sou 2015 104

Långtidsutredningen 2015

Huvudbetänkande

Betänkande av Långtidsutredningen

Stockholm 2015

SOU 2015:104

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför.

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02)

En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2015.

ISBN 978-91-38-24387-9

ISSN 0375-250X

Förord

Långtidsutredningen 2015 utarbetas inom strukturenheten på Finansdepartementet.

Arbetet med huvudbetänkandet till Långtidsutredningen 2015 har utförts under ledning av kansliråden Helen Forslind (projektledare) och Lars Davidsson (bitr. projektledare). I den grupp som har skrivit huvudbetänkandet har även ämnesrådet Kerstin Krafft och kanslirådet Per Sonnerby ingått.

I diskussioner kring huvudbetänkandets utformning och inne- håll har också kansliråden Elisabet Idar Angelov och Mark Storey samt departementssekreterarna Leo Gumpert, Malin Ivarsson, Therése Karlsson och Åsa Sterte deltagit. De har även bidragit med underlag och skrivinsatser. Inledningsvis deltog också departementsrådet Mårten Blix i arbetet. Praktikanterna Hugo Brändström och Clas Älgenäs har bidragit i arbetet.

Arbetet med huvudbetänkande har följts av en referensgrupp. I referensgruppens arbete har Andreas Bergh, Jens Henriksson, Clas Olsson, Annika Sundén, och Annika Wallenskog deltagit. Även budgetchefen Urban Hansson Brusewitz, ämnessakkunnige Tomas Nordström och departementssekreteraren Peter Höglund har, liksom andra tjänstemän på Finansdepartementet, bidragit med synpunkter.

Kanslisekreteraren Charlotte Nömmera har utfört slut- redigering av huvudbetänkandet. Arbetet med bilagorna till Långtidsutredningen 2015 har utförts under ledning av t.f. kanslichefen Martin Hill och inledningsvis även av dåvarande kanslichefen Mikael Åsell.

Stockholm i november 2015

Peter Frykblom, departementsråd

Innehåll

Sammanfattning		.................................................................. 7
Summary ..........................................................................		25
1	Inledning..................................................................	43

1.1Långtidsutredningen 2015 analyserar förutsättningarna

för tillväxt och välstånd ..........................................................	43
1.2 Sverige har ett gott utgångsläge för att möta framtiden.......	46

1.3Trender som påverkar den långsiktiga ekonomiska

	utvecklingen ............................................................................	51
1.4	Huvudbetänkandets disposition ............................................	57
2	Ekonomisk utveckling på lång sikt...............................	59
2.1	Långsiktiga utvecklingstrender ..............................................	60
2.2	Ekonomin förändras, men snurrar inte fortare.....................	82
2.3	Scenario över ekonomisk utveckling på lång sikt .................	89
2.4	Avslutning ...............................................................................	94
3	Produktivitet .............................................................	97
3.1	Produktivitet och materiellt välstånd ....................................	97
3.2	Produktivitetstillväxten har sjunkit under en längre tid.....	106
3.3	Bestämningsfaktorer för produktivitetstillväxt ..................	114
3.4	Svenska styrkor och svagheter .............................................	136
3.5	Policyslutsatser .....................................................................	158

Innehåll	Långtidsutredningen 2015
4	Arbetsmarknad ........................................................	165
4.1	Utbud och efterfrågan på framtidens arbetsmarknad ........	165

4.2Bestämningsfaktorer för en väl fungerande

	arbetsmarknad.......................................................................	184
4.3	Svenska styrkor och svagheter.............................................	192
4.4	Policyslutsatser .....................................................................	235
5	Offentliga välfärdssystem och fördelning ....................	247

5.1De offentliga välfärdssystemens mål, medel och

	effekter ..................................................................................	247
5.2	Inkomstspridningen ökar.....................................................	254
5.3	En ökad efterfrågan på välfärdstjänster blir en utmaning ..	268
5.4	De offentliga finanserna sätts under press..........................	281
5.5	Anpassning och prioritering blir nödvändigt .....................	295
5.6	Policyslutsatser .....................................................................	297
6	Framtiden kräver anpassningsförmåga........................	301
6.1	Generellt utformade regler skapar flexibilitet.....................	301
6.2	Tillit och en god förvaltning stärker ekonomin .................	307
6.3	Goda färdigheter säkrar arbete ............................................	311
6.4	Fler i arbete säkrar välfärden................................................	319
6.5	Sveriges förutsättningar att möta framtiden är goda..........	332
Referenser.......................................................................		335
Bilagor till Långtidsutredningen 2015................................		369

Sammanfattning

Långtidsutredningens syfte är att utgöra ett underlag för den ekonomiska politiken och att skapa debatt kring politikens utformning. Den ska också ge en samlad bild av den ekonomiska utvecklingen på lång sikt. Utredningens huvudbetänkande utarbetas av tjänstemän vid Finansdepartementet och publiceras återkommande med ca fyra års mellanrum. Tjänstemännen väljer de ämnen och de metoder som de bedömer bäst svarar mot utredningens syfte. Regeringen har inte beslutat om direktiv för utredningen.

Långtidsutredningen 2015 är den tjugoandra i ordningen. Enligt utredningens bedömning är Sverige i grunden ett land med goda förutsättningar att framgångsrikt möta framtida utmaningar. Fram till 2060 visar de scenarier utredningen använder att det materiella välståndet i termer av bruttonationalprodukt (BNP) per capita mer än fördubblas, folkmängden väntas öka till nästan 13 miljoner människor och medellivslängden väntas öka med fem år för kvinnor och ca sex år för män. Samtidigt kommer fördelningen av samhällets resurser och de offentliga finansernas utveckling att innebära betydande, men inte omöjliga, utmaningar.

Fyra framtidstrender ställer krav på en anpassningsbar ekonomi

I ekonomin sker en ständig omvandling. Nya varor och tjänster ersätter gamla, och nya arbeten tillkommer medan andra försvinner. Ett antal trender kan förväntas prägla omvandlingen och utvecklingen av ekonomin i framtiden. Utredningen har valt att särskilt lyfta fram följande fyra utvecklingstrender:

–Den tekniska utvecklingen

–Den fortsatta internationaliseringen

Sammanfattning

Långtidsutredningen 2015

–Den demografiska förändringen

–Klimatförändringarna och klimatåtaganden.

De fyra utvecklingstrenderna förväntas påverka omvandlingen i ekonomin via flera kanaler. De förväntas dels påverka produktivite- ten och därigenom tillväxten, dels innebära både utmaningar och möjligheter för arbetsmarknaden och de offentligt finansierade välfärdssystemen.

Även förändringar i efterfrågemönster kan ha betydande effekter på den svenska ekonomins struktur och funktionssätt och utgör därför också en viktig drivkraft för strukturomvandling. Vilka varor och tjänster som efterfrågas ändras över tid och efterfrågan påverkas i hög grad av de fyra utvecklingstrenderna.

De genomsnittliga inkomsterna i Sverige fördubblas till 2060

I betänkandet beskrivs utvecklingen av arbetade timmar, produk- tivitet och BNP bl.a. med hjälp av ett basscenario som tagits fram inom ramen för arbetet med Långtidsutredningen 2015. I bas- scenariot förväntas det totala antalet arbetade timmar i ekonomin öka med drygt 13 procent mellan 2015 och 2060. Ökningen av antalet arbetade timmar drivs i scenariot främst av att antalet personer i yrkesverksam ålder ökar, men är också en effekt av att den genomsnittliga pensionsåldern på lång sikt höjs.

Även om det totala antalet arbetade timmar i ekonomin ökar så innebär den demografiska förändringen – med en kraftig ökning av andelen äldre – att antalet timmar per person utslaget på hela befolkningen kommer att sjunka i framtiden.

Produktiviteten i hela ekonomin väntas öka med ca 1,7 procent per år i genomsnitt fram till 2060. Utvecklingen blir något svagare än under 1990- och delar av 2000-talet, till följd av en något lägre produktivitetstillväxt i vissa branscher, men även av att syssel- sättningen förväntas öka i sektorer med svag produktivitetstillväxt, däribland de offentligt finansierade välfärdstjänsterna.

Den förväntade ökningen av antalet arbetade timmar i kombination med den antagna produktivitetsutvecklingen leder enligt scenariot till att BNP ökar med drygt 2 procent per år mellan 2015 och 2060. Under samma period beräknas BNP per capita öka

Långtidsutredningen 2015

Sammanfattning

med i genomsnitt 1,7 procent per år. Detta innebär att de reala inkomster mätt som BNP per capita mer än fördubblas fram till 2060.

Produktivitetstillväxten sjunker, men Sverige har relativt goda förutsättningar

På lång sikt avgörs materiellt välstånd av produktivitet snarare än av antalet arbetade timmar. Produktiviteten beror bl.a. på insatser av olika former av kapital. I betänkandet diskuteras huvudsakligen tre former av kapital: humankapital (arbetskraftens kunskaper och färdigheter), realkapital (näringslivets och det offentligas investeringar) samt naturkapital (de varor och tjänster naturen ger). Hur väl dessa tre kombineras påverkar den s.k. totalfaktor- produktiviteten.

Sedan mitten av 2000-talets första decennium har produktivi- tetstillväxten utvecklats svagt i många länder. Den huvudsakliga förklaringen är en kraftig nedgång i totalfaktorproduktiviteten, dvs. den del av produktivitetsutvecklingen som inte kan förklaras av olika former av kapitalinsatser. Från att ha bidragit med ungefär halva produktivitetstillväxten mellan 1994 och 2006 har total- faktorproduktivitetens bidrag varit negativt efter 2007. Det råder delade meningar om vad den sjunkande tillväxten i totalfaktor- produktivitet i världen beror på och hur den kommer att utvecklas i framtiden.

Produktiviteteten skiljer sig åt i olika branscher. Efterfrågan på tjänster förväntas fortsätta öka, vilket gör att produktivitets- utvecklingen i tjänstesektorn blir allt viktigare.

Arbetskraftens kunskaper och färdigheter är centrala för produktivitetsutvecklingen. Individens grundläggande färdigheter är särskilt avgörande för humankapitalet. Som mått på human- kapital är utbildningens kvalitet viktigare än dess längd. Vid en internationell jämförelse är Sverige en kvalificerad kunskaps- ekonomi, med en relativt hög och jämn kunskapsfördelning. Det huvudsakliga hotet mot denna svenska styrka är de under lång tid sjunkande kunskapsresultaten hos skoleleverna. Den ökade spridningen i elevprestationer riskerar också att göra kunskapsförd- elningen mer ojämn.

Sammanfattning

Långtidsutredningen 2015

Realkapitalets intensitet och kvalitet förklarar runt hälften av produktivitetstillväxten under de senaste årtiondena. Näringslivet svarar för den större delen av investeringarna i Sverige. Närings- livets kapitalförsörjning verkar också i huvudsak fungera väl. De offentliga investeringarna i realkapital omfattar främst statens investeringar i vägar och järnvägar, samt kommunala investeringar i byggnader, vägar, kollektivtrafik och sjukvård. Det finns få tecken på att staten investerar för lite i vägar och järnvägar. Däremot skulle den samhällsekonomiska nyttan öka betydligt om lönsamma investeringar prioriterades i högre grad.

I ett internationellt perspektiv har Sverige ett naturkapital av hög kvalitet. Miljö- och klimatpolitiken är i huvudsak inriktad på en långsiktig förvaltning av naturkapitalet. Utformningen av miljöpolitiken är dock delvis ineffektiv. Det kan innebära för- sämrad uppfyllelse av såväl miljömål som andra mål, och onödiga samhällsekonomiska kostnader.

Forskningen pekar på ett antal faktorer som kan bidra till att förklara utvecklingen av totalfaktorproduktiviteten, exempelvis graden av social tillit, den offentliga förvaltningens kvalitet, konkurrensförhållanden, organisation och ledning, forskning, innovation och entreprenörskap samt finans- och penning- politikens långsiktiga hållbarhet.

Sverige präglas av en hög grad av social tillit, vilket är mycket värdefullt. Den svenska offentliga förvaltningen håller som regel god kvalitet, men denna kvalitet måste värnas mot korruption och andra hot. Hög konkurrensutsättning inom inte minst industrin har stärkt produktiviteten i Sverige. Konkurrensen är dock fortfarande begränsad inom vissa delar av ekonomin. Sverige har hög innovationskapacitet, men vissa indikatorer visar en svagare utveckling på senare tid. Inställningen till nyföretagande är positiv, men omsättningen på företag och expansionsviljan är relativt låg. Finans- och penningpolitiken har hög trovärdighet, vilken behöver upprätthållas.

Robotar och datorer tar inte fler jobb än de nya som skapas

Förändringen i efterfrågan på framtida arbetskraft kan i betydande omfattning förväntas vara beroende av den tekniska utvecklingen.

Långtidsutredningen 2015

Sammanfattning

Det har spekulerats om att över hälften av de anställda på den svenska arbetsmarknaden skulle kunna ersättas av digital teknik under de kommande två decennierna.

Utredningen har närmare undersökt digitaliseringens potentiella effekt på svensk arbetsmarknad. Enligt den s.k. rutinarbetes- hypotesen kommer rutinartade kognitiva och manuella arbets- uppgifter – som hittills utgjort ett stort inslag i många medel- kvalificerade yrken som administrativa assistenter, bokförings- och redovisningsassistenter, montörer och maskinförare – inte längre att kräva (mänsklig) arbetskraft. Forskningen bedömer detta vara en viktig förklaring till den jobbpolarisering som kunnat noteras såväl i USA som i Europa de senaste 20–30 åren. Jobbpola- riseringen innebär att alltmer jobb utförs i högkvalificerade och lågkvalificerade typer av yrken medan yrken som kräver medelhöga kvalifikationer utgör en minskande andel av den totala arbetsmarknaden.

Såväl svenska forskningsstudier som de analyser utredningen gjort tyder på att en jobbpolarisering också sker i Sverige. Utvecklingen är sannolikt kopplad till datoriseringen av det svenska arbetslivet, men även robotiseringen i den svenska industrin torde vara en viktig faktor. Utredningens analyser av perioden 2001–2013 visar att jobbpolariseringen är tydligast bland män och i privat sektor, medan kvinnor i offentlig sektor i stället uppvisar en tydligt uppgraderande profil (dvs. allt färre anställda i låglöneyrken och allt fler i höglöneyrken). Polariseringen är också tydligare bland utrikes än inrikes födda.

Enklare tjänstejobb har alltså ökat mer än många jobb som kräver längre utbildning. Om fler moment i den lågavlönade servicesektorn kan robotiseras i framtiden kan sådana jobb inte väntas vara någon betydande lösning på framtidens sysselsättnings- problem för personer med svaga färdigheter.

Samtidigt ser utredningen inga tecken på att digitalisering och robotisering hittills har medfört att strukturomvandlingen i ekonomin går snabbare än tidigare. Enligt Långtidsutredningens beräkningar och de studier som finns förefaller struktur- omvandlingstakten – dvs. den takt i vilken arbeten skapas och försvinner – i Sverige ha varit relativt stabil sedan 1960-talet. Ännu finns inga tecken på ökning, trots den samtidiga omstöpningen av arbetsmarknaden som jobbpolariseringen inneburit. Däremot krävs

Sammanfattning

Långtidsutredningen 2015

att ekonomin – och inte minst arbetsmarknaden – såväl på kort som på längre sikt har en god anpassningsförmåga, för att inte omvandlingstrycket ska riskera att leda till bl.a. högre strukturell arbetslöshet.

Goda färdigheter ger bra jobb i Sverige

Att ställa om arbetsmarknaden till att få en mer uppgraderande profil kräver ett tydligt fokus på utbildning och omställning. För att på ett mer direkt sätt undersöka hur färdigheter påverkar sannolikheten att få arbete har utredningen gått igenom forskning om och gjort egna analyser av bl.a. PIAAC-undersökningen (Programme for the International Assessment of Adult Competencies), som görs av OECD för att mäta vuxnas grundfärdigheter i läsning, räkning och IKT.

Lönepremien på sådana grundfärdigheter är relativt låg i Sverige jämfört med OECD-genomsnittet, eftersom Sverige har en relativt sammanpressad lönestruktur. Däremot sjunker risken för arbetslöshet eller för att stå utanför arbetskraften kraftigt ju högre färdighetsnivåer en individ har, mer i Sverige än i OECD i genomsnitt.

Äldre och utrikes födda pekas i betänkandet ut som framtida nyckelgrupper för ett ökat arbetsutbud på arbetsmarknaden. I dessa nyckelgrupper kan konstateras att andelen bland äldre (55–65 år) med goda eller höga färdigheter som har ett arbete är 81 procent mot 50 procent bland dem i samma ålder med den lägsta färdighetsnivån, otillräckliga färdigheter. Bland utrikes födda med goda eller höga färdigheter är andelen som har ett arbete 87 procent mot 51 procent bland dem med otillräckliga färdigheter.

Ett mycket viktigt och positivt resultat från PIAAC- undersökningen är att det inte finns några signifikanta skillnader mellan utrikes och inrikes födda när det gäller att ha ett arbete, om hänsyn tas till nivån på individens färdigheter. De lika möjlig- heterna att ha ett arbete om man har goda färdigheter verkar inte heller kunna förklaras med att utrikes födda i högre grad skulle arbeta i yrken som inte motsvarar deras färdighetsnivå. Samma bild framkommer i en OECD-studie på svenska PIAAC-data som kontrollerar för ett stort antal bakgrundsvariabler. Utredningen

Långtidsutredningen 2015

Sammanfattning

gör bedömningen att den svenska arbetsmarknaden huvudsakligen ser till individers färdigheter, och som helhet inte verkar präglas av etnisk diskriminering.

Resultaten från PIAAC-undersökningen visar att Sverige överlag har en befolkning med gott humankapital. Men samtidigt är det en förhållandevis hög andel av befolkningen som har en mycket låg kunskapsnivå. Det är vanligare bland äldre än bland yngre att ha svaga färdigheter. Drygt 35 procent av de utrikes födda uppvisar otillräckliga färdigheter inom både läsning och räkning, medan denna siffra för de inrikes födda är ca 5 procent. Enligt utredning- ens analys av PIAAC-data avseende räkning verkar detta i genomsnitt gälla även högutbildade personer från vanliga invandringsregioner i Mellanöstern och Afrika, vilkas resultat i genomsnitt var lägre än genomsnittsresultaten för lågutbildade inrikes födda och i nivå med lågutbildade från Nordamerika och Västeuropa.

Utredningen gör bedömningen att det därför i många fall kan krävas relativt omfattande kompletterande utbildning även för utrikes födda med högre formell utbildning för att bli väl etablerade på den svenska arbetsmarknaden. Med rätt färdigheter är å andra sidan chanserna att få arbete lika goda som för inrikes födda.

Bättre offentliga välfärdssystem kräver mer arbete

Det finns flera faktorer som gör att efterfrågan på såväl välfärdstjänster som socialförsäkringar sannolikt kommer att öka i framtiden, bl.a. en åldrande befolkning, stigande inkomster, och en teknisk utveckling som kan påverka behandlingsmöjligheter inom vård och omsorg. Strukturomvandling till följd av bl.a. teknisk utveckling och internationalisering kan komma att öka efterfrågan på socialförsäkringar.

Den demografiskt betingade efterfrågeökningen på offentligt finansierade välfärdstjänster kommer vid dagens nivåer på sysselsättning och skatter enligt de flesta scenarier att vid oförändrade regler och politik leda till underskott i de offentliga finanserna under i stort sett alla år fram till runt 2040. En utveckling där de offentliga finanserna visar underskott under fler

Sammanfattning

Långtidsutredningen 2015

årtionden förefaller dock osannolik. Mer sannolikt är att olika åtgärder kommer att genomföras för att nå balans i de offentliga finanserna.

En höjd ambitionsnivå i välfärden skulle enligt scenarierna leda till stora underskott i de offentliga finanserna under lång tid, givet dagens sysselsättningsgrad och nivå på skatter. För att kunna finansiera förbättrade välfärdstjänster utan stora offentliga underskott kommer det därför att krävas betydande anpassningar.

För att upprätthålla och utveckla de offentliga välfärdssystemen i framtiden krävs förändringar. Fler arbetade timmar, höjda skatter, omprioriteringar eller en högre grad av egenfinansiering är i grunden de möjligheter som står till buds – med varierande potential – till varaktig förbättring av de offentliga finanserna. Utredningen gör bedömningen att den största potentialen ligger i att öka antalet arbetade timmar i ekonomin. På kort sikt kan skattehöjningar användas som komplement, men på lång sikt bedöms möjligheterna att finansiera en utveckling av de offentliga välfärdssystemen med höjda skatter begränsade.

Utredningen tror inte att produktivitetshöjningar inom den offentligt finansierade verksamheten skulle underlätta den långsiktiga finansieringen av de offentliga välfärdssystemen i tillräckligt hög grad för att möta en sannolikt kontinuerligt ökande efterfrågan på skattefinansierade välfärdssystem. Även en högre produktivitet i privat sektor skulle ha en mycket begränsad effekt på de offentliga finansieringsmöjligheterna, eftersom en mycket stor del av de offentliga konsumtionsutgifterna utgörs av löner som på sikt tenderar att stiga i samma takt som i näringslivet.

Fördelning blir en framtida utmaning

Pensionsinkomsterna kommer att öka i framtiden, bl.a. till följd av ökande realinkomster och därigenom ökad intjänad pension, men också genom indexering av pensionerna. Pensionärernas reala köpkraft ökar fram till 2060. Men trots ökningen av real- inkomsterna ökar pensionsinkomsterna vid oförändrade regler långsammare än inkomsterna för dem som arbetar.

Den positiva utvecklingen av realinkomsterna kommer dock inte alla äldre till del i samma utsträckning. Garantipensionen har i

Långtidsutredningen 2015

Sammanfattning

förhållande till medianinkomsten i befolkningen sjunkit från 35 till 30 procent det senaste decenniet. Denna relativa försvagning kommer att fortsätta eftersom garantipensionerna är pris- indexerade snarare än löneindexerade. Hittills har utvecklingen i viss mån motverkats genom att bostadstillägget och det förhöjda grundavdraget har höjts.

Andelen äldre med låg ekonomisk standard – där den disponibla inkomsten understiger 60 procent av medianinkomsten i samhället

– kommer med nuvarande regler att öka i framtiden. År 2060 skulle enligt beräkningar som gjorts till Pensionsåldersutredningen ca 50 procent av de kvinnliga pensionärerna ha låg ekonomisk standard (mot ca 20 procent i dag) och bland de äldsta kvinnorna blir andelen än högre. För männen skulle andelen öka till ca 35 procent 2060 (från ca 10 procent idag).

Eftersom basen i det svenska pensionssystemet är arbets- inkomster intjänade i Sverige kommer många utrikes födda som kommit till Sverige i vuxen ålder att ha en relativt låg inkomstpension. Garantipensionen innehåller ett bosättningskrav där full garantipension kräver 40 bosättningsår i Sverige efter 25 års ålder. Även om specialregler finns för personer som fått uppehålls- tillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande medför bosätt- ningskravet att många utrikes födda inte kommer att ha rätt till full garantipension när de slutar arbeta. Sammantaget innebär detta att många utrikes födda kommer att vara hänvisade till de inkomst- prövade stöden.

Mycket talar alltså för att skillnaderna i materiellt välstånd kommer att bli större mellan yrkesverksamma och pensionärer. Därmed kan framtiden innehålla en konfliktlinje mellan generationer.

Långtidsutredningen 2015 – en inriktningsagenda för framtiden

Mot bakgrund av den osäkerhet om specifika framtida förhållanden som följer av det långsiktiga perspektivet väljer Långtidsutredningen 2015 att inte lämna konkreta policyförslag på detaljnivå. I stället presenteras en inriktningsagenda för framtiden, med en önskvärd riktning för utformningen av kommande konkreta policyförslag. Denna inriktningsagenda kan bidra till en

Sammanfattning

Långtidsutredningen 2015

förbättrad anpassningsförmåga hos både individer och samhälle. Därigenom kan Sveriges långsiktiga ekonomiska utveckling stärkas.

Inriktningsagendans första del tar fasta på vad som krävs för att få samhällets samlade resurser att växa i framtiden. En hög produktivitet är nyckeln till ett växande välstånd. Produktivitets- utvecklingen beror på en mängd faktorer, varav många inte ingår i det offentliga åtagandet. Utredningen pekar dock ut två viktiga uppgifter för de offentliga systemen: att utforma generella regelverk som främjar ekonomins anpassningsförmåga och att värna en god offentlig förvaltning som bidrar till hög tillit i samhället.

Inriktningsagendans andra del tar fasta på vad som krävs för att säkra att en tillräckligt stor del av de samlade framtida resurserna kan användas för ett offentligt välfärdsåtagande i linje med befolkningens efterfrågan. Utredningen pekar ut fler arbetade timmar som nödvändigt för att det ska bli långsiktigt möjligt att säkra morgondagens välfärd, då skattehöjningar och ompriorite- ringar inte kommer att vara tillräckliga för att upprätthålla och utveckla välfärdssystemen på lång sikt. För att antalet arbetade timmar ska öka krävs framför allt insatser för att förse individer med goda färdigheter, eftersom dessa färdigheter är centrala både för att komma in på och för att kunna stanna längre på arbetsmarknaden.

Generella regelverk främjar ekonomins anpassningsförmåga

Det är inte möjligt att med någon större säkerhet förutse vilka förändringar som kommer att ske i den svenska ekonomin, eller vilka branscher, regioner eller individer som kommer att påverkas av sådana förändringar. Utredningen anser därför att inriktningen på en politik för god anpassningsförmåga i grunden bör vara generell.

Det offentligas roll blir med ett sådant synsätt att utforma generella regelverk, och att avstå från att utforma regler som gynnar specifika teknikslag, marknader eller konsumenter. Enligt utredningens bedömning är det i de allra flesta fall effektivare att överlåta bedömning och hantering av kommersiella risker till marknadens aktörer, än att låta de offentliga aktörerna sköta detta.

Långtidsutredningen 2015

Sammanfattning

Det tillhör också det offentliga åtagandet att tillämpa en försiktighetsprincip med skattemedel. Generella, snarare än selektiva, regler ger även andra fördelar, som en mer effektiv resursallokering och en större transparens.

Utredningen pekar ut bl.a. skattepolitiken, bostadspolitiken, klimatpolitiken, energipolitiken och arbetsmarknadspolitiken som politikområden vars regelverk i dag framstår som långt eller mycket långt från idealtypen för ett generellt utformat regelverk. På dessa områden kännetecknas regelverken av en stor mängd undantag och

– ofta historiskt betingade – specialregler som minskar anpass- ningsförmågan och inbjuder aktörer till strategiskt beteende.

Utredningen vill samtidigt framhålla att anpassningsförmåga och generella regelverk inte kan vara de enda målen för en väl fungerande ekonomi, utan dessa mål måste balanseras mot bl.a. sociala, integritetsmässiga och miljömässiga hänsyn. I synnerhet i ett läge där den demografiska eller tekniska utvecklingen uppfattas gå allt snabbare finns en risk att det uppstår krav på att regelverk och ekonomisk politik snabbt ska ställas om till vad som uppfattas vara nya förhållanden. Utredningen pekar på riskerna med att frångå eller sänka kvaliteten i det offentligas regleringsarbete för att möta krav på skyndsamhet från det omgivande samhället.

En hög tillit och god offentlig förvaltning behöver värnas och utvecklas

Utredningen anser att den höga nivå av tillit och den i huvudsak väl fungerande offentliga förvaltning som finns i Sverige bidrar till att stärka den svenska ekonomins anpassningsförmåga. En hög nivå av tillit har visat sig samvariera med god ekonomisk utveckling, hög ekonomisk jämlikhet och låg grad av korruption, men också med bl.a. hög utbildningsnivå och god folkhälsa. Utredningen vill framhålla att en hög nivå av tillit också bidrar till en god anpass- ningsförmåga i ekonomin. Ett samhälle som präglas av tillit har lättare att ställa om för att hantera nya, framtida utmaningar.

Utredningen pekar på de tydliga samband som uppmätts mellan tillit och kvaliteten på ett lands offentliga förvaltning, där kvalitet handlar såväl om opartiskhet och rättssäkerhet som om effektivitet. Att upprätthålla kvalitet i och förtroende för rättsstaten och den

Sammanfattning

Långtidsutredningen 2015

offentliga sektorns institutioner bör därför vara högprioriterade politikområden.

I första hand handlar det om att säkra rättsstatens fundament. Dit hör exempelvis att bekämpa den organiserade brottsligheten och att bekämpa ökande hot mot politiker och offentliga tjänstemän. Att värna den offentliga sektorns kompetens- försörjning och den meritokratiska tillsättningen av offentliga tjänster är viktigt både för att säkra ett beslutsunderlag av god kvalitet och för att upprätthålla rättsstatliga värden som likabe- handling och frånvaro av såväl negativ som positiv diskriminering. Tilliten människor emellan och till samhällets institutioner kan också antas vara avhängig av att medborgarna uppfattar att det inte är möjligt att missbruka transfereringssystemen eller välfärds- tjänsterna, eller att undandra sig den beskattning som behövs för att finansiera välfärdssystemen.

En väl fungerande förvaltning på statlig, regional och kommunal nivå är en angelägenhet för hela ekonomin. Det finns många goda skäl att förtydliga ansvarsförhållanden, anpassa organisationen av sjukvård, regionövergripande samhällsplanering osv. till nya förutsättningar, liksom att möjliggöra mer likvärdig och förutsägbar tillämpning av regelverk över landet. För att motverka korruption och ge incitament till en effektiv användning av kommunala och regionala medel bör revision av den lokala och regionala förvaltningen utföras opartiskt och professionellt.

Ett långsiktigt arbete bör inledas för att höja kvaliteten på beslutsunderlag, inklusive konsekvensanalys, inom den offentliga sektorn, även utanför befintliga analysmyndigheters fackområden. Detta är viktigt inom offentlig verksamhet på såväl nationell som lokal och regional nivå.

Utbildning är nyckeln till de goda färdigheter som krävs för arbete

Utredningen konstaterar att de arbeten där det inte krävs några eller bara svaga färdigheter är förhållandevis få i Sverige. Omvänt befinner sig många av de svenska företag som verkar på den internationella marknaden i värdekedjornas ändar, där det mest högproduktiva arbetet utförs. Sverige behöver upprätthålla den

Långtidsutredningen 2015

Sammanfattning

höga färdighetsnivån i arbetskraften för att kunna möta framtida utmaningar från bland annat digitalisering och internationalisering.

Det är därför mycket glädjande att den svenska arbetsmark- naden huvudsakligen tycks fungera meritokratiskt och icke- diskriminerande. Sambandet mellan individens färdighetsnivå och sannolikheten att ha ett arbete är starkt, oberoende av exempelvis en persons etniska bakgrund.

Den viktigaste vägen till goda färdigheter går via utbildning. Grunden till en god färdighetsnivå måste därför byggas inom utbildningssystemet. De sjunkande svenska resultaten i ungdoms- undersökningen PISA (Programme for International Student Assessment) har med rätta fått stor uppmärksamhet. Bristande för- kunskaper från grundskolan riskerar att leda antingen till svårigheter för eleverna att nå utbildningsmålen i gymnasiet och högskolan, eller till att kraven i de högre utbildningsnivåerna sänks för att anpassas till elevunderlagets förkunskaper. Inget av dessa utvecklingsspår är lämpliga i en alltmer kunskapsbaserad ekonomi. Givet de farhågor som funnits om bristande kvalitet i lärarutbildningen och de prognostiserade bristerna på utbildade lärare, förefaller det önskvärt att öppna alternativa vägar in i läraryrket och att överväga hur läraryrkets attraktivitet kan öka.

Ungdomar tycks inte i tillräcklig utsträckning låta arbetsmarknadshänsyn prägla utbildningsvalen och därmed uppstår etablerings- och matchningsproblem. Det förefaller enligt utred- ningens mening mot denna bakgrund motiverat att se över det i dag mycket decentraliserade systemet för dimensionering av olika högskoleutbildningar. Utredningen kan också konstatera att ungdomars intresse att välja utbildningar inom välfärdsområdet är begränsat, vilket kan innebära problem då det förväntas finnas en stor brist på arbetskraft i de sektorerna i framtiden.

I en värld där det sannolikt kommer att krävas längre arbetsliv med fler yrkesbyten, och där det finns en större spridning i befolkningens utbildningsbakgrund, kommer humankapitalet i befolkningen att aktivt behöva upprätthållas och utvecklas över tid. Det är därför viktigt att alla ges möjlighet till den fortbildning och omställning under arbetslivet som krävs för att de ska kunna anpassa sig till förändrade krav.

Inte minst de som har förlorat och kommer att förlora sina arbeten till följd av bl.a. automatisering och digitalisering kommer

Sammanfattning

Långtidsutredningen 2015

att behöva matchning och omställning för att hitta fram till nya sektorer på arbetsmarknaden. Det är önskvärt att så många som möjligt av dessa individer uppgraderar sitt humankapital och gör sig anställningsbara för mer kvalificerade arbeten på arbets- marknaden, inte minst eftersom det annars finns risk att konkur- rensen ökar på den begränsade del av den svenska arbetsmarknaden som inte kräver särskilt hög färdighetsnivå.

Enligt utredningens mening är det rimligt att en del av en framtida höjd medellivslängd med relativt god hälsa tillbringas på arbetsmarknaden, för att säkerställa finansieringen av de offentliga välfärdstjänsterna. Viktigast för att åstadkomma en höjd utträdes- ålder är att den ökade medellivslängden successivt avspeglas i de olika välfärdssystemens åldersgränser. Ett system med en kontinuerligt uppräknad riktålder i linje med vad som föreslagits av Pensionsåldersutredningen framstår som önskvärt.

Det är också av betydelse att värna de ekonomiska fördelarna för alla äldre att förlänga sitt arbetsliv. Reglerna för tjänstepension bör ses över i syfte att minska de inslag som inbjuder till att förkorta arbetslivet. För personer med låg intjänad pension och rätt till inkomstprövade stöd, såsom bostadstillägg, skulle åtgärder för att minska marginaleffekterna öka incitamenten att arbeta längre.

Men ekonomiska incitament är för flertalet individer sannolikt inte viktigast när pensionsbeslutet ska fattas. Utredningen anser därför att en central pusselbit i att förlänga arbetslivet måste vara att få själva arbetet att bli mer attraktivt i sig. Politiken har relativt begränsade möjligheter att direkt påverka sådana faktorer, huvud- ansvaret vilar på arbetsmarknadens parter. Det offentliga kan dock bl.a. bidra till att stimulera arbetsgivare att ytterligare förbättra arbetsmiljön, och att utforma regelverk som i högre grad ger äldre arbetstagare rätt att anpassa sitt arbetskraftsdeltagande. Att utbildningsinsatser även kommer äldre till del kan vara ett offentligt åtagande som är önskvärt för att upprätthålla deras produktivitetsnivå, men också för att göra det mer meningsfullt att förlänga arbetslivet antingen inom ramen för samma yrke eller i en ny karriär. Slutligen vill utredningen framhålla att en viktig del av att skapa förutsättningar för ett längre arbetsliv är att bryta trenden med långa sjukfall, som nu åter förefaller öka i Sverige.

Att utrikes födda med goda färdigheter verkar behandlas lik- värdigt med inrikes födda med goda färdigheter tyder på att det blir

Långtidsutredningen 2015

Sammanfattning

väsentligt lättare för utrikes födda att etablera sig på arbets- marknaden om de utrustas med gångbara färdigheter. Enligt utredningens bedömning utgör människor med akademisk utbildning från sina hemländer en viktig källa till högproduktiv arbetskraft på den svenska arbetsmarknaden. Det kan samtidigt noteras att även högutbildade utrikes födda från de dominerande flyktinginvandringsregionerna i genomsnitt har låga grundfärdig- hetsnivåer. I de analyser som gjorts finns inget som tyder på att det kommer att bli lättare att komma in på den svenska arbets- marknaden för personer med svaga färdigheter. Därför framstår det som sannolikt att kompletterande utbildningsinsatser av hög kvalitet är den bästa lösningen för de flesta utrikes födda, oavsett om de har hög eller låg utbildning med sig från hemlandet. Utredningen anser följaktligen att utbildning på ett tydligare sätt måste bli såväl en rättighet som en skyldighet för den som kommer till Sverige och uppbär försörjning från de svenska välfärds- systemen.

En policybetoning av utbildning bör emellertid inte utesluta fler enkla jobb. Enklare serviceyrken – inom exempelvis handel, turism och hushållsnära tjänster, men även inom omsorg – utgör i dag en viktig arbetsmarknad för arbetskraft som ännu inte hunnit bli etablerade på arbetsmarknaden. Det är positivt att vissa sådana serviceyrken, som tidigare utfördes svart eller inte alls, genom offentliga subventioner nu kan sysselsätta människor vars färdighetsnivå annars skulle ha gjort det svårt för dem att få arbete. Det kan också vara samhällsekonomiskt motiverat att subvention- era anställning av människor som av olika skäl står långt från arbetsmarknaden. Utredningen bedömer det dock inte som sannolikt att det skulle skapas en stor låglönesektor på den svenska arbetsmarknaden. Orsaken är att det – för att bli verkningsfullt i arbetsmarknadshänseende – bl.a. skulle kräva omfattande föränd- ringar av de svenska välfärdssystemen, vilket i sin tur skulle leda till att många fördelningspolitiska ambitioner skulle behöva överges.

Att fler arbetar är viktigast för att finansiera framtidens välfärd

Den största och säkraste vägen till att kombinera ett ökat offentligt välfärdsåtagande med hållbara offentliga finanser är att öka antalet

Sammanfattning

Långtidsutredningen 2015

arbetade timmar i den svenska ekonomin. De två största potentiella källorna till fler arbetade timmar i ett framtida Sverige kommer enligt utredningens bedömning att vara äldre och utrikes födda.

Av utredningens scenarier framgår att den offentligfinansiella effekten av en uppskjuten pensionsålder kan förväntas bli betydande. Sverige har i många avseenden en arbetsmarknad som stimulerar äldres arbetskraftsdeltagande, exempelvis ett pensions- system som belönar ett förlängt arbetsliv genom att baseras på livsinkomsten, en i huvudsak god arbetsmiljö och skatteregler som är förmånliga för äldre arbetstagare.

Utredningen anser att det är missvisande att analysera och diskutera huruvida en invandring som till en övervägande del består av flyktingar och deras anhöriga i termer av om den ”lönar sig” eller inte. Samhällets åtagande i flyktingpolitiken bör i stället, i likhet med biståndspolitiken, i första hand ses som ett uttryck för en demokratiskt beslutad nivå av humanitär generositet. Däremot är det enligt utredningens mening viktigt att försöka bedöma de offentligfinansiella och samhällsekonomiska effekterna av detta åtagande, på samma sätt som för andra offentliga åtaganden. I ett av scenarierna antas att Sverige lyckas höja den genomsnittliga sysselsättningsnivån hos invandrare från de vanligaste invandrings- regionerna utanför Europa med i genomsnitt 10 procentenheter under perioden fram till 2060. Då kommer de utrikes födda att bidra till att minska det negativa offentligfinansiella sparandet, som i huvudsak är ett resultat av Sveriges åldrande inrikes födda befolkning.

Över den utsträckta tidsperiod som Långtidsutredningen studerar visar scenarierna att såväl den svagt positiva nettoeffekten vid en förbättrad integration som den svagt negativa nettoeffekten utan förbättrad integration är relativt liten jämfört med de effekter som kan uppnås vid ett förlängt arbetsliv genom högre pensionsålder för alla grupper. Ett alternativscenario som skattar effekten av en högre genomsnittlig nivå på invandringen till 2060 tyder på att de offentliga finanserna då kan försämras under den tidigare delen av perioden och förbättras under den senare delen, men att effekterna är begränsade sett till hela perioden.

Utredningen bedömer att ett visst utrymme för skattehöjningar med rätt profil skulle kunna tas i anspråk, med begränsade negativa effekter på tillväxten. Men det är viktigt att notera att eventuella

Långtidsutredningen 2015

Sammanfattning

skattehöjningar enbart kan bidra till att lösa finansierings- problemen på kort sikt. Om skattekvoten successivt måste höjas för att finansiera en kontinuerligt stigande efterfrågan kommer det relativt snart att bli omöjligt att hitta nya skatteförändringar som inte har en tydligt negativ effekt på ekonomins funktionssätt och därigenom på tillväxten.

Det är enligt utredningens bedömning ofrånkomligt att det kommer att krävas svåra prioriteringar oavsett hur antalet arbetade timmar utvecklas, men naturligtvis i högre grad ju sämre utveckl- ingen blir. Det kan handla om val mellan välfärdstjänster och transfereringar, mellan omsorg och utbildning, mellan pensioner och andra socialförsäkringar, och mellan utgiftsminskningar och skattehöjningar. Det är samtidigt viktigt att komma ihåg att det materiella välståndet i det svenska samhället av allt att döma kommer att öka kraftigt under de kommande decennierna. Ett alternativ till omprioritering inom det offentligt finansierade utbudet av välfärdstjänster är att låta fler välfärdstjänster finansieras privat. En sådan omprioritering kan dock komma att öka klyftorna i samhället.

En agenda för en god anpassningsförmåga

Utredningen gör bedömningen att om framtida reformer ges den inriktning som föreslagits i betänkandet – med fokus på generella regelverk, en god offentlig förvaltning, stärkta färdigheter i hela befolkningen och fler arbetade timmar för att säkra välfärden – kommer Sverige att vara väl rustat att ta vara på de positiva och hantera de negativa aspekterna av de långsiktiga trender som lyfts fram i betänkandet.

Summary

The purpose of the Long-Term Survey of the Swedish Economy is to provide a basis for economic policy and generate discussion on formulation of policy. It is also to provide a coherent picture of long term economic development. The main report is prepared by officials at the Ministry of Finance and published regularly at intervals of about four years. The officials choose the subjects and methods they assess to best meet the purposes of the Survey. The Government has not established any terms of reference for the Long-Term Survey.

The 2015 Long-Term Survey of the Swedish Economy is the twenty second so far. The Survey’s assessment is that fundamentally Sweden is a country with favourable conditions for successfully meeting future challenges. Until 2060 the Survey's scenario shows that material wealth in terms of GDP per capita will more than double, population will increase to almost 13 million people and average life expectancy is expected to increase by five years for women and approximately six years for men. At the same time the distribution of public resources and development of public finances will entail significant, but not unmanageable, challenges.

Four future trends require an adaptable economy

In the economy there is constant transition with new goods and services replacing the old, and new jobs emerging while others disappear. A number of trends can be expected to characterise the transition and development of the economy in the future. The Survey chooses to highlight four development trends in particular:

– Technological development

Summary

Långtidsutredningen 2015

–Continued internationalisation

–Demographic development

–Climate change and climate commitments.

These four development trends are expected to impact economic transition via several channels. They are expected to impact productivity and thus growth, as well as being expected to provide both challenges and opportunities for the labour market and the publicly financed welfare systems.

Furthermore, changes in patterns of demand may have considerable effects on the structure and function of the Swedish economy and therefore also constitute an important driver of structural change. Demand for goods and services changes over time and is affected to a great extent by these four development trends.

Average income in Sweden will double till 2060

The report describes the development of hours worked, productivity and gross domestic product (GDP), using for example a base scenario drawn up within the framework of the 2015 Long- Term Survey. The baseline scenario expects the total number of hours worked in the economy to increase by just over 13 per cent between 2015 and 2060. The increase in the number of hours worked is mainly driven in the scenario by the increase in the number of people of working age, but is to some extent also an effect of the long-term increase in the average pension age assumed in the scenario.

Even if the total number of hours worked in the economy will increase, demographic change, with a considerable increase in the proportion of older people, will mean that the number of hours worked per person divided by the entire population will fall in the future.

Productivity growth for the entire economy is expected to increase by about 1.7 per cent per year on average to 2060. This growth will be somewhat weaker than during the 1990’s and parts of the 2000’s, as a result of a somewhat lower productivity growth in some industries, but also due to expected increases in

Långtidsutredningen 2015

Summary

employment in sectors with weak productivity growth, including publicly financed welfare services.

The expected increase in the number of hours worked, together with the assumed productivity growth according to the scenario, leads to an increase in GDP of just over 2 per cent per year between 2015 and 2060. In the same period, GDP per capita is expected to increase 1.7 per cent on average per year. This means that real incomes measured as GDP per capita will more than double by 2060.

Productivity growth will fall, but Sweden has relatively favourable conditions

In the long term, material wealth is determined by productivity rather than the number of hours worked. Productivity depends on inputs of various forms of capital. The report mainly discusses three forms of capital: Human capital (the knowledge and skills of the labour force), real capital (business and public sector investments) and natural capital (goods and services provided by natural resources). How well these three forms of capital are combined affects what is called total factor productivity.

Since the middle of the first decade of the 2000s productivity growth has been weak in many countries. The main explanation is a substantial fall in total factor productivity, i.e. the part of productivity growth not explained by various forms of capital inputs. Total factor productivity made a positive contribution of about half of the overall productivity growth during the period 1994–2001, but after 2007 its contribution has been negative. There is no agreement as to what has caused the global fall in growth in total factor productivity, nor on how it will develop in the future.

Productivity differs considerably between different industries. Demand for services is expected to continue to increase, which means that productivity growth in the service sector will be increasingly important.

The knowledge and skills of the labour force are central to productivity growth. In particular basic skills are crucial for human capital. The quality of education is more important than its length as a measure of human capital. By international comparison, Sweden is a qualified knowledge economy, with relatively high and

Summary

Långtidsutredningen 2015

even distribution of knowledge. A major threat to this Swedish strength is the fall in learning outcomes among school pupils that has been taking place over a long period. The increased spread in pupil performance also risks making distribution of knowledge more uneven.

The intensity and quality of real capital explains about half of productivity growth during the last decades. The business sector accounts for the greater part of investment in Sweden. In general the business sector’s supply of capital also seems to be functioning well. Public sector investment in real capital mainly refers to central government investment in roads and railways, as well as municipal investment in buildings, roads, public transport and health care. There is little to indicate that central government investment in roads and railways has been insufficient. However, wellbeing would increase considerably if profitable investments were given greater priority.

From an international perspective Sweden has high quality natural capital. Environmental and climate policy are mainly focused on long-term administration of natural capital. However, formulation of environmental policy is in part ineffective. This includes poorer fulfilment of both environmental objectives and other objectives, and unnecessary economic costs.

Research indicates a number of factors that may help to explain development of total factor productivity, such as the degree of social trust, the quality of public administration, conditions of competition, organisation and leadership, research, innovation and entrepreneurship, as well as the long-term sustainability of fiscal and monetary policy.

Sweden is characterised by a high degree of social trust, which is very valuable. As a rule, the quality of Swedish public administration is good, but this quality must be safeguarded against corruption and other threats. Increased competition, especially in the industrial sector, has strengthened productivity in Sweden. However, there are still shortcomings in some areas. Sweden has a high innovation capacity, but some indicators show weak growth in the last few years. The attitude to new enterprise is positive, but turnover of companies and willingness to expand is relatively low. Fiscal and monetary policy have a high level of credibility, which needs to be maintained.

Långtidsutredningen 2015

Summary

Robots and computers do not take more jobs than new ones that are created

Change in future labour demand may to a considerable degree be expected to be dependent on technological development. It has been suggested that more than half the employees on the Swedish labour market could be replaced by digital technology in the next two decades.

The Survey has examined the potential effect of digitalisation on the Swedish labour market more closely. According to the routine- biased technological change hypothesis many routine medium qualified cognitive and manual tasks – carried out by administrative assistants, bookkeeping and accounting assistants, fitters and machine operators – will no longer require (human) labour. Research deems this to be an important explanation for the job polarisation observable both in the USA and Europe in the past 20–30 years. Job polarisation means that increasing numbers of jobs are performed in high-skilled or low-skilled types of work, while jobs requiring medium level qualifications constitute a falling percentage of the total labour market.

Both Swedish research and additional analysis carried out by the Survey indicate that job polarisation has also taken place in Sweden. The development is probably linked to computerisation of Swedish working life, but robotisation of Swedish industry is probably also an important factor. The Survey’s analysis of the period 2001–2013 show that job polarisation is most evident among men and in the private sector, while women in the public sector have instead shown a clearly upgrading profile (i.e. falling numbers of employees in low-pay occupations and increasing numbers in high- pay occupations). Polarisation is also more evident among foreign- born people than people born in Sweden.

Low-skilled service jobs have increased more than many jobs that require higher education. If more operations can be robotised in the future in the low-pay service sector this cannot be expected to constitute a solution of any significance to future employment problems for people with weak skills.

At the same time the Survey sees no signs to date of digitalisation and robotisation having brought faster structural change in the economy than before. According to calculations by

Summary

Långtidsutredningen 2015

the Long Term Survey and existing studies the pace of structural change – i.e. the pace at which jobs are created and destroyed – in Sweden seems on the contrary to have been relatively stable since the 1960s. There are still no signs of an increase, despite the simultaneous reshaping of the labour market that job polarisation has meant. However, it is necessary for the economy, and not least the labour market, to have a good adaptive capacity both in the short term and the long term, to prevent the risk of these trends leading to higher structural unemployment.

Good skills give good jobs in Sweden

Adjusting the labour market to give a more upgrading profile requires a clear focus on education and adaptation. To examine more directly how skills influence the probability of getting a job the Survey has examined research and made its own analyses of the PIAAC survey (Programme for the International Assessment of Adult Competencies), conducted by the OECD to measure adults’ basic skills in literacy, numeracy and problem solving in technology-rich environments.

The wage premium on basic skills is relatively low in Sweden compared with the OECD average, since Sweden has a relatively compact wage structure. However, in Sweden there is a steeper fall in the risk of unemployment or of exclusion from the workforce the higher an individual’s skills level is, compared with the OECD average.

In the report, older workers and people born outside of Sweden are identified as future key groups in the labour market. In these key groups it can be noted that the percentage of older people (55– 65 years of age) with good or high skills levels who have a job is 81 per cent, as compared to 50 per cent among those with insufficient skills. Among people born outside Sweden with good or high skills levels it can be noted that the percentage who have a job is 87 per cent as against 51 per cent among those with insufficient skills.

A very important and positive result from the PIAAC survey is that there are no significant differences between people born outside Sweden or in Sweden as regards being in work, if the individual's skills level is taken into account. Neither do the equal

Långtidsutredningen 2015

Summary

chances of being in work if you have good skills seem to be explained by foreign-born people working to a greater extent in occupations that do not correspond to their skills level. The same picture emerges in an OECD study of Swedish PIAAC data that controls for a large number of background variables. The Survey assesses that the Swedish labour market on average does not seem to be characterised by ethnic discrimination, but is mainly focused on individuals' skills.

The results of the PIAAC survey show that in general Sweden has a population with good human capital. At the same time there is a relatively large proportion of the population with a very low knowledge level. It is more common among older people than younger to have weak skills. As regards foreign-born people, just over 35 per cent have insufficient skills in both literacy and numeracy, compared with about 5 per cent of native-born people. According to the Survey’s analysis of PIAAC data concerning numeracy, this seems also to apply to highly educated people from common immigration regions in the Middle East and Africa, whose results on average were lower than native-born people with a low level of education and on par with immigrants with a low level of education from North America and Western Europe.

For this reason, the Survey assesses that in many cases fairly extensive supplementary education will be required, even for non- natives with a high formal level of education, to ensure that they are well integrated on the Swedish labour market. On the other hand, with the right skill set, the chance to find work is equal to that of native Swedes.

Better public welfare systems require more work

There are several factors that will probably mean that demand for both welfare services and social insurance will increase in the future; for example an ageing population, rising incomes and technological progress that may influence treatment possibilities in the health care sector. Structural change as a result of technological development and internationalisation may increase demand for social insurance.

Summary

Långtidsutredningen 2015

At today’s employment and taxation levels the demographically conditioned increase in demand for publicly funded welfare will lead, according to most scenarios, to a deficit in public finances by and large every year up to 2040. A deficit in public finances for several decades seems unlikely, however. It is more probable that various measures will be taken to achieve balance in public finances.

According to scenarios, a higher level of ambition in welfare would lead to large deficits in public finances for a long period, given today’s employment rate and taxation level. Considerable adaptation would therefore be required to be able to finance improved welfare services without major public deficits.

To maintain and be able to develop public welfare systems in future will require change. A higher number of hours worked, raised taxes or re-prioritisation are basically the options available, where potential for permanent improvement in public finances varies. The Survey makes the assessment that the greatest potential for developing publicly funded systems lies in increasing the number of hours worked in the economy. In the short term, tax increases can be used as a complement, but in the long term the potential for funding improvements to public welfare systems through raised taxes is limited.

The Survey does not believe that productivity increases in publicly funded services would facilitate long-term financing of public welfare systems to sufficiently meet continually increasing demand for tax-financed welfare systems. Improved productivity in the private sector would also have a very limited effect on public financing, since a very large part of public consumption expenditure is made up of salaries that in the long term tend to rise at the same rate as in the business sector.

Distribution will be a future challenge

Pension incomes will increase in the future, for example as a result of increasing real incomes and thus increased earned pension, but also through indexation of pensions. Pensioners’ real purchasing power will increase steadily to 2060. Despite the increase in real incomes, pension incomes will increase considerably slower than incomes for people who are working.

Långtidsutredningen 2015

Summary

The positive real income growth will not, however, benefit all older people to the same extent. In the past decade the guarantee pension has fallen from 35 to 30 percent in relation to the median income of the population. This relative weakening will continue since guarantee pensions are subject to price indexation rather than wage indexation. To date this has been mitigated to some extent by increased housing supplement and increased basic income tax allowance.

The proportion of older people with a low economic standard – where disposable income is less than 60 per cent of the median income in the economy – will increase under current regulations. In 2060 calculations show that about 50 per cent of female pensioners will have a low economic standard (compared to 20 per cent today) and among the oldest women the percentage will be even higher. For men the proportion would increase to about 35 per cent in 2060 (from around 10 per cent today).

Since the Swedish pensions system is based on income earned in Sweden many people born outside Sweden who have come here as adults will have a relatively low income-based pension. The guarantee pension includes a residence requirement in which full guarantee pension requires 40 years of residence in Sweden after the age of 25. Even if special rules exist for individuals who receive a residence permit as a refugee, the residence requirement means that many foreign-born people will not be entitled to full guarantee pension when they retire from work. All in all this means that many foreign-born people will have to resort to the means-tested support for the elderly.

