Regeringens skrivelse 2015/16:37

Riksrevisionens rapport om aktivitetsersättning Skr.

2015/16:37

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 22 oktober 2015

Stefan Löfven

Annika Strandhäll

(Socialdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Aktivitetsersättning – En ersättning utan aktivitet? (RIR 2015:7). Riksrevisionen har granskat om systemet med aktivitetsersättning är effektivt för att aktivera unga med långvarigt nedsatt arbetsförmåga.

Regeringen delar i stort Riksrevisionens bedömning. Den oroande ökningen av antalet personer med aktivitetsersättning behöver bemötas. Fler av de unga kvinnor och män som i dag får aktivitetsersättning skulle sannolikt kunna börja arbeta eller studera, förutsatt att de får adekvat stöd för detta.

I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.

Skr. 2015/16:37

Innehållsförteckning

1	Ärendet och dess beredning ..............................................................		3
2	Riksrevisionens iakttagelser..............................................................		3
	2.1	Riksrevisionens slutsatser...................................................	3
	2.2	Riksrevisionens rekommendationer ...................................	5
3	Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser .................		5
4	Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens
	iakttagelser ........................................................................................		7

Bilaga	Riksrevisionens rapport....................................................	11
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 oktober
	2015 .....................................................................................	143

Skr. 2015/16:37

1 Ärendet och dess beredning

Riksrevisionen har granskat om systemet med aktivitetsersättning är effektivt för att aktivera unga med långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Aktivitetsersättning

– En ersättning utan aktivitet? (RIR 2015:7), se bilagan.

Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 29 april 2015.

En skrivelse från regeringen med anledning av en granskningsrapport från Riksrevisionens effektivitetsgranskning ska lämnas till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen har tagit emot rapporten. Vid beräkning av fristen ska juli och augusti inte räknas in. Regeringen lämnar således skrivelsen inom den stadgade tiden.

2 Riksrevisionens iakttagelser

Riksrevisionens syfte har varit att granska om systemet med aktivitetsersättning är effektivt för att aktivera unga med långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Avsikten med att införa aktivitetsersättning som ersättningsform var bl.a. att genom aktivering ge unga personer med funktionsnedsättning en ökad grad av självständighet.

Antalet unga vuxna som får aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga har ökat kraftigt i Sverige. Riksrevisionen konstaterar att effekterna av att en ung person får aktivitetsersättning innebär stora kostnader på lång sikt både för den enskilde och för samhället i stort.

2.1Riksrevisionens slutsatser

Övergripande slutsats

Riksrevisionens övergripande slutsats är att syftet med aktivitetsersättningen inte uppnås och att ersättningen inte lever upp till målet om ett aktivt förhållningssätt för unga med nedsatt arbetsförmåga. Riksrevisionen bedömer att regeringen har varit alltför passiv i sin styrning, trots uppenbara och sedan länge påtalade problem i det nuvarande systemet med aktivitetsersättning.

Utbudet av insatser motsvaras inte av behovet

Riksrevisionen har funnit att det behov av insatser som i dagsläget finns för personer med aktivitetsersättning inte motsvaras av det utbud som tillgodoses vare sig genom kommunernas dagliga verksamhet, Arbetsförmedlingens arbetslivsinriktade rehabilitering eller de aktiviteter som Försäkringskassan beviljar särskild ersättning för. Enligt Riksrevisionens bedömning är sannolikt den grupp som inte har rätt till daglig verksamhet

särskilt utsatt.

Skr. 2015/16:37	Riksrevisionen gör bedömningen att de insatser som samordningsför-
	bunden finansierar fyller en viktig funktion när det gäller att aktivera
	unga med aktivitetsersättning. Det saknas dock samordningsförbund i 50
	av landets kommuner.
	Riksrevisionen bedömer även att Försäkringskassan har svårt att
	genomföra sitt samordningsuppdrag på det sätt som är avsett.
	Tillsammans med de fackliga parterna på det statliga avtalsområdet har
	Arbetsgivarverket tagit fram ett avtal i syfte att underlätta anställningar
	efter deltagande i Arbetsförmedlingens praktikantprogram. Riksrevisio-
	nen anser att avtalets räckvidd dock är begränsad.
	Problem med samordning mellan aktörerna
	Enligt Riksrevisionens bedömning förefaller det förstärkta samarbetet
	mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen avseende personer
	med aktivitetsersättning fungera väl i stora delar av landet, men sämre på
	större orter än mindre. Riksrevisionen anser att detta bl.a. beror på att
	myndigheterna på mindre orter arbetar tätare samt att kontaktvägarna är
	kortare. Riksrevisionen anger att det till viss del saknas samsyn hos
	myndigheterna om det gemensamma uppdraget och att det finns olika
	uppfattningar om målet med samarbetet samt vad myndigheterna var för
	sig och gemensamt ska göra.
	För att de personer som befinner sig i kommunens dagliga verksamhet
	ska ha samma möjligheter att komma vidare till studier eller arbete som
	övriga personer med aktivitetsersättning är det, enligt Riksrevisionen, en
	förutsättning att både handläggarna på Försäkringskassan och hand-
	läggarna i kommunen, arbetar utifrån ett arbetslivsinriktat perspektiv
	med denna grupp.
	Behov av ekonomiska drivkrafter i systemet med aktivitetsersättningen
	Riksrevisionen anser att det saknas ekonomiska incitament för unga med
	aktivitetsersättning att lämna ersättningen för studier. Detta avser framför
	allt effekterna om en person vill studera på deltid, eftersom personen får
	hela ersättningen vilande även om han eller hon studerar på deltid. Med
	vilande aktivitetsersättning menas att rätten till ersättningen finns kvar
	men att den inte betalas ut. Vidare anser Riksrevisionen att de ekono-
	miska incitamenten för personer med aktivitetsersättning att söka arbete
	är negativa, eftersom en person som får aktivitetsersättning och till-
	hörande bostadstillägg kan förlora en fjärdedel av sin nettoinkomst om
	han eller hon skriver in sig som arbetssökande vid Arbetsförmedlingen.
	Tidsbegränsad ersättning skapar oro för personer med permanent
	nedsatt arbetsförmåga
	Aktivitetsersättning beviljas för högst tre år i taget. Riksrevisionen upp-
	ger att granskningen har visat att ansökningar om ny period av aktivitets-
	ersättning samt krav på nya underlag skapar onödig oro hos individer och
	deras anhöriga. I de fall Försäkringskassan efter noggrann prövning kan
	konstatera att det finns en permanent nedsatt arbetsförmåga ser Riks-
	revisionen flera skäl till att bevilja aktivitetsersättning för längre tid.
	Utöver att det inte finns någon arbetsförmåga att ta tillvara och att det
4	finns etiska skäl för att minska individernas oro, innebär hanteringen av
4	ansökningar om ny period av aktivitetsersättning administrativa kost-

nader för Försäkringskassan samt kostnader för hälso- och sjukvården i Skr. 2015/16:37 form av förnyade läkarutlåtanden.

2.2Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen:

−Se över ansvariga aktörers uppdrag när det gäller samordning av insatser till personer med aktivitetsersättning

Med ansvariga aktörer avser Riksrevisionen både statliga myndigheter och den kommunala sektorns ansvar för gruppen unga med nedsatt arbetsförmåga. Även hälso- och sjukvårdens roll som aktör i systemet med aktivitetsersättningen bör enligt Riksrevisionen ingå i översynen. Vidare anser Riksrevisionen att utbudet av insatser för gruppen bör ses över och att det bör utredas vilken aktör som bör tillhandahålla dessa. Regeringen bör enligt Riksrevisionen också pröva nuvarande system med omfattande projektverksamhet.

−Se över möjligheten att öka de ekonomiska incitamenten

Riksrevisionen anser att regeringen bör se över möjligheten att stärka de ekonomiska incitamenten att gå vidare från aktivitetsersättning till studier och arbete.

−Se över möjligheten till längre beslutsperioder och differentierade ersättningsnivåer

Riksrevisionen anser att regeringen bör se över möjligheten till längre beslutsperioder för aktivitetsersättning när det gäller personer med grava, permanenta funktionsnedsättningar. Dessutom anser Riksrevisionen att regeringen bör överväga ett system med differentierade ersättningsnivåer där de med permanent funktionsnedsättning får en högre ersättningsnivå än övriga personer i systemet.

Riksrevisionen lämnar också rekommendationer till Försäkringskassan.

3Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser

Regeringen delar i huvudsak Riksrevisionens bedömningar. Den oroande ökningen av antalet personer med aktivitetsersättning behöver bemötas. Fler av de unga kvinnor och unga män som i dag får aktivitetsersättning skulle sannolikt kunna börja arbeta eller studera, förutsatt att de får adekvat stöd för detta. Att fler unga personer bereds möjlighet att komma ut eller åter i arbetslivet leder även till ökad sysselsättning och tillväxt. För den enskilda individen innebär det också att han eller hon får förutsättningar att kunna bli mer självständig.

Riksrevisionens iakttagelse är att regeringen har varit alltför passiv i sin styrning, trots sedan länge påtalade och uppenbara problem i nuvarande system med aktivitetsersättningen. Det kan konstateras att be-

Skr. 2015/16:37	dömningen till stor del avser hanteringen av denna fråga under tidigare
	mandatperioder.
	När det gäller Riksrevisionens bedömning att de ekonomiska incita-
	menten att söka arbete är negativa för unga kvinnor och unga män som
	har aktivitetsersättning, kan regeringen dock konstatera att det även finns
	ett regelverk som möjliggör att en person med så kallad vilande aktivi-
	tetsersättning i ett första steg kan pröva att börja arbeta, utan att den
	grundläggande rätten till aktivitetsersättning påverkas. När aktivitets-
	ersättning har förklarats vilande kan bostadstillägg fortfarande betalas ut,
	förutsatt att reglerna för inkomstberäkning medger det. Under dessa
	betingelser är de ekonomiska incitamenten för att pröva att arbeta således
	positiva (vilket Riksrevisionen också konstaterar i rapporten).
	På regeringens uppdrag genomför Arbetsförmedlingen sedan januari
	2013 ett praktikantprogram i statliga myndigheter för personer med
	funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Det har teck-
	nats 1 490 överenskommelser med 49 myndigheter vilket hittills har lett
	till att 465 personer har fått en praktikplats. Även om utfallet av pro-
	grammet är beroende av målgruppen som kan komma i fråga för pro-
	grammet och ställda krav i anmälda praktikplatser samt matchning så är
	regeringens bedömning att myndigheter bör ge fler personer möjlighet att
	delta i programmet. Programmet var avsett att pågå under minst tre år,
	men det kommer att drivas vidare från 2016 och framåt. Regeringen
	kommer också fortsatt att följa utvecklingen av praktikantprogrammet.
	Detta program bedöms också kunna ha en gynnsam effekt bl.a. vad gäller
	att fler personer med aktivitetsersättning ska kunna få en möjlighet att
	etablera sig på arbetsmarknaden.
	Riksrevisionen anser att behovet av insatser för personer med aktivi-
	tetsersättning inte motsvaras av utbudet. I granskningen har insatserna
	avgränsats till arbetslivsinriktade insatser hos Arbetsförmedlingen, daglig
	verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk-
	tionshindrade, förkortad LSS, samt aktiviteter med stöd från Försäk-
	ringskassan. Utan att ifrågasätta Riksrevisionens övergripande slutsats så
	hade det även varit intressant om kommunernas samtliga insatser på
	området omfattats av denna redovisning. Nu riktas fokus enbart på daglig
	verksamhet trots att kommunerna även erbjuder ett stort antal sysselsätt-
	ningsfrämjande insatser inom ramen för socialtjänsten samt inom ramen
	för annan kommunal verksamhet. Det kan vara både biståndsbedömda
	insatser och insatser som erbjuds på annat sätt (utan formella beslut).
	Kommunerna har även rätt att med stöd av 3 kap. 1 § lagen (2009:47) om
	vissa kommunala befogenheter under vissa förutsättningar bereda an-
	ställning åt personer med funktionsnedsättning.
	Öppna jämförelser är ett verktyg som Sveriges Kommuner och Lands-
	ting publicerar på en rad olika områden, bl.a. för att analysera, följa och
	utveckla socialtjänstens verksamheter på lokal, regional och nationell
	nivå. Enligt öppna jämförelser för personer med psykiska funktions-
	nedsättningar, som tagits fram av Socialstyrelsen i samverkan med
	Sveriges Kommuner och Landsting, så kunde i oktober 2014 89 procent
	av kommunerna erbjuda strukturerad sysselsättning, 33 procent av kom-
	munerna erbjuda socialt kooperativ eller fontänhus (ideell verksamhet för
6	personer med psykisk funktionsnedsättning), 80 procent av kommunerna
6	erbjuda öppen verksamhet och 39 procent av kommunerna erbjuda

arbetsinriktad rehabilitering. Andelen kommuner som erbjuder insatser Skr. 2015/16:37 för att bidra till en meningsfull sysselsättning för personer med psykisk funktionsnedsättning har enligt Socialstyrelsen ökat. I 35 procent av

kommunerna hade personer gått från sysselsättningsinsats till förvärvsarbete på den reguljära arbetsmarknaden och i 26 procent av kommunerna från sysselsättningsinsats till skyddat arbete. Öppna jämförelser visar att resultatet i detta sammanhang är bättre för personer med sysselsättningsinsats än för personer med daglig verksamhet. Öppna jämförelser säger däremot inget om antalet personer som berörs av insatserna eller i vilken utsträckning personerna har aktivitetsersättning. Regeringen anser oaktat detta att det är otillfredsställande att Riksrevisionen drar slutsatsen att det sannolikt är den grupp som inte har daglig verksamhet som är mest utsatt.

Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan har också ett gemensamt uppdrag av regeringen att pröva arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser i enlighet med arbetsmetoden Supported Employment, som är ett samlingsnamn för en viss typ av arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser för personer med funktionsnedsättning. Den centrala delen i arbetsmetoden Supported Employment är det personliga stödet till såväl den anställde som till arbetsgivaren för att individen långsiktigt ska kunna behålla arbetet. Målgruppen för insatserna är unga med aktivitetsersättning och personer som även har daglig verksamhet enligt LSS. Dessa personer bör särskilt prioriteras.

4Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser

Regeringen instämmer i Riksrevisionens slutsats att det finns problem i det nuvarande systemet med aktivitetsersättning. Regeringen anser att det är ytterst angeläget att bryta utvecklingen med ett ökande antal personer som har aktivitetsersättning. Det är viktigt att de personer som har förutsättningar för det, får bra stöd för att kunna få eller återfå arbetsförmåga. Liksom Riksrevisionen ser regeringen att effekterna av att ge en ung person aktivitetsersättning innebär stora kostnader både för den enskilde och för samhället i stort.

I sak delar regeringen bl.a. Riksrevisionens bedömning att ansöka om ny period med aktivitetsersättning kan skapa oro både hos personerna som får aktivitetsersättning och hos deras anhöriga. Som Riksrevisionen anger kan det även finnas etiska och administrativa skäl för att se över möjligheten att få längre beslutsperioder.

Riksrevisionen anser att det saknas ekonomiska incitament för unga kvinnor och unga män med aktivitetsersättning att lämna ersättningen för studier. Regeringen kan konstatera att det visserligen redan i dag finns vissa möjligheter till vilande aktivitetersättning vid studier, men instämmer i Riksrevisionens bedömning att incitamenten till viss del kan ha en återhållande effekt.

Skr. 2015/16:37	För närvarande ses regelverket för aktivitetsersättning över. I denna
	översyn ingår bl.a. en analys av beslutsperiodernas längd och incita-
	menten att gå över till arbete och studier. En viktig komponent i det
	arbetet är också att analysera hur eventuella reformer kommer att påverka
	genomförandet av jämställdhetspolitiken.
	Regeringen kommer att verka för en fortsatt utveckling när det gäller
	samordning, insatser och stöd till unga kvinnor och unga män med akti-
	vitetsersättning. För att vända trenden med ett högt antal personer med
	aktivitetsersättning måste både Försäkringskassan och övriga aktörer ta
	sitt fulla ansvar. Liksom Riksrevisionen gör regeringen bedömningen att
	de insatser som samordningsförbunden finansierar fyller en viktig
	funktion när det gäller stöd till unga med aktivitetsersättning. I budget-
	propositionen för 2016 föreslår regeringen att de statliga medlen till
	samordningsförbunden ska öka med 59 miljoner kronor per år från och
	med 2016. Syftet med tillskottet är att fler samordningsförbund ska
	kunna bildas i landet samt att stödet till bl.a. unga med aktivitetsersätt-
	ning därigenom ska förstärkas. Samordningsförbundens insatser för
	dessa grupper kommer också att följas upp och utvärderas.
	Regeringen har också beslutat att tillsätta en nationell samordnare för
	unga som varken arbetar eller studerar. I samordnarens uppdrag ingår att
	främja en förbättrad samverkan mellan myndigheter, kommuner, lands-
	ting och organisationer på nationell, regional och lokal nivå kring insat-
	ser för unga som varken arbetar eller studerar. Utöver detta har rege-
	ringen tillsatt en delegation för större genomslag för arbetsmarknads-
	politiska insatser mot ungdomsarbetslöshet på lokal nivå (A 2014:06).
	Delegationen ska bl.a. främja statlig och kommunal samverkan och
	utveckling av nya samverkansformer. Delegationens arbete bedöms
	också kunna ha en gynnsam effekt bl.a. vad gäller att fler personer med
	aktivitetsersättning ska kunna få bättre möjligheter att etablera sig på
	arbetsmarknaden. Vidare föreslår regeringen i budgetpropositionen för
	2016 att 300 miljoner kronor ska tillföras under 2016 för att fler personer
	ska kunna få arbete inom Samhall AB och för att arbetslösheten i mål-
	gruppen ska minska. Kostnaden för satsningen beräknas från och med
	2017 öka till 400 miljoner kronor och innebär upp till 2 000 fler platser
	årligen för personer som har funktionsnedsättning som medför nedsatt
	arbetsförmåga. För att fler personer ska kunna erhålla en anställning med
	lönestöd föreslår regeringen också en satsning på särskilt introduktions-
	och uppföljningsstöd (SIUS). Fler arbetssökande personer som har funk-
	tionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga ska kunna få särskilt
	stöd dels i processen att hitta ett anpassat arbete dels under introduktion
	på arbetsplatsen och dels en tid efter det att personen fått en anställning.
	Lönestöden tillförs också ökade medel för att fler personer ska kunna få
	ett arbete med stöd. För denna satsning föreslås 400 miljoner kronor
	2016. Kostnaden för satsningen beräknas sedan successivt öka för att
	2019 uppgå till 415 miljoner kronor. Dessa satsningar kommer både att
	kunna bidra till att förebygga behov av aktivitetsersättning och att bättre
	kunna stödja unga kvinnor och unga män som får aktivitetsersättning att
	etablera sig på arbetsmarknaden.
	I budgetpropositionen för 2016 föreslår regeringen dessutom att sats-
8	ningen för åren 2016–2019 inom området psykisk ohälsa ska förstärkas
8	med 280 miljoner kronor årligen i syfte att möta den ökande ohälsan

bland barn och unga vuxna t.o.m. 30 år. Denna satsning kommer både att Skr. 2015/16:37 kunna bidra till att förebygga behov av aktivitetsersättning och att bättre

kunna stödja unga kvinnor och unga män som får aktivitetsersättning att få eller återfå arbetsförmågan.

De allmänna socialförsäkringarna, varav aktivitetsersättning är en, är en central del i den svenska välfärdsmodellen och har under lång tid framgångsrikt bidragit till att motverka ekonomisk utsatthet. Försäkringarna har också bidragit till en rättvisare fördelning av de ekonomiska resurserna och medverkat till både social sammanhållning och god ekonomisk tillväxt. För regeringen är det centralt att fortsatt värna starka offentliga trygghetssystem.

Med detta anser regeringen att Riksrevisionens rapport är färdigbehandlad.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Aktivitetsersättning
– en ersättning	utan aktivitet?

RIR 2015:7

Skr. 2015/16:37

Bilaga

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten.

Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 1 januari 2011 direkt till riksdagen.

riksrevisionen

isbn 978 91 7086 374 5 rir 2015:7

foto: plainpicture form: åkesson & curry

tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2015

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

RiR 2015:7

Aktivitetsersättning

– en ersättning utan aktivitet?

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

TILL RIKSDAGEN	DATUM: 2015-04-29
	DNR: 31-2014-0102
	RIR 2015:7

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision:

Aktivitetsersättning – en ersättning utan aktivitet?

Riksrevisionen har granskat om systemet med aktivitetsersättning är effektivt för att aktivera unga med långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport.

Företrädare för Socialdepartementet, Arbetsmarknadsdepartementet, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport.

Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Försäkringskassan.

Riksrevisor Margareta Åberg har beslutat i detta ärende. Revisor Annette Mellander har varit föredragande. I granskningsarbetet har även revisionsledare

Kristin Kirs medverkat. Programansvarig Jan Vikström har medverkat vid den slutliga handläggningen.

Margareta Åberg

Annette Mellander

För kännedom:

Regeringen, Socialdepartementet

Arbetsmarknadsdepartementet, Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Innehåll

Sammanfattning		9
1	Inledning	15
1.1	Motiv till granskning	16
1.2	Granskningens syfte	17
1.3	Riksrevisionens bedömningsgrunder och frågeställningar	17
1.4	Avgränsningar	20
1.5	Metod och genomförande	21
1.6	Kunskapsläge	24
1.7	Centrala begrepp	25
1.8	Disposition	26
2	Bakgrund	27
2.1	Förändrad syn på aktivitet för förtidspensionärer	27
2.2	Inflöde i ersättningen	29
2.3	Utflödet ur ersättningen	32
2.4	Ansvariga aktörer	34
2.5	Forskningsöversikt	40
3	Aktivitetsersättning – en aktiverande ersättning?	43
3.1	En stor del av gruppen saknar insats	43
3.2	Behovet styr inte insatserna	46
3.3	Sammanfattande iakttagelser	53
4	Samordning av rehabiliterande insatser	55
4.1	Försäkringskassans samordningsuppdrag	55
4.2	Samordning och samarbete mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen	61
4.3	Arbetstillfällen inom staten för unga med funktionsnedsättning	68
4.4	Samordning med kommunerna	71
4.5	Samordning med hälso- och sjukvården	74
4.6	Samordning ur ett individperspektiv	76
4.7	Sammanfattande iakttagelser	77
5	Incitament för arbete och studier	79
5.1	Inkomst vid aktivitetsersättning	79
5.2	Incitamentsstrukturer för unga med aktivitetsersättning	82
5.3	Betydelsen av incitament vid permanent nedsatt arbetsförmåga	87
5.4	Sammanfattande iakttagelser	88

forts.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

6	Tidsbegränsad aktivitetsersättning	89
6.1	Regeringens motiv till nuvarande lagstiftning	89
6.2	Ansökan om ny ersättningsperiod skapar oro och tar resurser från
	samordningsuppdraget	90
6.3	Rutiner för handläggning av nyansökningar varierar över landet	92
6.4	Försäkringskassans förslag om undantag från tidsbegränsning av
	aktivitetsersättning	92
6.5	Risker med Försäkringskassans förslag	93
6.6	Sammanfattande iakttagelser	95
7	Slutsatser och rekommendationer	97
7.1	Aktivitetsersättning är inte en aktiverande ersättning	97
7.2	Rekommendationer	106
Referensförteckning		109
Bilagor
Bilaga 1. Enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid
	Försäkringskassan	117

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Sammanfattning

Riksrevisionen har genomfört en granskning av aktivitetsersättning för unga.

Granskningens bakgrund

Motiv: Sedan 2004 har antalet unga vuxna som får aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan ökat kraftigt i Sverige och uppgår idag till cirka 30 000 individer. Av dessa går ungefär sex av tio vidare till permanent sjukersättning (tidigare förtidspension) vid 30 års ålder.

Effekterna av att förtidspensionera en ung person innebär stora kostnader på lång sikt för den enskilde och för samhället i stort. För individen innebär försörjning genom aktivitetsersättning en risk att hamna utanför arbetsmarknaden med de konsekvenser som det innebär. Yngre personer får därutöver ofta låg aktivitetsersättning eftersom de sällan hunnit arbeta upp någon arbetsinkomst. Att förtidspensionera en ung person innebär också samhällsekonomiska kostnader eftersom många unga blir beroende av sjukförsäkringen för sin försörjning under lång tid. Mot denna bakgrund är det viktigt att systemet med aktivitetsersättning är utformat på ett effektivt sätt så att så många som möjligt kan lämna ersättningen för arbete eller studier.

Syftet med att införa aktivitetsersättningen var bland annat att genom aktivering ge en ökad grad av självständighet för unga med funktionsnedsättning. Under den

förstudie som föregick granskningen av aktivitetsersättningen fick dock Riksrevisionen indikationer på att en stor del av gruppen unga med aktivitetsersättning saknar insatser. Det föreföll även finnas inlåsningseffekter i systemet.

Syfte: Syftet har varit att granska om systemet med aktivitetsersättning är effektivt för att aktivera unga med långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Riksrevisionens fokus har varit att tillföra ny kunskap om hur systemet med aktivitetsersättning fungerar, bland annat vad gäller samordning mellan olika aktörer, incitamentsstrukturer i systemet samt omprövning av rätt till ersättning för gruppen med permanent nedsatt arbetsförmåga.

Genomförande: Granskningens iakttagelser och slutsatser grundar sig på en enkät till handläggare på Försäkringskassan, djupintervjuer med arbetsförmedlare på Arbetsförmedlingen, kartläggning av ersättningsnivåer och ekonomiska drivkrafter för individer med aktivitetsersättning, beräkning av administrationskostnader för

RIKSREVISIONEN 9

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

Försäkringskassan samt en workshop med berörda aktörer. Därutöver har dokument studerats och ytterligare intervjuer med berörda aktörer genomförts.

Granskningens resultat

Syftet med aktivitetsersättningen uppnås inte

Riksrevisionens övergripande slutsats är att syftet med aktivitetsersättningen inte uppnås och att ersättningen inte lever upp till riksdagens och regeringens mål om ett aktivt förhållningssätt för unga med nedsatt arbetsförmåga. Riksrevisionen bedömer att regeringen har varit alltför passiv i sin styrning, trots uppenbara och sedan länge påtalade problem i nuvarande system med aktivitetsersättningen.

Utbudet av insatser motsvaras inte av behovet

Riksrevisionens granskning visar att det behov av insatser som i dagsläget finns för gruppen med aktivitetsersättning inte motsvaras av det utbud som tillgodoses vare sig genom kommunernas dagliga verksamhet, Arbetsförmedlingens arbetslivsinriktade rehabilitering eller de aktiviteter som Försäkringskassan beviljar särskild ersättning för. Framförallt saknas det insatser för unga med aktivitetsersättning som står långt från arbetsmarknaden. Här är sannolikt gruppen som inte har rätt till daglig verksamhet särskilt utsatt. Vidare har endast var fjärde individ av dem som inte omfattas av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, och som inte har arbetslivsinriktad rehabilitering vid Arbetsförmedlingen (cirka 48 procent av gruppen) en aktivitet med stöd från Försäkringskassan. Riksrevisionen bedömer det dessutom som tveksamt om dessa aktiviteter fungerar som ett steg mot arbetslivet. Riksrevisionen gör bedömningen att de insatser som samordningsförbunden finansierar fyller en viktig funktion när det gäller att aktivera unga med aktivitetsersättning. Det saknas dock samordningsförbund i 50 av landets kommuner.

Riksrevisionens granskning har identifierat två områden med problem som leder till att personer med aktivitetsersättning inte får insatser efter behov:

samordningen hos myndigheterna

incitamentsstrukturerna kring aktivitetsersättningen

Försäkringskassan har inte fullgjort sitt samordningsuppdrag

Riksrevisionen kan konstatera att Försäkringskassan har svårt att genomföra sitt samordningsuppdrag på det sätt som är avsett. Som exempel kan anges att många personer med aktivitetsersättning saknar insatser och att handläggarna inte hinner med samordning och uppföljning. Tidigare utredningar visar också hur unga med aktivitetsersättning upplever långa perioder av inaktivitet och sysslolöshet. Vidare framkommer det av Riksrevisionens granskning att de personer som i första hand får hjälp och stöd är de som själva hör av sig till sin handläggare vid Försäkringskassan.

10 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Eftersom personer med aktivitetsersättning är en utsatt grupp, där en majoritet har psykiska problem och svårigheter att ta initiativ till kontakter, är det, enligt

Riksrevisionen problematiskt att egna initiativ är avgörande för att individerna ska få det stöd som de behöver och har rätt till.

Under 2014 omfördelade Försäkringskassan internt 25 miljoner kronor till handläggningen av aktivitetsersättning. Det är, enligt Riksrevisionen, svårt att bedöma om mer resurser till handläggning inom nuvarande system är ett effektivt verktyg

för att aktivera unga med aktivitetsersättning. Detta beror på övriga problem som framkommit i granskningen, bland annat att utbudet av insatser är begränsat och inte motsvarar gruppens behov.

Riksrevisionen kan vidare konstatera att statens roll som arbetsgivare för personer med funktionsnedsättning ligger långt från de ambitioner som är uttalade av regeringen. Tillsammans med de fackliga parterna på det statliga avtalsområdet har Arbetsgivarverket tagit fram ett avtal i syfte att underlätta anställningar efter deltagande i Arbetsförmedlingens praktikantprogram. Riksrevisionen konstaterar dock att avtalets räckvidd är begränsad eftersom få personer omfattas av avtalet. Riksrevisionen kan konstatera att de ansträngningar som gjorts för att öka möjligheterna för personer med

funktionsnedsättningar att erbjudas arbete inom statlig sektor inte har haft avsedd effekt.

Problem med samordning mellan aktörerna

Av Riksrevisionens granskning har det framkommit att det förstärkta samarbetet mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen avseende personer med aktivitetsersättning förefaller fungera väl i stora delar av landet men att samarbetet fungerar sämre på större orter än på mindre. Detta beror bland annat på att myndigheterna på mindre orter arbetar tätare samt att kontaktvägarna är kortare. Riksrevisionen kan också konstatera att det till viss del saknas samsyn hos myndigheterna om det gemensamma uppdraget och att det finns olika uppfattningar om målet med samarbetet samt vad myndigheterna var för sig och gemensamt ska göra.

För att de personer som befinner sig i kommunens dagliga verksamhet ska ha samma möjligheter att komma vidare till studier eller arbete som övriga personer med aktivitetsersättning är det, enligt Riksrevisionen, en förutsättning att både

handläggarna på Försäkringskassan och handläggarna i kommunen, arbetar utifrån ett arbetslivsinriktat perspektiv med denna grupp.

Behov av ekonomiska drivkrafter i systemet med aktivitetsersättningen

Riksrevisionens granskning visar att det saknas ekonomiska incitament för unga med aktivitetsersättning att lämna ersättningen för studier. Många i gruppen har en problematik som hindrar studier på heltid. Om dessa personer skulle välja att studera

på deltid försvinner rätten till aktivitetsersättningen. Risken finns att personer av denna anledning avstår från att studera, vilket enligt Riksrevisionens bedömning skapar en

RIKSREVISIONEN 11

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

inlåsningseffekt i systemet med aktivitetsersättningen. Vidare har granskningen visat att de ekonomiska incitamenten för individer med aktivitetsersättning att söka arbete är negativa. En individ som uppbär aktivitetsersättning och tillhörande bostadstillägg kan förlora en fjärdedel av sin nettoinkomst om vederbörande skriver in sig som arbetssökande vid Arbetsförmedlingen. Negativa ekonomiska incitament att lämna aktivitetsersättningen påverkar den enskilde som vill pröva att studera eller arbeta och det innebär också samhällsekonomiska kostnader som till exempel minskade skatteintäkter.

Tidsbegränsad ersättning skapar onödig oro för personer med permanent nedsatt arbetsförmåga

Riksrevisionens granskning visar att ansökningar om ny period av aktivitetsersättning samt krav på nya underlag skapar oro hos individer och deras anhöriga. I de fall

där Försäkringskassan efter noggrann prövning kan konstatera att det finns en permanent nedsatt arbetsförmåga ser Riksrevisionen flera skäl till att ge längre beslut om aktivitetsersättning. Utöver att det inte finns någon arbetsförmåga att ta tillvara och att det finns etiska skäl som att minska individernas oro, innebär hanteringen

av ansökningar om ny period av aktivitetsersättning administrativa kostnader för Försäkringskassan samt kostnader för hälso- och sjukvården i form av förnyade läkarutlåtanden.

Försäkringskassan har 2015 föreslagit regeringen att det införs undantag från tidsbegränsningen i aktivitetsersättningen för personer som har mycket långvarig nedsättning av arbetsförmågan. Målgruppen för Försäkringskassans förslag utgör dock endast drygt 5 procent av målgruppen. Riksrevisionens bedömning är att gruppen som har så omfattande funktionsnedsättningar att de som ingår i den aldrig kommer att kunna arbeta är betydligt större än så. Riksrevisionen gör bedömningen att effekterna av Försäkringskassans förslag skulle bli alltför begränsade gällande omfattningen av berörda individer och därmed även av de administrativa kostnadsbesparingarna.

12 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionen riktar följande rekommendationer till regeringen respektive

Försäkringskassan.

Till regeringen:

Se över ansvariga aktörers uppdrag när det gäller samordning av insatser till personer med aktivitetsersättning

Med ansvariga aktörer avses både statliga myndigheter och den kommunala sektorns ansvar för gruppen unga med nedsatt arbetsförmåga. Även hälso- och sjukvårdens roll som aktör i systemet med aktivitetsersättningen bör ingå i översynen. Regeringen bör också se över utbudet av insatser för gruppen och utreda vilken aktör som bör tillhandahålla dessa. Regeringen bör också pröva nuvarande system med omfattande projektverksamhet.

Se över möjligheten att öka de ekonomiska incitamenten

Regeringen bör se över möjligheten att stärka de ekonomiska incitamenten för unga med aktivitetsersättning att gå vidare till studier och arbete.

Se över möjligheten till längre beslutsperioder och differentierade ersättningsnivåer

Regeringen bör se över möjligheten till längre beslutsperioder för aktivitetsersättning när det gäller personer med grava, permanenta funktionsnedsättningar. Regeringen bör även se över den ekonomiska situationen för gruppen. Regeringen bör också överväga ett system med differentierade ersättningsnivåer där de med permanent funktionsnedsättning får en högre ersättningsnivå än övriga personer i systemet.

Till Försäkringskassan:

Lyft fram uppföljningen i samordningsuppdraget och utveckla statistik över relevanta resultatmått

Försäkringskassan bör komplettera den nuvarande styrningen mot handläggning av ansökningsbeslut med lämpliga prestationer och parametrar som rör uppföljning av unga med aktivitetsersättning. En förutsättning för att Försäkringskassan ska kunna följa upp om syftet med aktivitetsersättningen uppfylls är att myndigheten

utvecklar statistik över vilka insatser som gruppen med aktivitetsersättning tar del av. Försäkringskassan bör även säkerställa kunskap om den grupp som saknar insatser.

Informera om de ekonomiska incitamenten kring aktivitetsersättningen

Försäkringskassan bör klargöra hur de ekonomiska incitamenten ser ut vid olika möjliga vägar ut ur aktivitetsersättningen samt skapa verktyg för att på ett tydligt sätt informera unga med aktivitetsersättning om detta.

RIKSREVISIONEN 13

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

14 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

1Inledning

I samband med införandet av det nya pensionssystemet 2003 ersattes systemet med förtidspension för unga med den nya socialförsäkringsförmånen aktivitetsersättning. Aktivitetsersättning beviljas personer mellan 19 och 29

år med långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Ett av syftena med reformen var att unga försäkrade skulle få ett särskilt stöd som stimulerar till aktivitet utan att den ekonomiska tryggheten riskeras. Aktivitetsersättningen ska således ge en grundläggande ekonomisk trygghet till individer med långvarig nedsättning av arbetsförmågan. Ett ytterligare syfte med reformen var att aldrig ge upp hoppet om att en individ någon gång ska kunna utföra någon form av arbete eller habilitering/rehabilitering.1

De senare årens utveckling visar att ersättningen från sjukförsäkringen för långvarig arbetsoförmåga minskar i omfattning bland äldre medan den ökar bland yngre.2 Antalet unga med aktivitetsersättning har ökat kraftigt sedan förmånen infördes och antalet väntas fortsätta att öka under hela Försäkringskassans nuvarande prognosperiod.3 Trenden med allt fler unga med motsvarande former av aktivitetsersättning återfinns i ett flertal OECD- länder men är tydligaste i Sverige. Ökningen har varit mest påfallande sedan

2003 när denna grupp fördes över från pensionstill sjukförsäkringssystemet.4 Orsakerna till de ökade flödena in i aktivitetsersättningen tros bland annat vara att det är allt vanligare med psykisk ohälsa bland ungdomar, att det sker en normalisering i samhället av psykiska besvär samt att skolresultaten försämras, vilket på sikt leder till svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden.5

1Prop. 2000/01:96, Sjukersättning och aktivitetsersättning i stället för förtidspension, s. 80–81, bet. 2000/01:SfU15, rskr. 2000/01:257.

2Inspektionen för socialförsäkringen, Unga med aktivitetsersättning, s. 11.

3Försäkringskassan, Anslagsbelastning och prognos för anslag inom Försäkringskassans ansvarsområde budgetåren 2013–2019, s. 54.

4Inspektionen för socialförsäkringen, Unga med aktivitetsersättning, s. 7.

5Inspektionen för socialförsäkringen, Unga med aktivitetsersättning, s. 16–17.

