sou 2015 46

Skapa tilltro

Generell tillsyn, enskildas klagomål och

det allmänna ombudet inom socialförsäkringen

Betänkande av Utredningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet

Stockholm 2015

SOU 2015:46

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst, 106 47 Stockholm

Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: order.fritzes@nj.se

Webbplats: fritzes.se

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför.

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02)

En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2015.

ISBN 978-91-38-24289-6

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Socialdepartementet

Regeringen beslutade den 23 maj 2013 att låta en särskild utredare analysera behovet av en förstärkt tillsyn över socialförsäkringen utöver den tillsyn som utövas i dag (dir. 2013:58). Uppdraget skulle redovisas senast den 1 april 2014. Den 27 mars 2014 beslutade regeringen enligt tilläggsdirektiv (dir. 2014:49) om att låta utredaren överväga hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan ges bättre förutsättningar för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Samtidigt förlängdes utredningstiden till den 1 april 2015. Vid sammanträde den 29 januari 2015 beslutade regeringen att förlänga utredningstiden ytterligare till den 1 maj 2015 (dir. 2015:8).

Den 24 mars 2014 förordnades generaldirektör Ann-Marie Begler som särskild utredare.

Som sakkunniga i utredningen har sedan den 2 oktober 2014 tjänstgjort departementssekreterare Johanna Evjen, kansliråd Karl Gutberg, kansliråd Susanne Mattson, rättsakkunnig Erik Mellstrand och rättsakkunnig Johan Ndure.

Som experter i utredningen har sedan den 2 oktober 2014 tjänstgjort utredare Erik Axelsson, chefsjurist Catarina Eklundh Ahlgren, departementssekreterare Maria Kling, rättslig specialist Sofia Malmring, rättschef Eva Nordqvist, förbundsjurist Julia Pietrek och jurist Johan Schütt.

Den 12 maj förordnades utredaren Anna Fransson som sekreterare i utredningen. Den 9 juni 2014 förordnades hovrättsassessorn Kristina Andersson som sekreterare i utredningen.

Utredningen får härmed överlämna betänkandet SOU 2015:46

Skapa tilltro – generell tillsyn, enskildas klagomål och det allmänna ombudet inom socialförsäkringen. Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i april 2015

Ann-Marie Begler

/Anna Fransson

Kristina Andersson

Innehåll

Sammanfattning ................................................................	15
1 Författningsförslag......................................................	21

1.1Förslag till lag om ändring i offentlighets- och

sekretesslagen (2009:400)........................................................	21
1.2 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ............	24

1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (1980:995) om skyldighet för Försäkringskassan och

Pensionsmyndigheten att lämna uppgifter till andra
myndigheter .............................................................................	29

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets

beskattningsverksamhet ..........................................................

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom

socialförsäkringens administration .........................................

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för

socialförsäkringen ....................................................................

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten ......

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan.............

3.2Ekonomisk trygghet vid sjukdom, funktionsnedsättning

och för familjer och barn.........................................................		49
3.2.1	Förmåner ......................................................................	50
3.2.2	Försäkringskassan ........................................................	52

3.3Ekonomisk trygghet vid ålderdom och

	ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten ..............		53
	3.3.1	Förmåner ......................................................................	53
	3.3.2	Pensionsgrundande inkomst (PGI) ............................	54
	3.3.3 Myndigheterna inom området ekonomisk
		trygghet vid ålderdom ..................................................	55
3.4	Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) ............................		56
	3.4.1 ISF:s uppdrag och organisation...................................		57
4	Vad är tillsyn? ............................................................		63
4.1	Inledning och bakgrund ..........................................................		63
	4.1.1	Det oklara tillsynsbegreppet........................................	63
	4.1.2	Regeringens tillsynsskrivelse .......................................	65
4.2	Går tillsynen att definiera?......................................................		71
	4.2.1 En översikt över olika tillsynsbegrepp........................		71
	4.2.2	Slutsatser om tillsynsdefinitioner................................	75
4.3	Vad är reguljär tillsyn?.............................................................		76
	4.3.1 Är det en självständig granskning?..............................		76
	4.3.2 Är det rättslig granskning? ..........................................		76

4.6Vad säger forskningen om behovet av tillsyn och

	granskning? ..............................................................................	82
	4.6.1 Granskningen är en funktion för
	ansvarsutkrävande.........................................................	83
	4.6.2 Granskning för legitimitet och effektivitet i
	förvaltningen .................................................................	83
	4.6.3 Granskning som en maktdelningsfunktion ................	85
	4.6.4 För- och nackdelar med tillsyn, granskning och
	utvärdering ....................................................................	86
4.7	Fyra syften med tillsyn ............................................................	89
5	Tillsyn av statlig verksamhet........................................	91
5.1	Tillsyn av statlig verksamhet är vanligt förekommande ........	91
	5.1.1 Tillsyn över i huvudsak statliga tillsynsobjekt ............	92
	5.1.2 Tillsyn där statliga tillsynsobjekt ingår bland
	andra typer av tillsynsobjekt ........................................	93
5.2	Ingripandemöjligheter mot statliga myndigheter ..................	93
	5.2.1 Ingen samordning av ingripandemöjligheterna ..........	93
	5.2.2 Exempel på befintliga ingripandemöjligheter .............	94
	5.2.3 Vite mot staten när det finns särskilda skäl ................	96
5.3	Tillsyn och intern kontroll ......................................................	96
	5.3.1 Intern styrning och kontroll – ett sätt för
	myndigheterna att följa upp effektivitet och
	rättstillämpning.............................................................	97
	5.3.2 Egenkontroll som metod ...........................................	101
	5.3.3 Intern granskning är inte samma sak som tillsyn .....	101

Innehåll	SOU 2015:46
5.4	Tillsynen som ett styrmedel för regeringen.........................	102
	5.4.1 Tillsyn är en del av en förvaltningsmodell med
	självständiga myndigheter..........................................	102
	5.4.2 Enmyndighetsreformerna kan påverka behovet av
	tillsyn...........................................................................	103
5.5	Principiell kritik mot tillsyn över statliga myndigheter ......	104
	5.5.1 Kritik mot generell tillsyn .........................................	104
	5.5.2 Kritik mot tillsyn i form av klagomålshantering ......	106
5.6	Slutsatser om tillsyn av statlig verksamhet ..........................	107
6	Nuvarande tillsyn och granskning på
	socialförsäkringsområdet ...........................................	111

6.1Bakgrunden till den nuvarande reguljära granskningen

	inom socialförsäkringsområdet ............................................		111
	6.1.1 Tillsynen på socialförsäkringsområdet 1910-2005 ...		111
	6.1.2 Tillsynens funktion, kontroll eller ledning? .............		114
	6.1.3	Förstatligandet och försäkringskassornas
		sammanslagning..........................................................	115
6.2	Inspektionen för socialförsäkringen ....................................		117
	6.2.1	Utredningen 21+1 ->2 .............................................	117
	6.2.2	ISF:s verksamhet ........................................................	120
	6.2.3	Regeringens styrning .................................................	124
	6.2.4 Innehållet i enskildas klagomål till ISF .....................		128
6.3	Extraordinär tillsyn................................................................		132
	6.3.1	Riksdagens ombudsmän ............................................	133
	6.3.2 Justitiekanslern – ”statens jurist” ..............................		139
6.4 Övrig tillsyn och granskning ................................................			141
	6.4.1 Riksrevisionen – en del av kontrollmakten ..............		142
	6.4.2 Riksrevisionens granskning av ISF............................		143
6.5 Interna kontroll ─ och kvalitetssystem .................................			145
	6.5.1	Försäkringskassans kontroll - och kvalitetsarbete ....	145
	6.5.2 Pensionsmyndighetens kontroll- och
		kvalitetsarbete.............................................................	154
	6.5.3	Skatteverkets kontroll- och kvalitetsarbete ..............	155

SOU 2015:46		Innehåll
6.6	Flera aktörer som granskar....................................................	156
	6.6.1 Extraordinär och reguljär tillsyn................................	157
	6.6.2 Flera funktioner för granskning är en del av
	modellen ......................................................................	157
7	Behovet av utökad tillsyn inom
	socialförsäkringsområdet...........................................	159
7.1	Inledning.................................................................................	159
	7.1.1 Tidigare tankar om socialförsäkringens behov av
	tillsyn ...........................................................................	160
7.2	Förtroende och legitimitet ....................................................	162
	7.2.1 Förtroendet är en del av uppdraget ...........................	163
	7.2.2 Förtroendemätningar på
	socialförsäkringsområdet ...........................................	165
	7.2.3 Självständighet i tillsynen ger ökat förtroende .........	168
7.3	Bemötande och ingrepp i människors liv .............................	169

7.4Tillsyn som en del av insynen på

	socialförsäkringsområdet.......................................................	171
7.5	Komplicerat regelverk............................................................	171
	7.5.1 Ett regelverk med mycket bedömningar ...................	172
	7.5.2 Ett komplicerat regelverk medför höga krav på
	information och service..............................................	174
7.6	Möjligheterna att få sin sak prövad i domstol ......................	175
7.7	Är nuvarande tillsyn tillräcklig? ............................................	176
	7.7.1 Skäl som talar för tillsyn inom
	socialförsäkringsområdet ...........................................	176
	7.7.2 Behov av generell tillsyn.............................................	178
	7.7.3 Behov av klagomålshantering.....................................	179
	7.7.4 Kan den befintliga strukturen användas för att
	fylla behovet av tillsyn? ..............................................	181
7.8	Flera starka skäl för en utökad tillsyn...................................	183

Innehåll SOU 2015:46

8	Rättsskipning och tillsyn ...........................................		189
8.1	Inledning ................................................................................		189
8.2	Olika vägar att framföra missnöje ........................................		189
	8.2.1	Rättelse........................................................................	190
	8.2.2	Omprövning ...............................................................	190
	8.2.3	Överklagande..............................................................	190
	8.2.4	Klagomål .....................................................................	192
8.3	Skillnader mellan tillsyn och rättsskipning ..........................		192
8.4	Förvaltningslagen och myndighetsutövning........................		194
8.5	Myndighetsutövning och tillsyn...........................................		195
8.6	Hur handläggningen av tillsynsärenden kan utformas........		195
	8.6.1 Modell ett - utvalda ärenden handläggs ....................		195
	8.6.2 Modell två - samtliga ärenden utreds ........................		196
	8.6.3 Modell tre – en oreglerad utredningsskyldighet ......		197

8.7Klagomål från enskilda som kan prövas av en

	tillsynsmyndighet ..................................................................		197
	8.7.1	Allmänna krav på handläggning av ärenden..............	198
	8.7.2	Allmänna krav på dokumentation .............................	199
	8.7.3	Allmän serviceskyldighet ...........................................	200
	8.7.4	Bemötande ..................................................................	201
	8.7.5	Tillgänglighet..............................................................	202
	8.7.6	Samverkan...................................................................	202
	8.7.7	Tolk, översättning och val av språk...........................	203
	8.7.8	Ombud........................................................................	204
	8.7.9	Jäv ................................................................................	204
	8.7.10	Försäkringsmedicinska rådgivarna ............................	205
	8.7.11 Underlåtenhet att handla ...........................................		206
8.8	Tillsyn behövs ........................................................................		206
9	Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling
	och sekretess ...........................................................		209
9.1	Inledning ................................................................................		209
9.2	Allmänt om sekretess ............................................................		209

SOU 2015:46 Innehåll

	9.2.1	Vad är en allmän handling? ........................................	209
	9.2.2	Sekretess mellan myndigheter ...................................	210
	9.2.3	Sekretessbrytande regler ............................................	211
	9.2.4	Överförd sekretess mellan myndigheter ...................	212
	9.2.5	Direktåtkomst.............................................................	213
	9.2.6	Sekretess för uppgifter som enskilda lämnar till
		myndigheter ................................................................	214
9.3	Allmänt om rättsligt skydd för personuppgifter .................		215
	9.3.1	Internationella åtaganden ...........................................	216
	9.3.2	Personuppgiftslagen ...................................................	216
	9.3.3	Registerförfattningar ..................................................	218
	9.3.4	Socialförsäkringsdatabasen.........................................	218
9.4	Tidigare utredningar ..............................................................		219
9.5	Slutsats ....................................................................................		220
10	Förslag för utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet ..		221
10.1	Inledning.................................................................................		221
10.2	Utökad tillsyn behövs............................................................		221
	10.2.1 Utökad generell tillsyn på
		socialförsäkringsområdet ...........................................	222
	10.2.2 En självständig klagomålshantering...........................		224
10.3	ISF bör utöva den utökade tillsynen.....................................		227
	10.3.1 ISF:s tillsynsuppdrag ..................................................		229
	10.3.2 ISF:s behov av att samverka med andra
		tillsynsmyndigheter ....................................................	231
10.4	Tillsynens innehåll .................................................................		232
	10.4.1 Tillsyn enbart över myndigheterna............................		233
	10.4.2 Tillsyn över handläggande myndigheters
		samverkan....................................................................	234
	10.4.3 Rådgivning ..................................................................		235
10.5	Hantering av klagomål...........................................................		236
	10.5.1 Utredningsskyldighet.................................................		236
	10.5.2 Gränssnitt mot annan tillsyn, granskning och
		rättsskipning ...............................................................	238

Innehåll	SOU 2015:46
10.6	Åtgärdsmöjligheter i generell tillsyn och
	klagomålshantering................................................................	242
	10.6.1 ISF ska kunna uttala kritik ........................................	242
	10.6.2 Uppföljning av kritik/redovisning av vidtagna
	åtgärder .......................................................................	247
	10.6.3 Ska uttalande av kritik och förelägganden gå att
	överpröva?...................................................................	248
10.7	Återrapportering och uppföljning av tillsyn ........................	249
	10.7.1 ISF:s spridning av resultaten från tillsynen ..............	249
	10.7.2 Verka för att brister i författning avhjälps................	250
10.8	Personuppgifter, informationstillgång och sekretess..........	251
	10.8.1 Personuppgifter..........................................................	252
	10.8.2 Informationstillgång i form av direktåtkomst till
	socialförsäkringsdatabasen.........................................	256
	10.8.3 Sekretess .....................................................................	258
11	Det allmänna ombudet för socialförsäkringen ..............	259
11.1	Bakgrund ................................................................................	259
11.2	Det allmänna ombudet i dag .................................................	260
	11.2.1 Ombudets uppdrag ....................................................	260
	11.2.2 Ombudets nuvarande arbetsformer ..........................	261
11.3	Tidigare förslag på hur ombudet kan stärkas.......................	264
	11.3.1 Fristående försäkringsombud och lotsar ..................	264
	11.3.2 Ett förstärkt allmänt ombud......................................	265
	11.3.3 Prejudikathiss .............................................................	268
11.4	Vilka hinder möter det allmänna ombudet? ........................	268
	11.4.1 Varför behövs ett allmänt ombud?............................	269
	11.4.2 Vad behövs för att få fram fler prejudikat?...............	272
11.5	Ombudets legitimitet och organisatoriska hinder...............	280
11.6	Det allmänna ombudet behöver stärkas och utvecklas .......	281

SOU 2015:46		Innehåll
12	Förslag för det allmänna ombudet ..............................	283
12.1	Ett förstärkt allmänt ombud .................................................	283
12.2	Det allmänna ombudets uppdrag ..........................................	284
12.3	Förslag på organisatorisk placering ......................................	285
	12.3.1 Det allmänna ombudet bör placeras utanför
	Försäkringskassan.......................................................	286
	12.3.2 Ingen egen myndighet ................................................	287
	12.3.3 En särskild beslutsfunktion hos ISF..........................	289
	12.3.4 Partsställning...............................................................	293
	12.3.5 Tiden för inträde i processen .....................................	297
12.4	Återrapporteringskrav ...........................................................	298
12.5	Personuppgifter, informationstillgång och sekretess ..........	299
	12.5.1 Personuppgifter ..........................................................	300
	12.5.2 Informationstillgång...................................................	305
	12.5.3 Sekretess ......................................................................	308
12.6	Det allmänna ombudets behov av resurser...........................	309
13	Konsekvenser av förslagen.........................................	311
13.1	Inledning.................................................................................	311
13.2	En utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet ...............	312
	13.2.1 Effekter av den föreslagna tillsynsfunktionen ..........	312
	13.2.2 Antalet klagomål.........................................................	315
	13.2.3 Ekonomiska konsekvenser.........................................	323
	13.2.4 Konsekvenser för jämställdhet och integration ........	334
	13.2.5 Konsekvenser med anledning av EU .........................	337
13.3	Ett förstärkt allmänt ombud .................................................	338
	13.3.1 Effekter av förslagen om ett förstärkt allmänt
	ombud..........................................................................	338
	13.3.2 Ekonomiska konsekvenser.........................................	338
	13.3.3 Konsekvenser för jämställdhet och integration ........	343
	13.3.4 Konsekvenser med anledning av EU .........................	344
	13.3.5 Konsekvenser för brottsligheten ...............................	344

Innehåll			SOU 2015:46
14	Författningskommentarer...........................................			345
14.1	Förslag till lag om ändring i offentlighets- och
	sekretesslagen (2009:400) .....................................................			345
14.2	Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken			.......... 347
15	Ikraftträdande ..........................................................			351
16	Referenslista ............................................................			353
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2013:58.........................................		363
Bilaga 2		Kommittédirektiv 2014:49.........................................		379
Bilaga 3		Kommittédirektiv 2015:8...........................................		383
Bilaga 4		Myndigheter som utövar tillsyn över statlig
		verksamhet..................................................................		385

Sammanfattning

Utredningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet lämnar i detta betänkande ett antal förslag om en utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet. Förslagen gör det möjligt för Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) att bedriva generell tillsyn och att handlägga klagomål från enskilda. Utredningen lämnar även förslag på organisatoriska och processuella förändringar avseende det allmänna ombudet för socialförsäkringen. Syftet med förslagen är att stärka tilltron till socialförsäkringens administration och regelverk.

En utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

Reguljär tillsyn är en självständig rättslig granskning som utförs kontinuerligt och har ett avgränsat område att granska. Utredningen använder begreppen generell tillsyn och klagomålshantering. Tillsynen har på ett övergripande plan fyra syften:

–att göra det möjligt för medborgarna att utkräva ansvar från politiker och förvaltning,

–att förebygga felaktigheter i förvaltningen och bidra till ökat lärande,

–att ge ett underlag för styrning och utveckling av förvaltningen och

–att vara en funktion för allmänhetens insyn i verksamheterna.

Sammanfattning

SOU 2015:46

Det finns ett behov av utökad reguljär tillsyn inom socialförsäkringsområdet.

ISF bedriver i dag systemtillsyn över Försäkringskassan, delar av Pensionsmyndigheten och delar av Skatteverket. Vad gäller en enskild som vill ha sitt klagomål granskat av en tillsynsmyndighet kan denna i dag vända sig till JO eller JK. Därutöver finns interna kontroll- och kvalitetssystem.

Utredningen bedömer dock att ingen av de nuvarande funktionerna för granskning kan fylla det behov av tillsyn som finns på socialförsäkringsområdet.

Utredningen bedömer också att ISF:s nuvarande systemtillsyn begränsar myndigheten i dess tillsynsuppdrag på ett sätt som inte är helt ändamålsenligt. ISF bör därför få ett utökat tillsynsuppdrag.

Generell tillsyn och klagomålshantering hos ISF

Utredningen föreslår att ISF får ett utökat tillsynsuppdrag genom att begreppet systemtillsyn byts mot tillsyn i myndighetens instruktion. Enligt utredningens förslag ska ISF:s tillsynsuppdrag syfta till att undersöka om den verksamhet som granskas följer det regelverk som ska tillämpas. I den föreslagna tillsynen ingår generell tillsyn och klagomålshantering. Förslaget innebär att det vidgade uppdraget läggs till inspektionens befintliga uppgifter. Den befintliga systemtillsynen ingår som en del i det utökade uppdraget att bedriva generell tillsyn.

Den utökade tillsynen i form av generell tillsyn och klagomålshantering bör ha samma omfattning som ISF:s nuvarande systemtillsyn vad gäller gränsdragning mot andra verksamheter.

För en väl fungerande socialförsäkring krävs samverkan med bland annat arbetsmarknadsområdet, hälso- och sjukvård och socialtjänst. ISF får därför i uppdrag att i sin tillsyn samverka med de tillsynsmyndigheter som kan komma att beröras av inspektionens tillsynsverksamhet, på samma sätt som i myndighetens nuvarande uppdrag. ISF:s tillsyn ska även omfatta tillsynsobjektens samverkan med varandra.

Tillsynens syfte är att förebygga felaktigheter och att bidra till utveckling och lärande, inte att peka ut enskilda befattningshavare.

SOU 2015:46

Sammanfattning

ISF:s tillsyn ska därför utövas över myndigheter och inte över enskilda tjänstemän.

Viss allmän rådgivning är en del av tillsynsuppdraget. ISF bör dock inte ge konkreta råd om hur tillsynsobjekten ska ändra verksamheten. Utredningen bedömer att förvaltningslagens bestämmelser om myndigheters skyldighet att ge råd och service täcker behovet av att kunna ge råd och stöd i tillsynen.

Eftersom det primära syftet med klagomålsfunktionen är att skapa tilltro till socialförsäkringen samt att vara en självständig instans för de försäkrade att vända sig till förordas en klagomålshantering som innebär att samtliga ärenden handläggs och att beslut kommuniceras med dem som klagat. Klagomål från enskilda ska enligt utredningens förslag utredas i den omfattning som deras beskaffenhet kräver.

ISF bör få möjlighet att lämna över klagomål till andra tillsynsmyndigheter samt att ta emot klagomål från andra tillsynsmyndigheter. Det är inte säkert att den som vänder sig till ISF vill att tillsynsobjektet ska få ta del av klagomålet och ISF bör därför iaktta försiktighet vid överlämnade av ärenden till tillsynsobjekten.

ISF ska i sina tillsynsbeslut kunna rikta kritik mot tillsynsobjekten. Kritiken ska framföras till tillsynsobjekten och följas upp av ISF. ISF bör även kunna förelägga tillsynsobjekten att redovisa vidtagna åtgärder. ISF:s tillsynsbeslut bör inte kunna överprövas eftersom de inte är bindande. Att resultatet av tillsynen sprids är en viktig del av tillsynen som en funktion för både ansvarsutkrävande och insyn. ISF ska sprida resultatet av tillsynen i en årlig rapport. ISF bör även ges i uppdrag att verka för att brister i författning avhjälps.

I anslutning till förslagen om en utökad tillsyn finns också ett antal överväganden som gäller integritet och sekretess. Den i SOU 2014:67 föreslagna lagen (2014:00) om behandling av personuppgifter för ISF kan enligt utredningen ligga till grund för personuppgiftsbehandlingen med ISF:s utvidgade tillsynsuppdrag. ISF har vidare ett behov av att i klagomålshanteringen kunna behandla personuppgifter utan krav på samtycke från den enskilde. Klagomålshanteringen behöver en egen ändamålsbestämmelse i den föreslagna lagen.

Sammanfattning

SOU 2015:46

För att ISF ska kunna bedriva sitt arbete effektivt behöver myndigheten ha tillgång till socialförsäkringsdatabasen genom direktåtkomst. Om det inte är möjligt att åstadkomma kommer tillsynen att kräva en större arbetsinsats från såväl tillsynsmyndighet som tillsynsobjekt.

Skyddet för uppgifter som lämnas från enskilda till ISF i klagomålshanteringen behöver stärkas. En ny bestämmelse med detta innehåll föreslås i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Det allmänna ombudet för socialförsäkringen

En myndighet kan inte överklaga sina egna beslut. När Riksförsäkringsverket (RFV) fanns, kunde myndigheten överklaga de allmänna försäkringskassornas beslut och uppträda som part i domstol. Efter omorganiseringen av Försäkringskassan till en myndighet försvann denna möjlighet. Lösningen blev att inrätta det allmänna ombudet för socialförsäkringen, som har till uppgift att överklaga beslut från Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten i syfte att få fram vägledande domstolsavgöranden.

Det är endast ombudet som kan få prövat om Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten är för generösa i sin tillämpning av socialförsäkringen. Ombudet kan nämligen överklaga beslut både till fördel och till nackdel för den enskilde. I dag framgår inte syftet med ombudet i författning. Utredningen föreslår att syftet med ombudets uppdrag ska framgå av socialförsäkringsbalken.

Inom socialförsäkringsområdet finns det ett behov av prejudikatbildning, både på nationell nivå och på EU-nivå. Hittills har det allmänna ombudet fått prövningstillstånd i två mål i Högsta förvaltningsdomstolen. Det allmänna ombudet har således inte bidragit till rättsutvecklingen i någon större omfattning. Utredningen ser att det finns behov av organisatoriska och processuella förändringar för att ombudet ska stärkas i sin funktion.

SOU 2015:46

Sammanfattning

Förslag på organisatoriska förändringar

Ombudet är i dag organisatoriskt placerat hos Försäkringskassan. För att garantera ombudets självständighet gentemot Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten föreslår utredningen att det allmänna ombudet i stället ska placeras hos ISF som en särskild beslutsfunktion. Ombudet ska ha ett eget kansli hos ISF och ansvarsfördelningen mellan ombudet och ISF ska regleras i myndighetens instruktion. Ombudets anställning bör vidare tidsbegränsas. Ombudet får också bestämma att någon tjänsteman vid ombudets kansli får utföra ombudets uppgifter när ombudet är förhindrad att göra det. Tjänstemän vid ISF kan också företräda ombudet i domstol. Vidare ska det allmänna ombudet i ISF:s årliga rapport lämna en samlad redogörelse över verksamheten och ombudets viktigaste iakttagelser under året.

Förslag på processuella förändringar

En förklaring till att de mål det allmänna ombudet driver sällan når

ända fram till Högsta förvaltningsdomstolen är att de ”fastnar” i underinstanserna. Enligt förvaltningsprocessrättsliga regler får en part bara överklaga ett avgörande om det har gått parten emot. Ombudet får många gånger framgång med sina överklaganden i underinstanserna och kan sedan inte överklaga avgörandet vidare.

En annan begränsning i överklaganderätten är att ombudet inte kan komma in senare i processen, till exempel när målet är på väg till kammarrätten, utan ombudet måste vara med som part redan i förvaltningsrätten. När RFV fanns kunde myndigheten välja i vilken instans den skulle träda in i processen.

Genom att förändra reglerna för överklaganderätten ser utredningen att målen kan komma vidare till nästa instans och ombudet ges bättre processuella förutsättningar för sin verksamhet.

I förvaltningsrätten finns det i normalfallet två parter, den försäkrade som klagar och Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten som motpart (tvåpartsförfarandet). Om ombudet väljer att överklaga ett beslut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten får det till följd att myndigheterna inte längre kan vara parter i målet.

Sammanfattning

SOU 2015:46

Utredningen föreslår att det ska införas ett trepartsförfarande. I ett mål ska den försäkrade, Försäkringskassan/Pensionsmyndigheten och ombudet samtidigt kunna vara parter. Förslaget innebär att det alltid kommer att finnas någon part som representerar det allmänna som kan överklaga vidare. Trepartsförfarande finns i dag i mål om kameraövervakning.

Utredningen föreslår även att ombudet ska kunna välja i vilken instans han eller hon ska träda in i processen. Ombudet behöver alltså inte börja med att överklaga ett beslut från Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten utan kan välja att i stället överklaga ett avgörande från förvaltningsrätten eller kammarrätten.

Personuppgifter, information och sekretess

Ombudet har behov av att behandla personuppgifter. Den i SOU 2014:67 föreslagna lagen (2014:00) om behandling av personuppgifter för ISF kan enligt utredningen ligga till grund för personuppgiftsbehandlingen om ombudet får en egen ändamålsbestämmelse.

Ombudet har vidare behov av delar av socialförsäkringsdatabasen för sin handläggning. För ett effektivt arbetssätt bör ombudet medges direktåtkomst till socialförsäkringsdatabasen. Ombudets sökmöjligheter bör dock begränsas. Ombudet har också behov av åtkomst till information från myndigheter, arbetsgivare, uppdragstagare med flera. För att skydda personuppgifter behöver offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ändras.

Sekretess gäller hos Försäk- ringskassan, Pensionsmyndig- heten, det allmänna ombudet för socialförsäkringen och domstol för uppgift om en enskilds häl- sotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ärende enligt lagstiftning om

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 28 kap. 1 och 5 §§ och 32 kap. 12 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

28 kap.

1 § Sekretess gäller hos Försäk-

ringskassan, Pensionsmyndig- heten och domstol för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ärende enligt lagstiftning om

1. allmän försäkring,

2.	allmän pension,	1.	allmän försäkring,
		1.	allmän försäkring,
3.	arbetsskadeförsäkring,	2.	allmän pension,
		2.	allmän pension,
4.	handikapersättning och vård-	3.	arbetsskadeförsäkring,
	bidrag,	3.	arbetsskadeförsäkring,
	bidrag,
5.	statligt tandvårdsstöd,	4.	handikappersättning	och
5.	statligt tandvårdsstöd,		vårdbidrag,
			vårdbidrag,
				21

Sekretess gäller hos Pensionsmyndigheten, det allmänna ombudet för social- försäkringen och domstol i ärende enligt lagstiftningen om inkomstgrundad ålderspension för uppgift om

Författningsförslag

SOU 2015:46

6.läkarvårdsersättning,

7.ersättning för fysioterapi,

8.jämställdhetsbonus,

9.annan ekonomisk förmån för enskild, eller

10.särskild sjukförsäkringsavgift.

5.statligt tandvårdsstöd,

6.läkarvårdsersättning,

7.ersättning för fysioterapi,

8.jämställdhetsbonus,

9.annan ekonomisk förmån för enskild, eller

10.särskild sjukförsäkrings- avgift.

Motsvarande sekretess gäller hos annan myndighet som har till uppgift att handlägga ärenden enligt den lagstiftning som anges i första stycket. För en myndighet som anges i 14 § gäller dock bestämmelserna där.

Sekretess gäller hos Försäkringskassan och Pensions- myndigheten även i verksamhet som avser registrering av enskilda för uppgift om en enskilds personliga förhållanden som myndigheten fått från Migrationsverket, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

Första och andra stycket gäller inte om annat följer av 3 §.

För uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio

år.

5 § Sekretess gäller hos

Pensionsmyndigheten och dom- stol i ärende enligt lagstiftn- ingen om inkomstgrundad ålderspension för uppgift om

1.hur premiepensionsmedel har placerats för enskilds räkning, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men, och

2.vad en pensionssparare har bestämt om efterlevandeskydd enligt 91 kap. socialförsäkringsbalken.

SOU 2015:46 Författningsförslag

Sekretessen enligt första stycket 2 gäller inte sedan pensionsspararen har avlidit.

För uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio

år.

32 kap.

Inspektionen för socialförsäkringen

1 §

Sekretess gäller hos Inspektionen för social- försäkringen i dess klagomåls- hantering enligt förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialför- säkringen endast i den utsträckn- ing som följer nedan.

Får myndigheten i klagomålshanteringen en uppgift från en enskild och skulle en sekretessbestämmelse till skydd för enskildas hälsotillstånd eller andra personliga förhållande ha varit tillämplig på uppgiften hos den myndighet som klagomålet får anses avse, blir den sekretes- sbestämmelse tillämplig på uppgiften hos Inspektionen för socialförsäkringen.

Sekretess gäller inte beslut i klagomålshanteringen som inne- bär att ett ärende avgörs.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

Författningsförslag

SOU 2015:46

1.2Förslag till

lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken dels att 113 kap. 13 och 36 §§ ska upphöra att gälla,

dels att 2 kap. 2 och 2 a §§, 110 kap. 31 §, 113 kap. 1, 12, 18 och 32 §§ samt 114 kap. 23 a och b §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

2 §

Socialförsäkringen administreras av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten samt av Skatteverket.

Hos Försäkr- ingskassan ska det finnas ett allmänt ombud för social- försäkringen.

Regeringen utser det allmänna ombudet.

I inledningen av avdelningarna B-G finns bestämmelser om vilken myndighet som handlägger ärenden om förmåner som avses i den avdelningen.

2 a §

Hos Inspektionen för socialförsäkringen ska det finnas ett allmänt ombud för socialförsäkringen. Ombudet ska verka för tillkomsten av vägledande domstolsavgöranden

SOU 2015:46 Författningsförslag

inom

socialförsäkringsområdet.

Ombudets

uppgifter

framgår av

113 kap.

Regeringen utser det allmänna

ombudet.

110 kap.

31 §

Myndigheter,

arbetsgivare

Myndigheter,

arbetsgivare

och uppdragstagare,

anordnare

och

uppdragstagare,

anordnare

av personlig

assistans samt

personlig

assistans

samt

försäkringsinrättning

ska

på

försäkringsinrättning

ska

på

begäran lämna Försäkringskassan,

Pensionsmyndigheten,

Skatteverket och allmän för-

Skatteverket,

det

allmänna

valtningsdomstol uppgifter som

ombudet

för

socialförsäkringen

avser en namngiven person när

och allmän förvaltningsdomstol

det gäller förhållanden som är av

uppgifter

som

avser

betydelse för

tillämpningen

namngiven person när det gäller

denna balk.

förhållanden som är av betyd-

else för tillämpningen av denna

balk.

Arbetsgivare

och

uppdragstagare

är

även skyldiga

att lämna

sådana uppgifter om arbetet och arbetsförhållandena som behövs i ett ärende om arbetsskadeförsäkring.

				113 kap.
				1 §
	I detta kapitel finns allmänna					Vidare finns bestämmelser om
bestämmelser i 2 §.					ändring av beslut i 3-6 §§,
	Vidare finns	bestämmelser			–	omprövning	av	beslut i
om					–	omprövning	av	beslut i
om						7-9 §§,
						7-9 §§,
– ändring av beslut i 3-6 §§,					–	överklagande		av
					–	överklagande		av
–	omprövning	av	beslut i			Försäkringskassans		och
	7-9 §§,					Pensionsmyndighetens
–	överklagande			av		beslut i 10-15 §§,
–	överklagande			av
	Försäkringskassans			och –		överklagande	av	allmän
	Pensionsmyndighetens					förvaltningsdomstols beslut i

Författningsförslag SOU 2015:46

beslut i 10-15 §§,

16-18 §§,

–överklagande av allmän förvaltningsdomstols beslut i 16 och 17 §§,

–tidsfrister för begäran av omprövning och överklagande i 19 och 20 §§,

–handlingar till fel myndighet i 20 a §, och

–avvisningsbeslut i 21 §.

–	handlingar till fel myndighet			–	Slutligen	finns särskilda
	i 20 a §, och
					bestämmelser om

– avvisningsbeslut i 21 §.				–	allmän	ålderspension	i

–	Slutligen	finns särskilda			22-35 §§, och
	bestämmelser om			–	förmåner	till efterlevande	i

–	allmän	ålderspension	i		37-40 §§.
	22-36 §§, och

–förmåner till efterlevande i 37-40 §§.

				12 §
Ett	beslut			av	Ett	beslut			av
Försäkringskassan				eller	Försäkringskassan			eller
Pensionsmyndigheten				får	Pensionsmyndigheten				får
överlagas	av	det	allmänna		överlagas	av	det	allmänna
ombudet.	Det		allmänna		ombudet.	Det		allmänna
ombudet	får	uppdra		åt	ombudet	får	uppdra		åt
tjänsteman				vid	tjänsteman vid Inspektionen				för
Försäkringskassan				eller	socialförsäkringen		att	företräda
Pensionsmyndigheten				att	ombudet	i		allmän
företräda	ombudet		i allmän		förvaltningsdomstol.

förvaltningsdomstol.

Det allmänna ombudet får föra talan även till förmån för enskild part.

SOU 2015:46 Författningsförslag

			18 §
				Det allmänna ombudet				får
				överklaga	ett	avgörande		av
				allmän förvaltningsdomstol.
			32 §
Vid	överklagande		av	Vid	överklagande			av
Pensionsmyndighetens,				Pensionsmyndighetens,
Skatteverkets		och	allmän	Skatteverkets		och	allmän
förvaltningsdomstols beslut i				förvaltningsdomstols			beslut	i
ärenden		om	allmän	ärenden		om	allmän
ålderspension tillämpas 10-17,				ålderspension tillämpas 10-18,
20, 21 och 33-36 §§.				20, 21 och 33-35 §§.

Bestämmelserna om det allmänna ombudet tillämpas dock inte i fråga om beslut som avser premiepension.

När det gäller överklagande av beslut om pensionsgrundande inkomst ska vad som i de första och andra styckena angivna bestämmelserna, utom 35 §, föreskrivs om Pensionsmyndigheten och det allmänna ombudet i stället avse Skatteverket och det allmänna ombudet hos Skatteverket enligt 67 kap. 3 § skatteförfarandelagen (2011:1244).

Författningsförslag

SOU 2015:46

114 kap.

23 a §

Inspektionen för socialförsäkringen får medges direktåtkomst till personuppgifter i socialförsäkringsdatabasen i den utsträckning det behövs för ändamål som anges i 9 § 1.

23 b §

Det allmänna ombudet för socialförsäkringen får medges direktåtkomst till personuppgifter i socialförsäkringsdatabasen i den utsträckning det behövs för ändamål som anges i 9 § 1.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

SOU 2015:46

Författningsförslag

1.3Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1980:995) om skyldighet för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter

Regeringen föreskriver att 2 § förordningen (1980:995) om skyldigheten för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Försäkringskassan

och

Försäkringskassan

och

Pensionsmyndigheten

ska

på

Pensionsmyndigheten

ska

på

begäran

lämna uppgifter

begäran lämna uppgifter

enskilda

till

domstol,

Statens

enskilda till domstol, det

tjänstepensionsverk

eller

allmänna

ombudet

för

arbetsmarknadsmyndighet,

socialförsäkringen,

Statens

uppgifterna

behövs

där

tjänstepensionsverk

eller

ärenden

enligt

arbetsmarknadsmyndighet,

socialförsäkringsbalken

eller

uppgifterna

behövs

där

annan jämförbar lagstiftning om

ärenden

enligt

ekonomisk förmån för enskilda

socialförsäkringsbalken

eller

enligt

lagen

(1991:1047)

annan jämförbar lagstiftning om

om sjuklön eller lagen (1993:16)

ekonomisk förmån för enskilda

försäkring

mot

vissa

eller

enligt

lagen

(1991:1047)

semesterlönekostnader.

om sjuklön eller lagen (1993:16)

försäkring

mot

vissa

semesterlönekostnader.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

Författningsförslag

SOU 2015:46

1.4Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet

Regeringen föreskriver att 7 b § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse						Föreslagen lydelse
					7 b §
På begäran		av	Inspektionen			På begäran		av Inspektionen
för	socialförsäkringen				ska	för	socialförsäkringen		ska
lämnas	ut	uppgifter			som	lämnas	ut	uppgifter	som
inspektionen		behöver		för	sin	inspektionen		behöver för	sin
systemtillsyn					och	tillsyn			och
effektivitetsgranskning enligt 2 §						effektivitetsgranskning.
första	stycket		3	och	3 §
förordningen		(2009:602)			med
instruktion för		Inspektionen för
socialförsäkringen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

SOU 2015:46

Författningsförslag

1.5Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration

Regeringen föreskriver att 5 a § förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse						Föreslagen lydelse
					5 a §
Försäkringskassan					och	Försäkringskassan				och
Pensionsmyndigheten				ska	på	Pensionsmyndigheten ska lämna
begäran lämna Inspektionen för						Inspektionen				för
socialförsäkringen			de	uppgifter		socialförsäkringen		de	uppgifter
som	inspektionen		behöver		för	som	inspektionen	behöver		för
sin	systemtillsyn				och	sin	tillsyn			och
effektivitetsgranskning enligt 2 §						effektivitetsgranskning.
första stycket 1 och 2 samt 3 §						Försäkringskassan				och
förordningen		(2009:602)			med	Pensionsmyndigheten			ska lämna
instruktion för		Inspektionen för				det	allmänna ombudet			för
socialförsäkringen.						socialförsäkringen		de	uppgifter
						som ombudet behöver för sin
						verksamhet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

Författningsförslag

SOU 2015:46

1.6Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen

dels att 11 § ska upphöra att gälla,

dels att 1–4 a, 10 och 13-21 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

Inspektionen

för

Inspektionen

för

socialförsäkringen

har

till

socialförsäkringen

har

till

uppgift att genom systemtillsyn

uppgift att genom tillsyn och

och

effektivitetsgranskning

värna

rättssäkerheten

och

rättssäkerheten

och

effektiviteten

inom

effektiviteten

inom

socialförsäkringsområdet.

Med

systemtillsyn

avses

Tillsynen har till syfte att

granskning

undersöka om

den

verksamhet

tillsynsobjektets

egna

system

för

som granskas följer det regelverk

styrning

och

kontroll

säkerställer

som ska tillämpas. I tillsynen

korrekt

och

enhetlig

ingår

generell

tillsyn

och

tillämpning av det regelverk som

klagomålshantering.

tillsynsobjektet ska tillämpa. Med

Med

effektivitetsgranskning

avses

granskning

tillsynsobjektets

verksamhet

tillsynsobjektets

verksamhet

fungerar

effektivt

med

fungerar

effektivt

med

utgångspunkt

i det

statliga

utgångspunkt

det

statliga

åtagandet.

2 §

Inspektionen

för

Myndigheten ska utöva tillsyn

socialförsäkringen

ska

utöva

över

och

utföra

systemtillsyn

över

och

utföra

effektivitetsgranskning

den

effektivitetsgranskning

den

verksamhet som bedrivs av

SOU 2015:46

Författningsförslag

1.Försäkringskassan,

2.Pensionsmyndigheten, i de delar som inte står under Finansinspektionens tillsyn, och

3.Skatteverket, i de delar som avser beslut om pensionsgrundande inkomst.

För Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten finns bestämmelser om skyldighet att lämna uppgifter till Inspektionen för socialförsäkringen i 5 a § förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration. För Skatteverket finns motsvarande bestämmelser i 7 b § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet.

						3 §
Inspektionen					för	Myndigheten får vidare utöva
socialförsäkringen			får	vidare		tillsyn	över	och	utföra
utöva	systemtillsyn		över		och	effektivitetsgranskning				av
utföra effektivitetsgranskning av						verksamheter		som gränsar till
verksamheter		som	gränsar till			socialförsäkringsområdet.
socialförsäkringsområdet.						Detsamma				gäller
Detsamma					gäller	samverkansinsatser				med
samverkansinsatser					med	anknytning				till
anknytning					till	socialförsäkringsområdet.
socialförsäkringsområdet.
					4 §
Inspektionen					för	Myndigheten ska i sin tillsyn
socialförsäkringen			ska	i	sin	och	effektivitetsgranskning
systemtillsyn					och	samverka		med		de
effektivitetsgranskning						tillsynsmyndigheter			som	kan
samverka		med			de	komma	att	beröras		av
tillsynsmyndigheter			som		kan	inspektionens		tillsyn-		eller
komma	att	beröras			av	granskningsverksamhet.
inspektionens		tillsyn-			eller
granskningsverksamhet.

Författningsförslag SOU 2015:46

4 a §

Myndigheten ska verka för att

				brister i författning avhjälps.
			10 §
Bestämmelsen		i	27 §	Bestämmelsen					i		27 §
myndighetsförordningen				myndighetsförordningen
(2007:515) om		myndigheters		(2007:515)		om		myndigheters
rätt att företräda staten vid				rätt att företräda staten vid
domstol ska inte tillämpas på				domstol ska inte tillämpas på
myndigheten.				myndigheten.			Det			allmänna
				ombudet	för		socialförsäkringen
				har dock rätt att företräda det
				allmännas		intresse			i	allmän
				förvaltningsdomstol.
				13 §
Myndigheten ska, i samband				Myndigheten ska, i samband
med att årsredovisningen lämnas				med att årsredovisningen lämnas
till	regeringen		enligt	till	regeringen					enligt
förordningen (2000:605) om				förordningen			(2000:605)				om
årsredovisning			och	årsredovisning							och
budgetunderlag,		i en	särskild	budgetunderlag,				i	en	särskild
årlig rapport, samla de viktigaste				årlig rapport, samla de viktigaste
iakttagelserna vid systemtillsynen				iakttagelserna			vid	tillsynen			och
och	effektivitetsgranskningen			effektivitetsgranskningen under
under	det		gångna	det gångna		verksamhetsåret. I
verksamhetsåret.				rapporten ska även ingå en
				samlad	redogörelse					för	det
				allmänna	ombudets				verksamhet
				och de viktigaste				iakttagelserna
				ombudet gjort.
				Handläggning av klagomål
			14 §
				Myndigheten ska se till att
				klagomål	från			enskilda			blir
				utredda i den omfattning som
				deras beskaffenhet kräver.

SOU 2015:46

Författningsförslag

15 §

Om ett klagomål är av sådan beskaffenhet att det lämpligen bör prövas av någon annan myndighet, får myndigheten överlämna klagomålet till denna myndighet för handläggning. Klagomål får överlämnas till Riksdagens ombudsmän eller Justitiekanslern efter överenskommelse med dessa.

16 §

Myndigheten bör så snart som möjligt lämna klaganden besked om huruvida klagomålet upptas till utredning, avvisas, avskrivs från handläggning eller överlämnas till annan enligt 16 §.

17 §

Myndigheten avgör ärenden, som har sin grund i klagomål från enskilda, genom beslut, vari myndigheten får uttala sig om huruvida åtgärd av en granskad myndighet bedöms strida mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig.

Myndigheten får meddela föreläggande mot en granskad myndighet om att redovisa planerade eller vidtagna åtgärder med anledning av tillsynsmyndighetens beslut.

Författningsförslag

SOU 2015:46

Det allmänna ombudet för socialförsäkringen

18 §
I	2 kap.	2 §
socialförsäkringsbalken
(2010:110)	finns	bestämmelser
om att det ska finnas ett allmänt
ombud för socialförsäkringen hos
myndigheten	och	i 113 kap.

samma lag finns bestämmelser om ombudets uppgifter.

Det allmänna ombudet är ett särskilt beslutsorgan hos myndigheten.

