Mer trygghet och bättre försäkring

Del 1

Slutbetänkande av

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

Stockholm 2015

SOU 2015:21

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst, 106 47 Stockholm

Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: order.fritzes@nj.se

Webbplats: fritzes.se

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför.

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02)

En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Fotograf: Pierre Mens / Øresundsbron

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2015.

ISBN 978-91-38-24251-3

ISSN 0375-250X

Till chefen för Socialdepartementet

Vid sammanträde den 29 april 2010 beslutade regeringen om direktiv som gav en parlamentariskt sammansatt kommitté i upp- drag att se över de allmänna försäkringarna vid sjukdom och arbetslöshet.1 Kommittén har antagit namnet Parlamentariska socialförsäkringsutredningen. Kommittén skulle senast den 15 september 2011 redovisa ett förslag till nya regler för beräkning av sjukpenninggrundande inkomst baserad på faktiska (historiska) inkomster. Kommitténs arbete skulle slutredovisas senast den 15 maj 2013. Den 5 maj 2011 beslutade regeringen att förlänga utredningstiden för delredovisningen till 31 mars 2012.2 Vid sammanträde den 29 mars 2012 beslutade regeringen att förlänga utredningstiden för delredovisningen ytterligare till 30 juni 2012.3 Vid sammanträde den 13 september 2012 beslutade regeringen att utvidga kommitténs uppdrag och förlänga utredningstiden.4 Det utvidgade uppdraget avsåg arbetslöshetsförsäkringen och de ersättningar som lämnas till stöd för försörjning vid deltagande i ett arbetsmarknads- politiskt program. Vid sammanträde den 29 januari 2015 beslutade regeringen att förlänga utredningstiden och att uppdraget ska slutredovisas senast den 2 mars 2015.5

Kommittén har lämnat tre delbetänkanden. SOU 2011:74 I gränslandet behandlar social trygghet vid gränsarbete i Norden, SOU 2012:47 Harmoniserat inkomstbegrepp behandlar möjligheter att använda månadsuppgifter i social- och arbetslöshetsförsäkringarna och SOU 2013:64 Pensionärers och förtroendevaldas ersättningsrätt i arbetslöshetförsäkringen.

1Dir. 2010:48.

2Dir. 2011:40.

3Dir. 2012:26.

4Dir. 2012:90.

5Dir. 2015:7.

Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson förordnade den 29 juni 2010 socialborgarrådet Ulf Kristersson (M) som ordförande och riksdagsledamöterna Gunnar Axén (M), Anna König Jerlmyr (M), Erik Ullenhag (FP), Fredrick Federley (C), Emma Henriksson (KD), Sonia Karlsson (S), Matilda Ernkrans (S), Gunvor G Ericson (MP), LiseLotte Olsson (V) samt förbundsordföranden Stefan Löfven (S) som ledamöter i kommittén. Den 6 oktober 2010 entledigades Ulf Kristersson (M) och Erik Ullenhag (FP) från sina uppdrag som ordförande respektive ledamot. Den 26 oktober 2010 entledigades Matilda Ernkrans (S) och ersattes samma dag av Tomas Eneroth (S) som ledamot i kommittén. Den 11 november 2010 entledigades Anna König Jerlmyr (M) från sitt uppdrag som ledamot, samma dag förordnades Gunnar Axén (M) som ordförande samt riksdagsledamöterna Johan Pehrson (FP) och Tomas Tobé (M) som ledamöter i kommittén. Den 29 november 2010 förordnades riksdagsledamöterna Lotta Finstorp (M) och Erik Almqvist (SD) som ledamöter i kommittén. Den 11 januari 2011 förordnades riksdagsledamoten Kajsa Lunderquist (M) som ledamot i kommittén. Den 18 augusti 2011 entledigades Stefan Löfven (S) från sitt uppdrag som ledamot och ersattes samma dag av förbundsordföranden Lars-Anders Häggström (S) som ledamot i kommittén. Den 27 september 2011 entledigades Sonia Karlsson

(S)från sitt uppdrag som ledamot och ersattes samma dag av riksdagsledamoten Patrik Björck (S) som ledamot i kommittén. Den 30 november 2011 entledigades Erik Almqvist (SD) från sitt uppdrag som ledamot och ersattes samma dag av riksdagsledamoten Sven-Olof Sällström (SD) som ledamot i kommittén. Den 20 april 2012 entledigades Emma Henriksson (KD) från sitt uppdrag som ledamot i kommittén och ersattes samma dag av riksdagsledamoten Lars Gustafsson (KD) som ledamot i kommittén. Den 14 maj 2012 entledigades Kajsa Lunderquist (M) från sitt uppdrag som ledamot i kommittén och ersattes samma dag av riksdagsledamoten Finn Bengtsson (M) som ledamot i kommittén. Den 1 juni 2012 entledigades Fredrick Federley (C) från sitt uppdrag som ledamot i kommittén och ersattes samma dag av riksdagsledamoten Solveig Zander (C) som ledamot i kommittén. Den 6 augusti 2012 entledigades Tomas Tobé (M) från sitt uppdrag som ledamot i kommittén och ersattes samma dag av riksdagsledamoten Elisabeth Svantesson (M) som ledamot i kommittén. Den 17 augusti 2012

entledigades Sven-Olof Sällström (SD) från sitt uppdrag som ledamot i kommittén och ersattes samma dag av riksdagsledamoten David Lång (SD) som ledamot i kommittén. Den 12 september 2012 entledigades LiseLotte Olsson (V) från sitt uppdrag som ledamot i kommittén och ersattes samma dag av riksdagsledamoten Wiwi-Anne Johansson (V) som ledamot i kommittén. Den 10 oktober 2012 entledigades Elisabeth Svantesson (M) från sitt uppdrag som ledamot i kommittén och ersattes samma dag av riksdagsledamoten Jan Ericson (M) som ledamot i kommittén. Den 19 december 2013 entledigades Johan Pehrson (FP) från sitt uppdrag som ledamot i kommittén och ersattes den 20 december 2013 av riksdagsledamoten Christer Nylander (FP) som ledamot i kommittén. Den 20 oktober 2014 entledigades Christer Nylander (FP) från sitt uppdrag som ledamot i kommittén och ersattes den 21 oktober 2014 av riksdagsledamoten Emma Carlsson Löfdahl (FP) som ledamot i kommittén. Den 20 oktober 2014 entledigades Gunvor G Ericson från sitt uppdrag som ledamot i kommittén och ersattes den 11 november av riksdagsledamoten Rickard Persson (MP) som ledamot i kommittén.

Som huvudsekreterare i kommittén har fil. dr Irene Wennemo tjänstgjort (fr.o.m. den 1 augusti 2010 t.o.m. den 9 juni 2013). Departementsrådet Annelie Westman har tjänstgjort som till- förordnad huvudsekreterare (fr.o.m. den 10 juni 2013 t.o.m. den 23 augusti 2013). Departementsrådet Ingemar Eriksson har tjänstgjort som huvudsekreterare (fr.o.m. den 26 augusti 2013). Som sekreterare i kommittén har sedan den 13 september 2010 tjänstgjort utredaren Jakob Larsson (t.o.m. den 17 mars 2014), utredaren Linda Grape (fr.o.m. den 1 oktober 2010 t.o.m. den 7 maj 2012), jur. kand. Sara Kullgren (fr.o.m. den 1 oktober 2010 t.o.m. den 28 juni 2012), departementsrådet Annelie Westman (fr.o.m. den 1 oktober 2010 t.o.m. den 9 mars 2014), kanslirådet Jasmina Hopstadius (fr.o.m. den 1 oktober 2010 t.o.m. den 31 december 2011), kansli- rådet Mårten Hultin (fr.o.m. den 1 november 2010), kammarrätts- assessorn Maria Kållberg (fr.o.m. den 1 maj 2011 t.o.m. den 1 augusti 2012), utredaren Anna Fransson (fr.o.m. den 29 augusti 2011 t.o.m. den 11 augusti 2013), jur. kand. Johanna Evjen (fr.o.m. den 1 februari 2012 t.o.m. den 31 mars 2012), departements- sekreteraren Esbjörn Åkesson (fr.o.m. den 1 mars 2012), stabsdirektören Per Åkesson (fr.o.m. den 19 november 2012 t.o.m.

den 29 augusti 2013), departementssekreteraren Marie Nordmarc (fr.o.m. den 7 januari 2013), chefsjuristen Lars Seger (fr.o.m. den 4 februari 2013), rådmannen Göran Wickström (fr.o.m. den 1 maj 2013), fil.lic. Viktoria Bergström (fr.o.m. den 17 mars 2014), föredraganden Lars Davidsson (fr.o.m. den 2 juni t.o.m. den 31 augusti 2014), verksamhetsområdeschefen Ulrika Persson (fr.o.m. den 11 september 2014), kanslirådet Lena Ljungberg (fr.o.m. den 15 september 2014) och advokaten Hans Altsjö (fr.o.m. den 17 november 2014).

Som sakkunniga i kommittén har sedan den 4 oktober 2010 tjänst- gjort departementsrådet Anders Ekholm, departementssekreteraren Henrik Moberg, kanslirådet Karin Stillerud, kanslirådet Peter

Wollberg (Socialdepartementet), departementssekreteraren Charlotta Hoegy, kanslirådet Mårten Rinman Henning, ämnesrådet Anna Westerberg, departementssekreteraren Annika Åsbrink (Finansdepartementet), kanslirådet Mats Holmqvist (Justitie- departementet), ämnesrådet Kent Ivarsson (Näringsdepartementet), kanslirådet Lena Ljungberg, departementssekreteraren Marie Nordmarc, kanslirådet Marie Åkhagen (Arbetsmarknads- departementet) och kanslirådet Marie Mäkk (Utbildnings- departementet). Den 26 oktober 2010 entledigades ämnesrådet Anna Westerberg från sitt uppdrag som sakkunnig och samma dag

förordnades departementssekreteraren Martin Söderström (Finansdepartementet) som sakkunnig i kommittén. Den 9 februari 2011 entledigades kanslirådet Mårten Rinman Henning från sitt uppdrag som sakkunnig och samma dag förordnades departements- sekreteraren Johan Stjernfält (Finansdepartementet) som sakkunnig i kommittén. Den 20 oktober 2011 entledigades departements- sekreteraren Martin Söderström från sitt uppdrag som sakkunnig och samma dag förordnades departementssekreteraren Sofia Sandgren Massih (Finansdepartementet) som sakkunnig i kommittén. Den 5 december 2011 entledigades kanslirådet Marie Åkhagen och samma dag förordnades departementssekreteraren Karin Lindgren (Arbetsmarknadsdepartementet) som sakkunnig i kommittén. Den 30 december 2011 entledigades kanslirådet Lena Ljungberg från sitt uppdrag som sakkunnig i kommittén. Den 1 januari 2012 entledigades departementssekreteraren Henrik Moberg från sitt uppdrag som sakkunnig och samma dag förordnades departements- sekreteraren Sara S Johansson som sakkunnig i kommittén (Social-

departementet). Den 18 september 2012 entledigades departe- mentssekreteraren Johan Stjernfält från sitt uppdrag som sakkunnig och samma dag förordnades kanslirådet Patrik Rapp som sakkunnig i kommittén (Finansdepartementet). Den 12 oktober 2012 entledigades departementssekreteraren Karin Lindgren från sitt uppdrag som sakkunnig och samma dag för- ordnades departementssekreterare Karin Sandkull som sakkunnig i kommittén (Arbetsmarknadsdepartementet). Den 11 december 2012 entledigades departementssekreteraren Sofia Sandgren Massih från sitt uppdrag som sakkunnig och samma dag förordnades departementssekreteraren Johanna Åström som sakkunnig i kommittén (Finansdepartementet). Den 28 december 2012 entledigades departementssekreteraren Marie Nordmarc från sitt uppdrag som sakkunnig i kommittén. Den 16 januari 2013 för- ordnades kanslirådet Hugo Lindgren som sakkunnig i kommittén (Arbetsmarknadsdepartementet). Den 28 februari 2013 entledigades ämnesrådet Kent Ivarsson som sakkunnig i kommittén. Den 8 mars 2013 förordnades departementssekreteraren Henrik Levin som sakkunnig i kommittén (Näringsdepartementet). Den 8 augusti 2013 entledigades Henrik Levin från sitt uppdrag som sakkunnig och samma dag förordnades departementssekreteraren Ulrika Båth Bertram som sakkunnig i kommittén (Näringsdepartementet). Den 16 augusti 2013 entledigades Jenny Oretun Wilnier från sitt uppdrag som sakkunnig i kommittén, och samma dag förordnades departementssekreterare Henrik Åhm som sakkunnig i kommittén (Arbetsmarknadsdepartementet). Den 17 november 2013 entledig- ades Anders Ekholm från sitt uppdrag som sakkunnig i kommittén. Den 1 januari 2014 entledigades Annika Åsbrink från sitt uppdrag som sakkunnig i kommittén och samma dag förordnades ämnes- rådet Peter Ljungqvist som sakkunnig i kommittén (Finans- departementet). Den 12 oktober 2014 entledigades Karin Sandkull från sitt uppdrag som sakkunnig och den 17 november 2014 förordnades departementssekreteraren Hannes Kantelius som sakkunnig i kommittén (Arbetsmarknadsdepartementet).

Kanslisekreteraren Lisbeth Lindin har ansvarat för färdig- ställandet av slutbetänkandet.

Kommittén har haft stor hjälp av myndigheter, forskare och andra experter.

Det är angeläget att stärka förtroendet för socialförsäkringarna genom breda och långsiktiga politiska uppgörelser som ger en ökad stabilitet och förutsägbarhet i försäkringarna. Kommitténs förslag stöds av en majoritet i kommittén. Kommitténs bedömning anger den fortsatta inriktningen av reformarbetet som kommitténs majoritet ställer sig bakom utan att ta ställning till alla detaljer. Samsyn, samarbete och överenskommelser bör ligga till grund för de fortsamma reformerna inom detta område. I den fortsatta beredningen av slutbetänkandets förslag och bedömningar är det önskvärt att regeringen finner lämpliga former för att brett förankra reformer och förändringar, exempelvis i en parlamentarisk referensgrupp.

Till betänkandet fogas en reservation och fyra särskilda yttranden. Kommittén överlämnar slutbetänkandet Mer trygghet och bättre

försäkring (SOU 2015:21). Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i februari 2015.

Gunnar Axén

 

Finn Bengtsson

Lars Gustafsson

Patrik Björck

Lars-Anders Häggström

Emma Carlsson Löfdahl

Wiwi-Anne Johansson

Thomas Eneroth

David Lång

Jan Ericson

Rickard Persson

Lotta Finstorp

Solveig Zander

/Ingemar Eriksson Hans Altsjö Viktoria Bergström Mårten Hultin Lena Ljungberg Marie Nordmarc Ulrika Persson Lars Seger Göran Wickström Esbjörn Åkesson

Innehåll

Ordlista och förkortningar ...................................................

33

Sammanfattning ................................................................

47

1 Författningsförslag......................................................

93

1.1Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen

(1982:763) ................................................................................

93

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1407) om

sjuklön ......................................................................................

95

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om

arbetslöshetsförsäkring............................................................

99

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1997:239) om

arbetslöshetskassor ................................................................

102

1.5Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

(2010:110) ..............................................................................

103

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

(1997:835) om arbetslöshetsförsäkring ................................

107

2

Uppdraget och dess genomförande ............................

109

2.1

Möten m.m. ............................................................................

110

 

2.1.1

Seminarier vid kommittémöten .................................

110

 

2.1.2

Hearings ......................................................................

114

 

2.1.3

Referensgrupper..........................................................

115

 

2.1.4

Resor och studiebesök................................................

116

 

2.1.5 Vidtalade myndigheter, organisationer och

 

 

 

forskare........................................................................

117

 

 

 

11

InnehållSOU 2015:21

 

2.1.6

Andra utredningar ......................................................

117

 

2.1.7

Inkomna inlagor .........................................................

118

2.2

Publikationer..........................................................................

118

 

2.2.1

Delbetänkanden..........................................................

118

 

2.2.2

Underlagsrapporter ....................................................

119

 

2.2.3

Underlagspromemorior .............................................

124

3

Nya förutsättningar i samhälle och arbetsliv ................

129

3.1

Inledning ................................................................................

129

3.2

Globaliseringens påverkan ....................................................

130

3.3

Den samhällsekonomiska utvecklingen ...............................

131

 

3.3.1 Utveckling av BNP och BNP per sysselsatt.............

131

 

3.3.2 Socialförsäkringarnas finansiering och utgifter ........

132

 

3.3.3

Hushållens disponibla inkomster..............................

135

 

3.3.4 Utvecklingen av förtroendet för

 

 

 

socialförsäkringarna ...................................................

137

3.4

Befolkningen blir allt äldre och friskare ...............................

139

 

3.4.1

Livslängdens utveckling .............................................

140

 

3.4.2 Utvecklingen av självskattad hälsa ............................

141

 

3.4.3 Dödlighet och dödsorsaker förändras ......................

142

 

3.4.4

Bättre arbetsmiljö .......................................................

143

 

3.4.5

Ökad försörjningsbörda ............................................

147

 

3.4.6

Den ekonomiska försörjningskvoten .......................

148

 

3.4.7 En uthållig finansiering av välfärden .........................

152

3.5

Stora förändringar på arbetsmarknaden ...............................

153

 

3.5.1

Arbetskraftsdeltagande och sysselsättning...............

154

 

3.5.2 Utvecklingen av arbetskraftens sammansättning.....

168

 

3.5.3

Arbetsmarknaden fortfarande könsuppdelad...........

171

 

3.5.4 Utvecklingen av olika anställningsformer ................

173

 

3.5.5 Förändrad efterfrågan på arbetskraft ........................

177

 

3.5.6

Företagen och företagandet.......................................

179

 

3.5.7

Arbetskraftens rörlighet ............................................

181

 

3.5.8

Grupper utanför arbetsmarknaden ...........................

185

3.6

Den långsiktiga utvecklingen av sjukfrånvaron ...................

188

 

3.6.1

Internationell utblick .................................................

188

12

SOU 2015:21Innehåll

 

3.6.2

Ohälsotalet sjunker ....................................................

189

 

3.6.3 Ökat inflöde i sjukförsäkringen.................................

192

 

3.6.4 Sjukfallen varar allt längre ..........................................

194

 

3.6.5 Fler sjukskrivna återgår i arbete.................................

196

 

3.6.6

Tidsgränser i sjukförsäkringen...................................

198

 

3.6.7 Utveckling av avslag och indragningar ......................

199

 

3.6.8 Svårt förklara sjukfrånvarons variationer ..................

200

 

3.6.9 Oklara samband mellan hälsoutveckling och

 

 

 

sjukfrånvaro ................................................................

201

3.7

Arbetsskadornas utveckling ..................................................

204

 

3.7.1

Arbetsolyckor .............................................................

204

 

3.7.2

Anmälda arbetssjukdomar .........................................

205

 

3.7.3 Arbetsskador i ett internationellt perspektiv............

207

 

3.7.4 Ersatta arbetsolyckor och färdolycksfall från

 

 

 

kollektivavtalad försäkring .........................................

208

 

3.7.5

Godkända arbetssjukdomar .......................................

210

 

3.7.6

Arbetsskadelivränta ....................................................

210

 

3.7.7 Bifallsfrekvens och avslag för livräntor .....................

212

 

3.7.8

Diagnoser ....................................................................

215

3.8

Arbetslöshetens utveckling ...................................................

217

 

3.8.1 Arbetslöshetens utveckling över tid ..........................

218

 

3.8.2

Långtidsarbetslöshet och

 

 

 

arbetslöshetsperiodernas längd ..................................

219

 

3.8.3 Arbetslösheten inom olika delgrupper......................

221

 

3.8.4

Arbetslöshetsersättningens täckningsgrad ...............

225

 

3.8.5

Tid med ersättning......................................................

229

 

3.8.6 Ersättningsnivåer och ersättningsgrad för

 

 

 

arbetslösa.....................................................................

230

4

Allmänna överväganden ............................................

235

4.1

Kommitténs utgångspunkter ................................................

235

4.2

Växande problem och nya förutsättningar ...........................

238

 

4.2.1

De övergripande problemen ......................................

238

 

4.2.2 Nya förutsättningar i samhälle och arbetsliv ............

240

 

4.2.3 Riskerna alltmer ojämnt fördelade ............................

242

4.3

Socialförsäkringarnas huvuduppgifter ..................................

246

13

InnehållSOU 2015:21

 

4.3.1 Vad vill medborgarna försäkra ..................................

246

 

4.3.2 Därför har vi socialförsäkringar ................................

249

 

4.3.3 Ekonomisk trygghet, omställning och

 

 

 

försörjningsskydd.......................................................

252

4.4

Reformarbetets fortsatta inriktning .....................................

254

 

4.4.1

Vad bör prioriteras? ...................................................

254

 

4.4.2

Hållbara socialförsäkringar ........................................

256

 

4.4.3

Successiva reformer ....................................................

259

 

4.4.4 Avtalade försäkringar ska komplettera .....................

261

 

4.4.5 Förutsägbarhet, rättssäkerhet och administrativ

 

 

 

effektivitet...................................................................

263

4.5

Prioriterade reformer ............................................................

266

 

4.5.1

Förstärkt standardtrygghet........................................

267

 

4.5.2 Bättre stöd för återgång i arbete................................

268

 

4.5.3 En långsiktigt hållbar sjukförsäkring ........................

271

 

4.5.4 En mer rättssäker arbetsskadeförsäkring..................

274

 

4.5.5 En långsiktig modell för

 

 

 

arbetslöshetsersättningen ..........................................

276

 

4.5.6 Bättre försäkringsskydd för vissa grupper................

281

DEL 1 Ett rättvisande inkomstunderlag

 

5

Bakgrund till ett rättvisande inkomstunderlag ..............

287

5.1

Uppdraget enligt direktiven..................................................

287

5.2

Nuvarande regler ...................................................................

288

 

5.2.1 Sjukpenningsgrundande inkomst för anställda,

 

 

 

SGI-A..........................................................................

288

 

5.2.2 Sjukpenningsgrundande inkomst för företagare,

 

 

 

SGI-B ..........................................................................

292

 

5.2.3 SGI vid förvärvsavbrott (SGI-skyddad tid) .............

292

 

5.2.4 Hur samlas uppgifterna för beräkning av SGI in? ...

294

 

5.2.5

Arbetslöshetsförsäkringen.........................................

295

 

5.2.6 Hur samlas uppgifterna för beräkning av

 

 

 

arbetslöshetsersättning in? ........................................

298

 

5.2.7

Kontrolluppgifter och skattedeklaration ..................

300

 

5.2.8 Hur samlas kontrolluppgifter och

 

 

 

skattedeklaration in? ..................................................

302

14

SOU 2015:21Innehåll

5.3

Tidigare utredningar och förslag...........................................

305

 

5.3.1

Inkomstbegreppet i socialförsäkringarna..................

305

 

5.3.2

Insamlingen av uppgifter............................................

306

5.4

Beräkningen av ersättning i andra länder..............................

311

 

5.4.1

SGI...............................................................................

311

 

5.4.2

Arbetslöshetsförsäkringen .........................................

312

5.5

Precisionen i den sjukpenninggrundande inkomsten ..........

314

6

Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlag.......

321

6.1

Problem i nuvarande system .................................................

321

 

6.1.1 Kopplingen mellan avgifter och försäkringsskydd

 

 

 

är otydlig .....................................................................

321

 

6.1.2

SGI...............................................................................

322

 

6.1.3

Arbetslöshetsförsäkringen .........................................

325

6.2

Utgångspunkter för en reform..............................................

327

6.3

Ett gemensamt inkomstbegrepp införs ................................

328

6.4

Effektivare insamling av inkomstunderlag (e-inkomst)......

330

 

6.4.1 Inkomstunderlag baserat på kontantprincipen .........

331

 

6.4.2 E-inkomst ersätter kontrolluppgift och

 

 

 

arbetsgivardeklaration ................................................

332

 

6.4.3

Vem lämnar uppgift ....................................................

333

 

6.4.4

Tidpunkt för inrapportering ......................................

333

 

6.4.5 Elektronisk inrapportering av inkomstunderlag.......

334

 

6.4.6 Den enskildes tillgång till uppgifterna ......................

334

 

6.4.7 Användarnas tillgång till uppgifterna ........................

335

 

6.4.8 Behandling av personuppgifter och sekretess hos

 

 

 

användarna...................................................................

339

 

6.4.9

Rättelser ......................................................................

341

6.5

Ramtid för förmåner som beräknas på e-

 

 

inkomstuppgifter ...................................................................

342

 

6.5.1 Kort respektive lång ramtid .......................................

342

6.6

Införande i två etapper i socialförsäkringarna ......................

345

15

Innehåll

SOU 2015:21

6.7En förenklad SGI-beräkning som komplement till

nuvarande regelverk – Etapp 1..............................................

345

6.7.1

Förenklad beräkning ..................................................

346

6.7.2

Regler för studerande.................................................

346

6.7.3 Regler för företagare i uppbyggnadsskede................

347

6.8Ett reformerat inkomstunderlag i socialförsäkringarna –

Etapp 2 ...................................................................................

348

6.8.1 E-inkomst används som inkomstunderlag i alla

 

 

situationer ...................................................................

348

6.8.2

Kvalifikationsvillkor...................................................

350

6.8.3

Varaktighetskravet .....................................................

351

6.8.4

Efterskydd ..................................................................

352

6.8.5 Tim- och dagberäkning med faktiska inkomster .....

352

6.8.6 Undantag från ramtiden, skyddsvärda situationer ...

354

6.9Reformerat inkomstunderlag i

 

arbetslöshetsförsäkringen införs i två etapper .....................

355

6.10

Gemensamt inkomstbegrepp för alla, e-

 

 

inkomstberäkning för vissa grupper – Etapp 1....................

357

 

6.10.1 Förenklad beräkning för personer med

 

 

överenskommen arbetstid..........................................

357

 

6.10.2 Nuvarande regler som alternativ ...............................

359

6.11

E-inkomst införs som förstahandsalternativ för alla –

 

 

Etapp 2 ...................................................................................

360

 

6.11.1 Inkomst blir huvudsaklig kvalifikationsgrund .........

360

 

6.11.2 Den ersättningsgrundande inkomsten i den

 

 

frivilliga försäkringen baseras på e-inkomst .............

362

 

6.11.3 Den ersättningsgrundande inkomsten kan även

 

 

beräknas med nuvarande regler .................................

362

 

6.11.4 Även grundförsäkringen baseras på e-inkomst ........

363

 

6.11.5 Beräkning av ersättning vid deltidsarbete ändras .....

364

 

6.11.6 Bisyssleregler kopplas till deltidsberäkning..............

367

 

6.11.7 Garantireglerna anpassas............................................

368

7

Förslag till ett rättvisande inkomstunderlag .................

371

7.1

Införande av ett rättvisande inkomstunderlag.....................

371

 

7.1.1 Införande i två etapper ...............................................

372

16

SOU 2015:21Innehåll

 

7.1.2 De fortsatta förberedelserna inför etapp 1................

373

7.2

Gemensamt inkomstbegrepp ................................................

375

7.3

E-inkomst ...............................................................................

380

 

7.3.1 Vilka uppgifter ska redovisas som e-

 

 

 

inkomstuppgift ...........................................................

380

 

7.3.2 Av vem, när och hur lämnas e-inkomstuppgift ........

381

 

7.3.3

Åtkomst ......................................................................

382

 

7.3.4

Rättelser och sanktioner.............................................

383

7.4

Ramtid för förmåner som beräknas på e-

 

 

inkomstuppgifter ...................................................................

384

7.5

Förslag i socialförsäkringarna – Etapp 1...............................

386

 

7.5.1 En förenklad SGI-beräkning som komplement

 

 

 

till nuvarande regler ....................................................

386

 

7.5.2 Beräkning av SGI enligt nuvarande regler.................

388

 

7.5.3 Ökad trygghet för försäkrade som avslutar

 

 

 

studier..........................................................................

392

 

7.5.4 Ökad trygghet för företagare i

 

 

 

uppbyggnadsskede......................................................

394

7.6

Förslag i arbetslöshetsförsäkringen – Etapp 1 .....................

395

 

7.6.1 Förenklad beräkning av normalarbetstid för

 

 

 

sökande som haft överenskommen arbetstid............

395

7.6.2Ersättningsgrundande inkomst beräknad på e- inkomst för personer som haft överenskommen

arbetstid.......................................................................

396

7.6.3 Tillgodoräkningsbara förmåner beräknade på e-

 

inkomst........................................................................

397

7.6.4Normalarbetstid, ramtid, ersättningsgrundande inkomst och tillgodoräkningsbara förmåner då e-

inkomst inte används..................................................

397

7.6.5 Tak på den ersättningsgrundande inkomsten ...........

400

7.6.6 Dagsförtjänst ..............................................................

401

7.6.7 Ersättningsgrundande inkomst för företagare..........

401

7.7 Förslag i arbetslöshetsförsäkringen – Etapp 2 .....................

403

7.7.1 Inkomst som huvudsaklig kvalifikationsgrund ........

404

7.7.2 Regler för att fastställa faktiskt arbetad tid tas

 

bort ..............................................................................

405

17

InnehållSOU 2015:21

 

7.7.3

Ersättningsgrundande inkomst vid beräkning

 

 

 

baserad på e-inkomst..................................................

406

 

7.7.4

Ersättningsgrundande inkomst när e-inkomst

 

 

 

inte används ................................................................

406

 

7.7.5

Grundförsäkringen.....................................................

408

 

7.7.6

Arbetslöshetsförsäkringen saknar golv.....................

410

 

7.7.7

Förändrade regler för deltidsarbetslöshet.................

410

 

7.7.8

Bisyssla ........................................................................

417

 

7.7.9

Garantiregler...............................................................

419

 

7.7.10 Ersättningsgrundande inkomst för företagare .........

420

DEL 2 En långsiktigt hållbar sjukförsäkring

 

8

Bakgrund till en långsiktigt hållbar sjukförsäkring ........

425

8.1

Uppdraget enligt direktiven..................................................

425

8.2

Nuvarande regler ...................................................................

427

 

8.2.1 Bedömning av rätt till sjukpenning ...........................

427

 

8.2.2

Ersättningsnivåer........................................................

428

 

8.2.3

Sjukersättning .............................................................

429

8.3

Tidigare utredningar och förslag ..........................................

430

 

8.3.1

Socialförsäkringsutredningen (SOU 2006:86) .........

430

 

8.3.2 Utredningen om en översyn av

 

 

 

aktivitetsersättningen (SOU 2008:102)....................

430

 

8.3.3

Arbetsförmågeutredningen (SOU 2009:89) ............

431

8.4

Översikt av genomförda reformer........................................

431

 

8.4.1 Ändringar av ersättningsnivå, karens och

 

 

 

sjuklöneperiod ............................................................

432

 

8.4.2 Prop. 1994/95:147 Rätten till förtidspension och

 

 

 

sjukpenning samt folkpension till gifta.....................

433

 

8.4.3 Prop. 1996/97:28 Kriterier för rätt till

 

 

 

sjukpenning och förtidspension ................................

433

 

8.4.4 Prop. 2000/01:96 Sjukersättning och

 

 

 

aktivitetsersättning i stället för förtidspension ........

434

 

8.4.5 Prop. 2004/05:21 Drivkrafter för minskad

 

 

 

sjukfrånvaro ................................................................

434

18

SOU 2015:21

Innehåll

8.4.6Prop. 2005/06:142 Höjt inkomsttak vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst och

 

höjd lägstanivå för hel föräldrapenning.....................

435

8.4.7

Prop. 2006/07:1 Budgetpropositionen för 2007 .......

436

8.4.8

Prop. 2007/08:124 Från sjukersättning till arbete ....

436

8.4.9

Prop. 2007/08:136 En reformerad

 

 

sjukskrivningsprocess för ökad återgång i arbete .....

437

8.4.10 Socialförsäkringsutskottets betänkande

 

 

2009/10:SfU13 ............................................................

438

8.4.11 Riksdagens tillkännagivanden om normalt

 

 

förekommande arbete.................................................

439

8.4.12 Proposition 2011/12:1................................................

439

8.4.13 Proposition 2011/12:113 Ett återinförande av

 

 

begreppet normalt förekommande arbete.................

440

8.4.14 Proposition 2012/13:1................................................

440

8.5 Utvärderingar och uppföljningar av genomförda

 

reformer..................................................................................

