Nationell strategi

mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck

Slutbetänkande av Utredningen som ska föreslå en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor

Stockholm 2015

SOU 2015:55

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst, 106 47 Stockholm

Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: order.fritzes@nj.se

Webbplats: fritzes.se

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför.

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02)

En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2015.

ISBN 978-91-38-24307-7

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Åsa Regnér

Regeringen beslutade den 20 februari 2014 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att föreslå en samlad nationell strategi för att nå det jämställdhetspolitiska delmålet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra (Dir. 2014:25). Strategin ska utgöra en grund för upp- följning och utvärdering av regeringens insatser för att nå detta mål.

Till särskild utredare förordnades samma dag f.d. generaldirektör Pia Enochsson. Pia Enochsson entledigades den 31 juli 2014. Från och med den 1 augusti 2014 förordnades utvecklingsledare Juno Blom som ny särskild utredare.

Som sakkunniga åt utredningen förordnades den 25 april 2014 departementssekreterare Josefin Emanuel Brattberg, departements- sekreterare Karin Nilsson Kelly och departementssekreterare Christan Olsson. Samma datum förordnades professor Maria Eriksson, docent Lucas Gottzén, konsult och författare Josefin Grände och sociolog Peter Söderström som experter åt utredningen.

Den 23 oktober förordnades doktorand Mariet Ghadimi, som expert åt utredningen.

Som huvudsekreterare anställdes utredare Mikael Thörn den 17 mars 2014. Som sekreterare i utredningen anställdes handläggare Jenny Norén den 11 augusti 2014.

Den 24 juli 2014 beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv med förlängd tid för delredovisningen av uppdraget till den 15 oktober 2014.

Utredningen överlämnade den 17 oktober 2014 delbetänkandet

Ett jämställt samhälle fritt från våld – Utvärdering av regeringens satsningar 2010–2014 (SOU 2014:71) med en redovisning av del- uppdraget att utvärdera och bedöma de satsningar för att bekämpa mäns våld mot kvinnor som regeringen har genomfört under åren 2010–2014.

Utredningen överlämnar härmed detta slutbetänkande med för- slag om en nationell strategi för att nå det jämställdhetspolitiska del- målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.

Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i juni 2015

Juno Blom

/Mikael Thörn

Jenny Norén

Några inledande ord

Det är med stor ödmjukhet som jag har åtagit mig rollen som ut- redare för att ta fram en nationell strategi för arbetet mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck.

Utredningen har möjliggjorts genom alla de fantastiska möten som skett, där kunniga personer har delat med sig av sina erfaren- heter och tankar kring konstruktiv förändring. I delbetänkandet lyfter vi fram att mycket har gjorts, men att vi står inför en enorm utmaning för att kunna nå det fjärde jämställdhetspolitiska målet att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.

Dessa konstruktiva möten, som har varit fyllda av självrannsakan på både individ- och strukturnivå, är förmodligen ett resultat av de satsningar som redan har genomförts. Kunskap är en förutsättning för att kunna se de brister som finns hos oss som individer och inom våra myndigheter och för att därmed kunna identifiera ut- vecklingsbehov.

Vi har även tagit del av mängder av goda exempel som visar att myndigheter med relativt enkla medel kan öka förmågan att möta våldsutta barns och kvinnors behov, så att de i ökad utsträckning får den hjälp de behöver och har rätt till.

Av stor betydelse för utredningen är de många möten vi haft med våldsutsatta som har delat med sig av sina erfarenheter av möten med myndigheter i Sverige. Deras berättelser kommer alltid att finnas kvar hos mig och har även gett den kraft som behövs för att orka fortsätta arbetet. De har berättat om skrämmande erfaren- heter av att bli osynliggjorda i sin utsatthet, eller om samhällets bristande insikt i den situation de befinner sig i och den maktlöshet som de i många fall har levt med under lång tid. Men vi har också mött utsatta kvinnor som har förmedlat det motsatta, kvinnor som med värme beskriver myndighetspersoner som verkligen har sett,

haft stor kunskap och sett till att ge det skydd som behövts, på alla plan.

Vi har lyssnat på unga kvinnor som har beskrivit hur de blivit behandlade efter att ha utsatts för våldtäkt, dumpade i ett väntrum på ett sjukhus, utan något stöd. Vi har också fått ta del av det motsatta, unga kvinnor som mött kunnig personal och som verk- ligen upplevt att mötet har präglats av kunskap och förståelse för deras utsatthet. Det här är något som den strategi vi nu föreslår förhoppningsvis kan påverka. De stora skillnader som finns inom och mellan kommuner, landsting och regioner måste minska.

Vi har mött kvinnor som har fått tillgång till skyddat boende med god kvalitet och som genom rätt skydd, stöd och vård har getts möjlighet att återerövra den tillit som våldet berövat dem. Vi har även mött kvinnor som aldrig har fått stöd i att bearbeta sin våldsutsatthet, utan som på egen hand har fått kämpa för att få till- gång till sina grundläggande rättigheter och ett liv fritt från våld. Vi har mött kvinnor vars barn har tvingats till umgänge med en vålds- utövande pappa utan några skyddsåtgärder från samhällets sida. Men vi har också mött kvinnor vars barn har fått möjlighet att be- arbeta sin utsatthet tillsammans med tillitsfulla vuxna, med adekvat kunskap.

Vi har mött flickor och pojkar som levt långt ifrån rätten att forma och påverka sina liv och sin rätt till kroppslig integritet. Könsstympade unga kvinnor som i sin ensamhet burit på konse- kvenserna av övergreppet och som aldrig har fått information om rätten till vård. Unga kvinnor som vittnat om hur de har förvägrats rätten till relationer under sin uppväxt, för att upprätthålla familjens heder. Unga kvinnor som förts utomlands och utsatts för våld, tvångs- äktenskap och våldtäkter och som när de återvänt inte fått den hjälp de har rätt till och behov av.

Vi har tagit del av fall där unga kvinnor fortfarande befinner sig utomlands mot sin vilja, och mött unga kvinnor som samhället har lyckats skydda från ett planerat tvångsäktenskap och som i dag lever med den person de själva valt. Det är också något som strate- gin försöker ta fasta på: vikten av att myndigheter agerar vid minsta misstanke om att ett barn eller en ung person riskerar att föras bort mot sin vilja.

Det har också varit en viktig fråga för strategin att synliggöra att skydd, stödinsatser och behandling av god kvalitet ska vara till-

gängliga för alla utifrån vars och ens individuella behov. Kunskapen om barns, ungas och vuxna kvinnors skilda livsvillkor och förut- sättningar måste uppmärksammas, och vi måste förstå behovet av en verktygslåda med många olika redskap.

Utredningen har också mött verksamheter som arbetar med vålds- utövande pojkar och män. Samhället har ett stort ansvar att tillsätta de resurser som krävs för att bryta destruktiva våldsspiraler. I detta arbete är det viktigt att alltid ha den våldsutsattas säkerhet i fokus och tydligt visa på vikten av att våldsutövaren tar ansvar för sin gärning. Samtidigt måste man anpassa insatserna till de individuella behoven.

Andra verksamheter har beskrivit vikten av främjande och vålds- förebyggande åtgärder. Menar vi allvar med att mäns våld mot kvinnor ska upphöra måste vi göra tidiga insatser som riktar sig till alla barn och unga. Dessa insatser måste omfatta de olika orsaker som ligger till grund för att pojkar och män utövar våld mot andra.

När vi nu ska ta nästa steg på vår viktiga resa mot ett jämställt samhälle fritt från våld och förtryck, är det viktigt att vi alla ser till att vidta aktiva åtgärder utifrån våra respektive roller. Lagar och åtag- anden i konventioner finns, föreskrifter är framtagna och hand- böcker är producerade – nu är det upp till oss att se till att retorik blir till praktik. Det är därför viktigt att olika aktörer i samhället tar ansvar för att synliggöra, ställa frågor och agera till stöd för utsatta. Lagar i sig skyddar ingen om de bara är ord på ett papper. Det är upp till samhällets ansvariga att se till att lagarna följs. Då kan alla barn, flickor, unga kvinnor, kvinnor få den framtid de har rätt till, fri från våld och förtryck, med rätt till kroppslig integritet och med förutsättningar att själva forma och påverka sina liv.

Det förutsätter att ansvariga politiker ser till att frågor som rör mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck synlig- görs i den ekonomiska planeringen på alla nivåer. De ekonomiska insatserna måste stå i rimlig relation till vad våld kostar, både sett till individuellt lidande och ur ett samhällsperspektiv. Det kräver också att chefer tar sitt ansvar och ger det stöd som medarbetarna behöver för att dels få den fortbildning och de resurser som krävs, dels hantera de konsekvenser som våldsutsatthet får även för dem som jobbar med personer som är utsatta. Chefer måste vara för- ankrade i verkligheten och visa ett tydligt intresse för att följa upp och utveckla detta arbetsområde. Detta är en viktig arbetsmiljö-

fråga och en förutsättning för att samhällets aktörer ska klara att arbeta med våldsutsatta barn, flickor och kvinnor på ett bra sätt.

Myndigheters förmåga att samverka måste utvecklas, och det måste ställas tydliga krav på samarbete. Effektiviteten och kvali- teten i samverkan är tillräcklig först när den utsatta upplever att myndigheterna tillsammans utgör den skyddsmur som krävs för att hon ska kunna återövra det som våldet har berövat henne.

Det är viktigt att vi har kunskap om våld ur ett helhetsperspek- tiv. Mäns våld mot kvinnor har sin grund i det ojämställda sam- hället. Våld är också en allvarlig kriminell handling oavsett i vilket sammanhang det förekommer. Vi måste ha kunskap om våldets konsekvenser och förstå hur hela livsutrymmet och handlings- utrymmet påverkas, och vi måste se de fysiska och psykiska kon- sekvenser som våldet alltför ofta får.

Förståelsen är en förutsättning för ett professionellt bemötande, bl.a. att inte riskera att hamna i ett problematiserande kring den våldsutsattas beteende. Det är viktigt att i stället reflektera kring varför insatserna inte fungerar, varför den utsatta inte får tillgång till den struktur som är en förutsättning för att hon ska våga tro på förändring.

Det krävs också mod att stå upp för den utsatta, mod att sätta gränser mot våldsutövaren och mod att våga ifrågasätta kolleger och andra myndigheter. När den som är utsatt inte får tillgång till sina grundläggande rättigheter måste något göras. När utsatta kvin- nor och barn osynliggörs, förnekas rätt till stöd och skydd och lämnas i sin ensamhet, innebär det en dubbel utsatthet och en kränkning av deras grundläggande fri- och rättigheter.

Vi vill sammanfatta våra tankar med detta citat, som är hämtat från Lars Åbergs bok Sommarens skiraste ljus1. Boken skrevs inom ramen för ett Arvsfondsprojekt i Malmö.

Antingen måste jag få skyddad identitet och flytta innan han dödar mig. Eller så dödar han mig. Alla säger att de förstår att det är svårt för mig. Jag vill inte att de ska förstå. Gör istället något för att skydda mitt liv. Jag vill egentligen bara gömma mig någonstans där det är mörkt och där jag kan lägga mig ner. Jag vill inte ens tänka. Men jag måste överleva för mina barns skull.

1 Åberg (2014).

Detta citat sätter fingret på det som är avgörande för samhällets insatser. Vi måste ta steget från att förstå och reagera till att verk- ligen agera. Vår förhoppning är att denna strategi ska kunna skapa förutsättningar för detta.

Stockholm i juni 2015

Juno Blom

/Mikael Thörn

Jenny Norén

Innehåll

Sammanfattning ................................................................			19
Förkortningar		.....................................................................	33
1	Utredningens uppdrag och arbete................................		35
1.1	Utredningens uppdrag............................................................		35
1.2	Avgränsning ............................................................................		36
1.3	Utredningens .........................................................arbetssätt		37
	1.3.1	Utvärdering av regeringens satsningar
	................................................................	2010–2014	39
	1.3.2 ......................................	Nationellt kompetensstöd	40
	1.3.3 .....................................................	Nationell strategi	41
1.4	Kommunikation ....................................................och media		42
1.5	Betänkandets ........................................................disposition		42

2	Centrala begrepp, historik och omfattning....................		45
2.1	Våldsutsatta i centrum............................................................		45
2.2	Jämställdhetspolitikens ansvarsområden...............................		46
2.3	Ett inkluderande uppdrag.......................................................		48
2.4	Terminologi.............................................................................		49
2.5	Historisk tillbakablick – tystnadens kultur bryts .................		54
2.6	Socio-ekologisk förståelseram................................................		59
2.7	Mäns våld mot kvinnor...........................................................		62
	2.7.1	Dödligt våld mot kvinnor .......................................	65
			11

Innehåll

SOU 2015:55

2.8 Hedersrelaterat våld och förtryck .........................................

66

2.9 Barn som utsätts för mäns våld mot kvinnor och

	hedersrelaterat våld och förtryck...........................................	68
2.10	Sexuellt våld mot flickor och kvinnor ...................................	71
2.11	Flickor och unga kvinnor – en riskgrupp..............................	75
2.12	Våldsutsatta kvinnor med särskild sårbarhet ........................	78
2.13	Arbetsrelaterat våld ................................................................	84
2.14	Pojkar och män som utövar våld mot kvinnor .....................	86
2.15	Pojkar och unga män i ett hederssammanhang.....................	89
2.16	Våld i hbtq-relationer .............................................................	91
2.17	Män som utsätts för våld av kvinnor i nära relationer..........	93
3	Våldets kostnader ......................................................	95
3.1	Varför beräkna kostnader för våldet?....................................	95
3.2	Vilka kostnader handlar det om?...........................................	96

3.3 Beräkningar av samhällskostnader för mäns våld mot

kvinnor i Sverige ...................................................................

105

3.4 En belysning av de socioekonomiska effekterna för kvinnan, barnen och den våldsutövande mannen genom

	en fallbeskrivning..................................................................	108
3.5	Vad innebär ett socialt investeringsperspektiv?..................	117
3.6	Vägen framåt.........................................................................	121
4	Våldsförebyggande arbete .........................................	123
4.1	Våldsförebyggande arbete – ett växande fält ......................	123
4.2	Våldsförebyggande arbete på tre nivåer ..............................	125

4.3 Främjande arbete – en form av tidigt våldsförebyggande

arbete.....................................................................................	127
4.4 Tidig upptäckt av våldsutsatta och våldsutövare ................	129

12

SOU 2015:55	Innehåll
4.5 Att ställa frågor om våldsutsatthet ......................................	132

4.6 Att upptäcka våldsutsatta och våldsutövare bland de

		egna anställda.........................................................................	134
4.7	Ökad trygghet i offentliga miljöer.......................................		135
4.8		Att förebygga våld i arbetslivet ............................................	135
4.9		Övergripande våldsförebyggande strategier........................	136
4.10		Våldsförebyggande insatser med genusperspektiv..............	137
4.11		Riskfaktorer på alla nivåer ....................................................	139
4.12		Våldsförebyggande arbete kopplat till riskfaktorer ............	140
4.13		Våldsförebyggande arbete med en hela-systemet-ansats ...	141
4.14		Våldsförebyggande insatser mot hedersrelaterat våld
		och förtryck...........................................................................	142
4.15		Få utvärderade våldsförebyggande insatser.........................	143
4.16		Mediekampanjer....................................................................	145
4.17		Engagera män – en nyckelstrategi........................................	146
4.18		Inget att vänta på! .................................................................	146
5		Att arbeta med och förstå våld ..................................	149
5.1		Ett professionellt fält växer fram .........................................	149
5.2		Målsättningen med arbetet...................................................	152

5.2.1 Kunskap och förståelse om våldsutsatta och

deras situation........................................................

153

5.2.2 Att ge skydd och stöd och återupprätta

	värdighet.................................................................	158
5.2.3	Arbete med våldsutövarna ....................................	163
5.2.4	Konflikten i berättelserna .....................................	167
5.3 Utmaningar och hinder i arbetet..........................................		169
5.3.1	Glapp mellan retorik och praktik .........................	169
5.3.2	Önskan om neutralitet och objektivitet...............	173
5.3.3	Förändringsovilja eller öppet motstånd ...............	175
5.3.4	Brist på permanenta lösningar ..............................	178

13

Innehåll

SOU 2015:55

5.4	Politikers och chefers ansvar ...............................................		180
	5.4.1	Att skapa hållbara arbetsvillkor och
		arbetsmiljö .............................................................	181
6	Mäns våld mot kvinnor – samhällets ansvar och
	åtagande.................................................................		183

6.1 FN:s deklarationer, konventioner och arbete mot mäns

	våld mot kvinnor ..................................................................	183
6.2	Världshälsoorganisationen ...................................................	188
6.3	FN:s konvention om barnets rättigheter ............................	189
6.4	Europarådet och Istanbulkonventionen .............................	191
6.5	EU:s Brottsofferdirektiv......................................................	194

6.6 Internationell utblick över arbete med att bekämpa mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och

förtryck .................................................................................

196

6.7 Politik, nationella strategier och handlingsplaner i andra

länder.....................................................................................

197

6.7.1 Två exempel på nationella strategier –

Australien och Storbritannien..............................

199

6.7.2 Australien – National plan to reduce violence

against women and their children 2010–2022 ..... 199

6.7.3 Storbritannien – Together we can end violence

against women and girls: a strategy......................

201

6.8 Vad kan Sverige lära av andra länders arbete inom

	området?................................................................................		202
	6.8.1	Skydd och stöd......................................................	203
	6.8.2	Våld i ungas partnerrelationer ..............................	204
	6.8.3	Arbete med våldsutövare ......................................	204
	6.8.4	Arbete mot hedersrelaterat våld och förtryck.....	205
	6.8.5	Systematiska och differentierade bedömningar
		och insatser............................................................	206
6.9	Lagstiftning inom området ..................................................		207
6.10	Myndigheterna och deras ansvar .........................................		213

14

SOU 2015:55 Innehåll

6.11	Kommuner ............................................................................		227
6.12	Landsting och regioner.........................................................		228
6.13	Sveriges Kommuner och Landsting .....................................		228
6.14	Idéburna organisationer och civilsamhället.........................		229
	6.14.1	Kvinnojoursrörelsen..............................................	229
	6.14.2	Brottsofferjouren...................................................	232
	6.14.3	Andra nationella organisationer ...........................	233
	6.14.4	Idrottsrörelsen.......................................................	239
	6.14.5 Nya initiativ och föreningar..................................		240
6.15	Allas ansvar............................................................................		241
7	Nationell strategi – innehåll, struktur och
	målområden............................................................		243
7.1	Utredningens huvudsakliga uppdrag ...................................		243
7.2	Lokala och regionala skillnader............................................		243

7.3 Istanbulkonventionen och EU:s Brottsofferdirektiv –

stöd för nationell strategi .....................................................

244

7.4 Myndighetsstyrningen behöver bli mer samordnad och

tydlig......................................................................................

245

7.5 Utformning av en nationell strategi mot mäns våld mot

	kvinnor	...................................................................................	246
	7.5.1 ....................................	Kort om ANDT - strategin	248
7.6	Övergripande ...................mål för den nationella strategin		249
7.7	Strategiperiod .....................................................2016–2025		250
7.8	Nationellt ............................................................sekretariat		250
7.9	Nationellt ........................................................................råd		254
7.10	Sektorsmyndigheternas ...................ansvar ska förtydligas		255
7.11	Förtydliga och stärka länsstyrelsernas roll som
	regionala samordnare av arbetet mot mäns våld mot
	kvinnor ....................och hedersrelaterat våld och förtryck		256

7.11.1 Översikt över länsstyrelsernas pågående

regeringsuppdrag under 2015 ...............................

259

15

Innehåll

SOU 2015:55

7.12	Befintliga och nya samverkansformer för samråd och
	verklighetsförankring ...........................................................		261
	7.12.1	Nationell myndighetssamverkan för
		kvinnofrid ..............................................................	261
	7.12.2	Länsstyrelsernas nätverk.......................................	262
	7.12.3	Referensgrupper....................................................	263
7.13	Årliga lägesrapporter från myndigheterna..........................		263
	7.13.1 Urvalet av ansvariga myndigheter ska
		motiveras................................................................	264
7.14	Åtgärdsprogram från regeringen .........................................		264
7.15	Nivåer – nationell, regional, lokal........................................		266
7.16	Årscykel	................................................................................	267
7.17	Nationellt kunskapsstöd ......................................................		268
7.18	Belysning av kunskapsstödet vid två myndigheter.............		270
7.19	Uppföljningsstruktur och uppföljningsfunktion ...............		272
	7.19.1 Börja från grunden, bygg på och följ upp............		272
	7.19.2 Formulera en tydlig styrkedja ..............................		273
7.20	Formell status på den nationella strategin ..........................		274
7.21	Nationell strategi – Målstruktur..........................................		274
8	Nationella strategins målområden..............................		283

8.1 Målområde 1: Nationell styrning, organisering,

	samordning och uppföljning................................................	283
8.2	Målområde 2: Kunskap, kompetens och forskning............	289
8.3	Målområde 3: Våldsförebyggande arbete............................	295

8.4 Målområde 4: Ett proaktivt, likvärdigt och samordnat

rättsväsende...........................................................................

300

8.5 Målområde 5: Skydd, stöd och behandling för flickor och unga kvinnor som utsätts för pojkar och mäns våld

och hedersrelaterat våld och förtryck..................................

311

16

SOU 2015:55

Innehåll

8.6 Målområde 6: Skydd, stöd och behandling för kvinnor

som utsätts för mäns våld och hedersrelaterat våld och
förtryck..................................................................................	316

8.7 Målområde 7: Skydd, stöd och behandling för barn som utsätts för mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat

våld och förtryck...................................................................

325

8.8 Målområde 8: Säkra insatser för pojkar och män som utövar våld mot flickor och kvinnor samt

	hedersrelaterat våld och förtryck .........................................	332
9	Kostnadsberäkningar och konsekvensanalyser ............	339
9.1	Kostnadsberäkningar och förslag till finansiering ..............	339

9.2 Förtydliganden om förstärkningen av länsstyrelsernas

resurser ..................................................................................

344

9.3 Förtydliganden om att ytterligare resursförstärkning

	kommer att krävas på området.............................................	349
9.4	Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ...............	352
9.5	Konsekvenser för brottsligheten .........................................	353

9.6 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och

	män.........................................................................................	354
9.7	Övriga konsekvensanalyser enligt
	kommittéförordningen.........................................................	354
9.8	Avslutningsvis: Konsekvenser om inget görs .....................	354
Referenser ......................................................................		357

17

Innehåll

SOU 2015:55

Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2014:25 ...........................................	387
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2014:114 .........................................	395
Bilaga 3 Pågående utredningar på Regeringskansliet................		397
Bilaga 4 Förteckning över de myndigheter och
	organisationer m.fl. som utredningen träffat..............	403
Bilaga 5 Omfattning av utsatthet...............................................		407
Bilaga 6	Passivitetens prislapp. En belysning av de
	socioekonomiska effekterna av mäns våld mot
	kvinnor i nära relationer ...............................................	417

18

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningen har haft till uppdrag att föreslå en samlad nationell strategi för att nå det jämställdhetspolitiska delmålet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Strategin ska utgöra en grund för uppföljning och utvärdering av regeringens framtida insatser inom området för att nå detta mål. Som en del av uppdraget ingick att utvärdera och bedöma de insatser som regeringen har genomfört under åren 2010–2014 för att bekämpa mäns våld mot kvinnor. Utredningen har även haft till uppdrag att analysera och bedöma behovet av en samlad struktur för kunskapsutveckling, kunskaps- överföring och kunskapsstöd för aktörer på området inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen. Uppdraget omfattar även arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck.

Tydligare ställningstagande

Mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck är ett allvarligt samhällsproblem som orsakar våldsutsatta kvinnor och barn stort fysiskt och psykiskt lidande. Det våldsförebyggande arbetet handlar bl.a. om att minska återfall och upprepad utsatthet genom strategiska insatser, strukturerade hot- och riskbedömningar, stöd och skydd till brottsutsatta och insatser/åtgärder för våldsutövaren. Arbeta med attityder, normer värderingar kring våld, kön och före- ställningar om maskulinitet är ytterligare en viktig aspekt.

Mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck är brottsliga gärningar. Vi menar att det behövs ett tydligare ställnings- tagande från samhällets sida om att det handlar om brottsoffer och gärningsmän.

19

Sammanfattning

SOU 2015:55

Ett viktigt steg i arbetet mot pojkar och mäns våld mot kvinnor och barn är att tidigt upptäckt våldsutsatthet samt att undersöka de bakomliggande orsakerna till pojkars och mäns våldsbeteende.

Samordning, struktur och tydlighet

Det behövs en bättre samordning, struktur och tydlighet när det gäller arbetet och insatserna för att bekämpa mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck på nationell nivå. Detta fram- går tydligt i möten som utredningen har genomfört, i Brås utvärde- ring1 samt i den nationella samordnaren mot våld i nära relationers betänkande.2 Att öka effektiveten, kvaliteten och långsiktigheten i insatserna på området genom en nationell strategi är också rege- ringens främsta avsikt i uppdraget till denna utredning.

Framsteg och utveckling

Regeringens satsningar för att bekämpa mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck har varit omfattande under de senaste åren. Flera handlingsplaner har tagits fram och uppdrag har givits till ett stort antal myndigheter och organisationer. En natio- nell samordnare mot våld i nära relationer har lämnat förslag på in- satser inom området.

De satsningar som genomförts av regeringen har medfört att arbetet mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och för- tryck har utvecklats. Ett stort antal insatser har ägt rum och pågår fortfarande inom olika myndigheter och organisationer på nationell, regional och lokal nivå. Kunskapen om mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck och metoder har utvecklats under senare år. Det har bl.a. tagits fram en stor mängd material för både myndigheter och olika målgrupper såsom föreskrifter, handböcker, utbildningsmaterial och vägledningar. Lagstiftningen har även för- stärkts inom området och forskningen har bidragit med flera studier om våldsutsatthet.

1 SOU 2014:71.

2 SOU 2014:49.

20

SOU 2015:55

Sammanfattning

Samtidigt är det uppenbart att arbetet inte har varit tillräckligt effektivt, kvalitativt och samordnat i flera myndigheters arbete. Vidare kan det ifrågasättas om de insatser som genomförts har medfört sådana förbättringar inom myndigheter, och framför allt för vålds- utsatta kvinnor och barn, som avsetts.

Utvärdering visar på brister

I vårt delbetänkande Ett samhälle fritt från våld – Utvärdering av regeringens satsningar 2010–2014 (SOU 2014:71) redogjorde vi för Brås utvärdering av satsningar inom området de senaste fyra åren. Vi kan konstatera att det har skett framsteg inom området under åren men att det fortfarande kvarstår flera brister i många myndigheters arbete, bl.a.:

• Brist på strategisk styrning.

• Arbete mot våld är ofta ett parallellt spår, vid sidan av ordinarie arbete.

• Kortsiktiga insatser och finansiering präglar satsningar på om- rådet.

• Utbildning om våld är obefintlig på de flesta relevanta lärosätens grundutbildningar.

• Kunskapsluckor finns och måste åtgärdas.

• Förvaltning och implementering behöver stärkas.

• Förebyggande insatser saknas.

• Utvärderingar saknas.

• Att arbeta inom området mäns våld mot kvinnor och heders- relaterat våld och förtryck är sällan ett prioriterat område av chefer på lokal, regional och nationell nivå.

21

Sammanfattning

SOU 2015:55

Regionala och lokala skillnader

En slutsats när det gäller arbetet mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck är att det finns stora lokala och regionala skillnader i de olika myndigheterna arbete, t.ex. hälso- och sjukvården, polisen, socialtjänsten, vilket innebär en fara för rätts- säkerheten. Det stöd och skydd en våldsutsatt kvinna får, om kon- taktförbud beviljas, om riskbedömning görs eller om en misstänkt förövare lagförs kan ytterst bero på var hon är bosatt. Denna be- skrivning bekräftas av kvinnojourerna, Socialstyrelsens öppna jäm- förelser, tillsyn som bedrivits på området och av utredningens olika möten med myndigheter, organisationer och våldsutsatta. Det är enligt vår mening helt oacceptabelt.

En nationell strategi bör enligt vår mening både kunna leda till att myndigheterna arbetar med bättre effektivitet och kvalitet samt samverkar så att lokala och regionala skillnader i kvalitet, resultat och tillgänglighet minskar.

En stor samhällsekonomisk kostnad

Förutom mänskligt lidande så är mäns våld mot kvinnor och heders- relaterat våld och förtryck kostsamt för samhället. Vi har i betänkan- det redovisat uppskattningar av samhällskostnader som rör Sverige och en socioekonomisk belysning av mäns våld mot kvinnor. Vi har dessutom tittat närmare på vad ett socialt investeringsperspektiv kan innebära för framtidens satsningar på våldsförebyggande arbete mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck.

Våra slutsatser är att våldet är mycket samhällsekonomiskt och socioekonomiskt kostsamt och att kostnaderna kvarstår under lång tid. Att fokusera på långsiktiga investeringar i människor som får effekter på framtida beteenden och utgifter för samhället, tror vi är en viktig väg framåt för att samhället ska nå det prioriterade målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.

Det kostar att utveckla verksamheter för våldsförebyggande arbete, för att ge bättre stöd till våldsutsatta kvinnor och barn, såväl som till våldsutövare, men det kostar betydligt mer att inte göra något eller tillräckligt.

22

SOU 2015:55

Sammanfattning

Ökat fokus på förebyggande arbete nödvändigt

Det har tidigare förekommit ganska få satsningar från regeringens sida för att på olika sätt förebygga mäns våld mot kvinnor och heders- relaterat våld och förryck. På senare tid har regeringen dock gjort flera satsningar på våldsförebyggande arbete, vilket vi ser som posi- tivt. Mer fokus framöver behöver läggas på att fokusera på våldets orsaker och främjande och våldsförebyggande insatser för att för- hindra att pojkar och män utövar våld

I det arbetet måste fler aktörer, som t.ex. förskola och skola, involveras i större omfattning än i dag. Tidigt våldsförebyggande insatser bör dock inte genomföras på bekostnad av andra satsningar riktade till stöd och skydd för våldsutsatta kvinnor utan genom utökade resurser.

Pojkar och män måste i större omfattning engagera sig i det främjande och förebyggande arbetet. Att arbeta mot våld och för ett jämställt samhälle är inte enbart ett ansvar för flickor och kvinnor – utan i allra högsta grad ett ansvar för pojkar och män.

Våldsutsatta kvinnor och barn ska få stöd i hela landet

Det är samhällets ansvar att alla som utsätts för våld får stöd och hjälp, oberoende vem som är förövaren. Att verka för att mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck bekämpas är bl.a. jämställdhetspolitikens och kriminalpolitikens uppgift. Berörda myndigheters insatser ska vara av god kvalitet. Våldsutsatta kvin- nor ska bemötas på ett professionellt, kompetent och respektfullt sätt, oberoende var i landet de bor.

För att kunna nå målet om att mäns våld mot kvinnor och heders- relaterat våld och förtryck ska upphöra måste, tydliga insatser även riktas mot de kvinnor och barn som utsätts för mäns våld och hedersrelaterat våld och förtryck för att förebygga upprepat våld. Detta är enligt vår mening avgörande och grundläggande för att också på sikt kunna minska pojkars och mäns våld. Bättre stöd och skydd från olika myndigheter leder till att fler våldsutsatta kvinnor söker hjälp och får adekvat stöd. Därför anser vi att ett prioriterat område i en nationell strategi måste vara att också förbättra skydd, stöd och behandling för våldsutsatta kvinnor och barn.

23

Sammanfattning

SOU 2015:55

En positiv utveckling på gång?

Olika professioners grundkunskap och kompetens om mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck är en förutsätt- ning för att nå framgång i arbetet.

Under de senaste åren finns en positiv utveckling inom myndig- heternas arbete när det gäller kompetensstöd och samverkan m.m. Socialstyrelsens och länsstyrelsernas regeringsuppdrag om kompe- tensstöd har visat sig framgångsrikt. NCK och länsstyrelserna har tagit fram webbstöd till socialtjänsten som är uppskattat. NCK sam- verkar med polismyndigheten kring spårsäkring vid sexualbrott m.m. Länsstyrelsen Östergötland samverkar med övriga länsstyrelser, Skolverket och polismyndigheten m.fl. om olika uppdrag gällande hedersrelaterat våld och förtryck.

Utredningen har även haft till uppdrag att analysera och bedöma behovet av en samlad struktur för kunskapsutveckling, kunskaps- överföring och kunskapsstöd för aktörer på området inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen. Vår bedömning är att det framtida kunskapsstödet behöver målgruppsanpassas och även till- godoses fortsättningsvis från flera myndigheter med olika kompe- tens i samverkan med varandra.

Politikers och chefers ansvar

Vi vill tydligt påpeka att det ytterst är politikers och chefers ansvar att arbetet med att bekämpa mäns våld mot kvinnor och heders- relaterat våld och förtryck prioriteras, att lagar följs och att arbetet bedrivs med god kvalitet. Politiker och chefer måste ta det ansvar som åligger dem för att området med att bekämpa mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck prioriteras. Inte bara i ord utan också genom aktiva åtgärder. Politiker och chefer ansva- rar för att verksamheter bedrivs med god kvalitet och att gällande lagstiftning följs. Det är också ett chefs- och ledningsansvar att skapa goda arbetsvillkor och arbetsmiljö för de som arbetar med våld i praktiken.

Det är dags för en förändring och vår förhoppning är att en natio- nell strategi kan bidra till en positiv utveckling i myndigheternas arbete med att bekämpa mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. För att arbetet ska lyckas framöver krävs en

24

SOU 2015:55

Sammanfattning

konstruktiv samverkan mellan olika myndigheter och idéburna orga- nisationer, på alla nivåer.

Våra förslag om nationell strategi

Övergripande mål för den nationella strategin

Det övergripande målet för den nationella strategin är det fjärde jämställdhetspolitiska delmålet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra och flickor och pojkar, kvinnor och män ska ha samma rätt till kroppslig integritet.

Målet under strategiperioden är att mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck ska synliggöras, förebyggas och att åtgärder ska vidtas inom samhällets alla områden och verksamheter för att nå det jämställdhetspolitiska målet.

Ett ramverk och struktur behöver därför skapas, som medför att både det våldsförebyggande och det stödjande arbetet samordnas, effektiviseras samt kvalitetssäkras.

Syftet med den nationella strategin är att bidra till förbättrad styr- ning och ökad samordning och samverkan samt medföra att myn- digheternas arbete blir mer effektivt och kvalitativt. Insatserna som ska genomföras under strategiperioden ska leda till att mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck minskar, och på sikt upphör.

Strategiperiod 2016–2025

Den nationella strategin ska gälla 2016–2025 med årlig uppföljning och utvärdering efter fem år samt vid strategiperiodens slut. Vår bedömning är att en strategiperiod på tio är lämpligast för att åstad- komma förutsättningar för kontinuitet och långsiktighet i arbetet med att bekämpa mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Det föreslagna ramverket och målstrukturen ska möjlig- göra uppföljning av myndigheternas arbete och utvärdering av dess effekter så att målen uppnås. Särskilt viktigt är att följa upp att myndigheternas arbete implementeras och når ut till myndigheter på regional och lokal nivå och når de olika målgrupperna som stra- tegin riktar sig till.

25

Sammanfattning

SOU 2015:55

Nationellt sekretariat

För att arbetet med strategin ska bli mer effektivt finns det enligt vår bedömning behov av att inrätta en övergripande styrorganisation, ett sekretariat, på Regeringskansliet. Det är en förutsättning för att inledningsvis underlätta en departementsövergripande styrning, orga- nisering, samordning och uppföljning av arbetet inom strategins områden. Dels för att arbetet måste ges hög prioritet och eftersom det kommer att ta mycket resurser och tid i anspråk. Dels för att det tidigare funnits utvecklingsbehov i den nationella samordningen och styrningen från Regeringskansliet inom området. Ett nationellt sekretariat på Regeringskansliet ska ha till uppgift att bl.a.:

• Samordna den nationella politiken på området och utforma rege- ringens årliga åtgärdsprogram inom området mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck.

• Stärka samordningen och utvecklingen inom Regeringskansliet.

• Stärka samordningen mellan myndigheter på nationell och regional nivå.

• Analysera och bedöma myndigheternas årliga lägesrapporter ut- ifrån målstruktur, uppföljnings- och utvärderingssystemet.

• Samordna det nationella rådets arbete.

Nationellt råd

Ett särskilt nationellt råd ska tillsättas vars uppgift bl.a. blir att följa hur strategiarbetet utvecklas, ha en rådgivande roll till regeringen och informera om forskningsresultat, resultat av utvärderingar och uppföljningar m.m. Ett nationellt råd bör innehålla representanter från utvalda nationella myndigheter och organisationer med ansvar inom området mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck.

26

SOU 2015:55

Sammanfattning

Stärka myndigheternas arbete

Sekretariatet kommer att ha en viktig roll i arbetet med att verka för att regeringens politik får en större effekt jämfört med tidigare satsningar på området. Den nationella myndighetsstyrningen ska förbättras och bli mer samordnad och strategisk för att stödja den nationella strategin. Arbetet med såväl implementering som förvalt- ning hos myndigheter behöver förbättras för att nå ut till de olika målgrupperna, t.ex. genom att olika utbildningsmaterial och vägled- ningar som tas fram sprids till myndigheter på regional och lokal nivå och får större genomslag i praktiken.

Regeringen behöver ställa högre krav på att myndigheter alltid redovisar både vad de gjort och resultatet av sitt arbete i syfte att höja kvaliteten i utfallet och implementeringen.

Varje ansvarig myndighet ska redogöra för vilken förmåga man måste ha för att fullgöra sin del av arbetet eller uppdraget inom sitt ansvarsområde.

Förtydliga och stärka länsstyrelsernas roll som regionala samordnare av arbetet mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck

För att åstadkomma en förbättrad styrning, organisering, samordning och uppföljning på området mäns våld mot kvinnor och heders- relaterat våld och förtryck behövs regionala drivkrafter. På regional nivå är länsstyrelserna den statliga myndighet som är bäst lämpad att samordna relevanta delar av arbetet inom strategin. Länsstyrelserna har under de senaste åren haft många uppdrag inom området mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer och hedersrelaterat våld och förtryck. Länsstyrelsen är en länk mellan lokal, regional och nationell nivå. Länsstyrelsernas ansvar och roll som regionala samordnare av arbetet mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck ska förtydligas, stärkas och bli mer långsiktigt, bl.a. genom:

• Ett förtydligat och stärkt uppdrag.

• Att särskilda länssamordnare tillsätts.

• Att verka för operativt samarbete och förbättrad koordinering i länet.

27

Sammanfattning

SOU 2015:55

• Att stödja lokal och regional verksamhetsutveckling och i sam- verkan med andra myndigheter och organisationer bidra med regionalt kunskapsstöd.

Årliga lägesrapporter från myndigheterna

Myndigheter som har ansvar och uppdrag inom den nationella stra- tegin ska årligen lämna lägesrapporter till regeringen. I rapporterna ska bl.a. ingå analyser, behov och bedömningar av nuläget, brister, framtida behov och utvecklingsområden.

De nationella myndigheter som har identifierats av regeringen och som har uppdrag inom strategins område ska årligen lämna in en redogörelse för hur arbetet bedrivs för att nå strategins mål inom respektive myndighets ansvarsområde.

Länsstyrelserna som ansvarar för samordning på regional nivå får också i uppdrag att årligen lämna in en redogörelse för hur arbetet bedrivs för att nå strategins mål inom respektive läns ansvarsområde.

Åtgärdsprogram från regeringen

Regeringen ska årligen upprätta åtgärdsprogram för kommande sats- ningar inom området för att nå det jämställdhetspolitiska delmålet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Ett årligt åtgärdsprogram är en form av handlingsplan från regeringen som ska innehålla nu- lägesanalyser, resultat från sammanställningar, utvärderingar och uppföljningar. Åtgärdsprogrammet ska också innehålla politiska prioriteringar och beskrivning av inriktning och åtgärder.

Uppföljningsstruktur och uppföljningsfunktion

Regeringens årliga åtgärdsprogram är tillsammans med målstruktu- ren, indikatorer, lägesrapporter och uppföljningen och utvärdering av strategin de organisatoriska förutsättningarna regeringen har för att nå det övergripande målet, men även för att uppnå strategins syften om en förbättrad styrning, ökad samordning och samverkan. För att effekterna av samhällets insatser ska kunna mätas bättre är mål- strukturen kopplad till ett uppföljnings- och utvärderingssystem.

28

SOU 2015:55

Sammanfattning

De långsiktiga målen i uppföljnings- och utvärderingssystemet anger inriktningen för arbetet som helhet. Tidsatta och tydliga krav ska kontinuerligt ställas på myndigheternas uppföljning och åter- rapportering av genomförda aktiviteter, prioriterade delmål och resultat. Ett sätt att bygga in uppföljning i arbetet med den natio- nella strategin är att uppföljning också görs med ett kortare perspek- tiv, t.ex. årsvis. Detta gynnar att aktiviteter kommer igång och följs upp.

Den nationella strategins åtta långsiktiga målområden

Den nationella strategin består av åtta långsiktiga mål. Inom varje målområde finns det sedan ett antal prioriterade delmål. Det första målet handlar om nationell styrning, organisering, samordning och uppföljning. Det andra målet rör kunskap, kompetens och forskning. Våldsförebyggande arbete är i fokus på det tredje målområdet. Det fjärde målet är riktat till rättsväsendet. Mål fem till sju berör skydd, stöd och behandling till våldsutsatta kvinnor och barn. Det åttonde målet har fokus på säkra insatser för våldsutövare. Nedan följer den nationella strategins åtta målområden.

Målområde 1: Nationell styrning, organisering, samordning och uppföljning

Den nationella styrningen, organiseringen, samordningen och upp- följningen av strategin ska öka kvaliteten, effektiveten, och lång- siktigheten i arbetet mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck.

Målområde 2: Kunskap, kompetens och forskning

Befintlig kunskap och kompetens ska systematiseras och spridas. Praktiken ska vara kunskapsbaserad och yrkesverksamma ska ha relevant kompetens för att kunna genomföra sina arbetsuppgifter. Forskning ska stärkas och verkningsfulla metoder ska utvecklas, målgruppsanpassas samt omsättas i praktiken i arbetet mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck.

29

Sammanfattning

SOU 2015:55

Målområde 3: Våldsförebyggande arbete

Samhällets insatser för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck ska stärkas, systema- tiseras och samordnas inom samtliga relevanta områden och på alla våldspreventiva nivåer.

Målområde 4: Ett proaktivt, likvärdigt och samordnat rättsväsende

Rättsväsendets förmåga att förebygga och beivra mäns våld mot kvin- nor och barn samt hedersrelaterat våld och förtryck ska stärkas.

Målområde 5: Skydd, stöd och behandling för flickor och unga kvinnor som utsätts för pojkar och mäns våld och hedersrelaterat våld och förtryck

Samhällets insatser för flickor och unga kvinnor som utsätts för pojkar och mäns våld samt hedersrelaterat våld och förtryck ska vara lik- värdiga och av god kvalitet. Tillgång till skydd, stöd och behandling ska öka.

Målområde 6: Skydd, stöd och behandling för kvinnor som utsätts för mäns våld och hedersrelaterat våld och förtryck

Samhällets insatser för kvinnor som utsätts för mäns våld samt heders- relaterat våld och förtryck ska vara likvärdiga och av god kvalitet. Tillgång till skydd, stöd och behandling ska öka.

Målområde 7: Skydd, stöd och behandling för barn som utsätts för mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck

Samhällets insatser för flickor och pojkar som utsätts för mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck ska vara lik- värdiga och av god kvalitet. Tillgång till skydd, stöd och behandling ska öka.

30

SOU 2015:55

Sammanfattning

Målområde 8: Säkra insatser för pojkar och män som utövar våld mot flickor och kvinnor samt hedersrelaterat våld och förtryck

Samhällets insatser för att förhindra att pojkar och män utövar våld mot flickor och kvinnor samt hedersrelaterat våld och förtryck ska ske med utgångspunkt i de utsattas säkerhet och våldsutövarens ansvar för sina gärningar. Insatserna ska vara individuellt anpassade och av god kvalitet.

31

Förkortningar

ANDT	Alkohol, narkotika, dopning, tobak
ATV	Alternativ till vold
BOJ	Brottsofferjourerna
Brå	Brottsförebyggande rådet
BVC	Barnavårdscentral
CEDAW	Committee on the Elimination of Discrimination
	against Women (FN)
CSW	Commission on the Status of Women (FN)
DO	Diskrimineringsombudsmannen
ECOSOC	Economic and Social Council (FN)
EIGE	European Institute for Gender Equality, Europeiska
	jämställdhetsinstitutet
FMU	Forced Marriage Unit
FN	Förenta nationerna
Hbtq	Homosexuell, bisexuell, trans, queer
HVB	Hem för vård eller boende
IDAP	Integrated Domestic Abuse Programme
IVO	Inspektionen för vård och omsorg
JiM	Jämställdhetsintegrering i myndigheter
LSS	Lagen om stöd och service till vissa
	funktionshindrade
MfJ	Män för jämställdhet
	33

Förkortningar

SOU 2015:55

MUCF	Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor
MVC	Mödravårdscentral
NCK	Nationellt centrum för kvinnofrid
NKVTS	Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk
	stress
NTU	Nationella trygghetsundersökningen
ROS	Relation och samlevnadsprogrammet
Roks	Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i
	Sverige
SCB	Statistiska centralbyrån
SKL	Sveriges Kommuner och Landsting
SKR	Sveriges Kvinnojourers Riksförbund (numera
	Unizon)
SOSFS	Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd
UKÄ	Universitetskanslersämbetet
ULF	Undersökningarna av levnadsförhållanden
Wave	Women against Violence Europe
VC	Vårdcentral
WHO	World Health Organization,
	Världshälsoorganisationen

34

1 Utredningens uppdrag och arbete

I detta kapitel redogör vi för utredningens uppdrag och avgräns- ningar. Vi beskriver vidare kortfattat utredningens arbete och tillväga- gångssätt. I kapitlet finns även betänkandets disposition.

1.1 Utredningens uppdrag

Utredningen har till uppdrag att föreslå en samlad nationell strategi för att nå det jämställdhetspolitiska delmålet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.1 Strategin ska syfta till att öka effektiveten, kvaliteten och långsiktigheten i de framtida insatserna på området och utgöra en grund för uppföljning och utvärdering av regeringens insatser för att nå detta mål.

Vidare ligger det i utredningens uppdrag att föreslå en utvecklad målstruktur som bidrar till ett långsiktigt arbete där framtida insat- ser bättre kan följas upp.2

Som en del av uppdraget ingår att utvärdera och bedöma de in- satser som regeringen har genomfört under åren 2010–2014 för att bekämpa mäns våld mot kvinnor.

Utredningen har även till uppdrag att analysera och bedöma be- hovet av en samlad struktur för kunskapsutveckling, kunskapsöver- föring och kunskapsstöd för aktörer på området, inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen. I detta ingår att belysa de funktioner som i dag har nationella uppgifter på området. Avsikten

1 Det övergripande målet för regeringens jämställdhetspolitik sedan 2006 är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Ett av delmålen är att mäns våld mot kvinnor ska upphöra och att kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet (prop. 2008/09:1, utgiftsområde 2).

