Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige

Delbetänkande av Miljömålsberedningen

Stockholm 2016

SOU 2016:21

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2016

ISBN 978-91-38-24422-7

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Åsa Romson

Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 2010:74) med uppdrag att lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. Kommittén har antagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Beredningens övergripande uppdrag är att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det övergripande uppdraget gäller till och med 2020. Beredningen kommer under denna tid att få tilläggsdirektiv i

enlighet med regeringens prioriteringar.

 

Enligt tilläggsdirektiv

som regeringen beslutade om

den

18 december 2014 (dir.

2014:165) ska beredningen senast

den

15 februari 2016 föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning samt utveckla en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. Enligt tilläggs- direktiv som regeringen beslutade om den 1 oktober 2015 (dir. 2015:101) ska förslaget till klimatpolitiskt ramverk redovisas senast den 1 mars 2016 och beredningens förslag till en strategi med styrmedel och åtgärder ska redovisas senast den 1 juni 2016.

Följande personer har varit ledamöter i kommittén under aktuell utredningstid: riksdagsledamöterna Stina Bergström, Matilda Ernkrans, Johan Hultberg och Rickard Nordin samt 1:e vice ordförande i kommunstyrelsen i Aneby kommun Irene Oskarsson. Från och med den 6 mars 2015 entledigades riksdagsledamot Fredrik Malm från uppdraget som ledamot, och samma dag förordnades riksdagsledamot Lars Tysklind som ledamot. Från och med den 8 januari 2015 entledigades riksdagsledamot Emma Wallrup från uppdraget som ledamot, och samma dag förordnades riksdagsledamot Jens Holm som ledamot. Från och med den 1

januari 2015 förordnades Anders Wijkman som ordförande i kommittén.

Följande personer har biträtt kommittén som sakkunniga i arbetet under aktuell utredningstid: sektionschef Ann-Sofie Eriksson, miljöpolicyansvarig Lovisa Hagberg, ordförande Sven-Erik Hammar, miljöchef Klas Lundberg, senior rådgivare, GD-stab Eva Thörnelöf. Från och med den 10 februari 2015 entledigades, ordförande Mikael Karlsson, länsråd Susanna Löfgren, kommunalråd Henrik Ripa och miljöansvarig Inger Strömdahl, från uppdragen som sakkunniga. Samma dag förordnades programdirektör Nina Ekelund, ansvarig energi och klimat Maria Sunér Fleming, kommunalråd Maria Gardfjell, utredare Johan Hall, ordförande Johanna Sandahl, länsöverdirektör Lisbeth Schultze som sakkunniga.

Följande personer har biträtt kommittén som experter i arbetet under aktuell utredningstid: analytiker Eva Alfredsson, kansliråd Håkan Alfredsson, ämnesråd Stefan Andersson, kansliråd Sven- Olov Ericson, enhetschef Erik Eriksson, ämnesråd Mats-Olof Hansson, kansliråd Ingrid Hasselsten, departementssekreterare Petter Hojem, departementsråd Jon Kahn, ordförande Mikael Karlsson, departementssekreterare Johan Loock, seniorkonsult Bo Normark, expert Tobias Persson, professor Johan Rockström, kanslirådsexpert Eva Stengård, ämnesråd Kristina Åkesson. Från och med den 2 februari 2015 entledigades Anna Carlsson från uppdraget som expert, och samma dag förordnades departementsråd Bo Dizfalusy som expert. Bo Dizfalusy entledigades den 11 mars 2015 och samma dag förordnades kanslirådet Sven-Olov Ericson som expert. Från och med den 1 oktober 2015 entledigades departementsråd Jon Kahn från uppdraget som expert och samma dag förordnades departementssekreterare Petter Hojem som expert.

Följande personer har bistått beredningen under aktuell utredningstid som experter i särskilda referensgrupper: universitets- lektor Fredrik NG Andersson, universitetslektor Patrik Bremdal, advokat Kristina Forsbacka, forskare Thomas Hahn, professor Sverker Jagers, biträdande avdelningschef Rikard Janson, professor Carina Keskitalo, vd Per Klevnäs, kansliråd Ida Kärnström, professor Kristian Lindgren, biträdande professor Simon Matti, universitets- lektor Annika Nilsson, docent Annika Nordlund, forskningschef Eva Samakovlis och professor Patrik Söderholm.

Kanslichef har varit Stefan Nyström. Sekreterare har varit Moa Forstorp, Johanna Jansson, Eva Jernbäcker, Helén Leijon, Ulf Troeng, Petronella Troselius, Lars Westermark och Ebba Willerström Ehrning. Biträdande sekreterare har varit Evis Bergenlöv.

Beredningen har redovisat tidigare uppdrag i delbetänkanden (SOU 2010:101, SOU 2011:34, SOU 2012:15, SOU 2012:38,

SOU 2013:43 och 2014:50).

Särskilda yttranden har lämnats av Nina Ekelund, Maria Gardfjell, Lovisa Hagberg, Johan Hall, Sven-Erik Hammar, Mikael Karlsson, Klas Lundbergh, Johan Rockström, Johanna Sandahl och Maria Sunér Fleming.

Härmed överlämnar beredningen betänkandet, Ett klimat- politiskt ramverk för Sverige SOU 2016:21.

Stockholm i mars 2016

Anders Wijkman

Ordförande

Stina Bergström

Rickard Nordin

Matilda Ernkrans

Irene Oskarsson

Jens Holm

Lars Tysklind

Johan Hultberg

 

 

/Stefan Nyström

Innehåll

Sammanfattning ..................................................................

9

1

Författningsförslag.....................................................

15

1.1

Förslag till klimatlag ..............................................................

15

2

Uppdraget och hur det genomförts ..............................

17

2.1

Uppdraget................................................................................

17

2.2

Underlag ..................................................................................

19

3

Den globala klimatutmaningen och Sveriges ansvar.......

21

3.1Världen behöver nå nollutsläpp av koldioxid vid mitten

 

av seklet ...................................................................................

21

3.2

Sverige tar ansvar för en fortsatt effektiv klimatpolitik .......

23

3.3

Utmaningar och möjligheter för Sverige...............................

25

4

Ett samlat förslag till klimatpolitiskt ramverk................

29

4.1Sverige behöver stabila ramar för det klimatpolitiska

arbetet ......................................................................................

29

4.2Det klimatpolitiska ramverket ska reglera mål, procedurer för planering och uppföljning samt ansvar

 

och roller .................................................................................

31

5

Slå fast ett långsiktigt mål till 2045............................

35

5.1

Förslag till långsiktigt mål ......................................................

35

5

Innehåll

SOU 2016:21

5.2Scenarioanalyser indikerar att det långsiktiga målet kan

nås med i dag känd teknik......................................................

38

5.3Det långsiktiga målet bör omfatta alla utsläpp från

verksamheter i Sverige............................................................

40

5.4Kompletterande åtgärder för att nå eller överträffa

 

netto-nollutsläpp ....................................................................

46

6

Inrätta ett klimatpolitiskt råd ......................................

49

6.1Regeringen behöver en tvärvetenskaplig oberoende

 

bedömning av klimatpolitiken ...............................................

49

6.2

Det klimatpolitiska rådets roll ...............................................

51

7

Utveckla planerings- och uppföljningssystemet .............

53

7.1

Dagens ramverk förstärks ......................................................

53

7.2

Etappmålsystem......................................................................

54

7.3

Planerings- och uppföljningssystem .....................................

55

7.4Beskrivning av hur det löpande arbetet kan fungera i

 

praktiken .................................................................................

58

8

Lagreglera delar av ramverket......................................

63

8.1

Inför en nationell klimatlag ...................................................

63

8.2Klimatlagen bör innehålla grundläggande delar av det

 

klimatpolitiska ramverket ......................................................

64

8.3

Regeringen är ansvarig för att följa klimatlagen ...................

65

9

Samlad konsekvensbedömning....................................

67

9.1

Sammanfattande bedömning .................................................

67

9.2Konsekvenser av förslaget om förstärkning av formerna

för det klimatpolitiska arbetet ...............................................

68

9.2.1

Inriktning och omfattning......................................

68

9.2.2

Konsekvenser för aktörer .......................................

68

9.2.3

Påverkan på andra miljö- och samhällsmål ............

69

6

SOU 2016:21

 

Innehåll

9.2.4

Statsfinansiella konsekvenser..................................

70

9.2.5

Finansiering av förslagen.........................................

70

9.3 Konsekvenser av förslaget till långsiktigt mål .......................

70

9.3.1

Inriktning och omfattning ......................................

70

9.3.2Effekter på ekonomin i stort av att nå det

 

 

långsiktiga målet ......................................................

73

 

9.3.3

Konsekvenser för aktörer .......................................

87

 

9.3.4

Påverkan på andra miljö- och samhällsmål ............

91

10

Författningskommentar ..............................................

93

10.1

Förslag till klimatlag ...............................................................

93

Referenser ........................................................................

99

Särskilda yttranden ..........................................................

105

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2010:74 ...........................................

131

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2014:53 ...........................................

139

Bilaga 3

Kommittédirektiv 2014:165 .........................................

151

Bilaga 4

Kommittédirektiv 2015:101 .........................................

163

Bilaga 5 Resultat från 2050-scenarier.........................................

165

Bilaga 6 Klimatpolitiska ramverk i andra länder .......................

207

Bilaga 7

Rättsutredning ..............................................................

219

Bilaga 8 Konsekvenser och beaktningsvärda aspekter för

 

 

 

det politiska systemet vid införande av en

 

 

 

klimatlag i Sverige .........................................................

239

7

Innehåll

SOU 2016:21

Bilaga 9

Konstitutionella aspekter av ett klimatpolitiskt

 

 

ramverk .........................................................................

285

Bilaga 10

Utredning av den pågående internationella

 

 

rättsutvecklingen mot ett legalt ansvar för staterna

 

 

att vidta åtgärder för att motverka

 

 

klimatförändringar, samt vilken betydelse denna

 

 

utveckling har för frågan om en framtida svensk

 

 

klimatlagstiftning .........................................................

311

8

Sammanfattning

Uppdraget och hur det genomförts

Regeringen beslutade den 18 december 2014 att ge Miljömåls- beredningen i uppdrag att föreslå ett klimatpolitiskt ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik (dir. 2014:165). Uppdraget har därefter delats i två delar (dir. 2015:101). Detta betänkande hanterar den första delen av uppdraget, det klimatpolitiska ramverket. Förslag till en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik lämnas senast den 1 juni 2016.

Världen behöver nå nollutsläpp av koldioxid vid mitten av seklet

Miljömålsberedningen bedömer att historiska och pågående utsläpp av växthusgaser redan ger upphov till påtaglig och allvarlig klimatförändring, vilket medför oacceptabla risker för ekosystem och samhällen. För att nå Parisavtalets mål om att hålla den globala temperaturökningen väl under 2 grader, och sträva mot att begränsa den till 1,5 grader, krävs att världens samhällen i snabb takt ställer om till nollutsläpp av koldioxid och andra växthusgaser, utsläpp som behöver övergå till negativa nivåer under andra hälften av det här århundradet.

Sverige tar ansvar för en fortsatt effektiv klimatpolitik

Miljömålsberedningen bedömer att den svenska traditionen med en bred politisk uppslutning kring en ambitiös och kraftfull klimat- politik ska fortsätta.

9

Sammanfattning

SOU 2016:21

Sverige ska fortsätta bedriva en ambitiös och långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik och vara en förebild för andra länder

Miljömålsberedningen bedömer att Sverige ska vara ett ledande land i det globala arbetet med att förverkliga Parisavtalets ambitiösa målsättningar och ta ansvar för historiska utsläpp. Sverige ska fortsätta vara en internationell förebild genom sitt nationella klimatarbete och genom att bidra till finansiering av utsläppsminskningar och anpassningsåtgärder i utvecklingsländer. En ekonomiskt, socialt och ekologiskt långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik kännetecknas av att den har ambitiösa mål, ett strukturerat och transparent arbetssätt samt ambitiösa och väl utformade styrmedel. Sverige har goda förutsättningar att minska de nationella utsläppen av växthusgaser och kan därför anta långtgående och ambitiösa klimatmål.

Utmaningar och möjligheter för Sverige

Miljömålsberedningen bedömer att det kan medföra en rad fördelar och möjligheter men även utmaningar för Sverige att gå före i omställningen till ett samhälle med låga utsläpp av växthusgaser. En stor utmaning är att resten av världen, inklusive EU, förmår skärpa sin klimatpolitik. I Sverige är utmaningen att minska utsläppen störst inom transportsektorn, jordbruket och basindustrin där behovet av ökad styrning behöver ske på ett sätt som gör att omställningen går hand i hand med stärkt konkurrenskraft och tillskapande av nya, hållbara arbetstillfällen.

Sverige behöver stabila ramar för det klimatpolitiska arbetet

Miljömålsberedningen bedömer att det svenska klimatpolitiska arbetet ska kännetecknas av långsiktighet, kontinuitet, tydlighet och transparens. Sverige behöver ett ambitiöst och långsiktigt mål, ett tydligt regelverk för hur arbetet ska bedrivas samt kraftfulla konkreta åtgärder som minimerar de nationella utsläppen av växthus- gaser inom ramen för en ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar utveckling.

10

SOU 2016:21

Sammanfattning

Det klimatpolitiska ramverket ska reglera mål, procedurer för planering och uppföljning samt ansvar och roller

Miljömålsberedningen föreslår att det utformas ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål, planering och uppföljning för att förstärka arbetet med att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimat- påverkan. Beredningen föreslår att ramverket underställs riksdagens prövning och att delar av ramverket lagregleras.

Ramverket består av:

ett långsiktigt mål för år 2045,

en målbana med etapper för utsläppsminskningar på vägen (redovisas i nästa betänkande),

former för regeringens planering och uppföljning av politiken för att nå de uppsatta målen,

periodiska redovisningar till riksdagen och

ett klimatpolitiskt råd med uppgift att, som ett oberoende expertorgan, granska den förda politiken.

Ett långsiktigt mål

Miljömålsberedningen föreslår:

Senast år 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthus- gaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Målet innebär en tidigareläggning och precisering av den tidigare visionen om netto-noll-utsläpp till 2050.

Senast år 2045 ska utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium, i enlighet med Sveriges internationella växthusgas- rapportering, vara minst 85 procent lägre än utsläppen år 1990. För att nå målet får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung där rimliga alternativ saknas räknas som en åtgärd (CCS).

För att nå netto-noll-utsläpp får kompletterande åtgärder tillgodoräknas i enlighet med internationellt beslutade regler.

Målet år 2045 förutsätter höjda ambitioner i EU:s utsläpps- handelssystem (EU-ETS).

11

Sammanfattning

SOU 2016:21

Det långsiktiga målet bör omfatta alla utsläpp från verksamheter i Sverige

Miljömålsberedningen bedömer att det långsiktiga målet för utsläppsbegränsningar i Sverige till år 2045 bör gälla utsläpp från alla verksamheter i Sverige, både de som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter och de utsläpp som är utanför handels- systemet. Utsläpp från internationella transporter inom sjöfart och flyg kan däremot inte i dagsläget inkluderas i målet utan måste hanteras separat.

Regeringen behöver en tvärvetenskaplig oberoende bedömning av klimatpolitiken

Miljömålsberedningen bedömer att klimatmålen är ett ansvar för alla politikområden. Som komplement till rådande myndighets- struktur behövs ett tvärvetenskapligt sammansatt expertorgan som kan bistå regeringen med en oberoende bedömning av hur den samlade politik som regeringen lägger fram är förenlig med klimat- målen. I syfte att säkra rådets oberoende ska initialt en parlament- arisk förankring ske inför utnämning av ledamöter.

Det klimatpolitiska rådets roll

Miljömålsberedningen föreslår att det inrättas ett oberoende, självständigt expertorgan i form av ett klimatpolitiskt råd. Organisa- toriskt inrättas rådet på motsvarande sätt som Finanspolitiska rådet. Rådets uppgift blir att genomföra oberoende bedömningar av regeringens samlade politik för att nå klimatmålen.

Närmare preciserat betyder det att rådet ska:

utvärdera om inriktningen inom samtliga politikområden bidrar till eller motverkar möjligheten att nå klimatmålen,

utvärdera effekter av beslutade och föreslagna styrmedel från ett brett samhällsperspektiv och analysera om målen nås på ett kostnadseffektivt sätt samtidigt som hållbarhetsbegreppets tre dimensioner beaktas,

12

SOU 2016:21

Sammanfattning

bedöma om regeringens förslag till åtgärder är ändamålsenliga och tillräckliga för att nå etappmålen och det långsiktiga målet och

granska och bedöma kvaliteten på de underlag som regeringen bygger sina förslag på.

Dagens ramverk förstärks med etappmålsystem och ett planerings- och uppföljningssystem

Miljömålsberedningen föreslår att det klimatpolitiska ramverket kompletteras med ett planerings- och uppföljningssystem med klimat- årsredovisningar och klimatpolitiska handlingsplaner, ett målsystem med utsläppsminskningsmål och andra etappmål samt en obligatorisk redovisningsskyldighet till riksdagen. Tidsatta etappmål för utsläpps- reduktioner bör beslutas av riksdagen efter förslag från regeringen, kopplade till det av riksdagen beslutade långsiktiga målet för 2045. Regeringen bör årligen redovisa utsläppsutvecklingen i en klimatårs- redovisning och varje mandatperiod utarbeta en klimatpolitisk handlingsplan som visar hur den samlade politiken klarar att nå klimat- målen.

En lagreglering stärker förutsättningarna för ett effektivt klimatpolitiskt arbete

Miljömålsberedningen föreslår att det klimatpolitiska ramverket kompletteras med ett rättsligt stöd i form av en klimatlag. Införandet av en klimatlag stärker förutsättningarna för regeringen att bedriva ett fortsatt effektivt klimatpolitiskt arbete.

En klimatlag bör innehålla grundläggande delar av det klimatpolitiska ramverket

Miljömålsberedningen föreslår att klimatlagen ska innehålla bestämmelser om vad det klimatpolitiska arbetet ska syfta till, om att arbetet ska utgå från ett långsiktigt, tidssatt utsläppsmål beslutat av riks- dagen, om hur regeringen ska planera och följa upp det klimatpolitiska arbetet och om vilken information som ska lämnas till riksdagen.

13

Sammanfattning

SOU 2016:21

Samlad konsekvensbedömning

Det är stora osäkerheter behäftade med att bedöma utvecklingen 30 år fram i tiden. De samhällsekonomiska bedömningarna bör därför läsas med försiktighet och resultaten snarast ses som indika- tioner och kvalificerade resonemang.

En viktig utgångspunkt för konsekvensanalysen är att Sverige och Europa inte är ensamma om att ställa om till låga utsläpp utan att det återfinns liknande styrning på samtliga ekonomiskt betydelsefulla marknader.

Resultaten från internationella studier pekar mot att omställ- ningar till utsläpp nära noll skulle kunna genomföras till årliga kostnader motsvarande enstaka procentenheter av BNP. Då har de betydande sidovinster som finns inom bland annat hälsoområdet inte räknats in. Beredningen har också genomfört en egen studie med en energisystemmodell, specifikt anpassad för svenska förhåll- anden. Resultaten från analysen ligger i linje med resultaten från de internationella studierna. Sammantaget indikerar de genomförda analyserna att effekterna på den svenska ekonomin inte borde avvika jämfört med andra OECD-länder.

Förslaget om förstärkning av formerna för det klimatpolitiska arbetet medför i sig inga samhällsekonomiska konsekvenser. Det klimatpolitiska rådet innebär en årlig statsfinansiell utgift på cirka 10 miljoner kronor.

14

1 Författningsförslag

1.1Förslag till klimatlag

Härigenom föreskrivs följande.

1 § I denna lag finns bestämmelser om regeringens klimatpolitiska arbete, vad arbetet ska syfta till och hur det ska bedrivas.

Grundläggande bestämmelser om mål för den offentliga verksamheten och regeringens arbetsuppgifter finns i regerings- formen, riksdagsordningen och budgetlagen (2011:203).

2 § Regeringen ska bedriva ett klimatpolitiskt arbete som syftar till att förhindra farlig störning i klimatsystemet. Det klimatpolitiska arbetet ska bidra till att skydda ekosystemen samt nutida och framtida generationer mot skadliga effekter av klimatförändring.

Arbetet ska inriktas på att minska utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser och att bevara och skapa funktioner i miljön som motverkar klimatförändring och dess skadliga effekter.

Arbetet ska vila på vetenskaplig grund och baseras på relevanta tekniska, sociala, ekonomiska och miljömässiga överväganden.

3 § Regeringens klimatpolitiska arbete ska utgå från det långsiktiga, tidssatta utsläppsmål som riksdagen har fastställt.

Regeringen ska sätta de övriga utsläppsminskningsmål som behövs för att nå det långsiktiga målet.

Klimatpolitiska och budgetpolitiska mål och riktlinjer ska samverka och förstärka varandra.

15

Författningsförslag

SOU 2016:21

4 § Regeringen ska lämna en klimatårsredovisning till riksdagen i budgetpropositionen.

Klimatårsredovisningen ska innehålla en redovisning av utsläpps- utvecklingen under året, de viktigaste besluten inom klimatpolitiken under året och vad de besluten kan betyda för utvecklingen av växthusgasutsläppen samt en bedömning av om det finns behov av ytterligare åtgärder och, i så fall, när och hur beslut om sådana åtgärder kan fattas.

5 § Regeringen ska vart fjärde år ta fram en klimatpolitisk handlingsplan. Handlingsplanen ska lämnas till riksdagen året efter ordinarie val till riksdagen har hållits.

Handlingsplanen bör innehålla

1.en redogörelse för Sveriges åtaganden internationellt och inom EU,

2.en redogörelse för historiska utsläppsdata avseende växthusgaser fram till den senaste rapporterade utsläppsinventeringen,

3.en redogörelse för prognosticerade utsläppsminskningar,

4.en redogörelse av utfallet av vidtagna åtgärder för utsläpps- minskningar,

5.en beskrivning av planerade åtgärder för utsläppsminskningar med en ungefärlig uppgift om när dessa åtgärder kan börja gälla,

6.en beskrivning av i vilken grad beslutade och planerade utsläppsminskande åtgärder kan förväntas bidra till att de nationella och globala klimatmålen kan uppnås,

7.en redogörelse för i vilken mån beslutade och planerade åtgärder inom olika utgiftsområden påverkar möjligheterna att nå de nationella och globala klimatmålen och

8.en beskrivning av vilka ytterligare åtgärder eller beslut som kan behövas för att nå de nationella och globala klimatmålen.

Denna lag träder i kraft den xxx.

16

2Uppdraget och hur det genomförts

2.1Uppdraget

Miljömålsberedningen

Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillsätta en parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås. Beredningen har tagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder.

Uppdraget

Regeringen beslutade den 18 december 2014 att ge Miljömåls- beredningen i uppdrag att föreslå ett klimatpolitiskt ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik (dir. 2014:165). Uppdraget har därefter delats i två delar (dir. 2015:101). I detta betänkande redovisas beredningens förslag om ett klimatpolitiskt ramverk. Den andra delen av beredningens uppdrag, förslag till en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik, lämnas i juni 2016.

Uppdragets syfte

Syftet med uppdraget är att skapa långsiktiga mål, styrning mot de långsiktiga målen och en bred förankring av klimatpolitikens övergripande inriktning. Beredningen ska ta fram ett klimat- politiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning. Ramverket ska

17

Uppdraget och hur det genomförts

SOU 2016:21

skapa förutsättningar för en transparent och kraftfull styrning och uppföljning av arbetet med att nå klimatmålen på ett samhälls- ekonomiskt effektivt sätt. Beredningen ska också belysa för- och nackdelar med en klimatlag och om lämpligt föreslå hur en sådan bör utformas. Det långsiktiga målet ska enligt direktivet ta sin utgångspunkt i den netto-noll-vision som riksdagen tidigare ställt sig bakom1.

Uppdragets genomförande

Beredningen har genomfört uppdraget i bred dialog med berörda aktörer. Ett stort antal experter och sakkunniga från olika samhällsintressen är knutna till beredningen och har haft direkt möjlighet att komma med synpunkter under utredningens gång. Utöver dessa experter har två referensgrupper, en med stats- vetenskaplig och juridisk kompetens och en med klimatekonomisk kompetens, bidragit i arbetet. Beredningen har även hållit ett stort antal öppna kunskapsseminarier inom olika ämnesområden samt låtit experter inom olika områden avge utredningsrapporter.

Bilagor till betänkandet

I bilaga 1–4 redovisas beredningens direktiv. Bilaga 5–7 innehåller underlag framtaget av beredningens kansli. För innehållet i dessa bilagor svarar kansliet. I bilaga 5 sammanställs och analyseras 2050– scenarier och i bilaga 6 beskrivs klimatpolitiska ramverk i några andra länder. Bilaga 7–10 består av en rättsutredning, jämte inhämtade expertrapporter, avseende frågan om möjligheten att införa en klimatlag.

1 Prop. 2008/2009:162.

18

SOU 2016:21

Uppdraget och hur det genomförts

2.2Underlag

Förenta nationernas klimatpanels femte rapport

Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), publicerade 2013 och 2014 sin femte utvärdering av kunskapen om klimatets förändring2. Rapporten lämnades i form av fyra delrapporter (om jordens klimatsystem i förändring och framtida projektioner, om effekter på ekosystem och samhälle, sårbarhet och anpassning, åtgärder för utsläppsminskningar samt en syntes av de tre övriga delrapporterna).

Riksrevisionens granskning 2009–2013

Riksrevisionen konstaterar i sin granskning av den svenska klimat- politiken3 bland annat att klimatfrågan ställer särskilda krav på styrning och uppföljning eftersom den sträcker sig över lång tid och berör många olika sektorer och aktörer. Riksrevisionen rekom- menderar regeringen att samordna klimatmålen med andra över- gripande samhällsmål, exempelvis transportpolitiska mål och mål för samhällsplaneringen. Riksrevisionen pekar också på behovet av att fastställa en ungefärlig bana för hur utsläppen långsiktigt ska minska, även efter 2020, att tydliggöra ansvar och mandat samt att styra resurserna för att åstadkomma en samlad och avvägd rapportering och analys.

OECD:s granskning

År 2014 genomförde OECD sin tredje granskning av Sveriges miljöpolitik. Den visar att Sverige är ett föregångsland inom miljö- politiken och har utvecklat metoder som kommer att vara av intresse för andra länder. I granskningen framhålls dock att Sverige kommer att behöva öka sina ansträngningar om landet ska kunna uppnå sina ambitiösa miljömål, inte minst målet om att minska nettoutsläppen av växthusgaser till noll fram till år 2050. Mot denna bakgrund rekommenderar OECD att Sverige bör främja en

2AR5, Assessment Report 5.

3Riksrevisionen (2013).

19

Uppdraget och hur det genomförts

SOU 2016:21

mer långtgående integrering av transport- och klimatpolitiken, utarbeta en strategisk handlingsplan med nationella etappmål mot mål till 2050 samt skapa institutionella arrangemang som befrämjar tvärsektoriella perspektiv och samarbete mellan myndigheter4.

The 2015 Global Climate Legislation Study

Studien ”The 2015 Global Climate Legislation Study” samman- ställer och redovisar det klimatpolitiska arbete som bedrivs i 99 länder. Enligt forskning som studien hänvisar till är klimatpolitiska ramverk ett effektivt sätt att driva klimatarbetet framåt. Vid tillfället för studien fanns klimatpolitiska ramverk i 82 av de 99 studerade länderna, varav de svenska propositionerna 2008/09:162 och 163, En sammanhållen klimat- och energipolitik, nämns som ett sådant ramverk.

I bilaga 6 till betänkandet lämnas en övergripande redovisning av studien och av klimatpolitiska ramverk i några andra länder.

Naturvårdsverkets rapport Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050

I rapporten redovisas bland annat ett antal s.k. målscenarier över möjliga utvecklingsvägar mot låga utsläpp av växthusgaser år 2050 samt förslag på centrala styrmedelsförändringar för att nå låga utsläppsnivåer på längre sikt. År 2014 var utsläppen av växthusgaser 24 procent lägre än 1990, samtidigt som Naturvårdsverket bedömer att konsumtionsrelaterade utsläpp har ökat5.

I bilaga 5 till betänkandet redovisas en bearbetning av några av målscenarierna från Naturvårdsverkets rapport. I bilagan redovisas också en kortfattad beskrivning av hur de nationella utsläppen av växthusgaser utvecklats under perioden 1990–2013 i Sverige. Även detta underlag kommer från Naturvårdsverket.

4OECD (2014).

5Naturvårdsverket (2012a), (2012b).

20

3Den globala klimatutmaningen och Sveriges ansvar

3.1Världen behöver nå nollutsläpp av koldioxid vid mitten av seklet

Miljömålsberedningens bedömning:

Historiska och pågående utsläpp av växthusgaser ger redan upphov till påtaglig och allvarlig klimatförändring, vilket medför oacceptabla risker för ekosystem och samhällen.

För att nå Parisavtalets mål om att hålla den globala temperatur- ökningen väl under 2 grader, och sträva mot att begränsa den till 1,5 grader, krävs att världens samhällen i snabb takt ställer om till nollutsläpp av koldioxid och andra växthusgaser, utsläpp som behöver övergå till negativa nivåer under andra hälften av det här århundradet.

Nuvarande utveckling medför oacceptabla risker för ekosystem och samhällen

Utsläppen av växthusgaser har redan medfört omfattande konsekvenser för ekosystem och samhällen, genom ökad nederbörd, extrema väderhändelser och höjda havsnivåer.1 År 2015 var det hittills varmaste året sedan temperaturmätningarna startade globalt och under året överskred det uppmätta årsmedelvärdet för halten koldioxid i atmosfären för första gången 400 miljondelar2.

1IPCC (2014a).

2https://www.wmo.int/media/content/greenhouse-gas-concentrations-hit-yet-another- record

21

Den globala klimatutmaningen och Sveriges ansvar

SOU 2016:21

Om utsläppen av växthusgaser fortsätter i nuvarande takt kommer det att bidra till en förstärkt påverkan på klimatsystemet och öka risken för allvarliga, genomgripande och oåterkalleliga effekter för människor och ekosystem. Med stigande medeltemperatur ökar risken för abrupta och irreversibla förändringar, så kallade tröskeleffekter, i många av de viktigaste ekosystemen. Om sådana trösklar överskrids kan temperaturen stiga ytterligare med risk för oöverskådliga konsekvenser för såväl ekosystem som samhällen3.

Parisavtalets temperaturmål innebär att utsläppen av koldioxid behöver nå nollnivåer i alla delar av världen i mitten av århundradet

Det globala avtalet från Förenta nationernas klimatmöte i Paris i december 2015 ökar kraven på en snabb samhällsomställning, omfattande utsläppsminskningar i alla samhällssektorer i kombination med omfattande åtgärder som sänker energiefterfrågan. Parisavtalet temperaturmål innebär att den globala temperaturökningen ska hållas väl under 2 grader och att den fortsatta inriktningen ska vara att begränsa den till 1,5 grader. För att klara en sådan begränsning av temperaturökningen krävs omfattande och snabba minskningar av utsläppen av koldioxid ner till nollnivåer i alla delar av samhället vid mitten av århundradet, följd av negativa utsläppsnivåer under resten av århundradet.

Det är i huvudsak de kumulativa utsläppen av långlivade växthusgaser (framför allt koldioxid) som avgör storleken på temperaturökningen. Den kvarvarande koldioxidbudgeten för att sannolikt4 klara att begränsa temperaturökningen till högst två grader bedöms av IPCC vara mindre än 1 000 giga ton koldioxid vilket motsvarar ungefär 20 års koldioxidutsläpp vid dagens nivåer globalt. Att begränsa den globala medeltemperaturhöjningen till högst 1,5 grader med samma grad av sannolikhet innebär en än mer begränsad koldioxidbudget (mindre än hälften så stor)5.

3IPCC(2014a).

4Med minst 66 procents sannolikhet.

5Enligt Parisavtalet ska IPCC under 2018 redovisa en analys av vad som krävs för att minska utsläppen i enlighet med målet om högst1,5 graders uppvärmning. Rogelj m.fl. (2015); Clarke m.fl. (2014 s. 441); van Vuuren m.fl. (2015).

22

SOU 2016:21

Den globala klimatutmaningen och Sveriges ansvar

Det gap som föreligger mellan Parisavtalets ambitionsnivå och de nationella klimatplanerna (NDC) under avtalet är omfattande och oroväckande. Om de nuvarande klimatplanerna realiseras beräknas 75 procent av resterande koldioxidbudget för detta århundrade vara intecknad redan år 2030.6

Betydande ambitionshöjningar kommer alltså krävas från alla parter, enskilda länder, näringslivet och civilsamhället i den fortsatta processen. De närmaste åren är av avgörande betydelse för om världen över huvud taget ska kunna klara en utsläppsnivå som ligger väl under två graders uppvärmning. För att möjliggöra en utveckling som är förenlig med Parisavtalets målsättningar behöver de globala utsläppen kulminera så snart som möjligt, därefter minska i snabb takt, för att uppnå en nettonegativ balans mellan utsläpp och upptag under andra hälften av det här århundradet7. Trögheter och tröskeleffekter i klimatsystemet gör också att skyndsamma utsläppsminskningar är nödvändiga.

3.2Sverige tar ansvar för en fortsatt effektiv klimatpolitik

Miljömålsberedningens bedömning:

Den svenska traditionen med en bred politisk uppslutning kring en ambitiös och kraftfull klimatpolitik ska fortsätta.

Sverige ska vara ett ledande land i det globala arbetet med att förverkliga Parisavtalets ambitiösa målsättningar och ta ansvar för våra historiska utsläpp. Sverige ska fortsätta vara en internationell förebild genom sitt nationella klimatarbete och genom att bidra till finansiering av utsläppsminskningar och anpassningsåtgärder i utvecklingsländer.

6Beräkningen avser den koldioxidbudget som enligt IPCC är förenlig med tvågradersmålet, UNFCCC (2015).

7För att uppvärmningen ska kunna begränsas till max 1,5 grader eller väl under två grader handlar det om att balansen behöver bli nettonegativ dvs. upptag i form av olika typer av förstärkta kolsänkor (i mark och växande skog samt t.ex. genom lagring av koldioxid av biogent ursprung) behöver överstiga kvarvarande utsläpp.

23

Den globala klimatutmaningen och Sveriges ansvar

SOU 2016:21

En ekonomiskt, socialt och ekologiskt långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik kännetecknas av att den har ambitiösa mål, ett strukturerat och transparent arbetssätt samt ambitiösa och väl utformade styrmedel. Sverige har goda förutsättningar att minska de nationella utsläppen av växthusgaser och kan därför anta långtgående och ambitiösa klimatmål.

Sveriges klimatpolitik ska fortsätta bygga på en bred politisk uppslutning

I Sverige råder det sedan lång tid en bred politisk enighet om den allmänna inriktningen på klimatpolitiken, inklusive vikten av att Sverige fortsätter att vara föregångsland i det internationella klimatarbetet. I klimatpropositionerna från 2001, 2006 och 2009 uttryckte de dåvarande regeringarna att Sverige ska driva en kraftfull klimatpolitik i syfte att begränsa klimatpåverkan genom åtgärder både inom och utom landet8. Sveriges klimatpolitik ska även fortsättning- svis utgå från en bred politisk enighet. Beredningens arbete med ett förstärkt klimatpolitiskt ramverk bygger vidare på det arbete som utvecklats under tidigare regeringar sedan början på 1990-talet.

Sverige ska fortsätta bedriva en ambitiös och långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik och vara en förebild för andra länder

Som industriland har Sverige ett särskilt ansvar såväl för att minska de egna klimatpåverkande utsläppen som att bidra till att utveckla lösningar som andra länder kan anamma och att finansiera utsläpps- minskningar och anpassningsåtgärder i utvecklingsländer.

I ett globalt perspektiv är de svenska utsläppen av växthusgaser små i absoluta tal, samtidigt som utsläppen per person överstiger hållbara nivåer.

Sveriges främsta bidrag till det internationella arbetet med att nå Parisavtalets ambitiösa målsättningar är därför att agera som förebild. Det kan Sverige göra genom att delta och bidra aktivt i internationellt samarbete, genom att vara pådrivande för minskade

8 Prop. 2001/02:55; Prop. 2005/06:172; Prop. 2008/09:162.

24

SOU 2016:21

Den globala klimatutmaningen och Sveriges ansvar

utsläpp inom EU samt genom att genomföra en långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik som helt eller delvis är möjlig att ta efter av andra länder.

Sverige har, på många områden, särskilt goda förutsättningar för att nå låga utsläppsnivåer och kan därmed även anta ambitiösa långsiktiga utsläppsmål. Sverige har redan minskat utsläppen av växthusgaser till låga nivåer i stora delar av landets energissystem9.

Åtgärder i Sverige förutsätts samtidigt genomföras på ett sådant sätt att de inte medför att utsläppen ökar i andra länder10.

En grundförutsättning för beredningens ställningstaganden är att världen ställer om i riktning mot de mål som formulerades gemensamt i Parisavtalet. Sverige och Europa antas därmed inte vara ensamma om att ställa om–konkurrensutsatt industri förväntas utsättas för styrning mot minskade utsläpp av växthusgaser på samtliga viktiga marknader. Även EU:s klimatpolitik förutsätts skärpas som följd av ambitionshöjningen i Parisavtalet. Beredningen menar att det är viktigt att skärpta svenska nationella klimatmål även leder till att de EU-gemensamma utsläppen minskar, så att inte höga ambitioner med låga utsläpp i Sverige leder till att andra länder inom ramen för EU:s gemensamma åtagande kan fortsätta ha relativt sett högre utsläpp.

3.3Utmaningar och möjligheter för Sverige

Miljömålsberedningens bedömning:

Att gå före i omställningen till ett samhälle med låga utsläpp av växthusgaser kan medföra en rad fördelar och möjligheter men även utmaningar för Sverige. En stor utmaning är att resten världen, inklusive EU, förmår skärpa sin klimatpolitik. I Sverige är utmaningen att minska utsläppen störst inom transport- sektorn, jordbruket och basindustrin där behovet av ökad

9Detta förhållande kan även leda till att jämförelser av procentuella minskningsnivåer mellan Sverige och andra länder kan bli missvisande. Den svenska ambitionsnivån kan om den endast räknas procentuellt förefalla vara lägre eftersom utsläppen var lägre i Sverige redan det år som jämförelsen utgår i från. Till exempel uppskattar EU-kommissionen att en 80 procentig minskning jämfört med 1990 för hela EU resulterar i ett per capita utsläpp på 2,2 ton 2050 medan en 80 procentig minskning av utsläppen i Sverige till 2050 resulterar i ett per capita utsläpp på 1,2 ton.

10I enlighet med en av strecksatserna under Generationsmålet i miljömålssystemet.

25

Den globala klimatutmaningen och Sveriges ansvar

SOU 2016:21

styrning behöver ske på ett sätt som gör att omställningen går hand i hand med stärkt konkurrenskraft och tillskapande av nya, hållbara arbetstillfällen.

Vårt land har unika möjligheter

Vårt land har rika naturtillgångar och möjligheterna att försörja landet med förnybar energi är goda. Sverige har i dag en elproduktion med mycket små utsläpp av växthusgaser. En utgångspunkt för beredningens antaganden är att Sveriges elsystem fortsätter att producera med små utsläpp av växthusgaser. Arbetet med Sveriges framtida elsystem är dock en fråga för Energikommissionen, vars uppdrag är följande: Energikommissionens uppdrag är att se över det framtida behovet av energi utifrån aktuell och befintlig forskning. Kommissionen ska identifiera vilka utmaningar och möjligheter som finns för den framtida energiförsörjningen. Elförsörjningen är en viktig fråga för Sveriges utveckling och konkurrenskraft. Därför har kommissionen ett särskilt fokus på el. Uppdraget är att lämna ett underlag till en bred politisk överenskommelse om energipolitikens inriktning, med fokus på 2025 och framåt. Sverige är ett av världens skogrikaste länder och har därmed en unik resurs som historiskt varit en av grunderna till vår ekonomiska utveckling. I ett perspektiv där fossila bränslen och användning av material med hög negativ klimatpåverkan behöver fasas ut ska skogen också i framtiden vara en stor tillgång för en framväxande och hållbar bioekonomi där den biologiska mångfalden och skogens sociala värden värnas. Sveriges möjligheter att fortsätta utveckla och exportera varor och tjänster med hög klimatnytta är dessutom mycket goda även på andra områden.

Den fortsatta omställningen av Sveriges energissystem inklusive transportsystemet kan även genomföras med många samtidiga nyttor vid sidan av låga växthusgasutsläpp. Till exempel när Sverige nu ska öka takten i samhällsbyggandet med ökad nybyggnation och renovering av våra bostäder och i den fortsatta utvecklingen mot ett hållbart transportsystem.

26

SOU 2016:21

Den globala klimatutmaningen och Sveriges ansvar

De svenska utmaningarna handlar främst om transporter, jordbruk och basindustri

Sveriges främsta utmaningar ligger i att nå en fossilfri, och konkurrenskraftig transportsektor, en hållbar och konkurrens- kraftig basindustri med låga utsläpp av växthusgaser och ett hållbart och konkurrenskraftigt jordbruk som producerar livsmedel och ekosystemtjänster på ett sätt som också bidrar till att klimatmålet kan nås. För att lyckas väl även med denna uppgift är Sverige delvis beroende av att världen och EU också skärper sin klimatpolitik. Det är en utmaning för Sverige att utforma en politik som i väl avvägda steg bidrar till utsläppsminskningar med bibehållen konkurrensförmåga i ovan nämnda sektorer. Om politiken lyckas väl även på dessa områden kan det leda till fördelar och möjligheter för företag i Sverige och för landet som helhet.

Samhällsomställningen ger möjligheter till nyinvesteringar

Långsiktiga spelregler i klimatpolitiken genom ett tydligt långsiktigt mål skapar större förutsägbarhet för olika aktörer i samhället att investera i ny teknik och att ta tillvara nya möjligheter. En omställning till ett samhälle med låga utsläpp ställer krav på innovation och utveckling som kan leda till nya arbetstillfällen och företag som tillhandahåller klimatsmarta varor och tjänster.

Satsningar på forskning och innovation är särskilt betydelsefulla

En betydelsefull del i en framåtsyftande och pådrivande klimatpolitik är insatser för forskning och utveckling inom strategiskt viktiga områden. Det kommer att krävas gemensamma satsningar på forskning och innovation i samarbete mellan samhälle och näringsliv. Särskilt gäller detta processindustrin där fokus behöver läggas såväl på ny, koldioxidfri processteknik som på teknik för avskiljning, upptag och lagring av koldioxid. Beredningen avser att återkomma i dessa frågor i sitt nästa betänkande.

27

4Ett samlat förslag till klimatpolitiskt ramverk

4.1Sverige behöver stabila ramar för det klimatpolitiska arbetet

Miljömålsberedningens bedömning:

Det svenska klimatpolitiska arbetet ska kännetecknas av lång- siktighet, kontinuitet, tydlighet och transparens.

Sverige behöver ett ambitiöst och långsiktigt mål, ett tydligt regelverk för hur arbetet ska bedrivas samt kraftfulla konkreta åtgärder som minimerar de nationella utsläppen av växthusgaser inom ramen för en ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar utveckling.

Det klimatpolitiska arbetet ska vara långsiktigt, kontinuerligt, tydligt och transparent

Miljömålsberedningen har utarbetat ett förslag till klimatpolitiskt ramverk för Sverige som kännetecknas av långsiktighet, kontinuitet, tydlighet och transparens. Ramverket syftar till att synliggöra behovet av samhällsomställning för att nå klimatmålen, att involvera samtliga politikområden och samhällsaktörer i det fortsatta arbetet samt att löpande informera riksdagen om hur arbetet fortskrider och hur det påverkar utsläppsutvecklingen. Ramverket skapar en gemensam plattform för det fortsatta arbetet under decennier framöver. Ramverket har utformats så att det är tydligt och inkluderande för alla aktörer som behöver bidra i arbetet. Det ger utrymme för olika avvägningar när så behövs men ändå tillräckligt fast för att skapa en

29

Ett samlat förslag till klimatpolitiskt ramverk

SOU 2016:21

grundläggande förutsägbarhet och stabilitet i arbetet. Det är kongruent med det politiska systemet i Sverige och med den svenska förvaltningsrättsliga traditionen.

För att skapa bästa möjliga förutsättningar för stat, kommuner, landsting, företag, enskilda och civilsamhället att möta de utmaningar och möjligheter som Sverige står inför behövs en entydig färdriktning och klara spelregler. Genom långsiktig styrning med entydliga och stabila mål, en kontinuerlig uppföljning och en tydlig rollfördelning mellan regeringen, riksdagen och olika myndigheter skapas förut- sättningar för en successiv och kostnadseffektiv minskning av växthusgasutsläppen.

Beredningens förslag preciserar, stärker och kompletterar nuvarande mål- och uppföljningssystem i klimatpolitiken

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har lagts fast av riksdagen och är utformat i enlighet med Förenta nationernas ram- konvention om klimatförändring (Klimatkonventionen)1. Miljö- kvalitetsmålet är preciserat genom ett temperaturmål och ett koncentrationsmål. Under målet finns dessutom ett etappmål till 2020. Till dagens ramverk hör också netto-noll-visionen till 2050. Visionen innebär att Sverige år 2050 har en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären2.

Systemet för uppföljning bygger främst på särskilt inrättade kontrollstationer för klimatmålen samt de årliga uppföljningar och fördjupade utvärderingar som sker inom ramen för miljömåls- systemet. Dessutom genomförs återkommande internationella rapporteringar under klimatkonventionen och till EU.

Beredningens förslag tar sin utgångspunkt i miljökvalitetsmålet, beslutat etappmål och netto-noll-visionen samt det befintliga upp- följningssystemet. Beredningens förslag om ett preciserat långsiktigt utsläppsmål väger så långt möjligt in det skärpta globala temperatur- mål som parterna under Klimatkonventionen kom överens om vid COP21-mötet i Paris i december 2015. Beredningen vill framhålla att

1 Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändring.

United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). 2 Prop. 2008/2009:162.

30

SOU 2016:21

Ett samlat förslag till klimatpolitiskt ramverk

miljökvalitetsmålets temperaturmål och koncentrationsmål behöver ses över med anledning av Paris-avtalet.

Även EU:s gemensamma klimatpolitik är på olika sätt integrerad i den nationella klimatpolitiken. EU:s nuvarande mål är att de samlade utsläppen av växthusgaser ska minska med minst 40 procent till 2030 respektive 80–95 procent till 2050 relativt 1990. Det EU-gemensamma klimat- och energiramverket till 2030 är under utveckling. Arbetet förväntas resultera i vissa skärpningar av det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter, nationella åtaganden för minskningar av de utsläpp som inte omfattas av handelssystemet till 2030 samt gemensamma regelverk för hur upptag och avgång av koldioxid i skog- och mark får beräknas. Beredningens förslag till ramverk bygger, så långt möjligt, vidare även på denna grund. Beredningen menar att det är en viktig princip att skärpta svenska nationella klimatmål även leder till att de EU-gemensamma utsläppen minskar, så att inte höga ambitioner med låga utsläpp i Sverige leder till att andra länder inom ramen för EU:s gemensamma åtagande kan fortsätta ha relativt sett högre utsläpp.

4.2Det klimatpolitiska ramverket ska reglera mål, procedurer för planering och uppföljning samt ansvar och roller

Miljömålsberedningen föreslår:

Ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål, planering och uppföljning utformas för att förstärka arbetet med att nå miljö- kvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Beredningen föreslår att hela ramverket underställs riksdagens prövning och att delar av ramverket lagregleras.

Ramverket består av:

ett långsiktigt mål för 2045,

en målbana med etapper för utsläppsminskningar på vägen (redovisas i nästa betänkande),

former för regeringens planering och uppföljning av politiken för att nå de uppsatta målen,

31

Ett samlat förslag till klimatpolitiskt ramverk

SOU 2016:21

periodiska redovisningar till riksdagen och

ett klimatpolitiskt råd med uppgift att, som ett oberoende expertorgan, granska den förda politiken.

Miljömålsberedningen har i sin analys identifierat ett antal faktorer inom klimatarbetet som behöver förstärkas för att klimatpolitiken ska bli mer effektiv. Våra iakttagelser överensstämmer med den kritik som framförts av Riksrevisionen i den granskning som slut- rapporterades 20133. Liknande slutsatser dras även av OECD i den granskning organisationen gjorde av Sveriges miljöpolitik 20144.

Det handlar i första hand om bristande tydlighet om den långsiktiga kursen. Det har saknats ett tydligt mål för hur mycket utsläppen av växthusgaser ska minska på längre sikt, med tydliga etappmål längs vägen. Därmed saknas även en långsiktig strategi för hur reduktionen ska gå till som kan ge tydliga och långsiktiga signaler till samhällets olika aktörer. Riksrevisonen pekade i sin granskning också på att viktiga förutsättningar för styrning har saknats vilket ger sämre förutsättningar för samordning och prioritering mellan olika samhällsmål. Beredningens förslag till mål för 2045 redovisas i kapitel 5. I nästa betänkande kommer beredningen också att precisera en målbana med etapper på vägen mot 2045.

Den andra frågan handlar om att det saknats kontinuitet i klimatpolitiken. Viss kritik har riktats mot att dagens system inte säkerställer att det klimatpolitiska arbetet bedrivs på ett kontinuerligt och långsiktigt sätt. Ett exempel på detta är att miljö- kvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har följts upp på ett mer oregelbundet sätt än övriga miljökvalitetsmål. För att skapa en större kontinuitet i regeringens klimatarbete föreslår beredningen ett delvis lagreglerat planerings- och uppföljningssystem med en struktur för ansvar och roller för myndigheternas och regeringens arbete. Systemet beskrivs i kapitel 7.

Den tredje iakttagelsen som beredningen gör är att många myndigheter har tydliga uppgifter och ansvar när det gäller att ta fram statistik och data till såväl den internationella rapporteringen som den nationella uppföljningen. Analysen av denna statistik och

3Riksrevisionen (2013).

4OECD (2014).

32

SOU 2016:21

Ett samlat förslag till klimatpolitiskt ramverk

analysen av effekter av olika styrmedel och andra offentliga insatser är däremot spridd på flera myndigheter utan att någon har ett tydligt helhetsansvar. Här ansluter sig beredningen till Riks- revisionens förslag att den samlade analysen av effekter av olika styrmedel behöver förbättras. Det är mot denna bakgrund som beredningen föreslår att ett klimatpolitiskt råd inrättas. En granskning av den samlade politiken bör göras från ett brett samhällsperspektiv för att komplettera den bild som ges av regeringen och myndig- heterna. Beredningen utvecklar förslaget om ett klimatpolitiskt råd i kapitel 6.

Beredningen vill som en fjärde punkt lyfta fram betydelsen av att politiken är sammanhängande och att behovet av att nå klimatmålen ingår som en integrerad del i flera politikområden, till exempel transportpolitiken. Bristen på samordning mellan olika politikområden är en central fråga när en mer effektiv politik ska arbetas fram. Även detta överensstämmer med Riksrevisionens slutsatser. Förslaget om att regeringen varje mandatperiod ska ta fram en handlingsplan som visar hur den samlade politiken på ett samhällsekonomiskt effektiv sätt leder mot målen samt att planen ska granskas av ett klimatpolitiskt råd syftar till en mer effektiv politik präglad av större långsiktighet, kontinuitet, transparens och tydlighet – allt för att förverkliga visionen om ett Sverige med netto-noll-utsläpp eller lägre vid mitten av seklet.

Beredningen föreslår att ramverket underställs riksdagens prövning och att delar av ramverket lagregleras, se kap. 8.

33

5Slå fast ett långsiktigt mål till 2045

5.1Förslag till långsiktigt mål

Miljömålsberedningen föreslår att:

Senast år 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Målet innebär en tidigareläggning och precisering av den tidigare visionen om netto-noll-utsläpp till 2050.

Senast år 2045 ska utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium, i enlighet med Sveriges internationella växthusgas- rapportering, vara minst 85 procent lägre än utsläppen år 1990. För att nå målet får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung där rimliga alternativ saknas räknas som en åtgärd (CCS).

Kompletterande åtgärder för att nå netto-noll-utsläpp får tillgodoräknas i enlighet med internationellt beslutade regler.

Målet år 2045 förutsätter höjda ambitioner i EU:s utsläpps- handelssystem (EU-ETS).

Förslaget tar sin utgångspunkt i Parisavtalet

Parisavtalet innebär att världens alla länder behöver skärpa sina klimatambitioner. Avtalet ställer beredningens uppdrag och utgångs- punkter i ett nytt ljus. Ett mål om att väl underskrida två graders temperaturökning och sträva mot att temperaturökningen begränsas till högst 1,5 grader innebär enligt forskningen att den återstående globala utsläppsbudgeten blir ännu mer begränsad

35

Slå fast ett långsiktigt mål till 2045

SOU 2016:21

jämfört med den ”utsläppsbudget” som EU:s 2050 mål och den svenska netto-noll-visionen utgår från. Enligt globala så kallade 1,5- gradersbanor (se bilaga 5) skulle målet i Parisavtalet kunna nås om de globala utsläppen av koldioxid når netto noll runt 2050, för att därefter vara negativa under resten av århundradet. De totala utsläppen av växthusgaser behöver även de nå netto-noll-nivåer i god tid före 2100.

Beredningen menar att det nu är centralt att alla parter under avtalet, enskilda länder, kommuner, företag och civilsamhället snarast tar ytterligare steg för att på allvar agera i enlighet med Parisavtalet.

Ett första sådant steg för Sverige är att den svenska netto-noll- visionen nu preciseras och tidigareläggs med innebörden att den ska uppnås år 2045 för att Sverige därefter ska kunna uppnå negativa utsläpp.

Beredningens förslag till nationellt mål för 2045, som motsvarar ett genomsnittligt utsläpp på knappt 0,9 ton1 per capita och sammanlagda netto-noll-utsläpp vid samma tid, innebär att Sverige tar på sig ett ambitiöst åtagande.

Målet är ambitiöst till exempel jämfört med vad landet skulle tilldelas i form av utsläppsutrymme enligt fördelnings- och rättvise- principer som utgår från att länders genomsnittliga utsläpp per capita ska konvergera på sikt. Slutsatsen gäller även jämfört med de globala 1,5-gradersbanor2 som hittills tagits fram, se bilaga 53.

Om analysen istället utgår från fördelningsprinciper som även väger in ett lands historiska utsläpp och ekonomiska kapacitet (BNP/capita), så bör Sverige även bidra till globala utsläpps- minskningar som till och med är mer omfattande än landets samlade utsläpp4. Ett sådant ansvarstagande kräver att Sverige finansierar ytterligare åtgärder i andra länder, ytterligare utvecklar möjligheterna att åstadkomma negativa utsläpp, i form av till

1Vid en befolkning på ca 12,2 miljoner invånare år 2045.

2Jämför ”Svensk klimatpolitik” SOU 2008:24 s. 165 och framåt; IPCC (2014b) s. 456 och framåt; Höhne m.fl (2014); Meinshausen m.fl. (2015).

3Enligt Clarke m.fl. (2014) hamnar de globala GHG-utsläppen för 1,5 graders banor (inklusive sänkor och bioccs) mellan 70 och 95 procent under 2010 års utsläpp globalt. I dessa banor ingår omfattande användning av teknik som innebär ett ökat upptag av koldioxid, i form bio-CCS och ökade kolsänkor. Liknande resultat redovisas av Rogelj m.fl. (2015).

