Beslut vid regeringssammanträde den 11 juni 2015.
I Sverige finns långtgående möjligheter till uppskjuten beskattning när en tillgång avyttras inom en koncern.
Beskattning ska i stället ske när tillgången lämnar koncernen.
Genom s.k. paketering går det dock att få skattekrediter även då tillgångar säljs externt. Paketering är möjligt för alla typer av tillgångar, men får större betydelse för tillgångar med lång avskrivningstid. Fastigheter tillhör den kategori tillgångar som har längst avskrivningstid och därför får fastighetspaketering större betydelse än paketering av andra typer av tillgångar.
För att säkerställa att skattereglerna inte särskilt gynnar vissa branscher eller vissa företag inom samma bransch, är det motiverat att utreda de samhällsekonomiska effekterna av fastighetspaketering. En särskild utredare ska därför få i uppdrag att se över vissa frågor inom fastighets- och stämpelskatteområdet.
Utredaren ska bl.a.
. kartlägga och analysera den sammantagna skattemässiga situationen för företag i fastighetsbranschen (såväl skatteregler som skattebelastning),
. särskilt kartlägga och analysera förekomsten av paketering av fastigheter som ett verktyg för skatteplanering, samt utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv analysera effekterna av möjligheten respektive avsaknad av möjligheten till fastighetspaketering,
. föreslå författningsändringar för att motverka paketering av fastigheter som ett skatteplaneringsverktyg, och
. analysera om förvärv genom fastighetsbildningsåtgärder missbrukas för att undgå stämpelskatt och, om det bedöms lämpligt, föreslå författningsändringar.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2017.
I dag ägs Sveriges kommersiella fastighetsbestånd av noterade bolag, kommunala bolag, privata ägare samt av institutionella och utländska placerare. De senaste åren har även onoterade fastighetsbolag som sköts av förvaltare som investerar direkt i fastigheter (s.k. fastighetsfonder) blivit vanligare.
När fastigheter säljs direkt och lagfart överförs från säljare till köpare registreras en fastighetstransaktion hos Lantmäteriet. Kommersiella fastigheter säljs oftast paketerade i ett bolag och i sådana fall är det inte aktuellt med någon ändring av lagfarten. Heltäckande offentlig statistik över exempelvis transaktionspriser och transaktionsvolymer saknas därför, vilket begränsar marknadsinsynen. För information om transaktionsvolymer, avkastning etc. i fråga om kommersiella fastigheter är man i stället hänvisad till kostnadsbelagda tjänster, webbverktyg och branschtidningar. Även nätverk, kontakter och marknadskännedom har betydelse för insynen.
Insynen begränsas därmed till att omfatta information som parterna i en transaktion är villiga att dela med sig av. En betydande mängd jord- och skogsfastigheter överlåts genom fastighetsreglering vilket försvårar marknadsinsynen då inte heller sådana förvärv ger upphov till lagfartsändring.
Det totala taxeringsvärdet för samtliga skattepliktiga fastigheter uppgick till 7 381 miljarder kronor enligt 2014 års värden. Taxeringsvärdet är tänkt att motsvara 75 procent av fastighetens marknadsvärde.
Paketering innebär att tillgångar, i stället för att säljas direkt, säljs genom försäljning av det företag som äger tillgången. Fastighetspaketering görs genom att fastigheten i ett första led överförs till ett dotterföretag inom koncernen genom en s.k. underprisöverlåtelse, eller genom att fastigheten från början har byggts av dotterföretaget. Underprisöverlåtelsen utlöser ingen beskattning. Stämpelskatt tas ut om fastigheten överlåts inom en koncern, men så länge fastigheten inte lämnar koncernen medges i normalfallet uppskov med betalningen av stämpelskatten. Om fastigheten i stället har byggts av dotterföretaget, utgår ingen stämpelskatt. I ett andra led säljs dotterföretaget där fastigheten är paketerad. Ett eventuellt uppskov för stämpelskatt vid en intern fastighetsöverlåtelse upphör då fastigheten lämnar koncernen. Den stämpelskatt som utgår baseras på fastighetspriset vid underprisöverlåtelsen.
