En annan tågordning

– bortom järnvägsknuten

Slutbetänkande av

Utredningen om järnvägens organisation

Stockholm 2015

SOU 2015:110

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför.

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02)

En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Omslagsidé: Gunnar Alexandersson.

Omslagsbilder: Sangsun Bae.

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2015.

ISBN 978-91-38-24396-1

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Anna Johansson

Regeringen beslutade den 8 maj 2013 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av järnvägens organisation, i syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägssystemet på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart trans- portsystem. Till särskild utredare förordnades samma dag eko- nomie doktor Gunnar Alexandersson.

Till sakkunniga förordnades från och med den 4 juli 2013 kansli- råden Ulf Andersson och Christer Pettersson, och till experter kon- kurrensråd Stig-Arne Ankner, transportdirektör Karolina Boholm, rådgivare Åke Hallman, docent Staffan Hultén, jurist Susanne Karlsson, styrelseledamot Ole Kjörrefjord, direktör Catherine Kotake, direktör Ulf Lundin, handläggare Cecilia Mårtensson, ansvarig för järnvägsfrågor Conny Strand, styrelseordförande Karin Svensson Smith, t.f. forskningschef Inge Vierth samt direktör Christel Wiman. Catherine Kotake entledigades på egen begäran från och med den 16 augusti 2014 och ersattes av strateg Lena Eriksson. Christel Wiman entledigades på egen begäran från och med den 1 september 2015 och ersattes av verkställande direktör Björn Westerberg. Karin Svensson Smith entledigades från och med den 1 september 2015 och ersattes av styrelseordförande Christina Axelsson. Ombudsman Karolina Celinska förordnades som expert från och med den 1 september 2015.

Till huvudsekreterare förordnades Åsa Tysklind från och med den 5 augusti 2013. Till sekreterare förordnades Lars Hellsvik från och med den 1 juli 2013 (entledigad på egen begäran från och med den 1 juli 2015), Helena Andersson från och med den 15 september 2014, Kristina Andersson från och med den 15 juni 2015, Ellen Rova från och med den 1 augusti 2015 och Anders Lundström från och med den 1 september 2015.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om järnvägens organisation.

I ett första steg skulle utredningen göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation och en inventering av problem- och förbätt- ringsområden, med förslag på inriktning för det fortsatta utred- ningsarbetet. Den delen av uppdraget behandlades i delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83) som överlämnades den 2 december 2013.

I utredningens andra steg, som preciserades av regeringen i till- läggsdirektiv beslutat den 3 april 2014, ska förslag lämnas till för- bättringar av järnvägssystemets organisation inom områdena järn- vägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning, trans- porttjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning.

Regeringen beslutade genom ytterligare tilläggsdirektiv den 19 december 2014 att förlänga utredningstiden från 30 juni 2015 till 23 december 2015, samt att utredaren dessförinnan skulle delredovisa vissa frågor om byggande och underhåll av infrastrukturen. Detta skedde genom delbetänkandet Koll på anläggningen (SOU 2015:42) som överlämnades den 16 april 2015.

Med hänsyn till det omfattande uppdraget och en reviderad be- dömning av utredningsläget, begärde utredningen den 19 maj 2015 ytterligare förlängd tid. Den 12 juni 2015 kom besked om att inget initiativ om ett sådant beslut skulle tas. I och med detta har utred- ningen fått fokusera sitt avslutande arbete till några högt prioriterade frågor. I andra frågor kommer det i flera fall att finnas behov av kompletterade utredningsarbete.

Härmed överlämnar jag slutbetänkandet En annan tågordning – bortom järnvägsknuten (SOU 2015:110). I detta redovisar jag mina förslag till förbättringar av järnvägssystemets organisation.

Stockholm i december 2015

Gunnar Alexandersson

/Åsa Tysklind Helena Andersson Kristina Andersson Ellen Rova Anders Lundström

Innehåll

Sammanfattning .........................................................

13

1

Författningsförslag...............................................

33

1.1

Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519).........

33

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1065) om

kollektivtrafik....................................................................

34

1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2011:1126) om kollektivtrafik...........................................

40

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

(2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen

..........41

2

Inledning...........................................................

43

2.1

Uppdraget .........................................................................

43

2.2

Bakgrund och utgångspunkter ...........................................

44

2.3

Arbetssätt..........................................................................

46

2.4

Samråd och internationellt utbyte ......................................

47

2.5

Avgränsningar och särskilda förutsättningar.......................

48

2.6

Betänkandets disposition...................................................

50

3

Järnvägens framtida utveckling och viktiga

 

 

vägvalsfrågor ......................................................

51

3.1

Inledning...........................................................................

52

 

3.1.1

Övergripande om framtida utveckling,

 

 

 

prognoser och scenarier.......................................

52

 

 

 

5

Innehåll SOU 2015:110

 

3.1.2

Bristande statistik och uppgifter ..........................

54

3.2

Utvecklingen hittills i Sverige i korthet..............................

55

 

3.2.1

Inledning.............................................................

55

 

3.2.2

En översikt över reformerna och marknaden........

55

 

3.2.3

Transportarbetets utveckling...............................

57

 

3.2.4

Några särskilt utpekade frågor.............................

58

3.3

Aktuellt läge i några andra länder samt EU.........................

60

 

3.3.1

Norge och Danmark............................................

60

 

3.3.2

Storbritannien......................................................

61

 

3.3.3

Schweiz...............................................................

65

 

3.3.4

Italien och Österrike ...........................................

67

 

3.3.5

EU ......................................................................

68

3.4

Prognoser och scenarioanalys.............................................

69

 

3.4.1

Trafikverkets prognoser.......................................

70

 

3.4.2

KTH:s prognoser ................................................

71

 

3.4.3

En närmare jämförelse mellan Trafikverkets

 

 

 

och KTH:s prognoser..........................................

75

 

3.4.4

Ytterligare tankar kring scenarier.........................

79

3.5

Digitaliseringen och den ”modulära revolutionen”.............

80

3.6

Vägval för framtiden..........................................................

82

 

3.6.1

Järnvägens användning och roll i

 

 

 

transportsystemet................................................

83

 

3.6.2

Modellen för marknadstillträde............................

88

 

3.6.3

Förhandlingar om medfinansiering och

 

 

 

relaterade principer............................................

102

 

3.6.4

Det offentliga åtagandet och de statligt ägda

 

 

 

bolagens roll......................................................

105

4

Styrning, ansvarsfördelning och roller......................

111

4.1

Inledning.........................................................................

112

4.2

Organisation av det statliga åtagandet i järnvägssektorn...

114

 

4.2.1

Principer för styrning........................................

114

 

4.2.2

Principer för organisationsform.........................

115

 

4.2.3

Strategisk styrning i järnvägssektorn..................

118

 

4.2.4

Trafikverkets uppgifter och organisation ...........

121

6

SOU 2015:110

Innehåll

4.2.5Transportstyrelsens uppgifter och

 

organisation.......................................................

124

4.3 Reglering på EU-nivå.......................................................

135

4.3.1

Det ordinarie lagstiftningsförfarandet................

137

4.3.2Kommittéförfarandet - genomförandeakter.......140

4.3.3

Delegationsförfarandet – delegerade akter .........

142

4.3.4

Regelutvecklingsarbetets faser ...........................

142

4.4 Metoder och arbetssätt för EU-arbetet............................

154

4.4.1

Inriktning och strategi.......................................

154

4.4.2

Svenskt deltagande i EU-arbetet........................

158

4.4.3

Att fånga upp synpunkter..................................

163

4.4.4Information om EU:s rättsakter och deras

innebörd............................................................

166

4.5 Utmaningar i regelutvecklingsarbetet i EU.......................

169

4.5.1Deltagande vid förhandlingar om rättsakter i

 

 

EU ....................................................................

171

 

4.5.2

Riktlinjer för arbetet..........................................

172

 

4.5.3

Reglering med betydande påverkan....................

176

4.6

Svensk reglering – järnvägslagstiftningen..........................

178

4.7

Kompetensförsörjning inom järnvägssektorn...................

183

5

Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik .....

185

5.1

Inledning.........................................................................

186

 

5.1.1

Olika former av persontrafik på järnväg.............

186

 

5.1.2

Avgränsningar ...................................................

189

5.2

Gällande rätt....................................................................

190

 

5.2.1

Järnvägslagen (2004:519)...................................

190

 

5.2.2

EU:s kollektivtrafikförordning..........................

192

 

5.2.3

Lag (2010:1065) om kollektivtrafik....................

193

 

5.2.4

Konkurrenslagen (2008:579)..............................

200

5.3

Marknaden för persontrafik på järnväg.............................

203

 

5.3.1

Utvecklingen över tiden.....................................

203

 

5.3.2

Marknaden i dag................................................

209

 

5.3.3

Marknadsförskjutning .......................................

214

 

5.3.4

Fördubblingsmålet av kollektivtrafik .................

223

7

Innehåll

SOU 2015:110

5.3.5Kostnadsutveckling i den

 

samhällsorganiserade kollektivtrafiken...............

224

5.4 Tidigare synpunkter.........................................................

226

5.4.1

Kollektivtrafiklagens målkonflikter....................

226

5.4.2

Trafikförsörjningsprogram................................

228

5.4.3

Beslut om allmän trafikplikt...............................

232

5.4.4Storregional trafik och

 

trafikförsörjningsprogram .................................

233

5.4.5

Brist på information...........................................

234

5.4.6

21-dagarsregeln..................................................

235

5.4.7

Avtal om inköp och tillköp av trafik ..................

236

5.5Är förutsättningarna för en långsiktig kommersiell

trafik tillfredsställande?....................................................

238

5.5.1Tiden fram till trafikstart på

 

höghastighetsbanor............................................

238

5.5.2

Tiden efter trafikstart på höghastighetsbanor.....

242

5.5.3En sammanfattande bedömning av förutsättningarna för kommersiell

persontrafik.......................................................

243

5.6Förslag på åtgärder för att stärka förutsättningarna för

kommersiell trafik............................................................

244

5.6.1

Inledning...........................................................

244

5.6.2

Trafikförsörjningsprogram................................

244

5.6.3Beslut om allmän trafikplikt ska väga in

befintlig kommersiell trafik................................

252

5.6.4Trafikårsbokslut med särredovisning av

 

 

enskilda linjer ....................................................

253

 

5.6.5

21-dagarsregeln..................................................

258

 

5.6.6

Inköp och tillköp av trafik.................................

259

6

Anläggningar för tjänster ......................................

261

6.1

Inledning.........................................................................

262

6.2

Bakgrund och problembild...............................................

264

6.3Organisationsförändringar inom staten avseende

anläggningar för tjänster ..................................................

268

8

SOU 2015:110 Innehåll

6.4

Aktörer på tjänsteleverantörsmarknaden..........................

271

 

6.4.1

Anläggningar för tjänster...................................

272

 

6.4.2

Tjänsteleverantörer............................................

273

6.5

Regelverk och begrepp.....................................................

273

6.5.1Järnvägslagen och anläggningar för tjänster

 

 

och tillhandahållande av tjänster ........................

275

 

6.5.2

Järnvägslagen eller hyreslagen? ..........................

278

 

6.5.3

Marknadslagstiftning.........................................

281

 

6.5.4

Säkerhet.............................................................

283

6.6

Trafikverket.....................................................................

285

 

6.6.1

Ansvaret för anläggningar för tjänster?..............

285

 

6.6.2

Lokalisering och anslutningar ............................

293

 

6.6.3

Upplåtelse och överlåtelse..................................

295

6.7

Jernhusen AB...................................................................

296

6.8Konkurrens med och inom staten på anläggningar för

tjänster?

...........................................................................298

6.8.1 ....

Två statliga aktörer med olika förutsättningar 299

6.8.2Vad ska drivas kommersiellt respektive icke-

 

 

kommersiellt?....................................................

301

6.9

Konkurrensneutral tillgång till rangering..........................

304

6.10

Järnvägsändamål i den fysiska planeringen........................

306

 

6.10.1

Riksintresse i den kommunala planeringen.........

306

 

6.10.2

Hur bör järnvägens intressen stärkas i

 

 

 

planeringen?......................................................

306

6.11

Stationsförvaltning och tillgänglighet...............................

309

7

Säkerhet, reglering och tillsyn................................

311

7.1

Inledning.........................................................................

311

7.2

Trafiksäkerhet..................................................................

312

 

7.2.1

Trafiksäkerhetens utveckling.............................

312

 

7.2.2

EU:s gemensamma säkerhetsmål .......................

315

7.2.3Europeiska järnvägsbyråns utvärdering av

Sverige...............................................................

318

7.2.4 Min bedömning.................................................

320

9

Innehåll SOU 2015:110

7.3

Transportstyrelsens föreskrifter.......................................

321

 

7.3.1

Trafiksäkerhetsföreskrifter................................

321

 

7.3.2

Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter – JTF.........

323

 

7.3.3

Trafiksäkerhetsregler i andra EU-länder.............

330

 

7.3.4

Trafikregler för luftfart......................................

332

 

7.3.5

Regler om lastsäkring.........................................

333

7.4

Tillståndsprövning och tillsyn..........................................

337

 

7.4.1

Transportstyrelsens tillståndsprövning ..............

337

 

7.4.2

Transportstyrelsens säkerhetstillsyn..................

343

 

7.4.3

Min bedömning.................................................

349

7.5

Transportstyrelsen och Trafikverket................................

352

 

7.5.1

Ledande roll i säkerhetsarbetet?.........................

352

 

7.5.2

Transportstyrelsens organisation.......................

355

8

Ikraftträdande....................................................

359

9

Konsekvensanalyser ............................................

361

9.1

Inledning.........................................................................

361

9.2

Problembild och uppdrag.................................................

361

9.3

Förslagen och dess konsekvenser.....................................

362

 

9.3.1

Järnvägens framtida utveckling och viktiga

 

 

 

vägvalsfrågor......................................................

362

 

9.3.2

Styrning, ansvarsfördelning och roller................

367

 

9.3.3

Kommersiell och samhällsorganiserad

 

 

 

persontrafik.......................................................

370

 

9.3.4

Anläggningar för tjänster...................................

379

 

9.3.5

Säkerhet, reglering och tillsyn............................

384

10

Författningskommentar........................................

387

10.1

Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519).......

387

10.2

Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1065) om

 

 

kollektivtrafik..................................................................

387

Referenser................................................................

 

393

10

SOU 2015:110

Innehåll

Särskilda yttranden.....................................................

407

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2013:46........................................

419

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2013:88........................................

429

Bilaga 3

Kommittédirektiv 2014:52........................................

431

Bilaga 4

Kommittédirektiv 2014:160......................................

445

Bilaga 5

Sammanfattning av SOU 2013:83.............................

451

Bilaga 6

Sammanfattning av SOU 2015:42.............................

459

11

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningens uppdrag är att göra en översyn av järnvägens organisation. Den har delats upp i två steg. I det första steget gjorde jag en nulägesbeskrivning och en inventering av problem- och förbättringsområden, med förslag på inriktning för det fortsatta utredningsarbetet. Den delen av uppdraget behandlade jag i delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83) som överlämnades den 2 december 2013.

I utredningens andra steg ska jag lämna förslag till förbättringar av järnvägssystemets organisation. Baserat på delbetänkandet och de synpunkter som lämnats på detta, preciserade regeringen denna del av uppdraget genom att den 3 april 2014 besluta om ett tilläggsdirektiv där sju områden pekades ut för fortsatt analys: järnvägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning, transporttjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning.

I ett nytt tilläggsdirektiv, beslutat den 19 december 2014, pekade regeringen ut byggande och underhåll av infrastrukturen som ett särskilt angeläget område för en tidigarelagd delredovisning avseende vissa frågor och kompletterade också uppdraget med ett par nya frågor. Den delen av uppdraget behandlade jag i delbetänk- andet Koll på anläggningen (SOU 2015:42) som överlämnades den 16 april 2015.

I arbetet med slutbetänkandet har jag haft kvar att utreda ett mycket stort antal frågor, med stor spridning i karaktär. Flera frågor har också visat sig vara väsentligt mer tidskrävande att hant- era än vad som kunnat förutses från början. Med hänsyn till det omfattande uppdraget och utredningens tidsramar har det varit

13

Sammanfattning

SOU 2015:110

nödvändigt att göra hårda prioriteringar mellan olika delar av upp- draget. I detta slutbetänkande lämnar jag i flera fall därför endast förslag på en inriktning för fortsatt hantering av frågorna, liksom förslag på fortsatt utredning av vissa frågor i särskild ordning.

Arbetssätt

I tillägg till den expertgrupp som bistått utredningen har jag kompletterat utredningen med nio projektgrupper med adjung- erade personer för att få en bred representation och kompetens i alla sakfrågor. Sammantaget har detta inneburit att ett 80-tal personer på ett eller annat sätt engagerats i utredningen.

Varje arbetsgrupp har haft upp till fem möten där frågeställn- ingar och förslag till lösningar kopplade till de aktuella utrednings- punkterna har diskuterats. Grupperna har också använts för att initiera och samordna insamling av relevant underlagsmaterial. Sammanlagt nio olika underlagsrapporter har tagits fram åt utredn- ingen under arbetet med slutbetänkandet.

Jag har också haft ett stort antal bilaterala möten med special- ister och personer från organisationer med eller utan representation i expertgruppen eller i arbetsgrupperna.

I syfte att ta hänsyn till relevant forskning och utvecklingsarbete har tidigare utredningar och forskningsrapporter samlats in. Utred- ningen har också deltagit vid flera konferenser där aktuell svensk och internationell forskning och praktik presenterats. Vidare har studiebesök gjorts i Belgien, Nederländerna, Storbritannien, Schweiz och Japan.

Slutbetänkandets innehåll och struktur

Slutbetänkandet består av fem huvudsakliga kapitel för behandling av olika områden. I det första av dessa redogör jag för järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor, inte minst mot bakgrund av den planerade satsningen på nya stambanor för hög- hastighetståg. Det är i flera avseende ett nyckelkapitel, eftersom det presenterar förutsättningarna för hanteringen av flera andra frågor på såväl kortare som längre sikt. En del av dessa förutsättningar återkommer jag därför till i senare kapitel.

14

SOU 2015:110

Sammanfattning

Det andra området handlar om övergripande frågor när det gäller ansvarsfördelning, styrning och roller i järnvägssektorn, inkl- usive den internationella och nationella regelgivningen. Jag berör även Trafikverkets och Transportstyrelsens organisation.

Det tredje området utgör en fördjupning kring samverkan och konkurrens (och relaterade gränssnitt) mellan kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik.

Det fjärde området handlar om anläggningar för tjänster, eller det som ibland kallas järnvägens sidosystem. Kapitlet hanterar också ett antal utpekade frågeställningar rörande verksamheten i Jernhusen AB.

Det femte och sista området handlar om säkerhet, reglering och tillsyn. Här gör jag en närmare genomgång av Transportstyrelsens relaterade uppgifter, mandat och organisation.

I de fem kapitlen presenteras förslag som bygger på de bedömn- ingar och överväganden jag gjort under utredningsarbetet. Dessa sammanfattas i tur och ordning nedan.

Betänkandet avslutas med konsekvensbeskrivningar av förslagen, samt författningskommentarer.

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

Förslag: Regeringen bör närmare överväga och ta ställning till vad dagens och framtidens järnvägsnät ska användas till. Som en följd av detta bör beslut tas om att ge prioritet för viss trafik på utpekade banor och/eller vissa tider på dygnet. Järnvägslagens regler om prioritering av trafik bör ändras så att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort.

Regeringen bör, särskilt med hänsyn till kommande investeringar i nya stambanor för höghastighetståg, närmare ut- reda en förändring i den långsiktiga modellen för marknadstill- trädet på järnväg. En sådan utredning bör fokusera på att utreda förutsättningar för och genomförande av en modell där tillträdet för den interregionala persontrafiken regleras genom upphand- ling i konkurrens.

Staten bör inte påbörja förhandlingar med kommuner och regioner om medfinansiering av höghastighetsjärnvägar och anslutande infrastruktur förrän det finns ett tydligt ställnings-

15

Sammanfattning

SOU 2015:110

tagande om vad de framtida nya stambanorna ska användas till, samt vilken marknadstillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella nätet i övrigt.

Regeringen bör ta initiativ till kraftfulla förbättringsåtgärder när det gäller insamling och sammanställning av statistik och andra uppgifter.

Regeringen bör närmare utreda lämpligheten i att långsiktigt behålla det statliga ägandet i SJ AB, Green Cargo AB, Jernhusen AB och Infranord AB. En sådan utredning bör samordnas med en utredning om en förändrad marknadstillträdesmodell och omfatta förutom ett konkurrensperspektiv även ett beredskaps- perspektiv.

Skälen till mina förslag

De senaste 25 åren har transportarbetet på järnväg ökat kraftigt i Sverige, men tillväxten är mycket ojämnt fördelad mellan olika typer av trafik. Den största ökningen, nästan 200 procent, har skett i den regionala persontrafik som i huvudsak är samhällsorganiserad genom kollektivtrafikmyndigheterna (tidigare trafikhuvudmännen). Persontrafiken med fjärrtåg har ökat cirka 34 procent men har planat ut de senaste åren. Godstransportarbetet har ökat med sammanlagt cirka 11 procent, även om trenden efter 2010 har varit fallande.

De flesta prognoser om den framtida utvecklingen pekar på att järnvägens transportarbete kan fortsätta att växa, både i absoluta tal och jämfört med andra trafikslag. Utvecklingen för olika marknadssegment är dock beroende av hur olika förutsättningar utvecklas, inte minst vad gäller infrastrukturen, liksom konkurrens- ytorna med andra trafikslag.

Järnvägssektorn lider sedan länge av att tillgången till officiell statistik och andra uppgifter ofta är bristfällig och därmed av begränsat värde som underlag för viktiga beslut. För att komma till rätta med detta krävs en kraftsamling.

Även om järnvägsinfrastrukturen på många sätt är styrande för såväl vilken typ av trafik som går att köra och i vilken omfattning, har staten i regel inte tagit ställning till om någon trafik ska priori- teras och vad det statliga järnvägsnätet därmed i första hand ska

16

SOU 2015:110 Sammanfattning

användas till. I brist på sådana tydliga prioriteringar från statens sida, och med rådande modell för tillträde till spåren, blir det Trafikverkets kapacitetstilldelningsprocess som styr hur det statliga järnvägsnätet används.

Kapacitetstilldelningsprocessen är kritiserad både vad gäller bakomliggande regelverk och tillämpning. Som ett sätt att lösa konflikter mellan olika ansökningar tillämpas samhällsekonomiska prioriteringskriterier. I praktiken har dessa visat sig vara mycket svåra att använda för att få en effektiv tilldelningsprocess.

Enligt min bedömning är det rimligt att regeringen närmare överväger och tar ställning till vad dagens och framtidens järnvägs- nät ska användas till. I ett flertal andra EU-länder tillämpas sådana prioriteringsbeslut. För svensk del förutsätter detta en ändring i järnvägslagen till att bättre överensstämma med gällande EU- direktiv, genom att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort ur lagens regler om prioritering av trafik.

De problem vi ser i dag i tillämpningen av dagens blandande modell för marknadstillträde och organisering av trafik (konkurrens om spåren och konkurrens spåren) handlar till viss del om otydliga gränssnitt (eller tillämpningen av dessa) mellan samhälls- organiserad persontrafik och kommersiell trafik, bristande kapaci- tet (ibland i termer av flaskhalsar), otillräckliga incitament till ett effektivt kapacitetsutnyttjande och en ineffektiv hantering av kapacitetstilldelningsprocessen.

Det finns potential till förbättringar på alla dessa områden, men min övergripande bedömning är att de effekter som kan uppnås bara kommer att bidra till en bättre fungerande järnvägssektor i ett relativt kortsiktigt perspektiv.

Det innebär inte att sådana förbättringsåtgärder inte bör göras, men i längden menar jag att det krävs större förändringar i själva modellen för marknadstillträde och det statliga åtagandet i järn- vägssektorn, för att hantera framtidens förändrade förutsättningar och därmed också kraven på en effektiv järnvägssektor.

Planerna på att investera i nya stambanor för höghastighetståg mellan Stockholm och Göteborg respektive Stockholm och Malmö, sätter fokus på den framtida problematiken med dagens marknads- tillträdesmodell.

Ett huvudproblem är att en trafik med höghastighetståg som lever upp till de samlade önskemålen är svår att få på plats. För det

17

Sammanfattning

SOU 2015:110

första finns det inneboende motsättningar mellan snabba (och kanske även täta) förbindelser mellan storstäderna om tågen också ska stanna på flera ställen längs med linjerna och dessutom ska samsas med snabba regionaltåg. För det andra finns det inga som helst garantier för att trafiken med höghastighetstågen kommer att etableras på strikt kommersiella grunder genom det öppna mark- nadstillträdet, p.g.a. de stora osäkerheter och risker som föreligger.

Med nuvarande modell för marknadstillträde är det högst tänk- bart att regionerna planerar för och kommer att vara redo med en regional snabbtågstrafik som skulle ta en stor del av den tillgängliga kapaciteten på de nya stambanorna i anspråk. De företag som förväntas etablera en trafik med höghastighetståg kommer däremot att ha jämförelsevis svaga incitament att få denna på plats i tid. I värsta fall kan de kommersiella förutsättningarna för en sådan långsiktig satsning saknas helt och hållet. Då riskerar en mycket viktig del av avsikten med de nya stambanorna att gå om intet.

Min sammanfattande bedömning är att de kommande hög- hastighetsbanorna innebär en så stor förändring i förutsättningarna för järnvägstrafiken jämfört med i dag, att det blir nödvändigt att fundera närmare på hur modellen för marknadstillträde ska se ut i framtiden, och att ha den på plats senast från den tidpunkt när dessa banor bedöms vara färdigställda. Jag menar också att en speciallösning för höghastighetsbanorna inte är lämplig, eftersom de inte kommer att utgöra ett tillräckligt isolerat trafiksystem.

Jag föreslår därför att en utredning tillsätts om en förändrad modell för marknadstillträde och förespråkar att den inriktas på att undersöka förutsättningarna för en modell med upphandling i konkurrens även för nationell kommersiell persontrafik på järnväg, liknande den modell som tillämpas i Storbritannien och som nu planeras även i Norge.

Modellen gör förutsättningarna för den kommersiella långväga trafiken mer lika dem som tillämpas i den regionalt upphandlade trafiken och kan därmed skapa en bättre balans mellan dessa marknadssegment. Det skulle också kunna leda till en ökad tillväxt i fjärrtrafikens transportarbete, så som skett i Storbritannien.

Även om ordet upphandling används för att beskriva denna modell, är det viktigt att förtydliga att den inte i första hand innebär att staten ska trygga företagsekonomiskt olönsamma inter- regionala linjer från nedläggning. Snarare är det frågan om att till-

18

SOU 2015:110 Sammanfattning

ämpa en reglerad konkurrens om rätten att få tillgång till tåglägen som gör det möjligt att under avtalsperioden köra och utveckla en trafik som i grunden kan vara företagsekonomiskt lönsam. Denna rätt kan också knytas till vissa minimikrav på trafiken. Modellen ska inte heller misstolkas som en tillbakagång till ett läge utan kon- kurrens eller en situation där SJ AB skulle kunna direkttilldelas ett nationellt kontrakt för all trafik, knutet till någon form av utökat samhällsuppdrag. En sådan förändring menar jag inte heller är förenlig med gällande regelverk.

Förutsättningar och konsekvenser för en förändrad marknads- tillträdesmodell måste utredas noggrant, inte minst mot bakgrund av de inskränkningar som en förändring skulle kunna innebära för dagens tågoperatörer, med hänsyn till de ramar som ges av EU:s regelverk och med beaktande av konkurrerande trafikslag. I be- tänkandet pekar jag på en rad tänkbara konsekvenser och hänsyns- taganden som behöver hanteras.

Sverigeförhandlingen planerar att inom kort, helt i enlighet med sitt uppdrag, påbörja förhandlingar med regioner och kommuner om bl.a. medfinansiering av nya stambanor för höghastighetståg och anslutande infrastruktur, trots att förutsättningarna för den framtida trafikeringen av höghastighetsbanorna är högst oklara. Det kan skapa låsningar inför t.ex. en framtida upphandling av trafiken. Min bedömning är också att intresset för medfinansiering från kommuner och regioner är starkt beroende av vilka möjlig- heter som ges att påverka höghastighetstågens trafikmönster (inte minst vad gäller vilka orter som trafikeras) samt möjligheterna att kunna köra kompletterande snabba regionaltåg på banorna. Som regelverket ser ut i dag vad gäller marknadstillträde och tilldelning av kapacitet m.m. finns det egentligen inga möjligheter för staten att ingå överenskommelser som inkluderar något av detta.

Jag skulle starkt rekommendera att man först och så snabbt som möjligt reder ut förutsättningarna för trafikeringen och föreslår därför att staten inte påbörjar några förhandlingar om medfinans- iering förrän det finns ett tydligt ställningstagande om vad de framtida stambanorna ska användas till, samt vilken marknads- tillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella nätet i övrigt.

Ju mer öppen järnvägsmarknaden har blivit, desto mer kan det statliga ägandet av operativa bolag som t.ex. SJ AB och Green

19

Sammanfattning

SOU 2015:110

Cargo AB ifrågasättas, också mot bakgrund av att staten kontrol- lerar Trafikverket som dominerande infrastrukturhållare, genom Transportstyrelsen hanterar säkerhetsreglering, tillsyn och markn- adsövervakning och sist men inte minst bestämmer över spel- reglerna på marknaden.

Vid en förändrad marknadstillträdesmodell i enlighet med vad jag har skisserat ovan skulle staten i en myndighetsroll också komma att ta ett utökat ansvar för trafikförsörjningen på de nationella långväga linjerna. Då, om inte förr, menar jag att det är rimligt att staten, som ett led i en renodling av sina olika roller på transportområdet, avvecklar sitt ägande i SJ AB. Mer generellt är det aktuellt att långsiktigt utreda det statliga ägandet även i Green Cargo AB, Jernhusen AB och Infranord AB.

Styrning, ansvarsfördelning och roller

Förslag: Regeringskansliet bör genomföra en förändring i ledning och styrning som säkerställer ett ansvarstagande för de strategiska frågorna på järnvägsområdet. Ansvaret bör inte delegeras till andra myndigheter.

Trafikverket bör i sin verksamhet vara fortsatt vaksam på de olikheter som föreligger mellan trafikslagen väg och järnväg och ta hänsyn till detta i den egna organisationen.

En översyn bör göras av Trafikverkets styr- och lednings- modell och en annan organisationsmodell övervägas som med- ger tydlighet i ansvarsfördelning, mandat och arbetsuppgifter.

Regeringskansliet bör utarbeta en långsiktig inriktning för EU-arbetet och det internationella arbetet på järnvägsområdet. Denna bör, utifrån Regeringskansliets befintliga rutiner för EU- arbetet, kompletteras med en handlingsplan. Planen bör innefatta en regelöversikt, aktuella forum, avstämning, kompetens- försörjning, resurssättning och löpande informationsutbyte mellan Näringsdepartementet, EU-representationen och myndig- heterna.

Regeringskansliet bör vidareutveckla arbetsmetoder för att få genomslag för svenska ståndpunkter i EU under tidigt skede och löpande under regelarbetets olika faser och för att säker-

20

SOU 2015:110

Sammanfattning

ställa att EU-reglering och nationell lagstiftning på järnvägs- området harmoniserar.

Transportstyrelsen bör utveckla arbetsmetoder för analys, beredning, förankring, uppföljning och information i regel- utvecklingsarbetet inom järnvägsområdet.

Transportstyrelsen bör delta i det regelutvecklingsarbete som sker i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån.

Trafikverket bör utveckla arbetsmetoder för myndighetens deltagande i regelutvecklingsarbete i EU inom järnvägsområdet.

En ändring bör göras i järnvägslagen för att förtydliga kravet på riskhantering som del i en säker verksamhetsutövning.

En större översyn av järnvägslagstiftningen bör göras. Detta kan lämpligen ske samtidigt med de ändringar som behöver göras i samband med införandet av det fjärde järnvägspaketet. Översynen bör leda till en bättre överblick och överens- stämmelse med EU-rättens utveckling inom järnvägsområdet. Vid denna kan även tydliggörande av marknadsövervaknings- uppgiften övervägas.

Kompetensförsörjningen i järnvägssektorn bör utredas närmare i särskild ordning, inte minst mot bakgrund av förändrade förutsättningar och kommande stora infrastruktur- satsningar.

Skälen till mina förslag

Behoven av en samlad strategisk styrning på järnvägsområdet har aktualiserats i och med den uppdelning som skett på marknaden, med ett ökat antal specialiserade aktörer med delvis olika intressen. En annan viktig faktor är EU-medlemskapet och vad detta inneburit i form av en förskjutning av regelutvecklingen från nationell till EU-nivå.

Ett tydligt exempel på en strategisk fråga är planerna på att införa det nya trafikstyrnings- och signalsystemet ERTMS, som en del av en strävan till harmonisering av järnvägssektorn inom EU. Frågan berör i princip alla sektorns aktörer. De har också involverats i hög utsträckning men haft helt olika förutsättningar, inte minst ekonomiska och med därtill hörande incitament, att göra sin del av arbetet. Genom att frågan inte fått den strategiska

21

Sammanfattning

SOU 2015:110

behandling den förtjänat, har flera aktörer i sektorn, både offentliga och privata, orsakats stora kostnader som möjligen hade kunnat undvikas.

Det strategiska ansvaret är i grunden alltid en fråga för regeringen, och det finns ett tydligt behov av en förändring för att säkerställa att detta ansvar ska komma till uttryck i Regerings- kansliets arbete. Jag lämnar inte några detaljerade förslag till hur detta ska organiseras, men menar att det är en fråga om internt styrnings- och ledningsarbete. En delegering av ansvaret till annan myndighet bör inte ske, eftersom en sådan i så fall skulle behöva styra över andra likställda myndigheter under regeringen.

Min bedömning är att det trafikslagsövergripande perspektivet på Trafikverket fungerar relativt väl när det gäller t.ex. planering av infrastrukturåtgärder, och då framför allt för nyinvesteringar, vilket var ett viktigt syfte att uppnå med sammanslagningen av Vägverket och Banverket. Jag kan också konstatera att på en del andra områden är det svårare att se synergier mellan uppgifterna på järnvägs- respektive vägsidan. Det kan t.ex. innebära att det inte alltid är befogat att sammanföra järnvägs- och vägenheter även om de på papperet kan ha likartade uppgifter. Vidare bör personer med specialistkompetens avseende ett av trafikslagen ges möjlighet att fokusera på fortsatta insatser inom sitt specialområde.

Den sammanfattande bedömning jag har kunnat göra leder emellertid inte till ett förslag om en generell uppdelning mellan trafikslagen järnväg och väg inom Trafikverkets organisation, och därmed inte heller i separata myndigheter.

De exempel på svårigheter som jag fortsatt att se i Trafikverkets matrisorganisation vad gäller att fördela ansvar, mandat och arbetsuppgifter och tydliggöra helhetsansvaret för olika leveranser och funktioner, har stärkt mig i min tidigare bedömning av Trafikverkets styrning och ledning och behovet av förändring. Jag menar att en förändring av organisationsmodellen skulle kunna ge en betydande effektivitetsförbättring inom myndigheten.

Jag har kunnat konstatera att Transportstyrelsen har svårigheter att uppfatta vilka uppgifter som åligger myndigheten på järnvägsområdet och vad dessa konkret innebär. Detta visar sig bl.a. i ett passivt förhållningssätt gentemot branschens aktörer, t.ex. när det gäller rollen som marknadsövervakare. Vidare har Transport- styrelsen ibland intagit en avvaktande hållning, som om regeringen

22

SOU 2015:110

Sammanfattning

tydligare borde signalera vad som borde göras. Myndigheten borde, med sin närhet till verksamhetsutövarna, ha en bättre bild än regeringen av vilka frågor och behov som finns att hantera. Vidare föreligger en enligt min mening överdriven oro hos myndigheten för att dess olika roller (t.ex. mellan normgivning och tillsyn) står i konflikt med varandra.

Regelutvecklingsarbetet på EU-området har mycket stor inverkan på vilka förutsättningar som infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag och andra aktörer möter på den svenska och internationella järnvägsmarknaden. Jag har identifierat stora brister i hur detta arbete leds och bedrivs, med bäring på såväl Regeringskansliet som Transportstyrelsen och Trafikverket. Rikt- linjer som finns för arbetet används inte, är skrivna på en för över- gripande nivå eller är ofullständiga på annat sätt. De möjligheter till påverkan som faktiskt finns utnyttjas inte i tillräcklig utsträckning. Samarbetet och informationsutbytet mellan t.ex. Transport- styrelsen och Trafikverket fungerar inte särskilt väl. Det finns dock goda exempel att lära av, både från myndigheter i andra branscher, och från andra delar av Transportstyrelsens organisation.

Min uppfattning är att det är dags att se över järnvägs- lagstiftningen för att göra den mer lättillgänglig. En tydligare uppdelning mellan olika områden skulle underlätta förståelsen och kopplingen till EU:s rättsakter. Ett lämpligt tillfälle att göra detta är i samband med den översyn av lagstiftningen som ändå kommer att behöva göras när det fjärde järnvägspaketet ska införas i nationell rätt.

EU:s regelutvecklingsprocess och den nationella svenska lagstiftningsprocessen behöver anpassas till varandra. I takt med att EU-rätten växer och utrymmet för nationell rätt minskar behöver mer kraft läggas på att säkerställa att dessa rättssystem fungerar som en helhet. Det ställer särskilda krav på tankar kring anpassning av svensk rätt.

Järnvägens omreglering har skapat en ny situation även för utbildning och kompetensutveckling i sektorn. När det gäller behoven framåt är det lätt att konstatera att de enorma satsningar på järnväg som görs och planeras framöver, bl.a. vad gäller inför- andet av ERTMS och investeringar i nya stambanor för höghastig- hetståg, kommer att ställa höga krav på rätt kompetens. Att få en mer detaljerad och samlad bild över hur kompetensförsörjningen

23

Sammanfattning

SOU 2015:110

ser ut i dag i förhållande till nuvarande och kommande behov har dock visat sig vara mycket svårt. Min bedömning är att kompetens- försörjningsfrågorna är så angelägna att de förtjänar en egen ut- redning i särskild ordning.

Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik

Förslag: Förutsättningarna för den kommersiellt organiserade persontrafiken bör stärkas i förhållande till den samhälls- organiserade trafiken. Detta bör ske genom ökade krav på sam- råd och transparens i de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verksamhet, vilket föranleder flera ändringar i kollektivtrafik- lagen.

Arbetet med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram ska bestå i ett antal moment. Först ska den regionala kollektiv- trafikmyndigheten upprätta ett förslag till trafikförsörjnings- program. Programförslaget ska sedan bli föremål för samråd med bl.a. kommersiella trafikföretag, resenärsorganisationer, kommuner och näringsliv. Den regionala kollektivtrafikmyndig- heten ska redovisa resultatet av samrådet i en samråds- redogörelse. Efter det att samrådet har avslutats ska förslaget ställas ut för granskning under minst två månader. Till sist ska myndigheten i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till. Därefter ska myndigheten upprätta ett trafikförsörjningsprogram.

Trafikförsörjningsprogram ska upprättas (alternativt upp- dateras) minst vart fjärde år.

De regionala kollektivtrafikmyndigheter, som har för avsikt att organisera länsöverskridande kollektivtrafik med varandra, ska minst vart fjärde år i ett eget gemensamt trafikförsörjnings- program fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken över länsgränserna och genomföra samråd.

I beslut om allmän trafikplikt ska den regionala kollektiv- trafikmyndigheten väga in befintlig kommersiell trafik.

De regionala kollektivtrafikmyndigheterna ska årligen upp- rätta och offentliggöra ett trafikårsbokslut där myndigheten ska särredovisa verksamheten som avser kollektivtrafik linje för linje

24

SOU 2015:110

Sammanfattning

och där myndigheten lämnat ersättning för utförd trafik. Kravet på särredovisning av trafiken linje för linje gäller inte för anropsstyrd linjetrafik. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om redo- visningsskyldighet och bokföring.

Skälen till mina förslag

De tidigare trafikhuvudmännens och senare de regionala kollektivtrafikhuvudmännens vilja att utveckla den regionala tågtrafiken har lett till framväxten av omfattande regionala tågsystem på flera håll i Sverige. I och med att denna trafik också tidigt utsattes för anbudskonkurrens gick utvecklingen länge hand i hand med marknadsöppningen. De förbättrade resmöjligheterna har bidragit till en kraftig tillväxt i resandet.

På senare år har det på vissa håll uppstått en mer uttalad utträngningseffekt, både vad gäller spårkapacitet och resenärer, mellan den samhällsorganiserade och den kommersiella person- trafiken. Eftersom den samhällsorganiserade trafiken länge dominerat på lokal och regional nivå sker utträngningen främst på storregional nivå och påverkar därmed kommersiell trafik i mer långväga relationer. Kostnaderna för den samhällsorganiserade kollektivtrafiken, och därmed användningen av skattemedel, har generellt ökat kraftigt i Sverige de senaste åren.

Min sammanfattande bedömning är att förutsättningarna för den kommersiella persontrafiken på järnväg inte är tillfreds- ställande i förhållande till den samhällsorganiserade trafiken, samt att utvecklingen på senare år inte följer intentionerna med den nya kollektivtrafiklagen.

I syfte att få till stånd både tydligare gränssnitt för konkurrensen mellan kommersiell och samhällsorganiserad person- trafik, och en bättre samverkan mellan dessa, lämnar jag ett antal förslag till förändringar i kollektivtrafiklagen.

Dessa menar jag är befogade att genomföra för att förbättra förutsättningarna de närmaste åren och på cirka 5–10 års sikt. I det längre perspektivet, med tillkomsten av nya stambanor för höghastighetståg, ser jag ett behov av en förändrad modell för marknadstillträde enligt vad jag har redovisat tidigare.

25

Sammanfattning

SOU 2015:110

En viktig del i de föreslagna förändringarna är ett ökat inslag av transparens i de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verk- samhet, bl.a. i syfte att mer information ska bli tillgänglig för aktörerna på marknaden. Detaljerad information om den samhälls- organiserade trafikens ekonomi och användning är också nöd- vändig för att kollektivtrafikmyndigheterna ska kunna styra sin re- sursanvändning på ett effektivt sätt. Det är vidare en förutsättning för att medborgarna ska få insyn i hur skattemedel används.

Jag har inte sett någon anledning att begränsa förslagen i dessa delar till enbart järnvägstrafiken.

Anläggningar för tjänster

Förslag: Trafikverket bör ta ett samlat ansvar för, och förstärka sitt arbete med, en ändamålsenlig förvaltning av myndighetens anläggningar för tjänster. Vid utvecklingen av anläggningarna bör Trafikverket särskilt beakta vikten av effektiva omlopp och tågvändningar för trafiken. I Trafikverkets ansvar ingår även att vid behov bygga spår för tågvändning.

