sou 2015 57

Till statsråden Morgan Johansson och Anders Ygeman

Regeringen beslutade den 8 juli 2010 kommittédirektiv för ett antal frågor om polisens organisation (dir. 2010:75). Kommittén antog namnet Polisorganisationskommittén. Den 23 februari 2012 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén för att utreda behovet av ett fristående organ som ska granska polisens och Kriminalvårdens verksamhet samt att analysera konsekvenserna av en eventuell ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående polismyndighet (dir. 2012:13).

Den 30 mars 2012 lämnade kommittén betänkandet En samman- hållen svensk polis (SOU 2012:13). Den 28 november 2012 lämnade kommittén betänkandena En tydligare organisation för Säkerhets- polisen (SOU 2012:77) och En sammanhållen svensk polis – Följdändringar i författningar (SOU 2012:78). Kommittén lämnade den 11 juni 2013 betänkandet Tillsyn över polisen (SOU 2013:42).

Härefter beslutade regeringen den 6 februari 2014 om tilläggs- direktiv med uppdrag till kommittén att samlat överväga frågan om tillsynen över polisens och Kriminalvårdens verksamhet (dir. 2014:17). I tilläggsdirektiv som beslutades den 26 februari 2015 fick kommittén dessutom i uppdrag att överväga om uppgiften att övervaka påtvingade återvändanden kan läggas på den tilltänkta tillsynsmyndigheten (dir. 2015:20).

Den 25 augusti 2010 förordnades som ordförande för kommittén dåvarande expeditionschefen vid Justitiedepartementet, numera generaldirektören för Kriminalvården, Nils Öberg. Som ny ord- förande för kommittén förordnades den 18 november 2013 dåvarande lagmannen för Nacka tingsrätt, numera generaldirektören för Domstolsverket, Martin Holmgren.

Den 15 september 2010 förordnades som ledamöter gruppledaren i Stockholms läns landsting, tillika ledamoten i regionpolisråd Stockholm, Gunilla Roxby Cromvall (V), dåvarande riksdags- ledamoten Inger Davidson (KD), riksdagsledamoten, tillika dåvarande förste vice talmannen, Susanne Eberstein (S), riksdagsledamoten Krister Hammarbergh (M), dåvarande riksdagsledamoten Johan Linander (C), riksdagsledamoten Johan Löfstrand (S), dåvarande kommunstyrelsens ordförande i Skara kommun Charlotte Nordström (M), dåvarande partistyrelseledamoten Anna Norrman (MP), dåvarande riksdagsledamoten Johan Pehrson (FP) och dåvarande riksdagsledamoten Henrik von Sydow (M). Den 21 mars 2011 förordnades som ledamöter dåvarande politiske sekreteraren Christoffer Dulny (SD) och kommunstyrelsens ordförande i Landskrona kommun Torkild Strandberg (FP). Den 8 april 2012 förordnades partistyrelseledamoten Jon Karlfeldt (MP) som ersättare för Anna Norrman. Den 11 december 2012 förordnades riksdags- ledamoten Elin Lundgren (S) som ersättare för Johan Löfstrand. Den 22 oktober 2014 förordnades riksdagsledamoten Kent Ekeroth (SD) som ersättare för Christoffer Dulny. Samma dag förordnades riksdagsledamoten Sanne Eriksson (S) som ersättare för Susanne Eberstein.

Experter för den del av tilläggsuppdraget som rör att samlat överväga frågan om tillsyn över polisen och Kriminalvården samt övervakning av påtvingade återvändanden har varit polismästaren, tillika dåvarande chefen för enheten för inspektionsverksamhet vid Rikspolisstyrelsen, Carin Ewald, polismästaren, tillika chefen för den operativa enheten i region mitt, Mattias Fällström, ämnessakkunnige vid Justitiedepartementet Elisabeth Kullman Gunnarsson, hovrätts- rådet, tillika vice ordföranden vid Svea hovrätt, Erik Lindberg, kansli- rådet vid Justitiedepartementet Sofie Lindblom, chefsåklagaren vid Åklagarmyndigheten Per Nichols, f.d. generaldirektören för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkring Anne-Marie Qvarfort samt kanslichefen vid Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden Eva Melander Tell. Dåvarande chefsjuristen vid Säkerhetspolisen Lars-Åke Johansson entledigades den 19 juni 2014 från funktionen som expert och ersattes av polisöverintendenten vid Säkerhetspolisen Peter Waldenström. Dåvarande verksamhetscontrollern vid Kriminalvården Martin Gillå entledigades den 13 september 2014 och ersattes av kriminalvårdschefen Jörgen Nordin.

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		21
Summary ..........................................................................		33
1	Författningsförslag.....................................................	47

1.1Förslag till lag om tillsyn över Polismyndigheten,

Säkerhetspolisen och Kriminalvården....................................

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) om

belastningsregister ..................................................................

1.3Förslag till lag om ändring i offentlighets- och

sekretesslagen (2009:400).......................................................

1.4 Förslag till förordning med instruktion för
Tillsynsmyndigheten för polisen och Kriminalvården .........	53

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2007:971) med instruktion för Åklagarmyndigheten .........

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2007:972) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten .....

1.7Förslag till förordning om ändring i

	polisdataförordningen (2010:1155) .......................................	59
2	Kommitténs uppdrag och arbete .................................	61
2.1	Polisorganisationskommitténs tidigare förslag.....................	61
2.2	Definitioner av centrala begrepp............................................	61

Innehåll SOU 2015:57

2.3	Nu aktuellt uppdrag ...............................................................		63
	2.3.1	Uppdraget enligt direktiven ...................................	63
	2.3.2	Kommittén utgår från att den ordinära
		tillsynen över polisen ska utökas ............................	65
	2.3.3	Uppdraget omfattar granskning, inte bara
		tillsyn .......................................................................	65
	2.3.4	Tillsynen över polisens
		personuppgiftsbehandling ......................................	66
2.4	Utgångspunkt i betänkandet Tillsyn över polisen ...............		67
2.5	Arbetets genomförande .........................................................		68
2.6	Betänkandets disposition .......................................................		69
3	Kriminalvårdens uppgifter...........................................		71
3.1	Inledning .................................................................................		71
3.2	Uppgifter enligt instruktionen för Kriminalvården .............		71
3.3	Häktena	...................................................................................	73
3.4	Anstalterna..............................................................................		74
3.5	Frivårdskontoren....................................................................		78
3.6	Nationella ..................................................transportenheten		81
	3.6.1 ..............	Allmänt om nationella transportenheten	81
	3.6.2	Verkställighet av beslut om avvisning eller
	..................................................................	utvisning	82
4	Regeringens ..........och riksdagens styrning och kontroll		89

4.1Regeringens ansvar inför riksdagen och

myndigheternas lydnadsplikt.................................................		89
4.2 Styrning	...................................................................................	90
4.2.1 .................................................	Lag och förordning	90
4.2.2 ..................................................	Budgetproposition	91

4.2.3Regleringsbrev och uppdrag genom särskilda

	regeringsbeslut ........................................................	91
4.2.4	Regeringen tillsätter ledningen...............................	92
4.2.5	Informella kontakter...............................................	92

SOU 2015:57 Innehåll

4.3	Kontroll	...................................................................................	92
	4.3.1 .....	Årsredovisning, budgetunderlag och rapporter	92
	4.3.2 . ..................	Granskning genom myndigheter m.m	93
5	Kriminalvårdens och polisens organisation och
	internkontroll ............................................................		95
5.1	Inledning .................................................................................		95
5.2	Kriminalvården........................................................................		95

5.2.1Arbete med att förändra den interna

		styrningen och kontrollen ......................................	95
	5.2.2	Organisatoriska nivåer ............................................	97
	5.2.3	Ansvaret för intern styrning och kontroll .............	99
	5.2.4	Intern styrning.......................................................	100
	5.2.5	Intern kontroll .......................................................	102
5.3	Polismyndigheten .................................................................		111
	5.3.1	Organisatoriska nivåer ..........................................	111
	5.3.2	Ansvaret för intern styrning och kontroll ...........	114
	5.3.3	Intern styrning.......................................................	115
	5.3.4	Intern kontroll .......................................................	117
5.4	Säkerhetspolisen....................................................................		122
	5.4.1	Organisatoriska nivåer ..........................................	122
	5.4.2	Ansvaret för intern styrning och kontroll ...........	124
	5.4.3	Intern styrning.......................................................	124
	5.4.4	Intern kontroll .......................................................	126
6	Extern granskning av Kriminalvården .........................		131
6.1	Inledning ...............................................................................		131
6.2	Internationell tillsyn .............................................................		132
6.3	Extraordinär tillsyn ...............................................................		134
	6.3.1	Riksdagens ombudsmän (JO) ..............................	134
	6.3.2	Justitiekanslern (JK)..............................................	140
6.4	Ordinär tillsyn.......................................................................		144
	6.4.1	Datainspektionen ..................................................	144
	6.4.2	Arbetsmiljöverket..................................................	146
	6.4.3	Inspektionen för vård och omsorg .......................	148

Innehåll SOU 2015:57

	6.4.4	Statens skolinspektion ..........................................	151
	6.4.5	Diskrimineringsombudsmannen ..........................	154
	6.4.6	Konkurrensverket .................................................	156
	6.4.7	Kommunala nämnder och länsstyrelser ...............	157
6.5	Annan granskning av Kriminalvårdens verksamhet ...........		159
	6.5.1	Riksrevisionen .......................................................	159
	6.5.2	Statskontoret .........................................................	163
	6.5.3	Ekonomistyrningsverket ......................................	164
	6.5.4	Barnombudsmannen .............................................	166
	6.5.5	Brottsförebyggande rådet .....................................	167
	6.5.6	Möjligheten att överklaga .....................................	168
	6.5.7	Insynsrådet, offentlighetsprincipen och ideella
		frivilligorganisationer ............................................	171
7	Internationell utblick................................................		173
7.1	Inledning ...............................................................................		173
7.2	Finland	..................................................................................	174
7.3	Danmark ...............................................................................		175
7.4	Norge ....................................................................................		176
7.5	Kanada ...................................................................................		178
7.6	England ...............................................................och Wales		181
8	Tidigare .................................................utredningar		187
8.1	Inledning ...............................................................................		187
8.2	Centrala ..........................................utredningar om tillsyn		187
8.3	Nyligen .....publicerade utredningar m.m. om granskning		188
8.4	Tidigare utredningar angående granskning av
	kriminalvården ......................................................................		191
8.5	Tidigare .......utredningar angående granskning av polisen		193

SOU 2015:57 Innehåll

9	En ny myndighet för tillsyn över polisen och
	Kriminalvården........................................................		197
9.1	Inledning ...............................................................................		197
9.2	Den ordinära tillsynen över polisen ska utökas ..................		197
9.3	Den ordinära tillsynen över Kriminalvården ska utökas ....		198
	9.3.1	Vikten av en rättssäker kriminalvård....................	198

9.3.2Tillsyn kan stärka rättssäkerheten och

	därigenom allmänhetens förtroende ....................	200
9.3.3	Det är inte tillräckligt med intern kontroll ..........	201

9.3.4Nuvarande tillsyn är inte tillräcklig utan ska

utökas .....................................................................

205

9.3.5Tillsynen ska inte utökas genom att JO eller

JK tillförs mer resurser..........................................

210

9.3.6Definitionen av tillsyn ska motsvara

regeringens definition av begreppet .....................	212
9.4 En ny myndighet under regeringen ska bildas ....................	213

9.4.1Utökning kan ske genom en ny myndighet

	eller genom utvidgat uppdrag för befintlig
	myndighet ..............................................................	213
9.4.2	Sammanföring ska inte ske med Säkerhets-
	och integritetsskyddsnämndens verksamhet .......	214

9.4.3Det är inte lämpligt att utvidga uppdraget för

		annan befintlig myndighet ....................................	217
	9.4.4	En ny tillsynsmyndighet under regeringen ska
		utföra tillsynen över polisen och
		Kriminalvården ......................................................	219
10	Kontroll av regelefterlevnad i Kriminalvårdens
	verksamhet .............................................................		223
10.1	Inledning ...............................................................................		223
10.2	Tillsynen kan avse Kriminalvårdens samtliga uppgifter .....		223
10.3	Tillsynen kan ske mot samtliga bindande föreskrifter .......		224
	10.3.1	Tillsynen ska ske mot bindande föreskrifter .......	224
	10.3.2	Vilka bindande föreskrifter som tillsyn kan
		ske mot ska inte begränsas ....................................	227

Innehåll		SOU 2015:57
10.4	Systemtillsyn.........................................................................	228
10.5	Proportionalitets- och lämplighetsbedömningar................	232
	10.5.1 Befogenhet att granska proportionalitets- och
	lämplighetsavvägningar som styrs av bindande
	föreskrifter.............................................................	232
	10.5.2 Ingen befogenhet att kritisera
	lämplighetsbedömningar som inte styrs av
	bindande föreskrifter ............................................	235
10.6	Lagprövning och kontroll av normbeslut ...........................	237

10.7Tillsynen ska riktas in på förhållanden som är särskilt ingripande eller på annat sätt har stor betydelse för

enskilda..................................................................................	240
10.8 Förhållanden som faller under annan ordinär tillsyn .........	241
10.8.1 Förhållanden som faller under annan ordinär
tillsyn bör inte uteslutas från tillsynsansvaret .....	242

10.8.2Tillsynsmyndigheten ska uppmärksamma, inte

		utreda, frågor som faller under annan ordinär
		tillsyn .....................................................................	244
	10.8.3	Särskilt om förhållandet till Statens
		skolinspektion .......................................................	246
10.9	Enskilda fall får granskas......................................................		247
10.10	Beslut som kan överklagas ...................................................		248
10.11	Anmälan när det finns anledning att anta att brott har
	begåtts	...................................................................................	250
	10.11.1 ................	En anmälningsskyldighet ska föreligga	250
	10.11.2 ..............	Information till mottagande myndighet	253
10.12	Tillsynen ................................ska riktas mot myndigheten		255
	10.12.1	Kritik ska inte riktas mot enskilda
	..................................................	befattningshavare	255
	10.12.2	Tillsynen ska endast avse den verksamhet som
	.......................................	Kriminalvården bedriver	257
10.13	Exempel ...på föreskrifter som kan tillämpas vid tillsynen		258

SOU 2015:57 Innehåll

11	Kontroll av regelefterlevnad i polisens verksamhet ......		263
11.1	Inledning ...............................................................................		263
11.2	Tillsynen kan avse polisens samtliga uppgifter ...................		263
	11.2.1	Utgångspunkt i betänkandet Tillsyn över
		polisen ....................................................................	264
	11.2.2	Ändrad beskrivning av polisens uppgifter i
		polislagen ................................................................	264
	11.2.3	Verksamheten vid Nationellt forensiskt
		centrum ..................................................................	265
	11.2.4	Verksamheten med särskilda utredningar ............	266
	11.2.5	Den polisiära verksamheten vid
		Ekobrottsmyndigheten .........................................	268
	11.2.6	Verksamheten med utrikestransporter ................	269
11.3	Tillsynen kan ske mot samtliga bindande föreskrifter .......		269
11.4	Systemtillsyn .........................................................................		270
11.5	Proportionalitets- och lämplighetsbedömningar ................		272
11.6	Lagprövning och kontroll av normbeslut............................		274
11.7	Tillsynen ska riktas in på förhållanden som är särskilt
	ingripande eller på annat sätt har stor betydelse för
	enskilda	..................................................................................	275
11.8	Förhållanden ..........som faller under annan ordinär tillsyn		276
11.9	Enskilda ......................................................fall får granskas		277
	11.9.1 ..........................	Kommitténs tidigare bedömning	277
	11.9.2 ....................................................	Remissyttranden	279
	11.9.3 .....................	Kommitténs nuvarande bedömning	281
11.10	Beslut som ............kan överklagas eller prövas av åklagare		284
	11.10.1 ....................................	Beslut som kan överklagas	285
	11.10.2 ........................	Beslut som kan prövas av åklagare	286
11.11	Anmälan när det finns anledning att anta att brott har
	begåtts....................................................................................		290

Innehåll SOU 2015:57

11.12	Tillsynen ska riktas mot myndigheterna.............................		291
	11.12.1	Kritik ska inte riktas mot enskilda
		befattningshavare ..................................................	291
	11.12.2	Tillsynen ska endast avse den verksamhet som
		myndigheterna bedriver........................................	292
12	Initiering, planering, metoder och handläggning..........		295
12.1	Inledning ...............................................................................		295
12.2	Initiering och planering av tillsynsärenden .........................		295
	12.2.1	Tillsynen ska bedrivas strategiskt med
		utgångspunkt i egna riskanalyser .........................	295
	12.2.2	Krav på tillsynsplan ...............................................	298
12.3	Tillsynsmetoder ....................................................................		299
	12.3.1	Inspektioner ..........................................................	300
	12.3.2	Övervakning av utrikestransporter ......................	303
	12.3.3	Utredning av klagomål..........................................	312
	12.3.4	Andra undersökningar ..........................................	316
12.4	Handläggning av klagomål...................................................		316
	12.4.1	Process för hur klagomål tas emot och
		bearbetas ................................................................	317
	12.4.2	Frihetsberövade barns behov ska särskilt
		beaktas ...................................................................	319
	12.4.3	Möjligheten för intagna och befattningshavare
		att ge in klagomål eller andra upplysningar .........	323
12.5	Handläggning av tillsynsärenden.........................................		325
13	Medel för att brister ska rättas eller förebyggas ...........		329
13.1	Inledning ...............................................................................		329
13.2	Tillsynsskrivelsen, tidigare bedömning och
	remissinstanser......................................................................		329

SOU 2015:57		Innehåll
13.3	Beslut med uttalanden om regelefterlevnaden ....................	332
	13.3.1 Uttalanden om regelefterlevnaden – inga
	sanktioner vid utebliven rättelse...........................	332
	13.3.2 Uttalandena ska göras i skriftliga beslut ..............	334
	13.3.3 Besluten ska skickas eller lämnas till de
	objektsansvariga.....................................................	336
13.4	Förelägganden om återredovisning......................................	338
13.5	Anmälan eller överlämnande till annan myndighet ............	340
	13.5.1 Kontakter med andra tillsynsorgan och
	anmälan av brott ....................................................	340
	13.5.2 Tillsynsmyndigheten bör inte göra anmälan
	om disciplinpåföljd ................................................	340
	13.5.3 Ingen skyldighet att anmäla till
	Justitiekanslern ......................................................	342
13.6	Rådgivning är en del av uppdraget .......................................	343
13.7	Verka för att brister i föreskrift avhjälps .............................	345
13.8	Spridning av resultatet av tillsynen till andra än de
	objektsansvariga ....................................................................	346
	13.8.1 Regeringen ska få del av resultatet av tillsynen....	347
	13.8.2 Rapportering till Frontex ......................................	348
	13.8.3 Spridning av resultatet till andra
	tillsynsmyndigheter ...............................................	350
	13.8.4 Spridning av resultatet till allmänheten................	350
14	Granskningsuppdrag utöver tillsyn över polisen och
	Kriminalvården........................................................	353
14.1	Inledning ...............................................................................	353
14.2	Inga andra granskningsuppdrag än tillsyn i förhållande
	till polisen och Kriminalvården ............................................	353
	14.2.1 Inga granskningsuppdrag utöver tillsyn i
	förhållande till Kriminalvården.............................	354
	14.2.2 Inga granskningsuppdrag utöver tillsyn i
	förhållande till polisen...........................................	358

Innehåll	SOU 2015:57
14.3	Rätt att bistå annan stat med övervakning ..........................	359
14.4	Eventuella framtida uppgifter för tillsynsmyndigheten .....	363
15	Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling
	och sekretess ..........................................................	367
15.1	Inledning ...............................................................................	367
15.2	Skyldighet enligt gällande rätt att lämna information........	368
15.3	Uppgiftsskyldighet i förhållande till
	tillsynsmyndigheten .............................................................	369
	15.3.1 För de myndigheter som omfattas av tillsynen...	370
	15.3.2 För andra förvaltningsmyndigheter och
	domstolar...............................................................	374
	15.3.3 För anställda, uppdragstagare m.fl. ......................	375
15.4	Förelägganden om att fullgöra uppgiftsskyldigheten ........	378
	15.4.1 Beslut om föreläggande att fullgöra
	uppgiftsskyldigheten.............................................	379
	15.4.2 Föreläggandena ska kunna förenas med vite .......	379
	15.4.3 Rätten att vara passiv ............................................	383
15.5	Straffsanktion för den som lämnar osann uppgift..............	386
15.6	Tillträde till lokaler m.m. samt omhändertagande av
	handlingar och föremål.........................................................	390
	15.6.1 Allmänt om tillträdes- och undersökningsrätt....	390
	15.6.2 Tillträdes- och undersökningsrätt för
	tillsynsmyndigheten..............................................	391
	15.6.3 Samtycke krävs för att undersöka intagnas
	bostadsrum och tillhörigheter ..............................	393
	15.6.4 Ingen rätt att omhänderta handlingar eller
	föremål ...................................................................	394
15.7	Skyldighet att lämna biträde ................................................	395
15.8	Personuppgiftsbehandling ...................................................	396
	15.8.1 Allmänt om regleringen av
	personuppgiftsbehandling ....................................	396
	15.8.2 Utlämnande av personuppgifter till
	tillsynsmyndigheten..............................................	398

SOU 2015:57	Innehåll
15.8.3 Personuppgiftslagen är tillräcklig för
tillsynsmyndighetens behandling av
personuppgifter .....................................................	403
15.9 Sekretesskydd av uppgifter i tillsynsmyndigheten .............	409
15.9.1 Sekretesskyddet enligt gällande rätt .....................	410

15.9.2Ny reglering om sekretess för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska

förhållanden ...........................................................

413

15.9.3Inga ändringar i rätten att meddela och

		offentliggöra uppgifter ..........................................	418
16	Samverkan med och gränsdragning till andra
	myndigheter............................................................		419
16.1	Inledning ...............................................................................		419
16.2	Myndigheterna som omfattas av tillsynen ..........................		419
16.3	Andra granskningsorgan och Frontex.................................		421
16.4	Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten .............		428
17	Organisatoriska överväganden ...................................		433
17.1	Inledning ...............................................................................		433
17.2	Ledningsform ........................................................................		433
	17.2.1	Ledningsformer – återblick...................................	433
	17.2.2	Tre alternativa ledningsformer .............................	434
	17.2.3 Ledningsformer för olika tillsynsmyndigheter....		436
	17.2.4	Ledningsform för tillsynsmyndigheten ...............	437
17.3	Insynsråd ...............................................................................		438
	17.3.1	Allmänt om insynsråd ...........................................	439
	17.3.2 Tillsynsmyndigheten ska ha ett insynsråd ...........		440
	17.3.3 Insynsrådets sammansättning och reglering........		441
	17.3.4	Insynsråd bedöms tillräckligt ...............................	442
17.4	Personalansvarsnämnd och
	personalföreträdarförordningen ..........................................		443
17.5	Central, regional eller lokal organisation ............................		444

Innehåll SOU 2015:57

17.6	Ska tillsynsmyndighetens organisation regleras i övrigt? .. 445
17.7	Tillsynsmyndighetens namn ................................................		446
17.8	Anställningar.........................................................................		447
	17.8.1	Myndighetschefen.................................................	447
	17.8.2	Andra anställningar ...............................................	447
17.9	Kompetens ............................................................................		448
17.10	Lokalisering...........................................................................		451
17.11	Volym, kostnader och finansiering .....................................		453
	17.11.1	Tillsynsmyndighetens volym................................	453
	17.11.2	Tillsynsmyndighetens kostnader .........................	455
	17.11.3	Tillsynsmyndighetens finansiering ......................	460
18	Reglering av tillsynsmyndighetens verksamhet i lag
	och förordning .........................................................		463
19	Genomförande.........................................................		467
20	Konsekvensutredning ...............................................		469
20.1	Inledning ...............................................................................		469
20.2	Vad kommittén vill uppnå med förslaget............................		469
20.3	Effekterna om det inte skapas någon ny
	tillsynsmyndighet .................................................................		470
20.4	Vilka som berörs av regleringen ..........................................		471
	20.4.1	Konsekvenser för de objektsansvariga.................	471
	20.4.2	Konsekvenser för Åklagarmyndigheten och
		Ekobrottsmyndigheten.........................................	473
	20.4.3	Konsekvenser för andra myndigheter..................	474
	20.4.4	Konsekvenser ur ett medborgarperspektiv..........	476
	20.4.5	Konsekvenser för Regeringskansliet....................	477
20.5	Kostnaderna för en ny tillsynsmyndighet...........................		477
20.6	Finansiering ..........................................................................		478
20.7	EU-rätt	..................................................................................	479

SOU 2015:57		Innehåll
20.8	Konsekvenser för sysselsättningen ......................................	480
20.9	Konsekvenser för den personliga integriteten ....................	480
20.10	Konsekvenser för brottsligheten och det
	brottsförebyggande arbetet ..................................................	481
20.11	Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och
	män samt för de integrationspolitiska målen ......................	481
20.12	Övriga konsekvenser ............................................................	482
20.13	Ikraftträdande och information ...........................................	482
21	Författningskommentar ............................................	483
21.1	Förslaget till lag om tillsyn över Polismyndigheten,
	Säkerhetspolisen och Kriminalvården..................................	483
21.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:620) om
	belastningsregister ................................................................	490
21.3	Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och
	sekretesslagen (2009:400).....................................................	491
Reservationer ..................................................................		493
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2010:75...............................................		497
Bilaga 2 Kommittédirektiv 2012:13...............................................		509
Bilaga 3 Kommittédirektiv 2013:115.............................................		517
Bilaga 4 Kommittédirektiv 2014:17...............................................		519
Bilaga 5 Kommittédirektiv 2015:20...............................................		523

Sammanfattning

Kommitténs uppdrag

Polisorganisationskommittén har till uppgift att utreda behovet av ett fristående organ som ska granska såväl polisens verksamhet, inklusive den verksamhet som Säkerhetspolisen bedriver, som Kriminalvårdens verksamhet. Kommittén redovisade uppdraget såvitt avser granskning av polisen i betänkandet Tillsyn över polisen (SOU 2013:42). I betänkandet föreslogs att en fristående tillsynsmyndighet skulle kontrollera att polisens verksamhet uppfyller de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter.

Kommittén utgår i det här betänkandet från att den ordinära tillsynen över Polismyndighetens respektive Säkerhetspolisens verk- samhet ska utökas och överväger därför inte den frågan på nytt. När det gäller den närmare utformningen av denna ordinära tillsyn över polisen prövar kommittén om det finns anledning att ändra de förslag och bedömningar som gjordes i betänkandet Tillsyn över polisen.

Kommitténs uppdrag är nu således att utreda behovet av ett fristående organ som ska granska Kriminalvårdens verksamhet. Kommittén ska också lämna förslag om hur den fristående granskningen av polisen och, i förekommande fall, Kriminalvården ska organiseras och vilken verksamhet inom myndigheterna som gransk- ningen ska avse. Därtill ska kommittén överväga om uppgiften att övervaka påtvingade återvändanden kan läggas på den tilltänkta tillsynsmyndigheten.

Sammanfattning

SOU 2015:57

Några centrala begrepp

Med begreppet tillsyn avses i betänkandet självständig granskning för att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter, dvs. kontroll av regelefterlevnad. För att vara tillsyn ska verksamheten också vid behov leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse. Ordinär tillsyn avser sådan tillsyn som utövas av ett organ som har till uppgift att utöva kontroll över viss verksamhet, t.ex. Datainspek- tionens tillsyn över viss behandling av personuppgifter. Därutöver finns extraordinär tillsyn, som utövas av Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK). Granskning är ett vidare begrepp än tillsyn och inkluderar även andra typer av granskning, som exempelvis revision. Begreppet polisen används som ett samlingsbegrepp för Polismyndigheten och Säkerhetspolisen.

Nuvarande extern granskning av Kriminalvårdens verksamhet

Kommittén beskriver i betänkandet den externa granskningen av Kriminalvården. Kommittén har redan i betänkandet Tillsyn över polisen redogjort för den huvudsakliga externa granskningen av polisens verksamhet. Ett flertal myndigheter och internationella organ granskar i dag Kriminalvårdens verksamhet. Däribland finns följande tillsynsmyndigheter.

Datainspektionen (personuppgiftsbehandling)

Arbetsmiljöverket (arbetsmiljö och arbetstid)

Inspektionen för vård och omsorg (hälso- och sjukvård)

Statens skolinspektion (formella vuxenutbildningen)

Tillsynen över Kriminalvårdens verksamhet i förhållande till klienterna bedrivs dock i dag i praktiken till stor del av JO.

SOU 2015:57

Sammanfattning

Den ordinära tillsynen över Kriminalvården ska utökas

Kriminalvårdens uppdrag innebär långtgående befogenheter att ingripa i och påverka tillvaron för enskilda. Den reglering som styr Kriminalvårdens verksamhet tillåter i flera fall inskränkningar i enskildas grundläggande fri- och rättigheter. Kriminalvårdens klienter står dessutom i ett påtagligt beroendeförhållande till personalen inom myndigheten. Det måste därför säkerställas att rättssäkerheten inom Kriminalvården upprätthålls. Flera för individen viktiga myndighets- åtgärder kan dock inte överklagas. Med tillsyn kan rättsäkerheten stärkas även vad gäller dessa åtgärder.

Vikten av en rättssäker kriminalvård talar inte bara för att det finns behov av extern kontroll av regelefterlevnaden utan även för att den bör ha en betydande omfattning. Nuvarande extern kontroll av regelefterlevnaden i Kriminalvårdens verksamhet är enligt kommittén inte tillräcklig. Det behövs mer egeninitierad och strategiskt styrd tillsyn. Kommittén har i den bedömningen bland annat beaktat att Kriminalvården har genomgått en enmyndighetsreform. I samband med reformen försvann den centrala granskningen av de lokala kriminalvårdsmyndigheterna. Den interna kontroll som ledningen för Kriminalvården utövar i dag är inte fristående i lika hög grad. Organisatorisk åtskillnad mellan granskningen och den operativa verksamheten skapar, enligt kommitténs mening, grund för en trovärdig granskningsverksamhet.

JK:s och JO:s uppdrag faller enligt kommittédirektiven utanför det som kommittén har att överväga. Det finns således ett behov av att utöka den ordinära tillsynen över Kriminalvårdens verksamhet.

En ny myndighet under regeringen ska bildas

Kommittén föreslog i betänkandet Tillsyn över polisen att en ny tillsynsmyndighet skulle bildas. Utöver den föreslagna nya tillsynen över polisen skulle Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens verk- samhet ingå i tillsynsmyndigheten. Kommittén finner dock nu att skälen för att föra samman dessa verksamheter inte kan anses vara så starka att så bör ske. Enligt kommittén finns det inte någon annan myndighet vars verksamhet lämpligen kan slås samman med den nya tillsynsverksamheten. En ny myndighet för tillsyn över

Sammanfattning

SOU 2015:57

polisen och Kriminalvården ska därför bildas. Tillsynsmyndigheten ska vara en förvaltningsmyndighet under regeringen.

Vad tillsynen ska innefatta

Tillsynen ska kunna avse all verksamhet som Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Kriminalvården bedriver. Den ska kunna ske i förhållande till samtliga lagar och andra bindande föreskrifter som reglerar dessa verksamheter. Detta inkluderar föreskrifter som ställer krav på intern styrning och kontroll samt föreskrifter som innefattar proportionalitets- och lämplighetsavvägningar. Tillsyns- myndigheten ska kunna utöva tillsyn över enskilda fall. För att tillsynen ska bli effektiv bör enskilda fall där det finns indikationer på strukturella eller allvarliga regelöverträdelser prioriteras. I samband med utrikestransporter som kan komma att innefatta tvång finns det en sådan risk för regelöverträdelser att tillsyn regel- bundet bör utövas över enskilda fall.

Tillsynsmyndigheten ska således ha ett brett tillsynsmandat. Det huvudsakliga skälet för att utvidga den externa tillsynen är att stärka rättssäkerheten i verksamheter som innefattar för enskilda mycket ingripande åtgärder som inte kan överklagas. Mot den bakgrunden ska tillsynen riktas in på förhållanden som är särskilt ingripande eller på annat sätt har stor betydelse för enskilda. Med denna inriktning bör tillsynen över Kriminalvården vara fokuserad på den klientnära verksamheten. Tillsynen över polisen bör vara fokuserad på verksamhet som begränsar enskildas rörelsefrihet, inkräktar på deras privatliv, påverkar deras möjligheter att förfoga över sin egendom, som innebär att våld utövas eller liknande. Förhållanden som rör utrikestransporter som utförs med tvång, frihetsberövade barn eller barn med nära anhöriga som är frihetsberövade bör ofta falla inom inriktningen.

Förhållanden som faller under annan ordinär tillsyn utesluts inte från tillsynsmyndighetens tillsynsansvar. Genom att inte helt utesluta sådana förhållanden undviks gränsdragningsproblem. Förutsätt- ningarna för att upptäcka regelöverträdelser och risker för sådana förbättras också. Tillsynsmyndigheten ska dock normalt inte granska förhållanden som annan myndighet har till särskild uppgift att utöva tillsyn över. Detta innebär att tillsynsmyndigheten för det mesta

SOU 2015:57

Sammanfattning

endast ska uppmärksamma den andra tillsynsmyndigheten på frågor som faller under dess tillsyn och inte själv utreda dem. På så sätt undviks parallella utredningar och motstridiga beslut av olika tillsynsmyndigheter samt att flera myndigheter lägger resurser på att bygga upp kompetens inom samma områden.

Av betydelse för tillsynens inriktning är även att tillsyns- myndigheten inte i sak ska uttala sig om ett enskilt beslut om det kan överklagas. För sådana beslut finns redan en fungerande kontroll. Tillsynsmyndigheten ska inte heller i sak uttala sig om ett enskilt beslut av polisen, om det är eller har varit föremål för åklagares prövning. Om tillsynsmyndigheten gjorde det skulle det i praktiken innebära en prövning av åklagares rättstillämpning i ett enskilt fall. Åklagarväsendet omfattas inte av tillsynen.

Tillsynsmyndigheten ska inte utreda brott. Ett tillsynsorgan har inte de befogenheter som krävs för det. Om tillsynsmyndigheten i sin tillsyn finner anledning att anta att brott har begåtts ska den som huvudregel anmäla det till Åklagarmyndigheten. För det fall det finns anledning att tro att bakgrunden till de förhållanden som kan utgöra brott är generella brister i visst avseende, t.ex. felaktiga rutiner, kan dock dessa utredas ur ett övergripande perspektiv.

Tillsynen ska kunna avse enskilda befattningshavares agerande. Eventuell kritik ska dock inte riktas mot enskilda befattningshavare utan mot myndigheterna Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Kriminalvården. Enskilda befattningshavare agerar på myndighetens vägnar. Den enskildes prestation är starkt beroende av vilken position han eller hon erhållit, arbetsbelastning, utbildning, ansvarsfördelning, rutiner samt andra förhållanden som myndighetens ledning styr över. Myndighetens ledning ansvarar för den interna styrningen och kontrollen och har bäst förutsättningar för att vidta åtgärder så att fel inte upprepas. Därtill finns det redan processer för individuellt ansvarsutkrävande. Enskilda kan ställas till svars vid respektive myndighets personalansvarsnämnd och även åtalas för brott.

Tillsynen ska inte avse verksamhet som bedrivs av privaträttsliga subjekt med koppling till de granskade myndigheterna, t.ex. ett familjehem som Kriminalvården anlitar. Åtgärder och underlåten- heter av anställda vid privaträttsliga subjekt, frivilliga etc. kan dock falla inom tillsynsansvaret. Detta under förutsättning att de har agerat under myndighetens ledning och under förhållanden som

Sammanfattning

SOU 2015:57

huvudsakligen liknar dem som hade gällt för myndighetens egna anställda. Exempelvis ska åtgärder som har utförts av en väktare som förordnats av den granskade myndigheten för ett bevaknings- uppdrag falla under tillsynen.

Initiering, planering, metoder och handläggning

Det går inte att bestämt förutse vad som kommer att vara mest angeläget att granska i framtiden. Den mest ändamålsenliga till- synen uppnås därför om tillsynsmyndigheten, inom ramen för det reglerade uppdraget, i hög grad själv får prioritera vilka tillsyns- ärenden som ska inledas. Av instruktionen för tillsynsmyndigheten ska det framgå att tillsynen ska bedrivas strategiskt och att myndig- heten ska använda sig av riskanalyser. Syftet med regleringen är att motverka att den planerade tillsynen trängs undan av den händelsestyrda. Verksamheten ska vara välplanerad, framsynt och metodisk. Tillsynsmyndigheten ska i en särskild tillsynsplan ange vilken huvudsaklig inriktning tillsynen ska ha.

Tillsynsmyndigheten ska vara fri att själv utveckla en effektiv tillsynsmetodik. Inspektioner ska dock vara en del av tillsyns- myndighetens verksamhet. Det ska även övervakning av utrikes- transporter som kan komma att innefatta tvång vara. En medlems- stat ska enligt det så kallade återvändandedirektivet sörja för ett effektivt övervakningssystem för påtvingade återvändanden.1 Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Kriminalvården deltar på olika sätt i utrikestransporter som utförs med tvång. Sådana transporter är särskilt känsliga och medför ofta risk för olika typer av incidenter. Tillsynsmyndigheten ska därför regelbundet över- vaka utrikestransporter som kan komma att innefatta tvång. Det bör överlämnas åt myndigheten att utifrån en riskanalys fort- löpande pröva med vilken frekvens övervakning ska ske och vilka typer av utrikestransporter som bör prioriteras.

Tillsynsmyndigheten ska också ta emot och utreda klagomål från enskilda. Vilka klagomål som ska utredas avgör myndigheten själv. Eftersom tillsynsmyndigheten ska bedriva en systematisk och

1 Art. 8.6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna.

SOU 2015:57

Sammanfattning

riskbaserad tillsyn bör klagomål från enskilda inte bara användas för att få information om enstaka händelser som kan vara aktuella att utreda. Klagomålen bör även ingå i det samlade underlag som ligger till grund för myndighetens planering av tillsynen. Tillsyns- myndigheten ska vid handläggningen av klagomål särskilt beakta frihetsberövade barns behov.

Medel för att brister ska rättas eller förebyggas

Tillsynsärenden ska avgöras genom skriftliga beslut. I dessa ska tillsynsmyndigheten få uttala sig om konstaterade förhållandens förenlighet med lagar och andra bindande föreskrifter.

Besluten ska inte vara bindande. Om tillsynsmyndigheten skulle ha rätt att tvinga fram förändringar skulle det påverka de granskade myndigheternas möjligheter att ta ansvar för den egna verksam- heten. I ett längre tidsperspektiv kan även en rätt till tvingande sanktioner riskera att minska de granskade myndigheternas vilja att samarbeta under utredningen. De föreskrifter som uttalandena ska bygga på är dock bindande. Om verksamheten i visst avseende inte är förenlig med bindande föreskrifter, är den granskade myndig- heten skyldig att vidta åtgärder redan mot bakgrund av dessa föreskrifter. Om så behövs kan regeringen utöva sin möjlighet till styrning och kontroll för att få till stånd förändringar i de granskade verksamheterna. Eftersom besluten inte ska vara bindande behöver de inte heller vara överklagbara. På så sätt undviks att statens resurser används till att två statliga myndigheter processar mot varandra i domstol.

Beslut i tillsynsärenden ska skickas eller lämnas till den granskade verksamheten. En rapport med de viktigaste iakttagelserna och slutsatserna av tillsynen ska också årligen lämnas till regeringen. Tillsynsmyndigheten kan även, vid behov, på annat sätt informera regeringen om enskilda beslut. Den europeiska byrån för förvalt- ningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens yttre gränser (Frontex) bistår medlemsstaterna med organisering av gemensamma insatser för återsändande av tredjelandsmedborgare som olagligen uppehåller sig i unionen. Efter att ha övervakat en gemensam återsändandeinsats samordnad av Frontex bör tillsyns- myndigheten rapportera dit. Resultatet av tillsynen bör även spridas

Sammanfattning

SOU 2015:57

till andra tillsynsorgan och till allmänheten. Tillsynsmyndigheten bör själv, med beaktande av gällande rätt, bedöma på vilket sätt och i vilken omfattning rapportering eller annan informationsspridning lämpligen ska ske.

I tillsynsmyndighetens uppdrag ingår att den lämnar viss rådgivning och vägledning till de granskade myndigheterna. Myndigheten ska dock inte ge konkreta råd om vad som bör göras för att åtgärda konstaterade brister. Det är den granskade myndig- heten, med ansvar för verksamheten, som bäst kan bedöma vilka åtgärder som krävs. Tillsynsmyndigheten ska ha rätt att förelägga den myndighet som har granskats att inom viss tid redovisa vilka åtgärder som har vidtagits eller ska vidtas.

Tillsynsmyndigheten ska också på annat sätt kunna verka för en förändring i de verksamheter som omfattas av tillsynen. Som ovan nämnts kan den påtala brister och risker för andra tillsynsorgan samt anmäla till åklagare om det finns anledning att anta att brott har begåtts. Myndigheten kan även informera enskilda om möjligheten att vända sig till JK och begära ersättning från staten. För att myndigheten ytterligare ska kunna främja hög kvalitet inom den granskade verksamheten ska den ha i uppgift att inom sitt verksamhetsområde verka för att brister i lagar eller andra bindande föreskrifter avhjälps.

Rätt att bistå annan stat med övervakning

Enligt den Europeiska kommissionen bör en oberoende övervakare vara närvarande vid varje gemensam insats för återsändande, eftersom dessa är så uppmärksammade och känsliga. I de fall Sverige organiserar en gemensam transport har andra deltagande staters behandling av de som transporteras ett särskilt nära sam- band med Kriminalvårdens och polisens verksamhet. Tillsyns- myndigheten ska därför, i de fall Sverige är organiserande medlems- stat, få bistå annan stat med övervakning vid gemensamma åter- sändandeinsatser som samordnas av Frontex. Sådan övervakning får endast ske efter överenskommelse därom.

SOU 2015:57

Sammanfattning

Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess

En grundläggande förutsättning för att tillsyn ska kunna utövas är att tillsynsmyndigheten får tillgång till den information den behöver. De förvaltningsmyndigheter som omfattas av tillsynen ska lämna de upplysningar och yttranden samt tillhandahålla de handlingar och annat material som tillsynsmyndigheten begär. Detsamma ska gälla andra förvaltningsmyndigheter och domstolar, om det begäran avser behövs för tillsynen. Vissa enskilda som deltar eller har deltagit i en förvaltningsmyndighets eller domstols verksamhet ska också vara skyldiga att på begäran lämna de upplysningar och yttranden som behövs för tillsynen.

På begäran av tillsynsmyndigheten ska uppgifterna lämnas skriftligen samt på heder och samvete. Om oriktiga uppgifter då lämnas kan straffansvar enligt 15 kap. 10 § brottsbalken om osann eller vårdslös försäkran aktualiseras. Möjligheten att begära att uppgifterna lämnas på heder och samvete bör användas återhållsamt.

Tillsynsmyndigheten ska kunna förelägga den som är uppgifts- skyldig att fullgöra sin skyldighet. Sådana förelägganden ska kunna förenas med vite, även i förhållande till staten. Möjligheten att förena förelägganden om att fullgöra uppgiftsskyldighet med vite bör dock användas med stor försiktighet. Om uppgifter tvingas fram under hot om vite kan det på sikt underminera den granskade verksamhetens förtroende för och vilja att samarbeta med tillsyns- myndigheten. Passivitetsrätten medför vidare att ett föreläggande inte ska få förenas med vite om det finns anledning att anta att den som ska föreläggas har begått en gärning som kan föranleda straff eller en straffliknande sanktion och föreläggandet avser utredning av en fråga som har samband med den misstänkta gärningen.

De myndigheter som omfattas av tillsynen ska lämna tillsyns- myndigheten det biträde den begär för sin tillsyn. Tillsynsmyndig- heten ska också ha rätt att på plats granska sådan verksamhet som står under dess tillsyn. Den ska ha rätt att få tillträde till och att undersöka utrymmen och utrustning som används i den granskade verksamheten. För tillträde till eller undersökning av en intagens bostadsrum eller tillhörigheter eller andra slutna förvaringsställen som en intagen disponerar krävs dock hans eller hennes samtycke.

Sammanfattning

SOU 2015:57

Det behövs inte någon särskild reglering avseende tillsyns- myndighetens personuppgiftsbehandling eftersom personuppgifts- lagens (1998:204) bestämmelser är tillräckliga. Det behövs inte heller någon särskild sekretessreglering avseende uppgifter som tillsyns- myndigheten tar emot från andra svenska myndigheter. En ny sekretessreglering föreslås dock för att uppnå ett fullgott sekretess- skydd när uppgifter ges in av enskilda, en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation.

Samverkan med och gränsdragning till andra myndigheter

I förhållande till andra tillsynsmyndigheter som utövar ordinär tillsyn över Kriminalvården och polisen blir det tal om överlappande tillsyns- ansvar. Problematiken med överlappningen minskas dock påtagligt av förslaget att tillsyn normalt inte ska ske över sådana förhållanden som annan tillsynsmyndighet har till särskild uppgift att utöva tillsyn över. En myndighet för ordinär tillsyn över polisens och Kriminalvårdens verksamheter föranleder inte någon gränsdragningsproblematik i förhållande till de extraordinära tillsynsorganen JO och JK. Tillsyns- myndigheten ska samverka med andra myndigheter och inter- nationella organ som kan utöva tillsyn över verksamhet som bedrivs av polisen eller Kriminalvården. Samverkan med JO och JK bör dock endast syfta till att undvika dubbelarbete och inte avse gemensamma tillsynsinsatser, eftersom JO och JK utövar tillsyn över tillsyns- myndigheten.

Det finns ett nära samband mellan polis och åklagares brotts- utredande verksamhet. Därtill bedrivs inom åklagarväsendet vad som benämns rättslig tillsyn. Tillsynsmyndigheten ska därför även samverka med Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten.

Organisatoriska överväganden

Tillsynsmyndigheten ska vara en enrådighetsmyndighet under regeringen och ledas av en myndighetschef. Tillsynen kommer att utövas över myndigheter vars uppdrag innebär långtgående befogen- heter att vidta ingripande åtgärder som påverkar enskilda. Det är därför betydelsefullt med god medborgerlig insyn och demokratiskt

SOU 2015:57

Sammanfattning

inflytande i tillsynsverksamheten. Detta kan tillgodoses genom att det vid tillsynsmyndigheten finns ett insynsråd som i vid mening representerar allmänheten. Ledamöterna bör därför ha partipolitisk erfarenhet eller breda kontaktytor i samhället. Insynsrådets erfarenhet, kunskap och åsikter bör särskilt tas tillvara innan tillsynsplanen fastställs.

Tillsynsmyndigheten ska själv besluta sin inre organisation. För att kunna bedriva en effektiv tillsynsverksamhet bör den efter två år ha resurser motsvarande 60 årsarbetskrafter.

Myndigheten ska benämnas Tillsynsmyndigheten för polisen och Kriminalvården.

Konsekvenser av kommitténs förslag

Utövandet av den nya tillsynen kan kräva resurser från de förvalt- ningsmyndigheter som omfattas av tillsynen, t.ex. i samband med inspektioner. Tillsynen bidrar samtidigt till deras utvecklingsarbete och höjer kvaliteten i deras verksamhet.

För att tillsynsmyndigheten ska kunna uttala sig om polisens brottsutredande verksamhet måste den ha möjlighet att beskriva under vilka förutsättningar polisen agerat. Det kan därför av till- synsmyndighetens beslut indirekt framgå att det har förekommit brister i en enskild åklagares handläggning eller systematiska brister i åklagarverksamheten. Detta utgör dock enligt kommittén inte något hot mot åklagarens självständighet och inte heller skäl att undanta polisens brottsutredande verksamhet från tillsynen. Att tillsynsmyndigheten inte i sak ska uttala sig om ett enskilt beslut av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, om det är eller har varit föremål för åklagares prövning, motverkar dessutom att tillsyns- myndigheten indirekt uttalar sig om en enskild åklagares rätts- tillämpning.