RIKSREVISIONEN 15

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

1.1Motiv till granskning

I dag uppgår antalet unga med aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga till cirka 30 000 individer.6 Av dessa går ungefär sex av tio vidare till permanent sjukersättning vid 30 års ålder.7 År 2013 motsvarade försäkringsutgifterna för aktivitetsersättningen 3,1 miljarder kronor.8 Effekterna av att förtidspensionera en ung människa innebär också andra stora kostnader på lång sikt både

för den enskilde och för samhället. För det första innebär försörjning genom aktivitetsersättning att en ung person riskerar att hamna utanför arbetsmarknaden med de konsekvenser som det innebär. För det andra får yngre personer ofta låg aktivitetsersättning eftersom de sällan hunnit

upparbeta någon arbetsinkomst eller endast har haft små inkomster av arbete. Om de blir beroende av aktivitetsersättningen under lång tid och därefter

av sjukersättning för åldersgruppen 30 år och äldre, riskerar de att få låga inkomster under hela den förvärvsaktiva åldern och därefter låg ålderspension. Att många unga blir beroende av sjukförsäkringen under lång tid innebär också stora statsfinansiella och samhällsekonomiska kostnader.9 Den så kallade ohälsoskulden10 för aktivitets- och sjukersättning beräknades 2010 till 363 miljarder kronor.11 Mot denna bakgrund är det viktigt att systemet med aktivitetsersättning är utformat på ett effektivt sätt så att så många som möjligt kan lämna ersättningen för arbete eller studier.

Syftet med att införa aktivitetsersättningen var bland annat att genom aktivering ge en ökad grad av självständighet för unga med funktionsnedsättning. I intervjuer samt vid dokumentstudier som genomfördes under den förstudie som föregick granskningen av aktivitetsersättningen framkom det dock att en stor del av gruppen saknar insatser. Vidare framkom det att handläggarna på Försäkringskassan tycktes ha en begränsad möjlighet att erbjuda stöd och att följa upp ärenden om aktivitetsersättning. Det föreföll även finnas regionala skillnader för vilket stöd som erbjuds personer med aktivitetsersättning.

6Avser antal personer med aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga december 2014, se e-post från Försäkringskassan, 2015-03-29.

72013 års uppgift. År 2012 var motsvarande uppgift 86 procent. Se e-post från Försäkringskassan, 2014-12-19.

8Försäkringskassan, Årsredovisning 2013, s. 121. I beloppet ingår utbetalningar för aktivitetsersättning för förlängd skolgång.

9Inspektionen för socialförsäkringen, Unga med aktivitetsersättning, s. 11.

10Sedan 2006 gör Försäkringskassan beräkningar av de totala belopp som förväntas betalas ut från sjukförsäkringen givet att sjukförsäkringen stängs för nya ersättningsmottagare. Detta benämns ohälsoskulden som med andra ord motsvarar det belopp Försäkringskassan skulle betala ut till ersättningsmottagarna vid årets slut om alla deras framtida ersättningar skulle betalas ut i en klumpsumma. Se Försäkringskassan, Ohälsoskulden 2010, s. 6.

11Här ingår kostnad för ersättning, ålderspensionsavgift och bostadstillägg, se Försäkringskassan,

Ohälsoskulden 2010, s. 7.

16 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Ett annat motiv till granskningen är att Riksrevisionen fått indikationer om att långa perioder av inaktivitet uppstår för många som uppbär förmånen på grund av brister i samordningen mellan Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen

och kommunen.12 Vidare föreföll det finnas inlåsningseffekter i systemet med aktivitetsersättningen. Riksrevisionen fick även signaler om att utformningen av systemet, med en omprövning13 av ersättningen vart tredje år även för personer med permanent nedsatt arbetsförmåga, innebär mycket stress och oro för de försäkrade och deras anhöriga. Att på nytt pröva ett beslut om ersättning till individer med en permanent nedsättning av arbetsförmågan innebär även administrativa kostnader för såväl Försäkringskassan som för hälso- och sjukvården.

Slutligen framkom under förstudien synpunkter från olika aktörer om att statliga myndigheter inte tar tillräckligt ansvar för att anställa unga med funktionsnedsättning.

1.2Granskningens syfte

Syftet har varit att granska om systemet med aktivitetsersättning är effektivt för att aktivera unga med långvarigt nedsatt arbetsförmåga.

Granskningen har omfattat regeringens styrning, Försäkringskassans arbete med ersättningen samt samordningen mellan Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och kommunal verksamhet.

Riksrevisionens fokus i granskningen har varit att tillföra ny kunskap om hur systemet med aktivitetsersättning fungerar, bland annat vad gäller samordning mellan de olika aktörerna, incitamentsstrukturer i systemet samt omprövning av rätt till ersättning för gruppen med permanent nedsatt arbetsförmåga.

1.3Riksrevisionens bedömningsgrunder och frågeställningar

I granskningen har Riksrevisionen utgått från riksdagens ställningstagande att människors arbetsförmåga ska tas tillvara. Det är viktigt att kunna försörja sig själv och att inte stå utanför den centrala del av samhället som arbetslivet utgör. Särskilt viktigt är det att unga människor ges en chans att komma in på arbetsmarknaden.14 De nationella målen för funktionshinderspolitiken är

12Dessa indikationer kommer dels från tidigare utredningar såsom Brist på Brådska (SOU 2008:102) och Tio år med aktivitetsersättning, dels från intervjuer som Riksrevisionen genomförde inom ramen för den förstudie som föregick granskningen av aktivitetsersättningen.

13Med omprövning avses ansökan om ny ersättningsperiod.

14Prop. 2012/13:1 utg.omr. 10, s. 29, bet. 2012/13:FiU1, rskr. 2012/13:37.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

att samhället utformas så att människor med funktionsnedsättning blir fullt delaktiga i samhällslivet.15 Vidare ska ingen kunna förtidspensioneras före 30 års ålder.16 För att unga med aktivitetsersättning ska få möjlighet att försörja sig själva genom förvärvsarbete och inte riskera ett mer permanent utanförskap behöver de ofta olika former av stöd för att återfå arbetsförmågan samt för att kunna etablera sig på arbetsmarknaden.17

Av Socialförsäkringsbalken (2010:110) framgår att Försäkringskassan har ett samordningsuppdrag. Försäkringskassan ska identifiera behov av samordning mellan olika aktörer, verka för rehabiliterande och/eller

aktiverande insatser för unga med aktivitetsersättning samt utöva tillsyn över de insatser som tillhandahålls av andra aktörer för denna grupp, till exempel hälso- och sjukvården, arbetsgivare, Arbetsförmedlingen och kommunen.

Försäkringskassan ska också verka för att övriga aktörer, var och en inom sitt verksamhetsområde, vidtar de åtgärder som behövs för en effektiv rehabilitering av den försäkrade.18 I förarbetena till socialförsäkringsbalken uttrycker regeringen att det är viktigt att Försäkringskassan håller en kontinuerlig kontakt med berörda kommunala myndigheter för att bedöma

den enskildes situation. Det är också angeläget att Försäkringskassan granskar vilka insatser den enskilde genomgått.19 Socialförsäkringsutskottet tillstyrkte regeringens proposition.20

Socialförsäkringsutskottet framhåller i sitt betänkande att det är angeläget att försäkringen verkar för aktivitet och inte ett passivt förhållningssätt. Enligt Socialförsäkringsutskottet är Försäkringskassan skyldig att erbjuda den försäkrade att delta i aktiviteter.21 Med aktivitet avses här sådan verksamhet som kan antas ha en positiv inverkan på den försäkrades sjukdomstillstånd eller på den fysiska eller psykiska prestationsförmågan.22 Enligt riksdagen ska aktiviteterna leda till att möjligheterna att få eller återfå arbetsförmåga tas tillvara på ett så effektivt sätt som möjligt. Aktiviteterna behöver inte

nödvändigtvis handla om omedelbart arbetslivsinriktade åtgärder utan det kan även vara fråga om habilitering eller rehabilitering i vid bemärkelse.23 Även om det för vissa förtidspensionärer aldrig kan bli aktuellt med en återgång

15Socialdepartementet, En strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken 2011–2016, s. 33–34.

16Prop. 2000/01:96, s. 80–81, bet. 2000/01:SfU15, rskr. 2000/01:257.

17Prop. 2013/14:1 utg.omr. 10, s. 28, bet. 2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56.

1830 kap. 8–11 §§ och 33 kap. 21–24 §§ SFB (2010:110).

19Prop. 2000/01:96, s. 81, bet. 2000/01:SfU15, rskr. 2000/01:257.

20Prop. 2000/01:96, bet. 2000/01:SfU15, rskr. 2000/01:257.

21Bet. 2000/01:SfU15, s. 27–28.

22Prop. 2000/01:96, s. 85, bet. 2000/01:SfU15, rskr. 2000/01:257.

23Prop. 2000/01:96, s. 86, bet. 2000/01:SfU15, rskr. 2000/01:257.

18 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

till förvärvslivet är det viktigt att i övrigt uppmuntra förtidspensionärer till ett aktivt liv.24 Socialförsäkringsutskottet understryker också att det är angeläget att Försäkringskassan prövar rätten till ersättning på ett sätt som inte i onödan stör den enskilde eller skapar oro inför den framtida möjligheten till ersättning.25

Regeringen anser att hela den offentliga sektorn behöver ta ett större ansvar för att skapa arbetstillfällen för personer med funktionsnedsättning. Målsättningen är att andelen anställda personer med funktionsnedsättning ska öka under strategiperioden (2011–2016) och att staten ska vara ett föredöme.26

Aktivitetsersättningen regleras i socialförsäkringsbalken27 samt i förordningen (2002:986) om sjukersättning och aktivitetsersättning. Försäkringskassan ska tillämpa gällande lagar och förordningar som avser aktivitetsersättning. Därutöver har Försäkringskassan utarbetat interna styrdokument.28

Riksrevisionen har utifrån dessa bedömningsgrunder formulerat ett antal revisionsfrågor som har varit vägledande i granskningen.

Har systemet med aktivitetsersättning fungerat så att den enskilde får insatser utifrån sina behov och så att stödet är likvärdigt oavsett var i landet den enskilde bor?

Har Försäkringskassan genomfört sitt samordningsuppdrag, det vill säga verkat för att insatser för unga med aktivitetsersättning kommer till stånd?

Har systemet med aktivitetsersättning gett tillräckliga drivkrafter för den enskilde att börja studera eller söka arbete?

Skapar den tidsbegränsade aktivitetsersättningen onödig oro för personer med permanent nedsatt arbetsförmåga och för deras närstående?

Har staten som arbetsgivare tagit ett tillräckligt stort ansvar för att anställa unga med funktionsnedsättning?

24Prop. 1997/98:111, Reformerad förtidspension m.m. s. 28, bet. 1997/98:SfU11, rskr. 1997/98:237.

25Prop. 2000/01:96, bet. 2000/01:SfU15, s. 27, rskr. 2000/01:257.

26Socialdepartementet, En strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken 2011–2016, s. 17.

27Se SFB (2010:110) 30 kap. gällande allmänna bestämmelser om rehabilitering, 33 kap. om sjukersättning och aktivitetsersättning samt 36 kap. om gemensamma bestämmelser om sjukersättning och aktivitetsersättning. Se även 110 kap. om generella regler vid handläggning av ärenden.

28Vägledning 2013:2 Version 1, Aktivitetsersättning, Försäkringskassans föreskrifter (FKFS), Försäkringskassans allmänna råd (FKAR) och Försäkringskassans rättsliga ställningstaganden (FKRS).

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

1.4Avgränsningar

Granskningen omfattar inte några beräkningar av sysselsättningseffekter. Det innebär att Riksrevisionen inte har studerat hur införandet av systemet med aktivitetsersättning har påverkat sysselsättningen i gruppen unga med

nedsatt arbetsförmåga eller om de specifika insatser som individerna får inom aktivitetsersättningen ger några sysselsättningseffekter. Ingen fördjupning har heller gjorts när det gäller vad som händer med personer efter att de har haft aktivitetsersättning. Inspektionen för socialförsäkringen, ISF, har tidigare

studerat utflödet ur aktivitetsersättningen och vilka faktorer som ökar risken för att uppbära ersättningen under en längre tid.29

Riksrevisionen har inte granskat besluten om att få aktivitetsersättning – om dessa bygger på tillräckliga underlag och om beslut om ersättning fattas

på lika grunder. ISF och flera statliga utredningar har uppmärksammat att aktivitetsersättning för förlängd skolgång har fungerat som en inkörsport till aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga.30 Under tiden för Riksrevisionens granskning har ett förslag om en förändring av aktivitetsersättning för förlängd skolgång beretts inom Regeringskansliet.31 Riksrevisionen har därför inte fördjupat sig i denna fråga.

De insatser som Arbetsförmedlingen erbjuder personer med aktivitetsersättning (så kallad arbetslivsinriktad rehabilitering) har inte granskats närmare. Den arbetslivsinriktade rehabiliteringen består av många olika insatser där unga med aktivitetsersättning endast utgör en del av den grupp som tar del av dessa insatser. Att granska den arbetslivsinriktade rehabiliteringen skulle ta för mycket resurser i anspråk för att kunna genomföras inom ramen för den här granskningen.32 Däremot har samarbetet mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen varit föremål för granskning. Fokus ligger dock på Försäkringskassans verksamhet eftersom myndigheten har samordningsansvaret för gruppen med aktivitetsersättning.

Riksrevisionen har inte gått in närmare på kommunernas insatser för personer med aktivitetsersättning. Däremot finns kommunerna med som en del vad gäller samordning för personer som uppbär ersättningen. Riksrevisionen

29Inspektionen för socialförsäkringen, Unga med aktivitetsersättning.

30Inspektionen för socialförsäkringen, Aktivitetsersättning – från förlängd skolgång till nedsatt arbetsförmåga, Moderniserad studiehjälp (SOU 2013:52) och Brist på brådska (SOU 2008:102).

31I SOU 2013:52 föreslog utredaren att gruppen unga som får aktivitetsersättning för förlängd skolgång skulle inkluderas i studiestödssystemet. Enligt företrädare för Socialdepartementet remitterades betänkandet Moderniserad studiehjälp (SOU 2013:52) i mars 2015. Se e-post från Socialdepartementet, 2015-04-15.

32Bland annat Inspektionen för socialförsäkringen, ISF, och Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering, IFAU, har studerat den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Se till exempel Inspektionen för socialförsäkringen, Arbetslivsinriktad rehabilitering.

20 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

har främst granskat samordningen utifrån de statliga aktörernas (Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen) perspektiv. Kommunernas perspektiv har inkluderats via intervjuer med Sveriges Kommuner och Landsting, SKL. Riksrevisionen har heller inte i någon större omfattning granskat samordningsförbundens verksamhet. Denna verksamhet ingår dock i granskningen som en av flera aktörer i systemet. Problem inom vårdsektorn som påverkar effektiviteteten i systemet med aktivitetsersättningen behandlas översiktligt i kapitel 4. I övrigt har Riksrevisionen inte närmare behandlat hälso- och sjukvårdens ansvar för personer med aktivitetsersättning.

1.5Metod och genomförande

Granskningens iakttagelser och slutsatser grundar sig på en enkät till handläggare på Försäkringskassan, djupintervjuer med arbetsförmedlare på Arbetsförmedlingen, kartläggning av olika ersättningsnivåer och ekonomiska drivkrafter för individer med aktivitetsersättning, beräkningar av administrationskostnader för Försäkringskassan, dokument- och

litteraturstudier, ytterligare intervjuer samt en workshop med berörda aktörer.

År 2010 fick en parlamentarisk socialförsäkringsutredning i uppdrag av regeringen att se över de allmänna försäkringarna vid sjukdom och arbetslöshet.33 Syftet med utredningen var att överväga förändringar som ger hållbara försäkringar för framtiden. De förändringar som kan bli aktuella ska även bidra till långsiktigt ökad sysselsättning och därmed långsiktigt hållbara statsfinanser. Uppdraget slutrapporterades den 2 mars 2015. Utredningens överväganden och förslag berör i huvudsak sjukpenningen, inte sjuk- och aktivitetsersättningen.34 Riksrevisionen har löpande under granskningens gång varit i kontakt med utredningen för att säkerställa att inga överlappningar har gjorts.

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Annette Mellander och Kristin Kirs. Kristin Kirs var projektledare för granskningen fram till och med februari 2015, därefter tog Annette Mellander över projektledaransvaret. Anna Weinholt och Maria Bond har också varit behjälpliga i arbetet med granskningen.

1.5.1Datainsamling

Enkät

Riksrevisionen har skickat en enkät riktad till samtliga handläggare på

Försäkringskassan som arbetar med handläggning och samordning av ärenden

33Kommittédirektiv, Hållbara försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet.

34SOU 2015:21, Mer trygghet och bättre försäkring, s. 470.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

som rör aktivitetsersättningen. Enkätundersökningen genomfördes i samråd med Statistikkonsulterna Jostat & Mr Sample AB. Syftet med enkäten var att få en bild av om Försäkringskassan har möjlighet att vara tillräckligt aktiv och stödjande gentemot de personer som uppbär aktivitetsersättning, undersöka hur samordningen fungerar med övriga aktörer samt se om det finns skillnader

i hur Försäkringskassan arbetar med handläggning och samordning över landet.

Enkäten genomfördes i oktober 2014 och skickades till 297 handläggare vid Försäkringskassan; svarsfrekvensen var 74 procent. Samtliga samband som redovisas i rapporten och är kopplade till Riksrevisionens enkät är statistiskt signifikanta på 5 procents nivå. Riksrevisionen har även gjort en bortfallsanalys.35 I den aktuella undersökningen gjordes inget urval, vilket medför att det inte finns några urvalsfel.

I Riksrevisionens analys av enkätsvaren har Riksrevisionen endast behandlat svar från handläggare som varit anställda minst sju månader på Försäkringskassan alternativt minst tre månader som handläggare för aktivitetsersättning. Ett antal handläggare samt företrädare för Försäkringskassan fick möjlighet att kvalitetssäkra enkäten innan den distribuerades till handläggarna. I bilaga 1 redovisas enkätfrågorna.

Djupintervjuer med arbetsförmedlare

Under granskningen har Riksrevisionen genomfört djupintervjuer med arbetsförmedlare på Arbetsförmedlingen som arbetar inom det förstärkta samarbetet med Försäkringskassan. Intervjuerna genomfördes på tio arbetsförmedlingskontor spridda över landet. Syftet med dessa intervjuer var att få arbetsförmedlarnas bild av hur samordningen med Försäkringskassan och övriga aktörer fungerar samt hur Arbetsförmedlingen arbetar med att erbjuda insatser till personer med aktivitetsersättning.

Kartläggning av ersättningsnivåer

För att undersöka de incitamentsstrukturer som omgärdar systemet med aktivitetsersättning har Riksrevisionen kartlagt de olika ersättningar och ersättningsnivåer som en person som uppbär aktivitetsersättning kan ha rätt till. De ersättningsnivåer som beskrivs i kapitel 5 har kvalitetssäkrats av Försäkringskassan.

Beräkningar av administrationskostnader

För att den unges möjligheter till utveckling och arbete ska tillvaratas i möjligaste mån har regeringen bedömt att aktivitetsersättningen ska vara

35 Se bilaga 1.

22 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

tidsbegränsad till som längst tre år; därefter ska det ske en omprövning.36 Detta gäller oavsett funktionsnedsättning. Riksrevisionen har gjort beräkningar för att fastställa omfattningen av Försäkringskassans administrationskostnader för detta ansökningsförfarande för den grupp som har en permanent nedsatt arbetsförmåga, det vill säga den grupp som aldrig kommer att vara aktuell för vare sig studier eller för arbetsmarknaden. Riksrevisionen har här utgått från de klassificeringar som Försäkringskassan har gjort av de försäkrades olika samordningsbehov.

Dokument och litteraturstudier

Riksrevisionen har studerat ett flertal av Försäkringskassans interna dokument, exempelvis processbeskrivningar och interna stöddokument. Försäkringskassans och Arbetsförmedlingens gemensamma återrapportering och årsredovisningar har också studerats. Övriga dokument som har studerats är bland annat förarbeten, lagar och förordningar. Syftet har varit att dels få en förståelse för förmånens bakgrund, dels få en inblick i Försäkringskassans arbete med aktivitetsersättningen samt i hur Arbetsförmedlingen arbetar med personer som har aktivitetsersättning som sjukförmån och som av Försäkringskassan bedöms ha ett behov av arbetslivsinriktad rehabilitering.

Övriga intervjuer

Under granskningen har Riksrevisionen genomfört semistrukturerade intervjuer med företrädare för och/eller anställda vid Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, Socialdepartementet, Arbetsmarknadsdepartementet, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), Arbetsgivarverket, Handikappförbunden och ett samordningsförbund. Syftet med intervjuerna har varit att fördjupa förståelsen för Försäkringskassans och Arbetsförmedlingens arbete med aktivitetsersättningen och för de personer som uppbär denna. Intervjuerna har också utgjort underlag för formuleringen av enkätfrågorna.

Workshop

I november 2014 genomförde Riksrevisionen en workshop med representanter från Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, SKL, ISF, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Handikappförbunden samt forskare från Linköpings universitet och Uppsala universitet. Syftet var att diskutera och förankra den problembild som växt fram under granskningens gång samt diskutera alternativa lösningar för att aktivera unga med nedsatt arbetsförmåga. Workshopen bidrog med värdefulla synpunkter som i sin tur bidrog till granskningens kvalitetssäkring och resultat.

36 Prop. 2000/01:96, s. 80–81, bet. 2000/01:SfU15, rskr. 2000/01:257.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

1.6Kunskapsläge

Aktivitetsersättningen har tidigare utretts utifrån många olika perspektiv och av olika aktörer. Nedan redovisas de utredningar vars fokus på olika sätt ligger nära inriktningen på Riksrevisionens granskning.

I oktober 2011 fick Försäkringskassan ett uppdrag av regeringen att genomföra en studie av situationen för unga som beviljats aktivitetsersättning på

grund av nedsatt arbetsförmåga. I Tio år med aktivitetsersättning (2012) drar Försäkringskassan slutsatsen att samhället kan göra betydligt mer för att unga med funktionsnedsättning ska komma in på arbetsmarknaden. Uppföljningen av enskilda individer behöver också utvecklas. Vad gäller Försäkringskassans samordnande roll lyfter utredningen fram att det behövs bättre förutsättningar för att handläggarna ska kunna ge ett bra stöd till de enskilda individerna. Utredningen visar också att konflikten mellan trygghet och arbetslinjen är tydlig; ett hinder för återgång i arbete är en uttalad rädsla för att bli av med aktivitetsersättningen.37

I den statliga utredningen Brist på brådska (2008) föreslogs att aktivitetsersättningen skulle avskaffas. Ungdomar mellan 19 och 29 år med omfattande funktionsnedsättningar föreslogs istället få rätt till sjukersättning till unga. Ersättningen skulle avse personer med medfödda eller förvärvade stadigvarande fysiska, psykiska eller intellektuella funktionsnedsättningar som medför så omfattande svårigheter att en arbetsförmåga av någon betydelse inte kan antas komma att utvecklas. Det gäller således mycket omfattande funktionsnedsättningar som till stor del är medfödda eller tidigt förvärvade. Sjukersättning till unga föreslogs endast kunna lämnas om det står helt klart att funktionsnedsättningens konsekvenser är så betydande att inga insatser kan antas bidra till att utveckla personens arbetsförmåga.38 Utredningen har inte lett till lagstiftning.

ISF har studerat och jämfört utformningen av förtidspensionssystemet och utvecklingen av andelen unga vuxna med förtidspension i Sverige med

motsvarande system och utveckling i sex andra länder. Jämförelsen av de olika nationella systemen visar att det finns relativt stora skillnader i regelverk, handläggning av förtidspensionsärenden och insatser för att stärka unga förtidspensionärers arbetsförmåga. De åtgärder i de studerade länderna

som ISF anser vara särskilt intressanta att studera närmare när det gäller vidareutvecklingen av det svenska förtidspensionssystemet för unga vuxna är:

37Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning, s. 10–12.

38SOU 2012:102, Brist på brådska, s. 85.

24 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

olika krav på insatser för olika grupper

positiva ekonomiska drivkrafter

arbetsnära insatser

olika ersättningsnivåer för olika grupper

förlängd skolgång

uppföljning och utvärdering39

1.7Centrala begrepp

Några begrepp är särskilt centrala inom det område som Riksrevisionens granskning omfattar.

En funktionsnedsättning betyder att någon har en nedsatt förmåga att fungera fysiskt, psykiskt eller intellektuellt. Nedsättningen kan vara olika omfattande och påverka livet olika mycket.40 En del föds med en funktionsnedsättning men andra får en funktionsnedsättning till följd av till exempel en sjukdom eller en olycka. Funktionsnedsättningar kan man ha under en period eller livet ut.

För vissa människor kan symtomen från en funktionsnedsättning påverka förmågan att utföra eller delta i vardagliga aktiviteter. Funktionsnedsättningen är då av sådan art att den har en negativ påverkan på den enskildes förmåga att utföra olika arbetsuppgifter. Då bedöms man ha nedsatt arbetsförmåga.41

En individ kan få aktivitetsersättning dels på grund av förlängd skolgång, dels på grund av nedsatt arbetsförmåga. När Riksrevisionen använder begreppet aktivitetsersättning avses aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga om ingenting annat anges.

Syftet med aktivitetsersättningen är bland annat att aktivera unga vuxna med funktionsnedsättningar genom olika insatser. Med insats avses i granskningen:

arbetslivsinriktad rehabilitering hos Arbetsförmedlingen

daglig verksamhet hos kommunen för personer som har rätt till en sådan insats enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS42

aktiviteter med stöd från Försäkringskassan

Arbetslivsinriktad rehabilitering används som begrepp för olika typer av åtgärder som syftar till att främja återgång i arbete. Daglig verksamhet är en dagtidssysselsättning för personer med utvecklingsstörning, autism eller

39Inspektionen för socialförsäkringen, Unga förtidspensionärer – studie av sju europeiska länder, s. 10–12.

40Socialstyrelsens webbplats, Frågor och svar. Hämtat 2015-03-11.

41SOU 2008:66, Arbetsförmåga? En översikt av bedömningsmetoder i Sverige och andra länder, s. 19.

42Denna rätt tillfaller personkrets 1 och 2 enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

autismliknande tillstånd. Verksamheten syftar till att bidra med någonting meningsfullt att göra samt till personlig utveckling för dem som deltar.43 Daglig verksamhet ska också främja delaktighet i samhället. En aktivitet med stöd från Försäkringskassan kan till exempel vara olika idrottsaktiviteter. Medicinsk habilitering/rehabilitering ingår däremot inte i begreppet insatser.

I granskningen behandlas bland annat Försäkringskassans samordningsuppdrag. Med samordning avses här Försäkringskassans arbete med att dels verka för att insatser som behövs för att personer med

aktivitetsersättning ska kunna få eller återfå arbetsförmåga kommer till stånd, dels skapa förutsättningar för en effektiv samverkan mellan aktörer som tillhandahåller dessa insatser. Med samarbete avses det praktiska arbetet och kontakterna mellan berörda aktörer.

När det i granskningen hänvisas till en individ som har aktivitetsersättning används begreppen person som uppbär aktivitetsersättning och försäkrad synonymt.

1.8Disposition

I kapitel 2 ges en bakgrund till systemet med aktivitetsersättningen. I detta kapitel beskrivs även gruppen med aktivitetsersättning samt orsakerna bakom ökningen av antalet med aktivitetsersättning. Kapitel 3 belyser i vilken grad unga med aktivitetsersättning tar del av olika aktiva insatser.

I kapitel 4 beskrivs Försäkringskassans samordningsuppdrag samt hur samverkan med Arbetsförmedlingen, kommun och övriga aktörer fungerar. I kapitlet behandlas även statens insatser för att öka anställningar av personer med funktionsnedsättning inom den statliga sektorn. Kapitel 5 innehåller Riksrevisionens kartläggning av incitamentsstrukturer för gruppen unga med aktivitetsersättning. I kapitel 6 beskrivs Försäkringskassans system för ansökningar om ny period av aktivitetsersättning samt hur detta påverkar gruppen med permanent nedsatt arbetsförmåga. Kapitel 7 innehåller Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer till regeringen och Försäkringskassan.

43Till dessa hör även personer med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom.

26 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

2Bakgrund

Det tidigare förtidspensionssystemet var utformat med utgångspunkten att människor hade arbetat en stor del av livet och gick i förtidspension några år före ordinarie pensionsålder. Någon särskild hänsyn togs således inte till de speciella behoven hos yngre personer med nedsatt arbetsförmåga. År 2003 byttes rätten till förtidspension för unga ut mot den nya

socialförsäkringsförmånen aktivitetsersättning. Det nya systemet syftade dels till att ge ekonomisk trygghet, dels till att genom aktivering ge en ökad grad av självständighet för unga med funktionsnedsättning. För att den unges möjligheter till utveckling och arbete i ungdomsåren i möjligaste mån skulle tillvaratas bedömdes att aktivitetsersättning bör kunna beviljas som längst till dess att en person fyller 30 år och alltid vara tidsbegränsad till som längst tre år. För att beviljas aktivitetsersättning krävs ingen permanent nedsättning av

arbetsförmågan, det räcker med att arbetsförmågan bedöms som nedsatt under ett år. Man kan även få aktivitetsersättning för förlängd skolgång. Detta innebär att gymnasiestudier som tar mer än tre år finansieras genom sjukförsäkringen, inte inom ramen för det ordinarie studiestödssystemet.44

2.1Förändrad syn på aktivitet för förtidspensionärer

2.1.1Restriktiv syn på aktivitet i tidigare system

I det tidigare förtidspensionssystemet var uppgiften för försäkringen i första hand att ge ekonomisk trygghet när det av medicinska skäl inte längre var möjligt för personer att förvärvsarbeta. En hög grad av aktivitet hos en förtidspensionerad person sågs som ett tecken på att personen hade en viss arbetsförmåga trots pensioneringen. Det ansågs därför nödvändigt att försäkringen hade en restriktiv syn på aktivitet hos den enskilde under tiden med ersättning.45

2.1.2Ny syn på aktivitet och dess rehabiliterande verkan

Sedan några årtionden tillbaka har det vuxit fram en ökad insikt i samhället om behovet av en aktiv tillvaro för sjuka personer och för personer med funktionsnedsättning. Forskningen inom det medicinska området har angett att förvärvsarbete eller annan aktivitet i sig ofta har en rehabiliterande inverkan

44Prop. 2000/01:96, s. 80–81, bet. 2000/01:SfU15, rskr. 2000/01:257.

45SOU 1998:106, Unga i ohälsoförsäkringen – tid för aktivitet och utveckling, s. 10.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

på sjukdomar eller åtminstone motverkar en försämring av den enskildes tillstånd medan ett passivt levnadssätt har motsatt effekt. En tillvaro präglad av aktivitet kan därmed på många sätt vara av stor betydelse för personer som av medicinska skäl bedöms sakna arbetsförmåga under överskådlig tid.46

När riksdagen 1998 beslutade om riktlinjer för en reformering av reglerna om ersättning vid varaktig medicinsk grundad arbetsoförmåga, ansågs det

viktigt att ett nytt försäkringssystem skulle stimulera till återgång till arbetslivet och till ett i övrigt aktivt liv.47 I förslaget till nytt förtidspensionssystem angav regeringen att ”för personer som i utgångsläget har mycket omfattande svårigheter i sin dagliga livsföring bör en viss aktivitet kunna betraktas som ett av kanske många steg i riktning mot ett självständigt och aktivt liv som i vissa fall kan innebära mer eller mindre omfattande kontakt med arbetslivet”.48

2.1.3Aktivitetsersättningen ska verka för aktivitet hos unga förtidspensionärer

I propositionen Sjukersättning och aktivitetsersättning istället för förtidspension framhåller regeringen att det är angeläget att försäkringen verkar för aktivitet och inte ett passivt förhållningssätt, utan att den ekonomiska tryggheten för den skull påverkas.49

När aktivitetsersättningen infördes utökades Försäkringskassans samordningsuppdrag. Det nya uppdraget innebär bland annat att Försäkringskassan ska verka för rehabiliterande och aktiverande insatser för individer med aktivitetsersättning hos andra aktörer.50 Regeringen föreslog även att Försäkringskassan, i samband med att den beslutar om att bevilja en försäkrad aktivitetsersättning, ska undersöka om den försäkrade under den tid ersättningen utges kan delta i aktiviteter som kan antas ha en gynnsam inverkan på sjukdomstillståndet eller på den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. Enligt regeringen kan aktiviteterna bland annat vara att delta i föreningsliv eller att ägna sig åt någon hobby eller konstnärlig

verksamhet.51 Försäkringskassan ska vara skyldig att erbjuda dem som beviljas aktivitetsersättning möjlighet att delta i sådana aktiviteter samt verka för att de planerade aktiviteterna kommer till stånd. Försäkringskassan ska också

46Prop. 2000/01:96, s. 86.

47Prop. 1997/98:111, s. 35–38, bet. 1997/98:SfU11, rskr. 1997/98:237.

48Prop. 2000/01:96, s. 86.

49Prop. 2000/01:96, s. 80.

5030 kap. 8 § SFB (2010:110). Försäkringskassans initiativansvar gällande rehabilitering av den försäkrade framgår av prop. 1990/91:141 Om rehabilitering och rehabiliteringsersättning m.m. s. 49–50.

51Prop. 2000/01:96, s. 85–87.

28 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

underlätta för den försäkrade att delta i aktiviteterna.52 Att delta i aktiviteter är dock frivilligt.53

2.2Inflöde i ersättningen

Sedan införandet av aktivitetsersättningen har antalet unga vuxna som får aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan ökat kraftigt i Sverige och uppgår idag till cirka 30 000 individer.54 Enligt Försäkringskassans prognos väntas antalet personer med aktivitetsersättning öka eftersom inflödet 2013 och i början på 2014 legat på en högre nivå än under samma period 2012. Antalet förväntas därtill att öka under hela Försäkringskassans nuvarande prognosperiod (2013–2019).55 År 2014 motsvarade Försäkringskassans försäkringsutgifter 3,4 miljarder kronor vilket kan jämföras med 2,7

miljarder kronor 2011.56 Försäkringskassans förvaltningskostnader för aktivitetsersättningen uppgick 2014 till 378 miljoner kronor.57

5233 kap. 21–23 §§ SFB (2010:110).

53Prop. 2000/01:96, bet. 2000/01:SfU15, s. 28, rskr. 2000/01:257.

54E-post från Försäkringskassan, 2015-03-29.

55Försäkringskassan, Anslagsbelastning och prognos för anslag inom Försäkringskassans ansvarsområde budgetåren 2013–2019, s. 54.

56Här ingår kostnader för aktivitetsersättning för förlängd skolgång. Försäkringskassan,

Årsredovisning 2014, s. 102, Försäkringskassan, Årsredovisning 2013, s. 121.

57Försäkringskassan, Årsredovisning 2014, s. 102.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

Diagram 1. Antal mottagare av aktivitetsersättning 2003–2014

40 000
35 000
30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Nedsatt arbetsförmåga					Totalt
I diagrammet ingår uppgifter för aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga och totalt antal
med aktivitetsersättning (nedsatt arbetsförmåga och förlängd skolgång). I december 2014 hade
30 251 personer aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga och 6 345 personer
aktivitetsersättning på grund av förlängd skolgång.58

2.2.1Orsaker till ökningen

De ökade flödena in i aktivitetsersättningen ska ses mot bakgrund av den förändring av regelverket som genomfördes 2003 och som möjliggjorde ersättning för studier.59 Antalet elever i gymnasiesärskolan har ökat vilket enligt Skolverket bland annat beror på att fler och andra tjänstemän än tidigare har fått ansvar för att bedöma vem som bör studera inom särskolan,60 att kunskaperna om diagnostisering av utvecklingsstörning och autism har ökat samt att skolan har kommunaliserats.61 Elever i gymnasiesärskolan som

58E-post från Försäkringskassan, 2015-03-29. Innan förtidspensionsreformen 2003 hade personer från 16 års ålder möjlighet att få förtidspension (icke-tidsbegränsad) eller sjukbidrag (tidsbegränsad). När aktivitetsersättningen infördes fick de som var under 29 år och hade förtidspension icke-tidsbegränsad sjukersättning. De som hade sjukbidrag innan 2003 och var under 29 år fick tidsbegränsad sjukersättning. I diagram 1 ingår inte de personer som innan reformen 2003 hade förtidspension eller sjukbidrag och som från och med 2003 fick sjukersättning (icke-tidsbegränsad/tidsbegränsad). Ökningen av personer med aktivitetsersättning mellan 2005 och 2006 för individer yngre än 20 år förklaras i första hand av ändringen av åldersgränsen från 16 år till 19 år 2003. Denna medförde att individer födda 1987 tidigast kunde beviljas aktivitetsersättning 2006, medan individer födda 1986 kunde beviljas aktivitetsersättning som 16-åring 2002 enligt det äldre regelverket. Se e-post från Socialdepartementet, 2015-04-10, Inspektionen för socialförsäkringen, Unga med aktivitetsersättning, s. 24.

59Inspektionen för socialförsäkringen, Unga med aktivitetsersättning, s. 8.

60I flera kommuner har dessa tjänstemän inte någon tidigare erfarenhet av detta eller någon utbildning i särskolefrågor, se Skolverket, Hur särskild får man vara? En analys av elevökningen i särskolan, s. 11.

61Skolverket, Hur särskild får man vara? En analys av elevökningen i särskolan, s. 9–11. Genom kommunaliseringen har särskolan och grundskolan närmat sig varandra och därmed har mottagande i särskolan avdramatiserats.