Detta pris kan vara mycket lägre än värdet på fastigheten när den lämnar koncernen. Det kan också noteras att i det vanligt förekommande fallet då fastigheten redan är paketerad behövs ingen underprisöverlåtelse och i dessa fall utgår ingen stämpelskatt över huvud taget. Vinsten som uppstår vid försäljningen av dotterföretaget är skattefri i enlighet med reglerna om näringsbetingade andelar. En förutsättning för att andelarna ska kunna vara näringsbetingade är att de utgör kapitaltillgångar. Andelar i en paketerad fastighet som ägs direkt av ett företag som bedriver byggnadsrörelse eller handel med fastigheter utgör lagertillgångar och reglerna om skattefrihet på näringsbetingade andelar blir då inte tillämpliga. Om andelarna i det företag som äger den paketerade fastigheten däremot ägs indirekt genom ett dotterföretag till ett företag som bedriver byggnadsrörelse eller handel med fastigheter, så anses inte andelarna i det företag som äger fastigheten utgöra lagertillgångar (HFD 2012 not 34). Med andra ord omfattar inte lagerreglerna indirekt ägda dotterbolag till företag som bedriver byggnadsrörelse. Reglerna om skattefrihet på näringsbetingade andelar blir i dessa fall tillämpliga.
I och med att fastigheten säljs paketerad kommer inte tidigare gjorda värdeminskningsavdrag att tas upp till beskattning, vilket hade skett om fastigheten hade sålts direkt. Inte heller tas värdestegringar, som kan omfatta såväl mark som byggnader, upp till beskattning. I stället tar köparen av en paketerad fastighet över säljarens avskrivningsunderlag och ska återföra de tidigare gjorda värdeminskningsavdragen till beskattning om och när en direktförsäljning av fastigheten sker. När en paketerad fastighet säljs följer det således med dels en latent skatteskuld i form av tidigare gjorda värdeminskningsavdrag, dels en obeskattad värdestegring. Ur köparens synvinkel är det en nackdel att överta ett lägre skattemässigt anskaffningsvärde och en latent skatteskuld. Å andra sidan medför lägre stämpelskatt en fördel. Det köpande företaget kan antingen behålla paketeringsföretaget som sådant eller välja att fusionera paketeringsföretaget. Fusionen utlöser ingen beskattning och någon stämpelskatt behöver inte heller betalas om fastigheten inte lämnar koncernen. En viktig följd av paketeringsförfarandet är att transaktionskostnaderna vid fastighetsöverlåtelser sänks, vilket bidrar till att inte låsa in tillgångar hos ett företag.
När reglerna om näringsbetingade andelar infördes 2003 diskuterades det faktum att reglerna även gjorde det möjligt att sälja tillgångar skattefritt genom paketering. Vid paketering minskar säljarens skattebetalningar, men köparens ökar i motsvarande mån genom att dennes avskrivningsunderlag för den förvärvade tillgången blir lägre. Fastigheter tillhör den kategori tillgångar som har längst avskrivningstid, 25-50 år.
Fastighetspaketering får större betydelse än paketering av andra typer av tillgångar eftersom de långa avskrivningstiderna medför långa löptider och därmed större värden på de skattekrediter som skapas. Dessutom medför paketeringar att värdestegringar som uppstår under innehavstiden inte tas upp till beskattning. Till skillnad från andra tillgångar uppstår en betydande del av avkastningen på fastigheter genom att värdet på tillgången stiger över tid. I samband med införandet av reglerna om näringsbetingade andelar infördes därför den s.k.
fastighetsfållan, som till viss del motverkar paketeringar av fastigheter. Fastighetsfållan innebär att en kapitalförlust på en fastighet som klassificeras som en kapitaltillgång endast får dras av mot en kapitalvinst på en sådan fastighet. Om en del av en kapitalförlust inte kan dras av, får förlusten dras av mot kapitalvinster på fastigheter hos ett annat koncernföretag. För avdragsrätt krävs att de båda företagen kan lämna koncernbidrag under kvittningsåret och att båda företagen begär det vid samma deklarationstidpunkt. En kapitalförlust som inte kan dras av fullt ut kan dock sparas och användas vid kvittning vid ett senare tillfälle.