2 Utredningens uppdrag i sin helhet framgår av kommittédirektivet (Dir. 2014:25), se bilaga 1.

35

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2015:55

med översynen är att säkerställa att kunskapsnivån fortsätter att höjas och att befintlig kunskap får ökat genomslag samt att arbets- metoder fortsätter att utvecklas inom ramen för arbetet mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck.

Utredningens arbete ska utgå från resultaten av tidigare insatser och utvärderingar, den utvärdering som ska ske inom ramen för upp- draget och de erfarenheter och analyser som den nationella sam- ordnaren mot våld i nära relationer redovisade i sitt betänkande Våld i nära relationer – en folkhälsofråga. Förslag för ett effektivare arbete.3

Utredningens arbete ska ske i dialog med berörda myndigheter, organisationer och andra relevanta aktörer och beakta relevant forsk- ning samt relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och utredningsväsendet.

1.2 Avgränsning

Utredningens uppdrag omfattar arbetet mot mäns våld mot kvinnor i en nära relation, såväl som arbetet mot det våld som utövas mot kvinnor av bekanta eller helt okända män. Uppdraget omfattar också arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck, vilket särskilt har förtydligats och betonats genom ett tillkännagivande i riks- dagens arbetsmarknadsutskott riktat till regeringen om att komma med konkreta förslag till långsiktiga och hållbara strukturer för det förebyggande arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck.4

I utredningens uppdrag ingår vidare att uppmärksamma homo- sexuella, bisexuella och transpersoners utsatthet för våld.

Utredningens uppdrag omfattar däremot inte arbetet mot prosti- tution eller människohandel för sexuella ändamål.

Utredningens direktiv omfattar inte heller specifikt målgruppen barn som upplever eller utsätts för våld, vilket varit en proble- matisk avgränsning från start och som medfört stor kritik från nästan samtliga myndigheter och organisationer som utredningen har haft kontakt med. Eftersom utredningen ska omfatta heders- relaterat våld och förtryck, såväl som våldsförebyggande arbete, vilket till stor del omfattar barn och unga, har utredningen även

3 SOU 2014:49.

4 Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2013/14:AU4.

36

SOU 2015:55

Utredningens uppdrag och arbete

valt att involvera målgruppen barn som utsätts för och lever med de konsekvenser mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck får. Anledningen är att många barn lever under dessa för- hållanden och strategin skulle bli mycket bristfällig om inte barn inkluderades.

1.3 Utredningens arbetssätt

Utredningens arbete har bestått av tre deluppdrag, varav ett var att utvärdera och bedöma de insatser som regeringen har genomfört under åren 2010–2014 för att bekämpa mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Det har vi gjort dels genom dia- log och samverkan med relevanta aktörer på området, dels genom en begäran till Brottsförebyggande rådet (Brå) om att genomföra en utvärdering.

Utredningen har vidare haft till uppdrag att analysera och be- döma behovet av en samlad struktur för kunskapsutveckling, kun- skapsöverföring och kunskapsstöd för aktörer på området, inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen. Det har vi gjort genom en oberoende undersökning av Ramböll Management Con- sulting samt genom dialog och samverkan med relevanta aktörer på området.

Huvuduppdraget har varit att ta fram en samlad nationell stra- tegi för att nå det jämställdhetspolitiska delmålet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Mer om de olika deluppdragen senare i detta kapitel.

Utredningen har genomfört sex möten med de av regeringen utsedda experterna och sakkunniga. Därutöver har vi inhämtat syn- punkter, kunskaper och erfarenheter genom möten med ett stort antal aktörer på myndigheter och olika organisationer som arbetar inom området mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck.5

Syftet med mötena har varit att få en beskrivning av de olika aktörernas uppfattning om vad som fungerar bra respektive vad som behöver förbättras i arbetet mot mäns våld mot kvinnor och heders- relaterat våld och förtryck, samt att inhämta synpunkter kring en

5 Se bilaga 4 för de myndigheter och organisationer m.fl. som utredningen träffat.

37

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2015:55

framtida nationell strategi. Utredningen har dessutom medverkat på en rad möten med olika nationella nätverk6 och relevanta kon- ferenser. Utredningen har även haft flera möten med den tidigare nationella samordnaren mot våld i nära relationer och tagit del av förslagen i betänkandet samt de olika remissinstansernas svar.

Utredningen har strävat efter att ge alla relevanta aktörer på om- rådet möjlighet att vara delaktiga i arbetet med att ta fram en natio- nell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck eftersom vi tror att delaktighet, samverkan och för- ankring är framgångsfaktorer i att forma en nationell strategi som ger effekt för alla de målgrupper som strategin omfattar. Dessa olika aktörer har även gedigen och värdefull kunskap om behov och brister samt relevanta förslag på hur arbetet inom området kan för- bättras.

Tyngdpunkten i arbetet har legat på dialog och samverkan i olika former. En övergripande referensgrupp har skapats för att bl.a. kunna ge råd och synpunkter till utredningen. I referensgruppen ingick representanter för olika myndigheter och organisationer.7 Två möten har genomförts där vi har presenterat struktur och innehåll i en nationell strategi, förslag till målområden och delmål m.m. Det första mötet var uppdelat i ett samtal med representanter från myndigheter och ett samtal med representanter från det civila samhällets organisationer. Det andra mötet var ett gemensamt möte för myndigheter och organisationer. Vi har tagit del av synpunkter som framförts vid mötena och de medverkande har även haft möjligheter att lämna skriftliga synpunkter, vilket flera också gjort. Vi har även under arbetet med utredningen träffat våldsutsatta kvinnor.

Under arbetet med utredningen har det framkommit att sam- stämmigheten är stor om att det behövs en bättre samordning, struktur och tydlighet när det gäller arbetet och insatserna mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck på natio- nell nivå. Det framgår av möten som vi har genomfört med olika myndigheter och organisationer, av synpunkter från referens-

6 Bland annat länsstyrelsernas nationella nätverk för arbetet mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck, Sveriges kommuner och landstings kvinnofridsnätverk för kommuner och landsting och Nationell myndighetssamverkan för kvinnofrid med represen- tanter från 16 olika myndigheter.

7 Se bilaga 4 för de myndigheter, organisationer m.fl. som ingick i referensgruppen.

38

SOU 2015:55

Utredningens uppdrag och arbete

grupper och i Brås utvärdering som genomförts på uppdrag av ut- redningen.8

Vår analys och våra underlag till förslagen i betänkandet utgår ifrån bl.a. utredningens delbetänkande och utvärdering av regering- ens satsningar under åren 2010–2014, analys och förslag från den nationella samordnaren mot våld i nära relationer,9 tidigare utvär- deringar och forskning av bl.a. Brå10 och Nationellt Centrum för Kvinnofrid vid Uppsala Universitet (NCK),11 tidigare statliga utredningar inom området,12 referensgruppsmöten med represen- tanter från myndigheter och organisationer samt vår medverkan i olika nätverk.13

Vi har sammantaget vägt in olika aspekter och synpunkter, för- delar och nackdelar med olika förslag och slutligen valt att lyfta fram de målområden som vi bedömt som centrala och avgörande för att en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och heders- relaterat våld och förtryck ska bli så konkret och effektiv som möjligt. Syftet är att myndigheternas arbete ska förbättras, men framförallt att strategin ska nå ut till regional och lokal nivå och nå alla de målgrupper som strategin riktar sig till.

I utredningen har vi även gjort en analys av de olika kostnader som mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck förorsakar samhället i dag. Nationalekonom Ingvar Nilsson har på vårt uppdrag genomfört socioekonomiska beräkningar och uppskatt- ningar av det svenska samhällets kostnader för mäns våld mot kvin- nor i nära relation.

1.3.1 Utvärdering av regeringens satsningar 2010–2014

Som en del av uppdraget ingick att utvärdera och bedöma de insat- ser som regeringen har genomfört under åren 2010–2014 för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, vilket redovisades i delbetänk- ande den 17 oktober 2014.14

8 SOU 2014:71.

9 SOU 2014:49.

10 Brå (2010).

11 NCK (2013).

12 Som t.ex. SOU 2004:12, SOU 2005:66, SOU 2006:65, SOU 2012:35.

13 Nationell myndighetssamverkan, länsstyrelsernas nätverk, SKL:s kvinnofridsnätverk.

14 SOU 2014:71.

39

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2015:55

Förutom våra möten med olika myndigheter och organisationer har vi även gett Brå i uppdrag att genomföra en utvärdering. I en bilaga till delbetänkandet finns Brås utvärdering i sin helhet. Nedan följer en kort sammanfattning av utvärderingens resultat.

Under 2010–2014 har en mängd regeringsuppdrag givits till 15 olika myndigheter. I utvärderingen ingår 41 olika insatser som har genomförts under åren 2010–2014, varav vissa fortfarande på- går. Flest uppdrag har gått till Socialstyrelsen, Myndigheten för ung- doms- och civilsamhällesfrågor och Länsstyrelsen Östergötland. Insatserna omfattade ungefär 220 miljoner kronor per år.

Sammanfattningsvis framkommer i utvärderingen att det skett framsteg inom området under åren men att det fortfarande kvarstår flera brister, bl.a.:

• Brist på strategisk styrning.

• Arbete mot våld är ofta ett parallellt spår, vid sidan av ordinarie arbete.

• Kortsiktiga insatser och kortsiktig finansiering präglar området.

• Utbildning om våld är obefintlig på de flesta relevanta lärosätens grundutbildningar.

• Kunskapsluckor finns och måste åtgärdas.

• Förvaltning och implementering behöver stärkas.

• Förebyggande insatser saknas.

• Våld är inte ett prioriterat område av chefer på lokal, regional och nationell nivå.

1.3.2 Nationellt kompetensstöd

Ett annat av utredningens uppdrag har varit att analysera och be- döma behovet av en samlad struktur för kunskapsutveckling, kun- skapsöverföring och kunskapsstöd för aktörer på området, inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen.

40

SOU 2015:55

Utredningens uppdrag och arbete

Vi har för detta uppdrag dels haft samtal med olika myndigheter om hur det nuvarande stödet fungerar, dels anlitat Ramböll Manage- ment Consulting för att genomföra en oberoende undersökning.15

I uppdraget ingår att belysa två myndigheter som har nationella uppdrag inom området mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Dessa två är NCK och Länsstyrelsen Öster- götland och dess kompetensteam i arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck.

I uppdraget ingår även att belysa Länsstyrelsen Stockholms nationella uppdrag. Länsstyrelsens uppdrag har i detta avseende varit begränsat till att prestera en samlad nationell redovisning. Vi har för detta uppdrag haft möte med Länsstyrelsen Stockholm samt tagit del av deras rapport.16

Avsikten med den samlade översynen är att säkerställa att kun- skapsnivån fortsätter att höjas och att befintlig kunskap får ökat genomslag samt att arbetsmetoder fortsätter att utvecklas inom ramen för det framtida arbetet mot mäns våld mot kvinnor och heders- relaterat våld och förtryck.

1.3.3 Nationell strategi

Det huvudsakliga uppdraget för utredningen har varit att föreslå en samlad nationell strategi för att nå det jämställdhetspolitiska del- målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.

Strategin ska syfta till att öka effektiveten, kvaliteten och lång- siktigheten i de framtida insatserna på området och utgöra en grund för uppföljning och utvärdering av regeringens insatser för att nå detta mål.

Vi har i arbetet med att ta fram en nationell strategi tagit del av nationella strategier i andra länder och nationella strategier inom andra områden i Sverige. Vi har främst tagit inspiration av arbetet med ANDT-strategin.17 Anledningen till att ANDT-strategin används som förebild är att arbetets organisering i många delar verkar ha varit framgångsrikt och ändamålsenligt inom ett stort,

15 Ramböll (2015).

16 Länsstyrelsen Stockholm (2015).

17 ANDT – Alkohol, narkotika, doping och tobak, Prop. 2010/11:47.

41

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2015:55

komplext och sektorsövergripande samhälls- och politikområde som varit i stort behov av utveckling, samordning och förbättring.18 Vi har som tidigare nämnts, under utredningen haft många möten med myndigheter och organisationer och tagit del av deras syn- punkter och skriftliga underlag avseende förslaget till strategin. Dessa synpunkter har varit mycket värdefulla i arbetet med att

forma en nationell strategi.

1.4 Kommunikation och media

Utredaren har medverkat i intervjuer för nyhetsprogram i radio och tv, gett intervjuer för tidningar och tidskrifter samt skrivit flera debattartiklar som publicerats.19

Kontinuerlig information om utredningens arbete har dessutom funnits tillgänglig på utredningens webbplats:

www.sou.gov.se/strategi_mot_mans_vald

1.5 Betänkandets disposition

Betänkandet består av 9 kapitel. Nedan följer en kort beskrivning av innehållet i kapitlen.

I kapitel 1 redogörs för utredningens uppdrag och arbete.

I kapitel 2 beskrivs mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck – omfattning och fakta, centrala begrepp, defini- tioner m.m.

Kapitel 3 innehåller en analys av de olika kostnader som mäns våld mot kvinnor förorsakar samhället i dag.

I kapitel 4 beskrivs och definieras vikten av våldsförebyggande arbete på olika nivåer.

Kapitel 5 belyser vad det innebär att arbeta med och förstå våld och konsekvenser för personal inom olika myndigheter och verk- samheter.

I kapitel 6 redogörs för olika centrala myndigheters ansvar och uppdrag inom området mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck.

18 Statskontoret (2015).

19 Bland annat i GP 2014-06-19, ETC 2014-10-23.

42

SOU 2015:55

Utredningens uppdrag och arbete

Kapitel 7 beskriver förslagen till den nationella strategins inne- håll, struktur, styrning och uppföljning.

I kapitel 8 beskrivs de åtta långsiktiga målområdena och de prio- riterade delmålen.

Kapitel 9 innehåller kostnadsberäkningar och konsekvensanaly- ser.

43

2 Centrala begrepp, historik och omfattning

I detta kapitel går vi närmare in på utredningens uppdrag och av- gränsning, vilket är en utgångspunkt för vårt förslag om en natio- nell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Vi går igenom centrala begrepp på området och sätter in vårt arbete i ett historiskt sammanhang. Vi fördjupar oss också i omfattningen av samhällsproblemet mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck.

2.1 Våldsutsatta i centrum

Som redan nämnts har utredningen till uppdrag att föreslå en sam- lad nationell strategi för att nå det jämställdhetspolitiska delmålet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.1 Utredningen har också uppdraget att föreslå konkreta, långsiktiga och hållbara strukturer för det förebyggande arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck.2

Målet för utredningen har varit att skapa en strategi för att för- hindra mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Tidiga våldsförebyggande insatser3 är därför grundläggande för fram- tidens arbete och i kapitel 4 fördjupas detta.

Utredningens strävan har varit att sätta de våldsutsattas behov i centrum för förslagen om en nationell strategi. Mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck ska upphöra, men det pågår i dag i allra högsta grad. Det är ett allvarligt brott mot mänskliga rättigheter och ett globalt samhälls- och folkhälsoproblem som

1 Se direktiv, bilaga 1.

2 Bet. 2013/14:AU4.

3 Kan också benämnas som primärpreventiva eller universellt våldspreventiva insatser.

45

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

drabbar kvinnors och barns hälsa, välbefinnande och liv på en rad destruktiva och långtgående sätt. Det är också ett brott mot svensk lagstiftning. Det viktiga är att säkerställa att våldsutsatta får rätt stöd och skydd utifrån sina behov, vilket också är en form av vålds- förebyggande arbete eftersom det bidrar till att dessa kvinnor inte utsätts för återupprepat våld.4

Det finns många åsikter om vad arbetet ska kallas och/eller vil- ken teoretisk grund som ska anläggas för att förstå problemet, något som vi diskuterar mer i avsnitt 2.4 nedan. Kortfattat kan sägas att utredningen utgår från en inkluderande förståelse av mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck och fokuserar på det som på bästa sätt för arbetet framåt. Det viktigaste för fram- tiden är att politiken ska vara inriktad på vilka insatser som ger bäst effekt när det gäller att förebygga och åtgärda mäns våld mot kvin- nor och hedersrelaterat våld och förtryck inom samhällets alla om- råden.

Nedan följer Per Isdals definition av våld:

Våld är varje handling riktad mot en annan person, som genom att denna handling skadar, smärtar, skrämmer eller kränker, får denna person att göra något mot sin vilja eller avstå från att göra något den vill.5

2.2 Jämställdhetspolitikens ansvarsområden

Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Ett av de fyra delmålen är att mäns våld mot kvinnor ska upphöra och att kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet.6 När regeringen antog detta natio- nella jämställdhetspolitiska delmål 2006 var utgångspunkten att våldet både är ett uttryck för den maktordning som råder mellan kvinnor och män och ett medel för att upprätthålla denna köns- maktsordning. Mäns våld mot kvinnor förekommer framför allt i hemmet, men också i offentliga delar av samhället såsom på arbets-

4 Här menar vi selektivt våldsförebyggande/sekundärpreventivt arbete och indikativt vålds- förebyggande/ tertiärpreventivt. För mer om detta se kapitel 4.

5 Isdal (2001).

6 Övriga mål handlar om jämn fördelning av makt och inflytande, ekonomisk jämställdhet samt jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet.

46

SOU 2015:55

Centrala begrepp, historik och omfattning

platsen, i skolan, på krogen och på gatan. Det utövas av både när- stående, bekanta och för kvinnan okända män.7

Jämställdhetspolitikens uppgift är att verka för en jämlik rela- tion mellan kvinnor och män som grupper och jämställdhetspoli- tikens ansvar gäller det våld som män utsätter kvinnor för.8 Detta innebär att det finns avgränsningar och grupper av våldsutsatta som inte inryms. Bland annat ingår inte arbete mot våld i homo-, bi-, trans, queer-relationer (hädanefter kallat hbtq-relationer). Ingår gör inte heller arbete mot barnmisshandel utan koppling till mäns våld mot kvinnor, pojkar och män som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck, kvinnor som utövar våld i nära heterosexuella relationer eller män som utövar våld mot andra män de inte har nära relation till.

I regeringens handlingsplan från 2007 för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i sam- könade relationer9 omfattades fler områden än vad som täcks in i det jämställdhetspolitiska delmålet. Många av de insatser som gjorts på senare år har genomförts genom jämställdhetspolitiska anslag och beslut, men det är ordinarie myndigheter inom samtliga politikområden som har det egentliga ansvaret för arbetet.

Jämställdhetspolitikens avgränsning kan riskera att osynliggöra grupper av våldsutsatta. Till exempel kritiserar RFSL det jämställd- hetspolitiska delmålet för att det är heteronormativt och att för- övaren nästan alltid antas vara en man och offret en kvinna, vilket de menar gör att hbtq-personer exkluderas.10 Denna risk för osynlig- görande och exkludering lyfts också fram av regeringen i proposi- tionen Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i jäm- ställdhetspolitiken såväl som av den jämställdhetspolitiska utredning som föregick propositionen. Där framhålls att det är ytterst ange- läget att samhället tar ansvar för att alla som utsätts för våld får stöd och hjälp, oberoende av vem som är förövaren och offret. Jämställdhetspolitikens uppgift är dock att verka för att mäns våld mot kvinnor bekämpas.11

7 Prop. 2005/06:155.

8 SOU 2005:66, Prop. 2005/06:155.

9 Skr. 2007/08:39.

10 RFSL (2015).

11 SOU 2005:66, Prop. 2005/06:155.

47

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

2.3 Ett inkluderande uppdrag

I och med att utredningen, utöver att föreslå en samlad nationell strategi för att nå det fjärde jämställdhetspolitiska delmålet, har haft i uppdrag att inrymma arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck så ingår ett större område än vad som täcks in av i jämställdhets- politikens uppgift och ansvar. När det gäller hedersrelaterat våld och förtryck kan kvinnor vara utövare av våldet och pojkar eller män kan vara våldsutsatta. Utredningen har således ett uppdrag som delvis går utanför ramarna för jämställdhetspolitiken. Arbete mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck är dessutom ett brett och tvärsektoriellt arbete som berör bl.a. jäm- ställdhets-, utbildnings-, kriminal-, folkhälso-, hälso- och sjukvårds- och socialpolitiken.

Utredningens uppdrag omfattar såväl arbetet mot mäns våld mot kvinnor i nära relation, som arbetet mot det våld som utövas mot kvinnor av bekanta eller helt okända män. Dessutom omfattas, som nämnts ovan, arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck. Vidare berör utredningen barn som utsätts för mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck, och barn och unga ingår också självklart som en målgrupp för det våldsförebyggande arbetet. I det som följer kommer vi kort beskriva vilka grupper som ingår i vårt uppdrag. Längre fram i kapitlet fördjupar vi oss i dessa grupper, bl.a. vad gäller omfattningen av deras utsatthet, samt nämner något om de grupper som inte ingår i vårt uppdrag.

Mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck är inte något som endast existerar mellan vuxna män och kvinnor. Ibland kan det dock verka just så när frågorna diskuteras eller beforskas. Utredningen har därför valt att tydligt lyfta fram gruppen flickor och unga kvinnor som utsätts för pojkar och mäns våld och hedersrelaterat våld och förtryck, vilket är en bortglömd och utsatt grupp. Utredningen har också valt att lyfta upp det sexuella våldet som drabbar flickor, unga kvinnor och kvinnor, då det ofta råder stor tystnad och okunskap omkring detta våld.

Mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck drabbar alla grupper av kvinnor och utredningen anser att den särskilda sårbarhet som ekonomisk utsatthet, funktionsnedsätt- ning, (att vara) hbtq-person, hemlöshet, (att tillhöra) minoritets-

48

SOU 2015:55

Centrala begrepp, historik och omfattning

befolkning12, missbruks- och beroendeproblematik, moderskap, prostitution och människohandel, utländsk bakgrund och ålder kan innebära är mycket viktigt att lyfta upp.

Utredningens uppdrag syftar till att mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck ska upphöra och därför är det också mycket viktigt att rikta fokus på samhällets insatser för att förhindra att pojkar och män utövar våld mot flickor och kvinnor.

En tydlig avgränsning för uppdraget är att arbete mot prosti- tution och människohandel för sexuella ändamål inte ska ingå i strategin, även om detta är en del av mäns våld mot kvinnor. Vålds- utsatta kvinnor som befinner sig i prostitution ingår dock som en målgrupp då de befinner sig i en särskilt sårbar situation och be- höver få sina särskilda behov tillmötesgångna.

Utredningen ska även uppmärksamma hbtq-personers utsatthet för våld i nära relation. Inom utredningen är vi medvetna om att våldsutsatta hbtq-personer är en särskilt utsatt grupp som behöver anpassade stödinsatser. Det är ett viktigt, befintligt ansvar för sam- hällsaktörer att tillgodose också denna grupps särskilda behov. Strategin belyser den särskilda sårbarhet som hbtq-kvinnor har när det gäller att drabbas för mäns våld, t.ex. i form av trakasserier eller hatbrott, och hbtq-personers utsatthet för hedersrelaterat våld och förtryck. Längre fram i detta kapitel återkommer vi till våld i hbtq- relationer.

2.4 Terminologi

Det finns i dag en mängd begrepp som används för att beskriva arbetet som bedrivs på området. Olika åsikter finns exempelvis om huruvida man ska tala om arbete mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck, så som vi gör i denna utredning, eller om man ska tala om arbete mot våld i nära relationer. Vissa anger i stället att de arbetar mot våld mot kvinnor, eller för kvinno- frid och andra att de arbetar med brottsförebyggande eller brotts- offerstödjande arbete. Vissa använder flera begrepp på ett inklude-

12 Vi har fem nationella minoritetsgrupper i Sverige: judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar. Samerna räknas även som ett urfolk. Se lag (2009:724) om nationella mino- riteter och minoritetsspråk.

49

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

rande sätt, andra håller sig till ett begrepp och menar att det är det enda rätta.

På detta politikområde pågår fortfarande delvis en kamp om tolk- ningsföreträde och om vad som ska räknas som den rätta kunskapen och inriktningen på framtidens arbete.13 Framförallt råder oenighet kring om de huvudsakliga förklaringarna till mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck ska sökas på individ- eller strukturnivå. I centrum står även olika perspektiv på makt och kön. Det är dock viktigt att framhålla att det finns en mycket tydlig politisk konsensus om att mäns våld mot kvinnor och hedersrela- terat våld och förtryck ska upphöra.

Det finns i dag t.ex. åsikter om att våld i nära relationer är ett bredare begrepp och det mest passande att använda. Att använda begreppet våld i nära relation är ett inkluderande och könsneutralt ”paraply” som inbegriper allt våld i heterosexuella relationer och våld i hbtq-relationer. Vissa lägger även in barnmisshandel i detta begrepp.14 Att använda könsneutrala begrepp kan vara bredare och inkludera olika former av våld. Dilemmat med begreppet våld i nära relation är dock att det exkluderar många andra former av köns- relaterat våld, så som överfallsvåld, fysiskt och sexuellt våld utanför nära relation och många former av hedersrelaterat våld och för- tryck. Det könsneutrala osynliggör också ofta den vanligaste for- men av våld i nära relationer, särskilt när det handlar om upprepat och allvarligt våld, dvs. det som män utövar mot kvinnor i nära heterosexuella relationer. Forskning visar att våld riskerar att neu- traliseras och osynliggöras om enbart könsneutrala förståelser om våld är utgångspunkter i en verksamhet som hanterar våld i nära relationer. Ofta förlorar enbart de våldsutsatta på detta.15 Det finns också behov av ett begrepp som inkluderar många olika former av könsrelaterat våld. Begreppet mäns våld mot kvinnor synliggör detta.

Utredningen har som sitt uttryckliga uppdrag att föreslå en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Dessa områden inrymmer stora delar av det våld som förekommer i nära relationer, men också mycket mer än det.

13 Nilsson (2009), Steen (2003).

14 Det bör noteras att medan professionella som arbetar praktiskt med våld har förordat att våld i nära relationer ska inkludera direkt våld mot barn, syftar begreppet inom forskar- världen i princip uteslutande till partnervåld (efter engelskans ”intimate partner violence”).

15 Burck & Daniel (1995), Mattsson (2013).

50

SOU 2015:55

Centrala begrepp, historik och omfattning

Vi vill i figur 2.1 nedan på ett enkelt sätt åskådliggöra hur vi anser att beröringspunkterna ser ut mellan just mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer och hedersrelaterat våld och förtryck.

Figur 2.1 De olika problemområdenas inbördes relation och hur de berör varandra

Figur 2.1 visar att mäns våld mot kvinnor inrymmer större delen av våldet som sker i nära relationer liksom hedersrelaterat våld och förtryck. Omfångsstatistik visar att större delen av det våld som sker i nära relationer utövas av män mot kvinnor.16 Figuren visar också att mäns våld mot kvinnor är en del av det våld som män utövar i en rad olika sammanhang, inklusive det män riktar mot andra män i offentliga miljöer.

Som det går att se i figuren är våld i nära relationer endast en del av mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Flickor och kvinnor drabbas av våld i alla sammanhang där männi- skor befinner sig – i hemmet, på förskolor och skolor, på arbets-

16 Brå (2014).

51

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

platser, på fester, på gruppboenden och äldreboenden, på internet och i andra offentliga miljöer. Att enbart fokusera på våld i nära relationer gör att mycket annat våld som kvinnor drabbas av osyn- liggörs, t.ex. våldtäkt och sexuella övergrepp av flickor och kvinnor av en okänd gärningsman, arbetsplatsrelaterat våld, sexuella tra- kasserier, grooming, prostitution och människohandel för sexuella ändamål. Det finns också delar av det hedersrelaterade våldet och förtrycket som inte ingår i våld i nära relationer, då våldet kan utövas av ett stort kollektiv, både män och kvinnor, och inte enbart av en enskild partner. Både mäns våld mot kvinnor och hedersrela- terat våld och förtryck är orsakat av ojämställdhet och könsmakts- ordning. Det är viktigt att vara medveten om att alla – flickor och kvinnor och pojkar och män – på olika sätt bidrar till att upprätt- hålla denna patriarkala maktordning.17 Ett viktigt steg i arbetet mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck är att undersöka ytterligare bakomliggande orsaker till att pojkar och män utövar våld.

Vi har valt att rita in mäns våld generellt i figuren och den sfären är störst. Män utsätts oftare för våld än kvinnor, men i båda fallen utövas våldet främst av män. De flesta män utövar inte våld, men mäns våld mot kvinnor och mot andra män är utbrett. Ett tydligt mönster i våldet, såväl internationellt som i Sverige, är att män huvudsakligen utsätts för våld utomhus, av okända män. Den van- ligaste formen av våld mot kvinnor och flickor utövas däremot i hemmet och inom familjen, av en närstående man.18 Mäns våld mot kvinnor förekommer i alla samhällsklasser och i alla åldersgrupper. Kvinnors liv påverkas på flera plan av förekomsten av mäns våld. Även kvinnor som inte direkt utsatts för våld påverkas av oro och rädsla för övergrepp, något som kringskär kvinnors handlings- utrymme. Mäns och kvinnors oro och trygghet generellt, inte bara det som är direkt relaterat till våld, skiljer sig åt. Nästan var fjärde kvinna känner sig otrygg när hon vistas ute en sen kväll i sitt bostadsområde. För män är motsvarande siffra var tjugonde.19

Att uppmärksamma mäns våld mot kvinnor motsäger inte att män som utsatts för våld i nära relationer uppmärksammas, men

17 Se t.ex. Jónasdóttir (2003), Eduards (2007), Hirdman (2003).

18 Se bilaga 5.

19 Brå (2014), SOU 2014:6, se även bilaga 5.

52

SOU 2015:55

Centrala begrepp, historik och omfattning

det ingår inte i uppdraget för den nationella strategin. Det är viktigt att se att det är olika fenomen som inte kan likställas. Forskningen är samstämmig i att mäns våld mot kvinnor i nära relationer är allvarligare, grövre och har farligare konsekvenser.20

Mäns våld mot kvinnor är dessutom ett begrepp som används och tydliggörs i de internationella dokument Sverige har bundit sig till. I FN:s Deklaration om avskaffande av våld mot kvinnor21, exempelvis, definieras våld mot kvinnor som

varje genusrelaterad våldshandling som resulterar i eller sannolikt kom- mer att resultera i fysisk, sexuell eller psykisk skada eller sådant lid- ande för kvinnor innefattande hot om sådana handlingar, tvång eller godtyckligt frihetsberövande vare sig det sker offentligt eller privat.

Oavsett vilka begrepp och termer som används är det viktigt att alla som arbetar med mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck noggrant överväger val av perspektiv och vilka konsekvenser det kan få för det praktiska arbetet. Det betyder att vissa frågor hamnar i centrum, medan andra förblir oproblemati- serade. I valet mellan att exempelvis tala om mäns våld mot kvinnor eller att formulera uppdraget som att arbeta med familjevåld ligger ett ställningstagande som kan få oavsedda och negativa konsekven- ser. En oavsedd konsekvens kan vara att osynliggöra de skilda ut- maningar det innebär att möta män som utövar våld i hetero- sexuella parrelationer jämfört med exempelvis mödrar som miss- handlar sina barn fysiskt. Att tala om familjevåld kan också inne- bära ett osynliggörande av den forskningsbaserade kunskapen om att ju mer komplext, systematiskt och farligt våldet i en parrelation är, desto tydligare är mönstret att det handlar om mäns våld mot kvinnor. Det kan leda till en underskattning av våldets farlighets- grad och därmed behovet av säkerhetsarbete.22

Andra begrepp som kan vara problematiska är att våldsutövande män ges behandling för sitt våldsutövande. Begreppet kan bidra till en övertro på att våldsutövande är en slags sjukdom eller diagnos som relativt enkelt kan behandlas bort, vilket inte stämmer med kunskapsläget och kan medföra att adekvat skydd och stöd till kvin-

20 Brå (2009), Dobash et al. (1998), Johnson (2006), SCB (2012), SOU 2004:121, SOU 2014:6.

21 FN (1993).

22 SKL (2011).

53

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

nor och barn inte tillgodoses. Det underbetonar också att insatsen riktas mot ett kriminellt beteende.

Längre fram i detta kapitel återkommer vi till fördjupade be- skrivningar av mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck, såväl som till barn som utsätts för mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck, flickor och unga kvinnor som utsätts för pojkars och mäns våld och hedersrelaterat våld och förtryck, det sexuella våldet som drabbar flickor, unga kvinnor och kvinnor, samt grupper av våldsutsatta med särskild sårbarhet.

2.5 Historisk tillbakablick – tystnadens kultur bryts

I dag befinner vi oss i en situation där samhället tar allt mer ansvar för insatser mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck, vilket under många år har efterfrågats från både stat- lig och frivillig sektor. Myndigheternas ansvar för området har under de senaste 20 åren förstärkts och tydliggjorts, genom bl.a. stärkt lagstiftning, föreskrifter och tillsyn.23 Arbetet är i dag ett offentligt ansvar och som all offentlig verksamhet ska det granskas och ansvar utkrävas. Den förändring som har skett betyder också att det nu ställs nya krav på en rad yrkesutövare som professionellt möter våldsutsatta kvinnor och barn. Vissa framhåller att det handlar om ett paradigmskifte.24

I ett historiskt perspektiv är arbete mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck ett relativt nytt område för samhällets välfärdsinstitutioner att hantera och ta ansvar för. Pro- blemen har alltid funnits, men uppmärksammades inte på allvar av samhället förrän på 1990-talet. Tidigare ansågs mäns våld mot kvin- nor inom familjen vara en privat angelägenhet och man under- skattade både hur omfattande och hur allvarligt våldet är. Man hade heller inte förstått hur det ”privata” våldet samspelar med normer, värderingar, attityder m.m. i det omgivande samhället. Genom att här göra en kortfattad historisk tillbakablick vill vi öka förståelsen för vissa av de svårigheter och brister som fortfarande finns i arbetet.

23 Se t.ex. Prop. 1997/98:555, 5 kap. 11 § SoL, SOSFS 2014:4, Socialstyrelsen (2009), IVO (2014).

24 Se t.ex. SKL (2013).

54

SOU 2015:55

Centrala begrepp, historik och omfattning

År 1734 begränsades mannens rätt att slå sin hustru. Våldet fick inte gå så långt att kvinnan allvarligt skadades eller miste livet. Andra former av våld mot kvinnor i hemmet begränsades inte, det sågs inte heller som våld utan som ”disciplinering”. En gift kvinna var utlämnad åt sin makes legala våld till år 1864 då lagen om hus- aga avskaffades.25

Kvinnans väg till att bli en fri och självständig individ har varit lång. Inte förrän efter mitten på 1880-talet blev ogifta kvinnor myndiga vid 25 års ålder och fick förvalta sin egendom – men om de gifte sig övertog mannen denna rätt. Gift kvinna var omyndig i ytterligare flera decennier, fram till 1920. Grov misshandel i hem- met kom under allmänt åtal 1940-talet och år 1965 fick Sverige som första land i världen – dock inte utan motstånd i riksdagen – en lag som förbjöd våldtäkt inom äktenskapet.26

En avgörande faktor för ändrade attityder och nya lagar var kvinnojoursrörelsen. Den startade i slutet av 1970-talet med våld- täktsdebatten som startpunkt27 och fick ett verkligt uppsving under 1980-talet då många kvinnojourer bildades. Kvinnorörelsen avtäckte och synliggjorde mäns våld och övergrepp mot kvinnor och barn och dess konsekvenser. Det som tidigare hade ansetts vara ”privat” fråga blev nu en politisk angelägenhet. En målsättning var att mäns våld mot kvinnor ska ses som en kriminell handling och bemötas därefter.

Första gången som våld mot kvinnor lyftes upp som en fristå- ende jämställdhetspolitisk fråga var 1990 i den jämställdhetspoli- tiska propositionen Olika på lika villkor.28 I stället för att som tidigare behandla frågan inom området hälsa och sociala frågor beskrevs mäns våld mot kvinnor i propositionen som en fråga om obalans i maktförhållanden mellan kvinnor och män. I den jäm- ställdhetspolitiska propositionen Delad makt delat ansvar 199329 formulerades ett jämställdhetspolitiskt delmål om frihet från köns- relaterat våld.

25 Lilieqvist (2001), Eliasson & Ellgrim (2006).

26 Eliasson & Ellgrim (2006).

27 Se t.ex. Olsson (2006), Nilsson (2009).

28 Prop. 1990/91:113.

29 Prop. 1993/94:147.

55

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

År 1998 genomfördes Kvinnofridsreformen30 då brottsrubricering- arna grov kvinnofridskränkning och grov fridskränkning infördes i brottsbalken, och det blev straffbart att köpa sexuella tjänster. Sverige blev då ett av få länder i världen som hade en speciell lagstiftning när det gäller mäns våld mot kvinnor i nära relationer. Kvinnofrids- reformen medförde att ett flertal myndigheter fick gemensamma uppdrag att enskilt eller i samverkan öka ansträngningarna för att förebygga våld mot kvinnor.

Från 2000-talet och framåt

Utredningen om kvinnofridsuppdragen lämnade 2004 betänkandet

Slag i luften.31 I betänkandet konstaterades att mäns våld mot kvin- nor inte ses som ett eget kompetens- eller kunskapsområde och att bristande samsyn och samarbete myndigheter emellan är ett stort problem vid hantering av frågor som rör mäns våld mot kvinnor. Utredningen ansåg bl.a. att arbetet måste institutionaliseras och systematiseras, samt tillföras tillräckliga resurser.

I december 2004 presenterade även Utredningen om ombildning av Rikskvinnocentrum ett slutbetänkande, Nytt nationellt kunskaps- centrum. Ombildning av RKC,32 vilket ledde till att Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK) bildades (formellt) 2006. I NCK:s uppdrag ingår att arbeta med metodutveckling, information, utbild- ning, kunskapssammanställning och forskning. Den nationella stöd- telefonen Kvinnofridslinjen startades 2007.33 År 2008 utökades NCK:s verksamhetsområde till att även omfatta våld i samkönade relationer samt hedersrelaterat våld och förtryck.

I den jämställdhetspolitiska utredningens betänkande Makt att forma samhället och sitt eget liv föreslogs nya mål för jämställdhets- politiken.34 Målen beslutades av riksdagen 200635 och har därefter fortsatt att gälla.36

30 Se SOU 1995:60 och Prop. 1997/98:55, bet. 1997/98:JuU13, rskr. 1997/98:250.

31 SOU 2004:12.

32 SOU 2004:117.

33 www.kvinnofridslinjen.se

34 SOU 2005:66.

35 Prop. 2005/06:155, bet. 2005/06:AU11, rskr. 2005/06:257.

36 Prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:115.

56

SOU 2015:55

Centrala begrepp, historik och omfattning

Utredningen om socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor läm- nade 2006 betänkandet Att ta ansvar för sina insatser – Socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor37 vilket bl.a. innebar en skärpning av socialtjänstlagen (2001:453), SoL i 5 kap. 11 § SoL gällande social- nämndens ansvar för de som har utsatts för brott, våld eller över- grepp av närstående.38 På detta vis har kommunens ansvar för att ge stöd och hjälp till brottsoffer tydliggjorts och denna lagändring har därefter varit vägledande för många av regeringens satsningar på området, särskilt i uppdragen till Socialstyrelsen.

Under mandatperioden 2007–2010 blev mäns våld mot kvinnor det område inom jämställdhetspolitiken som prioriterades främst, sett till resurser såväl som till uppdrag. I regeringens Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer39 sammanfattades regeringens ambitionshöjning i form av 56 åtgärder som riktades till 13 myn- digheter. Sammantaget satsade regeringen drygt 1 miljard kronor för att genomföra handlingsplanens åtgärder 2007–2010. Regeringen pekade i handlingsplanen ut sex insatsområden; ökat skydd och stöd till våldsutsatta, stärkt förebyggande arbete, stärkt kvalitet och effektivitet i rättsväsendet, utveckling av insatser riktade till vålds- utövare, ökad samverkan samt ökade kunskaper. Tyngdpunkten vad gäller antalet åtgärder låg på områdena ”ökat skydd och stöd till våldsutsatta” och ”stärkt kvalitet och effektivitet i rättsväsen- det”.

I april 2012 tillsatte regeringen en nationell samordnare mot våld i nära relationer som i juni 2014 presenterade slutbetänkande Våld i nära relationer – en folkhälsofråga. Förslag för ett effektivare arbete.40

Samordnarens förslag bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

37 SOU 2006:65.

38 Propositionen där skärpningen föreslogs var Prop. 2006/07:38. Se även 5 kap. 11 § SoL, samt vidare kring kommunernas ansvar i kapitel 6.

39 Skr. 2007/08:39.

40 SOU 2014:49.

57

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

Arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck

I Sverige lyftes arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck senare än mäns våld mot kvinnor. Det skedde under 1990-talet och 2000-talet när enskilda flickor, kvinnor och ideella organisationer började belysa frågan och behovet för samhället att erkänna problemet. Morden på flickan Sara Abed Ali och på de två unga kvinnorna Pela Atroshi och Fadime Sahindal fick stor massmedial uppmärksamhet och spelade en stor roll i att hedersrelaterat våld och förtryck blev en samhällelig angelägenhet.41

I regeringens Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade rela- tioner42 lyfts att både mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck har sina rötter i kön, makt och sexualitet, men där lyfts också det specifika som rör just hedersrelaterat våld och förtryck. Bland annat att kontroll av flickors och kvinnors sexuali- tet och särskilt oskuld och kyskhet är centralt, och att familjens rykte och prestige anses bero på det faktiska, påstådda eller miss- tänkta beteendet hos flickor och kvinnor. Familjekontroll och våldets kollektiva karaktär innebär att ett antal förövare av båda könen kan vara inblandade, och att offer från båda könen kan före- komma. Tvångsäktenskap och könsstympning av flickor och kvin- nor lyftes också som specifika företeelser som härrör från uppfatt- ningen att både familjens och mannens heder beror på flickor och kvinnors sexuella beteende.

En av åtgärderna i regeringens Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i sam- könade relationer var ett uppdrag till Ungdomsstyrelsen (numera MUCF) att genomföra en kartläggning av arrangerade äktenskap mot en persons vilja och en översyn av berörda myndigheters kännedom och kompetens i frågan. Utifrån det kunskapsunderlag som Ung- domsstyrelsen43 och andra myndigheter därefter redovisade, beslutade regeringen 2010 att anta en Handlingsplan för att förebygga och för- hindra att unga blir gifta mot sin vilja.44 I den formulerades 15 åtgärder som syftade till att utgöra ett komplement till dem som redan pågick.

41 Ekström (2009), Ju 04.17, Skr. 2007/08:39, Skr. 2009/10:229, Schlytter et al. (2011).

42 Skr. 2007/08:39.

43 Ungdomsstyrelsen (2009).

44 Skr. 2009/10:229.

58

SOU 2015:55

Centrala begrepp, historik och omfattning

Handlingsplan för att förebygga och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja var också ett sätt att fördjupa insatserna för att förebygga hedersrelaterat våld och förtryck. Flera av dessa åtgärder genomfördes först under mandatperioden 2011–2014 och mer om dem finns att läsa i utredningens delbetänkande.45

Under 2012 gavs uppdraget till en särskild utredare att inhämta ytterligare kunskap om tvångsäktenskap och barnäktenskap och att föreslå åtgärder för att motverka sådana äktenskap. I betänkandet

Stärkt skydd mot barn och tvångsäktenskap46 föreslogs bl.a. att tvångsäktenskap och barnäktenskap kriminaliseras och att det ska inrättas ett nationellt kompetensteam för att leda, samordna och stödja arbetet mot tvångsäktenskap och barnäktenskap, liksom mot hedersrelaterat våld och förtryck. Flera av de föreslagna lagänd- ringarna trädde i kraft den 1 juli 2014 vilket innebär att brotten äktenskapstvång och vilseledande till tvångsäktenskapsresa har in- förts.47 Ett nationellt kompetensteam inrättades också under 2013 vid Länsstyrelsen Östergötland, ett regeringsuppdrag som i dags- läget är tidsbegränsat och pågår till och med den 31 december 2015.

2.6Socio-ekologisk förståelseram

Att förklara varför män utövar våld mot kvinnor är en komplex fråga som har debatterats flitigt inom forskarvärlden. Generellt sett har forskningen rört sig från att i första hand förklara mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck utifrån indivi- duella faktorer såsom biologi, psykisk ohälsa och avvikelse, till att i stället fokusera på relationer och våldets sociala sammanhang.48 Detta har bl.a. lett till en problematisering av kulturella och sociala mönster som individer lever med och upprätthåller och vad som kan anses vara ”normalt” i relationer mellan kvinnor och män. Mycket förenklat kan kampen om tolkningsföreträdet i dag sägas stå mellan strukturella feministiska perspektiv och mer relationella perspektiv.49 Det strukturella feministiska perspektivet har vuxit fram genom

45 SOU 2014:71.

46 SOU 2012:35.

47 Prop. 2013/14:208.

48 Hearn (1998), SKL (2011).

49 Mattson (2013).

59

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

kvinnorörelsens erfarenheter och ger stor betydelse åt kön och makt samt våldet som uttryck för mäns överordning och kvinnors underordning.50 Det relationella perspektivet lägger mindre vikt vid maktrelationen och intresserar sig i stället för våld som resultatet av konflikt mellan två parter och belyser hur våld utspelas mellan kvinnor och män på ett mer ömsesidigt sätt, snarare än som utövat av män mot kvinnor.51 Att lyfta fram dessa två förenklade och delvis motsägelsefulla ytterligheter tydliggör vad spänningen hand- lar om, nämligen i vilken utsträckning strukturella maktrelationer mellan kvinnor och män är centrala för att förstå våldet eller inte. Båda förståelserna av våld har begränsningar, t.ex. kan en struktu- rell feministisk förståelse innebära en risk för en icke-flexibel syn på kvinnans utsatthet och mannens våldsutövning, och den mer relationella förståelsen innebära en risk för att osynliggöra den maktobalans som finns i relationer där det förekommer våld. Över tid har feministiska och genusorienterade förklaringar och förstå- elser av mäns våld gradvis utvecklats och blivit alltmer sofisti- kerade. Här har teoriutvecklingen när det gäller våld följt övergrip- ande tendenser i genusforskningen.52 Fokus har skiftat från den sociala ordningen till mer vardagsnära sammanhang, exempelvis till vad män uppnår genom att använda våld och våldsutövande mäns identitetsprojekt.53

Olika förklaringsmodeller lever samtidigt sida vid sida och det har gjorts försök att integrera olika förklaringsmodeller med var- andra och se att olika perspektiv kan ha något angeläget att säga om våld.54 Detta kan med fördel göras genom den socio-ekologiska förståelseramen som omfattar olika nivåer från individ, relation, närsamhälle till samhällsstruktur, vilken bygger på och är en utveck- ling av Uri Bronfenbrenners systemteoretiska ekologiska modell.55

50 Cavanagh et al. (2001), Lundgren et al. (2001), Pope & Stefansen (2006).

51 Archer (2002), Fergusson, et al. (2005), Graham-Kevan & Archer (2003).

52 SKL (2011).

53 Se t.ex. Messerschmidt (1993), Scott (2004), Hearn (1998), Gottzén (2015), Dekeseredy & Schwartz (2005).

54 SKL (2011) Se t.ex. Hageman-White et al. (2010).

55 Bronfenbrenner (1979), WHO (2002).

60

SOU 2015:55

Centrala begrepp, historik och omfattning

Figur 2.2 Nivåer i en socio-ekologisk förståelseram

Individ

Relation

Närmiljö

Samhälle

Figur 2.2 illustrerar hur dessa fyra nivåer innesluter och samspelar med varandra. Det kan ses som fyra analysnivåer för att beskriva hur människan utvecklas i samspel med sin omgivning. Strukturer kring ojämlik maktfördelning, bl.a. mellan kvinnor och män men också mellan andra grupper, genomsyrar alla dessa nivåer och på- verkar oss som individer, hur vi skapar våra relationer, hur närsam- hället är uppbyggt liksom övergripande samhällsstrukturer. Den innersta cirkeln representerar individens omedelbara närmiljö, där all samverkan mellan individer sker. Det kan exempelvis handla om parrelationen, familjen, vänkretsen eller arbetskamrater. Närmast utanför kommer relationsnivån som t.ex. kan handla om samspelet mellan individens egen familj, vänkretsen, arbetet eller sociala fri- tidsaktiviteter. Därefter följer närmiljön som handlar om de samman- hang utanför individens närmiljöer som hen är beroende av men inte direkt påverkar. Slutligen finns samhällsnivån som inkluderar övergripande samhällsförhållanden, kulturella värderingar och nor- mer samt lagar på nationell nivå.

