sou 2015 43

Vägar till ett effektivare miljöarbete

Slutbetänkande av Miljömyndighetsutredningen

Stockholm 2015

SOU 2015:43

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst, 106 47 Stockholm

Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: order.fritzes@nj.se

Webbplats: fritzes.se

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför.

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02)

En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2015.

ISBN 978-91-38-24281-0

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen

för Miljö- och energidepartementet

Regeringen beslutade den 14 november 2013 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av myndigheterna inom miljöområdet (dir. 2013:101).

Göran Ekström förordnades den 18 november 2013 att vara särskild utredare.

Utredningen har antagit namnet Miljömyndighetsutredningen. Som sekreterare i utredningen förordnades Christine Annemalm

den 18 november 2013 och Anna Aspegren den 10 februari 2014.

I september 2014 överlämnades delbetänkandet Myndigheter och organisationer under Miljödepartementet – en kartläggning (SOU 2014:66).

Miljömyndighetsutredningen överlämnar härmed slutbetänkandet Vägar till ett effektivare miljöarbete (SOU 2015:43).

Stockholm i mars 2015

Göran Ekström

/Christine Annemalm

Anna Aspegren

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		15
1	Författningsförslag......................................................	19
1.1	Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)............	19

1.2Förslag till förordning med instruktion för

Miljöinspektionen ....................................................................

1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket ................

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2007:825) med länsstyrelseinstruktion .................................

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:452) med instruktion för

Strålsäkerhetsmyndigheten .....................................................

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen .......

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska

och hydrologiska institut.........................................................

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1024) med instruktion för Forskningsrådet för

miljö, areella näringar och samhällsbyggande .......................	42
1.9 Förslag till förordning om ändring i förordningen
(2011:619) med instruktion för Havs- och
vattenmyndigheten ..................................................................	44

Innehåll

SOU 2015:43

1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska

	undersökning ...........................................................................	49
1.11	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen ..................	51
1.12	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk ......	53
1.13	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2012:546) med instruktion för Boverket..............................	55
1.14	Förslag till förordning om ändring i
	myndighetsförordningen (2007:515) .....................................	57
1.15	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter ..............	58
2	Vårt upplägg ..............................................................	59
3	Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt.......	63
3.1	Hur ser området miljöpolitik ut? ...........................................	64
	3.1.1 Miljöpolitiken har särskilda egenskaper......................	65
3.2	En förändrad roll för staten – från government till
	governance?..............................................................................	66
	3.2.1 Vad är governancestyrning och vad skiljer den
	från governmentstyrning? ...........................................	69
	3.2.2 Utveckling mot den postbyråkratiska
	organisationen?.............................................................	71
	3.2.3 Miljöpolitik – ett svårstyrt politikområde ..................	72
	3.2.4 Vilken roll spelar staten i governancestyrningen?......	73
	3.2.5 Miljöområdet präglas av governanceegenskaper ........	74
	3.2.6 Staten har fortfarande en viktig roll ............................	75
3.3	Hur ser forskningsläget ut? ....................................................	76
	3.3.1 Environmental governance ..........................................	76
	3.3.2 Få studier berör svenska förhållanden ........................	78
	3.3.3 Exempel på svensk forskning ......................................	78

SOU 2015:43		Innehåll
3.3.4 Miljöpolitiska styrmedel – spridning och
	effektivitet .....................................................................	79
3.3.5 Om policyinstrument och deras spridning .................		81
3.3.6	Miljöpolitiken och granskningssamhället ...................	82
3.3.7 Forskningen om följsamhet gentemot regler på
	miljöpolitikområdet......................................................	85
3.3.8	Effekter av tillsyn..........................................................	87

3.4Slutsatser om forskningen om organisering av

4.5Miljökvalitetsmålen är utgångspunkten för mål- och

resultatstyrning av miljöarbetet ............................................		102
4.6 Målstrukturen utvecklas kontinuerligt .................................		103
4.6.1	Generationsmålet........................................................	105
4.6.2	Miljökvalitetsmålen ....................................................	107
4.6.3	Etappmål ersätter delmålen ........................................	108

4.7Miljömålen – vad är det som ska uppnås? –

	bedömningsgrund för måluppfyllelse ...................................	110
	4.7.1 Vad är åtgärder? ..........................................................	111
	4.7.2 Sverige har inte rådighet över alla sexton
	miljökvalitetsmålen.....................................................	112
4.8	Närmare om miljökvalitetsmålen och deras preciseringar ..	113
	1.1.1 Närmare om miljökvalitetsmålens indikatorer .........	130
4.9	Närmare om etappmålen i miljömålssystemet .....................	137

Innehåll

SOU 2015:43

4.10Riksdagen och regeringen använder generationsmålet och miljökvalitetsmålen i flera olika funktioner och

	processer.................................................................................	144
	4.10.1 Riksdagen använder miljömålen som mål för
	utgiftsområdet 20 .......................................................	145
	4.10.2 Regeringen använder miljökvalitetsmålen i sin
	myndighetsstyrning – förordningen om
	miljöledning i statliga myndigheter...........................	146
	4.10.3 Regeringen använder generationsmålet och
	miljökvalitetsmålen i sin myndighetsstyrning –
	myndigheternas instruktioner ...................................	148
	4.10.4 Myndigheternas uppgifter och roller har
	förändrats och utvecklats över åren ..........................	157
	4.10.5 Etappmålen i myndigheternas instruktioner	och i
	regleringsbreven .........................................................	169
	4.10.6 Ny uppgift om etappmålen i Naturvårdsverkets
	instruktion från och med 1 april 2015.......................	170
	4.10.7 Återrapporteringskrav om ”verka för” uppgiften i
	myndigheternas regleringsbrev .................................	170
5	Uppföljning och utvärdering i parallella processer	........ 179

5.1Miljömålsmyndigheterna ska redovisa resultat, följa upp

och utvärdera miljömålen i parallella processer ...................	179
5.2 Några viktiga begrepp ...........................................................	179

5.3De statliga myndigheterna ska redovisa sina resultat i

årsredovisningen ....................................................................	182
5.3.1 Om innehållet i resultatredovisningen i
årsredovisningen.........................................................	183

5.4Många myndigheter ska – i samband med årsredovisningen – redovisa resultat enligt förordningen

om miljöledning i statliga myndigheter ...............................

184

5.5Uppföljning och utvärdering av miljömålen – i en egen

process vid sidan av årsredovisningen ..................................

185

SOU 2015:43

Innehåll

5.6Miljömålsmyndigheterna som – i en egen process vid sidan av årsredovisningen – följer upp och utvärderar

	miljömål ..................................................................................	190
	5.6.1 Även länsstyrelserna och Skogsstyrelsen följer
	upp miljömålen vid sidan av årsredovisningen..........	191
	5.6.2 Vem följer upp och redovisar etappmålen?...............	192
6	Regeringens myndighetsstyrning – finansiell styrning i
	flera led ..................................................................	193

6.1Myndigheterna betalar ut bidrag, finaniserar och

	fördelar medel ........................................................................		193
	6.1.1	Bidrag ..........................................................................	193
	6.1.2	Inomstatliga bidrag.....................................................	194
	6.1.3	Statsbidrag...................................................................	195
6.2	Myndigheterna betalar ut bidrag...........................................		195
	6.2.1	Naturvårdsverket ........................................................	195
	6.2.2	Havs- och vattenmyndigheten...................................	205
	6.2.3	Kemikalieinspektionen ...............................................	209
	6.2.4	SMHI...........................................................................	212
	6.2.5	Strålsäkerhetsmyndigheten ........................................	213
	6.2.6	Formas.........................................................................	214
7	Tillståndsprövning ....................................................		221
7.1	Tillstånd och godkännande enligt miljöbalken ....................		221
	7.1.1 Tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarlig
		verksamhet ..................................................................	221
	7.1.2	Vattenverksamhet .......................................................	226
	7.1.3 Kemiska produkter och biotekniska organismer......		227
	7.1.4 Övriga tillstånd och godkännanden enligt
		miljöbalken..................................................................	228
7.2	Prövningsmyndigheterna ......................................................		229
	7.2.1	Regeringens tillåtlighetsprövning ..............................	230
	7.2.2	Länsstyrelserna ...........................................................	230
	7.2.3	Kemikalieinspektionen ...............................................	236
	7.2.4	Naturvårdsverket ........................................................	238
	7.2.5	Kommunerna ..............................................................	238
	7.2.6	Domstolarna ...............................................................	238

Innehåll

SOU 2015:43

7.3Myndigheters möjlighet att tillvarata miljöintressen och

	andra allmänna intressen .......................................................		239
	7.3.1	Naturvårdsverket........................................................	240
	7.3.2	Havs- och vattenmyndigheten ..................................	240
	7.3.3 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ......		241
	7.3.4	Kammarkollegiet ........................................................	241
7.4	Rätt att överklaga tillståndsbeslut ........................................		242
	7.4.1 Myndigheternas rätt att överklaga ............................		242
	7.4.2 Sakägarnas rätt att överklaga .....................................		243
	7.4.3 Miljöorganisationernas rätt att överklaga .................		243
8	Miljötillsyn och tillsynsvägledning ..............................		245
8.1	Miljötillsyn.............................................................................		245
	8.1.1	Tillsynsbegreppet .......................................................	245
	8.1.2	Miljötillsynsförordningen om tillsyn........................	249
	8.1.3	Samverkansorgan för tillsyn ......................................	261
	8.1.4	Egenkontroll för verksamhetsutövare ......................	264
8.2	Tillsynsvägledning .................................................................		265
	8.2.1	Miljöbalken .................................................................	265
	8.2.2	Miljötillsynsförordningen om tillsynsvägledning ....	266
9	Miljöforskningens tillgänglighet..................................		273
9.1	Nyttiggörande av forskning..................................................		273
	9.1.1 Universitetens och högskolornas uppgifter .............		274
	9.1.2	Förvaltningsmyndigheterna och forskningen ..........	274
	9.1.3 Öppen tillgång till vetenskaplig information ...........		277
9.2	Miljöforskningen ...................................................................		277
	9.2.1	Miljöforskningsberedningen .....................................	278
9.3	Exempel från annan verksamhet...........................................		280
	9.3.1 Statens beredning för medicinsk utvärdering...........		280
	9.3.2	Skolforskningsinstitutet ............................................	281
	9.3.3 Mistras råd för evidensbaserad miljövård –
		EviEM .........................................................................	281

SOU 2015:43		Innehåll
10	Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön ....................	285
10.1	Vattenadministrationen växer fram ......................................	285
	10.1.1 Vattenmyndigheternas uppgifter...............................	286
	10.1.2 Vattendelegationernas uppgifter................................	287
	10.1.3 Vattenrådens arbete ....................................................	288
10.2	Länsstyrelsernas roll ..............................................................	289
10.3	Havs- och vattenmyndigheten bildas ...................................	290
	10.3.1 Utredningen om en myndighet för havs- och
	vattenmiljöfrågor ........................................................	290
	10.3.2 Beslut om en ny nationell myndighet........................	291
10.4	Miljömålsberedningen om vattenmyndigheterna ................	292
11	Våra överväganden och förslag ...................................	295
11.1	Miljömålen i myndighetsstyrningen .....................................	295
	11.1.1 Regeringen behöver ändra tillämpningen av
	miljömålen i sin myndighetsstyrning ........................	308
	11.1.2 Förslag .........................................................................	319
11.2	Om uppföljning, utvärdering och resultatredovisning
	inom miljömålssystemet ........................................................	319
	11.2.1 Om regeringens resultatredovisning till riksdagen ..	321
	11.2.2 Om myndigheternas resultatredovisningar ..............	323
	11.2.3 Det saknas en oberoende regelbunden
	samhällsövergripande utvärdering av resultaten av
	arbetet i miljömålssystemet........................................	329
	11.2.4 Förslag .........................................................................	331
11.3	Regeringens myndighetsstyrning – finansiell styrning i
	flera led ...................................................................................	332
	11.3.1 Finansiell styrning för ett effektivare miljöarbete ....	339
	11.3.2 Förslag .........................................................................	341
11.4	En ny myndighet för tillståndsprövning, tillsyn och
	tillsynsvägledning...................................................................	341
	11.4.1 En rättssäker och effektiv statsförvaltning ...............	342
	11.4.2 OECD:s granskning av Sveriges miljöpolitik ...........	343

Innehåll		SOU 2015:43
	11.4.3 Tidigare bedömningar angående
	tillståndsprövning, tillsyn och tillsynsvägledning .... 344
	11.4.4 Exempel från andra verksamheter .............................	349
	11.4.5 Behov av en ny myndighet.........................................	351
	11.4.6 Den nya myndighetens uppgifter..............................	356
	11.4.7 Myndighetens uppgifter i framtiden .........................	371
	11.4.8 Förslag och bedömningar ..........................................	376
11.5	Vattenförvaltning av kvaliteten på vattenmiljön .................	377
	11.5.1 Vattenmyndigheternas ställning................................	378
	11.5.2 Samordningen av vattenmyndigheterna....................	379
	11.5.3 Vattenmyndigheterna avvecklas ................................	380
	11.5.4 Förslag och bedömning .............................................	382
11.6	Miljöforskningens tillgänglighet...........................................	382
	11.6.1 Det finns behov av att tillgängligöra
	miljöforskningen ........................................................	383
	11.6.2 En ny uppgift för Formas ..........................................	384
	11.6.3 Finansiering ................................................................	386
	11.6.4 Förslag.........................................................................	386
11.7	Genomförande.......................................................................	386
	11.7.1 Ikraftträdande.............................................................	387
	11.7.2 Uppföljning och utvärdering.....................................	387
12	Konsekvensanalys.....................................................	389
12.1	Konsekvenser för staten........................................................	389
	12.1.1 Effekter för statsbudgeten.........................................	390
12.2	Konsekvenser för personal vid de berörda
	myndigheterna .......................................................................	393
	12.2.1 Konsekvenser för andra myndigheter .......................	402
12.3	Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen................	402
12.4	Konsekvenser för företag......................................................	402
12.5	Konsekvenser för miljön.......................................................	403
12.6	Övriga konsekvenser .............................................................	404

SOU 2015:43		Innehåll
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2013:101 .......................................	405
Bilaga 2	Miljömålen i myndigheternas instruktioner och
	regleringsbrev – en tillbakablick ................................	415
Bilaga 3	Till avsnitt 6 – Exempel på författningar ..................	527
Bilaga 4	Referenser till avsnitt 3 Miljöpolitikens
	organisering – en forskningsöversikt ........................	553

Sammanfattning

Vårt uppdrag har varit att pröva förutsättningarna för en tydligare, effektivare och mer ändamålsenlig myndighetsstruktur och ett bättre resursutnyttjande för myndigheterna under det dåvarande Miljödepartementet. Vårt arbete har haft en förvaltningspolitisk utgångspunkt – dock med respekt för de egenskaper som särskilt utmärker miljöpolitiken. Vi har fokuserat på de processer som särskilt nämns i våra direktiv: regeringens styrning, tillstånds- givning, tillsyn och tillsynsvägledning samt analys, uppföljning och utvärdering. Till dessa processer har vi lagt en egen: miljö- forskningens tillgänglighet och implementering. I vårt utrednings- arbete har vi försökt identifiera de problem i processerna som är av sådan dignitet att vi anser att de behöver åtgärdas. Vi fokuserar i detta betänkande på dessa problem.

Vi har identifierat problem med regeringens styrning av miljömyndigheterna. Myndighetsstyrningen är i vissa avseenden vag och inte tillräckligt operativ – men samtidigt detaljerad. Det finns allvarliga brister i effektivitet, enhetlighet, rättssäkerhet och konkurrensneutralitet i tillståndsgivning och tillsyn. Tillgänglig- heten till forskningen måste öka så att resultaten kan komma till nytta. Det är ett problem att det inte finns någon oberoende utvärdering av effekterna av miljömålsarbetet. Det finns även ett strukturellt problem med den nuvarande vattenförvaltningen.

Vi lämnar därför förslag om ändringar i regeringens tillämpning av generationsmålet och miljökvalitetsmålen i sin myndighets- styrning samt förslag till effektivare finansiell styrning. Vi föreslår att regeringen inrättar en funktion för en oberoende regelbunden samhällsövergripande utvärdering av effekterna av arbetet i miljömålssystemet. Vi lämnar förslag till en helt ny myndighet för tillstånd, tillsyn och tillsynsvägledning och en samlad förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Vi föreslår även att miljöarbetet tillförs

Sammanfattning

SOU 2015:43

en helt ny uppgift för att skapa bättre tillgänglighet till miljö- forskningen.

Vi föreslår att:

–regeringen tar bort uppgiften att verka för att det genera- tionsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås i förordningarna med instruktion för de 26 myndigheter som i dag ingår i miljömålssystemet samt länsstyrelseinstruktionen. Förutsatt att instruktionerna inte redan innehåller sådana uppgifter, bör regeringen för dessa myndigheter länsstyrelserna och övriga relevanta myndigheter i stället formulera verksamhetsanpassade uppgifter som i sin tur bidrar till att nå de av riksdagen beslutade generationsmålet och de sexton miljökvalitetsmålen.

–regeringen i 3 § myndighetsförordningen (2007:515) inför en ny uppgift som innebär att myndighetsledningen ska se till att verksamheten främjar en hållbar utveckling och bidrar till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen.

–Naturvårdsverkets uppgift att vart fjärde år redovisa en för- djupad utvärdering av resultaten i förhållande till generations- målet och miljökvalitetsmålen, ska utgå ur Naturvårdsverkets instruktion.

–Formas får en ny uppgift som innebär att regelbundet genom- föra och till regeringen redovisa resultatet av en samhälls- övergripande utvärdering av effekterna av miljöarbetet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen.

–det som i dag är inomstatliga bidrag mellan till exempel Naturvårdsverket och länsstyrelserna i stället ska tilldelas respektive länsstyrelse i form av direkta anslag/anslagsposter.

–en ny myndighet inrättas med huvuduppgift att bevilja tillstånd enligt kapitlen 9, 11, 13–15 i miljöbalken. Myndigheten ska också bedriva tillsyn inom dessa områden samt svara för tillsynsvägledning till kommunerna. Ansvaret för dessa upp- gifter ligger för närvarande hos Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen och länsstyrelserna, men flyttas genom vårt förslag till den nya myndigheten.

SOU 2015:43

Sammanfattning

–möjligheterna för Naturvårdsverket, Havs- och vatten- myndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap och länsstyrelserna att föra talan i målet för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen upphör.

–vattenmyndigheterna avvecklas och att deras verksamhet flyttas till Havs- och vattenmyndigheten.

–Formas får en ny uppgift som innebär att vetenskapligt utvärdera tillämpad och ny forskning inom miljöområdet.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

Härigenom föreskrivs att 22 kap. 6 § miljöbalken (1998:808) ska ha följande lydelse

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

22 kap.

6 §

Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammar- kollegiet, Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap och länsstyrelsen ska, när det behövs, föra talan i målet för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen.

En kommun får föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

Författningsförslag

SOU 2015:43

1.2Förslag till

förordning med instruktion för Miljöinspektionen

Regeringen föreskriver följande.

Uppgifter

1 § Miljöinspektionen ska pröva frågor om tillstånd och godkän- nanden enligt 9, 11 och 13–15 kap. miljöbalken och enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av de kapitlen.

2 § I fråga om verksamheter och åtgärder som omfattas av Miljö- inspektionens prövningsansvar enligt 1 § ska inspektionen utöva tillsyn enligt 26 kap. miljöbalken.

3 § Miljöinspektionen ska ge tillsynsvägledning inom de områden som anges i 1 §.

Ledningsform

4 § Myndigheten leds av en myndighetschef.

5 § Vid myndigheten finns ett insynsråd som består av högst nio ledamöter.

Personalansvarsnämnd

6 § Vid myndigheten finns en personalansvarsnämnd.

Tillämpligheten av vissa förordningar

7 § Myndigheten ska tillämpa personalföreträdarförordningen (1987:1101).

8 § Myndigheten	ska	tillämpa	internrevisionsförordningen
(2006:1228).

SOU 2015:43

Författningsförslag

Överklagande

9 § Regler om överklagande finns i 19 kap 1 § 3 stycket miljöbalken (1998:808).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

Författningsförslag

SOU 2015:43

1.3Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket (i dess lydelse från och med den 1 april 2015, SFS 2015:124)

dels att 11–14 och 17 §§ ska upphöra att gälla, dels att 1–3 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 3 a §, med följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Naturvårdsverket är förvaltningsmyndighet på miljöområdet i frågor om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade om- råden, kretslopp och avfall, miljöövervakning samt miljöforskning. Naturvårdsverket har en central roll i miljöarbetet och ska vara på- drivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpoli-

tiken.
Naturvårdsverket ska verka för			Naturvårdsverket ska vid
att det generationsmål för miljö-			behov föreslå åtgärder för miljö-
arbetet och	de	miljökvalitetsmål	arbetets utveckling.
som riksdagen har fastställt nås
och ska vid behov föreslå åt-
gärder för miljöarbetets utveck-
ling.
Naturvårdsverket ska främja
en hållbar utveckling med ut-
gångspunkt	i	generationsmålet

och miljökvalitetsmålen.

2 § Naturvårdsverket ska inom miljömålssystemet

1.vägleda berörda myndigheter i deras arbete med genomföran- de och uppföljning,

2.utvärdera, följa upp och i samråd med berörda myndigheter utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser,

SOU 2015:43

Författningsförslag

3.löpande och strategiskt analysera och utvärdera styrmedel och åtgärder,

4.varje år redovisa en samlad beskrivning av det närmast före- gående årets resultat med

a) en uppföljning av etappmålen,

b) en redovisning av de åtgärder som vidtagits för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet, och

c) en analys av utvecklingstren-		c) en analys av	utvecklings-
den i förhållande till miljökvali-		trenden i förhållande till miljö-
tetsmålen och	generationsmålet,	kvalitetsmålen och generations-
och		målet.
5. vart fjärde år redovisa en
fördjupad utvärdering av möjlig-
heterna att nå miljökvalitets-
målen och generationsmålet med
a) en analys av förutsättning-
arna att nå vart och ett av miljö-
kvalitetsmålen, och
b) en målövergripande analys
av utvecklingen mot generations-
målet och miljökvalitetsmålen.
I arbetet	med redovisning	I arbetet med	redovisning
enligt första stycket 4 och 5 ska		enligt första stycket 4 ska
Naturvårdsverket höra och sam-		Naturvårdsverket höra och sam-
ordna berörda myndigheter.		ordna berörda myndigheter.

3 §

Naturvårdsverket ska inom sitt ansvarsområde särskilt

1.ansvara för central tillsyns- vägledning,

2.samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete,

3. bevaka allmänna miljövårds-				1. yttra sig i mål och ärenden
intressen i mål och ärenden			där	där miljöbalken tillämpas	och
miljöbalken	tillämpas och		som	som handläggs hos Miljöinspek-
handläggs hos myndigheter			och
				tionen och domstolar	samt
domstolar	samt lämna	Natur-
				lämna myndighetens synpunkter
vårdsverkets	synpunkter	tidigt i
				tidigt i processen,
processen,

Författningsförslag SOU 2015:43

4. delta i miljöprövningar som

gäller frågor som är principiellt

viktiga eller har stor betydelse för

miljön,

5. vägleda statliga myndig-

2. vägleda

statliga

myndig-

heter i deras miljöledningsarbete

6. samordna uppföljning och

3. samordna

uppföljning

utvärdering

av miljökvalitets-

miljökvalitetsmålet

Begränsad

målen

Begränsad

klimatpåver-

klimatpåverkan, Frisk luft, Bara

kan, Frisk luft, Bara naturlig

naturlig försurning,

Skyddande

försurning,

Skyddande

ozon-

ozonskikt, Myllrande våtmarker,

skikt,

Myllrande

våtmarker,

Storslagen fjällmiljö och Ett rikt

växt- och djurliv.

växt- och djurliv,

Myndigheten

ska

lämna

underlag till

Forskningsrådet

för

miljö, areella näringar och sam-

hällsbyggandes

(Formas)

arbete

med

att regelbundet

genomföra

och till regeringen redovisa resul-

tatet av en samhällsövergripande

utvärdering

effekterna

miljöarbetet för att nå genera-

tionsmålet

och

miljökvalitets-

målen. Myndigheten ska samråda

med Formas om vilket underlag

som behövs.

7. utveckla, följa upp och

5. utveckla, följa upp och

samordna arbetet med miljö-

informationsförsörjning och an-

svara för den övergripande admi-

nistrativa samordningen av miljö-

övervakningen,

8. i samråd med Havs- och

6. i samråd med Havs- och

vattenmyndigheten fördela medel

för miljöövervakning,

uppfölj-

för miljöövervakning,

uppfölj-

ning av miljökvalitetsmålen och

internationell rapportering och

internationell

rapportering

och

efter samråd med övriga berörda

SOU 2015:43

Författningsförslag

myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt be- skriva och analysera miljötill- ståndet inom sitt ansvarsområde,

9.finansiera miljöforskning av hög kvalitet till stöd för Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens arbete,

10.samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön,

11.göra kunskaper om miljön och miljöarbetet tillgängliga för myndigheter, allmänheten och andra berörda,

12.ansvara för nationell samordning och prioritering när det gäller avhjälpande av sådana föroreningsskador och allvarliga miljöskador som avses i 10 kap. miljöbalken,

13.ansvara för administra- tion, uppföljning och utvärde- ring av de statliga bidrag som omfattas av förordningen (2004:100) om avhjälpande av föroreningsskador och stats- bidrag för sådant avhjälpande,

14.förvärva och förvalta värdefulla naturområden för statens räkning,

15.ansvara för att ta fram underlag för beslut att inrätta nationalparker,

myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt be- skriva och analysera miljötill- ståndet inom sitt ansvarsområde,

7. finansiera miljöforskning av hög kvalitet till stöd för Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens arbete,

8. samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön,

9. göra kunskaper om miljön och miljöarbetet tillgängliga för myndigheter, allmänheten och andra berörda,

10. ansvara för nationell samordning och prioritering när det gäller avhjälpande av sådana föroreningsskador och allvarliga miljöskador som avses i 10 kap. miljöbalken,

11. ansvara för administra- tion, uppföljning och utvärde- ring av de statliga bidrag som omfattas av förordningen (2004:100) om avhjälpande av föroreningsskador och stats- bidrag för sådant avhjälpande om detta inte ankommer på annan myndighet efter beslut av rege- ringen,

12. förvärva och förvalta värdefulla naturområden för statens räkning,

13. ansvara för att ta fram underlag för beslut att inrätta nationalparker,

Författningsförslag

SOU 2015:43

16.verka för att förutsätt- ningarna för friluftslivet bevaras och utvecklas,

17.samordna myndigheter- nas arbete när det gäller fri- luftsliv och samverka med andra berörda i sådana frågor,

18.verka för en hållbar ut- byggnad av vindkraft,

19.ansvara för frågor om jakt och vilt enligt jaktlagstiftningen,

20.verka för att avfallshante- ringen i fråga om kapacitet och metoder är effektiv för sam- hället och enkel för konsument- erna,

21.samordna myndigheter- nas arbete när det gäller omgiv- ningsbuller, och

22.vara medlem i en sådan ideell förening som avses i 2 § Laponiaförordningen (2011:840).

14. verka för att förutsätt- ningarna för friluftslivet bevaras och utvecklas,

15. samordna myndigheter- nas arbete när det gäller fri- luftsliv och samverka med andra berörda i sådana frågor,

16. verka för en hållbar ut- byggnad av vindkraft,

17. ansvara för frågor om jakt och vilt enligt jaktlagstiftningen, 18. verka för att avfallshante- ringen i fråga om kapacitet och metoder är effektiv för sam- hället och enkel för konsument-

erna,

19. samordna myndigheter- nas arbete när det gäller omgiv- ningsbuller, och

20. vara medlem i en sådan ideell förening som avses i 2 § Laponiaförordningen (2011:840).

3 a §

Naturvårdsverket ska föra ett register över

a)samtliga förordningar och andra föreskrifter som har med- delats med stöd av miljöbalken,

b)samtliga allmänna råd inom miljöbalksområdet som har beslutats av myndigheterna, och

c)de EU-förordningar och EU-direktiv som rör miljöbalks- området med uppgifter om hur direktiven genomförs i svensk rätt.

SOU 2015:43

Författningsförslag

11 §

Inom Naturvårdsverket finns Tillsyns- och föreskriftsrådet som är ett rådgivande organ för sam- råd och samverkan för myndig- heternas arbete i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt miljö- balken samt EU-förordningar och EU-direktiv inom miljöbalkens område.

12 §

Tillsyns- och föreskriftsrådet ska

1.identifiera behov av samsyn och samverkan,

2.vid behov ta initiativ till ökad samsyn och samverkan,

3.ansvara för att det sker ett erfarenhets- och informationsutbyte med andra myndigheter som har ett centralt ansvar för tillsynsväg- ledning inom miljöbalkens om- råde, och

4.föra ett register över

a)samtliga förordningar och andra föreskrifter som har med- delats med stöd av miljöbalken,

b)samtliga allmänna råd inom miljöbalksområdet som har beslu- tats av myndigheterna, och

c)de EU-förordningar och EU-direktiv som rör miljöbalks- området med uppgifter om hur direktiven genomförs i svensk rätt.

Författningsförslag

SOU 2015:43

13 §

Tillsyns- och föreskriftsrådet ska varje år lämna en skriftlig rapport till regeringen med en redovisning och utvärdering av föregående års verksamhet.

14 §

Tillsyns- och föreskriftsrådet be- står av företrädare för Folkhälso- myndigheten, Generalläkaren, Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen, Natur- vårdsverket och Statens jord- bruksverk. Dessutom ska det i rådet finnas två ledamöter som företräder kommunerna och två ledamöter som företräder läns- styrelserna.

17 §

Regeringen utser för en be- stämd tid ordförande och övriga ledamöter i Tillsyns- och före- skriftsrådet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

SOU 2015:43

Författningsförslag

1.4Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion

dels att 22–30 §§ ska upphöra gälla,

dels att 5 a och 15 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 5 b §, med följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
5 a §
Länsstyrelsen ska verka för	Länsstyrelsen ska vid behov
att det generationsmål för miljö-	föreslå åtgärder för miljö-
arbetet och de miljökvalitetsmål	arbetets utveckling.
som riksdagen har fastställt nås
och ska vid behov föreslå åtgär-
der för miljöarbetets utveckling.
Länsstyrelsen ska särskilt	För att bidra till uppfyllandet
	av generationsmålet och miljö-
	kvalitetsmålen ska länsstyrelsen
	särskilt

1. samordna det regionala mål- och uppföljningsarbetet,
2. utveckla,		samordna	och	2. utveckla, samordna	och
genomföra	regionala åtgärds-			genomföra regionala åtgärdspro-
program med bred förankring i				gram med bred förankring i
länet för att nå generationsmålet				länet,
och miljökvalitetsmålen,
3. stödja	kommunerna		med	3. stödja kommunerna	med
underlag i deras arbete med gene-				underlag i deras arbete med
rationsmålet	och	miljökvalitets-		målen, och
målen, och

4. verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen samt bidra till att de beaktas i det regionala tillväxtarbetet.

Författningsförslag

SOU 2015:43

Länsstyrelsen ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rappor- tering som behövs.

Länsstyrelsen ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rappor- tering som behövs enligt 2 § 2 stycket förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårds- verket.

Länsstyrelsen ska lämna under- lag till Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhälls- byggandes (Formas) arbete med att regelbundet genomföra och till regeringen redovisa resultatet av en samhällsövergripande utvärde- ring av effekterna av miljöarbetet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Myndig- heten ska samråda med Formas om vilket underlag som behövs.

5 b §
	Länsstyrelsen		ska	biträda
	Havs- och vattenmyndigheten i
	arbetet	med förvaltningen av
	kvaliteten på vattenmiljön.
15 §
För en sådan miljöprövnings-	För en sådan kampsports-
delegation som avses i 16 §, vatten-	delegation som avses i 38–40 §§
myndighet som avses i 22–30 §§,	och	viltförvaltningsdelegation
kampsportsdelegation som avses	som avses i 40 a § ska det för
i 38–40 §§ och viltförvaltnings-	organisationen		och	verksam-
delegation som avses i 40 a § ska	heten finnas en särskild arbets-
det för organisationen och verk-	ordning eller ett särskilt beslut.
samheten finnas en särskild arbets-
ordning eller ett särskilt beslut.

SOU 2015:43

Författningsförslag

22 §

Av 5 kap. 10 § första stycket miljöbalken framgår att för förvalt- ningen av kvaliteten på vatten- miljön ska Sveriges landområden och kustvattenområden delas in i fem vattendistrikt.

Den länsstyrelse som enligt 5 kap. 11 § första stycket miljöbalken ska vara vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet är

1.Länsstyrelsen i Norrbottens län för Bottenvikens vattendistrikt,

2.Länsstyrelsen i Västernorr- lands län för Bottenhavets vatten- distrikt,

3.Länsstyrelsen i Västman- lands län för Norra Östersjöns vattendistrikt,

4.Länsstyrelsen i Kalmar län för Södra Östersjöns vatten- distrikt, och

5.Länsstyrelsen i Västra Göta- lands län för Västerhavets vatten- distrikt.

23 §

Bestämmelser om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön finns i förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.

24 §

För varje vattenmyndighet ska det finnas en särskild vattendelegation med uppgift att besluta inom vatten- myndighetens ansvarsområde.

Författningsförslag

SOU 2015:43

Vattendelegationen får över- låta åt länsstyrelsen att utarbeta förslag till miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram, förvaltningsplaner och miljöövervakningsprogram samt genomföra åtgärdsprogram och miljöövervakning, ansvara för samordningen inom delområden och fatta beslut i frågor om för- valtningen av kvaliteten på vattenmiljön i övrigt. Vattendele- gationen får dock inte överlåta åt länsstyrelsen att fatta beslut om miljökvalitetsnormer, åtgärdspro- gram och förvaltningsplaner. I administrativa frågor och andra frågor som inte rör förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön fattar länsstyrelsen beslut.

25 §

Vattendelegationen ska bestå av högst elva ledamöter som utses av regeringen för bestämd tid. Delegationen ska bestå av sak- kunniga företrädare för läns- styrelser och andra sakkunniga. Landshövdingen vid den läns- styrelse som utgör vattenmyn- dighet ska vara delegationens ordförande. Vid landshövdingens frånvaro ska landshövdingens ställ- företrädare vara ordförande i dele- gationen.

SOU 2015:43

Författningsförslag

26 §

Vattenmyndigheten ska på lämpligt sätt dela in distriktet i delområden. Innan en sådan indelning görs ska vattenmyn- digheten samråda med de övriga länsstyrelser som berörs.

Vattenmyndigheten får över- låta sådana uppgifter som avses i 24 § andra stycket åt övriga länsstyrelser i distriktet. Vatten- myndigheten får dock inte över- låta åt länsstyrelserna att fatta beslut om miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltnings- planer.

27 §

Övriga länsstyrelser inom dis- triktet ska biträda vattenmyndig- heten. Inom varje länsstyrelse ska det finnas ett beredningssekre- tariat för att biträda i samord- ningen av arbetet med förvalt- ningen av kvaliteten på vatten- miljön.

Vattenmyndigheter och övriga länsstyrelser ska när det är lämp- ligt bilda referensgrupper med olika intressenter för att skapa den samverkan som avses i 2 kap. 4 § förordningen (2004:660) om för- valtningen av kvaliteten på vatten- miljön.

Författningsförslag

28 §

Vid sammanträden med vattendelegationen har en repre- sentant från en länsstyrelse som inte finns representerad i delegationen närvaro- och yttranderätt när frågor som berör länet behandlas. Vid sammanträden med vatten- delegationen för Bottenvikens vattendistrikt har en representant från den eller de myndigheter i Finland som har motsvarande uppgifter i de internationella avrinningsområden som omfattas av distriktet närvaro- och yttranderätt. Vid sammanträden med vattendelegationen för Botten- vikens, Bottenhavets och Väster- havets vattendistrikt har en repre- sentant från den eller de myndig- heter i Norge som har motsvarande uppgifter i de internationella av- rinningsområden som omfattas av distriktet närvaro- och yttranderätt. Närvaro- och yttranderätten inne- bär inte någon rätt att delta i vattendelegationens beslut.