För att finansiera den nya tillsynsmyndigheten föreslår kommittén en omfördelning av resurser inom utgiftsområde 4, rättsväsendet. En sådan omfördelning kommer att beröra de verksamheter vars ram- anslag minskas.

Tillsynen ska leda till att rättssäkerheten i polisens och Kriminal- vårdens verksamheter stärks. Det gynnar främst enskilda som är före- mål för den granskade verksamheten, dvs. misstänkta, frihetsberövade

Summary

The Committee’s remit

The Police Organisation Committee’s task is to investigate the need for an independent body to scrutinise the activities of the police, including the activities of the Swedish Security Service, and the Swedish Prison and Probation Service. The Committee presented its findings with regard to scrutiny of the police in the report ‘Supervision of the Police’ (SOU 2013:42). The report called for an independent supervisory authority to monitor that police activities meet the requirements that follow from laws and other binding regulations.

In this report, the Committee assumes that the regular supervision of the Swedish Police Authority’s and the Swedish Security Service’s activities will be expanded and therefore does not readdress this question. With regard to a more detailed design of the regular supervision of the police, the Committee investigates whether there is reason to amend the proposals and assessments presented in the ‘Supervision of the Police’ report.

The Committee’s remit is now thus to investigate the need for an independent body to scrutinise the Swedish Prison and

Probation Service’s activities. The Committee will also present proposals on how the independent scrutiny of the police and, where relevant, the Swedish Prison and Probation Service will be organised and which activities the scrutiny should cover. Moreover, the Committee will examine whether the task of supervising forced returns could be placed with the intended supervisory authority.

Summary

SOU 2015:57

Some central concepts

In the report, the term supervision refers to independent scrutiny to monitor whether the scrutinised activity meets the requirements set out in laws and other binding regulations, i.e. control of regulatory compliance. To serve as supervision, the scrutiny should also, where necessary, lead to decisions on measures that aim to correct any errors. Regular supervision refers to supervision carried out by a body that is tasked with exercising control over a certain activity, for instance the supervision by the Data Inspection Board of certain processing of personal data. In addition, there is extraordinary supervision, exercised by the Parliamentary Ombudsmen (JO) and the Office of the Chancellor of Justice (JK). Scrutiny is a broader term than supervision and also includes other types of scrutiny, such as audits. The term police is used as a collective term for the Swedish Police Authority and the Swedish Security Service.

Current external scrutiny of the Swedish Prison and

Probation Service’s activities

In its report, the Committee describes the external scrutiny of the Swedish Prison and Probation Service. The Committee has already, in its report ‘Supervision of the Police’, described the main external scrutiny of police activity. A number of authorities and certain international bodies currently scrutinise the Swedish Prison and

Probation Service’s activities. These include the following supervisory authorities:

Data Inspection Board (personal data processing)

Swedish Work Environment Authority (work environment and working hours)

Health and Social Care Inspectorate (health and medical care)

Swedish Schools Inspectorate (formal adult education)

However, supervision of the Swedish Prison and Probation

Service’s activities in relation to their clients is currently, in practice, mainly carried out by the Parliamentary Ombudsmen.

SOU 2015:57

Summary

The regular supervision of the Swedish Prison and

Probation Service should be expanded

The task of the Swedish Prison and Probation Service includes far- reaching exercise of powers of enforcement that affect people’s lives.

The regulations that govern the Swedish Prison and Probation

Service’s activities allow, in a number of cases, restrictions in fundamental rights and freedoms for the individual. The Swedish Prison and Probation Service’s clients also have a palpable relationship of dependence in relation to the staff. For this reason, it must be ensured that the legal security is upheld at the Swedish Prison and Probation Service. However, several measures taken by the authorities that are important for the individual cannot be appealed. With supervision, the legal security may be strengthened also with regard to these measures.

The importance of legally secure penal care indicates not only that there is a need for external control of regulatory compliance, but also that it should have a considerable scope. The current external control of regulatory compliance of the Swedish Prison and Probation

Service’s activities is not sufficient, according to the Committee. More self-initiated and strategically governed supervision is needed. The Committee has in this assessment taken into account that the Swedish Prison and Probation Service has undergone a singular authority reform. The central scrutiny of local prison and probation authorities disappeared in connection with the reform. The internal control which the leadership at the Swedish Prison and Probation Service exercises today is not independent to the same degree. In the Committee’s view, an organisational distinction between scrutiny and operational activities creates grounds for a credible monitoring activity.

Under the terms of reference, the tasks of the Office of the Chancellor of Justice and the Parliamentary Ombudsmen fall outside what the Committee is responsible for examining. Thus, there is a need to expand the regular supervision of the Swedish

Prison and Probation Service’s activities.

Summary

SOU 2015:57

A new authority under the Government should be established

In the ‘Supervision of the Police’ report, the Committee proposed the establishment of a new supervisory authority. In addition to the proposed new supervision of the police, the activities of the Swedish Commission on Security and Integrity Protection would be covered by the supervisory authority. However, the Committee now considers that the reasons for merging these activities are not strong enough to warrant this. In the Committee’s view, there is no other authority with activities that may be suitable to merge with the new supervisory authority. A new authority for the supervision of the police and the Swedish Prison and Probation Service should therefore be established. The supervisory authority should be an administrative authority directly accountable to the Government.

What supervision is to include

It should be possible for supervision to cover all activities carried out by the Swedish Police Authority, the Swedish Security Service and the Swedish Prison and Probation Service. It should be possible to conduct with regard to all laws and other binding regulations that govern these activities. This includes regulations that place demands on internal governance and controls, as well as regulations that include proportionality and suitability considerations. It should be possible for the supervisory authority to exercise supervision in individual cases. To ensure efficient supervision, priority should be given to individual cases where there are indications of structural or grave infringements of the regulations. In connection with transports abroad which may come to include coercive measures, there is such a risk of infringement of the regulations that supervision should be regularly exercised in individual cases.

The supervisory authority should thus have a broad supervisory mandate. The principal reason for expanding external supervision is to strengthen legal security in activities that involve very intrusive measures for the individual that cannot be appealed. In light of this, supervision should be focused on conditions that are particularly

SOU 2015:57

Summary

intrusive or are of great importance in another way for the individual. In line with this, supervision of the Swedish Prison and Probation Service should focus on client-oriented activities. Supervision of the police should focus on activities that limit the individual’s freedom of movement, infringe on their private life, affect their possibilities of disposing of their property or involve the use of violence or similar. Conditions with regard to transports abroad carried out using coercive measures, children deprived of their liberty or children with close relatives who are deprived of their liberty should often fall within this scope.

Conditions that fall under other regular supervision are not excluded from the authority’s supervisory responsibility. By not entirely excluding such conditions, problems of demarcation are avoided. The possibilities of discovering infringements and risks of infringements of the regulations are also improved. However, the supervisory authority should not normally scrutinise conditions where another authority has a special responsibility to exercise supervision. This means that the supervisory authority should mainly only alert the other supervisory authority to issues that fall within its supervision and not investigate them itself. In this way, parallel investigations and conflicting decisions by different supervisory authorities are avoided as is the use of resources to build up skills in the same areas.

It is also important for the focus of the supervision that the supervisory authority is not to comment on the substance of an individual decision if it can be appealed. There is already a functioning control mechanism for such decisions. Neither is the supervisory authority to comment on the substance of an individual decision by the police, if it is or has been the subject of a prosecutor’s examination. If the supervisory authority did make comments, it would mean in practice an examination of the prosecutor’s application of the law in an individual case. The prosecution authorities are not covered by this supervision.

The assignment of the supervisory authority would not be to investigate crimes. A supervisory body does not have the necessary powers for this. If the supervisory authority, in its supervision, finds reason to assume that a crime has been committed, as a general rule, it would report this to the Swedish Prosecution Authority. When there is reason to believe the background to the

Summary

SOU 2015:57

conditions that may constitute crimes is due to general shortcomings in some respect, such as faulty routines, these may nevertheless be investigated from an overall perspective.

It should be possible to carry out supervision concerning the actions of an individual official. However, any criticism would not be directed at individual officials, but at the authorities – the Swedish Police Authority, the Swedish Security Service and the Swedish Prison and Probation Service. Individual officials act on behalf of the authority. The performance of the individual is strongly dependent on which position he or she has held, the workload, education, division of responsibility, routines and other circumstances that are governed by the authority leadership. The authority leadership is responsible for internal governance and controls and has the best possibilities to take measures to ensure that mistakes are not repeated. In addition, there are already processes in place for individual accountability. Individuals can be held accountable by the authority’s staff disciplinary board and even prosecuted for an offence.

Supervision is not to cover activities conducted by bodies subject to private law linked to the scrutinised authorities, such as a foster home engaged by the Swedish Prison and Probation Service. However, measures and omissions by employees at bodies subject to private law, volunteers, etc. may fall within the supervisory responsibility. This is on the condition that they acted under the leadership of the authority and under conditions that are largely similar to those that would have applied to the authority’s own employees. For instance, measures that have been carried out by a security guard appointed by the scrutinised authority for a security task should be included in the supervision.

Initiation, planning, methods and administration

It is not possible to predict with any certainty what will be most important to scrutinise in future. The most effective supervision is therefore achieved if the supervisory authority, within the framework of the regulated mandate, is permitted to largely prioritise on its own which supervisory matters should be initiated. Instructions for the supervisory authority should specify that

SOU 2015:57

Summary

supervision is to be carried out strategically and that the authority is to utilise risk analyses. The purpose of this regulation is to counteract planned supervision being pushed aside by events-based supervision. The activities should be well-planned, forward-looking and methodical. The supervisory authority is to specify the main focus of supervision in a special supervisory plan.

Although the supervisory authority should be free to develop an effective supervisory methodology by itself, inspections are to constitute part of the supervisory authority’s activities. Monitoring of transports abroad that may include coercive measures are also to constitute part of the supervisory authority’s activities. A Member

State shall, under the Return Directive, provide for an effective forced-return monitoring system.1 The Swedish Police Authority, the Swedish Security Service, and the Swedish Prison and Probation Service participate in various ways in transports abroad that is carried out using coercive measures. Such transports are especially sensitive and often involve the risk of different types of incidents. The supervisory authority should therefore regularly monitor transports abroad that may involve coercive measures. It should be left up to the authority to, based on a risk analysis, continually assess the frequency with which supervision should be carried out, and which types of transport abroad should be prioritised.

The supervisory authority is also to receive and investigate complaints from individuals. The authority itself may determine which complaints to investigate. Since the supervisory authority should pursue systematic and risk-based supervision, complaints from individuals should not only be used to collect information about individual incidents which may be relevant for investigation. Complaints should also be included in the collective documentation on which the authority’s supervisory planning is based. In handling complaints, the supervisory authority should pay particular attention to the needs of children deprived of their liberty.

1 Art. 8.6 in Directive 2008/115/EC of the European Parliament and of the Council of 16 December 2008 on common standards and procedures in Member States for returning illegally staying third-country nationals.

Summary

SOU 2015:57

Means for correcting or preventing shortcomings

Supervisory matters are to be settled by written decisions. In these, the supervisory authority may have the opportunity to comment on the established circumstances’ conformity with laws and other binding regulations.

The decisions are not to be binding. If the supervisory authority had the right to enforce changes, it would affect the scrutinised authorities’ possibilities to take responsibility for their own activity. In a longer perspective, a right to impose binding sanctions may jeopardise the scrutinised authorities’ willingness to cooperate in the investigation. On the other hand, the regulations on which the statements will be based are binding. If activities are not compatible with the binding regulations in some respect, the scrutinised authority is obliged to take measures against the background of these regulations. If necessary, the Government may exercise its option for governance and control to bring about changes in the scrutinised activities. Since the decisions are not to be binding, neither do they need to be appealable. This will avoid the State’s resources being used for the purpose of two government agencies litigating against each other in a court of law.

Decisions in supervisory matters are to be sent or submitted to the scrutinised authority. A report with key findings and supervision conclusions is also to be submitted annually to the Government. The supervisory authority may also, where necessary, inform the Government in another way with regard to individual decisions. The European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union (Frontex) assists Member States with the organisation of joint return operations for removals of third-country nationals residing illegally in the European Union. After monitoring a joint return operation coordinated by Frontex, the supervisory authority should report to Frontex. The outcome of the supervision should also be disseminated to other supervisory bodies and to the general public. The supervisory authority should, taking into account the applicable legislation, for itself assess in which way and to what extent reporting or other information dissemination would be appropriate.

SOU 2015:57

Summary

The task of the supervisory authority includes providing the scrutinised authorities with certain counselling and guidance. The authority should not, however, give concrete advice on what should be done to resolve the established shortcomings. It is the scrutinised authority, with responsibility for the activities, that can best determine which measures are needed. The supervisory authority is to have the right to demand that the scrutinised authority, within a certain period, report which measures have been taken or will be taken.

The supervisory authority should also have other ways of working for a change in the activities under supervision. As mentioned above, it may alert other supervisory bodies of shortcomings and risks and report them to a prosecutor if there is reason to assume that a crime has been committed. The authority may also inform individuals of the possibility to contact the Office of the Chancellor of Justice and request compensation by the State. To further enable the authority to promote quality within the scrutinised authority, it should be tasked with, within its area of activity, working to remedy shortcomings in legislation or other binding regulations.

The right to assist another State with monitoring

According to the European Commission, an independent monitor should be present at each joint return operation, since these are sensitive and attract much attention. In cases where Sweden organises a joint transport, the other participating States’ treatment of those being transported is closely linked to the activities of the Swedish Prison and Probation Service and the police. In cases where Sweden is the organising Member State, the supervisory authority should, therefore, be permitted to assist the other State in monitoring joint return operations coordinated by Frontex. Such monitoring may only take place following agreement.

Summary

SOU 2015:57

Information gathering, personal data processing and secrecy

A fundamental prerequisite for exercising supervision is that the supervisory authority is given access to the information it needs. The administrative authorities under supervision are to submit the information and statements and make available documents and other material requested by the supervisory authority. The same is to apply to other administrative authorities and courts of law, if what the request refers to is necessary for supervision. Certain individuals who participate or have participated in the activities of an administrative authority or court of law are also to be obliged to, on request, submit information and statements necessary for supervision.

At the request of the supervisory authority, the information is to be submitted in writing and with a declaration that the information provided is correct. If incorrect information is submitted, penal liability may be relevant under Chapter 15, Section 10 of the Penal Code with regard to untrue or negligent affirmation. The possibility to request that submitted information be solemnly declared to be truthful should be used with restraint.

The supervisory authority is to be able to demand that those who have a duty to report fulfil their obligation. Such demands should be possible to combine with penalties, even in relation to the State. The possibility to combine a demand to fulfil their duty to report with a penalty should, however, be used with restraint. If information is extracted under threat of penalty, in the long term this can undermine the scrutinised authority’s confidence in and willingness to cooperate with the supervisory authority. The individual’s right to remain silent also means not combining a demand with a penalty if there is reason to assume that the individual to be ordered to report information has committed an act that can result in punish or a similar sanction and the demand refers to the investigation of a question in connection to the suspected act.

Authorities under supervision are to submit to the supervisory authority the assistance it requests for its supervision. The supervisory authority is also to have the right to scrutinise in situ activities which are under its supervision. It is to have the right to

SOU 2015:57

Summary

gain access and investigate spaces and equipment used in the scrutinised activities. However, for access to or investigation of an inmate’s rooms or belongings or other closed places of storage which the inmate has at his/her disposal, his or her consent is required.

No special regulation is necessary with regard to the supervisory authority’s personal data processing, since the provisions of the

Personal Data Act (1998:204) are sufficient. Nor is any special secrecy regulation necessary with regard to data that the supervisory authority receives from other Swedish authorities. Nonetheless, a new secrecy regulation is proposed to achieve fully adequate secrecy protection when data is submitted by individuals, a foreign authority or an international organisation.

Cooperation and demarcation lines with respect to other authorities

In relation to other supervisory authorities that exercise regular supervision of the Swedish Prison and Probation Service and the police, there may be a matter of overlapping supervisory responsibility. Yet the problem of overlap is greatly reduced by the proposal that supervision should not normally be carried out in conditions where another supervisory authority has a special task to exercise supervision. An authority for regular supervision of the police’s and the Swedish Prison and Probation Service’s activities does not entail any demarcation problem with regard to the extraordinary supervisory bodies of the Parliamentary Ombudsmen (JO) and the Office of the Chancellor of Justice (JK). The supervisory authority is to cooperate with other authorities and international bodies that may exercise supervision of activities conducted by the police or the Swedish Prison and Probation Service. Cooperation with the Parliamentary Ombudsmen and the Office of the Chancellor of Justice should, however, only aim to avoid duplication and not refer to joint supervisory operations, since the Parliamentary Ombudsmen and the Office of the Chancellor of Justice exercise supervision of the supervisory authority.

There is a close connection between the police and the prosecutor’s criminal investigations. Moreover, prosecution

Summary

SOU 2015:57

authorities carry out legal supervision. Therefore, the supervisory authority is also to cooperate with the Swedish Prosecution Authority and the Swedish Economic Crime Authority.

Organisational considerations

The supervisory authority will be a Director-General governed authority directly answerable to the Government. The authorities subject to supervision have tasks involving far-reaching exercise of powers to take measures that affect individuals. For this reason, it is important to ensure good transparency for citizens and democratic influence in the supervisory operations. This may be provided by an advisory council at the supervisory authority, which in a broad sense represents the general public. The members should therefore have experience of party policies or have broad points of contact in society. The experience, knowledge and opinions of the advisory council should be particularly utilised before the supervisory plan is confirmed.

The supervisory authority should determine its own internal organisation. In order to run an effective supervisory operation, it should, after two years, have resources corresponding to sixty full- year equivalent positions.

The authority will be called the Supervisory Authority for the police and the Swedish Prison and Probation Service.

Consequences of the Committee’s proposals

Exercising this new supervision may require resources from the administrative authorities under supervision, for instance in connection with inspections. At the same time, supervision helps their development work and raises the quality of their activities.

For the supervisory authority to comment on the police’s criminal investigations, the authority must have the possibility to describe the circumstances in which the police acted. A decision by the supervisory authority may therefore indirectly conclude that shortcomings have occurred in the case of an individual prosecutor’s handling or that there are systematic shortcomings in the prosecution authorities. However, according to the Committee, this does not constitute a

SOU 2015:57

Summary

threat to the prosecutor’s independence, nor does it constitute grounds to exempt the police’s criminal investigations from supervision. Not permitting the supervisory authority to comment on the substance of an individual decision by the Swedish Police Authority or the Swedish Security Service, if the decision is or has been the subject of examination by a prosecutor, also prevents the supervisory authority from indirectly commenting on the application of the law by an individual prosecutor.

The Committee proposes that the new supervisory authority be financed through a redistribution of resources within expenditure area 4, the judicial system. Such a redistribution will affect the authorities whose budgets are reduced.

Supervision should lead to stronger legal security in the police’s and the Swedish Prison and Probation Service’s activities. It benefits primarily individuals who are the subject of the examined activity, i.e. are suspects, deprived of their liberty, etc. Stronger legal security may also lead to higher confidence in the police and the Swedish Prison and Probation Service among the general public. Supervision should also lead to the Government, and by extension, the citizens, gaining better control over ensuring that the regulations and laws are respected in the activities of the police and the Swedish Prison and Probation Service. This strengthens democratic insight and control.

Författningsförslag

SOU 2015:57

Tillträde till lokaler och andra utrymmen

5 § Tillsynsmyndigheten har rätt att på plats granska sådan verksamhet som står under dess tillsyn. Den har rätt att få tillträde till och att undersöka byggnader, lokaler, fordon, andra utrymmen och utrustning som används i verksamheten.

För tillträde till eller undersökning av en intagens bostadsrum eller tillhörigheter eller andra slutna förvaringsställen som en intagen disponerar krävs dock hans eller hennes medgivande.

Uppgiftsskyldighet

6 § De förvaltningsmyndigheter som omfattas av tillsynen ska lämna de upplysningar och yttranden samt tillhandahålla de handlingar och annat material som tillsynsmyndigheten begär. Detsamma gäller andra förvaltningsmyndigheter och domstolar, om det begäran avser behövs för tillsynen.

Skyldighet att på begäran lämna tillsynsmyndigheten de upplys- ningar och yttranden som behövs för tillsynen gäller också för den som för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i en förvalt- ningsmyndighets eller domstols verksamhet

1.på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten,

2.på grund av tjänsteplikt, eller

3.på annan liknande grund.

7 § Uppgifterna ska lämnas skriftligen samt på heder och samvete om tillsynsmyndigheten så begär.

8 § Tillsynsmyndigheten får förelägga den som är uppgiftsskyldig att fullgöra sin skyldighet.

Föreläggandet får förenas med vite. Detta gäller även ett före- läggande riktat mot staten. Det får dock inte förenas med vite om

a)det finns anledning att anta att den som ska föreläggas har begått en gärning som kan föranleda straff eller en straffliknande sanktion, och

b)föreläggandet avser utredning av en fråga som har samband med den misstänkta gärningen.

Författningsförslag

SOU 2015:57

1.2Förslag till

lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister

Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1998:620) om belastnings- register ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §

Personuppgifter ur belastningsregistret ska lämnas ut om det

begärs av
1. Riksdagens	ombudsmän,	1. Riksdagens	ombudsmän,
Justitiekanslern, eller Datainspek-		Justitiekanslern,	Datainspek-
tionen för deras tillsynsverk-		tionen eller Tillsynsmyndigheten
samhet,		för polisen och Kriminalvården för
		deras tillsynsverksamhet,

2.Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket, Kustbevakningen, åklagarmyndighet eller allmän domstol för verksamhet som avses i 2 § första stycket 1–3,

3.förvaltningsdomstol för prövning enligt 2 § första stycket 4

eller

4.myndighet i övrigt i den utsträckning regeringen för vissa slag av ärenden föreskriver det eller för ett särskilt fall ger tillstånd till det.

Regeringen får föreskriva att en myndighet som avses i första stycket får ha direktåtkomst till registret.

Uppgifter som har förts in i registret med stöd av 4 a § och som avser en gärning som inte motsvarar brott enligt svensk lag eller en gärning som någon har begått innan han eller hon har fyllt 15 år, får dock endast lämnas ut till dem som anges i första stycket 1 och endast om uppgifterna behövs för tillsynen över Polismyndighetens person- uppgiftsbehandling enligt denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

SOU 2015:57

Författningsförslag

1.3Förslag till

lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att det i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska införas en ny paragraf, 32 kap. 2 a §, och närmast före 32 kap. 2 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

32 kap.

Tillsynsmyndigheten för polisen och Kriminalvården

2 a §

Om Tillsynsmyndigheten för polisen och Kriminalvården i sin tillsynsverksamhet får en uppgift från en enskild, en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation och skulle en sekretessbestämmelse till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden ha varit tillämplig på uppgiften hos den myndighet som ärendet får anses avse, blir den sekretessbestäm- melsen tillämplig på uppgiften även hos tillsynsmyndigheten.

Det som föreskrivs i första stycket ska tillämpas också om tillsynsmyndigheten får uppgiften i sitt bistånd åt annan stat med övervakning vid sådana gemen- samma insatser för återsändande som avses i rådets förordning (EG) nr 2007/2004 av den 26 oktober 2004 om inrättande av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid

SOU 2015:57

Författningsförslag

1.4Förslag till

förordning med instruktion för Tillsynsmyndigheten för polisen och Kriminalvården

Härigenom föreskrivs följande.

Uppgifter

1 § Tillsynsmyndigheten för polisen och Kriminalvården (tillsyns- myndigheten) ansvarar för den tillsyn som framgår av lagen (xxxx:xx) om tillsyn över Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Kriminalvården.

2 § Tillsynsmyndigheten får i de fall Sverige är organiserande medlemsstat bistå annan stat med övervakning vid sådana gemen- samma insatser för återsändande som avses i rådets förordning (EG) nr 2007/2004 av den 26 oktober 2004 om inrättande av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser.

3 § Tillsynsmyndigheten ska inom sitt verksamhetsområde verka för att brister i lagar eller andra bindande föreskrifter avhjälps.

Initiering, planering och handläggning

4 § Tillsynen ska bedrivas strategiskt. Den ska planeras och genom- föras med utgångspunkt i egna riskanalyser om inte annat följer av lag, förordning eller särskilt beslut från regeringen.

5 § Tillsynsmyndigheten ska i en särskild tillsynsplan ange vilken huvudsaklig inriktning tillsynen ska ha.

6 § Tillsynen ska bedrivas genom inspektioner, övervakning av utrikestransporter som kan komma att innefatta tvång, utredning av klagomål och andra undersökningar.

Författningsförslag

SOU 2015:57

7 § Tillsynsmyndigheten avgör vilka klagomål som den ska ta upp till utredning.

Vid handläggningen av klagomål ska frihetsberövade barns behov särskilt beaktas.

8 § Tillsynsmyndigheten ska avgöra tillsynsärenden genom skriftliga beslut.

9 § Tillsynsmyndigheten får i beslut enligt 8 § uttala sig om konstaterade förhållandens förenlighet med lagar eller andra bindande föreskrifter.

Tillsynsmyndigheten ska inte i sak uttala sig om ett enskilt beslut om det kan överklagas. Detsamma gäller beslut som kan överklagas först efter att det har omprövats av den beslutande myndigheten.

Tillsynsmyndigheten ska inte heller i sak uttala sig om ett enskilt beslut av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen om det är eller har varit föremål för åklagares prövning.

10 § Beslut enligt 8 § ska skickas eller lämnas till den myndighet som har granskats.

Anmälningsskyldighet

11 § Om tillsynsmyndigheten i sin tillsynsverksamhet finner anledning att anta att brott har begåtts ska den anmäla det till Åklagarmyndigheten eller annan behörig myndighet. Anmälan behöver inte ske om den granskade myndighetens personal- ansvarsnämnd eller Statens ansvarsnämnd redan har anmält saken till åtal eller om anmälan av annat skäl inte behövs.

Anmälan ska innehålla uppgift om de omständigheter som ligger till grund för misstanken om brott.

Tillsynsmyndigheten ska till den myndighet som tagit emot anmälan lämna alla uppgifter som kan vara av betydelse för brotts- utredningen.

SOU 2015:57

Författningsförslag

Samverkan

12 § Tillsynsmyndigheten ska samverka med andra myndigheter och internationella organ som utövar tillsyn över verksamhet som bedrivs av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Kriminalvården.

Tillsynsmyndigheten ska även samverka med Åklagarmyndig- heten och Ekobrottsmyndigheten.

Årlig rapport

13 § Tillsynsmyndigheten ska senast den 1 mars varje år lämna en särskild rapport till regeringen med en sammanfattande analys av arbetet med tillsyn under det gångna verksamhetsåret. Rapporten ska innehålla de viktigaste iakttagelserna och slutsatserna av tillsynen.

Ledning

14 § Tillsynsmyndigheten leds av en myndighetschef.

15 § Vid tillsynsmyndigheten finns ett insynsråd som består av högst åtta ledamöter.

Insynrådets uppgifter framgår av 9 § myndighetsförordningen (2007:515). Insynen ska dock inte avse sådana uppgifter som kan äventyra Säkerhetspolisens samarbete med någon annan underrättelse- eller säkerhetstjänst eller som rör Säkerhetspolisens ledning av polis- verksamhet i ett enskilt fall.

Anställningar och uppdrag

16 § Generaldirektören är myndighetschef.

Personalansvarsnämnd

17 § Vid tillsynsmyndigheten finns en personalansvarsnämnd.

SOU 2015:57

Författningsförslag

1.7Förslag till

förordning om ändring i polisdataförordningen (2010:1155)

Härigenom föreskrivs att 18 § polisdataförordningen (2010:1155) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

18 §

Om det inte är olämpligt, får fler personuppgifter än vad som anges i 2 kap. 20 § första meningen polisdatalagen (2010:361) lämnas ut på medium för automatiserad behandling till

1.konkursförvaltare,

2.Justitiekansliern,

3.Brottsförebyggande rådet,

4.	Europol,	4.	Tillsynsmyndigheten	för
5.	Interpol, och	polisen och Kriminalvården,
6. en utländsk myndighet som		5.	Europol,
ansvarar för bekämpning av		6.	Interpol, och
penningtvätt eller finansiering av		7. en utländsk myndighet som
särskilt allvarlig brottslighet.		ansvarar för bekämpning		av
		penningtvätt eller finansiering av
		särskilt allvarlig brottslighet.

Uppgifter får inte lämnas ut på medium för automatiserad behandling om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften kan komma att behandlas i strid med personuppgiftslagen (1998:204).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

2 Kommitténs uppdrag och arbete

2.1Polisorganisationskommitténs tidigare förslag

Regeringen gav 2010 en parlamentarisk kommitté i uppdrag att analysera om polisens dåvarande organisation utgjorde ett hinder för de krav som regeringen ställer på högre kvalitet, ökad kostnads- effektivitet, ökad flexibilitet och väsentligt förbättrade resultat i polisens verksamhet.1 Kommittén antog namnet Polisorganisations- kommittén. Kommittén har överlämnat följande betänkanden.

En sammanhållen svensk polis (SOU 2012:13)

En tydligare organisation för Säkerhetspolisen (SOU 2012:77)

En sammanhållen svensk polis – Följdändringar i författningar (SOU 2012:78)

Tillsyn över polisen (SOU 2013:42)

I enlighet med kommitténs förslag har Rikspolisstyrelsen och de 21 polismyndigheterna ombildats till två myndigheter; Polismyndig- heten och Säkerhetspolisen. De nya myndigheterna är operativa sedan den 1 januari 2015.

2.2Definitioner av centrala begrepp

I detta betänkande används vissa centrala begrepp. I vilken betydelse kommittén använder dessa bör förklaras redan inledningsvis, eftersom det förekommer att de i andra sammanhang används i en annan betydelse.

1 Kommittédirektiv 2010:75. En ny organisation för polisen?

Kommitténs uppdrag och arbete

SOU 2015:57

Begreppet granskning innefattar tillsyn, utvärdering, uppföljning och revision.

Tillsyn är självständig granskning för att kontrollera om en verksamhet, anläggning etc. uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter, dvs. kontroll av regelefterlevnad. För att vara tillsyn ska verksamheten också vid behov kunna leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse.2

Utvärdering innebär, i likhet med tillsyn, att verksamheter granskas och bedöms. En viktig skillnad mellan utvärdering och tillsyn är emellertid att bedömningskriterierna vid tillsyn är relaterade till den relevanta lagstiftningen, medan kriterierna vid utvärdering fritt kan väljas utifrån vad utvärderaren eller uppdragsgivaren är intresserad av.3

Uppföljning beskriver hur något har utvecklats, som utfallet av en viss insats, och syftar ofta till att vidta åtgärder eller göra en djupare analys. Uppföljaren är många gånger identisk med den som är ansvarig för verksamheten.4

Revision är en form av oberoende granskning. Det finns årlig revision och effektivitetsrevision. Den årliga revisionen innebär en granskning av myndigheternas årsredovisning och om ledningen i sin förvaltning följt tillämpliga föreskrifter. Effektivitetsrevision innebär en granskning av om statliga verksamheter och statliga åtaganden är effektiva, dvs. om verksamheten uppfyller riksdagens och regeringens mål med god resurshushållning.

Tillsyn är alltså en form av granskning. Med ordinär tillsyn avses sådan tillsyn som utövas av ett organ som har till uppgift att utöva kontroll över viss verksamhet, t.ex. Datainspektionens tillsyn över viss behandling av personuppgifter. Därtill finns extraordinär till- syn, som utövas av Riksdagens ombudsmän (JO) respektive Justitiekanslern (JK).

Ett granskningsorgan är ett organ som utövar tillsyn eller andra former av granskning. Om granskningsorganet huvudsakligen utövar

2Skr. 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 1.

3Jfr Statskontoret, rapport 2011. Fristående utvärderingsmyndigheter – En förvaltningspolitisk trend, s. 13 och 15.

4Jfr ibid, s. 13.

SOU 2015:57

Kommitténs uppdrag och arbete

tillsyn kan det snävare begreppet tillsynsorgan användas. Tillsyns- objektet är den verksamhet, anläggning etc. som tillsynen riktas mot. Objektsansvarig är den som ansvarar för och har möjlighet att råda över tillsynsobjektet.5

Begreppet polisen används i detta betänkande som ett samlings- begrepp för både Polismyndigheten och Säkerhetspolisen.6

2.3Nu aktuellt uppdrag

2.3.1Uppdraget enligt direktiven

Polisorganisationskommittén har enligt tilläggsdirektiv 2012:13 i uppdrag att utreda behovet av ett fristående organ som ska granska såväl polisens verksamhet, inklusive den verksamhet som Säkerhets- polisen bedriver, som Kriminalvårdens verksamhet.

Om kommittén kommer fram till att övervägande skäl talar för att inrätta ett sådant organ, ska ett fullständigt förslag om organisa- tion och verksamhet lämnas. Av direktiven framgår att gransk- ningen av polisen och Kriminalvården bör utföras av ett och samma organ, om inte starka skäl talar emot det.

Utgångspunkten för övervägandena om fristående granskning bör enligt direktiven vara de uppgifter som för polisen anges i polislagen (1984:387) och för Kriminalvården i förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården. Det ingår i kommitténs uppdrag att överväga hur det nya granskningsorganets uppdrag i så fall närmare ska avgränsas.

Kommittén ska också analysera vad inrättandet av ett fristående granskningsorgan för polisens verksamhet får för konsekvenser för åklagarväsendet, analysera och föreslå vilka ingripandemöjligheter eller andra befogenheter ett eventuellt granskningsorgan bör ha och analysera hur ett fristående granskningsorgans verksamhet ska utformas i förhållande till de uppdrag som andra myndigheter har i fråga om tillsyn över polisens och Kriminalvårdens verksamhet.

De uppdrag som JK, Socialstyrelsen och Skolinspektionen har ska vara oförändrade.7 Även JO:s uppdrag faller utanför det som kommittén har att överväga.

5Skr. 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 5.

6Se prop. 2013/14:110. En ny organisation för polisen, s. 402.

Kommitténs uppdrag och arbete

SOU 2015:57

Kommittén redovisade uppdraget såvitt avser granskning av polisen i betänkandet Tillsyn över polisen (SOU 2013:42). Kommittén föreslog att en fristående tillsynsmyndighet i efterhand skulle kontrollera att polisens verksamhet uppfyller de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter. I tillsynsmyndigheten skulle Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ingå som ett särskilt beslutsorgan. Betänkandet remissbehandlades under hösten 2013.

Därefter beslutade regeringen om tilläggsdirektiv 2014:17. Enligt dessa direktiv delar regeringen kommitténs bedömning att tillsyn över polisen ska utövas av en från polisen fristående myndighet, men anser att det är lämpligt att frågan om tillsyn över polisens och Kriminal- vårdens verksamhet övervägs samlat. Kommittén ska enligt direktiven lämna förslag om hur tillsynen över polisen och, i förekommande fall, Kriminalvården ska organiseras. De remissynpunkter som har lämnats när det gäller tillsynen över polisen ska då beaktas. Utgångspunkten ska vara att Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden inte ska ingå i den nya tillsynsmyndigheten om det inte finns starka skäl för det. Kommittén är i övrigt fri att på nytt överväga alla förslag i betänkandet Tillsyn över polisen. Kommittén ska också analysera hur tillsynen över polisens personuppgiftsbehandling kan organiseras, så att överlapp- ning mellan olika tillsynsmyndigheter i så stor utsträckning som möjligt undviks.

Slutligen beslutade regeringen om tilläggsdirektiv 2015:20. I direktiven framhålls att en av Polismyndighetens och Säkerhets- polisens uppgifter är att verkställa av- eller utvisningsbeslut. Ofta anlitas nationella transportenheten vid Kriminalvården för genom- förandet. Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, förkortat återvändandedirektivet, ska medlemsstaterna sörja för ett effektivt övervakningssystem för påtvingade återvändanden. Kommittén ska enligt direktiven över- väga om uppgiften att övervaka påtvingade återvändanden kan läggas på den tilltänkta tillsynsmyndigheten och, i så fall, vilken omfattning övervakningen ska ha och hur den ska organiseras. I

7 Sedan direktiven skrevs har Inspektionen för vård och omsorg tagit över den tillsyn över hälso- och sjukvården som Socialstyrelsen tidigare utövade. Prop. 2012/13:20. Inspektionen för vård och omsorg – en ny tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst.

SOU 2015:57

Kommitténs uppdrag och arbete

uppdraget ingår att redovisa vilka konsekvenser ett övervaknings- uppdrag skulle få och ta fram förslag till de författningsändringar som bedöms nödvändiga. Kommittén är fri att föreslå att uppgiften att övervaka påtvingade återsändanden organiseras på ett annat sätt om det skulle anses mer ändamålsenligt.

2.3.2Kommittén utgår från att den ordinära tillsynen över polisen ska utökas

Regeringen har i tilläggsdirektiv 2014:17 förklarat att den delar kommitténs bedömning att tillsyn över polisen ska utövas av en från polisen fristående myndighet och att kommitténs uppdrag nu är att lämna förslag om hur den tillsynen ska organiseras. Utgångspunkten ska enligt tilläggsdirektiven vara att Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden inte ska ingå i den nya tillsynsmyndigheten om det inte finns starka skäl för det. Kommittén utgår därför från att den ordinära tillsynen över Polismyndighetens respektive Säkerhetspolisens verksamhet ska utökas och överväger inte den frågan på nytt i det här betänkandet.

När det gäller den närmare utformningen av denna ordinära tillsyn över polisen kommer kommittén att pröva om det finns anledning att ändra de förslag och bedömningar som gjordes i betänkandet Tillsyn över polisen. I enlighet med direktiven kommer de synpunkter som lämnades under remitteringen av betänkandet Tillsyn över polisen att beaktas.

2.3.3Uppdraget omfattar granskning, inte bara tillsyn

Regeringen använder huvudsakligen begreppet granskning i beskrivningen av kommitténs uppdrag i tilläggsdirektiv 2012:13. I tilläggsdirektiv 2014:17 formuleras uppdraget som att kommittén ska överväga frågan om tillsyn över polisen och Kriminalvården. Begreppet granskning har då alltså ersatts med begreppet tillsyn. Frågan är om kommitténs uppdrag endast omfattar tillsyn över polisen och Kriminalvården, eller om det även omfattar annan gransk- ning av dessa verksamheter.

Enligt tilläggsdirektiv 2012:13 kan kommittén, när den under- söker om det bör inrättas ett fristående organ med uppdrag att

Kommitténs uppdrag och arbete

SOU 2015:57

bedriva kvalificerad granskning av polisens och Kriminalvårdens verksamhet, hämta vägledning från regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (tillsynsskrivelsen).8 Kommittén har ovan definierat tillsyn i enlighet med tillsynsskrivelsen. Enligt skrivelsen ska begreppet tillsyn alltså främst användas vid själv- ständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter. Gransk- ningen ska vid behov kunna leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse. Utgångspunkten i skrivelsen är att regelverket för tillsyn ska vara enhetligt. Det utesluter dock inte att det inom vissa områden finns skäl att göra avsteg från definitionen av begreppet tillsyn i skrivelsen. Det kan också finnas skäl att tillsyns- organet får ytterligare uppdrag, såsom uppföljning och utvärderingar på grundval av icke bindande krav, vid sidan av tillsynen.9

Mot bakgrund av att begreppet granskning används i tilläggs- direktiv 2012:13, där uppdraget konkretiseras, utgår kommittén från att det inte bara är det eventuella behovet av ett fristående organ för kontroll av regelefterlevnad som ska utredas. I stället uppfattar kommittén direktiven som att ett eventuellt nytt fristående organ skulle kunna ges ett bredare uppdrag. Detta kan ske antingen genom en vidare tolkning av begreppet tillsyn eller att organet tilldelas uppdrag vid sidan av tillsynen.

2.3.4Tillsynen över polisens personuppgiftsbehandling

Kommittén ska enligt tilläggsdirektiv 2014:17 analysera hur tillsynen över polisens personuppgiftsbehandling kan organiseras, så att över- lappning mellan olika tillsynsmyndigheter i så stor utsträckning som möjligt undviks. Datainspektionen och Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden utövar tillsyn över hela respektive delar av polisens automatiserade personuppgiftsbehandling. Till den del nämnden utövar tillsyn över polisens personuppgiftsbehandling är således till- synsansvaret parallellt.

I avsnitt 11.8 finner kommittén att den nya tillsynsmyndigheten normalt inte ska granska förhållanden i polisens verksamhet som

8Skr. 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn.

9Ibid, s. 1, 13 f., 16 och 18.

SOU 2015:57

Kommitténs uppdrag och arbete

annan myndighet har till särskild uppgift att utöva tillsyn över. Det innebär att tillsynsmyndigheten i praktiken för det mesta endast ska uppmärksamma den andra tillsynsmyndigheten på frågor som faller under annan ordinär tillsyn, inte själv utreda dem. Tillsyns- myndigheten ska alltså normalt inte utöva tillsyn över sådan person- uppgiftsbehandling som faller under Datainspektionens samt, i vissa fall även, Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn.

Direktiven kan tolkas som att kommittén även ska ta ställning till om Datainspektionens eller Säkerhets- och integritetsskydds- nämndens tillsynsansvar i något avseende bör förändras för att undvika överlappning. Regeringen har dock gett en särskild utredare i uppdrag att utreda hur skyddet för enskildas personliga integritet kan förstärkas genom att tillsynen över behandling av personuppgifter i högre grad samlas hos en myndighet. Som exempel på myndigheter som i dag har till uppgift att tillvarata enskildas intresse av skydd för den personliga integriteten nämns både Datainspektionen och Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden.10

Dessa båda myndigheters tillsyn är alltså föremål för en annan i det avseendet mer heltäckande utredning. Resultatet av den utredningens arbete bör inte föregripas. Kommittén utreder därför inte om Datainspektionens eller Säkerhets- och integritetsskydds- nämndens tillsynsansvar i något avseende bör förändras för att undvika överlappning.

2.4Utgångspunkt i betänkandet Tillsyn över polisen

I betänkandet Tillsyn över polisen har kommittén redogjort för innehållet i tillsynsskrivelsen.11 Kommittén har där också utförligt beskrivit hur den offentliga tillsynen utvecklats på skiftande sätt, vilket medfört att begreppet tillsyn fått olika betydelser i olika sammanhang. Vidare framgår av betänkandet att två gransknings- doktriner inom forskningen har ställts mot varandra. Den ena har haft förvaltningens självständighet och egenkontroll som utgångs- punkt, medan den andra har sett extern granskning utförd av fristående tillsynsorgan som norm för statsförvaltningen. I

10 Kommittédirektiv 2014:164. En myndighet med ett samlat ansvar för tillsyn över den personliga integriteten.

11 SOU 2013:42. Tillsyn över polisen, kap. 2.

Kommitténs uppdrag och arbete

SOU 2015:57

betänkandet utvecklas även hur tillsynsorgan kan planera och förbereda tillsynsåtgärder, olika metoder för tillsyn och vägen fram till ett tillsynsbeslut.12

Dessa tidigare kapitel om tillsyn mer generellt utgör utgångspunkt för detta betänkande. I samband med att kommittén behandlar olika sakfrågor kommer dock skrivningar i tillsynsskrivelsen som rör det aktuella området att återges. Därtill kommer exempel på planering, metoder osv. att tas upp i samband med olika sakfrågor. För att förstå vad som nu föreslås krävs alltså inte att läsaren tar del av de deskriptiva kapitlen om tillsyn i betänkandet Tillsyn över polisen.

När det gäller granskning av polisen kommer kommittén att kort redogöra för förslagen och bedömningarna i betänkandet Tillsyn över polisen i samband med varje aktuell fråga. Fokus i texten är att peka på eventuella förändringar i vad som tidigare har föreslagits avseende polisen samt att vid behov utveckla och förtydliga vissa av de förslag som kommittén håller fast vid. Det går dock att få en god bild av den granskning av polisen som föreslås utan att läsa det tidigare betänkandet. Vid behov av fördjupning kan läsaren följa de fort- löpande hänvisningarna till det.

2.5Arbetets genomförande

Kommitténs ledamöter har för denna del av arbetet sammanträtt vid åtta tillfällen, varav ett heldagssammanträde. Kommitténs experter har sammanträtt vid nio tillfällen, varav ett heldagssammanträde. Det har därutöver hållits två gemensamma möten med både experter och kommittéledamöter.

Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt sätt. Kommitténs ordförande och sekretariatet har haft regelbundna kontakter för planering, överläggning, genomgång av texter m.m. Sekretariatet har studerat propositioner, betänkanden och litteratur av relevans för aktuella frågor. I arbetet har också de synpunkter som framfördes under remitteringen av betänkandet Tillsyn över polisen studerats ingående.

12 Ibid, kap. 3 och 4. För en utförlig beskrivning av vad tillsyn är se även SOU 2015:46. Skapa tilltro. Generell tillsyn, enskildas klagomål och det allmänna ombudet inom socialförsäkringen, kap. 4 och 5.

SOU 2015:57

Kommitténs uppdrag och arbete

Kommittén har samrått med Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Kriminalvården, Migrationsverket, Arbetsgivarverket, Svenska röda korset, Svenska sektionen av Amnesty International, Civil Rights Defenders, Flyktinggruppernas riksråd (FARR), Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar samt Utredningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet (S 2013:10). Information har därutöver hämtats in genom kontakt med The International Centre for Migration Policy (ICMPD), Rikspolisstyrelsen, Genomförande- kommittén för nya Polismyndigheten (Ju 2012:16), Åklagar- myndigheten, Ekobrottsmyndigheten samt myndigheter som i dag granskar Kriminalvårdens eller polisens verksamhet. Den inter- nationella utblicken bygger huvudsakligen på svar som tillsynsorgan på kriminalvårdens område i de aktuella länderna lämnat direkt till kommittén och på information om aktörerna på officiella webbplatser.

Vidare har studiebesök gjorts vid anstalten i Tidaholm, häktet i Jönköping och frivårdskontoret i Jönköping. Vid besöken har samtal skett med personal samt enskilt med intagna. Sekretariatet har träffat Vicky Johansson (filosofie doktor i statsvetenskap, docent i offentlig förvaltning och universitetslektor) och deltagit vid en konferens om framtiden för tillsyn över polisen som arrangerades av Centrum för polisforskning vid Uppsala universitet. Slutligen har sekretariatet deltagit i ett möte om tillsyn med Miljömyndighetsutredningen (M 2013:02), Utredningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet (S 2013:10), utredningen Översyn av generalläkarfunktionen (Fö 2014:03) och Statskontoret.

2.6Betänkandets disposition

Kapitel 1 innehåller kommitténs författningsförslag.

I kapitel 2 beskrivs kommitténs uppdrag och arbete. Kapitel 3 innehåller en beskrivning av Kriminalvårdens uppgifter. Regeringens och riksdagens styrning och kontroll avseende Kriminalvården och polisen beskrivs i kapitel 4. Därefter beskrivs i kapitel 5 Kriminal- vårdens och polisens organisation och internkontroll. I kapitel 6 redogör kommittén för den nuvarande externa granskningen av Kriminalvården. En översiktlig redogörelse för hur granskningen av kriminalvårdsverksamheten är organiserad i Finland, Danmark, Norge, Kanada samt England och Wales finns i kapitel 7. Kommittén

Kommitténs uppdrag och arbete

SOU 2015:57

beskriver i kapitel 8 såväl tidigare utredningar om granskning generellt som tidigare utredningar avseende granskning av polisen och Kriminalvården.