Det allmänna ombudets anställning ska begränsas till att gälla längst till och med viss tidpunkt som regeringen fastställer.

19 §

Inom myndigheten ska det finnas ett kansli för det allmänna ombudet för socialförsäkringen som ansvarar för att stödja det allmänna ombudet i ombudets verksamhet.

20 §

Det allmänna ombudet får bestämma att någon annan tjänsteman vid ombudets kansli får utföra ombudets arbetsuppgifter när ombudet är förhindrad att göra det. Vid längre tids förhinder ska frågan

SOU 2015:46

Författningsförslag

om behovet av ersättare anmälas till regeringen.

21 §

Det allmänna ombudet ansvarar för sin verksamhet inför myndighetens ledning.

Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för att det allmänna ombudet tilldelas medel och resurser i övrigt för sin verksamhet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

Författningsförslag

SOU 2015:46

1.7Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten att 3 a § ska upphöra att gälla.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

SOU 2015:46

Författningsförslag

1.8Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan att 3 a § ska upphöra att gälla.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Uppdraget

Utredarens uppdrag är att analysera behovet av en förstärkt tillsyn över socialförsäkringen utöver den tillsyn som utövas i dag.1 Den närmare innebörden och behovet av en reguljär tillsynsfunktion inom socialförsäkringsområdet ska analyseras.

Den form av tillsyn som avses här är i första hand den som initieras utifrån enskildas klagomål och som bedrivs genom prövning av sådana klagomål eller genom inspektioner eller andra undersökningar. Utredaren ska framförallt fokusera på tillsynen över Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens ärendehandläggning ur ett förvaltningsrättsligt perspektiv, det vill säga den tillsyn som är nödvändig för att säkerställa att enskilda får sina ärenden prövade på ett rättssäkert sätt enligt grundläggande förvaltningsrättsliga krav.

Om utredaren i sin analys kommer fram till att ett reguljärt tillsynsorgan över socialförsäkringen bör inrättas, ska utredaren föreslå hur och i vilken organisatorisk form en sådan tillsyn bör utformas. Om utredaren i sin analys kommer fram till att det inte bör inrättas ett externt tillsynsorgan utan att den befintliga tillsynen och granskningen kan förstärkas genom den hantering som myndigheterna själva står för, ska utredaren, vid behov, lämna förslag på hur hanteringen kan utvecklas ytterligare eller eventuellt bör förändras.

Utredningen har fått två tilläggsdirektiv. Enligt tilläggs- direktivet som lämnades i mars 2014 ska utredaren även överväga

1 Dir. 2013:58.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2015:46

hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan ges bättre förutsättningar för att kunna fullgöra sitt uppdrag.2 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har på uppdrag av regeringen studerat om det allmänna ombudets roll kan förändras i syfte att stärka legitimiteten för socialförsäkringens administration (rapport 2012:11 Ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen). Med utgångspunkt i rapportens slutsatser och förslag ska utredaren genom egen analys konkretisera de förslag som anses lämpliga dels utifrån syftet att stärka och ge bättre förutsättningar för det allmänna ombudet att kunna driva fram fler vägledande avgör- anden inom socialförsäkringsområdet, dels utifrån vad utredaren i övrigt kommer att föreslå inom ramen för sitt uppdrag. Utredaren bör fokusera på frågor om ombudets resurser, dess organisatoriska placering, behov av förtydligat uppdrag och återrapporteringskrav snarare än på förvaltningsprocessrättsliga frågor. Om utredaren ser ytterligare möjligheter till hur det allmänna ombudet bör kunna stärkas ska utredaren redogöra för dessa. Utredaren ska lämna de författningsförslag som övervägandena ger anledning till. Samtidigt förlängdes utredningstiden till senast den 1 april 2015.

Tilläggsdirektivet som lämnades i januari 2015 innebär att uppdraget ska redovisas senast den 1 maj 2015 i stället för, som tidigare angetts, senast den 1 april 2015.3

2.2Utredningsarbetet

Utredningens arbete påbörjades i maj 2014. Utredningen har haft fem möten med utredningens sakkunniga och tre möten med utredningens experter. Därutöver har utredningen besökt de direkt berörda myndigheterna Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och ISF vid ett antal tillfällen under utredningsarbetet.

Utöver de direkt berörda myndigheterna har utredningen träffat följande myndigheter och organisationer. I juni 2014 träffade utredningen företrädare för riksdagens ombudsmän (JO). I augusti 2014 genomfördes ett möte med det allmänna ombudet för socialförsäkringen, liksom med företrädare för LO-TCO

2Dir. 2014:49.

3Dir. 2015:8.

SOU 2015:46

Utredningens uppdrag och arbete

Rättsskydd. I oktober 2014 träffade utredningen företrädare för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF). Ett möte med Justitiekanslern (JK) genomfördes också i oktober. Samma månad träffade utredningen företrädare för Handikappförbunden - HSO. Federationen mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning - Lika Unika har beretts tillfälle men avböjt att träffa utredningen. Hörselskadades riksförbund (HRF) inkom i december 2014 med en skrivelse till utredningen.

Utredningen har löpande under utredningsarbetet samrått med företrädare för Polisorganisationskommittén (Dir. 2010:75). Ett möte med Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen (SOU 2014:76) genomfördes i augusti 2014. Kontakter har under utredningsarbetet också tagits med Den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (SOU 2015:21), Utredningen om ansvar för försäkringsmedicinska utredningar (SOU 2015:17), Miljömyndighetsutredningen (SOU 2015:43), Översyn av generalläkarfunktionen (Dir. 2014:129), Klagomålsutredningen (Dir. 2014:88, Utredningen om svensk social trygghet i en internationell värld (Dir. 2014:109) och med Statskontoret i myndighetens arbete med regeringsuppdrag om Migrationsverkets tillsyn (Statskontoret 2014:32).

I februari 2015 anordnades ett möte om tillsyn med polisorganisationskommittén (Ju 2010:09), miljömyndighetsutredningen (M 2013:02), översyn av generalläkarfunktionen (Fö 2014:03) och Statskontoret. Vid mötet diskuterades särskilt graden av samordning mellan utredningarna vad gäller definitionen av tillsyn och avvägningar i olika gemensamma frågeställningar.

2.3Betänkandets disposition

Efter detta inledande kapitel om utredningens uppdrag och arbete följer ett kapitel som innehåller en beskrivning av socialförsäkringsområdet (kapitel 3). Kapitel 4 behandlar definitionen av reguljär tillsyn, tillsynens syfte och fördelar och risker med tillsyn. Kapitel 5 ägnas åt frågan om tillsyn av statlig verksamhet och vad tillsyn är i relation till annan granskning och utvärdering av statlig verksamhet. I kapitel 6 beskrivs den befintliga tillsynen och granskningen på socialförsäkringsområdet. I kapitel 7

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2015:46

analyseras behovet av en utökad tillsyn, utöver den granskning och tillsyn som redan finns. I kapitel 8 undersöks om prövning i domstol kan fylla ett behov av självständig hantering av klagomål från enskilda. I kapitel 9 behandlas frågor om sekretess, personuppgiftsbehandling och tillgång till information. Kapitel 10 innehåller utredningens förslag för en utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet. Kapitel 11 handlar om det allmänna ombudets funktion. I kapitel 12 presenterar utredningen förslag som gäller det allmänna ombudet. I kapitel 13 finns en kostnads- och konsekvensanalys. Slutligen innehåller kapitel 14 och 15 författningskommentarer och förslag på ikraftträdande.

3Socialförsäkringsområdet i korthet

3.1Inledning

Socialförsäkringen är en central del av den svenska välfärden. Den är av stor betydelse för många människors personliga och ekonomiska förhållanden och den berör i princip alla. Socialförsäkringsområdet är det största statsfinansiella området i Sverige och utgör en tredjedel av de statliga utgifterna. Socialförsäkringssystemet omsluter mer än 500 miljarder kronor och består av nästan 50 olika förmåner.4

I det här kapitlet beskrivs kortfattat ett urval förmåner som ingår i socialförsäkringen och vem som omfattas av försäkringen utifrån reglerna i socialförsäkringsbalken. I kapitlet redogörs också kort för de myndigheter som förvaltar socialförsäkringen.

Det saknas en tydlig avgränsning av socialförsäkringsområdet. Även om merparten av de förmåner som hanteras av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten räknas till socialförsäkringsförmåner finns det undantag. Försäkringskassan hanterar utbetalningen av aktivitetsstödet och Pensionsmyndigheten har hand om den frivilliga pensions- försäkringen. Ingen av dessa förmåner räknas i normalfallet till socialförsäkringen.

I ett unionsrättligt perspektiv räknas dessutom vanligen förmåner vid arbetslöshet och sjukvårdsförsäkring till samma område som socialförsäkringen (social trygghet). Det gör att socialförsäkringsområdet i ett internationellt perspektiv kan omfatta även förmåner som rör sjukvård eller arbetslöshet. Det

4 ISF 2015:1 Årlig rapport 2014.

Socialförsäkringsområdet i korthet

SOU 2015:46

gäller främst när det svenska regelverket behöver samordnas med andra länders regelverk för social trygghet.

3.1.1Områdets omfattning

Utgifterna för socialförsäkringsområdet utgör en betydande del av de statliga utgifterna. Om ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten räknas in uppgår socialförsäkringsområdet till omkring 35 procent av de totala statliga utgifterna.5 En betydande del av utgifterna är transfereringar. Även om tillsyn i första hand görs i förhållande till administrationen menar utredningen att även omfattningen på transfereringarna är relevant i sammanhanget. Tillämpningen av regelverket får nämligen större utväxling på ett område med stora transfereringar än på ett område med en mindre omslutning.

Av figur 3.1a framgår det att 98 procent av de totala utgifterna på socialförsäkringsområdet är transfereringar. 2 procent är administrationskostnader. Figur 3.1b visar att den nuvarande granskning av området som utförs av ISF utgör 0,7 procent av dessa administrationskostnader. Det innebär att utgifterna för ISF är 0,13 promille av de totala utgifterna för social- försäkringsområdet.

Av figur 3.1 b framgår att Försäkringskassan (UO 10 och 12) står för 84 procent av administrationskostnaderna på området medan ålderspensionssystemet (främst Pensionsmyndigheten och Skatteverket) utgör omkring 15 procent av administrations- kostnaderna.

5 ESV 2015:24 Utfallet för statens budget, samt egen bearbetning.

SOU 2015:46				Socialförsäkringsområdet i korthet

Källa: ESV 2015:24 Utfallet för statens budget – del av ESV:s underlag för årsredovisning för staten 2014, samt egen bearbetning.

3.1.2Vilka myndigheter förvaltar socialförsäkringen?

Förvaltningen av socialförsäkringen sköts av tre olika myndigheter. Merparten administreras av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, men socialförsäkringen administreras även av Skatteverket i de delar som avser ärenden om pensionsgrundande inkomst (PGI). Utredningen återkommer nedan till vilka områden inom socialförsäkringen som de enskilda myndigheterna administrerar.

Fram till 2005 fanns Riksförsäkringsverket (RFV) och de 21 försäkringskassorna. RFV var i egenskap av central förvaltningsmyndighet också ansvarig för tillsynen av de 21 försäkringskassornas administration av socialförsäkringssystemet.

Under åren 1998–2009 fanns Premiepensionsmyndigheten som hade hand om en del av den allmänna pensionen (premiepensionen). Premiepensionsmyndigheten var en myndighet under Finansdepartementet med uppgift att informera om valen av premiepension samt att administrera fondval och fondbyten. År 2010 bildades Pensionsmyndigheten genom en sammanslagning av delar från Försäkringskassan och hela Premiepensionsmyndigheten.

I juli 2009 bildades Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), med uppdrag att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning

Socialförsäkringsområdet i korthet

SOU 2015:46

värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. I kapitel 6 beskrivs bakgrunden och ISF: s verksamhet närmare.

3.1.3Vem omfattas av den svenska socialförsäkringen?

Svensk socialförsäkring byggde tidigare på principen att de personer som var bosatta i landet omfattades av försäkringen. För att en person skulle ha rätt till en förmån krävdes att han eller hon var inskriven hos Försäkringskassan. Sveriges medlemskap i EU 1995 innebar att reglerna för försäkringstillhörighet behövde förändras då det inte längre gick att ställa krav på bosättning och inskrivning. Frågan utreddes och resultatet blev socialförsäkringslagen (1999:799), som trädde i kraft 2001. Sedan dess gäller att det svenska socialförsäkringsskyddet är uppdelat i två delar:

–en bosättningsbaserad försäkring och

–en arbetsbaserad försäkring.

Det grundläggande villkoret för att omfattas av den bosättningsbaserade försäkringen är att en person är bosatt i Sverige. Bosättningsbegreppet i socialförsäkringen överensstämmer ofta med bosättningsbegreppet i folkbokföringen, men vissa personkategorier kan vara försäkrade för bosättningsbaserade förmåner även vid utlandsvistelse. Även det omvända förhållandet finns, det vill säga att en person som är folkbokförd här inte omfattas av socialförsäkringen. De bosättningsbaserade försäkringsförmånerna utgörs av ersättningar i form av olika grundersättningar, till exempel barnbidrag, garantipension och bostadsbidrag.

Det grundläggande villkoret för att vara försäkrad för den arbetsbaserade försäkringen är att personen arbetar i Sverige, antingen som anställd eller som egenföretagare. Vissa personkategorier är försäkrade för arbetsbaserade förmåner även vid arbete utanför Sverige. Även i denna del av försäkringen förekommer den omvända situationen, att en person kan arbeta i landet men ändå inte omfattas av försäkringen. Exempel på

SOU 2015:46

Socialförsäkringsområdet i korthet

arbetsbaserade förmåner är sjukpenning, arbetsskadeersättning och inkomstgrundad ålderspension.6

En person som bor eller arbetar i Sverige omfattas således i regel av den svenska socialförsäkringen. Socialförsäkringslagen upphävdes 2011 och ersattes med socialförsäkringsbalken (2010:110), men innehållsmässigt är reglerna för försäkringstillhörighet oförändrade. I socialförsäkringsbalken regleras närmare reglerna för under vilka förutsättningar en person kan vara försäkrad i Sverige och för hur länge. I balken anges också de regler som gäller för respektive förmån och vad som krävs för att rätt till förmånen ska föreligga. I de följande avsnitten beskrivs vilka förmåner som ingår i socialförsäkringen och vilka myndigheter som har hand om vad.

Vid bedömningen av om en person är försäkrad i Sverige eller inte räcker det inte med att enbart studera socialförsäkringsbalken. För människor som bor eller arbetar inom ett annat EU-land finns det särskilda EU-förordningar att ta hänsyn till. Sverige har även ingått internationella överenskommelser med ett antal andra länder om social trygghet.

3.2Ekonomisk trygghet vid sjukdom, funktionsnedsättning och för familjer och barn.

Grunden för de arbetsbaserade förmånerna som rör ekonomisk trygghet vid sjukdom, funktionsnedsättning och för familjer och barn är sjukpenninggrundande inkomst (SGI). SGI är ett beräkningsunderlag som baseras på den årliga inkomst i pengar som en person kan antas få fortlöpande från förvärvsarbete. SGI- beräkningen bestämmer i sin tur hur mycket en försäkrad kan få i ersättning givet att hon eller han uppfyller de övriga villkoren för respektive förmån. Ersättningen till de försäkrade baserat på de bosättningsbaserade förmånerna bestäms utifrån behov eller bestämda belopp. Nedan följer en beskrivning av de olika förmånerna inom området ekonomisk trygghet vid sjukdom,

6 Prop. 1998/99:119 och Försäkringskassans vägledning 2000:2 Försäkrad i Sverige genom bosättning eller arbete.

Socialförsäkringsområdet i korthet SOU 2015:46

funktionsnedsättning och för familjer med barn. Det är tillika förmåner som ligger under ISF:s granskning.

3.2.1Förmåner

Familjeförmåner: Till familjeförmånerna hör:

–graviditetspenning som betalas ut till den som på grund av graviditet inte kan utföra sitt arbete,

–föräldrapenningsförmåner i samband med barns födelse, vid adoption av barn eller i andra situationer när en förälder vårdar barn,

–barnbidrag som generellt bidrag för barn,

–underhållsstöd till ett barn vars föräldrar inte bor tillsammans, och

–särskilda familjeförmåner vid vissa fall av adoption eller när ett barn lider av sjukdom eller har funktionshinder (vårdbidrag).

Vissa av förmånerna är bosättningsbaserade och andra är arbetsbaserade. Barnbidrag och underhållsstöd utgör ett grundskydd för den försäkrade. Det finns även en lägstanivå inom föräldrapenningen.7

Förmåner vid sjukdom och arbetsskada: Hit räknas förmånerna:

–sjukpenning som lämnas vid sjukdom och nedsatt arbetsförmåga,

–rehabiliteringsersättning, rehabiliteringspenning och bidrag till arbetshjälpmedel i samband med rehabiliteringsåtgärder,

–sjukersättning eller aktivitetsersättning när arbetsförmågan är långvarigt nedsatt,

–arbetsskadeersättning vid skada i samband med förvärvsarbete,

7 Reglerna om familjeförmåner finns i 8–22 kap. i socialförsäkringsbalken.

SOU 2015:46

Socialförsäkringsområdet i korthet

–statlig personskadeersättning vid skada i samband med vissa statliga eller kommunala verksamheter,

–krigsskadeersättning till sjömän vid skada utomlands,

–smittbärarersättning för inkomstförlust med mera och

–närståendepenning i samband med ledighet för vård av en svårt sjuk person.

Majoriteten av förmånerna är arbetsbaserade och utgör ett skydd om den försäkrade blir sjuk eller skadad och inte längre kan arbeta. Men även här finns det förmåner som har sin grund i den bosättningsbaserade försäkringen och utgör en garantiersättning, till exempel aktivitetsersättning och sjukersättning.

I början av en sjukperiod utgår i regel sjuklön för dem som arbetar. Vid längre sjukdom övergår den i sjukpenning. Försäkringskassan ska vid bestämda intervall göra en bedömning av rätten till sjukpenning utifrån den så kallade rehabiliteringskedjan. Försäkringskassan kan tillsammans med den försäkrade, arbetsgivaren och hälso- och sjukvården vid avstämningsmöte diskutera behov av rehabilitering och upprätta en plan för återgång i arbete. Försäkringskassan har i uppdrag att utreda rehabiliteringsbehovet. Varje ärende ska utredas utifrån dess förutsättningar och beslutsunderlaget bör vara så fullständigt som möjligt. Försäkringskassan kan internt göra en försäkringsmedicinsk utredning. I komplicerade ärenden kan fördjupade utredningar som särskilt läkarutlåtande (SLU) och teamutredning (TMU) krävas. Om sjukskrivningen varat i ett år och förväntas bli bestående kan Försäkringskassan byta ut sjukpenningen mot sjuk- eller aktivitetsersättning beroende på den försäkrades ålder.8

Särskilda förmåner vid funktionshinder: Under denna grupp av förmåner återfinns:

–handikappersättning till en funktionshindrad som behöver hjälp av någon annan eller har merkostnader,

8 Reglerna om förmåner vid sjukdom och arbetsskada finns i 23–47 kap. i socialförsäkringsbalken.

Socialförsäkringsområdet i korthet

SOU 2015:46

–assistansersättning till en funktionshindrad som behöver personlig assistans för sina grundläggande behov, och

–bilstöd till personer med funktionshinder för att skaffa eller anpassa motorfordon.

Förmånerna vid funktionshinder är bosättningsbaserade förmåner och utgör ett stöd för försäkrade med funktionsnedsättning.9

Bostadsstöd: Till bostadsstöd hör:

–bostadsbidrag till barnfamiljer eller personer i åldern 18-28 år,

–bostadstillägg till den som får sjukersättning eller vissa liknande förmåner, och

–boendetillägg till den som har fått tidsbegränsad sjukersättning eller aktivitetsersättning.

Förmånerna inom området bostadsstöd är alla bosättningsbaserade förmåner och är tänkta att bidra till förbättrade förutsättningar för en god ekonomisk levnadsstandard.10

Statligt tandvårdsstöd:

Även denna förmån är bosättningsbaserad.11

3.2.2Försäkringskassan

Försäkringskassans verksamhet styrs av förordning (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan. Myndigheten är en enrådighetsmyndighet och leds av en generaldirektör. Vid myndigheten finns ett insynsråd. Under 2014 hade Försäkringskassan 12 044 årsarbetskrafter.12 Verksamheten består huvudsakligen av utredning, beslut och utbetalning av de förmåner och ersättningar som myndigheten ansvarar för.

9Reglerna om särskilda förmåner vid funktionshinder finns i 48-52 kap. i socialförsäkringsbalken.

10Reglerna om bostadsstöd finns i 95–103 kap. i socialförsäkringsbalken.

11Lag (2008:145) om statligt tandvårdsstöd.

12Försäkringskassans årsredovisning 2014.

SOU 2015:46

Socialförsäkringsområdet i korthet

Försäkringskassan administrerar en rad socialförsäkringsförmåner och ett antal förmåner på arbetsmarknadsområdet.

Utöver att administrera olika förmåner ska myndigheten bland annat ge information till berörda om socialförsäkringen, säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Försäkringskassan är även expert- och kunskapsmyndighet inom sitt verksamhetsområde.13

Försäkringskassan har präglats av en serie omfattande förändringar och reformer, inte minst under det senaste decenniet. Efter det att myndigheten bildades 2005 har den genomfört två större omorganiseringar, den senaste större omläggningen gjordes så sent som under våren 2014. Utöver organisatoriska förändringar har även ett antal större regelförändringar genomförts. Parallellt med detta har myndigheten arbetat aktivt med att använda ny teknik, både i gränssnittet mot de försäkrade och internt i handläggningen.

3.3Ekonomisk trygghet vid ålderdom och ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten

3.3.1Förmåner

Pensionsinkomster kan komma från flera olika håll och det finns i grova drag tre typer av pensioner: allmän pension, tjänstepension och privat pensionssparande. Den allmänna pensionen administreras av Pensionsmyndigheten, tjänstepensionen kommer från arbetsgivaren och den privata pensionen baseras på eget frivilligt sparande. Pensionsmyndigheten handlägger två typer av förmåner: förmåner vid ålderdom respektive förmåner till efterlevande.

13 1 och 2 §§ förordning (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan.

Socialförsäkringsområdet i korthet

SOU 2015:46

Förmåner vid ålderdom är:

1.Inkomstrelaterade förmåner: Inkomstpension, tilläggspension14, premiepension.

2.Grundskydd: Garantipension, bostadstillägg, äldre- försörjningsstöd.

Förmåner till efterlevande består av:

1.Inkomstrelaterade förmåner: barnpension, omställningspension till efterlevande make (änka eller änkling), änkepension till efterlevande maka (änka).

2.Grundskydd: efterlevandestöd som garantiförmån till barn, garantipension till omställningspension, garantipension till änkepension.

3.Efterlevandeförmåner vid arbetsskada och vissa andra skador i form av begravningshjälp, barnlivränta, och omställningslivränta till efterlevande make.

3.3.2Pensionsgrundande inkomst (PGI)

Skatteverket är förvaltningsmyndighet för frågor om pensionsgrundande inkomst (PGI). Myndigheten beräknar och fastställer årligen den pensionsgrundande inkomsten för pensionsspararna.15 Den beslutade PGI:n ligger sedan till grund för Pensionsmyndighetens beräkningar av pensionsrätt och pensionspoäng. Dessa är avgörande för hur mycket var och en sedan får i inkomstpension, premiepension och tilläggspension.

Skatteverket beslutar årligen om PGI för 5,3 miljoner pensionssparare som har inkomst av anställning eller annat förvärvsarbete. Det finns ett antal profilfrågor som direkt berör PGI. Om en deklaration träffas av någon av dessa profilfrågor ska handläggaren kontrollera ärendet manuellt och eventuellt göra

14Tilläggspension ges till personer födda 1954 och tidigare, som får delar av sin pension från det gamla pensionssystemet.

1559 kap. 2 § socialförsäkringsbalken.

SOU 2015:46

Socialförsäkringsområdet i korthet

ändringar i deklarationen. Det kan handla om deklarationer där den som deklarerar har haft inkomster som inte är pensionsgrundande, exempelvis idrottsarvoden. Cirka 40 000 deklarationer träffas årligen av denna manuella hantering. Den PGI som Skatteverket beslutar om för den deklarationsskyldige framgår sedan av slutskattebeskedet.16

Enligt Skatteverkets instruktion ska myndigheten bland annat genom allmänna råd och uttalanden verka för lagenligheten, följdriktigheten och enhetligheten vid rättstillämpningen inom sitt verksamhetsområde. När det rör PGI är det dock Pensionsmyndigheten som ska sköta uppgiften att verka för bland annat lagenlighet och enhetlighet.17

3.3.3Myndigheterna inom området ekonomisk trygghet vid ålderdom

Pensionsmyndigheten

Pensionsmyndigheten bildades, som nämns ovan, 2010. Tidigare förvaltades pensionssystemet i huvudsak av Försäkringskassan och Premiepensionsmyndigheten. Syftet med förändringen var att förbättra informationen om pensionssystemet i sin helhet och att fokusera pensionsfrågorna hos en statlig aktör.

Pensionsmyndighetens verksamhet styrs av förordning (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten. Myndigheten leds av en styrelse. Generaldirektören är myndighetschef. Pensionsmyndigheten hade 964 årsarbetskrafter under 2014.18

Myndigheten verkar inom tre områden. För det första, att administrera och betala ut den allmänna pensionen och förmånerna en pensionär har rätt till, i rätt tid. För det andra, att sprida information om pensionssystemet i dess helhet, det vill säga även om pension som kommer från andra aktörer. För det tredje ska myndigheten ansvara för den officiella statistiken inom

16Uppgifter från Skatteverket.

172 § tredje stycket förordningen (2007:780) med instruktion för Skatteverket och 1-2 §§. förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten.

18Pensionsmyndighetens årsredovisning 2014.

Socialförsäkringsområdet i korthet

SOU 2015:46

pensionsområdet samt utvärdera pensionssystemets effekter för individ och samhälle.19

Handläggningen är till stora delar maskinell. Individuella prövningar görs främst beträffande återkrav, efterlevandepension, äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg.

I sitt arbete att sprida information om pensioner beräknar Pensionsmyndigheten varje år hur inkomstpensionen utvecklas och vilken pension pensionärerna kan räkna med nästkommande år. För att kunna erbjuda ett helhetsperspektiv på de försäkrades samlade pension samarbetar Pensionsmyndigheten med pensionsbolagen. Tillsammans driver de pensionsportalen minpension.se. Där kan medborgare ta fram en prognos för sin samlade pension.

Skatteverket

Skatteverkets verksamhet styrs av förordning (2007:780) med instruktion för Skatteverket. Skatteverket är en enrådighetsmyndighet som leds av en generaldirektör. Under 2014 hade myndigheten 9 589 årsarbetskrafter.20 Skatteverket är organiserat i ett huvudkontor och sju skatteregioner. Det är skatteregionerna som fattar beslut om PGI. Eftersom PGI- beräkningen är en integrerad del av inkomstbeskattningen är det inte helt enkelt att särskilja PGI-beräkningen från myndighetens övriga arbete.

3.4Inspektionen för socialförsäkringen (ISF)

Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) bildades 2009 för att granska socialförsäkringssystemet i syfte att värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Inspektionens verksamhet styrs av förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen.

19Förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten.

20Skatteverket (2015) Skatteverkets årsredovisning 2014.

SOU 2015:46

Socialförsäkringsområdet i korthet

ISF är en enrådighetsmyndighet som leds av en generaldirektör. Vid myndigheten finns ett insynsråd. År 2014 hade myndigheten 51 årsarbetskrafter.

3.4.1ISF:s uppdrag och organisation

Här beskrivs ISF:s uppdrag och hur myndigheten utifrån detta uppdrag är organiserad. Kapitel 6 handlar om den nuvarande tillsynen och granskningen på socialförsäkringsområdet och där återkommer utredningen i avsnitt 6.2.2 till att närmare beskriva ISF:s systemtillsyn och effektivitetsgranskning.

Uppdraget

ISF ska enligt instruktionen utöva systemtillsyn över och utföra effektivitetsgranskning av den verksamhet som bedrivs av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, i de delar som inte står under Finansinspektionens tillsyn, och Skatteverket, i de delar som avser beslut om PGI. Därutöver får myndigheten utöva systemtillsyn över och utföra effektivitetsgranskningar av verksamheter som gränsar till socialförsäkringsområdet. Detsamma gäller samverkansinsatser med anknytning till socialförsäkringsområdet.21

Med systemtillsyn avses granskning av om tillsynsobjektets egna system för styrning och kontroll säkerställer en korrekt och enhetlig tillämpning av det regelverk som tillsynsobjektet ska tillämpa.22

Med effektivitetsgranskning avses granskning av om tillsynsobjektets verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet.23 Inom ramen för denna typ av granskning genomför ISF så kallade effektutvärderingar. En effektutvärdering kan syfta till att undersöka vilka effekter en viss förmån eller olika insatser från myndighetens sida har för mottagarna eller för

212 och 3 §§ förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen.

221 § andra stycket förordning (2009:602).

231 § andra stycket förordning (2009:602).

Socialförsäkringsområdet i korthet

SOU 2015:46

samhället i stort. En effektutvärdering kan också ta sikte på effekterna av förändringar inom socialförsäkringsområdet.

ISF har inte någon klagomålshantering från allmänheten. Även om informationen i enskildas klagomål kan användas som ett underlag i granskning och utvärdering handlar det inte om klagomålshantering där myndigheten tar ställning till en enskild individs klagomål.

Inom ramen för tillsyns- och granskningsverksamheten genomför ISF olika typer av kvalificerade analyser. De anställda har därför genomgående en hög utbildningsnivå och cirka en tredjedel är forskarutbildade.

Gränsytor

ISF får enligt sitt uppdrag utöva systemtillsyn över och utföra effektivitetsgranskningar av verksamheter som gränsar till socialförsäkringsområdet.24 Det handlar primärt om hur andra trygghetssystem eller verksamheter påverkar socialförsäkringen, men kan i bland även avse hur socialförsäkringen påverkar andra system eller verksamheter.

Ett exempel är Arbetsförmedlingens stöd till personer som får eller har fått ersättning från sjukförsäkringen. Ett annat exempel är hur samspelet mellan socialförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen för de grupper som rör sig mellan dessa försäkringar fungerar.

Hälso- och sjukvården som bland annat skriver de medicinska intyg som krävs för att få rätt till flera socialförsäkringsförmåner är en annan gränsyta.

Kommunerna är aktörer när det gäller stödet till funktionsnedsatta, framför allt i form av insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och enligt socialtjänstlagen (2001:453). Även privata företag eller organisationer som tillhandahåller personlig assistans kan behöva omfattas av ISF:s granskning.

Vidare kan granskning av insatser som Arbetsförmedlingen gör med stöd av förordningen (2000:630) om särskilda insatser för

24 3 § förordning (2009:602).

SOU 2015:46

Socialförsäkringsområdet i korthet

personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga vara relevant för ISF att granska.

Ytterligare en aktör i gränssnittet när det gäller stödet till funktionsnedsatta är landstingen. Utöver att landstingen tillhandahåller hälso- och sjukvård, kan de genom sina hjälpmedelscentraler vara inblandade i frågor som rör hjälpmedel.

Ett annat gränsområde som omfattas av ISF:s tillsyn och granskning är stödet till äldre personer. Stöd till denna grupp lämnas såväl från staten som från kommuner.

Samverkansinsatser

ISF får också enligt 3 § i instruktionen granska samverkansinsatser med anknytning till socialförsäkringsområdet.

En typ av samverkan är Försäkringskassans, Pensionsmyndighetens och Skatteverkets gemensamma kontor för fysiska medborgarkontakter. Samverkan sker i vissa fall även med Arbetsförmedlingen kring så kallade serviceplatser i Arbets- förmedlingens lokaler.

Samverkan kring rehabilitering görs i form av tvåpartssamverkan mellan antingen Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen eller mellan Försäkringskassan och Hälso- och sjukvården. Rehabiliteringssamverkan sker även i form av fyrpartssamverkan i samordningsförbund mellan Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, landsting och kommuner. Ytterligare en form för samverkan kring rehabilitering är mellan Försäkringskassan, den försäkrades arbetsgivare och arbetstagarorganisation samt de myndigheter som berörs av rehabiliteringen.

Myndigheter som ISF samverkar med

ISF ska enligt 4 § i instruktionen i sin systemtillsyn och effektivitetsgranskning samverka med de tillsynsmyndigheter som kan komma att beröras av inspektionens verksamhet. Exempel på myndigheter som ISF samverkar med är Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Finansinspektionen, Socialstyrelsen och Inspektionen för vård och omsorg (IVO).

Socialförsäkringsområdet i korthet

SOU 2015:46

Organisation

Verksamheten är organiserad som en matris med enheter och kompetensområden. De olika enheterna ansvarar för olika förmånsområden inom socialförsäkringen. Förutom en administrativ enhet finns följande enheter.

–Enheten för barn-, familje- och handikappförmåner

–Enheten för sjukförmåner

–Enheten för pension och övergripande studier

Kompetensområdena representerar de metoder och discipliner som i första hand kommer till användning i arbetet.

–Kompetensområde effektivitetsgranskning och utvärdering

–Kompetensområde ekonomisk styrning

–Kompetensområde juridik

–Kompetensområde medicin

ISF har alltså inte någon särskild tillsynsenhet. I stället ägnar sig hela organisationen åt både tillsyn och effektivitetsgranskning i större eller mindre utsträckning. Inom kompetensområde juridik är fokus enligt ISF nästan uteslutande på tillsynsfrågor. Även inom kompetensområdena medicin och ekonomisk styrning ligger fokus på tillsynsfrågor.

Myndighetens arbete bedrivs i huvudsak i projektform. Granskningarna kan avse allt ifrån en enskild företeelse till tvärsektoriella frågor. Val av tillsyns- och granskningsområden baseras ofta på iakttagelser från myndighetens tidigare granskningar och den omvärldsbevakning som myndigheten utför. Regeringen ger också inspektionen olika tillsyns- och granskningsuppdrag. Generaldirektören beslutar årligen i en verksamhetsplan vilka tillsyns- och granskningsinsatser som myndigheten avser att genomföra under det kommande året. Enligt instruktionen ska myndigheten lämna en granskningsplan till regeringen i februari varje år. ISF lämnar också varje år, i samband med årsredovisningen, en rapport till regeringen där myndigheten

SOU 2015:46

Socialförsäkringsområdet i korthet

redovisar resultatet av sin systemtillsyn och effektivitetsgranskning under det gångna året.25 I den årliga rapporten för 2014 framhåller ISF att ett av de viktigaste kriterierna på ett relevant och väl genomfört arbete är att de iakttagelser som görs och de rekommendationer som följer av dem omsätts i praktisk handling och leder till förändring. Men det är svårt att belägga effekter av ISF:s arbete. Myndigheten redovisar i sin årliga rapport de domar, instruktioner, riksdagsdebatter med mera som deras verksamhet resulterat i.26

ISF har ingen normeringsrätt och heller inga tvingande sanktionsmöjligheter om brister upptäcks i socialförsäkringssystemet.

2512 och 13 §§ förordning (2009:602).

26ISF 2014:2 Årlig rapport 2013.

4 Vad är tillsyn?

4.1Inledning och bakgrund

Det här kapitlet handlar om vad tillsyn är och varför tillsyn behövs. Syftet är att reda ut innebörden av begreppet reguljär tillsyn men också att ge en övergripande bild av vad tillsyn är inför de mer socialförsäkringsspecifika resonemang om tillsyn som sedan förs i resten av betänkandet. Avsnittet handlar både om den tillsyn som gäller hela verksamheten och om enskildas klagomål som är en del av tillsynen.

Inledningsvis beskrivs tidigare utredningsarbete och de ställningstaganden som regeringen gjorde i tillsynsskrivelsen 2009. Ett antal begrepp som förekommer inom tillsynsområdet beskrivs också. Sedan utarbetas en tillsynsdefinition för reguljär tillsyn med utgångspunkt i Tillsynsutredningen (SOU 2004:100) och de tankegångar som lyftes i regeringens tillsynsskrivelse. Därefter redovisas kort vad forskningen har att säga om granskning. Kapitlet avslutas med ett antal slutsatser om varför tillsyn behövs.

4.1.1Det oklara tillsynsbegreppet

Att tillsynsbegreppet ansågs vara otydligt lyftes återkommande som ett problem under 1990-talet. Både dåvarande Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket uttryckte sådan kritik.27 Den förvaltningspolitiska kommissionen (SOU 1997:57) lämnade i sitt slutbetänkande ett förslag om att den statliga tillsynen skulle ses över.28

27Riksdagens revisorer (1994/95:RR9) (se även RD bet. 1994/95:KU27) samt RRV 1996:10

Statlig tillsyn – ett förvaltningspolitiskt styrmedel.

28SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst – En samlad förvaltningspolitisk för staten.

Vad är tillsyn?

SOU 2015:46

I september 2000 tillsattes en utredning med uppdraget att utreda hur den statliga tillsynen kunde göras tydligare. Den så kallade Tillsynsutredningen utarbetade en så kallad legaldefinition av tillsyn:

”Enligt utredningen avses med tillsyn en oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG- förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige.”29

Tillsynsutredningen förde fram att begreppsapparaten behövde renodlas och förtydligas. Den flora av tillsynsbegrepp som fanns borde minskas ner, åtminstone i lagtexterna.30

Tillsynsutredningen betonade det organisatoriska oberoendet hos tillsynsorganet, främst mot bakgrund av att man såg rättssäkerhets- och medborgaraspekterna som grundläggande. Kärnan i tillsynen beskrivs i Tillsynsutredningens delbetänkande som rätten för ett tillsynsorgan att självständigt granska ett tillsynsobjekt och att rikta krav mot ansvariga.31 Tillsynens syfte är enligt Tillsynsutredningens delbetänkande:

”att skydda medborgarnas gemensamma intressen, särskilt inom områden som omfattar den enskilde individens rättigheter, trygghet och säkerhet samt upprätthållandet av goda livsmiljöer och olika marknaders funktionssätt”.32

Tillsynen bör alltså ses som en nyckelfunktion för att säkerställa att demokratiskt fattade beslut genomförs så som det var tänkt. Utredningen resonerar vidare att tillsynen ska ses i ett större sammanhang med stärkta rättigheter för den enskilda medborgaren. Det gäller bland annat så kallad rättighets- lagstiftning, överklagandemöjligheter inom det rättsliga systemet

29SOU 2004:100 Tillsyn. Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn.

Slutbetänkande av Tillsynsutredningen.

30Ibid.

31SOU 2002:14 Statlig tillsyn - Granskning på medborgarnas uppdrag. Delbetänkande från Tillsynsutredningen, s. 145 f.

32Ibid. s. 138.

SOU 2015:46

Vad är tillsyn?

och införandet av ombudsmän och krav på anställda att anmäla missförhållanden.33

Både utredningens delbetänkande och slutbetänkande remissbehandlades. Remissinstanserna ställde sig i stor utsträckning positiva till en gemensam tillsynsdefinition. Dock fanns det några som befarade att tillsynens förebyggande karaktär skulle försvagas av en gemensam, snävare, definition av tillsyn.

2006 års förvaltningskommitté utgick från tillsynsutredningen och definierade tillsyn som ”en oberoende och självständig kontroll av att lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter följs”.34 Utredningen återkommer nedan till denna definition.

4.1.2Regeringens tillsynsskrivelse

I slutet av 2009 överlämnade regeringen en skrivelse till riksdagen där regeringen redovisade generella bedömningar om hur tillsynen borde vara organiserad och reglerad.35 Riksdagen ställde sig bakom skrivelsens tankar om ett mer enhetligt och tydligt tillsynsbegrepp.36

Denna skrivelse utgör en naturlig utgångspunkt för överväganden kring hur tillsynen bör vara organiserad och utformad, vilket framgår av 2010 års förvaltningspolitiska proposition37 liksom av direktiven till denna utredning, se bilaga 1.

Av skrivelsen framgår det att regeringen valde att inte gå på tillsynsutredningens förslag att skapa en generell tillsynslag, utan att själva skrivelsen i stället ska utgöra en gemensam utgångspunkt för tillsynen på olika områden.

33SOU 2002:14 s. 139 f.

34SOU 2008:118 Styra och ställa – Förslag till en effektivare statsförvaltning. Slutbetänkande från 2006 års förvaltningskommitté s. 152.

35Skr. 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn.

36Bet. 2009/10:FiU12.

37Prop. 2009/10:175 s. 96.

Vad är tillsyn?

SOU 2015:46

Definitionen av tillsyn

När det gäller ett enhetligt tillsynsbegrepp menade regeringen att begreppet tillsyn främst ska användas:

”för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse”.38

I denna definition finns alltså ett antal nyckelord:

–Självständig granskning

–Lagar och bindande föreskrifter

–Kan leda till beslut om åtgärder

–Åstadkomma rättelse

Det fanns dock enligt regeringen skäl att inom vissa områden göra avsteg från definitionen ovan, även om tydligheten och enhetligheten skulle bli lidande. Det kan alltså handla om tillsyn även om inte alla kriterier är uppfyllda. De skäl som regeringen förde fram som exempel på faktorer som kan motivera undantag från den grundläggande tillsynsdefinitionen är:

–Sveriges skyldigheter att genomföra och anpassa lagstiftning till EU-rättsakter eller till internationella konventioner.

–Antalet tillsynsobjekt inom tillsynsområdet.

–Vilka tillsynsobjekten är (enskilda, företag, offentliga objekt, fysiska objekt eller en verksamhet).

–Förutsättningar att påverka människors liv och hälsa.

–Skillnader i innehåll och utformning av det materiella regelverket (ramlagstiftning eller detaljerad lagstiftning).39

38Skr 2009/10:79 s. 1.

39Ibid. s. 13.

SOU 2015:46

Vad är tillsyn?

Självständig granskning

Grundläggande för tillsynen var enligt regeringens tillsynsskrivelse att den ska vara självständig i förhållande till tillsynsobjektet. Tillsyn bör således enligt skrivelsen utföras av ett organ som är självständigt från den verksamhet som tillsynen riktas mot. Syftet är att garantera trovärdigheten i tillsynen. Om statliga myndigheter eller kommuner ändå ska ansvara för både drift och tillsyn av en verksamhet bör självständigheten enligt skrivelsen garanteras genom att ansvaret för drift respektive tillsyn inom organisationen hålls tydligt åtskilt. Det preciserades inte vidare hur denna åtskillnad skulle åstadkommas.40

Regeringen kommenterade också Tillsynsutredningens förslag att använda begreppet ”oberoende” och hänvisade till ett tidigare ställningstagande i samband med att Riksrevisionen bildades. Där resonerades om innebörden av och kraven på oberoende utifrån internationella överenskommelser. Slutsatsen var att något absolut oberoende inte är möjligt att uppnå eftersom myndigheterna själva är en del av staten.41 I tillsynsskrivelsen valde regeringen därför att använda sig av begreppet självständig i stället för oberoende.

Lagar och bindande föreskrifter

Regeringen menade i sin skrivelse att syftet med granskningen ska vara att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter, det vill säga regelefterlevnad. Genom att precisera tillsynsbegreppet till att endast avse lagar och bindande föreskrifter blev det enligt regeringen lättare att skilja granskande från främjande verksamheter.

Vilken typ av bindande rättsakter som finns inom respektive tillsynsområde påverkar tillsynens utformning. Inom vissa områden finns detaljerad lagstiftning, medan det inom andra områden finns en ramlagstiftning som preciseras i förordningar, myndighetsföreskrifter och allmänna råd. I tillsynens uppdrag ingår det många gånger att operationalisera det regelverk som omgärdar en verksamhet.

40Skr. 2009/10:79 s. 16 f.

41Prop. 2001/02:190 s. 55.

Vad är tillsyn?

SOU 2015:46

Allmänna råd hör inte till kategorin bindande föreskrifter och omfattas därför inte av tillsyn eftersom de är just råd. Även om regeringens tillsynsbegrepp är strikt avgränsat har många tillsynsmyndigheter även till uppgift att arbeta främjande och förebyggande. Råd och information kan ges i nära anslutning till tillsynen inom ramen för den allmänna serviceskyldigheten som alla myndigheter har enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223).42 Sammanfattningsvis handlar tillsyn om en självständig granskning utifrån lagar och andra bindande föreskrifter.

Beslut om åtgärder/sanktioner

I tillsynsskrivelsen menade regeringen att det bör finnas författningsreglerade ingripandemöjligheter från tillsynsorganets sida. I annat fall kan tillsynens effektivitet minska. I skrivelsen lyfte regeringen att det i remisshanteringen av tillsynsutredningens betänkande framkom att flera tillsynsmyndigheter upplevde en brist på ”milda” sanktioner.

Sanktioner vid tillsyn bör enligt regeringsskrivelsen vara proportionerliga i förhållande till de konstaterade bristerna och utformas efter de särskilda förutsättningar som finns inom respektive tillsynsområde.

Ingripande vid tillsyn har en framåtsyftande funktion och går ut på att se till att regler följs i framtiden. Det var enligt regeringen viktigt att tillsynsorganet kan ingripa mot regelöverträdelser där överträdelsen inte går att göra ogjord. Den som utsätts för en tillsynsåtgärd bör också enligt regeringen ha möjlighet att få beslutet överprövat.43

I skrivelsen föreslogs en enhetlig begreppsapparat för tillsynsmyndigheters olika beslut om åtgärder:

–Mindre allvarliga överträdelser ska kunna resultera i en anmärkning.

–Om det finns klara skäl att återkalla ett tillstånd eller att förbjuda en verksamhet kan det finnas skäl att först utfärda en varning.

42Skr. 2009/10:79 s. 17 f.

43Ibid. s. 42 f.

SOU 2015:46

Vad är tillsyn?

–Ett tillsynsorgan bör ha möjlighet att besluta om åtgärdsföreläggande i enskilda fall. Detta bör kunna förenas med vite.