Trafikverket bör förstärka sitt arbete med utpekande och precisering av riksintresse för kommunikationer inom järnvägen och ta ett ökat ansvar för lokalisering av anläggningar för tjänster. En strategisk plan bör tas fram som underlag för detta och regelbundet uppdateras.

Trafikverket bör ta över ansvaret för tjänsten rangering på de rangerbangårdar som myndigheten förvaltar. Inför ett beslut om övertagande av ansvaret bör Trafikverket göra en konsekvens- utredning.

Regeringen bör överväga organisationsformerna för den depåverksamhet som staten bedriver genom Jernhusen AB utifrån de principer som gäller för statliga åtaganden. Det som inte ska vara ett statligt åtagande bör successivt tas över av andra aktörer på marknaden. Det som fortsatt ska vara ett statligt åtagande bör bedrivas i myndighetsform, och överföras till Trafikverket. Innan en överföring till Trafikverket kan göras bör det säkerställas att myndigheten har en ändamålsenlig förvaltn- ing för anläggningar för tjänster. En långsiktigt hållbar finans- ieringsmodell måste då också beslutas.

26

SOU 2015:110

Sammanfattning

Regeringen bör tillsätta en utredning om hur stationer och den fastighetsförvaltning som i dag hanteras av staten genom Jernhusen AB bör organiseras, och hur gränsdragningen bör göras. En sådan utredning behöver omfatta frågan vad som bör vara ett statligt åtagande. Inriktningen bör vara att fastighets- förvaltningen behöver ha en tydlig koppling till finansieringen av stationer och stationsutrymmen för passagerare.

Regeringen bör låta utreda frågan om organisering av ledsagning och assistans för personer med funktionsned- sättning. En sådan utredning bör även beakta gränsytorna med andra trafikslag som buss och taxi. Vidare bör den närmare diskutera innebörden av begreppet stationsförvaltare. Utredn- ingen bör samordnas med överväganden kring förvaltning och finansiering av stationer.

Skälen till mina förslag

En samlad utredning kring det statliga åtagandet för anläggningar för tjänster har inte gjorts i samband med de reformer som genomförts sedan delningen av SJ 1988. Det gjordes därmed inte heller i samband med bolagiseringen av SJ 2001, trots att frågor om t.ex. hantering av statens järnvägsmark och depåer är viktiga för effektiviteten i trafiken. Det har inneburit att vissa frågor lämnats olösta och att det, i vissa fall utan närmare överväganden eller politiska beslut, skett omfördelningar av tillgångar mellan t.ex. Banverket/Trafikverket och de statligt ägda bolagen.

Jag kan konstatera att det anses finnas oklarheter kring Trafik- verkets uppdrag och arbetssätt vad gäller ansvaret för anläggning- arna för tjänster, särskilt avseende spår för uppställning. Dessa oklarheter bidrar till att skapa osäkerhet för andra aktörer som vill etablera sig på marknaden eller som vill utveckla sin verksamhet. Osäkerheten gäller vad som får utföras på Trafikverkets spår när tåg står uppställda, ansvar för utveckling av befintliga anläggningar, och myndighetens eventuella ansvar för att anlägga nya spår för t.ex. uppställning.

För att få en ökad tydlighet kring vad som gäller för järnvägs- företagen och för tjänstetillhandahållarmarknaden, bör det först klargöras vilket uppdrag och ansvar Trafikverket har.

27

Sammanfattning

SOU 2015:110

Trafikverket har i de överväganden som gjorts tidigare fått ansvaret för den infrastruktur som behövs för en effektiv tågföring. Det innebär att huvudspår, trafikledning och även uppställnings- spår för tågvändning ansetts vara en statlig angelägenhet. Uppställningsspåren behövs för att avlasta huvudlinjerna från trafik, så att tåg inte blir stående ute på linjen i onödan. Det är ett rimligt ställningstagande som jag inte uppfattar som ifrågasatt.

Argumentet för nya sidospår är enligt min uppfattning det- samma som för de befintliga. När övervägandet gjorts att uppställ- ningsspåren behövs för att effektivt kunna avlasta huvudsystemet och därför bör hållas ihop med detta, är det också rimligt att Trafikverket bygger nya uppställningsspår om de behövs för tåg- vändning.

Lokaliseringen och möjligheten att ansluta sig till en anslut- ningsväxel till Trafikverkets spår är avgörande för inträde av aktörer som vill bygga nya depåer utanför befintliga anläggningar. Trafikverkets hantering vid lokalisering av depåer och anslutnings- växlar uppfattas som oklar av aktörerna.

Min uppfattning är att Trafikverket bör ha det yttersta ansvaret för lokalisering av depåerna. Placeringen av en ny anslutningsväxel och utvecklingen av en depå påverkar trafikströmmarna på huvud- spåren. Endast Trafikverket, som infrastrukturförvaltare med ansvar för kapacitetstilldelning och trafikledning på huvudspåren, kan ta ansvaret för att anslutningar, och bakom dem potentiellt framväxande verksamhet med tillhörande trafik, lokaliseras så att de stör trafikflödet på huvudspåren så lite som möjligt. För att underlätta den överblick som behövs för att ta detta ansvar behöver Trafikverket ta fram och löpande uppdatera ett underlag i form av en strategisk plan. En sådan behövs också vid Trafikverkets utpekande av riksintresse för kommunikationer.

Den nuvarande ordningen med Trafikverket och Jernhusen AB innebär att två statliga aktörer med olika uppdrag och skilda juridiska och ekonomiska förutsättningar, kan agera inom en och samma anläggning för tjänster. Även om Trafikverket skulle tillämpa självkostnadsprincipen enligt järnvägslagen, skulle avgiften inte bli densamma som Jernhusen AB:s. Enligt min uppfattning bör det tydligt motiveras varför staten fortsatt ska ha två olika former för förvaltning inom ett och samma spårområde. Eftersom några sådana motiv inte har framkommit kan jag inte se att den uppdeln-

28

SOU 2015:110 Sammanfattning

ingen bör behållas på längre sikt. Jag menar också att den nuvarande ordningen, med de oklarheter jag beskrivit i övrigt, är hämmande för utvecklingen.

Detta ställningstagande innebär sammanfattningsvis att de av Jernhusen AB:s anläggningar för tjänster, som efter en samlad be- dömning inte kan anses vara en del av det statliga åtagandet, successivt bör överföras till andra aktörer på marknaden. Där det är befogat att behålla ett statligt åtagande bör anläggningarna i stället överföras till Trafikverket, men med ett säkerställande av kon- kurrens mellan olika tjänsteleverantörer.

Trafikverket verkar i dag sakna en ändamålsenlig förvaltning av anläggningar för tjänster. Innan en överföring till Trafikverket kan ske måste myndigheten, särskilt mot bakgrund av de utmaningar som myndigheten står inför vad gäller kunskap om anläggningen och verksamhetsområdesövergripande uppgifter, därför först hitta en form för effektiv förvaltning för anläggningarna.

Tjänster som nyttjas av flera järnvägsföretag bör tillhandahållas konkurrensneutralt. En aktör bör därmed inte vara beroende av att vända sig till en presumtiv konkurrent för att få tjänsten utförd. Tillgång till tjänsten rangering och växling med diesellok har lyfts som problem i detta sammanhang.

Rangering på Trafikverkets rangerbangårdar kan ses som en del av det statliga åtagandet på samma sätt som trafikledning. Trafikverket bör därmed ta över ansvaret för rangeringen på de rangerbangårdar som Trafikverket förvaltar. Inför ett beslut om övertagande av ansvaret för rangering bör en konsekvensutredning göras. I denna bör bl.a. kostnader för järnvägsföretagen och de säkerhetsmässiga effekterna av ett övertagande av rangering beaktas.

Frågan om hur stationer och den fastighetsförvaltning som i dag förvaltas av staten genom Jernhusen AB bör organiseras, och hur gränsdragningen bör göras, har inte kunnat hanteras inom ramen för arbetet med detta slutbetänkande. Den bör enligt min mening utredas i särskild ordning och analysera vad som bör vara ett statligt åtagande. Fastighetsförvaltningen behöver ha en tydlig koppling till finansieringen av stationer och stationsutrymmen för passagerare.

Jag har tidigare konstaterat att det föreligger brister i hur ledsagning och assistans för personer med funktionsnedsättning fungerar i praktiken. Eftersom jag inte haft möjlighet att utreda

29

Sammanfattning

SOU 2015:110

denna fråga närmare, men bedömer den som viktig, kopplad till andra trafikslag och utvecklingen av stationer och stationstjänster, bör den utredas vidare i ett sådant sammanhang.

Säkerhet, reglering och tillsyn

Förslag: Transportstyrelsen bör fortsatt förvalta de offentlig- rättsliga delarna av järnvägens trafiksäkerhetsregler (JTF). En uppdelning i offentligrättsliga respektive företagsinterna regler bör göras. Transportstyrelsen bör inte lämna över förvaltningen till branschens aktörer eller annan myndighet innan en uppdelning av dagens regler gjorts.

Transportstyrelsen bör ta fram nationella regler för last- säkring för godstrafik på järnväg. Transportstyrelsen bör också analysera hur svenska intressen lämpligast representeras i UIC:s lastsäkringsarbete.

Regeringens instruktion till Transportstyrelsen bör ändras så att det tydligare framgår att Transportstyrelsen ska verka för säkerheten inom transportområdet.

Transportstyrelsen bör se över sin interna organisation och samla ansvaret för arbetet med järnvägssäkerhetsfrågor, samt säkerställa analyskapacitet och kompetensförsörjning på om- rådet.

Skälen till mina förslag

Trafiksäkerheten på järnväg har under lång tid utvecklats positivt i Sverige. Jämfört med andra länder i EU placerar sig Sverige bland de bättre medlemsländerna. På senare år har det dock funnits tendenser till att den positiva utvecklingen avstannat. Det före- ligger vidare ett uttalat behov av att bättre analysera trender och orsaker när det gäller utvecklingen av järnvägssäkerheten.

Som framgår av Transportstyrelsens instruktion har myndig- heten till huvuduppgift att svara för regelgivning, tillstånd och tillsyn inom transportområdet. Detta är myndighetens främsta medel eller verktyg för att nå en ökad säkerhet inom järnvägen.

30

SOU 2015:110 Sammanfattning

Transportstyrelsens beslut att upphäva järnvägens trafik- säkerhetsregler (JTF), och överlåta administrationen av regelverket till branschens aktörer från 2016, har enligt min bedömning fattats på otillräcklig grund. Det har heller inte gjorts en tillfredsställande utredning av konsekvenserna, exempelvis vad gäller myndighetens egen möjlighet till tillsyn i framtiden.

Transportstyrelsen bör därför fortsatt förvalta de nationella trafiksäkerhetsreglerna för järnvägen. Myndigheten bör inte lämna över förvaltningen till branschen eller till en annan myndighet innan en uppdelning av dagens regler har gjorts i offentligrättsliga respektive företagsinterna regler.

I flera sammanhang har det påpekats för mig att avsaknaden av regler om lastsäkring inom järnvägen är ett stort och växande pro- blem, bl.a. med hänsyn till att en stor del nya och mindre aktörer numera är verksamma inom järnvägstransportnäringen.

Jag instämmer i branschens önskemål att det bör finnas nation- ella regler för säkring av last i godstrafik. Det är en viktig säker- hetsfråga då felaktigt lastat gods kan orsaka svåra olyckor. Av- saknad av regler kan vidare förhindra eller försvåra svenska företags internationella transporter.

Eftersom det i stor utsträckning är fråga om gränsöverskridande trafik vore det på sikt dock lämpligare att dessa regler utarbetas inom EU. I väntan på en sådan eventuell utveckling bör Transport- styrelsen ansvara för att ta fram dessa nationella regler. Av vikt är även att svenska företag har en möjlighet att påverka UIC:s regler. Därför bör experter från godstrafikföretagen och även gods- transportköparna delta i utvecklingsarbetet.

I förhållande till andra aktörer på järnvägsområdet, kan jag konstatera att Transportstyrelsen i flera fall har valt att låta inte minst Trafikverket kliva fram och inta enroll och sköta uppgifter som man annars hade kunnat tänka sig vore naturliga för Transportstyrelsen.

Jag anser sammantaget att Transportstyrelsen bör ta en mer aktiv roll inom säkerhetsområdet. För att tydliggöra Transport- styrelsens ansvar föreslår jag att instruktionen för myndigheten ändras så att det tydligare framgår att Transportstyrelsen ska verka för säkerheten inom transportområdet.

Uppdelningen av säkerhetsfrågor på två olika enheter gör att det i dag inte finns ett samlat ansvar inom Transportstyrelsen för järn- vägssäkerheten, särskilt inte som analysverksamheten är placerad i

31

Sammanfattning

SOU 2015:110

en tredje enhet. Med fördel borde tillsyn och tillståndsverksamhet inom järnvägsområdet tillhöra samma enhet och förfoga över egen analyskapacitet. Jag menar också att ett närmare samarbete mellan dem som arbetar med järnvägsfrågor och dem som arbetar med luftfartsfrågor skulle ge fler möjligheter till effektivt lärande och erfarenhetsutbyte.

32

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring i järnvägslagen (2004:519)

Härigenom föreskrivs i fråga om järnvägslagen (2004:519) att 2 kap. 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

 

Föreslagen lydelse

 

 

 

2 kap.

 

 

 

2 §

 

 

Infrastrukturförvaltares

och

Infrastrukturförvaltares

och

järnvägsföretags verksamhet skall

järnvägsföretags verksamhet ska

utföras så att skador till följd av

utföras så att skador till följd av

verksamheten förebyggs.

 

verksamheten förebyggs.

 

Verksamheten skall

vara

Verksamheten

ska

vara

organiserad så att den kan

organiserad så att den kan

bedrivas på ett säkert sätt.

 

bedrivas på ett säkert sätt varvid

 

 

infrastrukturförvaltare och järn-

 

 

vägsföretag ska genomföra nöd-

 

 

vändiga åtgärder

för riskhante-

ring, i samarbete med varandra där det är lämpligt.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

33

Författningsförslag

SOU 2015:110

1.2Förslag till

lag om ändring i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:1065) om kollektivtrafik

dels att 2 kap. 8 och 9 §§ och 3 kap. 1 § och ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tio nya paragrafer, 2 kap. 8 a och 9 a– 9 f §§ och 4 kap. 6–8 §§, och närmast före 6 § en ny rubrik av

följande lydelse.

 

 

 

 

 

 

 

Nuvarande lydelse

 

Föreslagen lydelse

 

 

Trafikförsörjningsprogram

 

 

 

 

 

 

Den regionala kollektivtrafikmyndighetens ansvar

 

 

 

2 kap.

 

 

 

 

 

 

8 §

 

 

 

 

 

Den regionala

kollektiv-

Den

regionala

kollektiv-

trafikmyndigheten

ska regel-

trafikmyndighetenska minst vart

bundet i ett trafikförsörjnings-

fjärde år i ett trafikförsörjnings-

program fastställa mål för den

program fastställa mål för den

regionala kollektivtrafiken. Progr-

regionala kollektivtrafiken. Progr-

ammet ska vid behov uppdateras.

ammet ska vid behov uppdateras.

 

8 a §

 

 

 

 

 

 

 

Om en regional kollektiv-

 

 

trafikmyndighet har för avsikt att

 

 

samverka

med

andra regionala

 

 

kollektivtrafikmyndigheter

och

 

 

organisera trafik enligt 1 kap. 6 § 2

 

 

ska

myndigheterna

minst

vart

 

 

fjärde år i ett gemensamt trafik-

 

 

försörjningsprogram för länsöver-

 

 

skridande trafik fastställa mål för

 

 

den

regionala

kollektivtrafiken

 

 

över

länsgränser och genomföra

 

 

samråd enligt 9–9 f §§. Programmet

 

 

ska vid behov uppdateras.

 

34

SOU 2015:110 Författningsförslag

Samråd

 

 

 

 

9 §

 

 

 

Innan den regionala kollektiv-

 

 

trafikmyndigheten antar ett trafik-

 

 

försörjningsprogram eller

en

 

 

ändring i det ska myndigheten

 

 

upprätta ett förslag till program

 

 

eller ändring som uppfyller kraven

 

 

i 10 §.

 

Det regionala

trafikförsörj-

När den regionala kollektiv-

ningsprogrammet

ska upprättas

trafikmyndigheten upprättar

ett

efter samråd med motsvarande

förslag till program eller ändring

myndigheter i angränsande län.

ska myndigheten samråda med

 

 

motsvarande myndigheter

i

 

 

angränsande län

 

Samråd ska även ske med övriga berörda myndigheter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer. I de fall ett landsting ensamt är regional kollektivtrafikmyndighet ska samråd även ske med kommunerna i länet.

9 a §

Syftet med samrådet är att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn samt lämnande av synpunkter.

Under samrådet ska den regionala kollektivtrafikmyndig- heten redovisa förslagets innebörd, skälen för förslaget, förslagets konsekvenser och det planerings- underlag som har betydelse för utformningen av förslaget.

35

Författningsförslag

SOU 2015:110

9 b §

Den regionala kollektivtrafik- myndigheten ska redovisa result- atet av samrådet i en samråds- redogörelse som ska innehålla de förslag som framförda synpunkter har gett anledning till. Samråds- redogörelsen ska finnas till- sammans med programförslaget.

9 c §

Efter det att samrådet avslutats och innan den regionala kollektivtrafikmyndigheten antar ett trafikförsörjningsprogram eller en ändring i det ska myndigheten ställa ut programförslaget eller ändringen och låta det granskas enligt 9 d–f §§.

Innan utställningen äger rum ska den regionala kollektivtrafik- myndigheten skicka program- förslaget och kungörelse till dem som anges i 9 §.

Den regionala kollektivtrafik- myndigheten ska ställa ut program- förslaget under minst två månader.

Den som vill lämna synpunkter på programförslaget ska göra detta skriftligen under utställningstiden.

9 d §

Den regionala kollektivtrafik- myndigheten ska kungöra utställ- ningen av programförslaget före utställningstidens början enligt 49 § första stycket 1 och andra stycket delgivningslagen (2010:1932).

Av kungörelsen ska framgå

36

SOU 2015:110

Författningsförslag

var utställningen äger rum samt inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkterna på förslaget ska lämnas.

9 e §

Efter utställningstiden ska den regionala kollektivtrafikmyndig- heten i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till.

Den regionala kollektivtrafik- myndigheten ska så snart som möjligt skicka utlåtandet eller ett meddelande om var det finns tillgängligt till dem som inte fått sina synpunkter tillgodosedda och som lämnat kontaktuppgifter.

Utlåtandet ska finnas till- gängligt tillsammans med övriga handlingar i ärendet.

9 f §

Om programförslaget ändras väsentligen efter utställningen, ska den regionala kollektivtrafik- myndigheten ställa ut förslaget på nytt.

3 kap.

1 §

Den regionala kollektivtrafikmyndigheten är behörig lokal myndighet enligt EU:s kollektivtrafikförordning och fattar beslut om allmän trafikplikt inom länet.

37

Författningsförslag

SOU 2015:110

En regional kollektivtrafikmyndighet får även, efter överens- kommelse med en eller flera andra sådana myndigheter, fatta beslut om allmän trafikplikt inom myndigheternas gemensamma område.

Beslut enligt denna paragraf får endast avse regional kollektivtrafik.

I beslut om allmän trafikplikt ska den regionala kollektivtrafik- myndigheten väga in befintlig kommersiell trafik.

Trafikårsbokslut

4 kap.

6 §

En regional kollektivtrafik- myndighet ska årligen särredovisa verksamheten som avser kollektiv- trafik linje för linje där myn- digheten lämnat ersättning för utförd trafik.

Kravet på särredovisning av trafiken linje för linje gäller inte för anropsstyrd linjetrafik.

7 §

Den som är skyldig att sär- redovisa verksamheten enligt 4 kap. 6 § ska offentliggöra redo- visningen i ett trafikårsbokslut.

8 §

Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om redo- visningsskyldighet och bokföring som avses i 4 kap. 6 och 7 §§.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

2.Kravet på att den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska redovisa sin trafik linje för linje i ett trafikårsbokslut enligt 4 kap. 6

38

SOU 2015:110

Författningsförslag

och 7 §§ gäller inte för den trafik som den regionala kollektiv- trafikmyndigheten inlett upphandling av före den 1 januari 2017.

39

Författningsförslag

SOU 2015:110

1.3Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik att det ska införas en ny paragraf, 8 §, och närmast före en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Trafikårsbokslut

8 §

Transportstyrelsen får meddela föreskrifter om redovisningsskyl- dighet och bokföring som avses i 4 kap. 6 och 7 §§ lagen (2010:1065) om kollektivtrafik.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

40

SOU 2015:110

Författningsförslag

1.4Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen att 1 § ska ha följande lydelse

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

Transportstyrelsen har till uppgift att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet.

Transportstyrelsen ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Verksamheten ska särskilt inriktas på att bidra till ett inter- nationellt konkurrenskraftigt, miljöanpassat och säkert transport- system.

Transportstyrelsen ska verka för säkerheten inom transport- området.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2016.

41

2 Inledning

2.1Uppdraget

Mitt övergripande uppdrag1 har varit att göra en översyn av järn- vägens organisation. Utredningen har delats upp i två steg. I det första steget ingick att göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation och en inventering av problem- och förbättrings- områden, med förslag på inriktning för det fortsatta utrednings- arbetet. Den delen av uppdraget behandlade jag i delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83)2 som överlämnades den 2 december 2013.

I utredningens andra steg ska jag lämna förslag till förbättringar av järnvägssystemets organisation. Baserat på delbetänkandet och de synpunkter som lämnats på detta preciserade regeringen denna del av uppdraget genom att den 3 april 2014 besluta om ett tilläggsdirektiv.3 Sju områden pekades ut för fortsatt analys: järn- vägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning, trans- porttjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning. I nedbruten form resulterar detta i sammanlagt cirka 60 utrednings- punkter.

I ett nytt tilläggsdirektiv, beslutat av regeringen den 19 december 2014, pekades byggande och underhåll av infrastrukturen ut som ett särskilt angeläget område för en tidigarelagd delredovis- ning avseende vissa frågor.4 Samtidigt kompletterade regeringen

1Direktiv 2013:46, Järnvägens organisation, enligt Bilaga 1.

2En sammanfattning av detta delbetänkande återges i Bilaga 5.

3Direktiv 2014:52,Tilläggsdirektiv till Utredningen om järnvägens organisation, enligt Bilaga 3.

4Direktiv 2014:160, Tilläggsdirektiv till Utredningen om järnvägens organisation, enligt Bilaga 4.

43

Inledning

SOU 2015:110

uppdraget på detta område med ett par nya frågor. Dessa frågor och relaterade förslag behandlade jag i delbetänkandet Koll på anläggningen (SOU 2015:42)5 som överlämnades den 16 april 2015.

I arbetet med slutbetänkandet har fokus legat på kvarstående områden och frågor enligt regeringens direktiv, med vissa priori- teringar och avgränsningar som jag redogör närmare för nedan.

2.2Bakgrund och utgångspunkter

Sverige har under de senaste decennierna genomfört ett flertal reformsteg på järnvägsområdet, vilka beskrivits närmare i utred- ningens första delbetänkande En enkel till framtiden?. Reformerna har påverkats av såväl svenska förhållanden som av behov av anpassningar till EU:s regelverk. En generell iakttagelse är att reformerna i flera fall har aktualiserat fortsatta reformer eller justeringar av regelverk och organisation och att det finns en stor mängd områden med potential för förbättringar. I vissa fall har det handlat om att hantera oförutsedda effekter, men det finns också flera exempel på att förväntade problem eller identifierade oklarheter, som pekats ut redan inför ett nytt reformsteg, mer eller mindre medvetet har lämnats olösta. Ibland har de lyfts fram som angelägna att lösa vid senare tillfälle. En del problem har varit föremål för diskussion under flera år.

Konsekvenserna av detta har kunnat observeras på flera nivåer i järnvägssystemet och med olika allvarlighetsgrad. I de mer be- gränsade fallen har det handlat om exempelvis fördröjda beslut, dubbelarbete, outnyttjade resurser eller annat som skulle kunna karaktäriseras som ”gnissel i maskineriet”. I en del fall har kon- sekvenserna blivit direkta konflikter mellan olika aktörer i järn- vägssystemet. Sådana konflikter behöver i och för sig inte vara enbart negativa – utan kan också vara ett naturligt inslag i utveckl- ingen av en mer öppen och marknadsliknande bransch – men det finns dock flera exempel på när detta inte varit fallet. I åter andra fall har det kunnat konstateras ett otillräckligt intresse för t.ex. investeringar, att vissa systempåverkande uppgifter inte längre utförs eller t.o.m. handlingsförlamning. Det är rimligt att anta att

5 En sammanfattning av detta delbetänkande återges i Bilaga 6.

44

SOU 2015:110

Inledning

dessa förhållanden varit förknippade med både ineffektivitet och kostnader, såväl för enskilda personer och företag som för sam- hället i stort.

Utredningen om järnvägens organisation har, genom sitt breda mandat för en helhetsöversyn, kunnat lyfta såväl nya frågor som en rad av dessa tidigare ohanterade frågor. Ambitionen har genom- gående varit att analysera och identifiera de bakomliggande pro- blemen och ta fram förslag till lösningar och förbättringar. Frågor- nas olika natur gör att förslagen kan variera på en skala från mindre justeringar till ganska omfattande förslag på förändringar. En viktig utgångspunkt har också varit att utnyttja mandatet till en samtidig behandling av flera med varandra hopkopplade frågor, för att få fram konsistenta förslag som bidrar till ett bättre fungerande järn- vägssystem snarare än att optimera enskilda delar.

I vissa fall har den fördjupade analysen av problemen under utredningens andra steg landat i en något annorlunda bild än vad som framkommit i arbetet med den ursprungliga nulägesbeskriv- ningen. Bidragande orsaker kan vara att det skett förändringar i sakförhållanden under arbetets gång som påverkat bedömningen, eller att nya uppgifter framkommit. Det har gjort det nödvändigt för utredningen att, med stöd i de ursprungliga direktiven, göra mindre avsteg eller nyanseringar i förhållande till en del av de ut- pekade frågeställningar som återfinns i regeringens tilläggsdirektiv.

Flera av de förslag jag lägger bygger på att befintliga myndig- heter 1) blir bättre på att utföra sina uppgifter, 2) utför uppgifter som redan åligger dem, men som av olika anledningar inte hanterats, och 3) har förmåga att ta sig an delvis nya uppgifter som de inte haft ansvar för tidigare. Detta innebär exempelvis att jag förutsätter att de förslag avseende Trafikverkets verksamhet som jag lämnat i det tidigare delbetänkandet Koll på anläggningen kommer att tas om hand och leda till förbättringar i Trafikverket. Att en myndighet inte fungerar tillfredsställande i dag kan förstås påverka tidplanen för att ta sig an nya uppgifter, men får inte ut- göra ett absolut hinder för detta för all framtid om bedömningen är att dessa uppgifter hör hemma i myndigheten.

45

Inledning

SOU 2015:110

2.3Arbetssätt

Enligt de ursprungliga direktiven ska uppdraget genomföras utåt- riktat och i kontakt med berörda myndigheter, regionala och lokala aktörer som kommuner och landsting, näringslivet och övriga intressenter.

I utredningens andra steg har jag valt att dela in arbetet i samman- lagt nio delprojekt med tillhörande arbetsgrupper:

1.Järnvägens framtida utveckling

2.Rollfördelning och samordning inom järnvägssektorn (och med organ utanför sektorn)

3.Persontransporter inklusive fordonsfrågor

4.Godstransporter inklusive fordonsfrågor

5.Kapacitetstilldelning och trafikledning

6.Järnvägens fastighetsförsörjning och sidotjänster

7.Byggande och underhåll av infrastrukturen

8.Reglering, tillsyn och uppföljning

9.Statistik och periodisk uppföljning

De två första delprojekten har haft att hantera övergripande och sammanfattande analyser medan de sju övriga hanterat funktions- analyser och fördjupningsområden.

Aktiviteterna i dessa delprojekt inleddes i september 2014. Basen för deltagare till dessa arbetsgrupper har utgjorts av den grupp med experter och sakkunniga som utsetts att bistå utred- ningen. För att säkerställa en bred representation och kompetens i alla utredningens sakfrågor har det varit nödvändigt att komplet- tera dessa experter med ett flertal adjungerade personer i varje arbetsgrupp. Jag har också utsett en ordförande för respektive grupp för att bistå utredningens kansli med att bereda och leda arbetsmöten. Sammantaget har detta inneburit att ett 80-tal per- soner på ett eller annat sätt engagerats i utredningens arbete.

Varje arbetsgrupp har haft upp till fem möten där frågeställ- ningar och förslag till lösningar kopplade till de aktuella utred- ningspunkterna har diskuterats. Grupperna har också använts för

46

SOU 2015:110 Inledning

att initiera och samordna insamlingen av relevant underlags- material. Deltagarna har via e-post eller regelrätta möten också fått lämna synpunkter på arbetsmaterial och utkast till texter. Det gäller särskilt de underlagsrapporter som har beställts av utredningen i form av särskilda uppdrag. I en del fall har arbetet i grupperna fått positiva följdeffekter i form av att berörda aktörer inlett närmare samarbeten i utvecklingsprojekt vid sidan om själva utredningen.

Expertgruppen har 2013–2015 hållit sammanlagt tolv möten, varav ett i internatform. Några möten har kombinerats med möten i delprojekt 1 och 2 enligt ovan.

Jag har också haft ett stort antal bilaterala möten med specialister och personer från organisationer med eller utan representation i expertgruppen eller arbetsgrupperna. Utredningen har därtill arrangerat två öppna seminarier, i augusti 2013 samt oktober 2014.

Sammanlagt nio underlagsrapporter har tagits fram på uppdrag av utredningen för att bidra till att belysa vissa områden eller frågeställningar.6 Respektive författare ansvarar för de bedöm- ningar som görs i dessa. I slutbetänkandet framgår hur materialet använts i utredningen.

I syfte att ta hänsyn till relevant forskning och utvecklingsarbete har tidigare utredningar och forskningsrapporter samlats in. Utred- ningen har också deltagit vid flera konferenser där aktuell svensk och internationell forskning och praktik presenterats.

Information om utredningsläget har lämnats vid presentationer på diverse konferenser, i samband med särskilda utfrågningar i riks- dagen den 18 december 2013 och den 11 december 2014, samt via utredningens webbplats www.sou.gov.se/jarnvagensorg.

2.4Samråd och internationellt utbyte

Med anledning av bredden på utredningens frågeställningar har det under hela utredningstiden funnits stora behov av att samråda med parallella utredningar inom Regeringskansliet, liksom med utred- ningar och utvecklingsprojekt hos andra myndigheter och organ- isationer. Exempel på utbytet med andra utredningar inom Regeringskansliet är Järnvägstrafikutredningen, Sverigeförhand-

6 Dessa publiceras i form av bilagorna 7–15.

47

Inledning

SOU 2015:110

lingen, Utredningen om information, bokning och biljettförsäljn- ing av kollektivtrafikresor (Ds 2015:11) och arbetet med att ta fram underlag för genomförandet av SERA-direktivet (Ds 2014:21). Utbytet med Sverigeförhandlingen samt med Trafikverket och Transportstyrelsen har varit särskilt intensivt. När det gäller Sverigeförhandlingen kan jag konstatera att det saknats förut- sättningar för en synkroniserad hantering av ett antal frågor, exempelvis förutsättningarna för medfinansiering av järnvägsinfra- struktur och för marknadstillträdet för tågtrafikoperatörer.

Det internationella utbytet av erfarenheter är ett återkommande inslag på järnvägsområdet. Representanter för myndigheter eller företag från ett tiotal olika länder har besökt eller bjudit in utred- ningen för att ta del av svenska erfarenheter av omorganisation och regleringsförändringar. Utredningen har gjort studiebesök i Belgien, Nederländerna, Storbritannien, Schweiz och Japan samt haft kontakter med forskare och praktiker från en rad andra länder, bl.a. genom deltagande i International Conference on Competition and Ownership in Land Passenger Transport 2013 och 2015.

2.5Avgränsningar och särskilda förutsättningar

Även med sitt breda mandat har denna utredning självfallet haft flera avgränsningar att ta hänsyn till. I enstaka fall har direktiven satt gränser, exempelvis vad gäller förslag som påverkar omfatt- ningen på det offentliga åtagandet. En av utredningen tidigare väckt fråga om behovet att utreda organiserandet av biljettförsäljning m.m. valde regeringen att hantera genom en separat departements- utredning.

Inte minst under sitt andra steg har utredningen påverkats av att den haft att hantera en mycket stor mängd frågor, med stor sprid- ning i karaktär och detaljeringsnivå, på relativt kort tid. Mängden frågor har föranlett det arbetssätt som beskrivits ovan, vilket resulterat i ett starkt engagemang från många personer med special- istkunskaper och ett rikt underlagsmaterial, men samtidigt inne- burit en krävande administrativ process. Flera frågor har också visat sig vara väsentligt mer tidskrävande att hantera än vad som kunnat förutses från början. Det blev särskilt tydligt under arbetet med

48

SOU 2015:110

Inledning

delbetänkandet om järnvägsunderhåll, som för övrigt innebar att arbetet i de andra projektgrupperna fick pausas.

Med hänsyn till det omfattande uppdraget och en reviderad be- dömning av utredningsläget efter överlämnandet av det andra del- betänkandet, begärde utredningen den 19 maj 2015 ytterligare för- längd tid. Den 12 juni 2015 kom besked om att inget initiativ om ett sådant beslut skulle tas. Detta har med nödvändighet lett till hårda prioriteringar i behandlingen av frågorna.

Det hade varit önskvärt att utredningen, inte minst mot bak- grund av de arbetsinsatser som gjorts av alla personer som engagerats och de förväntningar detta lett till, kommit både längre och djupare i diskussionen av fler problemområden, och därmed också i fram- tagandet av förslag på lösningar. Under rådande förutsättningar har det visat sig vara omöjligt. I flera fall lämnar jag i detta slutbetänk- ande därför endast förslag på en inriktning för fortsatt hantering av frågorna, liksom förslag på fortsatt utredning av vissa frågor i sär- skild ordning. Det är min förhoppning att detta inte ska leda till att vissa frågor (för)blir ohanterade utan att de i sinom tid ska få den uppmärksamhet de förtjänar. En nackdel med detta är dock att viktiga kopplingar mellan olika frågeområden riskerar att gå för- lorade.

I några fall återfinns mer utvecklade resonemang kring dessa frågor i de underlagsrapporter som lämnats till utredningen, även om jag inte haft möjlighet att göra de samlade överväganden och bedömningar som krävts för att komma med konkreta förslag.

De infrastrukturrelaterade frågorna, framför allt vad gäller järn- vägsunderhåll, har redan behandlats relativt ingående i det andra delbetänkandet. Därför ägnas dessa frågor mycket lite uppmärk- samhet i slutbetänkandet. En specifik fråga som utelämnats i detta sammanhang är det eventuella behovet av tredjepartscertifiering av infrastruktur.

Jag har inte kunnat göra regelrätta utvärderingar om hur tidigare och pågående samarbetsprojekt mellan sektorns aktörer har fungerat, även om jag följt projekt som t.ex. Tillsammans för Tåg i Tid. Därmed har jag inte heller kunnat lämna specifika förslag till hur sektorns aktörer kan motiveras till, eller vid behov omfattas av ökade krav på utvecklade former för samarbete. Ett annat område som inte berörs närmare i slutbetänkandet (men däremot i delbetänkandet Koll på anläggningen och i en underlagsrapport – se

49

Inledning

SOU 2015:110

Bilaga 11) är transaktions- och transitionskostnader och möjlig- heter att minimera dem.

Jag menar dock att vid ett genomförande av mina förslag till förändringar och förtydliganden rörande t.ex. ansvar och roller, kommer förutsättningarna för samarbete på ett flertal områden att tydliggöras och underlättas. Oklara ansvarsförhållanden utgör i vissa fall bakomliggliggande orsaker till svårigheter med att få till utvecklade samarbeten. Flera av förslagen torde sannolikt också kunna bidra till att minska transaktionskostnaderna, särskilt vad gäller den typ som kallas rätlinjighetskostnader (misalignment costs), även om detta förstås är svårt att kvantifiera.

2.6Betänkandets disposition

Betänkandet omfattar tio kapitel. Närmast kommer ett kapitel som behandlar järnvägens framtida utveckling och vägval för framtiden. Det är i flera avseenden ett nyckelkapitel, eftersom det presenterar förutsättningarna för hanteringen av flera andra frågor på såväl kortare som längre sikt. I kapitel 4 diskuterar jag några andra över- gripande frågor, nämligen ansvarsfördelning, styrning och roller i järnvägssektorn, inklusive den internationella och nationella regelgivningen. Här berörs även Trafikverkets och Transport- styrelsens organisation. Det femte kapitlet utgör en fördjupande studie av förutsättningarna för den samhällsorganiserade och kommersiella persontrafiken, inte minst vad gäller relationer och gränssnitt dem emellan. Kapitel 6 hanterar frågor som rör anläggn- ingar för tjänster eller det som ibland kallas järnvägens sidosystem. Kapitlet hanterar också ett antal utpekade frågeställningar rörande verksamheten i Jernhusen AB.

I det sjunde kapitlet studeras säkerhet, reglering och tillsyn. Kapitlet går i detta sammanhang också på djupet när det gäller Transportstyrelsens uppgifter, mandat och organisation. Kapitel 8 tar upp frågor om ikraftträdande och övergångsbestämmelser. I kapitel 9 redovisar jag mina konsekvensanalyser. Det avslutande tionde kapitlet innehåller författningskommentarer till de förslag som innebär konkreta förändringar i lagar och förordningar.

De nio underlagsrapporter som har beställts av utredningen är publicerade i en särskild bilagedel.

50

3Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

Förslag: Regeringen bör närmare överväga och ta ställning till vad dagens och framtidens järnvägsnät ska användas till. Som en följd av detta bör beslut tas om att ge prioritet för viss trafik på utpekade banor och/eller vissa tider på dygnet. Järnvägslagens regler om prioritering av trafik bör ändras så att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort.

Regeringen bör, särskilt med hänsyn till kommande invest- eringar i nya stambanor för höghastighetståg, närmare utreda en förändring i den långsiktiga modellen för marknadstillträdet på järnväg. En sådan utredning bör fokusera på att utreda förutsättningar för och genomförande av en modell där tillträdet för den interregionala persontrafiken regleras genom upphand- ling i konkurrens.

Staten bör inte påbörja förhandlingar med kommuner och regioner om medfinansiering av höghastighetsjärnvägar och anslutande infrastruktur förrän det finns ett tydligt ställnings- tagande om vad de framtida nya stambanorna ska användas till, samt vilken marknadstillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella nätet i övrigt.

Regeringen bör ta initiativ till kraftfulla förbättringsåtgärder när det gäller insamling och sammanställning av statistik och andra uppgifter.

Regeringen bör närmare utreda lämpligheten i att långsiktigt behålla det statliga ägandet i SJ AB, Green Cargo AB, Jernhusen AB och Infranord AB. En sådan utredning bör samordnas med en utredning om en förändrad marknadstillträdesmodell och omfatta förutom ett konkurrensperspektiv även ett beredskaps- perspektiv.

51

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

3.1Inledning

Ett av mina mer övergripande uppdrag är att analysera järnvägens framtida utveckling. Som en del i detta ska jag, enligt regeringens direktiv, ”redogöra för olika scenarier för framtida behov av järnvägstransporter som del av transportsystemet och tydliggöra övergripande vägvalsfrågor” (Dir. 2014:52, s. 2). Behoven kan komma att förändras som en följd av olika omvärldsfaktorer. I direktiven sägs också att ”Det är viktigt att systemet utformas så att det ytterst är transportkundernas efterfrågan som driver utvecklingen, samtidigt som hänsyn tas även till samhällets övergripande behov” och att ”Beslut --- bör fattas utifrån övergripande mål avseende järnvägens roll, samtidigt som det lämnas utrymme för marknadsstyrda initiativ att utveckla järnvägen”.

Jag har också i uppdrag att följa hur olika delmarknader för tågtransporter utvecklas och vid behov lämna förslag till åtgärder som kan leda till förbättrade förutsättningar.

Ett antal frågor kopplade till kapacitetstilldelning och kapacitetsförbättringar, både vad gäller infrastruktur och fordon, pekas ut i direktiven. En del av dessa berörs relativt ingående i detta kapitel, andra mer översiktligt. Ofta är de kopplade till andra frågeställningar.

Den första delen av detta kapitel ägnas åt att diskutera utvecklingen i den svenska järnvägssektorn hittills, olika prognoser och scenarier om den framtida utvecklingen och hur förändrade förutsättningar och omvärldsfaktorer kan påverka järnvägens roll. Mot bakgrund av detta går jag sedan in på ett antal identifierade vägvalsfrågor, och mina bedömningar av hur dessa bör hanteras.

3.1.1Övergripande om framtida utveckling, prognoser och scenarier

En diskussion om järnvägens framtida utveckling måste till viss del starta i det järnvägssystem som finns i dag och en tillbakablickande reflektion över hur utvecklingen har sett ut hittills. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att utvecklingen framåt är allt annat än för- utbestämd. Med de tidshorisonter och höga kostnader som normalt är förknippade med främst nyinvesteringar, men även ett

52

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

långsiktigt arbete med reinvesteringar och underhållsåtgärder, kommer framtidens järnvägssystem att vara beroende av de beslut om åtgärder och budgeterade medel som tas under de närmaste åren. En viktig del i sådana beslut bör vara att fundera över hur järnvägen kan och bör användas.

Infrastrukturen sätter i mångt och mycket ramarna för vad som kan göras, samtidigt som det är ramar som det kan ta lång tid att förändra. Mycket stora projekt, som höghastighetsbanor, kan få strukturerande och betydande effekter på exempelvis lokalisering av företag och bostäder och därmed även på transporter av både resenärer och gods. Enstaka åtgärder för att t.ex. lösa upp flask- halsar kan ibland få stor effekt på hur infrastrukturen används. Det finns dock flera andra sätt att påverka den framtida utvecklingen och aktörernas beteende än att bara se till infrastrukturen. Förändrad organisation och regelverk, beroende på omfattning, kan också få betydande effekter. Skapandet av nya incitamentsstruk- turer och särskilda styrmedel i form av skatter och avgifter kan också påverka utvecklingen, särskilt om de bidrar till att tippa över vågskålen i en annan riktning och t.ex. leder till en förändrad för- delning mellan trafikslagen. Tillämpningen av den s.k. fyrstegs- principen i Trafikverkets arbete är ett sätt att ta hänsyn till olika åtgärders genomslag i olika tidsperspektiv, samtidigt som relaterade kostnader beaktas.