Undantag från skattefrihet på näringsbetingade andelar görs dock under vissa förutsättningar då fastighetspaketeringen avser en bostad där delägaren någon gång under de tre åren närmast före avyttringen varit bosatt och som ägs av ett fåmansföretag.
Enligt regeln i 25 a kap. 25 § inkomstkattelagen (1999:1229) ska en avskattning ske i dessa fall. Avskattningen innebär att det företag som innehar fastigheten vid avyttringen av delägarrätten ska anses ha avyttrat och åter förvärvat fastigheten för ett pris som motsvarar marknadsvärdet.
Aktiebolaget A äger en fastighet som är en kapitaltillgång med ett bokfört och skattemässigt värde på 200 och ett marknadsvärde på 300. Fastigheten har anskaffats till ett värde på 200.
Fastigheten ska nu säljas till det externa företaget aktiebolaget B. Markvärdet anses vara noll. Om A säljer fastigheten direkt skulle en skattepliktig vinst på 100 uppkomma, och A skulle betala bolagsskatt med 22 procent på denna vinst, dvs. 22. Köparen, B, skulle betala stämpelskatt om 4,25 procent på 300, dvs. 12,75. Totala skatter för köpare och säljare vid en direktförsäljning skulle således uppgå till 34,75
(=22+12,75).
I stället för att sälja fastigheten direkt kan A sälja fastigheten till ett dotterbolag för det skattemässiga värdet på 200 och därefter sälja dotterbolagsaktierna till den externa köparen B. Dotterbolaget betalar då stämpelskatt med 4,25 procent på köpeskillingen 200, dvs. 8,5. Därefter kan andelarna i dotterbolaget säljas till B utan att någon skattepliktig vinst uppkommer enligt reglerna om näringsbetingade andelar. Genom paketeringen undgår A helt bolagsskatten på 22 vid försäljningen men får däremot (indirekt via dotterbolaget) betala stämpelskatt med 8,5. B betalar inte någon stämpelskatt alls vid förvärvet av den paketerade fastigheten.
Om köparen B är en konventionellt beskattad näringsverksamhet, leder paketeringen inte till att bolagsskatten helt faller bort, utan endast till att skattebetalningarna senareläggs. Den ekonomiska vinsten för parterna är den räntevinst som uppkommer genom den senarelagda beskattningen. Vid en direktförsäljning skulle fastigheten ge ett avskrivningsunderlag hos B på 300. I paketeringsfallet blir B:s avskrivningsunderlag däremot 200, dvs. 100 lägre än vid en direktförsäljning. Om fastigheten skrivs av linjärt över en period om 50 år, ger ett avskrivningsunderlag på 100 en årlig avskrivning på 2. Vid en bolagsskatt på 22 procent minskar detta bolagsskattebetalningarna i B med 0,44 om året under de 50 år som avskrivningarna görs, eller med totalt 22 under hela perioden. På lång sikt medför det lägre avskrivningsunderlaget därmed att samma belopp som vid försäljningen undgick beskattning hos A kommer fram till beskattning genom lägre avskrivningar i B. Vid en diskonteringsränta på 5 procent har en skattesänkning på 0,44 om året i 50 år ett nuvärde på 8,43. I detta exempel medför paketeringen av fastigheten därmed att nuvärdet av bolagsskattebetalningarna hos köpare och säljare minskar med sammanlagt 13,57 (=22-8,43). Därtill minskar betalningarna av stämpelskatt med 4,25 (=12,75-8,5). Totalt medför paketeringen att nuvärdet av skatterna minskar med 17,82
(=13,57+4,25). Skatterna vid paketering uppgår därmed i detta exempel till ca 49 procent av skatterna vid en direktförsäljning
[(34,75-17,82)/34,75]. Effekten blir större ju större andel av försäljningspriset som utgörs av mark. Eftersom mark inte får skrivas av har köparen ingen nackdel av att underlaget för värdeminskningsavdrag blir lägre, och eventuella värdestegringar på marken blir aldrig beskattade. Beskattningen av värdestegringar sker endast om fastigheten säljs opaketerad.
Om det förvärvande företaget däremot inte är en konventionellt beskattad näringsverksamhet, där avskrivningar påverkar beskattningen på det sätt som beskrivits, så medför ett lägre avskrivningsunderlag inte någon ökad beskattning av köparen.