30 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

ansöker om aktivitetsersättning har automatiskt rätt till aktivitetsersättning för förlängd skolgång – en ersättning som har visat sig öka risken för att gå vidare till aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga.62 Andra orsaker till varför allt fler unga uppbär aktivitetsersättning tros vara att det är allt vanligare med psykisk ohälsa bland ungdomar, att det skett en normalisering i samhället av psykiska besvär samt att skolresultaten försämrats, vilket på sikt ger svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden.63

I en underlagsrapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen konstateras att de senaste årens ökning av antalet unga med aktivitetsersättning kan relateras till socioekonomiska bakgrundsfaktorer och förhållanden

på arbetsmarknaden.64 Unga med låg utbildning, återkommande arbetslöshetsperioder och periodvisa ohälsoproblem har extra svårt att etablera sig på arbetsmarknaden eftersom de konkurrerar om praktik- och utbildningsplatser i arbetslivet med andra grupper.65

2.2.2Beskrivning av gruppen

År 2011 gjorde Inspektionen för socialförsäkringen, ISF, en kartläggning av gruppen som uppbär aktivitetsersättning – vad som karaktäriserar den och hur den förhåller sig till utvecklingen i andra länder. Ett annat syfte med studien var att sammanfatta befintlig kunskap om möjliga orsaker till utvecklingen.66

I rapporten lyfts fram att psykisk ohälsa dominerar bland de individer som har aktivitetsersättning. Bland individer med enbart garantiersättning67

är det så många som 4 av 5 som lider av psykisk ohälsa. Andelen är lika stor för kvinnor som för män. Nästan hälften av alla nya mottagare av

garantiersättning 2009 hade olika former av utvecklingsstörning. För de något äldre med inkomstrelaterad ersättning är olika former av depressioner och stressrelaterade sjukdomar den vanligaste grunden till ersättning. För såväl de yngre som för de äldre med aktivitetsersättning är beteendestörningar också vanligt förekommande och stod 2009 för en tiondel av alla påbörjade perioder

62I en studie av ISF konstaterar man brister i de medicinska underlag utifrån vilka Försäkringskassan beviljar aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga. Dessa brister är särskilt stora för dem som tidigare mottagit aktivitetsersättning för förlängd skolgång, se Inspektionen för socialförsäkringen, Aktivitetsersättning – från förlängd skolgång till nedsatt arbetsförmåga, s. 8.

63Inspektionen för socialförsäkringen, Unga med aktivitetsersättning, s. 16–19.

64Olofsson, J. & Östh, J. (2011), Förtidspensionering av unga – en fråga om utsortering efter utbildningsnivå och socioekonomisk bakgrund? s. 12.

65Olofsson, J. & Östh, J. (2011), Förtidspensionering av unga – en fråga om utsortering efter utbildningsnivå och socioekonomisk bakgrund? s. 52.

66Inspektionen för socialförsäkringen, Unga med aktivitetsersättning, s. 12.

67För dem som inte har haft några förvärvsinkomster eller endast har haft låga förvärvsinkomster innan arbetsförmågan blev nedsatt finns ett grundskydd i form av garantiersättning.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

med aktivitetsersättning. Beteendestörningar står också för den största relativa ökningen sedan 2006.68

2.3Utflödet ur ersättningen

Det finns ingen heltäckande bild av vad som händer med dem som lämnar aktivitetsersättningen – hur många som börjar studera, får försörjningsstöd eller blir försörjda av närstående.69 Försäkringskassan har sedan maj 2014 börjat registrera orsaken till varför personer lämnar aktivitetsersättningen, om det är till arbete eller studier och så vidare.70 Det har dock inte funnits några preliminära resultat för Riksrevisionen att ta del av vid granskningen.

Bild 1. Vägar ut ur aktivitetsersättningen

Arbetslivsinriktad rehabilitering

Insatser via samordningsförbund

Arbete (vilande AE)

Studier (vilande AE)

Vägar ut ur aktivitetsersättningen

hos Arbetsförmedlingen (arbetsförberedande och arbetsrelaterade insatser)

Sjukersättning

30 år

Sjukpenning/ sjukpenning i särskilda fall

Daglig verksamhet enligt lagen		Insatser med stöd av SoL
om LSS (kommun)		(kommun)

68Inspektionen för socialförsäkringen, Unga med aktivitetsersättning, s. 35–36.

69Det beror bland annat på att många i gruppen med aktivitetsersättning inte har hunnit kvalificera sig för ersättning från de allmänna försäkringssystemen. Det går således inte att följa dessa personer i offentliga register när de lämnar ersättningen. Se Inspektionen för socialförsäkringen,

Unga med aktivitetsersättning, s. 52.

70Intervju med Försäkringskassan, 2014-12-11.

32 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

En studie av ISF visade att allt fler av dem som hade aktivitetsersättning mellan 1996 och 2006 lämnade ersättningen för jobb.71 Andelen som har jobb efter att de lämnat aktivitetsersättningen ökar dessutom med antalet år med ersättning. Mönstret förklaras av att många av dem som har aktivitetsersättning under lång tid senare får ett subventionerat jobb via Arbetsförmedlingen.

Samtidigt som fler lämnar ersättningen för jobb ser man en parallell trend i att fler av dem som lämnat ersättningen skrivs in på Arbetsförmedlingen som arbetslösa. Statistik från perioden 1999–2006 visar att andelen inskrivna hos Arbetsförmedlingen av dem som lämnat aktivitetsersättningen inom två år hade ökat från 11 till 27 procent.72

Försäkringskassan följer återkommande upp de funktionshinderspolitiska målen där syftet bland annat är att beskriva delaktighet i arbetsliv och samhälle för personer med funktionsnedsättning.73 Enligt Försäkringskassan avslutade 1 860 personer en period med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga 2012. Av dem hade 383 personer (20,6 procent) fått en anställning med lönestöd senast sex månader efter att ersättningen upphörde. Nära hälften (47,8 procent) hade en inkomst av förvärvsarbetet året efter att ersättningen hade avslutats.74

2.3.1Olika orsaker till utflöde beroende på ålder

En majoritet (61 procent) avslutar perioden med aktivitetsersättning i samband med att de fyller 30 år. Ett utflöde från ersättningen i tidigare ålder indikerar att personen har återfått sin arbetsförmåga i sådan utsträckning att vederbörande inte längre bedöms vara berättigad till aktivitetsersättning. Ett utflöde vid 30 års ålder betyder dock inte nödvändigtvis att arbetsförmågan har återfåtts utan beror snarare på förmånens konstruktion där det finns en övre åldersgräns för vilken ersättningen betalas ut.75

Tidigare har Försäkringskassan inte gjort någon särskild uppföljning av vad som händer med den grupp som lämnar ersättningen innan de har uppnått åldersgränsen. Uppgifter från en registeranalys 2009 visar att 72 procent av dem som avslutar sin period med aktivitetsersättning före 29 års ålder har varit

71Före 2003 benämndes aktivitetsersättning/sjukersättning som sjukbidrag/förtidspension.

72Inspektionen för socialförsäkringen, Unga med aktivitetsersättning, s. 53–54, Hultqvist, S. (2014), Att göra aktivitetsersättning – om målförskjutning och icke-kontakt vid förtidspension för unga, s. 94–95.

73Intervju med Försäkringskassan, 2014-04-15, Försäkringskassan, Försäkringskassans svar på uppdraget om delmål, uppföljning och redovisning inom ramen för ”En strategi för genomförandet av funktionshinderspolitiken 2011–2016”.

74Försäkringskassan, Försäkringskassans svar på uppdraget om delmål, uppföljning och redovisning inom ramen för ”En strategi för genomförandet av funktionshinderspolitiken 2011–2016”, s. 14–16.

75Avser 2009 års uppgifter. Se Försäkringskassan, Registeranalys av unga med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga, s. 16.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

inskrivna på Arbetsförmedlingen efter att de lämnat ersättningen. Totalt 55 procent av dem som lämnade ersättningen hade en inkomst av förvärvsarbete året efter att de lämnat ersättningen.76

För dem som lämnar ersättningen vid åldersgränsen gör Försäkringskassan däremot särskilda analyser. Sex månader efter 30-årsdagen har 59,6 procent sjukersättning och 7,9 procent sjukpenning i särskilda fall77 medan

32,5 procent saknar ersättning från Försäkringskassan.78

2.4Ansvariga aktörer

I det här avsnittet beskrivs ansvariga aktörers uppdrag när det gäller unga med aktivitetsersättning och de insatser gruppen kan få under tiden med aktivitetsersättning.

2.4.1Försäkringskassan

Försäkringskassan har ansvar för att pröva rätten till aktivitetsersättning och för att utarbeta en plan i samråd med den enskilde om insatser.79 Försäkringskassan har även ett samordningsuppdrag vilket innebär att myndigheten ska identifiera behov av samordning mellan olika aktörer, verka för rehabiliterande och aktiverande insatser för individer med aktivitetsersättning samt utöva tillsyn över de insatser som tillhandahålls av

andra aktörer för denna grupp, till exempel hälso- och sjukvården, arbetsgivare, Arbetsförmedlingen och kommunen.80 Försäkringskassan ska också stötta individen i kontakterna med andra aktörer.81

Försäkringskassan ska även erbjuda dem som beviljas aktivitetsersättning att delta i aktiviteter, verka för att de planerade aktiviteterna kommer till stånd samt underlätta för den försäkrade att delta i aktiviteterna.82 Särskild ersättning ska lämnas av Försäkringskassan för kostnader som uppstår för den försäkrade med anledning av de aktiviteter som denna deltar i.83

76Avser 2009 års uppgifter. Se Försäkringskassan, Registeranalys av unga med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga, s. 17.

77En person vars rätt till aktivitetsersättning upphör på grund av att han eller hon fyller 30 år kan ansöka om sjukpenning i särskilda fall. Se 3 § 28 kap. SFB (2010:110).

78Försäkringskassan, Sjukfrånvarons utveckling. Delrapport 2, år 2014, s. 29.

79Prop. 2000/01:96, bet. 2000/01:SfU15, s. 25, rskr. 2000/01:257.

80Försäkringskassans skyldighet att samordna rehabiliteringsinsatser regleras i 30 kap. 8–11 §§ SFB (2010:110). Försäkringskassans skyldighet att erbjuda och samordna aktiviteter regleras i 33 kap. 21–24 §§ SFB (2010:110).

81Prop. 1990/91:141, s. 50.

8233 kap. 21–23 §§ SFB (2010:110).

83Prop. 2000/01:96, bet. 2000/01:SfU15, s. 25, rskr. 2000/01:257.

34 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

2.4.2 Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen ska underlätta för unga med funktionsnedsättning att träda in på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen ska också samverka med Försäkringskassan och med kommunen enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, för att öka möjligheterna för unga med funktionsnedsättning till egen försörjning.84 Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan har i regleringsbreven för 2011–2013 haft ett särskilt uppdrag att gemensamt stärka stödet till unga med aktivitetsersättning i syfte att underlätta inträde eller återgång till arbetsmarknaden.85 I regleringsbreven för 2014 och 2015 ingår att särskilt stödja unga med aktivitetsersättning i stället i uppdraget om det förstärkta samarbetet.86

Personer med aktivitetsersättning som skrivs in vid Arbetsförmedlingen erbjuds arbetslivsinriktad rehabilitering efter behov. Arbetslivsinriktad rehabilitering syftar till att hjälpa individen att påbörja ett arbete eller en utbildning. Arbetsförmedlingen har arbetsförmedlare och specialister som arbetar med att klargöra individens arbetsförutsättningar, erbjuda vägledning och vid behov anpassa individens arbetssituation. Insatser som ges inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen är individuellt anpassade och består av både arbetsförberedande och arbetsrelaterade aktiviteter.87 Det kan också handla om att informera om olika yrken på arbetsmarknaden samt hjälp med att skriva CV och ansökningshandlingar i jobbsökaraktiviteter.88

84Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen ska utveckla sitt samarbete vad gäller insatser som bidrar till att den som är sjukskriven återfår arbetsförmågan och kan återgå i arbete. Samverkan ska innefatta aktiva insatser som sker så tidigt som möjligt för de personer som bedöms ha förmåga att tillgodogöra sig aktiva rehabiliteringsinsatser. Insatserna ska bidra till att skapa bättre förutsättningar för övergång till arbetsmarknaden och förkorta tiden i sjukförsäkringen. Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan ska, bland annat, genom samverkan med andra relevanta aktörer och inom ramen för samordningsförbundens verksamhet, verka för att unga med aktivitetsersättning ska uppnå eller förbättra sin arbetsförmåga. Arbetsförmedlingen, Regleringsbrev för budgetåret 2015, s. 2. Se även 14–15 §§ förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen.

85Arbetsförmedlingens regleringsbrev för budgetåren 2011–2013 samt Försäkringskassans regleringsbrev för budgetåren 2011–2013.

86Arbetsförmedlingens regleringsbrev för budgetåren 2014–2015 samt Försäkringskassans regleringsbrev för budgetåren 2014–2015.

87Arbetsförberedande insatser syftar till att förbereda och stärka personen för att han eller hon senare ska kunna delta i arbetslivsinriktade insatser. Det kan till exempel handla om friskvårdsaktiviteter. Arbetsrelaterade insatser förutsätter att individen har en relativt stabil aktivitetsnivå. Det kan till exempel handla om arbetspraktik.

88Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, Information till dig som ska delta i arbetslivsinriktad rehabilitering – gemensam information från Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, 2009-06-26.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

2.4.3Samarbete mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan har sedan mitten på 2000-talet tilldelats särskilda medel för samverkan. Under 2011 vidareutvecklades samverkan till ett förstärkt samarbete som inleddes i februari 2012.89 Målet för samarbetet är att öka förutsättningarna för varje individ att finna hållbara lösningar för att återfå sin arbetsförmåga och ta tillvara sina förutsättningar till egen försörjning.90

Det förstärkta samarbetet mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen

Samarbetet mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen består av två delar – gemensam kartläggning och aktiva insatser. Gemensam kartläggning är ett arbetssätt som syftar till att identifiera individens förutsättningar och

behov utifrån ett medicinskt och arbetslivsinriktat perspektiv. Kartläggningen är en ingång till aktiva insatser för personer som omfattas av det förstärkta samarbetet.91 I Försäkringskassans och Arbetsförmedlingens gemensamma återrapportering enligt regleringsbreven för 2014 redovisar myndigheterna resultatet av det förstärkta samarbetet. Myndigheterna redovisar att många av dem som har identifierats för att kallas till gemensam kartläggning

inte påbörjar kartläggningen och att en stor andel inte går vidare från kartläggningen till aktiva insatser.92 Av de personer som startat i aktiva insatser efter 1 februari 2012 och som lämnat samarbetet mellan oktober 2013 – mars 2014 efter en arbetslivsinriktad insats har dock 43 procent gått vidare till arbete eller utbildning och 21 procent deltar i något arbetsmarknadspolitiskt program eller är öppet arbetslösa. Av de återstående 36 procenten har 75 procent återgått till Försäkringskassan och sjukförsäkringen. Detta beror på att de bedömts ha en sådan omfattande ohälsa att de inte kunnat fortsätta i aktiva insatser.93

89Samarbetet bedrivs genom särskilt tilldelade medel inom utgiftsområde 10 och enligt uppdrag i regleringsbrev.

90Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, Förstärkt stöd till unga med aktivitetsersättning. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2012. Bilaga 5.3 Förstärkta rehabiliteringsinsatser 2012 – överenskommelse mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen om samarbete, s. 27.

91Under det första halvåret 2014 genomfördes 7 504 gemensamma kartläggningar vilket kan jämföras med 12 292 genomförda kartläggningar mellan januari och maj 2013. Se Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen, Tidiga och aktiva insatser för sjukskrivnas återgång i arbete – rehabiliteringsinsatser i samarbete. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2014, s. 9–12.

92Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen, Tidiga och aktiva insatser för sjukskrivnas återgång i arbete – rehabiliteringsinsatser i samarbete. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2014, s. 21.

93Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen, Tidiga och aktiva insatser för sjukskrivnas återgång i arbete

– rehabiliteringsinsatser i samarbete. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2014, s. 15–16.

36 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Supported employment och Case management

I september 2013 fick Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen i uppdrag av regeringen att gemensamt initiera en effektutvärdering i ett projekt

för att utvärdera arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser i enlighet med arbetsmetoden supported employment.94 Supported employment är en metod för att stödja personer med en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga i att få ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden.95 Arbetsförmedlingen erbjuder supported employment inom ramen för ett särskilt program ”särskilt introduktions- och uppföljningsstöd” (SIUS). Insatsen

ges av en särskilt utbildad arbetsförmedlare (SIUS-konsulent) till personer inför och under introduktion i en anställning på den reguljära arbetsmarknaden. SIUS ges vanligen under 1–2 år och är en del av Arbetsförmedlingens utbud av insatser till arbetssökande med behov av insatsen.96 Metodens centrala del är ett personligt stöd till såväl den anställde i arbetsuppgifterna som arbetsgivaren och arbetsplatsen för att individen långsiktigt ska kunna behålla arbetet.97

Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen ska vetenskapligt effektutvärdera hur insatserna enligt metoden supported employment påverkar möjligheten till arbetsmarknadsetablering för unga som har aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga.Satsningen motsvarar 90 miljoner kronor 2014–2017.98 Effektutvärderingen genomförs genom att personer med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga randomiseras till tre

grupper. Utfallet till arbete jämförs sedan mellan grupperna. De insatser som jämförs är supported employment (SIUS), case management samt andra insatser genom Arbetsförmedlingens och Försäkringskassans förstärkta samarbete.99 Case management innebär att en särskild person – en case manager – har huvudansvar för att upprätta kontakter så att personer kan få rätt vård och stöd. Denna person är en samordnande funktion med ansvar för att utreda och planera samt för att insatser genomförs. Denna case manager ska också verka för att individen får behov och förutsättningar uppfyllda som på sikt

94Regeringsbeslut, Uppdrag angående projektverksamhet och utvärdering av nya former av arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser, S2013/6630/SF.

95Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, Effektutvärdering av insatser för unga med aktivitetsersättning, s. 16.

96Arbetsförmedlingen, Faktagranskning av Riksrevisionens granskningsrapport om aktivitetsersättningen, 2015-02-18.

97Arbetsförmedlingen, Faktagranskning av Riksrevisionens granskningsrapport om aktivitetsersättningen, 2015-02-18.

98Regeringsbeslut, Uppdrag angående projektverksamhet och utvärdering av nya former av arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser, S2013/6630/SF. I november 2014 förlängde regeringen tiden för att initiera projektet från 2016 till 2017. Se Regeringsbeslut, Framställan om förlängd tid för redovisning av uppdrag, S2014/6630/SF.

99Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, Effektutvärdering av insatser för unga med aktivitetsersättning, s. 13.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

bidrar till förbättrade möjligheter att både få och behålla en anställning på arbetsmarknaden.100

2.4.4 Kommunerna

Samhället har ett omfattande ansvar för att ge insatser till människor med funktionsnedsättning genom regleringar i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL,101 och socialtjänstlagen (2001:453), SoL102. Kommunen har ett grundläggande ansvar för alla som vistas i kommunen och också

skyldighet att bedriva uppsökande verksamhet.103 För människor med stora funktionsnedsättningar finns dessutom lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS.104 Genom LSS ges möjlighet till olika former av stöd och service till exempel boende, daglig verksamhet, korttidsvistelse och personlig assistans. Kommunen ansvarar för dessa insatser.

LSS ger rätt till stöd för personer med utvecklingsstörning, autism, autismliknande tillstånd (personkrets 1) samt för personer med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom (personkrets 2). LSS omfattar även personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionsnedsättningar som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service (personkrets 3). I dag finns särskilda regleringar

som gör att personer som tillhör personkrets 1 och 2 har rätt till insatsen daglig verksamhet. De som ingår i personkrets 3 har däremot inte rätt till denna insats.105 De kan däremot ansöka om bistånd i form av sysselsättning enligt socialtjänstlagen (se nedan). Ansökan om LSS sker till berörd kommun.

Daglig verksamhet är en av tio insatser enligt LSS. I förarbetena till LSS anges att det kommunala ansvaret för att anordna meningsfull sysselsättning för den enskilde kan förverkligas genom dagcenterverksamhet eller på annat sätt, exempelvis genom stöd till organisationer, kooperativ och andra som anordnar olika sysselsättningsaktiviteter. Det ska dock inte vara fråga om några anställningsförhållanden.106 Den dagliga verksamheten kan rymma

100Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, Effektutvärdering av insatser för unga med aktivitetsersättning, s. 18.

101Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763).

102Socialtjänstlagen (2001:453).

103Se bland annat 8 § 5 kap. socialtjänstlagen (2001:453).

104Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

1057 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

106Prop. 1992/93:159 om stöd och service till vissa funktionshindrade, s. 181.

38 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

såväl aktiviteter med habiliterande inriktning som mer produktionsinriktade uppgifter.107

Personer som får aktivitetsersättning har även möjlighet att söka insatser som kommunen ordnar med stöd av socialtjänstlagen.108 I socialtjänstlagen framgår det att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt.109 Socialtjänstlagen karaktäriseras som en ”målinriktad ramlag” vilket innebär att den innehåller få preciserade regler om socialtjänstens utformning. Kommunerna har en stor frihet att själva organisera verksamheten utifrån egna behov och förutsättningar.110 En skillnad mellan socialtjänstlagen och LSS är att de insatser som kan beviljas enligt LSS är preciserade i lagen.

2.4.5Hälso- och sjukvården

Landstinget har ett särskilt ansvar för insatser till barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning. I hälso- och sjukvårdslagen stadgas att

landstinget ska erbjuda dem som är bosatta inom landstinget habilitering och rehabilitering. I lagen sägs också att habiliteringen ska planeras i samverkan med den enskilde.111 Människor med psykiska funktionsnedsättningar kan få sin habilitering eller rehabilitering genom barn- eller vuxenpsykiatrin. Ansvarig läkare ska remittera, initiera och följa upp utredningar och behandlingar. Det är även den ansvariga läkaren som ger ett utlåtande till individens ansökan om rätt till aktivitetsersättning.112

2.4.6 Samordningsförbund

Personer med aktivitetsersättning kan få insatser via samordningsförbund. Samordningsförbunden bygger på en gränsöverskridande och frivillig samverkan mellan Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, landstinget och kommunerna, och de samordnar rehabiliteringsinsatser i syfte att ge personer som behöver få del av insatser från flera olika myndigheter ett bra och effektivt stöd.113 Ett centralt perspektiv i samordningsförbundens verksamhet är

lokala behov som tar sin utgångspunkt i insatser som är anpassade efter den

107Prop. 1992/93:159, s. 90.

108Beslut om bistånd i form av sysselsättning kan till exempel meddelas med stöd av 1 § 4 kap. socialtjänstlagen (2001:453).

1091 § 4 kap socialtjänstlagen (2001:453).

110Se kommentar till socialtjänstlagen (2001:453) av Lars Clevesköld (Karnov).

1113 b § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763).

112Försäkringskassans webbplats, Aktörer i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen. Hämtat 2015-03-05.

113Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, Samverkan genom samordningsförbund kring unga med aktivitetsersättning. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2011, s. 13.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

enskildes särskilda behov.114 Samordningsförbundens insatser finansieras till lika del av de olika involverade aktörerna. Totalt 240 av landets 290 kommuner är medlemmar i ett förbund. Huvudsakligen saknas samordningsförbund i Gävleborgs län, Stockholms län och Västerbottens län. I övrigt är fördelningen av samordningsförbund jämn över landet.115

Samordningsförbund finansierar insatser för personer där lämpliga insatser inte finns att tillgå i de berörda aktörernas linjeverksamhet. När det gäller unga med aktivitetsersättning gäller det ofta personer som inte är redo för Arbetsförmedlingens insatser och som behöver någon annan insats för att ”komma igång”.116 Det rör sig ofta om insatser enligt metoden supported employment.117

2.4.7ESF-projekt för unga som står långt från arbetsmarknaden

Den europeiska socialfonden ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad och en varaktigt ökad sysselsättning på lång sikt. Enligt det nationella programmet för Europeiska socialfonden 2014–2020 syftar insatserna bland annat att till att öka övergången till arbete för personer som står långt från arbetsmarknaden samt underlätta ungas etablering i arbetslivet och deltagande i utbildning.118 Socialfondens insatser genomförs i projekt på såväl nationell som regional eller lokal nivå.119 Myndigheter som exempelvis Arbetsförmedlingen samt kommuner och privata aktörer kan ansöka om medel från socialfonden. Även samordningsförbund kan vara projektägare för ESF-projekt.120

2.5Forskningsöversikt

2.5.1Ekonomiska incitament och kontrollåtgärder för att minska antalet med aktivitetsersättning

Även om man antar att de flesta personer som beviljas aktivitetsersättning för första gången har en nedsättning av arbetsförmågan som hindrar dem från att

114Sveriges Kommuner och Landsting, Samverkan för bättre välfärd – en idéskrift om finansiell samordning, s. 6.

115Finsams webbplats, Samordningsförbund. Hämtat 2015-01-27.

116Intervju med Försäkringskassan, 2014-04-01.

117Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning, s. 75. Se avsnitt 2.4.3 för mer information om metoden.

118Europeiska socialfonden, Nationellt socialfondsprogram för investering för tillväxt och sysselsättning 2014–2020, s. 5.

119Sveriges Kommuner och Landsting, Socialfondsprojekt: kompetens för företag – kommuners och regioners betydelse som ägare av Socialfondsprojekt riktade till näringslivet, s. 52.

120Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Sveriges Kommuner och Landsting & Socialstyrelsen,

Samordningsförbund som projektägare för ESF-projekt, 2011-11-23.

40 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

arbeta kommer en del av dem förmodligen senare att få eller återfå arbetsförmåga och bli kapabla att återgå till arbete eller studier. Ansvariga myndigheter

kan använda kontroller och sanktioner för att motarbeta överutnyttjande av ersättningen. Därutöver kan ersättningssystemen utformas så att det skapas ekonomiska incitament för personer som har tillfrisknat att återgå till arbete.121

När det gäller kontrollåtgärder kan dessa vara kostsamma att administrera och det finns alltid en risk att starka kontroller inkräktar på den personliga integriteten. Forskningen kring betydelsen av sanktioner och kontroller är tämligen begränsad och ger inte några entydiga svar på hur de påverkar individernas beteenden.122 Det finns dock empiriskt stöd för att en låg ersättningsnivå motverkar överutnyttjande av bidrag.123 Det finns även empiriskt stöd för att ekonomiska incitament i form av minskade marginaleffekter ökar arbetsutbudet bland förtidspensionärer.124

En studie av en policyförändring i Norge visade med empirisk analys att arbetsutbudet kan öka med ekonomiska incitament. Det gäller framför allt åldersgruppen 18–49 år. Detta kan också minska de totala kostnaderna för förtidspensionssystemet.125 Det har inte genomförts någon motsvarande studie på svenska förhållanden. Det finns vidare teoretiska argument för och emot att även inflödet till förtidspensionen kan öka, vilket bland annat kan bero på att stigmatiseringen av att få förtidspension minskar med en sådan policyförändring.126 Empiriska studier visar dock att de som i utgångsläget arbetar inte verkar minska sitt arbetsutbud när marginaleffekterna minskar.127

Enligt Långtidsutredningen från 2011 visar erfarenheter att det kan vara mer effektivt att satsa på att minska inflödet till sjukförsäkringssystemet snarare än att försöka åtgärda utflödet.128

121Se Benínetz-Silva med flera (2010).

122Se Hägglund, P. & Skogman-Thoursie, P. (2010) & Campolieti, M. (2004).

123Se till exempel Gruber, J. (2000), Autor, D. H. & Duggan, M. G. (2003) samt Hall, C. & Hartman, L. (2010).

124Se till exempel Hägglund, P. & Skogman-Thoursie, P. (2010). För att uppmuntra förtidspensionärer att prova på att arbeta kan man låta personerna behålla hela eller delar av bidraget. Detta gäller oftast under en övergångsperiod. Om personerna får behålla hela bidraget oavsett löneinkomst är de ekonomiska incitamenten att börja arbeta starka. Man säger då att marginaleffekten är noll procent. Om bidraget däremot minskar med motsvarande belopp som de intjänade pengarna är de ekonomiska incitamenten svaga eller snarare obefintliga. Marginaleffekten ligger då på 100 procent. Ju lägre marginaleffekt, desto starkare är alltså de ekonomiska incitamenten för personer med förtidspension att öka sitt arbetsutbud.

125Ravndal Kostøl, A. & Mogstad, M. (2014). Författarna drar även slutsatsen att elasticiteten på förtidspensionering med hänsyn till nivån på ersättningen är högre än vad Gruber, J. (2000) och Campolieti, M. (2004) uppskattade.

126Se till exempel Moffitt, R. A. (2003) samt Benínetz-Silva med flera (2010).

127Se Meyer, B. D. (2008) samt Hägglund, P. & Skogman-Thoursie, P. (2010).

128Se Att kombinera socialförsäkringar med incitament till arbete, LU2011 bilaga 8, s. 17–18.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

2.5.2Att göra aktivitetsersättning

I avhandlingen Att göra aktivitetsersättning från Linnéuniversitetet undersöker Sara Hultqvist aktivitetsersättning som ärendeslag på Försäkringskassan. Hon analyserar även de statliga intentionerna med ersättningen. Avhandlingens slutsatser är att det syfte som det reformerade förtidspensionssystemet hade om att individerna skulle aktiveras inte har uppfyllts i praktiken. Vidare prioriteras insatser som ligger nära arbetsmarknaden framför rätten till andra slags insatser. Avhandlingen behandlar också kontakten mellan individerna och deras handläggare. Hultqvist menar att kontakten, som dock ofta uteblir, är en förutsättning för att statens ambition om deltagande i aktivitet ska uppfyllas.129

129Hultqvist, S. (2014), Att göra aktivitetsersättning – om målförskjutning och icke-kontakt vid förtidspension för unga, s. 13 och 166–167.

42 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

3Aktivitetsersättning – en aktiverande ersättning?

Kapitel 3 belyser i vilken grad unga med aktivitetsersättning tar del av aktiva insatser. I kapitlet används genomgående följande terminologi: Syftet med aktivitetsersättningen är att aktivera personer genom olika insatser. Med insats menas arbetslivsinriktad rehabilitering hos Arbetsförmedlingen, daglig

verksamhet hos kommunen (för personer som omfattas av personkrets 1 och 2 i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS) samt aktivitet med stöd från Försäkringskassan till exempel idrottsaktiviteter. (Se även kapitel 1 för mer om centrala begrepp i rapporten.)

3.1En stor del av gruppen saknar insats

3.1.1Aktivitetsersättning är en passiv ersättning

Inom ramen för Försäkringskassans studie Tio år med aktivitetsersättning genomfördes en aktstudie som bland annat syftade till att få en uppfattning om vilka insatser som pågår som Försäkringskassan känner till.130 Försäkringskassan delade in gruppen unga med aktivitetsersättning i tre delgrupper: individer med ett beslut om rätt till stöd enligt LSS, individer som har insatser från Arbetsförmedlingen och en grupp som inte har rätt till LSS eller kategoriseras under Arbetsförmedlingen. Den gruppen består av personer som kan ha insatser från kommunerna, till exempel enligt socialtjänstlagen och/eller har aktiviteter med stöd från Försäkringskassan.131 Studien visade att 52 procent av gruppen hade beslut om rätt till stöd enligt LSS132 eller någon form av arbetsinriktad insats hos Arbetsförmedlingen. För de återstående 48 procenten hade endast var fjärde haft en aktivitet med stöd från Försäkringskassan.133 Detta innebär att nästan 40 procent av

130Ett urval genomfördes av 2 000 individer som hade aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga under minst ett år – från oktober 2009 till oktober 2010, se Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning, s. 21.

131Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning, s. 115.

132En stor del av den gruppen deltar också i daglig verksamhet. Insatsen skedde ofta i kombination med medicinsk behandling/rehabilitering.

133Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning, s. 5. Cirka 40 procent hade ett beslut om rätt till stöd enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, och en stor del av dessa deltog i daglig verksamhet. Cirka 12 procent hade någon form av insats genom Arbetsförmedlingen.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

personerna med aktivitetsersättning saknade insats.134 Bland dem som haft en aktivitet med stöd från Försäkringskassan, var den huvudsakliga aktiviteten någon form av idrottsaktivitet.135 Därutöver förekommer olika aktiviteter

som kommunen ordnar med stöd av bland annat socialtjänstlagen. Dessa aktiviteter har Försäkringskassan mindre kännedom om. Försäkringskassans studie visade dock att en stor andel av denna grupp upplever att stödet från Försäkringskassan och kommunen är bristfälligt.136

Riksrevisionens granskning visar att många unga med aktivitetsersättning fortfarande saknar insatser. Vid intervju med företrädare för Försäkringskassan har denna bild bekräftats och handläggare har pekat på att en stor grupp saknar insatser och stöd från samhället.137 Representanter från Handikappförbunden har vid intervju med Riksrevisionen framfört att aktivitetsersättningen inte aktiverar unga med ersättning utan att den snarare skapar inlåsningseffekter och hindrar unga från att gå vidare till studier. (Dessa problem i incitamentsstrukturerna behandlas i kapitel 5).138

Totalt 74 procent av de handläggare vid Försäkringskassan som svarade på Riksrevisionens enkät anser att målet med aktivitetsersättningen uppfylls i ganska låg eller mycket låg utsträckning.139 Hultqvist (2014) drar också slutsatsen att syftet att aktivera personer med aktivitetsersättning inte uppfylls i praktiken.140

Riksrevisionen konstaterar att aktivitetsersättningen, som ska verka för aktivitet, är en passiv ersättning för en stor del av målgruppen. Företrädare för Försäkringskassan framför dock att det inte alltid är aktuellt med insatser, till exempel för dem som har omfattande funktionsnedsättningar och svåra sjukdomar, alternativt där endast medicinsk rehabilitering är aktuell för individen.141 Denna grupp kan uppskattas till cirka 20 procent.142

134Personer som varken hade rätt till stöd enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade eller hade insatser via Arbetsförmedlingen utgjorde 48 procent av den totala gruppen. Cirka 75 procent av dem saknade insats. Andel utan insats av den totala gruppen är därför 0,75 x 48 procent = 36 procent.

135Försäkringskassan, Unga som har aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga – bilaga 2, s. 2.

136Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning, s. 5.

137Intervjuer med Försäkringskassan, 2014-02-27 och 2014-12-11.

138Intervju med Handikappförbunden, 2014-01-21.

139Fråga 38 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan.

140Hultqvist, S. (2014). Att göra aktivitetsersättning – om målförskjutning och icke-kontakt vid förtidspension för unga.

141Intervju med Försäkringskassan, 2014-12-11.

142Se avsnitt 6.2 gällande personer med omfattande funktionsnedsättning där det inte finns ett behov av samordning under beslutsperioden.

44 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

För resterande 20 procent av dem som inte har insatser går det inte att säga exakt vad inaktiviteten beror på. Försäkringskassan pekar på att vissa kan vara ”frivilligt” inaktiva – det kan vara personer som inte har rätt till LSS och inte heller kan ta del av arbetslivsinriktad rehabilitering. Försäkringskassan kan i dessa fall ha erbjudit möjligheten att delta i en aktivitet med stöd från

Försäkringskassan men personen kan ha tackat nej. Även personer med rätt till LSS kan välja att inte delta i kommunens dagliga verksamhet.143 Det går dock inte att bedöma hur stor del av gruppen som har tackat nej till en insats. I flera fall kan det enligt Riksrevisionens bedömning också handla om att de insatser som erbjuds inte alltid är lämpliga utifrån individernas behov (se vidare i avsnitt 3.2).

3.1.2Det saknas kunskap

Information om personer som har aktivitetsersättning finns idag endast tillgänglig i de personliga akterna hos Försäkringskassan.144 Enligt företrädare för Försäkringskassan för myndigheten inte någon statistik över hur många eller vilka personer med aktivitetsersättning som har någon form av insats.145 Det saknas således kunskap om varför så många individer med aktivitetsersättning saknar insats. Företrädare för Försäkringskassan anger att ett system där man för in uppgifter om aktiva insatser skulle ta mycket resurser i anspråk.146

Vidare betonar Försäkringskassan att det är svårt att på ett bra och tillförlitligt sätt förvalta och hålla ett sådant system uppdaterat, bland annat eftersom det krävs att man registrerar samtliga insatser som en person tar del av. Detta försvåras, enligt Försäkringskassan, av att många unga med aktivitetsersättning återkommande byter insatser.147 Myndigheten har således valt att prioritera andra delar av verksamheten.148

År 2012 konstaterade Arbetsförmedlingens och Försäkringskassan i sin gemensamma återrapportering att myndigheterna inte har någon närmare kunskap om vilka insatser som personer med aktivitetsersättning deltar i.149 Försäkringskassan äger och förvaltar ett datasystem som benämns SUS150, vilket sedan januari 2012 innehåller information om arbetssökande

143Intervju med Försäkringskassan, 2014-12-11.

144Intervju med Försäkringskassan, 2014-04-01.

145Intervju med Försäkringskassan, 2014-12-11.

146Intervju med Försäkringskassan, 2014-04-01.

147Försäkringskassan, Faktagranskning av Riksrevisionens granskningsrapport om aktivitetsersättningen, 2015-02-16.

148Intervju med Försäkringskassan, 2014-04-01.

149Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, Förstärkt stöd till unga med aktivitetsersättning. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2012, s. 9.

150SUS – sektorsövergripande system för uppföljning av samverkan och finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

i de fall de omfattas av Försäkringskassans och Arbetsförmedlingens rehabiliteringssamverkan. Vid ett utdrag som Riksrevisionen begärde ur registret angående vid vilken ålder personer med aktivitetsersättning går över till insatser hos Arbetsförmedlingen, framgick dock att kvaliteten i registret är bristfällig.151 Denna bild bekräftas vid flera intervjuer med såväl arbetsförmedlare

och företrädare för Arbetsförmedlingen som företrädare för Försäkringskassan.152

Riksrevisionen kan vidare konstatera att det saknas relevanta resultatmått som skulle kunna vara värdefulla för Försäkringskassan vad gäller uppföljning av hur myndigheten lyckas med sitt samordningsuppdrag. De saknas till exempel fullständig kunskap om hur stor andel av dem med aktivitetsersättning

som har arbetslivsinriktad rehabilitering hos Arbetsförmedlingen samt om flödet mellan daglig verksamhet och Arbetsförmedlingen. Försäkringskassan för heller ingen statistik över hur lång tid enskilda befinner sig hos Försäkringskassan innan de går över till insatser hos Arbetsförmedlingen.