4Jämför resultat för Sverige enligt GDR- SEI med Climate equity reference calculator.

36

SOU 2016:21

Slå fast ett långsiktigt mål till 2045

exempel bio-CCS och vårdar möjligheteten till ytterligare kolupptag inom jord- och skogsbruk.

Sverige kan även vara ett föregångsland för en global utveckling mot nära nollnivåer, genom att begränsa utsläppen från delar av ekonomin, främst energisektorn inklusive transportsektorn till låga nivåer redan före 2045 och samtidigt bidra till teknisk utveckling i sektorer där det i dagsläget saknas utvecklade lösningar globalt för hur utsläppen ska kunna minska till mycket låga nivåer. Det sistnämnda kan till exempel gälla för utsläppen från tillverkning av olika basmaterial som järn och stål samt cement men också för utsläpp inom jordbrukssektorn. I kap. 3 utvecklar beredningen sin syn på innebörden av att ”gå före” och hur Sverige på olika sätt kan visa ledarskap i klimatpolitiken.

Det nya förslaget till målår för det långsiktiga målet och precisering av visionen bör även bidra till uppfyllandet av ett nytt skärpt långsiktigt EU-mål, som även det förutsätts ta sin utgångs- punkt i det nya skärpta temperaturmålet i Parisavtalet.5

Världen ställer om

En utgångspunkt för beredningens förslag till mål för utsläpps- minskningar i Sverige år 2045 är att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med målen i Parisavtalet. Sverige bör agera internationellt, inom EU och genom den nationella klimatpolitiken för att driva på en sådan utveckling. Inom EU behöver den takt som taket i systemet för handel med utsläppsrätter sänks med skärpas ytterligare, se avsnitt 5.3 nedan.

5 I Miljömålsberedningens uppdrag ingår att lämna förslag på hur ett långsiktigt klimatmål med målår 2050 ska formuleras och preciseras samt vad som ska räknas in i målet. Målet ska enligt uppdraget ta sin utgångspunkt i den vision om netto-noll-utsläpp till 2050 som riksdagen tidigare ställt sig bakom. Förslaget förutsätts även bidra till att EU som helhet når målet om en utsläppsreduktion på mellan 80–95 procent jämfört med 1990. Dessa målnivåer tar båda utgångspunkt i att det med minst 66 procent sannolikhet ska gå att nå målet att den globala temperaturhöjningen begränsas till högst två grader, men har en begränsad sannolikhet att max 1,5 graders temperaturhöjning ska kunna nås.

37

Slå fast ett långsiktigt mål till 2045

SOU 2016:21

Utsläppen behöver minska i en snabbare takt

För att nå ett ambitiöst mål till 2045 och ytterligare minskningar till netto-negativa utsläppsnivåer därefter kommer det att krävas att utsläppen i Sverige minskar i en snabbare takt jämfört med nuvarande trend. För att det ska vara möjligt krävs omfattande insatser. De åtgärder och styrmedel som implementeras i närtid kommer att vara av central betydelse för möjligheterna nå kommande etappmål på kortare sikt och lägga grunden för att klara målet till 2045. Beredningen återkommer till dessa frågor i nästa betänkande.

5.2Scenarioanalyser indikerar att det långsiktiga målet kan nås med i dag känd teknik

Användning av scenarioanalyser

Beredningen har tagit del av scenarioanalyser av långsiktiga nära- nollutsläpp i Sverige. Analyserna har tagits fram genom expert- bedömningar och modellanalyser av åtgärder, omställningspotentialer och kostnader, se bilaga 5.

Naturvårdsverket med flera myndigheter6 har tagit fram scenarier (s.k. målscenarier) baserade på så kallad bottom-up analys. Myndigheternas scenarier, som delvis har uppdaterats under 2015, belyser vilka åtgärder som utifrån känd teknik i dag kan krävas för att klara en utsläppsminskning på mellan 70 procent (1,7 ton per capita år 2050) till 95 procent7 (0,3 ton per capita år 2050) jämfört med 1990 i Sverige. I scenarierna är det främst utsläppen från processindustri, men också utsläppen från avfalls- förbränning, som minskar sent, under perioden 2040–2050. För att nå 85 procents utsläppsminskning år 2045 behöver dessa teknik- förändringar ske i något snabbare takt jämfört med resultaten i scenarierna.

Kvarvarande utsläpp år 2045 och 2050 i scenarierna kommer främst från jordbrukssektorn, från industriprocesser, från förbränning av avfall av fossilt ursprung samt i form av mer diffusa utsläpp från

6Se underlag från Naturvårdsverket, Trafikverket, Jordbruksverket och Energimyndigheten i Naturvårdsverket (2012a) och Naturvårdsverket (2012b); IEA och Nordic Energy Reserach (2013); SOU 2013:84.

7Inklusive bio-CCS.

38

SOU 2016:21

Slå fast ett långsiktigt mål till 2045

förbränning av såväl fossila som biogena utsläpp (se bilaga 5). Hur långt man kan nå i scenarierna beror främst på antagandena om hur teknik som avsevärt sänker utsläppen från processindustrin utvecklas. Hur utsläppen från jordbrukssektorn utvecklas i framtiden har också stor betydelse. Miljömålsberedningen gör bedömningen att den svenska livsmedelsproduktionen både kan öka i omfattning och samtidigt vara såväl ekonomiskt konkurrenskraftig som ekologiskt hållbar. Utvecklingen behöver och kan därmed ske på ett sätt som gör att en ökad produktion inte ger upphov till större ökningar av växthusgasutsläpp eller sker på bekostnad av andra miljömål. Värt att notera är att scenarioanalyserna inte gör antaganden om beteende- förändringar vilka också kan vara en del av lösningen på klimat- omställningen.

Tidiga åtgärder i alla sektorer för att nå målet 2045

Scenarierna visar att det krävs åtgärder inom alla samhällssektorer för att det ska vara möjligt att nå nivåer nära noll 2045 på ett resurs- och energieffektivt sätt. De visar dessutom att styrmedel behöver införas och skärpas inom en snar framtid för att målen ska kunna nås. För att möjliggöra en omställning till låga utsläpp inom processindustrin krävs särskilda insatser även av staten för att motverka negativa effekter på företagens konkurrensförmåga och möjliggöra teknikutveckling med tillhörande infrastruktur. Liknande hänsynstaganden kan vara aktuella i andra sektorer, till exempel inom jordbrukssektorn. En skärpning av EU:s system för handel med utsläppsrätter minskar risken att utsläppsminskningar i Sverige, genom skärpta klimatmål, leder till ökningar av utsläppen någon annanstans inom EU (se vidare kap. 9).

Scenarioanalyser är osäkra

Beredningen är medveten om att det innebär en stor förenkling att basera bedömningar av om målnivåer mot 2050 går att nå på genomgångar av möjliga åtgärdspotentialer i olika sektorer utifrån dagens kunskap. Scenarierna är på många sätt statiska, då t ex människors värderingar och beteenden inte antas förändras i någon större utsträckning. Vidare är effekterna av den mycket snabba

39

Slå fast ett långsiktigt mål till 2045

SOU 2016:21

teknikförändringen på olika områden – inte minst digitaliseringen – svåra att förutse.

Osäkerheten, bland annat om den ekonomiska, tekniska och politiska utvecklingen i Sverige, Europa och världen mot år 2050, är mycket stor, se vidare kap. 9 och bilaga 5. Beredningen konstaterar samtidigt att den här typen av scenariobedömningar ändå görs till exempel av andra länder med långsiktiga klimatmål, av den Europeiska kommissionen och inom IPCC. Genom att i scenarierna använda ett konservativt angreppssätt kan bedömningen av åtgärdsmöjligheter åtminstone sägas visa att det (utifrån dagens kunskap) skulle kunna vara tekniskt möjligt att nå de uppsatta utsläppsmålen.

Om världen ställer om till en lågutsläppsutveckling kommer det i praktiken inte handla om en stegvis omställning av befintliga system som i scenarierna. Det handlar i stället troligen om större transformationer och utvecklingssprång som kan leda till att utsläppen av växthusgaser minskar till låga nivåer på sätt som vi i dag inte kan föreställa oss.

5.3Det långsiktiga målet bör omfatta alla utsläpp från verksamheter i Sverige

Miljömålsberedningens bedömning:

Det långsiktiga målet för utsläppsbegränsningar i Sverige till år 2045 bör gälla utsläpp från alla verksamheter i Sverige, både de som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter och de utsläpp som är utanför handelssystemet. Utsläpp från inter- nationella transporter inom sjöfart och flyg kan däremot inte i dagsläget inkluderas i målet utan måste hanteras separat.

Beredningen bedömer att ett mål för utsläppsminskningar i Sverige till år 2045 bör gälla utsläpp från alla verksamheter i Sverige med utgångspunkt i Sveriges klimatrapportering. Målet ska gälla för alla aktörer och omfatta hela ekonomin inom landets territorium, exklusive utsläpp från bunkerbränslen för internationella transporter inom sjöfart och flyg.

40

SOU 2016:21

Slå fast ett långsiktigt mål till 2045

Åtaganden i EU och internationellt omfattar de territoriella utsläppen

Beredningens förslag, att det är de territoriella utsläppen som ska omfattas av det långsiktiga målet, överensstämmer med den praxis som råder och som tillämpas i internationella avtal som till exempel Kyotoprotokollet. Även ländernas nationella klimatplaner (NDC) under Parisavtalet tar sin utgångspunkt i hur ländernas territoriella utsläpp ska minska. Som medlem i den Europeiska unionen kommer Sverige även vara bundet av unionens gemensamma minskningslöfte under Parisavtalet.

Utsläppen inom EU:s system för handel med utsläppsrätter bör ingå i det långsiktiga målet

Utsläpp som i dag omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU-ETS) ingår visserligen redan under ett EU- gemensamt tak men bör ändå omfattas av det långsiktiga målet.

Omkring trettiofem procent av de svenska utsläppen av växthusgaser ingår i dag i EU-ETS. Verksamheter inom handels- systemet får en särställning, när långsiktiga mål för utsläppen ska formuleras nationellt, eftersom ett EU-gemensamt marknadsbaserat styrmedel samtidigt förutsätts verka för att bidra till kostnadseffektiva utsläppsminskningar för just denna del av utsläppen under ett EU- gemensamt tak. Om Sverige styr mot lägre utsläpp i denna del av ekonomin finns det en risk att utsläppen tillåts öka någon annanstans inom det europeiska systemet.

I juni 2015 presenterade EU-kommissionen ett förslag8 om översyn av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Förslaget innebär bland annat att det totala antalet utsläppsrätter kommer att minska med 2,2 procent per år från och med år 2021 för att uppnå utsläppsminskningar på 43 procent till 2030.

En sådan taksänkningstakt ligger i linje med en kostnadseffektiv minskning mot ett långsiktigt klimatmål för hela EU år 2050 där de sammanlagda utsläppen minskar med 80 procent jämfört med 1990. Om denna minskningstakt fortsätter efter 2050 hamnar det tilldelade årliga utsläppsutrymmet inom EU-ETS på noll år 2057.

8 KOM (2015) 337 slutlig.

41

Slå fast ett långsiktigt mål till 2045

SOU 2016:21

Det kommer dock krävas en mer omfattande taksänkning inom EU-ETS för att systemet även ska ge incitament till åtgärder i form av till exempel CCS och för att handelssystemet ska kunna bidra till skärpta EU-mål9, som är mer i linje med Parisavtalet än de nuvarande klimatmålen.

Det långsiktiga mål till 2045 som beredningen föreslår förutsätter höjda ambitioner i EU:s utsläppshandelssystem, till exempel genom att taksänkningstakten höjs. Det är samtidigt tveksamt om EU-ETS som system kan vara en tillräcklig kraft för de tekniksprång som är nödvändiga inom viktiga delar av de industrisektorer som omfattas av systemet. Det behövs även samtidiga insatser för forskning och utveckling, för att ny teknik ska utvecklas och utsläppsminskningar ska kunna ske även i den handlande sektorn med bihållen konkurrenskraft för svensk industri.

Ett långsiktigt nationellt klimatmål som omfattar även verksam- heter inom den handlande sektorn är särskilt motiverat för att ge incitament till en sådan utveckling.

För verksamheter utanför handelssystemet förutsätter beredningen att en rad nationella styrmedel i kombination med EU-gemensamma styrmedel ska åstadkomma de erforderliga utsläppsminskningarna.

Det nu gällande beslutet vad gäller ansvarsfördelningen för enskilda medlemsländer för utsläppen inom den icke-handlande sektorn sträcker sig enbart till 2020 men förväntas under näst- kommande år förlängas till 2030. Hur dessa fördelningsbeslut kommer utvecklas efter 2030 är dock högst osäkert.

Beredningen poängterar än en gång den viktiga grundprincipen att skärpta svenska nationella klimatmål även leder till att de EU- gemensamma utsläppen minskar, så att inte höga ambitioner med låga utsläpp i Sverige leder till att andra länder inom ramen för EU:s gemensamma åtagande kan fortsätta ha relativt sett högre utsläpp.

9 EU:s nuvarande mål är att de samlade utsläppen av växthusgaser ska minska med 40 procent inom EU till 2030 respektive 80–95 procent till 2050 relativt 1990.

42

SOU 2016:21

Slå fast ett långsiktigt mål till 2045

Utsläppen från internationella transporter måste hanteras men bör i dagsläget inte inkluderas i det långsiktiga målet

Utsläpp till följd av internationella transporter är sådana utsläpp som orsakas av att internationell luftfart och sjöfart har bunkrat i Sverige. Dessa utsläpp kan ske i andra länder och inte entydigt knytas till svensk aktivitet. Denna utsläppskategori omfattas inte av nationella åtaganden att minska utsläppen. Utsläppen redovisas dock i den svenska växthusgasrapporteringen. Utsläppen uppgick 2014 till 8,2 Mton (2014) där bränsle till sjöfarten stod för 68 procent. Det bör dock noteras att den samlade klimateffekten av utsläpp från flyg är högre till följd av utsläpp på hög höjd av kväveoxider och vattenånga. Osäkerheterna är stora men många källor anger att klimateffekten kan vara minst lika stor som koldioxidens effekt. Internationell bunkring i Sverige har ökat med 128 procent mellan 1990–2014, enligt Naturvårdsverket. För flygets del har ökningen varit 70 procent sedan 1990 vilket speglar ett ökat resande. För sjöfartsbränslen är ökningen 160 procent. Sjötransporterna till och från Sverige har ökat under perioden men enligt Naturvårdsverket kan det inte förklara hela tillväxten. Den kan även delvis förklaras med att de svenska raffinaderierna har kunnat leverera lågsvavlig olja till fartygstransporter med andra slutdestinationer än Sverige.10

Parallellt med de internationella klimatförhandlingarna pågår det även en process för hur utsläppen från internationellt flyg och sjöfart ska kunna ges ett utsläppstak i framtiden. I Kyoto- protokollet från 1997 överläts ansvaret för internationellt flyg till International Civil Aviation Organisation (ICAO) och för sjöfart till International Maritime Organisation (IMO). I Parisavtalet från 2015 behandlas inte internationellt flyg och sjöfart specifikt, utan ansvaret för utsläppen ligger även fortsättningsvis på ICAO, IMO, och på parterna till UNFCCC. Utsläppen från internationell bunkring står för en växande andel av de globala utsläppen av växthusgaser, och beräknas växa kraftigt till 2050 om inga åtgärder vidtas. Därför krävs internationella utsläppsminskningsmål för

10 https://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser-utslapp- fran-utrikes-sjofart-och-flyg/

43

Slå fast ett långsiktigt mål till 2045

SOU 2016:21

internationellt flyg och sjöfart samt åtgärder för att även dessa sektorer ska bidra till att förhindra farlig klimatpåverkan.

Beredningen anser att det är viktigt att det internationella flyget och sjöfarten skyndsamt omfattas av internationella överens- kommelser. I väntan på, och som komplement till, internationella överenskommelser bör EU vidta fler åtgärder för att minska utsläppen från flyg och sjöfart. Sedan 2012 ingår flyget i EU-ETS, med ett tillfälligt undantag för flygningar till destinationer utanför EU. På ICAOs generalförsamling 2016 ska det beslutas om ett globalt marknadsbaserat system för flyget, och därefter ska EU anpassa EU-ETS. Det internationella flyget bör i första hand hanteras på internationell och EU-nivå. Även sjöfarten bör i första hand hanteras på internationell nivå inom IMO, men det bör också övervägas vilka ytterligare åtgärder som kan vidtas på EU-nivå.

Förutom att Sverige bör vara pådrivande inom ICAO, IMO och EU för internationella lösningar, så anser beredningen att det finns skäl att överväga åtgärder för att minska utsläppen från internationellt flyg och sjöfart även i Sverige. På sikt är det nödvändigt att Sverige tar sin andel av ansvaret för utsläppen från internationellt flyg och sjöfart. I väntan på, och som komplement till åtgärder på inter- nationell nivå, kan även enskilda länder vidta åtgärder för att minska utsläppen från internationellt flyg och sjöfart. Exempelvis har Storbritannien för avsikt att under 2016 fatta beslut om internationellt flyg och sjöfart formellt ska inkluderas i landets utsläppsbudgetar efter 2027 för att nå sitt långsiktiga mål. Beredningen kommer att utveckla sin syn på dessa frågor i nästa betänkande.

Konsumtionsperspektivet är centralt – men bör inte ingå i det långsiktiga utsläppsmålet

I tillägg till de utsläpp som omfattas av det nationella målet i enlighet med internationella riktlinjer, se ovan, kan också utsläpp till följd av svensk konsumtion beräknas och följas.

Beredningen bedömer att den svenska konsumtionen medför betydande utsläpp av växthusgaser och att Sverige bör överväga alla möjligheter att minska denna påverkan. Denna handlingslinje är helt i linje med generationsmålet som är ett inriktningsmål för miljö- politiken och vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället.

44

SOU 2016:21

Slå fast ett långsiktigt mål till 2045

Målet lyder; ”att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser”. I specificeringen av generationsmålets innebörd anges att konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. För att uppfylla generationsmålet när det gäller målet Begränsad klimatpåverkan behövs även strategier och åtgärder för att främja en mer hållbar konsumtion i Sverige, vilket kan resultera i minskad klimatpåverkan i andra länder.

Beredningen ser dock svårigheter med att sätta ett långsiktigt kvantitativt mål som även omfattar utsläppen från den svenska konsumtionen. Sverige äger endast begränsad rådighet över åtgärder och styrmedel som påverkar dessa utsläpp eftersom en stor del av utsläppen sker i andra länder. Olika metoder finns för att uppskatta utsläpp av växthusgaser baserat på konsumtion i stället för produktion. Stora felkällor finns dock fortfarande i beräkningarna av utsläppen från konsumtionsperspektivet, men metoder är under utveckling i Sverige, inom OECD och FN. Även om modeller kan förbättras över tid så styr Sverige inte över tillgången till relevant statistik. Mot bakgrund av de svårigheter beredningen pekat på, när det gäller mätbarhet, beroendet av utsläppsutvecklingen i omvärlden och frågans komplexitet i övrigt har beredningen bedömt att det långsiktiga utsläppsmålet i dagsläget bör reserveras för de territoriella utsläpp som Sverige har ansvar för inom ramen för FN:s klimatkonvention och vårt medlemskap i EU. Beredningen pekar samtidigt på vikten av att i enlighet med generationsmålet utveckla åtgärder och strategier för att motverka utsläpp från konsumtionen. Beredningen kommer att belysa denna fråga utförligare i nästa betänkande och noterar samtidigt att regeringen under hösten 2015 aviserat att den kommer att presentera en strategi för hållbar konsumtion i samband med budgetpropositionen hösten 2016.

45

Slå fast ett långsiktigt mål till 2045

SOU 2016:21

De kumulativa utsläppen till 2045 följer av nivån på etappmålen för utsläppsminskningar längs målbanan

Det är de över tid samlade (kumulativa) utsläppen av växthusgaser som ger upphov till klimatförändring.

Beredningen har övervägt hur en utsläppsbudget som tydliggör hur mycket växthusgaser som sammanlagt får släppas ut under perioden 2020–2045 skulle kunna konstrueras. Beredningen menar att de kumulativa utsläppen över hela perioden till 2045 lämpligast begränsas genom att en målbana med etappmål på vägen mot 2045 fastställs.

I slutbetänkandet kommer beredningen föreslå en sådan siffersatt målbana och belysa hur långa delperioder etappmålen bör avse för att säkerställa att de kumulativa utsläppen hålls nere. I arbetet ingår även att belysa om det är lämpligt att dela in målbanan i tidsbegränsade utsläppsbudgetar. Beredningen lämnar därför inte något förslag på nivån på en sammanlagd utsläppsbudget för hela perioden fram till 2045 i detta betänkande.

5.4Kompletterande åtgärder för att nå eller överträffa netto-nollutsläpp

Beredningen bedömer att det behövs kompletterande åtgärder som kan bidra till ytterligare utsläppsminskningar och upptag av kol för de utsläpp som kan vara svåra att undvika år 2045. Sådana åtgärder kan även bidra till sammanlagda netto-negativa utsläpp efter 2045. Utöver CCS av biogen koldioxid bör åtgärder som minskar utsläpp i andra länder eller ökar den s.k. kolsänkan, kunna räknas så att summan kan beräknas till noll eller till och med bli negativ.

Det bör vara möjligt att räkna ett ökat upptag av koldioxid i skog upp till den nivå som medges i internationella regler som en sådan åtgärd. Skog- och markanvändningssektorn är totalt sett en sänka för koldioxid i Sverige. Även åtgärder i jordbruket (minskade utsläpp från organogena jordar eller ökning av mullhalt i mineral- jordar) kan bidra till en ökad sänka.

Det bör även vara tillåtet att räkna in verifierade utsläpps- minskningar i enlighet med internationella regelverk för att ytterligare bidra till globala utsläppsminskningar eller till att den svenska netto-noll-nivån uppnås. Se även kap. 3 och avsnitt 5.3

46

SOU 2016:21

Slå fast ett långsiktigt mål till 2045

ovan där beredningen diskuterar hur Sverige kan ta ansvar för den globala utvecklingen genom åtgärder internationellt.

Då den politiska respektive tekniska utvecklingen på längre sikt kan vara betydande, är beredningen öppen för att ytterligare kompletterande åtgärder kan vara aktuella (liksom att några av de ovanstående kan vara inaktuella).

47

6 Inrätta ett klimatpolitiskt råd

6.1Regeringen behöver en tvärvetenskaplig oberoende bedömning av klimatpolitiken

Miljömålsberedningen bedömer:

Klimatmålen är ett ansvar för alla politikområden. Som komplement till rådande myndighetsstruktur behövs ett tvärvetenskapligt sammansatt expertorgan som kan bistå regeringen med en oberoende bedömning av hur den samlade politik som regeringen lägger fram är förenlig med klimatmålen. I syfte att säkra rådets oberoende ska initialt en parlamentarisk förankring ske inför utnämning av ledamöter.

Klimatpolitiken är komplex och kan inte isoleras till att vara en uppgift enbart för miljöpolitiken. Tvärtom innebär det ambitiösa mål som föreslås till 2045 att samtliga politikområden behöver ta ett större och integrerat ansvar för klimatpolitiken framöver. I Sverige är den fortsatta utvecklingen inom i synnerhet transport- politiken och politik för forskning och utveckling av särskilt stor vikt. Näringspolitiken har också en viktig uppgift i att bidra i arbetet, till exempel med att identifiera effektiva styrmedel för att nå klimatmålen. En särskild utmaning är att hitta kombinationer av styrmedel som leder till att utsläppen av klimatgaser minskar i en takt som gör att såväl beslutade etappmål som det långsiktiga målet kan nås, samtidigt som konkurrenskraften kan bevaras och utvecklas så att nya, hållbara arbetstillfällen skapas. Klimatpolitiken uppvisar just när det gäller komplexiteten och det faktum att den berör samtliga andra politikområden stora likheter med den ekonomiska politiken. Ytterligare en likhet är att regering och riksdag valt att för den ekonomiska politiken besluta om ett finanspolitiskt ramverk på

49

Inrätta ett klimatpolitiskt råd

SOU 2016:21

motsvarande sätt som Miljömålsberedningen väljer att lägga förslag till ett förstärkt, klimatpolitiskt ramverk i detta betänkande.

Syftet med det finanspolitiska ramverket har varit att skapa långsiktigt stabila och förutsägbara regler för de ekonomiska aktörerna där den viktigaste aspekten varit och fortsatt är stabila stats- finanser. Det finanspolitiska ramverket har visat sig fungera väl för sina syften (se vidare bilaga 7).

År 2007 inrättade den dåvarande regeringen Finanspolitiska rådet, med syfte att skapa ett självständigt organ som ska göra egna, oberoende analyser av måluppfyllelsen i finanspolitiken och i den ekonomiska politik som regeringen föreslår och riksdagen beslutar om. Rådet ska bedöma om finanspolitiken är i linje med konjunktur- utvecklingen, långsiktigt uthållig tillväxt och långsiktigt hållbar sysselsättning. Det är också rådets uppgift att granska tydligheten i de ekonomiska propositionerna samt kvaliteten i de underlag som regeringen baserar sina bedömningar på. Det finns också här tydliga likheter med och paralleller till behoven av att förstärka det klimatpolitiska ramverket.

Finanspolitiska rådets verksamhet har i formell bemärkelse aldrig utvärderats. Däremot har de olika regeringarna sedan 2007 såväl valt att ha kvar rådet som att göra det successivt alltmer oberoende från regeringen genom att till exempel låta ledamöterna i rådet utse sig själva. Med det svenska rådet som förebild har det under senare år också blivit obligatoriskt för alla länder som ingår i EUs monetära union att ha motsvarande funktion som Finanspolitiska rådet i de respektive länderna.

Beredningen har tagit intryck av den konstruktion som Finanspolitiska rådet har givits och den framgångsrika verksamhet som har bedrivits. Beredningens slutsats är att regeringens och riksdagens möjligheter att bedriva ett effektivt klimatpolitiskt arbete skulle öka om regeringen bistods av ett tvärvetenskapligt expertorgan med en konstruktion som liknar Finanspolitiska rådets. Ett sådant expertorgan skulle utifrån ett brett samhällsperspektiv ge sina synpunkter på hur utsläppsutvecklingen fortskrider, om de av regeringen föreslagna åtgärderna når de uppsatta klimatpolitiska målen till lägsta kostnad samt göra egna bedömningar av hur sannolikt det kan vara att målen nås med redan genomförda respektive planerade åtgärder. Expertorganet skulle också kunna ge nödvändigt stöd i analysen av hur de klimatpolitiska målen kan förenas med andra samhällsmål.

50

SOU 2016:21

Inrätta ett klimatpolitiskt råd

6.2Det klimatpolitiska rådets roll

Miljömålsberedningen föreslår:

Ett oberoende, självständigt expertorgan inrättas i form av ett klimatpolitiskt råd. Organisatoriskt inrättas rådet på motsvarande sätt som Finanspolitiska rådet. Rådets uppgift blir att genom- föra oberoende bedömningar av regeringens samlade politik för att nå klimatmålen. Närmare preciserat betyder det att rådet ska:

utvärdera om inriktningen inom samtliga politikområden bidrar till eller motverkar möjligheten att nå klimatmålen,

utvärdera effekter av beslutade och föreslagna styrmedel från ett brett samhällsperspektiv och analysera om målen nås på ett kostnadseffektivt sätt samtidigt som hållbarhetsbegreppets tre dimensioner beaktas,

bedöma om regeringens förslag till åtgärder är ändamåls- enliga och tillräckliga för att etappmålen och det långsiktiga målet ska uppnås och

granska och bedöma kvaliteten på de underlag som regeringen bygger sina förslag på.

Beredningen föreslår att ett klimatpolitiskt råd inrättas efter modell från Finanspolitiska rådet i syfte att tillföra oberoende bedömningar av hur den samlade politik som regeringen lägger fram är förenlig med klimatmålen. Rådet föreslås vara tvärvetenskapligt sammansatt av experter från olika kompetensområden.1

Rådets arbete ska vila på vetenskaplig grund med utgångspunkt i föresatsen att klimatåtgärder ska vara genomförbara och tillräckliga och nå uppsatta mål till lägsta kostnad för samhället. För att kunna fullfölja sitt uppdrag behöver rådet vara tvärvetenskapligt samman- satt och bestå av experter från olika kompetensområden. I syfte att säkra rådets oberoende ska en parlamentarisk förankring ske inför den första utnämningen av ledamöter. Därefter bör ledamöterna ges mandat att utse sig själva, på motsvarande sätt som gäller för Finanspolitiska rådet.

1 Till rådet bör ett kansli inrättas med samma storleksordning som Finanspolitiska rådet, motsvarande 6–7 heltidsanställda.

51

Inrätta ett klimatpolitiskt råd

SOU 2016:21

Rådets analyser ska utgöra en ”second opinion” som kompletterar myndigheternas redovisningar med tvärpolitiska bedömningar på ett sätt som ingen befintlig myndighet har i uppdrag att göra. Analyser och bedömningar ska göras från ett brett samhällsperspektiv och avse regeringens samlade politik.

Det breda anslaget i rådets analyser bör tillföra en dimension som ingen enskild förvaltningsmyndighet kan svara för i dagens system. Det handlar om att rådet ska kunna göra självständiga analyser av på vilket sätt inriktningen inom samtliga politik- områden bidrar till att nå klimatmålen. Rådet ska belysa effekter av beslutade och föreslagna styrmedel från ett brett samhälls- perspektiv och analysera om målen, både kort- och långsiktigt, kan bedömas nås på ett sätt som ger goda förutsättningar för hög kostnadseffektivitet. Rådet kan i sina analyser även beskriva andra effekter av de valda styrmedlen, till exempel regionala effekter, effekter på andra miljökvalitetsmål eller fördelningseffekter. I analyserna ingår även att problematisera kring de underlag i form av till exempel trafikprognoser, prognoser över efterfrågan på el, utsläppsprognoser, åtgärdskostnader och konsekvensanalyser m.m. som regeringen lägger till grund för sina förslag.

Med ovan angivna uppgifter bedömer beredningen att kvaliteten och bredden på regeringens analyser av bl.a. åtgärdspotentialer och samhällsekonomiska bedömningar kan höjas. Rådets granskning skulle därmed kunna bidra till att svara upp mot flera av de brister som Riksrevisionen pekat på i sin granskning.

Rådet förutsätts verka inom det planerings- och uppföljnings- system som beskrivs i kapitel 7.

52

7Utveckla planerings- och uppföljningssystemet

7.1Dagens ramverk förstärks

Miljömålsberedningen föreslår:

Det klimatpolitiska ramverket kompletteras med ett planerings- och uppföljningssystem med klimatårsredovisningar och klimat- politiska handlingsplaner, ett målsystem med utsläppsminsk- ningsmål och andra etappmål samt en obligatorisk redovisnings- skyldighet till riksdagen.

Utgångspunkten är dagens ramverk

I dagens ramverk för klimatpolitiken ingår etappmål för utsläpps- minskningar till 2020, visionen om nettonollutsläpp till 2050 och ett system för uppföljning som bygger på särskilda kontrollstationer.

Uppföljningen av den nationella klimatpolitiken har hittills genomförts både inom miljömålssystemet, i form av årliga upp- följningar och fördjupade utvärderingar en gång per mandatperiod, och vid särskilda kontrollstationer för klimatmålet. Kontroll- stationerna har genomförts med oregelbundna intervall, ibland parallellt med en fördjupad utvärdering och ibland vid andra tidpunkter1. Dessutom genomförs internationella rapporteringar av utsläppsinventeringar och analyser av den svenska klimatstrategin till UNFCCC och EU med regelbundna intervall. riksdagen får en årlig

1 Energimyndighetens och Naturvårdsverkets underlag till kontrollstation 2004, 2008 och 2015.

53

Utveckla planerings- och uppföljningssystemet

SOU 2016:21

klimat- och miljöredovisning i budgetpropositionen. Det samlade miljömålsarbetet redovisas dessutom i särskilda skrivelser.

Ramverket förstärks med mål och strukturerade arbetsformer

Det har riktats kritik mot dagens ramverk från bland annat Riksrevisionen och OECD om att viktiga förutsättningar för styrning saknas, att målen är otydliga och att prioriteringar i förhållande till andra viktiga samhällsmål saknas. Riksrevisionens och OECD:s granskningar beskrivs kortfattat i kapitel 2.

Mot bakgrund av de brister som beredningen identifierat och som framkommit i granskningarna bedömer beredningen att det nuvarande klimatpolitiska arbetet behöver förstärkas med ytter- ligare mål och strukturerade arbetsformer. Beredningen anser att planering, uppföljning och rapportering till riksdagen av klimat- politiken bör ske regelbundet och i ungefär samma form för att säkerställa tydlighet, kontinuitet och långsiktighet. Beredningen föreslår därför ett system med klimatårsredovisningar och åter- kommande klimatpolitiska handlingsplaner, som tidmässigt är samordnat med uppföljningscyklerna inom miljömålssystemet och den internationella rapporteringen.

7.2Etappmålsystem

Miljömålsberedningen föreslår:

Tidsatta etappmål för utsläppsreduktioner bör beslutas av riksdagen efter förslag från regeringen, kopplade till det av riksdagen beslutade långsiktiga målet för 2045.

Etappmålen i klimatpolitiken kan vara av olika typer. Tidssatta mål för utsläppsreduktioner är exempel på etappmål som behövs för att ge stadga åt klimatarbetet och för att beskriva en utsläppsbana mot det långsiktiga målet för 2045. Det kan även finnas andra typer av etappmål, som kan gälla för en sektor eller som anger önskad effekt av ett styrmedel, till exempel andel noll-utsläppbilar i nybils- försäljningen vid ett visst årtal eller förbud mot nyförsäljning av fossildrivna fordon från ett visst år. Mål för teknikutvecklingen

54

SOU 2016:21

Utveckla planerings- och uppföljningssystemet

inom vissa områden eller som tar sikte på samhällsomställningen i övrigt är också tänkbara etappmål.

Den nuvarande huvudregeln inom miljömålssystemet är att etappmålen fastställs av regeringen. Etappmålet för Begränsad klimatpåverkan som gäller till 2020 har dock beslutats av riksdagen.

Målen för klimatpolitiken kan komma att få stor betydelse för utformningen av andra politikområden som till exempel transport- politiken, och omvänt kommer utvecklingen inom andra politik- områden ha stor betydelse för möjligheten att klara successivt ambitiösare klimatmål. Detta gäller särskilt för de mellanliggande utsläppminskningsmål som, enligt beredningen, behöver antas för att beskriva/fastställa målbanan mot 2045. För denna typ av etappmål är det rimligt att de även fortsättningsvis beslutas av riksdagen efter förslag från regeringen. För andra typer av mål bör regeringen i det enskilda fallet avgöra om målet kan beslutas av regeringen eller om det bör överlämnas till riksdagen för beslut. Beredningen återkommer till frågan om och analys av förslag till kompletterande etappmål i nästa betänkande.

7.3Planerings- och uppföljningssystem

Miljömålsberedningen föreslår:

Regeringen ska följa utsläppsutvecklingen och årligen samman- ställa en klimatårsredovisning. Regeringen ska varje mandat- period utarbeta en klimatpolitisk handlingsplan som visar hur den samlade politiken klarar att nå klimatmålen.

Klimatårsredovisning

Regeringen redovisar sedan några år tillbaka en resultatredovisning av klimatpolitiken i budgetpropositionen. Redovisningen görs under utgiftsområde 20 – Allmän miljö och naturvård.

Beredningen menar att en redovisning av klimatpolitiken inte kan begränsas till miljöpolitikens område utan att frågans vikt, långsiktighet och påverkan på alla samhällssektorer motiverar att större fokus ges på årsredovisningen till riksdagen.

55

Utveckla planerings- och uppföljningssystemet

SOU 2016:21

Beredningen föreslår därför att regeringen årligen sammanställer en klimatårsredovisning som lämnas i en separat bilaga i budget- propositionen. Förslag till åtgärder presenteras inom respektive utgiftsområde.

Regeringen bör i årsredovisningen ange sin bedömning av utvecklingen och samlat redovisa de viktigaste besluten inom klimat- politiken och vad de kan betyda för växthusgasutsläppen. Regeringen bör även ge sin bedömning av slutsatserna i det klimatpolitiska rådets årsrapport, se kap. 6.

Klimatpolitiska handlingsplaner

För att leva upp till kraven på tydlighet, långsiktighet och kontinuitet föreslår beredningen att det ska utarbetas en nationell klimatpolitisk handlingsplan varje mandatperiod. Syftet med en sådan plan är att visa hur regeringens samlade politik inom alla relevanta utgiftsområden sammantaget bidrar till att nå etappmålen och det långsiktiga målet. Det ankommer på regeringen att organisera arbetet i Regeringskansliet så att alla berörda departement involveras i arbetet med att ta fram underlag till handlingsplanen och enas om hur den ska utformas.

Om regeringen bedömer att beslutade mål inte kan nås med nuvarande styrmedel, ska handlingsplanen innehålla en redogörelse för skälen till detta och vilka ytterligare åtgärder som regeringen avser vidta. Det är också angeläget att planen innehåller en redo- görelse för hur andra beslut och åtgärder påverkar möjligheten att nå klimatmålen. Handlingsplanen kan också innehålla en tidplan för när riksdagen kan vänta sig färdiga förslag och i vilken ordning dessa ska hanteras.

Klimathandlingsplanen lämnas till riksdagen i form av en skrivelse eller en proposition, beroende på dess innehåll.

Genom att handlingsplanerna ska utarbetas vart fjärde år blir det en uppgift för varje regering att under mandatperioden ta fram eller revidera en befintlig plan för hur klimatmålen ska nås. Förslag med budgetkonsekvenser bör kunna utarbetas parallellt med handlings- planen så att de kan redovisas i budgetpropositionen samma år.

56

SOU 2016:21

Utveckla planerings- och uppföljningssystemet

Närmare om innehållet i en klimathandlingsplan

Innehållet i handlingsplanerna bör utvecklas jämfört med de årliga redovisningarna med djupare analyser av de bakomliggande data som presenteras. En handlingsplan bör minst redogöra för:

Sveriges åtaganden internationellt och inom EU.

Historiska utsläppsdata avseende växthusgaser fram till den senaste rapporterade utsläppsinventeringen.

Prognostiserade utsläppsminskningar.

Utfallet av tidigare vidtagna åtgärder för utsläppsminskningar.

Planerade åtgärder för utsläppsminskningar med en ungefärlig uppgift om när dessa åtgärder kan börja gälla.

I vilken grad dessa åtgärder kan förväntas bidra till att klimatmålen kan nås.

I vilken mån andra vidtagna eller planerade åtgärder inom olika utgiftsområden bidrar till eller motverkar möjligheterna att nå klimatmålen.

Vilka ytterligare åtgärder som kan behövas för att nå klimatmålen.

Underlag tas fram av myndigheterna

I det underlag till regeringens klimathandlingsplaner som tas fram av myndigheterna bör det ingå en djupare analys av trender och utvecklingen mot uppsatta mål än vad som hittills redovisats i de årliga uppföljningarna, se avsnitt 7.4 nedan. En uppföljning/utvärde- ring av effekten av olika styrmedel bör även finnas med. Även en redovisning av Sveriges bidrag till klimatfinansiering och utsläpps- reduktioner till följd av internationella satsningar bör ingå.

Regeringen kan även behöva ge särskilda uppdrag, för att styra arbetet till de behov regeringen har för att kunna färdigställa en klimathandlingsplan.

Tidigare erfarenheter från arbetet med att ta fram underlag till kontrollstationer för klimatpolitiken visar att det varit fördelaktigt att ge likalydande uppdrag till de myndigheter som främst berörs av uppdraget, vanligtvis Naturvårdsverket och Energimyndigheten.

57

Utveckla planerings- och uppföljningssystemet SOU 2016:21

På så sätt kan den samlade kompetensen vid myndigheterna utnyttjas bättre. Det kan även finnas samordningsvinster med att göra uppföljningen av klimatmålet nära kopplad till uppföljningen av andra mål, som till exempel energi- och trafikpolitiska mål. Det finns också anledning att involvera fler myndigheter för att förbättra den sektorsövergripande och mer sektorsspecifika analysen.

Bland de nationella myndigheter som tidigare bidragit med större insatser i arbetet med att samlat leverera underlag till regeringen inför tidigare kontrollstationer bör vid sidan av Naturvårdsverket och Energimyndigheten även Konjunkturinstitutet, Trafikverket2, Transportstyrelsen3, Trafikanalys4, Tillväxtanalys5, Skogsstyrelsen, Havs- och vattenmyndigheten6, Jordbruksverket och Boverket nämnas särskilt.

7.4Beskrivning av hur det löpande arbetet kan fungera i praktiken

För att tydliggöra gången i det klimatpolitiska arbetet, med beredningens förlag till förändringar, presenteras i detta avsnitt en plan för hur samspelet mellan regeringen, befintliga myndigheter, det klimatpolitiska rådet och riksdagen kan fungera i praktiken. Sist i avsnittet finns en skiss som visar hur arbetet kan samordnas tidsmässigt. Även innehållet i myndigheternas rapportering till regeringen berörs översiktligt (motsvarande förslag rörande inne- hållet i regeringens handlingsplan redovisas ovan).

2dåvarande Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket och Luftfartsverket.

3dåvarande Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket och Luftfartsverket.

4dåvarande SIKA.

5dåvarande ITPS.

6dåvarande Naturvårdsverket.

58

SOU 2016:21

Utveckla planerings- och uppföljningssystemet

Årlig uppföljning och redovisning

Underlag från myndigheterna

En årlig uppföljning redovisas av Naturvårdsverket till regeringen och till klimatpolitiska rådet senast den 30 mars. Denna rapportering är identisk med den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan inom miljömålssystemet. För att förenkla arbetet både hos myndighet och regeringen kan rapporteringen vara standardiserad och omfatta:

Senaste rapporterade utsläppsdata med trendanalys, även uppdelat på handlande respektive icke handlande sektorer.

Utfallet jämfört med EU:s fördelning av ansvar för utsläpps- minskningar i icke-handlande sektorn.

Den senast rapporterade prognosen/scenariot för växthusgas- utsläppen.

En preliminär skattning av närmast föregående års utsläpp.

Valda indikatorer kopplade till styrmedelsuppföljning.

Klimatpolitiska beslut under året.

Andra beslut under året som påverkar möjligheten att nå uppsatta etappmål.

Viktigare händelser/beslut i omvärlden av betydelse för klimat- politiken.

Regeringens klimatårsredovisning

Regeringen redovisar sin bedömning av hur klimatarbetet och utsläppsutvecklingen framskrider i en årlig redovisning till riksdagen i en bilaga till budgetpropositionen. Budgetpropositionen lämnas till riksdagen senast den 20 september, valår senast den 15 november. Regeringen kan även ange om det finns behov av ytterligare åtgärder och, om så bedöms vara fallet, i vilken ordning regeringen avser återkomma till riksdagen med förslag.

59

Utveckla planerings- och uppföljningssystemet

SOU 2016:21

Klimatpolitiska rådets årsrapport

Det klimatpolitiska rådet avger sina bedömningar av utvecklingen i en årsrapport till regeringen senast en månad efter att budgetpropositionen, med klimatårsredovisning, avlämnats till riksdagen. Som underlag för sin rapport har rådet den bland annat den årliga uppföljningen från målansvarig myndighet och reger- ingens årsredovisning. Rådet arbetar även självständigt med andra utvärderingar och bedömningar i enlighet med sina uppgifter och kan redovisa sina resultat i årsrapporten.

Riksdagsbehandling

Riksdagen behandlar regeringens klimatårsredovisning inom ramen för budgetbehandlingen samma höst. Riksdagen har då tillgång till både regeringens klimatårsredovisning och det klimatpolitiska rådets årsrapport.

Klimatpolitiska handlingsplaner

Underlag från myndigheterna

Underlag till regeringens klimatpolitiska handlingsplan levereras av berörda myndigheter till regeringen och till det klimatpolitiska rådet tidigt i mandatperioden. Detta bör ske senast den 30 mars året efter år för ordinarie val. Underlag till den första handlings- planen kan levereras i mars 2019. Arbetet med att ta fram under- laget blir på detta sätt synkroniserat med den fördjupade utvärder- ingen av miljömålen i miljömålssystemet och med den inter- nationella rapporteringen. Myndigheternas arbete med att ta fram underlag till regeringens klimatpolitiska handlingsplaner ersätter tidigare arbete med att ta fram underlag till särskilda kontroll- stationer för klimatpolitiken.

Innehållet i underlagen till regeringens klimatpolitiska handlings- planer bör vara mer utvecklade jämfört med de årliga redovisningarna och förutsätter ett fördjupat analysarbete. Exempel på analysuppgifter, utöver de som ingår i den årliga uppföljningen, som bör finnas från myndigheterna är:

60

SOU 2016:21

Utveckla planerings- och uppföljningssystemet

Indikatorer som belyser takten i samhällsomställningen.

Fördjupade analyser av utsläppstrender.

Sveriges internationella engagemang, klimatfinansiering, teknik- överföring.

Nya naturvetenskapliga rön om klimatförändring,

Styrmedelsutvärderingar.

Bedömningar om behov av styrmedelsförändringar.

Målkonflikter med andra miljömål (eller andra samhällsmål).

Regeringen kan därutöver behöva lägga ut kompletterande uppdrag inom särskilda fördjupningsområden.

Regeringens klimathandlingsplan

Regeringen färdigställer sin klimathandlingsplan senast den 1 november samma år som myndigheterna lämnar det fördjupade underlaget. Handlingsplanen inges till riksdagen samma dag.

Det klimatpolitiska rådets rapport

Det klimatpolitiska rådet avger sin rapport med synpunkter på regeringens klimathandlingsplan senast den 31 december samma år.

Riksdagsbehandling

Riksdagsbehandlingen av klimathandlingsplanen sker nästkommande vår. Riksdagen har då tillgång även till klimatpolitiska rådets rapport.

Tidslinje över processen

I figuren nedan beskrivs när respektive aktivitet kan ske i tid under en ordinarie mandatperiod. Myndigheternas årliga uppföljning inom miljömålssystemet redovisas vanligen den 30 mars. Budgetprop- ositionen lämnas enligt lag senast den 20 september, valår 15 november.

61

SOU 2016:21

Utveckla planerings- och uppföljningssystemet

Valår

Året efter valår

Andra året efter valår

Tredje året efter valår

30 mars

Naturvårdsverkets årliga uppföljning

jan

feb

 

 

mar

apr

maj

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30 mars

 

 

 

 

 

 

 

till handlingsplanen

 

 

 

 

 

Underlag

 

 

 

 

 

från myndigheterna

 

 

 

 

 

 

och Naturvårdsverkets årliga

 

 

 

 

 

uppföljning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

jan

feb

 

 

mar

 

 

apr

maj

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30 mars

 

 

Våren

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Naturvårdsverkets

Riksdagsbehandlingen av

 

 

 

årliga uppföljning

 

 

klimathandlingsplanen

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

jan

 

feb

 

 

mar

 

apr

 

maj

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30 mars

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Naturvårdsverkets

 

 

 

 

 

 

 

 

årliga uppföljning

 

 

 

jan

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

maj

 

feb

 

 

mar

 

apr

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

senast 15 november

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Regeringens

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

klimatårsredovisning

 

 

senast 31 december

 

senast 1 mån efter

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

(bilaga till

 

 

Riksdagsbehandling av

 

klimatårsredovisning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

budgetpropositionen)

 

 

klimatårsredovisningen

 

Klimatpolitiska rådets

 

 

 

 

 

(budgetpropositionen)

 

årsrapport

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

VAL

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

jun

jul

 

 

aug

sep

 

 

okt

 

 

 

 

 

 

nov

 

 

 

 

dec

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

senast 20 september

 

 

senast 1 mån efter

 

 

1 november

 

 

senast 31 december

 

 

 

 

31 december

 

 

 

Regeringens

 

 

 

 

klimatårsredovisning

 

 

 

 

Regeringens

 

 

 

Riksdagsbehandling av

 

 

 

Klimatpolitiska rådets

 

 

klimatårsredovisning

 

 

 

 

 

 

 

 

klimathandlingsplan

 

 

klimatårsredovisningen

 

 

 

rapport om

 

 

 

 

Klimatpolitiska rådets

 

 

 

 

 

 

 

(bilaga till

 

 

 

 

årsrapport

 

 

 

 

 

 

 

 

 

(budgetpropositionen)

 

 

 

handlingsplanen

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

budgetpropositionen)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

okt

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

jun

jul

 

 

aug

sep

 

 

 

 

 

 

 

 

nov

 

 

 

 

dec

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

senast 20 september

 

 

 

 

 

 

 

senast 1 mån efter

 

 

senast 31 december

 

 

 

 

 

 

 

 

Regeringens klimatårsredovisning

 

 

klimatårsredovisning

 

 

 

 

 

 

Riksdagsbehandling

av

 

 

 

 

 

 

 

 

(bilaga till budgetpropositionen)

 

 

Klimatpolitiska rådets

 

 

klimatårsredovisningen

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

årsrapport

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

(budgetpropositionen)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

okt

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

jun

jul

 

 

aug

sep

 

 

 

 

 

 

 

 

nov

 

 

 

 

dec

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

senast 20 september

 

 

 

 

 

senast 1 mån efter

 

senast 31 december

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

av

 

 

 

 

 

 

 

Regeringens klimatårsredovisning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

klimatårsredovisning

 

 

Riksdagsbehandling

 

 

 

 

 

 

(bilaga till budgetpropositionen)

 

 

 

 

 

klimatårsredovisningen

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Klimatpolitiska rådets

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

årsrapport

 

 

 

 

 

 

 

 

 

(budgetpropositionen)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

okt

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

jun

jul

 

 

aug

sep

 

 

 

 

 

 

 

 

nov

 

 

 

 

dec

62

8 Lagreglera delar av ramverket

8.1Inför en nationell klimatlag

Miljömålsberedningen föreslår:

Det klimatpolitiska ramverket kompletteras med ett rättsligt stöd i form av en klimatlag. Införandet av en klimatlag stärker förutsättningarna för regeringen att bedriva ett fortsatt effektivt klimatpolitiskt arbete.

Traditionen med breda politiska överenskommelser kompletteras med ett konkret rättsligt stöd

Sverige har sedan lång tid en stark tradition av politiska överens- kommelser i viktiga och för samhället grundläggande frågor. Inte minst när det gäller klimatarbetet, som inbegriper frågor av genomgripande karaktär med stor betydelse för hela samhället, är det av största vikt att denna tradition upprätthålls. För att ytterligare stärka förut- sättningarna för regeringen att bedriva ett fortsatt effektivt klimat- politiskt arbete kompletteras den rådande politiska samverkansformen med ett konkret rättsligt stöd i form av en klimatlag.

Klimatlagen stärker förutsättningarna för ett effektivt arbete

Riksdagen har i egenskap av lagstiftare möjlighet att förtydliga och precisera hur det nationella klimatpolitiska arbetet ska bedrivas.

Genom att införa en lag som beskriver regeringens klimat- politiska arbete på ett konkret och enkelt sätt blir formerna för arbetet kända och lätt tillgängliga för alla. Möjligheten att ta del av regelverket samt förstå hur arbetet utvecklas och vilka åtgärder som bör vidtas i nästa steg ökar, såväl för regeringen och dess

63

Lagreglera delar av ramverket

SOU 2016:21

anställda som för berörda intressenter och allmänhet. Samtidigt medför den ökade kontroll som följer med en lagreglering en minskad risk för att en regering agerar på ett sätt som motverkar eller i otillräcklig grad främjar möjligheten att nå klimatmålen.

Till skillnad från en politisk överenskommelse, beslutad av riksdagen eller av enskilda partier, ger en lagreglering upphov till en rättslig bundenhet. Det innebär att varje regering, oavsett konstellation och politisk inriktning, blir bunden till de förut- sättningar som anges i lagen. Regeringen kan därmed inte välja att frångå dessa med hänsyn till andra politiska prioriteringar. Den rättsliga bundenheten, i kombination med det rättsligt reglerade ändringsförfarandet, skapar en över tid mer beständig reglering.

Med en lagreglering ökar förutsättningarna för att arbetet även fortsättningsvis kommer att kunna bedrivas på ett långsiktigt och kontinuerligt sätt, samtidigt som arbetet blir tydligare och mer transparent.

En nationell lagreglering har också ett signalvärde. Genom att införa en klimatlag sänder riksdagen och regeringen en viktig signal såväl till de egna medborgarna som till andra länder om att den svenska staten tar klimatarbetet på allvar.

Beroende på när den föreslagna klimatlagen kan träda i kraft kan det finnas behov av särskilda övergångsbestämmelser som anger när klimatårsredovisning och klimatpolitisk handlingsplan ska avges för första gången.

8.2Klimatlagen bör innehålla grundläggande delar av det klimatpolitiska ramverket

Miljömålsberedningen föreslår:

Följande delar av det klimatpolitiska ramverket bör lagregleras:

1.syfte

2.arbetet ska utgå från ett långsiktigt, tidssatt utsläppsmål beslutat av riksdagen

3.planerings- och uppföljningssystem

4.information till riksdagen.

64

SOU 2016:21

Lagreglera delar av ramverket

Syfte

Sveriges klimatpolitiska arbete ska syfta till att förhindra farlig störning i klimatsystemet. Detta bör framgå av en kommande lagreglering. Likaså bör framgå att det klimatpolitiska arbetet ska bidra till att skydda ekosystemen samt nutida och framtida generationer mot skadliga effekter av klimatförändring. I lagen bör också uttryckas att arbetet ska inriktas på att minska utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser och att bevara och skapa funktioner i miljön som motverkar klimatförändring och dess skadliga effekter.

En grundläggande förutsättning för att det klimatpolitiska arbetet ska vara effektivt är att det vilar på vetenskaplig grund och baseras på relevanta tekniska, sociala, ekonomiska och miljömässiga över- väganden. Dessa förutsättningar bör därför slås fast i lag.

Långsiktigt utsläppsmål

Av lagen bör framgå att det klimatpolitiska arbetet i fortsättningen ska ta sin utgångspunkt i ett långsiktigt, tidssatt utsläppsmål. Detta mål ska beslutas av riksdagen efter förslag från regeringen. Vidare bör framgå av lagen att regeringen därutöver ska fastställa etappmål för utsläppsminskningar som behövs för att nå det långsiktiga målet.

Planerings- och uppföljningssystem

I lagen bör beskrivas hur regeringens klimatpolitiska arbete ska planeras och följas upp och hur riksdagen ska informeras om hur arbetet fortskrider. Regeringens skyldighet att redovisa det klimat- politiska arbetet i en årlig klimatårsredovisning och i en klimatpolitisk handlingsplan bör uttryckligen anges, liksom vilka uppgifter dessa handlingar bör innehålla.

8.3Regeringen är ansvarig för att följa klimatlagen

Regeringens ansvar för att styra riket inbegriper en skyldighet att agera för att se till att klimatsystemet inte förändras på ett skadligt sätt och att skydda medborgarna mot potentiella effekter till följd av skadliga förändringar av klimatsystemet. Genom den föreslagna

65

Lagreglera delar av ramverket

SOU 2016:21

lagregleringen ökar förutsättningarna för regeringen att fullfölja sitt ansvar gentemot medborgarna.