29 §

Vattendelegationen är beslut- för när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande. Om delegationen inte är enig om ett beslut ska omröstning ske. Vid omröstning ska den mening gälla som om- fattas av mer än hälften av leda- möternas röster. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst.

SOU 2015:43

Författningsförslag

30 §

Vattenmyndighetens beslut eller, vid sådan delegering som avses i 26 § andra stycket, läns- styrelsens beslut enligt förord- ningen (2004:660) om förvalt- ningen av kvaliteten på vatten- miljön får inte överklagas.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

Författningsförslag

SOU 2015:43

1.5Förslag till

förordning om ändring

i förordningen (2008:452)

med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten

Regeringen föreskriver att 2 § förordningen (2008:452) med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Strålsäkerhetsmyndigheten ska verka för att det genera- tionsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljö- arbetets utveckling samt samord- na uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljö- kvalitetsmålet Säker strålmiljö.

Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rappor- tering som behövs.

Strålsäkerhetsmyndigheten ska samordna uppföljning, ut- värdering och rapportering av miljökvalitetsmålet Säker strål- miljö och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets ut- veckling.

Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 1 stycket rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs enligt 2 § 2 stycket förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.

Myndigheten ska lämna underlag till Forskningsrådet för miljö, areella näringar och sam- hällsbyggandes (Formas) arbete med att regelbundet genomföra och till regeringen redovisa resul- tatet av en samhällsövergripande utvärdering av effekterna av miljöarbetet för att nå gene- rationsmålet och miljökvalitets-

SOU 2015:43

Författningsförslag

målen. Myndigheten ska samråda med Formas om vilket underlag som behövs.

Inom ramen för sitt ansvar i miljömålssystemet ska myndigheten fortlöpande uppskatta de risker som strålningen innebär såväl för befolkningen i sin helhet som för särskilda grupper.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

Författningsförslag

SOU 2015:43

1.6Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen

dels att 2 och 4 §§ ska ha följande lydelse.

dels att det ska införas en ny paragraf, 4 a §, med följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			2 §
Kemikalieinspektionen			ska	Kemikalieinspektionen				ska
verka för att det generationsmål				samordna uppföljning, utvärde-
för miljöarbetet och de miljö-				ring och rapportering av miljö-
kvalitetsmål	som	riksdagen	har	kvalitetsmålet		Giftfri	miljö	och
fastställt nås och ska vid behov				ska vid behov föreslå åtgärder för
föreslå åtgärder för miljöarbetets				miljöarbetets utveckling.
utveckling samt samordna upp-
följning, utvärdering och rap-
portering i fråga om miljö-
kvalitetsmålet Giftfri miljö.
Inspektionen ska i fråga om				Myndigheten ska i fråga om
sitt miljöarbete		enligt första		sitt	miljöarbete		enligt
stycket rapportera till Natur-				första stycket		rapportera		till
vårdsverket	och	samråda	med	Naturvårdsverket och			samråda
verket om	vilken rapportering			med verket om vilken rap-
som behövs.				portering som behövs enligt 2 §
				2 stycket	förordningen (2012:989)
				med instruktion för Natur-
				vårdsverket.
				Myndigheten ska lämna under-
				lag till Forskningsrådet för miljö,
				areella näringar och samhälls-
				byggandes (Formas) arbete med
				att regelbundet genomföra och till
				regeringen redovisa resultatet				av

SOU 2015:43

Författningsförslag

en samhällsövergripande utvär- dering av effekterna av miljö- arbetet för att nå genera- tionsmålet och miljökvalitets- målen. Myndigheten ska samråda med Formas om vilket underlag som behövs.

4 § Kemikalieinspektionen ska särskilt

1.i fråga om sådana produkter, organismer och varor som anges

i1 § och deras hälso- och miljörisker

a)följa utvecklingen, hålla regeringen informerad och vid behov föreslå åtgärder, och

b)meddela föreskrifter enligt bestämmelser som meddelats med stöd av miljöbalken,

2. pröva frågor om godkänn-

ande av bekämpningsmedel,

3. föra och utveckla register över kemiska produkter och bio- tekniska organismer,

4. informera, stödja och sam- verka med företag, myndigheter och andra berörda om kemiska produkter, biotekniska orga- nismer, kemikaliesäkerhet och gällande regler samt i frågor som rör inspektionens verksamhet,

5. bidra med kunskap för att främja forsknings- och utveck- lingssamarbete som har särskild betydelse för att kunna nå miljö- kvalitetsmålet Giftfri miljö, och

6. ansvara för den centrala tillsynsvägledningen inom sitt verksamhetsområde.

2. föra och utveckla register över kemiska produkter och bio- tekniska organismer,

3. informera, stödja och sam- verka med företag, myndigheter och andra berörda om kemiska produkter, biotekniska orga- nismer, kemikaliesäkerhet och gällande regler samt i frågor som rör inspektionens verksamhet och

4. bidra med kunskap för att främja forsknings- och utveck- lingssamarbete som har särskild betydelse för att kunna nå miljö- kvalitetsmålet Giftfri miljö.

Författningsförslag

SOU 2015:43

§ 4 a

Myndigheten ska yttra sig i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos Miljöinspektionen och domstolar samt lämna myndighetens syn- punkter tidigt i processen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

SOU 2015:43

Författningsförslag

1.7Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut

Regeringen föreskriver att 2 § förordningen om ändring i för- ordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
2 §
SMHI ska ta fram besluts-	SMHI ska ta fram besluts-
underlag som bidrar till en god	underlag som bidrar till en god
samhällsplanering, till att minska	samhällsplanering och att minska
sårbarheten i samhället och till	sårbarheten i samhället.
att miljökvalitetsmålen nås.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

Författningsförslag

SOU 2015:43

1.8Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2009:1024) med instruktion för Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande

Regeringen föreskriver att det i förordningen (2009:1024) med instruktion för Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande ska införas fem nya paragrafer, 1 a, 1 b, 2 a, 17 a, 19 b §§, med följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	1 a §
	Formas ska vetenskapligt ut-
	värdera tillämpad och ny forsk-
	ning inom miljöområdet för att
	tillgängliggöra	miljöforskningens
	resultat.
	1 b §
	Inom ramen för den uppgift
	som anges i 1 a § ska Formas
	presentera resultaten av utvär-
	deringen på ett enkelt och lätt-
	fattligt sätt som är användbart för
	de som är verksamma med prak-
	tiskt miljöarbete. Formas ska sprida
	forskningsresultaten och göra dem
	tillgängliga för de verksamma
	inom miljöområdet samt identi-
	fiera områden inom miljöområdet
	där relevant	praktisk forskning
	saknas.

SOU 2015:43

Författningsförslag

2 a §

Formas ska regelbundet genom- föra och till regeringen redovisa resultatet av en samhälls- övergripande utvärdering av effekterna av miljöarbetet för att nå generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen.

17 a §

Inom Formas finns ett särskilt beslutsorgan som benämns Rådet för utvärdering av miljöforsk- ning. Rådet har till uppgift att fatta beslut om vilka projekt som ska startas samt att fastställa sammanfattningar och slutsatser i de utvärderingar som myndig- heten genomför enligt 2 a §. Rådet består av myndighetens chef och högst 10 ledamöter.

19 b §

Ordföranden och övriga leda- möter i Rådet för utvärdering av miljöforskning utses av regeringen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

Författningsförslag

SOU 2015:43

1.9Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten

dels att 3–5 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 9 a och 10 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
3 §
Myndigheten ska verka för att	Myndigheten ska vid behov
det generationsmål för miljöarbetet	föreslå åtgärder för miljö-
och de miljökvalitetsmål som riks-	arbetets utveckling.
dagen har fastställt nås och ska vid
behov föreslå åtgärder för miljö-
arbetets utveckling.

4 §

Myndigheten ska samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård.

Myndigheten ska i fråga om		Myndigheten ska i fråga om
sitt miljöarbete	rapportera till	sitt miljöarbete enligt 1 stycket
Naturvårdsverket	och samråda	rapportera till Naturvårdsverket
med verket om vilken rappor-		och samråda med verket om
tering som behövs.		vilken rapportering som behövs
		enligt 2 § 2 stycket förordningen
		(2012:989) med instruktion för

Naturvårdsverket.

Myndigheten ska lämna under- lag till Forskningsrådet för miljö. areella näringar och samhälls- byggandes (Formas) arbete med att regelbundet genomföra och till regeringen redovisa resultatet av

SOU 2015:43

Författningsförslag

5 §

Myndigheten ska särskilt

1. ansvara för den centrala tillsynsvägledningen under miljö- balken och samverka med läns- styrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete,

2. bevaka allmänna miljövårds- intressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna myndig- hetens synpunkter tidigt i pro- cessen,

3.delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för havs- och vattenmiljön eller fisket,

4.vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet genom att sam- ordna vattenmyndigheterna för genomförandet av förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön,

5.arbeta med frågor som rör havsplanering,

6.ha det övergripande ansva- ret för fiskerikontrollen och an- svara för genomförandet av land- ningskontrollen,

1.yttra sig i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos Miljöinspek- tionen och domstolar samt lämna myndighetens synpunkter tidigt

iprocessen,

2.ansvara för genomförandet av förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön,

3. arbeta med frågor som rör havsplanering,

4. ha det övergripande ansva- ret för fiskerikontrollen och an- svara för genomförandet av land- ningskontrollen,

Författningsförslag SOU 2015:43

7. inom sitt ansvarsområde

5. inom sitt ansvarsområde

ansvara för skydd av naturtyper

och arter samt andra frågor om

biologisk mångfald i sjöar, vatten-

drag och hav,

8. i samråd med

Naturvårds-

6. i samråd med Naturvårds-

verket fördela medel för miljö-

övervakning,

uppföljning

övervakning,

uppföljning

miljökvalitetsmålen

och

inter-

miljökvalitetsmålen

och

inter-

nationell

rapportering

och

efter

nationell

rapportering

och

efter

samråd

med

övriga

berörda

samråd

med

övriga

berörda

myndigheter

och

organisationer

myndigheter

och

organisationer

ansvara

för

genomförandet

ansvara

för

genomförandet

miljöövervakningen

samt

be-

miljöövervakningen

samt

be-

skriva och analysera miljötill-

ståndet inom sitt ansvarsområde,

9. ansvara för att samla in

7. ansvara för att samla in

grundläggande information

grundläggande

information

fiskbestånden

samt

fisket

och

fiskbestånden

samt

fisket

och

annat nyttjande i sjöar, vatten-

drag och hav och särskilt svara

för att datainsamling och råd-

för att datainsamling och rådgiv-

givning i fråga om fiskbestånden

ning i fråga om fiskbestånden

och fisket bedrivs i enlighet med

rådets

förordning

(EG)

rådets

förordning

(EG)

199/2008 av den 25 februari

2008 om upprättande av en

gemenskapsram

för

insamling,

gemenskapsram

för

insamling,

förvaltning

och

utnyttjande av

förvaltning

och

utnyttjande av

uppgifter

inom

fiskerisektorn

uppgifter inom

fiskerisektorn

och till stöd för vetenskapliga

utlåtanden rörande den gemen-

samma fiskeripolitiken,

10. inom sitt ansvarsområde

8. inom sitt ansvarsområde

främja forskning och utvecklings-

verksamhet och delta i bered-

ningen

Naturvårdsverkets

ningen

Naturvårdsverkets

miljöforskningsanslag till stöd för

myndighetens och verkets arbete,

SOU 2015:43 Författningsförslag

11. göra kunskaper om havs-						9. göra kunskaper om havs-
och	vattenmiljön,			fisket	och	och	vattenmiljön,		fisket	och
myndighetens arbete tillgängliga						myndighetens arbete tillgängliga
för myndigheter, allmänhet och						för myndigheter, allmänhet och
andra berörda,						andra berörda,
12. ansvara			för	uppföljning		10. ansvara för uppföljning
och utvärdering av de statliga						och utvärdering av de statliga
bidrag som omfattas av förord-						bidrag som omfattas av förord-
ningen (1982:840) om stats-						ningen (1982:840) om stats-
bidrag till kalkning av sjöar						bidrag till kalkning av sjöar
och	vattendrag, förordningen					och	vattendrag, förordningen
(2009:381) om statligt stöd till						(2009:381) om statligt stöd till
lokala		vattenvårdsprojekt			och	lokala vattenvårdsprojekt				och
förordningen			(1998:1343)		om	förordningen		(1998:1343)		om
stöd till fiskevården,						stöd till fiskevården, om detta
						inte ankommer på annan myn-
						dighet efter beslut av regeringen,
13. följa upp och utvärdera						11. följa upp och utvärdera de
de statliga bidrag som omfattas						statliga bidrag som omfattas av
av		viltskadeförordningen				viltskadeförordningen			(2001:724)
(2001:724) när det gäller före-						när det gäller förebyggande åt-
byggande åtgärder och ersätt-						gärder och ersättning för skada
ning för skada som orsakas av						som orsakas av säl och rapportera
säl och rapportera sådan upp-						sådan uppföljning och utvärdering
följning		och	utvärdering		till	till Statens Jordbruksverk, om detta
Statens Jordbruksverk, och						inte ankommer på annan myndighet
						efter beslut av regeringen, och
						9 a §
						Inom Havs- och vattenmyn-
						digheten finns ett särskilt besluts-
						organ som benämns Rådet för
						havs-	och	vattenmiljöfrågor.
						Rådet bör ha i uppdrag att bistå
						Havs- och vattenmyndigheten i
						arbetet med att ta fram förvalt-
						ningsplaner, åtgärdsprogram				och
						miljökvalitetsnormer inom havs-
						och vattenförvaltningen.

Författningsförslag

SOU 2015:43

Rådet består av myndighetens chef och högst 12 ledamöter.

10 a §

Ordföranden och övriga leda- möter i Rådet för havs- och vattenmiljöfrågor utses av rege- ringen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

SOU 2015:43

Författningsförslag

1.10Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning

Regeringen föreskriver att 8 § i förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse					Föreslagen lydelse
				8 §
Sveriges			geologiska under-		Myndigheten				ska	samordna
sökning ska verka för att det					uppföljning, utvärdering och rap-
generationsmål för miljöarbetet					portering	av		miljökvalitetsmålet
och	de	miljökvalitetsmål		som	Grundvatten av god kvalitet och
riksdagen har fastställt nås och					ska vid behov föreslå åtgärder
ska vid behov föreslå åtgärder					för miljöarbetets utveckling.
för miljöarbetets utveckling.
Myndigheten ska samordna					Myndigheten ska i fråga om
uppföljning, utvärdering och rap-					sitt miljöarbete enligt 1 stycket
portering i fråga om miljö-					rapportera till Naturvårdsverket
kvalitetsmålet			Grundvatten	av	och samråda med verket om
god kvalitet. Myndigheten ska i					vilken rapportering som behövs
fråga om sitt miljöarbete rappor-					enligt 2 §	2	stycket förordningen
tera	till	Naturvårdsverket		och	(2012:989)		med		instruktion		för
samråda med verket om vilken					Naturvårdsverket.
rapportering som behövs.					Myndigheten ska lämna under-
					lag till Forskningsrådet för miljö,
					areella näringar och samhälls-
					byggandes (Formas) arbete med att
					regelbundet		genomföra och				till
					regeringen redovisa resultatet av en
					samhällsövergripande					utvärdering
					av effekterna av miljöarbetet för att
					nå generationsmålet och miljö-
					kvalitetsmålen.			Myndigheten			ska
					samråda med Formas om vilket
					underlag som behövs.

Författningsförslag

SOU 2015:43

Myndigheten ska samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

SOU 2015:43

Författningsförslag

1.11Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen

dels att 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 2 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Myndigheten ska

1.utöva tillsyn över efterlevnaden av sådan lagstiftning för vilken Skogsstyrelsen har angetts som tillsynsmyndighet

2.ha tillsyn över virkesmätningen,

3.ansvara för inventering, uppföljning och utvärdering av hur landets skogar sköts i förhållande till 1 §,

4.bedriva rådgivning och information om hur landets skogar bör skötas enligt 1 §,

5. verka för att det genera-	5. vid behov föreslå åtgärder
tionsmål för miljöarbetet och de	för miljöarbetets utveckling
miljökvalitetsmål som riksdagen	samt
har fastställt nås och vid behov
föreslå åtgärder för miljö-
arbetets utveckling,
6. samordna uppföljning, ut-
värdering och rapportering i fråga
om miljökvalitetsmålet Levande
skogar, samt
7. medverka i frågor om sam-	6. medverka i frågor om sam-
hällsplanering för en hållbar ut-	hällsplanering för en hållbar ut-
veckling och hushållning med	veckling och hushållning med
naturresurser.	naturresurser.

Författningsförslag

SOU 2015:43

2 a §

Myndigheten ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering av miljökvalitets- målet Levande skogar.

Myndigheten ska lämna under- lag till Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhälls- byggandes (Formas) arbete med att regelbundet genomföra och till regeringen redovisa resultatet av en samhällsövergripande utvärde- ring av effekterna av miljöarbetet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Myndig- heten ska samråda med Formas om vilket underlag som behövs.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

SOU 2015:43

Författningsförslag

1.12Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk

Regeringen föreskriver att 4 § förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			4 §
Myndigheten ska
1. verka för att det genera-				1. vid behov föreslå åtgärder
tionsmål för miljöarbetet och de				för miljöarbetets utveckling,
miljökvalitetsmål		som	riksdagen
har fastställt nås och vid behov
föreslå	åtgärder		för
miljöarbetets utveckling,
2. samordna uppföljning, ut-				2. samordna uppföljning, ut-
värdering	och	rapportering i		värdering och rapportering		av
fråga om miljökvalitetsmålet Ett				miljökvalitetsmålet	Ett	rikt
rikt odlingslandskap,				odlingslandskap,

3. skapa förutsättningar för att ett rikt och varierat odlings- landskap upprätthålls, att den biologiska mångfalden främjas och att jordbrukets belastning på miljön blir så liten som möjligt.

4. Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 1 stycket 1 punkten rapportera till Natur- vårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs enligt 2 § 2 stycket förordningen (2012:989) med in- struktion för Naturvårdsverket.

Myndigheten ska lämna under- lag till Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhälls- byggandes (Formas) arbete med att regelbundet genomföra och till regeringens redovisa resultatet av

Författningsförslag

SOU 2015:43

en samhällsövergripande utvär- dering av effekterna av miljö- arbetet för att nå generations- målet och miljökvalitetsmålen. Myndigheten ska samråda med Formas om vilket underlag som behövs.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

SOU 2015:43

Författningsförslag

1.13Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket

Regeringen föreskriver att 8 § förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 §

Boverket ska

1. inom

sitt

verksamhets-

område verka för att det gene-

rationsmål för miljöarbetet och de

miljökvalitetsmål

som riksdagen

har fastställt nås och vid behov

föreslå

åtgärder för

miljöarbetets

utveckling, och

2. samordna uppföljning, ut-

1. samordna

uppföljning,

ut-

värdering och rapportering i fråga

värdering

och

rapportering

om miljökvalitetsmålet God be-

miljökvalitetsmålet God bebyggd

byggd miljö. Boverket ska i fråga

miljö och vid behov föreslå åt-

om sitt miljöarbete enligt första

gärder för miljöarbetets utveckling.

stycket rapportera till Natur-

2. i fråga om sitt miljöarbete

vårdsverket

och

samråda med

enligt

1 stycket

rapportera

till

verket

vilken

rapportering

Naturvårdsverket

och

samråda

som behövs.

med verket om vilken rapportering

som

behövs

enligt

2 §

stycket

förordningen

(2012:989)

med

instruktion för Naturvårdsverket.

Myndigheten ska lämna under-

lag till Forskningsrådet för miljö,

areella näringar och samhälls-

byggandes (Formas) arbete med

att regelbundet genomföra och till

regeringen

redovisa resultatet

samhällsövergripande

utvär-

dering av effekterna av miljö-

arbetet

för

att

nå generations-

Författningsförslag

SOU 2015:43

målet och miljökvalitetsmålen. Myndigheten ska samråda med Formas om vilket underlag som behövs.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

Myndighetens ledning ansva- rar inför regeringen för verk- samheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlem- skap i Europeiska unionen, att den främjar en hållbar utveckling och bidrar till att nå generations- målet och de nationella miljö- kvalitetsmålen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rätt- visande sätt samt att myndig- heten hushållar väl med statens medel.

SOU 2015:43

Författningsförslag

1.14Förslag till

förordning om ändring i myndighetsförordningen (2007:515)

Regeringen föreskriver att 3 § myndighetsförordningen (2007:515) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 § Myndighetens ledning ansva-

rar inför regeringen för verk- samheten och skall se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlem- skap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

Författningsförslag

SOU 2015:43

1.15Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter

Regeringen föreskriver att 8 § förordningen (2009:907) om miljö- ledning i statliga myndigheter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
8 §
Miljöpolicyn och miljömålen	Miljöpolicyn och miljömålen
ska bidra till en hållbar utveck-	ska bidra till en hållbar utveck-
ling och till att nå de nationella	ling.
miljökvalitetsmålen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

2 Vårt upplägg

I vårt delbetänkande (SOU 2014:66, Myndigheter och organisa- tioner under Miljödepartementet – en kartläggning) redovisade vi hur vårt arbete hade bedrivits så långt. Vi konstaterade att den kartläggning vi genomfört främst hade ett ”ovanifrånperspektiv”. Fokus låg på myndigheternas och organisationernas uppdrag och regeringens styrning av dem. Vi redovisade i betänkandet också ett ”inifrånperspektiv”. Berörda myndigheter – alla 26 som ingår i miljömålssystemet- och organisationerna hade redovisat sina bedömningar av de viktigaste utmaningarna för miljöpolitiken och för de egna organisationerna i ett 5–10-årsperspektiv.

Vi konstaterade i delbetänkandet att bilden behövde komplet- teras med ett ”utifrånperspektiv”. Hur ska myndigheterna och organisationerna hantera miljöengagemang, krav och önskemål från allmänheten, näringslivet, kommuner och organisationer?

I vårt fortsatta arbete har vi därför fokuserat på detta ”utifrån- perspektiv”. Vi har haft omfattande överläggningar med företag, näringslivsorganisationer, Sveriges kommuner och landsting (SKL), kommunföreträdare (både tjänstemän och politiskt ansvariga), miljöorganisationer, fackliga organisationer, det s.k. Östersjö- initiativet, m.fl.1

Men vi har också försökt utveckla ”ovanifrån-” och ”inifrån- perspektiven” genom fortlöpande kontakter med berörda departe- ment, myndigheter och organisationer.

1 ÖstersjöInitiativet (Ö-I) är ett samarbete mellan sju svenska kommuner/regioner; Kalmar- sundskommissionen, Region Gotland, Vaxholms stad, Marint centrum (Simrishamn), Trelleborgs kommun, Värmdö kommun och Valdemarsviks kommun. Syftet med Öster- sjöinitiativet är att utveckla miljöförbättrande åtgärder i kustzonen, initiera, och främja miljödriven näringslivsutveckling och bedriva information och folkbildning, www.ostersjoinitiativet.se, 2015-03-28.

Vårt upplägg

SOU 2015:43

För att få en referensram för vårt arbete anlitade vi tidigt en forskare för att göra en forskningsöversikt över miljöpolitikens organisering.2 Denna översikt redovisar vi i avsnitt 2 i detta betänkande. Vi har också haft kontakt med OECD:s sekretariat och tagit del av ett antal OECD-rapporter om miljöarbete i andra medlemsländer. Vi har också tagit hjälp av Ekonomistyrningsverket för att kunna fördjupa våra resonemang om tillämpningen av mål i myndighetsstyrningen.

Vårt arbete har haft en förvaltningspolitisk utgångspunkt – dock med respekt för de egenskaper som särskilt utmärker miljö- politiken. Forskningen menar att miljöpolitik är ett område som har särskilda egenskaper. Några sådana egenskaper är att den har en komplex och turbulent omgivning samt att det finns starka intres- sen från miljöorganisationer och starka policyeliter. Forsk- ningslitteraturen säger också att området är snabbt föränderligt med nya former av policyinstrument som växer fram. Statens traditionella ”command and control” är fortfarande kärnan i många miljöregimer men en ny generation av policyinstrument vinner terräng.

Vi har fokuserat på de processer som särskilt nämns i våra direktiv: regeringens styrning, tillståndsgivning, tillsyn och tillsyns- vägledning samt analys, uppföljning och utvärdering. Till dessa processer har vi lagt en egen: miljöforskningens tillgänglighet och implementering.

En annan utgångspunkt för vårt arbete har varit den devis som myntades av Jimmy Carters budgetchef T Bert Lance: ”If it ain´t broke – don´t fix it”. Det innebär att vi på ett tidigt stadium kunnat lämna stora delar av myndigheternas och organisationernas verksamhet åt sidan. Vi har i stället försökt identifiera de problem i processerna som är av sådan dignitet att vi anser att de behöver åtgärdas. Vi fokuserar i detta betänkande på dessa problem. Frågor om gränsdragningar m.m. av mindre dignitet har vi inte tagit upp. De bör kunna lösas i en dialog mellan myndigheterna och med berörda departement.

Några viktiga frågor har vi varit tvungna att lägga åt sidan. En sådan större fråga är miljöövervakningen. Miljöövervakningen är en

2 Anders Ivarsson Westerberg, docent och föreståndare vid Förvaltningsakademin vid Södertörns högskola.

SOU 2015:43

Vårt upplägg

mycket omfattande och komplex del av miljöarbetet. Det är många olika aktörer som är delaktiga i detta arbete. För att ytterligare effektivisera miljöarbetet bedömer vi att det finns anledning att göra en bred och djup översyn av miljöövervakningen och att regeringen utser en utredare att genomföra en sådan.

Vi har försökt att göra våra förslag så ”beredningsbara” som möjligt. Vårt uppdrag har dock varit en övergripande struktur- översyn över (det dåvarande) Miljödepartementets alla myndig- heter och organisationer. För att kunna göra detta har vi också blickat ut över alla 26 myndigheter i miljömålssystemet samt länsstyrelserna. Det har inneburit att vi inte kunnat tränga in i detalj i alla konsekvenser av våra förslag. De är dock förhopp- ningsvis så genomarbetade att en fortsatt beredningsprocess ska vara fullt möjlig.

Vi har samrått med Arbetsgivarverket, Ekonomistyrningsverket och Statskontoret. Vi har även samrått med länsstyrelser, berörda myndigheter samt företrädare för kommuner, näringsliv och organisationer. Vi har informerat berörda centrala arbetsgivar- organisationer och gett dem tillfälle att framföra synpunkter.

Målet för vårt utreningsarbete har varit att lämna förslag som vi bedömer kommer att skapa vägar till ett effektivare miljöarbete.

3Miljöpolitikens organisering

– en forskningsöversikt

I detta avsnitt studerar vi – utifrån ett forskningsperspektiv – några olika frågor om organiseringen av miljöpolitiken.1 Underlaget till avsnittet är en översikt över den internationella forskningen om miljöpolitik. Det betyder att avsnittet inte innehåller några direkta empiriska jämförelser mellan länders olika organisering av området, eller på vilket sätt man gått tillväga. Utredningen har tagit del av de länderöversikter – Environmental Performance Reports – som OECD har publicerat under senare tid. Denna genomgång bekräftar de slut- satser som vi redovisar i detta avsnitt.

I första hand ingår internationell forskning i underlaget, men även den svenska forskningen berörs eftersom den i hög grad är in- vävd i det internationella sammanhanget.

I avsnittet diskuteras inledningsvis karaktären på politikområdet miljöpolitik för att ge en bakgrund till varför organiseringen och forskningen om miljöpolitik ser ut som den gör. Eftersom det ger en bakgrund till hur man kan tänka om frågor om organisering och statens roll i styrningen redovisas därefter det grundläggande syn- sättet/perspektivet som i princip all relevant forskning inom om- rådet utgår ifrån – att det präglas av ”governancestyrning”. Vi åter- kommer till begreppet governancestyrning i avsnitt 3.2. Därefter redogör vi för det övergripande forskningsläget, det vill säga vilka teman och frågor som behandlats och vilka resultat dessa visar. Uti- från den forskning som finns på området diskuteras avslutningsvis några funderingar om miljöpolitikens organisering.

1 Avsnittet bygger på den forskningsöversikt om miljöpolitikens organisering som Anders Ivarsson Westerberg utarbetade 2014 på Miljömyndighetsutredningens uppdrag. Referenser till avsnittet finns i bilaga 4.

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

SOU 2015:43

Med utgångspunkt i forskningsartiklar och böcker inom detta forskningsområde kan vi konstatera att de allra flesta studier håller sig på en systemnivå när man jämför olika länder med varandra. Man talar om faktorer på principiell nivå som särskiljer stater från varandra, och som påverkar utfallet av miljöpolitiken, men man diskuterar inte mer konkret vad i statens organisering som spelar roll. Faktorer som återkommer i studierna är t.ex. administrativ frag- mentering, institutionell kapacitet, demokratisk representativitet, etc.

3.1Hur ser området miljöpolitik ut?

Hur ser då området miljöpolitik ut? Här tycks det finnas en tydlig gemensam bild av vad som karaktäriserar miljöpolitik och hur den växt fram de senaste decennierna. En ofta identifierad utvecklings- linje i miljöpolitiken är att det går att urskilja tre faser.2

Den första fasen handlade om de föroreningsproblem som ”upp- täcktes” i slutet av 1960- och början av 1970-talet. Stater reagerade på detta med att inrätta centrala organ eller myndigheter. Typiska miljöpolitiska styrmedel handlade om utsläppskvoter, lagstiftning m.m. på miljöområdet.

Den andra fasen som inleddes ungefär 1990 handlade om hållbar utveckling. Det vill säga att ställa om staters och människors bete- enden för att skapa hållbara och robusta system som minimerade påverkan på miljön.3

Den tredje fasen som inleddes ungefär 2000 handlar om klimat- politiken som utgår från det globala miljöhotet. Utvecklingen karaktäriseras som ”från en lokal/nationell till en internationell och global insikt”, och från ”nationell centralstyrning med hårda styr- medel till internationella arenor och mjuka gränsöverskridande styrmedel”.

2McNeill, 2000.

3Jagers, 2005.

SOU 2015:43

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

3.1.1Miljöpolitiken har särskilda egenskaper

Forskningen menar att miljöpolitik är ett område som har särskilda egenskaper. Några sådana egenskaper är att den har en komplex och turbulent omgivning samt att det finns starka intressen från miljöorganisationer och starka policyeliter.4 Forskningslitteraturen säger tydligt att området är snabbt föränderligt med nya former av policyinstrument som växer fram. Statens traditionella ”command and control” är fortfarande kärnan i många miljöregimer men en ny generation av policyinstrument vinner terräng.5

Enligt litteraturen är det sju egenskaper som utmärker miljö- politiken6:

Public goods – det som ska organiseras är sådant som är genuina kollektiva nyttigheter. Det som är speciellt är att de är icke ex- kluderande, de spiller över på andra, alla bör ha rätt till miljön i form av ren luft och vatten, undvika förorening etc.

Transnationella problem – miljöfrågor är genuint transnationella. Det som händer utanför Sveriges gränser berör oss här och vice versa. Miljöfrågor måste därför lösas på en internationell arena.

Komplexitet och osäkerhet – området präglas av stark föränderlig- het. Dels utvecklas tekniken och forskningen som påverkar mil- jön, dels lär vi oss mer om samband och effekter. Miljöpolitiken är därför svår att planera med någon större säkerhet.

Irreversibelt – när något väl beslutats och inträffat är det svårt eller omöjligt att rulla tillbaka eller återvända till nollpunkten.

Tids- och rumsmässig variation – området präglas av stor varia- tion som beror på lokala och tidsmässiga variationer. Vad som är ett miljöproblem där behöver inte vara det här. Dessutom upp- träder det skillnader i tiden.

Administrativ fragmentering – området präglas av att det finns en mångfald av statliga, privata och ideella organisationer som har olika intressen.

4Carter, 2007.

5Jordan, m.fl. 2003.

6Connelly, m.fl. 2012.

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

SOU 2015:43

Regulativ intervention – ofta är en politisk lösning/åtgärd att man reglerar området på olika sätt. Vanliga miljöpolitiska styr- medel är lagstiftning, upprättande av gränsvärden, bestämmelser om avgifter, etc.

Av dessa skäl är en övergripande insikt från den komparativa forsk- ningen om miljöpolitik att politiken på den nationella nivån skiljer sig åt mellan olika stater och system. En uppfattning är att det finns tre slags faktorer som är betydelsefulla i detta: dels de lagar och regelverk som nationalstaterna antagit, de institutionella fakto- rer som existerar (dvs. hur strukturer och organisering ser ut), vilka aktörer som finns (dvs. hur till exempel intresseorganisationer age- rar) samt vilket förhållningsätt som finns till politik/teori om poli- cy. Beroende på dessa faktorer blir utfallet av miljöpolitiken olika.7 Något som också sägs, och som är utgångspunkten för forskningen om miljöpolitik, är att governancestyrning verkar vara extra viktigt. Makten över miljöpolitiken försvinner till andra centrum, och en stor del av policyskapandet bedrivs på andra håll än i nationalstaten. Detta ger en fragmenterad miljöpolitik. En annan insikt som in- verkar på denna fragmentering är att när det gäller effekter av åt- gärder är det generellt svårt att säkerställa kausala samband − och än svårare när det gäller miljöpolitik. Så för att förstå hur forsk- ningsfältet ser ut och vilken inriktning som studierna haft på fältet behövs en diskussion om vad governancestyrning är och hur den förhåller sig till annan slags styrning.

3.2En förändrad roll för staten

– från government till governance?

Inom forskningen, särskilt inom den statsvetenskapliga, har det skapats begrepp som försöker fånga och förstå de utmaningar som stater i allmänhet och miljöpolitiken i synnerhet ställs inför som följd av förändringar för stater och dess förmåga att styra politiken. Några sådana utmaningar, eller förändringstendenser som samhäl- len (och politiken) påverkas av är internationalisering/globalisering,

7 Carter, 2007.

SOU 2015:43

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

ökad fragmentering, individualisering, marknadisering och media- lisering.

Många forskare menar att ett grundläggande skifte har ägt rum under senare år när det gäller samhällets reglering, styrning, orga- nisering och arbetssätt. En sammanfattande etikett på denna för- ändring har blivit ”från government till governance”.8 Med det menas bland annat att de statliga verksamheterna har kommit att bli mycket omfattande och differentierade, och att de samman- hänger på alltmer komplicerade sätt, inte bara med varandra utan också med verksamheter i det omgivande samhället. Förvaltningen ses också som högspecialiserad; verksamheterna hanteras av exper- ter med avancerade utbildningar, inte sällan i ett högt uppskruvat tempo. Internationaliseringen och integrationen av EU ses av många som särskilt betydelsefull.9 Innebörden är bland annat att staten har avträtt betydande delar av sin maktbas till olika inter- nationella institutioner. EU, i sin tur, har utvecklat styrformer som ofta inkluderar transnationella och subnationella institutioner – så- väl offentliga som privata – vilket riskerar att sätta staten på mellan- hand. Exempelvis kräver EU i vissa fall att kommuner och regioner via så kallade partnerskap ska samverka med det lokala näringslivet för att komma ifråga för pengar ur strukturfonderna.

Governance är inte något enhetligt begrepp med en tydlig de- finition, utan mer ett samlingsbegrepp som antyder en förändring mot nätverksstyrning snarare än hierarkisk styrning. Det finns åt- minstone sex betydelser av governancebegreppet.10 Men en över- gripande sammanfattning är att det handlar om ett sätt att beskriva statens länkar till den bredare omgivningen – politiska, sociala och administrativa. Det har hävdats att det som representeras av gover- nancebegreppet handlar om en stat i förändring där styrning och policyprocesser skapas i nätverk snarare än i traditionella hierar- kiskt statsorienterade beslutsprocesser.

Sammantaget anses staten, och dess relation till övriga sam- hället, ha blivit mer svåröverskådlig och komplex. Parallellt med denna utveckling har också förvaltningspolitiken förändrats. För- valtningen förväntas leva upp till en rad olika förvaltningspolitiska

8Rhodes, 1997, Peter och Pierre, 2000 Sørensen och Torfing, 2006.

9Jacobsson och Sundström 2006, Djelic och Sahlin-Andersson 2006, Vifell, 2006.

10Rhodes, 1996.

