En annan tågordning

– bortom järnvägsknuten

Bilagedel med underlagsrapporter

Slutbetänkande av

Utredningen om järnvägens organisation

Stockholm 2015

SOU 2015:110

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför.

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02)

En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Omslagsidé: Gunnar Alexandersson.

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2015.

ISBN 978-91-38-24396-1

ISSN 0375-250X

Innehåll

Bilaga 7 Gränssnittet avtalad och kommersiell trafik

 

Rapport av Lars Henriksson .....................................

7

Bilaga 8 De statliga företagens roll – samhällsuppdrag

 

till SJ AB

 

Rapport av Lars Henriksson...........................................

57

Bilaga 9 Samspel och samverkan angående gemensamma

 

risker

 

Rapport av Lars Henriksson...........................................

91

Bilaga 10 Relationen mellan kommersiell och upphandlad

 

subventionerad trafik på den avreglerade svenska

 

järnvägsmarknaden

 

Rapport av Staffan Hultén............................................

125

Bilaga 11 Transaktionskostnader, rätlinjighetskostnader och

 

transitionskostnader under den svenska järnvägens

 

avreglering och omreglering 2000–2015

 

Rapport av Staffan Hultén............................................

165

Bilaga 12 Scenarioanalys för järnvägens framtida utveckling

 

Rapport av Staffan Hultén............................................

209

5

Innehåll

SOU 2015:110

Bilaga 13

Fordon vid Sveriges järnvägar 2014 – Analys

 

 

av Transportstyrelsens fordonsregister

 

 

Rapport av Bo-Lennart Nelldal....................................

229

Bilaga 14 Person- och godstransporter 2014–2030–2050

 

 

– Prognoser för framtida järnvägstrafik

 

 

Rapport av Bo-Lennart Nelldal och

 

 

Jakob Wajsman..............................................................

369

Bilaga 15

Godstransportmarknaden på järnväg

 

 

Rapport av Inge Vierth och Magnus Landergren .......

581

6

Bilaga 7

Gränssnittet avtalad och kommersiell trafik

Lars Henriksson

Professor i rättsvetenskap, jur. dr, civ. ek. DHS

Handelshögskolan i Stockholm

7

SOU 2015:110

Bilaga 7

Innehållsförteckning

Sammanfattning ................................................................

11

1

Allmänt om uppdraget ...............................................

12

2

Rättskällor och regleringar om kollektivtrafik ................

13

3

Gällande rätt om regional kollektivtrafik i Sverige..........

17

3.1

Marknaden i allmänhet för kollektivtrafik i Sverige .............

17

3.2

Regleringen av regional kollektivtrafik i Sverige...................

19

 

3.2.1

Trafikförsörjningsprogrammet såsom rättslig

 

 

 

grund för intervention.............................................

20

3.3Beslut om allmän trafikplikt inom ramen för

trafikförsörjningsprogrammet ...............................................

23

3.3.1

RKM:s befogenheter ...............................................

24

3.3.1.1Inskränkning 1: Befogenheten kopplad till

visst geografiskt område..........................................

25

3.3.1.2Inskränkning 2: Befogenheten kopplad till viss

 

 

funktion....................................................................

26

 

3.3.2

Sammanfattning om RKM:s befogenheter ............

33

4

Frågan om inskränkning i RKM:s befogenhet gällande

 

 

samspelet med kommersiell kollektivtrafik ...................

33

4.1 Särskilt om proportionalitetsbedömningen i

 

utformningen av beslut om allmän trafikplikt .....................

38

4.1.1Sammantagen bedömning av proportionalitet vid samspelet mellan samhällsstödd och

kommersiell regional kollektivtrafik ......................

46

4.2Överväganden om rättssäkerhet och proportionalitet

vid beslut om allmän trafikplikt .............................................

47

9

Bilaga 7

SOU 2015:110

5

Övriga legala aspekter på samspelet mellan

 

 

kommersiell och samhällsstödd trafik ..........................

49

5.1Förenlighet med den konkurrensrättsliga

 

konfliktlösningsregeln............................................................

52

6

Behovet av kompletterande reglering ...........................

54

10

SOU 2015:110

Bilaga 7

Sammanfattning

Trafikförsörjningsprogrammet utgör den rättsliga basen och därtill den yttre gränsen för utformningen av beslut av allmän trafikplikt för regional kollektivtrafik. När programmet är fastställt blir nästa fråga om och i så fall hur det behövs samhällsstödd trafik, vilket i så fall sker inom ramen för ett beslut om allmän trafikplikt. Allmän trafikplikt vilar på förutsättningen att behovet i kvalitativt eller kvantitativt hänseende inte helt eller delvis tillgodoses av befintlig kommersiell trafik.

Den allmänna befogenheten hos regionala kollektivtrafikmyn- digheter (RKM) att fatta beslut om allmän trafik baseras först och främst på trafikförsörjningsprogrammet, som ger de yttre gräns- erna för utformningen av beslut om allmän trafikplikt. Vidare begränsas befogenheten till just regional kollektivtrafik, vilken ska tillfredsställa behovet av vardagsresor. Sådana resor kan definieras såväl i geografiska som funktionella hänseenden och inverkar inskränkande på RKM:s befogenhet att fatta beslut om allmän trafikplikt. Härutöver finns frågan vilka skyldigheter som RKM har att ta hänsyn till förekomsten av kommersiell trafik som omfattas av trafikförsörjningsprogrammet och i vad mån detta inverkar begränsande på befogenheten.

Enligt gällande rätt förutsätts ett samspel mellan samhällsstödd och kommersiell trafik vid utformandet av beslut om allmän trafikplikt. Särskilt viktigt får även anses vara att beslut om allmän trafikplikt inte innebär en opåkallad eller obehövlig negativ belast- ning av samhällsekonomin, ej heller att befintlig kommersiell trafik drabbas av stora förluster, utan att åtminstone de samhälleliga vinsterna därav uppväger nackdelarna. I vart fall måste även all- männa proportionalitetsöverväganden iakttas.

I rättslig mening är det olämpligt att bortse från (inskränkande) skyddsbestämmelser som endast uttryckts i förarbetena. I vart fall är det av stor vikt att beakta sådana överväganden i utformningen av beslut om allmän trafikplikt när dessa klart påverkar proportion- alitetsbedömningen. Obefintligheten av inskränkningar i lagtexten kan inte tas till intäkt för skönsmässighet gällande befogenheten att fatta marknadsingripande beslut. I stället ska möjligheten att in- gripa i marknaden göras restriktivt och bör i vart fall göras i enlig- het med målsättningarna med regleringen. Under alla omständig-

11

Bilaga 7

SOU 2015:110

heter kan en myndighet inte fatta beslut som lagligen ankommer på andra myndigheter.

Intresset av att beakta samspelet mellan kommersiell och sam- hällsstödd regional kollektivtrafik är tydligt i förarbetena. Före- komsten av tvister gällande detta samspel talar tydligt för behovet av förtydligande lagstiftning i enlighet med vad regeringen tidigare förutskickat i motiven.

1 Allmänt om uppdraget

Uppdraget omfattar att göra en närmare studie av hur det nya regelverket om kollektivtrafik på järnväg ser ut och hur det kan tolkas, med särskild hänsyn till gränssnittet mellan samhällsstödd och kommersiell trafik. Utredningen avser bl.a. mandaten och rättigheterna för olika aktörer, inklusive vilket skydd som en kommersiell aktör har mot potentiellt konkurrerande samhällsköpt trafik. Analysen omfattar vidare i vilken utsträckning trafikplikt kan införas utan beaktande av hur kommersiellt driven trafik kan anses vara tillfyllest för utförande av trafik enligt upprättade trafik- försörjningsprogram, eventuellt med tilläggsköp i form av turtäthet eller andra serviceegenskaper. Härutöver kommer den eventuella problematiken med statsstöd att behandlas.

Analysen kommer i det följande att göras med utgångspunkt i gällande rätt. Utredningen kommer därigenom att utföras med hänsyn till de rättsliga gränser enligt gällande regelverk, och med beaktande av rättskällorna enligt en vedertagen rättsdogmatisk metod, som gäller vid utformandet av beslut om allmän trafikplikt. I detta kommer alltså inte att behandlas huruvida konsekvenserna av detta bör eller ska föranleda en förändring av gällande regelverk, eftersom detta i allt väsentligt är en rättspolitisk fråga. Det hindrar dock inte att jag kommer att påvisa brister i lagstiftningen.

Huvudfrågan i förevarande fall gäller vilka rättsliga gränser som finns för regional kollektivtrafik myndighet i utformandet av beslut om allmän trafikplikt när sådana beslut direkt eller indirekt påverkar befintlig kommersiell trafik. Frågeställningen kommer att behandlas genom en inledande analys av tillämpliga bestämmelser inne- fattande det EU-rättsliga systemet för interregional och regional kollektivtrafik, betydelsen av trafikförsörjningsprogram, beslut om

12

SOU 2015:110

Bilaga 7

allmän trafikplikt. Därefter kommer en utredning att göras om gränserna för myndighetens befogenheter i allmänhet, varefter detta ställs i förhållande till samspelet med kommersiell trafik. Utred- ningen kommer även att innefatta en översiktlig rättslig bedömning av nuvarande beslut om allmän trafikplikt i mälardalsregionen. Avslutningsvis kommer behovet av kompletterande reglering att utredas.

2 Rättskällor och regleringar om kollektivtrafik

Kollektivtrafik anses utgöra en del av gemensamma transport- politiken inom EU. I enlighet med artiklarna 91 och 109 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) samt enligt lag- stiftningsförfarandet i artikel 294 har gemensamma bestämmelser införts gällande väsentliga delar av kollektivtrafik1 genom EU:s kollektivtrafikförordning (KolltrF).2 Det konstateras att kollektiv- trafik utgör tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 14 FEUF och att företag som anförtros att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 106.2 FEUF ska vara underkastade reglerna i funktionsfördraget – särskilt konkurrens- reglerna – i den mån detta inte hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Vidare framhålls att artikel 93 FEUF föreskriver att stöd är förenligt med fördragen, om det tillgodoser behovet av samordning av transporter eller om det innebär ersätt- ning för allmän trafikplikt. Artikeln är lex specialis i förhållande till artikel 106.2 FEUF.

Kollektivtrafiken är sålunda föremål för överstatlighet och det finns ett gemenskaps-intresse att harmonisera lagstiftningen i syfte att reducera osäkerheten i fråga om kollektivtrafikföretagens rättig- heter och skyldigheter – främst vad gäller hur avtal om allmän trafik ska tilldelas och när det krävs ett konkurrensutsatt anbudsför- farande. Det är från EU emellertid inte fråga om en full harmon- isering av kollektivtrafik i allmänhet, utan endast vissa, för EU:s

1Med kollektivtrafik avses persontransporttjänster av allmänt ekonomiskt intresse som erbjuds allmänheten fortlöpande och utan diskriminering.

2Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70, EUT L 315, 3.12.2007, s. 1–13 (härefter; ”Kollektivtrafik- förordningen”), artikel 2 e.

13

Bilaga 7

SOU 2015:110

vidkommande, centrala aspekter som har en unionsdimension. Sålunda regleras på EU-nivå inte mer i detalj, t.ex. relationen mellan kommersiell och samhällsstödd trafik på lokal nivå.

I KolltrF anges särskilt att det från gemenskapsrättslig synpunkt saknas betydelse om kollektivtrafik tillhandahålls av offentliga eller privata företag. I stället är KolltrF grundad på neutralitetsprincipen i fråga om egendomsordningen enligt artikel 345 FEUF, principen om medlemsstaternas rätt att fritt utforma tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse enligt artikel 14 FEUF samt subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna enligt tilläggsprotokoll nr. 2 (preambeln p. 12).

KolltrF reglerar alltså inte explicit samspelet mellan kommersiell och samhällsstödd kollektivtrafik på nationell nivå. I stället nämns att ett flertal landbaserade person-transporttjänster av allmänt eko- nomiskt intresse i dag inte kan tillhandahållas kommersiellt. Med- lemsstaternas behöriga myndigheter bör i det hänseendet kunna ingripa för att se till att dessa tjänster tillhandahålls (preambeln, p. 5). Det förutsätts emellertid i direktivet att det ena trafikutbudet inte utesluter det andra, vilket följer direkt av definitionen av all- män trafikplikt, nämligen att en sådan plikt avser ”krav som en behörig myndighet definierar eller fastställer för att sörja för kol- lektivtrafik av allmänt intresse som ett kollektivtrafikföretag inte skulle ha något eget kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor.” (artikel 2, KolltrF). Det saknas dock mera utförliga bestämmelser om när och under vilka förutsättningar allmän trafik- plikt ska införas av behörig myndighet och är sålunda en fråga som i enlighet med subsidiaritetsprincipen regleras på nationell nivå – för Sveriges vidkommande genom lagen (2010:1065) om kollek- tivtrafik (KolltrL).

Tillägget i artikel 2 i KolltrF om att det saknas kommersiellt intresse att bedriva kollektivtrafik är viktigt främst i de fall när det existerar befintlig kommersiell kollektiv-trafik. Ett ingripande från det allmänna med beslut om allmän trafikplikt kan nämligen påverka möjligheterna för sådana kommersiella aktörer att dels bedriva fort- satt verksamhet, men även möjligheterna att använda och nyttja egendom. I så måtto aktualiseras den EU-rättsliga proportional-

14

SOU 2015:110

Bilaga 7

itetsprincipen, men även överväganden om egendomsskydd enligt rättighetsstadgan.3

Det svenska regelverket består främst av KolltrL, men även av förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik. Regelverket komplet- teras av Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2012:2) om anmälningsskyldighet och trafikantinformation.

Unionsreglerna gör ingen skillnad mellan olika former av kol- lektivtrafik på järnväg och väg vad gäller geografisk eller funktion- ell indelning, ej heller om det ska finnas en eller flera myndigheter med rättighet att ingripa på kollektivtrafikmarknaden. KolltrF möj- liggör i stället att det på nationell nivå finns en eller flera behöriga myndigheter (offentliga organ eller grupp av offentliga organ) med befogenhet att ingripa inom ett givet geografiskt område. Området kan vara nationellt och om det inte är det blir den behöriga myn- dighetens behörighetsområde i stället lokalt, d.v.s. en behörig lokal myndighet har endast rätt enligt den nationella rätten att ingripa inom ett från nationsgränserna avgränsat område. Hur en sådan geografisk avgränsning sker är dock en fråga för medlemsstaterna.

I Sverige regleras genom KolltrL i princip endast de behöriga lokala myndigheternas verksamhet och den kollektivtrafik som be- drivs inom sådana områden. Sålunda hänvisas i 5 § KolltrL att kollektivtrafik i allmänhet är den trafik såsom den definieras i KolltrF.

I förarbetena till KolltrL framhålls att det tidigare fanns en tyd- lig skillnad även mellan lokal och regional kollektivtrafik, alltmedan samhällsförändringarna har medfört att en sådan skillnad har minskat kraftigt och att det numera kan ifrågasättas om det alls existerar en skillnad dem emellan. Sedermera har det växt fram en större gråzon mellan å ena sidan lokal och regional kollektivtrafik och å andra sidan s.k. interregional kollektivtrafik. Detta har inte minst kommit till uttryck genom att resandet med tågtrafik som initieras och subventioneras av de tidigare trafikhuvudmännen ökat påtagligt och att allt längre resor, t.ex. till arbetet, har blivit möjliga att passa in i vardagen.4 Kollektivtrafik är sålunda i allmänhet en föränderlig till sin natur.

3Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, EUT C 326, 26.10.2012, s. 391–407.

4Prop. 2009/10:200, s. 31.

15

Bilaga 7

SOU 2015:110

Vad gäller långväga – eller kanske mer korrekt benämnt – inter- regional kollektivtrafik på väg eller järnväg anförs i motiven att det (synbarligen åtminstone för närvarande) saknas skäl för ett offent- ligt ingripande med subventioner och att det i enligt med målsätt- ningarna för transportpolitiken bör vara så att denna kollektivtrafik så långt möjligt bör drivas på kommersiella villkor.5 Detta innebär att staten likafullt kan ingripa för att säkerställa trafik till t.ex. glest befolkade områden, men i princip endast för att komplettera ett kommersiellt utbud där tydliga tillgänglighetsbrister finns och att marknaden inte förmår lösa detta6. Med tanke på den växande grå- zonen finns det ett ständigt behov av samordning mellan regionala myndigheter och staten för utformningen av ett totalt sett optimalt transportsystem. Grunden för samordningen ligger i anmälnings- skyldigheten enligt 4 kap 1 § KolltrL som ett kollektivtrafikföretag7 har om företaget avser bedriva kommersiell kollektivtrafik. An- mälan görs till berörda regionala kollektivtrafikmyndigheter (RKM).

Det eventuella behov av subventionering av interregional kol- lektivtrafik som må finnas i enskilda fall har synbarligen inte ansetts vara i behov av särskild reglering i Sverige – här gäller i stället KolltrF:ns bestämmelser direkt. Sålunda ankommer det på staten (i nu aktuellt fall; genom Trafikverket) att hantera sådan interregional eller långväga kollektivtrafik som tidigare hanterades av den numera nedlagda myndigheten Rikstrafiken. Den svenska regleringen fokus- erar följdriktigt på lokal eller regional kollektivtrafik. Numera görs ingen åtskillnad dem emellan och denna form av kollektivtrafik benämns numera endast regional kollektivtrafik (6 § KolltrL). Med sådan trafik avses dels trafik inom ett län, och dels, om den sträcker sig över flera län, trafik som med avseende på trafikutbudet huvudsakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbets- pendling eller annat vardagsresande och som med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodoser ett sådant behov.

5Prop. 2009/10:200, s. 32 f. Se även prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266.

6Prop. 2009/10:200, s. 32 f.

7Med kollektivtrafikföretag avses i EU-rätten och svensk rätt ett offentligt eller privat före- tag, eller en offentlig eller privat företagsgrupp, som bedriver kollektivtrafik, eller ett offent- ligt organ som tillhandahåller kollektivtrafiktjänster. Jfr artikel 2.d KolltrF.

16

SOU 2015:110

Bilaga 7

3 Gällande rätt om regional kollektivtrafik i Sverige

3.1Marknaden i allmänhet för kollektivtrafik i Sverige

På marknader där verksamheten är förbehållen för det allmänna, eller där det inte finns några kommersiella aktörer aktualiseras inte problemställningar som rör sam-spelet mellan det allmännas och enskilda aktörers verksamheter på marknaden. Många verksam- heter har tidigare karaktäriserats av nationella legala eller de facto monopol (telekom, post, energi, transporter). Orsakerna till dessa förhållanden är varierande, men gemensamt för branscher där liberalisering sker är till att börja med att enskildas verksamhet tillåts. I de allra flesta fall innefattar liberaliseringsåtgärder även en successiv avveckling av det allmännas eller någon monopolists sär- skilda ensamrätter för att slutligen ersättas med marknadslösningar. Bevekelsegrunderna för detta har ofta sin grund i effektiviserings- strävanden och att öka konsumentnyttan genom ett bättre, billigare och större utbud av varor och tjänster. Det är tillika vanligt att det allmänna fortsätter sin närvaro i många branscher genom ägande av företag, med skillnaden att de i förhållande till monopolordningar efter liberaliseringen verkar på samma villkor som alla andra aktörer.

Åtgärder från det allmänna som syftar till en återgång från liberaliserade marknader är rättsligt långt svårare än att liberalisera. I allmänhet är det långt mindre problematiskt i rättsligt hänseende att ge tillstånd eller rättigheter än att återkalla tillstånd och in- skränka rättigheter för enskilda. Anledningen till detta ligger inte minst i att det direkt eller indirekt innebär att enskilda (företag, fysiska personer m.fl.) hindras i sin näringsutövning, tvångsmässigt kan förlora egendom samtidigt som det kan negativt påverka handeln mellan medlemsländer inom EU. Reverseringsåtgärder är förvisso inte omöjliga att genomföra, men de rättsliga kraven knutna till angelägna allmänna intressen, egendomsskydd och näringsfrihet och framför allt reglerna om fri rörlighet inom EU måste därvidlag vara uppfyllda. I praktiken kan detta många gånger vara förenligt med så stora svårigheter att det inte är genomförbart.

Reverseringsåtgärder syftande till återgång till monopol måste skiljas från andra åtgärder som påverkar förutsättningarna för verk- samhet, t.ex. skärpningar eller lättnader i det allmänna regelverket. Rättsliga krav på skilda former av återkommande besiktningar är ett exempel på detta. Vid ändringar i sådana regelverk påverkas utan

17

Bilaga 7

SOU 2015:110

tvivel företag som genomför sådan verksamhet i konkurrens med varandra. Vid en avveckling av systemet kan marknaden utraderas, dock inte på grund av förbud utan på grund av frånvaron av efter- frågan. Det finns ingen skyldighet för det allmänna att tillhanda- hålla vare sig efterfrågan på produkter eller tjänster eller att upp- rätthålla regelverk som ger upphov till verksamheter. Det är inte detta som näringsfriheten är ägnad att skydda.

Järnvägsmarknaden i Sverige karaktäriseras av en mycket långt- gående liberalisering. Det är sålunda fritt för envar att bedriva verk- samhet på spåren – allt under hänsynstagande till kvalitativa och säkerhetsmässiga krav samt fördelningsregler om tillgången till infra- struktur. Beslut om allmän trafikplikt ändrar som utgångspunkt inte den ordningen.

En konsekvens av liberaliseringen av järnvägsmarknaden är att det i dag förekommer såväl kommersiell som samhällsinitierad kollektivtrafik. Dessa trafikslag opererar på delvis olika villkor, men tillfredsställer i allt väsentligt samma efterfrågan, huvudsak- ligen undantaget långväga kollektivtrafik som inte utgör vardags- resande. Som ska utvecklas nedan har KolltrF och KolltrL gett RKM utvidgade befogenheter, vilket potentiellt sätt kan påverka den befintliga kommersiella trafiken.

Beroende av hur långtgående besluten om allmän trafikplikt är kan de ytterst utradera hela passagerarunderlaget för den kom- mersiella trafiken genom att utbudssituationen ändras. I formell mening är det förvisso under sådana omständigheter inget som hindrar tågoperatörer att fortsätta verksamheten, men i praktiken kan myndighetens beslut få till följd att effekterna blir snarlika ett verksamhetsförbud. Huruvida ett sådant beslut av myndighet är förenligt med gällande rätt är bl.a. beroende av

a)myndighetens befogenhet i allmänhet att fatta beslut om allmän trafikplikt;

b)myndighetens skyldighet att i beslutsutformningen ta hänsyn till den kommersiella trafiken;

c)om åtgärden som följer av beslutet är proportionerlig i för- hållande till det allmänna intresse den är ägnad att uppnå.

Det framgår av förarbetena att det funnits oklarheter om hur kollektivtrafik som etablerats av de offentliga trafikhuvudmännen

18

SOU 2015:110

Bilaga 7

skulle förhålla sig till sådan trafik som initierats på kommersiella grunder. Enligt regeringen fanns det ett intresse av att minska det allmännas bundenhet till administrativa gränser utan att detta skulle äventyra den interregionala kollektivtrafikmarknaden. Den senare, som bl.a. omfattar långväga tågresor, ansåg regeringen i första hand skulle vara kommersiell. Huruvida den regionala trafiken eller trafiken inom ett och samma län skulle vara kommersiell eller samhällsinitierad, eller hur och om en fördelning mellan sådana trafikutbud skulle ske tas dock inte upp i vare sig förarbetena eller i lagstiftningen. I stället talas om möjligheterna att knyta ihop var- dagsresande över länsgränser och intresset av att förenkla defini- tionen av kollektivtrafik inom ett och samma län.8

I detta hänseende lyfter regeringen fram ett uppenbart dilemma. Å ena sidan gäller att resenärerna har ett intresse av att kunna resa såväl gällande arbets- och vardagsresor som längre resor. Å andra sidan förefaller det svårt att upprätthålla strikta gränser för regionala resor och att det därigenom behöver finnas en nödvändig balans mellan skilda resmöjligheter. Härtill kvarstår svårigheten att lösa fördelningen mellan samhällsstödd och kommersiell trafik.9

3.2Regleringen av regional kollektivtrafik i Sverige

Syftet med KolltrF är att fastställa hur de behöriga myndigheterna kan ingripa på området för kollektivtrafik för att se till att det till- handahålls tjänster av allmänt intresse som bland annat är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än vad den fria marknaden skulle kunna erbjuda. Därför fastställs i KolltrF på vilka villkor de behöriga myndigheterna, när de ålägger eller ingår avtal om allmän trafikplikt, ger kollektivtrafikföretagen ersättning för ådragna kost- nader och/eller beviljar ensamrätt som motprestation för full- görande av allmän trafikplikt.

8Se prop. 2009/10:200 s. 56.

9Prop. 2009/10:200 s. 58.

19

Bilaga 7

SOU 2015:110

3.2.1Trafikförsörjningsprogrammet såsom rättslig grund för intervention

Det allmännas intervention i den regionala kollektivtrafiken utgår ifrån bestämmelserna om trafikförsörjningsprogram i KolltrL 8– 15 §§. Ett sådant program ska regel-bundet fastställa, och vid behov uppdatera, RKM:s mål för den regionala kollektivtrafiken. Genom att programmet utgör grunden för besluten som fattas gäller en sam- rådsskyldighet med RKM i angränsande län, övriga berörda myndig- heter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer. Programmet ska enligt 10 § KolltrL inne- hålla en redovisning av

1.behovet av regional kollektivtrafik i länet samt mål för kollektiv- trafikförsörjningen,

2.alla former av regional kollektivtrafik i länet, både trafik som bedöms kunna utföras på kommersiell grund och trafik som myndigheten avser att ombesörja på grundval av allmän trafik- plikt,

3.åtgärder för att skydda miljön,

4.tidsbestämda mål och åtgärder för anpassning av kollektivtrafik med hänsyn till behov hos personer med funktionsnedsättning,

5.de bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer, samt

6.omfattningen av trafik enligt lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst och grunderna för prissätt- ningen för resor med så-dan trafik, i den mån uppgifter enligt dessa lagar har överlåtits till den regionala kollektivtrafikmyn- digheten.

Trafikförsörjningsprogrammet ger sålunda uttryck för vad RKM vill åstadkomma med den regionala kollektivtrafiken och behovet å ena sidan, och å andra sidan hur och i vilken grad dessa i utgångs- läget tillfredsställs av befintlig trafik (allmän och kommersiell). Det är uppenbart att programmet är avsett att vara den grund på vilket efterföljande beslut om allmän trafikplikt fattas. Därigenom utgör det basen för myndighetens överväganden om mål och medel. Pro-

20

SOU 2015:110

Bilaga 7

grammet säger dock inget om hur målen och behoven ska uppnås mera i detalj, än mindre av vilken operatör.

Av rena effektivitetsskäl torde det även vara uppenbart att ett delsyfte med programmet är att identifiera de områden eller sträckor där det allmänna inte behöver intervenera. Alldeles oavsett om verksamheten sedermera avgiftsfinansieras fullt ut är det normalt opåkallat att ingripa där marknaden redan fungerar tillfred- ställande. Intervention på sträckor där kommersiell trafik inte bär sig ekonomiskt, eller där det allmänna av skilda skäl vill se ett bättre/större/förändrat utbud är alltså grunden för att RKM blir huvudman på sådana sträckor. En inte ovanlig situation är alltså att RKM vill komplettera utbudet, vilket då sker inom ramen för ett beslut om allmän trafikplikt på sådana sträckor och för sådan trafik som avses. I sammanhanget är det viktigt att notera att samhälls- initierad och kommersiell trafik påverkar varandras förutsättningar. Även om endast kompletterande trafik omfattas av trafikplikten kan det likafullt ge överspillningseffekter på kommersiell trafik. Det synes sålunda finnas skäl att nogsamt överväga effekterna av beslut om allmän trafikplikt.

Det ligger som utgångspunkt ytterst i det allmännas privilegium att bestämma om hur den regionala kollektivtrafiken ska gestalta sig i slutänden i dess egenskap av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Regelverket hindrar alltså inte att trafikförsörjningspro- grammet anger ett behov som vida överstiger vad kommersiell trafik kan bära ekonomiskt. Hindret i det avseendet ligger snarare vilken total subvention som det allmänna är beredd att ikläda sig för sådan regional kollektivtrafik. Rena effektivitetsskäl talar däri- genom för det – måhända implicita – behovet av effektiv verksam- het och hushållning med allmänna medel, och att försiktighet där- med bör iakttas i beslutsutformningen som potentiellt skadar existerande kommersiell trafik. Frågan blir därför hur RKM kan fatta beslut om allmän trafikplikt särskilt i situationer där det finns kommersiell trafik som kan påverkas av beslutet. De rättsliga ramarna för detta ska utvecklas i det följande.

Den rättsliga betydelsen av trafikförsörjningsprogrammet för RKM:s verksamhet framgår tydligt i förarbetena. Däri framhålls den allmänna utgångspunkten att alla allmänna trafikplikter måste

21

Bilaga 7

SOU 2015:110

gå att härleda ur trafikförsörjningsprogrammet.10 Härav följer mot- satsvis att om trafikplikterna inte går att härleda ur programmet saknar de i allt väsentlig rättslig grund.

Vad gäller olika transportsätt framhöll regeringen i förarbetena vikten av att trafikförsörjningsprogrammen skulle bli trafikslags- övergripande och omfatta såväl upphandlad som kommersiell trafik. För att uppnå detta var det, enligt regeringen, viktigt att föra ett resonemang om vilken trafik som skulle anses behöva upp- handlas och vilken trafik som RKM bedömde kunna tillhandahållas av befintlig eller tillkommande kommersiell trafik. Samspelet dem emellan är alltså av väsentlig betydelse.

Det är i sammanhanget av vikt att notera att trafikförsörjnings- programmet uppenbarligen inte var avsett att tjäna som någon form av kravunderlag, vilket i ett senare skede skulle formalistiskt skulle kunna förutsättas endast uppfyllas genom allmän trafikplikt. I stället var ett av huvudsyftena med programmet att tjäna som informationsunderlag till operatörer och andra intressenter om hur RKM ser på den långsiktiga utvecklingen och var inom ramen för programmet som det allmänna avser upphandla trafik. Regeringen betonar att trafikförsörjningsprogrammet därigenom även har till syfte att tjäna som underlag för de investeringar som ska göras av kommersiella kollektivtrafikföretag. Vidare gäller att trafikförsörj- ningsprogrammet utgör själva basen för eventuell allmän trafikplikt och alltså är en omistlig del av RKM:s utredningsskyldighet.11

Sammantaget utgör trafikförsörjningsprogrammet den rättsliga basen och därtill den yttre gränsen för utformningen av beslut av allmän trafikplikt. När programmet är fastställt blir nästa fråga om och i så fall hur det behövs samhällsstödd trafik, vilket i så fall sker inom ramen för ett beslut om allmän trafikplikt.

10Se prop. 2009/10:200, s. 69.

11Se prop. 2009/10:200, s. 47, 69.

22

SOU 2015:110

Bilaga 7

3.3Beslut om allmän trafikplikt inom ramen för trafikförsörjnings-programmet

Med allmän trafikplikt på järnväg och väg avses enligt KolltrF ett krav som en behörig myndighet definierar eller fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt intresse som ett kollektiv- trafikföretag inte skulle ha något eget kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma om- fattning eller på samma villkor.

Befogenheter för behöriga myndigheter (lokala inkluderade) enligt KolltrF omfattar enligt 3 kap. lagen (2010:1065) om kollek- tivtrafik (KolltrL) rätten att besluta om allmän trafikplikt. Behörig beslutsfattare är enligt 3 kap. 1 § KolltrL den regionala kollektiv- trafikmyndigheten (RKM), vilken även efter överenskommelsen med en eller flera andra RKM får fatta beslut inom myndigheternas gemensamma område. Beslutet får enligt samma lagrum endast avse regional kollektivtrafik.

Den svenska bestämmelsen reglerar sålunda endast vem som får fatta beslut om allmän trafikplikt. Enligt förarbetena gäller att RKM genom bestämmelsen har att dokumentera den trafik som ska åstadkommas genom ett formligt beslut, d.v.s. sedermera beslut om allmän trafikplikt. Beslutet kan överklagas av den som på kom- mersiell grund tillhandahåller eller avser att tillhandahålla kollektiv- trafiktjänster som berörs av trafikplikten (6 kap. 2 § KolltrL).

Överklagandebestämmelsen är följdriktig eftersom här särregleras kretsen av klagoberättigade, vilken gäller i stället för den allmänna klagorätten enligt 22 § förvaltningslagen. Att det är just dessa personer som är berättigade motiveras inte minst av att det är deras kommer- siella verksamhet som kan komma att påverkas om den samhällsstödda trafiken kommer till stånd. I motiven anges även därutöver att möjlig- heten till samverkan mellan olika berörda myndigheter även kan bli föremål för laglighetsprövning enligt kommunallagen.12

Regeringen framhöll att det inte är nödvändigt att ett beslut om allmän trafikplikt omfattar all trafik som RKM enligt trafikförsörj- ningsprogrammet avser att själv tillhandahålla eller upphandla. Det är därför möjligt att besluta om trafikplikterna successivt, eller som komplement till ett tidigare fattat länsomfattande beslut. Det

12 Se prop. 2009/10:200 s. 123.

23

Bilaga 7

SOU 2015:110

ankommer därvidlag på RKM att bestämma omfattningen av den trafik som blir föremål för ett beslut om allmän trafikplikt.13

Som utgångspunkt gäller att RKM:s befogenhet är territoriellt begränsad i enlighet med 2 kap. KolltrL. Att beslut om trafikplikten enligt 3 kap. 1 § KolltrL kan omfatta mer än ett län utgör enligt motiven en utvidgning av RKM:s territoriella befogenhet. Möjlig- heterna till länsgränsöverskridande trafikplikt begränsas emellertid av det måste finnas en överenskommelse mellan samtliga berörda RKM om såväl utformningen som finansieringen av trafiken.14

Den territoriella begränsningen förefaller i tekniskt hänseende naturlig i anledning av att mera långväga resor svårare kan klassifi- ceras som vardagsresor eller arbetspendling. Det finns därför av denna anledning ett samband med rent geografisk-tekniska förut- sättningar för den regionala kollektivtrafiken. Långväga trafik är i sig inte ägnad att tjänstgöra som vardagsresor eller arbetspendling, varför den i stället tillgodoser andra transportbehov än den regionala kollektivtrafiken gör. Att sådana resor likafullt är kollektivtrafik i allmän mening ändrar inte på detta förhållande.

3.3.1RKM:s befogenheter

Syftet med gällande regler om kollektivtrafik på EU-nivå är, som ovan nämnts, att fastställa på vilket sätt som de RKM kan ingripa på området för kollektivtrafik för att se till att det tillhandahålls tjänster av allmänt intresse som bl.a. är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än vad den fria marknaden skulle kunna erbjuda. I KolltrF fastställs sålunda de villkor, på vilka de behöriga myndigheterna, när de ingår avtal om allmän trafikplikt, ger kollektivtrafikföre- tagen ersättning för ådragna kostnader och/eller beviljar ensamrätt som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt (artikel 1.1 KolltrF).

Det framgår vidare, enligt KolltrF, att kollektivtrafiken på järn- väg medför särskilda problem när det gäller investeringarnas storlek och infrastrukturkostnaderna. Syftet med KolltrF är emellertid att upprätta en rättslig ram för ersättning och/eller ensam-rätt för avtal

13Prop. 2009/10:200 s. 118–119.

14Prop. 2009/10:200 s. 119.

24

SOU 2015:110

Bilaga 7

om allmän trafik och inte att ytterligare öppna marknaden för järn- vägstrafik (skäl 25).

Det har redan konstaterats att RKM är behörig myndighet att fatta beslut om allmän trafikplikt. Därefter är det relevant att klar- göra var gränserna går för myndigheternas befogenheter. En in- ledande inskränkning och att beslut därom måste baseras på vissa geografiska och funktionella kriterier.

3.3.1.1Inskränkning 1: Befogenheten kopplad till visst geografiskt område

I KolltrL har vissa presumtionsregler tagits in och enligt 1 kap. 6 § p. 1 gäller i geografiskt hänseende att med regional kollektivtrafik avses sådan kollektivtrafik som till att börja med äger rum inom ett län. Detta innebär att RKM, måhända märkligt nog, har en skyl- dighet att förutsätta att all trafik inom den administrativa geo- grafiska indelningen i form av länsgränserna ska förutsättas vara vardagsresor eller arbetspendling – till synes oaktat storleken på länet. Att så är fallet i de geografiskt mindre länen, eller där trans- portinfrastrukturen är utformad så att den är ägnad för vardags- resor synes detta från ändamålssynpunkt inte utgöra något pro- blem. Däremot kan självfallet diskuteras lämpligheten de lege ferenda att definitionen tillämpas på samma sätt i alla län i anled- ning av att det säkerligen kan diskuteras att huruvida alla resor inom ett och samma län verkligen utgör vardagsresor.

Skillnaderna i länsstorlek och de olika geografiska/topografiska och demografiska förutsättningarna ger vid handen att en enkel tvådimensionell gränsdragning kopplad till administrativa nations- indelningar svårligen är lämplig som allenarådande kriterium för att avgöra om en kollektivtrafik är regional eller ej. Märkligt nog har lagstiftaren icke desto mindre fäst avseende vid detta i faststäl- landet av RKM:s minsta befogenhet, men eftersom regional kol- lektivtrafik även kan vara extraterritoriell i förhållande till läns- indelningar krävs ett kompletterande kriterium. I det hänseendet är utöver länsindelningarna viktigt att beakta resandets funktion.

25

Bilaga 7

SOU 2015:110

3.3.1.2 Inskränkning 2: Befogenheten kopplad till viss funktion

Efter hänsyn till Lagrådets synpunkter har begreppet regional kol- lektivtrafik utvidgats i funktionellt hänseende genom bestämmelsen 1 kap. 6 § p. 2 KolltrL, enligt vilket stadgande begreppet även in- nefattar sådan kollektivtrafik som, om den sträcker sig över flera län, med avseende på trafikutbudet huvudsakligen är ägnad att till- godose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardags- resande och som med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodoser ett sådant behov. Härvidlag finns sålunda en utvidgad befogenhet som inte knyts till geografiska gränser, utan i funktionellt hänse- ende när det gäller trafik utanför länsgränserna.

Det finns alltså i KolltrL en inskränkning i den funktionella befogenheten. Beslut om allmän trafikplikt får således endast avse regional kollektivtrafik, såsom denna definieras i 1 kap. 6 § KolltrL, d.v.s. sådan trafik som äger rum inom ett län eller, om den sträcker sig över flera län, den med avseende på trafikutbudet huvudsakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande och som med hänsyn till sitt faktiska nytt- jande tillgodoser ett sådant behov. Det måste sålunda till att börja med vara fråga om just kollektivtrafik, d.v.s. persontransport- tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som erbjuds allmänheten fortlöpande och utan diskriminering.15 Argumentationsvis skulle många transportformer kunna anses ha ett allmänt ekonomiskt intresse (här obegränsat till all form av kollektivtrafik) men inom ramen för de kompetenser som tilldelats RKM gäller alltså därut- över att kollektivtrafiken måste vara regional.

Mot bakgrund av Lagrådets kritik av den oprecisa definitionen av begreppet regional kollektivtrafik har regeringen i förarbetena tagit fram vissa hjälpkriterier för att avgöra om en viss kollektiv- trafik kan anses vara just regional i funktionell mening. Enligt för- arbetena bör därför bedömningen grunda sig såväl på det utbud av kollektivtrafiktjänster som erbjuds och på det faktiska resandet (efterfrågan).16 Att det finns ett ömsesidigt växelspel mellan utbud och efterfrågan torde vara uppenbart i så måtto att såväl storleken, omfattningen och utformningen av trafikutbudet som resandet

15Artikel 2 a) Kollektivtrafikförordningen.

16Prop. 2009/10:200 s. 59.

26

SOU 2015:110

Bilaga 7

påverkas av varandra. Det är emellertid viktigt att konstatera att regeln avseende den funktionella befogenheten utgör en inskränk- ning i RKM:s möjlighet att fatta beslut om allmän trafikplikt genom att trafikutbud eller resande som inte är betingat att till- godose det aktuella behovet av vardagsresande eller arbetspendling inte får omfattas av RKM:s beslut om allmän trafikplikt. RKM sak- nar nämligen behörighet att fatta beslut om sådant resande (om det inte sker inom ett och samma län). Med behörighet avses här alltså möjligheten för RKM att alls ingripa genom beslut om allmän trafikplikt och med befogenheten vad myndigheten inom ramen för sin behörighet kan besluta om.

Det har under många år förts en diskussion om hur å ena sidan den kollektivtrafik som etableras av de offentliga trafikhuvudmän- nen och å andra sidan trafik som initieras på kommersiella grunder ska förhålla sig till varandra. För att minska den samhällsorgani- serade kollektivtrafikens bundenhet av administrativa gränser, vilka enligt förarbetena tedde sig allt mindre ändamålsenliga, men sam- tidigt skydda den interregionala kollektivtrafikmarknaden, vars trafik i första hand ska vara kommersiell, borde enligt regeringen, befogenhet att anordna trafik som sträcker sig över fler än ett län knytas till trafik som domineras av vardagsresande och som därmed funktionellt är att betrakta som regional kollektivtrafik. När det gäller trafik som bedrivs enbart inom ett län bör, som framgår nedan, tillämpningen av denna princip kunna förenklas.

Kriterier för bedömning av trafikutbudet. RKM har möjlighet att slutligt påverka trafikutbudet genom fastställande av bakomlig- gande faktorer för beslut om allmän trafikplikt och efterföljande avtal. Detta har i allt väsentligt att göra med en målformulering med den regionala kollektivtrafiken, såsom de framträder i trafik- försörjningsprogrammet. Denna innefattar en redovisning av befint- ligt utbud (såväl kommersiell som samhällsstödd trafik), varigenom behovet av komplettering och eventuella trafikplikter klargörs. (jfr 2 kap. 10 § KolltrL). I sammanhanget bör även noteras att i utbudet ingår befintlig trafik i kvantitativt och kvalitativt hänseende från existerande kommersiella aktörer – ävenså inte minst när kollektiv- trafiken börjar närma sig gränsen för vad som ska anses vara inter- regionala transporter. Tillgången till nödvändiga uppgifter för sam- manställande av utbudsläget tryggas genom anmälningsplikten i 4 kap. 1§ KolltrL.

27

Bilaga 7

SOU 2015:110

Enligt regeringen finns det några lämpliga kriterier17 för att bedöma om ett trafikutbud kan anses vara regionalt i funktionell bemärkelse bl.a.:

Turutbud. Enligt motiven omfattar detta en kvantitativ mängd av turer, vilken är tillräckligt stor för att attrahera daglig pend- ling. Om mängden turer sålunda understiger en kritisk nivå förlorar den karaktär av vardagsresande eller arbetspendling. I detta bör rimligen även ingå en bedömning av vilken kapacitet varje tur har. Gällande tåg blir detta en bedömning av hur många avgångar som erbjuds och vilken kapacitet både varje avgång har och vilken kapacitet som totalt sett erbjuds. Häri torde även ingå möjligheten att nyttja transporten gällande lämpliga av- gångs- och ankomsttider.

Stoppfrekvens. En särskild aspekt av turutbudet i geografiskt hänseende är antalet uppehåll för av- och påstigande och om detta sker i kommunhuvudorter eller med ännu tätare intervall. Ju färre stopp, desto lägre förefaller sannolikheten vara att det rör sig om resor av vardagskaraktär och därigenom regional kollektivtrafik.

Taxe- och bokningsvillkor. Till skillnad från annat resande torde vardagsresor normalt inte kräva förhandsbokning, medan olika typer av periodkort är vanligt förekommande i kollektivtrafik. Det är något osäkert hur just priset och transportavtalsvillkoren skulle vara särskilt avsedda för regional kollektivtrafik. Envägs- eller engångsbiljetter behöver inte utesluta att det rör sig om regional kollektivtrafik. Ej heller kan motsatsvis förekomsten av periodiska biljetter på långväga trafik anses vara särskilt indiker- ande för att inte rör sig om interregional trafik. Snarare före- faller denna punkt ta sikte på huruvida priset och prisvillkoren underlättar eller försvårar för resenärerna att nyttja transport- tjänsten för vardagsresor.

Fordonstyp. Enligt motiven är utformningen av fordon liksom service- och ombordkoncept många gånger anpassade för var- dagsresande. Fordonen är många gånger avsedda för vissa speci- fika behov. Gällande gränsdragningen för kollektivtrafik torde

17 Prop. 2009/10:200 s. 59 f.

28

SOU 2015:110

Bilaga 7

det främst röra huruvida fordonen i tekniskt hänseende är anpassade till turutbudet, stoppfrekvens m.m.18

Slutsatsen av bedömningen i denna del torde främst vara ägnad utesluta att det rör sig om interregional kollektivtrafik och att ut- budet sammantaget verkligen är ägnat att tillgodose ett behov av vardagsresande.

Kriterier för bedömning av resandet (efterfrågan). Vad gäller efterfrågesidan är resandet följden av den trafik som erbjuds och den efterfrågan på kollektivtrafiktjänster som finns. För att bedöma om ett visst resande är att anse som regionalt i funktionell mening bör hänsyn tas till bl.a. kriterierna:19

Ärende med resan. Till resor av vardagskaraktär räknas regel- bundna resor till arbete, skola, omsorg, inköp, service eller fri- tidsaktiviteter för en majoritet av resorna. Härigenom utesluts t.ex. längre pendlingsresor som praktiskt sett endast kan vidtas t.ex. vid veckoslut. Sådana resor kan fortfarande definitions- mässigt vara kollektivtrafik, men däremot inte regional sådan.

Reslängden. Enligt förarbetena diskuteras att reslängden inte överstiger 100 km för de flesta av resenärerna. Detta är självfallet ingen absolut gräns och huruvida avståndet är lämpligt att trafikeras med kollektivtrafik är därtill beroende av de tekniska möjligheterna att tillryggalägga den inom en lämplig tid.

Restiden. I normalfallet framhålls det i förarbetena att restiden inte överstiger en timme för de flesta av resenärerna. Som redan nämnts hänger denna punkt ihop med reslängden och transport-

18I andra sammanhang har just skillnaden mellan skilda fordonstyper behandlas. Inom konkurrensrätten anses t.ex. olika typer av bussar vara heterogena produkter. Kommissionen har i beslut framhållit att även om gränserna mellan olika bussegment inte är fasta så kan det åtskiljas åtminstone tre olika typer av bussar, nämligen stadsbussar, linjetrafikbussar och turistbussar, vilka var och en utgör skilda produktmarknader. Enligt kommissionen är i allmänhet bussar utformade för en viss typ av transporttjänst: ”Stadsbussar är till exempel utformade för korta resor där människor vanligtvis tillbringar några minuter eller åtminstone bara en kort tid på bussen, och där en lätt på- och avstigning är viktig. Turistbussar är å andra sidan utformade för att transportera människor på långa avstånd, där de tillbringar flera timmar eller rent av dagar på fordonet. Turistbussarnas utformning är fokuserad på komfort och lagringsutrymme snarare än på en lätt på- och avstigning.”, Ärende nr COMP/M. 1672 Volvo/Scania, EGT L 143, 29.05.2001, p. 216. Se även ärende nr IV/M.477 – Mercedes- Benz/Kässbohrer, beslut av den 14 februari 1995, EGT L 211, 6.9.1995, s.1, och ärende nr IV/M.1202 – Renault/Iveco, beslut av den 22 oktober 1998.

19Prop. 2009/10:200 s. 60.

29

Bilaga 7

SOU 2015:110

sättet. Sedda sammantagna ger de besked om det är möjligt att t.ex. dagligen nyttja transportsättet. Motsatsvis gäller att om så inte är fallet är det svårt att klassificera resandet som kollektiv- trafik.

Skillnader mellan hög- och lågtrafik. Resandet kännetecknas av tydliga dygnsvariationer och av variationer mellan vardag och helg som speglar ett dagligt vardagsresande, däribland utpräglade skillnader i resandevolym mellan hög- och lågtrafik. Argumentat- ionsvis gäller detta även trafik som inte är regional kollektiv- trafik, men det avser åtminstone en viktig del i kollektivtrafiken; turtäthet och kapacitet är högre när det krävs för t.ex. vardagliga resor till och från arbeten.

Regeringen framhåller i direkt anslutning till dessa nämnda kri- terier att befogenheten inte bör inskränkas mer än det är tillräckligt för att RKM ska kunna visa att själva resmönstret till övervägande del är av vardagskaraktär. Motsatsvis torde det innebära att RKM saknar befogenhet att fatta beslut om allmän trafikplikt om det skulle visa sig att resmönstret inte vore det. Vidare synes det ligga en förutsättning i att det är just myndigheten som har att visa att förutsättningarna för beslut om allmän trafik är för handen, d.v.s. det saknas en presumtion om att resor i allmänhet är av vardags- karaktär som senare måste motbevisas (resor inom ett och samma län är dock föremål för presumtion om regionalitet). I förarbetena ges det därtill uttryck för att resvaneundersökningar bör vidtas för att kunna bedöma vilken omfattning som det regionala resandet har. Att sådana undersökningar verkligen bör eller måste göras följer av myndighetens utredningsansvar (se nedan).20

Att RKM måste kunna visa att förutsättningarna för allmän trafikplikt är för handen följer inte minst av allmänna förvaltnings- rättsliga regler enligt 20 § förvaltningslagen (FL) när detta innefat- tar myndighetsutövning mot enskild. I allmänhet torde detta inte vara betungande om trafikplikten avser nytillkommande trafik som inte påverkar annan trafik. Annorlunda förhåller det sig emellertid om beslutet kommer att påverka möjligheterna för att fortsätta bedriva kommersiell järnvägstrafik, men även kommersiell regional

20 Prop. 2009/10:200 s. 60.

30

SOU 2015:110

Bilaga 7

kollektivtrafik. Av allmänna rättsgrundsatser följer även att en myn- dighet vid utformning av beslut som potentiellt sett är ingripande eller negativt för enskild inte kan presumera att förutsättningarna för allmän trafikplikt då är uppfyllda utan utredning. I minst visas det, som utvecklats ovan, av att det i sådana fall finns det en inne- boende risk i beslut om allmän trafikplikt negativt påverkar existerande kommersiell trafik.

Nu kan det hävdas att det i KolltrL inte införts någon special- reglering av bevisbördans placering vid utformandet av beslut om allmän trafikplikt. En följd av detta skulle kunna vara att myndig- heten vore fri att utforma beslut fritt efter eget skön, varefter be- rörda enskilda har att påvisa orimligheten eller icke-proportional- iteten i besluten. En sådan ordning är dock främmande i svensk rätt.

Beredningen hos RKM präglas i stället av den s.k. officialprin- cipen, vilken innebär att det åligger myndigheten att se till att ärendet blir tillräckligt utrett. Denna princip är lagfäst genom 8 § förvaltningsprocesslagen (FPL) och gäller för förvaltningsdom- stolar, men följer även i övrigt för myndigheters service- och sam- verkansansvar (jfr. 4–7 §§ FL) och innebär att det är myndigheten som har utredningsansvaret och den därtill sammanhängande bevis- bördan. I avsaknad av särskild lagstiftning är det just dessa all- männa principer som gäller. 21

Det är allmänt vedertaget att ju större vikt och ju mer omfat- tande ingripandet är för den enskilde, desto större är utrednings- ansvaret för myndigheten. I händelse av att myndighetens utred- ning ger vid handen att ett ingripande inte tillräckligt kan utredas eller att RKM misslyckas med att visa att ett ingripande är berät- tigat föreligger därigenom rättsligt hinder för att vidta åtgärden (t.ex. beslut om allmän trafikplikt)22 .

När resmönster har kunnat fastställas innebär de i förarbetena framtagna kriterierna att det ska eller bör göras en sammanvägd bedömning av utbudet och efterfrågan. Det rör sig inte om

21Se Warnling-Nerep, W., Finansinspektionens ”bannbullor” och annan nutida förvaltning – en fråga om legitimitet, FT 3/2011, s. 530. Se även Hellners, Tryggve & Malmqvist, Bo, Förvaltningslagen med kommentarer, uppl. 3, 2010, s. 81 ff. samt Jfr SOU 2010:29 s. 398.

22Jfr RÅ 1990 ref 108, RÅ 2007 ref. 10, RÅ 1996 ref 15, RÅ 1996 ref. 83, RÅ 2006 ref. 7 och RÅ 2006 ref 15. Se även Warnling-Nerep, W., a.st. samt von Essen, U., Förvaltningsdomstols utredningsansvar, FT 1/2012.

31

Bilaga 7

SOU 2015:110

kumulativa kriterier, utan en sammantagen bedömning som synes behöva anpassas till förhållandena i respektive region inom landet. Sålunda framhålls även att för det fall det skulle visa sig att trafiken inte alls, eller endast till en försumbar del, i verkligheten används på sådant sätt att det kan kategoriseras som vardagsresande, så talar detta starkt mot att det vore fråga om regional trafik.

Att bedömningen måste göras konkret in casu och därtill inte in abstracto framgår tillika uttryckligen av förarbetena. Sålunda fram- hålls att olika geografiska och demografiska omständigheter i landet bör kunna vägas in i bedömningen av vad som utgör regional kollektivtrafik i funktionell mening. Tvivelsutan är förutsättning- arna för t.ex. arbetspendling olika i skilda delar av landet och vad som är vardagsresande skiljer sig mycket beroende av de lokala förutsättningarna. Av dessa skäl måste därför kriterierna avseende trafikutbud och resande ses i sitt sammanhang.23

Lagrådet efterlyste en högre grad av konkretion till detta i lag- stiftningen, medan regeringen ansåg det obehövligt mot bakgrund av de kriterier som diskuterats i förarbetena. Det är förvisso inte oväntat från rättslig synpunkt att Lagrådet anför dessa invänd- ningar m.h.t. till kraven i 8 kap. 2 § RF. Det kan därför från rättslig synpunkt diskuteras lämpligheten av att formulera viktiga kriterier för avgränsningen av myndigheters befogenheter i förarbetena, när dessa lika gärna hade kunnat definieras i lag. Genom att de beslut som på basis av myndighetens befogenhet därefter ska meddelas kan medföra att de inskränker individers näringsfrihet, eller är in- gripande i övrigt gällande kommersiella intressen, framstår det som naturligt att sådan befogenhet skulle ha klargjorts i lag, i enlighet med Lagrådets synpunkter.

Oaktat om begreppet vardagsresor ska definieras i lag, eller på annat sätt, kvarstår faktum att begreppet i sig är svårdefinierat. Risken för materiellt felaktiga beslut ter sig överhängande om en myndighet tvingas tillämpa en uttömmande lista över kriterier för att bestämma vad som utgör vardagsresande. Att en RKM bör ha viss diskretion i klassificering av trafikens karaktär förefaller därför nödvändigt. I förevarande fall har det i motiven inte gjorts gällande att det rör sig om en uttömmande eller kumulativ lista av kriterier, utan snarare exempel på viktiga faktorer att beakta i en samman-

23Prop. 2009/10:200, s. 60.

32

SOU 2015:110

Bilaga 7

tagen bedömning, utmynnande i vad som inom visst geografiskt område ska klassificeras som regional kollektivtrafik.