Riksrevisionen ser flera problem med att Försäkringskassan inte för statistik över vilka insatser som gruppen med aktivitetsersättning har. Sådan statistik är central för att följa upp om syftet med aktivitetsersättning uppfylls. Uppföljning av sådan statistik är vidare nödvändig för att Försäkringskassan internt ska kunna styra handläggningen mot målet att aktivera de enskilda individerna.

3.2Behovet styr inte insatserna

Riksrevisionens granskning visar att det saknas insatser som i dagsläget inte tillgodoses genom kommunernas dagliga verksamhet (för de personer som omfattas av personkrets 1 och 2 i LSS), Arbetsförmedlingens arbetslivsinriktade rehabilitering eller de aktiviteter som Försäkringskassan ger stöd till.153

Detta medför att vissa personer får fel insats eller att de inte får någon insats alls. Särskilt utsatt är sannolikt gruppen som inte har rätt till daglig

verksamhet eller som står för långt från arbetsmarknaden för att kunna ta del av Arbetsförmedlingens arbetslivsinriktade rehabilitering, vilket motsvarar ungefär hälften av alla med aktivitetsersättning (se avsnitt 3.1).

151Det fanns personer registrerade som mottagare av aktivitetsersättning som var (långt) över 30 år.

152Djupintervjuer med arbetsförmedlare, intervju med Försäkringskassan, 2014-12-11, intervju med Arbetsförmedlingen, 2014-11-25.

153Detta framkommer i dokumentstudier, Riksrevisionens enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan, djupintervjuer med arbetsförmedlare vid Arbetsförmedlingen samt intervjuer med företrädare för Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Sveriges Kommuner och Landsting.

46 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

3.2.1Få har aktiviteter via Försäkringskassan

I Försäkringskassans egen studie Tio år med aktivitetsersättning slogs det fast att det i nästan hälften av myndighetens ärenden inte hade förekommit någon känd insats av rehabiliterande eller aktiverande karaktär.154 Av de personer som inte omfattas av LSS och som inte har arbetslivsinriktad rehabilitering vid Arbetsförmedlingen155 har endast var fjärde ung med aktivitetsersättning en aktivitet beviljad av Försäkringskassan.156 I Riksrevisionens handläggarenkät uppgav endast 30 procent av handläggarna att individens behov är mest avgörande för om individen har aktiviteter med stöd från Försäkringskassan – 69 procent svarade att det som är avgörande för om individen har en aktivitet med stöd från Försäkringskassan är om individen själv är pådrivande och lämnar förslag till aktiviteter.157

Ett annat problem med aktiviteterna är att dessa i sig ofta kräver mycket initiativtagande från personerna själva. Som exempel kan anges att de ska klara att ta sig till en idrottsaktivitet eller någon annan aktivitet på egen hand. Samtidigt beskriver flertalet handläggare vid Försäkringskassan att många med aktivitetsersättning är passiva personer som har svårt för sociala situationer och svårt att hålla tider.158

Av diagram 2 framgår att 45 procent av handläggarna som svarat på Riksrevisionens handläggarenkät anser att aktiviteterna i mycket stor eller ganska stor utsträckning ökar förutsättningarna att förbättra arbetsförmågan medan 51 procent anser att aktiviteterna i ganska liten eller mycket liten utsträckning ökar dessa förutsättningar.159 Av enkäten framgår dock att en majoritet av handläggarna anser att aktiviteterna är meningsfulla på andra sätt än för att förbättra arbetsförmågan – 83 procent av handläggarna anser att

aktiviteterna motiverar individerna till ett mer aktivt liv och 81 procent bedömer att aktiviteterna utvecklar individernas sociala kompetens.160

154Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning, s. 55.

155Som tidigare nämnts motsvaras detta av 48 procent av gruppen med aktivitetsersättning.

156Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning, s. 5.

157Fråga 21 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan. Cirka 2 procent av handläggarna svarade ”Ingen uppfattning”. Försäkringskassan framhåller dock att det i många fall är andra personer än individen själv som för individens talan, till exempel ombud, godemän eller föräldrar. Se Försäkringskassan, Faktagranskning av Riksrevisionens granskningsrapport om aktivitetsersättningen, 2015-03-26.

158Fritextsvar i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan, intervjuer med handläggare vid Försäkringskassan, intervju med Försäkringskassan, 2014-03-05. Denna problembild framkommer även vid intervjuer med arbetsförmedlare.

159Fråga 22 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan.

160Fråga 23 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan. Det gick att välja flera olika svarsalternativ på frågan.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

Diagram 2. Anser du generellt att aktiviteterna ökar förutsättningarna för att förbättra

arbetsförmågan?
Procent
50
45		41%
40		41%
40		36%
		36%
35
30
25
20
15
10	9%	10%
10	9%
5		5%
5
0

Ja, i mycket stor	Ja, i ganska stor	Nej, i ganska liten	Nej, i mycket	Vet ej
utsträckning	utsträckning	utsträckning	liten utsträckning
			/inte alls

Totalt 185 personer svarade på frågan.

Företrädare för Försäkringskassan har uttryckt att myndighetens arbete med aktiviteter eventuellt bör vara mer systematiserat. Man menar att

fritidsaktiviteter visserligen är bra men att det också behövs ett mer organiserat mellansteg, i form av någon aktivitet som fungerar som förberedelse inför arbetsträning och rehabilitering.161

3.2.2Behov av stöd i vardagen för gruppen som inte omfattas av LSS

I lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, beskrivs vilka personer som omfattas av lagen. Personerna delas in i så kallade personkretsar med olika kriterier som ska vara uppfyllda för att man ska få stöd enligt LSS. I dag finns särskilda regleringar som gör att personer som tillhör personkrets 1 och 2 har rätt till insatsen daglig verksamhet. För personer som inte omfattas av denna insats (personkrets 3) har kommunerna enligt socialtjänstlagen, SoL, ett ansvar att medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning.162 Personer tillhörande personkrets 3 utgjorde 2012 12 procent av samtliga som får stöd enligt LSS.163

161Intervju med Försäkringskassan, 2014-02-27(a).

1625 kap. 7 § socialtjänstlagen (2001:453).

163Hur stor andel av dessa som har en psykisk respektive fysisk funktionsnedsättning är dock inte känt, se Socialstyrelsen, Öppna jämförelser av stöd till personer med funktionsnedsättning 2013, s. 39.

48 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

I Försäkringskassans studie Tio år med aktivitetsersättning konstaterar myndigheten att många med aktivitetsersättning som inte har rätt till LSS upplever att de inte har en plan för den närmaste framtiden,164 och i en intervju med Riksrevisionen bekräftar företrädare för Försäkringskassan bilden att det finns en stor grupp med aktivitetsersättning som inte omfattas av LSS men som kan ha liknande behov av stöd i vardagen.165 Dessa individer kan ansöka om aktiviteter med stöd av SoL, men lagen karaktäriseras som en ”målinriktad ramlag” vilket innebär att den innehåller få preciserade regler. Kommunerna har en stor frihet att själva organisera verksamheten.166 Riksrevisionens granskning visar att det varierar mellan olika kommuner vad gäller beslut om att bevilja insatser via SoL.167 Företrädare för Försäkringskassan betonar att de aktiviteter som anordnas inom daglig verksamhet bör göras tillgängliga för samtliga som behöver dessa insatser, med stöd av SoL.168

I utredningen Brist på brådska hänvisade utredaren till en studie av Socialstyrelsen som visade att den dagliga sysselsättning som anordnas med stöd av SoL framför allt har avsett personer med psykiska

funktionsnedsättningar.169 I Brist på brådska dras slutsatsen att detta innebär att personer med andra typer av funktionsnedsättningar, exempelvis omfattande fysiska funktionsnedsättningar, inte har fått ta del av insatser i form av daglig verksamhet vare sig genom LSS eller SoL.170 Socialstyrelsens öppna jämförelser visar att andelen kommuner och stadsdelar som kan erbjuda insatser i form av strukturerad sysselsättning eller socialt kooperativ/fontänhus inom ramen för socialtjänstlagen till personer med psykiska funktionsnedsättningar ökade något mellan 2011 och 2013. Andelen kommuner och stadsdelar som kan erbjuda öppen verksamhet minskade dock under samma period.171

164Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning, s. 10.

165Intervju med Försäkringskassan, 2014-11-21.

166Se kommentar till socialtjänstlagen (2001:453) av Lars Clevesköld (Karnov).

167Intervju med Försäkringskassan, 2014-12-11, e-post från Sveriges Kommuner och Landsting, 2015-02-05.

168Försäkringskassan, Faktagranskning av Riksrevisionens granskningsrapport om aktivitetsersättningen, 2015-02-16.

169Socialstyrelsen, Daglig verksamhet enligt LSS – en kartläggning, s. 46.

170SOU 2008:102, Brist på brådska, s. 95.

171Mellan 2011 och 2013 ökade andelen kommuner och stadsdelar som kan erbjuda strukturerad sysselsättning från 81 procent till 85 procent, andel kommuner och stadsdelar som kan erbjuda socialt kooperativ/fontänhus ökade från 26 procent till 32 procent. Andelen kommuner och stadsdelar som kan erbjuda öppen verksamhet minskade från 90 procent till 72 procent. Strukturerad sysselsättning, socialt kooperativ och fontänhus är biståndsbeslutade insatser. Öppen verksamhet är inte en biståndsbeslutad insats. Se Socialstyrelsen, Öppna jämförelser av stöd till personer med funktionsnedsättning 2013, s. 48–49.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

3.2.3Otillräckliga insatser av det slag som samordningsförbunden finansierar

Samordningsförbundens projekt fyller en viktig funktion som steg mellan daglig verksamhet och Arbetsförmedlingens insatser

Samordningsförbunden finansierar insatser för personer där lämpliga insatser saknas i de berörda aktörernas ordinarie verksamhet. När det gäller unga med aktivitetsersättning gäller det ofta personer som inte är redo

för Arbetsförmedlingens insatser och som behöver någon annan insats för att ”komma igång”. Dessa personer har ofta en lång ”startsträcka” och kan till exempel behöva öva på sociala kontakter eller på att passa tider.172 Enligt representanter för Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Regeringskansliet fyller samordningsförbunden en viktig funktion när det

gäller att erbjuda insatser till personer som står långt från arbetsmarknaden.173 Även de handläggare som svarat på Riksrevisionens handläggarenkät ställer sig positiva till samordningsförbundens verksamhet. Totalt 83 procent anser att samordningsförbunden fyller en ganska viktig eller mycket viktig funktion i att erbjuda insatser för unga med aktivitetsersättning.174

Det saknas samordningsförbund i delar av landet

Samordningsförbund saknas i 50 av landets kommuner175och en återkommande synpunkt från handläggare i kommuner som saknar samordningsförbund är att man hade önskat ett sådant samarbete i kommunen.176 Cirka 70 procent av de handläggare som svarat på Riksrevisionens enkät anger att det saknas platser i de projekt som samordningsförbunden finansierar.177 Andra begränsningar är att projekten endast pågår under en avgränsad tid och att det finns svårigheter

i att implementera erfarenhet och arbetssätt från projekten i myndigheternas ordinarie verksamhet.178 Vid en intervju med Sveriges Kommuner och Landsting framfördes synpunkten att de 280 miljoner kronor till samordningsförbunden som staten går in med är för lite när pengarna ska fördelas över hela landet.179

172Intervju med Försäkringskassan, 2014-04-01.

173Intervju med Försäkringskassan, 2014-04-01, intervju med Arbetsförmedlingen, 2014-11-25, intervju med Socialdepartementet, 2014-03-19.

174Fråga 26 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan. Totalt 6 procent av handläggarna har angett att samordningsförbunden fyller en ganska oviktig eller helt oviktig funktion. 11 procent angav att de inte hade någon uppfattning i frågan.

175Finsams webbplats, Samordningsförbund. Hämtat 2015-01-27.

176Detta framkommer i fritextsvar i Riksrevisionens handläggarenkät.

177Fråga 27 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan. Här avses den andel av handläggarna som arbetar i kommuner med samordningsförbund.

178Detta framkommer i fritextsvar i Riksrevisionens handläggarenkät. Se även Försäkringskassan,

Tio år med aktivitetsersättning, s. 11–12.

179Intervju med Sveriges Kommuner och Landsting, 2014-03-25.

50 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

I myndigheternas regleringsbrev anges att Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen genom samverkan med andra relevanta aktörer och inom ramen för samordningsförbundens verksamhet ska verka för att unga med aktivitetsersättning ska uppnå eller förbättra sin arbetsförmåga.180 Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Socialstyrelsen ska tillsammans stödja utvecklingen av samordningsförbundens verksamhet inom ramen för finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Arbetet ska ske i samråd med

Sveriges Kommuner och Landsting.181 Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen har aktivt verkat för att befintliga samordningsförbund ska prioritera insatser som rör unga med aktivitetsersättning.182 Samordningsförbunden bygger på frivillighet hos deltagande aktörer och det varierar vilken part som är drivande.183 Enligt Försäkringskassan kommer det att bildas flera nya samordningsförbund under 2016, framför allt i Stockholmsområdet.184

Det saknas insatser för dem som inte är redo för arbetslivsinriktad rehabilitering

Riksrevisionens handläggarenkät visar att 21 procent av handläggarna anser att det saknas insatser på en nivå mellan daglig verksamhet och de högre krav som ställs på personer som deltar i Arbetsförmedlingens arbetslivsinriktade rehabilitering.185 Även arbetsförmedlare som Riksrevisionen har intervjuat bekräftar behovet av insatser för denna grupp.186

I utredningen Brist på brådska framhålls att Arbetsförmedlingen behöver erbjuda insatser även för dem som behöver mer tid för att kunna närma sig arbetsmarknaden.187 Representanter för Arbetsförmedlingen hänvisar till att myndigheten tillhandahåller insatser med långsiktig träning och utveckling av arbetsförmågan. Arbetsförmedlingen menar dock att det kan finnas behov av ytterligare insatser, men att dessa inte ryms inom Arbetsförmedlingens uppdrag där målsättningen är att individen successivt ska komma närmare en anställning på den reguljära arbetsmarknaden.188

180Regleringsbrev för budgetåren 2012–2015 avseende Arbetsförmedlingen och regleringsbrev för budgetåren 2012-2015 avseende Försäkringskassan.

181Regleringsbrev för budgetåren 2014–2015 avseende Försäkringskassan och regleringsbrev för budgetåren 2014-2015 avseende Arbetsförmedlingen.

182Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, Förstärkt stöd till unga med aktivitetsersättning. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2012, s. 5.

183Intervju med Försäkringskassan, 2014-12-11.

184Intervju med Försäkringskassan, 2014-11-21.

185Detta framkommer i fritextsvar för fråga 37 i handläggarenkäten.

186I fem av tio djupintervjuer tar arbetsförmedlarna upp att de saknar insatser mellan daglig verksamhet och arbetslivsinriktad rehabilitering.

187SOU 2012:102, Brist på brådska, s. 138.

188Intervju med Arbetsförmedlingen, 2014-11-25.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

Riksrevisionen konstaterar att det behov av insatser som handläggarna vid Försäkringskassan beskriver tycks svara mot den typ av insatser som

samordningsförbunden erbjuder. Att många handläggare upplever en avsaknad av den typen av insatser kan bero på att samordningsförbund inte finns i samtliga kommuner och att platserna i samordningsförbundens projekt är begränsade.

3.2.4Utbudet av insatser varierar över landet

Det saknas en kartläggning av vilka insatser som erbjuds över landet

Enligt företrädare för Försäkringskassan har det inte gjorts någon kartläggning av vilka insatser som finns att tillgå runt om i landet för personer med aktivitetsersättning. Försäkringskassan har heller inte analyserat befintliga insatser gentemot behov. Eftersom projekt (ESF-projekt och projekt inom samordningsförbund) startar och avslutas löpande är det svårt att på central nivå förvalta ett sådant material samt löpande ha kunskap om vilka insatser som finns på respektive ort. Kunskapen om vilka insatser som finns att tillgå finns dock lokalt.189

Inte heller Arbetsförmedlingen uppger sig ha möjlighet att göra en sammanställning på central nivå av vilka lokala insatser som finns över landet, med hänvisning till att upphandlade avtal med leverantörer löpande slutar gälla och därmed blir sådan information snabbt inaktuell. Även Arbetsförmedlingen hänvisar till att kunskapen om utbudet av insatser finns på lokal nivå.190 Riksrevisionen kan således konstatera att det på central nivå saknas information om vilka insatser som runt om i landet erbjuds unga med aktivitetsersättning.

Variationer när det gäller ESF-projekt, samordningsförbund och Arbetsförmedlingens insatser

Riksrevisionens granskning visar att det finns lokala skillnader i utbudet av insatser till gruppen unga med aktivitetsersättning. Skillnaderna kan till viss del förklaras av att en del kommuner saknar samordningsförbund.191 Det finns också stora lokala variationer i pågående ESF-projekt mellan kommunerna.192 När det gäller Arbetsförmedlingens insatser visar granskningen att utbudet (till exempel kurser) varierar mellan olika kontor och att mindre orter inte kan tillhandahålla vissa insatser på grund av ett för litet underlag.193

189Intervju med Försäkringskassan, 2014-11-21.

190Intervju med Arbetsförmedlingen, 2014-11-25.

191Intervju med Socialdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet, 2014-11-21, intervju med Försäkringskassan, 2014-10-21.

192Intervju med Socialdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet, 2014-11-21, Riksrevisionens djupintervjuer med arbetsförmedlare vid Arbetsförmedlingen, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, Effektutvärdering av insatser för unga med aktivitetsersättning, s. 7.

193Djupintervjuer med arbetsförmedlare vid Arbetsförmedlingen, intervju med Arbetsförmedlingen, 2014-11-25.

52 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Företrädare för Försäkringskassan bekräftar att förutsättningarna att ge insatser efter behov är väldigt olika mellan olika kommuner, dels eftersom vissa har samordningsförbund och andra inte, dels eftersom vissa har ett större utbud av ESF-projekt. Det saknas enligt Försäkringskassan således inte en specifik typ av åtgärd generellt i kommunerna, utan det finns snarare behov av mer variation av insatser för unga med aktivitetsersättning.194

3.2.5Behov av nya åtgärder

I en underlagsrapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen gör författarna bedömningen att Arbetsförmedlingen visserligen tillhandahåller en stor omfattning av verktyg med att dessa inte tycks ha avsedda effekter. Författarna ifrågasätter även hur långt man kommer med myndighetssamordning i traditionella former när det gäller arbetet med unga

med funktionsnedsättning. Mot denna bakgrund föreslås vissa policyförändringar för att underlätta för unga lågutbildade att etablera sig i arbetslivet. Bland annat menar rapportförfattarna att aktivitetsersättningens passiviserande karaktär borde ersättas med aktiverande och kompetenshöjande insatser utifrån ett klart arbetslivsfokus. Författarna föreslår också en utbildningsgaranti för alla upp

till 25 års ålder, att samverkan via ”en dörr in”-konceptet bör prövas i samtliga kommuner och att arbetsmarknadens parter måste förmås ta ett större ansvar.195

3.2.6Orsaker till att många med aktivitetsersättning inte har insatser ligger i samordningsproblem och systemets incitamentsstrukturer

Riksrevisionens granskning har identifierat två områden med problem som leder till att personer med aktivitetsersättning inte får insatser efter behov. Det första rör problem i samordningen mellan myndigheterna, vilket behandlas i kapitel 4. Det andra rör problem med incitamentsstrukturer kring ersättningen (se kapitel 5), vilket bland annat kan leda till att personer inte söker sig vidare till studier eller till arbete via Arbetsförmedlingen.

3.3Sammanfattande iakttagelser

När aktivitetsersättningen infördes var det uttalade syftet att ersättningen skulle verka för aktivitet för unga med aktivitetsersättning. Enligt en tidigare kartläggning som Försäkringskassan genomfört saknade dock nästan 40 procent av personerna med aktivitetsersättning insatser. Denna bild har bekräftats i Riksrevisionens intervjuer med företrädare för Försäkringskassan.

194Intervju med Försäkringskassan, 2014-11-21.

195Olofsson, J. & Östh, J. (2011), Förtidspensionering av unga – en fråga om utsortering efter utbildningsnivå och socioekonomisk bakgrund? s. 52–53.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

Riksrevisionen konstaterar att aktivitetsersättningen, som ska verka för aktivitet, är en passiv ersättning för en stor del av målgruppen.

Riksrevisionen kan konstatera att det saknas uppgifter om vad det är för typ av insatser som gruppen unga med aktivitetsersättning tar del av. Eftersom sådan statistik är central för att Försäkringskassan ska kunna följa upp om syftet med ersättningen uppfylls, ser Riksrevisionens flera problem med att Försäkringskassan inte för sådan statistik. Statistiken är vidare nödvändig för att Försäkringskassan internt ska kunna styra handläggningen mot målet att aktivera de enskilda individerna.

Riksrevisionens granskning har visat att det saknas insatser för unga med aktivitetsersättning som står långt från arbetsmarknaden. Vidare är det få som tar del av de aktiviteter där personer med aktivitetsersättning kan få ersättning av Försäkringskassan för vissa kostnader. Riksrevisionen kan också konstatera att det är tveksamt om Försäkringskassans aktiviteter fungerar som ett steg mot arbetslivet. Det finns sannolikt även ett behov av mer stöd för den gruppen som inte omfattas av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS.

Samordningsförbund anses generellt fylla en viktig funktion när det gäller att aktivera unga med aktivitetsersättning. I granskningen har det framkommit att det efterfrågas mer insatser av den typ som samordningsförbunden erbjuder. Samtliga samordningsförbund ska dela på 280 miljoner kronor, något som enligt Sveriges Kommuner och Landsting är för lite när medlen sprids över landet. I dagsläget saknas dessutom samordningsförbund i 50 kommuner vilket skapar en variation över landet när det gäller utbudet av insatser. Även utbudet av ESF-projekt för gruppen skiljer sig åt över landet. Det finns ingen nationell sammanställning av tillgängliga insatser på olika orter över landet. Vidare konstaterar Riksrevisionen att projektverksamhet skapar brist på kontinuitet och innebär ett system som är svårt att överblicka.

54 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

4Samordning av rehabiliterande insatser

Samhällets rehabiliteringsinsatser utformas inom ramen för olika huvudmäns ansvar, uppgifter och regelsystem. Hälso- och sjukvården ansvarar för de medicinska insatserna, kommunen för de sociala insatserna, arbetsgivaren för de arbetsplatsinriktade insatserna och Arbetsförmedlingen för de arbetsmarknadspolitiska insatserna. Försäkringskassan ansvarar för att samordna de olika rehabiliteringsinsatserna.196

I detta kapitel beskrivs vad Försäkringskassans samordningsuppdrag innebär samt hur samverkan med Arbetsförmedlingen, kommuner och övriga aktörer fungerar. Här beskrivs också de ansträngningar som gjorts för att staten som arbetsgivare ska kunna bereda plats för fler unga med aktivitetsersättning.

4.1Försäkringskassans samordningsuppdrag

I samband med införandet av aktivitetsersättningen 2003 utökades Försäkringskassans samordningsuppdrag. Det nya uppdraget, som regleras i socialförsäkringsbalken,197 gäller både på individnivå och på strukturell nivå.

På individnivå ska behov av samordning identifieras och Försäkringskassan ska verka för rehabiliterande och aktiverande insatser för att en individ så snart som möjligt ska få eller återfå arbetsförmåga.

På strukturell nivå innebär uppdraget att skapa förutsättningar för en effektiv samverkan mellan olika aktörer198 där Försäkringskassan ska verka för att den försäkrades arbetsgivare och arbetstagarorganisation, hälso- och sjukvården, Arbetsförmedlingen och andra myndigheter som berörs av rehabiliteringen av den försäkrade, var och en inom sitt verksamhetsområde vidtar de åtgärder som behövs för en effektiv rehabilitering av den försäkrade.199

196Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, Förstärkt stöd till unga med aktivitetsersättning. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2013, s. 19.

19730 kap. 8–10 §§ SFB (2010:110).

198Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, Förstärkt stöd till unga med aktivitetsersättning. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2013, s. 11.

19910 § 30 kap. SFB (2010:110).

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

Samordningsansvaret medför dock inte att Försäkringskassan övertar det ansvar respektive rehabiliteringsaktör har för genomförande och kostnader för insatser för den försäkrade.200

Av Socialförsäkringsbalken framgår också att Försäkringskassan utövar tillsyn över de insatser som behövs för rehabiliteringssamverkan.201 Företrädare för Försäkringskassan menar dock att myndigheten inte ser på detta uppdrag som att utöva tillsyn i traditionell bemärkelse, det vill säga som en tillsynsmyndighet med ett tillsynsuppdrag. Försäkringskassan anser att tillsyn utövas på individnivå genom att följa upp hur det går för den enskilde individen.202

4.1.1Resursförstärkning och nytt klassificeringssystem för att underlätta prioriteringar

I studien Tio år med aktivitetsersättning menar Försäkringskassan att det uppstår långa perioder av inaktivitet hos många försäkrade. Insatser planeras och påbörjas men uppföljningsarbetet fungerar bristfälligt. Studien visar att ett alltför stort ansvar för att leda processen framåt åläggs de försäkrade själva.203 Försäkringskassan blev således uppmärksammad på att det behövdes mer medel till handläggningen av aktivitetsersättningen. Under 2014 utökade Försäkringskassan därför resurserna med 25 procent. I 2015 års preliminära tilldelning av medel har Försäkringskassan omfördelat ytterligare medel för att stärka arbetet med unga som har aktivitetsersättning.204 Trots att myndigheten själv har skjutit till resurser till handläggningen av ersättningen så anger Försäkringskassan att man har svårt att sköta samordningsuppdraget på det sätt som är avsett.205

Försäkringskassan har sedan 2013 även infört ett nytt klassificeringssystem för att utifrån samordningsbehov skapa förutsättningar för en differentierad handläggning.206 Handläggarna vid Försäkringskassan klassificerar ärenden utifrån sex olika kategorier:

200Försäkringskassans webbplats, Försäkringskassans roll och ansvar. Hämtat 2015-01-09.

20130 kap. 8 § SFB (2010:110).

202E-post från Försäkringskassan, 2015-01-26.

203Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning, s. 6.

204I 2015 års preliminära omfördelning av resurser har Försäkringskassan omfördelat ytterligare 10 miljoner kronor till handläggning av aktivitetsersättningen. Se Försäkringskassan,

Faktagranskning av Riksrevisionens granskningsrapport om aktivitetsersättningen, 2015-02-16.

205Intervju med Försäkringskassan, 2014-11-21, workshop 2014-11-12.

206Försäkringskassan, Processen för aktivitetsersättning version 1.0.

56 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

aktiv samordning, arbetslivsinriktad rehabilitering

aktiv samordning, övrig

samordning och planering endast av aktiviteter

samordning är inte aktuellt

vilande aktivitetsersättning

förlängd skolgång207

Syftet med klassificeringen är att få en tydlig bild av samordningsbehovet hos unga med aktivitetsersättning. Genom klassificeringen kan Försäkringskassan mer systematiserat än tidigare arbeta differentierat på individnivå samt med ledning, styrning av resurser och fördelning av ärenden.208 Detta är enligt Försäkringskassan nödvändigt eftersom resurserna är begränsade.

I dagsläget prioriteras ärenden som klassificeras som aktiv samordning, arbetslivsinriktad rehabilitering och aktiv samordning, övrig – det vill säga de ärenden där personer med aktivitetsersättning står närmast arbetsmarknaden. Försäkringskassan betonar dock att det är viktigt att samtliga grupper får det stöd och den hjälp de behöver.209 Försäkringskassan har även dels infört nya rutiner vad gäller möten med individer som har aktivitetsersättning, dels upprättat individuella utvecklingsplaner.

4.1.2Problem med tidsbrist kvarstår

Utifrån Försäkringskassans egen uppskattning av resursbehov saknas motsvarande 10 årsarbetskrafter för handläggning av aktivitetsersättningen. Denna uppskattning baseras på den omfördelning av medel som Försäkringskassan gjort 2014 och 2015.210 Uppskattningen bygger på en framtagen processkalkyl i kombination med prognostiserade volymer i aktivitetsersättningen.211

207Aktiv samordning, arbetslivsinriktad rehabilitering: Kunden bedöms ha förutsättningar att öka sin förmåga till arbete eller studier med arbetslivsinriktade insatser. Aktiv samordning, övrig: Kunden bedöms ha förutsättningar att öka sin förmåga till arbete eller studier men är först i behov av medicinska eller sociala rehabiliteringsinsatser. Samordning och planering endast av aktiviteter: Kunden bedöms inte ha förutsättningar att öka sin förmåga till arbete eller studier under ersättningsperioden. Aktiviteter pågår eller planeras med syfte att bibehålla kundens nuvarande funktionsförmåga eller hälsotillstånd. Samordning är inte aktuellt: Kunden bedöms inte ha förutsättningar att öka sin förmåga till arbete eller studier under ersättningsperioden. Det bedöms inte heller för närvarande vara aktuellt med aktiviteter. Vilande aktivitetsersättning: Det finns ett beslut om vilande aktivitetsersättning på grund av arbete eller studier. Aktiviteter kan pågå parallellt. Förlängd skolgång: Det finns ett beslut om aktivitetsersättning på grund av förlängd skolgång. Aktiviteter kan pågå parallellt.

208Försäkringskassan, Faktagranskning av Riksrevisionens granskningsrapport om aktivitetsersättningen, 2015-02-16.

209Intervju med Försäkringskassan, 2014-12-11.

2102015 års omfördelning av medel till aktivitetsersättningen på tio miljoner kronor är fortfarande preliminär.

211Försäkringskassan, Faktagranskning av Riksrevisionens granskningsrapport om aktivitetsersättningen, 2015-02-16.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

Vid tidpunkten för Riksrevisionens enkät till handläggare vid Försäkringskassan motsvarade resursglappet, det vill säga skillnaden mellan behov av antal handläggare och faktiskt antal handläggare, 60 årsarbetskrafter.

Riksrevisionens granskning visar att många av de problem som studien Tio år med aktivitetsersättning lyfte fram fortfarande kvarstår. Totalt 69 procent av de handläggare som har svarat på Riksrevisionens enkät anger till exempel att det som är mest avgörande för att en försäkrad har en aktivitet,212 är att personen själv är pådrivande och kommer med förslag på aktiviteter medan 30 procent av handläggarna anger att det är den försäkrades behov som är mest avgörande.213 Av enkäten framgår att de personer som behöver hjälp och stöd men som handläggarna på Försäkringskassan har mindre kontakt med, är de som inte själva tar initiativ till möten med sin handläggare på Försäkringskassan samt de som mår psykiskt dåligt.214 Denna bild bekräftas av Försäkringskassans studie

Tio år med aktivitetsersättning.215

De handläggare som har svarat på Riksrevisionens enkät uppger att det är rimligt att ansvara för ungefär 65 ärenden samtidigt om man ska hinna följa upp, samordna och verka för att insatser kommer till stånd.216 Samtidigt visar enkäten att handläggarna i dagsläget ansvarar för i genomsnitt 118 ärenden.217 Det bör även tilläggas att 91 procent av handläggarna angav att mer tid eller färre ärenden skulle öka förutsättningarna att ge unga med aktivitetsersättning insats efter behov.218

Av diagram 3 framgår att 95 procent av de handläggare som har svarat på Riksrevisionens enkät är av uppfattningen att en betydligt större eller en något större andel av dem som får aktivitetsersättning skulle kunna gå vidare till insatser vid Arbetsförmedlingen, tidigare än vad som sker idag.219

212Med aktivitet avses aktivitet efter ansökan om särskild ersättning hos Försäkringskassan.

213Fråga 21 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan.

214Fråga 20 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan.

215Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning, s. 60–62.

216Fråga 14 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan. Frågan bygger på antagandet att handläggaren arbetar heltid och enbart har ansvar för ärenden som rör aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga.

217Detta är genomsnittliga siffror – det kan således finnas stora lokala variationer. Se fråga 7 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan. Avser endast ärenden för nedsatt arbetsförmåga.

218Fråga 18 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan.

219Fråga 16 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan.

58 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Diagram 3. Om du skulle ha ansvar för det antalet ärenden som du bedömer är rimligt, hur tror du att det skulle påverka dina kunders möjligheter att (tidigare än vad som sker idag) gå vidare till insatser vid Arbetsförmedlingen?

Procent
70
60	60%
60
50
40	35%
	35%
30
20
10
	1%	3%
0	1%	1%
0

En betydligt större	En något större	En oförändrad	Ingen	Jag har i dagsläget
andel skulle	andel skulle	andel skulle	uppfattning	det antal ärenden
tidigare kunna	tidigare kunna	tidigare kunna		som jag anser är
gå vidare	gå vidare	gå vidare		rimligt

Totalt 174 personer svarade på frågan.

Det är inte bara handläggarna vid Försäkringskassan som ifrågasätter den höga ärendemängden – även analytiker på Försäkringskassan har uttryckt att dagens ärendemängd är för stor för att handläggarna ska kunna ge kvalificerat stöd till varje individ.220

Prioritering av ansökningsärenden vid tidsbrist

I Försäkringskassans uppdrag ingår att bedöma rätten till och besluta om ersättning, betala ut ersättning om den enskilde bedöms ha rätt till sådan samt samordna insatser och utöva tillsyn över dessa. När en ansökan om aktivitetsersättning kommer in till Försäkringskassan ska myndigheten lämna besked om huruvida personen har beviljats aktivitetsersättning eller inte inom 120 dagar. Vid intervjuer med handläggare vid Försäkringskassan har det framkommit att handläggarna i första hand prioriterar att handlägga ansökningar om aktivitetsersättning framför uppföljning och samordning, när det uppstår tidsbrist.221 Handläggare vid Försäkringskassan har vid intervju med Riksrevisionen bekräftat att detta bland annat beror på att Försäkringskassan för statistik över hur många ansökningar som behandlas

220Intervju med Försäkringskassan, 2014-02-27(b), intervju med Försäkringskassan, 2014-03-05.

221Detta framkommer även i Försäkringskassans studie Tio år med aktivitetsersättning. Se även intervju med Försäkringskassan, 2014-03-05.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

i tid.222 Försäkringskassan för ingen motsvarande statistik över uppföljning och samordning. Av de handläggare som har svarat på Riksrevisionens enkät anger 74 procent att ansökningsärenden i allmänhet ska prioriteras framför uppföljning och samordning medan 7 procent anger att ansökningsärenden samt uppföljning och samordning ska prioriteras lika.223

Riksrevisionens analys av Försäkringskassans resursförstärkning

Riksrevisionen har inte i detalj granskat Försäkringskassans kalkyl när det gäller behov av handläggare och kan därför inte uttala sig om de antaganden som har gjorts vid beräkningarna. Riksrevisionen konstaterar att den resursförstärkning som Försäkringskassan genomfört sannolikt kommer att minska den genomsnittliga ärendemängden något. Riksrevisionen gör dock bedömningen att resursförstärkningen inte kommer minska ärendemängden till en nivå som handläggarna anser vara rimlig.224 Vidare är det enligt Riksrevisionen, svårt att bedöma huruvida mer resurser till handläggning inom nuvarande system är ett effektivt verktyg för att aktivera unga med aktivitetsersättning. Detta beror på övriga problem som framkommit i Riksrevisionens granskning, bland annat att utbudet av insatser inte motsvarar gruppens behov.

4.1.3Ett uppdrag utan gräns?

Många unga vuxna med funktionsnedsättningar har kontakt med många olika instanser i samhället och har särskilt stora behov av hjälp och stöd för att få alla delar i livet på plats. Försäkringskassans samordningsuppdrag innebär bland annat att myndigheten måste ta hänsyn till att situationen för personer med aktivitetsersättning kan se väldigt olika ut. Företrädare för Försäkringskassan beskriver det som att det inte finns någon gräns för hur mycket arbete en handläggare kan lägga ned på att samordna insatser på individnivå.225

222År 2014 genomförde Inspektionen för socialförsäkringen, ISF, en granskning av handläggningen av förmåner (assistansersättning, vårdbidrag och handikappersättning) till personer med funktionsnedsättning. Ett intressant samband som framkommer i ISF:s rapport är att kontor med hög beviljandegrad får bättre betyg från de försäkrade. Samtidigt har Försäkringskassan i sin verksamhetsplan för 2014 valt att lyfta fram ”Kundernas förtroende för Försäkringskassan ska öka” som enda övergripande mål. ISF betonar att det är viktigt att Försäkringskassan tar hänsyn till sambandet mellan en hög beviljandegrad och bra betyg från de försäkrade i sin styrning och uppföljning. Detta gäller inte enbart de förmåner som studeras i rapporten utan generellt för myndighetens verksamhet. Se Inspektionen för socialförsäkringen, Produktivitet och kvalitet vid Försäkringskassans lokala försäkringscenter, s. 12–13.

223Fråga 6 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan.

224I granskningen har det framkommit att handläggarna vid Försäkringskassan ansvarar för ungefär dubbelt så många ärenden som de anser att det är rimligt att ansvara för, för att de ska hinna följa upp ärenden, samordna och verka för att insatser kommer till stånd.

225Intervjuer med Försäkringskassan, 2014-11-21 och 2014-03-05, workshop 2014-11-12, fritextsvar i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan.

60 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Som tidigare nämnts upplever handläggare vid Försäkringskassan en stor tidsbrist i sitt dagliga arbete. Totalt 79 procent av de handläggare som har svarat på Riksrevisionens enkät bedömer att en orsak till att många personer med aktivitetsersättning inte är i en insats är att handläggaren inte hinner med samordning och uppföljning.226 Detta framkommer även i flera fritextsvar i handläggarenkäten:

”Vi hinner ju inte och det är inte bara ärendemängden. Det är som att simma i lera. […] Man måste börja hos socialtjänsten och psykiatrin, utan dem kommer vi ingenstans. De här människorna har inte ens ordning på sin vardag, hur i himlens namn ska vi kunna rehabilitera dem till arbete?”