There is thus much to indicate that differences in material wealth will become greater between working people and retired people. The future could thereby include a line of conflict between generations.

The 2015 Long-Term Survey of the Swedish Economy 2015 – a future focus agenda

In view of the uncertainty about specific future circumstances that follows from the long-term perspective the Survey has decided not to make any detailed policy proposals. Instead, the 2015 Long- Term Survey of the Swedish Economy indicates a desirable

Summary

Långtidsutredningen 2015

direction for formulating future and more concrete policy proposals in a future focus agenda. This future focus agenda should help improve the adaptive capacity of both individuals and society. Through this Sweden's long-term economic development can be strengthened.

The first part of the future focus agenda takes note of what is required for all future resources in the economy to grow. High productivity is the key to growing wellbeing. Productivity growth is dependent on many factors, many of which are not included in the public commitment. The Survey points out two important tasks for the public policy makers, however: Formulating general regulatory frameworks that promote the adaptive capacity of the economy, and safeguarding good public administration that contributes to a high level of trust in society.

The second part of the future focus agenda takes note of what is required to ensure that a sufficiently large part of all future resources can be used for a public welfare commitment in line with the demands of the population. The Survey points out the necessity of more hours worked to make it possible in the long term to ensure tomorrow’s welfare, as tax increases and shifting priorities will not be sufficient to maintain and develop welfare systems in the long term. To achieve an increase in hours worked initiatives are required above all to equip individuals with good skills, since they are central both for entering the labour market and for remaining there for a longer period.

General regulatory frameworks will promote the adaptive capacity of the economy

It is not possible with any great certainty to predict the changes that will take place in the Swedish economy, or the industries, regions or individuals who will be affected by such changes. Consequently, the Survey considers that the fundamental focus of policy for good adaptive capacity should be general.

With this approach, the role of the government should be to formulate general regulatory frameworks, and refrain from drawing up rules that favour specific types of technology, markets or consumers. In the opinion of the Survey, in most cases it is more effective to transfer assessment and management of commercial

Långtidsutredningen 2015

Summary

risks to market actors, rather than public sector actors. It is also part of the public commitment to apply a principle of prudence to tax revenue. However, general, rather than selective, rules also have other advantages, such as more effective allocation of resources and greater transparency.

The Survey points to tax policy, housing policy, climate policy, energy policy and labour market policy as policy areas whose current regulatory frameworks now appear to be far or very far from the ideal type of a generally formulated regulatory framework. In these areas the regulations are characterised by a large number of exceptions and – often historically grounded – special rules that reduce adaptive capacity and invite strategic behaviour on the part of actors.

At the same time the Survey wishes to emphasise that adaptive capacity and general regulatory frameworks cannot be the sole objective for a well-functioning economy, but must be balanced against social, integrity and environmental considerations. In particular in a situation where demographic or technological trends are perceived to be accelerating, there is a risk that demands will arise for rapid readjustment of regulatory frameworks and economic policy to what are perceived to be new conditions. The Survey points out the risks of deviating from or reducing the quality of the work of government regulation to appease calls for swift action from the surrounding community.

A high level of trust and good public administration need to be protected and developed

The Survey considers that the high level of trust and the mainly well-functioning public administration that exists in Sweden help to strengthen the adaptive capacity of the Swedish economy. A high level of trust has proved to co-vary with good economic growth, high economic equality and a low level of corruption, but also with a high educational level and sound public health. The Survey wishes to emphasise that a high level of trust also contributes to good adaptive capacity in the economy. A society characterised by trust finds it easier to readjust to manage new, future challenges.

Summary

Långtidsutredningen 2015

The Survey points out the clear correlation measured between trust and the quality of a country's public administration, where quality refers to both impartiality and the rule of law, and to effectiveness. Maintaining the quality of and confidence in the rule of law and public institutions should therefore be high priority policy areas.

In the first place it is a matter of securing the foundations of the rule of law. This refers to such things as fighting organised crime and fighting increasing threats to politicians and public officials. Safeguarding skills supply in the public sector and merit-based appointments to public sector positions is important both to ensure a high-quality basis for decision-making and to maintain values of rule of law and equal treatment as well as the absence of both negative and positive discrimination. Trust between people and in social institutions may also be assumed to be dependent on citizens perceiving that it is not possible to misuse the social security systems or welfare services, or to evade the taxation necessary to finance the welfare systems.

Effective administration at central government, regional and municipal level is a concern for the entire economy. There are many good reasons for clarifying the division of responsibilities, adapting the organisation of health care, overall regional planning etc. to new conditions, as well as making a more equal and predictable application of regulations possible throughout the country. To combat corruption and provide incentives for effective use of municipal and regional funds, audit of local and regional administration should be conducted impartially and professionally.

Long-term efforts to raise the quality of policy analyses, including impact assessments, in the public sector, should be started, even outside existing analysis agencies specialist areas. This is important in the public sector at national, as well as local and regional levels.

Education is the key to good skills required for work

The Survey notes that the type of work that does not require any skills or just weak skills is relatively rare in Sweden. Conversely, many Swedish firms operating in the international market are at the

Långtidsutredningen 2015

Summary

ends of value chains, where the work that is most productive is done. It is central that Sweden maintains a high skills level in the labour force to be able to meet future challenges from for example digitalisation and internationalisation.

Consequently it is highly gratifying that the Swedish labour market seems to mainly function on merit and is not discriminatory. The correlation between an individual’s skills level and the probability of having a job is strong, irrespective of a person's ethic origin, for example.

The most important path to good skills is via education. The foundation of a good level of skills must therefore be built in the education system. The falling Swedish scores in the PISA (Programme for International Student Assessment) test of young people’s performance have rightly attracted great attention. The inadequate prior knowledge from compulsory school risks leading either to difficulties for pupils to achieve educational objectives at upper secondary school and in higher education, or to reduced requirements at higher educational levels to accommodate to the prior knowledge of the student base. None of these lines of development are appropriate in an increasingly knowledge based economy. Given the fears that have existed of inadequate quality of teacher training and the forecast inadequacies of trained teachers, it would seem desirable to open alternative paths into the teaching profession and to consider how to increase its attractiveness.

Young people do not seem to sufficiently include labour market considerations when making their choice of education and consequently establishment and matching problems arise. In the opinion of the Survey it would seem warranted in view of this to review the current highly decentralised system for dimensioning different higher education programmes. The Survey also notes that the interest of young people in choosing programmes in the welfare sectors is limited, which can be a source of future problems, as a major shortage of labour is predicted in those sectors.

In a world where a longer working life with more changes of occupation will probably be necessary, and where there is a greater spread in the educational background of the population, human capital in the population will need to be actively maintained and developed over time. Consequently, it is important to give

Summary

Långtidsutredningen 2015

everyone the chance of continuing professional development and adjustment necessary in their working life to enable them to adapt to changed requirements.

Not least those who have lost or will lose their jobs as a result of automation or digitalisation will need matching and adjustment initiatives to find their way to new sectors in the labour market. It is desirable that as many as possible of these individuals upgrade their human capital and make themselves employable in more qualified jobs in the labour market, since increased competition will otherwise arise in the limited part of the labour market that does not require a particularly high level of skills.

In the opinion of the Survey it is reasonable that a part of a future increase in average life expectancy with relatively good health is spent in the labour market, to secure financing of the public welfare services. The most important mechanism to extend working life is to ensure that an increase in life expectancy is reflected in the age thresholds of the various welfare systems, as has recently been suggested by a government inquiry.

In the opinion of the Survey it is important to safeguard the economic benefits to older people of prolonging their working lives. The rules for the occupational pension system need to be reviewed with the aim of reducing features that invite curtailment of working life. For low income earners who receive benefit from means-tested support schemes, such as housing allowance, measures to reduce marginal effects would increase the incentives to work longer.

But economic incentives are probably not most important when the decision to retire is made. The Survey therefore considers that a central piece of the puzzle in extending working life must be to make the work itself more attractive. Policy is relatively limited in its ability to directly influence these factors; the main responsibility lies with the social partners. However, to the public commitment can be added stimulating employers to further improve the work environment, and formulating regulatory frameworks that to a greater extent give older workers the right to adapt their labour force participation. Allowing educational initiatives to also benefit older people may be a public commitment that is desirable to maintain their productivity level, but also to make it more meaningful to extend working life either in the context of the same

Långtidsutredningen 2015

Summary

occupation or in a new career. Finally, the Survey would like to point to the fact that an important measure to extend average working life would be to come to terms with the ongoing rise in long-term absence from the labour market due to sickness.

The fact that foreign-born people with good skills seem to be treated equally with native-born people with good skills indicates that the introduction of foreign-born people into the labour market can be considerably strengthened if only they can be equipped with viable skills. In the opinion of the Survey people with an academic education from their country of origin can be an important source of high productive workers for the Swedish labour market. At the same time it can be noted that even foreign- born people with higher education from the predominant refugee immigrant regions on average have very low basic skills levels. In analyses of future trends there is nothing to indicate that it will be easier to enter the Swedish labour market for people with weak skills. Therefore it appears probable that supplementary educational initiatives of high quality are the best solution for most foreign born people, regardless of whether they have a high or low level of education from their country of origin. The Survey consequently believes that education must more clearly be both a right and an obligation for a person coming to Sweden and receiving support from the Swedish welfare system.

However, a policy emphasis on education should not exclude more simple jobs. Simple service occupations – in retail, tourism and household services, as well as in care work – today constitute an important labour market for workers who have not yet become established in the labour market. It is positive that some of these service occupations, which were previously carried out in the black economy or not at all, through public subsidies can now employ people whose skills level would otherwise have made it difficult to get a job. It may also be economically motivated to subsidise employment of people who are particularly detached from the labour market for various reasons. However, the Survey does not consider it probable that it would be feasible to create a large low- pay sector in the Swedish labour market. The reason is that – in order to be effective in terms of the labour market – it would require extensive changes to the Swedish welfare systems, which in

Summary

Långtidsutredningen 2015

turn would mean having to abandon many distribution policy objectives.

More people in work is most important for financing future welfare

The greatest and most reliable way to combine increased public welfare commitment with sustainable public finances is to increase the number of hours worked in the Swedish economy. The two greatest potential sources of more hours worked in Sweden of the future will in the opinion of the Survey be older people and foreign-born people.

The Survey’s scenarios show that the impact on public finances of a raised retirement age can be expected to be considerable. In many respects Sweden has a labour market that stimulates older people’s labour force participation; for example a pension system that rewards an extended working life in that it is based on life-long income, a work environment that is generally good and taxation rules that favour older workers.

The Survey considers that it is misleading to analyse and discuss immigration that predominantly consists of refugees and their families in terms of whether it will "pay off" or not. The public commitment should instead, as is the case with development policy, mainly be seen as an expression of a democratically agreed level of humanitarian generosity, On the other hand, in the opinion of the Survey it is important to try to estimate the impact on public finances and the economy of this commitment, in the same way as for other public commitments. The scenarios show that if Sweden succeeds in raising the average level of employment among immigrants from countries in the most common immigrant regions outside Europe by an average of 10 percentage points in the period to 2060, foreign-born people will help to reduce the negative general government net lending balance, which is mainly a result of Sweden's ageing population.

Over the extended period of time studied by the Long-Term Survey of the Swedish Economy the scenarios show that both the weakly positive net effect of improved integration and the weakly negative effect without improved integration are relatively small compared with the effects that can be achieved by extending

Långtidsutredningen 2015

Summary

working life through a higher retirement age for all groups. An alternative scenario that estimates the effect of a higher average immigration level to 2060 indicates that public finances may then deteriorate in the earlier part of the period and improve in the latter part, but that the effects are limited over the entire period.

The Survey assesses that some margin for tax increases with the right profile could be utilised, with limited negative effects on growth. But it is important to note that tax increases constitute a short-term solution. If the tax ratio must be gradually raised to finance steadily increasing demand it will relatively soon become impossible to find new taxes that do not have a clear negative effect on the functioning of the economy and thus on growth.

In the opinion of the Survey it is inevitable that difficult priorities will have to be made, regardless of the growth in hours worked, but of course to a greater extent the worse the growth is. This may refer to the choice between welfare services and transfers, between social care services and education, between pensions and other social insurance, and between expenditure reductions and tax increases. At the same time it is important to remember that all indications are that material wealth in Swedish society will increase substantially in coming decades. An alternative to reprioritisation in publicly funded welfare services is to allow more welfare services to be privately funded. Such a reprioritisation may, however, widen social divides.

1 Inledning

Långtidsutredningens syfte är att utgöra underlag för den ekonomiska politiken och bidra till debatten i ekonomisk-politiska frågor. En central uppgift är att analysera utmaningar och möjlig- heter för den svenska ekonomin på lång sikt genom att ge en samlad bedömning av den långsiktiga ekonomiska utvecklingen.

I betänkandet beskrivs den långsiktiga ekonomiska utvecklingen med hjälp av analyser från bl.a. bilagor till Långtidsutredningen 2015. Tidsperspektivet i analyserna varierar, men sträcker sig som längst fram till 2060, vilket också är utredningens huvudperspektiv. Ett antal frågeställningar som bedöms vara viktiga för den svenska ekonomins utveckling de kommande åren diskuteras.

1.1Långtidsutredningen 2015 analyserar förutsättningarna för tillväxt och välstånd

Långtidsutredningen har traditionellt varit inriktad på att beskriva möjligheterna att åstadkomma en god ekonomisk tillväxt. Ekonomisk tillväxt är grunden för ett bibehållet eller ökat materiellt välstånd men som mått på allmän livskvalitet har ekonomisk tillväxt stora begränsningar. I betänkandet används förändringstakten i bruttonationalprodukten (BNP) som mått på ekonomisk tillväxt. Något vedertaget mått på välstånd finns inte. I utredningen används begreppet välstånd när ett allmänt välbefinnande och livskvalitet avses, medan begreppet materiellt välstånd avser den del av välståndet som kan mätas med hjälp av BNP (se ruta).1

1 Begreppet välstånd har genom hela betänkandet denna betydelse medan ordet välfärd fungerar som samlingsnamn för de delvis eller helt skattefinansierade tjänster och de

Inledning

Långtidsutredningen 2015

För att ett land ska ha en långsiktigt gynnsam ekonomisk utveckling krävs en kontinuerlig strukturomvandling där ekono- mins aktörer anpassar sig till nya förhållanden, vilket bl.a. leder till att föråldrade och ineffektiva verksamheter slås ut och ersätts av nya, mer effektiva. Att främja en sådan omvandlings-process är samhällsekonomiskt effektivt och bidrar på sikt till en välstånds- höjande användning av resurserna. Det är inte möjligt att i förväg veta vilka verksamheter som kommer att finnas kvar och vilka som ska läggas ner, men politiska beslut kan försvåra eller underlätta omvandlingsprocessen.

Långtidsutredningen 2015 analyserar ekonomins funktionssätt med ett brett perspektiv. Ett huvudtema är dock hur den ekonomiska politiken bör utformas för att främja en långsiktig ekonomisk utveckling med högt välstånd. Frågor som tas upp är hur väl arbetsmarknaden fungerar, hur strukturomvandlingen kan påverka och påverkas av produktivitetsförändringar, liksom frågor om fördelningen av välståndet och möjligheterna att i framtiden finansiera de offentliga välfärdssystemen.

Tillväxt och välstånd

Ekonomisk tillväxt används ofta som indikator på sociala framsteg och för att jämföra länders framgångar i olika avseenden. Med ekonomisk tillväxt avses förändringen i marknadsvärdet på varor och tjänster som tillverkas eller tillhandahålls inom en ekonomi vid en viss tidpunkt. Det vanligaste sammanfattande måttet på värdet av producerade varor och tjänster i en ekonomi är BNP och ekonomisk tillväxt mäts därför vanligtvis som förändringstakten i BNP. Utform- ningen av de konceptuella och statistiska grunder som under- bygger BNP-måttet och de underliggande nationalräken- skaperna har utvecklats över tid och det finns i dag en internationell standard som möjliggör jämförelser mellan länder.2

transfereringar som stat, landsting och kommun tillhandahåller vid t.ex. sjukdom, arbetslöshet och ålderdom.

2 Lequiller och Blades (2014).

Långtidsutredningen 2015

Inledning

Begreppet välstånd brukar beteckna det värde en individ får av att tillfredsställa sina preferenser. Det kan exempelvis handla om konsumtion av varor och tjänster men begreppet omfattar även annat, exempelvis hälsa, sociala relationer och yttrandefrihet. För att välståndet ska kunna tjäna som ett mått på välbefinnande i samhället krävs emellertid att individers välstånd kan aggregeras till grupp- eller samhällsnivå, vilket medför såväl teoretiska som praktiska svårigheter och det finns heller inget allmänt vedertaget mått på välstånd. 3

I avsaknad av ett tillfredsställande mått på det samlade välståndet i samhället används i stället ofta BNP per capita. Eftersom BNP är ett mått på det totala värdet av producerade varor och tjänster i en ekonomi innebär en högre BNP-nivå, allt annat lika, att individers möjligheter att tillfredsställa sina preferenser ökar. Användandet av BNP som välståndsmått kan dock leda till både överskattning och underskattning av välståndet. Exempelvis kan BNP-tillväxt skapas genom att arbetskraften arbetar mer, men om det sker på bekostnad av fritid, vilket också värdesätts av människor, kan nettoeffekten på välståndet vara negativ. Ytterligare ett skäl till överskattning av BNP är att många naturresurser och ekosystemtjänster inte prissätts på marknader. Produktion som leder till skador på miljön bokförs därför som en ökning av BNP, åtminstone kortsiktigt.

Varor och tjänster som bidrar till människors välstånd men som inte ingår i nationalräkenskaperna, exempelvis för att de produceras i en informell sektor eller i hemmet, bidrar däremot till att BNP underskattar välståndet. Välståndet kan också underskattas i samband med att en allt större del av människors konsumtion består av digitala tjänster, som lämnar ett relativt litet bidrag till nationalräkenskaperna i förhållande till de värden de genererar för individen. Detta är dock inte unikt för digitala tjänster, utan gäller all nytta som faller utanför betalnings- strömmarna, exempelvis de flesta naturupplevelser.

Vilka begrepp och mått som används i beskrivningen av ekonomins utveckling har betydelse för vilka beslut som fattas –

3 Fleurbaey (2009).

Inledning

Långtidsutredningen 2015

en reform som stärker BNP-tillväxten kan samtidigt ha negativa effekter på välståndet. Det är därför viktigt att vara medveten om dessa måtts förtjänster och begränsningar, om de ska stödja utvecklingen mot ett ökat välstånd på lång sikt.

1.2Sverige har ett gott utgångsläge för att möta framtiden

I Långtidsutredningen 2015 riktas uppmärksamheten i huvudsak framåt, men i detta avsnitt tecknas även en bild av utgångsläget för Sverige som land. Syftet är inte att utvärdera den ekonomiska politik som har förts utan att ge en bild av utgångsläget. Utredningens övergripande bedömning är att Sveriges utgångsläge är gott. Vid en internationell jämförelse ligger Sverige bra till på många samhällsområden som är viktiga inför framtiden.

Ett sätt att jämföra levnadsstandard och ekonomins strukturella funktionssätt mellan länder över tid är med hjälp av den s.k. välståndsligan. Välståndsligan jämför OECD-ländernas köpkrafts- justerade BNP per capita.4 Sverige låg 2014 på en åttondeplats i välståndsligan efter att ha klättrat uppåt under 2000-talet. Vid slutet av nittiotalskrisen 1993, låg Sverige som lägst på trettonde- plats bland OECD-länderna.

Sverige har dessutom i ett internationellt perspektiv en mycket jämn inkomstfördelning. Enligt bilaga 2 till 2015 års ekonomiska vårproposition hade Sverige tillsammans med Slovakien, Slovenien och Tjeckien lägst inkomstskillnader bland EU:s medlemsländer 2012.5

I början av 1990-talet uppgick Sveriges statsskuld till över 75 procent av BNP. Därefter har det gjorts stora förändringar av det finanspolitiska ramverket.6 Statsskulden som andel av BNP har

4Köpkraftsjusterad BNP per capita är ett mycket grovt mått och skillnaderna mellan länder är ofta så små att det inte krävs särskilt stora förändringar för att placeringen ska påverkas. En högre placering behöver inte innebära ett högre välstånd i landet. Men om ett land trendmässigt förbättrar sin placering kan det indikera att man lyckas relativt väl med att anpassa ekonomin till strukturella förändringar.

5Prop. 2014/15:100.

6Det finanspolitiska ramverket är ett antal principer för finanspolitiken som även brukar benämnas budgetreglerna. Bland annat anger det finanspolitiska ramverket hur Sveriges statsbudget ska se ut och hur besluten ska fattas i riksdagen.

Långtidsutredningen 2015

Inledning

minskat markant och uppgick 2014 till 36 procent av BNP. Enligt en underlagsrapport till Finanspolitiska rådets rapport 2013 finns det flera faktorer som anses ha bidragit till förbättringen av de svenska offentliga finanserna och det finns starka skäl att tro att det finanspolitiska ramverket utgjort ett viktigt bidrag.7 En viktig förklaring till att ramverket har fungerat väl är att det har haft ett brett politiskt stöd.

I ett internationellt perspektiv framstår även det svenska företagsklimatet som gott. I Världsbankens index för kostnaderna att driva företag rankades Sverige på plats 8 av 189 länder i 2015 års rapport. Syftet med indexet är att försöka uppskatta och jämföra regelbördan för små och medelstor företag i olika länder.8

Sverige framstår i många avseenden som ett föregångsland på miljöområdet. Trots vårt kalla klimat hade Sverige 2012 de fjärde lägsta koldioxidutsläppen per capita i OECD (se figur 1.1). En viktig förklaring till de låga koldioxidutsläppen i Sverige är att en stor del av elproduktionen utgörs av vatten-, kärn- och vindkraft, vilka är i det närmaste utsläppsfria. Även Sveriges koldioxidskatt har spelat en viktig roll för de låga utsläppen. 9

7Molander och Holmquist (2013).

8Världsbanken (2015a).

9De globala utsläppen påverkas också av utsläppsintensiteten i de varor som importeras till och exporteras från Sverige. Utöver klimatfrågans grundläggande globala karaktär pekar detta ytterligare på vikten av globala överenskommelser och global prissättning av koldioxid.

Inledning

Långtidsutredningen 2015

Figur 1.1 Utsläpp av koldioxid i OECD 2012

Ton per capita

Luxemburg Australien USA Kanada Estland Sydkorea Ryssland Nederländerna Tjeckien OECD Japan Belgien Tyskland Finland Irland Österrike Polen Nya Zeeland Norge Storbritannien Grekland Danmark Italien Kina Slovakien Spanien Island Schweiz Frankrike Världen Ungern Portugal Sverige Turkiet Mexiko Brasilien Indien

Källa: International Energy Agency (2015).

Sverige har kommit långt även när det gäller andra miljörelaterade problem. Såväl styrmedel som teknisk och organisatorisk utveckling har bidragit till att övriga luftburna utsläpp har minskat kraftigt. Vattendistribution och avfallshantering håller hög kvalitet, tillväxten i skogen har under de senaste årtiondena varit avsevärt större än avverkningen. Samtidigt kvarstår utmaningar på nästintill samtliga miljöområden, något som dessutom kan komma att förstärkas av klimatförändringarna.

Sveriges befolkning lever allt längre. Den förväntade livslängden i Sverige vid 65 års ålder är i dag 86 år för kvinnor och 83 år för män. I ett internationellt perspektiv innebär det tionde respektive elfte plats bland världens länder. Samtidigt som många lever länge är den ekonomiska standarden för personer över 65 år relativt god både internationellt sett och jämfört med den svenska befolkningen som helhet. Enligt OECD är de vård- och omsorgstjänster som tillhandahålls genom det allmänna välfärdssystemet en starkt bidragande faktor.10

10 OECD (2013).

Långtidsutredningen 2015

Inledning

Pensionssystemen i västvärlden har i allmänhet varit alltför generösa för att vara finansiellt uthålliga när medellivslängden ökat. Många länder har skjutit problemet framför sig, men Sverige var relativt tidigt ute med att reformera pensionssystemet. Konsultfirman Mercer genomför årliga bedömningar av världens pensionssystem på basis av finansiell uthållighet, täckningsgrad och hur robust systemet är.11 I 2015 års rapport hamnar Sverige på fjärde plats vid en jämförelse av 25 länders pensionssystem (se figur 1.2). Utformningen av pensionssystemet och övriga stöd till äldre kan på sikt dock leda till att andelen pensionärer med låg relativ ekonomisk standard ökar om inte pensionsåldern stiger med medellivslängden, se kapitel 5 för en mer ingående diskussion.

Figur 1.2 Melbourne Mercer Global Pensionindex

Denmark

Netherlands

Australia

Sweden

Switzerland

Finland

Canada

Chile

Singapore

Germany

France

USA

Poland

Souyh Africa

Brazil

Ireland

Austria

Mexico

Italy

Indonesia

China

Japan

South Korea

India

Källa: http://www.globalpensionindex.com/wp-content/uploads/Melbourne-Mercer-Global-Pension- Index-2015-Report-Web.pdf.

Det svenska utbildningssystemet fungerar i många avseenden väl. Den genomsnittliga utbildningsnivån är hög och utbildnings- deltagandet är högt vid en internationell jämförelse. Även sett till

11 Melbourne Mercer Global Pension Index produceras gemensamt av Mercer och Australian Centre for Financial Studies.

Inledning

Långtidsutredningen 2015

nivån på färdigheter hos den vuxna befolkningen står sig Sverige bra. Enligt PIAAC-studien av vuxnas färdigheter tillhör Sverige de främsta länderna i OECD och den absoluta toppen när det gäller problemlösning på dator.12 Den genomsnittliga färdighetsnivån i läsning har dock försämrats sedan mitten av 1990-talet. Dessutom verkar resultatförsämringarna i PISA-undersökningen sedan 2000 ha gett avtryck i resultaten för motsvarande åldersgrupper i PIAAC.13 Detta tyder på att de försämrade skolresultaten kan ha långsiktiga effekter på humankapitalbildningen.

Sverige har i flera avseenden en av västvärldens bäst fungerande arbetsmarknader. Såväl arbetskraftsdeltagandet (81,1 procent) som sysselsättningsgraden (74,4 procent) var 2013 högst bland EU- länderna och i toppen bland OECD-länderna (se figur 1.3). Sverige hade också den lägsta andelen långtidsarbetslösa inom EU. En stor och välutbildad arbetskraft har varit en viktig förutsättning för att göra den svenska ekonomin konkurrenskraftig. Allt fungerar dock inte väl på den svenska arbetsmarknaden. Arbetslösheten har de senaste åren varit över OECD-genomsnittet och skillnaden mellan inrikes och utrikes föddas ställning på arbetsmarknaden är bland de största i EU.

Som framgått finns ett antal faktorer som talar för att Sverige även i framtiden kommer att kunna hävda sig väl i den internationella konkurrensen. Utmaningen är att även framöver bevara Sveriges styrkor och att använda dem på ett sätt som möjliggör ett långsiktigt högt välstånd för medborgarna.

12PIAAC (Programme for the International Assessment of Adult Competencies) genomfördes för första gången 2011-2012. PIAAC är en OECD-initierad studie vars syfte är att beskriva

och jämföra grundläggande i läsning, räkning och problemlösning med dator hos den vuxna befolkningen (16–65 år) i 23 länder. Cypern och Frankrike deltog endast i de delar som avser läsning och räkning.

13PISA (Programme for International Student Assessment) är en kunskapsmätning som genomförs av OECD vart tredje år sedan 2000. I PISA jämförs kunskapsnivån hos 15- åringar i läsförståelse, matematik och naturvetenskap. I den senast redovisade mätningen (2012) deltog 65 länder. (I Kina deltar Shanghai, Macao, Hongkong som egna enheter).

Långtidsutredningen 2015

Inledning

Figur 1.3 Sysselsättningsgrad 2013 i befolkningen 15-64 år

Procent

Sydafrika Grekland Turkiet Spanien Italien Ungern Slovakien Polen Irland Portugal Mexico Belgien Chile Slovenien Euro-19 EU-28 Frankrike Sydkorea OECD Luxemburg Israel USA Tjeckien Estland Finland UK Österrike Japan Australien Kanada Danmark Nya Zeeland Tyskland Nedeländerna Sverige Norge Schweiz Island

Källa: Unemployment, employment, labour force and population of working age (15-64), OECD Data Employment.

1.3Trender som påverkar den långsiktiga ekonomiska utvecklingen

Långtidsutredningen 2015 ska utgöra underlag vid utformningen av den ekonomiska politiken på lång sikt. Det är därför relevant att bedöma vilka trender som kan förväntas prägla utvecklingen i framtiden. Utredningen har valt att särskilt lyfta fram fyra utvecklingstrender som förväntas ha betydelse för hur ekonomin och samhället utvecklas, nämligen den tekniska utvecklingen, den fortsatta internationaliseringen, den demografiska förändringen samt klimatåtaganden och klimatförändringar. I de följande avsnitten beskrivs dessa fyra utvecklingstrender översiktligt, en mer ingående beskrivning finns i kapitel 2. Därefter diskuteras hur trenderna påverkar dels varandra och dels den samlade efterfrågan i ekonomin.

1.3.1Teknisk utveckling utgör drivkraft för omvandling

En viktig drivkraft för ekonomins omvandling är den tekniska utvecklingen. Nya arbeten tillkommer och andra försvinner i takt med att nya varor och tjänster ersätter gamla. Samtidigt som den tekniska utvecklingen kan skapa produktivitetsvinster i många sektorer kan den leda till stora utmaningar.

Inledning

Långtidsutredningen 2015

Den tekniska utvecklingen förväntas även fortsättningsvis utöva ett starkt förändringstryck på Sveriges öppna, digitaliserade och forskningsintensiva ekonomi. Sverige har hittills varit en relativt framgångsrik nation när det gäller både informations- och kom- munikationsteknik (IKT) och bioteknik, vilket skapar möjligheter att även ta del av teknikutvecklingens framtida produktivitets- vinster. Samtidigt ställer teknikutvecklingen krav på omställning och flexibilitet, vilket kan komma att innebära utmaningar för både det svenska utbildningssystemet och den traditionella svenska arbetsmarknadsmodellen.

1.3.2Internationaliseringen fortsätter

Globalisering och internationalisering är begrepp som har många dimensioner. I en samhällsekonomisk kontext handlar det bl.a. om internationell handel, internationalisering av företagande och ägande, internationella flöden av människor, kapital och kunskap, internationella regelverk och global spridning av konsumtions- mönster.

Internationaliseringen har en lång historia, under vilken perioder av ökad interaktion mellan ekonomier har avlösts av perioder präglade av större isolering. Det finns nu tecken som tyder på att den redan omfattande internationaliseringen successivt fortsätter att öka. Världshandeln har utvecklats snabbare än produktionen, inte minst eftersom nya snabbväxande ekonomier under de senaste decennierna kraftigt ökat sin handel. Också teknikutvecklingen bidrar till den ökande internationaliseringen, inte minst genom att sprida idéer, vilket talar för att trenden mot en allt mer integrerad världsekonomi förstärks. I samma riktning går den liberalisering av världshandeln som följer av de frihandels- avtal som har slutits och håller på att förhandlas. Andra viktiga faktorer som har gynnat en ökad världshandel under de senaste decennierna är kraftigt minskade transport-och kommunikations- kostnader.

En ökande internationalisering är alltså en tydlig trend. Det finns dock vissa tecken på att den ekonomiska globaliseringen har mattats av något efter finanskrisen. I synnerhet bank- och finansmarknaderna har visat tecken på avglobalisering och en

Långtidsutredningen 2015

Inledning

återgång till nationella marknader – där internationellt verkande banker har ökat sin lånegivning på hemmamarknaden – samtidigt som riskreducerande lagstiftning går i en liknande riktning.14 De faktiska gränsöverskridande ekonomiska flödena förefaller emellertid vara på väg att återhämta sig (se figur 2.2).

1.3.3Demografiska förändringar ställer krav på anpassning

Förändringar i befolkningens sammansättning har stor betydelse för såväl framtida tillväxt och produktivitetsutveckling som möjligheterna att finansiera de offentliga välfärdssystemen. Under de kommande decennierna förväntas en stor folkökning i Sverige. År 2060 beräknas Sveriges befolkning uppgå till 12,9 miljoner, en ökning från dagens nivå med mer än 3 miljoner. Tillväxttakten förväntas vara som störst under de närmaste åren, främst till följd av en fortsatt hög invandring.

En tydlig demografisk förändring under de kommande decennierna i Sverige är den växande andelen äldre i befolkningen. Förskjutningen mot en större andel äldre är dock ännu tydligare i andra delar av världen.15

De demografiska förändringarna kommer att ha betydelse för arbetskraftens utveckling och därigenom kommer också förut- sättningarna för den ekonomiska utvecklingen att påverkas. Att allt fler i de mest yrkesaktiva och äldre åldrarna är födda utomlands kommer att ha betydelse för bl.a. arbetskraftsdeltagandet. Även den internationella demografiska utvecklingen kan påverka den svenska arbetskraften och arbetsmarknaden. I stora delar av världen minskar andelen av befolkningen i yrkesverksam ålder, vilket innebär att konkurrensen om arbetskraft och kompetens förstärks på en allt mer internationaliserad arbetsmarknad.

Den positiva trenden att vi lever allt längre leder samtidigt till en högre försörjningsbörda för dem som arbetar. Dessutom kommer Sveriges befolkning i allt större utsträckning att koncentreras till storstadsregionerna medan försörjningsbördan i framtiden bedöms öka mest i de perifera delarna av landet. Detta i kombination med

14Jfr exempelvis van Bergeijk (2010) och van Rijckeghem och Weder di Mauro (2014).

15United Nations (2013) och SCB (2015a).

Inledning

Långtidsutredningen 2015

att en allt större andel av befolkningen har utländsk bakgrund kommer att ställa krav på anpassning av ekonomin och välfärds- systemen. Anpassningskraven kommer att utgöra betydande utmaningar för den svenska ekonomin.

1.3.4Både klimatförändringar och klimatåtaganden ändrar förutsättningarna

Liksom övriga utvecklingstrender påverkar klimatrelaterade åtaganden och förväntade klimatförändringar ekonomin genom samband som påverkar både produktivitet och efterfrågan. Klimatförändringar kopplade till utsläpp av växthusgaser väntas ge en lång rad effekter, varav många potentiellt allvarliga. I vilken utsträckning den globala ekonomin och enskilda nationer drabbas beror dock på många faktorer. Hit hör den internationella och den nationella klimatpolitikens utveckling och hur effektivt länder lyckas genomföra åtgärder som leder till minskade utsläpp. Utvecklingen samverkar också i hög grad med de andra trender som diskuteras i detta kapitel. Ett exempel är att klimatför- ändringarna påverkas av såväl den tekniska utvecklingen som den demografiska utvecklingen och internationaliseringen, samtidigt som utvecklingen på alla dessa områden delvis kommer att bero på hur klimatet förändras.

Jordens klimatreglerande system är mycket komplexa, vilket innebär stora osäkerheter om vilka effekter på väder, havsnivå, färskvattentillgång, biologisk mångfald, osv. som varje given temperaturökning innebär. Effekten på välstånd och ekonomisk utveckling beror dessutom på hur väl världens samhällen och ekonomier lyckas anpassa sig till förändringarna. Anpassning kommer i större eller mindre utsträckning att krävas i ekonomins samtliga sektorer. Energisystem kommer att utsättas för på- frestningar; förutsättningarna för jordbruk, skogsbruk och fiske förändras; bebyggelse, infrastruktur för transport, vatten- försörjning och avfallshantering kommer i större utsträckning att utsättas för översvämning, ras och erosion; människors och djurs hälsa kommer att påverkas av extrema väderhändelser och förändrad smittspridning. De direkta effekterna bedöms visserligen

Långtidsutredningen 2015

Inledning

bli mindre i norra Europa och Sverige än i många andra delar av världen, bl.a. södra Europa, men de bedöms ändå bli betydande.16 De indirekta effekterna på ekonomin kan dessutom bli mycket omfattande, dels genom relativprisförändringar som påverkar import och export, dels genom effekter på det finansiella systemet (inklusive försäkringsbranschen). Det kan också komma att ske en ökad migration från områden där de direkta effekterna allvarligt försvårar människors tillvaro.17

1.3.5Trenderna påverkar efterfrågemönsteret

De fyra ovan nämnda utvecklingstrenderna är sammanlänkade på en rad mer eller mindre komplexa sätt, både med varandra och med andra skeenden i ekonomin. En del av den demografiska trenden kan t.ex. ses som ett uttryck för en ökande internationalisering, samtidigt som den allt högre medellivslängden i hög grad påverkats av den tekniska utvecklingen.

Förändringar i efterfrågemönstret kan ha betydande effekter på en ekonomis struktur och funktionssätt och utgör en viktig drivkraft för strukturomvandling. Efterfrågan på olika varor och tjänster ändras över tid, något som i hög grad påverkas av de fyra utvecklingstrenderna. På aggregerad nivå kan efterfråge- förändringar orsakas av exempelvis ändrade preferenser hos konsumenter, teknisk utveckling eller ändrad demografisk sammansättning.

Under de senaste decennierna har efterfrågan på tjänster ökat i avancerade ekonomier. I Sverige ökade hushållens tjänste- konsumtion från 23 procent till 31 procent av hushållens totala konsumtionsutgifter mellan 1980 och 2013.18 Efterfrågan på tjänster påverkas av inkomstförändringar. Med empiriskt stöd antas traditionellt att inkomstökningar leder till mer än proportionerliga

16Medeltemperaturen i Sverige beräknas enligt SMHI till nästa sekelskifte öka med 2-6 grader och medelnederbörden med upp till 50 procent, mest i norra Sverige. Flödena i Sveriges vattendrag väntas öka vintertid och minska sommartid, antalet dagar per år med snötäcke förväntas minska med 40-80 dagar. Se SMHI (2015).

17Utförliga beskrivningar finns i IPCC:s femte utvärderingsrapport, se t.ex. IPCC (2014a) kap. 10 Key Economic Sectors and Services och kap. 19 Emergent Risks and Key Vulnerabilities, samt IPCC (2014b), kap. 23 Europe. För en beskrivning av förväntade effekter i Sverige, se SMHI (2014) och SMHI (2015).

18SOU 2015:X, Bilaga 1 till Långtidsutredningen .

Inledning

Långtidsutredningen 2015

ökningar i hushållens efterfrågan på tjänster.19 Detta samband motiveras vanligtvis med att varor, i jämförelse med tjänster, anses uppfylla relativt grundläggande behov hos konsumenter.20 Högre inkomster leder till att det uppstår en viss mättnad på varu- konsumtion när de grundläggande behoven väl är tillgodosedda, vilket får konsumenterna att i högre grad börja efterfråga tjänster. Framför allt är det efterfrågan på hushållsnära tjänster och vård- tjänster som ökar i takt med högre inkomster. Dessutom medför den s.k. inkomsteffekten att efterfrågan på fritid kan stiga vid inkomstökningar, särskilt i grupper med högre inkomstnivåer. Därigenom kan även efterfrågan på resor, hotellboende och andra fritidsrelaterade tjänster öka.

De äldres behov avspeglar sig i konsumtion av offentligt finansierade vård- och omsorgsrelaterade tjänster samt i privat konsumtion av komplement eller substitut till offentligt tillhanda- hållna servicetjänster. Efterfrågeförskjutningarna mot vård- och omsorgsrelaterade tjänster förstärks av att allt fler och bättre behandlingar kan erbjudas patienter till följd av utvecklingen inom bioteknik samt nano- och materialteknik (se avsnitt 2.1.1). Samtidigt som de utökade behandlingsmöjligheterna är positiva för den enskilde patienten, kan de medföra problem i form av ökade kostnader för den offentliga sektorn.

Utvecklingen mot en större tjänstesektor går även att koppla till den digitala tekniken. Vissa produkter som tidigare konsumerades i form av varor erbjuds i dag genom digitala tjänster. Exempelvis ersätts CD-skivor av strömmad musik och fysiska tidningar med digitala upplagor. Låga marginalkostnader medför att många av dessa digitala tjänster är tillgängliga för konsumenter till låg eller ingen kostnad. Efterfrågan på sådana gratistjänster har därför potential att generera ett ökat välstånd för konsumenter. Samtidigt lämnar konsumtionen av dessa tjänster enbart ett relativt litet bidrag till BNP, vilket kan påverka den uppmätta tillväxttakten i ekonomin. De digitala tjänsterna innebär också utmaningar för de berörda sektorerna som måste anpassa sig till förändrad efterfrågan och konkurrens.

19Detta är ekvivalent med att efterfrågan på tjänster uppvisar en inkomstelasticitet som är större än 1, vilket också är huvudslutsatsen i den empiriska litteraturen. En översikt finns i Schettkat och Yocarini (2006).

20Schettkat och Yocarini (2006).

Långtidsutredningen 2015

Inledning

Under senare år har även tonvikten inom svensk export förskjutits mot tjänster. År 2014 utgjorde exporten av tjänster ca 30 procent av den totala exporten. Komplexa och globalt utspridda produktionsprocesser har medfört att företag specialiserar sig inom vissa produktionsled, i stället för att producera färdiga varor och tjänster. I dessa produktionsprocesser har många svenska företag inriktat sig mot att erbjuda relativt högkvalificerade tjänster.21

Sammantaget indikerar de förändrade efterfrågemönstren att tjänstesektorns betydelse för svensk ekonomi kan komma att öka ytterligare framöver. För att denna utveckling ska leda till en fortsatt god produktivitetsutveckling, ställs krav på anpassnings- förmåga både på arbetsmarknaden och i ekonomins funktionssätt.

1.4Huvudbetänkandets disposition

I kapitel 2 beskrivs de identifierade utvecklingstrenderna mer ingående. Därefter presenteras några olika scenarier för den svenska ekonomins utveckling framöver. Utvecklingstrenderna och scenarierna utgör en bakgrund till analyserna i kapitel 3–5.

En god produktivitetsutveckling är central för landets välstånd. I kapitel 3 diskuteras dels sambanden mellan produktivitets- utveckling och välstånd, dels vilka krav på anpassning som utvecklingstrenderna ställer på ekonomins aktörer för att en god produktivitet ska kunna bibehållas även på lång sikt.

En väl fungerande arbetsmarknad bidrar till att skapa både tillväxt och möjlighet att finansiera de offentliga välfärdssystemen. I kapitel 4 ligger fokus på vilka utmaningar utvecklingstrenderna innebär för möjligheterna att förbättra den svenska arbets- marknaden. Särskilt fokus riktas mot de nyckelgrupper – äldre och utrikes födda – som kan sägas utgöra den största outnyttjade arbetskraftspotentialen.

Utgångspunkten i betänkandet är att Sverige även i framtiden ska vara en välfärdsstat med omfattande offentligt finansierade välfärdssystem. I kapitel 5 behandlas de utmaningar som de offentliga välfärdssystemen kan komma att ställas inför i framiden.

21 Tillväxtanalys (2014).

Inledning

Långtidsutredningen 2015

I det avslutande kapitel 6 presenterar utredningen, mot bakgrund av den tidigare analysen, en inriktningsagenda för fram- tiden som föreslås vara styrande för den ekonomiska politiken och framtida policyförslag.

2Ekonomisk utveckling på lång sikt

Långtidsutredningens arbete syftar bl.a. till att ge en samlad bild av den ekonomiska utvecklingen på lång sikt. Inom ramen för arbetet med Långtidsutredningen 2015 har därför olika scenarier över tänkbara utvecklingsvägar på lång sikt tagits fram, vilka presenteras i detalj i en bilaga till utredningen.22 Scenarierna baseras på bedömningar av skeenden inom en rad områden.

Den tekniska utvecklingen, internationaliseringen, demografiska förändringar samt klimatåtaganden och klimatförändringar är fyra trender som enligt utredningen förväntas ha stor betydelse för hur ekonomin och samhället utvecklas framöver. Trenderna bidrar till omvandlingstrycket i ekonomin och därigenom till struktur- omvandlingen och de kommer att påverka såväl produktivitets- tillväxten som arbetsmarknaden och de offentliga finanserna.

I detta kapitel beskrivs de fyra trenderna, strukturomvandlingen samt scenariernas bild av den svenska ekonomins långsiktiga utveckling när det gäller antal arbetade timmar, produktivitet och BNP.

22 SOU 2015:X, Bilaga 1 till Långtidsutredningen.

Ekonomisk utveckling på lång sikt

Långtidsutredningen 2015

2.1Långsiktiga utvecklingstrender

2.1.1Teknisk utveckling och digitalisering

I ekonomin sker en ständig omvandling. Nya varor och tjänster ersätter gamla, och nya arbeten tillkommer medan andra försvinner. En drivkraft bland flera i denna kontinuerliga process är den tekniska utvecklingen. Det går att identifiera åtminstone tre breda tekniska utvecklingstrender som har global räckvidd och som kan antas komma att ha en betydande effekt på den framtida ekonomin: bioteknik, nano- och materialteknik samt informations- och kommunikationsteknik kopplat till digitalisering. I vissa fall är dessa tekniska trender överlappande (se tabell 2.1).23

Sverige bedöms i ett internationellt perspektiv ha en mycket stark position när det gäller att utnyttja digitaliseringens möjligheter.24 I kombination med att Sverige är en liten, öppen ekonomi som ofta beskrivs som känslig för internationella trender och konjunkturer kan digitaliseringen antas utöva ett betydande förändringstryck på Sverige.

Enligt Verket för innovationssystem (Vinnova) har Sverige goda förutsättningar att hävda sig även inom bioteknisk och medicinsk innovation.25 Här finns etablerade relationer mellan akademin och näringslivet, samt en gedigen kunskapsbas som täcker allt från grundläggande forskning till produktutveckling och marknads- föring. Andra viktiga faktorer som bidragit till framgångarna för den biotekniska och medicinska forskningen i Sverige är tillgången till högkvalitativa medicinska register och en öppen attityd hos befolkningen till att delta i försök med nya behandlingsmetoder.26

Sverige anses också ha en stark position inom akademisk nanovetenskaplig forskning. Situationen har dock bedömts som mindre positiv när det gäller indikatorer som ekonomisk omsättning, arbetstillfällen m.m. och speciellt när det gäller tillväxten i dessa indikatorer. Bland annat går den kommersiella utvecklingen av nanoteknikenen förhållandevis långsamt i Sverige.27

23Silberglitt m.fl. (2006)

24SOU 2014:13.

25Vinnova (2009).

26Ibid.

27SOU 2013:70.

Långtidsutredningen 2015 Ekonomisk utveckling på lång sikt

Tabell 2.1	Exempel på tänkbara framsteg i den tekniska utvecklingen

	Nära framtid	Medellång framtid (ca	Avlägsen framtid
	(ca 2015-2030)	2030-2050)	(ca 2050-)
Bioteknik	Genetisk ”design” av	Inplanterade datorchip i	Genetiskt förstärkta
	individer	hjärnan	människor en majoritet
	System av biosensorer för	Medicinsk big data	Biologiska reservdelar
	individuella och	underlättar	till specifika individer
	epidemiska databaser	diagnostisering	(bioprinting)
	Fysisk och kemisk
	kroppsförstärkning,
	primärt för militära
	ändamål

Nano-och	Nya material (som	Implanterade nanorobotar	Datalagring på DNA-
material-	grafen) möjliggör	diagnostiserar och	molekyler
teknik	utveckling av nya	bekämpar sjukdomar
	halvledare,	Produkter tillverkade på
	lättviktsbatterier m.m.	molekylär nivå
	3D-skrivare möjliggör	Kvantprocessorer
	individualiserad
	produktion
	Kläder med inbyggda
	datorer
Informations-	Internetanslutna enheter	Neuromorfiska datorer	Självmedvetna robotar
och kommu-	hundrafaldigas globalt	som härmar mänsklig	och cyborger
nikations-	2003 till 2020	kognition	”Telepati” via
teknik (IKT)	Robotisering och	Hjärna-till-	implantat
	digitalisering av	maskinstyrning i farliga
	automatiserade	miljöer
	arbetsuppgifter	Utbrett internet-of-things
	Peer-to-peer-system för	där apparater
	tjänsteproduktion och	kommunicerar med
	finansiering	varandra och användarna

Källa: Europeiska kommissionen (2014).

Informations- och kommunikationsteknik förändrar marknader

Den empiriska forskningen i fråga om hur ny teknik påverkar produktiviteten rör främst effekten av informations- och kommunikationsteknik (IKT). Från mitten av 1990-talet till mitten av 2000-talet var investeringar i IKT-kapital viktiga för den svenska tillväxten, se vidare kapitel 3. Dock har IKT-investeringarnas bidrag till produktiviteten fallit kraftigt det senaste decenniet. En tänkbar förklaring som har lyfts fram är att effekten kan ha blivit

Ekonomisk utveckling på lång sikt

Långtidsutredningen 2015

svårare att mäta då allt fler produkter och tjänster som ger användare ökat välstånd har låga eller obefintliga produktions- kostnader och samtidigt kan konsumeras gratis eller till en låg fast kostnad (appar och streamingtjänster är två exempel).28

Det är framför allt integreringen av IKT-lösningar (bredband, smarta enheter, m.m.) i andra sektorer som har en produktivitets- potential, i form av bl.a. skalfördelar när stora nätverk av användare knyts samman.29 IKT-utvecklingen skapar möjlighet till produktivi- tetsvinster i form av framsteg som ökar möjligheterna för individuell anpassning av produkter och närkontakt mellan producent och konsument.

Den tekniska utvecklingen inom IKT, inte minst digitaliseringen, har bidragit till att utbud och efterfrågan på många marknader enkelt och ofta kan finna varandra till en låg kostnad och utan mellanhänder. Utvecklingen främjar betydande föränd- ringar av befintliga marknader eller framväxten av helt nya marknader, för såväl varor som tjänster. Ett exempel på en radikalt förändrad marknad är att strömmade tjänster inom musik och film i betydande utsträckning har ersatt fysiska produkter som cd- skivor eller filmer. Resebranschen kan också tjäna som exempel på en helt förändrad marknad där traditionella förmedlingstjänster i mycket hög grad har ersatts av nya, digitala tjänster. En annan effekt av digitaliseringen i kombination med internationaliseringen är att handeln med varor och tjänster över landsgränser underlättas, även försäljning till konsument. Detta kan bidra till ökad konkurrens och därigenom pressade priser och förbättrade produkter, men det kan också påverka ett enskilt lands skattebas. Inom EU bestäms momsen mot konsument av i vilket land det säljande företaget finns, och inte av i vilket land konsumenten bor. På sikt skulle en stor ökning av den internetbaserade handeln inom EU därför kunna minska enskilda länders skattebas för moms.

En annan utveckling som kan underlättas av digitaliseringen är olika former av s.k. kollaborativ konsumtion (även kallat delnings- ekonomi).30 Det innebär att flera personer konsumerar samma ägodel genom gemensamt ägande eller genom exempelvis utlåning,

28Breman och Felländer (2014).

29van Ark (2014).

30Mont m.fl. (2013).

Långtidsutredningen 2015

Ekonomisk utveckling på lång sikt

byte, vidareförsäljning eller hyra. Det som är intressant för konsument är här tillgången till en produkts tjänster snarare än själva ägandet, exempelvis att man är mer intresserad av en transporttjänst än av att äga en bil. Att på detta sätt dela på varor eller byta tjänster mellan enskilda individer är i grunden inget nytt - samåkning eller tvättstugor är två exempel som funnits länge, liksom uthyrning av semesterbostäder. Även samanvändande som bygger på en relation mellan ett företag och en konsument har funnits länge, ett exempel är biluthyrningsföretag.

Genom digitaliseringen har dock utbytet mellan privatpersoner eller mellan företag och konsumenter i många fall underlättats. Digitala plattformar för uthyrning av semesterbostäder eller försäljning av begagnade produkter underlättar kontakten mellan köpare och säljare och minskar transaktionskostnaderna, vilket kan bidra att denna typ av verksamhet ökar.31 Det handlar ofta om uthyrning och försäljning, men kan också röra sig om gåvor eller byten. Inte sällan är det kommersiella företag som skapat de digitala plattformar som används mest för handel mellan privatpersoner, men det finns även plattformar framtagna på ideell basis. Plattformarna kan innehålla lösningar på allt från hur personerna ska hitta varandra, till frakt eller säker betalning.

De digitala plattformarna kan underlätta ett effektivare utnyttjande av vissa resurser, t.ex. användande av semesterbostäder eller vidareförsäljning av varor som en konsument inte längre själv behöver. Samtidigt har framväxten av denna typ av förmedlings- plattformar också väckt frågeställningar kring beskattning och vilka regelverk i övrigt som ska gälla för verksamheterna.32 Inte minst skattefrågor har stor betydelse för konkurrens på lika villkor och för de offentliga skatteintäkterna på lång sikt. Men rättsläget är inte klarlagt i alla avseenden, utan kan behöva tydliggöras. Vidare kan regelverken behöva anpassas till de nya digitala lösningar som successivt utvecklas. Här är det viktigt att beakta såväl de nya tjänsternas fördelar som andra samhällsmål som t.ex. konsument- säkerhet.

31Felländer (2015).

32Transportstyrelsen (2015) och Felländer (2015).

Ekonomisk utveckling på lång sikt

Långtidsutredningen 2015

Informations- och kommunikationsteknik påverkar arbetsmarknaden

De digitala plattformarna för förmedling av tjänster kan också påverka arbetsmarknaden. Den direkta kontakten mellan producenter och konsumenter, i kombination med de förbättrade möjligheterna att matcha en arbetsuppgift med en viss special- kompetens var som helst i världen, kan leda till att långa, fasta anställningsförhållanden blir mindre vanliga och att kortare anställningar och egenföretagande ökar. Även på detta område finns i dag digitala plattformar som förmedlar tjänster direkt mellan privatpersoner och också här är frågor kring beskattning, försäkring och övriga regelverk relevanta.