Prognoser om den framtida utvecklingen bygger dels på upp- gifter om hur utvecklingen sett ut tidigare, vad som varit drivande för denna, tagna eller förväntade beslut om åtgärder som påverkar utvecklingen framåt, samt antaganden om olika trender och om- världsfaktorer. För flera påverkande faktorer (såväl dem som regering, riksdag och olika myndigheter själva styr över som andra som hör till omvärldsutvecklingen) kan man ibland identifiera några olika tänkbara alternativ. Det ger en möjlighet att, med hjälp av anpassade modeller, undersöka utvecklingen i termer av olika scenarier. Den här typen av analyser kan bidra till att t.ex. identifi- era nyckelbeslut, tröskeleffekter och mer generellt känsligheten hos en viss prognos.

53

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

3.1.2Bristande statistik och uppgifter

Ett problem i sammanhanget är de brister som framkommit under utredningens arbete vad gäller tillgången på tillförlitlig statistik och andra uppgifter om dagens järnvägssystem, som bl.a. behövs för att göra prognoser. Jag har under hela utredningsarbetet stött på denna problematik, på samtliga områden, vilket ofta inneburit att det krävts särskilda ansträngningar för att få fram underlag. Ibland har uppgifter funnits men senare visat sig vara otillförlitliga.

Eftersom kunskapsbaserat underlag till stor del saknas har järnvägen, i förhållande till andra trafikslag, sämre förutsättningar. En insamling av mer detaljerat statistikunderlag från järnvägens operatörer är nödvändig för att förbättra situationen. I första hand avser detta passagerarflöden och flöden av gods med varugrupps- indelning, med ökad geografisk uppdelning. Bristen på geografiskt disaggregerade data på järnväg begränsar möjligheten att redovisa relevanta underlag för transportpolitiska analyser och åtgärdsval. Obalansen mot andra trafikslag, där motsvarande uppgifter finns, gör att järnvägen får sämre möjligheter att utvecklas till ett effektivt trafikslag. Som exempel kan nämnas att Trafikverket i sitt underlag till ny inriktningsplanering saknar uppgifter om gods- flöden annat än på en mycket aggregerad nivå.

Problemen med bristande statistik och andra uppgifter åter- speglas i flera av de följande kapitlen. Det har varit en del av utred- ningens uppdrag att kartlägga tillgången på insamlade uppgifter och föreslå förbättringar. Bristerna har dock visat sig så allvarliga att det inte ens har gått att få en övergripande bild från alla involverade aktörer om vilka uppgifter som samlas in, av vem och på vilka grunder. Därmed har denna del av uppdraget varit omöjlig att genomföra.

För att kunna göra prognoser om järnvägens framtida utveckl- ing men också få fram annat underlag av betydelse för vilka anslags- medel som bör budgeteras, liksom för andra beslut av betydelse för sektorn, krävs en kraftig förbättring i insamlingen av statistik och andra uppgifter från järnvägens aktörer. Detta inkluderar klar- göranden om vilka uppgifter som behövs och varför, med en bättre synkronisering mellan olika myndigheter för att undvika dubbel- arbete, både vad gäller insamling och lämning av uppgifter. Jag föreslår därför att regeringen tar initiativ till detta. När det gäller

54

SOU 2015:110

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

krav på uppgifter från de regionala kollektivtrafikmyndigheterna återkommer jag till det i kapitel 5.

3.2Utvecklingen hittills i Sverige i korthet

3.2.1Inledning

Jag har i mina tidigare delbetänkanden redogjort relativt noggrant för hur regelverket för järnvägssektorn utvecklats i Sverige sedan slutet av 1980-talet, med tillhörande organisationsförändringar. Jag har i dessa sammanhang också pekat på hur infrastrukturen, trafiken och andra delar av marknaden utvecklats. I detta avsnitt ger jag därför endast ett kort sammandrag och en aktuell bild över läget.

3.2.2En översikt över reformerna och marknaden

Uppdelningen av SJ i ett trafikföretag och en infrastruktur- förvaltande myndighet – Banverket – som en följd av det trafikpolitiska beslutet 1988, liksom decentraliseringen av ansvaret för de s.k. länsbanorna till trafikhuvudmännen, var på sin tid genomgripande reformer som kommit att forma den fortsatta utvecklingen i järnvägssektorn. Reformerna har drivits av både nationella behov och de krav som EU-medlemskapet medfört, särskilt på senare år.

Gradvis har olika delar av marknaden öppnats upp för nya aktörer och inte sällan har det varit nödvändigt att omfördela kontroll och ansvar för viktiga funktioner och resurser i syfte att skapa bättre förutsättningar för konkurrens.

Konkurrens om spåren, i form av deltagande i upphandlingar, inleddes redan 1989–90 och var länge det enda sättet för nya aktörer att komma in på marknaden för persontrafik med tåg. Denna del av marknaden omfattade till en början sådan lokal, regional och interregional persontrafik som SJ inte längre kunde bedriva med lönsamhet och därför inte hade incitament att utveckla och i vissa fall ville avveckla helt. Därefter har den successivt utvecklats och vuxit till att i dag på flera håll omfatta större nät eller trafiksystem av t.ex. pendeltågslinjer som i vissa fall också går mycket långa sträckor.

55

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

Nya aktörer i godstrafiken började dyka upp i början av 1990- talet, företrädesvis sommatarbolag till SJ. Enmilstolpe var Banverkets beslut att ge gruvbolaget LKAB egen trafikeringsrätt 1993. 1996 avreglerades godstransportmarknaden och blev därmed helt öppen för nya operatörer, både från Sverige och från andra länder.

SJ delades upp och bolagiserades år 2001, vilket bl.a. ledde till bildandet av SJ AB, Green Cargo AB och Jernhusen AB.

De första stegen mot en marknadsöppning i persontrafiken i form av konkurrens på spåren togs 2006 och avsåg nattågstrafik och chartertrafik. Därefter följde veckoslutstrafiken och den inter- nationella persontrafiken 2009, liksom beslut om att avveckla SJ:s kvarvarande ensamrätt från oktober 2010.

2009 bildades Transportstyrelsen som en trafikslags- övergripande myndighet för reglering, tillstånd och tillsyn samt registerhållning. I början av 2010 bildades Infranord AB genom en bolagisering av Banverket Produktion och senare samma vår bildades Trafikverket genom en sammanslagning av Banverket och Vägverket och delar av andra myndigheter.

Det öppna marknadstillträdet för persontrafiken har varit på plats på allvar sedan i slutet av 2011. Därmed föreligger ett regelverk för marknadstillträdet på järnväg som kombinerar en direkt konkurrens spåren med en relativt omfattande samhälls- organiserad och upphandlad regionaltågstrafik (konkurrens om spåren). Majoriteten av den samhällsorganiserade trafiken organ- iseras i dag av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna (som etablerades 2012), medan en mindre del omfattas av statens upp- handling genom Trafikverket (tidigare Rikstrafiken).

När konkurrens på spåren tillkom som en ny möjlighet till inträde var företag som Veolia (i dag ägt av Transdev) tidigt ute med att etablera en egen trafik på sträckan Stockholm–Malmö, först som veckoslutstrafik och sedan daglig trafik. Företaget kör också nattågstrafik till Jämtland. Vidare har Tågåkeriet i Bergslagen etablerat en ny trafik mellan Göteborg och Dalarna och kör också Karlstad–Stockholm. Tågkompaniet kör NSB:s tåg Oslo–Göteborg på den svenska sidan och veckoslutstrafik Ludvika–Västerås– Stockholm samt Karlstad–Oslo. Skandinaviska Jernbanor kör sedan några år en nischprodukt Stockholm–Göteborg. Det mest om- fattande nyinträdet i direkt konkurrens med SJ AB står MTR

56

SOU 2015:110

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

Express AB för, med sin snabbtågstrafik med nya fordon Stockholm–Göteborg.1

Effekterna av de nya trafikuppläggen har hittills varit relativt begränsade. Ett större utbud och i vissa fall jämförelsevis lägre priser på de erbjudna produkterna har kunnat konstateras, men SJ AB har inte förändrat sitt utbud eller sina priser i någon större ut- sträckning. Inträdet av MTR Express AB kan förväntas få större påverkan. Tidiga resultat tyder på lägre biljettpriser i såväl MTR:s som SJ AB:s trafik samt att den nya operatören har lyckats bättre än SJ AB med att upprätthålla punktligheten.

På godstransportmarknaden finns i dag ett flertal mindre och medelstora tågoperatörer, även om Green Cargo AB har en fortsatt stark ställning. Avregleringen bedöms ha lett till såväl effektivare transportlösningar som lägre priser för transportköparna.

3.2.3Transportarbetets utveckling

Som jag har pekat på i mina tidigare betänkanden har trans- portarbetet på järnväg ökat kraftigt i Sverige sedan slutet av 1980- talet. Räknat från 1990 har persontransportarbetet ökat med 84 procent fram t.o.m. 2014 och godstransportarbetet med 11 procent (med toppar 2007 och 2010 på 22 respektive 23 procent över 1990 års nivå).2 En närmare studie av persontransportarbetet visar dock på mycket stora skillnader mellan utvecklingen för den regionala trafiken jämfört med fjärrtrafiken (som också inkluderar en del internationell trafik).

Som framgår av figur 3.1 har persontransportarbetet i den regionala trafiken ökat stadigt och totalt med nästan 200 procent sedan de dåvarande trafikhuvudmännen övertog ansvaret för trafiken på länsbanorna 1990. Under samma period har transportarbetet för fjärrtrafiken ökat med bara 34,4 procent, trots introduktionen av nya snabbtåg under 1990-talet. Sedan 2008 har fjärrtrafiken dessutom mer eller mindre stagnerat, medan transportarbetet med den regionala trafiken fortsatt att öka.

1Mer detaljer om dessa nyinträden återfinns i Tabell 3.8 i underlagsrapporten av Nelldal och Wajsman (se Bilaga 14).

2Trafikanalys, Bantrafik 2014, Statistik 2015:13.

57

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

Figur 3.1

 

Järnvägens transportarbete i Sverige 1990-2014

 

 

 

 

 

 

300

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

250

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

index (1990=100)

200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

150

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

och tonkm,

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Personkm

50

 

 

 

 

 

 

 

 

Persontransporter regional trafik

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Persontransporter fjärrtrafik

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

Godstransporter

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Källa: Trafikanalys

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.2.4Några särskilt utpekade frågor

I mitt uppdrag har ingått att följa utvecklingen på de olika delmarknaderna. I underlagsrapporten av Nelldal och Wajsman (Bilaga 14) återfinns mer utförliga beskrivningar av hur hela trans- portsektorn utvecklats, liksom järnvägstrafikens olika segment. I rapporten av Vierth och Landergren (Bilaga 15) görs en närmare genomgång av utvecklingen för godstransportmarknaden på järnväg.

Jag har också haft i uppdrag att bedöma exempelvis potentialen för utvecklade godstransporter på järnväg och faktorer som stöttar en positiv utveckling, liksom effekter av avgiftshöjningar och kostnadsökningar. Möjligheterna att gå på djupet i dessa delar av

58

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

uppdraget har varit begränsade, men frågorna berörs bl.a. i underlagsrapporterna av Nelldal och Wajsman (se vidare avsnitt 3.4.2) samt Vierth och Landergren. En nyckelfråga som lyfts är kapaciteten och kapacitetstilldelningen på järnväg. Det är egentl- igen en mer övergripande fråga för järnvägssektorn i stort och som jag hanterar i avsnitt 3.6.1.

När det gäller just godstrafiken är en ofta utpekad åtgärd att möjliggöra körning av längre och/eller tyngre tåg på det svenska järnvägsnätet. Nyligen har också Trafikverket redovisat ett särskilt uppdrag om detta.3

Jag kan i detta sammanhang konstatera att det är viktigt att identifiera vem som egentligen äger vilken fråga (särskilt när den kopplas till behov av förändringar i s.k. bromstal för fordon). När det gäller längre tåg tror jag också att det är nödvändigt att en gång för alla slå fast vilken standard det är som ska gälla. Så länge det fortsätter att florera flera olika alternativ för utökade tåglängder kommer sannolikt inte särskilt mycket att hända. Slutligen är det också relevant att beakta i vilken utsträckning tågoperatörer i dag kör tåg med dagens högsta tillåtna längd, eftersom det kan ge en indikation om hur den faktiska efterfrågan ser ut.

Vad gäller förutsättningarna för t.ex. kommersiellt organiserad persontrafik i förhållande till samhällsorganiserad upphandlad tra- fik återkommer jag till detta i avsnitt 3.6.2 nedan samt i kapitel 5.

Utredningen har också omfattat att studera fordons- försörjningen på marknaden och kartlägga potentialen för en effektivare fordonsanvändning. Ett försök har gjorts att göra en kartläggning av de fordon som används för olika ändamål i Sverige, genom att kombinera uppgifter från Transportstyrelsens fordons- register med andra källor. Materialet redovisas i en underlags- rapport av Bo-Lennart Nelldal (Bilaga 13), men användbarheten och möjligheten att dra slutsatser påverkas av de inbyggda begränsningar som föreligger i Transportstyrelsens register. Exempelvis ingår inte fordon med utländska ägare, vilka är relativt vanligt förekommande, åtminstone vad gäller vagnar för godstrafik. En övergripande slutsats är att det inte tycks föreligga brist på dragfordon eller vagnar att använda i godstrafik, medan bilden vad

3 Trafikverket, Regeringsuppdrag: Möjligheter att köra längre och/eller tyngre godståg, Rapport 2015:117.

59

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

gäller fordon för persontrafik är mer komplicerad. I båda fallen påverkas dock fordonsförsörjningen av ERTMS-införandet (vilket jag konstaterade redan i mitt första delbetänkande). Frågan om uthyrning av kommunalt ägda fordon till kommersiella företag har inte kunnat hanteras med de förutsättningar som utredningen haft.

Jag kan också fortsatt konstatera att många företag i järnvägs- sektorn i dag har en låg lönsamhet. En närmare studie av alla tågoperatörers företagsekonomiska situation visar att branschens lönsamhet försämrats jämfört med bussbranschen och gods- transporter på väg.4 För gruppen järnvägsgodsoperatörer som helhet är läget särskilt bekymmersamt, även om det finns enskilda undantag. Företag som i genomsnitt klarar sig bättre i branschen är leverantörer av t.ex. fordon och tjänster till tågoperatörerna.

3.3Aktuellt läge i några andra länder samt EU

3.3.1Norge och Danmark

Norge har fram tills nu i första hand öppnat upp sin godstrans- portmarknad för konkurrens. Till detta kommer en enstaka upp- handling av persontrafik på järnväg. Staten äger två järnvägsföretag, NSB samt Flytoget till Gardermoen, och kontrollerar liksom i Sverige dendominerande infrastrukturförvaltaren – Jernbaneverket.

Enligt ett reformförslag som den norska regeringen lämnade till stortinget våren 2015 kommer det att ske stora förändringar i järn- vägens organisation.5 All persontrafik ska konkurrensupphandlas paketvis under de närmaste åren. Vidare ska Jernbaneverket bolagiseras till ett infrastrukturföretag, som samtidigt får ta över ansvaret för en del tillgångar som i dag finns hos NSB. Både det nya infrastrukturföretaget och NSB ska förbli i statlig ägo. En ny strategisk enhet, det s.k. Jernbanedirektoratet, ska inrättas (under Samferdselsdepartementet), med ansvar för bl.a. upphandling av järnvägstrafik.

Tanken är att den nya strukturen ska finnas på plats till 1 januari 2017, med en glidande övergång av ansvar från Samferdselsdeparte- mentet till Jernbanedirektoratet. En fortfarande öppen fråga är om

4Fineman och Wolgast (2015).

5Samferdselsdepartementet, Meld. St. 27 (2014-2015).

60

SOU 2015:110

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

man också ska genomföra en decentralisering av ansvaret för lokal- tågen till regionala myndigheter. Ett parallellt arbete sker också med att ta fram en plattform för fördelning av biljettintäkter mellan aktörerna.

I Danmark är Banedanmark huvudsaklig infrastrukturförvaltare, fullt separerad från trafikeringen. Konkurrens tillämpas egentligen bara i godstrafiken och handlar då i första hand om internationell trafik som passerar genom Danmark. Statligt ägda DSB dominerar persontrafiken på järnväg och har en form av samhällsuppdrag för detta i enlighet med ett avtal med staten. Ett tilläggsavtal under- tecknades i september 2015 och ger DSB en monopolliknande ställning fram till december 2020. Avtalet är dock inte okontrovers- iellt (t.ex. i förhållande till EU:s konkurrens- och statsstödsregler) och eventuella ändringar skulle kunna leda till en marknadsöppning före 2020.

Omfattande planer finns vad gäller infrastrukturinvesteringar de närmaste åren, inkluderande nya banor, elektrifiering av befintliga banor och en uppgradering av signalsystemet till ERTMS Baseline 3.5.0. Elektrifieringen beräknas vara genomförd till år 2026. ERTMS-projektet drivs av Banedanmark. Det är försenat med cirka två år och beräknas nu vara fullt genomfört 2021.

En omläggning är på gång också av trafiken som kommer att innebära en implementering av ett system med taktfast trafik mellan ett antal knutpunkter, liknande systemet i Schweiz. Ökade hastigheter planeras också för tågen i Danmark, men då upp till cirka 160 km/h, dvs. inte vad som normalt brukar kallas hög- hastighetståg.

3.3.2Storbritannien

I Storbritannien upphandlas all persontrafik, fördelat på ett 20-tal s.k. franchisekontrakt som i huvudsak avgränsas i form av geografiska områden. Upphandlingen omfattar såväl företags- ekonomiskt olönsam som lönsam trafik vilket innebär att buden ibland innebär en betalning för rätten att få trafikera. Kontrakten är i regel långa – upp till 15 år. Medan kontrakten för den regionala trafiken i regel är beroende av tillskott från staten för att täcka kostnaderna, går fjärrtrafiken med vinst och dessa kontrakt

61

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

levererar därför ett överskott till staten. De senaste fem åren har summan av alla kontrakt resulterat i en nettobetalning till staten. 2014/15 uppgick den till 802 miljoner pund.6

Systemet gör det möjligt att ställa höga krav på alla tåg- operatörer, exempelvis vad gäller nödvändig samordning i form av biljettsamverkan. De kostnader som är förknippade med dessa krav får operatörerna ersättning för genom att alla förutsätts inkludera dem i sina anbud vid upphandlingarna av kontrakten. En stor del av kraven knyts till den licens som varje järnvägsföretag måste ha. Viss prisreglering förekommer.

Ovanpå detta tillämpas också möjligheten till öppet inträde (open access), med tydliga villkor för gränssnitt med upphandlad trafik vid inträde (en form av behovsprövning parad med möjlighet till kompenserande ersättning). Hittills har den faktiska open access-trafiken varit begränsad till ett par sträckor.

Resandet i det brittiska järnvägssystemet har utvecklats kraftigt sedan privatiseringen och franchising-systemet introducerades i mitten av 1990-talet – mer än i något annat större järnvägsnät i Europa. Enligt statistik från Office of Rail and Road är ökningen, mätt i personkilometer, 214 procent perioden 1994–2014. Även godstransportarbetet har ökat, med nästan 68 procent sedan 1994 (Figur 3.2). Mer nedbrutna uppgifter för persontransporterna från 2000-talet visar att tillväxten i resandet med fjärrtrafiken varit jämförbar med den regionala trafiken (61 procent respektive 74 procent 2002/03–2014/15). Detta illustreras i Figur 3.3.

6 Office of Rail and Road, Rail Finance 2014-15 Annual Statistical Release.

62

SOU 2015:110

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

Figur 3.2

Järnvägens transportarbete i Storbritannien 1988-2014

 

 

 

 

 

250,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

(1994=100)

200,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

tonkm, index

150,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

och

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Personkm

50,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Persontransporter

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Godstransporter

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Not: För godstransporter har uppgifterna räknats om från brutna verksamhetsår.

Källa: Office of Rail and Road.

63

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

Figur 3.3

Järnvägens persontransportarbete i Storbritannien 2002-2015

 

180

 

 

160

 

-03=100)

140

 

120

 

2002

 

100

 

(År

 

 

 

index

80

 

 

 

Personkm,

60

 

40

Franchise-operatörer, regional trafik

Franchise-operatörer, långväga trafik

 

 

 

 

20

Franchise-operatörer, London och Sydost

 

 

 

0

 

Källa: Office of Rail and Road.

Den brittiska modellen är föremål för intern diskussion och till viss del revision, men med olika riktningar samtidigt. Å ena sidan förekommer provverksamhet med inslag av återintegrering mellan infrastrukturförvaltare ochoperatör somenföljd av den s.k. McNulty- rapporten,7 men å andra sidan finns också förslag från Competition and Markets Authority om att utveckla open access-trafiken.8

Trots ett starkt statligt beroende bedrevs infrastruktur- förvaltaren Network Rail länge som vore det ett privat företag, men utan utdelning. Under 2014 slogs det dock fast att den skuld på nära 38 miljarder pund som byggts upp i företaget är garanterad av staten, vilket gjorde det nödvändigt att tydliggöra skulden i den

7Department for Transport (2011), Realising the Potential of GB Rail.

8Competition & Markets Authority (2015), Competition in passenger services in Great Britain.

64

SOU 2015:110

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

statliga balansräkningen. Bakgrunden till detta var också nya rikt- linjer från EU:s statistikbyrå Eurostat. Därmed omklassificerades Network Rail i september 2014 till att bli en del av den offentliga sektorn, vilket innebar att företaget inte längre kunde ta extra lån på den privata marknaden. När det snart därefter visat sig att infrastrukturförvaltaren tappat kontrollen över budgeten bara ett år in i den nuvarande femåriga uppgraderingsplanen tillsattes flera utredningar, bl.a. i syfte att ta fram en plan för att vända utvecklingen. En av dessa är den s.k. Shaw-rapporten, som lämnat en första översiktlig genomgång av situationen i november 2015.9

3.3.3Schweiz

Som stående utanför EU har Schweiz haft en större frihet i ut- formningen av transportpolitiken och organiserandet av järnvägs- sektorn än många andra europeiska länder. Likväl har det funnits en påverkan från EU liksom från andra strömningar i samhället i riktning mot en mer öppen järnvägsmarknad, särskilt vad gäller internationell trafik och då inte minst för godstransporter. Grund- modellen i Schweiz är dock alltjämt att järnvägsföretagen är integrerade strukturer med infrastruktur och trafikering i samma organisation. Ett flertal sådana företag existerar även om statliga SBB intar en särställning och fungerar som systemintegrerande organisation.

Persontrafiken planeras och utförs av SBB, dock uppdelat på olika divisioner. Fokus ligger på frekvent och s.k. taktfast trafik med givna bytespunkter och bytestider med hög punktlighet. En ökad hastighet i systemet är relativt lågt prioriterad jämfört med att få in fler avgångar per timme enligt redan givna mönster. Satsningar på infrastrukturen görs med målet att det ska gå att köra trafiken på ett visst sätt (fler tåg per timme) från och med en bestämd tid- punkt i framtiden. Godstrafiken planeras in i fördefinierade kanaler mellan persontågen.

Den starka prioriteringen av persontrafiken och dess speciella trafikmönster uppfattas av godstransportföretag som problematisk.

9 Department for Transport (2015), The future shape and financing of Network Rail – The scope.

65

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

Från transportministeriet ser man också flera problem med att skapa sunda incitamentstrukturer för infrastrukturförvaltarens verksamhet och en förutsägbarhet i t.ex. reinvesteringsbehoven. På papperet borde det i den integrerade strukturen finnas goda incita- ment till fordonsinvesteringar som är anpassade till infrastrukturen. Men, eftersom de offentliga bidragen bara kan riktas till infra- strukturen menar företrädare för ministeriet att SBB kan göra for- donssatsningar som trycker över kostnader till infrastrukturen där subventionerna finns. Det minskar viljan till optimering av hela systemet hos SBB. På sistone har ett stort problem varit att SBB:s infrastrukturdivision plötsligt meddelat att det behövs mycket stora tillkommande medel till infrastrukturen jämfört med vad som tidigare planerats för.

Ett särskilt inslag i den schweiziska kapacitetstilldelningen är förekomsten av en fristående branschägd organisation, Trasse Schweiz AG, som hanterar tåglägesfördelningen på det nät som kontrolleras av de tre största företagen (SBB, BLS och SOB). Genom detta söker man uppnå det oberoende för denna funktion som SERA-direktivet anvisar för i övrigt integrerade strukturer.10

I dag hanterar Trasse Schweiz 95 procent av tåglägesfördel- ningen på den del av nätet som har normalspårvidd. Regeringens avsikt är att organisationen i framtiden ska ta hand om tåglägesför- delningen på hela denna del av nätet. Trasse Schweiz övervakar också infrastrukturförvaltarnas framtagning av tidtabeller i syfte att undvika diskriminering och gör kapacitetsanalyser för överbe- lastade linjer. Regeringen har föreslagit att Trasse Schweiz i fram- tiden ska få ett stärkt oberoende och status som lagstadgad institution, men dessa och flera andra förändringar förväntas inte vara implementerade förrän tidigast 2018.

Viktigt att komma ihåg är att Schweiz till ytan bara är en tiondel så stort som Sverige samtidigt som befolkningen är drygt 8 mil- joner mot Sveriges cirka 9,5 miljoner. Det innebär att en mycket stor del av persontågtrafiken i Schweiz skulle kunna betraktas som tillhörande ett storregionalt nät där pendlingsresor har en ännu mer dominerande roll jämfört med långväga resor än i Sverige. Sam- tidigt är Schweiz ett viktigt transitland för godstransporter.

10 Trasse Schweiz AG, Annual Report 2014.

66

SOU 2015:110

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

3.3.4Italien och Österrike

Italien och Österrike är intressanta exempel på länder där det skett nyinträden i form av konkurrens på spåren.

I Italien har det skett ett nyinträde i form av en operatör med moderna höghastighetståg på sträckorna Milano-Rom och Venedig-Rom. Företaget bakom detta, NTV, ägs av bl.a. några finansiella institutioner samt franska SNCF, och bildades redan 2006. Trafiken inleddes i april 2012 efter en lång process med att få bl.a. fordonen godkända. Svårigheter orsakades också av den ofullständiga separationen mellan infrastrukturförvaltaren RFI och den konkurrerande nationella operatören Trenitalia. Banavgifterna var inledningsvis höga men sänktes genom olika beslut i slutet av 2013 respektive 2014.

Inträdet av NTV har lett ett kraftigt ökat resande med höghastighetståg (från cirka 25 miljoner resor 2011 till 32 miljoner år 2013) och konkurrensen har lett till sänkta priser med cirka 30 procent.11 Höga kostnader, bl.a. i form av banavgifter, var inledningsvis ett stort problem för NTV. Så sent som 2014 såg företaget ut att vara i en besvärlig ekonomisk knipa. Genom ett förändrat fokus, närmast i riktning mot lågprismarknaden, har fler resenärer lockats att åka med tågen och bidragit till att vända utvecklingen.

I Österrike har företaget WESTbahn gått in på långdistans- marknaden (Wien-Salzburg) med nya snabbtåg i direkt konkurrens med nationella operatören ÖBB. Trafiken inleddes i slutet av 2011. Även i fallet WESTbahn är SNCF en av delägarna, tillsammans med ett par finansiella institutioner.

Företaget har fört en lång kamp mot diskriminering från infrastrukturförvaltaren ÖBB-Infra, både vad gäller avgifter och tillgång till infrastruktur. Av stor betydelse har varit att landets regulatormyndighet har ingripit vid ett flertal tillfällen för att stoppa otillåten diskriminering. WESTbahn har också vänt sig till EU-kommissionen ett par gånger för att påtala problemen.12

I samband med att WESTbahn skulle träda in på marknaden har ÖBB förändrat sin prispolitik och börjat erbjuda rabatterade priser

11Giuricin (2015), Case Study, NTV and the competition in the high speed rail in Italy.

12European Railway Review (2015), s. 16 ff.

67

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

på långdistanslinjer. WESTbahn har lyckats nå nollresultat 2014 och satsar nu på fler tåg för att utöka verksamheten.

3.3.5EU

Kommissionen har genom sitt förslag till fjärde järnvägspaket verkat för en utveckling på EU-nivå som liknar den svenska modellen. Förslagets marknadsdel består av ändringar av SERA- direktivet13 och EU:s kollektivtrafikförordning14 och innehåller förslag om ett öppet tillträde för kommersiell persontrafik på alla nationella nät, samt upphandling av kontrakt för persontrafik. Vidare föreslås en tydligare uppdelning mellan infrastruktur- förvaltare och trafikoperatörer för att främja icke-diskriminering och faktisk konkurrens.

Europaparlamentet och Rådet har inledningsvis gått igenom förslagen var för sig. Det har då framkommit att viljan till en tydligare separation mellan infrastrukturförvaltare och operatör inte är särskilt stark i de medlemsländer där en mer eller mindre integrerad struktur fortfarande föreligger. Vidare finns ett starkt motstånd i flera medlemsländer mot en fortsatt marknadsöppning, särskilt vad gäller kravet på upphandling i konkurrens, men även öppet inträde.

Europaparlamentet röstade om bl.a. marknadsdelen i fjärde järnvägspaketet i februari 2014, efter den s.k. första läsningen. Det innebar en försvagning av det ursprungliga förslagets krav på både separation och upphandling i konkurrens. I vissa fall senarelades förändringarna med större möjligheter till undantag.15

I oktober 2015 nådde Rådet en överenskommelse om den fortsatta inriktningen inför förhandlingarna med Europaparlamentet. Enligt denna förespråkas ett icke-diskriminerande tillträde till alla nationella järnvägsnät i unionen från 2020, antingen genom etablering av egen kommersiell trafik eller genom deltagande i upp- handlingar av trafikkontrakt. Upphandling i konkurrens före- språkas, men genom ett flertal undantag möjliggörs fortsatt direkt- tilldelning i många fall. För nationella myndigheter ges ett generellt

13Direktiv 2012/34/EU.

14Förordning (EG) 1370/2007.

15European Commission, Press release, 2014-02-26.

68

SOU 2015:110

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

undantag för fortsatt direkttilldelning utan behov av motivering i hela tio år efter regelverkets införande, och redan direktupp- handlade avtal behöver inte avbrytas i förtid.16

Det krävs att Europaparlamentet och Rådet kan nå en överens- kommelse i de fortsatta förhandlingarna om fjärde järnvägspaketet under 2016, innan förslagen om ändringar i SERA-direktivet och kollektivtrafikförordningen träder i kraft respektive kan införlivas i nationell lagstiftning.

Ovanpå detta kommer förhandlingarna om genomförandeakten för ramavtal enligt artikel 42.8 i SERA-direktivet. Med nuvarande förslag finns inget tak för hur mycket kapacitet som kan tecknas i ramavtal, även om det finns vissa skyddsregler om infrastruktur- förvaltaren tecknar ramavtal för mer än 70 procent av kapaciteten. Enskilda infrastrukturförvaltare har därtill alltjämt makten att genom prioriteringskriterier styra vilken trafik som får kapacitet.

Sammantaget innebär detta att de faktiska förutsättningarna för en öppen järnvägstrafikmarknad i EU ser ut att bli relativt begränsade även i framtiden. Detta gäller också och inte minst för internationella godstransporter på järnväg (såvida man inte som godstågoperatör kan få till ett ramavtal och/eller samarbeta med någon annan som har det). Persontrafiken kan antas vara priorit- erad och dessutom ha lättare att få ramavtal. De s.k. godskorridorer som är på väg att etableras i enlighet med en EU-förordning17 ser inte ut att ge så mycket i praktiken. Som det ser ut nu kan det bli endast ett fåtal tåglägen mellan Stockholm och Palermo i den korridoren. Detta torde ha stor betydelse för ett land som Sverige, lokaliserat i Europas utkant och med ett starkt beroende av såväl export som import.

3.4Prognoser och scenarioanalys

Det finns ett stort behov av att använda prognoser för den framtida utvecklingen i transportsektorn, inte minst för att bedöma effekterna av olika åtgärder i transportsystemet. Jag har tagit del av Trafikverkets officiella prognoser om järnvägens och transport-

16Council of the EU, Press release 709/15.

17Förordning 913/2010/EU.

69

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

systemets framtida utveckling, men har också sett ett behov av att komplettera den bild som dessa prognoser ger med en underlags- rapport av professor Bo-Lennart Nelldal, KTH, och Jakob Wajsman, Trafikverket, som också undersöker några olika scenarier för den framtida utvecklingen. Orsakerna till detta, liksom skillnaderna mellan prognoserna, redovisas närmare i avsnitt 3.4.2 respektive 3.4.3 nedan. I avsnitt 3.4.4 presenterar jag också några slutsatser från en annan underlagsrapport om scenarier av docent Staffan Hultén.

3.4.1Trafikverkets prognoser

Trafikverket redovisar i ett par aktuella rapporter sina s.k. basprognoser för personresor respektive godstransporter. 18

Fokus i rapporterna ligger på prognosen för år 2030 eftersom den används i de samhällsekonomiska kalkylerna. Prognosen bygger på ett antal förutsättningar som i sig i vissa fall också är prognoser (t.ex. befolkningsutveckling och oljepris), samt beslutade och aviserade politiska åtgärder. I detta ingår t.ex. nuvarande nationell plan för transportsystemet 2014–2025. För persontransporter används modellen Sampers och för godstransporter modellen Samgods.

Enligt Trafikverkets basprognos för persontransporterna år 2030 beräknas det sammanlagda transportarbetet i Sverige ha ökat med 25 procent jämfört med 2010, vilket motsvarar 1,1 procent per år. Medan biltransportarbetete beräknas följa denna tillväxtstakt, beräknas persontransportarbetet på järnväg öka med hela 50 procent under perioden, motsvarande 2,0 procent per år. Det är väsentligt högre än i tidigare prognoser. Resandet med tåg förväntas med denna prognos fortsätta att öka i ungefär samma takt som den gjort historiskt 1990–2010, medan bilresandet ökar något snabbare. Det konstateras att den utplaning av bilresandet som skett under 2000-talet inte entydigt kan tolkas som att sambandet mellan ökad BNP och ökat bilresande har brutits. Lågkonjunkturen har spelat roll och 2014 ökade bilresandet igen. Resandet med inrikes flyg och buss ökar enligt prognosen svagt, att

18 Trafikverket(2015b),Prognos för persontransporter 2030 – Trafikverkets basprognos 2015 och Trafikverket (2015c), Prognos för godstransporter 2030 – Trafikverkets basprognos 2015.

70

SOU 2015:110

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

jämföra med en historisk utplanande trend. För perioden 2030– 2050 görs en förenklad prognos. I denna minskar tillväxten för samtliga trafikslag jämfört med perioden till 2030.

Prognosen för godstransportarbetet (som bara sträcker sig till 2030) utgår från liknande förutsättningar som person- transportprognosen, och tar också hänsyn till hur prognosen för trafik med persontåg påverkar spårkapaciteten för godståg. Svavel- direktivet för sjöfart antas leda till en övergång till lågsvavligt bränsle snarare än installationer av ny reningsteknik, vilket minskar kostnadsökningen jämfört med tidigare prognoser. Sjöfarten är också det trafikslag som bedöms öka mest med 1,99 procent i årstakt, jämfört med 1,96 procent för väg och 1,33 procent för järnväg. Järnvägens relativa ställning utvecklas därmed klart sämre i denna prognos än för persontransporterna. En del av detta förklaras av höjda banavgifter. Den tillväxt som kommer på järnväg utgörs till stor del av nya transportbehov till följd av ökad gruvbrytning i norra Sverige.

Befolkningstillväxten har stor påverkan för trafiktillväxten i Trafikverkets prognoser. Här finns ett generellt problem med att hänsyn ännu inte tagits till Statistiska Centralbyråns nyligen revi- derade prognoser, som pekar mot en snabbare befolkningsökning än vad som tidigare förväntats. Medan Trafikverket t.ex. utgått från en befolkning på 10,3 miljoner år 2030 och 10,7 miljoner år 2050, räknar SCB nu med att befolkningen passerar 10 miljoner redan 2016, 11 miljoner år 2025 och 12 miljoner år 2042.19

3.4.2KTH:s prognoser

Jag har som komplement till Trafikverkets basprognoser låtit professor Bo-Lennart Nelldal, KTH, och Jakob Wajsman, Trafikverket, undersöka några alternativa scenarier för den framtida utvecklingen. Dessa prognoser, som här förenklat kallas KTH:s prognoser, bygger på andra modeller än dem som används av Trafikverket.20 Det finns flera anledningar till detta.

19SCB, Demografiska rapporter, Rapport 2015:2

20Rapporten publiceras i form av Bilaga 14.

71

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

Prognosmodellen Sampers för persontrafik är inte avsedd att användas för att spegla konkurrens mellan operatörer, vare sig när det gäller tåg, flyg eller buss. Någon modell för utrikesresor finns inte implementerad. Det finns också osäkerheter när det gäller modellens förmåga att hantera kombinerade resor med olika färdmedel och att prognostisera höghastighetståg.

Prognosmodellen Samgods är fortfarande under utveckling och bygger inte på en fullständig och aktuell databas över gods- transporterna i form av faktiska flöden. Lastbilstrafiken delas inte upp på lång- och kortväga transporter, vilket är av betydelse när det gäller att analysera konkurrensytor. Modellen kan inte heller användas för att belysa järnvägens olika produkter i form av vagnslast, systemtåg, kombi- och malmtrafik.

De alternativa prognosmodeller som används av KTH har utvecklats under lång tid och har tillämpats för analyser även till tidigare järnvägsutredningars betänkanden, exempelvis Järnväg för resenärer och gods (SOU 2003:104) och Höghastighetsbanor - ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft (SOU 2009:74). Modellerna har också använts av Trafikverket, t.ex. när verket 2012 beställde en prognos för person- och godstransporter för åren 2010–2030, internt vid beställning av flera olika specialprognoser för godstransporter under perioden 2010–2015, samt för att prognostisera effekterna av banavgifter.

Jag har därför bedömt att det är relevant att med hjälp av dessa modeller ta fram alternativa scenarier för att belysa olika utveckl- ingsmöjligheter. Samtidigt kan jag konstatera att det är problem- atiskt att en del av det datamaterial som modellerna använder sig av inte tillhör den officiella statistiken och inte erbjuder den typ av transparens och möjlighet till verifiering som man normalt skulle önska. Detta ser jag som en del av ett större problem vad gäller insamling av statistik och andra uppgifter i branschen, som behöver hanteras (se också avsnitt 3.1.2).

Underlagsrapporten av Nelldal och Wajsman redogör för den hittillsvarande utvecklingen för person- och godstransporter på järnväg jämfört med övriga trafikslag fram till och med 2014. Till detta kommer analyser av tre alternativa scenarier för den framtida utvecklingen i perspektivet 2030 respektive 2050:

Ett basalternativ utifrån nu gällande planer och dess antagna förlängning.

72

SOU 2015:110

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

Ett kapacitetsalternativ som bl.a. innebär en större satsning på järnväg än basalternativet.

Ett lågalternativ där järnvägen missgynnas jämfört med bas- alternativet.

För de olika scenarierna görs bl.a. olika antaganden om järnvägens organisation, tidpunkt för färdigställande av höghastighetsbanor, införande av vägslitageavgifter, möjliga längder på godståg och tillåtna laster för lastbilar. I rapporten diskuteras också kapacitets- påverkande åtgärder i järnvägsnätet. Att notera är att KTH:s prognoser bygger på en högre befolkningstillväxt än Trafikverkets, men är inte i överensstämmelse med SCB:s senaste revidering.

I basalternativet växer det totala persontransportarbetet med 22 procent till 2030 (1,2 procent per år) och 16 procent 2030–2050. Järnvägens persontransportarbete växer snabbast av trafikslagen i båda perioderna (52 procent respektive 73 procent). I den senare perioden är det trafiken på de nya höghastighetsbanorna som slår igenom, vilket också innebär ett minskat transportarbete med inrikes flyg. Godstransportarbetet på järnväg förväntas öka med cirka 2,2 procent per år fram till 2030 och därefter med 1,2 procent per år. En tillåten högre axellast och längre godståg i prioriterade stråk bidrar till en positiv utveckling för vissa varuslag. En ökad utrikeshandel ger också ökade flöden även i delar som av transporterna som körs inrikes.

I kapacitetsalternativet ingår ytterligare satsningar på järnväg och en koncessionsmodell tillämpas för interregional fjärrtrafik, inklusive höghastighetsbanorna, som dessutom färdigställs redan till år 2030. Det leder till en ännu kraftigare ökning av person- transporterna på järnväg (97 procent till 2030 och 57 procent 2030– 2050) som dessutom blir större för långväga än för regionala resor. För godstransporterna skulle bl.a. en mer generell ökning av tillåten axellast och längre tåg gynna järnvägens tillväxt. Ny trafikering skulle uppstå, även till nya orter, och järnvägen skulle därmed ta marknadsandelar främst från lastbilen. Sammantaget skulle godstransportarbetet med järnväg öka väsentligt mer än i basalternativet.

I lågalternativet satsas mindre på järnväg och en del företags- ekonomiskt olönsam trafik läggs ned, däribland nattågstrafiken till Norrland. Till 2030 ökar persontransportarbetet på järnväg med

73

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

måttliga 24 procent, endast något mer än det totala transport- arbetet. Genom att höghastighetsbanorna färdigställs kommer dock en kraftigare tillväxt i den senare delen av perioden (54 procent). Den regionala trafiken får dock relativt stort utrymme vilket gör att utbudet av direktresor inte blir optimalt. För godstransporterna medför tyngre lastbilar, samtidigt som att vägslitageavgifter inte införs, att järnvägens konkurrenskraft försämras. Även om det totala transportarbetet utvecklas ungefär som i de andra alternativen kommer därmed järnvägen att drabbas negativt av en förändrad fördelning mellan trafikslagen. Vagnslasttrafiken kommer i detta alternativ att helt försvinna till år 2050, p.g.a. att den kritiska massa som krävs för att bedriva verksamheten inte längre föreligger.

Särskilda synpunkter om vagnslast

När det gäller just vagnslasttrafiken har Green Cargo AB framfört att det finns behov av att nyansera bilden av denna produkttyp i förhållande till s.k. systemtåg. Vagnslast i traditionell mening innebär att man lastar/lossar gods på en eller flera konventionella vagnar hos kunden och bygger tåg genom att kombinera vagnar från flera olika kunder. Med systemtåg menas att en enstaka kunds transportbehov är så pass stort att det räcker för att bygga ett helt godståg. Vagnslasttrafiken har i flera andra länder lagts ned och kvar har då blivit systemtågen.

Green Cargo AB menar att i det nätverk som företaget förfogar över i Sverige består vagnflödena till allra största delen av sådana som måste kombineras för att bilda tåg. Endast ett fåtal kunder har så stora volymer att de räcker för att fylla hela tåg flera dagar per vecka. I realiteten finns sällan en tydlig gräns, vad gäller produkt- ionssätt, mellan vagnslast och systemtåg, när integrerade lösningar kan skapas i ett större nätverk. Exempelvis kan vagnar som går tillsammans med andra kunders vagnar genom en del av Sverige senare rangeras om till separata systemtåg för fortsatt transport.