Kombinationen erbjuder förklaringar som utgår från män som individer, mäns interaktion med andra och olika sociala samman- hang runt våldsutövande män. Tanken bakom det integrerade per- spektivet är att den könsmaktsstruktur som möjliggör våld kan analyseras med hjälp av olika teorier på olika nivåer, exempelvis på

61

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

individnivå eller grupp- och organisationsnivå. Utgångspunkten är att en del teorier passar bättre än andra för att förstå och förklara behandlingsinsatser och dess effekter och att ingen teori tycks kunna förklara våldet fullt ut. En integrerad modell för våld i en nära rela- tion handlar alltså snarare om att tänka i ett komplext och dyna- miskt sammanhang än i rena orsakssammanhang.

Den litteratur som på 1970-talet pekade på sambandet mellan mäns våld mot kvinnor och ojämställdhet mellan könen gav en ganska övergripande och statisk bild. Genom en socio-ekologisk förstå- elseram är det möjligt att få ett mer integrerat helhetsperspektiv och lyfta fram både övergripande mönster i det omgivande sam- hället och faktorer på individnivå, relationsnivå och närmiljö som påverkar mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och för- tryck. Det handlar inte om ett ”antingen-eller”-perspektiv utan det är i stället möjligt att integrera olika förklaringsmodeller med var- andra.56 Exempelvis framkommer genus som en riskfaktor på samt- liga nivåer i modellen i Europakommissionens systematiska forsk- ningsöversikt över våldsförebyggande insatser.57 Den socio-eko- logiska modellen och dess helhetsperspektiv är också utgångspunk- ten för WHO:s våldsförebyggande arbete vilket tydliggör vilka faktorer på varje nivå som enligt forskning ökar risk för vålds- utsatthet och våldsutövning.58 Mer om detta i kapitel 4.

2.7 Mäns våld mot kvinnor

Världshälsoorganisationen (WHO) konstaterar i en rapport 2013 att våld mot kvinnor i nära relationer är ett av de allvarligaste hoten mot kvinnors hälsa.59 Bland annat uppskattas att 35 procent av världens kvinnor har utsatts för antingen fysiskt eller sexuellt våld någon gång i sina liv. Främst utsätts kvinnor av en man de har eller har haft en nära relation till.

I en stor omfångsstudie genomförd av EU:s byrå för grundlägg- ande rättigheter (FRA) framkommer på liknande sätt en uppskatt- ning om att 33 procent av kvinnorna i EU har utsatts för fysiskt

56 SKL (2011).

57Hagemann-White et al. (2010), se vidare kapitel 4.

58 WHO (2002).

59 WHO (2013).

62

SOU 2015:55

Centrala begrepp, historik och omfattning

eller sexuellt våld sedan sin 15-årsdag. Under tolvmånadersperio- den före undersökningsintervjuerna hade sju procent av kvinnorna utsatts för fysiskt våld och två procent hade utsatts för sexuellt våld.60 Kriminalstatistiken ger en av flera bilder av det våld som blir känt av myndigheter. I figur 2.3 framgår antal anmälda fall av miss- handel, uppdelat på kön, relation mellan offer och förövare samt

plats för brottet.

Figur 2.3 Anmäld misshandel 2013 av personer i åldern 18 år och äldre

Av bekant
Utomhus
Inomhus, i nära					Kvinnor
relation till offret					Män
Inomhus, ej i nära
relation till offret
Av obekant
Utomhus
Inomhus
0	5 000	10 000	15 000	20 000		25 000

Källa: Anmälda brott, Brå (2014).

När det gäller anmäld misshandel mot kvinnor är den vanligaste brottstypen just misshandel inomhus av bekant, medan misshandel utomhus av obekant är den vanligaste kategorin för män.61 Under 2013 anmäldes 27 100 misshandelsbrott mot kvinnor, varav 17 000 brott gällde misshandel inomhus av en bekant gärningsperson. I de anmälda misshandelsbrotten mot kvinnor över 18 år var förövaren en

60 FRA (2014) I FRA:s omfångsundersökning framgår att mellan 20–29 procent av de svenska kvinnorna i åldern 18-74 angav att de hade upplevt fysiskt och/eller sexuellt våld efter 15 års ålder.

61 Se även bilaga 5.

63

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

man i 85 procent av fallen. Antalen polisanmälda fall av grov kvinno- fridskränkning 2013 var 2 136.62 Antalet polisanmälda våldtäkter mot flickor och kvinnor över 15 år var 3 934. Av de personer över 15 år som anmälde att de utsatts för våldtäkt var 96 procent flickor och kvinnor. Av de personer som misstänktes för våldtäkt var 98 procent män.63

Polisanmälda brott kan ge en fingervisning om antalet kvinnor som utsätts för mäns våld, men mörkertalet bedöms vara mycket stort. Brå uppskattar att endast 20–25 procent av våld mot kvinnor i nära relationer polisanmäls. Att endast en låg andel kvinnor i Sverige som har utsatts för fysiskt eller sexuellt våld anmäler detta till polisen bekräftas också i såväl nationella som internationella omfångs- undersökningar.64

Det är endast en del av våldet som blir synligt genom krimi- nalstatistiken. Brottsofferundersökningar och omfångsundersök- ningar som har gjorts i Sverige de senaste åren visar något olika bilder av utsattheten. Det beror bl.a. på skillnader i uppdrag, fokus, tillvägagångssätt (t.ex. intervjuer, enkäter) och de frågor som har ställts.

I en omfångsundersökning gjord av NCK tillfrågades 10 000 kvinnor och män genom en enkät om sin utsatthet för bl.a. fysiskt och sexuellt våld.65 14 procent av kvinnorna uppgav att de som vuxna hade blivit utsatta för våld eller hot om våld av en aktuell eller tidigare partner och tre procent hade blivit utsatta för våld eller hot om våld av okända män.66 Cirka 20 procent av de kvinnor och män som hade utsatts för fysiskt våld eller hot om fysiskt våld uppgav att de vid något tillfälle hade gjort polisanmälan. Vad gäller det sexuella våldet hade nästan hälften av kvinnorna erfarenheter av att efter sin 18-årsdag ha blivit utsatta för någon form av sexuellt våld i enlighet med WHO:s definition, det vill säga i termer av sexuellt övergrepp, sexuell förnedring eller sexuella trakasserier.67 Cirka fem procent av de kvinnor som utsatts för sexuella övergrepp och

62 Brå (2014).

63 Detta kan jämföras med antalet polisanmälda våldtäkter mot pojkar och män över 15 år som var 149.

64 NCK (2014), Brå (2014), FRA (2014).

65 NCK (2014).

66 Detta kan jämföras med att fem procent av männen hade blivit utsatta för våld eller hot om våld av en aktuell eller tidigare partner och 16 procent av okända män.

67 Detta kan jämföras med 15 procent av männen.

64

SOU 2015:55

Centrala begrepp, historik och omfattning

cirka en procent av de utsatta männen hade vid något tillfälle gjort en polisanmälan.

Brå har på uppdrag av regeringen genomfört en nationell kart- läggning av brott i nära relationer genom ett nytt frågeavsnitt i Nationella trygghetsundersökningen (NTU), en enkätundersök- ning som Brå årligen genomför.68 Av resultaten framgår att totalt 6,8 procent av befolkningen uppgav att de utsattes för brott i en nära relation under 2012. Andelen kvinnor som utsattes för brott i en nära relation under 2012 var i princip jämnstor med andelen utsatta män (7,0 procent av kvinnorna och 6,7 procent av männen). Även om utsattheten under 2012 verkar vara jämnt fördelad mellan kvinnor och män, är det vanligare att kvinnor utsätts för grovt våld och de har betydligt större behov av hjälp och stödinsatser, och då framför allt sjukvård. Bland de personer som blev utsatta för grov misshandel uppgav 29,1 procent av kvinnorna och 2,4 procent av männen att de uppsökte, eller hade behövt uppsöka, en läkare, sjuk- sköterska eller tandläkare.

Enligt statistik från Brå, Försäkringskassan och Statistiska cen- tralbyrån (SCB), som sammanställts av Socialstyrelsen, är det rim- ligt att anta att Försäkringskassan handlägger omkring 11 000 fall årligen som rör sjukskriving, rehabilitering eller aktivitetsersättning relaterat till misshandel, grov kvinnofridskränkning och olaga hot mot kvinnor.69

2.7.1 Dödligt våld mot kvinnor

Enligt brottsstatistik från Brå dödas i genomsnitt 17 kvinnor per år av en man de har eller har haft en nära relation till. Över 200 kvinnor har dödats av en närstående man sedan år 2000. Under 2013 dödades så många som 26 kvinnor.70 Det dödliga våldet är ofta kulmen på en lång period av hot och våld mot kvinnan som ofta även har varit känt inom olika myndigheter. En annan faktor är att våldet har ökat i samband med separation. Flera granskningar av det dödliga våldet mot kvinnor har gjorts som bl.a. visar att myndigheter haft kännedom om offren men inte agerat för att ge stöd och skydd. Granskningarna lyfter också

68 Brå (2014).

69 Socialstyrelsen (2013).

70 Brå (2014).

65

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

bl.a. brister i samverkan och riskbedömningar och visar vikten av att ta alla former av hot och våld på allvar.71 Vad gäller flickor och kvinnor som dödats i en hedersrelaterad kontext finns ingen särskild statistik.

2.8 Hedersrelaterat våld och förtryck

Det finns i dag inga siffror på hur många som utsätts för heders- relaterat våld och förtryck globalt. Enligt en rapport från UNFPA begås 5 000 mord i hederns namn varje år.72 Däremot finns det studier och statistik på en del av de uttryck som hedersrelaterat våld och förtryck kan ta. Vi vet att förekomsten av barn- och tvångs- äktenskap världen över är mycket hög. 700 miljoner av världens i dag vuxna kvinnor giftes bort som barn. Varje dag gifts 39 000 flickor under 18 år bort.73 WHO beräknar att mellan 125 och 140 miljoner flickor och kvinnor i dag lever med konsekvenser av att ha blivit könsstympade.74

Det går inte att få fram siffror på hur många brott som begås i hederns namn i Sverige i dag, då vi saknar brottskod för heders- relaterade brott. I Brås brottsstatistik som redovisades i avsnitt 2.7 ryms även de brott som kan ha en koppling till en hederskontext, exempelvis olaga hot och misshandel.

I Sverige finns en handfull kartläggningar att tillgå som redo- visar omfång av hedersrelaterat våld och förtryck. En kartläggning från Ungdomsstyrelsen (numera MUCF) 2009, Gift mot sin vilja75, visade att omkring 70 000 unga människor mellan 16–25 år i Sverige har begränsningar i förhållande till äktenskap eller har av familjen bestämda villkor för val av partner. Ungefär 8 500 unga var oroliga för att inte själva kunna välja sin partner.76

Ytterligare en kartläggning gjordes av Stockholm stad i studien Oskuld och heder från 2009.77 Kartläggningen baseras på en skol- enkät till cirka 2 800 barn i åldrarna 15–16 i Stockholms stads skolor.78

71 Statskontoret (2014), Tryggare Sverige (2014), Socialstyrelsen (2014), Kriminalvården (2008), Polismyndigheten i Västra Götaland (2013), Brå (2007).

72 UNFPA (2000).

73 UNFPA (2014).

74 www.who.int/mediacentre/factsheets/fs241/en

75 Ungdomsstyrelsen (2009).

76 Ibid.

77 Schlytter et al. (2009).

78 Enkäten skickades ut till cirka 2 800 elever och fylldes i av 2 356, bortfallet var 17 procent.

66

SOU 2015:55

Centrala begrepp, historik och omfattning

Resultaten visade att normer om oskuld och äktenskap starkt på- verkade både vardagen och framtiden för många barn, särskilt flickor. 23 procent av flickorna svarade att de inte tilläts ha en pojkvän och att deras föräldrar förväntade sig att de skulle vara oskulder tills de ingick äktenskap. 7 procent av flickorna och 3 procent av pojkarna svarade att de utöver restriktioner kring oskuld, äktenskap, och skola och fritid också hade blivit utsatta för fysiskt eller psykiskt våld, såsom tvingande kontroll, hot eller uteslutning.79

När det gäller könsstympning av flickor och kvinnor, publi- cerade Socialstyrelsen 2015 en kartläggning av hur många flickor och kvinnor i Sverige som kan vara utsatta för könsstympning. Kartläggningen uppskattade att 38 000 flickor och kvinnor i Sverige är könsstympade, varav 7 000 är flickor under 18 år.80 Vidare ger statistiken från det nationella kompetensteamets stödtelefon en indikation om en utbredd utsatthet för hedersrelaterat våld och förtryck. Under perioden 13 mars till 19 december 2014 mottog det nationella kompetensteamets stödtelefon 187 ärenden som sammanlagt berörde 255 utsatta personer, majoriteten av vilka var barn och unga. Dessutom finns det kring de utsatta ofta ett antal andra personer som berörs av våldet, och 100 personer nämns i samtalen som barn eller syskon till en utsatt person. Mot bakgrund av att det saknas uppgifter om dessa 100 personers utsatthet, ingår de inte i de 255 direkt utsatta som redovisats. Utsattheten som beskrevs i samtalen rörde bl.a. grovt fysiskt våld, allvarligt psykiskt våld och hot, omfattande kontroll och begränsningar i den utsattas vardag och liv, barn- och tvångsäktenskap, konsekvenserna av könsstympning eller oro för att någon ska könsstympas, samt barn och unga som förts utomlands. 81

Att det saknas nationell statistik kring hedersrelaterat våld och förtryck har lyfts fram i flera sammanhang, senast av nationella samordnaren mot våld i nära relationer som föreslog en ny natio- nell studie med syfte att också fånga in vuxnas utsatthet, då tidigare studier främst fokuserat på ungdomar. Det är av vikt att framtida kartläggningar och studier också inkluderar olika uttryck av heders- relaterat våld och förtryck.82

79 Schlytter et al., (2009).

80 Socialstyrelsen (2015).

81 Länsstyrelsen Östergötland (2015).

82 SOU 2014:49.

67

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

2.9 Barn som utsätts för mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck

Flera studier tyder på att ungefär vart tionde barn i Sverige någon gång har upplevt våld från den ena föräldern mot den andra, och att vart tjugonde barn upplever våld ofta.83 Mot bakgrund av det fak- tum att våldsutsatta kvinnor tenderar att rapportera mer våld från en tidigare make eller sambo, jämfört med nuvarande make eller sambo, kan det vara så att barn med separerade föräldrar är en grupp där mer än vart tionde barn har upplevt våld.84 Vidare inne- bär riskfaktorer för våld mot kvinnor också ökade risker ur ett barnperspektiv (se vidare avsnitt 2.12 om särskild sårbarhet) och i vissa grupper av barn är det en högre andel som upplever våld. När det gäller våld i heterosexuella parrelationer händer det att kvinnan använder våld, men ju mer systematiskt och allvarligt våldet är, desto tydligare är mönstret att det handlar om mäns våld mot kvin- nor. Barn kan naturligtvis uppleva våld i andra relationer också, som våld från pappa mot en ny partner eller våld i samkönade rela- tioner, men det vanligaste är att det är barnets pappa som utsätter mamman för våld.85

Forskning med fokus på långsiktiga följder för barn som upp- levt pappas våld mot mamma visar att barn som upplever våld i sin familj löper en ökad risk för att också uppleva våld i en vuxen- relation.86 Det är vanligare att män som misshandlar har vuxit upp i ett hem där det förekommit våld. Barn som själva blivit fysiskt misshandlade löper högre risk att som vuxna bli utsatta för våld än de som bevittnat våld. Det finns i synnerhet för pojkar en risk att bli våldsutövare i vuxenrelationer, och även en viss förhöjd risk för flickor att som vuxna bli utsatta för våld. I forskningen förklaras den ökade risken för att rättfärdiga och använda våld bl.a. av att våld kan vara ett av de sätt att lösa problem som barnen känner till och de har förstått att våld inte behöver innebära slutet på en rela- tion. Detta även om barn som har haft erfarenhet av våld i hemmet generellt tycker att våld är något skrämmande och upprörande. När forskningsresultat om samband mellan upplevelser av våld som

83 Allmänna Barnhuset (2007), Annerbäck, et al. (2010), SOU 2001:71.

84 FRA (2014); Lundgren et al. (2001).

85 Hester et al. (2006).

86 Näsman et al. (2015).

68

SOU 2015:55

Centrala begrepp, historik och omfattning

barn och våld i vuxenlivet diskuteras bör man dock ha i åtanke att de flesta barn som upplevt våld i sin familj slipper uppleva våld i sina vuxna relationer.87 Forskningen visar också att en positiv atti- tyd till våld eller traditionella könsattityder innebär en ännu större risk för att bli del av en våldsam vuxenrelation än att ha vuxit upp i ett hem där det förekommer våld.88 Sambandet mellan att som flicka respektive pojke uppleva våld i familjen som barn och att som vuxen utsättas för (som kvinna) eller utöva det (som man) i en heterosexuell parrelation är alltså relativt svagt, om än starkare för pojkar än för flickor. Det finns många andra faktorer som påverkar risken för att utsättas för eller utöva våld som vuxen.

I dag finns en omfattande kunskap om att en stor andel av män som utövar våld mot kvinnor även utsätter barnen i familjen för direkta övergrepp i form av fysiskt och/eller sexuellt våld.89 Detta säger i sig någonting viktigt om våldsutövande mäns brister som omsorgspersoner.90 Att utsätta barnen för att se, höra och på andra sätt uppleva våld och dess konsekvenser är ett brott och kan dess- utom i sig ses som en form av psykisk barnmisshandel. Även om mannen inte utsätter barnet direkt brister han i sin omsorgsför- måga och har ett ansvar för att göra något åt det.91

Utöver att utsätta barnen för att bevittna och uppleva våld kan det finnas problem med våldsutövande mäns föräldraförmåga på andra sätt. Det kan handla om bristande ansvarstagande för barnen och deras behov och en låg grad av deltagande i omsorgen om dem, eller om fysisk och känslomässig försummelse av barnen.92 Ibland kan männen kombinera perioder av frånvaro med en auktoritär närvaro som för- älder. Ett grundproblem kan vara en bristande förståelse för barnen och deras utvecklingsnivå, vilket kan komma till uttryck i orealistiska förväntningar på dem. Det kan vidare finnas problem med såväl känslomässig otillgänglighet, självcentrering som känslomässig gräns- löshet. I det senare fallet kan männen använda barnen som ett känslo- mässigt stöd (det gäller inte minst flickor/döttrar) och förvänta sig känslomässig tillgänglighet från både partnern och barnen.

87 Jaffe et al. (1990), Stith et al. (2000).

88 Stith et al., (2000).

89 För en översikt, se Hester et al. (2006).

90 Peled (2000).

91 SKL (2011), Eriksson (2014).

92 Bancroft & Silverman (2002), Edleson & Williams (2006).

69

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

Litteraturen både om våldsutsatta kvinnor och om våldsutövande män som föräldrar pekar på problemen med att mannen undergräver sin medförälder, barnens mamma. Våldet i sig är nedbrytande för mamman och destruktivt för hennes relation till barnen.93 Dessutom kan han tala om för barnen att de inte behöver lyda sin mamma och framställa henne som inkompetent eller liknande. På så sätt saboteras barn-mammarelationen. Han kan också undergräva sin medförälder mer indirekt genom att t.ex. förmå eller låta barnen göra saker trots att mamman inte vill det. Det här beteendet kan fortsätta också efter separation. I litteraturen framhålls att männen kan vara manipulerande och framstå som goda föräldrar när de blir observerade. Detta i sig skapar en förvirrande och svårhanterbar situation för barnen.94

Barn som växer upp i en kollektivorienterad familj där värden som lydnad, beroende, heder och skam förekommer och där den vanliga föräldraresponsen på överträdelser är begränsningar, kränk- ningar, hot och våld påverkas såväl mentalt som fysiskt. Rädslan kan ha förkroppsligats och påverkar beteenden utan att varken individen själv eller omgivningen förstår sambanden.95 Ett barn eller en ung- dom som blir utsatt för våld från sin eller sina anknytningspersoner har inte heller samma möjligheter som andra personer att få skydd från våldet eller att förstå att det inte är legitimt att utsättas för våld.96 Om de rådande uppfattningarna inom familjen innebär att vara andra till lags, se sig själv som mindre värd, undertrycka egna känslor, den egna kroppen och den egna sexualiteten, påverkar detta den unga/unges identitetsutveckling. En person som växt upp i en tvångsmässig och kontrollerande miljö har svårigheter att känna trygghet och fungera i relation till andra. Även förmågan att leva ett självständigt vuxenliv och fatta rationella beslut påverkas av att man i liten utsträckning fått vägledning kring rätt och fel. I stället har ens handlingar och val ofta styrts av rädsla för bestraffningar och viljan att vara någon annan till lags.97

93 Se t.ex. Radford & Hester (2006).

94 SKL (2011).

95 IMDi (2008), Överlien (2010).

96 Cocozza (2003), Drugli (2003), Eriksson (2003), Hydén (1995), Lundgren et al. (2001), Weinehall (1997), Överlien (2010).

97 Judith Lewis Herman (1992), Kağıtçıbaşı (2007), (2002).

70

SOU 2015:55

Centrala begrepp, historik och omfattning

2.10 Sexuellt våld mot flickor och kvinnor

Trots den stora omfattningen av flickor och kvinnor som har utsatts för sexuellt våld, och trots att det finns gott om forskning kring det sexuella våldets omfattande konsekvenser för psykisk och fysisk hälsa, finns det få specialiserade verksamheter som arbetar med psykosocialt stöd eller bearbetning av erfarenheter av sexuella övergrepp. Utsatta flickor och kvinnor vänder sig till verksamheter som elevhälsa, ungdomsmottagningar, barn- och ungdomspsykia- tri, socialtjänst, vuxenpsykiatri och andra ordinarie offentliga verk- samheter i kommuner och landsting. Kunskapsnivå och tillgängliga rutiner för att identifiera och arbeta med sexuellt våld varierar kraftigt mellan olika verksamheter och över landet. Det finns ett fåtal specialiserade verksamheter i offentlig regi som har god kun- skap och ger gott stöd. En del av samhällets brister i att upp- märksamma och ge stöd vid sexuell utsatthet vägs upp av ideella organisationer med lång erfarenhet och goda kompetens i frågan. Tjejjourer, ungdomsjourer, kvinnojourer och brottsofferjourer arbetar aktivt med frågor kring sexuellt våld och ger stöd till utsatta över hela landet.

Flickor och kvinnor som har utsatts för våldtäkt ska i första hand söka vård på akut- eller gynmottagningar eller, i de få städer där det finns, speciella akutmottagningar för våldtagna kvinnor. Sedan 2011 bör alla sjukhus ha tillgång till en nationell guide, en checklista och en spårsäkringssats vid sexuella övergrepp framtagen av NCK.98 På sjukhuset genomförs en gynekologisk undersökning och en kroppsundersökning. Läkarundersökning och säkrade spår kan användas som underlag för ett rättsintyg. Det kan användas i en brottsutredning eller som bevis vid en eventuell rättegång.

Sexuellt våld drabbar kvinnor och flickor i alla åldrar men mörker- talen gällande anmälda sexualbrott antas vara särskilt stora. Enligt NTU99 är sexualbrott den typ av brott som polisanmäls i lägst utsträckning av alla brott som ingår i undersökningen. Enligt under- sökningen anmäls var tionde fall av sexualbrott och var sjätte våld- täkt.

98 NCK (2010).

99 Brå (2014).

71

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

År 2014 polisanmäldes totalt 19 700 sexualbrott, vilket är en ökning med 13 procent i
jämförelse med 2013. Det vanligaste poli- sanmälda sexualbrottet är sexuellt ofredande med 9 250 anmälningar under 2014. Det näst vanligaste är våldtäkt med 6 620 anmälningar, en ökning med 13 procent jämfört med föregående år. Totalt an- mäldes 3 150 våldtäkter mot barn i åldern 0–17 år. I 92 procent av fallen (2 890 anmälda brott) var offren flickor. Vid våldtäkt mot person över 18 år var över 99 procent av offren kvinnor. Även an- mälda brott om sexuellt ofredande och sexuellt tvång och utnytt- jande ökade jämfört med föregående år. Ökningarna kan delvis förklaras av att det under 2014 har förekommit ett stort ärende med många brott gällande sexuellt ofredande, sexuellt tvång, utnyttjande och sexuell posering.100

Av de misstänkta för sexualbrott är 98 procent män. Yngre män är överrepresenterade bland gärningspersonerna. Under 2008–2011 var 30 procent av de misstänkta gärningspersonerna i åldern 15– 24 år, och 19 procent i åldern 15–20 år. Enligt en specialstudie om våldtäkt mot barn (under femton år) är förövaren oftast en person från barnets närmaste omgivning och betydligt äldre, när barnet är under 12 år. Men när offret är i yngre tonåren är förövaren ofta en jämnårig och har inte en lika nära relation till den som utsatts.101

I NCK:s omfångsstudie102 uppgav var femte kvinna och var tjugonde svensk man att de utsatts för allvarligt sexuellt våld någon gång under livet. Mindre än var tionde av dessa hade fått professio- nell hjälp och färre än 5 procent hade polisanmält. Mer än var tionde kvinna och var tjugonde man uppgav att de hade utsatts för allvarligt sexuellt våld som barn, före 18 års ålder.103 Var tionde kvinna och en av hundra män uppgav att de hade utsatts för allvar- ligt sexuellt våld efter sin 18-årsdag.104 11 procent av samtliga kvin- nor uppgav att de någon gång i vuxen ålder hade varit utsatta för grovt sexuellt våld, i bemärkelsen fysiskt våld eller hot om fysiskt våld, påtvingat samlag eller liknade, och bland kvinnorna i åldern

100 Brå (2015).

101 Brå (2012).

102 NCK (2014).

103 Allvarligt sexuellt våld definieras här som att man mot sin vilja har tvingats till samlag eller försök till samlag.

104 Allvarligt sexuellt våld definieras här som att man med våld eller hot om våld har blivit på- tvingat samlag inklusive försök, eller att detta skett då man befunnit sig i ett tillstånd där man inte har haft möjlighet att försvara sig.

72

SOU 2015:55

Centrala begrepp, historik och omfattning

25–34 år var andelen 13 procent (jämfört med t.ex. 6 procent bland kvinnorna i åldern 65–74 år). 10 procent av kvinnorna i åldern 18–24 hade blivit utsatta för sexuellt våld under det senaste tolv månaderna. Den vanligaste förövaren uppgavs då vara partner eller före detta partner.

Figur 2.4 Personer 16–79 år utsatta för sexualbrott efter ålder och kön 2013

Procent

8

7

6

5

4

Kvinnor

Män

3

2

1

0

16-24

25-44

45-64

65-79

Källa: Nationella trygghetsundersökningen, Brå (2014).

Figur 2.4 visar personer 16–79 år som i NTU angivit att de utsatts för sexuellt ofredade, tvång eller angrepp under föregående år. Med sexualbrott avses alla former av sexualbrott mot personer 16 år och äldre. Mest utsatta är kvinnor mellan 16–24 år bland vilka 7,3 pro- cent uppger att de har blivit utsatta för sexualbrott under 2013. 12 procent uppgav i NTU att de hade polisanmält händelsen. Sam- mantaget i NTU uppgav 2,4 av kvinnorna och 0,2 procent av männen att de hade blivit utsatta för sexualbrott under 2013.105 47 procent av sexualbrotten som rapporteras i NTU bedöms så pass allvarliga

105 Brå (2014). Begreppet sexualbrott i NTU ett brett spektrum av brott. Tre av frågorna i undersökningen beskriver händelser som i brottsbalken skulle kunna motsvara försök till eller fullbordat sexuellt tvång eller våldtäkt. Vidare får de utsatta också en fråga om huruvida de själva skulle beskriva händelsen som en våldtäkt.

73

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

att de skulle kunna klassas som försök till eller fullbordat sexuellt tvång eller våldtäkt. Det skattade antalet händelser av den här all- varlighetsgraden för hela befolkningen under 2013 motsvarar 201 000.106

Flera studier tyder på att det sexuella våldet är svårare att tala om än andra former av våld i nära relationer, och att det sexuella våldet är svårt att definiera och sätta ord på för kvinnorna som har utsatts. Forskning visar också att kvinnor som har utsatts för våld- täkt av en partner i mindre utsträckning än andra våldtagna kvinnor berättar för sin omgivning eller professionella om sina erfaren- heter.107

I forskning om sexuellt våld och våldtäkt lyfts ofta glappet mel- lan kvinnors faktiska erfarenheter av våldtäkt och förståelsen av våldtäkt i samhället. Forskaren Maria Wendt108 beskriver hur det på en nivå finns en hypersynlighet av våldtäkt, i bl.a. mediers val av skildringar där överfallsvåldtäkter, gruppvåldtäkter och bilder av ”den ensamme galningen” lyfts fram, men att denna hypersynlighet på ett paradoxalt sätt upprättar en osynlighet, där det vanliga sexu- ella våldet som sker i nära relationer försvinner.

Ett antal studier har genomförts omkring synen på våldtäkt i samhället genom analyser av hur den gängse bilden av våldtäkten och våldtäktsmannen ser ut, förstås och förstärks i det allmänna medvetandet. Bl.a. har detta gjorts genom analyser av medias han- tering och genom attitydundersökningar bland unga.109 Ett mönster framträder. I media skildras framför allt bilder av överfallsvåld- täkter, gruppvåldtäkter och våldtäkter med mycket fysiskt våld in- volverat. Gärningsmannen framställs ofta som en ensam avvikare eller som en man med annan etnisk bakgrund. Parallellt med detta produceras i reklam och media bilder av ”normal” sexualitet, ibland kopplad till övertalning och våld, med en tydlig manlig överordning och kvinnlig underordning. Erövring, initiativ och virilitet formar på så vis våra föreställningar om den ”vanliga” maskulina sexuali- teten. Avvikelse, psykisk störning och föreställningar om (annan) kulturell bakgrund/ den ”andre”, formar vidare våra föreställningar

106 Brå (2014), s. 39.

107 Logan, Cole & Shannon (2007).

108 Wendt (2010).

109 Se t.ex. Jeffner (1998), Berg (2005), Bernhardsson & Bogren (2012), Lindgren & Lundström (2010).

74

SOU 2015:55

Centrala begrepp, historik och omfattning

om våldtäkt. Studier visar hur dessa konstruktioner påverkar unga i deras förståelse av våldtäkt.110

Detta påverkar även hur de som utsätts för sexuellt våld i parre- lation tolkar och förstår våldet. I studier framgår att så kallade ”våldtäktsmyter” (t.ex. definierade som föreställningar om våld- täktsmän som avvikare, att man måste göra fysiskt motstånd för att det ska räknas som våldtäkt eller att våldtäkt inte sker i relationer) och föreställningar om könsroller har stor betydelse för våldtagna kvinnors svårigheter att sätta ord på och förstå vad de faktiskt har utsatts för.111 Dessa myter och föreställningar påverkar också det bemötande som utsatta kvinnor och flickor får i mötet med om- givning och myndigheter. Forskning pekar på att dessa föreställ- ningar även påverkar rättsväsendets hantering av sexualbrottsären- den, vilket skapar rättsosäkerhet för de utsatta.112

2.11 Flickor och unga kvinnor – en riskgrupp

Flickor och unga kvinnors utsatthet för våld är större än för kvin- nor generellt. Internationellt har våld i ungas nära relationer upp- märksammats både som en fråga för våldsförebyggande insatser och när det gäller hjälp och stöd. Det finns också olika exempel på specialiserade hjälpinsatser, exempelvis vad gäller mödra- och barn- hälsovård för tonårsföräldrar och anpassning av skyddade boenden för tonåringar utsatta för partnervåld. Internationellt är unga mäns våld mot unga kvinnor i nära relation relativt välbeforskat, men frågan har hittills inte fått lika mycket uppmärksamhet i Sverige som i exempelvis Storbritannien och USA.113 I Sverige är våld i ungas nära relationer ett eftersatt område, både i forskningen och när det gäller stöd och hjälpinsatser.114 Det finns dock studier som belyser några aspekter av våld i ungas nära relationer.

NTU visar att utsattheten för våld är högre bland yngre per- soner115 och även Brås nationella kartläggning av brott i nära rela-

110 Jeffner (1998), Berg (2005).

111 Se t.ex. Orchowski et al. (2009).

112 Andersson (2001), Diesen & Diesen (2009).

113 Eriksson (2014).

114 SKL (2011).

115 Brå (2014a).

75

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

tioner pekar i en liknande riktning.116 Ung ålder är en av de starkaste bakgrundsfaktorerna och åldersmässigt är utsattheten störst i gruppen 16 till 34 år. Den särskilda sårbarheten syns även när det gäller upprepad utsatthet. Enligt Brå rapporterar yngre personer generellt mer återkommande utsatthet än äldre, och den högsta andelen personer som utsatts för återkommande psykiskt våld återfinns i åldersgruppen 20–24 år (8,6 procent av kvinnorna och 4,7 procent av männen under 2012). I figur 2.5 visas den uppskattade andelen av befolkningen som under 2012 i en nära relation utsatts för fysiskt våld i form av misshandel och sexualbrott, samt hot, trakasserier och verbala kränkningar.

Figur 2.5 Andel av befolkningen som uppgav att de blev utsatta för fysiskt våld i form av misshandel och sexualbrott, eller/och hot, trakasserier och verbala kränkningar i en nära relation

under 2012. Särredovisning för kön och ålder

Källa: Nationella trygghetsundersökningen, Brå.

En relativt ny studie om våld i ungas parrelationer pekar på att skuldbeläggandet av offret kan vara starkare när det handlar om ungdomar, jämfört med synen på vuxna förövare och våldsutsatta. Vissa unga män som slår sina flickvänner får stöd från omgivningen och skulden läggs på den unga kvinnan. Vidare pekar studien på att många unga kvinnor har ett stort behov av och stora förväntningar på stöd från sina närmaste, men att stödet inte alltid finns där och kanske inte så snabbt som kvinnan önskat. Även kunskapsbrister och avsaknad av lämpliga hjälpinstanser kan bidra till utsattheten.

116 Brå (2014b).

76

SOU 2015:55

Centrala begrepp, historik och omfattning

Förutom bristen på kunskap om ungas sårbarhet för våld handlar det bl.a. om att många hjälpinstanser inriktade på våld framförallt riktar sig till vuxna, medan myndigheter och organisationer med ungdomar i fokus kan sakna särskild kompetens om våld.117

I en studie som genomfördes 2007 av unga under 18 år som om- händertagits av socialtjänsten på grund av begränsningar, hot, tvång och våld i förhållande till normer kring äktenskap, oskuld, sexua- litet, skam och heder, framträder en bild av den särskilda sårbar- heten hos flickor och unga kvinnor utsatta för hedersrelaterat våld och förtryck.118 Utifrån de 32 flickorna i studien framgår att de har uppfostrats till att inte uttrycka egna tankar och åsikter och att de begränsades vad gällde att umgås med pojkar, att vara ensamma utanför hemmet, att bestämma över kläder och utseende, vad de skulle tro på, tänka och tycka, utbildning, framtid och äktenskap. Alla flickor uppgav att de hade utsatts för psykisk misshandel av sin mamma, pappa, syskon och/eller annan släkting i form av kränk- ningar, nedvärderingar, utfrysning, isolering eller hot. Hoten handlade om att misshandlas, vanställas, uteslutas från familjegemen- skapen eller att giftas bort. Hälften av flickorna hade utsatts för dödshot. För flera handlade det om upprepade dödshot i samband med svår misshandel. Dödshoten kom i de flesta fallen i samband med att familjemedlemmar fått veta eller höra att flickan hade varit borta över natten, haft en pojkvän eller haft sex. Få av flickorna uppgav att de hade stöd av någon i familjen. En tredjedel av flickorna uppgav att också mamman varit utsatt för misshandel av pappa eller bröder. Av de 32 flickorna uppgav 28 att de hade utsatts för fysisk misshandel, främst av pappan. De fem flickor som inte hade miss- handlats av sin pappa utan av någon annan släkting hade inte haft någon pappa närvarande i hemmet. En tredjedel uppgav att de hade misshandlats av mamman och nästan lika många av sin bror eller sina bröder. I studien framkom att inga pojkar hade omhänder- tagits av socialtjänsten på grund av begränsningar, hot, tvång och

117 Ungdomsstyrelsen (2013).

118 Studien genomfördes av Ungdomsstyrelsen genom en genomgång av länsrätternas domar från 2007 avseende ungdomar aktuella för vård enligt 1 och 2 §§ LVU. Av totalt 174 ung- domar i Sverige som under året var föremål för en ansökan om vård enligt LVU utifrån brister i hemförhållandena, fann Ungdomsstyrelsen 32 stycken unga vars fria vilja i förhåll- ande till äktenskap och partnerval var tydligt begränsade av vårdnadshavare utifrån normer i familjen kring oskuld, sexualitet, skam eller heder. Av dessa var samtliga flickor. Ungdoms- styrelsen (2009).

77

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

våld i förhållande till normer kring äktenskap, oskuld, sexualitet, skam och heder under 2007. Däremot hade flera av de omhänder- tagna flickorna bröder som deltog i att begränsa, kontrollera och i vissa fall kränka och misshandla sina systrar. Fem av de 32 omhän- dertagna flickorna som ingick i studien hade äldre systrar som tidigare brutit upp ur förtryck och sökt stöd och skydd från familje- medlemmars våldsutövande.119

2.12 Våldsutsatta kvinnor med särskild sårbarhet

Särskild sårbarhet kan handla om att vissa grupper av kvinnor löper en högre risk att utsättas för våld än kvinnor i allmänhet, om att de utsätts för en specifik typ av våld, och om att myndigheter och frivilligorganisationer kan ha dålig beredskap för att möta vissa utsatta kvinnor och deras behov av stöd och hjälp.120 Begreppet sårbarhet i samband med brott innefattar en förhöjd risk att ut- sättas, både för enstaka och upprepade brott, brottens konsekven- ser och gruppens resurser eller förmåga att utnyttja sina resurser (ekonomiska, sociala och politiska).121

Utredningen väljer att lyfta upp ett antal grupper av våldsutsatta kvinnor med särskild sårbarhet:

• Våldsutsatta kvinnor i ekonomisk utsatthet

• Våldsutsatta kvinnor med funktionsnedsättning

• Våldsutsatta hbtq-kvinnor

• Våldsutsatta kvinnor som tillhör en minoritetsbefolkning122

• Våldsutsatta kvinnor med missbruks- och beroendeproblematik

• Våldsutsatta kvinnor som är mammor

• Våldsutsatta kvinnor i prostitution

119 Ungdomsstyrelsen (2009) s. 195 ff.

120 T.ex. visade tillsynen som utfördes av IVO (2014) och Socialstyrelsen (2009) att bristerna är ännu större när det gäller särskilt sårbara grupper som funktionsnedsatta, hbtq, missbruk, äldre, än vad gäller övriga våldsutsatta kvinnor.

121 Lindgren et al. (2004).

122 Vi har fem nationella minoritetsgrupper i Sverige: judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar. Samerna räknas även som ett urfolk. Se lag (2009:724) om nationella minori- teter och minoritetsspråk.

78

SOU 2015:55

Centrala begrepp, historik och omfattning

• Våldsutsatta kvinnor med utländsk bakgrund

• Hemlösa våldsutsatta kvinnor

• Äldre våldsutsatta kvinnor

Kännetecknande för många våldsutsatta kvinnor med särskild sår- barhet är att kännedomen om deras utsatthet är låg och att mör- kertalen ofta är mycket höga. Till exempel våld mot kvinnor med grava funktionsnedsättningar eller kvinnor med kommunikations- svårigheter kan antas vara underrepresenterat i de omfångsstudier som har gjorts. Likaså när det gäller våld mot kvinnor med utländsk bakgrund, som kanske hålls åtskilda från det svenska samhället och förhindras att lära sig språket. Vidare vill vi nämna andra faktorer som kan vara gemensamma för våldsutsatta kvinnor med särskild sårbarhet.

Beroende av andra

Att vara beroende av andra är också något som flera grupper av våldsutsatta kvinnor kan ha gemensamt. Många kvinnor med funk- tionsnedsättning, såväl som många äldre kvinnor kan ha ett hjälp- och vårdberoende och utsätts för våld av personer som de på olika sätt är beroende av för att klara sitt liv och sin vardag. Beroende- ställningen ökar risken för kontroll, våld och kränkningar, och att våldsutövaren ofta är någon som förutsätts ge stöd och hjälp kan öka utsattheten och känslan av maktlöshet. Ibland är den vålds- utövande också den närstående som hjälper till med kvinnans kom- munikation med omgivningen, vilket skapar extra beroende, ytter- ligare kontrollmöjligheter och minskade möjligheter att söka hjälp. I många kvinnors liv finns ett stort antal personer som hon kan stå i beroendeställning till, vilket också skapar fler arenor för vålds- utsatthet, t.ex. i relation till kontaktperson, personligt ombud, boendestödjare, vårdbiträde, vårdare, personlig assistent, avlösare, elevassistent, färdtjänst, gode män och förvaltare.123 Beroendet kan göra att våldet tar sig andra uttryck; våldet blir inte bara aktiva handlingar utan kan också handla om försummelse, att inte få till-

123 Socialstyrelsen (2011), NCK (2013).

79

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

räckligt att äta eller dricka, inte få tillgång till sin medicin, inte få hjälp med sin hygien, inte få tillgång till de hjälpmedel man behöver eller att inte få hjälp att kontakta myndigheter.124 Våldet kan på så vis handla om frånvaro av handlingar, som kan få särskilt förödande konsekvenser då någon är i behov av stöd och hjälp för att få sina behov tillgodosedda.

Ansvar för barn

Ett flertal studier både internationellt och i Sverige tyder på att moderskap innebär en höge risk för våld.125 Ensamstående mammor är också en riskgrupp som återkommer i Brås undersökningar.126 Som vuxen och förälder tvingas en våldsutsatt mamma ofta hantera inte bara sin egen utsatthet och säkerhet, utan också barnens. Samtidigt ökar sårbarheten i de fall våldsutövaren är barnens pappa eftersom han då har en rad rättigheter i kraft av sin position som förälder. En familjerättslig politik och praktik som lägger fokus på gemensamt föräldraskap och samarbete får som konsekvens att många mammor tvingas upprätthålla en relation till barnens pappa, i alla fall så länge barnen är omyndiga. Samtidigt är det inte säkert att alla inblandade professionella har fokus på frågor om säkerhet och fortsatt skydd, vilket gör såväl mamman som barnen sårbara för upprepat våld.127 En våldsutsatt kvinna som har barn är också i en extra sårbar situation eftersom hon som barnets huvudsakliga omsorgsperson görs ansvarig för barnens trygghet och läkningsprocess i betydligt högre utsträckning än den våldsutövande pappan. Dessutom är pappans våld mot mamman inte bara en attack mot henne utan också mot relationen barn- mamma, och i vissa fall behöver båda hjälp med att bygga upp relationen igen.128 Det är dock inte alltid kvalificerade insatser inriktade på barn-föräldrarelationen finns att tillgå, bl.a. eftersom många barn- och ungdomspsykiatriska mottagningar i dag inte arbetar med målgruppen och/eller metoder med forskningsstöd.129

124 Socialstyrelsen (2011).

125 Eriksson (2014b).

126 Brå (2014).

127 Eriksson (2007), Hester (2011), Jaffe et al. (2003).

128 Hydén (1995), Eriksson & Wychichowska (2010), Eriksson (2014).

129 Se Broberg et al. (2015), Eriksson & Wychichowska (2010).

80

SOU 2015:55

Centrala begrepp, historik och omfattning

Osynlighet och komplext hjälpbehov

Osynlighet och komplext hjälpbehov är andra faktorer som kan vara kännetecknande för många våldsutsatta kvinnor med särskild sårbarhet. Många kvinnor med särskild sårbarhet får inte samma tillgång till samhällets insatser för stöd och skydd som andra vålds- utsatta kvinnor, och de särskilda behov som kvinnor kan ha utifrån sin våldsutsatthet och sin särskilda sårbarhet tillgodoses ofta inte.130 Till exempel är våldsutsatta kvinnor som missbrukar av en rad olika skäl särskilt sårbara och har en förhöjd risk för allvarlig våldsutsatt- het och dödligt våld. Om den våldsutövande mannen bidrar till att upprätthålla hennes missbruk, t.ex. förser henne med alkohol eller droger, blir det svårare för kvinnan att lämna honom. Han kan också hindra henne från att söka hjälp för att komma till rätta med sina missbruksproblem. En våldsam partner kan både utsätta kvinnan för våld och samtidigt vara den som skyddar henne mot andra för- övare, eftersom kvinnor som missbrukar också ofta är utsatta för våld från flera olika personer. Det är också svårare för en kvinna med missbruk att söka stöd och hjälp då många skyddade boenden inte tar emot kvinnor i ett aktivt missbruk, och det finns få instan- ser som arbetar både med missbruksproblematik och med vålds- utsatthet. Det gör att en kvinna med ett missbruk ofta bemöts som i första hand missbrukare, och att våldsutsattheten främst ses som en konsekvens av beroendet av alkohol eller droger. Samtidigt kan missbruket vara en konsekvens av våldsutsattheten: det kan vara ett sätt att hantera kränkningar, förödmjukelser och trauman som hon har varit med om. Dessutom kan kvinnor som missbrukar uppleva ett kränkande eller fördomsfullt bemötande från olika hjälpinstanser, som kanske tycker att hon har sig själv att skylla. Har kvinnan barn finns en rädsla för att barnen ska omhändertas, och om hon själv har begått brott kan hon ha svårt att lita på polisen och exempelvis ansöka om kontaktförbud eller anmäla det våld hon blivit utsatta för. Kvinnor som missbrukar är en heterogen grupp och situatio- nen kan se olika ut för olika kvinnor, men många har ett omfatt- ande och komplext behov av hjälp och stöd kring t.ex. ekonomiska problem, hemlöshet, kriminalitet och ohälsa.131

130 Se Eriksson (2014).

131 Holmberg et al. (2005), Socialstyrelsen (2011), Eriksson (2014).

81

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

Även kvinnor som utnyttjas i prostitution eller blivit offer för människohandel för sexuella ändamål kan ha ett komplext hjälp- behov och det finns få hjälpinstanser som arbetar med både vålds- utsatthet och prostitution. Det är vanligt att kvinnorna antingen tidigare i livet som vuxna eller som en del av utnyttjandet i prosti- tution har blivit utsatta för fysiskt och sexuellt våld. Förövaren kan vara en sexköpare, hallick eller partner. Många har dessutom blivit utsatta för våld eller sexuella övergrepp som barn.132 Liksom för missbrukande kvinnor kan kvinnor som utnyttjas i prostitution ha erfarenheter av kränkande och fördomsfullt bemötande från myndig- heter, och söker endast hjälp vid mycket allvarligt våld. Problema- tiken med utnyttjande i prostitution och missbruk kan också över- lappa varandra. Har kvinnorna i prostitution kommit till Sverige genom människohandel har de mycket svårt att söka hjälp från myndigheter om de inte vill eller vågar polisanmäla de brott de utsatts för, och då riskerar att utvisas. Det är inte heller säkert att de får stanna i Sverige efter en rättsprocess. Samtidigt kan de bli stigmatiserade på grund av att de varit i prostitution och ha svårt att få den hjälp, stöd och skydd som de behöver i hemlandet.133

Utanförskap och diskriminering

En annan faktor som kan vara kännetecknande för många vålds- utsatta kvinnor med särskild sårbarhet är utanförskap. För en del kvinnor med utländsk bakgrund kan den särskilda utsattheten bl.a. vara förknippad med att befinna sig i ett främmande sammanhang. En kvinna som inte kan tala svenska eller engelska tillräckligt bra för att söka hjälp, och som inte har tillgång till ett socialt nätverk har mycket svårt att ta sig ur en relation där hon utsätts för våld. Många gånger är den våldsutövande mannen kvinnans enda länk till det omgivande samhället och kan isolera och kontrollera henne mycket effektivt. Om kvinnan dessutom har kommit till Sverige genom mannen och har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd blir det än svårare för henne att söka hjälp, på grund av rädsla för utvis- ning.134 Detsamma gäller om en våldsutsatt kvinna saknar uppehålls-

132 Holmström & Skilbrei (2008), Farley et al. (2003).

133 Eriksson (2014).

134 SOU 2012:45, Roks (2010).

82

SOU 2015:55

Centrala begrepp, historik och omfattning

tillstånd och lever i Sverige som papperslös, vilket kan göra att hon är rädd för att söka såväl skydd från våldet som hjälp från hälso- och sjukvården.