Det kommer att krävas en genomgripande samhällsomställning för att uppnå de globala och nationella klimatmålen. Samhällsomställningen kommer att kräva insatser inom samtliga politikområden och av samtliga samhällsaktörer. Klimatpolitiken är ett gemensamt och övergripande ansvar för samtliga statsråd. Ytterst är det statsministern som har att se till att regeringen fullföljer sitt ansvar.

I enlighet med 7 kap. 1 § regeringsformen ska regeringen bistås av ett regeringskansli med departement för olika verksamhets- grenar. Det är, enligt samma bestämmelse, regeringens uppgift att fördela regeringsärenden mellan departementen. Det ankommer på regeringen att organisera och fördela arbetsuppgifter inom och mellan Regeringskansliet respektive berörda statliga förvaltnings- myndigheter på det sätt som behövs för att uppfylla klimatlagens bestämmelser.

En viktig förutsättning för regeringens möjligheter att bedriva ett effektivt klimatarbete som leder mot klimatmålen är att myndigheter, kommuner, företag, ideella organisationer, enskilda och andra samhällsaktörer involveras i arbetet, både i planerings- och genomförandefasen. Av 7 kap. 2 § regeringsformen framgår att regeringen har en generell skyldighet att inhämta behövliga upplys- ningar och yttranden vid beredningen av regeringsärenden. Reger- ingen är skyldig att involvera berörda intressenter i det klimat- politiska arbetet på det sätt och i den omfattning som behövs för att uppfylla bestämmelserna i klimatlagen.

66

9 Samlad konsekvensbedömning

9.1Sammanfattande bedömning

Det är stora osäkerheter behäftade med att bedöma utvecklingen 30 år fram i tiden till 2045. De samhällsekonomiska bedömningar som redovisas bör därför läsas med försiktighet och resultaten snarast ses som indikationer och kvalificerade resonemang.

En viktig utgångspunkt för konsekvensanalysen är att Sverige och Europa inte är ensamma om att ställa om till låga utsläpp utan liknande styrning återfinns på samtliga ekonomiskt betydelse- fulla marknader.

Resultaten från internationella studier pekar mot att omställningar till utsläpp nära noll skulle kunna genomföras till årliga kostnader motsvarande enstaka procentenheter av BNP. Då har de betydande sidovinster som finns inom bland annat hälsoområdet inte räknats in. Beredningen har genomfört en egen studie med en energisystemmodell, specifikt anpassad för svenska förhållanden. Resultaten från analysen ligger i linje med resultaten från de internationella studierna. Sammantaget indikerar de genomförda analyserna att effekterna på den svenska ekonomin inte borde avvika jämfört med andra OECD-länder.

Förslaget om förstärkning av formerna för det klimat- politiska arbetet medför i sig inga samhällsekonomiska konse- kvenser. Det klimatpolitiska rådet innebär en årlig statsfinansiell utgift på cirka 10 miljoner kronor.

67

Samlad konsekvensbedömning

SOU 2016:21

9.2Konsekvenser av förslaget om förstärkning av formerna för det klimatpolitiska arbetet

9.2.1Inriktning och omfattning

Syftet med konsekvensbedömningen i detta avsnitt är att beskriva konsekvenserna av beredningens förslag till hur det klimatpolitiska arbetet med återkommande uppföljningar och handlingsplaner kan förstärkas. Förslagen återfinns i kapitel 4, 6, 7 och 8. Förslagen syftar till att ge långsiktighet, bättre samordning och kontinuitet i det nationella klimatarbetet. Förslagen innebär följande:

Regeringen ska årligen följa upp hur utsläppsutvecklingen fortskrider. Uppföljningen ska redovisas i en klimatårsredo- visning till riksdagen i en bilaga till budgetpropositionen.

Regeringen ska varje mandatperiod redovisa en klimatpolitisk handlingsplan till riksdagen som visar hur olika politikområden sammantaget klarar att nå klimatmålen, samt hur politiken kan behöva förändras och skärpas.

Ett klimatpolitiskt råd inrättas som ett oberoende, självständigt expertorgan med syfte att bedöma regeringens samlade politik för att nå klimatmålen.

9.2.2Konsekvenser för aktörer

Regeringskansliet

De aktörer som främst påverkas av förslagen är regeringen, inklusive regeringskansliet, samt riksdagen. Förslaget med återkommande rapporteringstillfällen innebär att det ställs krav på regeringen att regelbundet ta fram handlingsplaner och årsredovisningar till riksdagen. Regeringen gör redan i dag en årlig klimatredovisning under utgiftsområde 20, Allmän miljö- och naturvård, i budget- propositionen och bedömningen är att merarbetet med att ta fram en årlig sektorsövergripande klimatårsredovisning som en bilaga till budgetpropositionen är begränsad.

Beredningens förslag om att regeringen ska ta fram en klimathandlingsplan varje mandatperiod är delvis en tillkommande uppgift för regeringen och regeringskansliet, som ersätter tidigare

68

SOU 2016:21

Samlad konsekvensbedömning

arbete med mer oregelbundna kontrollstationer. Den ökande belastningen på regeringskansliet för arbetet med handlingsplanen, inkluderande beredningen i regeringskansliet, kan bedömas uppgå till 0,5 årsarbetskrafter.

Vissa myndigheter har tidigare, med oregelbundna intervall, getts i uppdrag att ta fram underlag inför kontrollstationer för klimatpolitiken. Myndigheternas arbete får nu en mer förutsägbar form och kan planeras och samordnas med andra återkommande insatser med bättre koordinering.

Det klimatpolitiska rådet

I förslaget till ramverk ingår att ett klimatpolitiskt råd inrättas som ett oberoende, självständigt expertorgan med syfte att granska reger- ingens samlade politik för att nå klimatmålen. Rådets analyser ska komplettera myndigheternas redovisningar med tvärpolitiska bedömningar på ett sätt som ingen befintlig myndighet har i uppdrag att göra. Myndigheternas befintliga ansvar inom ramen för miljömåls- systemet – att verka för att nå miljökvalitetmålen, inklusive klimat- målen, samt följa upp och utvärdera möjligheterna att nå målen – ändras inte.

Rådets oberoende granskningar kommer att ge riksdagen tillgång till ytterligare analyser av regeringens samlade politik för att nå klimatmålen Detta bör ge ökade möjligheter för riksdagen att granska regeringens politik på klimatområdet. Genom expertorganet skapas bättre förutsättningar för att statsmakternas arbete mot klimatmålen bedrivs på ett effektivt sätt.

9.2.3Påverkan på andra miljö- och samhällsmål

Ett av syftena med de förändringar som beredningen föreslår är att klimatmålen ska integreras i alla politikområden. Om det långsiktiga mål som beredningen föreslår ska kunna nås måste arbetet med att minska utsläppen av växthusgaser genomsyra alla politikområden. Förslaget om att regeringen ska ta fram en bred handlingsplan för hur målen ska nås och att regeringen ska bistås av ett klimatpolitiskt råd med uppgift att ha en bred överblick skapar bättre förutsättningar för

69

Samlad konsekvensbedömning

SOU 2016:21

regeringen att identifiera konflikter och synergier med andra miljö- och samhällsmål och att hitta potentiella lösningar.

9.2.4Statsfinansiella konsekvenser

Uppgifterna för regeringskansliet kan ske inom ramen för befintlig verksamhet. Inrättandet av ett klimatpolitiskt råd innebär däremot en tillkommande kostnad. Med utgångspunkt att rådet ges likartad finansiering som det befintliga Finanspolitiska rådet kan det inne- bära en årskostnad på cirka 10 miljoner kronor1.

9.2.5Finansiering av förslagen

Beredningen återkommer med förslag till en samlad finansiering av framlagda förslag i det betänkande som ska redovisas i juni 2016.

9.3Konsekvenser av förslaget till långsiktigt mål

9.3.1Inriktning och omfattning

Syftet med konsekvensbedömningen i detta avsnitt är att beskriva och föra resonemang om möjliga konsekvenser för ekonomin i stort samt för vissa centrala aktörer av en omställning till mycket låga utsläpp av växthusgaser i enlighet med beredningens förslag till långsiktigt mål för klimatpolitiken. Målet innebär att Sverige år 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären och att utsläpp från verksamheter inom svenskt territorium ska vara minst 85 procent lägre än utsläppen år 1990. För att nå ett netto-noll-utsläpp får kompletterande åtgärder tillgodoräknas i enlighet med internationellt beslutade regler. Målet beskrivs närmare i kapitel 5.

Betänkandet innehåller inte några förslag till konkreta styrmedel. Sådana överväganden kommer i stället ingå i beredningens nästa betänkande där förslag till en strategi för en långsiktig klimatpolitik med etappmål, styrmedel och åtgärder ska presenteras.

1 Prop. 2015/16:1, Bilaga 1, Finanspolitiska rådet.

70

SOU 2016:21

Samlad konsekvensbedömning

Utgångspunkt för konsekvensbedömningen – målet nås i en värld som ställer om

En utgångspunkt för beredningens förslag om ett skärpt ramverk är att resten av världen också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med vad som sägs i Parisavtalet om att den globala temperaturökningen ska hållas väl under 2 grader med en fortsatt strävan att begränsa ökningen till högst 1,5 grader. En förut- sättning är att EU skärper sin klimatpolitik i linje med Parisavtalet genom att takten för utsläppsbegränsningar i EU:s system för handel med utsläppsrätter skärps.

Utgångspunkten att omställningen i Sverige sker i en värld som ställer om innebär att konsekvenserna av de insatser som behöver genomföras i Sverige blir annorlunda än om världen i övrigt inte skulle ställa om. Konsekvenserna för konkurrensutsatt industri i Sverige blir till exempel mindre om även industrin inom andra ekonomiskt betydelsefulla marknader har liknande koldioxid- restriktioner. När världen ställer om ökar också möjligheterna till vinster för de företag som ligger långt framme i utvecklingen. De lösningar som kan komma att utvecklas i Sverige kan potentiellt exporteras till betydligt större marknader utanför vårt land. Ett annat exempel är att när världens länder, regioner, städer och företag fokuserar på att ställa om så kan teknikgenombrott på andra marknader innebära betydligt lägre kostnader även för Sveriges omställning. Det är något som redan sker i dag. Några tydliga exempel är inom förnybar elproduktion och batteriutveckling.

Det långa tidsperspektivet och omfattningen av förändringen innebär stora osäkerheter i bedömningar om utvecklingen

Vi kan i dag inte säga något med säkerhet om utvecklingen 30 år fram i tiden till 2045. Det finns gott om exempel på tidigare framtids- scenarier, både ekonomiska och inom till exempel energiområdet, som bara några år efter att de publicerats inte längre uppfattas som relevanta.

Det finns en betydande osäkerhet både i vad som går att säga om utvecklingen med nuvarande politiska beslut och i bedömningar om vad som kan åstadkommas med olika typer av förändrad styrning till olika långsiktiga målnivåer runt 2045/2050.

71

Samlad konsekvensbedömning

SOU 2016:21

Osäkerheten om utvecklingen ökar ju kraftigare förändringar som analyseras. Att bedöma konsekvenserna av de förändringar som krävs för att åstadkomma utsläppsminskningar ned till nära noll innebär givetvis betydligt större osäkerheter än analyser av mer begränsade policyförändringar närmare i tiden.

Val av metod och avgränsningar

De osäkerheter i långsiktiga bedömningar som diskuteras ovan, och det faktum att betänkandet inte innehåller förslag till styrmedel eller etappmål innebär att det inte är möjligt eller rimligt att arbeta fram en detaljerad samhällsekonomisk analys av en omställning till utsläpp nära noll 2045. Analysen hålls i stället på en mer övergripande nivå.

Beredningen har grundat sina bedömningar främst på befintliga studier där en genomgång görs av hur ekonomiska konsekvenser av lågkolbanor analyserats på global, regional och nationell nivå, kvalitativt och i olika kvantitativa modellanalyser. De befintliga studierna har kompletterats med nya modellkörningar med energi- systemmodellen TIMES – Sweden. Det är en modell som ofta används i andra större OECD-länder2, men som tidigare inte funnits tillgänglig på ett mer heltäckande sätt för Sverige.

Beredningen har tillfrågat Konjunkturinstitutet om att låta göra modellanalyser för effekter på ekonomin i stort av långsiktiga klimatmål i Sverige. Konjunkturinstitutet har inte haft möjlighet att göra en sådan analys. Den modell som ofta används i Sverige för att analysera effekten på ekonomin i stort av olika koldioxid- restriktioner, Konjunkturinstitutets allmänna jämviktsmodell EMEC, lämpar sig inte, enligt Konjunkturinstitutet, för analyser på så lång sikt som mot 20503.

En genomgång görs även av kostnadsuppskattningar för huvudtyperna av de åtgärder som ligger i de målscenarier som utgjort underlag för beredningens överväganden om det långsiktiga målet (se bilaga 5). En diskussion förs även om konsekvenser för olika aktörer.

2eller MARKAL som är föregångaren till TIMES-modellen.

3Konjunkturinstitutet (2013).

72

SOU 2016:21

Samlad konsekvensbedömning

Syftet med en konsekvensanalys är att bedöma de tillkommande effekterna av en föreslagen politik. Beredningen har därför tagit fram ett referensscenario för utvecklingen till 2050 med nuvarande styrmedel som utvecklingen i målscenarierna jämförs mot, se bilaga 5. Även i de olika modellanalyser med målscenarier mot låga utsläpp 2050 som refereras i denna konsekvensbedömning redovisas utvecklingen jämfört med ett referensscenario. I ett så långt perspektiv som till 2050 går det dock att argumentera för att det inte finns något relevant referensalternativ då en utveckling med dagens styrmedel inte ger en önskvärd utveckling på sikt4.

Beredningen har ändå valt att redovisa vissa resultat även för Sverige mot en referensbana för att få en jämförbarhet med inter- nationella analyser.

9.3.2Effekter på ekonomin i stort av att nå det långsiktiga målet

Samhällsekonomiska analyser

Samhällsekonomiska analyser handlar om att förstå den samlade påverkan ett förslag har för samhällets olika aktörer. Det gäller både kostnader och nyttor av förslaget. Internationellt har det länge funnits ett stort antal olika klimatekonomiska modeller, både för att uppskatta vissa samhällsekonomiska kostnader av klimat- förändring och kostnaderna av olika målbanor för att minska utsläppen jämfört med att fortsätta med nuvarande politik.

Modellbaserade studier är vanliga men de förenklar verkligheten på många sätt

Fördelen med modellanalyser är att de med olika grad av detaljering kan beskriva kopplingar och beroenden mellan olika sektorer i ekonomin. Modellerna kan ge övergripande resultat om på vilket sätt, och till vilken uppskattad kostnad, en given målnivå skulle

4 och inte heller är i linje med målen i det globala klimatavtal under Klimatkonventionen som en överväldigande majoritet av världens länder nyligen skrev under i Paris.

73

Samlad konsekvensbedömning

SOU 2016:21

kunna nås utifrån gjorda modellantaganden samt illustrera hur känsliga resultaten är för de antaganden som görs.

Det finns samtidigt en rad förenklingar och osäkerheter i modelleringar som gör att modellresultat kan antas underskatta, men också överskatta, de faktiska omställningskostnaderna i framtiden.

Exempel på kritik som framförs mot modellbaserade analyser är att de som regel inte tar hänsyn till att det kan finnas flerfaldiga vinster med klimatåtgärder, att de inte förmår väga in effekter av klimatförändring i modelleringens referensscenario, att de inte tar hänsyn till att utvecklingen är dynamisk och att ekonomier i verkligheter kännetecknas av olika typer av ineffektiviteter5.

Globala modelleringar förutsätter också ofta att utsläpps- minskningarna startar omedelbart och i alla delar av världen. Alla nyckeltekniker och institutioner som behövs för en omställning förutsätts finnas tillgängliga. Kostnaderna för åtgärderna antas sjunka successivt till följd av så kallade lär-effekter. Även övriga delar av styrningen av omställningen antas fungera utan hinder6.

I flertalet av dessa modeller används förändringar av BNP, eller systemkostnadsförändringar relativt BNP, som en sammanfattande beskrivning av de ekonomiska konsekvenserna av analyserade målnivåer och målbanor. Det finns kritik mot att BNP inte är något bra välfärdsmått. En utveckling med låg eller ingen BNP- tillväxt kan medföra en högre välfärd än en utveckling med hög BNP-tillväxt beroende på utvecklingen av miljötillståndet, hälso- aspekter, sociala värden etc. Utvecklingen av BNP ger ändå en viktig indikation på utvecklingen av ekonomin men modell- analyserna bör kompletteras med kvalitativa analyser av andra värden när man analyserar styrmedel mer i detalj.

Bedömningar av utvecklingen på mycket lång sikt ställer särskilda krav på modellanalyserna

För att kunna bedöma konsekvenserna av en utveckling mot mycket låga utsläpp av växthusgaser till 2050 bör analysmodellerna vara dynamiska i flera hänseenden. Mest centralt är att de behöver kunna hantera att teknikutveckling sker då detta är en förutsättning

5The Global Commission on the Economy and Climate (2014).

6IPCC (2014b).

74

SOU 2016:21

Samlad konsekvensbedömning

för att nå låga utsläppsnivåer. Det är även ett realistiskt antagande att teknikutvecklingen i ett 30 års-perspektiv kommer att vara betydande inom många områden i en värld som ställer om till låga utsläpp. Om modellen inte inkluderar framtida teknikutveckling kommer modell- resultaten att överskatta kostnaderna av en given omställning.

Nyttan av klimatpolitik

Om världens länder samlat inte stabiliserar klimatutvecklingen finns det en stor risk att vi på sikt kommer att drabbas av stora skadekostnader, olika stora i olika delar av världen.

Sir Nicholas Stern presenterade under 2015 en forskningsartikel där han, tio år efter att Sternrapporten publicerades, konstaterar att ”Immediate climate action is the only sensible economic choice” 7. Stern menar att slutsatsen från Stern-rapporten 2006 att

”kostnaderna av att inte vidta åtgärder vida överstiger kostnaderna att göra det”, nu äger en ännu större giltighet.

I den senaste IPCC-rapporten8 konstateras att när åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser genomförs så kan även tillkommande nyttor (co-benefits) uppstå, samtidigt som det även finns en risk för negativa sidoeffekter. De risker för negativa effekter som potentiellt kan följa vid ett genomförande av utsläppsminskningar är dock inte så omfattande som de risker för allvarliga, omfattande och irreversibla skadeeffekter som blir följden av att den globala temperaturökningen inte begränsas. Detta stärker, enligt IPCC-rapporten, fördelarna med att vidta utsläppsminskande åtgärder i närtid. I IPCC-rapporten9 dras även slutsatsen att strategier för att minska utsläppen av växthusgaser kan vinna på om de ingår i en integrerad strategi som även syftar till att uppnå andra samhällsmål, inklusive en anpassning till ett förändrat klimat.

I den sektorsvisa genomgången av möjliga utsläppsminsknings- åtgärder och -strategier i rapporten från arbetsgrupp 3 från IPCC återkommer detta tema. Värdet av en integrerad ”multimål-analys” lyfts fram i varje sektor (inom till exempel energisektorn, transporter,

7Stern (2015).

8IPCC (2014a) s. 79.

9IPCC (2014a); IPCC (2014b); IPCC (2014c).

75

Samlad konsekvensbedömning

SOU 2016:21

industri, stadsutveckling, jordbruk och skogsbruk). En återkommande bedömning är att det går att hitta åtgärder och strategier som är gynnsamma sett från flera olika samhällsmål samtidigt som omfattningen av negativa sidoeffekter begränsas10. Samtidiga vinster av integrerade strategier, där även utsläppen av växthusgaser minskar, kan till exempel handla om lägre utsläpp av luftföroreningar, högre energisäkerhet, lägre bullernivåer, ökad resurshushållning, hållbar utveckling av livsmedelsproduktion och ett ökat skydd av den biologiska mångfalden.

Även rapporten ”Better Growth; Better Climate”, The New

Climate Economy Report illustrerar fördelar med att klimatfrågan integreras i beslutsfattandet på olika samhällsområden. I rapporten konstateras till exempel att en koordinerad tätortsbebyggelse kan vara gynnsam ur många perspektiv.

Möjliga tillkommande nyttor av klimatpolitik har däremot inte kvantifierats i de resultat från klimatekonomiska modelleringar som också redovisas i IPCC-rapporten, se nedan. Kostnader för att minska utsläppen jämförs inte heller med kostnader för att hantera effekter av klimatförändring som kan uppstå om utsläppen inte sänks.

Kostnaden av klimatpolitik – slutsatser från internationella studier

Alla osäkerheter till trots så finns det flera modellstudier internationellt som har försökt uppskatta kostnader för att kraftigt minska utsläppen i ett 2050-perspektiv. I IPCC-rapporten11 redovisas en summering av resultat från ett stort antal scenariomodelleringar av utsläppsbanor.

Studier av konsekvenser av en global lågkolsomställning

Slutsatserna i rapporten är att de samlade kostnaderna för en omställning till växthusgaskoncentrationer som ligger i intervallet

10I IPCC-rapporten lyfts användningen av biomassa, biologisk mångfald och livsmedelsförsörjning fram som ett område med många potentiella målkonflikter.

11IPCC (2014b).

76

SOU 2016:21

Samlad konsekvensbedömning

mellan 430–480 ppm koldioxidekvivalenter vid seklets slut, motsvarar konsumtionsförluster på mellan 1–3 procent av global BNP år 2030 respektive 2–6 procent år 2050. Det handlar enligt modellresultaten12 om en relativt liten påverkan på en global BNP- utveckling som i referensscenarierna antas växa med mellan 300 procent till över 900 procent under det här århundradet. Det kan vara värt att notera att de modellresultat som rapporten omfattar inte inkluderar det stora kostnadsfall som skett och fortsatt sker på bland annat elproduktion från sol- och vindkraft under senare år13.

The Global Commission on the Economy and Climate har i sin rapport 201414 försökt svara på frågan om det är möjligt att begränsa den långsiktiga klimatförändringen och samtidigt öka den ekonomiska tillväxten. Kommissionen menar att de närmaste 15 åren är kritiska eftersom den globala ekonomin kommer att genomgå en djup strukturomvandling med bland annat en starkt växande ekonomi, en miljard fler människor som bor i städer och stora teknikskiften. Kommissionen framhåller att sättet som framtida, enorma, investeringar genomförs på kommer att forma tillväxtens inriktning, produktiviteten och utvecklingen av levnads- standarder samtidigt som det kommer att ha stor betydelse för hur utsläppen av växthusgaser utvecklas.

Slutsatsen i rapporten är att tillväxtens kvalitet är av stor betydelse för vår framtida välfärd. Om klimatfrågan inte hanteras så kommer den ekonomiska utvecklingen i sig att utgöra en risk. Bedömningen är att de tillkommande investeringarna i infrastruktur, som krävs globalt för att ställa om till en lågkolekonomi, skulle motsvara omkring fem procent av BNP per år. Man bedömer också att högre kapital- kostnader kan bli helt kompenserade för genom lägre driftskostnader, till exempel lägre energikostnader och andra effektiviseringsvinster.

12Resultaten härrör främst från mer teknikrika sk. energioptimeringsmodeller eller IAM- modeller men bland resultaten finns också körningar med olika typer av makroekonomiska modeller (ekonomiska jämnviktsmodeller och ekonometriska modeller) samt hybrider mellan olika modelltyper.

13Den framtida oljeprisutvecklingen varierar i scenarierna, från låga till relativt höga prisantaganden.

14The Global Commission on the Economy and Climate (2014).

77

Samlad konsekvensbedömning

SOU 2016:21

Konsekvensanalyser av EU-länders nationella färdplaner till 2050

Naturvårdsverket har gått igenom hur förslagen till nationella färdplaner till 2050 i några av EU:s medlemsländer (Storbritannien, Tyskland, Danmark och Finland) och kommissionens förslag till en EU-roadmap till 2050 har konsekvensanalyserats15. De flesta av konsekvensanalyserna bygger på olika former av modeller. Det har främst rört sig om energiekonomiska optimerings- och simulerings- modeller, bland annat har energisystemmodellen MARKAL använts i flera länder. I något fall (Danmark) har man även använt sig av en makroekonomisk jämviktsmodell för att skatta kostnaderna för systemet.

I de flesta färdplaner finns ett stort fokus på teknik och man intresserar sig relativt lite för andra beteendeförändringar än de som är kopplade till byte av teknik. I några fall påverkas även andra typer av beteenden genom den påverkan förändrade priser bedöms ha på energianvändningen.

De bedömda kostnaderna för genomförandet av färdplanerna mot låga utsläppsnivåer 2050 hamnar genomgående på någon eller några procent av BNP år 2050. Uppskattningarna av kostnaderna som andel av BNP är alltså jämförbara med resultaten i de globala analyserna.

Analyser för Norden med energisystemmodeller av lågkolbanor

IEA har tagit fram scenarioanalyser för Norden som baseras på analys med energiekonomiska modeller16. Enligt resultaten är investerings- behovet omfattande både i energitillförselsystemet, med tillhörande infrastruktur, som i bostads-, industri- och transportsektorerna. Resultaten visar också att de nya investeringarna ger upphov till besparingar i förhållande till driftskostnaderna i referensscenariot. Resultaten är relevanta för alla länder i Norden även om utgångsläget när det gäller el- och värmetillförselsektorn skiljer sig åt.

Utsläppen från transportsektorn (exklusive internationella transporter) når nära-noll-nivåer 2050 i Sverige i de nordiska lågut-

15Naturvårdsverket (2012b).

16IEA och Nordic Energy Research (2013).

78

SOU 2016:21

Samlad konsekvensbedömning

släppsscenarierna17. Förändringarna i transportsektorn ställer enligt scenarioresultaten krav på de mest omfattande investeringarna i alla sektorer. I rapporten konstateras dock att ett slående resultat är att systemkostnaderna (investeringar, drift och underhåll) för de olika scenarioalternativen (inklusive referensalternativet utan skärpt politik) för transportsektorn hamnar på ungefär samma nivå. System- kostnaderna för scenariot där utsläppen från transportsektorn hamnar nära noll blir till och med något lägre jämfört med referensscenariot för transportsektorn.

Lågutsläppsscenariot i studien innebär ett skifte till ett mer effektivt system med högre investeringskostnader, till exempel för tekniker som i högre grad bygger på eldrift. Kostnader för drivmedel ersätts med investeringskostnader. En mindre omfattande person- bilspark, som följd av en framsynt infrastruktur- och samhälls- planering, reducerar dessutom dessa kostnader i scenariot.

Vilka slutsatser kan dras från studier i andra länder för utvecklingen i Sverige?

Det är inte helt givet att slutsatser från globala studier eller studier i andra länder är giltiga även för svenskt vidkommande. Studierna visar att förluster i BNP eller konsumtion till följd av åtgärder för att nå låga utsläpp 2050 är relativt begränsade både globalt sett och i enskilda länder. Mot bakgrund av att den svenska energi- och industristrukturen skiljer sig från strukturen i många andra länder är det inte säkert att samma resultat kan förväntas även för Sveriges del. Till skillnad från många andra länder har Sverige väldigt låga utsläpp i energitillförseln och därmed en högre andel av utsläpp från energiintensiv, konkurrensutsatt industri.

I den senaste IPCC-rapportens18 genomgång av resultaten från modelleringar av globala ”tvågradersbanor” konstateras att minskningskostnaderna för OECD-länder relativt ett referens- scenario i genomsnitt blir lägre än i andra regioner. Detta gäller framför allt jämfört med kostnaderna i tillväxtekonomier. Resultaten förklaras av två faktorer. Den första är att i många rika länder sjunker utsläppen svagt redan i referensscenariot. Det inne-

17Carbon Neutral Scenarios (CNS).

18IPCC (2014b) s. 457.

79

Samlad konsekvensbedömning

SOU 2016:21

bär att de kumulativa utsläppen som behöver minska ytterligare utöver referensscenariot blir lägre än för ekonomier där referens- scenariot visar på en ökning av utsläppen. En annan avgörande faktor är landets koldioxid- och energiintensitet19. Länder med en hög koldioxidintensitet i ekonomin får generellt sett en större ekonomisk påverkan av en ökad koldioxidrestriktion, då en större del av ekonomin påverkas.

Om dessa resonemang överförs till svenska förhållanden kan det konstateras att utsläppen även för Sveriges del minskar svagt redan i referensscenariot. Till skillnad från många andra länder har Sverige däremot en mycket låg koldioxidintensitet i ekonomin redan i utgångsläget. Dessa omständigheter indikerar att den sammanlagda effekten av att minska resterande utsläpp i förhållande till hela ekonomin inte kommer att bli så stor jämfört med situationen i länder med en högre utsläppsintensitet.

Kostnaden per enhet utsläppsminskning för de ytterligare åtgärder som behöver genomföras kan dock komma att bli högre i Sverige än i en del andra länder. Anledningen är att Sverige redan har genomfört ett antal åtgärder som minskat utsläppen till låga kostnader som andra länder har kvar att göra, till exempel inom energi- och bostadssektorn. Däremot kan marginalkostnaden (dvs. den högsta åtgärdskostnaden) troligen komma att ligga på samma nivå som i övriga världen framemot 2045, givet att även resten av världen ställer om i enlighet med Parisavtalet. För att nå ned till mycket låga utsläpp globalt behöver liknande åtgärder genomföras i alla länder inom till exempel transportsektorn och inom industrin. Åtgärdskostnaderna på marginalen kan därför antas konvergera över tid.

Kostnaden av klimatpolitik–analyser av utvecklingen i Sverige med en energisystemmodell

Beredningen har låtit göra analyser av några olika målscenarier med energisystemmodellen TIMES – Sweden som komplement till de nordiska och globala modellanalyserna som redovisas ovan. TIMES-Sweden är en energisystemsmodell som omfattar hela det

19 Koldioxidutsläpp eller energianvändning per BNP-enhet.

80

SOU 2016:21

Samlad konsekvensbedömning

svenska energisystemet, från primärenergi till energirelaterade tjänster och varor, med en detaljerad beskrivning av både tillförsel- och användarsektorer. Resultat från modelleringen presenteras nedan mätt som ökad årlig kostnad20 som andel av BNP av att nå en målnivå.

I modelleringen uppstår något högre kostnader i målscenarierna med nära-noll-utsläpp år 2050 jämfört med referensscenariot med dagens beslutade styrmedel. Skillnaden i kostnader mellan en nära- nollnivå år 2050 och referensscenariot varierar mellan 0,5 procent till 0,85 procent av BNP år 2050. Lägst tillkommande kostnads- ökning fås i ett scenario där vägtransporterna har en låg tillväxt.

Resultaten från modelleringen hamnar på ungefär samma nivåer när det gäller tillkommande kostnader jämfört med BNP som resultaten från motsvarande typ av modelleringar av lågkolbanor som tagits fram i EU, Storbritannien, Danmark och Tyskland21. Värt att notera är att utsläppen i målscenarierna för Sverige minskar till lägre nivåer 2045 och 2050 jämfört med motsvarande nivåer i de andra ländernas och EU:s lågkolsscenarier.

Exempel på hur kostnaderna för några centrala lågutsläppstekniker bedöms kunna komma att utvecklas

Beredningen lägger inte förslag på etappmål och styrmedel mot det långsiktiga målet i detta betänkande. Däremot är förslaget till långsiktigt mål baserat på scenarioanalyser som indikerar vilka de mest betydelsefulla omställningarna och åtgärderna kan vara för att Sverige ska nå målet samt hur dessa åtgärder kan behöva genomföras över tid. Aktuella uppskattningar av hur kostnads- utvecklingen för några av de åtgärder som betraktas som mest centrala för omställningen mot nära-noll-utsläpp skulle kunna utvecklas är därför värdefulla när konsekvenser av ett klimatmål till 2045 ska bedömas. Scenarioanalysen innehållande historiska utsläpp av växthusgaser 1990–2014 och målscenarier till 2050 redovisas i bilaga 5.

20Kostnaden, även kallad systemkostnad, omfattar energiutvinning, energiomvandling och energianvändning, inklusive transporter och industrins processutsläpp. I posten ingår drift- och underhållskostnader samt import och export av energiråvaror.

21Se ovan och vidare sammanställning i Naturvårdsverkets färdplansunderlag, Naturvårdsverket (2012a), (2012b).

81

Samlad konsekvensbedömning

SOU 2016:21

Följande avsnitt går igenom vilka utsläpp som kan behöva minska samt hur kostnadsbilden för de mest centrala åtgärderna i transportsektorn och inom industrin ser ut och hur de bedöms utvecklas i framtiden. Sammantaget indikerar genomgången att de bedömda kostnaderna för tillkommande åtgärder skulle kunna vara i paritet med (den högsta) nivån på den svenska koldioxidskatten som redan gäller i vissa sektorer.

Vilka utsläpp är det som behöver minska och vilka åtgärder kan bli aktuella?

Ungefär en tredjedel av växthusgasutsläppen kommer i dagsläget från transportsektorn. Insatser för hållbar stadsutveckling, hållbar infrastruktur, främjande av tillförsel av biodrivmedel och ökad andel bränsleeffektiva och mer miljövänliga fordon är centrala för denna sektor. Liknande typer av tekniska åtgärder kan antas komma att tillämpas på arbetsmaskiner av olika slag.

Sverige har även relativt stora processutsläpp från järn- och stålindustri och från cementindustri. En betydande del av utsläppen från industrin härrör dessutom från verksamheter som använder fossila bränslen som råvara (raffinaderier, kemiindustri). Stora förändringar behöver genomföras för att utsläppen från dessa branscher, och därmed även från industrin som helhet, ska kunna minska till låga nivåer. En utveckling mot ökad material- hushållning, till exempel genom en ökad återvinning i alla led längs produkters värdekedjor, mer hållbara produkter och mindre koldioxidintensiva materialval kan också bidra tillsammans med åtgärder för ökad energieffektivitet och bränslesubstitution. För att nå nära-noll-utsläpp eller till och med negativa utsläpp krävs dock åtgärder som också minskar processutsläppen och de råvaru- baserade utsläppen på ett mycket omfattande sätt.

Utsläppen från jordbruket står i dag för cirka 15 procent av utsläppen, men kommer att svara för en betydligt större andel av de kvarvarande utsläppen 2045 enligt scenarierna. För jordbruks- sektorn kan bland annat åtgärder som påverkar kolinbindningen och lustgasavgången från mark vara aktuella. Beredningen gör bedömningen att den svenska livsmedelsproduktionen både kan öka i omfattning och samtidigt vara såväl ekonomiskt konkurrens- kraftig som ekologiskt hållbar. Utvecklingen behöver därmed ske

82

SOU 2016:21

Samlad konsekvensbedömning

på ett sätt som gör att en ökad produktion inte ger upphov till större ökningar av växthusgasutsläpp eller sker på bekostnad av andra miljömål.

Åtgärder som ökar kolinbindningen (kolsänkan) föreslås inte ingå i utsläppsmålet men kan komma att utgöra ett komplement för att nå netto-noll-nivåer eller lägre (se vidare kap. 5).

Mer bränslesnåla bilar

Många studier visar att det finns en potential att effektivisera nya personbilars bränsleförbrukning med minst 50 procent mellan 2010 och 2030 till mycket låga samhällsekonomiska kostnader, till och med intäkter enligt en sammanfattning som IPCC gjort22.

Bedömningar av kostnader för åtgärder som sänker tunga fordons bränsleförbrukning på det sätt som Trafikverket antagit i klimatscenariot för transportsektorn (se bilaga 5) bedöms också kunna genomföras till låga samhällsekonomiska kostnader. Samma slutsats gäller antagandena om bussar och lastbilar i tätortstrafik23.

Åtgärdskostnaderna för elbilar kan inledningsvis vara särskilt låga i Norden

Åtgärdskostnaden (kostnaden per reducerad mängd koldioxid) för eldrivna bilar beror bland annat på hur koldioxidintensiteten i elsystemet ser ut. Med en elproduktion som den vi har i Sverige och Norden blir kostnaderna per kg reducerad koldioxid betydligt lägre än på marknader där elproduktionen har en högre koldioxid- intensitet. Kostnaden vid låg koldioxidintensitet i elproduktionen uppgick enligt IPCC till 200 USD/ton24 koldioxid, utifrån den kostnadsbild som var aktuell för några år sedan. Dessa kostnader bedöms på sikt kunna minska till 100 USD/ton eller till och med nära noll. Den viktigaste faktorn är hur kostnaderna för

22IPCC (2014b).

23IPCC (2014b).

24Motsvarar mellan 0–1,70 kr/kg vid en växelkurs på 8,50 kr per 1 USD, att jämföra med den koldioxidskattenivå på 1,12 kr/kg som är den högsta koldioxidskattenivå vi tillämpar i dag i Sverige (på bland annat fossila drivmedel).

83

Samlad konsekvensbedömning

SOU 2016:21

batteritekniken utvecklas. I beräkningarna ingår inte mervinster i form av lägre buller och luftföroreningsutsläpp.

I en aktuell forskningsartikel från Stockholm Environment Institute25 framgår att enhetskostnaderna för batterier till elbilar har sjunkit mycket snabbt under de senaste åren. Kostnaderna närmar sig enligt artikeln de nivåer som bedöms kunna göra elbilar konkurrenskraftiga relativt förbränningsmotordrivna bilar i början av 2020-talet.

Biodrivmedel

Åtgärdskostnaderna för biodrivmedel beror i hög grad av hur stora minskningar i koldioxidutsläpp det aktuella drivmedlet beräknas ge upphov till när effekterna över hela livscykeln beräknas. Dessutom bestämmer kostnadsskillnaden mellan biodrivmedlet och det fossila drivmedel det ersätter, tillsammans med eventuella merkostnader för infrastruktur och fordon, den sammanlagda åtgärdskostnaden.

Utredningen om en fossiloberoende fordonsflotta (FFF- utredningen) redovisade en översikt av bedömningar av produktions- kostnader för olika biodrivmedelsystem. Bedömningarna omfattade både befintliga och framtida system26.

Enligt bedömningarna i FFF-utredningen skulle merkostnaden för utvecklade så kallade avancerade biodrivmedel, främst sådana som kan blandas med bensin och diesel i relativt stora volymer (drop-in-bränslen eller HVO-bränslen) utan att det krävs förändringar på fordon och infrastruktur, på sikt komma att motsvara eller till och med underskrida dagens koldioxidskattenivå. Det innebär i så fall att åtgärdskostnaden för sådana alternativ skulle komma att motsvara eller till och med underskrida 1,12 kr/kg i framtiden, vid de oljepriser som utredningen utgick ifrån. Bedömningen framhölls samtidigt som ytterst osäker. De produktionskostnader för bensin och diesel som utredningen hade att utgå från baserades dock på ett högre oljepris än vad som var gällande under 2015 och inledningen av 2016.

25Nykvist m.fl. (2015).

26SOU 2013:84 Fossilfrihet på väg, s. 474 och s. 623.

84

SOU 2016:21

Samlad konsekvensbedömning

Utvecklingen av drivmedel som skulle kunna blandas in i större volymer (bland annat baserade på lignin från skogsråvara) har fortsatt även under 2015 och aktuella kostnadsbedömningar pekar nu mot att den här typen av drivmedel skulle kunna tillverkas med en merkostnad för produkten som, även vid dagens produktpris på bensin, skulle kunna ligga i närheten av den nu gällande koldioxid- skattenivån.

Investeringar i en hållbar stadsutveckling

I en analys genomförd under The Global Commission on the Economy and Climate (The New Climate Economy)27 redovisas effekter, kostnader och intäkter av några centrala åtgärder som kan genomföras i samband med lokal stadsutveckling och som syftar till lägre utsläpp av växthusgaser och andra fördelar för den lokala miljön i staden, som till exempel lägre buller och renare luft.

Bland åtgärderna märks stadsplanering med inriktning mot tätare och mer sammanhållna städer och regioner med väl utbyggd kollektivtrafik. Studien visar att det även i länder där en stor del av stadsmiljöerna redan är utbyggda (OECD-länder) finns potential att minska transporterna med bil och öka andelen gång-, cykel- och kollektivtrafik. Sådana åtgärder representerar en ekonomiskt fördelaktig strategi genom att investeringarna kan leda till direkta intäkter under sin livslängd samtidigt som de även kan medverka till ytterligare ekonomiska, sociala och miljömässiga fördelar utöver de som räknas med i den direkta investeringskalkylen28.

Potentialerna och kostnadsbilden för ökade satsningar i gång-, cykel och kollektivtrafik skiljer sig åt mellan olika städer. Kostnaderna för olika kollektivtrafikalternativ skiljer sig också åt och beror av lokala förutsättningar (bussanpassning, BRT, spårvagn, tunnelbana). Även åtgärder som effektiviserar godstransporterna genom förbättrad logistik i stadsmiljö beräknas kunna genomföras utan att det uppstår nettokostnader enligt studien.

27Gouldson m.fl. (2015).

28En inriktning mot en mer kompakt, effektiv och sammanhållen stadsutveckling kan stimulera stadens produktivitet och innovationsförmåga och dämpa problemen med trafikköer, buller och luftföroreningar.

85

Samlad konsekvensbedömning

SOU 2016:21

Kostnader för koldioxidavskiljning, transport och lagring (CCS- teknik)

En sammanställning av olika bedömningar om framtida kostnader för CCS-teknik redovisas i den senaste IPCC-rapporten. I rapporten konstateras att bedömningarna endast baseras på erfarenheter från några få existerande pilotprojekt och på projektförstudier då det ännu inte finns någon skorskalig tillämpning av CCS-teknik på plats i världen. För att tekniken ska kunna konkurrera behövs ett tillräckligt högt koldioxidpris eller ett finansiellt stöd införas, det gäller särskilt för den infrastruktur som kan krävas.

Utnyttjandet av CCS-teknik medför alltid extra kostnader. Dessa består i kostnaderna för den avskiljningsutrustning som behövs vid anläggningarna, för den energiförlust som uppstår när koldioxiden ska avskiljas, för transporter samt för lagring. Dessutom tillkommer även kostnader för mätning, övervakning och verifiering för att kontrollera att den lagrade koldioxiden inte läcker ut. I globala lågkolsscenariomodelleringar där utsläppen från elproduktion når noll eller negativa utsläppsnivåer, bland annat genom en omfattande introduktion av CCS och bio-CCS-teknik så antas detta kunna ske till en sammanlagd marginalkostnad på 100– 150 USD/ton koldioxid, det vill säga en koldioxidkostnad på knappt 1 till 1,50 kr/kg koldioxid. Kostnaden för att implementera CCS-teknik på industriutsläpp bedöms i princip inte behöva bli dyrare än kostnaderna för CCS-teknik på energianläggningar, förutsatt att utsläppet från industrianläggningen i fråga är tillräckligt stort och koncentrerat. Om så inte är fallet kan kostnaden bli högre samtidigt som avskiljningsgraden sjunker.

I det svenska Bastor-projektet29 beräknas kostnaderna för avskiljning kunna uppgå till cirka 70 euro/ton koldioxid och för transport (via rörnät) till 10–20 euro/ton koldioxid. Kostnaderna för lagring i saltvattenakvifärer utan tidigare borrhåll (som blir fallet om lagringen skulle ske i Östersjön) bedöms kunna hamna i intervallet 6–20 euro/ton koldioxid. Lagring i samarbete med andra länder, till exempel i Nordsjön, där det redan finns äldre borrhåll, bedöms kunna bli mindre kostsamma. Den sammanlagda lagrings-

29 Nilsson (2014).

86

SOU 2016:21

Samlad konsekvensbedömning

kapaciteten bedöms dessutom vara betydligt större i Nordsjön jämfört med motsvarande kapacitet i Östersjön. Transporten av koldioxid kan ske via fartyg från den svenska ostkusten till Nordsjön. Den sammanlagda åtgärdskostnaden hamnar enligt dessa skattningar på drygt 100 euro/ton koldioxid, alltså inom det åtgärdskostnadsintervall som redovisas i IPCC-rapporten. En åtgärdskostnad som är i samma storleksordning som den högsta nivån på koldioxidskatten i dag i Sverige.

I stället för CCS-teknik kan andra produktionstekniker med låga koldioxidutsläpp tänkas bli aktuella i framtiden till exempel så kallad elektro-winning eller reduktion med vätgas i järn- och stålindustrin. Ett intressant potentiellt utvecklingsområde är CCSU, dvs. koldioxidavskiljning och användning där koldioxiden till exempel fastläggs (mineraliseras) i ett material som sedan kan användas till exempel i olika typer av byggnadskonstruktioner.

9.3.3Konsekvenser för aktörer

Avsnitten ovan visar att en omställning i Sverige till utsläpp nära noll på trettio års sikt skulle kunna genomföras till relativt låga kostnader för ekonomin i stort. Såväl de studier som tidigare gjorts globalt och för Norden som den analys som beredningen har låtit genomföra med energisystemmodellen TIMES – Sweden visar att det skulle kunna röra sig om en liten påverkan på BNP-utvecklingen. Däremot kan kostnaderna komma att bli ojämnt fördelade med mellan olika sektorer, branscher och företag. Hur dessa kostnader i sin tur belastar olika aktörer beror på utformningen av politiken, det vill säga vilka styrmedel och åtgärder som genomförs.

I detta betänkande föreslås inga konkreta styrmedel eller överväganden om den övergripande styrningen. Nedan förs däremot ett övergripande resonemang om hur skärpta styrmedel kan komma att påverka olika sektorer.

87

Samlad konsekvensbedömning

SOU 2016:21

Konsekvenser i energitillförselsekton och i byggnader

Naturvårdsverket konstaterar i underlaget till en svensk färdplan 2050 som redovisades 201230 att redan i rapportens referensbana sker omfattande investeringar i ny el- och värmeproduktion, i byggnaders uppvärmningssystem och klimatskal samt i elnät som sammantaget, från en relativt låg utsläppsnivå redan i utgångsläget, bidrar till att utsläppen hamnar nära noll i dessa sektorer. Energi- systemet kan dock komma att utvecklas på många olika sätt beroende på hur efterfrågan, priser, teknik, överföringskapacitet till det europeiska elnätet m.m. utvecklas.

Konsekvenser för transportsektorn

Det största investeringsbehovet uppkommer i industri- och transportsektorerna. För att nå målscenarierna så flyttas dock kostnaderna för effektivisering och utsläppsreduktion från drivmedel till fordon och infrastruktur. Bilar med mycket låga utsläpp, till exempel eldrivna fordon, bedöms komma att ha högre produktionskostnader jämfört med konventionella fordon som delvis övervältras på bilköparna. Kostnaderna för inköp av bil blir högre jämfört med dagens fordon medan driftskostnaderna blir lägre. Detta kan i sin tur påverka både hushållens och företagens nyttjande av transporter, då de fasta kostnaderna ökar relativt de rörliga.

Totalbehovet av merinvesteringar i fordonsteknik blir samtidigt lägre om insatser även görs för att dämpa efterfrågan på transporter. Inriktningen mot ett mer transportsmart samhälle innebär ökad omfattning på investeringar och kostnader för till exempel drift av järnväg och kollektivtrafik samtidigt som investeringar i nya vägar blir lägre.

30 Naturvårdsverket (2012a), (2012b).

88

SOU 2016:21

Samlad konsekvensbedömning

Konsekvenser för industrin

Olika industribranscher påverkas i olika hög grad av strikta klimatmål. I vilken grad en bransch påverkas beror på hur energi- och utsläppsintensiv produktionen är, hur branschens anpassnings- möjligheter ser ut samt hur den samlade styrningen och konkurrenssituationen ser ut på de marknader man verkar inom. Naturvårdsverket bedömde i sin underlagsrapport att stora delar av näringslivet inte påverkas negativt av vare sig ökade utsläpps- rättspriser eller elpriser31. Stora branscher som till exempel verkstadsindustri, livsmedelsindustri och byggindustri, som står för en relativt stor andel av industrins bidrag till Sveriges BNP, ingår inte bland de branscher som bedöms påverkas av ökade utsläpps- rättspriser och elpriser. I denna del av näringslivet finns även branscher som själva gör bedömningen att det finns goda förut- sättningar för tillväxt och sysselsättningsökningar vid en utveckling mot kolsnåla ekonomier.

De el- och utsläppsintensiva branscherna är de som kan belastas med höga kostnader av en hårdare styrning i Sverige och inom EU jämfört med andra regioner i världen, enligt Naturvårdsverkets analys, men det finns även skillnader inom olika delar av industribranscher och på anläggningsnivå.

För basmaterialindustri som har processrelaterade utsläpp är en omställning till mycket låga utsläpp särskilt svår. Det handlar här om lösningar som kräver ombyggnad och nykonstruktion av kärnprocesser och användning av tekniker som i dag inte är kommersiellt tillgängliga. Ett exempel är CCS-teknik som beskrivs i avsnittet ovan. Basmaterialindustrin kännetecknas även av långa investeringscykler på 20–40 år. Denna industri är därför särskilt känslig för förändringar i relativpriser på energi och utsläpp. Effekten av höga kostnader för koldioxidutsläpp skiljer sig däremot kraftigt åt mellan olika basmaterial. En jämförelse av koldioxid- kostnad som andel av försäljningsvärdet visar att primärstål från järnmalm har en relativt hög känslighet medan specialstål och aluminium uppvisar en betydligt lägre känslighet för ökade koldioxidkostnader. Störst känslighet uppvisar cementklinker32.

31Om EUs system för handel med utsläppsrätter exempelvis skulle skärpas.

32Åhman m.fl (2013).

89

Samlad konsekvensbedömning

SOU 2016:21

Om en hårdare styrning skulle införas ensidigt i Sverige, för branscher med hög koldioxidintensitet och som verkar på en internationell marknad, riskerar arbetstillfällen att gå förlorade om tillväxten i stället sker i andra länder. Det finns då en risk för så kallad ”carbon leakage”, dvs. att den förda politiken innebär att utsläppen i stället sker i andra länder. En sådan utveckling skulle strida mot generationsmålet. Det är mot den bakgrunden som beredningen lyfter fram att en utgångspunkt för förslaget till långsiktigt mål är att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med målen i Parisavtalet och att konkurrensutsatt industri förväntas utsättas för styrning mot minskade utsläpp på samtliga viktiga marknader. Beredningen lyfter också upp behovet av att staten bidrar till teknik- och infrastrukturutveckling för att möjliggöra en omställning i dessa branscher. Intressant att notera är att ny forskning visar att de investeringar som krävs för att minska koldioxidutsläppen från basindustrin till nära noll endast skulle ge en marginell ökning i kostnad för de slutprodukter där dessa material används, i storleksordningen en halv procent. Om nödvändiga investeringar görs hos materialproducenterna skulle alltså slutprodukten inte bli märkbart dyrare för konsumenterna.33

Konsekvenser för jord- och skogsbruket

Utsläppen från jord- och skogsbruket har en särställning i det längsiktiga klimatarbetet. Scenarierna34 visar att av de kvarvarande utsläppen år 2050 så består huvuddelen av utsläpp från jordbruks- sektorn. Utsläppen från denna sektor består främst av metan från djurproduktion och lustgas från kvävetillförsel och kväve- omvandling i mark. Samtidigt är skog- och markanvändnings- sektorn totalt sett en sänka för koldioxid. Även specifika åtgärder i jordbruket kan bidra till en ökad sänka.

I dag finns det inga styrmedel, nationellt eller internationellt, för att öka upptaget av kol i jord- och skogsbruket. Samtidigt finns här en potential till kostnadseffektiva åtgärder för att minska netto-

33Rootzén och Johnsson.

34Se bilaga 5.

90

SOU 2016:21

Samlad konsekvensbedömning

utsläppen och skapa förutsättningar för netto-negativa utsläpp av växthusgaser på längre sikt.

Hur utsläppen från jordbrukssektorn utvecklas i framtiden har stor betydelse för möjligheten att nå det långsiktiga målet. Enligt inriktningen i det pågående arbetet med en svensk livsmedels- strategi behöver den svenska livsmedelsproduktionen bli mer konkurrenskraftig och den ska öka i omfattning35. För att undvika en målkonflikt med det långsiktiga klimatmålet behöver ökningen ske på ett hållbart sätt och inte ge upphov till större ökningar av växthusgasgasutsläppen.

Konsekvenser för hushållen

Konsekvenserna för hushållen beror till stor del på utformningen av politiken. Naturvårdsverkets uppskattning är att hushållen bland annat påverkas genom ökade kostnader för el och uppvärmning om det skulle uppstå högre elpriser som en konsekvens av koldioxid- restriktioner. Kostnaderna varierar beroende på boendeform och lokalisering.

Ett annat centralt område som påverkar hushållen är hur politiken för att minska utsläppen inom transportsektorn utformas. En utformning mot ett transportsmart samhälle med satsningar på ökad tillgänglighet med bland annat förbättrad gång-, cykel- och kollektivtrafik kan innebära lägre transportkostnader och därmed positiva mervärden för hushållen. En inriktning mot dyrare bilar och dyrare drivmedel kan däremot innebära ökade kostnader för hushållen. Vid utformningen av politiken är det centralt att se till den samlade påverkan förslagen har för såväl hushåll som för näringslivet.

9.3.4Påverkan på andra miljö- och samhällsmål

För att det långsiktiga klimatmålet ska kunna nås krävs en fundamental samhällsomställning som berör alla politikområden. Det är mot den bakgrunden helt centralt att genomförandet av politiken anlägger ett helhetsperspektiv för att omställningen ska

35 Prop. 2015/16:1, UO 23.

91

Samlad konsekvensbedömning

SOU 2016:21

kunna ske på ett sätt som tillvaratar synergier med mål inom andra politikområden och minimerar risken för eventuella konflikter.

Minskade utsläpp av växthusgaser är ofta positivt för möjlig- heten att uppnå andra miljö- och samhällsmål. Strategier för minskad energianvändning och minskade utsläpp från transporter har ofta stor betydelse även för möjligheten att nå andra miljökvalitetsmål samtidigt som de sällan leder till konflikter med andra samhällsmål. En direkt effekt av genomförandet av sådana strategier är minskade luftföroreningar, vilket ger ytterligare en positiv samhällsekonomisk intäkt36 med positiv påverkan på bland annat folkhälsan genom mindre exponering av hälsoskadliga partiklar. Hur stor betydelse sådana åtgärder kan ha för andra miljö- och samhällsmål beror av geografisk lokalisering och val av teknik.

Expansionen av biobränslen är den faktor som kan leda till störst potentiella konflikter med andra miljömål enligt Naturvårdsverket. Hantering av avverkningsrester och odling av grödor för biobränsle- användning kan bidra såväl positivt som negativt till uppfyllelse av miljökvalitetsmål som Levande skogar, Ingen övergödning och Ett rikt djur- och växtliv. Effekterna beror bland annat på var odlingarna lokaliseras37. Bland andra potentiella målkonflikter diskuterar Naturvårdverket lokalisering av energianläggningar.

36Konjunkturinstitutet (2013).

37Naturvårdsverket (2012b).

92

10 Författningskommentar

10.1Förslag till klimatlag

1 §

I denna lag finns bestämmelser om regeringens klimatpolitiska arbete, vad arbetet ska syfta till och hur det ska bedrivas.

Grundläggande bestämmelser om mål för den offentliga verksam- heten och regeringens arbetsuppgifter finns i regeringsformen, riksdagsordningen och budgetlagen (2011:203).