På arbetsmarknaden har digitalisering och robotisering redan medfört att arbeten med stora inslag av rutinartade arbetsuppgifter försvunnit, eftersom de kan utföras billigare och bättre av maskiner. Det ställer i sin tur stora krav på omställningsförmåga, både hos arbetstagarna och hos samhället i stort, för att de som ersatts av den nya tekniken ska kunna hitta annan sysselsättning.33 Samtidigt gör digitaliseringen arbetsmarknaden mer flexibel, på gott och ont. Kraven på fysisk närvaro på arbetsplatsen minskar och för vissa typer av yrken blir arbetsmarknaden potentiellt global.

Informations- och kommunikationsteknik kan ha effekt på fördelning

Den tekniska utvecklingen i form av digitalisering kan på flera sätt komma att påverka inkomstfördelningen. Studier har pekat på att digitaliseringen och robotiseringen i Sverige hittills främst fungerat som komplement till högkvalificerad arbetskraft, vilket kan påverka löneutvecklingen för högutbildade positivt. Vidare framförs att digitaliseringen skulle kunna bidra till ökade kapitalinkomster för kapitalägarna genom att underlätta framväxten av riktigt stora företag som tar en stor del av en viss marknad och därigenom kan nå mycket höga inkomster. Samtidigt kan de minskade produktionskostnaderna som följer av digitaliseringen leda till att småskaliga entreprenörer har lättare att etablera sig, även på

33 Autor (2014).

Långtidsutredningen 2015

Ekonomisk utveckling på lång sikt

internationella marknader, utan att ha tillgång till stora mängder kapital.34

Dessutom kan digitaliseringen bidra till att konsumenterna får tillgång till produkter till lägre kostnader (ibland gratis) eller till helt nya produkter. Detta kan medföra att en betydande vinst för konsumenterna, vilket också bör inkluderas i en analys av digitaliseringens fördelningseffekter. Digitaliseringen kan således påverka såväl inkomster som priser och hur den samlade effekten av utvecklingen på fördelningen kommer att bli är oklar.

Frågor kring den tekniska utvecklingen och inte minst digitaliseringens effekter på den långsiktiga produktivitetsut- vecklingen diskuteras i kapitel 3 och effekterna på arbetsmarknaden på lång sikt i kapitel 4.

Teknisk utveckling och offentlig sektor

Som redan framgått kan den tekniska utvecklingen påverka skattebaser och skatteintäkter och därigenom påverka den offentliga sektorns inkomster. Den tekniska utvecklingen kommer också att få betydelse för de offentliga utgifterna.

Ett exempel är att utvecklingen inom bioteknik och medicin kan få betydande effekter på kostnaderna för vård och omsorg. Allt fler och bättre behandlingar kommer sannolikt att finnas tillgängliga. Samtidigt som de utökade behandlingsmöjligheterna är positiva för den enskilde patienten kan ny teknik komma att innebära såväl ökade som minskade kostnader för den offentliga sektorn. Även om kostnaderna för en viss typ av behandling sjunker till följd av den tekniska utvecklingen, kan de samlade kostnaderna för denna typ av behandling öka om de nya metoderna samtidigt innebär att fler patientgrupper kan behandlas. Den tekniska utvecklingen kan också ge nya eller förbättrade möjligheter till behandling av fler sjukdomar. Detta är i sig positivt eftersom det kan bidra till högre livskvalitet hos individerna. Samtidigt kan det bidra till ett ökat kostnadstryck och svårare prioriteringar för sjukvården när de offentliga resurserna är begränsade. Den tekniska utvecklingen och digitaliseringen kan inom sjukvården också medföra förbättrade

34 Breman och Felländer (2014).

Ekonomisk utveckling på lång sikt

Långtidsutredningen 2015

möjligheter till egenvård och användandet av vårdkontakter via internet.

Den tekniska utvecklingen och digitaliseringen kan även, rätt använd, innebära betydande möjligheter till ökad effektivitet i offentlig verksamhet. Digitala ansökningsförfaranden eller helt digitaliserad upphandling är bara ett par exempel. Effekterna av den tekniska utvecklingen på den offentliga sektorn diskuteras vidare i kapitel 5.

2.1.2Internationalisering

Sedan mitten av 1900-talet har världens länder blivit alltmer ekonomiskt sammanlänkade. Både internationell handel och utländska investeringar har ökat kraftigt sett över en längre period, även om en viss dämpning skett i samband med finanskrisen.

Handeln växer snabbare än produktionen

Den svenska exporten som andel av BNP har ökat sedan 1960-talet och motsvarar i dag drygt 40 procent av BNP (se figur 2.1). Utvecklingen är inte unik för Sverige, utan världshandeln som andel av BNP har också vuxit kontinuerligt. Denna utveckling har sin förklaring dels i olika politiska överenskommelser om minskade handelshinder, dels i den tekniska utvecklingen som har minskat transport- och kommunikationskostnader. Flera stora, snabbt växande länder som exempelvis Kina och Indien har sedan 1990- talet ökat sitt deltagande i världshandeln vilket påskyndat utvecklingen. Framsteg inom transportområdet, som allt mer avancerade containerlösningar sedan 1960-talet, och allt mer energieffektiva fordon, har lett till minskade transportkostnader. IKT-utvecklingen har också gjort det möjligt för företag att organisera och samordna sin verksamhet och logistik på helt nya sätt.35

35 Kommerskollegium (2009).

Långtidsutredningen 2015

Ekonomisk utveckling på lång sikt

Figur 2.1 Export och import av varor och tjänster som andel av BNP, fasta priser 1960–2014 (i procent)

50
45		Export Sverige
45
		Export OECD
40		Import Sverige
35		Import OECD
35
30
25
20
15
10
5
0
1960	1965	1970	1975	1980	1985	1990	1995	2000	2005	2010

Anm.: Fasta priser SEK (2013) och USD (2010). Sammansättningen av OECD är den aktuella för varje år.

Källa: OECD (2015e).

Även om den totala svenska exporten ökat som andel av BNP under senare år har handeln med varor respektive tjänster utvecklats helt olika efter 2007. Exporten av varor ökade med ca 2 procent i volym mellan 2007 och 2014, vilket innebär att varuexportens som andel av BNP minskade. Under samma period ökade tjänsteexporten med 28 procent. Den ökade också i förhållande till BNP och 2014 utgjorde exporten av tjänster ca 30 procent av den totala exporten. Datakonsulttjänster var de tjänster som ökade mest i värde under perioden.36

Globala värdekedjor och tjänstefiering har fått större betydelse

Under senare år har betydelsen av s.k. globala värdekedjor lyfts fram i forskningen som en viktig faktor för den ekonomiska

36 SCB (2015e). Notera att s.k. trepartshandel (tidigare benämnd merchanting) fr.o.m. 2014 ingår i varuexporten efter att tidigare ha ingått i tjänsteexporten.

Ekonomisk utveckling på lång sikt

Långtidsutredningen 2015

internationaliseringen och inte minst för handeln med varor och tjänster. En värdekedja är den rad av funktioner som behövs för att skapa en vara eller en tjänst, från innovation och FoU via design, tillverkning och transport till marknadsföring och varumärkes- hantering. I en global värdekedja utförs dessa funktioner i olika delar av världen, vilket innebär att produktionen kan sägas vara internationellt fragmentiserad.37 Närmare en tredjedel av Sveriges alla jobb i privat sektor finns i dag i företag som konkurrerar i globala värdekedjor.38

Nära knuten till diskussionen om globala värdekedjor är frågan om effekterna av en tjänstefiering39 inom tillverkningsindustrin. Tillverkningsindustrin köper, producerar, säljer och exporterar i allt högre grad tjänster som en integrerad eller kompletterande del av sitt huvudsakliga affärserbjudande. Nästan hälften av de anställda i tillverkningsföretag arbetar med tjänsteproduktion.40 Dessutom uppskattas industriföretagen svara för ca en fjärdedel av tjänsteexporten.41 Tjänster kan utgöra såväl insatsfaktorer som en del av slutprodukten i globala värdekedjor.42 Företag använder tjänster som transport, logistik och en rad inomkoncerntjänster för att sprida sin produktion geografiskt. Företagen kan också använda tjänster för att förbättra sin ställning i de globala värdekedjorna. De aktiviteter som skapar mest förädlingsvärde är vanligen tjänsterna i början och slutet av produktionskedjan, som FoU, formgivning och marknadsföring. Svenska företag är i ökande utsträckning verksamma i just dessa steg i värdekedjan.43

De globala värdekedjornas utveckling har främjats av liberali- seringen av handeln och andra ekonomiska flöden i kombination med den tekniska utvecklingen.

37Jfr OECD (2012b).

38Tillväxtanalys (2014).

39Begreppet tjänstefiering betyder enligt Kommerskollegium ”en utveckling där tillverkningsindustrin blir mer och mer tjänsteberoende. Tillverkningsindustrin både köper och producerar själv alltmer tjänster samt säljer och exporterar alltmer tjänster.” Kommerskollegium (2015).

40Pilat & Wölfl (2005).

41SCB (2015f).

42Kommerskollegium (2013a).

43Kommerskollegium (2012).

Långtidsutredningen 2015

Ekonomisk utveckling på lång sikt

Internationaliseringen har fortsatt även efter finanskrisen

I samband med konjunkturnedgångar är det inte ovanligt att länder genomför protektionistiska åtgärder för att skydda inhemska producenter och arbetstillfällen. Efter finanskrisen 2008 har antalet nya handelshinder ökat. Mellan 2008 och 2015 införde t.ex. G20- länderna totalt 1 360 nya restriktioner, medan bara 329 avlägsnades under samma period.44 De handelsrelaterade åtgärderna har alltså varit övervägande protektionistiska sedan finanskrisen, men en motsatt utveckling märks när det gäller investeringar. Förut- sättningarna för utländska investeringar har successivt förbättrats bland G20-länderna sedan 2009 och av de åtgärder som berört utländska direktinvesteringar har 80 procent verkat i en liberaliserande riktning.45

Trots de protektionistiska tendenserna efter finanskrisen kan inga tydliga trendbrott i den ekonomiska internationaliseringen identifieras. Globaliseringsindex visade visserligen en minskning i samband med finanskrisen, men har därefter åter förbättrats vad gäller de faktiska ekonomiska flödena (se figur 2.2). Det återspeglas också i att handeln som andel av BNP stigit efter en viss minskning i samband med finanskrisen (se figur 2.1). Däremot har globaliseringsindex mätt som restriktioner inte återhämtat sig efter försvagningen efter finanskrisen.46

44WTO (2015) I statistiken ingår uppgifter t.o.m. mitten av maj 2015.

45OECD & UNCTAD (2015).

46Dreher ( 2006) samt databasen KOF Index of Globalization http://globalization.kof.ethz.ch/ (2015).

Ekonomisk utveckling på lång sikt						Långtidsutredningen 2015
Figur 2.2	Globaliseringsindex, faktiska flöden, utveckling 1970-2012
70
		Afrika
60		Asien
60		Europa
		Europa
		Nordamerika
50		Sydamerika
50
40
30
20
10
0
1970	1975	1980	1985	1990	1995	2000	2005	2010

Anm: Indexen inkluderar och väger samman en lång rad indikatorer över bl.a. handel, direktinvesteringar och portföljinvesteringar. För detaljer, se http://globalization.kof.ethz.ch/ (2015).

Källa: Dreher (2006) samt databasen KOF Index of Globalization http://globalization.kof.ethz.ch/ (2015).

Internationaliseringen av ekonomierna bedöms fortsätta

OECD bedömer att handeln med varor och tjänster kommer att fortsätta växa snabbare än BNP fram till 2060, men att skillnaden i tillväxttakt mellan handel och BNP kommer att vara mindre än under decennierna före finanskrisen. Att skillnaden kommer att minska förklaras dels av att utvecklingsländerna inte förväntas förlita sig på exportledd tillväxt i samma utsträckning som tidigare, dels av att det sannolikt finns begränsningar i hur långt det är lönsamt att fragmentera globala värdekedjor. Enligt OECD kommer den geografiska tyngdpunkten i de internationella handelsflödena i framtiden att förskjutas så att en allt större andel av världshandeln förläggs till Asien. De asiatiska ekonomiernas export av varor med ett högt förädlingsvärde bedöms öka, och länderna förväntas stärka sina positioner inom tjänstehandeln.47 En

47 OECD (2014a).

Långtidsutredningen 2015

Ekonomisk utveckling på lång sikt

fortsatt ökad internationalisering kan förväntas påverka produk- tiviteten globalt och därigenom få en positiv effekt på tillväxten på lång sikt.

2.1.3Demografisk utveckling

Enligt Statistiska centralbyråns (SCB) senaste befolknings- framskrivning från 2015 kommer befolkningen i Sverige att öka med drygt 3 miljoner människor de kommande decennierna och uppgå till 12,9 miljoner 2060.48 Den demografiska utvecklingen förklaras av tre delkomponenter, nämligen antalet födda, antalet avlidna samt nettoinvandringen. Det genomsnittliga antalet barn per kvinna antas förbli i stort sett oförändrat jämfört med i dag och uppgå till 1,89 barn per kvinna. Under perioden fram till 2060 förväntas medellivslängden öka med ca sex år för män och fem år för kvinnor, vilket bidrar till att andelen äldre i befolkningen ökar. En omfattande invandring de närmaste åren och en fortsatt nettoinvandring därefter bidrar till att befolkningen ökar, inte minst i gruppen av personer i yrkesverksam ålder. I det följande beskrivs utvecklingen av andelen äldre och andelen utrikes födda mer detaljerat.

Andelen äldre ökar

Den ökande medellivslängden medför en förskjutning av befolkningsstrukturen mot ett större antal och en större andel äldre. Andelen äldre kommer att öka kraftigt i Sverige men ökningen är ändå mindre än i många andra OECD-länder.49 I Sverige beräknas antalet 65 år eller äldre öka med drygt 1,3 miljoner personer mellan 2014 och 2060. Det motsvarar en ökning med närmare 70 procent.

Ökningen av antalet äldre medför också att andelen av befolkningen i yrkesverksam ålder minskar. Begreppet försörjnings- kvot definieras som antalet personer i befolkningen i förhållande till antalet personer i yrkesverksam ålder. Försörjningskvoten kommer

48SCB (2015a).

49Se t.ex. Eurostat (2011).

Ekonomisk utveckling på lång sikt

Långtidsutredningen 2015

att öka relativt kraftigt mätt som befolkningen i förhållande till antalet personer 20–64 år (se figur 2.3). Oftast brukar man jämföra just befolkningen i åldersgruppen 20–64 år med resten av befolkningen, men då man på längre sikt talar om att fler äldre ska arbeta även efter 65 kan det vara relevant att även jämföra befolkningen 20–74 år med hela befolkningen. Med detta vidare begrepp på yrkesverksam ålder är ökningen av försörjningskvoten mindre dramatisk, även om det sker en snabb ökning från 2015 till ca 2025 (se figur 2.3). Detta visar att om det går att förmå fler äldre att arbeta efter 65 års ålder finns en betydande potential för att dämpa ökningen av försörjningskvoten.

Figur 2.3		Försörjningskvot 1980-2060
2
		Försörjningskvot 20-64
1,9		Försörjningskvot 20-74
		Försörjningskvot 20-74
1,8
1,7
1,6
1,5
1,4
1980	1985	1990	1995	2000	2005	2010	2015	2020	2025	2030	2035	2040	2045	2050	2055	2060

Anm.: Försörjningskvoten beräknas som total befolkning dividerat med befolkningen i åldrarna 20-64 respektive 20-74 år.

Källa: SCB, Statistikdatabasen, Befolkning efter ålder och kön. År 1968-2014 och Folkmängd efter ålder och kön. År 2015-2110 (2015).

Detta säger dock inte något om i vilken omfattning de äldre faktiskt kommer att arbeta mer i framtiden eller att just 74 år är en relevant övre gräns. Under senare år har sysselsättningen bland de äldre dock ökat (se figur 2.4). Sysselsättningsgraden har gradvis stigit sedan 2005 och uppgick 2014 till ca 16,5 procent i åldersgruppen 65–74 år. De äldre arbetar emellertid i genomsnitt

Långtidsutredningen 2015

Ekonomisk utveckling på lång sikt

betydligt färre timmar än de yngre, den överenskomna medel- arbetstiden ligger på ca 25 timmar i veckan för de äldre jämfört med heltidsnormen på 40 timmar. Det är vanligare att män än kvinnor arbetar efter 65 och det är vanligast bland högutbildade män.50 Drygt 40 procent av de äldre sysselsatta var företagare, men företagarnas andel har sjunkit under senare år.51 De vanligaste yrkena bland de äldre företagarna var jord- och skogsbruk som svarade för runt en fjärdedel av de äldre företagarna 2011.52 Bland anställda äldre tillhör olika vårdyrken de vanligaste yrkena.53 I kapitel 4 diskuteras möjligheterna att öka de äldres framtida arbetsutbud.

Figur 2.4	Sysselsättningsgrad 2005-2014 för personer 65-74 år
Procent
25
		Män, 64-74
		Kvinnor 65-74
20		Totalt, 65-74
		Totalt, 65-74
15
10
5
0
2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Källa: SCB, Statistikdatabasen, Befolkningen 15-74 år (AKU) efter kön, ålder och
arbetskraftstillhörighet. År 2005-2014. (2015).

Utöver en kraftig ökning av det totala antalet äldre sker också en betydande förändring i sammansättningen av den äldre befolk-

50 SCB (2014i).

51Ibid.

52SCB (2013d).

53Ibid.

Ekonomisk utveckling på lång sikt

Långtidsutredningen 2015

ningen. Både antalet och andelen äldre som är födda i länder utanför EU och Norden kommer att öka kraftigt, särskilt efter 2020. Andelen ökar från knappt 4 procent 2015 till drygt en fjärdedel av de äldre 2060.54 Sysselsättningen är i dag klart lägre bland äldre som inte är födda i Sverige.55

Andelen utrikes födda ökar

Under de närmaste åren väntas en betydande invandring till Sverige till följd av en ökande flyktinginvandring och anhöriginvandring kopplad till denna. Den kraftigt ökade invandringen innebär enligt prognosen att även nettoinvandringen ökar betydligt de närmaste åren.56

Den största gruppen utrikes födda i Sverige i dag kommer från Europa, där personer från Finland är den klart största gruppen (se figur 2.5). Invandrare från Irak utgör den största gruppen invandrare från länder utanför Europa.

54SCB, Statistikdatabasen. Folkmängd, antalet döda, invandrare, utvandrare och medel- folkmängd (efter födelseår) i Sverige efter födelselandgrupp, kön och ålder. Prognosår 2015

– 2110 (2015).

55SCB (2013a). I rapporten används förvärvsfrekvens och inte sysselsättningsgrad, men det ändrar inte förhållandet mellan inrikes och utrikes födda.

56Här används SCB:s befolkningsframskrivning från maj 2015. Under hösten 2015 har antalet asylsökande ökat kraftigt och Migrationsverket har skrivit upp sin prognos över antalet asylsökande den närmaste tiden. Detta gör att SCB:s befolkningsframskrivning i viss grad kan underskatta invandringen de närmaste åren.

Långtidsutredningen 2015

Ekonomisk utveckling på lång sikt

Figur 2.5 Antalet utrikes födda i befolkningen 2014 efter födelseland

180 000

160 000

140 000

120 000

100 000

80 000

60 000

40 000

20 000

Finland

Irak

Polen

Iran

Jugoslavien

Syrien

Somalia

Bosnien och Hercegovina

Tyskland

Turkiet

Danmark

Norge

Thailand

Källa: SCB, Statistikdatabasen, Antalet utrikesfödda efter födelseland, ålder och kön. År 2000-2014 (2015).

De invandrare som kommit under 2000-talet har en annan sammansättning vad gäller ursprung än gruppen utrikes födda som helhet i Sverige. Under de senaste tre åren är personer från Syrien den största enskilda gruppen (se figur 2.6). Tidigare under 2000- talet har många invandrat från Irak, Eritrea, Somalia och Afghanistan. Bland invandrare från Europa under 2000-talet kommer flest från Polen. Noteras kan också den relativt stora återinvandringen till Sverige av svenskfödda.

De nyanlända till Sverige är relativt unga. Under de kommande tio åren bedöms utrikes födda stå för hela ökningen av antalet personer i yrkesverksam ålder 20-64 år. År 2014 var en femtedel av alla i åldern 20–64 år födda utomlands. Den andelen bedöms öka till nästan en tredjedel 2030, för att sedan sjunka något till ca 26 procent 2060. De invandrades ålderssammansättning bidrar till att försörjningskvoten inte ökar lika kraftigt som den skulle ha gjort annars.

Ekonomisk utveckling på lång sikt

Långtidsutredningen 2015

Figur 2.6 Invandring 2000-2014 efter de sju vanligaste fördelseländerna 2014

30000
		Afghanistan
25000		Eritrea
25000		Irak
		Irak
		Polen
20000		Somalia
20000		Sverige
		Sverige
		Syrien
15000
10000
5000
0
2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Källa: SCB (2015i).

Den ändrade sammansättningen på invandringen hänger till viss del samman med att invandringen har ändrat karaktär. Tidigare dominerade arbetskraftsinvandringen, bl.a. från Finland, vilket också återspeglas i sammansättningen av utrikes födda i Sverige. Under de senaste decennierna har flykting- och anhöriginvandring dominerat, vilket gjort att andra ursprungsländer kommit att prägla invandringen. Invandring av arbetsmarknadsskäl förekommer dock fortfarande, vilket bl.a. den relativt omfattande invandringen från Polen indikerar.

Förändringar i invandringens sammansättning över åren har också betydelse för invandrarnas arbetsmarknadssituation. Syssel- sättningsgraden är betydligt lägre bland utrikes födda än bland inrikes födda, men skillnaderna är olika stora beroende på bl.a. födelseregion och vistelsetid i Sverige (se tabell 2.2). En förklaring till att sysselsättningsgraden är betydligt lägre bland personer födda utanför Norden och EU än bland inrikes födda är sannolikt att många av dessa har kommit till Sverige av flyktingskäl (eller som

Långtidsutredningen 2015

Ekonomisk utveckling på lång sikt

anhöriga till dessa), snarare än av arbetsmarknadsskäl.57 De utrikes föddas arbetsmarknadssituation och utbildning diskuteras vidare i kapitel 4.

Tabell 2.2 Sysselsättningsgrad bland utrikes födda i åldern 16-64 år efter födelseregion och vistelsetid i Sverige, 2013 (i procent)

	0-9 år	10-19 år	20 år eller	Totalt
			längre

Utrikes födda	51,4	64,7	73,1	63,4
Afrika	35,0	60,7	74,2	49,0
Asien	42,3	52,2	69,6	54,0
EU25 utom Norden	71,7	80,7	77,6	75,6
Europa utom EU25 och	57,9	69,1	70,2	66,6
Norden
Nordamerika	62,5	78,2	76,9	72,4
Norden utom Sverige	75,8	78,7	73,8	74,6
Sydamerika	57,3	72,4	80,4	74,1
Inrikes födda				78,4

Källa: SCB (2014g).

Allt större andel av befolkningen bor i storstadsregionerna

Sveriges befolkning koncentreras i allt större utsträckning till storstadsregionerna kring Stockholm, Göteborg och Malmö. Redan i dag bor ca 50 procent av befolkningen i de tre storstadsregionerna och andelen bedöms öka till drygt 54 procent till 2040.58 Utvecklingen beror dock inte i särskilt hög grad på flyttar från landsbygden till storstäderna. I stället drivs utvecklingen främst av högre födelsetal i och högre invandring till storstadsområdena. Den ökande befolkningen i storstadsområden kan medföra såväl ekonomiska fördelar (t.ex. i bättre matchning på arbetsmarknaden) som nackdelar (t.ex. ökad trängsel). Detta diskuteras vidare i

57 Sysselsättningsstatistiken innehåller inte information om invandringsskäl. Eftersom invandring från vissa länder nästan enbart utgörs av flykting- och anhöriginvandring kan ursprungsland användas som approximation på flyktinginvandring. Detta har gjorts i en ESO-rapport där det visas att sysselsättningsgraden är betydligt högre bland personer som invandrat av arbetsmarknadsskäl än av flyktingskäl, se Segendorf & Teljosuo (2011).

58 SOU 2015:101, Bilaga 7 till Långtidsutredningen.

Ekonomisk utveckling på lång sikt

Långtidsutredningen 2015

kapitel 3. Utanför storstäderna finns en tendens till omflyttning från landsbygden till tätorterna.

Befolkningen i yrkesverksam ålder (här 20-64 år) bedöms minska fram till 2040 i många arbetsmarknadsregioner, med undan- tag för storstadsområden och universitetsstäder. I ett antal regioner bedöms den yrkesverksamma befolkningen minska med över 20 procent.

Den ökande försörjningskvoten för Sverige som helhet återspeglas också i landets regioner, där andelen äldre ökar i alla regioner. Dock minskar antalet äldre i några befolkningsmässigt krympande regioner. Framtidens ökande försörjningskvot bedöms bli särskilt märkbar i de mer avlägset belägna delarna av landet, medan storstadsregionerna kommer att ha en klart lägre försörj- ningskvot (se tabell 2.3). Den ökande försörjningskvoten, och inte minst den ojämna geografiska fördelningen, innebär en utmaning för de offentligt finansierade välfärdssystemen, bl.a. vad gäller personalförsörjning. Detta diskuteras vidare i kapitel 5.59

59 SOU 2015:101, Bilaga 7 till Långtidsutredningen.

Långtidsutredningen 2015 Ekonomisk utveckling på lång sikt

Tabell 2.3	Äldreförsörjningskvot, regiongrupper

		1991	2011	2040

Storstadsregioner		1,68	1,68	1,79
Täta regioner nära en större		1,76	1,76	1,93
stad
Landsbygdsregioner nära en		1,80	1,79	1,95
större stad
Täta regioner avlägset		1,78	1,81	1,97
belägna
Landsbygdsregioner,		1,84	1,84	2,06
avlägset belägna
Landsbygdsregioner, mycket		1,85	1,89	2,14
avlägset belägna
Sverige		1,73	1,73	1,86

Källa: SOU 2015:101, Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2015.

2.1.4Klimatåtaganden och klimatförändringar

Klimatrelaterade åtaganden och förväntade klimatförändringar på- verkar ekonomin på flera sätt och kommer att ställa krav på omfattande anpassning av ekonomin.

Förväntade effekter på den svenska ekonomin av ett förändrat klimat

Förändringar av jordens klimat kopplade till utsläpp av växthus- gaser väntas ge en lång rad effekter, varav många potentiellt allvarliga. En rad försök till beräkningar av klimatförändringarnas effekter på tillväxten har gjorts och görs, bl.a. av OECD och av EU.60 Resultaten är dock mycket osäkra. Utöver osäkerheten om effekterna på väder, ekosystem, osv. kan de modeller som används inte fånga alla kostnader. Bland annat har kostnader relaterade till risken för extrema väderhändelser och s.k. tröskeleffekter61 inte kunnat beräknas, liksom många förväntade indirekta effekter.

60OECD (2015h), Dellink, m.fl. (2014).

61Med tröskeleffekt (tipping point) menas att en marginell förändring kan få mycket stora och irreversibla miljöeffekter, t.ex. avseende klimatreglering eller arters reproduktions- förmåga.

Ekonomisk utveckling på lång sikt

Långtidsutredningen 2015

En betydligt säkrare prognos är att klimatförändringarnas direkta effekter kommer att variera kraftigt mellan regioner. Globalt väntas södra och sydöstra Asien drabbas hårdast. I Europa väntas de södra delarna drabbas hårdast, i synnerhet Iberiska halvön. De direkta effekterna väntas bli mindre, men fortfarande påtagliga, i norra Europa inklusive Sverige.62

Sveriges klimat har redan blivit varmare och mer nederbördsrikt och denna utveckling förväntas fortsätta. Medeltemperaturen för hela Sverige beräknas till nästa sekelskifte öka med 2–6 grader, medelnederbörden beräknas öka med upp till 50 procent. I båda fallen förväntas störst förändringar i norra Sverige. Flödena i Sveriges vattendrag väntas öka vintertid och minska sommartid. De allra högsta flödena, som kan orsaka översvämning, minskar generellt i norra Sverige och ökar i södra Sverige. Antal dagar per år med snötäcke förväntas minska med 40–80 dagar.63 På kort sikt kan en höjd medeltemperatur minska kostnaderna för uppvärmning och förlänga odlingssäsongen vilket kan öka avkastningen i skogs- och jordbruket.

Samtidigt förväntas en rad mindre positiva effekter. Risken för översvämning, skred, bränder och erosion väntas öka. Både skogs- och jordbruket kan påverkas negativt genom bl.a. nya skadegörare och förändrade nederbördsmönster. Granen, som utgör över 40 procent av virkesvolymen i det svenska skogsbruket, är känslig för både skadegörare, storm, torka och bränder. Energisystem, vattenförsörjning, infrastruktur och bebyggelse kan skadas genom en ökad förekomst av extrema väderhändelser. Människors och djurs hälsa kommer att påverkas av extrema väderhändelser liksom av nya sjukdomar och smittspridningsmönster. Till utmaningarna för ekosystem, biodiversitet och de näringar som är beroende av dem hör en ökad spridning av invasiva arter.64

Utöver direkta effekter i Sverige kommer vi också att påverkas kraftigt av hur klimatförändringarna slår mot och hanteras av andra delar av Europa och världen. Förändrade relativpriser förväntas,

62Kovats m. fl. (2014).

63SMHI (2015).

64En invasiv art är ett djur eller en växt som med eller utan avsikt introduceras på en plats utanför sitt naturliga utbredningsområde och som därefter sprider sig av egen kraft. Invasiva arter kan medföra betydande kostnader för en ekonomi genom att skada ekosystem, jordbruk, skogsbruk, osv.

Långtidsutredningen 2015

Ekonomisk utveckling på lång sikt

bland annat för energi, livsmedel och annan vattenberoende produktion. Det kan förväntas påverka svensk export och import, inte minst då många svenska exportföretag ligger högt upp i värdekedjan och är helt beroende av importerade råvaror eller komponenter. Ändrade relativpriser kan också följa av ökad eller förändrad efterfrågan på tjänster och investeringar relaterade till behov som orsakas av klimatförändringar och klimatåtaganden. Sådana behov kan t.ex. röra resurseffektiv teknik relaterad till energiförsörjning och vattenförsörjning liksom kompetens relaterad till att klimatanpassa bebyggelse och infrastruktur. I fattiga delar av världen väntas översvämningar, förändrade neder- bördsmönster, osv. skapa och förvärra konflikter relaterade till mark- och vattentillgång, vilket i sin tur kan öka antalet flyktingar och asylsökande.

Dessa direkta och indirekta effekter förväntas också påverka de finansiella marknaderna, inte minst försäkringsbranschen som kommer att anpassa sig till nya riskbedömningar. Det kan innebära kraftigt höjda riskpremier i vissa regioner eller för vissa typer av försäkringsobjekt.65

Klimatförändringarna berör hela ekonomin

Klimatförändringarna kommer sannolikt att påverka ekonomins sammansättning genom både utbuds- och efterfrågeeffekter. Vissa branscher kan förväntas öka medan andra kommer att minska.66 Anpassning av ekonomins aktörer kommer följaktligen att krävas i snart sagt alla branscher och av privata såväl som offentliga aktörer. Den demografiska och regionala utvecklingen liksom hur ny bebyggelse och infrastruktur lokaliseras påverkar hur många människor som berörs av extrema väderhändelser. Offentliga investeringar kommer att behöva göras för att anpassa befintlig bebyggelse och infrastruktur i utsatta lägen till ett förändrat klimat. Ny bebyggelse och infrastruktur behöver planeras och utformas med klimatrelaterade hänsyn.

65Arent m.fl. (2014).

66Ds 2014:11.

Ekonomisk utveckling på lång sikt

Långtidsutredningen 2015

Klimatförändringarnas effekter på enskilda branscher, liksom på tillväxt och välfärd, beror på vilka lösningar och strategier för anpassning som finns tillgängliga. Detta påverkas i sin tur av vilken klimatrelaterad politik som genomförs nationellt och internation- ellt. Styrmedel varierar kraftigt i kostnadseffektivitet, detsamma gäller investeringar, beroende på hur väl de väljs och utformas utifrån rådande förhållanden liksom på hur effektivt de genomförs.

Att det på internationell nivå finns gemensamma system och strukturer för att minska utsläppen av klimatgaser hindrar inte att länder tagit sig an klimatutmaningen på olika sätt. Klimatfrågan är en angelägenhet för snart sagt samtliga politikområden. Det gör att frågor kring styrmedel blir komplexa och att klimatpolitiken ofta utformas som kompromisslösningar med hänsyn även till andra politiska mål. Klimatpolitiken påverkas inte minst av dess kopplingar till utrikespolitik, säkerhetspolitik, socialpolitik, näringspolitik och energipolitik.

En betydande del av de klimatpåverkande utsläppen beror på energianvändningen. Energimarknaderna är internationella men de påverkas av nationella klimat- och energipolitiska förutsättningar vilka skiftar länderna emellan. I Tyskland har man valt att satsa på förnybar energi i kombination med stängning av kärnkraft, medan Storbritannien subventionerar både kärnkraft och förnybar energi. USA:s exploatering av skiffergas har ritat om kartan för handeln med fossila bränslen. Den säkerhetspolitiska situationen vid Europas östra gräns bidrar ytterligare till den nya bilden. Eftersom de olika energislagen har olika egenskaper påverkar de nationella strategierna de internationella energi- och elpriserna, vilket får indirekta effekter på energianvändningen och utsläppen av växthus- gaser i övriga länder. Sammantaget innebär internationaliseringen av energi- och elmarknaderna att såväl den svenska energipolitiken som den svenska ekonomin i hög grad påverkas av beslut i andra länder.

2.2Ekonomin förändras, men snurrar inte fortare

De fyra utvecklingstrender som beskrivits ovan kommer att ställa krav på anpassning i ekonomin. Dessa trender skapar tillsammans med andra framtida förändringar ett omvandlingstryck i ekonomin

Långtidsutredningen 2015

Ekonomisk utveckling på lång sikt

och bidrar därigenom till en fortsatt strukturomvandling. I detta avsnitt beskrivs kortfattat hur strukturomvandlingen utvecklats historiskt, både vad gäller riktning och vad gäller takten på omvandlingen.

2.2.1Tjänsternas andel i sysselsättningen ökar

Strukturomvandling innebär att resurser flyttar mellan sektorer, vilket leder till en förändring i ekonomins sammansättning. Begreppet kan i princip avse såväl förändringar mellan branscher som förändringar inom branscher, men vanligen avses förändringar mellan branscher.

Den svenska ekonomin har genomgått en betydande struktur- omvandling det senaste seklet. För 150 år sedan arbetade över 70 procent av de sysselsatta inom jordbruket och i dag arbetar över 60 procent av de sysselsatta inom tjänstesektorn (se figur 2.7).

Tjänstesektorns ökning förklaras delvis av att antalet arbetade timmar i offentlig sektor har ökat sedan 1950–talet. Men även antalet arbetade timmar i den privata tjänstesektorn har ökat kraftigt. Handel, hotell och restaurang är nu den största privata tjänstebranschen, följd av finansiella företag och övriga företags- tjänster.

En del av ökningen i sysselsättning i den privata tjänstesektorn förklaras av att företag inom tillverkningsindustrin låter tjänsteföretag utföra tjänster som tidigare låg inom den egna verksamheten, t.ex. transporter, städning och ekonomi. Vidare har tjänsteinnehållet i tillverkningsföretagens försäljning ökat.67 En annan förklaring till utvecklingen av de privata tjänsterna är ökade inslag av privata aktörer inom offentligt finansierade välfärds- tjänster.

Utvecklingen mot fler sysselsatta i tjänstesektorn kommer att fortsätta

Varuproduktionen bedöms öka i Sverige framöver, men till följd av teknikutvecklingen och produktivitetsutvecklingen kommer antalet sysselsatta att minska, liksom andelen av de sysselsatta. Samtidigt

67 Kommerskollegium (2013b).

Ekonomisk utveckling på lång sikt

Långtidsutredningen 2015

kommer sysselsättningen inom tjänstesektorn att öka, och det kommer att gälla både tjänster som används som insats i annan produktion och tjänster som riktar sig till hushåll.68

Sysselsättningen inom de offentligt finansierade välfärds- tjänsterna bedöms öka i framtiden, inte minst till följd av att efterfrågan på vård och omsorg ökar i takt med att det blir fler äldre.

Figur 2.7 Andel sysselsatta i olika sektorer i Sverige, 1850-2010

Procent
80
							Jordbruk
70							Tillverkning och bygg
							Transport och kommunikation
60							Privat tjänstesektor
60							Hela tjänstesektorn
							Hela tjänstesektorn
50
40
30
20
10
0
1850	1860	1870	1880	1890	1900	1910	1920	1930	1940	1950	1960	1970	1980	1990	2000	2010

Källa: Swedish Historical National Accounts, Databas, Lunds universitet (2015).

68 SOU 2015:X, Bilaga 1 till Långtidsutredningen.

Långtidsutredningen 2015

Ekonomisk utveckling på lång sikt

2.2.2Strukturomvandlingstakten har inte ökat

Omvandlingstrycket i ekonomin kan variera över tid och detta, i kombination med ekonomins anpassningsförmåga, kan påverka den faktiska strukturomvandlingstakten. Strukturomvandlingstakten kan mätas på flera sätt och det finns ingen samsyn kring vilket mått som är att föredra.

En vanlig metod att mäta strukturomvandlingstakten är att utgå från branschernas andel av den totala produktionen. Ett alternativt mått utgår i stället från förändringar i andelen av totalt arbetade timmarna (alternativt det fasta realkapitalet) mellan sektorer.

Takten i andelsförskjutningen av arbetade timmar mellan olika branscher förefaller inte ha ökat över tid, se figur 2.8. Detta är i linje med tidigare studier som funnit att strukturomvandlings- takten i Sverige varit relativt stabil från 1960 fram till mitten av 1990-talet.69 Däremot varierar omvandlingen över konjunkturerna och inte minst ökade strukturomvandlingstakten i samband med 1990-talskrisen och i samband med finanskrisen.

69 Lindmark och Vikström, (2002) och Andersson m.fl. (2000). I Långtidsutredningen 2008 beskrevs dock att strukturomvandlingstakten var högre under 1990-talet och 2000-talet än under de två tidigare decennierna.

Ekonomisk utveckling på lång sikt										Långtidsutredningen 2015
Figur 2.8		Andelsförskjutningar för arbetade timmar 1982–2011, tre års
		glidande medelvärde
Procentenheter
1,6
		Näringsliv
1,4		Hela ekonomin
		Hela ekonomin
1,2
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
1982	1984	1986	1988	1990	1992	1994	1996	1998	2000	2002	2004	2006	2008	2010

Anm.: Figuren visar den årliga förändringen i sysselsättningsstrukturen mellan branscher, dvs. hur många procentenheter större de växande branscherna blev på bekostnad av de krympande. Branschindelningen (17 branschgrupper) för näringslivet följer indelningen i SOU 2015:X, Bilaga 1 till Långtidsutredningen 2015 förutom för kategori C (”Tillverkning” i SNI2007). I hela ekonomin ingår utöver näringslivet hushållens icke-vinstdrivande organisationer samt offentliga myndigheter. Offentliga myndigheter behandlas som en post fram till 1994, därefter är dessa uppdelade i ”Statliga myndigheter och sociala trygghetsfonder” och ”Kommunala myndigheter” enligt SNI2007.

Källa: SCB, Statistikdatabasen, Arbetskraftsinsats (ENS2010) efter näringsgren SNI 2007, årsdata och egna beräkningar.

Även i andra länder förefaller strukturomvandlingstakten ha varit relativt stabil över tid (se tabell 2.4). Möjligen finns en tendens att strukturomvandlingstakten varit något längre under 2000-talet än tidigare i flera länder.70

70 Skillnader i näringslivsstruktur tillsammans med begränsningar i statistiken gör att viss försiktighet ska iakttas vid tolkningen av data, bl.a. är det svårt att jämföra nivåer mellan länder.

Långtidsutredningen 2015 Ekonomisk utveckling på lång sikt

Tabell 2.4	Andelsförskjutningar för arbetade timmar i näringslivet, årliga
	genomsnitt (procentenheter)

	1981–1989	1991–2000	2001–2010
Sverige	0,95	1,20	1,04
Belgien	1,15	1,05	0,96
Finland	1,15	1,48	1,05
Frankrike	1,02	0,89	0,82
Nederländerna	1,24	1,11	0,67
Storbritannien	1,31	1,25	1,05
Tyskland	0,80	1,20	0,76
Österrike	0,87	1,00	0,88

Anm.: Tabellen visar den genomsnittliga årliga förändringen i sysselsättningsstrukturen mellan branscher, dvs. hur många procentenheter större de växande branscherna blev på bekostnad av de krympande. Branscherna C16 (Trävaruindustri) och C17-18 (Massa- och pappersvaruindustri) har slagits ihop, medan branscherna O (Offentlig förvaltning), P (Utbildning) och Q (Vård och omsorg) inte ingår. I övrigt följer branschindelningen (17 branscher) SOU 2015:X, Bilaga 1 till Långtidsutredningen 2015. Sista perioden för Frankrike och Storbritannien avser åren 2000–2009. Data för Tyskland för 1981–1989 avser Västtyskland.

Källa: SCB, Statistikdatabasen, Arbetskraftsinsats (ENS2010) efter näringsgren SNI 2007, årsdata (Sverige), EU-KLEMS, databas Growth and Productivity (2015) (övriga länder) och egna beräkningar.

Sysselsättningsdynamiken är stabil

Ett alternativt sätt att mäta omvandlingstakten är med hjälp av den s.k. sysselsättningsdynamiken. Den mäter hur många arbetstillfällen som skapas respektive försvinner på företags- eller arbetsställenivå varje år. Det är alltså ett brett begrepp som mäter omvandling såväl inom branscher som mellan dem. Sysselsättningsdynamiken kan ge en översiktlig bild av omflyttningar på arbetsmarknaden. Det som mäts är om företagen ökar eller minskar sin arbetsstyrka, inte om en enskild anställd byter arbete. Den årliga sysselsättnings- dynamiken har varit relativt stabil under den senaste 20 årsperioden (se figur 2.9). Bristen på internationellt jämförbara data gör det svårt att jämföra sysselsättningsdynamiken i Sverige med andra länder. Resultaten från de studier som ändå gjorts tyder på att Sverige genom åren haft en relativt hög omallokering av jobb internationellt sett.71

71 I en studie av Gómez-Salvador m.fl. (2004) jämförs exempelvis jobbflöden mellan tretton europeiska länder, inklusive Sverige. Bland de länder som ingår i studien hade Sverige den näst högsta omallokeringen av jobb.

Ekonomisk utveckling på lång sikt

Långtidsutredningen 2015

Figur 2.9 Skapade och nedlagda jobb som andel av sysselsättningen, svenskt näringsliv 1991–2009

Procent
18
16														Skapade jobb
16
														Nedlagda jobb
14
12
10
8
6
4
2
0
1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009

Anm.: Skapade och nedlagda jobb på arbetsställenivå.

Källa: Heyman m.fl. (2013).

Optimal omvandlingstakt beror på anpassningsförmåga

I tider av högt omvandlingstryck ökar kraven på ekonomins anpassningsförmåga för att inte trycket ska medföra att produktionsresurser står oanvända eller felanvända under längre perioder. Är ekonomins anpassningsförmåga god flyttas resurser i form av arbetskraft och kapital relativt enkelt från krympande till växande verksamheter. Är anpassningsförmågan däremot dålig kan resurser hållas kvar i mindre produktiva verksamheter eller vara helt outnyttjade i form av exempelvis bestående arbetslöshet.

Vad som är optimal omvandlingstakt i en ekonomi beror både på omvandlingstrycket och på hur väl ekonomins anpassning fungerar. När omvandlingstrycket är högt i förhållande till anpassningsförmågan leder det till ett lägre resursutnyttjande och en längre omställningstid. Det kan t.ex. handla om kostnader för de individer som berörs av flytt eller arbetslöshet, offentliga kostnader för socialförsäkringssystemet, eller minskat värde av investeringar i

Långtidsutredningen 2015

Ekonomisk utveckling på lång sikt

maskiner, fastigheter och infrastruktur. För att omvandlingen ska leda till ökat välstånd i samhället krävs en god anpassningsförmåga hos såväl offentlig sektor som företag och individer.

En dämpad takt i strukturomvandlingen skulle kunna medföra att resurser inte används där de värderas högst, samtidigt som en alltför snabb omvandling kan leda till ökade friktioner och därmed ökade kostnader för omställningen. Detta kan i sin tur på sikt bidra till en högre jämviktsarbetslöshet. Vid ett givet omvandlingstryck leder en bättre anpassningsförmåga till en högre optimal omvand- lingstakt.

2.3Scenario över ekonomisk utveckling på lång sikt

Scenarier över den långsiktiga ekonomiska utvecklingen tas fram regelbundet, bl.a. av långtidsutredningar men även av t.ex. Konjunkturinstitutet. Framskrivningar på flera decenniers sikt kan självklart inte betraktas som prognoser över den mest sannolika utvecklingen, utan ska snarare betraktas som ett hjälpmedel för en ekonomisk-politisk diskussion. Dessutom kan scenarier användas för att förstå hur alternativa antaganden om exempelvis arbetsmarknaden eller efterfrågan påverkar den långsiktiga ekonomiska utvecklingen. Frågeställningar som med fördel kan analyseras i långsiktiga scenarier är exempelvis vad som händer med tillväxten på lång sikt när befolkningens sammansättning förändras eller om produktiviteten blir lägre.

I det följande beskrivs översiktligt utvecklingen av arbetade timmar, produktivitet och bruttonationalprodukt (BNP) i det scenario som tagits fram inom ramen för arbetet med Långtidsutredningen 2015.72 I vissa fall kommer detta scenario att relateras till siffror i 2015 års ekonomiska vårproposition, eftersom man där kunnat inkludera en senare befolkningsprognos och en senare prognos för den ekonomiska utvecklingen de närmaste åren.73 Utvecklingen av de offentliga finanserna på lång sikt kommer att diskuteras samlat i kapitel 5.

72SOU 2015:X, Bilaga 1 till Långtidsutredningen.

73Prop. 2014/2015:100.

Ekonomisk utveckling på lång sikt

Långtidsutredningen 2015

2.3.1Antalet arbetade timmar ökar, men långsammare än befolkningen

I Långtidsutredningens huvudscenario bedöms det totala antalet arbetade timmar öka med drygt 13 procent mellan 2015 och 2060. Ökningen av antalet arbetade timmar drivs i scenariot främst av att antalet personer i yrkesverksam ålder ökar, men är i viss utsträckning också en effekt av att den genomsnittliga pensions- åldern på lång sikt höjs i scenariot. Som en jämförelse ökar det totala antalet arbetade timmar med ca 9 procent under samma period, om man antar en oförändrad pensionsålder enligt beräkningarna i 2015 års ekonomiska vårproposition.74 Under de närmaste åren antas den genomsnittliga arbetstiden öka till följd av konjunkturåterhämtning.

Figur 2.10 Antal arbetade timmar per person i yrkesverksam ålder 1995– 2050

Antal timmar

1 500
1 400
									VÅP 20-64 år
1 300									VÅP 20-74 år
1 300
									LU 20-64 år
									LU 20-74 år
1 200
1 100
1 000
1995	2000	2005	2010	2015	2020	2025	2030	2035	2040	2045	2050
Anm.: 2015 års ekonomiska vårproposition (VÅP) och Långtidsutredningens huvudscenario (LU).
Källa: SOU 2015:X, Bilaga 1 till Långtidsutredningen 2015 samt Prop. 2014/15:100.

74 Ibid.

Långtidsutredningen 2015

Ekonomisk utveckling på lång sikt

Även om det totala antalet arbetade timmar i ekonomin ökar framöver så innebär den demografiska förändringen – med en kraftig ökning av andelen äldre – att antalet timmar per capita utslaget på hela befolkningen kommer att sjunka framöver (se figur 2.11). Sedan 1995 har, bortsett från konjunkturvariationer, antalet arbetade timmar per capita successivt ökat. Enligt scenarierna kommer dock denna utveckling att vända de närmaste åren och antalet arbetade timmar per capita kommer att minska med knappt 3 procent mellan 2015 och 2050. Som en jämförelse skulle antalet arbetade timmar per capita minska med runt 6 procent enligt beräkningarna i den ekonomiska vårpropositionen om man antar oförändrad pensionsålder och i övrigt oförändrat beteende på arbetsmarknaden. Denna utveckling får givetvis betydelse för utvecklingen av BNP per capita (se avsnitt 2.3.3).

Figur 2.11 Antal arbetade timmar per capita 1995–2050

Antal timmar per år

810
800										LU totalt
800
790										VÅP15 totalt
790
780
770
760
750
740
730
720
710
1995	2000	2005	2010	2015	2020	2025	2030	2035	2040	2045	2050
Anm.: 2015 års ekonomiska vårproposition (VÅP) och Långtidsutredningens huvudscenario (LU).
Källa: SOU 2015:X, Bilaga 1 till Långtidsutredningen 2015 samt Prop. 2014/15:100.

Ekonomisk utveckling på lång sikt

Långtidsutredningen 2015

2.3.2Produktivitetstillväxten blir lägre än de senaste 20 åren

Produktivitetstillväxten i näringslivet väntas uppgå till i genomsnitt 2,2 procent per år på fram till 2060, men något lägre de närmaste åren.75 Den långsiktiga produktivitetsutvecklingen väntas därmed bli lägre än under de senaste två decennierna, i nivå med utvecklingen av näringslivets produktivitet under perioden 1980– 2013 och högre än produktivitetsutvecklingen efter 2007. De flesta branscher antas få en lägre produktivitetstillväxt (se tabell 2.5), men det finns även en sammansättningseffekt, dvs. en omvandling i näringslivet mot en större andel sysselsatta i branscher med en lägre produktivitetstillväxt eller produktivitetsnivå.

75SOU 2015:X, Bilaga 1 till Långtidsutredningen.

Långtidsutredningen 2015 Ekonomisk utveckling på lång sikt

Tabell 2.5	Arbetsproduktivitet i näringslivet
	Årlig procentuell förändring

SNI 2007	Bransch	1994–2013	2014–2040
01-03 (A)	Jord- och skogsbruk	2,6	1,2
05-09 (B)	Gruvor och mineralbrott	-0,2	2,0
10-15	Livsmedelsindustri, m.m.	3,3	2,8
16	Trävaruindustri	2,0	2,0
17-18	Massa- och pappersvaruindustri1	3,0	2,5
19-22	Kemisk industri2	5,5	4,1
23	Mineralproduktindustri	3,1	1,7
24	Järn- och andra metallverk	0,6	3,5
25-33	Övrig tillverkningsindustri3	7,0	4,8
35-39 (D,E)	El, värme, vatten, m.m.	-0,7	0,9
41–43 (F)	Byggverksamhet	0,1	1,0
49–53 (H)	Transport och magasinering	1,5	1,2
45–47 (G)	Handel	3,2	3,0
58–63 (J)	Kommunikation	4,0	4,2
64–82 (K,M,N)	Banker och företagstjänster	1,4	1,6
55–56 (I), 84–98
(O,P,Q,R,S,T)	Hushållstjänster	0,6	0,6
68 (L)	Fastighetsverksamhet	0,4	1,2
	Totala näringslivet	2,5	2,2

1Inklusive grafisk industri m.m.

2Inklusive tillverkning av läkemedel, gummivaror m.m. samt petroleumraffinering.

3Tillverkning av metall-, elektronik- och verkstadsprodukter samt fordon.

Källa: SOU 2015:X, Bilaga 1 till Långtidsutredningen.

Produktivitetsutvecklingen för ekonomin som helhet blir också beroende av sysselsättningens fördelning mellan privat och offentligt finansierad verksamhet inte minst då den demografiska utvecklingen kommer att medföra ökad sysselsättning inom välfärdstjänster. Produktivitetsutvecklingen för ekonomin som helhet bedöms bli ca 1,7 procent per år fram till 2060.76

76 Ibid.

Ekonomisk utveckling på lång sikt

Långtidsutredningen 2015

2.3.3BNP per capita fördubblas till 2060

Den ekonomiska tillväxten under perioden 1994–2013 uppgick till i genomsnitt 2,6 procent per år. BNP-tillväxten i framtiden bedöms bli lägre till följd av att produktiviteten och det totala antalet arbetade timmar utvecklas svagare. Mellan 2015 och 2060 beräknas BNP öka med drygt 2 procent per år.77

Sedan 2007 har BNP per capita i stort sett varit oförändrad, dvs. tillväxten har i det närmaste varit noll. Mellan 2015 och 2060 bedöms den öka med i genomsnitt 1,7 procent per år.78 Detta är i nivå med utvecklingen under perioden 1980-2013, en period som bl.a. innefattar den djupa ekonomiska krisen i början av 1990-talet. Att BNP per capita utvecklas svagare än BNP förklaras främst av den stora demografiska förändringen, där antalet äldre ökar relativt snabbt. Det är alltså en effekt av att försörjningskvoten ökar.

Även om tillväxttakten i såväl BNP som BNP per capita kommer att bli lägre framöver, så kommer det materiella välståndet att öka kraftigt. Med de tillväxttakter som scenariot ger kommer BNP per capita att mer än fördubblas till 2060.

Tabell 2.6	Genomsnittlig real tillväxt i BNP och BNP per capita
	Procent

	1980–2013	2014–2024	2025–2035	2035–2044	2045–2060

BNP	2,1	2,4	1,9	2,0	2,1
BNP per capita	1,7	1,6	1,5	1,8	1,8

Källa: SOU 2015:X, Bilaga 1 till Långtidsutredningen.

2.4Avslutning

Teknisk utveckling, internationalisering, demografisk förändring samt klimatförändringar och klimatåtaganden är fyra utvecklings- trender som framöver kommer att påverka såväl omvandlingstryck som strukturomvandling i ekonomin. Trenderna kommer att ha stor betydelse för den ekonomiska utvecklingen på längre sikt.

77Ibid.

78Ibid.