3.3.2Sammanfattning om RKM:s befogenheter

RKM:s allmänna befogenhet att fatta beslut om allmän trafik baseras först och främst på trafikförsörjningsprogrammet som ger de yttre gränserna för utformningen av beslut om allmän trafik- plikt. Vidare begränsas befogenheten till regional kollektivtrafik, vilken ska tillfredsställa behovet av vardagsresor. Sådana resor kan definieras såväl i geografiska som funktionella hänseenden och inverkar inskränkande på RKM:s befogenhet att fatta beslut om allmän trafikplikt. Frågan härefter är vilka skyldigheter som RKM har att ta hänsyn till förekomsten av kommersiell trafik som om- fattas av trafikförsörjningsprogrammet och i vad mån detta in- verkar begränsande på befogenheten.

4Frågan om inskränkning i RKM:s befogenhet gällande samspelet med kommersiell kollektivtrafik

Bakgrunden till gällande bestämmelser om allmän trafikplikt ligger i rådets numera upphävda förordning (EEG) nr 1191/69 av den 26 juni 1969 om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafik- plikt på järnväg, väg och inre vattenvägar.24 I den förordningen fanns inga bestämmelser om vare sig hur avtal om allmän trafik skulle tilldelas inom gemenskapen eller under vilka omständigheter det krävdes ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. Mot bakgrund av dessa brister ansågs det nödvändigt att uppdatera unionens regel- verk på dessa områden, varigenom KolltrF infördes.25

Det följer vidare av p. 9 i preambeln till KolltrF att för att kunna organisera kollektivtrafiken på det sätt som bäst motsvarar allmän- hetens behov måste de behöriga myndigheterna, på de villkor som anges i KolltrF, fritt få välja vilket kollektivtrafikföretag som ska

24Ursprungslydelse: EGT L 156, 28.6.1969, s. 1. Förordningen senast ändrad genom förordning (EEG) nr 1893/91 (EGT L 169, 29.6.1991, s. 1).

25Kollektivtrafikförordningen, p. 6.

33

Bilaga 7

SOU 2015:110

bedriva trafiken, med beaktande av små och medelstora företags intressen. När ersättning eller ensamrätt beviljas är det viktigt att i ett avtal om allmän trafik mellan den behöriga myndigheten och det utvalda kollektivtrafikföretaget fastställa arten av allmän trafik- plikt och vilken ersättning som ska utgå, för att på så sätt sörja för tillämpning av principen om insyn, principen om lika behandling av konkurrerande företag och proportionalitetsprincipen. Avtalets form och benämning kan variera beroende på medlemsstaternas rättsordningar.

Tidigare EU-regler på området syftade alltså till att undanröja sådana skillnader som kunde orsaka avsevärd snedvridning av de grundläggande transportvillkor som var utmärkande för ett system där medlemsstaterna ålade transportföretag att utföra tjänster åt allmänheten. Mot denna bakgrund infördes under 1960-talet regler innehållande gemensamma principer för upphävande eller bibehål- lande av allmän trafikplikt. Utgångspunkten har emellertid varit att det allmänna i de flesta fall ansvarat för just kollektivtrafiken och lagstiftningen har därigenom inte inriktats på att ta hänsyn till att säkerställa ett effektivt samspel mellan å ena sidan kommersiellt bedriven och å andra sidan samhällsinitierad och -finansierad kol- lektivtrafik, synbarligen till följd av att en sådan samexistens tidigare inte förelegat.26

Hur den eventuella konflikten mellan samhällsinitierad trafik och kommersiell trafik ska lösas har emellertid inte behandlats i de nya EU-reglerna, eventuellt beroende av att det inte funnits anled- ning att reglera detta på EU-nivå till följd av dilemmats ovanlighet. För svenskt vidkommande har emellertid ändringar skett genom att den tidigare ordningen med trafikhuvudmännen har arbetats om i grunden. Den nya ordningen bygger på förutsättningen att RKM ansvarar för att ta initiativ till att etablera regional kollektivtrafik. Den nuvarande ordningen innebär vidare att kollektivtrafikföretag fritt får etablera kommersiell kollektivtrafik, vilket sålunda antingen kan existera parallellt med samhällsinitierad trafik eller på uppdrag av RKM i den mån som beslut om allmän trafikplikt har fattats. Enligt ett portalstadgande har regeringen framhållit att de eventuella nack- delar som ingripandet medför ska uppvägas av den nytta som där-

26 Se Rådets förordning EEG nr 1191/69 av den 26 juni 1969 om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar, EGT L 156/1, 28.6.69.

34

SOU 2015:110

Bilaga 7

igenom uppkommer genom beslut om trafikplikt eller tillhanda- hållandet av samhällsinitierad trafik.27

Faktum är att kommersiell trafik som samexisterar med offent- ligt initierad trafik kan ge upphov till konflikter dem emellan och enligt betänkandet som föregick KolltrL föreslogs därför en ord- ning enligt den s.k. trafikförklaringsmodellen. Denna innebar i kort- het att den kommersiella trafiken skulle beredas tillfälle att etablera sig före den offentligt initierade trafiken, varefter den senare skulle fylla det behov som kommersiell trafik på egen hand inte skulle lyckas tillfredsställa.28 Förslaget mötte stark kritik bland remiss- instanserna och regeringen valde slutligen att inte basera propositionen på den modellen främst i anledning av att det ansågs finnas en stor osäkerhet om resenärerna skulle komma att ha till- gång till en tillfredställande kollektivtrafikförsörjning samt osäker- het om vilka konsekvenserna skulle bli för kommuners och lands- tings ekonomier.29

Förhållandet mellan samhällsstödd och kommersiell trafik behandlades redan i tidigare förarbeten angående marknadsöpp- ningen för järnväg. Enligt äldre rätt gällde enligt dåvarande lydelse i JvF att SJ AB hade rätt att bedriva kommersiell trafik på hela det av staten förvaltade järnvägsnätet i Sverige. Rättigheten inskränktes dock av möjligheten för regeringen att undanta sådan trafik som upphandlats av dåvarande Rikstrafiken, eller sådan trafik som be- drevs av trafikhuvudman. Det fanns även en omvänd skyldighet för trafikhuvudmännen att vid samordnad trafik över länsgränserna inte bedriva denna så att den väsentligen påverkade förutsättning- arna att bedriva kommersiell trafik eller trafik upphandlad av staten.30

Enligt artikel 11.1 i SERA-direktivet31 finns det möjligheter för medlemsstaterna att begränsa tillträdesrätten och rätten att ta upp och lämna av passagerare för trafik mellan avgångsorter och destinationer, vilka omfattas av ett eller flera avtal om allmän trafik som är förenliga med unionsrätten. En sådan begränsning får dock

27Prop 2009/10:200, s. 39.

28SOU 2009:39, En ny kollektivtrafiklag, s. 159 ff.

29Prop. 2009/10:200, s. 40.

30Prop. 2008/09:176, s. 17.

31Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde, EUT L 343, 14.12.2012, s. 32–77.

35

Bilaga 7

SOU 2015:110

inte leda till en inskränkning av rätten att ta upp passagerare vid någon station utmed en internationell sträcka och att lämna av dem vid en annan, inbegripet stationer som ligger i samma medlemsstat, såvida inte utövandet av denna rätt skulle äventyra den ekonomiska jämvikten för ett avtal om allmän trafik.

Regeringen har emellertid inte sett någon anledning att nyttja denna möjlighet och föreslå sådana regler för riksdagen. Tvärtom har regeringen framhållit att varje tillskott i form av utökat kom- mersiellt utbud av trafik är ett medel att göra järnvägstrafiken mer attraktiv och effektiv. Regeringen såg vidare att det kommersiella tillskottet av järnvägstrafik skulle kunna bidra till att minska sam- hällets insatser för att organisera av samhället önskad trafik.32

Av denna anledning ansåg regeringen det motiverat att fr.o.m. den 1 mars 2011 avveckla bestämmelsen i dåvarande 4 kap. 1 § 3 st. JvF, enligt vilken tidigare gällde att regeringen kunde inskränka den rätt att utföra och organisera persontrafik SJ AB hade, om trafiken konkurrerade med trafik som staten hade upphandlat eller med trafik som bedrevs av en trafikhuvudman. Regeringen ville avvakta kollektivtrafikutredningens förslag innan den formella möjligheten att skydda kommersiell trafik på det av staten förvaltade järnvägs- nätet togs bort. Å andra sidan ville regeringen inte heller ge något företräde till kommersiella trafikutövare att bedriva trafik som överensstämde med av trafikhuvudman upprättat trafikförsörj- ningsprogram. Regeringen framhöll dock vikten av att trafiken inte organiseras så att det äventyrar reglerna om statsstöd.33

Det är tydligt att regeringen såg tillskottet av kommersiell trafik som viktig för att täcka behovet av kollektivtrafik, vilket alltså in- nebar att i den mån kommersiell trafik etablerades på marknaden var detta något som skulle betraktas som positivt och i princip ute- sluta att det allmänna skulle fatta beslut om trafikplikt gällande denna trafik. Hur samspelet mer konkret skulle se ut mellan kom- mersiell trafik och samhällsstödd trafik är dock mera oklart.

I vart fall har regeringen gällande regional kollektivtrafik tagit ställning i frågan om det ska vara nödvändigt för RKM att först invänta eventuell etablering av kommersiella alternativ innan beslut om trafikplikt fattas. Svaret har varit nekande, inte minst med

32Prop. 2008/09:176, s. 17.

33Prop. 2008/09:176, s. 17 f.

36

SOU 2015:110

Bilaga 7

tanke på intresset att kunna tillse att sådan trafik faktiskt etableras och att RKM därigenom bör ges en stor befogenhet att fatta beslut därom och att RKM ska ha bra möjligheter att agera genom att upphandla kontrakt med kollektivtrafikföretag. Detta innebar att RKM skulle ha möjlighet att agera utan att invänta att kommersiell trafik först etablerades. Frågan hur samspelet mellan redan exister- ande kommersiell trafik och beslut om trafikplikt skulle hanteras kvarstod dock obesvarad.

Icke desto mindre har regeringen framhållit att RKM har en skyldighet att hantera sin befogenhet ansvarsfullt i anledning av att deras åtgärder riskerar att få negativa samhällsekonomiska effekter och att åtgärderna blir alltför långtgående, varigenom beslut som fattas måste vara proportionerliga. Med detta framhöll regeringen att nyttan av beslut (t.ex. trafikplikt) måste motivera den eventuella belastning på samhällsekonomin som uppstår genom beslutet. Om sålunda ett beslut om trafikplikt införs och detta får negativa effekter på kommersiell trafik, eller undergräver de målsättningar som marknadsöppningen syftade till, förefaller det nära till hands att betrakta sådana beslut som potentiellt oproportionerliga. Mot denna bakgrund ansåg regeringen det motiverat att RKM borde föra en dialog med berörda företag om vad kommersiell kollektiv- trafik kan bidra med i kollektivtrafikförsörjningen innan myndig- heten själv agerar med allmän trafikplikt och avtal. 34

Genom förarbetsuttalandet får det anses stå klart att regeringen avsett att kommersiella alternativ ska komplettera det samhälls- stödda trafikutbudet, vilket bl.a. visas av att regeringen lyfte fram möjligheten för RKM att frivilligt låta kommersiell trafik först etableras i regionen och därefter komplettera utbudet av kollektiv- trafik. Däremot avstod regeringen från att införa en särskild regel om proportionalitet. En sådan explicit regel är dock väsentligen obehövlig, eftersom det är en allmän rättsgrundsats, vilket ska ut- vecklas i det följande.

Sammantaget får det anses stå klart att det enligt gällande rätt förutsätts ett samspel mellan samhällsstödd och kommersiell trafik vid utformandet av beslut om allmän trafikplikt. Särskilt viktigt får även anses vara att beslut om allmän trafikplikt inte innebär en opåkallad eller obehövlig negativ belastning av samhällsekonomin,

34 Prop. 2009/10:200, s. 41.

37

Bilaga 7

SOU 2015:110

ej heller att befintliga kommersiell trafik drabbas av stora förluster utan att åtminstone de samhälleliga vinsterna därav uppväger nack- delarna. I vart fall måste även allmänna proportionalitetsöver- väganden iakttas.

4.1Särskilt om proportionalitetsbedömningen i utformningen av beslut om allmän trafikplikt

HFD har framhållit att proportionalitetsprincipen gäller som en allmän rättsgrundsats inom förvaltningsrätten. Principen har i vissa fall kodifierats (bl.a. inom skatterätten), men gäller även utan lag- stöd.35 Sålunda gäller att proportionalitetsprincipen har en grund- läggande betydelse vid tillämpningen av Europakonventionen och inom EU-rätten. Den har också vunnit erkännande inom svensk nationell rätt (se RÅ 1999 ref. 76).

Som jämförelse kan nämnas att HFD har framhållit att ”[ä]ven i skat- teförfarandelagen har proportionalitetsprincipen uttryckts direkt i lagtext. Av 2 kap. 5 § framgår att beslut enligt lagen får fattas bara om skälen för beslutet uppväger det intrång eller men i övrigt som beslutet innebär för den som beslutet gäller eller för något annat motstående intresse. I förarbetena poängteras bl.a. att principen avser alla delar av en kontrollåtgärd – inte bara vid användningen av tvångsåtgärder – och att varje del kräver en proportionalitetsavvägning men att noggrann- heten av avvägningen beror på vad beslutet gäller (prop. 2010/11:165 s. 301 ff.).” [min kurs.]36

Proportionalitetsprincipen är även en central del av EU-rätten och är bl.a. lagfäst i primärrätten (se artikel 5.4 FEU). Härigenom stad- gas det att lagstiftning och åtgärder som unionens institutioner använder sig av för att uppnå ett visst syfte inte får vara mer be- tungande eller långtgående än vad som är nödvändigt för att uppnå det syfte som eftersträvas. Bernitz m.fl. framhåller i detta samman- hang att det måste råda en balans mellan mål och medel och vara sannolikt att målet kan uppnås genom vidtagna åtgärder.37

35Inom t.ex. skatterätten följer av förarbetsuttalanden att principen kan få till följd, liksom vad som getts uttryck för inom kollektivtrafiken, att det allmänna måste avstå från en tvångs- åtgärd om åtgärden, trots att den bedömts nödvändig för att uppnå ett visst syfte, skulle få negativa konsekvenser som inte står i rimlig proportion till de (beskattnings)åtgärder som kan bli aktuella. Se prop. 1987/88:65 s. 72.

36HFD 2012 ref. 12.

37Bernitz, U., Kjellgren, A., Europarättens grunder, 5 uppl., 2014, s. 43, 157 f.

38

SOU 2015:110

Bilaga 7

Det följer av fast rättspraxis att under alla omständigheter måste de allmänna intressena vägas mot enskilda intressen enligt pro- portionalitetsprincipen. HFD har framhållit såsom en grundläg- gande princip att en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vin- ner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen.38

En bedömning av proportionaliteten av myndighetens beslut som medför en direkt eller indirekt inskränkning av möjligheten att använda egendom eller bedriva verk-samhet aktualiseras därför när t.ex. ett järnvägsföretag som bedriver kommersiell regional eller annan kollektivtrafik påverkas negativt av ett beslut om allmän trafikplikt. Lagstiftningen utesluter alltså inte att en inskränkning förvisso är möjlig när den uppfyller de kriterier som följer av gällande rätt inom respektive område, men därutöver måste alla sådana beslut vara proportionerliga. Frågan blir då hur proport- ionalitetsbedömningen går till.

Proportionalitetsprincipen är, som ovan nämnts, hävdvunnen i svensk rätt, vilket även framgår av den proposition som låg till grund för bl.a. inkorporeringen av konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR) och den samtidigt beslutade preciseringen av egendoms- skyddet i 2 kap. 15 § RF.39 Vid tillämpningen av art. 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen har Europadomstolen kon- sekvent hävdat en sådan proportionalitetsprincip.40

Proportionalitetsprincipen innefattar flera olika krav som rätts- ordningen ställer på balans mellan mål och medel och mellan mot- stående intressen. När det gäller att pröva villkoren för och resultatet av ingrepp från det allmännas sida mot enskilda intressen är det vanligt att anlägga tre olika aspekter:41

1.Ändamålsenlighet (lämplighet). Är det aktuella ingreppet ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet? Denna bedömning innefattar huruvida den ifrågasatta åt-gärden överhuvudtaget kan bidra till att uppnå de mål som den syftar till.42 Om bedöm-

38RÅ 1996 ref 56.

39Prop. 1993/94:117 s. 39–40.

40Jfr Danelius, SvJT 1991 s. 329–333, 1994 s. 381–383 och 1995 s. 534–535.

41Se RÅ 1999 ref. 76.

42Jfr Bull, T., Sterzel, F., Regeringsformen – en kommentar, 2 uppl. 2013, s. 90.

39

Bilaga 7

SOU 2015:110

ningen slutar i ett negativt svar kommer åtgärden redan på denna grund att betraktas som oproportionerlig, varvid ytter- ligare utredningar om proportionalitet är obehövliga och ingreppet blir sålunda i strid mot grundlagsbestämmelsen.

2.Nödvändighet. Är ingreppet nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet eller finns det mindre långtgående alternativ? Om ingreppet bedöms vara nödvändigt ska en bedömning göras om det finns mindre ingripande alternativt som lika, eller nästan lika, ändamålsenliga för att uppnå syftet och därtill realistiska ur kostnads- och effektivitetssynpunkt. Om så är fallet ska ingrep- pet betraktas som oproportionerligt och därmed grundlags- stridigt.

3.Proportionalitet i strikt mening. Står den fördel som det all- männa vinner genom ingreppet i rimlig proportion till den skada som ingreppet förorsakar den enskilde? Den sista bedömningen vilar på förutsättningen att ingreppet både är lämpligt och nöd- vändigt, men att det fortfarande trots detta krävs att det råder en rimlig balans mellan de berörda intressena (proportionalitet i strikt mening). När det gäller att bedöma om kravet på pro- portionalitet i strikt mening är uppfyllt måste naturligtvis beaktas att myndigheterna i många avvägningsfrågor har ett betydande handlingsutrymme och att ett underkännande av ett myndighetsingripande i sådana fall knappast kan komma i fråga i andra fall än sådana där det råder ett klart missförhållande mel- lan det allmänna intresset av ingripandet och den belastning som ingripandet innebär för den enskilde (jfr bl.a. RÅ 1997 ref. 59).

Enligt HFD bör proportionalitetsprincipen alltså ses i ljuset av artikel 1 i första tillläggsprotokollet i den EKMR.43 I samband där- med ansluter sig HFD till praxis från Europadomstolen i de krav på proportionalitet som däri utvecklats när det gäller ingrepp som görs av det allmänna och som innebär att äganderätten till egendom berövas eller när någon enskild får sin rätt att använda en tillgång begränsad. I det sammanhanget gäller enligt HFD kraven på ända- målsenlighet, nödvändighet och proportionalitet i strikt mening.

43 Gäller som svensk lag jml lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

40

SOU 2015:110

Bilaga 7

Beträffande det sistnämnda kravet innefattar detta en helhets- bedömning av de förhållanden, under vilka ingreppet företas, varvid en viktig faktor är vilka ersättningsvillkor som gäller i anledning av ingreppet. Härtill läggs även andra faktorer som förekomsten av varseltid och tillgången till effektiva rättsmedel.

Det senare torde vara tillförsäkrat genom 6 kap. KolltrL, även om det saknas rättsmedel för interimistiska åtgärder – en över- prövning kan i praktiken många gånger ta längre tid än vad själva beslutet berör. Det kan sålunda ifrågasättas om det finns effektiva rättsmedel i strikt mening. Vad som däremot helt saknas i KolltrL är regler om ersättning för sådana ingrepp som t.ex. ett beslut om allmän trafikplikt som leder till skada för befintliga kommersiella kollektivtrafikföretag. Så snart någon lider ekonomisk skada av ett ingrepp är det därför omöjligt att förutsätta att proportionalitet föreligger för ett beslut om allmän trafikplikt.

Redan härigenom kan det framstå som obehövligt att införa en uttrycklig regel om proportionalitet för RKM i deras beslut om allmän trafikplikt – kravet på proportionalitet i tillämpningen av reglerna följer redan av gällande rätt.

I sammanhanget måste framhållas att frågan inte gäller om det är oproportionerligt att fatta beslut om allmän trafikplikt – denna möjlighet följer redan av KolltrF. Frågan gäller i stället hur långt och på vilket sätt denna möjlighet kan nyttjas för myndigheten. Klarlagt får anses vara att proportionalitetsprincipen har två huvud- sakliga inverkningar gällande beslut om allmän trafikplikt:

a)För det första tillämpas principen i övervägandet huruvida det alls och i så fall var och i vilken omfattning ska införas allmän trafikplikt. Avvägningen i detta hänseende kommer att innefatta en bedömning av huruvida ett sådant beslut är ägnat att till- godose det i sig legitima ändamålet att säkerställa utbudet av och tillfredsställa behovet av kollektivtrafik. Vidare ska avgöras just beslut om allmän trafik kan anses nödvändigt i objektivt hän- seende, eller om det finns mindre inskränkande alternativ. Det ska hållas i åtanke att beslut av detta slag de facto allvarligt kan inskränka möjligheterna att bedriva kommersiell trafik, varför

41

Bilaga 7

SOU 2015:110

den faktiska eller potentiella skada som beslutet medför måste vägas mot de fördelar som uppnås.44

b)För det andra tillämpas även principen gällande utformningen av beslutet. Tvivelsutan har lagstiftaren avsett att åstadkomma en marknadssituation där kommersiell trafik verkar i samspel med samhällsstödd trafik, där ingendera av trafikslagen utesluter den andra. Även vid beslut om omfattning av den allmänna trafik- plikten och hur trafiken ska utformas är det nödvändigt att be- akta proportionalitetsprincipen.

Helt klarlagt får emellertid anses vara att regeringen ansett att det skulle göras nog-grann avvägning mellan det kommersiella intresset och behovet av samhällsstödd trafik. Såsom följer av avgörandet i det s.k. Barsebäckmålet (RÅ 1999 ref. 76) gäller emellertid att domstolsprövningen i efterhand kan begränsas till huruvida ett beslut ligger inom myndighetens handlingsfrihet. Det är nämligen möjligt att lagstiftaren för vissa ärenden har gett en myndighet rätt att välja mellan flera lagligen tänkbara beslut, och därvidlag tillika överlåtit åt myndigheten att forma en policy vid beslutsfat-tandet. Härutöver ansåg HFD att domstolen i sådana fall också bör pröva om förvaltningsbeslutet uppfyller kraven i RF på saklighet och opartiskhet samt allas likhet inför lagen. Just i detta hänseende är det i vart fall nödvändigt att återigen beakta att den relevanta frågan gäller huruvida RKM har ett helt fritt skön vid beslut om allmän trafikplikt och därtill utan att behöva ta hänsyn till de samhällseko- nomiska konsekvenser de får. Det synes med hänsyn till förarbets- uttalandena vara nödvändigt att erinra att beslut svårligen kan fattas så att det allvarligt äventyrar de målsättningar som getts uttryck för i motiven, t.ex. i så måtto att kommersiell trafik i akt och mening omöjliggörs. Särskilt allvarligt får det anses vara om beslutet drab- bar befintlig kommersiell trafik.

Icke desto mindre framhåller regeringen i förarbetena till KolltrL att det var obehövligt att införa en explicit regel om pro- portionalitet. Därtill framhåller regeringen att den förvisso in- stämmer med remissinstanserna angående faran för att RKM för- sämrar förutsättningarna för de kommersiella kollektivtrafikföre-

44 Jfr Bernitz, U., Kjellgren, A., Europarättens grunder, 5 uppl., 2014, s. 158.

42

SOU 2015:110

Bilaga 7

tagen om myndigheterna skulle agera oproportionerligt. Det diskuterades därför i motiven huruvida det var lämpligt att införa en kompletterande skyddsbestämmelse för den kommersiella trafiken som därigenom ytterligare skulle begränsa RKM:s befogenhet. Regeringen ansåg det viktigt att noggrant följa utvecklingen på marknaden för att säkerställa att kommersiell kollektivtrafik inte otillbörligen trängdes undan av offentligt initierad trafik. Trots detta ansågs det obehövligt att införa en särskild bestämmelse om hur balansen mellan kommersiell trafik och samhällsstödd trafik skulle upprätthållas, men att regeringen aviserade att återkomma i frågan för det fall att ytterligare åtgärder skulle visa sig vara be- hövliga i syfte att skydda den kommersiella trafiken. Några sådana förslag har emellertid hittills inte lagts fram för riksdagen.45

Detta innebär att befogenheten gällande trafikslagen formellt sett inte är inskränkt i lagstiftningen. Att befogenheten endast är inskränkt i geografiskt och funktionellt hänseende har i verklig- heten medfört att RKM synes ha nyttjat sin befogenhet i stor om- fattning – bl.a. av behöriga myndigheter i samverkan gällande i princip all regional kollektivtrafik med tåg i väsentligen hela östra Mellansverige. Beslutet är föremål för prövning i förvaltningsdom- stol i målet SJ/SLL.46

Beslut om allmän trafikplikt fattades bl.a. av Trafiknämnden, Stockholms Läns Landsting (SLL). Enligt beslut av den 3 juni 2014 be- slutades således bl.a. att under samverkan med RKM i Stockholms, Södermanlands, Västmanlands, Östergötlands och Örebro län att genom Mälartrafik MÄLAB AB (MÄLAB) fastställa allmän trafikplikt för regional tågtrafik i Stockholms, Södermanlands, Uppsala, Västmanlands, Östergötlands och Örebro län. Berörda sträckor var därigenom Stockholm-Västerås-Örebro-Hallsberg, Stockholm- Uppsala, Stockholm-Eskilstuna-Arboga-Örebro samt Linköping- Norrköping-Stockholm-Uppsala. Det synes genom detta beslut finnas ytterligt få delsträckor kvar att bedriva kommersiell trafik på. Därtill kan anmärkas att berörda sträckor är just de som den kommersiella regionala kollektivtrafiken väsentligen är etablerad på.

45Se prop. 2009/10:200, s. 58.

46Beslutet är föremål för tvist och har överklagats av SJ AB, som gjort gällande att SLL överträtt sin befogenhet enligt KolltrL och även agerat i strid mot proportionalitets- principen. Se förvaltningsrätten i Stockholm dom av den 11 december 2014, mål nr 17678-

14.Målet är överklagat till Kammarrätten, mål nr. 354-15 (ännu ej avgjort).

43

Bilaga 7

SOU 2015:110

SJ/SLL-målet om järnvägstrafiken i östra Mellansverige väcker en rad relevanta rättsfrågor. Förvaltningsrätten framhöll inledningsvis det faktum att det i lagstiftningen såväl på EU-nivå, som på nation- ell svensk nivå, saknas en bestämmelse som reglerar hur samspelet mellan kommersiell kollektivtrafik och samhällsstödd kollektiv ska utformas. Förvaltningsrätten tolkar lagstiftningen så att RKM har befogenhet att fatta beslut om allmän trafikplikt för alla sträckor oavsett om där redan bedrivs kommersiell trafik. Enligt förvalt- ningsrätten inskränks emellertid den befogenheten av att beslut endast får fattas under förutsättning att den befintliga och plan- erade kommersiella trafiken inte lever upp till de krav som RKM ställer.

Vad förvaltningsrätten avser med krav är inte helt klarlagt, men det kan rimligen inte avse något annat än de målsättningar som ges uttryck för i trafikförsörjningsprogrammet, ur vilken det går att utläsa vilka behov som RKM anser det finnas för varje län.

Det framgår inte på något sätt att trafikförsörjningsprogrammet medför någon rättig-het för RKM att utan de här angivna hänsynen använda allmän trafikplikt så att det äventyrar eller omöjliggör kommersiell trafik. Än mer allvarligt är detta om besluten skulle inverka menligt på den interregionala trafiken. Förvaltningsrätten framhöll i SJ/SLL-målet att det i beslutsunderlaget (d.v.s. i beslutet om allmän trafikplikt) och inte i trafikförsörjningsprogrammet uppgetts att avsikten varit att etablera ett stomnät baserat på regionaltågtrafik för arbets- och vardagsresande mellan orterna i östra Sverige och härigenom skapa förutsättningar för fortsatt regionförstoring, främja samhälls- och stadsutveckling i goda lägen för kollektivtrafik samt att bidra till att göra kollektivtrafik- systemet i sin helhet konkurrenskraftigt (oklart mot vem eller vad) och attraktivt. I viss mån kan det argumenteras för att dessa mål- sättningar ligger utanför inte bara RKM:s befogenheter utan – mer allvarligt – även dess allmänna kompetens i den mån de ändrar, inskränker eller utvidgar den allmänna transportpolitiken. Syftet med trafikförsörjningsprogrammet är att fastställa hur behovet av regional kollektivtrafik ska lösas, inget annat. Regionförstoring, teknikutveckling i resandet m.m. synes dock ligga utanför behörig- heten och ankommer på andra myndigheter att besluta om.

I vart fall måste det, oaktat kompetensfrågan, anses vara klart att syftet med lagstiftningen aldrig varit att helt utesluta kommersiell

44

SOU 2015:110

Bilaga 7

trafik. Tvivelsutan har det förekommit kommersiell kollektivtrafik inom ett flertal av de sträckor som omfattas av SLL:s beslut och de överväganden som getts uttryck i förarbetena borde rimligen har gjorts såväl vid fastställandet av trafikförsörjningsprogrammet som inför besluten om all-män trafikplikt. Det förefaller osäkert hur denna prövning har gjorts i SJ/SLL – om alls. Med avseende på detta ter det sig tveksamt om kravet på proportionalitet är uppfyllt.

Det faktum att ett beslut om allmän trafikplikt inte hindrar att kommersiell trafik skulle uteslutas framgår redan enligt bestäm- melserna i JvL och JvF, där kollektivtrafiken som utgångspunkt inte undantas framför annan trafik som ansöker om samma tåg- lägen. I Sverige blir det därför Trafikverket som för närvarande har att utifrån hänsyn till samhällsekonomisk nytta ska avgöra fördel- ningen vid konflikt om samma tåglägen. I så måtto hindrar inte beslut om trafikplikt kommersiell trafik i allmänhet. Märkligt nog har Sverige inte valt att ge den regionala kollektivtrafiken företräde framför annan trafik gällande tilldelning av tåglägen i enlighet med undantagsmöjligheten i artikel 11 i SERA-direktivet, vilket innebär att kollektivtrafik (även regional sådan) konkurrerar på samma villkor om tåglägen som annan järnvägstrafik om infrastruktur- kapacitet.

Det är emellertid inte detta frågan gäller inom ramen för til- lämpning av KolltrL. Det avgörande är huruvida det ska anses til- låtet att införa allmän trafikplikt trots att de behov som ges uttryck för i trafikförsörjningsprogrammet redan tillgodoses – åtminstone delvis – av kommersiell kollektivtrafik. Såsom det uttryckts i för- arbetena ska det i sådana fall inte vara möjligt att fatta trafikplikts- beslut för de delar där kommersiell kollektivtrafik redan tillfreds- ställer trafikbehoven.

Problemet är emellertid avsaknaden av en konkret lagbestäm- melse om hur samspelet mellan kommersiellt och samhällsstödd kollektivtrafik ska utformas. Frånvaron därav innebär dock inte

att RKM ska anses ha helt fritt skön i utformningen av beslut om allmän trafik-plikt; och ej heller

att RKM i utformningen av beslut om allmän trafikplikt kan bortse från proportionalitetsprincipen.

45

Bilaga 7

SOU 2015:110

I förvaltningsdomstolens dom har emellertid proportionalitets- övervägandena, som enligt förarbetena och även enligt allmänna rättsgrundsatser, skulle åligga RKM att utföra, i stället lagts på de av besluten på de kommersiella kollektivtrafikföretagen att i detalj påvisa de nackdelar (sic!) som utgör en del av proportionalitets- bedömningen. Det förefaller i detta sammanhang något svårför- ståeligt att proportionalitetsbedömningen reduceras till kon- staterade av fördelar medan de nackdelar som uppkommer därav ska presumeras vara obefintliga i den mån de som beslutet påverkar misslyckas att i detalj påvisa dessa. Om avsikten varit sådan att tillskapa denna form av omvända bevisbörda är emellertid oklart, men riskerar allvarligt att få den effekten.

Vidare måste det ha framstått som uppenbart för såväl RKM som domstolen att beslut som praktiskt sett innebär att möjlighet- erna att bedriva kommersiell trafik begränsas på aktuella sträckor nödvändigtvis måste betraktas prima facie som en nackdel för järn- vägsföretaget och därtill som ett ingripande med belastande effekter för enskild. Under alla omständigheter synes det omvända vara att betrakta som helt orimligt; att ett beslut från myndighet som innebär att möjligheten att bedriva verksamhet och använda egendom helt eller kraftigt begränsas kan svårligen ses som ett effektneutralt eller positivt beslut för den enskilde.

4.1.1Sammantagen bedömning av proportionalitet vid samspelet mellan samhällsstödd och kommersiell regional kollektivtrafik

Det måste konstateras att de sampelsöverväganden som regeringen avsett skulle komma till stånd hos RKM, och som i sig syftade till att inskränka RKM:s beslutsut-rymme och faktiskt även styrande för hur processen för att trygga kollektivtrafiken praktiskt sett skulle genomföras, inte på något sätt har kommit till uttryck i kon- kret lagtext. Objektivt sett förefaller detta de lege ferenda vara ett tillkortakommande i lagstiftningen – inte minst med hänsyn till den i Sverige långt liberaliserade järnvägsmarknaden. Det är vidare tydligt att regeringen heller inte haft för avsikt införa en sådan bestämmelse och i stället aviserat att i efterhand utvärdera proces- sen och därefter – eventuellt – återkomma med lagstiftning i

46

SOU 2015:110

Bilaga 7

frågan. Sålunda är det klart att hänsynstagandet till kommersiell trafik konkret endast kommer till uttryck i förarbetena.

HFD har tidigare behandlat de rättsliga effekterna av att in- skränkningar i lagfästa skyddsbestämmelser endast kommer till uttryck i förarbetena. I RÅ 1997 ref. 18 fastslog HFD att det krävs lagstöd för att inskränka skyddsbestämmelser som följer av annan lagstiftning. Det är alltså inte tillfyllest att det fanns konkreta uttalanden därom i förarbetena. I fallet SJ/SLL förhåller sig saken något annorlunda. Myndigheten i fråga har av lagstiftaren getts en befogenhet, inom ramen för sin allmänna behörighet, att fatta be- slut, vilket kan vara inskränkande för enskild och till och med äventyra de målsättningar med lagstiftningen, fastän även denna kommer till uttryck endast i förarbetena. Med tanke på att målsätt- ningar och hänsynstagande till kommersiell kollektivtrafik synes ha varit av mycket stor vikt framstår det som anmärkningsvärt att detta inte kommit till uttryck konkret i KolltrL.

Det är alltså i rättslig mening olämpligt att skyddsbestämmelser för sådana intressen har utelämnats från lagstiftningen, varför det må framstå som möjligt för myndighet-en att fatta beslut oin- skränkt av sådana överväganden som kan ha kommit fram i förar- betena. Den relevanta frågeställningen blir därmed huruvida myn- digheten helt kan frångå de överväganden som framkommer i motiven. Å ena sidan saknas begränsningar i den allmänna be- fogenheten för detta, å andra sidan kan det strida mot grundläg- gande förvaltningsrättsliga principer.

4.2Överväganden om rättssäkerhet och proportionalitet vid beslut om allmän trafikplikt

Till att börja med kan konstateras, såsom det ges uttryck för i för- arbetena, att beslut om allmän trafikplikt är ett instrument som ska användas för att säkerställa att kollektivtrafik kommer till stånd och erbjuds på ett ändamålsenligt sätt. Det är vidare klarlagt att lagstiftaren har avsett en kombination av kommersiellt driven kol- lektivtrafik och samhällsstödd kollektivtrafik. Det finns inga uttryck i lagstiftningen för att RKM har rätt att direkt begränsa kommersiella kollektivtrafikföretags verksamheter. Detta kan i stället vara en nära indirekt effekt av beslut om allmän trafikplikt.

47

Bilaga 7

SOU 2015:110

I det fall att befintlig kommersiell kollektivtrafik redan bedrivs på spåren och detta efterföljs av beslut om allmän trafikplikt för den aktuella sträckan kan detta komma att innebära uppkomsten av en kommersiell situation som är liktydig med ett de facto-förbud mot verksamhet för den befintliga trafiken. Om allmän trafikplikt införs för sträckor där kommersiell trafik bedrivs innan beslutet kan det medföra i praktiskt hänseende att förutsättningar för fort- satt verksamhet tillintetgörs. Det kan även noteras att dessa effekter i allt väsentligt uteblir för de sträckor där kommersiell kollektivtrafik inte har ekonomisk bärkraft, eller det av skilda skäl saknas sådan trafik. Beslut av RKM äventyrar i sådana fall väsent- ligen inte något näringsintresse. Just denna situation synes vara den som förvaltningsrätten tagit fasta på i målet SJ/SLL (refererat ovan), vilket alltså omfattar en situation som målet egentligen inte handlar om.

Efter beslutet har fattats upphandlas normalt därefter trafiken, varvid det befintliga kollektivtrafikföretaget inte lagligen kan erhålla någon förtur till avtal om allmän trafik. I så måtto skulle alltså ett beslut om allmän trafikplikt gentemot åtminstone befint- liga kollektivtrafikföretag kunna anses innebära en indirekt inskränkning av dessa rättssubjekts näringsfrihet.

Marknadseffekten kan alltså uppkomma genom att det allmänna med stöd av skattemedel skapar ett överutbud av trafiktjänster på vissa sträckor, varvid det åstadkoms en utbudssituation som är ohållbar i förhållande till efterfrågan. Det ska noteras att detta inte i sig begränsar näringsfriheten i strikt mening, varför beslutet om allmän trafikplikt inte kan anses begränsa näringsfriheten i strid mot grundlagen. Så kan endast ske om KolltrF och KolltrL skulle stå i strid med bestämmelsen. Det förfaller mycket svårt att hävda att det vore fallet. Stöd för detta följer av att myndighetsbeslutet i sig inte inskränker någon enskilds rättighet att bedriva verksamhet. Att situationen av andra skäl vore ohållbar hänför sig i stället till frågan om huruvida beslutet är proportionerligt eller ej.

I sammanhanget kan noteras att lagstiftaren varit mycket tydlig i det att konkurrens ska förekomma på spåren och att inget trafik- slag såsom utgångspunkt har företräde framför det andra. RKM kan sålunda inte stödja sig på någon laglig företrädes- eller ensam- rätt i det hänseendet vid beslut om allmän trafikplikt.

48

SOU 2015:110

Bilaga 7

HFD anförde i RÅ 1999 ref. 76 att laglighetsprövningen av ett myndighetsbeslut som är grundat på en lagbestämmelse endast kan upphävas om det på grundval av utredningen i målet kan kon- stateras att beslutet – även med beaktande av den ersättning som kan tänkas komma att utgå – får sådana effekter för bolagen som påverkas av beslutet, att det kommer att råda ett klart missför- hållande mellan det allmännas fördel av ingreppet och den sam- mantagna belastning som ingreppet kan medföra.

Det är vidare inte möjligt att rättfärdiga beslut om allmän trafikplikt på den grunden att det vore tillfyllest att enskilda järn- vägsföretags rätt skulle vara fullt tillgodosedd genom företagens möjlighet att delta i upphandlingen av avtal om allmän trafik. Den tidigare liberaliserade marknaden är i sådana fall de facto mono- poliserad. Att monopolisten – RKM – senare väljer att upphandla trafiken i stället för att bedriva den i egen regi ändrar inget i det hänseendet. Sålunda handlar inte frågan om vem som i slutänden bedriver verksamheten (oaktat huvudmannaskapet), utan samspelet mellan den liberaliserade delen av marknaden för regional kollek- tivtrafik och den andra delen som är samhällsstödd. Övervägandet som anges i motiven – och som aktualiseras i proportionalitetshän- seende – är huruvida beslut om trafikplikt alls ska avse sådana sträckor.

Försiktighet är även påkallad i fall där ingen kommersiell trafik för närvarande bedrivs, eftersom beslut om allmän trafikplikt kan påverka potentiell etablering av kommersiell trafik, vilken, såsom utvecklats ovan, åtminstone enligt motiven till KolltrL är i högsta grad skyddsvärd. Det faktum att KolltrL ger sådan formell be- fogenhet enligt ordalydelsen ändrar inte att RKM har att beakta förvaltningsrättsliga bestämmelser som inverkar begränsande på besluts utformning.

5Övriga legala aspekter på samspelet mellan kommersiell och samhällsstödd trafik

Hittills har behandlats den mer förvaltningsrättsliga frågan huruvida RKM har möjlighet att fatta beslut om allmän trafikplikt och vilken inverkan på främst befogenheten i det hänseendet som proportionalitetsavväganden har. Oavsett vad som framkommit i

49

Bilaga 7

SOU 2015:110

den delen av utredningen måste hållas i åtanke att EU:s statsstöds- regler sätter de yttre gränserna för vad som är tillåtet för det all- männa att subventionera med allmänna medel. Sålunda måste eventuella stöd vara förenliga med artikel 107 TFEU.

Vidare följer av artikel 106.1 TFEU att beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättig- heter har medlemsstaterna en skyldighet att inte vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i fördragen, i synnerhet reglerna i artiklarna 18 TFEU (regler om icke- diskriminering) samt artiklarna 101–109 TFEU (konkurrens- och statsstödsreglerna). Enligt artikel 106.2 TFEU gäller vidare att företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol ska vara underkastade reglerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt, eller i prak- tiken hindrar, att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot unionens intresse.

Emellertid gäller enligt artikel 93 TFEU (f.d. artikel 73 FEG) att stöd är förenligt med fördragen, om det tillgodoser behovet av samordning av transporter eller om det innebär ersättning för all- män trafikplikt. Det följer av KolltrF att Artikel 73 i fördraget är lex specialis i förhållande till artikel 86.2. Artikeln innehåller bestämmelser om ersättning för allmän trafikplikt inom sektorn för landtransporter (skäl 3).

Sålunda är stödet i form av allmänna medel som utgör ersättning till aktörer som utför trafik baserat på beslut om allmän trafikplikt, som utgångspunkt förenligt med unionsreglerna. Det följer dock av KolltrF att all form av ersättning inte ska anses förenlig med unions- reglerna. Alltså gäller att ersättning för allmännyttiga tjänster inom sektorn för landbaserad kollektivtrafik som utgångspunkt kan vara nödvändig för att de berörda företagen ska kunna bedriva trafiken på grundval av principer och villkor som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter. Ersättningen kan enligt artikel 93 TFEU vara förenlig med fördraget om vissa villkor är uppfyllda (skäl 34):

1.Ersättningen måste syfta till att säkerställa tillhandahållandet av tjänster som verkligen är tjänster av allmänt intresse i den mening som avses i fördraget.

50

SOU 2015:110

Bilaga 7

2.I syfte att undvika en oskälig snedvridning av konkurrensen, får ersättningen inte överstiga det belopp som krävs för att täcka nettokostnaderna för fullgörandet av den allmänna trafikplikten, med hänsyn till företagets inkomster i samband med detta och en rimlig vinst.

Ingen av punkterna torde aktualiseras i det fall det allmänna be- slutar att den allmänna trafikplikten ska bedrivas helt i egen regi, utan tillämpas främst vid direkttilldelning av tjänsteuppdraget till ett kollektivtrafikföretag. Vid konkurrensutsatt upphandlingsför- farande torde punkten två automatiskt vara uppfylld, alltmedan punkten 1 anknyter till bedömningen om det över huvud taget är motiverat att besluta om allmän trafikplikt.

I artikel 9 KolltrF har mot denna bakgrund intagits en regel om att ersättning för all-män trafik som utbetalas i enlighet med KolltrF för drift av kollektivtrafik eller upp-fyllande av taxevillkor som fastställts i allmänna bestämmelser, ska anses vara förenlig med den unionsrätten. Ersättning är därmed undantagen från kravet på förhandsanmälan enligt artikel 108.3 TFEU.

Vidare möjliggörs enligt artikel 9.2 KolltrF, utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 93, 106, 107 och 108 TFEU, att medlemsstaterna fortsätter att bevilja stöd till transportsektorn i enlighet med artikel 93 TFEU när stödet tillgodoser behovet av transportsamordning eller om det innebär kompensation för vissa andra skyldigheter som ingår i begreppet allmännyttig tjänst än sådana som omfattas av denna förordning, särskilt

a)till dess att gemensamma regler trätt i kraft när det gäller fördel- ning av infrastrukturkostnader, om stödet beviljas företag som måste stå för kostnaderna för den infrastruktur de använder medan andra företag inte har samma börda. När det stödbelopp som beviljas i detta fall beräknas ska man beakta de infrastruk- turkostnader som konkurrerande transportslag inte är tvungna att betala,

b)när stödets syfte är att främja antingen forskning om eller ut- veckling av transportsystem och transportteknik som är mer ekonomiska för gemenskapen som helhet.

51

Bilaga 7

SOU 2015:110

En begränsning är dock att detta stöd måste begränsas till FoU- skedet och får inte omfatta kommersiellt utnyttjande av sådana transportsystem och sådan transportteknik; i annat fall gäller inte undantaget och statsstödsreglerna med tillhörande anmälningsplikt blir då fullt tillämpliga.

Statsstödsreglerna innebär alltså inga principiella hinder mot beslut om allmän trafikplikt eller ersättning till kollektivtrafik- företag i anledning av sådana beslut. Bestämmelserna tar emellertid sikte på situationen där beslut om allmän trafikplikt faktiskt är fattat och dess största inverkan torde uppkomma i samband med att RKM skulle fatta beslut om allmän trafikplikt för sådana sträckor där det saknas ett allmänt intresse av kollektivtrafik.

Så länge sådana sträckor upphandlas i ett konkurrensutsatt för- farande torde emellertid detta inte ge upphov till statsstödspro- blematik, utan snarare gäller frågan huruvida myndigheten över- träder sin befogenhet att fatta sådana beslut. I förarbetena har även statsstödsreglerna inte ansetts utgöra något primärt hinder mot beslut om allmän trafikplikt eller ersättning för avtal om allmän trafik.47

5.1Förenlighet med den konkurrensrättsliga konfliktlösningsregeln

Den 1 januari 2010 infördes en ändring i 3 kap. konkurrenslagen (KL) genom den s.k. konfliktlösningsregeln. Enligt 3 kap. 27 § KL gäller sålunda beträffande konkurrenssnedvridande offentlig sälj- verksamhet (KOS) att staten, en kommun eller ett landsting får förbjudas att i en säljverksamhet som omfattas av det konkurrens- rättsliga företagsbegreppet tillämpa ett visst förfarande, om detta

1.snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, eller

2.hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utveck- lingen av en sådan konkurrens.

47 Prop. 2009/10:200, s. 100–101.

52

SOU 2015:110

Bilaga 7

Förbudet avser alltså tillämpningen av ett visst snedvridande eller konkurrenshämmande förfarande, men drabbar inte verksamheten som sådan. Det följer vidare av 3 kap. 27 § 2 st. KL att förbud inte får meddelas för förfaranden som är försvarbara från allmän syn- punkt. Det är sålunda fråga om en form av omvänt skadlighets- rekvisit till skillnad från det kriterium som gällde för 1953 och 1982 års konkurrenslagar och dess generalklausuler baserade på den s.k. missbruksprincipen. Enligt denna äldre rätt gällde att ett visst för- farande kunde förbjudas om vissa skadlighetsrekvisit var uppfyllda samt om effekterna därav var otillbörliga från allmän synpunkt. I nu gällande lagstiftning stadgas alltså det motsatta; förbud kan inte meddelas om förfarandet är rättfärdigat från allmän synpunkt.

Vidare stadgas i 3 kap. 27 § 3 st. att en kommun eller ett lands- ting även får förbjudas att bedriva en viss säljverksamhet i fall som avses i 3 kap. 27 § 1 st., såvida inte verksamheten i sig är förenlig med lag. Detta stadgande berör alltså inte staten, eller sådan verk- samhet som är förenlig med kommunallagen. Oaktat om verksam- heten i sig är förenlig med lagstiftningen inskränks den såväl för kommunal som statlig verksamhet av bestämmelserna om att til- lämpa visst konkurrenssnedvridande eller begränsande förfarande. Såsom framhålls i förarbetena innebär inte regleringen av RKM:s verksamhet att den kommunala kompetensen har förändrats genom KOS, d.v.s. det kan hävdas att verksamheten i sig är kom- petensenlig och förenlig med lag. Huruvida RKM:s verksamhet ska betraktas som säljverksamhet i KL:s mening är dock mera oklart. Enligt förarbetena till KOS framgår att med säljverksamhet avses främst försäljning av varor, tjänster och andra nyttigheter. Till sälj- verksamhet får även räknas andra utbudsverksamheter såsom bl.a. uthyrning.48

Ett specialfall är däremot när en upphandlande enhet både agerar som upphandlare och anbudsgivare. För kollektivtrafikens del skulle detta kunna uppkomma om RKM avser att både upp- handla viss trafik och samtidigt utföra trafik inte i egen regi, men som anbudsgivare avseende avtal om sådan trafik som omfattas av upphandlingsreglerna. Det följer av MD:s praxis att KL:s förbuds- bestämmelser är tillämpliga när en myndighet agerar på marknaden i en producent- och leverantörsroll, d.v.s. när den bedriver en eko-

48 Prop. 2008/09:231, s. 34.

53

Bilaga 7

SOU 2015:110

nomisk verksamhet i den bemärkelsen att myndigheten ska anses vara ett företag i KL:s mening (se MD 2004:21). Enligt regeringen bör ett motsvarande synsätt gälla för KOS. Däremot är KOS inte är tillämplig på själva upphandlingsförfarandet.49

Regeringen framhåller i förarbetena att KOS i princip inte om- fattar ekonomiskt stöd till egen säljverksamhet oavsett dess form. Däremot är det effekten av stödet, såsom det gestaltar sig när den offentlige aktören tillämpar sin säljverksamhet, som kan bli föremål för prövning.50

Sammantaget framstår det som osannolikt att KOS kommer att ha någon större inverkan på RKM:s verksamhet, åtminstone så länge som myndigheterna inte bedriver någon säljverksamhet i konkurrens med kommersiella kollektivtrafikbolag. Beslut om all- män trafikplikt och upphandling av avtal om allmän trafik omfattas inte KL:s bestämmelser i detta hänseende.

6 Behovet av kompletterande reglering

KolltrL innehåller ingen konkret bestämmelse om hur samspelet mellan kommersiell och samhällsstödd trafik närmare ska utformas. Mot bakgrund av att den svenska järnvägsmarknaden är liberaliserad gällande det fria tillträdet för kommersiell trafik är det nödvändigt att ta hänsyn till denna när behoven enligt trafikför- sörjningsprogrammet ska tillfredsställas.

Såsom visats i utredningen ovan riskerar en alltför vid tolkning av RKM:s befogenheter att leda till inskränkningar i existerande kommersiell trafik, varigenom det finns en överhängande risk för dubbel eller överinvesteringar i fordon och vagnar. Med tanke på att utövandet av RKM:s befogenheter kan få allvarliga kon- sekvenser på möjligheterna för järnvägsföretag att bedriva verk- samhet är det i allmänhet påkallat att tolka befogenheterna restriktivt. I vart fall kan det inte anses vara förenligt med gällande rätt att göra en extensiv tolkning i befogenhetsfrågan. Oklarhet- erna i detta avseende påvisas inte minst av det har orsakat en större rättsprocess där det är uppenbart att myndigheten och järnvägs-

49Prop. 2008/09:231, s. 34 f.

50Prop. 2008/09:231, s. 35.

54

SOU 2015:110

Bilaga 7

företaget har olika uppfattningar, vilket synes vara ett direkt resultat av en alltför otydlig lagstiftning.

Oaktat det faktum att det enligt min mening inte är möjligt att inskränka järnvägsföretagets verksamhet på sådant sätt som nu är aktuellt i den förevarande tvisten synes i vart fall en lämpligare ordning vara att vad som i dag kommer till uttryck i förarbetena borde klargöras direkt i lagtexten.

55

Bilaga 8

De statliga företagens roll – samhällsuppdrag till SJ AB

Lars Henriksson

Professor i rättsvetenskap, jur. dr, civ. ek. DHS

Handelshögskolan i Stockholm

57

SOU 2015:110

Bilaga 8

Innehållsförteckning

 

Sammanfattning ................................................................

61

1

Uppdraget ................................................................

63

2

Översiktlig probleminventering gällande

 

 

samhällsuppdrag .......................................................

63

3

Ensamrätt till avtal om allmän trafik (regional

 

 

kollektivtrafik) ...........................................................

64

3.1Tilldelningsprinciper för avtal om allmän trafik inom

EU............................................................................................

65

3.2 Kollektivtrafik i egen regi av behörig myndighet .................

66

3.3Tilldelning av avtal om allmän trafik till järnvägsföretag

som RKM inte kontrollerar....................................................

68

3.4Särskilt om gällande upphandlingskrav för avtal om

allmän trafik.............................................................................

70

3.4.1

RKM i egenskap av upphandlande enhet ...............

71

3.4.2

Upphandlingskrav för järnvägstrafik .....................

72

3.5Allmänna undantag enligt KolltrF från

upphandlingskravet.................................................................

73

3.5.1Undantag för avtal av mindre betydelse enligt

EU-reglerna .............................................................

73

3.5.2Undantag för avtal om nödåtgärder enligt EU-

reglerna.....................................................................

74

3.5.3Undantag för kollektivtrafik på järnväg enligt

EU-reglerna .............................................................

75

3.6Särskilt om regler om löptider för avtal om allmän

trafik.........................................................................................

75

3.7 Upphandlingskrav vid trafik utanför

 

Kollektivtrafiklagens tillämpningsområde ............................

76

59

Bilaga 8

SOU 2015:110

3.8Framtida svenska regler om konkurrensutsatt

anbudsförfarande ....................................................................

77

3.8.1Fortsättningsvis krav på upphandling av

 

 

tjänstekontrakt ........................................................

78

 

3.8.2

Inga undantag för direkttilldelning av

 

 

 

kontrakt av mindre värden eller järnvägstrafik......

78

3.9

Sammanfattande bedömning av samhällsuppdrag till SJ ......

79

4

Bedömning av specifika frågeställningar.......................

79

4.1Möjligheten till begränsning av konkurrensen mellan

 

operatörer................................................................................

79

4.2

Samhällsuppdrag utan upphandling till SJ.............................

81

 

4.2.1

Allmänt om tjänster av allmänt ekonomiskt

 

 

 

intresse .....................................................................

81

4.3

Kollektivtrafik i förhållande till statsstödsreglerna .........

84

4.3.1

Ersättning för åtaganden om tillhandahållande av

 

 

allmännyttiga tjänster .............................................................

84

4.4

Modell med förändrat marknadstillträde för all trafik .....

87

60

SOU 2015:110

Bilaga 8

Sammanfattning

Passagerartrafik på järnväg är föremål för fritt marknadstillträde i Sverige. I viss mån har detta medfört att det finns faktisk konkurrens på spåren. Möjligheterna att reversera det fria marknadstillträdet genom en återgång till ett absolut statligt monopol är förenat med avsevärda svårigheter och aktualiserar frågor om åtgärdens förenlighet med egendomsskyddet och näringsfriheten. Eftersom det härtill berör regler om den fria rörligheten inom EU måste sådana åtgärder vara förenliga med de undantagsmöjligheter som följer av EU-rätten och EU:s rättighets- stadga. Även om det vore förenligt med konstitutionella krav och EU-rätten återstår därefter frågor om ersättning för dem som drabbas av åtgärderna. Sett sammantaget kommer åtgärder av denna karaktär att vara mycket svåra att genomföra.