Flera grupper av våldsutsatta kvinnor kan också ha liknande erfarenheter av fördomar och stereotypa föreställningar som leder till diskriminering, t.ex. hbtq-kvinnor som är utsatta för olika for- mer av våld, trakasserier, hatbrott och diskriminering, inom nära relationer eller utanför. De studier som finns pekar på att inte minst unga hbtq-personer är utsatta för trakasserier, diskriminering och våld, och att detta får allvarliga konsekvenser för deras hälsa. De kan vara utsatta för våld såväl av sina jämnåriga, som av exem- pelvis föräldrar eller syskon på grund av homofobi och intolerans. Dessutom pekar de studier som finns på att unga transpersoner drabbas särskilt hårt av stigmatisering och diskriminering.135 I av- snitt 2.16 återkommer vi till våld i hbtq-relationer. Andra vålds- utsatta kvinnor som ofta är osynliga i forskning och som kan bli diskriminerade är de som tillhör våra svenska minoritetsgrupper (judar, sverigefinnar, tornedalingar, romer och samer). Bl.a. kan det vara svårt för dem att få använda sitt eget språk i olika typer av möten med myndigheter.136

Samverkande former av social ojämlikhet

Våldsutsatta kvinnor lever ibland med flera sårbarhetsfaktorer. En gemensam nämnare för kvinnor i särskilt sårbara positioner är att de är utsatta för flera former av social ojämlikhet. Förutom att de är kvinnor i ett samhälle präglat av ojämlikhet kopplad till kön, drabbas de av konsekvenserna av ojämlikhet kopplad till exempelvis funktionalitet, etnicitet, sexualitet, och ålder: de utsätts för hetero- normativitet, rasifiering och ålderism riktad mot såväl yngre som äldre, för att nämna några former av ojämlikhet.137 I forskningen om våld mot kvinnor talar man i dag om betydelsen av ett inter- sektionellt perspektiv där man uppmärksammar olika ojämlikheter

135 Ungdomsstyrelsen (2010).

136 Folkhälsoinstitutet (2010).

137 Eriksson (2014).

83

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

och hur de interagerar med varandra, ofta så att de förstärker en redan utsatt situation.138

Att möta behoven hos våldsutsatta kvinnor med särskild sårbar- het ställer ibland extra höga krav på samhället, vilket kan leda till att våldsutsattheten i stället osynliggörs eller negligeras. Professio- nella vittnar om flickor och kvinnor som befinner sig i en extremt utsatt livssituation med mycket hög våldsutsatthet, samtidigt som det krävs särskilda resurser, kompetens och en särskild flexibilitet från samhället för att möjliggöra stöd och skydd. Sammantaget riskerar de mest utsatta flickorna och kvinnorna att bli de mest över- givna av samhället.

2.13 Arbetsrelaterat våld

Arbetsrelaterat våld är ett växande problem, särskilt för kvinnor. År 2009 uppgav 18 procent av kvinnorna och 10 procent av männen att de varit utsatta för våld eller hot om våld på sin arbetsplats det senaste året.139 Flickor och kvinnor är även den mest utsatta gruppen när det gäller sexuella trakasserier i arbetslivet. Studier av Arbets- miljöverket om sexuella trakasserier i arbetslivet visar att 14 pro- cent av unga kvinnor i åldern 16–29 har utsatts för sexuella tra- kasserier av kunder, gäster brukare m.fl. Vanligast förekommande är trakasserierna inom vård- och omsorg och hotell- och restaurang- branschen.140

Inom vissa yrkesgrupper är hot och våld på arbetsplatsen mer vanligt än inom andra. Bland kvinnor återfinns särskilt utsatta grupper framförallt inom vård- och omsorgsarbete. Bland män rör det sig om service-, omsorgs- och säkerhetsarbete, där polis och väktare ingår. I dessa grupper är det hälften som uppger att de varit utsatta för våld eller hot på arbetet under det senaste året. Av samtliga sysselsatta inom vården uppger var tredje att de varit utsatta för våld eller hot om våld under det senaste året. Skötare och vårdare

138 Ett intersektionellt analytiskt perspektiv riktar uppmärksamheten på hur olika sociala kategorier, såsom kön, etnicitet, ras, sexualitet och klass samverkar. En viktig utgångspunkt för intersektionella analyser är att människors erfarenheter, identiteter och möjligheter är givna utifrån en rad olika positioner i samhället som inte kan förstås isolerade från varandra, menar Williams Crenshaw (1993). Se även Eriksson, M. (2008).

139 Arbetsmiljöverket (2010).

140 Arbetsmiljöverket (2014).

84

SOU 2015:55

Centrala begrepp, historik och omfattning

svarar för hälften av dessa anmälningar. Drygt två av tre utsatta är kvinnor.141 Detta är också en utmaning för arbetsgivare. Arbets- platser som frekvent drabbas av hot och våld mot anställda har visat sig ha svårt att behålla och nyrekrytera vårdpersonal.142

Enligt SCB:s Undersökning av levnadsförhållanden (ULF) var det år 2008 knappt 4 procent av kvinnorna och 2 procent av männen som utsatts för något hot eller våld i samband med sitt arbete i offentligt finansierad verksamhet. Arbetsplatsvåldet är koncentrerat till några få yrkesgrupper och de incidenter som sker i arbetslivet handlar i mycket stor utsträckning om konflikter mellan den an- ställda och personer denna mer eller mindre tillfälligt kommer i kontakt med (patienter, klienter och kunder) – inte våld arbets- kamrater emellan. De som drabbas ofta är främst de som i sin dag- liga verksamhet kommer i kontakt med de delar av allmänheten som har någon form av hjälpbehov, t.ex. poliser och väktare, sjuk- vårdspersonal och andra yrken inom den sociala verksamheten så- som socialsekreterare, kuratorer och skyddskonsulenter. Andra yrken som nämns är spärrvakter, busschaufförer samt servitörer, för- säljare på Systembolaget och annan servicepersonal.143

Arbetsmiljöverket menar att ett våldsförebyggande arbete utifrån ett arbetsgivarperspektiv handlar om att stärka det lagstadgade sys- tematiska arbetsmiljöarbetet.144 De lyfter också vikten av att det måste bedrivas med ett genusperspektiv. På den svenska arbets- marknaden har endast tre av de 30 vanligaste yrkena en jämn köns- balans och våld förekommer oftare i kvinnodominerade områden som hälso- och sjukvård och utbildning än på mansdominerade områden. Kvinnors arbeten värderas också lägre. Arbetsmiljöverket menar att en följd av den ojämställda arbetsmarknaden är att kvin- nors arbetsmiljörisker inte synliggörs tillräckligt och därför inte åtgärdas på samma sätt som mäns ofta gör.145

141 Arbetsmiljöverket (2010), SCB (2007).

142 Arbetsmiljöverket (2011).

143 Häll (2004), Wikman (2012).

144 Arbetsmiljölagen (1977:1160).

145 Arbetsmiljöverket (2011), Arbetsmiljöverket (2015).

85

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

2.14 Pojkar och män som utövar våld mot kvinnor

I regeringens Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor poängteras att för att långsiktigt kunna förebygga och motverka våld i nära relationer krävs det ökad kunskap, inte bara om brottets effekter och om offret – utan också om gärningsmannen.146 Den mest utvecklade kunskapen om män som utövar våld mot kvinnor bygger på studier av män som kommit till myndigheters kännedom och varit föremål för något slags insats, som t.ex. ett program för våldsutövare. Det är dock värt att hålla i minnet att detta är en minoritet av våldsutövarna. Eftersom det finns ett stort mörkertal bör det antas att de allra flesta män som utövat våld inte har kom- mit i kontakt med myndigheter.

På ett mycket allmänt plan kan man utifrån offerundersökningar å ena sidan hävda att våldsutövande män återfinns i alla samhälls- grupper, och å andra sidan att det tycks finnas riskfaktorer som innebär att i vissa grupper av män utövar en större andel våld. Exempelvis rapporterar unga kvinnor höga nivåer av våld och då inte minst sexuellt våld i nära relationer och från kamrater och andra bekanta.147 Men även om dessa forskningsresultat tyder på att bl.a. ung ålder kan vara en riskfaktor för att utöva våld mot kvin- nor, behövs studier av de våldsutövande män som inte kommer i kontakt med myndigheter som rättsväsende och socialtjänst för att det ska gå att dra säkra slutsatser också om dessa våldsutövare.

Det har inom forskningen gjorts försök att identifiera person- lighetsmönster och problemgrupper för att på olika sätt förbättra insatser mot våld. En typologi som fått stor spridning är Michael Johnsons uppdelning av mönster av våld i heterosexuella parrelatio- ner i kategorierna ”intim terrorism”, ”våldsamt motstånd” och ”van- ligt parrelationsvåld”. Den första kategorin handlar om våld kopp- lat till ett mönster av makt och kontroll (främst utövat av män mot kvinnor), den andra om våld som är kopplat till egen tidigare ut- satthet (exempelvis i form av att en kvinna dödar en man som tidigare utsatt henne för våld), medan den tredje kategorin handlar om ett mer symmetriskt eller ömsesidigt våld, som inte är kopplat till ett mönster av makt och kontroll.148

146 Skr. 2007/08:39.

147 Brå (2014b), NCK (2014).

148 Johnson (2005), (2008).

86

SOU 2015:55

Centrala begrepp, historik och omfattning

Olika studier149 har tittat närmare på de män som har dödat en kvinna som de har eller har haft en nära relation med. Bland annat framgår att dödandet har föregåtts av olika varningssignaler som personer i kvinnans omgivning observerat, och ofta har även perso- nal inom polisen, socialtjänsten eller hälso- och sjukvården känt till vad som pågått. Faran för kvinnans liv hade i många fall fram- kommit tydligt om strukturerade hot- och riskbedömningar hade genomförts. I Brås sammanställning av dödligt våld mot kvinnor150 framkom att det i nära hälften av dödsfallen fanns uppgifter om tidigare hot och i 40 procent av fallen om tidigare våld, uppgifter som bör betraktas som minimisiffror eftersom detta endast är de som redovisas i polisutredningar och domar. Svartsjuka och pro- blem i samband med separationer var motivet i nära 60 procent av fallen. Gärningsmannen har ofta ett stort behov av att kontrollera kvinnan och när han inte längre kan det, dödar han henne. Vanligt var att gärningsmännen hade låg social status i samhället och var kriminellt belastade. I nära hälften av fallen var de antingen arbets- lösa, hade beredskapsarbete eller var förtidspensionerade. Gärnings- männen var i nära 60 procent av fallen registrerade för tidigare brottslighet. De vanligaste brottstyperna var olaga hot, våldsbrott, stöldbrott och trafikbrott. Nära 90 procent av de män som dödar en kvinna i en nära relation är att betrakta som psykiskt sjuka eller lider av annan psykiatrisk problematik. Brås kartläggning bekräftas delvis av internationell forskning, som identifierar tidigare vålds- utövande mot en partner, arbetslöshet och tillgång till vapen som riskfaktorer. En ny brittisk studie visar dock på att män som dödat en kvinna i nära relation har färre kriminogena faktorer – så som individuella problem, låg utbildning eller andra former av våld och kriminalitet – än män som dödat andra män.151

Även om typologier och beskrivningar av gärningsmän på olika sätt återkommer i litteraturen om insatser till våldsutövare, har det visat sig vara ganska komplicerat att koppla ihop särskilda person- lighetsdrag respektive vålds- eller förövartyp med olika insatser och framgång i att stoppa våld. Däremot är kunskap om gärningsmän

149 Tryggare Sverige (2013), Socialstyrelsen (2014), Polismyndigheten i Västra Götaland (2013), Kriminalvården (2008), Brå (2007), story.aftonbladet.se/dodadekvinnor

150 Brå (2007).

151 Dobash & Dobash (2015).

87

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

och deras farlighet en viktig del i risk- och säkerhetsbedömnings- arbetet.

För att närma oss en förståelse kring män som utövar våld mot kvinnor behöver detta våld ses som endast ett av flera våldsuttryck för män. Det allra mesta av våldet utövas av män gentemot andra män.152 Forskning visar att våld hör nära samman med maskulini- tetsnormer, att män förväntas att kunna använda sig av våld och att våld kan vara ett sätt att få status som man.153

Relationen mellan män och våld präglas dock av viss ambivalens. Samtidigt som våld har varit – och fortfarande är – en central del av att vara man, är relationen mellan män och våld långt ifrån självklar. Det finns åtminstone tre aspekter av mäns motsägelsefulla relation till våld. För det första, medan våld mot kvinnor ofta fördöms framstår våld mot andra män inte alls som lika moraliskt proble- matiskt, utan i det närmaste legitimt och något som kan ge hög status. En andra ambivalens finner vi i att män ofta vinner på andra mäns våld mot kvinnor även om de inte själva utövar våld – eller till och med fördömer den våldsamma mannen. Enskilda mäns våld kan befästa våldet som ett ständigt närvarande hot mot alla kvinnor och på så sätt upprätthålla kontroll av kvinnors kroppar, vilket bidrar till mäns dominans i det privata och det offentliga. För det tredje kan våld upprätthålla mäns dominans gentemot en enskild kvinna eller till och med mot kvinnor generellt, men inte självklart i rela- tion till andra män. Att utöva våld mot kvinnor är inte självklart statushöjande, utan fördöms ofta av andra män. En man som för- gripit sig på en kvinna anses förtjäna att bli utsatt för våld av andra män. Våld mot kvinnor kan därför inte bara förstås som att handla om relationen till kvinnor, utan också till andra män.154

Män som utövat våld är försiktiga med att berätta om sitt våld för andra eftersom de upplever det skambelagt och är rädda för hur människor i deras närhet ska reagera. Vänner och familj får dock ofta kännedom om våldet och reagerar oftast genom ett initialt fördömande av våldet, men sedan genom ett förmildrande eller igno- rerande. Detta är kopplat till hur männen presenterar sitt våld för vänner och bekanta. För att hantera ett förmodat förskjutande

152 SOU 2014:6.

153 Gottzén (2014), Hearn (1998), Messerschmidt (1993), Dekeseredy & Schwartz (2005).

154 Gottzén (2014).

88

SOU 2015:55

Centrala begrepp, historik och omfattning

fördömer männen sitt eget våld samtidigt som de försöker fram- ställa sitt handlande som begripligt och accepterbart.155

Som noteras i avsnittet om flickor och unga kvinnor ovan är våld bland unga mycket lite uppmärksammat, trots att unga är över- representerade bland både offer och gärningspersoner när det gäller mäns våld mot kvinnor. I regeringens handlingsplan pekades unga kvinnor mellan 16 och 24 år ut som en särskilt utsatt grupp, men insatserna riktades i liten utsträckning till denna grupp. När unga mäns våld uppmärksammats har det främst skett i termer av ung- domsvåld och ungdomskriminalitet, vilket främst syftar på unga mäns våld mot andra män i offentliga miljöer.156 Det våld unga män utövar i nära relation mot unga kvinnor tycks alltså hamna i skym- undan när våld lyfts fram som ett samhällsproblem.

Unga mäns våld mot kvinnor har särskilda kännetecken. Ungas nära relationer är inte nödvändigtvis lika fasta som många vuxnas och de första intima relationerna inleds också ofta under ungdoms- tiden. Det kan finnas osäkerhet kring hur de ska hanteras, vilket kan leda till konflikter och våld. Vidare uppfattas misshandel mot kvinnor inte sällan som något som främst sker bland vuxna, vilket gör att killar har svårt att identifiera sig med förövarrollen. Sam- tidigt kan unga mäns sexuella våld trivialiseras och ses som uttryck för ungdomligt oförstånd och stark sexualdrift.157

2.15 Pojkar och unga män i ett hederssammanhang

I svensk och norsk forskning om hedersrelaterade traditioner som tvångsäktenskap och barnäktenskap har pojkar och mäns situation, uppmärksammats i begränsad grad. I svenskt forskningssamman- hang var det först under 2009 som pojkars dubbla roller som både offer och förövare uppmärksammades.158

Pojkar och unga män i en hederskontext deltar ofta i varierande utsträckning i förtryck, kontroll och bestraffning av sina systrar, kusiner och/eller mamma. Om pojken eller den unga mannen inte beter sig i enlighet med hedersrelaterade normer och värderingar

155 Gottzén (2015), Hearn (1998).

156 T.ex. SOU 2010:15.

157 Ungdomsstyrelsen (2013).

158 Schlytter et al. (2009), Ungdomsstyrelsen (2009).

89

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

och vägrar delta i kontrollen och bestraffningen av närstående kvin- nor kan han utsättas för olika former av påverkansförsök och hot att skickas till föräldrarnas hemland. På så vis drabbas pojkar och unga män i en hederskontext antingen av familjens och släktens sanktioner om de inte lever upp till hederskodexens normer, eller av risken att bli bestraffade av det svenska samhället om de inord- nar sig under familjens hedersrelaterade normer och värderingar. Det finns också de pojkar och unga män i en hederskontext som själva är drabbade av våld och förtryck. Det kan förekomma att pojkar blir bortgifta och att pojkar pressas att kontrollera sina systrar och kusiner. Det framgår dock att pojkar inte har samma begränsningar i sitt vardagsliv som flickor. Däremot har de i nästan lika stor utsträckning som flickor stora begränsningar i valet av fram- tida partner.159

Det råder brist på våldsförebyggande insatser, bl.a. skydds- och stödåtgärder samt attitydpåverkande insatser, riktade till pojkar/unga män i en hederskontext. Det är t.ex. ovanligt att socialtjänsten betraktar tvångsomhändertagande av pojkar som utsätter närstå- ende kvinnor för hedersrelaterade begränsningar och bestraffningar som en möjlig strategi eller lösning för att både skydda de vålds- utsatta och bryta en negativ utveckling hos pojkarna. Olika former av insatser till dessa pojkar och unga män syftar inte enbart till att skydda pojkar och unga män mot hedersrelaterat våld och förtryck, utan också om att frigöra dem från att förtrycka.

159 Schlytter et al. (2009).

90

SOU 2015:55

Centrala begrepp, historik och omfattning

2.16 Våld i hbtq-relationer

Våld i hbtq-relationer har officiellt uppmärksammats senare än mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Den första svenska undersökningen om våld i samkönade nära relationer

– Våldsamt lika och olika – från 2006 visade bl.a. att homo- och bisexuella inte söker hjälp i samma utsträckning som heterosexu- ella, t.ex. polisanmäler denna grupp mycket sällan våld i parrelation. Av 2 013 hbtq-personer som besvarade en enkät om sina erfaren- heter av våld i nära relationer hade cirka 25 procent utsatts för psykiskt, fysiskt och/eller sexuellt våld i en nuvarande eller före detta relation.160 I en studie som bygger på enkätsvar från unga medlemmar (17–25 år) i RFSL161 uppgav fyra av tio personer att de hade utsatts för någon form av sexuellt övergrepp. Var fjärde man och var femte kvinna hade utsatts för övergrepp där någon form av penetrerande sex ingått. Hälften av deltagarna för vilka könsindel- ningen inte passade hade erfarenheter av övergrepp, vilket kan tyda på en särskilt hög utsatthet bland transpersoner.

Det finns dock likheter mellan det våld som förekommer i heterosexuella/olikkönade relationer och det våld som förekommer i hbtq-relationer, exempelvis vad gäller gradvis isolering och nor- malisering av övergreppen. Det systematiska våldet – psykologiskt, fysiskt och/eller sexuellt har samma allvarlighetsgrad, omfattningen av psykiska och fysiska skador och de känslomässiga banden är lik- nande. Hbtq-personer kan dessutom vara mindre benägna att berätta om sin våldsutsatthet eftersom det då ofta krävs att perso- nen kommer ut både som hbtq-person och som våldsutsatt. Detta medför att hbtq-personer är en särskilt utsatt grupp som kan be- höva särskilda stödinsatser.162

RFSL163 lyfter att hbtq-personer ofta är drabbade av homofoba och transfoba värderingar och attityder och heteronormativt bemötande och stereotypa bilder av brottsoffer och gärningsman, utifrån inrotade föreställningar om manligt och kvinnligt. Som exempelvis att:

160 Holmberg & Stjernqvist (2006).

161 MUCF (2009).

162 Holmberg et al. (2005), Ungdomsstyrelsen (2010).

163 RFSL (2015).

91

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

• våld ofta tolkas utifrån att den maskulina parten slår den femi- nina parten,

• kvinnor inte anses kunna utöva grovt fysiskt eller sexuellt våld,

• män anses kunna och klara av att slå tillbaka när de utsätts för våld,

• offer för våld i en samkönad relation, sexuellt våld eller våldtäkt ses som mindre allvarligt drabbade,

• förövare i samkönade relationer anses vara mindre ansvariga,

• offren i samkönade relationer anses vara mer delaktiga.

RFSL lyfter också att det behöver finnas skydds- och stödverk- samheter som riktar sig till män/transpersoner. I ett sammanhang där den enda ordinarie skydds- och stödverksamheten för vålds- utsatta heter t.ex. kvinnofridsenhet är det flera som känner sig uteslutna, vilket kan medverka till att en hbtq-person hamnar utan- för det sociala skyddsnätet. Dessutom finns ofta en rädsla för homo/bi/transfobiskt bemötande och risk för upprepad kränkning när hbtq-personer söker hjälp. De lyfter att skyddat boende för män fortfarande i stor utsträckning saknas. Detta gäller både män över 18 år som är utsatta för hedersrelaterat våld och män utsatta för våld i nära relationer. Det finns också få skyddade boenden med vilja och kompetens att ta emot transpersoner.

Gällande insatser till våldsutövare lyfter RFSL fram att det har varit svårt att få adekvat stöd och hjälp för våldsutövande kvinnor och transpersoner till att förändra/upphöra med sitt beteende. De pekar på att det är viktigt att se till att andra grupper än män också får adekvata insatser och stöd för att upphöra med sitt våldutövande.

RFSL lyfter vidare att barn i hbtq-relationer tenderar att bli bortglömda, då professionella inte alltid tänker på att det finns barn i hbtq-relationer. Inom hbtq-communityn finns många exempel där föräldrar levt kvar i våldsamma förhållanden på grund av hot om att inte få träffa sina barn, vilket är en allvarlig och högst påtaglig kvarhållande effekt. En särskilt försvårande omständighet i dessa fall är när familjejuridiken nekar föräldrar vårdnaden till sina egna barn och där vårdnadsprocesser lägger särskild vikt vid vilken för- älder som fött barnet eller bidragit med könsceller vid befruktningen. Detta skapar situationer där föräldrar i samkönade relationer möter

92

SOU 2015:55

Centrala begrepp, historik och omfattning

problem som andra inte möter och där det krävs särskild kunskap bland de yrkesverksamma som möter våldsutsatta.

Hedersrelaterat våld och förtryck kan också vara kopplat till att personer utsätts eftersom familjen inte accepterar personens sexu- ella läggning, könsidentitet eller könsuttryck. Det är viktigt att beakta att även partnern kan vara extremt utsatt, t.ex. genom att beskyllas för att ”förleda” familjens ungdomar, och behöver därför inkluderas i hot- och riskbedömningen. Homo- och bisexuella ungdomar, såväl som transungdomar, som utsätts för hedersrelate- rat våld är mycket utsatta. Homo- och bisexuella ungdomar samt transungdomar kan riskera våld, hot och utfrysning av sina familjer och släktingar oberoende av om ungdomens familj och släkt tillhör en typisk kollektiv familjestruktur präglad av hedersnormer.164

Det finns mycket lite forskning på området våldsutsatta hbtq- personer. Mer studier kring hbtq-personers livssituation och vålds- utsatthet behövs för att kunna förbättra bemötandet och hjälpen till dessa.

Regeringen antog 2014 En strategi för lika rättigheter och möjlig- heter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck för att stärka arbetet för hbt-personers situation i Sverige. Där pekas ett antal fokusområden ut och strategiska myndigheter utses i syfte att skapa förutsättningar för ökad kunskap och likvärdigt bemötande. Ett av målen för strategin är att minska hbt-personers utsatthet för våld, diskriminering och andra kränkningar.165

2.17 Män som utsätts för våld av kvinnor i nära relationer

Det förekommer att män utsätts för våld av kvinnor i nära rela- tioner. Studier visar att män och kvinnor utövar ungefär lika mycket våld i nära relation, vid jämförelse av enskilda fysiska våldshänd- elser. Detta beaktar dock inte mäns och kvinnors olika motiv till våld och de skador våldet vållar. Inte heller sexuellt våld inkluderas i analysen. Den kritik som lyfts fram mot våldets s.k. könssymmetri har framhållit att män konsekvent tenderar att underrapportera sitt

164 Ungdomsstyrelsen (2010).

165 Regeringen (2014).

93

Centrala begrepp, historik och omfattning

SOU 2015:55

våld medan kvinnor överrapporterar sitt våld i studier, samt att kvinnor främst använder våld i självförsvar. Såväl förespråkare för att kvinnor är lika våldsamma som män i nära relationer som deras kritiker är eniga om att kvinnors våld är lindrigare, att de utsätts för sexuellt våld i mycket högre utsträckning och att de får långt mer och grövre skador från våld än män i nära relationer.166

Med detta sagt är det viktigt se att män som utsätts för våld, särskilt de som utsätts grovt våld, är brottsoffer i behov av skydd och stöd. Denna grupp faller utanför utredningens uppdrag, men deras komplexa situation bör noteras. Forskning visar exempelvis att män som fallit offer för sexualbrott (där förövaren har varit kvinna eller man) ofta är självanklagande och rädda för vad andra ska tycka. Deras skamkänslor kan kopplas till kulturella genusnormer, särskilt en rädsla för ”avmaskulinisering”. Manliga sexualvåldsoffer lever inte upp till lokala maskulinitetsnormer eftersom ”riktiga” män enligt dessa normer inte är offer, blir våldtagna eller visar sig svaga. Detta kan utgöra hinder för att söka stöd och hjälp.167

166 SOU 2014:6, Saunders (1988).

167 Weiss (2010).

94

3 Våldets kostnader

I detta kapitel fördjupar vi oss i en analys av de olika kostnader som mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck föror- sakar samhället i dag.

Vi redovisar uppskattningar av samhällskostnader som rör Sverige och en socioekonomisk belysning av mäns våld mot kvinnor i nära relation.

Vi tittar också närmare på vad ett socialt investeringsperspektiv kan innebära för framtidens satsningar på våldsförebyggande arbete mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Att fokusera på långsiktiga investeringar i människor som får effek- ter på framtida beteenden och utgifter för samhället, tror vi är en viktig väg framåt för att samhället ska nå det övergripande målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.

3.1 Varför beräkna kostnader för våldet?

Alltfler studier pekar på att mäns våld mot kvinnor och våld i nära relationer förorsakar samhället mycket höga kostnader.1 På en glo- bal nivå finns uppskattningar om att kostnaderna för våld i hemmet mot barn och kvinnor vida överstiger kostnader förorsakade av inbördeskrig och mord.2

Utgångspunkten för samhällsekonomiska analyser är att resur- ser är begränsade och att man genom att använda resurser för ett visst ändamål går miste om alternativa användningsmöjligheter. Mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck bin-

1 Se t.ex. EIGE (2014), Access Economics (2004), Walby (2004), Socialstyrelsen (2006), Zhang et al. (2013), Stern et al. (2013), National Center for Injury Prevention and Control (2003), Villagómez (2010), Nectoux et al. (2010), Helweg‑Larsen et al. (2010), Rasmussen et al. (2012).

2 Hoeffler & Fearon (2014).

95

Våldets kostnader

SOU 2015:55

der på olika sätt upp resurser i samhället. Det finns nästan alltid resurser från samhällets sida för att ingripa i akutskedet, när våldet är ett faktum och skadan väl är skedd. Då kan en mängd olika myndigheter och aktörer vara involverade i insatser, såsom polis, hälso- och sjukvård, socialtjänst och kvinnojourer. Men vad skulle hänt om vi agerat innan våldet uppstod, med förebyggande insatser

– generella eller riktade?

Genom att beräkna ekonomiska effekter är det möjligt att få en bild av kostnadernas storlek och vilka kostnader som bärs av speci- fika aktörer och sektorer i samhället. Det möjliggör också jämför- elser mellan fenomen och politikområden som tidigare kanske har setts som ojämförliga. Beräkningar av vad könsrelaterat våld kostar samhället i dag ger också en indikation av potentiella ekonomiska besparingarna om våldet reduceras och hur mycket samhället har att vinna på att förebygga våldet, utöver de ovärderliga vinster som görs för varje kvinna, flicka eller barn som skyddas från att utsättas för våld. Samhällsekonomiska beräkningar visar ”våldets alternativ- kostnad”, som bl.a. utgörs av värdet av de varor och tjänster som samhället går miste om på grund av att resurser måste avsättas för att hantera skador och åtgärda och lindra effekterna av våldet.

Uppskattningar av kostnader ger på så vis en ram för att bedöma de politiska prioriteringarna som görs i dag, dels i jämförelse med andra politikområden, dels i jämförelse med vad samhället kan tjäna på att våldet minskar. Beräkningar av vad våldet kostar samhället är därför ett viktigt beslutsunderlag för beslutsfattare på alla nivåer i samhället. Att beskriva våldets kostnader kan motivera till hand- ling, förändring, utveckling och flytta fokus från när våld redan har inträffat till att förhindra att det ska ske.

3.2 Vilka kostnader handlar det om?

De kostnader som mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck förorsakar inbegriper direkta kostnader, som t.ex. värdet av materiella saker och tillhörigheter, hjälp, stöd till våldsut- satta kvinnor och barn och rättsväsendets hantering och straff för förövarna. Indirekta kostnader kan röra inkomstbortfall, nedsatt

96

SOU 2015:55

Våldets kostnader

arbetsförmåga, hälso- och sjukvård och ökade kostnader till följd av psykiskt lidande, depression, ångest och självmord.3

Kostnaderna kan också delas upp i ”skadekostnader” och ”åtgärds- kostnader”.4 Till skadekostnader kan räknas de kostnader som upp- står som en direkt följd av våldet, såsom hälso- och sjukvård, kost- nader för lagföring av förövaren eller sjukpenning och produk- tionsbortfall. Åtgärdskostnader är de kostnader samhället bär för att lindra effekterna av våldet eller i bästa fall förhindra att våld uppstår. Hit kan räknas stöd till utsatta, interventionsinsatser för förövare eller tidigt våldsförebyggande arbete.

Samhällsekonomiska kalkyler brukar enbart innefatta reala kost- nader och intäkter, t.ex. produktionsbortfallet och kostnaderna för materiella ting och olika insatser. Sådana kalkyler brukar också inbegripa beräkningar av förväntad nytta av en investering i jäm- förelse med kostnaden för densamma, s.k. ”cost-benefit analyser”, kostnadsintäktsanalyser.

Samhällsekonomiska kalkyler fångar dock inte upp allt och inom flera områden finns det behov av att komplettera och utöka sådana renodlade analyser med andra värden som rör ”osynliga” och lång- siktiga effekter, såsom effekter på hälsorelaterad livskvalitet.

Inom hälso- och sjukvården görs t.ex. hälsoekonomiska utvär- deringar där kostnader och konsekvenser av olika insatser syste- matiskt jämförs för att kunna ge rekommendationer om vilka in- satser som bör genomföras. Grundpremissen är att samhällets re- surser är begränsade i relation till behov av och efterfrågan på hälso- och sjukvård och att det är nödvändigt att hushålla med knappa resurser. Kostnaderna i hälsoekonomiska utvärderingar (resursåtgången för att genomföra insatserna, även kallade insats- eller interventionskostnaderna) ställs mot vilka effekter insatserna får vad gäller hälsa och pengavärde.5

Nationalekonomerna Ingvar Nilsson och Anders Wadeskog har under lång tid studerat utanförskap och marginalisering i samhället och utvecklat en svensk modell för att beräkna vad de kallar socio- ekonomiska kostnader. Detta är en analys som utvidgar den tradi- tionella samhällsekonomiska kalkylen genom att identifiera och

3 Se bl.a. de Vylder (2004) och WHO (2004).

4 En tankemodell som Socialstyrelsen för fram i den avslutande diskussionen till sin rapport

Kostnader för våld mot kvinnor (2006).

5 Bernfort (2009) och Ericson et al. (2012).

97

Våldets kostnader

SOU 2015:55

fokusera på vilka samhällsaktörer som bär olika kostnader samt genom att också redovisa vissa finansiella effekter. Med finansiella effekter menas flöden av resurser som inte är reala kostnader t.ex. skattesystem, försörjningssystem och socialförsäkringssystem. I traditionella samhällsekonomiska kalkyler beräknas inte t.ex. sjukförsäkring, ekonomiskt bistånd eller arbetslöshetsersättning även om det kan vara grunden för en persons försörjning. I stället räknas arbetslösheten som förorsakar försörjningsproblemet som en kostnad i form av uteblivet produktionsvärde. Nilsson och Wadeskog menar att det är viktigt att beräkna finansiella försörj- ningskostnader för att få kunskap om storleken på dessa och för att möjliggöra en bedömning av hur en insats eller verksamhet påver- kar behovet av framtida försörjningsstöd. För att undvika dubbel- räkning är det viktigt att på ett tydligt sätt särredovisa såväl de finansiella försörjningskostnaderna som de reala kostnaderna och intäkterna. Nilsson och Wadeskog pekar också på att uteblivna skatter och avgifter som uppstår som en följd av att en person har försörjningsproblem kan vara en viktig faktor att ha med i beräk- ningar, inte minst då det gäller omfördelning av kostnadsansvar mellan stat, kommun och landsting kring olika frågor. Vidare för- delar Nilsson och Wadeskog kostnaderna på sex olika samhälls- segment; kommun, landsting, rättsväsende, försäkringskassa, arbets- förmedling och övriga (bl.a. företag, allmänhet, familj, CSN, krono- fogdemyndigheten).6

Att beräkna samhällskostnader för könsrelaterat våld är behäftat med flera svårigheter och begränsningar som är viktiga att känna till. Uppskattningar av kostnader är alltid konservativa underskatt- ningar, eftersom det ännu saknas tillräckliga statistiska underlag i vissa avseenden, i synnerhet vad gäller långvariga konsekvenser. Ekonomiska analyser av kostnaderna för könsrelaterat våld brukar alltid leda till slutsatsen att det finns ett stort behov av att utveckla bättre statistiska data.7 Vissa delar av våldets effekter, såsom per- sonligt lidande, rädsla, smärta, för tidig död, försämrad livskvalitet, minskad tillit, otrygghet, sämre relationer eller indirekta effekter på nästa generation är svåra att fånga på ett fullständigt sätt och anses i

6 Se t.ex. Nilsson & Wadeskog (2011), (2008) och (2008a).

7 EIGE (2014), Socialstyrelsen (2006).

98

SOU 2015:55

Våldets kostnader

vissa fall vara etiskt diskuterbart, och brukar därför ofta uteslutas i beräkningar.

European Institute for Gender Equality, (EIGE), har grundligt analyserat tio studier av kostnader för könsrelaterat våld som genomförts under perioden 2001–2013 i Europa, USA, Kanada och Australien.8 Analysen visar på ett förtjänstfullt sätt vilka kostnader det handlar om och vilka informationskällor och metoder det är möjligt att utgå från när man vill göra kostnadsuppskattningar. I rapporten identifieras sju områden där kostnader för könsrelate- rat våld uppstår. Områdena rör ekonomiska produktionsförluster, kostnader relaterade till hälsa/ohälsa, kostnader kopplade till rätts- väsende och rättsprocesser, kostnader för det sociala välfärdssy- stemet, direkta personliga kostnader för offret, kostnader för spe- cialiserade verksamheter och satsningar samt svårmätbara kostna- der såsom förlorad livskvalitet eller ökad otrygghet och rädsla.

För att åskådliggöra kostnader förorsakade av könsrelaterat våld på kort och lång sikt utgår vi från de sju områden som EIGE iden- tifierat och visar på exempel inom respektive område i figur 3.1.

8 Ibid.

99

Våldets kostnader SOU 2015:55

	Figur 3.1	Samhällskostnader på kort och lång sikt
Område			Exempel på effekter/kostnader
	Ekonomiska		•	Minskat arbetskraftsuttag på grund av frånvaro och/eller
	produktionsförluster9
				sjukskrivning.
			•	Inkomstbortfall för den enskilda.
			•	Nedsatt arbetsförmåga och produktivitet på grund av till
				exempel fysiska skador eller psykisk ohälsa.
			•	Produktionsbortfall på grund av svårigheter att behålla ett fast
				arbete eller förlust av arbete.
			•	Produktionsbortfall på grund av att flickor och kvinnor hindras
				från utbildning och arbete.
			•	Produktionsbortfall till följd av mord eller självmord.
			•	Produktionsbortfall för förövaren när denne är frihetsberövad.
			•	En totalt sett minskad produktion får som konsekvens att kon-
				sumtionen minskar, vilket i sin tur medför en välfärdsminsk-
				ning i samhället.
	Kostnader relaterade till		•	Kostnader för vård och behandling av fysiska skador för-
	hälsa/ohälsa
				orsakade av våldet, bl.a. ambulanssjukvård, sjukhusvård,
				öppenvård, psykiatri, tandvård, primärvård, rehabilitering
				och omvårdnad.
			•	Kostnader för vård och behandling av könstympade flickor
				och kvinnor, t.ex. obstetriska problem, infektioner och gyneko-
				logisk rekonstruktion.
			•	Kostnader för behandling av psykiska besvär förorsakade av
				våldet, såsom exempelvis posttraumatiskt stressyndrom
				(PTSD), depression eller nedstämdhet, självskadebeteenden
				eller riskbruk av alkohol eller läkemedel.
			•	Kostnader för läkemedel.
			•	Kostnader för vård av olika psykosomatiska besvär och
				ospecifika symptom där våldet är en bakomliggande orsak.
			•	Sämre hälsa och livskvalitet, bl.a. ökad risk för framtida
				ohälsa, såsom hjärtinfarkt.

9 Det förlorade produktionsvärdet som uppstår till följd av att människor som skulle kunna arbeta (helt eller delvis) inte tas i anspråk och deras bidrag till folkhushållet (det som ibland kallas deras BNP-bidrag) uteblir. Drabbar den våldsutsatta, arbetsgivaren, men också förövaren och samhället i stort.

100

SOU 2015:55 Våldets kostnader

Kostnader kopplade till	• Straffrättsliga kostnader som rör polis, åklagarväsende, dom-
rättsväsende och
	stolsväsende och kriminalvård i form av t.ex. larmpaket, polis-
rättsprocesser
	ingripande, polisutredning, målsägandebiträde, kontaktförbud,
	åtal, rättegång, dom, fängelse och rehabilitering av förövaren.
	• Civilrättsliga kostnader som bl.a. rör familjerätt; vårdnads-
	tvister och mål om vårdnad, boende och umgänge, utred-
	ningar från socialnämnden om oro för barn, skilsmässa och
	bodelning.
	• Kostnader för den enskilde i form av arbets- och restid för
	att delta vid förhör och rättegång, advokatkostnader, under-
	håll. Merkostnader för skyddad identitet.
Kostnader för det sociala	• Kostnader för socialtjänst, bl.a. utredningar, ekonomiskt bi-
välfärdssystemet
	stånd, familjehemsplacering, öppenvårdsinsatser, och stöd-
	insatser.
	• Kostnader för att lösa akuta bostadsproblem genom t.ex.
	subventionerade bostäder.
	• Kostnader för barns vård, stöd, omsorg och skolgång, t.ex.
	vid flytt till skyddat boende.
	• Kostnader för socialförsäkringssystemet för bl.a. sjukpenning
	och sjuk- och aktivitetsersättning.
	• Kostnad för arbetslöshetsersättning och sysselsättningsstöd.
	• Konsulära kostnader för att hitta, uppsöka och få hem bort-
	förda eller bortgifta barn och kvinnor.
Direkta personliga kostnader	• Kostnaden för att reparera eller ersätta skador på mate-
för offret	riella saker och tillhörigheter.
	• Flyttkostnader och kostnader för nya möbler och inventarier.
	• Kostnader för resor för att sätta sig i säkerhet, till sjuk-
	vårdsinrättningar mm.
	• Ökade omkostnader för att försörja barn som ensamstående
	förälder.
	• Kostnader för privat juridisk rådgivning.

101

Våldets kostnader SOU 2015:55

Kostnader för specialiserade	•	Kostnader för stöd, skydd och insatser för våldsutsatta kvinnor
verksamheter och satsningar		och barn, i ideell såväl som offentlig regi, bl.a. skyddat boende,
		stödsamtal och mottagning för våldtagna.
	•	Specialiserade insatser till stöd och skydd för sårbara grupper,
		t.ex. barn och unga drabbade av hedersrelaterat våld, flickor
		och kvinnor med funktionsnedsättning, hbtq-personer och
		kvinnor i prostitution.
	•	Kostnader för bidrag etc. till idéburna organisationer och
		kvinnojourer.
	•	Kostnader för nationell telefonlinje till stöd för kvinnor och
		flickor som utsätts för våld.
	•	Kostnad för specialistenheter inom myndigheter som foku-
		serar på könsrelaterat våld, som t.ex. arbetar samordnande,
		våldsförebyggande eller med tidig upptäckt.
	•	Kostnaden för kvinnofridssamordnare m.m.
	•	Kostnad för verksamheter och interventioner riktade till vålds-
		utövare.
	•	Kostnad för tidigt våldsförebyggande och främjande arbete.
	•	Kostnad för utbildningar, konferenser, kompetensstöd, officiell
		information och forskning.
	•	Kostnad för att ta fram föreskrifter, rutiner, riktlinjer, handlings-
		planer.
	•	Kostnad för samordning av det offentliga stödsystemet.
	•	Nationella kostnader för särskilda nationella satsningar och
		uppdrag mot mäns våld mot kvinnor, t.ex. våldsförebyggande
		arbete.
Svårmätbara kostnader	•	Kostnader för förlorade levnadsår till följd av mord eller själv-
		mord.
	•	Kostnader för förlorad livskvalitet till följd av t.ex. funktions-
		nedsättning orsakat av våldet.
	•	”Diffusa” effekter på samhället i stort, såsom ökad otrygg-
		het och rädsla hos flickor och kvinnor.
	•	Indirekta effekter för den sociala omgivningen, t.ex., anhöriga
		och familj – ”den sociala smittan”.
	•	Indirekta effekter på nästa generation – ”det sociala arvet”.

102

SOU 2015:55

Våldets kostnader

I rapporten från EIGE framhålls att kostnader för specialiserade verksamheter och satsningar visserligen är kostnader för samhället, men att dessa kostnader avsätts för att bekämpa och förebygga våld, eller förebygga kvinnor och barns fortsatta utsatthet för våld genom stöd och skydd. I dagsläget utgör dessa kostnader, i de fall dessa har tagits med i beräkningar av samhällskostnader av mäns våld, bara en liten del av den totala kostnaden.

Sammanfattningsvis kan sägas att inga studier av samhällskost- nader täcker in alla aspekter och områden som EIGE lyfter i sin rapport. Detta beror på att data saknas i flera fall – i Sverige är det exempelvis svårt att inom hälso- och sjukvården få kunskap om detaljer om en skadas exakta orsak och inom socialtjänsten saknas ofta uppföljningssystem som på ett systematiskt sätt fångar upp våldsutsatta. Det saknas också metoder för att mäta alla aspekter på ett tillförlitligt sätt, ofta beroende på hur respektive lands natio- nella statistik och uppgiftsinsamling ser ut. Det finns ett stort be- hov av att utveckla och ta fram bättre, mer omfattande och mer detaljerade underlag kring samhällets kort- och långsiktiga kost- nader för mäns våld mot kvinnor – inte bara för offren utan också ur ett förövar- och familjeperspektiv.

För att göra bättre beräkningar behöver datainsamling, kunskap och uppgifter finnas omkring:

• Omfattningen av könsbaserat våld, dess förekomst, frekvens, typ och svårighetsgrad, under det senaste året.

• Den direkta effekten av våldet på de enskilda kvinnor, flickor och barn som berörs.

• Omfattningen av våldsutsatta kvinnors, flickors och barns ut- nyttjande av samhällets tjänster kopplade till hälsa/ohälsa, rätts- väsende och rättsprocesser, det sociala välfärdssystemet, specia- liserade verksamheter och satsningar och direkta personliga kostnader samt kostnaden för de tjänster som används.

• Effekterna av våldet avseende kvinnors arbetskraftsuttag, t.ex. antal förlorade arbetsdagar eller förlorade arbetstillfällen.

• Beräkningar av det ”svårmätbara” såsom förlorad livskvalitet eller ökad otrygghet och rädsla.

103

Våldets kostnader

SOU 2015:55

Generellt kan också sägas att de studier som EIGE har belyst i re- lativt liten omfattning hade med beräkningar som rörde förövaren

– mer än under området ”Kostnader kopplade till rättsväsende och rättsprocesser”. Detsamma gäller kostnadsberäkningar för heders- relaterat våld och förtryck, inklusive könsstympning.

