10Läkemedel – ett ofta förbisett område
Det har successivt blivit en allt större åtskillnad mellan försvar och krisberedskap. När kriget definierades bort från hotbilden, övergavs det gamla totalförsvarets idé om en samlad och centralt planerad beredskap för kris och krig. Separeringen av (militärt) försvar och (civil) krisberedskap skedde märkligt nog parallellt med att frågor som terrorism, cybersäkerhet, klimatförändringar och naturkatastrofer började ses som delar av en allt bredare säkerhetspolitisk agenda. Hotbilderna blev fler och mer komplexa, men de svenska förmågorna för att hantera dem blev snarare mindre.
Regeringen konstaterar att ansvaret för myndigheter eller utförare att ha beredskap redan följer av krisberedskapens ansvarsprincip, men lyfter också fram behovet av särskilda planeringsanvisningar samt stärkt förmåga till central och regional resursprioritering. Det är värt att påpeka att det civila försvaret i detta skede inte tillförs särskilda ekonomiska medel, utan förväntas klara sig med redan tillgängliga – eller till och med minskade – resurser.
Samhällets krisberedskap och det civila försvaret förtjänar en grundlig diskussion och den säkerhetspolitiska debatten skulle tjäna på att sätta det som kallas för ”samhällelig resiliens” i förgrunden inför beslut som ska fattas. Resilient brukar sägas inbegripa fem olika komponenter:
Vad det handlar om i praktiken går att finna i den nationella risk- och förmågebedömningen från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Myndigheten lyfter här fram störningar inom el- och dricksvattenförsörjning, elektroniska kommunikationer samt hälso- och sjukvård och omsorg som områden där allvarliga händelser tydligast riskerar att påverka samhällets funktionalitet. Till denna uppräkning kan med fördel livsmedelsförsörjningen läggas till. I ett läge där uppgifter om el- och teleavbrott, liksom larmrapporter om en hårt ansträngd sjukvård, är rena vardagsföreteelser, bör vi åtminstone ställa frågan om Sveriges beredskap för större kriser och katastrofer verkligen är tillräcklig.
Försvarspropositionen talar om en återupptagen planering för civilt försvar. Detta aktualiserar behovet att av att kunna värna centrala samhällsfunktioner under särskilt stora påfrestningar, såsom krig. Dock är det värt att påpeka att de områden som pekas ut av MSB är allt mer aktuella här och nu. Det är uppenbart att avgörande sårbarheter finns i civila funktioner som dricksvatten, livsmedel, sjukvård, information och kommunikation. Det handlar helt enkelt om vår förmåga att över huvud taget fungera som samhälle, i vardag, kris eller krig.
Enligt 2 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap, ska kommuner och landsting göra risk- och sårbarhetsanalyser. Resultaten från dessa analyser ingår som underlag i länsstyrelsernas och Socialstyrelsens risk- och sårbarhetsanalyser. Genom att statliga myndigheter, kommuner och landsting genomför egna analyser, byggs kunskap upp på alla nivåer. MSB reglerar endast i vilken form som myndigheterna ska lämna sin redovisning av risk- och sårbarhetsanalyserna, inte vilken metod som myndigheterna ska använda i sitt analysarbete. De särskilda förmågebedömningarna bygger på självskattningar, vilket innebär att olika myndigheter kan ha resonerat på olika sätt när de gjort sina bedömningar. De sammanställningar och analyser som görs, utgår därför från innehållet i myndigheternas redovisningar snarare än att endast jämföra myndigheternas bedömningar. Ett första steg är att alla de risk- och sårbarhetsanalyser som kommuner, myndigheter m.fl. upprättar använder samma metod, utvecklar andra mått än självskattning samt att dessa får ligga till grund för en nationell risk- och sårbarhetsanalys.
En enhetlig metod för framtida risk- och sårbarhetsanalyser bör utformas. Detta bör riksdagen ställa sig bakom och ge regeringen till känna.
Sedan fem år finns ett uppdrag till MSB att arbeta med resultatmål för krisberedskapen. Enligt regeringens beslut den 14 april 2010 har MSB fått uppdraget att i samverkan med berörda myndigheter senast den 4 april 2011 föreslå resultatmål för samhällets krisberedskap och hur dessa ska följas upp. De resultatmål som MSB föreslog 2011 är uppbyggda av tre strecksatser. Den första handlar om att vidta förebyggande och förberedande åtgärder i syfte att minska risken för att det uppstår allvarliga störningar. Den andra handlar om att vidta åtgärder för att minimera skador och störningar på samhällsviktig verksamhet. Den tredje specificerar individens behov av dricksvatten, livsmedel och värme.