–För en kortare tillsynsprocess bör tillsynsmyndigheten kunna besluta om rättelse på tillsynsobjektets bekostnad. Det ska enligt regeringen kunna göras om tillsynsobjektet inte följer ett åtgärdsföreläggande och även i vissa fall utan att ett åtgärdsföreläggande har beslutats först.

–Inom verksamheter där överträdelser kan få stora konsekvenser kan en tillsynsmyndighet behöva ha möjligheten att tillfälligt stoppa en verksamhet genom ett tidsbegränsat interimistiskt beslut.

–Den starkaste ingripandemöjligheten en tillsynsmyndighet bör ha är att kunna återkalla tillstånd eller förbjuda en verksamhet.44

Regeringen menade att sanktionsavgifter ska ses som ett komplement till ingripandemöjligheterna och att de främst bör användas för att nyansera dem. 45

Tillsynsutredningen föreslog en generell reglering som begränsar möjligheterna att vid vite förelägga någon att medverka i utredning som kan leda till straff eller sanktionsavgift. Regeringen gick dock inte på utredningens linje. I skrivelsen pekade regeringen på att vitesmöjligheterna i dessa fall redan begränsas av rätten att vara passiv, som ryms inom begreppet rättvis rättegång i artikel 6 i Europakonventionen. Regeringen betonade också möjligheten att kunna få fram uppgifter för tillsynens genomförande. Det kan, enligt regeringen, diskuteras hur och var begränsningen ska regleras men det behöver i så fall utredas ytterligare.46 I avsnitt 5.2 beskrivs vilka typer av sanktioner som förekommer vid tillsyn av statliga verksamheter.

Åstadkomma rättelse

Vid behov ska granskningen leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse.

44Skr. 2009/10:79 s. 43 f.

45Ibid. s. 45 ff.

46Ibid. s. 47 f.

Vad är tillsyn?

SOU 2015:46

I allvarliga fall kan tillsynsmyndigheten väcka åtal eller vända sig till JK för att den som har drabbats ska kunna få skadestånd.

Ett sätt att åstadkomma rättelse är genom att tillsynsmyndigheten kan ha olika ingripandemöjligheter till sitt förfogande. I bilaga 4 beskrivs ett antal statliga tillsynsområden, bland annat vad gäller sådana möjligheter. I vissa fall finns skarpa sanktioner men ofta stannar det vid att tillsynsmyndigheten kan uttala kritik. Ibland har tillsynsmyndigheten också ett uttryckligt uppdrag att påtala brister till regeringen. Regeringen har sedan möjlighet att använda informationen i sin styrning av myndigheterna.

Tillsynsobjektets drivkrafter att åstadkomma rättelse kan variera utifrån vilken typ av sanktion det är frågan om. Det är enligt utredningens uppfattning självklart att tillsynen handlar om att åstadkomma rättelse. Men än viktigare är kanske att förebygga att liknande misstag görs i framtiden. Ibland kan det vara omöjligt att uppnå rättelse, till exempel vid lång handläggningstid. Då blir den förebyggande ansatsen mer framträdande.

Normering och tillsyn

Utöver de ovan beskrivna nyckelorden i definitionen lyfte Tillsynsutredningen fram frågan om normering. Det renodlade tillsynsbegreppet som föreslogs av Tillsynsutredningen innebar att tillsynen skulle skiljas tydligare från normeringen (regelgivning, rådgivning). Tillsynsutredningen menade dock i sitt delbetänkande att det behövde analyseras område för område om normeringen också ska vara organisatoriskt fristående från tillsynen eller inte. Tillsynsutredningen visade på att det förekommer ett stort antal varianter av lösningar där tillsyn utförs i nära samband med normering av olika slag. Intrycket var enligt utredningen att det ofta var tillfälligheter snarare än aktiva val som låg bakom de olika lösningarna.47

I regeringens tillsynsskrivelse användes inte begreppet normering. Däremot resonerade regeringen om att det är olämpligt att kombinera tillsynsuppgifter med uppgiften att ge

47 SOU 2002:14 s. 89.

SOU 2015:46

Vad är tillsyn?

tillsynsobjekten råd i enskilda ärenden. Men samtidigt menade regeringen att det även fortsättningsvis bör gå att förena främjande uppgifter med ett tillsynsuppdrag.48

Inom socialförsäkringen är det Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket som har det normerande uppdraget. Utredningen återkommer till frågan om normering i kapitel 11 som handlar om det allmänna ombudet.

4.2Går tillsynen att definiera?

4.2.1En översikt över olika tillsynsbegrepp

I utredningens uppdrag ingår att utreda den närmare innebörden av en reguljär tillsynsfunktion inom socialförsäkringsområdet. För att kunna göra detta behövs en analys av vad som avses med olika tillsynsbegrepp. Här beskrivs ett antal vanliga tillsynsformer och begrepp som förekommer i dag, på socialförsäkringsområdet eller på andra områden. Genomgången baseras i huvudsak på Tillsynsutredningen och på Statskontorets rapport Tänk till om tillsynen.49 Det kan konstateras att de begrepp som förekommer i olika sammanhang inte är tydligt avgränsade och därför till viss del överlappar varandra. Begreppen är inte heller alltid tydligt definierade vilket leder till olika tolkningar i olika sammanhang.

För att skapa en överblick beskrivs i det här avsnittet ändå den flora av begrepp som förekommer. I slutet av avsnittet redovisas vilka begrepp utredningen anser är tillämpliga vid tillsynen av socialförsäkringen. Det är dessa begrepp som sedan används i resten av betänkandet.

Operativ tillsyn

Operativ tillsyn är ett samlingsbegrepp för all den tillsyn som utövas direkt gentemot ett tillsynsobjekt. Enligt regeringens skrivelse är det denna typ av tillsyn som bör avses med begreppet tillsyn.

48Skr. 2009/10:79.

49SOU 2002:14, SOU 2004:100, Statskontoret (2012) Tänk till om tillsynen. Om utformningen av statlig tillsyn.

Vad är tillsyn?

SOU 2015:46

Verksamhetstillsyn

Verksamhetstillsynen handlar om tillsyn av produktion, service eller näringsverksamhet. Det kan handla både om privat och offentligt utförd verksamhet och det kan handla om såväl egeninitierad som externt initierad tillsyn.

Enligt utredningen som ledde fram till att ISF bildades kan verksamhetstillsyn handla om att exempelvis granska hur väl myndigheterna når upp till sina serviceåtaganden utifrån gällande lagstiftning.50 I en utredning om tillsynen inom kriminalvården preciseras innebörden av verksamhetstillsynen. I verksamhets- tillsynen ingår enligt denna utredning att:

”granska att [myndigheten] följer gällande författningar och regleringsbrev och fullgör de uppgifter som riksdagen och regeringen har ålagt myndigheten. Tillsynsmyndigheten bör också granska att [myndigheten] handlägger ärenden korrekt och att myndigheten arbetar effektivt för att nå de för verksamheten uppställda målen. Tillsynsmyndigheten bör också genomföra en löpande tillsyn av rättsenligheten inom [myndigheten] och vad som har orsakat allvarliga incidenter och hur de har hanterats av myndigheten.”51

Denna breda definition innebär att verksamhetstillsyn kan vara i princip all form av tillsyn. Det kan också noteras att definitionen ovan också innehåller sådant som inte direkt är tillsyn utifrån tillsynsskrivelsens definition. Granskning av att myndigheten arbetar effektivt för att nå de uppställda målen handlar i regel inte om en rättslig granskning.

50SOU 2008:10 21+1->2 En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen s. 59 f.

51SOU 2009:80 Kriminalvården – ledning och styrnings, Slutbetänkande av Utredningen Kriminalvårdens effektivitet s. 100.

SOU 2015:46

Vad är tillsyn?

Direkt tillsyn

Den direkta tillsynen kännetecknas av att tillsynsmyndigheten själv gör inspektioner, platsbesök, genomför mätningar m.m.

Systemtillsyn

Systemtillsyn definieras vanligen som en granskning av hur rutiner och övergripande processer fungerar.52 Systemtillsynen skiljer sig därmed från annan tillsyn genom att det är tillsynsobjektets egna kontrollfunktioner som granskas, inte om verksamheten faktiskt tillämpar regelverket korrekt. Ibland används begreppet indirekt tillsyn.

Enligt utredningen som ledde fram till bildandet av ISF borde de då nya förordningarna myndighetsförordningen (2007:515) respektive förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll vara utgångspunkten för systemtillsyn.53 I ISF:s instruktion finns en definition av systemtillsyn som hänger samman med detta resonemang:

”Med systemtillsyn avses granskning av om tillsynsobjektets egna system för styrning och kontroll säkerställer en korrekt och enhetlig tillämpning av det regelverk som tillsynsobjektet ska tillämpa.”54

Enligt utredningens uppfattning blir begreppet systemtillsyn svårtolkat eftersom tillsyn definitionsmässigt enligt tillsynsskrivelsen ska handla om kontroll av om tillsynsobjekt uppfyller regelverket. I avsnitt 6.3.2 beskrivs mer utförligt hur ISF arbetar med systemtillsyn.

Rättslig granskning

Enligt tillsynsskrivelsen är definitionen av tillsyn att det är en kontroll av om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter. All tillsyn är därmed per definition rättslig granskning. Däremot är inte all rättslig granskning tillsyn.

52Statskontoret (2012) s. 25.

53SOU 2008:10 s. 25.

54Förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen.

Vad är tillsyn?

SOU 2015:46

Exempelvis genomför myndigheterna rättslig granskning som en del av sitt interna kvalitetsarbete.

Extraordinär tillsyn

Den extraordinära tillsynen är tillsyn som spänner över hela förvaltningen. Den är ett komplement till de områdesspecifika tillsynsmyndigheterna. De extraordinära tillsynsmyndigheterna JO och JK har till skillnad från andra tillsynsmyndigheter en grundlagsfäst ställning i och med att de pekas ut i regeringsformen.

Reguljär/ordinarie tillsyn

Reguljär tillsyn är tillsyn som utförs kontinuerligt och där den utförande myndigheten har ett avgränsat, definierat ansvarsområde. Antingen i termer av en avgränsad uppgift som rör flera verksamhetsområden eller ett ansvar för tillsynen inom ett verksamhetsområde eller för en specifik myndighet.

Handläggning av klagomål

Klagomålstillsyn grundar sig i princip på att någon har gjort en anmälan till tillsynsmyndigheten. Själva tillsynen utförs i form av att anmälningsärendet utreds. Denna typ av tillsyn kallas ibland för anmälningsbaserad tillsyn. I det här betänkandet används främst begreppet klagomål. Utredningen har dock valt att använda det begrepp som olika myndigheter själva använder när den befintliga tillsynen på olika områden beskrivs.

Egeninitierad/planerad tillsyn

Egeninitierad tillsyn är sådan tillsyn som genomförs på tillsynsmyndighetens eget initiativ. Ibland används begreppet planerad tillsyn närmast synonymt med egeninitierad tillsyn. Den planerade tillsynen kan, men behöver inte vara, egeninitierad. Exempelvis är tillsyn som baseras på regeringsuppdrag i regel planerad men inte egeninitierad.

SOU 2015:46

Vad är tillsyn?

4.2.2Slutsatser om tillsynsdefinitioner

I arbetet med att utarbeta en definition av reguljär tillsyn har utredningen uppmärksammat att det fortsatt råder otydlighet kring de olika tillsynsbegrepp som används. Tillsynsutredningens ambition att rensa i begreppsfloran har inte burit hela vägen fram till en enkel och stringent begreppsapparat.

Utredningen menar mot bakgrund av denna otydlighet kring begreppen att det kan vara mer fruktbart att tala om vad tillsynen konkret innebär än att försöka ringa in de verksamhetsområden som man ser framför sig med hjälp av olika mer eller mindre stringenta definitioner. Utredningen har därför främst använt begreppet tillsyn. För att kunna beskriva tillsynens innehåll utifrån utredningens uppdrag finns det ett behov av att skilja mellan den tillsyn som grundar sig på enskildas klagomål och annan tillsyn. Det gör utredningen genom att använda begreppen generell tillsyn och klagomålshantering. Detta utvecklas närmare i avsnitt 4.4.1.

Generell tillsyn

Med generell tillsyn avses självständig och regelbundet återkommande rättslig granskning. Det betyder att den generella tillsynen kan omfatta såväl systemtillsyn som tillsyn i form av direkta inspektioner eller annan tillsynsverksamhet. Den generella tillsynen kan utgå från den information som fås genom till exempel anmälningar från enskilda. Dock fattar den generella tillsynen, till skillnad från klagomålshanteringen, inte beslut i enskilda ärenden.

Handläggning av enskildas klagomål

Handläggning av enskildas klagomål är som begreppet antyder en tillsyn som går ut på att pröva och fatta beslut i enskilda ärenden som har initierats på en enskilds initiativ. Här prövas och fattas beslut i det enskilda fallet.

Vad är tillsyn?

SOU 2015:46

4.3Vad är reguljär tillsyn?

En del av utredningens uppdrag är att analysera den närmare innebörden av reguljär tillsyn, se bilaga 1. I detta avsnitt presenteras den definition av reguljär tillsyn som utredningen har arbetat med. För att ta fram denna har utredningen tagit hjälp av framför allt regeringens tillsynsskrivelse och av Tillsynsutredningens arbete kring tillsynsdefinitioner. Utifrån detta har utredningen tagit fram en definition som innebär att den reguljära tillsynen för socialförsäkringsområdet är:

–självständig,

–handlar om rättslig granskning,

–kontinuerlig och regelbundet utförd, och den

–har ett avgränsat område att utöva tillsyn över.

Figur 4.1 illustrerar utredningens tolkning av begreppet reguljär tillsyn. För att ta ställning till om tillsynen ska betraktas som reguljär behöver fyra frågor besvaras:

4.3.1Är det en självständig granskning?

Då all tillsyn enligt utredningens definition är självständig i förhållande till den granskade verksamheten blir den första frågan om det är en självständig granskning. Det vill säga om granskningen utförs organisatoriskt självständigt i förhållande till den granskade verksamheten.

4.3.2Är det rättslig granskning?

Nästa fråga är om det handlar om rättslig granskning. Är det inte frågan om rättslig granskning är det enligt utredningens definition inte heller tillsyn.

SOU 2015:46

Vad är tillsyn?

4.3.3Är det en kontinuerlig tillsyn?

Den extraordinära tillsynen kännetecknas av att den i stor utsträckning handlar om att hantera inkommande ärenden. Även om det i den extraordinära tillsynen genomförs inspektioner och initiativärenden utgör dessa en relativt liten del av verksamheten. Det gör att den extraordinära tillsynen blir relativt händelsestyrd.

Den reguljära tillsynen däremot kännetecknas av att tillsynsområdet är definierat i förväg eftersom det anses finnas ett behov av en kontinuerlig granskning av det aktuella området, oberoende av om enskilda klagar eller inte. I en myndighet som har ansvar för en reguljär tillsyn behöver det således finnas utrymme för såväl detta som för klagomålshantering.

4.3.4Finns det ett avgränsat tillsynsområde?

Den reguljära tillsynen skiljer sig slutligen från den extraordinära genom att den reguljära tillsynen är avgränsad till ett eller flera verksamhetsområden inom förvaltningen. JO och JK utövar båda tillsyn över hela statsförvaltningen, även om de gör det på olika sätt. De reguljära tillsynsmyndigheterna har alla ett avgränsat område att utöva tillsyn över.

I figur 4.1 visas en sammanfattning av utredningens definition av reguljär tillsyn.

Vad är tillsyn?

SOU 2015:46

Källa: Egen bearbetning

4.4Tillsynens innehåll

Ett mer övergripande sätt att definiera den reguljära tillsynen än i avsnittet ovan är att det är tillsyn som inte är extraordinär. Det är alltså inte i första hand tillsynens innehåll som skiljer den reguljära från den extraordinära tillsynen, utan vem som utför den. Det här avsnittet ägnas därför åt innehållet i tillsynen. Såväl extraordinär som reguljär tillsyn kan delas in i olika typer av tillsyn utifrån det konkreta innehållet.

SOU 2015:46

Vad är tillsyn?

Utredningen gör i avsnitt 4.2 bedömningen att det är mer meningsfullt att prata om det konkreta innehållet i tillsynen än att försöka ta fram stringenta begrepp och definitioner för att ringa in den tillsynsverksamhet som avses. I det här avsnittet beskrivs kort de två distinktioner mellan olika typer av tillsyn som har varit relevanta för utredningsarbetet.

4.4.1Är tillsynen generell eller klagomålsbaserad?

I tillsynen kan det ingå många olika typer av underlag. Det är också vanligt att tillsynsmyndigheter utarbetar rutiner för att identifiera relevanta tillsynsområden. Dessa baseras inte sällan på en kombination av återkommande inspektioner och tematiska fördjupningar baserat på någon typ av riskanalys. Även klagomål från enskilda som utreds som enskilda ärenden kan utgöra en källa till information av mer generellt slag.

Den reguljära liksom den extraordinära tillsynen kan delas in efter hur tillsynen initieras. Tillsynsverksamheten utgörs ofta både av handläggning av enskildas klagomål och av generell tillsyn. Vad gäller klagomål fattas beslut i det enskilda ärendet. Vad gäller generell tillsyn är det snarare ett område, en företeelse eller en verksamhet som bedöms.

Om tillsynen är planerad eller inte ser utredningen inte som relevant i detta avseende. Såväl generell tillsyn som klagomålshantering kan vara planerad eller initierad på annat sätt.

4.4.2Är det tillsyn av privat eller offentlig verksamhet?

När det gäller tillsynens utformning är det skillnad på om tillsynen utförs mot enskilda, mot privaträttsliga organisationer eller myndigheter, se avsnitt 8.4.

Myndigheters verksamhet utgörs till stor del av myndighetsutövning. Privata företag, individer och organisationer ägnar sig i regel inte åt myndighetsutövning. Ett undantag är arbetslöshetskassorna som är exempel på privaträttsliga organisationer som ägnar sig åt myndighetsutövning.

Frågan är om det är meningsfullt att göra åtskillnad mellan privata och offentliga tillsynsobjekt i definitionen av tillsyn.

Vad är tillsyn?

SOU 2015:46

Tillsynsutredningen och regeringens tillsynsskrivelse behandlar knappast alls frågan om tillsyn av offentlig verksamhet på något sätt skiljer sig från annan tillsyn. Inte heller i tillkännagivandet från riksdagen återfinns tankar om att det skulle vara problematiskt med offentliga tillsynsobjekt. I avsnitt 5.1.2 beskrivs ett antal områden där riksdagen tagit aktivt ställning för att statliga tillsynsobjekt ska behandlas på samma sätt som andra tillsynsobjekt.

JO uttryckte dock i sitt remissvar på Tillsynsutredningens slutbetänkande kritik mot att förvaltningstillsynen inte behandlades mer utförligt. Det finns också delvis andra överväganden att göra i tillsyn av myndighetsutövning, bland annat vad gäller ingripandemöjligheter.

Utredningen menar därför att det kan vara meningsfullt att skilja ut tillsyn av offentlig verksamhet från annan tillsyn.

4.5Annan granskning och utvärdering

Tillsyn är ett hjälpmedel för ansvarsutkrävande. Det är dock långt ifrån det enda hjälpmedel för ansvarsutkrävande och styrning som finns. Det finns en hel arsenal av utvärderings- och uppföljnings- verktyg som skapar ett ”paket” runt verksamheterna.

Här beskrivs några andra typer av granskning av myndigheters verksamhet som inte är tillsyn men som ändå är relevanta för att få en helhetsbild av i vilken kontext tillsynen befinner sig. En viktig utgångspunkt är att tillsynen inte ersätter andra typer av granskning utan snarare kompletterar utifrån ett tydligt medborgarperspektiv.

4.5.1Politikens effekter - utvärdering

Medan tillsynen enligt utredningens definition är kopplad till lagar och bindande föreskrifter kan liknande metoder användas för att utvärdera hur exempelvis allmänna råd eller politiska målsättningar uppfylls. Tillsynen är inriktad på procedurer, enskilda beslut och hur regler följs, medan utvärderingen är mer inriktad på att finna kausala effekter på aggregerad nivå. Tillsynen stannar ofta vid att i princip bedöma om regelverket har uppfyllts medan utvärderingen försöker besvara varför.

SOU 2015:46

Vad är tillsyn?

Politiska mål är ofta inte så konkreta att det är möjligt att ta ställning till om de har uppfyllts eller inte. Då kan utvärdering vara mer lämpligt än tillsynens rättsliga granskning.

En del av den utvärdering som görs utförs av så kallade sektorsspecifika utvärderingsmyndigheter. ISF är ett exempel på en myndighet som bedriver utvärderingsverksamhet som en del av sitt uppdrag. Statskontoret har i ett regeringsuppdrag analyserat fristående utvärderingsmyndigheter. Ett resultat av studien är att även om det finns likheter mellan utvärderingsmyndigheterna finns det också betydande skillnader mellan dem. Att de verkar inom olika politikområden och hanterar områdesspecifika frågor gör exempelvis att behoven av kompetens skiljer sig. Den stora fördelen med utvärderingsmyndigheterna jämfört med andra alternativ för utvärdering är enligt Statskontoret att de kan tillföra en djup metod- och sakkompetens genom att de arbetar löpande med analys och utvärdering av ett specifikt område.55

4.5.2Insyn och uppföljning

En del av helheten kring ansvarsutkrävande och granskning av en myndighets verksamhet är den verktygslåda av olika sätt att organisera en myndighet som finns. Formellt finns det tre ledningsformer (styrelse- enrådighets- respektive nämndmyndighet) men i praktiken är flexibiliteten betydligt större när det gäller att skapa insyn och kontroll av en myndighet. En styrelse är ett sätt att åstadkomma en extern insyn i en verksamhet. Den är dock alltid en del av myndigheten och inte i formell mening självständig, eftersom den är myndighetens ledning.

Olika former av beslutsorgan eller rådgivande etiska råd är andra sätt att stärka insyn i och granskning av en hel verksamhet eller för en avgränsad del av en verksamhet. Det används särskilt för verksamheter som har inslag av etiska överväganden eller hantering av känslig information. Förtroendemannainflytande var tidigare vanligt men har i takt med enmyndighetsreformerna blivit mer ovanligt.56

55Statskontoret 2014:7 Utvärdering på olika områden. En analys av sektorsspecifika utvärderingsmyndigheter.

56Statskontoret 2014:4 Myndigheternas ledningsformer – en kartläggning och analys s. 81.

Vad är tillsyn?

SOU 2015:46

Regeringens återrapporteringskrav på en myndighet är också ett sätt att följa upp en verksamhet. Krav på återrapportering återfinns i myndigheters instruktioner, i regleringsbrev eller ges som särskilda regeringsuppdrag. Slutligen är regeringens form för mål- och resultatdialog ett sätt att årligen följa upp myndighetens verksamhet utifrån dess årsredovisning.

4.5.3Interna kontrollsystem

Alla myndigheter ska arbeta aktivt med kvalitetssäkring och granskning av den egna verksamheten. Det handlar både om att granska kvalitet i exempelvis handläggningen och att granska att resurserna används på ett bra sätt. Detta är helt nödvändigt för att styra och utveckla verksamheten.

Internrevisionen är en viktig del av den interna granskningen. För myndigheter av större ekonomisk betydelse är det särskilt reglerat i internrevisionsförordningen hur den interna styrningen och kontrollen ska gå till. Det gäller bland annat Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket. Processen för internrevision beskrivs i avsnitt 5.3.1.

Utöver internrevisionen har många myndigheter egna system, till exempel för granskning och kontroll av att beslut som fattas är korrekta, att interna riktlinjer följs och att handläggningen är enhetlig. Ofta görs både stickprovskontroller och fördjupade analyser av olika problemområden.

Ibland används begreppet egentillsyn om tillsynsobjektets interna granskning. Men eftersom tillsyn per definition är en från tillsynsobjektet fristående verksamhet blir det begreppet något missvisande.

4.6Vad säger forskningen om behovet av tillsyn och granskning?

Det finns skäl att, utifrån olika utgångspunkter, diskutera tillsynens roll och effekter. Dessvärre är det relativt svårt att hitta forskning som ställer tillsynen i relation till annan granskning och utvärdering. Vanligen behandlas granskning, utvärdering och tillsyn samlat. Den följande genomgången handlar därför främst om

SOU 2015:46

Vad är tillsyn?

granskning och utvärdering i ett bredare perspektiv snarare än om tillsyn specifikt.

4.6.1Granskningen är en funktion för ansvarsutkrävande

Statsvetenskaplig forskning pekar på att behovet av institutioner för granskning och ansvarsutkrävande uppstår på grund av ett inbyggt informationsproblem i den demokratiska besluts- och ansvarsmodellen. Detta informationsproblem grundar sig i att den förda politiken i praktiken inte alltid utfaller exakt som politikerna avsett. För att det ska vara möjligt för politikerna att gentemot medborgarna ta ansvar för sina beslut behövs information om förvaltningens förmåga att genomföra de politiska besluten. Det gäller såväl genomförandeprocesser som faktiska utfall.57

Poängen här är att behovet av information inte bara handlar om en önskan att följa upp hur förvaltningen fungerar utan om möjligheten att kunna utkräva politiskt ansvar av beslutsfattare. Det gäller särskilt i en styrmodell med långtgående delegering av beslutsfattande som gör att tjänstemän i förvaltningen inte bara uttyder politiska beslut, utan även är med och formar och bedriver politik.58

Möjligheterna till ansvarsutkrävande hänger på att det går att urskilja vem som är ansvarig, att det finns kunskap om huruvida den offentliga verksamheten har bedrivits på ett bra sätt och att det finns mekanismer för ansvarsutkrävande.59

4.6.2Granskning för legitimitet och effektivitet i förvaltningen

Under de senaste årtiondena har den offentliga sektorn i vissa avseenden förändrats. Man skulle, lite hårdraget, kunna säga att ansvarsutkrävandet på valdagen har ersatts av allt mer av resultatbaserat ansvarsutkrävande. För att detta ska fungera har en

57Ahlbäck (1999), Att kontrollera staten. Den statliga revisionens roll i den parlamentariska demokratin. Avhandling vid Uppsala universitet s. 15 ff.

58Ibid. s. 16.

59Ahlbäck Öberg (2010) Att kontrollera förvaltningen, i Rothstein (red) (2010) Politik som organisation, fjärde upplagan. (2010).

Vad är tillsyn?

SOU 2015:46

flora av olika granskningsformer som syftar till att bedöma politikens resultat och effekter utvecklats och växt i omfattning.60

Tillsyn anses mer fokusera på proceduriellt ansvarsutkrävande (har reglerna följts?) och inte på effekterna av regelverket. Tillsynen skiljer sig därför från den utvärdering som rör effekter och resultat.

Statsvetenskaplig teori brukar tala om tre ansvarighetsmekanismer

– allmänna val, proceduriellt ansvarsutkrävande och resultatbaserat ansvarsutkrävande. Medborgarna behöver uppfatta att staten levererar både när det gäller regelverk och resultat. Den proceduriella delen, som handlar om regelefterlevnad och rättssäkerhet, brukar benämnas politisk legitimitet och det resultatbaserade ansvarsutkrävandet brukar kallas för politisk effektivitet.61

Det är dock osannolikt att befolkningen skulle uppfatta ett ekonomiskt ineffektivt och ohållbart system som legitimt, oavsett hur väl reglerna tillämpas.62 Effektivitetsfrågorna går med andra ord inte att isolera från legitimitetsfrågorna.

Avståndet mellan de faktiska verksamheterna och de politiska besluten skapar legitimitetsproblem för välfärdsstaten. Det gäller särskilt när det handlar om beslut och verksamheter som är tvingande för individerna eller som är (allt för) enhetligt utformade. Att politiska beslut har fattats på legitima grunder medför inte per automatik att de specifika insatser från det allmänna som en enskild individ möter uppfattas som legitima.

Ur förvaltningsperspektiv finns det främst två skäl till att det uppstår ett glapp mellan det legitima politiska beslutsfattandet och förvaltningens tillämpning. Det första skälet är att det kontinuerligt fattas ett stort antal beslut som rör enskilda fall vilket gör att det är omöjligt för politiker att besluta om allt. Dessutom krävs ofta ett stort inslag av situationsanpassning i beslutsfattandet vilket omöjliggör ett centralt och enhetligt beslutsfattande. 63

Slutsatsen är att ett regelverk som tillämpas som avsett är en förutsättning, men ingen garanti, för ett väl fungerande

60Johansson och Lindgren (red) (2013) Uppdrag offentlig granskning s. 24.

61Ibid. s. 21 f.

62Rothstein (2010) Välfärdsstat, förvaltning och legitimitet, i Rotshstein (red) (2010) Politik som organisation, fjärde upplagan.

63Ibid.

SOU 2015:46 Vad är tillsyn?

välfärdssamhälle. Det faktiska innehållet i regelverket har också betydelse.

Den tidigare modellen på socialförsäkringsområdet med förtroendevalda som beslutade i socialförsäkringsärenden kan enligt utredningen ses som ett sätt att försöka överbrygga glappet mellan det politiska beslutsfattandet och förvaltningens tillämpning.

4.6.3Granskning som en maktdelningsfunktion

En skiljelinje inom rättsvetenskapen när det gäller begreppet legitimitet handlar om huruvida det är meningsfullt att försöka skilja på legalitet (rättfärdigande baserat på lag) och legitimitet (rättfärdigande baserat på värden).64

I Sverige finns egentligen i formell mening inte någon maktdelning i och med att Sverige har parlamentarism vilket innebär att all makt utgår från folket. Om man ändå anlägger ett maktdelningsperspektiv på förvaltningen kan det hävdas att legitimitet skapas genom maktdelning med begreppet rättsstat som utgångspunkt. Rättsstatens främsta uppgift är att förhindra okontrollerad maktutövning och att tillförsäkra medborgarna ordning och frihet. Tanken med maktdelning är att inget organ ska bli för mäktigt i förhållande till andra organ.65

Utvecklingen på socialförsäkringsområdet har beskrivits sett ur ett maktdelningsperspektiv. Även om staten successivt stärkte sitt inflytande över socialförsäkringen var det en tredelad maktdelningsmodell som gällde fram till 2005. Riksdagen ansvarade för normgivningen, de privaträttsliga kassorna hade hand om den verkställande makten och domstolarna hade hand om den dömande makten.

I och med bildandet av Försäkringskassan kom normering och verkställighet inom socialförsäkringen att knytas samman. Eftersom ingen fristående funktion för tillsyn skapades kom även

64Stendahl (2007) Att bedöma arbets(o)förmåga. rättvisa och legitimitet i förvaltningsrättsliga beslutsprocesser, i Vahlne Westerhäll (red) (2007) Legitimitetsfrågor inom socialrätten.

65Vahlne Westerhäll (2007) Legitimitetsfrågor inom den offentliga försäkringen. En kritisk analys, i Vahlne Westerhäll (red) (2007) Legitimitetsfrågor inom socialrätte, s. 190 f.

Vad är tillsyn?

SOU 2015:46

tillsynsfunktionen att placeras inom ramen för den nya organisationen i form av försäkringsdelegationerna, se avsnitt 6.2.2.

Tanken var att försäkringsdelegationerna, liksom det allmänna ombudet, skulle få en fristående ställning gentemot myndigheten. Men i och med att både det allmänna ombudet och försäkrings- delegationerna kom att placeras inom ramen för den allmänna myndighetsuppföljningen uppstod inte den fristående ställning som var avsikten.66

Demokratiteoretikern ser tillsynen som en funktion för medborgarnas möjlighet till ansvarsutkrävande. Den information som framkommer vid tillsynen blir en viktig del av den demokratiska modellen. Även om välskötta organisationer på egen hand utvärderar och korrigerar fel kommer det alltid att finnas drivkrafter att tillhandahålla en tillrättalagd och förskönad bild av organisationen. Därför kan tillsyn aldrig helt ersättas av en, aldrig så ambitiös, intern granskning.67

4.6.4För- och nackdelar med tillsyn, granskning och utvärdering

Det finns inom såväl forskning som i den politiska debatten en diskussion om framväxten av självständiga tillsyns- och utvärderingsfunktioner. Diskussionen handlar i första hand om att det finns principiella problem förknippade med granskning och utvärdering. Utredningen har dock inte kunnat hitta någon aktuell empirisk forskning som handlar om vare sig kostnader eller på vilket sätt tillsynen har påverkat verksamheterna. Genomgången av såväl effekter av som risker med tillsynen är därmed i detta avsnitt endast teoretisk. Först ges dock en kort beskrivning av tre teorier som problematiserar granskningens betydelse för effektivitet och legitimitet i förvaltningen i ett generellt perspektiv. Redovisningen är en kort sammanfattning av ett kapitel i en antologi om granskning.68

66Vahlne Westerhäll (2007) s. 190 f.

67Wildavsky (1979) Speaking Truth to Power s. 6 f.

68Johansson och Lindgren (red) (2013) Uppdrag offentlig granskning.

SOU 2015:46

Vad är tillsyn?

Risksamhället

Teorin om risksamhället går ut på att samhället har blivit allt mer upptaget med att hantera risker av olika slag. Dessa risker är dock mänskligt konstruerade. Antingen genom att människan har skapat ett samhälle där hon utsätts för faktiska risker, eller genom att det snarare är uppfattningen av vad som är en risk som konstrueras. Risksamhällets drivkraft är att försöka kontrollera riskerna, något som görs med hjälp av granskningar av olika slag. Fokuseringen på risker och riskanalyser har påverkat det offentliga beslutsfattandet, exempelvis inom vårdens evidensbaserade standardisering av behandlingsmetoder och regler för sjukskrivningstid. En annan konsekvens är att fokuseringen på risker också leder till en fokusering på det svåra, det som inte fungerar, vilket ger en bild av att samhället konstant är utsatt för allvarliga hot.69

Granskningssamhället

Teorin om granskningssamhället utgår ifrån att reformeringen av den offentliga sektorn (New Public Management) innebar en lavinartad ökning av efterfrågan på mätbara utfallsdata inom såväl privat som offentlig sektor. Det leder till målförskjutningar från det som är svårt att mäta till det som är lätt att mäta. Organisationerna kommer också att anpassa sig för att på olika sätt göra sig mätbara.70

Granskning ett sätt att kontrollera de styrande

I en teori som kallas för det motdemokratiska samhället är utgångspunkten att granskning och övervakning har funnits i alla samhällen genom historien. I alla samhällen finns det någon som vill kontrollera dem som styr. Det är bristen på förtroende som skapar behovet för de styrande att bevisa och rättfärdiga politiska beslut. Det demokratiska misstroendets organisering består av tre motkrafter: tillsynsmakt, vetomakt och bedömningsmakt.

69Johansson och Karlsson (2013) Granskning som möjlighet och hot, i Johansson och Lindgren (red) (2013) Uppdrag offentlig granskning s. 30 ff.

70Ibid. s. 34 ff.

Vad är tillsyn?

SOU 2015:46

Vetomakt innebär att folket mobiliserar till protester mot politiska förslag. Bedömningsmakt innebär att medborgarna ställer de ansvariga till svars för de beslut som fattats. Ansvarsutkrävandet sker genom att överklaga beslut legalt eller genom medial granskning av beslutsfattares agerande. Tillsynsmakten utövas genom vaksamhet, utpekande och utvärdering och kan utföras både av allmänhet, av organisationer och av myndigheter. Gemensamt för dem som har tillsynsmakten är att de som granskar själva kan välja ut indikatorer och bedömningsfaktorer. Enligt teorin har det allt lägre förtroendet för politiker gjort att de tre motkrafternas betydelse har ökat.71

Granskningens fördelar och risker

En sammanställning av forskningen på området identifierar ett antal positiva konsekvenser av granskning i ett verksamhets- perspektiv. En positiv konsekvens av granskning är enligt forskningssammanställningen att verksamheter kan bedrivas effektivare genom en ökad transparens. En annan positiv konskevens är att förtroendet för den granskade verksamheten kan öka. När det gäller tillsynen är ett syfte med den att värna den enskildes rättssäkerhet, vilket kan antas leda till ett ökat förtroende. Ytterligare en positiv konsekvens är att granskningen leder till ett ökat lärande, till utveckling och förbättring.

Men det går också att identifiera risker med granskning. Dessa kan sammanfattas i problem med bristande måluppfyllelse och en ökad byråkratisering.

En risk med granskningen är enligt forsknings- sammanställningen att den ger uttryck för misstroende som riskerar att bli självuppfyllande. Det anses finnas en risk att känslan av ansvar minskar om verksamheten blir mer fragmentiserad och detaljstyrd av olika granskningskriterier.

En annan risk med granskningen är att fokus förflyttas från att göra rätt saker, till att göra saker på rätt sätt. Att vara föremål för granskning kan leda till formalism och att handläggare inte vågar lita på sitt eget omdöme. Granskningens fokus på fel kan också

71 Johansson och Karlsson (2013) s. 36 ff.

SOU 2015:46

Vad är tillsyn?

leda till att det upplevs som bättre att inte göra något alls än att riskera att göra fel.72

4.7Fyra syften med tillsyn

Reguljär tillsyn innebär en självständig rättslig granskning som utförs kontinuerligt av en myndighet med ett specifikt verksamhetsområde. Utredningen har konstaterat att det finns en rad begrepp som inte är tydligt definierade och väljer därför att avvända det breda begreppet tillsyn. Tillsynsbegreppet omfattar såväl generell tillsyn av verksamheten som handläggning av enskildas klagomål.

Det finns flera skäl till att tillsyn behövs. I slutändan är det naturligtvis så att all offentlig verksamhet finns till för med- borgarnas skull. Utredningen har utifrån denna utgångspunkt identifierat fyra huvudsakliga syften med tillsynen. Dessa fyra syften är:

1.att göra det möjligt för medborgarna att utkräva ansvar från politiker och förvaltning

2.att förebygga felaktigheter i förvaltningen

3.att ge ett underlag för styrning och utveckling av förvaltningen

4.att vara en funktion för allmänhetens insyn i verksamheterna

Gemensamt för alla dessa syften är att de i sin förlängning hänger samman med legitimiteten för förvaltningen. Legitimiteten handlar om enskildas rättigheter i förhållande till förvaltningen, men lika mycket om att medborgarna ska känna sig trygga med att skattemedel används på det sätt som det är tänkt enligt lagar och regler.

Att det finns fyra syften med tillsyn gör det naturligtvis mer komplicerat att analysera behovet och nyttan av tillsyn. Utredningen menar dock att alla dessa fyra perspektiv på tillsyn behövs. De är i olika grad relevanta beroende på om det handlar om tillsyn av en verksamhet eller om det gäller klagomålshantering.

72 Johansson och Karlsson (2013) s. 41 ff.

5 Tillsyn av statlig verksamhet

5.1Tillsyn av statlig verksamhet är vanligt förekommande

Detta kapitel handlar om frågan om staten som tillsynsobjekt och om vad som skiljer tillsyn från intern granskning. Som nämns i avsnitt 4.1.3. har regering och riksdag fört fram att staten som tillsynsobjekt inte skiljer sig från andra tillsynsobjekt. Tvärtom har riksdagen vid ett antal tillfällen betonat att samma villkor ska gälla för statliga som för andra typer av tillsynsobjekt. Samtidigt konstaterar utredningen i avsnitt 4.4.2 att det finns delvis andra överväganden att göra i tillsyn av myndighetsutövning, bland annat vad gäller ingripandemöjligheter.

Inledningsvis beskrivs nuvarande förhållanden när det gäller tillsyn av statlig verksamhet översiktligt. Därefter beskrivs ett antal egenskaper som utmärker tillsyn av statlig verksamhet. Avslutningsvis återges den diskussion som problematiserar staten som tillsynsobjekt.

I bilaga 4 redovisas ett antal exempel på tillsyn av statlig verksamhet. Genomgången visar att det är relativt vanligt med tillsyn över statlig verksamhet. I vissa fall är tillsynen av statliga verksamheter förhållandevis detaljerat reglerad medan det ibland är betydligt mer kortfattat reglerat i lag vad tillsynen innebär. Här beskrivs kortfattat några exempel på tillsyn av statlig verksamhet. Sammantaget finns en rad myndigheter som har till uppgift att utöva tillsyn över andra statliga myndigheter eller som utövar tillsyn över såväl statliga, privata och kommunala objekt.

Tillsyn av statlig verksamhet

SOU 2015:46

5.1.1Tillsyn över i huvudsak statliga tillsynsobjekt

På socialförsäkringsområdet utövar Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) systemtillsyn och effektivitetsgranskning.

På arbetsmarknadsområdet är Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) ett exempel på en myndighet som har i uppdrag att utöva tillsyn över delar av andra statliga myndigheters verksamhet i form av Arbetsförmedlingen och Försäkringskassans handläggning av aktivitetsstöd och etablerings- ersättning. IAF:s tillsynsuppdrag omfattar att granska såväl enskilda ärenden som rutiner för handläggningen.

Inom trafikområdet utövar Transportstyrelsen tillsyn över Trafikverket i egenskap av infrastrukturförvaltare av statliga väg- och järnvägsnät.

På kulturområdet finns tillsynsmyndigheter som har i uppgift att utöva tillsyn gentemot andra statliga myndigheter.

På försvarsområdet finns generalläkarfunktionen som är organisatoriskt inordnad under Försvarsmakten men som även utövar tillsyn över andra försvarsmyndigheter.

Tillsynen över Polismyndigheten bereds för närvarande. Kriminalvårdens tillsyn behandlas gemensamt med polisens. Säkerhetspolisen utövar tillsyn över säkerhetsskyddslagens område. Säkerhets- och integritetskyddsnämnden (SIN) utövar tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter.

Inom migrationsområdet har Statskontoret i december 2014 avrapporterat ett regeringsuppdrag där myndigheten förordar att en tillsynsmyndighet för tillsyn över delar av migrationsområdet bildas.73

Kommerskollegium utövar tillsyn över myndigheternas tillämpning av förordningen om tekniska regler.

73 Statskontoret 2014:32 Tillsyn och klagomålshantering inom migrationsområdet.

SOU 2015:46

Tillsyn av statlig verksamhet

5.1.2Tillsyn där statliga tillsynsobjekt ingår bland andra typer av tillsynsobjekt

Skolinspektionen utövar tillsyn över skolhuvudmän, såväl kommunala, fristående som statliga. Universitetskanslersämbetet utövar tillsyn över såväl statliga som enskilda högskolor och universitet.

Arbetsmiljöverket utövar tillsyn på statliga arbetsplatser på samma sätt som på andra arbetsplatser. Diskriminerings- ombudsmannen (DO) utövar också tillsyn över statliga myndigheter på samma sätt som över andra tillsynsobjekt.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap utövar tillsyn, bland annat vad gäller myndigheters hantering av explosiva varor. Finansinspektionen utövar tillsyn över Pensionsmyndighetens premiepensionsverksamhet. Datainspektionen utövar tillsyn över hanteringen av personuppgiftslagen och sekretesskydd.

Konkurrensverket har tillsynsansvar över statlig verksamhet bland annat genom att de granskar offentliga upphandlingar.

5.2Ingripandemöjligheter mot statliga myndigheter

En fråga som hänger samman med om statliga myndigheter bör ha i uppdrag att granska andra statliga myndigheter är om det är rimligt att statliga myndigheter kan drabbas av sanktioner förenade med tillsyn.

5.2.1Ingen samordning av ingripandemöjligheterna

Det finns skillnader mellan tillsynsområden när det gäller vilka risker för människors liv, hälsa och välfärd som eventuella regelöverträdelser kan orsaka. Av intresse är även tillsynsobjektets betydelse för grundläggande värden som rättssäkerhet, effektivitet och demokrati.

Möjligheterna att ta till sanktioner för att åstadkomma rättelse varierar betydligt mellan olika tillsynsområden. Tillsynsutredningen föreslog en gemensam ”ingripandekatalog”. Men eftersom regeringen inte gick på utredningens linje om en gemensam tillsynslag blev det heller ingen samordning av sanktionsmöjligheterna.

Tillsyn av statlig verksamhet

SOU 2015:46

När det gäller sanktionsavgifter menade Tillsynsutredningen att det främst är inom tillsynsområden där det finns påtagliga intressemotsättningar, till exempel när starka ekonomiska intressen står emot tillsynsmyndigheten, som kraftfulla sanktioner ska väljas. Om tillsynsmyndigheten och tillsynsobjektet i grunden har samma syfte och en professionell gemenskap kan det vara tillräckligt med den svagare sanktionen kritik.74

Regeringen gjorde i tillsynsskrivelsen bedömningen att sanktionsavgifter, oavsett om tillsynsobjektet är offentligt eller privat, endast bör förekomma inom speciella och klart avgränsade rättsområden där det relativt lätt kan fastställas om en överträdelse skett eller inte. Utkrävande av sanktionsavgifter ska ses som ett komplement till övriga ingripandemöjligheter och främst användas för att nyansera dem.75

5.2.2Exempel på befintliga ingripandemöjligheter

När det gäller ingripandemöjligheter mot statliga tillsynsobjekt är en vanligt förekommande modell att observerade brister ska påtalas till regeringen och/eller till den berörda myndigheten i form av uttalad kritik. Det gäller exempelvis ISF, som i sin tillsyn har möjlighet att uttala kritik.

När IAF bildades valde regeringen en modell där brister påtalas till tillsynsobjektet som sedan får möjlighet att besvara kritiken. Regeringen tog också tydligt ställning mot sanktioner av ekonomisk art mot myndigheten. Eventuella åtgärder från IAF:s sida skulle utformas med respekt för den tillsynade myndighetens eget uppföljningsansvar.76

Men det förekommer även andra typer av ingripandemöjligheter statliga myndigheter emellan. Skolinspektionen har till exempel samma möjlighet att förelägga med vite gentemot de statliga skolorna77 som gentemot kommunala skolor. Detsamma gäller för Arbetsmiljöverket och DO.

74SOU 2002:14 Statlig tillsyn - Granskning på medborgarnas uppdrag, s. 126 f.

75Skr. 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 41 ff.

76Prop. 2001/02:151 Tillsynen över arbetslöshetsförsäkringen, s. 36.