Denna möjlighet används t.ex. av ett speditörsliknande företag som Scandfibre Logistics, som ägs av delar av svensk skogsindustri. Företaget har byggt upp ett vagnslastliknande transportnätverk med internationella systemtåg mellan Green Cargos vagnslast- nätverk i Sverige till DB Schenker Rails och SNCF:s nätverk i

74

SOU 2015:110

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

Tyskland respektive Frankrike. Scandfibre Logistics anlitar Green Cargo AB bl.a. för uppsamlande transporter till och från Hallsberg, samt för distributionen i Sverige av returlastade vagnar med importgods. Systemtågen används där volymen är som störst mellan Hallsberg och Maschen/Dortmund. De dras för närvarande av konkurrenter till Green Cargo AB, DB Schenker Rail och SNCF.

Vagnslastrafiken är enligt Green Cargo AB den del av verksamheten som är mest lönsam och en av de få delarna som varit lönsam under en längre tid. Dock är den beroende av volymer (skalfördelar) i nätverket och spår till enskilda bruk och terminaler för att kunna leva vidare. Om förändringar görs i infrastrukturen utifrån prognoser om att det bara är renodlade systemtåg som kommer att vara lönsamma att köra i framtiden, finns enligt Green Cargo AB risken att man gör prognosen självuppfyllande.

3.4.3En närmare jämförelse mellan Trafikverkets och KTH:s prognoser

Det är inte helt enkelt att jämföra Trafikverkets prognoser med KTH:s, eftersom prognoserna delvis omfattar olika delmarknader och har olika utgångsår. Nedan görs ändå ett försök att reda ut de viktigaste skillnaderna för slutresultaten och tillväxttakten. En översikt presenteras också i form av Tabell 3.1 och 3.2.

Persontransportprognoser

Trafikverkets basprognos motsvaras närmast av KTH:s basaltern- ativ. Utgångsåret för Trafikverkets prognos är dock år 2010, medan utgångsåret för KTH:s prognos är år 2014.

Trafikverkets modell Sampers innehåller inga utrikesresor, men för järnväg ingår en fast matris för utgångsåret och för prognosåren som tagits fram vid KTH. Samvips, som är den modell som KTH använder, bygger på Sampers matriser, men innehåller också utrikesresor med alla färdmedel till Norge, Danmark och norra Europa. I de nu publicerade resultaten i underlagsrapporten redo- visas dock enbart transportarbetet inom Sverige. Sampers innefattar också Öresundstågen i Danmark. Konsekvenserna av dessa skilln- ader blir att det totala transportarbetet (alla trafikslag) i Trafik-

75

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

verkets prognoser blir cirka nio procent lägre än i KTH:s prognoser. Öresundstågen i Danmark, vilka ingår i Trafikverkets prognos, svarar för cirka två procent av transportarbetet.

Transportarbetet med järnväg är emellertid jämförbart mellan Trafikverkets och KTH:s prognoser och ligger på ungefär samma nivå i prognosen för år 2030: 18,0 respektive 18,2 miljarder person- kilometer. Dock gäller att KTH:s prognos utgår från år 2014 i stället för 2010 och har tagit hänsyn till de kvalitetsproblem som funnits för järnvägen sedan 2009/2010. KTH:s prognos utgår från ungefär samma nivå som Trafikverkets men når samma slutnivå på färre år. Den årliga ökningstakten i KTH:s prognos är således högre än i Trafikverkets prognos.

De största skillnaderna i absoluta tal mellan Trafikverkets och KTH:s prognoser finns i bilresandet som ligger cirka nio procent lägre i Trafikverkets prognoser. Skillnaderna är störst för de långväga resorna, eftersom de flesta utrikesresorna ligger där.

När det gäller år 2050 redovisar Trafikverket en förenklad prognos som är en framskrivning av prognosen till år 2030. Ostlänken ingår i Trafikverkets prognos för år 2030 och således också i prognosen för år 2050. Hela höghastighetsnätet och andra åtgärder ingår dock inte. Det totala transportarbetet blir lägre i Trafikverkets prognos än i KTH:s prognos, vilket troligtvis till stor del kan förklaras av de ovan nämnda skillnaderna i utrikestrafiken. Järnvägens transportarbete ligger cirka 30 procent lägre än i KTH:s prognos, vilket förmodligen delvis kan förklaras av skillnaden när det gäller höghastighetsbanorna.

Godstransportprognoser

Även i detta fall motsvaras Trafikverkets basprognos för år 2030 närmast av KTH:s basalternativ. Någon prognos för år 2050 redovisas inte i Trafikverkets rapport, men har presenterats i andra sammanhang enligt nedan. Det är svårt att hitta entydiga värden på transporternas omfattning i Trafikverkets publikationer, eftersom det redovisas olika nivåer för transportarbetet. Det gäller t.ex. utgångsåret, där ibland modellberäknade data och ibland faktisk statistik används.

76

SOU 2015:110

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

Utgångsåret för Trafikverkets prognoser är i detta fall 2006, medan utgångsåret för KTH:s prognoser är 2014. Det är således en betydande skillnad redan i utgångsläget. Totalnivån för transport- arbetet stämmer dock ganska väl för utgångsåret i Trafikverkets respektive KTH:s prognoser. Om man använder jämförbar statistik, ligger den på cirka 99 miljarder tonkm år 2006. Trafikverkets prognos redovisar modellberäknade värden för år 2006, där sjöfart ligger något över och lastbil något under de faktiska nivåerna för detta år.

En jämförelse mellan prognoserna visar att totalnivån för Trafikverkets prognos ligger 20 procent över KTH:s prognos för år 2030. Trafikverkets prognos hamnar på 153 miljarder tonkm år 2030, vilket kan jämföras med KTH:s prognos som hamnar på 128 miljarder tonkm, en skillnad på 25 miljarder tonkilometer.

Prognosen för den totala järnvägstrafiken ligger för år 2030 något högre i Trafikverkets prognos än i KTH:s. Dock ligger nästan hela ökningen i Trafikverkets prognos på malmtrafiken, som mer än fördubblas. Den övriga järnvägstrafiken ökar därför endast med 13 procent i Trafikverkets prognos till år 2030, medan den i KTH:s prognos ökar med 46 procent. Marknadsandelen för järnväg exklusive malmtrafik i Trafikverkets prognos minskar från 18 procent år 2014 (av det totala transportarbetet) till 13 procent medan den i KTH:s prognos förblir 18 procent.

I samband med kapacitetsutredningen år 2012 tog Trafikverket fram en prognos för år 2050. Den redovisar ett totalt transport- arbete på 159 miljarder tonkm för år 2050, vilket endast är 4 procent över Trafikverkets senaste prognos för år 2030. I sam- band med arbetet med tunga och långa lastbilar har en förenklad prognos tagits fram för år 2050 genom en framskrivning av Trafik- verkets senaste prognos för år 2030. I denna hamnar det totala godstransportarbetet på 214 miljarder tonkm år 2050, vilket kan jämföras med KTH:s prognos på 156 miljarder tonkm. Det är en skillnad på mer än 50 miljarder tonkilometer eller 37 procent. Enligt Trafikverkets prognos kommer således det totala transport- arbetet att mer än fördubblas från 99 till 214 miljarder tonkilo- meter mellan åren 2006 och 2050. Tillväxttakten i Trafikverkets prognos blir mer än dubbelt så hög som den har varit under perioden 1970–2014, medan den i KTH:s prognos ligger relativt högt åren 2014–2030 men lågt åren 2030–2050.

77

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

År 2050 ligger den totala järnvägstrafiken i Trafikverkets prognos på ungefär samma nivå som i KTH:s (36–37 mdr tonkm). Förutom den fördubblade malmtrafiken till år 2030 kan detta förklaras av den höga nivån för det totala transportarbetet. Marknadsandelen för järnväg i Trafikverkets prognos minskar från 22 procent år 2014 till 17 procent, vilket är ungefär samma nivå som i KTH:s lågalternativ, medan andelen i KTH:s prognos för basalternativet ökar till 24 procent.

Den höga nivån på det totala transportarbetet innebär att även sjöfart och lastbil hamnar på mycket höga nivåer år 2050. Sjöfartens transportarbete fördubblas och lastbilens blir 2,5 gånger så högt som år 2006. Lastbilens totala transportarbete blir 99 miljarder tonkm år 2050, vilket är lika mycket som det totala transport- arbetet år 2006.

Tabell 3.1

Jämförelse mellan Trafikverkets och KTH:s prognoser för

 

 

persontransporter

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Färdmedel

 

 

 

 

 

Trafikverket

KTH

 

Personkilo-

1970

1990

2010

2010

2014

Basprognos

Basalternativ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

meter(mrd)

 

 

 

TrV

KTH

2030

2050

2030

2050

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Järnväg

4,6

6,6

11,2

12,0

12,0

18,0

21,5

18,2

31,4

Flyg

0,6

3,5

3,0

3,5

3,5

4,2

4,5

4,0

2,7

Övrig koll

7,2

11,7

15,4

12,6

16,3

14,3

16,1

19,8

22,6

Bil

55,6

86,4

102,2

90,5

106,3

113,4

133,1

126,5

138,9

Övrigt

4,8

5,1

5,4

8,0

5,4

9,0

9,5

6,0

6,5

Totalt

72,8

113,3

137,2

126,6

143,5

158,9

184,7

174,5

202,1

Andel (%)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Järnväg

6 %

6 %

8 %

9 %

8 %

11 %

12 %

10 %

16 %

Flyg

1 %

3 %

2 %

3 %

2 %

3 %

2 %

2 %

1 %

Övrig koll

10 %

10 %

11 %

10 %

11 %

9 %

9 %

11 %

11 %

Bil

76 %

76 %

74 %

71 %

74 %

71 %

72 %

72 %

69 %

Övrigt

7 %

5 %

4 %

6 %

4 %

6 %

5 %

3 %

3 %

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Totalt

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Bo-Lennart Nelldal

78

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

Tabell 3.2

Jämförelse mellan Trafikverkets och KTH:s prognoser för

 

 

godstransporter

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Färdmedel

 

 

 

 

 

Trafikverket

KTH

 

Personkilo-

1970

1990

2010

2010

2014

Basprognos

Basalternativ

 

meter(mrd)

 

 

 

TrV

KTH

2030

2050

2030

2050

Järnväg

17,3

18,8

22,3

22,3

20,5

30,6

35,7

28,9

36,8

Sjöfart

35,0

27,6

33,6

37,0

34,8

59,2

79,4

41,6

48,1

Lastbil

17,5

29,2

42,8

40,0

35,9

63,6

99,2

57,3

71,2

Totalt

69,8

75,6

98,7

99,3

91,2

153,4

214,3

127,8

156,1

Andel (%)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Järnväg

25 %

25 %

23 %

22 %

22 %

20 %

17 %

23 %

24 %

Sjöfart

50 %

37 %

34 %

37 %

38 %

39 %

37 %

33 %

31 %

Lastbil

25 %

39 %

43 %

40 %

39 %

41 %

46 %

45 %

46 %

Totalt

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 % 100 %

Källa: Bo-Lennart Nelldal

3.4.4Ytterligare tankar kring scenarier

Docent Staffan Hultén har tagit fram en annan underlagsrapport om scenarier åt utredningen (se Bilaga 12). I denna förs en mer teoretisk och principiell diskussion om tre alternativa scenarier (utifrån olika visioner med olika slutmål) för den svenska järn- vägens utveckling under de närmaste tjugo åren: 1) höghastighets- järnvägar, 2) nya banor för regionförstoring, och 3) gradvis förbättring. Genom att göra en sekventiell analys med hjälp av s.k. morfologiska träd med flera sekventiella förgreningar visas att trögheter, stigberoenden och politisk lobbying kan resultera i samma slutresultat även om visionerna är distinkt olika.

Av detta resultat dras slutsatsen att för att försäkra sig om att en bestämd vision eller plan realiseras ska beslutsfattaren alternativt beslutsfattarna välja en sekvens av investeringar som gör att visionen inte transformeras till att bli något annat än det ursprung- liga målet. Sekvensen av de investeringar som genomförs får också effekter på hur järnvägen kommer att användas och vilka företag och resenärsgrupper som kommer att få fördelar av invest- eringarna. En konsekvens av dessa resonemang är t.ex. att var nya stambanor för höghastighetståg börjar byggas kan bli styrande för utvecklingen.

79

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

3.5Digitaliseringen och den ”modulära revolutionen”

Mot bakgrund av den pågående digitaliseringen av samhället och den fortsatta spridningen av t.ex. smarta mobiler, är det naturligt att också fråga sig i vilken utsträckning som transportsektorn och järnvägsbranschen kan komma att påverkas av denna utveckling.

Det är viktigt att komma ihåg att digitalisering inte nödvänd- igtvis leder till stora omvälvande förändringar. Tydligt är att digi- talisering kan göra delar av t.ex. produktionsprocessen effektivare och därmed frigöra kapital och andra resurser till andra ändamål. Vidare kan den bidra till innovationer som är ”upprätthållande” (sustaining), där nya bättre produkter ersätter befintliga produkter, t.ex. på fordonsområdet. För att få en omvälvande effekt krävs att digitaliseringen också leder till helt nya produkter eller öppnar upp för många fler användare. Detta kan också leda till att fler arbetstillfällen skapas (samtidigt som en del andra försvinner).

Ett återkommande argument när den här typen av mer om- välvande utvecklingstendenser diskuteras (kopplat till just digital- isering), är att ”mjukvara tar över världen” (software is eating the world), ursprungligen myntat i en essä av Marc Andreessen (2011).21 Vad menas egentligen med detta? Horace Dediu, verksam vid Clayton Christensen Institute for Disruptive Innovation, pekar på att vad det egentligen handlar om är att när mjukvara ”injiceras” i en verksamhet kan det skapa nya affärsmodeller och ibland t.o.m. nya branscher. När man har att göra med mjukvara och relaterade tekniska plattformar aktualiseras ett koncept som kan kallas inno- vation i samverkan. Innovation i samverkan innebär att en stor mängd människor, ibland flera miljoner, samlas kring en gemensam plattform men med olika affärsmodeller, olika inriktning och mål, och med olika färdigheter. Innovationssystemet i en bransch förändras därmed, inte minst vad gäller möjligheterna till vissa typer av ”sönderbrytning” (disruption) av rådande strukturer,22 från att ligga i händerna hos ett fåtal företag till ett stort kollektiv av utvecklare som jobbar mot plattformen. I samverkan med andra

21Why Software Is Eating The World, Wall Street Journal, 20 augusti 2011.

22Det finns en omfattande litteratur från senare tid om hur företag och branscher påverkas av olika typer av disruption. Begreppet har i vissa fall likheter med Joseph Schumpeters koncept ”skapande förstörelse” (creative destruction).

80

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

krafter kan detta leda till en s.k. modulär revolution, där t.ex. spridningen i användandet av nya tjänster kan accelereras.

Resonemanget innebär vidare att transportsektorn, energi- sektorn och egentligen alla typer av verksamheter förr eller senare kan komma att påverkas av denna utveckling. Jag kan konstatera att i bilbranschen är mjukvara och kopplingen till användarnas mobiltelefoner på väg att få en allt mer framträdande roll i nya fordon. Taxibranschen (och i förlängningen det privata bilresandet) är på flera håll i världen på väg att omvandlas genom de tjänster som erbjuds av Uber, Car2Go, BlaBlaCar, Lyft, Zipcar m.fl., som alla har sitt ursprung i att mjukvara injicerats i branschen.

Frågan är då i vilken utsträckning järnvägssektorn också kom- mer att påverkas. Det framgår redan i dag att mjukvara blivit en allt viktigare del i t.ex. signalteknik i fordon (ETCS), standardisering av telematikapplikationer (TAP och TAF), att realtidsinformation via GPS finns spridd till snart sett varje resenär och transport- köpare och att olika typer av applikationer för mobila plattformar lägger grunden för nya och förändrade betalsystem och olika typer av informationstjänster. Den här typen av tillämpningar av digitali- sering lyfts fram i t.ex. ett diskussionspapper från EU-kommis- sionen.23 EU-kommissionen hoppas att digitaliseringen ska stödja utvecklingen mot ett gemensamt järnvägsområde och gynna branschens aktörer genom att förbättra deras interna och intra- modala processer, samt gränssnitten och kommunikationen med kunder och leverantörer.

På många sätt finns, genom den uppdelning som skett av järn- vägens funktioner och introduktionen av mjukvara i flera delar av systemet, en teoretiskt bra grund för mer långtgående effekter av digitalisering, i form av en modulär revolution. Samtidigt finns kvar- varande starkatrögheter i form av beroendet av en viss infrastruktur (som är relativt stabil), en långsam introduktion och spridning av ny teknik på fordonsmarknaden p.g.a. låg utbytestakt, och före- komsten av regleringar, inte minst på säkerhetsområdet, som sannolikt hindrar snabba förändringar.

Min sammanlagda bedömning är att järnvägssektorn, p.g.a. dessa trögheter, kommer att vara mindre känslig än andra trafikslag för omvälvande förändringar, men däremot indirekt kan påverkas av

23 EU-kommissionen, Digital Single European Railway Area, 2015-07-31.

81

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

vad som händer med andra trafikslag. Digitaliseringens effekter i form av effektivare produktionsprocesser ochförbättringar i befintliga produkter blir sannolikt betydande, men kommer i huvudsak att gynna redan befintliga aktörer i branschen. Inom områden som informationstjänster, bokning, betalning och samordningstjänster, som underlättar för och skapar värden för exempelvis resenärer, är det mer troligt att stora förändringar kan ske och i vissa fall drivas av helt andra företag än dem som är verksamma i dag.

Ett område där detskulle kunna ske större förändringar är mark- naden för arbetsfordon. Det tycks redan pågå något som påminner om low-end disruption, där mindre specialiserade och därmed billigare fordon används i fler sammanhang av vissa järnvägsentreprenörer. I vilken utsträckning enklare maskiner fortsätter att utvecklas till att klara av fler uppgifter kommer att spela stor roll för den fortsatta utvecklingen, liksom förmågan att reagera på detta potentiella hot hos det lilla fåtal och högst dominerande företag som tillverkar specialmaskiner (där den tekniska utvecklingen förefaller att ha gått mycket långsamt).

3.6Vägval för framtiden

Det finns många framtida val att göra när det gäller transport- sektorn och mer specifikt i järnvägssektorn. Här är inte ambitionen att få med så många som möjligt. Fokus ligger på de vägvalsfrågor som bedömts ligga närmast utredningens övergripande uppdrag om att söka förbättra järnvägssektorns funktionssätt, och som kanske inte har uppmärksammats tillräckligt tidigare. Ett exempel på något som därmed utelämnats är hanteringen av klimatfrågan. Den frågan menar jag berör flertalet sektorer inklusive transportsektorn i sin helhet, men diskussionen förs redan i andra sammanhang.

I tillägg till arbetet med scenarioanalysen har även utredningens arbete i övrigt bidragit till att identifiera vägvalsfrågor. I korthet kan dessa sammanfattas under följande rubriker:

Järnvägens användning och roll i transportsystemet

Modellen för marknadstillträde

82

SOU 2015:110

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

Medfinansiering och relaterade principer

Det offentliga åtagandet och de statligt ägda bolagens roll

3.6.1Järnvägens användning och roll i transportsystemet

En återkommande synpunkt till utredningen är att det behövs en större tydlighetnär det gäller vilken roll som staten vill att järnvägen ska ha i det svenska transportsystemet. Man poängterar därmed (i likhet med regeringens direktiv) att i tillägg till ”transportkundernas efterfrågan” och ”marknadsstyrda initiativ att utveckla järnvägen” behöver riksdag och regering fatta beslut utifrån ”övergripande mål avseende järnvägens roll”. Det är dock oklart vilka dessa mål kan och bör vara.

Järnvägssektorn och transportssystemet i stort existerar inte i första hand för att skapa värden och jobb inom sin egen industri – även om detta förstås inte är oväsentligt i sammanhanget. Dess främsta betydelse kommer som möjliggörare för andra delar av samhället att skapa värden genom en effektiv lokalisering och förflyttning av varor och människor. Därmed kan det vara berättigat att fokusera insatserna på att skapa effektiva och stabila transportmöjligheter. Hittills har staten valt att hantera detta på en relativt övergripande nivå genom tilldelningen av anslag till infrastrukturens utveckling och vidmakthållande, och t.ex. genom framtagande och fastställande av en nationell plan för transportinfrastruktur.

Även om järnvägsinfrastrukturen på många sätt är styrande för såväl vilken typ av trafik som går att köra och i vilken omfattning, har staten i regel inte tagit ställning till om någon trafik ska priori- teras och vad det statliga järnvägsnätet därmed i första hand ska användas till. Är det för en stabil och frekvent trafik för arbets- resor? Är det för att binda ihop storstäderna i konkurrenskraftiga långväga reserelationer? Eller är det för att svenska industriföretag ska kunna få insatsvaror respektive få ut sina varor till kunder i och utanför landet? Svaret har hittills varit att allt detta ska kunna ske samtidigt, men utan att försäkra sig om att förutsättningarna för detta finns på plats.

83

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

På lokal och regional politisk nivå finns i regel en mycket större tydlighet (och ibland även en stabil samstämmighet över parti- gränserna) i vad man vill att järnvägenska leverera, inte minst i termer av persontrafik men också vad gäller godstrafik för näringslivets behov.

Kapacitetstilldelning, prioriteringskriterier och samhällsekonomisk effektivitet

I brist på tydliga prioriteringar från statens sida och med rådande modell för tillträde till spåren blir det Trafikverkets kapacitetstill- delningsprocess som styr hur det statliga järnvägsnätet används. Denna har beskrivits relativt ingående i mitt tidigare delbetänkande En enkel till framtiden? (SOU 2013:83, s. 183–186). I korthet för- söker Trafikverket först tillgodose alla sökandes önskemål, men kan för att lösa konflikter bl.a. använda sig av samråd och prioriter- ingskriterier för beräkning av samhällsekonomiska nyttor med olika trafikupplägg.

Den nuvarande processen har fått mycket kritik från järnvägs- företagen, andra myndigheter och forskare, kanske i första hand vad gäller tillämpningen, men till viss del också avseende de bakom- liggande regelverken. Även detta har jag behandlat tidigare, och jag kan konstatera att senare rapporter från Transportstyrelsen och Trafikanalys har lyft liknande frågor. Transportstyrelsen har t.ex. pekat på behov av en mer transparent process för att säkra kon- kurrensneutralitet och icke-diskriminering, behov av IT-stöd för effektivisering och behov att övervaka att samrådsprocessen inte leder till en marknadsuppdelning.24 Trafikanalys slutsats är att kapacitetstilldelningen inte fungerar ändamålsenligt, särskilt inte på en avreglerad marknad. Det innebär att Trafikverket inte kan be- räkna vilka tågplaner som är mest effektiva för samhället, utan bara kan väga ett tåg mot ett annat. I övrigt pekar de också på brister i optimering, överblick och transparens.25 En synpunkt som lyfts upprepade gånger till utredningen är de anpassningar av infra- strukturen till SJ AB:s fordonsflotta (exempelvis vad gäller signal-

24Transportstyrelsen, Marknadstillträdeför långväga persontrafik på järnväg. Hur upplever tågbolagen konkurrensförutsättningar? TSJ 2014-1653.

25Trafikanalys, Utvärdering av marknadsöppningar i kollektivtrafiken. Rapport 2013:13.

84

SOU 2015:110

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

systemet) som alltjämt styr Trafikverkets arbete, med effekten att MTR Express till skillnad från SJ inte kan köra sina tåg med maximal hastighet.

Inom Trafikverket pågår sedan länge ett arbete med att utveckla prioriteringskriterierna, liksom att studera hur förändrade incita- mentstrukturer och andra styrmedel kan skapa förutsättningar för ett mer effektivt kapacitetsutnyttjande. Vidare pågår arbete med att datorisera ansökningsprocessen. I utredningens uppdrag har ingått att bedöma detta arbete och jag har därför begärt in uppgifter från Trafikverket om vilka effekter de olika pågående projekten kan förväntas få.26 Det har visat sig svårt att få fram uppgifter om kvantifierbara effekter, men tydligt är att en ökad användning av IT-stöd redan har lett till en betydande minskning av handlägg- ningstiderna vid ansökan om kapacitet (i första hand ad-hoc), från 2 dagar till 4 timmar på drygt ett år. Störst påverkan förväntas av introduktionen av det som kallas Marknadsanpassad planering av kapacitet (MPK). Det handlar om att utveckla arbetssätt och systemstöd, möjliggöra en ”webbshop” för ansökningar av tåglägen och successiv planering av produktionsplanen. MPK inkluderar också ett nytt IT-verktyg (som ska kopplas till de kommande pro- grammen Nationell Tågtrafikledning och ANDA). Förväntning- arna på projektet är att det ska leda till besparingar på över 700 mkr/år i hela järnvägssektorn från 2020, frigöra cirka 5 miljoner spårkm/år och minska godstrafikens s.k. skogstid med 25 procent.

När det gäller utveckling av prioriteringskriterier har det visat sig vara besvärligt att i samhällsekonomiska termer beskriva värdet för alla olika tågtyper. Det är t.ex. olika mängd och typ av gods i ett godståg olika dagar, antalet resenärer och deras resbehov är olika mellan olika dagar, biljettpriset är olika för samma resa beroende på när resan bokas etc. Det innebär att det är svårt att vid varje tid och i förväg bedöma det just då aktuella samhällsekonomiska värdet för ett visst tåg, eller för den delen ett system av tåg, vilket innebär att någon form av schabloner måste användas.27

När det gäller styrande avgifter är ett konkret exempel de bok- ningsavgifter (egentligen avbokningsavgifter) som nu införs för-

26Trafikverket, PM, 2015-10-12.

27Eliasson och Aronsson (2014) menar att det i praktiken är omöjligt för Trafikverket att göra en samhällsekonomiskt effektiv prioritering mellan olika typer av trafik eftersom väsentlig information, särskilt vad gäller den kommersiella trafiken, helt enkelt saknas.

85

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

siktigt från 2016. Banavgifter kan vara attraktiva som styrmedel inte minst från ett teoretiskt ekonomiskt perspektiv. Jag bedömer att de dock har begränsad effekt när det gäller att påverka använd- ningen av knappa resurser i form av tåglägen på järnvägen. För det första måste de vara relativt höga för att få ett genomslag bland alla de andra kostnader som är förknippade med att bedriva järnvägs- trafik. För det andra är det långt ifrån alla företag som i praktiken kan välja var eller när trafiken ska bedrivas. För det tredje ger de i praktiken inte incitament till ett utökat utbud så som är normalt på andra marknader. Med detta sagt är det fortfarande av intresse att titta vidare på banavgifter som styrinstrument, men förväntn- ingarna på effekterna måste vara realistiska och utredda, inklusive administrativa kostnader, innan nya instrument börjar tillämpas.

En del av Trafikverkets utvecklingsprojekt handlar om att göra mer ingripande förändringar i kapacitetstilldelningen. Ett exempel är möjligheten att tillämpa ramavtal för kapacitet. En fördel med detta skulle vara att ge en större trygghet till den som får ett ramavtal, men i Sverige har det betraktats som svårt att ge ett ramavtal någon större dignitet i förhållande till den ordinarie årliga tilldelningen. Jag har inom ramen för arbetet med detta betänkande inte haft möjlighet att närmare kartlägga användningen av ramavtal inom EU. Däremot har jag följt utvecklingen av de regler för användningen av ramavtal som förts inom ramen för genom- förandet av SERA-direktivet (se 3.3.5 ovan). Den modell som skisseras skulle göra det möjligt att använda ramavtal för att knyta upp stora delar av kapaciteten till vissa marknadssegment, i första hand kanske riktat till persontrafik. Samtidigt innebär inte ramavtal i sig någon hjälp med att välja mellan olika operatörers ansökningar inom ett segment, vilket är aktuellt på en avreglerad marknad som den svenska.

Ett vanligt framfört argument är att auktioner av tåglägen är en möjlig väg att gå som ett alternativt sätt att fördela tåglägen på ett effektivt sätt, eftersom alla aktörer därigenom skulle behöva redo- visa sin faktiska betalningsvilja. Idén har diskuterats åtminstone sedan början av 1990-talet och har varit föremål för omfattande forskning både i Sverige och utomlands. Jag har dock ännu inte sett ett förslag till auktionsförfarande som skulle kunna fungera i praktiken annat än i vissa undantagsfall.

86

SOU 2015:110

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

Det finns flera problem med att hitta en fungerande modell för auktioner av tåglägen. För det första kan auktion bara fungera inom ett gemensamt marknadssegment. Det blir t.ex. orimligt att ställa en budgivare som företräder en till stora delar skattefinansierad regionaltågstrafik mot en privat godstågsoperatör. För det andra finns det nästan alltid olikheter i önskemålen mellan aktörer inom ett och samma segment. Det kan t.ex. handla om variationer i form av var trafiken är planerad att börja och sluta. I och med att de van- liga banavgifterna utgör golvet för vad som ska betalas även vid en auktionsmodell, innebär det att aktörerna helt enkelt inte bjuder på samma sak. Vidare är det viktigt att resultatet av ett eventuellt auktionsförfarande kan hanteras på ett kostnadseffektivt sätt som inte leder till en oproportionerligt stor administrativ börda för myndigheten eller järnvägsföretag eller andra sökande. I Schweiz tillämpas auktioner som konfliktlösning i vissa fall, men då bygger detta på att det t.ex. finns fördefinierade kanaler för gods i tid och rum. Man bjuder alltså på en viss utpekad sträcka med vissa bestämda avgångs- och ankomsttider. En mer generellt fungerande auktionsmodell tycks dröja och även här är det viktigt att väga konsekvenserna mot administrativa kostnader.

Sammanfattande bedömning

I dagens system har Trafikverket som infrastrukturförvaltare upp- draget att både definiera de olika marknadssegmenten (som kan knytas till uttag av banavgifter) och vilka prioriteringskriterier som ska gälla vid kapacitetsfördelningen för dessa segment. Det innebär i praktiken att Trafikverket kan fatta beslut som blir avgörande för vilka exportmöjligheter som finns för olika företag i Sverige.

Enligt min bedömning är det rimligt att regeringen närmare överväger och tar ställning till vad dagens och framtidens järnvägs- nät ska användas till. En följd av sådana överväganden kan vara beslut om att viss trafik har prioritet framför annan trafik på en viss bana eller en viss tid på dygnet (t.ex. godstrafik på natten). I ett flertal andra EU-länder tillämpas sådana prioriteringsbeslut. De bör dock inte tas på en så detaljerad nivå att Trafikverket tappar all flexibilitet. Det är fortsatt infrastrukturförvaltarens ansvar att för- dela kapacitet i tågplanen. Trafikverket kan för övrigt också på egen

87

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

hand i större utsträckning göra den här typen av prioriteringar. För svensk del förutsätter dock detta en ändring i järnvägslagen till att bättre överensstämma med gällande EU-direktiv, genom att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort ur lagens regler om prioritering av trafik.

Viktigt att observera är att detta inte ska tolkas som en rekom- mendation om att bedriva en samhällsekonomiskt ineffektiv trafik. Förslaget ska ses mot bakgrund av att det i praktiken, som har diskuterats ovan, har visat sig vara väldigt svårt att i förväg beräkna och optimera den samhällsekonomiska nyttan som ett sätt att prio- ritera mellan såväl marknadssegment som mellan konkurrerande operatörers önskemål om tåglägen. Mycket tyder också på att sam- hällsekonomiska nyttoberäkningar inte ger godstrafiken en rätt- visande värdering, vilket blir uttalat problematiskt t.ex. för trafik som är helt nödvändig för vissa företags möjligheter att trans- portera och exportera sina varor. I efterhand är det lättare att, uti- från faktiska utfall och data, utvärdera och följa upp den samhälls- ekonomiska nyttan. Detta är fortfarande befogat att göra, inte minst som underlag för framtida justeringar i prioriteringskriterierna.

3.6.2Modellen för marknadstillträde

Aktuell utveckling och problembild i Sverige

Den stegvisa marknadsöppningen tillsammans med andra förändr- ingar i järnvägens (och kollektivtrafikens) organisationhar resulterat i en blandad marknadstillträdesmodell: samhällsorganiserad ”olönsam” trafik huvudsakligen upphandlad i konkurrens, parallellt med det öppna egeninitierade inträdet på ”kommersiella” grunder för tåg- operatörer. Det öppna inträdet omfattar såväl persontrafik (huvud- sakligen långväga mellan de större städerna) som all godstrafik.

Det är värt att särskilt uppmärksamma den tvetydighet som råder i synen på den kommersiella persontrafikens roll i samhället, inklusive SJ AB:s egentrafik. Å ena sidan förväntas den komma till på marknadsmässiga grunder och därmed styras av faktisk efter- frågan. Å andra sidan, när sådana förutsättningar inte föreligger, och särskilt i fall där befintlig trafik är på väg att läggas ned, är det inte ovanligt att såväl lokala intressenter som politiker framträder med kritik och argument om att trafiken fyller en viktig funktion

88

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

för t.ex. arbetspendling och näringsliv. Värnandet av den typen av samhällsintressen framför de rent marknadsmässiga villkoren för trafiken, leder ibland till krav på upprätthållande av trafik som går utanför gränserna för det offentliga åtagandet i sektorn och vad t.ex. det statliga SJ AB har att rätta sig efter.

På senare år har tilltagande problem med bristande kapacitet på vissa banor (oftast bara vissa tider på dygnet) uppmärksammats. I dag är det, trots ett mycket stort antal tåglägesansökningar, ännu relativt få fall där konfliktsituationer i tilldelningen leder till ett skarpt val mellan flera olika aktörer. Trafikverket bedömer dock att en fortsatt utveckling i linje med vad som varit hittills leder till att det blir mycket svårt att hantera dagens tilldelningsmodell redan på 3–5 års sikt.

Till detta kommer diskussionen om den påverkan som de region- ala kollektivtrafikmyndigheternas samhällsorganiserade trafik har på järnvägsföretagens kommersiella egentrafik, i termer av både till- gänglig kapacitet och konkurrens om resenärerna.

En del av de problem som uppstått har hanterats (mestadels bara av närmast berörda) genom den årliga kapacitetstilldelnings- processen, men det finns flera exempel på när de har lett till öppna konflikter eller annan offentlig debatt:

SJ:s beslut att lägga ned sin trafik Göteborg–Malmö (under ett par år)

SJ AB:s meddelande om risken för nedläggning av nattågen Stockholm–Malmö

SJ AB:s meddelande om risken för nedläggning av nattågen till Jämtland

Trafikverkets besked om att inte ge tåglägen till Gnestapendeln

SL-trafikens konkurrens med SJ AB:s Uppsalapendel

SLL/Mälabs beslut om trafikplikt på vissa banor i Mälardalen

I förlängningen visar detta att samhället, när det kommer till skarpa lägen, inte är berett att acceptera dagens gränser för det offentliga åtagandet eller eftersträvar en större stabilitet i hela utbudet av (person)tågtrafik än vad nuvarande förutsättningar medger.

89

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

Behov av förändringar – i två olika tidsperspektiv

Den blandade modellen för marknadstillträde och organisering av trafik, så som den i dag är utformad, uppvisar ett antal svagheter och potentiella problem som behöver hanteras. De regionala kol- lektivtrafikmyndigheterna vill fortsätta att bygga ut sin trafik som en del i att förbättra möjligheterna för regionens invånare att bo och arbeta, exempelvis med trafik som medger ökad arbets- pendling, även över längre avstånd. En viktig del i detta handlar också om att kunna erbjuda attraktiva priser, vilket normalt innebär subventionerade biljetter. Samtidigt vill de järnvägsföretag som kör en kommersiellt baserad egentrafik med resandetåg kunna utveckla denna affär, med god tillgång till kapacitet och möjlighet till en prisnivå som ger lönsamhet. Sist men inte minst behöver gods- transportörer tillgång till spåret för en godstrafik som ska bedrivas med lönsamhet och vara flexibel nog att möta en efterfrågan hos kunderna som kan vara väsentligt mer skiftande över tid än rese- närernas.

De problem vi ser i dag i tillämpningen av marknadstillträdes- modellen handlar till viss del om otydliga gränssnitt (eller tillämp- ningen av dessa) mellan samhällsorganiserad persontrafik och kom- mersiell egentrafik, bristande kapacitet (ibland i termer av flask- halsar), otillräckliga incitament till ett effektivt kapacitetsutnyttj- ande och en ineffektiv hantering av kapacitetstilldelningsprocessen. Det finns potential till förbättringar på alla dessa områden, vilket jag pekat på i mitt första delbetänkande. Jag har ovan presenterat ett förslag till en förändring vad gäller prioritetskriterier och sam- hällsekonomiska nyttoberäkningar. Inom ramen för detta slut- betänkande gör jag också en fördjupning i kapitel 5 med förslag som kan förbättra förutsättningarna för den kommersiella person- trafiken och skapa tydligare gränssnitt mellan denna och den sam- hällsorganiserade trafiken. Vad gäller övriga delar har förutsätt- ningarna för utredningen inte varit sådana att det varit möjligt att hantera frågan på djupet.

Min övergripande bedömning är dock att de effekter som kan uppnås med den här typen av förändringar, inklusive dem jag själv föreslår, bara kommer att bidra till en bättre fungerande järnvägs- sektor i ett relativt kortsiktigt perspektiv. Med detta menar jag de närmaste 5–10 åren. Det innebär inte att sådana förbättringsåt-

90

SOU 2015:110

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

gärder inte bör göras, men i längden menar jag att det krävs större förändringar i själva modellen för marknadstillträde och det statliga åtagandet i järnvägssektorn, för att hantera framtidens förändrade förutsättningar och därmed också kraven på en effektiv järnvägs- sektor. Det är detta som är att karakterisera som en viktig vägvals- fråga i sammanhanget och som jag utvecklar närmare nedan.

Förutsättningar på längre sikt

Viktigt att ha i åtanke vid en diskussion kring marknadstillträdes- modellen är att de aktörer som efterfrågar kapacitet på järnväg verkar under så olika förutsättningar. De regionala kollektivtrafik- myndigheterna arbetar med relativt långa planeringshorisonter och en i grunden trygg (skattebaserad) finansiering. Det leder till lång- siktiga satsningar på fordon och även sidoverksamheter som stöd- jer planerna på en utvecklad trafik. Trafiken blir i stor utsträckning utbudsstyrd. I förlängningen påverkar det vilken infrastruktur i form av spår, stationer och andra anläggningar som det byggs och reinvesteras i.

Detta är svårt att matcha för tågoperatörer (både för resenärer och för gods) vars verksamhet bygger på det öppna marknads- tillträdet och en i huvudsak efterfrågestyrd trafik. Även om de gärna skulle vilja planera och investera långsiktigt, och i någon mån också gör det, har de att hantera en rad osäkerheter, t.ex. direkt såväl som indirekt konkurrens (från andra trafikslag). En del av marknadens aktörer (järnvägsföretagen vars egeninitierade trafik ska konkurrera på spåren) verkar därför i en annan verklighet än andra (de regionala kollektivtrafikmyndigheterna som organiserar den upphandlade trafiken), samtidigt som all trafik ska ske på samma infrastruktur med samma förutsättningar för kapacitets- tilldelning.

Dessa skillnader mellan olika aktörers förutsättningar kan delvis förklara varför utvecklingen i transportarbetet sett så olika ut för olika delar av marknaden. De regionala kollektivtrafikmyndighet- erna har i slutändan också att rätta sig efter budgetbegränsningar, men det är svårt att föreställa sig att de kommer att göra stora avsteg från planerna på att vidareutveckla sina trafiksystem. Även om jag ser ett behov av att tydliggöra gränssnittet mot den kom-

91

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

mersiella egentrafiken och villkoren för konkurrens och sam- verkan, är det viktigt att poängtera att de regionala kollektivtrafik- myndigheterna i grunden bidragit till en positiv utveckling för järn- vägstrafiken, liksom de infrastruktursatsningar som staten gjort genom Banverket och senare Trafikverket och som även de kom- mersiella järnvägsföretagen har omsatt i ny och utvecklad trafik.

Man kan visserligen ifrågasätta om all den trafik som i dag körs på järnväg är fullt motiverad, med tanke på relaterade kostnader och andra alternativ. Samtidigt kan jag konstatera att järnvägen har fördelar vad gäller bl.a. energieffektivitet och säkerhet som talar för fortsatta satsningar. Med de prognoser som föreligger vad gäller såväl befolkningstillväxt som ekonomisk tillväxt och företagens transportbehov är det mycket som talar för att järnvägen kommer att fylla en viktig funktion i transportsystemet även i framtiden och har potential att utvecklas vidare. De politiska initiativ och beslut som tagits på såväl nationell som lokal/regional nivå pekar också i denna riktning.

Ett exempel på detta är planerna på att investera i nya stambanor för höghastighetståg mellan Stockholm och Göteborg respektive Stockholm och Malmö. Enligt planerna ska de första sträckorna kunna vara klara för trafik 2028 och hela utbyggnaden vara på plats 2035. Detta menar jag kommer att få avgörande betydelse för hur modellen för marknadstillträde bör utvecklas i framtiden.

Så som arbetet med höghastighetsbanorna fortskrider går det redan nu att se problematiken:

1.Regeringen har genom direktiven till Sverigebygget (senare Sverigeförhandlingen) uttryckt en stark vilja att nya stambanor för höghastighetståg byggs, bl.a. i syfte att avsevärt få ned res- tiderna mellan storstäderna Stockholm och Göteborg/Malmö.28

2.Regioner och kommuner förutsätts ingå överenskommelser om medfinansiering av spår och stationer där stambanorna ansluter till respektive stad.

28 I direktiven till Sverigebygget (Dir. 2014:106) motiverar regeringen satsningen på nya stambanor med att de ger en kraftigt utökad kapacitet, med en avlastning av de södra och västra stambanorna som förbättrar förutsättningarna för regionaltåg och godståg. Vidare pekas på de betydande restidsvinster som kan nås, och att ett ökat tågresande kan bidra till minskade koldioxidutsläpp från transportsektorn. Satsningenses också som en del i ett större samhällsbyggnadsprojekt där storainvesteringar i nya bostäder m.m. ska möjliggöra en ökad sysselsättning.

92

SOU 2015:110

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

3.Regioner och kommuner har starka önskemål om att

a.höghastighetstågen stannar på flera ställen mellan stor- städerna, även på mindre orter,

b.komplettera trafiken med snabba regionaltåg på samma banor.

För en eventuell medfinansiär torde möjligheten att få försäkringar om den tredje punkten starkt påverka viljan till att ingå överens- kommelser enligt den andra punkten (mer om detta i avsnittet om medfinansiering och Sverigeförhandlingen nedan).