I uppföljningen av de tidigare föreslagna resultatmålen har det framkommit att de två första strecksatserna i de tidigare föreslagna resultatmålen är allmänt uttryckta och i princip identiska för samtliga tre mål. Därmed ger de ett begränsat mervärde till befintligt arbete för att stärka krisberedskapen. Vidare har det framkommit att resultatmålen, som de är uttryckta i MSB:s redovisning från 2011 tenderar att enbart fokusera på den tredje strecksatsen med de angivna miniminivåerna, att bli ytterligare en process för uppföljning av krisberedskapsförmåga som inte integreras i befintligt arbete och att försvåra systematisk utformning av mål på fler områden. I mars 2015 presenterades så ett nytt förslag till målstruktur inom fem områden; försörjning av dricksvatten, livsmedel och värme, information och kommunikation samt betaltjänster. Det är önskvärt att detta arbete påskyndas och att en struktur för beslut och uppföljning tydliggörs.
Regeringen bör tillse att MBS:s arbete med målstrukturer påskyndas samt att en struktur för beslut och uppföljning samtidigt tydliggörs. Detta bör riksdagen ställa sig bakom och ge regeringen till känna.
Grunden i krishanteringssystemet är den s.k. ansvarsprincipen. Den betyder att alla som har ansvar för en viss verksamhet under normala förhållanden, exempelvis kommunen, som har ansvar för renhållning och äldreomsorg, också har ett ansvar för att verksamheten fungerar under en kris. I ansvaret ligger också att samordna sitt arbete med andra, just för att samhällets samlade resurser ska kunna tas till vara och användas effektivt.
Regeringen beskriver ansvarsprincipen enligt följande:
”I ansvarsprincipen, som innebär att den som bedriver verksamhet under normala förhållanden har motsvarande ansvar även under krissituationer, ingår även att initiera och bedriva sektorsövergripande samverkan.”
(Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull, prop. 2007/08:92, sid. 37)
Även om samverkan är en god sak som också kan lösa en del problem är det upp till parternas goda vilja om någon samverkan i praktiken blir av och om den ger önskvärda och nödvändiga resultat. Särskilt torde detta gälla i ett krisläge. I dag kan polismakten påkalla hjälp av Försvarsmakten. Men kan t.ex. Tullverket för ett par dagar överge bevakningen av Öresundsbron om ett nytt oväder som stormen Gudrun slår till?
Aud Sjökvist, regeringens särskilda utredare av skogsbranden i Västmanland 2014, påpekade på DN Debatt den 31 juli 2015, att det finns en övertro inom svensk krisberedskap på ansvarsprincipen. Ett allvarligt problem med denna princip, enligt Sjökvist, är att den inte pekar ut någon som ansvarig för den samlade ledningen av en kris: ”Svenska myndigheter är självständiga och befinner sig på samma nivå i hierarkin. Därför kan ingen myndighet ta befälet över en annan myndighet och regeringen kan inte heller peka med hela handen.” Det bör övervägas om man även på statlig nivå ska ha möjlighet att motsvarande den kommunala krisledningsnämnden få ”fatta beslut om att överta hela eller delar av verksamhetsområden från övriga nämnder i kommunen eller landstinget i den utsträckning som är nödvändig med hänsyn till den extraordinära händelsens art och omfattning.” (Lag 2006:544 om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap)
Regeringen bör utreda om man på statlig nivå ska ha möjlighet att fatta beslut motsvarande kommunala krisledningsnämndens befogenheter. Detta bör riksdagen ställa sig bakom och ge regeringen till känna.
Sverige är ett för litet land för att inte samordna och koordinera sina resurser. I dag ska försvarets stöd till samhället och andra myndigheter vid behov ske ”inom ramen för Försvarsmaktens befintliga förmåga och resurser” och ”stödet till samhället vid allvarliga olyckor och fredstida krissituationer ska inte vara dimensionerande för Försvarsmakten”. Branden i Västmanland hade kunnat släckas tidigare om Försvarsmakten tillskrivits uppgiften att hålla viss beredskap för att stödja samhället med brandbekämpning. Så var inte fallet och enligt ovan citerade skrivningar ändras inte uppdraget med den nya försvarspolitiska inriktningen som antogs våren 2015. Vänsterpartiet vill ge Försvarsmakten ett uppdrag att bistå samhället vid nationella kriser och katastrofer.