Bestämmelsen klargör lagens innehåll och tydliggör att lagen riktar sig till regeringen. Ansvaret för att lagen efterföljs är kollektivt för statsråden. Ytterst är ansvaret statsministerns (jfr 6 kap. 1 § samt 7 kap. 3 och 4 §§ regeringsformen). Det är regeringens uppgift att organisera och fördela arbetsuppgifter inom och mellan Regerings- kansliet respektive berörda statliga förvaltningsmyndigheter och att involvera berörda intressenter i arbetet på det sätt som behövs för att regeringen ska kunna följa lagen (jfr 7 kap. 1 och 2 §§ regerings- formen).

2 §

Regeringen ska bedriva ett klimatpolitiskt arbete som syftar till att förhindra farlig störning i klimatsystemet. Det klimatpolitiska arbetet ska bidra till att skydda ekosystemen samt nutida och framtida generationer mot skadliga effekter av klimatförändring.

Arbetet ska inriktas på att minska utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser och att bevara och skapa funktioner i miljön som motverkar klimatförändring och dess skadliga effekter.

Arbetet ska vila på vetenskaplig grund och baseras på relevanta tekniska, sociala, ekonomiska och miljömässiga överväganden.

93

Författningskommentar

SOU 2016:21

Bestämmelsen utgår från Sveriges åtaganden enligt Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändring och det allmännas skyldighet enligt 1 kap. 2 § regeringsformen att främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.

Det kommer att krävas en genomgripande samhällsomställning för att uppnå klimatmålen. Samhällsomställningen kommer att kräva insatser inom samtliga politikområden (jfr artikel 4.1 f i FN:s ramkonvention). Denna omständighet, i kombination med statsrådens grundlagsfästa kollektiva ansvar för regeringsarbetet, innebär att det är ett gemensamt och övergripande ansvar för statsråden att bedriva ett samlat politiskt arbete för att förhindra farliga störningar i klimatsystemet. Denna skyldighet kommer till uttryck i bestämmelsens första stycke, första meningen.

Av andra meningen i första stycket följer att regeringens klimatpolitiska arbete ska bidra till att skydda både naturen och mänskligheten från sådana skadliga effekter som kan uppstå till följd av klimatförändring.

Med klimatsystem avses detsamma som i ramkonventionen, det vill säga atmosfären, hydrosfären, biosfären och geosfären sammantagna, samt dessas inbördes samspel. Med ”skadliga effekter av klimatförändring” menas förändringar i den fysiska miljön eller i ett områdes växt- eller djurliv till följd av klimat- förändring som har betydande skadlig inverkan på samman- sättningen, motståndskraften eller produktiviteten hos naturliga eller anlagda ekosystem eller på funktionen av socio-ekonomiska system eller på mänsklig hälsa och välfärd. Med klimatförändring avses en förändring av klimatet, som är direkt eller indirekt hänförlig till mänsklig verksamhet, som ändrar sammansättningen av den globala atmosfären, och som går utöver naturliga klimatvariationer som observerats under jämförbara tidsperioder. Med ekosystem (ekologiskt system) menas samspelet mellan allt levande och dess livsmiljö inom ett område.

Bestämmelsens andra stycke innebär att arbetet ska inriktas dels mot att minska utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser, dels mot att bevara naturliga funktioner hos ekosystemen (jfr artikel 4.2 a i FN:s ramkonvention).

Sista stycket i bestämmelsen erinrar om vikten av att det klimatpolitiska arbetet vilar på vetenskaplig grund och att det

94

SOU 2016:21

Författningskommentar

baseras på relevanta tekniska, sociala, ekonomiska och miljömässiga överväganden. Förenta nationernas klimatpanel, Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) sammanställer vetenskapligt underlag på internationell nivå. Regeringen ansvarar för att inhämta, sammanställa och analysera det underlag som behövs för att driva det klimatpolitiska arbetet i enlighet med denna lag.

3 §

Regeringens klimatpolitiska arbete ska utgå från det långsiktiga, tidssatta utsläppsmål som riksdagen har fastställt.

Regeringen ska sätta de övriga utsläppsminskningsmål som behövs för att nå det långsiktiga målet.

Klimatpolitiska och budgetpolitiska mål och riktlinjer ska samverka och förstärka varandra.

Bestämmelsens första stycke innebär att regeringens klimat- politiska arbete ska inriktas på åtgärder som leder till att Sverige inte har några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären senast 2045 i enlighet med det utsläppsmål som riksdagen har beslutat om.

För att nå riksdagens långsiktiga mål kan regeringens arbete behöva kompletteras med ytterligare utsläppsminskningsmål. Bestämmelsens andra stycke innebär att regeringen i så fall ska ta fram och sätta sådana mål.

Bestämmelsens tredje stycke klargör att mål och riktlinjer för klimatarbetet och budgetarbetet ska utarbetas på ett sådant sätt att de samverkar och förstärker varandra. Avsikten med bestämmelsen är att samordna regeringens arbete inom dessa områden för att undvika konflikt mellan skilda intressen och för att säkerställa att budgetpolitiska mål sätts så att de förstärker möjligheten att uppnå klimatmålen och vice versa. Budgetpolitiska mål och riktlinjer behandlas i 2 kap. budgetlagen (2011:203). Där anges att regeringen ska lämna förslag till riksdagen till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål) och till tak för statens utgifter (utgiftstak).

95

Författningskommentar

SOU 2016:21

4 §

Regeringen ska lämna en klimatårsredovisning till riksdagen i budgetpropositionen.

Klimatårsredovisningen ska innehålla en redovisning av utsläpps- utvecklingen under året, de viktigaste besluten inom klimatpolitiken under året och vad de besluten kan betyda för utvecklingen av växthusgasutsläppen samt en bedömning av om det finns behov av ytterligare åtgärder och, i så fall, när och hur beslut om sådana åtgärder kan fattas.

Bestämmelsen innebär att det är obligatoriskt för regeringen att årligen redovisa hur resultaten av den förda politiken har inverkat på möjligheten att nå beslutade klimatmål. Bestämmelsen syftar till att skapa kontinuitet i det löpande klimatarbetet. Genom att uppgifterna redovisas på detta sätt synliggörs behovet och betydelsen av att åtgärder vidtas inom samtliga politikområden samtidigt som riksdagen och allmänheten ges regelbunden information om hur klimatarbetet fortskrider.

5 §

Regeringen ska vart fjärde år ta fram en klimatpolitisk handlingsplan. Handlingsplanen ska lämnas till riksdagen året efter ordinarie val till riksdagen har hållits.

Handlingsplanen bör innehålla

1.en redogörelse för Sveriges åtaganden internationellt och inom

EU,

2.en redogörelse för historiska utsläppsdata avseende växthusgaser fram till den senaste rapporterade utsläppsinventeringen,

3.en redogörelse för prognosticerade utsläppsminskningar,

4.en redogörelse av utfallet av vidtagna åtgärder för utsläpps- minskningar,

5.en beskrivning av planerade åtgärder för utsläppsminskningar med en ungefärlig uppgift om när dessa åtgärder kan börja gälla,

6.en beskrivning av i vilken grad beslutade och planerade utsläppsminskande åtgärder kan förväntas bidra till att de nationella och globala klimatmålen kan uppnås,

7.en redogörelse för i vilken mån beslutade och planerade åtgärder inom olika utgiftsområden påverkar möjligheterna att nå de nationella och globala klimatmålen och

96

SOU 2016:21

Författningskommentar

8. en beskrivning av vilka ytterligare åtgärder eller beslut som kan behövas för att nå de nationella och globala klimatmålen.

Bestämmelsen innebär att det är obligatoriskt för regeringen att inledningsvis i varje mandatperiod ta fram en klimatpolitisk handlingsplan som beskriver vilka åtgärder som behöver vidtas under mandatperioden och på längre sikt för att nå riksdagens långsiktiga klimatmål, jämte vilka åtgärder som regeringen planerar att genomföra under samma tid. Bestämmelsen syftar till att skapa förutsättningar för ett kontinuerligt och framåtsyftande klimatarbete över mandat- perioderna.

Bestämmelsen anger en miniminivå av uppgifter som bör finnas med i varje handlingsplan. Varje plan bör därutöver innehålla de ytterligare uppgifter som behövs för att regeringen, riksdagen och allmänheten ska kunna bedöma behovet av åtgärder för att nå det långsiktiga målet.

Punkt 1–3 avser faktauppgifter. Punkt 4 innebär att regeringen bör bedöma effekten av beslutade styrmedel och andra åtgärder och redovisa vilken betydelse dessa har för möjligheten att nå beslutade klimatmål. Punkt 5 och 6 innebär att regeringen bör redovisa vilka åtgärder som planeras och vilken betydelse dessa har för möjlig- heten att nå beslutade klimatmål. Samtliga åtgärder som kan ha betydelse för möjligheten att nå de nationella och globala målen bör redovisas, således även åtgärder som vidtas eller planeras inom ramen för Sveriges internationella engagemang, såsom bistånd, tekniköverföring och internationella investeringar. Punkt 7 innebär att regeringen även bör redovisa hur andra beslutade eller planerade åtgärder än sådana som har till direkt syfte att leda till utsläppsminskningar eller främja skyddande funktioner i miljön, kan komma att påverka möjligheten att nå klimatmålen. Punkt 8 innebär att regeringen bör beskriva vilka ytterligare åtgärder, utöver beslutade och planerade åtgärder, som kan komma att krävas på längre sikt.

97

Referenser

Offentligt tryck

Betänkande 2008/09: MJU 28. Riktlinjer för klimatpolitiken m.m.

Riksdagsskrivelse 2008/09:300.

Direktiv 2014:166. Kommittédirektiv. Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – förslag till klimatpolitiskt ramverk.

Direktiv 2015:101. Kommittédirektiv. Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04).

KOM (2015) 337 slutlig Förslag till Europaparlamentets och Rådets direktiv om förändring av direktiv 2003/87/EC för att stärka kostnadseffektiva utsläppsminskingar och investeringar i tekniker med låga utsläpp.

Proposition 2001/02:55. Sveriges klimatstrategi.

Proposition 2005/06:172. Nationell klimatpolitik i global samverkan.

Proposition 2008/2009:162. En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat.

Proposition 2015/16:1. Budgetproposition för 2016. SOU 2008:24. Svensk klimatpolitik.

SOU 2013:84 Fossilfrihet på väg.

Litteratur

Clarke L., K. Jiang, K. Akimoto, M. Babiker, G. Blanford, K. Fisher-Vanden, J.-C. Hourcade, V. Krey, E. Kriegler, A. Löschel, D. McCollum, S. Paltsev, S. Rose, P. R. Shukla, M. Tavoni, B. C. C. van der Zwaan, and D.P. van Vuuren, 2014:

99

Referenser

SOU 2016:21

Assessing Transformation Pathways. In: Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change. Contribution of Working Group III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Edenhofer, O., R. Pichs-Madruga, Y. Sokona, E. Farahani, S. Kadner, K. Seyboth, A. Adler, I. Baum, S. Brunner, P. Eickemeier, B. Kriemann, J. Savolainen, S. Schlömer, C. von Stechow, T. Zwickel and J.C. Minx (eds.)]. Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA.

Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2015. Underlag till kontrollstation 2015. Analys av möjligheterna att nå de av riksdagen beslutade klimat- och energipolitiska målen till år 2020. Naturvårdsverkets och Energimyndighetens redovisning av uppdrag från regeringen. Rapport ER 2014:17.

Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2004. Kontrollstation 2004 Naturvårdsverket och Energimyndighetens underlag till utvärderingen av Sveriges klimatstrategi. Rapport ER 20:2004.

Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2008. Den svenska klimatstrategins utveckling. Analys av möjligheterna att nå de av riksdagen beslutade klimat- och energipolitiska målen till år 2020.

Rapport ET2007:29.

Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC).

Gouldson A, Colenbrander S, Sudmant A, Godfrey N, Millward- Hopkins J, Fang W, Zhao X, 2015. Accelerating Low-carbon Development in the Worlds Cities. Working Paper. The New Climate Economy. The Global Commission on The Economy and Climate. University of Leeds.

Höhne N, den Elzen M, Escalante D, 2014. Regional GHG reduction targets based on effort sharing: a comparison of studies. Climate Policy vol. 14, s. 122–147.

IEA (International Energy Agency), Nordic Energy Research, 2013. Nordic Energy Technology Perspectives – Pathways to a Carbon Neutral Energy Future. OECD/IEA, Nordic Energy Research.

100

SOU 2016:21

Referenser

IPCC, 2014a. Climate Change 2014: Synthesis Report.

Contribution of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Core Writing Team, R.K. Pachauri and L.A. Meyer (eds.)]. IPCC, Geneva, Switzerland, 151 pp.

IPCC, 2014b. Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change. Contribution of Working Group III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Edenhofer, O., R. Pichs-Madruga, Y. Sokona, E. Farahani, S. Kadner, K. Seyboth, A. Adler, I. Baum, S. Brunner, P. Eickemeier, B. Kriemann, J. Savolainen, S. Schlömer, C. von Stechow, T. Zwickel and J.C. Minx (eds.)]. Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA.

IPCC, 2014c. Summary for policymakers. In: Climate Change 2014: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Part A: Global and Sectoral Aspects. Contribution of Working Group II to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Field, C.B., V.R. Barros, D.J. Dokken, K.J. Mach, M.D. Mastrandrea, T.E. Bilir, M. Chatterjee, K.L. Ebi, Y.O. Estrada, R.C. Genova, B. Girma, E.S. Kissel, A.N. Levy, S. MacCracken, P.R. Mastrandrea, and L.L. White (eds.)]. Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA, s. 1–32.

Konjunkturinstitutet, 2013. Från vision till verklighet – En samhällsekonomisk analys av Färdplan 2050, Miljö ekonomi, Specialstudie nr 34, september 2013, Konjunkturinstitutet.

Meinshausen M, Jeffery L, Guetschow J, Robiou du Pont Y, Rogelj J, Schaeffer M, 2015. National post-2020 greenhouse gas targets and diversity-aware leadership. Nature Climate Change vol. 5, s. 1098–1106.

Nachmany M, Fankhauser S, Davidová J, Kingsmill N, Landesman T, Roppongi H, Schleifer P, Setzer J, Sharman A, Stolle Singleton C, Sundaresan J, Townshend T, 2015. The 2015 Global Climate Legislation Study. A Review of Climate Change legislation in 99 countries. Summary for policy-makers. Grantham Institute on Climate Change and the Environment, GLOBE, Interparliamentary Union.

101

Referenser

SOU 2016:21

Naturvårdsverket, 2012a. Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050. Rapport 6537.

Naturvårdsverket, 2012b. Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050. Bilagor till rapport 6537. Rapport 6525.

Nilsson PA, 2014. CCS in the Baltic Sea region – Bastor 2. Final Summary Report. ELFORSK. Rapport 14:50.

Nykvist, B, Nilsson M, 2015. Rapidly falling costs of battery packages for electric vehicles. Nature Climate Change vol. 5, 329–332.

OECD, 2014. Granskning av Sveriges miljöpolitik, Sverige 2014, OECD 2014.

Riksrevisionen, 2013. Klimat för pengarna?- Granskningar inom klimatområdet 2009–2013 RIR 2013:19.

Rootzén J, Johnsson F. Paying the full price of steel – Perspectives on the cost of reducing carbon dioxide emissions from the steel industry. Department of Energy and Environment, Energy Technology, Chalmers University of Technology. Manuskript inlämnat för publikation.

Rootzén J, Johnsson F. Managing the costs of CO2 abatement in the cement industry. Department of Energy and Environment, Energy Technology, Chalmers University of Technology. Manuskript inlämnat för publikation.

Rogelj J, Luderer G, Pietzcker R.C, Kriegler E, Schaeffer M, Krey V, Riahi K, 2015. Energy system transformations for limiting end- of-century warming to below 1.5 °C. Nature Climate Change vol. 5, s. 519–527.

Stern N, 2015. Economic development, climate and values: making policy. Proceedings of the Royal Society B: Biological Sciences, vol. 282(1812), s. 20150820.

The Global Commission on the Economy and Climate, 2014.

Better Growth, Better Climate: The New Climate Economy Report, The Global Report. The New Climate Economy.

UNFCCC, 2015. FCCC/CP/2015/7. Synthesis report on the aggregate effect of the intended nationally determined contributions.

102

SOU 2016:21

Referenser

van Vuuren DP, van Sluisveld M, Hof A F, 2015. Implications of Long-Term Scenarios for Medium-Term Targets (2050). Netherlands Environmental Assessment Agency, The Netherlands.

Åhman M, Nilsson L J, Andersson NG F, 2013. Industrins utveckling mot netto-nollutsläpp 2050: Policyslutsatser och ett första steg. Miljö- och energisystem, Lunds Universitet. Rapport nr 88.

103

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av Nina Ekelund

Bra att alla är eniga

En styrka med delbetänkandet är att sju partier i riksdagen har enats över blockgränserna om ett klimatmål, klimatlag och ett klimatpolitiskt råd. Detta gör att förslaget kan klubbas i riksdagen och överleva under lång tid framöver. För näringslivet är det viktigt med långsiktighet och tydlighet. Därför sänder delbetänkandet en viktig signal till näringslivet om att klimatfrågan är prioriterad.

Högre ambition

Vi hade velat se ett mer ambitiöst mål. Större utsläppsminskningar tidigare, än -85 procent till 2045, behövs. Hagainitiativet har tidigare föreslagit ett nationellt mål om utsläpp nära noll vid år 2030. Med ett sådant mer ambitiöst mål hade det varit lättare att stimulera aktörer till utsläppsminskningar i närtid, vilket är oerhört viktigt. Det nu föreslagna målet är inte förenligt med vad Sverige behöver åta sig för att uppfylla Parisavtalet och med god marginal klara av att undvika farlig klimatförändring. Det är nu viktigt att nästa betänkande föreslår skarpa delmål för 2030 för olika sektorer, så att den totala svenska utsläppsbudgeten begränsas ytterligare samtidigt som målen driver innovation av klimatsmart och fossilfri teknik som bidrar till att stärka svenska företags konkurrenskraft.

105

Särskilda yttranden

SOU 2016:21

Bakvänt uppdrag

Hagainitiativet har tidigare föreslagit förlängt uppdrag och att klimatmål och styrmedel bör samordnas och lämnas i ett gemensamt betänkande. I betänkandet läggs tilltro till att klara målet utifrån ett antal olika förhoppningar till exempel om utsläppshandel och fossiloberoende fordonsflotta. Det behövs politiskt tryck i EU från svensk horisont för att skärpa utsläppshandeln. Vad gäller fossil- oberoende fordonsflotta så finns ännu inga politiska beslut, bara en utredning. Hanteringen av koldioxidskatten i EU är ett liknande exempel på en avgörande fråga för om Sverige ska lyckas med förändra så att fossilt blir dyrare än förnybart.

Skogens roll måste lyftas fram

”Sveriges goda förutsättningar att minska de nationella utsläppen av växthusgaser” är en skrivning som återkommer. Men samtidigt nämns inte skogens roll förutom skrivningar om skogen som biogen kolsänka. Man har missat att lyfta fram möjligheterna med skogen i klimatpolitiken såsom brukandet av skog det vill säga genom ökad kolinbindning eller substitution av fossilbaserade produkter mot förnybara. Viktigt att fokus läggs på detta i kommande betänkande.

Företag behöver ambitiösa styrmedel

Idag attraherar företag som arbetar med höjda klimatambitioner nya kundgrupper. Enligt undersökningar ser företag själva att arbetet med klimat och miljö både stärker varumärket och ger nya affärer. Däremot har många företag redan plockat de lågt hängande frukterna med bland annat energieffektivisering och byte av bränsle. För att lönsamheten ska öka och konkurrenskraften stärkas så behövs styrmedel som gynnar omställningen, exempelvis koldioxidskatt som gör fossilt dyrare och förnybart mer lönsamt. En höjning av den skatten behöver växlas mot till exempel sänkt arbetsgivaravgift. Detta behöver tydliggöras i kommande betänkande om styrmedel.

106

SOU 2016:21

Särskilda yttranden

Utmaningen nu är gå från ord till handling

Ambitiösa delmål, sektorsmål och styrmedel viktiga för beredningen att ta fram under arbetet med delbetänkande två. Den fortsätta processen kommer vara avgörande för om näringslivets konkurrens- kraft kan stärkas och samtidigt gå hand i hand med minskade utsläpp.

Nina Ekelund, programdirektör Hagainitiativet

Stockholm den 15 februari 2016

107

Särskilda yttranden

SOU 2016:21

Särskilt yttrande av Johanna Sandahl

Miljömålsberedningen skriver initierat om Parisavtalets betydelse, klimatförändringarnas allvar och brådskan att minska utsläppen för att bromsa den globala uppvärmningen. Sverige har enligt betänkandet en viktig roll som föregångsland. Det klimatpolitiska arbetet ska vila på vetenskaplig grund och vi ska ta ansvar för våra historiska utsläpp. Jag välkomnar förslagen som framförs i betänkandet, och vill betona att de markerar ett viktigt steg i svensk klimatpolitik. Den blocköverskridande ansatsen ger klimatfrågan den tyngd den förtjänar och den parlamentariska överenskommelse som betänkandet vilar på ger anledning att se fram mot framsynta riksdagsbeslut och en ny samförståndsanda.

Med en klimatlag får vi en långsiktig stabilitet och förut- sägbarhet i klimatarbetet. Det har, som bland andra Riksrevisionen och OECD har påpekat i sina granskningar, varit en brist i svensk klimatpolitik. Av den anledningen vore det önskvärt att riksdagen fick en tydligare roll – det bör vara riksdagens uppgift att besluta om etappmål.

Det föreslagna målet, att minska de inhemska utsläppen med minst 85 procent till senast 2045 och uppnå nettonollutsläpp, till exempel genom att räkna in kolsänkor och köp av internationella krediter, behöver emellertid betraktas som ett golv för att det inte ska bli ett avsteg från de löften som gavs i Paris. Beredningen refererar i sitt betänkande till globala utsläppsscenarier där utsläppen i världen konvergerar mot en hållbar1 och rättvis utsläppsnivå vid mitten av seklet. Det föreslagna målet om 85 procent minskning av Sveriges utsläpp till 2045 uppges ligga inom ramen för en global utsläppsbudget för att klara Parismålets 1,5 grader. Resonemanget bygger på att utsläppen minskar och konvergerar fram till en globalt hållbar per capita-nivå, vilket skulle innebära att dagens stora ojämlikhet i globalt utsläppsutrymme cementeras, där de som idag har höga utsläpp tillåts fortsätta släppa ut mer och de som idag har låga utsläpp inte tillåts ta ett större utrymme i anspråk. Parisavtalet innebär att de globala utsläppen ska vara nära noll år 2050 och för att Sverige ska bli ett föregångsland, ta sitt historiska

1 Olika utsläppsbudgetar diskuteras, i grova drag pekar forskningen på 1000 Gt CO2e utsläpputrymme för att med 66 % sannolikhet begränsa temperaturökningen till under 2 grader, och hälften för att sannolikt begränsa temperaturökningen till under 1,5 grader.

108

SOU 2016:21

Särskilda yttranden

ansvar och leva upp till Parisavtalet räcker det därför inte med en linjär utsläppsminskningskurva. En sådan skulle innebära att Sverige i mitten av seklet tar en större del av det globala utsläpps- utrymme som finns tillgängligt än genomsnittet. Detta dessutom exklusive internationella transporter och konsumtionsutsläpp, vilka idag står för mer än en fördubbling av svenska utsläpp.

Kurvans lutning kan lösas med etappmål och sektorsmål i delbetänkande 2. Med en snabbare minskning skulle de totala utsläppen bli betydligt mindre. Därför bör etappmålen sättas för att begränsa de kumulativa utsläppen i linje med Parisavtalet och Sveriges ambition om att ta ansvar för historiska utsläpp och gå före. Transportsektorn måste exempelvis få ett skarpt mål om nollutsläpp 2030. Därtill krävs mål för konsumtionsutsläppen.

Beredningen utgår från känd teknik i sina antaganden om vad som är möjligt fram till 2045. Det är en onödigt försiktig utgångspunkt. Det är omöjligt att förutspå 30 år av utveckling. Det vore rimligare att utgå från vad vetenskapen kräver och att teknik, beteenden och värderingar kan, kommer och måste förändras, och att den förändringen kan gynnas av tydliga och skarpa mål som tar sin utgångspunkt i Parisavtalet. Om det nu föreslagna målet läggs fast, behövs utöver skarpa etapp- och sektorsmål också mekanismer inspirerade av Parisavtalet för att successivt kunna skärpa målbilden. Ett kvarts sekel av klimatförhandlingar har ju lärt oss att det är betydligt lättare att nå målen än vad politiker tror. Teorin är svårare än praktiken.

För att världen ska ha någon chans att undvika en temperatur- ökning över 1,5 grad behöver ett föregångsland ha utsläpp nära noll till år 2030. Sveriges regering har sagt att Sverige ska bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer. Det är en bra ambition. En bred parlamentarisk enighet om allvaret i klimatfrågan och hur det klimatpolitiska arbetet ska gå till är en förutsättning för framgång.

109

Särskilda yttranden

SOU 2016:21

Särskilt yttrande av Maria Gardfjell

Jag välkomnar betänkandet och särskilt det faktum att det nu finns en bred politisk uppslutning bakom att anta en klimatlag, att inrätta ett klimatpolitiskt råd och att skärpa klimatmålet. Men jag vill betona vikten av att beredningen nu går vidare och tydligare lyfter fram kommunernas roll. Detta i linje med ett av beredningens uppdrag (enligt tilläggsdirektivet 18 december 2014): ”En stor del av det nationella klimatarbetet kommer att behöva genomföras lokalt och regionalt. Beredningen ska därför föreslå hur den offentliga sektorns roll i klimatarbetet kan samordnas och stärkas – såväl på nationell som på regional och kommunal nivå.”

Jag skulle vilja se att klimatlagen innehåller bindande krav på den lokala nivån att arbeta för minskade utsläpp (jmf. att kommunerna i dag måste arbeta för god ekonomisk hushållning). Samtidigt är det kommunala självstyret av grundläggande betydelse, varför kommunerna utifrån sina egna förutsättningar ska få styra över utformningen av detta arbete.

Ett annat viktigt område där beredningens arbete kan få stor betydelse är att ta fram gemensamma standarder för mätning av utsläpp. Förenklade jämförelser mellan kommunerna skulle kunna sporra den lokala nivån och bidra till ytterligare utsläppsminskningar.

Maria Gardfjell

Sakkunnig i Miljömålsberedningen

110

SOU 2016:21

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av Johan Hall, Sven-Erik Hammar och Maria Sunér Fleming

Härmed vill, Johan Hall, LO, Sven-Erik Hammar, LRF och Maria Sunér Fleming, Svenskt Näringsliv sakkunniga i Miljömåls- beredningen avge ett gemensamt särskilt yttrande till Miljömåls- beredningens betänkande SOU 2016:21

Inledning

Vi delar utgångspunkten att klimatfrågan är en av vår tids största samhällsutmaningar. Världen behöver gå mot att vara ett samhälle med låga utsläpp av växthusgaser, vilket medför både möjligheter, men även utmaningar för Sverige. Sverige ligger redan steget före med låga utsläpp per person, och har redan en hög andel förnybar och klimatneutral energi. Vi delar beredningens analys att de stora utmaningarna för att minska de nationella utsläppen ligger inom transportsektorn, basindustrin och jordbruket.

Precis som beredningen påpekar är det viktigt att klimatpolitiken går hand i hand med stärkt konkurrenskraft och tillskapande av nya, hållbara arbetstillfällen. Det är därför viktigt att Sverige tar hänsyn till lagstiftning och styrning på EU-nivå, samt underlättar för företag och industri att utvecklas på den globala marknaden.

Sverige kan på många sätt bidra i det globala klimatarbetet och strävan mot att förverkliga Parisavtalets ambitiösa målsättningar. Genom vårt nationella klimatarbete kan vi fortsätta att vara en internationell förebild, förutsatt att vi kan förena låga växthus- gasutsläpp med god sysselsättning och tillväxt. Som ett exportland med högt tekniskt kunnande och människor och företag med genuint intresse för hållbarhetsfrågor kan Sverige bidra till världens omställning mot ett samhälle med låga växthusgaser. Sverige kan också dra nytta av ett rikt förråd av naturresurser och tillgång på förnybar råvara och energi. Detta bör vi ta vara på när vi går mot att vara ett samhälle med låga utsläpp av växthusgaser.

Miljömålsberedningen har bland annat haft som uppgift att konkretisera betydelsen av att Sverige ska ha netto noll utsläpp 2050. Enligt förslaget innebär det en minskning av utsläppen med 85 procent till 2045, för att därefter minska ytterligare i syfte att nå negativa utsläpp 2050. Direktiven till beredningen säger att

111

Särskilda yttranden

SOU 2016:21

minskningen ska ske i den takt som behövs för en globalt hållbar utveckling vilket tolkas som Parisavtalets mål om att hålla den globala temperaturökningen väl under 2 grader och sträva mot att begränsa den till 1,5 grader. Exakt vad som krävs för detta har dock inte fastställts. FNs klimatpolitiska panel IPCC avser att 2018 återkomma med riktlinjer för vilka utsläppsminskningar som är nödvändiga för att nå Parisavtalets mål. Det är därmed för tidigt att bedöma huruvida beredningens mål ligger i linje med de åtaganden som krävs för att nå Parisavtalets mål.

Viktigt med ett helhetsperspektiv

I betänkandet poängteras att den nationella klimatpolitiken behöver vara ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar. Vi delar den uppfattningen liksom ambitionen att omställningen till en hållbar klimatpolitik också ska gå hand i hand med ambitioner om stärkt konkurrenskraft och tillskapandet av nya och hållbara jobb i Sverige. En brist i de samhällsekonomiska bedömningarna av beredningens klimatmål är dock att de inte tar hänsyn till övriga samhällsmål. Det är därför inte möjligt att bedöma om det föreslagna ramverket verkligen kommer att leda till en hållbar samhällsutveckling.

I arbetet med nästa betänkande är det därför angeläget att hänsyn tas till förutsättningarna för att skapa konkurrenskraft, sysselsättning och stärkt välfärd. Såväl IPCC som The New Climate Economy Report understryker värdet av en multi-måls analys, d.v.s. strategier som är gynnsamma för klimatet och flera andra samhällsmål samtidigt. Även om beredningens bedömning är att effekterna på den svenska ekonomin som helhet inte skulle avvika från andra OECD-länder, kan kostnaderna för vissa sektorer och regioner bli väldigt höga. Det är därför angeläget med en närmare analys av kostnadsfördelningen.

Arbetsgången

Arbetsgången i Miljömålsberedningen har bedrivits i en ologisk ordning. Att i detta första betänkande slå fast ett långsiktigt mål, för att därefter i det andra betänkandet som ska läggas fram till 1 juni presentera handlingsplaner och styrmedel för att nå målet är ett

112

SOU 2016:21

Särskilda yttranden

bakvänt sätt att arbeta, som försvårar konsekvensanalysen avsevärt. Det ökar risken för att målet som slås fast är orealistiskt och kostsamt.

Det långsiktiga målet

För att nå en nivå om 85 procent krävs att all fossil energianvändning är utfasad ur alla sektorer. Transporter, arbetsmaskiner, el- och värmeproduktion och industri har alla fossilfria energilösningar. Det förutsätter också tekniska genombrott och nya lösningar vad gäller industrins svåråtgärdade process- och råvarurelaterade utsläpp inom stål-, cement- och kemisektorerna. För att nå målet antas även att det också har skett stora förändringar i jordbruket. Vi kan konstatera att målet tecknar in en teknisk utveckling som ännu inte skett och som kommer att kräva avsevärda investeringar, vars finansiering inte preciseras i betänkandet.

Beredningen föreslår att mål-året för att Sverige ska ha netto noll utsläpp tidigareläggs till 2045. Detta är ett avsteg från beredningens direktiv, som pekar på att ett långsiktigt mål för 2050 ska tas fram. Vår syn är att den föreslagna preciseringen om 85 procents utsläppsminskning inom Sveriges gränser till 2045 är mycket utmanande. För att styra mot ett samhälle med låga utsläpp av växthusgaser krävs betydligt mer än en ambitiös målsättning som snarast får karaktären av ett önsketänkande. Det krävs en långsiktig strategi och resurser som spänner över många olika sektorer i samhället. Detta för att vi ska klara av att balansera sociala, ekonomiska och miljömässiga aspekter på vägen till målet. Det finns också en risk att ett mål som bedöms som orealistiskt av samhällets aktörer snarare bromsar än inspirerar till innovation och utveckling.

Under arbetets gång har vi pekat på att utsläppsmål på 70– 75 procent är mer rimligt utifrån den kunskap och teknikutveckling vi känner till idag. Vi anser att det också behöver finnas utrymme för klimateffektiv verksamhet att växa i Sverige. Att uttrycka målet som ett spann, samt möjlighet till att höja ambitionsnivån i målet utifrån teknisk utveckling, faktiska utsläppsminskningar och internationella åtaganden hade varit rimligare i detta avseende. Likaså bör det finnas en möjlighet att ompröva målet i det fall att

113

Särskilda yttranden SOU 2016:21

resten av världen inte inför jämförbara åtaganden, och eller liknande styrning.

Svenska verksamheter är redan idag bland de mest klimateffektiva i världen tack vare hög effektivitet, bra miljöarbete och en nästintill fossilfri elförsörjning. Att begränsa deras tillväxtmöjligheter kan vara direkt kontraproduktivt och ge högre globala klimatutsläpp och hämma ekonomi och sysselsättning i Sverige. Sverige behöver en företags- och innovationsinriktad klimatpolitik där det är möjligt att både nå klimatmål och fortsatt ha en stark social och ekonomisk utveckling som ger fler jobb i hela Sverige.

Utifrån att klimatfrågan är global bör fokus ligga på största möjliga global klimatnytta, och att svensk politik inte ska öka, utan minska utsläppen utanför Sverige. En nödvändig komplettering i målformuleringen är därför att addera: ”Åtgärder i Sverige ska genomföras på ett sådant sätt att de inte medför att utsläppen ökar i andra länder”.

Beredningen anser att en skärpning av EUs handelssystem för utsläppsrätter, EU ETS, är en förutsättning för att nå det nationella klimatmålet. Utsläppshandelsystemet syftar till att nå EUs gemensamma klimatmål så kostnadseffektivt som möjligt, inte enskilda medlemsstaters nationella klimatmål. Systemet är utformat för att minska utsläppen där det kostar minst först, oavsett var inom EU detta är. Det kan därmed vara mer kostnadseffektivt att minska utsläppen i andra länder än i Sverige eftersom många lättillgängliga åtgärder redan är genomförda i industrin, och kraftproduktionen är nästintill utsläppsfri. Marginalkostnaderna för ytterligare åtgärder är därför troligen högre i Sverige än andra länder. Utan en djupare analys på EU-nivå saknas därför grund att förutsätta att en skärpning av EU ETS automatiskt skulle leda till minskade utsläpp i Sverige, eftersom det fortfarande kan vara mer kostnadseffektivt att minska utsläppen i andra länder.

Därtill är det viktigt att poängtera att trots det ambitiösa klimatavtalet som slöts i Paris, så saknas det i dagsläget i stor utsträckning en prissättning av koldioxid i andra delar av världen. Detta gör att det fortsatt finns ett behov av att skydda europeisk industri mot otillbörliga kostnader till följd av klimatpolitiken. För globalt konkurrensutsatta industrier, som konkurrerar på internationella marknader och där material prissätts på globala marknader, kan inte ett högre pris på en vara tas ut från kunden.

114

SOU 2016:21

Särskilda yttranden

Högre produktionskostnader måste då tas ut i produktionsledet vilket riskerar skada konkurrenskraften och öka risken för koldioxidläckage. Så länge det inte finns en prissättning på koldioxid i andra delar av välden som likvärdigt berör alla så måste hänsyn tas till industrins konkurrenskraft på en global marknad.

Klimatnyttan med svensk export

Med tanke på att Sveriges andel av de globala utsläppen endast är 0,15 procent är det självklart att Sverige bör verka för att skapa största möjliga globala klimatnytta. Produkter och tjänster som såväl vid produktion som vid användning är mer klimateffektiva än konkurrenters i andra länder måste ha möjligheter att växa och exporteras. Sverige har många exempel på detta – produkter som skapar klimatnytta vid användning, men som också är producerade mer klimateffektivt.

Ett helhetsperspektiv behövs därför på klimatfrågan, där den globala nyttan med svensk export vägs in. Studier gjorda med den så kallade Nega-metoden av bland annat forskaren Astrid Kander har visat hur de svenska utsläppen blir när effekterna utomlands av såväl export som import tas med i beräkningen. Forskningen visar att eftersom att Sverige är en stor nettoexportör av klimatsmarta produkter, och när dessa tränger undan produkter producerade mindre klimateffektivt så minskar utsläppen som Sverige orsakar globalt. Enligt studien ger bland annat export av järn- och stål-, skogs- och kemiprodukter från Sverige positiva bidragen till det globala klimatet. Men alla produktgrupper i den svenska exporten, som livsmedel och lastbilar, bidrar.

Om den nationella klimatpolitiken omöjliggör eller begränsar produktion i Sverige har ingen vinst gjorts för klimatet, utan snarast tvärtom. Exempelvis är svenska masugnar redan idag bland de effektivaste i världen ur ett klimatperspektiv, ungefär 20 procent effektivare än kinesiska masugnar. Om svensk klimatpolitik blir så strikt att fortsatt stålproduktion i Sverige omöjliggörs har ingen vinst gjorts för det klimatet, utan snarast tvärt om.

Ett annat exempel är det svenska jordbruket, vars produktion redan är bland de mest resurseffektiva i världen. Svensk nötkötts- produktion har bland de lägsta utsläppen per kilo kött. Utsläppen

115

Särskilda yttranden

SOU 2016:21

från svenskt nötkött är redan idag cirka 25 procent lägre än medel- produktionen i EU och enligt FN har nordeuropeisk djurhållning minst klimatpåverkan i världen. Det vore därför ur ett globalt klimat- och försörjningsperspektiv kontraproduktivt att sätta klimatmål som riskerar att begränsa jordbrukets förutsättningar att öka produktionen. Ett jordbruk som ökar produktionen av betande djur bidrar till öppna, varierande landskap och den biologiska mångfald som både Jordbruksverket och Naturvårdsverket beskriver som allvarligt hotad. Som exempel kan också nämnas att svenska skogsnäringen som, vid nuvarande produktion, långsiktigt skapar en klimatnytta genom upptag och substitutionseffekter motsvarande 60 miljoner ton koldioxid per år. Ett aktivt jord- och skogsbruk ökar med andra ord möjligheten till en hållbar utveckling samtidigt som det kan öka upptaget och lagringen av koldioxid från atmosfären, och skapa samhällsnytta genom ökad tillgång till förnybara råvaror.

För att spegla Sveriges verkliga klimatavtryck, samt åstadkomma negativa globala utsläpp vill vi se en addering till målformulering om att: Sverige bidrar till att världen globalt når klimatmålen. Det sker genom export av förnybar energi och råvaror, klimatnyttiga produkter och tjänster från Sverige.

Utan att beakta utsläppen från konsumtionen och import och klimatnyttan med export kan de globala utsläppen komma att öka. Det finns risk att vi lägger krokben för oss själva om vi utformar styrmedel som hindrar den svenska klimatsmarta produktionen att växa, men låter det vara fritt fram för importen. Det perspektivet saknas i förslaget. På samma sätt är det dumt att hämma export av klimatnyttiga varor och tjänster.

Uppföljning

Beredningen föreslår att regeringen ska följa utsläppsutvecklingen och årligen sammanställa en klimatårsredovisning. Regeringen ska också varje mandatperiod utarbeta en klimatpolitisk handlingsplan som visar hur den samlade politiken klarar att nå klimatmålen. Men hur uppföljningen ska garantera att hänsyn har tagits till om andra länder gjort åtaganden och ställer likvärdiga krav på näringslivet fattas i det klimatpolitiska ramverket.

116

SOU 2016:21

Särskilda yttranden

En nationell klimatlag

Vi har under arbetets gång varit mycket tveksamma till behovet av en särskild klimatlag. Det förslag som beredningen lägger fram som främst avser att styra sittande och kommande regeringars arbete, förefaller oss som onödigt. Motiveringen att regeringens förståelse för hur arbetet utvecklas och vilka åtgärder som bör vidtas i nästa steg skulle öka förefaller märklig och indikerar en okunskap som knappast kan vara fallet. Resonemanget att lagen, som ju kan upphävas med enkel riksdagsmajoritet, skulle minska risken för att en regering skulle agera på ett sätt som motverkar eller i otillräcklig grad främjar möjligheten att nå klimatmålen känns på liknande sätt besynnerlig, med tanke på det fokus som ligger på klimatfrågan i det svenska samhället.

Under arbetets gång har också diskuterats att en lag med omfattande krav på regeringen att vidta särskilda åtgärder med rapporteringskrav till riksdagen sannolikt skulle medföra omfattande konstitutionella konsekvenser. Motivtexterna till lagen förutsätter en mycket stark grad av bindning för regeringen och lagtexten antyder också att budgetpolitiska mål ska kunna hanteras genom klimatlagen.

Sammanfattningsvis anser vi att förslaget till lag inte tillför något som reellt kan föra klimatarbetet framåt och inte heller är tillräckligt belyst ur ett grundlagsmässigt perspektiv.

Ett klimatpolitiskt råd

Liksom beredningen ser vi ett behov av en holistisk genomlysning av de åtgärder och styrmedel som vidtas och som kan ha betydelse för klimatfrågan. Vi delar också synen att en sådan holistisk genomlysning ska baseras på de tre dimensionerna i hållbar utveckling. Däremot anser vi att förslaget till klimatpolitiskt råd lider av allvarliga brister.

Rådets konstitutionella status är mycket oklar, inte minst då det har ett uppdrag att ”granska och bedöma kvaliteten på de underlag som regeringen bygger sina förslag på”. Ledamöterna som initialt ska utses genom ”parlamentarisk förankring”, men sedan utser sig själva, förefaller få en rätt att överpröva exempelvis vad expertmyndigheter kommit fram till. Det ter sig minst sagt udda och

117

Särskilda yttranden

SOU 2016:21

lämpligheten kan starkt ifrågasättas. Regeringen kan alltid knyta till sig experter som kan ge råd i svåra frågor men de utgör då endast en röst bland andra.

Om syftet är att inrätta ett organ som granskar material och vars syfte i förlängningen ska bidra till ett mer sammanhållet genom- förande av den förda politiken kan man fråga sig om det inte bör ske i myndighetsform så att det står under sedvanlig granskning. Redan idag har myndigheterna Riksrevisionen och Konjunktur- institutet delvis sådana roller och man skulle kunna överväga att hos en eller båda dessa myndigheter skapa särskilda klimatenheter med lämpliga kompetenser för att granska arbetet som förs.

Om man vill jämföra med det finanspolitiska rådet kan notera att det är en myndighet vars ledamöter tillsätts av regeringen. Även om rådet ska oberoende granska regeringens finanspolitik tar rådet inte löpande ställning till den ekonomiska politiken. Däremot deltar rådets ledamöter i samhällsdebatten med sina egna synpunkter. Sammanfattningsvis menar vi att frågan om ett klimatpolitiskt råd bör studeras även ur dessa aspekter, innan man tar ställning till om det ska inrättas.

Konsekvensbedömning

Den konsekvensanalys som genomförts är bristfällig och det är allvarligt att beslutsunderlaget i stort sett saknar en analys över hur effekterna på svensk samhällsekonomi och andra miljökvalitetsmål kan komma att påverkas. Inledningsvis sägs redan i samman- fattningen att ”De samhällsekonomiska bedömningar som redo- visas i kapitlet bör läsas med försiktighet och resultaten snarast ses som indikationer och kvalificerade resonemang. Det är stora osäkerheter behäftade med att bedöma utvecklingen 30 år fram i tiden till 2045.” Ett antal sidor senare konstateras det ändå att ”Avsnitten ovan visar att en omställning i Sverige till utsläpp nära noll på trettio års sikt skulle kunna genomföras till relativt låga kostnader för ekonomin i stort.” Med andra ord tas först den höga osäkerheten som intäkt för att inte göra egna samhällsekonomiska beräkningar, men sedan konstaterar man ändå att kostnaderna är låga utifrån ett antal antaganden.

118

SOU 2016:21

Särskilda yttranden

En av dessa centrala utgångspunkter för konsekvensanalysen är att Sverige och Europa inte är ensamma om att ställa om till låga utsläpp, utan att liknande styrning återfinns på samtliga ekonomiskt betydelsefulla marknader. Det är allvarligt att besluts- underlaget i stort sett saknar en analys över hur effekterna på svensk samhällsekonomi kan komma att påverkas om inte ovanstående skulle förverkligas. Särskilt det faktum att Sverige har ambitionen att ”gå före”. Att i vissa sektorer gå snabbare fram än resten av världen vad gäller teknikomställning, införande av utsläppskrav och investeringar kan få stora konsekvenser i dessa sektorer och därmed för samhällsekonomin i stort. Exempelvis är transportsektorn internationell i den bemärkelsen att fordon inte tas fram specifikt för en svensk marknad. Processindustrin säljer sina produkter på en internationell marknad och har liten eller ingen möjlighet att påverka marknadspriset.

Likaså bör de klimatmässiga konsekvenserna av ett scenario där Sverige går fortare fram än övriga världen lyftas fram. Ett av Sveriges övergripande miljömål, Generationsmålet, syftar just till att inte exportera miljöpåverkan. Om svensk klimateffektiv produktion skulle tappa konkurrenskraft och produktionen flyttar utomlands, varpå Sverige får importera mer, skulle växthus- gasutsläppen öka globalt. Detta skulle vara kontraproduktivt både vad gäller kostnadseffektiviteten i klimatpolitiken och klimatnyttan ur ett globalt perspektiv.

Sammanfattningsvis efterfrågar vi en grundligt utförd samhällsekonomisk analys som tar hänsyn till ovan samt övriga effekter på Sveriges andra miljömål, inklusive det övergripande generationsmålet. Den nu föreliggande konsekvensanalysen utgör inte ett tillräckligt underlag för beslut om ett långsiktigt nationellt klimatmål.

Sverige – ett föregångsland på riktigt

Sverige har möjligheter som få andra länder har. Genom att hållbart bruka våra rika naturtillgångar, som skog, jord, malm och vatten, samt höga tekniska kunnande och innovationsförmåga, har Sverige exceptionellt goda möjligheter att öka produktionen av klimat- effektiv energi och produkter för att bidra till ett samhälle med låga

119

Särskilda yttranden

SOU 2016:21

utsläpp. En omställning i syfte att klara klimatutmaningen innebär stora förändringar av samhället och ekonomin som helhet, men det är samtidigt så att olika sektorer står inför olika omfattande utmaningar. För vissa är utmaningarna större än för andra både vad gäller kostnaderna för omställningen som behovet av nya tekniska lösningar. I vissa fall finns såväl teknik som alternativ energi som skulle minska växthusgasutsläppen radikalt, men det saknas affärsmodeller som skulle göra den konkurrenskraftig. Så är fallet för exempelvis CCS-tekniken, som ännu är under utveckling. I andra fall finns inte ens de tekniska lösningarna.

För att Sverige ska kunna ”gå före” och vara ett positivt exempel för andra länder, måste politiken också vara ekonomiskt och socialt hållbar. Det kräver strategier som tar hänsyn till de varianter av ekonomiska utmaningar som olika sektorer står inför. Det innebär att sådana strategier inte enbart kan se till hur kostnaderna för utsläppen ska fördelas i Sverige, utan också hur en omställning till en alternativ klimatvänlig produktion kan finansieras för bevarad konkurrenskraft och en hög sysselsättning i hållbara jobb. Det är bara genom stärkt konkurrenskraft och ekonomi i samklang med låga koldioxidutsläpp som Sverige kan bli ett verkligt föredöme som andra länder kan inspireras av. Det arbete som nu ska inledas i betänkande två blir därför helt avgörande. De styrmedel som föreslås måste präglas av kostnadseffektivitet, vara anpassade för att fungera i en liten, öppen och exportinriktad ekonomi och utformas i nära dialog med berörda aktörer.

120

SOU 2016:21

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av Mikael Karlsson och Johan

Rockström

Miljömålsberedningen föreslår ett svenskt långsiktigt klimatmål och en ny rättslig och institutionell ordning, med en klimatlag och ett råd. Vi konstaterar att det föreslagna målet innebär steg framåt, men att det är oklart till sin innebörd och att slutsatsen kan dras att det inte räcker för att med god sannolikhet kunna nå riksdagens miljömål och uppsatta internationella klimatmål. Vi välkomnar verkligen förslaget om en klimatlag och ett klimatpolitiskt råd, och vi ser den breda politiska enigheten i frågan – som vuxit fram trots en orimligt stark tidspress för hela detta uppdrag – som klart viktig för ett långsiktigt effektivt och verksamt klimatarbete i Sverige.

Miljömålsberedningen tar avstamp i det nya internationella klimatmålet i Parisavtalet, om att sträva mot en begränsning av temperaturökningen till 1,5 grader. Det är logiskt och den målsättningen ligger i linje med vad vetenskapen visar åtminstone behövs för att kunna nå klimatkonventionens mål om att undvika en farlig klimatförändring. Mot den bakgrunden förstår vi inte varför beredningen avstår från att föreslå en ny formulering och precisering av riksdagens miljökvalitetsmål Begränsad klimat- påverkan, som utgår ifrån det numera internationellt sett övergivna 2-gradersmålet.

Beredningens föreslår nettonollutsläpp till senast 2045, inklusive en minskning av utsläppen till samma år med minst 85 procent, jämfört med 1990. Förutom att detta är fem år tidigare än riksdagens nu gällande vision om nettonollutsläpp till 2050, går beredningen också, utifrån justerade bedömningar, något längre än scenarierna i det underlag till klimatfärdplan som Naturvårdsverket presenterade 2012. Vi anser det positivt att beredningen stretchar den tidigare analysen, men vi ser samtidigt oklarheter i hur beredningens analys förhåller sig till färdplansunderlaget, och i motiven till beredningens slutsatser. Exempelvis stämmer vissa siffror i scenarierna inte överens mellan färdplanen och betänk- andet, och de resonemang som förs om till exempel kortsiktigt förändrade mönster i transportsektorn är uppenbart osäkra i ett längre tidsperspektiv, och därför tveksamma som grund för resonemang om mål på sikt. I viss mån kan detta förklaras med den tidspress som beredningen arbetat under, och med att sakkunniga

121

Särskilda yttranden

SOU 2016:21

och experter nära nog helt uteslutits från arbetet de senaste två månaderna, vilket är ovanligt och måste anses vara ytterst anmärkningsvärt.

En långt mer central problematik är dock att scenarier som sådana i orimligt hög grad inverkat på det klimatmål som nu föreslås. Scenarier utgör viktiga underlag för att identifiera behov av åtgärder och styrmedel, men är problematiska som underlag för att operationalisera mål om miljötillstånd. Såväl FN:s som riksdagens mål om att undvika farlig klimatförändring (det normativa) bör beskrivas utifrån en vetenskaplig utgångspunkt (vad det normativa innebär i termer av minskade utsläpp). I samma anda anger också grunddirektivet till Miljömålsberedningen att det senaste vetenskapliga underlaget ska ligga till grund för arbetet. Vi kan inte se att så är fallet. Beredningen har inte grundat sitt förslag i vad forskare presenterat för beredningen gällande behovet av utsläppsminskningar för att nå målen.

Vi menar att om siktet är inställt på 1,5 grader och om Sverige – som beredningen skriver – ska vara en ”föregångare”, ”ett ledande land i det globala arbetet med att föreverkliga Parisavtalets ambitiösa målsättningar”, och dessutom ta ansvar för ”historiska utsläpp”, så behövs nettonollutsläpp långt före 2045, såvida sannolikheten att nå målet inte ska bli dramatiskt låg. På samma sätt behöver utsläppsminskningen inom denna ram vara större och ske tidigare. Vi anser att ett mål som svarar mot nämnda ambitioner, och som bygger på det senaste vetenskapliga under- laget, innebär att som utgångspunkt nå utsläpp i Sverige nära noll omkring 2030, vilket vi redovisat för beredningen. Strategier, styr- medel och åtgärder bör mejlas fram med denna ambitionsnivå som utgångspunkt.

Istället för att utifrån scenarier basera mål på vad som idag anses går att göra eller inte under en trettioårig resa, bör alltså målet sättas utifrån Parisavtalet. I första hand bör detta ske i form av en budget för maximala utsläpp, i andra hand som ett mål för procentuell minskning, men då försett med utsläppsdelmål för olika årtal (utan sådana säger slutmålet inte mycket om klimat- effekten). Med målet som grund kan backcastingmetod användas för att identifiera hinder och möjligheter att nå målet. Det ger i sin tur en bas för att identifiera åtgärder och behov av styrmedel. I det skedet görs även en konsekvensbeskrivning, som kan tillåtas

122

SOU 2016:21

Särskilda yttranden

återverka på målsättningarna i det fall orimliga sidoeffekter görs troliga. Behovet av kompletterande åtgärder i form av exempelvis stabila kolsänkor kan då ringas in. Bevisbördan i arbetet bör ligga på den som argumenterar mot ett strikt mål – inte, som är vanligt idag, på den som argumenterar för målskärpning. Anledningen är att snart sagt varje välgjord klimatekonomisk analys på senare tid visar att klimatkostnaderna är avsevärt större än åtgärds- kostnaderna, samt att den tillkommande nyttan av klimatarbetet (såsom bättre luftkvalitet och positiva sysselsättningseffekter) därutöver i sig ligger i paritet med åtgärdskostnaderna. Till det kommer dels att osäkerheter om klimatkänsligheten gör att det finns en signifikant sannolikhet för dramatiskt högre temperatur, dels att förekomsten av osäkra tröskelkomponenter och tröskel- punkter gör att effekterna vid viss temperatur riskerar bli avsevärt större än vad som normalt antas. Det dyra och riskabla för samhället är med andra ord att inte agera med högre ambitioner.

Mot denna bakgrund framstår det som klart vanskligt att basera det framtida klimatarbetet på mål utifrån scenarier, som bygger på den historik som skapat de problem som nu ska lösas. Följden blir lätt alltför låga mål, som enbart motiverar otillräckliga eller suboptimala styrmedel och som kan ge inlåsningseffekter. Den bevisångest som präglat beredningens arbete med att sätta mål framskymtar i betänkandets konstaterande att det föreslagna målet

”kan nås med i dag känd teknik”, ungefär som inget nytt under solen är att vänta kommande tre decennier, i en tid när priserna på förnybar teknik faller snabbt och alltfler inser vikten av att styra om investeringar och subventioner till fossilbränslen.

När det gäller formerna för arbetet, med främst en klimatlag och ett klimatpolitiskt råd, så anser vi i huvudsak att förslagen bör genomföras. Klimatlagen tar dock sikte på beredningens alltför svaga förslag om mål. Detta bör omformuleras till en utsläpps- budget, med delmål och sektorsvisa mål i en och samma lag. Förutsättningen för det är att målet skärps avsevärt, annars bör det hållas utanför regelverket, samtidigt som en mekanism för revidering av målet införs, i linje med vad som finns i Parisöverens- kommelsen. När det gäller det tvärvetenskapligt kompetenta klimatpolitiska rådet bör det placeras under riksdagen. Det är viktigt att det verkligen ges en oberoende och självständig roll.