Detsamma gäller om förpackningen avser mark, som inte får skrivas av. I detta exempel minskar skattebetalningarna med 22 om köparen inte beskattas för inkomst av näringsverksamhet och endast stämpelskatt på 8,5 betalas. Skatterna vid paketering uppgår i detta exempel till ca 24 procent av skatterna vid en direktförsäljning (=8,5/34,75). Paketeringsförfarandet kan därmed leda till betydande skattefördelar för de inblandade parterna. Köpare och säljare kan fördela skattefördelen mellan sig genom att förhandla fram försäljningspriset med beaktande av den latenta skatteskulden i form av tidigare gjorda värdeminskningsavdrag samt den uteblivna stämpelskatten.
Paketeringsförfarandet kan därför även antas påverka värderingar och överlåtelsepriser på fastigheter samt rörligheten av fastighetsinnehav. Möjligheten att paketera fastigheter ökar marknadsvärdet på paketerade fastigheter. Detta påverkar taxeringsvärdena och därmed även indirekt basen för fastighetsskatt.
Fastighetsbildningslagen trädde i kraft den 1 januari 1972. Att skattefrihet för förvärv genom fastighetsbildning skulle kunna medföra ett visst skattebortfall uppmärksammades redan vid lagens tillkomst. Det bedömdes emellertid att det fiskala intresset inte fick lägga hinder i vägen för den i övriga avseenden mest lämpliga handläggningsformen vid fastighetsbildning, se propositionen med förslag till fastighetsbildningslag (prop. 1969:128 s. B 451).
Det kan inte uteslutas att det förekommer att fast egendom förvärvas genom fastighetsbildningsåtgärder enbart i syfte att undkomma skyldigheten att betala stämpelskatt. I dessa fall handlar det om förvärv av fast egendom som lika gärna hade kunnat ske genom traditionella köp men som i stället sker genom fastighetsbildningsåtgärder uteslutande för att stämpelskatt inte ska påföras.
Lantmäteriverket föreslår i en hemställan till Finansdepartementet (dnr Fi 2007/4535) vissa ändringar i reglerna om uppbörd av stämpelskatt vid fastighetsinskrivning.
De föreslagna ändringarna gäller bl.a. bestämmelserna om uppskov med betalningar, betalningspåminnelser och underrättelser vid sena betalningar, dröjsmålsavgifter och framställningar om indrivning.
En neutral och likformig företagsbeskattning är en viktig del av ett samhällsekonomiskt effektivt skattesystem, vilket i sin tur är viktigt för att främja investeringar och produktivitetsutveckling i Sverige. Ett skattesystem som brister i neutralitet snedvrider investeringar till vissa företag eller tillgångsslag, så att kapital inte används där det skapar mest värde utan där skattebelastningen är lägst. Sådana snedvridningar av produktions- och investeringsbeslut har samhällsekonomiska kostnader. En icke neutral beskattning av investeringar i olika tillgångsslag riskerar också att snedvrida konkurrensen mellan företag i olika branscher och mellan företag av olika storlek, associations- eller organisationsformer i samma bransch eftersom möjligheterna att dra nytta av något visst tillgångsslag kan variera mellan företag och branscher.
Vidare bör skatt tas ut i nära anslutning till inkomsternas förvärvande så att möjligheter till uppskjuten beskattning undviks.
Genom fastighetspaketering kan skattekostnaden med avseende på inkomstskatt och stämpelskatt minskas med betydande belopp. Det är motiverat att utreda de samhällsekonomiska effekterna av fastighetspaketering för att säkerställa att skattereglerna är utformade så att de är neutrala mellan olika tillgångar, företag i olika branscher, mellan företag av olika storlek och mellan olika associations- eller organisationsformer i samma bransch. I detta sammanhang är det viktigt att utreda om skattereglerna ger en likformig beskattning av investeringar i olika tillgångsslag och att säkerställa att skattereglerna inte gynnar vissa tillgångar och branscher framför andra.
Med hänsyn till de möjligheter till skatteplanering som finns genom paketering och förvärv genom fastighetsbildningsåtgärder finns det anledning att göra en översyn av relevanta regelverk och föreslå nödvändiga författningsändringar.