En återgång till ett system med upphandlad trafik för hela järnvägsnätet aktualiserar i princip samma rättsliga överväganden som vid fullständig reversering till monopol, eftersom den efter- följande upphandlingen endast är ett följdresultat av själva mono- poliseringen. Det är alltså inte upphandlad trafik i sig som är potentiellt sett problematisk, utan den marknadsinskränkande åtgärd som föregår upphandling. Det ska även framhållas att i många fall är detta fråga om potentiella marknadseffekter och det är mycket möjligt att reverseringsåtgärder inte har någon större faktisk påverkan på marknaden om det t.ex. saknas aktörer. Däremot kvarstår den potentiella effekten av tillkommande möjligheter. Det är sålunda viktigt att notera att tillskapande av rättigheter för enskilda är långt mindre problematiska än att begränsa dem.

Om upphandling av passagerartrafiktjänster på järnväg skall vidtas måste tillämpliga regler om offentlig upphandling iakttas. I det hänseendet torde det finnas ytterligt små möjligheter att reser- vera kontrakt till statligt ägda företag utan att andra järnvägsföretag skulle beredas möjlighet att lämna anbud.

En modell som innefattar kompletterande upphandling av järnvägstrafik genom någon form av nationellt trafikförsörjnings- program är i förhållande till monopolisering långt mindre problematisk från rättslig synpunkt. Komplettering med beslut om trafikplikt där trafik ej förekommer möter inga hinder beträffande

61

Bilaga 8

SOU 2015:110

näringsfrihets- eller egendomsrättsintressena. Det kan emellertid inte uteslutas att utformningen av sådan upphandlad trafik indirekt eller t.o.m. direkt kan påverka existerande kommersiell passagerar- trafik på järnväg. Därigenom aktualiseras samma rättsliga över- väganden som gäller vid samexistensen mellan samhällsstödd och kommersiell regional trafik som beslutas inom ramen för RKM:s verksamhet. Det kan inte hållas för uteslutet att en sådan modell vore möjlig att genomföra, allt under beaktande av de skydds- intressen som omnämnts här ovan.

Vad gäller ny och tekniskt sett åtskild infrastruktur i form av höghastighetsbanor där det i dag saknas aktörer (och infrastruktur) och som från början inte är öppen för konkurrens föreligger i princip valmöjligheter beträffande marknadstillträdesmodellen. I sådana fall krävs dock en anpassning av järnvägslagstiftningen eftersom den i dagsläget inte gör skillnad på skilda former av infra- struktur.

62

SOU 2015:110

Bilaga 8

1 Uppdraget

Uppdraget omfattar att särskilt bedöma SJ AB:s roll och vilka förutsättningar som finns att ge företaget någon form av särställning som operatör med ett direkttilldelat ”samhällsuppdrag” som innebär att övriga järnvägsföretag inte tillåts att få konkurrera om utförandet av samhällsuppdragen. Bedömningen skall sålunda ta hänsyn gällande EU-rättsliga bestämmelser, men även den nationella situationen i Sverige med en konkurrensutsatt nationell marknad för persontrafik.

2Översiktlig probleminventering gällande samhällsuppdrag

Den hypotetiska frågeställningen som anges i denna del av uppdraget handlar om huruvida det är förenligt med gällande rätt att ge en ensamrätt till SJ AB (SJ) såsom varande statligt ägt bolag att ensamt utföra uppdraget att bedriva allmän trafik på basis av ett beslut om allmän trafikplikt och/eller samhällsstödd interregional trafik.

I sammanhanget skall konstateras att det i Sverige råder fri konkurrens på spåren, varvid inget järnvägsföretag som utgångs- punkt har företräde framför något annat företag. Ej heller har kollektivtrafiken någon företrädesrätt till spårkapacitet i förhål- lande annan kommersiell passagerar- eller godstrafik. Frågan gäller alltså inte huruvida det är rättsligt möjligt att återmonopolisera hela järnvägsnätet, utan huruvida det inom ramen för tilldelning av avtal om allmän trafik är möjligt att endast ge ett sådant uppdrag till SJ AB.

Som ett alternativ till att tilldela SJ uppdraget att bedriva allmän trafik på upphandlade sträckor ska även från rättslig synpunkt utredas gränserna för möjligheterna

För ägaren till SJ (staten) att ålägga bolaget att bedriva trafik på sträckor som i dag inte omfattas av allmän trafikplikt eller som upphandlas genom koncession;

För staten att mot ersättning ingå avtal med SJ att göra ytterligare stopp vid vissa stationer som inte betjänas i dag eller mot ersättning acceptera länstrafiken periodkort på delsträckor;

63

Bilaga 8

SOU 2015:110

För staten att upphandla ny trafik (t.ex. höghastighetsbanor) genom tjänstekoncession.

3Ensamrätt till avtal om allmän trafik (regional kollektivtrafik)

Inom området regional kollektivtrafik är det viktigt att beakta att det inom unionen kan finnas skilda sätt på vilka kollektivtrafiken är organiserad, vilket påverkar bedömningen av den här aktuella frågeställningen. Om kollektivtrafik inte har öppnats för kon- kurrens blir frågan huruvida det är rättsligt möjligt att bibehålla ett sådant system. I de fall där marknaden öppnats för konkurrens och där lagstiftningen föreskriver öppna och rättvisa konkurrensutsatta anbudsförfaranden för tilldelning av ensamrätter och ingående av avtal om allmän trafik blir frågan i stället huruvida det är möjligt att återgå till en monopoliserad marknad utan konkurrensutsatt tilldel- ningsförfarande (t.ex. genom direkttilldelning eller genom lagfästa ensamrätter för verksamheten).

I det senare fallet uppkommer en rad följdkomplikationer som inträder i så gott som alla fall där tidigare monopoliserade marknader liberaliseras. Åtgärden att öppna upp marknader medför ofta att handeln mellan medlemsstater utvecklas avsevärt genom att t.ex. järnvägsföretag bedriver verksamheter i flera medlemsländer. Att i efterhand monopolisera en sådan marknad kommer tvivel- sutan att medföra att en sådan åtgärd skulle påverka handeln mellan medlemsländer negativt i det kan anses svårförenligt med bestämmelserna om fri rörlighet i artikel 58 samt avdelning VI (art. 90–100) FEUF om den gemensamma transportpolitiken.

Beträffande såväl frågan om bibehållande av monopol som återgång till det samma gäller det sålunda att beakta de regler som gäller beträffande upprättandet av den gemensamma transport- politiken. I detta hänseende framgår av artikel 91 FEUF, jfrd med artikel 100 FEUF, att det med beaktande av transportfrågornas särskilda karaktär inom unionen skall fastställas gemensamma regler för internationella transporter på järnväg till eller från en medlemsstats territorium eller genom en eller flera medlemsstaters territorier samt de villkor under vilka utomlands hemmahörande transportföretag får utföra transporter inom en medlemsstat. Det

64

SOU 2015:110

Bilaga 8

blir därför relevant att beakta sekundärlagstiftningen på järnvägs- området tillsammans med de svenska reglerna om kollektivtrafik och järnvägstrafik.

3.1Tilldelningsprinciper för avtal om allmän trafik inom EU

Genom att öppna marknaden för kollektivtrafik blir det som utgångspunkt inte längre möjligt att begränsa möjligheterna för kollektivtrafikföretag i andra medlemsländer att lämna anbud, vilket innebär att handeln mellan medlemsstaterna utvecklats avsevärt, något som i sig torde vara ett led i realiseringen av EU:s inre marknad.

Det har emellertid inte skett någon fullharmonisering av lag- stiftningen inom EU gällande tilldelning av avtal om allmän trafik. Synbarligen har detta sin förklaring i att det i äldre tid endast i mycket begränsad omfattning förekommit möjligheter till konkurrens om sådana kontrakt och att kollektivtrafik i allt väsentligt varit ett samhällsåtagande som utförts av det allmänna direkt eller genom dess helägda organisationer. Utvecklingen har emellertid medfört skillnader i de nationella förfaranden som tillämpas, vilket i sin tur medfört rättslig osäkerhet i fråga om kollektivtrafikföretagens rättig- heter och de behöriga myndigheternas skyldigheter. Regler om hur eller under vilka omständigheter tilldelning av avtal om allmän trafik existerade inte i äldre rätt1, varför det fanns ett stort behov av uppdatering av EU:s regelverk på detta område.

Enligt EU:s kollektivtrafikförordning (KolltrF)2 framhålls därför att kollektivtrafiken är organiserad på olika sätt i medlems- staterna. Av det skälet bör de behöriga myndigheterna fortsatt ha möjlighet att direkttilldela avtal om allmän trafik för järnvägstrafik. Detta bör ställas i kontrast till faktum att flera medlemsstater vid tilldelning av ensamrätt och avtal om allmän trafik, enligt KolltrF, åtminstone inom delar av sin kollektivtrafikmarknad, har infört lagstiftning som grundas på öppna och rättvisa konkurrensutsatta anbudsförfaranden (skäl 6). Sverige tillhör en av dessa stater.

1Jfr rådets förordning (EEG) nr 1191/69 av den 26 juni 1969 om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar, EGT L 156, 28.6.1969, s. 1–7.

2Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70, EUT L 315, 3.12.2007, s. 1–13 (härefter; ”Kollektiv- trafikförordningen”).

65

Bilaga 8

SOU 2015:110

Det följer av KolltrF en rättighet för lokala behöriga myndig- heter (i Sverige: regionala kollektivtrafikmyndigheter, RKM) avseende allmännyttiga tjänster att välja sitt kollektivtrafikföretag i samband med tilldelning av avtal om allmän trafik. Denna rättighet tar emellertid sikte på förhållandet att det allmänna ansvarar fullt ut för tillhandahållandet av kollektivtrafik – inte enbart förvaltning av infrastrukturen, utan även dess direkta drift. Härigenom är det inte förbjudet enligt EU-rätten att ha en monopoliserad kollektivtrafik inom en medlemsstat, även om den innebär att trafiken organiseras i skilda juridiska personer inom ramen för monopolet.3

KolltrF möjliggör i det hänseendet, och i vissa avgränsade fall, direkttilldelning av avtal om allmän trafik för järnvägstrafik (p. 26). Med direkttilldelning avses i detta sammanhang att tilldelning av avtal om allmän trafik till ett kollektivtrafikföretag sker utan konkurrens- utsatt anbudsförfarande (artikel 2 h KolltrF). Den inledande frågan blir därmed när RKM kan direkttilldela ett avtal om allmän trafik. Svaret är i allt väsentligt att det kan ske när verksamheten bedrivs i egen regi. I andra fall föreligger en skyldighet att tillämpa ett konkurrensutsatt tilldelningsförfarande.

3.2Kollektivtrafik i egen regi av behörig myndighet

Gällande kollektivtrafik på järnväg föreskriver KolltrF inledningsvis att medlemsstaterna har möjlighet att tillämpa ett förfarande med trafik i egen regi. Sådan drift kan ske direkt genom att en behörig myndighet enskilt tillhandahåller trafiken eller gemensamt i grupp av myndigheter som själva tillhandahåller integrerad kollektivtrafik. Möjlighet ges även för myndigheten att genom direkttilldelning av avtal om allmän trafik uppdra åt en i rättsligt hänseende fristående enhet som myndigheten/gruppen av myndigheter kontrollerar på samma sätt som sina avdelningar.4

Bedrivande av kollektivtrafik i egen regi förutsätter dock att sådan verksamhet inte är förbjuden i nationell lagstiftning. I svensk

3Det skall noteras att detta avser upprätthållandet av en befintlig monopolordning och även om KolltrF inte förbjuder en återgång från konkurrensutsatt förfarande till monopol är en sådan åtgärd förenad med andra rättsliga hinder. Analysen av dessa ligger dock utanför ramen för detta uppdrag.

4Möjligheten till beslut om drift i egen regi är härutöver föremål för begränsningar enligt artikel 5.2 a)- e) KolltrF.

66

SOU 2015:110

Bilaga 8

rätt existerar inget direkt förbud mot att RKM skulle kunna bedriva trafik i egen regi, varför det är fullt tillåtet att göra detta såväl enligt nationell svensk rätt som EU-rätten.

En central fråga i detta sammanhang är när det skall anses att en verksamhet faktiskt bedrivs i egen regi. Genom EU-domstolens uttalade i Teckal gjordes klart att för ett förfarande skulle vara upphandlingspliktigt var det, enligt det vid den tidpunkten gällande upphandlingsdirektivet, i princip tillräckligt att avtalet hade slutits mellan, å ena sidan, en lokal myndighet, och, å andra sidan, en i förhållande till denna myndighet fristående juridisk person. Endast i det fallet att den lokala myndigheten, samtidigt, utövade en kontroll över den ifrågavarande juridiska personen motsvarande den som den utövar över sin egen förvaltning, och denna juridiska person bedriver huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den eller de myndigheter som innehar den, skulle något annat kunna gälla.5

Avgörandet anses vara startpunkten på undantaget för upphand- lingsplikt mellan upphandlande myndigheter och företag inom dess egen kontrollsfär eller verksamhet i egen regi, den s.k. in-house doktrinen. Avgörandet har sedermera bekräftats i EU-domstolens praxis.6 Osäkerheten har i viss mån bestått och genom 2014 års direktiv om upphandlingsregler i klassiska sektorn och försörj- ningssektorerna samt för koncessioner har regelverket förtydligats i gränsdragningsfrågan mellan interna och externa kontrakt och därigenom när upphandlingsskyldighet föreligger.7 I Sverige har de nya reglerna ännu inte trätt i kraft, men enligt förevarande

5Mål C-107/98, Teckal Srl mot Comune di Viano och Azienda Gas-Acqua Consorziale (AGAC) di Reggio Emilia, REG [1999] s. I-8121, p. 50.

6I Sverige gäller genom 2 kap. 10 a § LOU att från upphandlingsplikten undantas kontrakt mellan en upp-handlande myndighet och en juridisk person eller en gemensam nämnd enligt kommunallagen (1991:900), om den upphandlande myndigheten utövar en kontroll över den juridiska personen eller den gemensamma nämnden som motsvarar den som den utövar över sin egen förvaltning (kontrollkriteriet), och den juridiska personen eller den gemensamma nämnden bedriver huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den eller de myndigheter som kontrollerar den (verksamhetskriteriet). Någon motsvarande bestämmelse finns inte i LUF. Se även prop. 2011/12:106 s. 56.

7Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner, EUT L 94, 28.3.2014, s. 1–64, Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG, EUT L 94, 28.3.2014, s. 65–242, Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG, EUT L 94, 28.3.2014, s. 243–374.

67

Bilaga 8

SOU 2015:110

lagrådsremiss avser regeringen föreslå riksdagen att direktivets regler härom införlivas i svensk rätt fr.o.m. 2016.8

Det ligger förvisso inte ramen för uppdraget att mera i detalj analysera gränsdragningsfrågan för interna kontrakt, men så mycket kan konstateras att SJ inte kan betraktas som ett företag som RKM utöver kontroll över. SJ ägs till 100 % av svenska staten och är ett affärsdrivande företag. Härigenom måste SJ likställas med andra externa järnvägsföretag.

Sammantaget skall därför framhållas att även om myndigheter och staten sedda tillsammans i vid mening skulle kunna anses representera det allmänna är det inte möjligt att uppdrag till t.ex. SJ AB som drift i egen regi. Det måste vara RKM:s egen regi som avses, som utvecklats här ovan. SJ är ett kommersiellt järnvägsföretag som förvisso är ägt av svenska staten. Ägaransvaret för SJ utövas av Finansdepartementet och SJ måste sålunda i det hänseendet jämställas med andra kommersiella järnvägsföretag.

3.3Tilldelning av avtal om allmän trafik till järnvägsföretag som RKM inte kontrollerar

Som utgångspunkt gäller att i alla övriga fall när myndigheten anlitar en tredje part än ett internt företag finns en skyldighet jml. art. 5.3 KolltrF att iaktta ett konkurrensutsatt anbudsförfarande vid tilldelning av avtal om allmän trafik. Det konkurrensutsatta anbudsförfarandet skall vara öppet för alla företag, det ska vara rättvist och följa principerna om insyn och icke-diskriminering. KolltrF möjliggör förvisso att det efter anbudsinlämningen och ett eventuellt förurval kan föras förhandlingar i enlighet med dessa grundprinciper för att avgöra hur specifika eller komplicerade krav kan uppfyllas på bästa sätt. Det finns härtill ett antal undantag till kravet på konkurrensutsatt anbudsförfarande, vilka skall utvecklas nedan.

Enligt artikel 5.1 i KolltrF anges uttryckligen de tidigare upp- handlingsdirektiven (2004/17/EG och 2004/18/EG) är tillämpliga på tjänstekontrakt respektive offentliga kontrakt om trafik avseende kollektivtrafik med buss eller spårvagn, medan KolltrF är tillämplig på

8 Lagrådsremiss - Nytt regelverk om upphandling, 4 juni 2015, s. 373 ff.

68

SOU 2015:110

Bilaga 8

tjänstekoncessioner för kollektivtrafik med buss- och spårvagn. Enligt direktiv 2014/24/EU (LOU-direktivet) gäller att KolltrF även fort- sättningsvis ska tillämpas på avtal om allmän trafik och på tjänste- koncessioner för kollektivtrafik på järnväg eller tunnelbana. I syfte att klargöra förhållandet mellan LOU-direktivet och KolltrF anges därför i artikel 10 i) i LOU-direktivet att direktivet inte ska tillämpas på tjänstekontrakt som avser tillhandahållande av kollektivtrafik på järnväg eller tunnelbana. En likalydande bestämmelse finns även i artikel 21 g) i direktiv 2014/25/EU (LUF-direktivet) och i direktiv 2013/23/EU (LUK-direktivet) anges i artikel 10.2 att undantag görs från det direktivets tillämpningsområde för koncessioner för kollektivtrafik såsom det avses i KolltrF.

I stället gäller för dessa kontrakt att tilldelning även fort- sättningsvis bör omfattas av KolltrF. Det framhålls i LOU- och LUF direktiven att medlemsstaterna bör, i den mån KolltrF tillåter nationell lagstiftning att avvika från de regler som fastställs i den förordningen, att i sin nationella lagstiftning kunna fastställa att avtal om allmän trafik i fråga om kollektivtrafik på järnväg eller tunnelbana ska tilldelas genom ett konkurrensutsatt anbudsför- farande (skäl 27 och skäl 35 i LOU- resp. LUF-direktiven).

I Sverige har regeringen behandlat frågan i lagrådsremissen om nytt regelverk om upphandling och där gjort bedömningen att undantagen i LOU- och LUF-direktiven för tjänstekontrakt som avser kollektivtrafik på järnväg eller tunnelbana inte bör genom- föras i nuläget. Samma gäller även beträffande möjligheten till undantag i LUF-direktivet för koncessioner för kollektivtrafik.9

Tjänstekoncessioner är i dagsläget uttryckligen undantagna från upphandlingsdirektiven och upphandlingslagstiftningen. Sålunda har det hittills inte funnits något rättsligt krav på ett öppet konkurrensutsatt förfarande vid tilldelning av tjänstekoncessioner. Däremot måste allmänna EU-rättsliga principer om likabehandling, icke-diskriminering och öppenhet iakttas, åtminstone när det finns en unionsdimension för sådana koncessioner.

För kollektivtrafikens del är tjänstekoncessioner tämligen ovanliga i Sverige, med undantag för viss nattågstrafik och färjetrafik till Gotland och i stället används tjänstekontrakt i avtalsrelationen mellan

9 Lagrådsremiss - Nytt regelverk om upphandling, 4 juni 2015, s. 405 f. Se även Närings- departementets pro-memoria Tilldelning av koncessioner för kollektivtrafik, dnr N2014/5126/TE.

69

Bilaga 8

SOU 2015:110

RKM och järnvägsföretagen.10 I dag används dock koncessioner för vissa sträckor av Mälardalstrafik MÄLAB AB (Mälab).11 Till- delningen för sådana kontrakt kommer i framtiden med all sannolikhet att bli föremål för ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. Vidare kommer det sannolikt inte att bli möjligt att direkttilldela avtal om allmän trafik som är av mindre värde eller omfattning eller som avser järnvägstransporter.12 Sverige avser sålunda tillämpa konkurrens- utsatt anbudsförfarande för framtida kontrakt oavsett om dessa tilldelas såsom tjänstekontrakt eller tjänstekoncessioner.

3.4Särskilt om gällande upphandlingskrav för avtal om allmän trafik

KolltrF utgör förvisso lex specialis framför de direktiv om upp- handling som gäller inom unionen. Därtill finns, som ovan nämnts, tillämpningsbegränsningar för upphandingsdirektiven. Förord- ningen föreskriver att direkttilldelning i vissa fall kan tillämpas och att ett visst anbudsförfarande skall tillämpas i andra fall. KolltrF föreskriver dock inget om själva upphandlingsförfarandet, varvid stöd för hur detta skall genomföras får sökas i nationell lagstiftning om upphandling i allmänhet.

För Sveriges del finns regler härom återfinns i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). För svenskt vidkommande blir sålunda upp- handlingsreglerna fullt tillämpliga i alla situationer när avtal om allmän trafik skall tilldelas, förutom när RKM, eller den enhet till vilken den delegerat sin uppgift, utför den allmänna trafikplikten i egen regi eller genom en fristående men kontrollera enhet.13

10Se PM, dnr N2014/5126/TE, s. 14 f.

11Tjänstekoncessioner används enligt Mälab för sträckorna Örebro – Eskilstuna – Stockholm, Norrköping – Kolmården – Nyköping – Stockholm, Sala – Västerås – Eskilstuna – Norrköping, Hallsberg – Katrineholm – Stockholm. Se www.malab.se. Lydelse 2015-07-07.

12Se PM, dnr N2014/5126/TE.

13Noteras bör att ett uppdaterat regelverk inom försörjningssektorn kommer att införas fr.o.m. 2016 i Sverige när försörjningsdirektivet införlivas i svensk rätt. Analysen här utgår dock från gällande rätt.

70

SOU 2015:110

Bilaga 8

3.4.1RKM i egenskap av upphandlande enhet

Enligt 2 kap. 23 § LUF avses med upphandling de åtgärder som vidtas av en upphandlande enhet i syfte att tilldela ett kontrakt eller att ingå ett ramavtal avseende bl.a. tjänster. Vidare gäller enligt 2 kap. 20 § LUF att med upphandlande enheter avses dels upphandlande myndig- heter enligt 2 kap. 21 § LUF, dels sådana företag som

1.en upphandlande myndighet kan utöva ett bestämmande inflytande14 över, eller

2.bedriver verksamhet som omfattas av lagens tillämpningsområde enligt 1 kap. 4–10 §§ LUF med stöd av en särskild rättighet eller ensamrätt.15

Särskilt angående upphandlande myndighet avses därmed enligt 2 kap. 21 § LUF statliga och kommunala myndigheter, med vilka jämställs

1.beslutande församlingar i kommuner och landsting, och

2.offentligt styrda organ16, samt

3.sammanslutningar av en eller flera myndigheter enligt ovan- stående.

Härigenom får det anses klarlagt att RKM, eller den enhet till vilken dess uppgifter är delegerade, utgör en sådan upphandlande enheter som omfattas av reglerna i LUF.

14Enligt 2 kap. 20 § 2 st. LUF gäller att ett bestämmande inflytande skall anses finnas om en upphandlande myndighet, direkt eller indirekt, i förhållande till ett företag innehar mer än hälften av andelarna i företaget eller kontrollerar majoriteten av röstetalet på grund av aktieägande eller motsvarande eller kan utse mer än halva antalet ledamöter i företagets styrelse eller motsvarande ledningsorgan.

15Särskilda rättigheter eller ensamrätter definieras i 2 kap. 20 § 3 st sådan ensamrätt eller rättigheter som beviljats enligt lag eller annan författning; begränsar rätten att utöva en sådan verksamhet som avses i 1 kap. 4–10 §§ LUF till ett eller flera företag; och som väsentligt påverkar andra företags möjligheter att bedriva samma typ av verksamhet.

16Med offentligt styrda organ avses enligt 2 kap. 12 § LUF sådana bolag, föreningar, delägar- förvaltningar, särskilt bildade samfällighetsföreningar och stiftelser som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär, och 1) som till största delen är finansierade av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet; 2) vars verksamhet står under kontroll av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet; eller 3) i vars styrelse eller motsvarande ledningsorgan mer än halva antalet ledamöter är utsedda av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet.

71

Bilaga 8

SOU 2015:110

3.4.2Upphandlingskrav för järnvägstrafik

Avtal om allmän trafik betraktas som ett tjänstekontrakt om det inte utformas som en tjänstekoncession. Sådana avtal som gäller utförande av tjänster enligt bilaga 2 eller 3 till LUF, beroende av om de är s.k. A- respektive B-tjänster. Med A-tjänster avses tjänster, vilka är väl lämpade för gränsöverskridande handel. B-tjänster är, å andra sidan, sådana som är mindre väl lämpade för gränsöverskridande handel. Särskilda och mer flexibla upphandlingsregler gäller för B-tjänster.

Transporttjänster tillhör de s.k. försörjningssektorerna och det följer av 1 kap. 2 § LUF att lagen gäller för upphandling av varor och tjänster för verksamhet inom områdena bl.a. transporter. Enligt 1 kap. 8 § 1 st. LUF omfattas en transportverksamhet av LUF om den består av tillhandahållande eller drift av publika nät i form av transporter med järnväg, automatiserade system, spårväg, tunnelbana, buss, trådbuss eller linbana. Sådana nät för transport- tjänster skall anses finnas om tjänsten tillhandahålls enligt villkor som fastställts av en behörig myndighet och som avser linje- sträckning, tillgänglig transportkapacitet, turtäthet och liknande förhållanden. Samtliga landtransporter omfattas av upphandlings- reglerna enligt bilaga 2, som generellt klassificeras som A-tjänster, med undantag av järnvägstransport som omfattas av kategori 18, vilka klassificeras som B-tjänster.

I förarbetena till LUF framhöll regeringen att det underliggande försörjningsdirektivet17 omfattar såväl tillhandahållande av, som drift av publika nät. Regeringen anslöt sig till betänkandet i det att den tidigvarande ordningen med trafikhuvudmännens tillhanda- hållande av sådana nät för transporter omfattades av försörjnings- direktivet och LUF. Ändringen som introducerades genom försörjningsdirektivet innebar att bestämmelsen om publika transportnät kom att jämställas med andra nät såsom gas, värme, el och vatten. Viktigt att notera därvidlag var att det inte enbart rör sig om förvaltning av själva nätet utan även tillhandahållande av transporttjänster samt drift av nätet. Härigenom ansåg regeringen

17 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster, EUT L 134, 30.4.2004, s. 114–240.

72

SOU 2015:110

Bilaga 8

att en trafikhuvudmans verksamhet att upprätthålla viss trafik omfattades av LUF.18

Traditionellt upphandlas sålunda spårbunden kollektivtrafik enligt LUF, alltmedan kollektivtrafik på vatten kan upphandlas enligt LOU.19

Regeringen noterade att vid tidpunkten för införandet av LUF hade de specifika reglerna om kollektivtrafik på EU-nivå ännu inte trätt i kraft och att det kunde förväntas särskilda regler angående främst undantag från upphandlingskravet gällande kollektivtrafik.20 Undantagen till det allmänna upphandlingskravet har sedermera infördes genom KolltrF har emellertid inte föranlett några ändringar i LUF och bestämmelsen med innehåll att upphandlingskrav gäller i alla andra fall kvarstår därför och skall utredas mera ingående i det följande.

3.5Allmänna undantag enligt KolltrF från upphandlingskravet

Det följer av KolltrF att kravet på konkurrensutsatt anbudsför- farande i vissa fall kan efterges, vilket i sådana fall möjliggör direkt- tilldelning av avtal om allmän trafik. Dessa undantag begränsas formellt tillämpningsområdet för LUF.

3.5.1Undantag för avtal av mindre betydelse enligt EU-reglerna

För det första föreskrivs ett de minimis-undantag i artikel 5.4 KolltrF, genom vilket behöriga myndigheter, om det inte är för- bjudet enligt nationell lagstiftning, får fatta beslut om direkt- tilldelning av avtal om allmän trafik när antingen det årliga genom- snittsvärdet av avtalen uppskattas till mindre än 1 000 000 EUR eller när avtalen gäller kollektivtrafik på mindre än 300 000 km om året. När det gäller ett avtal om allmän trafik som direkttilldelats ett litet eller medelstort företag som bedriver trafik med högst 23 fordon får dessa tröskelvärden höjas på så sätt att direkttilldelning

18Prop 2006/07:128, s. 453.

19Se Ds 2014:25, Nya regler om upphandling, s. 566.

20Prop 2006/07:128, s. 453 f.

73

Bilaga 8

SOU 2015:110

får ske när antingen det årliga genomsnittsvärdet uppskattas till mindre än 2 000 000 EUR eller när avtalet gäller kollektivtrafik på mindre än 600 000 kilometer om året. Om dessa tröskelvärden överstigs måste alltså det konkurrensutsatta anbudsförfarandet tillämpas.

Dessa specialregler har direkt effekt i Sverige, vilket bl.a. innebär att tröskelvärdena för direkttilldelning enligt LUF inte är tillämpliga för sådana avtal som omfattas av dessa regler. Om de minimis-undantaget däremot inte är tillämpligt blir det aktuellt att beakta tröskelvärdena i LUF.

3.5.2Undantag för avtal om nödåtgärder enligt EU-reglerna

För det andra finns ett undantag för nödåtgärder. Det följer av artikel 5.5 KolltrF att sådana får vidtas vid trafikstörningar eller överhängande risk för sådana störningar. Nödåtgärden skall i sådana fall bestå i en direkttilldelning, en formell överenskommelse om utvidgning av ett avtal om allmän trafik eller ett åläggande att fullgöra viss allmän trafikplikt. Nödåtgärderna är i vart måste vara tidsbegränsade, varvid det föreskrivs att en direkttilldelning, en utvidgning av ett avtal om allmän trafik eller ett åläggande om ett sådant avtal som nödåtgärd får inte överstiga två år. Kollektiv- trafikföretaget skall även rätt att överklaga beslutet om åläggande att fullgöra viss allmän trafikplikt.

Beslut om åläggande om att bedriva kollektivtrafik har inte tagits i svensk lagstiftning, varigenom det inte är möjligt för RKM att framtvinga kollektivtrafik vid trafikstörning eller vid risk för detta. Det nationella förfarandet i Sverige bygger sålunda på frivillighet gällande nödåtgärder. I beredskapshänseende torde det kunna ifråga- sättas om detta är en lämplig ordning. Om möjlighet till åläggande införs i svensk rätt måste dock även effektiva rättsmedel och tillämpningsföreskrifter införas.

74

SOU 2015:110

Bilaga 8

3.5.3Undantag för kollektivtrafik på järnväg enligt EU-reglerna

För det tredje finns ett allmänt undantag om kollektivtrafik på järnväg. Sålunda stadgas i artikel 5.6 KolltrF att om det inte är förbjudet enligt nationell lagstiftning får de behöriga myndigheterna fatta beslut om direkttilldelning av avtal om allmän trafik som rör järnvägstransport. En begränsning i undantaget gäller emellertid annan spårbunden trafik som tunnelbana och spårvagnar. Härtill gäller att löptiden för sådana avtal får ingås för en period om maximalt 10 år.

I Sverige existerar inget uttryckligt förbud mot direkttilldelning av kollektivtrafik på järnväg. Genom LUF existerar däremot ett påbud om upphandlingsplikt för dessa kontrakt. Förvisso kan hävdas att de sanktioner som följer av otillåtna direktupphandlingar jml. 16–17 kap. LUF medför att det i rättslig mening torde vara omöjligt att kringgå reglerna enbart med hänvisning till att det otillåtna alternativa förfaringssättet inte är uttryckligen förbjudet.

En ändamålstolkning av EU-rätten, sedd i ljuset av den svenska nationella lagstiftningen, torde ge vid handen att det enligt nationell rätt inte är tillåtet att direkttilldela avtal om allmän trafik på järnväg när detta inte sker i den behöriga myndighetens egen regi. Rättsläget får därför anses vara klarlagt i detta hänseende.

3.6Särskilt om regler om löptider för avtal om allmän trafik

Det följer av artikel 4.3 KolltrF att löptiden för avtalen om allmän trafik i allmänhet inte får överstiga 15 år för persontransporter på järnväg eller annat spårburet transportsätt (gäller även för upp- handlat förfarande). Om ett avtal om allmän trafik gäller flera olika transportsätt och transporterna på järnväg eller annat spårburet transportsätt står för mer än 50 % av de ifrågavarande tjänsternas värde, är löptiden tillika begränsad till 15 år, vilket innebär en avvikelse från de maximala 10 år som gäller för busstransporter.

Löptiden får emellertid utökas till 22,5 år för järnvägstrafik vid såväl upphandlad som direkttilldelade avtal om allmän trafik om det med hänsyn till villkoren för tillgångarnas värdeminskning så är behövligt samtidigt som kollektivtrafikföretaget tillhandahåller till- gångar som både är betydande i förhållande till de totala tillgångar

75

Bilaga 8

SOU 2015:110

som är nödvändiga för att bedriva den persontrafik som avtalet om allmän trafik gäller och huvudsakligen är knutna till de person- transporttjänster som omfattas av avtalet. Samma förlängda löptid gäller även om det är motiverat genom de kostnader som uppstår på grund av ett särskilt geografiskt läge, men då enbart för de yttersta randområdena.

Ännu längre löptider för avtal om allmän trafik är också möjliga om det är motiverat genom amortering av kapital i samband med exceptionella investeringar i infrastruktur, rullande materiel eller fordon och om avtalet om allmän trafik tilldelas genom ett rättvist konkurrensutsatt anbudsförfarande. I sådana fall krävs, för att säkerställa öppenhet, att den behöriga myndigheten inom ett år efter det att avtalet ingåtts tillställer kommissionen avtalet om allmän trafik samt uppgifter som motiverar den längre löptiden. Det maximala löptiden för direkttilldelade kontrakt är därmed 22,5 år.

Reglerna om löptid för avtal om allmän trafik har inte intagits i svensk rätt. Sålunda innehåller lagen (2010:1065) om kollektivtrafik (KolltrL) inga direkta bestämmelser om löptid i 3 kap. KolltrL angående avtal om allmän trafik. Det finns heller inga indirekta bestämmelser som såsom tidshorisonter för regionala trafikförsörj- ningsprogram i 2 kap. KolltrL. Härigenom tillämpas alltså de ovan nämnda bestämmelserna som följer av EU-reglerna.

3.7Upphandlingskrav vid trafik utanför Kollektivtrafiklagens tillämpningsområde

En särskild som må uppkomma i samband med samhällsuppdrag är om staten kan åberopa den s.k. in-house doktrinen för andra sträckor än de som omfattas KolltrF och KolltrL. Här skulle i så fall argumentet vara att staten – förvisso genom sitt helägda järnvägsbolag

– i egen regi vidtar utför någon sådan form av trafik. Det kommer emellertid att bli mycket svårt att åberopa Teckal-undantaget eftersom det mest sannolikt kommer att falla på verksamhetskriteriet.

I Cabotermo uttalade EU-domstolen att kravet på att den ifrågavarande personen skall bedriva huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den eller de myndigheter som innehar den har särskilt till syfte att säkerställa att upphandlingsdirektivet är tillämpligt i det fall då ett företag som kontrolleras av en eller flera myndigheter är aktivt på marknaden och således kan konkurrera

76

SOU 2015:110

Bilaga 8

med andra företag. Domstolen framhöll att ett företag inte nödvändigtvis berövas sin handlingsfrihet endast på grund av att de beslut som berör företaget kontrolleras av den myndighet som innehar det, om företaget fortfarande kan utöva en betydande del av sin ekonomiska verksamhet tillsammans med andra aktörer. Vidare krävs enligt praxis att företagets tjänster huvudsakligen är avsedda enbart för denna och detta anses i praktiskt hänseende ske om företaget huvudsakligen utövar verksamhet åt denna myndig- het, och all annan verksamhet endast är av marginell karaktär. Huruvida så är fallet följer av en analys av alla omständigheter, såväl kvalitativa som kvantitativa.21

Även om det ovanstående självfallet behöver undersökas in casu torde det inte föreligga några tvivel om att SJ inte uppfyller verksamhetskriteriet. SJ bedriver från staten fristående verksamhet i konkurrens med andra aktörer och det följer av SJ:s egen affärsidé att bolaget ska erbjuda marknadens mest kundnära och hållbara tågresande i egen regi och i samarbete med andra.22

Däremot hindrar inte upphandlingsrätten att sträckor som i dag inte betjänas med trafik upphandlas genom koncessioner eller incitamentskontrakt, vilket potentiellt sett kan ge en låg finansiell exponering för staten, men likafullt tillräcklig för att etablera trafik. Som ovan nämnts förklaras behovet av upphandling av den i dag fullständigt liberaliserade marknaden.

3.8Framtida svenska regler om konkurrensutsatt anbudsförfarande

Enligt gällande rätt upphandlas, som ovan nämnts, spårbunden kollektivtrafik enligt nu gällande 15 kap. i LUF. I allt väsentligt är de materiella reglerna likalydande i 15 kap. LOU, vilket innebär att det finns krav i svensk rätt på konkurrensutsatt anbudsförfarande, låt vara att de mer flexibla reglerna därigenom kan tillämpas. Så mycket är dock klart att det inte kommer att vara möjligt enligt nu gällande rätt i Sverige att direkttilldela avtal om allmän trafik till SJ.

21Mål C-340/04, Carbotermo SpA och Consorzio Alisei mot Comune di Busto Arsizio och AGESP SpA, REG 2006, s I-4137, p. 60–64.

22Uppgift från SJ:s webbplats, elektronisk resurs: www.sj.se, lydelse 2015-11-08.

77

Bilaga 8

SOU 2015:110

3.8.1Fortsättningsvis krav på upphandling av tjänstekontrakt

För framtiden har problemet för svenskt vidkommande varit att KolltrF hänvisar till upphandlingsdirektiven gällande kollektiv- trafik med buss eller spårvagn. Om det däremot gäller tjänste- kontrakt eller tjänstekoncessioner följer av KolltrF att upphand- lingsdirektiven inte är tillämpliga, varvid tilldelningen av sådana kontrakt skall ske i enlighet med artikel 5 i KolltrF.

Regeringen har framhållit att det finns behov av kompletterande lagstiftning och att bestämmelser bör införas som reglerar för- farandet vid konkurrensutsättning av tjänstekontrakt avseende kollektivtrafik på järnväg, med tunnelbana eller på vatten enligt artikel 5.3 KolltrF. På basis av att Sverige redan i dag har en konkurrensutsatt kollektivtrafikmarknad anses det finnas behov av fortsatt liknande krav på konkurrensutsatt anbudsförfarande.23

KolltrF reglerar inte vilket konkret upphandlingsförfarande som skall tillämpas på nationell nivå – endast att det skall vara fråga om ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. Regeringen anser dock att det är olämpligt att låta RKM utforma egna upphandlingsför- faranden inom ramen för det allmänna kravet på konkurrens- utsättning och anbudsgivning. I stället anses det mest ändamåls- enligt att utforma regleringen så att tjänstekontrakt avseende kollektivtrafik på järnväg och tunnelbana kan tilldelas på liknande sätt som i dag, inte minst i beaktande av att nuvarande system har ansetts fungera ganska bra. Mot denna bakgrund kommer tilldel- ning av tjänstekontrakt i framtiden mest sannolikt att omfattas av 19 kap. i de nya upphandlingslagarna som föreslås träda i kraft 2016. Upphandlingarna kommer därigenom även framgent att genomföras enligt den nya lagen på försörjningsområdet.24

3.8.2Inga undantag för direkttilldelning av kontrakt av mindre värden eller järnvägstrafik

En i detta sammanhang viktig fråga är om det i Sverige anses lämpligt att nyttja möjligheten till direkttilldelning enligt KolltrF. Regeringens bedömning är emellertid att det bör införas en ny bestämmelse i

23Ds 2014:25, Nya regler om upphandling, s. 559 ff.

24Ds 2014:25, Nya regler om upphandling, s. 564 ff.

78

SOU 2015:110

Bilaga 8

KolltrL innebärande att avtal om allmän trafik i form av tjänstekontrakt som avser kollektivtrafik på järnväg, med tunnelbana eller på vatten inte får direkttilldelas med stöd av artikel 5.4 (kontrakt av mindre värde) eller 5.6 (undantag för Jvg i allmänhet) i KolltrF. Detta innebär dock att reglerna i artikel 5.2 KolltrF (egen regi) och undantaget för nödåtgärder i artikel 5.5 KolltrF kommer att kvarstå. Regeringen föreslår att åtminstone det sistnämnda undantaget tydliggörs i svensk lagstiftning.

3.9Sammanfattande bedömning av samhällsuppdrag till SJ

Det ovan anförda leder till slutsatsen att det enligt gällande regel- verk inte är möjligt att till SJ ge ett samhällsuppdrag om kollektiv- trafik, vare sig den är regional eller ej. Nationell svensk rätt hindrar i dagsläget sådan tilldelning och några undantag till denna regel kommer mest sannolikt inte att införas för framtida kontrakt. I framtiden kommer även tjänstekoncessioner att konkurrensut- sättas, varför det heller inte kommer att vara möjligt att tilldela sådan koncession till SJ utan ett föregående konkurrensutsatt anbudsförfarande.

4 Bedömning av specifika frågeställningar

4.1Möjligheten till begränsning av konkurrensen mellan operatörer

Inom uppdraget ingår det att besvara huruvida EU-regelverket tillåter att Sverige begränsar konkurrensen mellan operatörer till att endast avse konkurrens om spårkapacitet, dvs. att järnvägstrafikföretagen endast har möjlighet att utföra trafik som upphandlas av RKM, eller en återinrättad Rikstrafikhuvudman som organiserar och upphandlar all interregional trafik som inte kommer till stånd av RKM. Innebörden i detta tänkta scenario skulle alltså vara att all trafik (eller åtminstone ett basutbud därav) skulle vara samhällsorganiserad oavsett om den delvis skulle kunna drivas under rent kommersiella villkor.

Frågeställningen berör de situationer som inte omfattas av tillämpningsområdet för KolltrF där KolltrL inte är tillämplig, dvs.

79

Bilaga 8

SOU 2015:110

kollektivtrafik på järnväg som i allt väsentligt betecknas som inter- regional, eller åtminstone inte regional. Utgångspunkten har i Sverige varit den att sådan trafik så långt som möjligt skall vara kommersiell och att samhällsstödd sådan trafik endast skall avse sträckor, där de kommersiella intressena inte har möjlighet/saknar kommersiella intressen att erbjuda transporttjänster.25

Enligt tidigare ordningar har även den interregionala trafiken varit föremål för monopol, medan detta har avvecklats i Sverige och utgångspunkten i dagsläget är att den såväl kollektivtrafik som övrig trafik på järnväg är fullt öppen för konkurrens, dvs. järnvägs- företagen konkurrerar fritt om tilldelning av tåglägen för sådan trafik. I så måtto har Sverige redan genomfört en liberaliserad järnvägsmarknad i linje med vad som synes vara målsättningarna med EU:s inre järnvägsmarknad. Sverige har gått snabbare fram och längre än andra medlemsstater.

Det kommer därför att bli mycket svårt – om alls möjligt – i rättsligt hänseende att återgå till en reglerad marknad där det allmänna intervenerar i marknadsprocessen och begränsar näringsfriheten. I allt väsentligt framstår det ytterst osannolikt att lagstiftaren skulle kunna åberopa det angelägna allmänna intresse som i sådana fall enligt 2 kap 17 § regeringsformen (skyddet för näringsfriheten) jfrd med 2 kap. 15 § regeringsformen (skyddet för äganderätten) särskilt när själva marknadsöppningen har motiveras av det finns att allmänt intresse av motsatsen. Reversering av liberaliserade marknader är förenade med mycket stora problem inte bara med hänsyn till grundläggande rättigheter, utan även med hänsyn till reglerna om den inre marknaden. Det är därför högst osannolikt att en sådan återgång vore förenlig med såväl svensk intern konstitutionell rätt som EU-rätten.

När det gäller sådana sträckor som tidigare togs om hand av den numera nedlagda och verksamhetsmässigt omorganiserade myndig- heten Rikstrafiken ter sig saken annorlunda. De avtal som numera Trafikverket26 ingår för långväga trafik (t.ex. nattågstrafik till Norrland) bygger på förutsättningen att kommersiella aktörer inte på egen hand kan tillhandahålla den efterfrågade tjänsten. Under beaktande av statsstödsreglerna finns det sålunda möjligheter för

25Se även Bilaga 7.

26Trafikverket är i Sverige alltså behörig myndighet i EU:s kollektivtrafikförordnings mening gällande sådan kollektivtrafik som inte är regional. Jfr artikel 2 b) KolltrF.

80

SOU 2015:110

Bilaga 8

det allmänna att stödja trafiken genom ett konkurrensutsatt upphandlingsförfarande. Det skall dock noteras att syftet med en sådan verksamhet är bereda förutsättningar för att den långsiktigt skall klara sig utan samhällsstöd. Sålunda har t.ex. Trafikverket ingått avtal om Norrlandstrafik enligt ett s.k. nettoavtal, vilket innebär att operatören behåller biljettintäkterna som därigenom får ett eget intresse av att resandet ökar.

4.2Samhällsuppdrag utan upphandling till SJ

En särskild frågeställning är huruvida det vore möjligt för Sverige att ge SJ AB ett samhällsuppdrag utan upphandling och, om så vore fallet, om detta skulle kunna ske utan särskild ekonomisk ersättning som stadfästs i ett kontrakt mellan staten och SJ AB och som transparent visar vilka trafikuppgifter som avses.

4.2.1Allmänt om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

Med denna frågeställning skall för det första konstateras att sam- hällsuppdrag av denna karaktär endast kan vara möjlig att tilldela för kontrakt för uppfyllande av tjänst av allmänt ekonomiskt intresse (eng. services of general economic interest, SGEI). Fråge- ställningen i denna del innehåller flera delfrågor.

För det första gäller frågan om samhällsuppdraget, såsom det skisserats, skall betraktas vara av den karaktären att det är av allmänt ekonomiskt intresse. Förvisso kan stor del av den landbaserade trafiken anses utgöra ett allmänt ekonomiskt intresse. Så länge som det sköts av marknaden utan finansiellt stöd från staten torde detta inte vara något möter rättsliga hinder. Om däremot staten subven- tionerar trafiken i skilda hänseenden blir situationen en annan – inte minst om det skall anses utgöra ett otillåtet statsstöd.

Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan självfallet ta sig många uttryck och det primära i detta sammanhang torde inte vara huruvida tjänsterna skall ses som just allmänna och därtill ha ett särskilt ekonomiskt intresse – snarare blir frågeställningen laglig- heten av det sätt på vilket sådana tjänster skall tillhandahållas samt lagligheten av att det allmänna helt eller delvis subventionerar tjänsterna.

81

Bilaga 8

SOU 2015:110

EU-kommissionen framhåller att sådana tjänster inte bara är förankrade i unionens gemensamma värderingar utan spelar även en central roll för att främja social och territoriell sammanhållning. Tjänsterna kan som utgångspunkt givetvis tillhandahållas av offentliga eller privata företag utan särskilt ekonomiskt stöd från myndigheter i medlemsstaterna.27

Grundvalen torde därför vara att medlemsstaterna söker en sådan lösning där tjänsterna kan tillhandahållas i konkurrens och på helt kommersiell grund, något som även är utgångspunkten för kollektivtrafik som inte är regional i Sverige. Utan att genomföra en djupare undersökning i frågan torde kunna förutsättas att en sådan lösning borgar för det mest effektiva utfallet. I förhållande till frågeställningen i denna del av utredningen torde därför samhällsuppdrag avseende järnvägstransporter – som tvivelsutan måste anses falla in under kategorin tjänst av allmänt ekonomiskt intresse – inte vara behövliga om marknaden redan tillfredsställer efterfrågan och att verksamheten samtidigt är kommersiellt hållbar.

En variant för att införa ett riksomfattande samhällsuppdrag skulle teoretiskt sett kunna vara att staten inom ramen för kollektivtrafik som inte är regional tilldelar koncessionsrättigheter förenade med ensamrätt och där ersättningen består i möjligheten att ta ut avgifter av resenärerna. I detta fall framstår det som osannolikt att koncessionsmodellen praktiskt sett skulle blir mera utbredd, eftersom förekomsten av kommersiell trafik i dag baseras på att det finns ekonomiska förutsättningar att uppnå målsätt- ningen om tillhandahållande av transporter på kommersiell grund. På de sträckor där kommersiell trafik inte uppkommer av egen kraft och där samhället anser det vara behövligt att likafullt bedriva trafik tillkommer detta inom ramen för upphandlade avtal om allmän trafik av Trafikverket. Trots att tjänstekoncessioner i dags- läget är mycket sällsynta i Sverige förekommer de likafullt gällande viss nattågstrafik och färjeförbindelsen till och från Gotland.28

Saken kan emellertid te sig annorlunda när t.ex. passagerar- underlaget är för svagt för att upprätthålla ett trafikutbud på

27Se Meddelande från kommissionen om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT C 8, 11.1.2012, s. 4–14, p. 1.

28Se Departementspromemoria, Tilldelning av koncessioner för kollektivtrafik, 17 december 2014, s. 15.

82

SOU 2015:110

Bilaga 8

kommersiell grund eller när samhället anser att marknaden saknar förmåga att upprätthålla en sådan trafik som samhället behöver avseende kollektivtrafik. Såsom redan konstaterats är det inte möjligt att direkttilldela samhällsuppdrag till t.ex. SJ AB för avtal om allmän trafik – det kan endast ske vid drift i egen regi, eller enligt de i KolltrF intagna undantagsreglerna. I alla andra fall förutsätts ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. Från och med 2016 kommer även mest sannolikt tjänstekoncessioner att bli föremål för upphandlingsförfarande.

Kommissionen har behandlat hur tjänster, som inte kan tillhanda- hållas på kommersiell grund utan endast om den berörda myndigheten erbjuder leverantören ekonomisk ersättning, skall hanteras i rättsligt hänseende. I avsaknad av särskilda unionsbestämmelser har Sverige som utgångspunkt i regel full frihet att själv besluta hur tjänster av allmänt ekonomiskt intresse bör organiseras och finansieras.29

Därvidlag blir frågan om det enligt unionsrätten eller nationell svensk rätt till att börja med är möjligt att direkttilldela och, om så är fallet, vilka principer som måste gälla beträffande ersättningen för samhällsuppdraget.

När det gäller samhällsuppdrag utanför ramen för regional kollektivtrafik, t.ex. när det allmänna subventionerar viss långväga trafik är det heller inte möjligt enligt gällande nationell rätt att ge ett sådant uppdrag till SJ AB, eftersom det följer av LUF att upp- handlingsplikt råder även för sådana tjänster. Det obligatoriska konkurrensutsatta anbudsförfarandet kommer i allt väsentligt att göra frågan om statsstöd överflödig, men icke desto mindre skall behandlas de allmänna principer som gäller vid samhällsstödd trafik. Hittills har möjligheterna till tilldelning av tjänstekoncessioner varit oreglerade och förvisso rättsligt tillåtna under beaktande av de allmänna EU- rättsliga principerna om likabehandling, icke-diskriminering och öppenhet samt principerna om proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Som ovan nämnts kommer även koncessioner att bli föremål för upphandling från och med 2016.

Sammantaget måste konstateras att det enligt en kombination av unionsrätten och svensk nationell rätt inte är förenligt med

29 Meddelande från kommissionen om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT C 8, 11.1.2012, s. 4–14, p. 2.

83

Bilaga 8

SOU 2015:110

gällande rätt att direkttilldela ett samhällsuppdrag till SJ AB, oavsett om detta gäller regional kollektivtrafik enligt KolltrL eller annan kollektivtrafik.

4.3Kollektivtrafik i förhållande till statsstödsreglerna

Det konstateras i KolltrF att kollektivtrafik utgör tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i enlighet med artikel 14 FEUF och att företag som anförtros att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 106.2 FEUF ska vara underkastade reglerna i funktionsfördraget – särskilt konkurrensreglerna – i den mån detta inte hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs.

Vidare framhålls att artikel 93 FEUF föreskriver att stöd är förenligt med fördragen, om det tillgodoser behovet av samordning av transporter eller om det innebär ersättning för allmän trafikplikt. Artikeln är lex specialis i förhållande till artikel 106.2 FEUF.

Så länge som det är fråga om ersättning för avtal om allmän trafik i den mening som anges i KolltrF kommer den ersättning som utges från det allmänna till järnvägsföretag som behörig myndighet tecknat avtal med att vara förenligt med unionsrätten och därmed inte utgöra ett otillåtet stöd.

4.3.1Ersättning för åtaganden om tillhandahållande av allmännyttiga tjänster

Reglerna om statsstöd i artikel 107 FEUF är i princip inte tillämpliga på ersättningar som utbetalas eller andra ersättnings- modeller (t.ex. rättigheten att ta ut avgifter av andra företag) om detta är en kompensation för ett åtagande om tillhandahållande av allmännyttiga tjänster med anledning av kompensationen i sådana fall inte kan betraktas såsom utgörande en fördel. EU-domstolen har framhållit att

En statlig åtgärd omfattas […] inte av [artikel 107.1 FEUF] om den skall anses utgöra ersättning som motsvarar ett vederlag för tjänster som det mottagande företaget har tillhandahållit för att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla offentliga nyttigheter, medan den i själva verket inte innebär att dessa företag gynnas ekonomiskt och

84

SOU 2015:110

Bilaga 8

således inte har som verkan att dessa företag får en mer fördelaktig konkurrensställning än konkurrerande företag.30

Det är emellertid inte tillräckligt att för att undgå bedömningen enligt statsstödsreglerna att det är fråga om en skyldighet som ålagts ett företag och att ersättningen gäller kompensation för skyldigheten, ett otillbörligt gynnande kan likafullt ske genom att det allmänna beviljar överkompensation, varför ett antal kriterier måste vara uppfyllda för att

Sålunda anförde EU-domstolen i Altmark31 att offentligt stöd (som det målet syftade till att möjliggöra linjetrafik inom ramen för stads-, förorts- och regional trafik) inte omfattas av statsstöds- reglerna i de fall då detta stöd skall anses utgöra ersättning som motsvarar ett vederlag för tjänster som det mottagande företaget har tillhandahållit för att fullgöra allmän trafikplikt. Vid tillämp- ningen av detta kriterium måste följande villkor vara uppfyllda:

1.Det mottagande företaget skall faktiskt ha ålagts skyldigheten (s.k. entrustment act) att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter skall vara klart definierade.

2.De kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas skall vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt.

3.Ersättningen får inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst på grundval av fullgörandet av dessa skyldigheter.

4.När det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de

allmännyttiga tjänsterna inte har valts ut efter ett offentligt

30Se mål C-451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti Srl mot Giuseppe Calafiori, REG 2006, s. I-02941, p. 60 och de förenade målen C-34/01 till C-38/01, Enirisorse SpA mot Ministero delle Finanze, REG 2003, s. I-14243, p. 31, Se även mål C-53/00, Ferring SA mot Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), REG 2001, s I-9067, Mål C-280/00, Altmark Trans GmbH och Regierungspräsidium Magdeburg mot Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, i närvaro av Oberbundesanwalt beim Bundes-verwaltungsgericht, REG 2003, s. I-7747.

31Mål C-280/00, Altmark Trans GmbH och Regierungspräsidium Magdeburg mot Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, i närvaro av Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht, REU [2003] s. I-7747. Se även Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT L 114, 26.4.2012, s. 8–13.