440

8.5.1 Uppföljningar av sjukförsäkringsreformen från

 

Försäkringskassan.......................................................

441

8.5.2Arbetsförmedlingens återrapportering om tidiga insatser för återgång i arbete –

 

Arbetslivsintroduktion...............................................

443

8.5.3 Rehabiliteringskedjans effekt på sjukfallslängder

 

 

till ca 180 dagar ...........................................................

446

8.5.4

Finanspolitiska rådets underlagsrapport ...................

446

8.5.5

Riksrevisionens granskning........................................

447

8.5.6 Ekonomiska drivkrafter inom arbetslöshets- och

 

 

sjukförsäkringarna ......................................................

447

8.5.7 Den låga rörligheten mellan sjukförsäkringen och

 

 

arbetslöshetsförsäkringen ..........................................

448

8.6 Kompletterande avtal och försäkringar vid sjukdom...........

449

8.6.1

Avtalsförsäkringarnas framväxt .................................

450

8.6.2

De stora kollektivavtalen............................................

453

8.6.3 Jämförelse av ersättning mellan avtalsområdena ......

458

8.6.4 Hur många får avtalsersättningar vid sjukdom? .......

461

8.6.5

Privata försäkringar ....................................................

462

19

InnehållSOU 2015:21

8.7

Ersättningsnivå och ersättningsgrad för sjukskrivna ..........

464

 

8.7.1

Ersättningsgradens utveckling...................................

465

9

Överväganden om en långsiktigt hållbar sjukförsäkring . 469

9.1

Problem i sjukförsäkringen...................................................

469

9.2

Successiva reformer av sjukförsäkringen .............................

470

 

9.2.1

Sjukförsäkringen kvarstår som en del av

 

 

 

statsbudgeten..............................................................

470

9.3

Fortsatt statligt ansvar för sjukförsäkringen .......................

473

 

9.3.1

Arbetsförmågebegreppet är centralt i

 

 

 

försäkringstillämpningen ...........................................

475

 

9.3.2

Rimliga självrisker för den försäkrade ......................

480

 

9.3.3

Drivkrafter för arbetsgivare.......................................

485

9.4

Angelägna förbättringar inom sjukförsäkringen .................

489

 

9.4.1

Utvecklade mål för sjukfrånvaron.............................

489

 

9.4.2

Standardtryggheten i sjukförsäkringen.....................

492

 

9.4.3

Förstärkt ansvar för hälso- och sjukvården ..............

493

 

9.4.4

Bättre insatser för återgång i arbete ..........................

494

 

9.4.5

Förstärkt arbete med försäkringsmedicinskt

 

 

 

beslutsstöd ..................................................................

495

 

9.4.6

Förstärkt kompetensutveckling hos

 

 

 

Försäkringskassan ......................................................

496

 

9.4.7

Tidigare upptäckt inom hälso- och sjukvården av

 

 

 

stödbehov för återgång i arbete .................................

498

 

9.4.8

Arbetsgivares ansvar för åtgärder för återgång i

 

 

 

arbete...........................................................................

500

 

9.4.9

En aktivare handläggning för återgång i arbete ........

500

 

9.4.10

Rättvisare utformning av karens ...............................

502

 

9.4.11 Mer flexibel sjukpenning ...........................................

504

9.5

En långsiktigt hållbar sjukförsäkring ...................................

506

 

9.5.1

Behovet av fasta spelregler.........................................

506

9.6

Övriga frågor .........................................................................

507

 

9.6.1

Försäkringsskyddet för några övriga grupper ..........

507

20

SOU 2015:21Innehåll

10

Förslag för en långsiktigt hållbar sjukförsäkring ...........

511

10.1

Angelägna förbättringar inom sjukförsäkringen..................

511

 

10.1.1 Utvecklade mål för sjukfrånvaron .............................

511

 

10.1.2 Förstärkt ansvar för sjukfrånvaron för hälso- och

 

 

sjukvården ...................................................................

514

 

10.1.3 Utvecklat försäkringsmedicinskt beslutsstöd...........

515

 

10.1.4 Förbättrad standardtrygghet......................................

516

 

10.1.5 Förstärkt kompetensutveckling hos

 

 

Försäkringskassan.......................................................

517

 

10.1.6 Utvecklat bedömningsstöd för hälso- och

 

 

sjukvårdens arbete med tidiga insatser ......................

519

 

10.1.7 Rättvisare utformning av karens ................................

520

 

10.1.8 Mer flexibel sjukpenning............................................

521

10.2

En långsiktigt hållbar sjukförsäkring ....................................

522

 

10.2.1 Behovet av fasta spelregler .........................................

522

DEL 3 Bättre stöd för återgång i arbete

 

11

Bakgrund till bättre stöd för återgång i arbete .............

527

11.1

Uppdraget enligt direktiven ..................................................

527

11.2

Nuvarande regler och ansvarsfördelning ..............................

528

 

11.2.1 Hälso- och sjukvården................................................

528

 

11.2.2 Arbetsgivaren ..............................................................

531

 

11.2.3 Arbetsförmedlingen ...................................................

534

 

11.2.4 Socialtjänsten ..............................................................

535

 

11.2.5 Försäkringskassan.......................................................

537

11.3

Tidigare utredningar och förslag...........................................

538

 

11.3.1 Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar (SOU

 

 

1998:104).....................................................................

538

 

11.3.2 Den arbetslivsinriktade rehabiliteringen (SOU

 

 

2000:78).......................................................................

540

 

11.3.3 Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (SOU

 

 

2002:5).........................................................................

540

 

11.3.4 Mera försäkring och mera arbete (SOU 2006:86)....

541

 

11.3.5 Fokus på åtgärder – En plan för effektiv

 

 

rehabilitering i arbetslivet (SOU 2006:107)..............

543

21

InnehållSOU 2015:21

 

11.3.6 Bättre samverkan (SOU 2009:49).............................

544

 

11.3.7 Gränslandet mellan sjukdom och arbete (SOU

 

 

2009:89) ......................................................................

545

 

11.3.8 One-stop-shops i Europa ..........................................

546

 

11.3.9 FunkA-utredningen (SOU 2012:92) ........................

547

11.4 Översikt över genomförda reformer ....................................

547

 

11.4.1 Proposition 1990/91:141 om rehabilitering och

 

 

rehabiliteringsersättning m.m....................................

547

 

11.4.2 Proposition 2002/03:89 Förändringar inom

 

 

sjukförsäkringen för ökad hälsa i arbetslivet ............

548

 

11.4.3 Proposition 2004/05:21 Drivkrafter för minskad

 

 

sjukfrånvaro ................................................................

548

 

11.4.4 Proposition 2006/07:59 Vissa

 

 

sjukförsäkringsfrågor m.m. .......................................

549

11.5 Aktörers arbete, insatser och samverkan .............................

549

 

11.5.1 Hälso- och sjukvårdens arbete och samverkan ........

549

 

11.5.2 Arbetsgivarnas insatser ..............................................

554

 

11.5.3 Arbetsförmedlingens insatser och samverkan..........

555

 

11.5.4 Försäkringskassans insatser för att klarlägga

 

 

rehabiliteringsbehov...................................................

562

11.6

Stöd till arbetsgivare ..............................................................

567

 

11.6.1 Företagshälsovård ......................................................

567

 

11.6.2 Rehabiliteringsförsäkringar .......................................

571

 

11.6.3 Insatser hos arbetsgivare............................................

572

 

11.6.4 Arbetsgivarringar........................................................

573

11.7

Finansiell samordning ...........................................................

574

 

11.7.1 Bakgrund.....................................................................

574

 

11.7.2 FINSAM-uppföljning för 2013.................................

575

 

11.7.3 Effekterna av samverkan inom socialförsäkring.......

576

11.8

Europeiska socialfonden .......................................................

577

 

11.8.1 Bakgrund.....................................................................

577

 

11.8.2 Socialfondsprogrammet 2014–2020 ..........................

577

 

11.8.3 ESF:s organisation i Sverige.......................................

578

 

11.8.4 Övervakningskommittén...........................................

578

 

11.8.5 Strukturfondspartnerskap..........................................

579

22

SOU 2015:21

Innehåll

11.9

Hälsa i arbetslivet...................................................................

579

 

11.9.1 Ett målområde i folkhälsopolitiken ...........................

579

 

11.9.2 Arbetsmiljöpolitik ......................................................

580

11.10Internationella jämförelser ....................................................

581

 

11.10.1 Socialförsäkringsadministrationens roll i

 

 

återgång i arbete i sex europeiska länder ...................

581

 

11.10.2 Arbetsgivares ansvar och drivkrafter – en

 

 

internationell jämförelse.............................................

585

11.11Vad fungerar? Litteraturen sedd i ett strukturellt och

 

 

organisatoriskt perspektiv .....................................................

586

 

11.11.1 Policy-rekommendationer enligt bästa

 

 

tillgängliga evidens......................................................

589

 

11.11.2 Vilka arbetsplatsbaserade insatser är effektiva? ......

591

 

11.11.3 Litteraturgenomgång till stöd för svensk

 

 

primärvård ...................................................................

591

 

11.11.4 Brittiska rekommendationer till arbetsgivare och

 

 

hälso- och sjukvård .....................................................

592

 

11.11.5 Den relativa arbetsförmågan ....................................

594

12

Överväganden för bättre stöd för återgång i arbete .......

597

12.1

Överlappande problem och avgränsning ..............................

597

12.2

Problem i nuvarande struktur ...............................................

598

 

12.2.1 Återgång till egen försörjning....................................

598

 

12.2.2 Förbättringsområden..................................................

600

12.3

Individen i centrum................................................................

609

12.4

Utveckling inom befintlig struktur ......................................

610

12.5

Individen, hälso- och sjukvården, arbetsgivare och

 

 

Arbetsförmedlingen är nyckelaktörerna ..............................

613

 

12.5.1 Den enskilde ...............................................................

614

 

12.5.2 Arbetsfokuserad hälso- och sjukvård ........................

614

 

12.5.3 Arbetsgivare och deras expertstöd ............................

615

 

12.5.4 Arbetsförmedlingen ...................................................

615

 

12.5.5 Kommunen .................................................................

616

 

12.5.6 Försäkringskassan.......................................................

616

23

Innehåll

SOU 2015:21

12.6

Hälso- och sjukvården bör bidra mer till återgång i

 

 

arbete ......................................................................................

616

12.7

Arbetsgivare behöver vägledning och stöd ..........................

619

12.8

Arbetsgivarens skyldigheter bör inte förändras ..................

623

12.9

Arbetsmarknadens parter är centrala ...................................

624

12.10Försäkringskassans roll bör förändras för att förstärka

 

 

samverkan...............................................................................

626

13

Förslag för bättre stöd för återgång i arbete .................

629

13.1

Krav på samverkan införs i hälso- och sjukvårdslagen ........

629

13.2

Krav på behandlings- och rehabiliteringsplanering införs

 

 

i hälso- och sjukvårdslagen ...................................................

631

13.3

Ekonomiskt stöd för koordineringsfunktioner inom

 

 

hälso- och sjukvården ............................................................

632

13.4

En stärkt roll för Socialstyrelsen ..........................................

633

 

13.4.1 Expertråd för återgång i arbete..................................

633

 

13.4.2 Öppna jämförelser av sjukskrivningar ......................

634

13.5

Förtydligande av arbetsgivarens skyldigheter......................

634

13.6

Bättre stöd från Arbetsförmedlingen ...................................

635

13.7

En förtydligad roll för Försäkringskassan ...........................

638

 

13.7.1 Samverkan i sjukförsäkringsärenden.........................

638

 

13.7.2 Rehabiliteringsplan och arbetshjälpmedel ................

640

13.8

Investeringar i långsiktig kunskapsuppbyggnad..................

641

13.9

En nationell web-portal för återgång i arbete ......................

644

14

Utvecklingsmöjligheter för bättre stöd för återgång i

 

 

arbete .....................................................................

647

14.1

Stöd till arbetsgivarnas insatser för återgång i arbete: fler

 

 

aktörer och ökad valfrihet.....................................................

647

24

SOU 2015:21

Innehåll

14.2 Trepartssamtal för rehabiliteringsöverenskommelser på

 

arbetsmarknaden ....................................................................

648

DEL 4 En mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

15

Bakgrund till en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring .. 661

15.1

Uppdraget enligt direktiven ..................................................

661

15.2

Nuvarande regler....................................................................

662

 

15.2.1 Den allmänna arbetsskadeförsäkringen.....................

662

 

15.2.2 Kollektivavtalade försäkringar ...................................

665

 

15.2.3 Samordning av den allmänna och den

 

 

kollektivavtalade arbetsskadeförsäkringen................

666

 

15.2.4 Skadeförebyggande arbete..........................................

667

15.3

Arbetsskadeförsäkringens framväxt .....................................

671

15.4

Arbetsskadeförsäkringens dubbla roller...............................

675

16

Överväganden för en mer rättssäker

 

 

arbetsskadeförsäkring ...............................................

677

16.1

Problem i arbetsskadeförsäkringen.......................................

677

16.2

Angelägna förbättringar inom ramen för nuvarande

 

 

arbetsskadeförsäkring ............................................................

679

 

16.2.1 Bättre kunskapsförsörjning i

 

 

arbetsskadeförsäkringen.............................................

679

 

16.2.2 Skillnader mellan kvinnor och män i

 

 

beviljandegrad .............................................................

681

 

16.2.3 En mer sammanhållen arbetsskadestatistik...............

683

16.3

Huvudmannaskapet för arbetsskadeförsäkringen ...............

684

25

Innehåll

SOU 2015:21

17

Förslag för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring......

689

17.1

Utredning med uppdrag att ta fram ett bedömningsstöd

 

 

i arbetsskadeförsäkringen......................................................

689

17.2

Inrättandet av ett arbetsmedicinskt råd ...............................

690

17.3

Bättre kunskapsförsörjning i arbetsskadeförsäkringen .......

693

17.4

Förstärkt forskning ...............................................................

696

17.5

En mer sammanhållen arbetsskadestatistik..........................

696

DEL 5 En trygg och rättvis arbetslöshetsförsäkring

 

18

Bakgrund till en trygg och effektiv

 

 

arbetslöshetsförsäkring..............................................

705

18.1

Uppdraget enligt direktiven..................................................

705

18.2

Nuvarande regler ...................................................................

707

 

18.2.1 Kvalifikationsvillkoren i

 

 

arbetslöshetsförsäkringen ..........................................

708

 

18.2.2 Ersättningen i arbetslöshetsförsäkringen .................

711

 

18.2.3 Ersättningsperiodens längd i

 

 

arbetslöshetsförsäkringen ..........................................

715

 

18.2.4 Aktivitetsstödet..........................................................

716

 

18.2.5 Arbetslöshetsförsäkringens administration..............

720

 

18.2.6 Arbetslöshetskassornas Samorganisation (SO) .......

723

 

18.2.7 Finansiering av arbetslöshetsförsäkringen................

724

 

18.2.8 Ekonomiskt bistånd ...................................................

729

18.3

Tidigare utredningar och förslag om försäkringens

 

 

organisation och administration ...........................................

730

 

18.3.1 De första stegen till en arbetslöshetsförsäkring .......

731

 

18.3.2 Frågan om en offentligt finansierad

 

 

arbetslöshetsförsäkring börjar utredas......................

732

 

18.3.3 Arbetslöshetsutredningen och 1935 års

 

 

förordning om arbetslöshetsförsäkring ....................

735

 

18.3.4 Arbetslöshetsförsäkringens utveckling under

 

 

1940-talet och Socialvårdskommittén.......................

738

 

18.3.5 Effektiviseringar av arbetslöshetsförsäkringen ........

739

26

SOU 2015:21

Innehåll

 

18.3.6 Arbetslöshetsförsäkringen blir lag.............................

741

 

18.3.7 1970-talets utredningar om allmänna försäkringar...

743

 

18.3.8 Förändrad finansiering av

 

 

arbetslöshetsförsäkringen ..........................................

745

 

18.3.9 Obligatorisk arbetslöshetsförsäkring 1994 ...............

747

 

18.3.10 ARBOM-utredningen och 1997 års lag om en

 

 

allmän och sammanhållen arbetslöshets-

 

 

försäkring..................................................................

750

 

18.3.11 2008 års obligatorieutredning...................................

752

18.4

Översikt av genomförda reformer rörande

 

 

ersättningsreglerna .................................................................

753

 

18.4.1 Kvalifikationsvillkor ...................................................

753

 

18.4.2 Ersättningen ................................................................

758

 

18.4.3 Ersättningsperiodens längd ........................................

761

 

18.4.4 Aktivitetsstöd och utvecklingsersättning .................

764

 

18.4.5 Administration............................................................

766

 

18.4.6 Finansiering.................................................................

768

18.5

Kompletterande avtal och försäkringar ................................

769

 

18.5.1 Villkor och ersättning.................................................

771

 

18.5.2 Samordning av kompletterande ersättningar och

 

 

arbetslöshetsförsäkringen ..........................................

774

19

Överväganden för en trygg och effektiv

 

 

arbetslöshetsförsäkring .............................................

775

19.1

Problem i arbetslöshetsförsäkringen ....................................

775

19.2

Fördelarna med en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring

 

 

kan uppnås även i en frivillig försäkring ...............................

778

 

19.2.1 Arbetslöshetsförsäkringens administration ..............

780

 

19.2.2 Behovet av att säkerställa en likformig

 

 

tillämpning ..................................................................

781

19.3

Vem ska vara försäkrad? ........................................................

786

19.4

Konjunkturanpassad arbetslöshetsersättning ......................

796

27

Innehåll

SOU 2015:21

19.5

Inkomstrelaterad ersättning både i grundförsäkringen

 

 

och i den frivilliga försäkringen ............................................

800

 

19.5.1 Ersättningsnivåerna i den frivilliga försäkringen

 

 

och i grundförsäkringen.............................................

802

 

19.5.2 Förändrad takkonstruktion i

 

 

arbetslöshetsförsäkringen ..........................................

803

 

19.5.3 Arbetslöshetsersättningen bör indexeras..................

806

19.6

Ersättningsperioden kompletteras med en ramtid ..............

808

 

19.6.1 100-dagarsregeln återinförs .......................................

813

 

19.6.2 En deltidsbegränsning i veckor .................................

814

19.7

Aktivitetsstödet beror på de arbetsmarknadspolitiska

 

 

programmens roll ..................................................................

817

19.8

Arbetslöshetsförsäkringens finansiering förändras inte .....

819

 

19.8.1 Medlemsavgifterna bör inte differentieras mer än

 

 

i dag .............................................................................

823

19.9

Kompletterande försäkringar är en viktig del av det

 

 

ekonomiska skyddet vid arbetslöshet ..................................

826

20

Förslag för en trygg och effektiv

 

 

arbetslöshetsförsäkring..............................................

831

20.1

Handläggningsbestämmelser för arbetslöshetskassor.........

831

 

20.1.1 Förvaltningslagen bör gälla för

 

 

arbetslöshetskassornas myndighetsutövande

 

 

verksamhet..................................................................

834

 

20.1.2 Förhållandet mellan FL och avvikande

 

 

bestämmelser som styr förfarandet hos

 

 

arbetslöshetskassorna.................................................

835

20.2

Intern styrning och kontroll.................................................

837

20.3

Informationssäkerhet ............................................................

841

20.4

Stärkt arbete för likformighet i rättstillämpningen inom

 

 

arbetslöshetsförsäkringen .....................................................

845

20.5

Kalendertid.............................................................................

849

20.6

Sökområde – 100-dagarsregeln .............................................

851

28

SOU 2015:21

Innehåll

20.7

Ny deltidsbegränsning...........................................................

854

21

Utvecklingsmöjligheter för en trygg och effektiv

 

 

arbetslöshetsförsäkring .............................................

857

21.1

En modell för en uthållig arbetslöshetsförsäkring...............

857

21.2

Administration av arbetslöshetsförsäkringen ......................

857

 

21.2.1 Huvuddragen i en alternativ

 

 

administrationsmodell................................................

857

 

21.2.2 Arbetslöshetskassornas uppdrag ...............................

860

 

21.2.3 Förtydligade associationsrättsliga bestämmelser

 

 

för arbetslöshetskassor...............................................

862

DEL 6 Bättre försäkringsskydd för vissa grupper

 

22

Studerande och trygghetssystemen ............................

871

22.1

Bakgrund ................................................................................

871

 

22.1.1 Uppdraget rörande studerande ..................................

871

 

22.1.2 Nuvarande regelverk för studerande .........................

872

 

22.1.3 Tidigare utredningar och förslag ...............................

886

 

22.1.4 Genomförda reformer rörande studerande...............

909

22.2

Överväganden ........................................................................

912

 

22.2.1 Överväganden – studerande i sjukförsäkringen

 

 

och återgång i studier .................................................

912

 

22.2.2 Överväganden rörande studerande i

 

 

arbetslöshetsförsäkringen ..........................................

916

22.3

Förslag ....................................................................................

921

 

22.3.1 Sjukförsäkring.............................................................

921

 

22.3.2 Återgång i studier .......................................................

922

23

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare.....

925

23.1

Bakgrund ................................................................................

925

 

23.1.1 Uppdraget ...................................................................

925

 

23.1.2 Nuvarande regelverk...................................................

926

 

23.1.3 Tidigare utredningar ...................................................

932

 

23.1.4 Genomförda reformer ................................................

942

29

Innehåll

SOU 2015:21

23.2

Överväganden avseende företagare ......................................

947

 

23.2.1 Problembeskrivning ...................................................

947

 

23.2.2 Uppdragstagare i arbetslöshetsförsäkringen ............

950

 

23.2.3 Kommitténs förslag bidrar till att lösa vissa av

 

 

problemen som rör företagarnas trygghet ................

952

 

23.2.4 Längre uppbyggnadsskede.........................................

953

 

23.2.5 Uppbyggnadsskede oavsett företagsform ................

955

23.3

Förslag avseende företagare ..................................................

956

 

23.3.1 Förslag till förbättrade regler vid

 

 

uppbyggnadsskede .....................................................

956

 

23.3.2 Införande av regler vid uppbyggnadsskede för

 

 

företagare som bedriver företag i aktiebolagsform ..

956

24

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .................

959

25

Konsekvenser av förslagen .........................................

961

25.1

Del 1 Ett rättvisande inkomstunderlag ................................

963

 

25.1.1 Ett förändrat inkomstbegrepp...................................

963

 

25.1.2 Införandet av e-inkomst i sjukförsäkringen .............

967

 

25.1.3 Införandet av e-inkomst i

 

 

arbetslöshetsförsäkringen ..........................................

975

25.2

Del 2 En långsiktigt hållbar sjukförsäkring .........................

977

 

25.2.1 Ökad standardtrygghet..............................................

977

 

25.2.2 Hälso- och sjukvårdens ansvar för sjukfrånvaron ....

979

 

25.2.3 Förstärkt kompetensutveckling hos

 

 

Försäkringskassan ......................................................

980

 

25.2.4 Socialstyrelsens uppdrag med det

 

 

försäkringsmedicinska beslutsstödet ........................

981

 

25.2.5 Utvecklat bedömningsstöd för hälso- och

 

 

sjukvårdens arbete med tidiga insatser......................

982

 

25.2.6 Rättvisare utformning av karens ...............................

983

25.3

Del 3 Bättre stöd för återgång i arbete .................................

984

 

25.3.1 Krav på samverkan införs i hälso- och

 

 

sjukvårdslagen.............................................................

984

 

25.3.2 Krav på behandlings- och rehabiliteringsplanering

 

 

införs i hälso- och sjukvårdslagen .............................

986

30

SOU 2015:21

Innehåll

25.3.3 Ekonomiskt stöd för koordineringsfunktioner i

 

hälso- och sjukvården .................................................

987

25.3.4 En stärkt roll för Socialstyrelsen ...............................

988

25.3.5 Ett förtydligande av arbetsgivarens skyldigheter

 

enligt socialförsäkringsbalken....................................

989

25.3.6 En förtydligad roll för Försäkringskassan ................

990

25.3.7 Investeringar i långsiktig kunskapsuppbyggnad .......

991

25.3.8 En satsning på en nationell web-portal .....................

993

25.4 Del 4 En mer rättssäker arbetsskadeförsäkring ...................

994

25.5 Del 5 En trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring .........

1001

25.5.1 Handläggningsbestämmelser för

 

arbetslöshetskassor ...................................................

1001

25.5.2 Intern styrning och kontroll ....................................

1002

25.5.3 Informationssäkerhet ...............................................

1003

25.5.4 Stärkt arbete för likformighet i

 

rättstillämpningen inom

 

arbetslöshetsförsäkringen ........................................

1005

25.5.5 Kalendertid................................................................

1008

25.5.6 Sökområde – 100-dagarsregeln ................................

1009

25.5.7 Ny deltidsbegränsning .............................................

1010

25.6 Del 6 Bättre försäkringsskydd för vissa grupper ...............

1011

25.6.1 Studerandes möjligheter till deltidssjukskrivning ..

1011

25.6.2 Ökad trygghet för försäkrade som avslutar

 

studier........................................................................

1013

25.6.3 Förbättrade regler för företagare vid

 

uppstartsskede ..........................................................

1013

25.6.4Förbättrade regler under uppstartsskede för

företagare som bedriver företag i aktiebolagsform. 1015

26

Författningskommentar ...........................................

1019

26.1

Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen

 

 

(1982:763) ............................................................................

1019

26.2

Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1047) om

 

 

sjuklön ..................................................................................

1020

26.3

Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:238) om

 

 

arbetslöshetsförsäkring........................................................

1020

31

InnehållSOU 2015:21

26.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:239) om

 

arbetslöshetskassor..............................................................

1022

Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

 

(2010:110) ............................................................................

1023

Reservation och särskilda yttranden .................................

1025

Litteraturlista.................................................................

1047

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2010:48.......................................

1073

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2011:40.......................................

1101

Bilaga 3

Kommittédirektiv 2012:26.......................................

1103

Bilaga 4

Kommittédirektiv 2012:90.......................................

1105

Bilaga 5

Kommittédirektiv 2015:7.........................................

1117

Bilaga 6

Verktyg för att säkerställa en likformig

 

 

rättstillämpning ........................................................

1119

Bilaga 7

Ett system för tolkningsbesked inom

 

 

arbetslöshetsförsäkringen – möjliga tekniska

 

 

utformningar ............................................................

1131

Bilaga 8

Författningsutkast – Införande av ett rättvisande

 

 

inkomstunderlag i två etapper .................................

1141

 

Författningsutkast – etapp 1 ...................................

1142

 

Författningsutkast – etapp 2 ...................................

1160

32

Ordlista och förkortningar

Ordlista

Aktivitetsbegränsning

Svårighet för en person vid

 

genomförande

av

en

uppgift

 

eller handling.

 

 

 

 

Aktivitetsersättning

Aktivitetsersättning

 

är

en

 

ersättning för den som inte har

 

fyllt 30 år och inte kan arbeta

 

heltid på något arbete på arbets-

 

marknaden på grund av sjuk-

 

dom, skada eller funktions-

 

nedsättning under minst ett år.

Allmänt högriskskydd

Innebär

att

en

arbetstagare

 

endast kan ha 10 karensdagar

 

under en

tolvmånadersperiod.

 

Det är för att inkomstförlusten

 

till följd av karensdagar inte ska

 

bli alltför stor för dem som ofta

 

är sjuka.

 

 

 

 

 

Aktivitetsstöd

Aktivitetsstöd är ersättning till

 

en person som deltar i ett arbets-

 

marknadspolitiskt program. Det

 

är

Arbetsförmedlingen

som

 

ordnar plats i program. Sen är

 

det

Försäkringskassan

som

 

betalar ut.

 

 

 

 

 

Arbetsgivardeklaration

Inkomstunderlag på

företags-

 

nivå som ligger till grund för

 

inbetalning av arbetsgivaravgift.

33

Ordlista och förkortningar

SOU 2015:21

Arbetsgivarintyg

Underlag som

den

före

detta

 

arbetsgivaren fyller i, innehåller

 

de uppgifter om arbetad tid och

 

inkomst

som

 

arbetslöshets-

 

ersättningen

baseras

 

med

 

nuvarande regler.

 

 

 

 

 

Arbetshjälpmedel

Om

man

har

en

funktions-

 

nedsättning

kan

man

behöva

 

hjälpmedel för att livet ska

 

fungera så bra som möjligt. Med

 

hjälpmedel

menas

produkter

av

 

olika slag, metoder och ny

 

teknik. Man ska kunna få hjälp-

 

medel för att kompensera funk-

 

tioner som är nedsatta, men

 

också för att bevara funktioner så

 

länge som möjligt eller förebygga

 

att de försvinner.

 

 

 

 

 

 

Arbetslivsintroduktion

Ett

arbetsmarknadspolitiskt

 

program som syftar till att

 

förbereda personer för att kunna

 

delta i de olika insatser och pro-

 

gram

som

Arbetsförmedlingen

 

erbjuder.

 

 

 

 

 

 

 

 

Arbetsmarknadsavgift

Arbetsgivaravgift

som

finansi-

 

erar arbetslöshetsersättning och

 

aktivitetsstöd bl.a.

 

 

 

 

 

Arbetsolycka

Lindrigare

skada

till

följd

av

 

olycksfall

som

 

inträffat

 

arbetsplatsen

eller

annan

plats,

 

där den skadade vistats i eller

 

för arbetet.

 

 

 

 

 

 

 

 

Arbetsplatsnära stöd

Arbetsgivare

kan

bidrag för

 

inköp av utredande insatser som

 

syftar till att förebygga sjukfall

 

och underlätta för anställda att

34

SOU 2015:21Ordlista och förkortningar

komma tillbaka i arbete efter en sjukskrivning.

 

Den

utredande

insatsen

ska

 

utföras av en godkänd företags-

 

hälsovård

eller

annan

likvärdig

 

godkänd aktör.

 

 

 

Arbetssjukdom

Sjukdom som är resultatet av,

 

eller som har försämrats på grund

 

av, arbetet eller arbetsför-

 

hållanden.

 

 

 

 

Arbetsvillkor

Kvalifikationsvillkor

i arbets-

 

löshetsförsäkringens

nuvarande

 

regler som basers på arbetad tid.

Bisyssla

Sidosysselsättning som personen

 

hade före arbetslösheten och som

 

han eller hon fortsätter med

 

under

arbetslösheten

utan

att

 

ersättningen påverkas.

 

 

Dagpenning

Ersättning per dag i arbetslös-

 

hetsförsäkringen.

 

 

Dagpenningbelopp

Används för att ange det antal

 

dagar en person har rätt till

 

ersättning för.

 

 

 

Dagsförtjänst

Det inkomstunderlag som mot-

 

svarar inkomst per dag vilket är

 

det underlag som ligger till

 

grund för beräkning av dag-

 

penning

i arbetslöshetsersätt-

 

ningen.

 

 

 

 

Deltidsarbetslös

I arbetslöshetsförsäkringen

 

 

används begreppet för en person

 

som både arbetar och är arbets-

 

lös i en och samma vecka.

 

35

Ordlista och förkortningar

SOU 2015:21

Egenavgift

 

Egenföretagares socialavgift

eller

 

 

löntagares

direktavgifter

till

 

 

socialförsäkringar.

 

 

 

 

E-inkomst

 

Det nya systemet för individu-

 

 

ella och månatliga inkomst-

 

 

uppgifter

som föreslås

ersätta

 

 

kontrolluppgiften

och

arbets-

 

 

givardeklarationen.

 

 

 

 

E-inkomstuppgifter

 

De inkomstuppgifter som rap-

 

 

porteras in i det nya e-inkomst-

 

 

systemet.

 

 

 

 

 

Elektronisk

 

Används synonymt med digital

 

 

eller IT-baserad.

 

 

 

 

Ersättning

 

Används både för försäkrings-

 

 

ersättning

och ersättning

som

 

 

arbetsgivare betalar socialavgift

 

 

för vilket inkluderar lön och

 

 

andra

avgiftspliktiga

ersätt-

 

 

ningar.

 

 

 

 

 

 

Ersättning i den

frivilliga

Avser

i

arbetslöshetsförsäk-

försäkringen

 

ringen ersättningen till de som

 

 

uppfyller

medlemsvillkoret

i

 

 

arbetslöshetsförsäkringen.

 

 

Ersättningsgrundande

inkomst,

Anger vilken typ av inkomster

EGI

 

som ingår

inkomstunderlaget,

i

 

 

arbetslöshetsförsäkringen

 

 

 

 

 

används begreppet i det för-

 

 

ändrade

regelverk

som

föreslås

 

 

även synonymt med inkomst-

 

 

underlaget

och

avser

 

 

12 månaders inkomster.