Efter dessa deskriptiva kapitel följer kapitel 9 med förslag på att en ny myndighet för tillsyn över Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Kriminalvården ska bildas. I kapitel 10 och 11 om kontroll av regel- efterlevnad i Kriminalvårdens respektive polisens verksamhet förklarar kommittén närmare vad denna tillsyn ska avse. Därefter behandlar kommittén i kapitel 12 hur ett tillsynsärende initieras, planeringen av tillsynen, metoder för tillsynen och handläggningen av ärenden. Kapitel 13 handlar om vilka medel tillsynsmyndigheten ska ha att tillgå för att se till så att brister rättas och förebyggs. I kapitel 14 tar kommittén ställning till om tillsynsmyndigheten bör ha några gransk- ningsuppdrag utöver tillsyn över polisen och Kriminalvården. Sedan tar kommittén i kapitel 15 ställning till vilka befogenheter för att få information som tillsynsmyndigheten bör ha. Kapitlet handlar även om personuppgiftsbehandling inom tillsynsmyndigheten och behovet av ytterligare sekretessreglering. I kapitel 16 berör kommittén frågor om samverkan med och gränsdragning till andra myndigheter till följd av tillsynsmyndighetens verksamhet.

Kommittén tar i kapitel 17 ställning till hur tillsynsmyndigheten bör ledas och organiseras. Därefter tar kommittén i samma kapitel ställning till frågor om vilken kompetens som behövs inom tillsyns- myndigheten, dess volym samt kostnader och finansiering av myndig- heten. I vilken mån tillsynsmyndighetens verksamhet bör regleras i lag respektive förordning utvecklas i kapitel 18.

I kapitel 19 om genomförande föreslår kommittén att en organisationskommitté inrättas för bildandet av Tillsynsmyndig- heten för polisen och Kriminalvården. I därpå följande kapitel 20 redogörs för konsekvenserna av kommitténs förslag.

Avslutningsvis finns en författningskommentar i kapitel 21.

3 Kriminalvårdens uppgifter

3.1Inledning

I det här kapitlet beskrivs Kriminalvårdens uppgifter. Uppdraget för Rikspolisstyrelsen och de 21 lokala polismyndigheterna, dvs. polisen innan myndigheterna Polismyndigheten och Säkerhets- polisen bildades, beskrivs i betänkandena En sammanhållen svensk polis och Tillsyn över polisen.1 Organisationsförändringen har inte varit tänkt att innebära någon förändring av polisens arbetsupp- gifter. Säkerhetspolisen har samma ansvarsområde efter omorganisa- tionen som innan. På samma sätt förhåller det sig med de lokala polismyndigheternas och Rikspolisstyrelsens övriga ansvarsområden, med den skillnaden att det kommer att vara den nya Polismyndig- heten som har ansvaret för dessa.2 Vidare ingår nu i Polismyndigheten den verksamhet som tidigare bedrevs av Statens kriminaltekniska laboratorium.

3.2Uppgifter enligt instruktionen för Kriminalvården

Enligt instruktionen för Kriminalvården har myndigheten följande uppgifter.3

Bedriva häktesverksamhet.

Verkställa utdömda påföljder.

Utföra personutredningar i brottmål.

1SOU 2012:13. En sammanhållen svensk polis, avsnitt 3.1. SOU 2013:42. Tillsyn över polisen, avsnitt 10.3.

2Prop. 2013/14:110. En ny organisation för polisen, s. 395.

31 § förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården.

Kriminalvårdens uppgifter

SOU 2015:57

Kriminalvården ska enligt instruktionen verka för att påföljder verkställs på ett säkert, humant och effektivt sätt, att lagföring kan ske på ett effektivt sätt och att återfall i brott förebyggs. Kriminal- vården ska särskilt vidta åtgärder som syftar till att brottslighet under verkställigheten förhindras, frigivningen förbereds, narkotikamiss- bruket bekämpas och innehållet i verkställigheten anpassas efter varje individs behov.4 Kriminalvården har även möjlighet att besluta om statsbidrag till ideella frivilligorganisationer, som bedriver arbete som är ägnat att främja dömdas återanpassning till samhället.5 Bidraget går till stor del till besöksverksamhet i häkten och anstalter.6

Påföljder ska alltså verkställas på ett sätt så att den dömdes anpassning i samhället underlättas och negativa följder av ett frihets- berövande motverkas. Kriminalvårdens uppdrag att verkställa straff ställer samtidigt krav på att verkställigheten utformas så att det reella innehållet i straffet inte urholkas.7

Kriminalvården får också enligt instruktionen bistå andra myndigheter med inrikes- och utrikestransporter av personer som är berövade friheten.8 Den nationella transportenheten (tidigare Kriminalvårdens transporttjänst) utför dessa transporter och även transporter åt den egna myndigheten. Kriminalvården ger därtill administrativt stöd åt övervakningsnämnderna.9

Den klientnära verksamheten bedrevs per den siste december 2014 vid 31 häkten, 47 anstalter, 34 frivårdskontor och den nationella transportenheten. Det genomsnittliga antalet årsarbetskrafter vid Kriminalvården under 2014 var 9 163. Ungefär 5 000 är anställda som kriminalvårdare i anstalt, häkte eller inom transportverksamheten och cirka 1 200 är anställda inom frivården. Därutöver tillkommer chefer, sjukvårdspersonal, programpersonal, produktionsledare inom arbetsdriften, administrativ personal samt personal med uppgifter inom fastighet, förråd, kök och lokalvård. Kriminalvården har under 2014 hanterat drygt 17 500 klienter varje dag. Av dessa var drygt

42 § ibid.

5Se förordningen (2002:954) om statsbidrag till vissa organisationer inom kriminalvårdens område.

6Statskontoret, rapport 2014:24. Kriminalvårdens bidrag till ideella organisationer, s. 7.

7Prop. 2009/10:135. En ny fängelse- och häkteslagstiftning, s. 62.

86 § första stycket förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården.

9Övervakningsnämnderna beslutar i första hand om åtgärder för personer som står under övervakning, antingen vid dom på skyddstillsyn eller vid villkorlig frigivning. Samman- trädena hålls i frivårdens lokaler. Det är vanligtvis den handläggande tjänstemannen vid fri- vården som föredrar ett ärende i övervakningsnämnden.

SOU 2015:57 Kriminalvårdens uppgifter

1 600 intagna i häkte, knappt 4 000 intagna i anstalt och drygt 12 000 verkställde kriminalvårdspåföljd i frivård.10 Den verksamhet som bedrivs vid häktena, anstalterna, frivårdskontoren och den nationella transportenheten beskrivs närmare nedan.

3.3Häktena

I häkte vistas främst häktade personer, men även andra frihets- berövade personer kan vistas där. Det kan exempelvis vara personer som har misskött sin villkorliga frigivning, som hålls i förvar enligt utlänningslagen (2005:716) eller som har omhändertagits med stöd av lagen (1990:52) om särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård (LRV).

Kriminalvården bedriver enligt överenskommelse med polisen arrestverksamhet i anslutning till vissa häkten.11 Inom ramen för arrestverksamheten vistas vid dessa häkten personer som är gripna eller anhållna för brott samt andra frihetsberövade som t.ex. personer som är omhändertagna enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. (LOB).

Den som är häktad, anhållen eller gripen på grund av misstanke om brott får åläggas inskränkningar i sin rätt till kontakt med omvärlden, så kallade restriktioner. Restriktionerna kan t.ex. inne- bära att han eller hon inte får ta emot besök, läsa tidningar, se på TV eller umgås med andra intagna.12

Kriminalvårdens verksamhet i häktena består av övervakning och att se till att den häktade inställs till domstol. Verksamheten innefattar också att mildra klientens isolering, klara abstinens- perioder hos missbrukare, motivera till förändring, utreda klientens behov, ta fram underlag för beslut om eventuell placering i anstalt och att svara för vissa transporter. För varje intagen som är häktad på grund av misstanke om brott upprättas en individuellt utformad plan för häktesvistelsen. I planen ska, utifrån de risker och behov

10Kriminalvården, årsredovisning 2014, s. 7 f.

11Överenskommelserna därom mellan polisen och Kriminalvården har tidigare slutits med respektive länspolismyndighet. Ett projekt med representanter från polisen och Kriminal- vården arbetar med en nationell samordning av samarbetet. Kriminalvården, årsredovisning 2014, s. 19.

126 kap. 1–2 §§ häkteslagen (2010:611).

Kriminalvårdens uppgifter

SOU 2015:57

som identifierats, anges vilka åtgärder som ska vidtas under häktes- vistelsen. I den utsträckning det är lämpligt och om den intagne samtycker till det, vidtas också förberedelser inför den verkställig- hetsplan som upprättas om den häktade blir dömd till påföljd som ska verkställas inom Kriminalvården.13 Utöver att ge den intagne det stöd och den hjälp han eller hon behöver under häktestiden är syftet med häktesplanen att stärka intern samverkan mellan häkte, anstalt och frivård.

Statistiken nedan visar att antalet personer i häkte har sjunkit, men att den trenden bröts under 2014. I rapporten Den framtida verksamhetsvolymen i rättskedjan (2015–2018) antas medelantalet häktade 2018 ha minskat med cirka en procent jämfört med 2014.14

3.4Anstalterna

Kriminalvårdens anstalter har olika säkerhetsklassificering, från 1 till 3, där 1 är den högsta säkerhetsklassen och 3 är den lägsta.

Plan för verkställigheten

För varje intagen i anstalt upprättas en individuellt utformad verk- ställighetsplan. Syftet är att verkställigheten ska utformas på ett ändamålsenligt sätt och frigivningen förberedas. Planen ska grundas på en utredning om den intagnes behov av stöd och kontroll samt om vilka åtgärder som bör vidtas under verkställigheten för att minska risken för återfall i brott.16 Verkställighetsplanen ska utformas i

131 kap. 25–28 §§ Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd för häkte (KVFS 2011:2).

14Prognosen gäller endast antalet häktade. I häkte finns som ovan påpekats även andra frihetsberövade. Brottsförebyggande rådet, Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Sveriges Domstolar, Kriminalvården, rapport 2015. Den framtida verksamhetsvolymen i rättskedjan – Centrala prognoser för perioden 2015–2018, s. 46.

15Kriminalvården, årsredovisning 2013, s. 82. Kriminalvården, årsredovisning 2014, s. 20.

16Se 6–7 §§ fängelseförordningen (2010:2010).

SOU 2015:57

Kriminalvårdens uppgifter

samråd med klienten samt i samverkan med frivården och eventuellt berörda myndigheter, t.ex. socialtjänsten.17

Former av sysselsättning

En del av planeringen är att ta ställning till vilken form av syssel- sättning som den intagne ska delta i. En intagen har rätt till någon form av sysselsättning, som kan bestå av arbete, utbildning, brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet eller annan strukturerad verksamhet. Den intagne är också skyldig att utföra eller delta i den sysselsättning som anvisas honom eller henne.18

När det gäller arbete för de intagna finns i de flesta anstalter exempelvis verkstads- och monteringsarbeten, snickeri, städ, tvätt och kök. På några anstalter finns det jord- och skogsbruk och på tre av anstalterna finns det även djurhållning med köttdjur, mjölkkor eller hundar. Till arbete hör också service i form av lokalvård och fastighetsunderhåll.

För intagna i kriminalvårdsanstalt får det anordnas utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna samt utbildning i svenska för invandrare (sfi). För sådan utbildning ansvarar Kriminalvården.19 Denna formella vuxenutbild- ning är nationellt organiserad och följer skollagen (2010:800) och förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. Utbildningen kan omfatta både teoretiska och yrkesinriktade kurser. I mån av resurser finns möjlighet att studera på högskolenivå. På vissa anstalter finns också arbetsmarknadsutbildningar som ges i samarbete med Arbetsförmedlingen.

Med sysselsättning i form av brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet avses program som syftar till att förebygga återfall i brott eller missbruk.20

17Arbetsordning för Kriminalvården (version från den 1 april 2015) avsnitt 9.2.1.

183 kap. 1–2 §§ fängelselagen (2010:610).

1924 kap. 10 § skollagen (2010:800).

20I anstalt erbjuder och ansvarar Kriminalvården för t.ex. följande behandlingsprogram. 1. ROS (Relation och samlevnad): För sexualbrottsdömda män. Kriminalvården, folder, utgåva maj 2013. ROS – Relation och samlevnad. 2. IDAP (Integrated Domestic Abuse Programme): För män som har använt hot, våld eller annat kontrollerande beteende gentemot sin kvinnliga partner/före detta partner. Kriminalvården, folder, utgåva maj 2013. IDAP. 3. PULS (Problemlösning Umgänge Livsmål Självkontroll): För män med våldsproblematik, med undantag för intagna som ute- slutande har partnervåld som problembeteende. Kriminalvården, folder, utgåva april 2013. PULS -

Kriminalvårdens uppgifter

SOU 2015:57

Med annan strukturerad verksamhet avses till exempel träning i vardagssysslor och friskvård.

Sjukvård

Kriminalvården har ett ansvar för att tillgodose de intagnas behov av vård. En intagen som behöver hälso- och sjukvård ska vårdas enligt de anvisningar som ges av läkare. Om den intagne inte kan undersökas eller behandlas på ett lämpligt sätt i anstalten ska den allmänna sjukvården anlitas. Om det behövs ska den intagne föras över till sjukhus. Den intagne ska stå under bevakning, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl.21

Utslussningsåtgärder

Med successiv utslussning menas de åtgärder som syftar till att underlätta övergången mellan tiden i anstalt och livet i frihet. Bland de allmänna utslussningsåtgärderna finns byte av anstalt till lägre säkerhetsklass. Det finns dessutom fyra särskilda utslussningsåtgärder. Dessa är frigång, utökad frigång, vårdvistelse och vistelse i halv- vägshus.22

Frigång innebär att en intagen dagtid utanför anstalten arbetar, får behandling eller deltar i utbildning eller särskilt anordnad verk- samhet. Utökad frigång betyder att en intagen avtjänar fängelse- straffet i sin bostad. Bostaden får inte lämnas annat än på särskilt bestämda tider, vilket kontrolleras bland annat genom intensiv- övervakning med elektronisk kontroll (så kallad fotboja). Den intagne ska utföra arbete, delta i utbildning, få behandling eller delta i särskilt anordnad verksamhet.

Problemlösning Umgänge Livsmål Självkontroll. 4. 12-stegsprogrammet: För drog- och alkohol- missbrukande klienter. Kriminalvården, folder, utgåva maj 2013. 12-stegsprogrammet.

219 kap. 1 § fängelselagen (2010:610).

22För vistelse i halvvägshus och utökad frigång ställs krav i 11 kap. 4–5 §§ fängelselagen (2010:610) på att en viss minsta strafftid måste ha avtjänats innan utslussningsåtgärden får beviljas. För frigång och vårdvistelse saknas en lagstadgad minimitid. När frigång är den enda planerade utslussningsåtgärden medges dock frigång utan anslutning till frigivningen endast i undantagsfall. Inte heller vårdvistelser kommer normalt i fråga förrän en viss tid av straffet har avtjänats. Se Kriminalvården, handbok 2012:7. Handbok om särskilda utslussnings- åtgärder, s. 25 f.

SOU 2015:57

Kriminalvårdens uppgifter

Med vårdvistelse avses vistelse i hem för vård eller boende (HVB- hem) eller i familjehem. Vårdvistelse får, under vissa förutsättningar, beviljas en intagen som har behov av vård eller behandling mot miss- bruk av beroendeframkallande medel eller mot något annat särskilt förhållande som kan antas ha samband med hans eller hennes brottslighet.23

Vistelse i ett halvvägshus innebär att en intagen vistas i en miljö som är öppnare än den som finns i en anstalt med den lägsta säker- hetsklassen. Samtidigt får han eller hon del av det stöd som Kriminalvården och andra myndigheter kan erbjuda. Vistelsen förenas med kontroll (till exempel med fotboja) och personalnärvaro. Den intagne får endast vistas utanför halvvägshuset på bestämda tider. Den intagne ska utföra arbete, delta i utbildning, få behandling eller delta i särskilt anordnad verksamhet. Ett halvvägshus kan drivas av Kriminalvården, men kan även upphandlas av en extern aktör.

Deltagande i en särskild utslussningsåtgärd utgör en del av verk- ställigheten. Anstalten där den intagne är inskriven har huvud- ansvaret för utredning samt kontroll av frigång och vårdvistelse. Frigång och vårdvistelse ska dock planeras i samråd med frivården. Under frigången kan den intagne delta i ett av frivårdens program. När det gäller utredning och kontroll av halvvägshus och utökad frigång har frivården huvudansvaret. I verkställighetsplanen för den intagne bör ansvarsfördelningen mellan frivårdskontoret och anstalten framgå.24

Statistik

Fängelsepopulationen har minskat de senaste åren. I rapporten Den framtida verksamhetsvolymen i rättskedjan (2015-2018) redovisas prognoser för verksamhetsvolymerna av bland annat antalet dömda personer i olika påföljder och verksamheter i Kriminalvården. Medel- antalet fängelsedömda beräknas 2018 ha minskat med cirka elva procent jämfört med 2014.25

2311 kap. 3 § fängelselagen (2010:610).

24Kriminalvården, handbok 2012:7. Handbok om särskilda utslussningsåtgärder, s. 18 f.

25Brottsförebyggande rådet, Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndig- heten, Sveriges Domstolar, Kriminalvården, rapport 2015. Den framtida verksamhetsvolymen i rättskedjan – Centrala prognoser för perioden 2015–2018, s. 7.

Kriminalvårdens uppgifter

SOU 2015:57

3.5Frivårdskontoren

Verkställighet av påföljder

Frivårdskontoren ansvarar för att verkställa

dom på skyddstillsyn (inklusive eventuell föreskrift om samhälls- tjänst, kontraktsvård eller annan vård eller behandling),

föreskrift om samhällstjänst vid villkorlig dom,

fängelsestraff som ska verkställas genom intensivövervakning med elektronisk kontroll, och

beslut om övervakning vid villkorlig frigivning (inklusive eventuell särskild föreskrift).27

Vid verkställigheten ska Kriminalvården säkerställa att eventuella föreskrifter får avsett innehåll. Myndigheten ansvarar också för att vidta åtgärder vid misskötsamhet och för att kontrollera att den dömde uppfyller sina skyldigheter under verkställigheten.

Klienter vid frivården får en handläggande tjänsteman. Målet är att de som står under övervakning därtill ska få stöd av en lekmannaövervakare. Om en lekmannaövervakare inte är förordnad får den handläggande tjänstemannen även rollen som övervakare, så kallad tjänstemannaövervakare. Under övervakningen bor den dömde vanligtvis hemma, men har krav på sig att ha regelbunden kontakt med den handläggande tjänstemannen och med lekmanna- övervakaren, om en sådan finns.

I samband med att övervakningen påbörjas ska en verkställig- hetsplan upprättas.28 På samma sätt som när ett fängelsestraff ska

26Kriminalvården, årsredovisning 2013, s. 82. Kriminalvården, årsredovisning 2014, s. 27.

27Om det behövs kan det i anslutning till att villkorlig frigivning från ett fängelsestraff äger rum, eller senare, beslutas att den frigivne ska stå under övervakning, se 26 kap. 11 § brottsbalken. När det finns skäl att anta att den frigivne för sin anpassning i samhället behöver stöd av en särskild föreskrift om vad han eller hon ska iaktta under prövotiden, får en sådan föreskrift meddelas för en viss tid eller tills vidare.

SOU 2015:57

Kriminalvårdens uppgifter

verkställas ska planen ange vilka åtgärder som ska vidtas. När det gäller klienter som ställs under övervakning efter verkställt fängelse- straff, ska verkställighetsplanen upprättas i samverkan med anstalten.29 Planen ska omprövas så ofta som det finns anledning till det.

En föreskrift om vård eller behandling kan innebära att den dömde t.ex. ska delta i ett behandlingsprogram. Vissa deltar utan föreskrift därom. Ofta ansvarar den allmänna hälso- och sjukvården eller social- tjänsten för behandlingen. Många av dem som deltar i behandlings- program gör dock det i något av Kriminalvårdens program, som även erbjuds i anstalt.

En föreskrift kan också innebära att den dömde ska utföra samhällstjänst. Kriminalvården ansvarar för att det finns tillräckligt antal lämpliga arbetsplatser för samhällstjänst. Inför verkställighet av en föreskrift om samhällstjänst ska Kriminalvården upprätta en arbetsplan och sedan kontrollera att arbetsplanen följs.

Utgångspunkten är att ett utdömt fängelsestraff ska avtjänas i anstalt. Det är emellertid möjligt att helt verkställa fängelsestraff om upp till och med sex månaders fängelse genom intensivövervakning med elektronisk kontroll.30 Frivårdskontoren ansvarar för sådan verkställighet. En verkställighetsplan upprättas även för de klienter som verkställer fängelsestraff genom intensivövervakning.31 Intensiv- övervakningen kan kombineras med föreskrift om att delta i lämplig vård eller ett påverkansprogram. Frivården gör oanmälda hembesök för att kontrollera att den dömde inte är påverkad av alkohol eller andra droger.

Antalet frivårdsklienter sjunker. I rapporten Den framtida verk- samhetsvolymen i rättskedjan (2015–2018) beräknas medelantalet klienter i frivården 2018 ha minskat med cirka nio procent jämfört med 2014.32

285 kap. 3 § tredje stycket förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder.

29Arbetsordning för Kriminalvården (version från den 1 april 2015) avsnitt 9.2.3.

301 § lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll.

31Arbetsordning för Kriminalvården (version från den 1 april 2015) avsnitt 9.2.3.

32Brottsförebyggande rådet, Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndig- heten, Sveriges Domstolar, Kriminalvården, rapport 2015. Den framtida verksamhetsvolymen i rättskedjan – Centrala prognoser för perioden 2015–2018, s. 46.

Kriminalvårdens uppgifter

SOU 2015:57

Personutredningar och yttranden

En person som åtalas för brott får ofta före rättegången gå igenom en utredning av de personliga förhållandena. Frivården gör utredningarna på uppdrag av domstolen eller, i vissa fall, åklagaren. Syftet med personutredningen är att hjälpa domstolen att välja påföljd om det blir en fällande dom. Personutredningen kan också ligga till grund för hjälp och stöd till den misstänkte fram till dess dom meddelas och under eventuell verkställighet.34

Om den misstänkte eller åtalade personen redan står under övervakning vill domstolen ofta ha ett yttrande från frivården. Frivården ska då uttala sig om den dömdes aktuella situation, hur övervakningen fungerat och vilka förutsättningar som finns för fortsatt övervakning.35 Ett sådant yttrande kan också begäras in av en övervakningsnämnd, en länsstyrelse, Polismyndigheten, Transport- styrelsen eller Åklagarmyndigheten.

33Kriminalvården, årsredovisning 2013, s. 82. Kriminalvården, årsredovisning 2014, s. 24.

34Se lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. Om den utredning som behövs ändå finns tillgänglig för rätten eller om den hämtas in på annat sätt behöver rätten dock inte ta in något sådant yttrande.

355 kap. 9 § förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder.

36Kriminalvården, årsredovisning 2014, s. 96.

utvisningsbeslut.43

SOU 2015:57

Kriminalvårdens uppgifter

3.6Nationella transportenheten

3.6.1Allmänt om nationella transportenheten

Kriminalvården får bistå andra myndigheter med inrikes- och utrikes- transporter av personer som är berövade friheten.37 Uppdrag kan komma från Statens institutionsstyrelse, Migrationsverket, polisen och landets kommuner. Dessa uppdrag utförs av den nationella transportenheten, vars transportpersonal och fordon är fördelade över landet.

När det gäller Kriminalvårdens egna uppdrag ansvarar den nationella transportenheten för samtliga transporter utrikes. Enheten ansvarar också för Kriminalvårdens egna inrikestransporter, utom i de delar transportansvaret uttryckligen ligger på verksamhetsställena.38

Majoriteten av utrikestransporterna avser verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut. Det är ofta fråga om att Migrationsverket, som har huvudansvaret för verkställighet av sådana beslut som har fattats av verket, överlämnat ärendet till Polismyndigheten.40 Polismyndig- heten anlitar i sin tur Kriminalvårdens nationella transportenhet vid genomförandet.41 Polismyndigheten är dock verkställande myndighet även när Kriminalvården bistår vid transporten.42 Kommittén kommer nedan att mer ingående behandla verkställighet av avvisnings- eller

Bakgrunden till det är kommitténs uppdrag att

376 § första stycket förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården.

38Arbetsordning för Kriminalvården (version från den 1 april 2015) avsnitt 7.12.2.

39En klient kan ha transporterats flera gånger. Kriminalvården, årsredovisning 2013, s. 35 f. Kriminalvården, årsredovisning 2014, s. 46 f.

4012 kap. 14 § fjärde stycket utlänningslagen (2005:716).

416 § förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården.

4212 kap. 14 § utlänningslagen (2005:716) och 1 kap. 11 § Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning (RPSFS 2014:8, FAP 638-1).

43För en mer utförlig genomgång av Kriminalvårdens utrikestransporter se SOU 2011:7,

Transporter av frihetsberövade.

Kriminalvårdens uppgifter

SOU 2015:57

överväga om uppgiften att övervaka påtvingade återvändanden av tredjelandsmedborgare kan läggas på den tilltänkta tillsynsmyndig- heten.44

Kriminalvårdens nationella transportenhet utför därtill flertalet transporter i samband med internationellt straffrättsligt samarbete eller internationellt samarbete rörande tvångsvårdade personer, även i de fall annan enligt författning ansvarar för verkställigheten.45 Bland de som ansvarar för verkställigheten finns Polismyndigheten, Kriminal- vården, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse och åklagare. Planering och genomförande av dessa transporter skiljer sig vanligen inte från de transporter som nationella transportenheten utför i samband med avvisningar eller utvisningar. Ofta är det tal om överförande av straffverkställighet.46

3.6.2Verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning

Beslut om avvisning eller utvisning

Den som befinner sig i Sverige och får avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd ska avvisas eller utvisas. Detsamma gäller en utlänning som inte ansöker om uppehållstillstånd om han eller hon befinner sig i Sverige utan tillstånd. Ett beslut om avvisning får inte fattas senare än tre månader efter den första ansökan om uppehålls-

44Dir. 2015:20. Tilläggsdirektiv till Polisorganisationskommittén. Art. 8.6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Se avsnitt 12.3.2 angående vilka transporter som omfattas av kravet.

45Författningar som ligger till grund för dessa transporter är bland annat följande. Lagen (1957:668) om utlämning för brott, lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m., lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen, lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt, lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål, lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen, lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, lagen (2011:1165) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder, förordningen (1982:306) med vissa bestämmelser om utlämning för brott till Sverige, förordningen (2003:1178) om överlämnande till Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling samt förordningen (1991:1472) om psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård.

46Överförande av straffverkställighet innebär att en frihetsberövande dom, böter eller förverkande som ådömts någon i en annan stat får verkställas i Sverige eller att en frihets- berövande dom, böter eller förverkande som ådömts någon i Sverige får verkställas utom- lands.

SOU 2015:57

Kriminalvårdens uppgifter

tillstånd efter ankomsten till Sverige. Därefter ska i stället ett beslut om utvisning fattas. En utlänning kan även utvisas på grund av brott eller enligt lagen om särskild utlänningskontroll (1991:572).47 Migrationsverket och Polismyndigheten kan fatta beslut om avvisning.48 Det är dock endast Migrationsverket som prövar frågan om utvisning.49 Säkerhetspolisen kan genom ansökan få Migrations- verket att ta upp frågan om utvisning enligt lagen om särskild

utlänningskontroll.50

Verkställande myndighet

Huvudregeln är att Migrationsverket verkställer sina beslut om avvisning eller utvisning. Om personen i fråga håller sig undan och inte kan anträffas utan Polismyndighetens medverkan eller det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet får Migrationsverket lämna över ärendet för verkställighet till Polis- myndigheten. Ett ärende som har överlämnats till Polismyndig- heten kan inte återlämnas.51 Polismyndigheten verkställer även sina egna beslut om avvisning och allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott.52

Säkerhetspolisen ansvarar för att verkställa beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll, ett så kallat kvalificerat säkerhetsärende, och beslut om avvisning eller utvisning i säker- hetsärenden enligt utlänningslagen.53

47Prop. 2011/12:60. Genomförande av återvändandedirektivet, s. 24.

48Det är normalt Polismyndigheten som ska fatta beslut om avvisning av en utlänning. Avvisningsbeslutet kan överklagas till Migrationsverket, 14 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716). Ett avvisningsärende får dock inte avgöras av Polismyndigheten, om utlänningen söker asyl här eller har en nära familjemedlem som söker asyl här. Polismyndigheten får inte heller besluta om avvisning i fall då utlänningen kan komma att avvisas enligt 2 § 6 eller 3 § andra stycket utlänningslagen. I tveksamma fall ska Polismyndigheten överlämna ett avvis- ningsärende till Migrationsverket. Se Gerhard Wikrén och Håkan Sandesjö, Utlänningslagen (Zeteo, version den 1 juli 2014), kommentaren till 8 kap. 17 §.

498 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716).

502 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.

51Prop. 1997/98:173. Verkställighet och återvändande – en del av asylprocessen, s. 63.

5212 kap. 14 § utlänningslagen (2005:716) och 13 § lagen (1991:572) om särskild utlännings- kontroll.

53En utlänning får utvisas enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet, eller med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka i terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Med säkerhets- ärenden avses enligt 1 kap. 7 § utlänningslagen (2005:716) ärenden där Säkerhetspolisen av

Kriminalvårdens uppgifter

SOU 2015:57

Kriminalvårdens roll vid verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut

När Polismyndigheten ska verkställa ett avvisnings- eller utvisnings- beslut beställs en verkställighetsresa hos Kriminalvårdens nationella transportenhet. Beställningen ska normalt ske senast tre dagar före avresedagen och i samband därmed ska en säkerhetsbedömning tillställas enheten.54 Säkerhetsbedömningen ska ligga till grund för beslut om hur verkställigheten ska genomföras samt om den ska ske med eller utan bevakning (eskort) och i så fall antalet bevakare. I vissa fall ska verkställigheten alltid ske med bevakning, bland annat om utlänningen visar tydliga tecken på ovilja att medverka vid verkställigheten eller om denne bedöms utgöra en säkerhetsrisk under flygningen. Uppgifter om rymningsrisk och behov av fängsel ska anges särskilt. Om en verkställighet förväntas ge upphov till komplikationer rådgör Polismyndigheten med Kriminalvården om färdsätt, tidpunkt, praktiska åtgärder och andra omständigheter.55

När bevakning krävs vid en verkställighetsresa ska Polismyndig- heten i första hand anlita nationella transportenheten. Befattnings- havare vid Polismyndigheten ska delta i en verkställighetsresa endast om det föreligger särskilda skäl.56 I praktiken innebär det att personal från Polismyndigheten följer med i de fall det föreligger en förhandlingssituation gentemot destinationslandet eller om det anses nödvändigt av bemanningsskäl.57 Polis som deltar i en

skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar att en utlänning ska avvisas eller utvisas, att en utlännings ansökan om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd ska avslås eller att en utlännings uppehållstillstånd eller arbetstillstånd ska återkallas, att en utlänning inte ska beviljas statusförklaring eller att en utlännings statusförklaring ska återkallas, att en utlänning inte ska beviljas resedokument, eller att en utlännings ansökan om ställning som varaktigt bosatt ska avslås eller att en utlännings ställning som varaktigt bosatt ska återkallas. Även ett ärende hos Migrationsverket om huruvida ny prövning ska beviljas enligt 12 kap. 19 eller 19 a § utlänningslagen är ett säkerhetsärende om beslutet om avvisning eller utvisning har fattats i ett säkerhetsärende.

549 kap. 4 § Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning (RPSFS 2014:8, FAP 638-1).

55SOU 2011:7. Transporter av frihetsberövade, s. 170.

569 kap. 5 § Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning (RPSFS 2014:8, FAP 638-1). Av de allmänna råden till nämnda paragraf framgår att särskilda skäl kan föreligga bland annat om en förhandlingssituation förutses kunna uppkomma vid ankomsten till destinationslandet och det därvid bedöms vara av avgörande betydelse för att utlänningen ska tas emot där att en befattningshavare vid polismyndigheten, som är väl insatt i ärendet, sköter förhandlingen. Bevakningen i övrigt bör utgöras av personal från Kriminalvårdens transporttjänst.

57Kriminalvården, årsredovisning 2014, s. 48.

SOU 2015:57

Kriminalvårdens uppgifter

verkställighetsresa utgör alltid en del av bevakningspersonalen.58 När en befattningshavare vid Polismyndigheten följer med på en verkställighetsresa har han eller hon ansvaret för verkställighetens genomförande.59

Den nationella transportenheten ska ombesörja alla praktiska åtgärder i samband med förberedelserna av transporten, som personal- planering, beställning av biljetter, bokning av övernattningar m.m.60 Transport kan ske med reguljära flyg eller med chartrade flygplan. Den nationella transportenheten utser även transportpersonal och transportledare för varje resa. Om det finns behov av polisens medverkan vid en transport ska den samråda med Polismyndigheten.61

Polismyndigheten ska efter en verkställighetsresa, där befatt- ningshavare vid Polismyndigheten har deltagit, upprätta en verk- ställighetsrapport. Om inte någon befattningshavare från Polis- myndigheten har deltagit ska transportledaren från Kriminalvården upprätta verkställighetsrapporten.62

När Säkerhetspolisen ska verkställa ett beslut om avvisning- eller utvisning beställs resan via Kriminalvårdens nationella transportenhet. Vissa transporter inom landet till och från förvar, flygplats, förhandling m.m. utförs helt av Kriminalvården, utan att någon från Säkerhetspolisen är närvarande. Personal från Säkerhetspolisen ansvarar dock för bevakningen vid resan ut ur landet. Säkerhetspolisen verkställde inga utrikestransporter under 2011–2014.63 Verkställighet har dock skett under 2015 och enligt en utredning från 2011 verkställs ett fåtal säkerhetsärenden per år.64

589 kap. 6 § Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning (RPSFS 2014:8, FAP 638-1).

599 kap. 11 § ibid. Av de allmänna råden till denna paragraf framgår att när Kriminalvårdens nationella transportenhet genomför en eskorterad verkställighetsresa utan medverkan av befattningshavare vid Polismyndigheten ansvarar nationella transportenheten för själva transporten. Polismyndigheten är verkställande myndighet enligt 12 kap. 14 § utlännings- lagen (2005:716) även i sådana situationer.

6027 och 30 §§ Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om transportverksamheten (KVFS 2012:6).

6125 och 26 §§ ibid.

6238 § ibid och 11 kap. 2 § Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om verk- ställighet av beslut om avvisning och utvisning (RPSFS 2014:8, FAP 638-1).

63Polisorganisationskommittén, skrivelse från Säkerhetspolisen 2015-03-05, dnr Ju 2010:09/2015/9 bilagan till nr 4.

64SOU 2011:7. Transporter av frihetsberövade, s. 168.

Kriminalvårdens uppgifter

SOU 2015:57

* Avser såväl reguljära resor som charterflyg, inklusive charterflyg samordnade av Frontex.

* Exklusive charterflyg samordnade av Frontex.

Frontex

Den europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens yttre gränser (Frontex) ska stärka och effektivisera samarbetet mellan de nationella gränsbevaknings- väsendenas verksamheter. Ett av Frontex områden är att bistå medlemsstaterna vid påtvingade återvändanden, dvs. när en tredje- landsmedborgare inte återvänder frivilligt.67 Frontex bistår med nödvändig organisering av gemensamma insatser för återsändande (Joint Return Operations, JRO).68 Dessa genomförs med stöd av artikel 9 i den så kallade Frontexförordningen69 och rådets beslut av den 29 april 2004 om organisation av gemensamma flygningar för återsändande från två eller flera medlemsstaters territorium av tredjelandsmedborgare vilka omfattas av enskilda beslut om åter- sändande (2004/573/EG).

En medlemsstat kan ta initiativ till att anordna en JRO till ett visst mottagarland och chartra ett plan. Den organiserande medlems- staten informerar Frontex om den planerade flygningen. Frontex

65Polisorganisationskommittén, skrivelse från Kriminalvården 2015-03-10, dnr Ju 2010:09/2014/1 bilagan till nr 24.

66Ibid.

67Med begreppet tredjelandsmedborgare avses person som inte är medborgare i en medlems- stat i Europeiska unionen, Island eller Norge.

68Frontex. Mission and Tasks. http://frontex.europa.eu/about-frontex/mission-and-tasks (Hämtad 2015-02-23). SOU 2011:7. Transporter av frihetsberövade, s. 173 f.

69Rådets förordning (EG) nr 2007/2004 av den 26 oktober 2004 om inrättande av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser (Frontexförordningen).

SOU 2015:57

Kriminalvårdens uppgifter

förmedlar denna information till de övriga medlemsstaterna som erbjuds möjlighet att delta. Varje deltagande land eskorterar själv sina deportees, dvs. de personer som verkställigheten avser. Den organiserande staten ska bland annat se till att lämplig medicinsk personal och tolkar finns tillgängliga vid återsändandeinsatsen.70 En person från Frontex (Frontex project manager) reser alltid med och i dennes uppgifter ingår att övervaka att insatsen utförs i enlighet med Frontex uppförandekod. Frontex står normalt kostnaden för det chartrade planet medan medlemsstaterna får stå för kostnaden för medföljande personal.71 Planen som chartras för denna typ av resor rymmer vanligen omkring 50 deportees (under 2013 var antalet deportees på de gemensamma insatserna för återsändande mellan 8 och 112).72

Polismyndigheten är nationell kontaktpunkt för Frontex.73 Om Sverige deltar i en JRO följer det alltid med en eskortledare från Polismyndigheten. Eskortledaren är ytterst säkerhetsansvarig. Övriga eskortörer kommer i första hand från Kriminalvården. Med hänsyn till att det ofta är fråga om mer omfattande verkställigheter är det dock vanligt att det finns med ytterligare personal från Polismyndigheten. Säkerhetspolisen deltar aldrig i transporter samordnade av Frontex.

70Art. 3.3 i gemensamma riktlinjer för säkerhetsbestämmelser i samband med gemensamma återsändanden med flyg som fogats till rådets beslut (2004/ 573/EG) av den 29 april 2004 om organisation av gemensamma flygningar för återsändande från två eller flera medlems- staters territorium av tredjelandsmedborgare vilka omfattas av enskilda beslut om åter- sändande.

71Frontex. Return. http://frontex.europa.eu/operations/return (Hämtad 2015-02-23).

72Frontex. General Report 2013, s. 60 f.

734 d) bilagan till förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten.

74Polisorganisationskommittén, skrivelse från Polismyndigheten 2015-03-11, dnr Ju 2010:09/2015/2 nr 10.

4Regeringens och riksdagens styrning och kontroll

4.1Regeringens ansvar inför riksdagen och myndigheternas lydnadsplikt

Kriminalvården, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen är förvalt- ningsmyndigheter under regeringen. Det innebär att både regeringen och riksdagen utövar viss styrning och kontroll av dem. För förståelsen av regeringens och riksdagens styrning och kontroll av myndigheterna inleds med en kort beskrivning av grunderna för statsförvaltningen.

Den offentliga makten, som utgår från folket, ska utövas under lagarna.1 Riksdagen beslutar om föreskrifter i form av lag och regeringen i form av förordning.2 Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen ska regeringen styra riket och vara ansvarig för detta inför riksdagen. Regeringen ansvarar alltså för att riksdagens föreskrifter iakttas och att landet därmed styrs i enlighet med riksdagens intentioner. Statens medel står i huvudsak till regeringens disposition, men får inte användas på annat sätt än vad riksdagen bestämt.3

I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda statsförvaltningens verksamhet. Myndigheter under regeringen har en lydnadsplikt gentemot regeringen, men inte mot riksdagen eller ett enskilt statsråd.4 Det är regeringen som lämnar uppdrag till de statliga myndigheterna, med undantag för dem som lyder under riksdagen.

11 kap. 1 § regeringsformen.

2Se 8 kap. ibid.

39 kap. 7–8 §§ ibid.

412 kap. 1 § ibid.

Regeringens och riksdagens styrning och kontroll

SOU 2015:57

De statliga förvaltningsmyndigheterna är emellertid tillförsäkrade en viss självständighet även gentemot regeringen. Regeringen får inte lägga sig i hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.5 Förvaltningens lydnadsplikt mot regeringen gäller alltså inte på det området.

Eftersom regeringen delegerar en del av sitt ansvar till myndigheterna är regeringen inför riksdagen ytterst ansvarig för allt som myndigheterna gör, utom på det område där förvalt- ningens lydnadsplikt inte gäller.

4.2Styrning

4.2.1Lag och förordning

I lagar och förordningar ges en ram för hur verksamheten ska organiseras och bedrivas samt för myndighetens interna styrning och kontroll. Det regelverk som myndigheten har att rätta sig efter kan delas upp i författningar som styr den operativa verksamheten och i ekonomiadministrativa författningar.

Kriminalvårdens operativa verksamhet styrs av exempelvis fängelselagen (2010:610) och förordningen (1998:642) om verk- ställighet av frivårdspåföljder. Polismyndighetens och Säkerhets- polisens operativa verksamhet styrs av bland annat polislagen (1984:387) och rättegångsbalken (se kap. 23–24 och 27–28).

Med ekonomiadministrativa författningar avses huvudsakligen författningar som reglerar redovisning och internkontroll.6 Andra exempel på ekonomiadministrativa författningar är sådana som gäller upphandling, miljöfrågor, arkivering och konsekvensutred- ningar vid regelgivning.

512 kap. 2 § ibid. Se även prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 35.

6Angående vad som utgör ekonomiadministrativa författningar se regeringsbeslut, 2004-01-29, Fi2003/5922. Ekonomiadministrativ värdering av statliga myndigheter. För Kriminalvårdens, Polismyndighetens och Säkerhetspolisens internkontroll gäller 3–4 §§ myndighetsförordningen (2007:515). För Kriminalvården och Polismyndigheten gäller även internrevisionsförordningen (2006:1228) och förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Detta följer av 13 § förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården, 52 § förordningen med instruktion för Polismyndigheten (2014:1102) och

1§ förordningen om intern styrning och kontroll.

SOU 2015:57

Regeringens och riksdagens styrning och kontroll

4.2.2Budgetproposition

Varje höst lägger regeringen fram en budgetproposition för riksdagen. Normalt antas den och utgör grunden i regeringens och riksdagens ekonomiska styrning av myndigheterna. I propositionen finns de övergripande politiska målen för myndigheternas verk- samhet och anvisade anslag. Budgetpropositionen innehåller också beskrivningar av hur regeringen uppfattar resultatet av myndig- heternas verksamhet. Inriktning för verksamheten anges inte sällan för både kommande budgetår och tiden därefter. Riksdagen till- delar sedan medel i statsbudgeten.

4.2.3Regleringsbrev och uppdrag genom särskilda regeringsbeslut

Kriminalvården, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen får varje år ett regleringsbrev från regeringen. Där anges de ekonomiska ramarna för verksamheten, t.ex. avseende dispositionsrätten till anslagen, villkoren för hur de får utnyttjas och tillåtna låneramar. Vidare anger regeringen prioriterade områden, återrapporteringskrav och särskilda uppdrag. De särskilda uppdragen kan vara sådana som ska slutföras under det år regleringsbrevet avser, men kan också sträcka sig över längre tid. Myndigheterna kan även få uppdrag genom särskilda regeringsbeslut. Nedan följer två exempel på särskilda uppdrag som regeringen har gett Kriminalvården.

Genomföra en särskild satsning med inriktning på att ytterligare stärka de återfallsförebyggande insatserna dels i förhållande till gruppen våldsamma män, dels i förhållande till gruppen unga dömda.7

Bedriva ett utvecklingsarbete för jämställdhetsintegrering i syfte att verksamheten ska bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen.8

7Regeringsbeslut, 2013-06-13, Ju2013/4393/KRIM och regeringsbeslut, 2013-06-13, Ju2013/4394/KRIM.

8Det innebär att säkerställa att både kvinnors och mäns, flickors och pojkars behov och intressen tillvaratas och beaktas i myndighetens verksamhet. Se dels regleringsbrev för budgetåret 2014 avseende Kriminalvården, Ju2013/8710/KRIM m.fl., dels regleringsbrevet för budgetåret 2015 avseende Kriminalvården, Ju2014/7871/KRIM m.fl.

Regeringens och riksdagens styrning och kontroll

SOU 2015:57

4.2.4Regeringen tillsätter ledningen

Kriminalvården, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen är enrådig- hetsmyndigheter och leds av myndighetschefer (generaldirektören, rikspolischefen respektive säkerhetspolischefen). Regeringen anställer myndighetscheferna, den biträdande säkerhetspolischefen vid Säkerhetspolisen samt cheferna för Nationella operativa avdelningen och Avdelningen för särskilda utredningar vid Polismyndigheten.9 Regeringen kan genom sitt val av chefer styra myndigheterna i viss riktning.

4.2.5Informella kontakter

Utöver den mer formella styrningen kan en informell styrning av myndigheterna ske vid de fortlöpande kontakterna mellan regeringen och Regeringskansliet på den ena sidan och myndigheterna på den andra. Vid dessa kontakter utbyts information och beställningar kan göras av underlag, återrapporteringar eller annan uppföljning. Institutionaliserade kontakter av mer informell karaktär är de årliga mål- och resultatdialogerna mellan Regeringskansliet och myndig- heterna.

4.3Kontroll

4.3.1Årsredovisning, budgetunderlag och rapporter

Senast den 22 februari varje år ska Kriminalvården, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen lämna en årsredovisning till regeringen avseende det senast avslutade räkenskapsåret. I årsredovisningen ska det lämnas information av betydelse för regeringens uppföljning och prövning av verksamheten.10 De mål som regeringen har beslutat om i myndighetens regleringsbrev följs upp i årsredovisningen. Resultatet

97 och 10–11 §§ förordning (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården, 31 och 44 §§ förordningen med instruktion för Polismyndigheten (2014:1102), 19 och 21 §§ förordningen med instruktion för Säkerhetspolisen (2014:1103) samt 23 § myndighetsförordningen (2007:515). Kriminalvården har inte någon överdirektör anställd, men om en sådan anställs är det regeringen som beslutar om anställningen.

10Vad årsredovisningen ska innehålla regleras i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.

SOU 2015:57

Regeringens och riksdagens styrning och kontroll

av uppdrag som myndigheten fått i regleringsbrevet eller genom särskilda beslut kan redovisas i årsredovisningen. Resultatet av dessa kan också redovisas i särskilda rapporter.

Polismyndigheten och Kriminalvården ska, utöver årsredo- visningen, årligen lämna in en delårsrapport till regeringen.11

De tre aktuella myndigheterna ska senast den 1 mars varje år lämna ett budgetunderlag till regeringen. Budgetunderlaget ska innehålla myndighetens förslag till finansiering av verksamheten de tre närmast följande budgetåren. Regeringen utgår från budget- underlaget i budgetpropositionen.12 Regeringen kan i reglerings- brevet ålägga en myndighet att under året lämna anslagsprognoser. Exempelvis lämnar Kriminalvården anslagsprognoser till regeringen fem gånger om året.13 En myndighet har dessutom en fortlöpande skyldighet att informera regeringen så snart den bedömer att det finns risk för att det anslag som myndigheten får disponera är otill- räckligt. Myndigheten ska då också föreslå nödvändiga åtgärder.14

4.3.2Granskning genom myndigheter m.m.

Den svenska statsförvaltningen har i ett internationellt perspektiv små departement och stora myndigheter. Att departementen är små ökar behovet av att regeringen från andra organ får information av betydelse för regeringens styrning och kontroll av dess myndigheter. Efter kapitlet om Kriminalvårdens och polisens interna styrning och kontroll redogörs närmare för den granskning av Kriminal- vården som myndigheter under regeringen och riksdagen utför (kap. 6). Förutom olika myndigheter, har regeringen och Regerings- kansliet också tillgång till alternativ som statliga utredningar, universitet och privata konsulter för utvärderingar.15

11Se 1 kap. 3 § andra stycket förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunder- lag samt 52 § förordningen med instruktion för Polismyndigheten (2014:1102) och 13 § för- ordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården.

12Vad budgetunderlaget ska innehålla regleras i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.

13Se t.ex. regleringsbrev för budgetåret 2014 avseende Kriminalvården, Ju2013/8710/KRIM m.fl., s. 7.

149 § anslagsförordningen (2011:223).