Ett huvudproblem är att en trafik med höghastighetståg som lever upp till de samlade önskemålen är svår att få på plats. För det första finns det inneboende motsättningar mellan snabba (och kanske även täta) förbindelser mellan storstäderna om tågen också ska stanna på flera ställen längs med linjerna och dessutom ska samsas med snabba regionaltåg. För det andra finns det inga som helst garantier för att trafiken med höghastighetstågen kommer att etableras på strikt kommersiella grunder genom det öppna mark- nadstillträdet, p.g.a. de stora osäkerheter och risker som föreligger.

En konkurrenskraftig trafik med höghastighetståg förutsätter såväl ändamålsenliga fordon som ett visst trafikmönster. Vidare ställs krav på anslutande infrastruktur och kringverksamheter som t.ex. depåtjänster. Potentiella konflikter med regionaltåg, liksom eventuella lokala krav på stoppmönster skapar en grundläggande osäkerhet i möjligheterna för en kommersiell aktör att skapa ett optimalt trafikupplägg.

En kommersiell aktör som ska våga satsa på att bygga upp en ny trafik med höghastighetståg kommer sannolikt att kräva någon form av långsiktiga garantier vad gäller tillgång till kapacitet och för- modligen också exklusivitet (ensamrätt) under en viss tid. Annars finns inte förutsättningar för att exempelvis investera i fordon. Som jämförelse kan nämnas att MTR:s satsning på trafik med nya fordon Stockholm–Göteborg byggde på att fordonsbeställningen kunde samordnas med andra köpare och att tågen, om trafiken upphör, kan överföras till andra operatörer utanför Sverige. MTR menar att för en kommande investering i nya höghastighetståg föreligger inte samma möjligheter till samordning eller användning på andra banor, varken i Sverige eller utomlands. Även om den tekniska möjligheten skulle finnas, skulle det t.ex. inte vara eko- nomiskt meningsfullt att ta ett höghastighetståg, som kostar

93

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

betydligt mer än vanliga tåg, till en bana där det inte går att använda tågets maxhastighet.

I sammanhanget är det värt att påminna om att det flera gånger tidigare har inträffat att ombyggda eller nya banor inte fått den trafikering som förväntats, bl.a. p.g.a. svårigheter för trafikoperat- ören att planera för och hantera diverse osäkerheter. När Svealandsbanan byggts om dröjde det flera år innan SJ AB började köra med fler och mer ändamålsenliga fordon, trots att företaget då inte behövde räkna med konkurrens från andra tågoperatörer. På den nybyggda Botniabanan var det egentligen bara den upp- handlade trafiken som kom på plats när det var tänkt (men även den med stora svårigheter p.g.a. att banan var den första att utrustas med ERTMS).

De exempel som föreligger utomlands där trafik med konkur- rerande höghastighetståg etablerats har alltid skett efter att en redan etablerad operatör först kört trafiken med ensamrätt. Det har aldrig byggts en ny bana för höghastighetståg med förutsättningen att trafiken skulle tillkoma genom ett öppet marknadstillträde.29

Med nuvarande modell för marknadstillträde är det högst tänk- bart att regionerna planerar för och kommer att vara redo med en regional snabbtågstrafik som skulle ta en stor del av den tillgängliga kapaciteten på de nya stambanorna i anspråk. Sådan trafik är dess- utom mycket svår att lagligen stänga ute så länge det finns kapa- citet. Det eller de företag som förväntas etablera en trafik med höghastighetståg kommer att ha jämförelsevis svaga incitament att få denna på plats i tid. I värsta fall kan de kommersiella förutsätt- ningarna för en sådan långsiktig satsning, med dagens modell för marknadstillträde och årliga kapacitetstilldelning, saknas helt och hållet. Då riskerar en mycket viktig del av avsikten med de nya stambanorna att gå om intet. Rent generellt kan det precisa utfallet vad gäller trafikeringen på banorna vara helt avgörande för om infrastrukturinvesteringen blir samhällsekonomiskt lönsam eller inte.

I sammanhanget kan också nämnas att Trafikverkets planering för Ostlänken, som utgör en första del av de nya stambanorna, redan har kommit relativt långt vad gäller beslut om såväl tekniska

29 PwC (2015b), Sverigeförhandlingen. Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige.

94

SOU 2015:110

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

standarder som placering av stationer. Dessa begränsar valmöjlig- heterna framöver och kan delvis bli styrande för utbyggnaden i övrigt, även om Trafikverket menar att man bedriver ett samlat programarbete för utbyggnaden av höghastighetsbanorna. I och med att Ostlänken kan vara färdig redan 2028 är det tänkbart att en annan trafik än den med höghastighetståg redan hinner etableras där innan banorna i övrigt är klara.

Ett viktigt motiv bakom investeringen i nya stambanor är den kapacitetsförstärkning som kan uppnås, vilket bl.a. innebär att de gamla stambanorna kan användas för fler regionaltåg och godståg. Med en öppen marknadstillträdesmodell som i dag är dock en sådan förändrad användning mycket svår att styra. Det finns ingenting som säger att en operatör inte vill bedriva en konkurrerande snabbtågstrafik på Västra Stambanan som liknar dagens trafik och en sådan kan då komma att få prioritet i jämförelse med regionaltåg och godståg. En sådan trafik kan också komma att försämra de ekonomiska förutsättningarna att köra höghastighetstågen.

Min sammanfattande bedömning är att de kommande hög- hastighetsbanorna innebär en så stor förändring i förutsättningarna för järnvägstrafiken jämfört med i dag, att det blir nödvändigt att fundera närmare på hur modellen för marknadstillträde ska se ut i framtiden, och senast från den tidpunkt när dessa banor bedöms vara färdigställda. Jag föreslår därför att regeringen snarast tillsätter en utredning om en förändring i den långsiktiga modellen för marknadstillträdet på järnväg.

Alternativa vägval för marknadstillträdet

Mot bakgrund av ovanstående diskussion kring konsekvenserna av de kommande höghastighetsbanorna, men även den utveckling vi redan sett för den samhällsorganiserade trafiken i förhållande till den kommersiella trafiken, föreligger ett viktigt vägval vad gäller modellen för marknadstillträde på längre sikt. Preliminärt kan åtminstone tre olika modeller vara föremål för diskussion:

a)Fortsätta som hittills, med upphandlad regional trafik i kombi- nation med öppet inträde för övrig persontrafik samt godstrafik

b)Som (a) men med en speciallösning för de nya stambanorna, där trafiken upphandlas och/eller tågoperatör/operatörer får någon

95

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

form av garanti (t.ex. ramavtal för kapacitet) eller hjälp (t.ex. med fordon) för att säkra eller underlätta trafikeringen

c)En förändrad marknadstillträdesmodell där trafiken på de nya stambanorna, men också övrig kommersiell persontrafik, upp- handlas i konkurrens, medan det öppna inträdet för gods- trafiken behålls.

Jag har redan förklarat ovan varför jag menar att den första modellen (a) inte är långsiktigt hållbar. Även vid en komplettering med prioriteringskriterier skulle de skilda förutsättningarna för samhällsorganiserad trafik jämfört med kommersiell egentrafik bestå, och prioriteringskriterier är inte till någon egentlig hjälp i hanteringen av önskemål inom ett och samma segment.

Att göra en speciallösning för tillträdet till höghastighets- banorna kan förefalla tilltalande, men är behäftat med flera svårig- heter. För det första kommer de nya höghastighetsbanorna att vara beroende av att ansluta till befintlig infrastruktur och av att trafiken kan gå även på befintliga banor, inte minst kring stor- städerna. För det andra påverkas de ekonomiska förutsättningarna för trafiken av vilken trafik som etableras på de gamla stambanorna. Detta gör att de nya höghastighetsbanorna inte kan betraktas som ett isolerat trafiksystem skilt från övrig infrastruktur eller trafik. Därmed menar jag att en speciallösning inte är lämplig om ens genomförbar. Dessutom skulle annan problematik med alternativ

(a) fortfarande kvarstå för övriga banor.

Den tredje modellen (c) skulle innebära en förändring i riktning mot vad som tillämpats i Storbritannien sedan andra halvan av 1990-talet och vad som nu planeras för tågtrafiken i Norge. Mitt förslag är att en utredning om en förändring av den långsiktiga modellen för marknadstillträdet på järnväg bör fokusera på att utreda förutsättningar för och genomförande av en sådan modell. Det innebär att en rad förutsättningar och konsekvenser måste redas ut innan ett eventuellt beslut kan tas om att förändra modellen för marknadstillträde. Det handlar också om tidpunkt och eventuella övergångsregler. Ett sådant arbete måste samordnas med den pågående Sverigeförhandlingen (se vidare nedan).

Oavsett hur en eventuell förändring av marknadstillträdet för persontrafiken behandlas menar jag att det för järnvägsföretag som bedriver godstrafik är naturligt att behålla det öppna marknadstill-

96

SOU 2015:110

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

trädet. Även godstransportörer bör kunna dra fördel av att förut- sättningarna för de olika marknadssegmenten förtydligas. För att säkerställa tillräcklig kapacitet för godstrafiken måste dock också bättre hänsyn tas till godstransporternas betydelse för Sveriges industri och ställning som export- och importberoende land. Utan sådana hänsyn kommer varken tillväxten eller sysselsättningen att utvecklas på det sätt som anges i t.ex. regeringens och berörda myndigheters prognoser och mål. Detta föranleder också att sär- skilda ansträngningar görs för att förbättra kunskapen om gods- flöden på detaljerad nivå.

Överväganden kring den föreslagna inriktningen

Inom ramen för arbetet med detta slutbetänkande har jag inte haft möjlighet att genomföra det arbete som krävs för att närmare utreda vad den förändrade marknadstillträdesmodellen skulle inne- bära. Jag vill närmast ändå peka på de överväganden jag gjort som lett fram till detta förslag på inriktning och frågor som är värda att beakta för en framtida utredning.

Några av fördelarna med den föreslagna modellen är bl.a.:

Goda möjligheter att ställa väldigt tydliga krav från samhällets sida på vilken trafik som minst ska bedrivas och vilken samord- ning som bör ske med andra aktörer i olika frågor.

En bättre grund skapas för samordning med och/eller tydligare gränsdragning till den regionala trafiken.

Förbättrade förutsättningar för en mer långsiktig relation mellan infrastrukturförvaltare och tågoperatörer.

Förbättrade möjligheter till anpassningar vad gäller olika anlägg- ningar för tjänster.

Modellen gör förutsättningarna för den kommersiella egentrafiken mer lika dem som tillämpas i den regionalt upphandlade trafiken och kan därmed skapa en bättre balans mellan dessa marknadsseg- ment. Det skulle också kunna leda till en ökad tillväxt i fjärr- trafikens transportarbete, så som skett i Storbritannien.

Även om ordet upphandling används ovan för att beskriva denna modell, vill jag tydliggöra att den inte i första hand innebär

97

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

att staten ska trygga företagsekonomiskt olönsamma interregionala linjer från nedläggning. Snarare är det frågan om att tillämpa en reglerad konkurrens om rätten att få tillgång till tåglägen som gör det möjligt att under avtalsperioden köra och utveckla en trafik som i grunden kan vara företagsekonomiskt lönsam, men under vissa bestämda förutsättningar. Dessa förutsättningar kommer till uttryck både i form av stabila villkor för den anbudsgivare som vinner kontraktet, men också i möjligheter för staten att ställa vissa krav på verksamheten som inte alltid låter sig göras vid det fria marknadstillträdet.

Modellen ska inte heller misstolkas som en tillbakagång till ett läge utan konkurrens eller en situation där SJ AB skulle kunna direkttilldelas ett nationellt kontrakt för all trafik, knutet till någon form av utökat samhällsuppdrag. Jag har låtit professor Lars Henriksson utreda de rättsliga möjligheterna till det sistnämnda förfarandet. Oavsett marknadstillträdesmodell bedömer han att detta inte är möjligt överhuvudtaget i Sverige.30 Som minimum kommer alltid ett konkurrensförfarande att krävas.

I dag har ett fåtal med SJ AB konkurrerande operatörer trätt in på marknaden. På flertalet linjer kör enbart SJ AB, med inslag av konkurrens från den samhällsorganiserade trafiken på vissa del- sträckor. I en del avseenden finns kvarvarande anpassningar mellan infrastrukturen och SJ AB:s fordon, eller mellan anslutande trafik och SJ AB:s trafik, som i praktiken begränsar konkurrensen. Enligt min bedömning innebär den förändrade modellen en potential för fler nyinträden och ökad faktisk konkurrens än dagens modell, bl.a. för att banor som bara kan bära en kommersiell persontrafik- operatör också kan utsättas för konkurrensförfarandet.

Modellen kan dock också förknippas med vissa nackdelar, exempelvis:

En försvagad koppling mellan vad resenärerna faktiskt efter- frågar (utöver stabilitet) och utbudet, vilket kan minska intres- set för t.ex. innovationer och nya affärsmodeller.

En risk att man i genomförandefasen slår undan benen på befintlig trafik och då eventuellt kommer i konflikt med grund- läggande principer för näringsfrihet.

30 Se Bilaga 8.

98

SOU 2015:110

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

En ökad finansiell risk för staten genom ett utökat åtagande i förhållande till trafikförsörjningen.

Ett sätt att delvis hantera den första nackdelen är att utforma trafikkontrakten som koncessioner där respektive tågoperatör får stor frihet att utforma och utveckla trafiken utöver baskraven, och därmed främjar dennes förmåga att genom egen marknadsanpass- ning påverka resandet och biljettintäkterna. I möjligaste mån bör också en fri prissättning behållas.

Viktigt att beakta närmare är givetvis hur förutsättningarna för- ändras för de tågoperatörer som i dag verkar under det öppna marknadstillträdet och om näringsfriheten kan anses påverkas. Det skulle i så fall kunna påverka genomförandet och kanske föranleda någon form av övergångslösning. Det är i sammanhanget värt att påminna om att dagens verksamma företag inte har någon garant- erad tillgång till spårkapacitet för mer än den aktuella ettåriga tågplanen.

Även vid en förändrad tillträdesmodell kommer Sverige att behöva ta hänsyn till de ramar som sätts av EU:s kollektivtrafik- förordning om ingripande av myndigheter på marknaderna för nationell och internationell kollektivtrafik. Med särskild hänsyn till regelverket för internationell persontrafik och den inriktning som förhandlingarna om det fjärde järnvägspaketet tagit nyligen, kommer Sverige också att behöva en beredskap för att någon aktör även fortsättningsvis kan vilja komma in genom ett öppet för- farande. Förutsättningarna för detta behöver tydliggöras, inklusive hanteringen av eventuella effekter på den upphandlade trafikens ekonomi. I Storbritannien finns ett utvecklat regelverk för detta som kan vara värt att studera närmare. Även för trafik som till- kommer genom ett öppet inträde kan prioriteringskriterier använ- das för att styra mot viss trafik.

Det kan bli ett större inslag av finansiell risk för staten att upp- handla, men jag vill här poängtera att så länge det handlar om en i grunden lönsam trafik ger förfarandet en möjlighet för staten att ta del av vinsterna med trafiken snarare än ett behov av att kom- pensera en operatör för dess kostnader. I Storbritannien levererar (som nämnts ovan) operatörerna ett samlat överskott till staten, trots att de upphandlade kontrakten där också inkluderar ett flertal företagsekonomiskt olönsamma regionala linjer. Vad som dock

99

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

sannolikt kommer att krävas (och därmed medföra kostnader) är att en nationell myndighet byggs upp för att hantera upp- handlingen av kontrakten. Enligt min mening bör en sådan vara fristående från dagens myndigheter på transportområdet. En viktig roll i arbetet bör också vara att hantera samordningen med de regionala kollektivtrafikmyndigheterna och deras trafikupphandl- ingar. Hänsyn behöver också tas till situationen för konkurrerande trafikslag som långväga buss och flyg. Eventuellt krävs det att en nationell trafikförsörjningsplan tas fram, i likhet med de regionala kollektivtrafikmyndigheternas planer. En ökad administration i dessa delar kan till viss del kompenseras av att kapacitetstilldeln- ingsprocessen förenklas (se vidare nedan).

När det gäller risker för staten, bör man, särskilt i fallet med de nya stambanorna, beakta de jämförelsevis höga riskerna med dagens marknadstillträdemodell, nämligen att man inte alls får den trafik som banorna byggts för och att investeringen då inte kom- mer samhället till del i form av förväntade nyttor. Kalkylen bakom investeringen bygger på en viss trafikering, vissa restidsvinster etc. För en upphandlad trafik med höghastighetståg kan man i ett kon- cessionsavtal också hantera att det i detta fall kan ta tid att bygga upp trafiken och nå lönsamhet, genom att t.ex. tillåta en negativ intäktsström i början av perioden och en positiv i den senare. Som vid all upphandling krävs en god kompetens hos upphandlande myndighet och förståelse för risker med långa kontrakt.

Det är inte säkert att kontrakten kan eller bör göras så långa att de kan inkludera investeringar i nya fordon. Man bör samtidigt vara försiktig med att staten ska ta fordonsinvesteringar om man vill bevara så mycket som möjligt av marknadsnära initiativ. I stället kan det behövas någon form av statlig garanti för restvärdet hos fordonen i slutet av avtalsperioden. Flera andra lösningar är tänk- bara (leasing, vagnbolag etc.) och behöver utredas närmare, liksom hur befintliga fordon i SJ AB:s vagnpark bör hanteras. Det är också tänkbart att åtminstone marknaden för andrahandsfordon kommer att se annorlunda ut om 10–15 år.

Vilka banor och vilken trafik som ska inkluderas i respektive kontrakt måste också utredas närmare. En viktig princip bör vara att hitta former som stimulerar till konkurrens från flera aktörer, och då kanske inte bara i upphandlingsskedet, för att undvika skad- liga monopoleffekter. Kan man upphandla två operatörer på en och

100

SOU 2015:110

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

samma bana eller linje samtidigt? En tänkbar variant är att två olika befintliga marknadssegment (t.ex. nattågstrafik och dagtåg) upp- handlas separat. På några banor eller linjer är det förmodligen möjligt att ett par olika operatörer med likartade trafikupplägg kan konkurrera samtidigt och att staten då upphandlar dessa som separata kontrakt. I praktiken kan det dock bli svårt att upprätt- hålla den typen av konkurrens i längden, med tillräckliga möjlig- heter för var och en att utveckla sin trafik. Det kan också finnas starka incitament till konkurrensbegränsande samordning av resurser om inte särskilda åtgärder vidtas. En ibland förespråkad variant är att från början bygga in skillnader mellan två samtidigt kontrakterade operatörer vad gäller typen av trafik eller inbördes styrkeförhållanden för att stimulera till ökad konkurrens.31

När det gäller en kommande trafik med höghastighetståg är det tveksamt om det är effektivt att upphandla mer än en aktör för denna, åtminstone inte från första början. Det krävs t.ex. en större investering i särskilt anpassade fordon (såvida inte detta läggs utanför kontraktet), som rimligen bör vara en del i ett gemensamt omlopp för ett effektivt utnyttjande. Även om det på papperet blir två linjer (Stockholm–Göteborg och Stockholm–Malmö) kommer också en del av trafiken (Stockholm–Jönköping) att dela samma bana.

En förändrad marknadstillträdesmodell i enlighet med vad jag skisserat ovan får med naturlighet konsekvenser också på kapac- itetstilldelningen. En tidigare samordning mellan aktörernas önske- mål torde leda till ett förenklat förfarande med väsentligt färre konflikter att hantera. Fokus kommer att ligga på att hantera variationen i godstransportörernas önskemål. Här kan auktioner möjligen vara ett alternativ för att skilja mellan konkurrerande godsoperatörer, men det kräver då sannolikt också fördefinierade kanaler för gods i tid och rum (jämför 3.6.1 ovan).

31 Competition & Markets Authority (2015), Competition in passenger services in Great Britain.

101

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

3.6.3Förhandlingar om medfinansiering och relaterade principer

Jag har i mitt uppdrag haft att beakta behovet av ett eventuellt förtydligande av principerna för medfinansiering av infrastruktur, mot bakgrund av att utredningen tidigare uppmärksammat att medfinansiering ibland kopplats till kapacitetsutfästelser och andra överenskommelser som det har varit svårt att ta hänsyn till i prak- tiken. Som en del i arbetet har jag låtit göra en kartläggning av den faktiska förekomsten av överenskommelser om finansiering som också innehållit kapacitetsutfästelser av något slag. Det har visat sig vara svårt att få tillgång till en del av de avtal som förmodats före- ligga, men sammanställningen visar på ett relativt litet antal sådana avtal. Ett exempel avser Citybanan i Stockholm. Med tanke på de restriktioner som finns vad gäller utfästelser om kapacitet, kan de vara svåra att infria.

I tidigare utredningar och propositioner har det gjorts relativt tydliga ställningstaganden om statens roll vid finansiering av infra- struktur och möjligheter och svårigheter med att använda annan finansiering. En grundprincip är att statlig infrastruktur ska finansieras via anslag. I vissa fall kan medfinansiering från t.ex. kommuner vara aktuell, men då i första hand vad gäller komplett- erande investeringar som kommer kommunen till del. Jag har inte funnit någon anledning att ifrågasätta dessa principer, men kan konstatera att det förekommer en intensiv debatt både bland forskare och praktiker om s.k. alternativa finansieringsformer, t.ex. Offentlig-Privat-Samverkan (OPS). I Sverige har nyligen den s.k. Infrastrukturkommissionen uppmärksammat den här typen av lösningar.32

Det finns en omfattande litteratur om OPS både vad gäller de principiella för- och nackdelarna och de praktiska erfarenheterna. En grundtanke med OPS är att projekt med en offentlig partner i samarbete med en privat partner kan dra fördel av respektive parts olika styrkor och därmed leverera ett mervärde jämfört med en mer renodlad lösning. I grund och botten handlar det om att fördela risker till den part som är bäst på att bära och hantera respektive risk. Exempel på fördelar som brukar nämnas med OPS är snabbare

32 Infrastrukturkommissionen (2015), Infrastruktur i utveckling.

102

SOU 2015:110

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

genomförande och oftare inom budget, medan exempel på nackdelar är högre lånekostnader och svårigheter att skriva kompletta kontrakt. När det gäller de praktiska erfarenheterna är de minst sagt blandade. Ibland uppnås t.ex. besparingar på totalen men det har också varit vanligt att OPS-projekt lett till fördyrande omförhandlingar när de ursprungliga förväntningarna inte kunnat infrias. En översikt ges exempelvis av OECD/ITF (2013). Jag kan konstatera att OPS-lösningar kan vara fortsatt intressanta att beakta vid kommande infrastrukturprojekt, men det bör upp- märksammas det finns risker med sådana projekt och att de inte ska betraktas som en möjlighet att frångå statens vanliga budget- restriktioner.

Medfinansiering och alternativa finansieringsformer har också aktualiserats inför planeringen av de nya stambanorna. I Sverige- förhandlingens direktiv anger regeringen att: ”Även om de nya stambanorna i huvudsak ska finansieras genom anslag är det viktigt att analysera möjligheter till alternativa finansieringskällor, som t.ex. banavgifter samt medfinansiering från kommuner och lands- ting av stationer och eventuella anslutande åtgärder för att komplettera den statliga finansieringen. Det är samtidigt angeläget att det ges ekonomiskt utrymme för en snabb utbyggnad av stam- banorna” (Dir. 2014:106, s. 7).

Förhandlingsmannen har därmed i uppdrag att ”Analysera och föreslå övergripande principer för finansiering av nya stambanor för höghastighetståg mellan Stockholm och Göteborg/Malmö” samt att ”Ingå överenskommelser med berörda kommuner och andra aktörer om finansiering och utformning av spår och stationer där stambanorna ansluter till respektive stad samt, där ett statligt engagemang är motiverat, om anslutande infrastrukturåtgärder” (Dir. 2014:106 s. 13).

När det gäller åtminstone den första punkten finns ett viktigt förbehåll: ”I den mån förslaget skiljer sig från gällande principer för finansiering av transportinfrastruktur ska detta motiveras särskilt”. Enligt en av de underlagsrapporter som Sverigeförhandlingen tagit fram föreslås en blandad finansiering från bl.a. banavgifter, skatter, vägslitageavgifter och lån via Riksgälden.33

33 PwC (2015a), Sverigeförhandlingen. Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor.

103

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

Min bedömning är att intresset för medfinansiering från kom- muner och regioner är starkt beroende av vilka möjligheter som ges att påverka höghastighetstågens trafikmönster (inte minst vad gäller vilka orter som trafikeras) samt möjligheterna att kunna köra kompletterande snabba regionaltåg på banorna. Som regelverket ser ut i dag vad gäller marknadstillträde och tilldelning av kapacitet m.m. finns det egentligen inga möjligheter för staten att ingå över- enskommelser som inkluderar något av detta.

I praktiken innebär det att Sverigeförhandlingen vid en kom- mande förhandling om medfinansiering inte har något annat att erbjuda än ett åtagande vad gäller byggandet av själva stambanorna, som för övrigt också måste villkoras med framtida politiska beslut i riksdagen. De tilltänkta medfinansiärerna vill däremot se åtaganden i form av såväl en viss trafik med höghastighetståg (som stannar på förutbestämda ställen) som en viss kapacitet avsatt för snabba regionaltåg. Sannolikt vill man inte alls se några godståg på banorna.

Jag har ovan redogjort för min bedömning att det behövs en förändrad marknadstillträdesmodell för att komma till rätta med de osäkerheter som föreligger om den kommande trafikeringen på höghastighetsbanorna, liksom de beroendeförhållanden som finns med andra delar av nätet. Modellen möjliggör en ökad tydlighet kring trafikeringen och vad banan ska användas till som de tilltänkta medfinansiärerna förväntar sig. Samtidigt påverkas också andra aspekter av finansieringsmodellen. Förhöjda banavgifter har pekats ut som en viktig om än begränsad delfinansieringskälla. I en upphandlad verksamhet blir det svårare att använda banavgifter som ett direkt finansieringsinstrument för nya stambanor eftersom en anbudsgivare kommer att ha med avgifterna som en grund- förutsättning i sitt anbud. Som jag har diskuterat ovan kan det i stället bli möjligt för staten att få del av kommande vinster i trafiken, där det kan finnas en variation över avtalsperioden.

Med detta i åtanke är det särskilt problematiskt att Sverige- förhandlingen inom kort planerar att, helt i enlighet med sitt upp- drag, påbörja förhandlingar med regioner och kommuner om bl.a. medfinansiering, innan förutsättningarna för den framtida trafiker- ingen av höghastighetsbanorna är klara. Det kan t.ex. skapa lås- ningar inför en framtida upphandling av höghastighetstågstrafiken. Jag skulle därför starkt rekommendera att man först och så snabbt som möjligt reder ut förutsättningarna för trafikeringen. Det är

104

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

dock en process som, när det handlar om detaljerna, kommer att kräva en särskild utredning med ett flertal överväganden i enlighet med vad jag har skisserat ovan.

Jag föreslår därför att staten inte påbörjar några förhandlingar om medfinansiering förrän det finns ett tydligt ställningstagande om vad de framtida stambanorna ska användas till, samt vilken marknadstillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella nätet i övrigt.

I sammanhanget bör det också påpekas att även efter ett tydligt ställningstagande från statens sida om vad de nya stambanorna ska användas till, bör inte medfinansiering knytas till löften om kapacitet.

En relaterad diskussion handlar om vad ett större inslag av medfinansiering från t.ex. kommuner och regioner i förlängningen kan leda till. Det brukar ofta framhållas att det är problematiskt om medfinansiärerna, genom sina insatser, uppfattar att det är möjligt att köpa sig förtur till statliga infrastruktursatsningar. Vidare kan medfinansiering, när det handlar om offentliga organ, leda till en snedprioritering mellan t.ex. olika kommunala åtaganden och användningen av skattemedel.

3.6.4Det offentliga åtagandet och de statligt ägda bolagens roll

Omfattningen och utformningen av det offentliga åtagandet på järnvägsområdet är något som återkommer i en rad av utredningens frågor. I och med att de verksamheter som staten bedriver inom sektorn har olika karaktär bör en bedömning av detta göras med hänsyn till vad som gäller i respektive fall. Trots detta aktualiseras en mer övergripande fråga om vilken roll såväl staten som regioner och kommuner kan och bör ta på järnvägsområdet, liksom under vilka former dessa ska bedrivas.

Fyra typer av statlig verksamhet

Det statliga åtagandet kan delas in i fyra typer av verksamhet som bedrivs under olika förutsättningar. Den första är att bestämma över spelreglerna på järnvägsmarknaden, vilket inkluderar att påverka EU:s lagstiftningsprocess. Den andra är tillsynsverk-

105

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

samheten som Transportstyrelsen svarar för. Det är en verksamhet som till sin karaktär är en statlig angelägenhet och därför naturligt bedrivs av en statlig myndighet.

Det tredje verksamhetsområdet inom det statliga åtagandet är ansvaret för att tillhandahålla infrastrukturen. Verksamheten be- drivs huvudsakligen av den statliga myndigheten Trafikverket, men också via bolag (se nedan). Infrastruktur kan även tillhandahållas av utomstatliga aktörer. Infrastrukturen innebär mycket stora investe- ringar vilket gör att särskilda förutsättningar måste föreligga för att en investering ska vara lönsam. Det hänger ofta samman med annan verksamhet som är tillräckligt lönsam.

Slutligen inbegriper det statliga åtagandet även verksamhet där statligt ägda aktiebolag bedriver verksamhet, som t.ex. järnvägs- operatörer och tjänsteleverantörer jämsides med privat ägda företag. Denna verksamhet består huvudsakligen i person- och godstransporter men även t.ex. i form av rangering och utförs främst av de statliga bolagen SJ AB och Green Cargo AB. Det statligt ägda gruvbolaget LKAB har också en betydande verk- samhet som transportör av malm på järnväg. Jag konstaterar även att staten tillhandahåller infrastruktur genom Jernhusen AB och i mindre omfattning även andra statligt ägda bolag. Den statliga infrastrukturens tillhandahållande styrs därmed av två olika regelverk, det för statliga myndigheter och det för aktiebolag, vilket jag kommer att utveckla närmare i kapitel 6 om anläggningar för tjänster. Nämnas bör också underhållsföretaget Infranord AB, som knoppats av från Banverket i samband med Trafikverkets bildande.

Bredvid staten har de regionala kollektivtrafikmyndigheterna långtgående åtaganden och skyldigheter när det gäller utbudet av kollektivtrafik med såväl järnväg som andra trafikslag, vanligen manifesterade med fleråriga upphandlade trafikkontrakt med olika kollektivtrafikföretag.

Renodling av statens roll

Regeringen har under de två senaste decennierna konsekvent framfört att statens roll bör renodlas. Med det har statsmakterna menat att det som inte tillhör statens kärnområden bör avvecklas

106

SOU 2015:110

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

eller överlåtas till någon annan aktör. Det statliga ägandet bör be- gränsas till områden och funktioner där marknaden inte själv förmår skapa de bästa förutsättningarna för en fungerande sam- hällsekonomi. Detta innebär att staten endast i undantagsfall och då med bestämda motiv bör uppträda som ägare av verksamheter med kommersiella förutsättningar.

Det av stor vikt att statens roll som ägare är klart separerad från statens ansvar för regelverk och konkurrens inom en sektor. Sär- skilda krav på en korrekt och konkurrensfrämjande upphandling bör ställas på berörda myndigheter. Staten som ägare bör ställa höga krav på att verksamheten ska vara lönsam, annars finns risk för snedvriden konkurrens.

Regeringen har sedan 2007 haft målsättningen att minska det statliga bolagsägandet. I budgetpropositionen för 2007 framför regeringen att staten på sikt endast bör kvarstå som ägare om det finns tungt vägande skäl för det.34 Den grundläggande utgångs- punkten är att statens främsta näringspolitiska uppgift är att ange ramar och regelsystem för näringslivets verksamhet och bidra till att skapa förutsättningar för långsikt tillväxt. Om staten samtidigt uppträder som ägare och som utformare av regler finns risk för konkurrenssnedvridning, icke optimala investeringsbeslut samt svårigheter att tillföra kapital till företag som behöver detta för sin expansion. Regeringen framför även uppfattningen att staten i flera fall inte är en bra ägare av aktiebolag.35

De särskilda skäl som kan tala för att staten även långsiktigt bör äga ett aktiebolag är de fall då bolaget utvecklas bättre med staten som ägare eller där marknadsförhållandena är sådana att en försälj- ning skulle försämra konkurrensen eller motverka en god syssel- sättningsutveckling. Ett fortsatt statligt ägande kan också vara motiverat om det föreligger särskilda nationella intressen eller sam- hällsuppdrag som svårligen kan hanteras utan ett statligt inflytande. Exempel på detta kan vara beredskapsskäl.

34Prop. 2006/07:1.

35Prop. 2006/07:1.

107

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

De statligt ägda bolagens utveckling och framtid

Av de statligt ägda aktiebolagen verksamma i järnvägssektorn är det SJ AB samt Jernhusen AB som de senaste fem åren visat positiva resultat och lämnat utdelningar till staten som ägare. Infranord AB har redovisat vinst 2010 och 2014 (samt nollresultat 2012) men har inte lämnat någon utdelning. Green Cargo AB har gjort betydande förluster flertalet år, med undantag för 2011 och 2012. Det positiva resultatet 2012 härrörde dock från en extraordinär intäkt p.g.a. försäljning av aktier i ett dotterbolag. Någon utdelning har Green Cargo AB inte lämnat de senaste fem åren. Ett urval uppgifter om bolagen redovisas i tabell 3.3 för perioden 2010–2014.

Så vitt jag kan bedöma finns det inte en uttalad strategi hos staten när det gäller ägandet av dessa järnvägsföretag i förhållande till utvecklingen i övrigt, exempelvis vad gäller det statliga åtagandet i andra delar av sektorn. Ju mer öppen järnvägsmarknaden har blivit, desto mer kan ägandet av operativa företag som dessa ifrågasättas, också mot bakgrund av att staten kontrollerar Trafikverket som dominerande infrastrukturhållare, genom Transportstyrelsen hanterar säkerhetsreglering, tillsyn och marknadsövervakning och sist men inte minst bestämmer över spelreglerna på marknaden.

Jag har ovan skisserat hur jag menar att en förändrad marknads- tillträdesmodell kan se ut i framtiden. Den skulle innebära att staten i en myndighetsroll kan komma att ta ett utökat ansvar för trafikförsörjningen på de nationella långväga linjerna. Då, om inte förr, menar jag att det är rimligt att staten, som ett led i en renodling av sina olika roller på transportområdet, avvecklar sitt ägande i SJ AB. För att närmare hitta formerna för en framtida privatisering av SJ AB krävs en särskild utredning som inte minst måste bedöma om vissa tillgångar fortfarande är att betrakta som sektorgemensamma resurser vilka därmed först bör avskiljas.

När det gäller Green Cargo AB har företaget under flera år haft svårt att vända verksamheten till vinst. Många olika faktorer har haft en roll i detta. Vissa konkurrenter menar att företaget inte har en korrekt prissättning utifrån sina faktiska kostnader (särskilt inte när det blir störningar), vilket snedvrider konkurrensen på markn- aden. Stora besparingar i verksamheten har gjorts på senare år men tycks inte få tillräcklig effekt.

108

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

Tabell 3.3

Nyckeltal för statligt ägda bolag i järnvägssektorn

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

SJ AB

 

 

 

 

2010

2011

2012

 

2013

2014

Antal anställda

(årsmedel)

 

4262

4041

4299

 

4953

4541

Rörelsens intäkter (MSEK)

 

 

8717

8097

8664

 

9160

9208

Rörelseresultat

(MSEK)

 

 

439

60

467

 

298

568

Periodens

resultat (ej totalresultat)

249

36

471

 

220

460

(MSEK)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Lönsamhetsmål

(Avkastning

på EK)

10%

10%

10%

 

10%

7% 1

Utfall lönsamhet

 

 

6,7%

0,8%

10,3%

 

5,1%

10,1%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Utdelning

(MSEK)

 

 

90

12

157

 

73

230 2

Green Cargo AB

 

 

2010

2011

2012

 

2013

2014

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Antal anställda

(årsmedel)

 

2907

2805

2422

 

2123

2002

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nettoomsättning

(MSEK)

 

 

5260

5418

4585

 

4149

4154

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Rörelseresultat

(MSEK)

 

 

-198

32

-72

 

-368

-121

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Årets resultat (MSEK)

 

 

-139

10

519 3

 

-382

-188

Lönsamhetsmål

(Avkastning

på EK)

10%

10%

10%

 

10%1

10%1

Utfall lönsamhet

 

 

neg.

1,0%

35%

 

neg.

neg.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Utdelning

(MSEK)

 

 

0

0

0

 

0

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Jernhusen

AB

 

 

 

2010

2011

2012

 

2013

2014

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Antal anställda

vid årets

slut

187

239

265

 

245

229

 

 

 

 

 

 

 

Omsättning (fastighetsintäkte r)

 

 

 

 

 

 

(MSEK)

 

 

 

 

1014

1094

1161

 

1104

1181

Rörelseresultat,

inkl.

 

 

 

 

 

 

 

 

fastighetsvärde förändring

(MSEK)

657

617

581

 

642

722

Årets resultat (MSEK)

 

 

490

175

564

 

513

389

Lönsamhetsmål

(Avkastning

på EK)

12%

12%

12%

 

12%

12%

Utfall lönsamhet

 

 

12,8%

4,4%

13,2%

 

10,8%

9,8%

Utdelning

(MSEK)

 

 

100

100

100

 

100

113

Infranord

AB

 

 

 

2010

2011

2012

 

2013

2014

Antal anställda

vid årets

slut

2958

2745

2682

 

2577

2112

Rörelsens intäkter (MSEK)

 

 

4507

4495

4516

 

3787

3956

Rörelseresultat

(MSEK)

 

 

30

-71

18

 

-190

32

Årets resultat (MSEK)

 

 

19

-62

0

 

-162

17

Lönsamhetsmål

(Avkastning

på EK)

n/a

16%

16%

 

16%

16%

Utfall lönsamhet

 

 

n/a

neg.

0

 

neg.

3,6%

Utdelning

(MSEK)

 

 

0

0

0

 

0

0

Noter: 1 Avser avkastning

på operativt kapital; 2 Beslut vid extra bolagsstämma 25 sep 2015 om att

dela ut 1,7 miljarder till;

3 Varav 505 MSEK realisationsvin st vid försäljning av aktier i dotterbolag.

Källa: Bolagens årsredovisningar.

109

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

SOU 2015:110

En privatisering av Green Cargo AB skulle visserligen kunna leda till en ytterligare förstärkning av affärsmässigheten i hela verksam- heten, men det är osäkert vem som skulle kunna vara intresserad som köpare. Det ligger nära till hands att företaget köps upp av något annat (utländskt) statligt ägt företag, vilket betraktas som problematiskt av transportköparna.

Dagens situation är enligt min mening ohållbar på längre sikt och kan t.o.m. få akuta konsekvenser redan på kort sikt. Regeringen bör därför närmare låta utreda förutsättningarna för Green Cargo AB och olika alternativ när det gäller ägandet. Särskilt effekterna på den s.k. vagnslasttrafiken, där Green Cargo AB genom sitt nätverk har en särskilt stark ställning, behöver beaktas vid en eventuell privatisering.

När det gäller Jernhusen AB behöver bedömningar göras av bolagets olika verksamhetsgrenar utifrån vad som fortsatt bör vara ett statligt åtagande och vad som i stället kan tillhandahållas av andra aktörer på marknaden. De senare delarna skulle kunna vara aktuella för privatisering. Som redan nämnts återkommer jag till mina närmare förslag avseende delar av verksamheten i Jernhusen AB i kapitel 6.

Infranord AB har jag behandlat relativt ingående i mitt tidigare delbetänkande om järnvägsunderhåll Koll på anläggningen (SOU 2015:42). Företaget har fortfarande en stark ställning på markn- aden. En eventuell privatisering bör särskilt beakta tillgångarna i form av de många arbetsmaskiner som Infranord förfogar över.

Min sammanfattande bedömning leder till förslaget att regeringen närmare bör utreda lämpligheten i att långsiktigt behålla det statliga ägandet i SJ AB, Green Cargo AB, Jernhusen AB och Infranord AB. En sådan utredning bör samordnas med en utredning om en förändrad marknadstillträdesmodell, och omfatta förutom ett konkurrensperspektiv även ett beredskapsperspektiv. I fallet Infranord AB finns ingen direkt koppling med en förändrad marknadstillträdesmodell, medan förutsättningarna för åtminstone delar av Jernhusens verksamhet kan komma att påverkas. Det är dock rimligt att frågor om det statliga ägandet hanteras på ett samlat sätt.

110

4Styrning, ansvarsfördelning och roller

Förslag: Regeringskansliet bör genomföra en förändring i ledning och styrning som säkerställer ett ansvarstagande för de strategiska frågorna på järnvägsområdet. Ansvaret bör inte delegeras till andra myndigheter.

Trafikverket bör i sin verksamhet vara fortsatt vaksam på de olikheter som föreligger mellan trafikslagen väg och järnväg och ta hänsyn till detta i den egna organisationen.

En översyn bör göras av Trafikverkets styr- och lednings- modell och en annan organisationsmodell övervägas som med- ger tydlighet i ansvarsfördelning, mandat och arbetsuppgifter.

Regeringskansliet bör utarbeta en långsiktig inriktning för EU-arbetet och det internationella arbetet på järnvägsområdet. Denna bör, utifrån Regeringskansliets befintliga rutiner för EU- arbetet, kompletteras med en handlingsplan. Planen bör inne- fatta en regelöversikt, aktuella forum, avstämning, kompetensför- sörjning, resurssättning och löpande informationsutbyte mellan Näringsdepartementet, EU-representationen och myndigheterna.

Regeringskansliet bör vidareutveckla arbetsmetoder för att få genomslag för svenska ståndpunkter i EU under tidigt skede och löpande under regelarbetets olika faser och för att säker- ställa att EU-reglering och nationell lagstiftning på järnvägs- området harmoniserar.

Transportstyrelsen bör utveckla arbetsmetoder för analys, beredning, förankring, uppföljning och information i regel- utvecklingsarbetet inom järnvägsområdet.

Transportstyrelsen bör delta i det regelutvecklingsarbete som sker i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån.

111

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

Trafikverket bör utveckla arbetsmetoder för myndighetens deltagande i regelutvecklingsarbete i EU inom järnvägsområdet.

En ändring bör göras i järnvägslagen för att förtydliga kravet på riskhantering som del i en säker verksamhetsutövning.

En större översyn av järnvägslagstiftningen bör göras. Detta kan lämpligen ske samtidigt med de ändringar som behöver göras i samband med införandet av det fjärde järnvägspaketet. Översynen bör leda till en bättre överblick och överens- stämmelse med EU-rättens utveckling inom järnvägsområdet. Vid denna kan även tydliggörande av marknadsövervaknings- uppgiften övervägas.

Kompetensförsörjningen i järnvägssektorn bör utredas närmare i särskild ordning, inte minst mot bakgrund av för- ändrade förutsättningar och kommande stora infrastruktursats- ningar.