”Vi har ett aktivt förhållningssätt på Försäkringskassan i arbetet med unga som har aktivitetsersättning, men vi kan inte klara detta själva. Vi behöver mycket mer samarbete med andra aktörer till exempel kommunen, som framförallt är sanktionerat från högre instans.”227

4.2Samordning och samarbete mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen

I regleringsbreven för budgetåret 2011 fick Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen i uppdrag av regeringen att genom gemensamt samarbete vid behov underlätta den enskildes övergång från ersättning via sjukförsäkringen till aktivt arbetssökande och nytt arbete.228 Samarbetet inleddes i februari 2012.229 I regleringsbreven för budgetåret 2012 fick myndigheterna i uppdrag av regeringen att utveckla metoder och arbetssätt i de sjukfall där insatser bedöms nödvändiga för att stödja den enskildes återgång i arbete. Genom införandet av rehabiliteringskedjan betonades behovet av tidiga och aktiva insatser under sjukskrivningsprocessen.230

Myndigheterna fick även i uppdrag att utveckla stödet till unga med aktivitetsersättning för att underlätta återgång i arbete samt att inom ramen för sitt samarbete, inom samordningsförbundens verksamhet och genom samverkan med andra relevanta aktörer, stödja unga med aktivitetsersättning som har behov av arbetslivsinriktad rehabilitering eller samordnade

226Fråga 37 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan.

227De två citaten ovan är exempel på citat från fritextsvar i handläggarenkäten.

228Arbetsförmedlingens regleringsbrev för budgetåret 2011, s. 5, Försäkringskassans regleringsbrev för budgetåret 2011, s. 6.

229Arbetsförmedlingen, Faktagranskning av Riksrevisionens granskningsrapport om aktivitetsersättningen, 2015-03-26.

230Försäkringskassans regleringsbrev för budgetåret 2012, s. 4, Arbetsförmedlingens regleringsbrev för budgetåret 2012, s. 4–5.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

rehabiliteringsinsatser för att uppnå eller förbättra sin arbetsförmåga. Vidare skulle Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen utvärdera effekterna

av det förstärkta rehabiliteringssamarbetet. Utvärderingen skulle särskilt fokusera på hur förstärkta insatser i samarbete påverkar arbetsförmågan och sjukfallslängderna.231 I april 2014 lämnade Arbetsförmedlingen och

Försäkringskassan en utvärdering av det förstärkta rehabiliteringssamarbetet till regeringen.232

Det utvecklade samarbetet innehåller gemensamma utredningsinsatser i form av kartläggningar, olika former av insatser av både arbetsförberedande och arbetslivsinriktad karaktär liksom uppföljningsinsatser tillsammans med den försäkrade.233 Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan har ett gemensamt ansvar för helhet, planering och måluppfyllelse.234 När Försäkringskassan, tillsammans med den enskilde gör bedömningen att personen är redo för arbetsförberedande eller arbetsrelaterade insatser hos Arbetsförmedlingen ska handläggaren kalla till ett möte med den försäkrade och Arbetsförmedlingen. Vid denna så kallade gemensamma kartläggning, som omfattar planering av

de aktiva insatser som personen behöver för att komma i arbete, klargörs personens förutsättningar ur ett medicinskt och arbetslivsinriktat perspektiv. Även andra aktörer – exempelvis vårdgivare, arbetsgivare och kommun – kan delta vid mötet/mötena. Kartläggningen avslutas med att den försäkrade tillsammans med arbetsförmedlaren och den personliga handläggaren vid Försäkringskassan kommer överens om en plan för vilka aktiviteter och insatser som behövs för att den försäkrade ska kunna komma ut i arbetslivet.

Samarbetet består även av möten där resultatet av insatserna ska följas upp tillsammans med individen. Då kan innehåll i aktiviteter revideras, tillkomma eller utgå och insatser från andra aktörer kan samordnas via

Försäkringskassan.235 Ungefär 12 procent av dem som får aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga har någon form av insats via Arbetsförmedlingen.236

231Försäkringskassans regleringsbrev för budgetåret 2012, s. 4–5, Arbetsförmedlingens regleringsbrev för budgetåret 2012, s. 4–5.

232Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, Det förstärkta rehabiliteringssamarbetets effekter. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2012.

233Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, Det förstärkta rehabiliteringssamarbetets effekter. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2012, s. 7.

234Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, Det förstärkta rehabiliteringssamarbetets effekter. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2012, s. 13.

235Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, Det förstärkta rehabiliteringssamarbetets effekter. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2012, s. 12.

236Huvuddelen (7 procent) av dem som är inskrivna på Arbetsförmedlingen är registrerade som arbetssökande. Återstående cirka 5 procent deltar i någon form av arbetslivsinriktad rehabilitering. Se Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning, s. 5.

62 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

4.2.1Variation i hur samarbetet fungerar

Riksrevisionens granskning visar en variation i hur samarbetet mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen fungerar. På vissa lokala arbetsförmedlingskontor beskrivs samarbetet som gott. Man arbetar nära varandra och har upparbetade kontaktvägar till handläggarna vid

Försäkringskassan. På andra kontor finns en uttalad brist på samsyn mellan de två myndigheterna och kontaktvägarna till den andra myndigheten upplevs fungera bristfälligt.237 Vissa handläggare vid Försäkringskassan beskriver problem med kö till gemensam kartläggning hos Arbetsförmedlingen.238

Av diagram 4 framgår att 60 procent av de handläggare vid Försäkringskassan som har svarat på Riksrevisionens enkät upplever att samarbetet med Arbetsförmedlingen avseende samordningen kring personer med aktivitetsersättning fungerar mycket bra eller ganska bra medan 28 procent upplever att samarbetet fungerar mycket dåligt eller ganska dåligt.239 Vidare framkommer att handläggarna upplever att samarbetet fungerar bättre

på mindre orter. Det finns också skillnader mellan olika regioner. Att det finns lokala skillnader över landet bekräftas också av Försäkringskassans huvudkontor.240 Slutligen anger 74 procent av de handläggare som har svarat på Riksrevisionens enkät att bättre samordning med Arbetsförmedlingen,

kommunen och samordningsförbund skulle öka deras förutsättningar att verka för att den försäkrade får insats efter behov.241

237Riksrevisionens djupintervjuer med arbetsförmedlare vid Arbetsförmedlingen.

238Telefonintervju med Försäkringskassan, 2014-10-21.

239Fråga 29 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan.

240Intervju med Försäkringskassan, 2014-11-21.

241Fråga 18 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

Diagram 4. Hur upplever du ditt samarbete med Arbetsförmedlingen avseende samordningen kring kunder med aktivitetsersättning?

Procent
40	37%
	37%
35
30
25	23%
20		18%
		18%
15
10	10%	10%
10
5		2%
		2%
0

Samarbetet	Samarbetet	Samarbetet	Samarbetet	Samarbetet	Ingen
fungerar	fungerar	fungerar varken	fungerar	fungerar	uppfattning
mycket bra	ganska bra	bra eller dåligt	ganska dåligt	mycket dåligt

Totalt 185 personer svarade på frågan.242

4.2.2 Positivt med tätare samarbete

Ett mönster som framkommit under granskningen är att samarbetet mellan myndigheterna tycks fungera bättre vid de kontor där Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen arbetar tätt.243 De arbetsförmedlare som Riksrevisionen har intervjuat inom ramen för granskningen ställer sig positiva till ett närmare samarbete med Försäkringskassan. Som exempel kan anges att Arbetsförmedlingen skulle kunna komma in tidigare i processen, om så bara för att informera personer med aktivitetsersättning om vilka tjänster Arbetsförmedlingen kan erbjuda.

Vidare ser arbetsförmedlarna vinster med en samlokalisering med Försäkringskassan. Samlokalisering, som innebär att representanter för flera olika myndigheter och aktörer samlas under samma tak, har tidigare visat sig vara framgångsrikt.244 Totalt 80 procent av de handläggare vid

Försäkringskassan som har svarat på Riksrevisionens enkät ställer sig positiva till att arbeta i en samlad organisation tillsammans med Arbetsförmedlingen

242En person (0,5 procent) svarade att vederbörande inte har någon kontakt med Arbetsförmedlingen, eftersom det inte är relevant för någon av dennes kunder.

243Med tätt samarbete avses till exempel upparbetade kontaktvägar mellan handläggare vid Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen, återkommande möten mellan myndigheterna och systematiska metodseminarier.

244Det så kallade Ungdomstorget i Umeå, som bedrivs med Finsam-medel, beskrivs återkommande som ett gott exempel i sammanhanget där kommunen, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan sitter tillsammans för att erbjuda ungdomar med särskilda behov ett samlat stöd från lokala myndigheter.

64 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

och kommunen.245 Det bör dock framhållas att det finns andra sätt, utöver att arbeta i en samlad organisation, för att nå ett tätare samarbete. Som tidigare nämnts förefaller samarbetet till exempel fungera bra där det finns

upparbetade kontaktvägar myndigheterna emellan. Som exempel kan nämnas att gemensamma metodseminarier där det finns möjlighet att diskutera problem som uppstår i arbetet är uppskattade och behjälpliga i samarbetet mellan myndigheterna.246

Mellan 2012 och 2014 genomförde Försäkringskassan projektet Dirigo 2 där Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen arbetade närmare varandra

bland annat med gruppen unga med aktivitetsersättning. I en utvärdering av projektet konstaterades att samlokaliseringen och det gemensamma ansvaret för ärendena samt en utökad tid för respektive deltagare möjliggjorde en god relation mellan medarbetare på myndigheterna och deltagarna. Deltagarna i projektet hade i högre grad än kontrollgruppen ökat sin tilltro till sin förmåga samt fått en högre upplevd arbetsförmåga och en högre aktivitetsnivå.247

Arbetsförmedlingens kundundersökning

Hösten 2014 genomförde Arbetsförmedlingen en kundundersökning bland personer som har avslutat rehabiliteringssamverkan.248 Syftet var att få en uppfattning om hur personer som deltagit i en sådan samverkan inom ramen för Arbetsförmedlingens och Försäkringskassans förstärkta samarbete upplevde arbetssätt och arbetsmetoder.249 Av undersökningen framkommer att en majoritet av de tillfrågade var nöjda med det stöd som de fått av sin personliga handläggare vid Försäkringskassan samt av sin personliga arbetsförmedlare vid Arbetsförmedlingen.250 Totalt 59 procent angav att de insatser de fått har fört dem närmare arbetsmarknaden. Flera

245Fråga 41 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan. En underlagsrapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen behandlar så kallade one stop shops i Europa och vad Sverige kan lära av dessa erfarenheter. Författaren drar slutsatsen att det med de fristående samordningsförbunden finns en struktur som har visat sig fungera bra och som har kapacitet att axla rollen av en gemensam ingång. Se One-stop-shops i Europa – samordning av sociala och arbetsmarknadspolitiska åtgärder utifrån ett organisations- och arbetsmarknadspolitiskt perspektiv.

246Detta har framkommit vid intervjuer med handläggare vid Försäkringskassan samt med arbetsförmedlare vid Arbetsförmedlingen.

247Ståhl med flera (2014) Dirigo 2, Slutrapport, Linköpings universitet och Uppsala universitet. Insatsen har dock inte lett till att fler har återgått i arbete vid den tidpunkt då utvärderingen genomfördes, även om resultaten kan tolkas som att deltagarna inlett en förändringsprocess där resultaten kommer längre fram.

248Arbetsförmedlingen, Förstärkt samarbete mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. Rapport, kundenkät.

249Urvalet var totalt 702 personer varav 493 telefonintervjuer genomfördes.

250Totalt 86 procent anger att de är nöjda med det stöd de fått från sin personliga handläggare på Försäkringskassan och 88 procent anger att de är nöjda med stödet från sin arbetsförmedlare på Arbetsförmedlingen.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

personer efterlyser dock ännu mer samarbete mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Det framgår också av undersökningen att cirka 10 procent av dem som deltagit i rehabiliteringssamverkan inte deltagit i någon aktivitet.251

4.2.3Delat ansvar skapar risk för bristande uppföljning

I Arbetsförmedlingens och Försäkringskassans gemensamma uppdrag framgår att myndigheterna har ett gemensamt ansvar för helhet, planering och måluppfyllelse. I detta ingår även att följa upp och eventuellt revidera insatserna.252 Ansvarsfördelningen framgår även av Arbetsförmedlingens processkarta över det förstärkta samarbetet.253 Till exempel framgår det att myndigheterna har ett gemensamt ansvar för att regelbundna uppföljningar av aktiva insatser med relevanta aktörer genomförs. I intervjuer som Riksrevisionen genomfört med arbetsförmedlare vid Arbetsförmedlingen och handläggare vid Försäkringskassan bekräftas att ansvaret för att följa upp hur det går för en person som befinner sig i en insats hos Arbetsförmedlingen ses som delat mellan myndigheterna.

Riksrevisionens granskning visar att många handläggare vid Försäkringskassan har svårt att hinna med att följa upp ärenden. Av de handläggare som har svarat på Riksrevisionens enkät anger 61 procent att uppföljning är en fråga om tid.

Totalt 61 procent anger att de följer upp ärenden när de gör bedömningen att det finns ett särskilt behov av uppföljning medan 24 procent av handläggarna anger att de inte alltid följer upp ärenden hos Arbetsförmedlingen.254 Flera arbetsförmedlare beskriver även svårigheter med att hinna följa upp hur

det går för personer som befinner sig i en insats. Att handläggare på båda myndigheterna inte hinner följa upp ärenden innebär en risk för att personer hamnar i fel insatser, att planer inte revideras, att personer stannar kvar för länge i insatser där de inte utvecklas och att personer hoppar av insatser

och inte fångas upp.255 Som tidigare nämnts tolkar Försäkringskassan enligt företrädare för myndigheten sitt tillsynsuppdrag som att myndigheten ska följa upp hur insatser som behövs för rehabiliteringsverksamheten fortlöper. Riksrevisionen kan således konstatera att Försäkringskassan inte fullt ut klarar att fullgöra sitt tillsynsuppdrag.

251Arbetsförmedlingen, Förstärkt samarbete mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. Rapport, kundenkät, s. 1–4.

252Försäkringskassan, Det förstärkta rehabiliteringssamarbetets effekter. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2012, s. 13.

253Arbetsförmedlingen, Processkarta över det förstärkta samarbetet mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan.

254Fråga 35 i enkät till handläggare på Försäkringskassan som arbetar med aktivitetsersättning. Det gick att välja flera olika svarsalternativ på frågan.

255Se även intervju med Försäkringskassan, 2014-03-05.

66 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

I utredningen Mer trygghet och bättre försäkring (SOU 2015:21) konstateras att det ofta dröjer lång tid innan Försäkringskassan uppmärksammar

försäkrade som har svårt att återgå i arbete. Utredningen konstaterar att flera tidigare utredningar har påtalat risken att andra aktörer som har ansvar för rehabilitering (till exempel Arbetsförmedlingen, företagshälsovården och arbetsgivare) väntar på Försäkringskassans initiativ istället för att själva tidigt erbjuda den försäkrade insatser. Försäkringskassans samordningsansvar kan således bidra till att insatser sätts in för sent.256

4.2.4 Behov av ökad samsyn

Granskningen visar att det till viss del saknas samsyn hos myndigheterna om Försäkringskassans och Arbetsförmedlingens gemensamma uppdrag. Företrädare för Arbetsförmedlingen beskriver att samtliga medarbetare som arbetar i det förstärkta samarbetet inte alltid har samma uppfattning om att myndigheterna har ett gemensamt uppdrag och att det finns

olika uppfattningar om vad målet med samarbetet är samt om vad myndigheterna var för sig och gemensamt ska göra.257 Det har till exempel framkommit i Riksrevisionens granskning att det finns oklarheter angående ansvarsfördelningen mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan när det gäller personer som befinner sig i sysselsättningsfasen.258 Vidare önskar 13 procent av handläggarna på Försäkringskassan som har svarat på Riksrevisionens enkät tydligare gemensamma mål, mer samsyn samt ökad kunskap om de respektive myndigheternas uppdrag, insatser och mål.259

För att Arbetsförmedlingen lättare ska kunna genomföra sitt uppdrag när det gäller personer med aktivitetsersättning betonar myndigheten behovet av att Försäkringskassans samordningsuppdrag utvecklas och förtydligas.260 Även djupintervjuer med arbetsförmedlare vid Arbetsförmedlingen bekräftar denna bild.

4.2.5Positiva effekter av det förstärkta samarbetet avseende sjukpenning

I Försäkringskassans utvärdering av Arbetsförmedlingens och Försäkringskassans förstärkta rehabiliteringssamarbete presenteras hur samarbetet med det samlade innehållet av utredning, insatser och uppföljning påverkat de försäkrades arbetsförmåga och deras tid i

256SOU 2015:21, Mer trygghet och bättre försäkring, s. 73.

257Intervju med Arbetsförmedlingen, 2014-11-25.

258Djupintervjuer med arbetsförmedlare vid Arbetsförmedlingen. Sysselsättningsfasen är benämningen på den sista delen av jobb- och utvecklingsgarantin, det vill säga det arbetsmarknadspolitiska program som Sveriges regering införde i juli 2007.

259Fråga 40 i enkät till handläggare på Försäkringskassan som arbetar med aktivitetsersättning.

260Intervju med Arbetsförmedlingen, 2014-11-25.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

sjukskrivning.261 Slutsatsen är att det finns positiva effekter av det förstärkta rehabiliteringssamarbetet både i termer av kortare sjukskrivningstider och individernas närmande till arbetsmarknaden liksom deras övergång till arbete eller utbildning.262 Studien begränsas dock till personer med sjukpenning. Det finns ingen motsvarande utvärdering av aktivitetsersättningen.263

4.3Arbetstillfällen inom staten för unga med funktionsnedsättning

Arbetsgivares möjligheter att erbjuda individer med funktionsnedsättning arbete är avgörande för att bryta utvecklingen med aktivitetsersättning som försörjningskälla.264 I En strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken 2011–2016 uttrycker regeringen sin ambition att staten ska vara ett föredöme för anställning av personer med funktionsnedsättning.265 Trots detta var endast 91 personer (0,7 procent) av de cirka 13 000 personer med funktionsnedsättning i åldern 20–30 år som hade en anställning med lönesubvention 2012, anställda hos statliga arbetsgivare.266

4.3.1Arbetsförmedlingens praktikantprogram

För att stimulera den offentliga sektorn att ta ett större ansvar för att skapa arbetstillfällen för personer med funktionsnedsättning beslutade regeringen i december 2012 att ge Arbetsförmedlingen ett uppdrag att

genomföra ett praktikantprogram inom statsförvaltningen för personer med funktionsnedsättning.267 Av 1 800 preliminära praktikplatser hade dock endast

261Försäkringskassan, Det förstärkta rehabiliteringssamarbetets effekter. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2012. De redovisade resultaten är förknippade med viss osäkerhet eftersom uppföljningsperioden bara sträcker sig fram till januari 2014. Säkerheten kommer att öka vid senare utvärderingar som omfattar en längre uppföljningsperiod för samtliga personer i studien. Enligt den redovisade planen för att genomföra uppdraget planerar myndigheterna att återkomma med ytterligare redovisningar 2015.

262Försäkringskassan, Det förstärkta rehabiliteringssamarbetets effekter. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2012, s. 7–8.

263År 2017 ska dock Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen rapportera till regeringen med anledning av uppdraget att initiera projekt för att pröva arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser i enlighet med arbetsmetoden supported employment för personer med aktivitetsersättning. Se avsnitt 2.4.3.

264Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning, s. 98.

265Socialdepartementet, En strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken 2011–2016, s. 17.

266Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning, s. 100. Statistiska centralbyrån rapporterade 2014 att cirka 3 procent av alla sysselsatta personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga arbetar inom statlig sektor, jämfört med cirka 6 procent av befolkningen totalt. Se Statistiska centralbyrån, Situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning 2013, s. 49.

267Regeringsbeslut, Uppdrag om praktikantprogram inom statsförvaltningen för personer med funktionsnedsättning, A/2012/4066/A.

68 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

343 platser tillsatts till och med april 2014.268 Riksrevisionen kan konstatera att resultatet av regeringens och myndigheternas arbete för att anställa personer med funktionsnedsättning är svagt och att statens roll som arbetsgivare för denna grupp fortfarande ligger långt ifrån de ambitioner som är uttalade av regeringen.269

Arbetsförmedlingen förklarar det begränsade antalet praktikplatser med att det tar tid att nå ut i alla led i en organisation för att få till stånd en praktikplats och att det har varit svårt att hitta kandidater som matchar den kravprofil som myndigheterna lämnat. Vidare framhåller Arbetsförmedlingen att programmet ska implementeras med kvalitet och att det inte finns något kvantitetsmål i uppdraget.270 Regeringen har gett Arbetsförmedlingen uppdraget att ansvara för en nationell samordning av programmet, vilket innebär ett samarbete

med myndigheterna centralt för att underlätta kontakterna och mottagning av praktikanter.271

I Arbetsförmedlingens återrapportering angående praktikantprogrammet konstateras att lagstiftningens krav på förtjänst och skicklighet i relation till eventuella rekryteringar efter avslutad praktik har lyfts vid ett flertal tillfällen. Myndigheter signalerade att man mot den bakgrunden inte kunde garantera en anställning efter avslutad praktik.272

4.3.2Grundlagsskyddade regler för anställningsavtal inom staten

En arbetstagare kan komma att omfattas av lagen om offentlig anställning (1994:260), LOA, beroende på vilken slags arbetsmarknadspolitisk åtgärd arbetstagaren omfattas av.273 Om LOA gäller för anställningen innebär det att ”vid anställning skall avseende fästas bara vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Skickligheten skall sättas främst om det inte finns särskilda skäl för något annat”.274

Om LOA inte gäller för anställningen gäller ändå regeringsformen (1974:152),

RF, och dess krav att ”vid beslut om statliga anställningar ska avseende fästas

268Intervju med Arbetsförmedlingen, 2014-11-25, Arbetsförmedlingen, Uppdrag om praktikantprogram inom statsförvaltningen för personer med funktionsnedsättning. Arbetsförmedlingens återrapportering 2014, s. 7.

269Här avses den regering som hade regeringsmakten 2006–2014.

270Intervju med Arbetsförmedlingen, 2014-11-21.

271Regeringsbeslut, Uppdrag om praktikantprogram inom statsförvaltningen för personer med funktionsnedsättning, A/2012/4066/A.

272Arbetsförmedlingen, Uppdrag om praktikantprogram inom statsförvaltningen för personer med funktionsnedsättning. Arbetsförmedlingens återrapportering 2014, s. 15.

273För arbetstagare som är anställda ”med särskilt anställningsstöd”, ”i skyddat arbete” eller ”i utvecklingsanställning” gäller inte LOA (3 § 5 LOA).

2744 § LOA.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet”.275 Med ”förtjänst” avses närmast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring och med ”skicklighet” brukar lämpligheten för befattningen med hänsyn till praktisk och teoretisk utbildning samt tidigare yrkeserfarenhet avses.276

Oavsett om LOA eller RF gäller finns det i båda fallen utrymme för andra sakliga grunder för anställningen.277 Begreppet ”särskilda skäl” i LOA kan tolkas som att det finns möjlighet att ta hänsyn till andra omständigheter vid anställningen.278 Begreppet ”såsom” i RF markerar att förtjänst och skicklighet inte är de enda sakliga grunderna utan att det finns utrymme för ytterligare grunder så länge de är sakliga.279

Ytterligare utrymme finns att tillämpa 4 § anställningsförordningen (1994:373), AF.280 I den bestämmelsen regleras att arbetsgivare vid anställning, utöver skickligheten och förtjänsten också ska ta hänsyn till sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål.281

4.3.3Särskilt villkorsavtal för att reglera anställningsvillkor inom statlig sektor

För att reglera anställningsvillkoren för vissa tidsbegränsade anställningar, som den enskilde arbetsgivaren bedömt kan motiveras inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt mål ingick Arbetsgivarverket i oktober 2013 ett centralt kollektivavtal med de fackliga motparterna på det statliga

avtalsområdet282 – Särskilt villkorsavtal för vissa statliga anställningar (VASA). Enligt Arbetsförmedlingen ökar avtalet möjligheterna för personer i praktikantprogrammet att erbjudas en subventionerad eller osubventionerad anställning efter avslutad praktik.283

Avtalet innebär att arbetsmarknadspolitiska åtgärder ska beaktas som saklig grund utöver förtjänst och skicklighet. Det innebär att arbetsmarknadspolitiska åtgärder endast ska tas i beaktande när två personer har likadan förtjänst och skicklighet.

27512 kap. 5 § RF samt lagkommentar av Anders Eka (Karnov).

276Se till exempel prop. 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m. s. 405 f. och prop. 1985/86:116 om meritvärdering i statlig tjänst m.m. s. 5.

277Arbetsgivarverket, Arbetsgivarverket informerar, nr 2 2014.

278Intervju med Arbetsgivarverket, 2014-12-15.

279Arbetsgivarverket, Arbetsgivarverket informerar, nr 2 2014.

280Detta gäller oavsett om LOA eller RF gäller för den arbetsmarknadspolitiskt motiverade anställningen.

2814 § anställningsförordningen (1994:373).

282Arbetsgivarverket på arbetsgivarsidan och bland annat Saco-S och Seko på arbetstagarsidan.

283Arbetsförmedlingen, Uppdrag om praktikantprogram inom statsförvaltningen för personer med funktionsnedsättning. Arbetsförmedlingens återrapportering 2014, s. 15.

70 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Riksrevisionen kan konstatera att få personer kan komma att omfattas av avtalet. Vidare konstaterar Riksrevisionen att grundlagens regler om saklig grund inte kan avtalas bort i statliga anställningar. Ett kollektivavtal kan heller inte reglera hur grundlagsregeln ska tillämpas.284

4.4Samordning med kommunerna

Ungefär fyra av tio som har aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga har samtidigt ett beslut om rätt till stöd enligt LSS och en stor del av den gruppen deltar också i daglig verksamhet hos kommunen.285

4.4.1Brister i samordningen mellan de statliga myndigheterna och kommunerna

På vissa håll i landet finns upparbetade kontaktvägar mellan Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och kommunen, medan det på andra håll saknas strukturerad samverkan.286 Uppfattningen om hur samordningen mellan de statliga myndigheterna och kommunen fungerar vad gäller samordningen kring personer med aktivitetsersättning skiljer sig åt över landet. Av diagram 5 framgår att 55 procent av de handläggare som har svarat på Riksrevisionens enkät upplever att samarbetet fungerar mycket bra eller ganska bra medan 22 procent upplever att samarbetet fungerar mycket dåligt eller ganska dåligt.287

Handläggarna vid Försäkringskassan upplever att samarbetet med kommunen fungerar bättre på mindre orter. Det finns även skillnader mellan olika regioner. Detta är samma mönster som vid samarbetet med Arbetsförmedlingen. Handläggarna vid Försäkringskassan önskar främst mer gemensamma möten med kommunen, att kommunen ger mer återkoppling, mer strukturerade kontaktvägar samt mer förståelse kring varandras verksamheter, uppdrag och regelverk.288

284Se bland annat kommentarer till lagen (1994:260) om offentlig anställning av Eskil Hinn (Karnov).

285Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning, s. 5.

286Riksrevisionens djupintervjuer med arbetsförmedlare vid Arbetsförmedlingen, enkät till handläggare vid Försäkringskassan.

287Fråga 31 i enkät till handläggare på Försäkringskassan som arbetar med aktivitetsersättning.

288Fråga 32 i enkät till handläggare på Försäkringskassan som arbetar med aktivitetsersättning.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

Diagram 5. Hur upplever du ditt samarbete med kommunen (daglig verksamhet) avseende samordningen kring kunder med aktivitetsersättning?

Procent
40
	36%
35
30
25
	21%
20	18%
	18%
15	15%
15
10	7%
	7%
5	2%
	2%
0

Samarbetet	Samarbetet	Samarbetet	Samarbetet	Samarbetet	Ingen
fungerar	fungerar	fungerar varken	fungerar	fungerar	uppfattning
mycket bra	ganska bra	bra eller dåligt	ganska dåligt	mycket dåligt

Totalt 185 personer svarade på frågan.289

Socialstyrelsens öppna jämförelser290 mellan alla landets kommuner visar att endast 12 procent av kommunerna har angett att de har överenskommelser på ledningsnivå med Arbetsförmedlingen respektive Försäkringskassan om LSS- handläggares samverkan i enskilda ärenden.291 Enligt Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen indikerar detta att det finns behov av att på strukturell nivå förbättra förutsättningarna för en utvecklad samverkan.292

4.4.2Övergång från daglig verksamhet till förvärvsarbete och insatser vid Arbetsförmedlingen

Socialstyrelsen genomförde 2008 en enkätundersökning hos samtliga dagligverksamheter i 80 slumpmässigt utvalda kommuner.293 Av undersökningen framgår att drygt 40 procent av de dagliga verksamheterna anser att det i deras verksamhet finns deltagare som skulle kunna, och som vill, gå vidare till annan sysselsättning. Andelen som anses ha möjlighet

2892 personer (1 procent) svarade att vederbörande inte har någon kontakt med kommunen (daglig verksamhet) då det inte är relevant för någon av dennes kunder.

290Öppna jämförelser är ett verktyg för analys, uppföljning och kvalitetsutveckling inom socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens verksamheter på lokal, regional och nationell nivå. Socialstyrelsen gör öppna jämförelser på uppdrag av regeringen.

291Socialstyrelsen, Öppna jämförelser av stöd till personer med funktionsnedsättning enligt LSS 2013, s. 18.

292Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, Effektutvärdering av insatser för unga med aktivitetsersättning, s. 10.

293Urvalet omfattade totalt 1 016 dagliga verksamheter, varav 886 kommunala och 130 enskilda verksamheter.

72 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

att gå vidare till annan sysselsättning uppskattas av företrädare för dessa verksamheter till cirka 10 procent av det totala antalet deltagare.294 I dagsläget finns ingen uppföljning av flödet mellan daglig verksamhet och Arbetsförmedlingen och hur detta varierar över landet.

Enligt LSS tillhör det kommunens uppgift att medverka till att personer som omfattas av LSS får tillgång till arbete eller studier.295 I förarbetena framgår att det är angeläget att möjligheten till ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden eller inom Samhall prövas regelbundet.296 Av de handläggare som har svarat

på Riksrevisionens enkät anger 41 procent att rutinerna och kommunikationen mellan Försäkringskassan och kommunen är bristfällig när det gäller att fånga upp personer i daglig verksamhet via LSS, vilka skulle kunna ha en annan mer arbetsnära insats.297 Endast 14 procent av handläggarna anger att de i regel alltid följer upp ärenden hos kommunen.298

När det gäller kontakten mellan handläggarna på Försäkringskassan och personer med aktivitetsersättning uttrycker handläggarna att de inte har kontakt med vissa grupper, trots att dessa personer är i behov av kontakt och stöd. Till denna grupp hör de som har daglig verksamhet och som skulle kunna komma vidare till annan mer arbetslivsinriktad verksamhet.299

I studien Tio år med aktivitetsersättning såg Försäkringskassan indikatorer på att ärenden där det finns beslut om daglig verksamhet via LSS ofta handläggs med utgångspunkt att den försäkrade är ”omhändertagen” av kommunen.300 Detta är något som framkommit också i Riksrevisionens granskning. Företrädare för Försäkringskassan och Sveriges Kommuner och Landsting beskriver det som att det finns olika kulturer i landet hur man arbetar med unga med aktivitetsersättning. Vissa kommuner ser daglig verksamhet som omsorg medan andra arbetar mer arbetslivsinriktat.301 För

att de personer med aktivitetsersättning som befinner sig i daglig verksamhet ska ha samma möjligheter att komma vidare till arbete eller studier som övriga med aktivitetsersättning, är det en förutsättning att handläggarna på

294Socialstyrelsen, Daglig verksamhet enligt LSS – en kartläggning, s. 25.

295Se 15 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

296Prop. 1992/93:159, s. 90–91, bet. 1992/93:SoU19, rskr. 1992/93:321.

297Fråga 33 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning på Försäkringskassan. 41 procent motsvarar den andel som har svarat dåliga eller mycket dåliga. Totalt 25 procent har svarat varken bra eller dåliga, 30 procent har svarat ganska bra eller mycket bra, 4 procent har svarat ingen uppfattning.

298Fråga 35 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan.

299Fråga 20 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan.

300Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning, s. 6.

301Intervju med Försäkringskassan, 2014-10-21, intervju med Sveriges Kommuner och Landsting, 2015-01-19.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

Försäkringskassan samt LSS-handläggarna vid kommunen, arbetar utifrån ett arbetslivsinriktat perspektiv med denna grupp.

I Försäkringskassans och Arbetsförmedlingens gemensamma återrapportering anger myndigheterna att man inlett ett utvidgat samarbete med kommunerna avseende personer med aktivitetsersättning som befinner sig i daglig verksamhet. Syftet är att aktörerna gemensamt ska ge personer med aktivitetsersättning som har förutsättningar att etablera sig på arbetsmarknaden det stöd de behöver för att klara övergången från daglig verksamhet till lönearbete.302 Enligt företrädare för Försäkringskassan handlar detta samarbete i första hand om regeringsuppdraget303 angående projektverksamhet och utvärdering av nya former av arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser. I övrigt arbetar man, enligt företrädare för Försäkringskassan, på lokal nivå med att

ta fram överenskommelser om hur man till exempel ska kunna fånga upp personer som vill ta steget vidare från daglig verksamhet.304

4.4.3 Samordningsförbund bidrar till bättre samarbete

Av Riksrevisionens enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan framgår att handläggare som arbetar i kommuner

med samordningsförbund uppfattar att samarbetet fungerar bättre än de handläggare som arbetar i kommuner som saknar förbund.305 I dagsläget saknas samordningsförbund i 50 av landets kommuner.

4.5Samordning med hälso- och sjukvården

Många personer som uppbär aktivitetsersättning har stora behov av kontakter med hälso- och sjukvården. Som exempel kan nämnas att en majoritet

av gruppen har problem med psykisk ohälsa.306 Andra personer kan ha andra vårdbehov kopplade till sin funktionsnedsättning. Företrädare för såväl Försäkringskassan som Arbetsförmedlingen har i intervjuer med Riksrevisionen uttryckt att myndigheterna har svårt att genomföra sina respektive uppdrag på grund av problem kopplade till samverkan med hälso- och sjukvården.307 Bland annat påverkar långa väntetider i hälso- och

302Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, Förstärkt stöd till unga med aktivitetsersättning. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2012, s. 24.

303Regeringsbeslut, Uppdrag angående projektverksamhet och utvärdering av nya former av arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser, S2013/6630/SF.

304Intervju med Försäkringskassan, 2014-12-11.

305Resultatet är signifikant på fem procents nivå.

306Inspektionen för socialförsäkringen, Unga med aktivitetsersättning, s. 35–36.

307Intervju med Försäkringskassan, 2014-11-21, intervju med Arbetsförmedlingen, 2014-11-25.

74 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

sjukvården möjligheterna för personer att gå vidare med andra insatser.308 Försäkringskassan anger att det behöver ske en utveckling av samverkan på strukturell nivå för att utveckla förutsättningarna för ett effektivt samarbete mellan Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och hälso- och sjukvården.309

Arbetsförmedlingen beskriver det som att gränssnittet mellan en rehabilitering som ägs och förvaltas inom hälso- och sjukvården och en arbetslivsinriktad rehabilitering inte är helt enkel att identifiera. Det finns inga tydliga gränser mellan områdena och en person kan behöva insatser inom båda områdena samtidigt. Arbetsförmedlingen betonar därför vikten av att göra vårdgivarna till en tydligare aktör både inom ramen för det förstärkta samarbetet men också inom Arbetsförmedlingens uppdrag överlag. Eftersom det förstärkta samarbetet har som utgångspunkt att förkorta tiderna i sjukförsäkringen bedömer Arbetsförmedlingen att det är viktigt att vårdgivare kommer in tydligare och framför allt tidigare i processen.310

I Försäkringskassans regleringsbrev för budgetåret 2012 anges att Försäkringskassan i samråd med Socialstyrelsen och tillsammans med hälso- och sjukvårdens företrädare ska vidta åtgärder som syftar till att vidareutveckla strukturer för kontaktvägar tidigt i sjukfallet mellan Försäkringskassan, hälso- och sjukvården och andra aktörer som exempelvis arbetsgivare och Arbetsförmedlingen.311 I sitt svar till regeringen identifierar Försäkringskassan en rad utvecklingsområden som bland annat innebär skapandet av

ett nationellt samverkansforum som involverar Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och hälso- och sjukvården. Ett annat utvecklingsområde är koordinerande funktioner hos hälso- och sjukvården samt kontaktpersoner och samverkansfunktioner hos samtliga aktörer.312

Utredningen Mer trygghet och bättre försäkring lyfter fram att hälso- och sjukvårdens hantering av sjukskrivningar måste fokusera mer på att hjälpa sjukskrivna tillbaka i arbete. För att förstärka hälso- och sjukvårdens insatser föreslås bland annat att krav på samverkan införs i hälso- och sjukvårdslagen. När det bedöms nödvändigt för att patienterna ska kunna återgå i förvärvsarbete ska landstinget, om patienten medger det, samverka med patientens arbetsgivare, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen.313

Vidare anger utredningen att Arbetsförmedlingens kontakter med hälso- och

308Intervju med Försäkringskassan, 2014-11-21.

309Försäkringskassan, Svar på uppdrag i regleringsbrev: samlad redovisning avseende utvecklat samspel mellan Försäkringskassan och hälso- och sjukvården samt andra aktörer i sjukskrivningsprocessen, s. 3.