 

 

 

Ersättningsnivå

 

Den procentsats av dags-

 

 

förtjänsten som används för att

 

 

beräkna

dagpenningen eller

den

 

 

procentuella ersättning som finns

 

 

angiven i Socialförsäkringsbalken

36

SOU 2015:21Ordlista och förkortningar

 

vid olika tidpunker i sjukdoms-

 

fallet.

 

 

 

Funktionsnedsättning

Problem

i kroppsfunktion

i

 

form av påvisbar avvikelse eller

 

förlust.

 

 

 

Färdolycksfall

Olycksfall som inträffar vid färd

 

till eller från arbetet.

 

Förenklad beräkning

Beräkning baserad på e-inkomst-

 

uppgifter.

 

 

 

Förenklad beräkning av SGI

Beräkning av inkomstunderlaget

 

för socialförsäkringsersättningar

 

med de föreslagna reglerna som

 

baseras på e-inkomst.

 

Företagshälsovård

Hälso- och sjukvård till anställda

 

som ett företag tillhandahåller.

 

Förmån

Används delvis synonymt med

 

ersättning och avser både för-

 

säkringsersättning

och ersätt-

 

ning som inte är lön men som

 

arbetsgivaren betalar socialavgift

 

för.

 

 

 

Försäkringsmedicinskt

En vägledning för läkare och för

beslutstöd

Försäkringskassans tjänstemän i

 

arbetet

med

sjukskrivning.

 

Stödet beskriver

övergripande

 

principer för sjukskrivning och

 

rekommendationer om bedöm-

 

ning av arbetsförmåga för olika

 

diagnoser.

 

 

 

Förval

Anger det preliminära inkomst-

 

underlag

som

baseras

 

e-inkomst och presenteras som

 

huvudalternativ för den som

 

ansöker om ersättning.

 

37

Ordlista och förkortningar

SOU 2015:21

Gemensam kartläggning

Gemensam kartläggning innebär

 

att individen träffar Arbetsför-

 

medlingen och Försäkringskassan

 

i ett eller flera möten, där även

 

andra

aktörer

som vårdgivare,

 

arbetsgivare och kommunen kan

 

delta.

Syftet

är

 

att

klargöra

 

individens

förutsättningar

för

 

arbete ur ett medicinskt och

 

arbetslivsinriktat perspektiv.

 

Genomströmningstid

Antalet veckor från den första

 

vecka en person har redovisat

 

arbetslöshet

kassakort

till

 

dess att den första utbetalningen

 

gjorts.

 

 

 

 

 

 

 

Grundbelopp

Anger

ersättning

 

till

personer

 

som inte uppfyller ett medlems-

 

villkor, baseras på arbetstid inte

 

inkomst.

 

 

 

 

 

 

Grundersättning

När grundförsäkringen görs om

 

till att baseras på inkomst

 

benämns den

nya

ersättningen

 

grundersättning

i

stället

för

 

grundbelopp.

 

 

 

 

 

Hindertid

Tid då den arbetssökande inte

 

står till arbetsmarknadens för-

 

fogande på grund av, t.ex. sjuk-

 

dom eller vård av barn.

 

 

Historiska inkomster

Inkomster som har betalats ut,

 

används synonymt med faktiska

 

inkomster.

 

 

 

 

 

 

Historiskt arbetad tid

Den tid som personen har

 

arbetat före arbetslösheten.

 

38

SOU 2015:21Ordlista och förkortningar

Införandekommission

Kommission

bestående

av

 

representanter för myndigheter,

 

arbetslöshetskassor

och parter

 

arbetsmarknaden som

ska

 

leda införandet av e-inkomst-

 

systemet.

 

 

 

Inkomstrelaterad ersättning

Ersättning

vars

storlek

är

 

relaterad till

den

försäkrades

 

inkomst.

 

 

 

Inkomstunderlag

Anger det summerade underlag

 

som

ersättningar

beräknas

på.

 

Här är det 12 månaders

 

inkomster som utgör inkomst-

 

underlaget.

 

 

 

Inkomstvillkor

Förslag till nytt kvalifikations-

 

villkor i arbetslöshetsförsäkringen

 

som baseras på e-inkomst-

 

uppgifter.

 

 

 

Karensdag

Den första dagen då en person

 

behöver avstå från arbete eller

 

inte kan vara arbetssökande på

 

grund av sjukdom. Det innebär

 

att man inte får någon ersätt-

 

ning den dagen.

 

 

Kassakort

Blankett, papper eller elektron-

 

iskt, där arbetssökande vecka för

 

vecka fyller i arbetad tid, arbetslös

 

tid och hindertid.

 

 

Kombinatör

En kombinatör är en person som

 

har både inkomster från närings-

 

verksamhet och från anställning i

 

inkomstunderlaget,

sysslorna

 

behöver inte ha utförts parallellt.

39

Ordlista och förkortningar

SOU 2015:21

Konsultativt stöd

Konsultativt stöd ges till arbets-

 

givare för att de ska kunna full-

 

göra sitt rehabiliteringsansvar.

Kontrolluppgift

Det individuella

underlag

som

 

ligger till grund för beslut om

 

slutlig skatt för ett beskatt-

 

ningsår.

 

 

 

 

 

 

 

 

Kvalifikationsvillkor

Villkor som måste uppfyllas för

 

att en person ska ha rätt till

 

ersättning.

 

 

 

 

 

 

 

Manuell beräkning

Beräkning

när

det

nuvarande

 

regelverket

används,

dvs.

när

 

e-inkomstuppgifter inte används.

Månadsuppgifter

Det förslag om insamling av

 

periodiserade

inkomstuppgifter

 

som lämnades av Månads-

 

uppgiftsutredningen.

 

 

 

Ohälsotalet

Ett statistiskt mått på antalet

 

dagar med sjuk- eller reha-

 

biliteringspenning,

arbetsskade-

 

sjukpenning, sjuk- eller aktivitets-

 

ersättning som ersätts från social-

 

försäkringen

i

förhållande

till

 

antalet försäkrade i åldern 16 till

 

64 år.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Normalarbetstid

Den

genomsnittliga

tiden

per

 

vecka

som

personen

arbetade

 

före arbetslösheten.

 

 

 

Prisbasbelopp

Prisbasbeloppet

enligt

social-

 

försäkringsbalken

räknas

 

fram

 

genom att bastalet 36 396 multi-

 

pliceras

med

det

jämförelsetal

 

som

anger

förhållandet

mellan

 

det allmänna prisläget i juni året

 

före

det

som

prisbasbeloppet

40

SOU 2015:21Ordlista och förkortningar

 

avser och prisläget i juni 1997.

 

Det

framräknade

prisbas-

 

beloppet avrundas till närmaste

 

hundratal kronor.

 

 

Ramtid

Anger

de

månader

för

vilka

 

inkomster beaktas när inkomst-

 

underlaget fastställs.

 

 

Rehabiliteringskedja

Arbetsförmågan

bedöms enligt

 

rehabiliteringskedjan

med

fasta

 

tidpunkter

för

prövning

av

 

arbetsförmågan vid 90 respektive

 

180 dagar.

 

 

 

 

 

Rehabiliteringskoordinator

En funktion hos landstingen för

 

koordinering

kring

sjukskriv-

 

nings- och rehabiliteringsproces-

 

sen. Koordinatorn kan vara råd-

 

givare,

 

kunskapsförmedlare,

 

kontaktperson

och

coach

till

 

sjukskrivna

samt

samarbets-

 

partner till andra aktörer.

 

Rehabiliteringspenning

Ersättning

från

Försäkrings-

 

kassan som en person kan få när

 

han eller hon deltar i arbets-

 

livsinriktad rehabilitering.

 

SASSAM-kartläggning

En SASSAM-kartläggning inne-

 

bär att handläggaren gör en

 

kartläggning av den försäkrades

 

situation. Kartläggningen utgör

 

ett ställningstagande

om

hur

 

sjukförsäkringsärendet ska hand-

 

läggas i framtiden.

 

 

Sjukersättning

Sjukersättning

är

ersättning en

 

person kan få om han eller hon

 

troligen

aldrig

kommer

att

 

kunna arbeta heltid på grund av

 

sjukdom, skada eller funktions-

41

Ordlista och förkortningar

SOU 2015:21

 

nedsättning och är 30–64 år.

 

Sjuklön

Sjuklön är den lön som en arbets-

 

givare ska betala till anställda som

 

inte kan arbeta på grund av

 

sjukdom.

 

 

 

 

 

Sjuklöneperiod

Arbetsgivaren

betalar

sjuklön

 

under de första 14 dagarna av en

 

sjukperiod. Den första dagen är

 

en karensdag. Dag 2–14 är

 

sjuklönen 80 procent av lönen.

 

Sjukpenning

Sjukpenning är pengar en person

 

kan få om han eller hon inte kan

 

arbeta för att han eller hon är

 

sjuk. Den anställda kan få sjuk-

 

penning

från

 

Försäkringskassan

 

om han eller hon är sjuk när

 

sjuklöneperioden är slut, det vill

 

säga efter 14 dagar.

 

 

Sjukskrivningsmiljarden

En

överenskommelse

mellan

 

staten och Sveriges Kommuner

 

och Landsting för att stimulera

 

landstingen till att ge sjukskriv-

 

ningsfrågorna

högre prioritet

i

 

hälso- och sjukvården och för

 

att

utveckla

sjukskrivnings-

 

processen.

Genom

överens-

 

kommelsen infördes ekonomiska

 

incitament till hälso- och sjuk-

 

vården.

 

 

 

 

 

Sjukpenningtal

Antalet nettodagar från sjuk-

 

och rehabiliteringspenning divi-

 

derat

med

antalet

inskrivna

 

försäkrade minus antal personer

 

med hel sjuk- eller aktivitets-

 

ersättning. Det är alltså så länge

 

som

en

genomsnittsperson

i

42

SOU 2015:21Ordlista och förkortningar

 

arbetsför ålder haft sjuk- eller

 

rehabiliteringspenning

under

 

12 månader.

 

Socialförsäkringsavgift

Arbetsgivaravgift som

finansi-

 

erar socialförsäkringarna.

Standardtrygghet

En ersättningsnivå motsvarande

 

80 procent av inkomsten.

Särskilt högriskskydd

Särskilt

högriskskydd

innebär

 

att en persons arbetsgivare kan

 

få ersättning för sina sjuklöne-

 

kostnader om personen riskerar

 

att ha långa sjukperioder eller

 

riskerar att vara sjuk ofta. Den

 

som är sjuk ofta kan även slippa

 

karensdagarna.

 

Tak

Den högsta inkomst som ger

 

rätt till ersättning i social-

 

försäkringarna.

 

Tillgodoräkningsbar

Används

när försäkringsersätt-

 

ningar räknas med i inkomst-

 

underlaget

 

"17/10"

En variant av kombinatör i

 

arbetslöshetsförsäkringen

som

 

avser personer som arbetat deltid

och drivit företag på deltid och sedan blir av med deltidsarbetet och fortsätter med deltids- företaget

43

Ordlista och förkortningar

SOU 2015:21

Förkortningar

AF

Arbetsförmedlingen

AKU

Arbetskraftsundersökningar

ALF

Lagen (1997:238) om arbetslös-

 

hetsförsäkring

 

ALF

Lagen (1997:238) om arbetslös-

 

hetsförsäkring

 

ALFFo

Förordningen

(1997:835) om

 

arbetslöshetsförsäkring

AMS

Arbetsmarknadsstyrelsen

AV

Arbetsmiljöverket

Bet.

Betänkande

 

BNP

Bruttonationalprodukt

CSN

Centrala studiestödsnämnden

EGI

Ersättningsgrundande inkomst

FK

Försäkringskassan

FL

Förvaltningslagen (1986:223)

HSL

Hälso-

och

sjukvårdlagen

 

(1982:763)

 

 

IAF

Inspektionen för arbetslöshets-

 

försäkringen

 

IAFFS

Inspektionen för arbetslöshets-

 

försäkringens föreskrifter

IFAU

Institutet

för

arbetsmarknads-

 

och utbildningspolitisk utvär-

 

dering

 

 

ILO

International Labour

 

Organization

 

44

SOU 2015:21Ordlista och förkortningar

ISF

Inspektionen

för

social-

 

försäkringen

 

 

 

JO

Justitieombudsmannen

 

 

LAK

Lagen (1997:239) om arbetslös-

 

hetskassor

 

 

 

LAK

Lagen (1997:239) om arbetslös-

 

hetskassor

 

 

 

LAKFo

Förordningen

(1997:836)

om

 

arbetslöshetskassor

 

 

LO

Landsorganisationen

 

 

MSB

Myndigheten för samhällsskydd

 

och beredskap

 

 

 

NFF

Nationellt

 

 

 

 

försäkringsmedicinskt forum

Pbb

Prisbasbelopp

 

 

 

Rskr.

Riksdagsskrivelse

 

 

Saco

Sveriges akademikers

central-

 

organisation

 

 

 

SASSAM

Strukturerad arbetsmetodik för

 

sjukfallsutredningar och

sam-

 

ordnad rehabilitering.

 

 

SBU

Statens beredning för medicinsk

 

utvärdering

 

 

 

SCB

Statistiska centralbyrån

 

 

SFB

Socialförsäkringsbalken

 

 

 

(2010:110)

 

 

 

SFL

Skatteförfarandelagen

 

 

 

(2011:1244)

 

 

 

SGI

Sjukpenninggrundande inkomst

45

Ordlista och förkortningar

SOU 2015:21

SjLL

Lagen (1991:1047) om sjuklön

SKL

Sveriges

Kommuner

och

 

Landsting

 

 

SN

Svenskt näringsliv

 

SO

Arbetslöshetskassornas

 

 

Samorganisation

 

TCO

Tjänstemännens

 

 

centralorganisation

 

ÄFL

Förvaltningslagen (1971:30)

 

46

Sammanfattning

Mer trygghet och bättre försäkring

Den parlamentariska socialförsäkringsutredningen föreslår i sitt slutbetänkande en rad förbättringar i sjukförsäkringen inklusive stödet för återgång i arbete, i arbetsskadeförsäkringen och i arbets- löshetsförsäkringen. Syftet är att värna förtroendet för socialför- säkringarna och göra försäkringarna långsiktigt hållbara.1 Betänkan- det innehåller ett 50-tal förslag till angelägna förbättringar i nuva- rande försäkringar samt förslag till inriktning av det fortsatta reformarbetet.

Slutbetänkandet är resultatet av jämkningar och kompromisser för att uppnå en bred politisk samsyn om hur socialförsäkringarna kan förbättras och hur inriktningen av det fortsatta reformarbetet ska utformas, dvs. en minsta gemensamma nämnare. Kommitténs förslag stöds av en majoritet i kommittén. Kommitténs bedömning anger den fortsatta inriktningen av reformarbetet som kommitténs majoritet ställer sig bakom, utan att ta ställning till alla detaljer. Samsyn, samarbete och överenskommelser bör ligga till grund för de fortsatta reformerna inom detta område.

Betänkandet bygger på samråd med parterna på arbetsmark- naden och diskussioner med ansvariga myndigheter och institut- ioner, experter och forskare.

Högsta prioritet är att utveckla och förbättra åtgärderna för sjukskrivna som har svårt att återgå i arbete. Det är en stor mänsk- lig och samhällelig förlust när sjuka slås ut från arbetslivet, trots att de inget hellre vill än att arbeta. Tilliten till försäkringarna under- grävs om allt fler människor permanent slutar att arbeta och där-

1Av praktiska skäl använder kommittén benämningen socialförsäkringar för sjuk-, arbetsskade- och arbetslöshetsförsäkringarna, även om arbetslöshetsförsäkringen inte är obligatorisk och även är en del av den aktiva arbetsmarknadspolitiken.

47

Sammanfattning

med slutar att bidra till finansieringen. Förslag läggs om att hälso- och sjukvården ska ha ett ansvar för återgång i arbete och ges för- stärkta och permanenta resurser för detta arbete. Det behövs ökat stöd till arbetsgivarnas insatser för återgång i arbete. Uppföljning och utvärdering måste förbättras.

Det är också mycket viktigt att stärka standardtryggheten i socialförsäkringarna. Tilliten till socialförsäkringarna kan bevaras endast om medborgarna får en tillräcklig ersättning. Inkomstbort- fallsprincipen måste därför värnas. Försäkringen ska utformas så att de flesta sjukskrivna och arbetslösa erhåller en inkomstrelaterad ersättning vid sjukdom och arbetslöshet.

Socialförsäkringarna bör bli rättvisare och träffsäkrare. Samban- det behöver bli tydligare mellan arbete, inkomst, avgift och ersätt- ning. Slutbetänkandet innehåller i grunden omarbetade, förenklade och detaljerade förslag om en övergång till att ersättningen fortsätt- ningsvis ska beräknas på elektroniska inkomstuppgifter, insamlade av Skatteverket. Övergången föreslås ske i två etapper med en mellanliggande kontrollstation.

I stället för tidigare komplicerade förslag till månadsuppgifter föreslås nu att arbetsgivare varje månad ska rapportera e-inkomst för anställda enligt kontantprincipen, företrädesvis genom digital överföring från lönesystem. Ersättningarna i socialförsäkringarna ska efter hand i normala fall baseras på de genomsnittliga inkoms- terna under tolv månader före försäkringsfallet. Huvuddelen av de olika undantag och särregler som finns i nuvarande socialförsäk- ringar för beräkning av inkomstunderlaget ska fortsätta att gälla.

Inom sjukförsäkringen läggs ett antal förslag för att stärka för- säkringens förmåga att ge ekonomisk trygghet och stödja en åter- gång i arbete. Försäkringsskyddet förbättras för studerande och företagare. Nuvarande karensregel ersätts med ett karensavdrag. För att underlätta en återgång i arbete ska det i vissa fall bli möjligt att ta ut sjukpenning mer flexibelt jämfört med nuvarande förmåns- nivåer.

För att sjukförsäkringen långsiktigt ska kunna behålla stabila ersättningsregler måste sjukfrånvaron hållas på en någorlunda jämn och rimlig nivå. Det föreslås en bred uppgörelse där nuvarande mål att frånvaron från arbete på grund av sjukdom ska ligga på en lång- siktigt stabil och låg nivå preciseras. Förslaget innebär att sjukfrån- varon i Sverige, dvs. antalet sjukpenningdagar och antalet dagar

48

Sammanfattning

med sjuk- och aktivitetsersättning per försäkrad, under en lämplig period inte väsentligt ska överstiga sjukfrånvaron i jämförbara län- der i Europa. Det ska vara tydligt vilka myndigheter och andra huvudmän som ansvarar för att målen nås. Regering och riksdag har det yttersta ansvaret för lagstiftningen. Det ska också på förhand ha överenskommits vilka åtgärder som ska genomföras om sjuk- talet åter ökar oförklarligt.

Inom arbetsskadeförsäkringen läggs ett antal förslag till ange- lägna förbättringar för att förbättra likformighet, transparens och rättvisa i försäkringarna. Förslagen omfattar bl.a. ett nytt bedöm- ningsstöd för prövning av arbetsskadeärenden, inrättande av ett arbetsmedicinskt råd och satsningar på statistik och forskning.

En väl utformad arbetslöshetsförsäkring bidrar både till ekono- misk trygghet och förbättrar också arbetsmarknadens funktions- sätt. Tilliten till arbetslöshetsförsäkringen kan behållas endast om täckningsgraden ökar, standardtryggheten stärks och de allra flesta som förvärvsarbetar bidrar till försäkringens finansiering genom både arbetsgivaravgifter och medlemskap i arbetslöshetskassor. Förslag läggs för att stärka likformighet och rättvisa i arbetslöshets- försäkringen.

Förutsättningarna är bättre än på lång tid för att pröva möjlig- heterna till en bred uppgörelse om en långsiktig modell för arbets- löshetsförsäkringen. Nuvarande struktur med en obligatorisk grund- försäkring, en frivillig arbetslöshetsförsäkring och kompletterande avtalade försäkringar bör kunna vara utgångspunkten.

Slutbetänkandet ger en grund till inriktningen av det fortsatta reformarbetet inom socialförsäkringarna som baseras på en bred politisk samsyn. Det fortsatta arbetet bör organiseras i en samar- betsmodell, där även arbetsmarknadens parter deltar.

Betydande kvarstående problem

Socialförsäkringarna är en central del i den svenska välfärdsmo- dellen. Försäkringarna har under lång tid framgångsrikt bidragit till att bekämpa fattigdom och medverkat till en rättvis fördelning av de ekonomiska resurserna i Sverige. Därmed har de bidragit till både social sammanhållning och en god ekonomisk tillväxt.

49

Sammanfattning

Arbetslinjen är den centrala förklaringen bakom framgången för socialförsäkringarna. Arbete är grunden för både den enskildes och samhällets välfärd. Det är arbete som ger försäkringsskydd och mer arbete ger bättre försäkringsskydd. Alla som kan, ska arbeta och bidra till välfärdens finansiering.

Socialförsäkringar ska ge en standardtrygghet och därigenom stärka medborgarnas frihet. Försäkringarna ger frihet från oro för den egna ekonomin när människor inte kan försörja sig genom arbete. De ger också trygghet som gör det möjligt att ställa om till nya arbeten eller arbetsplatser.

Det överskuggande problemet i socialförsäkringarna har länge varit att arbetslinjen har försvagats. Olika regeringar har genomfört en rad reformer för att försöka komma till rätta med problemen.

De stora strukturella problemen i socialförsäkringarna har minskat. Det finns emellertid fortfarande betydande kvarstående problem i socialförsäkringarna. Insatserna för återgång i arbete är inte tillräckligt effektiva. Den enskilde får bära en stor del av risk- kostnaderna vid sjukdom och arbetslöshet. Alltför många arbets- lösa har ett otillräckligt ekonomiskt skydd vid arbetslöshet. Bety- dande förändringar i befolkningens sammansättning, arbetsmark- naden och i arbetslivet motiverar fortsatta reformer för att social- försäkringarna ska fortsätta att fungera uthålligt.

Det är angeläget att socialförsäkringarna återfår en högre grad av stabilitet och förutsägbarhet. Det förutsätter att samsyn, samarbete och överenskommelser i högre grad än i dag läggs till grund för politiken inom detta område.

Successiva reformer

De demografiska förändringarna tillsammans med uppskjutna inträden i, respektive tidigarelagda utträden från, arbetslivet inne- bär att välfärdspolitiken står inför stora utmaningar. För överblick- bar tid kommer det endast att finnas begränsade offentliga resurser till förfogande för förbättringar av socialförsäkringarna. Stora och kostsamma förbättringar eller omfattande omorganisationer bör därför inte bli aktuella. De begränsade resurser som efter hand kan finnas bör riktas till prioriterade områden.

50

Sammanfattning

Välfärdens utmaningar innebär också att samhället behöver bli effektivare i att ge stöd för återgång i arbete efter sjukdom och arbetslöshet. Det innebär bättre socialförsäkringar, framför allt väl fungerande stöd till återgång i arbete, effektiv försäkrings- tillämpning och kontroll.

Ännu viktigare är det dock att andra områden inom välfärdspo- litiken fungerar effektivare än i dag. Det är bättre resultat av arbetet inom hälso- och sjukvården och Arbetsförmedlingen som kan minska trycket på socialförsäkringarna och stärka arbetslinjen. Arbetsförmedlingen föreslås få i uppdrag att utveckla insatserna för återgång i arbete och säkerställa att uppföljning sker av personer som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen och inte har rätt till ersättning från sjukförsäkringen.

Inriktningen av det fortsatta arbetet bör vara en successiv och kunskapsbaserad reformering av socialförsäkringarna. Problemen i socialförsäkringarna motiverar inte vidlyftiga strukturella reformer som att slå samman och harmonisera de olika försäkringarna, att samordna administrationen, att skapa autonoma försäkringar, att flytta ut försäkringsskyddet till parterna på arbetsmarknaden eller att privatisera försäkringarna. De mål för sjukförsäkringen som anses kunna nås genom en från statsbudgeten fristående försäkring är goda och väl motiverade. Kommitténs bedömning är dock att målen kan nås i en försäkring inom ramen för statsbudgeten.

Stora reformer och omorganisationer är komplicerade, lång- samma och dyrbara, och de innebär alltid oförutsedda risker. Soci- alförsäkringarnas grunder är väl utformade och anpassade till svenska förhållanden. De fördelar som kan uppnås med grundläg- gande strukturella reformer kan nås genom en utveckling av nuva- rande försäkringsmodeller.

Utgångspunkten är att säkerställa att socialförsäkringarna är långsiktigt hållbara. Människors tillit till försäkringarna måste stär- kas. För att den enskilde ska vilja betala till socialförsäkringarna måste det finnas ett förtroende för att man själv får en tillräcklig ersättning och nödvändigt stöd den dag man behöver det.

Arbetslinjen måste också värnas genom en effektiv omställning. Tilliten undergrävs om försäkringarna bidrar till att allt fler perso- ner slås ut från arbetslivet. Hållbarheten förutsätter ett brett stöd hos medborgarna, de politiska partierna och arbetsmarknadens parter.

51

Sammanfattning

Kostnaderna för socialförsäkringarna sammantaget måste också hållas på en nivå som är uthållig ur statsfinansiell synvinkel. Reg- lerna i socialförsäkringarna behöver vara rimligt stabila över tid.

Väl fungerande socialförsäkringar skapar en god ekonomisk trygghet till låga samhällsekonomiska kostnader. Förutsägbarhet, rättssäkerhet och administrativ effektivitet är avgörande för soci- alförsäkringarnas förtroende och legitimitet.

Del 1: Ett rättvisande inkomstunderlag

Del 1 i slutbetänkandet innehåller i grunden omarbetade och detaljerade förslag om hur standardtryggheten i socialförsäkring- arna kan förbättras genom att ersättningarna baseras på tidigare faktiska inkomster. Ersättningarna i socialförsäkringarna ska i normala fall baseras på de genomsnittliga inkomsterna tolv måna- der före försäkringsfallet. Huvuddelen av de olika undantag och särregler som finns i nuvarande socialförsäkringar för beräkning av inkomstunderlaget ska fortsätta att gälla. Den ersättningsgrun- dande inkomsten (EGI) ska för anställda beräknas på den försäkra- des avgiftspliktiga ersättningar som ligger till grund för beräkning av arbetsgivaravgifter. Dessa ska månatligen inrapporteras till Skatteverket av arbetsgivaren på elektronisk väg (e-inkomst).

Bristande träffsäkerhet och förutsägbarhet

Förtroendet för standardtryggheten i socialförsäkringarna är bero- ende av att ersättningen vid sjukdom, arbetsskada eller arbetslöshet rimligt väl överensstämmer med den inkomst som förloras. Om träffsäkerheten är bristfällig kommer alltför många att överkom- penseras, medan andra får en för låg ersättning.

Förtroendet försvagas också när de försäkrade inte i förväg kan förutse om de har ett försäkringsskydd och hur stor ersättningen skulle bli vid sjukdom eller arbetslöshet.

Dessutom blir standardtryggheten mindre välfungerande om de försäkrade får vänta länge på sin ersättning. Detsamma gäller om olika bedömningar leder till skilda ersättningar i likartade situationer.

Standardtryggheten i nuvarande system är av flera skäl bristfäl- lig. Analyser visar bl.a. att träffsäkerheten i den sjukpenninggrun-

52

Sammanfattning

dande inkomsten (SGI), dvs. förmågan att mäta inkomstförlusten, kan ifrågasättas. Även om det i genomsnitt finns ett visst samband mellan beräknad bakomliggande inkomst och SGI, är spridningen mellan olika personer betydande. Trots Försäkringskassans och arbetslöshetskassornas omfattande och dyrbara utredningar av inkomster och anställningar är träffsäkerheten på grund av kom- plexa regler inte sällan bristfällig.

En viktig orsak till den bristande träffsäkerheten är att stora och växande grupper på arbetsmarknaden med nuvarande regler får en bristande standardtrygghet, trots att de under lång tid har betalat avgifter till försäkringen. Det gäller bl.a. arbetstagare med tidsbe- gränsade anställningar och personer som kombinerar tidsbegrän- sade anställningar och företagande.

Den ersättningsgrundande inkomsten i arbetslöshetsförsäk- ringen bygger på ett historiskt inkomstunderlag, men vilka inkomster som ingår i inkomstbegreppet baseras till viss del på bedömningar. Detta leder till bristande förutsebarhet för den enskilde och kan även leda till att liknande fall bedöms olika.

Andra problem är att personer som startar eget företag och stu- derande har svårigheter att förutse sitt försäkringsskydd.

Förbättrad standardtrygghet och förutsägbarhet med ersättning som baseras på tidigare faktiska inkomster

Tidigare förslag om månadsuppgifter och inkomstvillkor i social- försäkringarna har mött välgrundad kritik. En rad fördelar kan emellertid vinnas om ersättningen vid en inkomstförlust baseras på tidigare inkomster som inhämtas från en gemensam källa.

Det viktigaste är att standardtryggheten förbättras genom att träffsäkerheten ökar vid ersättning av inkomstbortfall. Riskerna för över- eller underförsäkring minskar.

Rättssäkerheten ökar genom att utrymmet för skönsmässiga bedömningar och fel i handläggningen minskas. Användningen av tidigare faktiska inkomster i handläggningen bidrar till ökad likvär- dighet vid bedömning av likartade fall.

En avgörande fördel är också att övergången till att använda tidigare faktiska inrapporterade inkomster för beräkning av ersätt- ning ökar tryggheten genom att den försäkrade kan förutse sitt försäkringsskydd. Den enskilde ska genom en e-tjänst kunna få

53

Sammanfattning

reda på vilken inkomst som ligger till grund för beräkning av den ersättning han eller hon har rätt till i händelse av ett försäkringsfall.

En väl utformad gemensam insamling av inkomstunderlag kan användas i skatteförfarandet, i socialförsäkringarna och en rad andra verksamheter. Därmed minskar uppgiftslämnarbördan väsentligt för både försäkrade och arbetsgivare.

Omläggningen ger också förutsättningar för en effektivare administration. Arbetslöshetskassorna kommer exempelvis att normalt kunna betala ut ersättningen utan långa väntetider.

Ett nytt förslag till enklare insamling av inkomstuppgifter har tagits fram. Detaljerade förslag redovisas för hur inkomstuppgif- terna ska användas i socialförsäkringarna.

Reformen är utformad så att syftet med och utfallet av nuva- rande försäkringsskydd behålls. Huvuddelen av de olika undantag och särregler som finns i nuvarande socialförsäkringar ska fortsätta att gälla. Det ska dessutom finnas särskilda skyddsregler som ger den enskilde en möjlighet att få ersättningen beräknad enligt nuva- rande regler. Därmed kommer de flesta försäkrade att få oföränd- rad eller förbättrad standardtrygghet i socialförsäkringarna.

För de flesta försäkrade blir det enklare och snabbare att få rätt ersättning med de nya reglerna. Ingen kommer att drabbas av mer komplicerade regler eller längre väntetider jämfört med i dag.

Förenklad beräkning med hjälp av e-inkomst

I stället för tidigare komplicerade förslag till månadsuppgifter med periodisering föreslås nu en ny inrapportering av inkomstuppgifter som lämnas enligt kontantprincipen och ersätter nuvarande månads- visa arbetsgivardeklaration och årsvisa kontrolluppgift.

Arbetsgivare ska varje månad rapportera e-inkomst för anställda. Inrapportering ska ske vid samma tid som nuvarande arbetsgivar- deklaration, dvs. normalt i mitten av månaden efter den månad då lön har betalats ut.

E-inkomst för de anställda bör i första hand inrapporteras elektroniskt direkt från lönesystemen till Skatteverket. E-inkoms- ten kommer i framtiden att kunna användas av flera myndigheter och för flera olika ändamål. Digitaliseringen förbättrar konkur- rensförmågan för svenskt näringsliv.

54

Sammanfattning

Det kommer också att vara möjligt för arbetsgivare att inrap- portera e-inkomst för anställda genom Skatteverkets nuvarande e- tjänst, eller att använda blanketter som skickas till Skatteverket.

Gemensamt inkomstbegrepp

De skillnader som i dag finns i inkomstbegreppen mellan de olika socialförsäkringarna, dvs. vilka inkomster som ska ersättas, har historiska förklaringar. Försäkringarnas olika syften motiverar att försäkringarna skiljer sig åt i avseenden som tak eller ersättnings- nivå. Att inkomst definieras på olika sätt är däremot omotiverat.