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

SOU 2015:43

krav, och det går att skönja en idéhistorisk utveckling av dessa krav, både i Sverige och i andra länder.11

Under 1980- och 1990-talen drevs med påtaglig kraft idéerna om att staten skulle vare en liten, effektiv och instrumentellt styr- bar enhet, och de tog formen av ett slags internationell reformvåg som den engelske statsvetaren Christopher Hood kom att kalla New Public Management (NPM).12 Den bakomliggande idén var att samhället var överdrivet reglerat och att den offentliga sektorn var för stor för att ekonomin skulle fungera effektivt. Den offent- liga serviceproduktionen skulle kunna förbättras avsevärt om den utförs i mer marknadslika former och i samverkan med det civila samhället. En utgångspunkt var att det väsentliga i serviceproduk- tionen inte är organiseringen (dvs. att servicen produceras inom den offentliga sektorn) utan funktionen (dvs. att servicen produce- ras). Receptet blev att avreglera inhemska marknader, sänka skat- ter, krympa den offentliga sektorn och förbättra förutsättningarna för nyföretagande. Samtidigt skulle styrningen och kontrollen av verksamheter som behölls inom det offentliga skärpas. NPM spreds snabbt över stora delar av världen. Också i Sverige kunde vi från 1980-talets mitt, och med särskild kraft under 1990-talet se hur olika regeringar drev en politik inspirerad av de angloameri- kanska projekten med avreglering, omprövning av offentliga åta- ganden samt nya modeller för styrning och kontroll.

Inom governancelitteraturen hävdas att denna ökade strukturel- la och målinriktade komplexitet har tvingat riksdag och regering att avhända sig olika beslut och verksamheter, och därmed makt och ansvar, dels nedåt till regioner och kommuner, dels utåt till företag och intresseorganisationer, dels inåt till de statliga myndigheterna, och slutligen uppåt till den Europeiska unionen (EU) och andra internationella organisationer i takt med att problem blivit alltmer gränsöverskridande. Resultatet sägs ha blivit en ”urholkad” stat.13

11Pollitt & Bouckaert, 2004.

12Christopher Hood, 1995.

13Rhodes, 1994.

SOU 2015:43

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

3.2.1Vad är governancestyrning och vad skiljer den från governmentstyrning?

Governance betonar decentraliserade processer och nätverk snarare än hierarkier och avgränsade organisationer. Hierarkier och avgrän- sade organisationer förknippas i stället med begreppet government. Policyprocesser ses som samverkansprocesser där många olika typer av aktörer deltar (offentliga, privata och frivilliga – politiska, sociala och administrativa). Karaktären på dessa nätverkskonstella- tioner varierar. Medan vissa är tämligen löst sammanhållna, in- stabila och har otydliga gränser (en vanlig benämning på sådana är issue networks) är andra mer sammanhållna, mer stabila och har tydligare gränser (en vanlig benämning på sådana är policy com- munities).

Gemensamt för dessa olika policynätverk är att policies ses som resultat av handlingar och utbyten inom nätverken, snarare än som resultat av auktoritativa, hierarkiska inomstatliga processer. Rikliga och informella utbyten betonas, vilka tenderar att göra gränserna mellan offentligt och privat otydliga. Processernas karaktär gör samtidigt att de regler som olika policies uttrycks i förändras. De stelare och mer formella regleringsformer som traditionellt använts inom staten ersätts med mer mjuk reglering i form av till exempel mål, handlingsprogram, riktlinjer, standarder, råd och information. I termer av regleringsformer innebär en övergång från hierarkisk centraliserad styrning till decentraliserad förhandlande styrning en övergång från ”hard law” till ”soft law”.14

I governancestyrning är myndigheteras öppenhet mot omvärl- den ett viktigt inslag. Myndigheterna måste ha ett ”utifrån och in” i stället för ett ”inifrån och ut” perspektiv på sin verksamhet. Det innebär bland annat att myndigheterna måste ägna tid åt omvärlds- analyser av olika slag. Det innebär också att de måste vara beredda att anpassa sina arbetsflöden till processerna hos externa intressen- ter (företag, organisationer, myndigheter, med flera). Detta är inte minst viktigt när de externa intressenterna är beroende av myndig- hetens beslut och åtgärder av olika slag. En annan effekt av denna styrform är att myndigheter ofta ersätter detaljerad kontrollverk- samhet med kvalitetssäkringar av olika aktörers processer.

14 Mörth, 2004.

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

SOU 2015:43

Governanceforskare betonar att olika typer av aktörer förfogar över olika typer av resurser, men att ingen har tillräckliga resurser för att på egen hand lösa de ofta svårlösta problem som policynät- verken samlas runt. Detta skapar ömsesidiga beroendeförhållanden och gemensamma intressen. Kittet som håller samman de olika policynätverken utgörs därför främst av resursberoenden.15 Frivil- lighet, jämlikhet och förtroende betonas, till skillnad från tvång och auktoritet som förknippas med den hierarkiska styrmodellen. Vik- tiga resurser som stater förfogar över är demokratisk legitimitet, lagstiftning, pengar, expertis, utformning av regel-, kontroll- och tillsynssystem, medlingskapacitet samt tillgång till media. Viktiga resurser som privata organisationer förfogar över är expertis, rykte, tillgång till media, gruppmandat och, inte minst, kontroll över genomförandet av policies.

Begreppet governance är alltså omstritt och föga klargörande. Den underliggande tesen som begreppet lyfter fram är att samhället som sådant skulle ha genomgått en genomgripande förändring som påverkar statens möjlighet att styra samhället. Detta skulle således också kräva en förändring i styrningen som bättre passar för det nya samhället. Denna retorik känns igen från dem som hävdar att förändring är det som bäst kännetecknar samhället och politiken vars främsta förespråkare finns bland dem som framhäver nätverks- samhället16, globaliseringen17, övergången från det moderna till det postmoderna samhället eller IT-revolutionen.

Denna retorik har oftast en definitiv karaktär, det vill säga att förändringen är absolut från det ena till det andra som om de vore två motstående poler och där förändringen är antingen noll eller ett. Talet om ”från government till governance” följer samma möns- ter. Detta får till följd att förändringen i sig inte ifrågasätts, utan snarare hur fort den går och hur omfattande den är just för tillfället på vägen mot det uppsatta tillståndet.

Vid studiet av konkreta politiska processer upptäcks således också att inslaget av governance finns där och att det avviker från ett traditionellt idealt governmentperspektiv. Frågan är emellertid om detta ideala governmenttillstånd någonsin existerat annat än i

15Pfeffer och Salancik, 1978.

16Castells.

17Beck.

SOU 2015:43

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

teorin. En närstudie av processer resulterar alltid i avvikelser från de ideala modellerna. Så frågan är om detta är något nytt – egent- ligen? Det rimliga svaret är att det inte är något nytt, utan att insla- get av ”governance” alltid har funnits i politiska processer, och att det varierar mellan olika frågor och områden.

3.2.2Utveckling mot den postbyråkratiska organisationen?

Företrädare för nätverkssynen är bland andra Heckscher och Do- nellon (1994) som menar att vi kan se en utveckling mot den post- byråkratiska organisationen där det betonas disorganisering/kaos, karisma, värden, informella nätverk, decentralisering och färre hie- rarkiska nivåer. Inte sällan är sådana resonemang normativa och ideologiskt färgade. Andemeningen är att det gamla per definition är sämre än det nya, vilket är grunden i ett moderniseringstän- kande. Således är postbyråkratin frigörande, får människor att kän- na egenmakt, arbetsglädje och engagemang. För postbyråkratiska företag ger den nya nätverksstrukturen konkurrensfördelar och flexibilitet, vilket passar bra in i den nya globaliserade ekonomin. Platta organisationer och självstyrande team är två modeord som användes inom såväl organisationsteori som konsultbranschen under några år på nittiotalet. Men tendensen inom organisations- teori och sociologi är snarare att åter betona det beständiga och de trögrörliga byråkratiska strukturerna.

Så frågan är vad som gör att governance ses som det nya inom statsvetenskapen. En tolkning är att det råder vattentäta skott mel- lan olika vetenskapliga discipliner som gör att nätverksidéerna inte riktigt fått fotfäste inom statsvetenskapen förrän under senare tid. En annan är att man börjat intressera sig för studier och metoder som finner spår av governance och nätverksegenskaper i de poli- tiska processerna man studerar. Plötsligt har man riktat gatlyktans ljus mot sådana aspekter som tidigare legat i skugga, vilket innebär att man nu ser dem till skillnad från tidigare. En tredje tolkning är att governance stämmer bra in i en ideologi som betonar decentra- lisering, informalitet och framsteg. Som sådan stämmer den också bra överens med innehållet i New Public Management och en nor- mativ idé om hur man styr på bästa sätt (good governance). Att governancebegreppet kommit att användas i så hög grad kan alltså

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

SOU 2015:43

bero på att det passar bra in i den ”stora berättelsen” om hur sam- hället förändras, en ökad användning av forskningsmetoder som är empirinära och inriktar sig på forskningsproblem som betonar pro- cesser samt att governance också har ideologiska undertoner som antyder att det är ett normativt bättre sätt att styra staten på.

Den pågående förändringen av samhällsstyrningen bör inte be- skrivas som ett enkelt skifte från den ena styrmodellen till den andra, vilket vanligtvis görs i litteraturen. Många menar att utveck- lingen är mer komplicerad. De båda styrmodellerna rymmer i själva verket flera olika dimensioner, vilka var och en utgör kontinuum.18 Vidare visar studierna att balansen mellan de båda styrmodellerna kan förklaras av en rad olika faktorer, av såväl aktör- som struktur- karaktär. Sammantaget har samhällsstyrningen blivit mer komplice- rad, vilket medfört förändrade förutsättningen för – och krav på – statens roll i styrningen.

3.2.3Miljöpolitik – ett svårstyrt politikområde

När det gäller miljöpolitik är det ett genuint svårstyrt politik- område, eftersom miljöfrågor kommer in i alla andra politikområ- den på ett eller annat sätt. På så vis finns miljöpolitiken ständigt närvarande inuti andra politiska frågor, och det måste tas hänsyn till miljömässiga konsekvenser av i stort sett alla politiska förslag och reformer. En insikt från både forskning och praktik är att miljöutmaningar måste hanteras på alla administrativa nivåer. Dessa utmaningar kräver ett integrerat angreppssätt som skär tvärs över och genom policyområden eftersom de är utpräglat multisektoriella och ligger på flera styrningsnivåer. Ett begrepp som utvecklats inom forskningen för att förstå hur styrningen fungerar när ett flertal administrativa och politiska nivåer interagerar inom samma politikområden är ”multilevel governance” eller flernivåstyrning. Genom detta belyses komplexiteten i de sammanflätande politiska nivåerna.

18 Pierre och Sundström, 2009.

SOU 2015:43

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

3.2.4Vilken roll spelar staten i governancestyrningen?

En fråga inom governanceperpektivet är vilken roll staten spelar i policyprocesserna. Den mest långtgående tesen om governance menar ju att statens makt urholkats och mer eller mindre spelat ut sin roll. Rhodes menar till exempel att nätverken i hög grad är själv- organiserande (”self-organizing”), och att de kännetecknas av för- mågan att ”resist government steering, develop their own policies and mould their environment”.19 Denna ”governing without govern- ment”-tes har dock kommit att ifrågasättas av många andra gover- nanceforskare.20 Tvärtom kan nätverk vara både mödosamma och resurskrävande att bygga, och här spelar staten ofta en betydelsefull roll.21

Statsvetaren Lennart J Lundqvist diskuterar just dessa två tolk- ningar av governanceorienteringen utifrån en analys av lokala in- vesteringsprogram för ekologisk modernisering. Han studerar hur styrningen ser ut på detta område. Frågan är om Rhodes ”hollo- wing out” stämmer eller ifall Pierre och Peters ”Government still plays a role” är en mer rimlig tolkning.22 Lundqvist menar att rege- ringen fortfarande har en avgörande position, eftersom man lycka- des etablera ekologisk modernisering som en tvärsövergripande strategi för det gröna folkhemmet, och bygga upp en central byrå- krati för implementering av den. Så den sammanfattande bilden enligt Lundqvist är att Pierre och Peters bild, det vill säga att stater fortfarande spelar en viktig roll, är en bättre tolkning av föränd- ringen i styrningen än att statens makt har urholkats.

Även om inte heller dessa forskare ser staten som helt suverän menar de ändå att staten har en speciell ställning och särskilda möjligheter att organisera och styra policynätverken. Dock betonas andra styrnings- och samordningsformer än dem som förknippas med hierarkier. Statens roll blir i ett governanceperspektiv inte i första hand att i ”command-and-control”-anda löpande utforma precisa direktiv, regler, mål och resultatkrav. Snarare handlar styr- ning om att ange övergripande problemformuleringar, att sätta ramarna för policynätverkens organisation, finansiering och arbets-

19Rhodes, 1996.

20Pierre och Peters 2000, Jacobsson och Sundström, 2006.

21Davies, 2002.

22Lundqvist, 2001.

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

SOU 2015:43

sätt samt att påverka föreställningar hos policynätverkens aktörer om vad som är problem och hur problemen bör lösas, det vill säga att konstruera identiteter och mening. Governance innebär således inte att staten upphör att styra, men att formerna förändras.

Jessop och Sørensen har i sammanhanget pratat om ”metagover- nance”, där politikerna ses som ”metaguvernörer”.23 Vissa menar också att sådan metastyrning i själva verket kan öka centrums kontroll över periferin, inte minst för att behovet av mer löpande, detaljerad och resurskrävande styrning minskar. Därför bör också metastyrning, eller nätverksstyrning som det också talas om ibland, eftersträvas. Pierre och Sundström formulerar fyra hypoteser om när graden av governance inom ett politikområde ökar:

ju fler aktörer staten är beroende av för skapandet och genom- förandet av politiska program, desto större inslag av governance,

ju mer ett område domineras av en vetenskaplig teknokratisk kunskapssyn, och om den synen även delas av media och med- borgarna, desto lättare för politikerna att decentralisera verk- samheten till mer självreglerande nätverk. Och omvänt, ju mer ett område uppfattas vara fyllt av svårbemästrade avvägningar mellan olika grundläggande värden, desto svårare får politikerna att organisera verksamheten på armlängds avstånd,

ju viktigare politikerna uppfattar att en fråga är, desto mer cen- traliserad och hierarkisk blir styrningen,

ju längre ett politikområde dominerats av en viss typ av styr- form, desto svårare att införa en annan form, i varje fall så länge kollektiva mål uppnås på området.24

3.2.5Miljöområdet präglas av governanceegenskaper

Utifrån Pierres och Sundströms fyra hypoteser kan miljöpolitiken ses som exempel på ett sådant politikområde där staten är hög- gradigt beroende av en mängd tunga etablerade organisationer i det kringliggande samhället. Dessutom domineras området av veten- skaplig/teknokratisk kunskapssyn som delas av medborgare och

23Jessop 2002; Sørensen 2004, 2007.

24Pierre och Sundström, 2009.

SOU 2015:43

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

media. Detta pekar på att området är i hög grad governanceorien- terat. Däremot kan det tänkas, enligt de två senare hypoteserna, att miljöfrågorna vid olika tidpunkter lyfts och blir politiskt viktiga, vilket talar för att man försöker centralisera styrningen. Samtidigt spelar också den etablerade styrstrukturen in, vilket gör att det inte enkelt går att helt förändra styrningen.

Det innebär att samma politikområde ibland kan styras distinkt och hierarkiskt och under andra perioder genom mer informella governancetekniker, beroende på hur central och viktig frågan är vid varje given tidpunkt. Miljöfrågan visar hur ett politikområdes betydelse i den politiska debatten kan variera mycket påtagligt mellan olika tidpunkter.

3.2.6Staten har fortfarande en viktig roll

Staten har fortfarande en viktig roll i implementeringen av politik på miljöområdet. Dels är den en arena, den är en auktoritet och den tillhandahåller grundläggande regler och ramar. Samhällsstyrning för hållbarhet beskriver ganska väl utvecklingen inom flera politik- områden som till exempel skogspolitik och transportpolitik. Fler- nivåpolitik, inblandning av privata aktörer, användningen av mjuka styrmedel, och att konflikt förbytts i (retorisk) konsensus känne- tecknar de ingående områdena. Hållbar utveckling måste förstås och användas som ett politiskt begrepp som tydliggör de delade meningar som råder om mål och verktyg för att nå ett hållbart sam- hälle. Det är också viktigt att de styrtekniker som används är legi- tima det vill säga att de genomsyras av representativitet, deltagande, genomskinlighet och tydlig ansvarsfördelning. De måste också vara effektiva, det vill säga bidra till lösningen av samhällsproblem eller skapa utvecklingsmöjligheter. Men styrteknikerna måste också hantera offentliga medel på ett ansvarsfullt sätt. Sammanfattnings- vis präglar governance miljöpolitik mer än andra politikområden, på grund av att det finns många intressen och aktörer (multi stake- holder), det har etablerats nya nätverk, och att förvaltningen sker på flera olika nivåer (multilevel governance).

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

SOU 2015:43

3.3Hur ser forskningsläget ut?

Det finns följaktligen en stark idé om att eftersom miljöpolitik- området präglas av föränderlighet, transnationalitet, globalisering, starka intressen, en blandning mellan civila, privata och offentliga aktörer så är miljöområdet styrt av så kallad governance där statens roll minskat eller ibland till och med försvunnit. I likhet med governanceforskarna menar den statsvetenskaplige miljöforskaren Andreas Duit med flera att den empiriska forskning som växt fram inom den statsvetenskapliga forskningen visar att staten är nog så närvarande, men att dess roll har förändrats.25

När det gäller statens roll inom miljöforskningen visar det sig att det saknas studier om staters miljöorganisation. Det vill säga att det saknas studier som kartlägger eller visar hur olika stater har organiserat sin miljöpolitik när det gäller fristående myndigheter, tillsynsorgan, regeringsdepartement etc. Detta bekräftas av t.ex. Duit med flera som menar att staten varit frånvarande i miljö- studier. Många nya studier om miljöförvaltning fokuserar på an- tingen mikronivå (lokal och individuell nivå) eller makronivå (glo- bal) samtidigt som de försummar styrningen på nationalstatsnivå. Statlig miljöförvaltning upplevs ofta som otillräcklig eller begränsas av hänsyn till den ekonomiska tillväxten. Dessutom anses effekter- na av den statliga miljöförvaltningen som försumbara jämfört med marknaden eller internationella organisationer.26

Det forskningsområde som ligger närmast handlar om den över- gripande styrningen av miljöpolitiken och benämns environmental governance i den internationella forskningen.

3.3.1Environmental governance

Forskningen inom temat ”environmental governance” studerar hur olika processer, strukturer och aktörer inom offentlig sektor, bland företag och inom civilsamhället påverkar hur miljö- och natur- resursfrågor beskrivs, kommuniceras och hanteras. Miljö- och naturresursfrågors komplexa, osäkra, gränsöverskridande och för- änderliga karaktär skapar stora utmaningar. Traditionella styr- och

25Andreas Duit m.fl. 2014.

26Duit m.fl. 2014.

SOU 2015:43

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

organisationsformer är ofta dåligt anpassade till ekologiska systems gränser och dynamik liksom till miljöproblemens gränsöverskri- dande karaktär. Så kallad ”multi-level governance” utvecklas paral- lellt med att staters traditionella och självständiga förvaltningsför- måga alltmer ifrågasätts, vilket inte minst gäller inom miljöområ- det. Nya former av styrning och förvaltning innebär att en ökad betydelse ges till att olika typer av kunskap (vetenskaplig och prak- tisk kunskap) förs närmare varandra. Likaså fästs stor vikt vid kom- munikation och samarbete mellan olika aktörer på lokal, regional och internationell nivå i syfte att öka vår förståelse av hur vi ska förhålla oss till vår tids stora miljöutmaningar.

I forskningen om ”environmental governance” framträder tre huvudspår:

ett handlar om ”policy instruments”, dvs. vilka styrmedel stater har valt för att driva miljöpolitiken och på vilket sätt de kom- binerats. Begrepp som används här är EPI (Environment Policy Instruments) och NEPI (New Policy Instruments),

ett andra spår är ”environmental performance”, dvs. hur effek- tiva stater är på att hantera miljöproblem,

ett tredje spår, nära kopplat till de andra är att studera ”policy diffusion”, dvs. att studera spridningen av miljöpolitiska åtgär- der och policyinstrument. Denna forskning visar typiskt hur stater vid olika tidpunkter har anammat och infört olika slags policyinstrument. En vanlig diskussion är huruvida vissa stater ligger i framkant och vilka sackar efter, och förklaringar till detta.

Förutom dessa tre huvudinriktningar finns det också ett forsk- ningsområde som kallas ”natural resource management”, som hand- lar om hur man valt att organisera naturresurser. Här genomförs ofta fallstudier inom särskilda sektorer inom miljöområdet. En känd föregångsstudie på området är Ellinor Ostroms ”Governing the Commons” (1990) som handlar om hur man organiserar sam- fälligheter.

Givet de inriktningar som den internationella forskningen om miljöpolitik har, är det ett stort forskningsfält, med egna tidskrifter och läroböcker i ämnet.

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

SOU 2015:43

3.3.2Få studier berör svenska förhållanden

Det är dock få studier som berör svenska förhållanden inom detta område. Den svenska forskningen har ofta en naturvetenskaplig/ teknisk karaktär där något specifikt miljöområde studerats. Orga- nisering av miljöpolitik är överlag lite studerat. Det finns viss forskning om styrmedel och effekter. Bristen på miljöforskning ur ett samhällsvetenskapligt perspektiv − har tagits upp i olika sam- manhang, vilket lett till att forskningsrådet Formas har försökt driva på det som kallas ”samhällsvetenskaplig miljöforskning”.

3.3.3Exempel på svensk forskning

Några exempel på svensk forskning är Lennart Lundqvists Miljö- vårdsförvaltning och politisk struktur (1971), som handlar om Naturvårdsverkets bildande. Erik Hysings Governing sustainability handlar om skogspolitik och transportpolitik, Simon Haikolas Bortom kontroll handlar om framväxten av svensk kemikalie- kontroll, och Andreas Duits Tragedins institutioner (2009), som handlar om miljöskyddets framväxt.

En annan studie som analyserar kemikaliepolitik är Ragnar Löfstedts artikel om svensk kemikaliereglering under en trettioårs- period: Swedish Chemical Regulation – An overview and analysis

(2003). Löfstedt går där igenom svensk lagstiftning på området och diskuterar orsakerna till varför kemikaliepolitiken tagit nuvarande form. Även Erland Mårald fokuserar på det juridiska ramverket i sin studie av svenska miljöbrott och miljöskyddslagstiftning;

Svenska miljöbrott och miljöskandaler 1960–2000 (2007).

Det finns ett antal samhällsvetenskapliga studier om specifika miljöfarliga ämnen. Bland dessa kan nämnas Ylva Ugglas studie

Environmental politics and the enchantment of modernity – Mercury and radioactive waste disposal in Sweden (2002); Rolf Lidskogs Radioactive and hazardous waste management in Sweden – Move- ments, politics and science (1994); Göran Sundqvists The bedrock of opinion – Science, technology and society in the siting of high-level nuclear waste (2002); Jonas Anshelms Bergsäkert eller våghalsigt? – Frågan om kärnavfallets hantering i det offentliga samtalet i Sverige 1950–2002 (2006) och Robert Hreljas I hettan från ångpannan – Vetenskap och politik i konflikter om tekniska anläggningar (2006).

SOU 2015:43

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

Andra mer idéhistoriska studier är Johan Hedréns Miljöpoliti- kens natur (1994), som behandlar den svenska miljöpolitikens idé- mässiga utveckling från dess formativa period på 1960-talet fram till mitten på 1990-talet, och Jonas Anshelms idéhistoriska studier

Socialdemokraterna och miljöfrågan – En studie av framstegstankens paradoxer (1995). Båda dessa studier betraktar i flera av fallen fram- växten av de organisationer eller regleringar som varit viktiga på området, men behandlar inte i någon större utsträckning den svenska statliga organiseringen på miljöområdet så som den ser ut i dag.

3.3.4Miljöpolitiska styrmedel – spridning och effektivitet

Ett av de forskningsområden som fått stor uppmärksamhet handlar om miljöpolitiska styrmedel, eller det som kallas ”environmental policy instruments” (EPI).

Forskare menar att termen EPI är komplex och beroende av många faktorer. Det finns få ”best practices” när det gäller styr- medel som enkelt kan överföras mellan olika juridiska system. Kunskapen om olika styrmedels effektivitet är svag och det poli- tiska systemet tycks vara dåligt organiserat för att överföra policy- instrument mellan varandra.27 Enligt en forskningsöversikt om empirisk forskning om kontroll och granskning i Europas stater finns det forskning om enskilda stater, men inom den komparativa forskningen är det brist på studier. Detta beror på att det är svårt att jämföra mått och andra data.28

En forskningsinriktning inom EPI handlar om utvecklingen av nya styrmedel och hur effektiva de olika politiska styrmedlen är när det gäller miljöpolitiken. NEPI, ”New policy instruments” är en beteckning på denna inriktning som tycks ha växt fram inom den internationella statsvetenskapliga miljöforskningen. NEPI definie- ras som olika typer av styrmedel: skatter, handelsbara tillstånd, fri- villiga överenskommelser, eko-märkning och reglering.

I artikeln ”Comparative conclusions – ’new’ environmental policy instruments: An evolution or a revolution in environmental policy?”

27Jordan & Lenschow, 2010.

28Tosun, 2012.

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

SOU 2015:43

diskuterar Jordan, Wurzel och Zito detta forskningsfält.29 Bak- grunden är att de nya policyinstrumenten har växt enormt sedan 1970-talet. Länder världen över har experimenterat med NEPI på ett likartat vis.

Det finns olika drivkrafter till detta:

missnöjdhet med tidigare regleringar,

att nya policyinstrument uppfattas vara bättre än de gamla,

den förändrade styrningen ”från government till governance”,

EU:s ökande inflytande på miljöområdet,

en ökad internationell konkurrens samt

ökat nationellt stöd för miljöpolitik.

Ytterligare drivkrafter är att NEPI driver på varandra samt att klimatförändringarna satt miljöfrågornas angelägenhet på agendan.

NEPI:s används för olika mål. Olika länder använder också etiketterna på olika sätt. Användningen och framväxten av NEPI:s visar att de i hög grad beror på de olika ländernas traditioner och system. NEPI är betecknade för ett skifte från miljögovernment till miljögovernance.

Det pågår en stor forskningsinsats om huruvida olika policy- instrument passar för olika situationer och hur effektiva de är. Ju fler NEPI:s som används desto mer trängsel blir det på området med överlappningar och NEPI:s som kommer i konflikt med varandra. I takt med insikten om att det inte finns något perfekt instrument och att alla har sina för- och nackdelar, försöker myn- digheter skapa ett komplext paket av olika åtgärder, vilket riskerar leda till en administrativ överbelastning. Genom empiriska studier är den övergripande slutsatsen att environmental governance är som bäst ett komplement, men ersätter högst troligen inte environ- mental government i regulatorisk mening.

29 Jordan, Wurzel och Zito, 2010.

SOU 2015:43

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

3.3.5Om policyinstrument och deras spridning

En riktning inom forskningen om policyinstrument är dess sprid- ning − hur de sprids, vad det beror på och varför vissa stater ligger före andra. Forskning visar att trots att det övergripande är så att NEPI:s blivit vanligare överallt så är det en differentierad bild som råder mellan länder och sektorer. En tysk forskningsstudie ger en överblick över tjugotvå miljöpolitiska innovationer. Styrmedlen grupperas i: administrativa institutioner, lagar, EPI-instrument, energiskatter samt eko-märkning, och i artikeln går forskarna igenom olika varianter på dessa. De menar att det finns en kon- vergens när det gäller styrmedel på miljöområdet bland Europas stater som beror på tre mekanismer: diffusion, harmonisering och tvång.30

En annan studie visar att det finns ett stort mått av diffusion när det gäller miljöpolitik. Pionjärländer visar vägen för andra på om- rådet. Men för att vara pionjär krävs en hög grad av nationell självständighet att utveckla politik.31 Sverige har varit föregångsland när det gäller miljöpolitik, och har varit viktigt för dess utveckling och spridning. Det finns ett antal tecken på att så inte längre är fal- let.32 Enligt OECD:s genomgång och bedömning av olika länders miljöpolitik menar de att Sverige är en föregångare inom många områden inom miljöpolitiken. OECD säger att Sveriges långvariga engagemang för miljön har avsevärt minskat utsläppen av växthus- gaser, luftföroreningar och kväveläckage.33

Vidare menar OECD att Sverige har en robust, innovations- inriktad ekonomi och en väl utbyggd välfärdsstat samt en sund struktur när det gäller miljöförvaltning. Man listar följande faktorer som bidragit till att Sverige varit framgångsrikt på miljöpolitik- området:

En omfattande uppsättning ambitiösa miljömål.

En lång tradition av öppen, fri tillgång till miljöinformation och starkt offentligt stöd för miljöpolitiken.

30Busch & Jörgens, 2005.

31Jänicke, 2005

32Hysing, 2014.

33OECD Environmental Performance Review of Sweden: Assessment and Recommendations.

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

SOU 2015:43

En väl avvägd blandad miljöpolitik som innehåller priser/kost- nader för miljöskadlig verksamhet.

En koldioxidsnål energimix, med en hög andel av förnybara energikällor.

En topplacering på listan över de mest miljöinnovativa OECD- länderna.

En ledande roll i klimatförändringarna, bland annat som en pionjär inom koldioxidbeskattning.

Efter att ha gått igenom ett antal forskningsartiklar och några böcker inom detta forskningsområde kan konstateras att de allra flesta studier håller sig på en systemnivå när man jämför olika länder med varandra. Man talar om faktorer på principiell nivå som särskiljer stater från varandra, och som påverkar utfallet av miljö- politiken, men diskuterar inte mer konkret vad i statens organise- ring som spelar roll. Faktorer som återkommer i studierna är till exempel administrativ fragmentering, institutionell kapacitet, demo- kratisk representativitet etc.

3.3.6Miljöpolitiken och granskningssamhället

Ett betydande inslag i statens styrning inom miljöpolitiken är i dag i form av aktiviteter som kan kopplas till framväxten av det nya granskningssamhället. Det går till och med att tala om granskning som en ”ny” styrform som inrymmer ett ökat fokus på resultat, re- sultatmätning, produktivitet, kontroll och utvärdering. Intresset för, och det uppfattade behovet av resultat och resultatmätning, har där- med också ökat i de offentliga verksamheterna. Behovet av gransk- ning har i sin tur drivit på mer detaljerade redovisning av resultat, vilket ger större möjlighet till granskning och jämförelser och så vidare. Granskningssamhället återkommer i allt fler sammanhang.

Ett återkommande tema i forskningen om utvärdering, gransk- ning och tillsyn är att den fokuserar på politikens utflöde, det vill säga utfallet eller resultatet av insatta åtgärder. Syftet är att bedöma och värdera vad som åstadkoms och relatera detta till det som upp- fattas vara lämplig måttstock − ofta mål. Då talas det om produkti- vitet, effektivitet eller effekter. En vanligt förekommande illustra-

SOU 2015:43

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

tion (eller teori) är den så kallade programteorin, eller resurs- omvandlingskedjan (eller ibland värdeskapandet). Modellen beskri- ver att det i ena änden av organisationen (projektet, myndigheten) stoppas insatsvaror, råmaterial och kapital (input). I organisationen genomförs aktiviteter och det är där själva värdeskapandet uppstår. I andra änden kommer något ut som resultat av denna förädlings- process (output). Det som kommer ut kan därmed jämföras med det inkommande och vi får då ett mått på förädlingsvärdet, det vill säga hur mycket har vi fått ut av insatta resurser (produktivitet, inre effektivitet).

Men detta säger inte så mycket om vad man förväntat sig, eller ifall resultatet av åtgärderna fått det genomslag man vill. Därför an- vänds förutbestämda mål som måttstock för bedömning och värde- ring av resultatet (effektivitet). Det är inte säkert att det finns ett entydigt mål, utan flera olika mål som dessutom kan hänföras till olika intressenter. Då talar man om effekter av åtgärder och re- sultat, eller ibland om yttre effektivitet. Problemet med att bedöma och värdera effektivitet och effekter är att ju längre ifrån själva re- sultatet (faktiskt antal producerade enheter eller liknande) man kommer desto mer svårfångad blir kausaliteten, det vill säga är det polisens synlighet utanför krogar vid stängningsdags som bidrar till minskad våldsbrottslighet eller är det Folkhälsoinstitutets informa- tionskampanj som leder till bättre folkhälsa? Sven Modell och Anders Grönlund tar upp denna problematik i ”Effektivitet och styr- ning i statliga verksamheter”.34 De menar för det första att effekter kan bero på flera olika offentliga organisationers prestationer. Det är därför svårt att isolera effekterna av enskilda organisationers verksamhet, i synnerhet då mätningen avser effekter för samhället i stort. För det andra beror effekter i hög grad på icke-påverkbara omständigheter i omvärldsmiljön. För det tredje råder det ofta lång tidseftersläpning mellan det att prestationerna utförs och till dess att effekter kan utläsas och mätas, och för det fjärde kan effekter uppstå genom slump snarare än genom kausala samband mellan prestationer och effekter.

Prestationer eller output tycks således rikta uppmärksamheten mot enkla kvantifierbara resultat av verksamheten, vilket ger upp- hov till problem med målförskjutning eller suboptimering, att orga-

34 Sven Modell och Anders Grönlund, Effektivitet och styrning i statliga verksamheter, 2006.

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

SOU 2015:43

nisationerna blir förblindade av sina egna interna processer i stället för att se hur de bidrar till helheten. Johan Quist menar att det är skillnad mellan att styra på effekt eller prestation.35 Till exempel om Tullverket får i uppdrag att bidra till korrekt handel över gränserna (effekt) eller om de ska utföra 40 000 kontroller (prestation). Men även om resultatmätning och fokusering på prestationer sägs leda till sådana konsekvenser, eller ”perversa bieffekter” som de ibland benämns, menar Lena Lindgren att det finns få studier – särskilt svenska sådana – där konsekvenser av kvalitets- och resultatmät- ning undersöks.36 När det omnämns dras ofta paralleller till det sovjetiska planhushållningssystemet.

Granskning av resultat ses ofta som en uppgift för myndig- heterna själva, som ju förväntas ägna sin återrapportering åt just detta: vilka resultat har myndigheternas arbete uppnått? I myndig- heternas årsredovisningar från de senaste 20 åren finns åtskilliga exempel på resultatredovisningar av olika slag – men det är oftare insatser som rapporteras än resultaten av dessa åtgärder. Det är mer sällsynt med oberoende forskare som studerar och ifrågasätter myndigheternas bilder av verksamheternas och de olika åtgärdernas resultat. Den kunskap vi har om statsförvaltningens resultat, effek- tivitet och granskning utifrån de senaste 20 årens forskning om statsförvaltningen är begränsad.

Ett tema som återkommer, särskilt i skrifter från myndig- heterna, är de ”viktiga förutsättningar” med syfte att stärka resul- tatstyrningen och därmed möjliggöra en god, rättvisande gransk- ning. Förutsättningar som enligt forskningen sällan uppfylls, det vill säga att målen ska vara tydligt formulerade, att det ska finnas en koppling mellan resurser och mål, och att det ska finnas tid och resurser avsatta för uppföljning och utvärdering.

Ett annat tema som finns i forskningen är kritik mot resultatstyr- ningen. Vad säger forskning om granskning inom miljöområdet?

35Johan Quist, 2009.

36Lindgren, 2008, s. 123–126 om forskningsläget.

SOU 2015:43

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

3.3.7Forskningen om följsamhet gentemot regler på miljöpolitikområdet

Precis som i den allmänna forskningen om olika former av gransk- ning finns det lite forskning och tvetydiga resultat. Lena Lindgren menar att det går att dela upp forskningsstudier om granskning i förespråkare och kritiker. Men det är svårt att påvisa vad som är effektivt eftersom det beror på situation och intresse. Enligt en översiktsartikel saknas det studier och ”evidence” inom miljöområ- det för att regulatorisk effektivitet har möjlighet att stödja politiker att välja rätt instrument för att åstadkomma bättre reglering. Fors- karna föreslår att etnografisk forskning skulle kunna fånga ny- anserna bättre än de statistiska sammanställningar som är vanligt inom denna forskning.37

Artikeln är en genomgång av studier som kopplar reglerarens handlingar till ökad följsamhet gentemot miljömål och utsläpps- kvoter. Empirin är från USA – Environmental protection agency, EPA – och data kommer från deras databas. Myndigheten har fått minskad budget och personal mellan 1994–2010, men ett ökat antal inspektioner har genomförts från 17 600 år 2001 till 20 000 i dag.