15Statskontoret, rapport 2014:7. Utvärdering på olika områden. En analys av sektorsspecifika utvärderingsmyndigheter, s. 9.

5Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

5.1Inledning

Med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att en myndighet med rimlig säkerhet bedriver verksamheten effektivt, enligt gällande rätt och enligt de förpliktelser som följer av medlemskapet i EU. I den interna styrningen och kontrollen ligger också att verksamheten ska bedrivas med en tillförlitlig och rättvisande redovisning samt med god hushållning av statens medel.1 Åtgärder för kontroll av regelefterlevnad, utvärdering och uppföljning inom den egna verksamheten kan betraktas som en del av myndighetens interna styrning och kontroll.

5.2Kriminalvården

5.2.1Arbete med att förändra den interna styrningen och kontrollen

Den 1 januari 2006 blev 35 lokala kriminalvårdsmyndigheter, Transporttjänsten och Kriminalvårdsstyrelsen en myndighet, Kriminalvården.2 Myndigheten har varit öppen med att det varit problematiskt att trygga den interna styrningen och kontrollen. Enligt årsredovisningarna för både 2012 och 2013 saknades det en samman- hållen styr- och uppföljningsmodell, omfattande ett strukturerat och systematiserat arbete med internkontroll.3

12 § förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll.

2Prop. 2004/05:176. Kriminalvården – en myndighet.

3Kriminalvården, årsredovisning 2012, s. 7 f. och Kriminalvården, årsredovisning 2013, s. 2 och 13. Riksrevisionen konstaterade också vid en granskning under hösten 2013 att flertalet

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

SOU 2015:57

I september 2012 beslutade generaldirektören för Kriminalvården om en genomgripande översyn kallad moderniseringsprojektet. Enligt beslutet brast den interna kontrollen i struktur, samordning och systematik. Vidare utfördes den interna kontrollen endast i begränsad omfattning på nationell nivå. Målet med översynen var bland annat att Kriminalvården skulle få en mer strategisk ledning och styrning av verksamheten, en mer sammanhållen styr- och uppföljningsmodell samt att den interna kontrollen skulle stärkas.4 Moderniserings- projektet delades in i följande fem delprojekt.

1.Kriminalvårdens organisation

2.Kriminalvårdens styr- och uppföljningsmodell

3.Kriminalvårdens budgetfördelningsmodell

4.Kriminalvårdens interna kontroll

5.Kriminalvårdens administration och service

Samtliga delprojekt slutredovisades under 2013. November samma år fattades ett inriktningsbeslut angående den övergripande organisations- och ledningsstrukturen.5 Under april 2014 fattades ett inriktningsbeslut angående den interna kontrollen.6 November 2014 beslutades detaljorganisationen av avdelningar vid Kriminal- vårdens huvudkontor.7 Den nya organisationen realiserades i januari 2015. I årsredovisningen för 2014 gör generaldirektören bedömningen att det fortfarande finns vissa brister i den interna styrningen och kontrollen, men dessa är betydligt mindre allvarliga än föregående år. Flera av bristerna bedöms också kunna åtgärdas under 2015.8

tidigare funna brister i den interna styrningen och kontrollen avseende verkställighets- planering, arbetsdrift och upphandling fanns kvar. Se Riksrevisionen, revisionsrapport 2014- 01-22, dnr 32-2013-0552. Rapport löpande granskning av Kriminalvården 2013.

4Kriminalvården, beslut 2012-09-10, dnr 2012-020635. Översyn av Kriminalvårdens organisation m.m. Se även Kriminalvården, beslut 2012-10-23, dnr 2012-020635. Projektdirektiv avseende utveckling av ledning och styrning samt organisatoriska förändringar inom Kriminalvården.

5Kriminalvården, beslut 2013-11-11, dnr 2013-24481. Inriktningsbeslut – Kriminalvårdens övergripande organisations- och ledningsstruktur.

6Kriminalvården, beslut 2014-04-22, dnr 2014-009085. Inriktningsbeslut med anledning av Moderniseringsprojektets förslag avseende intern kontroll.

7Kriminalvården, beslut 2014-11-17, dnr 2014-24043. Beslut om detaljorganisation av avdel- ningar vid Kriminalvårdens huvudkontor.

8Kriminalvården, årsredovisning 2014, s. 4 och 16 ff.

SOU 2015:57

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

5.2.2Organisatoriska nivåer

Myndighetsledningen och huvudkontoret

Kriminalvården leds av dess generaldirektör. Vid Kriminalvården finns ett insynsråd, som utses av regeringen.9 Generaldirektören är ordförande i insynsrådet. Insynsrådet ska hållas informerat om verksamheten och utöva insyn i den, men saknar beslutsfunktion.

Vid Kriminalvårdens huvudkontor, som ligger i Norrköping, finns nio avdelningar. Respektive avdelningschef anges inom parentes.

1.Avdelningen för ledningsstöd (kriminalvårdsdirektören)

2.Avdelningen för anstalt och häkte (anstalts- och häktesdirektören)

3.Avdelningen för frivård (frivårdsdirektören)

4.Avdelningen för säkerhet (säkerhetsdirektören)

5.Avdelningen för ekonomi (ekonomidirektören)

6.HR-avdelningen (HR-direktören)

7.IT-avdelningen (IT-direktören)

8.Avdelningen för kommunikation (kommunikationsdirektören)

9.Avdelningen för lokalförsörjning (fastighetsdirektören)

Avdelningscheferna rapporterar direkt till generaldirektören. Avdelningarna är i sin tur indelade i enheter, som kan bestå av flera sektioner.

Vid huvudkontoret finns också internrevisionen, som rapporterar direkt till generaldirektören. Internrevisions uppdrag beskrivs nedan (avsnitt 5.2.5). Till huvudkontoret hör vidare de två nationella fristående enheterna; Kriminalvårdens servicecenter och nationella transportenheten (tidigare transporttjänsten). Även cheferna för dessa enheter rapporterar direkt till generaldirektören.

Servicecentret är placerat i Norrköping och har till uppgift att försörja myndigheten med bland annat personal- och ekonomi- administrativa tjänster. Centret inrättades under januari 2015 och

9 8 § förordningen med instruktion (2007:1172) för Kriminalvården och 22 § myndighets- förordningen (2007:515).

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

SOU 2015:57

planeras vara i full drift i september 2015. Centret är uppdelat i flera sektioner, som i sin tur är indelade i grupper.

Nationella transportenhetens organisation skiljer sig från övriga delar av huvudkontoret på så sätt att det inom enheten finns organisatoriska enheter även på regional och lokal nivå. Den nationella transportenheten är uppdelad i fyra inrikessektioner utifrån olika geografiska områden (syd, mitt, nord, Stockholm) och en utrikes- sektion. Inrikessektionerna leds av sektionschefer placerade i Härnösand, Malmö, Stockholm och Göteborg. Planering av transporterna utförs av inrikes- och utrikesplanerare, som är placerade i Arvidsjaur.

Regioner

Myndigheten är indelad i sex geografiska regioner (Nord, Stockholm, Mitt, Öst, Väst och Syd). En region leds av en regionchef, som rapporterar till anstalts- och häktesdirektören, frivårdsdirektören och säkerhetsdirektören. Varje region består av flera verksamhetsområden. Regionkontoren har i uppgift att leda, planera samt operativt stödja och samordna verksamhetsområdenas arbete.10

Verksamhetsområden och verksamhetsställen

Varje region består alltså av flera verksamhetsområden. Ett verk- samhetsområde består i sin tur av ett eller flera verksamhetsställen. Med verksamhetsställe avses ett häkte, en anstalt eller ett frivårds- kontor. Ett verksamhetsområde innehåller antingen frivårdskontor eller häkten och anstalter. Verksamhetsområdena är alltså renodlade på så sätt att frivårdsverksamheten samt häktes- och anstaltsverk- samheten är separerade. Detta stämmer överens med uppdelningen vid huvudkontoret med en avdelning för anstalt och häkte samt en avdelning för frivård. På regionnivå gäller dock inte samma upp- delning. I en region ingår det både verksamhetsområden med fri- vårdskontor och verksamhetsområden med häkten och anstalter.

För ett verksamhetsområde ansvarar en kriminalvårdschef. Direkt underställd kriminalvårdschefen är kriminalvårdsinspektören. Han

10 Arbetsordning för Kriminalvården (version från den 1 april 2015) avsnitt 8.1–8.2.

SOU 2015:57

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

eller hon är chef och leder under kriminalvårdschefen det dagliga arbetet inom ett verksamhetsställe, inom ett eller flera arbetslag eller en viss verksamhet vid ett verksamhetsställe.11

5.2.3Ansvaret för intern styrning och kontroll

Generaldirektören ansvarar för att det vid Kriminalvården finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.12 Det är alltså generaldirektören som har det yttersta ansvaret för den interna styrningen och kontrollen inför regeringen. Det finns emellertid också ett internt ansvar för åtgärder som garanterar den interna styrningen och kontrollen.

Enligt Kriminalvårdens arbetsordning ska alla chefer säkerställa den interna styrningen och kvalitetssäkra verksamheten. Alla chefer ska vidare medverka i myndighetens riskanalys- och risk- hanteringsarbete. Det innefattar bland annat att, i enlighet med interna styrande dokument, göra en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen inom ansvarsområdet är betryggande.13 För att klargöra ansvarskedjan redogörs nedan för vissa uppgifter som ankommer på huvudkontorets chefer. Därtill kommer region- chefernas, kriminalvårdschefernas och kriminalvårdsinspektörernas specifika ansvar och befogenheter.

Avdelningschefer har befogenhet att inom sina respektive ansvarsområden besluta i bland annat frågor som rör planering, led- ning och styrning av arbetet samt att besluta om riktlinjer, policyer och handböcker. I enhetschefernas ansvar ingår att identifiera behov av och utarbeta nödvändiga interna styrande dokument. Sektionschefer ska säkerställa att processer, arbetssätt, rutiner och metoder som ska tillämpas får genomslag inom hela myndigheten. Avdelningschefer, enhetschefer och sektionschefer ska rapportera till närmast överordnad chef när praxis, metoder osv. inte följs eller där stora avvikelser har uppstått eller kan uppstå. Det ankommer på gruppchefer att kontinuerligt överblicka det dagliga arbetet samt

11Ibid avsnitt 9.1.

124 § 4 myndighetsförordningen (2007:515).

13Arbetsordning för Kriminalvården (version från den 1 april 2015) avsnitt 5.2.1.

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

SOU 2015:57

att till närmaste chef lyfta frågor som inte kan lösas inom ramen för det egna ansvarsområdet.14

I avdelningen för ledningsstöds uppgifter ingår att koordinera interna och externa kontrollaktiviteter inom ramen för myndighetens övergripande arbete med intern styrning och kontroll. Avdelningen svarar också för processen för generaldirektörens bedömning av Kriminalvårdens interna styrning och kontroll.15 Avdelningen för ledningsstöd ska i framtiden även ansvara för att leda och koordinera myndighetens arbete mot korruption och andra oegentligheter.16

5.2.4Intern styrning

Lednings- och chefsmöten

En del av den interna styrningen är Kriminalvårdens lednings- grupper på nationell, regional och lokal nivå. Ledningsgrupperna utgör rådgivande organ och forum för information, diskussion, samordning, planering, ledning och uppföljning av verksamheten inom respektive nivå och ansvarsområde. I den nationella lednings- gruppen ingår generaldirektören, huvudkontorets avdelningschefer, chefen för nationella transportenheten, chefen för Kriminalvårdens servicecenter, chefen för enheten för generaldirektörens stab (vid avdelningen för ledningsstöd), chefsjuristen och därutöver de med- arbetare som generaldirektören beslutar.17

Därtill hålls nationella chefsmöten. Dessa är ett forum för information, diskussion, förankring och erfarenhetsutbyte. Vid ett nationellt chefsmöte deltar generaldirektören, avdelningscheferna, enhetscheferna, chefen för internrevisionen, regioncheferna, sektions- cheferna, kriminalvårdscheferna samt chefs- och organisations- utvecklaren (han eller hon är placerad vid avdelningen för lednings- stöd och ansvarar för frågor om bland annat utveckling av myndig-

14Ibid, avsnitt 7.2.

15Ibid, avsnitt 7.6.2. För mer information se. Kriminalvården, beslut 2014-04-22, dnr 2014- 009085. Inriktningsbeslut med anledning av Moderniseringsprojektets förslag avseende intern kontroll, s. 2. Kriminalvården, beslut 2014-11-17, dnr 2014-24043. Bilagor till beslut om detaljorganisation av avdelningar vid Kriminalvårdens huvudkontor, s. 73. Kriminalvården, rapport 2013-11-26. Slutredovisning från Moderniseringsprojektet, delprojekt 4: Intern styrning och kontroll, s. 6 f.

16Kriminalvården, beslut 2014-04-22, dnr 2014-009085. Inriktningsbeslut med anledning av Moderniseringsprojektets förslag avseende intern kontroll, s. 4.

17Arbetsordning för Kriminalvården (version från den 1 april 2015) avsnitt 3.11.

100

SOU 2015:57 Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

hetens chefskollektiv). Generaldirektören bestämmer om annan medarbetare ska delta eller närvara.18

Verksamhetsplan

Varje år beslutar generaldirektören en verksamhetsplan avseende det kommande året.19 Utgångspunkten för planen är de uppgifter och prioriteringar som Kriminalvården får från regeringen genom t.ex. regleringsbrevet. Den innehåller bland annat myndighetens mål, de viktigaste prioriteringarna och budget. Tilldelning av vissa resurser kan vara villkorade, dvs. att de är öronmärkta för visst ändamål. Kontrollen över resurserna kan ytterligare stärkas genom att man budgeterar för viss verksamhet centralt.20

Arbetsordning och styrning av arbetsmetoder

Myndighetens arbetsordning är central för dess styrning och fast- ställs av generaldirektören. I arbetsordningen regleras bland annat myndighetens organisation, delegeringen av beslutanderätt inom myndigheten, handläggningen av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten.21

Kriminalvårdens arbetsmetoder styrs även genom bland annat följande.

Kriminalvårdens egna föreskrifter, allmänna råd, riktlinjer, hand- böcker, kvalitetsledningssystem och andra styrande dokument.22

Vägledande beslut och centraliserade beslutsprocesser.23

18Ibid, avsnitt 3.12.

19Att generaldirektören ska besluta om en verksamhetsplan framgår av 4 § 3 myndighets- förordningen (2007:515). Årliga verksamhetsplaner är det vanligaste.

20Kriminalvården, rapport, 2013-12-11. Förslag från Moderniseringsprojektet – slutredovisning delprojekt 3, Kriminalvårdens budgetfördelningsmodell, s. 5 och 8.

214 § 1 och 2 myndighetsförordningen (2007:515).

22Bemyndiganden att meddela föreskrifter finns t.ex. i fängelseförordningen (2010:2010), häktesförordningen (2010:2011), förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårds- påföljder och förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården. Kriminal- vården har på senare tid vidtagit ett antal åtgärder som syftar till att förbättra styrningen av vilka arbetsmetoder som används. Se t.ex. Kriminalvården, årsredovisning 2012, s. 22 f. och Kriminalvården, årsredovisning 2013, s. 31.

23Av 4 § 5 myndighetsförordningen (2007:515) följer att myndighetens ledning ska avgöra ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse, om ärendena inte ska avgöras av

101

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

SOU 2015:57

Registrering i IT-system, som det klientadministrativa systemet.24

Kriminalvårdens grundutbildning, vidareutbildningar och program- ledarutbildningar.25

5.2.5Intern kontroll

Internrevision

En viktig del av Kriminalvårdens internkontroll är dess intern- revision. Att Kriminalvården ska ha en internrevision, och även i stora drag dess uppgifter, följer av förordning.26 Internrevisionens huvuduppgift är att granska och lämna förslag till förbättringar av myndighetens process för intern styrning och kontroll. Inrikt- ningen ska vara att utifrån en analys av verksamhetens risker själv- ständigt granska om ledningens interna styrning och kontroll är utformad så att myndigheten med en rimlig säkerhet fullgör de krav som framgår av 3 § myndighetsförordningen (2007:515). Granskningen ska således avse om verksamheten bedrivs effektivt, i enlighet med gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, om den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt om myndigheten hushållar väl med statens medel. Internrevisionen ska även ge råd och stöd till myndighetens ledning.27 Myndighetens ledning ska besluta om riktlinjer för internrevisionen och om en revisionsplan.28

Internrevisionen är fristående från Kriminalvårdens linje- organisation genom att den organisatoriskt är placerad vid huvud-

personalansvarsnämnden. Omprövning av operativa klientbeslut sker dock regelmässigt av tjänstemän på regional eller central nivå med sådan delegation. Ett exempel på styrning genom att centralisera vissa beslutsprocesser är att Kriminalvården beslutat att under 2014 införa central antagning till klientutbildningen, se Kriminalvården, årsredovisning 2013, s. 27.

24 T.ex. registreras sedan hösten 2012 personutredningar direkt i det klientadministrativa systemet. Se Kriminalvården, årsredovisning 2012, s. 23.

25 Ett exempel på styrning av arbetssättet genom utbildning är att Kriminalvården under 2011–2013 genomförde en försöksverksamhet med en modell för klientarbete i frivården, STICS (Strategic Training Initiative in Community Supervision). Se Kriminalvården, års- redovisning 2013, s. 31.

26Enligt 13 § förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården ska myndig- heten tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228).

274–5 §§ internrevisionsförordningen (2006:1228).

2810 § ibid.

102

SOU 2015:57

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

kontoret och rapporterar direkt till generaldirektören. De som arbetar i gruppen har erfarenhet av revision eller kommer från kriminal- vårdsverksamheten.29 Internrevisionens granskning kan avse vitt skilda områden och har avsett ämnen såsom tilldelningen av IT-behörig- heter, översyn av rutiner för förmånsbeskattning och processerna för hantering av handlingar med sekretessreglerade uppgifter.30

Kvalitetsledningssystem och kontrollprogram inom olika huvud- och sakområden

Kriminalvården arbetar med olika kvalitetsledningssystem. Dessa innehåller rutiner för bland annat egenkontroll. Exempelvis finns ett kvalitetsledningssystem för Kriminalvårdens behandlingsprogram (Q- BoM), ett för frivården (QF) och ett för säkerhetsarbetet (Q-säk).31

Det har beslutats att det även ska tas fram kontrollprogram inom olika huvud- och sakområden samt för olika nivåer i organisationen. Med ett kontrollprogram avses en plan för hur den som ansvarar för en verksamhet (t.ex. ett sakområde eller en enhet) fortlöpande ska kontrollera den. Programmet ska vara ett stöd för chefer att leda arbetet och följa upp att verksamheten bedrivs i enlighet med uppsatta mål, uppdrag och verksamhetskrav. Avdelningen för anstalt och häkte ska ansvara för framtagande av strukturen och ramarna för kontroll- programmen.32

29Kriminalvården, internrevisionens årsrapport 2014-02-13, dnr 2014-000328. IR Årsrapport 2013, s. 1.

30Se följande rapporter. Kriminalvården, internrevisionsrapport 2013:13. IT-behörigheter. Kriminalvården, internrevisionsrapport 2013:15. Rutiner för förmånsbeskattning. Kriminal- vården, internrevisions rapport 2014:01. Hantering av sekretesshandlingar.

31Kriminalvården, rapport 34 av controllerfunktionen, 2011-06-17. Uppföljning av Kriminal- vårdens egenkontroll, s. 12 ff.

32Kriminalvården, beslut 2014-04-22, dnr 2014-009085. Inriktningsbeslut med anledning av Moderniseringsprojektets förslag avseende intern kontroll, s. 4. Kriminalvården, rapport 2013- 11-26. Slutredovisning från Moderniseringsprojektet, delprojekt 4: Intern styrning och kontroll, s. 23 och 26. Kriminalvården, årsredovisning 2014, s. 17.

103

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

SOU 2015:57

Inspektioner och internutredningar

Vid avdelningen för ledningsstöd finns enheten för beredning. Enheten ska utföra inspektioner genom fysiska besök vid verksam- hetsställen och granska verksamheten inom ett antal områden.33 Tillsynsfunktionen planeras bli verksam under hösten 2015. Enligt det bakomliggande förslaget skulle följande områden kunna täckas av inspektioner.34

Juridik (rättssäkerhetsfrågor); t.ex. kontroll av handläggnings- åtgärder och att klientbeslut fattas enligt gällande rätt.

Återfallsförebyggande insatser; t.ex. beslut, journalföring samt utredning och planering av insatser och resurser.

Bemötande och omhändertagande av intagna.

Säkerhet.

Administration; t.ex. dokumentation av arbetet med risk- analyser, inköp, diarieföring, arbetsmiljöarbete, ekonomi- och personaladministration.

Personalpolitik; t.ex. personalplanering, rekryteringar, introduk- tion, kompetens och lämplighet.

Hälso- och sjukvårdsverksamhet.

Tillsynsfunktionens granskning ska enligt förslaget avse regelefter- levnaden, verksamhetens förmåga att med rätt kvalitet handlägga ärenden, att verksamheten fullgör de uppgifter som myndighets- ledningen ålagt dem och verksamhetens förmåga att utföra verksam- heten i enlighet med uppställda mål och krav. Verksamhetsperspek- tivet, inte den enskildes intressen, ska stå i fokus vid granskningen.35

Andra delar av förslaget är att inspektionerna ska utföras av inspektionsteam. Utgångspunkten är att varje verksamhetsställe ska

33Arbetsordning för Kriminalvården (version från den 1 april 2015) avsnitt 7.6.5. Det kan nämnas att Kriminalvården enligt 5 § första stycket förordningen (2014:1108) om utform- ningen av häkten och polisarrester ska utöva vad som i förordningen benämns som tillsyn över häkten och polisarrester som är anordnade i anslutning till häkten.

34Kriminalvården, rapport 2013-10-29. Förslag från Moderniseringsprojektet – En slutredovis- ning från delprojekt 4 avseende: Inspektionsverksamhet i Kriminalvården, s. 11 f.

35Ibid.

104

SOU 2015:57

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

vara föremål för inspektion åtminstone vart tredje år. Vid särskilda händelser ska generaldirektören kunna besluta att funktionen ska utföra en granskning. Inspektionsverksamheten ska kunna ge rekommendationer till det inspekterade verksamhetsstället och till verksamhetsansvariga på olika nivåer, men inte ha några sanktions- möjligheter som att meddela förbud eller förelägganden.36

Redan före moderniseringsprojektet omfattades hälso- och sjuk- vården samt säkerheten av interna inspektioner.37 Nationella transportenheten (tidigare transporttjänsten) började med egna inspektioner under 2012.38 Dessa befintliga inspektionsverksamheter ska fortsätta med sin verksamhet fram till det att den nya tillsynsfunktionen är inrättad och bemannad.39

Det finns även en särskild sektion för internutredning vid avdel- ningen för säkerhet. Sektionen har i uppgift att genomföra myndig- hetens internutredningar. Med det avses utredningar i ärenden där det finns misstankar om att medarbetare har begått brott eller på annat sätt handlat felaktigt i tjänsten samt myndighetens utredningar av allvarliga incidenter och andra allvarliga händelser.40

Därtill kontrolleras regelbundet verkställigheten vid placeringar i behandlingshem och familjehem samt avseende klienter som i övrigt verkställer fängelsestraff utanför anstalt. Uppföljningsbesök sker två gånger per år hos behandlingshem och familjehem samt en gång per år hos familjevårdsorganisationer. Vid besöken går man igenom vårdgivarnas förutsättningar att leva upp till tecknat ramavtal.41

36Ibid, s. 10 och 13.

37Kriminalvården, rapport 34 av controllerfunktionen, 2011-06-17. Uppföljning av Kriminal- vårdens egenkontroll, s. 24 f.

38Kriminalvården, årsredovisning 2013, s. 40.

39Kriminalvården, beslut 2014-04-22, dnr 2014-009085. Inriktningsbeslut med anledning av Moderniseringsprojektets förslag avseende intern kontroll, s. 3.

40Arbetsordning för Kriminalvården (version från den 1 april 2015) avsnitt 7.5.7. Se även Kriminalvården, beslut 2014-11-17, dnr 2014-24043. Bilagor till beslut om detaljorganisation av avdelningar vid Kriminalvårdens huvudkontor, s. 37.

41Kriminalvården, årsredovisning 2012, s. 21 f.

105

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

SOU 2015:57

Controllers och verksamhetsanalyser

Vid avdelningen för ekonomi finns en enhet för ekonomisk styrning. Vid enheten ska tio anställda med befattningen controller arbeta. De ska bland annat bistå chefen för enheten med att ta fram styr‐ och uppföljningsdokument samt göra analyser av verksamhet och resurs- förbrukning.42

Dessutom bör det nämnas att Kriminalvården sedan 2007 arbetar med att genomföra utvärderingar av enskilda verksamhetsställen, så kallade verksamhetsanalyser. Dessa är inte en del av inspektions- verksamheten utan syftet är att skapa underlag för framtida arbets- modeller så att resurserna används effektivt. Utvärderingarna måste inte begränsas till ett enskilt verksamhetsställe utan kan delvis komma att omfatta ett helt verksamhetsområde.43

Personuppgiftsombud

Vid Kriminalvården finns ett personuppgiftsombud.44 Personupp- giftsombudet har till uppgift att självständigt se till att Kriminalvården som personuppgiftsansvarig behandlar personuppgifter på ett lagligt och korrekt sätt och i enlighet med god sed. Personuppgiftsombudet kan jämföras med en internrevisor som påpekar eventuella fel och brister till den som är personuppgiftsansvarig. Har personuppgifts- ombudet anledning att misstänka att den personuppgiftsansvarige bryter mot de bestämmelser som gäller för behandlingen av person- uppgifter och vidtas inte rättelse så snart det kan ske efter påpekande, ska personuppgiftsombudet anmäla förhållandet till Datainspektionen (se avsnitt 6.4.1 om Datainspektionens tillsyn). Personuppgifts- ombudet ska föra en förteckning över de behandlingar som den

42Kriminalvården, beslut 2014-11-17, dnr 2014-24043. Bilagor till beslut om detaljorganisation av avdelningar vid Kriminalvårdens huvudkontor, s. 48. Rollen som controller har efter moderniseringsprojektet genomgått en påtaglig förändring. Innan omorganisationen har Kriminalvårdens controllerfunktion bland annat levererat följande rapporter. Rapport 33,

Analys av driftsättning av Anstalten och häktet Saltvik. Rapport 34, Uppföljning av Kriminalvårdens egenkontroll. Rapport 35, Uppföljning av vårdvistelser.

43Kriminalvården, årsredovisning 2012, s. 8. Se även Kriminalvården, rapport 2013-12-11.

Förslag från Moderniseringsprojektet – slutredovisning delprojekt 3, Kriminalvårdens budget- fördelningsmodell, s. 14.

44Arbetsordning för Kriminalvården (version från den 1 april 2015) avsnitt 3.8.

106

SOU 2015:57

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

personuppgiftsansvarige genomför och som skulle ha omfattats av anmälningsskyldighet om ombudet inte hade funnits.45

Klagomålshantering

Myndighetens hantering av klagomål är av betydelse för att felaktiga underlåtenheter eller åtgärder ska uppmärksammas. Det finns inte någon central rutin för hur enskilda verksamhetsställen ska hantera klagomål. Klagomål som ges in via brev eller e-post till huvud- kontoret handläggs normalt av rättsenheten. Om klagomålet rör ett specifikt verksamhetsställe skickas det ofta vidare till regional nivå. I så fall underrättas den som klagar om att ärendet skickats vidare. Klagomålet kan också överlämnas till annan enhet vid huvud- kontoret. Ett klagomål kan alltså leda till en intern utredning på regional eller central nivå. Ofta presenteras regionens eller huvud- kontorets bedömning med anledning av utredningen i ett brev till den som klagat.

Denna klagomålshantering ska inte förväxlas med Kriminalvårdens omprövning av beslut. Flera av Kriminalvårdens beslut ska enligt författning omprövas av myndigheten innan de kan överklagas till domstol.46 Med omprövning av ett beslut avses en fullständig omprövning av det tidigare meddelade beslutet i de hänseenden som den enskilde angett i sin begäran.47

Personalansvarsnämnden och polisanmälan

Vid Kriminalvården finns en personalansvarsnämnd.48 Den ska pröva frågor om skiljande från anställning på grund av personliga skäl, disciplinansvar, åtalsanmälan och avstängning.49 När det gäller arbetstagare som är anställda genom beslut av regeringen och arbets-

4538–39 §§ personuppgiftslagen (1998:204).

46Se t.ex. 14 kap. 2 § fängelselagen (2010:610).

47Se prop. 2004/05:176. Kriminalvården en myndighet, s. 64 f. I samband med en parts begäran om omprövning av ett beslut kan den enhet som meddelat beslutet också ompröva beslutet enligt 27 § förvaltningslagen (1986:223). Det innebär att beslut som är uppenbart oriktiga kan ändras av den ursprungliga beslutsfattaren, om det sker snabbt och enkelt och utan att det är till nackdel för någon enskild part. Se JO, beslut 2008-08-04, dnr 5862-2006.

4812 § förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården.

4925 § myndighetsförordningen (2007:515).

107

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

SOU 2015:57

tagare som utan att vara anställda genom beslut av regeringen har en verksledande eller därmed jämförlig ställning beslutar Statens ansvars- nämnd i frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan och avskedande.50

Åtalsanmälan ska ske beträffande den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått något av vissa särskilt angivna brott, t.ex. tjänstefel, eller något annat brott som kan antas föranleda en annan påföljd än böter. Skäligen misstänkt är en förhållandevis låg grad av misstanke.51 Kriminalvårdens praxis sedan 2009 är att samtliga fall där en intagen avlidit av onaturliga orsaker under sin vistelse i anstalt eller häkte anmäls till personalansvarsnämnden. Nämnden brukar sedan regelmässigt åtalsanmäla händelsen.52

Ett straffrättsligt förfarande kan alltså inledas efter att personal- ansvarsnämnden har gjort en åtalsanmälan. Så kan också ske efter en polisanmälan. Av Kriminalvårdens arbetsordning följer att anmälan till Polismyndigheten ska göras om det finns anledning att misstänka att en medarbetare har begått brott i tjänsten. Vem som ska anmäla beror på vilken typ av anställning den aktuella personen innehar.53 Om en polisanmälan gjorts innan anmälan till nämnden ska nämnden informeras om det.54

Under 2013 och 2014 avgjorde personalansvarsnämnden påtagligt färre ärenden än tidigare år. Bakgrunden är att en av de största ärende- kategorierna i personalansvarsnämnden har varit misskötsamhet i form av underlåtenhet att låsa dörren till intagens bostadsrum och underlåtenhet att kontrollera låsning av intagens bostadsrum. Under 2012 uppgick denna ärendekategori till cirka 20 procent av de ärenden som personalansvarsnämnden avgjorde. Från och med 2013 prövar inte personalansvarsnämnden denna ärendekategori, under förutsättning att det inträffade ”skett oavsiktligt, vid ett enstaka tillfälle och inte föranlett någon allvarlig konsekvens”. Dessa

ärenden ska i stället utredas inom respektive verksamhetsområde.55

5034 § lagen (1994:260) om offentlig anställning.

5122 § ibid. Misstankegraden överensstämmer med exempelvis vad som föreskrivs i 23 kap.

18§ rättegångsbalken rörande en misstänkts rätt att underrättas om den misstanke en förundersökning avser. För att personalansvarsnämnden ska vara skyldig att göra en åtalsanmälan krävs att brottsmisstanken är objektivt grundad, men det behöver inte vara fastslaget att det begåtts ett brott eller vilket brott det i så fall är fråga om. Se JK, beslut 2001-11-14, dnr 2383-01-22.

52Kriminalvården, årsredovisning 2012, s. 11.

53Arbetsordning för Kriminalvården (version från den 1 april 2015) avsnitt 3.9.

54Kriminalvården. Handbok om personalansvarsärenden 2009:1, avsnitt 5.1 och 9.

55Kriminalvården, årsredovisning 2013, s. 52 f.

108

SOU 2015:57

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

Dialoger, verksamhetsplanering och regelbundna uppföljningar

De lednings- och chefsmöten som har beskrivits ovan som en del av styrningen av myndigheten är också en del av kontrollen, efter- som man vid mötena diskuterar vad som har hänt i verksamheten. Vidare innehåller processen för att ta fram budgetunderlag, verk- samhetsplan och årsredovisning inslag av intern kontroll, eftersom syftet bland annat är att säkerställa att myndighetens mål och upp- gifter uppnås inom gällande budgetramar.

Dessutom gör regionkontoren regelbundna uppföljningar. Innehåll och arbetssätt har varierat lite mellan de olika regionkontoren. Vanligtvis innehåller redovisningen relevanta verksamhetsplanerings- uppdrag, statistikuppgifter och ekonomisk uppföljning. Iakttagelserna från detta uppföljningsarbete ska dokumenteras och rapporteras till huvudkontoret.57

Vidare gäller att den som har rätt att inom angiven ram fatta beslut som innebär en ekonomisk förpliktelse för Kriminalvården ansvarar för att löpande följa upp sin budget. Han eller hon ska i ett tidigt skede informera sin närmaste chef om budgetavvikelser.58

56Kriminalvården, årsredovisning 2013, s. 52. Kriminalvården, årsredovisning 2014, s. 64.

57Se arbetsordning för Kriminalvården (version från den 1 april 2015) avsnitt 8.3. Se även Kriminalvården, rapport 34 av controllerfunktionen, 2011-06-17. Uppföljning av Kriminal- vårdens egenkontroll, s. 17 f.

58Arbetsordning för Kriminalvården (version från den 1 april 2015) avsnitt 5.2.3.

109

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

SOU 2015:57

Rapporter från IT-system

Ett viktigt underlag för den interna kontrollen är de rapporter som genereras ur olika IT-system som t.ex. statistikportalen och det klientadministrativa systemet.59 Ett annat exempel är Kriminalvårdens digitala incidentrapporteringssystem ISAP. I systemet registreras avvikande händelser, bland annat sådana som innefattat hot och våld mot anställda eller mellan intagna.

Kriminalvårdens vetenskapliga råd, kvalitetsråd, m.m.

Följande funktioner innebär ytterligare kontroll av den operativa verksamhetens kvalitet.

Det vetenskapliga rådet består av forskare från universitet och högskolor som har till uppgift att avge sakkunnigutlåtanden samt delta i kvalitetsgranskningen av forskning och utveckling som upphandlas externt. En ackrediteringspanel, bestående av medlemmar i Kriminal- vårdens vetenskapliga råd, beslutar om ackreditering av Kriminal- vårdens behandlingsprogram. För rådet och ackrediteringspanelen svarar enheten för forskning och utvärdering (avdelningen för led- ningsstöd).60

I kvalitetsråd och rättsvårdsmöten bedrivs ett arbete för att säkerställa ett enhetligt och strukturerat arbetssätt. Flera frivårds- kontor har utvecklat kvalitetsråd med bland annat kontinuerliga genomgångar, presentationer av granskningar och analyser av utfall. Flera kvalitetsråd på anstalt, i häkte och i frivård fokuserar på att analysera eventuella avvikelser i den rättsliga kvaliteten av olika klientbeslut. Volymer och handläggningstider granskas också.

59 Inom ramen för Moderniseringsprojektet uppmärksammades att dagens system inte är samstämmiga utan skiljer sig åt avseende begrepp, definitioner av begrepp, organisatorisk nivå, perioder för registrering osv. Detta gör det svårt att jämföra data med varandra vid uppföljningar. Se Kriminalvården, rapport 2013-04-09, dnr 2012-020635. Nulägesbeskrivning i Moderniseringsprojektet, s. 14. Denna uppgift stämmer också väl överens med vad Riksrevisionen fann i en revisionsrapport från 2013. Kriminalvården befanns inte haft möjlighet att på ett tillförlitligt sätt ta fram och redovisa de uppgifter som efterfrågas i regleringsbrevet beträffande ett antal olika resultatindikatorer och återrapporteringskrav. Riksrevisionen, revisionsrapport 2013-04-10, dnr 32-2012-0664. Kriminalvårdens årsredovis- ning 2012.

60 Arbetsordning för Kriminalvården (version från den 1 april 2015) avsnitt 7.6.6. Se även Kriminalvården, beslut 2014-11-17, dnr 2014-24043. Bilagor till beslut om detaljorganisation av avdelningar vid Kriminalvårdens huvudkontor, s. 76.

110

SOU 2015:57

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

Rättsvårdsmöten finns i alla regioner och är ett forum för intern- kontroll och praxisdiskussioner. 61

På anstalterna och vid de flesta frivårdskontoren gås enskilda klienters ärenden igenom i kollegium. För det mesta leds kollegiet av en kriminalvårdsinspektör. En av de frågor som behandlas i kollegium är verkställighetsplaneringen (VSP). Alla anstalter, frivårdskontor och häkten har inrättat lokala så kallade VSP-utvecklare. Dessa ska mer eller mindre systematiskt genomföra olika typer av granskningar, kvalitetsgenomgångar eller kontroller av verkställighetsplaneringar. Ofta förekommer uppdrag på central, regional eller lokal nivå som innebär att ett visst antal verkställighetsplaneringar ska granskas helt eller delvis.62

5.3Polismyndigheten

Den 1 januari 2015 blev 21 polismyndigheter och Rikspolisstyrelsen en myndighet, Polismyndigheten.63 Kommitténs beskrivning av Polismyndighetens organisation och internkontroll är en kort över- gripande redogörelse och kommittén vill framhålla att arbetet med att forma internkontrollen i den nya organisationen nyligen inletts. Det är således en ögonblicksbild av en organisation i förändring.

5.3.1Organisatoriska nivåer

Myndighetsledningen och gemensamma avdelningar

Rikspolischefen är myndighetschef och leder Polismyndigheten, som har sitt säte i Stockholm. Ställföreträdande myndighetschef är chefen för Nationella operativa avdelningen.64 Vid Polismyndig- heten finns ett insynsråd, som utsetts av regeringen.65 Rikspolis- chefen är ordförande i insynsrådet. I likhet med vad som gäller för

61Kriminalvården, rapport 34 av controllerfunktionen, 2011-06-17. Uppföljning av Kriminal- vårdens egenkontroll, s. 12 och 20.

62Ibid, s. 11. Se även Arbetsordning för Kriminalvården (version från den 1 april 2015) avsnitt 9.2.1 och 9.2.3.

63Prop. 2013/14:110. En ny organisation för polisen, s.1.

6433 och 44 §§ förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten.

6532 § ibid och 22 § myndighetsförordningen (2007:515).

111

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

SOU 2015:57

Kriminalvården ska insynsrådet hållas informerat om verksamheten och utöva insyn i den, men saknar beslutsfunktion.

Vid Polismyndigheten ska det på nationell nivå finnas ett antal gemensamma avdelningar som ska tillgodose ledningens och verk- samhetens behov av strategisk styrning, verksamhetsnära stöd och stöd av mer administrativ karaktär.66 Det finns följande gemen- samma avdelningar.

Nationella operativa avdelningen

Nationellt forensiskt centrum

Ekonomiavdelningen

HR-avdelningen

IT-avdelningen

Kommunikationsavdelningen

Rättsavdelningen

Utvecklingsavdelningen

Rikspolischefens kansli67

Varje avdelning leds av en avdelningschef. Direkt under rikspolis- chefen finns internrevisionen som är en fristående organisatorisk enhet.68 Slutligen finns Avdelningen för särskilda utredningar som är fristående från övrig verksamhet inom Polismyndigheten (se nedan under avsnitt 5.3.4 om Avdelningen för särskilda utred- ningar).

Polisregioner och regionpolisråd

Polismyndigheten är indelad i sju regioner (Syd, Väst, Öst, Stockholm, Mitt, Bergslagen och Nord). Varje polisregion leds av en regionpolischef. Regionpolischefen har en biträdande chef, som

66Genomförandekommittén för nya Polismyndigheten, beslut 2014-05-14, Ju 2012:16/2014/51.

Beslut om huvuddragen i den nya Polismyndighetens detaljorganisation – med medborgare och medarbetare i centrum, s. 36.

672 kap. 13–21 §§ arbetsordningen för Polismyndigheten (PM 2015:1, daterad den 1 januari 2015).

682 kap. 7 § ibid.

112

SOU 2015:57

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

också är ställföreträdare för regionpolischefen.69 I var och en av polisregionerna finns ett regionpolisråd. Regionpolisrådet utövar insyn i polisverksamheten i regionen och ger regionpolischefen råd.70 Vid varje polisregion finns en operativ enhet, en utrednings- enhet, en underrättelseenhet och ett regionkansli.71

Polisområden och lokalpolisområden

Inom en polisregion finns polisområden (t.ex. Västmanland) och inom polisområdena finns det lokalpolisområden (t.ex. Västerås).72 Det finns 35 polisområden och 141 lokalpolisområden.73 Polis- områdeschefen ansvarar för polisområdets utredningsenhet, under- rättelseenhet, kansli och lokalpolisområden.74

Ett lokalpolisområde organiseras i de två verksamhetsområdena utredningsverksamhet samt brottsförebyggande- och ingripande- verksamhet. Inom ett lokalpolisområde finns också en organisatorisk enhet för stöd och service. För varje lokalpolisområde finns det en lokalpolisområdeschef. Det ska för varje kommun finnas en polisiär funktion som på uppdrag av lokalpolisområdeschefen driver sam- verkan med kommunen och lokalsamhället i övrigt.75

692 kap. 4 och 9 §§ ibid.

7039 § förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten.

713 kap. 13,14, 16 och 17 §§ arbetsordningen för Polismyndigheten (PM 2015:1, daterad den

1januari 2015).

722 kap. 10 § arbetsordningen för Polismyndigheten (PM 2015:1, daterad den 1 januari 2015).

73Bilaga 2 – Organisationsskisser – arbetsordningen för Polismyndigheten (PM 2015:1, daterad den 1 januari 2015).

74De organisatoriska enheterna i Polismyndigheten benämns avdelning, enhet, sektion och grupp. Vilken benämning som används för en organisatorisk enhet är beroende av antalet medarbetare. Till detta kommer begreppen polisregion, polisområde, lokalpolisområde och rikspolischefens kansli. I detta kapitel används genomgående begreppet enhet för att beskriva en organisatorisk enhet oavsett om det är en enhet, sektion eller grupp. Detta för att kunna beskriva organisationen på en mer övergripande nivå. Se Genomförande- kommittén för nya Polismyndigheten, beslut 2014-05-14, Ju 2012:16/2014/51. Beslut om huvuddragen i den nya Polismyndighetens detaljorganisation – med medborgare och med- arbetare i centrum, s. 15.

75 3 kap. 4, 5, 6 och 8 §§ arbetsordningen för Polismyndigheten (PM 2015:1, daterad den 1 januari 2015).

113

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

SOU 2015:57

5.3.2Ansvaret för intern styrning och kontroll

Rikspolischefen ska säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.76 Rikspolischefen är således den som har det yttersta ansvaret för den interna styrningen och kontrollen inför regeringen. Det finns också ett ansvar internt inom myndigheten för den interna styr- ningen och kontrollen. Intern styrning och kontroll ska integreras i hela Polismyndighetens verksamhet och ingå som en del i verk- samhetsplaneringen, styrningen och uppföljningen. 77

Rikspolischefens kansli ansvarar för att säkerställa en väl fungerande process för intern styrning och kontroll. Kansliet ska även leda och samordna arbetet med Polismyndighetens årsredovisning samt har processansvar för verksamhetsplanering, uppföljning och resultatanalys.78 Polisregionerna och avdelningarna ska säkerställa intern styrning och kontroll inom sina respektive verksamhets- områden.79

Avdelningarna, och andra organisatoriska enheter med nationellt ansvar för ett visst sakområde, ska ta fram förslag till föreskrifter och allmänna råd inom sina respektive ansvarsområden. I ansvaret ingår att se till att de föreskrifter och allmänna råd som behövs inom området finns och att dessa är uppdaterade och lämpligt utformade. Rättsavdelningen har ett övergripande ansvar för Polismyndighetens föreskrifter och allmänna råd.80

Polisregionerna och avdelningarna får besluta om den närmare organisationen och ansvarsfördelningen inom regionen och avdel- ningen. Detta ska dokumenteras i en handläggningsordning, som ska godkännas av rikspolischefen.81

I årsredovisningen för 2013 angavs angående intern styrning och

kontroll	vid polisen att samgåendet till en polismyndighet den
1 januari	2015 förväntas skapa förutsättningar för en tydligare

764 § 4 myndighetsförordningen (2007:515).

77Genomförandekommittén för nya Polismyndigheten, beslut 2014-05-14, Ju 2012:16/2014/51. Beslut om huvuddragen i den nya Polismyndighetens detaljorganisation – med medborgare och medarbetare i centrum, s. 60 f.

783 kap. 28 § arbetsordningen för Polismyndigheten (PM 2015:1, daterad den 1 januari 2015).

79Genomförandekommittén för nya Polismyndigheten, beslut 2014-05-14, Ju 2012:16/2014/51.

Beslut om huvuddragen i den nya Polismyndighetens detaljorganisation – med medborgare och medarbetare i centrum, s. 60 f.

809 kap. 7 § arbetsordningen för Polismyndigheten (PM 2015:1, daterad den 1 januari 2015).

811 kap. 4 § ibid.

114

SOU 2015:57

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

ansvarsfördelning och en mer enhetlig styrning.82 Många av de dåvarande polismyndigheterna bedömde dock att omorganisa- tionen är förknippad med väsentliga risker, bland annat att otydlig- heter i styrningen kan eskalera under omställningsperioden.83

5.3.3Intern styrning

Ledningsgrupper

På nationell nivå finns det en strategisk och en operativ ledningsgrupp. Dessa leds av rikspolischefen eller, såvitt gäller den operativa lednings- gruppen, av chefen för Nationella operativa avdelningen. I den strategiska ledningsgruppen ingår samtliga regionpolischefer och avdelningschefer med undantag för chefen för Avdelningen för särskilda utredningar. I den operativa ledningsgruppen ingår de biträdande regionpolischeferna och chefen för Nationellt forensiskt centrum.84

I varje polisregion finns en strategisk ledningsgrupp, som leds av regionpolischefen, och en operativ ledningsgrupp, som leds av biträdande regionpolischefen.85

Verksamhetsplan och verksamhetsstyrningsmodell

Rikspolischefen beslutar om verksamhetsplan för Polismyndigheten.86 Enheten för verksamhetsstyrning och analys (enhet inom Rikspolis- chefens kansli) har ett processansvar för verksamhetsstyrning, vilket bland annat innebär ett ansvar för att utveckla och förvalta Polismyndighetens verksamhetsstyrningsmodell. Häri ingår att sam-

82Rikspolisstyrelsen. Polisens årsredovisning 2013, s. 104.

83Rikspolisstyrelsen. Polisens årsredovisning 2014, s. 108.

842 kap. 25 § arbetsordningen för Polismyndigheten(PM 2015:1, daterad den 1 januari 2015).

85Genomförandekommittén för nya Polismyndigheten, beslut 2014-05-14, Ju 2012:16/2014/51.

Beslut om huvuddragen i den nya Polismyndighetens detaljorganisation – med medborgare och medarbetare i centrum, s. 25 f.

864 § 3 myndighetsförordningen (2007:515) och 6 kap. 3 § arbetsordningen för Polis- myndigheten (PM 2015:1, daterad den 1 januari 2015).