85

Bilaga 8

SOU 2015:110

upphandlingsförfarande, skall storleken av den nödvändiga ersättningen ha fastställts på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är utrustat med transportmedel som är lämpliga för att fullgöra den allmänna trafikplikt som ålagts det skulle ha åsamkats vid fullgörandet av trafikplikten, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid skulle ha erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av trafikplikten.

Om kriterierna är uppfyllda så kommer kompensationen för åtagandet inte att falla under artikel 107.1 FEUF. I praktiken har det i doktrinen ansetts vara mycket svårt att uppfylla dessa kriterier om tilldelningen av kontraktet inte är föremål för ett öppet och konkurrensutsatt anbudsförfarande. I sådana fall kan det vara svårt att hävda att den upphandlande myndigheten verkligen har vinnlagt sig om att erhålla bästa marknadspriset, varigenom risken ökar påtagligt för att ersättningen i sådana fall betraktas som en förmån enligt artikel 107.1 FEUF.

Icke desto mindre kan vissa kompensationer som det allmänna, ger och där Altmarkkriterierna inte till fullo är uppfyllda, trots allt vara förenliga med unionsrätten i enlighet med artikel 106.2 FEUF.32 Däremot säger analysen av statsstödsfrågan mycket litet om själva tilldelningen av ensamrätten, som frågan i denna del av utredningen avser. Det har redan konstaterats att om ett avtal om allmän trafik skulle utformas som ett tjänstekontrakt – oavsett om dessa utgör s.k. produktionsavtal eller incitamentsavtal – så träffas detta av upp- handlingsreglerna, vilket omöjliggör en direkttilldelning av sådana kontrakt.

Därtill skall även läggas de betänkligheter som uppkommer i ändamålshänseende av en sådan ordning i förhållande till de

32 Se Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget, EUT L 187, 26.6.2014, s. 1–78. Se även Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse, 2012/21/EU: Kommissionens beslut av den 20 december 2011 om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse [delgivet med nr K(2011) 9380], EUT L 7, 11.1.2012, s. 3–10 och Meddelande från kommissionen – Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (2011, EUT C 8, 11.1.2012, s. 15–22.

86

SOU 2015:110

Bilaga 8

allmänna målsättningarna om ett öppet tillträde till järnvägsnätet, vilket även skulle stå i strid mot de föreslagna ändringarna i JvL. Bl.a. föreligger förslag, såsom en vidare anpassning till det gemen- samma europeiska järnvägsområdet, beträffande tillträdesrätten i 5 kap. 2 § JvL att ett järnvägsföretag med säte i en stat inom EES eller i Schweiz skall har rätt att utföra och organisera trafik på svenska järnvägsnät. Även andra fysiska eller juridiska personer med hemvist eller säte i en stat inom EES eller i Schweiz, som har ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av infrastruktur- kapacitet och som uppfyller de krav som uppställts av infra- strukturförvaltaren med stöd av 6 kap. 5 a § JvL, skall ha rätt att organisera trafik på svenska järnvägsnät.33

Det föreligger redan i dag sålunda rättsliga hinder för att direkttilldelning av kontrakt till SJ. Denna ordning kommer med all sannolikhet att bestå i framtiden.

Kvarstår gör frågan om det skulle vara möjligt att tilldela SJ ensamrätt genom ett avtal om tjänstekoncession. I dagsläget är detta ett område inom kollektivtrafik som väsentligen är oreglerat med undan- tag för kravet på hänsynstagande till de unionsrättsliga principerna om likabehandling, icke-diskriminering och öppenhet samt principerna om proportionalitet och ömsesidigt erkännande. I Sverige kommer emellertid att införas allmänna regler om tilldelning av koncessioner genom den föreslagna lagen om upphandling av koncessioner.34 Näringsdepartementet har genom en promemoria under december 2014 föreslagit ändringar till den ännu inte antagna lagen med innehåll att det vid tilldelning enligt artikel 5 i KolltrF av koncessioner för kollektivtrafik skall bestämmelserna i 15 kap i förslaget till lag om upphandling av koncessioner tillämpas.

4.4Modell med förändrat marknadstillträde för all trafik

I uppdraget ingår även att särskilt utreda om ett förändrat marknadstillträde med upphandling av all persontrafik skulle kunna göra det lättare att hantera ett eventuellt samhällsuppdrag (om än

33Se Ds 2014:21, Ett gemensamt europeiskt järnvägsområde.

34Se SOU 2014:69.

87

Bilaga 8

SOU 2015:110

kanske inte exklusivt för SJ AB). I detta hänseende berör alltså inte godstrafiken.

Ett förändrat marknadstillträde kan ske på olika sätt och i olika grad. Utgångspunkten i dag är det fria marknadstillträdet och i rättsligt hänseende är det av vikt att beakta på vilket sätt och vilken omfattning som en sådan förändrad modell kan inskränka den i dag liberaliserade marknaden. I fokus kommer därmed att stå existerande aktörers möjligheter att fortsätta bedriva sin fria näringsverksamhet, men även möjligheterna för andra företag inom EU att etablera verksamhet.

Alternativet att upphandla all trafik bygger på förutsättningen att staten intar en huvudmannaroll för all annan trafik än regional kollektivtrafik (som är reglerad i särskild ordning) dock ej inter- nationell tågtrafik (som är reglerad genom reglerna om marknads- tillträde i EU-rätten). En möjlighet för staten är att inta ett principalansvar för den interregionala nationella trafiken i Sverige. I Sverige råder emellertid för denna form av kollektivtrafik fritt marknadstillträde och en återgång till att staten skulle ha absolut monopolrätt till sådan trafik i den meningen att endast staten skulle ha exklusiv rätt att organisera all sådan persontrafik kommer att medföra stora rättsliga problem såväl enligt nationell konstitu- tionell rätt som enligt EU-reglerna om fri rörlighet. I sådana fall blir det fråga om en de-liberalisering av det fria marknadstillträdet i sig. Det är förvisso inte omöjligt i rättsligt hänseende att återgå till ett sådant system särskilt i ljuset av att etablering av kommersiella aktörer redan har skett. Emellertid måste hållas i åtanke att en sådan modell i första ledet innebär ett verksamhetsförbud för existerande verksamhet med efterföljande möjlighet att delta i upphandling. Tvivelsutan måste detta betraktas som en inskränk- ning av näringsfriheten. Huruvida det drabbar egendomsskyddet t.ex. med hänsyn till företagens legitima förväntningar av det existerande systemet (bl.a. möjligheten att kunna fortsätta använda rullande materiel) måste även bedömas utifrån de konkreta för- slagen och dessas effekter. I vart fall måste det kunna påvisas ett angeläget allmänt intresse för att genomföra åtgärden och då kan även frågor om inlösen av egendom aktualiseras.

Annorlunda förhåller det sig rättsligt om staten skulle åta sig ett ansvar för att svara för ett grundutbud eller komplement av trafik, vilket rättsligt inte möter några principiella hinder på sådana

88

SOU 2015:110

Bilaga 8

sträckor där trafik saknas eller där t.ex. en aktör endast bedriver begränsad trafik som inte når upp till ett från statens sida önskvärt grundutbud. Det finns därför inget som direkt hindrar att staten exempelvis upprättar en nationell motsvarighet till regionala trafik- försörjningsprogram. Därvidlag måste dock de överväganden beaktas som redovisats i underlagsrapporten om gränssnittet mellan avtalad och kommersielltrafik (bl.a. förhållandet till exister- ande kommersiell trafik – se Bilaga 7). Statlig intervention kan i sådana fall inte nödvändigtvis bestå i upphandling av tjänste- kontrakt, utan även av koncessioner eller helt enkelt genom att konstatera att kommersiell trafik uppfyller målen. De rättsliga problemställningarna torde uppkomma när främst när genom- förandet av sådana program direkt eller indirekt påverkar mark- nadstillträdet eller existerande trafik.

Ett nationellt program kan givetvis medföra att det resulterar i att existerande persontrafik påverkas varvid detta riskerar att ge liknande effekter som vid absolut återmonopolisering. Ett system med nationellt program där kommersiell trafik är dock långt mindre problematiskt, eftersom det inte begränsar näringsfriheten i samma definitiva och permanenta grad. Samtidigt möter ett sådant system långt mindre problem vad gäller motiveringen av t.ex. angelägna allmänna intressen. Vid absolut återmonopolisering blir bedömningen huruvida det angelägna allmänna intresset för monopol över det fria kommersiella systemet som sådant är så starkt att kommersiell trafik bör förbjudas, vilket även innefattar en inte oväsentlig abstrakt bedömning av framtiden och blir permanent till sin natur. Vid tillämpning av trafikförsörjningsprogram och beslut om allmän trafik blir dessa överväganden långt mer avgränsade och i sig knutna till konkreta behov i ljuset av verkliga förhållanden. Dessutom är ett sådant system mer flexibelt genom att det statliga engagemanget kan varieras med hänsyn till såväl utbuds- som efterfrågefaktorer. Härigenom kan t.ex. statligt engagemang avvecklas i takt med att passagerarunderlag når hållbara nivåer. Nationella program bör innehålla bestämmelser om förhållandet till det fria marknadstillträdet och samspelet med existerande kommersiell trafik. Därtill bör även regleringen omfatta samspelet med den regionala kollektivtrafiken.

Vad gäller nya transportslag såsom höghastighetsbanor är detta en marknad som ännu inte har etablerats. En fråga i sammanhanget är om det skulle vara möjligt att förändra marknadstillträdesmodellen för

89

Bilaga 8

SOU 2015:110

sådana banor till skillnad från befintlig infrastruktur. Eftersom det argumentationsvis är ett nytt transportslag som inte direkt är utbytbart med befintlig trafik och heller inte i teknisk mening kan samexistera med befintlig trafik kan det inte uteslutas att det vore möjligt att tillämpa en annan tillträdesmodellen för en sådan trafik. Detta skulle i sådana fall bygga på att det i lagstiftningen görs en sådan skillnad mellan infrastrukturerna så att dessa banor inte omfattades av det fria marknadstillträdet. Betänkligheter i konstitutionellt hänseende om näringsfrihet eller egendomsskydd uppkommer inte primärt för dessa nytillkommande transportslag. Däremot är det inte uteslutet att EU:s regler om fri rörlighet och sektorsspecifika regler om fritt marknadstillträde påverkas. I dagsläget torde dock ingen av dessa uppställa större hinder mot att sådana banor skulle kunna trafikeras med hjälp av tjänstekoncessioner.

Oavsett om det berör befintlig persontrafik eller persontrafik på ny infrastruktur blir följdfrågan om staten har möjlighet att tilldela trafik antingen såsom koncession eller direkttilldelad upphandling. Direkttilldelning av persontrafik kommer med största sannolikhet att vara svårförenlig med gällande rätt. Tågtrafik omfattas redan i dag av upphandlingskravet i LUF för det fall att staten upphandlas trafiken. I sådana fall är det t.ex. inte tillåtet enligt gällande rätt att direkttilldela sådana kontrakt till SJ AB.

Om det rör sig om tjänstekoncessioner måste beaktas de nya regler därom som skall vara införlivat i svensk rätt senast den 18 april 2016.35 Med tjänstekoncession avses ett skriftligt kontrakt med ekonomiska villkor, genom vilket en eller flera upphandlande myndigheter eller upphandlande enheter anförtror tillhandahållande och förvaltning av tjänster till en eller flera ekonomiska aktörer, där ersättningen för tjänsterna endast utgörs av rätten att utnyttja de tjänster som är föremål för kontraktet eller av dels en sådan rätt, dels betalning. Enligt dessa regler kommer det inte längre att bli möjligt att direkttilldela tjänstekoncessioner, utan även sådana kontrakt skall tilldelas enligt ett konkurrensutsatt anbudsförfarande i likhet med reglerna om offentlig upphandling.

35 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldel- ning av koncessioner, EUT L 94, 28.3.2014, s. 1–64.

90

Bilaga 9

Samspel och samverkan angående gemensamma risker

Lars Henriksson

Professor i rättsvetenskap, jur. dr, civ. ek. DHS

Handelshögskolan i Stockholm

91

SOU 2015:110

Bilaga 9

Innehållsförteckning

 

Sammanfattning ................................................................

95

1

Uppdraget avseende samspel och samverkan

 

 

om gemensamma risker .............................................

96

2

En övergripande struktur för säkerhet inom

 

 

järnvägssektorn .........................................................

97

3

Hantering av säkerhet inom järnvägsområdet enligt

 

 

EU-rätten .................................................................

98

3.1

Utveckling och förbättring av säkerhet.................................

99

3.2

Regler om säkerhetsstyrningssystem...................................

100

3.3

Ansvarsfördelningen för riskbedömningen.........................

102

3.4Medlemsstaternas åligganden och nationella

myndigheters roll för järnvägssäkerheten ...........................

105

3.5Genomförande av järnvägssäkerhetsdirektivets

bestämmelser i svensk rätt....................................................

106

3.5.1Genomförandet av säkerhetsbestämmelser i

 

 

JvL, JvF och nationella föreskrifter ......................

107

 

3.5.2

Utövande av tillsyn på nationell nivå ...................

111

3.6

Jämförelse med andra branscher ..........................................

112

4

Reglering av operativ verksamhet ..............................

113

4.1

Nationella regler om gemensamma risker/gränssnitt.........

115

4.2Särskilt om riskhanteringsprocessen vid bedömning av

ändringar................................................................................

117

4.3 En alternativ ordning för reglering av säkerhetsmetoder ...

122

4.3.1

Nationella säkerhetsbestämmelser i allmänhet....

122

4.3.2Hantering av gemensamma risker i nationell

lagstiftning .............................................................

123

93

SOU 2015:110

Bilaga 9

Sammanfattning

Järnvägssäkerhetsdirektivets bestämmelser är inte till fullo implementerade i svensk rätt. Visserligen har infrastruktur- förvaltare och järnvägsföretag ålagts ett generellt ansvar gällande järnvägssäkerheten, men det saknas tydliga regler i JvL och tillhörande bemyndigande för säkerhetsmyndigheten att utfärda nödvändiga föreskrifter. Komplettering av EU:s regelverk på nationell nivå möter inga rättsliga hinder, utan tvärtom torde det finnas ett behov av en översyn och komplettering av gällande bestämmelser om järnvägssäkerhet och tillsyn i svensk rätt – särskilt beträffande gränssnitt och gemensamma risker.

Mest naturligt ter sig en modell med klar reglering och bemyndigande i JvL och att Transportstyrelsen både ges möjlighet att komplettera regelverket med föreskrifter och ansvar att utöva tillsyn. Särskilt nödvändigt är det att Sverige har möjlighet att reglera situationer i samband med ändringar som aktualiserar gemensamma risker och att ansvaret vid eventuella oenigheter kan avgöras. Detta bör inte ankomma på marknadsaktörerna utan regleras och tillämpas av myndighet.

95

Bilaga 9

SOU 2015:110

1Uppdraget avseende samspel och samverkan om gemensamma risker

Enligt uppdragsbeskrivningen ska göras en bedömning av regler- ingen av samspelet eller samverkan mellan olika aktörer och hantering av gemensamma risker. Bakgrunden till detta område är att det inom järnvägen har vuxit fram en säkerhetsreglering under det senaste årtiondet, innefattande bl.a. EU:s järnvägssäkerhets- direktiv,1 samt regler som kompletterar denna. Till de komplet- terande reglerna hör bl.a. kommissionens genomförandeförordning om den gemensamma säkerhetsmetoden för riskvärdering och riskbedömning.2 Reglerna på området innefattar bl.a. krav på säker- hetsstyrningssystem och verksamhetsutövarna förutsättas utöva egenkontroll.

Uppdraget omfattar inledningsvis att belysa hur hanteringen av gemensamma risker ska genomföras, innefattande bl.a. vem som avgör vad som är att anse som en gemensam risk i händelse av meningsskiljaktigheter i en sådan gränsdragningsfråga. Särskilt ska bedömas vilken uppgift som reglerings-och säkerhetsmyndigheten har. En jämförelse med andra branscher bör även göras.

Uppdraget omfattar vidare att göra en bedömning av järnvägs- områdets trafikregler. I samband med framtagandet av ett fjärde järnvägspaket har kommissionen framfört åsikten att antalet nat- ionella regler på järnvägsområdet bör minska. I syfte att anpassa det svenska regelverket till denna målsättning har Transportstyrelsen beslutat att överföra ansvaret till branschen fr.o.m. 1 januari 2016 (JvSFS 2008:7, Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter). Uppdraget omfattar sålunda att göra en bedömning av hur den uppkomna situationen bäst kan hanteras och belysa i vilken mån denna typ av operativa reglering i andra branscher inom andra trafikslag är läm- nad till branschen att hantera. Slutligen ska göras en bedömning av huruvida tidigare Banverkets nationella tekniska regler innebär

1Europaparlamentets och Rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järn- vägssäkerhetsdirektivet). EUT L 164, 30.4.2004, s. 44–113.

2Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 402/2013 av den 30 april 2013 om den gemensamma säkerhetsmetoden för riskvärdering och riskbedömning och om upphävande av förordning (EG) nr 352/2009, EUT L 121, 3.5.2013, s. 8–25.

96

SOU 2015:110

Bilaga 9

svårigheter vid tillämpning av den av EU beslutade riskbedöm- ningsmetoden.

2En övergripande struktur för säkerhet inom järnvägssektorn

I kontrast till övriga trafikslag (sjöfart, flyg och väg) har järnvägen traditionellt karaktäriserats av långt gången självreglering. Detta kan självfallet förklaras av transportslagets regionala karaktär inom respektive medlemsland samt att såväl infrastruktur som trafik har ägts och förvaltats av staterna sammantaget. Det praktiska behovet av att reglera sådan verksamhet kan därför som utgångspunkt ses som överflödigt. Genom de skilda järnvägspaketen som bl.a. syftar till en harmonisering av järnvägssektorn inom EU, skapandet av transeuropeiska nät, möjligheter för utländska järnvägsföretag att bedriva verksamhet i andra länder samt förhållandevis långt drivna liberaliseringssträvanden i kombination med en uppdelning av infra- struktur och trafik har emellertid medfört att behovet av reglering av branschen har ökat markant.3

Ett område som är av särskild vikt är säkerheten på järnväg, varigenom denna på systemnivå ska utvecklas och förbättras så att tillträdet till marknaden underlättas. Ordningen ska uppnås genom reglering på olika nivåer och kräver bl.a. materiella bestämmelser på nationell nivå om t.ex. säkerhetsstyrningssystem och säkerhets- intyg. På överstatlig nivå fastställs gemensamma säkerhetsmetoder och gemensamma säkerhetsmål. EU-rättsakterna förutsätter att dessa sedan implementeras på nationell nivå genom nationella säker- hetsbestämmelser i överensstämmelse med dessa fastställda metoder och mål. Undantaget är dock kommissionens genomförande- förordningar som inte behöver implementeras, förutom i de fallen att kommissionsförordningen kräver att medlemsstaten identifierar behöriga myndigheter för en viss åtgärd.

3 Jfr prop. 2006/07:45, s. 27 f.

97

Bilaga 9

SOU 2015:110

3Hantering av säkerhet inom järnvägsområdet enligt EU-rätten

Syftet med järnvägssäkerhetsdirektivet4 är att utveckla och för- bättra säkerheten på unionens järnvägar samt att underlätta tillträde till marknaden för spårbundna tjänster (art. 1). Målsättningen med regleringen är sålunda att inrätta en gemensam ramlagstiftning för säkerheten på järnvägarna och ta bort skillnader mellan säkerhets- kraven i medlemsstaterna och ersätta nationella regler med gemen- samma standarder (skäl 1–2, 10). Samtliga aktörer som bedriver driver järnvägssystem (infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag) bör enligt direktivet ha fullt ansvar för säkerheten i sina respektive delar av systemet. Om så är lämpligt bör de även samarbeta om åtgärder för riskhantering, vilket benämns det omedelbara säker- hetsansvaret. Det sistnämnda ska skiljas från uppgiften att till- handahålla nationell ramlagstiftning och tillsynsverksamheten över operatörernas säkerhetsresultat. Denna uppgift ankommer på säker- hetsmyndigheterna5 (skäl 5).

Syftet i direktivet ska underlättas genom följande åtgärder:

a)Harmonisering av regleringssystemen i medlemsstaterna.

b)Fastställande av ansvarsfördelningen mellan aktörerna.

c)Utarbetande av gemensamma säkerhetsmål och säkerhetsmetoder i syfte att öka harmoniseringen av nationella bestämmelser.

d)Krav på att varje medlemsstat ska inrätta en säkerhetsmyndighet och ett organ för utredning av olyckor och tillbud.

e)Fastställande av gemensamma principer för hantering, reglering och tillsyn när det gäller järnvägssäkerheten.

4Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järn- vägssäkerhetsdirektivet), EUT L 164, 30/4/2004. Se även rättelse till direktivet, EUT L 220 , 21/06/2004 s. 16–39.

5Med säkerhetsmyndighet avses enligt direktivet ett nationellt organ som har tilldelats upp- gifter med anknytning till järnvägssäkerhet i enlighet med direktivet eller något binationellt organ som medlemsstaterna anförtrott dessa uppgifter för att uppnå en enhetlig säkerhets- ordning om specialiserad gränsöverskridande infrastruktur. I Sverige ankommer dessa upp- gifter på Transportstyrelsen.

98

SOU 2015:110

Bilaga 9

Inom ramen för denna rapport är punkten b) av särskilt intresse. Egenkontrollen återkommer i flera hänseenden under de andra punkterna.

3.1Utveckling och förbättring av säkerhet

Frågor om utveckling och hantering av säkerhet regleras i avd. II i järnvägssäkerhetsdirektivet (artikel 4–9). Inledningsvis stadgas i artikel 4.1 en skyldighet för medlemsstaterna att se till att järnvägssäkerheten upprätthålls generellt. Likaså åligger det medlemsstaterna att se till att järnvägssäkerheten, i den mån detta rimligen är genomför-bart, kontinuerligt förbättras med beaktande av utvecklingen av gemenskapslagstiftningen och tekniska och vetenskapliga framsteg, och att förebyggande av allvarliga olyckor prioriteras. Åliggandena i denna del ska, enligt direktivet, säker- ställas genom att säkerhetsbestämmelser fastställs, tillämpas och upprätthålls på ett öppet och icke-diskriminerande sätt för att främja skapandet av ett gemensamt europeiskt järnvägstransport- system. Bestämmelserna torde härigenom förutsätta att detta är reglerat i nationella bestämmelser, att det finns tillsynsmyndigheter och att effektiva rättsmedel existerar för att upprätthålla säkerheten i allmänhet.

Vidare åligger det medlemsstaterna, enligt artikel 4.2 att se till att behovet av systemaspekter beaktas i samband med åtgärder för utveckling och förbättring av säkerheten på järnvägarna.

Det följer även av artikel 4.3 att Sverige som stat har en skyldig- het att se till att ansvaret för en säker drift av järnvägssystemet och att riskhanteringen för detsamma läggs på infrastrukturförvaltarna och järnvägsföretagen. Härigenom föreligger en skyldighet för Sverige att genomföra nödvändiga åtgärder för riskhantering, i sam- arbete med andra medlemsstater där det är lämpligt, tillämpa nationella säkerhetsbestämmelser och säkerhetsstandarder och in- rätta säkerhetsstyrningssystem i enlighet med järnvägssäkerhets- direktivet. Även i detta hänseende synes direktivet förutsätta att medlemsstaterna inför nationella bestämmelser som tydliggör detta ansvar. Kravet på riskhantering är alltså en substantiell del av direktivet, vilket måste återspeglas i nationell rätt med tillhörande bemyndigande.

99

Bilaga 9

SOU 2015:110

I artikel 4.3 2 st. stadgas att utan att det inverkar på det civil- rättsliga skadeståndsansvar som följer av medlemsstaternas rättsliga bestämmelser ska varje infrastruktur-förvaltare och järnvägsföretag ansvara för sina respektive delar av systemet och för en säker drift av dessa, inklusive materielförsörjning och upphandling av tjänster, gentemot användare, kunder, berörd personal och tredje part.

Slutligen regleras i artikel 4.4 att oberoende av ansvaret i artikel 4.1–4.3 ska alla tillverkare, underhållsleverantörer, tillhandahållare av vagnar, tjänsteleverantörer och upphandlande enheter vara ansvariga för att rullande materiel, anläggningar, utrustning och materiel samt tjänster levereras i enlighet med föreskrivna krav och användningsvillkor så att järnvägsföretag och/eller infrastruktur- förvaltare kan använda dem på ett säkert sätt.

3.2Regler om säkerhetsstyrningssystem

Vad gäller säkerhetsstyrningssystem följer av artikel 9.1 att det åligger infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag att inrätta säker- hetsstyrningssystem för att se till att järnvägssystemet åtminstone kan uppfylla de gemensamma säkerhetsmålen, att det överens- stämmer med de nationella säkerhetsbestämmelser som avses i artikel 8 och bilaga II och de säkerhetskrav som fastställs i TSD, samt att tillämpliga delar av de gemensamma säkerhetsmetoderna tillämpas. Ansvarsfördelningen dem emellan i detta hänseende är inte reglerat direktivet. Även om direktivet ger uttryck för en skyldighet för vissa rättssubjekt innebär detta inte att vare sig EU eller Sverige har möjlighet att utan nationella bestämmelser härom kunna ställa sådana krav på aktörer och än mindre utkräva ansvar. EU-rättsakten är trots allt ett direktiv som i sig inte skapar några skyldigheter för enskilda, utan kräver genomförande i den delen i nationell rätt.

Som ovan nämnts följer även av artikel 4.3 i järnvägssäkerhets- direktivet att det ankommer på medlemsstaterna att se till att ansvaret för en säker drift av järnvägssystemet och riskhanteringen för detsamma läggs på infrastrukturförvaltarna och järnvägsföre- tagen.

Vad gäller utformningen av säkerhetsstyrningssystemet ska detta enligt artikel 9.2 uppfylla de krav och innehålla de delar som

100

SOU 2015:110

Bilaga 9

fastställs i bilaga III, med anpassning till den utövade verksamhet- ens art, omfattning och andra förhållanden. Med hjälp av systemet ska hanteringen av alla de risker som infrastrukturförvaltarens eller järnvägsföretagens verksamhet ger upphov till tryggas, däribland underhåll och materielförsörjning samt anlitande av entreprenörer. Utan att det påverkar befintliga nationella och internationella regler om skadeståndsansvar, ska i säkerhetsstyrningssystemet också i tillämpliga och rimliga fall beaktas de risker som uppstår som ett resultat av andra parters verksamhet (gemensamma risker).

Klart är sålunda att järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare ska åläggas ett ansvar att hantera såväl egna som gemensamma risker (gränssnitt). Däremot sägs ingenting om hur eventuella konflikter ska lösas vid oklarhet eller oenighet om gemensamma risker. Beträffande den slutliga fördelningen av ansvaret och bestäm- manderätten vid eventuell oenighet kvarstår sålunda som oreglerat. Orsaken till att materiella regler för detta inte hanteras i direktivet är oklart, men kan bl.a. förklaras av subsidiaritetsintresset, d.v.s. att sådana regler som bäst hanteras på nationell nivå inte i dagsläget kräver gemensamma unionsregler. Detta ska emellertid inte betraktas som en rättighet för medlemsstaterna att avstå från reglering.

Enligt artikel 9.3 ska infrastrukturförvaltare se till att deras säkerhetsstyrningssystem är sådant att effekterna av den trafik som bedrivs på järnvägsnätet av olika järnvägsföretag beaktas och att det skapas förutsättningar för alla järnvägsföretag att kunna bedriva trafik i enlighet med TSD, nationella säkerhetsbestämmelser och de villkor som föreskrivs i deras säkerhetsintyg. Säkerhetsstyrnings- systemet ska vidare vara utformat så att infrastrukturförvaltarens rutiner för nödsituationer samordnas med alla järnvägsföretag som använder dess infrastruktur.

Artikel 9.4 innehåller krav på överlämnande av årliga säkerhets- rapporter från infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag. Av intresse för ansvarsfördelningsfrågan är att det däri av båda parter ska framföras information om hur organisationens samlade säker- hetsmål är uppfyllda, resultatet av säkerhetsplanerna samt syn- punkter på brister och fel i järnvägsdrift och infrastrukturförvalt- ning som skulle kunna vara av betydelse för säkerhetsmyndigheten. I den mån det skulle finnas problem gällande ansvarsfördelning

101

Bilaga 9

SOU 2015:110

borde det sålunda följa av den nationella lagstiftningen att sådana brister måste uppmärksammas till tillsynsmyndigheten.

Ansvarsfördelningen aktualiseras bl.a. för säkerhetsstyrnings- system6 och måste enligt bilaga III i direktivet dokumenteras i alla berörda delar och det som särskilt ska beskrivas är ansvarsfördel- ningen inom infrastrukturförvaltarens eller järnvägsföretagens organisation. Det ska visa hur ledningens kontroll på olika nivåer ska säkras, hur personal och deras företrädare på alla nivåer berörs och hur en kontinuerlig förbättring av säkerhetsstyrningssystemet kan tryggas.

Enligt direktivet ska varje infrastrukturförvaltare ha ett huvud- ansvar för att det egna järnvägsnätet har en säker konstruktion, säkert underhåll och säker drift. Parallellt med säkerhetsintyget för järnvägsföretag bör infrastrukturförvaltaren bli föremål för ett säkerhetstillstånd från säkerhetsmyndighetens sida när det gäller säkerhetsstyrningssystemet och andra bestämmelser för att upp- fylla säkerhetskraven (skäl 17).

3.3Ansvarsfördelningen för riskbedömningen

Viss ledning angående systemet för ansvarsfördelning följer av Bilaga III, p. 2 med avseende på säkerhetsstyrningssystemets grunder. Därav framgår att detta system ska grundas på

a)En säkerhetspolitik som godkänts av organisationens chef och meddelats all personal.

b)Organisationens kvantitativa och kvalitativa mål för upprätthål- lande och förbättring av säkerhet samt planer och förfaranden för uppnåendet av dessa mål.

c)Förfaranden för att uppfylla befintliga, nya och ändrade tek- niska och operativa normer eller andra föreskrifter som fast- ställts i TSD, eller i de nationella bestämmelser som avses i artikel 8 och i bilaga II, eller i andra bestämmelser, eller i myn- dighetsbeslut, och förfaranden för att garantera förenlighet med

6 Med säkerhetsstyrningssystem avses såväl organisation som åtgärder som införts av en infrastrukturförvaltare eller ett järnvägsföretag för att trygga en säker verksamhet.

102

SOU 2015:110

Bilaga 9

normerna och andra föreskrifter under utrustningens och verk- samhetens hela livscykel.7

d)Förfaranden och metoder för utförande av riskbedömning och genomförande av åtgärder för riskhantering närhelst en ändring av driftsförhållandena eller nytt material medför nya risker för infrastrukturer eller verksamheter.8

e)Tillhandahållande av program för utbildning av personal och system för säkerställande av att personalens kompetens bi- behålls och att uppgifterna utförs i enlighet därmed.

f)Arrangemang för tillhandahållande av tillräcklig information inom organisationen och, i tillämpliga fall, mellan organisationer som är verksamma inom samma infrastruktur.

g)Förfaranden och format för hur säkerhetsinformation ska dokumenteras och utarbetande av ett förfarande för kon- figurationskontroll av vital säkerhetsinformation.

h)Förfaranden för att säkerställa att olyckor, tillbud och händelser som kunde ha lett till olyckor och andra farliga händelser rap- porteras, utreds och analyseras och att nödvändiga förebyg- gande åtgärder vidtas.

i)Tillhandahållande av sådana larmrutiner samt sådan information i nödsituationer som har godkänts av de tillämpliga offentliga myndigheterna.

j)Bestämmelser om återkommande intern revision av säkerhets- styrningssystem.

7Historiskt sett har huvudmetoden för att hantera risker i järnvägssystemet varit att följa regler. Det innebär att interna säkerhetsstyrningssystem därför måste innehålla förfaranden för att identifiera gällande regler i senaste version. Vidare måste även det nationella säkerhetssystemet i stort ha förfaranden som säkerställer att reglerna efterlevs, vilket även gäller företagsinterna system. Det kan inte anses vara tillfyllest att säkerhetsmyndigheten flyttar säkerhetsföreskrifter till aktörerna och att dessa enbart ska hanteras internt, något som torde vara direkt olämpligt gällande t.ex. allmängiltiga trafikföreskrifter på det nationella nätet.

8Riskhanteringen under denna punkt gäller vid just ändringar. I sådana förhållanden är det viktigt att gränssnitten undersöks, vilket bl.a. innebär att om ett nytt fordon introduceras måste ägaren tillsammans med infrastrukturförvaltaren försäkra sig om att eventuella risker tagits om hand.

103

Bilaga 9

SOU 2015:110

Hänvisningen till artikel 8 och bilaga II i järnvägssäkerhetsdirek- tivet hänför sig till regler om nationella säkerhetsbestämmelser. Av intresse för denna del av utredningen är bl.a. att Sverige är förplik- tigat vid tillämpningen av direktivet, att fastställa bindande nation- ella säkerhetsbestämmelser och se till att de offentliggörs och till- handahålls infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag, dem som ansöker om säkerhetsintyg samt dem som ansöker om säkerhetstillstånd på ett klart språk som kan förstås av de berörda parterna. Nationella regler ska anmälas till kommissionen.

Enligt Artikel 8.5 ska kommissionen övervaka medlemsstaternas införande av nya bestämmelser – allt i syfte det ska införas så få nya specifika nationella bestämmelser som möjligt och därigenom för- hindra uppkomsten av ytterligare hinder, och med siktet inställt på en successiv harmonisering av säkerhetsbestämmelserna.

Direktivet utesluter inte högre nationella säkerhetsnivåer än de som följer av de antagna gemensamma säkerhetsmålen, ej heller att nationella säkerhetsbestämmelser påverkar verksamheten på den aktuella medlemsstatens territorium som bedrivs av järnvägsföretag från andra medlemsländer. I sådana fall föreligger dock en skyldig- het att rådgöra med alla berörda parter. Bestämmelser av detta slag ska även underställas kommissionen för behandling som, å ena sidan, bedömer om den är oförenlig med de gemensamma säker- hetsmetoderna eller med uppnåendet av åtminstone de gemen- samma säkerhetsmålen eller att den utgör godtycklig diskriminering eller förtäckt begränsning av järnvägstransporterna mellan medlems- staterna. I sådana fall ska kommissionen rikta ett beslut till den berörda medlemsstaten i enlighet med förfarandet i artikel 27.2 i direktivet. Om kommissionen å andra sidan starkt tvivlar på att säkerhetsbestämmelsen i utkastet är förenlig med de gemensamma säkerhetsmetoderna eller med uppnåendet av åtminstone de gemensamma säkerhetsmålen, eller anser att den utgör godtycklig diskriminering eller förtäckt begränsning av järnvägstransporterna mellan medlemsstaterna, ska kommissionen omedelbart informera den berörda medlemsstaten, som ska skjuta upp antagandet, ikraft- trädandet eller genomförandet av bestämmelsen tills ett beslut, inom sex månader, antas i enlighet med förfarandet i artikel 27.2 i direktivet.

104

SOU 2015:110

Bilaga 9

3.4Medlemsstaternas åligganden och nationella myndigheters roll för järnvägssäkerheten

Det framhålls i direktivskälen att det i medlemsstaterna bör inrättas nationella myndigheter med uppgift att reglera och utöva tillsyn över järnvägssäkerheten. Direktivet syftar med avseende på detta att underlätta samarbetet mellan sådana myndigheter på gemen- skapsnivå, varigenom de bör ha samma minimikrav i fråga om arbetsuppgifter och ansvar. Myndigheterna bör ha en hög grad av självständighet, utföra sina uppgifter på ett öppet och icke-dis- kriminerande sätt och därigenom bidra till att bl.a. ett gemensamt järnvägssystem skapas inom gemenskapen (skäl 22).

Vad gäller utveckling och förbättring av järnvägssäkerhet åvilar det enligt artikel 4 medlemsstaterna att upprätthålla järnvägssäker- heten. Medlemsstaterna har även så långt det är rimligt genomför- bart en skyldighet att kontinuerligt förbättra järnvägssäkerheten, under beaktande av utvecklingen av gemenskapslagstiftningen och vetenskapliga och tekniska framsteg. Vidare ska medlemsstaterna prioritera att allvarliga olyckor förebyggs. I detta finns en skyldig- het att fastställa, tillämpa och upprätthålla säkerhetsbestämmelser på ett öppet och icke-diskriminerande sätt för att främja skapandet av ett gemensamt europeiskt järnvägstransportsystem (artikel 4.1 i direktivet).

Vidare måste medlemsstaterna beakta behovet av systemaspekter i samband med åtgärder för utveckling och förbättring av säkerheten på järnvägarna. Medlemsstaterna måste även se till att ansvaret för en säker drift av järnvägssystemet och riskhanteringen för det- samma läggs på infrastrukturförvaltarna och järnvägsföretagen. Medlemsstaterna måste även se till att dessa är skyldiga att genom- föra nödvändiga åtgärder för riskhantering, i samarbete med varandra där det är lämpligt, tillämpa nationella säkerhetsbestäm- melser och säkerhetsstandarder och inrätta säkerhetsstyrnings- system i enlighet med direktivet. Det följer, återigen, uttryckligen av direktivet att varje infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag ansvarar för sina respektive delar av systemet och för en säker drift av dessa, inklusive materielförsörjning och upphandling av tjänster, gentemot användare, kunder, berörd personal och tredje part. Detta utan att det inverkar på nationella regler om civilrättsliga skadeståndsansvar (artikel 4.2–4.3).

105

Bilaga 9

SOU 2015:110

Järnvägssäkerhetsdirektivet reglerar emellertid inte särskilt hur ansvarsfördelningen för gemensamma risker ska genomföras på nationell nivå. Det är dock klart att detta inte är en fråga för gemenskapsinstitutionerna – synbarligen av det uppenbara skälet att förhållandena skiljer sig avsevärt mellan medlemsländerna. Med hänsyn till dessa skillnader torde det vara förenat med mycket stora svårigheter – om alls möjligt – att införa gemenskapsbestämmelser om ansvarsfördelningen för gemensamma risker. Rena subsidiar- itetsöverväganden ger vid handen att detta är en fråga som i dagsläget ankommer på medlemsstaterna att reglera.

Avsaknaden av konkreta bestämmelser i direktivet om detta ska rimligen inte tolkas så att medlemsstaterna vore förhindrade att reglera detta ansvar. Snarare är det så att unionsrätten förutsätter att medlemsstaterna i sin nationella rättsordning har hanterat detta i regelverken, ålagt säkerhetsmyndigheten att tillämpa (eventuellt på delegation av riksdag och regering utfärda bestämmelserna) och bedriva tillsyn över samspelet.

3.5Genomförande av järnvägssäkerhetsdirektivets bestämmelser i svensk rätt

Bestämmelserna i järnvägssäkerhetsdirektivet om gemensamma risker innehåller viktiga ansvarsfördelningsfrågor, vilket även aktu- aliserar frågor om tillsyn och eventuella sanktioner för bristfälliga utföranden. Vidare synes det vara av stor vikt att klargöra gräns- dragningsfrågan såväl i allmänhet som löpande när nya situationer uppstår. Säkerhetsfrågor kräver i sig en skyndsam hantering.

EU-bestämmelserna i detta hänseende har inte direkt effekt, utan kräver implementering på nationell nivå för att bli verksamma. I annat fall hade ansvaret tydliggjorts i en EU-förordning. Av praktiska skäl och inte minst gällande tillsyn, uppföljning och systematiskt förbättringsarbete samt beivrande av brister i säker- hetshänseende torde en lämplig ordning vara att medlemsstaterna måste ta stort och kompletterande – t.o.m. primärt – ansvar för dessa frågor. Järnvägssystemen och organisationen skiljer sig trots allt väsentligt mellan medlemsstaterna. Sammantaget förefaller det orimligt att medlemsstaterna inte skulle hantera dessa frågor i sin nationella lagstiftning. Tvärtom synes detta vara en förutsättning

106

SOU 2015:110

Bilaga 9

för direktivets fulla genomförande och under alla omständigheter kan det inte anses föreligga rättsliga hinder för medlemsstaterna att på nationell nivå inta bestämmelser om gemensamma risker.

Bestämmelser av detta slag kommer att avse förhållandet mellan enskilda och det allmänna genom att föreskrifterna gäller skyldig- heter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Av detta följer av 8 kap. 2 § RF att föreskrifterna som utgångspunkt måste meddelas genom lag. De grundläggande skyldigheterna, definitionerna m.m. torde därför behöva tas in i JvL. Samtidigt synes kravet på skyndsamhet av an- passning av regelverket även kräva att det finns möjlighet att på myndighetsnivå meddela föreskrifter. Detta torde dock i enlighet med den förhållandevis omfattande delegationsrätten som följer av 8 kap. 3 § RF inte medföra några rättsliga problem.

I allmänhet kan en uppdelning göras mellan regler som hanterar säkerhet i allmänhet (riskhantering i allmänhet), gränssnitt (gemen- samma risker) och vilken metod som ska tillämpas i samband med ändringar i någon form som en aktör vill genomföra.

3.5.1Genomförandet av säkerhetsbestämmelser i JvL, JvF och nationella föreskrifter

Kraven på järnvägssystem i allmänhet och säkerhet i synnerhet regleras för närvarande i 2 kap. 1–6 §§ JvL Det saknas i dag kon- kreta bestämmelser som genomför järnvägssäkerhetsdirektivets bestämmelser om gemensamma risker.

Däremot följer av 2 kap. 5 § JvL att infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags verksamhet ska omfattas av ett säkerhetsstyrnings- system. Säkerhetsstyrningssystemet utgörs av den organisation som införts och de förfaranden som fastställts för att trygga en säker verksamhet. Vidare ska det för infrastrukturförvaltares och järn- vägsföretags verksamhet även finnas sådana övriga säkerhets- bestämmelser som behövs för att trygga en säker verksamhet. JvL föreskriver dock i 2 kap. 25 § ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om bl.a. säkerhet enligt 2 kap. 1–5 §§ samt om undantag från dessa bestämmelser för verksamhet vid sådana järnvägsnät som avses i 1 kap. 1 a §. Härigenom har åtminstone på övergripande nivå bestämmelserna i artikel 9 i järnvägssäkerhetsdirektivet genomförts

107

Bilaga 9

SOU 2015:110

i svensk rätt. Däremot är det mera oklart om artikel 4 i järnvägs- säkerhetsdirektivet är genomförd vad beträffar riskhanteringen. Däremot åvilar ansvaret enligt JvL infrastrukturförvaltare och järn- vägsföretag.

På basis av bl.a. järnvägssäkerhetsdirektivet har kommissionen utfärdat ett antal förordningar gällande – förutom genomförandet vid ändringar – även regler om gemensam säkerhetsmetod för bedömning av överensstämmelse med kraven för att erhålla säker- hetstillstånd på järnväg9, gemensam säkerhetsmetod för bedömning av överensstämmelse med kraven för att erhålla säkerhetsintyg för järnväg,10 gemensam säkerhetsmetod för övervakning som ska tillämpas av järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare efter erhål- lande av säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd, samt av enheter som ansvarar för underhåll11 och även gemensam metod för nation- ella säkerhetsmyndigheters tillsyn efter utfärdande av ett säker- hetsintyg eller säkerhetstillstånd.12 Samtliga förordningar är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i medlemsstaterna, vilket innebär att de inte behöver genomföras i nationell rätt som sådana. Däremot bygger exempelvis tillsynsförordningen på att de nation- ella säkerhetsmyndigheterna har givits ett konkret och tydligt till- synsansvar och därtill även effektiva rättsmedel, vilket är en fråga att hantera i nationell rätt. I så måtto bygger EU-rättsakterna på att det finns möjlighet i nationell rätt att tillämpa dem, vilket alltså förutsätter att hela järnvägssäkerhetsdirektivet till alla delar är implementerat i svensk rätt.

Enligt artikel 6.5 i järnvägssäkerhetsdirektivet ska medlems- staterna beträffande gemensamma säkerhetsmetoder företa alla de ändringar i sina nationella säkerhetsbestämmelser som behövs med anledning av antagandet av gemensamma säkerhetsmetoder och

9Kommissionens förordning (EU) nr 1169/2010 av den 10 december 2010 om en gemensam säkerhetsmetod för bedömning av överensstämmelse med kraven för att erhålla säker- hetstillstånd för järnväg, EUT L 327, 11.12.2010, s. 13–25.

10Kommissionens förordning (EU) nr 1158/2010 av den 9 december 2010 om en gemensam säkerhetsmetod för bedömning av överensstämmelse med kraven för att erhålla säkerhets- intyg för järnväg, EUT L 326, 10.12.2010, s. 11–24.

11Kommissionens förordning (EU) nr 1078/2012 av den 16 november 2012 om en gemen- sam säkerhetsmetod för övervakning som ska tillämpas av järnvägsföretag och infrastruktur- förvaltare efter erhållande av säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd, samt av enheter som ansvarar för underhåll, EUT L 320, 17.11.2012, s. 8–13.

12Kommissionens förordning (EU) nr 1077/2012 av den 16 november 2012 om en gemen- sam säkerhetsmetod för nationella säkerhetsmyndigheters tillsyn efter utfärdande av ett säker- hetsintyg eller säkerhetstillstånd, EUT L 320, 17.11.2012, s. 3–7.

108

SOU 2015:110

Bilaga 9

omarbetningen av dessa (såsom de kommer till uttryck i kommis- sionsförordningarna).

JvF föreskriver endast att (2 kap. 1 §) Transportstyrelsen ska övervaka järnvägssystemens säkerhet. Transportstyrelsen får vidare meddela föreskrifter om säkerhet när det gäller bl.a. säkerhetsstyr- ningssystem och verksamhetsutövares övriga säkerhetsbestäm- melser som behövs för att trygga en säker verksamhet enligt 2 kap. 5 § 2 st JvL.

En fråga är då om det i ordalydelsen av JvL och JvF kan läsas in att detta även omfattar riskhantering och att ansvaret för säker drift och om riskhantering verkligen har ålagts järnvägsföretag och infra- strukturförvaltare enligt direktivet. En därtill anslutande fråga är om dessa aktörer är ansvariga för att i sin verksamhet genomföra nöd- vändiga åtgärder för riskhantering, därtill i samarbete med varandra när så befinns lämpligt eller nödvändigt särskilt vid ändringar. En generell anmärkning mot nuvarande lagstiftning är att den ligger på en mycket övergripande nivå som förvisso inte torde utesluta att Transportstyrelsen har rätt att utfärda föreskrifter för hantering av åläggandena och gemensamma risker/gränssnitt. Oklart är dock om det av gällande rätt kan anses följa att aktörer alls har en sådan kon- kret skyldighet. Ordalydelsen i JvL är något oklar i det hänseendet om av regeln ska anses följa att aktörerna har sådana skyldigheter. Att de i allmänhet har ett ansvar och att de ska ha ett säkerhets- system är klart, men dess mera konkreta innebörd är alltså inte helt klarlagd. Med beaktande av direktivsbestämmelserna torde det följa en sådan skyldighet för Sverige som stat och det hade därför varit särskilt lämpligt att i lagstiftningen mera konkret tydliggöra detta mycket centrala säkerhetsområde i så måtto att materiella nation- ella bestämmelser införs i enlighet med direktivet.

I svensk rätt har införts bestämmelser om föreskrifter för nationella säkerhetstillstånd (TSFS 2015:33) och om ansökan om tillstånd för järnvägsverksamhet (TSFS 2015:35). Beträffande säkerhetsstyrningssystem och övriga säkerhetsbestämmelser för infrastrukturförvaltare med säkerhetstillstånd samt järnvägsföretag med säkerhetsintyg regleras detta i TSFS 2015:3413. Därav framgår

13 Föreskriften ersätter helt Järnvägsstyrelsens föreskrifter (JvSFS 2007:1) om säkerhetsstyr- ningssystem och övriga säkerhetsbestämmelser för järnvägsföretag och Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2013:43) om säkerhetsstyrningssystem och övriga säkerhetsbestämmelser för infrastrukturförvaltare.

109

Bilaga 9

SOU 2015:110

att infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag (i tillämpliga delar) ansvarar för att säkerhetsstyrningssystemet uppfyller kriterierna enligt kommissionsförordning 1169/2010 för erhållande av säker- hetstillstånd och enligt kommissionsförordning 1058/2010 för erhållande av säkerhetsintyg.

Regler om övervakning och tillsyn har emellertid inte imple- menterats. Att det inte bör ske i form av myndighetsföreskrift är dock naturligt, eftersom det är myndighetens verksamhet i den delen som ska regleras. Här synes det åtminstone förutsätta reglering genom förordning av regeringen efter bemyndigande av riksdagen. Bemyndigande kan förvisso sägas föreligga genom övervaknings- uppgiften, men det är oklart om detta innefattar en konkret tillsynsuppgift.

Av detta följer att det förvisso har införts övergripande bestäm- melser om järnvägssäkerhet i enlighet med artikel 4.1 i direktivet, men det saknas nödvändiga lagbestämmelser om ansvaret enligt artikel 4.3 i direktivet, mer än att det åvilar infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag. Därmed kan konstateras att direktivets bestäm- melser inte är till fullo är implementerade i svensk rätt, vilket även ger upphov till problem i samband med väsentliga ändringar i systemet.

Den EU-rättsliga ordningen med järnvägssäkerhet kan sägas ta som allmän utgångspunkt den övergripande säkerheten enligt artikel 4.3 i järnvägsäkerhetsdirektivet som utpekar vem som har ett primärt ansvar för detta. Artikel 9.2 i samma direktiv kräver därtill att gemensamma risker beaktas, vilket specificeras i bilaga III p. 2 d) så att säkerhetsstyrningssystemet ska ha som grund bl.a. förfaranden och metoder för utförande av riskbedömning och genomförande av åtgärder för riskhantering närhelst en ändring av driftsförhållandena eller nytt material medför nya risker för infra- strukturer eller verksamheter. I detta hänseende är det av största vikt att klart tydliggöra vad som utgör en ändring eller nytt material.

Principerna för denna bedömning och hantering av sådana risker i allmänhet och gränssnitten i synnerhet regleras sedan i genom- förandeförordningen bilaga I, p. 1.2. Det kan noteras att regel- verket innehåller såväl regler om övergripande ansvar och principer för hur hantering och genomförande ska göras. Sålunda finns här behov av en i grunden offentligrättslig nationell reglering, där mer

110

SOU 2015:110

Bilaga 9

detaljerade regler synes behöva utformas i form av myndighetsföre- skrifter. Redan av detta skäl synes det vara påkallat med ett förtyd- ligande i JvL om såväl ansvaret och processen samt ett tydligare bemyndigande knutet till gemensamma risker.

3.5.2Utövande av tillsyn på nationell nivå

Säkerhetsmyndigheternas uppgifter definieras mer detaljerat i artikel 16 i järnvägssäkerhetsdirektivet. Myndigheten har att ansvara för transportfrågor och den ska beträffande organisation, rättsstruktur och beslutsfattande vara oberoende av järnvägsföre- tag, infrastrukturförvaltare samt sökande och upphandlande enhet. Det måste sålunda vara en fristående organisation även från t.ex. Trafikverket. Av dessa skäl är det naturligt att denna uppgift enligt JvF har bemyndigats Transportstyrelsen, som alltså är tillsynsmyn- dighet för dessa frågor i Sverige (jfr 1 kap. 2 § JvF).

Enligt artikel 16.2 e–f jfrd med artikel 16.3 ska det uteslutande anförtros säkerhetsmyndigheten att utfärda, förnya, ändra och upp- häva delar av säkerhetsintyg och säkerhetstillstånd och att kont- rollera de villkor och krav som föreskrivs i dessa samt att infra- strukturförvaltare och järnvägsföretag verkar inom ramen för de krav som fastställs i gemenskapsbestämmelser eller nationell lag- stiftning. Vidare gäller detta anförtroende även att övervaka, främja och, i förekommande fall, genomföra och utveckla säkerhetslag- stiftningen, inklusive systemet för nationella säkerhetsbestäm- melser.

I genomförandeförordningen stadgas i artikel 17.3 att en del av dessa uppgifter som anförtros säkerhetsmyndigheten, även omfat- tar att övervaka tillämpningen av genomförandeförordningen för järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare och de enheter som ansvarar för underhåll, vilka inte omfattas av certifieringsförordningen,14 men som identifieras i det nationella fordonsregistret. Huruvida stad- gandet i genomförandeförordningen innebär att säkerhetsmyndig- heten ska bedriva tillsyn är något oklart. I Sverige gäller enligt 1 kap. 3 § JvL att tillsynsmyndigheten (Transportstyrelsen) ska

14 Kommissionens förordning nr 445/2011 av den 10 maj 2011 om ett certifieringssystem för enheter som ansvarar för underhåll av godsvagnar och om ändring av förordning (EG) nr 653/2007, EUT L 122, 11.5.2011, s. 22–46.

111

Bilaga 9

SOU 2015:110

pröva ansökningar om tillstånd och utöva tillsyn enligt JvL och enligt föreskrifter meddelade med stöd av lagen. Någon uttrycklig rätt att utöva tillsyn för t.ex. genomförandeförordningen eller tillsynsförordningen15 finns dock inte i lagtexten, ej heller finns någon svensk motsvarighet eller direkt hänvisning till genom- förandeförordningen eller tillsynsförordningen i andra föreskrifter. Det kan särskilt noteras att det vare sig i JvL eller JvF finns någon hänvisning till 17.3 i genomförandeförordningen.

Det kan därför anses råda osäkerhet om vilket tillsynsmandat som Transportstyrelsen har gällande säkerhetsfrågorna i allmänhet och hantering av gemensamma risker i samband med ändringar i synnerhet. Avgörande i det hänseende är vad som i 2 kap. 1 § JvF avses med uttrycket att övervaka järnvägssystemens säkerhet. Direktivet talar mera utförligt om uppgiften att förutom övervak- ning, även främja, genomföra och utveckla säkerhetslagstiftningen – även nationella säkerhetsregler. I så måtto synes det vara påkallat att förtydliga tillsynsansvaret. Av tillsynsförordningen följer att de nationella säkerhetsmyndigheterna ska tillämpa den gemensamma säkerhetsmetoden för att bevaka att ett järnvägsföretag eller en infra- strukturförvaltare lever upp till sin rättsliga skyldighet att använda ett säkerhetsstyrningssystem för att säkerställa hanteringen av alla de risker som deras verksamhet kan ge upphov till, däribland underhåll och materialförsörjning samt anlitande av entreprenörer och, i förekommande fall, för att kontrollera tillämpningen av Kommissionens förordning om gemensam säkerhetsmetod för övervakning.16

3.6Jämförelse med andra branscher

Inom luftfartssektorn uppkommer inte samma typ av problem som i järnvägssektorn, huvudsakligen av tekniska skäl. Gränssnitten inom flygsektorn är färre i bemärkelsen att olika aktörer ska

15Kommissionens förordning (EU) nr 1077/2012 av den 16 november 2012 om en gemensam säkerhetsmetod för nationella säkerhetsmyndigheters tillsyn efter utfärdande av ett säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd, EUT L 320, 17/11/2012, s. 3–7.

16Kommissionens förordning (EU) nr 1078/2012 av den 16 november 2012 om en gemen- sam säkerhetsmetod för övervakning som ska tillämpas av järnvägsföretag och infra- strukturförvaltare efter erhållande av säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd, samt av enheter som ansvarar för underhåll EUT L 320, 17/11/2012, s. 8–13.

