Beslut vid regeringssammanträde den 24 september 2015
En särskild utredare ska göra en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet. Syftet är att identifiera risker i välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system, för att därigenom kunna säkerställa en korrekt användning av offentliga medel samt effektivt förebygga och beivra brottslighet av detta slag.
Utredaren ska bl.a.
. kartlägga den ekonomiska brottslighet som i organiserade och systematiska former begås mot välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system,
. identifiera riskfaktorer i de mest utsatta systemens regelverk, organisation, rutiner och faktiska tillämpning samt föreslå åtgärder som stärker möjligheterna att förebygga och förhindra organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden,
. se över de system och rutiner för uppföljning och kontroll som finns hos brottsutsatta myndigheter och bedöma om dessa är ändamålsenliga och väl avvägda,
. följa upp och utvärdera informationsutbytet mellan brottsutsatta eller på annat sätt berörda myndigheter,
. analysera och föreslå åtgärder som effektiviserar de brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att utreda och beivra organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden och
. överväga vissa andra åtgärder som är ägnade att effektivisera bekämpningen av sådan brottslighet, såsom förutsättningarna för näringsförbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud och en spärrtid mot företag vid missbruk av välfärdssystemen.
I uppdraget ingår att utarbeta nödvändiga lagförslag.
Grunden för en modern välfärdsstat som Sverige är ett samhälle som lägger stor vikt vid att välfärden ska komma alla till del.
Den kännetecknas av en omfördelning av resurser till förmån för de individer och de sammanhang som kräver särskilda insatser.
Det är mot denna bakgrund man ska se de välfärdssystem som det allmänna tillhandahåller för att säkra individens trygghet vid bl.a. föräldraskap, sjukdom, arbetslöshet, funktionsnedsättning och ålderdom.
För att välfärdsstatens skattefinansierade och skattesubventionerade system ska uppfattas som trovärdiga och rättvisa krävs att de bidrag och förmåner som transfereras genom systemen kommer rätt person eller rätt företag till del.
Missbruk och överutnyttjande gör inte bara att systemen riskerar att tappa i legitimitet utan orsakar också betydande ekonomiska förluster för det allmänna. Det kan även innebära att konkurrensen snedvrids på så sätt att företag som kringgår lagstiftning eller på annat sätt missbrukar regelverk får högre vinstmarginaler än sina seriösa konkurrenter, t.ex. genom oriktig utbetalning av ersättning från staten. För att kunna värna och slå vakt om en modern välfärdsstat och de principer och värderingar som bär upp den är det därför nödvändigt att med fasthet reagera mot dem som i organiserade och systematiska former ägnar sig åt kriminalitet mot välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system.
Välfärdssystemen bärs upp av en rad myndigheter och organ, med skilda uppdrag och befogenheter. Till de centrala utbetalande aktörerna hör de som agerar inom trygghetssystemen med tillämpning av bl.a. det socialrättsliga regelsystemet:
Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, arbetslöshets-kassorna, landstingen och kommunerna. Härtill kommer myndigheter som hanterar utbetalningar från andra delar av välfärdssystemen, t.ex. länsstyrelser för utbetalning av lönegaranti i samband med konkurs, men också myndigheter som har en betydelsefull roll utan att för den skull ha någon utbetalande funktion. Till de sistnämnda hör t.ex. Skatteverket och vissa tillsynsmyndigheter som Inspektionen för socialförsäkringen, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Kronofogdemyndigheten och Inspektionen för vård och omsorg.
Som angetts ska välfärden komma rätt person eller rätt företag till del. När reformer inom välfärdssektorn genomförts har det dock visat sig att det saknats tillräckliga kontroll- och tillsynsmekanismer för att stävja missbruk av systemen. Det har av allt att döma bidragit till en ökad utsatthet för Sverige som välfärdsstat och till att en i allt högre grad organiserad och systematisk kriminalitet kan kopplas till oseriösa företag där företaget används som ett brottsverktyg för att oriktigt tillskansa sig medel från det allmänna. Denna bild bekräftas av Ekobrottsmyndigheten. I sina årliga lägesrapporter återkommer myndigheten till upplägg som innefattar kriminella åtgärder för att komma åt assistansersättning, lönegaranti vid konkurs eller anställningsstöd i olika former. Andra brottsupplägg som iakttagits är t.ex. missbruk av falska identiteter och försäljning av skenanställningar.