Långtidsutredningen 2015

Ekonomisk utveckling på lång sikt

Som tydligt framgått kommer den demografiska utvecklingen mot en åldrande befolkning att påverka antalet arbetade timmar per capita. Produktiviteten förväntas sjunka till följd av bl.a. en ändrad sammansättning av efterfrågan, där inte minst efterfrågan på välfärdstjänster kommer att öka när befolkningen åldras och inkomsterna stiger. Sammantaget medför detta att BNP utvecklas svagare än under de senaste tjugo åren, men BNP per capita mer än fördubblas ändå fram till 2060.

Utvecklingen av produktivitet och totalt antal arbetade timmar är centrala för den ekonomiska utvecklingen. En lägre produktivitetstillväxt eller färre arbetade timmar än i de scenarier som presenterats skulle medföra en lägre BNP-tillväxt. I kapitel 3 och 4 diskuteras därför vilka faktorer som bedöms ha störst betydelse för utvecklingen av produktivitet respektive arbetade timmar och hur förutsättningarna ser ut i Sverige.

Utöver denna utveckling av det samlade ekonomiska välståndet mätt som BNP-utveckling är dock faktorer som utvecklingen av de offentliga välfärdssystemen och fördelningen av det ekonomiska välståndet centrala för den ekonomiska politiken i Sverige. Även om de samlade ekonomiska resurserna i samhället ökar, är det inte självklart att detta per automatik också möjliggör en utveckling av de skattefinansierade välfärdssystemen. Det är inte heller självklart hur det framtida ekonomiska välståndet kommer att fördelas mellan individer eller hushåll. I kapitel 5 förs därför en mer ingående diskussion kring de offentliga välfärdssystemen och inkomstfördelningen.

3 Produktivitet

På lång sikt avgörs det materiella välståndet av ökad produktivitet snarare än av fler arbetade timmar. Produktiviteten i sin tur avgörs av tillgången till olika former av kapital, samt hur dessa kombineras med varandra och med arbetskraften.

I detta kapitel beskrivs inledningsvis produktivitetens betydelse för det materiella välståndets utveckling och hur produktivitetens komponenter hänger samman. Sedan ges en översiktlig bild av hur produktiviteten i Sverige och i andra länder har utvecklats historiskt samt hur den har sett ut i olika sektorer. Därefter beskrivs de komponenter som bestämmer produktiviteten, och svenska styrkor och svagheter i förhållande till dessa. Slutligen diskuteras hur en politik som syftar till att förbättra produktivitets- utvecklingen kan utformas.

3.1Produktivitet och materiellt välstånd

Ekonomins produktivitet är ett mått på hur mycket varor och tjänster som kan produceras med en viss mängd resurser. I detta kapitel betecknar produktiviteten alla de faktorer som bidrar till högre produktion, vid sidan om arbetade timmar i ekonomin. Den bestäms av arbetskraftens kunskaper och färdigheter, den utrustning arbetskraften har tillgång till, de varor och tjänster naturen ger samt av hur dessa faktorer samspelar.

3.1.1Vad är produktivitet?

I Långtidsutredningen 2015 betecknar begreppet produktivitet, som brukligt i samhällsekonomiska sammanhang, mål- och resurs- effektiviteten i en ekonomis produktion av varor och tjänster (se

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

ruta). Mätt som BNP per capita ser sambandet mellan materiellt välstånd och produktivitet ut som följer.

BNP	Arbetade timmar	∙	BNP
Befolkning	Befolkning	∙	Arbetade timmar

äå

Om olika betydelser av produktivitet

Generellt betyder produktivitet ungefär förmåga att uppnå ett mål med lägsta möjliga resursinsats, dvs. det är nära besläktat med den svenska betydelsen av effektivitet.79 Det finns dock skäl att skilja på hur begreppet produktivitet används på individ- och organisationsnivå (i mikroekonomi och företagsekonomi), å ena sidan, och i studier av ekonomin som helhet (i makroekonomi) å den andra. Användningen i dagligt tal ligger närmast den första betydelsen, medan Långtidsutredningen 2015 diskuterar produktivitet i den senare, makroekonomiska, meningen.

I den mikroekonomiska betydelsen är produktivitet syno- nymt med resurseffektivitet (kostnadseffektivitet), alltså förmågan att nå en viss produktion till lägsta möjliga resurs- insats. Ibland kallas det också inre effektivitet, dvs. ungefär ”att göra saker rätt”. En ekonomis produktion kan vara kostnads- effektiv oavsett om den bidrar till måluppfyllelse eller inte. Exempelvis kan stora mängder av en vara produceras oerhört resurssnålt utan att samhällets mål, t.ex. ökat materiellt välstånd, uppnås. Omvänt kan man tala om måluppfyllelse (yttre effektivitet), dvs. ungefär ”att få rätt saker gjorda” eller ”att uppnå ett relevant resultat”. Produktion som bidrar till måluppfyllelse, utan att vara kostnadseffektiv, innebär att samhället visserligen närmar sig sina mål men till onödigt stor total resurskostnad i termer av t.ex. offentliga utgifter, skadliga utsläpp eller arbetslöshet.

Denna kontrast finns inte i den makroekonomiska begrepps- användningen. I makroekonomisk mening är nämligen produktivitet den produktion som inte förklaras av ökad

79 Medan svenskan endast har ett ord för effektivitet, resurseffektiv måluppfyllelse, skiljer engelskan mellan resurseffektivitet, efficiency, och måluppfyllelse, effectiveness.

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

(uppmätt) insats av arbete och andra mätbara resurser, främst kapital. I den betydelsen är målet givet – högt materiellt välstånd, mätt exempelvis som BNP. För varje nivå på BNP är produktiviteten högre ju lägre resursinsatsen är. De viktigaste måtten är arbetsproduktivitet, som mäter produktion per arbetad timme i ekonomin, och totalfaktorproduktivitet, som mäter den produktion som inte kan förklaras av ett ökat antal timmar, insatt (mätbart) kapital eller (mätbar) kapitalkvalitet. Detta diskuteras i avsnitt 3.1.3.

Hur mycket ett företag bidrar till ekonomins makro- ekonomiska produktivitet beror på dess mikroekonomiska produktivitet (insats per produkt) såväl som på dess förmåga att välja rätt mål (produktens totala lönsamhet, som också beror på efterfrågan).

3.1.2Ökad produktivitet avgörande för Sveriges materiella välstånd

Produktivitetsutvecklingen är helt central för den långsiktiga utvecklingen av materiellt välstånd i ett land. En betydande del av den långsiktiga tillväxten i BNP per capita beror på ökande produktivitet, snarare än på en ökning av den genomsnittliga arbetsinsatsen. Figur 3.1 illustrerar utvecklingen av BNP i Sverige sedan 1980, fördelat på ökningen i arbetade timmar respektive ökningen i produktion per arbetad timme.

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

Figur 3.1 Bidrag till BNP-tillväxt från arbetade timmar respektive produktivitet per arbetad timme sedan 1980

Procent
120
	Arbetsproduktivitet
100	Arbetade timmar
	Arbetade timmar
80
60
40
20
0
1980	1985	1990	1995	2000	2005	2010
-20

Anm. Att y-axeln går lägre än noll beror på att värdena för utvecklingen av arbetade timmar 1981 och 1993 är svagt negativa.

Källa: SCB, Statistikdatabasen, Arbetskraftsinsats (ENS2010) efter näringsgren SNI 2007. År 1980– 2014 (2015), SCB, Statistikdatabasen, BNP från produktionssidan (ENS2010) efter näringsgren SNI 2007. År 1980-2014 (2015), samt egna beräkningar.

Även om produktiviteten är avgörande för den långsiktiga ekonomiska välståndsutvecklingen är det inte självklart att högre produktivitetstillväxt alltid är målet.

Ett exempel är att det kan finnas en konflikt mellan arbetsinsats och produktivitet. Om individer med låg produktivitet börjar arbeta sjunker den genomsnittliga produktiviteten i arbetskraften, samtidigt som den samlade produktionen och därmed det materiella välståndet stiger till följd av den ökade arbetsinsatsen.

Ett annat exempel är att tillväxt och stigande inkomster i befolkningen tenderar att öka efterfrågan på tjänster. Även om det ofta är svårt att upprätthålla en lika hög produktivitetstillväxt för produktion av tjänster som av industrivaror är en sådan utveckling inte i sig välståndshämmande. Tvärtom bestäms värdet av produktionen av dess förmåga att möta det som befolkningen efterfrågar.

100

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

Dessutom finns målkonflikter mellan produktivitet på kort respektive lång sikt. Hög långsiktig produktivitet kräver en långsiktig förvaltning av ekonomins resurser. I ekonomins alla delar finns marknadsmisslyckanden som, om de inte regleras, ger ekonomins aktörer incitament till beteende som kan öka produktiviteten på kort sikt men som långsiktigt kan skada vissa av produktivitetens delkomponenter (se avsnitt 3.3.3). Investeringar som medför negativa miljöeffekter kan exempelvis få till följd att den långsiktiga tillgången till högkvalitativt naturkapital minskar. Dessa målkonflikter uppstår därför särskilt för produktivitets- faktorer som inte prissätts på någon marknad, som t.ex. vissa typer av naturresurser, eller människors tillit till omvärlden.

Slutligen finns det i vissa sammanhang målkonflikter mellan produktivitet och andra samhällsmål. Det kan exempelvis uppstå konflikter mellan välståndsfördelning (se kapitel 5) och individers rätt till frihet. Av den anledningen utformar politiken regler för att balansera mellan dem, vilket i praktiken utgör restriktioner för användningen av resurser i ekonomin.

Dessa reservationer till trots är en utgångspunkt för den fortsatta diskussionen att en hög produktivitet är en viktig förutsättning för att ett samhälle på kort och lång sikt ska kunna erbjuda sin befolkning ett gott liv. Även om ett högt materiellt välstånd inte är överordnat andra samhälleliga mål har en effektiv ekonomi och en hög produktion ett starkt samband med livskvalitet i en bredare bemärkelse.80

3.1.3Produktiviteten bestäms av många komponenter

Om produktionen och därmed det materiella välståndet består av två huvudkomponenter (arbetsinsats och produktivitet) kan produktiviten i sin tur delas upp i två grupper av delkomponenter. Den första gruppen är olika former av kapital, som kan definieras som resurser avsedda för att tillverka varor eller tjänster snarare än för direkt konsumtion. I detta kapitel diskuteras huvudsakligen tre kategorier av kapital, nämligen humankapital (kvaliteten på

80 Att uppnå dessa, och andra, mål kan påverka ekonomins produktivitet positivt. Den normativa utgångspunkten här är dock att de har inneboende värden oavsett deras påverkan på produktivitet eller produktion.

101

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

arbetskraftens kunskaper och färdigheter), realkapital (exempelvis maskiner och byggnader) och naturkapital (råvaror och tjänster från naturen som används i produktionen).81 Den andra gruppen är övriga bidrag till den tekniska och ekonomiska utvecklingen i bred bemärkelse, vilket kan betecknas som ekonomins dynamik. Till denna kategori, som här benämns övriga komponenter, hör flera svårmätbara tillgångar. Några exempel är graden av tillit, konkurrensförhållanden, forskning, innovation och entreprenör- skap, samt finans- och penningpolitikens långsiktiga hållbarhet. Figur 3.2 ger en överblick över de delkomponenter som diskuteras i detta kapitel och hur de förhåller sig till begreppen arbets- produktivitet och totalfaktorproduktivitet.

81 Ofta talar man också om socialt kapital (relationer, tillit), immateriellt kapital (forskning, idéer) och finansiellt kapital (pengar). Dessa kommer också att beröras i kapitlet. Det finansiella kapitalet kommer att diskuteras i samband med realkapitalinvesteringar. Det sociala och immateriella kapitalet kommer i huvudsak att hänföras till övriga faktorer.

102

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

Figur 3.2 Produktivitetens delkomponenter och hur de förhåller sig till olika produktivitetsbegrepp

Produktivitetens komponenter hänger samman

Produktiviteten är definitionsmässigt beroende av arbetsinsatserna och värdet av den totala produktionen. Man kan exempelvis tänka sig att fler timmar arbetas i en ekonomi samtidigt som värdet av det producerade inte ökar, exempelvis för att priserna faller. I det läget sjunker förstås arbetsproduktiviteten, dvs. förädlingsvärdet per arbetad timme. På nästa nivå påverkar beslut om investeringar i kapital arbetsproduktiviteten positivt om arbetskraften ges mer eller bättre kapital att använda och har kapacitet att göra det.

De faktorer som här kallats övriga komponenter påverkar produktiviteten både direkt och indirekt. Exempelvis kan forskningsrön direkt leda till att ekonomins resurser används på ett bättre sätt. Samtidigt kan de medföra att arbetskraftens kunskaper

103

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

och färdigheter stärks eller att maskiner och lokaler blir mer värda, och på så vis indirekt stimulera investeringar i humankapital och realkapital.

Totalfaktorproduktivitet är en del av arbetsproduktiviteten

Uppdelningen i å ena sidan olika former av kapital, å andra sidan övriga komponenter, knyter an till hur produktivitet definieras och mäts. Det vi hittills har kallat produktivitet är arbetsproduktiviteten, förädlingsvärde per arbetad timme. När man ska mäta vad arbetsproduktivitetens utveckling beror på försöker man bedöma hur mycket av produktionen som beror på insatt kapital, exempelvis genom mått på humankapitalkvalitet, kapitalintensitet och kapitalkvalitet. I vilka komponenter produktiviteten än delas upp kommer hela produktionen inte att kunna förklaras endast med mått på volymer och kvaliteter på insatta resurser. Den del som inte kan förklaras är ett mått på hur väl de insatta resurserna kombineras och används. Dess storlek beror förstås i hög grad på hur väl man har kunnat mäta de insatta resurserna.

I begreppet totalfaktorproduktivitet ingår denna restpost, samt de övriga kvantiteter och kvaliteter som inte mäts. Typiskt sett kommer alla faktorer i gruppen övriga komponenter, och betydande delar av naturkapitalet, att hänföras till denna restpost eftersom de är svårmätbara. När kapitalets och humankapitalets kvalitet inte mäts separat ingår även denna i totalfaktor- produktiviteten. Totalfaktorproduktiviten kan alltså sägas vara ett mått på vår okunskap, men kan också sägas spegla den svårfångade dynamiken i en ekonomi som formas av samhällets kunskap, spelregler och kultur. I en modern sammanställning av tillväxt- ekonomisk teori och empiri beskrivs totalfaktorproduktivitet närmast med en cirkeldefinition: som produkten av å ena sidan ekonomins kunskapsnivå och å andra sidan allt annat som påverkar totalfaktorproduktivitet.82

I tabell 3.1 beskrivs den genomsnittliga utvecklingen för produktiviteten i näringslivet och dess huvudsakliga del- komponenter i Sverige sedan 1994. Som framgår förklarar total-

82 Jones (2015).

104

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

faktorproduktiviteten en betydande del av arbetsproduktivitetens utveckling.

3.1.4Det är svårt att mäta produktivitet

Det är svårt att ge en rättvisande bild av produktivitets- utvecklingen, både för branscher och på aggregerad nivå. Flera av dessa svårigheter anknyter till de trender som Långtidsutredningen lyfter fram och som påverkar den ekonomiska utvecklingen.83

Vid produktivitetsmätningar förekommer olika mått som alla är behäftade med problem. Ett problem har att göra med den teknik- och kvalitetsutveckling som vanligtvis sker av varor och tjänster över tid. För att kunna jämföra produktiviteten vid två tidpunkter krävs att det som produceras är jämförbart ur ett teknik- och kvalitetsperspektiv. I produktivitetsberäkningar görs därför försök att justera för denna utveckling vilket i praktiken är svårt. Jämförelser av produktivitetsstatistik över tid ska därför göras med försiktighet.

Teknisk utveckling tenderar också att påverka människors konsumtionsmönster. Ett aktuellt exempel är de många digitala tjänster som erbjuds konsumenterna till låg eller ingen rörlig kostnad. Till följd av de låga marginalkostnaderna har digitala tjänster potential att generera betydande konsumentöverskott84 men pga. de låga konsumentpriserna lämnar konsumtionen av dessa tjänster enbart ett litet direkt bidrag till BNP. Därigenom kan den digitala utvecklingen medföra att det blir svårare att fånga upp ekonomins värdeskapande i BNP.85

Ytterligare ett problem är den relativt begränsade kunskapen om kopplingarna mellan produktivitet och de många naturresurser som inte prissätts på ekonomins marknader (se avsnitt 3.3.3). Dessa kopplingar förefaller vara fler och mer komplexa än vad man tidigare har insett, vilket sannolikt innebär att produktionens resursåtgång i detta avseende underskattas.86 Andra svårmätbara

83För vidare information, se t.ex. Coyle (2014), Stiglitz m.fl. (2009), Eurostat (2015a).

84Konsumentöverskott är skillnaden mellan hur en konsument värderar en vara eller tjänst och vad hon behöver betala för den.

85Breman och Felländer (2014).

86Anger m.fl. ((2014), OECD (2015a), Naturvårdsverket (2012a), SOU 2013:68.

105

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

aspekter hänger samman med att BNP mäter prissatt produktion, inte materiellt välstånd. Till de välståndspåverkande aktiviteter som BNP-begreppet inte kan hantera hör exempelvis oavlönat arbete i hemmet och i civilsamhället, naturupplevelser samt den offentliga sektorns effektivitet.

Även den pågående internationaliseringen kan bidra till problem med produktivitetsstatistiken. När svenska företag köper en vara i utlandet och sedan säljer den vidare till en utländsk kund, utan att varan passerar Sveriges gräns, klassas det som trepartshandel. Före 2014 benämndes företeelsen merchanting och klassades som export av förmedlingstjänst.87 Sedan 2014 räknas dock trepartshandel som varuhandel.88 Bidraget från denna post är betydande; Konjunktur- institutet beräknar att omklassificeringen för 2013 omfattade ca 70 miljarder kronor eller nästan 2 procent av svensk BNP.89 Samtidigt leder inte trepartshandel till att arbetsinsatsen ökar i samma utsträckning som värdeskapandet, eftersom ingen produktion bedrivs i Sverige. Därför uppvisar trepartshandel ett konstgjort högt förädlingsvärde per arbetad timme, vilket bidrar till att överskatta produktiviteten (men inte produktivitetstillväxten över tid) inom svensk produktion på aggregerad nivå.90

3.2Produktivitetstillväxten har sjunkit under en längre tid

Sedan mitten av 2000-talets första decennium har produktiviteten utvecklats historiskt svagt i Sverige. Under perioden 2007–2014 var den genomsnittliga tillväxten i näringslivets arbetsproduktivitet – alltså den produktionsökning som inte beror på fler arbetade timmar – bara 0,7 procent per år, att jämföra med 3,9 procent för perioden 1995–2006 (se tabell 3.1). Sett över en längre tidsperiod är utvecklingen i Sverige under senare år i nivå med utvecklingen under slutet av 1970- och början av 1980-talet. Utvecklingen under senare år är inte unikt svensk. I såväl USA som exempelvis

87Se t.ex. SCB (2014f).

88Ibid.

89Konjunkturinstitutet (2014b).

90Boumediene och Grahn (2015).

106

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

euroländerna har produktivitetstillväxten sjunkit, om än inte lika mycket som i Sverige.

Tabell 3.1 Genomsnittlig årlig produktivitetstillväxt i det svenska näringslivet (i procent)

	1994–1999	2000–2006	2007–2014
Arbetsproduktivitet	4,0	3,9	0,8
Kapital	1,5	1,5	1,2
IKT-kapital	0,5	0,4	0,2
FoU-kapital	0,3	0,2	0,1
Övrigt kapital	0,8	0,9	0,9
Humankapital	0,3	0,7	0,03
Totalfaktorproduktivitet	2,2	1,8	-0,4

Anm.: Arbetsproduktivitet avser förädlingsvärde (fast pris) per arbetad timme. IKT står för informations- och kommunikationsteknik; FoU för forskning och utveckling.

Källa: SCB samt egna beräkningar.

3.2.1Den långsammare produktivitetstillväxten beror på både kapital och totalfaktorproduktivitet

Som beskrivs i avsnitt 3.1.2 kan utvecklingen av arbets- produktiviteten delas upp i förändringar av humankapital, real- kapital, naturkapital och ekonomins dynamik (mätt som total- faktorproduktivitet).91 Till detta kommer den sammansättnings- effekt som uppstår till följd av ändrad efterfrågan som flyttar arbetskraft mellan branscher med olika produktivitetsnivå.

Mer och bättre realkapital står för knappt hälften av produktivitetstillväxten i det svenska näringslivet de senaste decennierna (se tabell 3.1). Genom att arbetskraften har försetts med en större mängd realkapital och med realkapital av bättre kvalitet har arbetsproduktiviteten ökat. Även totalfaktor- produktiviteten bedöms stå för närmare hälften av produktivitets- tillväxten i den svenska ekonomin.

I det svenska näringslivet har tillväxten i arbetsproduktivitet minskat från runt 4 procent per år under perioden 1994–2006 till under 1 procent efter 2007, som framgår av tabell 3.1. Till största

91 I detta kapitel kommer vi också att beskriva naturkapital (se avsnitt 3.3.3). Tillväxtbokföringen avseende naturkapital är dock underutvecklad, varför det i huvudsak är utelämnat i de statistiska genomgångarna.

107

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

del förklaras det av en kraftig nedgång i totalfaktorproduktiviteten, men även bidraget från kapital och arbetskraftens sammansättning har minskat.

Mest anmärkningsvärt är den kraftiga minskningen av totalfaktorproduktivitet. Från att ha bidragit med ungefär halva produktivitetstillväxten mellan 1994 och 2006 har totalfaktor- produktivitetens bidrag varit negativt efter 2007 (se tabell 3.1).

Inte heller den sjunkande tillväxttakten i totalfaktor- produktivitet är unik för Sverige. Som framgår av figur 3.3 är detta en långsiktig trend i många mer utvecklade ekonomier. Av figuren framgår dessutom att totalfaktorproduktiviteten under de senaste tio åren har sjunkit även i utvecklingsekonomierna.

Figur 3.3 Långsiktiga trender i totalfaktorproduktivitet

		Utvecklingsekonomier
Utvecklade ekonomier		Världen
Utvecklade ekonomier

Anm.: Totalfaktorproduktiviteten är beräknad efter hänsyn till arbetade timmar samt utveckling av humankapital och realkapital.

Utvecklade ekonomier omfattar EES, USA, Canada, Japan, Australien, Israel, Hongkong, Sydkorea, Nya Zealand, Singapore och Taiwan.

Källa: The Conference Board: 2014 Productivity Brief—Key Findings Global Productivity Slowdown Moderated in 2013–2014 May See Better Performance.

Vad som har orsakat den långsammare utvecklingen av totalfaktor- produktiviteten finns det ingen enig uppfattning om. Några tänkbara förklaringar diskuteras i avsnitt 3.2.3.

Det minskade bidraget från kapital hänger samman med en nedgång i företagens investeringar efter finanskrisen 2008, vilket visas i figur 3.4 och tabell 3.1. Särskilt tydlig är nedgången i bidrag från näringslivets investeringar i forskning och utveckling (FoU). Även bidraget från investeringar i informations- och kommunikat-

108

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

ionsteknik (IKT) har sjunkit sedan 2000. Nedgången i IKT- kapitalets betydelse för produktivitetstillväxten under denna period har även noterats i andra länder.92

Figur 3.4 Näringslivets fasta bruttoinvesteringar 1980–2013, fasta priser

Miljarder kronor

800
700	Inklusive bostadsinvesteringar
700
	Exklusive bostadsinvesteringar
600	(1993-2013)
500
400
300
200
100
0
1980	1985	1990	1995	2000	2005	2010

Anm.: Basår 2010.

Källa: SCB, Statistikdatabasen, Fasta bruttoinvesteringar (ENS2010) efter näringsgren SNI 2007, investeringstyp, tabellinnehåll och år (2015), samt egna beräkningar.

Som framgår av tabell 3.1 var bidraget till produktivitetstillväxten från humankapitalet i Sverige som störst under perioden 2000–2006 för både varu- och tjänsteproducenter. Många andra OECD-länder har i stället uppvisat en nedgång i fråga om detta bidrag sedan 2000.93 Humankapitalet påverkas bl.a. av demografiska föränd- ringar, som ålder och utbildningsnivå, och av den politik som förs. Under perioden 2007-2013 växte den svenska arbetskraften. Konjunkturinstitutet gör bedömningen att perioden innebar en relativ ökning av arbetskraft med lägre produktivitet, vilket kan

92Jorgenson m.fl. (2008).

93Adalet McGowan m.fl. (2015).

109

Produktivitet Långtidsutredningen 2015

vara en förklaring till det lägre produktivitetsbidraget från humankapitalet under denna period.94

3.2.2Produktivitet i olika sektorer

För ett annat perspektiv på produktivitetsutvecklingen i Sverige kan det vara illustrativt att dela upp ekonomin i sektorer och branscher. Som framgår av kapitel 2 kan förändringar av produktiviteten förklaras av att produktiviteten inom branscher förändras, men också av att det successivt, genom struktur- omvandling, sker förskjutningar av arbetskraft mellan branscher med olika produktivitetsnivåer och tillväxttakter.

I näringslivet blir tjänstesektorns produktivitetsutveckling allt viktigare

Spridningen i produktivitetstillväxt är relativt stor mellan de olika branscherna inom både varu- och tjänstesektorn (se tabell 2.5). Sektorn med varuproducenter innehåller de två branscher som uppvisar den högsta tillväxttakten, men också de två branscher som uppvisar den lägsta. Den stora spridningen inom respektive sektor tyder på att det finns andra faktorer som är viktigare för att bestämma en branschs produktivitetsutveckling än om den är varu- eller tjänsteproducent.

Över tid har det skett en förskjutning av arbetade timmar i näringslivet mot tjänsteproducenter. Detta illusteras i tabell 3.2 nedan. År 1993 stod tjänsteproducenter för drygt hälften av det totala antalet arbetade timmar i näringslivet. Motsvarande andel 2012 var nästan två tredjedelar.

94 Konjunkturinstitutet (2014b).

110

Långtidsutredningen 2015 Produktivitet

Tabell 3.2	Arbetade timmar, miljoner, efter grupper av näringsgrenar och år

		1994	2003	2012

Hela ekonomin		6 644	6 908	7 489
Näringslivet		4 521	4 800	5 324
Varuproducenter		1 963	1 964	1 919
Tjänsteproducenter		2 558	2 835	3 405
Tjänsteproducenters andel av		56,6 %	59,1 %	64,0 %
näringslivet, procent

Anm.: Näringsgrenar enligt SNI 2007.

Källa: SCB, Statistikdatabasen, Arbetskraftsinsats (ENS2010) efter näringsgren SNI 2007. År 1980- 2014 (2015); samt egna beräkningar.

Denna utveckling bedöms i Långtidsutredningens scenarier fortsätta i framtiden, om än i en lägre takt än under de senaste decennierna.95 Givet den svaga produktivitetstillväxt som vissa tjänstebranscher uppvisar kan dessa branschers ökande andel av arbetade timmar och förädlingsvärde medföra en lägre produktivitetstillväxt för svensk ekonomi. Branschen hushålls- tjänster, vilken inkluderar områden som hotell och restauranger, vård och omsorg samt kultur, nöjen och fritid, är ett tydligt exempel på detta. Bilden kompliceras dock av att tjänster blir vanligare som insats i produktionen av varor. Tjänsteproducerande branscher kan därför ha viktiga indirekta effekter på produk- tivitetsutveckligen i andra branscher. Dessutom står tjänster för en allt större andel av värdeskapandet inom den varuproducerande sektorn.96 Exempelvis ingår ofta tjänster (såsom underhåll och kundtjänst) i det pris som betalas för en vara, vilket kan medföra att produktivitetsstatistiken på branschnivå blir svårtolkad.

Produktivitetsutvecklingen kan även relateras till företags- dynamiken i Sverige.97 Under perioden 1996-2009 förklarade den s.k. inomeffekten – produktivitetsutvecklingen inom företag – merparten av den årliga produktivitetsökningen. Även utträdes- effekten hade en betydande positiv inverkan på den årliga produktivitetsutvecklingen, vilket indikerar att de företag som lades ned var mindre produktiva än genomsnittet, samtidigt som inträdeseffekten från nyetablerade företag hade en negativ effekt

95SOU 2015:XX, Bilaga 1 till Långtidsutredningen 2015.

96Se t.ex. Oulton (2001).

97Heyman m.fl. (2014).

111

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

under startåret. Om man däremot tittar på produktivitetsökningen under hela tidsperioden 1996-2009 visar det sig att inträdeseffekten var den drivande faktorn bakom tillväxten, följt av inomeffekten. Att man får motsatt resultat av inträdeseffekten beroende på om man undersöker utvecklingen årsvis eller över hela perioden beror på den utslagning som sker av nyetablerade företag över tid. Nyetablerade företag är vanligtvis mindre produktiva än genom- snittet under den initiala expansionsfasen. De företag som över- lever denna fas har idéer och kompetens som möjliggör en snabb produktivitetsökning.

Produktivitet i offentlig sektor är viktig men ännu svårare att mäta

Även produktivitetsutvecklingen i offentlig sektor spelar en viktig roll för ekonomins utveckling. I praktiken är dock utvecklingen svår att mäta eftersom värdet av offentliga tjänster i huvudsak inte prissätts på en marknad. Det finns vissa möjligheter att bedöma kostnader för en viss produktionsvolym för tjänster, exempelvis kostnader per skolelev eller kostnader per vårdplats, men det är samtidigt svårt att ta hänsyn till hur kvaliteten i tjänsterna utvecklas. I stället antas ofta schablonmässigt att produktivitets- utvecklingen i offentlig sektor är noll.

På senare år har dock metoder för att mäta produktiviteten i offentlig sektor börjat växa fram, bl.a. tack vare bättre tillgång på data.98 Slutsatser om detta bör dock dras med försiktighet, då det inte råder enighet om mätmetoderna. En svensk studie av produktivitetsutvecklingen i kommunal verksamhet visar att kostnaderna per prestation eller brukare på flera områden – förskola, grund- och gymnasieskola, omsorg av funktionshindrade, individ- och familjeomsorg samt infrastruktur, miljö- och hälsoskydd – har ökat i reala termer.99 Det gäller dock inte äldreomsorgen. Samtidigt visar olika kvalitetsmått inte på någon tydlig ökning, och sambandet mellan kostnader och kvalitet tycks svagt.

98En antologi över produktivitetsmätning i svensk offentlig sektor finns i Arnek m.fl. (2013).

99Arnek (2014).

112

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

3.2.3Oklart om totalfaktorproduktivitetens tillväxttakt ska fortsätta sjunka

Som visats i föregående avsnitt tenderar tillväxten i totalfaktor- produktivitet att trendmässigt sjunka. I OECD-länderna har utvecklingen pågått i flera decennier, i utvecklingsekonomierna sedan 2000-talets början. Det finns i forskningen ingen konsensus om vad utvecklingen beror på. En möjlig förklaring kan vara att ekonomin från slutet av 1800-talet i hög takt kom att utnyttja tidigare underutnyttjade resurser.100 En kraftigt ökad utbildnings- nivå och ökade investeringar i forskning och utveckling var t.ex. en förutsättning för den snabba tillväxten under 1900-talet. Den långsammare produktivitetsutvecklingen i dag kan delvis bero på avtagande marginaleffekter av utbildning. För tillväxtpolitiken kan det därför vara av särskilt intresse att skilja på den typ av utveckling som kan upprepas och den som inte kan det. Exempel på dessa diskuteras i avsnitt 3.4.5.

I bilaga 8 till Långtidsutredningen 2015 om forskning, innovationer och tillväxt refereras en mycket närliggande akademisk debatt – huruvida de stora innovationernas tid är över.101 En av utgångspunkterna för debatten är att det finns s.k. genombrottstekniker (general purpose technologies), vilka påverkar produktionen genomgripande i många sektorer. Det kan gå lång tid från upptäckt till dess att den fulla potentialen nås. Sannolikt byggde tillväxten från ca 1870 på en kombination av sådana genombrottstekniker (förbränningsmotorn, elektrifieringen, tråd- och radiokommunikation, samt VVS), och det är möjligt att effekterna har varit avklingande sedan 1970.

Den huvudsakliga oenigheten i innovationsdebatten finns mellan teknikoptimister och teknikpessimister. Pessimisterna pekar på att den snabba IKT-utvecklingen har en mycket mindre omvälvningsgrad och produktivitetspotential än tidigare genom- brottstekniker, och att den bara genererade en kortvarig uppgång i TFP-tillväxt åren kring 2000. Optimisterna menar tvärtom att vi inte ännu kunnat överblicka huvuddelen av IKT-utvecklingens konsekvenser och pekar på att det ofta tar lång tid mellan

100Se t.ex. Gordon (2012).

101SOU 2015:X, Bilaga 8 till Långtidsutredningen 2015.

113

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

upptäckten av en teknik och dess fulla genomslag. Inför de närmaste decennierna kan tekniska innovationer, medicinska framsteg, osv. potentiellt vara omvälvande.

3.3Bestämningsfaktorer för produktivitetstillväxt

Som framgick av föregående avsnitt har produktivitetstillväxten varit svag det senaste decenniet. Det beror till stor del på en kraftig nedgång i tillväxten i totalfaktorproduktiviteten, men även på minskade bidrag från (real-)kapital och humankapital. Detta avsnitt diskuterar de faktorer som påverkar arbetsproduktivitetens utveckling. Det rör sig om humankapitalets utveckling, realkapitalets volym och kvalitet, betydelsen av naturkapital samt totalfaktorproduktivitetens delkomponenter som tillsammans påverkar hur väl ekonomins kapital används och förvaltas.

3.3.1Arbetskraftens kunskaper och färdigheter är centrala för produktivitetsutvecklingen

Humankapital avser de kunskaper, färdigheter och kompetenser som individer besitter. Humankapital ger dels en direkt effekt på arbetstagares produktivitet, dels påverkas produktiviteten indirekt genom att teknisk utveckling och innovation underlättas. I grova drag kan arbetskraftens samlade humankapital ändras på två sätt.

För det första utvecklas den befintliga arbetskraftens human- kapital över tid genom att arbetstagare får nya kunskaper och färdigheter under arbetslivet. Samtidigt kan humankapitalet minska i värde över tid om kunskap och färdigheter inte används. För det andra sker ett kontinuerligt flöde av personer till och från arbets- kraften. Om de som lämnar respektive träder in på arbets- marknaden har olika kunskaper och färdigheter förändras samman- sättningen, vilket kan påverka arbetskraftens produktivitet.

I detta avsnitt beskrivs några aspekter på humankapital och dess användning. En mer omfattande diskussion finns i kapitel 4.

114

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

Grundläggande färdigheter är avgörande för humankapitalet

Grundläggande färdigheter i att räkna, läsa, skriva och tala krävs för att möjliggöra fortsatt lärande och arbete. Begreppet grundläggande färdigheter omfattar även mer allmänna förmågor, som samarbets- förmåga, noggrannhet och initiativförmåga. Studier indikerar att av alla faktorer som är relaterade till humankapital, är grundläggande färdigheter den faktor som har den största inverkan på produk- tiviteten.102 Som diskuteras närmare i kapitel 4 är det svårt att alls komma in på den svenska arbetsmarknaden utan dessa färdigheter. De utvecklas framför allt när individer är unga och föräldrar, förskola och grundskola spelar viktiga roller i denna utveckling. För barn och unga med svaga grundläggande färdigheter kan stödjande insatser därför medföra betydande nytta för både individ och samhälle.103 Tidiga insatser är dessutom kostnadseffektiva i förhållande till insatser för att reparera luckor i grundläggande färdigheter hos vuxna. 104

Utbildningens kvalitet är viktigare än dess längd

Längden på formell utbildning används ofta som mått på human- kapital. Sambandet med produktiviteten är dock starkare om måttet på humankapital istället avser de kunskaper och förmågor som studerande förvärvar under utbildningen, vilket tyder på att kvaliteten och inriktningen på utbildningen har större betydelse än dess längd. Ur ett policyperspektiv är denna slutsats intressant, eftersom den visar att det finns potential i kvalitetshöjande åtgärder som inte medför de stora kostnader som längre skolgång är förknippad med.105 Utbildningens kvalitet är dock svårare att mäta.

Studier visar även att utbildning, likt många andra investeringar, uppvisar en avtagande marginalavkastning: ytterligare utbildning av en högutbildad person ger en lägre produktivitetsförändring än ytterligare utbildning av en lågutbildad person.106 Den avtagande

102AWPA (2013).

103Ibid.

104Ananiadou m.fl. (2010), AWPA (2013).

105de la Fuente (2011). För ett resonemang tillämpat på svensk högskoleutbildning, se Sonnerby (2012).

106AWPA(2013).

115

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

marginalavkastningen innebär att samhällskostnaderna för ytterligare utbildning över en viss nivå överstiger samhällsnyttan. Denna nivå varierar dock förstås beroende på individ och vilken slags utbildning det rör sig om. Även studieinriktningen påverkar den framtida produktiviteten. Utöver fackkunskaper behövs kompetens inom ledarskap, organisation och styrning, vilket underlättar effektiv resursallokering och anpassning.107

Humankapitalet behöver utvecklas i takt med ekonomins omvandling

Värdet av arbetskraftsdeltagarnas kunskaper och förmågor kan minska över tid. Denna förlust av humankapital sker huvudsakligen genom tre mekanismer: kunskaper och förmågor kan förloras till följd av begränsad användning, de kan bli föråldrade och de riskerar att bli mindre användbara vid byte av arbetsgivare eller arbets- uppgifter.108 En viktig förklaringsfaktor bakom denna depreciering av humankapitalet är avbrott i arbetsdeltagandet. Ofta framhålls att arbetslöshet, framför allt långvarig sådan, har negativa effekter på humankapitalet.109 Också annan frånvaro kan inverka på individens kunskaper och förmågor.110

Även när individer är i tjänst påverkar hälsotillståndet deras arbete. Forskning tyder på att luftföroreningar (även vid låga nivåer) och buller försämrar människors produktivitet och förmåga till lärande, ökar sjukligheten i bl.a. hjärtkärlsjukdom och astma, samt påverkar hjärnans åldrande.111 En amerikansk analys av sambandet mellan dagstemperatur och produktivitet (inkomst) tyder på att arbetsproduktiviteten påverkas även av mycket små temperaturskillnader.112 Klimatförändringarna förväntas medföra både högre medeltemperatur och ökad förekomst av extrema

107AWPA (2013), Bloom och Van Reenen (2010).

108Görlich och de Grip (2009).

109Se t.ex. OECD (2007).

110Ibid.

111Basner m.fl. (2014). För referenser om luftföroreningars påverkan, se t.ex. Institutionen för folkhälsa och klinisk medicin vid Umeå universitet, http://phmed.umu.se/forskning/publikationer.

112Deryugina och Hsiang (2014). Studien analyserade arbetsproduktiviteten vid olika dagstemperatur utifrån den årliga inkomsten i USA under 40 år. Författarna fann en statistiskt säkerställd korrelation mellan temperatur och produktivitet: för varje grads temperaturökning över 15˚ C avtog produktiviteten med 1,7 procent.

116

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

temperaturer i många länder, vilket kan få stora negativa effekter på arbetsproduktiviteten.113

3.3.2Realkapitalet förklarar halva produktivitetstillväxten

Mer och bättre realkapital förklarar nästan hälften av produktivitetstillväxten i näringslivet under de senaste årtiondena (se tabell 3.1). Realkapitalet består av sådant som människor har tillverkat och som inte konsumeras direkt utan används för att producera andra varor och tjänster. Till kategorin realkapital hör bl.a. maskiner och verktyg, mjuk- och hårdvara i datorer, byggnader, transportinfrastruktur, kommunikationssystem, elnät och avloppssystem. Realkapitalstocken bibehålls genom reinveste- ringar som ersätter förslitet kapital och växer genom nyinveste- ringar som ökar kapaciteten i respektive system, så att ny eller utökad ekonomisk aktivitet möjliggörs. Strukturomvandling kan påverka behovet av realkapital och kapitalintensiteten i ekonomin, exempelvis om tunga industribranscher minskar medan branscher baserade på digitala tjänster ökar.

Ekonomins institutionella ramverk och regelverk avgör ansvars- fördelningen mellan näringsliv och offentlig sektor när det gäller realkapitalinvesteringar. Vad gäller näringslivet är det offentligas roll främst att genom ett bra regelverk möjliggöra produktiva investeringar och hantera eventuella konflikter med andra samhälleliga mål. En marknadsekonomi bygger på att företagen inom regelverket beslutar om de investeringar som bedöms vara mest produktiva. För att det ska vara möjligt krävs en välfungerande finansmarknad som förser företagen med finansiellt kapital, vilket i sin tur kan omsättas i realkapital.

Det offentliga har en viktig roll i att skapa villkor för ett väl fungerande finansiellt system. Även på energimarknaden spelar det offentliga en särskild roll. Slutligen har det offentliga en avgörande roll som finansiär för den största delen av de investeringar som görs i transportinfrastruktur. Diskussionen i detta kapitel fokuserar därför på den finansiella sektorn, energimarknaden och investe-

113 Smith m.fl. (2014), OECD (2015h).

117

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

ringar i transportinfrastruktur. Även investeringar i IKT behandlas kortfattat.

Ett fungerande finansiellt system är centralt för företagens investeringar

Det finansiella systemet förmedlar betalningar, förmedlar kapital mellan sparare och investerare och sprider risker mellan ekonomins aktörer. De regelverk som omger de finansiella marknaderna påverkar företagens tillgång till finansiellt kapital och därmed deras möjligheter att investera. Vilken typ av finansiering som är lämplig varierar mellan företag, beroende på bl.a. deras tillväxttakt och inriktning. En effektiv användning av ekonomins resurser och en god produktivitetsutveckling underlättas därmed av att flera typer av finansiering finns tillgängliga på kapitalmarknaden.114 Samtidigt bör man notera att också på en fungerande marknad kommer fördelningen av kapital att vara sådan att vissa företag inte kommer att finna finansiering, alternativt att de finner finansiering endast på sämre villkor än andra företag.

Ofta har mindre och nystartade företag också på en fungerande kapitalmarknad svårare att få extern finansiering än de större och etablerade företagen. De kan ha svårt att bevisa sin kreditvärdighet och erbjuda långivare tillräckliga säkerheter. Kostnaden för extern finansiering är också en begränsning då anskaffning av kapital på publika marknader, som aktiemarknaden, är förknippad med skalfördelar.

Att det finansiella systemet fyller en kritisk roll i en modern ekonomi betyder inte att en större finanssektor per automatik är bättre. Forskningsresultat tyder snarast på att en mer omfattande finansiell sektor gynnar produktiviteten upp till en viss gräns, varefter en växande finanssektor hämmar tillväxten. Skälet antas vara att finanssektorn drar till sig arbetskraft med högt human-

114 Finansieringskällor kan delas upp i internt och externt kapital där internt kapital härrör från grundaren av företaget och närstående. Externt kapital i sin tur kan kategoriseras i lån och aktiekapital. För större företag har lånefinansiering med hjälp av företagsobligationer vuxit relativt starkt. Finansiering med aktiekapital kan ske via en noterad aktiemarknad, eller på en onoterad marknad via s.k. riskkapitalinvesteringar. Formella riskkapitalister är aktiva investerare som utöver finansiell investering oftast går in med kunskap och rådgivning i syfte att utveckla verksamheten.

118

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

kapital som hade gjort större nytta i andra, ofta kunskapsintensiva, branscher.115

Investeringar i informations- och kommunikationsteknik har varit viktiga de senaste decennierna

Kopplade till kapitalförsörjningen finns flera mer specifika frågor om näringslivets investeringar och deras betydelse för produktiviteten. Investeringar i kunskapsbaserat kapital har under senare år lyfts fram som viktigt för produktivitetstillväxten. Långtidsutredningen 2008 konstaterade att investeringar i informations- och kommunikationsteknik (IKT-kapital) var viktiga för tillväxten i Sverige under perioden 1994–2005. Utredningen beräknade också att tillväxten i totalfaktorproduktiviteten varit högst i IKT-sektorn, och gjorde bedömningen att utvecklingen skulle fortsätta. Det förefaller finnas ett positivt samband mellan IKT-kapital och ett högt förädlingsvärde. Detta samband tycks vara starkast för investeringar i mjukvara, medan investeringar i hårdvara verkar hänga samman med ett högt förädlingsvärde bara i tillverkningsindustrin.116 Det är dock inte troligt att IKT- investeringar automatiskt höjer den trendmässiga produktivitets- tillväxten. För det första kan marginalnyttan vara avtagande, i likhet med många andra investeringar. För det andra krävs även kompletterande investeringar i bl.a. organisation, humankapital och arbetssätt. Frågor om organisation och ledning diskuteras vidare i avsnitt 3.3.4.

115Cecchetti och Kharroubi (2012). Resonemanget bygger på att anställda i finansiell sektor kan få mer betalt än sin samhällsekonomiska marginalproduktivitet, dvs. kan ha en högre företagsekonomisk än samhällsekonomisk marginalproduktivitet.

116Edquist och Henrekson (2015).

119

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

Figur 3.5 Näringslivets investeringar i kunskapsbaserat kapital och i realkapital 2010, procent av förädlingsvärde

Procent

Investeringar i annat kunskapsbaserat kapital, inklusive organisation och utbildning

Investeringar i kunskapsbaserat kapital enligt nationalräkenskaper, inklusive mjukvara och FoU Bruttoinvesteringar exklusive bostadsinvesteringar

Österrike

Sverige

Danmark

Frankrike

Belgien

Finland

Italien

Spanien

Tyskland

Portugal

USA

Stor- britannien

Grekland

Neder- länderna

Irland

Källa: OECD (2015i).

Investeringar i energiförsörjning påverkar branschstrukturen

Energiförsörjningen har en avgörande betydelse för både näringslivets och den offentliga sektorns investeringar i realkapital. Även på en avreglerad energimarknad, där även privata aktörer investerar i infrastruktur för produktion och distribution har energipolitiken stor betydelse för tillgången till energi. Detta beror på att politiken har ett avgörande inflytande på vilka energi- relaterade investeringar som görs och hur de lokaliseras. Pålitlig energiförsörjning är viktig för stora delar av näringslivet. De regleringar och de processer för tillståndsgivning som styr energirelaterade investeringar har därför en avgörande betydelse för hur investeringarna i övriga delar av näringslivet lokaliseras, deras volym och deras inriktning. På så sätt påverkar energipolitiken ekonomins branschstruktur och den totala produktivitets- utvecklingen i ekonomin. En betydande utmaning för energi- politiken är att förena de miljörelaterade krav som ställs på energiförsörjningen med samhällets behov av säker tillgång till

120

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

energi till rimliga kostnader. En särskild aspekt av detta är att energimarknaderna i dag är internationella och att energi- och klimatpolitiken i andra länder, genom att påverka energipriserna, påverkar den svenska energiförsörjningen. 117

Investeringar i transportinfrastruktur kan öka tillgängligheten

Genom investeringar i transportinfrastruktur står det offentliga direkt för ett viktigt bidrag till kapitalstocken i ekonomin. På aggregerad nivå finns ett samband mellan investeringar i transportinfrastruktur och produktivitet – infrastrukturen påverkar den fysiska tillgängligheten i ekonomin, dvs. hur lätt det är att nå olika typer av resurser eller målpunkter.118 Hög tillgänglighet i en stad eller region korrelerar ofta med ansamlingar av företag vilket möjliggör specialisering och bidrar till skalfördelar, matchning och lärande. I sådana områden ligger löner och sysselsättning på högre nivåer, vilket i sin tur korrelerar med högre produktivitet.119 Dessa samband verkar främst gälla för specialiserade och välutbildade branscher, städer och regioner. Att avgöra orsakssambanden är dock svårt. God tillgänglighet kan öka produktiviteten hos människor och företag, men god tillgänglighet kan också attrahera produktiva människor och företag samtidigt som höga pris- och lönenivåer stöter bort lägre betald arbetskraft och mindre lön- samma företag.120

Den fysiska tillgängligheten beror i hög utsträckning på hur effektivt transportinfrastrukturen utnyttjas. Forskningen pekar bl.a. på att arbetsmarknaden fungerar bäst om man förtätar regioner snarare än förstorar dem. Detta samband gäller även för

117SOU 2014:37, Bilaga 2 till Långtidsutredningen 2015.

118Definitionen av tillgänglighet är dock inte helt entydig i den ekonomiska litteraturen: ibland menas den totala storleken på en stad eller region (t.ex. antal sysselsatta eller befolkning), ibland tätheten (t.ex. anställda per ytenhet).

119Fenomenet att tillgänglighet (storlek och täthet) kan orsaka högre produktivitet benämns agglomerationseffekt, vilket i sin tur är ett samlingsnamn för flera olika mekanismer, ofta sammanfattade i begreppen delning (stordriftsfördelar), matchning och lärande (kunskap sprids). Transportinvesteringar kan öka agglomerationseffekterna på två sätt: dels direkt, genom att förbättra kontakterna mellan en stads olika delar, dels indirekt, genom att öka möjligheterna för en stad att växa totalt sett. Den senare effekten är svårbedömd eftersom det i praktiken är väldigt svårt att bedöma hur mycket en enskild transportinvestering påverkar en stads eller regions totala tillväxt.

120Konjunkturinstitutet (2013a).

121

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

regionförstoring som bygger på kollektiva transporter. Det finns dessutom indikationer på att människor är lyckligare, friskare och mer jämställda i täta regioner än i regioner med långa pendlingsav- stånd.121 Transportinfrastruktur kan vidare försvaga lika väl som förstärka regioners ekonomi. Ökad tillgänglighet mellan två platser kan leda till att produktivitet och sysselsättning ökar i den ena änden, men minskar i den andra. Av bl.a. dessa anledningar är samordning av infrastruktur- och annan samhällsplanering lika viktigt som att investera rätt i transportsystemet.

Realkapitalstockarnas värde beror på hur de utformas och används

Samhällets och ekonomins behov förändras över tid och några generella svar på vad som är en optimal storlek på ekonomins realkapitalstockar, eller en optimal volym på investeringarna, kan inte ges. Avgörande är istället vilka investeringar som prioriteras och hur de kombineras med andra åtgärder.122 En liten investeringsvolym i ett system kan innebära att kapitalstocken i fråga minskar, vilket kan ha negativa effekter. En stor investeringsvolym innebär dock risker för en ineffektiv användning av samhällets resurser genom att tränga undan annan, samhälls- ekonomiskt mer effektiv, användning av resurserna. Om investeringarna är offentligt finansierade påverkar de också skatteuttaget, vilket har snedvridande effekter på arbete och konsumtion. Liksom för det mesta som produceras i ekonomin är avkastningen från ytterligare investeringar i ett redan väl utbyggt system avtagande.

Förutsättningarna för enskilda investeringar att effektivt bidra till produktiviteten beror på kontext och specifika faktorer. För investeringar som ingår i större system, exempelvis infrastruktur och energiinvesteringar, påverkas effekterna av bl.a. hur utbyggt systemet är, hur styrmedel, organisation och arbetssätt, osv. påverkar systemets användning, och hur väl investeringen kombineras med övrig samhällsplanering och samhällsutveckling.

121Konjunkturinstitutet (2013a).

122Ibid. En kortare diskussion förs i avsnitt 3.3.2.

122

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

3.3.3Naturen påverkar produktiviteten på många sätt

När det gäller produktionen i ekonomin har intresset för naturens värde och tillstånd historiskt varit begränsat till främst markvärden samt marknadsprissatta råvaror som fossila bränslen, mineraler, virke och ett urval storskaligt odlade grödor. Den ekonomiska forskningen har dock länge uppmärksammat att naturen också står för en stor mängd resurser som inte är marknadsprissatta men som har avgörande betydelse för ekonomisk utveckling och i många fall för mänskligt liv. Hit hör genetisk mångfald, klimatreglering och pollinering.123

Begreppet naturkapital har kommit att användas för att illustrera naturresursernas funktion för ekonomin: de utgör kapitalstockar som används för produktion av varor och tjänster. Liksom andra typer av kapital måste de förvaltas för att kunna bidra till långsiktig inkomst.124 Naturkapital skiljer sig från övriga kapitalformer på åtminstone två sätt.125 För det första kan många typer av naturresurser inte produceras av människor – dvs. om de tar slut eller förstörs är de normalt svåra eller omöjliga att återskapa. Däremot påverkar den tekniska och ekonomiska utvecklingen delvis tillgången på naturkapital. Geotekniska framsteg har t.ex. möjliggjort utvinnande av resursstockar som tidigare har varit otänkbara av tekniska eller ekonomiska skäl. För det andra är naturkapitalets distribution geografiskt bestämd och många gånger koncentrerad till ett mindre antal områden. Internationell handel är följaktligen nödvändigt för att länder ska få tillgång till de natur- resurser som inte finns inom de egna gränserna.126

123 Se t.ex. Anger (2014), OECD (2015a), Ayres och Kneese (1969), Mäler (1972). Miljöekonomins tidiga historia beskrivs i Sandmo (2014).

124Begreppet naturkapital ska ha lanserats 1973 av ekonomen E. F. Schumacher i boken Small is Beautiful. Pearce m.fl. (1989), Millennium Ecosystem Assessment, (2003). Delvis parallellt används även begreppet ekosystemtjänster för att beteckna naturens direkta och indirekta positiva bidrag till människors välbefinnande. Ekosystemtjänster inkluderar både tjänster som används i produktionen av t.ex. livsmedel (som pollinering) och tjänster för direkt konsumtion (som dricksvatten). Det är därför ett mer omfattande begrepp än naturkapital som, likt realkapital, betecknar insatsvaror som används för vidare produktion. Se vidare t.ex. i Naturvårdsverket (2012), SOU 2013:68 (2013).

125OECD (2015a).

126Enligt Millennium Ecosystem Assessment (2005) finns t.ex. nästan 60 procent av all jordbruksmark i tio av världens länder, hälften av skogsarealen är fördelad på världens fem största länder medan hälften av alla sällsynta jordartsmetaller finns i Kina.