Utredaren ska undersöka den sammantagna skattemässiga situationen för företag som innehar fastigheter och då särskilt företag vars verksamhet är att bebygga, inneha och förvalta fastigheter. Som en del av detta ingår att undersöka hur företagens beskattningssituation påverkas av möjligheten till fastighetspaketering. Dessa regler innefattar bl.a. reglerna om inkomstskatt, fastighetsskatt, fastighetsavgift, stämpelskatt och mervärdesskatt.
. kartlägga och analysera den sammantagna skattemässiga situationen för företag i fastighetsbranschen, vilket inbegriper såväl skatteregler som skatteuttag,
. bedöma om paketering påverkar neutraliteten i beskattningen mellan investeringar i fastigheter och investeringar i andra tillgångsslag, samt
. utifrån dessa analyser bedöma om fastighetsbranschen eller fastighetsinvesteringar kan anses vara skattemässigt gynnade.
I Sverige finns långtgående möjligheter till uppskjuten beskattning när en tillgång avyttras inom en koncern.
Beskattning ska i stället ske när tillgången lämnar koncernen.
Genom paketering kan dock tillgångar säljas inom företagssektorn men utanför koncernen utan beskattning. Den som bedriver byggnadsrörelse eller handel med fastigheter kan strukturera koncernen så att andelarna i en paketerad fastighet inte anses vara lagertillgång och på så sätt sälja dessa skattefritt. Vid paketering av en fastighet undviks även stämpelskatten och överlåtelsen registreras inte hos Lantmäteriet. När reglerna om näringsbetingade andelar infördes 2003 diskuterades paketeringar och möjligheten att sälja tillgångar skattefritt. Dock föreslogs inga generella regler för att motverka paketering av tillgångar i företag. Paketeringar som ett verktyg för skatteplanering har även uppmärksammats i tidigare utredningar, men huvuduppdraget för dessa har inte varit att närmare undersöka och utvärdera företeelsen. Därför bör effekterna av paketering av fastigheter noga kartläggas och analyseras.
I uppdraget ingår även att utreda hur de upplägg där paketerade fastigheter byter ägare genomförs och vilka beskattningskonsekvenserna av dessa upplägg är. Det är även motiverat att utreda hur fastighetstransaktioner genomförs och hur transparensen på marknaden kan öka.
. kartlägga och analysera förekomsten av paketering av fastigheter,
. kartlägga och analysera hur skattereglerna påverkar ägar-
respektive organisationsstrukturen samt rörligheten i fastighetsinnehav i företag som innehar fastigheter,
. undersöka den skattemässiga hanteringen av tidigare gjorda värdeminskningsavdrag hos köparen av en paketerad fastighet och klarlägga i vilket skede dessa avdrag återförs till beskattning,
. kartlägga det informationsflöde som blir offentligt vid avyttring av paketerade fastigheter och analysera vilka konsekvenser paketering får för transparensen på marknaden,
. analysera de samhällsekonomiska effekterna och de offentligfinansiella konsekvenserna av möjligheten respektive avsaknaden av möjligheten till paketering av fastigheter och bedöma om det är befogat att förhindra fastighetspaketering, generellt eller vid vissa typer av fastighetspaketering (t.ex.
vid försäljning till bostadsrättsföreningar), och
. föreslå författningsändringar för att motverka paketering av fastigheter som ett skatteplaneringsverktyg. Utredaren ska därvid beakta hur de föreslagna reglerna samverkar med kringliggande regelsystem.
Finner utredaren vid analysen av fastighetsbranschen att även andra skatteupplägg förekommer vid innehav och avyttring av fastigheter får utredaren, om denne finner det lämpligt och motiverat, föreslå de författningsändringar som är nödvändiga för att motverka sådana upplägg. Utredaren ska utgå från att systemet med skattefrihet för kapitalvinster och utdelning från näringsbetingade andelar ska finnas kvar. Utredaren får även analysera om det på annat sätt än genom att motverka fastighetspaketering går att uppnå ökad neutralitet mellan investeringar i fastigheter och i andra tillgångsslag. Om utredaren bedömer det lämpligt och motiverat får utredaren, utöver förslag som motverkar fastighetspaketering, föreslå nödvändiga författningsändringar för sådana alternativ.