115

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

SOU 2015:57

ordna och utveckla myndighetens process för verksamhetsplanering och uppföljning samt ett ansvar för analys av verksamhetsresultatet.87

Arbetsordning och styrdokument

Arbetsordningen, som är central för styrningen av Polismyndigheten, beslutas av rikspolischefen.88 I arbetsordningen regleras bland annat myndighetens organisation, delegeringen av beslutanderätt inom myndigheten, handläggningen av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten.89

Utöver arbetsordningen finns styrdokument i form av Polis- myndighetens föreskrifter och allmänna råd, handläggningsordning, policy, strategier, planer, riktlinjer, handböcker och rättsliga ställ- ningstaganden. Dessa definieras i Polismyndighetens arbetsordning.90

Utvecklingsavdelningen

Kommittén har ovan beskrivit att avdelningarna ska säkerställa intern styrning och kontroll inom sina respektive verksamhets- områden. Utvecklingsavdelningen ska leda och styra det strategiska utvecklingsarbetet av polisiära metoder och utrustning. Vidare ansvarar avdelningen för att uppföljning, nyttoberäkning samt kostnads- och nyttoanalyser sker på ett enhetligt sätt.91

Utvecklingsavdelningen består av sju utvecklingscentrum med regional placering och ett kansli.92 Utvecklingsavdelningen ska genom sina utvecklingscentrum

ansvara för utveckling, förvaltning och uppföljning av verksam- hetsområdena,

87Genomförandekommittén för nya Polismyndigheten, beslut 2014-05-14, Ju 2012:16/2014/51.

Beslut om huvuddragen i den nya Polismyndighetens detaljorganisation – med medborgare och medarbetare i centrum, s. 46, 50, 51 och 60.

881 kap. 4 § arbetsordningen för Polismyndigheten (PM 2015:1, daterad den 1 januari 2015).

894 § 1 och 2 myndighetsförordningen (2007:515).

909 kap. 5–14 §§ arbetsordningen för Polismyndigheten (PM 2015:1, daterad den 1 januari 2015). Rätt att meddela föreskrifter finns t.ex. i polisförordningen (2014:1104) och förord- ningen med instruktion för Polismyndigheten (2014:1102).

913 kap. 27 § arbetsordningen för Polismyndigheten (PM 2015:1, daterad den 1 januari 2015).

922 kap. 20 § ibid.

116

SOU 2015:57

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

stödja vardagsutveckling och medarbetardrivet utvecklings- arbete samt sprida goda exempel,

vara kontaktpunkt för den polisiära verksamheten i frågor om tillämpning och tolkning avseende metoder m.m., samt

ansvara för införanden av polisiära metoder och utrustning.93

Utvecklingsavdelningens chef styr det strategiska utvecklings- arbetet genom en nationell utvecklingsstrategi samt via en årlig och flerårig utvecklingsplan.94

5.3.4Intern kontroll

Internrevision

Polismyndigheten ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228) och därmed ha en internrevision.95 Internrevisionens uppgift är att granska och lämna förslag till förbättringar av Polis- myndighetens process för intern styrning och kontroll. Inriktningen på granskningen är att utifrån en analys av verksamhetens risker självständigt granska om ledningens interna styrning och kontroll är utformad så att Polismyndigheten med en rimlig säkerhet fullgör de krav som framgår av 3 § myndighetsförordningen.96 Intern- revisionen ska ge råd och stöd till rikspolischefen.97 Rikspolis- chefen beslutar om riktlinjer för internrevisionen, revisionsplan för internrevisionen samt om åtgärder med anledning av intern- revisionens iakttagelser och rekommendationer.98

Internrevisionen är en fristående organisatorisk enhet. Chefen för internrevisionen rapporterar direkt till rikspolischefen. 99

933 kap. 27 § ibid.

94Genomförandekommittén för nya Polismyndigheten, beslut 2014-05-14, Ju 2012:16/2014/51.

Beslut om huvuddragen i den nya Polismyndighetens detaljorganisation – med medborgare och medarbetare i centrum, s. 58.

9552 § förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten och 2 § intern- revisionsförordningen (2006:1228).

963 och 4 §§ internrevisionsförordningen (2006:1228). Granskningen ska således avse om verksamheten bedrivs effektivt, i enlighet med gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, om den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt om myndigheten hushållar väl med statens medel.

975 § ibid.

9810 § ibid.

992 kap. 7 § arbetsordningen för Polismyndigheten (PM 2015:1, daterad den 1 januari 2015).

117

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

SOU 2015:57

Polisarrester

Polismyndigheten utövar enligt förordningen (2014:1108) om utformningen av häkten och polisarrester vad som benämns tillsyn över polisarrester, med undantag för arrester som är anordnade i anslutning till häkten. Sådana arrester ska Kriminalvården kontrollera.

Personuppgiftsombud

Vid Polismyndigheten finns, liksom vid Kriminalvården, person- uppgiftsombud. Personuppgiftsombud vid Polismyndigheten har samma granskande funktion som beskrivits ovan (avsnitt 5.2.5).

Avdelningen för särskilda utredningar

Inom Polismyndigheten finns Avdelningen för särskilda utred- ningar.100 Avdelningen handlägger ärenden enligt förordningen (2014:1106) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen och vissa andra befattningshavare. Ärendena avser anmäl- ningar mot anställda inom Polismyndigheten och Säkerhetspolisen, studenter vid polisprogrammet, åklagare, domare, vissa andra offentliga befattningshavare samt personal som står direkt under polisiär arbetsledning såsom inhyrda arrestvakter.101 Avdelningen är fristående från övrig verksamhet inom Polismyndigheten och chefen anställs genom beslut av regeringen.102 Vidare finansieras verksam- heten via en egen anslagspost. Polismyndighetens insynsråd och regionpolisråd har till uppgift att särskilt följa verksamheten med särskilda utredningar.103

1002 b § 2 polislagen (1984:387).

1012, 4, och 6 §§ förordningen (2014:1106) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen och vissa andra befattningshavare och 3 kap. 29 § arbetsordningen för Polismyndigheten (PM 2015:1, daterad den 1 januari 2015).

1026 kap. 3 § och 3 kap. 29 § arbetsordningen för Polismyndigheten (PM 2015:1, daterad den

1januari 2015).

103Kommittédirektiv 2012:129. Ombildning av polisen till en sammanhållen myndighet. 32 och 40 §§ förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten.

118

SOU 2015:57

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

Personalansvarsnämnd och anmälan till Avdelningen för särskilda utredningar

Vid Polismyndigheten finns det en personalansvarsnämnd. Nämnden ska enligt förordning pröva frågor om skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden, disciplinansvar, åtalsanmälan eller avstängning. Nämnden prövar även efter överklagande frågor om disciplinpåföljd mot eller avstängning eller avskiljande av student vid polisprogrammet.104 Statens ansvarsnämnd beslutar i frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan och avskedande avseende arbetstagare som är anställda genom beslut av regeringen och arbetstagare som utan att vara anställda genom beslut av regeringen har en verks- ledande eller därmed jämförlig ställning.105 En arbetstagare vid Polismyndigheten får med omedelbar verkan skiljas från sina arbetsuppgifter, om det är nödvändigt med hänsyn till landets bästa.106 Chefen för en polisregion eller avdelning ansvarar för att anmälan görs till personalansvarsnämnden.

Han eller hon ansvarar också för att anmälan görs till Avdel- ningen för särskilda utredningar.107 Eftersom sådan anmälan sker om en anställd inom polisen misstänks ha begått brott blir det i praktiken inte aktuellt för personalansvarsnämnden att göra någon åtalsanmälan. Som framgår av statistiken har inte heller personal- ansvarsnämnden vid Rikspolisstyrelsen gjort någon åtalsanmälan under åren 2012–2014.

10449 § förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten och 25 § myndig- hetsförordningen (2007:515).

10534 § lagen (1994:260) om offentlig anställning.

10631 § ibid.

1073 kap. 29 § och 6 kap. 9 § arbetsordningen för Polismyndigheten (PM 2015:1, daterad den

1januari 2015).

119

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

SOU 2015:57

108

* De avgjorda ärendena omfattar såväl poliser som civilanställda .109

Polismyndighetens kontaktcenter

Polismyndigheten håller på att införa en nationell modell för att ta hand om medborgarnas synpunkter. I det ska ingå en e-tjänst där medborgare ombeds lämna sina synpunkter.110 Med ett sammanhållet arbetssätt för att hantera synpunkter från medborgarna ska dessa bättre tas tillvara inom Polismyndigheten. Polismyndighetens kontaktcenter ska säkerställa riktlinjer och rutiner för dels hur myndigheten ska återkoppla till medborgarna och medarbetarna, dels hur kunskapen ska samlas för att kunna ligga till grund för att utveckla

108Rikspolisstyrelsen, personalansvarsnämnden. Verksamhetsrapport med referat av ärenden 2012 och register 2008–2012. Rikspolisstyrelsen, personalansvarsnämnden. Verksamhetsrapport med referat av ärenden 2013 och register 2008–2013. Statistiken för 2014 bygger på uppgifter från Polismyndigheten, se Polisorganisationskommittén, skrivelse från Polismyndigheten 2015-02-04, dnr Ju 2010:09/2015/2 nr 1 och 2.

109Under 2012 avsåg nio av ärendena civilanställda och resterande ärenden poliser. Samtliga av de avskedade personerna under det året var poliser. Under 2013 avsåg sju av ärendena civilanställda och resterande ärenden poliser. Av de avskedade personerna under 2013 var en polis och en civilanställd. Av de avgjorda disciplinärendena under 2014 avsåg sju av ärendena civilanställda och övriga ärendena poliser. Av de avskedade personerna under det året var två poliser och två civilanställda.

110Genomförandekommittén för nya Polismyndigheten, promemoria 2014-09-15. Ökat medborgarinflytande – en nationell modell för att ta hand om medborgarnas synpunkter, s. 5.

120

SOU 2015:57

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

verksamheten.111 Kontaktcentret bygger på regionala funktioner som hanterar en stor del av synpunkterna.112

På regional nivå ansvarar de operativa enheterna i polisregionerna för verksamheten vid Polismyndighetens kontaktcenter.113 I ansvaret ingår att hantera synpunkter och klagomål samt att ha kunskap om medborgarundersökningar och delta vid medborgardialoger. Härigenom får de i uppdrag att säkra medborgarperspektivet i regionerna.114 På nationell nivå har Nationella operativa avdelningen ett ansvar för Polismyndighetens kontaktcenter.115 Nationella operativa avdelningen ska ta tillvara medborgarperspektivet vid Polismyndighetens övergripande verksamhetsplanering och utveck- lingsarbete.

Etiska rådet

Vid Polismyndigheten finns ett etiskt råd som på rikspolischefens begäran bistår Polismyndigheten i frågor som kräver särskilda etiska överväganden. Rådet består av högst sju ledamöter.116 Rådet ska belysa etiska frågor där integritetsaspekten är viktig eller frågor som rör arbetsmetoder och som har anknytning till i första hand våldsanvändning, men även andra områden som kräver etiska överväganden. Uppgifter som hanterats av rådet är t.ex. granskning av hjälpmedel vid polisens våldsanvändning, frågan om ammunition till polisens förstärkningsvapen och polisens värdegrundsarbete.117

111Genomförandekommittén för nya Polismyndighetens beslut 2014-11-17, Ju 2012:16/2013/4.

112Genomförandekommittén för nya Polismyndigheten, promemoria 2014-09-15. Ökat medborgarinflytande – en nationell modell för att ta hand om medborgarnas synpunkter, s. 5.

1133 kap. 13 § arbetsordningen för Polismyndigheten (PM 2015:1, daterad den 1 januari 2015).

114Genomförandekommittén för nya Polismyndigheten, promemoria 2014-09-15. Ökat medborgarinflytande – en nationell modell för att ta hand om medborgarnas synpunkter, s. 5.

1153 kap. 19 § arbetsordningen för Polismyndigheten (PM 2015:1, daterad den 1 januari 2015).

11641 § förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten.

117SOU 2012:13. En sammanhållen svensk polis, s. 285.

121

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

SOU 2015:57

5.4Säkerhetspolisen

Den 1 januari 2015, i samband med att de lokala polismyndigheterna och Rikspolisstyrelsen blev en myndighet, inrättades Säkerhetspolisen som en fristående myndighet.118

5.4.1Organisatoriska nivåer

Myndighetsledningen

Säkerhetspolisen leds av en myndighetschef, säkerhetspolischefen.119 Det finns ett insynsråd vid Säkerhetspolisen som består av högst åtta ledamöter. Säkerhetspolischefen är ordförande i insynsrådet och ska hålla rådet informerat om verksamheten. Rådet har inga besluts- befogenheter. Dess roll är att utöva insyn i verksamheten och ge säkerhetspolischefen råd. Insynen ska dock inte avse sådana uppgifter som kan äventyra myndighetens samarbete med någon annan under- rättelse- eller säkerhetstjänst eller som rör ledning av polisverksamhet i ett enskilt fall.120

Verksamhetens indelning

Verksamheten är indelad i fyra avdelningar och ett kansli.

Avdelningen för underrättelser: Den genomför säkerhetsunder- rättelsearbete för att i första hand ta fram beslutsunderlag för säkerhetsåtgärder.

Avdelningen för åtgärder: Den genomför hot- och sårbarhets- reducerande åtgärder.

Avdelningen för inhämtning: Den ansvarar för Säkerhets- polisens inhämtning av information genom spaning, källdriv- ning, kontaktverksamhet och inhämtning i IT-miljö.

118Prop. 2013/14:110. En ny organisation för polisen, s.1.

11919 och 21 §§ förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen.

12020 § förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen och 9 § myndighets- förordningen (2007:515).

122

SOU 2015:57

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

Avdelningen för verksamhetsstöd: Den består av enheterna inköp och upphandling, fastighet och service samt teknik.

Kansliet för ledningsstöd: Det består av enheterna strategiskt ledningsstöd, kommunikation, juridik, verksamhetskontroll, intern säkerhet, human resources och ekonomistyrning.

Därtill kommer den operativa verksamheten. Med den operativa verksamheten avses verksamhet som direkt syftar till att bedöma och reducera hot och sårbarheter. Den leds av en operativ chef, som är direkt underställd säkerhetspolischefen.121 Verksamheten består bland annat av kontraspionage, kontraterrorism, författ- ningsskydd, säkerhetsskydd och personskydd.122

Regionala kontor

Säkerhetspolisen har sju regionala kontor, inklusive ett regionalt kontor som har sin placering vid huvudkontoret i Stockholm. Ungefär 100 av totalt cirka 1 000 anställda arbetar vid något av de regionala kontoren. Dessa arbetar huvudsakligen med underrättelse- inhämtning och till viss del med säkerhetsskyddsupplysning.123 De regionala kontoren ligger i Umeå, Uppsala, Örebro, Norrköping124, Stockholm, Göteborg och Malmö.

121Säkerhetspolisen. Organisation. http://www.säkerhetspolisen.se/om- sakerhetspolisen/organisation.html (Hämtad 2014-12-16).

122Se SOU 2013:42. Tillsyn över polisen, avsnitt 10.3.8.

123Säkerhetspolisen. Regionala kontor. http://www.säkerhetspolisen.se/om- sakerhetspolisen/regionala-kontor.html (Hämtad 2014-12-16). Underrättelseinhämtning är en del av Säkerhetspolisens arbete med att förebygga och avslöja brott inom verksamhets- områdena kontraspionage, kontraterrorism och författningsskydd. Säkerhetsupplysning innebär att informera myndigheter och vissa företag i syfte att skydda verksamheter som har betydelse för rikets säkerhet och för att förebygga terrorism.

124Det regionala kontoret i Norrköping kommer under 2016 att flyttas till Linköping.

123

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

SOU 2015:57

5.4.2Ansvaret för intern styrning och kontroll

Myndighetsledningen, dvs. säkerhetspolischefen, har ansvaret för att utforma och upprätthålla en betryggande intern styrning och kontroll av Säkerhetspolisen.125 Internt inom Säkerhetspolisen finns också ett ansvar för att åtgärder vidtas för att garantera den interna styrningen och kontrollen.

Vid Säkerhetspolisen finns en enhet för verksamhetskontroll. Enheten ansvarar för granskning och bedömning av verksamheten bland annat vad gäller ändamålsenlighet, kvalitet, effektivitet och rättssäkerhet. Enheten för intern säkerhet och riskhantering ansvarar på strategisk nivå för myndighetens interna säkerhet och riskhantering. I detta ingår bland annat ansvar för myndighetens informationssäkerhet, inklusive säkerhet för informations- och kommunikationsteknik, fysiskt skydd, egendomsskydd samt skydd av medarbetare vid myndigheten. Säkerhetspolisens chefsjurist är direkt underställd säkerhetspolischefen och har ett övergripande ansvar för att myndighetens verksamhet bedrivs i enlighet med lag och annan författning samt motsvarar krav på rättssäkerhet.

Varje chef har inom sitt område ansvar för att verksamheten bedrivs i enlighet med lagar och andra författningar, föreskrifter och andra bestämmelser samt att medarbetarna har god kunskap om dessa. Vidare har respektive chef ansvar för att riskbedöm- ningar upprättas och liknande säkerhetsfrågor hanteras och att internkontrollen är betryggande inom sitt område.

5.4.3Intern styrning

Lednings- och chefsmöten

En del av den interna styrningen utgörs av Säkerhetspolisens myndig- hetsledningsgrupp, avdelningarnas ledningsgrupper, kansliets led- ningsgrupp och den operativa ledningsgruppen. Ledningsgrupperna är rådgivande organ och forum för information, diskussion, samordning, verksamhetsplanering, budgetplanering, ledning och uppföljning av verksamheten inom respektive nivå och ansvarsområde.

125 4 § 4 myndighetsförordningen (2007:515).

124

SOU 2015:57

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

I myndighetsledningsgruppen ingår säkerhetspolischefen, biträdande säkerhetspolischefen, avdelningscheferna, operativa chefen, kanslichefen och chefsjuristen. I ledningsgrupperna på avdelnings- /kanslinivå ingår avdelningarnas respektive kansliets enhetschefer. Avdelningchefen och kanslichefen är ordförande i sin respektive ledningsgrupp.

Den regionala verksamheten styrs och leds inom ramen för ovan nämnda ledningsforum.

Därtill hålls nationella chefsmöten i vilka myndighetsledning, enhetschefer och operativa ledare deltar. Mötena är forum för information, diskussion, förankring och erfarenhetsutbyten.

Till myndighetens ledningsgrupp, avdelningarnas/kansliets led- ningsgrupper och till nationella chefsmöten kan vid behov även annan kompetens adjungeras.

Operativ ledning och styrning

För den operativa verksamheten finns särskilda funktioner för besluts- fattande och ledning. Den operativa verksamheten är indelad i fem verksamhetsområden; kontraspionage, kontraterrorism, författ- ningsskydd, säkerhetsskydd och personskydd. För varje verksam- hetsområde finns en operativ ledare som har ansvar för att styra och leda verksamheten inom respektive område. Den operativa verksamheten hålls ihop och samordnas av den nationella operativa ledningsgruppen, som leds av myndighetens operativa chef. Operativa ledningsgruppen har genom den operativa chefen ansvar för att inrikta, samordna, prioritera och följa upp all operativ verk- samhet som bedrivs vid myndigheten.

Verksamhetsplan

Säkerhetspolischefen upprättar varje år en intern verksamhetsplan för myndigheten.126 Regleringsbrevet med instruktioner från regeringen är en utgångspunkt för verksamhetsplanen. Den del av reglerings- brevet som avser verksamheten liksom verksamhetsplanen omfattas av sekretessreglering. Myndighetens verksamhetsplan bryts ner till avdel-

126 4 § 3 myndighetsförordningen (2007:515).

125

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

SOU 2015:57

ningsplaner och en operativ verksamhetsplan som utgör styr- dokument för lägre nivåer i organisationen.

Arbetsordning och styrdokument

Säkerhetspolischefen beslutar om arbetsordningen, som är central för styrningen av myndigheten. I arbetsordningen regleras Säkerhets- polisens organisation, delegering av beslutanderätt inom myndigheten, handläggningen av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten.127 Säkerhetspolisen har också rätt att meddela föreskrifter i vissa avseenden.128 Vidare ska Säkerhetspolisen genom allmänna råd och uttalanden verka för lagenlighet och följdriktighet vid rättstillämp-

ningen inom sitt ansvarsområde.129

5.4.4Intern kontroll

Internrevision

Säkerhetspolisen omfattas inte av kravet på internrevision i intern- revisionsförordningen.130

Verksamhetskontrollen

Verksamhetskontrollen är en funktion som ska granska Säkerhets- polisens interna styrning och kontroll samt ha ett verksamhets- utvärderande uppdrag. Eftersom Säkerhetspolisen inte har krav på internrevision är avsikten att verksamhetskontrollen årligen ska granska Säkerhetspolisens system för intern styrning och kontroll.

Verksamhetskontrollens uppdrag är att löpande och planmässigt samt på förekommen anledning genomföra interna granskningar av Säkerhetspolisens verksamhet. Granskningarna ska syfta till att bedöma verksamheten avseende ändamålsenlighet, kvalitet, effektivitet och rättssäkerhet. De sker genom inspektioner av ärenden och

1274 § 1 och 2 myndighetsförordningen (2007:515).

12829–30 §§ förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen..

12931 § ibid.

130Det finns inte något stadgande i förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhets- polisen om att myndighetens ska tillämpa internrevisionsförordningen.

126

SOU 2015:57

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

sakområden samt genom kontroller av system för intern styrning och kontroll. Granskningarna kan omfatta såväl enskilda operativa ärenden som sakområden. Exempel på sakområden är internationell sam- verkan, teknikstöd eller hantering av tvångsmedel. Metoderna för hur verksamhetskontrollen genomför inspektioner respektive system- kontroll är under utveckling.

Verksamhetskontrollens granskningar utgår från en årlig granskningsplan, som fastställs av säkerhetspolischefen efter före- dragning av chefen för verksamhetskontrollen. Granskningsplanen bygger på en systematisk riskanalys. Verksamhetskontrollen kan också inspektera ärenden eller händelser på förekommen anledning och på uppdrag av säkerhetspolischefen.

Syftet med verksamhetskontrollen är att vara ledningens stöd för att uppmärksamma frågor av vikt inom myndigheten. Efter en genomförd granskning ska säkerhetspolischefen besluta om vilka rekommendationer som ska åtgärdas, dokumenteras och följas upp.

Personuppgiftsombud

Även vid Säkerhetspolisen finns personuppgiftsombud. Person- uppgiftsombud för i enlighet med personuppgiftslagen (1998:204) förteckning över all behandling av personuppgifter vid Säkerhets- polisen.131 Förteckningen utgör underlag för den interna gransk- ningen av att behandlingen av personuppgifter i fristående person- register sker i enlighet med gällande bestämmelser.

Personalansvarsnämnd

Vid Säkerhetspolisen finns en personalansvarsnämnd.132 Statens ansvarsnämnd beslutar i frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan och avskedande avseende arbetstagare som är anställda genom beslut av regeringen och arbetstagare som utan att vara anställda genom beslut av regeringen har en verksledande eller därmed jämförlig ställning.133 En arbetstagare vid Säkerhetspolisen får med omedelbar verkan skiljas

13136 och 39 §§ personuppgiftslagen (1998:204).

13225 § förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen.

13334 § lagen (1994:260) om offentlig anställning.

127

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

SOU 2015:57

från sina arbetsuppgifter, om det är nödvändigt med hänsyn till landets bästa.134 Anmälan till åtal ska ske om en anställd är skäligen misstänkt för brott som kan antas föranleda någon annan påföljd än böter eller vissa särskilt angivna brott.135 Avdelningen för särskilda utredningar vid Polismyndigheten handlägger ärenden om brott av anställda inom Säkerhetspolisen.

Säkerhetspolisens chefsjurist

Chefsjuristen har process- och metodansvar för den rättsliga regleringen av arbetet vid myndigheten. Chefsjuristen beslutar bland annat om förfrågningar, inspektioner och kontroller för att försäkra sig om att verksamheten uppfyller ställda krav. Chefs- juristen ansvarar särskilt för att de beslut som säkerhetspolischefen fattar står i överensstämmelse med lag och annan författning.

Intern säkerhet

Säkerhetsskyddschefen vid enheten för intern säkerhet och risk- hantering ska genom inspektioner kontrollera att föreskrifter i interna bestämmelser om säkerhetsskydd efterlevs. Säkerhetspolis- chefen ska informeras om brister och sårbarheter av betydelse rörande säkerhetsskyddet.

Controllers och myndighetssamordnare inom källdrivning

Inom ramen för Säkerhetspolisens källdrivning finns specifika funktioner som benämns controller. En sådan controllers uppdrag är att stödja, kontrollera och följa upp den verksamhet som bedrivs av en eller flera källdrivare.136 Detta innebär att en controller bland annat har i uppdrag att kontrollera att varje källa och värvnings- objekt hanteras i enlighet med den beslutade planen samt bestäm-

13431 § ibid.

13522 § ibid.

136En källdrivare har ansvaret för de löpande kontakterna med en eller flera personer som är fysiska källor eller potentiella fysiska källor. Källdrivaren är ansvarig för deras och sin egen säkerhet samt för att mottagen information redovisas.

128

SOU 2015:57

Kriminalvårdens och polisens organisation och internkontroll

melserna om källdrivningsverksamhet. Vidare finns för källdriv- ningsverksamheten en myndighetssamordnare, som kontrollerar att bestämmelserna och rutinerna inom källdrivningsverksamheten efterlevs. 137

Samordnare för tvångsmedel

Myndighetssamordnaren för tvångsmedel kontrollerar och följer upp att hanteringen av tvångsmedel följer gällande bestämmelser. Funktionen är föremål för översyn och ansvaret för kontrollen kommer eventuellt att läggas över på andra funktioner.

Övrigt

Till detta kommer vissa andra granskande funktioner.

En sektion ansvarar för förhandskontroll, bedömning, beslut och registrering i Säkerhetspolisens centralregister.138

En grupp har i uppdrag att säkerställa att säkerhetsunderrättelse- avdelningens befintliga och framtida databaser möter de krav som ställs avseende juridik, struktur, metod, kvalitet och utveckling.

Det finns funktioner som benämns controllers även inom ekonomistyrningsenheten som har ett styrande, stödjande och granskande uppdrag när det gäller myndighetens finansiella styrning och verksamhetsstyrning.

Rättsenheten har en granskande roll avseende bland annat utform- ningen av interna styrdokument och vissa säkerhetsärenden.

137Säkerhetspolisen. Sammanfattning av Säkerhetspolisens interna bestämmelser om källdrivning. http://www.sakerhetspolisen.se/om-sakerhetspolisen/sa-skaffar-sakerhetspolisen- information/fysiska-kallor/sammanfattning-av-sakerhetspolisens-interna-bestammelser-om- kalldrivning.html (Hämtad 2014-12-19).

138Centralregistret är den centrala databasen för Säkerhetspolisens underrättelse-, utrednings och brottsbeivrande verksamhet. Registret utgör också underlag för registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627).

129

6Extern granskning av Kriminalvården

6.1Inledning

I det här kapitlet redogörs för den huvudsakliga externa granskningen av Kriminalvården. En beskrivning av nuvarande extern granskning är en förutsättning för att kunna svara på frågan om det finns behov av ett fristående granskningsorgan. Först redogörs för den inter- nationella tillsynen, därefter för den extraordinära tillsynen och sedan för den ordinära tillsynen. Avslutningsvis redogörs för annan gransk- ning av Kriminalvårdens verksamhet. Redogörelsen är uppdelad efter organ. I de fall ett tillsynsorgan utövar även annan form av granskning än tillsyn beskrivs även denna i samma avsnitt som tillsynen. För den som endast behöver en övergripande förståelse av förslaget bör det vara tillräckligt att läsa sammanfattningen i inledningen till varje avsnitt.

Kommittén har tidigare i betänkandet Tillsyn över polisen översiktligt redogjort för den huvudsakliga externa granskningen av polisens verksamhet. Med beaktande härav och utgångspunkten att den ordinära tillsynen av polisen ska utvidgas handlar detta kapitel enbart om den externa granskningen av Kriminalvården.1

1 SOU 2013:42. Tillsyn över polisen, avsnitt 6.2–6.4 och 6.6–6.7. Det kan dock nämnas att av de granskningsorgan som beskrivs i detta kapitel aktualiseras samtliga även när det gäller granskning av polisens verksamhet, med undantag för Statens skolinspektion. Organ som granskar förhållandena för frihetsberövade granskar även polisarrester. Vid förvaring i polisarrester uppkommer också frågor kring t.ex. mat, vård och ventilation. Även polisen handhar djur. Det finns en myndighet som utövar tillsyn över polisen, men inte över Kriminalvården, och det är Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden. Därtill kan nämnas att Kriminalvården ska utöva viss tillsyn över polisens verksamhet. Enligt 5 § förordningen (2014:1108) om utformningen av häkten och polisarrester ska tillsyn utövas av Kriminal- vården över polisarrester som är anordnade i anslutning till häkten.

131

Extern granskning av Kriminalvården

SOU 2015:57

6.2Internationell tillsyn

Sammanfattning: FN:s kommitté mot tortyr och FN:s under- kommitté mot tortyr granskar om Sverige lever upp till de krav som ställs i Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

Europarådets kommitté för förhindrande av tortyr granskar om Sverige lever upp till de krav som ställs i den Europeiska konventionen till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

Frontex ombud för de grundläggande fri- och rättigheterna observerar gemensamma insatser för återsändande som Frontex samordnar.

Sverige har ingått ett flertal internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter. För att granska statens tillämpning av överens- kommelserna finns olika internationella organ. Nedan ges exempel på fall när sådan granskning berör Kriminalvårdens verksamhet.

FN:s kommitté mot tortyr

Sverige har ratificerat Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.2 Enligt konventionen ska varje konventionsstat vidta effektiva legislativa, administrativa, rättsliga eller andra åtgärder för att förhindra tortyr. Varje konventionsstat ska också vidta åtgärder för att förhindra andra handlingar som innebär grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.3

Konventionsstaterna har åtagit sig att avge rapporter om de åtgärder som de har vidtagit för att genomföra sina skyldigheter enligt konventionen. Genom konventionen har FN:s kommitté mot tortyr (Committee against Torture) upprättats som granskar och kommenterar rapporterna. Kommittén har även rätt att utföra vissa undersökningar, som kan inkludera besök i konventions-

2Antogs av FN:s generalförsamling den 10 december 1984 och trädde i kraft den 26 juni 1987.

3Se särskilt art. 2 och 16 i Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Tortyr definieras i art. 1.

132

SOU 2015:57

Extern granskning av Kriminalvården

staterna. Därtill har kommittén rätt att motta och pröva fram- ställningar från enskilda personer, som påstår att de av Sverige har blivit utsatta för en kränkning av bestämmelserna i konventionen. En sådan prövning utmynnar i ett beslut med kommitténs syn- punkter.4 Granskningen är i och för sig inte riktad mot Kriminal- vården utan mot Sverige såsom en av konventionsstaterna, men berör i hög grad Kriminalvårdens verksamhet.

FN:s underkommitté mot tortyr

Sverige har även ratificerat ett fakultativt protokoll till Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (OPCAT).5 Därigenom har Sverige bland annat åtagit sig att låta FN:s underkommitté mot tortyr (The Subcommittee on Prevention of Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment) inspektera platser där personer hålls frihetsberövade och att ta del av information angående frihetsberövandet.6 Kommittén besökte Sverige senast under 2008.7

Europarådets kommitté för förhindrande av tortyr

Därtill har Sverige ratificerat den Europeiska konventionen till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.8 Genom konventionen inrättades Europarådets kommitté för förhindrande av tortyr (the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment). Kommittén besöker platser i konventionsstaterna där frihetsberövade personer är placerade. Genom besöken ska kommittén undersöka hur personer som har berövats sin frihet behandlas i avsikt att, om möjligt, förstärka deras skydd mot tortyr

4Se art. 19–20 och 22 ibid.

5Fakultativa protokollet den 18 december 2002 till Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

6Se särskilt art. 2 och 14 ibid.

7FN:s underkommitté mot tortyr, rapport 2008-09-10, CAT/OP/SWE/1. Report on the visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment to Sweden, se särskilt p. 87 och 136.

8Antogs av Europarådets ministerkommitté den 26 juni 1987.

133

Extern granskning av Kriminalvården

SOU 2015:57

och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Efter avslutat besök avger kommittén en rapport till den stat som har granskats. I rapporten kan kommittén rekommendera olika förbättringar. Kommittén besökte Sverige senast 2009.9 Ett nytt besök är planerat att äga rum under 2015.

Frontex ombud för de grundläggande fri- och rättigheterna

Frontex ombud för de grundläggande fri- och rättigheterna är ett internationellt organ vars granskning kan innefatta verksamhet som Kriminalvården utför. Ombudets roll är att övervaka, bedöma och ge rekommendationer angående skydd och garantier gällande grund- läggande rättigheter för Frontex alla verksamheter och insatser. Ombudet observerar ibland gemensamma insatser för återsändanden som Frontex samordnar och där personal från Kriminalvården kan delta (avsnitt 3.6.2).10

6.3Extraordinär tillsyn

6.3.1Riksdagens ombudsmän (JO)

Sammanfattning: JO är en myndighet under riksdagen och utöver i dag merparten av den externa kontrollen av regelefter- levnaden i Kriminalvårdens verksamhet. Granskningen omfattar inte bara frågan om en åtgärd strider mot lag eller annan författning utan JO får också granska om åtgärden annars är felaktig eller olämplig. JO utför även inspektioner vid Kriminal- vården i egenskap av nationellt besöksorgan enligt tilläggsproto- koll till Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

9Europarådets kommitté för förhindrande av tortyr, rapport 2009-12-11, CPT/Inf (2009)

34.Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 9 to 18 June 2009.

10Europeiska kommissionen, meddelande 2014-03-28, COM(2014) 199 final. Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om EU:s återvändandepolitik, s. 6. EU:s byrå för grundläggande rättigheter, årsrapport 2013. Fundamental rights: challenges and achievements in 2013, s. 48.

134

SOU 2015:57

Extern granskning av Kriminalvården

Extraordinär tillsyn

JO är en myndighet under riksdagen. Riksdagen väljer de fyra justitieombudsmännen som är verksamma vid myndigheten. JO utövar så kallad extraordinär tillsyn. Syftet med JO:s tillsyn är att värna den enskildes rättssäkerhet.11 Den externa kontrollen av regelefterlevnaden i Kriminalvårdens verksamhet bedrivs i dag i praktiken till stor del av JO.

Vad tillsynen avser

JO ska utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra föreskrifter.12 Tillsynen omfattar inte bara frågan om en åtgärd strider mot lag eller annan författning utan JO får också granska om åtgärden annars är felaktig eller olämplig.13 I sin tillsyn ska JO särskilt beakta att domstolar och förvaltningsmyndig- heter är sakliga och opartiska på det sätt som föreskrivs i regerings- formen samt att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte överträds.14 JO:s granskning avser främst en kontroll av att myndigheterna har följt de regler som gäller för förfarandet, dvs. att myndigheterna har agerat korrekt i formellt hänseende. JO brukar inte ta ställning till om beslut är riktiga i sak eller uttala sig om de bedömningar en myndighet har gjort i ett enskilt fall.15 Ombudsmännens granskning avser inte bara domstolarna och förvaltningsmyndigheterna som sådana utan även enskilda tjänste- män och andra befattningshavare vid dessa.16

Inspektioner, initiativärenden och anmälningar

Tillsynen baseras på inspektioner, initiativärenden och anmälningar från allmänheten. Inspektionerna av Kriminalvården planeras halv- årsvis och JO inspekterar företrädesvis kriminalvårdsanstalter av högre säkerhetsklasser. Initiativärenden är ärenden som inletts på

11JO, ämbetsberättelse 2012/13:JO1, s. 21.

12Se 13 kap. 6 § första stycket regeringsformen och 13 kap. 2 § riksdagsordningen.

136 § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän.

143 § ibid.

15Se t.ex. JO, beslut 2011-02-03, dnr 2901-2010 och JO, beslut 2010-04-12, dnr 461-2009.

162 och 8 §§ lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän.

135

Extern granskning av Kriminalvården

SOU 2015:57

JO:s egna initiativ. Bakgrunden kan vara iakttagelser vid en inspektion, en anonym anmälan eller information i media som en ombudsman tycker bör utredas.

JO får in många anmälningar från allmänheten, men alla måste inte utredas. En vanlig orsak till varför anmälningar inte utreds är att anmälan gäller något som redan är under utredning eller som kan bli det, genom andra institutioner.17 Om det är lämpligt att ärendet utreds och prövas av någon annan myndighet än JO, och myndigheten inte tidigare har prövat saken, får JO lämna över ärendet till den myndigheten för handläggning. JO lämnar ibland över ärenden av detta slag till olika ordinarie tillsynsmyndigheter, men ofta skriver JO av ärendet och hänvisar anmälaren till rätt myndighet i beslutet om avskrivning. För det fall anmälan t.ex. rör medicinska frågor kan JO skriva av ärendet och hänvisa till Inspektionen för vård och omsorg (IVO). Till Justitiekanslern (JK) får JO bara lämna över ärenden som väckts genom klagomål och endast efter överenskommelse med JK.18

Vad som händer om brister uppmärksammas

JO avgör ärenden genom beslut. I ett beslut uttalar sig JO om huruvida en åtgärd av en myndighet eller en befattningshavare strider mot lag eller annan författning, eller om åtgärden annars är felaktig eller olämplig. JO får även göra sådana uttalanden som avser att främja enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning.19

JO:s uttalanden är inte rättsligt bindande. JO har inte behörighet att avbryta någon verksamhet eller på annat sätt ingripa i hand- läggningen. JO är inte heller någon överklagandemyndighet och kan därför inte överpröva eller på annat sätt ändra de granskade besluten. Besluten är närmast ett uttryck för ombudsmannens personliga uppfattning i de behandlade frågorna.

JO får emellertid som särskild åklagare väcka åtal mot befatt- ningshavare om denne genom att åsidosätta vad som åligger honom

17JO. Alla anmälningar utreds inte. Senast uppdaterad 2014-03-19. http://www.jo.se/sv/JO- anmalan/Nar-en-anmalan-kommer-in-till-JO/Alla-anmalningar-utreds-inte/ (Hämtad 2014- 03-19).

1818 § första stycket lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän.

196 § ibid.

136

SOU 2015:57

Extern granskning av Kriminalvården

eller henne i tjänsten eller uppdraget har begått annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott. Ett alternativ till att JO agerar som särskild åklagare är att brotts- misstanken anmäls till polis eller åklagare, som sedan får bedriva förundersökningen. JO kan också göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd. Om JO anser att en befattningshavare ska avskedas eller stängas av från sin tjänst på grund av brottslig gärning eller grov eller upprepad tjänsteförseelse, får han eller hon anmäla det till den som har befogenhet att besluta om sådan åtgärd.20

JO har även till uppgift att verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. JO får därför göra framställningar till riksdag och regering om författningsändringar.21 Om det finns anledning att uppmärk- samma en frågeställning i ett beslut kan JO skicka beslutet till riksdagen och regeringen för kännedom. Varje år ska JO också skicka en ämbetsberättelse till riksdagen. Den ska innehålla en översikt över verksamheten och en redogörelse för de viktigaste åtgärderna och besluten.22

Nationellt besöksorgan

Varje stat som ratificerat det fakultativa protokollet till FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning ska inrätta, utse eller på nationell nivå vidmakthålla ett eller flera nationella besöksorgan (NPM-National Preventive Mechanism).23

De nationella besöksorganen ska åtminstone ha befogenhet att regelbundet granska behandlingen av frihetsberövade personer där de hålls i förvar. Dessa besök ska enligt protokollet genomföras i syfte att, om så behövs, förstärka skyddet för dessa personer mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraff- ning.24 FN:s underkommitté mot tortyr har uttalat att syftet med besöken ska inkludera att förebygga bland annat dålig behandling till

20Ibid.

214 § första stycket ibid.

2211 § ibid.

23Art. 3 i fakultativa protokollet den 18 december 2002 till Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

24Art. 19 ibid.

137

Extern granskning av Kriminalvården

SOU 2015:57

följd av otillräckliga materiella förhållanden vid frihetsberövandet.25 Besöksorganen ska även ha rätt att avge rekommendationer till de behöriga myndigheterna i syfte att förbättra behandlingen av och förhållandena för frihetsberövade personer samt att förebygga tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Därtill ska de ha rätt att överlämna förslag och synpunkter om gällande eller föreslagen lagstiftning.26

JO fullgör sedan den 1 juli 2011 de uppgifter som enligt protokollet ankommer på ett nationellt besöksorgan.27 En särskild enhet har skapats för det ändamålet, Opcat-enheten. Målet för JO:s verksamhet som nationellt besöksorgan är att genomföra regelbundna inspektioner och besök vid institutioner där människor hålls frihets- berövade samt att rapportera till internationella kontroll- och samarbetsorgan. Bland de platser som ska besökas inom ramen för detta uppdrag hör fängelser, häkten och arrester. Förhållanden som kan undersökas vid en inspektion av Opcat-enheten är exempelvis de intagnas bostadsrum, tillgången till toaletter, vistelse i gemen- samhet, tillgången till sjukvård, information till och bemötande av intagna, användande av bältessäng och personaltäthet.28

Statistik

Syftet med statistiken nedan är att ge en bild av omfattningen av JO:s tillsyn över Kriminalvården. När det i tabellerna hänvisas till en kod är det JO:s egna kodsiffror som avses.29

25”Ill-treatment arising from inadequate material conditions of deprivation of liberty.” Se underkommittén för förebyggande av tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, rapport 2008-09-10, CAT/OP/SWE/1. Report on the visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment to Sweden, s. 3.

26Art. 19 fakultativa protokollet den 18 december 2002 till Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

275 a § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän.

28JO, protokoll 2014-05-26, dnr 1770-2014. Protokoll fört vid inspektion den 9 april 2014 av Kriminalvården, häktet Mariestad.

29Statistiken bygger på uppgifter från JO som inte utgör en del av myndighetens officiella statistik. Kod 1: Ärendet avgjort utan utredning eller med ledning av det material anmälaren har gett in. Ingen kritik. Kod 3: Ärendet avgjort efter granskning av inlånad akt eller annat inlånat material. Ingen kritik. Kod 4: Ärendet avgjort sedan upplysningar har inhämtats per telefon från myndighet, tjänsteman etc. Ingen kritik. Kod 5: Ärendet avgjort efter remiss eller annat skriftligt utredningsförfarande. Ingen kritik. Kod 6: Ärendet avgjort efter förundersökning, remiss eller annat skriftligt utredningsförfarande. Kritik har uttalats i huvudfrågan eller i delfrågor.

138

SOU 2015:57	Extern granskning av Kriminalvården

*Ärendet avgjort utan utredning eller med ledning av det material anmälaren har gett in.

**Ärendet avgjort efter granskning av inlånad akt eller annat inlånat material eller sedan upplysningar har inhämtats per telefon från myndighet, tjänsteman etc.

***Ärendet avgjort efter förundersökning, remiss eller annat skriftligt utredningsförfarande.

En stor andel av JO:s anmälningsärenden (klagomål från enskilda) rör alltså Kriminalvården, i relation till att JO:s verksamhet omfattar i princip all statlig och kommunal förvaltning. Statistiken visar vidare att mer än hälften av anmälningarna avgörs utan utredning eller med ledning av det material som anmälaren har gett in. Anmälningar rörande Kriminalvårdens verksamhet skrivs enligt uppgift från JO i många fall av eftersom det är möjligt att få frågan prövad i domstol, eventuellt efter omprövning av Kriminalvården.

139

Extern granskning av Kriminalvården		SOU 2015:57

6.3.2Justitiekanslern (JK)

Sammanfattning: JK är en myndighet under regeringen som utövar tillsyn över Kriminalvårdens verksamhet. Granskningen omfattar inte bara om lagar och andra författningar efterlevs utan kan också avse om skyldigheterna i övrigt fullgörs. JK har även till uppgift att reglera vissa skadeståndsanspråk som riktas mot staten.

Extraordinär tillsyn

JK är en myndighet under regeringen.30 I likhet med JO utövar JK extraordinär tillsyn. En grundläggande skillnad är att JK bedriver sin verksamhet på uppdrag av regeringen, medan JO är företrädare för riksdagen och traditionellt har som uppgift att ta tillvara folkets eller medborgarnas intressen gentemot statsmakten.

Vad tillsynen avser

Liksom JO utövar JK tillsyn över bland annat statliga myndigheter, dess anställda, uppdragstagare och andra som är knutna till sådana myndigheter. JK ska granska om dessa följer lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina skyldigheter.31 Gransk-

3012 kap. 1 § regeringsformen.

311–3 §§ lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn och 3–4 §§ förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern.

140

SOU 2015:57

Extern granskning av Kriminalvården

ningen är inriktad på tillämpningen av gällande regler för hur mål och ärenden ska handläggas. JK:s tillsyn är också främst inriktad på att upptäcka systematiska fel i den offentliga verksamheten.

Inspektioner, anmälningar och initiativärenden

JK:s granskning kan initieras av en anmälan från en enskild eller en myndighet. Ett tillsynsärende kan också påbörjas i samband med en inspektion eller genom att JK på eget initiativ tar upp ett ärende (initiativärende). Därtill ska myndigheterna till JK årligen lämna en förteckning över de ärenden som hade kommit in före den 1 juli föregående år, men som inte hade avgjorts vid årets utgång.32

Ett klagomål ska prövas av JK endast om frågans beskaffenhet ger anledning att ta upp saken till prövning.33 JK är alltså i princip fri att avgöra vad som ska tas upp till prövning och vad tillsynen ska inriktas på. En orsak till att ett klagomål inte tas upp till prövning kan exempelvis vara att den gäller förhållanden som en annan myndighet utreder eller har utrett. JK:s granskning ska som huvudregel inte ersätta den tillsyn som ankommer på andra.34

När JK beslutar att skriva av ett ärende utan utredning skickar myndigheten oftast ett brevsvar till anmälaren. Om ett klagomål lämpligen kan utredas och prövas av någon annan myndighet än JK och myndigheten inte tidigare har prövat saken, får JK lämna över klagomålet till denna myndighet för handläggning. Klagomål får dock överlämnas till JO endast efter överenskommelse.35 Enligt uppgift från JK lämnar man normalt inte över ett tillsynsärende till annan myndighet. Huvudregeln är i stället att man skriver av ärendet och upplyser den enskilde i brevsvaret om vart han eller hon kan vända sig.

3229 § myndighetsförordningen (2007:515) och 9 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern.

3315 § förordningen (1975:1345) med instruktion för justitiekanslern.

34För information om vanliga orsaker till varför ärenden inte utreds, se JK. Information om tillsynsverksamheten. http://www.jk.se/ersattning-klagomal/Info.aspx (Hämtad 2014-10-02).

3515 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern.

141

Extern granskning av Kriminalvården

SOU 2015:57

Vad som händer om brister uppmärksammas

JK:s uttalanden i ett tillsynsärende är inte bindande. JK kan inte ge direktiv om hur ett ärende hos en domstol eller en förvaltnings- myndighet ska handläggas eller avgöras. Inte heller kan JK ompröva beslut som har fattats av andra myndigheter eller ändra deras avgöranden i sak.

Som särskild åklagare har JK dock rätt att väcka åtal mot befattningshavare som har begått brottslig handling genom att ha åsidosatt vad som ålegat henne eller honom i tjänsten.36 Vidare får JK göra en anmälan om disciplinpåföljd, avsked eller avstängning och föra talan i domstol om ändring av en myndighets beslut i sådana frågor.37

Skadeståndsanspråk

En annan av JK:s uppgifter är att på frivillig väg reglera vissa skade- ståndsanspråk som riktas mot staten. De anspråk som JK hand- lägger är främst sådana som grundar sig på att en statlig myndighet har fattat ett felaktigt beslut. I skaderegleringsverksamheten ingår också att besluta om skadestånd i enligt med reglerna i personupp- giftslagen (1998:204) i de fall då en statlig myndighets dataregister innehåller felaktiga uppgifter.

JK har alltså till uppgift att både utöva tillsyn och att ta ställning till begäran om skadestånd. Även om ett fel har begåtts är det inte alltid som den enskilde har rätt till skadestånd. Den enskilde kan exempelvis ha bevisat att ett fel har förekommit, men inte att felet orsakat en skada för honom eller henne. I ett beslut att inte bevilja skadestånd kan JK därför ändå kritisera myndighetsåtgärden.

365 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn.

376–7 §§ ibid.