112

SOU 2015:110

Bilaga 9

hantera samma risk. Dessutom uppvisar flygsektorn inte sådana nationella avvikelser gällande tekniska system, fordon och utrust- ning som föreligger i järnvägssektorn. Visserligen finns gemen- samma gränssnitt även inom luftfarten, t.ex. gällande det gemen- samma luftrummet, som dock kännetecknas av en mer utvecklad harmonisering än på järnvägsområdet.17 Dessutom är det mera ovanligt att två aktörer har att gemensamt hantera samma risk. På internationell nivå måste även nämnas International Civil Aviation Organization (ICAO) och det internationella harmoniserings- arbete som pågått under många år – jfr bl.a. Chicagokonventionen som undertecknades redan 1944.18

Generellt sett får den europeiska luftsäkerhetsmyndigheten, EASA och den tillhörande lagstiftning som den tillsammans med nationella myndigheter tillämpar vara mer utvecklad och omfat- tande än de internationella eller unionsrättsliga reglerna på järn- vägsområdet. Detta förklaras inte minst mot bakgrund av trans- portslagets inter-nationella karaktär och behovet av gemensamma standarder och rutiner såväl inom EU som i förhållande till tredje land.

Behovet av nationella kompletterande regelverk och nationella säkerhetsmyndigheter synes vara mer påkallat för järnvägssektorn främst med hänsyn till de förhållandevis många gränssnitt, brister i harmoniseringshänseende och hänsyn till lokala förutsättningar – allt i kombination med de allvarliga risker som föreligger om det finns brister i hanteringen.

4 Reglering av operativ verksamhet

Transportstyrelsen har i en inlaga till utredningen gett sin syn på operativa regler om gemensamma risker, vilken jag har tagit del av.19 Däri anges bl.a. att det i dag saknas en instans fungerande som oberoende organ för förvaltning av operativa regler. Frågan är,

17Se t.ex. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1108/2009 av den 21 oktober 2009 om ändring av förordning (EG) nr 216/2008 inom området flygplatser, flygledningstjänst och flygtrafiktjänster och om upphävande av direktiv 2006/23/EG, EUT L 309 s. 51–70.

18Convention on international civil aviation, signed at Chicago, on 7 December 1944 (Chicagokonventionen).

19Transportstyrelsen, Järnvägsbranschens framtida förvaltning av operativa regler för tågtrafik, TSJ 2012-50, 2014-05-22.

113

Bilaga 9

SOU 2015:110

enligt Transportstyrelsen, om det finns krav på ett obligatoriskt samarbete mellan aktörer inom järnvägssektorn och tillika är det osäkert om EU-rätten eller svensk rätt ställer upp hinder för sådant obligatoriskt samarbete. I inlagan betonas den pågående harmon- iseringen inom järnvägssektorn och att det, enligt myndigheten, kan förväntas att Sverige endast kan fastställa nationella säker- hetsbestämmelser i den mån detta medges i EU:s regler, t.ex. öppna punkter eller specialfall i en TSD.

Transportstyrelsens ställningstagande bygger på uttalanden från ERA att omfattningen av gemenskapsregler nu är så stor att det vore obehövligt med kompletterande nationell lagstiftning. Vidare motiveras det av att det EU-reglerna ställer stora krav på ansvar på järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare med avseende på egna och gemensamma risker. Slutligen anför myndigheten att de regler som fram till 2015 funnits i Järnvägsstyrelsen trafikföreskrifter (JvSFS 2008:7), JTF, inte kan meddelas som myndighetsföre- skrifter framgent.

Enligt kommissionens beslut TSD Drift och trafikledning20 har under bilaga I p. 6.2 en bedömning av komponenternas överens- stämmelse och/eller lämplighet för användning samt kontroll av delsystemet behandlats. Vad gäller principer för delsystemet ”drift och trafikledning” framhålls att enligt artiklarna 10 och 11 i järn- vägssäkerhetsdirektivet ska järnvägsföretagen och infrastrukturför- valtarna styrka att deras säkerhetsstyrningssystem uppfyller kraven i TSD när de ansöker om ett nytt eller ändrat säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd. Vidare framhålls att enligt de gemensamma säker- hetsmetoderna för bedömning av överensstämmelse ska de nationella säkerhetsmyndigheterna inrätta ett system för inspektion för övervakning och kontroll av den dagliga efterlevnaden av säker- hetsstyrningssystemet och alla TSD:er. Kommissionen betonar även att det inte finns någon del i TSD Drift och trafikledning som kräver en separat bedömning av ett anmält organ.

20 Kommissionens beslut av den 14 november 2012 om teknisk specifikation för drifts- kompatibilitet avseende delsystemet Drift och trafikledning i järnvägssystemet i Europeiska unionen och om ändring av beslut 2007/756/EG [delgivet med nr C(2012) 8075], EUT L 345, 15.12.2012, s. 1–76.

114

SOU 2015:110

Bilaga 9

I driftkompatibilitetsdirektivet21 anges i skälen att de delsystem som utgör järnvägssystemet bör underkastas ett kontrollförfarande

(utlåtande från ett anmält organ). Å ena sidan måste kontrollen ge de myndigheter som ansvarar för godkännande att ta i bruk möjlig- het att försäkra sig om att resultatet i projekterings-, uppbyggnads- och ibruktagandestadierna överensstämmer med gällande regler och tekniska och driftsmässiga föreskrifter. Å andra sidan måste kontrollförfarandet även göra det möjligt för tillverkarna att kunna räkna med likabehandling oavsett vilket land det rör sig om. Det är således nödvändigt att utforma en eller flera moduler som fastställer principerna och villkoren för en EG-kontroll av delsystemen. Efterlevnad förutsätter dock kontrollförfarande. När ett delsystem har tagits i bruk bör medlemsstaterna försäkra sig om att det används och underhålls i enlighet med de väsentliga krav som gäller för delsystemet. Enligt järnvägssäkerhetsdirektivet åligger ansvaret för att dessa krav uppfylls, som tidigare nämnts, infrastrukturför- valtaren eller järnvägsföretaget, som var och en ansvarar för sina egna delsystem. Medlemsstaterna kan kontrollera att dessa krav uppfylls i samband med beviljandet av säkerhetsintyg och säker- hetstillstånd i enlighet med artiklarna 10 och 11 i järnvägssäker- hetsdirektivet (Jfr skäl 39–40), men även vid omprövning och till- syn.

Driftkompatibilitetsdirektivet eller TSD:er säger dock egent- ligen ingenting om hur gemensamma risker ska hanteras. Att TSD Drift kommer att ersätta JTF råder heller inte bot på den bristen.

4.1Nationella regler om gemensamma risker/gränssnitt

Sveriges regler återfinns för närvarande i den ovannämnda JFT (som avses upphävas 1 januari 2016), av vilken framgår att trafik- säkerhetsinstruktionerna ska vara likalydande om de reglerar samma trafik eller arbeten. Regler om gemensamma risker för järnvägs- företag och infrastrukturförvaltare följer av Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2015:34) om säkerhetsstyrningssystem och

21 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/57/EG av den 17 juni 2008 om drifts- kompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemenskapen (omarbetning), EUT L 191, 18.7.2008, s. 1–45

115

Bilaga 9

SOU 2015:110

övriga säkerhetsbestämmelser för infrastrukturförvaltare med säkerhetstillstånd samt järnvägsföretag med säkerhetsintyg. Före- skriften, som ersätter JvSFS 2007:1, innehåller krav på samarbete vid hanteringen av gemensamma risker genom operativa regler i trafiksäkerhetsinstruktionerna och att dessa är likalydande i gemensamma delar.

Transportstyrelsen hänvisar till TSD Drift och trafikledning avsnitt 2.2.2, av vilken följer ett delat ansvar för järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare, genom att inrätta lämpliga processer, att se till att alla krav avseende regler, förfaranden och dokumentation uppfylls. Införandet av dessa processer är en relevant del av järn- vägsföretagens och infrastrukturförvaltarnas säkerhetsstyrnings- system, i enlighet med kraven i järnvägssäkerhetsdirektivet. Själva säkerhetsstyrningssystemet utvärderas av relevant nationell säker- hetsmyndighet innan säkerhetstillstånd/-intyg utfärdas. Inte heller i detta hänseende regleras gränsdragningen mellan aktörerna mera i detalj.

Transportstyrelsen framhåller vikten av att järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare har kontroll över gemensamma risker och att dessa hanteras på korrekt sätt i de gemensamma reglerna i trafik- säkerhetsinstruktionen. Likaså lyfter myndigheten fram faran i att aktörerna inte kommer överens om hanteringen av gemensamma risker och nödvändiga ändringar. Detta säger dock inget om det konkreta ansvaret för respektive part i Sverige eller hur eventuella meningsskiljaktigheter ska lösas.

Frågan är då om det är tillräckligt att kontrollera regelefter- levnad enbart i samband med beviljande av säkerhetsintyg och säkerhetstillstånd. Transportstyrelsen har diskuterat möjligheten av deltagande i Forum för hantering av gemensam riskhantering av trafiksäkerhetsrisker (FRI) enligt engelsk förebild,22 där myndig- heten är beredd att administrera och ta ansvar för sådan verksam- het. Oklarhet råder dock om det är möjligt att kräva deltagande i sådant forumarbete. Vore det frivilligt finns en risk att det skulle kunna uppfattas som konkurrenssnedvridande och ge oklara för- delar respektive nackdelar för aktörerna. Om hanteringen av

22 I Storbritannien föreligger ett krav på verksamhetsutövare att delta i Railway Safety and Standards Board (RSSB) och licensen att bedriva verksamhet är villkorat av deltagande i forumet. Se www.rssb.co.uk

116

SOU 2015:110

Bilaga 9

gemensamma risker skulle göras inom ramen för ett obligatoriskt deltagande i en forumverksamhet torde även detta kräva lagstift- ning i Sverige, varvid frågor aktualiseras om forumets rättsliga status och bemyndigande. I allt väsentligt skulle detta mycket väl kunna innebära att samma uppgifter kunde utföras av säkerhets- myndigheten.

Problemet med FRI är även att det förvisso etablerar ett gemen- samt forum för samarbete om gemensamma risker, men det till- handahåller ingen mekanism att använda i händelse av oenighet om risker och hur sådana ska hanteras och om vem som bär ansvar för vad.

I kommissionens genomförandeförordning23 avseende gemen- sam säkerhetsmetod för riskvärdering och riskbedömning betonas behovet av särskild uppmärksamhet angående riskhantering vid gränssnitten mellan de aktörer som är inblandade i tillämpningen av den förordningen.

4.2Särskilt om riskhanteringsprocessen vid bedömning av ändringar

Genomförandeförordningen fastställer en reviderad gemensam säkerhetsmetod för riskvärdering och riskbedömning som avses i artikel 6.3 i järnvägssäkerhetsdirektivet. Kommissionsförordningen reglerar hur uppnåendet av säkerhetsmålen och uppfyllandet av andra säkerhetskrav bedöms genom att fastställa metoder för risk- värdering och riskbedömning. Vidare regleras därigenom risk- hanteringsprocesser vid bedömning av ändringars inverkan på säkerhetsnivåerna och efterlevnaden av säkerhetskraven. I detta hän- seende fastställs även hur utbytet av säkerhetsrelevant information mellan olika aktörer inom järnvägssektorn ska ske, i syfte att kontrollera säkerheten vid de olika gränssnitt som kan förekomma och vilken bevisning som tillämpningen av en riskhanterings- process innefattar.

I genomförandeförordningens bilaga I regleras allmänna prin- ciper för riskhanteringsprocessen. Hantering av gränssnitt regleras

23 Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 402/2013 av den 30 april 2013 om den gemensamma säkerhetsmetoden för riskvärdering och riskbedömning och om upphävande av förordning (EG) nr 352/2009, EUT L 121, 3.5.2013, s. 8–25.

117

Bilaga 9

SOU 2015:110

i bilagans avsnitt 1.2. Med gränssnitt avses alla gränsytor där ett samspel sker under ett systems eller delsystems livscykel, inbe- gripet drift och underhåll, där olika aktörer inom järnvägssektorn samarbetar för att hantera riskerna. Skyldigheter är som följer:

För det första åläggs de berörda aktörerna inom järnvägssektorn för varje gränssnitt av betydelse en samarbetsskyldighet i syfte att identifiera och gemensamt hantera de riskkällor och därtill knutna säkerhetsåtgärder som behöver hanteras för respektive gränssnitt. Förslagsställaren24 ska samordna hanteringen av gemensamma risker vid gränssnitten.

Vad gäller väsentliga förändringar stadgas i artikel 4.1 i genom- förandeförordningen att om det inte finns någon anmäld nationell bestämmelse som definierar om en änd-ring är väsentlig eller inte i en medlemsstat, ankommer det på förslagsställaren att beakta den aktuella ändringens eventuella konsekvenser för järnvägssystemets säkerhet. I sådana fall följer av artikel 4.1, 2 st. att om den före- slagna ändringen inte får några konsekvenser för säkerheten behöver den förhållandevis omfattande riskhanteringsprocessen i artikel 5 i genomförandedirektivet inte användas. I denna bestäm- melse finns alltså en inneboende risk för partisk och subjektiv bedömning. Bestämmelsen är alltså avsedd att ålägga förslags- ställaren en skyldighet i avsaknad av nationell reglering. Det senare torde dock vara en huvudregel, eftersom avsaknad därav kan leda till att ändringens allvarlighet påverkas av förslagsställarens sub- jektiva bedömning i stället för en oberoende myndighets objektiva bedömning. Självfallet kan det inte uteslutas att förslagsställaren agerar oberoende och för järnvägssystemets allmänna fromma och bästa, men avsaknad av oberoende bedömning riskerar åtminstone att skapa en felaktig incitamentsstruktur. Detta talar för ett behov av nationell reglering och tillsyn av säkerhetsmyndigheten.

I händelse av att en aktör som avser att uppfylla ett säkerhets- krav upptäcker att det finns behov av en säkerhetsåtgärd som denne själv inte kan genomföra ska aktören, efter överenskommelse

24 Med förslagsställare avses i förordningen ett järnvägsföretag eller en infrastrukturförvaltare som genomför åtgärder för riskhantering i enlighet med artikel 4 i direktiv 2004/49/EG, en enhet som ansvarar för underhåll som genomför åtgärder i enlighet med artikel 14a.3 i direktiv 2004/49/EG, en upphandlande enhet eller en tillverkare som uppmanar ett anmält organ att tillämpa EG-verifieringsförfarandet i enlighet med artikel 18.1 i direktiv 2008/57/EG eller ett organ som utsetts enligt artikel 17.3 i det direktivet, samt den som ansöker om godkännande av ibruktagande av strukturella delsystem (artikel 3).

118

SOU 2015:110

Bilaga 9

med en annan aktör, överföra hanteringen av den därtill knutna riskkällan till den sistnämnda aktören.

Aktörer som upptäcker att en säkerhetsåtgärd inte uppfyller kraven eller är otillräcklig, ansvarar för att detta anmäls till förslags- ställaren, som i sin tur ska informera den aktör25 som genomför säkerhetsåtgärden.

Den aktör som genomför säkerhetsåtgärden ska därefter informera alla aktörer som påverkas av problemet, antingen inom det system som bedöms eller, i den utsträckning aktören känner till detta, inom andra befintliga system som tillämpar samma säker- hetsåtgärd.

I händelse av oenighet mellan två eller flera aktörer ska förslags- ställaren ansvara för att hitta en lösning. Om en aktör inte kan upp- fylla ett krav i en anmäld nationell bestämmelse, ska förslagsstäl- laren rådfråga den relevanta behöriga myndigheten. Oberoende av definitionen av det system som bedöms, ska förslagsställaren se till att riskhanteringen omfattar både själva systemet och dess inför- livande i järnvägssystemet som helhet.

De konkreta skyldigheterna och rättigheterna avseende gemen- samma risker enligt EU-rätten är mot denna bakgrund tämligen fåtaliga och systemet för hantering av gemensamma risker bygger i allt väsentligt på en oklar form av obligatorisk samverkan mellan parterna, synbarligen baserat på den fromma förhoppningen om att parterna i samförstånd finner en lösning i händelse av konflikt. Det saknas emellertid bestämmelser i såväl EU-rätten som nationella rätt om hur sådan eventuell oenighet om gemensamma risker ska hanteras och hur bindande sådana regler ska vara.

Problemet med frånvaron av nationella regler om gemensamma risker illustreras vidare av processen för säkerhetsbedömningsrap- porter som följer av artiklarna 15–16 i genomförandeförordningen. Av de bestämmelserna framgår att bedömningsorganet26 ska lämna en säkerhetsbedömningsrapport till förslagsställaren, vilken i sin tur ska ansvara för och bedöma om och hur man ska beakta slutsats- erna i säkerhetsbedömningsrapporten i fråga om säkerhetsacceptans

25Med aktörer avses enligt artikel 3 i genomförandeförordningen alla parter som direkt eller genom avtal är inblandade i tillämpningen av denna förordning.

26Med oberoende bedömningsorgan avses den oberoende och kompetenta externa eller interna enskilda person, organisation eller enhet som utför en undersökning för att, på grundval av bevisning, avgöra huruvida ett system kan uppfylla sina säkerhetskrav.

119

Bilaga 9

SOU 2015:110

av den bedömda ändringen. I detta ska förslagsställaren även dokumentera de delar av säkerhetsbedömningsrapporten som denne i förekommande fall invänder mot och motivera invändning- arna. Det ankommer sedan på förslagsställaren att på basis av bl.a. säkerhetsbedömningsrapporten från bedömningsorganet lämna en skriftlig försäkran om att alla identifierade riskkällor och därmed förknippade risker kontrolleras till en godtagbar nivå. Genom- förandeförordningen stadgar dock inte till vem denna försäkran ska lämnas och torde förutsätta att det finns nationella regler om detta. Att försäkran i vart fall ska lämnas till tillsynsmyndigheten fram- står som rimligt, men torde kräva reglering.

I sammanhanget råder oklarhet om exakt vad tillsynsmyndig- heten kan ingripa mot gällande säkerhetssystemens gemensamma riskhantering. Exempel på detta är att det i artikel 4.3 i genom- förandeförordningen stadgas att förslagsställaren ska föra lämplig dokumentation till stöd för sitt beslut. Huruvida det föreligger uppgiftsskyldighet för detta, de mer konkreta formerna för sådant eventuellt ansvar och i allmänhet hur processen processen knuten till riskhantering i avsnitten 1.1 och 1.2 i bilaga I till genomförande- förordningen ska utformas, är oklart. Särskilt osäkert är vad som menas med skyldigheten för förslagsställaren att ”hitta en lösning” i händelse av oenighet. Detta synes innefatta en allmän skyldighet bidra till att parterna kommer överens, närmast att jämställa med en oklar omförhandlingsklausul utan tillhörande skyldighet att ändra något rättsförhållande. Om det avser ett ansvar att åstadkomma enighet parterna emellan är även oklart. Lösningen torde vara att säkerhetsmyndigheten bemyndigas att lösa sådan oenighet och utfärda föreskrifter för undvikande av dess uppkomst.

Med tanke på järnvägens särskilda karaktär som kan liknas med en produktionsprocess, där ingående komponenter och processer kännetecknas av ett ömsesidigt samspel, ständigt behov av samord- ning och där flera aktörer samtidigt hanterar gemensamma risker – låt vara från olika verksamhetsperspektiv – framstår det som natur- ligt att det finns ett oberoende organ som kan anlägga ett helhets- ansvar gällande säkerhet på järnvägen som transportmedel. Enbart förekomsten av gemensamma risker och dess potentiellt sett katastrofala konsekvenser av felhantering eller oenighet om vem som bär ansvar för vad, i vilken omfattning och vad som bör göras åt saken, talar starkt för att en myndighet bör bära ansvaret för att

120

SOU 2015:110

Bilaga 9

utfärda föreskrifter om gemensamma risker och hantera oenighet i anledning av detta.

EU-rätten utesluter emellertid inte att det finns nationella bestämmelser på området (jfr bl.a. artiklarna 4.1 och 6.1), innefat- tande regler om ett oberoende bedömningsorgan.27 Inte heller är det enligt unionslagstiftningen uteslutet att beslut om oenighet i samband med gränssnitt kan hanteras av säkerhetsmyndigheten, som genom nationell lagstiftning bemyndigas att bestämma t.ex. genom tillämpningsföreskrifter hur säkerhetsfrågor om gemen- samma risker ska hanteras.

Såsom ovan har konstaterats finns det redan i dag en omfattande delegationsordning avseende säkerhetsfrågor till Transportstyrelsen. Det kan därför anses att vare sig ordalydelsen i JvL eller JvF hindrar att Transportstyrelsen utfärdar detaljföreskrifter och föreskrifter vidoenighet om gemensamma risker. Däremot är JvF mer specifik i fråga om säkerhetsbemyndigandet än JvL och ger intryck av att vara uttömmande. Med tanke på dessa åtgärders ingripande och tvångsmässiga karaktär får det anses vara nödvändigt att förtydliga detta bemyndigande i JvF, inte minst med tanke på att ett sådant konkret bemyndigande saknas i uppräkningen i 2 kap. 1 § JvF

Sammantaget kan konstateras att behovet av att hantera gemen- samma risker på ett ändamålsenligt sätt har uppmärksammats i EU- rätten. Principerna för detta och viktiga processteg har identifierats i genomförandeförordningen. Det är vidare tydligt att EU-rätten närmast tar som utgångspunkt att detta ska genomföras i nationell rätt. Aktörerna har dock ålagts ett gemensamt ansvar, vilket i avsaknad av tillsynsrätt och sanktionsmöjligheter, vilket i allt väsentligt är situationen i Sverige i dag, ger en överhängande risk för skönsmässig eller subjektiv bedömning utan klara skyldigheter att lösa uppkomna problem eller risker. Systemkritiska risker och dess potentiellt sett mycket allvarliga konsekvenser bör, enligt min mening, inte överlämnas till marknaden för självreglering.

27 Kommissionen genomförandeförordning anger i skäl 12 att ”När allmänt vedertagen praxis tillämpas bör det därför vara möjligt att begränsa konsekvenserna av tillämpningen av den gemensamma säkerhetsmetoden i enlighet med proportionalitetsprincipen. På samma sätt gäller att om det finns bestämmelser på unionsnivå som kräver särskilda ingripanden från den nationella säkerhetsmyndigheten, bör myndigheten ha tillåtelse att agera som oberoende bedömningsorgan i syfte att minska dubbelkontroller, onödiga kostnader för branschen och tiden fram till dess att produkten kan släppas ut på marknaden.”

121

Bilaga 9

SOU 2015:110

4.3En alternativ ordning för reglering av säkerhetsmetoder

Som nämnts ovan är EU-rätten inte utvecklad på detaljnivå avse- ende aktörernas hantering av gemensamma risker, även om metoderna för detta har harmoniserats. Det är klart att järnvägs- företag och infrastrukturförvaltare har ett ansvar för säkerheten för respektive verksamhetsdel och ett gemensamt ansvar för gränssnitt. Det krävs vidare en samverkan om dessa risker med tillhörande informationsskyldighet till berörda parter. Däremot saknas regler om hantering vid oenighet.

4.3.1Nationella säkerhetsbestämmelser i allmänhet

Enligt artikel 8 i järnvägssäkerhetsdirektivet finns en skyldighet för medlemsstaterna att vid tillämpningen av direktivet fastställa bindande nationella säkerhetsbestämmelser och se till att de offent- liggörs och tillhandahålls infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag, dem som ansöker om säkerhetsintyg samt om säkerhetstillstånd på ett klart språk som kan förstås av de berörda parterna.

Enligt direktivet föreligger inga hinder mot att ändra anmälda säkerhetsbestämmelser, men dessa ska anmälas till kommissionen, såvida inte en bestämmelse enbart avser tillämpningen av TSD. Kommissionen har en övervakande roll i syfte att säkerställa att det inom unionen som helhet införs så få nya specifika nationella bestämmelser som möjligt med siktet inställt på en successiv harmonisering av säkerhetsbestämmelserna.

Det finns heller inga hinder mot att en medlemsstat inför nat- ionella bestämmelser med högre säkerhetsnivåer än vad som följer av de gemensamma. I sådana fall ska dock staten rådgöra med berörda parter och underställa sådana bestämmelser kom-miss- ionen för prövning.

Enligt bilaga II p. 4 i järnvägssäkerhetsdirektivet följer att de nationella säkerhetsbestämmelser som omfattas av anmälnings- plikten till kommissionen omfattar bl.a. bestämmelser angående befintliga nationella säkerhetsmål och säkerhetsmetoder, bestäm- melser angående krav på säkerhetsstyrningssystem och utfärdande av säkerhetsintyg till järnvägsföretag och gemensamma regler för sådan drift av järnvägsnätet som ännu inte omfattas av någon TSD,

122

SOU 2015:110

Bilaga 9

inbegripet bestämmelser i samband med signal- och trafiklednings- system. Här har upplysts mig att järnvägsnätet i Sverige till klart övervägande del består av ett signalsystem som inte omfattas av någon TSD. Det framstår som helt orimligt att avsaknaden av TSD:er skulle innebära att Sverige skulle antingen se det som lämpligt eller tvingat att acceptera en ordning med självreglering för sådana system. I stället torde detta vara ett gott exempel på behov av nationell reglering.

4.3.2 Hantering av gemensamma risker i nationell lagstiftning

Hantering av risker som rimligen inte uteslutande kan åläggas en enskild part och där enskildas verksamhet ingår i ett system av helt eller delvis överlappande verksamheter torde i vissa fall kräva inter- vention av myndighet – särskilt om det föreligger fara för liv och hälsa i händelse av felaktig hantering. Det är sålunda motiverat av ett angeläget allmänintresse för staten att reglera och utöva tillsyn över det aktuella området.

En lämplig ordning i förevarande fall synes vara att det i nation- ell lagstiftning med tillhörande bemyndigande klargörs hur gemen- samma risker ska hanteras och att myndigheten ges möjlighet att bestämma i händelse av oenighet. Sammantaget krävs åtminstone följande komponenter

1.Komplettering i järnvägslagen (2004:419) med regler för gemen- samma risker med tillhörande bemyndigande för myndighet att meddela föreskrifter.

2.Lagstadgat tillsynsansvar för processen knuten till hantering av gemensamma risker och ansvar för myndighet vid oenighet.

3.Effektiva rättsmedel för genomdrivande av föreskrifter, över- klagandemöjligheter, sanktioner m.m.

4.Komplettering av befintlig lagstiftning avseende uppgiftsskyldig- het för nödvändig information knuten till gemensamma risker.

5.Komplettering av befintlig lagstiftning med interimistiska regler för brådskande åtgärder.

123

Bilaga 9

SOU 2015:110

Sammantaget torde det inte finnas hinder för Sverige att komplet- tera EU:s regelverk och befintligt nationellt regelverk med en för- stärkt roll för säkerhetsmyndigheten avseende gemensamma risker. Avsaknaden av konkreta bindande regler vid oenighet om gemen- samma risker talar starkt för att detta är nödvändigt.

De nödvändiga regeländringarna kommer att medföra behov av en översyn av säkerhetsbestämmelserna och bemyndigandena i JvL och JvF om det ska vara möjligt för Transportstyrelsen att utfärda föreskrifter på området. Det måste framhållas att översynen inte enbart ska omfatta föreskrifter om just gemensamma risker, utan att även anknutna frågor om tillsyn och sanktioner måste ses över. De senare måste regleras i JvL.

124

Bilaga 10

Relationen mellan kommersiell och upphandlad subventionerad trafik på den avreglerade svenska järnvägsmarknaden

Staffan Hultén

Docent

Stockholm School of Economics Institute for Research

125

SOU 2015:110

Bilaga 10

Innehållsförteckning

 

Sammanfattning ..............................................................

129

1

Inledning................................................................

131

1.1

Utgångspunkter ....................................................................

133

1.2

Disposition ............................................................................

134

2

Tre problem ............................................................

134

3Kollektivtrafiklagen och politiker och myndigheters ställningstaganden i frågan om konkurrens mellan

 

upphandlad och kommersiell trafik ...........................

136

4

Effekter av inträde av upphandlad järnvägstrafik på

 

 

prissättning, tidtabeller och restider ..........................

141

4.1

Pendeltåget Stockholm–Arlanda–Uppsala..........................

141

4.2

Öresundstågen på Västkustbanan........................................

143

5

Hur utvecklas resandet? ...........................................

144

5.1

Vad förklarar det ökade resandet? .......................................

147

6

Olika utredningars syn på konkurrensen mellan

 

 

upphandlad och kommersiell järnvägstrafik ................

147

7

Konkurrensen mellan upphandlad och kommersiell

 

 

järnvägstrafik ..........................................................

151

7.1

Varför agerar regionerna på det här sättet? .........................

155

8

Diskussion och slutsatser .........................................

156

8.1En sekventiell modell över interaktionen upphandlad

och kommersiell järnvägstrafik

............................................ 157

Referenser ......................................................................

162

127

SOU 2015:110

Bilaga 10

Sammanfattning

På allt fler järnvägslinjer som sträcker sig över flera regioner (storregional järnvägstrafik) kan resenärer välja mellan att åka med tåg som planeras och marknadsförs av de regionala kollektiv- trafikmyndigheterna (RKM) eller planeras och marknadsförs av kommersiella järnvägsföretag. Relationen mellan den upphandlade och kommersiella järnvägstrafiken är komplex och ser olika ut i olika delar av landet. En del regioner, som Västra Götaland, har valt att koordinera sitt utbud av långväga järnvägstrafik med SJ AB:s kommersiella persontrafik. Andra regioner har valt att handla upp all storregional järnvägstrafik som tjänstekoncessioner och låta det kommersiella företag som utför trafiken ta hand om en del av biljettintäkterna. En tredje typ av regioner (t.ex. regionerna som samverkar i Öresundstågen eller Stockholms läns landsting och Upplands läns landsting som samarbetar om pendeltågen Stockholm–Uppsala) handlar upp trafiken och sköter både tid- tabeller och tar hand om alla biljettintäkter.

Inträdet av upphandlad persontrafik på marknader där tidigare SJ AB bedrev kommersiell persontrafik har ifrågasatts av Trafikanalys i en del utredningar, men har genomgående fått ett positivt bemötande av rikspolitiker, regionalpolitiker och statliga myndigheter. I den här rapporten försöker jag kritiskt ifrågasätta om vinsterna med den upphandlade järnvägstrafiken är större än de kostnader den orsakar.

Några av de viktigaste positiva effekterna med upphandlad storregional järnvägstrafik är att de utvidgar den regionala arbets- marknaden, underlättar annat vardagsresande och ger väsentliga tillskott till kollektivtrafiken. Några av de viktigaste negativa effekterna är att den stör utbudet av kommersiell persontrafik med buss och tåg, att den innebär stora kostnader för regionerna, och att den leder till ett överdrivet utbud av tågavgångar på linjer där upphandlad och kommersiell trafik konkurrerar.

Rapporten avslutas med en modell över interaktionen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik. Slutsatsen av denna modell är att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har mer att vinna på att vara mjuka i interaktionen med kommersiella järnvägs- företag, eftersom regionerna på medellång sikt har fem kon- kurrensnackdelar. Den viktigaste konkurrensnackdelen är de

129

Bilaga 10

SOU 2015:110

restriktioner som finns inskrivna i Kollektivtrafiklagen om regional järnvägstrafik. Den ska t.ex. huvudsakligen avse vardagsresande, avse resor kortare än 100 km, och tågen ska stanna vid de flesta stationer inom regionerna. Den andra viktiga konkurrensnackdelen är RKM:s och landstingens affärsmodell. Periodkorten är starkt subventionerade och enstaka resor är ofta dyrare än de kom- mersiella företagens biljetter. Den tredje konkurrensnackdelen är att RKM möter en konkurrent som kan agera opportunistiskt och ta begränsade samhälleliga hänsyn. Den fjärde konkurrens- nackdelen är att RKM ska tillhandahålla en standardiserad odifferentierad tjänst i konkurrens med operatörer som kan differentiera sitt utbud. Den femte konkurrensnackdelen är att kollektivtrafik konkurrerar med andra viktiga samhällsfunktioner inom regionerna, vilket ger ett tak för hur mycket resurser som kan läggas på järnvägstrafik.

130

SOU 2015:110

Bilaga 10

1 Inledning

Under de senaste åren har det blivit allt vanligare att upphandlad subventionerad och kommersiell järnvägstrafik kör sida vid sida. Ibland är interaktionen mellan de två typerna av trafik huvud- sakligen komplementär, ibland kännetecknas den av konkurrens. Relationen mellan den upphandlade och kommersiella järnvägs- trafiken är komplex och ser olika ut i olika delar av landet.

Med upphandlad subventionerad järnvägstrafik1 (i fortsätt- ningen benämns denna upphandlad järnvägstrafik) avses i den här rapporten när en region eller samverkande regioner handlar upp driften av persontrafik på järnväg från kommersiella järnvägs- företag och därefter tar hand om alla eller delar av biljettintäkterna från resenärerna. Den upphandlade järnvägstrafiken kan antingen utföras åt den regionala kollektivtrafikmyndigheten (RKM) och myndigheten utfärdar biljetter och periodkort och tar hand om alla intäkterna eller utföras som en tjänstekoncession och i dessa fall avgör avtalets utformning fördelningen av risktagande och intäkter. För närvarande bedrivs följande regionala järnvägstrafik som koncessioner: MÄLAB:s trafik, Värmlandstrafiks tågsystem, Tåg i Bergslagen och Norrtåg. Med interregional järnvägstrafik avses i denna rapport all järnvägstrafik som passerar en länsgräns. Denna definition av interregional järnvägstrafik är oprecis för att avgöra om en järnvägslinje ryms inom en arbetsmarknadsregion, men det har ingen betydelse för rapportens frågeställning om marknads- interaktionen mellan kommersiell och upphandlad järnvägstrafik.

Enligt Nelldal et al (2014) konkurrerar upphandlad och kom- mersiell järnvägstrafik på sex olika järnvägsnät. 1. Öresundstågen Köpenhamn–Malmö–Göteborg och Öresundstågen Malmö– Kalmar. 2. Västtågen Göteborg–Skövde konkurrerar till viss del med kommersiell fjärrtrafik på Västra stambanan. De utgör också ett komplement inom Västra Götalandsregionen. 3. Öst- götatrafiken och Jönköpings länstrafik kör länsöverskridande regional trafik på Södra stambanan Norrköping–Linköping– Nässjö. 4. SL och UL:s pendeltåg Stockholm–Uppsala konkurrerar med SJ:s kommersiella tågtrafik inom TiM mellan ändpunkterna

1 I Nelldal et al (2014) används begreppet planeringsstyrd trafik för upphandlad järnvägs- trafik..

131

Bilaga 10 SOU 2015:110

och med Arlanda Express på sträckan Stockholm-Arlanda. 5. Upptåget Uppsala–Gävle konkurrerar delvis med kommersiell fjärrtrafik mellan ändpunkterna. 6. X-tåget Gävle–Sundsvall kör vissa kompletterande turer till kommersiell fjärrtrafik men genom att restiderna är nästan lika korta som för snabbtåg och kapaciteten på den enkelspåriga Ostkustbanan begränsad uppkommer det konkurrens både om resenärer och om tåglägen.

I den här rapporten behandlas konkurrensen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik på västkustbanan mellan SJ AB och Öresundstågen och på sträckan Stockholm–Uppsala inklusive tågen till Arlanda. Motivet för att välja dessa två sträckor är att de avser konkurrens både utmed linjen och mellan ändpunkter och att dessa två linjer har störst kommersiell potential av linjerna med konkurrens mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik. I rapporten behandlas också Stockholms läns landstings beslut att belägga den interregionala järnvägstrafiken (eller det politiskt korrekta uttrycket storregional järnvägstrafik) i Trafik i Mälardalen (TiM) med allmän trafikplikt. Dessa tre marknader har också lyfts fram av Trafikanalys (2014a) som de mest intressanta exemplen på konkurrens mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik.

”Den subventionerade tågtrafiken har vunnit mark i Öresunds- regionen och under en period (april 2012–december 2013) slutade SJ köra sina kommersiella tåg Göteborg-Malmö med hänvisning till att de inte kunde möta de subventionerade tågens konkurrens … I

Stockholms län har subventionerad trafik börjat köras till Uppsala via Arlanda. På den längre sträckan har SJ tappat resande och Swebus har lagt ned sina egna turer till Arlanda och gått in i samarbete med Flygbussarna. De senaste planerna av mer storregional offentlig finansierad trafik som planeras är i Mälardalen då också offentlig trafik tränger undan kommersiell trafik.” Enligt SL (2014) är det inte bestämt att detta kommer bli fallet eftersom relationen mellan den kommersiella och subventionerade järnvägstrafiken inom TiM

ännu inte är fastslagen. ”På sträckor som bedöms företags- ekonomiskt lönsamma ska i första hand avtal prövas där kom- mersiell trafik funktionellt integreras i det större trafiksystemet. Övergripande riktlinjer för hur detta ska ske beskrivs i den affärsplan som ingår som del i samverkansavtalet.”

132

SOU 2015:110

Bilaga 10

1.1Utgångspunkter

Jag har i den här rapporten valt att betrakta RKM både som en myndighet som strävar att uppfylla transportpolitiska mål och som ett företag. Motivet för att även betrakta RKM som ett företag är att de som organisationer tvingas hushålla med knappa resurser och att de till mellan 30 och 55 procent finansieras av biljettintäkter och andra kommersiella intäkter. Jag har också avstått från att följa den praxis som har utvecklats inom kollektivtrafiken att betrakta all järnvägstrafik som regional (storregional) om en RKM eller flera RKM så beslutar. Det verkar rimligare för den marknadsanalys som utvecklas i kapitel 7 att använda en icke-politiserad marknads- definition som baseras på regiongränser, resande och avstånd. Regiongränser fortsätter att fungera som en viktig faktor för resandet eftersom invånarna i en region regelbundet tvingas göras resor till centralorten i en region.

En andra utgångspunkt är att jag inte har tagit hänsyn till RKM:s uppfyllande av sina regionalpolitiska och transportpolitiska mål. RKM tar givetvis andra hänsyn än konkurrensen med kommers- iella järnvägsföretag när de upphandlar järnvägstrafik på linjer eller i järnvägsnät där kommersiella företag tidigare var dominerande.

En tredje utgångspunkt för rapporten är att kommersiell järnvägstrafik har flera fördelar jämfört med upphandlad järnvägs- trafik som riskerar att förloras om RKM fortsätter att expandera sin interregionala järnvägstrafik. Rapporten kan därför ses som en partsinlaga till försvar för kommersiell järnvägstrafik. Den viktigaste fördelen med kommersiell järnvägstrafik är att den sekventiellt korrigerar utbudet i förhållande till efterfrågan och förändrar prissättningen i förhållande till resenärernas betalningsvilja. Enligt Nelldal et al (2014) har detta t.ex. lett till att det billigaste biljett- priset med SJ:s snabbtåg har halverats perioden 2000–2014. De billigaste biljetterna med SJ AB är i dag väsentligt billigare än enstaka resor med subventionerade regionaltåg. Under samma period ökade priset på ett genomsnittligt periodkort utfärdat av en trafikhuvudman senare av RKM med 40 procent. I tidsperspektivet 1990 och framåt har priset för alla SJ:s biljetter ökat väsentligt mindre än ett genomsnittligt subventionerat periodkort.

133

Bilaga 10

SOU 2015:110

1.2Disposition

Rapporten har följande disposition. I kapitel 2 behandlas tre specifika problem som uppstår på järnvägsmarknader där det finns konkurrens mellan upphandlad och kommersiell trafik. Därefter följer ett kapitel som behandlar hur politiker och myndigheter ser på problemet med konkurrens mellan upphandlad och kommersiell trafik. I de två följande kapitlen behandlas marknadsinteraktionen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik. I kapitel 4 ges information om prissättning, tidtabeller, och restider och i kapitel 5 redovisas uppgifter om turtäthet och utveckling av resandet. Trafikanalys har beställt tre olika utredningar om järnvägssystem där det finns eller kommer finnas konkurrens mellan upphandlad järnvägstrafik och kommersiell kollektivtrafik. I kapitel 6 analyseras dessa utredningar och i denna analys används även kompletterande datamaterial. Därefter analyseras och diskuteras i kapitel 7 och 8 två problem: a) användandet av taktiska och strategiska kon- kurrensmedel av regionala kollektivtrafikmyndigheter (RKM) och kommersiella företag. b) de företagsekonomiska och samhällseko- nomiska effekterna av att upphandlad persontågstrafik går in på marknader som tidigare dominerades av kommersiell järnvägs- trafik. Rapporten avslutas med diskussion och slutsatser.

2 Tre problem

Järnvägsmarknaderna där upphandlad och kommersiell trafik konkurrerar kännetecknas av egenskaper som vi inte finner på de flesta andra marknader. Dessa karakteristika orsakar problem för att uppnå en fungerande konkurrens.

Ett första problem är att regionerna inte har en absolut laglig rätt att konkurrera med interregional kommersiell järnvägstrafik. Det ställs särskilda krav på regionerna för att de ska kunna erbjuda järnvägsresande över regiongränserna. Enligt Kollektivtrafiklagen ska regionerna se till att det finna ett bra kollektivtrafikutbud inom regionerna och därtill för arbetsresor och vardagsresande över region- gränserna (Prop. 2009/10:200). I propositionen till ny kollektivtrafik- lag framhålls att det sker ett ökat resande över kommun- och läns- gränser inom större arbetsmarknadsregioner, d.v.s. det som brukar benämnas regionförstoring. I propositionen (Prop. 2009/10:200)

134

SOU 2015:110

Bilaga 10

föreslås att man bör göra en sammanvägd bedömning av såväl trafikutbud som resmönster för att avgöra om det handlar om kollektivtrafik som kan anses vara regional i funktionell mening. I det enskilda fallet kan man inte alltid ta hänsyn till både trafikutbud och resmönster. Som indikation för när en järnvägstrafik inte handlar om regionalt resande föreslogs i propositionen (Prop. 2009/10:200) att när ”trafiken till ingen eller försumbar del faktiskt används på ett sätt som kännetecknar vardagsresande är det något som med styrka talar emot att det är fråga om regional trafik.”

I propositionen gavs följaktligen en vid definition över vad som kan betraktas som regionalt resande. Denna möjlighet har ut- nyttjats av regioner som vill bedriva interregional tågtrafik. Öresundstågen bedriver t.ex. järnvägstrafik från Göteborg– Köpenhamn, Kalmar–Köpenhamn och Karlskrona–Köpenhamn. Därutöver planeras en del tvärförbindelser mellan linjerna som går till Köpenhamn och en linje från Jönköping–Köpenhamn. Enligt en information från Öresundståg avsåg 28 procent av resorna med tågen fritidsresor och var tredje resenär åkte med tåget färre än en gång per vecka (Öresundståg, 2012). Även i Mälardalen kommer de samarbetande regionerna genom Trafikplan 2017 etablera inter- regional järnvägstrafik som sträcker sig över fler än två län och med restider mellan ändpunkter (t.ex. Linköping–Sala) vilka utesluter arbetspendling (Mälab, 2012). Både Öresundstågen och den fram- tida tågtrafiken i Mälardalen uppfyller utan problem minikravet på regional järnvägstrafik som det definierades i propositionen till ny kollektivtrafiklag.

Ett andra problem är att de kommersiella järnvägsföretagen både är konkurrenter och leverantörer till den upphandlade trafiken. Veolia kör tåg från Stockholm–Malmö som förlorar trafik till Öresundstågen – där företaget är operatör – från Alvesta i riktning mot Malmö. SJ AB både utför trafiken på SL och UL:s pendeltåg Stockholm–Uppsala och är den främste konkurrenten till pendel- tåget med företagets regionaltåg på sträckan Stockholm–Uppsala. SJ AB gick också under 2014 med på att låta SL:s pendeltåg få för- tur vid större trafikstopp. Enligt Stockholms läns landsting (2015) ger avtalet SJ:s resenärer möjlighet att vid större trafikstopp byta till pendeltåg utan att köpa SL-biljett.

Ett tredje problem är att det uppstår hybridmarknader där samma segment betjänas av företag med olika mål – en del av

135

Bilaga 10

SOU 2015:110

utbudet bestäms av politiska mål och en del av utbudet av kom- mersiella mål – vilket kan leda till ett ineffektivt resursutnyttjande. I Regeringen (Prop. 2009/10:200) gjordes ett rakt motsatt antag- ande att subventionerade regionaltågssystem och kommersiella tåg tillgodosåg efterfrågan från olika marknadssegment. Tyvärr baserades denna slutsats på direkt felaktiga uppgifter om resandet som lätt hade kunnat kontrolleras. Bl.a. påstod man att den genom- snittliga resan med SJ:s tåg Göteborg–Köpenhamn var 400 km, att SJ AB trafikerade Göteborg–Köpenhamn med tolv dubbelturer, och att SJ AB hade femdubblat antalet resenärer över Öresunds- bron under 2009. Enligt en forskningsrapport av Fröidh och Byström (2012) är motorvägsavståndet Göteborg–Malmö 273 kilo- meter och SJ AB körde under 2010 sju dubbelturer Göteborg– Malmö varav några åkte tåg vände i Köpenhamn.

3Kollektivtrafiklagen och politiker och myndigheters ställningstaganden i frågan om konkurrens mellan upphandlad och kommersiell trafik

I propositionen (Prop. 2009/10:200) till den nya Kollektivtrafik- lagen behandlade regeringen frågan om risken för att offentligt subventionerad järnvägstrafik skulle tränga undan kommersiell trafik. Regeringen bedömde att borttagandet av den tidigare restrikt- ionen – att tillstånd för regionerna att bedriva länsgräns- överskridande persontrafik på järnväg prövades av regeringen – inte behövde innebära att den myndighetsinitierade trafiken skulle öka kraftigt i omfattning inom det marknadssegment där det finns mycket kommersiell kollektivtrafik. Regeringen framhöll att den föreslagna avgränsningen av RKM:s befogenheter till regional kollektivtrafik kommer att förbättra möjligheterna för kommersi- ella företag eftersom de kommer att kunna förutse myndigheternas agerande. Med regionala resor avsågs i propositionen: ”sådan kollektivtrafik som med avseende på trafikutbudet huvudsakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande ”. Regeringen (Prop. 2009/10:200) uteslöt inte möjligheten att det skulle kunna uppstå konflikter mellan RKM:s och kommersiell trafik. I diskussionen om eventuella

136

SOU 2015:110

Bilaga 10

effekter på domstolarnas arbete står att: ”De beslut som bedöms bli

överklagade är det förväntade fåtal som utgör gränsfall mellan regional och interregional kollektivtrafik.” D.v.s. Regeringen (Prop. 2009/10:200) var följaktligen i propositionen väl medveten om att regioner i samverkan med hänvisning till vardagsresande skulle börja konkurrera med kommersiell järnvägstrafik.

Det finns en ofta refererad föreställning att om ett kommersiellt kollektivtrafikföretag tillhandahåller en kollektivtrafiktjänst så avstår RKM från att fatta beslut om allmän trafikplikt. ”De mål som har fastställts i trafikförsörjningsprogrammet utgör basen för de beslut som fattas om allmän trafikplikt, det vill säga där myndigheten går in och träffar avtal om trafik då det inte finns något kommersiellt intresse.” (SKL, 2014) Även propositionen till ny kollektivtrafiklag (Prop. 2009/10:200) antyder att de kommers- iella företagens intressen ska tillgodoses. ”Det blir en uppgift för myndigheter och rättsvårdandeinstanser att värna de regler som finns, inklusive de som nu föreslås, så att konkurrensen inte sned- vrids samt för regeringen att följa upp hur de regionala kollektiv- trafikansvariga myndigheterna beaktar de kommersiella aktörernas intressen.” I propositionen hade det också framhållits att en viss marknadsanalys var nödvändig i trafikförsörjningsprogrammen för att kunna bedöma var trafik på kommersiella grunder kan tänkas bedrivas och var upphandling av trafik kan vara nödvändig.

SJ AB (Delphi, 2014 och Delphi, 2015) utgår från den här typen av föreställningsram när företaget motsätter sig att RKM i Mälardalen och närliggande regioner lägger allmän trafikplikt för ett stort interregionalt järnvägsnät. SJ AB skriver i sitt överklag- ande till förvaltningsdomstolen att det inte är tillåtet för en RKM att fatta beslut om allmän trafikplikt för trafik som bedrivs kom- mersiellt. Ett sådant beslut ligger utanför myndighetens befogenhet enligt Kollektivtrafiklagen och är i strid med EU:s Kollektivtrafik- förordning. ”Eftersom SJ redan ... bedriver kommersiell trafik inom de relevanta områdena och ... utfäst sig att bedriva kommersiell trafik ... är det inte möjligt att besluta om allmän trafikplikt.”

Lagen och förarbetena till Kollektivtrafiklagen är emellertid inte entydiga i denna fråga. Det finns skrivningar i lagens förarbeten som öppnar för en omfattande konkurrens mellan upphandlad järnvägstrafik och kommersiell järnvägstrafik. Regeringen gjorde bedömningen i förarbetena till Kollektivtrafiklagen att kommersiell

137

Bilaga 10

SOU 2015:110

kollektivtrafik och trafik som finansieras av offentliga organ kan etableras på samma marknad utan att detta står i strid med statsstödsreglerna. SLL (Snellman, 2014) hävdar i sin inlaga till förvaltningsrätten att kommersiell trafik inte har något absolut skydd enligt kollektivtrafikförordningen och Kollektivtrafiklagen. I inlagan framhålls att något förbud mot att besluta om allmän trafikplikt för trafik som utförs eller skulle kunna utföras på kommersiell grund finns varken i Kollektivtrafiklagen eller i EU:s kollektivtrafikförordning. Enligt SLL:s inlaga kan en myndighet besluta om allmän trafikplikt om ett kommersiellt företag inte kan bedriva trafiken, utan att få ersättning, i samma omfattning eller på samma villkor. Dvs. om ett kommersiellt företag inte kör lika många tåg som myndigheten efterfrågar kan trafiken beläggas med allmän trafikplikt, om ett kommersiellt företag erbjuder andra priser än vad myndigheten anser är önskvärt kan trafiken också beläggas med allmän trafikplikt. SLL visar också i sin inlaga att regeringen och riksdagen inte avsåg att skydda den kommersiella regionala kollektivtrafiken när det i lagen står: ”Ett resonemang bör föras om vilken trafik som anses behöva upphandlas och vilken trafik som myndigheten bedömer kan tillhandahållas på kom- mersiell grund.” Av lagen och förarbetena framgår på flera ställen att RKM ska kunna agera med stor befogenhet för att se till att kollektivtrafik som domineras av vardagligt resande etableras och att de genom lagen ges stora befogenheter att åstadkomma en tillräcklig kollektivtrafik. Krav som kan föranleda beslut om allmän trafikplikt kan gälla kvalitet, omfattning och prissättning. SLL summerar sin inställning om lagen med att: ”Syftet med införandet av Kollektivtrafiklagen var alltså inte att ge kommersiell kollektiv- trafik företräde framför offentligt initierad dito, eller att begränsa offentligt initierad kollektivtrafik till situationer där kommersiella kollektivtrafikföretag inte kan eller vill bedriva den önskade trafiken.”

När SL och UL:s subventionerade pendeltåg mellan Älvsjö och Uppsala startade sin trafik var det enbart Flygbussarna, som ifråga- satte om det var lämpligt att landstingen konkurrerade med subventionerad järnvägstrafik när det redan fanns ett omfattande utbud av kommersiell kollektivtrafik och möjligheter att åka subventionerat. SJ AB avstod från att klaga på den nya trafiken. Det kan ha berott på att företaget fick fördelar som var större än

138

SOU 2015:110

Bilaga 10

nackdelarna när trafiken pendeltågstrafiken startade. SJ AB fick ekonomiska fördelar av att företaget tilldelades trafikuppdraget åt landstingen utan upphandling till samma villkor som gällde för den övriga pendeltågstrafiken. Företaget förlorade därför att SL och UL i samarbete kunde erbjuda en mer konkurrenskraftig trafik än den tidigare lösningen med tågbyte i Upplands Väsby mellan pendeltåg och Upptåg. I samband med att pendeltågstrafiken startade sänkte SL och UL både priset för periodkorten för att åka med pendeltåget över länsgränsen och biljettpriset för enstaka resor. Enligt uppgifter i en utredning av WSP (2013) skulle SJ AB ha kunnat effektivisera sin tågföring när det allmänna utökade sitt trafikåtagande. Dessa idéer utvecklades av en tjänsteman vid MÄLAB.2 Tjänstemannens resonemang gick i korthet ut på att SJ skulle kunna reducera antalet företagsekonomiskt olönsamma avgångar när SL och UL pendeln körde halvtimmestrafik under hela dagen. SJ AB följde inte detta förslag och minskade inte antalet tåg på sträckan Stockholm–Uppsala.

Flygbussarna hävdade i skrivelser till Konkurrensverket att SL:s pendeltågstrafik till och från Arlanda flygplats stred mot kon- kurrenslagen. Enligt Flygbussarna var den nya trafiken skatte- subventionerad vilket ledde till underprissättning och ska därför ses som ett konkurrensbegränsande förfarande. Flygbussarna hän- visade också till EU:s kollektivtrafikförordning och lagen om kollektivtrafik i sina skrivelser. SL anförde att företaget enligt lagen om kollektivtrafik har en rätt och en skyldighet att bedriva spår- bunden kollektivtrafik inom Stockholms län. Huvudsyftet med pendeln var att förbättra pendlingsmöjligheterna mellan Uppsala och Stockholmsregionen via Arlanda. Pendeltåget till Arlanda förväntades också ge miljömässiga vinster om fler resenärer valde pendeltåget i stället för bilen. Konkurrensverket fann att special- regleringar och allmänna intressen gjorde att verket inte ville gå vidare med ett konkurrensärende. Konkurrensverket pekade på att i förarbetena till lagen om kollektivtrafik framhålls att det behövs mer kollektivtrafik än vad som är kommersiellt lönsamt och att landstinget och kommunerna ansvarar gemensamt för den regionala kollektivtrafiken. Konkurrensverket slog fast: ”Trafiken mellan Stockholm och Arlanda flygplats kan bedömas falla inom

2 Tomas Ahlberg, som tidigare var anställd vid SJ.

139

Bilaga 10

SOU 2015:110

definitionen av regional kollektivtrafik.” Konkurrensverket på- pekade att buss- och pendeltågstrafiken delvis kommer konkurrera som samma kunder, men att det fanns skillnader mellan de båda trafikslagen. I Konkurrensverket beslut behandlas inte frågan om konkurrensen med A-trains tåg till Arlanda eller SJ:s tåg Stockholm–Uppsala.

Transportstyrelsen uttalade sig för SL och UL:s Uppsalapendel eftersom med en anpassad prissättning och pendeltågens längre restider skulle inte de kommersiella förutsättningarna ”väsentligen påverkas”.

Trafikutskottet behandlade SL och UL:s Uppsalapendel efter att Erik A Eriksson (C) hade anfört i en motion att nivåerna på biljettpriserna i SL:s pendeltågstrafik till Arlanda inte var satta utifrån vad trafiken kostade, utan utifrån en rimlighetsnivå för att framstå som konkurrensmässiga jämfört med de konkurrerande privata aktörerna. Eriksson menade att en sådan användning av skattemedel för att erhålla konkurrensfördelar på en fri marknad stod i direkt konflikt med andemeningen i den nya kollektivtrafik- lagen. Trafikutskottet avvisade Erikssons motion med hänvisning till Konkurrensverkets beslut och att regeringen i propositionen till Kollektivtrafiklagen framfört att den avsåg att noggrant följa och utvärdera utvecklingen, och vid behov vidta ytterligare åtgärder, för att säkerställa att kommersiell kollektivtrafik inte otillbörligt trängdes undan av offentligt initierad trafik. Trafikutskottet avslutade diskussionen med att det välkomnade de initiativ som hade tagits för att utveckla kollektivtrafiken till och från Arlanda och att det såg positivt på att regeringen följde utvecklingen.