Den brottslighet som har påträffats framstår som avancerad och riskerar att få stora konsekvenser för statens förmåga att upprätthålla och utveckla välfärden. Enbart under 2014 betalades det exempelvis ut respektive skattekrediterades 28,6 miljarder kronor i assistansersättning, 21,2 miljarder kronor i olika former av anställningsstöd och 1,6 miljarder kronor i lönegaranti. Brottsligheten kan även generera medel för finansiering av annan kriminell verksamhet.
Det är därför angeläget att göra en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet och att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa såväl en mer korrekt användning av offentliga medel som en effektiv brottsbekämpning.
Flera tidigare utredningar har haft i uppdrag att se över felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och lämna förslag för att minska dem (se t.ex. SOU 2008:74, 2012:6 och 2014:16).
Någon systeminriktad genomgång av den organiserade och systematiska ekonomiska brottsligheten mot välfärden har däremot inte gjorts. Det finns därför behov av en samlad kartläggning och analys av den brottsligheten, för att med utgångspunkt i en sådan kartläggning kunna fokusera på de delar av systemen som är mest utsatta för denna typ av brottslighet. Genom en sådan kartläggning blir det också möjligt att identifiera vad som kännetecknar brottsligheten, t.ex. om brottsligheten har internationella kopplingar.
För att en kartläggning av den organiserade och systematiska ekonomiska brottsligheten mot välfärden ska fylla sin funktion, bör det stå utredaren fritt att inom ramen för sitt uppdrag uppmärksamma inte bara brott som begås mot välfärdssystemen utan också brottslighet som begås mot andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system som innebär att medel överförs från det allmänna till privata aktörer. Det gäller alltså även om systemet i sig inte utgör en del av välfärdssystemen, t.ex. bedrägerier som riktar sig mot husavdraget (RUT och ROT). Denna typ av brottslighet har stora likheter med de brott som begås mot välfärdssystemen på så sätt att den påverkar statens resurser och därmed möjligheten att i längden upprätthålla välfärden.
. kartlägga den ekonomiska brottslighet som i organiserade och systematiska former begås mot välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Kartläggningen ska identifiera vilka system som utsätts för brottslighet av detta slag och vad som kännetecknar brottsligheten. I den utsträckning det är möjligt ska kartläggningen även inbegripa en uppskattning av brottslighetens omfattning.
För att åstadkomma effektivitet i det brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet när det gäller brott mot välfärden krävs väl underbyggd kunskap. Det är därför nödvändigt att systematiskt gå igenom de system som den ovan beskrivna kartläggningen visar är mest utsatta för denna typ av brottslighet och identifiera de risker som finns, såväl i regelverk och organisation som i rutiner och faktisk tillämpning. Med en sådan riskinventering som grund kan åtgärder tas fram som stärker möjligheterna att förebygga och förhindra organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden.
En sådan kartläggning, som främst bör vara inriktad på att identifiera faktorer som kan skapa incitament och tillfälle till ekonomisk brottslighet mot välfärden, är omfattande och måste ta sin utgångspunkt i att systemen, trots skilda regleringar och olika myndigheter, hänger samman och utgör en helhet. Ett exempel på detta är att ett beslut av en myndighet, svensk eller utländsk, inte sällan får konsekvenser för ett beslut som en annan myndighet fattar i ett senare skede. Är den första myndighetens beslut felaktigt ligger det i sakens natur att felaktigheten förs vidare och läggs till grund för beslut som annars kanske inte hade fattats, med risk för stora och ackumulerade skador för staten som följd. Typiska exempel på detta är att felaktiga identiteter registreras av Skatteverket eller Migrationsverket (se t.ex. Brottsförebyggande rådet, Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet, Rapport 2015:8).
. identifiera riskfaktorer i de mest utsatta systemens regelverk, organisation, rutiner och faktiska tillämpning samt föreslå åtgärder som stärker möjligheterna att förebygga och förhindra organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden. Det ingår inte i uppdraget att analysera eller lämna förslag när det gäller de materiella förutsättningarna för att få bidrag eller andra förmåner från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system.
Bidrag och förmåner som transfereras genom välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system är många gånger behovsprövade. En riskfaktor är att utbetalningar från systemen i hög utsträckning vilar på tilltron till olika former av intyg. Det kan avse intyg som är grundläggande för att över huvud taget kunna ta del av bidrag och förmåner, såsom identitetshandlingar, men också t.ex.
läkarintyg och arbetsgivarintyg.