Förvärv genom fastighetsreglering eller någon annan fastighetsbildningsåtgärd är inte stämpelskattepliktiga. Vid sådana förvärv av fast egendom ska således ingen stämpelskatt påföras.
Att fastigheter utnyttjas på bästa sätt är ett samhälleligt intresse av stor vikt. Därför är det viktigt att fastighetsindelningen är ändamålsenlig och att överlåtelser av fastigheter kan ske på ett enkelt sätt. För att upprätthålla legitimitet är det dock viktigt att fastighetsbildningsinstitutet inte används i syfte att undgå stämpelskatt.
. analysera om fastighetsbildningsinstitutet utnyttjas på ett inte avsett sätt i skatteundandragande syfte, och
. föreslå de lagändringar som behövs, om analysen visar att en lagändring av detta skäl är motiverad. Utredaren ska som utgångspunkt inte föreslå förändringar av fastighetsbildningslagen.
Analysen ska avse om det förekommer att stämpelskatten kringgås på ett oberättigat sätt genom att fast egendom förvärvas genom fastighetsbildningsåtgärder och i så fall i vilken omfattning så sker. Om analysen visar att kringgåenden förekommer ska utredaren, om det bedöms lämpligt, föreslå nödvändiga regler för att förhindra eller i vart fall minska kringgåendet. En tänkbar åtgärd är att införa stämpelskatteplikt på förvärv av fast egendom genom fastighetsbildningsåtgärder i vissa fall.
Vid bedömningen av om det är lämpligt att utvidga skatteplikten ska utredaren väga behovet av en utvidgning mot intresset av att uppnå en ändamålsenlig fastighetsindelning. Ett eventuellt förslag om utvidgad skatteplikt ska så långt som möjligt bara träffa förvärv som kan anses användas i skatteundandragande syfte och i så liten utsträckning som möjligt motverkar syftena med fastighetsbildningslagen.
Utöver förvärv genom fastighetsbildningsåtgärder finns även andra förvärv av fast egendom och tomträtter som inte är skattepliktiga till stämpelskatt. Som exempel kan nämnas förvärv genom fusion och förvärv genom fullständig delning enligt 24 kap. 1 § andra stycket 1 aktiebolagslagen (2005:551). Utredaren ska utreda om det förekommer att andra förvärv som i dag är skattebefriade utnyttjas i skatteundandragande syfte och i så fall i vilken omfattning så sker. Bedömningen i denna del ska ske mot bakgrund av de eventuella förslag om utvidgad skatteplikt för förvärv genom fastighetsbildningsåtgärder som utredaren lämnar. Utredaren ska beakta risken för att andra förvärv används eller kan komma att användas i skatteundandragande syfte om möjligheten att göra skattefria förvärv genom fastighetsbildningsåtgärder inskränks.
. lämna förslag som förhindrar eller minskar ett eventuellt utnyttjande i skatteundandragande syfte av förvärv som i dag är skattebefriade.
Uppdraget omfattar även att analysera vissa förfaranderegler på stämpelskatteområdet och att föreslå de eventuella förändringar som bedöms lämpliga.
. bedöma om bestämmelserna om uppskov med betalning av stämpelskatt vid förvärv av fast egendom eller tomträtt inom en koncern bör förändras för att vara förenliga med EU-rätten,
. analysera om dröjsmålsränta bör införas på stämpelskatteområdet i stället för dröjsmålsavgift, och
. analysera när inskrivningsmyndigheten bör lämna framställan om indrivning av stämpelskatt, när myndigheten bör lämna betalningspåminnelse och när underrättelse om tillkommande skatt bör ske.
Uppdraget omfattar även en EU-rättslig analys av de åtgärder som övervägs, bl.a. med avseende på unionsrättens regler om fri rörlighet och om statligt stöd.
Utredaren ska göra en analys av hur ändrade regler påverkar olika grupper av tillgångsslag, företag och företagsformer. En analys ska också göras av hur förslagen påverkar neutraliteten i beskattningen av företag i olika branscher.
De administrativa konsekvenserna av förslagen för myndigheter och företag ska belysas, liksom eventuella kostnadsökningar och finansiering av dessa.
Uppdraget ska redovisas senast 31 mars 2017.
(Finansdepartementet)