4.1Inledning

Det svenska järnvägssystemet består av en mängd olika aktörer med ansvar för olika funktioner, som t.ex. infrastrukturförvaltning och utförande av tågtrafik, och innefattar marknader för de produkter och tjänster som behövs vid utövandet av dessa funktioner.

Aktörerna är statliga, kommunala och privata. Staten uppträder på järnvägsmarknaden både som myndighet (bl.a. Trafikverket) och som bolag (t.ex. Jernhusen AB, Green Cargo AB och SJ AB). Detta leder på de olika marknaderna till en viss osäkerhet avseende statsmakternas intentioner och innebär i vissa fall att konkurrens- villkoren är olika beroende på i vilken form staten uppträder. I föregående kapitel har jag pekat på ett behov att förtydliga inriktningen för vad det statliga åtagandet på längre sikt bör omfatta. Jag återkommer till den frågan nedan.

Omregleringen har medfört att aktörerna inom järnvägssektorn är fler och statens roll har förändrats, från att styra Statens Järn- vägar till att se till de statliga och ickestatliga aktörerna bedriver en verksamhet som leder till nytta för resenärer och företag som vill använda järnvägen. Därtill har EU-medlemskapet lett till att en stor del av det regelverk som styr järnvägssektorn nu beslutas inom EU. Lagstiftningsarbetet i EU drivs i en allt snabbare takt och med en

112

SOU 2015:110

Styrning, ansvarsfördelning och roller

reglering som i högre utsträckning än tidigare är såväl detaljerad som direktverkande.

Sammantaget innebär detta högre krav på tydliga roller och strategisk styrning av marknaden och på Sveriges EU-arbete. Av mina direktiv framgår att jag ska göra en översyn av rollfördeln- ingen inom järnvägsområdet. Vid behov ska jag även föreslå hur ett förtydligande av roller och ansvarsområden inom sektorn kan åstadkommas. Översynen av och förslagen till hur rollerna bör för- tydligas rör såväl statens roll inom järnvägssektorn som hur denna roll bör organiseras. När det gäller det statliga åtagandet ska jag undersöka behovet av att etablera en funktion för en samordnad beredning av en del långsiktiga och strategiska frågor som kräver ett aktivt deltagande av järnvägens aktörer. Om jag bedömer att en sådan funktion är lämplig ska jag lämna förslag till hur funktionen bör utformas och vilka frågor som i så fall bör omfattas av en sådan beredning. En annan del av frågan om rollerna inom det statliga åtagandet handlar om i vilken form staten uppträder – som myndighet eller bolag.

Vidare skajag föreslå hur Sveriges insatser i regelutveckling kan stärkas, främst inom EU, bl.a. i syfte att säkerställa att fortsatt harmonisering bidrar till utvecklingen av ett effektivt järnvägssystem.

Genomgången av sektorns aktörer och förslagen till rollfördel- ning bör även omfatta en utredning av behovet av att vidta åtgärder för att, inom ramen för nuvarande nivå på det offentliga åtagandet, förbättra förutsättningarna för att sektorns aktörer ska ha tillgång till rätt kompetens.

Detta kapitel inleds med ett avsnitt om den strategiska styr- ningen av järnvägsområdet – inklusive en mer övergripande genom- gång av principerna för styrning och organisation av statlig verk- samhet – följt av organisationen av de myndigheter som är verk- samma inom sektorn. Jag har i det avseendet valt att avgränsa arbetet till Trafikverket och Transportstyrelsen. I kapitel 6 och 7 fördjupar jag en del av analyserna kring roller och ansvars- fördelning. I kapitlet lämnas vidare en redogörelse för det behov av strategiskt arbete och beredning som tillkommit i och med Sveriges EU-medlemskap. Jag lyfter i detta sammanhang även behovet av åtgärder för att säkerställa en sammanhängande lagstiftning, EU- rättsligt och nationellt. I ett avslutande avsnitt berör jag kompetens- försörjningen i järnvägssektorn på övergripande nivå.

113

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

4.2Organisation av det statliga åtagandet i järnvägssektorn

4.2.1Principer för styrning

Den statliga förvaltningen är organiserad i myndigheter som lyder under regeringen. Utöver myndigheterna bedrivs det statliga åtagandet även i bolag som staten äger. Myndigheternas uppgift är att genomföra och förverkliga regeringens politik. Den svenska förvaltningsmodellens utformning präglas av en långtgående delegering av beslutsfattande och befogenheter till myndigheterna. Denna inriktning har resulterat i att de svenska statliga myndighet- erna har relativt stor frihet gentemot regeringen i jämförelse med andra länder. I en internationell jämförelse är departementen även resursmässigt små i jämförelse med myndigheterna. Synsättet som modellen bygger på är att de som är närmast verksamheten har bäst sakkunskap om området.

Av regeringsformen framgår att det är regeringens uppgift att styra riket. Detta regleras i lagar som riksdagen fattat men också i förordningar som regeringen själv beslutar om och som reglerar hur regeringen styr myndigheterna. Det innebär att myndigheterna sinsemellan inte har olika status utan endast har fått olika uppdrag av regeringen.

Varje myndighet har också en instruktion, där regeringen anger vilka uppgifter som myndigheten har. Även myndighets- förordningen innehåller regler för myndigheterna. I sammanhanget bör även förvaltningslagen1 nämnas. Den innehåller bl.a. krav på serviceskyldighet, ärendehantering och samverkan mellan myndig- heter. Regeringen styr förvaltningen genom mål- och resultat- styrning och resurstilldelning. Andra styrformer som regeringen använder är utnämningsmakten och organisation av verksamheten. För viss verksamhet utformar regeringen särskilda strategier och mål. Det kan handla om verksamhet där flera myndigheter berörs av samma område. Då utformas mål och strategier som flera myndigheter berörs av och som bara kan uppnås genom samverkan.

1 Förvaltningslagen (1986:223).

114

SOU 2015:110

Styrning, ansvarsfördelning och roller

4.2.2Principer för organisationsform

I den senaste förvaltningspolitiska propositionen anger regeringen att ”Verksamhetens karaktär bör alltid vara avgörande för valet av organisationsform. Konsekvenser av valet av organisationsform måste beaktas, så att statsmakterna inte avhänder sig möjligheter till styrning, insyn och kontroll av de verksamheter för vilka man ansvarar.”2 Vidare framför regeringen att ansvars- och uppgiftsför- delningen bör vara tydlig. Myndigheter bör inte ha överlappande uppgifter och rollkonflikter inom en enskild myndighet bör und- vikas.

När statsmakterna har beslutat om avgränsningen av det statliga åtagandet finns det några olika alternativ till hur detta kan organiseras. Olika organisationsformer innebär olika förutsättningar i form av huvudman, finansieringsprinciper och mål. I varje sektor finns en huvudsaklig organisationsform. Den huvudsakliga organ- isationsformen för statlig verksamhet är myndighetsformen men staten bedriver även verksamhet i aktiebolagsform.

I juridisk mening är statliga myndigheter en del av den juridiska enheten staten. Den verksamhet som staten har valt att bedriva i andra organisationsformer är till skillnad från myndigheterna egna juridiska personer.

En annan viktig skillnad mellan statliga myndigheter och statligt ägda aktiebolag är att myndigheterna lyder under regeringen, för- valtningens jävs- och besvärsregler och tryckfrihetsförordningens offentlighetsprincip. Statliga myndigheter har även ett ansvar att agera sakligt och opartiskt och följa lagen om offentlig upphandling samt krav på diarieföring m.m.

En tredje skillnad mellan statliga myndigheter och statligt ägda aktiebolag rör de ekonomiska villkor som gäller för organisations- formerna. Finansieringen av verksamheten som bedrivs vid statliga myndigheter består huvudsakligen av anslag över statens budget och till en mindre del av avgiftsintäkter. För att ta ut avgifter krävs ett bemyndigande. Verksamhet som bedrivs av statligt ägda aktiebolag finansieras helt av intäkter från verksamheten eller av lån. Det innebär att aktiebolag är tvungna att bära sina egna kostnader. Om intäkterna inte kan finansiera kostnaderna går

2 Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt.

115

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

bolaget till sist i konkurs. Enligt aktiebolagslagen är även utgångs- punkten att verksamhet som bedrivs i aktiebolagsform har ett vinstsyfte och att vinsten ska komma aktieägarna till del. Det inne- bär att om en statlig verksamhet bedrivs i aktiebolagsform finns ett uttryckt syfte att verksamheten ska bidra till intäkter för staten i form av aktieutdelning. Bolagsordningen kan dock peka ut andra uppdrag som aktiebolaget har.

I början av 1990-talet utarbetade Riksrevisionsverket (RRV) inom ramen för en översyn av konkurrensutsatt affärsverksamhet vid förvaltningsmyndigheter ett antal principer för bolagisering av statlig verksamhet. Principerna omfattade även frågan när en bolagiserad verksamhet inom staten inte kan bedömas lämplig, alternativt bör drivas i privat ägo.

Utifrån RRV:s principer utarbetade regeringen generella kriterier för när en affärsverksamhet kan bedömas aktuell för om- bildning till aktiebolagsform. I 1992 års budgetproposition(prop. 1991/92:100) presenterades kriterierna:

verksamheten bedrivs under fungerande konkurrensvillkor

verksamheten är av betydande omfattning

verksamheten har kommersiella förutsättningar och är obero- ende av direkta anslagsmedel

verksamheten styrs inte primärt av politiska uppgifter och mål

verksamheten innebär ingen myndighetsutövning

Den första principen som RRV pekade ut var att verksamheten måste bedrivas under fungerande konkurrensvillkor. För att en statlig verksamhet ska bedrivas i bolagsform bör det därmed finnas leverantörsalternativ och köparen bör fritt kunna välja leverantör. En förutsättning är även att det inte föreligger några formella eller praktiska hinder för att tillhandahålla konkurrerande tjänster. Om den statliga aktören innehar en monopolställning bör statsmakterna undersöka om det finns förutsättningar för konkurrens på marknaden.

Med betydande omfattning avsågs att den bolagiserade statliga enheten borde ha en marknadsandel på åtminstone tio procent. Anledningen till detta var att enheten skulle kunna bära troliga om- struktureringskostnader ocheventuella ökade kostnader för ledning

116

SOU 2015:110

Styrning, ansvarsfördelning och roller

som en övergång från myndighetsform till bolagsform skulle kunna innebära.

Den tredje principen som framfördes var att verksamheten bör ha kommersiella förutsättningar och vara oberoende av direkta anslagsmedel. Verksamheten måste på lång sikt kunna täcka kost- naderna och ge en viss vinst.

Det fjärde kriteriet var att verksamheten inte primärt ska styras av politiska uppgifter och mål. Det innebär att verksamheten främst bör styras utifrån företagsekonomiska motiv. Politiska mål bör vara underordnade.

Den sista principen var att verksamhet som innebär myndig- hetsutövning bör bedrivas i myndighetsform.

I propositionen konstaterades vidare att myndighetsformen är den verksamhetsform som bör väljas för statlig verksamhet. Kon- kurrensutsatt verksamhet bör, om inte särskilda skäl talar för det, inte bedrivas i myndighetsform och, i normalfallet, inte av staten.

År 1995 uttalade regeringen i samband med propositionen For- mer för statlig verksamhet som är beroende av statligt stöd m.m.

(prop. 1995/96:61), att den huvudsakliga formen för statlig verk- samhet fortsatt ska vara myndighet. De fall då ett statligt åtagande bör utföras av en privaträttslig organisation, var enligt regeringen då det förelåg statsfinansiella eller andra skäl för staten att samverka med någon annan.

I den förvaltningspolitiska propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136), klargjorde statsmakterna återigen att statlig verksamhet i huvudsak bör bedrivas i myndig- hetsform. Regeringen ansåg att myndighetsformen var både rätts- säker och flexibel. Regeringen menade samtidigt att det ibland kunde vara motiverat att låta en statlig uppgift utföras i en privat- rättslig verksamhetsform. Som ett sådant exempel angavs när staten tillsammans med en annan aktör engagerar sig i anslagsberoende verksamhet och gemensamt bidrar till finansieringen. Därutöver ansåg regeringen att konkurrensutsatt verksamhet inte borde bedrivas i myndighetsform om det inte fanns särskilda skäl för detta. För sådan verksamhet skulle bolagsformen övervägas. I propositionen uttryckte regeringen sina ambitioner att fortsätta den renodling av statlig verksamhet som innebar en renodling av affärsverken och en tydligare fokusering hos myndigheterna avse- ende myndighetsutövning.

117

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

Principerna i den förvaltningspolitiska propositionen konkreti- serades senare i ett förvaltningspolitiskt handlingsprogram.

Förutom att myndighetsformen är huvudregeln är en annan viktig ståndpunkt som regeringen lyfter fram i den förvaltnings- politiska propositionen att valet av annan organisationsform än myndighetsformen bör omprövas med viss regelbundenhet. Argu- menten för detta är att kraven på offentlighet och insyn och på tydliga ansvarskedjor ska tillgodoses. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten bidrar till öppenhet och insyn. Myndighets- formen ger en tydlig ansvarskedja: myndighetens ledning svarar inför regeringen som svarar inför riksdagen. I den förvaltnings- politiska propositionen framför regeringen emellertid även skäl för att anförtro privaträttsliga uppgifter när myndighetsformen inte kan möta kraven på flexibilitet och effektivitet på ett bra sätt.

4.2.3Strategisk styrning i järnvägssektorn

Innan den svenska järnvägen började omorganiseras, delas upp och öppnas för konkurrens, fanns det en ensam aktör i form av SJ som kunde bära ansvaret för strategiska frågor av betydelse för järnvägs- sektorn. Sedan dess har utvecklingen inte bara gått mot en ökad mängd aktörer, utan Sverige har också blivit medlem av EU. Som jag återkommer till senare i detta kapitel sker en stor del av regel- utvecklingen på järnvägsområdet numera inom EU, liksom viktiga beslut av stor betydelse för hela sektorn. Detta har i grunden förändrat förutsättningarna för den strategiska styrningen.

Järnvägssektorn är organiserad inom ramen för flera statliga myndigheter och aktiebolag men även i form av privata bolag. Det yttersta ansvaret för sektorns utveckling besitter statsmakterna som såväl reglerar sektorn som direkt styr stora delar av utveck- lingen genom utbyggnad av infrastruktur och finansierar stora delar av verksamheten med offentliga medel.

Jag har i mitt uppdrag haft att överväga behovet av en strategisk funktion för hantering och beredning av frågor med långsiktig på- verkan på den svenska järnvägssektorn. Vid behov av en sådan funktion ska jag också lämna förslag på formerna för denna.

Jag kan konstatera att uppdelningen av det tidigare integrerade järnvägssystemet har drivit utvecklingen mot en ökad specialisering

118

SOU 2015:110

Styrning, ansvarsfördelning och roller

hos de olika företagen, där övergripande systemkunskap ibland har gått förlorad. Flera frågor av strategisk karaktär har blivit svåra att hantera på ett ändamålsenligt sätt. Det kanske tydligaste exemplet är planerna på att införa det nya trafikstyrnings- och signalsystemet ERTMS, vilket i grunden är en del av en strävan till harmonisering av järnvägsteknik inom EU. Frågan berör i princip alla sektorns aktörer, som involverats i hög utsträckning men haft helt olika förutsättningar, inte minst ekonomiska och därtill hörande incitament, att göra sin del av arbetet. Genom att frågan inte fått den strategiska behandling den förtjänat, har flera aktörer, både offentliga och privata, orsakats stora kostnader som möjligen hade kunnat undvikas (se avsnitt 4.5.3). Den slutsats jag har dragit av detta är att ett ökat strategiskt ansvarstagande för sektorn behövs.

I sammanhanget vill jag också nämna en relaterad fråga som ofta tas upp, nämligen det s.k. sektorsansvaret. Sektorsansvar utveckl- ades från början på miljöområdet och nådde transportmyn- digheterna på 1980-talet. Banverket hade på sin tid ett utpekat ansvar för hela järnvägstransportsystemet, det vill säga även tun- nelbana och spårväg. Inom ramen för sitt sektorsansvar skulle verket vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Övriga aktörer i sektorn uppfattade ibland sektorsansvaret som ett sätt att säkra att inga frågor ”ramlade mel- lan stolarna”, särskilt inte efter den uppdelning som skett i branschen.

I samband med Trafikverksutredningen gjordes en granskning av sektorsansvaret som visade på flera svagheter med begreppet. Entydiga definitioner saknades av sektorsmyndighet, sektors- ansvar, sektorsarbete och sektorsuppgifter. Regeringen hade svårig- heter att styra myndigheterna och se vem som gjorde vad. Vidare var det svårt att följa upp hur anslagen användes och vilka effekter som uppnåddes genom sektorsansvaret.3 Slutsatsen blev att de nya myndigheterna på transportområdet, däribland Trafikverket, inte skulle ha något sektorsansvar, men att regeringen i stället skulle lägga särskilda uppdrag på myndigheterna.

Det strategiska ansvaret är i grunden alltid en fråga för regeringen. Det beror på att det är regeringen som styr landet. En strategisk funktion skulle kunna organiseras vid en myndighet. Det

3 SOU 2008:128, Tydligare uppdrag – i stället för sektorsansvar.

119

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

skulle vara i linje med den svenska decentraliserade förvaltnings- modellen. Genom att lyfta bort sektorsansvaret från myndig- heterna kan det strategiska ansvaret sägas ha flyttats tillbaka till regeringen. Av den anledningen, och mot bakgrund av den mångfald av aktörer som finns på järnvägsområdet, finns det svårig- heter med att låta en förvaltningsmyndighet leda det strategiska arbetet. Det beror på att myndigheter sinsemellan inte styr varandra utan lyder under regeringen. Genom att det finns flera myndigheter och även statligt ägda bolag verksamma inom sektorn, skulle en enskild myndighet ha svårt att fullt ut ta det strategiska ansvaret. Mot denna bakgrund kan jag inte se att finns någon annan möjlighet än att den strategiska styrningen bör ske genom Regeringskansliet. Min bedömning är att det ansvaret inte hanteras tillräckligt väl i dag, vilket påkallar någon form av förändring.

Det finns flera möjligheter till hur regeringens strategiska styr- ning av järnvägssektorn kan säkras. Ett alternativ är att ansvaret får en egen organisatorisk enhet inom ramen för Näringsdeparte- mentets organisation. Det är en på ett sätt tilltalande lösning, eftersom ansvaret då får en tydlig utpekad hemvist, men erfaren- heter visar att den här typen av organisatoriska enheter sällan blir långlivade, eftersom de dagliga operativa frågorna tar så mycket kraft och uppmärksamhet. Vidare kan det te sig märkligt att peka ut just järnvägsfrågor i en sådan enhet, i förhållande till strategiska frågor på transportområdet i övrigt. Ett annat alternativ är att ansvaret tydliggörs i den befintliga organisationen. I båda fallen handlar det egentligen om en intern styrnings- och ledningsfråga, med konsekvenser också för identifiering av kompetensbehov och resurssättning.

Jag noterar att flera sakområden på transportområdet har varit föremål för framtagning av en strategi, med exempel på det mari- tima området och luftfarten. Jag anser inte att sådana aktiviteter löser själva grundproblemet för järnvägen. Det strategiska arbetet måste helt enkelt vara en del av Regeringskansliets organisation, som har tillräcklig tyngd och kan utvecklas kontinuerligt. De strategiska frågorna handlar i regel om ansvarsfördelning, regel- givning, beredning av EU-frågor och andra långsiktiga överväg- anden för sektorn. Det är därmed sådana frågor som endast Regeringskansliet ytterst kan ansvara för.

120

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

En övergripande iakttagelse är att den svenska förvaltnings- modellen, med relativt små departement och stora expertmyndig- heter, kan vara mindre lämpad att hantera denverklighet som Sverige och flertalet av näringlivets olika grenar befinner sig i i dag, med avreglerade marknader och ett starkt beroende av regelutvecklings- arbetet i EU.

Inom ramen för mitt uppdrag blir min slutsats att Regerings- kansliet bör genomföra en förändring i ledning och styrning samt resurssättning som säkerställer ett ansvarstagande för de strategiska frågorna på järnvägsområdet. Hur detta närmare bör organiseras lämnar jag dock inte något förslag om, annat än att det inte bör delegeras till andra myndigheter. Därmed är det inte heller aktuellt att peka ut någon ny sektorsansvarig myndighet. Däremot är det befogat att regelbundet se över de olika transportmyndigheternas ansvarsområden och uppdrag.

4.2.4Trafikverkets uppgifter och organisation

En uppdelning av verket?

Under utredningens gång har det vid upprepade tillfällen framförts, bl.a. från berörda branschorganisationer och transportköpare, men också i ett par rapporter,4 att Trafikverket generellt skulle behöva organiseras om i en järnvägsdel och en vägdel. I vissa fall har argu- mentationen förts så långt som att två separata myndigheter borde återskapas. Även om regeringen i direktiven till utredningen inte framfört ett specifikt önskemål om att utreda denna fråga, kan jag konstatera att den kommit att bli en viktig del i diskussionen om järnvägens organisation. I inledningen till mitt delbetänkande Koll på anläggningen (SOU 2015:42) lovade jag att återkomma i frågan i slutbetänkandet.

Ett argument som framförs är att en förändring i denna riktning skulle vara ett sätt att bättre möta järnvägssektorns behov. I särskilt fokus för den här typen av synpunkter är de mer operativa delarna av verksamheten, där likheter och synergier mellan väg och järnväg uppfattas som svaga. I de verksamhetsdelar som hanterar mer lång-

4 Se t.ex. Seko (2014), Ny syn på järnvägsunderhållet,och Resenärsforum (2014), Ett lyft för järnvägen.

121

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

siktiga överväganden, vad gäller exempelvis planering av och investeringar i infrastruktur, uppfattas däremot det trafikslagsöver- gripande arbetet som mer ändamålsenligt.

Min bedömning är att det trafikslagsövergripande perspektivet på Trafikverket fungerar relativt väl när det gäller just planering av infrastrukturåtgärder, och då framför allt för nyinvesteringar, vilket var ett viktigt syfte att uppnå med sammanslagningen av Vägverket och Banverket. Jag kan också konstatera att på en del andra områden är det svårare att se synergier mellan uppgifterna på järnvägs- respektive vägsidan. Nyligen har Trafikverket också observerat behovet att separera järnvägssystem från vägsystem och etablera nya centrala funktioner i sitt verksamhetsområde underhåll.

Jag menar att Trafikverket i sin verksamhet bör vara fortsatt vaksam på de olikheter som föreligger mellan trafikslagen väg och järnväg och ta hänsyn till detta i den egna organisationen. Det kan t.ex. innebära att det inte alltid är befogat att sammanföra järnvägs- och vägenheter även om de på papperet kan ha likartade uppgifter. Vidare bör personer med specialistkompetens avseende ett av trafikslagen ges möjlighet att fokusera på fortsatta insatser inom sitt specialområde.

Den sammanfattande bedömning jag har kunnat göra leder emellertid inte till ett förslag om en generell uppdelning mellan trafikslagen järnväg och väg inom Trafikverkets organisation, och därmed inte heller i separata myndigheter. Jag kan inte se att de eventuella fördelarna av en sådan delning skulle kunna åstadkom- mas utan att riskera att redan pågående förbättringsarbete avstannar. Vidare har jag inte närmare kunnat utreda de kon- sekvenser som detta skulle innebära, exempelvis vad gäller andra delar av transportsektorn, däribland vägområdet.

En annan associationsform?

Jag kan konstatera att infrastrukturförvaltare inom EU har olika associationsform och att Norge planerar för en bolagisering av Jernbaneverket. Mot bakgrund av de principer för den svenska statsförvaltningen som jag har redogjort för i 4.2.2 ovan, ser jag ingen anledning att överväga en ändrad associationsform, som t.ex. bolag, för Trafikverket.

122

SOU 2015:110

Styrning, ansvarsfördelning och roller

Andra organisationsförändringar

Utifrån de iakttagelser och bedömningar jag gjort menar jag att det är väsentligt mer angeläget att göra andra förändringar, med på- verkan på Trafikverkets organisation, än dem som diskuterats ovan.

För att hantera den omfattande verksamhet som Trafikverket ansvarar för har Trafikverket valt en s.k. matrisorganisation som organisationsmodell. Matrisorganisationen bygger på vertikala verk- samhetsområden och horisontella processer. Ansvar i organisationen beskrivs i termer av leveransansvar och funktionsansvar, där leveransansvar omfattar vad som ska levereras från en verksamhet även om delleverans har skett från någon annan enhet. Med leveransansvaret följer rätt och skyldighet att fatta beslut som krävs för att fullgöra leveransen – och ett helhetsansvar för denna leverans. Funktionellt ansvar (som inte kan delegeras) innebär ansvar för en process eller ett sakområde eller en kombination av dessa och syftar till att få ett gemensamt uppträdande och agerande inom viktiga områden. Funktionellt ansvarig har befogenhet att ta fram och fastställa styrande och vägledande dokument inom sitt ansvarsområde.

Matrisorganisationen är en organisationsmodell som ställer stora krav på styrning och ledning i och med att ansvaret i modellen fördelas på flera led utan att tydliggöra vem som ansvarar för helheten. Det uppdelade eller splittrade ansvaret riskerar att leda till att alla eller ingen känner ansvar. I mitt delbetänkande Koll på anläggningen5 lyfte jag dessa problem eftersom modellen inte tycks underlätta eller tydliggöra nödvändigt ansvarstagande mot bakgrund av verkets grundläggande uppgifter som infrastruktur- förvaltare, och därmed riskerar att skapa ineffektivitet. Jag återkommer här till frågan eftersom jag även under arbetet med andra delar av utredningen funnit att problem med verksamheten i flera fall tycks vara hänförliga till ansvarsfördelningen i Trafikverkets organisation. Jag har konstaterat att det kan uppstå problem med hur ansvaret ska hanteras när olika ansvar och delansvar interagerar och att otydligheter och konflikter kan uppstå när olika delar av organisationen är ansvariga för leveranser eller processer som är beroende av andra delars leveranser.

5 SOU 2015:42, s. 181 ff.

123

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

Min bedömning är därför fortsatt den jag redovisade i delbetänkandet, nämligen att en översyn av Trafikverkets styrning och ledning behöver göras, och också att en annan organisations- modell bör övervägas, som medger tydlighet i ansvarsfördelning, mandat och arbetsuppgifter. Jag menar att en förändring av organisationsmodellen skulle kunna ge en betydande effektivitets- förbättring inom myndigheten. De problem som Trafikverket brottas med har enligt min mening snarare med organisation, ledning och styrning att göra än med myndighetens trafikslags- övergripande uppdrag.

4.2.5Transportstyrelsens uppgifter och organisation

Transportstyrelsens övergripande organisation framgår av Figur 4.1. Transportstyrelsen har till huvuduppgift att svara för merparten av all regelgivning, tillståndsprövning, tillsyn och registerhållning för de fyra trafikslagen.6 Enligt sin instruktion ska myndigheten, utöver sin tillsyn enligt järnvägslagen, övervaka att marknaderna för järnvägstjänster, inklusive marknaderna för järnvägstransporter, fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv.7

6Prop. 2008/09:31, Transportstyrelsen och dess verksamhet, s. 44.

78 § Förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen.

124

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

Figur 4.1

Transportstyrelsens övergripande organisation

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Styrelsen

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Internrevision

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Generaldirektör

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

GD-stab

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

GD-juridik

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

GD-kansli

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Körkorts-

 

 

Sjö- och

 

 

Skatte- och

 

 

 

Fordonsregistrerings-

 

Väg- och

avdelningen

 

 

luftfarts-

 

 

avgifts-

 

 

 

 

och ärende-

 

 

järnvägs-

 

 

 

avdelningen

 

 

 

avdelningen

 

 

 

 

stödsavdelningen

 

avdelningen

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ekonomi-

 

 

It-avdelningen

 

Kommunikations-

 

 

 

Personal-

 

 

avdelningen

 

 

 

 

 

 

 

 

avdelningen

 

 

 

avdelningen

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Transportstyrelsen.

Motiven bakom Transportstyrelsens bildande var bl.a. behovet av en effektiv och tillförlitligt genomförd tillsyn inom alla trafikslag. En väl fungerande tillsyn ansågs avgörande för rättssäkerheten. Det faktum att dagens transporter och resor ofta sker med flera olika trafikslag inblandade var ytterligare ett skäl bakom samman- slagningen av myndigheterna. Vidare anförde regeringen i pro- positionen att ”Likformighet ochlikabehandling mellan trafikslagen när det gäller tillsyn och normgivning – i den grad det är möjligt – är därför önskvärda. I en samlad verksamhet, där jämförelser av erfarenheter kan ske och nytta dras av resultaten, ökar förut- sättningarna för att uppnå dessa mål.”8 Regeringen ansåg att kunskaper från de olika områdena borde kunna användas och sam- ordnas på ett effektivt sätt. Samtidigt erinrade regeringen om att ”tanken är att verksamheten inom de enskilda transportslagen till största delen kommer att bedrivas separerat från varandra och med kompetens som hittills förvärvats inom respektive område.” Det ansågs att vinster i form av utbyte av berikande erfarenheter och kompetens möjliggjordes genom organisationsförändringen.

8 Prop 2008/09:31, s. 47 ff.

125

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

Jag kan konstatera, som bl.a. framgår senare i detta kapitel och i kapitel 7, att det finns brister i hur Transportstyrelsen säkerställer att de intentioner uppnås som legat till grund för myndighetens bildande.

Uppgifter avseende marknadsfrågor

I detta avsnitt behandlar jag Transportstyrelsens uppgift inom järnvägsområdet när det gäller marknadsfrågor.

I samband med att EU beslutade att anta regler för att åstadkomma marknadsöppning inom järnvägsområdet infördes även krav på regleringsorgan.9 Kommissionen hade andra nätverks- marknader som förebild, som energi, gas och telekommunikationer, för de uppgifter och den samverkan mellan regleringsmyndigheter som skapades på järnvägsområdet. Järnvägsinfrastrukturen utgör som dessa en nätverksmarknad med en dominerande aktör. Det är mot den bakgrunden regleringen inom området och innehållet i uppgifterna tillsyn och övervakning ska ses. Den 15 mars 2003 skulle medlemsstaterna ha infört första järnvägspaketets krav i nationell lagstiftning och däribland kravet på regleringsorgan. Detta fick i uppgift att säkerställa att reglerna som avsåg att åstadkomma marknadsöppning följdes och för att bevaka utvecklingen på marknaderna för järnvägstjänster.

I Sverige hade inledningsvis Tågtrafikledningen vid Banverket denna uppgift.10 År 2004 bildades Järnvägsstyrelsen som fick uppgiften som regleringsorgan och samtidigt lades Järnvägsin- spektionen ned. Järnvägsstyrelsen hade såväl säkerhets- som mark- nadsfrågor som sin uppgift. I dag är det Transportstyrelsen som har uppgiften att vara regulator på järnvägsområdet. Regulator- uppgiften regleras i 8 kap. järnvägslagen och EU-reglerna som den införlivar återfinns i dag i det omarbetade marknadsdirektivets artikel 55 och 56.11 I uppgiften ingår att utöva tillsyn över reglerna

9Artikel 10 (7) 2 st. Direktiv 2001/12/EG om ändring av rådets direktiv 91/440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar och artikel 30 i direktiv 2001/14/EG.

10SOU 2013:83, En enkel till framtiden?, avsnitt 4.4.4 och 5.4.2, samt prop. 2003/04:123, Järnvägslag, s. 149.

11Direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (omarbetning)

126

SOU 2015:110

Styrning, ansvarsfördelning och roller

för att säkerställa icke-diskriminerande och konkurrensneutralt beteende och att övervaka hur marknaden utvecklas.

Den reglering som finns i järnvägslagen utgör i förhållande till konkurrenslagen en särreglering, vilket innebär att dessa regler ska tillämpas före de mer generella konkurrensreglerna. Vissa gränsytor finns och informationsutbyte är därför behövligt.

Det som skiljer regulatorrollen och Transportstyrelsens roll från Konkurrensverkets är att särregleringen i marknadshänseende på järnvägssidan syftar till att komma åt ageranden innan skadan upp- stått eller annorlunda uttryckt ex ante medan Konkurrensverket har möjlighet att agera först efter att skadan i marknadshänseende är ett faktum, eller med andra ord ex post. Detta framgår av propositionen där det från regeringens sida, i samband med att regleringsorgan infördes i svensk lagstiftning anges att ”Ett järn- vägsföretag som anser sig ofördelaktigt behandlat i förhållande till andra järnvägsföretag har i övrigt att sätta sin tillit till den allmänna konkurrensregleringen. Dessa regler får effekt först efter det att något inträffat. Det finns i dag ingen som kan sägas ha till uppgift att fånga upp signaler om otillbörligt marknadsbeteende och att agera i förhållande till dessa innan de materialiserat sig”.12 Denna uppgift fick regleringsorganet.

Uppgiften marknadstillsyn framgår av järnvägslagen13 och de regler som Transportstyrelsen ska utöva tillsyn över i marknads- hänseende finns i dess kapitel 4, 5, 6 och 7. Marknadsövervaknings- uppgiften framgår av Transportstyrelsens instruktion, där det också anges att samråd med Konkurrensverket ska ske i konkurrensfrågor och att missförhållanden ska anmälas av Transportstyrelsen till Konkurrensverket.14

Andra marknadstillsyns- och marknadsövervakningsuppgifter har senare tillkommit på kollektivtrafikområdet. Dessa uppgifter har sin grund både i EU:s kollektivtrafikförordning15 och i nationell kollektivtrafikreglering. Transportstyrelsen har i dag tillsyn över

12Prop. 2003/04:123, Järnvägslag s. 148 ff.

138 kap. 1 § järnvägslagen (2004:519).

1412 § förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen.

15Europaparlamentet och rådets förordning 1370/2007EG av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävandet av rådets förordning 1191/69/EEG och 1107/70/EEG.

127

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

kollektivtrafiklagen och beredning pågår i fråga om att utse tillsynsmyndighet i förhållande till EU-förordningen.

Marknadstillsyn

I uppgiften marknadstillsyn ingår att bevaka att infrastrukturför- valtare, Trafikverket och andra, järnvägsföretag samt tjänste- tillhandahållare följer kraven på konkurrensneutralitet, icke-diskri- minering och transparens vad gäller bl.a. tillhandahållande av till- träde till infrastruktur, anläggningar för tjänster och tjänster. Därutöver finns regler som syftar till att förhindra kors- subventionering. Denna del av marknadstillsynen regleras i järn- vägslagen.16 Regler om krav på bl.a. järnvägsnätsbeskrivning, frister för ansökan om tåglägen, kapacitetstilldelning, avgiftssättning och trafikeringsavtal, är samtliga uttryck för kommissionens vilja att säkerställa välfungerande marknadsförutsättningar och förhindra illojalt beteende. Regleringen är en blandning av offentlig och civilrätt, och trafikeringsavtalet har ansetts vara ett förvaltnings- rättsligt avtal värt en egen avhandling.17 I de flesta medlemsstater har järnvägen varit dominerad av en aktör som haft kontroll över s.k. väsentliga funktioner (essential functions).

En del i marknadstillsynen är att följa kraven vad gäller kapaci- tetstilldelning, som bl.a. syftar till att skapa balans mellan infra- strukturförvaltaren och järnvägsföretagens behov av banan, och mellan tider för underhållsarbeten och tider för trafik. I mitt del- betänkande Koll på anläggningen lyfte jag frågan om Trafikverkets beslut att införa servicefönster var förenliga med kraven i detta avseende.

Marknadstillsynen inom kollektivtrafikområdet grundar sig på kollektivtrafiklagen18 och av förordningen framgår att Transport- styrelsen är tillsynsmyndighet.19 Tillsynen syftar till att säkerställa att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna tar fram trafikför- sörjningsprogram med angivet innehåll och att de lämnar uppgifter

168 kap. 1 § järnvägslagen (2004:519).

17Jakob Heidbrink, Det järnvägsrättsliga trafikeringsavtalet: ett förvaltningsrättsligt avtal.

185 kap. 1 § lag (2010:1065) om kollektivtrafik.

192 § förordning (2011:1126) om kollektivtrafik.

128

SOU 2015:110

Styrning, ansvarsfördelning och roller

om sitt trafikutbud. Transportstyrelsen har tagit fram regler och allmänna råd om anmälningsskyldighet och trafikantinformation.20 Generellt handlar marknadstillsynen om att tillämpa och uttolka de skyldigheter som lagstiftningen ålägger verksamhetsutövare. Till- syn kan ske på Transportstyrelsens initiativ och utmynna i beslut

som är generellt tillämpliga.

Tvister

En annan uppgift för Transportstyrelsen är att besluta vid tvister. Myndigheten har till uppgift att pröva om beslut som fattats av infrastrukturförvaltaren eller en tjänsteleverantör överensstämmer med lagen eller föreskrifter meddelade med stöd av den.21 Det gäller t.ex. beslut om trafikeringsrätt, kapacitetstilldelning, avgifter eller tillträde till anläggningar för tjänster. Transportstyrelsens beslut kan överklagas till förvaltningsdomstol. Förfarandet ger ett järnvägsföretag eller annan sökande möjlighet att få en tvist med infrastrukturförvaltaren eller en tjänstetillhandahållare prövad. Transportstyrelsens uppgift är att tolka lagstiftningen och bedöma om de skyldigheter som lagstiftningen uppställer har följts. Transportstyrelsens beslut reglerar endast vad som gäller mellan parterna i den aktuella tvisten. Beslutet kan medföra att t.ex. villkor i järnvägsnätsbeskrivningen bedöms oförenliga med lagstiftningen och förutsätter att infrastrukturförvaltaren framåtriktat inte till- ämpar sådana villkor. Att infrastrukturförvaltaren verkligen efter- kommer beslutet kan därefter bli föremål för tillsyn.

Marknadsövervakning

Uppgiften att övervaka marknaden framgår som nämnts av Transportstyrelsens instruktion.22 I den marknadsövervakande uppgiften kan även anses ingå att fånga upp signaler om icke önskvärt beteende och ställa frågor, påtala missförhållanden m.m. om konkurrenshämmande beteende, dvs. att vara ”vakthund”.

20Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2012:2) och allmänna råd om anmälningsskyldig- het och trafikantinformation.

218 kap. 9 § järnvägslagen.

228 § förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen.

129

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

Denna uppgift som regulatorn fick redan från början är svår att fånga i regleringshänseende, eftersom den uttrycktes som en rätt att ”besluta om nödvändiga åtgärder för att korrigera en negativ utveckling på dessa marknader.”23 Det är förmodligen anledningen till att kravet i samband med införandet av EU-regleringen inte återspeglades i järnvägslagen. I propositionen 2003 angavs att ”Vad gäller tillsynsmyndighetens uppgift att övervaka järnvägs- marknaderna utöver vad som följer av lagen bör det ankomma på myndigheten att analysera och följa upp de problem som finns för en effektiv och sund konkurrens på marknaderna och beakta detta vid utfärdande av föreskrifter och tillståndsvillkor, göra Konkurrens- verket uppmärksamt på förhållandena och föreslå nödvändiga ändringar av lagstiftningen.”24 I SERA-direktivet uttrycks denna uppgift som att ”regleringsorganet ska ha befogenhet att övervaka konkurrenssituationen på marknaderna för järnvägstjänster och det ska särskilt kontrollera … (vissa beslut fattade av infrastruktur- förvaltaren, järnvägsföretaget eller tjänstetillhandahållaren) på eget initiativ och i syfte att förhindra diskriminering ...” Jag kan konstatera att regleringen fortsatt inte är särskilt tydlig när det gäller vad befogenheten ska resultera i och den har inte gett något avtryck i den senaste ändringen av järnvägslagen. I instruktionen framgår att ”Transportstyrelsen ska utöver sin tillsyn enligt järnvägslagen (2004:519) övervaka att marknaderna för järnvägs- tjänster, inklusive marknaderna för järnvägstransporter, fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv.”25 Vidare framgår av 12 § att Transportstyrelsen skasamråda med Konkurrensverket i konkurrens- frågor och anmäla missförhållanden till verket.

Utöver detta innehåller marknadsövervakningen även uppgiften att följa och analysera utvecklingen på marknaden. Syftet med denna del av marknadsövervakningen är ytterst att ge återkoppling till kommissionen om antagna åtgärder och att tjäna som grund för kommissionens överväganden om behov av ny eller ändrad reglering.26

År 2001 inrättade kommissionen en särskild grupp för över- vakningsbehoven, Rail Market Monitoring Scheme (RMMS), där

23Artikel 10 (7) 2 st. Direktiv 2001/12/EGom ändring av rådets direktiv 91/440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar.

24Prop. 2003/04:123, Järnvägslag, s. 150 f.

258 § förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen.

26Artikel 10 b (2) Direktiv 2001/12/EG.

130

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

Sverige representerats av dåvarande Banverket och Järnvägs- styrelsen samt därefter av Transportstyrelsen. En bärande del i denna övervakning har varit regleringens effekt på marknaden. Rapporteringen utgör underlag för kommissionens överväganden om behov av ytterligare reglering av marknaden. Kommissionen rapporterar i sin tur en gång vartannat år till Europaparlamentet och rådet om utvecklingen på järnvägsmarknaden och behovet av lagstiftning.27 Marknadsövervakningen omfattar tekniska och ekonomiska villkor samt marknadsutvecklingen inom EU. Sedan 2007 har kommissionen inhämtat uppgifter om marknads- utvecklingen inom järnvägssektorn genom enkäter. Svaren har publicerats i RMMS-rapporter och den femte rapporten kommer att publiceras 2016 och omfatta uppgifter för 2014. Den genom- förandeakt som antogs i juli 2015 specificerar närmare vilka upp- gifter som medlemsstaterna ska lämna till kommissionen.28 Genomförandeakten grundar sig på artikel 15 i SERA-direktivet som gör uppgiftslämnandet obligatoriskt. I december 2016 kom- mer medlemsstaterna att skicka uppgifter till kommissionen avse- ende verksamheten under 2015. De uppgifter som omfattas rör tilldelning av kapacitet, avgifter, investering i infrastruktur, graden av marknadsöppning m.m.

Marknadsövervakningen inom kollektivtrafikområdet syftar till att följa upp och utvärdera marknaden, bl.a. avseende transport- politisk måluppfyllelse och som underlag för fortsatta åtgärder inom kollektivtrafikområdet.29 Kollektivtrafikföretag och regionala kollektivtrafikmyndigheter ska lämna de uppgifter som behövs för detta till Transportstyrelsen.30 Transportstyrelsen har hittills inte använt sin föreskriftsrätt31 avseende uppgiftslämnande eftersom myndigheten ansett att den information som behövs för att följa marknaderna gått att få via andra källor.

Även på nationell nivå finns intresse av återkoppling om hur införda regler påverkar marknaden. I grunden är därmed anledn- ingen till övervakningen delvis densamma.