142

SOU 2015:57	Extern granskning av Kriminalvården

*Kriminalvården står antingen i ärendemeningen eller som avsändare/mottagare. Ärenden angående överklagade beslut om kameraövervakning, beslut från ansvarsnämnden för eventuellt överklagande och inlämnande av ärendeförteckning finns inte med i tabellen.

**JK:s gruppnummer ”anmälan från enskild” eller ”pärmärenden, synpunkter, oklara yrkanden m.m.”.

Samtliga beslut i ovanstående kategori anmälan/synpunkt från enskilda innebar att ärendena skrevs av med brev eller utan åtgärd. Inget tillsynsbeslut meddelades alltså med anledning av en anmälan från en enskild. I vissa av de skadeståndsärenden som avslutades fann dock JK anledning att kritisera Kriminalvården, även i fall då något skadestånd inte beviljades.

Under 2012 inspekterade JK häktet i Jönköping.38 Inom ramen för ett av initiativärendena besökte JK under 2013 Kriminalvårdens huvudkontor.39 Hösten 2014 genomförde JK en inspektion på Kriminalvårdens huvudkontor för att granska myndighetens skade- reglering.40 I övrigt har JK inte utfört inspektioner av Kriminal- vårdens verksamhet under tidsperioden 2010–2014.

38JK, protokoll 2012-12-21, dnr 6675-12-28.

39JK, beslut 2013-06-25, dnr 6825-12-22.

40JK, beslut 2014-12-10, dnr. 9534-2014.

143

Extern granskning av Kriminalvården

SOU 2015:57

6.4Ordinär tillsyn

6.4.1Datainspektionen

Sammanfattning: Datainspektionen kontrollerar om de författ- ningar som gäller för Kriminalvårdens automatiserade person- uppgiftsbehandling följs.

Vad tillsynen avser

Datainspektionen ska verka för att människor skyddas mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av person- uppgifter. Inspektionen är tillsynsmyndighet enligt ett flertal olika regleringar, bland annat personuppgiftslagen.41 Myndighetens till- syn av Kriminalvården gäller personuppgiftslagen och den särskilda registerförfattningen lagen (2001:617) om behandling av person- uppgifter inom kriminalvården. Eftersom Kriminalvården är vård- givare omfattar Datainspektionens tillsyn även Kriminalvårdens behandling med stöd av patientdatalagen (2008:355). Inspektionens tillsyn riktas mot Kriminalvården i egenskap av personuppgifts- ansvarig för den personuppgiftsbehandling som sker i myndig- hetens verksamhet.

Initiering av tillsynsärenden

Tillsyn av Kriminalvården kan inledas enligt en tillsynsplan som Datainspektionen beslutat om, efter klagomål från enskilda eller efter tips från massmedia, myndigheter, organisationer m.fl. Data- inspektionen kan också bli uppmärksammad på behandlingar som strider mot gällande rätt genom en anmälan från Kriminalvårdens personuppgiftsombud (se avsnitt 5.2.5 om personuppgiftsombud). Om Datainspektionen, efter klagomål från enskild eller av annan anledning, finner att ett tillsynsärende bör inledas fattas ett beslut om det. Inspektionen har ingen skyldighet att utreda ett klagomål utan väljer vilka klagomålsärenden som blir tillsynsärenden.

41 1–4 §§ förordningen (2007:975) med instruktion för Datainspektionen.

144

SOU 2015:57

Extern granskning av Kriminalvården

Vad som händer om brister uppmärksammas

Om personuppgifter behandlas eller kan komma att behandlas på ett olagligt sätt, ska Datainspektionen genom påpekanden eller liknande förfaranden försöka åstadkomma rättelse.42 Inspektionen kan ange vilka åtgärder den ansvarige ska (föreläggande) eller bör (rekommendation) vidta för att bristen ska rättas. Det kan t.ex. avse att begränsa tillgången till personuppgifter, göra en riskanalys eller upphöra med viss behandling. I flera fall har inspektionens beslut haft sådan rättsverkan att det kunnat överklagas.43

Om rättelse inte sker får inspektionen vid vite förbjuda den personuppgiftsansvarige att fortsätta att behandla personupp- gifterna på något annat sätt än genom att lagra dem.44 Inspektionen har också rätt att i enskilda fall, vid vite, besluta om vilka säkerhets- åtgärder som ska vidtas.45 Datainspektionen kan dock inte i för- hållande till myndigheter förena förbudet eller beslutet om säker- hetsåtgärder med vite.46 Det är även möjligt för inspektionen att vid domstol ansöka om utplånande av personuppgifter som har behandlats på ett olagligt sätt.47

4245 § första stycket personuppgiftslagen (1998:204).

43Lindblom och Öman, Personuppgiftslagen (Zeteo, version den 30 september 2014), kommentaren till 51 §.

4445 § första stycket personuppgiftslagen (1998:204).

4532 § och 45 § andra stycket ibid.

46Enligt en allmän princip gäller att statliga myndigheter inte föreläggs vite. Se prop. 1984/85:96 med förslag till lag om viten m.m., s. 24. Se även prop. 2012/13:143. Effektivare sanktioner för arbetsmiljö- och arbetstidsreglerna, s. 66 f. När det gäller polisen framgår det även av 2 kap. 2 § förta stycket 7 och 11 samt fjärde stycket polisdatalagen (2010:361) att Datainspektionen inte kan använda vite.

4747 § personuppgiftslagen (1998:204).

145

Extern granskning av Kriminalvården

SOU 2015:57

6.4.2Arbetsmiljöverket

Sammanfattning: Arbetsmiljöverket kontrollerar om Kriminal- vården följer arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen.

Vad tillsynen avser

Arbetsmiljöverket ska bland annat ha tillsyn över arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen.48 Grundpelarna i det regelverket är arbets- miljölagen (1977:1160) och arbetstidslagen (1982:673). I denna beskrivning kommer fokus att ligga på tillsynen över efterlevnaden av arbetsmiljölagen.

Initiering av tillsynsärenden

Arbetstagare kan anmäla missförhållanden till Arbetsmiljöverket. Anmälan kan leda till ett besök på arbetsplatsen, beroende på graden av risk som beskrivs.49 Arbetsmiljöverket skiljer mellan obligatorisk tillsyn och annan tillsyn. Med obligatorisk tillsyn avses bland annat skyddsombudsstopp enligt 6 kap. 7 § arbetsmiljölagen. Arbetsmiljö- verket är då skyldigt att besöka arbetsplatsen. Annan tillsyn är övrig inspektion som genomförs på verkets eget initiativ.

Vad som händer om brister uppmärksammas

Efter en inspektion skickas ett inspektionsprotokoll till arbetsgivaren. I protokollet påtalas eventuella brister. Arbetsgivaren avgör själv vad som bör göras för att åtgärda bristerna. Alternativet till ett inspek- tionsprotokoll är ett skriftligt inspektionsmeddelande. Utöver att bristerna beskrivs innehåller inspektionsmeddelandet krav. I inspektionsmeddelandet uppmanas arbetsgivaren att till en viss tidpunkt redovisa hur kraven uppfyllts. I stället för att kräva skriftlig

482 § förordningen (2007:913) med instruktion för Arbetsmiljöverket.

49Verket måste även beakta att uppgift om anmälaren omfattas av sekretessreglering, se

28kap. 14 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Om arbetstagaren inte efterger sekretessen, och ett besök inte är möjligt utan att anmälaren röjs, kan det leda till att någon tillsynsåtgärd inte kan genomföras.

146

SOU 2015:57

Extern granskning av Kriminalvården

återkoppling kan Arbetsmiljöverket göra ett uppföljningsbesök. Inspektionsmeddelandet är inget bindande beslut, utan en uppmaning till arbetsgivaren att vidta de åtgärder som Arbetsmiljöverket kräver utifrån arbetsmiljölagstiftningen.

Om arbetsgivaren inte följer kraven i inspektionsmeddelandet kan verket förelägga arbetsgivaren att rätta till de brister i arbets- miljön som beskrivits eller förbjuda viss verksamhet. Ett före- läggande eller förbud kan förenas med vite, även mot staten.50

Den som bryter mot ett föreläggande eller ett förbud som förenats med vite kan få betala vitesbeloppet. Om föreläggandet eller förbudet inte har förenats med vite inträder i stället automatiskt straffhot. Att bryta mot ett föreläggande eller ett förbud som inte har förenats med vite är nämligen straffbart.51 Om arbetsgivaren inte följer ett föreläggande, kan Arbetsmiljöverket även besluta att rättelse ska ske på dennes bekostnad.52 Tvångsåtgärden tillämpas främst mot offentliga myndigheter och kommuner där en fast budget kan vara ett hinder mot att åtgärder vidtas enligt föreläggande.53

Överträdelser mot vissa krav i arbetsmiljölagen eller i föreskrifter meddelade med stöd av den är också direkt kopplade till straff- sanktioner, utan att Arbetsmiljöverket dessförinnan har meddelat något förbud eller föreläggande.54

Arbetsmiljöverket har även rätt att föreskriva att en sanktions- avgift ska betalas om vissa föreskrifter överträds.55

507 kap. 7 § arbetsmiljölagen (1977:1160).

518 kap. 1 § ibid.

527 kap. 7 § tredje stycket ibid.

53Gullberg och Rundqvist, Arbetsmiljölagen (Zeteo, version den 1 juli 2014), kommentaren till 7 kap. 7 §.

548 kap. 2–3 §§ arbetsmiljölagen (1977:1160).

55Det finns inte något hinder mot att staten åläggs sanktionsavgift. Se Prop. 2012/13:143.

Effektivare sanktioner för arbetsmiljö- och arbetstidsreglerna, s. 77. Någon sanktionsavgift kan inte tas ut för en gärning som omfattas av ett föreläggande eller förbud, se 8 kap. 5 a § arbetsmiljölagen (1977:1160).

147

Extern granskning av Kriminalvården		SOU 2015:57

*Det höga antalet beror på att det under 2011-2013 pågick ett nationellt tillsynsprojekt om hot och våld vid myndighetsutövning, som innefattade Kriminalvården.

**Insatser inom ramen för obligatorisk tillsyn t.ex. skyddsombudsstopp enligt 6 kap. 7 § arbetsmiljölagen.

***Insatser inom ramen för projekt som samtliga distrikt har deltagit i.

6.4.3Inspektionen för vård och omsorg

Sammanfattning: Inspektionen för vård och omsorg (IVO) utövar tillsyn över Kriminalvårdens verksamhet inom hälso- och sjukvård.

Vad tillsynen avser

IVO är en myndighet som bedriver tillsyn över bland annat verk- samheter inom socialtjänstområdet och hälso- och sjukvården samt över hälso- och sjukvårdspersonal i deras yrkesutövning. Kriminal- vården bedriver hälso- och sjukvård. Även tillsynen över verksam- heter inom socialtjänstområdet blir i viss mån aktuell i förhållande till Kriminalvården eftersom tillsynen innefattar enskild verk- samhet i form av hem för vård eller boende (HVB).56 Tillsynen av HVB-hem som Kriminalvården anlitar är dock inte riktad mot myndigheten utan mot den som driver hemmet.

Viss reglering av inspektionens tillsynsverksamhet finns i myndig- hetens instruktion.57 En stor del av regleringen återfinns dock i andra författningar som även reglerar hur verksamheter inom vård och omsorg ska bedrivas. Reglering av IVO:s tillsyn inom hälso- och sjukvårdsområdet finns i huvudsak i 7 kap. patientsäkerhetslagen

5613 kap. 1 § andra stycket 1 socialtjänstlagen (2001:453).

57Förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg.

148

SOU 2015:57

Extern granskning av Kriminalvården

(2010:659). Den regleringen utgör utgångspunkt i den fortsatta beskrivningen av IVO:s tillsyn.58

Tillsyn enligt patientsäkerhetslagen avser granskning av att verksamheten och personalen uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter.59 IVO kan även uttala sig om huruvida en åtgärd eller underlåtenhet varit olämplig med hänsyn till patient- säkerheten.60

Initiering av ärenden

IVO ska utföra en del kontroller med viss frekvens (frekvens- tillsyn) samt utreda enskildas klagomål och anmälningar från vård- givare. Vårdgivare är skyldiga att till IVO anmäla händelser som har medfört eller hade kunnat medföra en allvarlig vårdskada, eller annan allvarlig skada till följd av säkerhetsbrist (lex Maria).61 Inspektionen ska säkerställa att sådana händelser har utretts i nödvändig omfattning samt att vårdgivaren har vidtagit de åtgärder som krävs för att uppnå hög patientsäkerhet.62 Inspektionen kan också på eget initiativ inleda ett ärende, t.ex. efter att ha erhållit information via media innebärande att en verksamhet inte är patientsäker eller att en yrkesutövare utgör en fara.63

58Med hälso- och sjukvård i patientsäkerhetslagen avses bland annat den verksamhet som omfattas av hälso- och sjukvårdslagen. Lagen omfattar sådan verksamhet som bedöms kräva medicinskt utbildad personal eller sådan personal i samarbete med annan personal. Den omfattar således även psykiatrisk vård. Därtill omfattar lagen förebyggande åtgärder som allmänna och riktade hälsokontroller, vaccinationer och hälsoupplysning. Se Johnsson och Sahlin, Hälso- och sjukvårdslagen (version den 1 januari 2010, Zeteo), kommentaren till 1 §.

597 kap. 3 § patientsäkerhetslagen (2010:659).

607 kap. 18–19 §§ ibid.

613 kap. 5–6 §§ ibid.

627 kap. 8 § ibid.

63Se även Inspektionen för vård och omsorg. Så går det till. http://www.ivo.se/tillsyn/sa-gar- det-till/Sidor/default.aspx (Hämtad 2014-12-22).

149

Extern granskning av Kriminalvården

SOU 2015:57

Vad som händer om brister uppmärksammas (hälso- och sjukvård)

Ärenden som har inletts efter klagomål eller på inspektionens egna initiativ ska avgöras genom beslut. IVO får i beslutet uttala sig om huruvida en åtgärd eller underlåtenhet av vårdgivare eller hälso- och sjukvårdspersonal strider mot lag eller annan föreskrift eller är olämplig med hänsyn till patientsäkerheten.64

Om verksamheten inte uppfyller de krav som framgår av lagar och andra föreskrifter har IVO under vissa förutsättningar möjlighet att förelägga vårdgivaren att fullgöra sina skyldigheter. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite.65 Det är inte särskilt reglerat att vite får riktas även mot statliga myndigheter.66

Om föreläggandet inte följs och det är fråga om allvarliga missförhållanden får IVO besluta att helt eller delvis förbjuda verksamheten. I vissa fall får ett förbud utfärdas utan föregående föreläggande. Om det finns sannolika skäl för att verksamheten helt eller delvis kommer att förbjudas och ett sådant beslut inte kan avvaktas, får IVO besluta att tills vidare helt eller delvis förbjuda verksamheten.67 Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet fortsätter att bedriva en verksamhet i strid med ett förbud gör sig skyldig till en straffbar gärning.68

Under vissa förutsättningar ska IVO göra anmälan till åtal.69 IVO ska också i vissa fall anmäla legitimerad hälso- och sjukvårds- personal till hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN).70

647 kap. 18–19 §§ ibid.

657 kap. 3 § och 24–25 §§ ibid.

66Enligt en allmän princip gäller att statliga myndigheter inte föreläggs vite. Se prop. 1984/85:96 med förslag till lag om viten m.m., s. 24. Se även prop. 2012/13:143. Effektivare sanktioner för arbetsmiljö- och arbetstidsreglerna, s. 66 f.

677 kap. 3 och 26–28 §§ patientsäkerhetslagen (2010:659).

6810 kap. 2 § ibid.

697 kap. 23 och 29 § ibid.

707 kap. 30 § ibid.

150

SOU 2015:57	Extern granskning av Kriminalvården

* Statistik över omfattningen av tillsynen i förhållande till Kriminalvården går inte att ta fram för åren innan 2013 eftersom kategorin ”Kriminalvård” vid registrering av ärenden infördes först under slutet av

2012. IVO tog över tillsynsansvaret från Socialstyrelsen den 1 juni 2013. Statistiken från 2013 avser därför delvis Socialstyrelsens tillsynsverksamhet.

6.4.4Statens skolinspektion

Sammanfattning: Statens skolinspektion utövar tillsyn över den formella vuxenutbildningen vid kriminalvårdsanstalt. Inspektionen utför också kvalitetsgranskningar.

Vad granskningen avser

I förhållande till Kriminalvården utövar Statens skolinspektion tillsyn över den formella vuxenutbildningen vid kriminalvårds- anstalt, dvs. den särskilda utbildningen för vuxna och utbildningen i svenska för invandrare (sfi). Tillsynen regleras i 26 kap. skollagen (2010:800) och avser kontroll av regelefterlevnad.71

Utöver tillsynen ska Skolinspektionen i förhållande till mål och andra riktlinjer granska kvaliteten i sådan verksamhet som står under dess tillsyn, så kallade kvalitetsgranskningar.72 Enligt uppgift från Skolinspektionen är man noga med att särskilja tillsynen från kvalitetsgranskningar. I tillsynsärenden prövas endast om huvud- mannen har levt upp till de reglerade kraven eller inte. Under en kvalitetsgranskning kan det dock uppmärksammas brister som ger anledning att meddela ett tillsynsbeslut.

7126 kap. 2 § skollagen (2010:800). Enligt regeringen ska dock en utgångspunkt för den löpande tillsynen vara att den ska omfatta sådana tillsynsaspekter som kräver en mer kvalitativ bedömning av hur huvudmännen och verksamheterna uppfyller författningarnas krav. Se regleringsbrev för budgetåret 2014 avseende Statens skolinspektion, 2013-12-12, U2013/7499/GV osv.

7226 kap. 19–20 §§ skollagen (2010:800).

151

Extern granskning av Kriminalvården

SOU 2015:57

Initiering av tillsynsärenden

Skolinspektionens regelbundna tillsyn sker normalt kommun- eller koncernvis. Det betyder att myndigheten granskar alla skolor och andra verksamheter som drivs av samma kommun eller samma utbildningsföretag samtidigt. Den regelbundna tillsynen utgår från en risk- och väsentlighetsanalys, för att på så sätt styra tillsynen mot de skolor och huvudmän där det finns störst behov av utveckling.

I den riktade tillsynen granskar Skolinspektionen ett speciellt område eller en specifik sakfråga inom tillsynsområdet. Ibland väljs ett mindre antal verksamheter ut, ibland granskas alla som verkar inom området eller berörs av en specifik sakfråga. I vissa fall kan en riktad tillsyn göras på grund av att Skolinspektionen har fått indikationer om att en viss verksamhet eller huvudman har brister inom ett eller flera områden. Regeringen kan också ge Skolinspek- tionen, liksom andra tillsynsmyndigheter under regeringen, i uppdrag att närmare granska olika frågor.73

Enskilda kan anmäla till Skolinspektionen om han eller hon anser att sådan utbildning som omfattas av Skolinspektionens tillsyn inte följer de regler som gäller för verksamheten. Om klago- målet ska utredas kan den fortsatta utredningen antingen handla om missförhållanden i skolan eller om en lärares lämplighet, eller om båda delarna.

Vad som händer om brister uppmärksammas vid tillsynen

Skolinspektionen ska sammanfatta och publicera resultatet av till- synen. En redovisning av resultatet ska även lämnas till den granskade verksamheten.74 Om tillsynen visar på brister kan Skolinspektionen vidta ett flertal olika åtgärder för att se till att rättelse sker.75

Skolinspektionen kan förelägga huvudmannen (den som driver skolan) att fullgöra sina skyldigheter. Ett föreläggande kan förenas med vite. Om en skola eller verksamhet har mindre allvarliga brister kan Skolinspektionen fatta beslut om en anmärkning. En

73Se t.ex. Statens skolinspektion, promemoria 2014-02-21, dnr 400-2013:200. Förstärkt tillsyn av skolors arbete med bedömning och betygssättning.

744 § förordningen (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion.

75Se 26 kap. 10–18 och 27 §§ skollagen (2010:800).

152

SOU 2015:57

Extern granskning av Kriminalvården

anmärkning kan inte förenas med vite eller ligga till grund för tvångsåtgärder mot en skola, men om huvudmannen inte åtgärdar bristerna kan Skolinspektionen besluta att förelägga huvudmannen att åtgärda bristerna. Trots att en skola eller verksamhet har brister kan Skolinspektionen avstå från att ingripa. Denna möjlighet finns om överträdelsen är ringa, om bristen snabbt kan rättas till eller om det finns särskilda skäl att avstå från att ingripa. Även om Skolinspektionen tar beslut om att avstå från att ingripa beskrivs bristerna i beslutet.

Beslut om föreläggande (med eller utan vite), anmärkning eller om avstående från att ingripa kan fattas i förhållande till Kriminal- vården.76 I förhållande till fristående skolor och skolor som drivs av kommuner eller landsting kan ännu mer ingripande åtgärder vidtas.77 Skolinspektionen kan också vidta åtgärder som berör enskilda lärare. Om Skolinspektionen bedömer att en lärare bör få en varning eller få sin legitimation återkallad görs en anmälan till Lärarnas ansvarsnämnd, som prövar ärendet.78

Omfattningen av kvalitetsgranskningen och tillsynen

Nedan redogörs för Skolinspektionens kvalitetsgranskning och tillsyn i förhållande till Kriminalvården under perioden 2010–2014.

I en rapport som publicerades 2012 redovisade Skolinspektionen resultatet av en kvalitetsgranskning av Kriminalvårdens klient- utbildningar.79 Granskningen avsåg om Kriminalvården bedrev ett systematiskt arbete för att motivera klienter att påbörja studier, om klienternas individuella förutsättningar och behov utreddes inför studierna samt om undervisningen planerades och genomfördes med hänsyn till klienternas individuella förutsättningar och behov. Under den kvalitetsgranskningen hittades brister som gav anledning

7626 kap. 27 § ibid. Det är inte i skollagen (2010:800) särskilt reglerat att vite kan riktas mot även statliga huvudmän. Regeringen skrev dock i förarbetena till den nya skollagen att övervägande skäl för att förelägganden ska kunna förenas med vite när det gäller såväl enskilda och kommunala som statliga huvudmän. Se prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 550.

77Se 26 kap. 17–18 §§ skollagen (2010:800).

7827 kap. 4 § ibid.

79Statens skolinspektion, kvalitetsgranskning rapport 2012:6. Vuxenutbildning i anstalt – En kvalitetsgranskning av Kriminalvårdens klientutbildning med fokus på motivationsarbete och anpassning.

153

Extern granskning av Kriminalvården

SOU 2015:57

att meddela tillsynsbeslut. I tillsynsbesluten påtalades identifierade brister, något föreläggande meddelades inte.80

Under 2013 kom det in tre anmälningar rörande utbildning inom Kriminalvårdens regi. Alla avsåg samma lärcentrum.81 Två av dem avslutades utan åtgärd. Ett avslutades och överlämnades till Kriminalvården för utredning.

6.4.5Diskrimineringsombudsmannen

Sammanfattning: Diskrimineringsombudsmannen (DO) utövar tillsyn över att Kriminalvården följer diskrimineringslagen (2008:567) och föräldraledighetslagen (1995:584).

DO utövar tillsyn över att diskrimineringslagen och föräldraledighets- lagen följs. Diskrimineringslagen handlar om sådant missgynnande som har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktions- hinder, sexuell läggning eller ålder.

I diskrimineringslagens tredje kapitel finns krav på olika aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter samt mot- verka diskriminering. Sådana åtgärder ska Kriminalvården vidta både i egenskap av arbetsgivare och i egenskap av utbildnings- anordnare. DO genomför tre olika typer av granskningar av aktiva åtgärder:82

Enskild granskning innebär att DO beslutar om granskning på grund av indikationer om att bestämmelserna om aktiva åtgärder inte har följts.

Uppföljningsgranskning görs till följd av tidigare granskning av en arbetsgivares eller utbildningsanordnares arbete med aktiva åtgärder.

80Se t.ex. Statens skolinspektion, beslut 2012-02-15, dnr 400-2011:1977.

81Statens skolinspektion, dnr 2013:6931, 2013:6932 och 2013:6432.

82Diskrimineringsombudsmannen. Granskningsärenden. http://www.do.se/sv/Om-DO/ granskningar/ (Hämtad 2015-01-20).

154

SOU 2015:57

Extern granskning av Kriminalvården

Temagranskning innebär att flera arbetsgivare eller utbildnings- anordnare granskas och att DO fördjupar kunskapen inom de teman som granskas.

Den som inte fullgör sina skyldigheter i fråga om aktiva åtgärder enligt diskrimineringslagen kan vid vite föreläggas att fullgöra dem. Ett sådant föreläggande meddelas av Nämnden mot diskriminering på framställning av DO. Ett föreläggande med vite kan riktas även mot staten som arbetsgivare eller som huvudman för utbildnings- verksamhet. Nämndens beslut kan inte överklagas. Om en talan om utdömande av vitet förs vid tingsrätt av DO får dock tingsrätten pröva även vitets lämplighet, dvs. bland annat beloppets storlek.83

Diskrimineringslagens andra kapitel innehåller bestämmelser om förbud mot diskriminering. Kriminalvården träffas av förbud mot diskriminering bland annat i egenskap av utbildningsanordnare och vårdgivare. Vidare gäller ett förbud för myndighetsanställda att diskriminera när de bistår allmänheten med upplysningar, vägled- ning, råd eller annan sådan hjälp, eller på annat sätt i anställningen har kontakter med allmänheten. För arbetsgivare gäller även ett förbud mot repressalier mot bland annat arbetstagare som anmält eller påtalat att arbetsgivaren handlat i strid med lagen.

Tillsyn i förhållande till andra kapitlet diskrimineringslagen utövas främst med anledning av anmälningar från enskilda. DO kan driva ett ärende om diskriminering i domstol eller, i vissa fall då rättsläget bedöms som klart, till en förlikning mellan anmälaren och den anmälda parten. Ett ärende för att utöva tillsyn i förhållande till andra kapitlet kan också inledas på eget initiativ efter att DO fått signaler om brister på annat sätt, genom t.ex. media.

DO tar även emot anmälningar från föräldralediga som anser att de blivit sämre behandlade i samband med föräldraledighet. Även i sådana fall får DO föra talan vid domstol för en enskild arbets- tagare eller arbetssökande.84

Under tidsperioden 2010–2014 har DO inlett en granskning som mer direkt berört Kriminalvården. Under 2013 beslutade DO i

834 kap. 5 och 16-17 §§ diskrimineringslagen (2008:567). Se även prop. 2007/08:95. Ett starkare skydd mot diskriminering, s. 551.

8425 § föräldraledighetslagen (1995:584).

155

Extern granskning av Kriminalvården

SOU 2015:57

ett granskningsärende avseende Kriminalvårdens handlingsplan för jämställda löner. DO:s bedömning var att Kriminalvården bedrev ett planmässigt arbete för jämställda löner.85 Ärendet inleddes inom ramen för den så kallade Miljongranskningen 2013, som innebar att DO följde upp att de arbetsgivare som ingick i dåvarande JämO:s Miljongranskning (2006–2008) hade ett fortsatt systematiskt arbete för jämställda löner.86 DO har även tagit emot anmälningar om diskriminering riktade mot Kriminalvården, se tabell nedan. En av anmälningarna (från 2010) har lett till att en förlikning träffats med Kriminalvården. Inte någon anmälan har lett till att DO fört talan vid domstol.

6.4.6Konkurrensverket

Sammanfattning: Konkurrensverket utövar tillsyn över den offentliga upphandlingen. Konkurrensverket ska också verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet.

Konkurrensverket utövar tillsyn över den offentliga upphandlingen enligt bland annat lagen (2007:1091) om offentlig upphandling.87 Tillsynen innefattar att verket hos allmän förvaltningsdomstol ska ansöka om att en upphandlande myndighet ska betala upphandlings- skadeavgift i vissa fall när avtal har slutits i strid med lagen.88 Konkurrensverket fann t.ex. i ett beslut 2014 att Kriminalvården brutit mot lagen om offentlig upphandling genom att tilldela kontrakt avseende organisationskonsulttjänster från ett ramavtal som upp-

85Diskrimineringsombudsmannen, beslut 2013-10-18, dnr. GRA 2013/190.

86Diskrimineringsombudsmannen. Uppföljning av JämO:s Miljongranskning: Granskning av arbetsgivares handlingsplaner. http://www.do.se/sv/Om-DO/granskningar/Miljongranskning- 2013/ (Hämtad 2015-02-02).

873 § förordningen (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket och 18 kap. 1 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling.

8817 kap. 1–2 §§ lagen (2007:1091) om offentlig upphandling.

156

SOU 2015:57

Extern granskning av Kriminalvården

handlats genom ett förenklat förfarande. Enligt Konkurrensverket borde det ha upphandlats genom ett öppet eller selektivt förfarande.89

Konkurrensverket ska också verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet och fullgöra de uppgifter som följer av konkurrenslagen (2008:579).90 Kriminalvården bedriver inom ramen för arbetsdriften verksamhet som faller under konkurrenslagen.91 I konkurrenslagen är regleringen om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet av särskild betydelse för Kriminalvården. Konkurrens- verket har rätt att vid Stockholms tingsrätt föra talan om att förbjuda staten att tillämpa ett visst förfarande, om detta snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, alternativt hämmar, eller är ägnat att hämma, före- komsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens.92

6.4.7Kommunala nämnder och länsstyrelser

Sammanfattning: Kommunala nämnder utövar tillsyn över Kriminalvårdens mathållning och över att myndigheten utför obligatoriska funktionskontroller av ventilationssystem. Läns- styrelser utövar tillsyn över Kriminalvårdens djurhållning.

Tillsyn över mathållning

Mathållningen skiljer sig åt mellan Kriminalvårdens olika verksam- hetsställen. Den kan både bedrivas inom verksamheten och köpas in utifrån.93 Kriminalvården ska i sin livsmedelshantering följa bland annat livsmedelslagen (2006:804). Den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet är behöriga att utöva kontroll av efterlevnaden av lagen samt i lagen angivna beslut och bestämmelser i annan reglering angående mat-

89Konkurrensverket, beslut 2014-12-12, dnr 690/2013.

902–3 §§ förordningen (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket.

91Många intagna sysselsätts med arbete i Kriminalvårdens arbetsdrift. Mot ersättning erbjuds både tjänster och varor som de intagna tillverkat.

923 kap. 27 och 32 §§ konkurrenslagen (2008:579).

93Kriminalvården, rapport 2013-12-11. Förslag från Moderniseringsprojektet – slutredovisning delprojekt 3, Kriminalvårdens budgetfördelningsmodell, s. 18.

157

Extern granskning av Kriminalvården

SOU 2015:57

hållning.94 Inspektioner kan utföras på nämndens egna initiativ eller efter klagomål från enskilda. Livsmedelsverket leder och samordnar landets livsmedelskontroll.

Obligatorisk ventilationskontroll

Det finns krav på funktionskontroll av ventilationssystem för att säkerställa ett tillfredsställande inomhusklimat i byggnader.95 Kontrollen omfattar bland annat att systemet inte innehåller föroreningar som kan spridas i byggnaden och att det i övrigt fungerar på det sätt som är avsett. Om Kriminalvården inte följer reglerna om obligatorisk funktionskontroll eller underlåter att avhjälpa påtalade brister, har byggnadsnämnden i kommunen rätt att få tillträde till fastigheten. Nämnden kan också rikta ett åtgärds- föreläggande mot myndigheten. Enskilda kan vända sig till aktuell byggnadsnämnd för att anmäla att en ventilationskontroll inte har utförts eller att påtalade brister inte har åtgärdats.

Tillsyn över djurhållningen

Vid tre av Kriminalvårdens anstalter bedrivs djurhållning. I djur- skyddslagen (1988:534) finns bestämmelser om hur djur ska hållas och skötas. Dessa bestämmelser kompletteras genom djurskydds- förordningen (1998:539), myndighetsföreskrifter och allmänna råd. Länsstyrelserna ansvarar för djurskyddskontrollen i länen.96 De tar emot anmälningar från enskilda och kan även utföra en kontroll på eget initiativ. Jordbruksverket samordnar och vägleder läns- styrelsernas djurskyddsarbete.

9411 § livsmedelslagen (2006:804) och 23 § livsmedelsförordningen (2006:813).

95Aktuellt regelverk finns i plan- och bygglagen (2010:900), plan- och byggförordningen (2011:338) och i Boverkets föreskrifter och allmänna råd om funktionskontroll av ventilations- system och certifiering av sakkunniga funktionskontrollanter, BFS 2011:16, OVK 1.

9624 § djurskyddslagen (1988:534).

158

SOU 2015:57

Extern granskning av Kriminalvården

6.5Annan granskning av Kriminalvårdens verksamhet

6.5.1Riksrevisionen

Sammanfattning: Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen som granskar Kriminalvårdens årsredovisning. Riks- revisionen utför också effektivitetsrevision, som huvudsakligen är inriktad på granskning av hushållning, resursutnyttjande, mål- uppfyllelse och samhällsnytta.

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppdraget att granska vad statens pengar går till och hur effektivt de används. Myndigheten leds av tre riksrevisorer, som väljs av riksdagen.97 Genom ett grundlagsskyddat oberoende har Riksrevisionen ett starkt mandat att granska statliga myndigheter och verksamheter. Den bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision.

Årlig revision

När myndigheter lämnar årsredovisningen till regeringen ska de lämna en kopia av den till Riksrevisionen.98 Riksrevisionen granskar årsredovisningarna för att bedöma om de är tillförlitliga och korrekta, om räkenskaperna är rättvisande och om myndigheterna följer aktuella regler och beslut.99 Om en myndighet ska lämna delårsrapporter granskas även de.

Riksrevisionen kan genom egna undersökningar ta fram ett underlag till grund för bedömningen om årsredovisningen i allt väsentligt ger en rättvisande bild. Revisorn kan exempelvis undersöka om viktiga kontrollfunktioner i myndighetens system och rutiner fungerar som de ska. Om kontrollfunktionerna inte fungerar kan revisorn inte helt lita på att redovisningen är korrekt. För att undersöka om kontrollfunktionerna fungerar kan revisorn t.ex. intervjua personal, gå igenom processbeskrivningar och göra funktionstester. Förutom att undersöka viktiga kontrollfunktioner

9713 kap. 8 § första stycket regeringsformen.

982 kap. 2 § andra stycket förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.

995 § första stycket lagen (2002:1022) om statlig revision m.m.

159

Extern granskning av Kriminalvården

SOU 2015:57

kan revisorn också granska om olika fakta i redovisningen stämmer, så kallad substansgranskning. Exempelvis kan poster som verkar stora och ovanliga granskas genom att revisorn går igenom de transaktioner och underlag som ligger bakom posterna. Ett annat exempel på substansgranskning är att man går igenom ledningens protokoll.

Om det vid en granskning av viktiga kontrollfunktioner eller vid en substansgranskning upptäcks fel eller brister som myndighetens ledning bör informeras om skriftligt lämnas en revisionsrapport till myndigheten. Ofta ber man också myndigheten att inom viss tid komma in med information med anledning av iakttagelserna i rapporten. Om iakttagelserna är mindre allvarliga skrivs en revisions- promemoria. Kopior av revisionsrapporter kan skickas till regeringen och ansvarigt departement.

Syftet är inte att genomföra en fullständig granskning varje år. Den årliga revisionen inriktas i stället mot bedömda risker för väsentliga fel. Utgångspunkten är att granskningen ska vara så omfattande att den ger en rimlig, men inte fullständig, säkerhet för uttalandet i revisionsberättelsen. Riksrevisionen ska även arbeta förebyggande. Eventuella fel och brister kommuniceras med berörda så snart som möjligt så att de kan åtgärdas innan årsredovisningen beslutas.100

Granskningen av årsredovisningen avslutas med en revisions- berättelse. Granskningen av en delårsrapport avslutas med ett revisors- intyg (kallas även revisorsrapport över översiktlig granskning av delårsrapport). Revisionsberättelserna och revisorsintygen lämnas till regeringen, med kopior till ansvarigt departement och till den berörda myndigheten.101

Om revisionsberättelsen innehåller någon invändning ska myndigheten redovisa för regeringen vilka åtgärder myndigheten har vidtagit eller avser att vidta med anledning av invändningen.102

100Riksrevisionen, promemoria 2012-02-16, dnr 30-2012-0169. PM om revisionens inriktning, s. 6.

1015 § andra stycket och 10 § lagen (2002:1022) om statlig revision m.m.

10228 § myndighetsförordningen (2007:515).

160

SOU 2015:57

Extern granskning av Kriminalvården

Årlig revision i förhållande till Kriminalvården

För åren 2003 till 2014 finns en revisionsrapport avseende Kriminal- vården publicerad per år, med undantag för åren 2004 och 2009 då inga revisionsrapporter avseende Kriminalvården publicerades. För att visa vad Riksrevisionens årliga granskning av Kriminalvården kan avse redogörs för den revisionsrapport som publicerades 2014. Rapporten gällde verkställighetsplanering, arbetsdrift och upphandling. Under hösten 2013 genomförde Riksrevisionen verksamhetsbesök vid fyra anstalter och tre frivårdskontor. Utöver det ställdes ett antal fråge- ställningar till Kriminalvården centralt. Riksrevisionens bedömning var att flertalet tidigare konstaterade brister i den interna styrningen och kontrollen avseende verkställighetsplanering, arbetsdrift och upphandling kvarstod. Kriminalvården rekommenderades bland annat att förbättra arbetet med systematisk uppföljning och att vidta åtgärder för att säkerställa att obligatoriska moment genomförts innan verkställighetsplaner klarmarkeras. Under granskningen gick Riksrevisionen bland annat igenom 120 verkställighetsplaner och fann då att 29 var klarmarkerade, fast de inte var fullständiga.103

Effektivitetsrevision

Effektivitetsrevision innebär att Riksrevisionen granskar och lämnar förslag till förändringar så att den statliga verksamheten bedrivs effektivare, med högre kvalitet och till lägre kostnader. Granskningarna utgår ofta från riksdagens beslut och omfattar regeringens genomförande av politiska mål, styrning, uppföljning och rapportering till riksdagen. Riksrevisionen granskar också myndigheternas genomförande och rapportering till regeringen. Effektivitetsrevisionen ska huvudsakligen inriktas på granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta.104 Eftersom problem många gånger inte är isolerade till en enskild statlig aktör eller en enskild fråga har man vid granskningen ofta ett

103Riksrevisionen, revisionsrapport 2014-01-22, dnr 32-2013-0552. Rapport löpande gransk- ning av Kriminalvården 2013.

1044 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

161

Extern granskning av Kriminalvården

SOU 2015:57

bredare perspektiv än den enskilda organisationen eller huvud- mannen.105

De tre riksrevisorerna beslutar självständigt vad som ska granskas, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag. De beslutar även självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning.106 Resultatet av granskningen ska redovisas i en granskningsrapport.107

Granskningsrapporten skickas till riksdagen.108 Riksdagens talman överlämnar sedan granskningsrapporten till berört utskott och till regeringen. Regeringen ska inom fyra månader svara på vad man avser att göra med anledning av rapporten. Kopior av rapporten skickas även till berörda organsationer. Myndigheterna är dock inte skyldiga att följa rekommendationerna. Effektivitets- granskningarna följs upp och resultatet presenteras i uppföljnings- rapporter.

Effektivitetsrevision i förhållande till Kriminalvården

Enligt uppgift från Riksrevisionen genomförs 25–30 effektivitets- revisioner varje år. Under perioden 2009 till 2014 publicerades tre granskningsrapporter som rör Kriminalvården (en 2009 och två 2011). Under 2014 bedrevs en förstudie med fokus på statens samlade insatser vid det brottsförebyggande arbetet vid frigivning, där Kriminalvården är en viktig del.

Rapporten från 2009 gällde effektiviteten i det återfallsföre- byggande arbetet. Slutsatsen var att Kriminalvårdens planering av intagnas tid i anstalt inte fungerade tillfredsställande. Det fanns stora brister i samordningen internt mellan anstalt och frivård, liksom i Kriminalvårdens samverkan med andra myndigheter.109

En av rapporterna från 2011 hade som utgångspunkt åtta granskningar som genomförts under 2008–2011 av effektiviteten i rättsväsendet och specifikt brottmålsprocessen. I rapporten

105Riksrevisionen, promemoria 2012-02-16, dnr 30-2012-0169. PM om revisionens inriktning, s. 10.

10613 kap. 8 § andra stycket regeringsformen.

1074 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

1089 § ibid.

109Riksrevisionens granskningsrapport RiR 2009:27. Kriminalvårdens arbete med att förebygga återfall i brott – Verkställighetsplanering och samverkan inför de intagnas frigivning.

162

SOU 2015:57

Extern granskning av Kriminalvården

analyserade Riksrevisionen orsakerna till de iakttagna effektivitets- bristerna i rättsväsendet och brottmålsprocessen. Granskningen gällde fler myndigheter än Kriminalvården.110

6.5.2Statskontoret

Sammanfattning: Statskontoret bistår regeringen med bland annat utvärderingar av statlig verksamhet.

Statskontorets uppdrag är att bistå regeringen med utredningar, utvärderingar och uppföljningar av statlig och statligt finansierad verksamhet och av övergripande frågor om den offentliga förvalt- ningens funktionssätt. I detta ingår att analysera verksamheter och myndigheter ur ett effektivitetsperspektiv och att redovisa effekter av statliga åtgärder.111 Utredningarna kan avse alla politikområden. Statskontoret har också ett förvaltningspolitiskt uppdrag som innefattar uppföljning av den offentliga sektorns utveckling och bevakning av vissa frågor om kvalitets- och verksamhetsutveckling i statsförvaltningen.112

Statskontoret kan inte självständigt inleda utredningar eller utvärderingar av enskilda myndigheters verksamheter. Myndigheten kan dock lämna förslag till regeringen på utredningar, utvärderingar och uppföljningar som bör göras.113 Statskontoret kan också inom ramen för sitt förvaltningspolitiska uppdrag självständigt initiera utredningar. Då handlar det om mer generella förvaltningspolitiska frågeställningar som förvaltningens organisering, styrning och kompetensförsörjning.

Regeringens uppdrag kan innebära att Statskontoret ska göra en myndighetsanalys. En sådan innefattar analys av faktorer som myndighetens mål, resurser, verksamhetsuppföljning, resultat, interna och externa omständigheter som påverkar resultatet och vilka för- bättrande åtgärder som bör vidtas. Regeringen kan sedan ge

110 Riksrevisionen, granskningsrapport RiR 2011:27. Att hantera brottmål effektivt – En utmaning för regeringen och rättsväsendet.

1111 § förordningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret.

1121 a § ibid.

1132 § ibid.

163

Extern granskning av Kriminalvården

SOU 2015:57

Statskontoret i uppdrag att göra fördjupade analyser av identifierade problemområden.

Statskontoret har inte genomfört någon myndighetsanalys av Kriminalvården. Frågor rörande bland annat transporter av frihets- berövade och hot mot anställda har däremot berörts i utredningar under de senaste åren. En mer heltäckande rapport om kriminal- vård publicerades 2003. Statskontoret granskade då de delar av kriminalvårdsverksamheten som avsåg anstalterna och transport- tjänsten.114 Den senaste rapporten som avser Kriminalvården specifikt publicerades under 2014 och innehåller en utvärdering av myndighetens bidrag till ideella organisationer.115

6.5.3Ekonomistyrningsverket

Sammanfattning: Varje år utför Ekonomistyrningsverket (ESV) en värdering av i vad mån Kriminalvården följer de ekonomi- administrativa bestämmelserna för verksamheten. Verket utför också olika typer av uppdrag inom ekonomisk styrning. Upp- dragen kan komma både från regeringen och från andra myndig- heter.

ESV har bland annat i uppdrag att bistå regeringen med det under- lag den behöver för att säkerställa att statsförvaltningen är effektiv samt att den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Bland uppdragen ingår också att göra prognoser, analysera och lämna information om den statliga ekonomin.116

EA-värdering och kontroll av årsredovisningar

Varje år genomför ESV en ekonomiadministrativ värdering av nästan samtliga myndigheter under regeringen. Värderingen mäter i vad mån myndigheter följer de ekonomiadministrativa bestämmelserna för verksamheten, EA-värdet. Det görs inte någon bedömning av om en åtgärd som i och för sig varit förenlig med regelverket skulle vara

114Statskontoret, rapport 2003:20. Effektivitetsgranskning av kriminalvården.

115Statskontoret, rapport 2014:24. Kriminalvårdens bidrag till ideella organisationer.

1162 § förordningen (2010:1764) med instruktion för Ekonomistyrningsverket.

164

SOU 2015:57

Extern granskning av Kriminalvården

olämplig. Regeringen har beslutat om riktlinjer för värderingen.117 Värdering sker främst inom redovisning, finansiering och intern- kontroll. Den sker även inom t.ex. upphandling, konsekvens- utredning, arkivering av räkenskapsmaterial och rapportering.

De myndigheter som ska bli EA-värderade lämnar information, så kallad självdeklaration, till ESV genom Hermes (ett gemensamt informationssystem för myndigheterna och Regeringskansliet i den statliga redovisningsorganisationen). Regeringskansliet och vissa myndigheter med särskilt ansvar inom ett visst område lämnar också in information från sin verksamhet om andra myndigheter. De uppgifter som ges in granskas till viss del.118 De fastställda EA- värdena rapporteras årligen till regeringen. Myndigheterna har möjlighet att hämta dem ur Hermes.

När myndigheter lämnar årsredovisningen till regeringen ska de också lämna en kopia av den till ESV.119 ESV kontrollerar att uppgifterna i årsredovisningen stämmer med vad myndigheten rapporterat in i Hermes.

Uppdrag inom ekonomisk styrning

ESV genomför också olika typer av uppdrag inom ekonomisk styrning. Uppdragen kan komma från regeringen. Till skillnad från Statskontoret tar ESV också emot uppdrag från andra myndigheter. ESV har rätt att ta ut en avgift i sådana fall. De uppdrag som kommer från regeringen brukar normalt inte vara inriktade på en viss myndighet, utan rör ofta en fråga inom ESV:s verksamhets- område som behöver utredas utifrån flera myndigheters perspektiv. Åtgärder som föreslås efter granskningen är inte bindande utan endast rekommendationer.

ESV har, på uppdrag av regeringen, bland annat granskat Kriminalvårdens arbete med att projektera för och upphandla nya kriminalvårdsanläggningar. Rapporten som publicerades 2008

117Regeringsbeslut, 2004-01-29, Fi2003/5922.

118Kontroller sker bland annat mot Riksrevisionens revisionsrapporter, revisionsberättelser och granskningsrapporter samt mot Statskontorets myndighetsanalyser. Vissa frågor ska myndigheterna verifiera genom att ange spårbarhet till svaret, t.ex. hänvisning till diarienumret. ESV har sedan möjlighet att begära ut aktuell handling för kontroll. ESV läser även myndighetens kommentarer till de svar som lämnas för att kontrollera så att svaret och kommentaren är förenliga med varandra.

1192 kap. 2 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.

165

Extern granskning av Kriminalvården

SOU 2015:57

innehåller en granskning av de åtgärder som Kriminalvården hade vidtagit för att säkra sin upphandlingskompetens. I rapporten finns förslag till Kriminalvården på åtgärder för att ytterligare säkra upphandlingskompetensen och på en bättre styrning av anskaff- ningen av nya fängelser.120

6.5.4Barnombudsmannen

Sammanfattning: Barnombudsmannen följer upp och utvärderar tillämpningen av Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) i Kriminalvårdens verksamhet.

Kriminalvårdens verksamhet berör enskilda under 18 år, bland annat genom att barn kan vara frihetsberövade i häkten. Barnombuds- mannen är en statlig myndighet som har till uppgift att driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen. Barnombudsmannen ska då särskilt uppmärksamma att lagar och andra författningar samt deras tillämpning stämmer överens med barnkonventionen.121

Vid fullgörande av den uppgiften ska Barnombudsmannen systematiskt och återkommande följa upp och utvärdera tillämp- ningen av barnkonventionen i berörda verksamheter hos bland annat förvaltningsmyndigheter. Barnombudsmannen ska föra en dialog om slutsatser och iakttagelser med berörda myndigheter och huvudmän.122 Barnombudsmannen kan dock inte tvinga en myndighet att förändra något i verksamheten.