De kostnader som redogörs för i figur 3.1 skulle också kunna delas upp i ”skadekostnader” och ”åtgärdskostnader” och ställas i relation till varandra. Det som ingår i ”skadekostnader” kan också benämnas som en ”icke-interventionskostnad” – en ”akut” sam- hällskostnad som uppstår på grund av de skador som våldet har förorsakat. När skadan väl är skedd görs ofta relativt många insat- ser för att ingripa i akutskedet. Däremot läggs inte lika mycket resurser på att försöka stoppa våldet i sig – att förebygga och för- hindra att könsrelaterat våld uppstår. Att enbart fortsätta att åtgärda skadorna som våldet orsakar blir på sätt och vis ett ”icke- agerande” eftersom det inte leder till någon större förändring av- seende förekomsten av mäns våld mot kvinnor i samhället. Mycket talar för att åtgärdskostnader för effektiva våldsförebyggande in- satser kan vara lägre än de skadekostnader som samhället i dag bär, och i så fall kan sådana insatser ses som samhällsekonomiskt lön- samma.

Detta är också något som Nilsson och Wadeskog undersöker i sina socioekonomiska beräkningar. De pekar på att långsiktiga förebyggande insatser alltid kostar och att effekterna av det man gör sällan är kända i förväg. Insatserna kan vara förknippade med osäkerhet och ett visst risktagande – de kan vara missriktade eller ineffektiva. Trots det är det viktigt att väga skadekostnader och åtgärdskostnader mot varandra och se vilka kostnader olika sam- hällsaktörer är beredda att ta i relation till de redan befintliga skade- kostnaderna som samhället bär i dag. Det innebär vad Nilsson och Wadeskog kallar att anlägga ett socialt investeringsperspektiv på situationen. Mer om detta lite senare i avsnitt 3.5.

104

SOU 2015:55

Våldets kostnader

3.3 Beräkningar av samhällskostnader för mäns våld mot kvinnor i Sverige

Nu går vi vidare och visar några exempel på uppskattningar av sam- hällskostnader för mäns våld mot kvinnor som har gjorts avseende Sverige. Sammantaget ger studierna en viktig bild av storleksord- ningar på de kostnader som det svenska samhället bär i dag.

Den mest genomgripande samhällsekonomiska analys som har gjorts hittills inom området i Sverige är Socialstyrelsens om våld mot kvinnor i nära relationer från 2006.10 Socialstyrelsen uppskattade samhällskostnaderna för våld mot kvinnor i Sverige till mellan 2 695–3 300 miljoner kronor per år i 2006 års penningvärde. Då var bl.a. inte kostnader för långsiktig hälso- och sjukvård, tandvård, psykiatri, läkemedel, barnens skador eller aspekter av smärta och lidande inräknade.

I en annan svensk studie från 2011 beräknades kostnaden utifrån tre olika typfall av våldsutsatta kvinnor, i 2008 års kostnadsnivå. Uppskattningen av det svenska samhällets ekonomiska börda upp- gick då till minst 2,5 miljarder kronor årligen. I beräkningarna inklu- derades enbart kostnader för de våldsutsatta kvinnorna såsom kost- naden för insatser inom hälso- och sjukvården, kommunerna, stat- liga myndigheter och frivilligorganisationer samt det produktions- bortfall som uppstår för sjuklighet och dödlighet. Kostnader relaterade till exempelvis korttidssjukskrivning, egenvård och social- tjänstens insatser utöver skyddat boende ingick inte. Exkluderades gjorde även kostnader relaterade till barnen och kostnader som upp- står för den våldsutövande mannen, såsom rättegångskostnader och kostnader för påföljd samt det produktionsbortfall som kan uppstå för honom.11

I EIGE:s rapport från 2014 konstaterades att mycket utveckling av datakällor och forskning kring samhällskostnader för könsrela- terat våld behövs i alla EU-länder. I avsaknad av jämförbara studier eller möjligheter att genomföra likartade studier i alla EU-länder gjordes en uppskattning genom extrapolering av samhällskostnader för könsrelaterat våld i varje EU-medlemsland utifrån en fallstudie

10 Socialstyrelsen (2006).

11 Häger Glenngård et al. (2011).

105

Våldets kostnader

SOU 2015:55

från Storbritannien.12 Anledningen till att Storbritannien valdes ut var att de bedömdes ha det mest utvecklade statistiksystemet och källor till kvantitativa uppgifter om könsbaserat våld och våld i nära relationer i EU. Studien beräknar kostnaderna för våld i nära rela- tioner (fysiskt och sexuellt våld som begås av en nuvarande eller tidigare partner) – både det våld som sker mot kvinnor i nära rela- tioner och våld i nära relationer som drabbar män. Studien beräknar också kostnader för den bredare kategorin könsrelaterat våld (fysiskt och sexuellt våld som begås av antingen en intim partner eller annan familjemedlem samt överfallsvåldtäkter eller annat sexuellt våld ut- övat av okänd) – både könsrelaterat våld riktat mot kvinnor och könsrelaterat våld som drabbar män. I den brittiska fallstudien ingår också uppskattningar i monetärt värde av förlorad livskvalitet och förlust av friska levnadsår till följd av det brott som en person har utsatts för. Dessa kostnader visade sig i sammanställningen utgöra ungefär hälften av den uppskattade samhällskostnaden. I tabell 3.1 framgår de extrapolerade kostnaderna för Sverige, inklu- sive och exklusive kostnader för förlorad livskvalitet och förlust av friska levnadsår.

Tabell 3.1 EIGE:s uppskattning av den årliga kostnaden för våld i nära relationer och könsrelaterat våld i Sverige baserat på extrapolering utifrån befolkningsstorlek och utifrån 2012 års kostnadsnivå

	Samhällskostnad per år i	Samhällskostnad per år i
	miljarder svenska kronor	miljarder svenska kronor
	inklusive förlorad	exklusive förlorad
	livskvalitet	livskvalitet
Kostnad av våld i nära
relationer mot kvinnor	19,2	10
Kostnad av våld i nära
relationer (inkl. män)	21,5	11,4
Kostnad av könsrelaterat våld
mot kvinnor	39,7	16,3
Kostnad av könsrelaterat våld
(inkl. män)	45,5	19,1

12 EIGE (2014) s. 123 ff.

106

SOU 2015:55

Våldets kostnader

Som ovan nämnts, och som synliggjorts i tabell 3.1, utgörs omkring hälften av de uppskattade samhällskostnaderna av kostnader för förlorad livskvalitet och förlust av friska levnadsår. Utöver det utgörs mellan 12–13 procent av de totala uppskattade kostnaderna av ekonomiska produktionsförluster och 14–16 procent utgör kost- nader kopplade till rättsväsende och rättsprocesser. Kostnader relaterade till hälsa/ohälsa utgör 6–8 procent och mindre än 2 pro- cent av kostnaderna utgörs av specialiserade verksamheter och satsningar. Denna fördelning åskådliggörs i cirkeldiagrammet, figur 3.2. I detta fall, såsom i alla beräkningar av samhällskostnader handlar det i alla delar om försiktiga underskattningar.13

Figur 3.2 Kostnadernas fördelning i EIGE:s uppskattning av den årliga samhällskostnaden för könsrelaterat våld mot kvinnor14

Ekonomiska

produktionsförluster 13 %

Förlorad livskvalitet 59 %

Hälsa/ohälsa 6 %

Rättsväsende och rättsprocesser 14 %

Det sociala välfärdssytemet 4 %

Direkta personliga kostnader för offret 3 %

Specialiserade verksamheter och satsningar 1 %

13 EIGE (2014), s. 140.

14 EIGE (2014), tabell s. 140. Fördelningen baseras på den brittiska fallstudie som EIGE har extrapolerat för att också gälla Sverige. Här ingår fysiskt och sexuellt våld som begås av antingen en intim partner eller annan familjemedlem samt överfallsvåldtäkter eller annat sexu- ellt våld utövat av okänd.

107

Våldets kostnader

SOU 2015:55

3.4 En belysning av de socioekonomiska effekterna för kvinnan, barnen och den våldsutövande mannen genom en fallbeskrivning

Som beskrivet ovan finns inga fullständiga studier av samhälls- kostnader för mäns våld mot kvinnor att tillgå och ingen av stu- dierna har gjort en mer fyllig beskrivning av de socioekonomiska effekterna. Utredningen valde därför att ge nationalekonomen Ingvar Nilsson i uppdrag att genomföra en belysning av de socio- ekonomiska effekterna av våld mot kvinnor i nära relationer och också analysera vilka socioekonomiska effekter som kan uppstå kring barnen och förövaren i en familj, utöver effekterna för den våldsutsatta kvinnan. I bilaga 6 återfinns Nilssons rapport i sin helhet och här återges endast en kort sammanfattning.

Det som skildras i rapporten är ett fiktivt och förenklat fall som visar de socioekonomiska effekterna av våld i en familj som består av ett heterosexuellt par, Gunnar 41 år och Margaretha 35 år, och deras barn Hanna 13 år och Pontus 7 år.

Beräkningarna i detta fiktiva fall rör främst en avgörande och allvarlig händelse då Gunnar misshandlar Margaretha så svårt att hon efter ett stort antal sparkar och slag mot kropp och huvud medvetslös faller omkull på köksgolvet, men Gunnar har utövat våld mot Margaretha under en längre tid. I rapporten beskrivs de socioekonomiska konsekvenserna av den allvarligaste våldshändelsen ur offrets perspektiv, de tidigare våldshändelserna ur offrets per- spektiv, den allvarligaste våldshändelsen ur förövarens perspektiv och den allvarligaste våldshändelsen ur barnens perspektiv.

De socioekonomiska konsekvenserna av den allvarligaste våldshändelsen ur våldsoffrets perspektiv

Den allvarligaste våldshändelsen uppmärksammas av grannar som tillkallar polis och ambulans. Margaretha blir medvetslös och får en hjärnskada, en kognitiv funktionsnedsättning till följd av våldet, som länge, förmodligen livslångt, påverkar hennes liv. Hon har också fått posttraumatiskt stressyndrom, PTSD. Polisen omhändertar och griper Gunnar. Han åtalas och döms senare till åtta månaders fängelse för misshandel. Han friges efter att ha avtjänat två tredje- delar av strafftiden. För barnen får den allvarligaste våldshändelsen

108

SOU 2015:55

Våldets kostnader

olika efterverkningar. För dottern Hanna leder det till att hon drabbas av skolsvårigheter som därefter speglas i hennes oförmåga att som vuxen ta sig in i samhället i allmänhet och på arbetsmarknaden i synnerhet. För sonen Pontus leder det till en svår och besvärlig skoltid med mängder av insatser från skola och socialtjänst för att han ska kunna växa upp och som vuxen få/ta en plats i samhället.

När det gäller effekterna för våldsoffret Margaretha så blir hon föremål för en mängd olika insatser inom hälso- och sjukvården och det uppstår kortare eller längre perioder då hon måste få sin försörjning ordnad, eftersom hon inte kan arbeta. På längre sikt upp- står större eller mindre omvårdnadsbehov av olika slag. Margaretha blir sjukskriven en lång tid, hon vistas hemma, går inte så ofta ut och är ständigt orolig för att Gunnar ska dyka upp. Hennes allmän- tillstånd gör att hon vare sig orkar arbeta eller ha sociala kontakter. Allt som skett blir början till en utförsbacke i livet för Margaretha och hennes framtida liv omgestaltas. Hon arbetar nu långt under sitt tidigare kapacitetstak och klarar inte längre av att behålla sitt jobb. Hon har svårt att klara av stress, förändring eller omställ- ningar, får stora samarbetsproblem och kommer lätt i konflikt med arbetskamrater. Hon känner inte igen sig själv. Det gör inte heller hennes föräldrar, barn eller vänner. Detta leder till att hennes ensamhet och isolering tilltar. Hon hamnar i en existentiell kris och drabbas av ångest och till slut depression.

Den allvarliga händelsens kostnader under de tre första åren uppgår årligen till mellan 200 000 och 250 000 kronor. Det är värt att notera att det inte är hälso- och sjukvårdskostnaderna (dvs. landstinget) som bär de dominerande kostnaderna. De stora effek- terna uppstår i form av produktionsförluster (Margaretha kan inte arbeta) och kostnader för försörjning (sjukpenning på Försäkrings- kassan). Kommunens kostnader är i detta sammanhang mer eller mindre försumbara.

109

Våldets kostnader

SOU 2015:55

Figur 3.3 De långsiktiga ackumulerade kostnaderna för offer med kognitiva skador15

Sammanfattningsvis under Margarethas livstid uppgår kostnaderna till drygt 5 miljoner kronor. De dominerande kostnaderna för Margarethas del är de direkta och indirekta effekterna på arbets- förmågan som följer av den kognitiva funktionsnedsättning hon drabbats av som ett resultat av våldshändelsen.

De tidigare våldshändelserna ur våldsoffrets perspektiv

Innan den avgörande våldshändelsen som beskrivs ovan inträffar har Margaretha ett antal gånger utsatts för olika former av verbal och fysisk misshandel av Gunnar. Det slutar många gånger med att Margaretha får ta sig till vårdcentralen eller akuten för att få vård. Ibland får hon ligga kvar ett dygn för observation, men oftast kan hon åka hem igen samma kväll. Hon uppger alla möjliga olika skäl utom just att hon blivit slagen. Skadorna kan handla om knäckta revben, spräckt käke och avslagna tänder. Och naturligtvis mängder med blåmärken. Detta leder till upprepade återbesök på vårdcentral, utskrivning av medicin och kortare perioder av sjukskrivning från arbetet. Hon remitteras också till kurator på vårdcentralen och öppenvårdspsykiatrin. Vid två av de tillfällen då hon utsätts för våld

15 Diskontering betyder att framtida effekter omvandlas till nuvärde. I Nilssons fall används räntesatsen 4 procent för att diskontera kostnaderna till nuvärde. Detta innebär att framtida effekter i kalkylen får mindre tyngd än nutida.

110

SOU 2015:55

Våldets kostnader

tillkallas polis, men utredningarna läggs ned. En orosanmälan för barnen skickas vid ett tillfälle från polisen till socialtjänsten.

De socioekonomiska effekterna för ett år av denna form av vålds- utsatthet då våldsoffret klarat sig från både synliga och osynliga hjärnskador uppgår till 167 000 kronor i reala kostnader och 203 000 kronor om sjukskrivning räknas med.

Den allvarligaste våldshändelsen ur förövarens perspektiv

Nilsson går sedan vidare till att beräkna vilka socioekonomiska effekter den allvarligaste våldshändelsen i detta fiktiva fall får ur förövarens perspektiv.

Förövaren Gunnar grips och en polisutredning inleds under vilken Gunnar först anhålls och därefter häktas. Man inleder förhör och samlar in bevis på platsen i form av foton och videoupptag- ningar. Våldsoffrets skador dokumenteras på akutmottagningen och ett rättsintyg kring detta begärs. Åtals väcks och en offentlig försvarare begärs och förordnas.

Huvudförhandling sker inom två veckor efter det att åtal väckts och inför rättegången sker en stor mängd administrativa åtgärder hos tingsrätten såsom kallande av vittnen. Under huvudförhandling som tar ungefär en dag att genomföra medverkar domare, nämnde- män, notarie, försvarsadvokat, målsägandebiträden, vittnen, måls- ägare, anhöriga m.fl. Inför huvudförhandlingen har inhämtats yttranden från frivården och socialtjänsten. Domen kommer att meddelas inom en vecka och i väntan på detta kvarhålls Gunnar i häktet. Dom meddelas skriftligt. Gunnar överklagar domen till hovrätten. Detta leder en förnyad huvudförhandling, vilken i huvudsak innebär att hovrätten tittar på film från tingsrättsför- handlingen. Gunnar döms till åtta månaders fängelse vilket innebär att han, om allt löper normalt, kommer att frisläppas efter två tredjedelar av strafftiden. Han döms också att betala ett skadestånd till offret (Margaretha).

Gunnar avtjänar sitt straff och får erbjudande om en rehabili- teringsprocess för sitt våldsanvändande. På anstalten genomförs också en så kallad verkställighetsplanering och han får besök av frivården för att så småningom förbereda utslussning. I slutet av

111

Våldets kostnader

SOU 2015:55

strafftiden får han, via vistelse på öppen anstalt, villkorlig frigivning med övervakning.

Som framgår av denna beskrivning är den rättsliga hanteringen ett komplext och sammansatt förlopp med ett mycket stort antal aktörer och personer involverade. Detta leder naturligtvis till att det uppstår betydande kostnader för berörda samhällsaktörer, främst polis, åklagare, domstol samt kriminalvård och därefter socialtjänst.

Kostnaderna under första året uppgår till cirka 1 miljon kronor, uppdelat på ca 740 000 kronor för rättsväsendet och 275 000 kronor i produktionsbortfall. Merparten av kostnaderna för rättsväsendet, cirka 500 000 kronor, består av kostnader inom Kriminalvården.

Under det andra året friges Gunnar från sitt fängelsestraff, men det uppstår restkostnader i form av delvis förlorad produktion och försörjningskostnader/lönebidrag. De totala samhällskostnaderna under det andra året uppgår till drygt 200 000 kronor.

Figur 3.4 Kostnaderna under år 1 & 2 för förövare som drabbas av fängelsestraff

Gunnar friges, varefter livet kan gestalta sig på lite olika vis för honom beroende på hur han agerar fortsättningsvis. Han bär med sig ett skadestånd från domen och har en besvärlig bostadssituation (Margaretha har begärt och erhållit skilsmässa). Han har inte heller något arbete eller annan försörjningskälla. Hans frigivning har för- beretts av frivården och det finns en plan för hans fortsatta liv i fri- het.

112

SOU 2015:55

Våldets kostnader

Nilsson har gjort två olika beräkningar kring förövaren Gunnars framtida liv utifrån två mycket förenklade scenarion. I det ”bästa scenariot” bestämmer sig Gunnar för att grundläggande ändra sitt liv och sitt våldsamma beteende. Han får hjälp med en anställning som stöds av lönebidrag under större delen av första året. Anställ- ningen går sedan över till ordinarie anställning. Han får hjälp med boende med socialt kontrakt som sedan övergår till ett eget kon- trakt. I detta scenario uppstår inga ytterligare långsiktiga kostnader till följd av hans våldsanvändande, utöver de som redovisats ovan.

I det ”sämsta scenariot” leder denna händelse direkt eller in- direkt till att Gunnar aldrig riktigt får fotfäste på arbetsmarknaden igen. Inom överskådlig framtid kommer han att ta sig fram via löne- bidrag och får hjälp med sitt boende i olika former av sociala kontrakt eller i bostäder tillhandahållna av socialtjänsten. I detta scenario kommer Gunnar aldrig fullt ut tillbaka till samhället och särskilt inte till arbetsmarknaden. De totala långsiktiga kostnaderna framgår i figur 3.5 nedan och uppgår till knappt 6 miljoner kronor. Den dominerande delen utgörs av de produktionsförluster som uppstår till följd av att han inte riktigt får fotfäste på arbetsmark- naden efter sin fängelsetid. Arbetsförmedlingens kostnader uppgår till knappt 1 miljon kronor medan rättsväsendets totala kostnader utgörs av kostnaderna från första åren.

Figur 3.5 Långsiktiga ackumulerade effekter för förövaren i det sämsta scenariot

113

Våldets kostnader

SOU 2015:55

Den allvarligaste våldshändelsen ur barnens perspektiv

Nilsson går därefter vidare till att beräkna de socioekonomiska effekterna som uppstår kring de två barnen i detta fiktiva fall.

Det första scenariot rör dottern Hanna som först till följd av det hon upplevt drabbas av skolsvårigheter som därefter speglas i hennes oförmåga att som vuxen att ta sig in i samhället i allmänhet och på arbetsmarknaden i synnerhet. I vuxenlivet kommer hon att ha fler perioder av kortvarigt utanförskap (sjukskrivning eller arbets- löshet) än den genomsnittliga arbetstagaren. Under dessa perioder kan Hanna inte bidra med arbete till BNP. Hon behöver också försörjas liksom ta del av insatser i form av stöd, vård och rehabili- tering från olika offentliga aktörer.

I diagrammet nedan syns att de långsiktiga kostnaderna för Hanna uppgår till 3 miljoner kronor. Merparten utgörs av produk- tionsförluster, knappt 2 miljoner kronor. Försörjningskostnaderna uppgår för perioden till cirka 800 000 kronor och kostnaderna för de reala insatserna blir cirka 350 000 kronor.

Figur 3.6 De socioekonomiska ackumulerade effekterna under trettio år för dottern till följd av återkommande perioder av sjukskrivning och arbetslöshet kopplad till viss sidoproblematik

Nilsson har även beräknat ett scenario där dottern får en reducerad livslön till följd av de effekter som hennes upplevelser lett till. Efter våldsupplevelserna i sin barndom får Hanna betydligt sämre skol- resultat än vad hon annars skulle ha kunnat få, eftersom hon under- presterar till följd av sitt trauma. Hon fullgör i och för sig skolan, men på en lägre resultatnivå än vad hon skulle kunnat med rätt

114

SOU 2015:55

Våldets kostnader

stöd. Detta leder till att hon kommer in i ett yrke med lägre in- komst än vad som annars varit fallet. Hennes genomsnittliga månadslön är cirka 15 procent lägre än vad som skulle vara möjligt utan denna händelse. Privat leder detta till lägre livsinkomst och lägre konsumtionsstandard.

Sammanlagt leder det till produktionsförluster på cirka 1,4 mil- joner kronor under trettio års tid. Årligen tappar samhället ungefär 17 000 kronor i direkta skatter och 23 000 kronor i icke inbetalda avgifter till socialförsäkringssystemet. På trettio år ger detta (odis- konterat) 500 000 kronor i skatteförluster och 690 000 kronor i förluster för socialförsäkringssystemet.

Sonen Pontus reagerar på ett helt annat vis än dottern. Han agerar ganska kraftigt ut sina reaktioner på det han upplevt, under hela den resterande skoltiden. Detta leder till omfattande insatser från både skolans och socialtjänstens sida under hela uppväxten. Problemen är mindre under låg- och mellanstadietiden för att sedan bli riktigt allvarliga och stora under högstadie- och gymnasietiden. Insatserna handlar om bl.a. assistenter i skolan, specialpedagoger och kuratorsstöd. Socialttjänsten sätter in stödinsatser i form av kontaktfamilj, korttidsboende hos avlastningsfamilj, kortare vistelser på institution m.m. Periodvis kommer han till följd av sitt ut- agerande beteende i kontakt även med polis och övriga delar av rättsväsendet. Alla dessa insatser leder till att Pontus trots allt klarar av att gå klart skolan med godkända betyg för att därefter i vuxenlivet komma in på arbetsmarknaden och få ett helt vanligt liv. Kostnaderna under skoltiden illustreras i diagrammet nedan. Den totala kostnaden för detta under hans uppväxt uppgår till drygt 1,3 miljoner kronor varav den största delen – mer än 850 000 kronor

– drabbar kommunen.

115

Våldets kostnader

SOU 2015:55

Figur 3.7 De socioekonomiska ackumulerade effekterna under perioden 7–19 år till följd av omfattande skolproblem och sociala problem

Uppskattning av total kostnad i denna fiktiva fallstudie

Den totala socioekonomiska kostnaden för det som i denna berätt- else händer Margaretha, Gunnar och deras två barn uppgår, bero- ende på scenario, till någonstans mellan 6 och 10 miljoner kronor. Till detta kommer naturligtvis det mest centrala – det mänskliga lidande som uppstår för alla parter. Detta är inte inräknat i Nilssons kalkyl. Och precis som i alla samhällsekonomiska beräkningar gäller försiktighetsprincipen och underskattningar av exempelvis lönekostnader.

Nilsson har också utfört en mycket enkel extrapolering utifrån detta fiktiva fall som gäller Södertälje, en stad med cirka 90 000 invånare. Under året 2013 inkom 504 anmälningar om mäns våld mot kvinnor i nära relationer till polisen i Södertälje. Av dessa ledde 86 stycken till frihetsberövande och av dessa gick 33 stycken vidare till beslut om häktning. I de fall beslut om häktning tagits kan man anta att våldet har varit av grövre art. Utifrån försiktighetsprin- cipen gjorde Nilsson tre antaganden för den extrapolerade beräk- ningen. Det första antagandet var att endast hälften av häktnings- fallen (dvs. 16 st.) ledde till effekter av det slag som framgår i den fiktiva fallstudien. Det andra antagandet var att barn fanns med i bilden i endast i hälften av dessa fall (dvs. 8 st.). Det tredje antagan-

116

SOU 2015:55

Våldets kostnader

det var att förövarna i hälften av fallen slapp undan och inte dömdes (dvs. 8 st.).

Resultatet av denna enkla extrapolering kan ses i tabellen nedan. För Södertäljes del, utifrån de försiktighetsantaganden Nilsson gjort, uppgår de socioekonomiska kostnaderna till drygt 127 miljoner kronor per år.

Nilsson går också vidare och visar att om Södertälje skulle vara riksrepresentativt, vilket vi inte vet, så skulle det för Sveriges del handla om cirka 13 miljarder kronor per år för liknande fall av grovt våld som beskrivs i den fiktiva fallstudien. Denna beräkning utgår ifrån att Södertäljes befolkning uppgår till knappt en procent av rikets.

Tabell 3.2	Räkneexempel Södertälje kommun
	Genomsnittskostnad (kr)	Totalkostnad (kr)
Offer	5 112 165	81 794 640
Förövare	3 492 212	27 937 696
Barn	2 242 228	17 937 820r
Summa	10 846 605	127 670 156

3.5 Vad innebär ett socialt investeringsperspektiv?

På senare tid har begreppet sociala investeringar blivit allt vanligare och det pågår ett utvecklingsarbete kring detta i många av Sveriges kommuner och landsting/regioner. Flera kommuner har inrättat vad de kallar sociala investeringsfonder och andra kommuner har liknande arrangemang, även om de benämns på andra sätt. Grund- tanken är att skapa ekonomiskt utrymme för tidiga förebyggande insatser till barn och ungdomar som kan bidra till att reducera framtida kostnader för utanförskap och marginalisering. Kostnad- erna som samhället bär i dag vägs mot de intäkter, eller snarare lägre kostnader, som förutspås bli en framtida effekt av förebygg- ande satsningar. Därför kallas det för investering. Målgruppen för de sociala investeringarna brukar främst vara barn och unga och

117

Våldets kostnader

SOU 2015:55

syftet kan vara att förebygga psykisk ohälsa, framtida kriminalitet, missbruk eller våld. 16

Det arbete som bedrivs med resurser från sociala investerings- fonder (eller motsvarande) i Sverige i dag rör ofta metodprövning, metodutveckling och/eller social innovation och ses som ett kom- plement till den ordinarie välfärdsverksamheten inom exempelvis skola, individ- och familjeomsorg, arbetsmarknadsstöd samt kultur och fritid.

Kännetecknande för en social investering är att:

• den är tydligt definierad och utgör en offensiv satsning riktad mot en specifik grupp eller ett specifikt problem.

• den antingen är av förebyggande eller rehabiliterande natur.

• den som regel har ett inslag av långsiktighet, uthållighet och sam- verkan.

• den ofta innehåller någon form av metodutveckling och är tyd- ligt kunskaps- eller evidensbaserad.

• effekterna av insatsen ska gå att följa upp och socioekonomiskt, genom att beräkna eller värdera.

• den bör gå att avgränsa och att effekterna ska kunna mätas och räknas av mot den ursprungliga investeringskostnaden.

• det finns ett uttalat mål att en korrekt satsning i dag ska leda till minskade resursbehov i framtiden och att detta ska gå att mäta.17

Inom ramen för sociala investeringar genomförs projekt som får utnyttja resurser för att hitta effektiva förebyggande lösningar på befintliga sociala problem. Målsättningen är ofta att enskilda sociala investeringsprojekt ska leda till effekter och lärande som kan för- meras, förstoras och förädlas i ordinarie verksamheter.18 Skillnaden mellan en social investering och en förebyggande insats i största all- mänhet är att den är tydligt avgränsad till en specifik grupp indivi- der, att dess effekter ska följas upp över tid och att utfallet utvärde-

16 Balkfors (2014), SKL (2012) och Jannesson & Jonsson (2015).

17 SKL (2012).

18 Jannesson & Jonsson (2015).

118

SOU 2015:55 Våldets kostnader

ras, kostnadsberäknas och ställs i relation till framtida budget- besparingar hos ett antal utpekade aktörer.19

Det uppstår i allt investeringstänkande en initial kostnadspuckel eller ”investeringspuckel”, se figur 3.8. Investeringspuckeln uppstår eftersom samhällsaktörer redan har befintliga och akuta kostnader att hantera p.g.a. att tidigare preventiva åtgärder har uteblivit eller misslyckas och kostnaderna för de förebyggande insatserna kommer innan de framtida vinsterna. Vinsterna är dessutom osäkra.

Figur 3.8 Investeringspuckeln åskådliggör kostnader och vinster över tid

Kostnad

Investeringspuckel

Tid

Vinster

Investeringspuckeln är en värdefull tankemodell för att värdera ”åtgärdskostnader” i form av våldsförebyggande insatser mot dagens ”skadekostnader”.

Det finns dock ett antal invändningar som förekommer i dis- kussionen kring sociala investeringar och investeringsfonder som är viktiga att belysa. En är tveksamheten kring att det önskade resul- tatet av investeringen faktiskt infaller. Det går inte att veta på för- hand exakt hur många individer som kommer att bli hjälpta av en viss åtgärd. En insats innebär alltid en risk där den eventuella för- lusten består i kostnaden för insatsen, men samtidigt finns en etisk aspekt av att inte arbeta våldförebyggande. Sannolikheten att en förebyggande insats ska lyckas behöver relateras till dess kostnad, till den potentiella besparingen samt den förväntade kostnaden av att andra insatser uteblir.

19 SOU 2013:40.

119

Våldets kostnader

SOU 2015:55

En annan invändning är att tidiga insatser riktas även till per- soner som hade klarat sig lika bra utan dessa insatser. Och det kan stämma, för ju yngre en person är desto svårare är det att urskilja en persons risker att hamna i våldsutsatthet, utanförskap, krimi- nalitet eller ohälsa. Mot detta kan invändas att ju tidigare en insats sätts in, desto billigare är den ofta, och desto mindre kostnader har hunnit uppstå på grund av att det (kanske) är på väg att gå snett. Ingvar Nilsson vänder på ”bevisföringen” och ställer i stället frågan: om vi bara lyckas med en enda av våra klienter – vilka socioekono- miska effekter uppstår då? Att sätta in extraresurser för att hjälpa en person att klara skolan och hålla sig ifrån destruktiva miljöer är givetvis kostsamt, men om det exempelvis förhåller sig så att varje person som hamnar i livslångt utanförskap kostar samhället 10– 15 miljoner kronor räcker dock en relativt låg träffsäkerhet i det förebyggande arbetet för att en insats ändå ska vara värd sin kost- nad.20 Få våldsförebyggande insatser har hittills utvärderats i termer av sociala investeringar eller ekonomisk avkastning för framtiden. I en amerikansk undersökning av sex interventionsprogram som foku- serar på socialt och emotionellt lärande, där ett program specifikt förebygger aggressivitet och våld, var den genomsnittliga avkast- ningen 11 gånger större än kostnaden.21

I slutbetänkande Att tänka nytt för att göra nytta – om perspek- tivskiften i offentlig verksamhet22 påpekar Innovationsrådet att kort- siktighet i offentlig verksamhet leder till dålig hushållning av sam- hällets resurser och gör det svårt att uthålligt ta itu med de svår- lösta samhällsfrågorna. I det traditionella budgetarbetet ligger ett stort fokus på den närmast kommande tidsperioden, likväl som att budgeten i sig inte säger särskilt mycket om den sociala nytta som resurserna ska skapa. Genom att använda ett alternativt resurs- fördelningssystem för sociala investeringar medför det en ökad för- måga att hantera välfärdsresurser såväl inom som mellan tidsperio- der. Förhållandevis små kostnader i ett tidigt skede är bättre än stora kostnader i ett senare skede.

Beslut utifrån ett socialt investeringsperspektiv leder också ofta till omfördelningseffekter, vilket innebär att den aktör som på sikt

20 Nilsson (2013).

21 Belfield et al. (2015).

22 SOU 2013:40.

120

SOU 2015:55

Våldets kostnader

sparar kostnader på en förebyggande insats ofta är någon annan än den som får ta en större del av åtgärdskostnaderna för densamma. Därför är det central att utgå från en gedigen beräkning av sam- hällskostnader och dess påverkan på olika aktörer för att kunna följa sådana effekter.

Genom att använda begreppet social investering åstadkoms en perspektivförändring och tydliggörs att förebyggande insatser inte främst är att betrakta som kortsiktiga kostnader, utan att det hand- lar om långsiktiga investeringar i människor som får effekter på framtida beteenden och utgifter för samhället. När det gäller vålds- förebyggande arbete mot mäns våld mot kvinnor och hedersrela- terat våld och förtryck har det varit mindre vanligt att anlägga ett socialt investeringsperspektiv – men vi i utredningen bedömer att det är en viktig väg framåt för att tillskapa de resurser som krävs för att samhället ska nå det prioriterade målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Genom att väga ”skadekostnader” och ”åtgärdskostnader” mot varandra kan bättre beslut om resurstilldel- ning tas kring tidigt våldsförebyggande arbete.

3.6 Vägen framåt

I detta kapitel har vi gjort en fördjupad analys av de olika kostnader som mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck förorsakar samhället i dag. Vi har också redovisat uppskattningar av samhällskostnader som rör Sverige och en socioekonomisk belys- ning av mäns våld mot kvinnor i nära relation genom ett fiktivt fall. Vi har dessutom tittat närmare på vad ett socialt investerings- perspektiv kan innebära för framtidens satsningar på våldsföre- byggande arbete mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck.

Våra slutsatser är att våldet är mycket samhällsekonomiskt och socioekonomiskt kostsamt och att kostnaderna kvarstår under lång tid. Många är med och betalar notan, inte minst de våldsutsatta som utstår ett enormt lidande. Att fokusera på långsiktiga investeringar i människor som får effekter på framtida beteenden och utgifter för samhället, tror vi är en viktig väg framåt för att samhället ska nå det prioriterade målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.

121

Våldets kostnader

SOU 2015:55

Troligen finns oerhört mycket att vinna även i ekonomiska termer av att satsa resurser på att åtgärda, förhindra och förebygga våldet.

Även den nationella samordnaren mot våld i nära relationer23 lyfte i sitt slutbetänkande att den samhällsekonomiska effektivi- teten på sikt bör kunna förbättras om samhällets insatser för att förebygga våld utvecklas och att de årliga kostnaderna av våldets konsekvenser, som i hög grad faller på staten, då bör minska.24

Mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck är ett akut och omfattande samhällsproblem och vi vet förbluffande lite om socioekonomiska kostnader och effekter ur ett socialt inve- steringsperspektiv. Utredningens slutsatser är att kunskapsbristen omkring detta är stor och måste åtgärdas. Vi anser att det ligger i de politiska beslutsfattarnas intresse – på nationell, regional och lokal nivå – att få ett utökat beslutsunderlag för framtida investeringar och resurstillförsel till arbetet. Fler fördjupade studier kring detta behöver genomföras, på nationell såväl som regional och lokal nivå. Genom att ta ett helhetsgrepp och fördjupa analysen kring dessa frågor anser vi att det långsiktigt skulle stödja genomförandet av en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Vi kommer att återkomma till frågan om att be- räkna socioekonomiska kostnader och analysera dem ur ett socialt investeringsperspektiv längre fram i detta betänkande, särskilt i kapitel 7 och 9.

Avslutningsvis vill vi påpeka att det kostar att utveckla verksam- heter för att ge bättre stöd till våldsutsatta kvinnor och barn, såväl som till våldsutövare och för det våldsförebyggande arbetet. Men det kostar ännu mer att inte utveckla arbetet, både för samhället och i personligt lidande. De medel som regeringen i framtiden avsätter för att bekämpa mäns våld mot kvinnor måste i högre ut- sträckning ställas i paritet med kostnader som mäns våld mot kvin- nor orsakar i dag. Detta torde medföra att området tilldelas betyd- ligt mer resurser än det hittills har gjorts samt att de medel som avsätts används mer målinriktat, effektivt och långsiktigt.

23 SOU 2014:49.

24 Samordnaren föreslog också att Ekonomistyrningsverket skulle få i uppdrag att analysera den samhällsekonomiska effektiviteten för området våld i nära relationer i regionalt begrän- sade försöksverksamheter i samarbete med berörda länsstyrelser, något som vissa remiss- instanser tillstyrkte. Här menar vi i utredningen att ett helhetsgrepp på frågor om socio- ekonomiska beräkningar på nationell nivå vore en mer lämplig väg framåt.

122

4 Våldsförebyggande arbete

Arbete mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck handlar inte enbart om att ingripa när våldet är ett faktum, utan också om att förhindra att våldet uppstår. I detta kapitel för- djupar vi oss i våldsförebyggande arbete, som är ett ungt och väx- ande fält i Sverige i dag. Vi går översiktligt igenom forskning och kunskap om våldsförebyggande arbete och tar upp några exempel på intressanta satsningar och metoder.

4.1 Våldsförebyggande arbete – ett växande fält

Det krävs en mängd olika våldsförebyggande åtgärder i arbetet mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck.

Nationellt finns ingen entydig definition av våldsförebyggande arbete och det är ett område som det hittills inte satsats på i särskilt hög utsträckning. Mycket av det som i Sverige i dag kallas för vålds- förebyggande arbete handlar om att stoppa pågående våld och förhindra att den våldsutsatta utsätts för ytterligare våld, t.ex. genom att lagföra våldsutövare. Det kan också handla om att arbeta direkt med våldsutövande män, enskilt eller i grupp, för att få dem att upp- höra med sitt beteende, samt att stödja och skydda våldsutsatta kvinnor och deras barn för att förhindra vidare utsatthet för våld, exempelvis genom adekvata hot- och riskbedömningar, stödsamtal, skyddat boende och kontaktförbud. Detta är viktigt våldsförebygg- ande arbete, även om det inte kan vara det enda våldsförebyggande arbetet om samhället vill stoppa våldet och förhindra att det upp- kommer.

I figur 4.1 vill vi åskådliggöra att arbete mot mäns våld mot kvin- nor och hedersrelaterat våld och förtryck innebär att agera kraft- fullt på alla olika nivåer för att förhindra att våld uppstår, eller att

123

Våldsförebyggande arbete

SOU 2015:55

det ökar. En viktig del i arbetet är att våga fråga, våga prata och orka lyssna. Därefter är det viktigt att vidta rätt åtgärder. Detta är viktigt för att upptäcka de som är i riskzonen för att bli vålds- utsatta, såväl som för att upptäcka utsatta innan våldsprocessen eskalerat. Tidig upptäckt och insatser är också viktigt för att upp- täcka personer som är våldsbenägna. Det är avgörande för att våldet ska förhindras eller stoppas i ett tidigt skede och för att lämpliga stödinsatser ska sättas in. Ofta misslyckas samhället med att stoppa våldet och skydda de utsatta, som vi beskrivit i kapitel 2. I värsta fall leder detta till död. I genomsnitt dödas 17 kvinnor varje år av en man som de har en nära relation till och sedan år 2000 har fler än 200 kvinnor dödats.1 Varje enskilt fall är ett stort misslyckande för samhället. Flertalet av kvinnorna har varit utsatta för våld tidigare och kända av olika myndigheter.2

1 Brå (2014).

2 Kriminalvården (2012), Tryggare Sverige (2014).

124

SOU 2015:55

Våldsförebyggande arbete

Figur 4.1 Arbetet mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck innebär att agera kraftfullt i alla steg i trappan. På alla nivåer är arbetet våldsförebyggande

				17 kvinnor
			Våldet ökar	dödas varje år
		Våldet	Våga fråga!	Försent!
		närvarande	Orka lyssna!	Detta får
	Oro
		Våga fråga!		inte ske!
	Tidig upptäckt
Normer om kön,	Våga fråga!	Orka lyssna!	Agera
makt och våld
Främjande och	Orka lyssna!	Agera
förebyggande
arbete	Agera

Våga prata!

Nå alla

Arbetet på alla nivåer i trappan hänger ihop och är våldsförebygg- ande. I sin mest extrema form handlar det om att förebygga att kvinnor och barn dödas.

Det första trappsteget i figur 4.1 rör främjande och tidigt vålds- förebyggande arbete, bl.a. med fokus på att förändra normer kring maskulinitet, makt och våld. Vi ägnar en stor del av kapitlet åt det. Innan vi går över till det vill vi dock ägna utrymme åt definitionen av våldsförebyggande arbete. Därefter lyfter vi frågan om upptäckt av de som är i riskzonen för att bli våldsutsatta eller våldsutövare, så- väl som att tidigt upptäcka utsatta och utövare innan våldsprocessen eskalerat.

4.2 Våldsförebyggande arbete på tre nivåer

I det följande diskuterar vi de begrepp som används för att beskriva det våldsförebyggande arbetet.3 Det våldsförebyggande arbetets tre nivåer presenteras i figur 4.2.

3 SKL (2011), Ferrer-Wreder et al. (2005).

125

Våldsförebyggande arbete

SOU 2015:55

Alla tre nivåer i det våldsförebyggande arbetet behövs och är nöd- vändiga. I Sverige har fokus främst legat på den selektiva och indi- kativa nivån, med fokus på insatser riktade till riskgrupper och in- satser riktade till redan drabbade. Ett viktigt fokus för framtiden är att också arbeta främjande och tidigt våldsförebyggande.

Att arbeta våldsförebyggande kräver samarbete och att flera olika perspektiv och kunskapstraditioner länkas samman till en helhet, med en gemensam vision om att våldet ska upphöra. Arbetet måste utgå från flera nödvändiga kompetenser. Självklart är kunskap och erfarenhet av att arbeta mot våld viktigt, såväl som kunskap och erfarenhet av arbete med barn och unga. Att ha ett könsmakts- eller genusperspektiv i arbetet är en viktig utgångspunkt. Kunskap om förebyggande arbete ur ett folkhälsoperspektiv är också det viktigt, samt kunskap om utvärdering och kvalitetssäkring.4

4 MUCF, (2014).

126

SOU 2015:55

Våldsförebyggande arbete

Figur 4.2 De tre våldsförebyggande nivåerna

Tidigt våldsförebyggande arbete5

Hälsofrämjande insat- ser för alla. Insatser görs innan våld har uppstått, före någon har blivit utövare eller offer. Insatsen riktar sig till den breda all- mänheten, till avgrän- sade geografiska områden, till en viss åldersgrupp eller till ett visst kön.

Selektivt våldsförebyggande arbete6

Förebyggande insatser för avgränsade grupper, insatsen riktas till de som bedöms ha en förhöjd risk att utsättas för eller utöva våld. Insatser direkt efter att våld har uppstått för att ta hand om våldets omedelbara konsekvenser.

Indikativt våldsförebyggande arbete7

Akuta och behand- lande insatser efter att våld har skett, till exempel bearbetning av trauma, rehabili- tering av vittnen och offer eller behandling av förövare. Insatsen riktas till de som redan har erfarenhet av våld antingen som offer eller som för- övare.

Insatser riktade	Insatser riktade till	Insatser riktade till
till alla	riskgrupper	redan drabbade

4.3 Främjande arbete – en form av tidigt våldsförebyggande arbete

Delar av det tidiga våldsförebyggande arbetet kan också benämnas som främjande arbete. Skolverket har valt att dela upp insatser i främ- jande och förebyggande på följande sätt:

1. Främjande arbete, t.ex.: Skolans värdegrundsarbete, arbete med skolklimat, jämställdhet, mänskliga rättigheter, trygghet och sociala relationer. Hälsofrämjande insatser för att öka barnens välbefinnande och hälsa, vilket också gör att de kan tillgodogöra sig undervisningen bättre.

5 Kan också kallas universellt våldsförebyggande eller primärpreventivt arbete.

6 Kan också kallas sekundärpreventiv arbete.

7 Kan också kallas tertiärpreventivt arbete.

127

Våldsförebyggande arbete

SOU 2015:55

2. Förebyggande arbete, t.ex.: Arbete för att identifiera och kart- lägga risker, såväl som motverka risker, motverka kränkande behandling, diskriminering, trakasserier och ha nolltolerans mot våld. Arbete för att stärka förmågan hos förskolans och skolans personal att upptäcka, reagera och anmäla misstanke om att barn och elever utsätts för våld.8

De mer åtgärdande våldsförebyggande delarna i skolans uppdrag, som blir aktuella när en elev är direkt eller indirekt utsatt eller ris- kerar att bli utsatt för våld, handlar bl.a. om förmågan att upptäcka, reagera och anmäla till socialtjänsten vid risk för utsatthet och att samverka med andra instanser. Elevhälsans arbete är centralt i dessa sammanhang. En utvecklad samverkan mellan skola och socialtjänst, såväl som uppbyggda rutiner och tydliggjorda processer är viktigt. Genom bra samverkan kan förskolans och skolans personal bli bättre rustade i att arbeta våldsförebyggande och de kan vara öppna och tydliga gentemot vårdnadshavare exempelvis om skolans ansvar, hur man arbetar kring orosanmälan, hur samverkan med socialtjänsten går till osv.

Att tala om främjande arbete är ett sätt att fokusera på positiva aspekter av det våldsförebyggande arbetet och fokusera på vad ar- betet ska uppnå och sträva efter. Skolverket anser att våldsföre- byggande arbete av mer åtgärdande karaktär bör ses som en del i en bredare satsning på ett brett och systematiskt värdegrundsarbete i skolan som ett medel för att främja jämställdhet, motverka tradi- tionella genusrelationer, förebygga utsatthet och höja kunskaperna om t.ex. mänskliga rättigheter, barns rättigheter och allas lika värde.

Skolverket lyfter att det finns goda förutsättningar att arbeta med främjande och tidigt våldsförebyggande arbete med stöd i dagens styrdokument för skolan. Skolans ansvar för att motverka kränk- ande behandling, trakasserier och diskriminering är t.ex. tydligt och krävande. Det finns också många skrivningar om t.ex. mänskliga rättigheter och jämställdhet, både i läroplanens övergripande uppdragsbeskrivning och i respektive kurs- och ämnesplaner. Bl.a. framgår att skolan ”aktivt och medvetet ska främja kvinnors och mäns lika rätt och möjligheter” och att skolan ”har ett ansvar för att motverka traditionella könsmönster” och ska ”ge utrymme för

8 Skolverket (2014).

128

SOU 2015:55

Våldsförebyggande arbete

eleverna att pröva och utveckla sin förmåga och sina intressen oberoende av könstillhörighet”.9 För gymnasieskolan gäller också att läraren ska ”se till att undervisningen till innehåll och upplägg- ning präglas av ett jämställdhetsperspektiv”.10

Vad gäller främjande och tidigt våldsförebyggande arbete i för- skola och skola menar Skolverket att det handlar om långsiktigt förändringsarbete där lärarprofessionen måste stärkas i sin förmåga att kunna hantera och förmedla dessa frågor i olika sammanhang. Det är många frågor som ska hanteras under elevernas skoltid och det är viktigt att se hur de hänger ihop och försöka underlätta en bättre samordning av arbetet.