123

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

Marknadsmisslyckanden försämrar naturkapitalet men sambanden är svårmätbara

Många naturresurser utgör kollektiva nyttigheter som ger upphov till positiva externa effekter127 men som är svåra att knyta till äganderätt. Utnyttjande av naturresurser kan också skapa negativa externa effekter kopplade till t.ex. utsläpp och markanvändning. Därigenom uppstår lätt det som kallas marknadsmisslyckanden, som består i att marknaden producerar för mycket negativa och för lite positiva externa effekter jämfört med vad som vore optimalt ur ett samhällsperspektiv. Styrmedel för att korrigera miljörelaterade marknadsmisslyckanden har förbättrat situationen avsevärt i många länder. Miljöproblemen i världen är dock omfattande och inte begränsade till klimatförändringarna. På flera områden bedöms marginella försämringar från nuvarande nivåer kunna leda till oöverskådliga effekter inom samhällets alla sektorer.128

Ekonomisk utveckling mäts genom nationalräkenskaperna som inkluderar de naturresurser som prissätts på marknader. Det finns omfattande teoretisk forskning om hur nationalräkenskaperna skulle kunna utvecklas för att också inkludera övrig påverkan på naturen och sedan 2012 finns det en internationell standard för miljöräkenskaper.129 Det finns dock än så länge för lite kunskap om hur naturen påverkar välståndsparametrar och makroekonomiska parametrar, och om hur ekonomisk aktivitet i sin tur påverkar naturens förmåga att leverera varor och tjänster. För några sektorer, som jordbruket, är sambanden mellan naturresursernas tillstånd och möjlig avkastning relativt väl kända, men uttryckliga kopplingar till makroekonomisk utveckling har ännu inte kunnat göras.130

För att naturresurser i högre grad ska kunna inkluderas i nationalräkenskaperna måste de kunna värderas monetärt. För vissa typer av naturresurser som inte prissätts på de traditionella

127Externa effekter innebär att en aktivitet påverkar en tredje part, positivt eller negativt. Eftersom aktörer inte har incitament att ta hänsyn till dessa externa effekter produceras för lite eller för mycket jämfört med vad som vore optimalt för samhället. Kollektiva nyttigheter kännetecknas av att en persons konsumtion av varan inte påverkar varans kvantitet eller kvalitet och av att det inte går att utesluta någon från konsumtion av varan.

128Se Steffen m.fl. (2015). Se också Ceballos m.fl. (2015) som menar att den allt snabbare artutrotningen inverkar starkt negativt på ekosystemtjänsternas stabilitet.

129UN Statistical Commission (2012).

130Anger m.fl. (2015).

124

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

marknaderna är detta relativt enkelt, för andra är det närmast omöjligt. Ytterligare en utmaning är den begränsade tillgången till data. Det kommer därför troligen att dröja innan det finns praktiskt användbara nationalräkenskapsmått som på ett mer rättvisande sätt inkluderar naturresursernas värde för ekonomin.131

Miljö- och klimatpolitikens effektivitet har stor betydelse

Vid högre materiellt välstånd tenderar samhällen att lägga större kraft på att minska de negativa miljö- och hälsoeffekter som följer av produktion och konsumtion. Belastningen per producerad enhet tenderar därför att minska ju högre det materiella välståndet är. När efterfrågan på råvaror ökar i förhållande till utbudet höjs också priserna, vilket ger incitament till större resurseffektivitet, utveckling av substitut, återanvändning och återvinning. En snabbt ökande global produktion och konsumtion i kombination med marknadsmisslyckanden innebär dock att det totala trycket på naturresurserna fortsätter att öka. Teknisk utveckling skapar nya substitutionsmöjligheter, men medför ofta nya påfrestningar på miljön kopplade till bl.a. efterfrågan på insatsvaror.132 Ny teknik och styrmedel som minskar resursåtgången per producerad enhet kan dessutom stimulera efterfrågan så att den totala resursåtgången ökar, en s.k. rekyleffekt.133

Miljöpolitikens styrmedel påverkar ekonomins resursallokering, investeringar, produktionsprocesser och konkurrens, osv.134 Inom den nationalekonomiska forskningen har man länge debatterat huruvida miljörelaterade styrmedel generellt främjar produkti- vitetstillväxt och företags konkurrenskraft.135 Argumenten för att så är fallet kan sammanfattas med att miljöpolicy tvingar företagen att vara innovativa och effektivisera. Argumenten emot utgår från

131SCB (2015b).

132Teknik för att minska växthusgasutsläpp har ökat efterfrågan på sällsynta och geografiskt koncentrerade mineraler och metaller, t.ex. litium och platina. En ökad efterfrågan på biomassa till biobränslen medför konflikter med livsmedelsproduktion och mål om att bevara biologisk mångfald. OECD (2015a).

133Se t.ex. Konjunkturinstitutet (2011c).

134Albrizio m.fl. (2014).

135Denna hypotes lanserades på 1990-talet av Michael Porter och Claes van der Linde som menade, att miljöpolitiska styrmedel ger incitament till företag att agera på sätt som ökar deras effektivitet och stärker deras konkurrenskraft. Se t.ex. Koźluk och Zipperer (2015).

125

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

att företagen även utan miljöpolicy har kunskap om var det finns möjlighet till innovation och effektivisering.136 Det finns inte några entydiga empiriska belägg för vare sig den ena eller andra stånd- punkten. Det som avgör hur ekonomin – och miljön – påverkas tycks istället vara om de miljöpolitiska styrmedel som används är väl valda och utformade utifrån hänsyn till samhällets andra mål och den relevanta institutionella kontexten. Effektiviteten i styrmedlens genomförande har också betydelse.137 Vidare diskuteras i forskningen huruvida ett ensidigt införande av en än striktare miljöpolitik i länder med redan strikta miljöpolitiska styrmedel bidrar till inlåsningseffekter i produktion med betydande negativ miljöpåverkan för länder som saknar eller har svaga miljöpolitiska styrmedel.138

En närliggande debatt är den om ”grön tillväxt”, dvs. hur ekonomisk tillväxt kan skapas utan långsiktigt ohållbar miljö- påverkan. Flera internationella organisationer, bl.a. OECD och Världsbanken, har tagit initiativ på området.139 På nationell nivå har sådana ambitioner omsatts i policy – ofta i form av riktade stöd och subventioner till tekniker och sektorer – med förhoppningen att bidra till teknikutveckling och ”gröna jobb”, dvs. arbetstillfällen relaterade till förnyelsebar energi, resurssnål teknik m.m. Sådana stöd kan emellertid förväntas ge utbuds- och efterfrågeförändringar som indirekt påverkar arbetsmarknaden även inom andra sektorer, t.ex. mer utsläppsintensiva sådana, där arbetstillfällen kan försvinna.140 Det finns därför inte något teoretiskt stöd, och inte heller någon empirisk evidens, för att riktad miljörelaterad policy leder till en nettoökning av antalet arbetstillfällen i ekonomin.141 Snarare riskerar de, liksom andra sektor- och teknikspecifika

136Se t.ex. Koźluk och Zipperer (2015).

137Albrizio m.fl. (2014), Koźluk (2014), Koźluk och Zipperer (2015).

138Enligt den s.k. Pollution Haven Hypothesis (PHH) påverkar länders miljöregleringar hur olika delar i produktionskedjan allokeras mellan länder. ”Renare” produktion tenderar enligt denna hypotes att förläggas i strikt miljöreglerade länder medan ”smutsigare” produktion allokeras till länder med svag miljöreglering. Enligt Millimet och Roy (2015) tycks en sådan effekt finnas åtminstone i USA.

139Se t.ex. OECD (2015d), Världsbanken (2012).

140Se t.ex. OECD (2012).

141Studier som har påvisat positiva jobbskapande effekter har typiskt begränsat analysen till effekter på kort sikt inom den berörda sektorn. Se Bowen och Kuralbayeva (2015), Konjunkturinstitutet (2012).

126

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

styrmedel, att snedvrida konkurrensen och skapa ineffektiviteter i ekonomin.

3.3.4Totalfaktorproduktiviteten mäter ekonomins dynamik

Tillgången till olika former av kapital är en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för ekonomisk utveckling. Den produkti- vitetstillväxt som inte kan förklaras av mer eller bättre kapital brukar benämnas totalfaktorproduktivitet. Forskningen pekar på ett antal faktorer som kan bidra till att förklara totalfaktor- produktivitetens utveckling. Till dessa hör:142

–graden av social tillit,

–den offentliga förvaltningens kvalitet,

–konkurrensförhållanden,

–organisation och ledning,

–forskning, innovation och entreprenörskap samt

–finans- och penningpolitikens långsiktiga hållbarhet.

Totalfaktorproduktiviteten mäts alltså residualt, dvs. som en restpost, och omfattar i praktiken också de delar av kapitalets intensitet och kvalitet som inte kan mätas, t.ex. många natur- resurser. Därför är det kanske mest fruktbart att se totalfaktor- produktiviteten som ett mått på ekonomins dynamik och anpass- ningsförmåga – en kombination av ekonomins samlade kunskaper, hur väl de kombineras med kapital av olika slag och hur väl de är anpassade till omvärlden. De institutionella särdrag som präglar en ekonomi med god anpassningsförmåga bidrar till en hög totalfaktorproduktivitet oavsett omvandlingstryck. Sådana särdrag kan förklara BNP-skillnader mellan länder.143

En sammanställning av tillväxtekonomisk forskning visar att fel- allokering av resurser på mikronivå (med andra ord att ekonomins aktörer inte använder tillgängliga resurser så bra som möjligt) leder

142 Se exempelvis Jorgenson m.fl. (2008), SOU 1991:82, SOU 2008:14, Bilaga 6 till Långtidsutredningen 2008, Konjunkturinstitutet (2005).

143 Acemoglu och Robinson (2012).

127

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

till en minskad totalfaktorproduktivitet på aggregerad nivå.144 När resurser används optimalt kommer en ekonomi att verka vid produktionsmöjlighetsgränsen, dvs. så bra den kan med de givna resurserna och den samlade kunskapen. När så inte sker kommer totalfaktorproduktiviteten att vara lägre, och en given resursinsats kommer att ge lägre produktion. De stora skillnaderna mellan olika branschers totalfaktorproduktivitet tyder på att även bransch- specifika egenskaper kan påverka utvecklingen av totalfaktor- produktiviteten.

Ekonomins interna och externa omvandlingstryck tenderar att gå i cykler där perioder av stabila förhållanden bryts av kriser som följs av förnyelse, dvs. perioder av snabb strukturomvandling och ett högt tryck på institutionell förändring.145 I tider av snabb omvandling är särdrag som bidrar till dynamik och anpassnings- förmåga särskilt viktiga för totalfaktorproduktiviteten.

Social tillit bidrar till ekonomisk utveckling

En förutsättning för att ett fungerande samhälle ska kunna vidmakthållas och dess välstånd växa är att människor känner en grundläggande nivå av tillit gentemot sin omvärld, även utanför den egna kretsen. En hög grad av sådan social tillit146 tycks ha ett starkt samband med långsiktig ekonomisk utveckling, liksom med en rad andra mått relaterade till välstånd och produktivitet, som rätts- säkerhet och låg brottslighet.147 Även på individnivå kan man konstatera positiva samband mellan tillit och viktiga välstånds- indikatorer som hög utbildning, låg arbetslöshet m.m.148

144 Jones (2015) illustrerar produktionsfaktorernas felallokering med att 94 procent av läkarna och juristerna i USA var vita män 1960, liksom med att en gata i Silicon Valley (Sand Hill Road i Palo Alto) saknar skyskrapor trots att hyresnivån är densamma som på Manhattan.

145Se t.ex. Schön (2013).

146Social eller generell tillit betecknar människors förtroende för personer som man inte har närmare kännedom om. I undersökningar brukar tilliten mätas som andelen positiva svar på frågan ’Anser du att man i kan allmänhet lita på folk?’ eller liknande. Som kontrast är partikulär tillit det förtroende som människor känner gentemot bekanta och närstående. Ytterligare distinktioner är horisontell och vertikal tillit, där det förra riktar sig mot andra människor medan det senare betecknar tilliten till formella institutioner, förvaltning, politiskt system, osv. Lokalsamhällestillit är tillit gentemot människor i det egna närområdet eller i den egna kommunen.

147Zak och Knack (2001), Algan och Cahuc (2010), Bergh och Bjørnskov (2014).

148Uslaner (2002).

128

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

Forskningen på området är enig om tillitens fundamentala betydelse, men man är inte på det klara med orsakssambanden.149 Det bör samtidigt poängteras att all sorts tillit inte behöver vara positiv. Missriktad tillit kan leda till okritisk lydnad gentemot dogmer och auktoriteter. Stark tillit inom den egna gruppen kan vara kombinerad med stark misstro mot andra grupper.150

Tillitens direkta effekter för ekonomin är att den sänker transaktionskostnader, eftersom varje transaktion förutsätter att berörda aktörer har ett visst förtroende för varandra. Minst lika viktiga är troligen tillitens indirekta effekter, t.ex. människors riskbenägenhet och acceptans för omfördelande välfärdssystem. Oavsett orsakssambandens riktning finns det ett tydligt negativt samband mellan graden av social tillit i ett samhälle och graden av korruption i vid bemärkelse. Där tilliten är god är korruption ovanligt och vice versa.151 Korruption finns i alla länder, men problemet är mångdubbelt större i de samhällen där korruptionen är en del av den politiska och administrativa kulturen.152 Det finns dock anledning att tro att korruption leder till betydande samhälls- ekonomiska kostnader och demokratiska problem även i relativt lågkorrupta länder, och att även uppfattningen att korruption förekommer påverkar tilliten.153

Forskningen tycks vara relativt enig om att en hög nivå av tillit tar lång tid att bygga upp. Däremot finns olika indikationer på huruvida en hög tillitsnivå lätt kan sjunka till en låg.154 Social tillit är en attityd som tycks byggas upp under mycket lång tid och överföras mellan generationer. Variation i tillit mellan USA:s delstater uppvisar t.ex. samband med variationen i befolknings- ursprung och i tillit mellan immigrantländerna under de perioder då de hade en omfattande emigration till USA.155 Samtidigt verkar graden av tillit påverkas av den aktuella institutionella kontexten.156

149Trägårdh m.fl. (2013), Trägårdh (red.) (2009), Rothstein (2003). Se Trädgårdh m.fl. (2009) för en ämnesövergripande översikt av tillitsforskning inom olika discipliner.

150Se t.ex. Trägårdh m.fl. (2009).

151Rothstein (2015).

152Arrow (1972), North (1990).

153Bergh m.fl. (2013).

154Bergh (2014), Rothstein (2015), Trägårdh m.fl. (2013).

155Ljunge (2014).

156Se t.ex. Nannestad m.fl. (2014), Dinesen och Sønderskov (2012). Invandrade turkar i Danmark är t.ex. mer tillitsfulla än turkar i Turkiet, men mindre tillitsfulla än infödda

129

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

I samhällen med väl fungerande formella institutioner (rätts- väsende, skattesystem, osv.) är det rationellt att vara tillitsfull, medan ett sådant beteende snabbt straffar sig i samhällen där de formella institutionerna är opålitliga eller diskriminerande. Människors tillitsnivå tycks också variera med graden av kulturell homogenitet och socioekonomisk jämlikhet, inklusive möjligheten till social rörlighet.157

Den offentliga förvaltningen är central för långsiktigt välstånd

Forskningen inom jämförande ekonomisk politik tyder på att det finns ett antal grundläggande förutsättningar för att ett samhälle långsiktigt ska kunna skapa välstånd för sin befolkning: en stark stat (liten eller stor) med en högkvalitativ förvaltning som förmår att leverera kollektiva nyttigheter, en rättsstat i vilken likhet inför lagen gäller alla inklusive den styrande eliten, samt ett fungerande system för ansvarsutkrävande.158 Utan dessa fundament på plats är det mycket svårt att försöka utveckla mer avancerade institutionella system, inklusive välfärdssystem. Ett samhälle som har lyckats bygga upp sådana fundament måste därtill aktivt värna dem, eftersom offentliga och privata aktörer i alla samhällen tenderar att försöka styra formella institutioner i en riktning som gynnar dem själva.159

Det finns mycket starka samband mellan kvaliteten på offentliga institutioner och många viktiga välståndsindikatorer, som exempelvis förekomsten av långsiktig ekonomisk utveckling, jämställdhet, god miljö, utbildning och lycka.160 Sambandet mellan förvaltningskvalitet och tillit är också mycket starkt. I samhällen där förvaltningskvaliteten är hög finns inget uppmätt samband mellan hög etnisk mångfald och social tillit, medan ett negativt samband tycks finnas i regioner med låg förvaltningskvalitet.161

danskar. En möjlig men obekräftad förklaring kan vara att de fortfarande påverkas av den kultur som de kommer från, men också påverkas av den danska institutionella kontexten.

157Trägårdh m.fl. (2013).

158Se t.ex. Levi-Faur (red.) (2012), Fukuyama (2012) och (2014), North (1990).

159Acemoglu och Robinson (2012), Fukuyama (2014), Rothstein (2015).

160Rothstein (2015), North (1990), Ostrom (1990), March, och Olsen (1989).

161Charron och Rothstein (2014). Enligt Rothstein (2015) tycks också det politiska systemets legitimitet påverkas mer av förtroendet för förvaltningen än av förtroendet för de demokratiska procedurerna.

130

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

Liksom när det gäller tillitens betydelse är orsakssambanden mellan förvaltningskvalitet och andra faktorer oklara och går sannolikt i flera riktningar.162 Det har dock kunnat visas att sannolikheten att medborgare försöker undkomma att betala skatt eller på andra sätt missbruka omfördelande system påverkas av medborgarnas förtroende för att skatterna verkligen går till de avsedda ändamålen, liksom av deras syn på hur ansvarsfullt och rättvist skattemedlen används. Attityden till att solidariskt bidra till samhällets omfördelande system påverkas också.163

Med offentliga institutioner av hög kvalitet menas här att de är opartiska (dvs. icke-korrupta och icke-diskriminerande) och kompetenta.164 I opartiska institutioner agerar tjänstemännen uti- från vad som anges i lagar och författningar. Positiv eller negativ diskriminering utifrån kön, religion, härkomst, politisk upp- fattning, sexuell läggning eller ekonomisk ställning förekommer inte. Korruption, också i en vid mening, betraktas som illegitim. En kompetent förvaltning har kapacitet att förse beslutsfattarna med högkvalitativt beslutsunderlag, implementera politiken effektivt och skapa förtroende hos medborgarna. Förvaltningens kapacitet är starkt kopplad till hur dess tjänstemän anställs – utifrån kompetens eller utifrån grupptillhörighet. Även här är icke-diskriminering en viktig förutsättning för kvalitet.165 En annan viktig förutsättning är att det finns kompetent personal att tillgå.

Högkvalitativt beslutsunderlag ger politik och förvaltning stöd i policyutveckling och beslutsfattande. Offentliga åtgärder ger både direkta och indirekta effekter på målgrupper, branscher, resursanvändning, osv., och påverkar människors beteende i flera led. Åtgärders effekter påverkas också av i vilket institutionellt sammanhang de införs och av hur de implementeras.166 En åtgärd som vidtas med ett särskilt syfte leder därför inte säkert i önskad riktning. Analys av bedömda kostnader, effekter och risker förknippade med åtgärdsalternativ, liksom utvärdering av genomförda åtgärder, är genuint svårt och kan aldrig ge säkra svar

162Se t.ex. Algan och Cahuc (2010), Bergh och Bjørnskov (2011), Bergh och Bjørnskov (2014), Rothstein (2015), se även Beugelsdijk (2006).

163Rothstein (2003),Björnskov och Svendsen (2012).

164För en diskussion om olika definitioner av högkvalitativa offentliga institutioner, se Rothstein (2010).

165Se t.ex. Barber (2015), Rothstein (2015).

166Hill och Hupe (2009), Hertting i Rothstein (red.) (2014).

131

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

om åtgärders effekter. Det ersätter inte heller etiska eller politiska överväganden. Högkvalitativ konsekvensanalys ökar dock sanno- likheten för att relevanta och kritiska frågor ställs och för att starka särintressen inte ges alltför stort inflytande. Det kompenserar också i viss mån för de kognitiva begränsningar som präglar människan vid mångdimensionella resonemang och beslut.167

Hård konkurrens skapar en effektiv ekonomi

Väl fungerande konkurrens är ytterligare en central faktor för ekonomins produktivitet. Så länge inte allvarliga marknads- misslyckanden föreligger har konkurrens en positiv inverkan på ekonomins effektivitet på flera sätt. För det första leder konkurrens till att de minst produktiva företagen slås ut, så att arbetskraft, kapital och kunskaper kan flyttas till mer produktiva företag. Detta kallas allokeringseffektivitet. För det andra leder konkurrens till att företag tvingas använda mer effektiv produkt- ionsteknik för att kunna hävda sig, vilket kallas produktions- effektivitet. För det tredje ger konkurrens företagen incitament att vara innovativa för att kunna stärka sin konkurrenskraft, vilket benämns dynamisk effektivitet. På marknader med bristande konkurrens är risken betydande att produktivitetsutvecklingen hålls tillbaka.168

Graden av konkurrens i ekonomin beror både på vilka sektorer av ekonomin som är konkurrensutsatta och på hur väl konkurrensen inom dessa sektorer fungerar. Viktiga faktorer i detta avseende är rättsväsendets förmåga att upprätthålla ägande- rätter, lösa tvister och utkräva ansvar, samt i vilken utsträckning regelverket möjliggör effektiv fördelning av kapital. Ett effektivt regelverk diskriminerar inte mellan befintliga och potentiella aktörer, företagsformer, affärsmodeller eller tekniker. Ett effektivt regelverk är dessutom lättöverskådligt och tillämpas på ett sätt som minimerar transaktionskostnaderna för de berörda aktörerna.

167Människans kognitiva begränsningar i samband med beslut beskrivs utförligt i Kahneman (2011).

168Se exempelvis SOU 2005:4 eller Långtidsutredningen 2008 (SOU 2008:105).

132

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

Organisation och ledning kompletterar investeringar

Organisation och styrning förbisågs länge som förklaringsfaktorer för produktivitetsskillnader, dels pga. bristfällig data, dels för att man menade att det vore relativt enkelt för organisationer att införa bättre styrning om de ekonomiska vinsterna skulle motivera det. Studier genomförda under senare år visar dock att variationer i produktivitet delvis tycks kunna förklaras av skillnader i hur väl ekonomins aktörer organiserar och styr sin verksamhet.169

Till skillnad från investeringar i fysiskt kapital resulterar investeringar i organisation och styrning (och annat kunskaps- baserat kapital) i kunskap som också kan användas av andra aktörer till låg eller ingen kostnad.170 Dessutom krävs ofta komplementära organisationsförändringar i samband med andra investeringar, inte minst investeringar i IKT.171 Effektiv organisation och styrning blir dessutom allt vanligare i takt med den ökande betydelsen av globala värdekedjor (se kapitel 2) och överstatliga samarbeten, liksom den ökande komplexiteten i många produktionsprocesser.

De stora skillnader i organisations- och styrningskvalitet som företag och länder uppvisar sinsemellan verkar till stor del kunna förklaras av skilda konkurrensförhållanden och ägandeformer, vilka i sin tur till stor del beror på andra institutionella förhållanden.172 En förklaring som har lyfts fram är att variationer i graden av konkurrens på produktmarknaderna orsakar dessa skillnader. Länder med låg konkurrens uppvisar en större andel dåligt skötta företag. Ytterligare en förklaring som har framförts är att regleringar på arbetsmarknaden kan hindra företag från att effektivt organisera och styra sin produktion. God organisation och styrning är lika relevant inom den offentliga sektorn och dess förvaltning som inom näringslivet, och därtill en större utmaning givet den politiska dimension som tillkommer. Den offentliga sektorn måste balansera mellan å ena sidan snabbrörliga politiska mål och externa förutsättningar och å andra sidan ett behov av stabilitet. Enligt forskningen hanterar politiken detta med kompletterande tekniker,

169Se t.ex. Bloom och Van Reenen (2010).

170OECD (2013a).

171Bloom m.fl. (2010) finner att amerikanska multinationella företag i regel är bättre än europeiska på att omsätta IKT-investeringar i högre produktivitet.

172Förklaringarna bygger i hög grad på Bloom och Van Reenen (2010) samt Van Reenen (2011).

133

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

från den formella organisationen av förvaltningens delar till en subtil s.k. mikrostyrning som bl.a. bygger på informella kontakter och tillit mellan politiker och tjänstemän.173 Mikrostyrningen kan avlasta det politiska systemet genom att många frågor överlåts till förvaltningen, och den möjliggör en snabb respons på oförutsedda händelser i annars trögrörliga organisationer.

Den offentliga sektorns produktivitet påverkas av hur väl denna mikrostyrning fungerar. Utfallet varierar över tid såväl som mellan den offentliga sektorns aktörer. Vidden i det offentliga åtagandet i kombination med politikens ambitioner är också av betydelse, eftersom det påverkar antalet målkonflikter i styrningen.174

Forskning, innovation och entreprenörskap bidrar till produktiviteten

Innovationer som förbättrar produkter och möjliggör nya produkter eller nya, mer effektiva, produktionsmetoder sänker kostnaderna för användningen av insatsvaror och höjer värdet på det som produceras. Entreprenörskap används ofta som begrepp för att förklara hur nya affärsmöjligheter utnyttjas. Entreprenören kombinerar tillgängliga insatsfaktorer på mer värdeskapande sätt, eller matchar producenter och konsumenter genom att sälja befintliga produkter och tjänster på nya marknader.175

I bilaga 8 till Långtidsutredningen 2015 om forskning, innovationer och tillväxt undersöks vad det är som avgör ett lands innovationsförmåga. Svaret förefaller vara en kombination av såväl de direkta innovationssystemen (dvs. akademins, näringslivets och den offentliga sektorns insatser för forskning och utveckling) som de bredare ramvillkoren i ekonomin.176 Med ramvillkor menas här de flesta faktorer som påverkar produktivitet i allmänhet, exempelvis humankapital, konkurrensförhållanden och tillgång till finansiering. Organisationer som OECD och EU försöker med olika indikatorer, både insatsindikatorer och utfallsindikatorer, fånga länders innovationskapacitet. En vanlig insatsindikator är

173Se t.ex. Jacobsson m.fl. (2015).

174Odén m.fl. (2013), Rothstein (2010). Fukuyama (2014) diskuterar betydelsen av målkonflikter för offentliga institutioners utveckling.

175Se Henrekson och Stenkula (2007) för en diskussion kring entreprenörens roll.

176Avsnittet bygger på SOU 2015:X, Bilaga 8 till Långtidsutredningen 2015.

134

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

företagens investeringar i forskning och utveckling (FoU) medan patentmått är den vanligaste utfallsindikatorn.

Andra faktorer som framstår som innovationsfrämjande är öppenhet mot omvärlden och låga inträdeshinder, investeringar i grundforskning, kontakter mellan det offentliga och företag, tillgång till riskvillig finansiering samt, inte minst, en välutbildad arbetskraft. Därtill kommer det allmänna institutionella klimatet, vilket diskuteras under detta avsnitts andra rubriker.

Entreprenörskap kan förstås i princip lika gärna förekomma inom existerande organisationer som i nya, men i statistiken används ofta entreprenörskap som ett samlande begrepp för t.ex. antalet och andelen nya respektive små företag. Eftersom definitionen varierar är det svårt att säga något entydigt om vad nya respektive små företags påverkan betyder för totalfaktor- produktiviteten. Enligt Adalet McGowan m.fl. (2015) är det dock viktigt för samhällets aggregerade produktivitet att nya företag antingen växer eller läggs ner, så att de inte utvecklas till att bli ”gamla och små” företag.

Långsiktig finans- och penningpolitik lägger en grund för ekonomins utveckling

Med en långsiktigt trovärdig finanspolitik finns en god grund för produktivitetsutveckling. Om aktörerna i ekonomin inte behöver oroa sig för hur dagens skattesänkningar och utgiftshöjningar ska finansieras i framtiden ökar deras förutsättningar att fatta långsiktiga beslut som främjar investeringar och ansträngningar. Omvänt kan osäkerhet om finanspolitikens långsiktiga hållbarhet dämpa investeringar och andra ansträngningar. En stor statsskuld leder dessutom till stora räntebetalningar som tränger undan andra offentliga utgifter.177 Det finns en relativt stor konsensus om att en stor statsskuld är skadlig för tillväxten, men någon exakt nivå för när en stor statsskuld är ”för stor” kan knappast definieras, eftersom utfallet också beror på många kontextspecifika faktorer.178

177Se t.ex. Skr. 2010/11:79.

178En uppmärksammad studie av Reinhart och Rogoff (2010) gav stöd för att en offentlig skuld över 90 procent var särskilt skadlig för ekonomin. Herndon m.fl.(2014) visade dock att det inte fanns belägg för detta. Det finns emellertid en mängd andra studier som visar att problem med en hög statsskuld kan vara betydande men att storleken beror på andra

135

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

Även penningpolitiken har en viktig roll att spela som fundament för produktivitetsutvecklingen i ekonomin. En penningpolitik som på medellång sikt leder till en låg och stabil inflation är önskvärd av flera skäl. Å ena sidan bör penning- politiken undvika en hög och varierande inflation. En sådan inflation leder till en godtycklig omfördelning mellan låntagare och långivare, vilket har fördelningsmässiga effekter. Det skapar investeringsosäkerhet och leder till ökade administrativa kostnader genom att priser måste ändras oftare.179 Å andra sidan har också en alltför låg inflation – eller en deflation – negativa tillväxteffekter. Om priser förväntas falla, även om det bara handlar om små minskningar, skapas incitament för konsumenter att vänta med sina inköp, vilket kan skapa en negativ spiral med minskad total konsumtion och fallande BNP som följd. En för låg inflation försvårar dessutom relativprisförändringar, vilka är viktiga styr- signaler för ekonomisk effektivitet.180

3.4Svenska styrkor och svagheter

I ett internationellt perspektiv förefaller Sverige generellt ha goda förutsättningar att anpassa ekonomin till samhällets och omvärldens utveckling och därmed behålla en hög produktivitet och ett högt välstånd. Sverige har en välutbildad befolkning. Såväl näringsliv som förvaltning håller en hög teknisk och organisatorisk nivå. Den svenska ekonomins svagheter när det gäller anpassnings- förmåga är i mångt och mycket brister inom de områden där Sverige överlag är starkt.

3.4.1En hög kunskapsnivå kan urholkas av sämre skolresultat

Internationellt sett är Sverige en kvalificerad kunskapsekonomi, med en relativt hög och jämn kunskapsfördelning. Ur produktivi-

faktorer, som t.ex. om skulden är mest inhemsk (Japan) eller funktionen i det politiska systemet (USA).

179Se t.ex. Sveriges Riksbank (2010).

180Se t.ex. Sveriges Riksbank (2003).

136

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

tetsperspektiv är den svenska kunskapsekonomin närmast entydigt en styrka, medan den ur sysselsättningsperspektiv också delvis är en utmaning. Detta diskuteras i kapitel 4, där utredningen också gör en mer ingående analys av styrkor och svagheter i det svenska utbildningssystemet.

Sverige har en hög andel människor sysselsatta i kunskaps- intensiva arbeten, och näringslivet satsar mycket på forskning och utveckling (se figur 3.6). Den vuxna befolkningen presterar väl i PIAAC-tester av läs-, räkne- och problemlösningsförmåga.181

Figur 3.6 FoU i näringslivet som andel av BNP (y-axel, procent) och andel sysselsättning i kunskapsintensiv verksamhet (x-axel, procent), 2013

2,5

Sverige

1,5

EU28

0,5

Anm.: Definitionen av kunskapsintensiv verksamhet följer Eurostat.

Källa: Eurostat, Database, Annual data on employment in knowledge-intensive activities at the national level (htec_kia_emp2); Eurostat, Database, Business enterprise R&D expenditure (BERD) by economic activity (rd_e_berdindr2); samt egna beräkningar.

Ur såväl sysselsättnings- som produktivitetsperspektiv utgör de sjunkande kunskapsresultaten hos skolelever ett uppenbart hot. Den ökade spridningen i elevprestationer riskerar också att göra kunskapsfördelningen mer ojämn. En jämförelse mellan PIAAC och testresultat för skolungdomar, exempelvis PISA, visar att

181 Gustafsson m.fl. (2014).

137

Produktivitet Långtidsutredningen 2015

resultatutvecklingen för årskullar står sig över tid. Försämrade resultat hos skolelever avspeglar sig i sämre kunskaper och färdigheter när de blivit vuxna.182

Den sammantagna bilden av PISA och andra jämförbara tester är att svenska elevers skolresultat vad gäller läsförståelse, matematik och naturvetenskapliga ämnen har fallit påtagligt åtminstone sedan 1995. Detta gäller både absolut och relativt andra länder, och även om man tar hänsyn till att andelen elever med annat modersmål än svenska har ökat. På samma sätt som inom övriga kunskapsområden presterar svenska elever något under OECD-genomsnittet på PISA:s problemlösningsprov, vilket syftar till att mäta förmågor som nyfikenhet, uthållighet, kreativitet och kritiskt tänkande.

Spridningen i kunskaper har ökat signifikant i läsförståelse och naturvetenskap. Tidigare har de lågpresterande eleverna i Sverige haft bättre resultat i läsförståelse och naturvetenskap än lågpresterande elever i OECD som genomsnitt, men de låg- presterandes resultat har blivit relativt sämre i Sverige och ligger nu under OECD-snittet. I matematik är nedgången lika stor bland låg- och högpresterande elever.183

De svaga skolresultaten kommer att ha effekter under lång tid. Utbildningssystemets senare delar och arbetsmarknadspolitiken kan behöva hantera sjunkande kunskaper och större spridning av kunskapsnivåerna hos de tillkommande kullarna en längre tid framöver. Därmed sjunker sannolikt andelen ungdomar som har ett stort utbyte av en högkvalitativ högskoleutbildning. Samtidigt visar exempelvis bilaga 5 till Långtidsutredningen 2015 att intresset för gymnasiala yrkesutbildningar sjunker.184 Ur såväl produktivitets- som sysselsättningsperspektiv kan den utvecklingen vara problematisk. Att finna vägar till bristyrken för ungdomar med svaga skolresultat, är en central utmaning för såväl utbildnings- politiken som för arbetsmarknadens aktörer.

182Ibid.

183Skolverket (2014).

184SOU 2015:90, Bilaga 5 till Långtidsutredningen 2015.

138

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

3.4.2Realkapitalets värde avgörs av mer än investeringsvolymer

Näringslivets investeringar i realkapital utgör ca 80 procent av de totala investeringarna i Sverige. I detta ingår också stora investeringar i energi- och bostadssektorerna.185 För näringslivets investeringar är det offentligas roll främst att se till att de finansiella marknaderna kan försörja näringslivet med kapital och att regler för att balansera mellan privata och allmänna intressen – t.ex. miljöhänsyn – utformas och tillämpas på ett rättssäkert och effektivt sätt. Statens investeringar i realkapital består främst av investeringar i järnväg och väg. Den kommunala sektorn (kommu- ner och landsting) investerar främst i byggnader, väg, kollektivt- rafik och sjukvårdsutrustning. Dessa investeringar diskuteras översiktligt i kapitel 5.

Under 2000-talet har investeringarna i Sverige utgjort i genomsnitt 22,5 procent av BNP, vilket är något mer än genomsnittet inom OECD och EU.186 Investeringarna i realkapital har som andel av BNP varierat kraftigt över tid, beroende på bl.a. konjunkturläge och strukturomvandling. Också investeringarnas sammansättning av olika realkapitaltyper har förändrats. Sveriges höga placering beror främst på investeringar i maskiner och immateriella tillgångar, medan svenska investeringar i byggnader och bostäder ligger på en internationellt sett låg nivå.

Investeringarna i byggnader och anläggningar har dock ökat i omfattning under en längre period och utgjorde 2014 drygt 40 procent av de totala investeringarna. Investeringarna i övriga tillgångar, främst forskning och utveckling samt datormjukvara, var som störst under 2000-talets början och har under de senaste åren minskat något.

De offentliga investeringarna ligger i dag på omkring 4 procent av BNP, vilket är i linje med genomsnittet sedan 1980. Under 2014 uppgick de statliga investeringarna till 2,3 procent av BNP vilket är något lägre än genomsnittet sedan 2000. Kommunsektorns investeringar har ökat snabbt sedan början av 2000-talet och

185Proposition 2014/15:100 Bilaga 3. Med investeringar avses här bruttoinvesteringar i realkapitaltillgångar. Nettoinvesteringarna – som påverkar kapitalstockarnas storlek – utgörs av bruttoinvesteringar minus kapitalförslitning.

186Statistiken i detta avsnitt är hämtad från Prop. 2014/15:100, Bilaga 3.

139

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

ökningen förväntas fortsätta. Den offentliga realkapitalstocken motsvarar ca 70 procent av BNP, varav kommunsektorns andel är större än statens.

Näringslivets tillgång till kapital förefaller relativt god

Överlag verkar kapitalförsörjningen i den svenska ekonomin fungera väl. I förhållande till många andra länder har kredit- givningen till näringslivet, också till mindre företag, fungerat väl också under turbulenta tider. Sverige bedöms i dag vara ett av de OECD-länder där företagens tillgång på lån och riskkapital är bäst.187 Ett område med förbättringspotential tycks dock vara ramverket kring konkursförfarandet.188 De statliga insatserna för riskkapitalförsörjning förefaller ofta ersätta privata investeringar, snarare än komplettera dem.189

En särskild svensk styrka verkar ha varit lyckosamma investeringar i informations- och kommunikationsteknik (IKT). Sverige är ett av de OECD-länder som hittills har varit mest framstående vad gäller användning av IKT. Indikationer på detta är höga IKT-investeringar och att IKT-användningens bidrag till produktivitetstillväxten har varit högt i Sverige, särskilt under perioden 1995–2005, som framgår av tabell 3.1 och figur 3.5.

Till den sämre fungerande kapitalallokeringen kan utvecklingen på bostadsmarknaden höra. Bostadsmarknaden diskuteras främst i kapitel 4. Bristerna beror delvis på konkurrensförhållanden, men också i hög grad på svagheter i offentlig reglering och beskattning.

Elmarknaden möjliggör produktiva investeringar men subventioner kan snedvrida priser och investeringar

Elmarknadens aktörer brukar delas upp beroende på om de är verksamma inom produktion, transmission (överföringar genom elnätet som helhet) eller distribution (överföring till slutkund).

187Enligt World Economic Forum (2015) är det i Europa bara i Norge och Luxemburg som det är lättare än i Sverige för företag att få ett banklån på basis av en affärsplan. I fråga om riskkapital ligger samma länder samt Finland och Storbritannien före Sverige.

188Ds 2015:43.

189SOU 2015:64.

140

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

Produktionen och handeln med el avreglerades i Sverige 1996. Affärsverket Svenska Kraftnät utgör ett statligt monopol med ansvar för transmission och balanshållning, medan distributionen sköts av lokala monopol med olika ägarstruktur vilkas intäkter regleras av Energimarknadsinspektionen. Elproduktion och elhandel sker på en avreglerad marknad. I bilaga 2 till Långtidsutredningen 2015 görs bedömningen att den nordiska elmarknaden fungerar väl.190

En stagnerande efterfrågan på el efter den ekonomiska krisen har dock bidragit till stor produktionskapacitet i förhållande till efterfrågan, med periodvis låga elpriser som följd. Politiska beslut om att stödja el från förnyelsebara källor har bidragit i samma riktning.191 Det är emellertid inte givet att låga elpriser ger lägre kostnader totalt sett eftersom prisvolatiliteten ökar, samtidigt som den nya och delvis subventionerade produktionsstrukturen ökar kostnaderna för t.ex. elnäten. Därtill kommer själva subventions- kostnaden, som via sin skattefinansiering kan leda till sned- vridningar av incitament i resten av ekonomin. Den nya marknadssituationen utgör också en utmaning för den traditionella baskraften, t.ex. kärnkraften. Energislagspecifika skatter, som effektskatten, försvagar kärnkraftens ställning ytterligare. Ned- montering av baskraftskapacitet ställer ökade krav på marknadernas förmåga att få till stånd effektiva investeringar. Det måste t.ex. finnas tillräcklig produktions- och överföringskapacitet i elsystemets övriga delar för att balansera situationer med låg produktion av sol- och vindkraft i förhållande till efterfrågan. Störningar i elleveranserna är en utmaning inte minst för den svenska elintensiva industrin. Svenska Kraftnät planerar investeringar i stamnätet motsvarande 55-60 miljarder kronor till 2025. En betydande del utgör förstärkningar för att möjliggöra ökad produktion från t.ex. vindkraft och ökad överföring mellan elnätets delar.192 Flera politiska initiativ som påverkar elmarknaden har tagits nyligen, nationellt och inom EU. Konsekvenserna av dessa beror på hur regelverken utvecklas under de närmaste åren

190SOU 2014:37.

191Styrmedel på området beskrivs i Konjunkturinstitutet (2013).

192Svenska Kraftnät (2013).

141

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

och på i hur stor utsträckning de tar till vara marknadens egen förmåga till anpassning.

Prioriteringen av offentliga investeringar påverkar kapitalstockarnas samhällsekonomiska nytta

Det finns ständigt investeringsbehov i de system för samhälls- viktigt realkapital där den offentliga sektorn har ansvar för finansiering eller planering och tillståndsgivning, ex. transport- infrastruktur, energi och bostäder. Detta är fallet eftersom realkapitalstocken kontinuerligt behöver ses över för att ersätta förslitning och säkerställa tillgänglighet till samhällsviktiga funktioner i takt med samhällets utveckling. Det gäller statliga investeringar såväl som kommunernas och landstingens investeringar. För närvarande ställer inte minst den snabba befolkningsutvecklingen i storstadsregionerna krav på åtgärder som kan öka kapaciteten och effektiviteten i infrastrukturen (i vid bemärkelse). Samtidigt innebär avfolkningen av vissa glesbebyggda områden utmaningar i att till rimlig kostnad förvalta befintlig infrastruktur så att en grundläggande tillgänglighet till service och kommunikationer kan bibehållas. Digitalisering och strävan efter standardisering inom EU ställer krav på uppgradering av kommunikationssystem. Omvandlingstryck, och med det investe- ringar i energiförsörjning och klimatanpassning, följer också av klimatåtaganden och klimatförändring.193

Mot denna bakgrund är det naturligt att diskussionen om de offentliga realkapitalinvesteringarnas omfattning och inriktning tar förhållandevis stor plats i debatten. När det gäller behovet av investeringar i befintlig och ny transportinfrastruktur hänvisas det ibland till en ”infrastrukturskuld”, dvs. att transportsektorns problem beror på att investeringarna i transportsystemet under många år har varit för låga och underhållet eftersatt.194 Netto- investeringarna i järnväg – bruttoinvesteringarna minus förslitning

– har dock varit positiva varje år sedan början av 1990-talet och kapitalstocken av järnvägar i förhållande till befolkningen har mer

193Se t.ex. Trafikverket (2013), Trafikverket (2012), Svenska Kraftnät (2013), SMHI (2014), HUI Research (2014).

194Se t.ex. Brännlund m.fl. (2013).

142

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

än fördubblats.195 Kvalitetsförbättringar utgör en stor del av ökningen. På vägsidan har kapitalstocken ökat något sedan början av 1990-talet.

Som diskuterats i avsnitt 3.3.2 är det emellertid svårt att bestämma en optimal volym på realkapitalstockarna i ekonomin. Nuvarande kapitalstockar, för transporter och annat, kan vara otillräckliga i förhållande till de behov som strukturomvandlingen medför, t.ex. på grund av den kraftigt ökade pendlingen i storstadsregionerna. Det finns dock inga tydliga indikationer på att en för liten investeringsvolym är den avgörande orsaken till transportsystemets problem med kapacitetsbrist och förseningar. De offentliga medel som i Nationell plan för transportsystemet 2010–2021 fördelas mellan åtgärder i transportinfrastrukturen hade mer än väl räckt till de investeringar som Trafikverket i sin åtgärdsplanering bedömt som samhällsekonomiskt lönsamma, om de hade prioriterats utifrån lönsamhet. Den nationella planen innehöll dock projekt som bedömts vara olönsamma medan flera lönsamma projekt föll utanför.196 Trafikverkets möjligheter till förutsättningslös analys begränsades också av att regeringen inför arbetet med åtgärdsplaneringen pekade ut ett antal stora projekt som högt prioriterade. Som diskuteras i avsnitt 3.3.2 har prioriteringen av investeringar stor betydelse för hur kapital- stocken utvecklas. Detsamma gäller hur investeringar kombineras med andra åtgärder. Investeringsvolymen är inte en oviktig fråga, men varje given investeringsvolym kan användas mer eller mindre effektivt.

3.4.3En långsiktigt hög produktivitet förutsätter en effektiv miljö- och klimatpolitik

I ett internationellt perspektiv har Sverige ett naturkapital av hög kvalitet och en miljö- och klimatpolitik som är en huvudsakligen god garant för en långsiktig förvaltning av naturkapitalet. Koldioxidintensiteten, dvs. utsläppen av växthusgaser per producerat värde, i svensk ekonomi är i dag den näst lägsta bland OECD:s medlemsländer. Detta återspeglar den höga andelen

195Prop. 2014/15:100, Bilaga 3.

196Börjesson m.fl.(2014).

143

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

förnybar energi och kärnenergi i vår energiförsörjning och el- produktion.197 Sverige har överträffat sitt åtagande enligt Kyoto- protokollet och beräknas klara det strängare nationella målet till 2020.198 Andra luftburna utsläpp har minskat kraftigt under de senaste årtiondena och luftkvaliteten i svenska städer är generellt mycket god. Vattenrening och avfallshantering håller hög teknisk och organisatorisk kvalitet. Mer än två tredjedelar av Sveriges landyta är täckt av skog och tillväxten i skogen har under de senaste årtiondena varit avsevärt större än avverkningen. Skogen utgör därför en betydande kolsänka.199

Samtidigt kvarstår utmaningar på de flesta miljöområden, utmaningar som i flera fall förutsätter ett omfattande inter- nationellt samarbete. Antalet kemiska ämnen med oklara effekter på naturen ökar kontinuerligt, utsläppen av övergödande ämnen behöver minska ytterligare. Många ekosystem och arter är hotade, bl.a. är den biologiska mångfalden låg i stora delar av skogs- beståndet. Det finns också betydande luckor i ekosystemens förbindelser mellan varandra, vilket medför hinder för många djur- och växtarter att förflytta och fortplanta sig. Klimatförändringar väntas medföra ytterligare påfrestningar på många arter och ekosystem. 200

Miljö- och klimatpolitiken har kommit långt men kan effektiviseras

Sverige är internationellt känt som pionjär inom miljö- och klimatpolitiken.201 Vi var bland de första att införa en skatt på koldioxid och det svenska miljömålssystemet, som involverar ett stort antal offentliga aktörer på alla förvaltningsnivåer, är det enda i sitt slag. Sverige är ett av få länder som har ett utvecklat system för miljöräkenskaper enligt FN:s standard och Sverige deltar aktivt i det internationella arbetet.202

Den goda tillgången på billig el har varit en viktig faktor för utvecklingen av den svenska näringslivsstrukturen. Samtidigt har de

197OECD (2014b).

198Energimyndigheten och Naturvårdsverket (2014), DS 2014:11.

199Naturvårdsverket (2015), Konjunkturinstitutet (2012).

200Naturvårdsverket (2015).

201Se t.ex. OECD (2004).

202SCB (2015b).

144

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

goda förutsättningarna för en elproduktion med låga utsläpp av växthusgaser varit en styrka i det svenska klimatarbetet. Därtill har entreprenörer, företag och universitet bidragit till innovationer med betydande resursbesparande egenskaper. Många kostnads- effektiva åtgärder för minskade utsläpp har genomförts. Allt detta medför att marginalkostnaderna för ytterligare utsläpps- minskningar blir betydligt högre i Sverige än i de flesta andra länder, särskilt inom de sektorer som inte ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter, EU ETS.203 Sveriges deltagande i detta handelssystem och FN-systemets s.k. flexibla mekanismer skapar dock möjligheter att även fortsättningsvis bidra till kostnads- effektiva utsläppsminskningar.204

Utformningen av miljöpolitiken är dock delvis ineffektiv. Det kan innebära försämrad uppfyllelse av såväl miljömål som andra mål, och onödiga samhällsekonomiska kostnader för stora delar av ekonomin. I Naturvårdsverkets kartläggning av styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen konstateras att många av styrmedlen på området inte har utvärderats, trots att de kan vara resurskrävande för både offentliga och privata aktörer och trots att de inte bedöms vara tillräckliga för att nå miljömålen.205 I andra fall finns styrmedel kvar som har visats vara ineffektiva, som riktade subventioner och investeringsstöd, till exempelvis energieffektiviseringar.206 Miljöbeskattningen har bidragit positivt till att minska negativa miljöeffekter men är inte enhetlig mellan branscher eller drivmedel. Den inflationsjusteras inte heller systematiskt vilket innebär att dess incitamentsverkan minskar. Överlappande styrmedel i vissa delar (t.ex. i fordonsbeskattningen) skapar otydlighet som kan försämra politikens styrverkan. Konjunkturinstitutet analyserar effekten av miljöpolitiska styrmedel inom främst klimat- och energipolitiken vilket är positivt. Det saknas dock en samhälls-

203Sverige har med 1 120 kr per ton världens högsta koldioxidskatt. På andra plats följer Finland och Schweiz med ungefär hälften så hög skatt. Världsbanken (2015b).

204Med flexibla mekanismer avses möjligheten för ett land med ett klimatåtagande och höga marginalkostnader för utsläppsminskningar att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar som genomförs i ett land med lägre marginalkostnader och därigenom öka kostnadseffektiviteten för att nå åtagandet. Sveriges klimatmål till 2020 kan enligt Riksdagens beslut nås med en tredjedel internationella investeringar.

205Naturvårdsverket (2012b). Se även Naturvårdsverket (2015).

206Naturvårdsverket (2012b), Konjunkturinstitutet (2012), (2013), (2014).

145

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

övergripande, oberoende och regelbunden utvärdering av miljö- politikens hela styrmedelsarsenal, inklusive miljömålsarbetet.207

Miljömålssystemet har kritiserats för att vara otydligt, orealistiskt och ineffektivt.208 Miljölagstiftningen tycks inte tillämpas enhetligt i regioner och kommuner. Det beror främst på det stora antalet fristående aktörer med olika kapacitet, vilket inverkar negativt på förutsebarhet och rättssäkerhet.209 Miljömyndighetsutredningen framhöll i sitt slutbetänkande att det ”finns allvarliga brister i effektivitet, enhetlighet, rättssäkerhet och konkurrensneutralitet i tillståndsgivning och tillsyn”.210 Miljö- hänsynen sägs samtidigt vara ofullständigt integrerad i den fysiska planeringen, och de krav som ställs i olika lagrum är i många fall inte samordnade.211 Detta kan bl.a. göra det svårare att effektivt anpassa bebyggelse och infrastruktur till ett förändrat klimat.212

I en analys av hur miljöpolitiken påverkar ekonomin i OECD- länderna anses Sverige vara ett av de länder där miljöpolitiken leder till omotiverat höga konkurrenshinder, relativt stora administrativa kostnader samt en relativt stor förekomst av miljöpolitiskt relaterade faktorer som diskriminerar mellan befintliga och nya företag.213

Miljö- och klimatpolitikens effektivitet – och indirekt även effektiviteten inom t.ex. energi-, bostads- och transportpolitiken – försvagas av att beslut inom dessa områden påverkas av en önskan att hantera många politiska mål samtidigt, utan att beslutens kostnader och effekter regelmässigt analyseras.214 Exempel på detta är att klimatmålen har kompletterats med mål för energieffektivitet och förnyelsebar energi, liksom med mål på sektornivå och regional nivå. Denna målpalett innebär restriktioner för vilka strategier och styrmedel som är tillgängliga, med samhällsekonomiska fördyringar som följd. Andra exempel är subventioner och investeringsstöd

207 Naturvårdsverket är ansvariga för utvärderingen av miljömålsarbetet men ansvarar samtidigt för en stor del av miljömålsarbetets genomförande och är alltså inte oberoende. Se vidare i SOU 2015:43.

208Se t.ex. SOU 2009:83 Bilagedel 1 och 2, Statskontoret (2014), SOU 2015:43.

209SOU 2015:43.

210Ibid.

211Naturvårdsverket (2015), OECD (2014b).

212Andersson et al. (2015).

213Kozluk (2014).

214Konjunkturinstitutet gör miljöekonomiska analyser som dock endast omfattar en delmängd av miljöpolitiken.

146

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

som beslutas med klimatrelaterade argument, men där man inte kan påvisa någon effekt på klimatutsläppen.215

3.4.4Totalfaktorproduktiviteten gynnas av hög institutionell kvalitet

Den svenska ekonomin kännetecknas generellt sett av en förhållandevis hög institutionell kvalitet. Sverige hör till de relativt få länder som har lyckats skapa en stark stat med en högkvalitativ förvaltning som klarar att leverera kollektiva nyttigheter och ett generellt och omfattande välfärdssystem.216 Därtill är Sverige en väl fungerande rättsstat. Det svenska samhället präglas av hög generell tillit såväl mellan ekonomins aktörer som gentemot förvaltningen. Regelefterlevnaden är internationellt sett hög och korruption är relativt ovanlig. Förutsättningarna för innovation, en effektiv allokering och användning av kapital gynnas bl.a. av att många marknader inte är detaljreglerade, av konkurrenslagstiftningen och av en omfattande internationell handel. Förbättringsmöjligheter finns dock inom samtliga dessa områden.

Den sociala tilliten är hög men kan sjunka

Sverige är, jämte övriga nordiska länder, ett av få länder i världen som kännetecknas av hög generell tillit.217 Andelen svenskar som håller med om att man i allmänhet kan lita på andra människor ligger stabilt över 60 procent. Genomsnittet i de 145 länder som har följts är 25 procent.218 Svenskarnas tillit omfattar också synen på staten och de offentliga institutionerna, liksom civilsamhällets organisationer.219 Att tilliten är så stabil trots betydande för- ändringar i välfärdssektorn, ökad inkomstspridning, avregleringar, ökad invandring m.m. är anmärkningsvärt.220 Svenskar födda på

215Konjunkturinstitutet (2013b).

216Jämför Fukuyama (2014) där Danmark lyfts som exempel på ett av oerhört få riktigt väl fungerande samhällen genom tiderna.