123

Särskilda yttranden

SOU 2016:21

Det är nu viktigt att Miljömålsberedningen i nästa delbetänkande kompletterar det lagda förslaget med avsevärt mer ambitiösa etappmål, nedbrutna på olika sektorer och kopplade till styrmedel, för att fylla det nu föreslagna skalet med innehåll som de facto snabbare kan leda till minskade utsläpp. För att detta ska genomföras baserat på senaste forskningen och på de tekniska, institutionella och systembaserade begränsningar och möjligheter som finns, bör MMB, eller regeringen, tillsätta en extern expert- kommittee att arbeta fram ett detaljerat Parisanpassat klimat- scenario för Sverige.

124

SOU 2016:21

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av Klas Lundbergh

Klas Lundbergh, sakkunnig i Miljömålsberedningen, vill härmed avge ett särskilt yttrande till Miljömålsberedningens betänkande nr 1 i februari 2016.

Mål och målnivå

Jag delar beredningens analys att de stora utmaningarna för att minska de nationella utsläppen ligger inom transportsektorn, basindustrin och jordbruket. Precis som beredningen påpekar är det viktigt att omställningen går hand i hand med stärkt konkurrenskraft och att skapa arbetstillfällen. I betänkandet poängteras att den nationella klimatpolitiken behöver vara ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar.

Det är olyckligt att arbetet i Miljömålsberedningen har, utifrån de beställningar som lagts från Miljö- och energidepartementet, skett i en ologisk ordning. Det logiska hade varit att först ta fram handlingsplaner och styrmedel för att sedan föreslå målnivån. Nu måste beslut tas utan att tillräcklig konsekvensanalys genomförts vilket riskerar hela uppdraget då målnivån kan visa sig vara verklighetsfrämmande och skäligt dyr.

Beredningens direktiv var att ta fram ett långsiktigt mål för 2050. Beredningen föreslår nu att målåret för Sverige ska tidigare- läggs till 2045, vilket inte stämmer med direktivet.

Jag anser att betänkandets nuvarande förslag riskerar att inte nås pga alltför höga ambitioner som inte går i takt med de mycket stora omställningar som landet måste genomföra inom sektorer som basindustri, transport och jordbruk. Dessutom måste det finnas utrymme för en ökad produktion i såväl industrin som jordbruket för att minska de globala utsläppen med hjälp av den koldioxid- effektiva produktionen i Sverige. Likaså för att kunna nyttja den fulla potentialen till klimatnytta i användningsfasen genom de högt specialiserade produkter som produceras i Sverige och till stor del exporteras. Merparten av svensk industri agerar på en global och konkurrensutsatt marknad. Med beredningens högt satta ambitionsnivå att minska koldioxidutsläppen till 2045 måste detta ske i samklang med vår omgivning och med de marknader som svensk industri agerar på. Som också nämns i betänkandet är det av

125

Särskilda yttranden

SOU 2016:21

stor vikt att åtgärder sker i övriga världen i enlighet med andan i Parisavtalet från december 2015. För att styra mot ett samhälle med låga utsläpp av växthusgaser krävs betydligt mer än en ambitiös målsättning som snarast får karaktären av en förhoppning.

Ett helhetsperspektiv behövs därför gällande klimatfrågan, där den globala nyttan med svensk export vägs in, vilket saknas i förslaget. Jag föreslår därför följande viktiga komplettering till målformuleringen ”Åtgärder i Sverige ska genomföras på ett sådant sätt att de inte medför att utsläppen ökar i andra länder”.

För att spegla Sveriges verkliga klimatavtryck, samt åstadkomma minskade globala utsläpp skulle jag gärna se följande tillägg till målformulering: ”Sverige bidrar till att världen globalt når klimat- målen. Det sker genom export av förnybar energi och råvaror, klimatnyttiga produkter och tjänster från Sverige.”.

Klimatlag

Jag delar inte beredningens bedömning om behovet av en särskild klimatlag som avser att styra sittande och kommande regeringars arbete. Den svenska modellen att driva utvecklingen framåt enligt svensk konstitutionell tradition är tillräckligt effektiv. Förslaget till lag inte är heller tillräckligt belyst ur ett grundlagsmässigt perspektiv. En klimatlag enligt betänkandet tillför inget ytterligare och kan därför anses, i sin nuvarande utformning i betänkandet, administrativt onödig.

Klimatpolitiskt råd

Jag tycker fortfarande det är svårt att utläsa från förslaget hur rådet förhåller sig till de miljömyndigheter vi redan har. Dessutom finns det redan idag andra myndigheter såsom Riksrevisionen och Konjunkturinstitutet som har kontrollerande/reviderande roller. Man skulle kunna komplettera deras kompetens för att klara ett liknande uppdrag som det föreslagna klimatpolitiska rådet. Jag menar att beslut rörande ett klimatpolitiskt råd bör utredas vidare.

Om det likväl inrättas ett klimatpolitiskt råd bör man beakta följande

126

SOU 2016:21

Särskilda yttranden

Rådets konstitutionella status måste klargöras

Tillsättande av ledamöter är en viktig process som bör belysas ytterligare

Rådets uppdrag måste kompletteras med en omgivningsbevakning, dvs hur utvecklingen sker av klimatarbetet i vår omgivning; EU, globalt.

Konsekvensbedömning

Den konsekvensanalys som genomförts är bristfällig och det är allvarligt att beslutsunderlaget i stort sett saknas viktiga delar såsom hur effekterna på svensk samhällsekonomi och andra miljö- kvalitetsmål kan komma att påverkas. Inledningsvis sägs redan i sammanfattningen att ”De samhällsekonomiska bedömningar som redovisas i kapitlet bör läsas med försiktighet och resultaten snarast ses som indikationer och kvalificerade resonemang”.

Trots stora svårigheter att se in i framtiden konstateras, ett antal sidor senare, att ”Avsnitten ovan visar att en omställning i Sverige till utsläpp nära noll på trettio års sikt skulle kunna genomföras till relativt låga kostnader för ekonomin i stort.” Med andra ord tas först den höga osäkerheten som intäkt för att inte göra egna samhälls- ekonomiska beräkningar, men sedan konstaterar man ändå att kostnaderna är låga utifrån ett antal oklara antaganden.

En av dessa centrala utgångspunkter för konsekvensanalysen är att Sverige och Europa inte är ensamma om att ställa om till låga utsläpp. Det är allvarligt att beslutsunderlaget i stort sett saknar en analys över hur effekterna på svensk samhällsekonomi kan komma att påverkas. Ett av Sveriges övergripande miljömål, Generations- målet, syftar just till att inte exportera miljöpåverkan. Om svensk klimateffektiv produktion skulle tappa konkurrenskraft och produktionen flyttar utomlands, varpå Sverige får importera mer istället, skulle växthusgasutsläppen öka globalt. En konsekvens- analys bör innehålla scenarier där tidsaspekten av övriga världens omställning finns med.

Jag saknar således en grundligt utförd samhällsekonomisk analys som tar hänsyn till ovan samt övriga effekter på Sveriges övriga miljömål, inklusive det övergripande generationsmålet. Den nu

127

Särskilda yttranden

SOU 2016:21

föreliggande konsekvensanalysen utgör inte ett tillräckligt underlag för beslut om ett långsiktigt nationellt klimatmål.

Koppling till ETS

Syftet med ETS är, att på ett kostnadseffektivt och marknadsbaserat sätt, minska koldioxidutsläppen från EU som region betraktat. ETS är inte konstruerat för att vara ett nationellt verktyg för enskilda länder utan för hela regionen EU. Att, som betänkandet anger, att

”taksänkningstakten bör höjas” för att Sverige ska nå sina mål är står inte i samklang med hur ETS är utformat.

128

SOU 2016:21

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av Lovisa Hagberg

Miljömålsberedningen har i uppdrag att föreslå ett klimatpolitiskt ramverk. Det är mycket positivt att beredningen går fram med ett samlat förslag. Av betänkandet framgår att beredningen endast i begränsad utsträckning hunnit hantera de förändrade förut- sättningarna för klimatpolitiken som följer av Paris-avtalet, vilket motiverar mina kommentarer.

Det långsiktiga mål som föreslås innebär netto-noll utsläpp till 2045, med 85 % utsläppsminskningar jämfört med 1990. Detta är förvisso ett tidigareläggande av tidigare mål om netto-noll utsläpp till 2050, men inte tillräckligt ifall vi ska begränsa den globala temperaturökningen till cirka 1.5 grader, vilket innebär att hela världen behöver nå netto-noll till 2050. Ur detta perspektiv finns mycket begränsade förutsättningar att tillgodoräkna sig bidrag till utsläppsminskningar i andra länder, vilket nu ligger i förslaget. Med våra unikt goda förutsättningar och ambitionen att vara ett föregångsland bör omställningen i Sverige mot den typ av målsättning som nu föreslås ha skett redan 2030, vid 2045 behöver vi ha nått negativa utsläpp. Jag hoppas att det vidare arbetet med en utsläppsbana för Sverige och kompletterande ansatser för exempelvis utsläpp från konsumtionen och internationella transporter kan stärka ambitionsnivån.

En klimatlag bidrar till kontinuitet och stabilitet i klimatarbetet. Beredningen föreslår att det långsiktiga målet beslutas av riksdagen men inte lagstadgas. Det är viktigt att en svensk klimatlag utformas så att inte bara åtgärder för att nå befintliga mål utvärderas och vid behov stärks, utan så att också målen i enlighet med Paris-avtalet på vetenskapliga grunder regelbundet kan skärpas.

Avslutningsvis är klimatfrågan ett kunskapsintensivt område som kräver engagemang och deltagande från hela samhället. Med tuffa tidsramar kan det rent processmässigt vara utmanande att hantera mängden av perspektiv som beredningen har tillgång till. Tyvärr har sakkunniga inte haft tillgång till det fullständiga beslutsunderlaget inklusive konsekvensbedömningar och författnings- kommentarer före beslut vilket begränsat möjligheterna att bidra till arbetet. Jag hoppas att arbetet fortsätter i den konstruktiva anda där utbyte av kunskap gör att vi hittar nya lösningar och vägar framåt.

129

Kommittédirektiv 2010:74

Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås

Beslut vid regeringssammanträde den 1 juli 2010

Sammanfattning

En parlamentariskt sammansatt beredning, biträdd av regeringens utsedda experter och sakkunniga, ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås.

Beredningens övergripande uppdrag ska vara att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndig- heter. Det övergripande uppdraget gäller till och med år 2020. Beredningen kommer under denna tid att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar. Beredningens arbete ska utvärderas 2015.

Beredningens första uppdrag är att lämna förslag till en hand- lingsplan för hur strategier och etappmål bör utvecklas och, om till- räckligt underlag finns, föreslå etappmål. De prioriteringar som görs i propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljö- arbete (prop. 2009/10:155) ska vara utgångspunkten för beredning- ens arbete. Hänsyn ska tas till de förslag till delmål som Miljömåls- rådet presenterade i rapporten Miljömålen – nu är det bråttom (den fördjupade utvärderingen 2008). Handlingsplanen ska redovisas senast den 31 december 2010.

131

Bilaga 1

SOU 2016:21

En parlamentariskt sammansatt beredning tillsätts

För ett effektivt och långsiktigt miljöarbete

I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) presenterade regeringen inriktningen för miljö- politiken och ett effektivare miljömålssystem.

I propositionen föreslås bl.a. ett generationsmål med preciser- ingar som innebär att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska vara uppfyllda inom en generation och som anger inriktningen för vad miljöpolitiken ska sikta mot (prop. 2009/10:155 s. 21). Dessutom ska de nuvarande delmålen ersättas med etappmål som ska vara målövergripande och inriktade på den samhällsomställning som behövs.

En annan förändring innebär att uppgiften att följa upp och ut- värdera miljökvalitetsmålen skiljs från uppgiften att ge förslag till strategier med styrmedel och åtgärder. För uppföljning och ut- värdering ansvarar fortsättningsvis myndigheterna i miljömåls- systemet. Samtidigt ges nu en parlamentariskt tillsatt beredning i uppgift att ge förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Riksdagen har beslutat i enlighet med propositionen (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr.2009/10:377).

Den parlamentariska beredningen ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen kan nås

För att nå en bred politisk samsyn kring miljöfrågorna får en parlamentariskt sammansatt beredning i uppdrag att ge regeringen råd om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås på ett sätt som är kostnadseffektivt ur ett samhällsperspektiv.

Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintres- sen inom olika politikområden, som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och känne- tecknas av stor osäkerhet.

Beredningens uppdrag ska gälla till och med 2020. Beredningen kommer under denna tid att få tilläggsdirektiv inom de områden som regeringen prioriterar. Beredningens arbete ska utvärderas 2015.

132

SOU 2016:21

Bilaga 1

Beredningens övergripande uppgift är att föreslå strategier inom prioriterade områden

Beredningens uppgift är att föreslå strategier inom av regeringen prioriterade områden. Strategierna ska innehåll etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det är ofta mer effektivt att arbeta med etappmål, styrmedel och åtgärder målövergripande och strategivis än uppdelat per miljö- kvalitetsmål. Åtgärder bidrar också många gånger till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål.

Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Strategier inom komplexa områden är ofta målövergripande och kan därför bidra till att generationsmålet och flera miljökvalitetsmål nås.

Strategierna bör belysas i EU-perspektiv och ett internationellt perspektiv. I de strategier som tas fram bör det ingå strategier för miljöarbete inom EU och internationellt. Beredningen bör beakta de skyldigheter som följer av Sveriges medlemskap i EU och även följa utvecklingen av EU-lagstiftningen och anpassa sina förslag efter eventuella förändringar i EU-lagstiftningen samt till EU-rätten i övrigt.

Myndigheterna inom miljömålssystemet följer regelbundet upp och utvärderar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Uppföljningarna visar inom vilka områden det finns fortsatta behov av insatser och dessa kommer därför att ut- göra viktiga underlag för regeringen när det gäller vilka tilläggs- direktiv som beredningen ska få.

Beredningen får underlag från myndigheter och experter

I samband med att beredningen får tilläggsdirektiv att utveckla en strategi avser regeringen att även ge berörda myndigheter särskilda uppdrag att ta fram underlag för beredningens arbete. Beredningen kan vid behov också tillsätta expertgrupper för att ta fram fördjupade analyser, med deltagare som tillfrågats utifrån uppdragets art.

133

Bilaga 1

SOU 2016:21

Av särskild vikt är att se till att senaste vetenskapliga underlag ligger till grund för de strategier som tas fram. När förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder utvecklas, kom- mer icke statliga aktörer att bistå med sin kunskap i de expert- grupper som knyts till beredningen.

Beredningens förslag ska vara konsekvensanalyserade

De beslutsunderlag som beredningen redovisar ska följa kommitté- förordningens (SFS 1998:1474) krav på konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar av förslagen. Därutöver ska förslagen åtföljas av samhällsekonomiska konsekvensanalyser samt analyser av förslagens kostnadseffektivitet. Förslagen ska även innehålla alternativa handlingsvägar.

Beredningen ska samråda och förankra förslagen

Beredningen ska stimulera till debatt om de avvägningar gentemot andra samhällsintressen som kan krävas för att nå miljökvalitets- målen och generationsmålet. Beredningen bör därför utveckla en bred dialog med länsstyrelser och andra myndigheter samt före- trädare för regionala och kommunala samverkansorgan eller lands- ting, kommuner, näringsliv, ideella organisationer och forskarsam- hället. Huvudsyftet med dialogen är att inhämta kunskap och för- ankra beredningens förslag till strategier. Beredningen behöver särskilt utveckla ett nära samarbete med Naturvårdsverket i dess roll som samordningsansvarig myndighet för miljömålsuppföljningen.

Beredningens första uppdrag – att föreslå en handlingsplan

Föreslå en handlingsplan för hur strategier och etappmål kan utvecklas i miljömålssystemet

Enligt propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljö- arbete (prop. 2009/10:155) ska en parlamentarisk beredning ta fram förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. I och med att etappmål tas fram ska nuvarande delmål upphöra. De tre strategierna –

134

SOU 2016:21

Bilaga 1

Effektivare energianvändning och transporter, Giftfria och resurs- snåla kretslopp samt Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö – har upphört och ska ersättas av strategier som beslutas av regeringen.

Etappmålen ska vara steg på vägen för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. I Miljömålsrådets rapport Miljömålen – nu är det bråttom! föreslog rådet nya och reviderade delmål. Utredningen om miljömålssystemet (dir. 2008:95) har i betänkandet Miljömålen i nya perspektiv (SOU 2009:83) ifrågasatt om de föreslagna del- målen är utformade så att de effektivt leder till att miljökvalitets- målen nås. Av utredningens analys av de föreslagna delmålen fram- går också att cirka 20 delmål har samma karaktär som miljökvalitets- målens preciseringar. De flesta delmål anger dock steg på vägen till att nå miljökvalitetsmålen och är av karaktären etappmål. Av de nuvarande 72 delmålen har 52 delmål målår 2010 eller tidigare.

I dagsläget saknas en analys av vilka etappmål som behöver ut- vecklas i miljömålssystemet för att nå generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen. Det saknas även underlag för att bedöma behovet av målövergripande etappmål som är inriktade på den samhällsom- ställning som behöver ske i ett generationsperspektiv för att nå miljökvalitetsmålen.

Beredningen ska därför:

Föreslå en handlingsplan för hur strategier bör utvecklas i miljö- målsystemet i förhållande till miljökvalitetsmålen och till genera- tionsmålet. Fokus ska läggas på behov av etappmål inom områden som är särskilt komplexa eller som kräver politiska avvägningar. Av handlingsplanen ska behoven av att utveckla etappmål, styrmedel och åtgärder framgå. I de fall beredningen identifierar behov av nya etappmål där beslutsunderlaget inte är tillräckligt bör det av handlingsplanen framgå vilken typ av underlag som ska tas fram samt förslag lämnas på hur det kan tas fram med tillhörande tidplan.

Ge förslag om vilka av de föreslagna delmålen i rapporten Miljö- målen – nu är det bråttom! som bör bli etappmål i miljömåls- systemet och vilka som kan övergå till preciseringar under ett miljökvalitetsmål.

135

Bilaga 1

SOU 2016:21

Om det finns tillräckligt beslutsunderlag som innehåller sam- hällsekonomiska konsekvensanalyser, ska beredningen föreslå etappmål. I förslagen till respektive etappmål ska beredningen:

ange vilka miljökvalitetsmål eller delar av generationsmålet som etappmålet bidrar till,

ge förslag på styrmedel och åtgärder som kan krävas för att etappmålet ska nås med tillhörande konsekvensanalys samt analys av förslagets kostnadseffektivitet,

ange om det finns skäl för riksdagen att besluta om etapp- målet,

ange den inriktning för en strategi som etappmålet kan komma att hänföras till,

ange om och på vilka grunder det finns behov av regional anpassning av etappmålet,

ange om etappmålet är relevant för internationella överens- kommelser eller ingår i gemenskapsinitiativ inom EU,

ange vilken miljöinformation eller annan information (statistik) som kan krävas för att följa upp etappmålet,

ange vilken myndighet som bör ansvara för att etappmålet följs upp.

Samverkan och utgångspunkter vid genomförande av det första uppdraget

Det första uppdraget ska genomföras i samverkan med Naturvårds- verket inom ramen för verkets uppdrag att samordna en myndighets- gemensam översyn av miljökvalitetsmålens preciseringar. Beredningen ska i uppdraget också samverka med myndigheter som har ansvar i miljömålssystemet.

Utgångspunkten för det första uppdraget ska främst vara de prioriteringar som görs i propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155). Hänsyn ska också tas till de förslag till delmål som Miljömålsrådet presenterade i rapporten Miljömålen – nu är det bråttom! (den fördjupade utvärderingen 2008).

136

SOU 2016:21

Bilaga 1

Redovisning av det första uppdraget

Det första uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljö- departementet) senast den 31 december 2010. Handlingsplanen ska innehålla en konsekvensanalys i enlighet med kommittéförordningen.

(Miljödepartementet)

137

Kommittédirektiv 2014:53

Klimatfärdplan 2050 – strategi för hur visionen att Sverige år 2050 inte har några nettoutsläpp av växthusgaser ska uppnås

Beslut vid regeringssammanträde den 3 april 2014

Sammanfattning

En särskild utredare ska lämna förslag till en strategi för hur regeringens långsiktiga vision att Sverige år 2050 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären ska uppnås.

Utredaren ska

föreslå lämpliga etappmål för utsläppsutvecklingen för perioden 2030 till och med 2050,

lämna förslag på utformning av en effektiv styrning och uppföljning av politiken för att nå etappmålen och visionen,

analysera befintliga styrmedel och lämna förslag på förändrade eller nya kostnadseffektiva och långsiktigt verkande styrmedel, inklusive ekonomiska styrmedel och styrmedel för samhälls- planering och infrastruktur,

belysa rollen för svensk forskning och innovation inom klimatområdet i syfte att stärka Sverige som industrination, och

lämna förslag på hur en färdplan kan utformas för att den ska

kunna fungera tillsammans med ett internationellt regelverk och styrinstrument på EU-nivå och internationell nivå.

Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljödeparte- mentet) senast den 2 november 2015.

139

Bilaga 2

SOU 2016:21

Befintliga klimatmål

Riksdagen har beslutat om sammantaget 16 miljökvalitetsmål, däribland miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, som grund för den nationella miljöpolitiken. Enligt riksdagens beslut innebär miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan att halten av växthusgaser i atmosfären i enlighet med FN:s ramkonvention om klimatförändringar (klimatkonventionen), ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Miljökvalitetsmålet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedels- produktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ansvar för att uppnå målet om att begränsa den globala ökningen av medel- temperaturen till högst två grader Celsius jämfört med den förindustriella nivån. Bakgrunden redovisades i propositionen Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige (prop. 1997/98:145 s. 162 f. bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183).

Riksdagen beslutade våren 2009 om ändrad precisering av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan genom propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300).

I propositionen presenterades regeringens vision om att Sverige år 2050 har en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären.

Riksdagen beslutade även våren 2009 om ett nationellt klimatmål till 2020 (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28). Detta mål beslutades sedan våren 2010 som ett etappmål för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan med samma lydelse (Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377).

Sverige verkar tillsammans med övriga EU-länder för att uppnå en global överenskommelse som är förenlig med målet om att begränsa temperaturökningen till högst två grader Celsius jämfört med den förindustriella nivån. EU slog 2009 fast målsättningen att unionen år 2050 ska ha minskat utsläppen av växthusgaser med 80– 95 procent till 2050 jämfört med 1990 års nivåer inom ramen för de minskningar som enligt FN:s mellanstatliga panel för klimat- förändringar (IPCC) är nödvändiga från de utvecklade länderna

140

SOU 2016:21

Bilaga 2

som grupp. Europeiska unionens kommission presenterade 2011 Färdplan mot ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050 (KOM[2011] 112 slutlig) där en kostnadseffektiv bana för utsläppsminskningar beskrivs och där milstolpar för 2030 och 2040 för de inhemska utsläppsminskningarna presenteras. Sverige har ställt sig bakom slutsatser som välkomnar kommissionens färdplan. En grönbok om ett ramverk för klimat och energi till 2030 presenterades i april 2013 (KOM[2013] 169 slutlig; 2012/13:FPM110). I januari 2014 presenterade kommissionen meddelandet En ram för klimat- och energipolitiken från 2020 till 2030 (KOM[2014] 15 slutlig).

Sverige och andra utvecklade länder åtog sig vid klimat- konventionens partsmöte 2010 att ta fram strategier eller planer för ett växthusgassnålt samhälle. Senast i januari 2015 ska EU:s medlemsstater rapportera hur arbetet med ländernas strategier för ett växthusgassnålt samhälle fortlöper.

Aktuella processer inom EU och internationellt

I januari 2014 presenterade kommissionen ett meddelande om ett ramverk för klimat- och energipolitiken till 2030. Tanken är att ett klimatmål för 2030 ska beslutas på EU-nivå under 2014. Dessutom är mål och åtaganden bortom 2020 den centrala frågan i de internationella klimatförhandlingarna om en rättsligt bindande överenskommelse för perioden efter 2020. Regeringen har upp- repade gånger understrukit att EU bör vara ledande i det inter- nationella klimatarbetet. Processen inom EU är sådan att regering och riksdag sannolikt kommer att behöva ta ställning till ett mål för EU som helhet till 2030 innan utredningens resultat har presenterats. Utredningens underlag kommer därför att få särskild betydelse för de ställningstaganden på klimatområdet som Sverige kan behöva göra efter 2014.

Befintligt underlag

Regeringen gav den 21 juli 2011 Naturvårdsverket i uppdrag att i samråd med en rad andra myndigheter lämna ett underlag till en svensk färdplan för att uppnå visionen om att Sverige inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären till 2050 (M2011/2426/Kl).

141

Bilaga 2

SOU 2016:21

Naturvårdsverket lämnade sin redovisning den 11 december 2012 (Naturvårdsverket 2012:6537). Underlaget remitterades under våren 2013. Regeringen gav Konjunkturinstitutet, i dess regleringsbrev för 2013, ett uppdrag att analysera samhällsekonomiska kostnader för minskade växthusgasutsläpp för olika utsläppsbanor under perioden 2020–2050 med utgångspunkt i regeringens vision för 2050. Konjunkturinstitutet lämnade sin redovisning den 15 september 2013 (KI specialstudie 2013:34). Miljödepartementet beslutade att ge Lunds universitet ett konsultuppdrag om hur industrin kan utvecklas till 2050 givet Sveriges vision om inga nettoutsläpp av växthusgaser och ett uppdrag till IVL Svenska miljöinstitutet m.fl. om internationell handel med utsläppskrediter. Dessa redovisades i november 2013 (LU M2013/1213/Kl; IVL M2013/1051/Kl).

Riksrevisionen har granskat Sveriges klimatpolitik och lämnade en sammanfattande granskningsrapport i december 2013 (RiR 2013:19). Regeringen har i en skrivelse till riksdagen den 3 april 2014 lämnat ett yttrande om denna rapport.

Utredningen bör ta hänsyn till de förslag som kommissionen lagt om mål för EU till 2030 inklusive kommissionens konsekvens- analys, Naturvårdsverkets rapport: Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050 (Naturvårdsverket 2012:6537), Konjunkturinstitutets samhällsekonomiska analys av Naturvårds- verkets utsläppsbanor (september 2013), Lunds universitets och IVL:s konsultstudier (november 2013) och andra relevanta underlagsmaterial. Utredningen ska ta hänsyn till det arbete som genomförs inom ramen för kontrollstation 2015 avseende upp- följning av mål för 2020.

Visionen

Visionen är att Sverige år 2050 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Genom denna inriktning bidrar Sverige på ett ambitiöst sätt till de globala utsläppsreduktioner som behövs på lång sikt. Då klimatfrågan är global och måste hanteras internationellt är handel med utsläppsrätter och internationella klimatinvesteringar viktiga för att uppnå visionen.

142

SOU 2016:21

Bilaga 2

Ett förverkligande av visionen kräver långsiktighet och ska konsekvent eftersträva de mest kostnadseffektiva lösningarna.

Regeringen bedömer att utsläppsminskningarna till största delen kommer att ske inom Sverige. Alla inhemska samhällssektorer ska på ett kostnadseffektivt sätt, tillsammans med svenska klimat- investeringar utomlands, bidra till visionen. Genom deltagande i internationella handelssystem, till exempel EU:s system för handel med utsläppsrätter, The EU Emission Trading Scheme (EU ETS), genereras ett pris på utsläpp som skapar incitament till teknik- utveckling och strukturomvandling. Sektorer utanför handels- systemet behöver genom andra instrument möta motsvarande incitament att minska sina utsläpp. Möjligheten att främja kol- sänkor och hindra avskogning ska värnas.

Forskning kan leda till tekniksprång i form av till exempel lagring av koldioxid och till en ökad effektivitet i användningen av resurser. Nya metoder inom processindustrin och jordbruket ska tas till vara. Likaså möjligheter att i större utsträckning använda biomassa samtidigt som biologisk mångfald bevaras.

Den svenska el- och värmeproduktionen är i princip koldioxid- neutral och måste så förbli. En koldioxidneutral elproduktion tillsammans med utvecklingen av biodrivmedel kommer att vara av central betydelse för att kunna minska utsläppen från transport- systemet.

Uppdraget

Regeringen har i Klimatpropositionen (prop. 2008/09:162) slagit fast att Sverige ska visa ledarskap i arbetet med att begränsa klimatförändringarna. Sverige kan genom åtgärder såväl nationellt som internationellt gå i framkant för den omställning som är nödvändig globalt. Klimatutmaningen innebär också en möjlighet att stärka svensk konkurrenskraft och dra nytta av internationell efterfrågan på tekniska lösningar och kompetens som Sverige har och kan vidareutveckla. EU:s klimatpolitik och framtida inter- nationella klimatöverenskommelser är viktiga utgångspunkter för utformningen av klimatpolitiken. Utredaren ska lämna förslag till en strategi för hur regeringens långsiktiga vision att Sverige år 2050 inte har några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären kan

143

Bilaga 2

SOU 2016:21

uppnås. Strategin ska innehålla förslag till etappmål för utsläppsutvecklingen för perioden 2030 till och med 2050, förslag till utvecklade eller nya styrmedel och åtgärder samt förslag till utformningen av en effektiv styrning och uppföljning. Utredaren ska i sina analyser ta hänsyn till att klimatfrågan är såväl en global fråga som en EU-fråga, vilket innebär att utredaren också ska beskriva hur den svenska klimatpolitiken ska kunna fungera tillsammans med regelverk och styrinstrument på EU-nivå och internationell nivå. I analysen ska den osäkerhet som följer av den långa tidshorisonten beaktas. En annan viktig utgångspunkt ska vara kostnadseffektivitet i klimatpolitiken.

Genom att beskriva en trovärdig strategi, med en tydlig inriktning för hur utsläppen ska minska på vägen till 2050, inklusive väl avvägda styrmedel och en regelbunden uppföljning av den samlade klimatpolitiken, har Sverige goda förutsättningar att nå klimatvisionen för 2050 och även i fortsättningen driva på det internationella klimatarbetet samtidigt som Sveriges konkurrenskraft stärks.

Etappmål

Utredaren ska analysera och föreslå lämpliga nationella etappmål för växthusgasutsläppen för perioden efter 2020 för att nå visionen till 2050. I detta ingår att belysa hur Sveriges etappmål bör förhålla sig till de mål som beslutas inom EU och på internationell nivå. Analysen ska även inkludera hur användandet av internationella krediter på ett kostnadseffektivt och flexibelt sätt kan hanteras i etappmålen.

Nationella etappmål för växthusgasutsläppen på vägen mot 2050 ska kunna jämföras med etappmålet för den del av ekonomin som inte omfattas av EU:s handelssystem.

Utgångspunkten är att söka undvika överlappande nationell styrning av verksamheter inom EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS) eftersom detta kan försämra effektiviteten i systemet. Utredaren bör analysera behovet av och möjligheten till flexibilitet beträffande utsläppsmålsättningar på vägen till 2050. Flexibilitet kan uppnås genom att mål om utsläppsminskningar omfattar en längre tidsperiod, genom att målen utformas i form av intervall

144

SOU 2016:21

Bilaga 2

eller genom att mekanismer etableras för att justera målen. Utredaren ska vid konstruktionen av mål om utsläppsminskningar eller utsläppsmålbanor ta hänsyn till de avvikelser som kan före- komma för ett enskilt år till följd av konjunkturer och meteorologiska svängningar etc.

De beräkningar som ska göras ska baseras på det nationella systemet för klimatrapportering, vilket är förenligt med det internat- ionella ramverket.

Styrmedel

Förutsättningarna för att minska utsläppen ser olika ut i olika delar av samhället och färdplanen behöver därför omfatta styrmedel av flera typer. Grunden i klimatpolitiken är principen om ett pris på koldioxid. En viktig utgångspunkt för miljöpolitiska styrmedel är att de, i möjligaste mån, ska utformas så att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan. Centrala element i den svenska färdplanen ska därför även fortsättningsvis vara att prissätta utsläpp och att arbeta med principen att förorenaren betalar. Styrmedel bör också vara administrativt enkla och i möjligaste mån teknikneutrala. För att skapa förutsättningar för en kostnadseffektiv omställning bör priset i största möjliga utsträckning sättas lika i alla sektorer. Avsteg från denna generella princip kan dock behöva göras, till exempel för de sektorer som är utsatta för internationell konkurrens. En utgångspunkt bör vara att Sverige även fortsättningsvis ska bygga sin klimatpolitik på generellt verkande kostnadseffektiva styrmedel. För att överbrygga olika typer av marknadsmisslyckanden, som t.ex. brist på information eller att incitamentsstrukturen inte är ändamålsenlig, kan dock olika riktade styrmedel vara effektiva komplement till generella styrmedel.

Utredaren ska analysera hur befintliga generella styrmedel bör utvecklas på längre sikt för att bidra till etappmål bortom 2020 och till visionen 2050.

Utredaren ska också lämna förslag till nya långsiktigt verkande och kostnadseffektiva styrmedel inklusive, om så bedöms lämpligt, de förslag som Naturvårdsverket redovisat i rapporten Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp (NV Rapport 6537,

145

Bilaga 2

SOU 2016:21

december 2012). Om så sker ska hänsyn tas till remissinstansernas synpunkter.

I de fall utredaren lägger förslag eller har synpunkter på styrmedel inom andra politikområden ska utredaren i sina förslag ta hänsyn till dessa styrmedels huvudsyfte. Utredaren bör väga in behovet av riktade styrmedel som komplement till generellt verkande styrmedel. Det är viktigt att tillvarata landsbygdens möjligheter i klimatomställningen och främja ett miljömässigt hållbart brukande av naturresurserna. Inom jordbrukssektorn finns det utsläpp kopplade till djurhållning och markanvändning som kräver särskilda överväganden. Utredningen ska i detta sammanhang ta hänsyn till arbetet i utredningen Konkurrenskraft och utvecklingsmöjligheter för svensk jordbruks- och trädgårdsproduktion (dir. 2013:20). Samhällsplaneringen inklusive planeringen av markanvändning och infrastruktur påverkar utsläppsutvecklingen, särskilt på lång sikt. Regeringen ser därför nödvändigheten av en långsiktig strategi som konsekvent utgår från behovet att minska utsläppen av växthusgaser samtidigt som bl.a. efterfrågan på person- och godstransporter tillgodoses.

Utredaren ska därför analysera hur samhälls- och infrastruktur- planering kostnadseffektivt kan bidra till regeringens vision som finns i klimatpropositionen om att Sverige år 2050 inte har nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Denna analys är avsedd att utgöra ett underlag inför kommande planeringsomgång av nationell transportplan. Utredaren ska ge förslag på utformning och tillämpning av styrmedel på detta område. Utredningen ska i detta sammanhang ta hänsyn till arbetet i Bostadsplanerings- kommittén (dir. 2013:78).

Utredaren ska också lämna förslag till hur kommunernas och länsstyrelsernas roll i klimatarbetet kan stärkas.

Forskning, innovation och näringslivsutveckling

Utredaren ska belysa hur svensk forskning och innovation kan vara ett medel för att stärka Sverige som industri- och exportnation.

I ett långsiktigt perspektiv kommer teknisk utveckling att spela stor roll för möjligheterna och kostnaderna för att begränsa klimat- förändringarna. Styrmedel som ökar priset på koldioxid främjar den

146

SOU 2016:21

Bilaga 2

tekniska utvecklingen genom att öka motiven för forskning och innovation inom området. Stöd till teknisk utveckling kan vara ett kostnadseffektivt komplement till andra styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser. Av Naturvårdsverkets underlag till en färdplan 2050 (Naturvårdsverket 2012:6537) framgår att en betydande utmaning är att reducera de utsläpp som sker i basindustrins produktionsprocesser och i jordbruket. Dessa sektorer är särskilt beroende av omvärldens agerande i klimatfrågan, då produkter från basindustrin och jordbruket handlas på en global och öppen marknad. Risken för koldioxidläckage minskar och förutsättningar för teknikutveckling förbättras vid ett globalt agerande. Förut- sättningarna för jordbruksproduktion kommer också att påverkas av klimatförändringarna på olika sätt i olika delar av världen. Utredaren ska, med beaktande av utvecklingstendenser inom särskilt processindustrin och jordbruket, analysera och lämna förslag beträffande hur olika aktörers stöd till forskning, innovation, demonstration och utveckling kan bidra till att visionen kan uppnås. Utredaren ska särskilt analysera hur staten på ett kostnadseffektivt sätt kan bidra till att främja förutsättningarna för en långsiktig utveckling av nya tekniska lösningar för låga utsläpp. I uppdraget ingår även att se över den samlade effekten av olika innovationsåtgärder. Utredaren ska ta hänsyn till den utvärdering av regeringens miljöteknikstrategi som genomförts av Tillväxt- analys (Tillväxtanalys 2013:09).

Styrning och uppföljning

Riktningen mot den vision som finns i klimatpropositionen om att Sverige år 2050 inte har nettoutsläpp av växthusgaser ska vara robust och tydlig inte minst för att säkerställa långsiktiga spelregler för näringsliv, offentlig sektor och civilsamhället. Det är dock inte möjligt att redan nu lägga fast en exakt kostnadseffektiv bana mot 2050. En klimatfärdplan, som innebär att visionen omsätts i konkreta åtgärder över tid, behöver därför utformas på ett flexibelt sätt inom vissa ramar. Klimatpolitiken och en klimatfärdplan mot 2050 måste regelbundet utvärderas och uppdateras mot effekter i form av förd politik, strukturomvandlingar, omvärldsförändringar, teknikutveckling, internationell utveckling på klimatområdet och

147

Bilaga 2

SOU 2016:21

ny kunskap om klimatförändringar. Det kan visa sig bli enklare eller svårare att nå ambitiösa utsläppsminskningar på lång sikt. Den grundläggande inriktningen behöver dock slås fast redan nu för att skapa den långsiktighet som är nödvändig. Det är viktigt med tydliga styrsignaler från regering och riksdag även när det gäller genomförandet.

Utredaren ska lämna förslag till ett styr- och uppföljnings- system. Utredaren ska, om så bedöms lämpligt, föreslå indikatorer som bör ingå som en del av ett utvecklat uppföljningssystem. Det är lämpligt att en fördjupad utvärdering och uppföljning sker en gång per mandatperiod. Vid utvärderingstillfällena ska strategiska överväganden göras om möjligheterna att nå målen och vilka förändringar, inklusive styrmedelsförändringar, som kan vara nöd- vändiga. Uppföljningen bör i den utsträckning som är möjlig anpassas till internationella och EU:s rapporteringskrav för att undvika dubbelarbete.

Det är viktigt att se hur de olika politikområdena kan samverka effektivare för att nå klimatmålen. Utredaren ska samråda med den utredare som tillsatts för översynen av myndigheterna inom miljöområdet (dir. 2013:101).

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska analysera de samhällsekonomiska konsekvenserna, inklusive de statsfinansiella, av utredningens förslag. Om förslag innebär kostnadsökningar eller inkomstminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredaren så långt som möjligt föreslå finansiering. Förenligheten med EU:s statsstödsregler och unions- rätten i övrigt ska bedömas. Konsekvenserna för utvecklingen av olika delar av landet och för olika grupper i samhället bör analyseras. Påverkan på förutsättningarna för svenskt näringsliv bör beaktas.

Vidare ska effekterna på andra miljö- och samhällsmål beaktas och beskrivas. Alla förslag ska åtföljas av en konsekvensanalys. Ledning för vad en sådan konsekvensanalys ska innehålla kan hämtas i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning.

148

SOU 2016:21

Bilaga 2

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska samråda med aktörer inom olika delar av samhället såsom näringslivet, miljöorganisationer, forskare, finansiella sektorn, berörda myndigheter samt regionala och lokala organ i arbetet.

Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljödeparte- mentet) senast den 2 november 2015.

(Miljödepartementet)

149

Kommittédirektiv 2014:165

Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04)

– förslag till klimatpolitiskt ramverk

Beslut vid regeringssammanträde den 18 december 2014

Sammanfattning

För att nå målet om högst två graders global temperaturökning jämfört med förindustriell nivå måste alla länder vidta åtgärder. Sverige ska vara ledande i omställningen till ett samhälle med mycket låga utsläpp av växthusgaser och ska minska utsläppen av växthus- gaser i den takt som behövs för en globalt hållbar ut veckling. Klimathotet möts bäst genom effektiva styrmedel som bidrar till både teknikutveckling och förändrat beteende. Det behövs lång- siktiga och stabila mål för att uppnå kostnadseffektiv minskning av växthusgasutsläppen till 2050 och en långsiktig styrning och upp- följning med tydliga etappmål och kontrollstationer och en tydlig rollfördelning mellan riksdagen, regeringen och myndigheter. Där- utöver bör klimatpolitiken grundas på principen om ett pris på koldioxid. Principen om att förorenaren ska betala är central. Miljömålsberedningen (M 2010:04) får i tilläggsuppdrag att inom ramen för miljömålssystemet föreslå hur ett klimatpolitiskt ram- verk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik kan utformas. Beredningen ska föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning. Därtill ska beredningen utveckla en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. En klimatlag, dvs. ett utvecklat regelverk för politiska beslut om utsläppsminskningar och en rättslig grund för styrning, ansvarsfördelning, uppföljning och kontroll av klimatarbetet, kan

151

Bilaga 3

SOU 2016:21

ingå som en del i ramverket och beredningen ska belysa för- och nackdelar med en sådan klimatlag.

Miljömålsberedningen övertar det uppdrag som tidigare getts till utredningen om klimatfärdplan 2050 (M 2014:03) med de för- ändringar och kompletteringar som anges i dessa tilläggsdirektiv.

Uppdraget ska samordnas och synergier ska sökas med uppdraget att utveckla ett förslag till en strategi för en samlad luftvårdspolitik.

Uppdraget ska redovisas senast den 15 februari 2016.

Bakgrund

Riksdagen har beslutat att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generationsmål och 16 miljökvalitetsmål och med etappmål (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377).

Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillsätta en parlament- arisk beredning, Miljömålsberedningen (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitets- målen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och känne- tecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå (dir. 2010:74).

Klimatmål och arbetet med att ta fram en färdplan till 2050

Klimatförändringarna är en ödesfråga för mänskligheten och regeringens mest prioriterade miljöfråga. Miljökvalitetsmålet Be- gränsad klimatpåverkan är fastlagt av riksdagen och utformat i enlighet med FN:s ramkonvention om klimatförändringar (klimat- konventionen). Målet är preciserat genom ett temperaturmål och ett koncentrationsmål.

Inom ramen för EU:s klimatarbete har kommissionen uppmanat medlemsländerna att ta fram nationella färdplaner för klimatarbetet med sikte på år 2050. Motsvarande diskussion finns också på global

152

SOU 2016:21

Bilaga 3

nivå och enligt en rapport från London School of Economics hade i början av 2014 drygt 60 länder påbörjat ett sådant arbete. Inom EU har länder som Förenade kungariket, Finland och Danmark valt klimatpolitiska ramverk i form av särskilda klimatlagar.

I april 2014 tillsatte regeringen utredningen klimatfärdplan 2050 (M 2014:03). Enligt direktiven ska det uppdraget redovisas senast den 2 november 2015 (dir. 2014:53). Det arbete som utredningen utför enligt sina direktiv bör övergå till Miljömålsberedningen och ingå i beredningens arbete med ett klimatpolitiskt ramverk.

Långsiktighet inom klimatpolitiken

Det finns en bred parlamentarisk samsyn om att Sverige ska vara ledande i omställningen till ett samhälle med mycket låga utsläpp av växthusgaser och vara ett föregångsland på klimatområdet. Alla delar av samhället behöver medverka i denna utmaning. För att skapa bästa möjliga förutsättningar för breda och uthålliga insatser från staten, kommuner, landsting, företag, enskilda och civilsam- hället behövs tydliga och över tid stabila, långsiktiga mål och en entydig färdriktning. Med tanke på frågans långsiktighet är det viktigt med flexibilitet för att de långsiktiga målen ska kunna nås på ett kostnadseffektivt sätt. Principen om att förorenaren ska betala är central och om denna princip iakttas kan de olika målsättning- arna nås på ett rättvist sätt.

Sverige kan genom nationella och internationella åtgärder gå i täten för den omställning som är nödvändig globalt. Klimatut- maningen innebär då en möjlighet att stärka svensk konkurrens- kraft och dra nytta av internationell efterfrågan på tekniska lös- ningar och den kompetens som Sverige har och kan vidareutveckla.

Tydliga och långsiktiga spelregler för näringsliv och hushåll är en förutsättning för att nödvändiga investeringar ska komma till stånd. Flera studier visar också på vikten av att tidigt vidta åtgärder för att de utsläppsminskningar som är nödvändiga på lång sikt ska kunna uppnås på ett kostnadseffektivt sätt.

Långsiktiga mål, styrning mot de långsiktiga målen och en bred förankring av klimatpolitikens övergripande inriktning behövs där- för. Nuvarande strategi och etappmål för klimat inom miljömåls- systemet behöver därför kompletteras.

153

Bilaga 3

SOU 2016:21

Riksrevisionen har i rapporten Klimat för pengarna? Gransk- ningar inom klimatområdet 2009–2013 (RiR 2013:19) rekommen- derat regeringen att samordna klimatmålen med andra övergripande samhällsmål, exempelvis transportpolitiska mål och mål för sam- hällsplaneringen, genom att göra tydliga långsiktiga prioriteringar och klart ange vad som ska åstadkommas och vad det kostar. På så sätt kan riksdagen få bättre beslutsunderlag och myndigheter, före- tag och allmänheten få långsiktiga spelregler som de kan ta hänsyn till i sitt beslutsfattande. Riksrevisionen har också pekat på behovet av att fastställa en ungefärlig bana för hur utsläppen långsiktigt ska minska, även efter 2020, att tydliggöra ansvar och mandat samt att styra resurserna för att åstadkomma en samlad och avvägd rapport- ering och analys. Även OECD har i sin granskning av Sveriges miljöpolitik 2004–2014 rekommenderat Sverige att främja en mer långtgående integrering av transport- och klimatpolitiken, bland annat genom att se till att transportinvesteringarna är förenliga med klimatpolitiska mål.

Ett klimatpolitiskt ramverk syftar till stabilitet och tydlighet på vägen mot ett långsiktigt klimatmål. Ramverket bör ange i vilken huvudsaklig takt Sverige ska minska utsläppen. Ramverket bör skapa tydliga drivkrafter för omställning och ett stabilt och förut- sägbart investeringsklimat för näringslivet. Ramverket kan klargöra Sveriges ambition att vara ledande i klimatomställningen och stärka vår trovärdighet i fråga om att genomföra våra internationella åtaganden. Beredningen bör belysa för- och nackdelar med en klimat- lag och pröva om en klimatlag bör införas och föreslå hur den i så fall bör utformas.

Uppdraget

Miljömålsberedningen övertar det uppdrag som tidigare getts till utredningen klimatfärdplan 2050 (M 2014:03) med följande för- ändringar och kompletteringar.

Beredningen ska föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning. Därtill ska beredningen utveckla en strategi som innehåller styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. Ramverket ska skapa förutsättningar för en trans-

154

SOU 2016:21

Bilaga 3

parent och kraftfull styrning och uppföljning av arbetet för att nå klimatmålen på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt.

Beredningen ska undersöka om det bör införas en klimatlag, dvs. ett utvecklat regelverk för politiska beslut om utsläppsminsk- ningar och en rättslig grund för styrning, ansvarsfördelning, upp- följning och kontroll av klimatarbetet. Beredningen ska analysera för- och nackdelar med ett sådant regelverk och om det kan vara ett lämpligt verktyg för att fastställa ramarna för regeringens arbete med att möta klimatutmaningarna. Om beredningen föreslår en klimat- lag, måste den medge utrymme för politiska prioriteringar, val och justeringar av styrmedel och åtgärder och vara flexibel för oväntade händelser i omvärlden och tillfälliga svängningar i utsläppsutvecklingen.

Långsiktigt mål för 2050

För att begränsa den globala uppvärmningen till maximalt två graders temperaturhöjning krävs insatser från alla länder.

Enligt FN:s internationella klimatpanel IPCC finns det flera olika sätt att minska uppvärmningen till mindre än två grader Celsius. Alla sätt kräver kraftfulla utsläppsminskningar de närmaste årtiondena och att de globala utsläppen är nära noll i slutet av århundradet. Riksdagen har fastställt visionen om att Sverige inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser 2050 (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300). Beredningen ska ge för- slag på hur det långsiktigt miljökvalitetsmålet för klimat med målår 2050 ska formuleras och preciseras samt vad som ska räknas in. EU-kommissionen har i en färdplan för 2050 angett att unionens utsläpp ska minska med 80–95 procent till 2050 jämfört med 1990. Sverige ska ta sitt ansvar för att dessa mål kan nås på ett kostnads- effektivt sätt. Miljömålsberedningen bör därför föreslå ett mål som innebär att Sverige ska ha en fortsatt ledande roll i arbetet inom EU, och som bidrar till att EU som helhet kan nå målet om en utsläpps- reduktion på 80–95 procent. I arbetet är det viktigt att information om andra jämförbara medlemsstaters utveckling inhämtas.

155

Bilaga 3

SOU 2016:21

Målbana och etappmål och behov av flexibilitet

Beredningen ska analysera olika sätt att fastställa en ungefärlig mål- bana för utsläppsutvecklingen till 2050. En sådan målbana bör kopplas till lämpliga etappmål. Beredningen ska lämna det förslag till målbana som analysen visar är möjlig och lämplig med hänsyn till behovet av att vidta åtgärder i närtid för att göra det möjligt att nå det föreslagna miljökvalitetsmålet till 2050.

Beredningen ska i förslaget ta hänsyn till den långa tidshorisonten fram till 2050 och behovet av successiv anpassning. Beredningen ska därför analysera olika möjligheter till flexibilitet beträffande utsläpps- målsättningar på vägen till 2050 för att ta hänsyn till utvecklingen i samhället och internationellt. Flexibilitet kan ges t.ex. genom att etappmål om utsläppsminskningar omfattar en längre tidsperiod, genom att en utsläppsbana får omgärdas av ett intervall, eller genom att mekanismer etableras för att under vissa omständigheter justera målen.

Sektorsvisa etappmål

Alla inhemska samhällssektorer behöver bidra till att nå det lång- siktiga målet. Beredningen ska överväga hur sektorsvisa etappmål kan utformas. Beredningen ska ge förslag på hur sådana mål kan fogas in i det klimatpolitiska ramverket, inklusive hur ansvaret för att ta fram underlag, genomföra åtgärder och följa upp ska fördelas. I detta arbete bör särskild hänsyn tas till samhällsekonomisk effektivitet, konflikter och synergieffekter med andra miljökvalitets- mål och mål inom andra politikområden, liksom möjliga konflikter och synergier mellan åtgärder för utsläppsminskning och åtgärder för anpassning till klimatförändringar. Hänsyn ska tas till förutsätt- ningarna inom olika sektorer.

Vid utformningen av förslagen ska hänsyn tas till riskerna för koldioxidläckage där det är relevant, och till möjligheten att hantera de riskerna samt till effekter på sektorer och regioner.

156

SOU 2016:21

Bilaga 3

Utsläppsbegränsningar

Beredningen ska analysera om det finns ett behov av att regel- bundet fastställa utsläppsbegränsningar som gäller för kortare tids- perioder och som är anpassade till den långsiktiga utsläppsbanan och etappmålen. Om beredningen finner att sådana begränsningar skulle öka kostnadseffektiviteten och måluppfyllelsen i systemet, bör beredningen föreslå en process för hur och av vem budgetarna tas fram och fastställs och hur detta bör komma till uttryck i det klimatpolitiska ramverket. Vidare bör det utredas hur ansvaret för genomförandet ska fördelas.

Beräkning, uppföljning och redovisning

I syfte att öka transparensen samt riksdagens delaktighet i klimat- politiken bör det, på ett tydligare sätt än vad som i dag gäller för miljömålen, regleras hur klimatpolitiken ska redovisas och följas upp. Utgångspunkten ska vara internationellt vedertagna principer och regelverk för mätning, rapportering och bokföring av växthus- gasutsläpp. Beredningen ska därför föreslå hur systemet med beräk- ning, uppföljning och redovisning bör se ut.

Det ska ingå i övervägandena hur nettoupptag av koldioxid i skog, skogsmark och jordbruksmark, inklusive kolsänkor, liksom läckage av växthusgaser, ska medräknas i nationella mål med hän- syn till att inlagrad koldioxid inte fullt ut kan jämställas med und- vikna utsläpp av koldioxid från fossila bränslen och med hänsyn till skogens roll för att nå klimatmålen i övrigt. Hänsyn ska även tas till hur dessa upptag och utsläpp hanteras i redovisningen av Sveriges åtaganden under klimatkonventionen och inom EU.

Miljömålsberedningen ska överväga om ramverket bör innehålla en skyldighet för regeringen att regelbundet lämna en klimatpolitisk rapport till riksdagen med uppgifter om bl.a. utsläppsutvecklingen, resultatet av vidtagna åtgärder samt en beskrivning av hur regeringen avser att justera styrmedel och åtgärder. Beredningen bör, om det är aktuellt, ge förslag på vad en sådan rapport i övrigt ska innehålla och med vilka intervall den ska lämnas.

157

Bilaga 3

SOU 2016:21

Klimatpolitiskt råd

Det måste säkerställas att vetenskap och långsiktighet präglar klimatpolitiken. Beredningen ska analysera behovet av ett organ för kvalitetssäkring av arbetet med oberoende experter. En möjlighet är att inrätta ett klimatpolitiskt råd. Beredningen ska se över vilken funktion ett sådant råd skulle kunna ha.

Behov av innovation och teknikutveckling

För att klara klimatutmaningen krävs såväl innovationer som tek- nikutveckling. Forskning kan leda till tekniksprång i form av t.ex. lagring av koldioxid och till en ökad effektivitet i användningen av resurser. Nya metoder inom processindustrin och jordbruket kan bidra till minskad klimatpåverkan, liksom möjligheter att i större utsträckning använda biomassa samtidigt som biologisk mångfald bevaras. Regeringens utgångspunkt är att kärnkraften ska ersättas med förnybar energi och energieffektivisering och att Sverige på sikt ska ha 100 procent förnybar energi. En koldioxidneutral eltill- försel tillsammans med utvecklingen av icke-fossila drivmedel kommer att vara av central betydelse för att kunna minska utsläppen från transportsystemet.

Insatser inom många politikområden bidrar såväl till egna mål som till klimatpolitikens mål. Beredningen bör i utredningen belysa hur svensk forskning och innovation inom olika politikområden kan bidra till att lösa utmaningarna inom klimatområdet samtidigt som de kan stärka Sverige som industri- och exportnation. Bered- ningen bör även analysera och lämna förslag om hur staten kan bidra till att främja förutsättningarna för en långsiktig utveckling, demonstration och introduktion av nya tekniska lösningar för låga utsläpp. Beredningen ska i arbetet beakta det underlag som finns inom området.

Internationella krediter, handel och EU:s handelssystem

Sverige ska vara ledande i det globala klimatarbetet. Det är viktigt att illustrera exempel på att kostnadseffektiva åtgärder för utsläpps- minskningar kan kombineras med ekonomisk tillväxt. Klimatfrågan

158

SOU 2016:21

Bilaga 3

är en global angelägenhet, och utöver nationella utsläppsminsk- ningar ska utredningen överväga hur Sverige i sin måluppfyllnad kan bidra till internationella investeringar i projekt för att minska de globala växthusgasutsläppen. Beredningen bör därför överväga vilken roll internationell handel med utsläppsrätter utanför EU kan ha på kort och lång sikt. Beredningen bör också ta hänsyn till den internationella klimatpolitiken i övrigt.