Att upptäcka elever som utsätts för hedersrelaterat våld och för- tryck är en viktig uppgift för skolan. En förutsättning för att skolan ska kunna hjälpa utsatta elever är att någon på skolan ser och för- står problematiken. Det är därför nödvändigt att skolans personal har grundkunskap om vad hedersrelaterat våld och förtryck inne- bär. Ett liv fritt från våld och förtryck är en rättighet, men det gäller att upptäcka de som är utsatta för att skolan ska kunna hjälpa dem att tillvarata sina rättigheter.11

4.4 Tidig upptäckt av våldsutsatta och våldsutövare

Att vara i riskzonen för att utsättas för eller utöva våld handlar om att tillhöra en grupp där forskning om riskfaktorer pekar på att det finns en förhöjd risk för våld i förhållande till andra grupper eller befolkningen som helhet. Det finns i dag t.ex. en ökande kunskap om att våld kan debutera under graviditet eller barnets första år och därför är tidigt våldsförebyggande arbete och främjande insatser riktade till alla blivande och nyblivna föräldrar viktig.12 Att vara i riskzonen för att utsättas för eller utöva våld betyder dock inte att alla i gruppen kommer att utsättas för eller utöva våld.

När det gäller relationen mellan ”riskgrupp” och ”särskild sår- barhet” kan man se att den särskilda sårbarheten hos t.ex. flickor

9 Läroplan för grundsärskolan (2011), Läroplan för sameskolan, förskoleklassen och fritids- hemmet (2011), Läroplan för specialskolan, förskoleklassen och fritidshemmet (2011), Läro- plan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet (2011).

10 Läroplan för gymnasieskolan (2011), Läroplan för gymnasiesärskolan (2013).

11 Skolverket (2011).

12 Lundgren et al.(2001), Rådestad et al. (2004), Stenson (2004).

129

Våldsförebyggande arbete

SOU 2015:55

och unga kvinnor handlar både om att de tillhör en riskgrupp med högre nivå av våldsutsatthet i förhållande till kvinnor i andra åldrar, och om brist på insatser riktade just till dem. Samhällets bristande beredskap att hantera vissa gruppers utsatthet gäller även för kvin- nor, unga och barn som utsätts för hedersrelaterat våld och för- tryck. När det gäller hedersrelaterat våld och förtryck handlar sårbarheten bl.a. om att våldet ofta utövas kollektivt, att det kan vara socialt accepterat i det sammanhang där det utövas, och att förövare kan vara såväl män som kvinnor inom familjen och släkten. Pojkar kan ha dubbla roller som både offer och förövare.13 Det är således ett viktigt våldsförebyggande arbete att utveckla anpassade verksamheter och främjande insatser riktade till alla grupper av flickor, unga kvinnor och kvinnor som utsätts för mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck.

I trappan i figur 4.1 blir det tydligt att det krävs kunskap, mod och uthållighet i alla delar av arbetet. Genom att våga se och våga fråga och agera kan samhället upptäcka det som många gånger döljs och som kan vara obehagligt att få kännedom om. Att tidigt upp- täcka personer som är våldsutsatta eller våldsbenägna handlar om att vara uppmärksam och agera i de verksamheter där barn och vuxna till vardags befinner sig. Bl.a. kan grannar vara viktiga, vilket föreningen Huskurage satt fokus på under de senaste åren. Fören- ingen har skapat en policy och rutin för hur alla som lever tillsam- mans som grannar ska agera vid oro för våld i nära relation.14

Andra viktiga platser för tidig upptäckt är de ställen där såväl våldsutsatta barn och vuxna som våldsbenägna barn och vuxna be- finner sig dagligen eller regelbundet, såsom förskola, skola, fritids- verksamhet, socialtjänst, vårdcentraler, tandvård, mödravårdscentral, barnavårdscentral, ungdomsmottagningar och idrottsföreningar. Per- sonal och aktiva där behöver stöd och utbildning för att kunna han- tera dessa frågor.15

När det gäller barn behövs metoder och arbetssätt för att tidigt upptäcka barn som lever med våld. Samhället måste agera snabbt och konsekvent och ta ställning mot våldet och inte minst ingripa för att erbjuda barnen ett liv utan våld. Samtidigt måste samhället

13 Se kapitel 2 i detta betänkande.

14 Föreningen Huskurage, se www.huskurage.se, se även kapitel 6.

15 NCK, (2010), Socialstyrelsen (2014).

130

SOU 2015:55

Våldsförebyggande arbete

våga se barn som använder våld och utveckla metoder för att ge utsatta barn alternativa sätt att hantera relationer och situationer. Det handlar om att se och agera när barn far illa. Ibland är det samma barn som är utsatt för våld i familjen som sedan utövar våld mot andra. Även här är det viktigt att agera med barnets bästa i fokus.

Ytterligare andra yrkesgrupper som kan ha en viktig roll att spela i tidig upptäckt av våld är t.ex. fastighetsskötare och störningsjourer. Civilsamhället, idéburna organisationer och idrottsrörelsen är andra aktörer som tidigt kan se och agera för barn som far illa.

Andra yrkesgrupper som är viktiga i arbetet med tidig upptäckt är djurskyddsinspektörer eller veterinärer som möter djur som ut- satts för våld.16 Dessa yrkesgrupper kan vara de första som förstår att det finns våld i hemmet. När djur utsätts för hot, våld eller vanvård är det många gånger ett tecken på att våld även utövas mot kvinnan eller barnen i familjen. Detta är ett känt problem som hittills har lyfts mer i andra länder än i Sverige. Dock har en mindre studie gjorts i Sverige som bekräftar den internationella forsk- ningen.17 Forskning visar att våldsutövare som också utsätter djur för våld använder ett grövre våld och farligare våld än förövare som inte utsätter djur.18 Husdjur kan vara en kvarhållande faktor som innebär att kvinnor ofta stannar kvar i relationen trots våldet, för att skydda djuret. Djuren fungerar också som en del i isoleringen, då våldsutövaren genom att missköta dem kan få den våldsutsatta att t.ex. skynda sig hem efter jobbet eller skolan.19 Att utsätta djuret för våld visar också både kvinnan och barnen vad han kan göra utan att de kan hindra honom,20 t.ex. åka till veterinären och låta avliva djuren. För barnen i familjen kan det vara ett stort trauma att se sitt djur bli utsatt utan att kunna ingripa. Detta kan leda till att barnet mår mycket dåligt, men också att barnet identifierar sig med förövaren och själv använder våld mot djur eller mot andra människor.21 Det betyder att om ett djur som har utsatts för våld upptäcks, så bör en utredning göras av om även kvinnan och barnen kan vara utsatta. Och omvänt, om en våldsutsatt kvinna och barn upptäcks så bör en

16 Montoya & Miller (2009).

17 Holmberg (2004).

18 Simmons et al. (2007).

19 Ascione et al. (2007), Faver & Strand (2003).

20 Adams (1998).

21 Becker & French (2004).

131

Våldsförebyggande arbete

SOU 2015:55

utredning göras av om familjens djur är utsatta. Det är detta som internationella organisationer har uppmärksammat och kallar The Link22 och som i Sverige lyfts av organisationen Se Sambandet.23

4.5 Att ställa frågor om våldsutsatthet

Många verksamheter i Sverige har på senare år börjat ställa frågor om våld för att upptäcka våldsutsatthet. Som nationellt stöd för delar av detta arbete har bl.a. Socialstyrelsen 2014 tagit fram Väg- ledning för att öka förutsättningarna att upptäcka våldsutsatthet.24

Dessförinnan tog Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK) fram rapporten Att fråga om våldsutsatthet som en del av anamnesen25 och utbildningsmaterialet Att ställa frågan om våld – ett utbildnings- material för hälso- och sjukvården26 till stöd för personal om att ställa frågor om våld.

En stor del av våldsutsatta flickor, unga kvinnor och kvinnor söker sig till hälso- och sjukvården och tandvårdens verksamheter. Det kan handla om att de söker vård för direkta fysiska skador efter att ha blivit utsatta för fysiskt eller sexuellt våld. Andra söker vård för ”diffusa” psykosomatiska symptom såsom huvudvärk, magbesvär, hjärtklappning, illamående eller yrsel.27 Personal inom hälso- och sjukvården och tandvården har en unik möjlighet att tidigt upptäcka kvinnor och barn som utsätts för våld, och flera landsting och regioner har börjat ställa frågor om våldsutsatthet i olika delar av sina verksamheter. För att kunna upptäcka vålds- utsatthet krävs kunskap, såväl som rutiner för att ställa frågor om våld och sedan lyssna på berättelser om våldsutsatthet.28 Kvinnor som har utsatts för våld känner ofta ett motstånd mot att berätta om detta, och få gör det spontant om ingen frågar. De flesta saknar kunskap om sambandet mellan tidigare våldsutsatthet och en senare ohälsa. Erfarenheter visar dock att det är få kvinnor som tar

22 Se t.ex. www.thelinksgroup.org.uk eller nationallinkcoalition.org

23 Se sesambandet.se

24 Socialstyrelsen (2014).

25 NCK (2010).

26 NCK (2011).

27 NCK (2014b).

28 WHO (2002).

132

SOU 2015:55

Våldsförebyggande arbete

illa upp om de får frågan ”i onödan”.29 Arbete med att ge stöd till personal för att de rutinmässigt ska kunna ställa frågor kring våld är därför viktigt. Forskning visar även att ett avgörande skäl till att personal inom vården upplever att det är svårt att ställa frågor om våld är att man inte vet vart man ska hänvisa kvinnan vidare och hur man ska hantera den information man fått. Detta understryker vikten av lokal samverkan och utbildning av personal inom vården.

Exempelvis ställer Landstinget i Norrbotten frågan om våld rutinmässigt inom mödravårdscentraler och barnavårdscentraler samt vid hälsosamtalen i primärvården för 30-, 40-, 50- och 60- åringar. Vid Västra Götalandsregionens kompetenscentrum om våld i nära relation, (VKV), vars målgrupp är 45 000 hälso- och sjukvårdsanställda i Västra Götalandsregionen, bedrivs ett struktu- rerat arbete för att folktandvården, vårdcentraler, barnavårds- centraler, kuratorer, psykologer och rehabverksamheter rutin- mässigt ska fråga om våld i nära relationer. På vårdcentraler frågar läkare, sjuksköterskor och rehabkoordinatorer bl.a. patienter som varit sjukskrivna mer än 4 veckor, patienter som söker för diffus smärtproblematik, patienter som söker för olika skador och patienter vid årsuppföljning av diabetes, astma/kol, blodtryck och demens- utredningar. Inom barnavårdscentraler tillfrågas samtliga mammor om våldserfarenheter vid de verksamheter som ingår i VKV:s projekt. En implementering vid regionens samtliga barnavårds- centraler kommer att startas under hösten 2015.30

Våldsutsatthet kan vara en bakomliggande orsak till många och långa sjukskrivningar för kvinnor,31 vilket Försäkringskassan har uppmärksammat. Inom ramen för regeringsuppdraget att jämställd- hetsintegrera verksamheten genomfördes under 2014 ett pilot- projekt i Karlstad för att ta fram ett metodstöd för att upptäcka våldsutsatthet som orsak till sjukskrivning. Metodstödet vänder sig till handläggare inom Försäkringskassan, och är tänkt som ett stöd i att våga fråga om våldsutsatthet och hjälpa våldsutsatta att få rätt stöd och rehabilitering. Planen är att denna metod på sikt ska implementeras i hela myndighetens arbete.32

29 NCK (2010).

30 Läs mer på www.valdinararelationer.se/vkv

31 Socialstyrelsen (2013).

32 Försäkringskassan (2014).

133

Våldsförebyggande arbete

SOU 2015:55

4.6 Att upptäcka våldsutsatta och våldsutövare bland de egna anställda

Arbetsplatser är den arena där majoriteten av de vuxna befinner sig till vardags. En framtidsfråga är att arbeta med upptäckt och frågor om våldsutsatthet och våldsbenägenhet ur ett arbetsgivarperspektiv och att ta fram handlingsplaner för hur man bör agera när någon på arbetsplatsen är utsatt för våld eller när man misstänker att någon är en våldsutövare. Det kan handla om att som arbetsgivare upp- täcka och fråga de anställda om deras våldsutsatthet i nära rela- tioner, samt att ha en handlingsplan och beredskap för när vålds- utsatthet upptäcks. Utöver att förebygga att någon utsätts för upp- repat våld kan det ur ett arbetsgivarperspektiv också handla om att hitta bakomliggande orsak till ohälsa och långtidssjukskrivningar hos anställda. Både att själv utsättas för våld och att bevittna att någon närstående utsätts kan påverka arbetsförmågan under hela livet, och det är möjligt att personen aldrig sökt behandling för de psykiska konsekvenserna av sina upplevelser. Både pågående vålds- utsatthet och erfarenhet av våldsutsatthet från barndomen påverkar alltså arbetsförmågan i vuxen ålder. Även detta är ett arbete där andra länder kommit längre än Sverige.33

De flesta arbetsplatser har någon form av beredskap för vad som ska göras om man misstänker att någon anställd missbrukar alkohol eller narkotika. Chefer, fack och arbetskamrater har sina roller när det gäller ansvar och stöd. Även när det gäller att upptäcka vålds- utsatta och våldsutövare menar utredningen att det är viktigt att ut- veckla beredskap och rutiner för att se signaler, ställa frågor, doku- mentera och agera. Det är också en viktig framtidsfråga att upp- märksamma vad både arbetsgivare, näringsliv och fackliga organisa- tioner kan göra på detta område.

33 Se t.ex. Equality and Human Rights Commission (2013), Australian Domestic and Family Violence Clearinghouse and the Commonwealth Department of Employment, Education and Workplace Relations (2011), Victorian Community Council Against Violence (2004), Workplaces respond to domestic violence & sexual assault,

www.workplacesrespond.org

134

SOU 2015:55

Våldsförebyggande arbete

4.7 Ökad trygghet i offentliga miljöer

Kvinnors rädsla för mäns våld påverkar och begränsar det dagliga livet för de allra flesta kvinnor.34 Var fjärde kvinna uppger i Brås nationella trygghetsundersökning att hon känner sig otrygg när hon går ute ensam en sen kväll i sitt bostadsområde35, trots att hemmet, arbetsplatsen eller skolan är platser där kvinnor i högre utsträckning utsätts för våld. Även om offentliga platser inte är den farligaste platsen för kvinnor så kan en del av arbetet mot mäns våld mot kvinnor handla om att öka kvinnors trygghet där, t.ex. genom att förbättra belysning i parker eller inrätta fler patrulle- rande poliser på natten. Sådant arbete kan vara av stort värde, men det är också viktigt att ifrågasätta om det som förebyggs är rädslan eller våldet i sig.

4.8 Att förebygga våld i arbetslivet

Tyngdpunkten i forskning om hur våld i arbetslivet kan förebyggas ligger på studier som analyserar våld i arbetslivet ur ett system- perspektiv, dvs. hur våld hänger samman med hur förberedd en organisation är på att reagera på olika situationer. Faktorer som lyfts upp som viktiga är t.ex. arbetsplatsens struktur, processer och kultur, eller hur beslut fattas och vilka prioriteringar som görs i en organisation. Arbetsplatsens informella organisationskultur kan motverka att organisationen anpassar verksamheten utifrån föränd- ringar som sker i arbetslivet och samhället, t.ex. genom att en ökad risk för hot mot de anställda underskattas och att man inte inför t.ex. skalskydd som skyddar dem.36

Arbetsmiljöverket menar att ett våldsförebyggande arbete uti- från ett arbetsgivarperspektiv handlar om att stärka det systema- tiska arbetsmiljöarbetet. De lyfter också vikten av att det måste bedrivas med ett genusperspektiv. På den svenska arbetsmarknaden har endast tre av de 30 vanligaste yrkena en jämn könsbalans och våld förekommer oftare i kvinnodominerade områden som hälso- och sjukvård och utbildning än på mansdominerade områden.

34 Wendt Höjer (2002).

35 Brå (2014).

36 Arbetsmiljöverket (2015), Wikman (2012).

135

Våldsförebyggande arbete

SOU 2015:55

Kvinnors arbeten värderas också lägre. Arbetsmiljöverket menar att en följd av den ojämställda arbetsmarknaden är att kvinnors arbets- miljörisker inte synliggörs tillräckligt och därför inte åtgärdas på samma sätt som mäns ofta gör.37

Genom att följa arbetsmiljölagen,38 göra regelbundna riskbedöm- ningar och bedriva systematiskt arbetsmiljöarbete så kan arbetstag- arnas utsatthet för hot och våld minska. Det ger grundförutsätt- ningar för att förebygga våld vilket skapar trygghet för de anställda.

4.9 Övergripande våldsförebyggande strategier

Andra länder har kommit längre än vad Sverige har i det tidiga våldsförebyggande arbetet. WHO har sammanställt internationell forskning gällande vilket vetenskapligt stöd det finns för interven- tioner som förebygger mellanmänskligt och självförvållat våld.39 De har identifierat sju övergripande och centrala strategier som alla bidrar till minskat våld. Strategierna är:

1. Utveckla säkra, stabila och vårdande relationer mellan barn och deras föräldrar och vårdnadshavare.

2. Utveckla livskunskap hos barn och ungdomar.

3. Minska tillgången och skadligt bruk av alkohol.

4. Minska tillgången till vapen och knivar.

5. Främja jämställdhet för att förebygga våld mot kvinnor.

6. Förändra kulturella och sociala normer som stödjer våld.

7. Minska våld genom att identifiera våldsutsatta samt tillhanda- hålla vård och stödprogram.

Inom varje strategi har WHO identifierat avgörande stödinsatser för våldsutsatta och exempel på olika former av insatser som har stark evidens eller visar lovande resultat i utvärderingar. WHO betonar att forskningen om insatser på en tidig våldsförebyggande nivå fortfarande är på ett tidigt stadie när det gäller evidensbaserad

37 Arbetsmiljöverket (2011), Arbetsmiljöverket (2015).

38 Arbetsmiljölagen (1977:1160).

39 WHO (2009).

136

SOU 2015:55

Våldsförebyggande arbete

praktik. Man bedömer dock att fältet kommer att utvecklas snabbt de närmaste åren.40

WHO menar att våldsförebyggande insatser som baseras på ett folkhälsoperspektiv har starkare evidens jämfört med de som har en straffrättslig utgångspunkt. Det innebär bl.a. att det är samhälls- ekonomiskt effektivare att minska riskfaktorer bland barn och unga, än att motverka våld när det väl uppkommit. WHO:s genom- gång av våldsförebyggande insatser pekar också på betydelsen av att arbeta på alla nivåer.41

4.10 Våldsförebyggande insatser med genusperspektiv

Även om uppkomsten och förekomsten av våld är ett komplext fenomen, som påverkas av många olika faktorer, är det ett faktum att män utövar och begår en majoritet av våldshandlingarna i världen.42 Män är överrepresenterade i all våldsbrottsstatistik och den största delen av våldsutövandet och våldsutsattheten sker i unga år. Män är i högre omfattning än kvinnor utsatta av andra män för framför allt fysiskt våld och kvinnor är i högre omfattning än män utsatta för olika former av sexuellt våld av män.43 Mäns våld mot flickor och kvinnor har i över 20 år formulerats som en fråga som behöver baseras på en förståelse av en samhällelig maktobalans mellan kvinnor och män, där våldet fungerar som en praktik för att både upprätthålla och återskapa en ojämställd samhällsstruktur.44

Tre förhållningssätt till genus kan urskiljas i det våldsförebygg- ande arbetet internationellt:

• En genusförändrande ansats som innebär att utgå från ett syfte att förändra stereotypa föreställningar om genus med målet att skapa ökad jämställdhet.

• En genussensitiv ansats som innebär en förståelse för att kvinnor och män kan ha skilda och särskilda livserfarenheter baserade på traditionella föreställningar om kön.

40 WHO (2010).

41 Ibid.

42 SIDA (2004), Breines et al. (2000), Hearn (1998), Pease & Pringle (2002), FN (1993).

43 Brå (2014), Ungdomsstyrelsen (2013), NCK (2014).

44 WHO (2002), WHO (2009), WHO (2013), WHO (2014).

137

Våldsförebyggande arbete

SOU 2015:55

• En genusneutral ansats som inte synliggör kvinnor och mäns olika behov och erfarenheter eller kritiskt förhåller sig till tradi- tionella föreställningar om kön.45

Enligt WHO så är genus en social faktor som är associerad med många olika typer av våld. En av de sju strategierna för att före- bygga våld mot kvinnor är att främja jämställdhet, en annan är förändring av kulturella och sociala normer som stödjer våld.46 Forskning med fokus på maskulinitet visar att det finns en kopp- ling mellan stereotypa normer kring kön, maskulinitetsgörande och våldsutövande. Omfattningen av våld mot kvinnor är högre där könsidentiteter förväntas vara rigida och där maskulinitet kopplas till stereotypa normer som tuffhet, heder och dominans.

Myndigheten för ungdoms och civilsamhällesfrågor, (MUCF), visar i sin rapport Unga, maskulinitet och våld att nästan 90 procent av de unga (16–25 år) anser att det finns särskilda förväntningar på hur de ska vara som tjej eller kille, där killarna uppger att pressen är stark. Dessutom visar undersökningen att sannolikheten ökade för killar som instämmer i stereotypa påståenden om maskulinitet och femininet att ha utövat våldsamma och kränkande handlingar, jämfört med killar som inte instämde i något av påståendena.47

Ett genusperspektiv är mest synligt i våldsförebyggande insatser riktade mot unga och vuxna mäns våld i nära relationer och sexuellt våld, men är däremot helt eller delvis frånvarande i såväl våldsföre- byggande insatser som forskning gällande ungdomsvåld och mobb- ning.48 Detta trots att forskning om våldsutövande tyder på att genusperspektiv är högst relevanta också för att förstå t.ex. det våld som unga män utsätter andra unga män för.

I en internationell granskning av 58 utvärderade våldsförebygg- ande program riktade till pojkar och män inom området sexuell och reproduktiv hälsa, där genusrelaterat våld är en del, framgår att gedigna program för pojkar och män kan leda till stora förändringar både i attityder och beteende gällande mäns våld mot kvinnor, mäns våld mot män samt mäns hälsa. Granskningen synliggör dess-

45 Barker et al. (2010).

46 WHO (2002), WHO (2006), WHO (2010), WHO (2014).

47 Ungdomsstyrelsen (2013).

48 Heise et al. (2002), Hearn & Pringle (2006), WHO (2009), Hearn, (1998).

138

SOU 2015:55

Våldsförebyggande arbete

utom att de program som har en genusförändrande ansats och främjar jämställdhet skapar mer djupgående förändring.49

4.11 Riskfaktorer på alla nivåer

Utifrån de sju strategier som presenterats ovan vill WHO betona sambandet mellan olika samhällsarenor och vikten av att ha ett hel- hetsperspektiv på våldsförebyggande arbete. WHO utgår från den socio-ekologiska modellen, som vi har belyst i kapitel 2. Modellen omfattar olika nivåer – individ, relation, närsamhälle och samhälls- struktur. Den kan användas för att påvisa vilka faktorer på olika nivåer som ökar risken för att någon ska använda våld eller bli ut- satt för våld. Vidare används den för att förebygga dessa risker. Det är en praktisk och logisk modell för förändring eftersom problem och våldsförebyggande arbete går hand i hand. 50 Nedan nämns några riskfaktorer för att utsättas för våld eller utöva våld som finns på de olika nivåerna.

• På individnivån kan riskfaktorer vara t.ex. låg utbildningsnivå, utsatthet för våld som barn, skadlig användning av alkohol eller acceptans av våld.

• På relationsnivån kan riskfaktorer vara t.ex. stereotypa genus- normer, kompisars uppmuntran/godkännande, familjestress (arbetslöshet, isolering, ansträngd ekonomi) eller hederskultur.

• På närmiljönivån kan riskfaktorer t.ex. vara uteblivna sanktioner från samhällets funktioner vid övergrepp, att omgivningen rea- gerar med tystnad/handfallenhet inför ett övergrepp, diskrimi- nering på arbetsplatser eller mäns berättigande till våld i olika sammanhang.

• På samhällsnivån kan riskfaktorer t.ex. vara traditionella genus- normer som stödjer våld, mediavåld, straffrihet eller nedvärde- ring av kvinnor eller barns status.

49 Barker et al. (2007), Barker et al. (2010), Foshee et al. (1998, 2001), Foshee et al. (2004).

50 WHO (2002).

139

Våldsförebyggande arbete

SOU 2015:55

Denna uppdelning gör det möjlig att se vilket behov det finns för våldsförebyggande insatser och hur de kan fokuseras med utgångs- punkt i de riskfaktorer som har identifierats.

4.12 Våldsförebyggande arbete kopplat till riskfaktorer

Den socio-ekologiska modellen är också utgångspunkt i en syste- matisk forskningsöversikt från Europakommissionen.51 I den pre- senteras riskfaktorer för våldsutövande samt våldsförebyggande interventioner på de fyra nivåer som diskuteras ovan. I denna sam- manställning förekommer genus som riskfaktor på samtliga nivåer.

• Våldsförebyggande arbete på individnivå kan t.ex. vara att främja alternativa trygga maskulina identiteter som inte nedvärderar kvinnor, vidga synen på kvinnor och barn (särskilt där de be- traktas som ägodelar), öka stödet till familjer och föräldra- program som tar upp genusfrågor eller säkerställa stöd till barn som har blivit utsatta för övergrepp.

• Våldsförebyggande arbete på relationsnivå kan t.ex. vara att utmana vänners stöd för våld, etablera ungas aktiva ogillande av våld mot kvinnor och barn, förändra genusstereotyper genom utbildning och opinionsbildning, utmana myter om våld mot kvinnor och tjejer eller säkerställa att alla skolor och arbets- platser har effektiva policyer, planer och handlingsprogram för genusrelaterat våld.

• Våldsförebyggande arbete på närmiljönivå kan t.ex. vara att utmana idéer om mäns privilegier och berättigande, förbättra implementering av lagar och öka sanktioner mot förövare, elimi- nera diskriminering av tjejer och kvinnor, utmana hedersnormer om heder och skam eller förbättra tillgången till resurser för socialt exkluderade och utsatta områden.

51 Hagemann-White et al. (2010).

140

SOU 2015:55

Våldsförebyggande arbete

• Våldsförebyggande arbete på samhällsnivå kan t.ex. vara att uppnå både formell och verklig jämställdhet, främja alternativa maskuliniteter, främja barns och tjejers rättigheter, reglera våld i medierna, reglera sexualisering av kvinnor och tjejer i medierna eller stärka lagstiftning för våld mot kvinnor.

I bästa fall bedrivs det våldsförebyggande arbetet på alla interven- tionsnivåer samtidigt.

4.13 Våldsförebyggande arbete med en hela-systemet-ansats

WHO:s rekommendation är att det våldsförebyggande arbetet ska ha en sammanhållen syn på våld och att det ska innefatta flera typer av våld.52 För att skapa förändring behöver det våldsförebyggande arbetet gå från spridda, småskaliga insatser – oavsett hur effektiva dom är – till insatser som är mer systematiska, storskaliga och sam- ordnade.53 Vidare menar WHO att det finns störst förändrings- potential i våldsförebyggande insatser som använder en s.k. hela- systemet-ansats.54 Med det menar de att våldsförebyggande insatser får en bättre effekt om de riktar sig mot flera riskfaktorer på olika samhällsnivåer samtidigt.55 Hela-systemet-ansatsen innebär också att genomföra organiserade våldsförebyggande insatser som spänner över många verksamhetsområden och sektorer, vilket kräver att många aktörer samverkar strukturerat.56 Modeller med en system- ansats för förebyggande arbete har också framgångsrikt tillämpats inom områden som hiv, mobbning, och alkoholprevention.57

En annan fråga för framtidens våldsförebyggande arbete menar WHO är att identifiera likheter i olika våldsformer och deras bakom- liggande orsaker. Skilda våldsförebyggande program har många gånger överlappande innehåll, vilket synliggör att olika former av våld har liknande bakomliggande orsaker. Våldsförebyggande in- satser som behandlar sådana gemensamma bakomliggande faktorer

52 WHO (2009).

53 Flood (2011).

54”Multi-level approach”.

55 Anderson (2005), Casey & Lindhorst (2009).

56 WHO (2010), Walker et al. (2008).

57 Casey & Lindhorst (2009).

141

Våldsförebyggande arbete

SOU 2015:55

har möjlighet att minska förekomsten av flera typer av våld. Det är därför viktigt att identifiera dessa likheter och systematiskt inför- liva gemensamma faktorer i mer omfattande våldsförebyggande program, så att det kan öka både effektiviteten och effekterna av förebyggande insatser.58

4.14 Våldsförebyggande insatser mot hedersrelaterat våld och förtryck

Det finns mycket få tidigt våldsförebyggande insatser mot heders- relaterat våld och förtryck och få effektutvärderingar på området, såväl nationellt som internationellt.59

Rädda Barnen m.fl. bedriver Det handlar om kärlek som är ett exempel på ett våldsförebyggande arbete som är inriktat på mål- gruppen barn och ungdomar som är utsatta för hedersrelaterat våld och förtryck. Arbetet inom Det handlar om kärlek bygger på sam- verkan mellan myndigheter och civilsamhället för att stärka barns rättigheter. Fler än 70 kommuner i Sverige använder sig av samver- kansmodellen som bygger på att möta barn och unga i skolan för att prata om rätten att få uppleva, känna och välja sin kärlek och vart de ska vända sig om deras rättigheter kränks. 2014 valde Arvs- fonden att genomföra en av sina största satsningar genom att be- vilja medel till ett treårigt projekt för att metodutveckla Det handlar om kärlek, som kallas Kärleken är fri. Metodutvecklingen innebär bl.a. att stärka och utveckla stödet till de utsatta genom att bygga upp ett nationellt stödforum med hjälp av en kraftsamling från flera frivilligorganisationer. Stödforumet ska innehålla en stödlinje för barn och unga, som är riktad både till flickor och pojkar, och en lärarplattform för lärare och annan skolpersonal. Hösten 2012 utvärderades Det handlar om kärlek externt. Utvärde- ringen visade att modellen är en konkret, användbar och effektiv samverkansmodell för att motverka hedersrelaterat våld och för- tryck, medvetandegöra barn och unga om deras rättigheter samt skapa förtroende för myndigheter och organisationer.60

58 Hamby, S. & Grych, J. (2013), WHO (2002), WHO (2009).

59 Socialstyrelsen (2006).

60 Context (2013).

142

SOU 2015:55

Våldsförebyggande arbete

4.15 Få utvärderade våldsförebyggande insatser

En systematisk genomgång av effektutvärderingar av tidigt och selektivt våldsförebyggande arbete (vad gäller både interpersonellt våld och självförvållat våld) visar att utvärderingsforskningen främst fokuserat på s.k. ungdomsvåld. Insatser mot mäns våld mot kvinnor och våld i nära relationer har som regel inte utgått ifrån forskning och utvärdering, utan har i stället tenderat att baseras på en aktivistisk agenda. Paradoxalt nog kan FN-resolutioner och andra internationella överenskommelser ha bidragit till bristen på utvärderingsforskning avseende mäns våld mot kvinnor och våld i nära relationer, eftersom det stora politiska intresset kan ha gett intrycket av att forskning inte behövs för att driva frågan framåt. Av de utvärderingar som finns har över hälften genomförts i USA. Andra länder med relativt livaktig forskning på området är Australien, Kanada, Kina och Storbritannien, medan bidraget från Sverige är relativt begränsat. Globalt sett är det vanligare med våldsförebyggande program riktade till enbart kvinnor, jämfört med enbart män, även om det vanligaste är att programmen riktas till både kvinnor och män.61

De flesta utvärderingar av våldsförebyggande insatser är genom- förda på den socio-ekologiska modellens individnivå eller relations- nivå. Generellt för våldsförebyggande program hittills är att de är relativt småskaliga, bedrivs i projektform och ofta har osäkra förut- sättningar vad gäller ekonomiska och personella resurser. Det med- för stora svårigheter att sätta upp systematiska effektstudier med för- och eftertester, kontrollgrupper och uppföljning. Tidigt vålds- förebyggande insatser är också svåra att mäta och visar ofta svaga resultat. Dessutom saknas det konsensus kring vilka utfallsmått som ska användas. Det är en bakomliggande orsak till varför det fortfarande finns så få rigoröst utvärderade, tidigt våldsförebygg- ande program i världen som riktar sig till män och pojkar.62

I Sverige saknas selektiva våldsförebyggande insatser för vuxna män som är uttalat våldsförebyggande. Däremot finns exempel på metoder som riktar sig till unga män, t.ex. ART, där utvärderingar visar på svag effekt.63 På indikativ våldsförebyggande nivå använder

61 Hughes et al. (2014).

62 Wells et al. (2013), SKL (2011), Weisz, et al. (2009), Sjögren et al. (2013), Flood (2011).

63 SKL(2011).

143

Våldsförebyggande arbete

SOU 2015:55

Kriminalvården programmet IDAP, som utvärderades under 2004–2007 och där resultatet får anses försiktigt lovande.64

MUCF har låtit kartlägga vetenskapligt utvärderade och effek- tiva våldsförebyggande metoder med genusperspektiv och som har fokus på pojkar och unga män i Sverige, Norden, Europa och Nordamerika. Metoderna skulle vara effektutvärderade flera gånger, ha stor spridning och ha implementerats på många håll i olika åldersgrupper och miljöer. De skulle också visa lovande eller goda resultat vad gäller kunskaps-, attityd- och beteendeförändring. De metoder som identifierades hade endast fokus på ungas våld i nära relationer eller på sexuellt våld. Följande sju program bedömdes bäst uppfylla de uppsatta kriterierna: Bringing in the Bystander, Mentors in Violence Prevention, The Men’s Project, Safe Dates, Know Your Power, MOST och The Men’s Program. Det sistnämna var genussensitivt medan de andra hade en genusförändrande ansats.65

Av dessa har programmen Mentors in Violence Prevention (MVP) och Bringing in the Bystander (BITB) importerats, översatts, testats och anpassats till svensk kontext av organisationen Män för Jäm- ställdhet. Metoderna kommer att testas ytterligare inom ramen för Arvsfondsprojektet En kommun fri från våld, som pågår 2015–2018 i Borås och Västerås.

Båda programmen är s.k. åskådarprogram som fokuserar på att stärka förmågan hos deltagarna att ingripa som åskådare för att stoppa t.ex. våld, trakasserier eller sexism. Centralt för båda pro- grammen är att en åskådare kan gripa in och göra skillnad på ett säkert och effektivt sätt före, under och efter en situation där någon kränker eller behandlar en annan person illa.

MVP har under 20 år implementerats och spridits i USA, främst inom skola, idrottsrörelsen och inom militären. Det övergripande syftet är att bryta mäns tystnad kring frågor om mäns våld mot kvinnor och målen med programmet är att öka medvetenheten, utmana tänkandet, öppna för dialog och inspirera till att agera förebild i det våldsförebyggande arbetet. Programmet bygger på en mentorskapsmodell där professionella utbildare knutna till MVP utbildar unga så kallade mentorer som i sin tur leder kortare workshops med sina jämnåriga på skolor eller universitet. MVP har

64 WHO (2003), Kelly et al. (2010), Kriminalvården (2012).

65 Sjögren et al. (2013).

144

SOU 2015:55

Våldsförebyggande arbete

visat lovande resultat i både process- och effektutvärderingar, där deltagare förändras i positiv riktning. Deltagarna visar sig ha lärt sig mer om mäns våld, i mindre utsträckning ha sexistiska attityder, oftare se olika former av våld som felaktiga och ha större tilltro till sin egen förmåga att ingripa och hjälpa till.66

BITB har sitt ursprung i MVP och har ett särskilt fokus på att förebygga sexuellt våld. Målgruppen har främst varit studenter på universitet. Utvärderingar visar att deltagarna i programmet BITB inte bara förändrade attityder till våldtäkt och våldtäktsmyter, och till att gripa in i våldsamma situationer, utan även en positiv bete- endeförändring som består efter ett år gällande att som åskådare ingripa mot våld i nära relation och sexuellt våld.67

4.16 Mediekampanjer

Mediekampanjer för att förändra sociala och kulturella normer är internationellt sett de mest synliga och vanliga strategierna för att förebygga våld i nära relationer och sexuellt våld. Även här har Sverige mycket att lära. Mediekampanjer är samtidigt den minst utvärderade våldsförebyggande strategin. WHO påpekar att de utvärderingar som gjorts av mediekampanjer typiskt sett fokuserat på förändrade attityder, snarare än förekomst av våld, vilket gör det svårt att dra säkra slutsatser om hur effektiva de är i att faktiskt förebygga våld. Med detta sagt finns det ändå ett visst stöd för tre typer av våldsförebyggande program med syfte att förändra attity- der och normer som bidrar till våld i nära relationer och sexuellt våld, även om effekterna i form av minskad förekomst av våld behöver undersökas mer ingående. De tre typerna av insatser är: program som utgår från teorier om sociala normer för att motverka föreställningen att våld är normalt, arbete med män och pojkar, och mediekampanjer.68

Europeiska institutet för jämställdhet (EIGE) lyfter också medie- kampanjer som lovande i en kartläggning av våldsförebyggande arbete från 2015, även om de framhåller att dessa inte är effekt-

66 Cissner (2009), Ward (2000),(2001),(2002), Katz et al. (2011), Katz (1995).

67 Potter et al. (2009), Moynihan, et al. (2014).

68 WHO (2010), se även Potter (2008), Potter et al. (2008).

145

Våldsförebyggande arbete

SOU 2015:55

utvärderade.69 Ett annat exempel på hur kampanjer kan utvecklas i dialog med forskning och utvärdering är den brittiska kampanjen ”Det här är våld” (This is abuse) riktad till unga. Den bygger på två tidigare kampanjer, en om våld i nära relationer och en om sexuellt våld, utvecklade mot bakgrund av studier av ungas perspektiv på våld.70 När fortsatta studier visade att unga inte uppfattar våld i parrelationer och våldtäkt som separata fenomen utan snarare som olika delar av ett kontinuum slogs de båda tidigare kampanjerna ihop till en, som lanserades i december 2013. Denna har i sin tur utvärderats, bl.a. genom för- och eftermätningar, och den ingår fortsatt i den nationella strategin. 71

4.17 Engagera män – en nyckelstrategi

En viktig framtidsfråga är att engagera män och pojkar i det vålds- förebyggande arbetet.72 Det finns en rad skäl till detta, bl.a. att en majoritet av alla män varken utövar våld eller har överseende med våldshandlingar. Könsrelaterat våld berör också män direkt eller indirekt i alla åldrar, oavsett socioekonomisk och etnisk bakgrund. Många män ser och förstår allvaret i problemet och vill vara en del av lösningen. Män har också oftast större möjligheter att påverka centrala institutioner och sociala strukturer. Dessutom skickar medverkande män – som förebilder, ledare och allierade med kvin- nor – kraftfulla budskap till pojkar och andra män om t.ex. rela- tioner, kön, våld och makt, som påverkar föreställningar om vad det innebär att vara man.

4.18 Inget att vänta på!

För att stödja det våldsförebyggande arbetet tog MUCF tillsammans med organisationerna Unizon och Män för jämställdhet i slutet av 2014 fram handboken Inget att vänta på. Handbok för våldsföre-

69 EIGE (2015).

70 Home Office (2014b).

71 Home Office (2014), (2014b).

72 Pease (2008), Wells (2013), FN (2008), Katz J (1995), Kaufman (2001), Government of Ontario (2007), Flood (2011).

146

SOU 2015:55

Våldsförebyggande arbete

byggande arbete med barn och unga.73 Handbokens syfte är att skapa förståelse för och möjliggöra utveckling av en kunskapsbaserad våldsförebyggande praktik med genusperspektiv för barn och unga i Sverige. Den utgår från genusvetenskapliga perspektiv på våld och folkhälsovetenskapliga perspektiv på våldsförebyggande arbete och lyfter konkreta steg för förändringsarbete.

Utredningen instämmer i att det inte finns något att vänta på och att våldsförebyggande arbete måste få mer fokus och resurser i framtiden. Som vi redogjort för i kapitel 3 så finns det troligen oerhört mycket att vinna även i ekonomiska termer genom att satsa resurser på att åtgärda, förhindra och förebygga våldet.

I det våldsförebyggande arbetet måste många fler aktörer in- volveras, i större omfattning. Tidiga våldsförebyggande insatser bör dock inte genomföras på bekostnad av andra satsningar riktade till stöd och skydd för våldsutsatta kvinnor, utan genom utökade resurser och ett förändrat arbetssätt.

73 MUCF (2014).

147

5 Att arbeta med och förstå våld

I detta kapitel går vi närmare in på arbetet med våldsutsatta och våldsutövare. Vi beskriver målsättningen med arbetet och beskriver de utmaningar och hinder som yrkesverksamma många gånger kan möta. Avslutningsvis lyfter vi upp politikers och chefers ansvar för att skapa hållbara arbetsvillkor och arbetsmiljö för yrkesverksamma på området.

5.1 Ett professionellt fält växer fram

Arbete för kvinnofrid och mot mäns våld mot kvinnor, mot hedersrelaterat våld och förtryck och mot våld i nära relationer har under senare år vuxit fram som ett eget professionellt fält.

Som vi beskrivit i kapitel 2 har arbete mot mäns våld mot kvinnor utökats och vuxit fram under de senaste 40 åren. Från början i stort sett enbart genom ideella kvinnojourers insatser. Under senare år har det offentliga i högre utsträckning börjat ta ansvar för arbete med att ge stöd och hjälp till våldsutsatta kvinnor och barn som upplevt våld, vilket länge har efterfrågats från både statlig och frivillig sektor.

Utredningen som i början av 2000–talet utvärderade kvinno- fridsuppdragen1 såväl som den jämställdhetspolitiska utredningen2 konstaterade 2004 respektive 2005 att det fanns en mängd stora brister i institutionalisering när det gäller arbetet mot mäns våld mot kvinnor, på alla nivåer i samhället. Med några få undantag saknades särskilda och specialiserade enheter för att hantera fråg- orna, och särskilda policydokument, handlingsplaner, arbetsrutiner,

1 SOU 2004:121.

2 SOU 2005:66.

149

Att arbeta med och förstå våld

SOU 2015:55

personella resurser och specialiserade tjänster. Inga särskilda medel för utvecklingsarbete avsattes med någon regelbundenhet och det saknades särskilda kompetenskrav på de tjänstemän som i sitt yrke möter kvinnor och barn som drabbats av mäns våld. Båda utred- ningarna lyfte fram att prioriterade områden för framtidens offent- liga insatser på området måste vara resurser, organisation, kunskap och förståelse. Kvinnors utsatthet för mäns våld är ett allvarligt samhällsproblem som kräver att insatser permanentas, får en mer beständig organisation och långsiktiga verksamhetsmål.

Utredningen om kvinnofridsuppdragen pekade också på att specialiserade tjänstebefattningar inom ordinarie verksamhet är en förutsättning för ett systematiskt och kontinuerligt arbete för kun- skapsuppbyggnad och för att höja frågans legitimitet och status.

I dag, 2015, är läget delvis annorlunda. En mängd samhälls- aktörer har yrkesverksamma som arbetar helt eller delvis med frågor som rör mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Utöver anställda och ideella vid landets kvinnojourer, tjej- jourer och brottsofferjourer så finns vid varje länsstyrelse utveck- lingsledare och särskilt ansvariga för mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Flera nationella myndigheter har ett antal anställda som arbetar med särskilda uppdrag på området, t.ex. Socialstyrelsen, Polisen och Åklagarmyndigheten. Fler speciali- serade tjänster som arbetar strategiskt och samordnande för att driva frågorna framåt har inrättats. NCK hade i december 2014 61 personer anställda3. I de två nationella myndighetsnätverken för kvinnofrid och mot hedersrelaterat våld och förtryck ingår närmare 20 nationella myndigheter och SKL.4

Vad gäller kommuner, landsting och regioner så sammankallar SKL ett kvinnofridsnätverk bestående av drygt 400 yrkesverk- samma som i någon utsträckning arbetar med kvinnofridsfrågor. I en enkät som Unizon skickade ut till landets alla kommuner i november 2014 och som besvarades av 70 procent, framgår att drygt 83 procent av de som svarat har någon sorts funktion/an-

3 NCK (2015).

4 Barnombudsmannen, Brottsförebyggande rådet, Brottsoffermyndigheten, Diskrimineringsombudsmannen, Domstolsverket, Folkhälsomyndigheten, Försäkringskassan, Inspektionen för vård och omsorg. Kriminalvården, Länsstyrelserna, Migrationsverket, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Nationellt centrum för kvinnofrid, Rikspolisstyrelsen, Rättsmedicinalverket, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse, Sveriges Kommuner och Landsting och Åklagarmyndigheten.

150

SOU 2015:55

Att arbeta med och förstå våld

ställd inom området mäns våld mot kvinnor/våld i nära relationer. 48 procent av kommunerna som svarade angav att de hade flera personer som arbetade med frågan och 41 procent angav att de hade ett ”kvinnofridsteam”.5 Av de 206 skyddade boenden som Socialstyrelsen identifierade i sin kartläggning under 2012 så drevs 21 procent i kommunal regi.6 Flera landsting har börjat ställa frågor om våldsutsatthet till sina patienter och har påbörjat en utveckling av kunskapsstöd och riktlinjer, som nämnts i kapitel 4. Till exempel drivs i Västra Götalandsregionen sedan drygt fem år ett kompetens- centrum mot våld i nära relationer med omkring tio anställda.

Den senaste tioårsperioden har också våldsförebyggande arbete fått ett ökat fokus och MUCF har exempelvis utbildat ett stort antal anställda inom den idéburna sektorn såväl som kommunala skol- och fritidsverksamheter och andra offentliga verksamheter som möter barn och unga.7 Den ideella organisationen Män för jämställdhet, som verkar för jämställdhet och mot våld och driver ett centrum för våldsprevention, har mellan åren 2005 och 2015 vuxit från 1,5 till 15 anställda. Vidare har Arvsfonden sedan 2010 beviljat medel till omkring 28 projekt som avser olika insatser för barn, unga och kvinnor som utsatts för mäns våld eller heders- relaterat våld och förtryck. Dessa Arvsfondsprojekt drivs av ideella föreningar och andra icke-vinstdrivande organisationer som vill pröva nya idéer för att utveckla verksamheter för barn, ungdomar och personer med funktionsnedsättning på deras egna villkor.

Sammantaget har en stor ökning av antalet yrkesverksamma på området skett den senaste tioårsperioden. Fler myndigheter och samhällsaktörer arbetar alltså i högre utsträckning med frågor som rör mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Dessutom finns i dag mer rutiner, riktlinjer, föreskrifter, utveck- lingsmedel och vägledningar för arbetet. Det kan beskrivas som att en ökad institutionalisering har påbörjats. Men, som vi påpekade i vårt delbetänkande sker arbete mot mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer och hedersrelaterat våld och förtryck fortfarande ofta vid sidan av det ordinarie verksamhet, både hos nationella myndig- heter och hos myndigheter på lokal nivå. Kortsiktiga regerings-

5 Unizon (2015), enkäten besvarades av 202 av 290 kommuner.

6 Socialstyrelsen (2013).

7 MUCF (2015).

151

Att arbeta med och förstå våld

SOU 2015:55

uppdrag som sker i projektform riskerar att bidra till att arbetet inte integreras i ordinarie arbete på myndigheter. I Unizons kart- läggning angav 24,3 procent av de kommuner som svarade att deras kvinnofridssamordnare var projektanställd8. Det är ett allmänt känt fenomen att många yrkesverksamma på området just är visstids- anställda i temporära satsningar, eller att deras tjänster kan ändras till att innefatta andra frågor om tidsbegränsade uppdrag på områ- det avslutas.