140

SOU 2015:110

Bilaga 10

4Effekter av inträde av upphandlad järnvägstrafik på prissättning, tidtabeller och restider

På flera sträckor konkurrerar RKM med kommersiella järnvägs- företag. På en del sträckor kompletterar utbudet varandra och på andra sträckor avgår tågen i stort sett samtidigt från de viktigaste stationerna. Genomgående erbjuder RKM lägre priser för period- kort och högre priser för enstaka biljetter än SJ och andra kommersiella järnvägsföretag.

4.1Pendeltåget Stockholm–Arlanda–Uppsala

På sträckan Stockholm–Uppsala avgår SL/UL-pendeln 3 minuter tidigare än SJ:s tåg till Uppsala. På den omvända sträckan går tågen med 15 minuters avstånd vilket gör att det går minst ett tåg i kvarten i rusningstrafik. Som en jämförelse kan påpekas att MTR kör sina tåg 11 minuter efter SJ:s tåg Stockholm-Göteborg och 35 minuter efter SJ:s tåg på den omvända sträckan.

En resa med SJ tar 39 minuter från Stockholm till Uppsala medan pendeltåget tar 55 minuter. SJ-tåget gör två uppehåll under resan (Märsta och Knivsta) pendeltåget stannar vid alla pendeltågs- stationer innan Arlanda och gör ett stopp vid Knivsta.

När SL och UL planerade trafiken mellan Uppsala och Stockholm var utgångspunkten att man gemensamt skulle sänka priset för resor på linjerna Uppsala till Stockholm eller Uppsala till Arlanda. Innan pendeltrafiken startade kostade det 1990 kronor att åka tåg med UL och SL från Uppsala till Stockholm och göra lokalresor i båda regionerna. UL:s ersättning var 1 200 kronor och SL:s ersättning var 790 kr. Detta pris sänktes till 1 800 kronor när trafiken startade. Priset för att åka pendeltåg på sträckan Uppsala till Stockholm (och anslutningsresor i de två länen) har sedan sänkts till 1 485 kronor 2014 och 1 450 kronor 2015. Intäkts- fördelningen 2015 är att UL erhåller 707,50 kronor och SL erhåller 742,50 kr. SJ:s periodkort har också blivit billigare och kostar 2 090 kronor under 2015. Ifall av att en resenär vill komplettera sitt SJ- periodkort med anslutningsresor i ett av länen ökar månads- kostnaden till drygt 2 600 kronor. Enligt uppgifter från SL (Mårten Levin, oktober 2015) subventionerar SL och UL dessa tilläggskort

141

Bilaga 10

SOU 2015:110

via TiM-taxan med samma rabattsats (12 %) som ges för de kombinerade biljetterna i UL/SL-taxan.

Vad gäller biljetter för en eller flera resor med pendeltåget Uppsala–Stockholm varierar priset från 99 kronor om man använder reskassa i båda trafikområdena till 125 kronor om man köper en enkelbiljett. När trafiken startade med pendeltåget 2012 skrev Stockholms läns landsting om hur mycket lägre priset behövde vara i förhållande till SJ: ”30 procent [prissänkning, min kommentar] väljs för att priserna ska vara konkurrenskraftiga mot SJ:s biljettpriser på sträckan Stockholm–Uppsala.” En tågresa med SJ kostar 2015 på de flesta tåg 89 kr. Ifall av att en resenär har ett periodkort i antingen i t.ex. SL-området blir biljettpriset aningen lägre, 81 kronor för resan genom Uppland, med det nya pendel- tåget.

På sträckan Stockholm till Arlanda konkurrerar det nya pendel- tåget mest med Arlanda Express och kommersiella busslinjer. För enstaka resor – om resenären har ett kort med reskassa – kostar det 125 kronor att åka med SL till Arlanda från centrala Stockholm. Innan pendeltrafiken startade fanns det två kommersiella buss- företag – Flygbussarna och Swebus – som körde från Stockholm C till Arlanda. I samband med att pendeltrafiken startade lämnade Swebus marknaden. En kort tid efter att pendeltågstrafiken startat höjde Flygbussarna priset för en biljett köpt på bussen från 99 kronor till 119 kronor. Om man köper resan i förväg på internet kostar den 99 kronor. Under 2015 har ett nytt kommersiellt bussbolag Air shuttle börjat köra från Stockholm C till Arlanda. Air shuttle tar 99 kronor för en biljett och kör tre bussar i timmen. Det nya bussbolaget kör sina bussar från en uppställningsplats utanför Cityterminalens område på Klarabergsviadukten.

Tidtabellerna för de två bussbolagen är omväxlande komplett- erande och konkurrerande. När Flygbussarna kör sex bussar i timmen – avgång var tionde minut – under högtrafik avgår Air shuttles bussar samtidigt som varannan Flygbuss. Men i praktiken har Air shuttles bussar en viss tidsmässig förskjutning om cirka två minuter jämfört med Flygbussen eftersom hållplatsen ligger 100 meter närmare tunnelbanan och resenären slipper köa vid en sluss för att komma ut till bussen. Air shuttle differentierar sig också från Flygbussarna genom ett lägre pris, att man kan betala med kontanter och en kortare restid p.g.a. färre hållplatsstopp.

142

SOU 2015:110

Bilaga 10

4.2Öresundstågen på Västkustbanan

När de samverkande regionerna började köra Öresundstågen i egen regi 2009 konkurrerade de med SJ:s fjärrtrafik Göteborg till Köpenhamn och Göteborg till Malmö. Öresundstågen följde kusten hela vägen från Göteborg till Malmö, medan SJ:s tåg tog vägen via Hässleholm. SJ körde med olika tågtyper det första året som företaget konkurrerade med upphandlad trafik. På sträckan Göteborg till Malmö kördes företrädesvis X2000-tåg och på sträckan Göteborg till Köpenhamn använde SJ fem Intercitytåg som var ombyggda Öresundståg. Under 2011 lyckades Skånetrafiken via en rättsprocess ta över äganderätten till SJ:s Intercitytåg och ett år senare lade SJ ned sin trafik på västkustbanan söder om Halmstad. Efter ett och ett halvt års frånvaro återupptog SJ trafiken i december 2013. För närvarande trafikerar SJ sträckan Göteborg till Malmö, förutom under två sommarmånader då tågen vänder i Köpenhamn. SJ använder SJ 3 000 tåg och kan med dessa köra Göteborg–Malmö på 2 timmar och 29 minuter. Under 2010 då SJ använde X2000 och Intercitytåg tog det cirka 2 timmar och 45 minuter att köra samma sträcka. Öresundstågens restid Göteborg- Malmö är 3 timmar och 11 minuter.

De snabbaste expressbussarna använder 3 timmar och 25 minuter för att åka från Göteborg till Malmö. Bilresor om en bilist följer hastighetsbegränsningen på motorvägen tar 2 timmar och 40 minuter. Swebus och Nettbuss/Bus4You kör tillsammans tio bussar i båda riktningarna (Fröidh och Byström, 2012).

Öresundstågen kör under 2015 ett tåg i timmen hela vägen från Göteborg till Malmö och kompletterar trafiken med ytterligare tåg t.ex. mellan Göteborg och Halmstad. SJ kör åtta dubbelturer per dag, vilket motsvarar ungefär ett tåg varannan timme.

I riktning från Göteborg till Malmö avgår Öresundstågen en kvart efter SJ:s tåg, i den omvända riktningen avgår Öresundståget tre minuter efter SJ: tåg.

SJ har en väsentligt mer differentierad prissättning än Öresunds- tågen. En biljett i andra klass kostar från 195 kronor med SJ med 238 kronor som det vanligaste priset och 349 kronor med Öresundstågen för fullbetalande resenärer. Dessa biljetter kan inte återbetalas eller ombokas. Icke ombokningsbara biljetter med långfärdsbussarna

143

Bilaga 10

SOU 2015:110

kostar från 109 kronor till 199 kronor beroende på avgång och bussföretag.

5 Hur utvecklas resandet?

När samverkande trafikhuvudmän och efter 2011 samverkande RKM har inlett trafik med subventionerade tågbiljetter på sträckor där tidigare SJ AB eller A-train var monopolist har det genom- gående resulterat i att tågresandet ökar. De subventionerade tågen vinner resenärer både från de kommersiella järnvägsföretagen och genom nyresande. Det bör påpekas att uppgifterna om antalet resenärer som åker med upphandlad trafik är osäkra eftersom en stor andel använder periodkort och trafiken både avser regionala och interregionala resor. Ett exempel på osäkerheten i statistiken kan hämtas från SL:s egen statistik om antalet av- och påstigande vid Arlanda. Enligt månadsstatistiken för 2013 gick drygt 650 personer på tåget vid Arlanda varje dag under 2013 för att åka till Stockholm men enligt statistiken för hela året gick 1 000 personer i genomsnitt på tåget varje dag för att åka denna sträcka.

Det är svårt att exakt veta vilka marknadsandelar som den kommersiella och upphandlade trafiken har på sträckan Stockholm- Uppsala eftersom det saknas kontinuerlig statistik om tågresandet. Uppsala Nya Tidning (2013) redovisar i en artikel från 2013 att den upphandlade trafiken inom ett år efter att pendeltågstrafiken startade hade fler resande Stockholm–Uppsala än SJ AB. Enligt artikeln hade resorna med SL och UL:s tåg perioden januari till augusti ökat från 250 000 till 320 000 och resorna med SJ:s tåg minskat från 300 000 till 250 000 från 2012 till 2013. Enligt artikeln bekräftade SJ AB att resandet med företagets tåg minskat med 15 procent under 2013. Dessa siffror för SJ AB överensstämmer med uppgifter som finns i Transrails utredning (Transrail, 2015) om det planerade interregionala upphandlade järnvägssystemet i Mälardalen.3 Enligt Transrails figur minskade SJ:s resande från cirka 4,1 miljoner till 3,2 miljoner resande med Uppsalatågen från 2011 till 2014. I en senare artikel i Uppsala Nya Tidning (2015)

3 I en utredning av WSP (2013) uppskattades att SJ AB skulle komma att förlora 20 procent av resenärerna till det konkurrerande pendeltåget.

144

SOU 2015:110

Bilaga 10

hävdas att resandet med SJ:s tåg Stockholm-Uppsala hade ökat med 18 procent från 2014 till 2015. Enligt uppgifter från SJ AB har i själva verket resandet varit i stort oförändrat under 2015 jämfört med 2014 (se kapitel 5 i slutbetänkandet från Utredningen om järnvägens organisation).

I tabell 1 redovisas uppgifter om resandet till och från Arlanda före och efter starten med SL och UL:s pendeltåg. Materialet är dels hämtat från A-trains årsredovisningar, dels från SL:s interna statistik. Framför allt uppgifterna från SL:s egen statistik är osäkra. Det beror på att resenärerna med pendeltåget huvudsakligen åker med periodkort och enbart registreras vid passagerna vid Arlandas järnvägsstation. Enligt en artikel i Uppsala Nya Tidning (2013) uppgav UL att företaget att siffrorna för resandet med pendeltåget inte var helt exakta.

Enligt uppgifter från SL och UL 4har resandet med pendeltåget Stockholm–Uppsala för resor med av- och påstigning i Arlanda stagnerat. Dessa siffror stämmer inte med de uppgifter som Arlandabanan Infrastructure AB tillhandahåller om resandet Stockholm till Arlanda. Enligt Arlandabanan Infrastructure AB (2014, 2015a och 2015b) ökade resandet till Arlanda med pendel- tåget med 14 procent från 2013 till 2014 och med 6,7 procent under det första halvåret 2015. Från det att pendeltågstrafiken startade 2012 har A-trains andel av tågresandet till Arlanda minskat från 71 procent till 65 procent första halvåret 2015 (Arlandabanan Infrastructure AB, 2012, Arlandabanan Infrastructure AB, 2013 och Arlandabanan Infrastructure AB, 2015b). Den upphandlade trafikens marknadsandel av totalmarknaden är cirka 27 procent om vi utgår från att SL:s uppgifter före resandet med pendeltågen var korrekta för 2014. Svårigheten att få tag på tillförlitlig statistik över antalet resenärer på denna linje bekräftas av att Trafikanalys (2013) uppskattade förändringarna i utbudet på sträckan Stockholm– Arlanda–Uppsala–(Gävle) genom att studera utbudet av tågkilo- meter. En intressant detalj är att det kommersiella företaget Arlanda Express via infrastrukturhållaren Arlandabanan Infra- structure AB tillhandahåller de mest tillförlitliga uppgifterna.

4 Vi har fått ta del av internt statistikmaterial från SL som täcker utvecklingen av pendel- tågstrafiken från 2012 till 2015.

145

Bilaga 10

SOU 2015:110

 

 

 

 

Källor: Arlandabanan Infrastructure AB årsredovisningar 2012, 2013 och delårsrapport 2015, SL internt material.

Not: Antalet av och påstigande med pendeltåget till Uppsala är förmodligen för höga för år 2013.

Efter att de samverkande regionerna tog över trafiken med Öresundstågen 2009 skedde det en kraftig ökning av antalet resenärer. Enligt Fröidh och Byström (2012) ökade trafiken med 40–43 procent under de två första åren som regionerna drev Öresundstågen i egen regi. Öresundstågen förlorade resenärer under 2009 men vann tillbaka den förlorade trafiken och mer därtill under 2010. SJ började köra s.k. Intercitytåg som hade 380 000 resenärer under 2010. Totalt gjordes 1,8 miljoner interregionala resor på västkustbanan söder om Halmstad 2010 jämfört med 1,3 miljoner under 2008. Öresundstågen ökade sitt interregionala resande från drygt 800 000 till drygt 1.1 miljoner resande. Av figur 18 i Fröidh och Byström (2012) framgår att den starka ökningen av resandet hade startat redan 2006. Från 2006 till 2008 ökade resandet också med cirka 40 procent på västkustbanan söder om Halmstad. Även för denna trafik bekräftas inte bilden av kraftigt ökat resande av uppgifter från de samverkande regionernas egen statistik. Enligt Öresundstågen (2012) ökade antalet resenärer med mindre än en procent i den svenska delen av Öresundstågen 2010 jämfört med 2009 från 25,7 till 25,9 miljoner resande.

146

SOU 2015:110

Bilaga 10

5.1Vad förklarar det ökade resandet?

En viktig förklaring till det ökade resandet efter att det uppstår konkurrens mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik är att antalet avgångar ökar väsentligt. Mellan Stockholm och Uppsala mer än fördubblades antalet avgångar 2012. På sträckan Göteborg till Malmö ökade antalet avgångar från 15 till 23 dubbelturer per dygn.

En annan bidragande orsak är de låga priserna för periodkort med upphandlad trafik. När pendeltågstrafiken Stockholm– Uppsala startade erbjöd den inte bara snabbare tågresor jämfört med kombinationen Upptåg och pendeltåg kostnaden för period- kortet minskade från 1 990 kronor till 1 800 kronor. Därefter har priset sänkts till 1 450 kronor. Ytterligare förklaringar till varför resandet ökar är att utbudet blir mer differentierat och att den subventionerade trafiken stannar vid fler stationer. Regionerna som samarbetar i Öresundstågen har också sänkt priserna på periodkort som går över länsgränserna.

6Olika utredningars syn på konkurrensen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik

Tre olika konsultföretag har under de senaste årenskrivit utredningar åt Trafikanalys om Öresundstågen, Uppsalapendeln och den nya TiM- trafiken. Genomgående ger konsulterna/utredarna positiva uttolk- ningar av att upphandlad järnvägstrafik kompletterar och kon- kurrerar med kommersiell trafik. I Trafikanalys tre rapporter om marknadsöppningarna i kollektivtrafiken har en del av materialet från konsultrapporterna återanvänts men i huvudsak har Trafikanalys använt andra källor för sina analyser. Genomgående är Trafikanalys mer kritisk än utredarna till att upphandlad trafik slår ut kommersiell trafik.

I en WSP (2013) rapport om Uppsalapendeln används inte SL:s egna uppskattningar om kostnaden för pendeltågen utan schablon- kostnader hämtade från Trafikverket. Detta resulterar i lägre kostnader för trafiken och ökad samhällsekonomisk vinst med den upphandlade trafiken. I samma rapport om används inte heller SL:s och UL:s egna uppskattningar om intäkter utan utredaren gör egna antaganden om genomsnittsintäkter – vilket resulterar i mycket

147

Bilaga 10

SOU 2015:110

högre intäkter för den upphandlade trafiken. Trots att ett pendeltåg tar 38 minuter från Arlanda till Stockholm jämfört med Arlanda Express som tar 20 minuter och att pendeltåget som åker från Stockholm–Uppsala behöver 55 minuter jämfört med 38 minuter för SJ:s tåg finner utredaren att det ger en samhällsekonomisk tidsvinst om 22 miljoner kronor för resenärerna. 22 miljoner kronor motsvarar 22 miljoner inbesparade restidsminuter om vi utgår från att pendeltåget vänder sig till privatresenärer. Vi kan följaktligen notera att WSP-rapporten (2013) gör ett implicit antagande att varje resenär som åker med pendeltåget norr om Upplands-Väsby gör en tidsvinst om 4–6 minuter under olika antaganden om resandet (3,5–5,5 miljoner resor per år). Förmodligen är denna tidsvinst framräknad som tidsbesparingen som görs av att resenärer med pendeltåget slipper göra det tidigare tågbytet från pendeltåg till Upptåg i Upplands-Väsby.

I Trivectors (2012) analys av Öresundstågen framhålls att regionerna som är med i Öresundstågskonsortiet har lägre subventionsgrad för kollektivtrafiken än motsvarande län i TiM- området utan att det analyseras vad det kan bero på. T.ex. saknas i rapporten en företagsekonomisk analys av hur Öresundstågen påverkar det ekonomiska resultatet för de samarbetande region- erna. ”Någon mer detaljerad analys av Öresundståg och TiM går inte att göra då taxesystem är integrerade med busstrafiken och enskilda intäkter inte kan hänföras till en viss linje eller visst trafikslag”. Det är emellertid inte korrekt eftersom många resor på

Öresundstågen görs med biljetter antingen för resenärer som gör få resor eller som gör längre resor. Uppgifter om dessa biljettintäkter skulle kunna ge en indikation på storleken på bidraget från den kommersiella delen av Öresundstågen.

I Trivectors rapport görs inga mätningar av förändringar i konsumentöverskottet till följd av att SJ AB lade ned sin snabb- tågstrafik under 2012. I Fröidh och Byströms (2012)rapport om Västkustbanan sägs att konsumentöverskottet har ökat enbart med hänvisning till ökat tågresande och utan att man diskuterar längre restider på längre sträckor efter att SJ AB lade ned sin snabbtågs- trafik. I denna utredning nämns också att restiderna på Västkust- banan med framför allt Öresundstågen är för långa för att kunna konkurrera med motorvägen.

148

SOU 2015:110

Bilaga 10

I Transrails (2015) analys av den nya TiM-trafiken konstateras att MÄLAB har bedömt att Regionaltågstrafiken i Mälardalen består av några linjer där trafiken kan bedrivas med lönsamhet, men även av flera linjer som bedöms vara olönsamma. RKM vill emellertid se trafiksystemet som en helhet. Transrail kommer fram till att SJ antingen kommer få minskad vinst från Mälardalstrafiken alternativt förlorar hela eller delar av trafiken till konkurrenter.

Transrail (2015) bagatelliserar de negativa konsekvenserna av den nya TiM-trafiken för SJ och resenärerna när de överhuvudtaget behandlas. Utredaren noterar att MÄLAB upphandlar fordon för delar av trafiksystemet vilket kommer påverkaanvändningen av SJ AB:s fordonspark. En del av dessa fordon är relativt nya och införskaffade speciellt för regionaltågen i Mälardalen. Utredaren menar att det inte behöver vara ett problem eftersom de ändå snart behöver ersättas. Om SJ AB till följd av den allmänna trafikplikten inte längre kommer finna det företagsekonomiskt motiverat att köra långväga regionaltåg linjen Stockholm–Västerås–Hallsberg leder det till att orterna ut med Mälarbanan förlorar direkt- förbindelsen till Göteborg. I detta fall hävdar Transrail (2015) att denna förlust inte borde ha stor betydelse förutsatt goda anslut- ningsmöjligheter i Hallsberg och kanske kan det bli så att regional- tågen ersätts med att viss snabbtågstrafik Stockholm–Göteborg körs norr om Mälaren. Konsulten kommer fram till hypotesen att ett minskat utbud av fjärrtåg skulle kunna vara en fördel för resenärerna.

Trafikanalys som beställde de tre rapporterna har återanvänt väldigt lite av materialet från rapporterna i sina årliga rapporter om marknadsöppningarna i kollektivtrafiken. Transrail (2015) citeras överhuvudtaget inte alls, Trivector (2012) citeras sparsamt i Trafikanalys (2012). Trafikanalys refererar till rapporten från WSP (2013) både i Trafikanalys (2013) och Trafikanalys (2014).

Från Trivector (2012) lyfts fram några slutsatser från intervjuer med trafikhuvudmän. ”Sammantaget framgår det av de genomförda intervjuerna att det finns en hög grad av måluppfyllelse utifrån Öresundstågsförsökets syfte, det vill säga en större rörlighet över regiongränserna och en sammankoppling av arbetsmarknadsregioner. Turtätheten och det interregionala resandet har ökat, både vad det gäller arbetspendling och fritidsresande, där resenärerna generellt är nöjda med Öresundstågen som resealternativ.”

149

Bilaga 10

SOU 2015:110

Trafikanalys (2102) behandlar en del principiellt viktiga frågor som Trivector (2012) valde att bortse från. SJ AB:s utträde från marknaden noteras och beskrivs av Trafikanalys (2012) som att:

”försöket inte helt når upp till försökets målsättning.” Trafikanalys

(2012) diskuterar också de företagsekonomiska effekterna av att den kommersiella trafiken slogs ut. Marknadsförskjutningen kan sägas ha positiva konsekvenser för det offentligas möjlighet att bedriva kollektivtrafik i andra delar av sitt system, givet att Öresundstågstrafiken genererar ett överskott som gör det möjligt att korssubventionera olönsamma delar av det offentliga kollektiv- trafiksystemet.

Trafikanalys (2013) tar fasta på slutsatsen i WSP (2013) att under vissa antaganden är det nya pendeltåget Älvsjö-Uppsala samhällsekonomiskt effektivt. ”Enligt Trafikanalys bedömning kan utvidgningen av Stockholms pendeltåg till Uppsala via Arlanda sägas vara samhällsekonomiskt motiverad, under förutsättningar att SJ optimerar sitt utbud för att kompenseraför intäktsbortfallet i enlighet med vad de uttryckte i sitt remissyttrande tillregeringen i november 2009.”Trafikanalys (2013) skriver att SJ:s trafik mellan

Stockholms central och Uppsala redan är konkurrenskraftig gentemot SL. Intäkterna från trafikhuvudmannen för SL och UL pendeltåget stärker också SJ AB. Trafikanalys (2013) framkastar tanken att SJ AB:s beslut att inte kritisera pendeltåget i sitt remissvar från november 2009 kan ha berott på att pendeltåget öppnade möjlig- heter att överföra knappt lönsam eller osäker kommersiell trafik till säkrare intäkter från trafikhuvudmannen. Både i Trafikanalys rapporter från 2013 och 2014 noteras att SJ AB inte skär ned sina

”olönsamma” avgångar på sträckan Stockholm–Uppsala. I Trafik- analys (2014a) menar myndigheten att det nu kommer det att ske med hänvisning till en artikel från Uppsala Nya Tidning från 2014 om att SJ AB:s trafik på sträckan går med förlust.

Konkretiseringen av begreppet samhällsekonomisk effektivitet i WSP (2013) för att bedöma utfallet av konkurrens mellan upp- handlad trafik och kommersiell trafik kom att få stor betydelse för slutsatserna i slutrapporten (Trafikanalys, 2014 a) från Trafikanalys regeringsuppdrag. I slutrapporten föreslås att det förefaller rimligt att kräva av RKM att kunna uppvisa ett underlag som styrker att planerad trafik som kommer att konkurrera med kommersiell trafik är

150

SOU 2015:110

Bilaga 10

samhällsekonomiskt effektiv. Detta krav finns inte inskrivet i Kollektivtrafiklagen.

7Konkurrensen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik

Innan den nya Kollektivtrafiklagen trädde i kraft fanns det en upp- delning av kollektivtrafikmarknaderna. Den innebar att kom- mersiella kollektivtrafikföretag bedrev företagsekonomiskt och samhällsekonomiskt lönsam trafik medan trafikhuvudmännen bedrev samhällsekonomiskt lönsam eller samhälleligt motiverad trafik som kunde vara antingen företagsekonomiskt lönsam eller olönsam. I båda typerna av kollektivtrafiksystem skedde kors- subsidiering av olönsamma sträckor för att slussa passagerare till mer lönsamma linjer. 5 I figur 1 har de två typerna av trafik lagts in i två dimensioner – företagsekonomisk och samhällsekonomisk effektivitet. Figuren ska läsas på så sätt att ju högre värde vi får på en axel desto högre är vinsten. Mittlinjen på båda axlarna indikerar en situation med varken vinst eller förlust. Figur 2 nedan har samma uppläggning vad gäller företagsekonomisk och samhälls- ekonomisk vinst och förlust.

5 Exempelvis kostar det i Stockholm cirka tio kronor att tillhandahålla en genomsnittlig resa på en innerstadsbuss. Marknadspotentialen för lönsam busstrafik i större städer behandlades i en av expertutredningarna till En ny kollektivtrafiklag (SOU2009:39). Enligt denna skulle stora delar av den lokala och regionala kollektivtrafikförsörjningen kunna överföras till rent kommersiell trafik. Om inga restriktioner finns för förändringar i priser och utbud bedömdes att uppemot åtta av tio resor skulle kunna ske med privata operatörer som verkar i konkurrens.

151

Bilaga 10

SOU 2015:110

Företagsekonomisk effektivitet

Kommersiell kollektivtrafik

Subventionerad kollektivtrafik

Samhällsekonomisk effektivitet

Under de senaste sju åren har regionerna i ökande utsträckning etablerat interregional järnvägstrafik. Två exempel på att upp- handlad kollektivtrafik går in på en marknad där det redan fanns en fungerande kollektivtrafik är Öresundstågen från Skåne till Göteborg och SL och UL pendeln Stockholm–Arlanda–Uppsala. På sträckan Göteborg till Malmö körde SJ AB interregionala person- tåg huvudsakligen Öresundståg, flera bussbolag körde bussar och regionerna körde inomregionala tåg. Från Stockholm till Arlanda kunde man bl.a. innan pendeltåget togs i trafik åka med två kon- kurrerande bussbolag, åka pendeltåg till Upplands-Väsby och byta till Upptåget, åka med en del SJ-tåg som stannade både i Stockholm och vid Arlanda och resa med Arlanda Express. På sträckan Stockholm–Uppsala var SJ AB ensam om att köra tåg hela sträckan under hela dagen, men det gick att åka pendeltåg till Upplands- Väsby och åka vidare med Upptåget till Uppsala.

När regionerna går in på konkurrensmarknader agerar de ofta helt annorlunda än vad de gör i den övriga subventionerade kollektiv- trafiken. Man utgår från marknadspriset och sätter därefter ett pris som man hoppas är konkurrenskraftigt. Se t.ex. det tidigare anförda exemplet med prissättningen för enkelbiljetter med SL och UL:s

152

SOU 2015:110

Bilaga 10

pendeltåg mellan ändpunkterna. Öresundstågens biljettpriser sattes så att de blev väsentligt lägre än SJ:s vanliga biljettpriser men högre än SJ:s lågprisbiljetter. I Arlanda-fallet kostar det t.ex. 75 kronor att åka med tåget om man har ett månadskort med SL (detta belopp täcker den passageavgift som SL betalar till A-train plus en kostnad för administration), har man inte ett månadskort kostar det 125 kronor om man bor i Stockholms innerstad. Det kan jämföras med att kostar 124 kronor att göra en resa med flygbussarna (betald på internet) inklusive en resa med reskassa vidare med den regionala kollektivtrafiken. En resa med Arlanda Express kostar 260 kronor. Mälab utgår från att man i den framtida TiM-trafiken kan behålla samma genomsnittliga intäktsnivå per passagerarkilometer och på övergripande nivå för hela trafiksystemet ska prissättningen efter- sträva att dagens relativa pris- och intäktsnivå upprätthålls. Även marknadsföringen anpassas till konkurrensmarknaden. På Arlanda flygplats är SL en stor annonsörer när man marknadsför sitt pendeltåg till flygresenärer från utlandet.

Företagsekonomisk

effektivitet

Kommersiell

Subventionerad

kollektivtrafik

Samhällsekonomisk

effektivitet

153

Bilaga 10

SOU 2015:110

På makronivå blir resultatet att den nya kollektivtrafik som utvecklas när subventionerad och kommersiell kollektivtrafik konkurrerar är samhällsekonomiskt olönsam och ofta företags- ekonomiskt olönsam. Detta är illustrerat i figur 2 med att de två fälten blir överlappande och får en ökande andel samhälls- ekonomiskt olönsam kollektivtrafik.

En orsak till detta resultat är ett omfattande utbudstillskott i lågtrafik för att erbjuda styva tidtabeller med ett eller två tåg i timmen. På sträckan Stockholm–Uppsala går det nu närmare 80 tåg per dag jämfört med knappt 40 tåg tidigare. Enligt Nelldal et al (2014) är den genomsnittliga beläggningen på ett SJ snabbtåg nära 70 procent, ett genomsnittligt tåg cirka 40 procent och på ett SL pendeltåg cirka 25 procent. Dessa uppskattningar talar för att tågen Stockholm–Uppsala fick en genomsnittligt lägre beläggningsgrad efter att pendeltågen togs i trafik. Enligt SL och UL gick cirka 6 000 resenärer av eller på pendeltåget i Uppsala och därefter gick några hundra fler personer av tåget än på tåget vid Knivsta och Arlanda. Det motsvarar en genomsnittlig beläggning på knappt 150 personer som åkte med pendeltåget från Uppsala till Upplands- Väsby, d.v.s. resor från Uppsala till Stockholm med förorter.

En annan orsak är att resenärer väljer att resa med långsamma subventionerade periodkort mellan ändpunkter i ett upphandlat storregionalt tågsystem i stället för att lösa dyrare periodkort med ett snabbare tåg. Den förlängda restiden ger en samhällsekonomisk förlust för samhället. Denna effekt har även uppmärksammats av utredare som planerar den nya TiM-trafiken. ”Som exempel kan sträckan Stockholm–Uppsala tjäna. Genom att periodbiljetten för pendeltåget både är billigare och har större utbud än motsvarande biljett för regionaltågen har en överströmning av ändpunkts- resenärer skett från regionaltågsresande till pendeltågsresande. Men resenärerna gör en restidsförlust i och med att ändpunkts- resenärernas restid förlängs.” (Trafikförvaltningen i Stockholms län m.fl., 2015)

154

SOU 2015:110

Bilaga 10

7.1Varför agerar regionerna på det här sättet?

Regionerna gör inträden med upphandlad kollektivtrafik där det finns ett stort kommersiellt utbud, därför att de vill öka kollektiv- trafikresandet och samtidigt öka den subventionerade kollektiv- trafikens självfinansieringsgrad. Denna intention har bl.a. behandlats av Trafikanalys (2012) och Delphi (2015).

Den här strategin utgår från flera felaktiga kalkyler. Den första är att subventionerad kollektivtrafik som konkurrerar med kom- mersiell kollektivtrafik kan öka självfinansieringsgraden för det offentliga. Den andra är att kollektivtrafikresandet kommer att öka. Den tredje är att man vill vinna nya resenärer till kollektivtrafiken. Den första kalkylen är felaktig därför att enbart en del resenärer betalar för sin biljett i ett subventionerat kollektivtrafiksystem medan i stort sett alla som åker kommersiellt löser en biljett. I den subventionerade kollektivtrafiken kommer merparten av intäkterna från periodkort och tillskottet av en ny linje har endast marginell effekt på den försäljningen. Om den kommersiella trafiken vinner fler resenärer kommer det att ge omedelbara negativa effekter för den subventionerade trafiken. Region Halland har t.ex. fått täcka stora underskott i sin andel av Öresundstågstrafiken efter att SJ kom tillbaka med snabbare tåg och billiga enkelresor. Enligt Region Halland har intäkterna för Öresundståg sjunkit drastiskt de senaste åren. Regionen planerar att öka sitt driftsbidrag för kollektiv- trafiken från 314 miljoner kronor (Trafikanalys, 2014b) under 2013 till 395 miljoner kronor under 2016 (Region Halland, 2015). Den andra kalkylen är ofta felaktig eftersom den baseras på antagandet att det kommersiella utbudet inte förändras efter ett inträde av subventionerad kollektivtrafik. Om det kommersiella utbudet försvinner kan mycket väl nettoeffekten bli minskat resande för delar av kollektivtrafiken när subventionerade regionala tågsystem görs om till ett länkat subventionerat interregionalt tågsystem. Kalkylen tar inte heller hänsyn till att resandet kan komma att öka även om kommersiella järnvägsföretag sköter tågtrafiken. Den tredje kalkylen stämmer inte alltid därför att billigare och bättre långväga subventionerade regionala tågresor kan motivera män- niskor att förändra sitt boende och resa längre resor sträckor till arbetet och därmed ersätta korta kollektivtrafikresor med långa resor.

155

Bilaga 10

SOU 2015:110

8 Diskussion och slutsatser

Konkurrensen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik har hittills lett till fler tåg, högre priser för enstaka resor i den regionala kollektivtrafiken, billigare periodkort för interregionala tågresor, starkt ökat tågresande, ökad differentiering i utbudet av regionala och interregionala järnvägsresor, lägre beläggning på många tåg, ökade absoluta underskott för RKM, minskade vinster för kommersiella företag, genomsnittligt längre restider på många destinationer, och rättsprocesser.

Hittills har ingen myndighet prövat frågan om den upphandlade järnvägstrafiken skadar den kommersiella järnvägstrafiken. Konkurrensverket gjorde en snäv marknadsangränsning när Flygbussarna klagade på det nya pendeltåget från Stockholm till Uppsala. I sin utredning behandlade Konkurrensverket enbart frågan om hur SL och UL:s pendel påverkade Flygbusstrafiken. Detta var anmärkningsvärt eftersom Konkurrensverket i en remiss till den nya kollektivtrafiklagen framfört att det krävs en närmare gräns för det offentliga åtagandet, särskilt när det gäller för- hållandet mellan kommersiell och offentligfinansierad trafik. Konkurrensverket har en möjlighet att göra prioriteringar i sin tillsynsverksamhet. ”Syftet är alltid att främja en effektiv kon- kurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsument- erna samt en effektiv offentlig upphandling till nytta för det all- männa och marknadens aktörer” (Konkurrensverket, 2014).

Transportstyrelsen har avstått från att göra en egen utredning både i detta fall och i fallet om den utvidgade allmänna trafikplikten i Mälardalen trots att myndigheten ska följa utvecklingen på kollektivtrafikmarknaden efter den nya kollektivtrafiklagens tillkomst. Politikerna i Trafikutskottet fann inget att kritisera när SL och UL (med lagens samtycke) aggressivt prissatta sina tjänster för att slå ut kommersiella trafikföretag.

Utredarna som gjort utredningar på uppdrag av Trafikanalys verkar axiomatiskt utgå från att upphandlad kollektivtrafik ger samhällsekonomiska vinster. Därför behöver man antingen inte räkna på samhällsekonomiska effekter eller också gör man komplet- terande antaganden när nytillkommande upphandlad trafik ger en samhällsekonomisk förlust. Det går inte utifrån dessa utredningar

156

SOU 2015:110

Bilaga 10

att uttala sig om upphandlad kollektiv järnvägstrafik ger ett bättre samhällsekonomiskt utfall än fortsatt kommersiell trafik.

Trafikanalys är den myndighet som starkast har ifrågasatt värdet av att upphandlad trafik konkurrerar med kommersiell trafik. Men inte heller Trafikanalys fann att i de enskilda fallen – Öresundståg, SL och UL pendeltåg och allmän trafikplikt i Mälardalen – borde RKM avstå från att satsa på egen trafik. I Trafikanalys (2014) dras slutsatsen att med tanke på järnvägens problematik bedömer vi att marknadsöppningen så här långt varit en framgång, Trafikanalys (2014) såg två huvudsakliga risker med en ökning av den subvent- ionerade järnvägstrafiken. Den kan leda till en undanträngning av kommersiell trafik och på så sätt minska utbudet och/eller komforten för resenärer och därmed motverka avsikten att med mer subventionerad tågtrafik förbättra för resenärerna. De stor- regionala tågsamarbetena kan komma att vara kostnadsdrivande i en sektor där subventionsgraden på 15 år ökat från 42 till 50 pro- cent, och där biljettpriserna för resenärer stigit mer än konsument- priser generellt. Trafikanalys (2014) föreslår att ökade samarbeten kan vara ett sätt att hantera konflikter när RKM expanderar storregional järnvägstrafik som beläggs med allmän trafikplikt. ”Ett sätt att komma runt denna målkonflikt är att försöka gå in i sam- arbeten mellan RKM och kommersiella operatörer, snarare än att konkurrera. Vi har förstått det som att SJ vill ha ett sådant samarbete i Mälardalen medan Mälab (Mälardalslänens alla RKM samt Östergötlands RKM) hittills visat ointresse.”

8.1En sekventiell modell över interaktionen upphandlad och kommersiell järnvägstrafik

En RKM som går in på en marknad dominerad av ett kommersiellt järnvägsföretag kan välja mellan flera olika inträdesstrategier. Man kan välja att gå in mjukt och erbjuda ett samarbete med koordinerade tidtabeller och prissättning. Denna strategi har valts av Västtrafik för tågen som går från Göteborg i riktning mot Stockholm. Västtrafik har ett biljettsamarbete med periodkort i SJ AB:s kommersiella regiontåg på sträckan Göteborg–Skövde– Töreboda. Däremot kan en resenär inte använda sin reskassa på dessa tåg. En RKM kan också välja att gå in aggressivt och försöka slå ut det kommersiella företaget genom att själva bestämma tid-

157

Bilaga 10

SOU 2015:110

tabeller och ta över alla intäkter från den subventionerade järnvägs- trafiken. Denna strategi valdes av de samverkande regionerna i Öresundstågen. Ett alternativ till dessa inträden är att teckna ett avtal om en tjänstekoncession. Dessa avtal kan antingen ligga närmare samarbetet mellan Västtrafik och SJ AB eller lämna en liten andel av intäktsmassan till det kommersiella järnvägsföretaget. I fallet med den framtida TiM-trafiken är det oklart om de sam- verkande regionerna kommer vara mjuka eller aggressiva. Helt klart är att regionerna kommer vilja styra tidtabelläggningen och försöka öka sin andel av det regionala resandet till och från Arlanda. Ersättningen till det kommersiella järnvägsföretaget är ännu inte bestämt, men av många dokument framgår att regionerna kommer dela på intäkterna från periodkorten som kommer att vara den största inkomstkällan. Se citat nedan från Stockholms läns lands- ting, Trafiknämnden (2012).

”Diskussionerna kring fördelning av kostnader och intäkter har hittills förts på en principiell nivå för att identifiera olika principer. Tanken är att med avsiktsförklaringen som grund arbeta vidare med fördelningsnycklar inför kommande genomförandebeslut. Bland de identifierade möjliga principerna för fördelning av kost- nader och intäkter kan nämnas:

Fördelningen utifrån var resenären är bosatt.

Fördelningen utifrån antal produktionskm (fordonskm) som sker inom respektive län. Fördelningen utifrån antal personkm som sker inom respektive län.

MÄLAB har försökt beräkna vad de olika modellerna skulle kunna innebära. Kalkylerna innehåller svagheter, främst på intäktssidan. Att beräkna kostnaderna för produktionen är relativt enkelt, emedan bedömningen av biljettintäkter innehåller stora osäkerheter.”

En RKM kan följaktligen välja mellan flera olika strategier för att hantera relationen med kommersiella järnvägsföretag. Under de nära sju år som det har funnits konkurrens mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik kan vi notera att RKM försöker öka sin kontroll och sitt inflytande över tidtabelläggningen och öka sin andel av intäkterna från den tidigare kommersiella järnvägstrafiken.

I ett första skede agerar trafikhuvudmannen eller RKM aggressivt för att vinna marknadsandelar även om de riskerar att slå

158

SOU 2015:110

Bilaga 10

ut kommersiella transportföretag och ge negativa effekter för en del resenärer. På sträckan Stockholm–Arlanda lade Swebus ned sin busstrafik omedelbart när pendeltåget startade sin trafik. På västkustbanan drev Skånetrafiken bort SJ AB när man via en rätts- process tillskansade sig äganderätten till SJ AB:s Intercitytåg. Detta gav Öresundstågen nästan två konkurrensfria år men resenärerna fick längre restider på långa avstånd och ledde till ökad biltrafik på långa avstånd.

I ett andra skede förändrar den kommersielle aktören utbud och/eller prissättning. Arlanda Express har ökat antalet rabatt- möjligheter för sina resenärer. SJ AB sänkte priset på sitt period- kort Stockholm–Uppsala. SJ AB lämnade linjen Göteborg–Malmö i väntan på att det skulle vara möjligt att korta restiderna.

I ett tredje skede sänker RKM priserna på sina periodkort. UL och SL har sänkt priset på ett periodkort i de två regionerna från 1 990 kronor till 1 450 kronor samtidigt som underskotten för kollektivtrafiken i länen ökar. Resor med SJ AB kostar drygt 2 600 kronor med ett periodkort i en region. Regionerna i Öresunds- tågsamarbetet meddelade under 2014 att de skulle sänka priserna för periodkort under 2015.

I och med dessa prissänkningar har RKM spelat ut alla sina kort. De har byggt upp en storregional järnvägstrafik med täta avgångar under större delen av dagen och de har uttömt möjligheterna till ytterligare prissänkningar eftersom intäkten från långväga inter- regionala resor med periodkort ger väsentligt lägre intäkter för regionen än inomregionala resor. Jag har tidigare i rapporten lyft fram exemplet Halland som gått från en självfinansieringsgrad om 60 procent för kollektivtrafiken 2013 (Trafikanalys, 2014b) till en planerad självfinansieringsgrad om 52–53 procent under 2016. I detta fjärde skede kan kommersiella tågoperatörer välja mellan flera olika handlingsalternativ vilka kommer öka resandet med deras tåg och dränera den subventionerade trafiken på intäkter. De kan erbjuda lägre priser, högre kvalitet eller kortare restider.

I ett femte skede tvingas RKM till skattehöjningar, höjda period- kortspriser eller minskat utbud till följd av absoluta kostnads- ökningar orsakade av regional och interregional järnvägstrafik. Under de senaste åren har flera regioner signalerat förändringar i kollektivtrafiken, vilka innebär t.ex. minskad glesbygdstrafik och fortsatta satsningar på långväga järnvägstrafik. Den politiska

159

Bilaga 10

SOU 2015:110

ledningen för landstinget i Stockholms län ville under 2015 höja priset för periodkort men blev nedröstade av oppositionen.

Den avgörande förklaringen till att regionerna agerar aggressivt mot de kommersiella företagen är att de överskattar sina kon- kurrensfördelar och underskattar sina konkurrensnackdelar. Regionernas har fem huvudsakliga konkurrensfördelar:

1.De kan subventionera sin trafik.

2.De har rätt att träffa överenskommelser om biljettpriser över regiongränserna. Kommersiella kollektivtrafikföretag får inte komma överens om prissättningen.

3.Regionerna äger i stort sett alla resurser som behövs för att bedriva kollektivtrafik – utom anställningskontrakten med lokförare.

4.De flesta regioner har också fördelen av att ha köpt nya tåg med statliga subventioner.

5.Alla kommersiella kollektivtrafikföretag av betydelse utom Arlanda Express har en eller flera regioner som sin viktigaste kund. Om de klagar på att den subventionerade kollektiv- trafiken breder ut sig kan det kanske få negativa effekter i fram- tida upphandlingar.

Regionernas konkurrensnackdelar förhindrar dem från att gå in i en långsiktig strategisk konkurrens med kommersiella järnvägsföretag där företag kan använda sig av flera olika konkurrensparametrar. Regionerna kan i stort sett enbart konkurrera med pris och turtät- het. Det är det som är förklaringen till att regionerna som sam- arbetar i Öresundstågen, SL och UL och regionerna i MÄLAB gör aggressiva utfall mot den kommersiella järnvägstrafiken för att omedelbart bli marknadsledande. I ett förslag (Stockholms läns landsting, Trafikförvaltningen, 2014) till framtida regionaltågstrafik i Mälardalen kommer nya regionaltåg gå med tätare intervall än 30 minuter mellan Stockholm och Uppsala och kommer kompletteras med pendeltågen Stockholm-Uppsala. Alla tågen planeras stanna vid Arlanda.

Vilka är då regionernas konkurrensnackdelar? Den viktigaste är de restriktioner som finns inskrivna i Kollektivtrafiklagen om regional järnvägstrafik. Den ska t.ex. huvudsakligen avse vardags-

160

SOU 2015:110

Bilaga 10

resande, avse resor kortare än 100 km,6 och tågen ska stanna vid de flesta stationer inom regionerna. Den andra viktiga konkurrens- nackdelen är RKM:s och landstingens affärsmodell. Periodkorten är starkt subventionerade och enstaka resor är ofta dyrare än de kommersiella företagens biljetter. Ju mer RKM subventionerar sina periodkort desto mindre kan de dra fördel av att resenärernas res- kostnader minskar via skatteavdrag i inkomstdeklarationen, se Nelldal et al (2014) för en mer ingående beskrivning av skatte- subventionering av järnvägstrafik via reseavdrag. Den tredje konkurrensnackdelen är att man möter en konkurrent som kan agera opportunistiskt och ta begränsade samhälleliga hänsyn. Ett kommersiellt företag kan lämna en marknad med tre veckors för- varning. Den fjärde konkurrensnackdelen är att RKM ska tillhanda- hålla en standardiserad odifferentierad tjänst i konkurrens med operatörer som kan differentiera sitt utbud. Den femte kon- kurrensnackdelen är att järnvägstransporter konkurrerar med andra viktiga samhällsfunktioner i regionerna.

Den skärpta konkurrensen från kommersiella järnvägsföretag och de ökade underskotten i den upphandlade järnvägstrafiken talar för en mer ödmjuk inställning från RKM. Det aggressiva konkurrensbeteendet minskar möjligheterna till att koordinera upphandlad och kommersiell järnvägstrafik till nytta för resenärerna och det minskar också möjligheterna att kunna utnyttja synergier med den kompletterande kommersiella järnvägstrafiken. Den med allmän trafikplikt belagda storregionala järnvägstrafiken i Mälardalen kommer under de första åren behöva använda SJ AB:s tåg för alla trafikuppdrag. Därefter kommer mer än hälften av trafiken behöva utföras med inhyrda tåg.

6 Det här innebär t.ex. att hotet i MÄLAB (2012) om att ta över Ostpendeln inte är realistiskt eftersom den avser resor som i regel är längre än 100 km och enbart stannar i de stora städerna.

161

Bilaga 10

SOU 2015:110

Referenser

Arlandabanan Infrastructure AB (2012), Årsredovisning 2011 Arlandabanan Infrastructure AB (2013), Årsredovisning 2012 Arlandabanan Infrastructure AB (2014), Årsredovisning 2013 Arlandabanan Infrastructure AB (2015a), Årsredovisning 2014

Arlandabanan Infrastructure AB (2015b), Delårsrapport januari- juni 2015

Delphi (2014), Mål nr 19678-14; SJ AB ./. Stockholms läns landsting Trafikförvaltningen

Delphi (2015), Överklagande av beslut om allmän trafikplikt enligt lagen om kollektivtrafik. Överklagat avgörande: Förvaltnings- rättens i Stockholm avgörande av den 11 december 2014 i mål nr 17678-14

Fröidh, O. och Byström, C. (2012), Interregional tågtrafik i konkurrens på västkustbanan, KTH Arkitektur och samhälls- byggnad

Konkurrensverket (2014), Konkurrensverkets prioriteringspolicy för tillsynsverksamheten, 2014-04-10

MÄLAB (2012), PM. Komplettering av Trafikplan 2017 med beskrivning om antagande av trafik i övriga trafiksystem

Nelldal, B.-L., Andersson, J. och Fröidh, O. (2014), Utveckling av utbud och priser på järnvägslinjer i Sverige 1990–2014, KTH

Prop. 2009/10:200, Regeringens proposition 2009/10:200 Ny kollektivtrafiklag

Region Halland (2015), Åtgärdsplan kollektivtrafik, Diarienummer RS150013

SKL (2014), Vad förklarar kollektivtrafikens snabba kostnadsökning?

Snellman, H. (2014), Mål nr 19678-14; SJ AB ./. Stockholms läns landsting

SOU 2009:39, En ny kollektivtrafiklag

Stockholms läns landsting (2014), Trafikpliktsbeslut TN2014- 0302, http://www.sll.se/Global/Politik/Politiska-organ/ Trafiknamnden/2014/2014-06-03/p8-TN-Beslut-trafikplikt- regional-tagtrafik-ostra-Sverige.pdf

162

SOU 2015:110

Bilaga 10

Stockholms läns landsting (2015), Årsredovisning 2014

Stockholms läns landsting, Trafikförvaltningen (2014), Information om trafikutredning avseende pendel- och regionaltåg. Tjänste- utlåtande 2014-01-14

Stockholms läns landsting, Trafiknämnden (2012), Yttrande över utkast till avsiktsförklaring om utveckling av den regionala tåg- trafiken

Trafikanalys (2012), Utvärdering av marknadsöppningar i kollektiv- trafiken – rapport 2012,Rapport 2012:13

Trafikanalys (2013), Utvärdering av marknadsöppningar i kollektiv- trafiken – rapport 2013, Rapport 2013:13

Trafikanalys (2014a), En förbättrad kollektivtrafik? – utvärdering av två reformer, Rapport 2014:13

Trafikanalys (2014b), Lokal och regional kollektivtrafik 2013, Statistik 2014:22

Trafikförvaltningen Stockholms läns landsting, Landstinget i Uppsala län och MÄLAB (2015), Remiss Trafikutredning avseende pendel- och regionaltåg, Diarienummer TN-2015-0017

Transrail Sweden AB (2015), Framtidens regionaltågstrafik i Mälardalen, reviderad 2015-01-15

Trivector (2012), Öresundstågstrafiksförsöket– en utvärdering av trafikhuvudmännens agerande och erfarenheter

Uppsala Nya Tidning (2013), Fler väljer UL framför SJ, artikel publicerad 3/12 2013

Uppsala Nya Tidning (2015), Sträckan Uppsala-Stockholm sticker ut, artikel publicerad 27/8 2015

WSP (2013), Pendeltåg Stockholm–Arlanda–Uppsala – Samhälls- ekonomisk, företagsekonomisk och politisk analys i ljuset av den nya kollektivtrafiklagstiftningen

X2 (2013), Avtalsprocess för fördubblad kollektivtrafik Öresundståg (2012), Öresundståg info 2012

163

Bilaga 11

Transaktionskostnader, rätlinjighetskostnader och transitionskostnader under

den svenska järnvägens avreglering och omreglering 2000–20151

Staffan Hultén

Docent

Stockholm School of Economics Institute for Research

1 Tack till Matts Andersson, WSP och KTH, för kommentarer på en tidigare version av rapporten.

165

SOU 2015:110

Bilaga 11

Innehållsförteckning

 

Sammanfattning ..............................................................

169

1

Inledning................................................................

170

2

Transaktionskostnader, rätlinjighetskostnader

 

 

och transitionskostnader ..........................................

171

2.1

Transaktionskostnader .........................................................

172

2.2

Rätlinjighetskostnader..........................................................

175

2.3

Transitionskostnader ............................................................

179

3Transaktions-, rätlinjighets- och transitionskostnader under den svenska järnvägens avreglering och

omreglering ............................................................

182

3.1Bolagiseringen av Affärsverket SJ och dess ekonomiska

effekter för SJ AB .................................................................

184

3.2 Tilldelningen av trafikeringsrätter till Öresundståg ...........

185

3.3Upphävandet av Affärsverket SJ:s trafikeringsrätter

i Stockholmsområdet............................................................

186

3.4 Den årliga fördelningen av tåglägen.....................................

187

3.5Transportstyrelsens prövning av tvister, fastställelse

 

av villkor och annan myndighetsutövning

.......................... 189

3.6

Trafikverkets underhåll av järnvägen ...................................

191

3.7

Kontraktsavbrott......................................................

194

3.8

Upphandling av regional tågtrafik..............................

195

3.9

Ägande och inköp av persontåg.................................

195

167

Bilaga 11

SOU 2015:110

4

Diskussion och slutsatser..........................................

196

4.1Hur stora är avregleringskostnaderna och hur de kan

de påverkas i positiv riktning? .............................................

198

Referenser.......................................................................

204

Bilaga1 Extraordinära intäkter och kostnader i

 

Affärsverket SJ 1988–2000 .................................

207

168

SOU 2015:110

Bilaga 11

Sammanfattning

På den avreglerade järnvägsmarknaden konfronteras reglerande myndigheter, järnvägsoperatörer och andra företag av transaktions- och transitionskostnader. I denna rapport jämförs omfattningen och betydelsen av dessa kostnader under de senaste femton åren på den avreglerade svenska järnvägsmarknaden.

Transaktionskostnader brukar studeras antingen som kostnaden för att använda marknadsmekanismen eller som kostnader orsakade av brister i marknadens funktionssätt. Exempel på sådana brister på oligopolistiska marknader är opportunistiskt agerande från företag och individer, asymmetriskt spridd information och osäkerhet om utfallet av ekonomiskt handlande. I denna rapport studeras och mäts transaktionskostnader som orsakade av brister i marknadens funkt- ionssätt. I rapporten konceptualiseras och mäts också misalignment costs (på svenska rätlinjighetskostnader). Dessa är en typ av transaktionskostnader som uppstår på tidigare monopolmarknader med betydande nätverksexternaliteter, som en konsekvens av både frånvaron av fungerande incitamentstrukturer och svårigheterna att utforma kontrakt så att de tidsmässigt överensstämmer med investeringshorisonten för de investeringar som är nödvändiga för att uppfylla kontraktet. Transitionskostnader (kan också benämnas övergångskostnader) orsakas antingen direkt av en regelförändring eller uppstår som en konsekvens av att förhala en kommande regelförändring.

Undersökningen av transaktionskostnadernas och rätlinjighets- kostnadernas storlek bekräftar resultaten av tidigare europeiska studier som kommit fram till att bristande rätlinjighet orsakar större kostnader än andra typer av transaktionskostnader, som kostnader för att genomföra upphandlingar, skriva kontrakt och kontraktsavbrott. Transitionskostnaderna har varit stora i samband med en del regelförändringar, men överföringarna har i regel stannat inom järnvägssektorn.

169

Bilaga 11

SOU 2015:110

1 Inledning

Den svenska järnvägen har gradvis avreglerats och omreglerats från ett statligt ägt och av riksdagen kontrollerat järnvägsmonopol till vertikalt separerade marknader med varierande grad av konkurrens och med öppet tillträde till järnvägens infrastruktur. Jag kommer i den här rapporten att omväxlande använda begreppen avreglering och omreglering. Med avreglering avses alla beslut och processer som syftar till att omvandla det tidigare statliga monopolet Affärsverket SJ till konkurrensmarknader. Med omreglering avses alla besluten och processerna som ryms inom begreppet avreglering plus alla beslut och processer som inte har som effekt att omvandla järnvägsmarknaden till marknader med konkurrens. Exempel på sådana beslut är förändringar i Banverkets och senare Trafikverkets organisation och besluten att ge trafikhuvudmännen trafikerings- rätter och möjligheter att belägga kommersiell järnvägstrafik med allmän trafikplikt.