Det är principiellt rimligt och begripligt för de försäkrade att ersättningar beräknas på samma inkomster som arbetsgivarna betalar socialavgifter på. Förslag läggs om ett gemensamt inkomst- begrepp för socialförsäkringarna där inkomstuppgifterna hämtas från samma källa. Ersättningsgrundande inkomster ska vara de inkomstslag som ligger till grund för inbetalning av arbetsgivarav- gift och egenavgift.

Denna förändring förbättrar standardtryggheten eftersom ett inkomstbortfall ersätts på liknande sätt oavsett orsaken till bort- fallet. Utrymmet för bedömningar, som kan ge olika resultat i lik- nande fall, tas bort. Dessutom ökar förutsägbarheten och transpa- rensen i socialförsäkringarna.

Det föreslagna gemensamma inkomstbegreppet kommer att ange vilka inkomster som beaktas vid beräkning inom arbetslös- hetsförsäkringen och vid det förenklade beräkningssätt som före- slås för socialförsäkringen.

Ramtid tolv månader

Det viktigaste syftet med att införa e-inkomst och gemensamt inkomstbegrepp i socialförsäkringarna är att öka träffsäkerheten, dvs. att försäkringarna så bra som möjligt ersätter det faktiska inkomstbortfallet. Det är ramtidens utformning, dvs. det antal månader med e-inkomst som läggs till grund för ersättningen, som bestämmer träffsäkerheten.

Ramtiden bör vara utformad på samma sätt i socialförsäkring- arna. Det ökar överblickbarheten och gör det lättare för den för-

55

Sammanfattning

säkrade att förutse sitt försäkringsskydd. Det finns inga bärande argument för särlösningar för vissa försäkringar.

En rimlig avvägning är att ramtiden ska vara tolv månader inom socialförsäkringarna, vilket överensstämmer med nuvarande ramtid i arbetslöshetsförsäkringen. Därigenom kommer ersättningen att på bästa sätt spegla de genomsnittliga inkomster den försäkrade hade före sjukdomen eller arbetslösheten. Det utjämnar variationer över tid och ökar förutsägbarheten för den försäkrade.

På så sätt förbättras också försäkringsskyddet för personer med säsongsarbete och tillfälliga anställningar. Risken minskar för att förändringar av inkomsten leder till under- eller överkompensation.

Övervägande skäl talar emot att hoppa över vissa månader under ramtiden. Visserligen skulle en sådan modell kunna vara något mer förlåtande för personer som har tillfälligt låga eller höga inkomster. Men denna beräkningsmodell skulle göra inkomstunderlaget svårö- verskådligt och minska fördelarna med förutsägbarhet i försäkring- arna. Det behov som finns av att vid beräkningen av inkomstun- derlaget ta hänsyn till vissa situationer eller grupper får i stället lösas med särskilda undantags- eller skyddsregler.

Inga skärpta kvalifikationsvillkor

Tidigare förslag om att använda tidigare faktiska inkomster i soci- alförsäkringarna skulle medföra skärpta kvalifikationsvillkor för rätt till försäkringsskydd. Detta i grunden omarbetade förslag om en övergång till att använda tidigare faktiska inkomster som underlag i socialförsäkringarna ändrar inte försäkringarnas syfte och funktion. Nya kvalifikationsvillkor som försämrar försäkrings- skyddet ska inte införas. Nuvarande grundprinciper för att fast- ställa när man omfattas av försäkringsskyddet ska gälla även i fram- tiden.

De regler som i dag finns för beräkning av inkomst för nytillträ- dande eller återinträdande på arbetsmarknaden ska behållas, liksom de olika skyddsregler som finns för särskilda situationer och grupper.

Det innebär också att skyddet för ny- och återtillträdande i arbetslivet i arbetsskadeförsäkringen behålls enligt nuvarande regler.

56

Sammanfattning

Inom arbetslöshetsförsäkringen föreslås att rätten till ersättning vid arbetslöshet enligt huvudregeln ska bygga på ett inkomstvill- kor. Arbetsvillkoret ska finnas kvar som alternativ. Det innebär att det inte heller i arbetslöshetsförsäkringen föreslås någon skärpning av kvalifikationsvillkoret.

Förenklad beräkning och alternativ beräkning

Slutbetänkandet innehåller detaljerade förslag angående omlägg- ningen till att använda tidigare faktiska inkomster för att beräkna ersättningar i socialförsäkringarna. De nya reglerna är utformade så att utfallet blir bättre eller lika bra jämfört med i dag för de flesta försäkringsfall.

Ersättningen ska i första hand beräknas på e-inkomstuppgifter från de tolv senaste månaderna.

Den försäkrade får vid ansökan om ersättning ett förval som visar det inkomstunderlag som beräknats med e-inkomst. Om beräkning enligt nuvarande regler ger ett mer förmånligt utfall ska dessa regler användas i stället.

Införande i två steg

Införandet bör göras i två etapper. En särskild införandekommiss- ion ska tillsättas för att leda genomförandet.

Etapp 1

I den första etappen förtydligas inkomstbegreppet i socialförsäk- ringen. Insamling av e-inkomst påbörjas. Reglerna om förenklad och alternativ beräkning införs. Försäkringskassan respektive arbetslöshetskassorna ges tillgång till e-inkomsterna som besluts- stöd och för effektivare kontroll. Insamlingen av e-inkomsten gör det möjligt att jämföra inkomstunderlaget enligt nuvarande regel- verk med underlaget från den förenklade beräkningen.

När inkomstunderlaget omfattar tolv månader används e-inkomst och tidigare faktiska inkomster enligt föreslagna regeländringar för

57

Sammanfattning

att förbättra standardtryggheten för de grupper för vilka nuvarande regler fungerar mindre väl.

Den beräknade ersättningsgrundande inkomsten ska göras till- gänglig för den försäkrade. Med hjälp av dessa uppgifter kan den försäkrade ta reda på vilken ersättning från de allmänna socialför- säkringarna som skulle utbetalas vid ett försäkringsfall. Det är givetvis också önskvärt att den försäkrade på sikt ska kunna få reda på vilka ersättningar som kan utbetalas från kompletterande försäkringar.

Etapp 2

När e-inkomsten använts i ca 18 månader ska införandekom- missionen lämna sin bedömning till regeringen om när etapp två ska påbörjas (kontrollstation).

I etapp två omfattas alla försäkrade med anställning av reglerna om förenklad beräkning av EGI.

Införandekommissionens uppgifter

Införandekommissionen ska leda införandet av systemet med e- inkomst och övergången till att använda tidigare faktiska inkomster i socialförsäkringarna. Kommissionen bör bestå av representanter för berörda myndigheter, arbetslöshetskassor och parterna på arbetsmarknaden. Ett särskilt sekretariat ska inrättas i kommis- sionen.

Kommissionen ska bistå Skatteverket i arbetet med information och rådgivning till arbetsgivare och allmänheten vid införandet av e-inkomst. Den ska tillsammans med berörda följa upp och utvär- dera hur arbetsgivarnas uppgiftslämnarbörda påverkas vid omställ- ningen och efter hand i normal verksamhet. Kommissionen ska ta initiativ till förbättringar som kan underlätta insamlingen av e- inkomster.

Införandekommissionen ska vidare bevaka att registerhållning och användning av e-inkomster omgärdas av nödvändiga säkerhets- regler och rutiner. Den ska särskilt följa upp integritetsskyddet i verksamheten.

58

Sammanfattning

Kommissionen ska bistå Försäkringskassan och arbetslöshets- kassorna med information till de försäkrade vid övergången till att använda tidigare faktiska inkomster i socialförsäkringarna. Den ska uppdra till lämpliga utförare att följa upp och utvärdera effekterna av övergången.

Införandekommissionen ska regelbundet rapportera till rege- ringen om hur arbetet fortskrider. Vidare ska kommissionen lämna sin bedömning till regeringen av när etapp två ska påbörjas.

Ersättningsgrundande inkomst i sjukförsäkringen, arbetsskadeförsäkringen och föräldraförsäkringen

I etapp ett införs en förenklad beräkning av SGI som komplement till nuvarande regelverk. Den förenklade beräkningen ska kunna ske automatiskt och anges som förval vid ansökan. Om personens aktuella inkomst är högre anger personen den i stället vilket bety- der att ersättningen prövas enligt nuvarande regler. Ersättning ska således alltid utgå enligt den beräkningsmetod som är mest för- månlig för den enskilde. När ersättningen baseras på aktuell inkomst enligt nuvarande regelverk ska personen vara beredd att styrka sin aktuella inkomstuppgift på samma sätt som i dag.

Det innebär avsevärda förbättringar av standardtryggheten för de stora och växande grupper på arbetsmarknaden som, trots att de betalar avgifter till sjukförsäkringen, inte får ett rimligt ekonomiskt skydd vid sjukdom. Det gäller visstidsanställda och s.k. kombinatö- rer. Kommittén lämnar även förslag som ger ökad trygghet för den som startar eget aktiebolag och den som avslutar studier med studiemedel.

Faktorn 0,97 som reducerar SGI:n när sjukpenningen fastställs infördes i avvaktan på en övergång till historiska inkomstuppgifter. När ersättningen beräknas utifrån huvudregeln, dvs. baseras på e- inkomstunderlaget, som består av tidigare faktiska inkomstuppgifter, är reduktionen inte nödvändig och ska därför tas bort. När skyddsregeln tillämpas och SGI:n beräknas med nuvarande regler ska faktorn 0,97 fortsätta att användas. Inkomsten baseras i dessa fall på en prognos för de framtida inkomsterna och därmed bör de justeras på samma sätt som i dag.

Ietapp två ska ersättningarna i sjuk-, arbetsskade- och föräld- raförsäkringen med få undantag baseras på en förenklad beräkning

59

Sammanfattning

av ersättningsgrundande inkomst, där den förenklade beräkningen av SGI har anpassats för att hantera alla de situationer som i dag täcks av bestämmelser om SGI-skydd. Om ersättningen med användning av den förenklade beräkningen blir för låg i förhållande till inkomstbortfallet, kan ersättningen beräknas enligt nuvarande regler.

Den kvalifikationstid som finns i föräldraförsäkringen anpassas till ersättningsgrundande inkomst baserad på faktiska tidigare inkomster.

Ersättningsgrundande inkomst i arbetslöshetsförsäkringen

Det nya och i grunden omarbetade förslaget till övergång till tidi- gare faktiska inkomster innebär att arbetslöshetsförsäkringens grundläggande funktion behålls. Försäkringen täcker samma grup- per, kvalifikationsvillkoren behålls och ersättningarna ändras inte.

I etapp ett används e-inkomst som beslutsstöd och för kontroll inom arbetslöshetskassorna. Ersättningsgrundande inkomst base- rad på e-inkomst används för en förenklad beräkning av ersätt- ningen för arbetslösa som haft ett anställningskontrakt med över- enskommen arbetstid under den tid ersättningen beräknas på. För arbetslösa med mer komplicerade inkomst- och arbetstidsförhål- landen före arbetslösheten, framför allt för timanställda, behålls nuvarande beräkningsregler.

Transparensen ökar genom att den arbetslöse själv kan jämföra den ersättningsgrundande inkomsten enligt e-inkomsten med arbetslöshetskassans beräkning.

I denna etapp kan det undersökas i vilket omfattning träffsäker- heten förbättras när det gäller ersättningsgrundande inkomst som beräknas på grundval av registrerade e-inkomster jämfört med beräkningen enligt nuvarande regler.

I etapp två ersätts nuvarande regler för att fastställa normalar- betstid. Ett kvalifikationsvillkor som enligt huvudregeln baseras på tidigare faktiska inkomster införs. E-inkomsten används för att beräkna ersättningsgrundande inkomst.

Uppgifterna om arbetstid är ofta svåra att beräkna för arbetsgi- varna och medför en stor uppgiftslämnarbörda. Trots att uppgif- terna ofta måste kompletteras är riskerna stora att ersättningen

60

Sammanfattning

baseras på felaktiga uppgifter. Arbetstidsuppgifterna är svåra att kontrollera. Det leder till brister i träffsäkerheten.

En övergång till att använda tidigare faktiska inkomster i kvali- fikationsvillkoret ökar träffsäkerheten och förutsägbarheten för de flesta arbetslösa. Det nya kvalifikationsvillkoret innebär att rätt till ersättning har en arbetslös som under ramtiden haft inkomster i minst sex månader på en viss nivå. Kommittén har inte tagit ställ- ning till vilken nivå som kan gälla men gör bedömningen att 20 procent av prisbasbeloppet varje månad (för 2015 8 900 kronor) skulle innebära att huvuddelen av dem som i dag uppfyller ett arbetsvillkor även skulle uppfylla inkomstvillkoret. Om inkomst- villkoret inte uppfylls, kan arbetsgivarintyg lämnas för att styrka arbetsvillkoret.

Del 2: En långsiktigt hållbar sjukförsäkring

Del 2 i slutbetänkandet innehåller förslag till angelägna förbätt- ringar i sjukförsäkringen samt till mål för en hållbar försäkring. Förbättringsförslagen syftar till att bidra till att sjukförsäkringen fungerar effektivare i fråga om standardtrygghet, återgång i arbete, försäkringstillämpning och kontroll. Nuvarande mål om en låg och stabil sjukfrånvaro bör preciseras genom en bred politiskt uppgö- relse.

Förslagen om bättre åtgärder för återgång i arbete eller studier redovisas i del 3 respektive del 6.

Förbättringar kan behöva göras även i sjuk- och aktivitetsersätt- ningen. Kommittén har emellertid av tidsskäl prioriterat sjuk- penningen.

Åtskilliga problem kvarstår

Sjukförsäkringen har länge präglats av höga sjuktal jämfört med andra länder, oförklarligt stora variationer i sjukfrånvaro och osak- liga skillnader mellan olika regioner i sjukfallslängd för samma dia- gnoser. Problemen medförde en stadigt stigande permanent utslag- ning i över 30 år, som inte kunnat förklaras av förändringar i hälsa eller arbetsliv.

61

Sammanfattning

Sedan slutet av 1990-talet har olika regeringar genomfört en rad reformer för att försöka komma till rätta med problemen. Refor- merna har inneburit att de stora strukturella problemen i sjukför- säkringarna i väsentliga avseenden har minskat.

Åtskilliga problem kvarstår dock och andra har uppkommit till följd av genomförda reformer. Standardtryggheten har urholkats, bl.a. genom att taken i sjukförsäkringen inte följer löneutveckl- ingen. Ett centralt kvarstående problem är att insatserna för åter- gång i arbete sätts in för sent och inte är tillräckligt effektiva. Det är alltför många långtidssjukskrivna som efter 914 sjukdagar över- förs till Arbetsförmedlingen.

Försäkringsskyddet brister för vissa grupper, bl.a. studerande, egenföretagare och dem som kombinerar förvärvsarbete och före- tagande.

Strukturella reformer är inte nödvändiga

Olika strukturella reformer har länge diskuterats och utretts för att komma till rätta med problemen i sjukförsäkringen. Det har hand- lat om att skapa autonoma försäkringar, att flytta ut försäkrings- skyddet till parterna, att ge hälso- och sjukvården, arbetsgivarna m.fl. ökade ekonomiska drivkrafter för att hantera sjukskrivning- arna osv. Det ingår i kommitténs uppdrag att bedöma om sådana grundläggande reformer är nödvändiga eller eftersträvansvärda.

Det finns en rad problem i sjukförsäkringen som bör åtgärdas relativt skyndsamt. Problemen rör särskilt förmågan att säkra en tillräcklig ekonomisk standardtrygghet och att stödja återgången i arbete. Problemen motiverar emellertid inte en stor omgörning. Stora reformer och omorganisationer är komplicerade, långsamma och dyrbara, och de innebär alltid oförutsedda risker. De fördelar som kan uppnås med grundläggande strukturella reformer bör också kunna uppnås genom en utveckling av nuvarande sjukförsäk- ring. Det är mer angeläget att på kortare sikt förbättra sjukförsäk- ringens funktion i nuvarande struktur än att välja en tidsödande och osäker reformväg, vars vinster i bästa fall kan hämtas hem efter många år.

62

Sammanfattning

Angelägna förbättringar av sjukförsäkringen

Det finns ett antal problem i sjukförsäkringen som bör åtgärdas relativt skyndsamt. De förslag som läggs fram syftar till att för- bättra standardtryggheten och rättvisan i försäkringen.

Standardtryggheten i sjukförsäkringen måste värnas. Taket i sjukförsäkringen utformas så att standardtryggheten inte urholkas. Omkring 80 procent av de försäkrade ska få 80 pro- cent av sin ersättningsgrundande inkomst från den allmänna försäkringen.

Effektiv och likformig försäkringstillämpning. Socialstyrelsen får ett utökat uppdrag och ges resurser för att uppdatera, utveckla och utvärdera det försäkringsmedicinska beslutstödet. Socialstyrelsen ska tillsammans med Försäkringskassan och medicinska experter årligen redovisa hur sjukskrivningarna för olika diagnoser utvecklas hos de olika landstingen.

Bättre kvalitet i handläggningen. Försäkringskassan får i upp- drag att utveckla sjukförsäkringshandläggarnas kompetens inom utredningsmetodik och försäkringsmedicin.

Tidigare upptäckt av behov av åtgärder för återgång i arbete. Ett bedömningsstöd för hälso- och sjukvården ska införas som gör det lättare att tidigt identifiera sjukskrivna som har behov av specifika insatser och bedöma när samverkan med arbets- givare ska ske.

En rättvisare karens. Nuvarande karensregel ska ersättas med ett karensavdrag i lagen (1991:1047) om sjuklön och i social- försäkringsbalken.

Flexibel sjukpenning vid stegvis återgång i arbete. För att underlätta en stegvis återgång i arbete ska sjukpenning till anställda i vissa fall kunna ges med fler förmånsnivåer än 25, 50, 75 och 100 procent. Författningsförslag och konsekvensana- lyser ska tas fram i den fortsatta beredningen av förslaget.

63

Sammanfattning

Uppföljning av åtgärder för återgång i arbete. Försäkringskas- san och Arbetsförmedlingen ska få i uppdrag att i samråd med Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) och medicinska experter utveckla ett gemensamt statistiksystem som gör det möjligt att analysera när i tiden olika åtgärder sätts in för sjukskrivna och effekterna av åtgärderna.

Fasta spelregler för sjukförsäkringen

De stora och oförklarliga variationerna i sjukfrånvaron har varit ett viktigt motiv för tidigare förslag om en självständig sjukförsäkring. En autonom sjukförsäkring skulle skapa drivkrafter att arbeta för att minska sjukfrånvaron genom väl fungerande försäkringstil- lämpning, effektiva insatser för återgång i arbete, kontroll och uppföljning.

Olika regeringar har under senare år lagt fast att målet för sjuk- försäkringen är att frånvaron från arbete på grund av sjukdom ska ligga på en långsiktigt stabil och låg nivå. Målet är ännu inte upp- fyllt. Sedan 2010 ökar sjuktalet påtagligt. Det finns också en ten- dens till att sjukskrivningstiderna blir längre.

Tilliten till sjukförsäkringen undergrävs om reglerna ständigt ändras. För att den enskilde ska vilja betala till välfärdssystemet måste det finnas ett förtroende för att man själv får hjälp och stöd av tillräcklig kvalitet den dag man behöver det. För att sjukförsäk- ringen långsiktigt ska kunna behålla stabila ersättningsregler måste sjukfrånvaron hållas på en någorlunda jämn och rimlig nivå.

Genom att sjuktalet, trots att trenden är ökande, fortfarande ligger på en relativt låg nivå och i nivå med jämförbara länder bör det finnas goda möjligheter att reformera sjukförsäkringen för att långsiktigt säkerställa en uthållig försäkring. Det behövs en bred politisk uppgörelse, som också inkluderar arbetsmarknadens parter, om fasta spelregler för sjukförsäkringen.

I en överenskommelse bör det läggas fast den nivå för sjukfrån- varon som är långsiktigt hållbar. Målet för sjukförsäkringen – att frånvaron från arbete på grund av sjukdom ska ligga på en långsik- tigt stabil och låg nivå – behöver preciseras. Målet ska avse både sjukpenningdagar och antal dagar med sjuk- och aktivitetsersätt- ning i förhållande till antalet försäkrade.

64

Sammanfattning

Den genomsnittliga sjukfrånvaron i Sverige ska inte över en lämplig period ligga väsentligt högre än i jämförbara länder. Som referens kan exempelvis användas sjukfrånvaron i jämförbara länder enligt arbetskraftsundersökningarna (AKU). Kalkyler pekar på att referensvärdet för sjukpenningtalet 2013 skulle vara cirka åtta sjukdagar. Osakliga regionala skillnader ska inte förekomma. Sjuk- frånvarons mål ska avse den samlade frånvaron på grund av nedsätt- ning av arbetsförmågan som följd av sjukdom för befolkningen i åldern 19-64 år, dvs. både sjukpenning och sjuk- och aktivitets- ersättning. På grund av svårigheter att jämföra olika förmåner i Sverige med förmåner i andra länder bör referensnivån och jäm- förelsemetoderna utvecklas gemensamt av SCB och Försäkrings- kassan.

I överenskommelsen bör det göras tydligt vilka myndigheter och andra huvudmän – som exempelvis Försäkringskassan, Socialstyrelsen och landstingen – som ska ansvara för att målen nås. Regering och riksdag har det yttersta ansvaret för lagstiftningen.

Överenskommelsen bör också fastställa vilka förändringar i regelsystem och andra åtgärder som ska vidtas om sjuktalet oför- klarligt ökar.

Del 3: Bättre stöd för återgång i arbete vid ohälsa

Del 3 innehåller förslag till förbättringar av stödet till sjukskrivna som har svårt att återgå i arbete. Det övergripande syftet är att förtydliga vem som har ansvar för att tidigt upptäcka behov av stöd, erbjuda åtgärder och ta initiativ till samverkan mellan olika myndigheter och andra aktörer. Förslag läggs både till angelägna åtgärder och till inriktningen av det fortsatta reformarbetet. Stödet till studerande vid ohälsa behandlas i del 6.

Den viktigaste utmaningen för socialförsäkringarna

Det är oroande att sjuktalet har stigit påtagligt sedan 2010 och att ökningen fortsätter. De återkommande perioderna med kraftigt ökande sjuktal beror till stor del på att antalet långa sjukfall ökar och att fallen blir allt längre. Den viktigaste utmaningen för soci-

65

Sammanfattning

alförsäkringarna är att bryta denna utveckling så att inte fler männi- skor slås ut från arbetslivet.

Det är en stor mänsklig förlust om sjuka slås ut från arbetslivet, trots att de inget hellre vill än att arbeta. En sådan utveckling för- sämrar livskvaliteten för många medborgare. Ett meningsfullt arbete är viktigt för människans självbestämmande, möjligheten att förbättra livsvillkoren och vår upplevelse av delaktighet. Att ha ett arbete handlar inte bara om att klara sin försörjning, utan handlar lika mycket om att kunna känna trygghet och vara en del av en arbetsgemenskap.

Det är också en samhällelig förlust om långtidssjukskriv- ningarna fortsätter att öka. Då minskar arbetsutbudet och antalet arbetade timmar i ekonomin, vilket leder till både minskade offentliga inkomster och ökande utgifter.

Det undergräver dessutom tilliten till socialförsäkringen om allt fler medborgare lever på sociala ersättningar och inte längre bidrar till välfärdens finansiering.

Det saknas fortfarande en samlad kunskap om när i sjukfall som åtgärder sätts in från olika aktörer som hälso- och sjukvården, arbetsgivare m.fl., och vilka resultat åtgärderna har. En gemensam bedömning från myndigheter, experter, forskare och åtskilliga företrädare för anställda är dock att alltför många sjukfall blir lång- variga utan att tillräckliga utredningar och insatser har genomförts för att hjälpa den enskilde att återgå i arbete. Det betyder att onö- digt många sjukfall når tidsgränserna i sjukförsäkringen, utan att personerna har fått det stöd de behöver. Drygt 90 000 personer har hittills nått den bortre tidsgränsen i sjukförsäkringen.

Det är därför som reformer för att förbättra insatserna för åter- gång i arbete bör prioriteras framför andra reformer i socialförsäk- ringarna. Detta är avgörande för att sjukförsäkringen uthålligt ska kunna behålla medborgarnas förtroende.

Kommittén bedömer att det förstärkta samarbetet mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen bör tidigareläggas för de försäkrade som är i behov av arbetslivsinriktad rehabilitering. Försäkringskassan ska, tillsammans med Arbetsförmedlingen, sen- ast efter 15 månaders sjukskrivning initiera insatser om det inte finns särskilda skäl däremot, exempelvis om det skulle medföra risk för allvarlig försämring av den försäkrades sjukdom.

66

Sammanfattning

När de förstärkta insatser som kommittén föreslår är införda kan den bortre tidsgränsen i sjukförsäkringen ersättas av en regel- bunden kontroll där Försäkringskassan med högst ett halvårs mel- lanrum utreder den sjukskrivnes arbetsförmåga, behov av arbets- livsinriktad rehabilitering eller om det är motiverat att bevilja en sjukersättning. Dessa kontroller bör senast inledas efter 18 måna- ders sjukskrivning. Den tekniska utformningen av detta får göras i den vidare beredningen.

Det finns kunskaper om vad som fungerar

Internationella kunskapsöversikter och senare års forskning ger vägledning till hur man bör utforma bra insatser för återgång i arbete. Forskningen visar exempelvis att en återgång i arbete ofta kan påskynda tillfrisknandet och stärka den enskildes självtillit, även om arbetsförmågan inte är helt återställd. Begreppet ”återgång i arbete” används ofta för att tydliggöra skillnaden mellan rehabili- terande åtgärder som syftar till besvärslindring och åtgärder som syftar till att främja att den sjukskrivne återupptar sitt arbete.

Under många årtionden har olika reformer genomförts och betydande resurser satsats inom främst sjukförsäkringen och Försäkringskassan för att förbättra sjukskrivnas möjligheter att återgå i arbete. Kunskaperna från aktuell forskning och utveckl- ingsarbetet i andra länder pekar dock entydigt på att framgångsrika insatser för återgång i arbete främst är beroende av andras hand- lande. Det finns numera en ganska bred enighet om två centrala framgångsfaktorer som bestämmer resultaten. Återgång i arbete vid ohälsa är främst beroende av:

en arbetsfokuserad hälso- och sjukvård, och

en ansvarstagande och engagerad arbetsgivare, som också samarbetar med hälso- och sjukvården.

Långtidssjukskrivna hjälps bäst genom en tidig återgång i reguljärt arbete, alternativt till subventionerade anställningar, även före det att full arbetsförmåga har återställts.

Andra viktiga faktorer gäller den försäkrades motivation och deltagande i processen, uppföljning och utvärdering. Den försäk- rade har ett ansvar att arbeta efter sin förmåga och måste aktivt ta

67

Sammanfattning

del i planering och genomförande av olika insatser. Det behövs vetenskapligt baserade beslutsstöd som gör det möjligt för hälso- och sjukvården att tidigt upptäcka vilka sjukskrivna som behöver stöd för återgång i arbete. Det måste finnas en samlad statistik över när olika åtgärder sätts in och systematiska utvärderingar av effekterna.

Förstärkning av hälso- och sjukvårdens insatser

Hälso- och sjukvården har redan i dag i uppdrag att ge stöd till sjukskrivna som behöver hjälp att återgå i arbete eller studier. Långa sjukskrivningar är passiviserande och kan försämra hälsan. En återgång i arbete kan, även om arbetsförmågan inte är helt åter- ställd, ofta påskynda tillfrisknandet och stärka den enskildes självtillit.

Under senare år har betydande satsningar gjorts inom hälso- och sjukvården för att förbättra stödet till återgång i arbete för sjukskrivna. Staten har tillskjutit särskilda medel för landstingens utvecklingsarbete. Flera landsting bedriver ett framgångsrikt arbete för att minska riskerna för långtidssjukskrivning och att stödja återgång i arbete.

Hälso- och sjukvårdens insatser är avgörande för sjukskrivnas möjligheter att gå tillbaka till arbete. Det är hälso- och sjukvården som skriver intyg om sjukfrånvaro längre än sju dagar och använder sjukskrivning som en del i vård och behandling. Det är således i hög grad hälso- och sjukvårdens bedömningar och praxis vid sjuk- skrivning som bestämmer sjukfrånvaron.

För att minska risken för långa sjukskrivningar som leder till en permanent utslagning från arbetslivet måste hälso- och sjukvårdens ansvar, arbete och resurser förstärkas. Kommittén bedömer att det behövs betydande resursförstärkningar för att stärka landstingens arbete med sjukskrivningar.

Hälso- och sjukvårdens hantering av sjukskrivningar måste fokusera mer på att hjälpa sjukskrivna tillbaka i arbete. Uppdraget är vidare än att ge medicinsk rehabilitering. För att minska riskerna för långtidssjukskrivning behöver hälso- och sjukvården oftare och tidigare ta kontakt med sjukskrivnas arbetsgivare och ge råd om hur arbetsgivaren kan medverka till återgång i arbete. För sjuk-

68

Sammanfattning

skrivna utan arbete behövs motsvarande kontakter med Arbetsförmedlingen.

Hälso- och sjukvårdspolitiken, kliniska riktlinjer, beslutsstöd- system, forskning och tillsyn bör rutinmässigt inkludera återgång i arbete. Återgång i arbete måste i högre utsträckning bli ett mått på hälso- och sjukvårdens resultat.

För att förstärka hälso- och sjukvårdens insatser föreslås följande:

Krav på samverkan införs i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) – HSL. När det är nödvändigt för att patienten ska kunna återgå i förvärvsarbete ska landstinget, om patienten medger det, samverka med patientens arbetsgivare, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen.

Krav på behandlings- och rehabiliteringsplanering införs i HSL. När en patient är i behov av samordnade behandlings- och rehabiliteringsinsatser inom hälso- och sjukvården, för att så snart som möjligt kunna återgå i arbete, ska landstinget göra en rehabiliteringsplanering för återgång i förvärvsarbete.

Förstärkta resurser till landstingens satsningar för återgång i arbete. Sjukvårdsmiljarden är viktig för att stödja landstingens arbete med att prioritera sjukskrivningsfrågorna. Landstingen bör ges förutsägbara villkor för denna verksamhet. Villkoren för att få statsbidraget bör utvecklas.

Statliga ekonomiska bidrag för utveckling av bedömnings- stöd inom hälso- och sjukvården. Landstingen ska i samråd med Försäkringskassan, medicinska experter och andra berörda utveckla ett bedömningsstöd som gör det möjligt för hälso- och sjukvården att tidigt upptäcka sjukskrivna som har en hög risk för lång sjukskrivning och som behöver stöd för återgång i arbete. Staten ska lämna ekonomiska bidrag till utvecklings- arbetet.

Bättre uppföljning och resultatredovisning. Landstingen ska i samverkan med Försäkringskassan löpande följa och redovisa sjukskrivningarnas utveckling, förekomsten av långtidssjuk- skrivning, vilka åtgärder som sätts in och när. Uppföljningen bör göras totalt för hela verksamheten, för olika delar av verk- samheten och uppdelad på olika diagnoser.

69

Sammanfattning

Öppna jämförelser av sjukskrivningar. Socialstyrelsen ska ges i uppdrag att i samverkan med Försäkringskassan och lands- tingen årligen jämföra och rapportera sjukskrivningar och resultatet av åtgärder för återgång i arbete för olika landsting.

Expertråd för återgång i arbete. Kunskapen om återgång i arbete inom hälso- och sjukvården ska stödjas kontinuerligt genom ett expertråd för återgång i arbete som ska samla och sprida kunskap så att den blir lättillgänglig. Rådet ska knytas till Socialstyrelsen.

Ökat stöd och resurser till arbetsgivare

För att nå en stabil och låg sjukfrånvaro är det avgörande med en bra och säker arbetsmiljö, och att risker i arbetslivet förebyggs. Arbetsgivaren har ett generellt ansvar för god arbetsmiljö och att förebygga och utreda arbetsskador.

Oavsett om arbetet orsakar sjukfrånvaron är arbetsgivaren central för att stödja sjukskrivna att återgå i arbete. Återgång i arbete är beroende av ett väl fungerande samarbete mellan den för- säkrade, arbetsgivaren och hälso- och sjukvården. Arbetsgivaren är skyldig att se till att det finns en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet. Reglerna är all- mänt hållna och säger bl.a. inget om hur stora ansträngningar en arbetsgivare ska göra för att hjälpa sjukskrivna tillbaka till arbetet.