Ett exempel på granskning av Barnombudsmannen som omfattat Kriminalvårdens verksamhet är en rapport från 2013 om barn och ungdomar i arrest och häkte misstänkta för brott. I framtagandet av rapporten har man bland annat besökt häkten på sex orter och talat med barn och ungdomar som frihetsberövats

120Ekonomistyrningsverket, rapport nr 2008:4. Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörj- ning.

1212 § lagen (1993:335) om Barnombudsman.

1221 § förordningen (2007:1021) med instruktion för Barnombudsmannen.

166

SOU 2015:57

Extern granskning av Kriminalvården

misstänkta för brott. I rapporten finns flera förslag till förändringar som berörs mer längre fram i betänkandet (avsnitt 12.4.2).123

6.5.5Brottsförebyggande rådet

Sammanfattning: Brottsförebyggande rådet (Brå) utför, på eget initiativ och på uppdrag av regeringen, uppföljningar och utvärderingar inom rättsväsendet.

Brå är ett centrum för forsknings- och utvecklingsverksamhet inom rättsväsendet. Brå ska bidra till kunskapsutveckling inom det kriminalpolitiska området och främja brottsförebyggande arbete. En viktig uppgift för myndigheten är att initiera och bedriva forsknings- och utvecklingsarbete för att ge regeringen underlag för åtgärder och prioriteringar på det kriminalpolitiska området. Brå ska också löpande bistå regeringen i kriminalpolitiska frågor.124 Regeringen ger ofta Brå i uppdrag att utföra särskilda kartlägg- ningar, utvärderingar osv.

Brå:s analyser bygger ofta på de uppgifter myndigheterna i rättskedjan är skyldiga att rapportera till Brå för den officiella rätts- statistiken. Brå kan dock genomföra utvärderingar även på andra sätt än analys av rättsstatistiken. Brå är inriktad på den över- gripande verksamheten. Avsikten är inte att kontrollera hur de andra myndigheterna utför sina uppdrag utan snarare att genom forskning och statistik ta fram kunskap om verksamheterna och på så sätt bidra till en lärande organisation. I sina analyser kan Brå identifiera åtgärder som berörd myndighet bör vidta, men det är då bara rekommendationer och myndigheten är inte skyldig att agera i enlighet därmed.

För att visa på vilken typ av utvärderingar Brå kan göra och med vilken frekvens sådana görs avseende Kriminalvårdens verksamhet redogörs för rapporter som mer direkt berör Kriminalvården sedan 2010. Under 2010 publicerades en utvärdering om återfall i brott efter

123 Barnombudsmannen, årsrapport 2013. Från insidan (2013) – Barn och ungdomar om tillvaron i arrest och häkte.

124 1 § och 2 § första stycket 5 förordningen (2007:1170) med instruktion för Brottsföre- byggande rådet.

167

Extern granskning av Kriminalvården

SOU 2015:57

utslussning med utökad frigång och en rapport med en kartläggning av innehållet i frivårdspåföljderna.125 Under 2012 redovisades en utvärdering om hur samhällstjänst fungerar och möjligheterna att döma fler till samhällstjänst samt en utvärdering om lekmanna- övervakare inom frivården.126 Samtliga rapporter grundade sig på regeringsuppdrag. I regleringsbrevet för 2014 gav regeringen Brå i uppdrag att kartlägga sysselsättningen i kriminalvårdsanstalt. Uppdraget ska redovisas senast den 16 november 2015.127

6.5.6Möjligheten att överklaga

Sammanfattning: För att ett beslut ska kunna överklagas krävs att det är skriftligt och har en inte obetydlig faktisk verkan för parter eller andra.

Överklagbarhet och klagorätt

En form av granskning av Kriminalvårdens beslut är möjligheten att överklaga dem. Ett beslut får överklagas om så är särskilt reglerat eller om det är överklagbart på sedvanerättslig grund. I flera för verksam- heten centrala författningar är det reglerat att Kriminalvårdens beslut får överklagas, om än ofta först efter omprövning av myndigheten.128 Alla myndighetsåtgärder enligt de olika lagarna är ändå inte överklagbara. Överklagbarheten är begränsad till följd av allmänna principer som har utvecklats i praxis.129

En förutsättning för att ett beslut ska kunna överklagas är att det har karaktären av ett skriftligt uttalande. Avgörande är inte vad myndigheten benämnt skrivelsen. Även en skrivelse som benämns information kan innehålla ett överklagbart beslut. En annan förut-

125Brottsförebyggande rådet, rapport 2010:8. Utökad frigång och återfall. Brottsförebyggande rådet, rapport 2010:10. Frivården i Sverige – En kartläggning.

126Brottsförebyggande rådet, rapport 2012:4. Samhällstjänst – Dagens situation och framtida möjligheter. Brottsförebyggande rådet, rapport 2012:9. Lekmannaövervakare inom frivården.

127Regleringsbrev för budgetåret 2014 avseende Brottsförebyggande rådet, Ju2013/8711/KRIM osv.

128Se t.ex. 14 kap. 1, 2 och 5 § fängelselagen (2010:610), 7 kap. 3–4 §§ häkteslagen (2010:611) samt 29–30 §§ lagen (1974:202) om beräkning av strafftid.

129Prop. 1997/98:101. Översyn av förvaltningsprocessen; en allmän regel om domstolsprövning av förvaltningsbeslut m.m., s. 50 f.

168

SOU 2015:57

Extern granskning av Kriminalvården

sättning för överklagbarhet är att beslutet har en inte alltför obetydlig faktisk verkan för parter eller andra. Ett principbeslut, som ska vara vägledande i kommande enskilda fall, är som regel inte överklagbart. Samma sak gäller för förhandsbesked som inte är bindande. Ett beslut som innebär att en myndighet kan eller ska verkställa det eller att den enskilde ändå måste rätta sig uppfyller vanligen kraven för överklagbarhet. Även avslag på en enskilds framställan är oftast överklagbara.

För att en myndighetsåtgärd ska kunna överklagas måste den alltså ha karaktären av ett dokumenterat uttalande som består vid tidpunkten för överklagande. Det skulle annars inte vara menings- fullt med ett överklagande, eftersom syftet är att beslutet ska ändras eller upphävas. En myndighets underlåtenhet att handla eller faktiska handlande, t.ex. en polismans trafikdirigering på gatan, kan inte överklagas.130 Flera för individen viktiga myndighetsåtgärder inom Kriminalvården är således inte överklagbara.

Inte alla får överklaga ett beslut bara för att det är överklagbart. Enligt 22 § förvaltningslagen (1986:223) får myndighetsbeslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot och beslutet kan överklagas.131 För klagorätt krävs att klaganden direkt drabbats av negativa verkningar, om inte annat är särskilt föreskrivet. Verkningarna kan ligga på det rättsliga planet eller vara av faktisk natur.132

Beslut från JO och rättsfall angående överklagbarhet

Nedan följer några beslut från JO och rättsfall för att ytterligare klargöra vilka beslut som är överklagbara.

I ett fall som JO prövade hade en polismyndighet under en längre tid spärrat av en motorcykelorganisations lokaler. JO skriver i beslutet att en myndighets faktiska handlande eller underlåtenhet att handla inte kan överklagas enligt allmänna förvaltningsrättsliga

130Ibid. Se även Hellners och Malmqvist, Förvaltningslagen (Zeteo, version den 31 maj 2010), kommentar till 22 §. Se vidare RÅ 2004 ref. 8 och RÅ 2007 ref. 7.

131Om annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från den regleringen, gäller dock den bestämmelsen, se 3 § första stycket förvaltningslagen (1986:223).

132Se T. Hellners och B. Malmqvist, Förvaltningslagen (Zeteo, version den 31 maj 2010), kommentaren till 22 §. Se även RÅ 1992 ref. 13. När klagorätten prövas görs det med utgångspunkt i förhållandena när överklagandet kom in, se RÅ 1991 ref. 58.

169

Extern granskning av Kriminalvården

SOU 2015:57

principer, men att de aktuella avspärrningarna inte var att betrakta som faktiskt handlande utan som överklagbara beslut. Detta efter- som det var fråga om skriftligt upprättade beslut som inneburit inskränkningar i rätten att disponera fastigheten. Tillträdesförbudet hade också gällt under en längre tid.133

RÅ 1992 ref. 65 gällde ett beslut inom kriminalvården att för framtiden inte medge en intagen obevakade besök av sina barn. Beslutet gällde utan tidsbegränsning och förhindrade inte att man i framtiden ändå skulle tillåta obevakade besök. Det avsåg alltså inte om den intagne vid viss angiven tidpunkt skulle få ta emot barnen med eller utan bevakning. Ändå ansågs beslutet överklagbart. Enligt Regeringsrätten (numera Högsta förvaltningsdomstolen, HFD) fick beslutet genom sitt innehåll en påtaglig rättsverkan för den enskilde och borde därför kunna överklagas med stöd av 59 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt såsom beslut i enskilt fall.134

I RÅ 1986 not. 831 gjorde HFD bedömningen att en plan för den intagnes korttidspermissioner inte var bindande och beslutet därom därför inte var överklagbart.

HFD fann i RÅ 2010 ref. 9 att ett beslut om avslag på en hem- ställan om att få röka på sitt bostadsrum var överklagbart. Domstolen konstaterade att beslut i särskilda fall, med vissa då inte aktuella undantag, var överklagbara enligt den då gällande lagen om kriminal- vård i anstalt. Domstolen fann sedan att Kriminalvården genom att avslå den intagnes framställning tagit ställning till lagens tillämpning i ett särskilt fall och att avgörandet haft faktiska verkningar. Den intagne hade därför rätt att överklaga.

133JO 1999/00 s. 60. JO har även i flera ärenden prövat om ett överklagbart beslut egentligen hade bort fattas. Frågan har alltså inte varit om ett visst beslut varit överklagbart utan om Kriminalvården brustit genom att inte fatta ett överklagbart beslut. Om kvarhållande eller omhändertagande av en försändelse, se JO, beslut 2013-12-06, dnr 5877-2011 samt JO, beslut 2013-12-06, dnr 4465-2012, 5061-2012 och 5239-2012. Jfr även JO, beslut 2009-03-18, dnr 4637-2007, i vilket JO fann att förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser om hand- läggningen av ärenden skulle tillämpas vid omhändertagande av alkohol. JO har vidare ansett att omplacering mellan två likvärdiga avdelningar inom en anstalt inte utgör handläggning av ett ärende i förvaltningslagens mening, se JO, beslut 2009-12-21, dnr 2375-2009. När det varit fråga om två icke likvärdiga häktesavdelningar har det emellertid ansetts vara tal om handläggning av ett ärende, se JO, beslut 2008-12-22,dnr 3009-2007.

134Jfr RÅ 1973 ref. 75.

170

SOU 2015:57

Extern granskning av Kriminalvården

6.5.7Insynsrådet, offentlighetsprincipen och ideella frivilligorganisationer

Sammanfattning: Kriminalvårdens insynsråd, offentlighets- principen och ideella frivilligorganisationer bidrar till den demo- kratiska insynen i Kriminalvårdens verksamhet.

Vid Kriminalvården finns som ovan nämnts ett insynsråd (avsnitt 5.2.2).135 Syftet med ett insynsråd är att tillgodose behovet av demokratisk insyn och medborgerligt inflytande. Även om inte insyn ska sammanblandas med tillsyn, bidrar insynsrådet till att representanter för allmänheten får inblick i den verksamhet som Kriminalvården bedriver, vilket också ger möjligheter att utöva demokratisk kontroll.

Därtill är förstås offentlighetsprincipen tillämplig även på Kriminalvårdens verksamhet. Genom den kan medborgare och media utöva granskning och därmed bidra till att rättssäkerhet och effektivitet upprätthålls i verksamheten.136

Ytterligare insyn i Kriminalvårdens verksamhet uppnås genom ideella frivilligorganisationer, t.ex. Röda korset och Kriminellas revansch i samhället (KRIS). Organisationernas verksamhet i för- hållande till Kriminalvården består bland annat i att stötta och besöka intagna vid häkten och anstalter.137

1358 § förordningen med instruktion (2007:1172) för Kriminalvården.

136Se prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 30.

137Statskontoret, rapport 2014:24. Kriminalvårdens bidrag till ideella organisationer, s. 39 ff.

171

7 Internationell utblick

7.1Inledning

I detta kapitel lämnas en översiktlig redogörelse för hur gransk- ningen av kriminalvårdens verksamhet är organiserad i Finland, Danmark, Norge, Kanada samt England och Wales. Delar av detta kapitel bygger på information som kommittén har inhämtat från

Brottspåföljdsmyndigheten i Finland, Direktoratet for Kriminalforsorgen i Danmark, Kriminalomsorgsdirektoratet i Norge, Correctional Service of Canada samt Her Majesty’s Inspectorate of Prisons i England och Wales. En motsvarande översiktlig redogörelse av hur granskningen av polisens verksamhet är organiserad i Finland, Danmark, Norge, Nederländerna samt England och Wales finns i betänkandet Tillsyn över polisen.1

Utformningen av ett lands granskning av myndigheters verk- samhet är, liksom kommittén konstaterade i betänkandet Tillsyn över polisen, ofta tätt sammankopplad med ett lands nationella traditioner och förvaltningsmodeller.2 Det är därför svårt att tillgodogöra sig erfarenheter från hur andra länder valt att utforma sin granskning av kriminalvården. Det är dock möjligt att dra vissa slutsatser om granskningen från de länder som kommittén har valt att studera.

Granskningen skiljer sig åt mellan de länder som kommittén har undersökt. Kontroll av regelefterlevnaden förekommer dock hos samtliga studerade länder, ofta i kombination med andra former av granskning. Samtliga undersökta länder har en ombudsman med ett mandat som innefattar att kontrollera regelefterlevnaden i kriminal- vården. Även om dessa institutioner liknar varandra finns det

1SOU 2013:42. Tillsyn över polisen, s. 107 ff.

2Ibid, s. 107.

173

Internationell utblick

SOU 2015:57

skillnader mellan länderna, särskilt mellan de nordiska länderna på den ena sidan och Kanada samt England och Wales på den andra.

7.2Finland

Allmänt

Brottspåföljdsmyndigheten ansvarar för verkställighet av straff och häktning och lyder under justitieministeriet.3 Myndigheten består av tre verkställighetsregioner, en central förvaltningsenhet, en riks- omfattande hälsovårdsenhet, en verkställighetsenhet och ett utbild- ningscentrum för brottspåföljdssektorn.4

Brottspåföljdsmyndighetens verksamhet står under extern gransk- ning av justitiekanslern i statsrådet och riksdagens justitieombudsman. Dessa är Finlands två högsta laglighetsövervakare.5 Andra exempel på myndigheter som utövar extern granskning över Brottspåföljdsmyndig- heten är dataombudsmannen och Statens revisionsverk. Dataombuds- mannen övervakar behandlingen av personuppgifter och Statens revisionsverks granskning har ett i huvudsak finansiellt perspektiv.

Interna inspektionens kontroll över

Brottspåföljdsmyndighetens verksamhet

Interna inspektionen vid Brottspåföljdsmyndigheten lyder direkt under generaldirektören för att den ska vara så fristående som möjligt från organisationen i övrigt. De interna inspektionerna utgår i huvudsak från den årliga inspektionsplanen som general- direktören har godkänt. Därutöver tillkommer några ad hoc inspektioner. Granskningen är bred och omfattar bland annat regelefterlevnad och effektivitet. Interna inspektionen kan rikta sin granskning mot alla funktioner och enheter inom Brottspåföljds- myndigheten. Interna inspektionen har rätt att få tillgång till information och IT-system för att kunna utföra sin granskning.

31 § lagen om Brottspåföljdsmyndigheten (953/2009).

44 § ibid. Brottspåföljdsmyndigheten. Organisation. http://www.rikosseuraamus.fi/sv/index /brottspafoljdsmyndigheten/organisation.html (Hämtad 2014-07-02).

5Riksdagens justitieombudsman. Justitieombudsmannen och justitiekanslern. http://www.oikeusasiamies.fi/Resource.phx/eoa/svenska/jo/justitiekanslern.htx?locale=sv_SE (Hämtad 2014-07-02).

174

SOU 2015:57

Internationell utblick

Riksdagens justitieombudsman

Riksdagens justitieombudsman (JO) ska enligt lag i synnerhet inspektera fängelser och andra slutna inrättningar.6 JO svarar för kontrollen tillsammans med två biträdande justitieombudsmän. De biträdande justitieombudsmännen har i det närmaste samma befogenheter som JO och avgör självständigt ärendena inom sina ansvarsområden.7

Övervakningen av fångvården är av tradition ett av kärnområdena inom JO:s verksamhet. JO:s verksamhet liknar dess svenska mot- svarighet. JO övervakar således att Brottspåföljdsmyndigheten i sin verksamhet följer föreskrifter, huvudsakligen genom att undersöka inkomna klagomål. Vidare genomför JO regelbundet inspektioner av fängelser och undersöker ärenden på eget initiativ om det får kännedom om olagligheter och missförhållanden.8

Finland har anslutit sig till det fakultativa protokollet till Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (OPCAT). JO är ett sådant nationellt besöksorgan som avses i det fakultativa protokollet.9

7.3Danmark

Allmänt

Direktoratet for kriminalforsorgen har det övergripande ansvaret för alla kriminalvårdsinstitutioner i Danmark såsom fängelser, halvvägshus etc. Det lyder under justitiedepartementet och ska som ansvarig för kriminalvården säkerställa att gällande lagar och regler efterlevs.

Kriminalvården står under extern granskning av bland annat

Folketingets ombudsman, Rigsrevisionen och Datatilsynet. Rigs- revisionen utövar regelbunden ekonomisk- och administrativ kontroll av kriminalvården samt genomför riktade granskningar på eget

65 § lagen om riksdagens justitieombudsman (197/2002).

714 § ibid.

8Riksdagens justitieombudsman. JO:s verksamhet. http://www.oikeusasiamies.fi/ Resource.phx/eoa/svenska/jo/jo-verksamhet.htx (Hämtad 2014-07-03). Riksdagens justitie- ombudsman. Riksdagens justitieombudsmans berättelse år 2013, s. 184.

91 a kap. lagen om riksdagens justitieombudsman (197/2002).

175

Internationell utblick

SOU 2015:57

initiativ. Datatilsynet övervakar kriminalvårdens behandling av person- uppgifter.

Folketingets ombudsmand

Folketingets ombudsmand är en jurist som utses av Folketinget

(parlamentet) för att granska offentliga myndigheter, däribland kriminalvården. Han eller hon får kritisera och lämna rekommenda- tioner i enskilda fall. Dessa är inte juridiskt bindande, men följs som regel ändå av myndigheterna. Folketingets ombudsmand tar emot klagomål från enskilda, inleder ärenden på eget initiativ och inspekterar kriminalvårdens institutioner såsom fängelser. Det är vidare ombudsmannen som, i samarbete med Institut for Menneskerettigheder och organisationen Dansk Institut mod Tortur (DIGNITY), genomför särskilda inspektioner och därmed uppfyller rollen som nationellt besöksorgan i enlighet med OPCAT.

7.4Norge

Allmänt

Kriminalomsorgen är organiserad i en central, en regional och en lokal nivå. Centralt finns Kriminalomsorgsavdelningen i norska justitie- departementet, som styr verksamheten politiskt, och Kriminal- omsorgsdirektoratet, som står för den administrativa förvaltningen. Det finns fem regionala förvaltningar och lokalt är det organiserat i anstalter och frivårdskontor.10

Kriminalvårdens verksamhet står under extern granskning av bland annat Sivilombudsmannen, tilsynsråd, Riksrevisjonen och datatilsynet.

Riksrevisjonen och datatilsynet utövar i hög grad motsvarande typ av granskning som Riksrevisionen respektive Datainspektionen.11

10Norska regeringen. Om kriminalomsorgen. http://www.regjeringen.no/nb/dep/jd/ tema/kriminalomsorg/sub/om-kriminalomsorgen.html?id=446221 (Hämtad 2014-05-22). Kriminalomsorgen. Organisering. http://www.kriminalomsorgen.no/organisering.237901.no.html (Hämtad 2014-05-22).

11Sivilombudsmannen. Sivilombudsmannen. https://www.sivilombudsmannen.no/?lang=no_NO (Hämtad 2014-05-28). Riksrevisjonen. Om riksrevisjonen. Senast uppdaterad 2014-05-14. https://www.riksrevisjonen.no/OmRiksrevisjonen/Sider/OmRiksrevisjonen.aspx

(Hämtad 2014-05-28). Datatilsynet. Om oss. https://www.datatilsynet.no/Om-Datatilsynet/ (Hämtad 2014-05-28).

176

SOU 2015:57

Internationell utblick

Sivilombudsmannen

Sivilombudsmannen kontrollerar den offentliga förvaltningen och motsvarar i stor utsträckning svenska JO. Kontrollen utförs i huvudsak utifrån klagomål från enskilda, men ombudsmannen kan också ta upp ärenden på eget initiativ. Ombudsmannens utlåtanden är inte juridiskt bindande, men myndigheterna rättar sig ändå normalt efter dem.12

Ombudsmannen är nationellt besöksorgan i enlighet med OPCAT och har en särskild NPM-enhet (National Preventive Mechamism).13

Tilsynsråd

I var och en av de fem regionerna finns ett tilsynsråd, som är oberoende från fängelsesystemet. Tilsynsrådet utövar tillsyn över fängelser och frivårdskontor. Det ska se till att behandlingen av dömda och intagna är i enlighet med gällande rätt.14 Ett tilsynsråd består utav ordförande, vice ordförande, ledamöter och suppleanter från vart och ett av länen inom regionen. Av riktlinjer framgår att åtminstone en av rådets medlemmar ska vara eller ha varit domare. Övriga ledamöter bör ha olika yrkesbakgrund och om möjligt bestå av lika många kvinnor som män och med åldersspridning.

Tilsynsråden besöker varje driftsenhet i genomsnitt tre gånger per år. Besöken kan vara såväl anmälda i förväg som oanmälda. Tilsynsrådet kan ta upp frågor på eget initiativ eller efter anmälan från intagna. Tilsynsrådet försöker i första hand lösa problem på lokal nivå. Om detta inte lyckas eller tilsynsrådet anser att det finns anledning tas frågan upp på regional nivå. Medlemmar av ett tilsynsråd har rätt att tala med intagna i enskildhet. De har även rätt att delta vid möten och ta del av handlingar om den intagne godtar det. En årlig rapport sänds från tilsynsrådet till regionen med upp- gifter om anstalterna och frivårdskontoren i regionen. Rapporten

12Sivilombudsmannen. Organisasjon og saksområde. https://www.sivilombodsmannen.no/ organisasjon-og-saksomraade/category2851.html (Hämtad 2014-06-27).

13Sivilombudsmannen. Mandat. https://www.sivilombudsmannen.no/mandat-forebyggings- enheten/category2863.html (Hämtad 2014-06-27).

14Straffegjennomføringsloven § 9.

177

Internationell utblick

SOU 2015:57

går sedan vidare till Kriminalomsorgsdirektoratet med yttrande från direktören på regional nivå.15

7.5Kanada

Allmänt

The Correctional Service of Canada (CSC) är den federala myndighet i Kanada som ansvarar för att verkställa påföljder om två års fängelse eller mer samt för övervakningen av villkorligt frigivna.16 Påföljder under två års fängelse verkställs av provincial corrections, dvs. i någon av Kanadas tio provinser och dess myndigheter.

CSC är indelat i en nationell nivå, en regional nivå med fem regionkontor samt en nivå med lokala verksamhetsställen. CSC leds av the Commissioner of Corrections, som lyder under the Minister of Public Safety Canada. Kommissionären stöds av en verkställande kommitté som består av nationella och regionala tjänstemän.17

Kriminalvården står under extern granskning av bland annat the Office of the Correctional Investigator, ombudsmän i provinserna, Citizen Advisory Committees och the Office of the Auditor General of Canada. Den sist nämnda motsvarar den svenska Riksrevisionen.

Office of the Correctional Investigator

The Office of the Correctional Investigator (OCI) är helt fristående från CSC och har fått i mandat att agera ombudsman åt dömda som är under CSC:s ansvar. The Correctional Investigator (ombudsmannen) utses av den kanadensiska regeringen och kan rapportera om enskilda utredningar till the Commissioner of Corrections eller the Minister of Public Safety Canada. OCI:s utredningar avser CSC:s personals agerande och beslut i förhållande till dess federala brottslingar. OCI:s

15Kriminalomsorgen. Tilsynsråd. http://www.kriminalomsorgen.no/tilsynsraad.237906.no.html (Hämtad 2014-06-27). Föreskrifterna och riktlinjerna till Straffegjennomføringsloven § 9.

16Correctional Service Canada. About Us. Senast uppdaterad 2012-10-22. http://www.csc- scc.gc.ca/about-us/index-eng.shtml (Hämtad 2014-07-07). Correctional Service Canada. Frequently Asked Questions. Senast uppdaterad 2013-08-15. http://www.csc-scc.gc.ca/media- room/009-0002-eng.shtml (Hämtad 2014-07-07).

17Correctional Service Canada. How We Operate. Senast uppdaterad 2012-10-22. http://www.csc-scc.gc.ca/about-us/006-0003-eng.shtml (Hämtad 2014-07-07).

178

SOU 2015:57

Internationell utblick

årliga rapport och särskilda rapporter, avseende områden som ansetts särskilt granskningsvärda, lämnas till the Minister of Public Safety, som måste lägga fram rapporterna för parlamentet.

OCI:s huvuduppgift är att undersöka och fatta beslut efter anmälan från intagna. Vidare har OCI ansvar för att granska och lämna rekommendationer avseende CSC:s riktlinjer och förfaranden i relation till de områden som berörs i individuella klagomål, för att se till att problemområden identifieras och behandlas på lämpligt sätt.

Undersökningar inleds antingen på eget initiativ eller efter klagomål. OCI har diskretionär makt att avgöra om en under- sökning ska inledas och hur den i så fall ska genomföras. OCI har rätt att kräva in information och kan hålla formella förhör under ed. Majoriteten av alla problem som tas upp genom klagomål från intagna handhas genom diskussioner och förhandlingar på lokal nivå, dvs. med anstalten. I de fall problemet inte går att lösa på denna nivå tas frågan uppåt till regional eller nationell nivå med en specifik rekommendation för ytterligare granskning och korrigerande åtgärder. Om inte åtgärd sker inom rimlig tid enligt ombudsmannen hänskjuts frågan till ministern och kan eventuellt tas upp i en årsrapport eller en särskild rapport. Förutom att utreda klagomål från enskilda träffar OCI regelbundet organisationer för intagna såsom förtroenderåd och genomför regelbundna besök på institutionerna.18

Efter att OCI granskat ett klagomål avgörs genom beslut om CSC har agerat rättvist, rimligt och i enlighet med lagar och riktlinjer. Besluten är inte bindande. CSC måste dock svara på OCI:s rekommendationer. Om utredning inleds ska vanligtvis ett skriftligt beslut med resultat och rekommendation till följd av undersökningen lämnas inom 45 arbetsdagar.19

18Office of the Correctional Investigator. FAQ's. Senast uppdaterad 2013-09-16. http://www.oci- bec.gc.ca/cnt/faq-eng.aspx (Hämtad 2014-07-09). Office of the Correctional Investigator. Roles and Responsibilities. Senast uppdaterad 2013-09-16. http://www.oci-bec.gc.ca/cnt/roles-eng.aspx (Hämtad 2014-07-09).

19Office of the Correctional Investigator. Making a Complaint to the Office of the Correctional Investigators. Senast uppdaterad 2014-02-28. http://www.oci-bec.gc.ca/cnt/complaint-plainte- eng.aspx (Hämtad 2014-07-09).

179

Internationell utblick

SOU 2015:57

Ombudsmän i provinserna

Dömda som avtjänar fängelsestraff under två år och som således inte är federala fångar kan inte vända sig till OCI. I stället finns i varje provins en ombudsman som de kan vända sig till. Även ombuds- männen i provinserna skriver särskilda rapporter, exempelvis ombuds- mannen i Ontarios rapport ”The Code - Investigation into the Ministry of Community Safety and Correctional Services’ response to allegations of excessive use of force against inmates” som avslutades med 45 rekommendationer till de behöriga myndigheterna.20

Citizens Advisory Committees

Citizen Advisory Committees (CAC) är självständiga kommittéer. En kommitté har tre huvudfunktioner. Den första är att fungera som rådgivare i relation till kriminalvårdens enheter, t.ex. fängelser, och dess inverkan på samhället. CAC:s agerar för det andra som en oberoende observatör av den dagliga verksamheten inom den federala myndigheten CSC och dess program. Detta innefattar att agera som en oberoende observatör från samhället vid kriser inom en institution. Dess tredje funktion är att fungera som en förbindelse mellan CSC, dömda och samhället. CAC:s informerar allmänheten om CSC samt ger CSC samhällets/medborgarnas perspektiv på dess verksamhet. En CAC ska interagera med personal från CSC, allmänheten och dömda samt lämna opartiska råd och rekommendationer avseende kriminal- vården. Medlemmarna har olika social, kulturell och demografisk bakgrund.21

Runt 400 medborgare deltar i olika CAC:s över hela Kanada.22 Vanligtvis bor medlemmarna i närheten av den operativa enhet,

20Rapporten är från juni 2013. Ombudsmannen André Martin anmärkte i samband med att rapporten publicerades bland annat att rapporten avslöjar inte bara chockerande berättelser om våld utan också intriger för att dölja detta våld.

21Correctional Service Canada. Who are our Volunteers? Senast uppdaterad 2012-08-22. http://www.csc-scc.gc.ca/volunteers/003008-0003-eng.shtml (Hämtad 2014-07-09). Correctional Service Canada. Citizen Advisory Committees http://www.csc-scc.gc.ca/cac/ index-eng.shtml (Hämtad 2015-03-26).

22Correctional Service Canada. 2012-2013 Citizen Advisory Committees Annual Report. http://www.csc-scc.gc.ca/cac/003002-2003-eng.shtml (Hämtad 2015-03-26).

180

SOU 2015:57

Internationell utblick

såsom ett fängelse, som kommittén arbetar mot. De utses normalt för en period av två år.23

OPCAT

Kanada har inte ratificerat OPCAT och har därmed inte heller utsett något nationellt besöksorgan.24 Landets federala struktur försvårar ett genomförande.25

7.6England och Wales

Allmänt

Justitiedepartementet ansvarar för kriminalvården i England och Wales. The National Offender Management Service är verkställande organ och verkställer kriminalvården genom Her Majesty’s Prison

Service och the National Probation Service samt genom kontrakt med privata företag.26

Her Majesty’s Inspectorate of Prisons for England and Wales

Her Majesty’s Inspectorate of Prisons for England and Wales (HMI Prisons) är ett fristående organ som rapporterar om villkoren för och behandlingen av dem som sitter i fängelse, förvar, häkte etc. Her

Majesty’s Chief Inspector of Prisons utses för en femårsperiod och rapporterar direkt till justitieministern och justitiedepartementet.27

Alla inspektioner av fängelser etc. utförs med utgångspunkt från fastställda och offentliggjorda kriterier, som bygger på internationella normer för mänskliga rättigheter. De fyra huvudkriterierna är säker-

23Correctional Service Canada. Resource Manual http://www.csc-scc.gc.ca/cac/5-eng.shtml (Hämtad 2015-03-26).

24Förenta Nationerna. United Nations Treaty Collection. https://treaties.un.org/ pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-9-b&chapter=4&lang=en (Hämtad 2015-03-27).

25Association for the Prevention of Torture. Canada - OPCAT Situation. Senast uppdaterad 2013-07-19. http://www.apt.ch/en/opcat_pages/opcat-situation-93/ (Hämtad 2014-07-09).

26National Offender Management service, rapport juni 2014. How the National Offender Management Service works.

27Her Majesty’s Inspectorate of Prisons. About HMI Prisons. Senast uppdaterad 2014-02-14. http://www.justiceinspectorates.gov.uk/hmiprisons/about-hmi-prisons/ (Hämtad 2014-06-12).

181

Internationell utblick

SOU 2015:57

het, respekt, meningsfull verksamhet och återanpassning. För varje kriterium görs en bedömning på en fyrgradig skala. Inspektörerna utgår i sin bedömning från följande fem huvudsakliga källor.

Observationer

Enkätundersökning till de intagna

Samtal med de intagna

Samtal med de anställda och relevanta utomstående

Dokumentation

De flesta inspektionerna genomförs med hjälp från andra organ såsom

Her Majesty’s Inspectorate of Probation (se nedan) och General Pharmaceutical Council (motsvarar Läkemedelsverket). Under en femårsperiod inspekteras ett fängelse minst en gång. Enligt uppgift till kommittén sker dock i praktiken inspektioner av fängelser oftast vartannat/vart tredje år. I det närmaste alla inspektioner är oanmälda och rekommendationer från tidigare inspektioner följs upp. Förutom inspektionerna skriver HMI Prisons rapporter avseende tematiska övergripande frågor, antingen själva eller tillsammans med andra granskningsorgan. Ett exempel är rapporten, ”Examining Multi- Agency Responses to Children and Young People who Sexually Offend (jointly with HMI Probation, Care and Social Services Inspectorate Wales, CQC, Estyn, Healthcare Inspectorate Wales, HMIC and Ofsted)”. Resultatet från inspektionerna används även för att lämna synpunkter på lagförslag.28

Her Majesty’s Inspectorate of Probation

Her Majesty’s Inspectorate of Probation (HMI Probation) är en fristående myndighet som finansieras av justitiedepartementet och rapporterar direkt till ministern. Syftet är att granska och rapportera om effektiviteten av bland annat det arbete som the National Probation Service (motsvarar frivården) utför med lagöverträdare för att minska återfallsrisken och skydda allmänheten. Den huvudsakliga

28 Her Majesty’s Inspectorate of Prisons for England and Wales. HM Chief Inspector of Prisons for England and Wales Annual report 2012–13, s. 4 f. och 17.

182

SOU 2015:57

Internationell utblick

metoden är att undersöka ett representativt urval av fall och se om varje aspekt av arbetet har utförts tillräckligt väl. HMI Probation ger rekommendationer utformade för att identifiera och sprida bästa arbetssätt (best practice), upptäcka dåliga resultat och uppmuntra till förbättringar.29

Independent Monitoring Board

Det finns en Independent Monitoring Board (IMB) vid varje fängelse och förvar samt vissa korttidsförvar vid flygplatser. En IMB består av medborgare som arbetar oavlönat i genomsnitt två till tre dagar per månad. Deras uppgift är att övervaka det dagliga livet i den lokala anstalten eller förvaret och se till att lämplig standard vidmakthålls. Medlemmarna har obegränsad tillgång till anstalten eller förvaret och kan när som helst ha ett enskilt samtal med en intagen. Dessutom kan en intagen som har ett problem, exempelvis gällande besök eller förlorad egendom, som inte kunnat lösas internt begära att få träffa en medlem av IMB. Även vid allvarliga händelser som exempelvis dödsfall eller upplopp kan medlemmar från IMB kallas in för att närvara och observera hur situationen hanteras.30

Criminal Justice Joint Inspection

The Criminal Justice Joint Inspection är ett samarbete mellan de fyra organ som utför inspektioner inom de rättsvårdande myndigheterna;

HMI of Constabulary (avser polisen), HMI of the Crown Prosecution Service (avser åklagarväsendet), HMI of Prisons och HMI of Probation. Dessa organ arbetar tillsammans i frågor som berör mer än ett organs område. De gemensamma inspektionerna har fokuserat på områdena allmänhetens säkerhet, ställa gärningsmän inför rätta, behandlingen av

29Her Majesty’s Inspectorate of Probation. Our Statement of Purpose and Values. Senast uppdaterad 2014-02-17. http://www.justiceinspectorates.gov.uk/hmiprobation/about-hmi- probation/statement-of/ (Hämtad 2014-06-12). Her Majesty’s Inspectorate of Probation. About HMI Probation. Senast uppdaterad 2014-02-17. http://www.justiceinspectorates.gov.uk/hmiprobation/about-hmi-probation/

(Hämtad 2014-06-12).

30Independent Monitoring Board. About the Independent Monitoring Board. Senast uppdaterad 2013-07-03. http://www.justice.gov.uk/about/imb (Hämtad 2014-06-25).

183

Internationell utblick

SOU 2015:57

dömda och förhållandena för frihetsberövade. Vidare har de gemen- samma inspektionerna haft tre övergripande frågor som varit offer och vittnens upplevelser, jämställdhet och mångfald samt effektivt resurs- användande.31

The Prison and Probation Ombudsman

The Prison and Probation Ombudsman är helt fristående från the National Offender Management Service. Hon eller han utses genom ett öppet förfarande av justitieministern. Ombudsmannen under- söker klagomål från intagna vid anstalter och förvar samt klienter inom frivården. Vidare utreder ombudsmannen omständigheterna vid dödsfall bland intagna. Ombudsmannen publicerar en årlig rapport som justitieministern presenterar för parlamentet. Rapporten inne- håller bland annat exempel på undersökta klagomål, utfärdade rekommendationer och erhållna svar samt utvalda undersökningar av dödsfall. För att ombudsmannen ska ta upp ett klagomål måste den klagande först ha fått saken prövad av anstalten. Klagomålen kan avse exempelvis försvunnen egendom, besök eller anklagelser om våld från personal. Om ett klagomål föranleder en formell rapport kommer den berörda myndigheten beredas tillfälle att yttra sig om uppgifterna i anmälan. Ombudsmannen kan lämna rekommen- dationer till den berörda myndigheten som ska upplysa om ifall den accepterar rekommendationen.32

OPCAT

Storbritannien har ratificerat OPCAT. Nationella besöksorgan, som samordnas av HMI Prisons, består i England och Wales av följande.33

 HM Inspectorate of Prisons (se ovan)

31Criminal Justice Joint Inspection. CJJI Joint Inspection Framework 2014–16, s. 1 och 3.

32The Prison and Probation Ombudsman. PPO Terms of Reference, s. 1 och 8-10. The Prison and Probation Ombudsman. About Us. http://www.ppo.gov.uk/about-us.html (Hämtad 2014-06-25).

33Her Majesty’s Inspectorate of Prisons. Monitoring places of detention: Fifth Annual Report of the United Kingdom’s National Preventive Mechanism 2013–14, s. 9–11.

184

8 Tidigare utredningar

8.1Inledning

Först redogörs för några centrala utredningar om tillsyn (avsnitt 8.2). För att ge en bild av det aktuella utredningsarbetet inom området redogörs därefter för några nyligen publicerade utredningar som berör granskning (avsnitt 8.3). I det efterföljande avsnittet behandlas utred- ningar som har berört granskning av just kriminalvården (avsnitt 8.4). Sist i kapitlet behandlas utredningar angående granskning av polisen (avsnitt 8.5).

8.2Centrala utredningar om tillsyn

Regeringen tillsatte 2000 en utredning om den statliga tillsynen. Frågan var hur den kunde göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre skulle kunna bidra till kontroll och genomförande av demokratiskt fattade beslut.1 Utred- ningen antog namnet Tillsynsutredningen. Den redovisade sitt uppdrag i delbetänkandet Statlig tillsyn – Granskning på med- borgarnas uppdrag och i slutbetänkandet Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn.2 Tillsynsutredningen föreslog bland annat att den statliga tillsynen skulle tydliggöras i en gemensam lag. Begreppet statlig tillsyn skulle preciseras i den lagen. Lagen skulle också innefatta regler om bland annat tillsynsorgans rätt till information och möjliga sanktioner. Tillsynsutredningens förslag på gemensam lag genomfördes inte.

1Kommittédirektiv 2000:62. Tydligare och effektivare statlig tillsyn.

2SOU 2002:14. Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag. SOU 2004:100. Tillsyn

– Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn.

187

Tidigare utredningar

SOU 2015:57

Regeringen redovisade dock 2009, i den så kallade tillsyns- skrivelsen, generella bedömningar för hur en tillsynsreglering bör vara utformad. De generella bedömningarna rör bland annat sam- ordning av tillsyn, ingripanden vid tillsyn och befogenheter under genomförandet. Enligt skrivelsen ska begreppet tillsyn främst användas när det är tal om en självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter. Verksamheten ska också vid behov kunna leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstad- komma rättelse. Om det leder till en mer ändamålsenlig tillsyn inom det specifika området kan det enligt skrivelsen finnas skäl att göra avsteg från de generella bedömningar som görs däri.3 Riksdagen har ställt sig bakom skrivelsen och regeringen har i den förvaltningspolitiska propositionen uttalat att skrivelsen ska vara vägledande för det fortsatta arbetet på tillsynsområdet.4

Statskontoret publicerade 2012 rapporten Tänk till om tillsynen

– Om utformningen av statlig tillsyn. Syftet med studien var att öka kunskapen om hur den statliga tillsynen övergripande bör utformas för att ge önskat resultat, med fokus på regeringens utformning av tillsynen. I studien berörs bland annat tillsynens kostnader och effekter, tillsynsmyndigheters uppgifter, ansvars- fördelning av tillsyn och tillsynsmyndigheters ingipandemöjligheter.5

8.3Nyligen publicerade utredningar m.m. om granskning

Innovationsrådet har i ett betänkande, som publicerades strax efter kommitténs betänkande Tillsyn över polisen, föreslagit att riksdagen och regeringen bör ompröva sina ställningstaganden att under regeringen inrätta särskilda områdesspecifika myndigheter, vars huvudsakliga uppgift är att kontrollera andra myndigheter

3Skr. 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn. Se särskilt s. 1 och 13 f. En redo- görelse av innehållet i skrivelsen finns i SOU 2013:42. Tillsyn över polisen, s. 55 ff.

4Betänkande 2009/10:FiU12. Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, del- aktighet och tillväxt, s. 30 och 95 f. Se även skr. 2013/14:155. Regeringens förvaltningspolitik, s. 25 f.

5Statskontoret, rapport 2012. Tänk till om tillsynen – Om utformningen av statlig tillsyn.

188

SOU 2015:57

Tidigare utredningar

under regeringen.6 I betänkandet görs bedömningen att det ur ett utvecklingsperspektiv är kontraproduktivt att inrätta myndigheter under regeringen med huvudsaklig uppgift att granska andra myndigheter under regeringen. Innovationsrådet menar att det för det ändamålet är tillräckligt med JO, JK och Riksrevisionen samt möjligheten att vid behov ge uppdrag till Statskontoret, Ekonomi- styrningsverket eller en särskild utredare. Utvecklingen med särskilda granskningsmyndigheter bedöms strida mot den svenska förvaltningskulturen med dess starka inriktning på samförstånd, kompromissvilja och hederlighet. Enligt rådet riskerar utvecklingen att leda till ökat misstroende och bristande tillit, såväl mellan statliga myndigheter som mellan politiska beslutsfattare och förvaltning, vilket i sin tur kan bidra till minskad tillit i samhället.

Under 2014 publicerade Statskontoret en rapport om så kallade utvärderingsmyndigheter. Statskontoret hade fått i uppdrag av regeringen att analysera och bedöma om och när fristående sektors- specifika utvärderingsmyndigheter är ett ändamålsenligt sätt att bedriva statlig utvärdering. Enligt Statskontoret bör sektorsspecifika utvärderingsmyndigheter inrättas med utgångspunkt i vilket mervärde de skapar i förhållande till andra statliga utvärderingsalternativ. Mervärdet består främst av att regeringen får tillgång till en fristående och permanent sak- och metodkompetens som fortlöpande tar fram analyser och utvärderingar inom ett område. Det möjliggör en långsiktig kunskapsutveckling om effekter av politiska åtgärder och offentlig verksamhet.7

Samma år redovisade Statskontoret ett uppdrag från regeringen om behovet av att förändra tillsynen inom migrationsområdet. Statskontoret föreslår i rapporten att ett från Migrationsverket fristående organ ska ges i uppdrag att utöva ordinär tillsyn över verksamheten vid myndighetens förvar. Enligt Statskontoret vore det lämpligt att samordna tillsynen över förvarsverksamheten med en framtida fristående tillsyn över polisen och, i förekommande

6SOU 2013:40. Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksamhet, avsnitt 8.3.6.

7Statskontoret, rapport 2014:7. Utvärdering på olika områden. En analys av sektorsspecifika utvärderingsmyndigheter, se särskilt s. 11 och 76.

189

Tidigare utredningar

SOU 2015:57

fall, Kriminalvården. Det ansågs inte finnas behov av att förändra tillsynen över Migrationsverkets ärendehandläggning.8

Regeringen tillsatte en särskild utredare för att se över den nuvarande hanteringen av klagomål inom hälso- och sjukvården. I ett delbetänkande från 2015 konstaterar Klagomålsutredningen att dagens klagomålssystem tar en betydande del av Inspektionen för vård och omsorgs resurser i anspråk och att det minskar möjlig- heten att bedriva en effektiv och riskbaserad tillsyn. Vidare dras slutsatsen att det är större sannolikhet att en patients klagomål kan få en bra lösning om det tas emot direkt i verksamheten och kan lösas av mottagaren. Enligt utredningen bör därför inspektionens skyldighet att utreda ett klagomål begränsas till sådana situationer där det finns särskilda behov av att få en oberoende och formell prövning av en händelse. Utredningsskyldigheten ska infalla endast i de fall när vårdgivaren har haft möjlighet att besvara klagomålet. Det måste också röra sig om en händelse av särskild karaktär, vilket definieras som fall där händelser i vården fått eller riskerat att få allvarliga konsekvenser för patienten. Även om det inte föreligger någon utredningsskyldighet ska dock inspektionen kunna inleda en utredning, t.ex. om klagomålet avser ett systemfel eller om upp- repade klagomål framförts mot viss verksamhet.9

Under 2015 färdigställde Statskontoret en utvärdering av inrättandet av Inspektionen för vård och omsorg. I rapporten anger Statskontoret att inspektionen hittills bara har kunnat skapa ett marginellt utrymme för riskbaserad tillsyn. För att frigöra utrymme för riskbaserad tillsyn föreslår Statskontoret att regeringen genomför Klagomålsutredningens förslag om en mer begränsad skyldighet för inspektionen att utreda de klagomål som kommer in. För att ytter- ligare frigöra utrymme för riskbaserad tillsyn föreslår Statskontoret att regeringen ska minska kraven på frekvenstillsyn av boenden för barn och unga.10

Under 2015 publicerades även ett slutbetänkande från Miljö- myndighetsutredningen om vägar till ett effektivare miljöarbete.

8Statskontoret, rapport 2014:32. Tillsyn och klagomålshantering inom migrationsområdet, se särskilt s. 8 f. och 89 ff.

9SOU 2015:14. Sedd, hörd och respekterad – Ett ändamålsenligt klagomålssystem i hälso- och sjukvården, se särskilt s. 11 ff., 32 och 76 ff.

10Statskontoret, rapport 2015:8. Inrättandet av Inspektionen för vård och omsorg – Slutrapport, se särskilt s. 7, 9, 25 och 100 ff.