27Artikel 15 direktiv 2012/34/EU om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägs- område. (omarbetning).

28Kommissionens genomförandeförordning 2015/1100/EU om medlemsstaternas rap- porteringsskyldigheter inom ramen för övervakning av järnvägsmarknaden.

29Prop. 2009/10:200, Ny kollektivtrafiklag, s. 90.

304 kap. 3§ lag (2010:1065) om kollektivtrafik.

314 kap. 4§ lag (2010:1065) om kollektivtrafik.

131

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

Erfarenhetsutbyte på EU-nivå

Kommissionen kallar regelbundet regleringsmyndigheterna till möten för erfarenhetsutbyte och i syfte att harmonisera besluts- fattandet i EU. Detta samarbetsforum mellan regleringsmyndig- heter går nu under benämningen European Network of Rail Regulatory Bodies (ENRRB). Till en början utgjorde en mindre arbetsgrupp, Regulatory Bodies Task Force, kommissionens stöd inför samarbetsforumets möten. Erfarenheten av marknadsöppning inom järnvägen var inledningsvis inte så stor och kommissionen behövde diskutera innehållet i regulatorns uppgifter och gränssnittet mot konkurrensrätten med medlemsstater som hade erfarenhet av konkurrens på järnvägsområdet. Sverige ingick i denna grupp till- sammans med bl.a. Storbritannien och Nederländerna.

Samarbetet mellan regleringsmyndigheterna är nödvändigt eftersom regleringen ytterst syftar till att underlätta gränsöver- skridande trafik inom EU och varje regleringsmyndighet endast har möjlighet att fatta beslut inom sitt lands gränser. Vid dessa möten utbyts information om de beslut som fattats vid tvister men även information om marknadsövervakning och hur marknaden utvecklas. Utöver detta forum deltar Transportstyrelsen på frivillig grund i sammanslutningen Independent Regulators Group Rail (IRG-rail), som har sin förebild från gas- och telekommunikationsområdet. I IRG-rail ingår regleringsorgan från andra medlemsstater. Disk- ussionerna är här friare än vid de möten som kommissionen sammankallar. Syftet är dock övergripande detsamma, att utbyta erfarenheter ochgoda exempel regleringsmyndigheter emellan, men har även kommit att omfatta diskussioner om kommande EU- reglering inom marknadsområdet. Kommissionen ska enligt marknadsregleringen basera de tillämpningsföreskrifter som tas fram under SERA-direktivet på regleringsmyndigheternas erfaren- heter. IRG-rail har även utarbetat synpunktsdokument vid omarbetningen av järnvägspaketen. Det innebär att såväl ENRRB som IRG-rail har möjlighet att göra och gör inspel i pågående regelutveckling.

132

SOU 2015:110

Styrning, ansvarsfördelning och roller

Transportstyrelsen och rollen som marknadsövervakare

Statskontoret har nyligen granskat Transportstyrelsen och dess roll som marknadsövervakare och identifierat ett antal oklarheter.32 Det konstateras i Statskontorets rapport att en fungerande marknads- övervakning bygger på att signaler fångas upp från företag och aktörer om problem som försämrar marknadernas funktionssätt. Förutsättningen att fånga upp signaler är att myndigheten har en fungerande kommunikation med transportbranschen. Marknads- övervakningen anses vara ett ”mjukt” styrmedel utan sanktions- möjligheter. Statskontoret anser att en del av kritiken mot Trans- portstyrelsen beror på att myndigheten inte lyckats kommunicera vad uppgiften marknadsövervakning innebär och att det internt i myndigheten finns olika uppfattningar om detta. I rapporten lyfter Statskontoret t.ex. svårigheten att på Transportstyrelsens webb- plats få sammanhängande och entydig information om marknads- övervakningen.

I rapporten framgår vidare bl.a. att inom Näringsdepartementet finns uppfattningen att Transportstyrelsen behöver bli mer proaktiv genom att i högre grad själv identifiera och driva frågor samt utarbeta konkreta förbättringsförslag. Där framgår också att Transportstyrelsen å sin sida anser att regeringen i högre grad borde signalera om och när det finns frågor eller marknader som särskilt bör belysas. Jag ställer mig något undrande till denna inställning. Transportstyrelsen har uppgiften att hantera marknads- frågor inom järnvägsområdet, myndigheten är närmare verksam- hetsutövarna och marknaden än vad Regeringskansliet är och borde därför ha en bättre bild av vilka frågor som kan behöva belysas utifrån det bakomliggande syftet med regleringen. Den svenska förvaltningsmodellen bygger på att experterna finns på myndig- heterna och att det är dessa som lyfter behov som de upptäcker till regeringen, i detta avseende bl.a. vad gäller fortsatt utveckling av marknadsregleringen. Det är naturligtvis även viktigt att myndigheten har kunskap och kännedom om innebörden i den reglering den är satt att bevaka och tillämpa. Att efterfråga att regeringen ska informera myndigheten om vad den ska göra

32 Statskontoret 2015:14, På rätt väg? Uppföljning av Trafikverket och Transportstyrelsen, s. 61 ff.

133

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

förefaller som ett passivt förhållningssätt till de uppgifter myndig- heten ålagts att ansvara för. Samtidigt kan jag konstatera att regler- ingsorganets uppgift att på eget initiativ vidta åtgärder inte kan sägas framgå av järnvägslagen.

Den skyldighet att anmäla missförhållanden till Konkurrens- verket som instruktionen lägger på Transportstyrelsen får anses rikta sig mot förfaranden där konkurrensrättslig reglering är tillämplig. Regleringsorganets uppgift är, vilket framgår av avsnittet ovan, att agera tidigare och avseende andra förhållanden än vad Konkurrensverket har möjlighet att göra. Denna del av marknads- övervakningen framgår därmed fortsatt inte så tydligt av nationell lagstiftning, vilket kan vara ett skäl till att Transportstyrelsen kanske inte uppfattat att uppgiften ingår i marknadsövervakningen. Jag föreslår därför att denna fråga analyseras i samband med den översyn som behöver göras när fjärde järnvägspaketet ska införlivas i svensk rätt. (Se vidare under avsnitt 4.6 nedan.)

Mitt intryck av Transportstyrelsen är att myndigheten borde fokusera mer på de konkreta uppgifterna att bevaka och agera för att förhindra diskriminering och att granska om reglerna fått avsedd effekt. Jag delar den bild som Statskontoret lyft att Transportstyrelsen inte riktigt uppfattat sin uppgift inom området. Möjligen är detta anledningen till att Transportstyrelsen anses passiv och osynlig i dessa frågor. Statskontoret lyfter också att Transportstyrelsen på senare tid börjat få struktur på verksamheten vilket kommer till uttryck bl.a. i antalet genomförda aktiviteter.33

Marknaden har behov av en stark regulator, men mitt intryck är att Transportstyrelsen på väg- och järnvägsområdet inte riktigt lyckas leva upp till detta. Transportstyrelsen bör därför utveckla sin kompetens att arbeta med marknadsövervakning på ett sätt som bättre överensstämmer med intentionerna bakom uppgiften. I det avseendet kan kunskapsutbyte med andra myndigheter som arbetar med nätverksfrågor, som Post- och Telestyrelsen eller Energi- marknadsinspektionen, vara av värde.

En reflektion från min sida är att Transportstyrelsen, som har ansvar för normgivning, tillstånd och tillsyn samt marknadsöver- vakning, borde ha möjlighet att få en helhetsbild av utvecklingen inom sitt område som andra myndigheter saknar.

33 Statskontoret 2015:14, På rätt väg? s. 71.

134

SOU 2015:110

Styrning, ansvarsfördelning och roller

På järnvägsområdet har, med driftskompatibilitetsdirektiven och säkerhetsdirektivet som grund, ett omfattande och komplext nätverk av regler vuxit fram med krav på ett antal nya aktörer, som anmälda organ, utsedda organ, granskare, bedömningsorgan m.fl. Även SERA-direktivet ger kommissionen befogenheter att ta fram genomförandeakter som ytterligare bygger på regelverket. Ur marknadsövervakningsperspektiv hade det varit intressant om Transportstyrelsen analyserat regleringen inom de olika trafik- slagen och de ökande kostnader som denna medfört. Denna typ av information är värdefull även i EU-arbetet i och med att kommis- sionen inte arbetar trafikslagsövergripande, och det blir därför extra viktigt att medlemsstaterna lyfter regleringens effekter för de olika trafikslagen och deras konkurrenskraft.

4.3Reglering på EU-nivå

Efter att i ovanstående avsnitt ha diskuterat frågor om styrning, ansvarsfördelning och roller i den svenska järnvägsektorn, kommer jag i denna del att fokusera på arbetet med reglering på EU-nivå.

Den övervägande delen av lagstiftningen för järnvägen utarbetas i dag inom EU, som därmed i dessa avseenden fått en överordnad ställning i förhållande till de svenska statsmakterna. Sverige ingår som en av 28 medlemsstater i EU och har därmed rätt att delta vid regelutvecklingsarbetet och vid omröstning när beslut om att anta rättsakter ska fattas. Enligt svensk grundlag34 är det regeringen som företräder riket i förhållande till andra stater och internationella organisationer. Det innebär bl.a. att det är Regeringskansliet, och i fråga om järnvägsreglering, Näringsdepartementet, som ansvarar för svenska ståndpunkter inför berednings- och förhandlings- arbetet inom EU, liksom för instruktioner till dem som företräder Sverige. Regeringskansliet utser Sveriges representanter, bl.a. i kommittéer under kommissionen,35 och myndigheterna är skyldiga att ge regeringen stöd, ställa personal till förfogande och hålla regeringen informerad, vilket innebär att vara regeringen behjälplig i förhandlingsarbetet.36

3410 kap. 1 § Regeringsformen.

3520 § Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet .

367 § Myndighetsförordning (2007:515).

135

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

Myndigheterna har en betydande roll i regelutvecklingsarbetet. I förhållande till andra medlemsstater är (som tidigare nämnts) Regeringskansliet relativt litet medan förvaltningsmyndigheterna är relativt stora. Det innebär att en stor del av sakkunskapen eller expertkunnandet finns på myndighetsnivån, till skillnad från i många andra länder där den i stället finns samlad på departementen. Vidare innebär det att kontakterna med näringsliv och organis- ationer som berörs av regelverken sker med myndigheterna snarare än med Regeringskansliet. I sammanhanget kan även konstateras att förvaltningsmyndigheterna, på järnvägsområdet Transport- styrelsen, genom delegering från riksdag och regering tilldelats en omfattande normgivningskompetens.

Av fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt (FEUF) framgår att Europaparlamentet och rådet gemensamt i det ordinarie lagstiftningsförfarandet antar förordningar, direktiv eller beslut.37 Skillnaden mellan dessa rättsakter är att direktiv måste omsättas nationellt och att det är varje medlemsstat som väljer hur direktivet ska genomföras i nationell rätt för att uppnå det resultat som efter- strävas. Förordningar däremot är, liksom beslut, till alla delar bindande för dem de riktas till. Det innebär att en förordning gäller enligt sin ordalydelse och inte behöver genomföras i nationell rätt för att bli gällande. Även vid förordningar krävs dock anpassning av svensk lagstiftning, t.ex. i fråga om att utse myndighet, säkerställa effektiva sanktioner eller se till att nationella regler som står i strid med förordningen upphävs eller ändras. På samma sätt som vid införande av ett direktiv behöver därför nationell lagstiftning analyseras och det behöver säkerställas att EU-regleringen fungerar i samklang med denna. Det regelutvecklingsarbete som börjar i EU kan därmed sägas ha såväl en europeisk som en nationell dimension.

Inom transportområdet har EU och medlemsstaterna delad be- fogenhet att lagstifta. Det innebär att lagstiftning kan antas både på EU-nivå och på nationell nivå.38 Om EU lagstiftar inom ett område upphör dock medlemsstatens rätt att lagstifta om det som täcks av EU-regeln.

Det finns ett antal principer som styr utövandet av EU:s be- fogenheter, som legalitets-, subsidiaritets- och proportionalitets-

37Artikel 288 FEUF.

38Artikel 4 FEUF.

136

SOU 2015:110

Styrning, ansvarsfördelning och roller

principerna, vilka ytterst syftar till att balansera makten mellan EU och dess medlemsstater. Legalitetsprincipen avser den rättsliga grunden för lagstiftning och styr hur rätten att lagstifta fördelas mellan EU och medlemsstaterna. Subsidiaritetsprincipen innebär att EU inom de områden där rätten att lagstifta är delad, som på trans- portområdet, ska vidta åtgärder endast om och i den mån målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna.39 Proportionalitetsprincipen innebär att åtgärden som EU avser att vidta, t.ex. besluta om direktivform eller förord- ning, inte ska gå längre än vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördragen.

Lagstiftningsarbetet i EU kan delas in i det ordinarie lagstift- ningsförfarandet och kommittéförfarandet, där den ena utgör grund för den andra. Därutöver finns ett förfarande då kommiss- ionen kan besluta på delegation.

Inom Regeringskansliet har ett relativt omfattande material tagits fram som syftar till att tydliggöra hur arbetet med regel- utveckling ska bedrivas. Även inom myndigheterna finns styrande dokument för EU-arbetet. Jag återkommer till detta senare.

För att svara på frågan hur Sveriges insatser i regelutvecklings- arbetet kan stärkas väljer jag att redogöra för EU:s regelutveckl- ingsprocesser och hur ansvaret för deltagande i dessa är fördelat. Jag har delat in arbetet med regelutveckling i fyra faser och redovisar dessa för det ordinarie lagstiftningsförfarandet och för kommittéförfarandet, i vilket jag inkluderat förfarandet vid delegerade akter.

4.3.1Det ordinarie lagstiftningsförfarandet

Kommissionen är den EU-institution som normalt tar initiativ till nya eller ändrade regler och lägger förslag i form av direktiv eller förordningar. I vissa fall kommer det ursprungliga initiativet från andra institutioner, medlemsstater eller medborgare. Kommis- sionen har även rätt att dra tillbaka lagförslag. Nya regler beslutas av rådet och Europaparlamentet. Den övergripande processen för

39 Art 5.3 FEUF.

137

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

det ordinarie lagstiftningsförfarandet i EU:s regelutveckling framgår av Figur 4.2.

I samband med att förslag tas fram gör kommissionen en konsekvensutredning där bl.a. problemen som ska lösas, alternativa förslag, och de ekonomiska effekterna av förslaget redovisas. Dessa redovisningar brukar hålla sig på en övergripande nivå i förhållande till den politiska inriktningen inom EU och innehåller vad avser de enskilda medlemsstaterna enbart aggregerade effekter. Under samrådsprocessen har medlemsstaterna möjlighet att framföra sina synpunkter. Det är inte alltid konsekvensutredningen finns på plats innan samrådsprocessen börjar utan den är ibland ett resultat av denna process. Innan kommissionen antagit det slutliga förslaget sker en intern gemensam beredning inom kommissionen (interservice consultation) där andra generaldirektorat får tillfälle att yttra sig över förslaget. Efter den interna beredningen antas förslaget och lämnas samtidigt till rådet och parlamentet.

Varje medlemsstat utarbetar en nationell ståndpunkt, och där- efter inleds förhandlingar i rådets arbetsgrupper. Parlamentet behandlar förslaget parallellt med rådet. Det första steget är att nå en allmän inriktning och i det andra en politisk överenskommelse. Innan rådet fattar beslut om förslaget ska antas eller inte måste hänsyn tas till parlamentets ändringsförslag. Om rådet och parla- mentet inte är överens måste de förhandla. Om rådet och parlamentet enas antas rättsakten, annars faller förslaget. Det är kommissionen som därefter verkställer beslutet om rättsakt.

138

SOU 2015:110

Styrning, ansvarsfördelning och roller

Figur 4.2 EU:s regelutvecklingsprocess

Europeiska centralbanken

Europeiska Europaparlamentet investerings-

banken

Medborgar-

Europeiska

En fjärdedel

av medlems-

initiativ

kommissionen

staterna

 

 

Lagförslag

 

 

Europaparlamentets

 

 

första behandling

 

 

Rådets första

Beslut

 

förordning /

 

behandling

 

direktiv

 

 

 

Omarbetat

 

 

förslag

 

Förslaget

Parlamentets andra

Beslut

förordning /

förkastas

behandling

direktiv

 

 

 

Omarbetat

 

 

förslag

 

 

Rådets andra

Beslut

 

förordning /

 

behandling

 

direktiv

 

 

Förslaget

Förlikningskommittén

 

förkastas

sammankallas

 

 

Omarbetat

 

 

förslag

 

Förslaget

Parlamentets och

Beslut

rådets tredje

förordning /

förkastas

behandling

direktiv

 

Källa: Europa.eu och egen bearbetning.

139

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

Förhandlingarna i rådet leds av (transport)rådet vid Sveriges ständiga representation vid Europeiska Unionen (EU-repre- sentationen) under Utrikesdepartementet inom Regeringskansliet. Ofta biträds rådet av personal (experter) från berört departement och/eller expertmyndigheten. För varje förhandlingstillfälle ska det finnas en instruktion som beretts och tagits fram av Regerings- kansliet och som redovisar Sveriges ståndpunkt. Den ståndpunkt regeringen för fram ska ligga inom det mandat regeringen fått av riksdagen. Myndigheternas uppgift är främst att bistå med att analysera förslagen och ta fram underlag. I vissa fall biträder myn- digheten transportrådet vid rådsarbetsgruppsmöten i Bryssel. Syftet med deltagandet är bl.a. att bistå med expertkunskap och därmed underlätta för Sverige att snabbt, på plats, kunna värdera och bemöta argument som framförs från andra medlemsstater under förhandlingarna.

Det är respektive sakenhet på Näringsdepartementet som ansvarar för EU-frågor och EU-förhandlingar inom järnvägs- området. I ansvaret ingår kontakter med myndigheter inom ansvarsområdet och samordning inom departementet och med EU- representationen.40 Samråd ska regelbundet (1–4 gånger per månad) hållas på tjänstemannanivå för att säkerställa samstämmighet och genomslag för svenska ståndpunkter i EU- förhandlingar. I samrådet kan myndigheter medverka.

4.3.2Kommittéförfarandet - genomförandeakter

Kommittéförfarandet innebär att kommissionen, under vissa förut- sättningar, genom att anta vissa rättsakter har fått rätt att precisera lagstiftningen, dvs. innehållet i ett direktiv eller en förordning. Detta sker med genomförandeakter. Dessa ska säkerställa en enhetlig tillämpning av direktivet. Därutöver finns delegerade akter som jag beskriver närmare i avsnittet nedan. Det är beslut i det ordinarie lagstiftningsförfarandet som lägger grunden och ramarna för kommissionens befogenhet.41 Medlemsstaterna har, när det gäller genomförandeakter, fått möjlighet att kontrollera hur

40Riktlinjer för EU-arbetet i Näringsdepartementet, Promemoria 2015-08-20, Slutlig.

41Artikel 291 FEUF.

140

SOU 2015:110

Styrning, ansvarsfördelning och roller

kommissionen använder sin lagstiftningsrätt. Det sker genom att medlemsstaternas experter deltar i s.k. genomförandekommittéer där antingen det rådgivande förfarandet eller granskningsför- farandet tillämpas.

Vid rådgivande förfarande ska kommissionen höra kommittén och ta största hänsyn till yttrandet. Vid granskningsförfarande ska kommissionen anta förslaget till genomförandeakt om kommittén avger ett positivt yttrande. Ett proaktivt arbete från medlemstater- nas sida, innan förslaget utformas av kommissionen, är därför i praktiken enda möjligheten att påverka rättsaktens innehåll. Regeringen utser Sveriges representanter i kommittéerna. Dessa kommer normalt från myndigheterna. Inom järnvägsområdet finns två kommittéer: Driftskompatibilitets- och säkerhetskommittén –

Railway Interoperability and Safety Committee (RISC) – och Kommittén för inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägs- område – Single European Railway Committee (SERAC). Sverige företräds i dessa kommittéer av Transportstyrelsen. Repre- sentanterna i kommittén utses av regeringen. Näringsdeparte- mentet ansvarar enligt sina riktlinjer för att samråd regelbundet hålls på tjänstemannanivå i aktuella EU-frågor däribland förhand- lingar i genomförandekommittéer och liknande.

Kommissionen eller EU-myndigheten på området, som för järnvägens del är den Europeiska järnvägsbyrån (ERA), kan inrätta arbetsgrupper eller expertgrupper för att bistå vid framtagande av nya regelförslag eller för ändring av redan framtagna regler. I dessa grupper är det myndigheten Transportstyrelsen som företräder Sverige. Representanterna i arbets- och expertgrupper utses av Transportstyrelsen.

Värt att notera är att arbetsdokumenten i kommittéförfarandet endast förekommer på engelska, till skillnad från i det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Den svenska översättningen, som blir bindande, tas fram först efter omröstningen av rättsakten.

141

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

4.3.3Delegationsförfarandet – delegerade akter

Lagstiftaren, dvs. Europaparlamentet och rådet, kan delegera42 rätt till kommissionen att anta akter som kompletterar eller ändrar vissa delar av en lagstiftningsakt som är antagen i det ordinarie lag- stiftningsförfarandet. Dessa rättsakter kallas delegerade akter. Kontroll över att kommissionen inte missbrukar den befogenhet som lagstiftaren delegerat sker genom att parlamentet och/eller rådet återkallar delegeringen och/eller invänder mot kommissions- beslutet som då inte träder ikraft. Delegerade akter kan tillföra nya element och förordas av parlamentet som har inflytande över dem, men inte över genomförandeakter.

Kommissionen kan, när det gäller delegerade akter, besluta utan att höra medlemsstaterna. Det innebär att medlemsstaterna inte har någon rätt att rösta om kommissionens förslag till rättsakt och att de är beroende av kommissionens goda vilja när det gäller möjlighet att diskutera förslaget och framföra synpunkter på dess effekter. Den stora skillnaden i förhållande till genomförandeakter är därigenom medlemsstaternas möjlighet att påverka innehållet i reglerna. Enligt ett kommissionsmeddelande bör den rådfråga medlemsstaternas experter innan den fattar beslut.43

4.3.4Regelutvecklingsarbetets faser

I det följande har jag valt att dela in regelutvecklingsarbetet i faser för att åskådliggöra var och när åtgärder behöver vidtas för att Sverige ska ha störst möjlighet att påverka den reglering som ut- arbetas inom EU. Jag har delat in arbetet i fyra faser: förberedande, analys, omröstning och genomförande (se Figur 4.3). Det är under de två första faserna som störst möjlighet att få gehör för syn- punkter finns. Huvudansvaret för EU-arbetet har Regerings- kansliet som styr och leder detta. Under de olika faserna är det främst experter från Regeringskansliet, EU-representationen och myndigheterna som deltar och representerar Sverige.

42Artikel 290 FEUF.

43Meddelande om genomförandet av artikel 290 EUF, 9 december 2009 (KOM(2009) 73 slutlig).

142

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

Figur 4.3

EU-regelutvecklingsarbetets faser

 

För-

Analysfas

Omröstnings-

Genom-

beredande

fas

förandefas

fas

 

 

 

 

Svenska intressen i EU bevakas även av branschen och olika intresseföreningar genom deltagande i olika organisationer som bedriver ett omfattande lobbyarbete. Kommissionen sammankallar vissa grupperingar, som European Network for Rail Regulatory Bodies och Platform for Rail Infrastructure Managers in Europe

(PRIME) för att ta del av erfarenhet av tillämpning av framtagen reglering men även för att fånga upp behov av och tankar inför kommande regleringsarbeten.

På järnvägsområdet grundar sig EU-regleringen på en politisk målsättning om en gemensam järnvägsmarknad. Marknadsöppningen har genomförts stegvis, och parallellt med regler för harmonisering av teknik och säkerhet inom järnvägen. De rättsakter som antagits av EU sedan 199144 är föremål för ständigt återkommande omarbetning. Det är de tre direktiven45 för marknad, säkerhet och driftskompatibilitet som tillkommande reglering bygger på. Det innebär att medlems- staterna har en relativt god bild av EU:s planer vad gäller fortsatt reglering.

Regelutvecklingsarbetet är ett ständigt pågående arbete. Det innebär att inom de områden som regleras av EU-regler pågår hela tiden samtliga faser i princip samtidigt och parallellt. Det är därför avgörande med ett regelbundet, öppet och informellt informations- utbyte mellan alla som representerar Sverige eller svenska intressen hela tiden. I sammanhanget är även det viktigt att konstatera att det nationella regelarbetet inte kan ses som ett självständigt lagstiftn-

44SOU 2013:83, En enkel till framtiden?, s. 123 f.

45Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde, Europaparlamentet och rådets direktiv 2008/110/EG av den 16 december 2008 om ändring av direktiv 2004/49/EG om säkerhet på gemenskapens järnvägar (järnvägssäkerhetsdirektivet) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/131/EG om ändring av direktiv 2008/57/EG av den 17 juni 2008 om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemenskapen.

143

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

ingsarbete skiljt från regelutvecklingsarbetet i EU, i och med att de politiska vägvalen redan gjorts på EU-nivå. Därutöver kan konstateras att kraft behöver läggas på att få den europeiska och den nationella lagstiftningen att fungera som delar av en helhet.

1)Förberedande fas – innan något förslag lagts fram

Den förberedande fasen börjar innan något förslag till rättsakt ännu tagits fram. Här är möjligheten till inspel störst. Under denna fas pågår arbete inom kommissionen med att planera och utarbeta kommande förslag. Kommissionen har ofta dialog med medlems- stater och intresseorganisationer i arbetsgrupper eller på bilateral nivå där problem fångas upp som kan behöva regleras. I regel finns redan EU-regler på det aktuella området. Utgångspunkten för kommissionens arbete utgörs därför av dessa regler till vilka nya kompletterande regler eller ändringar arbetas fram. Det innebär även att det redan varit en eller flera förhandlingsomgångar där medlemsstaterna, parlamentet och lobbyorganisationerna gjort sina ståndpunkter och argument kända. Lagstiftningen har ofta också hunnit tillämpas i medlemsstaterna och det är därför känt hur det befintliga regelverket fungerar, och därmed vilken utveckling eller förändring medlemstaten skulle vilja se av regelverket nästa gång det förhandlas.

För att få reda på vilka lagstiftningsinitiativ som EU avser att ta tjänar kommissionens arbetsprogram som utgångspunkt. Arbets- programmet är ettårigt och brukar presenteras årligen, normalt i oktober, och uppdateras löpande. Av arbetsprogrammet framgår vilka områden kommissionen avser att prioritera under året och vilka initiativ den avser att ta respektive dra tillbaka. När arbets- programmet väl har antagits är det relativt utsiktslöst att försöka komma med inspel i andra frågor än dem som omfattas av pro- grammet.

EU-representationen bevakar de sammanträden med kommiss- ionen som hålls var fjärde månad där punkter tas upp som ger en bild av vilka åtgärder kommissionen avser att vidta. Transportråden vid EU-representationen har i sitt arbete kontakter med lobby- organisationer, kommissionen, parlamentet och dess rapportörer, svenska experter och myndigheter och kan därmed ses som

144

SOU 2015:110

Styrning, ansvarsfördelning och roller

Sveriges ögon och öron i Bryssel. Deras mer informella kunskap kan vara mycket värdefull i regelutvecklingsarbetet.

Inför framtagande av förslag till nya lagstiftningsinitiativ och av planer är det inte ovanligt att kommissionen konsulterar medlems- stater eller intresseorganisationer och anlitar konsulter för hjälp med underlag. I dessa sammanhang är de lobbyorganisationer som etablerat sig i Bryssel mycket aktiva. Från svensk sida ingår t.ex. Branschföreningen Tågoperatörerna i organisationen Community of European Railway and Infrastructure Companies (CER) och Trafikverket i European Rail Infrastructure Managers (EIM). Dessa organisationer har täta kontakter med kommissionen och parla- mentet och har därigenom god insyn i tankar kring kommande och pågående regelarbete inom EU. I European Rail Freight Association (ERFA) ingår järnvägsgodsföretag som startat verksamhet efter marknadsöppningen, i European Shippers’ Council (ESC) transport- kunder och i European Passenger Federation (EPF) ingår resenärs- representanter.

Vidare utgör sammanslutningen av infrastrukturförvaltare genom PRIME ett viktigt forum. Syftet med sammanslutningen är bl.a. att ge råd till kommissionen i regleringsfrågor.46 Trafikverket deltar i PRIME. Kommissionen rådfrågar infrastrukturförvaltarna i PRIME, bl.a. inför utarbetande av genomförandeakter under SERA och för erfarenhetsåterkoppling avseende ERTMS. På arbets- gruppsmöten under SERA rapporterar kommissonen om vilken inställning PRIME haft till förslagen. För den som representerar Sverige i SERA-arbetet medger information från Trafikverket om vad som sagts vid PRIME en inblick både i kommissionens avsikt och i hur infrastrukturförvaltare i andra medlemsstater ställer sig till förslagen. Informationsöverföring mellan svenska deltagare i olika forum skapar förutsättningar och är avgörande för proaktivt arbete i syfte att få genomslag för svenska ståndpunkter.

Möjligheten att påverka är, som nämnts, störst innan eller i sam- band med att kommissionen börjat arbeta med problemformuler- ingen och med andra ord långt innan kommissionen antagit det slutliga förslaget till ny rättsakt, dvs. innan det gemensamberetts internt inom kommissionen. Det är därför viktigt att kontinuerligt

46 PRIME, Summary of discussions, First meeting on 28 January 2014, s. 1, och Declaration of intent to establish the European Infrastructure Managers Platform s. 4.

145

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

följa kommissionens arbetsprogram och viktigt att skapa nätverk på olika nivåer för att fånga upp information.

När det gäller kanaler för påverkansarbete bör systemet med nationella experter nämnas. Syftet med nationella experter är att ge EU:s institutioner inblick från pågående nationell utveckling inom ett område och att ge medlemsstaterna insyn i EU:s arbete. Nat- ionella experter avlönas av medlemsstaterna, men får traktamente från kommissionen. För kommissionen är dessa relativt billig arbetskraft. Det händer därför att kommissionen vänder sig till medlemsstater med förfrågan om de kan bidra med en nationell expert. Normalt annonseras experttjänsterna ut och är föremål för ett urvalsförfarande. Vid kommissionen har den enskilde tjänste- mannen ofta ett stort inflytande över den rättsakt denne ansvarar för. Kommissionens egna funktionärer är i huvudsak generalister. Tjänstemannen har därför inte sällan behov av fakta och exempel, men även synpunkter från medlemsstaterna. Kontakter med funktionärer och nationella experter kan därför vara av stor betydelse om behov finns av att få kommissionen att hantera en viss fråga eller påverka en rättsakt. Dessa kontakter är även viktiga för att få del av kommissionens planer. De nationella experterna medger insyn i kommissionens dagliga arbete och ger därigenom medlemsstaten en unik möjlighet att påverka. De betraktas därför som en strategisk resurs av många medlemstater.

Det är inte heller ovanligt att medlemsstaterna begär att få träffa kommissionen, ofta chefen för järnvägsenheten på generaldirek- toratet för transport och rörlighet (DG MOVE) i syfte att lyfta frågor av särskild vikt. Om det från svensk sida anses finnas behov av sådan kontakt, vilket kan vara fallet om t.ex. en reglering riskerar att medföra särskilt bekymmersamma konsekvenser, ska EU- representationen hållas informerad och delta vid mötet. Transport- rådet har en god överblick över den regelutveckling som sker inom området och kan använda den kunskapen i underhandskontakter med kommissionen och andra medlemsstater. Vissa medlemsstater är mycket aktiva under regelutvecklingsarbetet och har täta kontakter med kommissionen i syfte att påverka innehållet i en rättsakt.

När det gäller vad som planeras i kommittéförfarandet utgör Europeiska järnvägsbyråns verksamhetsplan en källa till informat- ion. Av den framgår byråns planer för arbetet med rekommenda-

146

SOU 2015:110

Styrning, ansvarsfördelning och roller

tioner till lagstiftningsförslag inom säkerhets- och driftskompati- bilitetsområdet under det kommande året. Järnvägsbyrån har ett nätverk för nationella säkerhetsmyndigheter. I samband med att byrån tillsätter en arbetsgrupp för att ta fram förslag till nya eller ändrade rättsakter inbjuds myndigheterna att sända representanter till denna. I arbetsgrupperna hanteras även andra frågor med koppling till regleringen. Det är som nämnts Transportstyrelsen som har uppgiften att representera Sverige i dessa arbetsgrupper. Europeiska järnvägsbyrån bjuder även in intresseorganisationer, som t.ex. EIM och CER, att delta i vissa grupper. Därutöver har varje medlemsstat en representant i Europeiska järnvägsbyråns styrelse vilket ger en god inblick i de tankar kring fortsatt regelutveckling som planeras inom byrån. Regeringen har utsett Sveriges representant som för närvarande har ordförandeposten. Även i detta sammanhang är det Transportstyrelsen som repre- senterar Sverige.

Den verksamhetsplan för kommande lagstiftningsarbete, som har tagits fram av kommissionen för reglering under SERA- direktivet, utgör motsvarande informationskälla avseende reglering inom marknadsområdet. Med kommissionens arbetsprogram och planer som grund kan departement och myndigheter redan på ett relativt tidigt stadium göra en bedömning av vilka resurser som kan komma att behövas för kommande regelutvecklingsarbete. Detsamma gäller för Europeiska järnvägsbyråns arbetsprogram och kommissionens arbetsplan för arbetsgrupper under SERA-direktivet.

2)Analysfasen – förslag framlagt

När kommissionen har lagt fram sitt förslag i det ordinarie lagstift- ningsförfarandet eller i kommittéförfarandet och Europeiska järn- vägsbyrån respektive kommissionen (SERA) inbjudit till del- tagande i arbetsgrupp behöver framtagna texter, förslaget och dess konsekvenser analyseras. Genom en noggrann analys av föreslagna rättsakter i ett tidigt skede kan juridiska eller politiska problem förebyggas som annars kan uppstå senare under förhandlings- arbetet. Stora problem, t.ex. grundlagsfrågor, måste lyftas tidigt liksom behov av övergripande lagändringar. I denna fas ingår förhandl-

147

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

ingsarbete såväl i rådsarbetsgrupper som i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån och kommissionen.

I analysarbetet är det vanligt att myndigheterna bistår Regerings- kansliet. Skälet till detta är som nämnts bl.a. den svenska förvalt- ningsmodellen med relativt stora myndigheter där sakkunskapen inom olika frågor finns. I fråga om det s.k. fjärde järnvägspaketet i det ordinarie lagstiftningsförfarandet analyserade Trafikverket och Transportstyrelsen förslagen till ändringar i de direktiv och förordningar som ingår i paketet. Analyserna låg till grund för den faktapromemoria över förslagen som därefter togs fram av departe- mentet och lämnades till Riksdagen.

För Transportstyrelsens del som normgivande och tillsyns- myndighet inom järnvägsområdet kan det ses som en fördel att tidigt delta vid framtagande av, och därmed ta del av, kommande reglering. Det ger myndigheten möjlighet att i god tid inleda arbetet med hantering av kommande beslut till reglering och ökar kunskapen hos de handläggare som senare ska tillämpa denna. Myndigheten får samtidigt en möjlighet att bättre förutse och planera resurser. Att myndigheten på ett tidigt stadium får god insikt i regleringen och dess syfte underlättar genomförandet. I förhandlingarna om fjärde järnvägspaketet har, vid sidan av transportrådet vid EU-representationen, tjänstemän från departe- mentet deltagit och det har även förekommit att Transport- styrelsen deltagit. Syftet med deltagandet är som nämnts bl.a. att ge stöd till transportrådet när det gäller att möta andra medlemsstaters argument, vilket innebär krav på god kunskap om rättsakten.

Med fjärde järnvägspaketet som exempel, kommer det när det har beslutats att innehålla ändringar av bl.a. direktivet om ett gemensamteuropeiskt järnvägsområde, EU:s kollektivtrafikförordning, järnvägssäkerhetsdirektivet, driftskompatibilitetsdirektivet och en ny förordning för Europeiska järnvägsbyrån47 samt upphävande av en förordning om redovisning.48 Med största sannolikhet kommer ytterligare genomföranderegler att behöva tas fram. Dessa regler kommer att utarbetas av arbetsgrupper under Europeiska järnvägs- byrån eller under kommissionen beroende på vilken rättsakt de

47Europaparlamentet och rådets förordning 1335/2008/EG av den 16 december 2008 om ändring av förordning 881/2004/EG om inrättandet av en europeisk järnvägsbyrå (järnvägsbyråförordningen).

48Förordningen 1192/69/EEG om införande av enhetliga regler för järnvägens redovisning.

148

SOU 2015:110

Styrning, ansvarsfördelning och roller

grundar sig på. Även genomföranderegler behöver analyseras ur flera aspekter. Konsekvenser, dvs. risker eller positiva effekter för enskilda och för staten av ny eller ändrad reglering, behöver bedömas som underlag för Sveriges inställning till förslaget. Erfarenheter från eventuella svårigheter i samband med tillämpning av tidigare framtagna regler kan behöva tas i beaktande. Legala aspekter, som t.ex. att kommissionen har rätt att ta fram förslag till rättsakt inom området eller i den enskilda frågan, men även andra aspekter som ekonomiska, tekniska eller marknadspåverkande, behöver belysas. Vilken inverkan kan reglerna få för järnvägens konkurrenskraft? Hur regleras motsvarande inom andra trafikslag? Finns utrymme för innovativa lösningar? Går det att reglera genom funktionskrav hellre än genom detaljerade regler? Innebär regleringen onödiga kostnader – administrativa eller andra?

De regler som tas fram inom EU blir i förlängningen bindande för enskilda. Analysarbetet under denna fas behöver därför även omfatta hur den nya eller ändrade regleringen kan tänkas komma att påverka nationell lagstiftning. Behöver lag- eller förordnings- ändringar göras eller är det tillräckligt med myndighetsföreskrifter? Hur passar den reglering som är under framtagande in i svensk nationell rätt? Är de begrepp som används sådana att de är begrip- liga för den enskilde som ska följa dem? Är de möjliga att bedriva tillsyn utifrån? Det är ett antal frågor som under en rättsakts framtagande behöver hitta svar. Oftast krävs, för en allsidig belys- ning, att flera kompetenser är inblandade. Det är av stor vikt att redan tidigt försöka bedöma de kostnadsmässiga effekterna för enskilda, verksamhetsutövare och andra samt för det allmänna. Det informella informationsutbytet med lobbyorganisationer, bransch- organisationer, andra myndigheter m.fl. är viktigt för att fånga upp bl.a. andras analyser och ståndpunkter. Det innebär att en arbets- eller beredningsgrupp kan behöva tillsättas för diskussioner om förslaget och löpande informationsutbyte.

Eftersom tendensen sedan en tid tillbaka varit att de rättsakter som tas fram inom EU är mycket detaljerade men även ofta har formen av förordningar är det nödvändigt att i ett tidigt skede granska förslagen även ur regelförenklingssynpunkt. Kommissionen har tagit fram en strategi för regelförenklingsarbete som nu går

149

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

under benämningen Regulatory Fitness and Performance Programme

(REFIT)49 men kan behöva påminnas om denna. Det handlar ytterst om enklare och därmed mer kostnadseffektiv EU-lag- stiftning. När beslutet om rättsakt är fattat finns inte längre något utrymme för förenkling.

Det kan vara svårt att upptäcka alla effekter av föreslagna regler, särskilt på ett tidigt stadium. I samband med de diskussioner som förs ändras vanligen rättsakten, men samtidigt finns störst möjlig- het att påverka tidigt i processen. Ju längre tid som arbetet förflutit desto svårare brukar det vara att få igenom ändringar i texterna. I förhandlingarna i rådet i det ordinarie lagstiftningsförfarandet är det rådsarbetsgruppen (rådet) som beslutar om ändringar. Kommiss- ionen är med och yttrar sig över ändringsförslag, men ändrar inte själv i sitt ursprungliga förslag. I kommittéförfarandet är det när det gäller säkerhets- och teknisk reglering i första ledet Europeiska järnvägsbyrån som utarbetar sina förslag och ändringar av dem i arbetsgruppen. När förslaget är färdigbehandlat skickar byrån det som en rekommendation till kommissionen. Kommissionen lägger fram förslaget till RISC och ändringar i det hanteras därefter av kommissionen. När det gäller marknadsreglering är det kommis- sionen som tar fram förslaget och detta behandlas sedan i arbets- grupper under SERAC. Skillnaden är att grunden till rättsakten inom säkerhets- och teknikområdet tas fram av Europeiska järnvägsbyrån medan kommissionen tar fram den inom marknads- området. När det gäller att få igenom förslag till ändringar kan det vara framgångsrikt att presentera ändringsförslag på ett sätt som underlättar för kommissionen att förstå och ta hänsyn till dem. Det är viktigt att förslagen är konsekventa och väl underbyggda.

Regeringskansliet ansvarar för Sveriges arbete i EU och inom detta ansvarar EU-samordningskansliet för EU-samordningen. Näringsdepartementet har tagit fram riktlinjer för arbetet och därutöver har även f.d. Transportenheten egna riktlinjer. Enligt de senare ska myndigheten, dvs. Transportstyrelsen, svara för lämplig avstämning av underlaget med andra berörda myndigheter och intresse- och näringslivsorgan. Den som deltar i kommittéerna, har i RISC en överblick över hela säkerhets- och driftkompatibilitets- området, respektive i SERAC marknadsområdet, som ett deltag-

49 COM 2014 368 final, 18.06.2014.

150

SOU 2015:110

Styrning, ansvarsfördelning och roller

ande i den enskilda arbetsgruppen inte ger. Av bl.a. den anledningen är det viktigt att ha ett informationsutbyte mellan deltagarna. Den som representerar Sverige i t.ex. RISC får, i bästa fall, del av föreslagna rättsakter två veckor innan omröstning ska äga rum. Det är i det läget alldeles för sent att framföra omfattande synpunkter på förslaget. För att undvika EU-reglering som saknar rättslig grund, är kostnadsdrivande eller på annat sätt olämplig, behöver därför analys av framtagna förslag göras tidigt och en löpande kontakt ske mellan den som representerar Sverige i arbetsgruppen och den som representerar i kommittén.

I det ordinarie lagstiftningsförfarandet sker under denna fas även granskning av förslagen i deras svenska språkversioner. Granskningen av översättningen bör påbörjas i ett tidigt skede. Synpunkter på översättningen bör framföras till juristlingvisterna under arbetets gång och avstämning löpande ske mellan departement och myndigheter. En felaktig översättning kan med- föra problem och är tidskrävande och svår att åtgärda.