310Intervju med Arbetsförmedlingen 2014-11-25.

311Försäkringskassans regleringsbrev för budgetåret 2012, s. 5.

312Försäkringskassan, Svar på uppdrag i regleringsbrev: samlad redovisning avseende utvecklat samspel mellan Försäkringskassan och hälso- och sjukvården samt andra aktörer i sjukskrivningsprocessen, s. 3–4.

313SOU 2015:21, Mer trygghet och bättre försäkring, s. 68–69.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

sjukvården behöver förbättras och att Arbetsförmedlingen bör ges möjlighet att ha direktkontakt och samverka med hälso- och sjukvården och andra rehabiliteringsansvariga för att kunna stödja återgång i arbete.314

4.6Samordning ur ett individperspektiv

I gruppen unga med aktivitetsersättning finns personer med mycket omfattande funktionsnedsättningar, vilka troligtvis aldrig kommer att kunna arbeta. Men det finns också unga som har en nedsättning av arbetsförmågan som med hjälp av insatser kan förbättra denna. För unga med potentiell arbetsförmåga är behovet av aktiva insatser riktade mot arbete stort eftersom gruppen löper stor risk att aldrig etablera sig på arbetsmarknaden, vilket får negativa sociala och ekonomiska konsekvenser för den enskilde.

I en underlagsrapport315 till Försäkringskassans studie Tio år med aktivitetsersättning genomfördes en kvalitativ undersökning riktad mot personer med aktivitetsersättning.316 Många av personerna i undersökningen beskriver långa perioder av inaktivitet och sysslolöshet. Insatser och aktiviteter har varit sporadiska och ofta har en insats avlösts av månader, ibland till och med år, av sysslolöshet. Flera av deltagarna upplever brist på kontinuitet när det gäller de insatser de har tagit del av. Avbrotten mellan olika insatser blir långa, och varje ny insats innebär att personerna i fråga måste börja om från början beträffande till exempel rutiner och sociala sammanhang.317

4.6.1Insatsernas syfte är otydligt

Insatserna i kommunens och Arbetsförmedlingens regi upplevs, enligt deltagarna i ovan nämnda undersökning av Försäkringskassan, gå ut på att aktivera dem genom olika typer av praktikplatser. De praktikplatser som anordnas genom Arbetsförmedlingen upplevs vara ”på riktigt” och ligga närmast ett vanligt jobb medan praktikplatserna inom LSS upplevs som något

314SOU 2015:21, Mer trygghet och bättre försäkring, s. 75.

315Försäkringskassan, Personer med aktivitetsersättning – behov av stöd och hjälp för att komma ut på den ordinarie arbetsmarknaden.

316Målgrupp för undersökningen var personer som uppbär aktivitetsersättning. Samtliga ungdomar hade en pågående insats av arbetslivsinriktad karaktär. Intervjupersonerna fördelade sig jämt över följande typ av insatser: arbetslivsinriktad insats via Arbetsförmedlingen, aktivitet inom aktivitetsersättningen samt daglig verksamhet anordnad av kommunen inom ramen för LSS. Totalt medverkade 21 personer i undersökningen.

317Försäkringskassan, Personer med aktivitetsersättning – behov av stöd och hjälp för att komma ut på den ordinarie arbetsmarknaden, s. 23.

76 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

att fylla dagarna med.318 Få av deltagarna i studien känner till syftet med de aktiviteter som beviljas av Försäkringskassan.319

De tillfrågade har svårt att själva förklara varför de deltar i just den insats de deltar i. De vet varken syfte eller mål med insatsen och vanligtvis finns det ingen fastställd handlingsplan som syftar framåt. För många av personerna fungerar insatserna enbart som ett tidsfördriv. Deltagarna beskriver att de känner sig luttrade efter en tid med ett flertal olika insatser, eftersom de upplever att det inte händer så mycket mer än att de har någonting att göra under en tid. De personer som bytt verksamhet många gånger beskriver att platserna avlöst varandra utan egentlig förklaring och utan planering framåt.320

4.6.2Otillräcklig kontakt med handläggaren vid Försäkringskassan

Inom ramen för sin avhandling Att göra aktivitetsersättning genomförde Sara Hultqvist djupintervjuer med unga som får aktivitetsersättning. Hon drar slutsatsen att kontakten mellan en ung person med aktivitetsersättning och handläggaren skiljer sig avsevärt från ärende till ärende och att den ibland utgörs av icke-kontakt. Ibland träffas man med jämna mellanrum. Ibland känner de unga inte till att det finns en personlig handläggare på

Försäkringskassan med ansvar just för det egna ärendet.321 Denna bild bekräftas delvis även i Försäkringskassans studie. Några deltagare i studien beskriver att de inte känner till möjligheten till ersättning för olika typer av aktiviteter. Andra beskriver att det är ovanligt att de diskuterar lämpliga aktiviteter och syftet med dessa med kontaktpersonen på Försäkringskassan.322

4.7Sammanfattande iakttagelser

Riksrevisionens granskning visar att det förstärkta samarbetet mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan i stora delar fungerar väl, i synnerhet i de delar av landet där det finns ett nära samarbete mellan myndigheterna och där det finns upparbetade kontaktvägar. Såväl Försäkringskassan som Arbetsförmedlingen ser dock ett behov av att Försäkringskassans samordningsuppdrag förtydligas.

318Försäkringskassan, Personer med aktivitetsersättning – behov av stöd och hjälp för att komma ut på den ordinarie arbetsmarknaden, s. 24.

319Försäkringskassan, Personer med aktivitetsersättning – behov av stöd och hjälp för att komma ut på den ordinarie arbetsmarknaden, s. 30.

320Försäkringskassan, Personer med aktivitetsersättning – behov av stöd och hjälp för att komma ut på den ordinarie arbetsmarknaden, s. 24–26.

321Hultqvist, S. (2014), Att göra aktivitetsersättning – om målförskjutning och icke-kontakt vid förtidspension för unga, s. 107–108 och 167.

322Försäkringskassan, Personer med aktivitetsersättning – behov av stöd och hjälp för att komma ut på den ordinarie arbetsmarknaden, s. 30.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

Få personer med funktionsnedsättning i åldern 20–30 år som hade en anställning med lönesubvention 2012 var anställda hos statliga arbetsgivare. Riksrevisionen kan konstatera att de ansträngningar som gjorts för att öka möjligheterna för personer med funktionsnedsättningar att erbjudas arbete inom statlig sektor inte har haft avsedd effekt.

I granskningen har det framkommit att det är få som går över från daglig verksamhet till mer arbetslivsinriktade insatser hos till exempel Arbetsförmedlingen. En förklaring till detta kan vara att vissa kommuner

främst ser daglig verksamhets funktion som omsorg samt att handläggarna vid Försäkringskassan inte prioriterar att följa upp hur insatser fortlöper hos kommunen. För att de personer som befinner sig i daglig verksamhet ska ha samma möjligheter att komma vidare till arbete eller studier som övriga personer med aktivitetsersättning är det en förutsättning att handläggarna på

Försäkringskassan samt LSS-handläggarna vid kommunen, arbetar utifrån ett arbetslivsinriktat perspektiv med denna grupp.

Riksrevisionen kan konstatera att Försäkringskassan har svårt att genomföra sitt samordningsuppdrag och sitt tillsynsuppdrag på det sätt som det är avsett. Detta beror bland annat på att handläggarna på Försäkringskassan ansvarar för ungefär dubbelt så många ärenden som de själva anser är rimligt för att

hinna följa upp ärenden, samordna och verka för att insatser kommer till stånd. Granskningen har visat att detta påverkar de ungas möjlighet till insatser. De personer som i första hand prioriteras är inte heller alltid de som behöver mest hjälp utan ofta de som tar egna initiativ och själva hör av sig till sin handläggare vid Försäkringskassan.

Försäkringskassans samordningsuppdrag på individnivå beskrivs av företrädare för Försäkringskassan som ett uppdrag utan gräns bland annat eftersom många unga vuxna med aktivitetsersättning har stora behov av hjälp och stöd samt att situationen för personer med aktivitetsersättning ser väldigt olika ut. Tidigare utredningar visar hur unga med aktivitetsersättning upplever långa perioder av inaktivitet och sysslolöshet. Vidare upplever de att de slussas runt mellan olika aktiviteter och insatser utan att veta syftet med dessa och utan att ha en plan framåt.

Långa väntetider i hälso- och sjukvården hindrar myndigheterna från att genomföra sina respektive uppdrag. Eftersom det förstärkta samarbetet har som utgångspunkt att förkorta tiderna i sjukförsäkringen kan Riksrevisionen konstatera att det är viktigt att hälso- och sjukvården blir en tydligare aktör inom ramen för det förstärkta samarbetet och att hälso- och sjukvården kommer in tydligare, och framför allt tidigare, i processen.

78 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

5Incitament för arbete och studier

När aktivitetsersättningen infördes 2003 var ett av reformens syften att unga försäkrade skulle få ett särskilt stöd som stimulerar till aktivitet utan att den ekonomiska tryggheten riskeras. Ett ytterligare syfte med reformen var att aldrig ge upp hoppet om att en individ någon gång ska kunna utföra någon form

av arbete eller habilitering/rehabilitering.323 Riksdag och regering vill således stimulera unga vuxna med funktionsnedsättningar till en aktiv livsstil för att så många som möjligt så småningom ska kunna komma in på arbetsmarknaden.

Så som systemet med aktivitetsersättning är uppbyggt finns idag dock ett antal incitament som medför att unga vuxna med funktionsnedsättning riskerar att bli kvar i aktivitetsersättningen istället för att ta steget mot studier eller arbetslivet. I detta kapitel redogörs för Riksrevisionens kartläggning av ekonomiska incitamentsstrukturer för gruppen unga med aktivitetsersättning.

Det finns relativt lite forskning när det gäller hur ekonomiska incitament påverkar förtidspensionärers arbetskraftsdeltagande. Norska forskare har dock funnit evidens för att arbetskraftsdeltagandet bland förtidspensionärer i Norge ökade vid förbättrade ekonomiska incitament.324 I Socialstyrelsen rapport Alltjämt olikt (2010) konstaterades att den ekonomiska situationen för personer med funktionsnedsättning inte har studerats i tillräcklig utsträckning i Sverige och att regeringen borde ta initiativ till en översyn av den ekonomiska situationen.325

5.1Inkomst vid aktivitetsersättning

Det finns en rad olika bidrag som ges till unga med funktionsnedsättning. Ungdomar som på grund av sin funktionsnedsättning behöver extra tid för att slutföra sina grundläggande gymnasiestudier eller går i särskola326 har rätt

323Prop. 2000/01:96, s. 80–81.

324Ravndal Kostøl, A. & Mogstad, M. (2014), How Financial Incentives Induce Disability Insurance Recipients to Return to Work.

325Socialstyrelsen, Alltjämt olikt – levnadsförhållanden för vissa personer med funktionsnedsättning, s. 13–14.

326Detta gäller även dem som går i särvux, specialskola, riksgymnasierna för döva och hörselskadade samt rh-anpassad utbildning. (Rh-anpassad utbildning är speciellt anpassad för ungdomar med svåra rörelsehinder.)

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

till aktivitetsersättning för förlängd skolgång.327 De ungdomar som har beviljats sådan ersättning får en utbetalning på cirka 6 046 kronor per månad efter skatt.328 Många av dem som beviljas aktivitetsersättning för förlängd skolgång övergår sedan till att få aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga.329 Storleken på den inkomstrelaterade aktivitetsersättningen beräknas med utgångspunkt i en ramtid som baseras på en antagandeinkomst.330 Ersättningen kan fås i fyra olika nivåer beroende på hur stor arbetsförmåga individen anses ha.331

Av de som får aktivitetsersättning har drygt 90 procent hel ersättning.332 Totalt 93 procent har ersättningens garantinivå, vilken ligger på mellan 7 770–8 695 kronor i månaden beroende på ålder.333

En försäkrad som får aktivitetsersättning kan även få så kallat bostadstillägg. Bidragets storlek beror dels på hur stora kostnader personen har för sitt boende, dels på hur stora inkomster personen har. Endast den del av boendekostnaden som inte överstiger 5 000 kronor per månad för ett ensamhushåll räknas med – den del av hyran som överstiger 5 000 kronor blir den enskilde inte ersatt för. Totalt 93 procent av hyreskostnaden räknas med i bostadstillägget och således är det maximala beloppet man kan få

4 650 kronor per månad.334 När beräkningen ska göras tar Försäkringskassan hänsyn till kapital och andra inkomster, vilket får som konsekvens att tillägget kan minska.335 Taket för förmögenhet är 100 000 kronor. Därefter minskar bostadstillägget.336 Totalt 53 procent av gruppen med aktivitetsersättning fick

327Det innebär att deras sista år i gymnasieskolan finansieras genom sjukförsäkringen, inte inom ramen för det ordinarie studiestödssystemet.

328Andra gymnasister har en ersättning på 1 050 kronor i månaden.

329SOU 2008:102, Brist på brådska, s. 76.

330Ramtiden är en bestämd period bakåt i tiden från och med året innan det så kallade försäkringsfallet inträffat. Ramtiden är olika lång beroende på personens ålder. Antagandeinkomsten består av genomsnittet av de tre högsta årsinkomsterna under ramtiden. Årsinkomster över 7,5 prisbasbelopp räknas inte med. För aktivitetsersättningen finns också vissa alternativregler, där bland annat den sjukpenningsgrundande inkomsten kan vara en del av underlaget för att beräkna den inkomstrelaterade ersättningen. Detta beror på att yngre personer som drabbats av arbetsoförmåga i större utsträckning än äldre saknar en långvarig etablering på arbetsmarknaden och således ofta saknar inkomster från flera år att grunda den inkomstrelaterade ersättningen på.

331Hel ersättning, 75 procents ersättning vid 75 procents arbetsoförmåga, 50 procents ersättning vid 50 procents arbetsoförmåga, 25 procents ersättning vid 25 procents arbetsoförmåga.

332Avser uppgifter från 2011, se Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning, s. 38.

333De som är mellan 19 och 20 år får 7 770 kronor i ersättning, därefter ökar ersättningen gradvis till 8 695 kronor för dem som är 29 år. Avser belopp 2014. Se e-post från Försäkringskassan, 2014-07-17.

33493 procent av 5 000 kronor motsvarar 4 650 kronor. Den övre gränsen för det särskilda bostadstillägget, som kan beviljas personer med inkomster under skälig levnadsnivå är 6 200 kronor per månad. Maxbeloppet har varit oförändrat sedan 2007.

335Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning, s. 116–117.

336Försäkringskassans webbplats, Bostadstillägg – till dig som har aktivitetsersättning eller sjukersättning. Hämtat 2015-03-18.

80 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

bostadstillägg 2013. I genomsnitt låg det utbetalade bostadstillägget på cirka 3 400 kronor per månad.

Handikappersättning kan beviljas från juli det år man fyller 19 år. Ersättningen kan beviljas på tre olika nivåer – 36 procent, 53 procent eller 69 procent

av prisbasbeloppet.337 Vid bedömningen kan antingen hjälpbehovet, merkostnaderna eller en sammanvägning av hjälpbehov och merkostnader leda till att handikappersättning beviljas med någon av procentsnivåerna. Det är möjligt att få handikappersättning för enbart merkostnader, men då måste kostnaderna uppgå till minst 28,5 procent av prisbasbeloppet, det vill säga

12 683 kronor 2013.338 Merkostnadernas belopp som sådana ersätts inte, utan det är en schablonersättning som betalas ut. Totalt 14 procent av dem med aktivitetsersättning får samtidigt handikappersättning.339

Personer med funktionsnedsättning kan även ansöka om assistansersättning för att anlita personliga assistenter. Ersättningen är 284 kronor för varje assistanstimme. Det finns möjlighet att ansöka om högre ersättning om man kan visa att man har högre kostnader. Det kallas förhöjt timbelopp och den högsta ersättningen är 318 kronor per timme.340 Totalt 6 procent av dem med aktivitetsersättning får samtidigt assistansersättning.341

När en individ deltar i daglig verksamhet beviljar ett stort antal kommuner habiliteringsersättning från sin kommun. Kommunerna är dock inte skyldiga att betala ut ersättningen. I Socialstyrelsens öppna jämförelser av stöd till personer med funktionsnedsättning från 2013 framgår att 89 procent av kommunerna betalar habiliteringsersättning till deltagare i daglig verksamhet.342 Ersättningen är ofta mellan 30 och 50 kronor per dag om personen deltar i daglig verksamhet på heltid.343 Den högsta ersättningen är 1 100 kronor per månad.

33736 procent handikappersättning ger 1 335 kronor per månad (skattefri ersättning), 53 procent handikappersättning ger 1 965 kronor per månad och 69 procent handikappersättning ger

2 559 kronor per månad. Prisbasbeloppet var 44 500 kronor 2013.

338Socialdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet, Faktagranskning av Riksrevisionens granskningsrapport om aktivitetsersättningen, 2015-02-16.

3392011 års uppgifter, se Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning, s. 39.

340Försäkringskassans webbplats, Om assistansersättning. Hämtat 2015-03-18.

3412011 års uppgifter, se Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning, s. 39.

342Socialstyrelsen, Öppna jämförelser av stöd till personer med funktionsnedsättning 2013, s. 25.

343Socialstyrelsen, Daglig verksamhet enligt LSS – en kartläggning, s. 22.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

5.2Incitamentsstrukturer för unga med aktivitetsersättning

Riksrevisionen har kartlagt incitamentsstrukturerna för en person som får aktivitetsersättning. Kartläggningen visar att det finns positiva ekonomiska incitament för att arbeta med vilande ersättning – däremot finns det svaga ekonomiska incitament för att skriva in sig på Arbetsförmedlingen eller studera med vilande ersättning.

Exemplet i Riksrevisionens kartläggning är beräknat på en person som är 20 år, som har garantinivå på aktivitetsersättningen, som inte har någon förmögenhet och som bor ensam med en bostadskostnad på 5 000 kronor i månaden. För varje ersättnings- och inkomstslag inkluderas maximalt bostadstillägg för de ersättningar där personen har rätt till detta, det vill säga aktivitetsersättning och vilande aktivitetsersättning för arbete eller studier.344 För övriga ersättningar och inkomster inkluderas maximalt bostadsbidrag, där personen har rätt till detta. Liksom bostadstillägget beror bostadsbidraget på beskattningsbar inkomst och är därför mellan cirka 120 och 1 300 kronor i månaden.345 Inkomsterna anges i nettobelopp, det vill säga inkomst efter skatt. Riksrevisionens beräkningar har kvalitetssäkrats av Försäkringskassan.346

Motivet till att Riksrevisionens har valt just detta typexempel är framför allt vikten av att det finns goda incitament för yngre personer att lämna ersättningen. Eftersom majoriteten av unga med aktivitetsersättning får

bostadstillägg är det vidare väsentligt att studera hur bostadstillägget påverkar den totala inkomsten. Det bör betonas att incitamentsstrukturerna endast gäller för just detta typexempel med givna antaganden om personens ålder samt att personen får garantinivå samt summor för inkomst, hyra och förmögenhet. Resultatet kan se annorlunda ut till exempel om personen har arbetat tidigare och har högre nivå på sin aktivitetsersättning respektive sitt aktivitetsstöd. Inkomsten och incitamenten kan även se annorlunda ut om personen har en habiliteringsersättning från sin kommun vid deltagande i daglig verksamhet. Handikappersättningen har dock ingen större påverkan på incitamentsstrukturerna eftersom denna ges oberoende av vilken övrig inkomst som personen har. Även assistansersättningen ges oberoende av inkomst.

344Det maximala bostadstillägget som en 20-åring med funktionsnedsättning kan få beror på beskattningsbar inkomst och ligger därför mellan 3 600 och 4 650 kronor i månaden. Detta gäller för detta exempel, där personen inte antas ha någon förmögenhet, ha en bostadskostnad på

5 000 kronor i månaden och vid arbete tjäna 19 000 kronor i månaden.

345Bostadsbidrag betalas inte ut vid årsinkomster över 86 720 kronor.

346E-post från Försäkringskassan, 2014-10-29.

82 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

5.2.1Bostadstillägg ger svaga incitament för personer med aktivitetsersättning att söka arbete

Längst till vänster i diagram 6a nedan finns inkomsten vid hel aktivitetsersättning. Denna uppgår till cirka 10 700 kronor i månaden.

I följande stapel återfinns vanligt aktivitetsstöd, det vill säga den ersättning en arbetssökande får om den är inskriven i ett arbetsmarknadspolitiskt program vid Arbetsförmedlingen. Aktivitetsstödet ger en inkomst på cirka 5 700 kronor i månaden.

Stapeln ”Ung med funktionshinder” är ett särskilt aktivitetsstöd som ges till personer som är yngre än 30 år som har en dokumenterad

funktionsnedsättning och som har varit inskrivna vid Arbetsförmedlingen i mer än ett år. Den totala inkomsten ligger på cirka 8 200 kronor i månaden. Även här är kravet för att få ta del av ersättningen att personen är inskriven i ett arbetsmarknadspolitiskt program vid Arbetsförmedlingen. När personer med aktivitetsersättning tar del av gemensam kartläggning och skrivs in hos Arbetsförmedlingen påbörjas personens kvalificeringstid för att få ta del av detta särskilda aktivitetsstöd.

Diagram 6a. Inkomstskillnader vid aktivitetsersättning och aktivitetsstöd

Kronor
12 000
10 696
10 000
8 000		8 169
8 000
6 000	5 705
4 000
2 000
0
Aktivitetsersättning	Aktivitetsstöd	Ung med
(hel)		funktionshinder

Personen antas bo i ensamhushåll, inte ha någon förmögenhet och ha en bostadskostnad på 5 000 kronor i månaden.

Om man exkluderar bostadstillägget från inkomsten med aktivitetsersättningen blir den totala inkomsten högre för en person med det särskilda aktivitetsstödet: 8 169 kronor i månaden jämfört med 6 046 kronor i månaden med aktivitetsersättning. Detta skulle således kunna ses som att intentionen med det särskilda aktivitetsstödet är att ge ekonomiska incitament för att söka

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

arbete. Men i och med att aktivitetsstöd inte berättigar till bostadstillägg och ersättningen därtill är för hög för att ge rätt till bostadsbidrag ligger

inkomstnivån för aktivitetsstödet ung med funktionshinder lägre än inkomsten för aktivitetsersättningen. Incitamenten blir således omvända. En person med bostadstillägg som går från aktivitetsersättning till aktivitetsstödet ung med funktionshinder får 76 procent av den inkomst som personen hade med aktivitetsersättning.

5.2.2 Vilande ersättning vid arbete används i begränsad omfattning trots positiva incitament

Möjligheten till vilande aktivitetsersättning har funnits sedan införandet, vilket innebär att man kan prova på att arbeta eller att studera samtidigt som ersättningen är vilande och går att få tillbaka. Ersättningen kan vara vilande på heltid eller deltid. Under tiden som den enskilde prövar att arbeta

utbetalas skattefri ersättning på 25 procent av det vilande ersättningsbeloppet. Endast ett fåtal unga nyttjar dock möjligheten till vilande ersättning.347

I Försäkringskassans studie Tio år med aktivitetsersättning konstateras att ett hinder för återgång i arbete är en uttalad rädsla för att bli av med

ersättningen.348 Enligt företrädare för Försäkringskassan är en annan anledning till att vilande ersättning för arbete används i begränsad utsträckning att få unga med aktivitetsersättning har kommit så långt i sin utveckling att de klarar av att prova att arbeta. Sannolikt är det främst personer som genomgått arbetslivsinriktad rehabilitering hos Arbetsförmedlingen som nyttjar möjligheten till vilande ersättning för arbete.349

År 2012 föreslog regeringen en regeländring för att öka drivkrafterna att nyttja vilande ersättning. Regeländringen syftade till att öka individernas trygghet vid arbetsförsök.350 Möjligheten till vilande ersättning utvidgades från och med januari 2013.351 Tidigare beviljades vilande ersättning högst två år inom beslutsperioden; i dagsläget beviljas vilande ersättning som längst två år oavsett längden på det ursprungliga beslutet om aktivitetsersättning.352 Antalet personer som har beviljats vilande ersättning för arbete har ökat

347Socialdepartementet, Ökad trygghet och bättre ekonomiska villkor för personer med aktivitetsersättning som vill försöka arbeta eller studera, s. 18.

348Försäkringskassan, Tio år med aktivitetsersättning, s. 12.

349Försäkringskassan, Faktagranskning av Riksrevisionens granskningsrapport om aktivitetsersättningen, 2015-03-26.

350Socialdepartementet, Ökad trygghet och bättre ekonomiska villkor för personer med aktivitetsersättning som vill försöka arbeta eller studera, s. 23.

351Prop. 2012/13:1 utg.omr. 10, s. 46 ff., 36 kap. 15, 15 a–b, 18, 18 a–d §§ SFB.

352Prop. 2012/13:1 utg.omr. 10, s. 46. Ett beslut om vilandeförklaring ska fattas senast månaden före den sista månad som beslutet om aktivitetsersättning omfattar. När tiden för vilande ersättning löpt ut eller upphävts på den försäkrades begäran ska aktivitetsersättning lämnas ytterligare tre månader utan ny prövning.

84 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

sedan regeländringen men ligger fortfarande på en förhållandevis låg nivå. I december 2014 var det endast 309 personer som hade vilande ersättning för arbete.353

I diagram 6b nedan framgår hur skillnader i inkomstnivåer ser ut för en person som har hel aktivitetsersättning, en person som arbetar 75 procent och har vilande ersättning på 25 procent och en person som arbetar 100 procent och således har aktivitetsersättningens helt vilande. Som framgår av diagrammet är incitamenten att arbeta positiva.

Diagram 6b. Inkomstskillnader vid aktivitetsersättning och vilande ersättning vid arbete

Kronor
25 000
	20 583
20 000
15 000	13 278
	13 278
	10 696
10 000
5 000
0

Aktivitetsersättning	Arbete 25% vilande	Arbete 100% vilande
(hel)

Beräknat på en lön motsvarande 19 000 kronor i månaden. Personen antas bo i ensamhushåll, inte ha någon förmögenhet och ha en bostadskostnad på 5 000 kronor i månaden.

5.2.3Svaga incitament för personer med aktivitetsersättning att studera

I december 2014 hade endast 233 personer vilande ersättning för studier. Av dessa hade 80 personer ersättningen vilande på deltid.354 Vid vilande

ersättning för studier betalas ingen ersättning ut eftersom riksdagen har gjort bedömningen att det är rimligt att dessa försäkrade har samma studievillkor som övriga studerande.355 Detta innebär att en ung studerande med aktivitetsersättning inte får 25 procent av det vilande ersättningsbeloppet som vid arbete – den enskilde har heller inte rätt till aktivitetsersättning på deltid vid studier på deltid.

353E-post från Försäkringskassan, 2015-01-23.

354E-post från Försäkringskassan, 2015-01-23.

355Prop. 2012/13:1 utg.omr. 10, s. 49, bet. 2012/13:FiU1, rskr. 2012/13:37. Se även prop. 2005/06:159,

Vissa socialförsäkringsfrågor, s. 22.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

Representanter för Handikappförbunden har vid intervju betonat att många i gruppen med aktivitetsersättning har en problematik som hindrar studier på heltid. Om dessa skulle försöka studera på deltid försvinner rätten till ersättningen, vilket skapar en inlåsningseffekt.356 Den enskilde har dock

fortfarande rätt till bostadstillägg. Ekonomiskt sett innebär heltidsstudier med vilande aktivitetsersättning för en person som tidigare haft bostadstillägg enligt typexemplet att personen får motsvarande 70 procent av inkomsten som denne skulle ha haft vid hel aktivitetsersättning (se diagram 6c nedan).

Diagram 6c. Inkomstskillnader vid aktivitetsersättning och vilande ersättning vid studier

Kronor
12 000
	10 696
10 000
8 000	7 470
6 000	5 355
4 000
2 000
0

Aktivitetsersättning	Arbete 25% vilande	Arbete 100% vilande
(hel)

Inkomsten vid studier gäller endast bidragsdelen. Personen antas bo i ensamhushåll, inte ha någon förmögenhet och ha en bostadskostnad på 5 000 kronor i månaden.

Försäkringskassan har i 2014-års så kallade anti-krångelkatalog357 föreslagit en ändring av reglerna för vilande ersättning. Förslaget innebär att en prövotid på tre månader införs för den som har aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga och som vill pröva att studera. Förslaget innebär även att aktivitetsersättningen ska betalas ut under prövotiden och att den enskilde kan ansöka om vilande ersättning när prövotiden har löpt ut. Syftet med förslaget är att individerna ska få en chans att testa studier en tid innan de behöver gå vidare och ordna med studiemedel. Detta ger, enligt Försäkringskassan, en ökad trygghet för unga som vill pröva att studera.358

356Intervju med Handikappförbunden, 2014-01-21.

357Försäkringskassan överlämnar varje år till regeringen en så kallad anti-krångelkatalog som innehåller förslag som ska underlätta för medborgarna i kontakter med Försäkringskassan.

358Försäkringskassan, Fler förslag för minskat krångel, s. 30–31.

86 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

5.3Betydelsen av incitament vid permanent nedsatt arbetsförmåga

I utredningen Brist på brådska konstaterades att det finns ett behov av en mer generös försörjning för personer med medfödda eller tidigt förvärvade funktionsnedsättningar som är så omfattande att personen aldrig kommer att kunna arbeta. Utredningen betonade att detta främst gäller personer som bor i vissa typer av boenden till exempel enligt LSS.359 Utredaren pekade även på att ekonomiska incitament för gruppen som har så omfattande medfödda eller tidigt förvärvade funktionsnedsättningar att de aldrig någonsin kommer

att kunna arbeta är irrelevanta och att låga garantinivåer istället skapar livslång fattigdom för gruppen.360

Till skillnad från i Sverige har flera andra länder olika ersättningsnivåer eller tillägg för olika grupper av förtidspensionärer. Förtidspensionärer som har en ersättning tills vidare har i vissa fall en högre ersättning än dem som har en tidsbegränsad ersättning. I en rapport från 2013 menar Inspektionen för socialförsäkringen att detta skulle kunna vara en modell att överväga för det svenska systemet.361

5.3.1 Livslång fattigdom för dem som aldrig kommer ut på arbetsmarknaden

Många personer som har en funktionsnedsättning och som är beroende av ersättning från socialförsäkringssystemet är i många fall också beroende av att anhöriga skjuter till pengar varje månad. Samtidigt har studier visat att föräldrarna till den här gruppen unga relativt sett har sämre förutsättningar att bistå sina barn, eftersom de har lägre utbildning och lägre inkomster än genomsnittet.362 Redan 2003 påtalade Föreningen för barn, unga och vuxna

med utvecklingsstörning (FUB) den ekonomiska situationen för Socialstyrelsen som i sin tur uppmärksammade regeringen i två skrivelser.363

För personer med funktionsnedsättning är ekonomin svår att påverka. En orsak till det är att det inte är möjligt att öka sin inkomst om man inte har någon arbetsförmåga. Anhöriga kan visserligen skjuta till pengar men att bygga

359SOU 2008:102, Brist på brådska, s. 109–110.

360SOU 2008:102, Brist på brådska, s. 12.

361Inspektionen för socialförsäkringen, Unga förtidspensionärer – studie av sju europeiska länder, s. 10–12.

362De bakomliggande orsakerna till föräldrarnas läger inkomstnivåer varierar, men kan bland annat vara ett resultat av anpassning till barnens behov. Se Olofsson, J. & Östh, J. (2011),

Förtidspensionering av unga – en fråga om utsortering efter utbildningsnivå och socioekonomisk bakgrund? s. 48.

363Riksförbundet FUB, Fångad i fattigdom – inkomster och utgifter för vuxna personer med utvecklingsstörning, s. 6.

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

upp en ekonomisk buffert lönar sig inte, bland annat eftersom det statliga bostadstillägget från Försäkringskassan då riskerar att dras ned.

I utredningen Möjlighet att leva som andra från 2008 lades ett förslag om att höja det statliga bostadstillägget, som har legat på samma nivå sedan 2007, samt att utreda hyressättningen i LSS-bostäder.364 Inga åtgärder vidtogs dock efter utredningen.

5.4Sammanfattande iakttagelser

I dagsläget finns det få ekonomiska incitament för att unga vuxna med funktionsnedsättningar ska lämna aktivitetsersättningen och ta steget mot studier eller arbetslivet. Riksrevisionens kartläggning av ekonomiska

incitament för unga med aktivitetsersättning visar att en person som övergår från att ha aktivitetsersättning (med bostadstillägg) via Försäkringskassan till aktivitetsstödet ung med funktionshinder hos Arbetsförmedlingen förlorar 24 procent av sin inkomst. Även incitamenten att studera för en person med

aktivitetsersättning är svaga. En person som väljer att ha sin aktivitetsersättning vilande för att prova att studera förlorar 30 procent av sin inkomst.

Det finns en rad olika bidrag som ges till unga med funktionsnedsättning. Storleken på bidragen och övrigt kapital påverkar dock storleken och rätten till övriga bidrag som personer med funktionsnedsättning kan söka. Mängden olika bidrag med tillhörande regler gör att det är svårt att överblicka de olika inkomstnivåerna för olika ersättningar.

Det har av tidigare utredningar konstaterats att det knappast finns behov av positiva ekonomiska incitament för dem som har en sådan nedsättning av arbetsförmågan att de aldrig kommer att kunna närma sig arbetsmarknaden. Däremot har det påtalats att det finns behov av en generösare försörjning för unga vuxna med permanent nedsatt arbetsförmåga.

364SOU 2008:77, Möjlighet att leva som andra – ny lag om stöd och service till vissa personer med funktionshinder, s. 606–607.

88 RIKSREVISIONEN

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

6Tidsbegränsad aktivitetsersättning

Oavsett funktionsnedsättning kan en person som längst få beslut om aktivitetsersättning för tre år; därefter behöver personen göra en ny ansökan om rätt till ersättningen. Nedan beskrivs motiven till denna bestämmelse liksom konsekvenserna – dels för personer med permanent nedsatt arbetsförmåga, dels för Försäkringskassans samordningsuppdrag. Därefter presenteras Försäkringskassans förslag om att bevilja aktivitetsersättning för längre perioder än tre år för en del av gruppen med aktivitetsersättning. Slutligen analyseras eventuella risker med en sådan regeländring.

6.1Regeringens motiv till nuvarande lagstiftning

I det tidigare förtidspensionssystemet utgavs förtidspension tillsvidare till försäkrade i åldern 16–64 år om hans eller hennes arbetsförmåga var nedsatt med minst en fjärdedel och nedsättningen ansågs varaktig.365

I propositionen Sjukersättning och aktivitetsersättning i stället för förtidspension föreslog regeringen införandet av tidsbegränsad aktivitetsersättning för unga i åldrarna 19–29 år, oavsett om den nedsatta arbetsförmågan bedömdes som mer tillfällig eller permanent. Ett syfte med reformen var att aldrig ge upp hoppet om att en ung individ någon gång ska kunna utföra någon form av arbete

eller habilitering/rehabilitering.366 För personer över 30 år föreslog regeringen införandet av sjukersättning för personer med permanent nedsatt arbetsförmåga där besluten, till skillnad från aktivitetsersättningen, ges tills vidare.367

De remissinstanser som yttrade sig i frågan ställde sig bakom tidsbegränsningen till längst tre år. Regeringen betonade i propositionen att det är angeläget att Försäkringskassan utför sin prövning på ett sätt som inte i onödan stör den enskilde eller skapar oro inför den framtida möjligheten till ersättning.368 Regeringen gjorde bedömningen att en bestämmelse som gjorde det möjligt att i vissa situationer besluta om en ny ersättningsperiod utan någon ny prövning

365Prop. 2000/01:96, s. 63.

366Prop. 2000/01:96, s. 80–81.

367Tidigare fanns möjlighet till tidsbegränsad ersättning. Denna ersättningsform avskaffades av regeringen den 1 juli 2008, se prop. 2007/08:136, En reformerad sjukskrivningsprocess för ökad återgång i arbete, s. 82, bet. 2007/08:SfU12, rskr. 2007/08:225.

368Proposition 2000/01:96, s. 82

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

av ersättningsrätten kunde leda till svårigheter i tillämpningen. Regeringen framhöll dock att det förutsätts att Försäkringskassan vid prövning av fortsatt rätt till aktivitetsersättning utifrån varje enskilt fall gör en bedömning av hur omfattande den förnyade prövningen behöver bli. Eftersom avsikten är att Försäkringskassan ska följa den unge personens utveckling under perioden med aktivitetsersättning bör Försäkringskassan, enligt regeringen, ha hunnit bilda sig en uppfattning om huruvida det krävs kompletterande uppgifter inför ett nytt beslut om aktivitetsersättning när en period löper ut.369

6.2Ansökan om ny ersättningsperiod skapar oro och tar resurser från samordningsuppdraget

6.2.1Personer med permanent nedsatt arbetsförmåga i målgruppen

Det saknas idag uppgift om hur många i gruppen med aktivitetsersättning som har en så grav och långvarig funktionsnedsättning att en arbetsförmåga av någon betydelse inte kan antas komma att utvecklas trots habilitering eller rehabilitering.

Ett sätt att uppskatta hur många i gruppen som har grav, permanent nedsatt arbetsförmåga är att undersöka hur många av dem med aktivitetsersättning som beviljas full sjukersättning vid 30 år ålder. Riksrevisionen har uppskattat denna andel på följande vis: Enligt uppgift från Försäkringskassan går cirka 62 procent av personer med aktivitetsersättning över till sjukersättning vid 30 års ålder.370 Av gruppen 30–34 åringar med sjukersättning är det vidare 83 procent som får full ersättning.371 Andelen personer som har haft aktivitetsersättning som går vidare till full sjukersättning kan då uppskattas till ungefär 50 procent.372

Det bör dock betonas att Riksrevisionens beräkning uppskattar hur stor andel av 29-åringarna med aktivitetsersättning som har permanent nedsatt arbetsförmåga. Sammansättningen av gruppen i stort beror på hur flödet in och ut ur ersättningen ser ut för olika åldersgrupper och kan därför avvika från denna uppskattning. Det är sannolikt att den korrekta uppgiften om hur stor andel av den totala gruppen unga med aktivitetsersättning som har en permanent nedsättning av arbetsförmågan ligger något lägre än uppskattningen på 50 procent.