En stor del av alla arbetsgivare har företagshälsovård, hälso- eller rehabiliteringsförsäkringar etc. eller egna resurser som hjälper sjuk- skrivna att komma tillbaka till arbetet. Många arbetsgivare gör vik- tiga insatser för den försäkrades återgång i arbete.

För att minska risken för att sjukfall blir långvariga och kan leda till att anställda permanent lämnar arbetslivet är det angeläget att arbetsgivare tar ansvar och medverkar med tidiga och effektiva åtgärder för återgång i arbete. Det handlar bl.a. om att anpassa arbetsplatsen, arbetsuppgifterna, arbetstider m.m. till den sjuk- skrivnes förutsättningar och behov.

Tre olika vägar har diskuterats för att förstärka arbetsgivarnas insatser för att förebygga sjukskrivning och stödja återgång i arbete: tvingande regler, klara ekonomiska drivkrafter och stimu-

70

Sammanfattning

lanser eller ersättningar till arbetsgivare som erbjuder sina anställda kvalificerat expertstöd för återgång i arbete.

Både i Sverige och i andra länder har man prövat att ålägga arbetsgivare utvidgade skyldigheter att vidta åtgärder för rehabilite- ring, ofta knutna till vissa tidsgränser. Dessa regler har oftast haft begränsad framgång. Bestämmelserna i Sverige om arbetsgivarens ansvar för att göra rehabiliteringsutredningar avskaffades 2007. Det ansvar arbetsgivaren har enligt nuvarande regler för att stödja sjuk- skrivnas återgång i arbete bör inte skärpas men göras tydligare.

I några länder, som exempelvis Nederländerna och Finland, har arbetsgivarna ett betydande ansvar för sjukskrivningskostnaderna. Även för Sverige har det diskuterats att öka de ekonomiska driv- krafterna för arbetsgivare att förebygga sjukskrivning och stödja återgång i arbete, exempelvis genom en förlängd sjuklöneperiod.

Tvingande regler och ökade sjukkostnader för arbetsgivare har en rad nackdelar och risker, exempelvis att personer med hälsobe- svär får svårare att få och behålla ett arbete. Det finns andra effekti- vare vägar att stärka arbetsgivarnas möjligheter och förmåga att ge stöd till sjukskrivnas återgång i arbete. Statens stöd till arbetsgi- vares insatser behöver utvecklas, främst avseende kunskaper och rådgivning, samt ekonomisk stöd till arbetsgivare som tillhanda- håller expertresurser för rehabilitering m.m.

Arbetsgivare, särskilt små arbetsgivare, behöver råd och vägled- ning om sitt ansvar. Många arbetsgivare upplever sitt ansvar som otydligt, liksom deras egen roll i förhållande till Försäkringskassan.

Företagshälsovården är en värdefull utredande och rådgivande expertresurs på arbetsplatserna som framför allt arbetar förebyg- gande. Ungefär 65 procent av alla anställda har tillgång till före- tagshälsovård. Allt fler arbetsgivare väljer i dag att tillhandahålla rehabiliteringsresurser m.m. genom hälso- eller rehabiliteringsför- säkringar för sina anställda, eller genom att utveckla egna resurser eller i samarbete med andra arbetsgivare.

Staten bör fortsätta att ge ersättning till arbetsgivare som erbju- der företagshälsovård eller annat expertstöd till sjukskrivna som har svårt att återgå i arbete. Staten bör inte begränsa ersättningen till vissa leverantörer, utan låta arbetsgivarna bedöma vilken form av stöd som är mest lämpligt för den egna verksamheten. Staten bör bejaka den mångfald som utvecklas inom detta område.

71

Sammanfattning

För att ge ökat stöd och resurser till arbetsgivare föreslås följande:

Utvecklade statliga ersättningar till arbetsgivare som tillhan- dahåller expertstöd till rehabilitering m.m. Regeringen bör i dialog med arbetsmarknadens parter utveckla nuvarande ersätt- ningssystem så att de allra flesta arbetsgivare tillhandahåller företagshälsovård eller annat expertstöd för sjukskrivnas åter- gång i arbete. Särskilt viktigt är det att också mindre arbetsgi- vare får bättre möjligheter att ge stöd till sina anställda.

En nationell web-portal för återgång i arbete. För att under- lätta för arbetsgivare att stödja sjukskrivnas återgång i arbete bör information, utbildning och rådgivning erbjudas arbetsgi- vare genom en nationell web-portal.

Trepartssamtal för rehabiliteringsöverenskommelser på arbetsmarknaden. Staten bör bjuda in parterna på arbetsmark- naden till samtal om hur den framgångsrika omställningsverk- samheten vid uppsägningar kan vidareutvecklas också för per- soner som har svårt att återgå i arbete på grund av sjukdom. Staten bör mera direkt än den gör i dag stödja utvecklingen av denna verksamhet, både ekonomiskt och kunskapsmässigt.

Försäkringskassans uppföljning och samverkan

Försäkringskassan är försäkringsgivare och ansvarar bl.a. för för- säkringstillämpningen i sjukförsäkringen. Sedan 1992 har Försäkringskassan också ett samordnings- och initiativansvar. Det innebär att Försäkringskassan ska utreda sjukskrivnas rehab- iliteringsbehov och verka för att nödvändiga åtgärder vidtas av hälso- och sjukvården, arbetsgivaren, företagshälsovården Arbetsförmedlingen eller andra ansvariga.

Försäkringskassan har under senare år utvecklat verksamheten för att förbättra stödet till sjukskrivna som har svårt att återgå i arbete. Samarbetet och samverkan med andra huvudmän som Arbetsförmedlingen, hälso- och sjukvården, företagshälsovården osv. har förstärkts.

Försäkringskassans nuvarande samordningsansvar är emellertid otydligt och ineffektivt. Försäkringskassan tillhandahåller inte själv

72

Sammanfattning

några rehabiliteringsinsatser. Flera utredningar och analyser har påtalat risken att andra som har ansvar – som arbetsgivare, före- tagshälsovården, Arbetsförmedling m.fl. – väntar på Försäkrings- kassans initiativ i stället för att själv tidigt erbjuda den försäkrade insatser.

Försäkringskassan har inga systematiska metoder för att tidigt identifiera försäkrade som har en hög risk för att bli långtidssjuk- skrivna. Det innebär att det ofta dröjer alltför lång tid innan Försäkringskassan uppmärksammar försäkrade som har svårt att återgå i arbete.

Ju längre sjukskrivningen pågår, desto svårare är det att hjälpa den försäkrade tillbaka till arbete. Samordningsansvaret kan dessvärre bidra till att effektiva insatser sätts in för sent.

För att förbättra insatserna för återgång i arbete föreslås följande:

Försäkringskassans samordningsansvar ersätts med uppfölj- ningsansvar. Försäkringskassan ska löpande följa upp de åtgär- der för återgång i arbete som vidtas i stället för att samordna och utöva tillsyn. I Försäkringskassans försäkringstillämpning ingår att verka för att de aktörer som berörs, så snart det är möjligt av medicinska och andra skäl, vidtar de åtgärder som behövs.

Arbetsförmedlingens ansvar för stöd vid ohälsa

Personer utan anställning med begränsad arbetsförmåga på grund av ohälsa saknar arbetsgivare. För denna grupp är det hälso- och sjukvården, Arbetsförmedlingen och kommunens socialtjänst som ansvarar för insatser för återgång i arbete. Vidare ingår personer som enligt sjukförsäkringen har nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom och personer som enligt en arbetsmarknadspolitisk bedömning har ett arbetsutbud av viss omfattning men en nedsatt produktivitet på grund av ohälsa.

Arbetsförmedlingens ansvar omfattar i dag i första hand inskrivna arbetslösa med funktionsnedsättning, arbetslösa och pro- gramdeltagare som är sjukskrivna samt långtidssjukskrivna som överförts från Försäkringskassan till Arbetsförmedlingens aktiva insatser. Ansvaret omfattar också andra inskrivna som är i behov av

73

Sammanfattning

särskilda insatser på grund av ohälsa. Ansvaret avser insatser som syftar till att personer ska återgå i arbete på någon arbetsplats, dvs. insatserna kan ske på hela arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen kan ge olika former av stöd och hjälp som arbetslivsinriktad reha- bilitering, hjälpmedel, ekonomisk stöd till anpassat arbete, skyddat arbete osv.

Arbetsförmedlingens senaste arbetsmarknadsrapport 2014 visar att antalet inskrivna arbetssökande med en förhållandevis utsatt situation på arbetsmarknaden har ökat kraftigt sedan 2008. De grupper som ökat snabbast är utomeuropiskt födda och personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Personer som tillhör dessa grupper utgör numera majoriteten av dem som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen. Inskrivna med funktionsnedsättning har ökat till 28 procent av samtliga inskrivna arbetslösa.

Arbetsförmedlingen har under senare år väsentligt förstärkt och utvecklat verksamheten för personer med funktionsnedsättning. Regeringen har angivit tydliga mål att andelen personer med en funktionsnedsättning som får en anställning eller reguljär utbild- ning ska öka årligen under perioden. Resultaten följs upp löpande och redovisas till regeringen.

Sedan 2010 har sjukskrivningarna ökat påtagligt, och ökningen är kraftigast bland arbetslösa. Det är angeläget att fortsätta att utveckla Arbetsförmedlingens insatser för återgång i arbete. Följande förslag till uppdrag läggs fram:

Utveckling av insatser för arbetslösa med behov av stöd på grund av ohälsa. Regeringen ska ge Arbetsförmedlingen i upp- drag att ta fram förslag på utvecklade insatser till personer med begränsad arbetsförmåga på grund av ohälsa.

Effektivare uppföljning av insatser för arbetslösa med behov av stöd på grund av ohälsa. Arbetsförmedlingen ska ges i upp- drag att säkerställa att uppföljning sker av personer som är inskrivna och inte har rätt till ersättning från sjukförsäkringen. Arbetsförmedlingen ges i uppdrag att säkerställa att uppfölj- ning av arbetsmarknadspolitikens resultat även inkluderar dessa.

74

Sammanfattning

Förbättring av Arbetsförmedlingens kontakter med hälso- och sjukvården. Arbetsförmedlingen bör ges möjlighet att, om personen i fråga medger det, ha direktkontakt och samverka med hälso- och sjukvården och andra rehabiliteringsansvariga för att kunna stödja återgång i arbete.

Del 4: En mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

Del 4 i betänkandet innehåller förslag till angelägna förbättringar i arbetsskadeförsäkringen för att förbättra likformighet, transparens och rättvisa i försäkringen. Olika alternativ diskuteras för att utveckla arbetsskadeförsäkringen i syfte att förstärka de ekono- miska drivkrafterna att förebygga arbetsskador.

Arbetsskadeförsäkringen har brister

Sedan flera år har olika problem i arbetsskadeförsäkringen diskute- rats. Förtroendet för och legitimiteten i försäkringen har ofta ifrå- gasatts. Olika förslag har lagts fram för att förbättra försäkringen.

Arbetsskadeförsäkringen har brister i rättssäkerhet. Det är otydligt vilka sjukdomar och exponeringar som berättigar till ersättning. Det är därför svårt för den enskilde att förutse vilka sjukdomar som omfattas av försäkringen. Det gäller särskilt olika typer av belastnings- och förslitningsskador samt besvär relaterade till stress och liknande. Detta kan leda till underförsäkring, dvs. att personer går miste om ersättning vid arbetsskada.

Otydligheten ökar risken för att likartade fall bedöms olika av Försäkringskassan.

Arbetslivet har förändrats kraftigt de senaste årtiondena men arbetsskadeförsäkringen har inte följt med tillräckligt. Arbetstagare byter arbetsuppgifter eller arbetsgivare flera gånger under sitt arbetsliv, vilket gör det svårare att utreda orsakssamband. Riskerna för olyckor har minskat. Arbetssjukdomar är mer komplicerade att hantera, eftersom det sällan är entydigt att en sjukdom uppstått i samband med arbetet.

Utvärderingar har pekat på att det ofta saknas kunskaper om samband mellan exponering och sjukdom i dagens arbetsliv. Försäkringskassan har genomfört en rad förbättringar av expone-

75

Sammanfattning

ringsutredningarna. Kunskapsframsteg har emellertid inte en naturlig väg in i försäkringen.

Forskningen om samband mellan exponering i arbetet och sjuk- dom är eftersatt, särskilt risker i kvinnodominerade yrken.

Män beviljas betydligt oftare ersättning från arbetsskadeförsäk- ringen än kvinnor. Skillnaden beror främst på att kvinnor och män ofta har olika yrken. Den vetenskapliga evidensen är större inom yrken som är mansdominerade. Skador inom dessa yrken godkänns därför oftare. Analyser har dock visat att det också finns osakliga skillnader mellan beviljandegraden för kvinnor och mäns.

Arbetsskadeförsäkringen ger inte arbetsgivare tydliga ekono- miska drivkrafter att förebygga arbetsskador och stödja återgång i arbete efter en skada.

Det finns ännu inte en heltäckande statistik som visar de totala kostnaderna för arbetsskador som uppkommer genom produkt- ionsbortfall, medicinsk vård och rehabilitering, arbetsrehabilitering, domstolskostnader osv.

Angelägna förbättringar av arbetsskadeförsäkringen

Det är angeläget att arbetsskadeförsäkringen förbättras för att säkra rättssäkerhet, rättvisa och transparens. Följande förslag pre- senteras:

Utredning med uppdrag att ta fram ett bedömningsstöd. En utredning ska tillsättas med uppdrag att ta fram den första versionen av en förteckning över sjukdomar som vid en given exponering i arbetet ska anses utgöra en arbetsskada. Förteck- ningen ska användas som bedömningsstöd vid handläggningen av arbetsskadeärenden och information till arbetsgivare, anställda och andra berörda.

Inrättandet av ett arbetsmedicinskt råd. Ett arbetsmedicinskt råd ska bildas. Rådet ska utveckla och följa upp förteckningen över sjukdomar som vid en given exponering i arbetet ska anses utgöra en arbetsskada. Försäkringskassan ska kunna inhämta yttrande från det arbetsmedicinska rådet över ärenden med sjukdomar som inte finns angivna i förteckningen. Rådet ska också identifiera kunskapsluckor som finns i forskning och verka för mer forskning på dessa områden samt se till att den

76

Sammanfattning

kunskap som tas fram inom det arbetsmedicinska området används i försäkringen.

Bättre kunskapsförsörjning i arbetsskadeförsäkringen. Medi- cinsk kunskap ska tas tillvara bättre i försäkringstillämpningen. Det arbetsmedicinska rådet ska i samråd med Statens beredning för medicinsk utvärdering (SBU) besluta inom vilka områden som kunskapssammanställningar behöver göras. SBU ska ansvara för att dessa kunskapssammanställningar genomförs.

Satsning på långsiktig forskning. Det råder inte bara brist på kunskapssammanställningar utan också på forskning om arbetsmiljörisker i dagens arbetsliv. Framgångsrik forskning förutsätter att det finns långsiktigt förutsägbara villkor för forskarkarriärer. En permanent funktion för utvärdering och forskning om arbetsmiljön och arbetsskador ska inrättas. Upp- giften ska vara att undersöka och samla evidens om orsakssam- band mellan förhållanden i arbetslivet och anställdas hälsa. Tyngdpunkten i funktionens arbete ska vara att förbättra kun- skapsläget om kvinnors arbetsmiljö och arbetsskador.

En mer sammanhållen arbetsmiljö- och arbetsskadestatistik. En myndighet ska ges ansvar för att tillsammans med andra myndigheter och institutioner utveckla, producera och redovisa en sammanhållen statistik över arbetsmiljön och arbetsskador. En årlig rapport ska redovisas över utvecklingen av arbetsmil- jön, arbetsskadorna och ohälsan i arbetslivet.

En myndighet ges i uppdrag att utveckla ett statistiksystem i syfte att belysa samhällets samlade kostnader för arbetsska- dor och dålig arbetsmiljö. Statistiksystemet ska omfatta alla samhällsekonomiska kostnader som produktionsbortfall, medi- cinsk vård och rehabilitering, arbetslivsinriktad rehabilitering, domstolskostnader, sjuklöner och social- och avtalsförsäkringar.

Osakliga skillnader i beviljadegranden mellan kvinnor och män ska förebyggas. Det arbetsmedicinska rådet ska ha i sär- skild uppgift att analysera och förebygga osakliga skillnader i beviljandegrad. Rådet ska också prioritera kunskapssamman- ställningar av forskning om sambanden mellan arbetsförhållan- den, arbetsskador och ohälsa i kvinnodominerade sektorer på arbetsmarknaden.

77

Sammanfattning

Förstärkta drivkrafter för arbetsgivare

Förslag har förts fram från flera håll, bl.a. i en underlagsrapport till kommittén, om att flytta huvudmannaskapet för arbetsskadeför- säkringen till antingen parterna på arbetsmarknaden eller till privata försäkringsgivare. Ett avgörande motiv har varit att man då skulle kunna förstärka de ekonomiska drivkrafterna för arbetsgivare att förebygga arbetsskador och stödja återgång i arbete efter en skada.

Kommittén har övervägt förutsättningarna för en sådan föränd- ring samt för- och nackdelar, men konstaterar att staten även fort- sättningsvis bör vara huvudman för arbetsskadeförsäkringen.

En huvudstrategi för att stärka arbetsgivarnas drivkrafter att förebygga arbetsskador och stödja återgång i arbete bör vara att i statistiksystemet som beskriver samhällets samlade kostnader för arbetsskador och dålig arbetsmiljö efter hand redovisa statistiken med indelning på olika branscher och arbetsgivare. De arbetsgivare som i offentliga redovisningar visar omotiverat höga samhällskost- nader för arbetsskador kommer rimligen att ha ett betydande intresse av att vidta åtgärder för att minska kostnaderna.

Del 5: En trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

I del 5 analyserar och överväger kommittén försäkringsskyddet i arbetslöshetsförsäkringen, försäkringens funktion på arbets- marknaden, försäkringens utformning samt likformighet och rätt- visa i tillämpningen. En huvuduppgift för kommittén är också att överväga en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring.

Därtill presenteras förslag till ett antal angelägna förbättringar i försäkringen. Förslagen om att rätten till ersättning och ersätt- ningsnivån ska baseras på e-inkomstuppgifter redovisas i del 1 i betänkandet.

Brister i arbetslöshetsförsäkringen

Kommittén ser två övergripande svårigheter i arbetslöshetsförsäk- ringen. Den första är att regelverket är komplext och svårt att överblicka. Det är ett resultat av försäkringens dubbla roll som ekonomisk trygghet vid arbetslöshet och omställningsförsäkring.

78

Sammanfattning

Den andra övergripande svårigheten i arbetslöshetsförsäkringen är försäkringens täckningsgrad. Bristande täckningsgrad kan delas in i tre olika problem. Det första är att en sjunkande andel av de arbetslösa tillförsäkras en standardtrygghet, dvs. att ersättningen ger ett tillräckligt skydd i förhållande till inkomstförlusten. Orsa- ken är främst att taket i arbetslöshetsförsäkring inte har följt inkomstutvecklingen. Omkring 70 procent av arbetslösa med inkomstrelaterad ersättning har en dagsförtjänst som överskrider 850 kronor, vilket är den lägsta dagsförtjänst som krävs för att få maximal dagpenning på 680 kronor. Därmed får dessa inte stan- dardtryggheten vid arbetslöshet tillgodosedd då ersättningen för inkomstbortfallet blir lägre än 80 procent.

Det andra problemet är underförsäkring. Härmed avses att arbetslösa endast får grundersättning därför att de valt att inte vara medlemmar i en arbetslöshetskassa. Problemet är dock jämförelse- vis litet. Det är bara ca 7 000 heltidsarbetslösa som har grunder- sättning därför att de inte är medlemmar. Därtill har ca 16 000 personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska program enbart grundersättning. Personer med grundersättning är alltså en minoritet av de ca 400 000 personer som är arbetslösa eller deltar i arbetsmarknadspolitiska program med aktivitetsstöd.

Det tredje och viktigaste problemet är att andelen oförsäkrade ökar. Med oförsäkrade avses arbetslösa som inte möter villkoren för statlig ersättning. Detta är den främsta förklaringen till att täckningsgraden i den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen har sjun- kit från 76 procent av de arbetslösa till 45 procent.

Huvudorsaken till att andelen oförsäkrade arbetslösa ökar är strukturella förändringar på arbetsmarknaden. En snabbt växande grupp av de arbetslösa står långt från arbetsmarknaden och har svårigheter att uppfylla kvalifikationsvillkoret. Alltför många arbetslösa blir därmed beroende av ekonomiskt bistånd. Det med- för höga marginaleffekter som motverkar drivkrafterna att söka arbete. Det finns också indikationer på att arbetslösa med ekono- miskt bistånd i lägre utsträckning än andra arbetslösa får del av Arbetsförmedlingens åtgärder.

Försäkringens funktion på arbetsmarknaden kan försämras om försäkringsskyddet försvagas. Matchningen blir sämre om arbets- lösa på grund av låga ersättningar söker och accepterar arbeten som inte passar deras erfarenhet och kvalifikationer. Mindre väl utfor-

79

Sammanfattning

made regler kan förlänga arbetslösheten vid deltidsarbete osv. Arbetslöshetstiderna kan förlängas om arbetslösa utan ersättning inte får del av Arbetsförmedlingens insatser och stöd.

En arbetslöshetsförsäkring för alla

En obligatorisk arbetslöshetsförsäkring har diskuterats i hundra år och olika intressenter har då och då bytt åsikt. En obligatorisk arbetslöshetsförsäkring kan avse både administrationen av försäk- ringen, dvs. ett förstatligande, och en obligatorisk anslutning, dvs. en högre täckningsgrad. Ett obligatorium påverkar inte vilka som har rätt till ersättning – det bestäms av kvalifikationsvillkoren för försäkringen. Alla som uppfyller kvalifikationsvillkoren omfattas redan av grundförsäkringen. Obligatoriefrågan handlar om att den del som är frivillig ska bli obligatorisk.

Det finns ett antal goda argument för ett obligatorium. Det är en rimlig princip att, eftersom alla arbetstagare är med och finansie- rar den största delen av försäkringen genom arbetsmarknadsavgif- ten, bör alla följaktligen omfattas av ett standardskydd vid arbets- löshet. Även personer med bristande förutseende bör tillförsäkras en inkomstrelaterad ersättning. Både arbetstagare med hög respek- tive låg risk för arbetslöshet bör bidra till den finansiering som arbetslöshetskassornas medlemmar står för. Ett förstatligande kan även medverka till en mer likformig och effektiv tillämpning av försäkringsreglerna.

Argumenten mot ett obligatorium är främst att en frivillig för- säkring kan antas främja en hög facklig organisationsgrad. En hög facklig organisationsgrad bidrar till en väl fungerade arbetsmark- nadsmodell, vilket bl.a. medverkar till en väl fungerande löne- bildning.

Kommittén anser att den nuvarande modellen för arbetslös- hetsförsäkringen i stora drag är ändamålsenlig och välfungerande. Det finns dock, som framhållits, även en rad fördelar med en all- män och obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Dessa fördelar kan i väsentliga avseenden nås genom att utveckla nuvarande arbetslös- hetsförsäkring. Arbetslöshetsförsäkringen bör ge ett standard- skydd till alla som arbetat tillräckligt länge för att kvalificera sig till försäkringen. Kommittén anser därför att det är angeläget att arbets- löshetsförsäkringen utvecklas så att täckningsgraden och standard-

80

Sammanfattning

tryggheten successivt förbättras så att försäkringen kan jämställas med en allmän obligatorisk försäkring ifråga om förmågan att ge ekonomisk trygghet. Det är också angeläget att reformer genomförs för att stärka försäkringens likformighet och transparens.

Det förslag om ett rättvisande inkomstunderlag som läggs fram innebär att det skapas ett inkomstunderlag som är gemensamt för den frivilliga delen av arbetslöshetsförsäkringen och de statliga socialförsäkringarna. Dessutom föreslås att det införs ett inkomst- villkor i arbetslöshetsförsäkringen, som även det är gemensamt för både grundförsäkringen och den frivilliga försäkringen. Kommittén föreslår att även grundförsäkringen blir inkomstrelaterad, men med ett lägre tak och en lägre ersättningsnivå än den frivilliga delen.

Kommittén redovisar också en modell för inriktningen av det fortsatta utvecklingsarbetet inom arbetslöshetsförsäkringen där arbetslöshetskassorna enbart har ansvar för den frivilliga delen i arbetslöshetsförsäkringen. Staten övertar ansvaret för grundförsäk- ringen, som administreras av en myndighet. Arbetslöshetskassorna kan i den modellen sluta avtal om att administrera även grund- försäkringen.

Den viktigaste åtgärden på kort sikt för att stärka försäkrings- skyddet inom arbetslöshetsförsäkringen är enligt kommittén att utforma villkor som förbättrar stödet för oförsäkrade arbetslösa, återställer standardtryggheten och minskar underförsäkringen. Kommitténs ställningstagande kan lägga grunden för det fortsatta arbetet att förstärka försäkringsskyddet vid arbetslöshet.

Standardtryggheten i arbetslöshetsförsäkringen

En grundläggande princip är att arbetslöshetsförsäkringen ska base- ras på inkomstbortfallsprincipen. Ersättningen ska ge de flesta arbetslösa en standardtrygghet, dvs. ett tillräckligt skydd för sin ekonomiska standard före försäkringsfallet.

Standardtryggheten bestäms av försäkringens ersättningsgrad och taket i försäkringen. Ersättningens nivå och takets utformning är en avvägningsfråga. Värdet av en bra försäkring för arbetstagarna måste vägas mot risken för att drivkrafterna till arbete försvagas. Taket i arbetslöshetsförsäkringen har inte höjts sedan 2002. För att undvika en framtida urholkning av standardtryggheten bör principen fastslås att taket i arbetslöshetsförsäkringen ska indexeras. Indexering

81

Sammanfattning

bör vara densamma som i socialförsäkringen, men utgångsnivån kan vara olika i de båda försäkringarna.

Åtgärder för att minska andelen underförsäkrade

Omkring en halv miljon medlemmar lämnade den frivilliga försäk- ringen efter det att högre och differentierade avgifter infördes. Medlemsantalet minskade i alla grupper. Analyser pekade på att personer som hade en lägre sannolikhet för att bli arbetslösa eller som skulle klara sig utan inkomster under en tid lämnade kassorna i större utsträckning än andra grupper. Samtidigt var utflödet bland personer som varit inskrivna hos Arbetsförmedlingen eller som haft en mycket låg årsinkomst också stort2. Efter det att avgiften sänkts har antalet medlemmar i den frivilliga försäkringen ökat, men det är fortfarande lägre än före 2007.

Det är angeläget att fler arbetstagare försäkrar sig i den frivilliga försäkringen. Det minskar det bristande försäkringsskyddet på grund av underförsäkring och den otillräckliga standardtrygghet som underförsäkringen leder till. Det medför också att fler arbets- tagare får kompletterande ersättningar. Därmed kommer de flesta arbetstagare som uppfyller kvalifikationsvillkoret i arbetslöshets- försäkringen att få en god standardtrygghet vid arbetslöshet.

Det är rimligt att anta att det, förutom avgiftens storlek, främst är nivån på ersättningen och taket i försäkringen som påverkar arbetstagarnas benägenhet att söka medlemskap i en arbetslöshets- kassa. En höjning av taket skulle väntas bidra till att fler arbets- tagare ser fördelarna med att vara medlemmar i den frivilliga försäkringen. En indexering av taket i arbetslöshetsförsäkringen skulle också kunna spela en roll i detta.

En annan orsak till att arbetstagare inte väljer att söka medlem- skap kan vara att man inte kan bedöma sin arbetslöshetsrisk och inte heller känner till fördelarna med den frivilliga försäkringen, inklusive de försäkringar som vanligen kan tecknas som ett kom- plement. Reglerna är komplicerade och det är ofta omöjligt för arbetstagaren att förutse sitt försäkringsskydd.

2Prop. 2010/11:1 utg.omr. 14.

82

Sammanfattning

Övergången till att bedöma rätten till ersättning och beräkna ersättningsnivån med hjälp e-inkomster som föreslås i del 1 ökar både försäkringens förutsägbarhet och transparens. Det kan bidra till att fler ansluter sig till den frivilliga försäkringen.

Stödet till oförsäkrade arbetslösa

Olika lösningar har diskuterats för att förbättra skyddet för oför- säkrade arbetslösa genom att öppna arbetslöshetsförsäkringen för nya grupper.

En väg skulle vara att införa ett allmänt sökvillkor. Även den som inte förvärvsarbetat skulle kunna få rätt till grundersättning genom att aktivt söka arbete under exempelvis sex månader. Risken är emellertid stor att villkoren i försäkringen blir alltför generösa med en sådan lösning. Det är svårt att utforma ett kontrollsystem som förebygger felutnyttjande.

Ett annat sätt att minska andelen oförsäkrade är att komplettera kvalifikationsvillkoren till grundförsäkringen med särskilda villkor för specifika grupper som studerande, personer som har deltagit i etableringsinsatser för nyanlända invandrare m.fl. Fördelen är att systemet blir träffsäkert. Nackdelarna är bl.a. att reglerna blir svår- överskådliga och leder till gränsdragningsproblem.

Ett tredje sätt att öppna försäkringen för fler är att göra kvalifi- kationsvillkoren mindre strikta. Nackdelen med en sådan lösning är att den också riskerar att bli alltför generös. Kvalifikationsvillkoren skulle behöva sättas lågt för att säkerställa en påtagligt ökad täckningsgrad.

Ett fjärde sätt skulle kunna vara att möjliggöra en gradvis kvali- ficering för ersättning. Det kan ses som en mjukare variant av ovanstående alternativ. Den gradvisa kvalifikationen skulle kunna kopplas till arbete eller till medlemstid i en arbetslöshetskassa, eller till en kombination av dessa båda varianter.

En femte möjlighet för att minska antalet oförsäkrade arbetslösa skulle kunna vara att göra det möjligt att kvalificera sig för arbets- löshetsersättning genom att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Detta var möjligt tidigare. Möjligheten avskaffades för att bryta den s.k. rundgången mellan arbetslöshetsersättning och arbetsmarknadspolitiska program. En liknande lösning men med annan utformning behöver dock inte leda till samma resultat som

83

Sammanfattning

tidigare. Det är dock viktigt att hålla fast vid principen att delta- gande i de arbetsmarknadspolitiska programmen förutsätter att deltagandet bedöms förbättra personens möjligheter att få arbete. I annat fall finns det en risk att programmen tappar sin funktion som arbetsmarknadspolitiska redskap och i stället alltmera kommer att användas som passivt försörjningsinstrument.

En sjätte möjlighet är att stärka socialtjänstens förutsättningar att ställa krav på att arbetslösa med ekonomiskt bistånd är arbets- sökande och deltar i Arbetsförmedlingens insatser. På så sätt skulle andelen som får aktivitetsstöd eller subventionerad anställning i stället för ekonomiskt bistånd kunna öka. För att sådana krav ska fungera måste de kombineras med krav på att Arbetsförmedlingen erbjuder denna grupp insatser samt att resurser för detta säker- ställs. Det kan även övervägas att avsätta resurser för oförsäkrade generellt utan att ställa kravet på att det ska vara personer som fått ekonomiskt bistånd. Ökade möjligheter för oförsäkrade att få stat- lig ersättning när de deltar i program eller är arbetssökande skulle öka drivkrafterna för personer med ekonomiskt bistånd att hålla kontakt med Arbetsförmedlingen även utan att socialtjänsten stäl- ler högre krav.

Rätten till arbetslöshetsförsäkring bör baseras på tidigare arbete och inkomster. Vinsten av att öppna arbetslöshetsförsäkringen så att fler arbetslösa blir berättigade till arbetslöshetsersättning måste vägas mot risken för att villkoren i försäkringen kan bli alltför generösa.

Ersättningen

När e-inkomstuppgifterna börjar användas bör taket för både grundersättningen och den inkomstrelaterade ersättningen avse den ersättningsgrundande inkomsten. Taket bör avse alla månader i ramtiden, inte enskilda månader.

Ersättningen i inkomstbortfallsförsäkringen är inkomstrelate- rad. Ersättningen i grundförsäkringen baseras på arbetad tid.