3)Omröstningsfasen

Även denna fas innebär förhandlingsarbete. Inför omröstning av en rättsakt tas en instruktion fram. Av den framgår bl.a. ange- lägenhetsgrad och handlingslinje. Den som representerar Sverige vid omröstning är skyldig att följa instruktionen. Instruktioner för förhandlingar i rådet beslutas av Regeringskansliet. I parlamentet representerar svenska ledamöter inte medlemslandet utan sin partigrupp och det är respektive partigrupp som beslutar om ståndpunkter. Det finns därför inga instruktioner för arbetet i parlamentet. Även inför förhandlingar och omröstning om förslag till rättsakter i kommittéerna RISC och SERA utarbetas instruktioner. Det är Transportstyrelsen som tar fram utkast till instruktion och Näringsdepartementet som beslutar om denna efter gemensam beredning inom Regeringskansliet. Av instruktionen framgår vilken inställning Sverige ska inta till rättsakten och skälen till Sveriges ståndpunkt.

När förslaget till beslut om genomförandeakter tas upp för om- röstning finns normalt sett mycket litet utrymme för ändringar och inspel. Analysarbetet måste därför, som redan nämnts, ha skett

151

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

långt tidigare. För att kunna utgöra underlag för en svensk ståndpunkt behöver konsekvensutredningsarbetet ske i samband med att regelförslaget växer fram i arbetsgruppen. Fokus behöver därför vara på arbetet i arbetsgrupperna. Eftersom det oftast inte är samma personer som deltar i arbetsgrupperna som i kommittén krävs ett löpande informationsutbyte under rättsaktens fram- tagande med avstämningar inför och efter arbetsgruppsmöten. De som representerar i kommittén behöver veta vilka synpunkter Sverige framfört i arbetsgruppen och hur dessa mottagits. Av intresse är också att känna till vilken inställning andra medlems- stater har för att eventuellt kunna hitta bundsförvanter. Det är inte ovanligt att informella möten sker mellan medlemsstaternas representanter i anslutning till kommittémöten. Dessa kan ge en inblick i vilka medlemsstater som kan tänkas stödja en svensk uppfattning.

I detta sammanhang bör vikten av allianser lyftas. Eftersom Sverige är ett relativt litet land med ett fåtal röster behövs stöd från andra länder för att kunna påverka, särskilt vid en omröstning. Att redan tidigt, i samband med att ett förslag utarbetas, ta reda på hur olika medlemsstater ställer sig till detta, kan vara mycket värdefullt.

Ett stort antal lobbyorganisationer är som tidigare nämnts aktiva inom järnvägsområdet och bedriver påverkansarbete i Bryssel. Det kan vara en fördel om en lobbyorgansation agerar för en uppfattning som Sverige delar. Ju fler som för fram samma budskap desto större tenderar kommissionens vilja att lyssna vara. När det gäller SERA-kommittén utgör vidare sammanslutningen av infrastrukturförvaltare genom PRIME en viktig aktör som kommissionen lyssnar till. Det är därför viktigt att informations- utbytet fungerar mellan de svenska representanterna i PRIME- arbetet och de som representerar Sverige i kommittén. Infra- strukturförvaltarnas egen lobbyorganisation EIM följer EU:s arbete noga och CER är en erkänt duktig lobbyorganisation som är mycket aktiv när det gäller att utarbeta synpunkter på regleringsförslag, inklusive detaljerade alternativa förslag till skrivningar. CER tar t.ex. i vissa fall fram s.k. position papers inför omröstning av en rättsakt och skickar till medlemsstaternas representanter i syfte att påverka dessa. Att fånga upp de åsikter och argument som dessa lobbyorganisationer lyfter är värdefullt,

152

SOU 2015:110

Styrning, ansvarsfördelning och roller

särskilt om de överensstämmer med svensk uppfattning men även för att ta del av en avvikande argumentation.

I kommittéförfarandet finns förslagen endast på engelska under de inledande faserna i regelutvecklingsarbetet. Rättsakten översätts först efter att omröstning skett. Såväl i fråga om rättsakter som tas upp för omröstning i RISC som i SERAC har kommissionen beslutat att ge medlemsstaterna möjlighet att inom viss frist granska översättningen. Den språkliga granskningen av rättsakten sker först efter omröstningen. Fristen är relativt kort men arbetet är viktigt. Misstag i översättningen kan vara mycket problematiska om de inte åtgärdas, särskilt som de flesta rättsakter under kommittéförfarandet nu är direktverkande förordningar. Granskn- ingen kräver resurser och i dagsläget har Trafikverket en person anställd som arbetar med att granska översättningar. Trans- portstyrelsens väg- och järnvägsavdelning har inte någon som arbetar enbart med översättningar, utan granskningen görs av dem som är sakkunniga inom området.

4)Genomförandefasen

När ett beslut om europeisk rättsakt fattats ska denna genomföras i nationell rätt. Direktiv ska införas genom nationell lagstiftning. Ett direktiv är enligt artikel 288 i FEUF bindande för medlemsstaterna endast med avseende på det resultat som ska uppnås med direktivet. Enligt fördraget har nationella myndigheter rätt att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet.

En förordning ska enligt samma artikel i FEUF ha allmän giltig- het och vara till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Förordningar har därmed ungefär samma funktion som nationell lag och ska tillämpas av domstolar och myndigheter i sin EU-rättsliga form, vilket innebär att medlemsstaterna i princip inte ska utfärda nationella införlivandebestämmelser. I vissa fall förutsätts dock redan i förordningen att nationella regler tas fram för att den ska få avsedd verkan. Vid genomförandet av en förord- ning behöver det från svensk sida, på samma sätt som vid inför- livande av direktiv, säkerställas att det inte finns motstridiga be- stämmelser i nationell rätt och att bestämmelser antas eller andra åtgärder vidtas som är nödvändiga för att EU-regleringen ska få

153

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

avsedd verkan. Annorlunda uttryckt måste det säkerställas att EU- reglerna fungerar som en del av svensk lagstiftning.

I detta sammanhang förtjänar det påpekas att om rättsliga pro- blem lämnas olösta i samband med regelutvecklingsarbetet i EU innebär det att problemen övervältras på rättstillämpningen. Det blir då förvaltningsmyndigheter och domstolar som får försöka lösa dessa. Det är ett både tidskrävande och kostsamt sätt att reglera på.

Regelutvecklingsarbetet i EU går relativt snabbt vidare med nya förslag. Inom järnvägsområdet har medlemsstaterna knappt hunnit införa en förändring förrän en ny reglering är under framtagande. Detta och att reglerna är mer detaljerade än tidigare och i vissa fall även direktverkande gör att särskilda insatser behöver göras i anpassning av det nationella lagstiftningsarbetet. Granskningen av reglerna behöver göras redan under analysfasen eftersom det är under de första faserna av regelutvecklingsarbetet som de politiska vägvalen görs. En beredskap behöver även finnas avseende bl.a. ändring av lag, förordning eller framtagande av föreskrift som det europeiska regelarbetet utmynnar i. Detta är särskilt viktigt eftersom rättsakterna tenderar att träda i kraft relativt kort tid efter att de antagits i EU och det svenska lagstiftningsarbetet är tidskrävande. Redan vid analysfasen finns därmed det underlag som behövs för att bedöma vilka förändringar som behövs i svensk rätt. Arbetet med regelförändringen kan och bör börja förberedas redan då.

4.4Metoder och arbetssätt för EU-arbetet

4.4.1Inriktning och strategi

För att Sverige ska kunna påverka i EU-arbetet behövs en inriktning eller mål för vad Sverige önskar uppnå och kopplat till det en handlingsplan för hur arbetet ska bedrivas. För att besvara frågan vad behöver ett faktaunderlag finnas med tydliga argument för vad Sverige vill uppnå. Handlingsplanen bör ta sin utgångs- punkt i Regeringskansliets befintliga rutiner för EU-arbetet. Den ska även utgå från den reglering som redan framtagits inom området och svenska intressen kopplade till denna. Av planen bör framgå hur arbetet ska bedrivas för att Sveriges intressen ska kunna

154

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

bevakas. Det innebär att planen behöver innehålla uppgifter om aktuella regelutvecklingsarbeten, arbetsgrupper, hur avstämning med branschen ska ske, eventuella arbetsgrupper eller annat sätt att förankra arbetet inför, under och efter analysarbetet och förhandl- ingarna i de olika forumen. En bred avstämning i frågor som berör såväl marknad som säkerhet och teknik behöver säkerställas. I EU- sammanhang är Sverige ett relativt litet, perifert land, men har inom järnvägsområdet möjligen ett större inflytande än vad storleken indikerar, eftersom den öppna svenska järnvägsmarknaden ses som något av en förebild av kommissionen. Det finns alltså möjlighet att påverka kommissionen och Europeiska järnvägsbyrån både vad gäller vilka frågor som tas upp och i fråga om innehållet i kommande reglering. För att få genomslag för svenska ståndpunkter i regel- utvecklingen är tidig analys, avstämning med berörda, användandet av nätverk och andra kanaler viktiga. Om samma budskap framförs i flera olika sammanhang ökar chanserna att kommissionen ska ta till sig detta.

Regeringskansliet ansvarar för Sveriges arbete i EU och för samordningen av EU-frågor inom Regeringskansliet svarar Statsrådsberedningen. I departementen finns huvudmän för olika sakområden. Det är huvudmannen som ansvarar för arbetet inom sitt sakområde och för att planera och samordna ärenden inom detta.50 Även de uppgifter som transportråden vid EU-repre- sentationen utför faller inom huvudmannens område.51 När det gäller strategiskt förhandlingsarbete i EU framgår av riktlinjer för beredning av EU-frågor i Regeringskansliet att strategin bör vara konkret och ge en bild av vad som ska ske, hur, när, på vilken nivå, vad andra aktörer tycker och vilket agerande som krävs. Vidare framgår att enskilda strategier bör utformas utifrån respektive frågas särskilda förutsättningar och behov.52 Enligt Närings- departementets riktlinjer ska en prioritetsbedömning göras två gånger om året inom departementet i syfte att underlätta fram- tagandet av svenska ståndpunkter och avgöra vilken ambitionsnivå arbetet ska ges. Vid prioritetsbedömningen ska berörda myndig-

5010 och 28 §§ förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet.

513 § förordning (1990:1108) med instruktion för specialattachéer vid utlandsmyndighet- erna.

52Statsrådsberedningen, Riktlinjer för beredning av EU-frågor i Regeringskansliet, Cirkulär 3, avsnitt 2.2.

155

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

heters syn på prioriteringen beaktas.53 Det är viktigt med ett nära samarbete mellan Regeringskansliet och myndigheterna.

Transportstyrelsens styrande dokument håller sig enligt min mening på en alltför övergripande nivå för att vara ändamålsenlig som ledning i EU-arbetet. Av den strategiska planen 2016–2020 för Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning framgår att Transportstyrelsens regelgivning ska underlätta pågående teknik- utveckling och att funktionsbaserade regler ska utvecklas.54 Av verksamhetsplanen för 2015 framgår att Transportstyrelsens internationella arbete ska bidra till stort genomslag för svenska ståndpunkter.55 Detta kan jämföras med det styrdokument som dåvarande Järnvägsstyrelsen tog fram i syfte att ge svar på vad det samlade svenska deltagandet i arbetet under Europeiska järnvägs- byrån skulle leda till på lång sikt och hur de som deltog i arbetet borde agera på kort sikt.56 Där framgick bl.a. vilka frågor som Sverige skulle driva i Europeiska järnvägsbyråns arbete genom deltagande i styrelsen, i nätverk för nationella säkerhetsmyndig- heter och i regelutvecklingsarbetet i de olika arbetsgrupperna under byrån. Som styrande dokument var detta informativt, tydligt och klargörande och bör ha underlättat arbetet såväl för ledningen som för den enskilde handläggaren. Något motsvarande måldokument eller handlingsplan har jag inte kunnat finna för Transportstyrelsens arbete i Europeiska järnvägsbyråns arbetsgrupper eller för EU- arbetet i övrigt. Av rutinbeskrivningen för internationellt arbete vid Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning,57 som behandlas mer utförligt nedan, framgår att det internationella regelgivnings- arbetet ska prioriteras. De styrande dokumenten saknar dock koppling till en regelutvecklingsplan och till i vilka grupper arbete pågår. Det tycks med andra ord saknas en handlingsplan där detta framgår och som anger vilka frågor som är prioriterade eller hur Transportstyrelsen ska driva olika regelutvecklingsarbeten, hur avstämning med branschen ska ske och hur informationsöverföring mellan de som är involverade i arbete bör gå till.

53Näringsdepartementet, Riktlinjer för internationellt arbete, PM 2014-01-22, s. 3.

54Transportstyrelsen, Strategisk plan för väg och järnvägsavdelningen 2016-2020, 2015-05- 27, s.5.

55Transportstyrelsens verksamhetsplan 2015, s. 8.

56Järnvägsstyrelsen, Säkerhet och driftskompatibilitet på Europas järnvägar – Mål och strategi för svensk medverkan i ERA-samarbetet, Rapport 2007:1.

57Transportstyrelsen, TSG 2014-480.

156

SOU 2015:110

Styrning, ansvarsfördelning och roller

Även Trafikverkets styrande dokument håller sig på en övergripande nivå. Trafikverket har t.ex. en strategi för internationellt arbete och en för EU-arbete.58 Av dessa dokument framgår att Trafikverket ska stödja regeringens EU-arbete med rätt förutsättningar för prioriterade initiativ och viktiga beslut inom EU samt säkerställa rätt tillämpning av EU-beslut. Inom fyra områden ska Trafikverket kraftsamla. Dessa är långsiktig infra- strukturplanering, forskning och innovation, harmonisering, standardisering samt leverantörsmarknaden. Enligt EU-strategin ska Trafikverkets EU-medverkan vara en integrerad och naturlig del i Trafikverkets verksamhet. Genom effektiv samordning och god kommunikation ska säkerställas att Trafikverket agerar enhetligt. Trafikverket ska även samordna och samverka med bl.a. berörda myndigheter och näringsliv. Någon närmare vägledning om vilka frågor som är prioriterade framgår inte av strategi- dokumentet för EU-arbetet, och inte heller hur arbetet ska bedrivas, trots att det anges att dokumentet är framtaget för att konkretisera den övergripande strategin. På vilket sätt det säker- ställs att arbetet samordnas och bedrivs enhetligt är därför oklart.

Trafikverket har även en strategi för standardisering59 och en samordningsgrupp för standardisering. De arbetsgrupper som tar fram regler för teknisk harmonisering under Europeiska järnvägs- byrån omfattas dock inte av denna. Det innebär att det inte framgår hur arbetet i fråga om regelutveckling inom det tekniska området och avseende standardisering inom EU ska bedrivas av myndigheten. Trafikverket har ett internationellt nätverk som samordnar allt regelarbete. Det är enheten Strategisk utveckling som har s.k. funktionsansvar för bl.a. internationell verksamhet och standardisering på strategisk nivå och som ansvarar för såväl Trafikverkets internationella nätverk som för nätverket för regelverk angående anläggningsstyrning.60 Någon koppling till de regler och det regelutvecklingsarbete som bedrivs i EU framgår inte av dessa styrande dokument, inte heller hur samordning sker inom verket eller kontakter med t.ex. Transportstyrelsen.

58TDOK 2012:129 och TDOK 2010:366.

59TDOK 2013:196, Strategi för standardisering.

60TDOK 2010:45, Arbetsordning för Strategisk utveckling.

157

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

Som jag uppfattat det anser Trafikverket att ansvaret för författningsbevakning även omfattar uppgiften att hålla sig uppdaterad om kommande, pågående och avslutad regelutveckling inom EU. Det funktionella ansvaret för författningsbevakning finns hos chefsjuristen men varje chef är inom sitt leveransansvar ansvarig för att identifiera ny och förändrad författning.61 Min bedömning är att det av Trafikverkets styrande dokument inte på ett ändamålsenligt sätt framgår hur ansvarsfördelning och arbets- metoden ser ut i praktiken. Det regelutvecklingsarbete som pågår såväl i det ordinarie lagstiftningsförfarandet som i kommitté- förfarandet omnämns inte i dessa styrande dokument. Inte heller omnämns deltagandet i den sammanslutning av infrastruktur- förvaltare som kommissionen inrättat genom PRIME, för att ha som dialogpartner inför nya och ändrade regelarbeten samt för erfarenhetsåterkoppling, bl.a. vad avser ERTMS och för andra initiativ. Även för Trafikverkets del finns behov av en handlings- plan där det framgår hur det som anges i strategin ska uppnås, i vilka arbetsgrupper Trafikverket deltar, hur beredning, avstämning och informationsöverföring går till.

4.4.2Svenskt deltagande i EU-arbetet

Med medlemskapet i EU kan sägas följa en skyldighet för Sverige att delta vid förhandlingar om lagstiftning i rådet avseende det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Detsamma kan anses gälla i fråga om förhandlingar under kommittéförfarandet. I det ordinarie lagstiftningsförfarandet förs förhandlingar i rådet på tre nivåer där Sverige i arbetsgruppen representeras av transportrådet, i de ständiga representanternas kommitté (Coreper) av ambassadören och i rådet av ministern. I parlamentet deltar respektive partigrupp i förhandlingar.

Vid förhandlingar i rådets arbetsgrupp deltar som nämnts förutom transportrådet från EU-representationen även en tjänste- man från Näringsdepartementet och/eller i vissa fall Transport- styrelsen. Vid deltagande under kommittéförfarandet i de kommitté- er som EU inrättat på järnvägsområdetdeltar Transportstyrelsen. Som

61 TDOK 2010:9, Författningsbevakning och efterlevnadskontroll.

158

SOU 2015:110

Styrning, ansvarsfördelning och roller

också nämnts är det regeringen som beslutar vem som på myndighetsnivå ska representera Sverige i dessa kommittéer. Principer för representation vid möten i rådets arbetsgrupper framgår av Näringsdepartementets riktlinjer för internationellt arbete.62

I det regelutvecklingsarbete som sker vid Europeiska järnvägs- byrån är det Transportstyrelsen som deltar. Förfrågan om deltagande i arbetsgrupp skickas från Europeiska järnvägsbyrån till Transportstyrelsen och respektive sektionschef beslutar ambitions- nivå för arbetet63 efter att ha informerat övriga sektionschefer i styrgruppen för internationellt arbete. Vem eller vilka som ska delta vid möten kan behöva avgöras utifrån vilken fråga som är uppe till behandling. Även om det behövs kontinuitet kan i vissa fall flera kompetenser behöva delta.

I det lagstiftningsarbete som sker i arbetsgrupper under SERA- direktivet har representant i något fall utsetts av Regeringskansliet men i huvudsak är det Transportstyrelsen som beslutar om del- tagande. Hittills har Sverige deltagit i samtliga arbetsgrupper som kommissionen tillsatt inom marknadsområdet.

Transportstyrelsen kan besluta att Sverige inte ska delta i en arbetsgrupp under Europeiska järnvägsbyrån. Detta har varit fallet vid några tillfällen, bl.a. under en period i fråga om arbetsgruppen som tagit fram trafikregler, TSD Drift. Det är respektive sektionschef som inom sitt linjeansvar ansvarar för att ta fram beslutsunderlag till styrgruppen. Någon beredning där externa intressenter har möjlighet att påverka Transportstyrelsens beslut om ambitionsnivå för deltagande förekommer inte. Vad Transportstyrelsen lägger till grund för beslut om deltagande och vikten av svenska mål eller intressen framgår inte, men beror på ”hur stor betydelse ett internationellt arbete har för Sverige”.64

Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning har nyligen tagit fram rutiner för det internationella arbetet i syfte att åstadkomma en tydligare styrning och prioritering av detta. Rutinbeskrivningen innehåller dock inget om övergripande samordning mellan de

62Avsnitt 3.1.6.

63Jämför s. 14 i Transportstyrelsens rutinbeskrivning för det internationella regelgivnings- arbetet inom väg och järnvägsavdelningen.

64Transportstyrelsen, Rutinbeskrivning för det internationella regelgivningsarbetet inom väg- och järnväg, TSG 2014-480, 2015-04-15, s. 6.

159

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

handläggare som deltar i olika arbetsgrupper avseende hur arbetet ska bedrivas. Inte heller framgår vilken beredning som ska ske, med vilka eller när. Det innebär bl.a. att det beror på den enskilde handläggaren vilka kontakter som sker inför och efter ett arbets- gruppsmöte med andra intressenter som t.ex. Trafikverket, andra infrastrukturförvaltare eller järnvägsföretag. Det framgår inte heller om arbetet följs upp och om t.ex. arbetssätt eller metoder som lett till genomslag för svenska ståndpunkter tjänar som förebild.

Även uppföljning och resultat av regelutvecklingsarbetet borde ingå. Vad gick bra? Vad gick mindre bra? Blev resultatet vad Sverige önskat, och om inte varför?

Trafikverket deltar aktivt i lobbyorganisationen EIM som för sitt påverkansarbete inrättat stödgrupper för respektive arbets- grupp under Europeiska järnvägsbyrån (se Figur 4.4). I samtliga stödgrupper har Trafikverket representanter. I några fall är det även en representant från Trafikverket som är EIM:s representant i Europeiska järnvägsbyråns arbetsgrupp.

160

bearbetning egen och EIM CER, :Källa

161

RISC

Förslag på regler

Kommissionen

Förslag på regler

Järnvägsbyrån

(ERA)

Förslag

Förslag

Säkerhet

Drifts-

kompatibilitet

 

Förslag

Arbetsgrupper:

Gemensamma säkerhetsmeto- der för riskbedömning (CSM RA), Certifiering underhållsansvarig enhet (CECM), Gemensamma säkerhetsmetoder (CSM), Safety certificate (SC), med flera.

Förslag

Arbetsgrupper:

TAP, Drift (OPE), WAG, Buller (NOI), Energi (ENE), RST, Infrastruktur (INF), RINF, PRM, Tunnelsäkerhet (SRT), TAF med flera.

Förslag

 

ERTMS

 

 

 

Kors-

 

Corporate

 

Recources

 

 

 

 

acceptans

 

Management

 

and Support

 

 

 

 

 

 

 

 

Förslag

 

 

 

Förslag

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Arbetsgrupper:

 

Arbetsgrupper:

 

 

 

Underhållsansvarig enhet (EMS),

 

X –acceptance (XA) med flera.

 

 

 

Driftstyrning och signalering

 

 

 

 

 

 

 

(CCS) med flera.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4.4 Figur

2015:110 SOU

järnvägsbyrån Europeiska under Arbetsgrupper

Styrning,

 

roller och ansvarsfördelning

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

Min bedömning

Det är inte särskilt enkelt att få en bild av vad Sverige önskar uppnå i EU-arbetet inom järnvägsområdet, inte heller av någon hand- lingsplan där det framgår hur arbetet ska bedrivas. För att utgöra ett stöd för genomslag för svenska ståndpunkter i EU behöver det av styrande dokument tydligare framgå vilka frågor som är av särskild vikt och hur arbetet ska bedrivas.

Ytterst är det Regeringskansliets ansvar att ta fram en inriktning och en strategi för svenska ståndpunkter i EU inom ramen för det mandat riksdagen gett, men i arbetet med att stämma av och analysera vilka frågor som är av särskild vikt för svenskt vidkommande har myndigheterna en viktig roll. Utgångspunkten är regleringen inom området och konkretiseringen av vad som är viktigt behöver omfatta järnvägens konkurrenskraft, kopplingen till andra trafikslag, säkerhetsutvecklingen och vad som är av betydelse för medborgare och svenskt näringsliv. Erfarenheter från tillämpningen av hittills framtagen reglering är även en viktig del. I arbetet med att utarbeta inriktning finns behov av löpande informationsöverföring mellan departement, EU-representation och myndigheter samt av smarta sätt att fånga upp synpunkter från dem som kommer att påverkas av reglerna.

Någon övergripande styrning och samordning i fråga om det internationella arbetet och dessa stödgrupper finns för närvarande inte inom Trafikverket, vilket har uppmärksammats som en brist av internrevisionen.65 Inom Trafikverket pågår en utredning om hur den internationella verksamheten behöver utvecklas för att möta verksamhetens behov. Även i den promemoria som togs fram inom Näringsdepartementet om Trafikverkets rättsliga kvalitetssäkring lyftes behovet av att verket följer och bevakar arbetet i expert- grupper som har betydelse för myndighetens verksamhet.66 Jag noterar att det inte framgår hur information överförs från de personer som deltar i arbetsgrupper under ERA/EIM eller PRIME, och därmed har en god inblick i Europeiska järnvägsbyråns och kommissionens arbete och planer för regelutvecklingsarbetet, till de chefer för respektive verksamhetsområde som ingår i

65TRV 2014/97897,Revisionsrapport Efterlevnad trafiksäkerhetsansvar,2015-01-20, s. 12 ff.

66Näringsdepartementet, Trafikverkets rättsliga kvalitetssäkring, s. 18.

162

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

Trafikverkets internationella nätverk och som beslutar om prioriteringar. Inte heller framgår det vilken informations- överföring som sker mellan representanter från Trafikverket och representanter från Transportstyrelsen.

Medan Trafikverket tycks ha representanter i samtliga grupper under EIM, som inrättats för att bevaka det som sker i Europeiska Järnvägsbyråns arbetsgrupper, gör Transportstyrelsen i varje enskilt fall en bedömning av om myndigheten kan prioritera att delta i Europeiska Järnvägsbyråns arbetsgrupp. I vissa fall har Transportstyrelsen av resursskäl valt att inte delta. Det får anses viktigt att den myndighet som har normering som en av sina kärn- uppgifter deltar i regelutvecklingsarbetet i EU. Min uppfattning är därför att Transportstyrelsen bör delta i samtliga arbetsgrupper under Europeiska Järnvägsbyrån som syftar till att ta fram rekom- mendationer till lagstiftning.

4.4.3Att fånga upp synpunkter

Inom Regeringskansliet finns krav på beredning av ståndpunkter såväl i det ordinarie lagstiftningsförfarandet som inför omröstning i kommittéförfarandet och avsikten är att dessa ska vara väl avvägda och balanserade utifrån regeringens samlade prioriteringar. Det är en helhetssyn som eftersträvas. Som jag tidigare redogjort för är det myndigheterna som tar fram underlag och har närmast kontakt med näringslivet och andra aktörer.

Inför de arbetsgruppsmöten som anordnas av Europeiska järnvägsbyrån eller kommissionen i kommittéförfarandet beslutas inte någon instruktion inför varje arbetsgruppsmöte. Behovet av förankring och avstämning med externa intressenter finns dock och behöver hanteras av Transportstyrelsen. Det är i detta avseende viktigt att myndigheten tidigt till Regeringskansliet och berörda signalerar frågor som kan vara av särskild vikt för svenskt vid- kommande.

En av utmaningarna i regelutvecklingsarbetet i EU är att det händer att fristerna för att lämna synpunkter är mycket korta. Det gäller därför att hitta ändamålsenliga sätt att snabbt sprida information och inhämta synpunkter från näringslivet, andra myndigheter eller intressenter. Den svenska representanten behöver inför det första

163

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

mötet i arbetsgruppen ha satt sig in i frågan och efter avstämning med branschen och andra myndigheter ha en klar bild över vad Sverige vill driva. Därefter kan avstämningar ske under arbetet, men det viktigaste är att ha en samlad bild inför start, eftersom branschen inte kommer att kunna delta med de korta tidsfrister som det oftast handlar om.

Transportstyrelsen har tidigare kallat till sitt s.k. Branschråd inför omröstning i RISC och då informerat samt fångat upp synpunkter på framlagda förslag. Även regler som behandlas i SERAC har lyfts i Branschrådet. Därutöver har Transportstyrelsen s.k. referensgrupper för förankring. Synpunkter har framförts från branschen att Branschrådet behöver förändras för bättre utbyte. Formerna för Branschrådet och dess funktion är nu föremål för diskussion inom Transportstyrelsen och förändringar är på gång.

Statskontoret har i sin rapport pekat på att Transportstyrelsen behöver vidareutveckla sin dialog med branschen och har gjort be- dömningen att till de viktigare åtgärder som Transportstyrelsen behöver vidta i detta avseende hör att tidigt signalera regelutveckl- ingsbehov och synpunkter.67 Kritik har även framförts mot att samråden börjar allt för sent under regelarbetet. I samband med Statskontorets granskning framförde Transportstyrelsen att ”eftersom merparten av våra regler kommer till inom det internationella arbetet räcker det inte med att vi gör kon- sekvensutredningar av våra nationella föreskrifter. När vi arbetar internationellt behöver vi göra konsekvensutredningarna i ett mycket tidigare skede som en naturlig del av förhandlingsarbetet.”68

För att kunna analysera konsekvenser behöver synpunkter om effekter fångas upp från dem som kommer att behöva tillämpa reglerna. På uppdrag av regeringen har Transportstyrelsen tagit fram en strategi för positiv näringslivsutveckling och där ingår som ett av nio områden det internationella arbetet. I strategin anges att arbetet ska leda till genomslag för svenska ståndpunkter.69 Som svar på kritiken från näringslivet om att Transportstyrelsen behöver bli mer offensiv när det gäller närvaro och påverkan i EU- arbetet, har myndigheten angett att den avser att prioritera att

67Statskontoret 2015:14, På rätt väg?, s. 53.

68Transportstyrelsen, Underlag till utvärdering, PM 2014-06-05, s. 17.

69Transportstyrelsen, Strategi för positiv näringslivsutveckling, TSG 2014-1617, 2015-04-27.

164

SOU 2015:110

Styrning, ansvarsfördelning och roller

regelbundet informera näringslivets företrädare om vad som är på gång inom aktuella EU-frågor, samt inhämta synpunkter från näringslivet och bedömningar av konsekvenser för verksamheten. Kommunikationsplaner är under framtagande i syfte att identifiera vilka aktiviteter myndigheten ska vidta för att nå ut med rätt information till rätt målgrupp. Vidare ska en inventering av samverkan kring EU-frågor göras.

I sammanhanget kan jag konstatera att i den rutinbeskrivning för internationellt arbete som nyligen tagits fram av Transport- styrelsens väg- och järnvägsavdelning framgår inte när och hur denna beredning och kontakt med näringslivet ska ske. Att enskilda handläggare deltar vid möten utan att dessförinnan ha förankrat det budskap som ska framföras är inte effektivt. Det finns vidare en risk att den enskilde inte känner trygghet vid diskussioner och därför inte för fram uppfattningar som för svenskt vidkommande kan vara viktiga.

Inom säkerhets- och driftskompatibilitetsområdet kan det ifrågasättas om kommissionen hållit sig inom sin befogenhet eller föreslagit reglering av sådant den inte har rätt att reglera. Nedan följer två exempel somvisar viktenav att granskaäven kommissionens bemyndigande.

När den tekniska driftspecifikationen för driftskompatibilitet med regler för personer med funktionsnedsättning (TSD PRM)70 skulle revideras analyserades förslaget, förutom ur tekniskt hänseende, även ur formell laglighetsynpunkt. Resultatet blev bl.a. att detaljerade regler om millimeterkrav på karmposter byttes ut mot funktionskrav ochatt definitionen av funktionsnedsatt ändrades.

Ett annat exempel är TSD Drift.71 I samband med att en genom- förandeplan togs fram för reglernas tillämpning i Sverige upptäckte Transportstyrelsen att TSD Drift även innehåller krav för befintliga fordon. Dessa krav framgår av bilagan, punkt 4.2.2. Drifts- kompatibilitetsdirektivet, som utgör grunden för TSD Drift, reglerar endast nya, ombyggda och moderniserade fordon, vilket

70Kommissonens förordning 1300/2014/EU av den 18 november 2014 om tekniska specifikationer för driftskompatibilitet avseende tillgängligheten till Europeiska unionens järnvägssystem för personer med funktionsnedsättningar och personer med nedsatt rörlighet.

71Kommissionens beslut av den 14 november 2012 om teknisk specifikation för drifts- kompatibilitet avseende delsystemet ”Drift och trafikledning” i järnvägssystemet i Europeiska unionen och om ändring av beslut 2007/756/EG.

165

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

innebär att kommissionen i detta fall kan ha överskridit sin befogenhet att reglera. Europeiska järnvägsbyrån har på Transport- styrelsens förfrågan angett att TSD Drift ska läsas tillsammans med artikel 3 i den tekniska driftspecifikationen för lok och passagerar- vagnar.72

Detta kan ses som ett uttryck för den komplexitet som råder när det gäller att förstå vilka krav som gäller. Exemplen visar varför det är så viktigt att Sverige aktivt deltar i arbetet för att tidigt kunna upptäcka och lyfta denna typ av frågor.

4.4.4Information om EU:s rättsakter och deras innebörd

De regler som ska tillämpas av järnvägsföretag, infrastruktur- förvaltare, tjänstetillhandahållare och andra aktörer inom sektorn behöver göras kända. Även om alla och envar har en skyldighet att känna till de regler som gäller för den egna verksamheten finns det skäl att regelgivande myndighet, i detta fall Transportstyrelsen, underlättar för verksamhetsutövarna. Det är mycket viktigt att verksamhetsutövarna och andra kan hitta samlad, tydlig och uppdaterad information om reglerna och deras innebörd.

Det finns vissa skillnader mellan EU:s olika rättsakter i fråga om hur information om deras innehåll kommer berörda till del. Jag redogör i korthet för detta. När ett direktiv ska införlivas i svensk rätt sker detta ofta genom att en särskild utredning tillsätts. Ett annat sätt att hantera införlivandet är att utredningsarbetet sker inom departementet, som publicerar resultatet i departements- serierna (DS). Oavsett om en utredning tillsätts eller om frågan hanteras internt inom departementet, är nästa steg i införlivandet att en proposition tas fram. Externa intressenter har härigenom möjlighet att ta del av förslagen till reglering och får information om de bakomliggande skälen. I samband med remissförfarandet får remissinstanserna möjlighet att skaffa sig kännedom om innehållet i kommande reglering och kan framföra synpunkter. När det gäller synpunkter på rättsreglernas innehåll är utrymmet för förändring

72 Kommissionens förordning (EU) nr 1302/2014 av den 18 november 2014 om en teknisk specifikation för driftskompatibilitet avseende delsystemet Rullande materiel – Lok och passagerarfordon i Europeiska unionens järnvägssystem.

166

SOU 2015:110

Styrning, ansvarsfördelning och roller

oftast litet eller obefintligt, då de bygger på en redan träffad överenskommelse inom EU. För att få gehör för synpunkter på grundregleringen (direktivets utformning) krävs därför att dessa fångas upp redan under förhandlingsstadiet och helst tidigt under detta.

När det gäller en förordning tillsätts normalt inte någon utredning inför införlivandet. Skälet till det är att en förordning träder i kraft vid angivet datum och gäller enligt sin ordalydelse för den förordningen riktar sig till. Oftast träder en förordning i kraft 20 dagar efter publicering, men kan innehålla bestämmelser om att den ska börja tillämpas vid ett senare datum. Det innebär att det offentliggörande och den beskrivning av regleringen saknas som för direktiv sker genomremissförfarandet. Det är viktigt att de som ska tillämpa reglerna får kännedom om att dessa trätt i kraft och om vad de innebär. Detta är relevant såväl för dem som arbetar med t.ex. tillsyn vid Transportstyrelsen som för de verksamhetsutövare och andra som förutsätts uppfylla kraven.

Transportstyrelsens uppdrag

Transportstyrelsen har normgivning, tillsyn, tillstånd och register- hållning som sina s.k. kärnverksamheter, dvs. som sina huvud- sakliga uppgifter.73 Ur ett renodlingsperspektiv har det inom svensk förvaltningspolitik ansetts mindre lämpligt att kombinera tillsyn och normerande uppgifter. I samband med bildandet av Transportstyrelsen var det ett antal remissinstanser som ifrågasatte lämpligheten i att kombinera normgivning och tillsyn. Regeringen förklarade då att dess uppfattning var att det generellt sett inte medför några olägenheter eller nackdelar att kombinera dessa uppgifter. Vidare uttalade regeringen att det var såväl lämpligt som effektivt att den myndighet som utfärdar föreskrifter inom ett område också har det ansvar och de befogenheter som behövs för att säkerställa att föreskrifterna får avsedd verkan.74

Statskontoret har granskat utformningen av statlig tillsyn och konstaterar att det inte är ovanligt att tillsynsmyndigheter också

731 § Förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen, se även prop. 2008/98:31, Transportstyrelsen och dess verksamhet, s. 1.

74Prop. 2008/09:31, Transportstyrelsen och dess verksamhet,, s. 57.

167

Styrning, ansvarsfördelning och roller

SOU 2015:110

har antingen främjande och/eller normerande respektive tillstånds- givande uppgifter.75 Frågan om en inneboende konflikt mellan till- synsrollen, den regelskrivande rollen och utvecklingsrollen före- faller även diskuteras inom myndighetens väg- och järnvägs- avdelning.76 En reflektion kring den problematik som tycks finnas inom myndigheten vad gäller konflikt mellan normgivning och till- syn kopplat till informationslämnande, är att denna skulle kunna mildras genom en förändrad organisation där normgivningsfunk- tionen separeras från tillsynsfunktionen. Normgivningsfunktionen kan då informera om gällande rätt medan tillsynsfunktionen kan informera om hur en tillsyn genomförs.

I sammanhanget kan en jämförelse göras med Energi- marknadsinspektionen (Ei). Denna myndighet har till uppgift att ansvara för tillsyn, regelgivning och tillståndsprövning enligt bl.a. ellagen. Utifrån sitt uppdrag har Ei delat in sin verksamhet i tre verksamhetsgrenar: tillsyn och prövning, regelutveckling och information.77 Ei deltar i regelutvecklingsarbete i EU och ser som sin uppgift att bistå departementet i lagstiftningsprocessen. På energisidan är ACER den europeiska myndigheten och Europeiska järnvägsbyråns motsvarighet. Kommissionen tar fram ramregler och ACER utarbetar de detaljerade reglerna. Ei:s erfarenhet är att det är viktigt att vara med tidigt i processen eftersom det annars finns risk för att stora omställningar behöver göras på kort tid. Myndigheten bevakar därför regelutvecklingsprocessen noga. Ei har arbetat med extern kommunikation om regler och funderat kring målgrupper och vad de kallar ”begreppsträsk”. Myndigheten har aktivt arbetat med att försöka göra det enklare för utomstående att hitta information och försöker förklara regelverket utifrån ansatsen: ”Vad behöver ni göra?”78

Transportstyrelsen presenterar på sin hemsida regler för järnväg under rubriken ”svensk lagstiftning”; därunder ryms såväl nationell lagstiftning som den som tagits fram under EU. När det gäller den senare finns en lång lista över rättsakter, men det framgår inte av denna genom vilken lagstiftning de angivna direktiven har genom- förts. Det bidrar till intrycket att dessa rättsakter gäller framför

75Statskontoret (2012), Tänk till om tillsynen, Om utformningen av statlig tillsyn, s. 49.

76Transportstyrelsen, Omvärldsanalys 2015, Väg- och järnvägsavdelningen, TSG 2014-253,.

77Energimarknadsinspektionens verksamhetsplan 2015, Ei R2015:03, s. 4.

168

SOU 2015:110

Styrning, ansvarsfördelning och roller

järnvägslagen, vilket de inte gör. Vidare framgår inte på samma tydliga sätt som för nationell lagstiftning från vilken tidpunkt reglerna börjar gälla. Det framgår inte heller vilka regler som gäller för de olika verksamhetsutövarna. Att hänvisa till bakomliggande direktiv i stället för till den nationella reglering genom vilken direktivet införts är olyckligt ur flera aspekter. För den enskilde innebär det en otydlighet och ger en bild av att kraven framgår av direktivet och inte av svensk lag. Det finns även en risk att avvikelser i svensk lag i förhållande till direktivet inte uppmärk- sammas och hanteras.

Jag kan konstatera att det sätt som Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning arbetar med information skiljer sig från Energi- marknadsinspektionens. Möjligen beror detta på en osäkerhet kring myndighetens uppgift kopplat till att den har såväl normgivning som tillsyns- och tillståndsprövning som kärnverksamhet. Mot bakgrund av att EU-regleringen på järnvägsområdet är omfattande, komplex och svåröverskådlig, samt att ett revideringsarbete (dvs. arbete med att se över och ändra redan tillämpliga regler) ständigt pågår, anser jag att särskild kraft behöver ägnas åt informations- insatser kring den nya eller ändrade regleringen. Verksamhets- utövare och andra behöver uppmärksammas på att reglerna ändras och från vilket datum de nya kraven gäller och få information om vad reglerna innebär för dem. Jag menar att det bör anses ingå i Transportstyrelsens uppdrag att informera kring regler även inom järnvägsområdet, och att detta är viktigt för järnvägens aktörer. Jag föreslår därför att Transportstyrelsen bör utveckla arbetsmetoder för att informera även om järnvägsreglering och dess innebörd på ett aktivt och tydligt sätt.

4.5Utmaningar i regelutvecklingsarbetet i EU

Som jag redogjort för i mitt första delbetänkande har Sverige en järnvägsmarknad som skiljer sig från många andras inom EU. Samtidigt finns inte en gemensam modell för järnvägens organisering utan flera, vilket i regleringssammanhang är en utmaning. Sverige kan sägas ha gått före vad gäller separation mellan infrastruktur och trafik, järnvägsmarknaden är helt öppen med konkurrens på spåren, och ett relativt stort antal verksamma aktörer. Den svenska

169

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

järnvägsmarknaden domineras inte på samma sätt som t.ex. den tyska eller franska av det historiska nationella järnvägsföretaget. Samtidigt är Sverige i EU-sammanhang ett relativt litet land med förhållandevis svag röst, även om kommissionen ser Sverige som något av en förebild inom järnvägsområdet. Detta innebär samman- taget utmaningar i regleringshänseende, både genom att det är svårt att samla synpunkter från aktörerna, och genom att stöd behöver påräknas från andra länder för att få gehör för svenska synpunkter vid omröstning. Hur kan Sverige då stärka sina möjligheter att få genomslag för svenska intressen?

Jag har ovan valt att redovisa regelarbetets olika processer och faser, bl.a. för att tydliggöra vem som ansvarar för vad som händer när och hur arbetet går till i praktiken. Ansvaret för för- handlingsarbetet i EU-samarbetet ligger entydigt på regeringen och Regeringskansliet. Som jag nämnt i inledningen är det transportrådet vid EU-representationen, experter från Näringsdepartementet och från Transportstyrelsen eller i vissa fall Trafikverket som repre- senterar Sverige under de olika faserna. Samtidigt är branschen och intresseorganisationer aktiva genom sina respektive lobbyorgani- sationer i Bryssel.

Jag har funnit svagheter, särskilt i fråga om inriktning avseende vad Sverige vill uppnå och utformningen av styrande dokument om hur detta ska gå till. Det finns även brister vad gäller ansvar och analysarbete för förståelse av konsekvenser av framtagna förslag, inhämtande av synpunkter, informationsöverföring och åter- koppling. Regeringskansliets riktlinjer för EU-arbetet behöver följas och myndigheterna behöver utarbeta arbetsmetoder som medger genomslag för svenska ståndpunkter. Utgångspunkten för regelutvecklingsarbetet bör vara de regler som är under fram- tagande och utifrån dessa behöver planer för insatser tas fram. Jag återkommer till detta nedan.

För genomslag för svenska ståndpunkter krävs också att dessa