369Proposition 2000/01:96, s. 81.

3702013-års uppgift, se e-post från Försäkringskassan, 2014-12-19.

371Försäkringskassans webbplats, Sjuk- och aktivitetsersättning – antal mottagare efter åldersgrupp (sjukersättning i december 2013). Hämtat 2015-03-05.

3720,62 x 0,83=0,51 det vill säga ungefär 50 procent.

90 RIKSREVISIONEN

100

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

6.2.2Oro och ekonomiska bekymmer för personer med grav funktionsnedsättning

En person som får aktivitetsersättning under hela den maximala tiden, alltså från juli det år individen fyller 19 år till och med månaden innan individen fyller 30 år, måste med dagens regler ansöka om aktivitetsersättning fyra gånger. Försäkringskassan framhåller att individer med stadigvarande eller mycket långvarig funktionsnedsättning upplever det som en onödig och frustrerande procedur att vart tredje år behöva ansöka om aktivitetsersättning och gå igenom en utredning av arbetsförmågan på nytt. Det händer även att det blir avbrott i utbetalningarna under den tid när ansökan handläggs, vilket innebär oro och ekonomiska bekymmer för dessa personer.373

6.2.3Administrativa kostnader för Försäkringskassan och för hälso- och sjukvården

Ansökningarna om aktivitetsersättning för gruppen med permanent nedsättning av arbetsförmågan innebär också en administrativ kostnad för Försäkringskassan och tar tid från samordningsuppdraget. Det saknas närmare uppgift om hur mycket resurser som går till nyansökningar374 för personer med permanenta funktionsnedsättningar. Däremot går det att uppskatta kostnaden för nyansökningar för personer med mer varaktiga funktionsnedsättningar. Som nämndes i kapitel 4 har Försäkringskassan klassificerat samtliga individer med aktivitetsersättning utefter behov av samordning som individerna har under den gällande beslutsperioden, det vill säga 1–3 år framåt.De som har en så grav nedsättning av arbetsförmågan att det under beslutsperioden inte är aktuellt med vare sig arbetslivsinriktad rehabilitering vid Arbetsförmedlingen eller aktiviteter med stöd från Försäkringskassans utgör cirka 20 procent av gruppen med aktivitetsersättning.375 Kostnaden för att hantera den här gruppens nyansökningar beräknas till cirka 20 av totalt 290 årsarbetskrafter per år.376

Vid ansökan om ny period av aktivitetsersättning ska ett nytt läkarutlåtande bifogas, om det inte finns särskilda skäl som ger anledning till annat.377 Den tidsbegränsade aktivitetsersättningen påverkar således även användningen av hälso- och sjukvårdens resurser. Handläggare vid Försäkringskassan har

framfört att en stor del av de unga med permanent nedsatt arbetsförmåga inte

373Försäkringskassan, Fler förslag för minskat krångel, s. 25.

374Men nyansökning avses ansökan om ny period av aktivitetsersättning.

375Denna grupp benämns vara utan samordningsbehov enligt Försäkringskassans klassificeringssystem, se e-post från Försäkringskassan, 2014-07-17.

376Med årsarbetskrafter menas handläggare som arbetar med handläggning av aktivitetsersättning. Beräkningen är baserad på underlag som Riksrevisionen tagit del av från Försäkringskassan, se e-post från Försäkringskassan 2014-04-09 och 2014-07-17.

3773 § förordningen (2002:986) om sjukersättning och aktivitetsersättning.

101

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

har behov av kontinuerlig vård eftersom funktionsnedsättningen i sig inte kräver löpande behandling. Inför varje ny ansökan måste individen därför ta nya kontakter för att hitta en läkare som kan ge ett läkarutlåtande. Eftersom den nya läkaren ofta saknar kunskap om patientens tillstånd innebär detta resurskrävande utredningar och därmed även en belastning på hälso- och sjukvårdens resurser.

6.3Rutiner för handläggning av nyansökningar varierar över landet

Gällande lagstiftning ger utrymme för bedömningar från fall till fall i vilken omfattning som nya underlag ska tas fram. I de intervjuer som Riksrevisionen genomfört med handläggare på Försäkringskassan framkommer att det varierar mellan olika försäkringskassekontor hur man hanterar ansökan om ny ersättningsperiod för personer med permanent nedsatt arbetsförmåga. Vid vissa kontor använder sig handläggarna av läkarutlåtandet från det tidigare beslutet

när personen ansöker på nytt om rätt till ersättningen. Vid andra kontor hanterar man dessa ärenden på samma vis som övriga ärenden. Därmed krävs ett nytt läkarutlåtande för varje ny ansökan om aktivitetsersättning. Enligt företrädare för Försäkringskassan har man i dagsläget inte gått ut med någon information till handläggare om hur dessa ska förhålla sig till att begära in nya beslutsunderlag när det gäller personer med långvarig nedsättning av arbetsförmågan.378

6.4Försäkringskassans förslag om undantag från tidsbegränsning av aktivitetsersättning

I Försäkringskassans så kallade antikrångelkatalog föreslår myndigheten att det införs undantag från tidsbegränsningen i aktivitetsersättning för personer som har mycket långvarig nedsättning av arbetsförmågan.379 Aktivitetsersättning utan tidsbegränsning föreslås kunna ges till personer:

med mycket långvariga fysiska, psykiska eller intellektuella funktionsnedsättningar

där funktionsnedsättningen medför så omfattande svårigheter att det är osannolikt att personen kommer att antingen utveckla en arbetsförmåga eller förbättra den befintliga arbetsförmågan

där habiliterande eller rehabiliterande insatser inte kan antas leda till att arbetsförmågan förbättras i sådan omfattning att förmånsnivån påverkas.

378Intervju med Försäkringskassan, 2014-04-01.

379Försäkringskassan, Fler förslag för minskat krångel, s. 25–28.

92 RIKSREVISIONEN

102

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Målgruppen för undantaget om tidsbegränsningen är framför allt personer som samtidigt får assistansersättning380 och handikappersättning. Denna grupp kan, enligt Försäkringskassan, antas ha högre sannolikhet för långvarig arbetsoförmåga och behöver dessutom gå igenom ansökningsproceduren

för flera olika ersättningar. Gruppen utgör 5,4 procent av samtliga med aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga.381

Förslaget knyter enligt Försäkringskassan an till det förslag om sjukersättning till unga som presenterades i utredningen Brist på brådska, med den skillnaden att Försäkringskassan föreslår att dessa personer alltjämt har rätt till aktiviteter och regelbundna uppföljningar via Försäkringskassan. Dessa personer ska

få samma möjligheter till stöd för att öka sin delaktighet i samhället och arbetslivet som den övriga gruppen med aktivitetsersättning. Gruppen har möjlighet att ansöka om vilande ersättning, ersättning för aktiviteter samt stöd med rehabilitering. En risk som Försäkringskassan tar upp med den föreslagna regeländringen är att antalet överklaganden av beslut kan öka till följd av att fler gör anspråk på att få ett beslut som gäller för längre tid än tre år.382

Riksrevisionen har inte haft möjlighet att i detalj granska Försäkringskassans förslag och kan därför inte göra en sammantagen bedömning av förslagets fördelar respektive nackdelar. Riksrevisionen konstaterar dock att gruppen som skulle få denna möjlighet till förlängd ersättningsperiod är relativt begränsad jämfört med den totala grupp som har permanenta nedsättningar av arbetsförmågan. Som tidigare nämnts kostar nyansökningar för 20 procent av målgruppen 20 årsarbetskrafter. Effekterna av minskad administration för 5,4 procent av målgruppen kan således inte innebära några större besparingar. Riksrevisionen ser dock flera fördelar med ett system med förlängda

beslut. Beslutsperioder som på ett bättre sätt speglar individernas faktiska tillstånd ger till exempel bättre möjlighet till uppföljning av gruppen unga med aktivitetsersättning samt utvecklingen av kostnaden för aktivitets- och sjukersättningen.

6.5Risker med Försäkringskassans förslag

6.5.1Problem med gränsdragning?

I Brist på brådska föreslår utredaren införandet av ersättningsformen sjukersättning till unga. Ersättningen föreslås ges till personer som har stadigvarande fysiska, psykiska eller intellektuella funktionsnedsättningar som

380Försäkringskassan framhåller dock i e-post till Riksrevisionen att det kan handla om personer som får assistansersättning med många assistanstimmar.

381Försäkringskassan, Fler förslag för minskat krångel, s. 27.

382Försäkringskassan, Fler förslag för minskat krångel, s. 25–28.

103

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

medför så omfattande svårigheter att en arbetsförmåga osannolikt kan komma att utvecklas.

Utredaren lyfter dock fram problemen med att dra en knivskarp gräns mellan vilka tillstånd som bör ge rätt till ersättningen. Ett problem som särskilt komplicerar frågan är att ett visst tillstånd kan påverkas markant av förekomsten av en ytterligare funktionsnedsättning. Kombinationen av två till synes lätta funktionsnedsättningar kan sammantaget ge en mycket komplex problematik. Utredaren menar att det därför inte är lämpligt att ange vilka sjukdomar, skador eller funktionsnedsättningar som ska anses. Utredaren ansåg dock att man genom exempel kunde tydliggöra vilka tillstånd hos ungdomar som bör ge rätt till sjukersättning till unga.383

I Försäkringskassans förslag om undantag från tidsbegränsning av aktivitetsersättning betonar myndigheten vikten av en tidsbegränsad ersättning så att individen får möjlighet att pröva sin arbetsförmåga i unga år och ta del av tillgängliga rehabiliteringsinsatser. Enligt företrädare för Försäkringskassan är det dock myndighetens uppfattning att det är möjligt att göra bedömningar om en person har sådana omfattande funktionsnedsättningar att det är osannolikt att de någonsin kommer att kunna arbeta och därmed bör undantas från tidsbegränsningen.384 Som nämnts tidigare är målgruppen för undantaget främst gruppen som samtidigt får assistansersättning och handikappersättning. Denna grupp har behövt gå igenom ansökningsproceduren för flera olika ersättningar och Försäkringskassan anger att myndigheten därför har mycket kunskap om dessa personers arbetsförmåga.385

6.5.2 Återgång till tidigare system med förtidspensionering tills vidare?

En risk eller oro med ett undantag från tidsbegränsningen är att det i praktiken skulle kunna medföra att vissa personer blir förtidspensionerade i väldigt ung ålder, vilket går emot syftet med aktivitetsersättningen. Försäkringskassan lyfter dock i sitt förslag fram att personerna fortfarande befinner sig i systemet och att de därför alltjämt har rätt till aktiviteter och regelbundna uppföljningar via Försäkringskassan. Detta förutsätter dock att uppföljningen av individer sker kontinuerligt (se kapitel 4 om Försäkringskassans problem att genomföra sitt samordnings- och tillsynsuppdrag). Riksrevisionen ser en risk för att möjlighet till förlängda beslut kan bli en inkörsport till sjukersättningen. Riksrevisionen gör dock bedömningen att det är sannolikt att dessa personer, oberoende av detta, beviljas sjukersättning vid 30 års ålder.

383SOU 2012:102, Brist på brådska, s. 89.

384E-post från Försäkringskassan, 2015-02-02.

385Försäkringskassan, Fler förslag för minskat krångel, s. 27.

94 RIKSREVISIONEN

104

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

6.6Sammanfattande iakttagelser

Riksrevisionens granskning visar att tidsbegränsningen för aktivitetsersättningen på maximalt tre år samt krav på att på nytt ansöka om ersättning skapar oro och ekonomiska svårigheter för personer med grav funktionsnedsättning och för deras anhöriga. Krav på nyansökningar innebär även administrativa kostnader för Försäkringskassan och för hälso- och sjukvården. Det saknas även riktlinjer för handläggarna i vilken utsträckning man ska begära in nya läkarunderlag. Det har lett till att rutinerna för hur detta hanteras varierar över landet.

Försäkringskassan lämnade i februari 2015 förslag till regeringen om att göra undantag i tidsbegränsningen av aktivitetsersättningen för personer i målgruppen som inte kan antas utveckla arbetsförmåga. Försäkringskassan föreslår att dessa personer alltjämt ska ha rätt till aktiviteter och regelbundna uppföljningar via Försäkringskassan.

Målgruppen för det av Försäkringskassan föreslagna undantaget utgör dock endast drygt 5 procent av gruppen unga med aktivitetsersättning. Enligt Riksrevisionens uppskattning är storleken på gruppen betydligt större än så. Enligt Försäkringskassan är det svårt för handläggarna att göra bedömningar på individnivå av vilka som inte kan antas utveckla arbetsförmåga. Myndigheten menar dock att det är lämpligt att göra sådana bedömningar när det gäller personer som samtidigt erhåller assistansersättning och handikappersättning eftersom dessa generellt har grava funktionsnedsättningar och kan antas ha hög sannolikhet för långvarig arbetsoförmåga.

Riksrevisionen konstaterar att effekterna av minskad administration för drygt 5 procent av målgruppen inte innebär någon större besparingspotential. Riksrevisionen ser emellertid flera fördelar med ett system med förlängda beslut. Beslutsperioder som speglar individernas faktiska tillstånd ger

till exempel möjlighet till bättre uppföljning av gruppen unga med aktivitetsersättning samt utvecklingen av kostnaden för aktivitets- och sjukersättningen.

En risk med ett undantag från tidsbegränsningen är, enligt Riksrevisionen, att det i praktiken skulle kunna medföra att vissa personer blir förtidspensionerade i väldigt ung ålder, vilket skulle motverka syftet med aktivitetsersättningen.

Att aktivitetsersättning utan tidsbegränsning inte blir en direkt inkörsport i sjukersättning förutsätter att handläggarna vid Försäkringskassan har tid att följa upp och ge stöd till berörda individer.

105

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

96 RIKSREVISIONEN

106

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

7Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionen har genomfört en granskning av aktivitetsersättning för unga. Syftet har varit att granska om systemet med aktivitetsersättning är effektivt för att aktivera unga med långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Riksrevisionens övergripande slutsats är att syftet med aktivitetsersättningen inte uppnås och att ersättningen inte lever upp till riksdagens och regeringens mål

om ett aktivt förhållningssätt för unga med nedsatt arbetsförmåga. Nedan redovisas Riksrevisionens slutsatser. Kapitlet avslutas med Riksrevisionens rekommendationer till regeringen och Försäkringskassan.

7.1Aktivitetsersättning är inte en aktiverande ersättning

7.1.1Syftet med aktivitetsersättningen uppnås inte

Syftet med att införa aktivitetsersättningen var bland annat att genom aktivering ge en ökad grad av självständighet för unga med

funktionsnedsättning. Riksrevisionens granskning visar dock att många unga med aktivitetsersättning saknar insatser. Det saknas inte minst insatser för personer som står långt från arbetsmarknaden.

Vidare har Försäkringskassan svårt att genomföra sitt samordningsuppdrag. Handläggarna vid Försäkringskassan hinner sällan följa upp enskilda ärenden eller verka för att insatser för personer med aktivitetsersättning kommer till stånd. Det finns en risk för att individer som av olika anledningar inte orkar, kan eller vill ta egna initiativ går utan insatser fram till dess att de inte längre är berättigade aktivitetsersättning. Många i den här gruppen har dock inte

en sådan nedsättning av arbetsförmågan att de vid 30 års ålder blir beviljade sjukersättning. De kan då få så kallad sjukpenning eller sjukpenning i särskilda fall. Om de inte uppfyller kraven för dessa ersättningar, skrivs de istället in på Arbetsförmedlingen.

Riksrevisionen kan konstatera att bristen på insatser, uppföljning och stöd från Försäkringskassan leder till inaktivitet och inlåsning i aktivitetsersättningen. För den enskilde innebär detta en risk för att hamna utanför arbetsmarknaden med de konsekvenser som det innebär. Det innebär också samhällsekonomiska kostnader i de fall det försenar arbetslivsetablering. Riksrevisionen drar således slutsatsen att syftet med aktivitetsersättningen, ett aktivt förhållningssätt för unga med nedsatt arbetsförmåga, inte uppnås. Dessa problem har tidigare

107

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

konstaterats i den statliga utredningen Brist på brådska (SOU 2008:102). Regeringen valde dock att inte gå vidare med utredningens förslag till åtgärder med hänvisning till att det krävdes en vidare analys och utredning av systemet med aktivitetsersättningen. En sådan översyn har dock inte genomförts.

Regeringen har varit för passiv i sin styrning

Riksrevisionen gör bedömningen att regeringen har varit alltför passiv i sin styrning, trots uppenbara och sedan länge påtalade problem i nuvarande system med aktivitetsersättningen. Om ansvariga myndigheter kan nå större framgångar i att aktivera personer med aktivitetsersättning och detta kan leda till självförsörjning, så finns det stora vinster att hämta för staten och för samhället i stort. Detta motiverar enligt Riksrevisionen en översyn av

ansvariga aktörers uppdrag när det gäller samordning av insatser till personer med aktivitetsersättning. En sådan översyn bör omfatta både kommunerna och de statliga myndigheterna. Även hälso- och sjukvårdens roll som aktör i systemet med aktivitetsersättningen bör ingå i översynen. Vad det innebär att Försäkringskassan ska samordna insatser och ge tillräckligt stöd åt individer är vidare en tolkningsfråga. Det är därför viktigt att regeringen i en översyn av aktivitetsersättningen är tydlig med vilka ambitioner som åligger de olika

aktörerna och att dessa ges rimliga förutsättningar att genomföra sina uppdrag.

I den parlamentariska socialförsäkringsutredningens slutbetänkande föreslås att Försäkringskassans samordningsansvar ersätts med ett uppföljningsansvar. Utredningens förslag berör i huvudsak sjukpenningen. Riksrevisionen konstaterar att regeringen, inom ramen för den översyn av systemet som Riksrevisionen föreslår, borde pröva en sådan ordning även gällande aktivitetsersättningen.

I granskningen har vikten av nära samarbete mellan relevanta aktörer uppmärksammats i olika sammanhang. Även om det inte finns vetenskaplig evidens för effekter av nära samarbete finns det enligt Riksrevisionen tillräckligt många goda exempel för att låta sådana lösningar utredas vidare vid en översyn av systemet med aktivitetsersättning.

Brist på statistik som möjliggör uppföljning

Riksrevisionen konstaterar att det saknas nödvändig statistik för att Försäkringskassan ska kunna följa upp om syftet med aktivitetsersättningen uppfylls. Det är enligt Riksrevisionen nödvändigt att Försäkringskassan

till exempel utvecklar statistik över vilka insatser som gruppen med aktivitetsersättning tar del av för att myndigheten ska kunna följa upp om syftet med aktivitetsersättningen uppfylls. Det är också viktigt för att Försäkringskassan internt ska kunna styra handläggningen mot målet om aktivitet för de enskilda individerna.

98 RIKSREVISIONEN

108

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

I den parlamentariska socialförsäkringsutredningens slutbetänkande föreslås Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen få i uppdrag att i samråd med Inspektionen för socialförsäkringen och medicinska experter utveckla ett gemensamt statistiksystem som gör det möjligt att analysera när i tiden olika åtgärder sätts in för sjukskrivna och effekterna av åtgärderna. Som nämnts tidigare berör utredningens förslag i huvudsak sjukpenningen. Enligt Riksrevisionen bör dock även insatser och åtgärder som individer med aktivitetsersättning tar del av omfattas av ett sådant statistiksystem.

7.1.2Utbudet av insatser motsvaras inte av behovet

Riksrevisionens granskning visar att det behov av insatser som i dagsläget finns för gruppen med aktivitetsersättning inte motsvaras av det utbud som tillgodoses genom kommunernas dagliga verksamhet, Arbetsförmedlingens arbetslivsinriktade rehabilitering eller de aktiviteter som Försäkringskassan beviljar särskild ersättning för. Framför allt saknas insatser för de unga med aktivitetsersättning som står långt från arbetsmarknaden. Här är sannolikt personer med aktivitetsersättning som inte har rätt till daglig verksamhet genom lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, särskilt utsatt. För dessa personer har kommunerna enligt socialtjänstlagen ett ansvar att medverka till att den enskilde får meningsfull sysselsättning. I granskningen har det dock framkommit att det skiljer mellan kommuner i vilken utsträckning personer med aktivitetsersättning får stöd inom ramen för socialtjänstlagen.

Vidare har endast var fjärde individ av dem som inte omfattas av LSS och som inte har arbetslivsinriktad rehabilitering vid Arbetsförmedlingen (cirka 48 procent av gruppen) en aktivitet med stöd från Försäkringskassan. Riksrevisionen bedömer det dessutom som tveksamt att dessa aktiviteter fungerar som ett steg mot arbetslivet.

Samordningsförbund fyller viktig funktion men saknas i delar av landet

Riksrevisionen bedömer att de insatser som samordningsförbunden finansierar fyller en viktig funktion när det gäller att aktivera unga med aktivitetsersättning. Det saknas dock samordningsförbund i 50 kommuner. Vidare kan Riksrevisionen konstatera att resurserna till samordningsförbunden är begränsade. Brist på samordningsförbund och en ojämn spridning av ESF- projekt skapar en variation av insatser över landet, särskilt för personer som står längst från arbetsmarknaden, när det gäller utbud av insatser. Det innebär att personer med aktivitetsersättning inte har samma förutsättningar att få insatser efter behov.

I dagsläget saknas en nationell sammanställning av tillgängliga insatser på olika orter. En svårighet med kartläggningar av detta slag är att de snabbt blir inaktuella på grund av att projekt avslutas och nya startas upp. Riksrevisionens

109

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

bedömning är att dagens system, där aktivering av unga med nedsatt arbetsförmåga i viss utsträckning sker genom projektverksamhet, riskerar att skapa brist på kontinuitet, problem med likvärdighet över landet samt innebär ett system som är svårt att överblicka.

7.1.3Försäkringskassan har inte fullgjort sitt samordningsuppdrag

Ärendemängden försvårar samordning

Riksrevisionen kan konstatera att Försäkringskassan har svårt att genomföra sitt samordningsuppdrag och sitt tillsynsuppdrag på det sätt som är avsett. Uppdragen försvåras av att handläggarna på Försäkringskassan har begränsat med tid att lägga på varje person. Riksrevisionen kan konstatera att många personer med aktivitetsersättning saknar insatser och att handläggarna inte hinner med samordning och uppföljning. Hälften av handläggarna som svarat på Riksrevisionens enkät anser att de har ganska eller mycket dåliga förutsättningar att verka för att den försäkrade får insats efter behov. De personer som i första hand får hjälp och stöd är de som själva hör av sig till sin handläggare vid Försäkringskassan. Personer med aktivitetsersättning är en utsatt grupp. En majoritet har psykiska problem och svårigheter att ta initiativ till kontakter. Enligt Riksrevisionen är det problematiskt att egna initiativ är avgörande för om individerna ska få det stöd som de behöver.

Tidigare utredningar visar att unga med aktivitetsersättning upplever långa perioder av inaktivitet och sysslolöshet. Riksrevisionen kan konstatera att Försäkringskassan i sin interna styrning prioriterar att handlägga ansökningar om aktivitetsersättning. Detta påverkar den tid handläggarna har att använda för att se till att insatser kommer till stånd samt att följa upp hur dessa fortlöper. Försäkringskassan tolkar, enligt företrädare för myndigheten,

sitt tillsynsuppdrag som att man ska följa upp hur insatser som behövs för rehabiliteringsverksamheten fortlöper. Riksrevisionen kan således konstatera att Försäkringskassan inte fullt ut klarar av att fullgöra sitt tillsynsuppdrag.

Oklart om resurstillskott är tillräckligt för att aktivera gruppen

Riksrevisionen kan konstatera att Försäkringskassan internt har omfördelat resurser för att öka mängden handläggare som arbetar med aktivitetsersättning. Resursökningen initierades under Riksrevisionens granskning och rekryteringsprocessen har ännu inte genomförts fullt ut. Försäkringskassan gör bedömningen att det efter resursökningen saknas 10 årsarbetskrafter för att myndigheten ska kunna genomföra sitt uppdrag vad gäller handläggning och samordning av aktivitetsersättningsärenden. Riksrevisionen har inte i detalj granskat Försäkringskassans kalkyl när det gäller behovet av handläggare och kan inte bedöma de antaganden som har gjorts vid beräkningarna. I Riksrevisionens granskning har det dock framkommit att handläggarna vid

100 RIKSREVISIONEN

110

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Försäkringskassan ansvarar för ungefär dubbelt så många ärenden som de anser är rimligt för att hinna samordna och följa upp ärenden samt verka för att insatser kommer till stånd.

Riksrevisionen konstaterar att den resursförstärkning som Försäkringskassan genomfört sannolikt inte kommer att minska den genomsnittliga ärendemängden till en nivå som handläggarna anser vara rimlig och det är, enligt Riksrevisionen, svårt att bedöma huruvida mer resurser till handläggning inom nuvarande system skulle vara ett effektivt verktyg för att aktivera unga med aktivitetsersättning. Detta beror på övriga problem som framkommit i Riksrevisionens granskning, bland annat att utbudet av insatser inte motsvaras av det behov som finns hos gruppen.

7.1.4Problem med samordning mellan aktörerna

I Riksrevisionens granskning har det framkommit att det förstärkta samarbetet mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen avseende personer med aktivitetsersättning förefaller fungera väl i vissa delar av landet men att samarbetet fungerar bättre på mindre orter än på större. Detta beror bland annat på att myndigheterna arbetar tätare på mindre orter samt att kontaktvägarna är kortare. Riksrevisionen kan också konstatera att det till viss del saknas samsyn hos myndigheterna om det gemensamma uppdraget och att det finns olika uppfattningar om målet med samarbetet samt vad myndigheterna var för sig och gemensamt ska göra. Som exempel kan anges att det framkommit i granskningen att det finns oklarheter

kring ansvarsfördelningen när det gäller personer som befinner sig i sysselsättningsfasen. Riksrevisionen bedömer att denna brist på samsyn innebär en risk för att personer hamnar i fel insatser eller stannar kvar för länge i insatser där de inte utvecklas, särskilt som handläggare på båda myndigheterna anger att de har svårt att hinna följa upp ärenden.

Betydelsefullt att Arbetsförmedlingen kommer in tidigare i processen

De arbetsförmedlare som Riksrevisionen intervjuat inom ramen för granskningen ställer sig positiva till ett närmare samarbete med

Försäkringskassan avseende personer med aktivitetsersättning. Eftersom Arbetsförmedlingen har bäst kunskap om de verktyg som myndigheten har att tillgå bedömer Riksrevisionen att det är relevant att se över om Arbetsförmedlingen kan komma in tidigare i processen, om så bara

för att informera personer med aktivitetsersättning om vilka tjänster Arbetsförmedlingen kan erbjuda.

101

111

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

Uppsökande verksamhet mot kommunen kan stärkas

I granskningen har det framkommit att det är få som tar sig vidare från daglig verksamhet inom kommunen till mer arbetslivsinriktade insatser hos till exempel Arbetsförmedlingen. Riksrevisionens granskning har visat att detta bland annat beror på att vissa kommuner snarare ser daglig verksamhet som omsorg än som ett steg mot arbete eller studier, samt att handläggarna på Försäkringskassan inte prioriterar att följa upp hur insatser hos kommunen fortlöper. För att de personer som befinner sig i daglig verksamhet ska ha samma möjligheter att komma vidare till studier eller arbete som övriga personer med aktivitetsersättning är det, enligt Riksrevisionen, en förutsättning att handläggarna på Försäkringskassan och handläggarna vid kommunen arbetar utifrån ett arbetslivsinriktat perspektiv med denna grupp. Enligt Riksrevisionen finns det också goda skäl att pröva om Arbetsförmedlingens uppdrag kan utvidgas till att inkludera en mer uppsökande verksamhet gentemot individer i daglig verksamhet.

Vidare ser Riksrevisionen det som problematiskt att långa väntetider i hälso- och sjukvården försvårar för myndigheterna att genomföra sina respektive uppdrag. Riksrevisionen konstaterar att det är viktigt att hälso- och sjukvården blir en tydligare aktör i systemet med aktivitetsersättningen.

Staten tar inte tillräckligt ansvar för att anställa unga med funktionsnedsättning

Regeringen har uttalat att staten bör ta ett större ansvar för att anställa personer med funktionsnedsättning men Riksrevisionen noterar att få unga med funktionsnedsättning som har anställts med stöd (subventionerade anställningar) återfinns hos statliga arbetsgivare. För att stimulera den offentliga sektorn att ta ett större ansvar för att skapa arbetstillfällen för personer med funktionsnedsättning beslutade regeringen i december 2012 att ge Arbetsförmedlingen ett uppdrag om ett praktikantprogram inom statsförvaltningen för personer med funktionsnedsättning. Riksrevisionen kan konstatera att programmet har resulterat i få platser. Riksrevisionens bedömning är att statens roll som arbetsgivare för personer med funktionsnedsättning fortfarande ligger långt ifrån de ambitioner som är uttalade av regeringen.

Arbetsgivarverket har tillsammans med de fackliga parterna på det statliga avtalsområdet tagit fram ett avtal i syfte att underlätta anställningar efter deltagande i praktikantprogrammet. Lagstiftningens krav på ”förtjänst och skicklighet” i anställningar i staten skulle, enligt parterna, i och med avtalet kunna hanteras eftersom man kommit överens om att underlätta anställningar som främjar allmänna arbetsmarknads-, social- och sysselsättningspolitiska mål. Riksrevisionen konstaterar att avtalets räckvidd är begränsad eftersom få personer omfattas av avtalet. Vidare konstaterar Riksrevisionen att grundlagens

102 RIKSREVISIONEN

112

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

regler om ”saklig grund” i statliga anställningar inte kan avtalas bort. Ett kollektivavtal kan heller inte reglera hur grundlagsregeln ska tillämpas.

Riksrevisionen kan konstatera att de ansträngningar som gjorts för att öka antalet anställningar inom staten för personer med funktionsnedsättning inte haft avsedd effekt. Om riksdagens och regeringens ambition är att öka antalet anställningar i staten för personer med funktionsnedsättning, bör regeringen se över möjligheten att bättre nyttja redan existerande möjligheter

till subventionerade anställningar, till exempel lönebidrag, för att anställa unga med funktionsnedsättning.

7.1.5Behov av ekonomiska drivkrafter i systemet med aktivitetsersättningen

Det saknas incitament för personer med aktivitetsersättning att börja studera

Riksrevisionens granskning visar att det saknas ekonomiska incitament för unga med aktivitetsersättning att lämna ersättningen för studier. Många

i gruppen har vidare en individuell problematik som hindrar studier på heltid. Om dessa personer skulle välja att studera på deltid försvinner rätten till ersättningen. Riksrevisionens bedömning är att detta skapar en inlåsningseffekt i aktivitetsersättningen.

Riksdagen har uttryckt att motivet till dagens lagstiftning är att alla individer ska ha samma förutsättningar att studera. Att tillåta att personer med aktivitetsersättning får ersättningen på deltid skulle enligt regeringen innebära en särbehandling av gruppen. Enligt Riksrevisionens bedömning skulle det dock kunna vara motiverat med ett undantag eftersom personer med aktivitetsersättning (generellt sett) har sämre förutsättningar än andra studerande.

Negativa incitament för att söka arbete

Granskningen visar att incitamenten för individer med aktivitetsersättning att söka arbete är negativa. Nettoinkomsten för en person med aktivitetsersättning och tillhörande bostadstillägg kan minska med 24 procent om personen skriver in sig som arbetssökande vid Arbetsförmedlingen, på grund av att personen då mister rätten till bostadstillägg.

Internationell forskning visar positiva effekter av ekonomiska incitament för förtidspensionärer när det gäller att pröva att arbeta. Det är dock oklart vilka effekter som förbättrade incitament för studier eller att söka arbete skulle ge eftersom det saknas forskning på svenska förhållanden. Trots att möjligheten till vilande ersättning utvidgades från och med 1 januari 2013 har denna möjlighet inte använts i någon större utsträckning. Detta kan bland annat förklaras av en rädsla hos individen att förlora ersättningen.

103

113

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

Behov av att se över incitamentsstrukturerna

Riksrevisionen vill betona riskerna med negativa ekonomiska incitament i nuvarande system; om detta skapar inlåsningseffekter för personer som hade kunnat gå vidare till arbete eller studier påverkar det den enskilde som blir kvar i ersättningen. Det innebär också samhällsekonomiska kostnader i de fall det försenar arbetslivsetablering. Att stärka de ekonomiska incitamenten kan visserligen innebära ökade kostnader för statsbudgeten samtidigt som det är oklart vad den samhällsekonomiska vinsten skulle bli eftersom det beror på i vilken utsträckning de enskilda individerna i slutändan får ett arbete. Enligt Riksrevisionen bör dock incitamenten åtminstone inte vara negativa för de individer som vill ta steget att studera eller till att söka arbete via Arbetsförmedlingen.

För att incitamenten ska ge avsedda effekter är det, enligt Riksrevisionen, viktigt att individerna har kunskap om hur dessa ser ut. Komplexiteten i dagens system gör incitamenten svåröverblickbara vilket påverkar effekterna av incitamenten. Riksrevisionen anser att Försäkringskassan bör ta fram verktyg för att informera personer med aktivitetsersättning om vilka möjliga inkomster de har vid olika vägar ut ur ersättningen.

Differentierade ersättningsnivåer

Vid införandet av aktivitetsersättningen angav regeringen att ersättningen skulle stimulera till aktivitet utan att den ekonomiska tryggheten påverkas. Unga som har permanent nedsatt arbetsförmåga är i dagens system ofta hänvisade till en livslång fattigdom och många är beroende av stöd från sina föräldrar, en grupp som i sig har lägre inkomster än övriga i samhället. Det finns dock knappast behov av positiva ekonomiska incitament för dem som har en sådan nedsättning av arbetsförmågan att de aldrig kommer att kunna närma sig arbetsmarknaden.

I andra länder i Europa har man infört differentierade ersättningsnivåer där de med permanent funktionsnedsättning får en högre ersättningsnivå än övriga personer i systemet. Riksrevisionen ser skäl för regeringen att överväga sådana regler i samband med en översyn av systemet med aktivitetsersättningen.

7.1.6 Tidsbegränsad ersättning skapar onödig oro för personer med permanent nedsatt arbetsförmåga

Skäl att ge längre beslut om aktivitetsersättning

Aktivitetsersättning beviljas för högst tre år i taget, oavsett funktionsnedsättning. Detta innebär att personer med medfödda och permanenta funktionsnedsättningar som medför permanent nedsatt arbetsförmåga behöver ansöka fyra gånger om rätt till ersättningen – från det att personen fyller 19 år till dess att den fyller 30 år. Granskningen visar att ansökningar om ny period

104 RIKSREVISIONEN

114

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

av aktivitetsersättning samt krav på nya underlag skapar oro hos individer och deras anhöriga. Syftet med aktivitetsersättningen är att ta tillvara arbetsförmåga. I förarbetena anges vidare att man inte ska skapa onödig oro vid prövning av rätten till ersättningen. I de fall där man efter noggrann prövning kan konstatera att det finns en permanent nedsatt arbetsförmåga ser Riksrevisionen flera skäl till att ge längre beslut om aktivitetsersättning. Förutom att det inte finns någon arbetsförmåga att ta tillvara och att det finns etiska skäl att minska personernas oro, innebär hanteringen av ansökningar om ny period av aktivitetsersättning administrativa kostnader för Försäkringskassan samt kostnader för hälso- och sjukvården i form av förnyade läkarutlåtanden.

Att ha ett system med ”skenansökningar” för vissa grupper, det vill säga där utfallet är givet och där dessa ansökningar fortfarande innebär administration för handläggarna, bedömer Riksrevisionen som ineffektivt. Beslutsperioder som på ett bättre sätt speglar individernas faktiska tillstånd skulle enligt Riksrevisionen ge möjlighet till bättre uppföljning av gruppen unga med aktivitetsersättning samt utvecklingen av kostnaden för aktivitets- och sjukersättningen. För att fortfarande leva upp till riksdagens intentioner om aktivitet och delaktighet i samhället bör gruppen, som i ovan nämnda fall skulle omfattas av förlängda beslut, fortfarande ges möjlighet att delta i aktiviteter.

Försäkringskassans förslag till undantag från tidsbegränsningen

Riksrevisionens granskning visar att det varierar hur handläggarna hanterar krav på nya läkarutlåtanden i samband med att personer med permanent nedsatt arbetsförmåga ansöker på nytt om ersättningen. Försäkringskassan har inte försett handläggarna med några riktlinjer i denna fråga. Det beror bland annat på att myndigheten avvaktar regeringens beslut vad gäller Försäkringskassans förslag om att ge möjlighet till undantag från tidsbegränsningen av aktivitetsersättning för personer med långvarigt nedsatt arbetsförmåga.

Riksrevisionen har inte haft möjlighet att i detalj granska Försäkringskassans förslag men konstaterar att förslaget ligger i linje med Riksrevisionens bedömning av behovet av en regeländring. Målgruppen för Försäkringskassans förslag utgör dock endast drygt 5 procent av målgruppen och Riksrevisionens bedömning är att gruppen som har så omfattande funktionsnedsättning att

de aldrig kommer att kunna arbeta är betydligt större än så. Riksrevisionen bedömer därför att effekterna av Försäkringskassans förslag skulle bli begränsade gällande omfattningen av berörda individer och därmed även de administrativa kostnadsbesparingarna. Vid övervägande av Försäkringskassans förslag bör regeringen därför särskilt pröva vilka som skulle omfattas av undantaget från tidsbegränsningen.