190

SOU 2015:57

Tidigare utredningar

Utredningen finner bland annat att det finns allvarliga brister i effektivitet, enhetlighet, rättssäkerhet och konkurrensneutralitet i tillståndsgivning och tillsyn. Utredningen föreslår en helt ny myndighet (Miljöinspektionen) för tillstånd, tillsyn och tillsyns- vägledning.11

En särskild utredare fick av regeringen i uppdrag att analysera behovet av en förstärkt tillsyn inom socialförsäkringsområdet, utöver den tillsyn som utövas i dag. Den form av tillsyn som skulle övervägas var enligt direktiven i första hand sådan som initieras utifrån enskildas klagomål och som bedrivs genom prövning av sådana klagomål eller genom inspektioner eller andra undersök- ningar. Utredaren skulle framför allt fokusera på tillsynen över Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens ärendehandlägg- ning ur ett förvaltningsrättsligt perspektiv, dvs. den tillsyn som är nödvändig för att säkerställa att enskilda får sina ärenden prövade på ett rättssäkert sätt enligt grundläggande förvaltningsrättsliga krav. Uppdraget redovisades den 28 april 2015. Utredningen före- slår att Inspektionen för socialförsäkringen får ett utökat tillsyns- uppdrag som ska innefatta både klagomålshantering och vad som benämns generell tillsyn. Syftet med tillsynen ska vara att under- söka om den verksamhet som granskas följer det regelverk som ska tillämpas.12

Det kan också nämnas att en särskild utredare under 2014 fick i uppdrag att se över generalläkarfunktionen inom Försvarsmakten och lämna förslag om en effektiv och rationell tillsyn när det gäller miljö- och hälsoskydd, hälso- och sjukvård m.m. inom försvarets område. Uppdraget ska redovisas senast den 18 september 2015.13

8.4Tidigare utredningar angående granskning av kriminalvården

Statskontoret fann i en rapport som publicerades 2003 att den dåvarande tillsynen över kriminalvården inte var tillräcklig i för- hållande till de långtgående befogenheterna att ingripa i enskilda

11SOU 2015:43. Vägar till ett effektivare miljöarbete, se särskilt s. 15 och 351 ff.

12SOU 2015:46. Skapa tilltro. Generell tillsyn, enskildas klagomål och det allmänna ombudet inom socialförsäkringen.

13Kommittédirektiv 2014:129. Översyn av generalläkarfunktionen.

191

Tidigare utredningar

SOU 2015:57

människors liv. Statskontoret argumenterade för att ett fristående tillsynsorgan för kriminalvården borde inrättas. Dess huvuduppgifter skulle vara att granska att de lagar och förordningar som reglerar kriminalvårdsverksamhet efterlevs samt att granska händelser som rör hot och våld mot de intagna eller mot de anställda i deras kriminalvårdande funktion. Enligt rapporten beräknades förslaget positivt påverka effektiviteten i form av bättre rättssäkerhet och högre säkerhet för intagna och anställda.14

I propositionen som låg till grund för enmyndighetsreformen av kriminalvården redogjordes för ett förslag från den dåvarande Kriminalvårdsstyrelsen som innebar att det skulle inrättas en särskild grupp vid huvudkontoret för tillsyn av verksamheten. Genom den tillsynsverksamheten skulle tillsynen förstärkas och bidra till att organisationens förmåga att utföra sina uppgifter på ett effektivt sätt fick ökad tyngd. Regeringen framhöll att det är mycket viktigt att tillsynen inom Kriminalvården fungerar väl.15

Under 2004 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att granska rymningarna från kriminalvårdsanstalterna Kumla, Hall, Norrtälje och Mariefred. Den så kallade Rymnings- utredningen fann att det borde övervägas att skapa en oberoende organisation för tillsyn över kriminalvårdens verksamhet. Detta eftersom kriminalvården har långtgående befogenheter att ingripa i människors liv och att inkräkta på den personliga integriteten samt att verksamheten i stor utsträckning är regelstyrd.16

Kriminalvårdskommittén gjorde i betänkandet Framtidens kriminalvård bedömningen att en väl fungerande tillsyn av reglernas tillämpning och god insyn i verksamheten stärker rättssäkerheten. Kommittén underströk vikten av en effektiv tillsynsorganisation i vart fall inom Kriminalvården och att representanter för allmän- heten bör ingå i denna. Enligt kommittén, som saknade möjlighet att utreda frågan närmare, borde tillsynen av kriminalvårdens verk- samhet förbättras.17

Behovet av en fristående granskningsverksamhet för Kriminal- vården påtalades också i betänkandet Kriminalvården – ledning och

14Statskontoret, rapport 2003:20. Effektivitetsgranskning av kriminalvården, s. 38 f. och 305 ff.

15Prop. 2004/05:176. Kriminalvården en myndighet, s. 52.

16SOU 2005:6. Säkert inlåst? – En granskning av rymningarna från Kumla, Hall, Norrtälje och Mariefred 2004, s. 18.

17SOU 2005:54. Framtidens kriminalvård, s. 41 f. och 878 f.

192

SOU 2015:57

Tidigare utredningar

styrning. I betänkandet föreslogs en ny myndighet för tillsyn av Kriminalvårdens verksamhet. Den nya tillsynsmyndigheten skulle bedriva vad som beskrevs som ”både system- och verksamhets- tillsyn”. Den skulle bland annat granska att gällande författningar efterlevs och att Kriminalvården fullgör riksdagens och regeringens uppdrag. Vidare skulle den granska att Kriminalvården handlägger ärenden korrekt och att myndighetens resurser används effektivt. Vid allvarliga incidenter skulle den följa upp vad som orsakat dem och hur de hade hanterats av Kriminalvården. Utredningen fram- höll att en förstärkt tillsyn genom en fristående tillsynsmyndighet skulle leda till en större öppenhet och ett högre förtroende för Kriminalvården. Enligt utredningen var värnandet om de intagnas rättssäkerhet det tyngst vägande skälet för en extern tillsyns- funktion.18

8.5Tidigare utredningar angående granskning av polisen

I betänkandet Tillsyn över polisen finns en redogörelse över utred- ningar som har handlat om granskning av polisen mer specifikt.19 Kommittén anser inte att det finns behov av att upprepa hela den redogörelsen utan att det är tillräckligt att här ta upp betänkandet Förstärkt granskning av polis och åklagare.20 Den utredningen är den senaste som rör granskning av polisen specifikt, med undantag förstås för kommitténs betänkande Tillsyn över polisen.

Den parlamentariska kommittén hade fått i uppdrag att granska den ordinära tillsynen av polisen och åklagarväsendet i syfte att säkerställa att medborgarnas krav på en demokratisk insyn och kontroll på bästa sätt skulle kunna tillgodoses.21 I betänkandet gjordes följande överväganden kring behovet av tillsyn över polisen.22

Det behövs en ambitiös tillsyn av polis- och åklagarmyndigheterna. I verksamheterna, som har avsevärd omfattning, avgörs frågor som är ingripande för den enskilde och som avser grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Frågorna avgörs under sekretess. Om verksamheterna inte

18SOU 2009:80. Kriminalvården – ledning och styrning, s. 98 ff.

19SOU 2013:42. Tillsyn över polisen, avsnitt 5.2–5.4.

20SOU 2003:41. Förstärkt granskning av polis och åklagare.

21Kommittédirektiv 2000:101. Tillsynen över polisen och åklagarväsendet m.m.

22SOU 2003:41. Förstärkt granskning av polis och åklagare, s. 170.

193

Tidigare utredningar

SOU 2015:57

fungerar som de skall eller inte har medborgarnas förtroende kan respekten för demokratin och demokratiskt fattade beslut under- grävas. Det övergripande syftet med tillsynen är att bidra till att verksamheterna drivs på ett ur alla synvinklar optimalt sätt och att de har medborgarnas förtroende.

För att på bästa sätt uppfylla sitt syfte borde, enligt den nyss nämnda kommitténs mening, den ordinära tillsynen över polis och åklagare i första hand vara inriktad på att finna de fel och brister som kan förekomma i verksamheterna samt klarlägga orsakerna till deras uppkomst. Tillsynsverksamheten skulle också lämna informa- tion om felen och bristerna samt möjliga orsaker till dessa. Dessutom skulle en uppföljning ske för att kontrollera att felen eller bristerna åtgärdats.23 Kommittén fann att i fråga om såväl polis som åklagare borde granskningen avse

att beslut fattas i enlighet med gällande författningar,

att rättstillämpningen är rättssäker, följdriktig och enhetlig,

att besluten fattas i rätt tid,

att besluten är försedda med de skäl som krävs,

att polisarbetet bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riksdagen och regeringen lagt fast,

att verksamheten bedrivs effektivt, och

att förvaltningen fungerar väl.24

Även om det ansågs vara en fördel om den föreslagna tillsynen över polisen utövades av ett helt fristående organ var kommitténs slutsats att en tillsyn som anförtroddes Rikspolisstyrelsen och dess styrelse – rätt utförd – kunde uppfylla det övergripande syftet med tillsynen. Mot den bakgrunden, och med beaktande av de förslag till förbättringar som utredningen lämnade, fann kommittén att det inte fanns tillräckliga skäl för – utan tvärtom betydande nackdelar med – att inrätta ett särskilt tillsynsorgan.25

23Ibid, s. 170 f.

24Ibid, s. 12 och 23 f.

25Ibid, s. 12 f.

194

9En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården

9.1Inledning

Nedanstående avsnitt 9.2 och 9.3 gäller frågan om den ordinära tillsynen över polisens respektive Kriminalvårdens verksamheter ska utökas. Avsnitt 9.4 handlar om i fall utvidgningen ska ske genom inrättande av en ny myndighet eller om det är möjligt att utvidga uppdraget för en befintlig myndighet. I samma avsnitt tar kommittén ställning till om granskningen av polisen och Kriminalvården ska utföras av en och samma myndighet.

9.2Den ordinära tillsynen över polisen ska utökas

Kommitténs bedömning: Kommittén utgår från bedömningen i betänkandet Tillsyn över polisen att den ordinära tillsynen över Polismyndighetens och Säkerhetspolisens verksamhet ska utökas.

Kommittén har tidigare i betänkandet Tillsyn över polisen föreslagit att en fristående tillsynsmyndighet i efterhand skulle kontrollera att polisens åtgärder har stöd i lag eller i andra bindande föreskrifter.1 Av tilläggsdirektiven till kommittén som beslutades efter att betänkandet remissbehandlats framgår att regeringen delar bedöm- ningen att tillsyn över polisen ska utövas av en från polisen fri- stående myndighet och att kommitténs uppdrag nu är att lämna förslag om hur den tillsynen ska organiseras. Utgångspunkten ska

1 SOU 2013:42. Tillsyn över polisen.

197

En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården

SOU 2015:57

enligt direktiven vara att Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden inte ska ingå i den nya tillsynsmyndigheten om det inte finns starka skäl för det.2 På sätt kommittén anfört i beskrivningen av nu aktuellt uppdrag (avsnitt 2.3.2) utgår kommittén därför från att den ordinära tillsynen över Polismyndighetens respektive Säkerhetspolisens verk- samhet ska utökas. Den frågan övervägs således inte på nytt i det här betänkandet.

9.3Den ordinära tillsynen över Kriminalvården ska utökas

Kommitténs förslag: Kontrollen av regelefterlevnaden i Kriminal- vårdens verksamhet ska utökas. Det organ som utövar denna utvidgade kontroll ska vara organisatoriskt fristående från Kriminalvården och kontrollen ska benämnas tillsyn. Den ordinära tillsynen över Kriminalvårdens verksamhet ska således utökas.

9.3.1Vikten av en rättssäker kriminalvård

För alla delar av den offentliga förvaltningen gäller att den ska fullgöra sina uppgifter enligt de lagar och förordningar som har meddelats av riksdagen respektive regeringen. Förvaltningens funktion är att omsätta de styrandes vilja i handling och medborgarna ska kunna vara säkra på att lagar och regler följs.3 Ett grundläggande krav på den offentliga verksamheten är alltså att den bedrivs enligt gällande rätt. Att så sker bör vara centralt när man bedömer vilken kvalitet de rättstillämpande myndigheternas verksamhet håller.4

2Kommittédirektiv 2014:17. Tilläggsdirektiv till Polisorganisationskommittén (Ju 2010:09).

3Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen utövas den offentliga makten under lagarna. Se även Johansson, Vicky. Tillsyn och effektivitet. Statliga inspektörers yrkesroller och strategival. Umeå: Boréa bokförlag, 2006, s. 11.

4Se Eklundh, Claes. Behovet av rättslig tillsyn över offentlig verksamhet. Juridisk Tidskrift 2001-02 nr 4: s. 961–974, s. 966.

198

SOU 2015:57

En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården

formen och Europakonventionen (den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna). Även de närståendes livssituation påverkas av Kriminalvårdens myndighetsutövning.

Häktena och fängelserna är slutna miljöer och de intagna har endast en begränsad och ofta övervakad kontakt med omvärlden, vilket gör att de får svårare att ta tillvara sina rättigheter. Många av dem som är frihetsberövade eller verkställer påföljd inom frivården har också svårt att föra sin egen talan på grund av missbruks- problematik och funktionsnedsättningar.5 Kriminalvårdens klienter står dessutom i ett påtagligt beroendeförhållande till personalen inom myndigheten.

Kriminalvården bedriver därtill en komplex verksamhet där det fattas beslut av mycket skiftande karaktär. Ett system med många bedömningar kräver rättssäkerhetsgarantier för att minska risken för orättvisor och godtycke. Att Kriminalvården inte följer lagar och förordningar utgör enligt Kriminalvårdens internrevision en övergripande risk som inte förändras över tiden.6 Denna risk måste tas på allvar.

Det är alltså mycket viktigt att rättssäkerheten inom Kriminal- vården upprätthålls. Vikten av en rättssäker kriminalvård för klienterna är enligt kommittén det starkaste skälet för att utvidga den externa granskningen av Kriminalvården. Krav på rättssäkerhet innebär bland annat att förvaltningen fattar materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar. Förutsägbarhet och likabehandling är viktiga delar av rättssäkerheten. Reglerna ska tolkas på ett likartat sätt oberoende av var i landet verksamheten äger rum.7

5ADHD förekommer bland ca 25 % av de intagna, se Kriminalvården, årsredovisning 2012, s. 19. Omkring 70 % av intagna och klienter har missbruksproblem, se Kriminalvården, årsredovisning 2013, s. 1.

6Kriminalvården, revisionsplan 2015-03-10, dnr 2015-005980. Revisionsplan – 1 januari 2015 till 30 juni 2015, s. 3.

71 kap. 1 § tredje stycket och 9 § regeringsformen. Om rättssäkerhet, se prop. 2009/10:175.

Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 29.

199

En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården

SOU 2015:57

9.3.2Tillsyn kan stärka rättssäkerheten och därigenom allmänhetens förtroende

Ett sätt att stärka rättssäkerheten är att den enskilde kan överklaga ett beslut som har gått honom eller henne emot. Som framgår av redovisningen ovan kan emellertid flera för individen viktiga myndighetsåtgärder inte överklagas (avsnitt 6.5.6).

Tillsyn definieras i tillsynsskrivelsen som självständig granskning för att kontrollera om en verksamhet, anläggning etc. uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter. För att vara tillsyn ska verksamheten också vid behov kunna leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse. Regeringen har i bland annat tillsynsskrivelsen och i den förvaltningspolitiska propositionen framhållit att den offentliga tillsynen spelar en viktig roll för att stärka regelefterlevnaden och upprätthålla rättssäker- heten i hela samhället. En väl fungerande tillsyn ska säkerställa att demokratiskt fattade beslut får genomslag i praktiken. Den bidrar därigenom både till att reglerna efterlevs och till att bibehålla förtroendet för det demokratiska systemet och för den offentliga förvaltningen. Brister i tillsynen kan leda till ett minskat förtroende för demokratiska beslut.8

Enligt Statskontoret utgör tillsyn ett medel för att se till att demokratiskt fattade beslut genomförs på det sätt som statsmakterna har avsett. Tillsynen ska omöjliggöra, eller i vart fall försvåra, att brott mot lagar och förordningar förblir oupptäckta. En fungerande tillsyn bidrar enligt myndigheten till att skapa förtroende för staten.9

Med tillsyn kan enligt kommittén rättssäkerheten stärkas även vad gäller ingripande myndighetsåtgärder som inte kan överklagas. Tillsynen kan också stärka rättssäkerheten genom att avse

8Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 95. Skr. 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 5. Skr. 2013/14:155. Regeringens förvalt- ningspolitik, s. 25 f. Jfr dock Innovationsrådets slutbetänkande där man bland annat framhöll som sin uppfattning att utvecklingen med särskilda granskningsmyndigheter riskerar att leda till ökat misstroende och bristande tillit, mellan såväl statliga myndigheter som mellan politiska beslutsfattare och förvaltning. Se SOU 2013:40. Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksamhet, s. 174. Innovationsrådets förslag och idéer används i Regeringskansliets interna utvecklingsarbete. I avsnittet om tillsyn i skrivelsen om förvaltningspolitik omnämns dock inte rådets uppfattning om särskilda granskningsmyndig- heter. Se skr. 2013/14:155. Regeringens förvaltningspolitik, s. 8 f. och 25 f.

9Statskontoret, rapport 2012. Tänk till om tillsynen – Om utformningen av statlig tillsyn, s. 23.

200

SOU 2015:57

En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården

tillämpningen av förfaranderegler för förvaltningsmyndigheter som inte kan prövas i högre instans.10

Om Kriminalvården uppfyller högt ställda krav på rättssäkerhet kan det vidare bidra till att allmänhetens förtroende för myndig- heten stärks. Allmänhetens förtroende för Kriminalvården har ett självklart värde. Enligt Brottsförebyggande rådets (Brå) nationella trygghetsundersökning 2014 hade andelen med stort förtroende för Kriminalvården ökat från 29 % 2006 till 42 % 2014. Den siffran ska dock ses i relation till att för 2014 var andelen med stort förtroende för polisen 60 % och för åklagarna 49 %. Uppgifterna visar således på en ökning av förtroendet för Kriminalvården, men från en låg nivå. Kriminalvården är den myndighet som har lägst förtroende av de undersökta myndigheterna inom rättsväsendet.11

9.3.3Det är inte tillräckligt med intern kontroll

Rättssäkerheten i Kriminalvårdens verksamhet är alltså mycket viktig och ett sätt att stärka den är tillsyn.12 Kommittén ser dock anledning att först utreda om det, för att uppnå tillräckliga rättssäkerhetsgarantier i Kriminalvården, är tillräckligt med intern kontroll av regelefterlevnaden. Det kan nämligen argumenteras för att intern kontroll har vissa fördelar jämfört med extern kontroll.

Den som ska kontrolleras har förstås hög sakkunskap och god kännedom om den egna verksamheten. Särskilt riskfyllda delar som kontrollen bör inriktas på kan då identifieras. De som utför kontrollen kan också komma nära verksamheten. Förutsättningarna för att upptäcka brister blir på så sätt goda. Att det är tal om intern kontroll kan också ha en positiv verkan på förutsättningarna för att resultatet av kontrollen får genomslag i verksamheten. Om felen upptäcks internt är avståndet mellan den som iakttagit bristen och den som kan åtgärda bristen kort. Om de som ansvarar för verk- samheten har varit en del av kontrollen har den från början inriktats på något som de ansvariga anser vara angeläget att

10Jfr Eklundh, Claes. Behovet av rättslig tillsyn över offentlig verksamhet. Juridisk Tidskrift 2001-02 nr 4: s. 961–974, s. 969.

11Brottsförebyggande rådet, rapport 2015:1, Nationella trygghetsundersökningen 2014 – Om utsatthet, otrygghet och förtroende, s. 10 och 124.

12Skr. 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 14.

201

En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården

SOU 2015:57

utveckla. De bedömningar som kontrollen har genererat har också i viss mån förankrats i verksamheten.

Med extern kontroll kan det finnas en risk för att resultatet av kontrollen inte integreras lika väl i utvecklingsarbetet. Det kan vara fallet om den objektsansvarige anser att kontrollorganets bedöm- ning vilar på bristande förståelse för verksamheten eller att kontrollen inte träffar det område som är mest angeläget att utveckla. Extern kontroll stör den operativa verksamheten när den kontrollerade verksamheten måste ta emot besök och ta fram den information som efterfrågas, särskilt om kontrollen sker vid för verksamheten olämplig tidpunkt. Det kan hävdas att risken för att som enskild handläggare bli föremål för tillsyn kan leda till formalism. Därtill har fackförbundet Jusek i remissyttrandet över betänkandet Tillsyn över polisen framfört att en ständig risk för att bli föremål för granskning kan påverka klimatet på arbetsplatsen.13 Vidare kan det finnas viss risk för att en verksamhet som är föremål för omfattande extern kontroll inte känner samma ansvar för att utöva intern kontroll. Effekten kan dock bli den motsatta. En följd av den externa kontrollen kan vara ökad benägenhet att se till så brister uppmärksammas internt.

Trots de risker som kan vara förknippade med extern kontroll talar enligt kommittén starka skäl för förhållningssättet att det inte är tillräckligt med enbart intern kontroll när det gäller Kriminal- vårdens verksamhet.

I 2010-års förvaltningspolitiska proposition anges att roll- konflikter inom en enskild myndighet bör undvikas.14 Kravet i regeringens tillsynsskrivelse på att kontrollen ska vara självständig, för att den ska kunna kallas tillsyn, har tillkommit för att garantera trovärdighet i tillsynen.15 Enligt en regeringsskrivelse från 2014 strävar regeringen efter att undvika rollkonflikter inom myndig- heter, bland annat genom att skapa nya tillsynsmyndigheter som är fristående från den verksamhet som tillsynen omfattar. Syftet är att bättre tillgodose medborgarnas krav på effektivitet, rättssäkerhet och legitimitet i tillsynen.16 Tillsynsutredningen fann för sin del att

13SACO-förbundet Jusek, remissyttrande 2013-09-19, dnr. Rnr 53.13. Yttrande över Polis- organisationskommitténs betänkande ^”Tillsyn över polisen” (SOU 2013:42).

14Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 72 och 74.

15Skr. 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 16.

16Skr. 2013/14:155. Regeringens förvaltningspolitik, s. 26.

202

SOU 2015:57

En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården

frågan om tillsynens organisatoriska oberoende var av central betydelse med hänsyn till rättssäkerhets- och medborgaraspekter på den statliga tillsynen.17

Den interna kontrollen sker i huvudsak ur myndighetens, inte ur de enskildas, perspektiv. Vad kontrollen avser kan alltså påverkas av att det är tal om intern, inte extern, kontroll. Hur resultatet av kontrollen presenteras utåt – om det presenteras – kan dessutom påverkas av att kontrollen avsett den egna verksamheten. Vidare kan anställda, dömda och intagna i häkte på grund av rädsla för repressalier tveka inför att påtala missförhållanden för Kriminal- vården. Även om myndigheten förmår att objektivt kontrollera den egna verksamheten kan närhet mellan det kontrollerande organet och myndigheten leda till misstankar om att Kriminalvården förskönar eller döljer de verkliga förhållandena. Organisatorisk åtskillnad mellan kontrollen och den operativa verksamheten skapar, enligt kommitténs mening, grund för en trovärdig granskningsverksamhet.

Sker kontrollen av ett i förhållande till Kriminalvården fristående organ ökar utomståendes insyn i myndighetens verksamhet. Med sådan extern kontroll blir också granskningsmaterialet allmänna handlingar på ett annat sätt än om kontrollen sker inom en myndighet.18 Insynen i både Kriminalvårdens och kontrollorganets verksamhet stärks således om kontrollen utövas av ett helt fristående organ. Myndigheters öppenhet är en grundläggande förutsättning för en demokrati. En allmän strävan är så stor öppenhet som möjligt.19 Det bör vidare beaktas att Kriminalvården, som är en stor myndighet med mycket makt över enskilda medborgare, är en enrådighets- myndighet med ett insynsråd. Ett insynsråd har inte samma inflytande som en styrelse. En fristående kontroll kan i viss mån genom ytterligare insyn balansera upp den maktposition ledningen har. Om bristerna påtalas av ett externt organ bör även trycket på ledningen att snabbt vidta åtgärder för att korrigera bristerna bli starkare.

17SOU 2002:14. Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag, s. 145. Om roll- konflikter mellan utförare och tillsynsorgan se även Statskontoret, rapport 2012. Tänk till om tillsynen – Om utformningen av statlig tillsyn, s. 49 ff.

18I vissa fall kan dock även handlingar som överlämnas mellan självständiga organ inom en myndighet vara att anse som inkomna respektive upprättade i tryckfrihetsförordningens mening, 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen. De yttranden de objektsansvariga lämnar till en helt fristående tillsynsmyndighet blir dock alltid allmänna handlingar.

19Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 30.

203

En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården

SOU 2015:57

En annan fördel med extern kontroll är att om den utövas av ett fristående organ hamnar ansvaret för prioriteringar mellan den operativa verksamheten och kontrollen utanför myndigheten. Är det fråga om ett organ inom Kriminalvården är det myndigheten själv som styr hur stor del av anslaget som ska gå till kontroll- organet. Är det ett från Kriminalvården fristående organ är det riksdag och regering som styr hur stort dess anslag ska vara. Resursfördelningen till statens olika åtaganden blir på så sätt mer transparent. Det blir också möjligt att i myndighetsinstruktionerna tydliggöra och avgränsa uppdragen för respektive myndighet.20

Intern kontroll och extern tillsyn fyller olika syften. Den interna kontrollen är myndighetsledningens verktyg för att fullgöra ansvaret att utöva kontroll av verksamheten. Tillsynens uppgift är att fylla medborgarnas, riksdagens och regeringens behov av kontroll av att lagar och regler följs. Med hänsyn främst till vikten av en rättssäker kriminalvård, allmänhetens förtroende för kontrollen och behovet av insyn i Kriminalvårdens verksamhet bör alltså regel- efterlevnaden i myndighetens verksamhet kontrolleras av ett från myndigheten organisatoriskt fristående organ.

Ett argument som skulle kunna föras fram mot en utvidgning av tillsynen över Kriminalvårdens verksamhet, är att myndigheten är i en förändringsprocess som syftar till att förbättra den interna styrningen och kontrollen. De skäl som kommittén anfört ovan för varför det inte är tillräckligt med intern kontroll är dock giltiga oavsett hur väl Kriminalvårdens interna kontroll fungerar. Grund- läggande för förtroendet för tillsynen är att den är fristående från den verksamhet som kontrolleras. En utvecklad intern styrning och kontroll är inte ett skäl mot ytterligare tillsyn utan i stället en förutsättning för att resultatet av tillsynen ska få genomslag i Kriminalvårdens verksamhet. Det är således inte tillräckligt med intern kontroll, även om den förbättras.

20 Se prop. 2012/13:20. Inspektionen för vård och omsorg – en ny tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst, s. 94 f. Se även Statskontoret, rapport 2012. Tänk till om tillsynen – Om utformningen av statlig tillsyn, s. 13.

204

SOU 2015:57

En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården

9.3.4Nuvarande tillsyn är inte tillräcklig utan ska utökas

Kommitténs slutsatser ovan innebär att det behövs från Kriminal- vården organisatoriskt fristående kontroll av regelefterlevnaden i myndighetens verksamhet. Nästa fråga blir om dagens externa kontroll är tillräcklig eller om den bör utökas. Som kommittén tidigare redovisat utövar flera tillsynsmyndigheter ordinär tillsyn över olika delar av Kriminalvårdens verksamhet. Till detta kommer JO:s och JK:s extraordinära tillsyn. Därtill finns ett flertal myndig- heter som, utan att utöva tillsyn, bidrar till granskningen av Kriminal- vården. Vid en första anblick kan denna externa granskning framstå som tillräcklig.

Tillsynen bör ha en betydande omfattning

Vikten av en rättssäker kriminalvård talar inte bara för att det finns behov av extern kontroll av regelefterlevnaden utan även för att den bör ha en betydande omfattning. Flera icke-bindande internationella rekommendationer talar i samma riktning. Det är en grundläggande princip enligt Europarådets ministerkommittés rekommendationer avseende de europeiska fängelsereglerna att samtliga fängelser ska stå under regelbunden statlig tillsyn och oberoende kontroll. Genom regelbundna inspektioner ska det säkerställas att verksamheten bedrivs i enlighet med kraven i internationell och nationell lagstiftning.21 Även enligt FN:s principer till skydd av alla personer under någon form av frihetsberövande ska platser med frihetsberövade besökas regelbundet av personer från en fristående myndighet för att övervaka att relevant reglering följs.22 FN:s kommitté för barnets rättigheter (Barnrätts- kommittén) betonar att oberoende inspektörer bör ha befogenhet att genomföra regelbundna inspektioner där det finns frihetsberövade barn.23

21Art. 9 och 92 i Ministerkommitténs rekommendationer Rec(2006)2 till medlemsstaterna avseende de europeiska fängelsereglerna.

22Princip 29 i principerna till skydd av alla personer under någon form av frihetsberövande, antagna genom Förenta nationernas generalförsamlings resolution 43/173 av den 9 december 1988. Se motsvarande krav i art. 55 Förenta nationernas standardminimiregler för behandling av interner, antagen genom ECOSOC-resolutionerna 663 C (XXIV) av den 31 juli 1957 och 2067 (LXII) av den 13 maj 1977.

23Barnrättskommittén, allmänna kommentarer nr. 10 (2007). Barnets rättigheter inom rättskipning för unga lagöverträdare, p. 89.

205

En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården

SOU 2015:57

Viss extern granskning gick förlorad vid enmyndighetsreformen

I detta sammanhang bör framhållas att Kriminalvården har genom- gått en enmyndighetsreform. På samma sätt som Rikspolis- styrelsens granskning av de lokala polismyndigheterna har upphört har den centrala granskningen av de lokala kriminalvårdsmyndig- heterna försvunnit.24 Kriminalvårdsstyrelsen var en central förvalt- ningsmyndighet för kriminalvården och chefsmyndighet för 35 lokala kriminalvårdsmyndigheter och Transporttjänsten.25 Till Kriminalvårdsstyrelsen hörde fem regionkontor. Regionkontoren ansvarade för bland annat tillsyn och uppföljning. Tillsynen skulle främst ske genom granskning av tillämpningen av de lagar, före- skrifter och andra regler och normer som fastställts för verksam- heten.26 Den interna kontroll som ledningen för Kriminalvården utövar i dag är inte fristående i lika hög grad. Viss extern gransk- ning gick således förlorad i samband med enmyndighetsreformen.

Med utökad tillsyn kan i än högre grad behovet av ett fristående organ tillgodoses och rättssäkerheten stärkas

Vid den externa granskningen av Kriminalvården, främst JO:s, har brister i myndighetens regelefterlevnad konstaterats. Ärenden rörande Kriminalvården utgör vidare en stor andel av JO:s ärenden. Det är inte självklart hur ett stort antal klagomål till JO ska tolkas. Det kan tyda på brister, men kan också vara ett utslag av att verk- samheten har stor betydelse för den enskilde. I vart fall innebär det att de som berörs av Kriminalvårdens verksamhet finner anledning att framföra klagomål till ett organ som är fristående från myndig- heten. Kommittén har ovan redogjort för hur tillsyn är ett sätt att stärka rättssäkerheten och för fördelarna med extern kontroll framför intern kontroll (avsnitt 9.3.2. och 9.3.3). Med utökad tillsyn kan i än högre grad behovet av ett fristående organ att vända sig till tillgodoses och rättssäkerheten stärkas.

24Rikspolisstyrelsens tillsynsverksamhet har beskrivits i SOU 2013:42. Tillsyn över polisen, avsnitt 6.5. Det kan nämnas att eftersom Säkerhetspolisen var en del av Rikspolisstyrelsen var styrelsens kontroll av Säkerhetspolisens verksamhet inte fristående.

25Prop. 2004/05:176. Kriminalvården en myndighet.

26Kriminalvårdsstyrelsen, riktlinjer 2001:2. Tillsynsprocessen – riktlinjer för tillsynsarbetet inom kriminalvården, s. 6.

206

SOU 2015:57

En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården

Med utökad tillsyn kan Sverige i högre grad leva upp till internationella åtaganden

Sverige har genom flera internationella konventioner åtagit sig att vidta åtgärder för att förhindra tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.27 Åtagandet är inte begränsat till personer som befinner sig i en anstalt eller ett häkte utan omfattar även frivården och transporter. JO:s tillsyn i egenskap av nationellt besöksorgan är dock koncentrerad till inspektioner i häkte eller anstalt. Genom utökad kontroll av regelefterlevnaden, som innefattar mer än inspektioner av häkten och fängelser, kan Sverige i högre grad leva upp till skyldigheten att vidta åtgärder för att förhindra tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

Därtill bör det beaktas att FN:s kommitté mot tortyr, med anledning av att JO pekats ut som nationellt besöksorgan, har uttryckt oro bland annat över att JO:s verksamhet till sin natur är reaktiv, inte proaktiv. Den oron synes främst bygga på JO:s egen beskrivning av sin verksamhet och oro över att myndigheten inte var lämpad att vara nationellt besöksorgan.28 JO har visserligen sedan uttalandet av kommittén inrättat Opcat-enheten och utökat antalet inspektioner av platser med frihetsberövade. JO:s tillsyn över Kriminalvården kan, genom inrättandet av Opcat-enheten och deras inspektioner, anses ha blivit mer proaktiv och omfattande. Även vid detta förhållande kan en utvidgad, strategisk extern kontroll av regelefterlevnaden vid frihets- berövanden ytterligare bidra till att Sverige lever upp till kravet på förebyggande mekanismer i protokollet till Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

Sverige har även genom internationella konventioner åtagit sig att tillförsäkra enskilda andra fri- och rättigheter än sådana där en

27Art. 2 och 16 i Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, art. 3 i den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och art. 7 i internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter.

28FN:s kommitté mot tortyr, rapport 2008-06-04, CAT/C/SWE/CO/5. Consideration of reports submitted by states parties under article 19 of the convention – Concluding observations of the Committee against Torture, p. 25. Se även Underkommittén för förebyggande av tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, rapport 2008-09-10, CAT/OP/SWE/1. Report on the visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment to Sweden, särskilt p. 29–31.

207

prövning.32

En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården

SOU 2015:57

kränkning kan anses utgöra tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Fri- och rättigheter som kan kränkas vid bristande regelefterlevnad i Kriminalvårdens verksamhet.29 Genom utökad kontroll av regelefterlevnaden kan Sverige i högre grad leva upp till dessa internationella åtaganden.

En medlemsstat ska enligt artikel 8.6 i återvändandedirektivet sörja för ett effektivt övervakningssystem för påtvingade åter- vändanden av tredjelandsmedborgare, dvs. övervakning av de myndig- heter som genomför återsändandena.30 Det har i flera sammanhang lyfts att övervakningen bör ske av ett organ som är fristående från den verkställande myndigheten.31 Genom den nationella transport- enheten biträder Kriminalvården vid genomförandet av sådana utrikesresor som utgör påtvingade återvändanden enligt direktivet (avsnitt 3.6.2).

Inför genomförandet av återvändandedirektivet fann regeringen att den ordning för övervakning av utlänningars rättigheter som finns i Sverige är att bedöma som effektiv i den mening som avses i direktivet och att svensk rätt därför uppfyller direktivets krav i denna del. Flera remissinstanser var dock kritiska mot motsvarande bedömning i betänkandet om genomförande av återvändande- direktivet. JO påtalade att myndigheten inte kunde ses som en del av ett effektivt övervakningssystem eftersom myndighetens verksamhet är klagomålsdriven och utrymmet för inspektioner begränsat samt att myndigheten i princip har fria händer att välja vad som ska tas upp till

Både Europeiska kommissionen och EU:s byrå för

29 Exempelvis får ingen enligt art. 17 i internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter utsättas för godtyckligt eller olagligt ingripande med avseende på privatliv, familj, hem eller korrespondens. Enligt art. 37 i barnkonventionen ska varje frihetsberövat barn behandlas humant och med respekt för människans inneboende värdighet och på ett sätt som beaktar behoven hos personer i dess ålder.

30 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Se avsnitt 12.3.2 angående vilka transporter som omfattas av kravet.

31Se t.ex. följande. Art. 13.2 i Frontex Code of conduct for joint return operations coordinated by Frontex. EU:s byrå för grundläggande rättigheter, årsrapport 2013. Fundamental rights: challenges and achievements in 2013, s. 45. Contact committee “Return Directive” (2008/115/EC). This document synthesises the questions raised by Member States at previous meetings of the Contact Committee Return Directive (8 May, 18 September, 20 November 2009, 11 February, 21 June, 26 November 2010, 18 March, 24 June and 2 December 2011) and the preliminary answers/conclusions arrived at, s. 32. Europeiska kommissionen – Generaldirektoratet för Rättvisa, frihet och säkerhet, rapport av Matrix 2011-07-01. Comparative Study on Best Practices in the Field of Forced Return Monitoring (JLS/2009/RFXX/CA/1001) Final Report, s. 7.

32Prop. 2011/12:60. Genomförande av återvändandedirektivet, s. 38 f. och 41 f.

208

SOU 2015:57

En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården

grundläggande rättigheter har senare också funnit att Sverige inte fullföljt sin skyldighet att inrätta övervakning av de som verkställer ofrivilliga återvändanden.33 Påtvingade återvändanden kan över- vakas ytterligare vid en utökad tillsyn över Kriminalvårdens verk- samhet.

Nuvarande tillsyn är inte tillräcklig

JO:s tillsyn i egenskap av nationellt besöksorgan kan således inte anses fylla behovet av tillsyn över Kriminalvården. Inte heller JO:s nuvarande granskning i egenskap av extraordinärt tillsynsorgan fyller det behovet. I förhållande till Kriminalvårdens verksamhet behövs fler inspektioner, observatörer vid utrikestransporter som kan innefatta tvång, mer uppföljning av tillsynsbeslut samt mer egeninitierad och strategiskt styrd tillsyn. Med beaktande av vikten av en rättssäker kriminalvård bör vidare den myndighet som har huvudansvaret för tillsyn över Kriminalvården ha tillräckligt med resurser för att bygga upp spetskompetens inom området och genomföra djupgående granskningar. Kommittén finner således att nuvarande tillsyn över Kriminalvårdens verksamhet inte är tillräcklig.

Tillsynen ska utökas

Det innebär att tillsynen över Kriminalvårdens verksamhet ska utökas. Denna utvidgning bör omfatta både vidtagna åtgärder och under- låtenhet att vidta åtgärder. Syftet med kontrollen ska i första hand vara att stärka rättssäkerheten för Kriminalvårdens klienter. Om rätts- säkerheten i Kriminalvårdens verksamhet stärks kan det också bidra till att allmänhetens förtroende för myndigheten stärks. Vidare får regeringen, och i förlängningen medborgarna, genom tillsynen mer insyn och bättre kontroll över att bindande föreskrifter följs i Kriminalvårdens verksamhet. De mer omedelbara effekterna av kontrollen ska vara följande.

33 Europeiska kommissionen, meddelande 2014-03-28, COM(2014) 199 final. Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om EU:s återvändandepolitik, s. 21 f. EU:s byrå för grundläggande rättigheter, årsrapport 2013. Fundamental rights: challenges and achievements in 2013, s. 48.

209

En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården

SOU 2015:57

Kriminalvården ska korrigera fel som kan rättas till.

Fel ska förebyggas genom att Kriminalvården vet att verksamheten kan bli föremål för en extern kontroll och genom att myndigheten blir medveten om brister den inte tidigare kände till.

I kap. 10 utvecklas närmare vad tillsynen (kontroll av regelefterlevnad) ska avse och i kap. 14 tar kommittén ställning till om granskningen av Kriminalvården ska innefatta mer än tillsyn.

9.3.5Tillsynen ska inte utökas genom att JO eller JK tillförs mer resurser

En rimlig fråga att ställa är om det, för erforderlig utvidgning av tillsynen, är tillräckligt att ge JO eller JK mer resurser. Regeringen har i direktiven varit tydlig med att JK:s och JO:s uppdrag faller utanför det som kommittén har att överväga.34 Att enbart tillföra mer resurser till dessa myndigheter behöver inte nödvändigtvis innebära att deras uppdrag förändras. Om ett så betydande resurstillskott som nu är aktuellt tillförs, med avsedd inriktning på Kriminalvården, innebär det dock enligt kommittén en förändring av de extraordinära tillsyns- organens uppdrag.

Det finns bara fyra justitieombudsmän och en justitiekansler. Avgränsningen i direktiven utesluter förslag som innebär att fler justitieombudsmän utses.35 Om JK eller JO skulle ansvara för hela den utvidgning som behövs skulle det kräva en betydligt mer omfattande delegering av beslutanderätten till andra personalkategorier vid myndigheterna än vad som är fallet i dag.36 Avgränsningen i direktiven

34Kommittédirektiv 2012:13. Tilläggsdirektiv till Polisorganisationskommittén (Ju 2010:09).

35Enligt 13 kap. 6 § regeringsformen väljer riksdagen en eller flera justitieombudsmän. Enligt

13kap. 2 § andra stycket riksdagsordningen ska det vara fyra ombudsmän.

36JK får uppdra åt byråcheferna att avgöra ärenden av enklare slag och på föreskrivet sätt överlämna åt en byråchef eller någon annan tjänsteman att på eget ansvar vidta åtgärder för ett ärendes beredande, se 18 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern. I 22 § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän regleras ombudsmännens möjlighet att delegera. Bestämmelsen innebär bland annat att en ombudsman får bemyndiga tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att på ombudsmannens vägnar dels verkställa inspektion, dels fatta beslut i ärenden som väckts genom klagomål. Sådant bemyndigande får dock inte innefatta rätt att fatta beslut i ärende som avgörs efter att skriftligt yttrande eller skriftliga upplysningar inhämtats från berörd myndighet eller tjänsteman.

210

SOU 2015:57

En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården

innebär således enligt kommittén att det inte är ett alternativ att låta JK eller JO ansvara för utvidgningen av tillsynen.

JO och Konstitutionsutskottet har också gjort uttalanden som talar för att det inte vore förenligt med JO:s roll som extraordinärt tillsynsorgan att låta myndigheten svara för utvidgningen. Innan dessa uttalanden återges bör dock beskrivningen av JO:s roll vid riksdagsbehandlingen av 1975 års JO-instruktion citeras.37

JO:s huvuduppgift är … att tillvarata den enskildes intresse av en lag- enlig och korrekt behandling från de offentliga organens sida … JO- ämbetet är och (bör) i framtiden … förbli ett organ av extraordinär natur för medborgarnas rättssäkerhet och … institutionen (är) sålunda inte … avsedd att ersätta den tillsyn och rättstillämpning som ankommer på andra organ i samhället … (T)illgången till en utanför den offentliga förvaltningen stående, helt självständigt verkande institution som har sin grund i folkrepresentationens förtroende och som de enskilda kan vända sig till med sina klagomål mot myndig- heternas verksamhet bidrar till att stärka medborgarnas förtroende för rättsordningen. Denna självständighet – som gäller även gentemot riksdagen, som aldrig påverkar ombudsmännens handläggning av ärenden – är institutionens främsta kännetecken och grunden för dess betydelse.

JO har uppmärksammat riksdagen på att det inom vissa samhälls- områden saknas reguljär tillsyn och att det riskerar att underminera JO:s roll som extraordinärt tillsynsorgan. Det gäller bland annat verksamheter där människor hålls frihetsberövade.38 Enligt JO är det angeläget att myndigheten inte åläggs reguljära tillsynsuppgifter utan att myndigheten ska vara en extraordinär institution med i princip fria händer att välja vad som ska tas upp till prövning och vad tillsynen ska inriktas på.39 Dåvarande chefsJO har i ämbets- berättelsen för 2009/2010 avfärdat metoden att utse ytterligare en ombudsman som ett sätt att hantera en växande arbetsbörda. En frågeställning som i stället kunde övervägas var att införa ordinär tillsyn på de områden där sådan saknades. Där en ordinär tillsyn finns skulle JO kunna fungera bättre som det extraordinära organ som institutionen är tänkt att vara.40

37Bet. KU 1975/76:22.

38Se bland annat JO:s ämbetsberättelse 2009/10:JO1 s. 16 ff. och JO:s ämbetsberättelse 2010/11:JO1, s. 28 f.

39JO:s ämbetsberättelse 2008/09:JO1, s. 20.

40JO:s ämbetsberättelse 2009/10:JO1 s. 17 f.

211

En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården

SOU 2015:57

Riksdagens konstitutionsutskott har uttalat att det är problematiskt att det saknas ordinär tillsyn över Kriminalvården. Bakgrunden till det uttalandet var bland annat det ökande antalet klagomålsärenden som tog huvuddelen av JO:s handläggnings- resurser i anspråk. Utskottet kom till slutsatsen att frågan om bristen på ordinär tillsyn över Kriminalvårdens verksamhet bör ses över, för att öka förutsättningarna för JO att bedriva den extra- ordinära tillsyn som är avsedd.41 Konstitutionsutskottet har även tidigare understrukit att det är olyckligt att frånvaron av reguljära tillsynsorgan innebär att JO, som är avsett att vara ett extraordinärt tillsynsorgan, inte kan fullfölja denna uppgift på det sätt som är meningen.42

Om den ordinära tillsynen utökas utgör den enligt kommittén ett komplement till JO:s tillsyn. Specialiseringen gör att det kommer att finnas kompetens och resurser till djupare utredningar. Den ordinära tillsynen kan också vara mer strategiskt styrd och ha ett mer systematiskt perspektiv. Kontrollerna inom ramen för den ordinära tillsynen kan vidare avse att tillsynsobjekten följer gällande rätt i enlighet med JO:s uttalanden. Genom att utvidga den ordinära tillsynen, i stället för att tillföra JO mer resurser, blir det därtill möjligt att organisatoriskt placera kontrollen under regeringen. Eftersom JO är en myndighet under riksdagen kan inte regeringen styra JO eller ge JO uppdrag.

9.3.6Definitionen av tillsyn ska motsvara regeringens definition av begreppet

Regeringen har i tillsynsskrivelsen definierat tillsyn som ”verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstad- komma rättelse av den objektsansvarige”.43 Riksdagen har ställt sig bakom skrivelsen och angett att tillsynen bör bli tydligare och mer enhetlig samt bygga på ett enhetligt tillsynsbegrepp.44 Skrivelsen är

41Bet. 2011/12:KU6 s. 11 f.

42Bet. 2010/11:KU16 s. 8.

43Skr. 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 1.

44Bet. 2009/10:FiU12.

212

SOU 2015:57

En ny myndighet för tillsyn över polisen och Kriminalvården

avsedd att utgöra en utgångspunkt för när regler om tillsyn utformas på nya områden. I tilläggsdirektiven hänvisar regeringen till tillsynsskrivelsen och anger att kommittén kan hämta vägled- ning från den.45

Kommittén har ovan funnit att kontrollen av regelefterlevnaden i Kriminalvårdens verksamhet ska utökas. Kommitténs förslag innebär att det är tal om en självständig granskning av om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter (se kap. 10 om kontroll av regelefterlevnad i Kriminalvårdens verk- samhet). Det är även tal om en verksamhet som vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige (se kap. 13 om vilka åtgärder som kommer att kunna vidtas). Det är då också lämpligt att ansluta sig till regeringens definition av begreppet tillsyn och kalla den nya kontrollen av regelefterlevnad för tillsyn. Eftersom det inte är JO eller JK som ska utföra tillsynen är det fråga om ordinär tillsyn.

9.4En ny myndighet under regeringen ska bildas

Kommitténs förslag: En ny förvaltningsmyndighet under regeringen ska bildas för tillsyn över Polismyndighetens, Säkerhetspolisens och Kriminalvårdens verksamheter.

9.4.1Utökning kan ske genom en ny myndighet eller genom utvidgat uppdrag för befintlig myndighet

Kommittén har ovan funnit att det finns ett behov av att utvidga den ordinära tillsynen över Kriminalvårdens verksamhet. Kommittén har i betänkandet Tillsyn över polisen gjort motsvarande bedömning beträffande Polismyndighetens och Säkerhetspolisens verksamheter och denna bedömning har regeringen angett att den delar.

Tillsynen kan utökas antingen genom att en eller två helt nya myndigheter inrättas eller genom att man utvidgar uppdraget för en eller flera befintliga myndigheter. Utökning kan också ske genom att en helt ny myndighet bildas, i vilken en befintlig myndighets

45 Kommittédirektiv 2012:13. Tilläggsdirektiv till Polisorganisationskommittén (Ju 2010:09).

213

Martin Holmgren
Gunilla Roxby Cromvall	Inger Davidson
Kent Ekeroth	Sanne Eriksson
Krister Hammarbergh	Jon Karlfeldt
Johan Linander	Elin Lundgren
Charlotte Nordström	Johan Pehrson
Torkild Strandberg	Henrik von Sydow
	/Malin Käll
	Johan Lindström

Har upphävts genom förordning	Åklagarmyndigheten ska samverka
(2013:244).	med	Tillsynsmyndigheten	för
	polisen och Kriminalvården.