77Specialskolan, Sameskolan och SiS skolor.

SOU 2015:46

Tillsyn av statlig verksamhet

Statens konstråd kan konfiskera/omhänderta konstverk som inte tas om hand på ett bra sätt. Detsamma gäller för Riksarkivet som ensidigt kan besluta om att överta andra myndigheters arkiv.

MSB kan besluta om verksamhetsförbud och vidta åtgärder på tillsynsobjektets bekostnad.

Finansinspektionen har en rad skarpa sanktioner att ta till gentemot Pensionsmyndighetens premiepensionsverksamhet, exempelvis att begränsa eller förbjuda förfoganderätten över tillgångar.

I ett antal fall förekommer det därmed att tillsyn som enbart eller i stor utsträckning riktar sig mot statliga tillsynsobjekt har olika typer av sanktionsmöjligheter till sitt förfogande. På flera områden saknas dock fortfarande författningsreglerade ingripandemöjligheter, trots att regeringen betonade vikten av det i sin tillsynskrivelse, se avsnitt 4.1.1.

I sitt remissvar på Polisorganisationskommitténs betänkande Tillsyn över polisen (SOU 2013:42) ger Riksdagens ombudsmän (JO) ett antal exempel på sanktionsmöjligheter som skulle kunna vara aktuella för en tillsynsmyndighet över polisen.

Utöver att tillsynsmyndigheten som Polisorganisationskommittén föreslagit ska kunna uttala sig om konstaterade förhållanden och sin uppfattning om behov av förändringar (kritik) menar JO att åtgärder som skulle kunna vara aktuella är:

–föreläggande att vidta viss åtgärd,

–att upphöra med viss aktivitet och

–att redovisa vidtagna åtgärder. 78

Den befintliga modellen bygger i stor utsträckning på att statliga myndigheter som utövar tillsyn över statlig verksamhet främst uttalar kritik och inte har några mer kraftfulla sanktioner till sitt förfogande. Tanken är att regeringen avgör om den genom sin myndighetsstyrning ska ta till åtgärder som en följd av kritiken som tillsynsmyndigheten uttalat.

78 JO (2013) Yttrande över Polisorganisationskommitténs betänkande Tillsyn över polisen (SOU 2013:42), Dnr R 62-2013.

Tillsyn av statlig verksamhet

SOU 2015:46

5.2.3Vite mot staten när det finns särskilda skäl

För att ytterligare förstärka en sanktions verkan kan sanktioner i vissa fall förenas med vite.

Frågan om möjligheten att föreskriva staten vite behandlades i förarbetena till lagen (1985:206) om viten. I propositionen beskrivs att bland annat Lagrådet i sitt remissvar kritiserade att viteskommittén i sitt betänkande79 överlämnade åt rättsskipningen att avgöra om offentligrättsliga juridiska personer skulle kunna bli föremål för vite. Därför förs ett relativt utförligt resonemang om motiven till att frågan inte avgörs i lagen, utan lämnas åt praxis.

Utredningen har funnit tre fall där regeringen under de senaste åren har uttalat sig principiellt för att staten bör kunna förelägga med vite i tillsyn av statlig verksamhet. Det är i förarbetena till diskrimineringslagen80, skollagen81 respektive i en förändring av sanktionerna på arbetsmiljöområdet82.

När det gäller diskrimineringslagen respektive arbets- miljöområdet resonerade regeringen kring att områdets betydelse motiverar att vite behövs. På arbetsmiljöområdet menade regeringen också att aspekter som enhetlighet och tydlighet motiverade att statliga arbetsgivare inte skulle särbehandlas. När det gäller skollagen framhölls också att sanktionsmöjligheterna ska vara desamma oavsett typ av skolhuvudman.

Utredningen har dock endast funnit ett exempel på en statlig tillsyn som i huvudsak utövas mot statlig verksamhet som har möjlighet att förena ett föreläggande med vite. Generalläkaren har denna möjlighet men tycks inte ha använt den i praktiken.

5.3Tillsyn och intern kontroll

Utgångspunkten i regeringens tillsynsskrivelse var att tillsynen ska vara självständig.83 I det här avsnittet analyseras den interna styrningen och kontrollens roll och i vilken mån den kan fylla samma funktion som den externa tillsynen.

79SOU 1982:21 Ett effektivare vite.

80Prop. 2007/08:95 Ett starkare skydd mot diskriminering, s. 349.

81Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 549 f.

82Prop. 2012/13:143 Effektivare sanktioner för arbetsmiljö och arbetstidsreglerna, s. 66 f.

83Skr. 2009/10:79 s. 16 f.

SOU 2015:46

Tillsyn av statlig verksamhet

5.3.1Intern styrning och kontroll – ett sätt för myndigheterna att följa upp effektivitet och rättstillämpning

I 3 § myndighetsförordningen finns en generell bestämmelse om att myndighetens ledning ansvarar för att myndighetens interna styrning och kontroll fungerar betryggande. Därutöver finns det för de flesta större myndigheter ett mer specifikt regelverk kring hur den interna styrningen och kontrollen ska genomföras.

Statlig internrevision

Statlig internrevision är revision som följer av internrevisionsförordningen (2006:1228). Vid utgången av 2014 var det 66 myndigheter som hade i uppdrag att följa internrevisionsförordningen.84 Enligt ESV hanterar dessa myndigheter tillsammans över 90 procent av statens medel.85

Riksrevisionen uttalar sig årligen om myndigheternas årsredovisning i en revisionsberättelse. Om Riksrevisionen bedömer att årsredovisningen innehåller den information som behövs är revisionsberättelsen ”ren”. Därutöver utför Riksrevisionen så kallad effektivitetsrevision.

Internrevisionen ska bedrivas med utgångspunkt i god revisors- och revisionssed. Internrevisionsförordningen med föreskrifter och allmänna råd är det som primärt utgör god sed för den statliga internrevisionen. I andra hand har ESV en normerande roll med anledning av föreskriftsrätten till internrevisionsförordningen.86

Under 2012 genomförde ESV ett regeringsuppdrag i syfte att utvärdera problem och bister med internrevision och att bedöma om det fanns behov av förändringar i regelverk och arbetssätt mot bakgrund av den nya budgetlagen och det nya förvaltningspolitiska målet. I avrapporteringen pekade ESV på otydlighet avseende främst internrevisionens inriktning och vad som avses med oberoende eller självständig internrevision.87

84Försäkringskassan, Skatteverket och Pensionsmyndigheten omfattas av internrevisionsförordningen. ISF gör det inte.

85ESV 20012:38 Basbok. Grunderna i statlig redovisning.

86ESV:s hemsida.

87ESV (2012) Rapport om internrevisionen, regeringsuppdrag, ESV 2012:48.

Tillsyn av statlig verksamhet

SOU 2015:46

Innebörden av självständighet i internrevisionen

Av internrevisionsförordningens 2 § framgår det att internrevisionen ska ledas av en chef som ska vara anställd i myndigheten.88

Av ESV:s föreskrifter till 2 § i internrevisionsförordningen (ESV:s Cirkulär 2013:7) framgår det att internrevisionen ska inrättas direkt under myndighetens ledning och vara självständig i förhållande till den granskade verksamheten. Tidigare fanns en närmare precisering av vad självständigheten innebar. Internrevisionen skulle enligt denna tidigare föreskrift vara fristående från den operativa verksamheten89 och placerad direkt under myndighetens ledning. Internrevisorer skulle också avstå från att granska verksamhet som de ansvarat för under det senaste året. Om det behövdes en ännu längre karens skulle bedömas från fall till fall.90 Denna närmare precisering av vad som avsågs med självständighet upphävdes 2013.

I de internationella riktlinjerna för internrevisorer definieras internrevisionen som en ”oberoende, objektiv säkrings- och rådgivningsverksamhet med uppgift att tillföra värde och förbättra verksamheten i olika organisationer”.91

Definitionen är en översättning från engelskan och där används begreppet independent, som kan översättas med såväl oberoende som självständig. ESV pekade i sin utvärdering av internrevisionen från 2012 på att begreppet oberoende orsakade bekymmer för internrevisionens tillämpning och genomförande och menade att begreppet självständig är att föredra eftersom det på ett bättre sätt speglar det förhållande som råder mellan myndighetens ledning och internrevisionen.

Det är enligt ESV myndighetens ledning som är ansvarig för internrevisionen och internrevisionen kan därför inte vara oberoende i förhållande till ledningen. ESV menar att det med självständighet i granskningen främst avses att själva internrevisionen ska utföras i enlighet med god revisionssed, i syfte

88Internrevisionsförordning (2006:1228).

89I ett informationsblad från ESV framgår det att med detta menas det även att internrevisorn inte kan arbeta aktivt i det dagliga arbetet med intern styrning och kontroll. ESV (2009) Myndighetledningens och internrevisionens ansvar.

90ESV Cirkulär 2007:1.

91ESV 2012:48 Rapport om internrevisionen s. 17.

SOU 2015:46

Tillsyn av statlig verksamhet

att skapa objektivitet i granskningen.92 Det är alltså inte frågan om att försöka skapa en organisatorisk självständighet gentemot myndigheten utan om att internrevisionen ska bedrivas på ett objektivt sätt och med kompetens och vederbörlig yrkesskicklighet.

Revisionens inriktning

I internrevisionsförordningens 4 § anges att inriktningen på granskningen ska vara att ”utifrån en analys av verksamhetens risker självständigt granska om ledningens interna styrning och kontroll är utformad så att myndigheten med en rimlig säkerhet fullgör de krav som framgår av 3 § myndighetsförordningen.” I 3 § myndighetsförordningen står att:

”Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och skall se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.”

Internrevisionen ska således granska såväl regelefterlevnaden som den granskade verksamhetens hushållning med resurserna. Det är en viktig skillnad i jämförelse med tillsyn som inte är resursrelaterad på samma sätt.

Styrelsen är uppdragsgivare

Av internrevisionsförordningens 9 § framgår det att revisionen ska rapportera till styrelsen och av 10 § att det är styrelsen som är interrevisionens uppdragsgivare. Fram till och med 2007 var det i princip enbart styrelsemyndigheter som tillämpade internrevisionsförordningen. I och med den nya myndighetsförordningen som trädde i kraft i januari 2008 reformerades ledningsformerna och de flesta myndigheter som haft styrelse med begränsat ansvar som ledningsform kom att bli enrådighetsmyndigheter.

92 ESV 2012:48 s. 44 f.

Tillsyn av statlig verksamhet SOU 2015:46

I den förvaltningspolitiska propositionen menade regeringen att de myndigheter som omfattas av internrevisionsförordningen i regel bör ledas av en styrelse. ESV konstaterade dock 2012 att det i praktiken inte finns någon koppling mellan val av ledningsform och förekomsten av internrevision på myndigheterna.93 Försäkringskassan och Skatteverket är exempel på enrådighetsmyndigheter som lyder under internrevisionsförordningen.

Av en kartläggning som genomförts av Statskontoret framgår att en dryg tredjedel av de myndigheter som ska följa internrevisionsförordningen är enrådighetsmyndigheter94 och därmed saknar en styrelse.95 I dessa fall rapporterar internrevisionen direkt till myndighetschefen som på egen hand gör intygandet i årsredovisningen om att myndigheten lever upp till kraven om intern styrning och kontroll.

En process som ger underlag åt myndighetsledningen

De myndigheter som följer internrevisionsförordningen är också ålagda att följa en särskild förordning om intern styrning och kontroll, FISK:en.96 Intern styrning och kontroll är en process som utgår ifrån fyra delmoment:

–riskanalys

–kontrollåtgärder

–uppföljning

–dokumentation

Syftet med processen är att myndighetens ledning ”med rimlig säkerhet ska kunna fullgöra sitt ansvar för verksamheten”.97 Med ”rimlig säkerhet” menas att det trots en väl utförd process inte går att garantera att alla brister uppmärksammas.98

93ESV 2012:48 s. 21 f.

94Försäkringskassan och Skatteverket är enrådighetsmyndigheter. Pensionsmyndigheten leds av en styrelse.

95Statskontoret 2014:4 Myndigheternas ledningsformer – en kartläggning och analys.

96Förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll.

972 § förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll.

98ESV:s allmänna råd till 2 § Förordning (2007:603).

100

SOU 2015:46

Tillsyn av statlig verksamhet

I processen för intern styrning och kontroll ingår det att myndighetens ledning i årsredovisningen ska lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen är betryggande.99 Om ledningen bedömer att det finns brister ska det framgå vilka dessa är i anslutning till underskriften i årsredovisningen. Detsamma gäller om det inom ledningen råder avvikande mening kring undertecknandet.100

5.3.2Egenkontroll som metod

Utöver internrevisionen finns det andra metoder för egenkontroll som mer eller mindre kan likna tillsyn. Det är också relativt vanligt att tillsynsmyndighetens stöd till tillsynsobjekten att bedriva egenkontroll ses som en viktig del av tillsynen, exempelvis inom arbetsmiljöområdet.

Skolinspektionen lägger ut de verktyg myndigheten använder i sin tillsyn för att skolorna själva ska kunna genomföra egna granskningar med hjälp av Skolinspektionens verktyg.

Det dåvarande Riksförsäkringsverket (RFV):s arbete med olika former för egenkontroll hos kassorna är ett annat exempel. Bland annat utarbetades ett frågeformulär som kunde användas för att i efterhand granska enskilda beslut i försäkringskasseärenden.101

5.3.3Intern granskning är inte samma sak som tillsyn

En genomgång av ett antal funktioner för intern granskning och kvalitetssäkring visar att den interna granskningen i stora delar kan likna en självständig tillsyn. Men på en väsentlig punkt skiljer sig tillsyn från intern granskning. Den interna granskningen är myndighetsledningens redskap för att den ska kunna fullgöra sitt ansvar när det gäller kontroll av verksamheten. Tillsynens uppgift är att fylla medborgarnas och riksdag och regerings behov av granskning av att lagar och regler följs. Det är med andra ord olika uppdragsgivare.

992 kap. 8 § förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.

100ESV:s föreskrifter till 2 kap. 8 § Förordning (2000:605).

101SOU 2002:14 s. 118.

101

Tillsyn av statlig verksamhet

SOU 2015:46

Även om myndigheter strävar efter att renodla granskningsfunktionen och göra den självständig i förhållande till den övriga verksamheten är det myndighetens ledning som ska göra avvägningar om resurser till granskningen och hur granskningens resultat ska användas. Det går därför inte att bortse från att myndigheten har i uppgift att uppfylla 3 § myndighetsförordningen. Det innebär att en intern granskning behöver ta hänsyn till resursanvändningen i exempelvis handläggningen av ärenden. I praktiken innebär det att myndigheterna ska hushålla med resurserna men inom de regler som finns. Det går inte att frångå lagar och förordningar med hänvisning till effektivitetskravet.

Den externa tillsynen däremot är inte resursrelaterad på samma sätt. Tillsynsobjektet bedöms bara mot de fastställda normerna. Därför kan intern granskning och extern tillsyn komplettera, men inte på något sätt ersätta varandra. Det gäller oavsett om det handlar om revision eller interna kvalitets- och kontrollsystem av olika slag.

5.4Tillsynen som ett styrmedel för regeringen

Även om tillsynens syfte, som tidigare nämnts, i första hand är att med ett medborgarperspektiv säkra att demokratiskt fattade beslut följs fyller tillsynen även en funktion som underlag för styrning och informationsbärare i relation till politiker och Regeringskansliets tjänstemän.

5.4.1Tillsyn är en del av en förvaltningsmodell med självständiga myndigheter

Den svenska statsförvaltningen har i ett internationellt perspektiv små departement och stora myndigheter. Målstyrningsmodellen (tidigare mål- och resultatstyrning) som bygger på att det faktiska genomförandet av politiken i stor utsträckning utformas av tjänstemän på relativt självständiga myndigheter medför ett omfattande informationsbehov för regeringen om vilka resultat myndigheterna uppnår.

102

SOU 2015:46

Tillsyn av statlig verksamhet

De granskande och utvärderande myndigheter som vuxit fram under de senaste decennierna ska enligt en underlagsrapport till 2006 års förvaltningskommitté ses som ett uttryck för hur denna

”obalans” hanteras. Att skapa nya statliga myndigheter med uppdrag att granska andra myndigheter är enligt underlagsrapporten ett alternativ som ligger väl i linje med den svenska förvaltningspolitiska traditionen, i jämförelse med att öka storleken på Regeringskansliets departement.102

5.4.2Enmyndighetsreformerna kan påverka behovet av tillsyn

De enmyndighetsreformer som genomförts och som är under genomförande påverkar behovet av en självständig tillsyn. Tidigare var ett utmärkande drag för den svenska förvaltningsmodellen att ett antal centrala ämbetsverk hade det övergripande ansvaret för politikens genomförande på nationell nivå. Till sin hjälp med det praktiska utförandet hade de centrala ämbetsverken en struktur på lokal eller regional nivå.

De centrala ämbetsverken sågs som överordnade de lokala organisationerna och de hade ansvar för normering och inspektionsverksamhet. Ofta betonades särskilt ansvaret för den nationella samordningen av tillämpningen. De centrala ämbetsverken var betydelsefulla i genomförandet och granskningen av stora strukturreformer, inte minst på välfärdsområdet.103

En enmyndighetsreform innebär att den lokala organisationsstrukturen och det centrala ämbetsverket slås samman och bildar en ny myndighet. Den tillsyn som tidigare utövats av det centrala ämbetsverket kan därför inte utövas självständigt från den utförande myndigheten.

Utvecklingen av tillsynsmyndigheter och annan organisatoriskt fristående utvärdering och granskning behöver ses i det här perspektivet. Tillsynen som funktion är inte någon nyhet i förvaltningen, i synnerhet inte i de verksamheter som tidigare

102Molander (2008)Den centrala förvaltningens struktur, i SOU 2008:119 Underlagsrapport till 2006 års förvaltningskommitté.

103Rothstein (2005) Från ämbetsverk till ideologiska statsapparater, i Rotshtein och Vahlne Westerhäll (red) Bortom den starka statens politik? Stockholm.

103

Tillsyn av statlig verksamhet

SOU 2015:46

bedrivits med hjälp av centrala ämbetsverk och en utförande lokalorganisation. I kapitel 6 beskrivs exempelvis att den första tillsynen på socialförsäkringsområdet tillkom i och med 1910 års sjukkasselag.

På ett antal områden prövas och omprövas nu nya former för hur den tidigare lokala och regionala organisationsstrukturen ska ersättas med en centraliserad myndighetsmodell. De funktioner som behövs är dock desamma. Det handlar nu, liksom tidigare, om hur ansvaret för att bedriva verksamhet, normering och tillsyn ska fördelas och om hur insyn och partsfunktion ska tillgodoses.

5.5Principiell kritik mot tillsyn över statliga myndigheter

Avslutningsvis vill utredningen återge ett antal kritiska argument av principiell karaktär som har framförts gällande tillsyn över statliga myndigheter. Kritiken har framförts bland annat i Innovationsrådets betänkande (SOU 2013:40) och i samrådet med myndigheterna i denna utredning. Dessa argument bemöts sedan i kapitlets slutsatser.

5.5.1Kritik mot generell tillsyn

Tillsyn är oförenligt med resultatstyrning

Försäkringskassan framförde i sitt remissvar på utredningen inför ISF:s bildande en principiell kritik mot tillsyn av statlig verksamhet. Enligt Försäkringskassan skulle en självständig tillsynsmyndighet innebära att regeringen skulle frångå principen om mål- och resultatstyrning och i stället övergå till detaljstyrning genom att granska, bedöma och föreskriva metoder, arbetssätt och organisation.

Vidare ansåg Försäkringskassan att det fanns en risk för otydlighet i ansvarsfrågorna för uppföljning både av myndighetens arbete och av socialförsäkringens effekter.104

104 Försäkringskassan (2008) Yttrande över betänkande från Utredningen av tillsyn

104

SOU 2015:46

Tillsyn av statlig verksamhet

Staten bör ses som en helhet

En typ av principiell kritik mot bildandet av tillsyns- och utvärderingsmyndigheter är att myndigheterna därigenom betraktas som separata organisationer. Tillsynen ses som ett resultat av ett ”företagstänkande” i offentlig verksamhet, där myndigheter görs till avgränsade organisationer, snarare än att utgöra delar av den gemensamma staten. Om staten med alla myndigheterna ses som en gemensam helhet blir talet om oberoende granskning av separata myndigheter ologiskt sett ur ett styrperspektiv.105

Staten behöver utgå från enskildas behov

En principiell kritik med en liknande slutsats men där utgångspunkten snarast är motsatt har formulerats av Innovationsrådet. Rådet menar att staten för att bli mer innovativ behöver börja arbeta utifrån ett kundperspektiv, där kundens behov ska stå i fokus. Innovationsrådet menar i sitt slutbetänkande att den sektorsvisa tillsynen och utvärderingen motverkar ett helhetsperspektiv och förutsättningarna att utgå från kundernas behov. Det kan enligt Innovationsrådet finnas en risk för att de så kallade stuprören stärks med en sektorsbaserad/reguljär tillsyn.106

Granskning leder till misstroende

Innovationsrådet menar att granskning och tillsyn riskerar att leda till ökat misstroende och bristande tillit, såväl mellan statliga myndigheter som mellan politiska beslutsfattare och förvaltning. Det kan i sin tur enligt rådet bidra till minskad tillit i samhället. Utvecklingen att inrätta myndigheter vars primära uppdrag är att granska andra myndigheter är därför olycklig, menar Innovationsrådet.107 Innovationsrådet ser utvecklingen som ett

över socialförsäkringsområdet (SOU 2008:10), Dnr 7288-2008.

105Johansson och Lindgren (red) (2013) Uppdrag offentlig granskning.

106SOU 2013:40 Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksamhet, s. 155 f.

107Ibid.

105

Tillsyn av statlig verksamhet

SOU 2015:46

brott mot den svenska förvaltningskulturen som baseras på

”hederlighet och kompromissvilja”. Rådet lyfter ISF och IAF som särskilt problematiska då de har i uppdrag att granska myndigheters interna arbete.108

Intressant att notera är att rådet anlägger ett inomstatligt perspektiv, det vill säga att det är förtroendet mellan länkarna i styrkedjan som är i fokus, inte förtroendet i relationen mellan medborgare och stat.

5.5.2Kritik mot tillsyn i form av klagomålshantering

I utredningens samråd med berörda myndigheter har ett antal risker med tillsyn i form av hantering av enskildas klagomål lyfts.

Undanträngning av annan verksamhet

ISF har under utredningsarbetet lyft att det finns en risk för att en klagomålshantering riskerar att tränga undan annan verksamhet. Inte minst visar erfarenheterna från Inspektionen för vård och omsorg (IVO:s) klagomålshantering att det kan uppstå problem om inflödet av klagomål blir stort i kombination med en omfattande utredningsskyldighet.

Myndigheterna missar problemen

Försäkringskassan har i samrådet ställt sig kritiska till en tillsyn i form av klagomålshantering. Om människor väljer att vända sig till en extern klagomålsfunktion i stället för den interna klagomålshanteringen finns det enligt Försäkringskassan en risk för att problem inte uppmärksammas i det interna förbättringsarbetet.

108 SOU 2013:40 s. 174 f.

106

SOU 2015:46

Tillsyn av statlig verksamhet

Tillsynens begränsningar kan leda till besvikelse

I samrådet har det också lyfts att det finns en risk för att enskilda kan få allt för höga förväntningar på vad en tillsyn kan åstadkomma. Det gäller kanske framför allt om enskilda förväntar sig att kunna få materiellt innehåll i ett beslut prövat. En besvikelse kring tillsynens resultat kan i allra sämsta fall påverka tilltron till socialförsäkringen negativt.

5.6Slutsatser om tillsyn av statlig verksamhet

I detta avsnitt redovisas skälen till att tillsynen är en viktig del av den statliga styrningen och av enskildas rättssäkerhet. I kapitel 7 går utredningen närmare in på det specifika behovet som finns inom socialförsäkringsområdet.

Utredningen vill avslutningsvis resonera kring några av de argument för och emot tillsyn som har återgivits tidigare.

Det finns inom forskningen och på annat håll en rädsla för att tillsynen, med sitt fokus på att leta fel och brister, faktiskt kan minska förtroendet för en verksamhet. Att granskning per definition skapar misstroende menar utredningen är ett starkt påstående med tanke på allt det revisionsarbete och granskning av olika slag som förekommer i det privata näringslivet, i föreningslivet och inom offentliga verksamheter. Utredningen menar att en väl fungerande tillsyn bör kunna få helt motsatt effekt genom att det ökar förtroendet för att verksamheterna sköts korrekt. I den svenska statsförvaltningen är insyn och öppenhet centrala begrepp.

Ett argument mot reguljära tillsynsmyndigheter är att det kan stärka det så kallade stuprörstänkandet. Så kan det naturligtvis vara. Dock menar utredningen att problemet knappast varken uppkommer eller försvinner med tillsynsmyndigheterna. Faktorer som departementsindelningen inom Regeringskansliet och den sektorisering som förvaltningsmyndigheternas uppdrag medför har rimligen större betydelse.

ISF:s uppdrag syftar exempelvis till att mildra stuprörsproblematiken genom att myndigheten har en frihet att granska relevanta gränsytor. I myndighetens instruktion tydliggörs

107

Tillsyn av statlig verksamhet SOU 2015:46

också särskilt att ISF får granska samverkansinsatser med anknytning till socialförsäkringsområdet.

Utredningens slutsats är att tillsynen i sig knappast försämrar möjligheterna för statsförvaltningen att utgå från medborgares och brukares behov.

Det finns också en principiell kritik mot tillsyn som tar sin utgångspunkt i att det är fel att se myndigheterna som separata från varandra. Självständigheten blir en chimär i och med att staten är, eller ska vara, en helhet. De enskilda myndigheternas gränser är enligt kritiken konstruktioner inom staten, inte några faktiska gränser mellan olika organisationer. Utredningen menar dock att det i praktiken är meningsfullt att tala om självständighet myndigheter emellan i ett tillsynsperspektiv. Det som är relevant är aspekter på självständighet som rör tillsynsmyndigheternas frihet att planera och utföra sitt arbete och att de som utför tillsynen inte är i beroendeställning till den myndighet de granskar.

Ibland hävdas det att extern granskning riskerar att undergräva granskningsobjektets eget ansvar för att granska och utveckla verksamheten. Å andra sidan verkar tillsynen inte sällan sätta fingret på behov som myndigheten har observerat men ännu inte åtgärdat. Kritik från en extern tillsynsmyndighet får sannolikt större tyngd än motsvarande kritik från en intern granskningsfunktion. Dessutom är utredningens utgångspunkt att tillsynade myndigheter har tydliga uppdrag att själva granska och följa upp sin verksamhet, något som utredningen har kunnat se att myndigheterna tar på stort allvar.

Utredningens uppfattning är att tillsynen snarare tycks fungera mobiliserande för tillsynsobjekten än tvärtom. I flera fall har ISF:s granskningar resulterat i att Försäkringskassan har åtgärdat problem inom det studerade området under den tid tillsynen har genomförts. Ibland sannolikt på grund av att granskningen handlat om sådant myndigheten själv observerat. Men tillsynen tycks också ha medfört att ett område som blir föremål för tillsyn prioriteras upp även i det interna utvecklingsarbetet.

Utredningen menar därför att tillsyn snarare ska ses som en del av resultatstyrningsmodellen, än som ett hinder för den. När tillsynsobjekten förekommer kritik från tillsynen genom att åtgärda problem på egen hand innebär det enligt utredningen i regel

108

SOU 2015:46

Tillsyn av statlig verksamhet

att tillsynen har uppnått sitt syfte. Liknande erfarenheter finns från skolområdet.

I utredningens samråd med berörda myndigheter har det lyfts fram att en klagomålshantering riskerar att tränga undan befintlig utvärdering och granskning.

Utredningens slutsats är att det i flera av de myndigheter som i dag har ansvar för klagomålshantering, finns ett utrymme för en viss grad av flexibilitet kring hur varje ärende ska hanteras så att det inte uppstår orimliga konsekvenser för annan verksamhet. Samtidigt är medborgarnas rätt av att få sitt ärende granskat avgörande för att en klagomålshantering ska kunna bidra till en ökad tilltro till socialförsäkringen. Frågan om vilken flexibilitet som bör finnas i en klagomålshantering blir därmed något av en balansgång. Att löpande följa hur antalet klagomål utvecklas är därför viktigt.

Ytterligare en risk med klagomålshantering som har lyfts i samrådet är att tillsynsobjekten, de myndigheter som faktiskt ansvarar för verksamheten, riskerar att gå miste om information om de problem som finns.

Utredningens slutsats är att informationsöverföringen mellan tillsynen och den interna kvalitetsutvecklingen hos tillsynsobjekten är avgörande för att en klagomålshantering ska ha förutsättningar att fungera på ett bra sätt. Det handlar både om att bygga upp goda rutiner för information i tillsynsärenden som baseras på klagomål men också om att tillsynen behöver hålla en god kvalitet så att den tillför ett mervärde för tillsynsobjekten. En annan iakttagelse är att det till en tillsyn kan komma in andra typer av klagomål än de som kommer till en intern klagomålshantering. Att se det enbart som en risk för att information missas blir därför enligt utredningen lite väl förenklat.

En tredje risk med klagomålshantering som har lyfts i samrådet med myndigheterna är att enskilda kan komma att bli besvikna om det finns överdrivna förväntningar på vad som är möjligt att åstadkomma med tillsyn.

Utredningens slutsats är att det behövs tydlig information till allmänheten om vad tillsyn och i synnerhet en klagomålshantering, kan åstadkomma. En respektfull och tydlig kommunikation med de som vänder sig till en klagomålshantering är enligt utredningen

109

Tillsyn av statlig verksamhet SOU 2015:46

också viktig för att undvika allt för höga förväntningar om tillsynens möjligheter.

Avslutningsvis kan det självfallet finnas såväl för- som nackdelar med tillsyn, precis som med all annan typ av granskning. Tillsynen bör därför användas, utformas och organiseras så att de nackdelar som finns med tillsyn reduceras. Men också så att de fördelar tillsynen har tas till vara på bästa sätt.

Om det finns behov av en extern granskningsfunktion i form av tillsyn avgörs utifrån medborgarnas behov, verksamhetens art och regeringens behov av underlag för styrning. Tillsynens kostnader i relation till det granskade områdets storlek är naturligtvis också relevant att ta hänsyn till. Det har dock inte gått att hitta några aktuella studier av tillsynens kostnader. Behovet av utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet behandlas vidare i kapitel 7.

110

6Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

6.1Bakgrunden till den nuvarande reguljära granskningen inom socialförsäkringsområdet

Det här kapitlet beskriver den tillsyn och annan granskning som finns på socialförsäkringsområdet i dag. Hur myndigheternas interna kontrollarbete är upplagt beskrivs också i syfte att ge en helhetsbild över den tillsyn och annan granskning som finns på området.

I detta inledande avsnitt beskrivs bakgrunden till den nuvarande reguljära granskningen på socialförsäkringsområdet. Utvecklingen av tillsynsfunktionen på området beskrevs i mitten av 1970-talet av utredningen angående översyn av besvärsorganisationen inom socialförsäkringen m.m.109 och det är den sammanställningen som ligger till grund för den historiska beskrivningen.

6.1.1Tillsynen på socialförsäkringsområdet 1910-2005

Den första tillsynen på socialförsäkringsområdet tillkom i och med 1910 års sjukkasselag, då Kommerskollegium blev tillsynsmyndighet över kassorna. När Socialstyrelsen inrättades 1912 flyttades tillsynsansvaret över dit. 1938 tog Pensionsstyrelsen över ansvaret och 1953 blev Riksförsäkringsanstalten tillsynsmyndighet. Även om det inte i formell mening fanns någon besvärsmöjlighet för enskilda kom tillsynsmyndigheten i praktiken

109 SOU 1976:53 Försäkringsrätt och försäkringsöverdomstol.

111

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

att få den funktionen. Tillsynsmyndighetens så kallade anvisningar till kassorna initierades ofta av klagomål från enskilda kassamedlemmar. Det var dock först 1955, i samband med att lagen (1947:1) om allmän sjukförsäkring trädde i kraft som tillsynsmyndigheten blev besvärsmyndighet formellt sett.110

När det gäller pensionerna fanns redan från det att 1913 års lag om allmän pensionsförsäkring trädde i kraft såväl besvärsinstitut som viss tillsyn av de lokala pensionsnämnderna. Dels genom ett av Pensionsstyrelsen utsett ombud för varje pensionsnämnd och dels genom att Pensionsstyrelsen granskade nämndernas beslut. I samband med 1946 års lag (1946:431) om folkpensionering decentraliserades beslutanderätten i vissa ärenden från Pensionsstyrelsen till pensionsnämnderna och enskilda fick möjlighet att, med vissa inskränkningar, överklaga Pensionsstyrelsens beslut.111

År 1961 slogs Pensionsstyrelsen och Riksförsäkringsanstalten samman till den nya myndigheten Riksförsäkringsverket (RFV). Den nya myndigheten fick en särskild besvärsavdelning. Verket fick också rätt att ta upp ärenden utan att någon klagat.

Vid mitten av 1970-talet fanns det på RFV en besvärsavdelning och en tillsynsavdelning. De båda avdelningarna tycks ha haft ett nära samarbete. Besvärsavdelningen var indelad i fem besvärsbyråer. De fem byråerna var uppdelade på sammanlagt 20 besvärsgrupper. De flesta ärenden avgjordes i besvärsgrupperna. Vissa mer komplicerade ärenden avgjordes i så kallat plenum. Det gällde exempelvis avgörande om ett ärende skulle gå vidare till att prövas av försäkringsdomstolen. Under 1970-talet kom det in omkring 10 000 ärenden per år till RFV:s besvärsavdelning. Pensioner respektive sjukförsäkring utgjorde majoriteten av ärendena med mellan 4 000 och 5 000 ärenden per år. Pensionsgrundande inkomster och egenavgifter utgjorde mellan 700 och 800 ärenden per år. 112

Tillsynsavdelningen hade rätt att på eget initiativ ta upp ärenden till prövning. Avdelningen utfärdade ”utförliga anvisningar” om kassornas handläggning av olika ärenden. Tillsynsavdelningen

110SOU 1976:53 s. 47 f.

111Ibid. s. 50.

112Ibid. Bilaga 1.

112

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

genomförde inspektioner för att kontrollera kassorna. RFV hade också i uppgift att kontrollera försäkringskassornas ekonomi och administration.113

I en rapport från Riksrevisionsverket (RRV) från mitten av 1990-talet beskrivs RFV:s tillsyns-, uppföljnings- och utvärderingsverksamhet samlat. Verksamheten bedrevs enligt RRV:

”främst genom allmänna och specifika kassauppföljningar, riktade uppföljningar och utvärderingar, uppföljningsuppdrag till enskilda kassor samt granskning av enskilda ärenden bland annat för att finna ärenden att överklaga i syfte att utveckla en rättspraxis”.114

RFV kunde begära en skriftlig redogörelse från kassorna om hur de brister man fann skulle avhjälpas. RRV beskrev dock att utvecklingen gått mot att RFV allt mer kom att ägna sig åt utvärdering och uppföljning (och mindre åt tillsyn får man förmoda) eftersom befogenheter decentraliserats från central nivå och ut till kassorna.

RFV bedrev i början av 2000-talet så kallad systematisk tillsyn. Den systematiska tillsynen genomfördes utifrån ett fastlagt tillsynsprogram för en fyraårsperiod och var inriktad på att samtliga förmåner skulle tillses under perioden. Vilka kassor som skulle granskas valdes ut utifrån indikationer på problem som uppkommit från statistiksystemet och andra utvärderingar.115

RFV:s granskningar av den systematiska tillsynen utmynnade i en betygsättning av verksamheten med tre kvalitetsnivåer: god, acceptabel respektive bristfällig kvalitet.116

Tillsynen av enskilda ärenden genomfördes utifrån anmälningar och klagomål från enskilda. Varje år granskades över 10 000 ärenden, varav endast omkring 500 baserat på anmälningar från enskilda. Den egeninitierade tillsynen dominerade alltså över tillsyn baserat på klagomål från de försäkrade.117

113SOU 1976:53 s. 62 f.

114RRV 1996:60 Effektiv ledning. Förutsättningar för styrning och uppföljning inom socialförsäkrings- och arbetsmarknadsområdet, s. 51.

115SOU 2002:14 Statlig tillsyn - Granskning på medborgarnas uppdrag, s. 101.

116Ibid. s. 122.

117Ibid. s. 101.

113

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

RFV:s rutiner för hantering av klagomål från enskilda individer överensstämde i stort med den rutin som Riksdagens ombudsmän (JO) har för liknande ärenden. 118 Detta beskrivs närmare i avsnitt 6.3.1.

6.1.2Tillsynens funktion, kontroll eller ledning?

Frågan om tillsynsfunktionen inom socialförsäkringsområdet har kontinuerligt varit föremål för utredning och diskussion. Inte minst har frågan om vad tillsynsrollen innebär förändrats över tid.

I en rapport från RRV från 1996 drogs slutsatsen att det rådde delade meningar om vad RFV:s tillsynsroll innebar. En uppfattning var att tillsynen skulle inriktas på att kontrollera att försäkringskassorna fattade rätt beslut. En annan inriktning var att RFV som en statlig myndighet hade lednings- och uppföljningsansvar för verksamheten och att tillsyn i praktiken därför var det samma som ledning och uppföljning.

RRV pekade på bristande tillit och samsyn mellan kassorna och RFV. Det fanns kassor som menade att kombinationen av tillsyn och ledning av verksamheten inte var möjlig. Den slutsats RRV drog var att otydligheten om vad tillsynsansvaret innebar inverkade negativt på RFV:s förutsättningar för styrning och uppföljning.119

När regeringen reformerade RFV och tydliggjorde myndighetens roll som chefsmyndighet över försäkringskassorna tydliggjordes även RFV:s tillsynsroll.120 Regeringen slog fast att socialförsäkringen var ett nationellt system med staten som försäkringsgivare. RFV fick ansvaret att vid behov vidta åtgärder för att säkerställa en nationellt likformig och rättvis tillämpning. Om brister framkom i tillsynen skulle RFV påtala det för den aktuella försäkringskassan och ställa krav på att åtgärder skulle vidtas. Om så inte skedde skulle RFV vända sig till regeringen och påtala det.121

118SOU 2003:106 Försäkringskassan - Den nya myndigheten, s. 74.

119RRV 1996:60 Effektiv ledning. Förutsättningar för styrning och uppföljning inom socialförsäkrings- och arbetsmarknadsområdet.

120Prop. 1996/97:63 s. 90 f.

121Prop. 1997/98:41 s. 77 f.

114

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

RFV:s partsroll som en del av tillsynen

På 1970-talet tilldelades RFV en partsroll med uppgift att verka för enhetlighet i rättstillämpningen i samband med att processföringen ändrades från enpartsförfarande till tvåpartsförfarande.122 Tidigare hade det varit upp till enskilda att se till att felaktiga beslut blev överprövade i högre instans. Det betonades att funktionen sågs som ett utflöde av verkets tillsynsfunktion beträffande försäkringen.123 124 Den ursprungliga tanken från lagstiftaren var dock att partsfunktionen skulle hållas skild från såväl normgivning som tillsyn. Detta hade med att göra att det även fanns en besvärsprövande funktion hos RFV vid den tiden. I praktiken visade det sig vara svårt att upprätthålla åtskillnaden.125 Vid reformeringen av RFV i mitten av 1990-talet hade processfunktionen blivit en del av myndighetens normgivning.126

Under början av 1990-talet riktades kritik mot att en och samma myndighet både hade ansvar för partsfunktionen och tillsynen. Kritiken gick ut på att partsfunktionen skulle brytas ut och bli en egen myndighet då RFV:s allmänna uppgifter var svåra att förena med partsfunktionen127 Frågan utreddes av (SOU 2001:47)

Utredningen om en handläggningslag för försäkringskassorna. Den menade att det inte fanns några bärande skäl för att separera partsfunktionen från normgivningen och att det inte fanns någon motsättning mellan normgivning och tillsyn.128

6.1.3Förstatligandet och försäkringskassornas sammanslagning

Vid bildandet av enmyndigheten Försäkringskassan i januari 2005 slogs de 21 försäkringskassorna samman och blev en myndighet från att formellt sett ha varit självständiga offentligrättsliga

122SOU 1976:53 Försäkringsrätt och försäkringsöverdomstol. Betänkande av utredningen angående översyn av besvärsorganisationen inom socialförsäkringen m.m. s. 116 ff.

123Ibid. s. 39.

124SOU 2001:47 En handläggningslag. Förfarandet hos försäkringskassorna, s. 95

125Vahlne Westerhäll (2007) Legitimitetsfrågor inom den offentliga försäkringen, En kritisk analys, i Vahlne Westerhäll (red) (2007) Legitimitetsfrågor inom socialrätten.

126Prop. 1996/97:63 s. 92.

127Lavin (1991) Gäst hos försäkringsöverdomstolen. En professor möte verkligheten, s. 57 f.

128SOU 2001:47 s.378 f.

115

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

juridiska personer med förvaltningsuppgifter. Den tidigare centrala granskningsmyndigheten (RFV) lades ner. Därmed begränsades enskildas möjligheter att föra fram klagomål till en ”oberoende” funktion. Delar av verksamheten som tidigare granskats och kontrollerats externt (av RFV) kom nu att hamna i det interna kontrollarbetet.129 I sitt förslag inför reformen föreslog (SOU 2003:106) Ansa-utredningen (Utredningen angående socialförsäkringsadministrationen) inte någon tillsynsmyndighet. Däremot föreslogs nya organ för lekmannainflytande på regional och central nivå. De så kallade försäkringsdelegationerna skulle som externa organ, med ett medborgarperspektiv bevaka att verksamheten bedrevs effektivt, att bemötande och service gentemot medborgarna fungerade väl och att samverkan med andra aktörer sköttes på ett bra sätt på regional nivå. De befintliga lokala socialförsäkringsnämnderna skulle enligt Ansa-utredningens förslag behållas.

Regeringen gick på Ansa-utredningens linje när det gällde inrättandet av regionala försäkringsdelegationer. Socialförsäkringsnämnderna skulle behållas men man genomförde inte utredningens förslag om ett nationellt socialförsäkringsråd. Motiveringen var att det skulle skapa ett onödigt mellanled mellan myndighetens ledning och de regionala försäkringsdelegationerna.130

Ansa-utredningen föreslog också att den nya myndigheten skulle ledas av en styrelse med fullt ansvar i syfte att förtydliga ansvaret och förstärka lednings- och styrfunktionerna. Styrelsens uppdrag skulle vara mer fokuserat på att förstärka ledningen vad gäller kompetens än att bidra med insyn för allmänheten. Den medborgerliga insynen skulle i stället ske genom den föreslagna förtroendemannaorganisationen.131

Nedläggning av försäkringsdelegationerna

Försäkringsdelegationerna avvecklades emellertid i januari 2007. Det skäl regeringen angav i propositionen var att försäkringsdelegationerna skapade otydlighet i ansvarsförhållandena.

129SOU 2003:106 s. 66 f.

130Prop. 2003/04:69 s. 20 f.

131Ibid. s. 19.

116

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

Det gjorde att Försäkringskassan inte hade kunnat upprätthålla den raka beslutslinje som var syftet med enmyndighetsreformen.132

Försäkringskassan framförde i remisshanteringen på förslaget att man inte hade något att invända mot nedläggningen men att även socialförsäkringsnämnderna i så fall borde läggas ner, vilket också blev fallet. Den 1 januari 2008 lades socialförsäkringsnämnderna ner efter det att socialförsäkringsdelegationerna hade avskaffats ett år tidigare. Av propositionen framgår att regeringen hade för avsikt att genomföra en översyn av tillsynen på socialförsäkringsområdet, vilket även hade aviserats i budgetpropositionen. Där motiverades översynen med att det ansågs olämpligt att en myndighet, dessutom med en så omfattande verksamhet, utövade tillsyn över sig själv.133 Denna översyn var det som så småningom ledde fram till bildandet av ISF den 1 juli 2009. I januari 2011 ersattes Försäkringskassans styrelse med ett insynsråd.

6.2Inspektionen för socialförsäkringen

6.2.1Utredningen 21+1 ->2

I mars 2007 tillsattes (SOU 2008:10) Utredningen av tillsyn över socialförsäkringsområdet med uppdrag att lämna förslag på hur den framtida tillsynen på socialförsäkringsområdet skulle organiseras för att tillgodose medborgarnas krav på rättssäker och enhetlig rättstillämpning och öka tilltron till socialförsäkringssystemet.

Utredningen som ledde fram till bildandet av ISF hade även i uppdrag att utreda konsekvenserna av att lägga ner försäkringsdelegationerna. Utredningen kom fram till att ISF kunde överta försäkringsdelegationernas roll när det gäller enskildas möjligheter till insyn. Ställningstagandet var mer praktiskt än principiellt. Delegationerna hade inte fått vare sig reell insyn eller några möjligheter till inflytande.134

Utredningen konstaterade vidare att det fanns behov av en extern och oberoende myndighet som utför systematisk och

132Prop. 2006/07:10 s. 8 f.

133Prop. 2006/07:1 s. 46 f.

134SOU 2008:10 21+1->2 En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen, s. 115 f.

117

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

löpande granskning av socialförsäkringen. Syftet med myndigheten var enligt utredningen att stärka rättssäkerheten och tilltron till socialförsäkringen och dess administration men också att bidra till att säkerställa att regeringens politik på området fick genomslag och att ge underlag för utvecklingen av försäkringen.

Utgångspunkter för utredningen:

–Ansvaret för intern uppföljning och kontroll kvarstår hos berörda myndigheter.

–Behovet av tillsyn och granskning ska vara avgörande, inte om verksamheten är privat, kommunal eller statlig.

Utredningens förslag:

”Inspektionen ska bedriva såväl systemtillsyn som verksamhetstillsyn.