Beredningen bör särskilt utreda för- och nackdelar med att inkludera utsläpp i den handlande och den icke-handlande sektorn i målen, lämna de förslag som övervägandena ger anledning till samt belysa hur målen ska förhålla sig till de mål och styrmedel som be- slutas inom EU och på internationell nivå. Beredningen ska analys- era och lämna förslag på hur utsläppen från utrikes transporter (flyg och sjöfart) bör behandlas i relation till målen med beaktande av internationella ansträngningar att minska utsläppen.

Som komplement ska beredningen också behandla växthusgas- utsläpp kopplade till såväl import som export.

En tydlig organisation och rollfördelning

Beredningen ska utreda och lämna förslag på organisation, ansvar och roller för klimatarbetet inom olika politikområden och föreslå hur sektorsansvaret för utsläppsminskningar kan fördelas på politikområden och förstärkas. En stor del av det nationella klimat- arbetet kommer att behöva genomföras lokalt och regionalt. Bered- ningen ska därför föreslå hur den offentliga sektorns roll i klimat- arbetet kan samordnas och stärkas – såväl på nationell som på regional och kommunal nivå.

Förslag till klimatpolitiskt ramverk

Beredningen ska föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning. Därtill ska beredningen utveckla en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimat- politik. Beredningen ska belysa för- och nackdelar med en klimatlag och om lämpligt föreslå hur en sådan bör utformas. Beredningen ska

159

Bilaga 3

SOU 2016:21

föreslå ett definierat miljökvalitetsmål för Sveriges minskning av nationella utsläpp av växthusgaser till år 2050 med en ungefärlig utsläppsbana och med de mål i övrigt som beredningen finner lämpligt

föreslå en process för hur regeringen ska redovisa utsläpps ut- vecklingen, resultatet av vidtagna åtgärder och vilka styrmedel och åtgärder som planeras samt hur samspelet med riksdagen bör se ut

föreslå organisation, ansvar och roller för genomförande av det klimatpolitiska ramverket

föreslå beräknings- och redovisningsmetoder samt hur och när uppföljning ska ske

föreslå hur ett oberoende expertorgan, t.ex. ett klimatpolitiskt råd, kan bidra i klimatarbetet

föreslå förändrade eller nya kostnadseffektiva och långsiktigt verkande styrmedel och åtgärder för olika delar av samhället (se även avsnittet om styrmedel i direktiv 2014:53) inklusive en sär- skild analys av hur olika delar av samhällsplaneringen, dvs. den fysiska planeringen inklusive infrastrukturplanering, kan bidra (detta arbete bör ske i nära kontakt med Regeringskansliet)

belysa hur svensk forskning och innovation kan bidra till att lösa utmaningarna inom klimatområdet samtidigt som Sverige som industri- och exportnation kan stärkas samt hur nuvarande lagstiftning och befintliga styrmedel kan förbättras

särskilt analysera och lämna förslag om hur staten kan bidra till att främja förutsättningarna för en långsiktig utveckling, demonstration och introduktion av nya tekniska lösningar för låga utsläpp

föreslå hur den offentliga sektorns roll i klimatarbetet kan sam- ordnas och stärkas – även på kommunal och regional nivå

föreslå hur man kan förbättra uppföljningen av växthusgas- utsläpp kopplade till import och export

160

SOU 2016:21

Bilaga 3

analysera och lämna förslag på hur utsläppen från utrikes transporter (flyg och sjöfart) bör behandlas i relation till målen, med beaktande av internationella ansträngningar att minska utsläppen.

I förslag som gäller ansvarsfördelning, rapportering och uppföljning ska ta hänsyn till Riksrevisionens synpunkter i rapporten Klimat för pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009–2013 (RiR 2013:19).

Särskild hänsyn ska tas till generationsmålet och synergi effekter med andra miljökvalitetsmål, speciellt synergier med mål inom luft- vårdspolitiken, liksom möjliga synergier mellan åtgärder för ut- släppsminskning respektive anpassning till klimatförändringar. De generella och specifika utgångspunkter som anges i dessa tilläggs- direktiv ska utgöra en grund för beredningens arbete. Beredningen ska vid utarbetandet av sina förslag även redovisa effekter på sektorer och regioner samt ta hänsyn till övriga samhällsmål och till att förslagen kan genomföras oavsett inriktning av energipolitiken samt hur förslagen kan fungera tillsammans med EU:s och andra internationella regelverk.

Utformningen av strategin och mål ska följa de generella utgångs- punkter som beskrivs i de tidigare direktiven (dir. 2010:74 och dir. 2011:50).

Samråd och redovisning av uppdraget

Miljömålsberedningen ska följa andra pågående initiativ och processer med koppling till klimatpolitiken samt föra en dialog med berörda myndigheter, främst Naturvårdsverket, Statens energi- myndighet, Boverket, Trafikverket, Transportstyrelsen, Statens jord- bruksverk, Skogsstyrelsen, Sveriges meteorologiska och hydrolog- iska institut (SMHI), Tillväxtanalys, Vinnova, Statskontoret, Finans- politiska rådet samt med Sveriges kommuner och landsting (SKL) och för uppdraget relevanta pågående utredningar och processer.

Uppdraget ska samordnas med beredningens uppdrag att ta fram en strategi för en samlad luftvårdspolitik. Den delredovisning av en strategi för en samlad luftvårdspolitik som enligt direktiv 2014:110 skulle ske den 15 juni 2015 ska inte göras.

161

Bilaga 3

SOU 2016:21

Beredningen ska vidare utveckla en dialog med näringsliv, ideella organisationer och forskarsamhället för att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag.

Beredningen ska lämna de författningsförslag som kan behövas. Uppdraget ska redovisas senast den 15 februari 2016.

(Miljödepartementet)

162

Kommittédirektiv 2015:101

Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M2010:04)

Beslut vid regeringssammanträde den 1 oktober 2015

Förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillkalla en parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitsmålen kan nås (dir. 2010:74). Beredningen har tagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04).

Genom tilläggsdirektiv den 18 december 2014 (dir. 2014:165) fick beredningen i uppdrag att inom ramen för miljömålssystemet föreslå hur ett klimatpolitiskt ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik kunde utformas. Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget redovisas senast den 15 februari 2016.

Utredningstiden förlängs. Beredningen ska i stället redovisa ett förslag till ett klimatpolitiskt ramverk inklusive klimatmål senast den 1 mars 2016 och en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik senast den 1 juni 2016.

(Miljö- och energidepartementet)

163

Resultat från 2050-scenarier

1 Sammanfattning

Scenarierna som redovisas i denna bilaga visar att:

Det går att nå nära-nollutsläpp i Sverige med teknik som redan är känd och tillämpas i dag, i kombination med investeringar i teknikutveckling och resurs- och energieffektiva investeringar i infrastruktur.

För att scenarierna ska kunna bli verklighet behövs dock betydande styrmedelsskärpningar och successiva beslut om investeringar i teknikutveckling och infrastruktur inom de närmaste fem–tio åren.

För de sektorer, främst transportsektorn, där utvecklingen mot låga utsläppsnivåer går relativt snabbt i scenarierna är behovet av styrmedelsskärpningar i närtid stort. Det är även viktigt med beslut i närtid för att omställningen ska kunna ske i tid i processindustrin, där anläggningarna har lång livslängd och investeringstillfällena är få under en period på trettio år.

I de scenarier som ger störst utsläppsminskning, omkring 90–95 procent lägre utsläpp relativt 1990 år 2050 minskar utsläppen i alla delar av samhället till nivåer nära noll, med undantag för jordbrukssektorn och delar av processutsläppen från industrin. Införande av CCS-teknik på stora punktkällor som använder biobränsle kompenserar i stort sett för de kvarvarande utsläppen i scenarierna.

I de scenarier som ger lägst utsläppsminskning, omkring 70 procent relativt 1990 följer utvecklingen i Sverige i stort

165

Bilaga 5

SOU 2016:21

samma genomsnittsliga utveckling som EU-scenarierna i den Europeiska kommissionens färdplan till 2050.

I utsläppsscenarierna mot minus 70 procent minskar utsläppen i stort sett linjärt från dagens nivåer.

Hur utsläppsscenarierna utvecklas mot minus 90 procent eller lägre beror främst på de antaganden som görs om i vilken takt utsläppen kan minska i transportsektorn- respektive i industrin, samt om introduktionen av bio-CCS.

I scenarierna är det främst utsläppen från processindustri, men också utsläppen från avfallsförbränning som minskar sent, under perioden 2040–2050. För att nå 85 procents utsläpps- minskning år 2045, utan bio-CCS, behöver dessa teknik- förändringar ske i något snabbare takt jämfört med scenarierna i denna bilaga.

Utsläppsscenarierna i denna bilaga kan även användas för beredningens fortsatta överväganden om etappmål, till exempel till år 2025, 2030, 2035 osv. När det gäller denna tidshorisont kan det även vara relevant att diskutera om etappmålen ska delas upp i mål för icke-handlande respektive handlande sektorer.

För att analysera gap till etappmål på kortare sikt finns det även anledning att ta fram mer detaljerade effektanalyser av styrmedel, kopplade till de styrmedelsförändringar som kan vara aktuella att införa i närtid. Till dessa frågor återkommer beredningen i sitt andra betänkande.

2 Denna bilaga

I denna bilaga redovisas en sammanställning av scenariounderlag som beredningen tagit del av inför sina överväganden om målnivåer 2050. Scenarierna har hämtats från Naturvårdsverkets ”Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050”, (rapport 6525, bilaga 6), nedan benämnt ”färdplansunderlaget” och från rapporten Nordic Energy Technology Perspectives ”Pathways to a Carbon Neutral Energy Future” som tagits fram under ledning av

Nordiska Energiforskningsrådet och IEA, nedan benämnt ”NETP-

166

SOU 2016:21

Bilaga 5

scenarierna”. Scenarierna har alla målår 2050 men de visar även i vilken takt utsläppen minskar i Sverige (och i Norden) över tid, uppdelat på olika sektorer och utsläppskällor1.

Scenarioresultaten kan därför även ge visst underlag till beredningens överväganden om tidigareläggande av netto-noll-mål och fortsatta etappmål och utsläppsbudgetar kopplade till målbanor mot 2050 (de sistnämnda redovisas i nästa betänkande). Dessutom kan scenarierna användas som ett av underlagen till beredningens överväganden om utformning av eventuella separata mål för de utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter respektive de som inte omfattas av systemet. Resultaten för Sverige från de två scenarioarbetena har därför bearbetats och sammanförts för att kunna jämföras i diagram och tabeller.

Scenarioresultaten jämförs även med linjära utsläppsminsknings- banor kopplade till två olika utsläppsmål 2050.

Dessutom innehåller denna bilaga även resultatet av den genom- gång som beredningens sekretariat med hjälp av handläggare vid Naturvårdsverket och Trafikverket låtit genomföra av förut- sättningarna för att med kompletterande tekniska åtgärder sänka utsläppen ytterligare, jämfört med de åtgärder som ingår i Naturvårs- verkets scenarier.

De tekniska åtgärder som ingår i scenarierna för Sverige är huvudsakligen av samma typ2 som de som antas genomföras i globala lågkolsscenarier. I bilaga 2.3 och 2.4 redovisas en sammanställning av hur sådana scenariobanor kan se ut baserade på underlag från IPCC:s senaste utvärderingsrapport3 och vetenskapliga artiklar om 1,5- gradersbanor. I bilaga 2.1 återfinns en sammanställning av hur utsläppen utvecklats i Sverige under perioden 1990 och 2014.

1Den nordiska studien är begränsad till energisystemet medan Naturvårdsverkets mfl myndigheters färdplansscenarier omfattar alla sk. territoriella utsläpp i Sverige utom utsläpp och upptag av koldioxid inom markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, LULUCF och bränslen för internationella transporter, sk. bunkerbränslen.

2Med hänsyn tagen till svenska förhållanden. I scenarierna för transportsektorn ingår därutöver en rad åtgärder som inte ingår i globala modeller. Åtgärder som sammantaget effektiviserar transportsystemet och dämpar det sammanlagda trafikarbetet på väg både från person- och godstransporter samtidigt som tillgängligheten ökar.

3IPCC (2014). Climate Change 2014: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Core Writing Team, R.K. Pachauri and L.A. Meyer (eds.)]. IPCC, Geneva, Switzerland, 151 pp.

167

Bilaga 5

SOU 2016:21

I scenarierna analyseras teknisk genomförbarhet utgående från dagens kunskap

Resultaten från de scenarier som redovisas i denna bilaga beror i hög utsträckning på de antaganden som görs om hur tekniska åtgärder, som kan bidra till att minska utsläppen av växthusgaser till mycket låga nivåer, utvecklas och hur snabbt sådan teknik kan introduceras över tid. De visar alltså huvudsakligen om det (utifrån dagens kunskap) skulle kunna vara tekniskt genomförbart att nå de uppsatta utsläppsmålen. Övriga antaganden i scenarierna är

”statiska” på många sätt, de utgår från att dagens ekonomiska och politiska struktursamband (och trender) kvarstår även i framtiden. Människors värderingar och beteenden förändras inte heller i någon större utsträckning i scenarierna, utom när det gäller antagandet att ny teknik antas vinna acceptans och därmed vara möjlig att införa.

Scenarierna kan, givet dessa avgränsningar, även ge visst underlag till en analys av storleksordningar på investeringar, kostnader och intäkter jämfört med ett referensscenario.

Skillnader i metodansats i de två scenarioarbetena

De nordiska NETP-scenarierna baseras till stor del på resultat från energisystemmodeller som söker den mest kostnadseffektiva lösningen för hur utsläppen skulle kunna minska mot uppsatta mål.

Scenarierna från Naturvårdsverket m.fl. är huvudsakligen baserade på expertbedömningar och beräkningar med visst modellstöd4. Ansatsen är inte optimerande över tid. Hur och om ”näranollutsläpp” skulle kunna nås i olika sektorer har i stället analyserats av flera sektorsmyndigheter, framför allt Energimyndigheten, Trafikverket och Jordbruksverket som alla tagit fram målscenarier för respektive sektor5. Scenarierna för transportsektorn är även inriktade mot att nå målet om en fossiloberoende fordonsflotta år 2030, på det sätt

4För el- och värmeproduktionssystemets utveckling har optimeringar gjorts genom modellering med hjälp av den s.k. MARKAL-Nordic modellen, inklusive ett stort antal känslighetsfall.

5Ett antal gemensamma scenarioförutsättningar (energipriser, priser inom EU:s system för handel med utsläppsrätter, BNP-utveckling, befolkningsprognoser och teknikutveckling) gällde för det samlade arbetet.

168

SOU 2016:21

Bilaga 5

Trafikverket tolkat målet6. Det referensscenario som togs fram inom ramen för samma scenarioarbete redovisas (i en något uppdaterad version) i bilaga 2.1.

3Målscenarierna från färdplansunderlaget hamnar 70–90 procent under utsläppen 1990 år 2050

I färdplansunderlaget utvecklades alltså ett antal sektorsvisa målscenarier. Dessa grupperades i två samlade målscenarier till 2050, där utsläppen i landet minskar med drygt 90 procent (Målscenario1 eller MS 1) jämfört med 1990 respektive cirka 70 procent (Mål- scenario 2 eller MS 2).

3.1Målscenario 1

Nära nollutsläpp i flera sektorer

Målscenario 1 innehåller tekniska åtgärder i transportsektorn i form av successivt ökad elektrifiering och ökad biodrivmedelanvändning i kombination med åtgärder som leder till att behovet av vägtransporter dämpas redan mot 2030. Styrmedlen för denna utveckling antas införas och skärpas successivt med start i mitten av 2010-talet och framåt. För industrin ingår tekniska åtgärder som minskar utsläppen från industrins förbränningsutsläpp samt från processutsläpp med hjälp av CCS, koldioxidavskiljning och lagring, både på fossila och biomassabaserade utsläpp. Denna utveckling genomförs under perioden 2040–2050 i scenariot men påbörjas genom inledande investeringar i teknikutveckling redan före 2020. I bostadssektorn antas energianvändningen vara 50 procent lägre/ per bostadsyta år 2050 jämfört med 1995 och användningen av fossila bränslen huvudsakligen fasas ut före 2020. För jordbruks- sektorn ingår ett begränsat antal åtgärder som minskar utsläppen från produktion och konsumtion något. Det handlar om en ökad omfattning av rötning av stallgödsel, åtgärder som återför organogena jordar till våtmark samt åtgärder som leder till en något dämpad

6 Trafikverkets tolkning överensstämmer med den sk. FFF-utredningens förslag till mål i SOU 2013:84 Fossilfrihet på väg.

169

Bilaga 5

SOU 2016:21

efterfrågan på animaliska livsmedel, främst nötkött. Dessutom genomförs även vissa åtgärder som förstärker koldioxidupptaget i mark i scenariot genom ökad kolinbindning på åkermark (på mineraljord), fler buskar och träd på betesmark samt koldioxid- effekter genom att dikad organogen mark återförs till våtmark7.

 

90

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

70

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-ekv

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

CO

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Mton

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2020

2030

2040

2050

Övriga sektorer

Arbetsmaskiner

Avfall

Jordbruk

Bostäder och service

El och fjärrvärme

Transport

Industri

Källa: Naturvårdsverket Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050, uppdaterad 2015.

Målscenario 1 är sammantaget den kombination av sektorsvisa scenarier som ger de lägsta utsläppen och den lägsta energiefterfrågan. I scenariot minskar dessutom utsläppen i transportsektorn i linje med den målbild (inklusive styrmedelsförstärkningar) som Trafikverket och utredningen SOU 2013: 84 Fossilfrihet på väg formulerat om en fossiloberoende fordonsflotta till 2030, vilket leder till en snabb utsläppsminskning i sektorn.

7 De sistnämnda åtgärdstyperna sänker dock inte utsläppen från jordbrukssektorn i målscenarierna eftersom de räknas till sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, LULUCF.

170

SOU 2016:21

Bilaga 5

Både utsläppen och energianvändningen minskar

I målscenario 1 minskar energianvändningen med 20 procent till år 2030 jämfört med dagens nivåer, för att därefter stabiliseras på denna nivå till 2050. Utvecklingen i transportsektorn är huvud- förklaringen bakom denna utveckling. De sammanlagda utsläppen av växthusgaser ligger ungefär 50 respektive drygt 90 procent under 1990 års nivå år 2030 respektive 2050 i scenariot.

Kvarvarande utsläpp

Utsläppen 2030 härrör främst från industriprocesser, jordbrukssektorn, viss avfalls-, kol, torv och naturgasförbränning inom el- och fjärrvärmetillförsel, från transportsektorn samt arbetsmaskiner, se figur 3 nedan. Kvarvarande utsläpp 2050 härrör främst från jordbrukssektorn, processutsläpp från industrin (CCS- teknik på befintliga anläggningar bedöms inte kunna ta bort utsläppen helt), metan och lustgasutsläpp från förbrännings- processer samt från övrig hantering av organiska substanser i olika delar av samhället (avloppsreningsverk, rötning, lösningsmedel) men även från förbränning av (plast)avfall. Eftersom införandet av CCS-teknik även delvis omfattar förbränning av biobränslen, bio- CCS, kompenseras kvarvarande utsläpp delvis i scenariot.

Jordbrukssektorns utsläpp består främst av metan från djur- produktion och lustgas från kvävetillförsel och kväveomvandling i mark. Köttproduktionen har stor betydelse. Men även med förändrade konsumtionsmönster kan det vara svårt att komma ned till noll i utsläpp från jordbrukssektorn. Sverige importerar dessutom en allt större del av de livsmedel som har störst klimatpåverkan. I scenarierna antas att denna utvecklingstrend bryts, genom att Sverige behåller dagens självförsörjningsgrad för den här typen av livsmedel även i framtiden.

171

Bilaga 5

SOU 2016:21

3.2

 

Målscenario 2

 

 

 

 

 

90

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

70

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Övriga sektorer

-ekv.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Arbetsmaskiner

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Avfall

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

CO

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Jordbruk

Mton

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Bostäder och service

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

El och fjärrvärme

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Transport

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Industri

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

2002

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2004

2006

2008

2010

2020

2030

2040

2050

Källa: Naturvårdsverket Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050, uppdaterad 2015.

Färre sektorer når nära-nollutsläpp i detta scenario jämfört med målscenario 1

Målscenario 2 är inriktat mot att nå låga utsläppsnivåer enbart med hjälp av tekniska åtgärder i transportsektorn och genom övergång till el för industrins bränsleanvändning sent under scenarioperioden. För industrins processutsläpp minskar växthusgasutsläppen med hjälp av vätgas/ elektrolys medan CCS-teknik inte introduceras. I jordbrukssektorn genomförs enbart vissa tekniska åtgärder i produktionen i detta scenario.

Energianvändningen minskar svagt jämfört med dagens nivåer

Elanvändningen inom industrin, transporter och bostäder/ lokaler är högre i detta scenario jämfört med målscenario 1. Trots den högre elefterfrågan i målscenario 2 blir skillnaden i utsläpp från el- och fjärrvärmesektorn mellan de två scenarierna liten. Redan i

172

SOU 2016:21

Bilaga 5

referensscenariot hamnar utsläppen från denna sektor på en låg nivå. Efterfrågan på el och andra energislag hamnar högre i målscenario 2 jämfört med målscenario 1. Den sammanlagda energianvändningen minskar ändå svagt i MS 2 jämfört med dagens nivåer fram till 2050, trots att elanvändningen ökar. Det beror på att en övergång till eldrift i stället för förbränningsmotordrift i bilar effektiviserar energianvändningen. Även år 2030 är efterfrågan på energi något lägre på grund att användningen av el- och elhybrider antas ha börjat slå igenom i bilparken vid denna tid.

Kvarvarande utsläpp

Kvarvarande utsläpp 2050 i detta scenario härrör från delar av processindustrin (pga. av avsaknaden av CCS-teknik), transport- sektorn och jordbrukssektorn.

173

Bilaga 5

SOU 2016:21

3.3Resultat från målscenario 1 och 2

Källa: Naturvårdsverket Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050, egen bearbetning.

Bioenergianvändningen ökar från dagens nivåer på omkring 110 TWh till mellan 160–180 TWh år 2050 i både MS1 och MS2. Det motsvarar en användning på mellan 15–17 MWh/capita och år. Användningen av biodrivmedel ökar från dagens nivå på drygt 8 TWh till 18 TWh år 2030 respektive 21 TWh år 2050 både i MS 1och MS 2.

174

SOU 2016:21

Bilaga 5

 

 

 

 

 

 

4Finns det anledning att revidera scenariobedömningarna?

Resultat från sekretariatets genomgång av målscenario 1 hösten 2015

Under hösten 2015 har miljömålsberedningens sekretariat med stöd av handläggare vid Naturvårdsverket och Trafikverket gått igenom scenarioantagandena och bedömningarna för målscenario 1 till 2030 (med fokus på utsläppen utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter) respektive 2050 (utsläppen från alla delar av ekonomin) för att se om det kan finnas anledning att revidera dessa på någon punkt. Utgångspunkten för genomgången var att uppdatera scenarioresultaten och samtidigt bedöma om det skulle kunna finnas ytterligare tekniska åtgärdspotentialer kopplade till möjliga styrmedelsskärpningar som skulle kunna bidra till ytterligare lägre utsläpp jämfört med tidigare scenariobedömningar. Samtidigt värderades också om det även kunde finnas anledning att justera tidigare gjorda scenariobedömningar i motsatt riktning.

Genomgången gav följande resultat.

175

Bilaga 5

SOU 2016:21

Bedömningar till 2030: Svårare att nå den lägsta scenarionivån

Trafikverket har relativt nyligen uppdaterat sitt klimatscenario till 2030 och 20508 (scenariot ingår i målscenario 1). Denna uppdatering användes i sekretariatets genomgång. I det nya klimatscenariot ökar användningen av biodrivmedel något till 2030 samtidigt som trafikarbetet med personbilar är något högre jämfört med det tidigare klimatscenariot, vilket sammantaget leder till att utsläppen minskar i samma takt som tidigare.

Klimatscenariot för transportsektorn till 2030 behöver dock även värderas utifrån följande förändringar i omvärldsutvecklingen;

(i) Sverige ser, hösten 2015, ut att få en betydligt mer omfattande befolkningsökning även jämfört med de prognoser Trafikverket använde i sina uppdaterade klimatscenarier, (ii) den tekniska potentialen för hållbart framställda biodrivmedel i Sverige till 2030 kan behöva sänkas jämfört med de bedömningar Trafikverket hade att utgå ifrån när de uppdaterade sitt scenario9, (iii) introduktions- takten för nya bränslesnålare bilar har sjunkit under de två senaste åren samtidigt som (iv) persontrafikarbetet på väg stigit något under 2014 och 2015. Utan betydligt skärpta styrmedel på flera områden kommer klimatscenariot för transportsektorn till 2030 inte vara möjligt att nås.

Potentialen för en snabbare elektrifiering mot 2030 kan samtidigt vara något större än den som antagits i Trafikverkets klimatscenario (och i målscenario 1) men en sådan utveckling är även den beroende av att ytterligare styrmedelsskärpningar införs.

Eftersom potentialen för hållbara biodrivmedel sänkts till 2030 och antas fullt ut utnyttjas för transporter och arbetsmaskiner i målscenariot finns inte utrymme för ytterligare ökningar i övriga sektorer mot 2030.

Utsläppen från energitillförsel och industri utanför den handlande sektorn bedömdes samtidigt, vid sekretariatets genomgång, kunna minska något ytterligare till 2030 till följd av införda och skärpta styrmedel (sänkt nedsättning av koldioxid- skatten för icke-handlande sektorn) jämfört med bedömningen i

8Trafikverket (2014). Trafikverkets kunskapsunderlag och klimatscenario för energi- effektivisering och begränsad klimatpåverkan. Publikationsnummer 2014: 137.

9Börjesson P (2015). Biomassapotential från svenskt skogs- och jordbruk – uppdaterade uppskattningar. Promemoria. Miljö- och energisystem Lunds Universitet. Oktober 2015.

176

SOU 2016:21

Bilaga 5

det tidigare målscenariot, men det handlar sammantaget om relativt små utsläppsminskningar.

Bedömningar till 2050: Åtgärder utanför energisektorn kan sänka utsläppen ytterligare

Bedömningen att transportsektorn kan nå nollutsläpp till 2050 kvarstår trots ovan nämnda utveckling som kan påverka utfallet 2030.

Arbetsmaskinerna bedöms även de kunna nå nollutsläpp 2050 pga. att möjligheterna för elektrifiering och biodrivmedelsintroduktion bedöms vara större än tidigare (potentialerna för hållbart framställda biodrivmedel bedöms vara högre på längre sikt jämfört med potentialerna till 2030). Även det fossila plastavfallet från avfallsförbränning antas kunna fasas ut på så här lång sikt.

Även ”övriga utsläpp” från t.ex. militär användning av fossila drivmedel och lösningsmedelanvändning bedöms kunna nå lägre nivåer, nära nollutsläpp, jämfört med tidigare bedömningar. Utsläppen från småskalig vedeldning bedöms också kunna sänkas jämfört med tidigare scenariobedömningar. För att åtgärderna ska kunna genomföras ställs dock krav på ytterligare eller skärpta styrmedel (beredningen återkommer till dessa i betänkande två).

Utsläppen från jordbrukssektorn bedöms samtidigt behöva höjas i det uppdaterade scenariot i proportion med den större befolkningsmängd till 2050 som nya befolkningsprognoser från SCB visar10.

En mycket stor osäkerhet i sammanhanget är bedömningen av hur omfattande självförsörjningsgraden för livsmedel kan komma att bli på längre sikt, och hur de framtida produktionssystemen inom jordbrukssektorn kan komma att utvecklas i Sverige. Målscenario 1, se ovan, förutsätter ungefär samma nivå på importen av livsmedel till 2050 som Sverige har haft under senare år. Det är inte i linje med de bedömningar som säger att det, även med en begränsad framtida klimatpåverkan, kan komma att bli svårt att upprätthålla jordbruksproduktion i särskilt utsatta delar av världen med stor vattenbrist. Den svenska livsmedelsproduktionen behöver

10 SCB (2015). Sveriges framtida befolkning 2015–2060. Demografiska rapporter 2015:2.

177

Bilaga 5

SOU 2016:21

dessutom bli mer konkurrenskraftig, enligt intentionerna i det pågående arbetet med en svensk livsmedelsstrategi, och öka i omfattning. Denna utveckling förutsätts dock ske på ett hållbart sätt så den inte ger upphov till stora ökningar av växthusgasutsläppen eller annan miljöpåverkan i det uppdaterade målscenariot. Sammantaget leder dessa förändrade scenariobedömningar till att utsläppen 2050 (inklusive bio-CCS) hamnar drygt 95 procent under 1990-års nivå i stället för på drygt 90 procent i det tidigare målscenariot. Utan bio-CCS hamnar utsläppen ungefär 85 procent under 1990-års nivå.

Figuren nedan illustrerar ett av resultaten från ovan nämnda uppdatering av målscenario ett.

 

90

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

70

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

Övriga sektorer

koldioxidekvivalenter

 

 

 

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

 

 

Avfall

 

 

 

 

 

 

 

Jordbruk

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

Bostäder och service

 

 

 

 

 

 

 

Arbetsmaskiner

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

Transport

Mton

 

 

 

 

 

 

 

El och fjärrvärme

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

Industri

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

 

-10

 

 

 

 

 

 

 

 

Egen bearbetning med uppdaterade målscenariobedömningar.

För att nå ännu lägre utsläppsnivåer (utan att användningen av bio- CCS skalas upp ytterligare) behöver framför allt utsläppen inom industrin och jordbrukssektorn minska ytterligare. Det förutsätter beteendeförändringar och större teknikgenombrott som går utöver de vi känner idag. Förändringar som gör att det blir möjligt att avsevärt begränsa de relativt diffusa utsläppen av lustgas och metan från jordbruksmark och gödselhantering och dessutom minska produktionen av nötkött- och mejeriproduktioner till låga nivåer.

178

SOU 2016:21

Bilaga 5

Dessutom kan produktionen och användningen av vissa basmaterial behöva minska betydligt (cement, järn- och stål) och ersättas av nya material.

Bedömning till 2045

I scenarierna ovan är det främst utsläppen från processindustri, men också utsläppen från avfallsförbränning som minskar sent, under perioden 2040–2050. För att nå 85 procents utsläppsminskning år 2045, utan bio-CCS, som föreslås av beredningen (se kap. 4), behöver främst dessa teknikförändringar ske i något snabbare takt.

5I nordiska energiteknikscenarier minskar utsläppen från energisystemet med 85 respektive 70 procent år 2050

I början av 2013 redovisade IEA tillsammans med Nordiska rådets energiforskningsråd regionala lågkolsscenarier för energisystemet i Norden. Arbetet med NETP-scenarierna utvecklas vidare under 201611. Tre huvudtyper av scenarier utvecklades i NETP-projektet. I fyragraders-scenarierna (4 DS) sker ingen skärpning av styrmedlen jämfört med dagens politik, varken i Norden eller gemensamt i EU.

Tvågraders-scenarierna (2 DS) för de nordiska länderna hämtades från de globala tvågraders-scenarier som IEA utvecklat till rapporten Energy Technology Perspectives 2012.

Slutligen omfattade NETP-scenarierna även ”koldioxidneutrala”,

CNS (Carbon Neutral Scenarios) för Norden. Dessa skulle svara upp mot de mål och visioner om långtgående utsläppsminskningar som formulerats i de nordiska länderna till 2050. I dessa scenarier minskar utsläppen från energisystemet med i genomsnitt 85 procent mellan 1990 och 2050. I analysen ingår internationella transporter, vilket de inte gör i Naturvårdsverkets färdplansunderlag.

11 Under våren 2016 ska en ny NETP-rapport presenteras. Denna gång ska en fördjupning ske när det gäller några av de största utmaningarna i genomförandet av scenarierna, ökad andel intermittent kraft i elproduktionen samt möjligheter och svårigheter med en koldioxidsnål stadsutveckling.

179

Bilaga 5

SOU 2016:21

I NETP:s 2 DS-scenarier minskar utsläppen från energisektorn i Norden (inklusive internationella transporter) med cirka 70 procent jämfört med 1990 samtidigt som de globala utsläppen minskar med 40 procent jämfört med 1990. Den globala utsläppsminskningen är därmed lägre till 2050, t.ex. jämfört med den tvågradersbana som kommissionen utgått från i sina färdplansmodelleringar för EU, där de globala utsläppen i stället antas ha halverats vid denna tid12.

De nordiska CNS-scenarierna framstår alltså som mer ambitiösa jämfört med vad tvågraders-modelleringen resulterar i. I NETP- rapporten konstateras samtidigt att scenariot för koldioxid- neutralitet i Norden, CNS, mer liknar utgångspunkterna för den europeiska kommissionens färdplansscenarier13.

Energitillförselns omfattning minskar svagt (med omkring 10 procent) i 2 DS och CNS-scenariot medan den ökar svagt i 4 DS jämfört med dagens nivåer. I scenarierna minskar utsläppen från elproduktion till nollnivåer och elproduktionen från framför allt vindkraft byggs ut kraftigt. Utsläppen från industriproduktion minskar med hjälp av energieffektiviseringsåtgärder och CCS- teknik. Drygt 50 procent av cementanläggningarna och 30 procent av järn- och stålanläggningarna är utrustade med CCS-teknik år 2050 i CNS-scenariot. Bostadssektorn har genomfört omfattande effektiviseringsåtgärder och når nollutsläpp. Kvarvarande utsläpp i CNS-scenarierna härrör främst från industrins processutsläpp och från internationella och långväga godstransporter. Transporterna når låga utsläpp till följd av en omfattande elektrifiering och en ökad användning av biodrivmedel (regionen är nettoimportör av biodrivmedel år 2050 i scenarierna)i kombination med åtgärder som dämpar tillväxten av transporter på väg till förmån för andra transportslag.

I de följande avsnitten har resultaten för Sverige i NETP:s 2050- scenarier sammanställts och jämförs med motsvarande färdplans- scenarier från Naturvårdsverket m.fl.

12Europeiska kommissionen(2011) Commission Staff Working Document Impact Assessment. Accompanying document to (COM (2011) 112 final) A roadmap for moving to a competitive low carbon economy in 2050. Kommissionens globala ”tvågradersbana” stämmer väl med den sk. RCP 2,6 bana som togs fram inom IPCC-arbetet till AR5.

13IEA och Nordic Energy Research (2013). Nordic Energy Technology Perspectives – Pathways to a Carbon Neutral Energy Future. OECD/IEA, Nordic Energy Research.s .20.

180

SOU 2016:21

Bilaga 5

6Färdplansunderlaget och Nordiska energiteknikscenarier för Sverige- underlag till målnivåer för hela ekonomin år 2050

Scenarioresultaten indikerar att det är möjligt att nå en utsläppsminskning i intervallet 70–90 (95) procents utsläpps- minskning av utsläppen av växthusgaser jämfört med 1990.

I figuren nedan jämförs resultaten från färdplansunderlagets målscenerier med NETP-scenariomodelleringar inklusive övriga utsläpp utanför energisystemet. För att kunna göra jämförelsen har NETP-scenarierna kompletterats med scenarioresultaten för övriga utsläpp från MS 1 (CNS) respektive MS 2 (2 DS)14. Dessutom har två linjära utsläppsbanor för perioden 2015–2050 lagts in. En som når minus 70 procent år 2050 och en som når minus 90 procent.

Källa: underlag från Naturvårdsverket och NETP 2013, egen bearbetning -

14 Utvecklingen av utsläppen från internationella transporter har tagits bort från NETP- scenarierna för att kunna jämföras med scenarierna från Naturvårdsverket m.fl.

181

Bilaga 5

SOU 2016:21

I NETP:s scenariomodelleringar hamnar utsläppen 66 procent respektive 85 procent lägre än 1990 års nivå år 2050 att jämföra med MS 2 och MS 1 som hamnar på 70 respektive drygt 90 procents minskning (på minus 95 procent, i uppdateringen ovan). NETP-rapportens tvågradersscenario, 2 DS, är dock, som ovan nämnts, mindre ambitiöst till 2050 jämfört med den globala utsläppsminskning som EU och de svenska scenarierna (minst) har som utgångspunkt.

I NETP:s CNS-scenario minskar utsläppen snabbare till 2040 jämfört med färdplansunderlagets MS1 scenario. Det beror på att CCS-teknik tillämpas tidigare i CNS-scenariot och i högre utsträckning inom el- och värmesektorn jämfört med målscenariot från färdplansunderlaget, se avsnittet nedan om scenarioresultaten för den handlande sektorn.

Scenariobanorna mot minus 70 procent följer motsvarande linjära bana ganska väl. Utsläppsbanan i målscenario 1 är inte linjär, resultatet beror i stället av antagandena om en relativt snabb utsläppsminskning i transportsektorn och en relativt sen minskning av utsläppen inom industrin.

Resultaten från de fyra scenarierna tillsammans indikerar att ett mål till 2050 för de svenska utsläppens minskning för att uppnå en netto-noll-vision i ett intervall mellan minus 70–90 procent relativt 1990 skulle kunna nås. Den genomgång som sekretariatet gjort av antagandena i målscenario 1 visar dessutom att det skulle kunna vara möjligt att nå ytterligare något närmare noll 2050, förutsatt att CCS-teknik på biobränslen kompenserar för delar av utsläppen, se ovan.

182

SOU 2016:21

 

 

 

 

Bilaga 5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

På väg mot 2050 kan etappmål sättas upp för utvecklingen av de samlade utsläppen i landet baserade på scenarioresultat. Ett alternativ till att basera etappmål och utsläppsbudgetar på (osäkra) scenarioresultat är att utgå från en bestämd målnivå 2050 och från detta mål härleda en sammanlagd utsläppsbudget vid en genom- snittlig linjär utsläppsminskning över hela tidsperioden till 2050- målet på det sätt som gjorts i de två linjära utsläppsminsknings- banorna (linjär 70 och linjär 90) i figuren ovan.

Men det kan även bedömas vara mer lämpligt att formulera separata etappmål för utsläppen som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter respektive utsläppen som inte omfattas av systemet. Underlag från scenarioresultat för sådana eventuella etappmål presenteras i följande avsnitt.

6.1Scenarioresultat för utsläppen uppdelade på utsläpp inom EUs handelssystem respektive utsläpp som inte omfattas av systemet

6.2Scenarier för utsläppen utanför handelssystemet

Scenarierna indikerar att ett etappmål om inhemska utsläppsminskningar på minus 45–60 procent jämfört med 2005 (motsvarar minus 50–65 procent jämfört med 1990) skulle kunna nås för utsläppen utanför systemet för handel med utsläppsrätter år 2030.

183

Bilaga 5

SOU 2016:21

Ett etappmål till 2030 för utsläppen utanför den handlande sektorn behöver stämmas av mot en eventuell konkretisering av inriktningen mot en fossilbränsleoberoende fordonsflotta till 2030 och Sveriges kommande bindande EU-åtagande för samma utsläpp inom EU:s 2030-ramverk.

Ett ambitiöst kommande EU-åtagande för Sverige (i förhållande till de målnivåer som modellerats inom EU) för den icke-handlande sektorn till 2030 (på minus 40 procents minskning relativt 2005) är (något) mer i linje med scenario- banorna mot långsiktiga 2050-mål än de mindre ambitiösa mål på omkring minus 35 procent som också modellerats.

När utsläppsscenarierna delas upp i utvecklingen för verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (dvs. el- och fjärrvärmeproduktionsanläggningar och stora delar utsläppen från industrin) respektive de utsläpp som inte omfattas av systemet (dvs. övriga sektorer och utsläpp utom utsläpp och upptag från markanvändning, förändrad markandvändning och skogsbruk, LULUCF) blir skillnaderna mellan de olika scenarierna större.

Sveriges nationella klimatmål och EU-åtagande till 2020 enligt Effort Sharing Decision (ESD) omfattar utsläppen utanför EUs system för handel med utsläppsrätter. När kommissionen nu har föreslagit strukturella förändringar av handelssystemet och ett ramverk för energi- och klimatpolitiken till 2030 tar form har länderna inom EU valt att fortsätta fördela ut ansvaret för utsläppsminskningar mellan medlemsländerna för de utsläpp som inte omfattas av handelssystemet (ESD).

Utvecklingen av utsläppen utanför EU-ETS (ESD) blir då av särskilt intresse för en svensk målbana som även ansluter till Sveriges mål till 2020.

184

SOU 2016:21

Bilaga 5

Källa: Egen bearbetning av underlag från Naturvårdsverket och NETP 2013.

I tabellen nedan redovisas minskningarna i procent för de olika målscenarierna vid olika tidpunkter.

*referensbana från 2012.

185

Bilaga 5

SOU 2016:21

Figuren nedan sätter även MS 1 och MS 2-scenariot från färdplansunderlaget i relation till hur utsläppen utanför den handlande sektorn (med 2013–2020 års omfattning) har utvecklats sedan 1990 samt jämför scenarierna med Sveriges åtagande inom EU för perioden 2013–2020 och ett potentiellt åtagande till 2030. I figuren har också ett scenario med linjär minskning från 2020 till 2050 lagts in.

Källa: Egen bearbetning av underlag från Naturvårdsverket 2013.

De kraftiga minskningarna till 2030 i framför allt MS 1 förklaras, som tidigare nämnts, av hur transportsektorn antas utvecklas i scenariot. Även i MS 2 och NETP-scenarierna är det minskningen av utsläppen i transportsektorn som påverkar den sammanlagda utvecklingen av respektive scenario. Även i dessa scenarier minskar utsläppen till 2030 relativt kraftfullt i transportsektorn.

Det finns några faktorer som är centrala för om scenarierna ska kunna bli verklighet. Det handlar om hur den faktiska teknik- utvecklingen, t.ex. hur utvecklingen av olika typer av ”ultralåg-

186

SOU 2016:21

Bilaga 5

emitterande” supermiljöbilar som t.ex. elbilar lyckas, hur den fortsatta introduktionen av biodrivmedel utvecklas, vilken effekt en ny inriktning av samhällsplaneringen och en annan inriktning på investeringarna i infrastruktur får i praktiken. Dessutom påverkar ekonomins utveckling, befolkningsutvecklingen samt hur människors beteenden förändras under perioden.

Den genomgång som sekretariatet gjort av scenarioantagandena indikerar att de allra lägsta målnivåerna kan vara svåra att nå utan mycket kraftfulla styrmedelsförändringar.

Analysen av utvecklingen i transportsektorn till 2030 bygger delvis på styrmedelsanalys men även på en analys av åtgärds- potentialer. Det potentiella gapet till ett tänkt etappmål 2030 behöver uppdateras, kopplas till styrmedelsförändringar som kan vara aktuella att införa i närtid och förändrade antaganden om utvecklingen i referensscenariot, inklusive känslighetsanalyser.

De procentuella inhemska utsläppsminskningarna i scenarierna till 2030 på minus 45–60 procent jämfört med 2005 (50–65 procent jämfört med 1990) kan jämföras med ett möjligt svenskt EU- åtagande någonstans i intervallet 35–40 procent relativt 2005 som kommissionen modellerat för Sverige under 2014.

Utsläppsminskningen på närmare 60 procent (64 procent jämfört med 1990) till 2030 i målscenario 1 (MS 1) har som nämnts tidigare även sin grund i hur målet om en fossilbränslefri fordonsflotta tolkats i färdplansunderlaget. Det är ett mål som har flera syften. Sverige ska vara ett föregångsland på området, driva på teknikutveckling, minska beroendet av import av fossil energi och samtidigt sänka utsläppen till låga nivåer för att transportsektorn ska kunna bidra till netto-noll-visionen.

6.3Scenarier för den handlande sektorn

För utsläppen i den handlande sektorn behöver utsläpps- utvecklingen följas noggrant och särskilda mål kopplade till teknikutveckling utvecklas i närtid.

Utsläppsutvecklingen för verksamheterna inom den handlande sektorn skiljer sig åt i de två scenarioanalyserna. Det beror på att det finns en viss skillnad i utgångsläget, eftersom de modeller som

187

Bilaga 5

SOU 2016:21

använts för NETP-scenarierna utgår från att det finns mer kol att fasa ut från el- och värmetillförsel och mindre masugnsgas från järn- och stålproduktion jämfört med den faktiska situationen. I NETP-scenarierna kommer därför CCS-teknik att tillämpas på svenska industrianläggningar men inte i samma omfattning som i Naturvårdverkets målscenario 1. Det omvända gäller för åtgärder i el- och värmesektorn. Skillnaden påverkar också när i tiden åtgärder genomförs. I Naturvårdsverkets scenarier genomförs industriåtgärderna fullt ut mycket sent i tiden, mellan 2040 och 2050.

Eftersom verksamheterna inom EUs system för handel med utsläppsrätter redan omfattas av ett europeiskt tak för utsläppen kan det betraktas som ineffektivt att även införa ett inhemskt tak för dessa utsläpp. Utvecklingen i den handlande sektorn behöver dock följas noggrant både med avseende på hur utsläppen utvecklas men kanske framför allt med avseende på hur förutsättningarna att minska utsläppen till nära nollnivåer genom teknikutveckling utvecklas. Särskilda åtgärder för att främja sådan utveckling, i linje med netto-noll-visionen, inom olika industribranscher, kan behöva övervägas. Ett sådant arbete borde bland annat ta sikte på att utveckla mål för teknikutveckling i de olika branscherna och system för uppföljning av dessa. Vid sidan av sådana mål kommer även utvecklingen inom el-och fjärrvärmesektorn (och industrin) fortsatt behöva följas upp med anledning av de energipolitiska mål som gäller till 2020 och som kan komma att utvecklas därefter.

188

SOU 2016:21

Bilaga 5

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

25

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-eq.

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

CO2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Mton

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2005

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

 

-5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

MS 2 ETS 13-20

2DS ETS 13-20

 

 

 

 

 

MS 1 ETS 13-20

CNS ETS 13-20

 

 

Källa: Egen bearbetning av underlag från Naturvårdsverket och NETP 2013 .

189

Bilaga 5

SOU 2016:21

Bilagor till bilaga 5

1Minskade utsläpp av växthusgaser i Sverige 1990–2014

Enligt Naturvårdsverket var Sveriges utsläpp 54,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2014. Det är en minskning med tre procent jämfört med 2013. År 2014 var utsläppen 24 procent lägre än år 1990.15

Statistik över utvecklingen av utsläppen av växthusgaser brukar ofta starta från 1990 då det är det huvudsakliga basåret för Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet. Den officiella statistiken över utsläpp följer principer från Klimatkonventionen om att varje land tar ansvar för och redovisar kvalitetssäkrad statistik över utsläppen i det egna landet.

Under 1990-talet fluktuerade utsläppen i Sverige mellan åren pga. variationer i väderförhållanden och konjunktur och minskade mycket svagt jämfört med 1990. Under 00-talet förstärktes trenden mot lägre utsläpp i landet. Utsläppen varierade även under denna period pga. väderförhållanden och ekonomiska skeenden med särskilt stor påverkan enskilda år.

15 http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser--nationella- utslapp/

190

SOU 2016:21

Bilaga 5

1.2Utsläppsminskningar i de flesta sektorer sedan 1990

Utsläppen har minskat inom de flesta sektorer, men framför allt från uppvärmning av bostäder och lokaler, avfallsdeponier samt industrin. Minskningarna beror enligt Naturvårdsverket främst på en övergång från oljeeldade värmepannor till el och fjärrvärme, på deponiförbud och på utsläppsminskningar inom industrin.

Utsläppen av växthusgaser från uppvärmning i bostäder, lokaler, jordbruk och skogsbruk, genom egen förbränning, har minskat med 86 procent sedan 1990. Enligt Naturvårdsverket beror minskningen på att användningen av fossila bränslen till stor del fasats ut genom skiften från oljepannor till fjärrvärme, samt till eluppvärmning och värmepumpar.

Utsläppen av växthusgaser från jordbruket var 11 procent lägre år 2014 jämfört med 1990. Enligt Naturvårdsverket beror minskningen främst på minskad boskapshållning, ökad produktivitet och minskad

191

Bilaga 5

SOU 2016:21

användning av mineralgödsel. Utsläppen av lustgas har dock ökat de senaste två åren, främst till följd av ökad användning av mineralgödsel.

Utsläpp av växthusgaser från avfallsbehandling, har mer än halverats sedan år 1990. Enligt Naturvårdsverket har mängden deponerat avfall minskat kraftigt främst tack vare deponiförbud samt deponiskatter. En stor del av avfallet förbränns dessutom i kraftvärmeproduktion, vilket tillvaratar energiinnehållet i avfallet.

El- och fjärrvärmeproduktion i Sverige baseras främst på vattenkraft, kärnkraft och biobränslen. Utsläppen från denna sektor har minskat sedan 1990. Fossila bränslen för el- och fjärrvärme- produktion används främst t.ex. för marginalproduktion av el och värme under kalla vinterdagar då effekt- och värmebehovet är som störst.

En tredjedel av utsläppen kommer från transporter

En tredjedel av de nationella utsläppen av växthusgaser kommer från inrikes transporter och domineras av utsläpp från personbilar och tunga fordon. Enligt Naturvårdsverket var utsläppen från personbilar 17 procent lägre år 2014 än 1990, vilket beror energi- effektivare bilar och ökad användning av biodrivmedel. Det senaste årets trafikökning har dock resulterat i att minskningen av utsläpp från personbilarna börjat avstanna och ökade utsläpp från vägtrafiken är att vänta om inte åtgärder sätts in, enligt Naturvårdsverket.

Bland tunga fordon (lastbilar över 3,5 ton) var utsläppen 15 procent högre år 2014 än 1990, enligt Naturvårdsverket. Utsläppstrenden följer i stort transportarbetet, vilket i sin tur är kopplat till den ekonomiska utvecklingen. Enligt Naturvårdsverket har dock utsläppen från tunga fordon börjat minska sedan några år tillbaka.

Industrins utsläpp har minskat

Industrin stod för en knapp fjärdedel av utsläppen av växthusgaser 2014, och har minskat utsläppen med 24 procent sedan 1990. Om även utsläppen från masugnsagaser som förbränns i kraftvärme- anläggningar inom energitillförselsektorn räknas som utsläpp orsakade av industriproduktion, så utgör utsläpp från industrins

192

SOU 2016:21 Bilaga 5

förbränning och processer omkring en tredjedel av de totala utsläppen.

En stor del av de direkta utsläppen från industrin kommer från några särskilt energi- och koldioxidintensiva branscher inom det som kan kallas för ”basmaterialindustri”, medan en rad andra industribranscher har betydligt lägre koldioxidutsläpp totalt och i relation till branschens förädlingsvärde.

Utsläppen från industrin består av processutsläpp, utsläpp från förbränning samt diffusa utsläpp. Framför allt massa-pappersindustrin men också metallverk-, verkstads- kemi- och livsmedelsindustri har stått för de största direkta utsläppsminskningarna inom industrin. Utsläppsminskningarna inom industrin sedan 1990-talet beror på övergång från olja till el och biobränslen, energieffektiviseringar, investeringar i ny processteknik, samt konjunktursvängningar.

Utsläpp från bunkerbränsle

Utsläppen från internationellt flyg och sjöfart (bunkring) var 8,2 miljoner ton år 2014. Det är en ökning med 128 procent sedan 1990 och med sex procent sedan 2013. Orsakerna är ökat flygresande, ökade godstransporter och ökad försäljning av lågsvavligt bränsle för sjöfarten. Utsläppen rapporteras separat och ingår inte i Sveriges åtaganden om utsläppsminskningar.

Nettoupptag i skog och mark

Under perioden 1990 till och med 2014 har upptaget varit större än utsläppen inom skogsbruk och markanvändning. Enligt Naturvårds- verket sker den dominerande delen av upptaget från sektorn av växande skog och den större delen av utsläppen från åkermark, och då mark avskogas i samband med byggnation. Det sammanlagda upptaget var 45 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2014.

193

Bilaga 5

SOU 2016:21

2Referensscenario från Naturvårdsverkets Färdplan 2050 samt uppdatering från 2015

I Naturvårdsverkets färdplansunderlag togs det även fram ett referensscenario för att kunna jämföra med utvecklingen i målscenarierna. Referensscenariot utgick från att då beslutade, befintliga styrmedel skulle behållas enligt gällande beslut. Antaganden om den framtida genomsnittliga BNP-tillväxten och den fortsatta förädlingsvärdestillväxten i olika industribranscher baserades på underlag från Konjunkturinstitutet. Antaganden om priser på fossila bränslen hämtades från IEA. Antaganden om framtida utsläppsrättspriser hämtades från kommissionens tidigare färdplansarbete. Referensscenariot baserades i huvudsak på det långsiktscenario till 2030 som Sverige rapporterade till EU i mars 2011. Långsiktsscenariot uppdaterades i delar och förlängdes till 2050.

Kärnkraftsproduktionen antas behållas upp till den nu planerade kapaciteten i de befintliga anläggningarna eller stängas efter att de nuvarande anläggningarna fasas ut i referensscenariot. I båda fallen minskar utsläppen från eltillförsel i Sverige till mycket låga nivåer och utsläppsscenariot fick ungefär samma resultat.

Sekretariatet till Miljömålsberedningen har bett Naturvårdsverket uppdatera referensscenariot från färdplansunderlaget så att det i stället skulle baseras på det senaste långsiktscenariot som redovisades till EU våren 2015, den senaste utsläppsstatistiken (räknad med IPCC:s senaste GWP-faktorer). Extrapoleringen till 2050 har genomförts på samma sätt som i referensscenariot från färdplansunderlaget.

194

SOU 2016:21

Bilaga 5

 

90

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

70

 

 

 

 

 

-ekv.

60

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

CO

 

 

 

 

 

 

Mton

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

2008 2010 2012

2020

2030

2040

2050

Källa: Naturvårdsverket, uppdaterat referensscenario våren 2015.

 

Övriga sektorer

Arbetsmaskiner

Avfall

Jordbruk

Bostäder och service

El och fjärrvärme

Transport

Industri

I referensscenariot minskar utsläppen till cirka 47 miljoner ton år 2050 vilket är en minskning med omkring 10 procent jämfört med dagens nivå och 32 procent under 1990 års utsläppsnivå. År 2050 beräknas utsläppen från industri och transporter dominera men även jordbrukets metan- och lustgasutsläpp finnas kvar. Industri- sektorns utsläpp ligger kvar på dagens nivå. Industriproduktionen antas öka men användningen av el och biobränslen ökar mer än användingen av fossila bränslen vilket resulterar i att utsläppen ligger kvar på dagens nivåer.

En fortsatt energieffektivisering och lägre andel fossila bränslen medför att utsläppen från inrikes transporter minskar. Utsläppen från jordbrukssektorn minskar svagt, till följd av en antagen ökad produktivitet i sektorn.

Utsläppen från el- och fjärrvärmeproduktion och från bostäder och lokaler når mycket låga nivåer. För elproduktionen gäller det både i fallet där kärnkraften finns kvar och i fallet där kärnkraften inte tillåts byggas ut. I dessa sektorer återstår endast utsläpp främst från förbränning av avfall (det största bidraget härrör från plaster baserade på fossil råvara) men också från förbränning av biobränslen (i form av metan och lustgas).

195

Bilaga 5

SOU 2016:21

Källa: Naturvårsverket, uppdaterat referensscenario våren 2015, egen bearbetning.