Amerikanska forskare menar i en annan artikel att obligatoriska straff vid miljöförstöring/nedsmutsning är institutionaliserat hos nästan alla industrialiserade länder. Men de flesta anser att det krävs inspektioner och sanktioner för att åstadkomma detta. Författarna menar att tvingande regler är den viktigaste faktorn när det gäller utvecklingen av staters förbättring av miljön de senaste 35 åren. Den traditionella kontrollen och granskningen som bygger på tvång har emellertid blivit kontroversiell. Miljöpolitikområdets före- trädare förespråkar allt mer en förändring från den konventionella regleringen till frivilliga program och information. Empirin, menar de, visar att kontroll och granskning ökar regelföljandet vilket ökar följsamhet mot utsläppskvoter etc. De visar också att det får effek- ter, det vill säga att man minskar utsläppen, även där man följer kvoterna.38

I en dansk forskningsstudie diskuteras frågan om varför man lyder sociala regleringar och miljöregleringar inom det danska jordbruket.

37Taylor m.fl. 2012.

38Gray & Shimshack, 2011.

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

SOU 2015:43

De pekar på tre faktorer: för det första spelar böndernas kunskap om regler en avgörande roll, för det andra är normativa och sociala motiv lika inflytelserika som strategiska motiv för att öka lydnaden mot reglerna och för det tredje påverkar inspektörers stil regelföljandet. I artikeln pläderar forskarna för att reglering är positivt och menar att flexibel påverkan främjar lydnaden gentemot regleringar.39

Munday och Roberts menar att utvärdering och mätning kräver tydliga mål.40 Utvecklingen mot att skapa många olika indikatorer inom miljöpolitiken är ett symptom på bristen på klara och tydliga mål. Bilden som tecknas inom miljöpolitiken är att det finns många olika överlappande instrument och sätt att mäta, och att olika beslut som fattats på olika håll i olika branscher differentierar systemet. Det är också osäkert om ökade nivåer leder till hållbar utveckling. Det kan precis lika gärna vara tvärtom, vilket gör att mätningarna blir osäkra och ibland motsägelsefulla. Vad de menar är således att governancestyrningen med många olika intressen och mål i ett fragmenterat system i praktiken leder till en sämre effektivitet.

En kunskapsöversikt från Arbetsmiljöverket 2011 över regler och styrmedel på det yttre miljöområdet redogör för ett antal svenska utvärderingar av sådana styrmedel. En sådan har genom- förts gällande skogsindustrin och bygger på 17 artiklar. Den visar att styrmedel har varit drivande för ökad energieffektivitet, mins- kad koldioxid och svavelutsläpp. Ökade relativpriser på energi och bränslen har varit viktigare än skatter som drivkraft för effektivise- ringar och minskade utsläpp i pappers- och massaindustrin. Effek- ten av nationella snarare än EU-styrmedel har varit större. Indivi- duella tillståndsprövningar har varit viktig för minskade utsläpp.

År 2012 gjorde Naturvårdsverket en kartläggning av de miljö- politiska styrmedlen. Kartläggningen visar precis som den inter- nationella forskningen att styrmedelsarsenalen är mycket omfat- tande. Bara inom det klimatpolitiska området finns det 90 styr- medel. Naturvårdsverket drar ändå slutsatsen att hittills beslutade och planerade styrmedel inte räcker för att tillräckliga åtgärder ska kunna genomföras. Endast för två av de sexton miljökvalitetsmålen bedöms de befintliga och planerade styrmedlen vara tillräckliga, medan det anses omöjligt att nå de resterande miljökvalitetsmålen

39Winter & May, 2001.

40Munday och Roberts, 2007.

SOU 2015:43

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

till år 2020 med gällande och planerade styrmedel. Bedömningen är att det saknas lämpliga styrmedel eller att det råder brist på imple- mentering.

Både Naturvårdsverkets refererade litteraturöversikter och egna intervjuer lyfter fram de nationella, riktade styrmedlen och anser att de är effektiva. Flera av intervjupersonerna menar att styrmed- len som har utformats nationellt har haft större effekt på skogs- industrin, än de som har utformats av EU. De styrmedel som oftast nämns i sammanhanget är PFE och Gröna elcertifikat som anses ha bidragit till de tydligaste energieffektiviseringarna och produktio- nen av grön el. Detta stöds också av litteraturöversikterna. Det är intressant att notera att andra studier, av bland andra Riksrevisio- nen och Konjunkturinstitutet, har slagit fast att PFE inte har lett till några energieffektiviseringar.

3.3.8Effekter av tillsyn

Den befintliga forskningen om vilka effekter tillsyn ger är mot- sägelsefull. En studie som gjordes på uppdrag av nätverket Tillsyns- forum visar att det finns få studier om effekter. De flesta studier är genomförda i USA, vilket kan vara svårt att jämföra med svenska förhållanden. Överlag är det osäkra resultat från studierna.41 Studier om skolinspektion i olika länder visar att tillsynen ger vissa effekter på undervisningskvaliteten men att det är oerhört svårt att koppla och isolera effekterna enbart till själva tillsynen.42 Enligt Bengtsson och Ek visar forskningen att den ger effekter, men att det är svårt att knyta generella lärdomar av vilka tillsynsåtgärder som ger vilka effekter.43

Statskontoret resonerade om tillsynen i en skrift från 2010 där de också studerade ett antal myndigheter som bedriver tillsyn. De konstaterade att det var svårt att få någon bild över detta område, och svårt att se mönster i tillsynsarbetet och de områden som de ansvarade för. Nedan är ett talande citat från Statskontorets rap- port om tillsynens effekter:

41Björkdahl, 2005.

42Klerks, 2012.

43Bengtsson och Ek, 2012.

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

SOU 2015:43

Problemet är att det i stor utsträckning saknas uppgifter om tillsynens effekter. Det som Tillsynsutredningen skriver i sitt delbetänkande (SOU 2002:14), att myndighetsrapporter ger knapphändiga upp- lysningar om tillsynens effekter och att beskrivningarna domineras av uppgifter om nedlagda resurser, arbetsmetoder, prioriteringsgrunder och antal tillsyner tycks fortfarande gälla. Vidare är det ovanligt att utvecklingen inom ett område relateras till tillsynsmyndighetens akti- viteter. Tillsynsutredningen har inte funnit några fall där en tillsyns- myndighet försökt att isolera tillsynens samlade effekt och försökt mäta den ”vetenskapligt”. Det saknas metoder och redskap för att klara detta. Enligt utredningen är det helt enkelt så att vissa styrsystem inte på ett enkelt sätt låter sig utvärderas. I slutänden handlar det mer om att lägga samman indikationer och göra en rimlighetsbedömning.

Inte heller i utvärderingar där utvärderaren har försökt att studera effekterna av tillsynen och hur effektivt tillsynsmyndigheten arbetar har något tydligt svar på frågan kunnat ges. Vi har t.ex. tidigare be- skrivit att Statskontoret i en utvärdering av Finansinspektionen kon- staterar att det i princip är omöjligt att uttala sig om effekterna av tillsynsverksamheten. Detta bl.a. därför att myndighetens återrappor- teringskrav för tillsynsverksamheten var inriktade på prestationer och företrädesvis sådana av beskrivande karaktär. Detta är ingen unik er- farenhet. Att mäta effekter är metodologiskt komplicerat, även då am- bitionerna finns … När det gäller att studera effekter av en verksamhet kommer måluppfyllelsen mycket ofta att påverkas av andra faktorer än den verksamhet som myndigheten utför. En myndighet kan genom- föra sin tillsynsverksamhet på ett alldeles förträffligt sätt, utan att de övergripande målen för verksamheten uppnås. Och vice versa, myndig- heten kan missköta sin tillsyn, men de övergripande målen uppnås trots detta.44

Slutsatsen är att det inte finns någon generell kunskap om vilken typ av tillsyn som fungerar bäst för särskilda områden eller tillsyns- objekt. Vad som är mest effektivt går helt enkelt inte att ge något vetenskapligt stöd för. Många myndigheter och offentliga organisa- tioner står i dag inför liknande situation och utmaningar när det gäller tillsyn och dess effekter. I en studie om metoder i kommunal och regional tillsyn säger till exempel Anna-Karin Lindberg som en slutsats att:

Systematiska metoder för utvärdering och uppföljning är något som kommuner och länsstyrelser i allmänhet saknar men önskar. Tillsyns- myndigheterna som deltagit i inventeringen upplever att metoder saknas för utvärdering och uppföljning av vilka effekter samt vilken genomslagskraft som tillsynsbesöken har. Metoder för att mäta till-

44 Statskontoret, 2010, Tänk till om tillsynen, s. 80f.

SOU 2015:43

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

synsarbetet kvantitativt finns men det som saknas är kvalitativa meto- der. Kvalitativa metoder för utvärdering av arbetets miljönytta skulle också kunna bidra till att öka inspektörernas vilja att arbeta med till- syn.45

Haikola menar när han talar om Kemikaliekontrollen att

Tilltron till övervakningssystemet är, skulle jag vilja hävda, i grund och botten inte vetenskapligt grundad utan snarare av religiös karaktär. Jag kan inte göra någon annan tolkning än att föreställningen att kemi- kalieproduktionen är under kontroll står i direkt konflikt med uttalan- den som det tidigare citerade: ’Uppskattningsvis saknas adekvat kun- skap om cirka 86 procent av de cirka 2–3 000 högvolymämnena. För övriga cirka 30 000 ämnen som tillverkas eller importeras i volymer över 1 ton per företag är sannolikt bristen på kunskap ännu större’.

3.4Slutsatser om forskningen om organisering av miljöpolitik i ett internationellt perspektiv

Utifrån forskningen om organisering av miljöpolitiken går det att dra några generella slutsatser:

området/sektorn präglas av hög komplexitet och föränderlighet,

området präglas av att det finns en mångfald av aktörer som del- tar i beslutsprocesser på olika förvaltningsnivåer,

området är i hög grad globalt/transnationellt,

den svenska utvecklingen är att politikområdet gått från central- styrning till en decentraliserad modell,

området präglas av så kallad governancestyrning,

statens roll har förändrats från en traditionell reglerare-kontrol- lant till att vara ett slags ”metaguvernör”,

det utvecklas i snabb takt nya policyinstrument på området, dvs. nya typer av styrmedel. Och det används en mångfald av styr- medel i kombination,

finns inga entydiga forskningsresultat om vilka styrmedel som är effektiva,

45 Lindberg, 2004.

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

SOU 2015:43

organisering av miljöområdet är lite studerat,

det finns ingen ”formel” för hur stater ska organisera sin miljö- politik. Det beror på bl.a. tradition, på förvaltningsstruktur, aktörstätheten på området, grad av politiskt intresse.

Utifrån studierna inom det miljöpolitiska området tycks finnas ett ständigt ökande behov av uppföljning, analys och utvärdering. Något som tycks prägla miljöpolitiken är utvecklingen av nya styr- medel, nya indikatorer kopplat till den föränderliga karaktären på området. De nya styrmedlen sprids mellan länder eftersom områ- det präglas av globalisering och utveckling av transnationella nät- verk. Samtidigt är såväl den mer allmänna forskningen om styrmed- lens effektivitet och effekter liksom hur granskning och tillsyn bidrar till detta inte entydig. Det saknas forskningsstudier om or- ganisering av uppföljning, analys och utvärdering på miljöområdet. I enskilda fallstudier inom miljöområdet verkar det finnas en slag- sida mot naturvetenskapliga/tekniska indikatorstyrd utvärdering och uppföljning.

Inom forskningen tycks man vara enig om att miljöområdet styrs genom så kallad governance. Staten, sägs det utifrån studier av såväl miljöområdet som andra politikområden, har en fortsatt vik- tig roll i styrningen. Däremot är man försiktig med idéer om hur staten ska organiseras eller vilken roll staten har och bör ha i detta fragmenterade system. En insikt/synpunkt som finns i de inter- nationella studierna är att det är väldigt svårt att jämföra olika stater med varandra på detta område, eftersom de har olika tradi- tioner och strukturer. Även om de uppvisar samma tendens på ytan och ”träffas” av samma slags trender, så blir utfallet väldigt olika.

3.4.1Varför har inte stater studerats nämnvärt inom miljöforskningen?

För det första har stater inte setts som lämpliga enheter för att hantera globala miljöproblem. Typiskt sett har man i stället riktat fokus mot transnationella, överstatliga eller globala arenor. För det andra har det att göra med kopplingen mellan demokratiska och kapitalistiska institutioner. Det finns en utbredd idé om att en drivkraft i det demokratiska systemet är att skapa tillväxt, arbets-

SOU 2015:43

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

tillfällen och värde för skattebetalarnas pengar. Detta står i mot- satsställning till att bekämpa miljöproblem, enligt denna uppfatt- ning. En vetenskaplifierad politisk diskussion om ett hållbart sam- hälle tenderar att bli marginaliserad i diskussionen om tillväxt och teknokratisk design av samhället. Ett annat argument är att stater tenderar att främja kortsiktiga framför långsiktiga mål. För det tredje menar man att staters huvudsakliga verktyg, förvaltningen, med sina byråkratiska styrformer överhuvudtaget passar illa för att hantera miljöproblem.

Men en annan förklaring till frånvaron av studier av organisering av miljöpolitiken är att miljöområdet inte har studerats av organisa- tions- eller förvaltningsforskare i någon högre grad. Forskningen har bedrivits av särskilda miljöforskare som tar utgångspunkt i sitt miljöintresse, eller är statsvetare med miljöintresse. Forskningen om environmental governance bedrivs i Sverige oftast inom ramen för särskilda centra med tvär/mångvetenskaplig inriktning med starkt inflytande från miljövetenskaper. Studierna är ofta normativa och har en naturvetenskaplig inriktning där indikatorer för miljö- effekter är av intresse. Organisering − särskilt den statliga − ses inte i den forskningstraditionen som viktig.

3.4.2Ett organiseringsperspektiv

Baserat på forskningsstudier om miljöpolitikens organisering och karaktären på området är det möjligt att resonera övergripande om organisering.

Några frågor som bör ställas ur ett organisationsperspektiv är:

Har det någon betydelse för hur politiska frågor organiseras?

Har det betydelse om man väljer att inrätta en särskild myndig- het för att hantera någon särskild fråga, eller om man väljer att utse en särskild person som samordnade för frågan?

Blir det skillnader för vilka åtgärder som vidtas, hur politiken förs eller för hur opinionsbildningen i frågan ser ut? Och hur ser det ut över tiden?

Är vissa organisationsformer eller sätt att organisera politiska frågor särskilt gångbara eller attraktiva i vissa tidsperioder, me- dan andra former anses vara mindre användbara?

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

SOU 2015:43

På vilka grunder, varför, väljer man att organisera på ett visst sätt? Och hur stor möjlighet har man möjlighet att välja hur en fråga ska organiseras?

Bengt Jacobsson undersökte i början av 1980-talet hur regeringen styrde sina ämbetsverk. Han menade att detta gjordes i hög grad genom att organisera. Man skapade och förändrade regler, skapade nya organisatoriska enheter, kopplade samman existerande enheter, stödde forskning, förändrade verksledningar, anordnade konferen- ser eller uttalade sig strategiskt i media. Politikerna markerade att något var angeläget och skapade nödvändiga organisatoriska struk- turer för att detta skulle kunna förverkligas. När det gällde själva verksamheten i myndigheterna sköttes det självständigt och poli- tiker lade sig inte i den dagliga verksamheten. På många områden överläts politiken åt de organiserade intressena, vilket innebar att regeringen organiserade sig ut ur områdena. Ett exempel är den statliga skogspolitiken som i hög grad skötts av skogsproducenter och skogsägare i en korporativ modell.46

Andra exempel som Jacobsson studerade för tjugofem år sedan är arbetarskyddspolitiken. Han menar att den verkliga och viktiga styrningen (som dessutom verkade fungera) var organisering, in- formella kontakter och politiska uttalanden till skillnad från de for- mella styrmedel som lyfts fram som viktiga i teorin som till exem- pel budgetar, regler, mål, resultatanalyser. Reglerna var oftast i form av ramlagar som de organiserade intressena själva fyllde med avtal och överenskommelser, budgeten var svagt utvecklad som styrinstrument och målen fungerade snarast som ett sätt att pre- sentera verksamheten på.47

Det är otvetydigt så att miljöpolitiken och den organisering som växt fram på området är av fragmentiserad och differentierad karak- tär. Många olika myndigheter har delansvar för miljömålen i det svenska systemet. Ofta är de också beroende av varandra och andra aktörer. Givet karaktären på området är detta en situation som lig- ger helt i linje med den forskning om miljöpolitik som bedrivits de senaste åren som säger att governancestyrning är den rådande styr- regimen. Frågan är inte ifall det bör vara centraliserat eller decent-

46Sundström, 2005.

47Jacobsson 1984, 1989, Jacobsson och Sundström, 2006.

SOU 2015:43

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

raliserat, eftersom governancesituationen är själva utgångspunkten. Utifrån ett organisationsteoretiskt contingencyperspektiv som foku- seras på omgivningens påverkan på organisationer bör organisa- tioner svara upp mot en föränderlig omgivning med en differen- tierad struktur.48 Frågan bör i stället ställas om vad statens roll bör vara i detta fragmenterade och decentraliserade system. Här kom- mer organiseringsperspektivet in, vilket skulle säga att situationen ställer krav på den interna samordningen i staten. En hög arbets- delning och differentiering bör vägas upp av en lika stark inre sam- ordning. En dansk forskningsstudie som diskuterar gapen mellan politik och genomförande i governancestrukturer menar att stater kan påverka och minska detta ”compliance gap”. I studien redogörs för ett fall där staten styrt hårdare inom arbetsmarknadsområdet. Forskaren49 menar att hängivna regeringar kan lyckas med att för- stärka kontrollen över komplexa implementeringsprocesser genom att:

skapa tydliga, klara och otvetydiga mål,

direkt adressera samordningsproblemen,

autonomi och handlingsfrihet har begränsats genom procedu- riella regler,

ökad legitimitet för regeringspolitiken,

gynnsamma socio-ekonomiska villkor (minskad arbetslöshet).

En annan insikt hämtad från governanceforskningen är att det be- tonas att staten bör uppträda som en ”metaguvernör” inom om- rådet. Med det menas att staten intar en roll som sammanhållande centrum, en arena, snarare än som en aktör som aktivt styr och kontrollerar. Sammantaget pekar dessa insikter mot att receptet på en lyckad miljöpolitisk organisering ligger i hur väl staten kan sam- ordna den nödvändiga differentieringen och fragmenteringen i för- valtningssystemet. Frågan är om det behövs fler formella styrmedel i tillägg till den rika existerande floran, eller om det snarare handlar om att agera mer med organisering, informella kontakter, samord- ning och ökad politisk uppmärksamhet av miljöpolitiken. Receptet

48Lawrence & Lorch, 1967.

49Bredgaard, 2011.

Miljöpolitikens organisering – en forskningsöversikt

SOU 2015:43

är förmodligen inte att skapa en enhetlig sektorsmyndighet med en tillhörande oberoende gransknings/utvärderingsmyndighet som tycks vara den nuvarande förvaltningspolitiska trenden av det skälet att miljöpolitiken genomsyras av ”governance” och ”flernivåstyre”. Att många myndigheter har delansvar inom det svenska miljömåls- systemet ter sig utifrån ett governanceperspektiv funktionellt. Men det kräver också ett starkt centrum i form av en ”metaguvernör” om staten aktivt vill påverka styrningen.

4Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

De statliga myndigheterna är regeringens redskap för att realisera riksdagens och regeringens beslutade politik. Regeringens styrning av de statliga myndigheterna ska därför vara utformad så att myn- digheterna – med en tydlig förankring i de förvaltningspolitiska grundvärdena – ska kunna förverkliga politiken. Regeringens styrning av de statliga myndigheterna, ska vara tydligt inriktad på effektivitet och vilka resultat som ska uppnås. De statliga myndig- heterna ska fatta materiellt riktiga beslut på grundval lagar och förordningar. De ska på ett kostnadseffektivt sätt åstadkomma de resultat som statsmakterna har beslutat.

Målet för den statliga förvaltningspolitiken är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete.

4.1Regeringsformen om skyddet för miljön

Även om regeringsformen inte är ett av regeringens operativa styrinstrument i myndighetsstyrningen vill vi inleda detta avsnitt med att knyta an till regeringsformens första kapitel. Där har riks- dagen gett uttryck för det allmännas roll i miljöarbetet genom att slå fast att

Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.1

1 1 kap. 2 § regeringsformen (1974:152).

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

Ändringen trädde i kraft i januari 2003.2

När miljöbalken trädde i kraft i januari 1999 fanns det inte någon grundlagsfäst regel till skydd för miljön. Regeringen gav därför 1999 års författningsutredning tilläggsdirektiv om att utreda frågan. I direktiven pekade regeringen på att både Norge och Finland redan hade sådana bestämmelser i sina respektive grundlagar och att det numera torde råda

enighet om att frågor om skydd för miljön bör ha en mer övergripande placering i rättsordningen. Sverige har efter inträdet i EU konsekvent verkat för denna linje som ett sätt att stärka miljörätten inom gemen- skapen. Ett exempel på den framgångsrika rättsutvecklingen inom EU när det gäller miljöfrågorna är Amsterdamfördraget, som efter ett svenskt initiativ innehåller såväl övergripande regler om skydd för miljön inom alla gemenskapens politikområden som särskilda mer utarbetade regler i avdelning XIX.

Sverige ska vara ett föregångsland när det gäller skyddet för miljön. För att markera detta bör, i enlighet med den rättsutveckling som har skett i Norge och Finland samt inom EU, en bestämmelse om skydd för miljön införas i regeringsformen.3

Regeringen menade att eftersom första kapitlet i regeringsformen innehåller bestämmelser som ger uttryck för särskilt viktiga mål för den samhälleliga verksamheten skulle en bestämmelse om skyddet för miljön passa väl in i detta kapitel.

Författningsutredningen anförde att

Program- och målsättningsstadgandets främsta funktion är /---/ att ålägga det allmänna att positivt verka för att de ifrågavarande målsätt- ningarna i möjligaste mån förverkligas. Det anförda menar vi ska gälla även för det tillägg som vi nu föreslår i 1 kap. 2 § RF. Även fortsätt- ningsvis är det alltså fråga om anvisningar till det allmänna som har att försöka förverkliga de målsättningar som uttrycks i 2 § RF genom annan lagstiftning.4

Författningsutredningen betonade att förslaget till grundlagsskydd för miljön inte var en fråga om att föra in någon ny rättighetsregel, utan att lämna förslag till hur skyddet för miljön på ett lämpligt sätt skulle regleras i regeringsformen.

2Prop. 2001/02:72, bet. 2001/02/KU18, prop. 2001/02:124, bet. 2002/03:KU6, rskr. 2002/03:15.

3Dir. 2000:21.

4SOU 2001:19, Vissa grundlagsfrågor, delbetänkande av 1999 års författningsutredning.

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

I sitt förslag knöt Författningsutredningen an till miljöbalkens målsättningsparagraf i 1 kap. 1 §, som beskriver syftet med svensk miljöpolitik. Författningsutredningen menade att det som särskilt borde lyftas fram var det centrala miljöpolitiska uttrycket ”hållbar utveckling” som speglar en miljöpolitisk ambition och är det över- gripande målet för miljöbalken.

Hållbar utveckling är dessutom, enligt utredningen, ett centralt miljöskyddsbegrepp dels inom den internationella miljörätten, dels i EU:s miljörätt.

Utredningen menade även att det i en övergripande miljöskydds- bestämmelse av detta slag är lämpligt att betona principen om solidaritet med kommande generationer, dvs. vikten av att utveck- lingen i samhället styrs in på banor som är långsiktigt hållbara.5

Förslaget, som var en uppmaning till det allmänna att ha en hög ambitionsnivå i sitt miljöarbete, skulle dock inte ses som någon garanti för miljöns kvalitet.

Däremot innefattar stadgandet ett krav på en högt ställd ambitionsnivå och effektivitet när det gäller det allmännas miljöskyddsarbete samt ett åliggande för det allmänna att positivt verka för att målsättningen i möjligaste mån förverkligas, t.ex. genom att fortlöpande utveckla lag- stiftningen på miljöområdet. Stadgandet innebär dessutom ett krav på myndigheterna att aktivt verka för en god miljö och låta denna mål- sättning påverka de beslut som fattas – inte bara på miljöbalkens om- råde utan även annars.6

Regeringens ställde sig bakom utredningens förslag7 och riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag.8

4.2Miljöbalken och miljömålen

Miljöbalken som trädde i kraft i januari 1999 inleds med en bestäm- melse där riksdagen förklarar det övergripande målet för lagen.

Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att

5SOU 2001:19, Vissa grundlagsfrågor, delbetänkande av 1999 års författningsutredning, s. 64f.

6SOU 2001:19, Vissa grundlagsfrågor, delbetänkande av 1999 års författningsutredning, s. 65.

7Prop. 2001/02:72, Ändringar i regeringsformen – samarbetet i EU m.m.

8Prop. 2001/02:72, bet. 2001/02/KU18, prop. 2001/02:124, bet. 2002/03:KU6, rskr. 2002/03:15.

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.9

För att klargöra för domstolar, myndigheter och enskilda hur balken ska tillämpas anges några principregler. Dessa föreskriver att miljöbalken tillämpas så att

1.människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oav- sett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,

2.värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,

3.den biologiska mångfalden bevaras,

4.mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från eko- logisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och

5.återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.10

Närmare bestämning av vad tillämpningen av miljöbalken innebär följer av praxis, framför allt från mark- och miljödomstolarna och Mark- och miljööverdomstolen.

Av miljöbalkspropositionen framgår att balken är avsedd att användas som instrument för att styra mot miljömål som fastställts av riksdagen. Lagstiftningen har enligt regeringen en central roll när det gäller att uppnå miljöpolitiska mål, men den är inte det enda instrumentet för att realisera en sådan ekologiskt hållbar utveckling som nämns i miljöbalkens inledningsparagraf. Miljömålen ska tjäna som ledning när det gäller tolkningen av vad begreppet hållbar ut- veckling innebär.

4.3Något om hållbar utveckling

Sverige ska vara en pådrivande kraft och ett föregångsland för en eko- logiskt hållbar utveckling. Det innebär en helhetssyn på samhälls- utvecklingen där hänsyn till ekologiska förutsättningar förenas med en god ekonomisk, social och kulturell utveckling. De övergripande målen för ett ekologiskt hållbart samhälle är att skydda miljön och män- niskors hälsa, att använda jordens resurser effektivt och att nå en hållbar

9Miljöbalken (1998:808), 1 kap. 1 § första stycket.

10Miljöbalken (1998:808), 1 kap. 1 § andra stycket.

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

försörjning. Det krävs långsiktiga och uthålliga insatser inom samtliga politikområden för att föra Sverige mot ekologisk hållbarhet.11

Begreppet hållbar utveckling är centralt. Det används både i rege- ringsformen och i miljöbalken samt i många andra författningar och dokument. Det kan därför finnas anledning att försöka be- skriva vad som menas med hållbar utveckling i dessa sammanhang.

Begreppet hållbar utveckling har sitt ursprung i den så kallade Brundtlandskommissionens rapport Vår gemensamma framtid från 1987. I denna rapport definierades hållbar utveckling som en ut- veckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kom- mande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. De tre dimensionerna av hållbar utveckling – den ekonomiska, sociala och miljömässiga – ska samstämmigt och ömsesidigt stödja var- andra.

I Agenda 21 – som är det handlingsprogram som FN:s kon- ferens om miljö och utveckling tog fram 199212 – slog konferensen fast att de tre dimensionerna av samhällsutveckling:

–den sociala dimensionen,

–den ekonomiska dimensionen, och

–den ekologiska dimensionen

måste fås att samverka för att vi ska få en hållbar utveckling.

I sin proposition Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier sade regeringen 2001 att miljökvalitetsmålen tydliggör den ekologiska dimensionen i begreppet hållbar utveckling. Miljökvali- tetsmålen beskriver den kvalitet eller det tillstånd för den svenska miljön och dess natur- och kulturresurser som är långsiktigt eko- logiskt hållbar.

Åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålen är en viktig del av arbetet för en hållbar utveckling. För att målen skall kunna nås behöver åtgär-

11Skr. 1997/98:13, Ekologisk hållbarhet.

12Agenda 21 är det handlingsprogram för hållbar utveckling som antogs vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992. Handlingsplanen innebär att människor och organisationer på alla nivåer i samhället ändrar de vanor och beteenden som skadar miljön. Målet är att få bukt med miljöproblemen och utrota fattigdomen. Orden Agenda 21 står för

”dagordning för det 21:a århundradet”. Beskrivningen hämtad ur prop. 2004/05:150, bilaga 5.

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

der vidtas inom alla politikområden. Miljöaspekter måste integreras i alla beslut.13

Vid FN:s toppmöte om hållbar utveckling i Johannesburg 2002 erkändes begreppet hållbar utveckling som en överordnad princip för FN:s arbete.

På regeringens hemsida framgår att regeringen prioriterar följande frågor i arbetet för hållbar utveckling, nationellt och globalt:

–Hållbar urbanisering – hållbara städer.

–Tillgång till och ett hållbart nyttjande av energi och vatten.

–Rätt prissättning och värdet av ekosystemtjänster.

–Marknadsutveckling som inkluderar näringslivets roll, hållbart jordbruk, skog och fiske samt handel.

–Beslut om att införa globala så kallade hållbarhetsmål.

–Biologisk mångfald och ekosystemtjänster.14

4.4Målen i miljömålssystemet

Miljöpolitiken utgår från de nationella miljökvalitetsmålen och det gene- rationsmål för miljöarbetet som beslutats av riksdagen. Målen är styr- ande för allt miljöarbete som Sverige bedriver nationellt, inom EU och internationellt. Miljömålssystemet ger också struktur för en systematisk uppföljning av miljöpolitiken som grund för ett strategiskt åtgärds- arbete.15

13Prop. 2000/01:130, s. 11.

14www.regeringen.se 2015-02-22.

15Prop. 2014/15:1, utgiftsområde 20, s. 13.

100

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

Målen i miljömålsystemet16 omfattar för närvarande:

–Ett generationsmål som anger inriktningen för den samhälls- omställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen.

–Miljökvalitetsmål, som anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till.

–Etappmål som anger de samhällsomställningar som är viktiga steg för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet.

Generationsmålet, som beslutas av riksdagen, är det övergripande målet för miljöpolitiken och anger att vi till nästa generation ska lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges grän- ser.17 Enligt regeringen förutsätter det en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang. Överst i mål- hierarkin är alltså generationsmålet som är ett inriktningsmål och som ska vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället.

Generationsmålet har förtydligats genom riksdagens beslut om 16 miljökvalitetsmål.18 Miljökvalitetsmålen beskriver det önskade miljötillståndet. Varje miljökvalitetsmål har preciseringar för att tydliggöra innebörden av vad som ska uppnås. Miljökvalitetsmålen med preciseringarna ska vägleda nationella myndigheter, länsstyrel- ser, kommuner och andra aktörer i miljöarbetet.

Nästa nivå är etappmålen. Etappmålen – hittills 24 stycken – ska förtydliga vad som behöver göras för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Etappmålen visar på steg på vägen till generationsmålet och till ett eller flera miljökvalitetsmål. Regeringen beslutar om etappmålen. Om det finns särskilda skäl beslutar riksdagen om etappmål.

Regeringen kan också besluta om strategier. Strategierna består av etappmål, styrmedel och åtgärder som ska bidra till att genera- tionsmålet och miljökvalitetsmålen nås. Strategierna ska också ge

16Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.

17Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.

18Prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183; prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48; prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28,

rskr. 2008/09:300 och prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.

101

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

vägledning till länsstyrelserna, myndigheterna, kommunerna och näringslivet om viktiga prioriteringar.

4.5Miljökvalitetsmålen är utgångspunkten för mål- och resultatstyrning av miljöarbetet

I propositionen Svenska miljömål, Miljöpolitik för ett hållbart Sverige

1998 framhöll regeringen att miljökvalitetsmålen är utgångspunk- ten för ett system med mål- och resultatstyrning av miljöarbetet. Regeringen menade att det är det effektivaste sättet att styra ett brett upplagt miljöarbete med deltagare inom alla samhällsområden.

Regeringen beskrev systemet på följande sätt:

I den nya strukturen ligger att miljökvalitetsmålen ska vara utgångs- punkten för ett system med mål- och resultatstyrning, som enligt rege- ringens uppfattning är det effektivaste sättet att styra ett brett upplagt miljöarbete med deltagare inom alla samhällsområden. Mål- och resul- tatstyrning innebär principiellt en styrning med hjälp av uppställda mål medan vägarna att nå dit inte bestäms i detalj. Miljökvalitetsmålen bildar således utgångspunkter för fortsatt precisering samt sektorsvis och geografisk anpassning. Myndigheter, företag och kommuner m.fl. ges därvid stor frihet att välja vägar för att nå målen. Befintliga eller nya styrmedel kan användas och frivilliga åtaganden initieras.19

Regeringens ambition var alltså att förslagen till nya nationella miljökvalitetsmål skulle göra miljöarbetet mer målinriktat och effek- tivt – i en modern samhällsövergripande mål- och resultatstyrnings- process.20 Miljökvalitetsmålen skulle kompletteras med delmål.

De nya miljökvalitetsmålen är sektorsövergripande. Det ankommer på regeringen att med utgångspunkt i miljökvalitetsmålen genom delmål ange inriktningen för hur arbetet ska bedrivas för att det ska säker- ställas att åtgärder vidtas i syfte att uppnå målen. Delmålen är utgångs- punkter för att i ett nästa steg precisera mål och strategier inom olika samhällssektorer och på skilda nivåer. Ansvaret för att med utgångs- punkt i delmålen precisera sektorsmål ligger på de olika samhällssek- torerna.

Länsstyrelserna har det övergripande ansvaret, inom ramen för arbetet med att utarbeta regionala miljöstrategier (STRAM), för regionala an- passningar av de nationella målen. Kommunerna har det övergripande ansvaret för lokala anpassningar av de nationella målen. Med rege-

19Prop. 1997/98:145, s. 38.

20Prop. 1997/98:145, s. 20.

102

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

ringens utformning blir de nationella miljökvalitetsmålen tydligare och lättare att följa upp.21

I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier,

200122 konstaterade regeringen återigen att för att klara genera- tionsmålet krävs medverkan av alla aktörer i samhället, inom alla samhällsområden och på alla nivåer. Den nya strukturen för arbete med miljömål skulle ge förutsättningar för ett brett upplagt, effek- tivt miljöarbete med deltagare inom alla samhällsområden. Enligt regeringen skulle en gemensam målbild ange riktningen för arbetet i ett mål och resultatstyrningssystem med syfte att uppnå ett eko- logiskt hållbart samhälle.

I propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag23 år 2005 återkom regeringen återigen till frågan om mål- och resultat- styrningens betydelse för miljöarbetet. Regeringen upprepade här att miljömålsstrukturen effektiviserade mål- och resultatstyrningen av arbetet med att lösa de stora miljöproblemen, särskilt som struk- turen kombinerats med ett tydligt uppföljningssystem. Regeringen anförde vidare att

det nuvarande systemet med miljökvalitetsmål är väsentligt mer över- blickbart och fungerar effektivare än den tidigare målstrukturen inom miljöområdet. Regeringens bedömning är dock att systemet kan för- bättras, bl.a. genom att olika aktörers roller tydliggörs.24

4.6Målstrukturen utvecklas kontinuerligt

Miljömålsstrukturen utvecklas kontinuerligt och har förändrats en hel del sedan riksdagen fattade beslut om miljöbalken 1998.

Den tidigare målstrukturen bestod av det övergripande målet för miljöpolitiken att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. År 1999 fattade riksdagen beslut om en struktur för arbetet med miljömål med femton, sedan sexton miljökvalitetsmål som skulle beskriva den kvalitet eller det tillstånd för miljön och dess natur- och kultur- resurser som är långsiktigt ekologiskt hållbar. Miljökvalitetsmålen

21Prop. 1997/98:145, s. 38f.

22Prop. 2000/01:130.