Inspektionen ska granska att myndigheterna inom socialförsäkringsområdet utifrån lag, förordning, instruktion och regleringsbrev, fullgör de uppgifter som statsmakterna har ålagt dem. Inspektionen ska också granska myndigheternas förmåga att med rätt kvalitet handlägga ärenden och i övrigt utföra verksamhet mot uppställda mål.”135

Den nya myndigheten skulle alltså enligt utredningen ha såväl tillsyns- som utvärderings- och utredningsuppgifter av effekter och effektivitet. Fördelen med detta breda mandat ansågs vara att myndigheten inte bara skulle påvisa brister i regelefterlevnad utan också analysera orsaker och åtgärder. Dessutom såg utredningen att den kompetens som skulle komma att byggas upp inom myndigheten skulle kunna komma till användning över hela fältet.

Däremot föreslogs myndigheten inte få någon normerande roll. Den skulle inte heller få några sanktionsmöjligheter, utan resultaten av tillsynen skulle tas om hand av de tillsynade myndigheterna eller av regeringen i sin styrning av myndigheterna.

Försäkringskassan menade i sitt remissvar att en ny myndighet med uppdrag att utföra systemtillsyn, verksamhetstillsyn och effektivitetsgranskning riskerade att ge en liknande situation som med den tidigare organisationen. Det vill säga den oklara ansvarsfördelning och otydlighet i ansvarsutkrävandet som fanns

135 SOU 2008:10 s. 59.

118

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

på RFV:s och kassornas tid. Försäkringskassan menade också att förslaget innebar en detaljstyrning som inte låg i linje med mål- och resultatstyrning. Enligt remissvaret borde befintliga myndigheter få i uppdrag av regeringen att genomföra de av utredningen föreslagna uppföljningsåtgärderna. Försäkringskassan hade vid den här tiden en styrelse med så kallat fullt ansvar. I remissvaret betonade Försäkringskassan att de av utredningen föreslagna uppgifterna hade förutsättningar att kunna skötas av Försäkringskassan på egen hand.136

Det breda mandatet skulle ge ISF möjlighet att utvecklas i olika riktningar och i remissvaren fanns farhågor att tillsynen inte skulle prioriteras. Ett antal remissinstanser, däribland Ekonomistyrningsverket (ESV), Arbetsförmedlingen och Verket för Förvaltningsutveckling (Verva) framförde att inspektionen borde få ett uppdrag inriktat på enbart tillsyn snarare än ett uppdrag inriktat på effektivitetsgranskning och uppföljning. ESV tyckte också att den föreslagna myndigheten borde få ett avgränsat tillsynsuppdrag inriktat på rättsäkerhet med ett medborgarperspektiv.137

I direktiven för inrättandet av ISF från november 2008 gick regeringen i stort sett på utredningens förslag och överväganden kring den nya myndigheten. Undantaget var att myndighetens uppdrag kom att bli systemtillsyn och effektivitetsgranskning. Det vill säga att regeringen frångick den av utredningen föreslagna verksamhetstillsynen.138

Inspektionen för socialförsäkringen fick därmed i uppdrag att utöva systemtillsyn och utföra effektivitetsgranskning på socialförsäkringsområdet. Dessutom fick myndigheten, också enligt utredningens förslag, utöva systemtillsyn över och utföra effektivitetsgranskning av angränsande verksamheter och av samverkansinsatser som var kopplade till socialförsäkringsområdet.139 Det betydde att även exempelvis Arbetsförmedlingen, kommunerna och sjukvården kunde bli föremål för inspektionens

136Försäkringskassan (2008) Yttrande över betänkande från Utredningen av tillsyn över socialförsäkringsområdet (SOU 2008:10).

137Dir. 2008:136 Inrättande av Inspektionen för socialförsäkringen, s. 6 f.

138Dir. 2008:136 s. 8.

139Förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen.

119

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

granskning i delar som hade beröringspunkter med socialförsäkringen.

Värt att notera är att myndigheten bildades i juli 2009, samma år som regeringens tillsynsskrivelse kom. Det gör att det inte var möjligt att ta hänsyn till den färdiga skrivelsen i beredningen.

6.2.2ISF:s verksamhet

I avsnitt 3.4.1 beskrivs ISF:s uppdrag att utöva systemtillsyn och utföra effektivitetsgranskning på socialförsäkringsområdet. Här beskrivs hur ISF arbetar med detta uppdrag med fokus på myndighetens arbete med systemtillsyn.

ISF motiverar behovet av en extern granskning med att socialförsäkringen är ett omfattande system som ständigt förändras. För att upptäcka de brister som kan uppstå i samband med förändringar av olika slag behövs uppföljning, granskning och utvärdering. ISF beskriver att ambitionen med verksamheten under de första åren har varit att bygga upp en kombination av specialistkunskap och bredd som gör att hela socialförsäkringen och relevanta gränsområden kan bevakas.

ISF:s verksamhet har, som nämnts ovan, i enlighet med uppdraget två huvudgrenar: systemtillsyn och effektivitetsgranskning. Myndigheten bedömer att de båda grenarna tar ungefär hälften vardera av resurserna. I praktiken innehåller en stor del av myndighetens granskningar inslag av både systemtillsyn och effektivitetsgranskning och det ses som värdefullt för verksamheten att båda grenarna finns inom samma myndighet.

I de årliga rapporter som ISF lämnar till regeringen har myndigheten valt att dela in verksamheten i olika kategorier. Den ena av de två huvudgrenarna i myndighetens verksamhet, systemtillsyn, delas in i kategorierna rättssäkerhet respektive träffsäkerhet. Rättssäkerhet omfattar flera olika aspekter, såsom lagenlighet, förutsebarhet och likformighet. Med träffsäkerhet avses att utbetalningar av förmåner ska nå dem som är berättigade till förmånerna inom rimlig tid, med rätt belopp och i möjligaste mån oberoende av vem som har fattat beslutet. Men även att

120

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

utbetalningar inte sker till personer som inte är berättigade till förmånen i fråga.

Den andra huvudgrenen, effektivitetsgranskning, delas in i kategorierna administrativ effektivitet och effektutvärdering. Administrativ effektivitet handlar om kostnaderna för administration, ärendehantering och beslutsstöd, medan effektutvärdering handlar om att granska de effekter som uppnås i samhället.

Under 2014 publicerade ISF 26 rapporter, varav sju inom kategorin rättssäkerhet och sex inom kategorin träffsäkerhet. Fem rapporter hörde till kategorin effektivitetsgranskning och åtta av rapporterna handlade om effektutvärdering. Utöver rapporterna producerar myndigheten även working papers, skrivelser och vetenskapliga artiklar.140

Systemtillsynen

I systemtillsynen används en kombination av olika analysansatser och metoder: aktgranskning, intervjuer, studier av styrdokument och analyser av registerdata.141 Eftersom ISF:s uppdrag är begränsat till systemtillsyn ska myndigheten inte bedöma till exempel enskilda ärenden. Men för att ISF ska kunna uttala sig om de granskade myndigheternas egna rutiner för handläggning fungerar på ett bra sätt gör myndigheten ofta en genomgång av ett större eller mindre urval av enskilda ärenden som ett underlag för sina ställningstaganden.

I Tillsynsutredningen behandlas systemtillsynens förutsättningar. Den dåvarande Statens skolverks formbundna systemtillsyn hade fått kritik av RRV142 för att vara tämligen uddlös. Tillsynsutredningen menade att systemtillsynen kräver särskild uppmärksamhet i metodutvecklingen.143 Även Justitiekanslern (JK) har påtalat svårigheterna med systemtillsynens ”flyghöjd”:

”När det gäller kontroll av myndigheterna måste den för att bli effektiv kunna utgå från enskilda exempel. Det populära begreppet

140ISF 2014:2 Årlig rapport 2013.

141ISF 2014:2 s. 7 ff.

142RRV 2001:24, Skolverkets tillsyn.

143SOU 2002:14 s. 132.

121

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

”systemtillsyn” är svårgripbart. För att tillsyn ska få reell effekt och kunna ge den enskilde upprättelse men även för att blottlägga systemfel är det ofta nödvändigt att man kan utgå ifrån konkreta fall.”144

Risken med systemtillsynen är, enligt utredningen, att den missar problem i verksamheten genom sin ”flyghöjd”. Även om rutinerna är utmärkta är det inte säkert att verkligheten är lika bra.

ISF:s ambition är att hantera detta dilemma genom att regelmässigt genomföra aktgranskningar i sina studier. Oftast undersöks rättsliga faktorer som till exempel hur handläggningen har skötts, men granskningen kan också göras i syfte att få fram statistiskt underlag. Det är därigenom en självständig granskning som genomförs även om den inte tar sin utgångspunkt i det enskilda fallet. ISF genomför också ofta intervjuer med handläggare eller analyser av register kopplade till moment i handläggningen för att fånga hur det faktiskt ser ut i verksamheten.

Ibland hittar ISF felaktigheter i tillsynsobjektens interna styrdokument eller i enskilda ärenden. Dessa återges inte sällan i myndighetens rapporter, men påpekas endast undantagsvis för tillsynsobjekten. När det gäller felaktigheter i enskilda akter påpekas dessa endast undantagsvis för tillsynsobjektet.

Effektivitetsgranskningen

Inom ramen för effektivitetsgranskningen genomför ISF så kallade effektutvärderingar. Effektutvärderingarna kan syfta till att undersöka vilka effekter en viss förmån eller olika insatser har för mottagarna eller för samhället i stort. Det kan också handla om att studera effekterna av förändringar inom socialförsäkringsområdet.

I effektivitetsgranskningen studerar ISF även administrativ effektivitet, det vill säga kostnaderna för administration, ärendehantering och beslutsstöd.

144 JK Anna Skarhed i Advokaten 2013 nr 8.

122

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

Resultatet av ISF:s systemtillsyn

ISF ska löpande redovisa resultatet av sin tillsyn och granskning till regeringen. Redovisningen görs normalt i rapporter som myndigheten överlämnar till regeringen. Det är relativt vanligt att ISF i rapporterna för fram förslag och rekommendationer till regering och riksdag i form av förslag på författningsändringar eller till tillsynsobjekten i form av förslag på exempelvis ändrade arbetssätt.

ISF har hittills inte uttryckligen använt sig av uttryck som att myndigheten ”riktar kritik mot” i sina rapporter, som till exempel

JO gör. ISF uttrycker i stället att något är ”olämpligt” eller beskriver på vilket sätt det finns brister i en hantering.

I stället för rapporter har ISF har också vid några tillfällen överlämnat skrivelser till regeringen. Det har då oftast handlat om mindre omfattande redovisningar av tillsyns- eller granskningsinsatser. Vid två tillfällen har ISF också riktat skrivelser direkt till ett tillsynsobjekt. I båda fallen handlade det om att informera tillsynsobjekten om konkreta felaktigheter som ISF hade uppmärksammat inom ramen för en granskning, men där ISF bedömde att iakttagelserna inte direkt rörde granskningen. Kopior av dessa skrivelser skickades också till regeringen.

En av skrivelserna gällde assistansersättningen där ISF uppmärksammat att normerande skrivningar ledde till räknefel. Försäkringskassans tillämpning innebar att assistansersättningen beräknades på ett år med 368 dagar i stället för 365 dagar och att myndigheten därför enligt ISF:s beräkningar hade betalat ut drygt 1,6 miljarder kronor för mycket från 1998 och framåt.145

Den andra skrivelsen rörde bilstöd där ISF upptäckt att anpassningsbidraget vid paketlösningar för golvsänkning av bilar fattades på ett bristfälligt underlag. Bidrag betalades därför ut för anpassningar som de försäkrade inte hade behov av. Försäkringskassans internrevision hade under hösten 2013 uppmärksammat problemet och ISF kunde efter sin granskning av bilstöd till personer med funktionsnedsättning bekräfta internrevisionens iakttagelser. Utbetalningarna hade som en följd av internrevisionens kritik stoppats under en tid, men sedan

145 ISF (2012) Felberäkning av assistansersättning, Promemoria, Dnr 2012-5.

123

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

återupptagits igen. ISF ansåg att de åtgärder som vidtagits av Försäkringskassan inte varit tillräckliga. Även om Försäkringskassan med dagens regelverk skulle kunna göra avdrag för de åtgärder som inte behövdes efterlyste ISF regelförändringar som garanterar att ersättning bara betalas ut för de anpassningar som behövs för att bilen ska kunna användas av den försäkrade.146

Myndigheternas yttranden över ISF:s rapporter

Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska, enligt sina instruktioner, senast sex veckor efter att ISF har lämnat en rapport till regeringen kommentera de slutsatser som särskilt berör myndigheten. Eventuella åtgärder som myndigheten avser att göra med anledning av rapporten ska också redovisas.147 ISF får en kopia av myndigheternas yttranden.

Det är sällan som myndigheterna i dessa svar uttalar att de kommer att vidta åtgärder med anledning av den granskning som ISF har genomfört.148

6.2.3Regeringens styrning

I sina årliga rapporter tar ISF bland annat upp hur riksdagen och regeringen har använt sig av myndighetens rapporter. Detta kan ses som ett uttryck för rapporternas genomslag i politiken.

Det är relativt vanligt att ISF:s rapporter leder till beslut om vidare utredning. Denna utrednings tilläggsdirektiv, om hur det allmänna ombudet kan ges bättre förutsättningar att fullgöra sitt uppdrag, är ett sådant exempel.

Det är däremot inte särskilt vanligt att regeringen hänvisar till ISF i regeringsuppdrag som ges till ISF:s tillsynsobjekt. I Försäkringskassans regleringsbrev för 2014 gavs myndigheten 18 uppdrag med återrapporteringskrav (förutom kravet på att lämna

146ISF (2014a) Bilstöd, Promemoria, Dnr 2012-154.

1473 a § förordning (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan och 3 a § förordning (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten.

148Se exempelvis Försäkringskassans yttrande över Inspektionen för socialförsäkringens rapport ”Försäkringskassans handläggning av sjukpenning - ur ett jämställdhetsperspektiv”

(2013:16), Dnr 053640-2013.

124

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

prognoser vid ett antal tillfällen under året). För ett av uppdragen nämndes en rapport från ISF som bakgrund till uppdraget. Det gällde efterhandskontroller inom tandvårdsstödet. I regleringsbrevet för 2015 hänvisades inte till ISF i något av de uppdrag som Försäkringskassan fick. Varken Pensionsmyndigheten eller Skatteverket hade något uppdrag i regleringsbrevet för 2014 som hänvisade till ISF.

ISF fick tre uppdrag i sitt regleringsbrev för 2014, varav två var av tillsynskaraktär.

Regeringsuppdrag till ISF

ISF har under de år myndigheten funnits haft en relativt stor frihet att själv prioritera granskningsområden och en stor del av de tillsyns- och granskningsinsatser som myndigheten har genomfört har varit egeninitierade. ISF har även fått ett antal regeringsuppdrag varje år. Regeringsuppdragen är färre till antalet än de egeninitierade insatserna, men myndigheten lägger ungefär lika stor del av resurserna på regeringsuppdrag och egeninitierade insatser.

Sedan ISF bildades har myndigheten fått totalt 48 regeringsuppdrag, antingen i regleringsbrev eller som ett särskilt regeringsbeslut. Av dessa har 21 helt eller delvis haft tillsynskaraktär och 17 har haft inriktning mot effektivitetsgranskning. De uppdrag som helt eller delvis haft tillsynskaraktär redovisas nedan. En hänvisning till återrapporteringen till regeringen redovisas inom parentes.

2010

–Uppdrag att sammanställa och bedöma befintliga uppföljningar och utvärderingar om samverkan inom socialförsäkringsområdet (ISF 2010:2)

–Granskning av Försäkringskassans tillämpning av de regler som infördes inom sjukförsäkringen från och med den 1 juli 2008 och den 1 januari 2010 (ISF 2011:4─7)

–Granskning av Försäkringskassans hantering av de underlag som ligger till grund för beslut om sjukpenning (ISF 2011:8)

125

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

–Granskning av processen vid beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv (ISF 2011:15)

2011

–Granskning av kvaliteten i hanteringen av bostadstillägg till pensionärer i Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan under 2011 respektive 2012 (ISF 2012:3)

–Granskning av tillämpningen av lagstiftningen, inom sjukpenning och havandeskapspenning, i ärenden som rör kvinnor med graviditetsrelaterade besvär (ISF 2012:16)

2012

–Granskning av det allmänna ombudets roll vid Försäkringskassan (ISF 2012:11)

–Granskning av hur beslut om indragen sjukpenning eller avslag på sjukpenning kommuniceras till de försäkrade och hur Försäkringskassans rutiner för omprövning av sjukpenningärenden (ISF 2013:1)

–Analys av pensionssparares och pensionärers behov av kunskap och information för att tillvarata sina intressen inom pensionsområdet och stärka sin ställning som konsumenter (ISF 2012:14)

–Uppdrag att följa utfall av beslut om statlig assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken (ISF 2012:18)

2013

–Granskning av Försäkringskassans arbete med en jämställd sjukskrivningsprocess (ISF 2013:16)

–Granskning av om och hur Försäkringskassans förnyade utredningar om sjukersättning görs samt vad de leder till i fråga om ersättning och eventuella rehabiliteringsåtgärder (ISF 2014:13)

126

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

–Fortsatt granskning av kvaliteten i hanteringen av bostadstillägg (ISF 2013:8 och 2014:14)

–Analys av sjukförsäkringens utformning och sjukfrånvaro i psykiska diagnoser (ISF 2014:22)

–Uppdrag att följa upp nya regler för personlig assistans och assistansersättning (rapporteras senast den 15 december 2015 och den 15 december 2017)

–Uppföljning av ISF:s tidigare granskning av tillämpningen av lagstiftningen om graviditetspenning (ISF 2014:25)

2014

–Granskning av hur informationsgivningen kring valet mellan fondförsäkring och traditionell försäkring ser ut för den som ska gå i pension (ISF 2014:26)

–Granskning av kvalitet i beslut om tillfällig föräldrapenning och underhållsstöd (rapporteras senast den 4 maj respektive den 2 november 2015)

2015

–Uppdrag att göra en genomgång av de problem som finns med nuvarande lagstiftning som berör assistansersättning (rapporteras senast den 30 september 2015)

–Granskning av Försäkringskassans arbete med aktivitetsförmågeutredningar (redovisas senast den 31 mars 2016)

–Kartläggning och analys av myndigheternas tillämpning av lagvalsreglerna i artikel 12 (utsändning) och 13 (arbete i flera länder), i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/ 2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (redovisas senast den 30 oktober 2015)

127

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

6.2.4Innehållet i enskildas klagomål till ISF

Sedan ISF inrättades 2009 har myndigheten tagit emot skriftliga klagomål från enskilda. Klagomålen har diarieförts och besvarats kort av myndighetens jurister. ISF vidtar i regel inga direkta åtgärder i enskilda ärenden utan klagomålen utgör i stället en kunskapskälla till aktuella områden att utöva tillsyn inom. I undantagsfall har man dock agerat direkt i enskilda ärenden genom att kontakta den berörda myndigheten. Sedan 2012 kan enskilda även lämna klagomål via webbplatsen. Ibland väljer den som klagar att vara anonym och ibland lämnas kontaktuppgifter. Information om hur klagomålen hanteras av ISF finns på myndighetens hemsida. Dessutom tar myndigheten varje år emot ett stort antal telefonsamtal från enskilda.

Tendensen är att antalet klagomål ökar över tid. Totalt har det under åren inkommit cirka 350 brev och 120 synpunkter via webbplatsen till ISF. Under 2012 kom det in 68 brev och under 2013 inkom 92 brev.

Utredningen har gått igenom de inlämnade breven som kom in under 2013 och till och med oktober 2014, samt synpunkterna från webbplatsen under tiden slutet av april 2012 till och med oktober 2014 i syfte att se vilka synpunkter enskilda lämnar i sina klagomål. Tyvärr har det inte varit möjligt att analysera de inkomna klagomålen efter bakgrundsfaktorer som kön och ålder eftersom dessa uppgifter ofta inte framgår i klagomålen.

Skrivelser från enskilda via brev

När det gäller skriftliga klagomål har utredningen gjort en grov indelning i fyra olika grupper utifrån klagomålens tema. En del enskilda håller sig till ett tema i sin skrivelse medan andra framför synpunkter från olika teman. Ett fåtal klagomål har inte kunnat placeras under något tema. Samtliga klagomål riktar sig mot Försäkringskassan. Ett fåtal enskilda nämnde att de samtidigt vänt sig till JO med sitt klagomål.

Den första gruppen beskriver generellt långa händelseförlopp och bifogar ett omfattande material, till exempel i form av sjukjournaler. Den enskilde vill berätta om vad som hänt. I klagomålen lyfts fram att man önskar få en ursäkt, en förklaring till

128

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

vad som hänt, att ens erfarenheter ska leda till att liknande händelser förebyggs, att någon ska ta ansvar, att någon ska straffas eller att man vill ha skadestånd.

Den andra gruppen har synpunkter på reglerna i socialförsäkringsbalken. De menar att det är fel på lagstiftningen och/eller att just deras ärende har felbedömts på olika sätt materiellt. De vill ha hjälp med sina ärenden för att få rätt.

Den tredje gruppen framför klagomål som är relaterade till specifika händelser. Det handlar om att man inte, trots upprepade försök, kommit fram till aktuell handläggare, att man inte fått begärd relevant information, att man fått felaktig information, att man fått för korta svarstider över jul och nyår, att akter och handlingar försvunnit, att inlämnade handlingar tagit för lång tid att nå aktuell beslutsfattare inom beslutsmyndigheten och inte kommit med i beslutsunderlaget, att sekretessbelagd information lämnats till obehöriga, att handläggningen av ärendet tagit för lång tid och att beslut haft en bristande motivering. Även denna grupp framställer önskemål om att någon ska ta ansvar, att händelsen inte ska upprepas igen, att man ska få en ursäkt etcetera.

Den fjärde gruppen utgörs av anställda på Försäkringskassan och är så kallade visselblåsare. Här finns två undergrupper. Den första gruppen klagar med namnunderskrift. De skriver att de har framfört synpunkterna internt först, men inte fått gehör för dessa och att de nu vill vända sig till ISF. Den andra gruppen utgörs av anonyma. De skriver att de inte har vågat ta upp frågan internt inom Försäkringskassan eftersom de då riskerar repressalier.

De första tre grupperna är ungefär lika stora. Den fjärde gruppen med visselblåsare utgörs av ett fåtal klagomål. När den enskilde framför klagomål som hör hemma under olika teman är framför allt teman från de två första grupperna en vanlig kombination. Den tredje gruppen skiljer sig åt i ett annat avseende jämfört med övriga grupper. I denna grupp finns det personer, som uppträtt som juridiska ombud för den enskilde, som framför klagomål gällande specifika händelser.

I breven kommer det också fram information om enskildas upplevelser av hur Försäkringskassan tidigare tagit om hand deras klagomål. Exempelvis att den enskilde upplever att han eller hon blivit nonchalant bemött. Andra känner sig illa behandlade av enskilda handläggare. I Försäkringskassans hantering av klagomål

129

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

ingår att de handläggare som kritik riktas mot ska vara en del av processen för att ta hand om klagomålet. När enskilda har tappat förtroendet för handläggaren som man har, förekommer det att hon eller han vänder sig till ISF i stället. En annan grupp framför synpunkter på kvaliteten på de svar man fått från Försäkringskassan. Det kan handla om att man inte fått något svar (bristande kunskap hos handläggarna om hur klagomålet ska hanteras) eller att svaret från Försäkringskassan har varit obegripligt (långa, krångliga, juridiska motiveringar).

Synpunkter som lämnas via webben

ISF har en flik på sin webbplats där det går att lämna synpunkter. På sidan finns upplysningar om hur myndigheten tar hand om dessa synpunkter. ISF informerar om att inkomna klagomål ses som ett underlag för myndighetens arbete med att identifiera intressanta områden att studera, men att ingen hantering av individärenden genomförs.

Synpunkter som kommer in via webben skiljer sig från dem som inkommer via brev och e-post. Eftersom det inte går att bifoga dokument måste den som hör av sig sammanfatta och beskriva sin historia relativt kortfattat. Men det är också delvis annorlunda frågor som tas upp, även om de fyra grupperna ovan känns igen.

Inflödet varierar betydligt över tid. I bland har flera synpunkter per dag kommit in medan det kan dröja ett par månader mellan tillfällena vissa perioder. En av 120 synpunkter rör Pensionsmyndigheten. Åtta av klagomålen har inte med socialförsäkringen direkt att göra. Det handlar då till exempel om klagomål på socialtjänsten eller på arbetsförmedlingens anvisningar inom jobb och utvecklingsgarantin. I något fall är det rättssystemet man vill klaga på. Tio klagomål har klassificerats som obegripliga. Antingen för att de inte rör socialförsäkringen eller för att de innehåller för lite information.

130

SOU 2015:46	Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

Observera att tabellen inte summerar eftersom klagomålen i många fall berör flera olika typer av synpunkter.

En tredjedel av de inkomna synpunkterna från april 2009 till oktober 2014 pekar på problem med regelverket. Ibland är det den enda synpunkt som framförs, men ofta har de även andra erfarenheter och klagomål som de tar upp. En vanlig formulering är att ”så här kan det väl inte vara (tänkt)?!”

Det är inte särskilt vanligt att den som klagar anger varför hon eller han hör av sig. I ett antal fall framgår det dock att syftet med klagomålet är att undvika liknande händelser i framtiden eller att den som hör av sig vill berätta sin historia, troligen i syfte att undvika att fler blir behandlade på samma sätt. Några synpunkter är formulerade mer som förslag än som klagomål. Det kan handla om hur Försäkringskassan kan utveckla tekniska lösningar eller att det borde skapas en oberoende instans dit sjuka kan vända sig med förfrågningar och få stöd.

Över hälften av samtliga klagomål rör sådant som faller inom förvaltningslagens område eller som handlar om bemötande och service. Klagomålen rör allt från frekventa byten av handläggare till

131

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

några fall där handläggaren ska ha uttryckt att det inte spelar någon roll vad som skrivs i en ansökan eftersom det ändå kommer att bli avslag. SGI-hanteringen med dess komplicerade regelverk tycks vara överrepresenterad bland klagomålen. Några klagomål handlar om att det i ett pågående ärende eller ett omprövningsärende inte alltid anges en kontaktperson utan den försäkrade hänvisas till kundtjänst. Ett par av klagomålen har skickats in av anställda på Försäkringskassan, så kallade visselblåsare. Även anställda på Arbetsförmedlingen har i något fall hört av sig med klagomål på hur samarbetet mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen fungerar.

Endast i tre av fallen framgår det att det rör sig om händelser som ligger mer än två år tillbaka i tiden. I två fall nämns en JO- anmälan.

6.3Extraordinär tillsyn

Socialförsäkringen granskas också av två extraordinära tillsynsorgan. Sedan 1809 har det i Sverige funnits två parallella extraordinära tillsynsorgan, nämligen Justitiekanslern (JK) under regeringen och Riksdagens ombudsmän (JO) under riksdagen.

Denna dubbla kontroll av den offentliga förvaltningen motiverades från början av den då rådande maktdelningen i samhället. Den dubbla kontrollen motiveras i dag utifrån medborgarnas rättssäkerhetsintresse och med hänsyn till att regeringen behöver ett eget kontrollorgan för att kunna svara inför riksdagen.149 Gemensamt för JK och JO är att de inte har till primär uppgift att kontrollera verksamheten inom ett visst område. De har i stället rätt att vid behov granska såväl handläggningen av ett enskilt ärende som arbetet inom en myndighet generellt. JK:s och JO:s tillsynsområden överlappar varandra och båda myndigheterna utövar således tillsyn över socialförsäkringsområdet.

149 SOU 1993:37 Justitiekanslern. En översyn av JK:s arbetsuppgifter m.m., s. 115.

132

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

6.3.1Riksdagens ombudsmän

JO utses av riksdagen och har till uppgift att övervaka att myndigheter och tjänstemän vid myndigheter följer lagar och andra författningar och att de även i övrigt uppfyller sina skyldigheter.

Ombudsmännens tillsyn bedrivs genom prövning av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar, som ombudsmännen finner påkallade.150

JO:s uppfattning är att deras granskning som huvudregel inte ska ersätta den tillsyn och rättstillämpning som ankommer på annan myndighet. Enligt sin instruktion kan JO överlämna ett ärende till en annan myndighet för handläggning, om ärendet är av sådan karaktär att det är lämpligt att det utreds och prövas av någon annan myndighet än JO. En förutsättning är att myndigheten inte tidigare prövat saken. Överlämnande av detta slag sker ofta till olika tillsynsmyndigheter. När RFV fanns överlämnade JO cirka ett ärende per år dit. Det kunde handla om en fråga som utreddes av RFV samtidigt i en pågående interutredning gällande exempelvis bemötandefrågor och bristande kompetens hos anställda.

Anmälningsärenden

Ett klagomål från allmänheten handläggs som en anmälan. Vem som helst kan göra en anmälan hos JO och det är heller inte nödvändigt att man personligen är berörd av det man anmäler. Anonyma klagomål utreds däremot normalt inte av JO.

Antalet klagomål till JO

Under perioden 1 juli 2013–30 juni 2014 kom det in 7 110 klagomålsärenden till JO. Inflödet varierade över året med som lägst drygt 450 inkomna klagomål i december och som högst drygt 660 klagomål i oktober.

Eftersom JO har relativt långa handläggningstider i sin klagomålshantering avgörs ärenden inte alltid under det år de

150 Lag (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän.

133

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

inkommit till myndigheten. Bland de klagomålsärenden som avgjordes under 2013/14 stod socialtjänsten följt av polisväsendet för flest klagomål med omkring 1 100 klagomål vardera. Knappt 900 avgjorda klagomålsärenden handlade om kriminalvården. Därefter kom domstolarna med knappt 430 avgjorda klagomålsärenden. Socialförsäkringen hamnade på en femte plats med 425 avgjorda klagomålsärenden.

Antalet anmälningar riktade mot Försäkringskassan har varierat kraftigt. I början av 2000-talet gjordes under 300 anmälningar per år. Därefter steg antalet anmälningar sakta under några år för att under hösten 2008 öka kraftigt. Under åren 2009 och 2010 gjordes cirka 800 anmälningar per år riktade mot Försäkringskassan. Under våren 2010 vände trenden och antalet anmälningar har därefter sakta minskat i antal. Mellan 2012 och 2013 minskade antalet anmälningar med tio procent. Omräknat till kalenderårsdata inkom 377 klagomål till JO som rörde Försäkringskassan 2013. År 2014 var motsvarande antal 368.

I genomsnitt görs cirka 30 anmälningar per år riktade mot Pensionsmyndigheten.

JO:s hantering av klagomålsärenden

Enligt uppgifter från JO används cirka tre heltidstjänster i handläggningen av socialförsäkringsärenden.

JO är i princip fri att avgöra vad som ska utredas och hur mycket som ska utredas. Om JO väljer att inte gå vidare med anmälningen skrivs ärendet av direkt utan någon motivering. Vissa avskrivningsbeslut skickas dock till aktuell myndighet för kännedom, till exempel när en namngiven handläggare kritiseras i anmälan. Drygt 60 procent av anmälningarna skrivs av direkt, ofta på grund av att klagomålet rör myndighetens beslut i sak. Av JO:s statistik framgår inte skälet till att ärenden avskrivs och JO har inte heller uppgifter om kön eller andra bakgrundsfaktorer för dem som klagomålen berör.

Myndigheter och tjänstemän är skyldiga att lämna de upplysningar och yttranden som JO begär. Om den inhämtade informationen visar att ärendet inte behöver utredas ytterligare skrivs ärendet av och kopior på beslutet skickas till anmälaren och

134

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

till berörd myndighet. Verksamhetsåret 2013/14 skrevs 26 procent av alla klagomål som kom in av efter sådan viss utredning.

Det betyder att det är omkring 15 procent av samtliga klagomål som kommer in som går vidare för ytterligare utredning. Då remitteras klagomålet till den aktuella myndigheten. Om ärendet berör den som har gjort anmälan skickas sedan myndighetens skriftliga svar, remissvaret, till anmälaren för kommentarer.

JO avgör ärenden genom beslut som inte går att överklaga. Besluten skickas till den anmälda myndigheten och till den som har gjort anmälan.

I besluten uttalar sig JO om en åtgärd av en myndighet eller en befattningshavare strider mot lag, annan författning eller om den på annat sätt har varit felaktig eller olämplig. Om så är fallet kallas det för en erinran. JO får även göra uttalanden som avser att främja enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning.

JO har inte befogenhet att själv meddela straffrättsliga sanktioner eller disciplinära påföljder. JO kan dock väcka åtal om det i samband med granskningen uppstår misstanke om brott. Vidare har JO möjlighet att begära disciplinåtgärder mot en tjänsteman, till exempel varning eller löneavdrag. JO är inte någon besvärsmyndighet och får därför inte överpröva eller på annat sätt ändra de granskade besluten. Det går inte att begära skadestånd från JO om man anser sig ha blivit felaktigt behandlad av myndigheterna. Beslut i JO:s ärenden är inte rättsligt bindande. I formellt hänseende är besluten inte något annat än ett uttryck för ombudsmannens personliga uppfattning i de behandlade frågorna151.

I tabell 6.2 visas att 67 procent av klagomålen på socialförsäkringsområdet avvisades eller avgjordes utan utredning under verksamhetsåret 2013/14. Det är en något högre andel jämfört med verksamheten totalt. Under samma år överlämnades inte några ärenden som gällde socialförsäkringen till någon annan myndighet. Det kan jämföras med 6 procent för samtliga inkomna klagomål.

Var tredje klagomål som gällde socialförsäkringen utreddes av JO. Bland dessa uttalade JO kritik i fyra av tio fall. Av alla inkomna klagomål på området uttalades kritik i 12 procent av klagomålen.

151 Socialförsäkringsutskottets yttrande 2011/12:SfU5y.

135

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

Det var en högre andel jämfört med samtliga klagomål som inkom till JO under perioden.

Uppdelat på Försäkringskassan respektive Pensionsmyndigheten uttalas kritik i 12 procent av anmälningarna när det gäller Försäkringskassan. Pensionsmyndigheten ligger i nivå med JO:s övriga klagomål, det vill säga 7 procent.

JO (2014) Justitieombudsmännens ämbetsberättelse, Redogörelse 2013/14:JO1, Bilaga 1.

Innehållet i JO:s kritik på socialförsäkringsområdet

JO för ingen statistik över innehållet i de inkomna klagomålen. Det saknas även uppgifter om vilka som klagar till JO, exempelvis med avseende på ålder och kön.

I JO:s ämbetsberättelse redovisas dock innehållet i de klagomål som har lett till kritik av JO. Myndigheten lämnar även en övergripande kommentar om granskningsområdet. I ämbetsberättelsen för 2014/15 skriver JO att även om Försäkringskassans interna riktlinjer och metodstöd oftast är mycket bra är det inte alltid som dessa följs. JO drar slutsatsen att många brister uppstår på grund av att handläggarna inte hinner ta del av de instruktioner som finns.

JO tar i den sammanfattande bedömningen särskilt upp sekretess och att handlingar skickats till fler person samt brister i beslutsmotiveringar som problematiska för Försäkringskassan.

Brister i ett allt för kategoriskt och allmänt hållet internt beslutsstöd som minskade möjligheterna till individuell bedömning

136

SOU 2015:46 Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

lyfts som särskilt problematiskt när det gäller Pensionsmyndigheten.152

Försäkringskassan har även tagit fram en egen sammanställning över JO:s granskning av myndigheten. Av denna framgår det att såväl antalet klagomål som resulterar i kritik och antalet ärenden som remitteras har minskat under de senaste åren.

Figur 6.1 sammanfattar innehållet i de klagomål som ledde till kritik under 2014. På grund av JO:s handläggningstider har klagomålen i många fall kommit in tidigare än 2014.

Källa: Försäkringskassan (2015) Justitieombudsmannens granskning 2014, dnr 5000 -2015.

JO riktade kritik mot Försäkringskassan med anledning av klagomålsärenden i 48 fall under 2014. I tre fall riktade JO mycket allvarlig kritik mot Försäkringskassan. I samtliga dessa fall handlade det om offentlighet och sekretess. De förmåner som berördes var sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning samt handikappersättning. JO riktade under 2014 allvarlig kritik mot Försäkringskassan i fem fall. Kritiken gällde handläggningstid, allmänna krav på handläggningen, verkställighet och ett fall med felaktig hantering av registeruppgifter. De områden som berördes

152 JO (2015a) Justitieombudsmännens ämbetsberättelse, Redogörelse 2014/15:JO1.

137

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

var sjuk- och aktivitetsersättning, SGI, sjukpenning och tillfällig föräldrapenning.153

Initiativärenden

JO arbetar även med initiativärenden. Ett initiativärende kan grunda sig på till exempel iakttagelser vid en inspektion, en anonym anmälan från en så kallad visselblåsare eller information i media som en ombudsman tycker bör utredas. Med utgångspunkt i initiativet upprättar JO en promemoria som remitteras till den berörda myndigheten för upplysningar eller utredning och yttrande, varefter JO fattar beslut i ärendet. JO genomförde totalt 34 initiativärenden under verksamhetsåret 2013/14. Inget av dessa berörde socialförsäkringsområdet.154

Inspektioner

JO gör också inspektioner hos myndigheter. Vid en inspektion går JO igenom akter och andra dokument samt har diskussioner med myndighetens ledning och med tjänstemän på myndigheten. Alla inspektioner anmäls två till tre veckor i förväg till den berörda myndigheten. Inför besöket skickar JO en beställningslista på akter/ärenden som ska tas fram. Det kan till exempel handla om myndighetens äldsta öppna ärenden. En inspektion brukar ta ett par dagar att genomföra. Arbetet avslutas med att ombudsmannen redogör muntligt och skriftligt för eventuella felaktigheter och brister som har noterats och vilka åtgärder som bör vidtas för att dessa ska avhjälpas. Ungefär 2–3 inspektioner per år görs på myndigheter inom socialförsäkringsområdet.

153Försäkringskassan (2015b) Justitieombudsmannens granskning 2014, dnr 5000-2015.

154JO (2015a) s. 14.

138

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

Objekten väljs ut på förekommen anledning, men JO väljer också att besöka myndigheter utifrån geografiskt läge och funktion. Under 2013/14 genomförde JO 19 inspektioner (exklusive NPM- verksamheten155), varav en inspektion av Pensionsmyndigheten och en inspektion av Försäkringskassan.156

6.3.2Justitiekanslern – ”statens jurist”

JK är en självständig myndighet som sorterar under regeringen. JK har bland annat i uppgift att utöva tillsyn över den offentliga förvaltningen. JK företräder också staten i ärenden som rör statens skadereglering.157

JK har alltså i likhet med JO tillsyn över myndigheter och deras tjänstemän. JK har till uppgift att granska att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar och att de i övrigt fullgör sina åtaganden.158 JK:s tillsyn är, i jämförelse med JO:s, mer övergripande och främst inriktad på att upptäcka systematiska fel i den offentliga verksamheten.

I regel initieras JK:s granskningar av en anmälan från en enskild eller från en myndighet. Ett tillsynsärende kan också påbörjas i samband med en inspektion eller genom att JK på eget initiativ tar upp ett ärende, till exempel till följd av uppgifter som framkommer i ett skadeståndsärende. Inspektioner genomförs i regel främst hos domstolar och länsstyrelser.

De som anmäler ett tillsynsärende till JK får antingen ett brevsvar om att JK inte vidtar någon åtgärd eller ett beslut med eller utan kritik. Om JK väljer att ta upp ett ärende begärs ett yttrande från berörd myndighet in. Enskilda befattningshavare och myndigheter har skyldighet att lämna den information och de yttranden som JK begär.

155JO har som ett särskilt uppdrag att genomföra regelbundna inspektioner och besök vid institutioner där människor hålls frihetsberövade och att rapportera till internationella kontroll- och samarbetsorgan. Uppdraget innebär att JO bidrar till att Sveriges åtaganden enligt tilläggsprotokollet till FN:s antitortyrkonvention (Opcat) uppfylls. För att fullgöra uppgiften som nationellt besöksorgan biträds ombudsmännen av en särskild enhet, NPM- enheten.

156JO (2015a) s. 687.

157Förordning (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern.

158Lag (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn.

139

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

JK är i likhet med JO fri att avgöra vad som ska utredas och hur mycket som ska utredas.159 JK kan inte ge direktiv om hur ett ärende hos en förvaltningsmyndighet ska handläggas eller avgöras. JK kan inte heller ompröva beslut som har fattats av andra myndigheter eller ändra deras avgörande i sak. Som särskild åklagare har JK dock rätt att väcka åtal mot befattningshavare som har begått brottslig handling i tjänsten. Vidare får JK göra en anmälan om disciplinpåföljd, avsked eller avstängning och har också rätt att föra talan i domstol om ändring av en myndighets beslut i sådana frågor.

JK handlägger främst så kallade beslutsskador i sin skadereglering. En beslutsskada inträffar när en statlig myndighet fattar ett felaktigt beslut.160 Oftast handlar det om felaktiga registeruppgifter. Större myndigheter, däribland Försäkringskassan, hanterar själva ärenden som rör vissa typer av skadeståndsanspråk.161 162

JK:s ärenden om skadereglering initieras antingen av skrivelser från enskilda eller av att en myndighet överlämnar ett anspråk som myndigheten bedömer ska handläggas av JK.

Om det är klart att anspråket ska avslås fattas beslutet vanligen på det underlag som kommit in. I andra fall remitteras anspråket till den myndighet som påstås ha begått ett skadeståndsgrundande fel. Myndigheten uppmanas att bland annat lämna sin inställning till skadeståndsfrågan.

Anspråk som har lämnats över från andra myndigheter ska innehålla ett yttrande över hur myndigheten ställer sig till sökandens skadeståndskrav. JK fattar i många fall beslut direkt på det underlag som kommer från myndigheten. Vid behov kan JK kommunicera med den enskilde.

JK:s beslut i skaderegleringsärenden kan i vissa fall innehålla ett särskilt uttalande i en tillsynsfråga oavsett om skadestånd ska utgå eller inte.

15915 § förordning (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern.

160Oftast grundas skadeståndet på 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) och 48 § personuppgiftslagen (1998:204).

1615, 6, 7 och 9 §§ förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten.

162Reglerna för skadereglering håller på att ses över. Se promemorian ”En tydligare skadereglering i staten” Ju2014/2802/L2.

140

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

Under 2014 avgjorde JK totalt 1 287 tillsynsärenden, varav 27 resulterade i någon typ av kritik. Samma år avgjordes 6 211 skadeståndsärenden, en betydande skillnad jämfört med föregående år, då antalet avgjorda skadeståndsärenden var 2 751. Skälet till det stora antalet skadeståndsärenden under 2014 var, enligt JK, skadeståndsanspråk gällande polismyndigheten i Skånes register

över ”kringresande”.163

Mot Försäkringskassan gjordes enligt JK 55 tillsynsanmälningar under 2014. Motsvarande siffror för Pensionsmyndigheten var 4 anmälningar. Alla avskrevs utan åtgärd. Tillsynsanmälningarna angående Försäkringskassan avser oftast missnöje med själva besluten som har fattats, klagomål på dålig information och långsam handläggning och i bland även missnöje med själva lagstiftningen. Under 2013 handlades 167 skadeståndsärenden avseende Försäkringskassan och 4 avseende Pensionsmyndigheten. Av dessa beviljades skadestånd i 30 ärenden riktade mot Försäkringskassan och i 4 ärenden riktade mot Pensionsmyndigheten. Det är sällsynt att JK inleder initiativärenden mot Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.

6.4Övrig tillsyn och granskning

Det finns ett antal myndigheter som har till uppgift att utöva tillsyn över en viss bestämd verksamhet/sektor med anknytning till socialförsäkringsområdet. De myndigheter det främst gäller är:

–Datainspektionen

–Diskrimineringsombudsmannen

–Arbetsmiljöverket

–Finansinspektionen

Dessa myndigheters arbete med tillsyn beskrivs mer utförligt i bilaga 4.

163 JK (2015) JK:s årsredovisning för 2014.

141

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

6.4.1Riksrevisionen – en del av kontrollmakten

Även om Riksrevisionen inte är någon tillsynsmyndighet utför den granskning av bland annat socialförsäkringsområdet. Riksrevisionen bildades 2003 efter en konstitutionell förändring där dåvarande Riksdagens revisorer och RRV lades ner och Riksrevisionen inrättades som en ny myndighet under riksdagen. Genom beslutet att inrätta en sammanhållen revisionsmyndighet markerade riksdagen betydelsen av att förstärka kontrollmakten på det ekonomiska området.

Riksrevisionens uppdrag regleras i 13 kap. 7–9 §§ regeringsformen, lagen (2002:1022) om statlig revision m.m. samt i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen. Riksrevisionen är självständig gentemot riksdagen och har ett grundlagsskyddat mandat att för medborgarnas räkning granska vad statens pengar går till och hur effektivt de används. Riksrevisorerna bestämmer själva vad de ska granska, hur det ska göras och vilka slutsatser de ska dra. Om brister upptäcks rapporterar Riksrevisionen om dem och ger rekommendationer för att förbättra effektiviteten. Riksrevisionen är en viktig del av riksdagens kontrollmakt. Riksrevisionen leds av tre riksrevisorer som är valda av riksdagen.

Riksrevisionen gör två typer av granskningar; en årlig revision och effektivitetsrevision.

Den årliga revisionen innebär att Riksrevisionen granskar alla myndigheters årsredovisningar. I granskningen kontrolleras om redovisningen är pålitlig, om räkenskaperna är rättvisande och om myndigheterna följer gällande bestämmelser.

Effektivitetsrevisionen innebär att Riksrevisionen granskar hur effektiv den statliga verksamheten är genom stickprov i regeringens, riksdagens eller myndigheternas förvaltning. Granskningarna utgår från riksdagens beslut och omfattar regeringens genomförande av politiska mål, styrning, uppföljning och rapportering till riksdagen. Riksrevisionen granskar också myndigheternas genomförande och rapportering till regeringen. Syftet med revisionen är att kontrollera att arbetet sköts på ett effektivt sätt och att skattepengarna används i enlighet med regeringens och riksdagens mål.