När resultaten från referensscenariot delas upp i utsläpp från de verksamheter som omfattas av EU:s handelssystem för utsläpps- rätter (ETS) respektive övriga utsläpp som omfattas av EU:s beslut om fördelning av utsläppsminskningsåtaganden mellan medlems- länder, Effort Sharing Decision (ESD), visar det sig att utsläpps- minskningarna i scenariot främst ligger i sektorer och verksamheter som inte omfattas av handelssystemet.

196

SOU 2016:21

Bilaga 5

Källa: Naturvårdsverket uppdaterat referensscenario våren 2015.

2.3Utvecklingsbanor som sannolikt är förenliga med mål om högst två graders temperaturökning

De åtgärder som analyseras i scenarierna för Sverige är sådana som även genomförs i utsläppsbanor som är förenliga med globala tvågradersbanor. Enligt IPCCs femte utvärderingsrapport (AR5)16 har hälften av de kumulativa växthusgaserna som släppts ut sedan 1750–2011 släppts ut de senaste fyrtio åren. Den största absoluta

16IPCC (2014). Climate Change 2014: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Core Writing Team, R.K. Pachauri and L.A. Meyer (eds.)]. IPCC, Geneva, Switzerland, 151 pp.

197

Bilaga 5

SOU 2016:21

ökningen av utsläpp har skett mellan 2000–2010, trots fler åtgärder för minskade utsläpp. Koldioxid från förbränning av fossila bränslen samt industriella processer har utgjort cirka 78 procent av de totala utsläppen av växthusgaser mellan 1970–2011. För att koncentrationen av långlivade växthusgaser, framför allt koldioxid, ska kunna stabiliseras, i enlighet med klimatkonventionens övergripande mål, behöver utsläppen av sådana växthusgaser minska till nivåer nära noll. Ju senare utsläppen kulminerar desto snabbare måste utsläppen minska därefter för att inte koncentrationen ska stabiliseras på en för hög nivå.

Utvecklingen av de kumulativa (över tid sammanlagda) utsläppen av långlivade växthusgaser (framför allt koldioxid) avgör storleken på koncentrationen av växthusgaser i atmosfären och därmed den framtida temperaturökningen. Den koldioxid som inte tas upp av hav och biomassa stannar kvar i atmosfären i flera hundra upp till tusentals år. För att koncentrationen ska kunna sänkas under den stabiliseringsnivå som uppstår när utsläppen av koldioxid når netto-noll behöver de globala utsläppen och upptagen i skog och mark övergå från att utgöra ett sammanlagt tillskott till atmosfären till att utgöra ett sammanlagt upptag (netto-negativa utsläpp, se nedan). Hur snabbt klimatet förändras fram till 2100 beror också på hur utsläppen av kortlivade luftföroreningar med klimatpåverkan (SLCP = Short Lived Climate Pollutants) utvecklas.

Till den femte utvärderingsrapporten, AR5, har IPCC utvecklat fyra olika utvecklingsbanor (Representative Concentration Pathways, RCP) avseende utsläpp av växthusgaser, koncentration av växthusgaser i atmosfären, luftföroreningar och landanvändning. Utvecklingsbanorna är baserade på 300 referensscenarier och 900 åtgärdsscenarier. Scenarierna är betecknade med siffror som anger den strålningsdrivning de beräknas ge upphov till, mätt i W/m2. Utvecklingsbanorna ska, enligt IPCC, inte tolkas som förutsägelser eller föreskrifter om vilka åtgärder som ska vidtas, utan som underlag för att visa på möjliga effekter och åtgärder.

Utvecklingsbanan RCP2.617 från IPCC AR5 rapporten innefattar scenarier med kraftiga utsläppsminskningar, som med

17 De representativa koncentrationsbanorna utvecklades under 2008/2009. Förutsättningarna för några av åtgärderna som genomförs i scenarierna, särskilt i RCP 2,6, har förändrats

198

SOU 2016:21

Bilaga 5

mer än 66 procents sannolikhet kan begränsa den globala temperaturhöjningen till högst 2°C. RCP 4.5 och RCP 6.0 är två mellannivåer, och RCP 8.5 är en utvecklingsbana där utsläppen fortsätter att växa kraftigt. Referensscenarierna, om utvecklingen fortsätter som tidigare, hamnar mellan RCP 6.0 och RCP 8.5. Nedan redovisas hur de kumulativa mängderna av koldioxid utvecklas i de olika RCP-scenarierna.

Den förväntade temperaturökningen i slutet av århundrandet (2081–2100) varierar mellan de olika scenarierna från 1–3,7 °C (med intervall på 0,3–4,8°C) jämfört med medeltemperaturen åren 1986–2005 (utöver att den globala medeltemperaturen har stigit med 0,85°C mellan 1880–2012, enligt IPCC AR5). Enligt IPCC beräknas temperaturökningen vara ungefär densamma för de fyra utsläppsbanorna fram till 2035, förutsatt att inga oväntade händelser inträffar. Runt mitten på århundradet beräknas däremot de olika utsläppsbanorna ge utslag i olika temperaturhöjningar. RCP 6.0 och RCP 8.5 beräknas leda till temperaturökningar som överstiger 2°C runt 2081–2100. RCP 4.5 beräknas mest sannolikt

radikalt under senare år, framför allt har kostnaderna för sol- och vindkraft och vissa energieffektiva apparater(t.ex. LED-lampor) minskat kraftigt samtidigt som möjligheterna att inkludera intermittent elproduktion i elnät har ökat. Prisbilden för bränslesnåla bilar har också förbättrats samtidigt som förutsättningarna för ett omfattande införande av CCS- teknik i närtid har försämrats. Även om koncentrationsbanorna inte är några framtidsförutsägelser kan det ändå finnas anledning att uppdatera de modeller som använts med de senaste årens utveckling och genomföra nya modelleringar.

199

Bilaga 5

SOU 2016:21

att överstiga 2°C och RCP 2.6 sannolikt kommer att understiga en uppvärmning på 2°C jämfört med perioden 1850–1900. (IPCC, 2014)

IPCC:s utvecklingsbana RCP 2.6 inkluderar scenarier som med en sannolikhet på minst 66 procent kan vara förenliga med tvågradersmålet. Enligt dessa scenarier bör utsläppen kulminera inom en snar framtid och minska med 40–70 procent fram till 2050 (jämfört med 2010) och med 80–120 procent fram till 2100. Mot slutet av århundradet överstiger upptag och lagring av koldioxid de totala utsläppen av växthusgaser i världen så att de totala utsläppen blir negativa i scenariot. Utvecklingsbanan RCP 2.6 motsvarar en koncentration på cirka 450 ppm koldioxidekvivalenter i atmosfären till år 2100.18

Ytterligare ett mått att beskriva utsläppsläget på är begreppet

”kolbudget”, vilket IPCC gjorde för första gången i den femte utvärderingsrapporten. För att begränsa uppvärmningen till 2°C detta århundrande uppskattar IPCC att de kumulativa utsläppen sedan 1870 måste begränsas till 3 700 gigaton koldioxid, varav cirka hälften redan finns i atmosfären. Då återstår runt 1 800 gigaton koldioxid, och vid beaktande av andra växthusgaser, återstår en utsläppsbudget på mindre än 1 000 gigaton koldioxid, vilket motsvarar ytterligare cirka 20 år till med dagens nivå på utsläpp av koldioxid. Med tanke på att AR5-rapporten är från 2014, har den globala kolbudgeten minskat till under 1 000 gigaton koldioxid. Antaganden om klimatkänslighet och med vilken sannolikhet tvågradersmålet kan klaras, påverkar också storleken på den resterande koldioxidbudgeten. Eftersom utsläppen inte kommer att kunna minska till noll från ett år till ett annat är det viktigt att utsläppen når sin kulmen så snart som möjligt och därefter minskar kraftigt. Perioden fram till 2030 är därför kritisk för möjligheterna att klara tvågradersmålet.

Scenarierna som ligger till grund för RCP 2.6 innehåller antaganden om åtgärder, investeringar och styrmedel som resulterar i kraftigt minskade utsläpp av växthusgaser till 2050. Minskade utsläpp från energisystemet kan åstadkommas genom mer förnybar energi, kärnkraft, CCS, energieffektivisering samt minskade distributions-

18 Naturvårdsverket, Energimyndigheten och SMHI (2014). Uppdatering av det klimatvetenskapliga kunskapsläget. Klimatologi nr 9 2014. SMHI.

200

SOU 2016:21

Bilaga 5

förluster. På eltillförselsidan finns risker för inlåsningseffekter med utsläppsintensiva (kol)kraftverk, varför det krävs åtgärder för att förhindra investeringar i nya kraftverk. Byggnader har också risk för inlåsningseffekter, varför det krävs skyndsamma insatser för ökad energieffektivisering och utfasning av fossila bränslen för uppvärmning. Inom industrisektorn krävs betydande energieffekt- ivisering, samt fungerande teknik för att avskilja utsläpp genom koldioxidinfångning och lagring, CCS.

Negativa nettoutsläpp förutsätter att teknik för avskilja koldioxid och lagra koldioxid i berggrunden, tillämpas även på energi och industrianläggningar som använder biomassa för energiändamål (bio-CCS) och eller större nyplanteringar av skog. Bio-CCS teknik har dock inte demonstrerats i någon större skala ännu.

Ju snabbare utsläppen förmås minska till mycket låga nivåer så att utsläpp och upptag balanserar, desto mindre blir behovet av negativa utsläpp under andra hälften av århundradet.

Inom transportsektorn beräknas transportefterfrågan öka kraftigt och i lågutsläppsscenarierna ökar transportsektorns andel av utsläppen, trots antaganden om ökad elektrifiering, ökad andel biodrivmedel och vätgas, samt energieffektivisering av fordon och samhällsplanering.

Andra växthusgaser än koldioxid såsom metan från jordbruk och djurhållning, fluorerade växthusgaser och lustgas bedöms ha höga åtgärdskostnader och därför finnas kvar i hög utsträckning i lågutsläppsscenarierna. Inom skogsbruk krävs minskad avskogning, hållbart skogsbruk samt ökad skogsplanering, och inom jordbruk krävs förstärkt upptag av koldioxid i mark, restaurering av jordar och ökad produktivitet. För att minska växthusgasintensititet i livsmedelsproduktionen krävs beteendeförändringar samt förbättrad mathantering.

Prissättning av koldioxid-utsläpp är ett viktigt styrmedel i lågutsläppsscenarierna, och vissa förutsätter globala priser på upp till 60 USD/ton koldioxid år 2020 som beräknas stiga därefter upp till 250 USD/ton koldioxid efter 2050.

Omfattande investeringar krävs inom energisystem, särskilt i tillväxtekonomier och utvecklingsländer. Kostnaden för utsläpps- minskningarna beräknas till 1–3 procent av globala BNP till 2030 och 2–12 procent av globala BNP 2050, se kap. 7. I de samhälls-

201

Bilaga 5

SOU 2016:21

ekonomiska analyserna beaktas dock inte nyttan med att undvika farlig klimatförändring eller de eventuella mervärden som kan uppstå genom en omställning till en koldioxidsnål ekonomi.19

2.4Utvecklingsbanor som med viss sannolikhet kan begränsa temperaturökningen till högst 1,5 grader

I den senaste IPCC-rapporten20 redovisades alltså en samman- ställning av en rad modellerade scenariobanor för de samlade växthusgasutsläppens utveckling globalt under resten av det här århundradet, se bilaga 2.3. Ett hundratal av dessa banor var sådana att de begränsade de globala utsläppen så att två graders temperaturökning sannolikt (med minst 66 procents sannolikhet) skulle kunna underskridas.

Enligt Parisavtalet har nu ett temperaturmål på högst 1,5 grader fått en tydligare ställning och fokus på att analysera hur sådana utsläppsbanor skulle kunna se ut har ökat. IPCC ska dessutom ta fram ett underlag om 1,5-gradersbanor som ska rapporteras senast under 2018 enligt avtalstexten från mötet i Paris.

Det nederländska miljöforskningsinstitutet PBL, tog under 2015 fram en rapport som sammanställer resultat från modelleringar av lågkolsbanor21. Ett rapportavsnitt ägnas åt att vad forskningen hittills har tagit fram om 1,5-gradersbanor. Enligt PBL visar modellresultaten att koldioxidbudgeten begränsas till att bli mindre än hälften så stor jämfört med motsvarande budget för att sannolikt begränsa temperaturökningen till högst två grader.

Eftersom den globala temperaturökningen i dag redan överskrider 1 grad och givet de trögheter som finns både i vår ekonomi och i klimatsystemet så kommer det inte gå att nå max 1,5 graders temperaturökning utan att först överskrida denna temperaturökning och den sammanlagda utsläppsbudgeten.

Clarke et al. (2014, p. 441) sammanfattar följande karakteristika hos befintliga 1,5-gradersbanor (ett fåtal)

19Naturvårdsverket, Energimyndigheten och SMHI (2014).

20IPCC (2014).

21van Vuuren DP, van Sluisveld M, Hof A F (2015). Implications of Long-Term Scenarios for Medium-Term Targets (2050). Netherlands Environmental Assessment Agency, The Netherlands.

202

SOU 2016:21

Bilaga 5

De kumulativa koldioxidutsläppen ligger i intervallet 680–800 gigaton koldioxid mellan 2011 till 2050 och mellan 90–310 gigaton koldioxid mellan 2011 till 2100;

De globala koldioxidutsläppen år 2050 ligger mellan 70 procent och 95 procent under utsläppen 201022, och mellan 110 procent och 120 procent under 2010 års utsläpp år 2100.

Även forskare vid IIASA23 har kommit till liknande resultat som Clarke när man sammanställt resultat från modelleringar av de globala koldioxidutsläppens utveckling med fokus på sådana banor som även med viss sannolikhet (50 procent) skulle kunna leda till att den globala temperaturökningen begränsas till högst 1,5 grader.

Vid 1,5-gradersbanornas ännu mer omfattande och snabba, utsläppsbegränsning höjs samtidigt sannolikheten för att två graders temperaturhöjning ska kunna undvikas.

1,5-gradersbanorna innebär en mycket snabb utsläppsminskning till netto-noll-utsläpp för koldioxid omkring 2050 följd av negativa utsläppsnivåer under resten av århundradet24. År 2050 förutsätts därför att kapaciteten för koldioxidavskiljning och lagring – CCS- teknik – har byggts ut på ett mycket omfattande sätt25 samtidigt som alla i modellerna tillgängliga åtgärdspotentialer har realiserats. CCS-tekniken tillämpas även i stor omfattning på förbrännings- anläggningar som använder bioenergi (bio-CCS).

Till ett ökat upptag av koldioxid bidrar även kolsänkeåtgärder inom jord- och skogsbruk t.ex. i form av trädplantering. Upptaget motsvarar i några av dessa scenarier sammanlagt omkring 15 miljarder ton koldioxid år 2050 och ligger kvar på en sådan nivå under resten av århundradet.

22De globala utsläppen uppgick till ca 49 Gton år 2010.

23Rogelj J, Luderer G, Pietzcker R.C, Kriegler E, Schaeffer M, Krey V, Riahi K (2015). Energy system transformations for limiting end-of-century warming to below 1.5°C. Nature Climate Change vol. 5, s. 519–527.

24Förutsättningarna för några av åtgärderna som genomförs i 1,5 graders scenarierna har förändrats radikalt under senare år, framför allt har kostnaderna för sol- och vindkraft och vissa energieffektiva apparater(t.ex. LED-lampor) minskat kraftigt samtidigt som möjligheterna att inkludera intermittent elproduktion i elnät har ökat. Prisbilden för bränslesnåla bilar har också förbättrats samtidigt som förutsättningarna för ett omfattande införande av CCS-teknik i närtid har försämrats. Det kan finnas anledning att uppdatera de modeller som används för den här typen av anlayser med de senaste årens utveckling och genomföra nya modelleringar.

25Omfattningen har ifrågasatts.

203

Bilaga 5

SOU 2016:21

I tabellen nedan jämför vi de genomsnittliga utsläppen (per capita) för en global 1,5-gradersbana med en skisserad målbana mot ett nationellt 2045-mål för utsläppen i Sverige. I det föreslagna svenska utsläppsmålet ingår dock inte utsläpp från internationella transporter. I de globala siffrorna bidrar internationellt flyg och sjöfart med utsläpp motsvarande mellan 0,1 till 0,2 ton per capita under perioden.

*beredningens förslag till långsiktigt mål 2045 gör att utsläppen 2040 bör ligga lägre än den skisserade målbanan i tabellen. Beredningen återkommer till frågan om etappmål och utsläppsbanor till 2045 i nästa betänkande.

**enligt den analys av aktuella INDC:er som UNFCCC redovisade i oktober 2015 hamnar de globala utsläppen i stället i genomsnitt på 57 miljarder ton 2030 vilket motsvarar ett globalt genomsnittsutsläpp på 6,7 ton/capita vid denna tid.

Enligt sammanställningen i tabellen ligger utsläppen per capita i den skisserade målbanan för Sverige något lägre jämfört med den globala 1,5-gradersbanan. Märk dock att det svenska bidraget från internationella transporter inte ingår i beräkningen. Genom att Sverige även kan ge bidrag till utsläppssänkningar i form av ökade

204

SOU 2016:21

Bilaga 5

kolsänkor och om Sverige lyckas med att introducera anläggningar för bio-CCS kan den skisserade svenska målbanan bedömas ligga väl till i förhållande till en global lågkolutveckling som också skulle kunna vara förenlig med ett 1,5-gradersmål. Banorna förutsätter netto-negativa utsläpp efter 2045 i Sverige (av växthusgaser) och netto-negativa koldioxidutsläpp efter 2050 i världen.

Målbildens ambitionsnivå kan även jämföras med de som analyserats inom den Europeiska kommissionens färdplansarbete26. Kommissionens analys resulterade i ett utsläppsutrymme för EU- medborgaren på 2,2 ton/capita år 2050 (när utsläppen minskar med 80 procent 2050 jämfört med 1990).

Kommissionens färdplansmodelleringar förutsätter dessutom att EU ska kunna nå upp till utsläppsreduktion motsvarande 95 procent lägre utsläpp jämfört med 1990 delvis med internationella åtgärder (motsvarande max 15 procentenheter) medan 80 procents utsläpps- minskning alltså förutsätts genomföras inom regionen. Kommission- ens färdplansanalys utgår från ett globalt agerande i enlighet med en utsläppsbana som med minst 66 procents sannolikhet kan begränsa temperaturökningen globalt till högst två grader.

26 COM (2011) 112 final A Roadmap for moving to a competitive low carbon economy in 2050.

205

Klimatpolitiska ramverk i andra länder

1Sammanfattning

Klimatpolitiska ramverk har i studien ”The 2015 Global Climate Legislation Study” identifierats som betydelsefulla verktyg för ett effektivt klimatpolitiskt arbete.

Klimatpolitiska ramverk definieras i studien som en lag, eller reglering med likvärdig status, som fungerar som en heltäck- ande, samlande grund för klimatpolitiken och som behandlar flera olika aspekter av utsläppsbegränsning, eller klimat- anpassning, på ett övergripande och heltäckande sätt. Ram- verk kan beslutas av regeringen eller parlamentet.

De svenska propositionerna 2008/09:162 och 163, En samman- hållen klimat- och energipolitik, betecknas i studien som ett klimatpolitiskt ramverk som är beslutat av parlamentet.

Storbritanniens ramverk är lagreglerat genom Climate Change Act 2008. Lagen reglerar mål, former, ansvar och roller för arbetet på nationell nivå.

Tysklands ramverk utgörs av målsättningar baserade på frivilliga åtaganden och politiska överenskommelser samt handlings- planer, främst inriktade på energisektorn, som är beslutade av regeringen.

2Denna bilaga

I denna bilaga lämnas en sammanfattande beskrivning av klimatpolitiska ramverk i några utvalda länder. Beredningens granskning har framför allt koncentrerats till Storbritannien,

207

Bilaga 6

SOU 2016:21

Tyskland, Danmark och Finland. Granskningen har omfattat såväl ramverkens konstruktion som deras innehåll. Uppgifter om ram- verken har hämtats från studien ”The 2015 Global Climate Legislation Study” och från dokument publicerade på respektive lands officiella hemsidor. Uppgifter har också lämnats till beredningen av inbjudna talare från respektive land vid de seminarier som beredningen hållit.

3 Klimatpolitiska ramverk är betydelsefulla verktyg

I studien ”The 2015 Global Climate Legislation Study” samman- ställs och redovisas vilket klimatpolitiskt arbete som bedrivs i 99 länder, varav 66 utvecklingsländer1.

Enligt studien har det skett en snabb ökning av antalet lagar och policies på det klimatpolitiska området sedan 1997. För det år studien avser har 800 lagar och policies identifierats i de granskade länderna.

I studien konstateras att det föreligger en mycket stor variation mellan länder i fråga om bland annat ekonomisk struktur, rättslig tradition, public opinion och politiskt ledarskap och att det därför inte finns någon enhetlig lösning för hur det nationella klimat- arbetet bäst bör regleras. I studien identifieras dock tre faktorer som kan anses utgöra ”good practice” i fråga om innehållet i det klimatpolitiska arbetet. Dessa faktorer är information, mål och lagar/policys. Även faktorer som organisation, ansvar och finansiella arrangemang nämns. För dessa faktorer har man dock

ännu inte kunnat definiera och bedöma vad som utgör ”good practice”. Däremot lyfts fram att forskningen visat att övergripande ramverk (framework law and policies) är särskilt betydelsefulla för att driva arbetet framåt.

Ett klimatpolitiskt ramverk definieras i studien som en lag, eller reglering med likvärdig status, som fungerar som en heltäckande, samlande grund för klimatpolitiken och som behandlar flera olika

1 Studien har genomförts av Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment, GLOBE International–The Global Legislators Organisation och the Inter- Parliamentary Union. Studien består av två delar, en sammanfattande del som riktar sig till beslutsfattare (Summary for policymakers) och en länderstudie där varje land beskrivs i separata dokument (Country profiles). http://www.lse.ac.uk/GranthamInstitute/legislation/

208

SOU 2016:21

Bilaga 6

aspekter av utsläppsbegränsning, eller klimatanpassning, på ett övergripande och heltäckande sätt.

Vid tillfället för studien fanns klimatpolitiska ramverk i 82 av de 99 studerade länderna. Skillnaden är stor mellan hur de enskilda ländernas ramverk är konstruerade och vad de innehåller. Huvudparten av ramverken utgörs av regleringar på regeringsnivå medan en mindre andel är beslutade av landets parlament. Några länder, i olika delar av världen, har valt att lagreglera det klimatpolitiska arbetet. Gemensamt för denna typ av lagar, så kallade klimatlagar, är att de reglerar en process för hur regeringen ska bedriva det nationella klimatpolitiska arbetet. Det vanliga är också att lagen på något sätt uttrycker en målsättning med klimatarbetet, uttryckt som ett tidssatt utsläppsminskningsmål eller på annat sätt. Vissa lagar innehåller även bestämmelser som klargör de organisatoriska förutsättningarna för arbetet.

De svenska propositionerna 2008/09:162 och 163, En sammanhållen klimat- och energipolitik, betecknas i studien som ett klimatpolitiskt ramverk som är beslutat av parlamentet.

4 Ramverk i några av EU:s medlemsländer

4.1Storbritannien

Climate Change Act reglerar mål, former, ansvar och roller för det nationella arbetet

I Storbritannien är det klimatpolitiska arbetet lagreglerat genom Climate Change Act 20082.

Lagen utgår från ett mål på lång sikt som innebär att landets utsläpp av växthusgaser ska vara 80 procent mindre 2050 än vad de var 1990.

Som det centrala verktyget för att nå det långsiktiga utsläppsmålet anvisar lagen ett system med femåriga kolbudgetar (carbon budgets) som ska innehålla bindande utsläppsnivåer för utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser. Budgeten ska beslutas tolv år före respektive budgetperiod börjar. I lagen specificeras att under den tredje perioden, 2018–2022, ska de årliga genomsnittliga

2 http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2008/27/contents

209

Bilaga 6

SOU 2016:21

utsläppen enligt kolbudgeten vara åtminstone 26 procent lägre än 1990. I övrigt fastställs inga nivåer i lagen, men det uppställs kriterier för en stegvis upptrappning som måste beaktas vid beslut om nivåer för de efterföljande budgetperioderna.

Varje kolbudget ska beslutas av parlamentet. Utsläppsnivåerna får ändras av parlamentet under vissa i lagen angivna förut- sättningar, i huvudsak relaterade till ändringar i de vetenskapliga rönen eller i den europeiska eller den internationella klimat- politiken. Kolbudgetarna gäller utsläpp både från utsläppshandels- sektorn och från den sektor som inte omfattas av utsläppshandeln. Utsläpp från internationellt flyg och sjöfart beaktas inte. För narvarande övervägs om internationellt flyg och sjöfart formellt ska inkluderas i landets utsläppsbudgetar efter 20273.

Klimat- och energiministern pekas ut i lagen som ansvarig för att tillse att lagens målsättning uppnås. Statsrådet ansvarar också för att utarbeta förslag till varje femårig kolbudget och att inför varje period ta fram de åtgärdsplaner och förslag som behövs för att nå utsläppsmålen, såväl det långsiktiga målet som budgetmålen. Så snart som möjligt efter det att en ny kolbudget beslutats ska ministern rapportera till parlamentet om hur regeringen avser att nå målen och hur de planerade åtgärderna påverkar olika sektorer i ekonomin. Rapportering om landets växthusgasutsläpp och kolsänkor ska ske årligen, samt i slutet av varje kolbudgetperiod. Om målet enligt kolbudgeten inte har uppnåtts, ska ministern lämna en förklaring till varför och ange vilka åtgärder som ska vidtas för att kompensera de överskridande utsläppen under kommande kolbudgetperioder. Ministern ska också redovisa om man avser att följa de råd som the Committee on Climate Change gett och motivera skäl för eventuellt avvikande åtgärder.

3 https://www.theccc.org.uk/

210

SOU 2016:21

Bilaga 6

The Committee on Climate Change ansvarar för självständiga slutsatser och rådgivning till regeringen

Lagen föreskriver att det ska finnas ett särskilt expertorgan som ska vara rådgivande till regeringen och som ska utarbeta och avge självständiga synpunkter till parlamentet. The Committee on Climate Change (CCC) bildades i december 2008. Kommittén består av en ordförande och sju oberoende medlemmar som är forskare eller experter inom ett antal områden kopplade till miljö, klimat och energi. Till kommittén finns ett kansli med ett 30-tal medarbetare. I sitt arbete ska kommittén ge en balanserad bild utifrån flera olika perspektiv och bland annat ta hänsyn till ekonomiska, miljömässiga och sociala faktorer. I lagen listas vilka olika aspekter som kommittén har att beakta.

Kommitténs uppgift är att, utifrån en självständig bedömning, ge regeringen råd om vilka utsläppsnivåer som kan och bör fastställas i kolbudgetarna samt om hur dessa nivåer kan nås inom olika sektorer. Kommittén ska också utvärdera den utveckling som skett, bedöma vilken vidare utveckling som behövs för att nå målen och bedöma om det är troligt att målen kommer att nås. Kommitténs rekommendationer ska avges till regeringen minst sex månader innan varje ny budgetperiod beslutas. Kommittén har också en skyldighet att bistå regeringen på förfrågan, oftast i mer konkreta frågor, och har regelbundet täta informella kontakter med regeringen.

Därutöver ska kommittén årligen rapportera till parlamentet om hur utsläppsutvecklingen fortskrider, vilken utveckling som behövs för att nå målen och om det är troligt att målen kommer att nås. Kommittén ska också vart femte år utvärdera utfallet av den senaste budgetperioden och rapportera till parlamentet i vilken grad och på vilket sätt målet för den perioden nåtts.

211

Bilaga 6

SOU 2016:21

4.2Finland

Lagen anger en planerings- och uppföljningsprocess

Den finska klimatlagen4 trädde i kraft den 1 juni 2015.5 Lagen innehåller framför allt ett system för att planera och följa upp behovet av politiska åtgärder. Systemet innebär att regeringen vart tionde år ska utarbeta och anta en långsiktig plan och en gång per valperiod upprätta en plan på medellång sikt. Den långsiktiga planen ska innehålla de viktigaste politiska åtgärder som riktas till utsläppshandelssektorn och till den sektor som inte omfattas av utsläppshandeln. Den medellånga planen ska innehålla ett åtgärds- program för minskning av de antropogena växthusgasutsläppen och en begränsning av klimatförändringen inom den sektor som inte omfattas av utsläppshandeln. Den medellånga planen ska, i behövliga delar, samordnas med planeringen av energi- och trafik- politiken.

Regeringen ska följa upp genomförandet av planerna för att se om man genom de politiska åtgärder som anges i planerna uppnår de uppsatta målen. Allmänheten ska informeras om resultaten. Utifrån uppföljningen ska regeringen fatta beslut om ytterligare åtgärder som behövs för att nå målen och ändra planerna i enlighet med detta.

I lagen anges att målet med planeringssystemet är att det ska bidra till att säkerställa att de totala utsläppen av antropogena växthusgaser i atmosfären som tillräknas Finland till år 2050 har minskat med minst 80 procent jämfört med 1990 års nivå.

Regeringen ska informera riksdagen om de planer som antagits. Regeringen ska även årligen redovisa för riksdagen hur utsläpps- utvecklingen fortskrider, hur målen förverkligats och vilka ytterligare åtgärder som krävs för att målen ska kunna nås.

4Klimatlag 609/2015, http://www.finlex.fi/sv/laki/alkup/2015/20150609

5MiUB 22/2014 rd — RP 82/2014 Miljöutskottets betänkande 22/2014 rd https://www.eduskunta.fi/sv/search/sidor/results.aspx?k=klimatlag#k=klimatlagprocent20 MiUBprocent2022procent202014

212

SOU 2016:21

Bilaga 6

Klimatpanelen sammanställer vetenskapligt underlag

I lagen anges också att regeringen, som stöd för planeringen och beslutsfattandet, ska tillsätta ett vetenskapligt och oberoende sakkunnigorgan, Finlands klimatpanel. Klimatpanelen ska utgöra en motsvarighet till FN:s klimatpanel IPCC, med uppdrag att sammanställa och analysera den vetenskapliga kunskap som är betydelsefull för finländska förhållanden. Klimatpanelen har inte en i lagen uttryckt rådgivande funktion.

4.3Danmark

Lagen innehåller vissa delar av ramverket

Det danska klimatpolitiska ramverket innehåller vissa lagreglerade delar medan andra delar formulerats i en partiövergripande överenskommelse. Den danska klimatlagen6 trädde i kraft den 1 januari 2015. Genom lagen fastställs ett övergripande klimatmål till 2050, inrättas ett oberoende rådgivande expertorgan med viss angiven funktion och fastställs en skyldighet för ansvarig minister att utarbeta en årlig klimatpolitisk redogörelse som ska avges till parlamentet.7

Det lagreglerade målet är utformat som att Danmark ska övergå till ett lågutsläppssamhälle till 2050. Detta är i sin tur definierat som ett resurseffektivt samhälle med en energiförsörjning baserad på förnybar energi och med markant lägre utsläpp av växthusgaser från övriga sektorer, som samtidigt understödjer tillväxt och utveckling.

I det politiska avtalet och i förarbetena till lagen finns beskrivet en process för fastställelse av nationella klimatmål som innebär att ansvarig minister minst vart femte år ska ta fram nationella mål med ett tioårigt perspektiv.

6Lov om Klimarådet, klimapolitisk redegørelse og fastsættelse af nationale klimamålsætninger, LOV nr 716 af 25/06/2014.

7http://www.kebmin.dk/node/1266

213

Bilaga 6

SOU 2016:21

Klimarådet utarbetar förslag till hur politiken kan utformas

Klimarådet bildades 2015. Det består av en ordförande och fem medlemmar med bred vetenskaplig expertis inom områdena energi, transport, lantbruk, miljö/natur och ekonomi. Till rådet finns ett kansli med åtta anställda. Rådet kan anlita extern expertis i arbetet liksom inhämta externa analyser.

Rådets uppgift är att bidra med rekommendationer till regeringen om hur klimatpolitiken kan utformas för att uppnå de klimatpolitiska mål som regeringen och parlamentet beslutar om. Rådet ska självständigt bedöma om nationella klimatmål och internationella förpliktelser kan nås och analysera möjliga vägar att nå målen och utarbeta förslag till styrmedel. Rådet ska även delta i den offentliga debatten och se till att alla relevanta parter blir involverade i arbetet. Det ingår däremot inte i rådets uppgifter att utarbeta förslag till nationella mål.

Rådet ska utarbeta en årlig rapport till regeringen om rådets mest väsentliga utvärderingar, analyser och rekommendationer. Rådets första rapport publicerades i november 2015.

4.4Tyskland

Omfattande federalt ramverk

Tyskland har ett omfattande ramverk på klimatpolitikens område, som främst inriktar sig på energisektorn. Den tvärsektoriella handlingsplanen die Energiekoncept beslutades av den federala regeringen hösten 2010. Överenskommelsen blev till die Energiewende8 på försommaren 2011 efter kärnkraftsolyckan i Fukushima. De två besluten skiljer sig inte åt när det gäller ambitionsnivå på klimatområdet.

I die Energiekoncept och die Energiewende beskrivs framför allt hur Tysklands energipolitik ska utvecklas mot 2050. Handlings- planerna rör primärt områdena elförsörjning, transport och värme. Tanken är att övergången till förnybar energi ska ske genom en minskad efterfrågan på energi med hjälp av energieffektivisering och en samtidig ökning av utbudet av förnybar energi. I planen specificeras särskilda åtgärder för att uppnå målen. De två besluten

8 https://www.bundesregierung.de/Webs/Breg/DE/Themen/Energiewende/_node.html

214

SOU 2016:21

Bilaga 6

omfattar sammanlagt 180 lagstiftnings- eller stödåtgärder. Utvecklingen följs upp årligen i en särskild process (Energie der Zukunft). Förutom mål, åtgärder och ett system för uppföljning och kontroll innehåller planen också bestämmelser om finansiering.

De tyska klimatmålen till 2020 (-40 procent) och 2050 (- 80 procent, relativt 1990) har formen av frivilliga åtaganden och är kopplade till politiska överenskommelser. Klimatmålen antogs i samband med att die Energiekoncept beslutades. Mer specificerade målnivåer uppställs i vissa speciallagar.

Klimatlagar finns på delstatsnivå

Tyskland har inte antagit någon klimatlag på nationell nivå, däremot finns klimatlagar i flera av de 16 förbundsländerna. Förbundslandet Baden-Württemberg antog en klimatlag i juli 20139. Lagen är utformad som en instruktion till delstatsregeringen men innehåller även bestämmelser som riktar sig till andra aktörer i samhället. Syftet med lagen är att utgöra ett adekvat bidrag till klimatskyddet och att bidra till en hållbar energiförsörjning.

I lagen uppställs mål för utsläppsminskningar i delstaten till 2020 och 2050. Effektiv leverans, omvandling, användning och lagring av energi och utveckling av förnybara energikällor utpekas som av särskild betydelse för genomförandet av klimatmålen.

Delstatsregeringen åläggs i lagen att utarbeta ett kombinerat energi- och klimatskyddsprogram10, som ska ses över minst vart femte år. Planen ska i synnerhet ange sektorsvisa minskningsmål, mål inom olika åtgärdsområden (såsom energibesparing, ökad energieffektivitet och utveckling av förnybar energi) samt strategier och åtgärder för att uppnå målen. Planen ska fungera som underlag för beslut av förbundsregeringen om hur målen ska uppnås. I lagen finns också bestämmelser som anger hur genomförandet ska kontrolleras och vem som ska ansvara för detta samt i vilken omfattning delstatsregeringen ska rapportera om utvecklingen till parlamentet.

9Gesetz zur Förderung des Klimaschutzes in Baden-Württemberg, antagen den 17 juli 2013, publicerad den 30 juli 2013 i Law Gazette Baden-Württemberg 2013, nr 11, p 229 https://um.baden-wuerttemberg.de/de/klima/klimaschutz/klimaschutzgesetz-baden- wuerttemberg/

10Integriertes Energie- und Klimaschutzkonzept.

215

Bilaga 6

SOU 2016:21

Genom lagen inrättas även en rådgivande klimatskyddsdelegation (Beirat für Klimatschutz) som består av representanter för närings- livet, kommunerna, kyrkan och vetenskapen. Den har som uppgift att ge förslag till regeringen på klimatskyddsåtgärder och om målen för klimatskyddet behöver ändras.

Lagen betonar betydelsen av den offentliga sektorn som förebild. För delstatsförvaltningens verksamhet anges som mål att förvaltningen ska vara i stort sett koldioxidneutral till 2040. Delstatsförvaltningen åläggs en skyldighet att bidra för att uppnå målet. Kommuner och kommunalförbund åläggs att uppfylla målen på eget ansvar, men det anges i lagen att programmen för kommunalt byggande bör ta hänsyn till principerna för hållbart byggande.

Lagen innehåller också bestämmelser om en allmän skyldighet att ”iaktta klimatskydd”. En bestämmelse anger att var och en ”i den mån man har möjlighet” ska främja uppnåendet av målen i lagen, speciellt genom att spara energi. En annan bestämmelse riktar sig till statliga, kommunala och privata utbildningsinstanser och anger att dessa, inom ramen för sina möjligheter, ska informera om orsaker till och betydelsen av klimatförändringar och öka medvetenheten om vikten av en sparsam användning av energi.

5 Ramverk i andra delar av världen

5.1USA

Klimatarbetet i USA drivs framåt i stora delar av den nationella miljö- vårdsmyndigheten United States Environmental Protection Agency (EPA) men mycket arbete utförs även på delstatsnivå. Under 2013 antogs en klimatplan (Climate Action Plan) med åtgärder för att bland annat minska utsläpp av växthusgaser och öka energieffektiviteten. Lagstiftningsakten Clean Air Act reglerar inte utsläpp av växthusgaser. Däremot har EPA fått i uppgift av regeringen att delvis även reglera utsläpp av växthusgaser med stöd i lagen. USA har inte ratificerat Kyotoprotokollet men däremot utlovat utsläppsminskningar på -17 procent till 2020 jämfört med 2005, och -26–28 procent år 2025. 11

11 Nachmany M, Fankhauser S, Davidová J, Kingsmill N, Landesman T, Roppongi H, Schleifer P, Setzer J, Sharman A, Stolle Singleton C, Sundaresan J, Townshend T (2015). The 2015 Global Climate Legislation Study. A Review of Climate Change legislation in 99

216

SOU 2016:21

Bilaga 6

5.2Kina

Kina antog en nationell klimatplan (National Plan For Tackling Climate Change 2014–2020) 2014 med en övergripande strategi som inkluderar förebyggande åtgärder, anpassning, forskning och information. Planen inkluderar mål om minskade koldioxidutsläpp med 40–45 procent per BNP år 2020, jämfört med 2005. Den innehåller även mål om att öka andelen förnybar energi till 15 procent av energianvändningen, samt mål om för skogssektorn. I Kina är även en klimatlag under utveckling som förväntas antas under de närmaste åren. 12

5.3Indien

Indien har ett klimatpolitiskt ramverk på plats i form av National Action Plan on Climate Change från 2008. Indien har ingen skyldighet att minska utsläpp av växthusgaser, enligt Kyotoproto- kollet, men har ändå en målsättning att minska utsläppsintensiteten per BNP med 20–25 procent under 2005 års nivå till 2025. Sedan 2014 finns ett rådgivande organ (Advisory Council on Climate Change), där premiärministern är ordförande och olika samhälls- aktörer finns representerade. Regeringen har även tillsatt en expertgrupp som har i uppgift att utveckla en färdplan för låga utsläpp och inkluderande tillväxt. Delstaterna i Indien har till uppgift att anta aktionsplaner som bidrar till de nationella målsätt- ningarna.13

countries. Summary for policy-makers. Grantham Institute on Climate Change and the Environment, GLOBE, Interparliamentary Union.

12Ibid.

13Ibid.

217

Rättsutredning

1Sammanfattning

Regeringens arbetsuppgifter och mål för den offentliga verk- samheten definieras i regeringsformen.

Kompletterande lagbestämmelser om regeringens arbets- uppgifter finns framför allt på det finanspolitiska området och i fråga om internationella förhållanden. Lagregleringen av det finanspolitiska ramverket anses ha gett förutsättningar för ett mer effektivt beslutsfattande.

Regeringens arbetsuppgifter på det klimatpolitiska området och mål för det klimatpolitiska arbetet kan preciseras och förtydligas av riksdagen. Om regeringens klimatpolitiska arbete regleras i lag blir regeringen rättsligt bunden till att driva arbetet på visst sätt.

Det internationella klimatarbetet utgår från Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändring, med underlydande parts- avtal. Det rättsligt bindande Kyotoprotokollet sträcker sig till 2020.

Skyldigheten för EU:s medlemsländer att minska utsläppen av växthusgaser regleras i två system, EU-ETS och ESD.

I avsaknad av rättsligt bindande internationella regleringar kan gällande internationell rätt, mänskliga rättigheter, miljörätten och skadeståndsrätten innebära en legal skyldighet för stater att förhindra skadliga effekter av klimatförändring.

219

Bilaga 7

SOU 2016:21

2 Denna bilaga

I denna bilaga redovisas en rättsutredning med särskilt fokus på frågan om regeringens klimatpolitiska arbete kan regleras i en klimatlag. För rättsutredningen ansvarar Miljömålsberedningens kansli. Rättsutredningen är baserad bland annat på de expert- rapporter som beredningen låtit inhämta avseende staters rättsliga ansvar på klimatområdet, de konstitutionella förutsättningarna för en klimatlag samt möjliga effekter för det politiska systemet av en sådan lagreglering1.

3 Rättslig analys

Vad är en klimatlag?

Det finns ingen fastställd nationell eller internationell definition av vad en klimatlag är. I Miljömålsberedningens direktiv 2014:165 anges att en klimatlag är ett utvecklat regelverk för politiska beslut om utsläppsminskningar och en rättslig grund för styrning, ansvars- fördelning, uppföljning och kontroll av klimatarbetet. För att få en uppfattning om hur det klimatpolitiska arbetet lagreglerats i några andra länder har Miljömålsberedningen studerat förhållandena i Storbritannien, Tyskland, Danmark och Finland2. De klimatlagar som antagits i dessa länder är uppbyggda utifrån respektive lands konstitutionella och rättsliga system. De innehåller, i varierande omfattning, materiella bestämmelser (som anger målet med det klimatpolitiska arbetet), processuella bestämmelser (som anger former för regeringens klimatpolitiska arbete) och ansvarsbestämmelser (som anger vem som är ansvarig för att uppfylla lagen). Ingen av klimatlagarna innehåller kontroll- eller sanktionsbestämmelser eller bestämmelser om konkreta åtgärder (styrmedel).

1Se bilaga 8–10 till betänkandet.

2Se bilaga 6 till betänkandet.

220

SOU 2016:21

Bilaga 7

Måste det klimatpolitiska arbetet lagregleras?

Regeringen har rättslig befogenhet (möjlighet) att driva ett klimatpolitiskt arbete som följer Sveriges internationella åtaganden eller som är mer långtgående. Det finns inga krav i de internationella avtalen, inom EU-rätten eller nationellt som innebär att regeringens klimat- politiska arbete måste regleras rättsligt. Regeringens arbetsuppgifter, skyldigheter och befogenheter, regleras i regeringsformen.

Hur påverkas regeringens beslutsbefogenhet av att det politiska arbetet regleras i lag jämfört med om det beslutas på annat sätt?

Om regeringens klimatpolitiska arbete lagregleras innebär det att regeringen blir skyldig att följa bestämmelserna och att regeringen inte själv kan ändra dem. Den rättsliga bundenheten följer av 1 kap. 1 § regeringsformen. Att regeringen följer lagen kontrolleras fram- för allt inom ramen för riksdagens kontrollfunktion i enlighet med 13 kap. regeringsformen. Kontrollen av det klimatpolitiska arbetet skulle även kunna innefatta en domstolprövning. Om det inte längre finns parlamentariskt stöd för lagen kan riksdagen ändra eller upphäva lagen.

Jämfört med lagreglering innebär en reglering på förordnings- nivå, det vill säga föreskrifter beslutade av regeringen, lägre grad av bundenhet. Regeringen är å ena sidan lika rättsligt bunden till en förordning som till en lag men kan å andra sidan när som helst ändra den. Beslutsformen innebär alltså att regeringen behåller kontrollen över bestämmelserna. Förordningsformen innebär även mindre möjligheter till politisk kontroll av riksdagen.

Beslut av riksdagen eller regeringen som inte innebär normgivning ger inte upphov till någon rättslig bundenhet. Regeringen är således inte rättsligt förpliktigad att följa riksdagens riktlinjebeslut och regeringsbeslut i form av till exempel en handbok. Sådana beslut kan emellertid få praktisk och moralisk betydelse för politikens handlingsfrihet, beroende på hur bred politisk enighet som står bakom beslutet.

En partipolitisk överenskommelse som inte är beslutad av riksdagen saknar formell status. Vilken grad av bundenhet till en sådan överenskommelse regeringen anser sig ha är framför allt en moralisk fråga.

221

Bilaga 7

SOU 2016:21

Hur bereds beslut om hur det politiska arbetet ska bedrivas?

Beredningsprocessen för att besluta om eller ändra beslut om hur det politiska arbetet ska bedrivas skiljer sig åt beroende på beslutsform. Processen är mest omfattande och transparent för riksdagsbeslut. Flest steg i processen genomgår ett lagförslag, följt av ett förslag framlagt genom en riktlinjeproposition. En riktlinje- proposition är oftast mindre tydlig till sitt innehåll än en lag- proposition och är inte föremål för lagrådsbehandling. Berednings- processen för förordningar är enklare än för beslut som ska fattas av riksdagen. Beredningen inom Regeringskansliet liknar den som sker i lagstiftningsärenden, förutom beredningsstegen i lagrådet och i riksdagen. Den enklaste beredningsprocessen gäller för regeringsbeslut som inte resulterar i normgivning. Partipolitiska överenskommelser saknar formell beredningsprocess.

Bör en lagreglering av det politiska arbetet ske i grundlagen?

Utanför det finanspolitiska området och området för inter- nationella förhållanden (kap. 9 och 10 i regeringsformen) är lagkrav på regeringens arbete sällsynta, eftersom konstitutionen utgår från att regeringen själv beslutar om hur det politiska arbetet ska bedrivas. Det kan därför hävdas att en reglering som syftar till att säkerställa att det politiska arbetet bedrivs på ett visst sätt kontinuerligt över tid, och därmed inskränker den vid var tid sittande regeringens självbestämmande, bör komma till uttryck i grundlagen3. En ändring av sådana grundlagsstadgade bestämmelser skulle kräva två likalydande beslut med mellanliggande val till riksdagen (8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen). Ett annat skäl för grundlagsreglering är att ett effektivt klimatarbete är av central betydelse för statsorganens möjlighet att kunna skydda medborgarna i enlighet med 1 kap. 2 § regeringsformen och därmed också av central betydelse för hur statsskicket ska utövas.

3 Jfr Sterzel F. (2009) Författning i utveckling s. 325 f.

222

SOU 2016:21

Bilaga 7

Kan en lagreglering bidra till ett effektivare klimatarbete?

Genom att lagreglera formerna för hur regeringen ska bedriva det klimatpolitiska arbetet skapas en juridiskt förankrad politisk ordning där regeringen blir bunden till att bedriva arbetet på visst strukturerat sätt. Om lagen dessutom anger syfte eller mål för arbetet blir regeringen även bunden till att bedriva arbetet i riktning mot att uppfylla syftet eller målet. En lagreglering av arbetet kan sägas innebära att staten fördelar ansvaret för och kontrollen av det klimatpolitiska arbetet på ett annat sätt än tidigare, där riksdagen får en tydligare roll.

Eftersom arbetet med att hejda klimatförändring är av avgörande betydelse för mänskligheten kan det finnas skäl att närmare reglera hur detta arbete ska bedrivas. Inom ramen för nuvarande politiska och rättsliga system är det fullt möjligt för regeringen att underlåta att vidta eller aktivt motverka politiska åtgärder som leder till minskade utsläpp eller andra åtgärder för att motverka skadlig klimatförändring. Ett sådant förfarande skulle visserligen inte vara förenligt med Sveriges åtaganden men skulle likväl kunna inträffa. Ett förstärkt rättsligt system som anger både former för det klimatpolitiska arbetet och vad arbetet ska syfta till att åstadkomma kan bidra till att förhindra en sådan icke önskvärd politisk utveckling. Likaså kan en fast reglering bidra till att det klimatpolitiska arbetet fortgår systematiskt och kontinuerligt i tider av frekventa regeringsskiften. Även en regering med goda avsikter kan vara hjälpt av en fast reglering för att undvika att nedprioritera de klimatpolitiska insatserna.

Kan en politisk målsättning lagregleras?

Mål för det politiska arbetet är ofta förankrade i riksdagen genom riktlinjebeslut, men är sällan lagreglerade. En konkret målsättnings- bestämmelse om att det politiska arbetet ska uppnå ett visst resultat vore en nymodighet i svenskt lagstiftningsarbete. Däremot finns inga rättsliga hinder mot att lagreglera en sådan bestämmelse. Ju mer konkret bestämmelsen utformas desto tydligare blir regeringens ansvar för att vidta politiska åtgärder som leder till att målet uppfylls.

223

Bilaga 7

SOU 2016:21

En lag bör inte innehålla bestämmelser som regeringen inte har möjlighet att följa, i vart fall inte utan att det samtidigt införs undantagsbestämmelser som anger under vilka förutsättningar bestämmelsen inte behöver följas. Det kan hävdas att regeringen inte har möjlighet att uppfylla en lagreglerad konkret målsättnings- bestämmelse eftersom det är riksdagen och inte regeringen som i egenskap av lagstiftare beslutar om att införa konkreta styrmedel. Mot detta kan hävdas att det svenska konstitutionella systemet förutsätter att en eller flera partier kan inneha regeringsfunktionen endast så länge regeringen kan få stöd för sina förslag i riksdagen. Om det inte längre finns parlamentariskt stöd för lagen får lagen ändras eller upphävas.

Ger en lagreglering av det politiska arbetet rätt till domstolsprövning?

Som Urgenda-domen4 visar skulle en domstol redan i dag, på talan av enskilda eller miljöorganisationer och med stöd av befintlig lagstiftning och internationella avtal, kunna pröva om regeringen vidtagit tillräckliga åtgärder för att motverka klimatförändring och uppmana regeringen att vidta ytterligare åtgärder. Om den svenska regeringen inte vidtar tillräckliga åtgärder för att nå nationella och globala klimatmål ökar sannolikheten för en talan i domstol ju närmare måldatum man kommer.

Hur en sådan talan i svensk domstol skulle falla ut får rättstillämpningen utvisa. Det kan dock konstateras att nuvarande rättsliga system inte inbegriper möjlighet för domstol att med rättsliga medel säkerställa att tillräckliga åtgärder vidtas för att motverka skadlig klimatförändring. Det rättsliga systemet ger således inte domstol möjlighet att tvinga regeringen att genomföra åtgärder eller att utdöma sanktioner mot regeringen. Införandet av konkreta åtgärder (styrmedel) är en politisk fråga, det vill säga sådana beslut kan enbart fattas av politiska församlingar. Det skulle dock strida mot rättsstatens principer att regeringen inte skulle respektera och efterfölja ett på laga grund fattat domstolsbeslut.

4 Rechtbank Den Haag, mål nr C/09/456689/ HA ZA 13–1396 (engelsk översättning), se avsnitt 5 nedan och bilaga 10 till betänkandet.

224

SOU 2016:21

Bilaga 7

Om det finns behov av att ett rättsligt kontrollsystem som komplement till riksdagens politiska kontrollfunktion skulle domstol kunna få i uppdrag att granska om regeringen vidtagit tillräckliga åtgärder för att undvika klimatförändring. Den rättsliga grunden för ett sådant prövningssystem skulle kunna knytas till domstolarnas skyldighet att värna medborgarnas rättigheter.

Kan en lagreglering av det politiska arbetet påverka enskilda personer?

Eftersom en lagreglering av regeringens politiska arbete enbart riktar sig mot regeringen saknar den rättsverkan gentemot enskilda. Det innebär att en enskild person, fysisk eller juridisk, inte kan åläggas förpliktelser eller rättigheter med stöd av en sådan lag. Vid en myndighets- eller domstolsprövning som sker utifrån annan lagstiftning skulle en konkret lagreglerad målsättningsbestämmelse kunna åberopas som underlag för hur den i prövningen aktuella lagstiftningen ska tolkas. Vilken betydelse en lagreglerad målsättnings- bestämmelse skulle tillmätas vid en sådan prövning är svårt att bedöma. Även frågan om i vad mån en lagreglering av regeringens politiska arbete skulle kunna bidra till ökade möjligheter för enskilda att driva en talan i domstol för att få klarlagt om staten vidtagit tillräckliga åtgärder för att skydda dem från skadlig klimat- förändring är svår att bedöma.

4 Sveriges konstitutionella system

Statsskickets grunder

Sverige är en demokrati. Statsskicket utgår från folksuveränitet och förverkligas genom parlamentarism och kommunalt självstyre. Sverige är vidare en rättsstat, vilket betyder att all maktövning sker under lagarna. När regeringen och riksdagen utför sina uppgifter måste de följa svensk lag och EU-rätten. Regeringens politik genomförs i stor utsträckning genom normgivning, det vill säga genom rättsregler som är bindande för myndigheters och enskildas handlande. Normgivning sker genom lag, som beslutas av riksdagen, och genom förordning, som beslutas av regeringen.

225

Bilaga 7

SOU 2016:21

Det svenska statsskicket är uppbyggt kring en funktionsdelning mellan de centrala institutionerna, där regeringen styr riket och riksdagen stiftar lag, beslutar om statsbudgeten och kontrollerar hur regeringen utför sitt uppdrag. Oberoende och opartiska domstolar har till uppgift att värna rättsstaten och den enskilde medborgarens rättigheter, bland annat genom att se till att de i demokratisk ordning beslutade författningarna tillämpas på ett korrekt sätt.

Statsskicket befästs i konstitutionen, som uttrycks i de fyra grundlagarna. I regeringsformen regleras den ordning som stats- organen ska verka i och hur de ska arbeta men även vilket skydd enskilda har mot ingrepp från statens sida. Med andra ord kan sägas att regeringsformen drar upp ramarna för hur den politiska makten i samhället ska utövas. Regeringsformen kompletteras av riksdags- ordningen som intar en mellanställning mellan grundlag och vanlig lag5.

Grundläggande mål för den offentliga verksamheten i Sverige är den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd. Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer (1 kap. 2 § regerings- formen).

Riksdagens uppgift som lagstiftare

Riksdagen kan, i egenskap av lagstiftare, precisera och förtydliga det grundlagsfästa förhållandet mellan statsorganen och hur regeringens politiska arbete ska bedrivas.

Riksdagen har rätt att genom lag meddela föreskrifter i alla ämnen, även i frågor som ingår i regeringens beslutskompetens, 8 kap. 8 § regeringsformen. Om regeringen inte kan fullgöra sina uppgifter till följd av att riket är i krig kan riksdagen besluta om regeringens arbetsformer, 15 kap. 4 § regeringsformen.

Om ett yrkande om att anta en lag lagts fram för kammaren ska talmannen granska om förslaget är förenligt med konstitutionen. Om talmannen finner att ett yrkande strider mot grundlag eller mot riksdagsordningen, ska han eller hon besluta att inte ställa proposition

5 Eka A m.fl. (2012). Regeringsformen–med kommentarer, s. 1.

226

SOU 2016:21

Bilaga 7

på yrkandet. Om kammaren begär proposition ska saken hänvisas till konstitutionsutskottet för avgörande. Om utskottet har förklarat att yrkandet inte strider mot grundlag eller riksdagsordning ska talmannen ställa proposition, 11 kap. 7 § regeringsformen.