23Prop. 2004/05:150.

24Prop. 2004/05:150, s. 2.

103

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

skulle vara sektorsövergripande och vara utgångspunkter för en fortsatt precisering samt sektorsvis och geografisk anpassning. I strukturen fanns även delmål som beslutades av riksdagen.

Förhållandet mellan miljökvalitetsmålen och delmålen kan beskrivas så att miljökvalitetsmålen definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet ska sikta mot, medan delmålen ska ange inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta konkreta miljöarbetet. Innebörden av respektive miljökvalitetsmål i ett generationsperspektiv återges i ett antal punkter under regeringens bedömning av miljökvalitetsmålet. Dessa punkter anger närmare vilken miljökvalitet som ska ha nåtts inom en generation. Miljökvalitetsmålet sett i ett generationsperspektiv grun- dar sig, så långt möjligt, på dagens kunskap och kan komma att korri- geras när ny kunskap motiverar detta. Delmålen avser läget år 2010 eller annan tidpunkt som valts i skilda fall. Delmålen kan i sin tur vara av olika karaktär. De kan avse en viss miljökvalitet som ska vara upp- nådd eller vissa förändringar, t.ex. beträffande utsläpp, som ska genom- föras i enlighet med delmålet. De kan också avse en process som krävs för att målet ska kunna nås.25

Regeringen eftersträvade fyra kriterier när det gällde delmålen. De skulle vara tydliga och överskådliga, vara uppföljningsbara på kort och lång sikt, ingå i en heltäckande struktur och kunna tjäna som underlag för regionalt och lokalt miljö- och målarbete.

Den senaste förändringen genomfördes 2010. I propositionen

Svenska miljömål – ett effektivare miljöarbete lämnade regeringen i mars 2010 flera förslag som var avsedda att leda till effektiviseringar och förenklingar i miljömålssystemet och för att få en ökad sam- hällsekonomisk effektivitet i systemet. Regeringen anförde att

Vi presenterar nu ett modernare och effektivare miljömålssystem som bygger på de miljöpolitiska utmaningar som vi har framför oss för att inom en generation lösa de stora miljöproblemen i Sverige och skapa en hållbar samhällsutveckling. Vi anser att miljömålssystemet ger en bra uppföljning och redovisning av tillståndet i miljön. Systemet behöver däremot utvecklas till att ge tydligare vägledning om hur miljökvali- tetsmålen mest effektivt ska nås. Vi avser därför att göra vissa föränd- ringar i systemet.26

25Prop. 2000/01:130, s. 14.

26Prop. 2009/10:155, s. 11f.

104

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

4.6.1Generationsmålet

I regeringsförklaringen 1997 formulerade regeringen för första gången ett generationsmål för miljön.

Målet är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta.

Generationsmålet presenterades därefter i propositionen 1997/98:145, Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige. För att konkretisera vad generationsmålet innebar åtföljdes det av ett antal preciseringar.

I propositionen 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier preciserade regeringen att generationsmålet skulle vara uppfyllt 2020.

I propositionen 2009/10:155 Svenska miljömål – ett effektivare miljöarbete föreslog regeringen 2010 att riksdagen skulle fatta beslut om generationsmålet, men förslaget innebar även en höjning av ambitionsnivån eftersom målet nu skulle uppfyllas utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Regeringen föreslog att generationsmålet skulle innebära att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska vara uppfyllda inom en generation och att miljöpolitiken skulle inriktas mot att

–ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad,

–den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart,

–människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan sam- tidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas,

–kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen,

–en god hushållning sker med naturresurserna,

–andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effek- tiv med minimal påverkan på miljön, och

105

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

–konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt.27

Generationsmålets strecksatser är övergripande för alla miljökvali- tetsmål och är avsedda att säkerställa att tvärsektoriella frågor integreras i miljömålssystemet. De ska därför ingå som kriterier när förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen bedöms och i kon- sekvensanalyser för de nya strategier med etappmål och åtgärder som föreslås för att nå målen. Strecksatserna kan också vara utgångspunkter när målövergripande etappmål och indikatorer tas fram.28

Regeringen beskriver generationsmålet som ett inriktningsmål för samhällets omställning som ska vara vägledande för miljö- arbetet på alla nivåer i samhället.29 Regeringen menar också att generationsmålet visar att samhället behöver ses som en helhet där miljöfrågorna inte betraktas som områden för sig utan som delar av alla politikområden.

Miljö- och jordbruksutskottets ställningstagande till förslaget till ny målstruktur för miljöarbetet30 2010 var att

såväl generationsmålet som de närmare preciseringarna av vilka värden som ska skyddas förutsätter en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang. Som regeringen anför behöver det svenska miljöarbetet ta hänsyn till Sveriges miljöpåverkan i andra länder. Styrmedel och åtgärder måste utformas på ett sådant sätt att Sverige inte exporterar miljöproblem, vilket bör förtydligas i miljöpoli- tiken. Gränsöverskridande miljöpåverkan bör inte begränsas till effek- ter av konsumtion i snäv bemärkelse, och det är relevant att även väga in effekter av politiska beslut. Det tydliggörs i generationsmålet att arbetet med att lösa de svenska miljöproblemen ska ske utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Utskottet an- sluter sig till regeringens bedömning och konstaterar att den internatio- nella aspekten är väl tillgososedd i det föreslagna generationsmålet.31

27Prop. 2009/10:155.

28Bet. 2009/10:MJU25.

29Skr. 2013/14:145.

30Prop. 2009/10:155.

31Bet. 2009/10:MJU25.

106

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

4.6.2Miljökvalitetsmålen

I samband med att riksdagen 1999 fattade beslut om gene- rationsmålet föreslog regeringen en ny struktur för arbetet med miljömål genom 15 nationella miljökvalitetsmål som skulle bestäm- ma vilket miljötillstånd som ska uppnås i ett generationsperspek- tiv.32

I november 2005 beslutade riksdagen om det 16:e miljökvali- tetsmålet – Ett rikt växt- och djurliv.33

I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete sade regeringen 2010 att det faktum att riksdagen beslutar om miljökvalitetsmålen ger en tyngd och stabilitet åt systemet och att det skapar förutsättningar för en långsiktig planering för samhällets aktörer. Om hur miljökvalitetsmålen ska tolkas sade regeringen att

I målstrukturen anges att miljökvalitetsmål anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska ”leda till”. Vi tydliggör med detta att miljökvalitetsmålen är mål, dvs. de ska inte betraktas som visioner. Den tidigare formuleringen var att miljökvalitetsmål anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska ”sikta mot”. Formuleringen ”miljöarbete ska leda till” kan tolkas som en viss skärpning av målen.34

År 2010 beslutade riksdagen om ändrad innebörd av de tre miljö- kvalitetsmålen Giftfri miljö, Säker strålmiljö och Bara naturlig för- surning. År 2012 beslutade regeringen om reviderade preciseringar till alla miljökvalitetsmålen utom för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.

År 2014 beskrevs miljömålens karaktär på följande sätt:

Generationsmålet och miljökvalitetsmålen utgör grunden för den natio- nella miljöpolitiken. Målen är även styrande för Sveriges agerande inom EU och i internationella sammanhang.

Miljökvalitetsmålen uttrycker den miljömässiga dimensionen av arbetet mot hållbar utveckling och konkretiserar miljöbalkens mål om att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande gene- rationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Att riksdagen har beslutat om generationsmålet och miljökvalitetsmålen ger en lång- siktighet och stabilitet i arbetet. Målen ger tillsammans en signal till

32Prop. 1997/98:145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, bet. 1998/99:MJU6. Observera att när propositionen lades fram fanns sedan tidigare cirka 170 miljömål av olika slag och för olika nivåer som hade tagits fram sedan 1988. Många av målen hade antagits av riksdagen medan andra beslutats av regeringen.

33Prop. 2004/05:150 Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag, bet. 2005/06:MJU3.

34Prop. 2009/10:155, Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, s. 20.

107

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

samhällets aktörer om vad riksdagen och regeringen vill uppnå med miljöpolitiken och är på så sätt vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället och i alla sektorer.

Regeringen har utvecklat miljömålssystemet i syfte att göra miljö- arbetet mer effektivt, transparent och åtgärdsinriktat.35

Miljö- och jordbruksutskottet konstaterade i betänkandet Svenska miljömål36 att miljömålssystemet är kärnan i den svenska miljöpoli- tiken och därmed också grunden för genomförandet av miljö- politiken. Målen är även styrande för Sveriges agerande inom EU och i internationella sammanhang.

4.6.3Etappmål ersätter delmålen

Riksdagen hade fram till 2010 beslutat om cirka 70 delmål till de sexton miljökvalitetsmålen. Många av dessa delmål hade 2010 som målår. Delmålen som fastställdes av riksdagen, angav att en viss miljökvalitet skulle vara uppnådd eller att förändringar skulle vara genomförda vid en viss tidpunkt för att miljökvalitetsmålen skulle kunna nås inom en generation. Delmålen och åtgärdena för att nå delmålen skulle utformas med utgångspunkt i de fem grundläggande värdena:

–människors hälsa,

–den biologiska mångfalden och naturmiljön,

–kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena,

–ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga,

–en god hushållning med naturresurserna.37

Regeringen ansåg att det var mycket viktigt att de grundläggande värdena tillgodosågs i arbetet för att nå miljömålen.

Enligt riksdagens beslut 201038 skulle delmålen i miljömåls- systemet ersättas av etappmål. Tidigare fastställda delmål skulle upphöra att gälla när nya etappmål beslutades. Till skillnad från del-

35Skr. 2013/14:145, Svenska miljömål visar vägen! s. 6.

36Bet. 2013/14:MJU28.

37Prop. 2000/01:130.

38Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.

108

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

målen skulle etappmålen beslutas av regeringen. Etappmålen ska identifiera en önskad samhällsomställning och ange steg på vägen för att nå generationsmålet och ett eller flera miljökvalitetsmål. Etappmålen ska däremot inte ange ett miljötillstånd eftersom det är fastlagt i miljökvalitetsmålen med preciseringar.39

Etappmål kan även tillföras miljömålssystemet genom mål som beslutas inom Europeiska unionen eller genom att internationella överenskommelser införlivas i miljömålssystemet.

Regeringen beslutar om strategier med etappmål men också om andra styrmedel och åtgärder inom prioriterade områden där in- satserna bedöms vara mest angelägna och där regeringen bedömer att det behövs tydliga styrsignaler. Strategierna liksom etappmålen är i huvudsak målövergripande, dvs. de kan bidra till ett eller flera miljökvalitetsmål och till generationsmålet.

Syftet med strategierna och etappmålen är enligt regeringen att ge tydlig prioritet åt insatser inom områden där det finns ett stort behov av åtgärder för att öka takten i arbetet med att nå miljö- kvalitetsmålen. Avsikten med etappmålen är också att de ska för- tydliga den samhällsomställning som krävs för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska kunna nås och de är styrande för miljö- arbetet.

Enligt miljö- och jordbruksutskottet är det genom beslut om strategier och etappmål inom prioriterade områden som genom- förandet blir tydligare fokuserat till områden där behovet är störst, vilket ökar effektiviteten i miljöarbetet. Arbete med strategier är ett brett angreppsätt med insatser inom flera politikområden som bidrar till flera miljökvalitetsmål.40

39www.naturvardsverket.se, 2015-02-19.

40Prop. 2009/10:155, s. 35.

109

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

4.7Miljömålen – vad är det som ska uppnås? – bedömningsgrund för måluppfyllelse

Bland regeringens förslag till åtgärder för att effektivisera av miljömålssystemet 2010 fanns även ett förslag om ändrad bedöm- ningsgrund för miljökvalitetsmålen. Bedömningsgrunden för mål- uppfyllelse, det vill säga att det är den miljökvalitet som miljökvalitetsmålen uttrycker som ska vara uppnådd inom en generation – skulle ändras. Detta för att regeringen ansåg att den hade fört med sig att miljökvalitetsmålen var svåra och i vissa fall omöjliga att nå. Regeringen anförde att den nya bedömningsgrunden skulle vara

Det tillstånd i miljön som miljökvalitetsmålen uttrycker eller förut- sättningarna för att nå denna kvalitet behöver vara uppnådda inom en generation. Det innebär att ett miljökvalitetsmål bör bedömas som möjligt att nå om analysen visar antingen att det tillstånd i miljön som målet och dess preciseringar uttrycker kan nås, eller att tillräckliga åt- gärder, nationellt och internationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda inom en generation efter att systemet infördes. Genera- tionsmålets strecksatser bör också ingå i analysen som kriterier för när förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen bedöms.41

År 2020 skulle även fortsättningsvis vara den definierade tidpunk- ten att bedöma måluppfyllelsen mot.

Regeringen menade att med den förändrade bedömnings- grunden skulle man också ta hänsyn till att naturen har lång åter- hämtningstid. Det skulle i sin tur medföra att miljökvalitetsmålen inte blir omöjliga att nå. Regeringen pekade också på att möj- ligheterna att nå miljökvalitetsmålen till stora delar är internatio- nellt beroende och det krävs betydande insatser både inom EU och internationellt för att nå målen. Det innebär att när miljökvali- tetsmålen följs upp behöver den nationella rådigheten i förhållande till det internationella beroendet synliggöras.

I sitt betänkande över regeringens förslag till ny målstruktur 2010 sade miljö- och jordbruksutskottet att

det är viktigt att målen är ambitiösa men samtidigt möjliga att uppnå. Om ett mål uppfattas som omöjligt att uppnå finns, enligt utskottets uppfattning, risk för att inte tillräckliga ansträngningar görs för att nå målet. Detsamma gäller, enligt utskottets mening, för inriktningen för

41 Prop. 2009/10:155, s. 28.

110

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

miljöpolitiken som framgår av strecksatserna under generationsmålet. Inriktningen för miljöpolitiken måste också vara relevant i förhållande till de styrmedel som vi förfogar över i Sverige.42

Utskottet instämde därmed i regeringens analys att den tidigare bedömningsgrunden för miljökvalitetsmålen hade medfört att målen var svåra, och i vissa fall omöjliga, att nå. Utskottet menade att detta inte främjade ett effektivt miljöarbete. Utskottet delade där- med regeringens uppfattning att miljökvalitetsmålen ska vara ambi- tiösa och utmanande – men att de inte bör vara formulerade på ett sätt som gör att de blir omöjliga att nå. Utskottet anförde vidare att

Det kan leda till minskad trovärdighet och svårigheter att få till stånd effektiva åtgärder. Det är inte ett konstruktivt förhållningssätt att miljö- målsuppföljningen signalerar att det blir allt svårare att nå miljökvali- tetsmålen trots att betydande resurser lagts ned på miljöarbetet, vilket resulterat i att tillståndet i miljön har förbättrats.43

Enligt utskottet är det också angeläget att bedömningarna om möj- ligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet ska ge underlag för vilka insatser som ska prioriteras inom miljöpolitiken. Hur bedömningarna ska göras behöver, enligt utskottet, utvecklas vidare för att förbättra miljömålsuppföljningen.

4.7.1Vad är åtgärder?

Som vi redovisar ovan innebär den förändrade bedömningsgrunden för måluppfyllelse att ett mål bör bedömas som möjligt att nå om analysen visar antingen att den miljökvalitet som målet uttrycker kan nås eller att tillräckliga åtgärder, nationellt och internationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda. Vad innebär då begreppet åtgärder? Naturvårdsverket närmar sig svaret på den frågan i den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2012. Där kopplar Natur- vårdsverket ihop sin definition av begreppet styrmedel med be- greppet åtgärder på följande sätt:

Styrmedel är de instrument staten använder för att skapa åtgärder som bidrar till måluppfyllelse. Åtgärden kan vara såväl en fysisk förändring (till exempel investering i reningsutrustning eller anläggning av en

42Bet. 2009/10:MJU25, s. 13.

43Bet. 2009/10:MJU25, s. 14.

111

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

våtmark) som en beteendemässig förändring (till exempel att åka kollek- tivt i stället för att ta bilen, att sopsortera eller att köpa miljövänligare produkter). Åtgärder kan genomföras av privatpersoner, organisatio- ner, företag eller inom den offentliga sektorn.44

Enligt Naturvårdsverket finns det fyra typer av styrmedel. Dessa är:

–administrativa,

–ekonomiska,

–information, och

–forskning.

Bland de administrativa styrmedlen har, enligt Naturvårdsverket, miljöbalken en central roll. Internationella konventioner och EU- lagstiftning som är grunden för en stor del av de nationella admini- strativa styrmedlen är andra exempel på administrativa styrmedel. Naturvårdsverket säger vidare att administrativa styrmedel ofta är grunden för ekonomiska styrmedel och för information.

Internationella styrmedel som har stor inverkan på måluppfyllelse för flera av de svenska miljömålen är FN:s luftvårdskonvention, FN:s konvention om biologisk mångfald samt Montrealprotokollet. Viktiga EU-direktiv är ramdirektivet för vatten, havsmiljödirektivet samt art- och habitatdirektivet. Dessa konventioner och direktiv styr direkt eller omsätts till bland annat lagar, förordningar och skatter som styr miljö- arbetet nationellt.45

4.7.2Sverige har inte rådighet över alla sexton miljökvalitetsmålen

Regeringen bedömer att för flera av miljökvalitetsmålen räcker det inte med de nationella insatserna för att de ska kunna nås. Det innebär att Sverige inte har rådighet över dessa miljökvalitetsmål. Detta gäller särskilt för Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Ingen övergödning och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Enligt regeringen måste man, som framgår

44Steg på vägen, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012, Naturvårdsverket rapport 65000, juni 2012, s. 45.

45Steg på vägen, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012, Naturvårdsverket rapport 65000, juni 2012, s. 45f.

112

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

ovan, finna lösningarna inom EU eller genom internationellt samarbete.

4.8Närmare om miljökvalitetsmålen och deras preciseringar

De sexton miljökvalitetsmålen är:

–Begränsad klimatpåverkan

–Frisk luft

–Bara naturlig försurning

–Giftfri miljö

–Skyddande ozonskikt

–Säker strålmiljö

–Ingen övergödning

–Levande sjöar och vattendrag

–Grundvatten av god kvalitet

–Hav i balans samt levande kust och skärgård

–Myllrande våtmarker

–Levande skogar

–Ett rikt odlingslandskap

–Storslagen fjällmiljö

–God bebyggd miljö

–Ett rikt växt- och djurliv

Miljökvalitetsmålen med preciseringar anger alltså det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Genom preci- seringarna förtydligas innebörden av miljökvalitetsmålen och det miljötillstånd som ska nås. Preciseringarna ska, enligt regeringen, även vara grunden för att tolka miljökvalitetsmålens innebörd, vara kriterier vid bedömningen av möjligheterna att nå målen och vara vägledande för miljöarbetet. Regeringens utgångspunkt vid utform-

113

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

ningen av preciseringarna har varit att de ska ange ett miljötillstånd, vara åtgärdsneutrala, inte för omfattande och så långt som möjligt vara likartat utformade. Regeringen redovisade sitt beslut och skälen till sina beslut om preciseringarna till miljökvalitetsmålen 2012 i departementsskrivelsen Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål.46

Regeringen har preciserat innebörden av miljökvalitetsmålen för samtliga mål utom för Begränsad klimatpåverkan som riksdagen har preciserat innebörden av. Som nämnts tidigare reviderade regeringen sina preciseringar till samtliga miljökvalitetsmål utom för Begränsad klimatpåverkan 2012.47 Förslagen till de reviderade preciseringarna togs – på regeringens uppdrag – fram av Naturvårdsverket i samråd med myndigheterna med ansvar i miljömålssystemet.48

Flest preciseringar har miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingsland- skap med 12 stycken, medan Begränsad klimatpåverkan och Skyddande ozonskikt har två preciseringar var. Sammanlagt har de 16 miljökvalitetsmålen 116 preciseringar.

46Ds 2012:23.

47Ds 2012:23.

48Naturvårdsverket, Miljömålen på ny grund, rapport 6433.

114

SOU 2015:43	Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

Källa: Skr. 2013/14:145.

Längre fram i betänkandet redovisar vi hur regeringen använder generationsmålet och miljökvalitetsmålen i sin myndighetsstyrning. Av det skälet menar vi att det är viktigt att visa på miljökvalitets- målens omfång och komplexitet. Därför redovisar vi här nedan samtliga miljökvalitetsmål med sina respektive preciseringar. När regeringen ger en myndighet i uppgift att ”verka för att generationsmålet för miljöarbetet och de sexton miljökvalitets- målen som riksdagen fastställt nås” är det som framgår av denna redovisning, ett mycket omfattande uppdrag. Beskrivningarna är hämtade ur bilaga 2 till regeringens skrivelse 2013/14:145, Svenska miljömål visar vägen!

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan

Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Begränsad klimat- påverkan innebär att halten av växthusgaser i atmosfären – i enlig- het med FN:s ramkonvention för klimatförändringar – ska stabili- seras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimat-

115

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

systemet inte blir farlig. Målet ska nås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedels- produktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål kan uppnås.

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan preciseras så att med målet avses att

–den globala ökningen av medeltemperaturen begränsas till högst 2 grader Celsius jämfört med den förindustriella nivån. Sverige ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål.

–Sveriges klimatpolitik utformas så att den bidrar till att koncen- trationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar koldioxidekvivalenter (ppmv koldioxidekvivalenter).

Miljökvalitetsmålet Frisk luft

Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Frisk luft innebär att luften är så ren att människors hälsa samt djur, växter och kultur- värden inte skadas.

Regeringen har preciserat miljökvalitetsmålet Frisk luft så att med målet avses att halterna av luftföroreningar inte överskrider lågrisknivåer för cancer eller riktvärden för skydd mot sjukdomar eller påverkan på växter, djur, material och kulturföremål. Rikt- värdena sätts med hänsyn till känsliga grupper och innebär att

–halten av bensen inte överstiger 1 mikrogram per kubikmeter luft beräknat som ett årsmedelvärde,

–halten av bens(a)pyren inte överstiger 0,0001 mikrogram per kubikmeter luft (0,1 nanogram per kubikmeter luft) beräknat som ett årsmedelvärde,

–halten av butadien inte överstiger 0,2 mikrogram per kubik- meter luft beräknat som ett årsmedelvärde,

–halten av formaldehyd inte överstiger 10 mikrogram per kubik- meter luft beräknat som ett timmedelvärde,

116

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

–halten av partiklar (PM2.5) inte överstiger 10 mikrogram per kubikmeter luft beräknat som ett årsmedelvärde eller 25 mikro- gram per kubikmeter luft beräknat som ett dygnsmedelvärde,

–halten av partiklar (PM10) inte överstiger 15 mikrogram per kubikmeter luft beräknat som ett årsmedelvärde eller 30 mikro- gram per kubikmeter luft beräknat som ett dygnsmedelvärde,

–halten av marknära ozon inte överstiger 70 mikrogram per kubikmeter luft beräknat som ett åttatimmars medelvärde eller 80 mikrogram per kubikmeter luft räknat som ett timmedel- värde,

–ozonindex inte överstiger 10 000 mikrogram per kubikmeter luft under en timme beräknat som ett AOT40-värde under peri- oden april–september,

–halten av kvävedioxid inte överstiger 20 mikrogram per kubik- meter luft beräknat som ett årsmedelvärde eller 60 mikrogram per kubikmeter luft beräknat som ett timmedelvärde (98-per- centil), och

–korrosion på kalksten understiger 6,5 mikrometer per år.

Miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning

Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Bara naturlig för- surning innebär att de försurande effekterna av nedfall och mark- användning ska underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen ska inte heller öka korrosions- hastigheten i markförlagda tekniska material, vattenledningssystem, arkeologiska föremål och hällristningar.

117

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

Regeringen har preciserat Bara naturlig försurning så att med målet avses att

–nedfallet av luftburna svavel- och kväveföreningar från svenska och internationella källor inte medför att den kritiska belast- ningen för försurning av mark och vatten överskrids i någon del av Sverige,

–markanvändningens bidrag till försurning av mark och vatten motverkas genom att skogsbruket anpassas till växtplatsens för- surningskänslighet,

–sjöar och vattendrag uppnår oberoende av kalkning minst god status med avseende på försurning enligt förordningen (2004:660) om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön, och

–försurningen av marken inte påskyndar korrosion av tekniska material och arkeologiska föremål i mark och inte skadar den biologiska mångfalden i land- och vattenekosystem.

Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö

Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö innebär att förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället inte ska hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrunds- nivåerna.

Regeringen har preciserat Giftfri miljö så att med målet avses att

–den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen via alla exponeringsvägar inte är skadlig för människor eller den bio- logiska mångfalden,

–användningen av särskilt farliga ämnen har så långt som möjligt upphört,

–spridningen av oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper är mycket liten och uppgifter om bildning, källor, utsläpp samt spridning av de mest betydande av dessa ämnen och deras ned- brytningsprodukter är tillgängliga,

118

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

–förorenade områden är åtgärdade i så stor utsträckning att de inte utgör något hot mot människors hälsa eller miljön,

–kunskap om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper är till- gänglig och tillräcklig för riskbedömning, och

–information om miljö- och hälsofarliga ämnen i material, kemiska produkter och varor är tillgänglig.

Miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt

Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt innebär att ozonskiktet ska utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig UV-strålning.

Regeringen har preciserat Skyddande ozonskikt så att med målet avses att

–vändpunkten för uttunningen av ozonskiktet har nåtts och början på återväxten observeras, och

–halterna av klor, brom och andra ozonnedbrytande ämnen i de övre luftlagren understiger den nivå där ozonskiktet påverkas negativt.

Miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö

Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö inne- bär att människors hälsa och den biologiska mångfalden ska skyddas mot skadliga effekter av strålning.

119

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

Regeringen har preciserat Säker strålmiljö innebär så att med målet avses att

–individens exponering för skadlig strålning i arbetslivet och i övriga miljön begränsas så långt det är rimligt möjligt,

–utsläppen av radioaktiva ämnen i miljön begränsas så att män- niskors hälsa och den biologiska mångfalden skyddas,

–antalet årliga fall av hudcancer orsakade av ultraviolett strålning är lägre än år 2000, och

–exponeringen för elektromagnetiska fält i arbetslivet och i övriga miljön är så låg att människors hälsa och den biologiska mång- falden inte påverkas negativt.

Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning

Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning innebär att halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte har någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.

Regeringen har preciserat Ingen övergödning så att med målet avses att

–den svenska och den sammanlagda tillförseln av kväveföreningar och fosforföreningar till Sveriges omgivande hav underskrider den maximala belastning som fastställs inom ramen för inter- nationella överenskommelser,

–atmosfäriskt nedfall och brukande av mark inte leder till att eko- systemen uppvisar några väsentliga långsiktiga skadliga effekter av övergödande ämnen i någon del av Sverige,

–sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten uppnår minst god status för näringsämnen enligt förordningen (2004:660) om för- valtning av kvaliteten på vattenmiljön, och

–havet har minst god miljöstatus med avseende på övergödning enligt havsmiljöförordningen.

120

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag

Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag innebär att sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion ska bevaras samtidigt som förutsättningarna för friluftsliv värnas.

Regeringen har preciserat Levande sjöar och vattendrag så att med målet avses att

–sjöar och vattendrag har minst god ekologisk status eller poten- tial och god kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön,

–oexploaterade och i huvudsak opåverkade vattendrag har natur- liga vattenflöden och vattennivåer bibehållna,

–ytvattentäkter som används för dricksvattenproduktion har god kvalitet,

–sjöar och vattendrags viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna,

–sjöar och vattendrag har strukturer och vattenflöden som ger möjlighet till livsmiljöer och spridningsvägar för vilda växt- och djurarter som en del i en grön infrastruktur,

–naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till sjöar och vattendrag har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig gene- tisk variation inom och mellan populationer,

–hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i värdefulla sjöar och vattendrag,

–främmande arter och genotyper inte hotar den biologiska mång- falden,

–genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte är introducerade,

–sjöar och vattendrags natur- och kulturmiljövärden är bevarade och förutsättningarna för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns, och

121

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

–strandmiljöer, sjöar och vattendrags värden för fritidsfiske, badliv, båtliv och annat friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad.

Miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet

Riksdagen har beslutat är miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet innebär att grundvattnet ska ge en säker och hållbar dricks- vattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.

Regeringen har preciserat Grundvatten av god kvalitet så att med målet avses att

–grundvattnet är med få undantag av sådan kvalitet att det inte begränsar användningen av grundvatten för allmän eller enskild dricksvattenförsörjning,

–grundvattenförekomster som omfattas av förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön har god kemisk status,

–utströmmande grundvatten har sådan kvalitet att det bidrar till en god livsmiljö för växter och djur i källor, sjöar, våtmarker, vattendrag och hav,

–grundvattenförekomster som omfattas av förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön har god kvantitativ status,

–grundvattennivåerna är sådana att negativa konsekvenser för vattenförsörjning, markstabilitet eller djur- och växtliv i angräns- ande ekosystem inte uppkommer, och

–naturgrusavlagringar av stor betydelse för dricksvattenförsörj- ning, energilagring, natur- och kulturlandskapet är fortsatt be- varade.

Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård

Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård innebär att Västerhavet och Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska

122

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kultur- värden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.

Regeringen har preciserat Hav i balans samt levande kust och skärgård så att med målet avses att

–kust- och havsvatten har god miljöstatus med avseende på fysi- kaliska, kemiska och biologiska förhållanden i enlighet med havs- miljöförordningen (2010:1341),

–kustvatten har minst god ekologisk status eller potential och god kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön,

–kusternas och havens viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna,

–grunda kustnära miljöer präglas av en rik biologisk mångfald och av en naturlig rekrytering av fisk samt erbjuder livsmiljöer och spridningsvägar för växt- och djurarter som en del i en grön infrastruktur,

–naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till kust och hav har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer samt att naturligt före- kommande fiskarter och andra havslevande arter fortlever i livs- kraftiga bestånd,

–hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i värdefulla kust- och havsvatten,

–främmande arter och genotyper inte hotar den biologiska mång- falden och kulturarvet,

–genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte är introducerade,

–havs-, kust- och skärgårdslandskapens natur- och kulturvärden är bevarade och förutsättningar för fortsatt bevarande och ut- veckling av värdena finns,

–tillståndet är oförändrat för kulturhistoriska lämningar under vattnet, och

123

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

–havs-, kust- och skärgårdslandskapens värden för fritidsfiske, badliv, båtliv och annat friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad.

Miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker

Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker innebär att våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funk- tion i landskapet ska bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden.

Regeringen har preciserat Myllrande våtmarker så att med målet avses att

–våtmarker av alla typer finns representerade i hela landet inom sina naturliga utbredningsområden,

–våtmarkernas viktiga ekosystemtjänster som biologisk produk- tion, kollagring, vattenhushållning, vattenrening och utjämning av vattenflöden är vidmakthållna,

–våtmarker är återskapade, i synnerhet där aktiviteter som exem- pelvis dränering och torvtäkter har medfört förlust och frag- mentering av våtmarker och arter knutna till våtmarker har möj- lighet att sprida sig till nya lokaler inom sitt naturliga utbred- ningsområde,

–naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till våt- markerna har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer,

–hotade våtmarksarter har återhämtat sig och livsmiljöer har åter- ställts,

–främmande arter och genotyper inte hotar den biologiska mång- falden,

–genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte är introducerade,

–våtmarkernas natur- och kulturvärden i ett landskapsperspektiv är bevarade och förutsättningarna för fortsatt bevarande och ut- veckling av värdena finns, och

124

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

–våtmarkernas värde för friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad.

Miljökvalitetsmålet Levande skogar

Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Levande skogar inne- bär att skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas.

Regeringen har preciserat Levande skogar så att med målet avses

att

–skogsmarkens fysikaliska, kemiska, hydrologiska och biologiska egenskaper och processer är bibehållna,

–skogens ekosystemtjänster är vidmakthållna,

–skogens biologiska mångfald är bevarad i samtliga naturgeo- grafiska regioner och arter har möjlighet att sprida sig inom sina naturliga utbredningsområden som en del i en grön infrastruk- tur,

–naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till skogs- landskapet har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer,

–hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i värdefulla skogar,

–främmande arter och genotyper inte hotar skogens biologiska mångfald,

–genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte är introducerade,

–natur- och kulturmiljövärden i skogen är bevarade och förutsätt- ningarna för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns, och – skogens värden för friluftslivet är värnade och bibehållna.

125

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

Miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap

Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingsland- skap innebär att odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks.

Regeringen har preciserat Ett rikt odlingslandskap så att med målet avses att

–åkermarkens fysikaliska, kemiska, hydrologiska och biologiska egenskaper och processer är bibehållna,

–jordbruksmarken har så låg halt av föroreningar att ekosystemens funktioner, den biologiska mångfalden och människors hälsa inte hotas,

–odlingslandskapets viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna,

–odlingslandskapet är öppet och variationsrikt med betydande inslag av hävdade naturbetesmarker och slåtterängar, småbio- toper och vattenmiljöer, bland annat som en del i en grön infra- struktur och erbjuder livsmiljöer och spridningsvägar för vilda växt- och djurarter,

–naturtyper och arter knutna till odlingslandskapet har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer,

–husdjurens lantraser och de odlade växternas genetiska resurser är hållbart bevarade,

–hotade arter och naturmiljöer har återhämtat sig,

–främmande arter och genotyper inte hotar den biologiska mång- falden,

–genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte är introducerade,

–biologiska värden och kulturmiljövärden i odlingslandskapet som uppkommit genom långvarig traditionsenlig skötsel är bevarade eller förbättrade,

126

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

–kultur- och bebyggelsemiljöer i odlingslandskapet är bevarade och förutsättningar för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns, och

–odlingslandskapets värden för friluftslivet är värnade och bi- behållna samt tillgängliga för människor.

Miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö

Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö innebär att fjällen ska ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kultur- värden. Verksamheter i fjällen ska bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.

Regeringen har preciserat Storslagen fjällmiljö så att med målet avses att

–fjällens värden för rennäringen är bevarade och fjällens karaktär av betespräglat storslaget landskap med vidsträckta sammanhäng- ande områden är bibehållen,

–fjällmiljöernas viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna,

–naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till fjälland- skapet har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer,

–hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i värdefulla fjällmiljöer,

–främmande arter och genotyper inte hotar den biologiska mång- falden,

–genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte är introducerade,

–fjällmiljöer med höga natur- och kulturmiljövärden är bevarade och förutsättningar för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns och

–fjällmiljöers värden för friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad.

127

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö

Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö innebär att städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utveck- las. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.

Regeringen har preciserat God bebyggd miljö så att med målet avses att

–en långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur har utvecklats både vid nylokalisering av byggnader, anläggningar och verksamheter och vid användning, förvaltning och omvandling av befintlig bebygg- else samtidigt som byggnader är hållbart utformade,

–städer och tätorter samt sambandet mellan tätorter och lands- bygd är planerade utifrån ett sammanhållet och hållbart perspek- tiv på sociala, ekonomiska samt miljö- och hälsorelaterade frågor,

–infrastruktur för energisystem, transporter, avfallshantering och vatten- och avloppsförsörjning är integrerade i stadsplaneringen och i övrig fysisk planering samt att lokalisering och utformning av infrastrukturen är anpassad till människors behov, för att minska resurs och energianvändning samt klimatpåverkan, sam- tidigt som hänsyn är tagen till natur- och kulturmiljö, estetik, hälsa och säkerhet,

–kollektivtrafiksystem är miljöanpassade, energieffektiva och till- gängliga och att det finns attraktiva, säkra och effektiva gång- och cykelvägar,

–det finns natur- och grönområden och grönstråk i närhet till bebyggelsen med god kvalitet och tillgänglighet,

–det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i form av värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer samt platser och landskap bevaras används och utvecklas,

–den bebyggda miljön utgår från och stöder människans behov, ger skönhetsupplevelser och trevnad samt har ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur,

128

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

–människor inte utsätts för skadliga luftföroreningar, kemiska ämnen, ljudnivåer och radonhalter eller andra oacceptabla hälso- eller säkerhetsrisker,

–användningen av energi, mark, vatten och andra naturresurser sker på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt för att på sikt minska och att främst förnybara energikällor används, och

–avfallshanteringen är effektiv för samhället, enkel att använda för konsumenterna och att avfallet förebyggs samtidigt som resurserna i det avfall som uppstår tas till vara i så hög grad som möjligt samt att avfallets påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras.

Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv

Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv innebär att den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generatio- ner. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kultur miljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd.

Regeringen har preciserat Ett rikt växt- och djurliv så att med målet avses att

–bevarandestatusen för i Sverige naturligt förekommande natur- typer och arter är gynnsam och för hotade arter har statusen förbättrats samt att tillräcklig genetisk variation är bibehållen inom och mellan populationer,

–den av klimatscenarier utpekade förhöjda risken för utdöende har minskat för de arter och naturtyper som löper störst risk att påverkas negativt av klimatförändringar,

–ekosystemen har förmåga att klara av störningar samt anpassa sig till förändringar, som ett ändrat klimat, så att de kan fortsätta leverera ekosystemtjänster och bidra till att motverka klimat- förändringen och dess effekter,

129

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

–det finns en fungerande grön infrastruktur, som upprätthålls genom en kombination av skydd, återställande och hållbart nytt- jande inom sektorer, så att fragmentering av populationer och livsmiljöer inte sker och den biologiska mångfalden i landskapet bevaras,

–genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte är introducerade,

–främmande arter och genotyper inte hotar den biologiska mång- falden,

–det biologiska kulturarvet är förvaltat så att viktiga natur- och kulturvärden är bevarade och förutsättningar finns för ett fort- satt bevarande och utveckling av värdena, och

–tätortsnära natur som är värdefull för friluftslivet, kulturmiljön och den biologiska mångfalden värnas och bibehålls samt är till- gänglig för människan.

1.1.1Närmare om miljökvalitetsmålens indikatorer

För uppföljningen och utvärderingen av miljömålen i miljömåls- systemet finns det ett antal indikatorer.

I en skrift om resultatindikatorer skriver Ekonomistyrnings- verket 2012 att ordet indikator kommer från latinets indicium som betyder tecken på något eller göra något. En indikator som visar tecken på resultat benämns resultatindikator. Enligt Ekonomistyrningsverkets ordbok definieras resultat som de ”prestationer som myndigheter åstadkommer och de effekter prestationerna leder till”.49 Resultatindikatorer används alltså för att mäta resultatet, det vill säga både prestationer och förändrade tillstånd i samhället. Att använda en resultatindikator är ett verktyg för att ta reda på om önskade mål är uppnådda eller på väg att nås.

För att ytterligare definiera vad en resultatindikator är gör Ekonomistyrningsverket en distinktion mellan resultatindikatorer och nyckeltal. Ett nyckeltal är ett mått som mäter vissa aspekter av exempelvis organisationer. Det kan handla om personalens ålder,

49 ESV 2011:9, ESV:s ordbok om ekonomisk styrning i staten.

130

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

styckkostnader eller handläggningstider som sedan jämförs mellan organisationer eller över tid. En resultatindikator är i stället ett mått som måste stå i förhållande till ett mål. Skillnaden mellan de två är alltså att ett nyckeltal självständigt kan utrycka förhållanden medan en resultatindikator/indikator alltid är kopplad till ett övergripande syfte – eftersom det är målet som ska uppnås och inte resultatindikatorn i sig.50

På miljömålsportalen – www.miljomal.se – beskrivs indikatorn som ett hjälpmedel som förmedlar information om miljöutveck- lingen och ger hjälp i uppföljning och utvärdering. Den nationella och regionala miljöövervakningen ger dataunderlag till många av indikatorerna. På miljömålsportalen redovisas ”de indikatorer som används”.

Enligt vad som framgår har myndigheterna inom miljömåls- systemet valt ut 114 indikatorer som främst följs upp i uppfölj- ningen av miljökvalitetsmålen. Indikatorerna visar förändringar för faktorer som är viktiga för uppföljningen av miljökvalitetsmålen. Indikatorerna ska:

–följa upp resultatet av miljömålsarbetet,

–visa om miljöarbetet går i rätt riktning och i rätt takt,

–visa hur miljön mår,

–ge underlag för åtgärder och beslut.

Vissa indikatorer används för flera mål och antalet indikatorer som följer med varje miljökvalitetsmål skiljer sig också åt mellan de olika målen. Flest indikatorer för att mäta målet har God bebyggd miljö med 27, medan Skyddande ozonskikt har 4 indikatorer.

50 ESV 2012:41, Resultatindikatorer.

131

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning		SOU 2015:43

Källa: www.miljomal.se

Av miljomal.se framgår att indikatorpresentationerna är ett gemen- samt uppföljningssystem för nationell och regional miljömåls- uppföljning. De miljömålsansvariga myndigheterna svarar för inne- hållet i presentationerna. För närvarande har systemet mestadels indikatorer med nationell och regional upplösning men, enligt miljomal.se är tanken att även den kommunala nivån ska ingå i så stor utsträckning som möjligt. Den nationella och regionala miljö- övervakningen ger dataunderlag till många av indikatorerna.51

51 www.miljomal.se 2015-03-01.

132

SOU 2015:43	Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

133

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning		SOU 2015:43

134

SOU 2015:43	Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

135

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning		SOU 2015:43

Källa: www.miljomal.se 2015-01-21.

Utöver de nationella indikatorerna finns även de fyra regionala indika- torerna som främst följs upp. Se tabellen nedan.

Källa: www.miljomal.se 2015-01-21.

136

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

På miljömålsportalen finns närmare beskrivningar av respektive indikator såsom metoder, dataunderlag, dataleverantörer, typ av indi- kator, fördjupning om indikatorn, kontaktpersoner m.m.

4.9Närmare om etappmålen i miljömålssystemet

Ett led i statsmakternas effektivisering av miljömålssystemet 2010 var, som vi redovisat ovan, att delmålen skulle ersättas av etappmål. Hittills har 24 etappmål beslutats. Etappmålen är målövergripande och kan bidra såväl till flera olika miljökvalitetsmål som till genera- tionsmålet. Beskrivningarna av de 24 etappmålen nedan är hämtade från www.naturvardsverket.se.

Utsläpp av växthusgaser till år 2020

Utsläppen för Sverige år 2020 bör vara 40 procent lägre än utsläppen år 1990 och gäller för de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Detta innebär att utsläppen av växthusgaser år 2020 ska vara cirka 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter lägre för den icke handlande sektorn i för- hållande till 1990 års nivå. Minskningen sker genom utsläppsreduk- tioner i Sverige och i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla mekanismer som mekanismen för ren utveckling (CDM).

137

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

Ökad resurshushållning i byggsektorn

Insatser ska vidtas så att förberedandet för återanvändning, materialåtervinning och annat materialutnyttjande av icke-farligt byggnads- och rivningsavfall är minst 70 viktprocent senast år 2020.

Ökad resurshushållning i livsmedelskedjan

Insatser ska vidtas så att senast år 2018 sorteras minst 50 procent av matavfallet från hushåll, storkök, butiker och restauranger ut och behandlas biologiskt så att växtnäring tas tillvara, och minst 40 pro- cent av matavfallet behandlas så att även energi tas tillvara.

Ekosystemtjänster och resiliens

Viktiga ekosystemtjänster och faktorer som påverkar deras vid- makthållande är identifierade och systematiserade senast år 2013.

Den biologiska mångfaldens och ekosystemtjänsternas värden

Senast år 2018 ska betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster vara allmänt kända och integreras i ekonomiska ställningstaganden, politiska avväganden och andra beslut i sam- hället där så är relevant och skäligt.

Hotade arter och naturtyper

Åtgärdsprogram för att uppnå gynnsam bevarandestatus för sådana hotade arter och naturtyper som inte kan säkerställas genom pågående åtgärder för hållbar mark- och vattenanvändning och befintligt områdesskydd, ska vara genomförda eller under genom- förande senast år 2015.

138

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

Invasiva, främmande arter

Invasiva, främmande arters effekter i Sverige vad avser biologisk mångfald samt socioekonomiska effekter på bland annat hälsa ska vara bedömda och prioriterade insatser för bekämpning ska ha in- letts senast år 2015.

Kunskap om genetisk mångfald

En kartläggning och övervakning av den genetiska mångfalden ska ha inletts senast år 2015.

Helhetssyn på markanvändningen

Samordningen inom den statliga förvaltningen ska ha förstärkts senast 2016 så att helhetssynen på markanvändningen har ökat.

Skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden

Minst 20 procent av Sveriges land- och sötvattensområden samt 10 procent av Sveriges marina områden ska senast år 2020 bidra till att nå nationella och internationella mål för biologisk mångfald. Detta ska ske genom skydd eller annat bevarande av områden som har särskild betydelse för biologisk mångfald eller ekosystemtjänster. Bevarandet ska ske med ekologiskt representativa och väl för- bundna system där reservat, andra effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder eller miljöanpassat brukande ingår. Systemen ska vara väl integrerade i omgivande landskap och förvaltas på ett effektivt och inkluderande sätt. Skydd av områden ska till 2020 utökas med minst 1 142 000 hektar räknat från 2012 enligt följande:

–Skogar med höga naturvärden ska skyddas från avverkning. Detta ska ske genom att det formella skyddet av skogsmark har ökat med cirka 150 000 hektar skogsmark med höga naturvärden och i behov av formellt skydd nedan gränsen för fjällnära skog.

139

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

–Skogsbrukets frivilliga avsättningar bör ha ökat i omfattning med cirka 200 000 hektar skogsmark i områden som har eller kan komma att utveckla höga naturvärden till totalt 1 450 000 hektar.

–Det formella skyddet av våtmarker har ökat med cirka 210 000 hektar genom att myrar med höga naturvärden i den nationella myrskyddsplanen skyddas.

–Det formella skyddet av sjöar och vattendrag har ökat med minst 12 000 hektar.

–Det formella skyddet av marina områden har ökat med minst 570 000 hektar.

–De ekologiska sambanden har stärkts så att skyddade och på andra sätt bevarade områden och biotoper är väl förbundna och integrerade i landskapet, inklusive den marina miljön, genom att den gröna infrastrukturen har utvecklats och förstärkts.

Miljöhänsyn i skogsbruket

Senast 2015 är de förväntningar som samhället har på miljöhänsyn i skogsbruket tydliggjorda och kända för skogsbruket, så att de får en praktisk tillämpning.

Ett variationsrikt skogsbruk

Bestämmelser ska ha förtydligats så att det senast 2015 finns goda förutsättningar för ett variationsrikt skogsbruk.

En dialogprocess i ett nationellt skogsprogram

En öppen dialog med intressenter som berörs av skogen och dess värdekedja ska ha etablerats senast den 1 juli 2015. Dialogen omfattar ekonomiska, sociala och miljömässiga värden och syftar till att skogen och dess värdekedja ytterligare bidrar till utveck- lingen mot ett hållbart samhälle och en växande biobaserad sam- hällsekonomi.

140

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

Särskilt farliga ämnen

Beslut som fattas inom EU och internationellt om särskilt farliga ämnen ska innehålla åtgärder som innebär att:

–Hormonstörande respektive kraftigt allergiframkallande ämnen betraktas som särskilt farliga ämnen i relevanta regelverk senast år 2015.

–Särskilt farliga ämnen blir föremål för prövning eller beslut om utfasning under gällande regelverk inom alla användnings- områden senast år 2018.

–Särskilt farliga ämnen används endast under strikt reglerade omständigheter i produktionsprocesser senast år 2018.

–I relevanta regelverk inkluderar uttrycket ”särskilt farliga ämnen” även ämnen med andra allvarliga egenskaper än de som omfattas av nuvarande specifika kriterier och som inger motsvarande grad av betänklighet senast år 2018.

Kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper

Beslut som fattas inom EU och internationellt ställer krav på att uppgifter om miljö- och hälsofarliga egenskaper hos kemiska ämnen ska vara tillgängliga och tillräckliga för att möjliggöra riskbedöm- ning för alla användningsområden. Besluten ska innehålla åtgärder som innebär att:

–Relevanta regelverk ställer senast år 2015 krav på kunskap samt uppgifter om förekomst gällande nanopartiklar och nanomate- rial som är tillräckliga för att bedöma och minimera hälso- och miljöeffekter av sådana.

–Förutsättningar finns senast år 2015 för att relevanta regelverk kan beakta kombinationseffekter vid exponering för kemikalier.

–Regelverken beaktar senast år 2015 att barn är särskilt känsliga för påverkan från kemikalier.

141

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

–Informationskraven i samband med registrering i Reach för ämnen som tillverkas eller importeras i lägre kvantiteter (mindre än 10 ton per tillverkare eller importör och år) stärks senast år 2018.

Information om farliga ämnen i varor

–Regelverk eller överenskommelser inom EU eller internationellt ska tillämpas så att information om miljö- och hälsofarliga ämnen i varor är tillgänglig för alla berörda senast år 2020.

–Reglerna ska införas stegvis för olika varugrupper och i infor- mationen ska särskilt barns hälsa beaktas.

–Information om hälso- och miljöfarliga ämnen som ingår i mate- rial och varor görs tillgängliga under varans hela livscykel genom harmoniserade system som omfattar prioriterade varugrupper.

Utveckling och tillämpning av EU:s kemikalieregler

Reach och andra relevanta EU-regelverk ska senast år 2020 tilläm- pas eller revideras om så behövs så att:

–det i ökad utsträckning blir möjligt att bedöma och pröva grup- per av ämnen med liknande inneboende egenskaper, kemisk struktur eller användningsområde

–substitutionsprincipen och dess tillämpning stärks i samband med begränsningar, tillståndsprövning och andra relevanta moment i regelverket.

Effektivare kemikalietillsyn inom EU

Beslut har senast 2018 fattats inom EU som förstärker och effektiviserar tillsynen i medlemsländerna samt utvecklar tillsyns- samverkan inom unionen gällande regler för kemikalier inklusive farliga ämnen i varor och avfall.

142

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

Giftfria och resurseffektiva kretslopp

Användningen av återvunna material ska vara säker ur hälso- och miljösynpunkt genom att återcirkulation av farliga ämnen så långt som möjligt undviks, samtidigt som resurseffektiva kretslopp efter- strävas. Detta uppnås genom en samlad åtgärdsstrategi inom EU, vilken senast 2018 resulterat i bland annat följande insatser:

–EU:s regelverk för avfall, kemikalier och varor är i huvudsak kompletterade och samordnade så att de styr mot giftfria och resurseffektiva kretslopp.

–Principen om höga och likvärdiga krav på innehållet av farliga ämnen i nyproducerade och återvunna material är fastslagen genom beslut där så är lämpligt.

Minska barns exponering för farliga kemikalier

Senast år 2018 har beslut fattats avseende befintliga och vid behov nya regelverk och andra styrmedel, vilka medför en betydande minskning av hälsoriskerna för barn till följd av den samlade expo- neringen för kemikalier. Riskminskningen ska bedömas i jämför- else med situationen år 2012.

Ökad miljöhänsyn i EU:s läkemedelslagstiftning och internationellt

Senast år 2020 har beslut fattats inom EU eller internationellt som innebär att befintliga och eventuella nya regelverk för human- och veterinärmedicinska läkemedel i ökad utsträckning väger in miljö- aspekter.

Begränsade utsläpp av gränsöverskridande luftföroreningar i Europa

–EU har beslutat om ytterligare begränsningar av nationella ut- släpp av luftföroreningar genom en revision av det så kallade takdirektivet senast år 2015.

143

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

–Ändringen av Göteborgsprotokollet under konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar har ratificerats av tillräckligt många länder för att ha trätt i kraft senast år 2015.

Begränsningar av utsläpp av luftföroreningar från sjöfarten

Utsläppen av svaveldioxid, kväveoxider och partiklar ska ha börjat minska från fartygstrafiken i Östersjön och Nordsjön senast 2016.

Luftföroreningar från småskalig vedeldning

Nya pannor för småskalig vedeldning ska ha låga utsläpp avluft- föroreningar och hög verkningsgrad. Boverket hade i uppdrag att förbereda nya byggregler under år 2012.

4.10Riksdagen och regeringen använder generationsmålet och miljökvalitetsmålen i flera olika funktioner och processer

Förutom som målen i miljömålssystemet använder statsmakterna miljömålen även i flera andra funktioner.

Som vi redovisat tidigare är miljökvalitetsmålen utgångspunkten för mål- och resultatstyrningen av miljöarbetet inom alla samhällsområden.

Därutöver är miljömålen i miljömålssystemet är också utgifts- områdesmål för utgiftsområde 20.

Regeringen använder generationsmålet och miljökvalitetsmålen som uppgifter i sin myndighetsstyrning i tjugosex statliga förvalt- ningsmyndigheters instruktioner samt i den instruktion som gäller för samtliga länsstyrelser.

Miljökvalitetsmålen är mål i regeringens förordning om miljö- ledningssystem. Enligt förordningen ska (för närvarande 188) stat- liga myndigheters miljöledningsarbete bidra till att nå de nationella miljökvalitetsmålen.52

52 8 § förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter med bilagor.

144

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

Vi kan konstatera att de statliga förvaltningsmyndigheternas uppgifter och roller i miljömålssystemets har förändrats och ut- vecklats över tiden. Detta återspeglas i de olika dokumenteten för myndighetsstyrning – bland annat i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev och i den mer generella myndighetsstyrningen i olika förordningar som verksförordningen, myndighetsförord- ningen och miljöledningsförordningen. Som exempel på dessa för- ändringar redovisar vi i bilaga 2 de uppgifter i miljömålssystemet som regeringen har reglerat i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev sedan slutet av 1990-talet.

I detta sammanhang är det viktigt att påminna om att den som vill få en så fullständig bild som möjligt av alla uppgifter en myn- dighet har att lösa inom ramen för miljömålssystemet måste lägga ett pussel med flera olika styrdokument.

4.10.1Riksdagen använder miljömålen som mål för utgiftsområdet 20

Miljömålen har en funktion i den statliga budgetprocessen. Statsbudgeten utgiftssida är indelad i tjugosju utgiftsområden. Det är riksdagen som beslutar om mål för utgiftsområdena. Målet för utgiftsområdet 20 Allmän miljö- och naturvård är samtidigt målen

– generationsmålet, miljökvalitetsmålen och etappmålen – i miljö- målssystemet (eller tvärtom).53 Även om det är regeringen som beslutar om etappmålen54 ingår de ändå i utgiftsområdesmålen.

Målen för ett utgiftsområde är utgångspunkten för regeringens resultatredovisning till riksdagen. Enligt budgetlagen55 ska rege- ringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som riks- dagen beslutat.56 Det innebär att regeringen i sin resultatredovis- ning för utgiftsområdet 20 varje år ska redovisa resultaten i för- hållande till miljömålen.

Bestämmelsen i budgetlagen utesluter inte att regeringen kan lämna resultatredovisningar även i andra sammanhang. Enligt

53Prop. 2014/15:1 utgiftsområde 20, bet, 2014/15:MJU1, rskr. 2014/15:87.

54Ett undantag är etappmålet Utsläpp av växthusgaser till år 2020.

55Budgetlagen (2011:203).

5610 kap. 3 §, Budgetlagen (2011:203).

145

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

regeringen kan det tvärtom vara naturligt att regeringen redovisar fördjupade analyser av olika verksamheter i skrivelser och i sär- propositioner. Detta är särskilt motiverat på sektorsövergripande områden där verksamheten bedrivs och finansieras från flera olika utgiftsområden. Det kan även vara lämpligt på områden där andra styrmedel än ekonomiska sådana används i stor omfattning, t.ex. lagstiftning. Riksdagen kan även begära resultatinformation för olika verksamheter när behov finns.

4.10.2Regeringen använder miljökvalitetsmålen i sin myndighetsstyrning – förordningen om miljöledning i statliga myndigheter

I januari 2010 trädde förordningen om miljöledning i statliga myn- digheter i kraft.57 Frågan om miljöledning i statlig verksamhet var dock inte ny. Regeringens arbete med att introducera miljöled- ningssystem hos vissa statliga myndigheter startade redan i slutet av 1990-talet.58

Under rubriken Staten som föredöme anförde regeringen i sin skrivelse om ekologisk hållbarhet59 i september 1997 att det arbete som inleddes 1996 med att införa miljöledningssystem inom statlig verksamhet skulle vidareutvecklas. År 1997 påbörjades ett pilot- projekt för att introducera miljöledningssystem hos ett drygt tjugotal utvalda statliga myndigheter och på våren 2001 närmare 140 statliga myndigheter fått regeringens uppdrag att införa ett miljöledningssystem. Det innebar att myndigheternas hantering av frågor som rör miljö samt energi- och resurshushållning skulle integreras och systematiseras i den ordinarie verksamheten. Bland annat skulle statlig upphandling aktivt fråga efter produkter, sys- tem och tjänster som utformats med hänsyn till miljö och resurs- hushållning. Enligt regeringen fanns det goda förutsättningar för att gå vidare med utvecklingen av miljöledningssystem i statlig verksamhet. Arbetet med miljöledningssystem har därefter kommit att utvecklas vidare.

57Förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter.

58Prop. 1997/98:145.

59Skr. 1997/98:13, Ekologisk hållbarhet.

146

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

I miljöledningsförordningen pekar regeringen ut vilka statliga myndigheter som är skyldiga att – inom ramen för sitt ordinarie uppdrag – ha ett miljöledningssystem som integrerar miljöhänsyn i myndighetens verksamhet för att ta hänsyn till verksamhetens direkta och indirekta miljöpåverkan på ett systematiskt sätt. För närvarande är det 188 statliga myndigheter som omfattas av denna skyldighet. Bland dessa utpekade myndigheter får 39 ha ett förenklat miljöledningssystem vilket innebär att skyldigheten begränsats till att endast gälla verksamhetens direkta miljöpåverkan.

Enligt förordningen ska miljöledningssystemet bland annat inne- bära att myndigheten har en miljöpolicy, en handlingsplan och fast- ställda miljömål för verksamheten. Myndighetens miljöpolicy och miljömål

ska bidra till en hållbar utveckling och till att nå de nationella miljö- kvalitetsmålen.60

De myndigheter som omfattas av miljöledningsförordningen ska följa upp och redovisa sitt miljöledningsarbete varje år. Det innebär att myndigheten varje år ska genomföra interna miljörevisioner för att kontrollera att myndigheten följer miljöregler och andra styr- dokument för myndighetens miljöledning och miljöarbete. Myn- digheten ska gå igenom sitt miljöledningssystem varje år och följa upp resultatet av arbetet så att det bland annat

framgår hur väl myndigheten har lyckats med att följa miljöpolicyn och nå miljömålen.61

Redovisningen ska vara undertecknad av myndighetens chef och ska lämnas till Regeringskansliet (det departement som myndig- heten hör till) i samband med att årsredovisningen lämnas. Myn- digheterna ska även lämna sin miljöledningsredovisning till Natur- vårdsverket.62

Alla miljömålsmyndigheterna, inklusive länsstyrelserna, omfattas av kraven även i miljöledningsförordningen. Ingen av dessa myn- digheter får, enligt vad som framgår av förordningen, ha ett för- enklat miljöledningssystem.

608 § förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter.

6118 § förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter.

62Enligt 3 § i sin instruktion (2012:989)ska Naturvårdsverket inom sitt ansvarsområde sär- skilt vägleda statliga myndigheter i deras miljöledningsarbete.

147

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

4.10.3Regeringen använder generationsmålet och miljökvalitetsmålen i sin myndighetsstyrning – myndigheternas instruktioner

Regeringen använder generationsmålet och miljökvalitetsmålen i sin myndighetsstyrning som uppgifter i miljömålsmyndigheternas och samtliga länsstyrelsers instruktioner. Myndigheterna är Boverket, Energimyndigheten, Exportkreditnämnden, Folkhälsomyndigheten, Försvarsmakten, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, Kommerskollegium, Konkurrensverket, Konsumentverket, Livsmedelsverket, Läkemedelsverket, Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårdsverket, Riks- antikvarieämbetet, Sida, Sjöfartsverket, Skogsstyrelsen, Skolverket, Strålsäkerhetsmyndigheten, Sveriges geologiska undersökning, Myn- digheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Tillväxt- verket, Trafikverket och Transportstyrelsen.

Enligt instruktionerna har myndigheterna en i huvudsak likalyd- ande uppgift att verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. I avsnitt 4.6.1 har vi redovisat generationsmålet med sina strecksatser och miljökvalitetsmålen med sina respektive preciseringar för att ge en bild av omfattningen av uppgiften att verka för att dessa mål nås. Vi har inte funnit att regeringen ger myndigheterna någon ytterligare specificering av uppgiften ”verka för” i instruktionerna eller i de andra dokument som regeringens använder i sin myndighetsstyr- ning.

Utöver dessa tjugosex myndigheter har länsstyrelserna en likalydande uppgift som innebär att verka för att det generations- mål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.

Dessutom har, enligt vad som framgår av www.miljomal.se SCB, Lantmäteriet, Sveriges lantbruksuniversitet, SMHI och Konjunk- turinstitutet till uppgift att hjälpa Naturvårdsverket med informa- tion av betydelse för miljömålsuppföljningen.

Av tabellen nedan framgår respektive myndighets (nu gällande) instruktionsenliga uppgift(er) om generationsmålet och miljökvali- tetsmålen.

148

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

63Förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket.

64Förordningen (2007:1153) med instruktion för Statens energimyndighet, Energimyndigheten.

65Förordningen (2007:1217) med instruktion för Exportkreditnämnden.

66Förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten.

67Förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.

149

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning		SOU 2015:43

68Förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.

69Förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk, Jordbruksverket.

70Förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen.

71Förordningen (2012:990) med instruktion för Kommerskollegium.

72Förordningen (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket.

73Förordningen (2009:607) med instruktion för Konsumentverket.

150

SOU 2015:43	Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

74Förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket.

75Förordningen (2007:1205) med instruktion för Läkemedelsverket.

76Förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB.

151

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning		SOU 2015:43

77Förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket i dess lydelse t.o.m. 2015- 03-31. För den ny lydelsen, se avsnitt 5.5.

78Förordningen (2014:1585) med instruktion för Riksantikvarieämbetet.

79Förordningen (2010:1080) med instruktion för Styrelsen för internationellt utvecklings- samarbete, Sida.

80Förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket.

152

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

81Förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen.

82Förordningen (2011:555) med instruktion för Statens skolverk, Skolverket.

83Förordningen (2008:452) med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten.

153

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning		SOU 2015:43

84Förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning, SGU.

85Förordningen (2009:146) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvär- deringar och analyser, Tillväxtanalys.

86Förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket.

87Förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket.

154

SOU 2015:43	Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

Källor: Myndigheternas respektive instruktioner.

88Förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen.

89Förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion.

155

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

Enligt regeringen har miljömålsmyndigheternas genomförande- ansvar stärkts genom att de i sina respektive instruktioner

har ett utpekat ansvar i miljömålssystemet och ska verka för att gene- rationsmålet och miljökvalitetsmålen nås. Regeringen har dessutom förtydligat kraven på att dessa myndigheter i sina verksamheter inte- grerar miljökvalitetsmålen och generationsmålet.90

I sin skrivelse till riksdagen i mars 2014 – under rubriken Natio- nella myndigheter har ett operativt ansvar – utvecklar regeringen detta resonemang på följande sätt:

Myndigheternas arbete och uppgift att ta initiativ i arbetet med att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen är viktigt för genomförandet av miljöpolitiken. Myndigheter med ansvar i miljömålssystemet ska verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås. Regeringen har under mandatperioden stärkt myndigheternas ansvar för att aktivt bidra till att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås. Det tidigare sektorsansvaret, som etablerades 1998, har utvecklats och i dag har totalt tjugofem myndigheter ett utpekat ansvar i miljömålssystemet. Ansvaret innebär att myndigheterna ska verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås och vid behov föreslå åtgärder för att ut- veckla miljöarbetet. Ansvaret innebär vidare att myndigheterna ska integrera miljöarbetet i sina ordinarie verksamheter. Myndigheterna har en långtgående frihet att själva bestämma hur de ska bedriva arbetet. Naturvårdsverket har en särskild roll genom sin uppgift att vägleda de myndigheter som har ett ansvar i miljömålssystemet och att samordna miljömålsuppföljningen. Naturvårdsverket har även i uppgift att ut- veckla, följa upp och utvärdera tillämpningen av samhällsekonomiska analyser inom miljömålssystemet.91

Regeringen anförde samtidigt att arbetet med att nå miljömålen är en prioriterad fråga för regeringen. Regeringen kommer att fortsätta att följa upp myndigheterna i miljömålssystemets arbete med att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Bland annat kommer regeringen att följa upp myndigheternas årsredovis- ningar.92

Utöver dessa 26 myndigheter och länsstyrelserna har även SMHI och Konjunkturinstitutet i sina instruktioner uppgifter om miljö- kvalitetsmålen. Se tabellen nedan.

90Skr. 2013/14:145, s. 8.

91Skr. 2013/14:145, s. 20.

92Skr. 2013/14:145, s. 21.

156

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

Källor: Myndigheternas respektive instruktioner.

4.10.4Myndigheternas uppgifter och roller har förändrats och utvecklats över åren

Vi kan konstatera att de statliga förvaltningsmyndigheternas uppgifter och roller i miljöarbetet och miljömålssystemet har förändrats och utvecklats över tiden. I takt med att den statliga myndighetsstrukturen förändrats och myndigheter ombildats, slagits samman, nybildats och avvecklats har även miljömålsmyndigheter lagts ner och miljömålsmyndigheter har nybildats. Vissa myndig- heter har ”kommit och gått” i systemet medan andra har funnits med sedan miljömålssystemet infördes 1999. Miljömålssystemet i sig har förändrats liksom regeringens generella förvaltningspolitiska regelverk, principer och praxis för sin myndighetsstyrning.

93Förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, SMHI.

94Förordningen (2007:759) med instruktion för Konjunkturinstitutet.

157

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

Detta återspeglas i dokumenteten för myndighetsstyrning – bland annat i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev och i den mer generella regleringen i olika förordningar som verks- förordningen, myndighetsförordningen och miljöledningsförord- ningen. För att tydligare åskådliggöra detta redovisar vi i bilaga 2 de uppgifter och roller i miljömålssystemet som regeringen har reglerat i myndigheternas instruktioner sedan slutet av 1990-talet och i myndigheterna regleringsbrev sedan 2003.

Myndigheterna – verksförordningen och en ekologiskt hållbar utveckling

Myndigheterna hade fram till den 1 januari 2008 genom en bestämmelse verksförordningen en uppgift att i sin verksamhet beakta och integrera kraven på en ekologiskt hållbar utveckling.

I propositionen Svenska miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart Sverige95 redovisade regeringen att cheferna i alla de myndigheter som omfattades av 7 § i verksförordningen96 från och med den 1 januari 1998 fick ett generellt ansvar för att beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller en ekologiskt hållbar ut- veckling. Det innebar att miljöhänsyn och resurshushållning skulle integreras i statlig verksamhet. Enligt propositionen var detta an- svar tidigare begränsat till miljöpolitiken.

Verksförordningen tillämpades på myndigheter under rege- ringen i den omfattning som regeringen föreskrev i respektive myndighets instruktion. Det innebar att myndigheten skulle beakta de krav som ställdes på verksamheten när det gäller en ekologiskt hållbar utveckling förutsatt att det uttryckligen framgick av myn- dighetens instruktion. Med något undantag omfattades samtliga dåvarande miljömålsmyndigheter av denna föreskrift.

I januari 2008 efterträddes verksförordningen av myndighets- förordningen.97 Syftet med myndighetsförordningen är huvudsak- ligen att skapa en större tydlighet än verksförordningen tidigare hade gett uttryck för när det gäller dels de förvaltningspolitiska

95Prop. 1997/98:145.

96Verksförordningen (1995:1322).

97Myndighetsförordningen (2007:515).

158

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

kraven på myndigheterna, dels myndighetsledningens ansvar och uppgifter.

Till skillnad från verksförordningen finns dock inte sådana sektors- övergripande krav på myndigheterna när det gäller totalförsvaret, regionalpolitiken, en ekologiskt hållbar utveckling, jämställdhet mellan kvinnor och män, integrationspolitiken m.m. reglerade i myndighetsförordningen. Utredningen om en översyn av verks- förordningen argumenterade för att sådana krav inte skulle tas in i myndighetsförordningen. Utredningen menade att myndighets- förordningens syfte i första hand är att reglera myndigheternas organisation, ansvarsfrågor, formalia om beslut samt andra frågor av förvaltningspolitisk karaktär. Frågor som avser olika politik- områden, men som inte har direkt med myndigheternas förvaltning att göra borde, enligt utredningen – för att undvika dubbelreglering

– i stället regleras i politikområdets förordningar, regleringsbrev eller särskilda regeringsbeslut.98

Miljömålsrådet

Miljömålsrådet som inrättades i januari 2002 och avvecklades 201099 nämns ofta i främst miljömålsmyndigheternas instruktioner men även i deras regleringsbrev.100 Miljömålsrådet var ett särskilt beslutsorgan inom Naturvårdsverket. Rådet var också ett organ för samråd och samverkan i arbetet med att nå de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt.

Enligt Naturvårdsverkets instruktion skulle det finnas ett miljö- målsråd inom Naturvårdsverket. Miljömålsrådet skulle vara ett organ för samråd och samverkan i arbetet med att uppnå de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen. Rådet skulle göra en sam- lad uppföljning och bedömning av miljösituationen i förhållande till miljökvalitetsmålen samt svara för den övergripande samord- ningen av information och av den regionala anpassningen av miljökvalitetsmålen.

98SOU 2004:23, Från verksförordning till myndighetsförordning, betänkande av Utred- ningen om en översyn av verksförordningen.

99SFS 2010:1111.

100Förordningen (2001:1096) med instruktion för Naturvårdsverket.

159

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

Miljömålsrådet skulle varje år göra en samlad uppföljning, bedömning och rapportering till regeringen i fråga om utvecklingen mot miljökvalitetsmålen och i fråga om det regionala miljömåls- arbetet, sammanställa och lämna underlag till regeringens återkom- mande fördjupade utvärdering av miljömålsarbetet, inklusive eko- nomisk uppföljning av arbetet, belysning av målkonflikter samt konsekvensanalyserade förslag till kostnadseffektiva åtgärder och styrmedel, svara för övergripande information om miljömåls- arbetet, verka för en övergripande samordning av den regionala anpassningen av miljökvalitetsmålen, fördela medel som behövs för uppföljningen av miljökvalitetsmålen och för miljöövervakningen samt viss internationell rapportering, och samråda med berörda myndigheter och ge dem den vägledning som de behöver för sin miljömålsrapportering.

Miljömålsrådet skulle bestå av högst tjugo ledamöter och rege- ringen utsåg ordförande och andra ledamöter för en bestämd tid. Miljömålsrådet var beslutfört när ordföranden samt minst hälften av de andra ledamöterna var närvarande. Rådet fick överlåta åt general- direktören att besluta i frågor som inte var av principiell betydelse eller i övrigt av större vikt.

Regeringen beslutar om ett nytt Miljömålsråd 2015

Regeringen har 2015 beslutat att inrätta ett nytt miljömålsråd som består av sjutton myndigheter och med uppdrag att stärka genom- förandet av miljöpolitiken.

1998 – Sektorsmyndigheter med särskilt ansvar för ekologisk hållbarhet

I propositionen Svenska miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart Sverige101 anförde regeringen i maj 1998 att förutom det generella ansvaret för ekologisk hållbarhet borde myndigheter inom olika samhällssektorer ha en särskild roll för att tydliggöra ansvaret för miljöhänsyn. Detta skulle innebära att fler myndigheter än dittills skulle få ett särskilt sektorsansvar inom sina respektive områden.

101 Prop. 1997/98:145.

160

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

Sektorsmyndigheterna hade ett ansvar för att driva arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling framåt i sin sektor. Detta ansvar delades i många fall med företag, andra myndigheter med flera inom respektive sektor. De sektorsansvariga myndigheterna hade i dessa frågor därför ett ansvar för samrådet i inom sektorn. Denna verksamhet skulle integreras i den ordinarie verksamheten hos myndigheten så långt det var möjligt med hänsyn till myndighetens huvuduppgifter.