217Trägårdh m.fl. (2013).

218Genomsnitt från samtliga tillgängliga observationer World Values Survey, European Values Survey, Afrobarometer och motsvarande undersökningar. Bergh (2015).

219Trägårdh m.fl. (2013).

220Bergh (2015).

147

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

senare delen av 1980-talet har dock enligt SOM-institutets mätningar inte ökat sin tillit med åldern på samma sätt som tidigare generationer. Det går dock ännu inte att avgöra om detta är en tillfällig eller trendmässig förändring.221

I en befolkningsanalys genomförd i 33 svenska kommuner varierade nivån på s.k. lokalsamhällestillit – tillit till grannar och andra människor som lever och verkar i ens närområde – med kommunernas socioekonomiska och kulturella homogenitet. Lokalsamhällesstilliten var högre i kommuner med små inkomst- skillnader och en kulturellt homogen befolkning.222

Ovan nämnda analyser är ögonblicksbilder som behöver kompletteras för att kunna indikera orsakssamband och trender. De reser dock angelägna frågor om hur samhällets aktörer kan bidra till att skapa goda förutsättningar för en hög tillit som bygger på tolerans för olikheter och en förmåga till anpassning, både utifrån en hög invandring till Sverige och utifrån ökade socioekonomiska skillnader. Grundläggande värderingar och beteendemönster som är djupt rotade i människors kultur påverkar dessa förutsättningar, men sociala och kulturella förändringar påverkas av den institutionella kontexten.223 Kvaliteten i samhällets formella institutioner framstår åter som en viktig bidragande faktor. Den offentliga sektorn måste visa att gemensamt finansierade verksamheter fungerar ungefär så som avsett, att de inte diskriminerar mellan grupper och att de individer som drar nytta av dem bidrar på avsett sätt efter förmåga.224 Detta ställer stora krav på de offentliga aktörernas förmåga att lära av erfarenheter och ta tillvara nya möjligheter för att anpassa sig till aktuella förutsättningar.

221Oskarsson och Rothstein i Weibull m.fl. (2012). Tillförlitligheterna i tillitsmätningarna har diskuterats. De utgår från frågan ”Anser du att det går att lita på människor i allmänhet?” och besvaras på en skala 1-10. Frågan har, med mindre skillnader i formulering och svarsalternativ, ställts i olika länder och över tid. Dock tycks de svarande delvis tolka den olika beroende på vilka andra frågor som ställs direkt före och efter; något som varierar mellan undersökningarna. Se Lundåsen och Pettersson i Trägårdh (red.) (2009). Liksom för andra statistiska undersökningar har svarsfrekvensen minskat över åren vilket ökar osäkerheten i om det statistiska urvalet är representativt.

222Trägårdh m.fl. (2013).

223Se t.ex. Integrationsverket (2005), Berggren och Trägårdh (2006).

224Se t.ex. Rothstein (2010).

148

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

Förvaltningens utveckling måste prioriteras för kvalitet och förtroende

Den svenska offentliga förvaltningen håller som regel god kvalitet. Förvaltningens meritokratiska uppbyggnad har bidragit till ett pålitligt, opartiskt och förhållandevis effektivt genomförande av det offentliga åtagandet och politikens reformer.225 Ytterst få nämner korruption som ett stort samhällsproblem226 och förtroendet hos medborgarna är generellt sett högt.227 Goda möjligheter till social rörlighet kan också ha påverkat detta förtroende i en positiv riktning.228 Vidare tycks en hög nivå av tillit inom förvaltningen – mellan politiker och tjänstemän – ha haft stor positiv betydelse genom att bidra till resurseffektiv flexibilitet när snabba omvärldsförändringar och politiska händelser har krävt detta.229 Förvaltningens höga kvalitet är en tydlig styrka i svensk ekonomi.

Som alla institutioner utvecklas förvaltningen i varierande takt över tid.230 Sveriges medlemskap i EU medförde exempelvis att beslutskompetens på kort tid överfördes till överstatlig nivå – dock utan motsvarande process för politiskt ansvarsutkrävande eller makt över skattebaserna.231 Ett sedan länge aktuellt fokusområde är uppgiftsfördelningen mellan stat, landsting och kommuner. Flera utredningar i ämnet har lagt förslag som syftar till att bl.a. stärka sjukvårdens förutsättningar, förtydliga ansvarsförhållanden och minska de geografiska skillnaderna i tillämpningen av regelverket.232 Frågan behandlas för närvarande i ytterligare en utredning.233 En annan aktuell diskussion är hur den administrativa bördan ska kunna minska i förvaltningen samtidigt som behovet av styrning och uppföljning kan tillgodoses. Goda intentioner om effektivisering genom resultatmätning har gett oönskade effekter genom att kraven på dokumentation har ökat kraftigt för många

225För exempel från hanteringen av 1990-talets finanskris, se Rothstein (2015).

226Bauhr (2013).

227OECD (2013).

228Trägårdh m.fl. (2013).

229Jacobsson m.fl. (2015). Författarna pekar dock på risken för att en mycket lojal förvaltning kan försämra anpassningsförmåga och flexibilitet genom att information inte i tillräcklig utsträckning förs uppåt till den politiska ledningen.

230För en beskrivning av den statliga styrningen av förvaltningen sedan 1980-talet, se SOU 2007:75.

231Reichel (2010).

232Se t.ex. SOU 2007:10, SOU 2010:81, SOU 2015:43.

233Fi 2015:09 Indelningskommittén, Direktiv 2015:77 Ny indelning av län och landsting.

149

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

yrkeskategorier inom bl.a. skolan, vården, polisen och delar av den statliga förvaltningen.234

En särskilt allvarlig fara för en välfungerande förvaltning är när centrala yrkesgrupper och rättsväsendets aktörer utsätts för våld, hot eller trakasserier. I en nyutkommen forskningssamman- ställning anges exempelvis att 59 procent av riksdagspolitikerna, 41 procent av poliserna, 30 procent av socialsekreterarna och 25 procent av åklagarna under perioden före intervjuerna utsatts för hot, våld, trakasserier eller liknande.235 Av de intervjuade inom rättssystemet som hade utsatts för trakasserier hade en fjärdedel övervägt att byta jobb. Knappt en av tio av de inom rättssystemet som utsatts för hot och våld upplever att det påverkat arbets- uppgifterna på ett sådant sätt att deras yrkesutövning kan ifrågasättas. Forskningssammanställningen kan dock inte göra några distinkta jämförelser med läget i andra länder eller historiskt.

Ännu svårare är det förmodligen att över tid följa hot och annan påverkan av vittnen och brottsoffer, eftersom benägenheten att anmäla kan variera kraftigt. Enligt en undersökning ökade antalet anmälningar om övergrepp i rättssak med 70 procent mellan 1999 och 2006. Lagföringarna om övergrepp i rättssak steg mellan 1996 och 2006 från knappt 400 till knappt 800. Brottsoffer är betydligt mer utsatta än vittnen som inte känner gärningsmannen.236

Även om det är svårt att jämföra situationen i Sverige i dag med situationen förr eller i andra länder kan det inte ses som acceptabelt att tjänstemän utsätts för påtryckningar som syftar till att påverka tjänsteutövningen, eller att brottsoffer och vittnen blir skrämda. Ju vanligare sådana övergrepp är, desto större är riskerna för brister i rättssystemet. Sådana brister kan påverka människors ansträng- ningar, investeringar och tillit negativt, vilket i slutänden drabbar produktivitet och välstånd.

Undersökningar tyder på att såväl uppfattningen att korruption förekommer, som de faktiska riskerna för korruption, har ökat i Sverige. Framför allt gäller detta på kommunal nivå men misstankar

234Se t.ex. Forsell och Ivarsson Westerberg (2015).

235Brottsförebyggande rådet (2015).

236Brottsförebyggande rådet (2008).

150

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

om korruption finns även i statliga myndigheter.237 Här är det viktigt att påpeka att begreppet korruption är bredare än rena mutbrott, och att det generellt omfattar alla avsteg från normen om opartiskhet i syfte att tillskansa sig eller andra personliga fördelar. En risk i svensk offentlig förvaltning är att revisionen i kommuner, landsting och regioner bygger på att förtroendevalda granskar varandra. Sakkunniga ska enligt regelverket anlitas som stöd, men revisionen utförs ofta varken professionellt eller oberoende.238 I slutbetänkandet från utredningen om en ny kommunallag konstateras att tilltron till den kommunala revisionen har försvagats.239 En annan möjlig riskfaktor bakom improduktivt eller korrupt användande av offentliga resurser på lokal och regional nivå är frånvaron av sanktionsmöjligheter mot kommuner som inte följer lagar och domstolsutslag.240 Dessa förhållanden riskerar att förvärra såväl uppfattningen om i vilken utsträckning korruption förekommer som nivån på den faktiska korruptionen.

Sverige har kritiserats av både nationella och internationella aktörer som menar att konsekvensanalys och utvärdering för policysyften generellt görs i för liten utsträckning och håller låg kvalitet.241 Därtill har kritik riktats mot Regeringskansliets kapacitet för policyutveckling, inklusive kapaciteten att beställa, ta emot och tolka andras analys och utvärdering.242 Konsekvensanalys och utvärdering görs av regeringens särskilda analysmyndigheter

237Bergh m.fl. (2013) och Statskontoret (2015). Lundquist (1998) menar att kontroll och ekonomiska incitament inte räcker för att säkerställa god etik i byråkratin, utan att ämbetsmannakulturen är avgörande.

238Som jämförelse bedrivs revision av hela eller delar av den kommunala verksamheten i Norge, Danmark och Finland av yrkesrevisorer med krav på utbildning och certifiering. Riksrevisionen (2015).

239SOU 2015:24, s. 622-623. Andelen ledande politiker och tjänstemän i kommuner som instämmer i bedömningen att den kommunala revisionen är ett viktigt kontrollinstrument för att stävja eller avslöja maktmissbruk och korruption föll från 56 procent till 43 procent mellan 2008 och 2011.

240Lundin (2015).

241Med konsekvensanalys menas här kvantitativ och kvalitativ analys av åtgärdsförslags samhällsekonomiska och offentligfinansiella kostnader, fördelningseffekter, genomförande- aspekter m.m., med utvärdering menas analys av kostnader och effekter för redan implementerade åtgärder. Se t.ex. OECD (2013), Ramböll (2014), Statskontoret (2014). Se även Europeiska kommissionen (2013) som betonar behovet av samhällsekonomiska metoder för att utvärdera förändringsförslag och genomförda åtgärder i offentlig sektor. Behovet av att utveckla tillämpningen av den samhällsekonomiska analysen i miljömåls- arbetet har uppmärksammats i flera utredningar, bl.a. i Utredningen om miljömålssystemet (SOU 2009:83) och i Statskontorets (2014) utvärdering av myndigheternas arbete i miljömålssystemet.

242Se t.ex. OECD (2013), Möller och Erlandsson (2009).

151

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

inom en rad politikområden, liksom mer eller mindre systematiskt inom en rad andra myndigheter, bl.a. Trafikverket, Svenska Kraftnät och Naturvårdsverket. Konsekvensanalys ska göras vid myndigheters regelgivning och inom ramen för statliga utred- ningar. Det saknas emellertid metodstöd och oberoende kvalitets- granskning och kvaliteten på de analyser och utvärderingar som görs är mycket varierande. En faktor som påverkar möjligheten att göra god analys är tillgången till data. Även om det i Sverige finns administrativa registerdata av internationellt sett mycket hög kvalitet, inte minst individdata hos SCB, kan det ibland vara svårt för forskare och utredare att få tag på aktuella data och att koppla ihop olika datakällor för komplicerade analyser, m.m.243 Inom den kommunala sektorn görs dock s.k. öppna jämförelser av kostnader och resultat inom allt fler områden, ett arbete som lägger en grund för konsekvensanalys och utvärdering inom kommunernas och landstingens verksamhetsområden. Även på denna administrativa nivå saknas dock ett samordnat system som underlättar kompetensutveckling och kvalitetssäkring av de analyser som görs på basis av dessa uppgifter.244

Ökad konkurrens har stärkt produktiviteten, men brister finns fortfarande på vissa områden

Att främja konkurrens har sedan 1990-talet generellt sett varit vägledande för många förändringar av statliga regleringar. Framför allt under 1990-talet genomfördes i Sverige många reformer som öppnade fler områden för konkurrens, även från andra länder. Minskade regleringar av produktmarknaderna verkar ha bidragit till näringslivets investeringar i forskning och utveckling.245

På flera områden är dock konkurrensen svag. Konsument- marknaden för banktjänster delas i huvudsak mellan ett fåtal stora banker.246 Också inom byggsektorn har några få aktörer en mycket

243Se t.ex. Konjunkturinstitutet (2012b) s. 32, SOU 2012:36.

244Se t.ex. Hultkrantz (2015a), Svensson och Hultkrantz (2015). Öppna jämförelser av kommuner och landsting görs av Rådet för främjande av kommunala analyser, RKA, som är ett samarbete mellan staten och Sveriges kommuner och landsting. Jämförelserna redovisas i den s.k. Kommun- och landstingsdatabasen, Kolada.

245SOU 2015:X, Bilaga 8 till Långtidsutredningen 2015.

246Konkurrensverket (2013a).

152

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

stark position på marknaden.247 De långa processtiderna inom rättsväsendet kan också vara ett problem. Tillämpningen av miljö- respektive konkurrenslagstiftningen har kritiserats för de långa processtiderna, då de skapar höga transaktionskostnader för både den privata och den offentliga sektorn.248 Sanktioner som följer flera år efter konkurrensöverträdelser har dessutom sannolikt en svagare avskräckningseffekt än snabbare påföljder.

Offentlig upphandling är ett annat område där konkurrensen kan förbättras. Skillnader mellan myndigheter eller kommuner i upphandling av likartade produkter, oavsett om de beror på avsiktliga miljö- eller socialpolitiskt relaterade särregler eller bristande samordning, kan medföra en svagare konkurrens i många upphandlingar.249 Anledningen är, förenklat, att företagens transaktionskostnader ökar, bl.a. för att säkerställa att under- leverantörer uppfyller alla krav. Det kan göra det olönsamt inte minst för mindre företag att delta i sådan upphandling. Slutligen innebär offentlig näringsverksamhet fortfarande ett konkurrens- problem inom vissa branscher.250

Sverige har hög innovationskapacitet, men vissa indikatorer visar en svag utveckling

Internationell forskning visar att Sverige är ett av de mest fram- gångsrika länderna vad gäller styrning och kontroll i lednings- funktioner, det som ibland kallas för mjuk kunskap.251 De svenska investeringarna i forskning och utveckling, särskilt näringslivets investeringar, har i alla fall historiskt varit stora i ett internationellt perspektiv. Också IKT-investeringarna har varit betydande. Även ifråga om andra indikatorer över innovationssatsningar ligger Sverige högt. Det svenska innovationssystemet och ekonomins ramvillkor förefaller också ge Sverige en hög innovationskapacitet

247Konkurrensverket (2013b).

248Se t.ex. Dir. 2015:48.

249Nutek (2008) föreslog en (ännu inte realiserad) vägledning i form av en databas med kvalitetssäkrade texter för upphandlingar av vård och omsorg, i syfte att öka samordningen och underlätta anbud. Lundberg & Marklund (2013) visar att offentlig upphandling inte har förutsättningar att utgöra ett effektivt miljöpolitiskt instrument. Frågan diskuteras också i Brännlund m.fl. (2009).

250Konkurrensverket (2013b).

251Van Reenen (2011).

153

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

och innovationseffektivitet.252 Ett orosmoln i sammanhanget är att Sverige verkar ha svårare att omsätta det höga tekniska kunnandet och de höga investeringarna i innovationer som kan kommersiali- seras. Enligt vissa mått verkar Sverige få ut färre innovationer per satsad krona än många andra länder. Det gäller såväl patent som andra indikatorer på företags innovationsförmåga.253 Dessutom utvecklas vissa av Sveriges indikatorer på innovationssatsningar relativt svagt.254

De sjunkande skolresultaten kan på längre sikt allvarligt under- gräva den svenska arbetskraftens humankapital och innovationsför- måga. Om utvecklingen inte vänds riskerar Sveriges stora kunnande inom teknik och organisation att förlora i konkurrenskraft.

Inställningen till nyföretagande är positiv, men omsättningen på företag och expansionsviljan är relativt låg

Att mäta entreprenörskap är svårt, inte minst i ett framåtblickande perspektiv. Det görs dock regelbundet försök att kartlägga attityder till entreprenörskap i betydelsen att starta och utveckla nya företag. Kartläggningarna visar att attityderna till entreprenör- skap har blivit mer positiva de senaste tio åren, och att Sverige internationellt sett har en hög andel av befolkningen som identifierar affärsmöjligheter.255 De formella hindren för att starta företag är också låga i Sverige.256 Däremot är nyföretagandet relativt begränsat. De som startat eller är på väg att starta företag har vid en internationell jämförelse låga ambitioner för verksamhetens expansion.257 Sverige har också en låg andel nystartade företag som andel av företagsstocken, vilket framgår av figur 3.7. Även andelen nedlagda företag är låg i Sverige.

252SOU 2015:X, Bilaga 8 till Långtidsutredningen 2015.

253SOU 2015:X, Bilaga 8 till Långtidsutredningen 2015, Ds 2015:43.

254Ds 2015:43.

255Entreprenörskapsforum (2015).

256OECD (2015b).

257Entreprenörskapsforum (2015).

154

Långtidsutredningen 2015 Produktivitet

Figur 3.7	Indikatorer om företagens dynamik och utveckling
		Nyföretagaraktivitet
	10 ( 20 )
	Antalet arbetade timmar		Antal nystartade företag
	i näringslivet 6 ( 16 )		9 ( 13 )
Förädlingsvärde i			Antalet nya företag med
näringslivet 4 ( 16 )			anställda 3 ( 10 )
	Produktivitet i		Andel snabbväxande
	näringslivet 3 ( 16 )		företag 1 ( 13 )
		Sysselsatta i innovativa
		snabbväxande företag
	5 ( 15 )
		Medianland	Sverige

Anm.: Tolkningen av figuren är att ju längre ut linjen är, desto högre är värdet. Siffran efter respektive indikators namn anger Sveriges position i länderjämförelsen, och inom parentes anges antalet jämförda länder. Jämförelseländer bestäms av datatillgång i en bruttolista omfattande de 22 rikaste OECD- länderna exklusive Luxemburg, dvs. Australien, Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Irland, Island, Israel, Italien, Japan, Kanada, Sydkorea, Nederländerna, Norge, Nya Zeeland, Schweiz, Spanien, Storbritannien, Tyskland, USA och Österrike.

Källa: Ds 2015:43.

Finans- och penningpolitiken har hög trovärdighet, vilken behöver bevaras

Den makroekonomiska politiken har övergripande präglats av strävan efter trovärdighet och långsiktighet. En låg statsskuld och en förhållandevis stabil inflation har sänkt investeringsrisken i Sverige. Detta har bl.a. gett näringslivet fördelen av låga räntor, vilket illustreras i figur 3.8. Men även om det i stort råder politisk enighet kring en långsiktig makroekonomisk politik har de långvariga verkningarna av den globala finanskrisen gjort det svårare att nå de operationaliserade målen för finans- och penning- politiken, främst inflationsmålet och överskottsmålet. Bristande måluppfyllelse eller frekvent ändrade målnivåer kan medföra att trovärdigheten i den långsiktiga inriktningen ifrågasätts.

155

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

Figur 3.8 Real och nominell utlåningsränta från svenska banker till icke- finansiella företag 1987–2014

Procent
18
16											Nominell
16
14											Real
14
12
10
8
6
4
2
0
1987	1989	1991	1993	1995	1997	1999	2001	2003	2005	2007	2009	2011	2013

Anm.: Ränteangivelserna gäller bankernas genomsnittliga ränta för den utestående stocken av företagslån per den 1 december varje år. Den reala serien har deflaterats med KPI-inflation för respektive kalenderår.

Källa: Macrobond, Sweden, Deposits & Loans, Lending Rates, By Entity, to Non-Financial Corporations (2015); SCB, Statistikdatabasen, Konsumentprisindex (KPI) fastställda årsmedeltal. År 1980–2014; samt egna beräkningar.

3.4.5Produktivitetstillväxten kan bli lägre i framtiden

Som diskuterats i avsnitt 3.2.2 finns ingen enighet om storleken på den framtida produktivitetsutvecklingen. Det är möjligt att de tekniska framstegen kommer att bidra till en samhällsutveckling med en produktivitetstillväxt som är lika hög som hittills. Det är inte svårt att föreställa sig tekniska genombrott som på bred front ökar arbetskraftens produktivitet, i såväl privat som offentlig sektor. Också de andra trender som utredningen pekar på skulle kunna leda till högre produktivitet, exempelvis om den globala frihandeln ökar specialiseringsvinsterna i ekonomin. Om den anpassning som förändringar av klimat och demografi tvingar fram är lyckosam kan också produktiviteten stiga.

156

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

Den bild som ges i Långtidsutredningens scenarier är dock att den uppmätta produktivitetsutvecklingen framöver kommer att bli något lägre än under de senaste två decennierna. Mycket talar för en fortsatt ökande efterfrågan på tjänster, samtidigt som det ofta är svårare att höja produktiviteten i produktionen av tjänster, särskilt konsumenttjänster, än i varuproducerande branscher.

Vidare är det sannolikt inte önskvärt eller möjligt att i framtiden förlänga den genomsnittliga utbildningstiden på ett sätt som skulle kunna motsvara effekten av tidigare reformer för allmän grundskola, gymnasieskola och högskola. Utbildningskvalitet verkar dessutom vara viktigare för humankapitalet än utbildnings- längd. Den försämrade kunskapskvaliteten i svensk skola tyder närmast på att humankapitalets bidrag till produktivitetstillväxten kommer att bli lägre i framtiden. I samma riktning pekar en stor andel invandrade med relativt låg utbildning. Som diskuteras i kapitel 4 kan det också i många fall vara svårt att omsätta invandrades utbildning på den svenska arbetsmarknaden.

Effekten av infrastrukturinvesteringar är sannolikt avtagande. De restidsvinster som har gjorts historiskt genom dagliga flygavgångar, högkvalitativa vägar och snabba tåg mellan alla större befolkningscentra, eller genom en välfungerande kollektivtrafik i de större städerna, kommer inte enkelt att upprepas genom ytterligare investeringar.258

Även om osäkerheten är betydligt större när det gäller investeringar i IKT är det möjligt att dessa investeringar uppvisar samma avtagande effekt. Till skillnad från de produktivitetsvinster som gjordes på 1990-talet har det varit svårt att se 2000- och 2010- talens tekniska framgångar i produktivitetsstatistiken.

Parallellt med den tekniska utvecklingen har produktivitets- vinster gjorts genom betydande liberaliseringar av produkt- och tjänstemarknader, inte minst på kommunikationssidan. De tekniska områden som nu växer fram är betydligt mindre kontrollerade av det offentliga än vad exempelvis järnvägs-, telefon- och elnäten var under sin framväxt. Någon engångseffekt på produktiviteten motsvarande den som skedde under dessa branschers liberalisering är därför svår att se.

258 Konjunkturinstitutet (2013a).

157

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

I och med att nationalräkenskaperna inte tar hänsyn till naturkapitalets utveckling är det troligt att den historiskt uppmätta produktiviteten har överskattats. Mot den bakgrunden kan mer rättvisande nationalräkenskaper i framtiden successivt leda till en lägre uppmätt produktivitetsökning.

3.5Policyslutsatser

Om Sverige ska kunna upprätthålla en hög produktivitet i takt med samhällets och omvärldens utveckling måste anpassningsförmågan hos ekonomins alla aktörer värnas. Utredningen bedömer att Sverige har goda förutsättningar för detta, men politikens utformning är betydelsefull. Politiken måste utformas så att näringsliv, offentlig förvaltning, civilsamhälle och individer ges förutsättningar och incitament till anpassning. Som för alla politikområden bör förändringar av regelverk föregås av analys och noggrant övervägande. De måste också ta hänsyn till behovet av långsiktiga förutsättningar för ekonomins aktörer.

3.5.1Rättsstat och förvaltning behöver värnas och utvecklas

Att upprätthålla kvalitet i rättsstaten och den offentliga sektorns institutioner och värna om allmänhetens förtroende för dessa bör vara högprioriterade politikområden. I första hand handlar det om att säkerställa ett väl fungerande rättsväsende där likhet inför lagen gäller. En annan central faktor är en offentlig förvaltning som förmår att genomföra politiken effektivt, opartiskt och kompetent och i vilken ansvarsförhållandena är tydliga. Allt detta är viktigt för att värna den generella tillit som framstår som grundläggande för både samhälle och ekonomisk utveckling. I andra hand handlar det om att det offentliga behöver utveckla styrmedel som främjar konkurrens och innovation och samtidigt upprätthåller en balans mellan samhällets olika mål, liksom mellan allmänna och privata intressen.

Till statens kärnuppgifter hör att upprätthålla ett högkvalitativt rättssystem och en opartisk myndighetsutövning. Det är därför av största vikt att det offentliga kontinuerligt kartlägger och motarbetar alla försök att med våld, hot och andra påtryckningar

158

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

påverka rättsväsendet och andra myndigheter. Att slå vakt om tryggheten för utsatta yrkesgrupper, målsäganden och vittnen är en central del i arbetet.

En väl fungerande förvaltning på statlig, regional och kommunal nivå är en angelägenhet för hela ekonomin. Det finns många goda skäl att förtydliga ansvarsförhållanden, att anpassa organisationen av sjukvård, regionövergripande samhällsplanering, osv. till nya förutsättningar, liksom att möjliggöra en mer likvärdig och förutsägbar tillämpning av regelverket över hela landet. För att motverka korruption och ge incitament till en effektiv användning av kommunala och regionala medel bör revision av den lokala och regionala förvaltningen utföras opartiskt och professionellt.259 Inom den statliga verksamheten kan djupgående och oberoende översyner övervägas för att belysa om organisation, arbetssätt och styrmedel inom olika områden förefaller ändamålsenliga och resurseffektiva. Exempel på detta finns bl.a. i Storbritannien och Nederländerna.260 Ett långsiktigt arbete bör också inledas för att successivt höja kvaliteten på beslutsunderlag, inte minst avseende konsekvensanalys inom den offentliga sektorn, även utanför de befintliga analysmyndigheternas fackområden. Konsekvensanalys är viktigt inom all offentlig verksamhet, på såväl nationell som lokal och regional nivå. Hög analyskvalitet förutsätter kompetens i både beställning, utförande och mottagande. Det är också viktigt att en diskussion om analys och utvärdering förs parallellt med en diskussion om datatillgång. Självklart bör oberoende analys av nyttor och kostnader föregå eventuella reformer. Andra länders erfarenheter bör också tas tillvara.261

259Enligt Gustavson (2015) har revision ett statistiskt signifikant positivt samband med en offentlig förvaltning som ger goda resultat (enligt flera olika mått), dock under förutsättning att revisionen organiseras opartiskt och professionellt och ser medborgarna, snarare än politikerna, som uppdragsgivare.

260OECD (2013a). Se också förslag i Statskontoret (2015).

261Sektorövergripande system för konsekvensanalys av offentliga åtgärder finns bl.a. i Storbritannien, USA, Kanada och Nederländerna. Arbete pågår även inom EU, se http://ec.europa.eu/priorities/democratic-change/better-regulation/index_en.htm.

159

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

3.5.2Utbildningssystemet behöver höja kunskapsresultaten och bättre matcha arbetslivets behov

De sjunkande skolresultaten behöver åtgärdas. Sämre kunskaper och färdigheter i arbetskraften utgör ett hot mot Sveriges position som kunskapsekonomi. Problem med kunskapsresultat i grund- skolan gör senare utbildning mindre effektiv. Utöver bättre kunskapsförmedling behöver utbildningssystemets dimensioner och innehåll anpassas för att bättre svara mot de studerandes behov av förberedelser inför arbetslivet.

Insatser för att förbättra skolresultat bör sannolikt omfatta översyner av många områden, inklusive skolans organisation och arbete med undervisningsmetoder. I bilaga 5 till Långtids- utredningen presenteras bl.a. förslag om hur lärarkåren kan stärkas och användas bättre, om att se över resursfördelningen utifrån skolans likvärdighetsuppdrag samt om en genomgripande översyn av betygssystemet.262 För att förbättra matchningen mellan utbildningssystem och arbetsliv föreslås i bilagan att utbildning i bristyrken ska kunna ges också på högskoleförberedande gym- nasieprogram, samt att övergången mellan grundnivå och avancerad nivå på högskolan görs mer flexibel.

3.5.3Välfungerande marknader och kloka offentliga investeringar är centrala för fortsatt produktivitetstillväxt

Staten kan bidra till fortsatt hög produktivitetsutveckling genom att upprätthålla välfungerande marknader. I detta ingår inte bara att säkerställa goda regler och en rättssäker och effektiv tillämpning av dem, utan också att korrigera för marknadsmisslyckanden utan onödiga bieffekter.

En särskild aspekt av de institutionella villkoren är konkurren- sen. Olika typer av aktörer kommer att föra fram skäl för att särbehandla branscher och minska konkurrensen i näringslivet. Det är ur ett tillväxtperspektiv viktigt att ta hänsyn till hur sådana särbehandlande åtgärder kan hämma produktiviteten och att så långt som möjligt utforma styrmedel som verkar generellt. Ett

262 SOU 2015:90, Bilaga 5 till Långtidsutredningen 2015.

160

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

exempel på konkurrenshämmande förhållanden kan vara kommu- nal näringsverksamhet som snedvrider konkurrensen, ett annat är regionala och branschspecifika skillnader i regeltillämpning t.ex. i samband med miljötillstånd och bostadsbyggande.

Den offentliga sektorn ansvarar för förvaltningen och utbyggnaden av viktiga delar av samhällets realkapital. Det gäller inte minst transportsystemet. Genom såväl lagstiftning som plan- monopol och andra kommunala engagemang har den offentliga sektorn också en avgörande betydelse för realkapitalet på marknaderna för bostäder, energi och kommunikationer. Om dessa samhällsviktiga resurser ska förvaltas och utvecklas på ett sätt som möjliggör långsiktigt hög produktivitet måste den offentliga sektorn på alla nivåer stärka sin förmåga att identifiera effektiva lösningar.

En stor investeringsvolym har inget egenvärde i detta avseende, eftersom kapitalets värde beror på hur samhällets resurser används och kombineras. Åtgärdsbehov måste därför bedömas från fall till fall. Utvidgning av kapitalstockarna måste vägas mot effektiviserad användning av befintliga system, alternativa lösningar måste prövas förutsättningslöst och samhällsplaneringen inom olika områden måste samordnas. Om ökade offentliga investeringar uppfattas som förstahandslösning kan det verka frestande att låna till dessa, med följden att investeringarnas samhällsekonomiska effektivitet inte prövas ordentligt mot andra angelägna åtgärder i en samlad budget. En sådan utveckling skulle leda till en lägre produktivitetstillväxt än vad som annars vore möjligt. Lånefinansierade offentliga investeringar försämrar dessutom den ekonomiska politikens fram- tida anpassningsförmåga, särskilt om investeringarna prioriteras på ett sätt som inte långsiktigt stärker ekonomins funktionssätt. Detsamma gäller för investeringar i infrastruktur som helt eller delvis involverar den privata sektorn i finansieringen, samtidigt som det offentliga är huvudsaklig betalare och står för den ekonomiska risken.

3.5.4Miljö- och klimatpolitiken bör effektiviseras

För ett samhälle med långsiktigt välstånd som mål bör det vara självklart att sträva efter en politik som ger goda förutsättningar för

161

Produktivitet

Långtidsutredningen 2015

ekonomisk utveckling samtidigt som naturkapital och ekosystem- tjänster förvaltas väl. Att miljö- och klimatpolitiken på pappret är ambitiös är ingen god indikator för detta. En ambitiös men ineffektiv politik riskerar att försämra ekonomins dynamik, anpassningsförmåga och konkurrenskraft utan att skydda miljön.

Miljöpolitiken är svårstyrd eftersom den berör de flesta andra politikområden, möter många starka särintressen och är administrativt fragmenterad.263 Därtill utformas den till stor del på andra politiska nivåer än nationalstaten; inte minst är hanteringen av klimatfrågan och flera andra utmaningar helt beroende av vad som sker internationellt.

Miljö- och klimatpolitiken bör dock så långt möjligt utformas utifrån relevanta institutionella förhållanden, ge tydliga och långsiktiga incitament till kontinuerliga förbättringar och kombinera styrmedel så att de snarare kompletterar än överlappar varandra. Målkonflikter bör hanteras transparent, och de kompenserande åtgärder som bedöms vara politiskt nödvändiga bör utarbetas separat från utformningen av de miljöstyrande åtgärderna. Miljö- och klimatpolitiken bör vidare bygga på styrmedel som ger ekonomins aktörer flexibilitet att vidta åtgärder på det sätt som innebär lägsta möjliga kostnader i förhållande till graden av måluppfyllelse. Sådana styrmedel begränsar inte konkurrensen och försvårar inte nya företags inträde på marknaden. Tillämpningen bör vara opartisk och effektiv. Förslag till nya styrmedel bör konsekvensanalyseras förutsättningslöst och befintliga styrmedel utvärderas regelbundet av en oberoende aktör.264

Mot denna målbild bör betydande effektiviseringar kunna göras av den svenska miljö- och klimatpolitiken. Användningen av miljörelaterade skatter och marknadsbaserade instrument kan utvecklas, ett arbete som bör föregås av en systematisk utvärdering av befintliga marknadsmisslyckanden och styrmedel. Man bör också initiera genomtänkta översyner och reformer av miljömåls- systemet, liksom av miljölagstiftningen och dess tillämpning.265

263SOU 2015:43.

264Albrizio m.fl. (2014), Kozlúk (2014), Tietenberg och Lewis (2014), Harring (2014), Harring och Jagers (2013).

265OECD föreslår detta i sin analys av svensk miljöpolitik, se OECD (2014b).

162

Långtidsutredningen 2015

Produktivitet

Sverige är ett litet land som har kommit långt i klimat- och miljöarbetet och är aktivt i det internationella samarbetet. Engagemanget avspeglar en önskan att utgöra ett exempel på att en ambitiös politik är något eftersträvansvärt. Den ambitionen kan dock förverkligas endast om Sveriges produktivitet och välstånd ligger på en internationellt mycket hög nivå, annars riskerar exemplet att bli avskräckande. Enligt utredningens mening bör Sverige lägga kraft på att effektivisera den nationella miljö- och klimatpolitiken – inte på att höja de nationella ambitionerna ytterligare.

163

4 Arbetsmarknad

Ett högt arbetskraftsdeltagande är en nyckelfaktor inte bara för utvecklingen av det materiella välståndet, utan i ännu högre grad för fördelningen och för möjligheterna att finansiera den offentliga välfärden.

I detta kapitel diskuteras inledningsvis hur arbetskraften påverkas av de övergripande trender som behandlas i betänkandet. Därefter diskuteras de faktorer som avgör hur arbetsmarknaden fungerar, och var Sverige har sina styrkor och svagheter i förhållande till dessa. Slutligen skisseras några linjer för en politik som kan förbättra arbetsmarknaden och dess bidrag till tillväxt och välstånd.

4.1Utbud och efterfrågan på framtidens arbetsmarknad

Som alla marknader styrs marknaden för arbetskraft av samspelet mellan utbud och efterfrågan. I många länder, inte minst Sverige, sker emellertid inte prissättningen på arbetsmarknaden (dvs. lönerna) enbart på marknadsmässiga grunder. Den påverkas t.ex. i hög grad av förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter. Men utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden påverkas också av offentliga system, som skatter och socialförsäkringar. Den offentliga sektorn har även en viktig roll som arbetsgivare.

I detta avsnitt ligger fokus inledningsvis på arbetskraftsutbudet, med särskilt fokus på de nyckelgrupper – äldre och utrikes födda – som kan sägas utgöra den största outnyttjade arbetskrafts- potentialen på den svenska arbetsmarknaden. Därefter diskuteras hur efterfrågan på arbetskraft kan komma att förändras. Huvudtemat i denna del är de effekter den tekniska utvecklingen

165

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

och i synnerhet informations- och kommunikationstekniken (IKT) kan få på den framtida svenska arbetsmarknaden.

4.1.1Äldre och utrikes födda är nyckelgrupper på framtidens arbetsmarknad

Som nämndes i kapitel 1 bedöms den tydligaste demografiska förändringen under den period som Långtidsutredningen över- blickar vara den åldrande befolkningen. I SCB:s befolknings- framskrivning till 2060 beräknas var fjärde person vara 65 år eller äldre i slutet av prognosperioden, jämfört med var femte person i dag. Trots att antalet personer i de mest yrkesverksamma åldrarna 20−64 år ökar, minskar deras andel av befolkningen. År 2014 var 58 procent av befolkningen i dessa åldrar och till 2060 beräknas andelen ha minskat till 52 procent. Som en följd av den förändrade åldersstrukturen ökar den demografiska försörjningskvoten från 0,73 till 0,93 under åren 2014–2060. Prognosen innebär att det 2060 kommer att finnas 0,93 unga och gamla på varje person i de mest förvärvsaktiva åldrarna.266

En högre försörjningskvot betyder enkelt uttryckt att färre måste försörja fler. För att kunna upprätthålla en lika hög eller högre nivå på en offentligt finansierad välfärd torde det därför vara nödvändigt att öka antalet arbetade timmar, i synnerhet som produktivitetsutvecklingen förefaller bli svag. Det kan ske genom att de som redan arbetar, arbetar mer. Men en större potential finns sannolikt i att få den arbetskraft som skulle kunna arbeta, men idag inte gör det, att komma i arbete.

I sin senaste långsiktiga sysselsättningsprognos (2012–2035) pekar SCB ut två nyckelgrupper – utrikes födda och äldre – för den framtida sysselsättningsutvecklingen i termer av antal förvärvs- arbetande, antal arbetade timmar och försörjningsbörda.267 Även i de prognoser som görs i bilaga 6 till Långtidsutredningen 2015 bedöms de alternativscenarier där utrikes föddas sysselsättnings-

266SCB (2012a).

267SCB (2013a).

166

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

grad ökar eller där arbetslivet för hela befolkningen förlängs genom en senarelagd pensionsålder, vara de mest intressanta.268

Utrikes födda och äldre kan alltså förväntas bli nyckelgrupper i framtidens arbetskraft och de utgör därför fokus i den kommande diskussionen. Som redovisats i kapitel 2 finns en outnyttjad arbetskraftspotential i dessa två grupper. Det finns naturligtvis även andra grupper på arbetsmarknaden – som inrikes födda kvinnor och ungdomar – som också är potentiella källor till ett ökat arbetsutbud. I Långtidsutredningen 2011 fördes exempelvis en diskussion om vinsterna med att få ungdomar att träda in tidigare på arbetsmarknaden (se ruta nedan). När det gäller inrikes födda kvinnor finns framför allt ett outnyttjat utbud i fråga om längre genomsnittlig arbetstid.

Frågor som rör ett högre arbetsutbud bland kvinnor och ungdomar berörs där så är relevant, men sammantaget har bedömningen gjorts att ett fokus på utrikes födda och äldre är befogat. I de kommande delavsnitten kommer därför forskning om förutsättningarna för ett ökat arbetsutbud i dessa nyckelgrupper att belysas.

Borde inte äldre gå i pension så att ungdomarna kan få jobb?

Enligt Pensionsåldersutredningen är myten att äldre tränger ut unga från arbetsmarknaden ett av de allvarligaste hindren för ett längre arbetsliv. Man liknar den med uppfattningen, före kvinnornas breda inträde på arbetsmarknaden, att kvinnor vid giftermål borde lämna sina arbeten till förmån för män. En enkät genomförd av Pensionsmyndigheten på uppdrag av Pensionsåldersutredningen visar att föreställningen att äldre bör ge plats till ungdomar på arbetsmarknaden, bl.a. för att minska ungdomsarbetslösheten, är vanlig både bland arbetsgivare och fackliga representanter. Omkring 25 procent av de fackliga representanterna och 15 procent av arbetsgivarna ansåg att äldre borde gå i pension tidigare för att lämna plats för yngre. Denna föreställning används också för att motivera generösa villkor för tidig pension i de avtalade tjänstepensionerna.

268 SOU (2015:95). Även Arbetsförmedlingen har i en nygjord prognos framhållit utrikes föddas betydelse för att upprätthålla sysselsättningsnivån, Arbetsförmedlingen (2015).

167

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

Att det skulle finnas en given mängd arbete att dela på är emellertid en seglivad myt. Förklaringen är att de ökade inkomsterna för folk som arbetar vidare i stället för att pensioneras, tillsammans med det offentligfinansiella utrymmet som uppstår genererar en efterfrågan på arbetskraft som motsvarar eller överstiger det ökade utbudet.

Att myten om att äldre skulle stå i vägen för yngre på arbetsmarknaden är just en myt framgår också empiriskt. Länder med en hög sysselsättning bland äldre har också en hög sysselsättning bland ungdomar. Pensionsåldersutredningen hänvisar till att OECD finner ett positivt samband mellan äldres (55–64 år) och ungas (15–24) sysselsättningsnivå.269 På pensionsåldersutredningens uppdrag undersökte IFAU om man kan pensionera bort ungdomsarbetslösheten.270 Analysen visar att när den arbetsföra befolkningen ökar så ökar även antalet arbetstillfällen, medan den relativa arbetslösheten förblir oförändrad. Mönstren tyder inte på att en höjd pensionsålder skulle försvåra ungdomars möjligheter att ta sig in på arbetsmarknaden. Slutsatserna får stöd i en studie från USA vars resultat pekar på att högre sysselsättning bland äldre leder till en bättre arbetsmarknad för yngre, med lägre arbetslöshet, ökad sysselsättning och högre löner.271 Även i en studie av OECD- länderna visas att höjd pensionsålder inte ökar ungdoms- arbetslösheten, utan tvärtom stärker sysselsättningen för såväl unga som äldre.272

Många faktorer spelar in för utrikes föddas etablering

Personer som invandrat till USA eller Västeuropa tillhör i lägre utsträckning än infödda arbetskraften och är i högre utsträckning arbetslösa. Även lönerna för dem som har arbete är lägre för utrikes födda. Skillnaden mellan inrikes och utrikes födda kvinnor är större

269Se . Diagram 10.13 i Pensionsåldersutredningens delbetänkande (S2011:05a).

270S 2011:05 (2013).

271Munnell och Yanyuan Wu (2012).

272Böheim (2014).

168

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

än den mellan män, främst som en följd av att många utrikes födda kvinnor står utanför arbetsmarknaden.273

Under de senaste decennierna har arbetsmarknadsgapet mellan utrikes och inrikes födda blivit större. Bland dem som invandrade före 1995 var arbetskraftsdeltagandet i ett antal västeuropeiska länder nästan lika högt bland de utrikes födda männen som bland de inrikes födda, medan det för dem som invandrade senare än 1995 var mellan 60 och 90 procent av de inrikes födda männens.274 Viktiga förklaringar till denna trend är att arbetskraftsinvandringen minskat samtidigt som formella hinder för flyktinginvandring minskat i många länder. Skillnaderna i etablering på arbets- marknaden är av naturliga skäl störst när invandrare som just anlänt jämförs med inrikes födda, men i de flesta studerade länder sluts gapet aldrig helt, ens efter lång tid i det nya landet.275 Utrikes födda som arbetar har ofta också i högre utsträckning än inrikes födda lågkvalificerade arbeten.276

Invandrare bör av många skäl inte betraktas som en homogen grupp, och arbetsmarknadsetableringen varierar också kraftigt mellan olika individer och grupper. En viktig faktor är individernas humankapital, i termer av exempelvis utbildnings- och arbetslivs- bakgrund. Den utväxling som en nyanländ invandrare kan få av sitt humankapital begränsas emellertid – åtminstone inledningsvis – av hans eller hennes kunskaper i värdlandets språk.277 Värdet av tidigare förvärvat humankapital liksom av tidigare kunskaper i språk som ligger nära det nya landets språk tycks också enligt vissa studier primärt gälla invandrare med hög utbildning, för vilka de bl.a. kan fungera som en signal om hög produktivitet. Resultaten tyder omvänt på att för invandrare med arbetslivserfarenhet från lågkvalificerade yrken spelar tidigare förvärvat humankapital eller

273Pekkala Kerr och Kerr (2011).

274Angrist och Kugler (2003).

275Borjas (1985), Kahanec och Zimmermann (2011) och Pekkala Kerr och Kerr (2011). En viktig faktor som sällan uppmärksammas i detta sammanhang är selektionseffekten av återemigrering. Eftersom det kan antas att sannolikheten för återemigrering är större bland dem som inte lyckats etablera sig på det nya landets arbetsmarknad kan ett lands förmåga att integrera utrikes född arbetskraft överskattas om inte återemigrering ingår i analysen. Jfr Edin m.fl. (2000), Lubotsky (2007) och Sarvimäki (2010).

276Jfr Muños de Bustillo och Antón (2012).

277Chiswick & Miller (2003) och Dustmann & Fabbri (2003). Språkkunskaperna är också nyckeln till kontakt med infödda och nätverksbyggande, som visat sig viktigt för att få in en fot på arbetsmarknaden. Behtoui (2008).

169

Arbetsmarknad Långtidsutredningen 2015

kunskaper i näraliggande språk ingen signifikant roll för arbetsmarknadsutfallet i det nya landet.278

I många studier pekas invandrarnas ursprungsland ut som den enskilt viktigaste faktorn för att förklara arbetsmarknadsutfallet.279 Att ursprungslandet visar sig ha så tydliga effekter på arbets- marknadsutfallet beror förmodligen delvis på svårigheter att på ett tillförlitligt sätt mäta individers tidigare utbildning, erfarenhet och färdigheter, vilkas effekter i stället delvis fångas upp av denna variabel.280 Inte minst fångar ursprungslandet upp skillnader som egentligen beror på om personen arbetskraftsinvandrat eller flykting- och anhöriginvandrat. Distinktionen mellan de olika typerna av invandring görs sällan vid jämförelser mellan hur framgångsrik integrationen är i olika länder, men kan antas spela betydande roll för personernas arbetsmarknadsetablering.281 Även individuella faktorer som inte är direkt knutna till tidigare förvärvat humankapital kan spela in, exempelvis hälsa.282 På senare tid har också kulturella effekter på arbetsmarknadsetablering uppmärk- sammats.283

Men skillnaderna i arbetsmarknadsutfall mellan utrikes och inrikes födda tycks också variera med de institutionella förutsättningarna i värdlandet. På ett övergripande plan förefaller

278Helgertz (2010).

279Se exempelvis Kahanec och Zimmermann (2011). I Arai & Vilhelmssons (2004) studie över personer som invandrat till Sverige mellan 1968 och 1991 var skillnaden i arbetslöshetsnivån 1992-95 mellan infödda och invandrare från de nordiska länderna bara mellan 9 och 23 procent, medan skillnaden mellan infödda och invandrare som kommit från icke EU-länder låg i spannet 69-101 procent. Även om variationen tycks vara särskilt stor i Sverige finns liknande resultat även för Nederländerna och Finland, se Roodenburg m.fl. (2003) och Sarvimäki (2010).

280Pekkala Kerr & Kerr (2011).

281I viss mån kan ursprungsland också fånga kulturella skillnader, som i sin tur kan påverka arbetsmarknadsutfall. I en svensk studie noteras att ursprungslandet förklarar relativt mycket av variationen mellan länder i framtida arbetsmarknadschanser för kvinnliga invandrare med kort vistelsetid. Den tolkning som görs i studien är att skillnader mellan ursprungsländer när det gäller inställning till kvinnans roll i samhället och könsfördelning av ansvar för familj respektive arbete slår igenom i analysen. le Grand m.fl. (2013).

282Jfr. Case m.fl. (2005), Palloni m.fl. (2009).

283Jfr Bisin m.fl. (2008). En studie av hur gästarbetare i Tyskland identifierade sig med sociala och kulturella uttryck för ursprungslandet respektive värdlandet, visade att de som hade en stark identifikation med båda länderna ha lättast att etablera sig, medan framför allt de som saknade kulturell identifikation med det nya landet hade svårt att etablera sig. Paradoxalt nog ur etableringssynpunkt kan enligt studien humankapitalbyggande i ursprungslandet som förstärker potentiellt användbara färdigheter på den nya arbetsmarknaden leda till högre identifikation med ursprungslandet, vilket i sig kan försvåra etablering, Constant och Zimmermann (2007).

170

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

det vara lättare för invandrare att etablera sig i liberala och framväxande marknadsekonomier än i koordinerade marknads- ekonomier som Sverige.284 I en jämförande studie på aggregerade landdata finner Bergh (2013) exempelvis att länder med hög kollektivavtalstäckning har större skillnader i arbetsmarknads- etablering mellan inrikes och utrikes födda.285

Slutligen påverkas utrikes föddas etablering på arbetsmarknaden av förekomsten av diskriminering på etnisk eller religiös grund. Sådan diskriminering förekommer på alla studerade länders arbetsmarknader, även om omfattningen varierar och dessutom är svår att mäta.286

Pensionsbeslutet beror mer på regler och normer än pengar

Den andra nyckelgruppen på den framtida arbetsmarknaden är äldre. Ökande medellivslängd och längre tid som friska gör att många äldre skulle kunna stanna längre på arbetsmarknaden än vad som är fallet i dag.

I en större forskningsöversikt om förutsättningar för ett längre arbetsliv konstateras att dagens äldre är bättre funktionellt rustade att arbeta efter den traditionella pensionsåldern än tidigare generationer. Dagens äldre har såväl bättre fysisk kondition som bättre kognitiva färdigheter än tidigare kohorter äldre.287 Äldre är också bättre utbildade i dag än tidigare.288 I kombination med den stigande medellivslängden och den tekniska utvecklingen som minskar behovet av tunga arbetsmoment finns det alltså goda

284Guzi m.fl. (2015). De institutionella förutsättningarna definieras i detta fall i termer av ”typer av marknadsekonomier” (varieties of capitalism), jfr Hall och Soskice (2001). I studien kontrolleras för ursprungsland, men inte för skillnader i flykting- respektive arbetskraftsinvandring. Jfr Büchel och Frick (2005) samt Kogan (2006).

285Bergh (2013) WP Ecipe 2013:4.

286Se Riach och Rich (2002) för en översikt av experimentella studier av diskriminering på arbetsmarknaden i en mängd länder. Se även Dancygier och Laitin (2014). Diskriminering på arbetsmarknaden har förklarats såväl i termer av ”smak”, dvs. att arbetsgivare föredrar människor som exempelvis liknar dem själva (Becker [1957]), som i termer av ”statistisk diskriminering”, dvs. att arbetsgivare har mer eller mindre välgrundade förutfattade meningar om exempelvis humankapitalnivån bland människor av en viss grupp, vilket påverkar anställningsbeslutet (Arrow [1973]).

287Rapport 2013/14:RFR8.

288SOU 2012:28. Andelen män 55-64 år med låg utbildning har minskat från 57 procent 1985 till mindre än 30 procent 2010. Bland kvinnor är nedgången ännu mer dramatisk, från

64till 25 procent. Andelen med eftergymnasial utbildning har i det närmaste fördubblats.

171

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

funktionella förutsättningar för att äldre i framtiden ska kunna stanna kvar längre på arbetsmarknaden. En viktig faktor att notera i sammanhanget är dock att den individuella variationen i dessa avseenden är stor och att variationen i funktionalitet också ökar med stigande ålder.289

Individens ekonomiska situation är av betydelse för hans eller hennes beslut om att förlänga arbetslivet. Det är emellertid inte självklart vilken effekt en högre arbetsinkomst, jämfört med en lägre, har för pensionsbeslutet.290 Avvägningen påverkas av vilka incitament skatte- och pensionssystemen ger vid fortsatt arbete, samt på hur individerna värderar den ökade fritid som pensionering innebär i förhållande till värdet av de varor och tjänster som skulle kunna köpas med en högre arbetsinkomst. En högre arbetsinkomst leder till ett större inkomstbortfall vid pensionering, vilket gör pensionsbeslutet relativt sett dyrare. Detta skapar en substitutions- effekt som ger individen incitament att öka sitt arbetsutbud, exempelvis genom att fortsätta arbeta. Substitutionseffekten motverkas dock av inkomsteffekten som innebär att man vid en högre inkomst efterfrågar mer fritid och har råd att gå i pension tidigare. Om substitutionseffekten är den dominerande kan förändringar som leder till att det blir mer lönsamt att fortsätta arbeta förväntas vara ett effektivt sätt att öka arbetsutbudet.291 Om inkomsteffekten är den dominerande kan däremot en sådan förändring i de relativa incitamenten i välfärds- och skattesystem få motsatt effekt på äldres arbetsutbud.292

Pensionsåldersutredningen drog slutsatsen att individens pensionsbeslut i relativt hög utsträckning tycks bero på icke- pekuniära faktorer, framför allt vissa pensionsregler och pension- eringsnormer.293 Livspartnern och den närmaste sociala omgiv- ningen, liksom kollegers pensionering, är också viktiga för när man

289Rapport 2013/14:RFR8.

290SOU 2010:85.

291Bolin m.fl. (2008) innehåller en studie av vägarna ut från arbetsmarknaden, i synnerhet förtidspensioneringen, den förtida ålderpensionen samt förekomsten av gyllene handslag och deras konsekvenser.

292Jfr. exempelvis Autor och Duggan (2007).

293SOU 2012:28. Det gäller särskilt för äldre med lägre förvärvsinkomst.

172

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

väljer att gå i pension.294 På lång sikt är det sannolikt att även dessa faktorer i viss mån påverkas av pekuniära incitament.