Brottsförebyggande rådet har i sin ovan nämnda rapport Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet behandlat frågan om falska eller manipulerade intyg som underlag för att få ta del av bidrag och förmåner ur välfärdssystemen. Med sådana intyg begås av allt att döma allt ifrån småskaligt fusk till ekonomisk brottslighet som avser miljonbelopp. Det finns därför anledning att, utifrån den redovisning som Brottsförebyggande rådet lämnat, se över intygens betydelse. En sådan analys bör ta sin utgångspunkt i att intyg ska fungera inom ramen för en modern e-förvaltning och inte utgöra en omotiverad belastning för berörda myndigheter och enskilda.
. kartlägga och analysera intygens betydelse i välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system och
. föreslå åtgärder som är ägnade att minska missbruket av intyg, t.ex. standardisering.
En annan riskfaktor för välfärdssystemens hållbarhet och legitimitet är att kontanta betalningar kan ligga till grund för bidrag och förmåner, t.ex. kontant lön som grund för lönebidrag.
Motsvarande ordning gäller andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system, t.ex. vid skattereduktion inom ramen för husavdraget (RUT och ROT).
I en rapport till regeringen från 2012, om uppföljning och utvärdering av fakturamodellen för skattereduktion för husarbete
(Fi2011/2962), har Skatteverket anfört att det för att upprätthålla en sund konkurrens inom de branscher som utför RUT-
och ROT-arbete finns skäl att överväga om det för rätt till utbetalning och skattereduktion bör införas ett krav på att betalningen mellan kunden och utföraren ska ha gjorts med ett spårbart betalningsmedel. Med spårbart betalningsmedel avses enligt Skatteverkets rapport betalning som förmedlas av en godkänd betalningsförmedlare (som regel genom ett elektroniskt förfarande), där det går att klarlägga att en betalning gjorts med ett visst belopp mellan en betalare och en betalningsmottagare vid en viss tidpunkt. Ett sådant krav ställs enligt rapporten i Danmarks motsvarande system, håndværkerfradrag (servicefradrag).
Med anledning av Skatteverkets rapport utarbetade en ar-betsgrupp i Finansdepartementet en promemoria med förslag till förbättringar av husavdragets fakturamodell. I promemorian gjordes bedömningen att en sådan viktig principiell fråga inte bör prövas isolerat inom ramen för husavdraget utan måste ses i ett betydligt större sammanhang. Något förslag om spårbara betalningsmedel lämnades därför inte trots att en sådan ordning förordades av flera remissinstanser.
Det finns nu skäl att närmare överväga om det bör införas ett krav på att en betalning ska ha gjorts med ett spårbart betalningsmedel för att godtas. Från kontrollsynpunkt är det en klar fördel om transaktioner är dokumenterade genom en oberoende part. Det ökar möjligheterna att vid en utredning kunna konstatera om ett fel har begåtts. Ett sådant krav kan därmed ha en viss avskräckande verkan och få vissa att avstå från att ansöka om utbetalning eller söka skattereduktion på felaktiga grunder. Att inte acceptera kontanta betalningar kan samtidigt uppfattas som oskäligt i vissa situationer, t.ex. när det gäller mindre belopp.
. kartlägga i vilken omfattning kontanta betalningar godtas som grund för positiva beslut om bidrag och förmåner ur välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system,
. analysera vilka risker det innebär att godta kontanta betalningar och
. överväga om, och så i fall i vilken utsträckning, det finns
skäl att ställa krav på spårbara betalningsmedel.
Finns det ett behov av samordnade utbetalningar?
En annan riskfaktor som avser välfärdssystemens hållbarhet och legitimitet är kopplad till att bidrag och förmåner betalas ut av flera olika myndigheter. För att öka möjligheterna till kontroll skulle ett alternativ vara att i högre grad samordna utbetalningarna från de statliga välfärdssystemen.
En samordnad utbetalningsfunktion skulle innebära en stor förändring av den svenska förvaltningsmodellen och nuvarande administration av utbetalningarna. Den frågan är därmed alltför stor för att kunna hanteras inom ramen för utredningens uppdrag.
Däremot finns det anledning att inom ramen för utredningen göra en inledande analys av de för- och nackdelar som en ökad samordning är förenad med, för att härigenom kunna bedöma om det finns skäl att närmare överväga en samordnad statlig utbetalningsfunktion.
Frågan om en ökad samordning bör lämpligen analyseras utifrån en jämförelse med de centraliserade utbetalningssystem som sedan tidigare finns i Danmark (Udbetaling Danmark) och Norge (NAV).
. överväga vilka för- och nackdelar det finns med att i högre grad samordna utbetalningar från välfärdssystemen. Analysen ska utgå från en jämförelse med de centrala utbetalningssystem som finns i Danmark och Norge.