De myndigheter som 1998 fick ett särskilt sektorsansvar för ekologisk hållbarhet var:

Sida, Försvarsmakten, Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Skolverket, Fiskeriverket, Statens jordbruksverk, Arbetarskyddsstyrelsen, Arbetsmarknadsverket, Riksantikvarieämbetet, Statens räddningsverk, Kommerskollegium, Närings- och teknikutvecklingsverket, Skogsvårdsorganisationen, Sveriges geologiska undersökning, Statens energimyndighet, Boverket, Konsumentverket, Kemikalieinspektionen och Statens naturvårds- verk.102

Sektorsmyndigheterna skulle bedriva sitt arbete med ekologiskt hållbar utveckling på samma sätt som arbetet för miljömålen och enligt regeringen innebar det att:

–identifiera sektorsmyndighetens roll och hur sektorns åtgärder påverkar utvecklingen mot ekologisk hållbarhet. I möjligaste mån skulle befintligt material användas,

–från de nationella miljökvalitetsmålen och delmålen samt målen för hållbar utveckling, ta fram underlag i form av tänkbara sektorsmål och åtgärder samt beskriva dessa åtgärders samhälls- ekonomiska konsekvenser vad avser dels nytta, dels kostnad i relation till åtgärdens och de tänkbara målens omfattning eller effekt, t.ex. åtgärdskostnad per enhet reducerat utsläpp. Arbetet skulle vara en grund för hur sektorsmålen skulle kvantifieras, i de fall det var lämpligt att ha sektorsmål. Förslaget till sektors- mål skulle övervägas tillsammans med Naturvårdsverket så att sektorsmålen kvantifierades utifrån ett samhällsekonomiskt helhetsperspektiv och åtgärderna utfördes där de var som mest kostnadseffektiva,

102 Prop. 1997/98:145, s. 157.

161

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

–verka för att åtgärder genomfördes och

–fortlöpande följa utvecklingen inom ansvarsområdet samt

–samarbeta med och informera om arbetet till andra som var verk- samma inom sektorn.

Sektorsmyndigheterna skulle i en lägesredovisning till regeringen bland annat belysa arbetets omfattning, hur det integrerats med ordinarie verksamhet med mera. Sektorsmyndigheterna borde, enligt regeringen, i samband med eller i anslutning till årsredovis- ningen redovisa insatser i sitt arbete för ekologisk hållbarhet.103

2005 – Myndigheter med särskilt sektorsansvar för miljömålsarbete

I propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag104 som regeringen lämnade i maj 2005 sade regeringen att det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet borde tydliggöras och att sam- spelet mellan det särskilda sektorsansvaret och arbetet med miljö- kvalitetsmålen skulle stärkas. För att åstadkomma detta omform- ade regeringen det särskilda ansvaret för ekologisk hållbarhet till ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet.

Regeringen menade att det även fanns ett behov av att tyd- liggöra sektorns avgränsning. Med sektor menade regeringen i detta sammanhang myndighetens ordinarie verksamhetsområde som det beskrevs i de styrdokument som definierade myndighetens ansvarsområde.

Vid denna tidpunkt hade nio centrala miljömålsmyndigheter ansvar för att tillsammans med organisationer och företag inom berörda sektorer verka för att ett eller flera specificerade miljö- kvalitetsmål uppnås. Det särskilda sektorsansvaret skulle komplet- tera de miljömålsansvariga myndigheternas arbete genom att arton myndigheter fortsättningsvis skulle ha ett ansvar för att verka för att alla relevanta miljökvalitetsmål uppnås inom sin respektive sektor.

Utifrån en bedömning som grundades på sektorns miljöpåver- kan samt det mandat myndigheten hade för att genomföra åtgärder

103Prop. 1997/98:145, s. 157.

104Prop. 2004/05:150.

162

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

och myndighetens möjligheter att nå och påverka viktiga aktörer att bidra till en positiv miljöpåverkan beslutade regeringen vilka myndigheter som skulle ha ett särskilt sektorsansvar inom miljö- området. Jämfört med regeringens beslut 1998 minskade nu antalet myndigheter med särskilt sektorsansvar från tjugofyra till arton. Några myndigheter skulle med utgångspunkt i regeringens bedöm- ning inte längre ha kvar sektorsansvaret. Dessa var Arbetsmark- nadsstyrelsen, Arbetsmiljöverket, Kommerskollegium, Riksförsäk- ringsverket, Sveriges geologiska undersökning och Socialstyrelsen. Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen borde enligt rege- ringen inte heller få ett fortsatt särskilt sektorsansvar eftersom det sammanfaller med verkens huvuduppgifter. Samtidigt blev Livs- medelsverket och Läkemedelsverket nya myndigheter med särskilt sektorsansvar. De myndigheter som genom detta beslut skulle ha det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet var:

Banverket, Boverket, Statens energimyndighet, Fiskeriverket, Försvars- makten, Statens jordbruksverk, Konsumentverket, Luftfartsstyrelsen, Myndigheten för skolutveckling, Verket för näringslivsutveckling, Riks- antikvarieämbetet, Skogsstyrelsen, Statens räddningsverk, Styrelsen för internationellt utvecklingsarbete, Sjöfartsverket och Vägverket. Nya myndigheter med särskilt ansvar för miljömålsarbetet blir Livsmedels- verket och Läkemedelsverket.105

I det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet ingick, enligt beslutet, att genomföra åtgärder för att myndigheten och aktörerna inom sektorn skulle integrera miljöfrågorna i sin verksamhet. Detta så att sektorns negativa miljöpåverkan skulle kunna minskas och den positiva miljöpåverkan förstärkas och på så sätt bidra till att uppnå miljökvalitetsmålen som en del i hållbar utveckling. Myndig- heterna skulle därmed vara pådrivande för en miljömässigt hållbar utveckling inom sektorn. Åtgärderna kunde vara av olika karaktär såsom utfärdande av föreskrifter och allmänna råd, informations- insatser m.m.

Myndigheterna skulle även ansvara för att föra en dialog med miljömålsansvariga myndigheter om målspecifika åtgärder och om dataförsörjning för att följa upp miljökvalitetsmålen.

Myndigheterna skulle rapportera om sitt arbete med särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet till Miljömålsrådet inom Natur-

105 Prop. 2004/05:150, s. 362.

163

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

vårdsverket vart fjärde år med början den 31 december 2006. Rappor- teringen skulle innehålla en analys av utvecklingen av sektorns miljöpåverkan, dvs. positiva och negativa trender, en redogörelse för genomförda och kommande åtgärder, förslag till vilka styr- medel och åtgärder som behövdes men som myndigheten inte har mandat att genomföra, en beskrivning av identifierade målkonflik- ter och synergieffekter mellan miljökvalitetsmålen och övriga mål, såväl inom sektorn som gentemot andra sektorer.

Rapporten skulle dessutom innehålla en redogörelse för hur myndigheten såg på kopplingen mellan sitt arbete med särskilt sektorsansvar och miljökvalitetsmålen, EU:s sektorsarbete med miljöintegration samt hur sektorn påverkades av internationella beslut. Uppgifter, arbetssätt och rapporteringsmoment skulle ut- formas och anpassas efter myndigheternas verksamheter.

Målet var att arbetet med det särskilda sektorsansvaret så långt som möjligt skulle integreras i och komplettera det övriga arbetet med miljökvalitetsmålen.

Miljömålsrådet skulle svara för den övergripande integreringen av arbetet med det särskilda sektorsansvaret med övrigt miljömåls- arbete. Enligt regeringen var det viktigt att rapporteringen i arbetet med det särskilda sektorsansvaret integrerades med rapporteringen i miljömålsarbetet.

Rapporteringen i arbetet med det särskilda sektorsansvaret skulle ingå i underlaget till den fördjupade utvärderingen. Natur- vårdsverket fick ansvar för att följa upp, utvärdera och ge förslag till vidareutveckling av arbetet med särskilt sektorsansvar för miljö- målsarbetet. Vidare skulle Naturvårdsverket, anpassat efter respek- tive myndighets behov, stödja, vägleda och samordna myndig- heterna med särskilt sektorsansvar.

Regeringen pekade även på kopplingen mellan särskilt sektors- ansvar, miljömålsarbete och miljöledningssystem och anförde att styrningen av miljömålsarbetet och det särskilda sektorsansvaret skulle samordnas. Arbetet med det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet skulle komplettera det miljömålsansvar som de nio ”centrala miljömålsmyndigheterna” tidigare tilldelats för ett eller flera specifika miljökvalitetsmål. Miljökvalitetsmålen med del- mål och åtgärdsstrategier var grunden och strukturen för det sär- skilda sektorsansvaret samtidigt som det skulle fungera som led- stjärna för arbetet. Det särskilda sektorsansvaret innebar att myn-

164

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

digheten hade ett ansvar för att driva arbetet mot miljökvalitets- målen framåt i sin sektor. Miljöledningssystem kunde, enligt regeringen, betraktas som ett verktyg för att organisera och sys- tematisera arbetet.106

2010 – Myndigheter med ansvar i miljömålssystemet

I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete107 som regeringen lämnade 2010 betonade regeringen att tydliga ansvarsförhållanden mellan myndigheterna är avgörande för ett effektivt miljömålssystem. Regeringen ansåg att det fanns skäl att se över vilket ansvar som skulle finnas för de nationella myn- digheterna i miljömålssystemet. Olika myndigheter hade olika utpekade ansvar i systemet. Enligt regeringen var ansvaret mellan myndigheterna överlappande i vissa fall men det fanns även om- råden där ingen myndighet hade ett tydligt ansvar. Dessutom var begreppet ”sektor” – för de myndigheter som hade ett sektors- ansvar – svårt att applicera för den egna myndigheten. Därför skulle regeringen inte längre tillämpa begreppet sektorsansvar i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev. I stället skulle regeringen utgå från myndigheternas ordinarie verksamhet, som definieras i instruktioner och andra styrdokument för att det skulle bli tydligare att myndigheterna ska agera inom sitt befintliga mandat. Regeringens inriktning var att verksamhetsanpassa sin myndighetsstyrning.

Därför skulle regeringen – för att förenkla i miljömålssystemet – samla de olika ansvaren i miljömålssystemet till ett samlat ansvar. De tre olika typer av ansvar som de nationella myndigheterna inom miljömålssystemet dittills hade haft, dvs. ansvar för miljökvalitets- mål, ansvar för övergripande miljömålsfrågor samt särskilt sektors- ansvar för miljömålsarbete, skulle samlas till ett ansvar och benäm- nas ”myndigheter med ansvar i miljömålssystemet”.108

Enligt regeringen skulle ansvaret innebära att myndigheterna med ansvar inom miljömålssystemet, inom sitt verksamhets- område, skulle verka för att målen inom miljömålssystemet nås.

106Prop. 2004/05:150.

107Prop. 2009/10:155.

108Prop. 2009/10:155, s. 56.

165

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

Omfattningen och avgränsningar av respektive myndighets ansvar skulle preciseras närmare i de berörda myndigheternas ”relevanta styrdokument”.109

Regeringen anförde vidare att även de övriga myndigheterna, som inte har ett utpekat ansvar i miljömålssystemet, har ett ansvar för miljöfrågor inom sin verksamhet. Regeringen pekade här på förordningen om miljöledning i statliga myndigheter110 och rege- ringsformens stadgande att ”det allmänna ska främja en hållbar ut- veckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer”.111

Regeringen menade även att begreppet miljömålsarbete inte borde användas i fortsättningen. Detta för att allt miljöarbete är att betrakta som arbete för att uppnå miljökvalitetsmålen, dvs. det är inte uppenbart hur en eventuell gräns mellan miljöarbete och miljömålsarbete kan dras.

Förändringar av uppgifter och roller i miljömålssystemet – miljömålsmyndigheternas instruktioner och regleringsbrev

I bilaga 2 redovisar vi förändringar uppgifter och roller, mål/åter- raporteringskrav och uppdrag i miljömålssystemet som framgår de nuvarande miljömålsmyndigheternas instruktioner och reglerings- brevens verksamhetsdel till och med 2015.112

Vår redovisning av regleringsbreven börjar med reglerings- breven för 2003. Vår genomgång av myndigheternas instruktioner börjar med den instruktion som gällde för de aktuella myndigheterna år 1999 när miljömålssystemet infördes.

Som framgår av redovisningen har i många fall myndigheternas uppgifter och roller i miljömålssystemet ändrats flera gånger sedan systemet infördes 1999.

Vid en analys av miljömålsmyndigheternas instruktioner och regleringsbrev blir det också tydligt att miljömålsmyndigheterna i sitt miljömålsarbete är starkt knutna till varandra. Uttryck som ofta

109Prop. 2009/10:155, s. 57.

110Förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter.

111Prop. 2009/10:155, s. 58.

112Regeringen styr i många fall miljömålsarbetet även – och i vissa fall endast – i reglerings- brevets finansieringsdel, oftast som skriftliga villkor till anslagsposter. Vi har dock valt att avgränsa vår redovisning till verksamhetsdelen.

166

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

återkommer i myndigheternas uppgifter och uppdrag m.m. oavsett vilken författning eller annat beslut av antingen riksdagen eller regeringen det handlar om är ”samordna”, ”i samarbete med”, ”i samråd med”, ”efter samråd med”, ”ska samråda med”, ” i sam- verkan med”, ”ska samverka med”, ”höra andra berörda”, vägleda osv. Vi har därför funnit att det inte är möjligt att avgränsa vår studie till endast myndigheterna under det tidigare Miljödeparte- mentet för att förstå deras roller och uppgifter.

Verksamhetsstrukturen

Åren 2001–2008 fanns det två parallella strukturer för ekonomi- styrningen i staten. För den finansiella styrningen på statsbudgetens utgiftssida fanns en struktur – utgiftsområden – och för mål- och resultatstyrningen av verksamheterna fanns en annan struktur – verksamhetsstrukturen som var indelad i politikområden. Det fanns samtidigt 27 utgiftsområden och 47 politikområden. Ett politikområde var i sin tur underindelat i ett eller flera verk- samhetsområden och ett verksamhetområde var i sin tur under- indelat i en eller flera verksamhetsgrenar.

De 47 politikområdena omfattade all verksamhet som stats- makterna styrde i den årliga budgetprocessen. Tanken var att den enhetliga verksamhetsstrukturen skulle bidra till att tydliggöra hur olika typer av insatser verkade mot gemensamma mål och hur de samverkade för att på bästa sätt bidra till det gemensamma målet.

Varje politikområde, verksamhetsområde och verksamhetsgren skulle ha ett mål där det klart framgick vad verksamheten syftade till. Målen för politikområdena skulle avse effekter, det vill säga önskade förändringar av tillstånd i samhället. Målen för verksam- hetsområden skulle avse önskvärda effekter som verksamheten skulle bidra till medan målen för verksamhetsgrenar skulle avse effekter eller prestationer. Målen för verksamhetsgrenarna skulle vara myndighetsspecifika nedbrytningar av respektive mål för poli- tikområde och verksamhetsområde. Målen kunde avse effekter eller prestationer beroende på vad regeringen bedömde som mest rele- vant ur ett styrningsperspektiv.113

113 ESV 2007:23, Resultat och styrning i statsförvaltningen.

167

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

Av redovisningen i bilaga 2 framgår att regeringen för flera miljömålsmyndigheter använde mål i miljömålssystemet som mål i verksamhetsstrukturen. Till exempel var det dåvarande genera- tionsmålet även målet för politikområdet Miljöpolitik. Politik- området Miljöpolitik omfattade frågor om naturvård och biologisk mångfald, vatten- och luftvård, sanering och efterbehandling av förorenade områden, avfall, bilavgaser, miljöskydd, miljöövervak- ning, miljöforskning, kemikaliekontroll, strålskydd, kärnsäkerhet, meteorologi, hydrologi och oceanografi samt internationellt miljö- samarbete. Verksamheten vid Naturvårdsverket, Kemikalieinspek- tionen, Statens strålskyddsinstitut, Statens kärnkraftinspektion och SMHI ingick i politikområdet. Andra myndigheter med verksam- het inom politikområdet var Boverket och Kustbevakningen.114

Ett annat exempel är att delmål till miljökvalitetsmålet Giftfri miljö samtidigt var mål för verksamhetsgrenar i Kemikalieinspek- tionens regleringsbrev. Ytterligare ett exempel är politikområde Regional samhällsorganisation inom vilket länsstyrelsernas verk- samheter fanns. Politikområdet Regional samhällsutveckling är ett intressant exempel på hur regeringen aktivt operationaliserade miljömålen i verksamhetsstrukturen och integrerade dem länsstyr- elsernas verksamhet genom sin myndighetsstyrning.

Vi ser även att regeringen valt att styra miljömålsarbetet i regleringsbrevet inom flera andra politikområden, utanför verksam- hetsstrukturen, genom övriga mål och återrapporteringskrav och uppdrag. Vi kan även konstatera att det är stor skillnad på om- fattningen av regeringens myndighetsstyrning av miljömålsmyndig- heterna.

Av bilaga 2 framgår att uppdraget till myndigheterna i instruk- tioner och regleringsbrev inom ramen för miljömålssystemet varierat över tiden och mellan myndigheterna i konkretion och precision. Det har funnits ambitioner att utforma mål och uppdrag som är förenliga med myndigheternas kärnuppdrag – och därigenom undvika uppenbara målkonflikter – samt åtminstone i viss utsträck- ning ligger inom myndighetens rådighet.115 Vi ser även att

114Prop. 2005/06:1 utgiftsområde 20. Vidare hör Stiftelsen Institutet för Vatten och Luft- vårdsforskning, Stockholms internationella miljöinstitut, Kärnavfallsfondens styrelse, AB Svenska Miljöstyrningsrådet och SAKAB AB till politikområdet.

115Se till exempel Jordbruksverket, Riksantikvarieämbetet och Skogsstyrelsen, länsstyrel- serna i bilaga 2.

168

SOU 2015:43

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

regeringens användning av miljömålen i sin mer operativa myndighetsstyrning – särskilt i regleringsbreven – klingade av med början 2009 och framåt.

Enligt vår uppfattning har övergången till mer övergripande mål i instruktionerna – ”att verka för generationsmålet och de sexton miljökvalitetsmålen” – inneburit ökade svårigheter för myndig- heterna att tolka regeringens uppdrag och därmed en risk för att deras miljöarbete har urholkats.

För en närmare genomgång av hur styrningen förändrats över tid för miljömålsmyndigheternas hänvisar vi till bilaga 2, Miljömålen i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev – en tillbakablick.

4.10.5Etappmålen i myndigheternas instruktioner och i regleringsbreven

I sitt delbetänkande Etappmål i miljömålssystemet som Miljömåls- beredningen lämnade till regeringen i mars 2011 pekade bered- ningen på att ett etappmål signalerar behov av förändringar. Dessa signaler riktas till det politiska systemet, myndigheter, kommuner, näringslivet och det civila samhället. Miljömålsberedningen beto- nade att

För att signalerna ska uppfattas och få genomslag i prioriteringarna hos de avsedda mottagarna bör målen vara hanterbara till antalet och kommuniceras på ett tydligt sätt.116

Miljömyndighetsutredningen har noterat att, till skillnad från generationsmålet och miljökvalitetsmålen, finns för närvarande inga uppgifter om de beslutade etappmålen och strategierna nämnda i instruktionen till någon av de myndigheter som ingår i miljömåls- systemet.

Den som vill veta mer om miljömålsmyndigheternas uppgifter i förhållande till etappmålen måste söka information om detta i de olika regeringsbesluten om etappmålen. Men även i regeringens beslut är informationen om myndigheternas uppgifter i förhållande till etappmålen knapphändig och inskränker sig till att tala om

116 SOU 2011:34, Etappmål i miljömålssystemet, delbetänkande av Miljömålsberedningen, s. 30.

169

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

SOU 2015:43

vilken myndighet som har ansvaret för uppföljningen av det be- slutade etappmålet. Miljömyndighetsutredningen har funnit att i myndigheternas regleringsbrev åren 2013–2015 nämns etappmålen för några enstaka myndigheter.

4.10.6Ny uppgift om etappmålen i Naturvårdsverkets instruktion från och med 1 april 2015

Från och med den 1 april 2015 har dock Naturvårdsverket, en ny uppgift om etappmålen i sin instruktion. Den nya uppgiften är att Naturvårdsverket, inom miljömålssystemet, varje år ska redovisa en samlad beskrivning av det närmast föregående årets resultat bland annat med etappmålen.117

4.10.7Återrapporteringskrav om ”verka för” uppgiften i myndigheternas regleringsbrev

I miljömålsmyndigheternas regleringsbrev för 2014 fanns det som framgår av tabell 4.7 – huvudsakligen likalydande – återrapporterings- krav/uppdrag som innebar att redovisa hur myndigheten har verkat för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen och hur arbetet integrerats i myndighetens verksamhet. I tabellen nedan redovisar vi lydelsen i regleringsbrevet för respektive myndighet. Vi kan konstatera att Trafikverket var den enda myndighet som hade motsvarande återrapporteringskrav/uppdrag redan i regleringsbrevet för 2013.

I miljömålsmyndigheternas regleringsbrev för 2015 har endast ett motsvarande återrapporteringskrav/uppdrag.

117 SFS 2015:124.

170

SOU 2015:43	Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

171

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning		SOU 2015:43

172

SOU 2015:43	Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

173

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning		SOU 2015:43

174

SOU 2015:43	Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

175

Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning		SOU 2015:43

Källor: Respektive myndighets regleringsbrev för 2013, 2014 och 2015.

Till skillnad från de övriga myndigheterna i miljömålssystemet skulle Skolverket och Tillväxtverket inte lämna sina redovisningar i årsredovisningen. Skolverket skulle redovisa sina resultat redan i mars 2014 och Tillväxtverket skulle lämna sin redovisning i anslut- ning till årsredovisningen.

Länsstyrelserna hade inte något motsvarande återrapporterings- krav i regleringsbreven för 2013 och 2014. Däremot fick läns- styrelserna i regleringsbrevet för 2015 ett återrapporteringskrav om generationsmålet och miljökvalitetsmålen som ska redovisas i års- redovisningarna för 2015 och för 2016. Se tabellen nedan.

176

SOU 2015:43	Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning

Källor: Länsstyrelsernas regleringsbrev för 2013, 2014 och 2015.

177

5Uppföljning och utvärdering i parallella processer

5.1Miljömålsmyndigheterna ska redovisa resultat, följa upp och utvärdera miljömålen i parallella processer

Eftersom regeringen i sin myndighetsstyrning använder miljömålen i flera olika styrdokument med återrapporteringskrav redovisar myndigheterna i miljömålssystemet sina resultat i förhållande till miljömålen i flera – åtminstone tre – olika dokument och processer varje år. Dels i dokument inom ramen för den ordinarie budget- processen, dels inom ramen för uppföljningen och utvärderingen av miljömålssystemet och miljöledningssystemet i olika dokument utanför budgetprocessen.

Inom ramen för budgetprocessen kan var och en av myndig- heterna i miljömålssystemet i sina årsredovisningar direkt till rege- ringen redovisa den egna myndighetens resultat i förhållande till miljömålen. I de övriga processerna redovisar myndigheterna till Naturvårdsverket som i sin tur redovisar till regeringen.

5.2Några viktiga begrepp

Innan vi går vidare i beskrivningen av myndigheternas uppdrag att redovisa resultat, genomföra och redovisa uppföljningar och utvär- deringar m.m. finns det anledning att resonera om några viktiga begrepp.

Vi börjar med begreppet resultat som inom den statliga eko- nomistyrning är de prestationer som myndigheter åstadkommer och de effekter prestationerna leder till. En prestation är en tjänst eller produkt som levereras av en myndighet och en effekt är en

179

Uppföljning och utvärdering i parallella processer

SOU 2015:43

förändring som inträffar som en följd av en vidtagen åtgärd och som annars inte skulle ha inträffat.1 En resultatredovisning ingår som en del i myndigheternas årsredovisningar till regeringen.

Beskrivningen av begreppen uppföljning, utvärdering och konsekvensanalys nedan är hämtad ur Ekonomistyrningsverkets rapport om resultatanalys från 2013.2

För att analysera prestationer och effekter brukar vi tala om två typer av övergripande ansatser, nämligen uppföljning och utvär- dering. Det finns två viktiga skillnader som man brukar anföra. Den första gäller tidsaspekten och den andra analysaspekten, aspek- ter som inte är oberoende av varandra.

När det gäller tidsaspekten är uppföljning något som vanligtvis kan göras löpande och rutinmässigt och vara relativt lättillgänglig. Det kan gälla att följa upp myndighetens prestationer, såsom antalet avklarade ärenden, antalet skrivna rapporter, kostnads- utvecklingen etc. Men det kan också handla om att följa och registrera händelser i omvärlden, faktorer som myndigheten har till uppgift att påverka, t.ex. antalet skadade i trafiken eller antalet brott.

En utvärdering, till skillnad från en uppföljning, handlar om att värdera och bedöma en insats förmåga att uppnå önskade mål, samt att granska eventuella bieffekters påverkan på målgruppen eller målområdet och om dessa har varit positiva eller negativa. En utvärdering kan vidare genomföras före ett beslut om en insats, ex ante, eller efter en insats har genomförts, ex post. Utvärderingar som görs ex ante kallas ofta konsekvensanalyser, där avsikten är att på förhand bedöma den analyserande insatsens påverkan på mål- området eller målgruppen. En utvärdering som görs ex post handlar om att analysera och bedöma en genomförd insats och hur den har genomförts, samt vilka effekter och bieffekter som den lett till.

Vad gäller de utvärderingar som genomförs ex post, så skiljer man ofta på formativa och summativa utvärderingar. En formativ utvärdering följer en utveckling över tid och processens olika steg, medan en summativ utvärdering bedömer resultatet av en insats när insatsen är avslutad. Formativ utvärdering benämns ibland process-

1ESV 2011:9, ESV:s ordbok om ekonomisk styrning i staten.

2ESV 2013:37, Resultatanalys.

180

SOU 2015:43

Uppföljning och utvärdering i parallella processer

utvärdering eller följeforskning. Utvärderingar kan alltså avse såväl processer som resultat.

Dessutom omfattar en utvärdering ett ytterligare moment, näm- ligen att värdera det resultat som uppnåtts. Detta innebär att resultatet ställs i relation till en måttstock, såsom exempelvis en på förhand uppställd målsättning. Blev resultatet det avsedda? Blev det så stort som vi förväntade oss med denna resurstillgång? Vad anser de berörda om insatsen? Detta är det värderande elementet i utvär- deringen, som avgör huruvida resultatet kan sägas vara tillfreds- ställande.

En fråga som har diskuterats mycket och återkommande inom utvärderingsområdet är hur noggranna utvärderingarna måste vara. Tidigare var den allmänt accepterade uppfattningen bland utvär- deringsforskare utvärderingar ska genomföras med samma nog- grannhet som forskning, men sedan 1980-talet har denna uppfatt- ning varit ifrågasatt. En utvärdering beställs många gånger som underlag för ett visst beslutstillfälle. Detta innebär att utvär- deringen inte får vara mer noggrann än att den kan färdigställas till en viss tidpunkt. Behovet av noggrannhet bör alltså ställas i relation till resurstillgången. Hur stort detta behov är beror bland annat på vilka risker som är förenade med verksamheten. Om exempelvis verksamheten är förenad med risker som påverkar individers hälsa, så kan behovet av noggrannhet sägas motivera stora resurser.3

Sammanfattningsvis kan vi, något förenklat, säga att en uppfölj- ning beskriver en utveckling medan en utvärdering syftar till att förklara, analysera och bedöma. Detta innebär att en utvärdering inte bara bygger på den uppföljningsinformation som finns till- gänglig, utan även på särskild information som måste tas fram i särskild ordning. En ”noggrann” bedömning kräver således mycket mer än att bara registrera och göra en preliminär bedömning. En utvärdering är därför mer omfattande och därmed mer tids- och kostnadskrävande än en uppföljning och kan därför inte göras lika ofta.

3 ESV 2013:37, Resultatanalys.

181

Uppföljning och utvärdering i parallella processer

SOU 2015:43

5.3De statliga myndigheterna ska redovisa sina resultat i årsredovisningen

Varje år ska de statliga myndigheterna lämna en årsredovisning till regeringen. Årsredovisningen ska bestå av resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning och noter.4 Års- redovisningen ska avse all den verksamhet som myndigheten ansvarar för, oavsett hur verksamheten finaniseras eller i vilken form verksamheten bedrivs.5 I årsredovisningens resultatredovis- ning ska myndigheten även beskriva verksamhet som finansieras av myndigheten men bedrivs av annan för myndighetens räkning.6

Myndigheterna ska redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som myndigheten har i sin instruktion och till vad regeringen, i förekommande fall, har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. Inom ekonomistyrningen i statsförvaltningen är resultat de prestationer som myndigheter åstadkommer och de effekter prestationerna leder till. En presta- tion är en tjänst eller produkt som levereras av en myndighet. Resultatredovisningen ska främst avse hur verksamhetens presta- tioner har utvecklats med avseende på volym och kostnader. Resul- tatredovisningen ska lämnas enligt en indelning som myndigheten bestämmer, om inte regeringen har beslutat annat. I resultatredo- visningen ska myndigheten översiktligt beskriva sin verksamhet och resultatet av verksamheten. Innehållet i resultatredovisnigen ska anpassas efter verksamhetens art och regeringens behov av information.7

Riksrevisionens årliga revision reviderar varje år myndigheternas resultatredovisningar i deras respektive årsredovisningar.

44 §, 2 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.

54 §, 1 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.

6ESV:s föreskrifter till 1 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budget- underlag.

71 §, 3 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag och ESV:s föreskrifter till §.

182

SOU 2015:43

Uppföljning och utvärdering i parallella processer

5.3.1Om innehållet i resultatredovisningen i årsredovisningen

Ekonomistyrningsverket som har föreskriftsrätt till förordningen om årsredovisning och budgetunderlag, har i en handledning till förordningen om innehållet i myndigheternas resultatredovisning skrivit att

Vilken typ av resultatinformation som bör ingå i en myndighets resultatredovisning beror på vilken typ av verksamhet myndigheten bedriver. Med andra ord ska resultatredovisningen verksamhets- anpassas. För vissa verksamheter kan tyngdpunkten ligga på redovis- ning av prestationer. För andra myndigheter kan redovisning av effek- ter vara centralt. Hur ska myndigheten då kunna veta vilken resultat- information den ska redovisa? Alla resonemang kring frågan måste ta hänsyn till att resultatredovisning alltid ska utgå från vilka uppgifter som anges i myndighetens instruktion, samt från övriga rappor- teringskrav från regeringen. Vad som ska ingå i resultatredovisningen kan myndigheten avgöra först när den har tolkat sin instruktion och de mål och rapporteringskrav den har mottagit från regeringen. Myndig- heten måste dessutom göra ett antal vägval.8

Om återrapporteringskrav säger Ekonomistyrningsverket i samma handledning att

Om myndigheten har fått särskilda återrapporteringskrav ska myndig- heten redovisa mot samtliga dessa krav. Myndighetens urval gäller alltså det som myndigheten redovisar utöver specifika återrapporterings- krav i regleringsbrevet eller i annat beslut. Mängden specifika åter- rapporteringskrav kan variera mellan olika myndigheter. Vissa myndig- heter har få eller inga återrapporteringskrav i regleringsbrevet. Avsak- nad av återrapporteringskrav bör uppfattas som att regeringen till stor del har delegerat till myndigheten att avgöra vad som bör rapporteras i årsredovisningens resultatredovisning.9

8ESV 2012:42, s. 13.

9ESV 2012:42, s. 13.

183

Uppföljning och utvärdering i parallella processer

SOU 2015:43

5.4Många myndigheter ska – i samband med årsredovisningen – redovisa resultat enligt förordningen om miljöledning i statliga myndigheter

De, för närvarande 188, myndigheter som omfattas av förord- ningen om miljöledning i statliga myndigheter10 ska följa upp och redovisa sitt miljöledningsarbete varje år. Det innebär att myn- digheten varje år ska genomföra interna miljörevisioner för att kontrollera att myndigheter följer miljöregler och andra styrdoku- ment för myndighetens miljöledning och miljöarbete. Myndig- heten ska gå igenom sitt miljöledningssystem varje år och följa upp resultatet av arbetet så att det bland annat

framgår hur väl myndigheten har lyckats med att följa miljöpolicyn och nå miljömålen.11

För den årliga uppföljningen ska myndigheten också utföra den kontroll och göra de mätningar av verksamhetens miljöpåverkan som behövs, utvärdera hur handlingsplanen för arbetet med att nå miljömålen har fungerat, och utvärdera hur gällande miljöregler har följts.

Myndigheten ska redovisa sitt miljöledningsarbete i ett särskilt formulär varje år. Regeringen har bifogat formuläret som en bilaga till förordningen.

Några av de frågor som myndigheten ska besvara enligt formu- läret är:

–Hur lyder myndighetens miljöpolicy?

–När har myndigheten senast uppdaterat sin miljöutredning?

–Vilka av myndighetens aktiviteter har en betydande direkt eller indirekt påverkan på miljön?

–Vilka mål har myndigheten upprättat för de aktiviteter som har betydande påverkan på miljön?

–Vilka åtgärder har myndigheten vidtagit för att nå dessa mål?

10Förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter.

1118 § förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter.

184

SOU 2015:43

Uppföljning och utvärdering i parallella processer

–Redovisa hur väl målen har uppfyllts.

–Vilka åtgärder har myndigheten vidtagit för att ge de anställda den kunskap de behöver för att ta miljöhänsyn i arbetet?

–På vilket sätt har myndigheten använt informationsteknik i syfte att minska sin energiförbrukning (t.ex. it-system för att styra och reglera belysning, värme, ventilation, energieffektivisering i utrustning m.m.)?

–På vilket sätt har myndigheten använt informationsteknik i syfte att minska antalet tjänsteresor (t.ex. telefon, webb, videomöten)?

Redovisningen ska undertecknas av myndighetens chef och lämnas till Regeringskansliet och Naturvårdsverket i samband med att myndigheten lämnar sin årsredovisning. Naturvårdsverket ska där- efter i sin tur, senast den 15 april varje år, lämna en sammanfattning av myndigheternas årliga redovisningar till regeringen.

5.5Uppföljning och utvärdering av miljömålen

– i en egen process vid sidan av årsredovisningen

Enligt sin instruktion har Naturvårdsverket ansvar för att – i en process vid sidan av årsredovisningen – regelbundet lämna upp- följningar och fördjupade utvärderingar av generationsmålet och miljökvalitetsmålen till regeringen.12 Underlaget tas fram av de målansvariga myndigheterna – i enlighet med uppgifter i deras respektive instruktioner – i samverkan med andra aktörer. Denna redovisning lämnas inte i årsredovisningen vilket bland annat inne- bär att den inte är föremål för den årliga revision som Riksrevi- sionen genomför.

Till och med den 31 mars 2015 är Naturvårdsverkets uppgift att

vägleda de myndigheter som har ett ansvar i miljömålssystemet och sam- ordna miljömålsuppföljningen.

I arbetet med miljömålsuppföljningen ska verket höra andra berörda myndigheter och

12 Naturvårdsverket övertog ansvaret från det tidigare Miljömålsrådet i november 2010.

185

Uppföljning och utvärdering i parallella processer

SOU 2015:43

1.varje år göra en samlad redovisning av myndigheternas uppföljningar och prognoser av utvecklingen i förhållande till miljökvalitetsmålen, och

2.regelbundet göra en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen samt i en rapport till rege- ringen ge en samlad bild av myndigheternas utvärdering.13

Naturvårdsverket övertog denna uppgift 2010 från Miljömålsrådet som inrättades som ett råd inom Naturvårdsverket 2002. Bakgrunden var att regeringen hade bedömt att ett nationellt och ett regionalt uppföljnings- och utvärderingssystem baserat på bland annat indikatorer borde knytas till miljökvalitetsmålen. Regeringen anförde att

För att kunna bedöma om de föreslagna åtgärderna för att nå miljö- kvalitetsmålen är effektiva måste arbetet följas upp och utvärderas. Det behövs därför ett system för uppföljning, utvärdering och rappor- tering. Detta förutsätter ett tydligt ansvar för genomförandet och rapporteringen av uppföljning och utvärdering. Det behövs också enhetliga och robusta indikatorer och nyckeltal. Arbetet med att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen bör bedrivas inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen. Det är dock viktigt att arbetet med uppföljning och utvärdering inte blir så omfattande att det tränger undan annat miljöarbete.14

För att få en tydlig ansvarsfördelning skulle regeringen utse en ansvarig myndighet för vart och ett av miljökvalitetsmålen. De ansvariga myndigheternas arbete behövde dock samordnas för att miljömålsarbetet skulle bedrivas enhetligt, för att eventuella målkonflikter skulle kunna hanteras och för att miljömålsarbetet skulle få en samlad uppföljning och rapportering. Denna sam- ordningsuppgift lade regeringen hos Miljömålsrådet.