142

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

Under senare år har Riksrevisionen effektivitetsgranskat socialförsäkringen på flera områden. Bland de granskningar som har gjorts kan följande nämnas:

–Det allmänna pensionssystemet (RiR 2014:17)

–Bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd till pensionärer – når förmånerna fram? (RiR 2013:7

–Tandvårdsreformen 2008 – når den alla? (RiR 2012:12)

–Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? (RiR 2011:20)

–Från många till en – sammanslagning av myndigheter (RiR 2010:3)

–Beslut om sjukpenning – har Försäkringskassan tillräckligt med underlag? (RiR 2009:07)

6.4.2Riksrevisionens granskning av ISF

Riksrevisionen granskade under 2014 ISF:s granskning av det allmänna pensionssystemet.164 I granskningen ställdes bland annat frågorna om regeringen har säkerställt en fungerande granskning av det allmänna pensionssystemet och om ISF har genomfört granskningar i enlighet med sitt uppdrag.

Riksrevisionens samlade bedömning var att granskningen av det allmänna pensionssystemet brast. Regeringen hade enligt rapporten inte styrt ISF:s verksamhet tillräckligt, inte sett till att granskningarna kom till användning och dessutom brustit i sin återkoppling till ISF.

Regeringen hade enligt Riksrevisionen inte heller tydligt pekat ut om ISF var ett institut för kunskapsuppbyggnad eller en inspektion som skulle kontrollera socialförsäkringsområdet. ISF hade i hög utsträckning själva fått bestämma inriktningen på sitt arbete.

164 Riksrevisionen 2014:17 Det allmänna pensionssystemet – en granskning av granskningen.

143

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

Riksrevisionen kritiserade även att varken regeringen eller ISF använde begreppen risk och väsentlighet när de motiverade vilka projekt som skulle drivas inom pensionsområdet.165

Riksrevisionen var vidare kritisk till att de granskningsrapporter som publicerats i många fall saknade rekommendationer och att de var inriktade mot effektutvärderingar, vilket gjorde det svårt att följa upp granskningarna.

I förlängningen riskerade den bristfälliga granskningen av det allmänna pensionssystemet enligt rapporten att leda till att medborgarna inte kunde veta om rättssäkerhet och effektivitet hölls på en tillräcklig nivå.

Riksrevisionen menade att det borde klarläggas hur stor del av de totala granskningsresurserna som skulle gå till effektutvärdering.166

En delfråga i rapporten var hur samarbetet mellan ISF, Pensionsmyndigheten och Socialdepartementet fungerade. Riksrevisionens slutsats var att man hade svårt att hitta former för samarbetet och att det saknades förtroende mellan tillsynsobjekt och tillsynsmyndighet. Det innebar att det fanns risk för att resultaten av de granskningar som gjordes inte kom till användning.167

Regeringens och socialförsäkringsutskottets yttranden med anledning av Riksrevisionens kritik

Regeringen har i skrivelse 2014/15:34 bedömt Riksrevisionens iakttagelser. Av skrivelsen framgår det att regeringen i stor utsträckning inte instämmer i den kritik som Riksrevisionen framför och att regeringen inte avser att vidta några ytterligare åtgärder utöver pågående och redan planerad utvärdering av ISF:s verksamhet, inklusive denna utredning.

Regeringen bedömer emellertid att det kan finnas anledning att föra en diskussion med ISF om effekterna av myndighetens granskningsrapporter, för att säkerställa att de kommer till

165I regleringsbrev från 2010 och 2011 uttryckte regeringen att ISF skulle granska utifrån risk och väsentlighet.

166Riksrevisionen 2014:17 s. 9 ff, 41 ff, 45 ff och 59 ff.

167Riksrevisionen 2014:17 s. 49 ff och 59 ff.

144

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

användning och bidrar till att förbättra Pensionsmyndighetens verksamhet och pensionssystemets funktion.

Även riksdagens socialförsäkringsutskott har behandlat Riksrevisionens rapport och utskottet ställer sig bakom regeringens ställningstaganden, bland annat vad gäller ISF:s möjligheter att självständigt utforma verksamheten och att det kan finnas anledning att diskutera hur effekterna av granskningsrapporterna kan öka.168

6.5Interna kontroll─ och kvalitetssystem

Precis som för andra stora myndigheter är intern granskning och kvalitetsutveckling betydelsefullt för såväl Försäkringskassan som för Pensionsmyndigheten och Skatteverket. De tre myndigheterna lyder under internrevisionsförordningen (2006:1228) och förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, vilka beskrivs i avsnitt 5.3.1.

6.5.1Försäkringskassans kontroll- och kvalitetsarbete

Försäkringskassans arbete med intern styrning och kontroll

I Försäkringskassans riktlinjer för Intern styrning och kontroll betonas verksamhetsnyttan för myndigheten. För att undvika parallella kanaler för styrsignaler vill Försäkringskassan i så stor utsträckning som möjligt integrera arbetet med intern styrning och kontroll i övriga uppföljnings- och planeringsmoment och i exempelvis arbetet mot felaktiga utbetalningar.

Hela organsationens ansvar för intern styrning och kontroll illustreras med en modell som bygger på tre så kallade försvarslinjer. Den första försvarslinjen utgörs av den formella organisationen, den andra försvarslinjen är de funktioner som har stödjande eller övervakande roller och som är viktiga för den interna styrningen och kontrollen. Den tredje försvarslinjen är den oberoende internrevisionen. Tanken är att så mycket som möjligt av kvalitetsbrister och risker ska hanteras av första försvarslinjen så

168 Bet 2014/15:SfU9.

145

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

att den andra och tredje kan arbeta proaktivt. En effektiv modell kräver samordning och samarbete mellan de olika försvarslinjerna.169

I toppen av modellen finns generaldirektören som har det övergripande ansvaret och som intygar i årsredovisningen att den interna styrningen och kontrollen fungerar på ett bra sätt. Modellen med en självständig internrevision som rapporterar till myndighetens ledning bygger egentligen på att det ska finnas en styrelse att rapportera till, se avsnitt 5.3.1. Eftersom Försäkringskassan är en enrådighetsmyndighet saknas en styrelse och internrevisionen rapporterar direkt till generaldirektören. Det betyder att den inte är självständig på det sätt som anges i internrevisionsförordningen.170

I ett antal granskningar av Försäkringskassans arbete mot felaktiga utbetalningar fann Statskontoret flera konkreta brister som ökar risken för felaktiga utbetalningar. Men signaler om brister hade inte fångats upp av internrevisionen. I stället hade bristerna uppmärksammats på andra sätt. Liknande brister uppmärksammades för de andra granskade myndigheterna. Den slutsats Statskontoret drog är att det fanns en osäkerhet om den interna styrningen och kontrollens inriktning. Inslag av subjektiva bedömningar av tillämpningen av FISK:en bidrog till att risker för felaktiga utbetalningar inte uppmärksammades av internrevisionen.171

I en rapport från ISF analyseras hur controllerrollen har påverkats av Försäkringskassans förändringsarbete under de senaste åren. I rapporten pekar ISF på att controllern på Försäkringskassan fått en mer konsultativ än auktoritär roll. Samtidigt som spridningen av styrningsansvaret till fler inom myndigheten kan ha positiva effekter pekar ISF på att det även finns risker med utvecklingen.

169Försäkringskassan (2013c), Försäkringskassans riktlinjer om Intern styrning och kontroll i Försäkringskassan, version 4, 2013-11-29.

1709 § internrevisionsförordning (2006:1228).

171Statskontoret (2011) Fångar FISKEN fel? Betydelsen av intern styrning och kontroll för att motverka felaktiga utbetalningar, Om offentlig sektor.

146

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

Det finns, enligt rapporten, en risk för otydlighet om vem som har styrningsansvaret och att likformighetsperspektivet åsidosätts med ett delegerat styrningsansvar.172

Försäkringskassans kvalitetsarbete

Under hösten 2011 inleddes en större översyn av Försäkringskassans interna kvalitetsarbete. Det fanns flera skäl till översynen. Den tidigare kvalitetsmodellen Qben II hade exempelvis missat kvalitetsbrister som uppmärksammats i fördjupade studier och det fanns även problem med användbarheten för myndigheten genom allt för små urval. Det hade lett till att enheter utförde egna kvalitetskontroller. Det uppmärksammades också att den kvalitetsmodell som användes ursprungligen utformades för RFV:s tillsyn och inte för ett internt kvalitetsarbete.173 Inte minst mot bakgrund av att Försäkringskassan började arbeta med lean aktualiserades hur återföringen av uppmärksammade kvalitetsbrister fungerade.174

Som ett resultat av översynen beslutade Försäkringskassans ledning i december 2012 om att lägga ner den dåvarande kvalitetsmodellen och i stället initiera en förstudie i syfte att utarbeta en ny kvalitetsuppföljningsmodell.175

Förstudien pågick under första halvåret 2013. Utifrån det dåvarande styrnings- och kvalitetsarbetet bedömdes Försäkringskassan ha en väl fungerande styrkedja men det fanns ett antal utvecklingsområden. Ett av dessa var att det saknades uppföljningar av hur väl nyckelkontrollerna i handläggningen

172ISF 2015:2 Controllerrollen i Försäkringskassans nya styrning.

173Försäkringskassan (2012b) Översyn av Försäkringskassans kontinuerliga kvalitetskontroll – analys och förslag.

174En central del av det som brukar benämnas lean är just att arbete med ständiga förbättringar ska genomsyra organisationen. Arbete med lean, eller med system- och processbaserad styrning i offentlig tjänsteproduktion, brukar beskrivas som att fokus förflyttas från ledning och styrning till mötet med ”kunden” utifrån dennas önskemål och behov. Tanken är att en organisation i så stor utsträckning som möjligt ska ägna sig åt direkt värdeskapande aktiviteter. Det som brukar kallas onödig efterfrågan ska minimeras. Exempel på onödig, icke värdeskapande, efterfrågan är när försäkrade kontaktar myndigheten för att fråga om när pengarna kommer eller om deras ansökan har kommit in. Värdet av en verksamhet bestäms utifrån ”kundens” perspektiv. Det innebär att medarbetarna behöver involveras i utvecklingsarbetet eftersom det är de som träffar ”kunderna”.

175Försäkringskassan (2013d) Systematisk kvalitetsuppföljning för lärande och utveckling ur ett kundperspektiv – resultat av en förstudie.

147

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

fungerade. Det försvårade möjligheterna att identifiera så kallade

”förmånsrättsliga kvalitetsrisker”. Ett annat utvecklingsområde som utpekades var vikten av att betrakta iakttagelser och rekommendationer från intern och extern granskning på ett objektivt sätt och med ett öppet förhållningssätt. Ett antal huvudsakliga slutsatser av förstudien var:

–Kvalitetsarbetet behövde anpassas till en verksamhetsstrategi som bygger på ”lean”

–Det saknades ett enhetligt kvalitetsbegrepp

–Ett nytt, gemensamt, kvalitetsbegrepp bör ha ett kundperspektiv

–Kvalitetsuppföljning bör fokusera på utveckling och lärande snarare än att leta fel

–Kvalitetsuppföljning bör fokusera på avvikelser och variationer i fördelningen snarare än att undersöka enstaka punkter

–Analys och återkoppling från kvalitetsmätningar bör utvecklas176

Arbetsgruppen som arbetade med förstudien lämnade ett antal förslag i anslutning till slutsatserna ovan. Bland annat föreslogs en gemensam kvalitetsdefinition som med smärre förändringar antogs av Försäkringskassans ledning:

”att inom ramen för en korrekt tillämpning av gällande lagstiftning möta kundens behov och överträffa förväntningarna på bemötande, kompetens och service.”177

Arbetsgruppen föreslog även en kvalitetsmodell i tre delar. Lokala kvalitetsuppföljningar, indikatorbaserade kvalitetsuppföljningar samt fördjupade riktade uppföljningar av framför allt rättslig kvalitet.

Den föreslagna modellen började genomföras under hösten 2013. I en statusrapport från december 2013 presenterades de inledande erfarenheterna av modellen.

Kvalitetsmodellen utgår ifrån den framtagna gemensamma kvalitetsdefinitionen.

176Försäkringskassan (2013d).

177Försäkringskassans årsredovisning 2014, s. 23.

148

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

Den första delen av kvalitetsmodellen, de lokala kvalitetsuppföljningarna, beskrevs som en vidareutveckling av befintliga lokala kvalitetsmodeller. Lokala kvalitetsuppföljningar skulle genomföras på alla handläggande kontor eller enhet inom den dåvarande organisationen som var indelad i LFC, NFC och KS178. Uppföljningarna skulle ha ett lärandeperspektiv. En ny, organisationsoberoende kvalitetsuppföljningsmall (dialogunderlag) utvecklades under hösten 2013.

Rent praktiskt innebär modellen att en specialist går igenom ett antal ärenden för respektive handläggare. Därefter genomförs en dialog mellan specialist och handläggare där också enhetschefen i regel deltar. Det görs inte någon kvantifiering av resultaten från de lokala kvalitetsuppföljningarna, då det har visat sig hämma lärande och utveckling.

De delar som rör kundens behov utgick i modellens grundutförande från förvaltningslagens bestämmelser om serviceskyldighet och skyndsamhet (4 och 7 §§) samt från Försäkringskassans kundlöften.

Den rättsliga kvalitetsuppföljningen skulle göras främst utifrån socialförsäkringsrättslig lagstiftning och förvaltningslagen. De rättsliga kvalitetsuppföljningarna planerades till att vara omkring fyra till åtta per år. Antalet ärenden i en specifik uppföljning borde enligt kvalitetsmodellen vara minst 600.

Den andra delen i kvalitetsuppföljningsmodellen är indikatorbaserad uppföljning. Tanken är att det för varje förmånsslag ska utvecklas ett antal kvalitetsindikatorer som är relevanta att följa på olika nivåer i verksamheten. För varje förmån ska det finnas indikatorer på upplevd kvalitet, på rättslig kvalitet och där det är relevant på politisk måluppfyllelse. Indikatorerna tas fram på övergripande nivå, på kontorsnivå och på enhetsnivå.

I december 2013 bedömde projektgruppen för kvalitetsmodellen att de flesta av indikatorerna på övergripande nivå skulle vara möjliga att följa från och med årsskiftet 2013/14, med undantag av

178 Lokala Försäkringscenter, Nationella försäkringscenter respektive Kundcenter och självbetjäning.

149

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

indikatorerna för politisk måluppfyllnad och för livssituationen

Ingen förmån just nu.179

Försäkringskassan skriver i sin årsredovisning för 2014 att problem med arbetets styrformer, organisationsförändringar samt komplexiteten i området har underskattats. Det har lett till en försenad start för kvalitetsmodellen. Myndigheten räknar dock med att kunna införa kvalitetsmodellen i sin helhet för ett tjugotal förmåner under 2015. Inledningsvis som testverksamhet och senare i full skala. I slutet av 2014 beslutades också om nya riktlinjer för kvalitetsutveckling.180

Försäkringskassans hantering av kundsynpunkter

Försäkringskassan har särskilda riktlinjer för hanteringen av kundsynpunkter (Riktlinje 2013:5). Det myndigheten räknar som kundsynpunkter är sådana som har inkommit via Försäkringskassans webbplats och dess kundsynpunktsfunktion

”Hjälp oss att bli bättre/Klagomål och beröm”181 eller som har inkommit till handläggare och registrerats under ”Registrera kundsynpunkt” på Försäkringskassans intranät. För andra inkomna synpunkter gäller riktlinjerna (2011:17) för hantering av skrivelser.

Hjälp oss att bli bättre

På Försäkringskassans webbplats finns det en särskild miljö där det går att lämna ett förbättringsförslag alternativt hålla med eller kommentera ett tidigare publicerat förslag. När enskilda ska lämna in förslag måste de verifiera sin e-postadress eller sitt Facebook- konto för att säkerställa att det finns en verklig person bakom förslaget. Särskilt utsedda handläggare inom Kundcenter ansvarar för granskning, publicering och administration av förslagen. Om

179Försäkringskassan (2013a) Försäkringskassans modell för systematisk kvalitetsuppföljning för lärande och utveckling ur kundens perspektiv – statutsrapport för pågående genomförandeprojekt.

180Försäkringskassan (2015a) Årsredovisning för 2014 s. 26.

181För att hitta funktionen klickar man på Privatpersoner/Kontakt/Hjälp oss att bli bättre på Försäkringskassans hemsida. Där finns tre alternativ att välja på: Jag har ett förbättringsförslag! Jag vill klaga eller ge beröm! respektive Jag har en fråga!

150

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

det finns ett färdigt svar på förslaget publiceras det direkt. I övriga fall är målet att ett första svar ska publiceras inom två arbetsdagar.

Handläggningen ska enligt riktlinjerna ske skyndsamt och svar ska ges inom tio arbetsdagar. Om synpunkterna handlar om ett pågående försäkringsärende skickas synpunkten till ansvarig enhetschef på den handläggande enheten.

Ansvaret för att ta tillvara förslaget ligger hos den del inom organisationen som det berör. Målet med funktionen är enligt Försäkringskassan att få större kunskap om kundernas behov för att kunna använda det i utvecklingsarbetet.

Omhändertagande av synpunkter

Alla inkomna synpunkter samlas i ”Kundsynpunktsportalen”, som

är ett handläggningssystem, där de får ett ID-nummer. I portalen sorteras inkomna synpunkter i korgar baserat på livssituationer, kanaler (KC, Servicekontor och Digitala kanaler) samt andra ansvarsområden, som exempelvis fordringshantering, personinformation, SGI och GD-stab. Inom varje sådant ansvarsområde finns en eller flera kundsynpunktssamordnare utsedda av sin organisation. Som stöd i arbetet med kundsynpunkter finns förutom riktlinjerna en manual med instruktioner för hur portalen fungerar samt beskrivningar av hur olika typer av synpunkter ska omhändertas. Exempel på olika typer av hantering av synpunkter är:

–Handläggningen ska enligt riktlinjerna ske skyndsamt och svar ska ges inom tio arbetsdagar. I Kundsynpunktsportalen finns ett

”varningssystem” som uppmärksammar samordnarna på om en synpunkt är försenad. Uppföljning kan göras på hur stor andel av kunderna som har fått återkoppling inom tio dagar.

–Om synpunkterna handlar om ett pågående försäkringsärende skickas synpunkten till ansvarig enhetschef på den handläggande enheten via portalen, där chefen öppnar synpunkten och bekräftar att den är omhändertagen och anger datum för när kunden är kontaktad.

–Beröm av namngiven medarbetare, skickas till medarbetaren samt dennes närmaste chef och därefter avidentifieras den.

151

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

–Klagomål på namngiven medarbetare, skickas till närmaste chef för omhändertagande och sedan raderas den.

–Anmälan om misstanke om brott ska hanteras i enlighet med riktlinjer för överlämnande till kontrollutredning där synpunkten skrivs ut och skickas till kontroll varefter den raderas.

När en kundsynpunkt är omhändertagen ska samordnaren kategorisera synpunkten för att underlätta analys och utvärdering av inkomna synpunkter. Samordnaren kan också avidentifiera en kundsynpunkt som innehåller sådant som kontakt- eller personuppgifter som kan identifiera kund eller medarbetare.

Det finns också möjlighet att radera synpunkter som av andra skäl inte är lämpliga att publicera/spara. Det kan handla om synpunkter som innehåller rasistiska tillmälen utan annat informativt innehåll.

Stöd för kunddriven verksamhetsutveckling

När en kundsynpunkt är färdighanterad sparas den i en databas. Via länk på Försäkringskassans intranät är databasen tillgänglig för alla medarbetare. En söksida möjliggör avgränsad sökning av kundsynpunkter. Avgränsningar som kan göras är exempelvis datumintervall, livssituation, ersättning, kanal och andra ansvarsområden som försäkringstillhörighet och fordringshantering.

Kundsynpunkter gallras löpande från Kundsynpunktsportalen och databasen efter två år. I databasen finns dock även raderade synpunkter sparade men endast samordnare med administratörsbehörighet har tillgång till dem.

Enheten Kundinsikter och tjänstedesign har förvaltningsansvar för kundsynpunkter och sammanställer månads- och tertialrapporter till Försäkringskassans ledningsgrupp. Rapporterna publiceras på Försäkringskassans intranät.

152

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

Inkomna synpunkter 2014

Försäkringskassan har sedan 2007 tertialvis sammanställt de kundsynpunkter som inkommer till myndigheten. I början handlade sammanställningarna mest om att redovisa antalet inkomna synpunkter, men med tiden har sammanställningarna fått en mer kvalitativ ansats.

År 2014 inkom det 4 332 synpunkter till kundhanteringssystemet. Enligt det system som gäller från och med november 2014 sorteras och redovisas kundsynpunkter som kommer in under ett antal kvalitetsfaktorer. Dessa omfattar etablerade faktorer för servicekvalitet och faktorer som har identifierats som viktiga för förtroende och kundnöjdhet hos Försäkringskassan. Det görs också en bedömning av om kundsynpunkterna berör något av Försäkringskassans så kallade kundlöften.182 Däremot görs ingen systematisk redovisning av andra bakgrundsfaktorer, som kön, ålder eller region.

Här ges några exempel på den information som finns i

Försäkringskassans sammanställning. När det gäller gruppen ”med tillfälligt nedsatt arbetsförmåga” kom det in 781 synpunkter under

2014. Långa handläggningstider var den vanligaste orsaken till klagomål.

För gruppen ”som lever med funktionsnedsättning” kom det in få synpunkter under 2014, totalt 137 stycken. Enligt Försäkringskassan gällde synpunkterna varierande områden.

Antalet synpunkter som gällde föräldrapenning var 1 260 stycken 2014. Under årets sista tertial rörde flest klagomål webbplatsen och myndighetens service i form av appar samt funktionen för ansökan på webben. Klagomål på felaktig information var också relativt vanligt.

Bland synpunkter som kopplas samman med bostadsbidrag lyfter Försäkringskassan att det under tredje tertialet inkommit klagomål på dåligt bemötande i nio fall. För gruppen ”med varaktigt nedsatt arbetsförmåga” lyfter Försäkringskassan att klagomål på brist på information är det vanligaste ämnet.183

182Försäkringskassan (2014b) Klagomål och beröm november 2014.

183Försäkringskassan (2014c) Klagomål och beröm, tertialrapport, T3 2014.

153

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

6.5.2Pensionsmyndighetens kontroll- och kvalitetsarbete

Pensionsmyndighetens kvalitetsarbete

Pensionsmyndigheten arbetar med en kvalitetsmodell som innehåller kontinuerliga respektive riktade kvalitetskontroller.

Syftet med de kontinuerliga kvalitetskontrollerna är ta fram underlag till myndighetens arbete med att säkerställa att regelverket tillämpas korrekt. Den kontinuerliga kvalitetskontrollen innebär att ett slumpmässigt urval av ärenden tas fram och granskas varje månad utifrån fastställda kvalitetskriterier. Granskningen görs utifrån kriterierna materiell respektive formell riktighet samt enkelhet. Under 2014 upphörde den kontinuerliga kvalitetskontrollen för ett antal ärendeslag.

De riktade granskningarna innebär att ett specifikt område väljs ut och granskas. Urvalet av områden sker utifrån riskanalyser, synpunkter från pensionssparare och pensionärer eller från resultat av den kontinuerliga granskningen. Under 2014 genomfördes tre riktade granskningar.

Utöver kontinuerlig och riktad granskning genomförs så kallade utbetalningskontroller. Dessa innebär att det görs en rimlighetsbedömning för ett slumpmässigt urval av utbetalningar.184

Pensionsmyndighetens hantering av synpunkter från pensionssparare

Pensionsmyndigheten definierar synpunkter som ”klagomål, förslag och beröm på myndighetens övergripande verksamhet och service”. Under 2014 inkom 3 185 synpunkter till myndigheten, varav 3 062 var klagomål och 123 var beröm.

Mer än en tredjedel (1 130) av klagomålen 2014 handlade om förvaltningstjänster för premiepension (det vill säga företag som erbjuder tjänsten att sköta kundernas fondbyte inom premiepensionen). När premiepensionsföretag beställer fondbytesblanketter åt kunder kommer utskicket från Pensionsmyndigheten, trots att det är företaget som har gjort

beställningen.	Pensionssparare	hör	då	av	sig	till

184 Pensionsmyndigheten (2015) Årsredovisning för 2014, s. 22 f.

154

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

Pensionsmyndigheten och undrar varför de får utskick som de inte har bett om. Detta problem har uppstått efter att möjligheten att göra massfondbyten togs bort.

Synpunkter som gällde ålderspension var näst vanligast utifrån Pensionsmyndighetens indelning i verksamhetsområden. 273 klagomål och 3 synpunkter med beröm inkom under 2014. Bland dessa var det 69 stycken synpunkter som handlade om beslutet om ålderspension och 96 synpunkter som berörde ålderspensionssystemet allmänt.

241 synpunkter som inkom under 2014 handlade om myndighetens webbplats eller om andra tekniska frågor. 61 av de 241 synpunkterna handlade om informationen på

Pensionsmyndighetens webbplats och 46 handlade om ”dina sidor”.

Synpunkter på orange kuvertet och på kundservices service var också relativt vanligt med omkring 135 synpunkter vardera.

Cirka tre fjärdedelar av synpunkterna 2014 inkom via telefon. Omkring en femtedel kom via e-post. Ett fåtal inkom via Facebook eller Twitter.185

6.5.3Skatteverkets kontroll- och kvalitetsarbete

Rättsavdelningen på Skatteverkets huvudkontor ansvarar för att säkerställa styrningen och utveckla stödet inom PGI. Det är även rättsavdelningen som genomför juridisk granskning av området. Avdelningen ansvarar för allmänna råd och andra ställningstaganden i rättsliga frågor. Avdelningen genomför också särskilda utredningar om den rättsliga kvaliteten i PGI- bedömningen. Enligt Skatteverket har det genomförts fyra rättsliga kvalitetsgranskningar på PGI sedan 2011.

De allra flesta klagomål som kommer in till Skatteverket handlar om taxeringsärenden. Det är bara något enstaka klagomål årligen som kommer till Skatteverket som gäller PGI. Däremot ser Skatteverket att det är problematiskt att det är otydligt för enskilda om de ska vända sig till Pensionsmyndigheten eller till Skatteverket med en synpunkt som gäller PGI.186

185Enligt uppgifter från Pensionsmyndigheten.

186Enligt uppgifter från Skatteverket.

155

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

Summering

Försäkringskassans internrevision bygger på en modell med integrering i verksamheten snarare än på självständighet. Det ligger i linje med den styrfilosofi som myndigheten har för närvarande, där det är högt prioriterat att undvika motverkande styrsignaler. Det kan öka behovet av en extern granskning.

Både Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten arbetar med att sammanställa och ta till vara synpunkter från enskilda. I Pensionsmyndighetens fall ingår synpunkterna som kommer in som en del i kvalitetsmodellen då de kan resultera i riktade granskningar.

Försäkringskassans modell för hantering av kundsynpunkter bygger på att medarbetarna har möjlighet att ta fram uppgifter om inkomna synpunkter utifrån olika dimensioner. Vissa uppgifter gallras dock vilket gör att det underlag medarbetarna har tillgång till inte är heltäckande. Det är också oklart i vilken utsträckning kundsynpunkterna används i kvalitetsarbetet. Det är den del av verksamheten som berörs av en synpunkt som ansvarar för att besvara den. Myndigheten är mån om att hålla korta svarstider till de som lämnar synpunkter. Men det finns ingen information i myndighetens riktlinjer om hur återkopplingen till enskilda ska gå till vad gäller innehåll och bemötande. Det är alltså inte frågan om någon systematisk fristående eller djupare granskning av de synpunkter som kommer in.

Varken Pensionsmyndigheten eller Försäkringskassan tycks göra någon systematisk uppföljning av synpunkterna från enskilda uppdelat på generella bakgrundsfaktorer som kön eller ålder. Utredningen har också uppfattat att vare sig Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten använder sig av de synpunkter som inkommer till ISF.

6.6Flera aktörer som granskar

Beskrivningen av den befintliga granskningen på socialförsäkringsområdet visar att det finns flera aktörer som med utgångspunkt i sitt specifika uppdrag granskar socialförsäkringsområdet.

156

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet

De olika granskarna har mer eller mindre tydliga gränser mellan sig. I vissa fall handlar skillnaden kanske mer om vem som är uppdragsgivare än om själva innehållet i granskningen. Samtidigt är det så att innehållet kan styras av vem som är uppdragsgivare. Ibland handlar det om tydligt avgränsade tillsynsområden, eller till och med om lagstadgad ensamrätt. Ett exempel på detta är Diskrimineringsombudsmannen (DO).

Systemet med överlappande granskning återfinns inom flera politikområden där verksamheten har stor betydelse för den enskildes rättsäkerhet.

6.6.1Extraordinär och reguljär tillsyn

Den extraordinära tillsynen omfattar i princip hela förvaltningen. Det innebär att det på alla statliga verksamhetsområden där det finns en reguljär tillsyn finns en överlappning mellan den extaraordinära och den reguljära tillsynen.

JO har framfört att en reguljär tillsyn inom socialförsäkringsområdet skulle kunna utgöra ett komplement till JO:s verksamhet.187 JO:s verksamhet skiljer sig från reguljär tillsyn genom att den omfattar hela förvaltningen, men också genom att JO lyder under riksdagen. JK omfattar även den hela förvaltningen men lyder i likhet med den reguljära tillsynen under regeringen. Däremot har JK ett begränsat uppdrag att genom övergripande tillsyn främst hitta systematiska fel i den offentliga verksamheten. JK har även, till skillnad från andra tillsynsmyndigheter, till uppgift att reglera skadeståndsanspråk som riktas mot staten.

6.6.2Flera funktioner för granskning är en del av modellen

I prövning av klagomål är det de enskilda som väljer vilken granskningsfunktion som klagomålet lämnas till. Det kan innebära att samma klagomål lämnas in till flera olika myndigheter eller till

187 Jfr JO, ämbetsberättelse 2010/11:JO1, s. 28 där dåvarande JO uttalade att det inte behövde uppstå några gränsdragningsproblem mellan JO:s extraordinära tillsyn och reguljär tillsyn.

157

Nuvarande tillsyn och granskning på socialförsäkringsområdet SOU 2015:46

att klagomål lämnas till en annan myndighet än den som är bäst lämpad att pröva klagomålet.

Ibland hävdas det att det kan skapa oklarheter för allmänheten, tillsynsobjekten och för tillsynsmyndigheten om två eller flera myndigheter utövar tillsyn parallellt över samma verksamhet. Oklarheterna kan handla om vem som har ansvaret för en viss tillsyn och om att tillsynsmyndigheterna kan komma till olika slutsatser. Om tillsynsmyndigheterna kommer till olika slutsatser i samma fråga får inte tillsynsobjektet någon klar vägledning att förhålla sig till. En parallell granskning kan också leda till effektivitetsförluster i form av ökade störningar i den granskade verksamheten.

I dag finns det flera exempel på tillsynsmyndigheter som har delvis överlappande tillsynsuppdrag. På alla de områden där det finns reguljära tillsynsmyndigheter som har i uppdrag att tillsyna statlig verksamhet finns det också en extraordinär tillsyn. De tillsynsmyndigheter som har i uppdrag att utöva tillsyn över specifika frågor, som diskriminering, arbetsmiljö eller datasäkerhet har stor erfarenhet av att förhålla sig till annan tillsyn inom den verksamhet de tillsynar, även om tillsynsuppdragen är olika. Samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna tycks i praktiken fungera relativt smidigt.

En reguljär tillsyn kan ha en väl upparbetad kompetens och erfarenhet av ett specifikt område. JO har en förvaltningsrättslig inriktning och kan inte vara specialiserad på samma sätt som en reguljär tillsynsmyndighet.

Dessutom är det viktigt att peka på att utgångspunkten för direktiven till denna utredning bland annat är att JO har upplevt det som problematiskt att det periodvis varit en omfattande volym med klagomål som gäller socialförsäkringsområdet som har inkommit till JO. Utredningens uppfattning är att anmälningarna till JO över åren har varierat och att det inte finns några indikationer på att denna variation skulle upphöra.

158

7Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

7.1Inledning

Det här kapitlet handlar om behovet av tillsyn inom socialförsäkringsområdet.

På en rad offentliga verksamhetsområden har det bedömts finnas ett behov av en bred tillsyn med möjlighet för enskilda att lämna klagomål på verksamheten. Det gäller exempelvis inom en rad områden såsom skola, socialtjänst, på högskole- och på arbetsmarknadsområdet med flera. Syftet är att garantera enskildas rättssäkerhet och samtidigt vara en funktion för medborgerlig insyn i verksamheterna. I det här avsnittet behandlas ett antal faktorer som har betydelse för behovet av tillsyn kopplat till socialförsäkringsområdet specifikt.

Utgångspunkten för den tillsynsdefinition utredningen använder är att tillsynen i första hand är medborgarnas funktion för ansvarsutkrävande och insyn. Därutöver fyller tillsynen även andra viktiga behov som också hänger samman med ansvarsutkrävande och insyn. Det handlar om att tillsynen utgör ett underlag för regering och riksdag Men inte minst viktigt är att tillsynen också syftar till att förebygga framtida fel.

I kapitel 4 redovisas argument som man från forskningens sida fört fram vad gäller för- och nackdelar med utvärdering, granskning och i viss mån tillsyn. I kapitel 5 drar utredningen slutsatsen att behovet av tillsyn avgörs av medborgarnas behov, verksamhetens art och regeringens behov av underlag för styrning.

Utifrån dessa resonemang tar det här kapitlet sikte på de olika skäl för tillsyn som utredningen har identifierat utifrån främst medborgarnas behov och verksamhetens art.

159

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

Utredningen menar att de fyra syften med tillsyn generellt, som redovisas i kapitel 4, även fullt ut är relevanta för socialförsäkringen. Det handlar om att (1) göra det möjligt för medborgarna att utkräva ansvar från politiker och förvaltning, (2) att förebygga felaktigheter i förvaltningen, att (3) ge ett underlag för styrning och utveckling av förvaltningen och om att (4) vara en funktion för allmänhetens insyn i verksamheterna.

Därutöver finns för olika samhällssektorer mer specifika skäl för tillsyn över just deras verksamheter. Vad gäller socialförsäkringen har dessa behov analyserats av två tidigare utredningar, SOU 2003:63 respektive SOU 2008:10. Enligt utredningen är de skäl som där förs fram i stor utsträckning fortfarande giltiga. De skäl som förs fram har också olika grad av relevans beroende på om tillsynen handlar om enskilda individers rättigheter – det vill säga klagomålshantering- eller om det handlar om tillsyn av mer generell art. De olika skälen för tillsyn som har förts fram av tidigare utredningar redovisas i avsnitt 7.1.1 nedan.

I avsnitten 7.2─7.6 analyseras ett antal olika faktorer som utredningen bedömer är relevanta för att bedöma behovet av tillsyn inom socialförsäkringsområdet. I avsnitt 7.7 undersöks om den nuvarande tillsynen är tillräcklig och om behovet av tillsyn kan fyllas genom att bygga ut de befintliga granskningsfunktionerna. Kapitlet avslutas med en summering av de olika argument för att det finns ett utökat tillsynsbehov på socialförsäkringsområdet som utredningen har identifierat.

7.1.1Tidigare tankar om socialförsäkringens behov av tillsyn

Historiskt har det under en lång tid funnits en reguljär tillsyn inom socialförsäkringsområdet. I denna tillsyn ingick både generell tillsyn och klagomålshantering, se avsnitt 6.1.1. I samband med enmyndighetsreformen av Försäkringskassan och vid bildandet av ISF utreddes frågan om behovet av tillsyn på socialförsäkringsområdet av två olika utredningar, SOU 2003:63 respektive SOU 2008:10. Dock omfattade inte någon av utredningarnas direktiv hanteringen av klagomål från allmänheten.

160

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

SOU 2003:63 ─ Ansa

Den så kallade Ansa-utredningen gjorde en avvägning mellan tillsyn och insyn. En utgångspunkt för förstatligandet av försäkringskassorna var, enligt Ansa-utredningen, att insyn främst skulle åstadkommas genom en ny förtroendemannaorganisation på både lokal och regional nivå, se avsnitt 6.1.3. Denna skulle fungera som allmänhetens ”ögon och öron” in i myndigheten.188 Mot bakgrund av den föreslagna förtroendemannaorganisationen fann utredningen att det inte fanns ett behov av att inrätta ett särskilt organ med uppgift att utöva tillsyn över den nya myndigheten.189 Utredningen resonerade dock främst kring generell tillsyn och inte tillsyn i form av hantering av enskildas klagomål.

Ingen av de funktioner för insyn och medborgerlig delaktighet som inrättades i samband med enmyndighetsreformen kom dock att fungera som avsett. Av det skälet avvecklades försäkringsdelegationerna i januari 2007. Socialförsäkringsnämnderna lades ner i januari 2008 i samband med en omfattande omorganisation, se avsnitt 6.1.3.

I dag styrs Försäkringskassan av en generaldirektör. Försäkringskassan har ett insynsråd och en internrevision. I och med detta finns ingen styrelse med fullt ansvar, som det var tänkt från början och heller ingen förtroendemannaorganisation i form av försäkringsdelegationer eller socialförsäkringsnämnder.

SOU 2008:10 – 21+1=>2

I utredningen som föregick bildandet av ISF framfördes sex huvudsakliga skäl till att det fanns ett behov av en systematisk och löpande granskning av socialförsäkringen. I utredningens direktiv angavs att tillsynen skulle handla om generell tillsyn och inte om enskilda försäkrades klagomål. De skäl för tillsyn som utredningen förde fram var:

188SOU 2003:63 21+1-1 En sammanhållen administration av socialförsäkringen, s. 75 ff. och

92ff.

189SOU 2003:106 Försäkringskassan - Den nya myndigheten, s. 65 ff.

161

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

1.Socialförsäkringen hade problem med kvalitet och likabedömning. Regeringen hade 2008 uttalat att rättssäkerheten och enhetligheten i handläggningen behövde stärkas.

2.Försäkringskassans kontrollsystem upptäckte bara en liten del av de felaktiga utbetalningarna.

3.Omfattningen av socialförsäkringen, både i pengar och i betydelse för medborgarna.

4.En extern granskning betraktades som viktig för att stärka tilltron till socialförsäkringen och dess administration.

5.Försäkringskassans omställningsprocess skapade behov av en extern granskning som bidrog till rättssäkerhet och effektivitet.

6.Det saknades en aktör som följde upp samverkansinsatser.190

Utredningen bedömer att alla dessa skäl i princip fortfarande har relevans då det gäller behovet av tillsyn. Även om den omställningsprocess som den tidigare utredningen hänvisar till är avslutad är det rimligt att tro att förändringar av såväl organisation som styrformer kommer att fortgå. Trots att förändringarna syftar till att utveckla och effektivisera verksamheten uppstår samtidigt risker när stora verksamheter som Försäkringskassan gör omställningar.

7.2Förtroende och legitimitet

Frågan om medborgarnas och de försäkrades förtroende är en central fråga inom socialförsäkringsområdet. För att en verksamhet ska vara legitim behöver medborgarna känna förtroende för en verksamhet både i formell och i materiell mening, se avsnitt 4.6.2. Att på olika sätt skapa system så att förtroendet, och därmed legitimiteten för verksamheten, ökar betraktar utredningen som centralt. Det handlar såväl om att enskilda ska ges möjlighet att framföra klagomål som att myndigheten granskas av utanförstående granskare.

190 SOU 2008:10 21+1->2 En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen, s. 31 f.

162

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

Frågan om förtroendet för en verksamhet går självfallet inte att lösa enbart med hjälp av tillsyn. Däremot utgör förtroendefrågan en viktig grund för att bedöma behovet av tillsyn. Av utredningsdirektiven framgår det hur regeringen såg på sambandet mellan tillsyn och förtroendet för verksamheten:

”En förutsättning för medborgarnas förtroende för socialförsäkringen är att administrationen av försäkringen bedrivs i enlighet med lagar och andra föreskrifter och i övrigt utförs på ett korrekt och konsekvent sätt. Det är därför viktigt att socialförsäkringen och de myndigheter som handlägger den kan bli föremål för tillsyn och kvalificerad granskning.”191

Enligt utredningens uppfattning handlar frågan om förtroende både om allmänhetens förtroende för systemet som helhet och om den enskildes förtroende för en rättssäker hantering i sitt specifika fall.

7.2.1Förtroendet är en del av uppdraget

I Försäkringskassans regleringsbrev har det sedan myndigheten bildades funnits formuleringar om att myndigheten ska arbeta med tilltron till socialförsäkringen. Detsamma gällde för övrigt även Riksförsäkringsverket (RFV) som fram till att myndigheten uppgick i den nya Försäkringskassan hade som övergripande mål ”att administrera socialförsäkringen rättssäkert och effektivt samt lika för kvinnor och män, så att tilltron till den bevaras och stärks.”192

Under 2008 genomförde Försäkringskassan en omfattande omorganisering. Samtidigt med detta sjönk sjuktalen och myndighetens anslag minskades. Under senare delen av 2008 framkom det att Försäkringskassan befann sig i ett kritiskt ekonomiskt läge och att det saknades 900 miljoner kronor jämfört med anslaget för 2009. Av de begärda 950 miljonerna beviljade regeringen 600 miljoner kronor i tilläggsbudgeten på våren 2009 och ytterligare 350 miljoner kronor i september samma år. Det

191Dir. 2013:58.

192RFV:s regleringsbrev 2004.

163

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

osäkra ekonomiska läget påverkade myndighetens arbete, bland annat genom ett anställningsstopp från december 2008.

Problemen innebar att myndigheten under en period inte klarade att leva upp till de grundläggande förvaltningsrättsliga kraven. Det handlade bland annat om långa handläggningstider, växande ärendebalanser och stora svårigheter för enskilda att komma i kontakt med myndigheten. I samband med detta steg antalet JO-anmälningar som gällde Försäkringskassan dramatiskt.

I 2005–2008 års regleringsbrev hade Försäkringskassan som övergripande mål att se till att tilltron till socialförsäkringen och dess administration skulle vara hög. I 2009 års regleringsbrev nämns tilltro enbart i samband med felaktiga utbetalningar och att rätt person får rätt ersättning i tid är en förutsättning för människors tilltro. Men i 2010 års regleringsbrev införs tilltron till socialförsäkringen återigen i de inledande meningarna om myndighetens verksamhet. De följande åren omformuleras målparagrafen något men innebörden är liknande. Myndigheten har som överordnat mål att arbeta med medborgarnas förtroende för socialförsäkringen.193

Även i Försäkringskassans regleringsbrev för 2015 finns en målparagraf som uttrycker att förtroendet för både myndigheten och socialförsäkringen är prioriterat. Förtroendet ska uppnås genom en korrekt tillämpning av regelverket och att rätt person får rätt ersättning i tid.194

I ISF:s regleringsbrev åren 2012–2014 innehöll målparagrafen en formulering om att även ISF skulle bidra till medborgarnas tilltro till socialförsäkringen. Målparagrafen för ISF är dock omformulerad i 2015 års regleringsbrev och innehåller inte längre något explicit om tilltron till socialförsäkringen.195

I budgetpropositionen för 2015 menade regeringen att fokuseringen på förtroende behöver balanseras av en korrekt tillämpning av försäkringen, en effektiv och rättsäker administration samt att en omfattande och effektiv kontrollverksamhet prioriteras.196

193Försäkringskassans regleringsbrev för åren 2005–2014.

194Försäkringskassans regleringsbrev för 2015.

195ISF:s regleringsbrev för åren 2012–2015.

196Prop. 2014/15:01 UO 10 s. 24.

164

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

7.2.2Förtroendemätningar på socialförsäkringsområdet

Det finns ett stort antal studier av förtroendet för socialförsäkringens olika delar. Inte minst pågår ett omfattande myndighetsinternt arbete med att följa och analysera förtroendet för myndigheternas verksamhet. Här återges kort resultaten från några av de undersökningar som genomförts.

Förtroendet för socialförsäkringen

Hur förtroendet för socialförsäkringens olika delar har utvecklats sedan 1980-talet behandlas i en underlagsrapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (SOU 2015:21).197

Mellan åren 2002 och 2010 sjönk förtroendet för socialförsäkringen. Förändringen gällde genomgående men var extra tydlig för vissa grupper. Störst skillnader när det gällde tilliten till att socialförsäkringen upprätthöll en hygglig levnadsstandard för de sjuka var det när klassdimensionen analyserades. Arbetare hade en lägre tillit än tjänstemän. I tidigare mätningar, av bland annat SOM-institutet, hade arbetare tvärtom ett högre förtroende.

Motsvarande förändring har även skett när det gäller tilliten till den allmänna pensionen. Över hälften av samtliga tillfrågade trodde inte att den offentliga pensionen garanterade en hygglig levnadsstandard. Över tid har åldersfaktorn också förändrats markant och vid undersökningen 2010 var det de som själva var pensionärer som hade lägst tillit till att pensionssystemet gav en acceptabel levnadsstandard. I mitten av 1990-talet var det unga som hade lägst tilltro till de framtida pensionerna.

De som själva var sjuka, arbetslösa eller förtidspensionerade hade en lägre tilltro till att socialförsäkringarna levererade ett gott skydd till dem själva eller till människor i allmänhet jämfört med dem som inte tillhörde någon så kallad marginalgrupp.

Misstänksamheten mot att socialförsäkringarna missbrukas har minskat över tid. År 2010 var det färre än någonsin som trodde att det var många som sjukskriver sig utan att vara sjuka.198 I en studie

197Svallfors (2011) Trygg, stöttande, tillitsfull? Svenskarnas syn på socialförsäkringarna,

Underlagsrapport till Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (SOU 2015:21).

198Ibid.

165

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

som Försäkringskassan gjort tillsammans med SIFO under åren 2009, 2010 och 2013 tyder resultaten dock på att andelen som anser att fusk är vanligt/förekommer ökar igen. Framför allt tror fler att det fuskas med assistansersättning.