För att komma till rätta med organiserad och systematisk brottslighet mot välfärden behövs det strategiska och väl fungerande system för kontroll vid brottsutsatta myndigheter.
Sådana system krävs på ett tidigt stadium i beslutsprocessen, för att beslut ska kunna handläggas och fattas på ett korrekt och rättssäkert sätt, men också i ett senare skede för att kunna upptäcka när systemen missbrukas.
Kontrollsystemen har i viss mån varit föremål för överväganden tidigare (se t.ex. SOU 2008:74, 2012:6 och 2014:16). När en i allt högre grad organiserad och systematisk kriminalitet mot välfärden kan kopplas till oseriösa företag finns det dock behov av en samlad översyn av de berörda myndigheternas kontrollsystem. Brottsförebyggande rådet har t.ex. i sin ovan nämnda rapport påtalat att bidrag som betalas ut till företag är särskilt eftersatta i kontrollhänseende.
Det finns således anledning att granska de system och rutiner för kontroll som finns hos brottsutsatta myndigheter och bedöma om dessa är ändamålsenliga och väl avvägda. En sådan samlad översyn av myndigheternas kontroll ger en möjlighet att se på kontrollsystemen ur ett systemperspektiv. Det ger också möjlighet till jämförelser mellan de olika myndigheternas arbetssätt och strukturer, vilket i sin tur ökar förutsättningarna att finna och sprida goda exempel på system och rutiner för kontroll.
. se över de system och rutiner för uppföljning och kontroll som finns hos brottsutsatta myndigheter och bedöma om dessa är ändamålsenliga och väl avvägda. Med kontroll avses i detta sammanhang såväl kontroll under beslutsprocessen som efterföljande kontroll.
De olika system som ryms inom välfärdsstaten utgör en helhet. En effektiv kontroll förutsätter därför att berörda myndigheter utbyter information på ett bra sätt, i regel på elektronisk väg.
Utan sådan information ökar risken för felaktiga beslut samtidigt som det innebär en sämre service gentemot medborgare och onödig administration. Ett ineffektivt informationsutbyte är därför kostsamt och kan i förlängningen urholka förtroendet för välfärdssystemen.
Förutsättningarna för ett informationsutbyte har gradvis utökats under 2000-talet (se prop. 2000/01:129 och 2007/08:160). En granskning av informationsutbytet av Riksrevisionen har även visat att myndigheterna har arbetat med att utveckla elektroniska informationsutbyten, men att flera önskvärda elektroniska utbyten inte genomförts och att det finns en förbättringspotential (se RiR 2010:18, Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem).
Det finns inom ramen för utredningen skäl att göra en uppföljning av informationsutbytet mellan brottsutsatta eller på annat sätt berörda myndigheter i syfte att framför allt granska om formerna för utbytet av information är ändamålsenliga och effektiva. Ett eventuellt behov av att införa bestämmelser som möjliggör ett utökat och effektivare informationsutbyte måste analyseras noggrant utifrån de effekter som det kan få för behandlingen av personuppgifter, behovet av sekretess och skyddet för den personliga integriteten.
. följa upp och utvärdera informationsutbytet mellan brottsutsatta eller på annat sätt berörda myndigheter och, vid behov,
. föreslå förändringar utifrån en analys av de effekter ett eventuellt utökat informationsutbyte kan få för behandlingen av personuppgifter, behovet av sekretess och skyddet för den personliga integriteten.
Allvarlig eller omfattande brottslighet mot välfärden innebär utan tvivel en allt större belastning på rättsväsendet. Det rör sig om omfattande och komplexa utredningar som berör många personer och inte sällan medför mycket långa och kostsamma förundersökningar och rättegångar. Det innebär att brottsligheten ställer särskilda krav på t.ex. Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten, inte minst vad avser kompetens och utredningsåtgärder.
En effektiv brottsbekämpning är nödvändig för att upprätthålla legitimiteten och trovärdigheten för välfärdssystemen men också för rättsväsendet. Utredaren ska därför analysera de brottsbekämpande myndigheternas arbete med att utreda och beivra organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden och föreslå åtgärder som kan bidra till en mer effektiv verksamhet.
Ett effektivt arbete mot den nu angivna brottsligheten förutsätter också en mobilisering och samverkan mellan de brottsbekämpande myndigheterna och brottsutsatta myndigheter.
Med utgångpunkt i den beslutade myndighetsgemensamma satsningen mot grov organiserad brottslighet bör det därför ingå i uppdraget att föreslå åtgärder och former som innebär att myndigheternas samverkan utvecklas och stärks i syfte att kunna bekämpa organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden på ett effektivt sätt.