Arbetsmiljöfaktorer som beror på arbetets innehåll och organisation är också av betydelse.295 Även hälsa – som i sin tur kan bero på arbetsmiljöfaktorer – kan spela roll, men de som haft bräcklig hälsa har i många fall redan lämnat arbetsmarknaden i ett tidigare skede. Det är främst personer som är lågutbildade, de med fysiskt påfrestande arbeten och de med mer frekventa hälso- problem som lämnar på ett tidigt stadium.296

En studie som gjordes till Pensionsåldersutredningen visade att de som haft inkomst av eget företagande hade knappt hälften så stor sannolikhet att sluta förvärvsarbeta, jämfört med dem som inte haft det.297 Ju högre utbildning desto större var sannolikheten att man fortsatte förvärvsarbeta efter 65 års ålder. Även kön och civilstånd visade sig spela roll. Studiens resultat sammanfattades som att ”den som förvärvsarbetar efter 65 års ålder är en välutbildad ensamstående man med god hälsa, som är egen företagare och som har turen att möta en arbetsmarknad med låg arbetslöshet”.298

Nyckelgruppernas etablering varierar med individförutsättningar

Sverige är ett internationellt sett mycket framgångsrikt land när det gäller att få människor som kan arbeta att också befinna sig på arbetsmarknaden, vilket på lång sikt är vad som leder till en hög sysselsättningsgrad. I den största gruppen på arbetsmarknaden – inrikes födda mellan 25 och 54 år – var arbetskraftsdeltagandet 2014 hela 93 procent. I denna grupp finns alltså en relativt begränsad potential för att öka arbetsutbudet genom ökad sysselsättning.

294Kvinnor anpassar sig i högre utsträckning till maken än vice versa. SOU 2010:85. Jfr SOU 2012:28.

295Rapport 2013/14:RFR8. Möjligheter till utveckling och inflytande på arbetet, ansvar för andra, tillfredsställelse med arbetstiderna och meningsfulla arbetsuppgifter är betydelsefulla för om man vill pensioneras eller stanna kvar i arbetslivet.

296SOU 2010:85.

297Det kan noteras att den överlägset största gruppen egenföretagare äldre än 65 år är verksamma inom jordbruk, skogsbruk och fiske (ca 30 000 personer 2013 enligt SCB:s RAMS-statistik). I många fall kan det alltså antas handla om lantbrukare som fortsätter att arbeta på egen gård efter 65 års ålder.

298Ibid., s. 82.

173

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

För att öka arbetsutbudet och i förlängningen skapa nödvändiga resurser till framtidens offentligt finansierade välfärdstjänster bör fokus därför huvudsakligen ligga på de nyckelgrupper där många fortfarande befinner sig utanför den svenska arbetsmarknaden eller är arbetslösa, främst utrikes födda och äldre. Inom båda grupperna finns emellertid stora individuella variationer när det gäller förutsättningarna för ett ökat arbetsutbud. För äldre förefaller normer om pensionering och attityder i närmiljön spela stor roll för viljan till ett längre arbetsliv. När det gäller utrikes födda spelar humankapitalfaktorer som ofta har att göra med individernas ursprungsland stor roll för möjligheterna till etablering.

4.1.2Teknisk utveckling ställer nya krav på arbetskraften

Förändringen i efterfrågan på framtida arbetskraft beror till stor del på den tekniska utvecklingen. Tekniska landvinningar ställer krav på att arbetskraften har eller kan skaffa sig den utbildning eller de färdigheter som krävs för att producera nya typer av varor och tjänster. Om den tekniska utvecklingen är snabbare än människors möjlighet att ställa om till de nya kraven finns en risk att denna typ av omställningsprocess åtminstone på kort sikt leder till arbets- löshet. Den brittiske ekonomen John Maynard Keynes varnade redan i början av 1930-talet för riskerna för fenomenet, som han kallade teknologisk arbetslöshet.299 Slutsatsen var dock i grunden optimistisk. Keynes menade att problematiken vid teknikskiften var övergående och att det så småningom skulle räcka med att arbeta femton timmar i veckan.

Ny teknik gynnar högutbildade på arbetsmarknaden

Ny teknik påverkar inte arbetslivet på ett likformigt sätt, utan med en skevhet i förhållande till vilken utbildning eller kunskap en viss arbetstagare har, eller hur kvalificerad en arbetsuppgift är. I forskningen om den tekniska utvecklingens – och mer specifikt

299 Keynes (1933). ”We are being afflicted with a new disease of which some readers may not have heard the name, but of which they will hear a great deal in the years to come – namely, technologichal unemployment.”.

174

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

IKT-utvecklingens – effekt på arbetsmarknaden har man pekat på att arbetskraftens färdigheter spelar stor roll för hur dess arbete påverkas.300 Grundtanken är att ny teknik, exempelvis IKT, fungerar som ett komplement vid utförandet av vissa hög- kvalificerade arbetsuppgifter (high-skill bias), exempelvis i form av datorer som snabbt kan utföra de beräkningar som används i ett analysarbete. Omvänt fungerar IKT som ett substitut vid utförandet av vissa lågkvalificerade arbetsuppgifter, exempelvis i form av robotar som kan ersätta manuell montering av en produkt i en fabrik.

Skevheten i hur den nya tekniken påverkar olika typer av arbetsuppgifter – som komplement eller substitut – kan i sin tur ge upphov till ökade löneskillnader. Om det finns brister i löne- bildningsmekanismen kan teknikutvecklingen i stället ge upphov till skillnader i den relativa sysselsättningen, med en tillväxt i högkvalificerade jobb, men utan någon motsvarande tillväxt av lågkvalificerade jobb.

Den förklaringsmodell som säger att utbud och efterfrågan på högkvalificerad arbetskraft (knuten till teknikutvecklingen) förklarar den relativa löneutvecklingen har också varit relativt framgångsrik empiriskt. Goldin och Katz (2008) menar exempelvis att utvecklingen av lönepremien för en collegeutbildning i 1900- talets USA i huvudsak kan förklaras av en relativt enkel utbuds- efterfrågemodell.301

Från uppgradering till jobbpolarisering

På senare tid har emellertid detta synsätts empiriska förklarings- kraft när det gäller IKT-utvecklingens effekter kommit att delvis ifrågasättas.302 Det finns tecken som tyder på att IKT-utvecklingen i såväl USA som OECD-området som helhet lett till ett mönster

300Den dominerande teorin på området är den s.k. SBTC-teorin, (skill-biased technological change).

301Under den senare delen av 1900-talet bidrog det relativt sett lägre utbudet av universitetsutbildade arbetstagare till att de högkvalificerades relativlöner därefter stigit. Men framför allt skapade den snabba IKT-utvecklingen – i form av persondatorerna och senare informationstekniken – som tog fart i början av 1980-talet en stark efterfrågan på högkvalificerade arbetstagare, som ökade deras relativlöner Jfr Kreuger (1993), Johnson(1997), Katz och Autor (1999).

302Card & DiNardo (2002), Autor m.fl. (2006), Acemoglu och Autor (2011), Autor (2014).

175

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

där såväl relativlöner som sysselsättning polariserats snarare än uppgraderats, med ökade andelar i de högsta och lägsta segmenten och minskade andelar i mittensegmenten.303 Både i amerikanska och i europeiska data finns de senaste 20–30 åren tecken som tyder på att det arbete som utförs i samhället – mätt som exempelvis arbetade timmar – i allt högre utsträckning utförs i antingen högkvalificerade eller lågkvalificerade typer av arbeten medan arbeten som kräver medelhöga kvalifikationer utgör en minskande andel av den totala arbetsmarknaden.304

Det förefaller med andra ord inte som om IKT-utvecklingen på något linjärt sätt är mer gynnsam ju högre kvalifikationer ett arbete kräver. En möjlig förklaring till det har i forskningen formulerats i den s.k. rutinarbeteshypotesen.305 Denna hypotes kopplar jobb- polariseringen till IKT-innovationernas snabba produktivitets- utveckling och fallande realpriser.306 Rutinarbetsuppgifter är, enligt hypotesen, vanliga i många medelkvalificerade kognitiva och manuella arbeten, som administrativa assistenter, bokförings- och redovisningsassistenter, montörer och maskinförare. Eftersom dessa arbeten innehåller många arbetsuppgifter som följer preciserade, väl definierade moment kan uppgifterna kodas så att de i stället kan utföras av maskiner. Det är viktigt att notera att rutinarbeteshypotesen inte förutspår att värdet eller förekomsten av dessa arbetsuppgifter sjunker, utan bara den andel av den totala mängden arbetade timmar som behöver läggas på dem.307

Automatiseringen av rutinarbetsuppgifter medför att den relativa efterfrågan på arbetskraft som kan utföra komplementära, icke-rutinartade arbetsuppgifter ökar. I analysen delas dessa arbets- uppgifter upp i två huvudkategorier som skiljer sig markant åt i kvalifikationskrav: abstrakta respektive manuella arbetsuppgifter.

303Atkinson (2008).

304Acemoglu och Autor (2010) och Goos m.fl. (2014). Se även exempelvis Eurofound (2011) och Michaels m.fl. (2014).

305Ursprungligen utvecklad i Autor m.fl. (2003). På engelska oftast kallad Routine-biased technological change (RBTC), eftersom den är en vidareutveckling av SBTC-teorin.

306Ett mått på den explosionsartade utvecklingen, som redovisas i Nordhaus (2007), är att skillnaden i ren beräkningskraft mätt från 1850 (med i stort sett manuella beräkningar) till 2006 motsvarar en faktor om ca 2 biljoner. Om man i stället mäter arbetskraftskostnaden för att utföra avancerad databehandling har den under samma period sjunkit ca 73 biljoner gånger. Den årliga förbättringstakten var relativt måttlig fram till 1940-talet, men fick sedan en exceptionell utveckling under 1980-talet, då den årliga takten i kostnadsminskningarna var ca 75 procent.

307Jfr Graetz och Michaels (2015).

176

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

Abstrakta arbetsuppgifter är sådana som kräver problemlösnings- förmåga, intuition och kreativitet och typiskt sett förekommer inom akademiska yrken och i ledarpositioner. Det som kallas manuella arbetsuppgifter ställer i stället krav på anpassningsförmåga, igenkänningsförmåga och mänsklig kontakt.308 Denna typ av arbetsuppgifter kräver ofta arbetstagare som har en tillräcklig fysisk eller social förmåga och som har möjlighet att vara fysiskt närvarande. Däremot krävs sällan någon högre formell utbildning. Som framgår av beskrivningen handlar icke-rutinartade manuella arbeten i hög grad om enklare tjänsteproduktion. Detta slags icke rutinartade, manuella arbetsuppgifter är en typ av processer som är svåra för datorer och robotar att klara av, eftersom de kräver en anpassningsförmåga som – åtminstone än så länge – inte går att programmera.309

En förklaring till jobbpolariseringen i västvärlden skulle alltså kunna vara att efterfrågan på arbetskraft har förändrats. IKT- utvecklingen har medfört att efterfrågan på (mänsklig) arbetskraft har minskat, relativt sett, i yrken som präglas av medelkvalificerade, men rutinartade arbetsuppgifter eftersom de i hög utsträckning kan utföras av maskiner. Efterfrågan på arbetskraft till yrken som präglas av såväl abstrakta som av manuella arbetsuppgifter har relativt sett ökat, eftersom de kompletteras, eller i alla fall inte kan substitueras, av maskiner eller billig utländsk arbetskraft.310

Även om den efterfrågedrivna polariseringen av arbets- marknaden tycks vara en central trend, finns många studier som tyder på att den inte är allenarådande.311 Skillnader mellan länder i fråga om polariseringens genomslag kan i första hand antas bero på variationer i arbetskraftsutbud eller institutionella faktorer.

308Att köra taxi, tillaga en måltid, lägga in en matta eller ge massage är exempel på arbets- uppgifter med många icke-rutinartade, manuella moment.

309Autor (2014) gör en parallell till vad han kallar Polanyis paradox, dvs. att människors omedvetna kunskap om hur världen fungerar ofta överstiger den explicita förståelsen. Michael Polyani (1966) refererad i Autor (2014).

310Som visas i bl.a. Blinder och Kreuger (2013) och Goos m.fl. (2014) finns ett signifikant samband mellan hur rutinartade arbetsuppgifter är och hur lätta eller svåra de är att utlokalisera till länder med låga arbetskraftskostnader. Även om fenomenen är överlappande är sambandet inte fullständigt. Jfr. även Mandelman och Zlate (2014).

311Eurofound (2013).

177

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

Tilltagande polarisering även i Sverige

Sverige brukar beskrivas som en liten, öppen ekonomi, som tillhör de främsta i världen när det gäller investeringar i kunskapsbaserat kapital.312 Mot den bakgrunden borde den tekniska förändring som en ökad robotisering och datorisering innebär ha fått en stark genomslagskraft på den svenska arbetsmarknaden.

Två större studier har gjorts av jobbpolarisering i Sverige. I Adermon och Gustavsson (2014) undersöks förändringar i sysselsättningen under perioden 1975–2005.313 Författarna finner att förändringarna under den första halvan av perioden, 1975–1990, sannolikt inte kan förklaras av att efterfrågan ändrats på grund av den tekniska utvecklingen.314 För perioden 1990–2005 finns däremot ett tydligt och signifikant polariserat mönster kopplat till arbetsuppgifternas innehåll, som kvarstår även vid kontroll för alternativa förklaringar.315 I Åberg (2013) undersöks perioden 2000–2011 med likartade data, men yrken delas upp såväl efter lönekvintiler som efter utbildningskrav. Enligt båda sätten att mäta har det skett en jobbpolarisering under perioden 2000–2011.316

Uppgraderade kvinnor, polariserade män

För att kunna föra analysen av den svenska arbetsmarknaden ytterligare framåt har Långtidsutredningen gjort vissa egna beräkningar av data från Yrkesregistret för perioden 2001–2013.317

312Andrews & Criscuolo (2013).

313Adermon och Gustavsson (2011). Data kommer från den s.k. LINDA-databasen och sysselsättningsförändringar mäts i helårsekvivalenter. Polariseringen mäts i förhållande till lönekvintiler med basåret 1975.

314Huvudsakligen återspeglar sysselsättningsutvecklingen 1975–90 i stället en utbuds- förändring i form av kvinnornas inträde på den svenska arbetsmarknaden.

315Att rutinarbeteshypotesen inte får stöd för perioden 1975–1990, men för perioden 1990– 2005, tolkas som ett utslag av att datoriseringen av arbetsplatserna huvudsakligen inleddes på 1990-talet, vilket även får stöd i studier på bl.a. amerikanska data (Autor , Katz och Kearney [2008]). Slutsatsen att jobbpolariseringen beror av förändringar i arbetskraftsefterfrågan får ytterligare stöd av att även lönerna är polariserade för perioden 1990–2005 (men inte för 1975–1990).

316Polariseringen yttrar sig som minskningar av medelkvalificerade yrken med medelhöga löner, med en tydlig relativ tillväxt av lågkvalificerade yrken med låga löner – i synnerhet efter finanskrisen – samt med relativt små förändringar av högkvalificerade yrken med höga löner. Åberg (2013). Detta kontrasteras mot en tidigare studie då författaren snarare såg ett uppgraderingsmönster på den svenska arbetsmarknaden. Jfr Åberg (2004).

317Beräkningarna följer metoden som används i Goos m.fl. (2009) och baseras på lönestrukturstatistik och data från Yrkesregistret publicerad i SCB:s Statistikdatabas.

178

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

Figur 4.1 Förändringar i antal anställda 16–64 år per lönekvintil 2001– 2013

Antal

250000

200000

150000

100000

50000

-50000

Kvintil 1

Kvintil 2

Kvintil 3

Kvintil 4

Kvintil 5

Anm.: Kvintil 1 = låglönegrupp, …, kvintil 5 = höglönegrupp.

Källa: SCB Statistikdatabasen, Genomsnittlig månadslön, lön i fasta priser och lönespridning efter yrkesgrupp (SSYK 96) och kön. År 1996 – 2013, Anställda 16-64 år i riket efter yrke (SSYK 96), arbetsställets sektortillhörighet, ålder och kön. År 2001 - 2013 (2015) och egna beräkningar.

Av figur 4.1 framgår att jobbtillväxten i Sverige i absoluta tal upp- visat ett tydligt polariserat U-mönster under 2000-talet. Mönstret framgår även vid en relativ jämförelse, även om tillväxten av låglönejobb då är mindre tydlig. Tillväxten av höglönejobb respektive fallet bland medellönejobben skedde framför allt före finanskrisen, medan den måttliga tillväxten i låglönejobb främst skett efter krisen.

Yrkesgrupperna utgår från Standard för svensk yrkesklassificering (SSYK 96) på 3-siffrig nivå. Antalet yrkesgrupper skiljer sig åt mellan olika indelningar (män/kvinnor och privat/offentlig sektor) till följd av avsaknad data. För varje yrkesgrupp har den genomsnittliga lönen över samtliga år beräknats för respektive indelning. Baserat på den genomsnittliga lönen 2001-2013 har yrkesgrupperna delats in i kvintiler, med 20 procent av yrkesgrupperna i respektive kvintil. Eftersom yrkesgrupperna inte innehåller samma mängd anställda behöver inte varje kvintil motsvara 20 procent av det totala antalet anställda, men de avvikelser som förekommer är relativt små. För respektive kvintil har förändringar i antal eller andelar anställda mellan angivna år beräknats.

179

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

I jämförande studier från bl.a. Eurofound framstår polarise- ringen i Europa som ett huvudsakligen manligt fenomen, medan utvecklingen för kvinnor mer har karaktären av uppgradering.318 Av figur 4.2 framgår att detta mönster är tydligt även i Sverige.

Figur 4.2 Förändring i respektive lönekvintils andel av antal anställda, män respektive kvinnor 2001–2013

Procentenheter

Män Kvinnor

0 -1 -2 -3 -4 -5

Kvintil 1

Kvintil 2

Kvintil 3

Kvintil 4

Kvintil 5

Anm.: Kvintil 1=låglönegrupp, …, Kvintil 5=höglönegrupp.

Källa: SCB och egna beräkningar.

För såväl kvinnor som män har medellönejobben minskat relativt sett. Men medan det bara är höglönejobben som stått för en relativ ökning bland kvinnorna (dvs. en uppgradering), har i stället både låglöne- och höglönejobb ökat bland männen. Skillnaderna mellan könen återspeglar delvis skillnader mellan sektorer, eftersom män i större utsträckning arbetar i privat sektor och kvinnor i offentlig sektor.319 En samtidig analys av kön och sektorstillhörighet visar att

318Eurofound (2011). Skillnader mellan kvinnor (uppgradering) och män (polarisering) i Europa framgår också i exempelvis Oesch (2015).

319Under 2013 arbetade enligt SCB:s arbetskraftsundersökningar 82 procent av anställda män i Sverige i privat sektor, 12 procent i kommunal sektor och 6 procent i statlig sektor. För kvinnor var fördelningen i stället 54, 39 respektive 6 procent.

180

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

polarisering är det dominerande mönstret för såväl män som kvinnor i privat sektor, liksom för män i offentlig sektor. För kvinnor i offentlig sektor kan man däremot se en tydligt upp- graderande profil. I likhet med Eurofoundstudien kan man även i Sverige notera att den traditionella segregeringen på arbets- marknaden verkar brytas upp av polariseringen genom att män i ökad utsträckning söker sig till traditionellt kvinnodominerade låglöneyrken.320

Det kan också vara intressant att jämföra utvecklingen för personer födda inom respektive utanför Norden. Figur 4.3 nedan visar den absoluta förändringen av antalet anställda under 2000- talet, men den relativa förändringen uppvisar ett likartat mönster. Situationen för utomnordiskt födda präglas av en polariserande jobbtillväxt, medan situationen för personer födda i Norden (inklusive Sverige) snarare präglas av uppgradering med en kraftig tillväxt i den översta lönekvintilen. Hela nettojobbtillväxten i den lägsta lönekvintilen har gått till personer födda utanför Norden.

320 För kvinnor i offentlig sektor finns däremot ingen sådan tendens utan mönstret är tvärtom uppgradering, med stora tapp i låglöneyrken som vård- och omsorgspersonal och kontorspersonal och samtidigt fler anställningar i specialistyrken inom vård, utbildning och ledarskap i de högre lönekvintilerna I viss mån kan förändringarna för kvinnor inom de lägre decilerna också tolkas som ett utfall av att yrken inom exempelvis vård- och omsorg och städning övergått från offentlig till privat sektor.

181

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

Figur 4.3 Födelseregion Norden respektive utanför Norden: Förändring i respektive lönekvintils antal anställda 16–64 år. Sverige 2001– 2013

Antal anställda

200000
			Födda inom Norden


150000			Födda utanför Norden


100000
50000
0
0

-50000

Kvintil 1

Kvintil 2

Kvintil 3

Kvintil 4

Kvintil 5

Anm.: Kvintil 1=låglönegrupp, …, Kvintil 5=höglönegrupp.

Källa: SCB och egna beräkningar.

Polarisering eller uppgradering i framtiden?

I en studie från 2014 gjordes förutsägelsen att 53 procent av de anställda på den svenska arbetsmarknaden kommer att kunna ersättas av digital teknik under de kommande två decennierna (jämfört med 47 procent i USA). Det skulle enligt studien innebära att ca 2,5 miljoner jobb i Sverige påverkas.321

Det är naturligtvis inte lätt att bedöma sannolikheten för en så stor förändring. De studier som gjorts av svenska förhållanden tyder på att en jobbpolarisering har skett även här, med början under 1980- eller 1990-talen. Troligen är utvecklingen kopplad till

321 Fölster (2014). Studien har ambitionen att replikera Osborne och Frey (2013) motsvarande studie på amerikanska data. Författaren använder den sortering av yrken baserat på yrkesinnehållet som görs i Osbourne och Frey med utgångspunkt i den amerikanska O-netdatabasen.

182

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

datoriseringen av det svenska arbetslivet under denna period, men även robotiseringen i den svenska industrin torde vara en viktig faktor.

Samtidigt är det intressant att notera att delar av den svenska arbetsmarknaden förefaller vara undantagen från polariserings- trenden. För gruppen kvinnor i offentlig sektor syns ingen polarisering, utan i stället en uppgradering, medan polariserings- mönstret återfinns i privat sektor och för män i offentlig sektor. På motsvarande sätt förefaller polariseringstrenden starkare bland utrikes födda än bland inrikes födda. Det finns anledning att tro att dessa skillnader huvudsakligen beror på utbudsfaktorer, i synnerhet utbildning. Kvinnor har under den studerade tidsperioden blivit allt mer välutbildade, i förhållande till män. Personer födda utanför Norden är i högre grad lågutbildade, och även i de fall de har en högre utbildning har det svårare att få arbeten som motsvarar utbildningen. En annan faktor i sammanhanget är att privat sektor är polariserad i högre utsträckning än offentlig sektor. Det huvudsakliga skälet tycks vara att medelinkomstyrkena – framför allt inom industrin – i högre utsträckning rationaliserats bort som en följd av den tekniska utvecklingen. Även SCB:s långsiktiga arbetsmarknadsprognos tyder på en polarisering med olika effekter för kvinnor och män.322

Även om tidsperspektivet är osäkert förefaller det sannolikt att en vidare teknisk utveckling i nästa steg kommer att påverka låglöneyrkena snarare än höglöneyrkena. Digitaliseringen har inte haft någon positiv, komplementär effekt på de enkla serviceyrkena, utan hittills har det bara varit svårt att substituera de dominerande arbetsmomenten. Givet att den tekniska utvecklingen fortsätter kan utslagningen av medellöneyrken antas sprida sig även till de

322 SCB (2014b). Sysselsättningen inom industri m.m. bedöms fortsätta minska med närmare 45 000 personer till 2035, även om utvecklingen skiljer sig åt mellan olika delar av industrin. Samtidigt beräknas antalet förvärvsarbetande inom privata tjänster öka med ca 135 000, där ökningen väntas bli särskilt kraftig inom branscherna juridiska och ekonomiska konsulter, företagskonsulter samt fastighetsbolag och fastighetsförvaltare. Även sysselsättningen inom offentliga tjänster väntas öka kraftigt under prognosperioden, med sammanlagt omkring 360 000 personer. Den enskilt största sysselsättningsförändringen väntas ske inom äldreomsorgen där antalet förvärvsarbetande beräknas öka med närmare 180 000 personer till 2035. En stor ökning av sysselsättningen beräknas även inom hälso- och sjukvården.

183

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

enklare tjänsteyrkena, medan höglöneyrkena kan förväntas stå emot längre.323

Om denna trend fortsätter kommer många arbeten i den lågav- lönade servicesektorn – som innehåller moment som i framtiden kan substituteras – inte att kunna vara någon betydande lösning på framtidens sysselsättningsproblem för personer med svaga färdig- heter. Men det är även av ett antal andra skäl önskvärt att söka rikta in framtidens arbetsmarknad mot en generell uppgradering.

Ett sådant skäl är att jobbpolariseringslitteraturen inte bör tolkas som att det inte kommer att finnas något behov av medelkvalificerad arbetskraft i framtiden.324 För det första var fortfarande ca 646 000 personer i Sverige 2013 anställda i medel- kvalificerade arbeten325, även om de enligt figur 4.1 minskat något under 2000-talet. För det andra förändras arbetsmarknaden så att man, även om de medelkvalificerade rutinjobben försvinner, kan förvänta sig både att det skapas helt nya medelkvalificerade jobb och att vissa tidigare hög- och lågkvalificerade jobb omvandlas till medelkvalificerade. Att den tekniska utvecklingen inte kommer att leda till att ”mitten försvinner” är viktigt att komma ihåg, inte minst när det gäller den framtida utbildningspolitiken.

4.2Bestämningsfaktorer för en väl fungerande arbetsmarknad

I avsnitt 4.1 diskuterades vad som kan komma att hända med efterfrågan på arbetskraft som en följd av bl.a. den tekniska utvecklingen, globaliseringen och ändrade efterfrågemönster. Där diskuterades också nyckelgrupperna för att säkra ett högt arbetsutbud i framtiden. I detta avsnitt identifieras tre bestämningsfaktorer för en väl fungerande framtida arbetsmarknad. En väl fungerande arbetsmarknad är en arbetsmarknad med en hög nivå på sysselsättningen och en produktiv användning av arbets-

323 Berger och Frey (2013) pekar ut arbetsuppgifter som kräver kreativ intelligens (originalitet), mönsteravläsning i oordnade miljöer och social intelligens som sådana som visat sig särskilt svåra att automatisera.

324Jfr Department for Business, Innovation & Skills (2013) och Autor (2015).

325I detta fall definierat som de 20 procent av yrkena som utgör yrkeslönekvintil 3 i figur 4.1.

184

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

kraften, där arbetskraften kan matchas mot de krav som struktur- omvandlingen på arbetsmarknaden ställer.

De tre bestämningsfaktorer som kommer att vara i fokus för diskussionen är utbildning, arbetskraftens rörlighet och flexibilitet samt välfärdssystemens utformning.

4.2.1Utbildning påverkar både produktivitet och sysselsättning

En väl utbildad arbetskraft, med kunskaper och färdigheter som motsvarar de krav som ställs på en framtida arbetsmarknad, är central. Utbildning leder dock inte med nödvändighet i sig till högre sysselsättning och lägre arbetslöshet, utan i första hand till högre produktivitet, som i sin tur ger högre löner och levnads- standard. På en arbetsmarknad som den svenska – där socialför- säkringar och avtal gör att de lägsta reservationslönerna är höga i ett internationellt perspektiv – blir emellertid kopplingen mellan individens humankapital och sysselsättning tydlig. På en annan sorts arbetsmarknad med en väsentligen lägre lägstalönenivå är kopplingen mellan utbildning och sysselsättning mindre tydlig.

För individens arbetsmarknadsutfall i Sverige är utbildning viktigt inte minst för att den ger de färdigheter som behövs för att bli anställningsbar. Men det faktum att en individ genomgått en utbildning kan också skicka en positiv signal till en potentiell arbetsgivare om den framtida produktiviteten. Utbildning sam- varierar också positivt med de flesta arbetsmarknadsindikatorer: personer med hög utbildning är i högre utsträckning i arbets- kraften, i högre utsträckning sysselsatta, i lägre utsträckning arbetslösa och har högre lön.326

Även ur samhällets perspektiv är det gynnsamt att ha en befolkning med ett högt humankapital, där utbildning utgör en viktig del. Hög utbildningsnivå i befolkningen samvarierar generellt med hög tillväxt och produktivitet i ekonomin, även om det inte är lätt att klarlägga orsakssambandet. Hög utbildningsnivå har också positiva effekter på faktorer som hälsa och livslängd, politiskt

326 En del av effekten kan emellertid bero på selektionsbias, dvs. att människor med goda förmågor både har bättre förutsättningar att utbilda sig och att lyckas väl på arbets- marknaden.

185

Arbetsmarknad Långtidsutredningen 2015

aktiva medborgare, brottslighet och produktiviteten i nästa generation.327

Individernas utbildning är alltså inte bara till nytta för dem själva utan också på olika sätt för det omgivande samhällets välstånd.328 Det gör att det offentliga åtagandet för att underlätta utbildning – i form av offentligt finansierad och utförd utbildning liksom olika typer av studiemedelssystem – i många länder är relativt omfattande. Genom det offentliga åtagandet kan också möjligheter till utbildning fördelas jämnare över befolkningen än vad som annars skulle bli fallet, genom att även individer som inte själva hade haft möjlighet att privat finansiera en utbildning får tillgång till sådan. Därmed tas den arbetskraftspotential som finns i befolkningen bättre till vara. Det är emellertid inte givet att alla typer av utbildning alltid ska vara helt kostnadsfria för individen, eftersom det skulle kunna riskera att leda till inlåsning och – ur samhällets perspektiv – överkonsumtion. Utbildningspolitiken innehåller därmed en grundläggande avvägning i fråga om hur stor det offentligas roll ska vara i förhållande till den enskildes eget ansvar.

När det gäller grundläggande utbildning på grundskole- och gymnasienivå finns goda argument för att det offentligas roll ska vara dominerande. Även om efterfrågan på lågproduktiva tjänster ökar, går allt färre jobb i dag att klara utan de färdigheter som kommer av en grundläggande utbildning, varför det är samhälls- ekonomiskt lönsamt att alla ges chansen att tillägna sig dessa färdigheter. Gruppen som saknar grundläggande utbildning minskar i takt med att äldre generationer i den inrikes födda befolkningen lämnar arbetsmarknaden. Samtidigt sker ett inflöde av invandrare i yrkesverksam ålder, men med heterogen utbildningsbakgrund. För utrikes födda som invandrat till Sverige under 2000-talet hade närmare en tredjedel av gruppen 25-44 år 2013 en högskoleutbildning på tre år eller mer, vilket är ungefär samma nivå som inrikes födda i samma ålder. Samtidigt hade en femtedel av de utrikes födda som kommit under 2000-talet endast förgymnasial utbildning och en fjärdedel utbildning på gymnasie- nivå, medan motsvarande siffror för inrikes födda är 8 respektive 45

327Björklund och Lindahl (2005).

328Jfr Björklund m.fl. (2010).

186

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

procent.329 För att utnyttja den arbetskraftspotential som invandrarna utgör behövs därför ett väl avvägt offentligt åtagande anpassat till individernas förkunskaper.

Den tekniska utvecklingen, inte minst digitaliseringen, liksom Sveriges position i de globala värdekedjorna, kan förväntas leda till en ökad efterfrågan på individer med högre, eftergymnasial utbildning. Det är emellertid sannolikt att det framför allt är utbildningar som möter efterfrågan på högteknologisk arbetskraft eller från välfärdssektorerna som kommer att leda till arbete, medan utbudet riskerar att överstiga efterfrågan på många andra högre utbildningar. Därmed ökar också vikten av en förbättrad matchning och väl informerade studieval.

Individer kommer sannolikt att befinna sig längre tid på arbets- marknaden, samtidigt som strukturomvandlingen gör att kraven förändras under ett och samma arbetsliv. Det kommer att ställa högre krav på att individer upprätthåller och förändrar sitt humankapital i linje med skiftande efterfrågan. Möjligheterna för den som förlorat arbetet att återgå till tidigare yrke kan antas minska och behovet av omställning öka, i synnerhet för personer i traditionellt manliga yrken, där man kan förvänta sig att arbeten går förlorade. Här finns också en mer generell avvägning att göra såväl för individer som för samhället. Ska utbildningssystemet vara utformat för att styra framför allt mot specialister med internationellt konkurrenskraftig spetskompetens eller framför allt mot generalister som är bättre rustade att klara omställningar på arbetsmarknaden?330

Utformningen av utbildningssystemet är sannolikt den viktigaste faktorn när det gäller hur ett lands utbildningsförut- sättningar utvecklas. Men även faktorer som vilken utbildnings- premie olika utbildningar ger och vilka effekter skattesystem har är av betydelse. Detta innebär att arbetsgivarna och det offentliga bortom utbildningssystemet också har viktiga roller att spela.

329SCB (2015d). Se vidare SCB (2014a).

330Jfr von Greiff (2008).

187

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

4.2.2Rörlighet och flexibilitet underlättar matchning

Arbetskraftens rörlighet och flexibilitet är ytterligare en viktig faktor för en väl fungerande arbetsmarknad. Strukturomvandling ställer inte bara krav på att arbetskraften uppdaterar och växlar kompetens i takt med förändrade krav, utan också på att människor har möjlighet att flytta dit arbetstillfällena finns och har tillgång till en (fysisk eller digital) infrastruktur som möjliggör större arbetsmarknadsområden. Men arbetskraftens yrkesmässiga, och indirekt också geografiska, rörlighet påverkas även av faktorer som arbetsmarknadens reglering och arbetsmarknadspolitikens utformning.

Rörlighet på arbetsmarknaden kan ha positiva effekter på bl.a. produktivitet, reallöner och sysselsättning. I studier på amerikanska data har man funnit att rörlighet har stora positiva effekter på sysselsättning, särskilt bland män, unga och personer med låg utbildning.331

En förutsättning för rörlighet på arbetsmarknaden är att individerna har möjlighet att söka sig till de regioner där det finns en efterfrågan på arbetskraft. Det kräver en väl fungerande bostadsmarknad. Höga transaktionskostnader vid flytt kan minska benägenheten att flytta. Forskningen pekar på att upplåtelse- formerna spelar roll för hushållens rörlighet och att förekomsten av hyresrätter, på en fungerande marknad, underlättar rörligheten. I princip ska hyresrätten stå för en mer flexibel form av boende, eftersom transaktionskostnaderna vid flytt är lägre än när man äger sitt boende. Särskilt den privata uthyrningens betydelse har betonats i flera länder under senare år. Flera internationella studier visar också att de som bor i en privat hyresrätt är mer rörliga än andra, vilket dock inte verkar gälla i Sverige (se avsnitt 4.3.2).332

Stads- och samhällsplaneringen är också av vikt i sammanhanget. Tätbefolkade orter med omfattande näringsverksamhet ger många människor ett brett urval arbetsplatser i närområdet. En väl utbyggd infrastruktur kan vidga arbetsmarknadsregionerna och därmed minska trycket på bostadsmarknaden samtidigt som matchningen på arbetsmarknaden kan förbättras.

331Davis och Haltiwanger (2014).

332För en mer detaljerad beskrivning av hyresmarknaden i andra länder se SOU 2015:48, Bilaga 3 till Långtidsutredningen 2015.

188

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

Det är emellertid inte bara de rent planmässiga förut- sättningarna för rörlighet – som bostäder och infrastruktur – som påverkar rörligheten på arbetsmarknaden. En faktor som ofta lyfts fram som betydelsefull när det gäller yrkesmässig rörlighet är arbetsmarknadsregleringen. Ett vanligt forskningsresultat är att sysselsättnings- eller arbetslöshetsnivåer generellt inte påverkas av hur regleringen är utformad, medan marginalgrupper på arbets- marknaden (ungdomar, invandrare m.fl.) missgynnas av en strikt arbetsrätt. Ökad användning av tidsbegränsade kontrakt när reglerna för tillsvidareanställningar är strikta bidrar till ökad segmentering på arbetsmarknaden. Arbete på frilansbasis via digitala tjänsteförmedlingsplattformar inom den kollaborativa ekonomin (se kapitel 2) kan skapa större flexibilitet på arbets- marknaden för personer som vill utföra kortare tjänsteuppdrag på sin fritid. Samtidigt riskerar dessa personer att falla utanför många av de vanliga skyddsregelverken på arbetsmarknaden, eftersom varken de digitala tjänsteförmedlarna eller köparna av tjänsterna fungerar som arbetsgivare.333

Även arbetsmarknadspolitikens utformning påverkar hur god rörligheten är på arbetsmarknaden. Arbetslöshetsförsäkringen kan utgöra ett skyddsnät vid arbetslöshet som gör att individer är beredda att söka sig till mindre trygga, men mer produktiva arbeten i nya branscher. En väl fungerande arbetslöshetsförsäkring kan också förbättra matchningen på arbetsmarknaden genom att ge en arbetssökande tid att försöka få ett arbete som motsvarar hans eller hennes produktivitet. Om arbetslöshetsersättningen är för hög eller betalas ut under för lång tid kan rörligheten emellertid i stället hämmas. En alltmer komplex arbetsmarknad med kortare och mer individuellt anpassade anställningar kan öka efterfrågan på arbetslöshetsförsäkring, samtidigt som utformningen blir mer komplicerad.334

Aktiva arbetsmarknadspolitiska insatser har ofta som delsyfte att underlätta geografisk och yrkesmässig rörlighet på arbets- marknaden, även om stödens effektivitet i detta avseende varierar. Genom förmedlingsinsatser kan de arbetssökande uppmärksammas på arbeten som de inte själva hittat eller övervägt. Arbets-

333Jfr Felländer m.fl. (2015).

334Jfr SOU 2011:2, Bilaga 8 till Långtidsutredningen 2011.

189

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

marknadsutbildningar kan underlätta yrkesmässig rörlighet genom omställning. Ekonomiskt stöd vid flytt och pendling till arbete och arbetsintervjuer kan förbättra den geografiska rörligheten. Vikten av i synnerhet förmedlings- och informationsinsatser kan antas öka på en arbetsmarknad som pga. teknisk utveckling och internat- ionalisering kräver fler omställningar per arbetsliv.

4.2.3Välfärdssystemens utformning påverkar via incitament

Utöver att förbättra arbetskraftens rörlighet kan utformningen av såväl skatter och transfereringssystem som välfärdstjänster antas ha en stark påverkan på bl.a. arbetsutbudet, i synnerhet i vissa grupper. Skatter och transfereringssystem påverkar även efter- frågan på arbetskraft via bl.a. individers reservationslön och stabiliseringseffekter i konjunktursvängningar. Väl fungerande välfärdssystem fyller en viktig roll både för individen och för samhället. För individen innebär välfärdssystemen inkomsttrygghet vid sjukdom eller arbetslöshet men även vid andra ekonomiskt utsatta skeden i livet genom inkomststöden (bidragen) t.ex. studenter och barnfamiljer.335 För samhället kan rätt utformade välfärdssystem vara ett verktyg för att åstadkomma ett ökat arbetsutbud genom att t.ex. ge föräldrar möjlighet att kombinera arbetsliv med korttidsfrånvaro för sjuka barn. Välfärdssystemen ger även möjligheter till omställning och återgång i arbete efter skada eller sjukdom, vilket kan antas bli en allt viktigare funktion på framtidens arbetsmarknad.336 De obligatoriska socialförsäkringarna kompenserar även för det marknadsmisslyckande som frivilliga försäkringar vid exempelvis sjukdom skulle ge upphov till, genom t.ex. risk för snedvridet urval (adverse selection).

Socialförsäkringarna finansieras huvudsakligen genom inkomst- relaterade skatter och avgifter, som inte är riskdifferentierade.337

335Föräldraförsäkringen räknas till socialförsäkringarna, men är egentligen ingen försäkring i egentlig mening, eftersom föräldraskap, till skillnad från exempelvis sjukdom och arbetslöshet, inte kan betraktas som en försäkringsbar risk. Föräldraförsäkringen är istället att betrakta som en subvention till barnfamiljer (Ståhlberg 2014).

336Även ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är välfärdssystemen positiva då de jämnar ut individens inkomster mellan olika riskgrupper och olika perioder i livet. Utan obligatoriska försäkringar finns det risk för både för mycket och för lite sparande, vilket skulle leda till för låg respektive för hög konsumtion och därmed påverka välfärden.

337Ståhlberg (2014).

190

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

Avvikelse från den försäkringsmässiga, riskdifferentierade premien kan medföra en samhällsekonomisk kostnad genom att det uppkommer en skattekil mellan vad som är privatekonomiskt och samhällsekonomiskt lönsamt.338 Om skattekilen är stor skapas incitament för att minska arbetsutbudet och öka nyttjandet av välfärdssystemen. Den obligatoriska försäkringspremiens, dvs. skatter och avgifters, effekt på arbetsutbudet som varierar beroende på inkomstgrupp, eftersom det finns ett tak för ersättningsnivån, men inte för försäkringspremien.339 Den sammantagna generositeten i välfärdssystemen påverkar individens kostnad för att nyttja systemen och kan därför leda till förändrat arbets- utbud.340

För att minska den s.k. moraliska risken (moral hazard) finns en självrisk i de inkomstrelaterade försäkringarna – ersättningen är inte lika stor som den ordinarie lönen. Inom sjukförsäkringen finns även en karensdag innan sjuklön från arbetsgivaren betalas ut.341 En alltför hög självrisk kan emellertid leda till att socialförsäkringarna underutnyttjas och då ge upphov till negativa externa effekter, t.ex. att individer går till arbete trots sjukdom och smittar kolleger.342 Ett annat sätt att minska den moraliska risken är att införa kontrollsystem, i form av exempelvis krav på läkarintyg eller inlämnande av aktivitetsrapporter.343 En viktig faktor att ha i åtanke är att incitamenten till arbete inte enbart påverkas av villkoren i de obligatoriska socialförsäkringarna, utan även av villkoren i avtalsförsäkringar och andra kompletterande försäkringar, som gruppförsäkringar via fackförbund eller privata försäkringar.

338Skattekilen anger skillnaden, i procent av arbetsinkomsten, för individen mellan arbets- inkomst och ersättning från de inkomstrelaterade välfärdssystemen. Skattekilen utgörs av summan av den obligatoriska försäkringspremien (dvs. arbetsgivar- och egenavgifter), ersättningsnivån efter skatt och skattesatsen på arbetsinkomsten. Skatteverket (2007).

339Wikström (2008).

340Flera svenska studier har visat på förändringar i nyttjande av sjukförsäkringen vid förändringar i ersättningen, bl.a. Petterson-Lidbom och Skogman Thoursie (2006) och Johansson och Palme (2004).

341Ståhlberg (2014). Pettersson-Lidbom och Skogman Thoursie (2013) fann exempelvis att när karensdagen togs bort och ersättningen ökade för sjukfall kortare än 14 dagar så ökade antalet nya sjukfall, men antalet långa fall minskade. Pettersson-Lidbom och Skogman Thoursie (2013).

342Edebalk m.fl. (1998).

343Beroende på kostnaden för sådana kontroller kan även självrisken varieras, på så sätt att billigare kontroller kan ge lägre självrisk. Ståhlberg (2014).

191

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

Sådana försäkringar minskar den privatekonomiska kostnaden för att vara frånvarande från arbetet.344

De inkomstrelaterade ersättningarna (i t.ex. sjukförsäkringen och föräldraförsäkringen) har, i förhållande till de behovsprövade, en positiv effekt på arbetsutbudet genom att de dels innehåller ett kvalificeringskrav som förutsätter arbete, dels har ersättningar som ökar när arbetsinkomsten ökar upp till en viss nivå. Även nedtrappning av ersättningen vid vissa bestämda tidpunker fungerar som stärkta incitament till arbete. Behovsprövade bidrag och inkomstprövade garantinivåer som t.ex. försörjningsstödet, har av olika skäl inte samma positiva utformning ur arbetsutbuds- synpunkt. De beräknas på hushållets inkomster på ett sådant sätt att ökade inkomster resulterar i lägre ersättning. Dessa marginaleffekter kan leda till lägre incitament att höja sina inkomster genom att t.ex. öka arbetsutbudet.345 På en framtida arbetsmarknad där färre kvalificerar sig till ersättning från de obligatoriska socialförsäkringarna, till följd av fler korta anställningar eller egenföretagande, blir det särskilt viktigt att även de behovsprövade bidragssystemen utformas på ett sätt som inte skapar höga marginaleffekter till arbete.

4.3Svenska styrkor och svagheter

Som framhölls i kapitel 1 har Sverige på flera sätt en väl fungerande arbetsmarknad. Inte minst ligger såväl arbetskraftsdeltagandet som sysselsättningen internationellt sett högt bland både kvinnor och män. I kapitel 2 påpekades dock att antalet arbetade timmar kommer att behöva öka ytterligare för att skapa resurser till att finansiera de offentliga välfärdsåtagandena i framtiden. En viktig utgångspunkt när det gäller att bedöma hur väl den svenska arbetsmarknaden kommer att fungera i framtiden är därför dess förmåga att stimulera ett ännu högre arbetsutbud.

Sverige har flera outnyttjade källor till ett sådant högre framtida arbetskraftsutbud. En viktig sådan källa är utrikes födda, som i dag har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. En annan viktig källa

344Sjögren Lindquist och Wadensjö (2011).

345Pettersson och Palmer (2010).

192

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

är de äldre, som med bättre hälsa och ökad livslängd skulle kunna stanna längre på arbetsmarknaden. Det rör sig i viss mån även om kvinnor, som skulle kunna öka sitt arbetskraftsutbud i termer av längre arbetstid. Slutligen finns en viss potential i att tidigarelägga ungdomars etablering på arbetsmarknaden genom effektivare utbildning.

I föregående avsnitt identifierades ett antal bestämningsfaktorer för en väl fungerande arbetsmarknad. I detta avsnitt undersöks de styrkor och svagheter som Sverige har med avseende på dessa bestämningsfaktorer.

4.3.1Utbildning ger de färdigheter som behövs för arbete

Sverige har internationellt sett en relativt välutbildad arbetskraft. År 2013 var andelen av befolkningen i yrkesverksam ålder (25–64 år) som har en eftergymnasial utbildning 37,0 procent, vilket är ca 4 procentenheter över genomsnittet i OECD. Omvänt har Sverige den 8:e lägsta andelen personer i yrkesverksam ålder med endast förgymnasial utbildning – 11,8 procent vilket är långt under OECD-genomsnittets 23,4 procent.346

Det är framför allt kvinnorna som svarar för den relativt framskjutna svenska positionen. Som framgår av SCB:s långtids- prognos för befolkningens utbildningsnivå i Sverige förefaller könsskillnaderna i utbildningsnivå, dvs. att kvinnor i genomsnitt är högre utbidade än män, förstärkas i framtiden.

346 OECD database, Education attainment, https://data.oecd.org/eduatt/population-with- tertiary-education.htm

193

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

Figur 4.4 Utbildningsnivåer 20-64 år 2013-2035

Procent

100

	Män	Kvinnor	Män		Kvinnor	Män	Kvinnor
2013				2025			2035
	Okänd utbildning	Folk- och grundskoleutbildning			Gymnasial utbildning	Eftergymnasial utbildning

Källa: SCB, Trender och prognoser 2014.

Även i SCB:s prognos för tillgång respektive efterfrågan på olika utbildningsinriktningar fram till 2035 är det tydligt att den stora efterfrågeökningen huvudsakligen kommer att ske i traditionellt kvinnodominerade sektorer, medan efterfrågan i många manligt dominerade sektorer krymper. Detta kommer att kräva för- ändringar i utbildningsval och omställningsinsatser, i synnerhet för vissa män.

Sverige har genom åren deltagit i ett antal storskaliga internationella studier av såväl skolelevers kunskaper347 som den vuxna befolkningens färdigheter, främst med koppling till läsförmåga, naturvetenskap och matematik. Sedan mitten av 1990- talet är resultaten jämförbara över tid och kan därför utgöra grund för en bedömning av hur kunskapsnivån i populationerna förändrats.

347 T.ex. PISA, TIMSS, PIRLS. För närmare detaljer hänvisas till Skolverket (2014).

194

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

Som nämndes i kapitel 3 har de svenska resultaten visat en fallande trend på samtliga områden och i de flesta av studierna motsvarar resultatförsämringarna sedan 1990-talet effekten av 1–2 års skolgång.348 Resultaten har även försämrats relativt jämförbara länder i t.ex. EU eller OECD. När det gäller den vuxna befolkningens färdigheter står sig Sverige fortfarande bra och tillhörde 2012 de främsta länderna i OECD enligt PIAAC. Den genomsnittliga färdighetsnivån i läsförmåga hade dock försämrats jämfört med nivån i mitten av 1990-talet.349 Dessutom verkar resultatförsämringarna i PISA-undersökningen sedan 2000 också ha gett avtryck i resultaten för motsvarande ålderskohorter i PIAAC,350 vilket tyder på att försämringar i skolresultaten kan ha långsiktiga effekter på humankapitalbildningen.

Utan gymnasieexamen blir inträdet på arbetsmarknaden svårt

Antalet inskrivna på Arbetsförmedlingen med högst förgymnasial utbildning uppgick 2014 till ca 113 000 personer, vilket utgör 30 procent av samtliga inskrivna. Av dessa har ca 50 000 inskrivna en utbildningsnivå som inte motsvarar grundskola. Enligt myndig- heten ökar andelen inskrivna med högst förgymnasial utbildning – för exempelvis fem år sedan var den 25 procent.351 Arbets- förmedlingen pekar ut flera orsaker till utvecklingen, bl.a. att många avbryter eller lämnar den svenska gymnasieskolan utan slutbetyg och att en del nyanlända invandrare har kort utbildning.352

Att äldre i högre grad än yngre endast har förgymnasial utbildning tycks trendmässigt vara på väg att försvinna. Det är emellertid inte bara utrikes födda vuxna som svarar för ökningen av arbetskraft utan gymnasieexamen, utan även ungdomar som genomgått det svenska utbildningssystemet. I en stor studie av ungdomars arbetsmarknadsutfall noteras att andelen som lämnar

348I Björklund m.fl. (2010) skattas effekten av ett års skolgång på utbildningsresultaten till ca 0,20–0,25 SD. Resultatförsämringarna sedan mitten av 1990-talet i de olika studierna skattas av Holmlund m.fl. (2014) kap 6.2. till mellan 0,2 och 0,4 SD.

349Bjørkeng och Lagerstrøm (2014).

350Gustafsson m.fl. (2014).

351Andelen med högst förgymnasial utbildning i befolkningen uppgick till 17 procent.

352Arbetsförmedlingen (2014).

195

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

gymnasieskolan med slutbetyg har gått ned sedan mitten av 1990- talet.353 Studien finner att etableringstidpunkten för dem som lämnade utbildningsväsendet utan slutbetyg från gymnasiet har senarelagts det senaste decenniet. Det är även tydligt att andelen som etablerar sig på arbetsmarknaden är betydligt lägre – mätt vid alla åldrar – bland dem som saknar slutbetyg. Skillnaden i arbetsmarknadsetablering mellan samtliga 25-åringar födda 1985 och dem som saknade slutbetyg var t.ex. närmare 15 procent- enheter.

Två ungdomsgrupper visar sig enligt ovan nämnda analys vara särskilt utsatta när det gäller att klara en gymnasieexamen: ungdomar med funktionsnedsättning och ungdomar som antingen är utrikes födda eller har utländsk bakgrund.354 När en analys görs av fyra arbetsmarknadsutfall för individen vid 30 års ålder finns en oberoende, signifikant och för individen negativ effekt av att sakna gymnasiebetyg. Men även vid kontroll för om personen har ett slutbetyg från gymnasiet eller inte, så kvarstår signifikanta och för individen negativa arbetsmarknadseffekter av att vara utrikes född, att ha utländsk bakgrund eller att ha en funktionsnedsättning.355 Dessa gruppers bestående svårighet på arbetsmarknaden beror alltså delvis, men inte enbart, på att de är överrepresenterade när det gäller att inte ha ett slutbetyg från gymnasiet.

Nyckelgrupperna har i lägre utsträckning gymnasieexamen

När det gäller de två nyckelgrupperna äldre och utrikes födda kan man konstatera att äldre generellt har lägre utbildningsnivå än yngre. SCB framhåller i sin översyn av befolkningens utbildning 2012 att yngre personer med högre utbildning kontinuerligt ersätter äldre med lägre utbildningsnivå, vilket innebär att utbildningsnivån successivt stiger.356 I den äldsta åldersgruppen 65– 74 år har hela 32 procent endast förgymnasial utbildning, medan 16 procent är högutbildade med minst 3-årig eftergymnasial

353Engdahl och Forslund (2015).

354Resultatet är likartat oavsett om utländsk bakgrund definieras som att en förälder eller båda föräldrarna har utländsk bakgrund.

355Engdahl och Forslund (2015)., s. 81 ff.

356SCB (2013b).

196

Långtidsutredningen 2015 Arbetsmarknad

utbildning. För befolkningen i yrkesverksam ålder, 25-64 år, är motsvarande siffror 13 respektive 27 procent.357

Av SCB:s specialstudie av utrikes föddas utbildning från 2014 framgår att andelen högutbildade med eftergymnasial utbildning 3 år eller längre, är lika hög bland inrikes som utrikes födda, 25 procent. Däremot har en högre andel av de utrikes födda än de inrikes födda endast förgymnasial utbildning, 20 respektive 11 procent. Skillnaden i utbildningsnivå mellan utrikes och inrikes födda är något större för kvinnor än för män. Som tidigare nämnts har många som har invandrat till Sverige under 2000-talets första decennium en högre utbildningsnivå än de som invandrat tidigare.358

Utbildningsnivån för personer som invandrat till Sverige varierar mycket beroende på vilka länder de utvandrat från. Till stor del kan skillnaderna förklaras med åldersstruktur, skälen för att invandrat till Sverige och vilken utbildningsstruktur som finns i det tidigare hemlandet. Det är naturligtvis positivt ur arbetsmarknads- synpunkt om fler utrikes födda är högutbildade. Samtidigt har det visat sig svårt för utrikes födda att tillgodogöra sig värdet av en högre utbildning från ursprungslandet på den svenska arbets- marknaden.359 Språkbarriären är naturligtvis en viktig förklaring till detta, liksom diskriminering skulle kunna vara det. Det finns dock anledning att analysera om de färdigheter som en utbildning ger i olika utbildningssystem är lika användbara på den svenska arbetsmarknaden.360 Om så inte är fallet kan utrikes föddas human- kapital överskattas om det bedöms enbart utifrån utbildningsnivå.

357Ibid.