När e-inkomstuppgifterna börjar användas i etapp två ska även grundersättningen vara inkomstrelaterad med en ersättningsnivå på 40 procent. Det motsvarar hälften av den högsta ersättningsnivån i den frivilliga försäkringen med nuvarande regler. Taket i grundför-

84

Sammanfattning

säkringen ska konstrueras så att den högsta nivån motsvarar det högsta grundbelopp som lämnas med nuvarande regler.

Ersättningsperiod och omställning

En grundläggande princip är att arbetslöshetsförsäkringen ska vara en omställningsförsäkring. Omställning är en central del av arbets- linjen.

För en heltidsarbetslös som ansöker om arbetslöshetsersättning fem dagar per vecka räcker ersättningen i ca 14 månader. Det finns ingen gräns för under vilken tidsrymd dagarna kan användas, utan omställningstiden beror på hur den sökande tar ut sina ersättnings- dagar.

När dagarna är slut går den arbetslöse normalt över till jobb- och utvecklingsgarantin. I aktivitetsstödet finns ingen begränsning i tid eller i antal dagar, så länge den sökande deltar i ett arbets- marknadspolitiskt program.

Den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program får akti- vitetsstöd i stället för arbetslöshetsersättning. En anvisning till program baseras på individuella bedömningar och Arbetsförmed- lingens resurser. Dock blir i princip alla som tidigare har haft arbetslöshetsersättning anvisade en plats i jobb- och utvecklings- garantin (tidigare i det motsvarande programmet aktivitetsgarantin) då ersättningsperioden tar slut. Om resurserna för program inte motsvarat efterfrågan har program till oförsäkrade respektive möj- ligheterna att anvisa till program vid sidan av garantierna dragits ned.

Enigheten inom forskningen är större i dag än för bara några årtionden sedan om att långa ersättningstider kan leda till längre arbetslöshetstider. Det går dock inte att exakt uttala sig om hur stora effekterna är. Både kunskapsläget och principiella skäl talar för att arbetslöshetsförsäkringen ska syfta till omställning och inte vara en permanent försörjningsgaranti. Följande förbättringar föreslås:

85

Sammanfattning

Begränsningen av ersättningsperioden till 300 (450) ersätt- ningsdagar ska kompletteras med en begränsning i kalen- dertid. Nuvarande ersättningstider är väl avvägda och bör kunna ligga till grund för en uthållig arbetslöshetsförsäkring. Det är dock viktigt att undvika långa tider borta från arbets- marknaden och att säkerställa att sökande som befinner sig långt från arbetsmarknaden får det stöd de har rätt till. Den nuvarande ersättningsperioden bör därför kompletteras med en ramtid i kalendertid, inom vilken ersättningsdagarna ska för- brukas. Ramtiden bör vara fem år, dvs. samma tidsperiod som för överhoppningsbar tid. Precis som med nuvarande regler kan sökande som uppfyller ett nytt arbetsvillkor under den tiden beviljas en ny ersättningsperiod. Sökande som inte uppfyller ett arbetsvillkor kan anvisas plats i ett arbetsmarknadspolitiskt program.

100-dagarsregeln återinförs i arbetslöshetsförsäkringen. Under åren 2001-2007 kunde en arbetslös under de första 100 ersättningsdagarna i en ersättningsperiod begränsa sig till att söka lämpliga arbeten inom sitt yrke och i sitt geografiska när- område. Ett återinförande av 100-dagarsregeln tydliggör kraven på sökområdet i ett inledningsskede. Det underlättar för Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna att likformigt tillämpa bestämmelserna om lämpligt arbete.

Deltidsbegränsningen omformuleras. Utformningen av begränsningen har lett till för kort omställningstid för dem som arbetar i liten omfattning. Nuvarande regler ska ersättas med en deltidsbegränsning som innebär att begränsningen sätts i antal veckor – 60 veckor – i stället för i antal ersättningsdagar. Då blir omställningstiden lika lång för samtliga deltidsarbetslösa oavsett omfattning på deltidsarbetet. Omställningstiden med deltidsarbete blir dessutom lika lång som omställningstiden för en person som är arbetslös på heltid.

86

Sammanfattning

Åtgärder för att stärka likformighet och rättssäkerhet

En långsiktig modell som baseras på nuvarande frivilliga försäkring, som administreras av arbetslöshetskassor, förutsätter att reformer genomförs för att stärka försäkringens likformighet och rättssä- kerhet. Följande förslag läggs fram:

Bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223) FL görs til- lämpliga på arbetslöshetskassornas verksamhet som avser myndighetsutövning. Arbetslöshetskassorna och arbetslös- hetskassornas samorganisation (SO) har genom olika insatser under årtionden förbättrat handläggningsförfarandet i ärenden om arbetslöshetsersättning. Arbetslöshetskassorna fattar årli- gen ett stort antal beslut av stor ekonomisk betydelse för enskilda och för staten. Dessa beslut innebär myndighetsutöv- ning. Det är rimligt och självklart att FL ska vara tillämplig på den del av arbetslöshetskassornas ärendehandläggning som avser myndighetsutövning mot enskild.

Det införs en skyldighet enligt lag för arbetslöshetskassans styrelse att se till att arbetslöshetskassan med beaktande av arten och omfattningen av kassans verksamhet har tillräcklig intern kontroll och tillräckliga riskhanteringssystem. Intern styrning och kontroll syftar till att säkerställa att en organisat- ion uppfyller sina mål för effektivitet, regelefterlevnad och ekonomiska förpliktelser. Arbetslöshetskassorna omfattas inte av vare sig myndighetsförordningen (2007:515) eller förord- ningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör bemyndi- gas att meddela närmare föreskrifter om hur den interna kon- trollen och riskhanteringen ska ordnas.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas i lag att föreskriva om informationssäkerhet för arbetslöshetskassor. Informationssäkerhet behövs så att information inte läcker ut, förvanskas eller förstörs och att informationen är tillgänglig när den behövs. Arbetslöshetskas- sorna är inte myndigheter och omfattas därför inte av de före- skrifter som utfärdas av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Arbetslöshetskassornas myndighetsutövning är en samhällsviktig verksamhet. Arbetslöshetskassorna bör ha

87

Sammanfattning

liknande krav på informationssäkerhet i sin myndighets- utövning som myndigheterna.

Stärkt arbete för likformighet i rättstillämpningen inom arbetslöshetsförsäkringen. En likformig tillämpning inom arbetslöshetsförsäkringen bör stärkas genom att en myndighet beslutar allmänna råd eller lämnar besked i konkreta tolknings- frågor på ansökan av arbetslöshetskassor (tolkningsbesked). Regeringen bör ta ställning till valet av lösning, organisatorisk hemvist för en myndighetsfunktion och följdkonsekvenser i olika avseenden.

Del 6: Bättre försäkringsskydd för vissa grupper

Genom att försäkringsskyddet i socialförsäkringarna är beroende av arbetsinkomster finns det vissa grupper som, på grund av att de saknar inkomster eller har svårt att påvisa framtida inkomst, har en svag ekonomisk trygghet vid sjukdom och arbetslöshet. Det gäller framför allt vissa studerande, egenföretagare som startar ett företag och personer som kombinerar förvärvsarbete med företagande.

Studerande

Det finns ett stort samhällsintresse i att studerande ges goda villkor under studietiden. En viktig del av detta är en fungerande ekono- misk trygghet vid sjukdom som sätter ned studieförmågan.

Kommittén anser att nuvarande modell för att ge ekonomisk trygghet till studerande i stora drag är väl utformad med hänsyn dels till att sjukförsäkringen ska bygga på arbete, dels kontrollpro- blemen. Det är en rimlig avvägning att den ekonomiska tryggheten enligt nuvarande regler i första hand ges genom rätten att behålla studiemedel vid sjukdom och möjlighet att få studielån avskrivna. Därtill kan studerande som har inkomster under studietiden få sjukpenning vid sjukdom som sätter ned arbetsförmågan. Den övergång till att basera sjukpenning på faktiska inkomster som kommittén förordar kommer därtill att minska de problem som i dag finns för tryggheten för studerande.

Det finns emellertid enligt kommittén vissa brister som behöver åtgärdas. Exempelvis bör det, efter prövning i särskilda fall, vara

88

Sammanfattning

möjligt att med bibehållen ersättning inom studiemedelssystemet vara sjukskriven på deltid samtidigt med studier. Utbildnings- anordnarens rehabiliteringsansvar för studerande ska förtydligas. Landstingen är den nyckelaktör som har ansvaret för den medicinska rehabiliteringen av studerande. Försäkringskassans och Centrala studiestödsnämndens samordningsansvar för rehabiliteringen av studerande tas bort. Information och rådgivning bör förbättras så att studerande kommer i åtnjutande av det ekonomiska stöd vid sjukdom som de har rätt till. Färre karensdagar kan övervägas.

Arbetslöshetsförsäkringen försäkrar inkomstbortfall vid förlorat förvärvsarbete. Studier kan därför inte ligga till grund för arbets- löshetsersättning. Frågan om försörjningen mellan studier och arbete är dock viktig. Kommittén förordar att ett s.k. matchningslån utreds vidare.

Företagare och uppdragstagare

Kommittén anser att nuvarande regler för företagare som startar näringsverksamhet genom juridisk person, t.ex. aktiebolag, ger ett otillräckligt försäkringsskydd. Problemen bör dock inte lösas genom att införa ännu fler komplicerade undantagsregler i sjukför- säkringen, som bygger på antagna inkomster etc. Enligt kommittén bör i stället ersättning till företagare som driver företag i aktiebo- lagsform, under ett uppbyggnadsskede, baseras på tidigare faktiska inkomster. Kommitténs förslag om att övergå till att basera sjuk- penning på tidigare faktiska inkomster innebär att det går att införa en sådan bestämmelse. Ett förslag till regler för uppbyggnadsskede som ska gälla till dess att det finns inkomstuppgifter bakåt i tiden föreslås också.

Även för s.k. kombinatörer ger sjukförsäkringen i vissa fall ett otillräckligt ekonomiskt skydd vid sjukdom. Det är enligt kom- mittén inte heller i detta fall lämpligt att lösa problemen med kom- plicerade undantagsregler. Problemen bör i stället lösas genom en övergång till att basera sjukpenning på tidigare faktiska inkomster.

I arbetslöshetsförsäkringen finns stort bedömningsutrymme i vissa av reglerna som avser företagare och uppdragstagare. Kom- mittén bedömer dock att intresset av ökad tydlighet i författnings- bestämmelser bör vägas mot intresset av att kunna ta hänsyn till varierande omständigheter som förekommer i situationer som

89

Sammanfattning

bestämmelserna avses reglera. Regler med ett minimum av bedöm- ningsutrymme kan leda till oberättigade skillnader mellan olika sökande och till oönskade drivkrafter. Oklarheter beträffande företagare och uppdragstagare i arbetslöshetsförsäkringen bör därför hanteras inom ramen för förslagen om ökad likformighet i rättstillämpningen inom arbetslöshetsförsäkringen.

För att förbättra skyddet för företagare, och för att harmonisera reglerna i arbetslöshetsförsäkringen med SGI-bestämmelserna, föreslås dock att möjligheten att få arbetslöshetsersättningen base- rad på tidigare anställningsinkomster förlängs till 36 månader.

Förslagens konsekvenser i sammandrag

Konsekvensanalysen redovisar effekterna av kommitténs förslag men inte effekterna av de utvecklingsmöjligheter m.m. som kom- mittén redovisar.

Förslagen är ofta svåra att kostnadsberäkna eftersom det saknas statistiska underlag. Beräkningarna och bedömningarna ska därför ses som ungefärliga.

De administrativa effekterna har så långt möjligt stämts av med berörda myndigheter och organisationer.

Förslagens viktigaste konsekvenser är i sammandrag:

Direkta effekter på de offentliga finanserna: Förslagen ökar statens kostnader statiskt i fullfunktion med omkring två miljarder kronor. Bättre rättvisa och träffsäkerhet genom att använda tidigare faktiska inkomster för att beräkna ersättning ökar nettokostnaderna med cirka en miljard kronor i sjuk- och föräldraförsäkringarna. I arbetsskadeförsäkringen beräknas kostnaderna på sikt öka med knappt 150 miljoner kronor till följd av ett mer jämställt utfall av arbetsskadelivränta mellan kvinnor och män. Övriga förslag medför kostnadsökningar med sammanlagt ca 600 miljoner kronor. Reformerna bedöms påverka de kommunala budgeterna i relativt begränsad omfatt- ning.

90

Sammanfattning

Långsiktiga effekter på de offentliga finanserna: De statiska kostnadsökningarna kommer på sikt att bli betydligt lägre när de positiva effekterna på sysselsättningen slår igenom. Därtill kommer kostnadsbesparingar genom effektivare administration av försäkringarna. Sammantaget bedöms dessa effekter på sikt medföra att reformerna totalt sett minskar de offentliga utgift- erna för socialförsäkringarna.

Fördelningseffekter: Huvuddelen av kommitténs förslag riktas till grupper med en svagare förankring på arbetsmarknaden respektive lägre förvärvsinkomster. Förslagen bedöms därför sammantaget bidra till en jämnare inkomstfördelning och mins- kade risker för ekonomisk utsatthet.

Sysselsättningseffekter: På sikt bedöms reformerna leda till ett ökat arbetsutbud och fler arbetade timmar i ekonomin. Det är framför allt tidigare och effektivare insatser för återgång i arbete som förväntas påverka sysselsättningen gynnsamt. På kort sikt förväntas inga sysselsättningseffekter.

Jämställdhetseffekter: Förslagen bedöms bidra till en utjäm- ning av de ekonomiska villkoren mellan kvinnor och män. Till detta bidrar bl.a. satsningarna på forskning kring arbetsskador i kvinnodominerade yrken, bättre stöd för återgång i arbete samt förbättrade ersättningsmöjligheter i sjuk- och föräldraförsäkring- arna för visstidsanställda och s.k. kombinatörer.

Konsekvenser för små och stora företag och administrativa effekter: Förslagen kommer efter införandet att minska uppgifts- lämnarbördan för arbetsgivarna och de försäkrade. Admin- istrationen av socialförsäkringarna kan förenklas och effektiv- iseras. Satsningarna på förbättrad statistikinsamling och upp- byggnad av nya databaser m.m. bedöms på kort sikt öka de administrativa utgifterna och behovet av IT-investeringar med ca 70 miljoner kronor. Den största delen av denna ökning berör Försäkringskassan. De långsiktiga vinsterna i form av minskade utgifter i socialförsäkringarna kommer vara betydligt större än de inledande kostnadsökningarna.

91

Sammanfattning

Övriga effekter: Förslagen bedöms bidra till ökad förutsäg- barhet och rättssäkerhet i socialförsäkringarna, vilket bör stärka tilliten till och legitimiteten i försäkringarna. Övriga effekter bedöms vara obetydliga.

92

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)

Härigenom föreskrivs att det i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) ska införas två nya paragrafer, 3 j och 3 k §§, av följande lydelse.

3 j §

När det är nödvändigt för att en patient så snart som möjligt ska kunna återgå i arbete ska landstinget, om patienten medger det, samverka med patientens arbetsgivare, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen.

Skyldigheten enligt första stycket gäller även i de fall en sjukskrivning kan undvikas genom samverkan.

3 k §

När en patient är i behov av samordnade vård-, behandlings- och rehabiliteringsinsatser inom hälso- och sjukvården för att så snart som möjligt kunna återgå i arbete, ska landstinget göra en rehabiliteringsplanering för åter- gång i arbete.

93

Författningsförslag

SOU 2015:21

Rehabiliteringsplaneringen ska omfatta planerade insatser och, om möjligt, en tidsplan för dessa.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

94

SOU 2015:21

Författningsförslag

1.2Förslag till

lag om ändring i lagen (1991:1407) om sjuklön

Härigenom föreskrivs att 2, 6–8 och 15 §§ lagen (1991:1407) om sjuklön ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

2 §1

Ett avtal som innebär att arbetstagarens rättigheter enligt denna

lag upphävs eller inskränks är ogiltigt i den delen.

 

 

 

 

Utan hinder av första stycket

Utan hinder av första stycket

får avvikelser

göras

från

8 §

får avvikelser

göras

från

8 §

andra

stycket,

9 § och 10 a §

andra

stycket,

9 §

och 10 a §

första

 

och

andra

styckena

första

 

och

andra

styckena

genom

kollektivavtal

som

genom

kollektivavtal

som

arbetstagarsidan har slutits eller

arbetstagarsidan har slutits eller

godkänts av en sådan central

godkänts av en sådan central

arbetstagarorganisation

som

arbetstagarorganisation

som

avses i lagen (1976:580) om

avses i lagen (1976:580) om

medbestämmande i arbetslivet.

medbestämmande i

arbetslivet.

Den

närmare

beräkningen

av

Den

närmare

beräkningen

av

sjuklönens storlek enligt 6 § får

sjuklönens storlek

enligt

6 §

också bestämmas på det sättet.

första stycket och avdrag enligt

En arbetsgivare som är bunden

andra stycket samma paragraf får

av ett sådant kollektivavtal får

också bestämmas på det sättet.

tillämpa avtalet även på arbets-

En arbetsgivare som är bunden

tagare som inte tillhör den

av ett sådant kollektivavtal får

avtalsslutande

arbetstagar-

tillämpa avtalet även på arbets-

organisationen, under förutsätt-

tagare som inte tillhör den

ning att de sysselsätts i arbete

avtalsslutande

 

arbetstagar-

som avses med avtalet och inte

organisationen, under förutsätt-

omfattas

av

något

annat

ning att de sysselsätts i arbete

tillämpligt kollektivavtal.

 

som avses med avtalet och inte

 

 

 

 

 

 

omfattas

av

något

annat

 

 

 

 

 

 

tillämpligt kollektivavtal.

 

1Senaste lydelse 2007:1004.

95

FörfattningsförslagSOU 2015:21

6 §2

För dagar i en sjuklöneperiod

För dagar i en sjuklöneperiod

enligt 7 § som arbetstagaren gått

enligt 7 § som arbetstagaren gått

miste om lön och andra anställ-

miste om lön och andra anställ-

ningsförmåner till följd av

ningsförmåner till följd av

nedsättningen i arbetsförmågan

nedsättningen i arbetsförmågan

gäller

utgör sjuklönen 80 procent av

1. att sjuklön inte utges för den

anställningsförmånerna.

första dagen för vilken sjuklön

 

kan utges enligt 8 § första stycket,

 

och

 

2. att sjuklönen för de därpå

 

följande dagarna utgör 80 procent

 

av anställningsförmånerna.

 

Om arbetstagaren under de senaste tolv månaderna till följd av bestämmelserna i första stycket 1 gått miste om sjuklön från arbetsgivaren för samman- lagt tio dagar, utgör sjuklönen för dag som avses i denna punkt 80 procent av den lön och andra anställningsförmåner som arbets- tagaren gått miste om till följd av nedsättningen i arbetsförmågan.

Om avvikelse från vad som följer av första stycket 1 före- skrivs i 15 §.

Från sjuklönen ska ett avdrag göras. Avdraget ska motsvara 20 procent av den sjuklön som belöper på summan av de anställ- ningsförmåner som arbetstagaren genomsnittligen beräknas få under en vecka.

Om arbetstagaren under de senaste tolv månaderna till följd av bestämmelserna i andra stycket fått avdrag från sjuklönen vid tio tillfällen, ska avdrag för ytterligare sjuklöneperioder inte göras.

Om avvikelse från vad som följer av andra stycket före- skrivs i 15 §.

2Senaste lydelse 1997:569.

96

SOU 2015:21Författningsförslag

7 §3

Sjuklöneperioden omfattar den första dag arbetstagarens arbetsförmåga är nedsatt på grund av sjukdom och de därpå följande tretton kalenderdagarna i sjukperioden. En sjuklöneperiod börjar inte om arbetstagaren inte avhåller sig från arbete åt arbets- givaren. En sjuklöneperiod börjar dock senast dag för vilken arbets- tagaren erhåller sådan reseersättning som avses i andra stycket. En sjuklöneperiod som börjat löpa bryts om anställningen upphör.

Som sjukperiod anses sådan

Som sjukperiod anses sådan

tid under vilken arbetstagaren i

tid under vilken arbetstagaren i

oavbruten följd lider av sjukdom

oavbruten följd lider av sjukdom

som avses i 4 §. Sjukperioden

som avses i 4 §. Sjukperioden

omfattar också tid då arbets-

omfattar också tid då arbets-

tagaren för att underlätta åter-

tagaren för att underlätta åter-

gång i arbetet i stället för sjuklön

gång i arbetet i stället för sjuklön

erhåller ersättning för resor till

erhåller ersättning för resor till

och från arbetet. Detta gäller

och från arbetet.

även dag med reseersättning då

 

sjuklön inte skulle ha utgivits

 

enligt 6 § första stycket 1.

 

Om en sjukperiod börjar inom fem dagar från det en tidigare sjukperiod avslutats skall sjuklöneperioden omfatta endast så många dagar att den tillsammans med en sjuklöneperiod hos samma arbetsgivare under den tidigare sjukperioden utgör fjorton kalenderdagar. Vid tillämpning av 6 § skall beaktas dagar i den tidigare sjuklöneperioden.

8 §4

Sjuklön skall inte avse mistade förmåner under tid innan arbetsgivaren fått anmälan om sjukdomsfallet. Sjuklönen skall dock avse sådana förmåner från och med den dag då sjukdomsfallet inträffade, om arbetstagaren varit förhindrad att göra anmälan och

sådan gjorts omedelbart efter det att hindret upphört.

 

Arbetsgivaren

är skyldig att

Arbetsgivaren

är skyldig att

utge

sjuklön

för

mistade

utge

sjuklön

för

mistade

förmåner under tid från och med

förmåner under tid från och med

3Senaste lydelse 2004:1240.

4Senaste lydelse 1992:1701.

97

FörfattningsförslagSOU 2015:21

den sjunde kalenderdagen efter

den sjunde kalenderdagen efter

dagen för

sjukanmälan endast

dagen

för

sjukanmälan

endast

om arbetstagaren styrker ned-

om arbetstagaren styrker ned-

sättningen

av

arbetsförmågan

sättningen

av

arbetsförmågan

under denna tid genom intyg av

under denna tid genom intyg av

läkare eller

tandläkare. Intyget

läkare eller

tandläkare. Intyget

behöver inte innehålla

närmare

behöver inte innehålla

närmare

uppgift om

vilken

sjukdom

uppgift

om

vilken

sjukdom

arbetstagaren lider av. Om sjuk-

arbetstagaren lider av. Om sjuk-

lön utges för mistade förmåner

lön utges för mistade förmåner

under tid före anmälan skall den

under tid före anmälan skall den

första ersättningsdagen eller den

första

ersättningsdagen

anses

tidigare dag för vilken sjuklön

som sjukanmälningsdag.

 

inte utges enligt 6 § första stycket

 

 

 

 

 

 

1 anses som sjukanmälningsdag.

Finns det ett beslut enligt 10 § är arbetsgivaren inte skyldig att utge sjuklön om arbetstagaren inte iakttar vad som har ålagts honom i beslutet.

15 §5

Om ett beslut enligt 13 §

Om ett beslut enligt 13 §

första stycket 1 eller andra

första stycket 1 eller andra

stycket första meningen gäller

stycket första meningen gäller

för arbetsgivaren betalas sjuklön

för arbetsgivaren betalas sjuklön

ut till arbetstagaren även för dag

ut till arbetstagaren utan sådant

som avses i 6 § första stycket 1.

avdrag som avses i 6 § andra

 

stycket.

Till en sjöman på fartyg som

Till en sjöman på fartyg som

inte uteslutande går i inre fart

inte uteslutande går i inre fart

betalas sjuklön ut även för dag

betalas sjuklön ut utan sådant

som avses i 6 § första stycket 1.

avdrag som avses i 6 § andra

 

stycket.

Med inre fart avses detsamma som i 64 kap. 6 § inkomstskatte- lagen (1999:1229).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017 och tillämpas på sjuklöneperioder som inleds efter ikraftträdandet.

5Senaste lydelse 2010:345.

98

SOU 2015:21

Författningsförslag

1.3Förslag till

lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring

Härigenom föreskrivs att 22, 37 a och 43 §§ lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

 

Föreslagen lydelse

 

 

 

 

22 §6

 

 

 

 

Ersättning

lämnas

under

Ersättning

lämnas

under

längst 300 dagar (ersättnings-

längst 300 dagar (ersättnings-

period). Till en sökande som

period). Till en sökande som

dag 300 i ersättningsperioden är

dag 300 i ersättningsperioden är

förälder till barn under 18 år

förälder till barn under 18 år

lämnas dock

ersättning

under

lämnas

dock

ersättning

under

längst 450 dagar.

 

längst

450

dagar.

Ersättning

 

 

 

lämnas

endast för

dagar som

förbrukas inom fem år, räknat från och med den dag för vilken ersättning först lämnades.

När det bestäms hur många dagar av ersättningsperioden som har förbrukats ska dag då den sökande fått aktivitetsstöd för att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program jämställas med ersätt- ningsdag enligt denna lag. Dagar före den 1 oktober 2007 beaktas inte.

Om den sökande omedelbart före inträdet i en arbetslöshets- kassa har fått ersättning från en annan arbetslöshetskassa, räknas ersättningsdagar i den andra kassan in i ersättningsperioden.

Rätten till dagpenning upphör vid månadsskiftet före den månad då den arbetslöse fyller 65 år.

37 a §7

För en företagare som upp-

För en företagare som upp-

hör att bedriva näringsverk-

hör att bedriva näringsverk-

samhet inom 24 månader från

samhet inom 36 månader från

6Senaste lydelse 2012:413.

7Senaste lydelse 2010:445.

99

Författningsförslag

SOU 2015:21

det att verksamheten startade får dagsförtjänsten grundas på företagarens tidigare anställning. När dagsförtjänsten grundas på tidigare anställning ska prövning av om arbetsvillkoret uppfyllts avse tid i anställningen. Ramtiden ska då avse de tolv månader som närmast föregått den månad när den sökande startade sin verk- samhet.

det att verksamheten startade får dagsförtjänsten grundas på företagarens tidigare anställning. När dagsförtjänsten grundas på tidigare anställning ska prövning av om arbetsvillkoret uppfyllts avse tid i anställningen. Ramtiden ska då avse de tolv månader som närmast föregått den månad när den sökande startade sin verk- samhet.

43 §8

En sökande ska varnas om han eller hon

1.utan godtagbart skäl inte medverkat till att upprätta en individuell handlingsplan,

2.utan godtagbart skäl inte lämnat en aktivitetsrapport till den offentliga arbetsförmedlingen inom utsatt tid,

3.utan2 godtagbart skäl inte besökt eller tagit kontakt med den offentliga arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör vid överenskommen eller på annat sätt beslutad tidpunkt,

4.utan godtagbart skäl inte sökt anvisat lämpligt arbete, eller

5.inte aktivt sökt lämpliga arbeten.

Om sökanden missköter arbetssökandet enligt första stycket vid upprepade tillfällen inom samma ersättningsperiod, ska han eller hon stängas av från rätt till ersättning.

Avstängningstiden ska vara 1 ersättningsdag vid det andra till- fället, 5 ersättningsdagar vid det tredje tillfället och 10 ersättnings- dagar vid det fjärde tillfället. Vid ett femte fall av misskötsamhet under ersättningsperioden, har sökanden inte rätt till ersättning förrän han eller hon på nytt uppfyllt ett arbetsvillkor.

Under de första 100 ersätt- ningsdagarna i en ersättningsperiod får en sökande begränsa sig till att söka lämpliga arbeten inom sitt yrke och i närområdet. Det- samma gäller vid ny arbetslöshet,

8Senaste lydelse 2013:152.

100

SOU 2015:21

Författningsförslag

om tolv månader förflutit sedan den sökande senast fick ersättning och ersättningsperioden inte har löpt ut. Möjligheten att begränsa sökandet under de första 100 dag- arna gäller dock inte om en sökande påbörjar en ny ersätt- ningsperiod i direkt anslutning till den föregående perioden.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017. Bestämmelserna i

22 § i den nya lydelsen ska dock inte tillämpas i fråga om ersättningsperioder som har påbörjats före ikraftträdandet.

101

Författningsförslag

SOU 2015:21

1.4Förslag till

lag om ändring i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1997:239) om arbets- löshetskassor ska införas tre nya paragrafer, 6 a, 24 a och 94 h §§, av följande lydelse.

6 a §

Förvaltningslagen (1986:223) ska tillämpas när en arbetslöshets- kassa handlägger ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild.

24 a §

Styrelsen ska se till att arbets- löshetskassan har en tillräcklig intern kontroll och tillräckliga risk- hanteringssystem med beaktande av arten och omfattningen av kassans verksamhet.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om hur den interna kontrollen och riskhanteringen ska ordnas.

94 h §

Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om informationssäkerhet för arbets- löshetskassor.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017 i fråga om 6 a § och i övrigt den dag som regeringen bestämmer.

102

SOU 2015:21

Författningsförslag

1.5Förslag till

lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken (2010:110)

dels att 30 kap. 2, 4, 8, 9 och 11 §§ ska upphöra att gälla,

dels att rubrikerna närmast före 29 kap., till 30 kap. och närmast före 30 kap. 3 § ska ha följande lydelse,

dels att 25 kap. 9 §, 29 kap. 1 § och 30 kap. 1, 6, 10 och 14 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 25 kap. 7 a § av följande

lydelse.

 

 

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

25 kap.

 

 

7 a §

 

 

För en försäkrad som har

 

inkomst av anställning och som

 

är företagare i den mening som

 

avses i 34 § lagen (1997:238) om

 

arbetslöshetsförsäkring ska, under

 

en tid om 36 månader från och

 

med det att verksamheten startade,

 

den

sjukpenninggrundande in-

 

komsten beräknas med utgångs-

 

punkt

i förhållandena närmast

 

före det att verksamheten startade.

 

Sjukpenninggrundande inkomst

 

ska bestämmas enligt första stycket

endast om den därigenom blir högre än om den hade beräknats med beaktande av förhållandena efter det att verksamheten startade.

103

FörfattningsförslagSOU 2015:21

 

 

 

 

9 §9

 

 

 

 

För en försäkrad som har

För en försäkrad som har

inkomst av annat förvärvsarbete

inkomst av annat förvärvsarbete

och som bedriver närings-

och som bedriver närings-

verksamhet ska, under en tid om

verksamhet ska, under en tid om

24 månader räknat från den

36 månader räknat från den

månad då den försäkrade har

månad då den försäkrade har

gjort eller borde ha gjort

gjort eller borde ha gjort

anmälan för

registrering

enligt

anmälan för

registrering

enligt

7 kap. 2 § skatteförfarandelagen

7 kap. 2 § skatteförfarandelagen

(2011:1244),

den

sjukpenning-

(2011:1244),

den

sjukpenning-

grundande

inkomsten

från

grundande

inkomsten

från

näringsverksamheten

beräknas

näringsverksamheten

beräknas

till minst vad som motsvarar

till minst vad som motsvarar

skälig avlöning

för

liknande

skälig avlöning

för

liknande

arbete för annans räkning. I det

arbete för annans räkning. I det

fall den försäkrade inte har

fall den försäkrade inte har

skyldighet att anmäla sig för

skyldighet att anmäla sig för

registrering, ska tiden om 24

registrering, ska tiden om 36

månader räknas som om en

månader räknas som om en

sådan skyldighet hade gällt för

sådan skyldighet hade gällt för

honom eller henne.

 

 

honom eller henne.

 

 

III Rehabilitering och

III Samverkan, rehabilitering

rehabiliteringsersättning

och rehabiliteringsersättning

29 kap.

1 §10

I denna underavdelning finns

I denna underavdelning finns

bestämmelser om

bestämmelser om

rehabilitering i 30 kap.,

samverkan, m.m. i 30 kap.,

– rehabiliteringsersättning i

– rehabiliteringsersättning i

31 kap., och

31 kap., och

– rehabiliteringspenning i

– rehabiliteringspenning i

9Senaste lydelse 2011:1434.

10Senaste lydelse 2011:1513.

104

SOU 2015:21Författningsförslag

särskilda fall i 31 a kap.

särskilda fall i 31 a kap.

30 kap. Rehabilitering

30 kap. Samverkan m.m.

1 §

I detta kapitel finns allmänna

I detta kapitel finns allmänna

bestämmelser om rehabilitering i

bestämmelser om samverkan och

2–11 §§.

vissa skyldigheter, m.m. när det

 

gäller försäkrade som har rätt till

 

ersättning vid sjukdom i 3–11 §§.