Alltsedan Naturvårdsverket övertog uppgiften från Miljömåls- rådet ska Naturvårdsverket höra andra berörda myndigheter och varje år göra en samlad redovisning av myndigheternas upp- följningar och prognoser av utvecklingen i förhållande till miljökvalitetsmålen. Dessutom ska Naturvårdsverket regelbundet göra en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå generations-

132 § förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.

14Prop. 2000/01:130, s. 223.

186

SOU 2015:43

Uppföljning och utvärdering i parallella processer

målet och miljökvalitetsmålen samt i en rapport till regeringen ge en samlad bild av myndigheternas utvärdering.

Uppgiften i Naturvårdsverkets instruktion lyder för närvarande på följande sätt

Naturvårdsverket ska vägleda de myndigheter som har ett ansvar i miljömålssystemet och samordna miljömålsuppföljningen. I arbetet med miljömålsuppföljningen ska Naturvårdsverket höra andra berörda myndigheter och

1.varje år göra en samlad redovisning av myndigheternas uppföljningar och prognoser över utvecklingen i förhållande till miljökvalitetsmålen, och

I slutet av mars varje år lämnar Naturvårdsverket den årliga upp- följningen av miljökvalitetsmålen till regeringen. Enligt regeringen ligger Naturvårdsverkets redovisning till grund för den redovisning som regeringen lämnar till riksdagen i budgetpropositionen varje år. Den årliga uppföljningen redovisar miljötillståndet och de insat- ser som aktörer som ingår i miljömålssystemet har genomfört för att nå miljömålen. I rapporten redovisar Naturvårdsverket upp- följningen av de olika miljökvalitetsmålen. Varje myndighet ansva- rar för uppföljningen av sitt eller sina miljökvalitetsmål och lämnar sina uppgifter till Naturvårdsverket som sedan i sin tur lämnar en samlad redovisning till regeringen. I uppföljningarna av miljö- kvalitetsmålen bedöms om dagens (miljö-)styrmedel och de åt- gärder som görs är tillräckliga för att nå målen 2020. Bedömningen sammanfattas i betyget ja, nära eller nej. I den årliga uppföljningen från 2014 konstaterades att endast 2 av 16 miljökvalitetsmål kommer att nås 2020 med de beslutade styrmedel och åtgärder.16

En gång per mandatperiod lämnar Naturvårdsverket en för- djupad utvärdering av miljömålen till regeringen. Den senaste för- djupade utvärderingen lämnade Naturvårdsverket 2012 – den tredje sedan riksdagen beslutade om miljömålssystemet 1999. De två tidigare fördjupade utvärderingarna lämnade det tidigare Miljömåls-

152 § förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.

16Naturvårdsverket, rapport 6608, mars 2014, Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och etappmål 2014.

187

Uppföljning och utvärdering i parallella processer

SOU 2015:43

rådet i februari 2004 och i mars 2008. I februari 2014 gav regeringen Naturvårdsverket ett nytt uppdrag att lämna nästa fördjupade ut- värdering till regeringen senast den 1 september 2015.

I den fördjupade utvärderingen 2015 ska Naturvårdsverket, enligt uppdragsbeskrivningen, redovisa en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. För vart och ett av de sexton miljökvalitetsmålen ska utvärderingen redovisa

En analys av förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet. Analysen ska inkludera effekterna av de mest betydelsefulle styrmedlen och åt- gärderna och deras betydelse för möjligheten att nå målet, dvs. om införda styrmedel och åtgärder har medfört önskat resultat. Goda exempel där utvecklingen går åt rätt håll och där insatser fått god effekt ska lyftas fram.

En bedömning av utvecklingen av tillståndet av miljön.

Om miljökvalitetsmålet inte bedöms nås 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel, ska de huvudsakliga orsakerna till varför målet inte kommer att nås redovisas, samt en bedömning göras av utvecklingen efter 2020. Analysen ska även omfatta de internationella och EU-relaterade faktorer som påverkar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet och Sveriges rådighet över dessa faktorer.

En analys av vilka eventuella förändringar av insatser som är centrala för arbetets utvekling. Där så är möjligt bör förslag till justeringar av styrmedel samt insatser i det internationella arbetet eller inom EU lämnas. /---/

Redovisningen ska även omfatta en målövergripande analys av utvecklingen mot generationsmålet och miljökvalitetsmålen och ska innehålla:

En målövergripande analys av förutsättningarna och hinder för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet och hur miljöarbetet utvecklas.

En målövergripande analys av effekter, inklusive kostnadseffek- tivitet, av befintliga centrala styrmedel och deras betydelse för möjligheten att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Analysen ska inkludera resultatet av tidigare utvärderingar samt ge förslag på områden där ytterligare utvärdering behövs.

En analys av vilka eventuella förändringar av målövergripande insatser som är centrala för att nå generationsmålet och miljökvali- tetsmålen. Där så är möjligt bör förslag till justeringar av styrmedel samt insatser i det internationella arbetet eller inom EU lämnas.17

17 Regeringsbeslut 2014-02-13, dnr M2014/419/Mn.

188

SOU 2015:43

Uppföljning och utvärdering i parallella processer

Naturvårdsverket ska genomföra uppdraget i samverkan med de övriga myndigheterna som har uppgifter i miljömålssystemet och med myndigheter som har ansvar för officiell statistik inom miljö- området. Berörda intresseorganisationer ska ges möjlighet att delta i arbetet.

Från och med den 1 april 2015 är uppgifterna i 2 § i Naturvårds- verkets instruktion omformulerade och lyder på följande sätt

Naturvårdsverket ska inom miljömålssystemet

1.vägleda berörda myndigheter i deras arbete med genomförande och uppföljning

2.utvärdera, följa upp och i samråd med berörda myndigheter utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser,

3.löpande och strategiskt analysera och utvärdera styrmedel och åtgär- der,

4.varje år redovisa en samlad beskrivning av det närmast föregående årets resultat med

a)en uppföljning av etappmålen

b)en redovisning av de åtgärder som vidtagits för att nå miljökvali- tetsmålen och generationsmålet, och

c)en analys av utvecklingstrenden i förhållande till miljökvalitets- målen och generationsmålet, och

5.vart fjärde år redovisa en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet med

a)en analys av förutsättningarna att nå vart och ett av miljökvalitets- målen, och

b)en målövergripande analys av utvecklingen mot generationsmålet och miljökvalitetsmålen.

I arbetet med redovisning enligt första stycket 4 och 5 ska Natur- vårdsverket höra och samordna berörda myndigheter.18

18 SFS 2015:124.

189

Uppföljning och utvärdering i parallella processer

SOU 2015:43

5.6Miljömålsmyndigheterna som – i en egen process vid sidan av årsredovisningen – följer upp och utvärderar miljömål

Det är åtta myndigheterna som i sina respektive instruktioner har en särskild uppgift att samordna uppföljningen och utvärderingen av ett eller flera miljökvalitetsmål.

Boverket ska samordna uppföljning, utvärdering och rapporte- ring i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Boverket ska ifråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.

Havs- och vattenmyndigheten ska samordna uppföljningen och utvärderingen av miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skär- gård. Havs- och vattenmyndigheten ska ifråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.

Statens jordbruksverk ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingsland- skap. Jordbruksverket ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.

Kemikalieinspektionen ska samordna uppföljningen, utvärderingen och rapporteringen om miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Kemikalie- inspektionen ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Natur- vårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.

Naturvårdsverket ska samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Skyddande ozonskikt, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv.

Skogsstyrelsen ska samordna uppföljning, utvärdering och rappor- tering i fråga om miljökvalitetsmålet Levande skogar. Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.

Strålsäkerhetsmyndigheten ska samordna uppföljning, utvärde- ring och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Säker strål- miljö. Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till

190

SOU 2015:43

Uppföljning och utvärdering i parallella processer

Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.

Sverige geologiska undersökning ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Grund- vatten av god kvalitet. Sverige geologiska undersökning ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.

De övriga myndigheterna med uppgifter inom miljömålssystemet ska i den årliga uppföljningen bidra med kompetens utifrån sina verksamhetsområden.

5.6.1Även länsstyrelserna och Skogsstyrelsen följer upp miljömålen vid sidan av årsredovisningen

Varje år redovisar alla länsstyrelser och Skogsstyrelsen den regionala uppföljningen av miljökvalitetsmålen till Naturvårdsverket. Den regionala uppföljningen är ett underlag till den årliga nationella uppföljningen av miljökvalitetsmålen som Naturvårdsverket lämnar till regeringen.

Skogsstyrelsen ansvarar för arbete med och uppföljning av mål som rör miljökvalitetsmålet Levande skogar på regional nivå.

Länsstyrelserna har en övergripande och samordnande roll som regionala miljömyndigheter i arbetet med miljömålen. De arbetar med miljökvalitetsmålen i länen i dialog med kommuner, närings- liv, frivilliga organisationer och andra aktörer.

Länsstyrelserna arbetar bland annat med indikatorer samt upp- följning och åtgärder. Många länsstyrelser tar fram regionala miljö- mål i samverkan med aktörer i länen, till exempel landsting, sam- verkansorgan, kommuner, näringsliv och ideella organisationer.

Regional utveckling och samverkan i miljömålssystemet – Rus – är ett samverkansorgan som stödjer, vägleder och samordnar de olika länsstyrelsernas arbete och det regionala arbetet i miljömåls- systemet. Rus samordnar den regionala uppföljningen av miljömålen, utvecklingen av indikatorer och redovisningen till Naturvårdsverket.

191

Uppföljning och utvärdering i parallella processer

SOU 2015:43

5.6.2Vem följer upp och redovisar etappmålen?

Vid beslut om etappmål bör det, enligt regeringen, framgå av beslutet vilken myndighet som får ansvar för att följa upp etapp- målet eller etappmålen. Av noten nedan framgår exempel på sådana regeringsbeslut.19

Naturvårdsverket redovisar uppföljningen av de olika etapp- målen i den årliga uppföljningen. I regeringens uppdrag till Natur- vårdsverket att redovisa den fördjupade utvärderingen 2015 ingår att en uppföljning av etappmålen (utom etappmålet om utsläpp av växthusgaser som följs upp inom ramen för ett annat uppdrag). Detta torde kunna innebära att de myndigheter som har ett utpekat uppföljningsuppdrag i regeringens beslut om etappmål redovisar till Naturvårdsverket.

Som framgått tidigare har Naturvårdsverket från och med den 1 april 2015 till uppgift att, inom miljömålssystemet, varje år redo- visa en samlad beskrivning av det närmast föregående årets resultat bland annat med etappmålen.

19 Regeringens beslut M2012/1171/Ma, Regeringsbeslut M2014/593/Nm, Etappmål för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, Regeringensbeslut M2013/2682/Ke, Etappmål och ökad miljöhänsyn i EU:s läkemedelslagstiftning och internationellt, Regeringsbeslut M2013/1740/Ke.

192

6Regeringens myndighetsstyrning – finansiell styrning i flera led

6.1Myndigheterna betalar ut bidrag, finaniserar och fördelar medel

Inte bara Formas vars uppdrag är att finansiera forskning utan även Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalie- inspektionen, SMHI och Strålsäkerhetsmyndigheten har i sina respektive instruktioner och/eller regleringsbrev regeringens uppdrag att till olika mottagare betala ut inomstatliga bidrag och statsbidrag, finanisera verksamheter och fördela medel med mera. Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen, SMHI och Strål- säkerhetsmyndigheten är också i sin tur mottagare av olika typer av bidrag bland annat från andra statliga myndigheter.

6.1.1Bidrag

Bidrag är ersättning som lämnas eller tas emot utan direkt motpresta- tion. Däremot kan det finnas villkor för att få bidraget. En myndighet får betala ut bidrag från ett anslag endast om det är förenligt med anslagets ändamål och de villkor som gäller för anslaget.

Bidrag finansieras i stort sett alltid med anslagsmedel. Undantag kan vara vissa verksamheter som är direktfinansierade med EU-medel (det vill säga den del som inte går över statens budget).

193

Regeringens myndighetsstyrning – finansiell styrning i flera led

SOU 2015:43

6.1.2Inomstatliga bidrag

Inomstatliga bidrag innebär att en statlig myndighet betalar ut bidrag till en annan statlig myndighet. Enligt Ekonomistyrningsverkets föreskrifter till 11 § i anslagsförordningen1 får en myndighet betala ut bidrag från ett anslag endast om det är förenligt med anslagets ändamål och de villkor som gäller för anslaget. Det vill säga att en myndighet som tilldelats ett anslag har rätt att enligt gällande villkor och bestämmelser använda statens medel för de ändamål som anslaget avser och är skyldig att redovisa utgifter och inkomster mot anslaget enligt bestämmelserna i anslagsförordningen. En myndighet som tar emot bidrag från en annan myndighet kommer därmed inte själv att belasta anslaget. Den utbetalande myndigheten ska avräkna bidrags- utbetalningen mot anslaget medan den mottagande myndigheten för upp bidraget som intäkt av inomstatligt bidrag. Det innebär i sin tur att vid en uppföljning av anslagsförbrukningen ser det ut som om verksamheten har utförts även om så inte är fallet. För att se att verksamheten verkligen blivit genomförd krävs även en uppföljning av den bidragsmottagande myndigheten som redovisar hur bidrags- medlen har används.

När en myndighet betalar ett bidrag till en annan myndighet från ett anslag som regeringen har tilldelat den utbetalande myndighetens dispositionsrätt till ska den utbetalande myndigheten upplysa den mottagande myndigheten om de villkor som gäller för bidraget.

Enligt föreskrifterna i anslagsförordningen ska den utbetalande myndigheten bestämma en lämplig utbetalningsplan. Myndigheten får avgöra vad som är en lämplig utbetalningsplan med hänsyn till att bidraget ska betalas ut i nära anslutning till att bidraget ska användas av mottagaren. Ett bidrag kan antingen betalas ut som engångsbelopp eller uppdelat på flera tillfällen och antingen betalas i förväg eller i efterskott. Ett bidrag som betalas ut i förväg för att finansiera fort- löpande verksamhet bör, enligt Ekonomistyrningsverket, inte betalas ut som ett engångsbelopp. I stället bör bidraget betalas löpande under den tid som verksamheten planeras pågå. En lämplig utbetalningsplan kan i sådana fall vara att betala ut bidrag i början av varje kvartal. Avstämning bör göras med mottagaren för att säkerställa att bidraget har använts enligt plan. Detta bör göras minst en gång per år, inför

1 Anslagsförordningen (2011:223).

194

SOU 2015:43

Regeringens myndighetsstyrning – finansiell styrning i flera led

årets sista utbetalning. Vid väsentliga förseningar eller andra avvikelser bör utbetalningen av nya medel anpassas till genomförandet.

Den bidragsgivande myndigheten bör sträva efter att minimera eventuella ränteeffekter för såväl myndigheten själv som mottagaren. Ett bidrag som betalas ut av en myndighet från ett icke räntebelagt betalningsflöde ska normalt tas in i ett icke räntebelagt betalningsflöde hos den mottagande myndigheten. Om bidraget även finansierar för- valtningsutgifter hos den mottagande myndigheten ska korrigering mellan betalningsflödena normalt göras i efterhand. Undantag får dock göras om det är känt på förhand hur bidraget ska användas. I dessa fall får beloppet fördelas mellan betalningsflödena då bidraget tas emot, och om hela beloppet ska användas i den egna verksamheten eller om endast en ringa del avser transferering får räntekontot använ- das.

I sina allmänna råd säger Ekonomistyrningsverket vidare att utbetalning av bidrag även kan göras vid andra tidpunkter än vad som följer av § 11 i anslagsförordningen om det framgår av lag, förordning eller annat beslut av regeringen.

Om bidraget inte har använts vid årets slut bokförs resterande medel som ett oförbrukat bidrag i balansräkningen hos den mottag- ande myndigheten.

6.1.3Statsbidrag

Statsbidrag innebär att en myndighet betalar ut ett bidrag till en annan juridisk person, till exempel en privaträttslig organisation eller kom- munal verksamhet.

6.2Myndigheterna betalar ut bidrag

6.2.1Naturvårdsverket

En av Naturvårdsverkets många uppgifter är att varje år betala ut inomstatliga bidrag, statsbidrag m.m. till stora belopp. Natur- vårdsverkets kostnader för hanteringen av bidragen uppgår till bety- dande belopp varje år.

Till exempel ska Naturvårdsverket enligt sin instruktion i samråd med Havs- och vattenmyndigheten fördela medel för miljööver-

195

Regeringens myndighetsstyrning – finansiell styrning i flera led

SOU 2015:43

vakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rap- portering. Naturvårdsverket ska enligt instruktionen även finansiera miljöforskning av hög kvalitet och ansvara för administration, uppföljning och utvärdering av de statliga bidragen för avhjälpande av föroreningsskador och statsbidrag för sådant avhjälpande. I villkoren till anslagen har Naturvårdsverket därutöver ett stort antal uppdrag att fördela och betala ut inomstatliga bidrag till länsstyrelserna och andra statliga myndigheter. Naturvårdsverket ska betala ut statsbidrag till Stiftelsen Institutet för vatten och luftvårdsforskning (SIVL), Stockholm Environment Institute (SEI), till kommuner och kom- munala stiftelser, Föreningen Svenskt Friluftsliv, internationella orga- nisationer m.m. I villkoren till anslagen ingår även att betala medlems- avgifter till olika internationella organisationer. Med uppgifterna att betala ut medel följer även årliga krav på att återrapportera till regeringen om hur de vidareförmedlade medlen har använts.

Av tabellen nedan framgår de totala bidragsbeloppen som Natur- vårdsverket betalat ut direkt till olika mottagare 2009–2014 samt för- delningen av bidrag till olika delar av samhället åren 2012–2014. Den största bidragsmottagaren är statliga myndigheter.

Källa: Naturvårdsverkets årsredovisningar 2009–2014.

Obs! Enligt Naturvårdsverkets årsredovisning för 2012 beror den stora skillnaden i Naturvårdsverkets utbetalade bidragsbelopp mellan år 2011 och 2012 främst på att Havs - och vattenmyndigheten tog över en del av bidragsutbetalningarna fr.o.m. 2011-07-01.

* I årsredovisningarna för 2009, 2010 och 2011 redovisas endast summa utbetalade bidrag i noten till resultaträkningen.

Naturvårdsverkets uppgifter att betala ut statsbidrag och inomstatliga bidrag regleras i instruktionen men främst i Naturvårdsverkets regle-

196

SOU 2015:43

Regeringens myndighetsstyrning – finansiell styrning i flera led

ringsbrev. Där får Naturvårdsverket även uppgifter om återrapporte- ringskrav, uppdrag och villkor till anslagsposter.

En stor del av bidragen betalas dessutom ut med stöd av olika för- fattningar, främst förordningar i vilka regeringen ingående har precise- rat villkor för bidragsutbetalningar och redovisningar. Vi lämnar några exempel på sådana författningar i bilaga 3.

Enligt sin instruktion ska Naturvårdsverket bland annat

i samråd med Havs- och vattenmyndigheten fördela medel för miljö- övervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering,

finansiera miljöforskning2 av hög kvalitet till stöd för Naturvårds- verkets och Havs- och vattenmyndighetens arbete,

ansvara för administration, uppföljning och utvärdering av de statliga bidrag som omfattas av förordningen (2004:100) om avhjälpande av föroreningsskador och statsbidrag för sådant avhjälpande.

Återrapporteringskrav i regleringsbrevet

Naturvårdsverket har varje år 2011–2015 återrapporteringskrav som innebär att redovisa myndighetens bidragsverksamhet. Inriktningen på kravet har ändrats vid några tillfällen. Åren 2013–2015 ska Natur- vårdsverket redovisa myndighetens bidragsverksamhet för respektive anslag och vilka insatser Naturvårdsverket gör tillsammans med läns- styrelserna för att minska oförbrukade bidrag för efterbehandling av förorenade områden.

I samtliga regleringsbrev 2009–2015 har Naturvårdsverket åter- rapporteringskrav om biologisk mångfald. Enligt regleringsbrevet för 2015 ska Naturvårdsverket redovisa bland annat

–arbetet med områdesskydd samt hur medel inom anslaget 1:16 Skydd av värdefull natur har använts,

–hur medel inom anslaget 1:3 Åtgärder för värdefull natur har använts och hur arbetet har bedrivits,

–vilka sysselsättningseffekter som användningen av anslag 1:3 och 1:16 har gett upphov till

2 Enligt 22 § i Naturvårdsverkets instruktion får inte myndighetschefens beslut om fördelning av Naturvårdsverkets anslag för forskning överklagas.

197

Regeringens myndighetsstyrning – finansiell styrning i flera led

SOU 2015:43

–hur anslaget 1:7 Ersättningar för viltskador m.m. har fördelats till länen och hur medlen har använts, uppdelat på skadeförebyggande åtgärder och ersättningar till den som drabbats av vilt.

Regeringens anslagsvillkor i Naturvårdsverkets regleringsbrev för 2015

Utgiftsområde 20 – Allmän miljö- och naturvård – Anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m.

Regeringen har 2015 tilldelat Naturvårdsverket dispositionsrätten till anslagsposten 1 Miljöövervakning, 187 977 tkr, och anslagsposten 6 Bidrag till ideella miljöorganisationer, 12 537 tkr, på anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. Regeringen har beslutat om följande villkor för anslagsposten 1 Miljöövervakning

–Anslagsposten får användas för övervakning av miljötillstånd i den yttre miljön, för miljömålsuppföljning, för programmet för utsläpp och avfall, för arbete med utsläppsrätter samt för utvecklingsarbete och internationell rapportering.

–Högst 5 000 000 kronor får användas till uppdraget om screening av förekomsten av miljögifter.

Regeringen har beslutat om följande villkor för anslagsposten 6 Bidrag till ideella miljöorganisationer

–Anslagsposten ska användas för bidrag till ideella miljöorganisa- tioners arbete som bidrar till att uppfylla de nationella miljö- kvalitetsmål som riksdagen har beslutat om, eller något av de prio- riterade områdena i EU:s sjunde miljöhandlingsprogram. Natur- vårdsverket beslutar om fördelningen av medlen.

Riksdagen har beslutat om en bemyndiganderam till anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. Regeringen har fördelat utrymme på bemyn- diganderamen på anslagsposterna 1 och 3. För anslagsposten 3 har regeringen dessutom beslutat att 10 000 000 kronor av beställnings- bemyndigandet för 2015 får användas först efter beslut av regeringen.

198

SOU 2015:43

Regeringens myndighetsstyrning – finansiell styrning i flera led

Utgiftsområde 20 – Allmän miljö- och naturvård – Anslaget 1:3 Åtgärder för värdefull natur

Beträffande anslaget 1:3 Åtgärder för värdefull natur har regeringen 2015 tilldelat Naturvårdsverket dispositionsrätten till 649 535 tusen kronor på anslagsposten 2 – Kostnader för skötsel av skyddade områden, artbevarande, friluftsliv m.m. Som framgår av anslags- villkoren nedan får anslagsposten användas för utbetalning av bidrag till en mängd olika aktiviteter och för såväl inomstatliga bidrag som för statsbidrag. Anslagsmedlen ska användas för vissa aktiviteter och får användas för andra.

Regeringen har beslutat att Naturvårdsverket får använda anslags- posten för

–kostnader samt visst arbete vid länsstyrelserna som avser skötsel, fastighetsförvaltning, byggnadsinvesteringar, bevarandeplaner, upp- följning och övervakning av nationalparker, naturreservat och andra områden med områdesskydd samt till Kungliga nationalstads- parken, världsarv, Ramsarområden, biosfärområden och områden som ingår i eller föreslås ingå i nätverket Natura 2000.

–kostnader som avser artbevarande, artskydd, upprättande och genom- förande av åtgärdsprogram, vilt- och rovdjursförvaltning, bekämp- ning av invasiva främmande arter samt annan övervakning, grön infrastruktur, inventering och kunskapsstöd vad gäller arter och naturtyper. Anslagsposten får även användas för visst arbete vid länsstyrelserna avseende samma ändamål.

–kostnader samt visst arbete vid länsstyrelserna som avser friluftsliv och allemansrätt, statliga ledsystemet i fjällen, kommunikation och utbildning, etablering och drift av ett lavinprognosprogram för den svenska fjällkedjan, samt verksamhet som tidigare bedrivits inom ramen för överenskommelsen om det Nationella snöskoterrådet.

–samebyarnas arbete att ta fram terrängkörningsplaner och genom- förande av planerna i syfte att kanalisera terrängkörning, motverka ökad motorisering samt minska terrängkörningens skador på våt- marker och andra känsliga områden. Detta sker genom att medel betalas ut till länsstyrelserna i fjällänen (Dalarna, Jämtland, Norr- botten och Västerbotten).

–statsbidrag till kommunala och lokala naturvårdsåtgärder inom ramen för regeringens satsning på lokal och kommunal naturvård

199

Regeringens myndighetsstyrning – finansiell styrning i flera led

SOU 2015:43

enligt förordningen3 om statliga bidrag till lokala naturvårds- projekt. Anslagsposten får även användas för visst arbete vid läns- styrelserna avseende samma ändamål.

–högst 3 000 000 kronor får betalas ut som bidrag till Statens veteri- närmedicinska anstalt för eventuella akuta åtgärder – utförda efter samråd med Naturvårdsverket – i arbetet med att följa och analy- sera utvecklingen av sjukdomstillstånd hos vilda djurpopulationer.

–bidrag till Centrum för biologisk mångfald inklusive för deras arbete med ett nationellt program för lokal och traditionell kun- skap (NAPTEK) med utgångspunkt från tidigare arbete som genom- förts vid Centrum för biologisk mångfald och i överensstämmelse med syfte, inriktning och omfattning som formulerats i regerings- beslut den 15 december 2005 (dnr M2005/6448/Na) respektive den 15 december 2011 (dnr M2011/3884/Nm).

–högst 7 000 000 kronor får betalas ut som bidrag till föreningen Laponiatjuottjudus för förvaltningen av världsarvet Laponia enligt Laponiaförordningen (2011:840).4

–intäkter från fastighetsuthyrning, arrenden, naturvårdsskötsel m.m. får användas i verksamheten under anslaget.

–högst 3 000 000 kronor får betalas ut som bidrag till Länsstyrelsen i Gävleborgs län för åtgärder i syfte att begränsa massförekomst av översvämningsmyggor vid Nedre Dalälven sommaren 2015.

–1 000 000 kronor ska betalas som bidrag till Sveriges lantbruks- universitet för att genomföra uppdraget om förebyggande åtgärder till skydd av renar enligt regeringens beslut den 15 november 2011 (dnr L2012/2817/JFS).

–högst 15 000 000 kronor får användas för kostnader och arbete vid länsstyrelserna som avser regionala handlingsplaner för grön infra- struktur.

Riksdagen har beslutat om en bemyndiganderam till anslaget 1:3 Åtgärder för värdefull natur. Regeringen har fördelat utrymme på bemyndiganderamen på anslagsposten 2. För anslagsposten 2 har rege-

3Förordningen (2003:598) om statliga bidrag till lokala naturvårdsprojekt. Förordningen fram- går i sin helhet i bilaga 3.

4Laponiaförordningen (2011:840). Förordningen framgår i sin helhet i bilaga 3.

200

SOU 2015:43

Regeringens myndighetsstyrning – finansiell styrning i flera led

ringen dessutom beslutat att 140 000 000 kronor av beställnings- bemyndigandet för 2015 får användas först efter beslut av regeringen.

Utgiftsområde 20 – Allmän miljö- och naturvård – Anslaget 1:4 Sanering och återställning av förorenade områden

Regeringen har 2015 tilldelat Naturvårdsverket dispositionsrätten till anslagsposten 1 – Sanering och efterbehandling av förorenade områden

–med ett belopp på 368 018 tusen kronor på anslaget 1:4 Sanering och återställning av förorenade områden. Regeringen har beslutat att Naturvårdsverket får använda anslagsposten för

–bidrag enligt förordningen (2004:100) om avhjälpande av föro- reningsskador och statsbidrag för sådant avhjälpande.5

–att finansiera undersökningar och juridiska bedömningar eller andra utredningar som krävs som underlag för att genomföra åtgär- der, för framtagande av underlag för prioriteringar av framtida sanerings- och återställningsinsatser i landet samt för arbete vid länsstyrelserna med tillsyn över förorenade områden i syfte att öka inslaget av privatfinansierade efterbehandlingsåtgärder så att det framtida behovet av bidragsfinansiering minskar.

–utrednings- och åtgärdskostnader som återkrävs av ansvariga enligt miljöbalken eller äldre lagstiftning.

–att åtgärda saneringsobjekt som är särskilt angelägna från risksyn- punkt och till akuta saneringsinsatser.

–kostnader för avhjälpande som uppkommit med anledning av att en tillsynsmyndighet har begärt verkställighet enligt 26 kap. 17 § miljö- balken eller beslutat om rättelse enligt 26 kap. 18 § miljöbalken.

–högst 2 000 000 kronor får disponeras av Sjöfartsverket för upp- drag om miljörisker från sjunkna vrak.

Riksdagen har beslutat om en bemyndiganderam till anslaget 1:4 Sane- ring och återställning av förorenade områden. Regeringen har fördelat utrymme på bemyndiganderamen på anslagsposterna 1 och 3. Rege- ringen har även beslutat att 150 000 000 kronor av beställnings-

5 Förordningen (2004:100) om avhjälpande av föroreningsskador och statsbidrag för sådant av- hjälpande. Förordningen framgår i sin helhet i bilaga 3.

201

Regeringens myndighetsstyrning – finansiell styrning i flera led

SOU 2015:43

bemyndigandet för anslagsposten 1 för 2015 får användas först efter beslut av regeringen.

Utgiftsområde 20 – Allmän miljö- och naturvård – Anslaget 1:5 Miljöforskning

Regeringen har 2015 tilldelat Naturvårdsverket dispositionsrätten till anslagsposten 1 – Miljöforskning – med till ett belopp på 75 990 tusen kronor på anslaget 1:5 Miljöforskning. Regeringen har beslutat om villkor för hur Naturvårdsverket får disponera anslagsmedlen. Vill- koren är att Naturvårdsverket får använda anslagsposten på följande sätt

–Naturvårdsverket ska betala ut högst 17 000 000 kronor till Stiftelsen Institutet för vatten- och luftvårdsforskning (SIVL). Beslut fattas av SIVL när en överenskommelse har träffats med näringslivet om samfinansierad forskning och utvecklingsverksamhet vid IVL Svenska Miljöinstitutet AB. Medlen till stiftelsen får även användas för nationell finansiering av EU-projekt.

–Naturvårdsverket beslutar hur medlen till övrig miljöforskning ska fördelas. Verksamheten får omfatta forskningsbidrag, uppdrags- forskning, beredningsarbete, kunskapsöverföring från forskning, kunskapssammanställningar och utredningar med anknytning till forskningen samt finansiering av utländska forskare i de inter- nationella samarbeten Naturvårdsverket är involverad i. Forsk- ningsmedlen ska främst finansiera forskning till stöd för Natur- vårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens arbete med t.ex. miljökvalitetsmålen, miljöbalken samt underlag för internationellt förhandlingsarbete.

–Anslagsposten får användas för IT-baserad administration av forsk- ningsansökningar.

–Naturvårdsverket ska betala ut högst 1 000 000 kronor till Stockholm Environment Institute (SEI) för produktionen av Arctic Resilience Report.

–Anslagsposten får användas för svenska forskares deltagande i den mellanstatliga plattformen för biologisk mångfald och ekosystem- tjänster (IPBES). Naturvårdsverket ska dessutom betala ut högst 1 500 000 kronor till sekretariatet för den mellanstatliga platt-

202

SOU 2015:43

Regeringens myndighetsstyrning – finansiell styrning i flera led

formen för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (IPBES) avseende Sveriges bidrag till dess verksamhet.

–2 000 000 kronor ska avsättas för stöd till The Global Commission on the Economy and Climate och projektet New Climate Economy.

Riksdagen har beslutat om en bemyndiganderam till anslaget 1:5 Miljö- forskning. Regeringen har fördelat utrymme på bemyndiganderamen på anslagsposten 1.

Utgiftsområde 20 – Allmän miljö- och naturvård – Anslaget 1:16 Skydd av värdefull natur

Regeringen har 2015 tilldelat Naturvårdsverket dispositionsrätten till anslagsposten 1 Skydd av värdefull natur – del till NV och ett belopp på 715 000 tusen kronor på anslaget 1:16 Skydd av värdefull natur. Regeringen har beslutat om följande villkor för anslagsposten:

–Anslagsposten får användas för ersättningar enligt 31 kap. miljö- balken inom Naturvårdsverkets ansvarsområde.

–Anslagsposten får användas för kostnader som avser förvärv och avtalslösningar för statens räkning av värdefulla naturområden, särskilt skogar och marina områden.

–Anslagsposten får användas för statsbidrag till kommuner för skydd av värdefulla naturområden.

–Anslagsposten får användas för kostnader som avser värdering, förhandling och förrättning efter prövning i varje enskilt fall i samband med skydd av värdefulla naturområden enligt miljöbalken, kostnader för arbete, utredningar och inventeringar som ger under- lag för detta skydd, förslag till utpekande till nätverket Natura 2000 samt sådana övriga kostnader och kostnader för visst arbete vid länsstyrelserna som hör samman med skydd av värdefulla natur- områden.

–Anslagsposten får användas för bidrag till länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län för att genomföra programmen för skydd av tätortsnära natur.

–Intäkter från försäljning av fastigheter ska tillföras anslaget.

203

Regeringens myndighetsstyrning – finansiell styrning i flera led

SOU 2015:43

Riksdagen har beslutat om en bemyndiganderam till anslaget 1:16 Skydd av värdefull natur. Regeringen har fördelat utrymme på bemyn- diganderamen på anslagsposten 1.

Utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid – Anslaget 13:4 Stöd till friluftsorganisationer

Regeringen tilldelar 2015 Naturvårdsverket dispositionsrätten till en anslagspost på ramanslaget 13:4 Stöd till friluftsorganisationer inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid. I reglerings- brevet för 2015 uppgick beloppet på anslaget till 27 785 tkr.

Regeringens villkor till anslagsposten är att anslagsmedlen ska an- vändas för statsbidrag till föreningen Svenskt Friluftsliv.6

Utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel –

Anslaget 1:7 Ersättningar för viltskador m.m.

Regeringen har 2015 tilldelat Naturvårdsverket dispositionsrätten till anslagsposten 1 Bidrag för att förebygga skador på annat än renar och fiske samt att ersätta inträffad sådan skada med ett belopp på 17 778 tkr. Regeringen har beslutat om följande villkor för anslagsposten:

Naturvårdsverket ska fördela anslagspost 1 som bidrag till läns- styrelserna. Länsstyrelserna får endast använda medlen inom länet för bidrag till den som utför skadeförebyggande åtgärder eller ersättning till den som drabbats av skada av vilt enligt 11 och 12 §§ viltskade- förordningen (2001:724).7 Bidragen till länsstyrelserna ska betalas ut till icke räntebärande konton inom SCR-flödet hos länsstyrelserna.

Regeringen har även beslutat om mål och återrapporteringskrav till anslagsposten dessa innebär att Naturvårdsverket ska återrapportera hur anslaget fördelats till länen och hur medlen använts, det vill säga uppdelat på skadeförebyggande åtgärder och ersättningar till den som drabbats av skada av vilt.

6Se lagen (2010:1539) om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till den ideella föreningen Svenskt friluftsliv, förordningen (2010:2008) om statsbidrag till friluftsorganisationer. Författ- ningarna framgår i sin helhet i bilaga 3.

7Viltskadeförordningen (2001:724). Förordningen framgår i sin helhet i bilaga 3.

204

SOU 2015:43

Regeringens myndighetsstyrning – finansiell styrning i flera led

6.2.2<

	miljöpolitik i ett internationellt perspektiv ............................		89
	3.4.1	Varför har inte stater studerats nämnvärt inom
		miljöforskningen?.........................................................	90
	3.4.2	Ett organiseringsperspektiv .........................................	91
4	Miljömålssystemet i regeringens myndighetsstyrning.....		95
4.1	Regeringsformen om skyddet för miljön ...............................		95
4.2	Miljöbalken och miljömålen....................................................		97
4.3	Något om hållbar utveckling...................................................		98
4.4	Målen i miljömålssystemet ....................................................		100