Rapporten har tre syften. Det första är att ge en genomgång av tre teoretiska begrepp med vars hjälp vi kan analysera kostnader som uppkommer under en avregleringsprocess. De tre begreppen är transaktionskostnader, transitionskostnader och rätlinjighets- kostnader. Det andra syftet är att kvantifiera dessa kostnader under de senaste 10 till 15 åren av den svenska järnvägens avreglering. Det tredje syftet är att diskutera om och hur dessa kostnader kan begränsas eller rentav undvikas.

Rapporten har följande uppläggning. I nästa kapitel behandlas de teoretiska begreppen transaktions-, rätlinjighets- och transitions- kostnader. I denna genomgång kommer jag dels gå igenom begreppens teoretiska innehåll, dels relatera till hur dessa begrepp har använts i forskning och studier av i första hand den avreglerade järnvägen och i andra hand andra avreglerade marknader. Därefter följer ett kapitel med exempel på dessa typer av kostnader under den svenska järnvägens avreglering. Rapporten avslutas med en sammanfattande diskussion och slutsatser.

170

SOU 2015:110

Bilaga 11

2Transaktionskostnader, rätlinjighetskostnader och transitionskostnader

När en tidigare monopolmarknad avregleras uppkommer flera olika typer av kostnader som är direkt kopplade till omregleringen från ett monopol till en marknad med konkurrens mellan företag. Dessa kostnader kan antingen uppkomma i produktionen av en produkt eller tjänst, i koordinationen av ett nätverk eller i organisationen av produktionen och marknadsföringen av en produkt eller tjänst. När avregleringarna av de offentliga monopolen inom kollektiv- trafiken startade i slutet av 1980-talet var forskare, utredare och politiska beslutsfattare mest intresserade av hur avregleringarna påverkade stordriftsfördelar och nätverksekonomier i kollektiv- trafiken. Forskningen om dessa problem visade att de flesta järn- vägsmonopol kunde brytas upp i mindre enheter utan betydande förluster av stordriftsfördelar med undantag för järnvägsnät med stora trafikflöden. På dessa järnvägsmarknader där det fanns ekonomiska fördelar av tät trafik – economies of density – kunde en avreglering leda till en sämre effektivitet. När de nya avreglerade marknaderna hade stabiliserats noterade forskare och utredare att organisationen av de vertikalt uppdelade järnvägsförvaltningarna påverkade kostnaderna för en avreglerad marknad i jämförelse med ett bibehållet monopol. I Preston (1996) argumenteras för att ett vertikalt uppdelat järnvägsföretag kan förlora samordningseko- nomier (economies of scope) jämfört med ett vertikalt samman- hållet järnvägsföretag. I senare forskning har det tillkommit mer detaljerade analyser av vilka kostnader som orsakas av förlorade samordningsekonomier. Forskningen har inriktats mot studier av kostnader för att genomföra transaktioner på en marknad, kost- nader för att omorganisera en marknad, och kostnader för att skapa rätlinjighet i de institutionella förhållandena och i de incitament som styr olika aktörers handlande.

Transaktionskostnader är förenklat uttryckt kostnader som uppstår när transaktioner utförs på en marknad. Transaktions- kostnader brukar kontrasteras mot hierarkikostnader, d.v.s. kost- nader för att utföra transaktioner inom en organisation. Trans- aktionskostnader avser antingen kostnader för att utnyttja möjlig- heter på en marknad – marknadsföringskostnader, kostnader för att sprida information, kontraktskostnader, kostnader för att få till

171

Bilaga 11

SOU 2015:110

en fungerande konkurrens, etc. – eller kostnader orsakade av s.k. marknadsimperfektioner – fåtalskonkurrens, osäkerhet, svårtill- gänglig information, opportunism etc. Transaktionskostnader finns alltid på marknader, men kan vara högre eller lägre beroende på förekomsten av marknadsimperfektioner och storleken på företags investeringar i marknadsföring, inköp och informationsspridning.

Den andra kostnaden som uppstår när offentliga monopol avregleras är rätlinjighetskostnader2 – betecknas på engelska med misalignment costs – och avser kostnader som beror på bristande rätlinjighet mellan regelverk, styrning, incitament, investeringar och produktion. Rätlinjighetskostnader är en form av transaktions- kostnader och uppstår beroende på marknadsimperfektioner. Med bristande rätlinjighet avses t.ex. att enskilda aktörer maximerar sina egna intäkter och kostnader utan att ta hänsyn till systemets effektivitet. Detta sätt att agera från företag på en marknad kan orsaka kostnader för alla företag på en marknad om de delar på en gemensam infrastruktur som spåren och signalsystemen i fallet med järnvägen. Problem med bristande rätlinjighet anses kvarstå på den avreglerade svenska järnvägsmarknaden därför att den är ofull- ständigt avreglerad, har kvar starka inslag av offentligt ägande och marknadsdominerande företag eller fåtalskonkurrens.

Den tredje typen av kostnad är transitionskostnader (övergångs- kostnader). Dessa kostnader är i regel av engångskaraktär och uppkommer när ett sätt att organisera en marknad ersätts av ett annat sätt att organisera en marknad. Transitionskostnader avser ofta omfördelningar från ett företag, en grupp av företag eller en grupp anställda till andra företag eller anställda eller till samhället som helhet. Om transitionskostnaderna, t.ex. avskrivningar av tekniskt föråldrad utrustning, är väldigt höga brukar det leda till förhandlingar om vem som ska stå för dessa kostnader.

2.1Transaktionskostnader

Begreppet transaktionskostnader brukar ofta förknippas med marknadsimperfektioner och effektivitetsförluster. I forskning om transaktionskostnader orsakade av marknadsimperfektioner finns

2 Det engelska begreppet align betyder ställa upp i rät linje, t.ex. av ett hjulpar på en bil.

172

SOU 2015:110

Bilaga 11

ett antagande om att marknader rör sig i riktning mot minskade sådana kostnader. I t.ex. den organisationsteoretiska litteraturen (Nickerson och Silverman, 2003) finns två motsatta antaganden som båda leder till att transaktionskostnader har en tendens att minska på en marknad. I anpassningsansatsen (adaptation view) kan icke rätlinjiga företag (misaligned firms, se Nickerson och Silverman, 2003) nästan friktionsfritt anpassa sig om de tillämpar felaktiga styrstrukturer och minska sina produktions- och transakt- ionskostnader. I selektionsansatsen kan få företag som använder icke-optimala styrstrukturer anpassa sig och de blir istället utslagna från marknaden.

Men transaktionskostnader handlar minst lika mycket om att utnyttja fördelarna med att använda en marknad som kostnader som uppstår för att hantera nackdelarna med en marknad. Många försök att mäta förekomsten av transaktionskostnader har upp- märksammat dessa kostnaders tvetydighet, men har valt att mäta dessa kostnader betraktade som en helhet. En fördel med att mäta transaktionskostnader som en helhet är att man får en bra upp- skattning av hur stora transaktionskostnaderna är i samhället eller i en industri. Nackdelen är att man blandar samman transaktions- kostnader som förmodligen är effektivitetshöjande med sådana som minskar effektiviteten. Med denna typ av analys blir det svårt att uttala sig om det är bra eller dåligt för samhället att transaktionskostnaderna ökar eftersom analysen inte har försökt särskilja effekterna av olika typer av transaktionskostnader.

I litteraturen om transaktionskostnader finns det genomgående ett antagande att ökade transaktionskostnader ger en försämrad ekonomisk effektivitet. I Merkert et al (2010) testade författarna den motsatta hypotesen att ökade transaktionskostnader leder till förbättrad teknisk effektivitet hos tågoperatörer (en studie av 43 tågoperatörer i Storbritannien, Sverige och Tyskland). Man fann att det inte var fallet. Ökade transaktionskostnader ger sämre teknisk effektivitet.

Merkert har gjort flera mätningar av transaktionskostnaderna på olika europeiska järnvägsmarknader. Han finner genomgående att de är relativt små (upp till 10 procent) i förhållande till omsättningen.

Merkert (2010) utgår från att transaktionskostnader är för- knippade med att förbereda, förhandla, genomföra och övervaka kontrakt. Merkert (2010) definierade i en studie av det brittiska

173

Bilaga 11

SOU 2015:110

järnvägssystemet transaktionskostnaderna som kostnaderna för företagsledning och administrativ personal hos de nybildade brittiska tågoperatörerna. Han räknade inte in kostnader för inhyrda konsulter eller kostnader för reglerande myndigheter i sin mätning. Han fann att transaktionskostnaderna mätt på detta sätt ökade under perioden 1996–2008, från 2,86 procent till 4,27 pro- cent av omsättningen.

Även i Merkert, Smith och Nash (2012) drogs slutsatsen att transaktionskostnaderna för att förhandla och driva igenom kontrakt i ett vertikalt separerat järnvägssystem var låga. I denna studie fann man också att länder som använde den s.k. koncernmodellen3 hade en procent lägre transaktionskostnader mätt som andel av omsätt- ningen jämfört med länder som hade totalt vertikalt separerade marknader.

I ingen av dessa studier inkluderades transaktionskostnaderna (marknadsförings- anbuds- och administrationskostnader) för de företag som säljer tjänster till tågoperatörer eller infrastruktur- hållare eller kostnaderna för offentliga myndigheter som har till uppgift att reglera och övervaka järnvägsmarknaden. Studier från andra marknader som använder offentlig upphandling utgår från att företag lägger cirka en till två procent av kontraktssumman i en upphandling (Bergman och Stake, 2013). Det saknas också studier av kostnaderna för vad den offentliga regleringen och över- vakningen av järnvägsmarknaden kostar. En annan typ av empirisk forskning som också saknas är jämförelser av exceptionella transakt- ionskostnader orsakade av avbrutna eller väsentligt omförhandlade kontrakt på olika europeiska marknader.

I denna rapport avgränsar vi oss till att enbart undersöka transaktionskostnader som uppkommer som en konsekvens av att järnvägen inte har en fungerande konkurrens4 på sina delmark- nader. Detta resulterar i ett behov av offentlig övervakning och reglering, kostnader för upphandling och kontraktskrivande, konflikt- lösning och domstolstvister. Genom att gå tillväga på detta sätt kopplas transaktionskostnader logiskt till olika former av mark-

3Tyskland och Frankrike använder för närvarande en koncernmodell för att reglera kontrakten på den nationella järnvägsmarknaden

4På engelska workable competition, d.v.s. en marknad kan trots inslag av oligopol eller marknadsdominerande företag ge ett i stort sett lika bra samhällsekonomiskt resultat som marknader med många konkurrerande företag.

174

SOU 2015:110

Bilaga 11

nadsimperfektioner och vi skapar oss en uppfattning om deras storlek och kan ge förslag till hur de kan påverkas.

2.2Rätlinjighetskostnader

Den andra typen av kostnad är rätlinjighetskostnader – misalignment costs. Denna typ av kostnad uppkommer när ett sätt att organisera en verksamhet inte är rätlinjigt (misaligned) med transaktionen. Bristande rätlinjighet implicerar att transaktionskostnaderna inte är optimerade i det valda sättet att organisera verksamheten. Den här differensen kan enligt Jolink och Niesten (2011) betecknas som en transaktionskostnadsdifferential (transaction cost differential). För rätlinjighetskostnader gäller, precis som för andra transaktions- kostnader orsakade av marknadsimperfektioner, att företags hand- lande och interaktioner mellan företag och organisationer på marknaden gör att de gradvis minskar.

Rätlinjighetskostnader kan uppkomma på flera olika sätt på avreglerade marknader. De kan uppstå som en konsekvens av att regelverk för ömsesidigt beroende verksamheter inte är rätlinjiga. De kan också orsakas av opportunistiskt agerande från företag som vinstmaximerar utan att ta hänsyn till järnvägssystemets totala effektivitet. I Nash et al (2014) anförs att det är vanligt att en aktör i järnvägssystemet tar hela kostnaden för en investering medan en annan aktör vinner alla fördelarna. “The misalignment issues have important technical components and the pivotal point with all these issues is that costs and benefits of various actions can fall apart and that one actor bears the costs whilst the other one gains all or at least a noteworthy share of the benefits.” Vi kommer först redovisa slutsatserna från en artikel som studerat frågan om att regelverk inte är rätlinjiga och därefter gå över till att behandla hur forskare och utredare analyserat och värderat effekterna icke rät- linjiga incitament på aktörs- och systemnivå.

Enligt Yvrande-Billon och Ménard (2004) är ”misalignment” ett institutionellt arrangemang i vilket det saknas en överensstämmelse (fit) mellan sättet att organisera en verksamhet och egenskaperna i transaktionen vilka ska organiseras. De fann att marknaden för den rullande materielen för den upphandlade järnvägstrafiken i Storbritannien uppvisade uppenbara problem med bristande rät-

175

Bilaga 11

SOU 2015:110

linjighet. Kontraktstiderna var för korta för att ge incitament åt de nyskapade privatägda vagnbolagen att beställa nya tåg special- designade åt en operatör som hade vunnit kontraktet för ett järnvägsnät. Därtill var den rullande materielen som vagnbolagen tagit över från British Rail i många fall anpassad speciellt för vissa linjer eller regionala järnvägsnät.

I sin analys finner Yvrande-Billon och Ménard (2004) att vagn- bolagen och tågoperatörerna kunde lösa problemet med bristande rätlinjighet antingen genom att förändra den rullande materielen eller att förändra sättet att organisera transaktionen. Vagnbolagen som var den aktörskategori som hade mest att vinna på att reducera problemen med bristande rätlinjighet valde den första vägen. Man ställde krav på tillverkare att de skulle producera standardiserade och billigare tåg och man efterfrågade nya tåg som kunde användas på större delar av det brittiska järnvägsnätet.

I senare utredningar och forskning har man funnit andra och mycket mer kostsamma orsaker till rätlinjighetskostnader. I denna litteratur har man riktat sökarljuset mot att incitament på aktörs- nivå kan leda till negativa effektivitetseffekter på systemnivå. I Araújo (2011) anförs att tågoperatörer inom OECD inte ges till- räckliga incitament att bidra till sänkta marginalkostnader för infrastrukturhållaren och att denne har små incitament att förbättra tillgängligheten till banan eftersom den inte får några fördelar av att tågoperatörerna erhåller högre intäkter. Den här bristen på rät- linjighet har resulterat i ett underutbud av järnvägskapacitet. Enligt Araújo (2011) visade en studie från OECD från 2006 att förlorade

“economies of scope” ökade produktionskostnaderna med från 20 till 40 procent i vertikalt separerade järnvägssystem.

Enligt Nash et al (2014) har flera rapporter försökt att behandla frågan om bristande rätlinjighet vad gäller incitament i alternativa järnvägssystem. De påpekar att frågan om icke rätlinjiga incitament (incentive misalignment) i avreglerade järnvägssystem behandlats i flera rapporter. I de kvalitativa studierna har man försökt lista positiva och negativa konsekvenser av olika sätt att dela upp systemet (unbundling options), men det saknas försök att kvantifiera kon- sekvenserna av uppdelningar av järnvägssystemet. Detta menar författarna kan bero på svårigheterna att länka insamlade fakta med konstruktionen av användbara kontrafaktiska scenarier.

176

SOU 2015:110

Bilaga 11

Enligt Nash et al (2014) är regeringsrapporten av McNulty (Department for Transport, 2011) den mest intressanta och om- fattande studien av de ekonomiska effekterna av en uppdelning av järnvägssystemet. Han fann (enligt Nash et al, 2014) att den nuvar- ande brittiska organisationen av järnvägsmarknaden, med en hög grad av fragmentering, ger ett ineffektivt och icke rätlinjigt system. Därtill ger järnvägsmarknadens komplexa legala och kontrakts- mässiga ramverk upphov till negativa effekter och ytterligare kost- nader. Beck et al (2013) framhåller att McNulty finner att den brittiska järnvägen har ett effektivitetsgap till andra europeiska järnvägar och kostnaderna i Storbritannien skulle kunna var 20–30 procent lägre. Enligt McNulty har det brittiska järnvägssystemet ett effektivitetsgap om 40 procent till Frankrike, Nederländerna, Schweiz och Sverige.5 Effektivitetsgapet beror huvudsakligen på höga infrastrukturkostnader och kostnader för rullande materiel. Driftskostnaderna mätt i kostnader per tågkilometer anses vara lägre, men i rapporten påstås att kostnaderna per passagerarkilo- meter förmodligen är högre beroende på en ineffektiv organisation.

McNultys rapport konstaterar att det finns få effektiva incitament i relationen mellan tågoperatörer och infrastruktur- hållare trots komplexa system för sättande av banavgifter och ett komplext system för att värdera vad järnvägen presterar. Rapporten föreslår förändringar av strukturer och interaktioner mellan aktörer och en förbättrad rätlinjighet av incitamenten mellan infra- strukturhållaren och de som använder järnvägen genom delande av kostnader och intäkter (inklusive gemensamma mål) genom joint ventures eller allianser. Rapporten rekommenderar ett starkare fokus på samarbete, partnerskap, systemtänkande, livscykeltänkande och större hänsynstaganden till avvägningar mellan infrastruktur, rullande material och verksamheter. Den slår fast att det inte finns en bästa lösning för alla regioner och alla kontrakt. I vissa fall föreslår rapporten en återgång till full vertikal integration genom kombinerade koncessioner för ansvar infrastrukturen och körande av tåg.

Enligt Nash et al (2014) har studier som följer McNultys upplägg funnit att vinsterna med vertikal integration huvudsakligen kommer från vinster med ökad rätlinjighet av incitament och att

5 En av nyckelreferenserna till Sverige är Alexandersson och Hultén (2007).

177

Bilaga 11

SOU 2015:110

vinsterna med minskade transaktionskostnader förmodligen är modesta. De kommer fram till slutsatsen: “It appears that the main factor leading to higher costs in vertically separated railways is not increased transactions cost but the effect of misalignment of incentives; players have an incentive to optimise their own costs rather than the costs of the system as a whole”. Nash et al (2014) behandlar i detta sammanhang kostnader orsakade av icke rätlinjiga incitamentsstrukturer som en kostnad som är skild från transakt- ionskostnader. I annan forskning har man inte gjort denna typ av distinktion mellan kostnader orsakade av att en aktörs incitament att öka sina intäkter kan ske på bekostnad av att en annan tvingas till utgifter och att företag genom opportunistiskt beteende vinner fördelar på andra aktörers bekostnad.

Nash et al (2014) finner att det kan uppkomma rätlinjighets- problem i alla delar av järnvägssystemet, t.ex. vad gäller: koordinering av beslut om nybyggnad och avveckling av järnvägs- linjer, koordinering av produktionsplaneringen av kvalité på resurser och järnvägens tillförlitlighet, koordinering av avväganden i tid- tabelläggningen av underhåll och reinvesteringar i förhållande till att köra tåg och koordinering i realtid av tågföringen, t.ex. stör- ningar. Se tabell 1 på nästa sida.

Författarna ger flera konkreta exempel på brister i rätlinjighet. Försenade investeringar i olika tekniska tillgångar. Järnvägsnät som inte utvecklas utifrån marknadskrav och utnyttjandet av supopti- mala kombinationer av tillgångar. Det här resulterar i orimliga produktionskostnader och att ömsesidiga beroenden mellan aktörer leder till att en aktör vinner på en interaktion och en annan förlorar.

178

SOU 2015:110

Bilaga 11

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Van de Velde, et al (2012)

2.3Transitionskostnader

Förekomsten av transitionskostnader är inte ett tecken på ett av- regleringsmisslyckande eftersom sådana kostnader alltid upp- kommer när organisationen av en marknad förändras. Enligt Baxter (1995) uppkommer en potential för transitionskostnader när en reglerad industri exponeras för konkurrens från aktörer på en marknad som en konsekvens av explicita handlingar från det politiska systemet. Ett generellt problem med transitionskostnader är att de ofta ger stora negativa ekonomiska konsekvenser för enstaka företag eller arbetstagargrupper medan de ger stora fördelar för samhället som helhet. (Blöndal och Pilat, 1997)

Enligt en artikel av Bresser-Pereira och Abud (1997) består de totala transitionskostnaderna av omställningskostnader (adjustment costs) och förhalningskostnader (procrastination costs). Relationen mellan dessa är att förhalningskostnaderna tenderar att öka snabbare än omställningskostnaderna minskar ifall av att en ekonomisk reform försenas. Effekten av att förhalningskostnaderna ökar snabbare än omställningskostnaderna ger enligt författarna högre totala transitionskostnader om en planerad ekonomisk reform försenas.

Omställningskostnader är de transitionskostnader som upp- märksammats mest i litteraturen om regelreformer. Omställnings- kostnader är påtagliga och mätbara kostnader som uppkommer på en avreglerad marknad för att ställa om produktionsapparaten, t.ex. ersätta gamla tåg med nya tåg. Dessa kostnader är ofta betydande

179

Bilaga 11

SOU 2015:110

och kan ge stora ekonomiska problem för en tidigare monopolist. Även personalen i det tidigare monopolet kan drabbas av omställningskostnader om det går att göra stora effektivitetsvinster med åtföljande personalminskningar när marknaden går från ett reglerat monopol till konkurrens. Enligt en rapport från OECD (Blöndal and Pilat, 1997) är effekterna på arbetsmarknaden den största transitionskostnaden vid en konkurrensutsättning av ett tidigare statligt garanterat monopol.”Regulatory reform is not without costs, however. The most important of these is probably the possible loss in employment over the short term. Regulatory reform may particularly entail such short-term transition costs in sectors and countries with a high level of inefficiency.” Även i

Arrow et al (1996) noteras, i en diskussion av samhällsekonomiska kalkyler, att anställda ofta får bära en transitionskostnad i form av byte av anställning till följd av ändrade regelverk. En tillkommande omställningskostnad är att de som förfördelas av en regelreform ofta försöker påverka utfallet av reformen genom att ställa krav om kompensation eller kortare eller längre omställningsperioder. Detta kan i sin tur leda till osäkerhet på marknaden om när reformen ska genomföras och vem som ska bära kostnaderna för reformen.

Implementeringen av en regelreform leder också till kostnader som påverkar de totala transitionskostnaderna. En avreglering kan t.ex. antingen ske med en radikal förändring som omedelbart ersätter det tidigare monopolet med konkurrens eller med flera gradvisa förändringar. Sverige har t.ex. valt att avreglera järnvägs- systemet gradvis med återkommande utredningar, politiska beslut och implementering av nya regler. I Storbritannien genomfördes en radikal avreglering av järnvägsmarknaden, vilken inkluderade en avveckling av den tidigare monopolisten British Rail.

Förhalningskostnaderna orsakar kostnader därför att det upp- står effektivitetsförluster till följd av att en marknad inte avregleras eller delar av en marknad inte utsätts för konkurrens och inte får en regleringsstruktur som är anpassad till en konkurrensmarknad. På de avreglerade energimarknaderna har beslutsfattare i flera länder konkurrensutsatt produktionen av elektricitet och behållit mono- polen för distributionen av elektricitet. Den senare anses vara ett naturligt monopol. Det här leder till att kostnaderna för att distri- buera elektricitet regleras i lagstiftning, myndighetsbeslut och domstolsutslag. I Sverige har denna ordning lett till att:

180

SOU 2015:110

Bilaga 11

1) eldistributionskostnaderna ökar betydligt snabbare än kon- sumentprisindex, och 2) konflikter mellan elkonsumenter och eldistributörer. I flera andra avregleringsprocesser har det politiska systemet eller parterna på arbetsmarknaden bestämt att omställ- ningskostnaderna är så stora att hävdvunna intressen behöver skyddas. Ett exempel på detta är praxis att personalen från den tidigare operatören ska ges företräde till anställningar hos den nye operatören ifall av operatörsbyte efter en upphandling.

En annan kostnad som försenar en omreglering och påverkar de totala transitionskostnaderna för att genomföra en regelreform är återgångskostnader. Dessa kostnader uppstår när det fattas politiska beslut om att återinföra ett monopol eller att återföra verksamheter till den tidigare monopolisten, vilka har lagts i separata bolag. I Sverige beslutade t.ex. den socialdemokratiska regeringen att inte genomföra den beslutade avregleringen av järnvägsmarknaden. Detta beslut medförde inte några större kostnader eftersom den tidigare borgerliga regeringen inte hade börjat implementera det nya regelverket. Det kanske mest omtalade exemplet från järn- vägens avreglering i EU är Storbritanniens beslut att i praktiken återförstatliga det tidigare privatiserade järnvägsnätet. Ett annat exempel från EU på en återreglering är Frankrikes organisering av det franska banverket och den statliga järnvägsoperatören i en koncernstruktur.

Omregleringar handlar i stor utsträckning om att gamla lagar och regler ersätts med nya lagar och regler. I Van Alstine (2002) delas legala eller juridiska transitionskostnader upp i fem kategorier: 1) inlärningskostnader associerade med att bestämma innehållet i nya lagar, 2) kostnader orsakade av osäkerhet som uppkommer som en konsekvens av frånvaron av rättsliga instansers tolkningar (authoritative determinations) av innebörden och effekterna av nya lagstiftade normer, 3) effekterna av förväntade ökningar av kostnader orsakade av fel genom misstag i tillämpn- ingen av nya lagar, 4) privata aktörers omställnings-kostnader vilka orsakas av behovet hos privata aktörer att anpassa sitt handlande till ny lagstiftning, och 5) de parallella transitionskostnaderna som bärs av domstolar och andra offentliga institutioner när de tar hand om nya lagar och normer.

De av Van Alstine listade kostnaderna uppkommer i samband med alla regelförändringar eftersom de handlar om hur de politiska,

181

Bilaga 11

SOU 2015:110

juridiska och ekonomiska systemen tvingas till legala kostnader som en följd av den nya lagstiftningen och de nya lagtolkningar som följer på en regelreform. Den här typen av analys är också tillämplig för att bedöma kostnaderna av att införa EU-regler i de nationella järnvägssystemen.

3Transaktions-, rätlinjighets- och transitionskostnader under den svenska järnvägens avreglering och omreglering

Om vi empiriskt vill mäta betydelsen av transaktions-, rätlinjighets- och transitionskostnader inser vi konfronteras av två mätproblem. Det första är att de flesta beslut, administrativa processer och aktiviteter resulterar i flera av dessa kostnader. Detta medför att vi skulle behöva undersöka ett stort antal fall för att få en heltäckande bild av storleken av dessa kostnader. Det andra mätproblemet är att företagen och organisationerna på järnvägsmarknaden inte redo- visar sina intäkter och kostnader utifrån begreppen transaktions-, rätlinjighets- och transitionskostnader. För att hantera dessa två mätproblem har jag valt ut nio fall där jag efter en översiktlig genomgång av avreglerings- och omregleringsprocessen på järnvägs- marknaden tror mig veta att det uppkommer en eller flera av kostnadsslagen. Identifieringen och värderingen av kostnaderna varierar från fall till fall beroende på datatillgång och tidigare studier som direkt eller indirekt har mätt dessa kostnader. Detta resulterar t.ex. i att inte alla upphandlingar som har orsakat transaktionskostnader finns redovisade och att inte alla delar av Transportstyrelsens myndighetsutövning analyseras. Exemplen gör inte anspråk på att ge en heltäckande bild av förekomsten av transaktions-, rätlinjighets- och transitionskostnader, men de täcker in relativt stora delar av avreglerings- och omregleringsprocessen. De nio fallen är fördelade på tre beslut, två administrativa proces- ser, och fyra aktiviteter.

De studerade besluten är:

1.Bolagiseringen av Affärsverket SJ och dess ekonomiska effekter för SJ AB

182

SOU 2015:110

Bilaga 11

2.Tilldelningen av trafikeringsrätter till Öresundståg och konsortiets upphandling av tågtrafik 2007

3.Upphävandet av Affärsverket SJ:s trafikeringsrätter i Stockholms- området och SL:s upphandling av pendeltågstrafik.

De administrativa processerna är:

1.Den årliga fördelningen av tåglägen

2.Transportstyrelsens beslut i järnvägsfrågor.

De fyra aktiviteterna är:

1.Trafikverkets underhåll av järnvägen

2.Kontraktsavbrott

3.Upphandling av regional tågtrafik

4.Ägande och inköp av persontåg.

I tabell 2 har jag placerat fallen med exempel på transaktions-, rät- linjighets- och transitionskostnader under den svenska järnvägens avreglerings- och omregleringsprocess i tabell 1 som var avgränsad till rätlinjighetskostnader. Motivet för att använda tabell 1 är att de tre kostnadstyperna ofta uppkommer i en och samma process.

183

Bilaga 11

 

 

 

SOU 2015:110

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Baserad på Van de Velde, et al (2012)

3.1Bolagiseringen av Affärsverket SJ och dess ekonomiska effekter för SJ AB

Efter uppdelningen och bolagiseringen av Affärsverket SJ under 2001påpekade företagsledningen för det nybildade SJ AB att de nya företaget hade förbrukat sitt eget kapital. Detta ledde till ett riksdagsbeslut om ett betydande kapitaltillskott om 1,8 miljarder kronor och en utökad låneram hos Riksgälden från 1 till 2 miljarder kronor till företaget under åren2002–03. SJ AB använde merparten av den ökade likviditeten till att göra en förtida lösen av leasing- skulder om 3 442 miljoner (Alexandersson och Hultén, 2008).

Det extraordinära med krisen i SJ AB var att den inte kunde hanteras med omorganisationer av järnvägsföretagets verksamhet. Tidigare under avregleringsprocessen hade Affärsverket SJ kunnat hantera kriser antingen genom att ge upp förlustbringande aktiviteter till staten – främst banhållningen – eller sälja av verk- samheter för att värna om kärnverksamheten.6

Transitionskostnaden för synliggörandet av de dolda förlusterna i SJ AB bars följaktligen av staten. Transitionskostnaden för staten om 2,8 miljarder kronor resulterade i flera följdeffekter. Det ny- bildade järnvägsföretaget SJ AB har hittills inte kommit tillbaka till

6 Se bilagan för en förteckning över hur Affärsverket SJ genom avveckling av verksamhet hanterade transitionen från 1988–2001.

184

SOU 2015:110

Bilaga 11

staten och bett om nya kapitaltillskott. Företaget har antagit en betydligt försiktigare strategi i upphandlingar av regional tågtrafik och förlorat flera stora kontrakt.

3.2Tilldelningen av trafikeringsrätter till Öresundståg

Under 2007 beslutade alliansregeringen att ge trafikeringsrätter till Skåne, Halland och Västra Götaland för trafiken med Öresundstågen på sträckorna Malmö–Göteborg och Malmö–Alvesta. Genom detta beslut förlorade SJ AB sina unika trafikeringsrätter på sträckan Göteborg till Köpenhamn. Regionerna ordnade en upphandling i konkurrens av Öresundstågen. Upphandlingen kostade 35 miljoner kronor att organisera och genomföra för de samverkande region- erna. Fyra företag lämnade anbud. Upphandlingen vanns av DSB First som fick en årlig ersättning om 325 till 370 miljoner kronor. Trafiken startade första januari 2009 och redan efter något år stod det klart att det kontraktet på sex år orsakade stora förluster för DSB First. 2011 bröts kontraktet av operatören utan att någon ersättning gavs till ägarna av Öresundstågen. För att garantera trafiken under 2011 fick DSB First 45 miljoner kronor i ersättning för störningar i samband med byggandet och öppnandet av Citytunneln.

Öresundstågen hade inte möjlighet att anordna en ny upphand- ling under 2011 och tecknade därför ett avtal med Veolia om att företaget skulle köra Öresundstågen fram till 2013. Avtalet med Veolia kostade 130 miljoner kronor mer per år än avtalet med DSB First.

Tilldelningen av trafikeringsrätter till regionerna orsakade små eller försumbara transitionskostnader. SJ AB lämnade marknaden för något år men kom tillbaka under 2014 med ett utbud av snabb- tåg som kör sträckan Göteborg–Malmö med färre stopp och nära en timme snabbare.

Transaktionskostnaderna i form av upphandlingskostnader och kontraktskostnader motsvarar 2–4 procent (regionernas upphand- lingskostnader plus schablonberäkning av anbudsgivarnas kost- nader) av trafikeringskostnaden, d.v.s. en genomsnittlig kostnad för att handla upp järnvägstrafik i konkurrens. Transaktions- kostnaderna orsakade av opportunistiskt agerande var väsentligt

185

Bilaga 11

SOU 2015:110

större. DSB First lyckades med hot om omedelbart trafikavbrott avbryta ett förlustkontrakt utan att lämna ersättning till regionerna. Därtill fick företaget en engångsersättning. Totalt handlar det om mer än 300 miljoner kronor (två år av en ökad årlig kontrakts- kostnad om 130 miljoner kronor plus 45 miljoner kronor i extra betalning till DSB First AB) i transaktionskostnader för regionerna plus försämrade relationer med Öresundstågens resenärer. 300 miljoner kronor motsvarar cirka 15 procent av kontrakts- summan givet en ursprungligen avtalad kontraktstid om sju år (Skånetrafiken).

3.3Upphävandet av Affärsverket SJ:s trafikeringsrätter i Stockholmsområdet

SL beslutade under 1998 att organisationen skulle handla upp pendeltågstrafiken genom upphandling i konkurrens. SL hade innan upphandlingen två betydande ekonomiska relationer med Affärsverket SJ. Den ena var att SJ skötte pendeltågstrafiken, den andra var att SL hade en skuld till SJ för kapitalkostnader för gamla investeringar. I enlighet med ändringsavtalet skulle SL fortsätta att betala dessa t.o.m. år 2010, baserat på villkoren i avtalet från 1984. Men i avtalet står tydligt att ersättningen skall motsvara SJ:s sär- kostnader för kapitalkostnaderna. Från SL:s sida menade man att SJ inte längre hade kvar några särkostnader för den gamla skulden. SJ hävdade att avtalstexten tydligt sade att SL skulle betala i elva år till. För både SL och SJ handlade det om stora belopp – SL betalade totalt 218 miljoner kronor till SJ för den gamla skulden under 1999 (Alexandersson, 2000).

Resultatet av denna konflikt blev att Affärsverket SJ fick en engångsersättning om 2 075 miljoner kronor från SL under 2000. SL kunde i och med att man löste skulden till Affärsverket SJ reducera sina kostnader för pendeltågstrafiken med 250 miljoner kronor per år och slippa göra utbetalningar om drygt 200 miljoner kronor per år för infrastrukturen.

Transitionskostnaden för att kunna upphandla pendeltågstrafik bars följaktligen av SL med en viss rabatt i förhållande till Affärsverket SJ:s krav på årliga ersättningar.

En annan stor transitionskostnad som uppkom i samband med att Citypendeln tog över trafiken var att 140 av 760 SJ-anställda

186

SOU 2015:110

Bilaga 11

tackade nej till att arbeta för den nya operatören (Alexandersson, 2000). Det här medförde att flera avgångar ställdes in den första månaden efter trafikövertagandet och att facket i lokala förhand- lingar fick igenom bibehållna villkor för arbetstidens förläggning m.m. Därigenom undvek de anställda transitionskostnader i form av försämrade arbetsvillkor.

3.4Den årliga fördelningen av tåglägen

Den årliga fördelningen av tåglägen orsakar transaktions-, transitions- och rätlinjighetskostnader. Direkta mätbara trans- aktionskostnader uppkommer som de tidsmässiga uppoffringar som alla tågoperatörer måste göra för att delta i fördelningen av tåglägen. För att få ett tågläge måste en operatör fylla i ett webbaserat dokument och för att öka sannolikheten för att få ett efterfrågat tågläge måste operatören delta i informationsmöten, samordningsmöten och tvistlösningsmöten. Direkta mätbara trans- aktionskostnader uppkommer också hos Trafikverket när: 1) dess anställda planerar och deltar i möten med tågoperatörer, 2) verkets olika avdelningar koordinerar sina aktiviteter före, under och efter fördelningen av tåglägen vad gäller t.ex. inplanering av underhåll och 3) ett överklagande av ett tåglägesbeslut till Transportstyrelsen tvingar verket att utnyttja egna och inhyrda experter för att föra verkets talan under en tvistprövning. Rätlinjighetskostnader orsakas t.ex. av att operatörer inte tänker på systemets effektivitet när de försöker maximera nyttan av värdet av egna tåglägen.

Transitionskostnader uppkommer regelbundet när det görs eller föranmäls regelförändringar i hur tåglägen fördelas. Under de senaste åren har Banverket eller Trafikverket vid flera tillfällen signalerat att man avser införa auktioner i fördelningen av tåglägen och att man ska erbjuda femåriga ramavtal som ett komplement till den årliga fördelningen av tåglägen. Dessa genomförda eller planerade regelförändringar leder regelmässigt till att aktörer i järnvägssystemet behöver informera sig om den nya regeln, svara på remisser om planerade regelförändringar och följa beslut hos Transportstyrelsen och förvaltningsdomstolen när praxis utvecklas efter att nya lagar och regler har antagits.

187

Bilaga 11

SOU 2015:110

Av de tre kostnaderna ovan är förmodligen de direkta transakt- ionskostnaderna de minst betydande. Om vi antar att cirka 50 tåg- operatörer och ett stort antal andra intressenter vill delta i den s.k. JNB-dagen då den nya järnvägsnätsbeskrivningen presenteras och under de två samordningsmöten som Trafikverket ordnar under våren och försommaren handlar det om 200 till 400 arbetsdagar som förloras på dessa aktiviteter. Därtill ska tågoperatörerna fylla i Trafikverkets webbaserade enkäter, vilket förmodligen inte innebär någon större tidsmässig uppoffring utöver den tid som tåg- operatören ändå måste lägga ned på sin tågplanering. Förhand- lingsprocesserna som gäller tåglägen som efterfrågas av flera operatörer tar förmodligen flera dagar i anspråk för varje konflikt. Tvistlösningen i slutet av processen handlar i regel om färre än tio konflikter och brukar lösas under några få dagar. Den nedlagda arbetstiden på dessa processer är svårare att bedöma och varierar år från år. Tåglägesfördelningen under 2014 resulterade t.ex. i få konflikter. Trafikverkets interna planering med underhållsarbeten och reinvesteringar tar också längre tid när de ska koordineras i en öppen process med tågoperatörer. För större och speciellt viktiga investeringar använder Trafikverket en procedur med planerade större banarbeten vilka ligger med som förutsättningar innan arbetet startar med fördelningen av tåglägen.

Rätlinjighetskostnaderna i form av att tågoperatörer ber om tåglägen utan hänsyn till att inkludera effekter på systemnivå är förmodligen de största kostnaderna som uppstår i samband med fördelningen av tåglägen. Tågoperatörer har t.ex. tagit för vana att be om tåglägen i den årliga fördelningen av tidtabellägen som de inte har för avsikt att använda (enligt en ännu ej publicerad utred- ning visar Nilsson och Pyddoke att nära en tredjedel av de tåglägen som tilldelas godstågsoperatörer lämnas tillbaka). Detta leder ofta till stort merarbete för trafikplanerarna som lägger tidtabeller eftersom de här tåglägena ofta gäller snabbgående fjärrtåg. Under de senaste åren har SJ AB, MTR, Sundsvallståg, och Citytåg ställt krav på avgångar,7 som de inte avsåg att använda, vilka innebar stora problem att organisera trafikflödena på järnvägslinjer med tät

7 MTR ansökte om tåglägen ett år innan företaget skulle få sina enligt plan inköpta tåg. Citytåg och Sundsvallståg ansökte om tåglägen utan att ha tillgång till tåg och SJ AB söker ofta tåglägen som snabbtåg som aldrig körs.

188

SOU 2015:110

Bilaga 11

järnvägstrafik. Ett annat problem med att tågoperatörer söker tåglägen som de inte utnyttjar är att andra tågoperatörer utestängs från möjligheten att använda rälsen. Trafikverket har varit medvetet om det här problemet under många år och bl.a. annonserat införandet av bokningsavgifter som måste betalas oavsett om ett tågläge utnyttjas eller inte.

I utvecklingen av fördelningen av tåglägen uppkommer både anpassningskostnader och förhalningskostnader. Anpassnings- kostnader uppkommer när Trafikverket implementerar nya sätt att ansöka om tåglägen och nya sätt att värdera tåg ifall av att det upp- står en tvist om ett tågläge. Förhalningskostnader uppkommer när Trafikverket signalerar förändringar som inte genomförs. I åtminstone två fall har förändringarna inte genomförts eller för- senats efter att det gått ut information om att de ska genomföras. Det mest kända exemplet är tillbakadragandet av ett auktions- förfarande i fördelningen av tåglägen som kom mitt under fördel- ningen av tåglägen. Under det senaste året har införandet av bok- ningsavgifter fördröjts vid flera tillfällen. Trafikverket har också vid två tillfällen signalerat att man avser införa femåriga ramavtal för tågoperatörer som vill ha en större långsiktighet i sin planering. För tillfället finns det ingen plan för när och om sådana avtal kommer införas.

3.5Transportstyrelsens prövning av tvister, fastställelse av villkor och annan myndighetsutövning

Transportstyrelsen är tillsynsmyndighet för järnvägsmarknaden och sköter bl.a. utformandet av regler, prövar tvister och fastställer villkor för aktörerna på marknaden. Styrelsen fattar beslut allt från individers lämplighet att ha ett visst arbete inom järnvägen till hur Trafikverket skriver sina järnvägsnätsbeskrivningar. Frågan är om detta arbete leder till transaktionskostnader utöver styrelsens myn- dighetsutövning? En sådan transaktionskostnad skulle kunna vara civilrättsliga beslut orsakade av skrivningar i Transportstyrelsens tvistprövning. En annan sådan kostnad skulle kunna vara att för- valtningsdomstolen, kammarrätten och Regeringsrätten tvingas hantera många rättsprocesser orsakade av felaktiga beslut fattade av Transportstyrelsen eller dess föregångare Järnvägsstyrelsen.

189

Bilaga 11

SOU 2015:110

För att ta reda på om det har uppkommit sådana kostnader har jag gått igenom de flesta av de rättsfall som har kommit upp i förvaltningsdomstolen, kammarrätten och Regeringsrätten med Transportstyrelsen som part och gjort en sökning på internet för att utröna om Transportstyrelsebeslut har använts i civilrättsliga mål. Slutsatsen av denna genomgång är att Transportstyrelsen har orsakat små transaktionskostnader i form av rättsliga processer beroende på beslut som korrigerats av högre instans och att i inget fall har ett transportstyrelsebeslut resulterat i framgångar i ett civilrättsligt mål.8

I åtminstone tre fall har Järnvägsstyrelsen/Transportstyrelsen funnits ha fattat ett felaktigt beslut enligt en högre instans. 1) en lokförares lämplighet, 2) krav på SJ AB att lämna särredovisning, och 3) beslutet att tilldela OBAS tåglägen.

Det finns emellertid en betydande rätlinjighetskostnad i hur Transportstyrelsen fattar beslut i tvistprövningsfrågor. Styrelsen tar regelmässigt på sig minst ett halvår att fatta principbeslut om fördelningsprinciper i fördelningen av tåglägen. För det första orsakar det här kostnader för de tågoperatörer som har rätt i sakfrågan men enbart får rätt i principfrågan flera år senare utan möjlighet till ersättning. För det andra orsakar det här en försening av praxis eftersom järnvägsnätsbeskrivningen för nästkommande år inte hinner inkludera Transportstyrelsens beslut. I åtminstone två EU-länder prövar tillsynsmyndigheten eller en annan organisation än infrastrukturförvaltaren en tvist innan tågplanen fastställs. Detta görs både i Storbritannien och i Tyskland. I Storbritannien kan en operatör överklaga till en tidtabellspanel under den normala processen för att fördela tåglägen. Panelen består av medlemmar från järnvägsföretag och infrastrukturförvaltaren. Beslut av panelen kan överklagas till Office of Rail and Road efter att tågplanen är fastställd. I Tyskland ska alla infrastrukturförvaltare under arbetet med att ta fram en ny tågplan meddela tillsynsmyndigheten Bundesnetzagentur om de avser att avslå en ansökan om ett tågläge.9

8Jag vill tacka Johan Hjort på Transportstyrelsen för att han sammanställde en dokumentation om de rättsprocesser som har förorsakats av Transportstyrelsens beslut.

9“The working timetable is established once a year. If problems arise between the RUs/entities entitled to access and IMs following the four-week application period, which normally ends on the second Monday in April, then the Bundesnetzagentur's Access Section should be contacted. An IM intending to reject a path application must give prior notification of their intention of doing so to the Bundesnetzagentur's Access Section which

190

SOU 2015:110

Bilaga 11

3.6Trafikverkets underhåll av järnvägen

År 2002 påbörjade Banverket en successiv upphandling av drift och avhjälpande underhåll som utfördes av Banverket Produktion. Sedan dess har trafikarbetet mätt i bruttotonkm fram till 2014 för persontåg ökat med drygt 50 procent och för godståg varit i stort sett oförändrat. Antalet passagerarkm har ökat med drygt 30 pro- cent (Nelldal et al, 2014). Under samma tidsperiod har kostnaderna för underhåll ökat från 2,8 till 6 miljarder kronor i 2014 års pris- nivå. Under åtminstone sex år har underhållskostnaderna legat på en väsentligt högre nivå (4 miljarder kronor eller mer per år) än tidigare. Några nya banor har tagits i bruk under denna period men det påverkar inte bilden av kraftigt ökade underhållsanslag. Sam- tidigt har de viktigaste effektparametrarna varit oförändrade eller försämrats – punktlighet, olyckor i samband med spårarbete och större avbrott. En effektparameter har utvecklats väldigt ogynn- samt nämligen större trafikavbrott och avbrottsdagar orsakade av godstransporter.

Konkurrensutsättningen har enligt en ekonometrisk studie av Odolinski och Smith (2014) gett kostnadsbesparingar om drygt 10 procent med i stort oförändrad kvalité i termer av spårkvalité och urspårningar perioden 2002–2011. Det bör påpekas att i Odolinski och Smith (2014) finns det registrerat kraftiga kostnadsökningar för underhållskontrakten under flera år. Odolinski uppger att de direkta observerbara transaktionskostnaderna uppgår till cirka en procent för Trafikverket för upphandlingar och kontraktsskrivning (SOU 2015:42).

Om vi utgår från att den ekonometriska analysen i Odolinski och Smith (2014) är korrekt beror den försämrade effektiviteten i banunderhållet på andra faktorer. En hypotes är att effektivitets- försämringen beror på att det finns en bristande rätlinjighet mellan underhållsföretagens incitament och järnvägssystemets totala effektivitet. Med oförändrade stordriftsfördelar och effektivitets- vinster till följd av upphandling i konkurrens borde vi se väsentliga förbättringar av en eller flera makrovariabler efter flera år av kraftigt höjda underhållsanslag. En enkel kalkyl visar att under

will review the IM's proposed rejection within ten working days under the procedure set out in Section 14e AEG.” (Bundesnetzagentur, 2015).

191

Bilaga 11

SOU 2015:110

2014 hade Trafikverket, exklusive effektivitetsvinsten från upp- handling, nära 120 procent mer i underhållsanslag att använda på i stort sett samma järnvägsnät men med restriktionen att tågtrafiken med gods- och persontåg ökat med 25 procent. Vi står inför en transaktionskostnadsdifferential om nära 2,5 miljarder kronor per år jämfört med innan upphandlingen i konkurrens startade. Transaktionskostnadsdifferentialen för ett visst år kan mätas som kostnadsökningen satt i förhållande till förändringen av trans- porterna på järnvägsnätet, se ekvationen nedan.

Transaktionskostnadsdifferentialen = Järnvägens underhålls- kostnader 2014-(Järnvägens underhållskostnader 2002*(Järnvägens transportarbete 2014/Järnvägens transportarbete 2002))

Även om vi nu har utvecklat en modell för hur det går att kvantifiera storleken på transaktionskostnadsdifferentialen när vi går från ett sätt att organisera en verksamhet till ett annat sätt att organisera en verksamhet kan vi inte påstå att kostnadsökningen enbart beror på denna förändring. För att göra detta krävs mer om- fattande analyser. I fallet med kostnaderna för järnvägsunderhållet vet vi att sedan 2007 har Banverkets, senare Trafikverkets, möjlig- heter kringskurits att besluta om den tidsmässiga inplaceringen av banarbeten.10 Banarbetenas inplanering i den årliga tidtabellen ställs nu mot operatörernas krav på att köra tåg. Det är mycket troligt att de lågt värderade banarbetena i förhållande till järnvägstrafik (kost- naden för ett banarbete beräknas som alternativa produktions- kostnader kopplat till olika tider för tillgång till spåret) gör att banarbeten flyttas till tider med högre kostnader.

I Koll på anläggningen (SOU 2015:42) görs det antal rekom- mendationer för hur Trafikverket ska kunna förbättra sitt arbete med underhåll av järnvägen. I ett tilläggsdirektiv till utredningen finns det klara indikationer på att regeringen anar att det finns en bristande rätlinjighet i styrningen och givandet av incitament på underhållsmarknaden. Utredningen ska: 1) analysera förutsätt- ningarna för spårentreprenörsföretagen att kontinuerligt leverera effektiva tjänster till infrastrukturförvaltarna, 2) utvärdera avtalen mellan Trafikverket och spårentreprenörsföretagen, 3) utvärdera

10 Se Hultén (2014) för en genomgång av Järnvägsstyrelsens beslut från 2007 som gav Green Cargo och Tågkompaniet rätt i två viktiga tvistprövningsbeslut som stärkte tågoperatörernas ställning i förhållande till Banverkets inplanering av banarbeten.

192

SOU 2015:110

Bilaga 11

vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa Trafikverkets kunskap om statens järnvägsinfrastruktur, 4) utvärdera och analysera behov av åtgärder för att säkerställa att Trafikverket i egenskap av infrastrukturförvaltare tar det samlade ansvaret för utförande och uppföljning av underhållet, och 5) särskilt utreda förutsättningarna för Trafikverket att utföra besiktning och kontroll av järnvägsanläggningen.

Utredningen kom fram till tolv övergripande rekommendat- ioner. Av dessa övergripande rekommendationer behandlade flera rätlinjighetsproblem i Trafikverkets underhållsarbete. Några rekommendationer pekade på kunskaper som var nödvändiga för att skapa rätlinjighet och andra identifierade handlingar som kan leda till minskade rätlinjighetskostnader.

Tre rekommendationer tog sikte på att ge Trafikverket kunskap vilken kan användas för att skapa rätlinjighet: 1) Trafikverket bör bygga upp ett underhållsystem, vilket innebär att ta fram system- stöd, metoder och arbetssätt för att ge en aggregerad bild av anläggningen, dess tillstånd, kostnad för att byta komponenter och när så behöver ske, kopplat tillanvändningen av anläggningen. 2) Trafikverket bör bygga upp systemstöd, metoder och arbetssätt för planering av underhållet. 3) Trafikverket bör ta fram en nationell underhållsplan baserad på anläggningens tillstånd och användning. Planen bör bygga på en tydlig definition av standard för olika bandelar. Underhållsplanen bör vara underlag för prioritering av underhållsåtgärder och tydliggöra konsekvenser för enskilda banor.

Fyra rekommendationer handlade om att etablera återkoppl- ingar från underhållsverksamheten.1) Trafikverket bör utveckla systemen för rapportering avbesiktningsanmärkningar och genom- förda åtgärder som en del i utvecklingen av ett underhållssystem. 2) Trafikverket bör utveckla metoder och arbetssätt för uppföljning av effekter av åtgärder och på trafik. 3) Trafikverket bör förstärka sin organisation för att förbättra leveranskontrollen av entre- prenörernas arbete. 4) Trafikverket bör följa upp entreprenörernas kompetens och behörighet och att reglerna för riskhantering följs.

En rekommendation var inriktad på att skapa rätlinjighet i Trafikverkets interna organisation. Trafikverket bör tydliggöra ansvarsfördelning och rutiner förberedning av åtgärder i anlägg- ningen från planering till operativt läge, särskilt inom och mellan

193

Bilaga 11

SOU 2015:110

verksamhetsområdena planering, underhåll, trafikledning och investering.

Två rekommendationer syftade till att få till stånd partnerskap eller förstärkta insikter om ömsesidiga beroenden. 1) Trafikverket bör uppmuntra till dialog mellan entreprenörer och järnvägs- företag. 2) Trafikverket bör vid upphandling ta större hänsyn till den trafikpåverkan som orsakas av entreprenörens behov av tid i spår.

En rekommendation handlade om att skapa rätlinjighet mellan banans standard och vald kontraktsform för underhållskontraktet. Trafikverket bör, tills en större egen kunskap om anläggningens tillstånd byggts upp, använda utförandeentreprenader framför funktionsentreprenader för järnvägsunderhåll.

En rekommendation handlade inte alls om rätlinjighetsproblem utan snarare om benchmarking. Trafikverket bör tills vidare fortsätta att anlita externa entreprenörer för järnvägsunderhåll. Trafikverket bör, som ansvarig infrastrukturförvaltare, även fort- satt själv kunna avgöra om egen regi eller utförande med externa entreprenörer är att föredra, utifrån vad som bedömsvara mest ändamålsenligt och effektivt i det enskilda fallet.

3.7Kontraktsavbrott

Avbrutna och omförhandlade kontrakt har inträffat återkommande för den upphandlade järnvägstrafiken under 2000-talet. Det saknas heltäckande uppgifter om båda dessa typer av transaktionskost- nader och vår kunskap om kostnader orsakade av omförhandlade kontrakt mycket begränsad. Tre stora kontrakt inom den upp- handlade regionala järnvägstrafiken har avbrutits i förtid de senaste tio åren. BK Tågs avtal med Östgötatrafiken efter att tågoperatören gick i konkurs. DSB First tidigare nämnda avbrutna kontrakt med Öresundstågen, vilket medförde en kostnadsfördyring om cirka 300 miljoner kronor för regionerna som delar på kostnaderna för Öresundstågen. DSB First sade också upp ett kontrakt med Västtrafik under 2012. I samband med att detta kontrakt av- vecklades betalade tågoperatören ut en ersättning om 245 miljoner kronor till Västtrafik. Detta belopp motsvarar kostnaden för tåg- trafiken under ett år.

194

SOU 2015:110

Bilaga 11

3.8Upphandling av regional tågtrafik

Alla upphandlingar resulterar i kostnader för de upphandlande enheterna och anbudsgivarna. När SL handlade upp det första pendeltågsavtalet arbetade 35 personer på heltid med upphandlingen under flera år. Pendeltågen sysselsatte 740 personer vid City- pendelns övertagande av trafiken år 2000. Öresundstågen uppgav att regionernas kostnader för den första upphandlingen 2008 kostade 35 miljoner kronor för en kontraktssumma om 250–350 miljoner kronor per år för ett avtal som sträckte sig över sju år. Dessa arbetsinsatser och belopp ligger inom det intervall som tidigare utredningar och forskning har funnit att anbudsupphand- lingar kostar för upphandlande enheter (1–2 procent av kontrakts- summan).