Oaktat de brister som fortfarande råder för arbetet i stora delar så håller ett professionellt fält och nya yrkesroller på att växa fram. Dessutom, och kanske delvis på grund av en ökad institutionalise- ring, börjar allt fler andra yrkesverksamma inom exempelvis polis, socialtjänst, skola och hälso- och sjukvård uppmärksamma vålds- utsatta i sitt arbete på ett tydligare sätt. Det uppenbarar sig även frågor som rör hur arbetsmiljön, resurser och stödinsatser för de anställda ska utformas på bästa sätt för att våldsutsatta ska få det stöd och skydd som de behöver. Spörsmål om mandat och sam- verkan och skärningspunkter mellan olika yrkesverksamma upp- kommer. Strategiska och övergripande frågor kring mål och rikt- ning på lång sikt väcks.

I kapitel 4 redogjorde vi för våldsförebyggande arbete och be- tonade vikten av att öka fokus på tidigt våldsförebyggande arbete för att vi tillsammans ska bekämpa mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. I detta kapitel går vi närmare in på arbetet med våldsutsatta och våldsutövare, som också är vålds- förebyggande.

5.2 Målsättningen med arbetet

För många yrkesverksamma innebär arbetet mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck i praktiken att till- godose behovet av stöd, skydd och behandling till våldsutsatta kvinnor och barn. Det handlar om att se den våldsutsattas situation och utsatthet samt vidta adekvata åtgärder. Genom samverkan kan yrkesverksamma skapa fysisk, psykisk och social trygghet hos den utsatta.9

8 Unizon (2015).

9 Ekström (2013), Ekström (2014).

152

SOU 2015:55 Att arbeta med och förstå våld

Figur 5.1	Genom samverkan kan myndigheter utgöra en ”skyddsmur”
	för den våldsutsatta
Myndigheter samverkar och
skapar tillsammans känslan
av en skyddsmur gentemot
förövaren/rna		Den våldsutsatta
		är skyddad
		•	fysiskt
		•	psykiskt
		•	emotionellt
		•	socialt

Förövare

Utsatt

5.2.1 Kunskap och förståelse om våldsutsatta och deras situation

För att förstå arbetet med att bemöta våldsutsatta behövs kunskap om och förståelse för våldsutsattas situation. Carin Holmberg och Viveka Enander beskriver de komplexa känslor som i en nära relation binder kvinnan till den våldsutövande mannen som ett ”traumatiskt band” där hennes olika känslor av kärlek, rädsla, hat, medlidande, skam, skuld och hopp tvinnas samman. Inom kvinnan lever två krafter, en som anpassar sig för att överleva och en som motsätter sig övergrepp och våld.10 Att ha en personlig relation till den som begår en våldshandling är dubbelt traumatiserande, dels att utsättas för det faktiska våldet, dels att förhålla sig till att det är en närstående som begår brottet. Begränsningar av den utsattas livs-

10 Holmberg & Enander (2011), Enander (2011).

153

Att arbeta med och förstå våld

SOU 2015:55

och handlingsutrymme har ofta skett gradvis i en normaliserings- process.11 Det är därför också sällsynt att den som utsätts initialt ser det som ett brott. Närheten till förövaren gör att våldshandling- arna tolkas på ett mildrande sätt, förringas och förnekas.

När det gäller våld som flickor och unga kvinnor utsätts för kan det ske inom såväl stabila som mer tillfälliga relationer, men ut- övandet av kontroll kan likaväl vara central. Ofta sker psykiskt våld, tvång, press och kontroll via digitala/sociala medier, i form av ryktesspridning, bilder, mobilsamtal, övervakning av var den ut- satta befinner sig osv. Våldet kan vara mycket svårt för den unga utsatta att bryta sig ur. Våldsutsatta flickor och unga kvinnor kan mötas av vuxenvärldens (och den professionella världens) uppfatt- ning om att våld främst utspelar sig mellan vuxna kvinnor och män, som dessutom har barn, hem och andra ”bindande faktorer” gemen- samt. Det gör att många av de som har berättat om sin utsatthet inte har upplevt att de blir förstådda. De kan också själva ha uppfatt- ningen att misshandel av kvinnor sker i vuxnas relationer, vilket undervärderar deras egen utsatthet. Samtidigt spelar föräldrar stor roll i hanterandet av våldet eftersom såväl offer som förövare kanske bor hemma eller som unga vuxna har en nära relation till föräldrarna. Även jämnåriga vänner är centrala, de kan ge stöd men också förminska våldet.12

Ordet ambivalens är ett nyckelord i förståelsen av våld i nära relationer. Förövarens förklaringar och uppfattningar av det våld som utövats har delvis också blivit den våldsutsattas. Våldsutövaren osynliggör, normaliserar och bagatelliserar sina handlingar och förlägger skuld och skam på kvinnan. Mannens verklighetsupp- fattning påverkar även kvinnan. Kvinnan kan ha två jag inom sig, dels ett jag som har internaliserat mannens världsbild, hon bär den skuld och skam som borde vara hans, och dels ett jag som kräver upprättelse.13

I denna dubbelhet kämpar kvinnan med uppbrottet från mannen. Känslor av skuld eller skam kan göra att den utsatta vill tränga bort minnet av det som har hänt och att hon har svårt att prata om det. En del av en traumareaktion kan vara att förtränga eller förminska

11 Lundgren (2004).

12 Gottzén & Korkmaz (2013), Överlien (2015), STIR (2015).

13 Holmberg & Enander (2011), Enander (2011), Lundgren (2004), Olsson (2011).

154

SOU 2015:55

Att arbeta med och förstå våld

det man har varit med om. Det är vanligt att kvinnan separerar ett antal gånger före det slutgiltiga uppbrottet och uppbrottsprocessen består av flera faser.14 Först handlar det om att bryta upp fysiskt från mannen. Det är vanligt att kvinnan gör detta när hon upplever att hon ”nått botten” eller tappat hoppet om relationen, men den våldsutsattas yttre omständigheter såsom försörjningsmöjligheter och ekonomiska situation har också betydelse för beslutet att stanna eller gå.15 En vändpunkt kan vara när det blir konkret hotfullt för hennes eget liv eller någon annans liv (t.ex. barnens). Därefter handlar det om att också bli emotionellt fri och bryta det känslo- mässiga bandet till våldsutövaren. Olika steg som kvinnan går igenom i denna fas kan vara att gå från att känna att hon älskar honom till att hon hatar honom, därefter kan hon känna med- lidande eller tycka synd om honom och till sist känner hon ingen- ting för honom (men kan fortfarande vara rädd för honom eller känna skuld för våldet). Många ser inte sig själva som misshandlade eller våldtagna, eftersom stora delar av våldet har normaliserats och kallats för något annat. En sista fas i uppbrottsprocessen handlar om att fullt ut förstå vad man varit utsatt för och sätta ord på att ha blivit utsatt för fysiskt, psykiskt och/eller sexuellt våld. Först när våldsutsattheten och traumat synliggörs kan det bearbetas.16

Det är också viktigt att ha kunskap om våldsutövande mäns beteenden. Den mest utvecklade kunskapen om män som utövar våld mot kvinnor bygger på studier av män som kommit till myn- digheters kännedom och varit föremål för någon slags insats, som ett program för våldsutövare. Det är dock värt att hålla i minnet att detta är en minoritet av våldsutövarna. Det som många forskare dock är eniga omkring är att våldsutövande män brister i ansvars- tagande för våldet, en brist som också bidrar till att upprätthålla våldet. Det handlar om att män kan anlägga förhållningssätt till våldet och sitt eget beteende som tonar ner våldets allvar och det egna ansvaret, skuldbelägger den utsatta kvinnan, och osynliggör våldets konsekvenser.17 I stället för att tala om våldet som de kon- kreta handlingar de utövat – ”sparkar” och ”slag” – kan de t.ex.

14 Dobash & Dobash (1979), Eliasson (1997).

15 Anderson & Saunders (2003).

16 Holmberg & Enander (2011).

17 Hydén (1995), Isdal (2001).

155

Att arbeta med och förstå våld

SOU 2015:55

prata om ”gräl” eller liknande. Vidare har Jeff Hearn18 pekat på att medan våldsutsatta kvinnor tenderar att lyfta fram våldets konse- kvenser för hela livssituationen, kan våldsutövande män hålla isär olika bilder av sig själva vilket gör att både våldet och förståelsen av det fragmentariseras. Fragmentariseringen får våldet att framstå som separata händelser i stället för som en del av ett mönster i relationen och en pågående process. Denna fragmentisering på- verkar omgivningens respons när mannen kommunicerar våldet som tillfälligt och som kvinnans ansvar. Omgivningen kan försvara och legitimera våldet baserat på deras uppfattningar om mannens generella situation och hur han beter sig i andra sammanhang, samt på åsikter om kvinnan och hennes karaktär. Men familj och vänner kan också intervenera direkt i våldet och när det kommer till deras kännedom försöka skydda kvinnan och förmå mannen att förändras. Mannen kan i vissa fall också vara mycket öppen om sitt våld, men i de flesta fall får omgivningen inte kännedom om våldet eller om dess omfattning.19 Övergreppen möjliggörs genom olika strategier för att hålla det som pågår inom familjen hemligt.20 Tystnad och hemlighållande och barnens övergivenhet och ensam- het är utmärkande för familjer där det förekommer våld. Barn i sådana familjer får ofta bära sina traumatiska upplevelser själva. Den samlade tystnaden runtomkring förmedlar till barnen att våld är en privat angelägenhet.21

Som fördjupat beskrivits i kapitel 2 har barn och ungdomar som utsatts för hedersrelaterat våld och förtryck ofta under många år levt med stora begränsningar i sitt liv. Många har uppfostrats till att inte uttrycka egna tankar och åsikter, begränsats kring vem de umgås med och när de får gå ut, vad de får ha på sig, hur de får se ut, vad de ska tro på, tänka och tycka, utbildning, framtid och äktenskap. Många av dem har utsatts för psykisk misshandel av sina familjemedlemmar och släktingar i form av kränkningar, nedvärde- ringar, utfrysning, isolering eller hot. Många har också hotats med misshandel, att vanställas, uteslutas från familjegemenskapen eller att giftas bort och åtskilliga har utsatts för dödshot. Få utsatta har stöd av någon i sitt familjenätverk. Vissa unga blir utsatta för press,

18 Hearn (1998).

19 Gottzén (2013).

20 Carlsson (2009).

21 Hindberg (1999), Weinehall (1997).

156

SOU 2015:55

Att arbeta med och förstå våld

tvång, hot och våld av familjen först i samband med partnerval, medan andra levt med sådana begränsningar, hot, förtryck och våld under hela uppväxten.22 Flickor och kvinnor som har könsstympats kan ha levt länge med smärtor, trauma och fysiska symptom utan att ha kopplat ihop det med könsstympningen. Könsstympning är en tyst och hemlighållen fråga som för många utsatta känns tabu att kommunicera kring.23

Det kan vara först när isolering, kontroll och hot upphör som den som utsatts för hedersrelaterat våld och förtryck eller köns- stympning har möjlighet och utrymme att känna efter hur hon mår. När den unga har tagit steget ut ur familjen kliver hon såväl mentalt som faktiskt in i ett annat rum och uppbrottet kan väcka starka reaktioner som den unga själv inte är beredd på. Den starka individ som stod emot familjens och/eller släktens krav och som tog sig ur sin situation kan ”kollapsa” efter uppbrottet. Från att ha levt i ett sammanhang med flera syskon och andra släktingar, där den unga upplever sig som ensam med sina känslor, är hon nu även isolerad. Denna upplevelse av ensamhet kan leda till att den unga är mycket mottaglig för alla kontakter som verkar erbjuda ett alternativ till ensamheten. I en situation där den unga är i en kris kan längtan efter syskon eller mamman exempelvis bli oerhört stark. Svårig- heten att hantera ensamheten kan dels knytas till det kaos som konsekvenser av den levda erfarenheten och upplevelse av upp- brottet kan ge upphov till. Dels kan svårigheten att hantera ensam- het knytas till den kollektiv-orientering som är gemensam för många av de unga. De unga har i hög utsträckning fråntagits rätten att vara ensamma innan uppbrottet och kan ha längtat efter ensam- het. Trots detta kan ensamheten efter uppbrottet upplevas svår att hantera eller rent av ohanterbar. I detta läge är det inte ovanligt att den unga tappar ork, vilja och initiativförmåga att göra något överhuvudtaget.24

22 Ungdomsstyrelsen (2009), Länsstyrelsen Östergötland (2011).

23 Länsstyrelsen Östergötland (2015).

24 Länsstyrelsen Östergötland (2011).

157

Att arbeta med och förstå våld

SOU 2015:55

5.2.2 Att ge skydd och stöd och återupprätta värdighet

En kvinna eller flicka som söker skydd och stöd kan ofta befinna sig i ett känslomässigt och praktiskt kaos. Som konsekvens av våldet kan hon ha låg självkänsla, svårt att lita på andra och vara rädd att inte bli trodd om hon berättar. Ett bra och respektfullt bemötande utifrån hennes särskilda situation är avgörande för att hon ska orka berätta och bryta upp från våldet. Det är viktigt att hon själv får sätta ord på sina problem, formulera vad hon vill ha hjälp med och välja hur hon vill gå vidare. Att få lita till sin egen förmåga och göra bedömningar och fatta beslut är att återta makten över sitt liv. Den våldsutsatta behöver känna att hon inte står ensam – men att hon står på egna ben.25

Det är också ett viktigt uppdrag och ett ansvar för yrkesverk- samma inom socialtjänsten och polisen att bedöma säkerheten och riskerna för den våldsutsatta utifrån en kartläggning av våldet som hon och eventuella barn har utsatts för. Detta måste göras för att göra en korrekt bedömning av den fara som kvinnan, flickan och/eller barn kan befinna sig i, och det är viktigt för dokumenta- tion och framtida säkerhet. När det gäller riskbedömningar inom socialtjänsten finns i Sverige den standardiserade bedömnings- metoden FREDA som innehåller ett farlighetsbedömningsinstru- ment och som är avsedd att användas i arbetet med våldsutsatta kvinnor.26 Polis och kriminalvård använder bl.a. riskbedömnings- och hanteringsmodellen SARA för våld i nära relationer27 och PATRIARK som är en version av SARA som är anpassad för att bedöma och hantera hedersrelaterat våld.28 För att bedöma risken för förföljelse i form av oönskad och upprepad kommunikation, kontakt eller annat uppförande som orsakar fruktan för den ut- sattas (eller närståendes) säkerhet används verktyget SAM.29

Förutom socialtjänst och polis finns det en rad olika stöd- verksamheter för våldsutsatta (se kapitel 6). Dessa utgörs exempel- vis av telefonrådgivning, skyddade boenden, hjälp vid kontakt med myndigheter, advokater och rättsinstanser samt samtalsbehandling.

25 Grände & Lundberg (2009).

26 Socialstyrelsen (2009).

27 Spousal Assault Risk Assessment Guide. Belfrage (2008) Kropp et al. (2000).

28 Belfrage (2005), Belfrage & Strand (2010).

29 Stalking Assessment Manegement. Belfrage & Strand (2007) och (2009).

158

SOU 2015:55

Att arbeta med och förstå våld

Insatserna utförs av såväl kommuner som ideella föreningar så som kvinnojourer. De flesta stödinsatser är inte riktade till någon särskild grupp, utan till kvinnor generellt.30 Exempelvis riktas få insatser direkt till flickor och unga kvinnor som varit utsatta för våld i nära relation. En av få med tydligt fokus på denna grupp utgörs av tjejjourernas stödverksamhet. Socialstyrelsen rekommen- derar att hälso- och sjukvården bör ta upp frågan om våld i alla ärenden inom barn- och ungdomspsykiatrin (BUP).31 Socialstyrel- sens rekommendation syftar på barn och unga som utsatts för våld i hemmet, men detta behov finns även för våld i ungas nära rela- tioner.

Den som har varit utsatt för våld kan få starka traumatiska reaktioner, bl.a. posttraumatisk stressyndrom (PTSD). Det kan innebära att våldsoffret har mardrömmar och minnen av de traumatiska händelserna, blir distanserad till andra, blir irriterad och har koncentrationssvårigheter samt utvecklar överkänslighet inför fara. Hon kan också undvika att tala om händelserna, inte vilja tänka på dem, och känna sig emotionellt avtrubbad och stum.32 I mötet med professionella som är beredda att lyssna kan den våldsutsatta få möjlighet att uttrycka och bearbeta känslorna som är kopplade till händelserna. Ibland kan det vara först då hon vågar prata om våldet och kan relatera det som hänt till sig själv, samt distansera sig från den skam och skuld våldsutsatta kvinnor ofta upplever.33

30 Socialstyrelsen (2013).

31 Socialstyrelsen (2015).

32 Dietrich (2007).

33 Dietrich (2007) Olsson (2011) Hydén (2005) Enander (2011).

159

Att arbeta med och förstå våld

SOU 2015:55

Figur 5.2 Visar det professionella bemötandet som bl.a. innebär att vara förövarens motpol34

Offrets reaktioner

• Traumareaktioner

• Överlevnadsstrategier

• Motreaktioner

• Den internaliserade förövaren

Det professionella bemötandet

– förövarens motpol

• Skydda fysiskt, socialt och psykiskt

• Öppna för sociala kontakter

• Återupprätta kvinnans värde

• Synliggöra våldet och dess betydelse, möjliggöra offrets berättande

• Göra våldet onormalt

• Tydlighet kring ansvar och skuld

Förövarens förhållningssätt

• Kontroll och isolering

• Förlöjligande, förnedring, hån

• Förnekande, osynliggörande, bagatellisering

• Normalisering

• Förskjutning av skuld/skam till offret

Det professionella bemötandet innebär att vara en motpol till förövaren. Eftersom kvinnan kan ha upplevt våldet som normalt och som hennes fel är det viktigt att tydliggöra att våldet inte är acceptabelt och att ansvar och skuld för våldet ligger hos vålds- utövaren. Det är viktigt att synliggöra våldet och dess betydelse och möjliggöra offrets berättande. På så vis kan kvinnans värde återupprättas och det är också möjligt att öppna upp för kontakter med omvärlden.35

Att återupprätta den våldsutsattas värdighet är grundläggande för arbetet. Forskaren och terapeuten Allan Wade36 lyfter vikten av att fokusera på människors friska och starka reaktioner på hot och våld från en annan människa, deras motstånd mot våldet, och att

34 Hanna Olssons bild från föreläsningar kring temat Vad gör våldet med de professionella?

35 Wade (1997).

36 Wade (2007).

160

SOU 2015:55

Att arbeta med och förstå våld

detta är viktigt för det själsliga läkandet. Det som från början tolkades av kvinnan själv som exempelvis passivitet kan vid en närmare granskning visa sig handla om ett medvetet val och en strategi som hon har använt för att skydda sig själv eller barnen. Många logiska överlevnadsstrategier och motståndsreaktioner går att finna i den våldsutsattas berättelse, och det är viktigt att hon själv får syn på dem. Våldet är ett agerande och en handling av den som utför våldet. Våld är en envägshandling, inte en ömsesidig handling mellan två parter. Det är förövaren som har gått över gränsen, inte offret. Offret försvarar sig, men deltar inte i vålds- utövningen. Genom att synliggöra även små, subtila handlingar av motstånd i arbetet med våldsutsatta kan de få syn på och bevara sin värdighet i en ovärdig situation. Wade menar att kampen för att återta sin värdighet är kärnan i återhämtningen efter våld. Värdig- het kommer av att ha kontroll, makt över sina tankar och själv- ständighet. Genom att fråga den våldsutsatta vad hon gjorde och hur hon reagerat på våldshändelser blir historien mer korrekt och hennes upplevelse av maktlöshet minskar. Det läkande samtalet innebär att man arbetar för att synliggöra det tysta och öppna motståndet. För barnen är det viktigt att se och förstå att deras mamma har gjort motstånd, att få syn på sin mammas handlingar för att skydda dem. Genom att synliggöra kvinnans motstånd blir också våldet synligare, både för kvinnan själv och för de samhälls- instanser som ska göra bedömningar för att sätta in rätt insatser till stöd och skydd.37

För barn och unga som har upplevt våld behövs hjälp och stöd som är anpassat efter och riktat direkt till dem. En förändrad livssituation och skydd från ytterligare upplevelser av våld, hot och kränkningar är grundläggande.38

Hur påverkas den professionella av att möta våldsutsatta kvinnor, barn och ungdomar?

Att arbeta reaktivt mot våld är ett kvalificerat och krävande arbete som fordrar rätt förutsättningar. De som arbetar specifikt med våldsutsatta kvinnor kan utveckla en stor förståelse och kunnighet

37 Wade (1997).

38 Broberg et al. (2011).

161

Att arbeta med och förstå våld

SOU 2015:55

och utgör därmed en kraftfull hävstång i en kritisk livssituation för den utsatta. De professionella förstår det stora värdet av professio- nellt relevanta insatser och ett bra bemötande. I den närmaste arbetsmiljön där man delar samma kunskapsram och förhållnings- sätt kan man få stöd och uppmuntran från arbetskamrater.39 I bästa fall finns en stöttande ledning, en fungerande arbetsmiljö, handled- ning, samverkan, mandat och befogenheter och på så vis kan sam- hällets aktörer skydda den utsatta på bästa möjliga sätt, som figur 5.1 visar.

Våld påverkar de professionella som möter brottsoffer. En del av påverkan är positiv och det kan vara mycket givande att få hjälpa våldsoffer, men genom att lyssna till vad andra varit utsatta för kan man också få negativa reaktioner. I bemötandet av våldsutsatta är empati och inkännande viktigt, men lyssnandet kan påverka den professionellas egna fysiska och psykiska hälsa. De negativa reak- tioner professionella får har beskrivits i termer av ”sekundär traumatisering”, vilket kan ta sig uttryck i plågsamma minnesbilder och mardrömmar. Det kan också synliggöras i försök att undvika offrets trauma och inte ställa specifika frågor om detta, samt i en generell ”emaptitrötthet” och utbrändhet.40 Sekundär traumatise- ring kan utvecklas hos terapeuter, men också hos andra professio- nella som möter och stödjer våldsutsatta kvinnor på olika sätt inom rättsväsende, hälso- och sjukvård och socialtjänst och inom civil- samhället. Handledning och kollegialt stöd har identifierats som viktiga skyddsfaktorer för att undvika sekundär traumatisering.41

Givet de särskilda utmaningar som våldsutsatta och de som arbetar med våldsutsatta har, är kunskap om och förståelse för våldets mekanismer och konsekvenser bland chefer och ledning grundläggande. Det är också viktigt att våga se och prata öppet om våld och stå på de våldsutsattas sida. Mer om ledningens ansvar i avsnitt 5.4.

39 Olsson (2011).

40 Figley (1995) Pearlman & Saakvitne (1995).

41 Pearlman & Saakvitne (1995), Slattery & Goodman (2009).

162

SOU 2015:55

Att arbeta med och förstå våld

5.2.3 Arbete med våldsutövarna

Arbetet med att upptäcka, bedöma och förmå våldsutövande män att sluta använda våld bedrivs i dag såväl inom polis, kriminalvård, socialtjänst och hälso- och sjukvården, som av frivilligorganisa- tioner. De första insatserna och programmen riktade till våldsut- övande män startade på 1980–talet, exempelvis EMERGE i Boston, the Domestic Abuse Intervention Project (DAIP) i Duluth, Minnesota, och Alternativ til vold i Oslo, och det var också då de första kriscentrumen för män etablerades i Sverige – i Göteborg 1987 och i Stockholm 1988. Centrumen var inte bara fokuserade på våldsutövande män, men arbetet mot våld blev snabbt en central fråga. Under de följande decennierna startade allt fler verksamheter och i synnerhet efter millennieskiftet har fältet utvecklats snabbt. Enligt den första nationella kartläggningen av arbete i Sverige med våldsutövande män fanns det år 2006 drygt 50 verksamheter som arbetade med män som utövar våld mot kvinnor i nära relationer.42 En uppföljande kartläggning sommaren 2010 tydde på att antalet verksamheter då hade stigit till minst 75.43 En del av programmen från 2006 hade ersatts med andra och många nya hade kommit till. Även om ingen uppföljning av utvecklingen gjorts nationellt på senare år pekar befintliga uppgifter på fortsatt tillväxt. Kriminal- vårdens program för män som utövar våld i nära relationer, IDAP (Integrated Domestic Abuse Programme), används i dag i 38 verk- samheter44 spridda i olika delar av landet. Vidare finns ett program riktat till män dömda för alla typer av sexualbrott, ROS (Relation och Samlevnad), också det i 38 verksamheter.45 Rikskriscentrum, riksorganisationen för professionellt arbete mot våld i nära rela- tioner, listar 28 medlemsorganisationer (varav många kommunala) som bedriver professionellt behandlingsarbete av män i kris och som utövar våld mot kvinnor. Enligt Socialstyrelsens öppna jäm- förelser av socialtjänstens arbete med brottsoffer erbjuder totalt 67 procent av kommunerna biståndsbeslutade stödsamtal till perso- ner som utövat våld med syftet att våldsutövandet ska upphöra,

42 Eriksson et al. (2006).

43 Eriksson & Pringle (2011).

44 6 anstalt och 32 frivård.

45 5 anstalt och 33 frivård.

163

Att arbeta med och förstå våld

SOU 2015:55

och 62 procent av kommunerna har information på sin webbplats om vilka insatser de kan erbjuda personer som utövat våld.46

I dagsläget finns inget program som riktar sig till förövare av hedersrelaterat våld och förtryck. Befintliga behandlingsprogram tenderar också att ha en underrepresentation av pojkar och unga män som utövat sexuellt våld och våld i nära relation. Dessa är stora och viktiga utvecklingsområden för framtiden.

Att arbeta med insatser riktade till våldsutövande pojkar och män är svårt och kräver mycket av den professionella. Här följer olika steg i arbetet som används i många av de verksamheter som bedrivs nationellt såväl som internationellt. När en våldsutövande man kommit till en verksamhets kännedom är nästa steg att skapa en mer ingående bild av hur våldet i relationen sett ut, vilket kan göras genom samtal och olika självskattningsformulär för våld i nära relationer.47 När det gäller kartläggningar av hur våldet har sett ut i relationen är den våldsutsatta kvinnan och i vissa fall också barnen primära informationskällor. Efter upptäckt och kartlägg- ning av våldet måste risken för att våldet upprepas bedömas. Forsk- ningen pekar på att strukturerade risk- och skyddsbedömningar är att rekommendera.48 Det finns också studier som tyder på att bedömningar som inkluderar de utsattas uppfattning om risken för upprepat våld ökar träffsäkerheten.49 I Sverige används, som nämnt ovan, ett instrument för farlighetsbedömningen inom ramen för bedömningsmetoden FREDA samt riskbedömningsinstrumenten SARA, PATRIARK och SAM.

Efter riskbedömning är nästa steg att bedöma lämplig insats för att förebygga ytterligare våld. Rekommendationen är att bedöm- ningen bör ta hänsyn till risknivå, behandlingsbehov och behov av anpassning till den specifika grupp som den våldsutövande mannen tillhör, t.ex. när det handlar om utbildningsnivå, språkkun-skap, lärandestil och kognitiv förmåga, eller motivation och kulturell

46 Socialstyrelsen (2014).

47 Exempelvis finns självskattningsformuläret CTS2 (The Conflict Tactics Scale 2, Straus et al. 1996) översatt till svenska. Instrumentet ingick bland annat i den nationella utvärde- ringen av insatser riktade till våldsutövande män från 2009 (Socialstyrelsen 2010). Även i den nationella utvärderingen av stödinsatser till barn som upplevt våld mot sin mamma användes CTS2-formuläret och då ställdes en del tilläggsfrågor om vad den svarande personen trodde att barnen hade sett och hört (Broberg et al. 2011). På det sättet användes formuläret för att få en indikation på såväl kvinnors som barns utsatthet för våld.

48 Baird & Wagner (2000) Grann (2002).

49 Heckert & Gondolf (2004).

164

SOU 2015:55

Att arbeta med och förstå våld

bakgrund.50 En annan aspekt är om mannen ska tillhöra en samtals- grupp eller endast ska ha individuella samtal. Ytterligare en del i arbetet handlar om att som professionell göra en aktiv bedömning av om mannen har en uppriktig vilja till förändring och om det är möjligt att arbeta med mannen. Intensiteten i insatsen bör därefter anpassas till risknivån. Ju högre risk för upprepat våld, desto högre intensitet i insatsen. Ju allvarligare fysiskt våld desto troligare är det att arbetet bör starta med ett påverkansprogram där risk- och säker- hetsarbete är en central del i interventionsmodellen. Om våldet framförallt varit sexuellt bör också insatser som är inriktade på den formen av våld övervägas.

Det är viktigt att ta hänsyn till om mannen har ansvar för minderåriga barn. En stor andel av de män som utövar våld lever med minderåriga barn i sin närhet och många är också föräldrar. I dag finns en omfattande kunskap om att en stor andel av män som utövar våld mot kvinnor även utsätter barnen i familjen för direkta övergrepp i form av fysiskt och/eller sexuellt våld.51 Att utsätta barnen för att se, höra och på andra sätt uppleva våld och dess konsekvenser innebär dessutom i sig en form av psykisk barn- misshandel. Även om mannen inte utsätter barnet direkt brister han i sin omsorgsförmåga och har ett ansvar för barnens (o)hälsa och (brist på) välbefinnande. En generell rekommendation från konstruktörerna av program inriktade på pappor är att arbetet med mannen bör starta med ett påverkansprogram för att få stopp på det fysiska våldet, medan ett andra steg kan vara en insats inriktad på den våldsutövande mannens föräldraskap och omsorgsförmåga.52

Vidare är den våldsutövande mannens motivation är en central fråga i arbetet. Många är lågt motiverade och avhopp är ett stort problem för många verksamheter som arbetar med våldsutövare. Ibland kan det behövas en inledande motiverande insats. Eftersom avhopp från ett behandlingsprogram ökar risken för återfall kan det också vara viktigt med ett motivationsarbete medan programmet pågår.53

50 Olver et al. (2011), Woodrow & Bright (2011).

51 För en översikt, se Hester et al. (2006).

52 Scott & Crooks (2004).

53 Olver et al. (2011).

165

Att arbeta med och förstå våld

SOU 2015:55

Ett säkerhetsinriktat stöd till den våldsutsatta kvinnan är en central komponent i de konventionella programmen riktade till våldsutövande män.54 Det finns olika modeller för säkerhetsarbete runt partnern/kvinnan. Minimum är att de som arbetar med män- nen försäkrar sig om att kvinnan känner till vilken hjälp hon kan få och att hon inte stannar i en farlig situation på grund av ett orealis- tiskt hopp om att mannen ska förändras av insatsen. Det är viktigt att kvinnan får kunskap om innehållet i programmet och att hon får veta om mannen avbryter programmet eller behandlingen.55 Partner- kontakt ska vara ett erbjudande till kvinnan, inte ett krav. 56

Överlag bedrivs en stor del av arbetet i Sverige med män som använder våld mot kvinnor på individuell bas, ofta inom ramen för mottagningar som riktar sig till män generellt och inte bara till män med en våldsproblematik. Det finns krismottagningar för män i olika delar av landet. Att delta i verksamheten är frivilligt för man- nen. Oftast är kommunerna huvudman, ibland är det landstingen och ibland är huvudmannaskapet gemensamt. De flesta kriscentrum arbetar utifrån en teoretisk bas med inspiration från såväl pedago- gik, kognitiv beteendeterapi och krispsykologi som från system- teori och psykodynamisk teori, även om tyngdpunkten ofta ligger på någon av dessa influenser.57

Verksamheter som arbetar med våldsutövare växer och utvecklas och det finns ett starkt intresse och engagemang för detta arbete. Att försöka förhindra våldsutövare att fortsätta använda våld är ett viktigt men svårt och krävande arbete, vilket många som arbetar med våldsutövare påpekar. Utredningen har träffat flera verksam- heter och behandlare som arbetar praktiskt samt representanter från Rikskriscentrum och Män för jämställdhet. Att som behandlare gå in med empati och möta våldsutövaren som person innebär alltid en risk för att gå i en negativ allians med honom. Att gå i en negativ allians innebär att den professionella understödjer och bidrar till att förneka och minimera våldet och upprätthålla de förhållningssätt förövaren har till det våld han utövar. Den utsatthet som professio- nella kan befinna sig i när de arbetar med våldsutsatta gäller i lika

54 Austin & Dankwort (1999), RESPECT (2012).

55 Se t.ex. RESPECT (2012).

56 Se även Socialstyrelsen (2015).

57 Se vidare Eriksson et al. (2006) och SKL (2011).

166

SOU 2015:55

Att arbeta med och förstå våld

hög grad för de arbetar med förövarna. Detta är något som under- stryks av både forskning och erfarenhet från praktik.58

5.2.4 Konflikten i berättelserna

Att gärningsman och brottsoffer ger olika berättelser av det våld och de övergrepp som skett är det vanliga scenariot som yrkes- verksamma på olika myndigheter möter. Som det beskrivs ovan präglas våldsutövarens förhållningssätt bl.a. av förnekande, osynlig- görande och bagatellisering av våldet.

Figur 5.3 Bilden illustrerar exempel på olika perspektiv på en och samma händelse.

Det som har hänt

Kvinnans berättelse

Barnets

berättelse Mannens berättelse

I de olika beskrivningarna av våldet finns ofta en inneboende kon- flikt. Det finns minst två berättelser – den våldsutsattas (även barnens) och förövarens berättelse. Dessa berättelser stämmer inte alltid överens med varandra och det kan finnas en motsättning dem emellan. Det kan ibland vara mycket lite som överensstämmer

58 Bahner & Berkel (2007), Bailey et al. (2011), Morran (2008), Mopulden & Firestone (2007), Olsson (2011).

167

Att arbeta med och förstå våld

SOU 2015:55

mellan de olika berättelserna och ord kan stå mot ord. Våldet har ofta har utövats inom hemmets väggar och dolts för omvärlden på olika sätt. Detta utgör inte sällan grunden till de konflikter som kan uppstå i det professionella arbetet inom en myndighet såväl som i samarbetet mellan myndigheter och organisationer.

Ordval för att beskriva våldet kan också bidra till att göra berättelserna grumliga. Det kan talas om ”lägenhetsbråk” som om våld vore ett ömsesidigt ”bråk” mellan två lika ansvariga och ömse- sidiga parter. Det kan talas om ”tjatsex” i stället för att säga våld- täkt. Resultatet av dessa ordval är att skulden i varje fall delvis läggs på den våldsutsatta.

Denna konflikt kan bli väldigt tydlig i den rättsliga processen. Christian Diesen och Eva F. Diesen59 har i analyser av domar funnit att rätten ofta visar viss förståelse för förövarens beteende och kan se hans beteende i ett förmildrande ljus på grund av att kvinnan anses ha provocerat honom. På så vis ges våldsutsatta skuld för att hon blivit utsatt för våld. De pekar också på att det finns en tendens hos domstolarna att se till parternas berättelse och deras relation, i stället för att se kvinnans utsatthet.

Forskaren Monica Burman60 belyser att uppfattningen av det ”ideala brottsoffret” är att hon ska vara svag jämfört med gärningsmannen och att hon har gjort vad hon kan för att försvara sig. Hon finner att i det rättsliga sammanhanget så framställs svag- heten och försvarslösheten hos den ideala våldsutsatta kvinnan i huvudsak som fysisk. Psykisk utsatthet tillmäts oftast mindre bety- delse när det gäller prövningen av straffvärde och skuld. Våldsut- satta kvinnor kan i rättsväsendets ögon brista i motstånd eftersom de inte lämnar mannen. Detta att en våldsutsatt kvinna inte ”går vid första slaget” så som vi här i Sverige har lärt oss att man ska göra, är en uppfattning som bidrar till att många våldsutsatta känner skam och känner sig ”dumma”, påpekar också Viveka Enander.61 Burman lyfter vidare att kvinnans beteende ganska ofta får en stor betydelse för bedömningen av mannens straffrättsliga skuld, även om det inte ska vara så. Om kvinnan har ”grälat” och ”provocerat”, i stället för att vara kuvad och svag så kan kvinnan i rättens ögon bli delvis

59 Diesen & Diesen (2013).

60 Burman (2007).

61 Enander (2011).

168

SOU 2015:55

Att arbeta med och förstå våld

medansvarig för mannens våld. Sammanfattningsvis finns stora svårigheter att betrakta aktiva och starka våldsutsatta kvinnor som brottsoffer med rätt till hjälp och stöd. Kvinnors ”provokationer” visar sig i flera domar inte bara lett till ett begränsat straffvärde, utan också till att rubriceringen grov kvinnofridskränkning har fallit.

Det finns också en ovilja hos många att se och förstå att psykiskt, fysiskt och sexuellt våld kan utövas av till synes ”nor- mala” män som kanske ser bra ut, har ett gott anseende och en hög status i samhället.

Sammanfattningsvis kan sägas att det aldrig kan vara enkelt att arbeta med våld. Att härbergera att gärningsman och brottsoffer ger olika berättelser och att i första hand ställa sig på den vålds- utsattas sida är en stor utmaning för verksamheter, men oerhört viktigt för arbetet.

5.3 Utmaningar och hinder i arbetet

5.3.1 Glapp mellan retorik och praktik

Det finns gott om politiska ställningstaganden både nationellt och internationellt om att mäns våld mot kvinnor ska bekämpas och upphöra. Vi har i tidigare kapitel bl.a. nämnt FN:s deklaration, Europarådets Istanbulkonvention och det svenska jämställdhets- målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. I kapitel 6 går vi in närmare på innehållet i de olika åtaganden som gäller på området för Sveriges del. På en officiell nivå är i stort sett alla positiva till ökad jämställdhet och till att mäns våld mot kvinnor ska upphöra, retoriken inom politiken är mycket tydlig på denna punkt.

Enigheten om att arbetet är viktigt och prioriterat är i många delar stor – i alla fall i dagens politiska retorik. I stort sett alla politiska partier anger detta. I allt högre utsträckning finns lokala och regionala handlingsplaner och riktlinjer där viljeriktningen uttrycks på ett tydligt sätt. I stort sett alla är eniga om att alla våldsutsatta kvinnor och barn ska få sina behov av stöd, skydd och behandling tillgodosedda, oavsett var de bor eller om de har särskilda behov. Att det i Sverige i dag finns stora brister i lik- värdighet och att det fortfarande kan upplevas som ett ”lotteri” för våldsutsatta huruvida man får hjälp och stöd, är något som gör de

169

Att arbeta med och förstå våld

SOU 2015:55

flesta upprörda. För de våldsutsatta pågår våldet i realtid, här och nu och varje gång samhället misslyckas med att ge stöd och skydd förorsakas mycket lidande. Det finns ofta ett stort glapp mellan verkligheten och ”hur det borde vara”. Glappet är oacceptabel och kan vara förödande för de våldsutsatta. Strategin syftar bl.a. till att regionala och lokala skillnader ska minska.

Figur 5.4 Glappet mellan praktik och retorik

”Hur det borde vara”

– Lagstiftning

– Retorik

Verklighet

– Konsekvenser av våld hos den utsatta

– Utförarens praktik

Som figur 5.4 visar så finns både de våldsutsatta och de professio- nella i en verklighet. Den fungerar ibland bra, men många gånger inte. Samtidigt finns en tydlig bild av ”hur det borde vara” i både lagstiftning, föreskrifter, handlingsplaner, rutiner och den politiska retoriken. På denna nivå har Sverige kommit långt och det är inte där, som de stora bristerna finns, utan snarare i praktiken och verkligheten för de våldsutsatta. Forskning visar på att trots goda intentioner fortfarande finns svagheter i stödet för de våldsutsatta. Detta kan röra sig om brist på information om vart kvinnan ska vända sig, uteblivet stöd, stöd som inte möter kvinnans specifika behov och onödigt formella krav på den våldsutsatta. Det kan

170

SOU 2015:55

Att arbeta med och förstå våld

också röra sig om brist på samverkan mellan myndigheter.62 Utred- ningen menar att om alla myndigheter följer befintliga lagar och föreskrifter, tar sitt lagstadgade ansvar och tillsätter de resurser som krävs så skulle utvecklingen ta stora kliv framåt.

Figur 5.5 Visar hur myndigheter misslyckas med att skydda den utsatta, vilket ofta gör hennes utsatthet för förövaren/förövarna än större

Myndigheter lyckas inte samverka, olika perspektiv kolliderar

i stället för att komplettera

Den våldsutsatta är rädd, ambivalent, maktlös och utelämnad

Förövare

För att leva upp till lagar, föreskrifter och åtaganden i nationella och internationella handlingsplaner, konventioner och deklara- tioner behöver vissa myndigheter förändras från hur de tidigare har arbetat och fungerat. Det kan handla om större eller mindre för- ändringar. Genom en utökad och förändrad kunskap och medvetet förändringsarbete är det möjligt att på bästa sätt anpassa sin verk- samhet efter de behov som våldsutsatta har, och för att arbeta våldsförebyggande med tidig upptäckt och med våldsutövare.

En del av samhällsaktörernas oförmåga att tillgodose vålds- utsattas behov av stöd, skydd och behandling har att göra med hur man har organiserat arbetet, om det finns kunskap, rutiner och i så fall hur de rutinerna ser ut och fungerar i praktiken. Det krävs även att det avsätts adekvata resurser. Våld mot kvinnor har historiskt varit ett problem som har beskrivits på mångskiftande sätt; som en fråga om sexualmoral eller individens rättigheter, om klassamhället

62 Eriksson (2003), Ekström (2014), Münger (2009).

171

Att arbeta med och förstå våld SOU 2015:55

eller alkoholism, om sinnessjukdomar eller arbetslöshet, kärn- familjens uppluckring eller bristen på poliser.63

Det pågår fortfarande diskussioner om vad som ska räknas som den rätta kunskapen och inriktningen på området.64 Den jämställd- hetspolitiska utredningen pekade 2005 på att olika sätt att förstå våldet kan leda fram till olika typer av samhälleliga insatser för att stoppa det. Men också att olika förståelser kan leda fram till samma insatser. Stridigheter om ”rätt” förklaringsmodell riskerar att bli kontraproduktiva och det är viktigare att utvärdera och förbättra olika verksamheters resultat.65 Det bör också påpekas att det finns ett mycket tydlig politisk konsensus kring behovet av att mäns våld mot kvinnor ska upphöra, vilket synliggjorts i att regeringar av skiftande politisk färg har lyft fram frågan och att Sverige förbundit sig till internationella konventioner.66

På en övergripande nivå har forskarvärlden rört sig från att i första hand förklara mäns våld utifrån deras biologi eller psykiska ohälsa och avvikelse, till att i stället fokusera på sociala roller och våldets sociala sammanhang. En övergripande förklaring till mäns våld mot kvinnor som samhällsproblem har kommit att kopplas ihop med ojämställdhet mellan könen. Förskjutningen är delvis en historisk utveckling i och med att tyngdpunkten över tid förflyttats mot mer könsrelaterade förklaringar. Samtidigt finns det en mängd olika förklaringsmodeller. Försök att integrera dessa olika förkla- ringsmodeller med varandra har gjorts, såsom den socio-ekologiska modellen (se kapitel 2).67

Som vi också har beskrivit i kapitel 2 finns det olika åsikter om huruvida man ska tala om arbete mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck, eller om man ska tala om arbete mot våld i nära relationer. Samtidigt menar vi att oavsett vad man väljer att kalla arbetet, och oavsett vilken exakt teoretisk grund som anläggs, så är förståelsen underordnad att våldsutsatta kvinnor och barn får rätt stöd och skydd utifrån sina behov. Det viktigaste anser vi vara att politiken ska vara inriktad på vilka insatser som ger bäst effekt utan att förlora maktperspektivet i analysen av våld. I detta

63 Wendt Höjer (2002).

64 Nilsson (2009), Steen (2003).

65 SOU 2005:66.

66 T.ex. Skr. 2007/08:39, SOU 2004:121.

67 SKL (2011), WHO (2010).

172

SOU 2015:55

Att arbeta med och förstå våld

ingår att problematisera kring maskulinitetsnormer och de makt- perspektiv vi själva omedvetet kan bidra till att upprätthålla. Det finns ingen fullständig förklaring till mäns våld och olika förkla- ringar och perspektiv behöver integreras med varandra för att för- bättra arbetet mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck.

5.3.2 Önskan om neutralitet och objektivitet

Vikten av opartiskhet, samt principen om könsneutralitet − att alla individer ska behandlas lika oavsett kön − är några av den demo- kratiska ordningens viktigaste byggstenar.

Att alla individer ska behandlas lika oavsett kön är också grun- den för jämställdhetspolitiken. Utifrån ett jämställdhetsperspektiv är det svårt att tala om våld i könsneutrala termer.68 Det är just det faktum att män och kvinnor inte behandlas lika som gör att jäm- ställdhetspolitiken existerar. Det är utifrån kunskapen om att kvin- nor och män, flickor och pojkar inte har samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet i dag som de internationella och nationella ställningstagandena om att könsrelaterat våld har gjorts. Synlig- görandet av en generell ojämställdhet är en viktig utgångspunkt för arbetet mot mäns våld mot kvinnor och arbetet för kvinnors mänskliga rättigheter.

Ofta är det socialtjänstbaserade verksamheter som har i uppdrag att arbeta brett med våld i nära relationer. Att skapa gemensamma verksamheter för alla som berörs i en våldsrelation kan innebära flera fördelar. Det gör det möjligt att arbeta med alla parter i en våldsrelation och det är tänkbart att de når målgrupper som annars inte skulle söka sig till könsseparerade verksamheter. Forskning har visat att separerade verksamheter, som gör en tydlig uppdelning mellan våldsutsatta och våldsutövare, kan få kvinnor och män att känna sig definierade som offer respektive förövare, något som gör att de kan värja sig från att söka hjälp.69 Erfarenheter av arbete med våldsutövande män är dessutom att det ofta kan vara annat än sin våldsanvändning som de söker hjälp för i första rummet, t.ex. sepa-

68 Hirdman (2000), Eduards (2002), Wendt Höjer (2002).

69 Dobash, Dobash, Cavanagh & Lewis (1999), Hearn (1998a), (1998b), Hydén (2002).

173

Att arbeta med och förstå våld

SOU 2015:55

ration och skilsmässa, och att en bredare och mer neutral ”krismot- tagning” kan vara en bra väg in i fortsatt arbete mot sitt vålds- utövande.

Men könsneutrala och könsintegrerade verksamheter innebär också utmaningar eftersom behov och erfarenheter hos den som utövar våld respektive blir utsatt för våld ofta är olika. Konflikten i de olika berättelserna från våldsutsatta och förövare, som vi redo- gjorde för i avsnitt 5.2., blir i dessa verksamheter påtaglig. Yrkes- verksamma vid könsintegrerade verksamheter kan ta utgångspunkt i olika perspektiv för att tolka våldet eller kvinnors och mäns behov, vilket innebär en risk för att lägga mer eller mindre betydelse vid antingen kvinnans eller mannens upplevelser.70

Forskaren Tina Mattsson, som har närstuderat en könsintegre- rad verksamhet, sammanfattar i artikeln Motstånd och neutralise- ring. Kön, makt och professionalitet i arbetet med våld i nära rela- tioner71 forskningen på området vilken pekar på att könsneutralitet innebär ökad risk för bl.a.:

• att kvinnors situation, erfarenheter och utsatthet osynliggörs eller förminskas,

• att allvarlighetsgraden i kvinnors våldsutsatthet feltolkas,

• att våld inte tas på allvar och att kvinnan inte ges möjlighet att prata utan mannens närvaro,

• att yrkesverksamma anser att våldet beror på båda parterna i en relation, en slags ömsesidighet,

• att män och mäns eventuella utsatthet för våld (nuvarande eller tidigare, t.ex. i barndomen) synliggörs medan kvinnors utsatthet för mäns våld osynliggörs,

• en förskjutning från stöd till henne, till stöd till honom och parrelationen.