Vidare finns bestämmelser om rehabiliteringsplan i 12–14 §§.

Rehabiliteringsåtgärder

Planering av

 

rehabiliteringsåtgärder

6 §

Den försäkrades arbetsgivare Den försäkrades arbetsgivare ska efter samråd med den ska efter samråd med den försäkrade lämna de upp- försäkrade svara för att de lysningar till Försäkringskassan åtgärder vidtas som behövs för som behövs för att den för- en effektiv rehabilitering. säkrades behov av rehabilitering

snarast ska kunna klarläggas och även i övrigt medverka till det. Arbetsgivaren ska också svara för att de åtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehab- ilitering.

Bestämmelser om arbetsgivarens skyldigheter avseende arbets- anpassning och rehabilitering finns även i arbetsmiljölagen (1977:1160).

10 §

Försäkringskassan ska, om

Försäkringskassan ska, om

den försäkrade medger det, i

den försäkrade medger det, sam-

arbetet med rehabiliteringen sam-

verka med

verka med

 

– den försäkrades arbetsgivare

– den försäkrades arbetsgivare

och arbetstagarorganisation,

och arbetstagarorganisation,

105

FörfattningsförslagSOU 2015:21

– hälso- och sjukvården,

– hälso- och sjukvården,

 

– socialtjänsten,

 

 

– socialtjänsten,

 

– Arbetsförmedlingen, och

– Arbetsförmedlingen, och

– andra myndigheter

som

– andra

myndigheter

som

berörs av rehabiliteringen av den

berörs av rehabiliteringen av den

försäkrade.

 

 

försäkrade.

 

 

Försäkringskassan

ska

verka

Försäkringskassan ska löpande

för att de organisationer och

följa upp de åtgärder för återgång i

myndigheter som anges i första

arbete som vidtas och verka för

stycket, var och en inom sitt

att de organisationer och myndig-

verksamhetsområde,

vidtar de

heter som anges i första stycket,

åtgärder som behövs för en

var och en inom sitt verksam-

effektiv rehabilitering av

den

hetsområde,

vidtar de åtgärder

försäkrade.

 

 

som behövs för en effektiv

 

 

 

rehabilitering av den försäkrade.

 

 

14 §

 

 

Försäkringskassan

ska

fort-

Försäkringskassan ska

fort-

löpande se till att en rehab-

löpande verka för att en rehab-

iliteringsplan följs och att det

iliteringsplan följs och att det

vid behov görs ändringar i den.

vid behov görs ändringar i den.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

106

SOU 2015:21

Författningsförslag

1.6Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring

Härigenom föreskrivs att 7 § förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring ska ha följande lydelse.

7§11

För veckor som en person

Till en person som utför eller

utför eller deklarerar deltidsarbete

deklarerar deltidsarbete lämnas

lämnas

arbetslöshetsersättning

arbetslöshetsersättning under sam-

under sammanlagt längst 75 ersätt-

manlagt längst 60 veckor för varje

ningsdagar inom en ersättnings-

ersättningsperiod.

Resterande

period. Resterande ersättnings-

ersättningsdagar i

perioden får

dagar i perioden får endast

endast användas för veckor då

användas för veckor då personen

personen inte utför eller deklar-

inte utför eller deklarerar något

erar något arbete.

 

arbete.

 

 

 

Med deltidsarbete avses arbete som understiger personens arbetsutbud per vecka.

Första stycket gäller inte i de fall en företagare som omfattas av 6 § ansöker om ersättning för tillfälligt avbrott i fiskeverksamheten.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017. Bestäm- melserna i den nya lydelsen ska dock inte tillämpas i fråga om ersättningsperioder som har påbörjats före ikraftträdandet.

11Senaste lydelse 2010:2023.

107

2Uppdraget och dess genomförande

I kommitténs direktiv framgår att kommittén har i uppdrag att se över de allmänna försäkringarna vid sjukdom och arbetslöshet.1 Kommittén har övervägt förändringar som kan leda till mer håll- bara sjuk- och arbetslöshetsförsäkringar. De föreslagna förändr- ingarna antas även bidra till långsiktigt ökad sysselsättning och därmed långsiktigt hållbara statsfinanser.

Samspelet mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna har be- lysts, liksom samspelet mellan dessa försäkringar och ekonomiskt bistånd och aktivitetsstöd. Dessutom har samspelet mellan de all- männa, de kollektivavtalade och de privata försäkringarna belysts. Kommittén har även analyserat möjligheterna att utveckla sam- hällets stöd för återgång i arbete eller studier.

Som utgångspunkt för kommitténs arbete har gällt att sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna ska ge god ekonomisk trygghet och utformas så att arbetslinjen understöds. Båda försäkringarna ska även i fortsättningen ha karaktär av omställningsförsäkringar, sam- tidigt som den som har en permanent avsaknad av arbetsförmåga ska ha en tryggad inkomst. Försäkringarna ska ha en principiell uppbyggnad som medför att det alltid ska löna sig att arbeta. För- säkringarna ska vara transparenta med tydliga tidsgränser för att alla aktörer kring individen ska kunna ge ett gott stöd för återgång i arbete. Kommittén har i sitt arbete tagit sin utgångspunkt i de re- former som genomförts inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen.

Kommittén har fått fyra tilläggsdirektiv under arbetets gång. Tilläggsdirektivet som lämnades i maj 2011 innebar att utrednings- tiden för uppdraget om att redovisa ett förslag till nya regler för

1Dir. 2010:48.

109

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2015:21

beräkning av sjukpenninggrundande inkomst baserad på historiska (faktiska) inkomster förlängdes. I stället för att redovisas i maj 2011 skulle uppdraget redovisas senast den 31 mars 2012.2 Utred- ningstiden förlängdes igen i och med tilläggsdirektivet som läm- nades i mars 2012. Därmed skulle uppdraget avseende förslag till nya regler för beräkning av sjukpenninggrundande inkomst baserad på historiska (faktiska) inkomst redovisas senast den 30 juni 2012.3

Tilläggsdirektivet som lämnades i september 2012 innebar att kommittén fick ett utvidgat uppdrag avseende arbetslöshetsförsäk- ringen och de ersättningar som lämnas till stöd för försörjning vid deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt program (aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning). I och med detta förlängdes utrednings- tiden för kommitténs arbete. Slutbetänkandet skulle därmed läm- nas senast den 31 januari 2015 i stället för, som tidigare angetts, senast den 15 maj 2013.4 Utredningen förlängdes igen i och med tilläggsdirektivet som lämnades i januari 2015. Uppdraget ska där- med redovisas senast den 2 mars 2015.5

2.1Möten m.m.

Kommittén har sammanträtt vid 48 heldagsmöten. Tre av dessa kommittémöten har varit internat som löpt över två dagar.

2.1.1Seminarier vid kommittémöten

Följande seminarier (i kronologisk ordning) har hållits vid kom- mittémötena:

Anna Hedborg och Petter Odmark om arbetet i Socialförsäk- ringsutredningen och i Arbetsförmågeutredningen

Bo Könberg om arbetet med pensionsreformen under 1990-talet

Anna Hedborg och Petter Odmark om arbetet med Socialför- säkringsutredningen

2Dir. 2011:40.

3Dir. 2012:26.

4Dir. 2012:90.

5Dir. 2015:7.

110

SOU 2015:21

Uppdraget och dess genomförande

Per Molander, Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), om myndighetens tillkomst och uppbyggnad

Gunnar Wetterberg, Sveriges akademikers centralorganisation (Saco), om socialförsäkringarnas historia

Bertil Holmlund, Uppsala universitet, om arbetslöshetsförsäk- ringens effekter

Mats Svegfors och Sven-Erik Österberg om arbetet i den parla- mentariska Ansvarskommittén

Jan Larsson, Försäkringskassan, om arbetet med myndighetens arbetsförmågebedömningar

Lotta Vahlne Westerhäll, Handelshögskolan vid Göteborgs universitet, om rättsliga och etiska aspekter på arbetsoförmåga på grund av sjukdom

Mats Sjöstrand och Tom Nilstierna om Månadsuppgiftsutred- ningen

Oskar Nordström Skans om Långtidsutredningen

Eva Uddén Sonnegård om underlagsrapporten Är arbetslöshets- försäkringen optimalt utformad?

Charlotte Hasselgren, Arbetslöshetskassornas samorganisation (SO), om underlagspromemorian Administrativt betungande pro- blem i arbetslöshetsförsäkringen

Ann-Kristin Robertsson, Försäkringskassan, om EU:s samord- ningsbestämmelser

Pär Andersson, Svenskt Näringsliv, om omställningsavtal på arbetsmarknaden

Ann Lundberg Andersson, Privattjänstemannakartellen (PTK), om omställningsavtal mellan Svenskt Näringsliv och PTK

Pär Andersson, Svenskt Näringsliv, och Patrick Roselin, Lands- organisationen (LO), om omställningsförsäkring SAF-LO

Cajsa Linder, Arbetsgivarverket och Göran Larsson, LO, om Trygghetsavtalet mellan Arbetsgivarverket och Offentliganställ- das förhandlingsråd (OFR)

111

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2015:21

Catharina Bäck, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), och Mikael Andersson, Akademikeralliansen, om omställningsavtal

KOM-KL

Claes Åberg, Trygghetsrådet (TRR), om TRR:s verksamhet och arbete med omställning

Tomas Petti, Trygghetsfonden TSL, om TSL:s verksamhet och arbete med omställning

Elisabeth Gehrke och Fredrik Bodin, Sveriges förenade student- kårer (SFS), om underlagsrapporten Studerande och socialförsäk- ringen

Siri Persson, Arbetsförmedlingen, och Daniel Melén, Försäk- ringskassan, om underlagsrapporten Samverkan mellan Arbets- förmedlingen och Försäkringskassan under 2000-talet

Per Johansson, ISF, om sjukskrivningsprocessen samt om underlagsrapporten Arbetslivsinriktad rehabilitering

Jon Dutrieux och Markus Larsson, ISF, om Försäkringskassans tillämpning av den nya sjukskrivningsprocessen

Stefan Svallfors, Umeå universitet, om underlagsrapporten Trygg, stöttande, tillitsfull?

Ingrid Burman, Mikael Klein och Ylva Arnhof, Handikapp- förbunden, om underlagsrapporten En socialförsäkring för alla

Jonas Olofsson, Umeå universitet, och John Östh, Uppsala universitet, om underlagsrapporten Förtidspensionering av unga

Joakim Palme, Uppsala universitet, om underlagsrapporten Sveriges socialförsäkringar i jämförande perspektiv

Peter Skogman Thoursie, Stockholms universitet och Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), om underlagsrapporten Ekonomiska incitament inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna

Gabriella Sjögren Lindquist och Eskil Wadensjö, Stockholms universitet, om underlagsrapporten En alternativ arbetsskade- försäkring

112

SOU 2015:21

Uppdraget och dess genomförande

Renate Minas, Institutet för framtidsstudier, om underlags- rapporten One-stop-shops

Lars Calmfors, Stockholms universitet, om arbetslöshetsförsäk- ringens finansiering

Fredrik Jansson Dahlén, Arbetsförmedlingen, om underlags- promemorian Andel av öppet arbetslösa och deltagare i program som får ersättning

Carl le Grand, Ryszard Szulkin och Michael Tåhlin, Stockholms univsersitet, om underlagsrapporten Vid arbetslivets gränser

Susanne Ackum, Finansdepartementet, om syfte och utveckling av trepartssamtalen

Christer Ågren, Svenskt Näringsliv, och Niklas Hjert, PTK, om pågående förhandlingar om omställningsavtalet

Erik Pedersen, SFS, om förslag till jobbgaranti för studerande

Maria Ehlin Kolk, Saco Studentråd, om förslag till matchnings- lån för studerande

Gabriella Sjögren Lindqvist och Eskil Wadensjö, Stockholm universitet, om underlagsrapporten En alternativ arbetsskade- försäkring (repris)

Maj-Charlotte Wallin, Anders Jansson, Anita Johansson och Michel Nordmark, AFA Försäkring, om arbetsskadeförsäk- ringen i kollektivavtal inom den privata sektorn och kommuner, landsting och regioner

Kristian Persson Kern och Niklas Österlund, ISF, om under- lagsrapporten Den låga rörligheten mellan sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen

Ingemar Eriksson, Viktoria Bergström och Eva Seppälä om Pensionsåldersutredningen

Jan Larsson, Försäkringskassan, om Försäkringskassans nya be- dömningsinstrument

Anders Nordlund, Statens beredning för medicinsk utvärdering (SBU), om arbetets betydelse för uppkomst av besvär och sjuk- domar

113

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2015:21

Kristina Alexandersson, Karolinska institutet, om forsknings- läget rörande hälso- och sjukvårdens roll för återgång i arbete

Kristina Alexandersson, Staffan Marklund, Linnea Kjeldgård och Ulf Jonsson, Karolinska Institutet, om underlagsrappor- terna Unga vuxna med aktivitetsersättning – risk för suicidförsök och suicid samt Sjukfrånvaro efter 65 års ålder

Jonas Olofsson, Malmö högskola, om underlagsrapporten Kom- munala ungdomsanställningar

Henrietta Stein och Martin Vadelius, Arbetsförmedlingen, om Arbetsförmedlingens uppdrag och arbete med återgång i arbete

Susanne Bengtsson, Jeanette Jansson, Therese Karlberg, Jan Larsson och Ulrika Persson, Försäkringskassan, om Försäk- ringskassans uppdrag och arbete med återgång i arbete

Mikael Sjöberg och Ann Ponton Klevestedt, Arbetsmiljöverket, om arbetsmiljöfrågorna i relation till arbetsskadeförsäkringen, sjukförsäkringen och återgång i arbete

Cecilia Unge och Anna Östbom, SKL, om hälso- och sjuk- vårdens roll i återgång i arbete

Eva Mörk, Uppsala universitet, om oförsäkrade arbetslösa och kommunernas arbetsmarknadspolitik

Kerstin Ekberg, Rikscentrum för arbetslivsinriktad rehabilite- ring (Linköpings universitet), om sjukskrivnings- och rehab- iliteringsprocessen för återgång i arbete

Charlotte Hall, SBU, om arbetsmiljöns betydelse för symtom på depression och utmattningssyndrom

Irene Wennemo om underlagspromemorian Omställningsavtalens ökade roll på den svenska arbetsmarknaden

2.1.2Hearings

Kommittén har genomfört tre hearings. I december 2010 hölls en hearing om sjukförsäkringen och återgång i arbete. Samtliga in- bjudna gavs tio minuters talartid vardera för att redogöra för de tre viktigaste konkreta åtgärder som de bedömer bör beaktas i

114

SOU 2015:21

Uppdraget och dess genomförande

översynen av den allmänna sjukförsäkringen och samhällets stöd för återgång i arbete eller studier. Representanter för Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Finanspolitiska rådet, LO, TCO, Saco, SKL, Svenskt Näringsliv, Arbetsgivarverket, Föreningen för svensk företagshälsovård, Försäkringsförbundet, Almega, Rehabiliteringsrådet, Sveriges läkarförbund, Legitimerade sjukgymnasters riksförbund, ISF, IFAU, Handikappförbundens samarbetsorgan och SFS talade vid hearingen.

I februari 2011 hölls en liknande hearing om arbetslöshets- försäkringen där de inbjudna talarna hade möjlighet att besvara frågan om vilka de tre viktigaste konkreta åtgärderna de bedömer bör beaktas när det gäller arbetslöshetsförsäkringens utformning och organisation. Representanter från IFAU, Långtidsutredningen, Finanspolitiska rådet, Arbetsförmedlingen, SO, IAF, SKL, Saco, LO, Tjänstemännens centralorganisation (TCO), SFS, Före- tagarna, Svenskt Näringsliv, Arbetsgivarverket och Almega talade vid hearingen.

I maj 2011 arrangerade kommittén ett probleminventerande seminarium om social trygghet inom EU och de allmänna för- säkringarna vid sjukdom och arbetslöshet vid rörlighet mellan de nordiska länderna. Vid seminariet deltog representanter för För- säkringskassan, IAF, Arbetsförmedlingen, Statistiska Centralbyrån (SCB), Nordiska ministerrådet, Öresundskommittén, Öresund- direkt, Grensetjensten, Crossborder Tornedalen, SO, TCO och LO.

2.1.3Referensgrupper

Kommitténs ordförande och sekretariatet har hållit tolv möten med referensgrupper under arbetets gång. Referensgrupperna har haft olika sammansättning beroende på berörd fråga, men har i huvudsak bestått av representanter för arbetsmarknadens central- organisationer. Utöver detta deltog representanter från referens- grupperna på kommittémötet den 17 december 2012.

115

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2015:21

2.1.4Resor och studiebesök

Kommittén besökte Norge i juni 2011 och Finland i januari 2013 i samband med kommittémöten för att träffa myndigheter och departement.

Sekretariatet besökte myndigheter och en arbetslöshetskassa i Danmark i december 2010. Sekretariatet besökte även Arbejds- skadestyrelsen i Köpenhamn i april 2013 för att studera det danska arbetsskadeförsäkringssystemet. Sekretariatet har även gjort studie- besök i Storbritannien. Ett besök hösten 2010 för att lära mer om den brittiska arbetsmarknadspolitiken och ett besök hösten 2012 för att lära mer om de brittiska månatliga inkomstuppgifterna. Sekretariatet deltog i en konferens om gränshinder i Norge i april 2012, där delbetänkandet I gränslandet presenterades.6 Sekretariatet besökte även Norge igen i maj 2014 för att lära mer om införandet av Elektronisk Dialog med ArbeidsGiver, EDAG, dvs. de norska månatliga inkomstuppgifterna.

Sekretariatet har gjort ett studiebesök vid avdelningen Reha- bilitering till arbete vid Arbetsförmedlingen i december 2012 för att lära mer om avdelningens verksamhet. Sekretariatet besökte Reha- biliteringsmedicinska Universitetskliniken Stockholm vid Dande- ryds sjukhus i januari 2013 för att studera klinikens verksamhet. Sekretariatet besökte i maj 2014 Region Skåne och Jönköpings läns landsting för att lära mer om bl.a. hälso- och sjukvårdens kontakter med arbetsgivare i dessa landsting.

Sekretariatet besökte Akademikernas erkända arbetslöshets- kassa för att lära mer om dess verksamhet. Sekretariatet har gjort ett studiebesök vid Jobbtorg Stockholm i maj 2013 för att lära mer om dess verksamhet. Sekretariatet besökte Försäkringskassans kontor i Östersund i april 2013 och Försäkringskassans huvud- kontor i maj samma år för att lära mer om aktivitetsstödet. Dess- utom besökte sekretariatet Försäkringskassan i Göteborg våren 2013 för att lära mer om arbetsskadeförsäkringen.

Sekretariatet har gjort ett studiebesök hos Hogia i Göteborg i mars 2014 för att lära mer om lönesystem.

Ordförande och delar av sekretariatet har också närvarat i Alme- dalen under de år som kommitténs arbete har bedrivits.

6SOU 2011:74.

116

SOU 2015:21

Uppdraget och dess genomförande

2.1.5Vidtalade myndigheter, organisationer och forskare

Sekretariatet har under arbetets gång vidtalat följande myndigheter och organisationer: AFA försäkring, Almega, Arbetsförmedlingen, Arbetslöshetskassan Vision, SO, Crossborder Tornedalen, Folk- partiets ledning, Företagarna, Försäkringskassan, Grensetjensten, Handelsanställdas arbetslöshetskassa, Handikappförbunden, IAF, IFAU, ISF, Kommunalarbetarnas arbetslöshetskassa, SBU, LO, Lärarnas arbetslöshetskassas styrelse, Nordiska ministerrådet, PTK, SCB, Saco, Svenskt Näringsliv, SFS, SKL, TCO, Unionens arbetslöshetskassa, Öresundskommittén och Öresunddirekt.

Följande forskare har särskilt bistått kommittén i arbetet: Per Molander, Anders Forslund, Eva Mörk, Kristina Alexandersson, Gabriella Sjögren Lindqvist och Kerstin Ekberg.

2.1.6Andra utredningar

Under arbetets gång har kommittén utbytt information med föl- jande utredningar

E-delegationen (Fi 2009:01)

FunkA-utredningen (A 2011:03)

FörMed-utredningen, Utredningen om ansvar för försäkrings- medicinska utredningar (S 2014:09)

Kommittén för cirkulär migration (Ju 2009:13)

Pensionsåldersutredningen (S 2011:05)

ToR-utredningen, Utredningen om trygghetssystemen och internationell rörlighet (S 2014:17)

Uppgiftlämnarutredningen (N 2012:01)

Utredningen om Försvarsmaktens militära personalförsörjning (Fö 2013:03)

Utredningen om en nationell samordnare för effektivare resurs- utnyttjande inom hälso- och sjukvården (S 2013:14)

Utredningen om stöd och krav avseende arbetslösa personer som tar emot ekonomiskt bistånd (S 2014:08)

117

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2015:21

Utredningen om översyn av Arbetsförmedlingen (A 2014:02)

2.1.7Inkomna inlagor

Regeringen har genom beslut den 3 februari 2011 till kommittén överlämnat ett antal ärenden som omfattas av kommitténs upp- drag.7 En förteckning över ärendena finns i kommitténs diarium.

Kommittén har också mottagit ett flertal skrivelser från myn- digheter, organisationer och enskilda som innehåller förslag m.m. rörande frågor som omfattas av kommitténs uppdrag. En fullständig förteckning över dessa skrivelser finns i kommitténs diarium.

2.2Publikationer

2.2.1Delbetänkanden

Kommittén har publicerat tre delbetänkanden:

I gränslandet

Social trygghet vid gränsarbete i Norden (SOU 2011:74)

I delbetänkandet redovisar kommittén uppdraget om social trygg- het vid gränsarbete i Norden. Kommittén har delat in de gräns- hinder som har identifierats utifrån hur de bedöms kunna åtgärdas enligt följande.

Gränshinder där arbete pågår med att lösa dem.

Gränshinder som bedöms kunna undanröjas eller reduceras på annat sätt än genom rättslig reglering.

Gränshinder som bedöms möjliga att lösa genom rättslig regle- ring.

7Dnr:

S1994/6125/SF S 1997/4928/SF S 1999/4431/SF.

118

SOU 2015:21

Uppdraget och dess genomförande

Gränshinder på grund av andra länders rättsliga reglering och tillämpning.

Harmoniserat inkomstbegrepp – Möjligheter att använda månadsuppgifter i social- och arbetslöshetsförsäkringarna (SOU 2012:47)

I delbetänkandet presenteras en konkretisering av hur månads- uppgiften bör utformas och ett förslag till harmoniserat inkomst- begrepp. Vidare presenteras analyser av hur månadsuppgifterna skulle kunna användas i social- och arbetslöshetsförsäkringarna. Kommittén tar emellertid inte ställning till om detta ska göras, utan pekar bara på olika möjligheter och problem.

Pensionärers och förtroendevaldas ersättningsrätt i arbetslöshetsförsäkringen (SOU 2013:64)

I delbetänkandet presenteras förslag på tydligare och mer enhetliga regler för pensionärers ersättningsrätt i arbetslöshetsförsäkringen. Dessutom föreslås en lagstadgad reglering av förtroendevaldas ersättningsrätt, något som i dag hanteras enligt praxis och utan uttryckligt lagstöd.

2.2.2Underlagsrapporter

Kommittén har publicerat sexton underlagsrapporter:

1

Studerande och socialförsäkringen av SFS

Rapporten kartlägger de situationer då studerande saknar ett eko- nomiskt skydd vid sjukdom och arbetslöshet. Syftet med rapporten är att beskriva de problem som finns i dagens sjuk- och arbets- löshetsförsäkringar utifrån ett studerandeperspektiv. Vid sidan av att redogöra för existerande problem presenteras också förslag på möjliga lösningar.

119

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2015:21

2Samverkan mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan under 2000-talet av Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen

I rapporten redovisas olika former av samverkan mellan Arbets- förmedlingen och Försäkringskassan, men också med andra aktö- rer, för att stödja individers återgång i arbete eller studier. Rappor- ten fokuserar på hur det ser ut nu och hur samverkan har utvecklats under det senaste decenniet samt hur de olika samverkansformerna har visat sig fungera i praktiken. Avslutningsvis redovisas resultat av den handlingsplansamverkan som myndigheterna har bedrivit.

3Hur bör arbetslöshetsförsäkringen utformas? Några personliga reflektioner kring alliansens arbetslöshetsförsäkring av Eva Uddén Sonnegård

I rapporten beskrivs bakgrunden till 2007 års förändringar i allian- sens arbetslöshetsförsäkring. Författaren går igenom den etable- rade forskningen på området och möjliga utvecklingsmöjligheter i arbetslöshetsförsäkringen.

4Trygg, stöttande, tillitsfull? Svenskarnas syn på socialförsäkringarna av Stefan Svallfors

Rapporten behandlar svenskarnas syn på välfärdsstaten och social- försäkringarna, baserad på en serie enkätundersökningar som gjorts sedan 1980-talets mitt. Rapporten analyserar olika gruppers syn på välfärdspolitiken samt hur attityderna och skillnaderna mellan olika grupper har ändrats över tid.

5Förtidspensionering av unga – En fråga om utsortering efter utbildningsnivå och socioekonomisk bakgrund? av Jonas Olofsson och John Östh

Rapporten bekräftar att unga med låg utbildning, tidigare arbets- löshetsperioder och försörjningsproblem är överrepresenterade bland dem som beviljas aktivitetsersättning. Författarnas slutsats är att den ökning av antalet unga och unga vuxna med aktivitetsersätt-

120

SOU 2015:21

Uppdraget och dess genomförande

ning som har kunnat urskiljas med stor sannolikhet kan relateras till inträdeshinder på arbetsmarknaden och en benägenhet att medi- kalisera i grunden sociala problem.

6En socialförsäkring för alla – Handikappförbundens förslag till en hållbar socialförsäkring

av Handikappförbunden

I rapporten presenterar Handikappförbunden sina erfarenheter av hur sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna fungerar för människor med medfödd eller förvärvad funktionsnedsättning, samt ger en rad konkreta förslag till förändringar.

7

Arbetslivsinriktad rehabilitering av ISF

Rapporten slår bl.a. fast att det inte går att belägga tydliga effekter av arbetslivsinriktad rehabilitering, samt att Försäkringskassan saknar medel för att uppnå sina mål. Författarna framhåller även att arbetsgivare i Sverige har litet ansvar för arbetstagarens återgång i arbete och jämförelsevis låga kostnader för sjukfrånvaro och för- tidspensioner.

8En alternativ arbetsskadeförsäkring

av Gabriella Sjögren Lindquist och Eskil Wadensjö

I rapporten tas ett helhetsgrepp om dagens arbetsskadeförsäkring. Författarna betonar för det första att det behövs en ny arbets- skadeförsäkring som täcker en större del av kostnaderna för arbets- skadorna och som ger arbetsgivarna incitament att arbeta före- byggande. För det andra betonas att det behövs en bättre statistik över arbetsskadorna och deras kostnader.

9Ekonomiska incitament inom arbetslöshets-

och sjukförsäkringarna av Peter Skogman Thoursie

Författaren visar att den empiriska forskningen bekräftar att er- sättningsnivån har betydelse för hur länge personer är arbetslösa.

121

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2015:21

Inom sjukförsäkringen påverkar ersättningsnivå sannolikheten att sjukskriva sig medan effekterna på hur länge man är sjukskriven är mindre. Inom arbetslöshetsförsäkringen finns i forskningen stöd för att sannolikheten att lämna arbetslösheten ökar när den arbets- löse närmar sig tidpunkten för utförsäkring. Samtidigt finns även en risk att matchningen försämras om den arbetslöse accepterar arbetserbjudanden för snabbt. Forskningen visar också att benä- genheten att som arbetslös bli sjukskriven ökar betydligt om er- sättningen är högre vid sjukskrivning än vid arbetslöshet.

10Sveriges socialförsäkringar i jämförande perspektiv. En institutionell analys av sjuk-, arbetsskade- och arbetslöshetsförsäkringarna i 18 OECD-länder 1930 till 2010

av Tommy Ferrarini, Kenneth Nelson, Ola Sjöberg och Joakim Palme

I rapporten redovisas både långsiktiga trender och skillnader mellan länder i de tre socialförsäkringarnas ersättningsnivåer, ersättnings- tak, varaktighet, karensdagar och kvalificeringsvillkor. Författarna visar att de faktiska ersättningsnivåerna har sjunkit i Sverige i samtliga tre socialförsäkringar och att även arbetslöshetsförsäk- ringens ersättningsnivå i Sverige i dag ligger under genomsnittet för OECD-länderna. Mot denna bakgrund menar författarna att om ersättningarna i framtiden inte räknas upp med reallöneutveck- lingen innebär det ett avsteg från den modell som genom lagstift- ning tidigare gett inkomstbortfallsskydd för de allra flesta heltids- arbetande.

11One-stop-shops i Europa. Samordning av sociala och arbetsmarknadspolitiska åtgärder utifrån ett organisations- och arbetsmarknadspolitiskt perspektiv av Renate Minas

I rapporten presenteras och analyseras olika nationella reformer som syftar till att samordna arbetsmarknadsåtgärder med socialt och annat (t.ex. hälsorelaterat) stöd riktat till människor långt från arbetsmarknaden.

122

SOU 2015:21

Uppdraget och dess genomförande

12Vid arbetslivets gränser: Sysselsättning, matchning, barriärer 1974–2010 av Carl le Grand, Ryszard Szulkin, Andrey Tibajev och Michael Tåhlin

Rapporten visar att arbetslivets förändring sedan 1970-talet har varit omvälvande på ett negativt sätt för unga och lågutbildade. Skillnaden i sysselsättningsgrad mellan unga och medelålders har ökat dramatiskt, liksom skillnaden mellan personer med enbart grundskola (eller folkhögskola) och personer med gymnasial ut- bildning. Allt fler har för hög utbildning i relation till arbetets krav, samtidigt som den ekonomiska avkastningen av utbildning blivit alltmer beroende av en god matchning gentemot arbetets krav. Rapporten visar också att det finns stora skillnader avseende sysselsättning och matchning i Sverige mellan inrikes födda och utrikes födda där utrikes födda har lägre sysselsättningsgrad än infödda.

13Unga vuxna med aktivitetsersättning – risk för suicidförsök och suicid

av Ulf Jonsson, Ellenor Mittendorfer-Rutz, Linnea Kjeldgård och Kristina Alexanderson

Författarna konstaterar att unga vuxna med aktivitetsersättning löper stor risk för suicidalt beteende, vilket visar på ett stort behov av bättre preventiva insatser i form av regelbundna uppföljningar och individualiserade handlingsplaner.

14Sjukfrånvaro efter 65 års ålder av Staffan Marklund, Linnea Kjeldgård och Kristina Alexanderson

Författarna visar att andelen sjukskrivna, antalet sjukfrånvarotill- fällen samt antalet ersatta sjukfrånvarodagar är mycket lågt bland dem som fortsätter förvärvsarbeta efter 65 års ålder. Författarna utesluter inte att förklaringen till den låga sjukfrånvaron bland äldre förvärvsarbetande skulle kunna vara en positiv hälsoselektion, dvs. att de som faktiskt väljer att arbeta efter 65 år är de som är friska och pigga nog att klara av det.

123

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2015:21

15Den låga rörligheten mellan sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen av Kristian Persson Kern och Niklas Österlund

Rapporten visar att rörligheten mellan sjukskrivning och arbetslös- het generellt sett är mycket låg. Övergångarna från sjukskrivning till arbetslöshet har ökat sedan införandet av de fasta tidsgränserna i sjukförsäkringen. Den låga rörligheten mellan försäkringarna kan vara ett tecken på att det i båda försäkringarna finns individer som egentligen befinner sig i fel försäkringssystem.

Sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna är i grunden utformade på olika sätt och försäkrar olika saker. Författarna menar att skill- naderna i konstruktionen av de enskilda försäkringarna medför att individerna har kostnader i form av osäkerhet när de avser, eller tvingas, att byta ersättningssystem.

16Kommunala ungdomsanställningar – om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken av Jonas Olofsson

Rapporten visar att ungdomsanställningarna har flera syften: de ska stärka individen, i praktiken utveckla individens maktresurser, och samtidigt minska kommunernas långsiktiga kostnader kopplat till utanförskap och försörjningsstöd. Författaren pekar på att voly- merna ännu inte är särskilt omfattande, även om ett stort antal kommuner erbjuder särskilda anställningar för arbetslösa ung- domar. Trots den begränsade omfattningen konstateras att den kvalitativa förändringen i ungdomsanställningarna är betydande, jämfört med tidigare program.