3.9Ägande och inköp av persontåg

Det svenska järnvägsnätet består i stort sett enbart av normalspårig järnväg och alla elektrifierade banor använder samma system för strömavtagning och har samma strömstyrka i ledningarna. Det här innebär att tåg som trafikerar det svenska järnvägsnätet är stand- ardiserade i dessa två avseenden. Införandet av ERMTS har skapat en viss heterogenitet i tågens utformning. ERMTS består av två huvudsakliga system. GSM-R som sitter utmed järnvägen och ETCS (European Train Control System) som finns i tågen eller loken. De två delarna kommunicerar via baliser som sitter i banan. Botniabanan med den närliggande banan Ådalsbanan och Västerdals- banan i Dalarna var de första svenska järnvägslinjerna anpassade för ERMTS. Det nya signalsystemet kommer gradvis införas på övriga järnvägslinjer i Sverige, systemet planeras t.ex. bli infört på södra stambanan perioden 2017–2021 (Hultén, 2014).

Det finns därför inga större problem med heterogena standarder för tågen som trafikerar den svenska järnvägen. Däremot fanns det problem med ägandet av tågen som ägdes av den tidigare mono- polisten. Affärsverket SJ använde leasingavtal för att reglera bolagets kapitalbehov och vid inköp av nya tåg. De här leasingavtalen tog lång tid att avveckla efter bolagiseringen av affärsverket 2001. Avvecklingen av leasingavtalen sköttes av det som var kvar av Affärsverket SJ hade bolagiserats. Ett annat problem var vem som

195

Bilaga 11

SOU 2015:110

skulle äga regionaltågen som användes i regioner med begränsad järnvägstrafik. Detta problem löstes med det av Adtranz 1999 bildade vagnbolaget Transitio, som togs över av regionala trafik- huvudmän några år senare. Ett tredje problem var att staten investerade stora belopp i ny infrastruktur som sedan inte användes på ett effektivt sätt med ny rullande materiel. Lösningen på detta problem var att staten subventionerade inköpen av regionaltåg med 50 procent under några år i början på 2000-talet. Totalt avsattes 4,6 miljarder kronor för detta ändamål.

Staten och andra offentliga organisationer har tagit på sig stora kostnader för att skapa rätlinjighet på fordonsmarknaden. Rät- linjigheten har uppnåtts både mot investeringar i infrastruktur och vem som använder och äger den rullande materielen. Trafik- huvudmän och senare regionala kollektivtrafikmyndigheter har antingen genom koordinerade inköp i ett vagnbolag eller egna inköp anskaffat nya tågsätt som bättre motsvarar krav från resenärer i regionaltågsnäten.

De nyinträdande privata operatörerna har använt sig av tre olika modeller för att anskaffa rullande materiel, vilka på olika sätt har reducerat riskerna med att göra investeringen. För det första har de delat på investeringskostnaden med en annan operatör genom att hyra lok istället för att köpa egna lok. För det andra har de köpt in begagnade vagnar, som antingen har byggts om eller enbart reparerats. För det tredje har ett företag köpt in helt nya tågsätt som går att använda på andra järnvägsnät i Europa om satsningen i Sverige inte lyckas.

4 Diskussion och slutsatser

Transaktionskostnader finns på alla marknader, eftersom de teoretiskt sett är kostnader för att utnyttja marknadsmekanismen. De är emellertid betydligt större och mer komplicerade att hantera på marknader med fåtalskonkurrens eller där den offentliga sektorn har ett ansvar för att det tillhandahålls tjänster eller produkter. Transitionskostnader uppkommer på alla marknader som om- regleras, t.ex. från ett statligt monopol till konkurrens eller från en typ av regelverk till en annan typ av regelverk.

196

SOU 2015:110

Bilaga 11

Transaktionskostnader är antingen enkla att observera och mäta eller svåra att observera och mäta. Transaktionskostnader som är enkla att observera och mäta är t.ex. kostnader för att skriva kontrakt, kostnader för avbrutna kontrakt och kostnader för att upphandla järnvägstrafik från konkurrerande trafikföretag. Transaktionskostnader som är svåra att observera och mäta är t.ex. kostnader för den upphandlande enheten att övervaka och styra en upphandlad tjänst, kostnader för att skapa rätlinjighet mellan incitament för enskilda järnvägsföretag och effektiviteten för hela järnvägssystemet och kostnader för att skapa rätlinjighet mellan längden på kontrakt och avskrivningstiden för de maskiner och annan materiel som krävs för att genomföra kontraktet. Enligt rapporter och offentliga utredningar från CER och det brittiska transportdepartementet är de transaktionskostnader som är svåra att observera och mäta betydligt större än de som är enkla att observera och mäta. De svårmätbara och svårobserverbara transaktions- kostnaderna är också svårare att påverka och begränsa än de observerbara och mätbara transaktionskostnaderna. Enligt McNulty (Department for Transport, 2011) är det möjligt att öka effektiviteten i det brittiska järnvägssystemet med upp till 30 pro- cent fram till 2019. Enligt van de Velde et al (2012) drog McNulty slutsatsen att två procent kunde sparas med minskade transaktions- kostnader och två till 20 procent kunde sparas med mer rätlinjiga incitament på aktörs- och systemnivå. Han gör den bedömningen utifrån jämförelser med andra europeiska länder där man har ett bättre utnyttjande av järnvägssystemet. Effektivitetsbristerna beror på olika svagheter i styrningen av järnvägen inklusive olika former av rätlinjighetskostnader.

Transitionskostnader är antingen av engångskaraktär eller kvar- dröjande under lång tid beroende på förhalningar av omregleringen från ett offentligt monopol till konkurrens. Transitionskostnaderna av engångskaraktär är enkla att observera och mäta, kostnaderna som beror på förhalningar är svåra att observera och mäta. Transitions- kostnaderna av engångskaraktär är ofta betydande och behöver fördelas mellan aktörerna på en marknad genom lagstiftning. Förhalningar av omregleringar skapar osäkerhet på den avreglerade marknaden om framtida spelregler och förhalningskostnaderna ökar allt eftersom nödvändiga omregleringar inte genomförs.

197

Bilaga 11

SOU 2015:110

4.1Hur stora är avregleringskostnaderna och hur de kan de påverkas i positiv riktning?

Jag kommer nu sammanfatta observationerna från fallstudierna och ge förslag till hur transaktions-, rätlinjighets- och transitions- kostnader kan påverkas i positiv riktning.

Våra fallstudier visar att de direkta transaktionskostnaderna för att upphandla i konkurrens och skriva kontrakt inte är speciellt stora i förhållande till storleken på den upphandlade verksamheten. Förmodligen motsvarar dessa kostnader en till två procent av den upphandlade tjänsten. Det finns två enkla tillvägagångssätt för att minska dessa kostnaders betydelse: teckna kontrakt för längre perioder eller använda kontrakt med optionsår. Det negativa med att förlänga kontraktstiderna kan vara att den upphandlande enheten får så lång tid mellan upphandlingar och kontraktsskrivande att den förlorar kompetens i detta arbete. En annan kostnad med att upphandla regional järnvägstrafik är att det ofta uppstår konflikter mellan personalen och den nya operatören. Dessa konflikter kan ofta leda till strejker och minskat resande under kortare eller längre perioder. Storleken på dessa kostnader är svåra att fastställa men har i en del fall, t.ex. Öresundstågen under 2014, orsakat betydande förluster för den regionala kollektivtrafikmyndigheten.

Transaktionskostnaderna orsakade av avbrutna kontrakt eller omförhandlade kontrakt ger förmodligen mindre kostnader för järnvägen som helhet än de direkta transaktionskostnaderna ovan men kan skadliga negativa effekter för den tågtrafik som påverkas. Totalt körs det upphandlad regional tågtrafik i Sverige till en upphandlingskostnad av tre (kolla) miljarder kronor per år. Därutöver har de regionala kollektivtrafikmyndigheterna kostnader för avskrivningar på rullande materiel, kostnader för biljett- försäljning o.s.v. Under de senaste tio åren har det inträffat tre stora kontraktsavbrott vilka orsakade kostnadsfördyringar om 300– 500 miljoner kronor. Detta motsvarar en kostnad om en dryg procent av upphandlingskostnaden och kanske två procent av de regionala kollektivtrafikmyndigheternas biljettintäkter från järn- vägstrafik. Därtill uppkommer kostnader för tågresenärerna orsakade av inställda turer, arbetsmarknadskonflikter och osäker- het om den framtida tågtrafiken. Det finns flera sätt för en upp- handlande enhet att försäkra sig mot kontraktsavbrott men hittills

198

SOU 2015:110

Bilaga 11

har denna typ av säkerheter aldrig krävts i en upphandling. Det är möjligt att försäkringskostnaden är högre än den samlade förlusten för avbrutna kontrakt.

Våra fallstudier visar att transitionskostnaderna i form av anpassningskostnader ofta är stora. De kan motsvara flera miljarder kronor för vissa regeländringar och de kan ofta leda till negativa spillover-effekter om en aktör väljer att agera opportunistiskt. Anpassningskostnader för att skriva ner värdet på investeringar som förlorar i värde i samband med en omreglering är ofrånkomliga om man vill ersätta ett monopol med konkurrens. Frågan är vem som ska bära kostnaden. Under den svenska järnvägens avreglering har staten och regionerna tagit kostnaderna för anpassnings- kostnaderna som alternativt sätt hade drabbat SJ. En liknande problematik kan uppkomma om Jernhusen delas upp i renodlad fastighetsverksamhet och järnvägsrelaterad verksamhet. Då finns det en uppenbar risk att flera tillgångar som har ett värde hos Jernhusen som monopolist eller oligopolist kommer orsaka stora anpassningskostnader i samband med en regelförändring. De järn- vägsanställda verkar hittills ha kunnat hantera risken med försämrade arbetsvillkor i samband med att trafik upphandlas för första gången eller vid tågoperatörsbyten. Den princip som har följts för anpassningskostnaderna verkar vara att den som har råd att ta dessa kostnader tvingas ta dem.

Rätlinjighetskostnader orsakade av betydande tidsskillnader i avskrivningstiden för t.ex. rullande materiel och kontraktstider har hittills inte varit något stort problem i Sverige. Däremot har staten och andra offentliga aktörer gjort stora investeringar för att skapa rätlinjighet mellan en allt bättre banstandard och persontågen som använder banan. Tack vare ett proaktivt agerande har tågbeställ- ningar kunnat tidigareläggas. Under flera år har det anförts att ramavtal mellan infrastrukturförvaltaren och tågoperatörerna eller RKM skulle öka incitamenten att investera i rullande materiel för de tågoperatörer som har behov av lång framförhållning i sin verk- samhet. Frånvaron av ramavtal har emellertid inte hindrat nyinträdande tågoperatörer från att skaffa lok, vagnar eller hela tågsätt. Detta gäller även de kommersiella operatörerna vilka har använt sig av tre olika modeller för att anskaffa rullande materiel. För det första har de delat på investeringskostnaden med en annan operatör genom att hyra lok istället för att köpa egna lok. För det

199

Bilaga 11

SOU 2015:110

andra har de köpt in begagnade vagnar, som antingen har byggts om eller enbart reparerats. För det tredje har ett företag köpt in helt nya tågsätt som går att använda på andra järnvägsnät i Europa om satsningen i Sverige inte lyckas. De här strategierna visar att tågoperatörerna i Sverige precis som ROSCOs i Storbritannien har kunnat använda tekniska lösningar för att hantera en bristande rätlinjighet i ett institutionellt arrangemang i vilket det saknas en överensstämmelse (fit) mellan sättet att organisera en verksamhet och egenskaperna i transaktionen vilka ska organiseras. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna och deras föregångare har också utvecklat flera lösningar för att hantera osäkerheten om utvecklingen av de regionala järnvägsmarknaderna. För det första tog de över ett vagnbolag från Bombardier med vars hjälp risker kunde fördelas mellan olika regioner. För det andra beställer man standardiserade tåg, främst Alstoms X60 eller Bombardiers Regina. För det tredje expanderar man järnvägsnäten gradvis och gör sekventiella köp av standardiserade tåg. Staten bidrog också till anskaffningen av nya regionaltåg genom att ge ett investerings- bidrag under flera år på 2000-talet.

Förhalningskostnader som uppkommer därför att en planerad regelförändring senareläggs verkar med ett undantag inte vara betyd- ande i den svenska järnvägens organisation. Banverket och Trafik- verket har orsakat en del sådana kostnader genom att signalera regeländringar som sedan dras tillbaka eller inte genomförs. Den mest skadliga förhalningen har onekligen varit det försenade införandet av bokningsavgifter vilka kunde varit ett sätt att öka rätlinjigheten i ansökningarna om tåglägen. Det har hittills inte kostat något för en tågoperatör att optimera sina egna tågläges- ansökningar utan hänsyn till effekterna på systemet som helhet. De mest skadliga är strategiska och spekulativa tåglägesansökningar. Den här bristen på rätlinjighet mellan en tågoperatörs incitament och systemets effektivitet orsakar fler kostnader. Tidtabelläggaren får lägga ned mycket tid på att finna lösningar för tågupplägg som aldrig kommer realiseras. Tågoperatörer som faktiskt tänkte köra ett tåg förlorar den möjligheten. Banan blir förklarad ha kapacitets- brist och Trafikverket tvingas göra en kapacitetsutredning. En sådan utredning kan leda till en förändring av rangordningen av projekt. En bandel kan få höjda banavgifter eftersom det efterfrågas många tåglägen på banan. Dessa förhöjda banavgifter får sedan

200

SOU 2015:110

Bilaga 11

betalas av alla tågoperatörer som använder banan oavsett om de orsakade den fiktiva kapacitetsbristen eller inte. Lösningen på detta problem är att införa bokningsavgifter som motsvarar en stor del av kostnaden för ett utnyttjat tågläge och att införa tåglägesansök- ningsavgifter för att undvika att tågoperatörer stör tåglägesfördel- ningen och sedan drar tillbaka ansökningar sent i processen med att fördela tåglägen. Dessa två avgifter kommer göra fördelningen av tåglägen mer likt en marknad.

I delbetänkandet Koll på anläggningen (SOU 2015:42) kon- staterades att från 2002–2012 ökade kostnaden för löpande under- håll och reinvesteringar med cirka 120 procent, antalet försenade tåg var i stort sett oförändrat och det totala trafikarbetet ökade med drygt 25 procent. Vi tolkar det här resultatet som en konsekvens av rätlinjighetskostnader orsakade av att underhålls- företagens incitament inte är rätlinjiga med ett effektivt järnvägs- underhåll.

I tabell 3 sammanfattas de viktigaste mätbara kostnaderna som vi har identifierat i våra sex fall. Transaktions- och rätlinjighets- kostnader som uppstår i årliga fördelningen av tåglägen har inte fått en siffermässig värdering beroende på att det saknas data om dessa kostnader.

201

Bilaga 11

 

 

SOU 2015:110

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Rätlinjighetskostnader kan enligt litteraturen reduceras på fem olika sätt. Genom att företag anpassar sin verksamhet för att bli mer effektiva. Genom att företag slås ut från marknaden. Genom ökad kunskap om marknaden. Genom förändringar av strukturer och interaktioner mellan aktörer, t.ex. genom starkare fokus på samarbete, partnerskap och systemtänkande. Genom en återgång till full vertikal integration.

McNulty (Department for Transport, 2011) konstaterar att det finns ingen lösning som fungerar i alla situationer och det finns ingen unik bästa lösning. Trafikverket använder för närvarande selektionsverktyget för att reducera kostnaderna för järnvägs- underhållet. När verket gör det minskar också enligt teorin transaktions- och rätlinjighetskostnaderna eftersom de mest effektiva företagen vinner upphandlingarna. Men upphandlingarna görs med långa tidsmässiga avstånd och det politiska besluts- fattandet har ett kortare tidsperspektiv än kontraktstiden. Därför

202

SOU 2015:110

Bilaga 11

behövs det göras anpassningar i mellantiden. Dessa kan göras genom ökad koordinering som föreslogs i Nash et al (2014), på institutionell nivå enligt förslagen från McNulty och en del av förslagen i SOU 2015:42 eller genom bättre kontroll och styrning av verksamheten som föreslås i SOU 2015:42.

203

Bilaga 11

SOU 2015:110

Referenser

Alexandersson, G. (2000), Pendeltågen i Stockholms län. Historisk bakgrund och utveckling 1957–2000, Marknadstekniskt Centrum/Handelshögskolan i Stockholm

Alexandersson, G. och Hultén, S. (2007), Competitive Tendering of Regional and Interregional Rail Services in Sweden,

Proceedings of the Competitive Tendering of Rail Services, ECMT Workshop

Alexandersson, G. och Hultén, S. (2008), Marknadsanalys av förut- sättningarna för en fortsatt avreglering av järnvägens persontrafik

(rapport skriven åt Järnvägsutredningen 2)

Van Alstine, M. P.(2002), Treaty Law and Legal Transition Costs,

Chicago-Kent Law Review, Vol. 77, pp. 1303–1324

Araújo, S. (2011), “Has Deregulation Increased Investmentin Infrastructure?: Firm-Level Evidence from OECDCountries”,

OECD Economics Department WorkingPapers, No. 892, OECD Publishing.

Arrow, K., et al (1996), Benefit-Cost Analysis in Environmental, Health, and Safety Regulation. A Statement of Principles,

American Enterprise Institute

Baxter, L.W. (1995), Different Approaches to Estimating Transition Costs in the Electric-Utility Industry, Oak Ridge National Laboratory

Beck, A., Bente, H. och Schilling, M. (2013), Railway efficiency: An overview and a look at opportunities for improvement, International Transport Forum Discussion Paper No. 2013-12, International Transport Forum, OECD

Bergman, M. och Stake, J. (2013), Budspridning och transaktions- kostnader inom offentlig upphandling, Ekonomisk Debatt, 2013:1, s. 32–37

Blöndal, S., och Pilat, D. (1997), The Economic Benefits of Regulatory Reform, OECD Economic Studies, No 28, 1997/I

Bresser-Pereira, L.C. och Abud, J. (1997), Net and Total Transition Costs: The Timing of Economic Reform, World Development 25 (6), June 1997. pp 905–914.

204

SOU 2015:110

Bilaga 11

Bundesnetzagentur (2015), http://www.bundesnetzagentur.de/cln_1421/EN/Areas/Rail/ Companies/Railways/Railways-node.html;jsessionid= 1259E1AF77C3E15006AFD23195AECEC7

Department for Transport (2011), Realising the Potential of GB Rail, Final Independent Report of the Rail Value for Money Study, Detailed Report Hultén, S. (2014), Transportstyrelsens roll och agerande på den avreglerade järnvägsmarknaden och marknaden för kollektivtrafik, mimeo

Jolink, A. och Niesten, E. (2011), The Lesser Evil: Involuntary Governance Choices in the Electricity Industry, mimeo

Merkert, R. (2010), Changes in transaction costs over time – The case of franchised train operating firms in Britain, Research in Transportation Economics, 29, s. 52–59

Merkert, R., Smith, A.S.J. och Nash, C. (2010), Benchmarking of train operating firms – a transaction cost efficiency analysis, Transportation Planning and Technology,

Merkert, R., Smith, A.S.J. och Nash, C. A. (2012), The measurement of transaction costs – evidence from European Railways, Journal of Transport Economics and Policy, 46(3), s. 349–365

Nash, C. och Smith, A.S.J. (2014), Rail Efficiency: Cost Research and Its Implications for Policy, Draft Discussion Paper, International Energy Agency, Paris, France

Nash, C., Smith, A.S.J., och van de Velde, D. (2014), Structural reforms in the railways: Incentive misalignment and cost implications, Research in Transportation Economics, 48, s. 16–23

Nelldal, B.-L., Andersson, J. och Fröidh, O. (2014), Utveckling av utbud och priser på järnvägslinjer i Sverige 1990–2014, KTH

Nickerson, J. och Silverman, B.(2003),Why firms want to organize efficiently and what keeps them from doing so: Inappropriate governance, performance, and adaptation in a deregulated industry, Administrative Science Quarterly, 48, s. 433–465

Odolinski, K. och Smith, A. S. J. (2014), Assessing the cost impact of competitive tendering in rail infrastructure maintenance services: evidence from the Swedish reforms (1999–2011), CTS Working Paper 2014:17

205

Bilaga 11

SOU 2015:110

Preston, J. (1996), The economics of British Rail privatization: an assessment, Transport Reviews, Vol. 16, s. 1–21

Skånetrafiken, Fakta Upphandlingen av Öresundstågstrafiken

SOU 2015:42, Koll på anläggningen, delbetänkande från utredningen om järnvägens organisation

Van de Velde, D. et al (2012), EVES-Rail. Economic effects of Vertical Separation in the railway sector. Summary report, CER

206

SOU 2015:110

Bilaga 11

207

Bilaga 12

Scenarioanalys för järnvägens framtida utveckling

Staffan Hultén

Docent

Stockholm School of Economics Institute for Research

209

SOU 2015:110

Bilaga 12

Innehållsförteckning

 

Sammanfattning ..............................................................

213

1

Inledning och syfte ..................................................

214

2

Planer, prognoser, scenarier och historisk

 

 

utveckling...............................................................

215

3

Scenarier för den svenska järnvägen 2015–2035 .......

217

3.1

Morfologiskt träd .....................................................

219

3.2Tre visioner och scenarier för den svenska järnvägen

 

de närmaste 20 åren...............................................................

220

4

Diskussion och slutsatser .........................................

225

Referenser ......................................................................

227

211

SOU 2015:110

Bilaga 12

Sammanfattning

I den här rapporten utvecklas tre alternativa scenarier för den svenska järnvägen för de närmaste tjugo åren, eller ungefär den tid det kommer att ta att fatta beslut om och bygga ett höghastighets- nät i södra Sverige.

Tre scenarier jämförs: 1) höghastighetsjärnvägar, 2) nya banor för regionförstoring och 3) gradvis förbättring. Slutmålen för visionerna som ligger bakom de tre scenarierna i tidsperspektivet 20 år framåt är distinkt olika givet att intentionerna i visionerna genomförs. Genom att göra en sekventiell analys med hjälp av morfologiska träd med flera sekventiella förgreningar visas att trögheter, stigberoenden och politisk lobbying kan resultera i samma slutresultat även om visionerna är distinkt olika.

Av detta resultat dras slutsatsen att för att försäkra sig om att en bestämd vision eller plan realiseras ska beslutsfattaren alternativt beslutsfattarna välja en sekvens av investeringar som gör att visionen inte transformeras till att bli något annat än det ursprungliga målet. Sekvensen av de investeringar som genomförs får också effekter på hur järnvägen kommer att användas och vilka företag och resenärs- grupper som kommer att få fördelar av investeringarna.

Prioriteras bygget av storregionala banor kommer det att gynna subventionerad järnvägstrafik och de som reser med dessa tåg, prioriteras uppgradering av banor och/eller bygget av höghastighets- banor utanför arbetsmarknadsregionerna gynnar det kommersiella järnvägsföretag som kör person- eller godståg och de resenärer som åker tåg länga sträckor och de företag som väljer att transportera gods på järnväg.

213

Bilaga 12

SOU 2015:110

1 Inledning och syfte

Analyser, kalkyler, planer, prognoser, visioner och scenarier är konkurrerande typer av historieberättande om framtiden som använder sig av olika typer av argument. Ingen av dessa metoder kan på ett rättvisande sätt ta med alla relevanta uppgifter eller förutspå framtiden. De är hjälpmedel för beslutsfattande och för mer initierade diskussioner om ett framtidsinriktat problem.

Den här rapporten kommer kortfattat redogöra för några alternativa scenarier för den svenska järnvägen för de närmaste tjugo åren, eller ungefär den tid det kommer att ta att fatta beslut om och bygga ett höghastighetsnät i södra Sverige.

Det huvudsakliga syftet med scenarier är inte att förutspå fram- tiden, utan att systematiskt analysera förgreningspunkter i en tänkt framtid. Av detta följer att scenarioskrivande handlar om att behandla flera framtida handlingsalternativ (Jantsch, 1972, och Svidén, 1989, s. 29). Det är en teknik som strävar efter att identifiera en logisk händelsekedja (sequence of events) med målet att demonstrera hur vissa mål eller framtida tillstånd kan uppnås. Utvecklandet av scenarier kan ge en känsla för när kritiska besluts- punkter kan uppkomma för att hantera speciella problem (Wills et al, 1972, s. 163).

Under de senaste femtio åren har det för den svenska järnvägen gjorts en hel del planer och prognoser och skrivits en hel del framtidsvisioner och gjorts flera scenarier. Rapporten har inte som mål att kritiskt gå igenom dessa texter och se vilka som förut- spådde bäst den framtida utvecklingen eller vilka som var tidiga med att resa frågeställningar som senare visa sig viktiga för debatten om järnvägens framtid. Rapporten har ett annat syfte och det är att presentera tre olika sätt att investera i järnvägen vilka kan komma att leda till tre olika framtida utvecklingsvägar. Rapporten kommer också att diskutera hur robusta denna typ av scenarier kan vara givet att det finns en stor osäkerhet både om efterfrågan på järn- vägstransporter och investeringar i järnvägen och om den framtida samhälleliga utvecklingen och vilken roll järnvägen ska spela i det framtida transportarbetet.

214

SOU 2015:110

Bilaga 12

2Planer, prognoser, scenarier och historisk utveckling

Järnvägens utveckling de senaste årtiondena i Sverige visar att även när det finns ett omfattande beslutsunderlag, en politisk vilja, en potentiell efterfrågan, och ekonomiska resurser kan planer vara svåra att realisera. Dvs. även när vi har en upplevd relativt låg grad av osäkerhet om den framtida utvecklingen kan små förändringar leda till stora avvikelser från det förväntade utfallet. Om man då tänker sig en situation där vi har en hög grad av osäkerhet om framtida utvecklingen, vilket är fallet för järnvägen som transport- system i konkurrens med andra kommunikations-teknologier, inser vi hur svårt det är att göra scenarier som på ett korrekt sätt avbildar den framtida utvecklingen.

Dåvarande Banverket presenterade 1994 tre scenarier – Regional balans, Koncentration och Tillgänglighet och miljö – med till- hörande investeringsplaner i investeringsplanen för den svenska järnvägen perioden 1994–2003 (Banverket, 1994). Regeringen och riksdagen kunde därefter välja vilken inriktning de ville ha för järnvägens framtid. I de tre olika planerna fanns det med både unika projekt och projekt som fanns med i de alternativa planerna. Politikerna valde en modifierad Tillgänglighet och miljö, som tjugo år senare ännu inte är genomförd trots investeringsanslag till järn- vägen som vida överträffade planen 1994. Det finns flera anled- ningar till att genomförandet av planen har tagit längre tid än planerat, t.ex. har en del projekt blivit mycket dyrare än beräknat, helt nya projekt har tillkommit och projekt som senarelades 1994 har omvärderats och tagits med i senare planer. Genomförandet av det politiska beslutet om 1994 års investeringsplan för järnvägen illustrerar hur svårt det är att göra scenarier. Beslutet om och genomförandet av järnvägsinvesteringarna inbegrep förhållandevis få osäkerheter. Kostnaderna för projekten var framräknade av Banverket och borde ha varit relativt säkra, Regering och riksdag beslutade tillföra anslag och det fanns en övergripande plan för hur investeringarna skulle genomföras. Ändå uppstod avvikelser från planen relativt snabbt efter att den trädde i kraft.

Avvikelserna berodde på flera olika faktorer. Några av de viktigaste var:

215

Bilaga 12

SOU 2015:110

1.Enstaka projekt blev oväntat mycket dyrare att genomföra. Tunneln under Hallandsåsen skulle kosta mindre än en miljard och vara klar på några år. Den kom att kosta mer än 15 miljarder kronor och blev mer än 15 år försenad. Kostnadsfördyringen gjorde att andra projekt senarelades och att kompletterande järnvägsinvesteringar utmed Västkustbanan försenades. Givetvis påverkade också förseningen utvecklingen för alla tågsystem som var tänkta att använda tunnelförbindelsen. I Stockholm avbröts bygget av det tredje spåret 2005 och ersattes med Citybanan. Återigen blev en kostnad på mindre än en miljard mer än 15 gånger större (men i det här fallet fick regionen ett helt nytt järnvägsystem i stället för ett tredje spår) och vinsterna med den nya infrastrukturen kom tio år senare än ursprungligen planerat.

2.Enstaka projekt får olika utformning över tid. De mest för- änderliga projekten av alla är förmodligen ”Ostlänken” och

Götalandsbanan. De här två projekten lanserades ursprungligen av SJ (1989) som ett av de mest kommersiella intressanta projekten efter Banverkets bildande. I investeringsplanerna från tidigt 1990-tal fick de här projekten, trots att de förband tre (Mälardalen, Linköping–Norrköping och Göteborgsområdet) av de fyra största befolkningskoncentrationerna i Sverige, negativa värden för tidsvinster (senare har dessa kalkyler ändrats i positiv riktning). Sedan 1990 när Affärsverket SJ föreslog att de här banorna borde byggas har banstandarden för Ostlänken och Götalandsbanan fluktuerat från snabbtåg (1990) till hög- hastighetståg till snabba regionaltåg till extrema höghastig- hetståg till blandad trafik med snabba regionaltåg och hög- hastighetståg.

3.Järnvägsmarknader utvecklas starkare eller svagare än förväntat. I dag har nog de flesta glömt bort att järnvägens sorgebarn i början på 1990-talet var regionaltågen. Den regionala tågtrafiken minskade från 250 till 60 miljoner vagnkilometer under perioden 1950–1987 (Lange och Leander, 1990). Enligt Nelldal et al (2014) var t.ex. resandet med regionaltåg obetydligt större 2005 än 1950 trots att folkmängden hade ökat med mer än 30 pro- cent. Därefter ökade antalet passagerarkilometer med regional- tåg med 50–60 procent de följande sju åren (Nelldal et al, 2014).

216

SOU 2015:110

Bilaga 12

Utvecklingen av resor med regionaltåg styrs av betydligt fler faktorer än nya banor, nya tåg och biljettpriser. Om Nelldal et als (2014) uppgifter är korrekta kommer den starkaste absoluta ökningen av resandet flera år efter att en ny bana har tagits i trafik.

Vi kan följaktligen notera att även i en situation när beslutsfattare tror sig kunna prognostisera en utveckling och styra ett system mot definierade mål finns det betydande osäkerheter om den framtida utvecklingen.

3 Scenarier för den svenska järnvägen 2015–2035

När det finns källor till osäkerhet som vi inte kan kontrollera eller ens känner till blir det än svårare att göra en prognos eller ett robust scenario över den framtida utvecklingen. Vad gäller järn- vägen som transportsystem hotas långväga trafik med hög- hastighetståg av de snabbt minskade utsläppen från det moderna flyget och hotet från magnetsvävande tåg. När man började skissa på ett svenskt höghastighetsnät för järnvägen i början på 1990-talet förbrukade de mest bränslesnåla flygplanen 0,40 liter bränsle per flygplatsstol. När beslutet nu förbereds för att bygga ett hög- hastighetsnät förbrukar de mest bränslesnåla flygplanen 0,25 liter flygbränsle per passagerarplats och mil (nya Airbus 320) och inom några år kommer det att finnas flygplan som behöver 0,20 liter flygbränsle per flygplansstol och mil. Japan har under 2015 genom- fört prov med magnetsvävande tåg i över 600 km/t. I samband med dessa provkörningar presenterades uppgifter om att Japan kommer att bygga en bana för magnetsvävande tåg de närmaste åren. Vad gäller regionaltåg och pendeltåg kan helt nya teknologier för väg- trafik i ett slag möjliggöra nollutsläpp, säkrare trafik och högre kapacitet på vägarna. De underliggande teknologierna i detta fall är elbilar och laddbara hybridbilar och förarlösa fordon. Nu kan man på goda grunder hävda att Japan och Tyskland har annonserat byggen av banor för magnetsvävande tåg sedan 1980-talet, vilka inte har realiserats – och därför kommer det inte att hända nu heller. Och elbilar och förarlösa fordon har prytt omslagen på Scientific American och liknande publikationer sedan 1950-talet

217

Bilaga 12

SOU 2015:110

och de har ännu inte slagit igenom. Vad man inte kan bortse från är flygets framsteg vilka gör att miljöargumentet för höghastighets- banor i Sverige är än svagare i dag än när Nilsson och Pyddoke (2009) övertygande visade att de gav högre koldioxidutsläpp, om vi inkluderar bygget av höghastighetsbana, än konkurrerande trans- portteknologier. Järnvägstrafik på höghastighetsbanor har också de senaste åren förlorat sitt försprång ur säkerhetshänseende efter tre svåra dödsolyckor i Kina, Spanien och Frankrike. I det spanska fallet underlät Adif (den spanska infrastrukturförvaltarent) att installera ERMTS-systemet vilket gjorde det möjligt för en vårdslös lokförare att spåra ur ett tåg på en nybyggd bana för hög- hastighetståg. I Frankrike spårade i november 2015 ett testtåg av banan med enbart järnvägsanställda ombord.

I situationer med hög osäkerhet om framtiden finns det all anledning att vara ödmjuk när vi gör prognoser och utvecklar scenarier. I den svenska järnvägens fall finns det, som jag visade ovan, flera faktorer som kan driva systemet bort från beslutade mål.

Hur kan man då utforma ett scenario för att inkludera ”oväntade” händelser eller effekter och använda kunskapen om dessa händelser och effekter för att göra ett mer flexibelt scenario?

Jag tror att användningen av ett morfologiskt träd – nedan ges en beskrivning av ett sådant – kan vara en framkomlig väg för att på förhand inkludera flera möjliga utfall som uppkommer som en följd av ”oväntade” händelser eller effekter. Ett exempel på en ”oväntad” effekt kan hämtas från diskussionerna om att bygga ett nät för höghastighetståg i södra Sverige.

Målet med projektet är att bygga ett nät som både kan användas för snabba regionaltåg och höghastighetståg på längre avstånd. De delar av höghastighetsnätet som är mest attraktiva för snabba regionaltåg – genom Skåne, Stockholm–Linköping och Göteborg– Borås–Jönköping – är de som kommer att vara dyrast och ta längst tid att bygga. Byggtiderna kommer att bli längre bl.a. därför att järn- vägen kommer passera genom tättbebyggda områden. Sekvensen av beslut och genomförande kommer att få stor betydelse för hur järnvägen kommer att användas. Om t.ex. Ostlänken från Linköping–Stockholm byggs först kan det leda till att banan blir huvudsakligen en bana för snabba regionaltåg. Linköping och Norrköping kommer om banan byggs hamna inom pendlings- avstånd från Stockholm och Södertälje. Linköping och Norrköping

218

SOU 2015:110

Bilaga 12

har tillsammans 50 procent fler invånare än Uppsala. Mellan Stockholm och Uppsala går det i dag nästan 80 tåg, varav fyra till fem tåg i timmen under högtrafik. Totalt reser enligt Trafik- förvaltningen i Stockholms läns landsting nära 15 000 personer per dag med tåg på linjerna Stockholm–Märsta–Uppsala och Stockholm– Arlanda–Uppsala. Under högtrafik åker 1 400 personer per timme med tågen – den huvudsakliga arbetspendlingen är i riktning mot Stockholm. Om vi översätter dessa uppgifter till en möjlig trafik med snabba regionaltåg om cirka tio år från Linköping och Norrköping till Stockholm kan resandet komma att bli dubbelt så stort som dagens resande Stockholm–Uppsala. Detta skulle kunna resultera i att Ostlänken under högtrafik huvudsakligen kommer att användas för regionaltåg.

3.1Morfologiskt träd

Morfologiska analyser är ett ofta använt sätt att illustrera de beslutspunkter som kan uppkomma i ett scenario. Med en morfo- logisk analys försöker man identifiera alla upptänkliga former som ett studerat system kan anta. Dessa analyser kan göras på olika sätt men är ofta konstruerade som ett grenverk som tudelar sig från en startpunkt. I figur 1 återges ett morfologiskt träd över teknikval för att höja hastigheten på järnvägsnätet under 1970-talet (Alexandersson och Hultén, 2009).

219

Bilaga 12

SOU 2015:110

Gasturbin eller liknande

Elmotor

Fordon för nya rälsdragningar

Gasturbin eller liknande

Fordon för gammal typ av räls

Fordon för gamla rälsdragningar Elmotor

?

Magnetskena

Fordon för ny

typ av räls

Elmotor

Jetdrift eller liknande

Ej magnetskena

Elmotor

Med utgångspunkt från ett morfologiskt träd kan vi jämföra alternativa scenarier för den svenska järnvägens utveckling de närmaste 20 åren. På samma sätt som en tudelning av trädet kan åstad- kommas av ett teknikval (använda elmotor eller gasturbin), kan den också orsakas av genomförandet och utfallet av ett beslut (bygg- andet av ny bana eller uppgradering av gammal rälsdragning). Genom att parallellt identifiera vilka projekt som genomförs och när och de effekter som projekten orsakar kan vi jämföra olika scenarier.

3.2Tre visioner och scenarier för den svenska järnvägen de närmaste 20 åren

Inför framtiden framstår tre scenarier baserade på tre olika visioner som mest sannolika: 1) höghastighetsjärnvägar, 2) nya banor för regionförstoring och 3) gradvis förbättring. Slutmålen i tids-

220

SOU 2015:110

Bilaga 12

perspektivet 20 år framåt är distinkt olika givet att intentionerna i visionerna genomförs. Det bör observeras att dessa projekt, förutom höghastighetsnätet, inte finns presenterade som alternativ i den politiska debatten. De har tagits fram i den här rapporten för att diskutera möjliga framtida brytpunkter i den svenska järnvägens framtida utveckling. De representerar också en förlängning av den inriktning som vi har kunnat se i järnvägsinvesteringarna de senaste 20 åren.

1.Målet med höghastighetsvisionen är att bygga ett höghastighetsnät för järnvägen som gör att tåget tidsmässigt kan konkurrera med flyget på linjen Uppsala–Stockholm–Göteborg och alla mellan- liggande orter och linjen Stockholm–Malmö och alla mellan- liggande orter. Den nya banan kommer också att ge visst utrymme för snabba regionaltåg.

2.Målet med banor för regionförstoring är att skapa större arbets- marknadsregioner med utgångspunkt från storstadsområdena. De viktigaste projekten i denna vision är Ostlänken, Göteborg– Borås, nya linjer i Skåne, förstärkt kapacitet Hässleholm– Malmö, och höjd banstandard i Mälardalen och Uppsala–Gävle.

3.Gradvis förbättring representerar en fortsättning på den ad hoc- ansats som hittills har präglat investeringarna i den svenska järnvägen. Viktiga drivkrafter i denna typ av investeringsstrategi har varit lokal och regional opinionsbildning, politiska utspel på nationell nivå, Banverket/Trafikverkets rangordning av infra- strukturinvesteringar, och regeringens och riksdagens preferenser för vissa projekt oavsett värderingen i samhällsekonomiska kalkyler.

I figur 2 till 4 visas tre olika morfologiska träd över hur dessa visioner kan implementeras. Av figurerna framgår att om alla visionerna startar med t.ex. samma projekt kan trögheter (inertia), avkastning (payoffs) och stigberoenden (path dependence) göra att det blir samma slutresultatoavsett vilken vision som vägleder utbyggnaden av järnvägen. Detta talar för att innan man jämför alternativa investeringsplaner ska man klargöra målet med planerna så att man inte har en vision för järnvägen och de facto realiserar en annan vision.

221

Bilaga 12

SOU 2015:110

Banan genom Skåne

Ostlänken

Jönköping-

Norrköping

Banan genom Skåne

Jönköping-Skåne byggs först

Jönköping-

Göteborg Jönköping- Norrköping

Jönköping-Göteborg

Ostlänken byggs

Banan genom Skåne

 

först

 

 

Göteborg-Borås

Borås-Jönköping

Göteborg-Borås

Banan genom Skåne

Om höghastighetsbanan byggs ut med start sträckan Jönköping– Skåne kommer banan ge förkortade restider Stockholm–Malmö och gynna utvecklingen av framtida fjärrtrafik med höghastighets- tåg. Om man i nästa skede bygger länkar mellan Nässjö och Jönköping och Jönköping till Göteborg förstärker man ytterligare det långväga kommersiella resandet med järnväg. Om i stället man beslutar att börja med de kommersiellt sett mest intressanta sträckorna Stockholm–Linköping Göteborg–Borås och förstärkt kapacitet i Skåne kommer dessa sträckor ge begränsade restids- vinster för fjärrtågen och betydande restidsvinster för storregionalt resande.

Även i figur tre som visar hur investeringar i den svenska järn- vägen som vägleds av visionen om storregionala järnvägssystem framgår att dessa tre kommersiella linjer kan vara de tre järnvägsnät som kommer byggas först. Historiskt sett har det visat sig att det politiska systemet (regioner, Regering och riksdag) har haft enklare att förenas kring investeringar i en bestämd region. Exempel på

222

SOU 2015:110

Bilaga 12

denna typ av investeringar är Citybanan, Citytunneln, Grödinge- banan, Mälarbanan och Svealandsbanan. Ett undantag från denna regel är Botniabanan. Detta talar för att även i framtiden kommer det politiska systemet välja projekt som huvudsakligen ger positiva effekter i en region. I sådana fall kommer utvecklingen av de regionala järnvägsnäten följa förgreningen i den nedre delen av det morfologiska trädet med satsningar runt de tre storstäderna snarare än satsningar som för de tre storstadsområdena närmare varandra. Inom parentes kan det noteras att restiderna med tåg mellan Stockholm-Göteborg och Stockholm-Malmö har varit stort sett oförändrade under 2000-talet (Nelldal et al, 2014).

 

 

 

Banan genom Skåne

 

 

 

 

 

 

 

Göteborg-Borås

 

 

Borås-Jönköping

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Banan genom Skåne

 

Ostlänken byggs först

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Helsingborg-

 

Jönköping-Göteborg

 

 

 

 

Malmö

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ostlänken

Banan genom Skåne

Nya bandelar i

Mälardalen

Göteborg-Borås

Borås-Jönköping

Göteborg-Borås

Uppsala-Gävle

I scenario tre är det omöjligt att fastställa vad målet med visionen gradvis förbättring är eftersom olika aktörer och intressenter har olika föreställningar om den framtida utvecklingen för den svenska järnvägen. Vissa aktörer driver frågan om behovet av en järnvägs- linje norr om Botniabanan, den s.k. Norrbotniabanan. Intressenter

223

Bilaga 12

SOU 2015:110

i södra Sverige förespråkar kapacitetsförstärkningar på stambanan genom Skåne. Regionerna i storregionen Mälardalen efterfrågar kapacitetsförstärkningar efter att Citybanan tas i trafik. Trafik- verket eftersträvar färre förseningar och störningar och insatser på bandelar med kapacitetsbrist. Enligt Trafikverkets kapacitets- utredning (Trafikverket, 2011) finns det t.ex. inga större problem med kapacitetsbrist på sträckan Stockholm–Linköping och sträckan Göteborg–Borås.

Resultatet av aktörernas olika visioner kan därför bli helt olika beroende på vilken aktörsgrupp som får igenom sina krav. I figur 4 har jag placerat in några olika möjliga större projekt utifrån den logik som hittills har dominerat svenska järnvägsinvesteringar – dvs. gradvis förbättring, politisk lobbying och förhandlingar. Eftersom antalet möjliga förbättringsprojekt är många fler än antalet bandelar i ett höghastighetsnät eller antalet banor i en sats- ning på storregionala järnvägsnät finns det betydligt fler kandidater som skulle kunna vara med i figur 4. En stor del av investeringarna om man följer den här visionen kommer göras i kapacitets- förstärkningar på existerande banor – t.ex. dubbelspår och för- längda mötesplatser för godståg. Även i figur 4 har jag försökt visa att givet en viss sekvens i vilka investeringar som väljs kan visionen gradvis förbättring resultera i ett utfall som är nära visionen storregionala banor.

224

SOU 2015:110

Bilaga 12

Ostlänken

Uppsala-Gävle

Göteborg-Borås

Kapacitetsförstärkning

Lund-Malmö

Nya bandelar i

Mälardalen

Helsingborg-Malmö

Hallsberg-Karlstad

Uppsala-Gävle

Helsingborg-Malmö

Göteborg-

Alingsås

Göteborg-Borås

Borås-Jönköping

Hallsberg-Mjölby

Norrbotniabanan

4 Diskussion och slutsatser

Även om visioner och investeringsplaner i planeringsprocessen syftar till helt olika slutresultat kan beslut tidigt i genomförandet påverka det slutliga utfallet av en investeringsplan.

Sekvensen av beslut kan påverka i vilken riktning systemet går och vad som blir slutresultatet.

För att försäkra sig om att en bestämd vision eller plan realiseras kan beslutsfattaren välja en sekvens av investeringar som gör att projektet inte transformeras till att bli något annat än det ursprung- liga målet. (Det tydligaste exemplet på detta är sträckningen för höghastighetsbanan Paris–Lyons som gjorde att banan bara kunde förbinda Paris och Lyon; det fanns inga delmarknader.) I fallet med en ny höghastighetsbana i Sverige skulle en sådan vision tala för att börja bygget där det är lätt att bygga, det uppstår stora restids- vinster och får liten effekt på regionala marknader. Konkret skulle det innebära att den nya höghastighetsbanan började byggas i

225

Bilaga 12

SOU 2015:110

Norrköping via Jönköping ner till Skåne. Detta kommer ge lejon- parten av tidsvinsten för resor Stockholm–Göteborg och Stockholm–Malmö, lösa kapacitetsproblemen i Östergötland och hindra att användningen av banan låses in i regionaltågstrafik. I en rapport från PricewaterhouseCoopers (2015) framhålls att det för framtida kommersiell fjärrtrafik vore olämpligt att tillåta stor- regional järnvägstrafik på sträckan Stockholm–Linköping 2028 om denna sträcka är färdigbyggd före övriga bandelar i det framtida höghastighetsnätet.

På den svenska avreglerade järnvägsmarknaden och med otydliga gränsdragningar mellan kommersiell och upphandlad subventionerad järnvägstrafik spelar följaktligen sekvensen i hur investeringar genomförs en stor roll för vilken typ av järnvägstrafik vi kommer att få i framtiden och vilka aktörer som kommer få fördelar av järnvägsinvesteringarna. Prioriteras bygget av stor- regionala banor kommer det att gynna subventionerad järnvägs- trafik och de som reser med dessa tåg, prioriteras uppgradering av banor och bygget av höghastighetsbanor utanför arbetsmarknads- regionerna gynnar det kommersiella järnvägsföretag som kör person- eller godståg och de resenärer som åker tåg länga sträckor och de företag som väljer att transportera gods på järnväg.

226

SOU 2015:110

Bilaga 12

Referenser

Alexandersson, G. och Hultén, S. (2009), Scenarier för järnvägens utveckling fram till 2035, IVA, Stockholm

Banverket (1994), Investment plan 1994–2003 for Swedish Trunk Railways, BV/P 1994:7, Borlänge

Jantsch, E. (1972), Technological Planning and Social Futures, Littlehampton Book Services

Lange, T. och Leander. P. (red.) (1990), Nya förutsättningar för nya regionaltåg, TFB-rapport 1990:3

Nelldal, B.-L., Andersson, J. och Fröidh, O. (2014), Utveckling av utbud och priser på järnvägslinjer i Sverige 1990–2014, KTH

Nilsson, J-E. och Pyddoke, R. (2009), Höghastighetsjärnvägar – ett klimatpolitiskt stickspår, VTI rapport 655, Linköping

PricewaterhouseCoopers (2015), Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige

SJ (1989), Nya och bättre spår in i 2000-talet

Svidén, O. (1989), Scenarios. On Expert Generated Scenarios for Long Range Planning of Transportation and Energy Systems, dissertation, Linköping University

Trafikverket (2011), Kapacitetsbrister i järnvägsnätet, 2015 och 2021, efter planerade åtgärder. Remissversion

Wills, G. et al (1972), Technological Forecasting, Harmondsworth, Middlesex: Penguin Books

227

Bilaga 13

Fordon vid Sveriges järnvägar 2014

– Analys av Transportstyrelsens fordonsregister

Bo-Lennart Nelldal

Professor emeritus

Kungliga Tekniska Högskolan

229

SOU 2015:110

Bilaga 13

Innehållsförteckning

 

Förord.............................................................................

235

Sammanfattning ..............................................................

237

1

Inledning................................................................

246

1.1

Bakgrund ...............................................................................

246

1.2

Syfte .......................................................................................

246

1.3

Metod.....................................................................................

246

1.4

Avgränsning ..........................................................................

247

1.5

Några begreppsförklaringar .................................................

247

2

Transportstyrelsens fordonsregister............................

248

2.1

Inledning................................................................................

248

2.2

Transportstyrelsens register för järnvägsfordon.................

250

2.3

Intressanta faktorer för utredningen ...................................

255

3

Inledande granskning av fordonsregistret ...................

257

3.1

Inledning................................................................................

257

3.2

Loktyp och spårvidd .............................................................

257

3.3

Normalspåriga lok i kommersiell trafik och museilok .......

258

3.4

Ägare, innehavare, sökande och underhållsanvarig.............

259

3.5

Avställda lok..........................................................................

262

3.6

Lok godkända i andra medlemsstater ..................................

263

3.7

Förslag till avgränsning.........................................................

263

231

Bilaga 13

SOU 2015:110

4

Analys av fordonsbeståndet med fordonsregistret ........

266

4.1

Lok.........................................................................................

266

4.2

Ellok ......................................................................................

268

4.3

Diesellok ...............................................................................

275

4.4

Motorvagnar .........................................................................

285

4.5

Personvagnar.........................................................................

295

4.6

Godsvagnar ...........................................................................

302

4.7

Arbetsfordon ........................................................................

311

5

Sammanställning av fordonsregistret..........................

316

5.1

Översikt med förslag till redovisning..................................

316

5.2

Översikt över alla normalspåriga fordon ............................

319

5.3

Översikt över alla smalspåriga fordon.................................

320

5.4

Fordonsresurser för godstrafik............................................

320

5.5

Fordonsresurser för persontrafik ........................................

321

6

Jämförelse med annan statistik .................................

326

6.1

Bantrafik/SOS.......................................................................

326

6.2Svenska lok och motorvagnar med personvagnar

(SLMP)..................................................................................

332

6.3Jämförelse mellan Transportstyrelsen, SLMP och

 

Bantrafik................................................................................

334

6.4

Internationell statistik..........................................................

337

6.5

Diskussion om definitioner i olika register ........................

340

7

Utvecklingen av fordonsbeståndet

 

 

1988–2001–2014 ..................................................

345

7.1

Dragfordon ...........................................................................

345

7.2

Godstransporter ...................................................................

345

232

SOU 2015:110

Bilaga 13

7.3

Persontrafik ...........................................................................

346

7.4

Produktivitet .........................................................................

347

8

Särskilda frågor .......................................................

351

8.1

ERTMS ..................................................................................

351

8.2

RFID......................................................................................

352

9

Fordonsbeståndets utveckling och avregleringen .........

353

9.1

Fordonsbeståndets utveckling .............................................

353

9.2

Avregleringens påverkan ......................................................

354

10

Förslag till förbättringar av fordonsdatabasen .............

355

10.1

Generella förslag ...................................................................

355

10.2

Lok .........................................................................................

356

10.3

Uppläggning av databas ........................................................

356

10.4

Utländska fordon och framtida möjligheter .......................

357

Litteratur ........................................................................

358

Bilaga 1: Exempel på blanketter för fordonsregistret............

361

Bilaga 2: Sökande med lok i kommersiell trafik och

 

 

museitrafik eller museifordon ...................................

365

233

SOU 2015:110

Bilaga 13

Förord

Tillgång till fordon – lok, motorvagnar och vagnar – är en av- görande faktor för järnvägens konkurrenskraft. Kunskapen om fordonsparkens struktur och utveckling har varit begränsad särskilt när det gäller hur avregleringen av järnvägen har påverkat for- donsbeståndet. Transportstyrelsen har emellertid de senaste åren byggt upp ett fordonsregister på grundval av uppgifter från järn- vägsföretagen som är skyldiga att lämna uppgifter om alla fordon.

Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02) har därför gett undertecknad i uppdrag att bearbeta och analysera Trans- portstyrelsens fordonsregister och även jämföra med tillgängliga data om fordonsbeståndet. Denna analys ska också utgöra underlag till utredningens delprojekt Persontransporter inkl. fordons- frågorna, Godstransporter inkl. fordonsfrågorna och Statistik och periodisk uppföljning.

Projektledare för detta projekt har varit Bo-Lennart Nelldal som genom Trainfra Consulting fått i uppdrag att utföra detta arbete. Josef Andersson vid KTH har deltagit i arbetet med att lägga upp databasen. Maria Melkersson vid Trafikanalys och Inge Vierth har deltagit i egenskap av ordförande för utredningens delprojekt om persontransporter respektive statistik. Värdefulla synpunkter på rapporten har kommit från Ulf Lundin, A-banan, Sara Rudin, SKL, Hans Flodmark, Railcare Logistik AB, Pär Sund, SFL, Stefan Kallin, AB Transitio, Bengt Hillman, Transwaggon AB, och Ole Kjörrefjord, Hector Rail.

Undertecknad författare svarar själv för resultat och slutsatser i rapporten.

Stockholm i november 2015

Bo-Lennart Nelldal

Professor emeritus KTH

235

SOU 2015:110

Bilaga 13

Sammanfattning

Tillgång till fordon – lok, motorvagnar och vagnar – är en av- görande faktor för järnvägens konkurrenskraft. Kunskapen om fordonsparkens struktur har varit begränsad särskilt när det gäller hur avregleringen av järnvägen har påverkat fordonsbeståndet. Syftet med denna rapport har varit att beskriva omfattning, struk- tur och egenskaper för de fordon som används för järnvägstrafik i Sverige. Analysen görs främst med utgångspunkt från Transport- styrelsens fordonsregister som också har granskats och jämförts med andra källor.

Transportstyrelsens fordonsregister har byggts upp mot bak- grund av avregleringen av järnvägen i Europa. För att hålla ordning på alla lok och vagnar måste varje medlem i EU bygga upp ett register över järnvägsfordon som är godkända för trafik i det egna landet. Lok och motorvagnar som redan är godkända och registr- erade i ett annat land måste även registreras här om det ska användas i Sverige. Godsvagnar och personvagnar behöver dock bara registerars i det land där de först togs i bruk. Så småningom ska alla register i Europa kopplas samman och i förlängningen ska alla fordon bara finnas i ett lands register. Då kommer de att fungera ungefär som de nationella bilregistren.

Transportstyrelsens register innehåller fordon som är registr- erade i Sverige. Särskilt när det gäller godsvagnar så används mycket utländska godsvagnar i Sverige och svenska i utlandet. När det gäller lok, motorvagnar och personvagnar ger registret en ganska bra bild av de fordon som används i Sverige.

Registret innehåller många olika typer fordon, se figur 1. För att få en meningsfull statistik över beståndet måste vissa avgränsningar göras. Museifordon visar sig ha en stor andel inom vissa kategorier och är inte så relevanta på en kommersiell marknad, se figur 2. Andelen avställda fordon är också hög inom vissa fordonstyper och de är ofta på väg ut från marknaden. Smalspåriga fordon kan aldrig användas på det konkurrensutsatta nätet.

Det fanns 23 220 fordon i fordonsregistret den 31 december 2014. Härav var 22 177 normalspåriga med 1435 mm spårvidd och 1043 smalspåriga fordon, se tabell 1. Av de normalspåriga fordonen är 6 procent museifordon och 31 procent avställda. Återstår 14 631 fordon som kan användas i kommersiell trafik 2014. Den största

237

Bilaga 13

SOU 2015:110

gruppen utgör godsvagnarna som svarar för 72 procent av for- donen. Därnäst kommer motorvagnarna med 11 procent av fordonen. Lok och arbetsfordon svarar för 7 procent vardera och personvagnar utgör den minsta gruppen med 4 procent.

En sammanställning av fordonsresurser för godstrafik på normalspår framgår av tabell 2. De statligt ägda järnvägsföretagen, inklusive de utländska, dis