105

115

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

7.2Rekommendationer

Riksrevisionens samlade slutsats är att syftet med aktivitetsersättningen inte uppnås och att ersättningen inte lever upp till riksdagens och regeringens mål om ett aktivt förhållningssätt för unga med nedsatt arbetsförmåga. Riksrevisionen riktar därför följande rekommendationer till regeringen respektive Försäkringskassan.

7.2.1Till regeringen:

Se över ansvariga aktörers uppdrag när det gäller samordning av insatser till personer med aktivitetsersättning

Med ansvariga aktörer avses både statliga myndigheter och den kommunala sektorns ansvar för gruppen unga med nedsatt arbetsförmåga. Även hälso- och sjukvårdens roll som aktör i systemet med aktivitetsersättningen bör ingå i översynen. Regeringen bör i samband med detta se över utbudet av insatser för gruppen och utreda vilken aktör som bör tillhandahålla dessa. Regeringen bör också pröva nuvarande system med omfattande projektverksamhet för att säkerställa kontinuitet i insatserna och likvärdighet över landet när det gäller tillgång till insatser.

Se över möjligheten att öka de ekonomiska incitamenten

Regeringen bör se över möjligheten att stärka de ekonomiska incitamenten för unga med aktivitetsersättning att gå vidare till studier. Här avses särskilt möjligheten att studera på deltid utan att förlora hela ersättningen. För

att stärka de ekonomiska incitamenten för unga med aktivitetsersättning att söka arbete bör regeringen även överväga möjligheten att ge gruppen unga med funktionsnedsättning rätt till bostadstillägg även när de är arbetssökande. Ambitionen bör generellt vara att förenkla regelverket kring aktivitetsersättningen.

Se över möjligheten till längre beslutsperioder och differentierade ersättningsnivåer

106 RIKSREVISIONEN

116

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

7.2.2Till Försäkringskassan:

Lyft fram uppföljningen i samordningsuppdraget och utveckla statistik över relevanta resultatmått

Försäkringskassan bör komplettera den nuvarande styrningen mot handläggning av ansökningsbeslut med lämpliga prestationer och parametrar som rör uppföljning av individer med aktivitetsersättning. En förutsättning för att Försäkringskassan ska kunna följa upp om syftet med aktivitetsersättningen uppfylls, är att myndigheten utvecklar statistik över vilka insatser gruppen med aktivitetsersättning tar del av. Försäkringskassan bör även säkerställa kunskap om den grupp som saknar insatser.

Informera om de ekonomiska incitamenten kring aktivitetsersättningen

107

117

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

108 RIKSREVISIONEN

118

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Referensförteckning

Författningar

Regeringsformen (1974:152).

Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763).

Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387).

Lag om offentlig anställning (1994:260).

Anställningsförordningen (1994:373).

Socialtjänstlagen (2001:453).

Förordning (2002:986) om sjukersättning och aktivitetsersättning.

Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen.

Socialförsäkringsbalken (2010:110).

Försäkringskassans föreskrifter (FKFS).

Försäkringskassans allmänna råd (FKAR).

Försäkringskassans rättsliga ställningstaganden (FKRS).

Riksdag och regering

Proposition 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m.

Proposition 1985/86:116 om meritvärdering i statlig tjänst m.m.

Proposition 1990/91:141 om rehabilitering och rehabiliteringsersättning m.m.

Proposition 2005/06:159, Vissa socialförsäkringsfrågor.

Riksdagens ställningstagande om stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159, bet. 1992/93:SoU19, rskr. 1992/93:321).

Riksdagens ställningstagande om reformerad förtidspension m.m. (prop. 1997/98:111, bet. 1997/98:SfU11, rskr. 1997/98:237).

109

119

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

Riksdagens ställningstagande om sjukersättning och aktivitetsersättning istället för förtidspension (prop. 2000/01:96, bet. 2000/01:SfU15, rskr. 2000/01:257).

Riksdagens ställningstagande om en reformerad sjukskrivningsprocess för ökad återgång i arbete (prop. 2007/08:136, bet. 2007/08:SfU12, rskr. 2007/08:225).

Riksdagens ställningstagande till statens budget för 2013 (prop. 2012/2013:1, bet. 2012/13:FiU1, rskr. 2012/13:37).

Riksdagens ställningstagande till statens budget för 2014 (prop. 2013/2014:1, bet. 2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56).

Regleringsbrev, regeringsuppdrag och regeringsbeslut

Regleringsbrev för budgetåren 2011–2015 avseende Försäkringskassan.

Regleringsbrev för budgetåren 2011–2015 avseende Arbetsförmedlingen.

Regeringsbeslut, Uppdrag om praktikantprogram inom statsförvaltningen för personer med funktionsnedsättning (A2012/4066/A).

Regeringsbeslut, Uppdrag angående projektverksamhet och utvärdering av nya former av arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser (S2013/6630/SF).

Regeringsbeslut, Framställan om förlängd tid för redovisning av uppdrag (S2014/6630/SF).

Statliga utredningar

Socialdepartementet, Brist på brådska, SOU 2008:102.

Socialdepartementet, Arbetsförmåga? En översikt av bedömningsmetoder i Sverige och andra länder, SOU 2008:66.

Slutbetänkande av LSS-kommittén, Möjlighet att leva som andra – ny lag om stöd och service till vissa personer med funktionshinder, SOU 2008:77.

Utbildningsdepartementet, Moderniserad studiehjälp, SOU 2013:52

Socialdepartementet, Unga i ohälsoförsäkringen – tid för aktivitet och utveckling, SOU 1998:106.

Slutbetänkande av parlamentariska socialförsäkringsutredningen, Mer trygghet och bättre försäkring, SOU 2015:21.

Långtidsutredningen 2011, Att kombinera socialförsäkringar med incitament till arbete,

SOU 2011:11, bilaga 8 till LU2011.

110 RIKSREVISIONEN

120

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Övrigt skriftligt material

Arbetsförmedlingen (2014). Arbetsförmedlingens återrapportering 2014, Uppdrag om praktikantprogram inom statsförvaltningen för personer med funktionsnedsättning

(dnr Af-2013/508922).

Arbetsförmedlingen (2014). Förstärkt samarbete mellan Arbetsförmedlingen och

Försäkringskassan (rapport, kundenkät).

Arbetsförmedlingen (2014). Processkarta över det förstärkta samarbetet mellan

Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan.

Arbetsförmedlingen & Försäkringskassan (2009). Information till dig som ska delta i arbetslivsinriktad rehabilitering – gemensam information från Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan (FK 40333).

Arbetsförmedlingen & Försäkringskassan (2011). Samverkan genom samordningsförbund kring unga med aktivitetsersättning. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2011

(dnr AF-2010/436389, FK 037779-2011).

Arbetsförmedlingen & Försäkringskassan (2013). Förstärkt stöd till unga med aktivitetsersättning. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2012

(dnr AF 2011/414101, FK 005526-2012).

Arbetsförmedlingen & Försäkringskassan (2013). Förstärkt stöd till unga med aktivitetsersättning. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2012 (dnr Af 2011/414101, FK 005526-2012). Bilaga 5.3 Förstärkta rehabiliteringsinsatser 2012 – överenskommelse mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen om samarbete.

Arbetsförmedlingen & Försäkringskassan (2014). Förstärkt stöd till unga med aktivitetsersättning. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2013 (dnr Af 2012/445712, FK 003015-2013).

Arbetsförmedlingen & Försäkringskassan (2014). Tidiga och aktiva insatser för sjukskrivnas återgång i arbete – rehabiliteringsinsatser i samarbete. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2014, delredovisning 2014 (dnr Af-2013/508922 och FK 003013-2013).

Arbetsförmedlingen & Försäkringskassan (2014). Effektutvärdering av insatser för unga med aktivitetsersättning. Återrapportering enligt regeringsbeslut S2013/6630/SF

(dnr Af-2013/379053, Fk-046166-2013).

Arbetsförmedlingen & Försäkringskassan (2014). Det förstärkta rehabiliteringssamarbetets effekter. Utvärdering av Arbetsförmedlingens och Försäkringskassans förstärkta rehabiliteringssamarbete. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2012

(dnr Af – 2011/414101, FK 005433-2012).

111

121

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Sveriges Kommuner och Landsting & Socialstyrelsen (2011). Samordningsförbund som projektägare för ESF-projekt, 2011-11-23.

Arbetsgivarverket. Arbetsgivarverket informerar, nr 2 2014. 2014-03-24.

Autor, D. H & Duggan, M. G. (2003). The rise in the disability rolls and the decline in unemployment. The quarterly Journal of Economics 118 (1): 157-206.

Benínetz-Silva, H., Buckinsky, M. & Rust, J. (2010). Induced entry effects of a $1 for $2 offset in SSDI Benefits (No 05-03). Stony Brook University, New York.

Campolieti, M (2004). Disability insurance benefits and labor supply: some additional evidence. Journal of Labor Economics, 2004, vol. 22, no. 4.

Europeiska socialfonden. Nationellt socialfondsprogram för investering för tillväxt och sysselsättning 2014–2020. Beslutat 3 december 2014.

Försäkringskassan (2012). Ohälsoskulden 2010. Socialförsäkringsrapport 2012:5.

Försäkringskassan (2012). Tio år med aktivitetsersättning – en studie av situationen för unga med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga (dnr 06961-2011).

Försäkringskassan (2012). Registeranalys av unga med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga. Underlagsrapport till Tio år med aktivitetsersättning – en studie av situationen för unga med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga. Svar på regeringsuppdrag (dnr 69161/2011).

Försäkringskassan (2012). Unga som har aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga – bilaga 2: Underlagsrapport – insatser under tid med aktivitetsersättning

(beteckning 69161/2011).

Försäkringskassan (2012). Personer med aktivitetsersättning – behov av stöd och hjälp för att komma ut på den ordinarie arbetsmarknaden. Underlagsrapport till Tio år med

aktivitetsersättning – en studie av situationen för unga med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga (dnr 69161-2011).

Försäkringskassan (2013). Årsredovisning 2013.

Försäkringskassan (2013). Processen för aktivitetsersättning version 1.0 (serienr 2013:02).

Försäkringskassan (2013). Vägledning 2013:2, Version 1 – Aktivitetsersättning.

Försäkringskassan (2013). Svar på uppdrag i regleringsbrev: samlad redovisning avseende utvecklat samspel mellan Försäkringskassan och hälso- och sjukvården samt andra aktörer i sjukskrivningsprocessen (dnr 005437-2012-FPS).

Försäkringskassan (2014). Anslagsbelastning och prognos för anslag inom Försäkringskassans ansvarsområde budgetåren 2013–2019 (dnr 478-2014).

112 RIKSREVISIONEN

122

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Försäkringskassan (2014). Sjukfrånvarons utveckling. Delrapport 2, år 2014.

Socialförsäkringsrapport 2014:18 (ISSN 1654-8574).

Försäkringskassan (2014). Försäkringskassans svar på uppdraget om delmål, uppföljning och redovisning inom ramen för ”En strategi för genomförandet av funktionshinderspolitiken 2011–2016”. Svar på regeringsuppdrag (dnr 42239-2012-FPA).

Försäkringskassan (2014). Fler förslag för minskat krångel – december 2014 (dnr 9030-2014).

Försäkringskassan (2014). Årsredovisning 2014.

Gruber, J. (2000). Disability Insurance Benefits and Labor Supply. Journal of Political

Economy (vol. 108, no 6). University of Chicago.

Hall, C. & Hartman, L. (2010). Moral hazard among the sick unemployed: evidence from a Swedish social insurance reform. Empirical Economics, vol. 39 (1).

Hultqvist, S. (2014). Att göra aktivitetsersättning – om målförskjutning och icke-kontakt vid förtidspension för unga. Diss. Linnéuniversitetet. Växjö: Linnaeus University Press.

Hägglund, P. & Skogman-Thoursie, P. (2010). De senaste reformerna inom sjukförsäkringen: En diskussion om deras förväntade effekter. Rapport till Finanspolitiska rådet 2010/5 (ISSN 1654-8000).

Inspektionen för socialförsäkringen (2010). Arbetslivsinriktad rehabilitering. Underlagsrapport nr 7 till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04).

Inspektionen för socialförsäkringen (2011). Unga med aktivitetsersättning (rapport 2011:10).

Inspektionen för socialförsäkringen (2012). Aktivitetsersättning – från förlängd skolgång till nedsatt arbetsförmåga (rapport 2012:1).

Inspektionen för socialförsäkringen (2013). Unga förtidspensionärer – studie av sju europeiska länder (rapport 2013:7).

Inspektionen för socialförsäkringen (2014). Produktivitet och kvalitet vid Försäkringskassans lokala försäkringscenter (rapport 2014:14).

Meyer, B. D. (2008). The US earned income tax credit, its effects, and possible reforms

(working paper 2008:14). Institute for labour market policy evaluation (IFAU).

Moffitt, R. A. (2003). The negative income tax and the evolution of U.S. Welfare Policy.

Journal of Economic Perspectives (vol. 17, no. 3).

Olofsson, J. & Östh, J. (2011). Förtidspensionering av unga – en fråga om utsortering efter utbildningsnivå och socioekonomisk bakgrund? Underlagsrapport nr 5 till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04).

113

123

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

One-stop-shops i Europa – samordning av sociala och arbetsmarknadspolitiska åtgärder utifrån ett organisations- och arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. Underlagsrapport nr 11 till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04).

Ravndal Kostøl, A. & Mogstad, M. (2014). How Financial Incentives Induce Disability Insurance Recipients to Return to Work (working paper No. 19016). American Economic Review 104 (2): 624-655.

Riksförbundet FUB (2014). Fångad i fattigdom – inkomster och utgifter för vuxna personer med utvecklingsstörning. Ekonomisk kartläggning.

Statistiska centralbyrån (2014). Situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning 2013 (Rapport 2014:01).

Sveriges Kommuner och Landsting (2007). Samverkan för bättre välfärd – en idéskrift om finansiell samordning (ISBN 978-91-7164-238-7).

Sveriges Kommuner och Landsting (2014). Socialfondsprojekt: kompetens för företag. Kommuners och regioners betydelse som ägare av Socialfondsprojekt riktade till näringslivet

(ISBN 978-91-7585-128-0).

Skolverket (2000). Hur särskild får man vara? En analys av elevökningen i särskolan

(dnr 2000:2037).

Socialdepartementet (2010). Hållbara försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet

(dir 2010:48). Kommittédirektiv.

Socialdepartementet (2012). Ökad trygghet och bättre ekonomiska villkor för personer med aktivitetsersättning som vill försöka arbeta eller studera (dnr S 2012/4640/SF)

Socialdepartementet (2012). En strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken 2011–2016 (S2012.028).

Socialstyrelsen (2008). Daglig verksamhet enligt LSS – en kartläggning

(artikelnr 2008-131-22).

Socialstyrelsen (2010). Alltjämt olikt – levnadsförhållanden för vissa personer med funktionsnedsättning (artikelnr 2010-6-21).

Socialstyrelsen (2013). Öppna jämförelser av stöd till personer med funktionsnedsättning 2013 (artikelnr 2013-5-31).

Ståhl, M., Andersén, Å., Larsson, K., Anderzén, I. & Ekberg, K. (2014).

Dirigo 2 – Slutrapport. Linköpings universitet och Uppsala universitet.

114 RIKSREVISIONEN

124

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Elektroniska källor

Finsams webbplats, Samordningsförbund, http://www.finsam.se/samordningsforbund, hämtat: 2015-01-27.

Försäkringskassans webbplats, Aktörer i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen, https://www.forsakringskassan.se/wps/portal/sjukvard/f_medicin/aktorer_i_ sjukskrivnings-_och_rehabprocessen, hämtat: 2015-03-05.

Försäkringskassans webbplats, Bostadstillägg – till dig som har aktivitetsersättning eller sjukersättning, hämtat: 2015-03-18.

Försäkringskassans webbplats, Försäkringskassans roll och ansvar, https://www.forsakringskassan.se/wps/portal/sjukvard/rehabilitering/ forsakringskassans_roll_och_ansvar, hämtat: 2015-01-09.

Försäkringskassans webbplats, Om assistansersättning, http://www.forsakringskassan.se/privatpers/funktionsnedsattning/assistansersattning/ om_assistansersattning/om_assistansersattning, hämtat: 2015-03-18.

Försäkringskassans webbplats, Sjuk- och aktivitetsersättning – antal mottagare efter åldersgrupp (Sjukersättning i december 2013), http://www.forsakringskassan.se/statistik/ sjuk/sjukersattningaktivitetsersattning/sjsjukersattning/sjsjukersattningalder/sjukers_ offstat1, hämtat: 2015-03-05.

Socialstyrelsens webbplats, Frågor och svar – Hur definierades begreppen funktionsnedsättning, funktionshinder och handikapp innan förändringen/

Hur definieras begreppen idag?, http://www.socialstyrelsen.se/fragorochsvar, hämtat: 2015-03-11.

115

125

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

116 RIKSREVISIONEN

126

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Bilaga 1. Enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid Försäkringskassan

I denna bilaga redovisas Riksrevisionens enkät till handläggare vid Försäkringskassan som i oktober 2014 arbetade med att handlägga eller samordna ärenden

om aktivitetsersättning. Enkätundersökningen genomfördes i samråd med Statistikkonsulterna Jostat & Mr Sample AB. Enkäten skickades till 297 handläggare vid Försäkringskassan och svarsfrekvensen var 74 procent. I den aktuella undersökningen gjordes inget urval, vilket medför att det inte finns några urvalsfel.

I den analys som Riksrevisionen gjort baserad på enkätsvaren har Riksrevisionen endast behandlat svar från handläggare som varit anställda minst sju månader på Försäkringskassan alternativt minst tre månader som handläggare för aktivitetsersättning. Totalt antal respondenter uppgår till 185, efter att svar

från personer som arbetat kortare tid än tre månader med handläggning av aktivitetsersättningsärenden och personer som har arbetat kortare tid än 7 månader på Försäkringskassan har sållats bort. En känslighetsanalys har genomförts där enkätresultat utan rensning jämförts med rensade enkätresultat. Resultaten förändrades endast marginellt. Samtliga samband som redovisas i rapporten och är kopplade till Riksrevisionens enkät är statistiskt signifikanta på 5 procents nivå.

Ett antal handläggare samt företrädare för Försäkringskassan fick möjlighet att kvalitetssäkra enkäten innan den distribuerades till handläggarna

Bortfallsanalys

Riksrevisionen har även gjort en bortfallsanalys. Handläggare som är kopplade till storstadsområden är överrepresenterade i svarsgruppen och handläggare som arbetar i mellanstora städer är underrepresenterade. Handläggare i södra Sverige och Mellansverige är underrepresenterade i svarsgruppen och handläggare i

Stockholmregionen och Västsverige är överrepresenterade. En utvidgad bortfallsanalys har inte genomförts i den aktuella undersökningen, vilket medför att de analyser som är genomförda avseende skillnader mellan storstad och landsbygd respektive regioner bör tolkas med viss försiktighet. Riksrevisionen drar inga slutsatser enbart utifrån dessa analyser utan har kompletterat med annan empiri, bland annat intervjuer och dokumentstudier.

117

127

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

Riksrevisionens granskning av aktivitetsersättningen

Hur länge har du arbetat med att handlägga ärenden om aktivitetsersättning? *

0–3 månader

Mer än 3 månader

Jag arbetar i dagsläget inte med att handlägga ärenden om aktivitetsersättning

Ange din tjänstgöringsgrad *

100 procent (jag arbetar heltid)

90 procent

75 procent

50 procent (jag arbetar halvtid)

Annat, nämligen: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Vilket ansvar har du när det gäller ärenden som rör aktivitetsersättning? *

Jag ansvarar enbart för ansökningsärenden

Jag ansvarar enbart för samordning (uppföljning) av pågående ärenden

Jag ansvarar både för ansökningsärenden och samordning (uppföljning) av pågående ärenden

På det kontor där du arbetar, finns det någon uttalad princip eller några riktlinjer för hur du ska prioritera mellan ansökningar om aktivitetsersättning och samordning (uppföljning) av pågående ärenden? *

Ansökningsärenden ska i allmänhet prioriteras framför samordning (uppföljning)

Ansökningsärenden och samordning (uppföljning) ska prioriteras lika

Samordning (uppföljning) ska i allmänhet prioriteras framför ansökningsärenden

Det finns ingen uttalad princip för hur prioritering mellan ansökningsärenden och samordning (uppföljning) ska ske

Annat, nämligen: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Vet ej

118 RIKSREVISIONEN

128

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Ange ungefär hur många ärenden som du ansvarar för i respektive kategori nedan

Fyll i det totala antalet ärenden (summan av ansökningsärenden och pågående ärenden).

Om du inte ansvarar för ärenden i en viss kategori, fyll då i "0" i textrutan.

Ange antal ärenden (st) som rör aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga: *

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ange antal ärenden (st) som rör aktivitetsersättning för örlängd skolgång: *

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ange antal ärenden (st) som rör sjukersättning: *

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ange övriga ärenden (antal och ersättningstyp/förmån): *

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ange ungefär hur många av de ärenden som du ansvarar för, som rör aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga, som är ansökningsärenden respektive pågående ärenden

Om du inte ansvarar för ärenden i en viss kategori, fyll då i "0" i textrutan.

Ange antal (st) ansökningsärenden: *

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ange antal (st) pågående ärenden: *

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

119

129

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

Ange ungefär hur många av dina pågående ärenden när det gäller aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga som rör personer som har behov av samordning (enligt Försäkringskassans klassificering)?

Om du inte ansvarar för ärenden i kategorin, fyll då i ”0” i textrutan.

Ange antal (st) ärenden där det finns behov av samordning: *

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Enligt riksdagen ska Försäkringskassan verka för att insatser till personer med aktivitetsersättning kommer till stånd.

Grovt uppskattat, ungefär hur många ärenden anser du att det vore rimligt att du skulle ansvara för samtidigt, för att hinna följa upp ärenden, samordna och verka för att insatser kommer till stånd? Anta att du arbetar heltid och enbart har ansvar för ärenden som rör aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga *

Antal (st): . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ingen uppfattning

Kommentera gärna ditt svar på föregående fråga:

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Om du skulle ha ansvar för det antalet ärenden som du bedömer är rimligt, hur tror du att det skulle påverka dina kunders möjligheter att (tidigare än vad som sker idag) gå vidare till insatser vid Arbetsförmedlingen? *

En betydligt större andel skulle tidigare kunna gå vidare

En något större andel skulle tidigare kunna gå vidare

Ingen uppfattning

Jag har i dagsläget det antal ärenden som jag anser är rimligt

120 RIKSREVISIONEN

130

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Hur är de förutsättningar (t ex tid, kompetensutveckling) som ges dig som handläggare för att du ska kunna verka för att den försäkrade får insats efter behov? *

Mycket bra

Ganska bra

Varken bra eller dåliga

Ganska dåliga

Mycket dåliga

Vet ej

Vad skulle öka dina förutsättningar att verka för att den försäkrade får insats efter behov? (Det går att välja flera alternativ) *

Mer tid/färre ärenden

Utbildning/kompetensutveckling

Bättre samordning med Arbetsförmedlingen, kommun och samordningsförbund

Tydligare interna riktlinjer

Annat, nämligen: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ingen uppfattning

Välj det alternativ som bäst beskriver den kontakt du har med dina kunder *

Jag har så mycket kontakt som det behövs med alla mina kunder (de kunder som har mycket behov av kontakt/stöd har jag mycket kontakt med och de kunder som har mindre behov av kontakt/stöd har jag mindre kontakt med)

Jag har framför allt kontakt med de kunder som jag bedömer har absolut störst behov av stöd

Jag har framför allt kontakt med de kunder som hör av sig till mig

Jag har otillräcklig kontakt med samtliga kunder

Ingen uppfattning

121

131

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

Beskriv vilka kunder du inte har kontakt med men som är i behov av kontakt/stöd *

De kunder som jag inte har tillräckligt kontakt med är:

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ingen uppfattning

Det ingår i Försäkringskassans uppdrag att erbjuda den försäkrade att delta i aktiviteter (efter ansökan om särskild ersättning). Enligt riksdag och regering ska aktiviteterna ha en gynnsam inverkan på sjukdomstillståndet eller den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. Syftet med aktiviteterna är att öka förutsättningarna för att förbättra arbetsförmågan.

Vilken av följande två faktorer är mest avgörande för om din kund har aktiviteter eller ej? * Med aktivitet avses aktivitet efter ansökan om särskild ersättning

Kundens behov

Att kunden själv är pådrivande och kommer med förslag på aktiviteter

Ingen uppfattning

Anser du generellt att aktiviteterna ökar förutsättningarna för att förbättra arbetsförmågan? * Med aktivitet avses aktivitet efter ansökan om särskild ersättning.

Ja, i mycket stor utsträckning

Ja, i ganska stor utsträckning

Nej, i ganska liten utsträckning

Nej, i mycket liten utsträckning/inte alls

Vet ej

Anser du att aktiviteterna är meningsfulla på något annat sätt än för att förbättra arbetsförmågan? (Det går att välja flera alternativ) * Med aktivitet avses aktivitet efter ansökan om särskild ersättning.

Ja, aktiviteterna motiverar kunderna till ett mer aktivt liv

Ja, aktiviteterna utvecklar kundernas sociala kompetens

Ja, nämligen:

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Nej

Vet ej

122 RIKSREVISIONEN

132

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Kan du se några förbättringsmöjligheter när det gäller hur Försäkringskassan arbetar med aktiviteter? (Det går att välja flera alternativ) * Med aktivitet avses aktivitet efter ansökan om särskild ersättning.

Ja, Försäkringskassan kan vara tydligare mot kunderna med vilka aktiviteter som de har möjlighet att få ersättning för

Ja, Försäkringskassan kan utveckla sin praxis/sina interna riktlinjer gällande aktiviteterna för att underlätta för handläggarna i sitt arbete med att bevilja aktiviteter

Ja, nämligen:

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Nej, arbetet fungerar bra och jag har svårt att se några förbättringsmöjligheter

Nej, arbetet fungerar inte bra men jag har svårt att se några förbättringsmöjligheter

Vet ej

Enligt riksdagen ska Försäkringskassan verka för att insatserna till de försäkrade kommer till stånd. För detta krävs en samordning av insatser med övriga berörda aktörer.

Finns det samordningsförbund i den kommun där du arbetar? *

Nej

Vet ej

Vad anser du om de insatser som samordningsförbundet finansierar i den kommun där du arbetar? *

Insatserna fyller en mycket viktig funktion

Insatserna fyller en ganska viktig funktion

Insatserna fyller en ganska oviktig funktion

Insatserna fyller en helt oviktig funktion

Ingen uppfattning

Är antalet platser vid insatser hos samordningsförbundet tillräckligt många för att du ska kunna erbjuda de kunder som behöver en insats, insats efter behov? *

Nej, det saknas platser i vissa insatser

Nej, det saknas platser i samtliga insatser

Vet ej

123

133

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

Arbetar du aktivt i något ESF-projekt eller samordningsförbund (t.ex. i styrgrupp)? *

Ja, ESF-projekt

Ja, samordningsförbund

Ja, både ESF-projekt och samordningsförbund

Nej

Vet ej

Hur upplever du ditt samarbete med Arbetsförmedlingen avseende samordningen kring kunder med aktivitetsersättning? *

Jag har ingen kontakt med Arbetsförmedlingen då det inte är relevant för någon av mina kunder/mina kunder är inte i behov av insatser hos Arbetsförmedlingen

Samarbetet fungerar mycket bra

Samarbetet fungerar ganska bra

Samarbetet fungerar varken bra eller dåligt

Samarbetet fungerar ganska dåligt

Samarbetet fungerar mycket dåligt

Ingen uppfattning

Vad skulle kunna förbättras när det gäller samarbetet med kommunen avseende samordningen kring kunder med aktivitetsersättning? *

Följande skulle kunna förbättras:

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ingen uppfattning

124 RIKSREVISIONEN

134

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Hur upplever du ditt samarbete med kommunen (daglig verksamhet) avseende samordningen kring kunder med aktivitetsersättning? *

Jag har ingen kontakt med kommunen då det inte är relevant för någon av mina kunder/ mina kunder är inte i behov av insatser hos kommunen

Samarbetet fungerar mycket bra

Samarbetet fungerar ganska bra

Samarbetet fungerar varken bra eller dåligt

Samarbetet fungerar ganska dåligt

Samarbetet fungerar mycket dåligt

Ingen uppfattning

Vad skulle kunna förbättras när det gäller samarbetet med kommunen avseende samordningen kring kunder med aktivitetsersättning? *

Följande skulle kunna förbättras:

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ingen uppfattning

Hur skulle du beskriva att rutinerna/kommunikationen mellan Försäkringskassan och kommunen fungerar, för att fånga upp personer i daglig verksamhet som skulle kunna ha en annan mer arbetsnära insats (till exempel hos Arbetsförmedlingen)? *

Mycket bra

Ganska bra

Varken bra eller dåliga

Ganska dåliga

Mycket dåliga

Ingen uppfattning

125

135

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

Följer du upp hur insatser fortlöper hos de olika aktörerna? (Arbetsförmedlingen/kommun/ samordningsförbund) *

Ja, i samtliga ärenden

Ja, i vissa fall

Nej

Vet ej

Ange/beskriv vilka ärenden du följer upp (det går att välja flera alternativ) *

Det är en fråga om tid

Jag följer i regel alltid upp ärenden hos Arbetsförmedlingen

Jag följer i regel alltid upp ärenden hos kommun

Jag följer i regel upp ärenden hos samordningsförbund

Jag följer upp ärenden när jag gör bedömningen att det finns ett särskilt behov

Annat, nämligen:

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ingen uppfattning

Vad beror det på att du inte följer upp? (Det går att välja flera alternativ) *

Det är en fråga om tid

Jag litar på att ansvariga aktörer kontaktar mig om det uppstår problem

Annat, nämligen:

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ingen uppfattning

126 RIKSREVISIONEN

136

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Vad bedömer du är orsaken till att samtliga personer som har aktivitetsersättning inte har insatser via Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen eller kommun? (Det går att välja flera alternativ)

Handläggarna på Försäkringskassan hinner inte samordna insatser

Det passar inte alla försäkrade att ta del av insatser

Samordningen fungerar inte väl mellan Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och kommun

Det saknas lämpliga insatser för vissa grupper. Vänligen ange insats och grupp:

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Det saknas platser vid lämpliga insatser

Annan anledning, nämligen:

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ingen uppfattning

Riksdagen har uttalat att målet med aktivitetsersättningen är ett aktivt förhållningssätt för unga med långvarigt nedsatt arbetsförmåga.

Utifrån dina erfarenheter som handläggare, i vilken utsträckning anser du att målet med aktivitetsersättningen uppfylls? *

I hög utsträckning

I ganska hög utsträckning

I ganska låg utsträckning

I låg utsträckning

Ingen uppfattning

Kommentera gärna ditt svar på föregående fråga:

127

137

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

Kan du se några förbättringsmöjligheter när det gäller Försäkringskassans, Arbetsförmedlingens, kommunens och samordningsförbundets arbete med personer som har aktivitetsersättning? (Det går att välja fler alternativ) *

Ja, Försäkringskassan skulle kunna förbättra följande:

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ja, Arbetsförmedlingen skulle kunna förbättra följande:

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ja, kommunen skulle kunna förbättra följande:

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ja, samordningsförbundet skulle kunna förbättra följande:

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Nej, myndigheternas arbete fungerar bra och jag har svårt att se några förbättringsmöjligheter

Nej, myndigheternas arbete fungerar inte bra men jag har svårt att se några förbättringsmöjligheter

Vet ej

Kan du se några ytterligare förbättringsmöjligheter av systemet som helhet? Du kan välja flera alternativ (och tänk gärna "utanför lådan"!) *

Att samla Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och kommun i en organisation för att lokalt hjälpa unga med funktionsnedsättning.

Möjlighet till vilande ersättning på deltid vid studier

Möjlighet att behålla 25 procent av den vilande ersättningen vid studier (i likhet med dagens regler för vilande ersättning vid arbete)

Att bevilja dem med permanent nedsatt arbetsförmåga aktivitetsersättning tillsvidare /ge gruppen längre beslut än nuvarande tre år

Högre ersättning till gruppen som har permanent nedsatt arbetsförmåga

Livslångt personligt stöd på arbetsplatsen för vissa personer med särskilda behov

Ja, nämligen:

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Nej, systemet fungerar bra och jag har svårt att se några förbättringsmöjligheter

Nej, systemet fungerar inte bra men jag har svårt att se några förbättringsmöjligheter

Vet ej

128 RIKSREVISIONEN

138

Skr. 2015/16:37

Bilaga

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Tidigare utgivna rapporter från Riksrevisionen

Alla Riksrevisionens tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på

www.riksrevisionen.se

2014 2014:1	Statens insatser för riskkapitalförsörjning – i senaste laget
2014:2	Bostäder för äldre i avfolkningsorter
2014:3	Staten och det civila samhället i integrationsarbetet
2014:4	Försvarets omställning
2014:5	Effekter av förändrade regler för deltidsarbetslösa
2014:6	Att överklaga till förvaltningsrätten – Handläggningstider och
	information till enskilda
2014:7	Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret
2014:8	Försvaret – en utmaning för staten. Granskningar inom
	försvarsområdet 2010–2014
2014:9	Stödet till anhöriga omsorgsgivare
2014:10	Förvaltningen av regionala projektmedel – delat ansvar,
	minskad tydlighet?
2014:11	Att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens – rätt insats i rätt tid?
2014:12	Livsmedelskontrollen – tar staten sitt ansvar?
2014:13	Att gå i pension – varför så krångligt?
2014:14	Etableringslotsar – fungerar länken mellan individen och
	arbetsmarknaden?
2014:15	Nyanländ i Sverige – effektiva insatser för ett snabbt mottagande?
2014:16	Swedfund International AB – Är finansieringen av bolaget effektiv
	för staten?
2014:17	Det allmänna pensionssystemet – en granskning av granskningen
2014:18	Statens dimensionering av lärarutbildningen – utbildas rätt antal
	lärare?
2014:19	Valuta för biståndspengarna? – valutahantering i det internationella
	utvecklingssamarbetet
2014:20	Överenskommelser mellan regeringen och SKL inom hälso- och
	sjukvården – frivilligt att delta men svårt att tacka nej
2014:21	Exportkreditnämnden – effektivitet i exportgarantisystemet?
2014:22	Primärvårdens styrning – efter behov eller efterfrågan?
2014:23	Informationssäkerheten i den civila statsförvaltningen
2014:24	Bistånd genom internationella organisationer – UD:s hantering
	av det multilaterala utvecklingssamarbetet

129

139

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

2015 2015:1	Omskolad till arbete? – Utbildningsstödet till varslade vid Volvo Cars
2015:2	Kontrollen av försvarsunderrättelseverksamheten
2015:3	Den officiella statistiken – en rättvisande bild av
	samhällsutvecklingen?
2015:4	Återfall i brott – hur kan samhällets samlade resurser användas
	bättre?
2015:5	Digitalradio – varför och för vem?
2015:6	Vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen?

Beställning: publikationsservice@riksrevisionen.se

130 RIKSREVISIONEN

140

Skr. 2015/16:37

Bilaga

141

Skr. 2015/16:37

Bilaga

AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET?

När det nya pensionssystemet infördes 2003 ersatte förmånen aktivitetsersättning det tidigare systemet med förtidspension för unga. En ökad grad av självständighet för unga med funktionsnedsättning skulle uppnås genom att uppmuntra personer med aktivitetsersättning till aktivitet.

Riksrevisionen har granskat om systemet med aktivitetsersättning är effektivt för att hjälpa unga med nedsatt arbetsförmåga att börja studera eller arbeta. Granskningen visar att aktivitetsersättningen inte lever upp till riksdagens och regeringens mål om att unga med nedsatt arbetsförmåga ska kunna leva ett aktivt liv.

Många unga med aktivitetsersättning går utan sysselsättning i långa perioder. Det beror bland annat på att det saknas insatser, i synnerhet för dem som står längst från arbetsmarknaden. Det beror också på att Försäkringskassan har svårt att samordna insatser med övriga aktörer på området. Passiviteten kan leda till inlåsning i aktivitetsersättning samt till att individerna hamnar utanför arbetsmarknaden. Det innebär också en samhällsekonomisk kostnad i de fall det försenar arbetslivsetablering.

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se över ansvariga aktörers uppdrag när det gäller att samordna insatser till unga med aktivitetsersättning. Regeringen bör även se över möjligheten att öka de ekonomiska incitamenten för personer som vill lämna ersättningen för arbete eller studier. Riksrevisionen rekommenderar Försäkringskassan att prioritera sitt uppföljningsuppdrag för att se till att unga med aktivitetsersättning får det stöd som de behöver. Försäkringskassan bör även utveckla statistik över vilka insatser som gruppen med aktivitetsersättning tar del av och säkerställa kunskap om den grupp som saknar insatser.

ISSN 1652-6597

ISBN 978 91 7086 374 5 Beställning: www.riksrevisionen.se

publikationsservice@riksrevisionen.se Riksrevisionens publikationsservice 114 90 Stockholm

riksrevisionen

nybrogatan 55, 114 90 stockholm 08-5171 40 00 www.riksrevisionen.se

142

Skr. 2015/16:37

Socialdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 oktober 2015

Närvarande: statsministern S Löfven, ordförande, och statsråden Å Romson, Y Johansson, M Johansson, I Baylan, P Hultqvist, H Hellmark Knutsson, Å Regnér, M Andersson, A Ygeman,

P Bolund, M Kaplan, M Damberg, A Strandhäll, G Fridolin, G Wikström, A Hadzialic

Föredragande: statsrådet Annika Strandhäll

Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om aktivitetsersättning

143