I en annan studie framkommer liknande resultat. Under tre mättillfällen, 2004, 2008 och 2012 har andelen som är missnöjda med sjukförsäkringen ökat. Förtroendet för pensionssystemet sjönk också kraftigt mellan 2008 och 2012.

Ett annat resultat i studien är att det är många som säger sig inte ha någon uppfattning. Forskarna drar slutsatsen att det kan hänga samman med att de som svarar inte känner till hur systemen fungerar. Det tycks också finnas en ideologisk dimension. Missnöjet med systemen har ökat kraftigt bland dem som anser sig stå till vänster ideologiskt.199

Förtroendet för Försäkringskassan

SOM-institutet undersöker regelbundet allmänhetens förtroende för ett antal olika samhällsinstitutioner, däribland Försäkringskassan. I undersökningen ombeds de tillfrågade att bedöma sitt förtroende för hur de olika myndigheterna sköter sitt arbete. Figur 7.1 visar utvecklingen av förtroendet för Försäkringskassan under perioden 1999-2013 uttryckt i andelen som är positiva respektive negativa till myndighetens arbete. År 2010 uppmättes en rekordlåg nivå på förtroendet. Mellan 2010 och 2012 förstärktes förtroendet men mellan 2012 och 2013 skedde återigen en tillbakagång.

199 Oskarsson (2013) Kampen om socialförsäkringarna, i 43 kapitel om politik, medier och samhälle: SOM-undersökningen 2012, Weibull, Oscarsson och Bergström (red), s. 99 f.

166

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

Källa: Försäkringskassan (2014) Socialförsäkringsrapport 2014:9.

Den grupp som är allra mest negativ är den som med

Försäkringskassans terminologi befinner sig i livssituationen ”utan behov av ersättning”. Det är en stor och heterogen grupp som består av dels alla de som verkligen inte har något behov av ersättning och dels de som har blivit utförsäkrade eller saknar SGI. Att gruppen är så heterogen påverkar antagligen resultatet. Här befinner sig de som anser sig ha behov av ersättning, men inte fått någon. Men också de som inte har varit i kontakt med Försäkringskassan och därmed inte grundar sin uppfattning om myndigheten på egna erfarenheter.

Frågan om förtroendet för myndighetens arbete har under de senaste åren genomsyrat mycket av de förändringar som genomförts. På myndigheten bedrivs också uppföljnings- och analysarbete i syfte att följa hur förtroendet utvecklas. Bland annat undersöks hur uppfattningarna om myndighetens arbete skiljer sig mellan olika så kallade kundsegment. Dessa kundsegment har sedan vidareutvecklats och utgjort underlag till myndighetens nuvarande organisationsmodell baserad på livssituationer.200

200 Försäkringskassan (2014a) Det komplexa förtroendet. En forsknings- och analysöversikt om förtroendet för Försäkringskassan och socialförsäkringen under 2000-talet.

Socialförsäkringsrapport 2014:9.

167

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

Förtroendet för Pensionsmyndigheten

Pensionsmyndigheten har endast varit med i SOM-institutets undersökning en gång, 2011. Andelen som ansåg att Pensionsmyndigheten gjorde ett ganska eller mycket bra arbete var 20 procent och 9 procent ansåg att det var ganska eller mycket dåligt. Endast 2 procent svarade 2011 att Pensionsmyndigheten gjorde ett mycket dåligt arbete.201

Förtroendet för Skatteverket

Skatteverket är den myndighet som enligt SOM-institutets undersökning får störst förtroende bland samtliga ingående myndigheter. Endast fyra procent av de svarande ansåg att Skatteverket gjorde ett ganska eller mycket dåligt arbete. En procent av dessa svarade att myndigheten gjorde ett mycket dåligt arbete.202

7.2.3Självständighet i tillsynen ger ökat förtroende

2006 års Förvaltningskommitté menade att det var avgörande med en oberoende tillsyn i termer av att det inte skulle kunna uppstå några misstankar om rollkonflikter.203 Även Polisorganisationskommittén har betonat självständighetens betydelse för att skapa trovärdighet och förtroende för den utförda tillsynen.204

Åklagarmyndigheten utredde 2010 frågan om myndigheten kunde utöva tillsyn (utifrån Tillsynsutredningens och regeringsskrivelsens innebörd av tillsyn) inom den egna myndigheten. Frågan om betydelsen av självständighet behandlades relativt utförligt. Åklagarmyndigheten menar att det allmänt går att anta att ju längre bort tillsynsorganet är från tillsynsobjektet organisatoriskt sett, desto högre blir allmänhetens förtroende för

201Holmberg och Tryggvason (2014) Svenska folkets bedömning av offentliga myndigheters verksamheter, SOM-rapport 2014:11.

202Ibid.

203SOU 2008:118 Styra och ställa – Förslag till en effektivare statsförvaltning. Slutbetänkande från 2006 års förvaltningskommitté, s. 154.

204SOU 2013:42 Tillsyn över polisen, s. l28 f.

168

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

tillsynen. I utredningen betonas också betydelsen av att hålla isär tillsynens rättsliga granskning och den interna styrningen och kontrollen.205

Enligt Handikappförbunden (HSO) går det inte att garantera varje medborgares rätt till en god och rättssäker behandling bara genom kvalitetssäkring inom en enskild myndighet.206 Man menar att det behövs en extern tillsyn.

Ett argument för en självständig tillsyn är att det riskerar att skapa misstro hos allmänheten och hos dem som blivit felaktigt behandlade när fel och misstag ska bedömas av den handläggande tillika granskade myndighetens egen personal.

Maktförhållandet är alltid ojämnt mellan den som söker hjälp och den som har möjlighet att bevilja eller avslå en begäran. Detta beroendeförhållande kan innebära att den försäkrade inte vill vända sig direkt till myndigheten med klagomål eftersom han eller hon inte vill framstå som besvärlig. Det kan också finnas en rädsla för att hamna i konflikt med sin handläggare.

7.3Bemötande och ingrepp i människors liv

När ett område kännetecknas av betydande ingrepp i människors liv ökar det behovet av insyn och granskning för att medborgare och brukare ska ha förtroende för verksamheten.

Det gäller särskilt inom områden som socialförsäkringen där besluten ofta får stora konsekvenser för den försäkrade. Många gånger handlar det också om enskilda som inte har möjlighet och förutsättningar att själva driva sin sak. Detsamma gäller när det förekommer etiska frågeställningar och där exempelvis en handläggares bemötande kan uppfattas som kränkande eller allt för närgånget. Frågor om etik och förhållningssätt är därför särskilt relevant för socialförsäkringsområdet.

I en underlagsrapport till den parlamentariska social- försäkringsutredningen beskriver HSO att människor upplever sig

205 Åklagarmyndigheten (2010) Åklagarmyndighetens rättsliga tillsyn. Rapport av Åklagarmyndighetens tillsynsutredning s. 61 f.

206Handikappförbunden (2011) En socialförsäkring för alla. Handikappförbundens förslag till en hållbar socialförsäkring, Underlagsrapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (SOU 2015:21).

169

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

bli dåligt bemötta och ständigt ifrågasatta i kontakter med Försäkringskassan.207

I en skrivelse till utredningen beskriver Hörselskadades Riksförbund (HRF) att de kontaktas av medlemmar som har fått ett dåligt bemötande av Försäkringskassan. Även om HRF inte vill dra några slutsatser om omfattningen på problemet med att deras medlemmar inte får ett korrekt bemötande menar förbundet att det är ett tillräckligt stort problem för att förbundet ska förespråka att det inrättas ett oberoende tillsynsorgan.208

I en rapport från ISF redovisas en studie av hur sjukskrivna och personer med indragen sjukpenningen har upplevt Försäkringskassans bemötande. Närmare nio av tio av de sjukskrivna svarade i en enkät att de fått ett positivt bemötande från Försäkringskassan. Men samtidigt svarade var femte att de fått ett negativt bemötande. Det förklaras av att de flesta som hade fått ett negativt bemötande också hade fått ett positivt bemötande. 74 procent hade fått ett enbart positivt bemötande medan 7 procent svarade att de upplevt ett enbart negativt bemötande.

Bland dem som hade fått ersättningen indragen var det 42 procent som svarade att de fått ett enbart negativt bemötande. Nästan sex av tio svarade dessutom att de inte förstått skälen till beslutet om indragen ersättning.

De vanligaste typerna av negativt bemötande som angavs var handläggarnas nonchalanta eller respektlösa behandling, deras tvivel på uppgifter om besvär eller annat och deras tvivel på arbetsmoral eller arbetsförmåga hos den försäkrade. Att handläggaren varit arg, stressad, ställt för höga krav eller avvisat förslag var också relativt vanligt bland dem som upplevt att de fått ett negativt bemötande. Fem procent av dem som svarat att de blivit negativt bemötta uppgav att de blivit hotade. Även fysiskt våld uppgavs förekomma.209

207Handikappförbunden (2011).

208Hörselskadades riksförbund (2014) Tillsyn på socialförsäkringsområdet. Skrivelse till Utredningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet (S2013:10) Dnr 14-0470/MRE.

209ISF 2014:9 Sjukskrivna personers upplevelser av bemötande från Försäkringskassan och hälso- och sjukvården, s. 45 f.

170

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

7.4Tillsyn som en del av insynen på socialförsäkringsområdet

Tidigare har fokus varit enskilda försäkrades rättssäkerhet och förtroendet för att rättssäkerheten upprätthålls. Samtidigt fyller tillsynen en funktion i form av medborgerlig insyn. I kapitel 4 beskrivs att ett av syftena med tillsyn är att ge medborgarna möjlighet till ansvarsutkrävande från politiker och förvaltning. Grunden för detta ansvarsutkrävande är att det finns möjligheter till insyn i verksamheterna.

Den mest grundläggande funktionen för insyn i offentlig verksamhet är offentlighetsprincipen. Den gör att folkvalda, medier och allmänhet som grundregel har möjlighet att få information om myndigheternas arbete.

Men när det gäller socialförsäkringen, som i stora delar handlar om enskilda individärenden, är möjligheterna att informera sig om handläggningen av enskilda individärenden genom att begära ut allmänna handlingar begränsade. Sekretessen väger tyngre än offentlighetsprincipen när det exempelvis handlar om hälsouppgifter. Det gör att det på socialförsäkringsområdet finns ett begränsat utrymme för insyn utifrån offentlighetsprincipen.

Det innebär att intresseorganisationer eller andra som är intresserade av att studera och analysera hur socialförsäkringen fungerar utifrån enskildas behov har starkt begränsade möjligheter att göra det.

En väl utvecklad tillsyn, med mandat att utöva granskning utifrån olika aspekter och utgångspunkter, kan fylla en funktion för allmänhetens insyn i socialförsäkringen och dess administration. Och den insynen lägger en viktig grund för förtroende för att systemet fungerar som avsett.

7.5Komplicerat regelverk

Socialförsäkringens regelverk är i stora delar komplicerat och hänger också nära samman med såväl arbetsmarknadsområdet som med sjukvård och socialtjänst. Komplexiteten består dessutom både av ett tekniskt regelverk och av ett regelverk med omfattande bedömningsutrymme för handläggare i enskilda ärenden.

171

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

Med ett tekniskt komplicerat regelverk ökar riskerna för misstag och felaktigheter i såväl uppgiftslämnande som handläggning. Det ökar i sin tur behovet av kontroller som säkerställer att den enskilda individen får en korrekt och rättssäker hantering, i jämförelse med ett enkelt regelverk. En extern kontroll måste i detta avseende anses ha särskilda fördelar.

Det är inte säkert att den försäkrade förstår att det har blivit fel. Det skapar ett särskilt behov av en generell tillsyn som kan fånga upp problem i tillämpningen av komplexa regelverk som inte annars skulle uppmärksammas. Men det är också så att då regelverket är komplicerat kan det finnas ett särskilt utrymme och ett tydligt behov av att kunna såväl överklaga ett beslut som att, om beslutet inte är överklagningsbart, kunna lämna in ett klagomål.

Komplexiteten i den verksamhet som granskas har också betydelse för vem som bör utföra tillsynen. När det gäller socialförsäkringen finns det på grund av det komplicerade regelverket ett särskilt behov av en tillsyn med hög grad av specialistkompetens.

Problemen med regelverkets komplexitet är större när det gäller Försäkringskassans verksamhet jämfört med Pensionsmyndighetens respektive Skatteverkets verksamhet som berör PGI. Pensionsmyndigheten handlägger inte några förmåner som kräver svåra bedömningar vilket exempelvis sjukersättningen och assistansersättningen har inslag av. Bostadstillägg till pensionärer är en förmån som kan vara komplicerad att beräkna på grund av omfattande regelverk, men inte heller det innehåller några bedömningsmoment.

7.5.1Ett regelverk med mycket bedömningar

Det är framför allt två aspekter som i ett tillsynsperspektiv är relevant att ta hänsyn till när det finns ett stort bedömningsutrymme i tillämpningen av ett regelverk. För det första att det för sådana områden finns en ökad risk för bristande likformighet i tillämpningen jämfört med ett område där bedömningsutrymmet är litet. Och för det andra att det skapar otydlighet om var gränsen mellan regelverket och tillämpningen av regelverket går.

172

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

Genom en generell tillsyn kan de svårigheter som bedömningsutrymme i regelverket medför kunna granskas utifrån olika aspekter. Men även en tillsyn i form av hantering av enskildas klagomål som utförs av en specialiserad tillsynsmyndighet kan fånga upp brister i likformighet som annars inte skulle uppmärksammas. Klagomål av olika slag kan också ge viktig information för att kunna granska eventuella brister i likformigheten.

Risk för bristande likformighet

Det finns en risk för bristande likformighet i rättstillämpningen i de delar av socialförsäkringen som i stor utsträckning utgörs av bedömningar som görs i varje enskilt fall. Ett exempel på område där likformigheten kan brista är otydligheten i hur Försäkringskassan ska fullgöra sitt samordningsuppdrag för rehabiliteringsinsatser.

Bedömningen av de medicinska underlagen tycks vara ett annat område där många upplever att rättssäkerheten brister. Upplevda problem med Försäkringskassans bedömning av dessa underlag är ett vanligt återkommande ämne i de klagomål från enskilda som har inkommit till ISF, se avsnitt 6.2.4. HSO har också tagit upp bedömningen av de medicinska underlagen som ett problem, i synnerhet för personer med flera olika diagnoser. Även om varje diagnos för sig har en begränsad inverkan på en försäkrads arbetsförmåga, kan de i kombination ha en betydande påverkan. HSO upplever att otillräcklig sakkunskap hos handläggare skapar en risk för bristande likformighet i bedömningarna, inte minst för dem med flera och ovanliga diagnoser.210

HRF har i en skrivelse till utredningen framfört att ett skäl till att enskildas rättigheter inte tas till vara på det sätt som nuvarande regelverk medger är bristande kunskap om hörselnedsättning. HRF bedömer att insikterna om vad hörselnedsättning innebär och vad som kan göras för att neutralisera de negativa följderna av hörselnedsättningen många gånger är ytterst bristfälliga. Förbundet beskriver att många av deras medlemmar uppfattar det som något

210 Handikappförbunden (2011) s. 51.

173

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

av ett lotteri om ersättning beviljas eller inte. Vårdbidrag och handikappersättning tas upp som exempel på förmåner där bedömningen av en och samma fråga kan bli olika beroende på vilken enhet som handlägger ärendet. 211

Detta är exempel på områden som lämpar sig för generell tillsyn men det är också områden där utredningen menar att det finns ett behov av en extern klagomålshantering.

Gränsen mellan regelverk och tillämpning är otydlig

Inom delar av socialförsäkringen, liksom på flera andra verksamhetsområden inom offentlig sektor, är bedömningsutrymmet för myndigheterna stort. Vägledningar och rutiner, som i praktiken är uttolkningar av den mer övergripande författningstexten, är därför betydelsefulla. Att klaga på sådant är inte samma sak som att klaga på av riksdagen stiftade lagar eller av regeringen utfärdade förordningar. I stället kan klagomålen handla om hur reglerna tolkas, utformas och tillämpas av myndigheterna. Utvecklingen av regelverket i dess tillämpning blir då inte enbart något för riksdag, regering och domstolar. I detta perspektiv kan en tillsyn visa på när lagstiftningen inte fungerar som det var tänkt.

7.5.2Ett komplicerat regelverk medför höga krav på information och service

Ett komplicerat regelverk gör att det ställs stora krav på myndighetens kommunikation med enskilda och andra. I en studie som genomförts av ISF framgick det att nästan 60 procent av de som fått sin sjukpenning indragen inte hade förstått skälen till beslutet.212

Enligt 4 § förvaltningslagen svarar varje myndighet för att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Det finns alltså en serviceskyldighet gentemot enskilda enligt förvaltningslagen.

211Hörselskadades riksförbund (2014).

212ISF 2014:9 s. 63.

174

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

Det finns ett stort informationsbehov när det gäller socialförsäkringens regelverk och hur samordningen mellan olika förmånsslag och mellan andra trygghetssystem fungerar.

Dålig samordning och brist på information drabbar enligt HSO särskilt personer som är i behov av flera förmåner parallellt eller behöver ha kontakt med flera olika myndigheter. Många människor med till exempel funktionsnedsättning och/eller flera diagnoser upplever att myndigheterna brister i sitt informationsansvar, bland annat när det gäller att hänvisa till rätt myndighet. Konsekvensen av detta menar HSO blir att de enskilda på egen hand måste ta reda på vilka regler som gäller och vilken hjälp som finns att få.213

En tillsynsmyndighet kan granska om tillsynsobjektet lever upp till de krav som ställs och i förlängningen bidra till att informationen från tillsynsobjektet bättre uppfyller enskildas behov. Tillsynsmyndigheten skulle till exempel kunna uttala om tillsynsobjektet lämnar tillräckligt tillgänglig och/eller anpassad information med utgångspunkt i enskilda fall. Granskning av om kraven på service vad gäller att hänvisavisa enskilda till rätt instans uppfylls är ett annat exempel. Riksrevisionen har också lyft fram att det finns ett behov av att utveckla informationsarbetet beträffande vad som påverkar den framtida pensionen214.

7.6Möjligheterna att få sin sak prövad i domstol

I avsnitt 8.7 ges ett antal exempel på områden inom socialförsäkringen som inte går att överklaga till domstol. De exempel som ges är i princip sådana där den försäkrade i dag kan göra en anmälan till JO.

En förutsättning för att kunna överklaga ett beslut till domstol är naturligtvis att ett beslut har fattats. Frånvaro av ett beslut är därför inte möjligt att överklaga. Det kan till exempel gälla när en försäkringshandläggare väljer att inte inhämta underlag eller vidta åtgärder i ett rehabiliteringsärende.

Dessutom handlar det ibland inte bara om själva utfallet utan också om vägen fram till beslutet. Den försäkrade ser kanske inte

213Handikappförbunden (2011) s. 63.

214Riksrevisionen 2014:17 Det allmänna pensionssystemet – en granskning av granskningen, s.

34f.

175

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

anledning att klaga på beslutet eftersom han eller hon anser att det är korrekt. Däremot kan den försäkrade ha klagomål på serviceskyldighet, bemötande och handläggningstider.

Slutsatsen är att även om en prövning i domstol är möjlig i många fall, kan inte allt prövas den vägen.

7.7Är nuvarande tillsyn tillräcklig?

I tidigare avsnitt har utredningen beskrivit olika faktorer på socialförsäkringsområdet som påverkar behovet av tillsyn utifrån förtroende och legitimitet, bemötandefrågor, möjligheten till insyn, regelverkets karaktär och möjligheten att få sin sak prövad i domstol. Sammanställningen visar att det finns en rad skäl för tillsyn på socialförsäkringsområdet. Det framkommer också att den tillsyn som finns i dag inte tillgodoser de behov utredningen anser finns.

Dagens tillsyn begränsas genom ISF:s instruktion till systemtillsyn och det finns heller ingen extern funktion för klagomålshantering inom socialförsäkringen, förutom Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK). Den tillsyn som i dag finns inom socialförsäkringsområdet beskrivs i kapitel 6. Nedan redogörs för vilka behov en bredare tillsyn kan tillgodose och om detta behov i så fall kan utföras inom ramen för de tillsynsfunktioner som redan finns i dag, det vill säga i huvudsak av JO eller i ISF:s systemtillsyn.

7.7.1Skäl som talar för tillsyn inom socialförsäkringsområdet

Här sammanfattas de övergripande skälen för tillsyn inom socialförsäkringsområdet som utredningen har identifierat liksom de skäl för tillsyn som låg till grund för bildandet av ISF.

Övergripande skäl för tillsyn inom socialförsäkringsområdet

Demokratiteoretikern ser tillsynen som en funktion för medborgarnas möjlighet till ansvarsutkrävande. Tillsynen kan bidra

176

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

till att säkerställa att demokratiskt fattade beslut genomförs och till att stärka rättsställningen för den enskilda medborgaren.

Enligt forskningen är en fördel med tillsyn att den (i likhet med annan granskning) leder till att verksamheter kan bedrivas effektivare genom en ökad transparens. Granskningen leder till ett ökat lärande vilket innebär att förtroendet för den granskade verksamheten kan öka. Även tillsynens funktion att värna den enskildes rättssäkerhet kan antas leda till ett ökat förtroende.

Tillsynen fyller även en funktion som underlag för styrning och informationsbärare i relation till politiker och Regeringskansliets tjänstemän.

Utredningen menar att dessa övergripande skäl för tillsyn motiverar att ett område av socialförsäkringens betydelse och omfattning bör ha en reguljär tillsyn.

Skälen till att ISF bildades är giltiga fortfarande

När det gäller de skäl för tillsyn som är specifika för socialförsäkringsområdet anser utredningen, som redan nämnts, att de skäl som motiverade bildandet av ISF fortfarande är giltiga för såväl att ISF:s nuvarande verksamhet behövs, som för att det behövs ytterligare tillsyn utöver denna.

Ett av skälen handlade om att tillsynsrelevanta frågor som gäller rättssäkerhet, kvalitet och likabedömning under lång tid har varit och sannolikt kommer att fortsätta att vara, framträdande frågor inom socialförsäkringsområdet. Ett annat skäl var att interna kontrollsystem inte har förutsättningar att upptäcka alla brister. En för generös tillämpning i förhållande till lagstiftningen kan vara svår att upptäcka inom socialförsäkringen. Ett tredje skäl var socialförsäkringens omfattning, både i pengar och i betydelse för medborgarna. Det fjärde skälet var att en extern granskning betraktades som viktig för att stärka tilltron till socialförsäkringen och dess administration. Det femte skälet berörde Försäkringskassans omställningsprocess efter enmyndighetsreformen som skapade behov av en extern granskning som bidrog till rättssäkerhet och effektivitet. Det sjätte skälet var att det fanns ett särskilt behov av en aktör som följde upp samverkansinsatser.

177

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

Utifrån de övergripande skäl för tillsyn som beskrivs i föregående avsnitt, liksom med utgångspunkt i motiven till att ISF bildades, menar utredningen att det finns ett behov av en bred tillsyn i form av både en generell tillsyn och en klagomålshantering på socialförsäkringsområdet.

7.7.2Behov av generell tillsyn

Regelverkets karaktär med omfattande inslag av bedömningar i kombination med ett komplicerat regelverk ger ett behov av tillsyn. Frågor om likformighet och rättssäkerhet är helt centrala för en väl fungerande socialförsäkring. Den tillsyn som utförs av ISF i dag är i stor utsträckning inriktad på att granska just dessa frågor. Utredningen menar dock att avgränsningen till systemtillsyn i myndighetens uppdrag innebär att ISF begränsas i sina möjligheter att utöva tillsyn. Därför finns det ett behov av en utvecklad generell tillsyn.

Utredningen bedömer att en generell tillsyn utan begränsning till systemtillsyn kan fungera som ett värdefullt stöd både för de försäkrade och för dem som tillämpar försäkringen. En väl fungerande tillsyn kan bidra med legitimitet för tillämpningen och förebygga brister i rättssäkerheten.

I dag saknas en specialiserad funktion för allmänhetens insyn i socialförsäkringen. Allmänhetens möjligheter till insyn i verksamheten är begränsade av sekretesskäl. Socialförsäkringen kan här jämföras med arbetslöshetsförsäkringen eller med andra verksamheter som av sekretesskäl har en begränsad möjlighet till insyn i verksamheten. För dessa verksamheter är tillsynen av särskild betydelse. En generell tillsyn med möjlighet att granska enskilda ärenden kan bidra till en ökad insyn och därmed öka förutsättningarna för att medborgarnas förtroende för socialförsäkringen och dess administration ska kunna öka.

Trygghetssystemen hänger ihop och förändringar i ett system kan få betydande konsekvenser för ett annat. Utredningen ser det därför som en poäng att hela socialförsäkringen, samt angränsande system, granskas samlat.

Verksamhetsområden där det finns flera ansvariga myndigheter ökar behovet av en extern granskning som kan se till att det inte

178

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

uppstår glapp och olikheter i tillämpningen. En tanke med socialförsäkringsbalken, när den infördes, var att få en enhetlighet i förvaltningen på socialförsäkringsområdet.

En tillsynsmyndighet, som granskar socialförsäkringsområdet, kan undvika stuprörstänkande på ett sätt som är svårt att åstadkomma genom myndigheternas interna granskning och kvalitetsutveckling eller genom samverkan mellan myndigheter. Tillsyn kan även visa på situationer där samarbetet mellan myndigheterna inte fungerar och/eller där ansvaret är oklart. En allt större rörlighet i Europa motiverar en utökad tillsyn som bidrar till att samordningen av de sociala trygghetssystemen fungerar väl och inte hindrar den fria rörligheten.

ISF:s nuvarande granskningsområde är därför enligt utredningen ändamålsenligt. Men samtidigt som systemtillsynsperspektivet ofta är användbart för att granska samverkan mellan myndigheten anser utredningen att enbart systemtillsyn inte är tillräckligt för att fylla tillsynsbehovet när det gäller samordning och samverkan. Det kan uppkomma situationer där det är befogat att exempelvis följa en viss specifik verksamhet eller vissa ärenden utan att det finns ett systemperspektiv eller ett klagomål från enskilda att utgå ifrån.

Områdets omfattning kan i sig även motivera ett större behov av granskning. Att lika behandlas lika är enklare att uppnå på en liten än på en stor myndighet. Och att området omfattar en betydande del av statsbudgeten är ett motiv för granskning, inte minst med ett medborgarperspektiv. Områdets omfattning och betydelse gör att det enligt utredningen inte är befogat att begränsa tillsynsuppdraget till en specifik typ av tillsyn. Det bör finnas utrymme för en tillsynsmyndighet att utföra den tillsyn som den anser behövs. Det handlar om att tillsynsmyndigheten själv ska kunna utforma sin verksamhet men också om varsamhet med skattemedel. Tillsynen ska kunna inriktas där den gör mest nytta.

7.7.3Behov av klagomålshantering

Behovet av tillsyn i form av hantering av enskildas klagomål finns enligt utredningen i de delar av socialförsäkringens tillämpning som inte går att överklaga. Det gäller bland annat bemötande och

179

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

service liksom ett antal frågor där myndighetsutövningen i sig inte innebär beslut. Det motsvarar de delar som står under JO:s tillsyn i dag. Men utredningens slutsats är att det av flera skäl behövs en specialiserad reguljär tillsyn i form av klagomålshantering utöver den tillsyn som utförs av JO i dag.

Enskilda kan i dag vända sig till såväl JO som till myndigheterna inom socialförsäkringsområdet med klagomål. Den klagomålshantering som utredningen ser behov av skiljer sig dock på avgörande sätt från den interna klagomålshanteringen hos myndigheterna.

Den som ansöker om en socialförsäkringsförmån gör det ofta för att den försäkrade själv eller någon närstående är sjuk, har blivit skadad eller på annat sätt befinner sig i en särskilt utsatt position. Dessutom ska uppgifter om hälsa, ekonomi och andra personliga förhållanden redovisas till och hanteras av en myndighet. När något går fel och den försäkrade inte är nöjd med hanteringen av ärendet kan det finnas ett behov av att vända sig till någon som inte finns inuti den organisation man vill klaga på.

När det materiella beslutet i ett ärende inte blir som den försäkrade förväntat sig kan det finnas ett extra stort behov av att få reda på om utredningen har gjorts på ett bra sätt. Det är sannolikt betydligt enklare att acceptera ett negativt beslut om man som försäkrad kan känna sig trygg med att hanteringen har varit korrekt jämfört med om man misstänker att slarv eller dålig service har påverkat beslutet. Utredningen menar därför att en klagomålstillsyn kan bidra till att skapa legitimitet för socialförsäkringen.

En annan slutsats är att behovet av en självständig klagomålsfunktion sannolikt är särskilt stort för funktionsnedsatta och andra med behov av långvariga och parallella kontakter med flera trygghetssystem. De påverkas i högre utsträckning av till exempel bristande samordning mellan olika trygghetssystem eller av dålig dokumentation.

Utredningen menar således att det finns flera starka skäl som talar för att det behövs en reguljär klagomålstillsyn på socialförsäkringsområdet.

180

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

7.7.4Kan den befintliga strukturen användas för att fylla behovet av tillsyn?

I föregående avsnitt redovisar utredningen flera viktiga skäl för ytterligare tillsynsinsatser på socialförsäkringsområdet, utöver de som redan finns. Nästa steg i analysen är att undersöka om det behov som har identifierats kan fyllas med hjälp av den befintliga strukturen.

I avsnitt 5.3.3 framgår det att även om den interna granskningen kan uppvisa likheter med en självständig tillsyn, kan intern granskning inte ersätta den externa tillsynen. Och på motsvarande sätt kan tillsyn inte heller ersätta den interna kontrollen. Det gäller oavsett om det handlar om revision eller interna kvalitets- och kontrollsystem av olika slag.

Frågan är om det är möjligt att fylla behovet av ytterligare tillsyn i form av generell tillsyn och klagomålshantering på socialförsäkringsområdet med hjälp av de befintliga strukturerna för tillsyn?

Förstärkning av den extraordinära tillsynen

I Polisorganisationskommitténs delbetänkande om tillsynen över Polisen motiverade kommittén behovet av reguljär tillsyn på området. Ett av de skäl som framfördes var att den extraordinära tillsynen med nuvarande förutsättningar inte kan utföra en heltäckande tillsyn över en viss del av statsförvaltningen.215 Detta resonemang är enligt utredningen tillämpligt även för social- försäkringsområdet.

Den extraordinära tillsynen spänner över hela förvaltningen och den har i dag stor frihet att göra prioriteringar mellan verksamhetsområden. Att ge förstärkta resurser till den extraordinära tillsynen skulle därför inte säkert leda till fördjupad tillsyn över socialförsäkringsområdet.

Därutöver har socialförsäkringen ett komplicerat regelverk. Bland de klagomål som lämnas i dag till ISF finns det klagomål som handlar om exempelvis problem i myndighetssamverkan på området och beskrivningar av problem med tillämpningen av

215 SOU 2013:42 s. 122 f.

181

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

lagstiftningen som förutsätter att mottagaren har god kännedom om regelverket.

JO har under utredningsarbetet framfört att det saknas förutsättningar för myndigheten att bygga upp den typ av expertkompetens som kan behövas för ett så komplext område som socialförsäkringen. Det krävs exempelvis goda kunskaper om hur socialförsäkringen samverkar med andra delar av förvaltningen för att det ska gå att bedöma konsekvenserna av myndighetens service vad gäller information till en försäkrad. Det kan också handla om att det behövs kunskap om vad en funktionsnedsättning innebär för att det ska gå att avgöra om tillsynsobjektet uppfyllt kraven på god service till medborgarna.

JO och JK har ett förvaltningsrättsligt perspektiv i sin tillsyn och handläggarna är generalister. JO:s tillsyn är därmed inte inriktad på socialförsäkringen. Utredningen bedömer att en reguljär tillsynsmyndighet med specialiserade handläggare har bättre förutsättningar att ta hand om klagomålen. Något som även JO har framfört till utredningen. Man kan här jämföra med den tidigare tillsynsfunktionen hos RFV, som utfördes av en specialiserad sektorsmyndighet.

Den extraordinära tillsynen är i stort sett helt inriktad på enskildas klagomål. Utredningen menar att det finns betydande synergier i att ha en samlad reguljär tillsyn som hanterar såväl enskildas klagomål som den generella tillsynen. Det finns sannolikt effektivitetsvinster att hämta i att den expertkunskap som byggs upp i respektive tillsynsgren kan sammanföras i en verksamhet.

Vidare finns det flera tillsynsmyndigheter som har ett sektorsansvar. Det gäller till exempel Inspektionen för vård och omsorg (IVO), Skolinspektionen och Universitetskanslersämbetet (UKÄ). Gemensamt för dessa myndigheter är att de utövar tillsyn över områden som både har en betydande omfattning och är centrala välfärdsområden. Existensen av dessa myndigheter innebär att man från politiskt håll markerar behovet av tillsyn i kombination med en klagomålshantering inom just de områdena. På samma sätt menar utredningen att socialförsäkringen utgör ett sådant område där enskilda, på grund av verksamhetens betydelse och omfattning, bör kunna vända sig till en specialiserad myndighet.

182

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

Räcker ISF:s nuvarande tillsyn?

I kapitel 6 beskrivs ISF:s verksamhet och uppdrag. ISF:s instruktion är förhållandevis öppen och reglerar inte i detalj vad myndigheten ska arbeta med. Regeringen har inte heller i regleringsbrev närmare reglerat verksamhetens inriktning. ISF skulle redan i dag i princip kunna initiera granskningar på systemnivå utifrån inkomna klagomål från enskilda. Däremot kan myndigheten inte utreda och fatta beslut i ett enskilt ärende.

ISF:s begränsning i sitt tillsynsuppdrag att utöva systemtillsyn skapar enligt utredningen en otydlighet om vilket mandat ISF har att utöva tillsyn. Även om begreppet systemtillsyn kan tolkas på olika sätt, begränsar det ISF:s tillsynsmandat på ett sätt som inte är helt ändamålsenligt.

Utredningen menar att ISF har utvecklats till en kvalificerad tillsyns- och utvärderingsmyndighet med en unik kompetens inom socialförsäkringsområdet. Men utredningen ser samtidigt att avgränsningen till systemtillsyn i ISF:s uppdrag innebär en begränsning för vad myndigheten kan åstadkomma i sin tillsyn.

7.8Flera starka skäl för en utökad tillsyn

I avsnitt 7.7 redovisas övergripande argument för att det finns ett tillsynsbehov på socialförsäkringsområdet i form av såväl generell tillsyn som klagomålshantering. I avsnittet konstateras också att den befintliga strukturen inte räcker för att fylla det behov av tillsyn som enligt utredningen finns. Här redovisar utredningen samlat en rad skäl som talar för en utökad tillsyn, utöver den som redan finns. Även om flera av skälen för utökad tillsyn kan bidra till att uppfylla flera syften har de olika skälen delats in utifrån vilket av tillsynens syften, se kapitel 4, som utredningen menar att de har tydligast koppling till.

183

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

Möjliggöra för medborgarna att utkräva ansvar från politiker och förvaltning

1.En reguljär tillsyn kompletterar den befintliga granskningen och utvärderingen av socialförsäkringsområdet utifrån ett tydligt medborgarperspektiv.

2.Det riskerar att skapa misstro hos allmänheten och hos dem som anser sig ha blivit felaktigt behandlade när fel och misstag ska bedömas av den handläggande tillika granskade myndighetens egen personal.

3.Socialförsäkringsområdets betydelse för enskilda talar för att det ska vara möjligt att vända sig med klagomål till en självständig specialiserad tillsynsfunktion.

4.Interna system för hantering av kundsynpunkter uppfyller inte de krav på självständighet och transparens som medborgarna bör kunna ställa på ett område av socialförsäkringsområdets betydelse.

5.Socialförsäkringsområdets omfattning och betydelse för statsbudgeten talar för en reguljär tillsyn med ett brett mandat att granska verksamheterna.

6.Behovet av en självständig funktion för klagomålshantering med fokus på rättssäkerhet kan vara större för verksamheter som har anammat ett kundperspektiv i sin verksamhet jämfört med statlig verksamhet som har valt ett mer traditionellt tilltal till medborgarna.

7.Den tidigare tillsynsfunktionen hos RFV utfördes av en specialiserad sektorsmyndighet. Den ersattes av ISF som har ett mer begränsat mandat.

8.En reguljär tillsynsfunktion där enskildas klagomål ingår i tillsynen signalerar både till medborgare och till förvaltning att frågor om bemötande, enskildas rättssäkerhet och möjlighet till insyn är centrala och tas på stort allvar.

9.Den extraordinära tillsynen kan inte med nuvarande förutsättningar utföra en heltäckande tillsyn över en viss del av statsförvaltningen.

184

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

10.En reguljär tillsynsmyndighet kan gå djupare än den extra- ordinära tillsynen i frågor som är aktuella inom social- försäkringsområdet. I dag görs detta med ett systemperspektiv men utredningen menar att det finns ett behov av detta även på ärendenivå.

11. En reguljär funktion för klagomålshantering gör det möjligt att säkerställa att enskildas klagomål på socialförsäkringsområdet hanteras på ett godtagbart sätt även i en situation med hög belastning på JO.

12.En allt större rörlighet i Europa motiverar en utökad tillsyn som bidrar till att samordningen av de sociala trygghetssystemen fungerar väl och inte hindrar den fria rörligheten.

Förebygga felaktigheter i förvaltningen

1.En generell tillsyn med frihet att både utöva systemtillsyn och direkt tillsyn av verksamhet och av enskilda ärenden kan fungera som ett stöd för de försäkrade exempelvis genom att felaktigheter som inte uppmärksammas av enskilda granskas. En reguljär klagomålshantering kan bidra till att ge enskilda förstärkt rättsställning och förebygga att felaktigheter sker.

2.Socialförsäkringens regelverk är tekniskt komplicerat och innehåller bedömningar i enskilda fall. Beslut som fattas under handläggningens gång kan få stor inverkan på det slutliga beslutet i sak. Det motiverar en reguljär tillsyn med möjlighet att granska enskilda ärenden.

3.Den konkreta tillämpningen av socialförsäkringen påverkas av hur myndigheterna operationaliserar regelverket. Detta motiverar en extra, självständig blick på handläggningen.

4.Likformighet är svårare att uppnå i en stor verksamhet jämfört med i en liten. Socialförsäkringsområdets storlek ökar därför behovet av extern tillsyn ur ett likformighetsperspektiv.

5.Det finns grupper av försäkrade som är helt beroende av att socialförsäkringen fungerar på ett bra sätt. Det talar för såväl generell som klagomålsbaserad tillsyn.

185

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

SOU 2015:46

6.En reguljär klagomålstillsyn kan vara mer fördjupad och specialiserad i förhållande till JO:s tillsyn med förvaltningsinriktning.

7.Intern granskning och extern tillsyn kompletterar, men kan inte ersätta, varandra.

8.En tillsynsmyndighet som agerar självständigt kan bidra med legitimitet för tillämpningen på ett sätt som tillsynsobjekten själva inte kan åstadkomma.

9.En utökad tillsyn medför att fler felaktigheter i förvaltningen upptäcks och kan korrigeras.

Ge ett underlag för styrning och utveckling av förvaltningen

1.En generell tillsyn med frihet att både utöva systemtillsyn och direkt tillsyn av verksamhet och av enskilda ärenden kan fungera som ett värdefullt stöd för de som tillämpar försäkringen och för den politiska beslutsprocessen.

2.Begränsningen till systemtillsyn i ISF:s uppdrag skapar enligt utredningen en otydlighet om vilket mandat ISF har att utöva tillsyn.

3.Det finns ett behov av att tillsynen utformas efter de särskilda förutsättningar som finns inom respektive tillsynsområde. Det bör finnas utrymme för ISF att utföra den tillsyn som den anser behövs. Det handlar om att tillsynsmyndigheten själv ska kunna utforma sin verksamhet men också om varsamhet med skattemedel. Tillsynen ska kunna inriktas där den gör mest nytta.

4.Det finns ett stort antal faktorer att ta hänsyn till i handläggningen av ärenden, och varje ärende är i någon mån därmed unikt. Därför behöver ISF fritt kunna välja tillsynsmetod utan nuvarande begränsning till systemtillsyn.

5.Det finns sannolikt betydande synergier i att ha en samlad reguljär tillsyn som hanterar såväl enskildas klagomål som den generella tillsynen.

186

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsäkringsområdet

6.Den föreslagna klagomålshanteringen hos ISF kan ges i uppdrag att tillämpa ett likabehandlingsperspektiv på sin klagomålshantering. Såväl i analysen av klagomålen som i utformningen av själva klagomålshanteringen. Motsvarande uppdrag är inte möjligt att ge till den extraordinära tillsynen för socialförsäkringsområdet.

Vara en funktion för allmänhetens insyn i verksamheterna

1.Allmänhetens möjligheter till insyn i socialförsäkringen är av sekretesskäl begränsade. Socialförsäkringsområdets betydelse och omfattning motiverar en utökad medborgerlig insyn av legitimitetsskäl. Insynen behövs för att allmänheten ska kunna vara förvissade om att syftet med lagstiftningen uppfylls.

2.Den extraordinära tillsynen hos JO fyller inte samma funktion för specialiserad insyn som en reguljär generell tillsyn med möjlighet att granska enskilda ärenden kan göra.

187

8 Rättsskipning och tillsyn

8.1Inledning

I det här kapitlet ges en kort redogörelse för de rättsliga förutsättningarna för tillsyn. Vilka skillnader och likheter finns det mellan rättsskipning och tillsyn? Hur styr myndighetsutövning tillsyn och hur påverkar det i sin tur handläggningen av tillsynsärenden? Vad kan prövas av en domstol respektive en tillsynsmyndighet när enskilda är missnöjda med något?

Kapitlet handlar primärt om den del av tillsynen som utgörs av enskildas klagomål. Viktigt att notera är också att det område som avses när det gäller handläggning av enskildas klagomål motsvarar det område som JO hanterar i dag.

8.2Olika vägar att framföra missnöje

Försäkrade, som inte är nöjda med hur deras ärende behandlats, kan vända sig till Försäkringskassan, till Pensionsmyndigheten eller till Skatteverket och framföra sitt missnöje. Ett missnöje kan ta sig flera olika uttryck. Den försäkrade kan begära rättelse eller omprövning av ett beslut, överklaga ett beslut eller framföra klagomål i övrigt på handläggningen av ärendet. Om en enskild anser att en tjänsteman har gjort sig skyldig till brott kan han eller hon anmäla detta till polisen. Personen kan också vända sig till Riksdagens ombudsmän (JO) och/eller till Justitiekanslern (JK) med klagomål samt uppmärksamma ISF på brister och missförhållanden.

Förvaltningslagen styr handläggningen på myndighetsnivå och på domstolsnivå finns förvaltningsprocesslagen. Även socialförsäkringsbalken innehåller bestämmelser om handläggning samt om rättelse, omprövning och överklagande.

189

Rättsskipning och tillsyn

SOU 2015:46

8.2.1Rättelse

Den som anser att ett beslut är felaktigt kan vända sig till beslutsmyndigheten och begära att det ska rättas. En förutsättning är att beslutet inte har prövats av domstol. Beslutsmyndigheten är skyldig att ändra (rätta) uppenbart felaktiga uppgifter, som skriv- och räknefel. Rättelse kan under vissa förutsättningar också ske på myndighetens eget initiativ, både till fördel och till nackdel för den försäkrade. Utgångspunkten är att rättelse kan ske upp till två år efter beslutsdatum, men det går att ändra ett beslut även senare om det finns synnerliga skäl.216

8.2.2Omprövning

Försäkrade kan även begära omprövning av ett beslut om förmåner inom två månader. Omprövningsärendena handläggs i en särskild process på berörd myndighet. En omprövning innebär en ny fullständig prövning av sakfrågan och det finns ingen bundenhet till det tidigare grundbeslutet. Ett beslut efter omprövning ska grunda sig på utredningen i ärendet och de eventuellt nya omständigheter den försäkrade åberopat. Vid omprövning får beslutet inte ändras till den försäkrades nackdel. En underrättelse om ett beslut efter omprövning ska vara skriftligt och innehålla en motivering. Är den försäkrade fortfarande inte nöjd med omprövningsbeslutet kan detta överklagas till förvaltningsdomstol inom två månader. Överklagandet lämnas in till beslutsmyndigheten som lämnar det vidare till förvaltningsrätten. Beslut som har prövats av domstol kan inte omprövas.217

8.2.3Överklagande

Beslut om förmåner inom socialförsäkringsområdet är möjliga för medborgarna att överklaga till domstol och därigenom få prövade av en fristående myndighet. Enligt 22 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas av den som beslutet gått emot, under

21626 och 27 §§ förvaltningslagen och 113 kap. 3–6 § socialförsäkringsbalken.

21724–28 §§ förvaltningslagen och 113 kap. 7–10 och 19 §§ socialförsäkringsbalken.

190

SOU 2015:46

Rättsskipning och tillsyn

förutsättning att beslutet kan överklagas. Överklagandeinstitutet fungerar som ett skydd för den enskilde mot myndigheternas agerande genom att möjligheten ges att få beslutet ändrat eller upphävt.

Det ställs dock vissa minimikrav på kvalitet och verkningar av ett beslut för att det ska vara möjligt att överklaga det. Dessa minimikrav finns såväl i författning, i förarbeten, som i praxis. Överklagningsbart är främst myndighetens slutliga beslut. Beslut under initial-, berednings- och verkställighetsstadierna är normalt inte överklagningsbara, till exempel beslut att inhämta ett yttrande. Att myndigheten underlåter att fatta ett beslut är heller inte överklagningsbart, till exempel vid långsam handläggning. Ett överklagningsbart beslut måste också ha påtagliga och faktiska verkningar gentemot den enskilde. Om till exempel beslutsmyndigheten lämnar allmän information (råd eller upplysningar) till den försäkrade får det inga verkningar för den enskilde även om han eller hon är missnöjd med kvaliteten på informationen. Ett annat exempel på när det inte finns någon påtaglig eller faktisk verkan för den enskilde är om denne upplever att han eller hon har blivit dåligt bemött av beslutsmyndigheten.218

Förvaltningsdomstolarna prövar överklagande från försäkrade och utövar den rättsskipande makten219. Dessa är förvaltningsrätterna, kammarrätterna och Högsta förvaltningsdomstolen. Prövningstillstånd krävs i kammarrätterna och Högsta förvaltningsdomstolen220. När den enskilde överklagar blir Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten eller Skatteverket motpart i domstolen. Även det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan överklaga ett beslut. I kapitel 11 och 12 kommer utredningen att återkomma till det allmänna ombudet. Slutligen kan nämnas att JO även utövar tillsyn över domstolarna.