Det bör uppdras åt Försvarsmakten att planera och dimensionera för att bistå det civila samhället vid nationella kriser och katastrofer. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Mycket av den information som skapas och lagras i samhället är viktig och samtidigt känslig. Är informationen förlorad, stulen, manipulerad eller spridd till obehöriga, kan det få allvarliga följder. Det kan drabba hela samhällsfunktioner, men också enskilda personer.
Det finns flera riskled som identifierats inom statsförvaltningen när det gäller informationssäkerheten. Det kan röra sig om kompetensbrist och upphandlingsproblem, men också om frågor som rör tillsyn, uppföljning och återrapportering samt styrning, omreglering och samordning.
Riksrevisionen konstaterar i rapporten ”Informationssäkerheten i den civila statsförvaltningen” att statens arbete med informationssäkerhet inte är ändamålsenligt, sett till de hot och risker som finns. Rapporten konstaterar att ”den tekniska utvecklingen har accelererat och de risker en organisation utsätts för ökar och kan förväntas fortsätta öka framöver”. Informationssäkerheten visar alltså på stora brister och få myndigheter kan ge heltäckande svar över hur välutvecklat arbetet med informationssäkerhet faktiskt är hos de olika aktörerna inom ansvarsområdet. Den snabba utvecklingen av informationssamhället gör att nya risker och hot ständigt tillkommer. Det gör det svårt att upprätta en komplett riskbild på området.
Riksdagen bör fastställa en tidsplan och överväga sanktionsmöjligheter för de myndigheter som inte uppfyller godtagbara krav på informationssäkerhet. Detta bör riksdagen ställa sig bakom och ge regeringen till känna.
”En tryggad livsmedelsförsörjning föreligger när alla människor, vid alla tidpunkter, har fysisk, social och ekonomisk tillgång till tillräcklig, säker och näringsriktig mat för att tillgodose sina kostbehov och matpreferenser för ett aktivt och hälsosamt liv.”
(FAO:s definition av livsmedelstrygghet eller ”food security”)
Hälften av den mat vi konsumerar i Sverige är import i dag. Sveriges befolkning har ökat från 7 till 9,4 miljoner mellan 1950 och i dag. Under samma period har antalet jordbruk minskat från 280 000 till 70 000 eller från 40 gårdar per 1 000 invånare till 7 gårdar per 1 000 invånare. Den brukade jordbruksmarken (åker och betesmark) har minskat från cirka 4 miljoner hektar till drygt 3 miljoner hektar, eller från knappt 600 hektar per 1 000 invånare till 325 hektar per 1 000 invånare. Under samma period har beredskapslagren av livsmedel avvecklats. Detaljhandeln har via just-in-time-tänkandet sina lager på vägarna. Och den individuella reserven av livsmedel med lång hållbarhet har mer eller mindre försvunnit. Alla dessa förändringar ökar vår sårbarhet vad det gäller livsmedelsförsörjningen. Samtidigt ser vi i Sverige ett starkt växande intresse för produktion och lokal förädling av livsmedel. Men fortfarande är dessa verksamheter och aktiviteter på marginalen. Det behövs ett långsiktigt och genomtänkt arbete som både ökar självförsörjningsgraden och gynnar arbetstillfällen samt miljöpolitikens måluppfyllelse.
I arbetet med den nationella livsmedelsstrategin bör det tillföras ett långsiktigt perspektiv i syfte att öka självförsörjningsgraden, gynna arbetstillfällen och uppfylla miljömålen. Detta bör riksdagen ställa sig bakom och ge regeringen till känna.
En sårbarhet, som sällan diskuteras, är tillgången till läkemedel. Sveriges Apoteksförening har gjort en undersökning som visar att hundratusentals kunder tvingas vända i dörren varje månad utan medicin eller gå hem med en annan medicin än den som var tänkt. Bristande hänsyn till krisberedskapsaspekter i avtal i kombination med att man förlitar sig på just-in-time-läkemedel (dvs. att man inte har någon lagerhållning) har skapat en större sårbarhet. Flera myndigheter har de senaste åren pekat på sårbarheten kring bristande lagerhållning – lokalt på apotek eller hos grossister. Avregleringen av apoteksmarknaden i Sverige har ansetts vara en orsak till att läkemedelsbrist kan uppstå genom att t.ex. samarbete mellan konkurrerande apotek inte går att genomföra eller att informationsflödet om läkemedelstillgången inte är öppet redovisad. Sverige har mycket liten inhemsk tillverkning av vacciner och läkemedel och är därmed beroende av import. Vid en allvarlig smitta finns också en risk för brist på förbrukningsmaterial och annan vårdutrustning.