358Andelen högutbildade uppgår till 29 procent medan motsvarande andel bland de inrikes födda är 25 procent. En stor andel, 44 procent, av de som invandrat under 2000-talet är relativt unga (25–34 år), vilket till en del förklarar den höga utbildningsnivån.

359Nordin (2007).

360Giannelli och Rapallini (2015) studerar effekten av tidigare skolgång i ursprungslandet på matematikkunskaper uppmätta i det nya landet. De finner att minst ett års skolgång i ett ursprungsland som tillhör de bästa när det gäller matematikkunskaper ger elever avsevärd bättre resultat vid matematikprov i det nya landet, även vid kontroll för faktorer som föräldrars utbildningsnivå och socio-ekonomiska bakgrund. Även om den refererade studien inte avser högre utbildning ger den stöd till hypotesen att värdet av en viss mängd utbildning från ursprungslandet varierar med kvaliteten i den undervisning som bedrivs i ursprungs- landet.

197

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

Svensk arbetsmarknad premierar färdigheter, inte ursprung

Utbildning är på många sätt en viktig förutsättning för arbete, dels i kraft av de färdigheter som individen tillägnar sig, dels som en signal om sådana färdigheter. Det kan dock vara av intresse att på ett mer direkt sätt undersöka hur färdigheter påverkar sannolik- heten att få arbete. PIAAC-undersökningarna, som görs av OECD för att mäta vuxnas (16-65 år) färdigheter i de tre kunskaps- områdena läsning, räkning och problemlösning med dator och internet, ger därför viktig information.

Sambandet mellan sådana grundfärdigheter och sysselsättning är starkt, vilket illustreras bl.a. i bilaga 5 till Långtidsutredningen 2015 om utbildning.361 Internationellt sett har Sverige en sammanpressad lönestruktur. Lönepremien på grundfärdigheter (mätt som resultat på PIAAC:s tester av läs-, räkne- och problemlösningsförmåga) är relativt låg. I figur 4.5 visas att den genomsnittliga timlönen stiger relativt långsamt med läsförmågan. En person med läsfärdigheter motsvarande den lägsta gruppen362 i PIAAC tjänar knappt 15 köpkraftsjusterade dollar i timmen (i medianvärde), medan mediantimlönen hos dem med färdigheter motsvarande de två högsta grupperna stiger till drygt 19. Motsvarande siffror för OECD som helhet är drygt 12 respektive knappt 20 dollar, dvs. lönen stiger brantare med färdighetsnivån i OECD än i Sverige. Däremot sjunker risken för att bli arbetslös eller för att hamna utanför arbetskraften kraftigt ju högre färdighetsnivåer en individ har, mer i Sverige än i OECD som genomsnitt. Den lägsta färdighetsgruppen har lägre sysselsättningsgrad i Sverige än i OECD, medan de andra har högre.

361SOU 2015:90, Bilaga 5 till Långtidsutredningen 2015.

362PIAAC-resultaten delas in i sex kunskapsnivåer (0-5), som i sin tur delas in i fyra färdighetsgrupper. Individer med kunskapsnivå 0 och 1 utgör en grupp med otillräckliga färdigheter, individer med nivå 2 utgör en grupp med låga färdigheter, individer med nivå 3 utgör en grupp med goda färdigheter och individer med nivåerna 4 och 5 bildar en grupp med höga färdigheter.

198

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

Figur 4.5 Sysselsättningsgrad och medianlön vid olika läsfärdighetsnivåer

Köpkraftsjusterade USD

20
19		Sverige
18		OECD-medel
18
17
16
15
14
13
12
11
10
50	55	60	65	70	75	80	85	90

Sysselsättningsgrad (procent)

Anm.: Markeringarna indikerar i stigande ordning medianlön och mediansysselsättning för personer med läsfärdigheter på högst nivå 1, nivå 2, nivå 3 respektive antingen nivå 4 eller 5 i PIAAC

Källa: OECD (2013) OECD Skills Outlook 2013: First Results from the Survey of Adult Skills.

Oavsett åldersgrupp och ursprung är det en större andel som har ett arbete bland dem med goda eller höga färdigheter jämfört med personer med lägre färdighetsnivå. Bland nyckelgrupperna kan konstateras att för äldre (55-65 år) är det ca 30 procentenheter fler som arbetar bland dem med goda eller höga färdigheter jämfört med dem med otillräckliga färdigheter.363

För både utrikes och inrikes födda arbetar personer med högre färdighetsnivå i större utsträckning än personer med lägre färdighetsnivå. Andelen som har ett arbete är 87 procent för utrikes födda med goda eller höga färdigheter. Detta kan jämföras med 51 procent för utrikes födda med otillräckliga färdigheter i läsning och/eller räkning.

363 Det är tänkbart att nivån på färdigheter i denna grupp samvarierar med andra faktorer (exempelvis hälsa) som också påverkar arbetsmarknadsutfallet.

199

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

Ett mycket viktigt och positivt resultat från PIAAC- undersökningarna är att det inte finns några signifikanta skillnader mellan utrikes och inrikes födda när det gäller att ha ett arbete, om hänsyn tas till nivån på färdigheterna. Som framgår av figur 4.6 är chansen att ha arbete större ju högre färdighetsnivå en person har, och chansen är i princip lika stor för utrikes som för inrikes födda vid alla färdighetsnivåer.

Figur 4.6 Andel som har arbete av personer i åldern 16-65 år uppdelade på färdighetsnivåer i läsning och/eller räkning

Procent

100

Födda i Sverige

Födda utomlands

Otillräckliga färdigheter i läsning	Låga färdigheter i läsning och	Goda/höga färdigheter i läsning och
och/eller räkning	räkning	räkning

Källa: SCB, Tema Utbildning, rapport 2015:2.

De lika möjligheterna att ha ett arbete om man har goda eller höga färdigheter kan inte heller förklaras med att utrikes födda i högre grad än inrikes födda skulle arbeta i yrken som inte motsvarar deras färdighetsnivå. Som framgår av tabell 4.1 skiljer sig exempelvis inte andelen som arbetar i ett yrke som kräver högskoleutbildning mellan inrikes och utrikes födda personer, bland dem i befolkningen 16-65 år som hade goda eller höga färdigheter i

200

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

läsning och/eller räkning.364 Det är t.o.m. en något högre andel utrikes födda (54 procent) än inrikes födda (49 procent) med goda eller höga färdigheter som har ett arbete som kräver högskole- utbildning.

Tabell 4.1 Andel i yrken med olika kvalifikationskrav 2012 bland personer med goda eller höga färdigheter i läsning och/eller räkning

Procent

	Inrikes födda	Utrikes födda
Arbetar inom yrke som kräver högskoleutbildning	49±2	54±9
Arbetar inom lägre tjänstemannayrke	17±2	17±2
Arbetar inom ett arbetaryrke med yrkesutbildning	12±2	..±.
Arbetar inom ett yrke utan krav på utbildning	2±1	..±.

Arbetar inte (arbetslös, sjuk, föräldraledig, osv.)	20±2	16±6

Källa: Egen sammanställning av data från SCB. 95 procentiga-konfidensintervall. Punkter indikerar att skattningarna är för osäkra (bygger på ett för lågt antal svarande personer) för att kunna redovisas

Dessa resultat från PIAAC-undersökningarna kan tolkas som att det huvudsakligen är skillnader i språk- och allmän färdighetsnivå som förklarar att en högre andel inrikes födda än utrikes födda arbetar.

Att det är tillräckliga färdigheter som är nyckeln till den svenska arbetsmarknaden även för utrikes födda får ytterligare stöd av en forskningsstudie från OECD som även den undersöker svenska PIAAC-data.365 Studien visar att en persons färdighetsnivå i läsning har en stark och signifikant effekt på sannolikheten att ha ett arbete såväl för hela den vuxna befolkningen 16-65 år i Sverige, som för utrikes födda i Sverige, vid kontroll för ett stort antal bakgrundsfaktorer.366 Men av än större intresse är att sett till hela befolkningen visar sig varken föräldrarnas utbildningsbakgrund, om en person är utrikes född eller om personen talar ett annat språk än svenska hemma ha en självständig signifikant effekt på sannolikheten att ha ett arbete, om man samtidigt tar hänsyn till personens läsfärdighetsnivå. I analyser av enbart utrikes födda visar

364Skillnaderna är små mellan inrikes och utrikes födda även bland arbetande med andra färdighetsnivåer.

365Bussi and Pareliussen (2015).

366De här refererade analyserna är multivariata logitregressioner med sannolikheten att vara anställd som beroende variabel.

201

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

det sig heller inte vara någon nackdel att vara född i exempelvis ett arabland367 eller i ett land i Afrika söder om Sahara368, jämfört med att vara utrikes född från ett ”västland”, för sannolikheten att ha ett arbete, om man samtidigt tar hänsyn till personens läsfärdighets- nivå.

Studier har tidigare visat att det förekommer etnisk diskriminering på den svenska arbetsmarknaden, även om omfatt- ningen är osäker. De tydligaste indikationerna på att diskriminering förekommer finns i experimentstudier där arbetsgivare fått välja mellan hypotetiska ansökningar från likvärdiga kandidater som endast skiljer sig åt med avseende på vissa egenskaper, exempelvis etnicitet. En relativt nygjord studie tyder exempelvis på att arbetsgivare väljer bort icke-européer, muslimer och judar.369

Men om faktorer som exempelvis etnisk diskriminering eller brist på kontaktnät skulle vara ett allvarligt hinder för gruppen utrikes föddas möjligheter att få arbete på den svenska arbetsmarknaden som helhet borde signifikanta skillnader i arbetsmarknadsutfall mellan inrikes och utrikes födda, och kanske också mellan olika grupper av utrikes födda, ha kvarstått även efter kontroll för färdighetsnivå.

Figur 4.6 och tabell 4.1, liksom forskningsstudien från OECD, tyder på att så inte är fallet, när hänsyn tas till färdighetsnivåerna i gruppen. Resultaten indikerar att en persons grundläggande färdigheter är av mycket stor vikt för chansen att ha ett arbete i Sverige, men att personens etniska ursprung i sig själv inte är det. Den svenska arbetsmarknaden tycks i genomsnitt inte präglas av etnisk diskriminering, utan ser till individernas färdigheter. Det utesluter förstås inte att etnisk diskriminering förekommer, och t.o.m. skulle kunna vara vanlig i vissa situationer. Att goda

367I PIAAC-analyserna används den regionindelning av världens länder som UNESCO använder. Enligt den består arabländerna (Arab states) av Algeriet, Bahrain, Djibouti, Egypten, Förenade arabemiraten, Irak, Jemen, Jordanien, Kuwait, Libanon, Libyen, Malta, Mauretanien, Marocko, Oman, Palestina, Qatar, Saudiarabien Somalia, Sudan, Syrien och Tunisien.

368I UNESCO-definitionen av Afrika söder om Sahara (Sub-Saharan Africa) ingår – förutom de länder som faktiskt ligger söder om Sahara – även bl.a. Eritrea och Etiopien.

369Johansson m.fl. (2012). I en annan experimentstudie fann Carlsson och Rooth (2007) att personer med arabiskklingande namn i mindre utsträckning blev kallade till intervju än personer med identiska meriter, men svenskklingande namn. Effekten var störst i lågkvalificerade yrken. Liknande resultat kom Åslund och Nordström Skans (2007) fram till. I exempelvis Rooth och Åslund (2005) och Edin och Lagerström (2006) kunde emellertid etnisk diskriminering inte beläggas. Jfr även Ds 2007:4.

202

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

färdigheter förefaller vara den tydligaste vägen till arbete på den svenska arbetsmarknaden är välkommet, inte minst eftersom insatser för att förstärka invandrares humankapital torde vara mindre komplicerade för samhället att genomföra än exempelvis att försöka åtgärda en utbredd etnisk diskriminering.

Äldre och utrikes födda behöver stärkta färdigheter för arbete

Resultaten från PIAAC-undersökningarna visar att Sverige överlag har en befolkning med gott humankapital. Det finns också ett tydligt samband mellan formell utbildning och färdigheter inom de tre kunskapsområden som mäts, liksom mellan utbildning/färdig- heter och sannolikheten att ha ett arbete.370 Sverige, Finland, Nederländerna och Norge, är de fyra länder som ligger över de deltagande OECD-ländernas genomsnittliga färdighetsnivå inom alla tre kunskapsområden.

Men samtidigt som Sverige hamnar högt upp i den internationella jämförelsen är det en förhållandevis hög andel av befolkningen som har en mycket låg kunskapsnivå. Hela 35 procent av den vuxna befolkningen 16–65 år – motsvarande 2,1 miljoner människor – ligger i vad SCB definierar som en riskzon.371 Sverige har identifierats som ett av de länder som har störst skillnader, t.ex. mellan inrikes och utrikes födda, mellan högutbildade och lågutbildade samt mellan individer i och utanför arbetskraften.372

Bland nyckelgrupperna kan konstateras att det är vanligare bland äldre än bland yngre att ha svaga färdigheter. I gruppen 55– 65 år har ungefär hälften vad SCB betecknar som otillräckliga eller låga färdigheter i läsning och/eller räkning, vilket är en större andel än bland de yngre. Givet det starka sambandet mellan utbildning

370 Vid kontroll för utbildning visar sig nivån på färdigheter ha signifikant effekt på sannolikheten att arbeta för personer med minst 3-årig gymnasieutbildning. För personer utan gymnasieutbildning eller med en kort (>2 år) gymnasieutbildning har färdighetsnivån ingen signifikant effekt på sannolikheten att arbeta. SCB (2015c), s. 34 f.

371Riskzonen omfattar enligt SCB (2015c) dem som har otillräckliga kunskaper i läsning eller räkning eller båda (kunskapsnivåerna 0 eller 1) eller låga kunskaper i både läsning och räkning (kunskapsnivå 2). SCB motiverar gränsdragningen med att ”dessa personer kan antas löpa större risk att hamna utanför arbetskraften och vara mindre aktiva i samhället”, s. 11.

372SCB (2015c).

203

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

och färdigheter ger den stigande utbildningsnivån anledning att tro att även äldres färdighetsnivå på sikt kommer att stiga. Det går emellertid att se en risk för att färdighetsnivån bland äldre sjunker tillbaka igen, om inte utvecklingen med allt sämre resultat i grund- och gymnasieskola kan vändas. Sambanden mellan kunskaper och färdigheter i skolan och efter skolan är starkt.373

Drygt 35 procent av de utrikes födda uppvisar otillräckliga färdigheter inom både läsning och räkning, jämfört med ca 5 procent av de inrikes födda. SCB konstaterar att det finns flera förklaringar till att skillnaderna i färdigheter mellan personer födda i och utanför landet är större i Sverige än i många andra länder. Till exempel har många som invandrat till Sverige kommit av flyktingskäl medan arbetskraftsinvandring dominerar i vissa andra länder. Bland de utrikes födda finns också många som invandrat till Sverige under de senaste åren och ännu inte har tillräckliga kunskaper i svenska språket.

Det finns i sammanhanget anledning att notera att en hög formell utbildning från ursprungslandet inte med säkerhet kan antas medföra att utrikes födda har samma nivå på vare sig generella färdigheter eller färdigheter specifikt anpassade till den svenska arbetsmarknaden som inrikes födda på samma formella utbildningsnivå.

373 Jfr Bussi and Pareliussen (2015).

204

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

Figur 4.7 Genomsnittliga räknefärdigheter i de nordiska länderna efter födelseregion och utbildningsnivå (låg/medel/hög)

Utbildningsnivå

Hög

Medel

Låg

		Arabländer					Central- och Östeuropa


		Afrika söder om Sahara					Nordamerika och Västeuropa
		Inrikes födda

150	170	190	210	230	250	270		290	310	330

PIAAC-poäng i räkning

Anm.: Data har aggregerats för de nordiska länderna (Sverige, Norge, Danmark och Finland) i syfte att minska osäkerheten i punktskattningarna då vissa av de valda redovisningsgrupperna är mycket små om enbart data för Sverige används. Ett mått på osäkerheten i skattningarna är det s.k. standardfelet som bl.a. beror av antalet svarande i varje grupp. Standardfelen varierar mellan 0,6 p för den största gruppen och 11,3 p för en av de minsta.

Med låg utbildningsnivå avses mindre än två års gymnasieutbildning. Med medelnivå avses gymnasieutbildning minst två år samt eftergymnasial utbildning ej högskolenivå (ISCED 4). Med hög utbildningsnivå avses högskoleutbildningar samt längre eftergymnasiala yrkesutbildningar (ISCED 5 och 6).

Källa: Egna beräkningar baserade på data från OECD Survey of Adult Skills (PIAAC).

I figur 4.7 redovisas PIAAC-data över genomsnittliga färdigheter i räkning för utrikes födda från olika regioner och med olika utbildningsbakgrund. Räkning torde vara den färdighetskategori som är minst känslig för skillnader i ren språkkunskap. Trots det har högutbildade från arabstaterna och Afrika söder om Sahara i genomsnitt resultat som ligger signifikant lägre än genom- snittsresultaten för lågutbildade inrikes födda och i nivå med lågutbildade från Nordamerika och Västeuropa. Hela 44 procent (arabstaterna) respektive 35 procent (Afrika söder om Sahara) av dem som uppgivit sig vara högutbildade hade en färdighetsnivå som motsvarade den lägsta nivån, otillräckliga färdigheter. Det är tänkbart att en del av denna skillnad även för räkning skulle kunna

205

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

bero på skillnader i språkfärdigheter. Men språket är samtidigt av stor betydelse för möjligheten att använda färdigheterna på svensk arbetsmarknad.

Utredningen har inte närmare studerat orsakerna till dessa skillnader. En möjlig förklaring skulle dock kunna vara att kvaliteten på den högre utbildningen i vissa ursprungsländer inte motsvarar den svenska. En annan möjlig förklaring skulle kunna vara att de svårare livsbetingelserna i många av ursprungsländerna försvårat möjligheten att tillgodogöra sig en högre utbildning.

När det gäller mer specifika färdigheter kan det för många sektorer av den svenska arbetsmarknaden antas att det, förutom språkkunskaper, även finns en nationell yrkeskompetens – gällande exempelvis organisation, verksamhetsrutiner, begrepp, juridik, osv.

– som ingår i en svensk utbildning. Av förklarliga skäl tillägnar man sig inte någon sådan svensk yrkeskompetens genom en utländsk utbildning, även om utbildningen i övrigt håller hög kvalitet. En betydligt högre andel läkare med utländsk än med svensk utbildning underkänns exempelvis på AT-provet.374

Det är därför centralt att valideringar av utländska yrkesexamina mäter faktiska färdigheter, snarare än formell utbildningsbakgrund. Av ovan nämnda skäl är det inte heller alltid enkelt att snabbt etablera sig på den svenska arbetsmarknaden, ens för utrikes födda med hög formell utbildning från hemlandet. Det kan i många fall krävas relativt omfattande kompletterande utbildning för att lyckas få ett arbete i det aktuella yrket på den svenska arbetsmarknaden.

Föga förvånande minskar skillnaden mellan inrikes födda och personer med någon form av utländsk bakgrund med vistelsetiden i Sverige. Som framgår av figur 4.8 är skillnaden i genomsnittlig läsfärdighetsnivå relativt liten mellan vuxna som har växt upp i Sverige med två utrikes födda föräldrar respektive med två inrikes födda föräldrar. Båda dessa kategorier ligger inom gruppen med goda färdigheter. Utrikes födda vuxna som varit i Sverige längre än fem år har i genomsnitt svaga läsfärdigheter och utrikes födda med högst fem år i Sverige har i genomsnitt otillräckliga läsfärdigheter.

374 Jfr. Östergren m.fl. (2009).

206

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

Figur 4.8 Genomsnittliga läsfärdigheter för inrikes födda efter föräldrarnas bakgrund och för utrikes födda efter tid i landet

PIAAC-poäng

350

300

250

200

150

100

En utrikesfödd förälder	Två inrikesfödda	Två utrikesfödda	Tid i landet > 5 år	Tid i landet 0-5 år
	föräldrar	föräldrar
	Inrikes födda		Utrikes födda

Källa: OECD Survey of Adult Skills och egna beräkningar.

Högre utbildning relativt väl rustad för framtidens arbetsmarknad

Den svenska högre utbildningen har expanderat i etapper sedan 1960-talet. Efter den senaste utbyggnaden av högskolan under 1990-talet har antalet studenter ökat från ca 150 000 till över 400 000 läsåret 2013/14. Utbildningsexpansionen har medfört en gradvis ökning av utbildningsnivån i befolkningen. Ett tvärsnitts- mått som bl.a. används för uppföljningar på EU-nivå är andelen eftergymnasialt utbildade i åldersgruppen 30–34 år. För Sveriges del har denna andel mer än fördubblats sedan mitten av 1980-talet och uppgår nu till närmare 50 procent.375 Andelen förväntas inte fortsätta öka, utan variera svagt med demografin fram till 2030.376 I jämförelse med övriga EU-länder ligger Sverige förhållandevis bra till.

I Långtidsutredningen 2011 påpekades att svenska studenter både påbörjar och avslutar högskolestudier relativt sent jämfört med studenter i andra OECD-länder, vilket leder till ett sämre offentligfinansiellt netto jämfört med tidigare in- och utträdes- åldrar.377 Under den senaste tioårsperioden har emellertid median-

375Källa: SCB och egna beräkningar. I kategorin eftergymnasialt utbildade ingår personer med ”Eftergymnasial utbildning, mindre än 3 år”, ”Eftergymnasial utbildning, 3 år eller mer” samt ”Forskarutbildning”.

376Proposition 2013/14:1, utgiftsområde 16, s 77.

377SOU 2011:11.

207

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

åldern för svenska högskolenybörjare minskat med 0,7 år och medianåldern för den totala studentpopulationen har minskat med 1,1 år.378 Samtidigt förefaller många heltidsstudenter lägga betydligt mindre än en heltidsinsats på sina studier.379 En ökad genomsnittlig studieintensitet utgör en uppenbar effektiviseringspotential för att förbättra studenters kunskaper och öka utbudet av kvalificerad arbetskraft.

När det gäller genomströmningen i det svenska högskole- systemet kan konstateras att prestationsgraden380 har uppgått till ca 90 procent den senaste tioårsperioden på program som leder till yrkesexamen, medan den varit något lägre på generella program. Allra lägst har prestationsgraden varit på fristående kurser, särskilt de som ges på distans.381 Ett annat genomströmningsmått är examensfrekvensen.382 Examensfrekvensen för yrkesexamina är högst inom vård- och medicinområdena (80–90 procent) och lägst inom teknik där den endast uppgår till 40–50 procent.383 Sammantaget verkar genomströmningen vara god inom program som leder till yrkesexamen384, medan den är lägre i de generella programmen och väldigt låg i studier som endast bedrivs i form av fristående kurser.

Förutom genomströmning är det förstås av intresse att försöka uppskatta högskoleutbildningens kvalitet. Det är dock relativt komplicerat, i synnerhet om man vill jämföra mellan olika länder.385 Ett relevant sätt att mäta utbildningskvaliteten kan emellertid vara att studera arbetsmarknadsutfallet. Sedan 1994 har arbetsmarknads-

378SCB (2015k).

379Se t.ex. sammanställning i SOU 2015:90.

380Prestationsgraden mäter förhållandet mellan antalet registrerade helårsstudenter och presterade högskolepoäng.

381SCB (2013c).

382Med examensfrekvens avses andelen programnybörjare som tagit examen inom programmets nominella studietid plus tre år.

383En bidragande förklaring kan i detta fall vara att studenterna erbjuds arbete innan examen.

384Ett möjligt undantag skulle sett till statistiken vara civil- och högskoleingenjörs- programmen. En del av förklaringen skulle emellertid kunna vara att studenter på dessa utbildningar erbjuds arbete innan de tagit ut examen.

385I ett par olika indexjämförelser av högre utbildningssystem – University of Melbourne/Universitas 21 från 2015 (se Williams m.fl. [2015]) och Lisbon Council från 2008 (se Ederer m.fl. [2008])– placerar sig Sverige på 5:e respektive 6:e plats. Ingen av jämförelserna kan dock sägas vara renodlade kvalitetsmått och invändningar kan göras mot bl.a. jämförbarheten.

208

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

etableringen386 ungefär följt konjunkturutvecklingen i spannet 67– 82 procents etableringsandel, men med en trendmässig ökning under tidsperioden. Det kan noteras att den ekonomiska krisen 2008–2009 inte innebar någon djupare nedgång i etableringsandelen i Sverige.387 På denna punkt skiljer sig Sverige från de flesta andra europeiska länder.388 Etableringen för den senast uppmätta avgångskohorten389 uppgick till ca 78 procent. Examina inom vård, omsorg, medicin och odontologi, teknik och undervisning har höga etableringsandelar. Inom samhällsvetenskap och juridik är etableringsandelen ungefär genomsnittlig, medan etableringen för personer med examina inom naturvetenskap har sjunkit sedan början av 1990-talet. Lägst etableringsgrad har under hela perioden personer med examina inom humaniora, teologi och konst.

Sammanfattningsvis är det positivt att etablering efter examen tycks vara hög inom två av de högskoleområden – vård och omsorg samt teknik – som utpekats som särskilt viktiga för framtidens arbetsmarknad, även om den är lägre inom ett annat särskilt viktigt område, pedagogik (se nedan). Generellt verkar det som om den högre utbildningen fungerar bättre ur arbetsmarknadshänseende ju mer strukturerad och målstyrd utbildningen är, även om det kan finnas vissa selektionseffekter. Omvänt kan det antas att fristående kurser, i synnerhet inom vissa utbildningsinriktningar med lägre genomströmning och arbetsmarknadsrelaterad relevans, i många fall inte förstärker individernas arbetsmarknadschanser i någon större utsträckning.

Förbättrad matchning kräver att utbildningsvalen speglar efterfrågan

Såväl den tekniska utvecklingen och internationaliseringen som de demografiska förändringar som Sverige står inför kan väntas öka pressen på arbetskraftens omställningsbarhet och arbets- marknadens matchningsförmåga, dvs. förmågan att sammanföra

386För att definieras som etablerad krävdes att individen inte hade varit arbetslös under uppföljningsåret (dvs. kalenderåret som inleds 6–18 månader efter avlagd examen), hade ett förvärvsarbete i november månad samt en årsinkomst (2011) på minst 203 500 kronor, vilket motsvarar en månadslön på ungefär 17 000 kronor.

387UKÄ (2013), s 12.

388Eurostat (2015b).

389Etableringen 2010/11 för personer examinerade 2008/09.

209

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

arbetssökande med lediga jobb. Ett vanligt sätt att illustrera matchningseffektiviteten är genom en Beveridgekurva, som visar sambandet mellan vakanser390 och arbetslöshet. Beveridgekurvan för Sverige 1981-2015 i figur 4.7 har vid ett par tillfällen – senast i samband med finanskrisen – skiftat utåt, vilket tyder på att den svenska arbetsmarknadens matchningsförmåga försämrats.391

Figur 4.9 Beveridgekurva

Vakansgrad (procent)

0,9
0,8						2008Kv1		2015Kv1
0,7			1981Kv1		2001Kv2
0,7

0,6	Genomsnittlig
	Genomsnittlig
0,5	vakansgrad							2013Kv2
								2013Kv2
0,4								2004Kv2
0,3											1997Kv2
0,3								2009Kv2
								2009Kv2
0,2
0,1
0,0
0	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12
					Arbetslöshet (procent)

Anm.: Vakansgrad avser vakanser i näringslivet enligt Konjunkturstatistik för Vakanser (KV) i procent av antal anställda i näringslivet enligt Kortperiodisk Sysselsättningsstatistik (KS). Arbetslöshet i procent av arbetskraften. För 1981–2000 har vakanserna länkats med hjälp av Arbetsförmedlingens statistik på kvarstående lediga platser. För 1981–1997 har antal anställda i näringslivet länkats med sysselsatta enligt AKU. Data är säsongsrensad och utjämnad.

Källa: Proposition 2015/16:1.

Konjunkturinstitutet har gjort bedömningen att matchnings- effektiviteten på den svenska arbetsmarknaden har försämrats till följd av ökade strukturella obalanser mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft och en ändrad sammansättning bland de arbetslösa. Det har i sin tur medfört en högre jämviktsarbetslöshet, dvs. den

390Beveridgekurvan relaterar arbetslösheten till antal vakanser som andel av antalet syssel- satta. Med vakanser avses obemannade lediga jobb som kan tillträdas omedelbart. Vakanser är således en delmängd av lediga jobb.

391Arbetslösheten är nu högre för en given nivå av vakanser och omvänt finns det fler lediga jobb, trots att nivån på arbetslösheten är densamma.

210

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

strukturella, icke-konjunkturella arbetslösheten har ökat.392 Att jämviktsarbetslösheten är högre nu än åren 2006 och 2007 förklaras till stor del av kvarvarande effekter av den djupa lågkonjunkturen, men även av högre sannolikhet att förlora arbetet och ett starkt inflöde i arbetskraften av personer med svag arbetsmarknads- anknytning som varit svåra att matcha.393 Enligt beräkningar som Riksbanken gjort av jobbchanserna för utsatta respektive icke utsatta grupper på arbetsmarknaden394 beror de minskade jobbchanserna för arbetslösa under 2000-talet till ungefär två tredjedelar av sammansättningen av gruppen arbetslösa – dvs. att utsatta grupper ökat betydligt i storlek – och en tredjedel av en minskad jobbchans givet sammansättningen.395 Enligt Konjunkturinstitutet förväntas dock matchningseffektiviteten framöver successivt förbättras. Effekterna av den utdragna låg- konjunkturen förväntas klinga av samtidigt som arbetsmarknaden antas anpassa sig till de nya förutsättningar som den ändrade sammansättningen av arbetskraften innebär.

En av nycklarna till en god matchning på arbetsmarknaden är att arbetskraften har rätt nivå och inriktning på sin utbildning i förhållande till vad arbetsgivare efterfrågar. Det finns tecken som tyder på att den svenska arbetskraften i ganska stor utsträckning är överutbildad i förhållande till vad deras arbetsuppgifter kräver.396 Som påpekas i bilaga 5 till Långtidsutredningen 2015 riskerar överutbildningen också att stiga med ett ökat utbud av längre utbildade. I bilagan framhålls samtidigt att statiska beräkningar förmodligen överskattar förekomsten av individer som på lång sikt inte skulle gynnas av sin gymnasie- eller högskoleutbildning. Det finns goda skäl att eftersträva en hög genomsnittlig utbildning i befolkningen.397 Av en ny OECD-rapport framgår också att medan

392Konjunkturinstitutet (2014b).

393Konjunkturläget mars 2015. Enligt KI motverkas detta dock av effekter av den ekonomiska politik som förts sedan 2006 och 2007 som bidrar till lägre jämviktsarbetslöshet nu och fortsätter att göra så fram till 2023.

394Begreppet utsatta grupper innefattar vanligen personer som endast har förgymnasial utbildning, är födda utanför Europa, är äldre (55–64 år), eller har ett funktionshinder som innebär nedsatt arbetsförmåga.

395Riksbanken (2014), s. 65.

396Tåhlin (2007) uppskattade exempelvis andelen överutbildade 2000 till 36 procent. Enligt Tåhlin har överutbildningen bland akademiker under lång tid legat kring 40–50 procent. I en rapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen 2010 (S 2010:04) anges att andelen överutbildade är över 50 procent av arbetskraften.

397SOU 2015:90, Bilaga 5 till Långtidsutredningen 2015.

211

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

Sverige är bland de länder som har högst felmatchning när det gäller individernas utbildningsnivå i förhållande till det arbete de utför är Sverige samtidigt bland de länder som har lägst felmatchning när det gäller individernas färdighetsnivå i förhållande till det arbete de utför.398

Ett större potentiellt problem är därför om arbetskraftens utbildningsinriktning inte är anpassad till de sektorer där efterfrågan på arbetskraft är hög eller till de arbetsuppgifter de förväntas utföra, dvs. att arbetskraften ur ett matchningsperspektiv är felutbildad. I bilaga 5 konstateras att de som inte genomgått en gymnasieutbildning är många fler än det finns efterfrågan på. Även personer som inte genomgått yrkesutbildning, eller som genomgått humanistiska eller konstnärliga utbildningar, har svårt att hitta jobb med rätt inriktning. Denna situation kan komma att förvärras, och dessutom omfatta bredare utbildningsområden i högskolan, särskilt för personer med oavslutade högskolestudier. Det råder brist på högskoleutbildade inom främst vård, utbildning och vissa tekniska områden, liksom på gymnasieutbildade inom tekniska ämnen. Av de långsiktiga prognoserna att döma kommer bristerna inom teknik och vård att vara allvarligare vad gäller gymnasieutbildade än vad gäller högskoleutbildade.

Individernas val av utbildningsinriktning påverkas av en mängd olika faktorer. I bilaga 5 till Långtidsutredningen 2015 framhålls att det för högskolans del finns indikationer på att många studenter vid sitt val av utbildningsinriktning antingen inte verkar särskilt motiverade av arbetsmarknadsutsikter eller inte är väl informerade om i vilken utsträckning utbildningen leder till en god arbets- marknadsetablering eller inte. En bidragande orsak till att vissa individer gör oinformerade studieval kan vara att studie- och yrkesvägledningen i Sverige fungerar relativt dåligt.399 En annan kan vara att utbildningspremien, dvs. marginalavkastningen av ytterligare utbildning, internationellt sett är låg i Sverige, även om den varierar mellan olika utbildningar.400

398Adalet McGowan och Andrews (2015).

399Skolverket (2007), Skolinspektionen (2013).

400SOU 2015:90.

212

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

God omställningsförmåga krävs när arbetslivet blir längre

Oavsett orsak medför förekomsten av felutbildning på arbets- marknaden ett behov av omställningskapacitet hos arbetskraften. Omställningsbehovet kan också antas öka till följd av struktur- omvandlingar på arbetsmarknaden och längre, men mer varierade yrkesliv. Dessutom kan vuxna utrikes födda med färdigheter som inte är direkt anpassade till den svenska arbetsmarknaden behöva kompletterande utbildningsinsatser.

Sverige har idag ett väl utbyggt system för vuxenutbildning jämfört med de flesta andra länder. Utbudet av vuxenutbildning är omfattande och varierat med alltifrån endagskurser till fleråriga utbildningar. Enligt SCB, som analyserat den svenska delen av EU:s Adult Education Survey (AES) från 2011/12, deltog omkring 3,5 miljoner personer i åldern 25–64 år i någon form av utbildning, kurs eller studiecirkel under de 12 månaderna som föregick undersökningen.401 Internationellt sett har Sverige ett högt deltagande i både formell402 och ickeformell vuxenutbildning. Sverige ligger högst bland alla EU-länder, på 72 procent, medan motsvarande andel för EU var 40 procent. Utbildningarna är i huvudsak arbetsrelaterade. Bland de icke-formella utbildnings- aktiviteterna var exempelvis 80 procent i huvudsak arbetsrelaterade.

Kontinuerlig fortbildning av den arbetsföra befolkningen är generellt viktigt för att upprätthålla en hög nivå på arbetskraftens humankapital, men med tanke på de utmaningar som den tekniska och den demografiska utvecklingen medför är det av särskild betydelse att vissa grupper har tillgång till vuxenutbildning. Därför är det olyckligt att andelen som enligt AES tagit del av utbildning är lägre bland äldre (55–64 år), utrikes födda, förgymnasialt utbildade samt personer utanför arbetskraften och arbetslösa. Tillgången till vuxenutbildning tycks med andra ord vara lägre i de grupper som i genomsnitt har de största behoven av att höja nivån på sitt humankapital. Den huvudsakliga förklaringen är sannolikt

401De följande styckena bygger på SCB (2014c).

402Formell utbildning karakteriseras enligt den definition som anges i SCB:s rapporter av medvetna och organiserade aktiviteter och omfattar det reguljära utbildningsväsendet. Icke- formell utbildning karakteriseras också av medvetna och organiserade aktiviteter men omfattar utbildning som är organiserad vid sidan av det reguljära utbildningsväsendet.

213

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

att dessa grupper i mindre utsträckning har tillgång till personal- utbildning inom ramen för en anställning.

Vid en internationell jämförelse har emellertid grupperna med störst behov god tillgång till utbildning i Sverige. För exempelvis gruppen 55–64 år var deltagandet i utbildning strax under 60 procent, vilket är hela 10 procentenheter högre än EU-genom- snittet för åldersgruppen med bäst tillgång till utbildning (25–34 år). Det är också positivt att över 60 procent av de utrikes födda deltagit i formell eller icke-formell utbildning i Sverige det senaste året.

Det är svårt att med utgångspunkt från AES-data göra någon tydlig bedömning av vuxenutbildningens inriktning. När det gäller formell utbildning kan man dock konstatera att området humaniora och konst under mätåret 2011/12 var det största bland både män och kvinnor med sammanlagt ca 80 000 helårsstuderande, trots att det framtida behovet av arbetskraft inom området väntas vara relativt sett lågt. Omvänt fanns det knappt 25 000 helårsstuderande inom området naturvetenskap, matematik och data. Även när det gäller utbildningsaktiviteter med huvudsakligen arbetsrelaterat syfte inom icke-formell utbildning är andelen med inriktning naturvetenskap, matematik och data låg, ca 15 procent.

När det gäller resultaten av olika typer av vuxenutbildning sammanfattar Björklund m.fl. (2010) att för komvux och Kunskapslyftet (dvs. studier för att nå grundskole- eller gymnasie- kompetens) fick kvinnor och individer med svagare förutsättningar högre avkastning på sina studier, och yrkesinriktade kurser gav högre avkastning än studier i teoretiska ämnen, åtminstone på kort sikt.403 När det gäller den eftergymnasiala icke-akademiska yrkesutbildningen visar en nygjord studie att nio av tio studenter på yrkeshögskolan var sysselsatta ett år efter avslutad examen. Samtidigt framhåller författarna att många av yrkeseleverna var relativt etablerade på arbetsmarknaden även innan utbildningen. Yrkeshögskoleeleverna fick arbete snabbare än högskolestudenter inom liknande ämnesområde och med liknande observerbara bakgrundsegenskaper, men fick på längre sikt något lägre lön.404

403Björklund m.fl. (2010). Björklund m.fl. menar att dessa tentativa slutsatser kan dras trots att ”det saknas studier med en övertygande empirisk design” på området. Jfr Stenberg och Westerlund (2015).

404Lind och Westerberg (2015).

214

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

4.3.2Bostadsmarknaden är det största hindret för rörlighet

I detta avsnitt ges en översikt över faktorer som är viktiga för arbetskraftens rörlighet och flexibilitet, med särskilt fokus på nyckelgrupperna äldre och utrikes födda.

Att byta jobb kan innebära att en person även flyttar geografiskt, men gör det oftast inte. Arbetskraftens rörlighet mellan arbetsgivare har enligt en bilaga till Långtidsutredningen 2008 visat sig vara viktigare för anpassningen än den geografiska rörligheten. Andelen jobbytare bland de sysselsatta har inte förändrats särskilt mycket sedan 1980-talet, men har varierat med konjunkturen. Fram till slutet av 1990-talet var det under nästan alla år en större andel män än kvinnor som bytte jobb. Därefter har det varit tvärtom. Att kvinnor är mer benägna att byta jobb idag kan bero på att kvinnor numer har högre utbildning än män och att högutbildade är mer rörliga än de med lägre utbildning.

Den geografiska rörligheten på arbetsmarknaden minskade trendmässigt från 1960-talet fram till början av 1980-talet. Flyttintensiteten ökade därefter kraftigt under 1990-talet. Nästan hela ökningen av antalet flyttar har skett bland personer i åldergruppen 20-29 år. Män och kvinnor flyttar i ungefär lika stor omfattning. Sannolikheten att flytta är högre för en person som varit utanför arbetsmarknaden eller arbetslös. Analyserna tyder på att det lönar sig att flytta mellan lokala arbetsmarknader om man ser till bruttoarbetsinkomster, i synnerhet för högutbildade män. Inkomstökningarna vid flytt bland gifta eller samboende kvinnor och personer med lägre utbildning (gymnasium eller lägre) var små eller obefintliga. Pendling är totalt sett betydligt vanligare bland män än bland kvinnor, men har de senaste decennierna ökat i ungefär samma takt för båda könen. Påbörjad pendling hänger samman med ökad arbetsinkomst, speciellt bland kvinnor. 405

405 SOU 2007:35.

215

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

Äldre är den minst rörliga gruppen på arbetsmarknaden

Som framgår av figur 4.8 finns ett tydligt negativt samband mellan ålder och sannolikheten att byta jobb. 406

Figur 4.10 Jobbytare som andel av antal förvärvsarbetande per åldersklass 2012–2013

Procent

0 16-19 år 20-24 år 25-29 år 30-34 år 35-39 år 40-44 år 45-49 år 50-54 år 55-59 år 60-64 år 65-69 år

Källa: SCB, Satistikdatabasen, (RAMS) (2015).

Av en underlagsrapport till Globaliseringsrådet framgår att mellan 2012 och 2013 hade sysselsatta i åldrarna 55-64 år den lägsta rörligheten på arbetsmarknaden, ca 5 procent (jämfört med 12,5 procent för alla sysselsatta). Bland dessa äldre stiger rörligheten med utbildningsnivån. Intressant nog blir rörligheten något högre för gruppen 65–69 år, och för forskarutbildade personer i den äldsta kategorin är rörligheten lika stor som för befolkningen i stort. Liksom för övriga åldersgrupper är rörligheten även bland äldre störst i storstadsregionerna.407

406För att en människa ska definieras som jobbytare i SCB:s RAMS-statistik krävs det att hon har bytt både företag eller organisation och arbetsställe från ett år till ett annat.

407Andersson och Thulin (2008).

216

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

Att rörligheten är lägst bland äldre kan antagligen delvis förklaras av att individerna i gruppen är väl etablerade såväl i arbetskraften som på bostadsmarknaden. Incitamenten att flytta – i synnerhet geografiskt – är därför begränsade. Med åren är det också mer sannolikt att man hittar rätt plats på arbetsmarknaden. Men även andra faktorer kan spela roll. I enkätstudier redovisade av Pensionsåldersutrednigen uppgav mer än var fjärde arbetstagare över 50 år att de har blivit diskriminerade på arbetsmarknaden på grund av ålder. Åtta av tio menade att deras ålder var ett hinder om de vill byta jobb.408

Även utformningen av det arbetsrättsliga regelverket skulle kunna bidra till att äldre är tveksamma till att lämna den nuvarande anställningen. Arbetsgivare kan också vara mindre benägna att anställa äldre pga. hur systemet för tjänstepensionsinbetalningar är utformat. Att äldre ger avkastning på humankapitalinvesteringar under kortare tid skulle kunna vara en ytterligare faktor. I den allra äldsta åldersgruppen (65–69 år) stiger rörligheten igen. En sannolik förklaring är att de personer som fortsätter arbeta i många fall gör det som egna företagare och/eller i kombination med att de börjar ta ut pension och därmed i mindre grad är låsta vid sina tidigare anställningar.

Utrikes födda flyttar mycket, men tjänar mindre på rörlighet

Utrikes födda i Sverige är generellt mer geografiskt rörliga än inrikes födda och forskning indikerar att utrikes födda även beaktar jobbmöjligheter vid flytt.409 En studie visar att de flyktingar som 1990–91 placerades på platser med dålig närhet till jobb hade lägre sysselsättning 1999, vilket visar på långsiktiga effekter av att hamna i en viss typ av miljö.410 En annan studie indikerar att det främst är personer med högt humankapital som söker sig bort från områden med hög koncentration av landsmän. Samtidigt visar studien att det för personer med låg utbildning kan ha en positiv effekt på såväl inkomst som sysselsättning att bo i områden där det finns många

408SOU 2013:25.

409Nordström Skans och Åslund (2005).

410Zenou m.fl. (2006).

217

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

landsmän.411 Det kan tolkas som att etniskt baserade nätverk underlättar arbetsmarknadsinträdet för personer utan eget human- kapital (och egna nätverk).

Även när det gäller yrkesmässig mobilitet ser situationen för utrikes födda delvis annorlunda ut än för infödda. I en studie av löneskillnader konstateras att de som är födda utanför Europa har lägre lön än svenskfödda. Studien visar att för de högskoleutbildade invandrarna minskar lönegapet över tid mest i förhållande till inrikes födda med samma utbildningsnivå, men oavsett utbild- ningsnivå kvarstår ett betydande lönegap även 30 år efter invandring. Att byta arbete – vilket normalt sett är en väg till högre lön – minskar heller inte de utomeuropeiskt föddas lönegap gentemot de svenskfödda. Yrkesrörligheten för den högutbildade gruppen begränsas sannolikt av svårigheten att överföra erfaren- heter och examina från hemlandet. I stället ökar relativlönen genom bättre lönetillväxt på den befintliga arbetsplatsen och inom yrket. Den högre löneökningstakten inom arbetsplatserna för de invandrade kan tolkas som att dessa individer initialt anställs till löner som är lägre än deras egentliga produktivitet412, alternativt att erfarenhet från svenskt arbetsliv ökar produktiviteten och värderas högt.

Hyresmarknaden och hinder för nybyggnation försämrar rörligheten

Som nämndes i kapitel 3 är bostadsmarknadens utveckling i flera avseenden problematisk för den svenska ekonomins funktionssätt. Att det finns tillgängliga bostäder för arbetskraft som söker sig till växande regioner och sektorer är centralt för såväl sysselsättningen som anpassningsförmågan hos individer, företag och offentlig sektor.

Den svenska bostadsmarknaden verkar brista främst i sin allokering. I ett europeiskt perspektiv finns varken någon stor bostadsbrist eller betydande kvalitetsbrister i det svenska bostads- beståndet. Enligt den s.k. EU-SILC-indikatorn var 16,9 procent av befolkningen i EU28 trångbodd 2014, medan siffran för Sverige var

411Edin m.fl. (2000).

412Eliasson (2013). Jfr Katz och Österberg (2013).

218

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

endast 10,9 procent. Åtminstone mätt på detta sätt är bostadsbristen i Sverige mindre än i omgivningen. I termer av kvalitet bodde endast 1,6 procent av befolkningen 2014 i bostäder med svåra brister, jämfört med EU-genomsnittets 5,1 procent. Däremot verkar det finnas problem med bostadsmarknadens funktionssätt, vilket leder till ett ineffektivt utnyttjande av bostadsbeståndet och till att utbudet av bostäder i växande regioner inte möter efterfrågan. Ett tydligt tecken på det är att bostadsbyggandet inte hänger med i befolkningsutvecklingen. Figur 4.11 illustrerar utvecklingen i Göteborgsområdet, men problemet är minst lika allvarligt i de andra storstäderna.

	Figur 4.11	Årligt tillskott av bostäder och befolkningsökning i Stor-Göteborg
		1975–2014
	14000
	12000	Färdigställda småhus
	12000	och lägenheter
		och lägenheter
	10000	Befolkningsökning
	8000
	6000
	4000
	2000
	0
	1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

Anm.: Som en ungefärlig relation mellan befolkning och bostadsefterfrågan kan nämnas att det genomsnittliga hushållet i Sverige 2012 enligt SCB (2014e) bestod av 2,22 personer, vilket är en liten ökning från 2,15 1990.

Källa: SCB, Statistikdatabasen, Färdigställda lägenheter i nybyggda hus efter region och år, Folkmängd efter region, civilstånd, ålder och kön. År 1968-2014 (2015).

Ur ett arbetsmarknadsperspektiv är den dåligt fungerande hyres- marknaden särskilt problematisk. Som refereras i bilaga 3 till Långtidsutredningen 2015 avviker rörligheten på den svenska bostadsmarknaden från det internationella mönstret. I andra länder är rörligheten vanligtvis störst bland hyresboende. I Sverige är de

219

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

som bor i hyresrätt tvärtom mindre benägna att flytta av arbetsmarknadsskäl än de som äger sin bostad.413

Enligt Långtidsutredningens bilaga beror dessa svagheter främst på den hårt reglerade hyressättningen, de omfattande restriktion- erna kring nybyggnation och en politik som gynnar ägt boende. Regleringen av den svenska hyresmarknaden gör att transaktions- kostnaderna för att få en hyreslägenhet är stora. Minskad rörlighet riskerar att påverka sysselsättning och tillväxt negativt. Hyres- regleringen har också fördelningspolitiska konsekvenser; de reglerade hyrorna gynnar de som redan har en hyresrätt, men gör det svårt att komma in på hyresmarknaderna. Detta kan leda till problem att hitta bostad i tillväxtregioner, särskilt för personer som saknar kontaktnät, vilket även kan leda till problem med integrationen på arbetsmarknaden.

Det finns också skattemässiga aspekter som bidrar till sned- allokeringen av resurser på och till den svenska bostadsmarknaden. Enligt en underlagsrapport till Finanspolitiska rådet är kapital- kostnaden för småhus efter fastighetsskatte-reformen 2008 lägre än för hyresfastigheter, men högre än för bostadsrätter. En annan slutsats i rapporten är att fastighetsskattereformen ledde till att investeringar i bostäder blev skattemässigt gynnade jämfört med investeringar i aktiebolag. Det har skapat incitament att kanalisera en större del av investeringarna till bostadssektorn, vilket medfört en snedvridning med minskad samhällsekonomisk effektivitet som följd.414

Till detta kan läggas en finansiell reglering som har gynnat utlåning till bostadssektorn och drivit upp priser och utlåning till befintliga bostäder, främst bostadsrätter och småhus.415 Det kan ha gått ut över investeringar i nybyggnation och finansiering av projekt utanför fastighetssektorn, samtidigt som det har ökat hushållens skuldsättning.

413SOU 2014:48.

414Öberg (2008).

415Finansinspektionen m. fl. (2015).

220

Långtidsutredningen 2015

Arbetsmarknad

Den svenska arbetsrätten tycks ha begränsade effekter på rörligheten

En faktor som ofta pekas ut som betydelsefull när det gäller yrkesmässig rörlighet är den arbetsrättsliga lagstiftningen, i Sverige främst reglerad i lagen (1982:80) om anställningsskydd, LAS. Sverige har vad som brukar kallas en dualistisk arbetsmarknad i den meningen att det arbetsrättsliga skyddet mot att förlora en fast anställning i Sverige är starkt internationellt sett (ca 2,5 på OECD:s sexgradiga skala), medan motsvarande skydd för tillfälliga anställningar är bland de svagaste inom OECD (1,17).416

I Sverige är emellertid stora delar av det arbetsrättsliga regelverket dispositivt, dvs. det kan åsidosättas genom överens- kommelser mellan arbetsmarknadens parter, vilket gör det svårt att bedöma hur tillämpliga de internationella forskningsresultaten är på Sverige.417 Enligt Skedinger (2008) är det osäkert i vilken grad dispositiviteten stärker eller försvagar marginalgruppernas ställning. Avvikelser som innebär utökade möjligheter till tids- begränsade anställningar kan gynna marginalgruppers syssel- sättningsmöjligheter, men de kan också bidra till ökad segmentering på arbetsmarknaden.418 I en specialstudie som granskade effekterna av införandet av turordningsundantagen i LAS i januari 2001 fann man att omfattningen av företagens nyanställningar eller uppsägningar generellt inte påverkades av denna förändring av systemet, och ändringen inte heller hade någon mätbar effekt på exempelvis kvinnor, utrikes födda eller ungdomar. Undantagsregeln verkar bara haft en viss betydelse för äldre anställda, då andelen avgångar ökat med ca 5 procent bland anställda i åldrarna 55–64 år. I studien tolkas resultatet som att det just är dispositiviteten som lett till att effekten är begränsad (till äldre).419 Undantaget i LAS tycks alltså i viss mån ha gjort det något svårare för den äldre arbetskraften att behålla sitt arbete. För

416OECD Indicators of Employment Protection database, data avser 2013.

417Skedinger (2008). LAS är en s.k. semi-dispositiv lag, dvs. delar av regelverket kan ersättas av kollektivavtalsbestämmelser som överenskommits mellan arbetsmarknadens parter på bransch- eller företagsnivå. Rigiditeten i den svenska regleringen riskerar därför att övertolkas vid internationella jämförelser. Regelverkets dispositivitet har heller inte beaktats i OECD:s bedömning av Sverige.

418Skedinger (2008) innehåller en omfattande litteraturgenomgång av arbetsrättens arbetsmarknadseffekter.

419von Below och Skogman Thoursie (2008).

221

Arbetsmarknad

Långtidsutredningen 2015

den andra nyckelgruppen, utrikes födda, märks däremot ingen förändring.420

Den svenska arbetsrättsliga modellen kan komma att sättas under hårt tryck på en arbetsmarknad med fler inslag av atypiska anlitandeformer, som Uberchaufförer – som använder privatbilar för samåkningstjänster – och s.k. runners som får uppdrag att utföra småtjänster i andras hem, förmedlade via digitala plattformar.421 Den i sig flexibla modellen, där avtal mellan parterna kan ersätta lagstiftning, är för sin legitimitet och funktion beroende av tydliga arbetsgivare och välorganiserade arbetstagare, vilket kan antas vara mindre vanligt i delningsekonomin (se kapitel 2).

Det är samtidigt viktigt att notera att det än så länge inte finns några tecken på att den svenska arbetsmarknaden genomgått någon djupare förändring när det exempelvis gäller tillfälliga anställningar. I samband med 1990-talskrisen ökade de tillfälliga anställningarna i alla åldersgrupper relativt kraftigt. Under 2000-talet har emellertid andelen legat på en låg och stabil nivå bland vuxna mellan 25 och 54 år och endast ökat svagt bland ungdomar under 25 år, vilket framgår av figur 4.12.

420En äldre studie, Calleman (2003), visade att de utrikes födda hade en svårare situation på arbetsmarknaden då de förlorade sina anställningar i högre grad än de svenskfödda, var tidsbegränsat anställda i betydligt högre grad och blev uppsagda i större utsträckning än de svenskfödda. Förbudet mot etnisk diskriminering visade sig sällan ge något skydd, eftersom utrikes födda och svenskfödda arbetstagare i undersökningen ofta arbetade hos olika arbetsgivare eller med olika arbetsuppgifter och förbudet därmed inte blev tillämpligt.

421Jfr Felländer m.fl.(2015).

222

Långtidsutredningen 2015		Arbetsmarknad
Figur 4.12	Andel tillfälliga anställningar i olika åldersgrupper 2005–2014
90%
80%
70%
60%