2.2.3Underlagspromemorior

Slutligen har kommittén även publicerat sex underlagspromemo- rior:

124

SOU 2015:21

Uppdraget och dess genomförande

1Administrativt betungande

problem i arbetslöshetsförsäkringen av SO

Underlagspromemorian fokuserar på problem inom de områden i arbetslöshetsförsäkringen som SO anser är mest administrativt betungande. Dessa områden är normalarbetstidsberäkningen, dags- förtjänstberäkningen, hanteringen av aktivitetsstöd, avgiftshante- ringen, övergångsbestämmelser och snabba ikraftträdanden av nya bestämmelser.

2Andel av öppet arbetslösa och deltagare

i program som får ersättning av Arbetsförmedlingen

Studien visar att de förändringar som har genomförts inom arbets- marknadspolitiken under senare år, där en mycket stor del av de sökande får program med aktivitetsstöd i stället för att vara öppet arbetslösa med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen, påverkar täckningsgraden för öppet arbetslösa. Måttet har blivit alltför be- gränsat och är ibland missvisande. För att belysa detta har statistik sammanställts fr.o.m. 2000 t.o.m. 2011. Utvecklingen har beskrivits och analyserats totalt, uppdelat på de olika ersättningsformerna och uppdelat på ålder, kön och utrikes födda.

3Regler för myndighetsutövning, intern styrning och kontroll samt hantering och överföring av personuppgifter hos arbetslöshetskassorna av IAF

Förvaltningslagen (1986:223) (FL) gäller inte för arbetslöshets- kassorna, men det finns vissa förfaranderegler avseende arbetslös- hetskassornas myndighetsutövning mot enskilda personer i de regelverk som styr arbetslöshetsförsäkringen8. IAF konstaterar att det finns fler sådana regler i lagen (1997:239) om arbetslöshets- kassor (LAK) avseende medlemskapsärenden än det finns i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) avseende ersätt- ningsärenden. Arbetslöshetskassorna saknar de utredningsbefogen-

8Lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring med tillhörande förordning (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring (ALFFo) och lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor med tillhör- ande förordning (1997:836) om arbetslöshetskassor (LAKFo).

125

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2015:21

heter m.m. som socialförsäkringsbalken (2010:110) – SFB – ger Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.

Vidare konstaterar IAF att det i LAK med underliggande författningar inte finns några direkta krav på att arbetslöshets- kassorna ska arbeta systematiskt med intern styrning och kontroll.

Slutligen konstaterar IAF att det inte finns några särskilda registerförfattningar för arbetslöshetskassorna, men att bestäm- melserna i personuppgiftslagen (1998:204) och personuppgifts- förordningen (1998:1191) är tillämpliga för arbetslöshetskassorna.

4

Arbetslöshetsförsäkringens finansiella flöde av IAF

Promemorian beskriver statsbidragsflödet i arbetslöshetsförsäk- ringen och kartlägger i vilken omfattning tillsynsmyndigheten IAF har beslutat om sanktioner mot arbetslöshetskassor. Dessutom beskrivs även övriga delar av det finansiella flödet inom försäk- ringen för att ge en helhetsbild av hur finansieringen av arbetslös- hetsförsäkringen är konstruerad.

5

Deltidsarbetslöshetsförsäkring av Susanne Ek Spector

Rapporten visar att arbetslöshetsersättning till deltidsarbetande kan ses ur olika perspektiv. Det finns en risk att försäkring till del- tidsarbetslösa blir en subvention till frivilligt deltidsarbete eller en subvention till branscher som erbjuder mycket deltidsarbete. Sam- tidigt kan ersättning till deltidsarbetslösa förstärka drivkrafterna för arbetslösa att få in sin första fot på arbetsmarknaden och deltidsjobbet kan fungera som en språngbräda till heltidsjobb. I rapporten går författaren igenom forskning på området, både teoretiska utgångspunkter och empiriska studier. Författarens re- kommendation är att det är önskvärt med en striktare begränsning av antalet deltidsdagar jämfört med antalet heltidsdagar i arbetslös- hetsförsäkringen. Detta skulle möjliggöra deltid som en språng- bräda till heltidsjobb och samtidigt minimera risken för inlåsnings- effekter, som i praktiken leder till att arbetslöshetsersättningen blir en deltidssubvention.

126

SOU 2015:21Uppdraget och dess genomförande

6

Omställningsförsäkringar av Irene Wennemo

I promemorian går författaren igenom de fyra största omställnings- försäkringarna på arbetsmarknaden och ger en beskrivning av deras framväxt, en bild av hur de fungerar i dag och en genomgång av aktuella försök att förhandla fram nya omställningsförsäkringar. Författaren konstaterar att omställningsavtalen har en bred accep- tans hos arbetsmarknadens parter och att den kritik som riktas mot avtalen rör mindre detaljer. Avtalen får dock flera konsekvenser, inte minst för Arbetsförmedlingens arbete.

127

3Nya förutsättningar i samhälle och arbetsliv

3.1Inledning

Kommitténs huvuduppdrag är att forma hållbara försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet. Målet har varit att med en så bred parlamentarisk förankring som möjligt skapa stabilitet och tilltro till systemen. Direktiven anger att sjukförsäkringen och arbetslös- hetsförsäkringen ska ge god ekonomisk trygghet och utformas så att arbetslinjen understöds samt ha karaktären av omställningsför- säkringar.

Sedan 1990-talets början har sjuk-, arbetsskade- och arbets- löshetsförsäkringarna förändrats återkommande. Skälen till dessa har varit många; att minska de statliga utgifterna, öka drivkrafterna till arbete, öka tryggheten eller spegla förändringar på arbets- marknaden, som t.ex. att fler numera kombinerar studier, företagande och förvärvsarbete.

Sjuk-, arbetsskade- och arbetslöshetsförsäkringarna har således kontinuerligt anpassats till viktiga omvärldsförändringar. Under vissa perioder har ändringarna i försäkringarna varit så många och omfattande att de i sig har riskerat att skapa osäkerhet och otrygg- het. En större samsyn kring vilka omvärldsfaktorer som bör påverka utformningen av sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna är därför viktig om stabiliteten i försäkringssystemen ska öka och rätt förändringar prioriteras.

I detta kapitel görs en genomgång av aktuella omvärldsför- ändringar som innebär utmaningar för sjuk-, arbetsskade- och arbetslöshetsförsäkringarnas hållbarhet i framtiden; globaliseringen, den samhällsekonomiska utvecklingen, den demografiska utveckl- ingen, befolkningens hälsoutveckling, sjukfrånvarons variationer, utvecklingen på arbetsmarknaden och arbetslöshetens utveckling.

129

Nya förutsättningar i samhälle och arbetsliv

SOU 2015:21

3.2Globaliseringens påverkan

Globalisering med ökat ekonomiskt, politiskt och kulturellt utbyte mellan länder går i vågor. Perioder av ökad globalisering följs av perioder av större inslag av protektionism.

Andra hälften av 1800-talet, som ibland kallas ”den andra industriella revolutionen”, var en period av kraftigt ökad globaliser- ing med ökad mekanisering och stordrift som skapade allt billigare industriprodukter. Internationell handel ökade, liksom kapital- flöden och gränsöverskridande investeringar såväl som utbyte av information och teknologi mellan länder. Transportsätten blev också både nya och billigare, på vatten och järnvägsräls.1 I Sverige inleddes runt 1870, efter en rad institutionella förändringar (t.ex. folkskola, avskaffat skråväsende, aktiebolagslag, fri in- och utvandring och fri rörlighet inom landet, fullständig näringsfrihet och en frihandelsreform), en hundraårig tillväxtperiod som utgjorde grunden för det moderna välfärdssamhället.

Efter andra världskrigets slut ökade återigen globaliseringen, och den avregleringspolitik som inleddes i Storbritannien och USA under 1970- och 1980-talen innebar en ökning av utvecklings- takten. IT-revolutionen får i dag lika stora följder som transport- revolutionen på 1800-talet.2

Den finanskris som inleddes i USA 2007 påverkar fortfarande ekonomin. Produktion, utlandsinvesteringar och världshandel föll märkbart under krisen och återhämtar sig bara långsamt. Samtidigt torde det vara så att globaliseringens grundinnebörd – ökat sam- arbete över gränser – kommer att fortsätta.

En effekt av globaliseringen under 2000-talet, som påvisades i en rapport till Globaliseringsrådet, är att de nationella fördelningspro- blemen kan skärpas.3 Globaliseringen innebär inte att det totala antalet arbeten i ett land minskar, men dock ett tryck mot ökad lönespridning. En sådan utveckling kan få till följd att legitimiteten minskar hos medborgarna för de åtgärder som krävs för att landet ska stå starkt i den globala utvecklingen.

1Magnusson, Lars (2014).

2Magnusson Lars (2014).

3Ds 2009:21.

130

SOU 2015:21

Nya förutsättningar i samhälle och arbetsliv

3.3Den samhällsekonomiska utvecklingen

Den samhällsekonomiska utvecklingen påverkar socialförsäkring- arna på flera sätt. Samhällsekonomin ger ramar och förutsättningar för socialförsäkringarnas utformning och täckning. Socialför- säkringarnas utformning och finansiering påverkar direkt och indirekt arbetsutbud, sysselsättning, sparande, ekonomisk tillväxt, fördelningsutfall m.m.

3.3.1Utveckling av BNP och BNP per sysselsatt

De senaste årtionden har Sveriges ekonomi kännetecknats av flera djupa ekonomiska kriser med mellanliggande perioder av åter- hämtning. Under 1990-talets början föll bruttonationalprodukten (BNP) tre år i rad. Efter nittiotalskrisen steg BNP under närmare 15 år, fram till 2007. En viss avmattning av tillväxten inträffade i början av 2000-talet när den svenska ekonomin, liksom stora delar av den utvecklade världen, drabbades av en global nedgång i sam- band med att it-bubblan sprack.

Senaste avbrottet i tillväxten kom 2008 i samband med finans- krisen som blev startskottet för en ny global lågkonjunktur. Sveriges BNP krympte under 2009 med mer än 5 procent, vilket är den största minskningen i modern tid av BNP i Sverige under ett enda år. Finanskrisen följdes av en återhämtning, med höga tillväxt- siffror bland annat under 2010. I takt med att den internationella skuldkrisen förvärrats har dock ekonomin bromsat in igen.

När BNP ökar innebär det att ekonomin växer. En snabb befolkningsökning med en stor ökning av antalet sysselsatta inne- bär dock att det är fler som ska dela på den ökade produktionen. För att ta hänsyn till sådana förändringar i sysselsättningen divi- deras BNP med antalet sysselsatta.

Fram till början av 2000-talet var utvecklingen av BNP och BNP per sysselsatt i princip likvärdig. Under 2000-talet har sysselsätt- ningen ökat, om än i liten omfattning, och fler bidrar till pro- duktionen. Därefter har BNP per sysselsatt utvecklats i något lång- sammare takt än BNP. Totalt har den svenska ekonomin vuxit med drygt 60 procent, i fasta priser, under perioden 1993–2013. Under samma tid har BNP per sysselsatt vuxit med knappt 50 procent.

131

Nya förutsättningar i samhälle och arbetsliv

SOU 2015:21

Diagram 3.1 Utveckling av BNP (fasta priser) och BNP per sysselsatt, 1993 2013, index1990=100

Index 1993=100

180

 

 

 

 

 

 

 

BNP

 

BNP/sysselsatt

160

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

140

120

100

80

60

40

20

0

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Källa: SCB, egna beräkningar.

3.3.2Socialförsäkringarnas finansiering och utgifter

Från början betalade löntagarna en stor del av socialförsäkringarna med egenavgifter och allmänna skatter. Utbyggnaden av socialför- säkringarna med bland annat inkomstrelaterade försäkringar har inneburit att arbetsgivarna fått betala en allt större andel genom socialavgifter. I stora drag har denna finansieringsmodell varit oför- ändrad sedan årtionden.

Sjukförsäkringen finansieras av sjukförsäkringsavgiften och stat- liga medel. År 2013 var inkomsterna från sjukförsäkringsavgiften knappt 60 miljarder kronor. Därtill var den del som finansieras av statliga medel (skatter) ca 22 miljarder kronor. Som andel av den totala finansieringen svarade således sjukförsäkringsavgiften för drygt 70 procent och skatter för ca 30 procent av inkomsterna. Som andel av BNP svarade intäkterna från sjukförsäkringens och arbetsskadeförsäkringens finansiering för drygt två procent 2013, vilket var knappt hälften av andelen i början av 2000-talet.

Arbetslöshetsförsäkringen finansieras genom arbetsmarknads- avgiften och egenavgifter från medlemmar i arbetslöshetskassor. Aktivitetsstödet finansieras genom arbetsmarknadsavgiften. De

132

SOU 2015:21

Nya förutsättningar i samhälle och arbetsliv

samlade intäkterna för arbetslöshetsförsäkring och aktivitetsstöd uppgick 2013 till drygt 40 miljarder kronor. Som andel av BNP motsvarade det drygt en procent. Det innebär att intäkterna som andel av BNP minskat från omkring två procent sedan början av 2000-talet.

Diagram 3.2 Socialförsäkringarnas inkomster som andel av BNP 2000 2013, miljoner kronor

 

160

 

140

 

120

kronor

100

80

Miljoner

60

 

40

 

20

 

0

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

 

Sjuk- och arbetsskadeförsäkring (mkr)

 

 

Arbetslöshetsförsäkring (mkr)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sjuk- och arbetsskadeförsäkring (%)

 

 

Arbetslöshetsförsäkring (%)

 

 

 

 

 

6,0%

5,0%

4,0%

3,0%

2,0%

1,0%

0,0%

Andel av BNP

Anm. I arbetslöshetsförsäkringen ingår utgifter för aktivitetsstöd.

Källa: Försäkringskassan, Socialförsäkringen i siffror 2014.

Utgifterna för socialförsäkringen har varierat kraftigt över tid. Som andel av BNP har utgifterna för socialförsäkringarna under perioder ökat, både till följd av generösare ersättningsregler och av ett ökat utnyttjande. För arbetslöshetsförsäkringen (inklusive aktivitetsstödet) beror svängningarna främst på att arbetslöshets- nivån och BNP varierar med konjunkturen och på ett flertal djupa ekonomiska kriser som drabbat Sverige. De över tid stora variationerna av utgifterna har inte kunnat förklaras med förändringar i befolkningens hälsa eller ändringar i arbetskraftens sammansättning.

Sedan början av 2000-talet har utgifterna för sjuk- och arbets- skadeförsäkringarna minskat från omkring 4 procent av BNP till drygt två procent (diagram 3.3). År 2013 var utgifterna för sjuk-

133

Nya förutsättningar i samhälle och arbetsliv

SOU 2015:21

och arbetsskadeförsäkringarna drygt 80 miljarder kronor. Sedan 1980 har de samlade utgifterna för de av Försäkringskassan admin- istrerade socialförsäkringsförmånerna ökat med 42 procent (i fasta priser). Under åren 1992 till 1998 minskade utgifterna, främst på grund av utgiftsdämpande regeländringar som sänkta ersättnings- nivåer, införandet av en sjuklöneperiod och en karensdag i sjukför- säkringen.

Utgiftsökningen från 1999 förklaras bland annat av de snabbt stigande utgifterna inom sjukförsäkringen. År 1999 infördes också en statlig ålderspensionsavgift, där staten betalar in pensionsrätt för personer med till exempel sjukpenning och föräldrapenning. Utgifts- minskningen från 2006 beror främst på minskade kostnader för sjukpenning och sjukersättning. Under perioden 2011–2013 ökade dock utgifterna för sjukpenning återigen medan kostnaderna för sjukersättning fortsatte minska.

Utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen och aktivitetsstödet har under hela 2000-talet varit mellan en och två procent av BNP. Utgifterna var som störst i mitten av 2000-talet och har därefter minskat. Finanskrisen 2008/2009 innebar ökade utgifter under ett par år. Utgifterna har därefter minskat något, men har under de senaste åren varit förhållandevis stabila.

134

SOU 2015:21

Nya förutsättningar i samhälle och arbetsliv

Diagram 3.3 Socialförsäkringarnas utgifter som andel av BNP 2000 2013, miljoner kronor

140

120

100

kronor 80 Miljoner 60

40

20

0

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

 

Sjuk- och arbetsskadeförsäkring (mkr)

 

 

Arbetslöshetsförsäkring (mkr)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sjuk- och arbetsskadeförsäkring (%)

 

 

Arbetslöshetsförsäkring (%)

 

 

 

 

 

5,0%

4,5%

4,0%

3,5%

3,0%

2,5%

2,0%

1,5%

1,0%

0,5%

0,0%

Andel av BNP

Anm. I arbetslöshetsförsäkringen ingår utgifter för aktivitetsstöd.

Källa: Försäkringskassan, Socialförsäkringen i siffror 2014.

3.3.3Hushållens disponibla inkomster

Trots de ekonomiska kriserna har hushållens reala köpkraft ökat avsevärt sedan början av 1990-talet. Disponibel inkomst avser hus- hållets nettoinkomst efter avdragen skatt, erhållna bidrag och ersätt- ningar från socialförsäkringen. Genom att beakta hushållets sam- mansättning och storlek fångas utvecklingen av köpkraften över tid.

Mellan 1991 och 2012 förbättrades den ekonomiska standarden för samtliga åldersgrupper och familjetyper. Den reala median- inkomsten i befolkningen ökade med 42 procent. Trots finans- krisen 2008 och den efterföljande lågkonjunkturen har realinkomst- erna förbättrats för de flesta. Den reala inkomstutvecklingen har varit påtagligt bättre under åren 2006–2012 än 1991–2006.

I den tiondelen av befolkningen med högst inkomster har medianinkomsten, under åren 1991–2012, ökat med 2,8 procent per år. I mitten av inkomstfördelningen var motsvarande ökningstakt 1,7 procent per år.

135

Nya förutsättningar i samhälle och arbetsliv

SOU 2015:21

Det ökade avståndet mellan toppen och mitten av inkomstför- delningen kan helt förklaras av utvecklingen under åren 1991–2006. År 1991 var den genomsnittliga inkomsten i den högsta inkomst- gruppen 2,2 gånger större än medianinkomsten i befolkningen. År 2006 hade kvoten vuxit till 2,9 och 2012 var den 2,7. Den huvud- sakliga förklaringen till den långsammare tillväxten i fördelningens nedre del är att andelen personer som får sin huvudsakliga försörj- ning från transfereringar är högre i de lägre inkomstskikten. Transfereringarnas utveckling är vanligen kopplade till prisutveck- lingen och växer därmed långsammare än den genomsnittliga löne- inkomsten.

Diagram 3.4 Disponibel inkomst per konsumtionsenhet för samtliga 20 64 år, 1991 2012 (tusen kronor, 2012 års priser)

Disponibel inkomst per konsumtionsenhet (1000-tals kronor)

250

200

150

100

50

0

1991

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Anm. Disponibel inkomst per konsumtionsenhet innebär att hänsyn tagits till hushållets försörjnings - börda.

Källa SCB, HEK.

Hushållens ekonomiska standardutveckling kan också beskrivas med hjälp av typfall. I en rapport från Inspektionen för socialför- säkringen (ISF) analyseras förändringarna av de reala disponibla

136

SOU 2015:21

Nya förutsättningar i samhälle och arbetsliv

inkomsterna mellan 1992 och 2012 för ett antal olika typer av familjer med barn.4

Typfallsberäkningar visar att hushåll där de vuxna har arbets- inkomster har haft en positiv utveckling av de reala disponibla inkomsterna 1992–2012. Detta beror i huvudsak på högre reallöner.

För hushåll som saknar arbetsinkomster har ersättningar från socialförsäkringen stor betydelse. Frysta ersättningsnivåer under en lång tid påverkar därför dessa hushålls reala disponibla inkomster mer än arbetande hushålls inkomster.

För de flesta analyserade typhushåll som saknar arbetsinkomster har utvecklingen av de reala disponibla inkomsterna 1992–2012 varit svagt positiv (en ökning mellan 0,2 och 8,7 procent). Bland de analyserade typhushållen finns dock även sådana som har haft en svagt negativ utveckling av de reala disponibla inkomsterna mellan 1992 och 2012. Exempelvis har de reala disponibla inkomsterna minskat mellan 1992 och 2012 för typhushåll där den ensamstående föräldern får sjukersättning på garantinivå eller deltar i ett arbets- marknadspolitiskt program utan inkomstrelaterad ersättning.

När tak- och grundbeloppen i socialförsäkringen är nominellt oförändrade under en lång tidsperiod kan det enligt ISF leda till ökade inkomstskillnader och att fler personer med en svag förank- ring på arbetsmarknaden får en låg ekonomisk standard. Det kan även ha konsekvenser för den ekonomiska utvecklingen eftersom försiktighetssparandet och konsumtionen över konjunkturcykeln kan påverkas om socialförsäkringssystemet inte kan trygga försörj- ningen.

3.3.4Utvecklingen av förtroendet för socialförsäkringarna

Medborgarnas förtroende för socialförsäkringarna är viktigt för legitimiteten. Den sammantagna bilden är att de flesta medborgare inte har någon klar uppfattning om socialförsäkringarna, trots intensiv debatt de senaste åren. Den senaste ekonomiska krisen och förändringarna i socialförsäkringarna verkar inte ha medfört att fler känner sig riskutsatta. Förtroendet för Försäkringskassan har dock

4ISF (2014b).

137

Nya förutsättningar i samhälle och arbetsliv

SOU 2015:21

tidigare fallit kraftigt under lång tid, men de senaste åren visar attitydmätningarna en svag förbättring.

Attityderna till socialförsäkringarna och Försäkringskassan respektive arbetslöshetsförsäkringen mäts löpande av forskare i Umeå, SOM-institutet i Göteborg, Sifo och Försäkringskassan. Alla är attitydundersökningar, där de tillfrågade får besvara olika frågor som antas mäta förtroende. Metoder, frågor och inriktning är dock olika.

I Välfärdsstatsundersökningarna har svenskarna sedan 1980-talets mitt tillfrågats om sin syn på välfärdspolitiken. I en underlagsrap- port till utredningen redovisas hur attityderna till välfärdspolitiken förändrats över tid.5 Enligt rapporten minskade andelen tillfrågade som såg risker för försörjningsproblem vid sjukskrivning från 1997 till 2002 och har därefter varit stabil till 2010. Även andelen till- frågade som upplevde risker för arbetslöshet har minskat på lik- nande sätt.

De flesta tillfrågade har ett relativt gott förtroende för socialför- säkringarna. Andelen tillfrågade som inte tror att man kan upp- rätthålla en hygglig levnadsstandard för sjukskrivna och arbetslösa har dock ökat mellan 2002 och 2010.

Det mest slående i resultaten från den senaste undersökningen från SOM-institutet avseende socialförsäkringarna är att de allra flesta tillfrågade inte har någon klar uppfattning om dem.6 De svarar ”Ingen uppfattning” eller ”Varken nöjd eller missnöjd”. Forskarna tror att man är osäker på hur försäkringarna egentligen är utformade och fungerar. Andelen som var ganska eller mycket missnöjd med sjukförsäkringen ökade några procentenheter 2008– 2012, från 24 till 27 procent. Andelen missnöjda sjönk igen 2013 till 25 procent. Andelen som var ganska eller mycket missnöjd med arbetslöshetsförsäkringen ökade kraftigt 2004–2008, från 19 till 30 procent. Men denna andel har sedan minskat betydligt till 23 procent.

Förtroendet för Försäkringskassan mäts av SOM-institutet, Sifo och Försäkringskassan. SOM-institutets mätningar visar att andelen som var negativa till Försäkringskassan ökade kraftigt 1999–2010,

5Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2011c).

6Oskarsson, Maria (2014).

138

SOU 2015:21

Nya förutsättningar i samhälle och arbetsliv

men andelen har minskat sedan dess. Det är en låg andel som har en positiv inställning, men den har ökat något sedan 2010.7

Sifo mäter anseendet hos svenska myndigheter med hjälp av den så kallade Trimskalan. Sifos mätningar visar att Försäkringskassan hör till myndigheterna med lägst anseendeindex, bara Migrations- verket och Arbetsförmedlingen har ett lägre förtroende. Försäk- ringskassans anseendeindex har förbättras något mellan 2013 och 2014.8

Försäkringskassan mäter sedan början av 2000-talet det så kallade nöjd kund-index (NKI). NKI består av tre frågor som handlar om allmän nöjdhet, om hur väl myndigheten uppfyller den tillfrågades förväntningar och om hur Försäkringskassan fungerar jämfört med en perfekt myndighet. Resultaten visar att allmänhetens förtroende för Försäkringskassan sjönk under 2000-talet, men det har ökat något under senare år.9

3.4Befolkningen blir allt äldre och friskare

De stora förändringarna i befolkningens sammansättning får stora konsekvenser för arbetslivet, välfärdens utgifter och socialför- säkringens funktion.

Den viktigaste demografiska förändringen är att vi lever allt längre. Medellivslängden i Sverige har ökat nästan oavbrutet sedan 1860-talet och utvecklingen fortsätter. Den återstående förväntade medellivslängden vid födelsen har sedan 1900-talets början ökat med närmare trettio år, från ungefär 50 år till drygt 80 år. Ökningen har varit något lägre för män än för kvinnor. Bakom utvecklingen ligger bl.a. en kraftigt minskad barnadödlighet, bättre hälso- och sjukvård, bättre bostäder och mat, bättre och säkrare arbeten. Ökningen beräknas enligt prognoserna att fortsätta. Denna utveckling, att de flesta lever sin fulla livslängd, är en av välfärds- statens största framgångar.10

Välfärdstjänsterna har i hög grad bidragit till detta. Därför kan det uppfattas paradoxalt att utvecklingen också kan betraktas som

7Oskarsson, Maria (2013).

8Sifo (2014).

9Försäkringskassan (2013c).

10SOU 2012:28.

139

Nya förutsättningar i samhälle och arbetsliv

SOU 2015:21

ett hot mot den framtida finansieringen av välfärdstjänsterna. Väl- färdstjänsterna blir också över tid relativt dyrare att producera än andra tjänster eftersom möjligheten att öka produktiviteten i dessa tjänster är begränsad. Människor blir också mer vårdkrävande när de blir äldre. Vård för de äldsta är dessutom dyrare vilket gör att kostnaderna ökar. Efterfrågan på välfärdstjänster ökar när standarden i samhället ökar, att tillhandahålla tjänster på en nivå som tillfredsställer ”de flestas” behov innebär att denna nivå hela tiden höjs.

3.4.1Livslängdens utveckling

Två faktorer som samvarierar med människors livslängd är utbild- ningsnivå och kön. Skillnaderna i livslängd mellan personer med kort och lång utbildning är omkring fem år. Vid 30 års ålder har kvinnor i genomsnitt 54,2 år kvar att leva och män 50,6 år, dvs. könsskillnaden är 3,6 år och alltså mindre än skillnaderna mellan olika utbildningsnivåer. Det bör poängteras att de respektive utbildningsgruppernas storlek och sammansättning har förändrats kraftigt och att allt större del av befolkningen återfinns i grupper med högre utbildning än grundskola. Det är troligt att de omkring 20 procent som i dag har endast förgymnasial utbildning utgör en socialt mer utsatt grupp än de omkring 40 procent med endast förgymnasial utbildning år 1991.

140

SOU 2015:21

Nya förutsättningar i samhälle och arbetsliv

Diagram 3.5 Utvecklingen av livslängd mellan grupper med olika utbildning. Förväntad återstående medellivslängd vid 30 års ålder fördelat efter högsta fullföljda utbildning. Kvinnor och män, perioden 1990 2011

Källa: SCB.

3.4.2Utvecklingen av självskattad hälsa

Befolkningens hälsoläge har förbättrats påtagligt. Det visar alla indikatorer, som dödlighet, statistik över sjuklighet och självrap- porterad hälsa. Det finns dock klara indikationer på en växande hälsoklyfta. Hälsan förbättras snabbare för grupper med en hög utbildningsnivå och personer med en hög ekonomisk standard än för lågutbildade och socialt svaga grupper.

Befolkningens självskattade hälsa har följts sedan 1980 i SCB:s undersökningar om levnadsförhållanden (ULF-undersökningarna). Nivåerna på självskattat gott hälsotillstånd skiljer sig åt mellan olika utbildningsgrupper. Den självskattade hälsan minskar bland kvinnor med endast grundskola mellan 1980 och 2011 (se diagram 3.6).

141

Nya förutsättningar i samhälle och arbetsliv

SOU 2015:21

Diagram 3.6 Andelen (procent) som uppger gott hälsotillstånd i olika utbildningsgrupper. Kvinnor och män 30 74 år, perioden 1980 2011

Källa: SCB.

3.4.3Dödlighet och dödsorsaker förändras

Dödlighet och dödsorsakerna speglar i allmänhet ett samhälles väl- stånd och kan förändras kraftigt över tid. I Sverige har de allra flesta som dör uppnått en hög ålder och de vanligaste döds- orsakerna är hjärt- och kärlsjukdomar och cancer. Dödligheten minskar både bland kvinnor och bland män, men minskningen går snabbare bland män. Den enskilt största orsaken till den minskade dödligheten är att dödlighet i hjärt- och kärlsjukdomar minskat.

142

SOU 2015:21

Nya förutsättningar i samhälle och arbetsliv

Diagram 3.7 Dödlighet i olika dödsorsaker, kvinnor och män 1991 2011

Antal döda per 100 000 efter dödsorsak och år. Kvinnor och män, alla åldrar, perioden 1991 2011. Ålderstandardiserade tal*

*Dödlighet och förekomst av sjukdomar beror i hög grad på åldern. När man vill jämföra sjuklighet eller dödlighet mellan grupper behöver man därför ta hänsyn till eventuella skillnader i ålder mellan grupperna.

Källa: SCB.

3.4.4Bättre arbetsmiljö

Utvecklingen över tid visar att Sverige generellt sett har en god arbetsmiljö i en internationell jämförelse. Arbetsmiljöverket analyserar regelbundet arbetsmiljön genom undersökningar om arbetsmiljöfaktorer och arbetsorsakade besvär. Statistiken ger inte någon entydig bild av utvecklingstendensen i Sverige. Somliga indikatorer pekar på vissa försämringar i arbetsmiljön, andra på förbättringar.

Den senaste undersökningen pekar på en viss ökning av arbetsorsakade besvär de senaste åren. Ökningen är större för kvinnor än för män och den vanligaste orsaken till besvären är stress eller andra psykiska påfrestningar(se diagram 3.8).11

11Arbetsmiljöverket (2014a).

143

Nya förutsättningar i samhälle och arbetsliv

SOU 2015:21

Diagram 3.8 Andel sysselsatta kvinnor och män med arbetsorsakade besvär till följd av fysisk belastning respektive stress eller andra psykiska orsaker, procent

*) Inga undersökningar gjordes dessa år.

Källa: Arbetsmiljöverket.

Likaså har andelen kvinnor och män som varit sjukfrånvarande mellan en dag och fyra veckor, enligt egen bedömning på grund av arbetsorsakade besvär, ökat sedan 2012 då denna frånvaro var som lägst. Längre frånvaro ökar också.12 Kvinnor som arbetar inom pro-

12Arbetsmiljöverket (2014a).

144

SOU 2015:21

Nya förutsättningar i samhälle och arbetsliv

cess- och maskinoperatörsarbete, transportarbete m.m. hade högst sjukfrånvaro som följd av arbetsorsakade besvär, följt av lärararbete som kräver kortare högskoleutbildning. Bland män hade smeder, verktygsmakare m.fl., följt av grundskollärare och anläggnings- arbetare högst sjukfrånvaro på grund av arbetsorsakade besvär.

I den senaste Arbetsmiljöundersökningen redovisar Arbets- miljöverket utvecklingen över en längre tidsperiod för vissa arbets- miljöfaktorer. Statistiken visar att andelen sysselsatta som uppger att de har alldeles för mycket att göra ökade kraftigt under 1990- talet, för att därefter åter minska. Arbetsbelastningen är oförändrad från 2007 för kvinnor men minskade för män mellan 2007 och 2009. Andelen sysselsatta som dagligen lyfter 15 kilo åt gången flera gånger varje dag har minskat sedan 1995.