Försäkringskassan fattar årligen cirka 20 miljoner grundbeslut. Av dessa omprövas cirka 33 500 beslut och cirka 12 500 överklagas till förvaltningsdomstol. Cirka 3 000 mål överklagas till kammarrätt.221 Motsvarande siffror för Pensionsmyndigheten är cirka 1 miljon grundbeslut. Av dessa omprövas cirka 5 000 beslut

218Bolin, A, Warnling-Nerep, W (2007) Förvaltningsrättens grunder. s. 243 ff.

2191 kap. 8 § regeringsformen.

220113 kap. 16 § socialförsäkringsbalken samt 34 a och 35 §§ förvaltningsprocesslagen.

221Muntlig uppgift från Försäkringskassan.

191

Rättsskipning och tillsyn

SOU 2015:46

och cirka 500 överklagas till förvaltningsdomstol. Färre än 50 mål per år överklagas till kammarrätten222.

Noteras kan att det inte ger en rättvisande bild att jämföra antalet grundbeslut med antalet omprövningsärenden eftersom det i flertalet grundbeslut inte sker någon bedömning i det enskilda ärendet.

8.2.4Klagomål

Missnöje från enskilda som inte går att sortera in under rättelse, omprövning eller överklagande räknas som klagomål. Klagomål kan tas om hand internt inom Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten eller Skatteverket, men kan också granskas av en tillsynsmyndighet. Utredningen kommer inte närmare att behandla rättelse eller omprövning utan kommer i resterande delar av kapitlet belysa frågor som har med överklagande respektive klagomål att göra.

8.3Skillnader mellan tillsyn och rättsskipning

Ett enskilt ärende hos en myndighet kan under vissa förutsättningar ge upphov till, dels ett överklagande till domstol, dels ett klagomål till en tillsynsmyndighet. En medborgare har alltså två parallella möjligheter att framföra missnöje på.

Funktionerna kan synas vara överlappande. Men det finns också skillnader mellan ett överklagande till domstol och ett klagomål till en tillsynsmyndighet. Enligt 11 kap. 3 § regeringsformen tillkommer det domstolarna ensamma att utöva rättsskipning. En tillsynsmyndighet kan därför inte ta över rättsskipningen genom att bestämma hur en granskad myndighet ska besluta i frågor som rätteligen ska prövas av en domstol. En tillsynsmyndighet kan till exempel granska om förvaltningslagens regler har följts, men kan inte ändra innehållet i ett enskilt beslut.

En annan skillnad är att tillsynsmyndigheten på eget initiativ kan starta en utredning medan en domstol behöver ett överklagande. Detta har i sin tur att göra med att

222 Muntlig uppgift från Pensionsmyndigheten.

192

SOU 2015:46

Rättsskipning och tillsyn

tillsynsmyndigheten kan granska en företeelse som en företrädare för en enskild eller för medborgarna som grupp. I domstol är det däremot den enskilde som själv agerar för egen räkning. Detta får även konsekvenser för hur mycket den enskilde kan påverka resultatet. I en domstolsprocess är den enskilde med som part och kan skriva inlagor till rätten eller delta vid en muntlig förhandling. När det gäller tillsyn finns det skillnader mellan olika tillsynsmyndigheter vad gäller den enskildes möjlighet att komma till tals. Vissa tillsynsmyndigheter tar emot klagomål från enskilda och utreder sedan på egen hand. Andra tillsynsmyndigheter låter den enskilde vara med under hela handläggningen fram till beslut genom att till exempel kommunicera handlingar med den enskilde.

En tredje skillnad är att tillsyn täcker in ett större område än rättsskipning. Överklaganden till domstol är begränsad till beslut medan tillsyn även kan avse löpande verksamhet (processer och skeenden). Ytterligare en skillnad är att om det inte har fattats ett beslut kan ärendet heller inte prövas i domstol. Fördelen med tillsyn är att den inte är beroende av att något slutligt beslut har fattats för att en granskning ska komma till stånd.

En nackdel med parallella vägar för att få ett missnöje prövat är att tillsynsmyndigheten och domstolen i ”samma sak” kan komma till olika slutsatser. Till exempel kan en enskild överklaga ett beslut till domstol och samtidigt klaga till en tillsynsmyndighet och åberopa att beslutsmyndigheten underlåtit att utreda ärendet i tillräckligt hög grad och att ytterligare utredning skulle ha inhämtats såsom läkarintyg. Domstolen prövar i första hand riktigheten av beslutet i sak, men ska i prövningen även beakta brister i handläggningen. Domstolen kan uttala att utredningen i målet är tillräcklig eller, om domstolen finner att ytterligare utredning behövs, undanröja beslutet och återförvisa målet till beslutsmyndigheten för ny handläggning.223 Även om tillsynsmyndigheten inte kan besluta om ytterligare utredning i det enskilda fallet kan den i stället, med utgångspunkt i det enskilda fallet, uttala en bedömning om beslutsmyndigheten uppfyllt utredningsskyldigheten. I detta ligger att en bedömning av samma ärende kan ge olika utfall. Det som beskrivs ovan är de skillnader

223 Se till exempel RÅ 2010 ref. 120.

193

Rättsskipning och tillsyn

SOU 2015:46

som i dag finns mellan hantering i domstol och till exempel JO och JK.

8.4Förvaltningslagen och myndighetsutövning

För att närmare kunna diskutera skillnaderna mellan en domstolsprövning och en tillsynsmyndighets granskning behöver utredningen kort redogöra för begreppet myndighetsutövning. Förvaltningslagen skiljer på myndighetsutövning mot enskild och annan förvaltningsverksamhet. Förvaltningslagen ställer högre krav på myndigheter vid myndighetsutövning mot enskilda. Vid myndighetsutövning mot enskilda måste myndigheter till exempel i regel ha muntlig handläggning om den enskilde begär det, anteckna uppgifter och kommunicera med den enskilde. Inom socialförsäkringsområdet kompletteras förvaltningslagen av förfarandereglerna i 110 kap. socialförsäkringsbalken.

Det som kännetecknar myndighetsutövning mot enskild är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna.224 För att det ska vara myndighetsutövning krävs även att myndigheten grundar sin befogenhet att bestämma ett visst förhållande på en författning eller något annat beslut av regeringen eller riksdagen. Ärenden som uteslutande avser att lämna upplysningar, råd eller andra ej bindande besked är inte myndighetsutövning. Det är heller inte frågan om myndighetsutövning när en myndighet avger ett yttrande eller gör en ansökan till en annan myndighet.225

En tillsynsmyndighet kan granska myndighetsutövning, men även andra företeelser som inte är myndighetsutövning. Beslut, som innebär myndighetsutövning, går i regel att överklaga till domstol. De beslut som en tillsynsmyndighet fattar och som innebär myndighetsutövning är således i regel överklagningsbara till domstol. Utredningen kommer i nästa avsnitt att vidare utveckla skillnaden mellan vad en domstol kan pröva och vad en tillsynsmyndighet kan granska och på vilket sätt detta kan ske.

224Prop. 1971:30 s. 285 och 331, jämför 3 § förvaltningslagen, se även SOU 2010:29 s. 99 ff.

2252 kap. 7 § första stycket TF.

194

SOU 2015:46

Rättsskipning och tillsyn

8.5Myndighetsutövning och tillsyn

En förvaltningsdomstol är i sin handläggning av målen bunden av förvaltningsprocesslagen. En tillsynsmyndighet är friare att utforma handläggningen av klagomålen. För en tillsynsmyndighet är det av betydelse om den ägnar sig åt myndighetsutövning mot enskild eller om verksamheten faller in under annan förvaltnings- verksamhet. Exempel på tillsyn som avser myndighetsutövning mot enskilda är länsstyrelsens djurskyddskontroll. Om en djurägare missköter sina djur kan länsstyrelsen besluta om föreläggande att vidta åtgärder förenat med vite riktat mot djurägaren. Om en tillsynsmyndighet i stället utövar tillsyn över en myndighet handlar det inte längre om myndighetsutövning riktad mot enskilda utan annan förvaltningsverksamhet.

En tillsynsmyndighet kan alltså utforma sin verksamhet på olika sätt beroende på vem tillsynen riktar sig mot och om det är frågan om myndighetsutövning eller inte. I grunden ligger myndighetsförordningen (2007:515) och förvaltningslagen, men även myndighetens instruktion kan ge regler för hur tillsynen ska bedrivas. 226

För denna utredning är det inte aktuellt med tillsyn som innebär myndighetsutövning mot enskilda eftersom utredningens direktiv pekar ut myndigheter som tillsynsobjekt.

8.6Hur handläggningen av tillsynsärenden kan utformas

Tillsyn riktad mot myndigheter kan bedrivas på olika sätt. Nedan utvecklar utredningen tre modeller för hur en sådan handläggning kan vara utformad.

8.6.1Modell ett - utvalda ärenden handläggs

I den här modellen utreds inte samtliga klagomål från enskilda, som lämnas in till tillsynsmyndighete, utan myndigheten tillåts att

226 3 § förvaltningslagen.

195

Rättsskipning och tillsyn

SOU 2015:46

prioritera de klagomål som bedöms vara mest relevanta. Det primära i den här modellen är kollektivets behov av tillsyn.

När en enskild lämnar ett klagomål till tillsynsmyndigheten registrerar myndigheten att klagomålet kommit in och skickar en bekräftelse på detta till den enskilde. Därefter har den enskilde inte någon ytterligare kontakt med tillsynsmyndigheten. I regel förekommer alltså ingen kommunikation med den som klagat och han eller hon får heller inte något beslut skickat till sig med anledning av klagomålet.

En vanlig hantering av klagomålen är att tillsynsmyndigheten sorterar de inkomna klagomålen. Frågor som aktualiseras av flera enskilda grupperas till ett tillsynsärende och utreds.

Med en sådan sortering kommer inte i första hand engångshändelser att utredas utan fokus kommer att ligga på situationer som många enskilda upplever som problematiska. Tillsynsmyndigheten kan prioritera sådana ärenden som är av stor betydelse eller som bidrar till att klargöra en juridisk fråga.

I en sådan här modell kan det komma ett klagomål som är så allvarligt att det är stötande att inte utreda det, även om det är en engångshändelse. Tillsynsmyndigheten har därför även en möjlighet att öppna ett enskilt tillsynsärende för just det allvarliga klagomålet, men den enskilde kommer fortfarande inte att vara delaktig i tillsynsärendet eller få något beslut.

För en del enskilda kan den här modellen framstå som otillfredsställande. Syftet med klagomålet kan till exempel vara att utkräva ansvar eller att få veta om något fel har begåtts som skulle kunna ligga till grund för skadestånd. Det finns även en risk för att enskilda blir besvikna på vad tillsynsmyndigheten kan åstadkomma. Vid en sådan tillsynsmodell måste informationen till allmänheten vara tydlig för att den ska kunna fungera på ett bra sätt.

8.6.2Modell två - samtliga ärenden utreds

I den här modellen utreds samtliga klagomål från enskilda i större eller mindre omfattning. Den enskildes behov av att få just sitt klagomål utrett står i centrum.

I denna modell registrerar tillsynsmyndigheten varje klagomål som kommer in och lämnar så snart som möjligt besked till den

196

SOU 2015:46

Rättsskipning och tillsyn

enskilde om tillsynsmyndigheten går vidare med ärendet eller inte (om kontaktuppgifter har lämnats).

Alla ärenden avgörs med ett beslut i någon form, men bara de ärenden som lämpligen kan utredas utreds vidare. Ärenden som inte är lämpliga att utreda kan till exempel vara sådana som avser händelser långt tillbaka i tiden eller som rör något som inte står under tillsynsmyndighetens tillsynsområde. Det kan också handla om klagomål som tidigare har utretts av tillsynsmyndigheten. Om tillsynsmyndigheten väljer att gå vidare och utreda ett tillsyns- ärende närmare kommuniceras handlingar med den enskilde och han eller hon får del av beslutet (om kontaktuppgifter finns).

Fördelen med denna modell är att de enskilda är delaktiga i de tillsynsärenden som tillsynsmyndigheten väljer att utreda närmare och att enskilda får svar på sina klagomål, vilket torde öka förtroendet för tillsynsmyndigheten. I förlängningen gynnas även kollektivet genom att regelefterlevnaden bör öka som ett resultat av tillsynen. Nackdelen med denna modell är att den är resurskrävande. Det är också svårt att förutsäga hur stora resurser tillsynsmyndigheten behöver till ärendetillsynen eftersom antalet klagomål kan variera år från år.

8.6.3Modell tre – en oreglerad utredningsskyldighet

En tredje modell är att handläggningen av klagomål är oreglerad i tillsynsmyndighetens instruktion. Det innebär att det är upp till tillsynsmyndigheten att bedöma hur inkomna klagomål hanteras.

En fördel med modell tre är att den medger en flexibilitet i tillsynsmyndighetens ambitionsnivå för hanteringen av klagomål. Flexibiliteten kan dock också vara en nackdel. Det kan bli svårt för tillsynsmyndigheten att skapa förtroende för verksamheten om servicen mot enskilda förändras över tid.

8.7Klagomål från enskilda som kan prövas av en tillsynsmyndighet

Som utredningen ovan angett tillkommer det domstolarna att utöva rättsskipning och i rättsskipningen ingår att pröva materiella frågor. Det handlar om sådant som har betydelse för utgången i

197

Rättsskipning och tillsyn

SOU 2015:46

sak. Formella frågor kan däremot prövas av en tillsynsmyndighet. I detta avsnitt följer exempel på formella frågor inom socialförsäkringsområdet som skulle vara möjliga för en enskild att klaga på. De exempel som utredningen ger kan JO i dag granska.

8.7.1Allmänna krav på handläggning av ärenden

En enskild kan klaga på att myndigheten inte skött handläggningen av hans eller hennes ärende på ett korrekt sätt. Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket ska handlägga sina ärenden där försäkrade är part så enkelt och snabbt som möjligt, utan att säkerheten eftersätts.227

Myndigheters handläggningstid är en central fråga för försäkrade. Att i ovisshet behöva gå och vänta under en lång tid på ett myndighetsbeslut, som kanske gäller frågor som har avgörande betydelse för en persons ekonomi eller personliga förhållanden, kan förorsaka otrygghet som personligt lidande. Det är inte enbart en fråga om service utan det handlar i hög grad också om rättssäkerhet. En allmän förvaltningsrättslig princip är att ett ärende ska tas upp till avgörande så snart utredningen är avslutad.

En part har vidare rätt till insyn i sitt ärende. Han eller hon har rätt att ta del av det som tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot enskild.228 Av 17 § förvaltningslagen framgår vidare att en myndighet är skyldig att före avgörande av ett ärende som gäller myndighetsutövning kommunicera utredningen med parten med vissa undantag. Kommuniceringsskyldigheten är av stor betydelse såväl för att parten ska få komma till tals i ett ärende, som för myndighetens möjlighet att få till ett tillförlitligt beslutsunderlag. En tillsynsmyndighet kan till exempel granska hur kommuniceringen utförts beträffande vilka handlingar och uppgifter som kommuniceras, tidsfrister och anstånd.

Av 21 § myndighetsförordningen (2007:515) framgår vilka grundläggande krav som kan ställas på ett beslut. Det handlar exempelvis om att beslutsdatum, innehåll och vilka som deltagit i beslutet ska anges. Myndighetsförordningens regler om beslut kompletteras i sin tur av 19-21 §§ i förvaltningslagen. Det handlar

2277 § förvaltningslagen.

22816 § förvaltningslagen.

198

SOU 2015:46

Rättsskipning och tillsyn

till exempel om motivering av beslut, underrättelse om beslut och överklagandehänvisning. Tillsyn kan granska om ett beslut uppfyller de formella kraven. Det kan handla om huruvida beslutet är begripligt, så att den enskilde förstår beslutets innebörd och därmed kan avgöra om beslutet bör överklagas. En tillsyns- myndighet kan dock inte uttala om motiveringen i sig är riktig utan bara om tillräckligt med information ges.

8.7.2Allmänna krav på dokumentation

En enskild kan klaga på att dokumentationen är bristfällig. Ur ett tillsynsperspektiv är det en grundläggande förutsättning att en verksamhet dokumenteras på ett tillfredsställande sätt enligt gällande regelverk. Utan dokumentation är det svårt att granska om arbetet bedrivs på föreskrivet sätt och ge förslag på hur socialförsäkringen ska kunna förbättras och utvecklas.

Utgångspunkten är att allt som har kommit fram i en utredning om den försäkrade och som har avgörande betydelse för myndighetens ställningstagande i ärendet ska dokumenteras.229 Det gäller även uppgifter som lämnats muntligen till myndigheten eller som inhämtats på annat sätt av myndigheten. Skyldigheten att dokumentera omfattar inte sådant som rör den interna administrationen, till exempel inom vilken tid ett ärende borde vara handlagt. Det kan dock finnas anledning att dokumentera interna åtgärder om det behövs för att man ska kunna följa handläggningen av ett ärende. En fullständig och ordnad dokumentation i ett ärende är en förutsättning för att en tillsynsmyndighet ska kunna följa och förstå ärendets gång, till exempel att en tjänsteman haft telefonkontakt med den enskilde.

Ur den enskildes perspektiv är det viktigt att dokumentationen sköts korrekt och kan granskas av en tillsynsmyndighet. Brister i dokumentationen kan medföra att beslut fattas på ett otillräckligt eller felaktigt underlag. Dokumentationen och den enskildes rätt till insyn i ärenden som rör myndighetsutövning stärker också den enskildes skydd mot felaktig eller bristande myndighetsutövning.230 Det är även viktigt att dokumentationen sköts fortlöpande för att

22910 och 15 §§ förvaltningslagen.

23016 och 17 §§ förvaltningslagen.

199

Rättsskipning och tillsyn

SOU 2015:46

ge den enskilde möjligheten till insyn i sitt ärende. Det ska till exempel framgå om en handling inkommit eller upprättats av myndigheten. Dokumentation behövs också för att den enskilde ska kunna få kontinuitet vad gäller beslutade förmåner.

8.7.3Allmän serviceskyldighet

En enskild kan klaga på att en myndighet inte uppfyller sin serviceskyldighet. Som myndigheter har Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket en skyldighet att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndigheternas verksamhetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, enskildas behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt.231 Det kan handla om att upplysningar lämnas i form av till exempel anvisningar om vad en ansökan ska innehålla och vilka handlingar som ska bifogas. Om en ansökan är ofullständig är myndigheten skyldig att berätta för den enskilde hur ansökan ska kompletteras. Det kan också handla om att myndigheten tar reda på varför en försäkrad skickat in en handling till myndigheten och var den hör hemma. Vidare bör myndigheten hjälpa till med en förklaring om den försäkrade inte förstår innebörden av ett beslut. Serviceskyldigheten är inte obegränsad utan myndigheten avgör efter en lämplig- hetsbedömning, i vilken utsträckning hjälp kan ges. Informationslämnandet får heller inte gå så långt att den försäkrade uppfattar detta som ett förhandsbesked rörande myndighetens ställningstagande i sak.

I serviceskyldigheten ingår även att hjälpa till rätta. Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket har en skyldighet att ställa upp om någon enskild av misstag vänt sig till myndigheten när frågan egentligen rör en annan myndighet. I sådana fall ska myndigheten hjälpa personen till rätta genom att exempelvis hänvisa honom eller henne till rätt myndighet. Det gäller oavsett om personen kontaktar myndigheten direkt vid ett personligt besök, skriftligen eller via telefon. Om det är oklart

231 4 § 1 och 2 stycket förvaltningslagen och prop. 1985/86:80 s 18 f. och 59 f.

200

SOU 2015:46

Rättsskipning och tillsyn

vilken myndighet personen önskar vända sig till bör myndigheten/handläggaren försöka ta reda på vad saken gäller.232

8.7.4Bemötande

En enskild kan vilja klaga på att han eller hon blivit dåligt bemött av myndigheten. En myndighets bemötande ingår som en del av serviceskyldigheten. Människor, som kommer i kontakt med Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket kan befinna sig i en svår livssituation. Många kan inte klara sig utan hjälp och har inte möjlighet att söka hjälpen på annat håll. Att i en svår livssituation vända sig till myndigheterna och med bibehållen integritet hävda sina behov kan för många upplevas som mycket svårt. Att ha rollen som hjälpsökande innebär att vara utsatt oavsett vem man är som person. Den som behöver stöd och hjälp befinner sig ofta också i ett starkt beroendeförhållande till myndigheten då det är denne som beslutar om förmånen ska utgå. En tillsyns- myndighet är självständig gentemot Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten och kan vara ur den enskildes perspektiv att föredra vid klagomål beträffande bemötande. Den enskilde kan känna sig ifrågasatt av handläggare vid Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten och önskar ha kontakt med någon utomstående.

I dagligt tal används begreppet bemötande som ett uttryck för hur någon uppträder eller uppför sig mot en annan person. Hur den försäkrade upplever mötet med myndigheterna beror inte bara på hur han eller hon blir bemött av enskilda tjänstemän utan också vilka principer som tillämpas vid ärendefördelning, vilka telefon- och besökstider som gäller med mera. Känslan av att befinna sig i underläge förstärks sannolikt om den försäkrade har svårt att få kontakt med sin handläggare per telefon, om det exempelvis är svårt att få gehör för önskemål om byte av handläggare eller om den fysiska miljön inte ger ett välkomnande intryck, till exempel genom att vara svårtillgänglig för någon med funktionshinder.

Tillsyn avser definitionsmässigt en rättslig granskning. Alla aspekter av bemötande kan därför inte granskas av en

232 4 § 3 stycket förvaltningslagen.

201

Rättsskipning och tillsyn

SOU 2015:46

tillsynsmyndighet. Klagomål som har sin grund i till exempel moraliska värderingar faller utanför en rättslig granskning. En rättslig granskning av bemötande kan ha sin utgångspunkt i myndigheternas serviceskyldighet, offentlighetsprincipen, alla människors lika värde och objektivitetsprincipen.

8.7.5Tillgänglighet

En enskild kan klaga på att en myndighet inte är tillgänglig. Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket har en skyldighet att ta emot besök och telefonsamtal från enskilda samt hålla öppet under vissa bestämda tider.233 Enskilda ska kunna lämna handlingar och begära att få ut allmänna handlingar. Enskilda har också rätt att lämna muntliga uppgifter till en myndighet i ett ärende som avser myndighetsutövning mot enskilda om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång.234 Den försäkrade har även rätt att ta med sig andra personer på mötet med myndigheten, till exempel sitt ombud, sin gode man eller sitt biträde. Det är dock myndigheten som leder och styr utredningen och det är handläggaren som får ta ställning i det enskilda ärendet vilka som ska delta på mötet för att utredningen ska bli så bra som möjlig.

8.7.6Samverkan

En enskild kan klaga på att samarbetet mellan myndigheter inte fungerar. Myndigheter ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten.235 Av bestämmelsen i förvaltningslagen följer bland annat att en myndighet är skyldig att besvara en remiss från en annan myndighet. Statliga och kommunala myndigheter är till exempel skyldiga att svara på en förfrågan från Försäkringskassan.

Exempel på samverkan är Försäkringskassans rehabiliterings- verksamhet. Försäkringskassan är ansvarig för att samordna rehabiliteringsinsatser, men är inte en rehabiliteringsaktör. Det är

2335 § förvaltningslagen.

23414 § förvaltningslagen.

2356 § förvaltningslagen.

202

SOU 2015:46

Rättsskipning och tillsyn

hälso- och sjukvården som ska svara för de medicinska insatserna, socialtjänsten för de sociala insatserna, medan arbetsgivaren svarar för de arbetsplatsinriktade och Arbetsförmedlingen för de arbetsmarknadsinriktade insatserna. Försäkringskassan ska också, om den försäkrade medger det, samverka med andra berörda aktörer i rehabiliteringsarbetet.236 Samordningsuppdraget har två olika perspektiv; dels på individnivå, dels på strukturell nivå. På individnivå kan en åtgärd vara att kalla till ett avstämningsmöte när flera parter behöver träffas samtidigt, att olika utredningar samlas in och att Försäkringskassan tar initiativ och följer upp olika åtgärder i rehabiliteringsprocessen. På strukturnivå kan det handla om att påverka attityder hos arbetsgivare, vårdgivare och allmänhet.

I SOU 2014:9 Förändrad assistansersättning ges även förslaget att Försäkringskassan bör ges ett samordnat ansvar för samverkan kring assistansersättningen i syfte att stärka uppföljning, tillsyn och förebyggande av olika risker.

8.7.7Tolk, översättning och val av språk

En enskild kan klaga på att en myndighet inte är språkligt tillgänglig. Enligt 8 § förvaltningslagen bör en myndighet anlita en tolk när den enskilde inte behärskar svenska eller har en allvarlig hörsel- eller talskada. Det finns enligt förvaltningslagen ingen ovillkorlig skyldighet för myndigheten att anlita tolk, utan det får bedömas utifrån vilket behov den enskilde har och omständigheterna i ärendet. Bestämmelsen gäller inte bara muntlig tolkning utan även skriftlig översättning av handling med mera. I språklagen (2009:600) anges att svenskan är huvudspråket i Sverige och det samhällsbärande språket. Svenska myndigheter ska alltså använda svenska språket. I vilken utsträckning myndigheten ändå bör översätta beslut och andra skrivelser beror på omständigheterna i det enskilda fallet. Det kan handla om ärendets beskaffenhet, omfattningen och karaktären av det material som lämnats in i ärendet samt hur viktigt ärendet är för den enskilde. Utöver det svenska språket finns det fem minoritetsspråk i Sverige.

236 30 kap. 8 och 10 §§ socialförsäkringsbalken.

203

Rättsskipning och tillsyn

SOU 2015:46

Personer, som talar något av dessa språk, har rätt att använda minoritetsspråket i sina kontakter med myndigheter.

8.7.8Ombud

En enskild kan klaga på att myndigheten inte har hanterat ombud på ett korrekt sätt. En grundläggande rättsprincip är att enskilda i sina ärenden hos myndigheten har rätt att anlita ombud eller biträde.237 Om parten har ombud i ärendet ska kommuniceringen ske med ombudet. Beslut i ärendet ska också skickas till ombudet. Den som är ombud för part har rätt till samma insyn i ärendet som sin huvudman. En tillsynsmyndighet kan granska frågor om fullmakt och när en sådan ska visas upp eller under vilka förutsättningar myndigheten godtar uppgift från någon person att han eller hon är ombud för den enskilde. Ett annat exempel är till vem myndigheten expedierar ett beslut.

8.7.9Jäv

En enskild kan klaga på att jäv förekommit. Den som är jävig får inte handlägga ärenden.238 Reglerna om jäv är ett uttryck för objektivitetsprincipen. Objektivitetsprincipen innebär att en myndighet bara får lägga sakliga förutsättningar till grund för sin bedömning och att lika fall ska behandlas lika. Jävsreglerna syftar till att undvika sådana intressekonflikter som gör att en tjänsteman objektivitet kan ifrågasättas. Jävsbestämmelserna gäller i all ärendehandläggning och i alla typer av ärenden. Med handläggning menar man både att vidta förberedande åtgärder i ärendet och delta i ärendets avgörande.

Många gånger är jävsfrågor möjliga att pröva i domstol. Då beslut i ärendet fattats trots att hinder förelegat på grund av jäv medför detta att beslutet som regel undanröjs av förvaltningsdomstol, om beslutet överklagas dit. Kan det antas att jävsfrågan uppenbart saknat betydelse för ärendets utgång saknas anledning att undanröja beslutet. Det kan dock finnas fall när en

2379 § förvaltningslagen.

23811–12 §§ förvaltningslagen.

204

SOU 2015:46

Rättsskipning och tillsyn

enskild inte vill klaga till domstol då han eller hon är nöjd med beslutet, men ändå vill ha en jävsfråga prövad. En jävsinvändning kan också komma från någon som inte är part i ärendet, till exempel ett tips från någon utomstående. Sådana jävsinvändningar kommer heller inte under domstolsprövning. Tillsyn kan även granska hur myndigheten handlägger en jävsinvändning, till exempel hur lång tid det tar att fatta ett beslut i frågan.

8.7.10Försäkringsmedicinska rådgivarna

En enskild kan vilja klaga på hur en försäkringsmedicinsk rådgivare har hanterat ett ärende. Försäkringsmedicinska rådgivare hjälper Försäkringskassan med bland annat medicinsk sakkunskap och ska även verka för ett gott samarbete mellan Försäkringskassan och hälso- och sjukvården. De försäkringsmedicinska rådgivarna är tjänstemän på Försäkringskassan. De har till uppgift att vid behov stödja handläggarna att förstå och analysera den medicinska informationen som finns till exempel i ett läkarintyg. Det kan handla om generella kunskaper om sjukdomar och vilka konsekvenser och vilket förlopp de vanligtvis har i ett sjukpenningärende. Rådgivaren kan lämna sina synpunkter vid en muntlig gruppkonsultation eller i ett skriftligt yttrande. De ska inte ta ställning till om någon exempelvis ska vara sjukskriven eller inte. Det är handläggaren som utifrån relevanta uppgifter i ärendet bedömer och beslutar om ersättning från Försäkringskassan, vilket i sin tur blir ett överklagningsbart beslut. Indirekt kan dock de försäkringsmedicinska rådgivarnas skriftliga yttranden komma under domstolsprövning vid ett överklagande då de ingår i akten, som en del av beslutsunderlaget.

Försäkringskassan har även försäkringsodontologiska rådgivare. Dessa är tandläkare och fyller samma funktion som försäkringsmedicinska rådgivarna.239

De försäkringsmedicinska rådgivarna står inte under Inspektionen för vård och omsorgs tillsyn, trots att de är legitimerade läkare och tandläkare. Anledningen till detta är att de inte själv undersöker eller behandlar den försäkrade. Frånvaron av

239 Försäkringskassans vägledning 2004:2, version 21, Sjukpenning och samordnad rehabilitering. s. 308 ff.

205

Rättsskipning och tillsyn

SOU 2015:46

riktlinjer och praxis var en annan bidragande orsak till att de inte omfattas av tillsynen.240 En tillsyn kan avse de försäkrings- medicinska rådgivarnas verksamhet på samma sätt som andra tjänstemän hos Försäkringskassan.

8.7.11Underlåtenhet att handla

En enskild kan klaga på att en myndighet underlåter att handla. Grunden för att något ska vara överklagningsbart är att det måste finnas någon form av skriftligt uttalande. Det medför att en myndighets underlåtenhet att handla inte är överklagningsbart och inte kommer under domstolsprövning trots att detta kan ha betydelse för utfallet.241

Underlåtenhet att handla kan förekomma i alla typer av ärenden, till exempel långsam handläggning där myndigheten dröjer med att fatta ett överklagningsbart beslut. En del förmåner inom socialförsäkringen kännetecknas av att en rad överväganden föregår det slutliga beslutet, vilket kan leda till att handläggningen dra ut på tiden. Om handläggaren väljer att inte inhämta underlag eller vidta åtgärder i ett ärende har det inte fattats något beslut som går att överklaga till domstol. Om det slutliga beslutet dröjer kan det vara

”för sent” för den enskilde att överklaga. Dessutom kan vägen fram till ett slutligt beslut innehålla en hel kedja av åtgärder som har vidtagits eller inte vidtagits. Det blir i praktiken svårt för den enskilde att bevisa en enstaka åtgärds betydelse i en domstolsprocess.

8.8Tillsyn behövs

Juridiken har en viktig legitimitetsskapande funktion. Legitimitet kan dock uppnås på olika sätt.

Den som är missnöjd med ett beslut kan begära omprövning hos Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten och därefter överklaga till förvaltningsdomstol. Men en domstolsprövning täcker inte in alla former av missnöje. Till exempel är formella frågor svårt att få till en rättslig prövning av samtidigt som dessa

240Prop. 1993/94:149 s. 49 och SOU 2008:117 s. 407 ff.

241Prop. 1997/98:101 s. 50.

206

SOU 2015:46

Rättsskipning och tillsyn

kan ha stor påverkan på utfallet i ett ärende Det kan handla om vilken utredning myndigheten väljer att inhämta eller hur lång tid det tar att handlägga ett ärende. Det kan också vara så att den enskilde inte önskar överklaga beslutet, eftersom han eller hon anser att det är riktigt, men däremot är missnöjd med vägen fram till beslutet. En tillsynsmyndighet kan till exempel granska långsam handläggning. Ett annat område är hur kommuniceringen utförts beträffande vilka handlingar och uppgifter som kommuniceras, tidsfrister och anstånd. Ett tredje område att granska är myndighetens dokumentation, så att den håller god ordning och reda, samt att informationen är objektiv och fri från onödiga värdeomdömen. Vidare kan tillsynsmyndigheten granska hur Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten anlitar tolkar och översätter handlingar när så behövs. En viktig fråga för ombud är att de verkligen får besluten skickade till sig beträffande deras huvudmän. Frågor om fullmakt blir också aktuella här. Har tillsynsobjektet rätt att kräva fullmakt av ett ombud vid överklagande av ett omprövningsbeslut.242 Även det är uppgifter för tillsynsmyndigheten att granska.

I det här kapitlet har fokus legat på klagomål från enskilda. I ett större perspektiv kan egeninitierad tillsyn på gruppnivå även vara betydelsefullt för den enskilde. En viktig skillnad mellan prövning i domstol och tillsyn är att domstolen är helt beroende av att en överklagan görs. Domstolen kan inte, till skillnad från tillsynen, initiera och utföra planerad granskning på eget initiativ. Det är en skillnad som utredningen bedömer är betydelsefull.

Det ankommer på domstolarna att utöva rättsskipning. En tillsynsmyndighet kan därför inte göra materiella bedömningar i det enskilda fallet. På gruppnivå finns det däremot inget som hindrar att en tillsynsmyndighet granskar en materiell fråga.

Enligt utredningens mening finns det ett behov av ytterligare praxis inom socialförsäkringsområdet. Det är bland annat mot bakgrund av svårigheterna att utveckla praxis på området som det har ansetts finnas ett behov av ett allmänt ombud, se vidare i kapitel 11 och 12.

Svårigheter för domstolar att få fram praxis inom socialförsäkringsområdet skulle till viss del kunna kompenseras

242 Det ankommer på domstolen att begära in fullmakt vid ett överklagande.

207

Rättsskipning och tillsyn

SOU 2015:46

genom en tillsynsmyndighet som granskar materiella frågor på gruppnivå. Klagomål från enskilda kan utgöra en kunskapskälla till vilka områden som behöver granskas.

Lagstiftningen inom socialförsäkringen är omfattande och svårtillgänglig för enskilda. I dag finns ingen möjlighet till rättshjälp från det allmänna utan de försäkrade är hänvisade till att på egen hand betala för juridisk hjälp eller till att försöka förmå en facklig eller annan intresseorganisation att betala för rättshjälp. Den förvaltningsrättsliga modell som finns bygger på att enskilda ska kunna få sin sak prövad utan professionell rättshjälp. Tanken är att myndigheternas och domstolarnas relativt långtgående utredningsansvar ska ersätta behovet av ett rättsligt ombud för den enskilde.

Tillsyn syftar inte till att fylla enskildas behov av rättshjälp. Men såväl generell tillsyn som tillsyn i form av hantering av enskildas klagomål kan granska formella frågor, till exempel hur myndigheterna uppfyller sitt utredningsansvar. Utredningens slutsats är att tillsyn har en viktig funktion att fylla inom socialförsäkringen och att det finns många områden av betydelse för enskilda som i dag inte täcks av domstolsprövning. Detta märks också tydligt i de ärenden som handläggs av JO.

208

9Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess

9.1Inledning

En grundläggande förutsättning för att en tillsynsmyndighet ska kunna fullgöra sitt tillsynsuppdrag är att myndigheten får tillgång till de uppgifter från andra myndigheter som behövs för att klarlägga de förhållanden som ska undersökas. Utan möjlighet att kräva in uppgifter skulle tillsynsmyndighetens arbete i stor utsträckning förhindras.

9.2Allmänt om sekretess

Offentlighetsprincipen har länge tillämpats inom svenskt rättsväsende och svensk förvaltning. Verksamheter inom den offentliga sektorn ska vara öppen för insyn och kontroll genom allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar. Begränsningar av offentlighetsprincipen ska anges i en särskild lag. Denna lag är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, förkortad OSL). OSL innehåller bestämmelser som i varje enskilt fall kan begränsa rätten att ta del av allmänna handlingar.

9.2.1Vad är en allmän handling?

Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (förkortad TF) ska varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar (handlingsoffentlighet).

209

Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2015:46

I TF regleras även vad som avses med allmänna handlingar. För att en handling ska vara allmän måste den förvaras hos en myndighet samt vara inkommen till eller upprättad där. Inkomna handlingar är sådant som skickas in till myndigheten. Upprättade handlingar är sådant som myndigheten själv skapar. En handling blir upprättad när den expedieras eller när ärendet till vilken den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten. Om handlingen inte hör till ett visst ärende blir den upprättad när den justeras eller på annat sätt färdigställs.243

Först när det är konstaterat att en handling är allmän blir det aktuellt att tillämpa sekretessreglerna. Huvudregeln är att uppgifter i allmänna handlingar är offentliga, men offentlighetsprincipen gäller inte i vissa särskilt angivna syften, till exempel på grund av hänsyn till enskildas personliga eller ekonomiska intressen.

9.2.2Sekretess mellan myndigheter

Förbud att röja uppgifter som omfattas av sekretess gäller gentemot enskilda. Men sekretess gäller också mellan myndigheter. Enligt 6 § förvaltningslagen ska myndigheter samverka och lämna varandra hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Det innebär att myndigheter både kan och ska utbyta information inom sitt verksamhetsområde, men om sekretess gäller för uppgiften är huvudregeln att denna även gäller mellan myndigheter.

En tillsynsmyndighet kan därmed inte få en uppgift som omfattas av sekretess från en annan myndighet, om det inte finns en sekretessbrytande bestämmelse i OSL eller i lag eller förordning som OSL hänvisar till. 244 Det betyder också att en tillsynsmyndighet i den omvända situationen inte får lämna ut en uppgift till en annan myndighet. Med sekretess menas enligt 3 kap. 1 § OSL ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt.

Den myndighet, som från en annan myndighet får en begäran om uppgifter eller handlingar, ska ta ställning till om uppgifterna får lämnas ut, det vill säga göra en sekretessprövning. För det fall myndigheten finner att uppgiften omfattas av sekretess har

2432 kap. 3, 6 och 7 §§ TF.

2446 kap. 5 § och 8 kap 1 § OSL.

210

SOU 2015:46

Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess

myndigheten att bedöma om det ändå finns förutsättningar för ett utlämnande enligt OSL. I OSL finns flera sekretessbrytande bestämmelser. Om någon av dessa är tillämpliga är en myndighet skyldig att lämna ut en begärd uppgift till en annan myndighet, eftersom den då inte längre kan göra gällande att sekretess hindrar utlämnandet. I vissa fall överförs sekretessen mellan myndigheterna på så sätt att sekretessbestämmelsen, som tillämpades vid den första myndigheten, även ska tillämpas när den andra myndigheten prövar om uppgiften kan lämnas vidare till en tredje person.

9.2.3Sekretessbrytande regler

I 10 kap. OSL finns bestämmelser som bryter sekretessen när en myndighet lämnar en uppgift till en annan myndighet. Om till exempel den enskilde samtycker till att informationen lämnas ut bryts sekretessen.245 I 10 kap. 2 § OSL anges att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen ska dock tillämpas restriktivt. I 10 kap. 17 § OSL anges att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där ”för tillsyn över den myndigheten där uppgiften förekommer”. ISF är en tillsynsmyndighet och kan redan i dag således inhämta uppgifter inom ramen för sin systemtillsyn och effektivitetsgranskning. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar vidare inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Inom socialförsäkringsområdet finns just en sådan uppgiftsskyldighet. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska på ISF:s begäran lämna de uppgifter ISF behöver för sin systemtillsyn.246 Slutligen kan nämnas generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Den innebär att sekretessen inte hindrar att en uppgift lämnas från en myndighet till en annan om det är uppenbart att intresset av att lämna

24510 kap. 1 § OSL.

2462 § första stycket 1 och 2 samt 3 § förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen och 5 a § förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration, Se även 7 b § förordningen (2001:588) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet.

211

Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2015:46

uppgiften har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda.

I OSL regleras även vilken information som är sekretessbelagd inom socialförsäkringsområdet. Sekretess gäller till exempel hos Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och domstol för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ärenden enligt viss där uppräknad lagstiftning.247 I princip täcks alltså stora delar av socialförsäkringsområdet av sekretess, men uppgiften får trots allt lämnas ut om den enskilde inte lider men av detta. Det innebär att till exempel läkarintyg och uppgifter om sjukskrivningsperioder kan sekretessbeläggas, medan uppgifter som finns i en partsinlaga, beroende på vad som står skrivet där, inte omfattas av sekretess.

9.2.4Överförd sekretess mellan myndigheter

Sekretessbestämmelserna har normalt en begränsad räckvidd, det vill säga sekretessen gäller endast i viss typ av verksamhet eller i viss typ av ärende eller hos en viss myndighet. Det vanliga är således att det inte är enbart uppgiften i sig som är avgörande för om den är sekretessreglerad eller inte utan av betydelse är även i vilken verksamhet eller hos vilka myndigheter den är aktuell. En och samma uppgift kan således ha olika sekretesskydd beroende på till exempel vilken myndighet som hanterar uppgiften eller i vilken typ av ärende uppgiften förekommer. Det kan även vara så att en och samma uppgift är sekretessreglerad hos myndigheten A men är offentlig hos myndigheten B eftersom sekretessen är knuten till att uppgiften hanteras av en viss myndighet.

När en uppgift lämnas mellan myndigheter är huvudregeln att sekretessregleringen inte följer med uppgiften om detta inte är särskilt reglerad. Handlar det däremot om att en myndighet i verksamhet som avser tillsyn, får en sekretessbelagd uppgift från en annan myndighet, blir enligt 11 kap. 1 § OSL sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten. Av

247 28 kap. 1 § OSL.

212

SOU 2015:46

Informationsinhämtning, personuppgiftsbehandling och sekretess

28 kap. 1 § OSL framgår också att sekretessen överförs mellan myndigheter om den mottagande myndigheten har till uppgift att handlägga ärenden enligt lagstiftning inom socialförsäkringsområdet.

Vid överföring av sekretess skiljer man på primära och sekundära sekretessbestämmelser. Dessa begrepp och begreppet bestämmelse om överföring av sekretess definieras i 3 kap. 1 § OSL. Med primär sekretessbestämmelse avses en bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av att bestämmelsen riktar sig direkt till myndigheten, omfattar en viss verksamhetstyp eller en viss ärendetyp som hanteras hos myndigheten eller omfattar vissa uppgifter som finns hos myndigheten. Med bestämmelse om överföring av sekretess avses en bestämmelse som innebär att en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig på en uppgift hos en myndighet ska tillämpas på uppgiften även av en myndighet som uppgiften lämnas till eller som har elektronisk tillgång till uppgiften hos den förstnämnda myndigheten. Med sekundär sekretessbestämmelse avses en bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av en bestämmelse om överföring av sekretess. En och samma sekretessbestämmelse kan således vara en primär sådan hos värdmyndigheten men sekundär hos mottagarmyndigheten.

9.2.5Direktåtkomst

Ett utlämnande av uppgifter som sker genom att en extern aktör på egen hand kan söka i en myndighets databas och direkt ta del av uppgifter där benämns ofta direktåtkomst. Förfarandet kännetecknas av att den utlämnande myndigheten inte vid varje tillfälle tar ställning till vilka uppgifter den mottagande myndigheten ska få ta del av. Sekretessprövningen sker i stället på förhand. Bestämmelser om direktåtkomst tar endast sikte på vilket sätt ett utlämnande får ske. Om direktåtkomst avser uppgifter som omfattas av sekretess hos en utlämnande myndighet krävs därför normalt en sekretessbrytande regel (jämför 10 kap. 28 § OSL).

En myndighet får normalt endast ha direktåtkomst till vissa uppgifter hos en annan myndighet, till exempel till uppgifter om personer som är aktuella i ärenden hos den mottagande myndigheten. Det innebär att myndigheten får bereda sig tillgång

Innehåll	SOU 2015:46
2	Utredningens uppdrag och arbete.................................	41
2.1	Uppdraget ................................................................................	41
2.2	Utredningsarbetet ...................................................................	42
2.3	Betänkandets disposition ........................................................	43
3	Socialförsäkringsområdet i korthet................................	45
3.1	Inledning ..................................................................................	45
	3.1.1 Områdets omfattning ..................................................	46
	3.1.2 Vilka myndigheter förvaltar socialförsäkringen? .......	47
	3.1.3 Vem omfattas av den svenska socialförsäkringen?.....	48

SOU 2015:46		Innehåll
4.3.3 Är det en kontinuerlig tillsyn?.....................................		77
4.3.4 Finns det ett avgränsat tillsynsområde? ......................		77
4.4 Tillsynens innehåll ...................................................................		78
4.4.1 Är tillsynen generell eller klagomålsbaserad? .............		79
4.4.2 Är det tillsyn av privat eller offentlig verksamhet? ....		79
4.5 Annan granskning och utvärdering ........................................		80
4.5.1	Politikens effekter - utvärdering..................................	80
4.5.2	Insyn och uppföljning ..................................................	81
4.5.3	Interna kontrollsystem.................................................	82