Den som utsatt för våld i en relation hamnar i underläge i rela- tionen. Om man som yrkesverksam är neutral och behandlar båda parter lika i en relation där det förekommer våld är det stor risk att

70 Eriksson (2003), Hearn (1998a), Petersson (2006), Pringle (2006).

71 Mattsson (2013).

174

SOU 2015:55

Att arbeta med och förstå våld

man ofrivilligt upprätthåller eller förstärker den våldsutövande mannens maktöverläge. Om enbart könsneutrala förståelser om våld är utgångspunkter finns risk att våldet tolkas som en konflikt som båda parter bidragit till och som båda måste ta ansvar för. Att ensidigt luta sig mot könsneutrala perspektiv och förståelser i en verksamhet som hanterar våld i nära relationer kan därför vara problematiskt och våldet riskerar att neutraliseras och osynlig- göras.72 Ofta förlorar enbart de våldsutsatta på detta.

Det krävs även en problematiserad förståelse av innebörden av den professionella rollens objektivitet, så att tanken om objektivitet inte leder till att kvinnor osynliggörs och att mäns våld neutralise- ras. Jeff Hearn menar att uppmärksammandet av män i våldsrela- tioner inte får förminska eller osynliggöra kvinnors erfarenheter och utsatthet. Han understryker att arbetet med män som utövar våld ska rikta fokus mot problemet, nämligen mot män som den vanligaste utövaren av våld mot kvinnor och barn.73

5.3.3 Förändringsovilja eller öppet motstånd

För att komma framåt i arbetet för att bekämpa mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck behöver myndigheter och organisationer förändras. Arbetet behöver i högre utsträckning integreras i de ordinarie strukturerna, kunskapen behöver öka och arbetet behöver prioriteras, tillräckliga resurser tillsättas och styr- ning och ledning måste förbättras. Som när det gäller alla organisa- tionsförändringar så kan de mötas med förändringsovilja eller öppet motstånd.

Motstånd kan inom organisationsforskning ses som något som naturligt uppstår, oavsett om det handlar om att utveckla arbete för jämställdhet/mot mäns våld mot kvinnor eller utveckla arbetet med helt andra frågor. Organisatoriska aspekter som är viktiga i föränd- ringsarbete är bl.a. ledarskap, organisationskultur och organisa- tionsklimat. Motstånd till organisationsutveckling beror ofta på flera samverkande faktorer i en verksamhet. Exempelvis kan om- fattande förändringar av organisationen påverka vilka kompetens-

72 Burck & Daniel (1995), Mattsson (2013).

73 Hearn (1998a).

175

Att arbeta med och förstå våld

SOU 2015:55

krav som ställs på personalen, nya arbetsvillkor eller minskad status. Detta kan leda till otrygghet för de anställda på grund av rädsla för att förlora jobbet eller att den sociala sammansättningen på arbetsplatsen förändras. Olika aktörer kan också ha olika upp- fattningar om vad som ligger i organisationens intresse, vilket kan leda till att personalen accepterar vissa förändringar men inte andra.74

Förändringsarbete är svårt att genomföra oavsett vilket område det gäller, vilket även implementationsforskningen bekräftar. Trots goda idéer, effektiva metoder och beslut om implementering inne- bär det inte alltid att förändringsarbetet sätter igång. Många för- ändringsförsök når i realiteten inte längre än till ett beslut om att genomföras, men därefter sker inte mycket förändring. Ibland beror det på brist på vägledning om vad som ska göras och hur det ska göras, ibland på en förenklad syn på vad organisations- och beteendeförändringar kräver och hur snabbt det kan gå. Flera studier om implementeringsarbete visar exempelvis att enbart information, utbildning eller träning inte behöver resultera i förändrat beteende. Ett framgångsrikt förändringsarbete förutsätter bl.a. politiskt, ekonomiskt och organisatoriskt stöd och ofta krävs flera olika strategier och ett uthålligt arbete för att uppnå de önskade föränd- ringarna.75

Utöver generella svårigheter med att bedriva förändringsarbete i en organisation så är det vanligt förekommande att förändrings- arbete på jämställdhetsområdet präglas av vissa särskilda problem och motstånd. Detta har sin grund i att jämställdhetsarbete ifråga- sätter föreställningar och identiteter om oss som kvinnor och män och benämner maktrelationer mellan könen. Förenklat kan det sammanfattas i att jämställdhet sällan prioriteras i en organisation, att det ofta saknas stöd från ledningen och tillräckliga resurser samt att arbetet i hög grad drivs av eldsjälar. Okunskapen på området är fortfarande stor.76

Flera forskare har närmare belyst jämställdhetsarbetets villkor och utmaningar. Bland annat lyfter Malin Rönnblom77 att i den svenska jämställdhetsdiskursen så förväntas jämställdhetsarbetet vara frivilligt, växa fram naturligt och ske i samarbete/samförstånd

74 Lindholm (2011).

75 Se t.ex. Nilsen et al. (2014) och Socialstyrelsen (2012).

76 Callerstig (2011b).

77 Rönnblom (2002).

176

SOU 2015:55

Att arbeta med och förstå våld

mellan kvinnor och män och inte vara obehagligt. Detta leder till att maktfrågor ofta försvinner och det är bl.a. när frågor om makt och inflytande tas upp som man går utanför idén om att vi är jäm- ställda och det är då man möter motstånd.

Mäns våld mot kvinnor utgör en särskilt laddad jämställdhets- fråga. Nationellt råd för kvinnofrid konstaterade 2003 att den nya kvinnofridslagstiftningen satte igång en viktig förändringsprocess, men påpekade samtidigt att kvinnofridsfrågan är politiskt, socialt och känslomässigt mycket explosiv och att den har mötts av mot- stånd och/eller en ovilja att vidta konkreta, effektiva och kännbara åtgärder. De pekade på att det finns en fortsatt stark benägenhet att förneka mäns våld mot kvinnor och att många i ansvarig position ryggar inför kraven på aktiv handling.78

Det handlar om att frågan rör laddade områden som länge också definierats som ”privata”, som sexualitet, familj och könsrelationer, och om att diskussionen om mäns våld mot kvinnor är politiskt brännbar och kontroversiell.79 Här går maktordningar och intresse- konflikter mellan könen inte att dölja. Maud Eduards pekar på att våld aktualiserar en närhet till vårt vardagsliv och vardagsrelationer, något som skapar en besvärande känsla av att inte bara de män som utövat våld, utan att alla män är ansvariga för det.80 Att tala om och synliggöra mäns våld mot kvinnor innebär att synliggöra maktrela- tionen mellan kvinnor och män och särskilt mäns maktposition och maktutövning, något som kan kännas obehagligt för många. I be- folkningen, såväl som inom politiken och bland beslutsfattare som förväntas genomföra arbetet och förändringarna finns också både våldsutsatta och våldsutövare. Bara för att våldet analyseras utifrån kön och makt uppstår missuppfattningar om att alla män är skyl- diga eller utpekas som våldsutövare. Motståndsreaktionerna kan vara många. Avvikelseförklaringar framförs och passar väl in i behovet av att blunda för, förminska och marginalisera våldet. Ofta förekommer förnekande, osynliggörande eller ifrågasättande av att

78 Nationellt råd för kvinnofrid (2003). Nationellt råd för kvinnofrid arbetade i tre års tid som ett rådgivande organ för regeringen i frågor som rör kvinnofrid. Rådet inrättades år 2000 och fungerade som ett forum där regeringen utbytte erfarenheter och idéer med företrädare för organisationer och forskare som är engagerade i frågor som rör våld mot kvinnor.

79 Wendt Höjer (2002), Eduards (2002), Pringel (2006).

80 Eduards (2002).

177

Att arbeta med och förstå våld

SOU 2015:55

problemets omfattning och dignitet.81 Det bidrar bl.a. till att skapa trovärdighetsförlust, låg status och osäkerhet.

Motståndet mot förändringar för att åstadkomma jämställdhet kan utövas på många sätt, vilket forskaren Ingrid Pincus har belyst. Exempelvis kan motståndet vara passivt genom tystnad, ointresse eller ”ickehandling”. Motståndet kan också vara mer aktivt genom ”skenhandlingar” där jämställdhetsarbete finns på dagordningen men inte ges realistiska förutsättningar för att kunna genomföras. Det kan också handla om att den som arbetar med jämställdhet marginaliseras eller får sin legitimitet ifrågasatt, att tjänster dras in eller att man anställer personal som inte har jämställdhetskompe- tens.82 Glappen mellan praktik och retorik visar sig också ofta genom ”skyltfönsteraktiviteter” och politiska ställningstaganden, handlingsplaner m.m. som bara blir ett alibi och fina ord, men utan innehåll och koppling till reell förändring som bidrar till att bekämpa mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck.

Organisationsförändringar blir alltså särdeles svåra att genom- föra om de innebär att ordningen mellan könen rubbas, eller om de alltför tydligt synliggör frågor om mäns överordning och maktut- övning. Förändringsförsöken möts efter en tid oftast av en ”åter- ställare” där en organisation återställs genom olika mekanismer till sin ursprungliga form.83 De normaliserande och återställande pro- cesserna står då ofta i proportion till radikaliteten av förändringen som ”hotar.” 84

5.3.4 Brist på permanenta lösningar

Vi väljer att lyfta upp ytterligare en utmaning och hinder för arbetet, nämligen att det till stor del tenderar att byggas upp kring enstaka, mycket engagerade och kunniga personer för att sedan riskera att försvinna när personen slutar. Att frågor om våld knyts till en enskild person inom en myndighet är sedan länge välkänt

81 Isdal (2001).

82 Pincus (2002).

83 Abrahamsson (2000).

84 Amundsdotter (2010).

178

SOU 2015:55

Att arbeta med och förstå våld

och har påtalats bl.a. av både Personsäkerhetsutredningen85 och

Utredningen som utvärderade kvinnofridsuppdragen.86

Nu är det inte de engagerade personerna som är problemet, utan oförmågan som finns i många verksamheter att ta tillvara deras kompetens och drivkraft på ett långsiktigt hållbart sätt och att till- sätta de ekonomiska och personella resurser som krävs. Engagerade personer kan förvisso ses som drivkraftiga förändringsledare och innovatörer och utan dem skulle väldigt lite samhällsförändring ske över huvud taget. De har ett stort engagemang och både kan och vill åstadkomma mycket. Men det är också en mycket sårbar lös- ning, både för organisationer/myndigheter och för eldsjälarna själva. Betecknande för politikområdet är att satsningar inte permanentas, utan att arbetet bedrivs som ett ”tillägg” till och delvis ”vid sidan om” den vanliga verksamheten, vilket b.la. framgår av vår utvärde- ring i delbetänkandet.87 Ibland isoleras kvinnofridsarbetet, utan koppling till den omgivande verksamheten. På detta sätt möjliggörs inte att kompetens byggs in i organisationen på ett permanent sätt, utan den blir personberoende och flyktig. Det medför bristande kontinuitet och tillfälliga satsningar som får inte någon genomgrip- ande effekt.

Forskaren Anne-Charlott Callerstig pekar på att offentligt an- ställda som arbetar med olika former av jämställdhetsfrågor ofta har en problematisk ställning i organisationen. Frågorna kan vara marginaliserade och jämställdhetsarbetare kan också uppleva att de slits mellan viljan att vara en del av organisationen och samtidigt se behovet av att göra motstånd mot det som uppfattas som orättvisa förhållanden. ”Jämställdhetsbyråkrater” arbetar inom system och för- söker tillskapa förändringar i små steg, välja sina strider, se möjlig- heter när de uppstår, vända nackdelar till fördelar, bygga allianser och skapa möjligheter till lärande.88 Forskaren Eva Amundsdotter pekar också på att det ofta är kvinnor som är aktörer för jämställdhet – som forskare, handläggare, projektledare eller som förändrings- ledare i sin organisation. Kvinnorna är själva en del av den ordning som ska synliggöras och förändras. Amundsdotter menar vidare att brist på mandat och ett tydligt uppdrag från organisationen är ett

85 SOU 2002:71.

86 SOU 2004:121.

87 SOU 2014:71.

88 Callerstig (2011a).

179

Att arbeta med och förstå våld

SOU 2015:55

välkänt problem för jämställdhetsarbetare. Många arbetar på med jämställdhetsarbetet, utan någon systematisk återkoppling och upp- följning med organisationens ledning.

Att arbeta som samordnare m.m. utan rätt mandat och befogen- heter och utan särskilda resurser eller tillräckligt stöd från ledningen kan vara förödande för den enskilda yrkesverksamma, utöver att det är en dålig lösning för organisationens möjligheter att förändras.89

5.4 Politikers och chefers ansvar

Vi vill avsluta detta kapitel med att påpeka att det ytterst är ett ledningsansvar inom alla berörda myndigheter att prioritera arbe- tet, tillsätta tillräckliga resurser och skapa en tydlig styrning och ledning för framtidens arbete. Politiker och chefer måste ta det ansvar som åligger dem för att tillse att området med att bekämpa mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck prio- riteras. Inte bara i ord utan också i handling. Det är ett ansvar för politiker och chefer att tillgodose att verksamheter bedrivs med god kvalitet och att gällande lagstiftning följs, i hela landet. Det är också ett chefs- och ledningsansvar att skapa goda arbetsvillkor och arbetsmiljö för de som arbetar med frågorna i praktiken. Att arbeta reaktivt mot våld är ett krävande arbete som fordrar rätt förutsätt- ningar för personalen. Genom att bedriva systematisk arbetsmiljö- arbete utifrån arbetsmiljölagen90 kan arbetsgivare skapa grundförutsättningar och trygghet för de anställda. Om de anställda inte känner sig trygga, har en fungerande arbetsmiljö, mandat och befogenheter så kommer deras möjlighet att göra ett bra arbete vara begränsad. För chefer och ledning är kunskap om och förståelse för våldets mekanismer och konsekvenser grundläggande, såväl som att våga se och prata öppet om våld och stå på de våldsutsattas sida och härbergera att gärningsman och brottsoffer ger olika berättelser. Det är viktigt för chefer och ledning att bygga avlastningssystem för personal, internt och externt. En annan viktig fråga är att flera i den egna personalen själva kan vara våldsutsatta och behöva skydd, stöd och hjälp.

89 Palm (2008).

90 Arbetsmiljölagen (1977:1160).

180

SOU 2015:55

Att arbeta med och förstå våld

5.4.1 Att skapa hållbara arbetsvillkor och arbetsmiljö

Josefin Grände och Lisa Lundberg91 lyfter upp att arbetsplatsens beredskap är en förutsättning för att våga se och fråga om våld. Medvetenheten om våld och förtryck som samhällsproblem måste vara ständigt närvarande i yrken där man möter andra människor, eftersom det är en förutsättning för att kunna uppfatta signaler och ställa frågor. Det är också viktigt att veta vad man som yrkes- verksam ska göra om en kvinna svarar ja på frågan om att hon är våldsutsatt. Grundläggande kunskap om våld är nödvändigt och särskilda funktioner med spetskompetens behövs för att upprätt- hålla och driva arbetet framåt. Det råder bred enighet om att arbete mot mäns våld mot kvinnor och arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck måste integreras i det ordinarie arbetet.

Det är mycket viktigt att skapa stödstrukturer i form av hand- ledning och avlastning för anställda. Många anställda kan ha dålig beredskap för att möta våld och trauma och att de behöver stöd och möjlighet att ”avlasta sig” våldet och få perspektiv på kvinnans berättelse. Kvalificerad handledning hos en utomstående person som inte är knuten till arbetsplatsen blir en viktig punkt där den professionella återhämtar sig och får perspektiv på sina arbetsupp- gifter. De som har chefs- och ledningsansvar har ett övergripande ansvar för att göra analyser av arbetsinsatser och innehåll på olika nivåer. Det behövs tydlighet kring vilka krav och förväntningar som gäller den professionella rollen. En grundregel för all organi- sation av arbetet är att den som utför ett krävande arbete aldrig ska lämnas ensam. Den som är ny på jobbet kan t.ex. få en introduk- tionsperiod och ha en mentor att kunna återkoppla till. Kollegialt stöd och rådgivning i svåra frågor, såväl som stöd från chefer ska kunna ske genom både formella strukturer och informella samman- hang. 92

Även när det gäller arbetsrelaterat våld som är ett växande problem särskilt för kvinnor, och som vi redogör för i kapitel 2, är ledningens ansvarstagande för en fungerande arbetsmiljö en grund- förutsättning. Det arbetsplatsrelaterade våldet kan bl.a. kopplas till att kvinnor i högre utsträckning än män befinner sig i verksamheter

91 Grände & Lundberg (2009).

92 Grände & Lundberg (2009), Olsson (2011).

181

Att arbeta med och förstå våld

SOU 2015:55

och yrken där tidsbrist och ensamhet eller för lite personal är vanligt. Det kan också kopplas ihop med stor omsättning av, eller oerfaren, personal.93 Arbetsmiljöverket lyfter i sin rapport Kvinnors arbetsmiljö 2011–2014 att kvinnors arbeten värderas lägre vilket får till följd att deras arbetsmiljörisker inte synliggörs tillräckligt och därför inte åtgärdas i tillfredsställande grad. Myndigheten har vid sina inspektioner funnit systematiska skillnader i kommunal verksamhet, bl.a. stora skillnader hos samma arbetsgivare i personaltätheten inom teknisk förvaltning, där män är i majoritet bland de anställda, jämfört med hemtjänsten, där kvinnor är i majoritet bland de anställda. Arbetsmiljöverket menar att det är viktigt att stärka det systematiska arbetsmiljöarbetet och att det behöver bedrivas med ett genusperspektiv.94

En annan viktig framtidsfråga för arbetsgivare är att även arbeta med upptäckt och frågor om våldsutsatthet och våldsbenägenhet ur ett arbetsgivarperspektiv och ta fram handlingsplaner för hur man bör agera när någon på arbetsplatsen är utsatt för våld eller när man misstänker att någon är en våldsutövare. Där finns mycket att lära från internationella aktörer, som kommit längre än oss i Sverige.

93 Wikman (2012).

94 Arbetsmiljöverket (2015).

182

6 Mäns våld mot kvinnor – samhällets ansvar och åtagande

I detta kapitel ger vi en beskrivning av FN:s arbete, deklarationer och konventioner i arbetet mot mäns våld mot kvinnor. Vi tar vidare upp bl.a. konventioner inom Europarådet samt direktiv inom Europeiska unionen och Sveriges åtaganden enligt dessa. Vi redo- gör för olika centrala myndigheters ansvar och uppdrag inom området mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Lagstiftningen inom området belyses översiktligt.

Avslutningsvis tar vi upp civilsamhället och de idéburna organi- sationernas viktiga roll i arbetet mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck och för ett jämställt samhälle fritt från våld.

6.1 FN:s deklarationer, konventioner och arbete mot mäns våld mot kvinnor

År 1979 antog FN:s generalförsamling konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, även kallad Kvinnokonven- tionen eller CEDAW (Convention on the elimination of all forms of discrimination against women). Den är en av FN:s sju kärn- konventioner och nästan alla av FN:s 193 medlemsstater har ratifi- cerat konventionen.1

Konventionen är rättsligt bindande, stater kan därmed hållas ansvariga för kränkningar av den, och den kräver att staterna skyddar kvinnor mot allt slags våld, såväl på arbetsplatser, i familjen som i andra sammanhang. Stater är vart fjärde år skyldiga att, till

1 FN (1979).

183

Mäns våld mot kvinnor – samhällets ansvar och åtagande

SOU 2015:55

FN:s generalsekreterare, redovisa vilka åtgärder som vidtagits i syfte att förebygga våld mot kvinnor. Dessa granskas sedan av CEDAW. Det var genom Deklarationen om avskaffande av våld mot kvinnor, som våld mot kvinnor i hemmet på global nivå slutade att betraktas som en privat angelägenhet, och definitionen av våld utökades från att tidigare enbart omfatta fysiskt våld till att även omfatta sexuellt och psykiskt våld.

Enligt FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna ska alla människor, oavsett kön, ras, religion, social ställning och sexuell läggning komma i åtnjutande av fundamentala fri- och rättig- heter, såsom rätten till liv, rätten till personlig frihet och säkerhet, rätten till jämlikhet i familjen, rätten till hälsa och rätten att inte utsättas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Våld mot kvinnor utgör allvarliga kränkningar som inskränker, eller helt upphäver, kvinnors grund- läggande mänskliga rättigheter.

Könsrelaterat våld förekommer i alla världens länder, men trots att våld mot kvinnor är ett av de mest utbredda brotten mot de mänskliga rättigheterna globalt sett, är det fortfarande dolt och underrapporterat i mycket stor utsträckning. Kvinnor av olika nationalitet eller etnisk, religiös och kulturell tillhörighet eller sexuell identitet drabbas. Våldet riktas mot kvinnor i alla åldrar och sam- hällsklasser och utgör ett av de största hoten mot kvinnors liv och hälsa.

År 1993 antogs FN:s Deklaration om avskaffande av våld mot kvinnor.2 Deklarationen är av historisk och praktisk betydelse, eftersom den klart definierar och synliggör mäns våld mot kvinnor som ett samhällsproblem. Där definieras våld mot kvinnor som

varje könsrelaterad våldshandling som resulterar i, eller sannolikt kommer att resultera i fysisk, sexuell eller psykisk skada eller sådant lidande för kvinnan, innefattande hot om sådana handlingar, tvång eller godtyckligt frihetsberövande, vare sig det sker i det offentliga eller privata livet.

2 FN (1993).

184

SOU 2015:55

Mäns våld mot kvinnor – samhällets ansvar och åtagande

Kvinnor drabbas av våldet just på grund av att de är kvinnor i en samhällsstruktur som underordnar och diskriminerar kvinnor. Mäns våld mot kvinnor ses ofta som det yttersta beviset för att det i samhället råder en ojämlik maktrelation mellan könen. Det köns- relaterade våldet är således ett utslag av diskriminering mot kvin- nor, samtidigt som våldet bidrar till att upprätthålla könsmakts- ordningen och könsdiskrimineringen.

Folkrätten är tydlig vad gäller staternas ansvar att vidta alla erforderliga åtgärder för att bekämpa våld mot kvinnor, oavsett om våldet sker i det offentliga eller privata, och oavsett vem förövaren är. Det åligger varje stat att respektera, skydda och möjliggöra kvinnors mänskliga rättigheter, samt att förebygga, utreda och be- straffa förövarna. Vidare har staterna ansvar för att våldsutsatta kvinnor får stöd och ett fullgott skydd.

Särskild rapportör

På FN:s världskonferens i Wien 1993 klargjordes att våld mot kvinnor är en kränkning av de mänskliga rättigheterna. Året därpå tillsatte kommissionen för mänskliga rättigheter en särskild rappor- tör om våld mot kvinnor, dess orsaker och konsekvenser. Rappor- tören kan ge rekommendationer till stater om hur de ska arbeta för att motverka våld mot kvinnor. 2006 besökte FN:s dåvarande rapportör, professor Yakin Ertürk från Turkiet, Sverige för gransk- ning och året därpå presenterades en rapport om situationen i Sverige.3 Hon efterträddes 2009 av professor Rashida Manjoo från Sydafrika.

Pekingkonferensen

FN:s fjärde världskvinnokonferens som hölls i Peking år 1995 innebar ett framsteg för arbetet med kvinnors rättigheter. Där defi- nierades våld mot kvinnor som ett av de tolv kritiska områden som står i vägen för att uppnå jämställdhet.

FN:s kvinnokommission har huvudansvaret för att kontrollera att medlemsstaterna följer de överenskommelser som ingicks vid

3 A/HRC/4/34/Add.3.

185

Mäns våld mot kvinnor – samhällets ansvar och åtagande

SOU 2015:55

Pekingkonferensen. Slutdokumentet är dock inte juridiskt bind- ande.

I en uppföljande rapport tio år senare uppmärksammade FN:s generalsekreterare att glappet mellan teori och praktik fortfarande är stort inom FN:s olika medlemsländer.4

UN Women – enheten för jämställdhet och stärkande av kvinnors rättigheter

År 2010 bildade FN:s generalförsamling UN Women, enheten för jämställdhet och stärkandet av kvinnors rättigheter. UN Women har arbetet mot våld mot kvinnor som ett av sina prioriterade verk- samhetsområden.

År 2012 lanserade UN Women det globala initiativet COMMIT,5 som bl.a. uppmanar stater att leva upp till sina åtaganden gällande att bekämpa våld mot kvinnor och flickor. I december 2013 hade 60 regeringar anslutit sig, inklusive Sveriges.

År 2014 startade UN Women kampanjen #HeForShe.6 Den har som syfte att engagera män och pojkar att verka som förespråkare och intressenter, att få dem att höja sina röster och bidra till handling för att åstadkomma jämställdhet. Utgångspunkten för kampanjen är att män och pojkar måste upplysas om sitt ansvar i kampen för att stoppa all form av våld och diskriminering av kvin- nor och flickor. Jämställdhet är inte en kvinnofråga, det är en mänsklig rättighet som berör oss alla – kvinnor och flickor, män och pojkar. När kvinnor stärks gynnas hela mänskligheten. Jäm- ställdhet frigör inte bara kvinnor utan även män från förutbestämda sociala roller och könsstereotyper.

4 FN (2005).

5 COMMIT (2012).

6 www.heforshe.org

186

SOU 2015:55

Mäns våld mot kvinnor – samhällets ansvar och åtagande

Utökat ansvar och intensifierat arbete mot mäns våld och hedersrelaterat våld

FN har flera gånger utökat sina ansvarsområden för att motverka våld mot kvinnor. Bland annat har FN:s generalförsamling antagit en resolution om avskaffande av brott i hederns namn 2001.7 Som exempel på sådana skadliga praktiker nämns tvångsäktenskap, könsstympning och hedersmord.8 Det är den första resolutionen som särskilt behandlar hedersrelaterat våld. Resolutionen fastslår att hedersrelaterat brott mot kvinnor är en kränkning av mänskliga rättigheter.

Sedan 2006 har FN:s generalförsamling årligen antagit en reso- lution om att intensifiera arbetet med att motverka våld mot kvinnor.9

Samma år lanserades en databas för information om våld mot kvinnor i relation till respektive medlemsland. Beslutet att upprätta en databas följde på en fördjupad studie från generalsekreteraren som lyft fram vikten av ökad information och kunskap om våld mot kvinnor. Generalförsamlingen har presenterat en deklaration som bland annat syftar till att skydda hbt-personer från att bli utsatta för våld, trakasserier, diskriminering eller övergrepp på grund av sin sexuella läggning eller könsidentitet. 2008 lanserade FN:s generalsekreterare kampanjen UNiTE to End Violence against women, för att öka medvetenheten om problemet samt öka det politiska intresset och resurserna för att förebygga och bekämpa alla former av våld mot flickor och kvinnor i alla delar av världen. I aktiviteterna ingår bland annat 16 dagars aktivism och den internationella dagen mot mäns våld mot kvinnor den 25 november.10

FN:s generalförsamling antog 2012 en resolution om att av- skaffa kvinnlig könsstympning i alla former som inte har medi-

7 Resolution 55/66, 2001, Resolution 61/143/2006.

8 FN, Ekonomiska och sociala rådet, E/CN.¤/1999/68 ”Violence against women in the family”. FN, Ekonomiska och sociala rådet, E/CN.4/2002/83 ”Cultural practices in the family that are violent towards women”.

9 Resolutioner kallas de överenskommelser som görs i t.ex. FN:s generalförsamling, en resolution är ett förslag på åtgärd eller lösning på en fråga eller område.

10 endviolence.un.org/about.shtml

187

Mäns våld mot kvinnor – samhällets ansvar och åtagande

SOU 2015:55

cinska grunder.11 Arbetet mot kvinnlig könsstympning har också stöd i FN:s barnkonvention.

FN:s kvinnokommission

FN:s kvinnokommission (Commisson on the status of women, CSW) är en funktionell kommitté under ECOSOC (Ekonomiska, kulturella och sociala rådet) med ett grundläggande ansvar för policy- utveckling inom jämställdhetsområdet. Kommissionen träffas en gång om året under två veckor för att utvärdera utvecklingen inom området, identifiera nya utmaningar samt formulera nya policy- initiativ för att stärka jämställdheten och kvinnors egenmakt.

När kvinnokommissionen sammanträdde 2013 var förebygg- ande och avskaffande av våld mot kvinnor och flickor huvudtemat. I de överenskomna slutsatserna definieras våld mot kvinnor som en könsrelaterad våldshandling mot kvinnor och flickor som resulterar i eller sannolikt kommer att resultera i fysisk, psykisk eller sexuell skada. Hot om sådana handlingar, tvång eller godtyckligt frihets- berövande ingår i definitionen av våld, vare sig om det sker inom det offentliga eller det privata. Bland annat uppmärksammas bety- delsen av att förändra attityder som sanktionerar könsstereotypa roller och diskriminering av kvinnor och flickor. Den senaste (59:e) kommissionen för kvinnors rättigheter ägde rum i New York i mars 2015. Under rubriken Beijing+20 utvärderades arbetet med kvinnors rättigheter runt om i världen sedan konferensen i Peking 20 år tidigare.

6.2 Världshälsoorganisationen

När Världshälsoförsamlingen 1996 antog resolution WHA49.25, klargjordes att våld är ett av de främsta globala folkhälsoproble- men. Utgångspunkten i resolutionen var att WHO såg att allt våld hade ökat, men särskilt betonades våldet mot kvinnor och barn. Medlemsländerna uppmanades att uppmärksamma och fokusera på den nationella situationen gällande våld i dess helhet. WHO:s

11 E/CN.6/2008/L.2/Rev.1.

188

SOU 2015:55

Mäns våld mot kvinnor – samhällets ansvar och åtagande

generaldirektör gavs i uppdrag att utveckla folkhälsospecifika åtgär- der för att möta och bearbeta problemet.

WHO genomförde en kartläggning och lade år 2002 fram den första omfattande sammanfattningen av problemet på global nivå.12 Rapportens resultat låg till grund för att WHO tog en mycket klar ställning för vikten av att det globala samfundet måste börja

prioritera våldsförebyggande arbete.

Året efter, 2003, antog delegater i WHO:s Världshälsoförsam- ling resolution WHA 56.24, som Sverige skrev under i maj samma år. Detta innebar att medlemsländerna genom sitt folkhälsoarbete aktivt ska stödja och använda sig av rapportens slutsatser och re- kommendationer för att förbättra och utveckla det våldspreventiva arbetet samt stödinsatser till dem som utsätts för våld. WHO upp- manar också alla länder att grunda ett centrum för våldsprevention, samt förbereda en rapport om våld och våldsprevention som kart- lägger problemets omfattning, riskfaktorer, aktuella våldspreven- tiva insatser samt framtida planering för utveckling av arbetet. I WHO:s rapport är våld mot kvinnor och våld mot barn särskilt i fokus.

6.3 FN:s konvention om barnets rättigheter

Barns rätt till en uppväxt utan våld formulerades av FN 1989, i FN:s konvention om barnets rättigheter.13 Barnkonventionen hand- lar om flickor och pojkars rätt att få sina grundläggande rättigheter och behov tillgodosedda. Det gäller bl.a. rätten till hälso- och sjuk- vård, tandvård, utbildning samt skydd mot alla former av fysiskt och psykiskt våld. Några grundläggande artiklar i barnkonven- tionen är värda att särskilt omnämnas:

Artikel 2 som handlar om att alla barn har samma rättigheter och lika värde. Konventionsstaterna ska respektera och tillförsäkra varje barn dess rättsliga status. Inget barn får diskrimineras på grund av t.ex härkomst, kön, religion eller funktionshinder.

Artikel 3 som anger att det är barnets bästa som alltid ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barnet.

12 WHO (2002).

13 FN (1989).

189

Mäns våld mot kvinnor – samhällets ansvar och åtagande

SOU 2015:55

Artikel 12 som handlar om att barnet har rätt att uttrycka sin mening i alla frågor som berör barnet. Barn ska ges möjlighet att framföra och respekteras för sina åsikter i dessa frågor. Barnets åsikt ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

Artikel 19 uttrycker att barnet ska skyddas mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp.

Artikel 34 som handlar om att varje barn har rätt att skyddas mot sexuella övergrepp och mot att utnyttjas i prostitution och pornografi.

Artikel 39 handlar om att barn som utsatts för övergrepp eller utnyttjande har rätt till rehabilitering och social återanpassning.

FN:s barnrättskommitté

FN:s barnrättskommitté är ett oberoende expertorgan som syftar till att övervaka hur länderna lever upp till barnkonventionen. Staterna ska vart femte år lämna en rapport om de framsteg som har gjorts för att förverkliga de rättigheter som anges i barn- konventionen. Kommittén sammanställer sedan sina kommentarer med rekommendationer om hur staten bör agera för att på ett bättre sätt förverkliga barnkonventionen. FN:s barnrättskommitté granskade 2015 hur Sverige följer barnkonventionen.14 För Sveriges del var detta den femte granskningen. Här nedan följer några exempel på områden där barnrättskommittén anser att Sverige be- höver förbättra sig för att leva upp till barnkonventionens bestäm- melser:

• Att barnkonventionen blir svensk lag.

• Att alla barn i Sverige skyddas mot diskriminering.

• Att utreda barnets bästa i asylärenden och socialtjänstutred- ningar.

• Att se till så att anmälningsplikten fungerar när barn far illa.

• Att stärka skyddet mot sexuell exploatering av barn.

14 United Nations (2015).

190

SOU 2015:55

Mäns våld mot kvinnor – samhällets ansvar och åtagande

6.4 Europarådet och Istanbulkonventionen

Europarådet bildades 1949 och är en europeisk sammanslutning av 47 stater. Syftet med rådet är att skydda och värna de mänskliga rättigheterna i Europa. Politiska representanter från medlemslän- derna samlas regelbundet för att diskutera och utvärdera hur väl de mänskliga rättigheterna skyddas och respekteras i Europa.

Sedan år 1993 har Europarådet haft bekämpande av våld mot kvinnor som ett prioriterade område. Europarådet har varit aktivt inom området under lång tid och lämnat ett flertal rekommenda- tioner, bl.a. år 2006 om brottsoffer m.fl. och riktlinjer om ett barnvänligt rättsväsende.15 År 2008 tillsattes en expertgrupp för att arbeta fram ett underlag till en konvention inom området.

Den 7 april 2011 antogs Europarådets konvention om förebyg- gande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet, även kallad Istanbulkonventionen.16 Sverige undertecknade konven- tionen vid ett ministermöte i Istanbul den 11 maj 2011.

Konventionen och de åtgärder som krävs för att Sverige ska leva upp till de åtaganden som en anslutning innebär, analyserades av regeringen i en promemoria 2012.17 I promemorian föreslås att Sverige ska tillträda konventionen. En svensk anslutning till kon- ventionen bedöms kräva lagändringar i några avseenden. När det gäller lagändringar som behövs för att uppfylla förpliktelser som avser tvångsäktenskap och fortsatt uppehållstillstånd i anknyt- ningsfall hänvisas till förslag som har lämnats i betänkandena Stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap18 respektive Kvinnor och barn i rättens gränsland.19

Sverige ratificerade konventionen i maj 2014 och den trädde i kraft i november 2014.20

I ingressen till Istanbulkonventionen framgår att Europarådets medlemsstater och övriga stater som har undertecknat denna kon- vention:

15Recommendation R (06) 8 on assistance to crime victims.

16 Europarådet (2011).

17Ds 2012:52.

18 SOU 2012:35.

19 SOU 2012:45.

20 Prop. 2013/14:208.

191

Mäns våld mot kvinnor – samhällets ansvar och åtagande

SOU 2015:55

• fördömer alla former av våld mot kvinnor och våld i hemmet,

• anser att det för att förebygga våld mot kvinnor är av avgörande betydelse att uppnå såväl formell som reell jämställdhet mellan kvinnor och män,

• anser att våld mot kvinnor är ett uttryck för historiskt ojämlika maktförhållanden mellan kvinnor och män och att det är dessa förhållanden som har lett till att män dominerar och diskrimine- rar kvinnor och som hindrar kvinnors utveckling,

• konstaterar att våld mot kvinnor är könsrelaterat på strukturell nivå och att våldet mot kvinnor är en av de viktigaste orsakerna till att kvinnor är underordnade män,

• med stor oro konstaterar att kvinnor och flickor ofta utsätts för allvarliga former av våld, såsom våld i hemmet, sexuella trakasse- rier, våldtäkt, tvångsäktenskap, hedersrelaterade brott och köns- stympning, vilket är en allvarlig kränkning av kvinnors och flickors mänskliga rättigheter och utgör ett stort hinder för att uppnå jämställdhet mellan kvinnor och män,

• konstaterar att det i väpnade konflikter pågår brott mot de mänskliga rättigheterna som drabbar civilbefolkningen, framför allt kvinnor som utsätts för utbredda och systematiska över- grepp i form av våldtäkter och sexuellt våld och att det finns en risk för att det könsrelaterade våldet ökar både under och efter konflikter,

• konstaterar att kvinnor och flickor riskerar att utsättas för köns- relaterat våld i större utsträckning än män,

• konstaterar att våld i hemmet drabbar kvinnor oproportionerligt och att även män kan utsättas för våld i hemmet,

• konstaterar att barn är offer för våld i hemmet, inbegripet som vittnen till våld i familjen,

• önskar skapa ett Europa där det inte förekommer något våld mot kvinnor eller våld i hemmet.

192

SOU 2015:55

Mäns våld mot kvinnor – samhällets ansvar och åtagande

Istanbulkonventionens syfte, artiklar och kapitel

I kapitel I framkommer konventionens syfte:

Syftet med denna konvention är:

a) att skydda kvinnor mot alla former av våld och att förebygga, lagföra och avskaffa våld mot kvinnor och våld i hemmet,

b) att bidra till att avskaffa alla former av diskriminering av kvinnor och att främja faktisk jämställdhet mellan kvinnor och män, bland annat genom att stärka kvinnors ställning,

c) att utarbeta ett omfattande system, principer och åtgärder för att skydda och hjälpa alla kvinnor som utsätts för våld och alla som utsätts för våld i hemmet,

d) att främja internationellt samarbete som syftar till att avskaffa våld mot kvinnor och våld i hemmet,

e) att organisationer och brottsbekämpande myndigheter ska få stöd och hjälp så att de kan samarbeta effektivt och ta ett hel- hetsgrepp för att få ett slut på våldet mot kvinnor och våldet i hemmet.

Nedan följer några utdrag ur Istanbulkonventionens olika kapitel och artiklar:

• I konventionens artikel 4 beskrivs att statsparterna ska vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder för att främja och skydda alla människors, särskilt kvinnors, rätt att leva utan att behöva utsättas för våld vare sig offentligt eller privat och att all form av diskriminering av kvinnor fördöms.

• Parterna ska enligt artikel 6 anlägga ett genusperspektiv då de införlivar och utvärderar konsekvenserna av bestämmelserna i konventionen.

• I artikel 7 framgår att parterna åtar sig att anta och genomföra en effektiv, omfattande och samordnad nationell politik för att förebygga och bekämpa alla former av våld mot kvinnor och våld i hemmet.

193

Mäns våld mot kvinnor – samhällets ansvar och åtagande

SOU 2015:55

• I artikel 8 framgår att parterna ska anslå lämpliga ekonomiska resurser för detta.

• I artikel 9 framgår att parterna på alla nivåer ska erkänna, upp- muntra och stödja det arbete som berörda frivilligorganisationer och det civila samhället utför för att bekämpa våld mot kvinnor och skapa ett effektivt samarbete med dessa organisationer.

• Vidare ska enligt artikel 10 ett eller flera offentliga organ inrättas för att samordna, utvärdera, bevaka och utvärdera politiken och åtgärderna för att förebygga och bekämpa det våld som konven- tionen omfattar.

• I konventionen artiklar 14 och 15 finns olika bestämmelser om utbildning för yrkesgrupper m.m.

• I artikel 16 framgår parternas ansvar för förebyggande arbete i form av behandlingsprogram för våldsutövare.

• Brottsoffers rätt till information framgår av artikel 19.

• I konventionens artiklar 19, 20, 22, 23 24, 25 finns vidare be- stämmelser om brottsoffers rätt till olika stödinsatser om t.ex. skyddat boende, specialiserade stödtjänster, stöd till personer utsatt för sexuellt våld och hjälptelefon.

• I konventionens kapitel fem, artiklarna 29–48, framgår olika åtgärder som parterna ska vidta inom rättsväsendet.

• I kapitel sex, artiklarna 49–56, framgår vidare parternas ansvar för utredning, lagföring, processrätt och skyddsåtgärder inom rättsväsendet.

6.5 EU:s Brottsofferdirektiv

Europeiska unionens råd antog i oktober 2012 ett direktiv om miniminormer för brottsoffers rättigheter samt stöd till och skydd av brottsoffer.21 Direktivet ersätter rådets rambeslut om brottsoff- rets ställning i straffrättsliga förfaranden från år 2001.

21 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/29/EU av den 25 oktober 2012 om fast- ställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem.

194

SOU 2015:55

Mäns våld mot kvinnor – samhällets ansvar och åtagande

Det nya direktivet innebär att medlemsländerna måste införliva miniminormerna i sin nationella rätt. Det ska göras inom tre år.

Syftet med direktivet är att säkerställa att brottsoffer får infor- mation, stöd och skydd och att de får medverka i straffrättsliga förfaranden. Brottsoffer ska erkännas och behandlas på ett respekt- fullt, hänsynsfullt, individuellt, professionellt och icke-diskrimine- rande sätt. När brottsoffret är ett barn ska medlemsstaterna säker- ställa att barnets bästa kommer i främsta rummet och bedöms individuellt.

Rätten till information inkluderar enligt direktivet bland annat rätt till tolkning och översättning. Rätten att delta i det straffrätts- liga förfarandet innebär bland annat rätten att delta i rättegångar, höras och lägga fram bevisning. Direktivet nämner brottsoffer med särskilda behov, t.ex. barn, och understryker deras särskilda behov av stöd och skydd. Enligt direktivet har brottsoffer också rätt till kostnadsfri och konfidentiell hjälp från offentliga eller ideella stödverksamheter för brottsoffer. Direktivet tar vidare upp att utbildning av polis och domstolspersonal ska vara obligatorisk i medlemsländerna och att utbildning för domare, åklagare och advo- kater ska finnas tillgänglig. När det gäller verksamheter för stöd till brottsoffer och verksamheter för reparativ rättvisa ska staterna uppmuntra till utbildning. Medlemsländerna bör också samarbeta med varandra, t.ex. genom utbyte av god praxis och samråd i individuella fall.

Underlag togs fram i en promemoria för bedömningen av vilka åtgärder som krävs för att Sverige ska leva upp till sina åtaganden enligt direktivet.22 Där konstateras att det i Sverige finns ett starkt stöd och ett väl fungerande skydd för brottsoffer. EU:s direktiv innebär att brottsoffers rättigheter i unionen stärks ytterligare.

I en proposition lämnades sedan förslag på de lagändringar som krävs för att genomföra brottsofferdirektivet i Sverige.23

För att direktivet ska uppfyllas ändras bland annat reglerna om tolkning och översättning åt målsägande i brottmål. Om en måls- ägande inte behärskar svenska ska en tolk anlitas vid sammanträden inför rätten. Domstolen ska också på begäran översätta en handling eller de viktigaste delarna av den, om en översättning är av väsentlig

22 Ds 2014:14.

23 Prop. 2014/15:77.

195

Mäns våld mot kvinnor – samhällets ansvar och åtagande

SOU 2015:55

betydelse för att målsäganden ska kunna ta till vara sin rätt. Dess- utom stärks rätten till information genom att målsäganden alltid kan begära att bli underrättad om tidpunkt och plats för samman- träden inför rätten.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 november 2015.

6.6 Internationell utblick över arbete med att bekämpa mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck

Sett i ett internationellt och nordiskt perspektiv ligger Sverige på många sätt långt framme när det handlar om politiska insatser för att bekämpa mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Som nämnts i tidigare kapitel har internationella åtagan- den varit centrala för arbetet i Sverige under lång tid. FN:s deklara- tion om avskaffande av våld mot kvinnor har haft stor betydelse och 2014 tillträdde Sverige Europarådets konvention om förebygg- ande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet.24 Både integreringen av frågan om våld mot kvinnor i jämställdhets- politiken i början av 1990-talet och kvinnofridsreformen 1998 var viktiga steg mot en mer sammanhållen och effektiv politik. Såväl lagstiftningsreformer som andra insatser med syfte att effektivisera kampen mot mäns våld mot kvinnor har genomförts under de senaste tio åren. Detta inte minst under mandatperioden 2007–2010 då mäns våld mot kvinnor var det område inom jämställdhets- politiken som prioriterades främst, sett till både resurser och upp- drag.25 Även insatser som den nationella samordnaren mot våld i nära relationer, vilken lämnade sitt slutbetänkande i juni 2014,26 och denna utredning, som ska utarbeta en samlad nationell strategi, kan ses som tecken på att Sverige har en förhållandevis väl utveck- lad politik på området. Något som ytterligare bidrar till den bilden är det faktum att det förutom lagstiftning och ett antal konkreta och tidsmässigt avgränsade åtgärder inom ramen för handlingspla- ner och andra uppdrag också har skapats nya och mer permanenta

24 Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet (Europarådets fördragsserie nr 210), se även Prop. 2013/14:208.

25 SOU 2014:71.

26 SOU 2014:49.

196

SOU 2015:55

Mäns våld mot kvinnor – samhällets ansvar och åtagande

former för stöd till utveckling av kunskap och praktik när det gäller mäns våld mot kvinnor. Exempelvis ombildades det dåvarande Rikskvinnocentrum i Uppsala till Nationellt centrum för kvinno- frid (NCK) 2006,27 och en rad olika myndigheter har i dag sam- ordningsuppdrag respektive uppdrag att arbeta med kunskaps- och/eller metodutveckling inom området.28 Allt detta ligger i stort i linje med exempelvis de rekommendationer som lämnas i den handbok för nationella handlingsplaner som tagits fram inom ramen för FN:s generalsekreterares kampanj för att stoppa mäns våld mot kvinnor (UNiTE), både när det gäller att utveckla en sammanhållen politik på nationell nivå och att integrera den med jämställdhetspolitiken.29 Samtidigt kan man konstatera att sett ur ett internationellt perspektiv har den svenska politiken haft en viss inriktning på straffrättslig hantering av våldsproblemet, och det finns områden som inte uppmärksammats i lika hög utsträckning som i en del andra länder. Det gäller bland annat det förebyggande arbetet, stöd till kvinnor utsatta för sexuellt våld, kvalitetssäkring av arbetet med våldsutövande män samt forskning och utveckling av evidensbaserad praktik på det här området generellt.

6.7 Politik, nationella strategier och handlingsplaner i andra länder

Internationellt sett används