. analysera de brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att utreda och beivra organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden och
. föreslå åtgärder som dels effektiviserar verksamheten hos de brottsbekämpande myndigheterna, dels utvecklar och stärker samverkan mellan de brottsbekämpande myndigheterna och brottsutsatta myndigheter.
Bestämmelser om näringsförbud finns i lagen (2014:836) om näringsförbud. Lagen syftar till att hindra oseriösa näringsidkare från att fortsätta att bedriva verksamhet. Ett annat syfte med lagen är att stärka de seriösa företagens ställning på marknaden. För att meddela näringsförbud krävs, såvitt här är av intresse, att näringsidkaren har gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa. Utöver detta krävs att näringsidkaren grovt har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamheten och att ett förbud är motiverat från allmän synpunkt.
En näringsidkare som döms för brott mot välfärdssystemen bör många gånger kunna meddelas näringsförbud enligt nuvarande regler. Det är emellertid oklart i vilken utsträckning möjligheten utnyttjas. Det finns därför skäl att kartlägga tillämpningen av näringsförbud mot näringsidkare som har missbrukat eller överutnyttjat välfärdssystemen.
Om utredaren identifierar brister i tillämpningen, ska utredaren lämna de förslag som krävs för att näringsförbud ska utgöra en ändamålsenlig och proportionerlig åtgärd för att förhindra att en näringsidkare fortsätter att missbruka eller överutnyttja välfärdssystemen. Ändringarna ska vara utformade på ett sätt som tillgodoser kravet på en rättssäker process.
. kartlägga tillämpningen av näringsförbud mot näringsidkare som har missbrukat eller överutnyttjat välfärdssystemen och, vid behov,
. föreslå ändringar i lagen om näringsförbud som ökar förutsättningarna för att förhindra en näringsidkare från att fortsätta missbruka eller överutnyttja välfärdssystemen.
Det finns inte något effektivt medel mot att ett företag som fuskar med medel från välfärdssystemen kan få bidrag eller andra förmåner på nytt. Det finns därför anledning att överväga behovet av en ordning som innebär att ett företag som flagrant har missbrukat eller överutnyttjat välfärdssystemen kan åläggas en spärrtid under vilken företaget inte ska kunna få bidrag eller andra förmåner.
Om utredaren identifierar behov och finner förutsättningar för en sådan spärrtid, ska utredaren föreslå hur ett system med spärrtid lämpligen ska vara utformat. Det bör således ankomma på utredaren att t.ex. överväga vilka förutsättningar som bör gälla för att ett företag ska kunna spärras från välfärdssystemen och den tid som ett företag kan bli föremål för en sådan spärr. De formella bestämmelser som ett system av detta slag kräver ska vara utformade på ett sätt som tillgodoser kravet på en rättssäker process.
. överväga behovet av och förutsättningarna för att kunna spärra företag som i avsevärd omfattning missbrukat eller överutnyttjat välfärdssystemen från att få ytterligare medel från systemen under en viss tid (spärrtid) och, i förekommande fall,
. föreslå hur ett system med spärrtid lämpligen ska vara utformat.
Utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för det allmänna och konsekvenserna i övrigt. Det ingår också att redovisa vilka konsekvenser de förslag som lämnas har i ett jämställdhetsperspektiv. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.
Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar ska redovisas enligt bestämmelserna i 14-15 a §§
kommittéförordningen (1998:1474).
Under genomförandet av uppdraget ska utredaren samråda med och inhämta upplysningar från Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Migrationsverket, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassorna, Centrala studiestödsnämnden samt, i den utsträckning som utredaren finner det behövligt, med andra organisationer och myndig-heter, t.ex.
Bolagsverket, Inspektionen för socialförsäkringen, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Inspektionen för vård och omsorg, länsstyrelser, Sveriges Kommuner och Landsting, arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer och berörda organisationer i det civila samhället, bl.a. brukarorganisationer.
I uppdraget ingår att lämna nödvändiga lagförslag utifrån de överväganden som görs. Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och utredningsväsendet, bl.a. de överväganden och förslag som har lämnats av den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04) och i departementspromemorian Informationsutbyte vid samverkan mot grov organiserad brottslighet (Ds 2014:30).
Utredaren ska även följa det arbete som pågår inom ramen för utredningen Svensk social trygghet i en internationell värld (S 2014:109).
Utredaren är oförhindrad att ta upp sådana närliggande frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas, under förutsättning att uppdraget ändå bedöms kunna redovisas i tid.
Uppdraget ska redovisas senast den 2 maj 2017.
(Justitiedepartementet)