Regeringens arbetsuppgifter

Regeringens uppgift att styra riket, under ansvar inför riksdagen, slås fast i 1 kap. 6 § regeringsformen. I efterkommande kapitel finns ett antal bestämmelser som anger regeringens obligatoriska arbets- uppgifter.

På finansmaktens område finns bestämmelser i 9 kap. 2 och 10 §§ regeringsformen som innebär att regeringen är skyldig att årligen till riksdagen avge budgetproposition och årsredovisning för staten. Regeringen har också till uppgift att förvalta och förfoga över statens tillgångar, 9 kap. 8 § regeringsformen. Regeringens skyldigheter på det finanspolitiska området preciseras i budgetlagen (2011:203).

Regeringens skyldigheter i fråga om internationella förhållanden regleras i 10 kap. regeringsformen. Där finns ett antal kompletterande lagbestämmelser, till exempel i lagen (1988:695) med anledning av Sveriges tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m. samt i lagen (2000:140) om inspektioner enligt internationella avtal om förhindrande av spridning av kärnvapen.

Utöver de obligatoriska uppgifterna har regeringen en grundlags- fäst rätt att till riksdagen väcka förslag i allt som kan komma under riksdagens prövning, 4 kap. 4 § regeringsformen. Förslag till riksdags- beslut lämnas genom propositioner och information genom skrivelser, 9 kap. 2 och 7 §§ riksdagsordningen.

Regeringens arbetsformer

Grundläggande bestämmelser om Regeringskansliet och dess uppgifter finns i 7 kap. regeringsformen. Det framgår av 1 § att regeringen ska biträdas av ett kansli och att det i kansliet ska ingå departement. Det sägs dock ingenting om vilka departement som ska finnas eller hur kansliet ska vara organiserat. Bestämmelser om hur regeringsärenden ska beredas och avgöras finns i 2–7 §§ samma kapitel. Beslutsformerna utgår från att regeringen har ett kollektivt

227

Bilaga 7

SOU 2016:21

ansvar under ledning av statsministern, vilket innebär att minst fem statsråd måste delta vid beslutssammanträden. Reglerna kring den interna beredningen avser endast krav på remisshantering. Remisstvånget gäller alla typer av regeringsärenden, såväl styrelse- ärenden som förvaltningsärenden, men det är upp till regeringen att besluta formerna för remissen och vilka som ska få möjlighet att komma in med synpunkter.

Det har varit ett medvetet val av grundlagstiftaren att reglera regeringsarbetet minimalt. Tanken bakom detta är att skapa ett flexibelt system som ska kunna anpassas efter omständigheterna, exempelvis om det är fråga om enparti-, koalitions- eller samling- sregering. En annan bakomliggande tanke är att varje regering ska ha möjlighet att forma regeringsarbetet och organisationen efter den politik som regeringen vill driva. Ett exempel på detta är regeringens möjligheter att ändra departementsstrukturen utifrån politiska prioriteringar.

Som komplement till nu angivna lagregler finns ett antal regler utfärdade av regeringen. Övergripande regler om regeringens arbetssätt finns i förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Där finns bestämmelser bland annat om departementsindelningen och i vilka situationer regeringsärenden ska beredas gemensamt mellan flera statsråd. Regeringen har också beslutat om ett antal styrande dokument för hur regeringsarbetet ska bedrivas, till exempel Gula boken – beslut och protokoll hos regeringen (SB PM 2012:2), Samrådsformer i Regeringskansliet (SB PM 2012:1), samt Handledning för samordning med det civila samhället (odaterad).

Förvaltningslagen (1986:223) gäller formellt inte för regeringen eftersom den inte är en förvaltningsmyndighet. Utgångspunkten är ändå att handläggningen av regeringsärenden i tillämpliga delar ska följa samma principer som gäller för underordnade myndigheter i enlighet med förvaltningslagen6.

Hur regeringen ska organisera och bedriva arbetet för att kunna uppfylla kraven i regeringsformen är således inte närmare reglerat i lag utan får bestämmas av den vid var tid sittande regeringen.

6 Proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m. (prop. 1973:90), s. 287.

228

SOU 2016:21

Bilaga 7

Granskning av regeringens arbete

I regeringsformen finns flera olika institut angivna för att granska regeringens arbete. Granskningen sker på både politisk och rättslig väg.

Den politiska granskningen ankommer på riksdagen. Konstitutionsutskottet (KU) har till uppgift att granska regerings- ärendenas handläggning och statsrådens tjänsteutövning, 13 kap. 1 § regeringsformen. Därutöver sker en viss granskning genom utskottsbehandlingen av regeringens förslag och genom enskilda riksdagsledamöters möjlighet att ställa frågor och interpellationer till statsråden. Vid sidan av dessa granskningsinstitut finns också två självständiga organ under riksdagen som har till uppgift att granska regeringen; riksdagens ombudsmän (JO) och Riksrevisionen. Ombudsmännen utövar tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra föreskrifter och Riksrevisionen granskar den verksamhet som bedrivs av staten. En sammanfattning av dessa organs granskningar redovisas i årliga skrivelser till riksdagen. Den granskning som riksdagen utför avser det konstitutionella ansvaret, det vill säga att regeringen styr riket på ett sätt som stämmer överens med grundlag och annan lag. Skulle regeringen gå utöver vad den får göra kan riksdagen markera exempelvis genom ett granskningsyttrande från KU eller, som sista utväg, genom en misstroendeförklaring.

Den rättsliga kontrollen av regeringen utövas av domstolarna genom normprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen och rättsprövning enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Normprövning innebär att en domstol inte får tillämpa en norm (förordning eller lag) som strider mot en överordnad norm (lag eller grundlag). Exempelvis ska en domstol vägra att tillämpa en förordning, om domstolen anser att denna strider mot en bestämmelse i lag eller grundlag. Normprövningen innebär också att domstolen är skyldig att granska om den bestämmelse som domstolen har att tillämpa i det enskilda fallet tillkommit på ett korrekt sätt. Om de förfaranderegler som styr bestämmelsens tillkomst åsidosatts i något väsentligt hänseende ska den aktuella bestämmelsen inte tillämpas. Rättsprövning utförs av Högsta förvaltningsdomstolen på talan av enskild eller en miljö- organisation. Prövningen avser endast frågan om ett beslut av

229

Bilaga 7

SOU 2016:21

regeringen i ett förvaltningsärende strider mot någon rättsregel. Den enskildes talerätt avser beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter. Miljöorganisationernas talerätt avser vissa tillståndsbeslut. Det rätts- liga systemet innefattar inte någon domstolskontroll av regeringens politiska arbete.

Politiska målsättningar

Riksdagen har möjlighet att besluta om riktlinjer för statens verk- samhet, så kallade riktlinjebeslut. Denna möjlighet regleras i 9 kap. 6 § regeringsformen. Ett riktlinjebeslut kan föregås av en så kallad inriktningsproposition där regeringen beskriver inriktningen inom ett visst sakpolitiskt område. Syftet med riktlinjebeslut är att ge riksdagen en möjlighet att vara med och ta ställning till reformer och mål som sträcker sig utöver det kommande budgetåret. Ett riktlinjebeslut handlar således om övergripande mål för den offentliga verksamheten och pekar ut färdriktningen inför framtiden. Genom att riksdagen beslutar om riktlinjerna för politiken skapas en bredare och mer långsiktig politisk förankring kring målsättningen.

Inom klimatpolitiken har riktlinjebeslut varit den huvudsakliga form som används för att utveckla politiken och besluta om målsättningar. Vid riksdagens behandling av den senaste klimat- och energipolitiska propositionen från 20097 godkände riksdagen det nu gällande etappmålet för 2020 samt netto-noll-visionen. Etappmål inom miljömålssystemet har i övrigt beslutats av regeringen8.

Det finanspolitiska ramverket

Det finanspolitiska ramverket består av regler i regeringsformen, riksdagsordningen, budgetlagen (2011:203) och kommunallagen (1991:900). I regeringsformen anges bland annat att regeringen ska lämna förslag till budget och årsredovisning till riksdagen, att det är

7En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300).

8Gällande etappmål beslutades av regeringen i april 2012 genom Ds 2012:23 Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål.

230

SOU 2016:21

Bilaga 7

riksdagen som beslutar om budgeten och att anslag och inkomster inte får användas på annat sätt än vad riksdagen har bestämt. I riksdagsordningen och i budgetlagen regleras bland annat när budgetpropositioner ska lämnas, vad dessa ska innehålla och vilka principer som är styrande för budgetarbetet. De närmare formerna för hur budgetarbetet ska bedrivas inom Regeringskansliet är däremot inte lagreglerade.

Budgetlagen antogs 1996 och reviderades 20119. I lagen finns bestämmelser som på en detaljerad nivå anger regeringens skyldigheter inom det finanspolitiska området. Några av de mest centrala bestämmelserna i lagen avser det så kallade utgiftstaket, 2 kap. 2 och 4 §§. Enligt dessa bestämmelser ska regeringen föreslå riksdagen ett tak för statens utgifter som ska användas i beredningen av förslagen till budget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten. Om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas ska regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenheter till eller lämna förslag på nödvändiga åtgärder till riksdagen. Det är också obligatoriskt för regeringen att föreslå ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande, det så kallade överskottsmålet, 2 kap. 1 §. I lagen åläggs regeringen även en skyldighet att följa upp, prognosticera och utvärdera den ekonomiska politiken, 9 kap. 1– 5 §§.

Budgetlagen har, allt sedan tillkomsten, haft brett stöd över partigränserna. Vid den översyn av budgetlagen som gjordes 2010/11, och som i allt väsentligt tillstyrktes vid riksdagsbehandlingen10, uttalade regeringen att regelverket på flera sätt gett förutsättningar för ett mer effektivt beslutsfattande när det gäller resursfördelning och styrning av den statliga verksamheten. Regeringen lyfte bland annat fram att lagen bidragit till att öka den samlade kunskapen om befogenhetsfördelningen på finansmaktens område och att den förenklat samarbetet mellan riksdagen och regeringen genom att kompetenskonflikter kunnat undvikas. Vidare konstaterades att lagen bidragit till att skapa en sammanhängande normhierarki på finansmaktens område, vilket gjort det enklare för tjänstemän och politiker att avgöra vilka regler som gäller och att direkt tillämpa

9Lag (1996:1059) om statsbudgeten och budgetlagen (2011:203).

10En reformerad budgetlag(prop. 2010/11:40 s. 26 bet. 2010/11:KU14, rskr 2010/11:177).

231

Bilaga 7

SOU 2016:21

dessa vid beredningen av olika förslag. Ett samlat och tydligt regelverk ansågs även bidra till att säkerställa en fast och mer likformig tillämpning av bestämmelserna om styrningen av olika verksamheter.

I skrivelse till riksdagen 2010/1111 betonade regeringen att de sammanställningar som gjorts av erfarenheterna av budgetpolitiska ramverk i olika länder visar att ramverk som till stora delar är reglerade i lag generellt sett är mer verkningsfulla än de som inte är det. Vid riksdagsbehandlingen av skrivelsen12 ställde sig finans- utskottet bakom regeringens beskrivning av ramverket och betonade värdet av den breda parlamentariska förankring som finns kring vikten av sunda offentliga finanser och det finanspolitiska ramverket.

5Den politiska och rättsliga utvecklingen internationellt och inom EU

Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändring

Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändring utgör basen för det internationella samarbetet inom klimatområdet. Ramkonventionen antogs den 9 maj 1992 och trädde i kraft den 21 mars 199413. I dag är 195 länder parter till konventionen. Konvention- ens parter träffas vid årliga möten, så kallade partskonferenser (Conferens of the Parties, COP), för att utveckla arbetet under konventionen.

Slutmålet med konventionen är att atmosfärens koncentration av växthusgaser ska stabiliseras på en nivå som förhindrar farlig antropogen störning i klimatsystemet. En sådan nivå bör vara upp- nådd inom en tidsram som är tillräcklig för att tillåta ekosystem att anpassa sig naturligt till klimatförändring, att säkerställa att livsmedelsproduktion inte hotas och att möjliggöra för ekonomisk utveckling att fortgå på ett hållbart sätt (artikel 2).

I konventionen fastställs även ett antal centrala och över- gripande principer för det internationella klimatarbetet (artikel 3).

11Regeringens skrivelse 2010/11:79 Ramverk för finanspolitiken.

12En reformerad budgetlag bet. 2010/11:FiU42, rskr 2010/11:316.

13Sveriges internationella överenskommelser (SÖ 1993:13)

232

SOU 2016:21

Bilaga 7

Bland annat nämns att parterna bör skydda klimatsystemet åt nutida och framtida generationer i överensstämmelse med sitt gemensamma men olikartade ansvar och förmåga, att industri- länderna bör ta ledningen i arbetet mot klimatförändring och att åtgärderna bör vara kostnadseffektiva för att säkerställa globala minskningar till lägsta möjliga kostnad.

Det åligger samtliga parter under konventionen att beakta behovet av åtgärder mot klimatförändring, så långt det är rimligt, i relevant social, ekonomisk och miljömässig politik och handlande. För industriländernas del preciseras detta åtagande till en skyldighet att föra nationell politik och vidta motsvarande åtgärder för att motverka klimatförändring, genom att begränsa sina antropogena utsläpp av växthusgaser och skydda och öka sina sänkor och reservoarer för växthusgaser (artikel 4.1 f och 4.2 a).

Konventionen betonar att klimatarbetet ska bedrivas i ljuset av bästa tillgängliga vetenskapliga information och utvärdering av klimatförändring och dess följder såväl som relevant teknisk, social och ekonomisk information (artikel 4.2 d). Denna avsikt kommer till uttryck även i preambeln till konventionen. Parterna uttrycker där att de steg som erfordras för att förstå och bemöta klimat- förändring kommer att vara miljömässigt, socialt och ekonomiskt mest effektiva om de baseras på relevanta vetenskapliga, tekniska och ekonomiska överväganden och kontinuerligt omvärderas i ljuset av nya rön inom detta område. Betydelsen av att allmänheten involveras i arbetet betonas särskilt. Av artikel 4.1 i) följer att konventionsparterna åtagit sig att främja allmänhetens medveten- het om klimatförändring och uppmuntra till det bredaste deltagande i processen, även av icke-statliga organisationer. I artikel 6 preciseras åtagandet under artikel 4. Där anges att parterna under konventionen ska främja och underlätta deltagande för allmänheten i bemötande av klimatförändring och dess effekter och i utveckling av ändamålsenliga motåtgärder.

Vid partsmötet i Köpenhamn 2009, COP15, enades konventionens parter om det så kallade tvågradersmålet som sedan formaliserades i ett beslut under ”Shared Vision” vid COP16 i Cancun 2010. Målet innebär att ökningen av den globala medeltemperaturen begränsas till högst två grader Celsius över förindustriell nivå.

Konventionen innehåller i sig inga bindande utsläppsmål men den ligger till grund för det internationellt rättsligt bindande

233

Bilaga 7

SOU 2016:21

Kyotoprotokollet som antogs vid klimatkonventionens tredje partsmöte i Kyoto 1997, COP3. Kyotoprotokollet innehåller bindande utsläppsminskningsåtaganden för vissa av konventionens industrialiserade länder. Den första åtagandeperioden under protokollet löpte mellan 2008 och 2012 och den andra åtagande- perioden, som antogs i Doha 2012 vid COP18, gäller för 2013– 2020. Den andra åtagandeperioden har dock ännu inte trätt i kraft.

Vid partsmötet i Durban 2011, COP17, togs beslut om att Kyotoprotokollet ska ersättas med ett nytt rättsligt system 2020 som omfattar alla parter och att systemet ska beslutas 2015.

Vid partsmötet i Paris i december 2015, COP21, träffades ett nytt internationellt avtal för tiden efter 2020. Avtalet innehåller en avsiktsförklaring om att den globala temperaturökningen ska hållas väl under två grader Celsius med strävan att begränsa den till högst 1,5 grader (artikel 2.1). Detta innebär, enligt avtalstexten, att de globala utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser behöver nå sin högsta nivå så snart som möjligt och därefter minska i snabb takt och vara negativa från mitten av detta århundrande (artikel 4.1). Genom avtalet åtar sig samtliga parter att avge progressiva nationella bidrag (nationally determined contribution, NDC) vart femte år. Avtalet kan undertecknas från den 22 april 2016 och därefter följer en godkännandeprocess.

Europeiska unionen

Sedan Lissabonfördraget, som trädde i kraft den 1 december 2009, fastställs målen för Europeiska Unionens miljöpolitik i artikel 191 i fördraget om unionens funktionssätt. Artikel 191 innebär bland annat att unionens miljöpolitik ska bidra till att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem, särskilt för att bekämpa klimatförändringen. Unionens miljöpolitik ska bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren ska betala. När unionen utarbetar sin miljöpolitik ska den beakta tillgängliga vetenskapliga och tekniska data, miljöförhållanden i unionens olika regioner, de potentiella fördelar och kostnader som är förenade med att åtgärder vidtas eller inte vidtas samt den ekonomiska och sociala

234

SOU 2016:21

Bilaga 7

utvecklingen i unionen som helhet och den balanserade utvecklingen i dess regioner.

EU antog redan 1996, inför Kyotoförhandlingarna, ett mål om att verka för en maximal höjning av den globala medeltemperaturen med två grader Celsius jämfört med förindustriell nivå. Unionens utsläppsminskningsmål innebär att utsläppen av växthusgaser ska minska med 20 procent till 2020, med 40 procent till 2030 och med 80–95 procent till 2050, jämfört med 1990 års utsläppsnivåer14.

EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU-ETS) infördes 200515. Det primära syftet med handelssystemet är att minska utsläppen av växthusgaser på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt. Utsläppen från anläggningar som omfattas av handelssystemet (den handlande sektorn) ska sammantaget för hela EU minska med 21 procent till 2020 jämfört med utsläppen 2005. Två handelsperioder, 2005–2007 och 2008–2012, har redan genom- förts och systemet är nu inne på sin tredje period, 2013–2020. Under den första och andra handelsperioden delades utsläpps- rätterna i huvudsak ut gratis till anläggningarna i systemet, utifrån nationella tilldelningsplaner. Från den tredje handelsperioden har handelssystemet fått en mer omfattande inriktning mot auktionering.

Systemets sammanlagda ”tak” bestäms nu av Europeiska kommis- sionen.

De utsläppsminskningar om 10 procent till 2020, jämfört med 2005, som ska ske utanför handelsystemet (den icke-handlande sektorn) är fördelade mellan EU:s medlemsländer enligt en intern bördefördelning (ESD)16.

Oslo-principerna

Den 30 mars 2015 publicerades "Oslo Principles on Global Climate Change Obligations" (Oslo-principerna) av en grupp framstående experter från hela världen, under ledning av professor Thomas Pogge

14COM(2014) 015 final: A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030; Europeiska rådet (2014) EUCO 169/14 2030 CLIMATE AND ENERGY FRAMEWORK.

15Dir 2003/87/EG.

16Decision No 406/2009/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 on the effort of Member States to reduce their greenhouse gas emissions to meet the Community’s greenhouse gas emission reduction commitments up to 2020 (Effort Sharing Decision, ESD).

235

Bilaga 7

SOU 2016:21

vid Yale University, USA, och Jaap Spier, generaladvokat vid Högsta Domstolen i Nederländerna. Oslo-principerna tillkom för att, i avsaknad av rättsligt bindande internationella regleringar, ge domare runt om i världen klara och väl underbyggda legala grunder för beslut om staters legala skyldigheter.

Enligt Oslo-principerna har stater, enligt gällande internationell rätt, mänskliga rättigheter, miljörätten och skadeståndsrätten, skyldighet att bedöma den miljörättsliga inverkan av sina handlingar och att vidta åtgärder för att förhindra skadliga effekter av klimatförändring. Principerna uttalar också att staterna måste reglera växthusgasutsläpp i sin jurisdiktion eller under sin kontroll och att staterna måste acceptera oberoende domstolars och tribunalers jurisdiktion, där staternas efterlevnad av de skyldigheter som regleras i principerna kan ifrågasättas och bedömas.

Urgenda-domen

Rechtbank Den Haag (distriktsdomstolen i Haag) beslutade i en dom den 26 juni 201517 att nederländska staten måste vidta kraftigare åtgärder för att minska växthusgasutsläppen i Nederländerna och att staten måste säkerställa att de nederländska utsläppen 2020 kommer att vara minst 25 procent lägre än utsläppen 1990. Det är första gången som en domstol förelägger en stat att vidta åtgärder för att motverka klimatförändring. Domen är banbrytande och uppvisar ett helt nytt sätt att resonera vad gäller statens ansvar för att förhindra klimatförändring i förhållande till landets med- borgare. Domen har överklagats av den nederländska staten men staten har samtidigt uppgett att man kommer att följa domen.

Den legala grunden för domen är artikel 6:162 i den neder- ländska civillagen som innebär en rätt att föra talan mot en person som gör sig skyldig till en olaglig handling mot en annan person och artikel 21 i den nederländska grundlagen som innebär att myndigheterna ska iaktta en aktsamhetsprincip i förhållande till medborgarna beträffande landets beboelighet och skydd och förbättring av miljön. Dessa bestämmelser tolkades i ljuset av FN:s

17 mål nr C/09/456689/ HA ZA 13-1396, engelsk översättning.

236

SOU 2016:21

Bilaga 7

ramkonvention om klimatförändring och Kyoto-protokollet, den internationella försiktighetsprincipen samt EU-rätten.

Talan ansågs inte gå utöver domstolens jurisdiktion då kravet i grunden rörde legalt skydd för medborgare, vilket domstolen är skyldig att pröva. Att beslutet också kan få politiska konsekvenser och påverka det politiska beslutsfattandet ansågs, utifrån dom- stolens roll i en rättsstat, inte hindra en domstolsprövning.

237

Konsekvenser och beaktningsvärda aspekter för det politiska systemet vid införande av en klimatlag i Sverige

En expertrapport på uppdrag av Miljömålsberedningen

Simon Matti Statsvetenskapliga enheten, Luleå tekniska universitet simon.matti@ltu.sei

239

Bilaga 8

SOU 2016:21

Sammanfattning

I enlighet med uppdraget från Miljömålsberedningen är ambitionen med denna rapport att beskriva konsekvenser och beaktningsvärda aspekter för det politiska systemet vid införande av en klimatlag, det vill säga ett utvecklat regelverk för politiska beslut om utsläpps- minskningar, som utgör en rättslig grund för styrning, ansvars- fördelning, uppföljning och kontroll av klimatarbetet, i Sverige. Särskilt har rapporten haft ambitionen att belysa och diskutera ett antal centrala överväganden som bör ingå i den fortsatta diskussionen kring införandet och utformningen av en eventuell klimatlag, samt de effekter och konsekvenser olika politiska val kan tänkas få. Det ska här poängteras att rapporten inte i sig tar ställning till hur dessa val bör göras, detta är i högsta grad beslut som måste förankras i och beslutas inom ramen för det svenska demokratiska systemet. Emellertid pekar rapporten på ett antal möjliga följder för effektivitet och legitimitet som bör beaktas. Det bör också noteras att det inom utredningsuppdragets tidsramar inte varit möjligt att gå in på djupet i alla tänkbara konsekvenser eller diskutera samtliga möjliga utformningar av en svensk klimatlag i detalj. Rapporten har därför fokuserat på betydelsen av ett antal centrala överväganden som behöver göras under det fortsatta beredningsarbetet. Slutligen, samhällsvetenskapen är ingen exakt vetenskap. Det finns visserligen goda skäl att, baserat på tidigare studier, anta att olika utformning av en klimatlag påverkar olika aktörers beteenden i varierande grad. Men, de resonemang som läggs fram i rapporten bör likväl inte tas för skarpa förutsägelser utan snarare läsas som ett vetenskapligt baserat resonemang kring möjliga effekter.

Rapporten inleds med att konstatera vikten av att ny politik har en god passform med de redan etablerade politiskt-administrativa systemen och normerna i samhället, om såväl implementering som funktionssätt ska åtnjuta en hög nivå av legitimitet och effektivitet.

Rapporten visar att ett fortsatt arbete för att, genom ett förstärkt klimatpolitiskt ramverk, stärka klimatfrågans ställning i den svenska politiken och lyfta denna till en prioriterad position skild från andra sakpolitikområden inte nödvändigtvis ska betraktas som någonting helt nytt i den svenska politiska traditionen. Trots att en lagreglering av regeringsarbetet, och än mer av specifika mål

240

SOU 2016:21

Bilaga 8

med detta, är att betrakta som en anomali har det under lång tid funnits en relativt stark politisk retorik som betonat miljöfrågornas särställning, dessas sektorsövergripande natur och behovet av en tydligare integrering och prioritering av dessa i samtliga sakpolitik- områden. Införandet av en klimatlag i syfte att också den praktiska politiken ska röra sig i samma riktning kan mycket väl ses som en förlängning och fördjupning av denna retorik. I sammanhanget ska också noteras att det inte heller finns några konstitutionella hinder för att riksdagen stiftar dylika lagar.

Vidare diskuteras i rapporten ett antal olika politiska överväganden som bör göras innan utformningen av en klimatlag slås fast. Dessa gäller såväl mer övergripande, men nog så viktiga, frågor om en klimatlags syfte och dess ambitionsnivå, samt mer specifika frågor kring grad av bundenhet, och lokalisering av besluts- och kontrollmakt. I rapporten belyses ett antal direkta och indirekta konsekvenser och effekter som en processreglering, vilken främst fokuserar på att åtgärda brister i styrningen av klimatpolitiken, respektive en målreglering som snarare fokuserar på att binda nuvarande och framtida regeringar till specificerade utsläppsmål samt ålägga regeringen ansvar för att vidta de åtgärder som behövs för att dessa ska nås. De direkta effekterna av en processreglering, liknande Budgetlagen, förutses vara en mer effektiv styrning och möjlighet till kontroll av klimatarbetet. Indirekt kan också ytterligare positiva effekter förutses, bland annat de positiva beteendeeffekterna som kan resultera av en högre grad av transparens och tydlighet, samt av de symboleffekter som ett mer ambitiöst klimatarbete innebär. Det finns emellertid inga garantier för att detta kommer att påverka klimatet i någon avsevärd riktning. En målreglering efter brittisk modell, som skapar en långsiktig bundenhet till mål och pekar ut ett juridiskt ansvar för regeringen att nå dessa, har däremot potential att påverka klimatsituationen direkt eftersom den begränsar den frivillighet som regeringen åtnjuter att prioritera andra utfall och sektorer högre än klimatet. En dylik reglering kommer dock till priset av bristande flexibilitet, vilket kan ha såväl praktiska som teoretiska implikationer. Inte minst om möjligheten för riksdagsvalens utfall att styra och förändra klimatpolitiken kringskärs.

Vad gäller den mer detaljerade frågan om olika regleringsformers konstitutionella konsekvenser och möjligheter väljer rapporten, med hänvisning till Bremdal (2015) att inte gå in på dessa i detalj. Snarare

241

Bilaga 8

SOU 2016:21

konstateras det att om kontinuitet och goda möjligheter till uppföljning och kontroll eftersträvas är lagstiftning att föredra, för såväl en process som en målreglering. Rapporten diskuterar också ett antal ytterligare aspekter som omger införandet av en klimatlag i Sverige och som ämnar lyfta fram att det betydelsefulla politiska arbetet inte tar en ände då klimatlagen formellt finns på plats. Här betonas vikten av att en klimatlag, för att bli så effektiv som möjligt och samtidigt bidra till att legitimiteten för en ambitiös klimatpolitik både stärks och upprätthålls, måste omges av en god kommunikation till andra samhällsaktörer, samt att dess regelefterlevnad bör kontrolleras och följas upp på adekvat sätt. Dessutom menar rapporten att mekanismer för att i möjligaste mån undvika att klimatlagen blir en vinnarlös reform och därmed inte förmår skapa eller vidmakthålla ett tydligt opinionsstöd för dess fortsatta existens bör inrättas parallellt med lagens inrättande. Opinioner förändras snabbt och ett brett stöd för en ambitiös klimatpolitik i dag kan väl vara utraderat imorgon. Slutligen framhåller rapporten att samtliga dessa mekanismer, och därför funktion, effektivitet och legitimitet för en klimatlag, kan vara betjänta av att ett oberoende expertorgan, som både granskar, kommunicerar och utvärderar klimatpolitiken, samt tillser att klimatfrågan tar en betydande plats i samhällsdebatten, inrättas. För trovärdigheten av, eller snarare för att undvika kritik gentemot, ett dylikt organ föreslår rapporten att detta dels bör bestå av uteslutande vetenskaplig kompetens från en bred flora av samhälls- och naturvetenskapliga discipliner, dels organisatoriskt placeras under riksdagen.

Avslutningsvis, rätt utformad kan en klimatlag mycket väl få ett antal positiva effekter. Det finns också faktorer som talar för att legitimiteten för en dylik lagstiftning inte är direkt ifrågasatt. För att vidare undersöka och belägga de resonemang som här framförts behövs emellertid gedigna vetenskapliga studier. Dels kring de beteendeeffekter som en klimatlag kan tänkas få för medborgare och andra samhällsaktörer, för tjänstemän i såväl ledande befattning som nära den politiska praktiken, och för politiska beslutsfattare. Dels kring hur effekterna av en nationell klimatlag kan komma att påverka såväl agerandet och det politiska beslutsfattandet på lägre admin- istrativa nivåer (exempelvis de svenska kommunerna) och förut- sättningarna för ett framgångsrikt klimatarbete över gränserna i Sveriges multilaterala relationer.

242

SOU 2016:21

Bilaga 8

Uppdraget

Miljömålsberedningen har till uppgift att lägga grunden för en bred politisk överenskommelse kring hur det nuvarande klimatpolitiska ramverket kan förstärkas. Som ett led i detta arbete ingår också att undersöka förutsättningar och eventuella konsekvenser av införandet av en klimatlag, det vill säga: ett utvecklat regelverk för politiska beslut om utsläppsminskningar, som utgör en rättslig grund för styrning, ansvarsfördelning, uppföljning och kontroll av klimatarbetet, i Sverige. Docent Simon Matti, biträdande professor i statsvetenskap vid Luleå tekniska universitet har fått i uppdrag att bistå Miljömålsberedningen med i denna uppgift. Uppdraget innebär mer specifikt att beskriva de effekter en lagreglering av ett klimatpolitiskt ramverk skulle kunna få för det svenska politiska systemet, jämfört med förväntade effekter till följd av andra regleringsformer. Särskilt ska beskrivas vilken betydelse lag- reglering skulle kunna få för statsmakterna, inklusive behov av organisatoriska förändringar; vilken beteendeeffekt i samhället som kan förväntas till följd av en sådan lagreglering; om och i så fall hur konsekvenserna kan förändras utifrån hur ambitiöst man väljer att utforma lagregleringen; samt om och i så fall i vilken grad, lagreglering kan förväntas medföra högre måluppfyllelse, det vill säga klimatnytta, än övriga regleringsformer.

I enlighet med uppdraget diskuterar denna rapport ett antal aspekter, överväganden och möjliga konsekvenser som bedöms som centrala inför ett eventuellt beslut att införa en klimatlag. Överväganden handlar framförallt om olika alternativa reglerings- former och de konsekvenser dessa alternativ kan tänkas få ur såväl ett effektivitets- som ett ansvarsutkrävandeperspektiv. Vidare diskuterar rapporten huruvida vissa organisatoriska och institutionella förändringar i det svenska politiska systemet blir nödvändiga om införandet av en klimatlag beslutas, och i förekommande fall vilken typ av förändring som krävs. Det ska dock noteras att jur.dr. Patrik Bremdal vid Uppsala universitet, parallellt med detta arbete, har utrett de konstitutionella aspekterna av ett utvidgat klimatpolitiskt ramverk där olika regleringsformers för- och nackdelar ur ett statsrättsligt perspektiv ställts i fokus. I föreliggande rapport kommer därför inte konstitutionella frågeställningar och överväganden att lyftas explicit,

243

Bilaga 8

SOU 2016:21

även om de alternativa regleringsformer som Bremdal diskuterar också här belyses ur ett statsvetenskapligt perspektiv.

En ny inriktning på svensk klimatpolitik?

Sett från ett globalt perspektiv uppvisar styrningen och organiseringen av nationell klimatpolitik en betydande variations- rikedom. Detta står tydligt inte minst när man beaktar den breda flora av politiska styrmedel, från strikt tvingande lagstiftning till mjuka, informativa styrmedel, som för närvarande finns implementerade i olika stater (se IPCC, 2014; Jordan, 2005). Orsakerna till denna variationsrikedom är flera och kan ha såväl historiska som institutionella och kulturella förklaringar (jmf. Harrison and Sundstrom 2010, Lachapelle and Paterson 2013; Franzen and Vogl 2013; Dunlap and York 2008; Cherry et al. 2014; Harring, 2014). En minsta gemensamma nämnare är dock att den förda politiken tenderar att vara en tydlig spegling av redan etablerade system och traditioner i ett land. När effektiviteten av en politik utvärderas är det därmed inte bara de direkta och indirekta effekterna på klimatet som bör vägas mot kostnaden för implementering, övervakning och upprätthållandet av regelefter- levnad. Också frågan om ett politiskt ramverk, eller ett enskilt styrmedel, passar in i nuvarande politiskt-institutionella system, i vilken mån den harmonierar väl med tidigare fattade beslut, och huruvida den uppfattas som legitim hos de aktörer den, direkt såväl som indirekt, riktar sig till bör beaktas (för en översikt, se IPCC, 2014; även Cochran och Malone, 1995). Denna passforms- problematik är central för utvärderingen av politiska ramverk, inte minst eftersom tidigare politiska beslut skapar spår som tendrar att vara svåra att avvika från (jmf. Hall och Taylor, 1996) och eftersom redan etablerade intressen, opinioner och traditioner har en tendens att underminera nya politiska beslut som utmanar dessa (Nee, 2001; Knight, 1992; North, 1990).

En inledande frågeställning är därför i vilken mån ett förstärkt klimatpolitiskt ramverk utmanar eller följer de traditioner redan finns etablerade i svensk klimatpolitik. Ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar målsättningar och/eller processer i klimatarbetet och som åtföljs av organisatoriska och institutionella förändringar i

244

SOU 2016:21

Bilaga 8

syfte att stödja detta arbete, är en tydlig markering om att frågor som rör klimatet innehar en särställning, och därmed är av högre prioritet än andra sakpolitikområden. Detta gäller naturligtvis särskilt i det fall ramverket befästs genom lagstiftning (se Bremdal, 2015).

Utvecklingen av den svenska miljö- och klimatpolitiken

Trots att mer specifika regleringar av ett sakpolitiskt område i praktiken är ovanligt i den svenska traditionen, där varje ny regering med stöd i Regeringsformen (SFS 1974:152) har möjlighet att relativt självständigt utforma arbetsprocesser och intern organisation för att passa den politik som önskas drivas under mandatperioden, är inte den mer grundläggande idén om miljön och klimatet som överordnade samhällsfrågor, vilket kräver en integrering av klimatfrågan i all sektorspolitik och en brett politiskt ansvarstagande, helt ny i den svenska politiska traditionen. Alltsedan tidigt 1990-tal har den politiska retoriken präglats av idéer om miljö- (och senare även klimat-) frågans särställning. Som flera forskare (t.ex. Lundqvist, 2000, 2004b och 2004c, Anshelm, 2000, Duit, 2002) har noterat, skedde en stor förändring i den svenska miljöpolitiken nästan omedelbart efter FNs konferens om miljö och utveckling (UNCED) i Rio de Janeiro 1992 och den socialdemokratiska segern riksdagsvalet 1994.1 Med grund i Agenda 21 var också budskapet från den nya regeringen tydligt. I en rad officiella uttalanden (se till exempel Regeringsförklaringen 1995 eller Skr. 1994/95:120 Miljön – vårt gemensamma ansvar) placeras miljöfrågorna högst upp på den politiska dagordningen och ambitionerna att utveckla ett ekologiskt hållbart Sverige, samt att göra Sverige till en föregångare i miljöarbetet, slås fast. I den reformerade retoriken framställs miljö och klimat just som breda samhälls-, välfärds-, och livsstilsfrågor, vilka kräver en likaledes bred politisk strategi. Att den nya politiken har en betydligt mer omfattande ambition än regleringar av specifika miljöstörande verksamheter är också tydligt i den retoriska inramningen av projektet som byggandet av ”det gröna folkhemmet” (se Matti, 2010; Lundqvist,

1 Det bör emellertid påpekas att den svenska riksdagen redan 1993, och med en borgerlig majoritet beslutat att genomföra riktlinjerna i Agenda 21 (se exempelvis Skr.

245

Bilaga 8

SOU 2016:21

2004b; Anshelm, 2002; Duit, 2002). I flertalet politiska uttalanden under andra hälften av 1990-talet redogör regeringens syn på behovet av social omstrukturering längs ekologiskt hållbara linjer, för strävan att göra Sverige till en föregångare i det globala miljöarbetet, liksom för det positiva sambandet mellan tillväxt och miljö. Framförallt det senare är en central tanke i den dåvarande svenska miljöpolitiken. Det tänkta ömsesidigt förstärkande förhållandet mellan ekonomi och miljö indikerar, i likhet med den principiella tanken bakom ekologisk modernisering som politisk strävan (se exempelvis Hajer, 1995; Cohen, 1998; Langhelle, 2000; Mol and Sonnenfeld, 2000; Dryzek, 2005), en förhoppning om att ingen sektor kommer att stå med unilaterala kostnader för genomförandet av de politiska ambitionerna. Snarare skulle en genomgripande omstrukturering av samhället ge goda förutsättningar för en framtida stark tillväxt.

Efter Rio-konferensen initierade regeringen ett omfattande miljöpolitiskt program under parollen Hållbara Sverige. I propositionen Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige

(Prop. 1997/98:145) presenteras inte bara regeringens syn på vilka de stora miljöproblemen är, utan också en strategi för att komma tillrätta med dessa. Det så kallade Generationsmålet2 presenteras som ett inriktningsmål för miljöpolitiken och vägledande för miljöarbetet på alla samhällsnivåer. Vidare föreslår propositionen 15 Miljökvalitetsmål,3 vilka fortlöpande används för att beskriva det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till samt vad som behöver göras inom en rad sektorer i syfte att nå ekologisk hållbarhet inom en generation. Införandet av miljökvalitetsmålen innebar dels att Sverige, väl i linje med en strategi för ekologisk modernisering (Carter, 2001), gick från en detaljreglering till en målstyrning av miljöarbetet där lokala- och sektorsmyndigheter

2Generationsmålet definieras som att: ”Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta.” (Prop.

1997/98:145, 1).

3De 15 miljökvalitetsmål beslutade av riksdagen år 1999 är: Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Skyddande ozonskikt, Säker strålmiljö, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö, samt God bebyggd miljö. År 2005, beslutade riksdagen om ytterligare ett mål, Ett rikt växt- och djurliv (Prop. 2004/05:150; Rskr. 2005/06:49). Var och ett av målen är vidare specificerade i dels etappmål, dels specifika målsättningar för olika sektorer och policyområden. (SOU 2000:52; Eckerberg and Mineur, 2003). År 2010 fastställde riksdagen en uppdaterad målstruktur för miljöarbetet (Svenska miljömål – För ett effektivt miljöarbete, Prop. 2009/10:155).

246

SOU 2016:21

Bilaga 8

erkändes större flexibilitet i genomförandet av den nationella miljöpolitiken (se exempelvis Lundqvist, 2004c), dels att miljö- ansvaret sprids utanför den traditionella miljösektorn eftersom miljökvalitetsmålen ska vara ”vägledande för samhällsutvecklingen i sin helhet och integreras i mål för andra politikområden” (NV 1999:5007, s. 17–18).

Denna integrerande del av den politiska strategin som pekar på att miljöfrågan ska införlivas i alla sektorer är ett direkt eko av de europeiska miljöintegreringskraven, som sedan Cardiffprocessen 1998 stipulerar att miljöskyddskrav måste integreras i såväl definition som implementering av all policy inom EU (se Nilsson och Eckerberg, 2007; Lundqvist, 2004c; Persson, 2004).4 Som ett exempel pekar Persson (2004) på flera aspekter av den svenska miljöpolitiken som tydligt signalerar dessa miljöintegreringsambitioner: inrättandet av en miljöbalk år 1999 (Prop. 1997/98:45, SFS 1998:808), införandet av miljöledningssystem i statliga myndigheter och departement (t.ex. Skr. 1996/97:50, Prop. 2000/01:130), kravet på miljöanpassad offentlig upphandling (Skr. 2000/01:38), samt formaliseringen av svenska myndigheters sektorsansvar för miljömålen med ett särskilt tydligt sådant för 26 nationella myndigheter och de 21 länsstyrelserna.

Samtidigt som ansvaret för miljöarbetet fördelas över sektors- myndigheter, innebar den nya svenska miljöpolitiska strategin också en ökad centralisering av det miljöpolitiska ledarskapet till regeringen. Flera forskare (se exempelvis Duit, 2002; Lundqvist, 2004c & 2001a; Eckerberg, 2001) har noterat den ökade auktoritativa rollen för Staten i miljöarbetet, den grundlagsstadgade kommunala självstyrelsen och den decentraliserade svenska beslutsstrukturen till trots. Mineur (2007) menar exempelvis att även om miljöarbetet i Sverige traditionellt har beskrivits som en botten-upp process så innebar implementeringen av miljökvalitets- målen att kommunernas miljöarbete bands till de nationellt beslutade målen och strategierna. Inte minst eftersom mycket av ansvaret för genomförandet av miljöprogrammen överfördes till kommunal nivå (Skr. 1996/97:50, Skr. 2003/04:129, Prop.

4 Varierande definitioner av miljöintegrering (Environmental Policy Integration) återfinns i litteraturen (exempelvis Hertin och Berkhout, 2001 & 2003; Lafferty, 2004; Lenschow, 2002; Liberatore, 1997). Kärnan av innebörden är dock densamma: att samordna miljömål och centrala sektorspolitiska mål genom att införliva miljökvalitet som ett beaktningsvärt värde i den löpande verksamheten på alla politiska områden (jfr. Söderberg, 2008).

247

Bilaga 8

SOU 2016:21

1997/98:145).5 Lundqvist (2004c & 2001) lyfter å sin sida fram att bildandet av delegationen för en ekologiskt hållbar utveckling år 1997 markerade regeringens strävan att upprätta en mer centraliserad miljöpolitisk struktur, där inte bara beslutsfattandet utan också ansvaret för förvaltningen och genomförandet av den nationella strategin för ekologisk hållbarhet placerades direkt hos regeringen, snarare än hos sektors- eller lokala myndigheter.

Dagens miljöpolitiska mål- och resultatstyrningssystem är en direkt vidareutveckling av den genomgripande policyförändring som tog sin början efter Rio-konferensen, där styrningen framförallt sker genom på förhand uppställda mål utan att detaljreglera vägen till dem (Prop. 2000/01:130; Prop. 2004/05:150; Prop. 2005/06:172; Prop. 2009/10:155). Också det mer specifika klimatpolitiska området ingår i detta system genom miljökvalitets- målet Begränsad klimatpåverkan, vilket anger att ”Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig”. I ljuset av

Kyotoprotokollets undertecknande år 1997 och den parlamenta- riska klimatkommitténs slutbetänkande Förslag till Svensk Klimatstrategi (SOU 2000:52) har dock även ett separat handlings- program med åtgärder, styrmedel och implementeringsstrategier för det klimatpolitiska området upprättats parallellt med miljömåls- systemet. I syfte att bredda och fördjupa uppföljningen av klimatmålet och möjliggöra den, enligt multilaterala överens- kommelser, åtagna rapporteringen till EU respektive FN (Klimatkonventionen samt Kyotoprotokollet) beslutades dessutom om särskilda kontrollstationer för klimatpolitiken, förlagda till åren 2004, 2008 samt 2015 (Prop. 2001/02:55; SOU 2008:24; Prop. 2008/09:162).

5 Sveriges kommuner uppdrogs att integrera miljöhänsyn i sina beslut och aktiviteter så tidigt som år 1991 (Prop. 1990/91:90). Det lokala miljöarbetet inleddes emellertid på bred skala genom de lokala Agenda 21-processerna (jfr. Eckerberg, 2001; Fudge och Rowe, 2000; Brundin och Eckerberg, 1999; Forsberg, 2002). Kort efter Rio-konferensen fick de svenska kommunerna ansvaret för att utveckla lokala Agenda 21-planer som vägledning för det fortsatta miljöarbetet, och 1998 respektive 2002 uppgav en majoritet av Sveriges kommuner att de också hade startat detta arbete (jfr. Eckerberg och Edström, 2002). För att utföra sina uppgifter hade kommunerna rätt att ansöka om finansiering från den regeringen. Under åren 1994-1996 var 25 Mkr fördelat på olika kommunala projekt inom ramen för LA21 (SOU 2003: 31, även Forsberg, 2002; Brundin och Eckerberg, 1999).

248

SOU 2016:21

Bilaga 8

Som den översiktliga genomgången ovan visar har miljö- och klimatfrågorna åtminstone i den politiska retoriken under flera decennier framställas som just särskild och till och med överordnad övriga sakpolitiska områden, med krav på att miljöhänsyn ska integreras i och arbetas med över sektorsgränserna. Vidare har miljö- och klimatpolitiken en långtgående tradition av att styras och följas upp i enlighet med nationella mål beslutade av riksdagen. Det har under denna tid också kontinuerligt gjorts ett antal organisatoriska (exempelvis upprättandet av Delegationen för en ekologiskt hållbar utveckling, Miljömålsforum, Expertgruppen för miljöstudier, Miljömålsberedningen, Miljömålsrådet), och institutionella (exempelvis införandet av Miljöbalken) förändringar i syfte att bättre genomlysa, granska, styra och följa upp den svenska miljöpolitiken. Ur detta perspektiv är den mer generella frågan om ett förstärkt klimatpolitiskt ramverk där klimatfrågan tillerkänns en särställning gentemot övriga sakpolitiska områden, därmed inte att betrakta som ett markant avsteg från den svenska politiska traditionen. Snarare kan detta ses som en fortsättning, låt vara en tydlig fördjupning, av de processer som initierades efter Rio-konferensen.

Varför en klimatlag?

En mer komplex fråga är emellertid vilken form ett nytt klimatpolitiskt ramverk bör ta. Trots att många av de grundläggande tankarna som rör vikten av en tydlig, ambitiös och sektors- övergripande klimatpolitik redan är etablerade finns här ett antal alternativa utvecklingsspår att välja som mer eller mindre utmanar de rådande formerna för den svenska klimatpolitiken. Förutom de rent konstitutionella implikationerna med en ett klimatpolitiskt ramverk som regleras antingen genom ett tillägg till Regeringsformen, som en förordning, en föreskrift eller en inriktningsproposition, vilka står i centrum för Bremdals (2015) rapport, pekar Bremdal också på att ett antal ytterligare överväganden bör vägleda beslutet om regleringsform för ramverket: vilken aktör som ska inneha den avgörande beslutande- makten, hur stor bundenhet ramverket ska innebära, och hos vem kontrollansvaret ska förläggas? Svaren på dessa frågeställningar bör emellertid ha sin grund i två mer övergripande avväganden: dels vilket explicit syfte en förstärkning av det klimatpolitiska ramverket tänks

249

Bilaga 8

SOU 2016:21

fylla, dels på vilken nivå ambitionerna i den svenska klimatpolitiken avses läggas.

Hur avvägningar görs i fråga om syfte och ambitioner för ett förstärkt klimatpolitiskt ramverk är naturligtvis någonting som politiskt valda beslutsfattare, snarare än denna rapport, bör ta ställning till. Emellertid har den uttalade ambitionen med ett förstärkt klimatpolitiskt ramverk avsevärda konsekvenser för vidare resonemang såväl i fråga om effekter av lagen som i fråga om behovet av organisatoriska förändringar då en lag ska implement- eras. Av detta skäl är det rimligt att som utgångspunkt diskutera ett antal alternativa ambitioner med ett förstärkt klimatpolitiskt ramverk och de implikationer dessa innebär för slutsatserna av det fortsatta utrednings-, besluts- och implementeringsarbetet. Ett förstärkt klimatpolitiskt ramverk kan, i korthet, ta formen av antingen en formell institution eller styrningsarkitektur, det vill säga ett lagfäst regelverk som strikt styr aktörers beteende; en förhandlingsspelsarena, där främst processaspekter regleras medan politiskt komplexa frågor om nivåer och målsättningar lämnas öppna för förhandlingar och kompromisser mellan olika parter; eller en diskurs, vilken visserligen kan ha ett tydligt symbolvärde och signalera politiska ambitioner samt förväntningar men som i all väsentlighet lämnar öppet för frivilligt agerande.

Såsom Generationsmålet uttrycker är en övergripande målsättning för den svenska miljö- och klimatpolitiken att bidra till att förbättra, eller i vart fall inte ytterligare försämra, den globala miljön. För klimatfrågan mer specifikt finns därutöver ett antal målsättningar som visar på ambitionen att Sverige kraftigt ska minska sina utsläpp fram till år 2050. Den institutionella och organisatoriska kartan i det svenska miljö- och klimatarbetet är också denna utformad för att stödja arbetet mot dessa målsättningar. De regelbundna uppföljningarna av miljömålsarbetet visar emellertid att Sverige inte i dagsläget når upp till delmålen för mer än ett fåtal av dessa. I Naturvårdsverkets (2015) fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan är exempelvis slutsatsen att målet inte är uppnått och inte heller kommer kunna nås med befintliga och beslutade styrmedel och åtgärder. Brister i måluppfyllelsen på klimatområdet har också lyfts fram av flera oberoende utredningar. Exempelvis påpekar OECD (2014) i sin granskning av Sveriges miljöpolitik fram att Sverige

250

SOU 2016:21

Bilaga 8

visserligen har lyckats minska utsläppen av växthusgaser på ett betydande sätt genom att implementera många av de mindre kostsamma lösningarna som står till buds, men också att ”den nuvarande utsläppsbanan för växthusgaser är dock inte tillräcklig för att nå visionen om nästan noll utsläpp år 2050”. Riksrevisionen framhåller att visionen om nära nollutsläpp 2050 ligger mycket långt från de referensscenarier för utsläppen som tagits fram, samt att överensstämmelsen mellan målet Begränsad klimatpåverkan och den samhällsomställning som skulle behövas för att nå detta är låg och drar slutsatsen ”att visionen till 2050 inte kan förväntas nås med nuvarande styrmedel och teknikutveckling” (Skr. 2013/14:209). Mot bakgrund av detta är det därför ett rimligt antagande att ett förstärkt klimatpolitiskt ramverk innehållande ett utvecklat regelverk för politiska beslut om utsläppsminskningar och en tydligare grund för styrning, ansvarsfördelning, uppföljning och kontroll av klimatarbetet, har den uttalade ambitionen att stärka möjligheterna att nå de svenska klimatmålen. Emellertid är det fullt tänkbart att flertalet orsaker till den bristande måluppfyllelsen såväl identifieras som åtgärdas.

Problemet med bristande processer

Såväl OECD som Riksrevisionen pekar i sina översyner av det svenska klimatarbetet på ett antal brister i styrningen och upp- följningen av densamma som bidragande orsaker till den begränsade måluppfyllelsen. Övergripande slutsatser är bland annat att klimat- frågans komplexitet kräver en bättre samordning mellan sektorer och myndigheter, tydligare ansvarsfördelning och en samlad, trans- parent uppföljning. Liknande synpunkter på styrningen av miljöarbetet i stort har också lämnats både av Statskontoret och Miljömyndighets- utredningen (se exempelvis SOU 2015:43). I de fall det huvudsakliga syftet med ett förstärkt klimatpolitiskt ramverk framför allt är att åtgärda denna typ av administrativa brister och på så sätt hantera den ovan nämnda kritiken är en processreglering, vilken föreskriver hur regeringen ska agera för att en politisk målsättning ska uppnås, fullt tillräcklig. En dylik reglering kan naturligtvis ta olika former, men som framgår av Bremdals (2015) rapport är en lagreglering att föredra om en rättslig bundenhet, det vill säga att regeringens

251

Bilaga 8

SOU 2016:21

arbete ska ta vissa former, med goda möjligheter till kontroll och ansvarsutkrävande eftersträvas. Till skillnad från en lagreglering saknar exempelvis en förordning en garanti för kontinuitet eftersom regeringen själv ansvarar för att utfärda, och därmed när som helst kan ändra, denna. Denna form av instruktioner till regeringen att följa vissa specificerade processer, däribland att ta fram och uppdatera handlingsplaner samt regelbundet åter- rapportera till parlamentet, är också centrala komponenter i de klimatlagar som redan implementerats i Storbritannien, Finland, Danmark, samt i den tyska delstaten Baden-Württemberg.

Även om Bremdal (2015) inte lyfter fram några direkta konstitutionella hinder är dock en lagreglering av regeringens arbete att betrakta som en anomali i det svenska politiska systemet, där regeringens självständighet och flexibilitet i styrningen av riket, inklusive hur denna styrning ska organiseras, i stället betonas. För sakpolitiska områden innehåller regeringsformen inga regleringar av arbetsprocesser, inte heller krav på att förslag ska ställas till riksdagen eller bestämmelser om hur dessa ska utformas. Den närmaste jämförelsen och exemplet på en dylik reglering återfinns i den lagreglering som trots allt finns på det finanspolitiska området. I såväl Regeringsformen som i den särskilda Budgetlagen (SFS 2011:203) regleras ett antal processer som regeringen har att förhålla sig till i budgetarbetet: hur ansvaret för budgetarbetet är fördelat mellan riksdag och regering, att och vid vilka tidpunkter regeringen ska lämna budgetpropositioner till riksdagen, hur dessa ska vara utformade, och vilka principer som ska vara styrande för budgetarbetet. Det ska dock påpekas att regeringskansliets interna arbete med budgeten står utanför lagstiftningen och därmed lämnas öppet för regeringen att själv besluta om. I Sveriges närområde finns också flertalet exempel på redan implementerade klimatlag- stiftningar vilka innehåller processregleringar med varierande grad av detaljrikedom. Storbritanniens Climate Change Act, innehåller högt ställda krav på att åtgärdsplaner och policyförslag ska tas fram av statsråd med utpekat ansvar, vad dessa ska innehålla, samt att resultatet av klimatarbetet ska rapporteras och följas upp regelbundet. Även klimatlagen i Baden-Württemberg i Tyskland, samt den finska klimatlagen innehåller krav på att handlingsplaner och uppföljning av dessa ska utarbetas av regeringen och att parlamentet löpande ska hållas informerat. Däremot tycks inga av dessa klimatlagstiftningar

252

SOU 2016:21

Bilaga 8

i någon större utsträckning reglera den interna organiseringen av regeringsarbetet, utan snarare fokusera på kommunikation och ansvarsfördelning mellan Regering och parlament.

Sammanfattningsvis är det fullt tänkbart att en processreglerande Klimatlag som modelleras på Budgetlagen skulle vara ett verkningsfullt sätt att åtgärda de påpekade bristerna i styrningen av klimatpolitiken. Rätt utformad skulle en dylik lagstiftning tydliggöra såväl ansvarsfördelningen i klimatarbetet som h