Regeringen bör initiera en översyn av apoteksmarknaden med förslag på hur denna kan behöva återregleras. Detta bör riksdagen ställa sig bakom och ge regeringen till känna.
Människan behöver tillgodose vissa grundbehov för att fungera. Har vi inte tillgång till vatten, mat, värme, sömn eller trygghet så ger det psykiska och fysiska effekter ganska snabbt. Samhället är i dag mycket känsligare för störningar än vad det var förr. I dag kan det räcka med ett oväder eller elavbrott för att det ska bli allvarliga problem med försörjningen för många. Även hushållen är sämre rustade för störningar då många inte är förberedda på att klara sig på egen hand utan hjälp från samhällets funktioner. Att som förr ha ett lager av mat är i dag ganska ovanligt. Likaså är möjligheten att ta vatten från egen brunn mycket sällsynt, även utanför staden. Att få den enskilde att vidta konkreta beredskapsåtgärder inför abstrakta hot och risker är svårt. De dagliga behoven kommer alltid att gå före, det gäller inte minst för människor som aldrig upplevt en svår påfrestning på samhället, men också för utsatta grupper där var dag i sig är en utmaning. Att studera andra länders erfarenheter av nationella återkommande informationsinsatser kan ge viktiga ingångsvärden och bör tas till vara.
Andra länders erfarenheter av nationella informationsinsatser för att stärka den enskildes förmåga vid kriser och svåra påfrestningar bör studeras i syfte att utforma en svensk informationsinsats. Detta bör riksdagen ställa sig bakom och ge regeringen till känna.
Ett intressant exempel är den kanadensiska kampanjen att alla medborgare ska klara 72 timmar på egen hand utan myndigheters inblandning. Den kampanjen har också gett mätbara, konkreta resultat.
Public Safety i Kanada bedriver sedan några år en omfattande informationssatsning utgående från att varje person har ett självskyddsansvar. Grunden i satsningen är en nära samverkan mellan Public Safety, provinser och territorier, försäkringsbolag, frivilligorganisationer, privata företag och skolor, tillsammans med ett brett utformat informationsmaterial för att möta målgruppernas och vidarekommunikatörernas olika behov. Arbetet har föregåtts av flera studier och målgruppsanalyser kring den enskildes förmåga och riskuppfattning samt ett brett förankringsarbete. Som exempel på kommunikationsaktiviteter i den kanadensiska satsningen kan nämnas webbplatsen www.getprepared.ca, användning av sociala medier, engagerande av politiker på lokal och nationell nivå, en årlig kampanjvecka (Emergency Preparedness Week), broschyren Emergency Preparedness Guide om konkreta hot och risker i de olika provinserna och territorierna, guider om hur man agerar vid bl.a. elavbrott, översvämning, jordbävning och storm. Affischer har satts upp med information om naturolyckor, särskilt utformat informationsmaterial till barn och pedagogiskt utbildningsmaterial för exempelvis kvällskurser i bostadsföreningen. Vid en utvärdering av kampanjen svarade 42 procent av respondenterna år 2010 att de aktivt letat information om hur man ska agera vid en kris. Fem år tidigare (2005) låg motsvarande siffra på 25 procent. År 2010 hade fyra av tio kanadensare gjort iordning eller köpt en nödväska samt upprättat en beredskapsplan. År 2005 låg motsvarande siffra på tre av tio.
Även i Sverige har MSB och Civilförsvarsförbundet arbetat i denna riktning bl.a. med en kostnadsfri nätutbildning – ”Är du förberedd om krisen kommer?” – om än med begränsade resurser och därigenom ett begränsat genomslag.
En undersökning i Försvarshögskolans regi visade följande: en övervägande majoritet av beredskapssamordnarna, 63 procent, anser att enskildas ansvar bör vara mer definierat. Det är 65 procent av de kommunala beredskapssamordnare som vill se tydligare lagstiftning jämfört med 47 procent av beredskapsdirektörerna. Det kan finnas skäl att se över behovet av att lagstiftaren tydliggör individens eget ansvar, satsa erforderliga resurser för att hjälpa människor både att förstå ansvaret och ge verktyg för att axla det.
I ett pressmeddelande från MSB 26 maj 2015 skriver man: ”MSB har utvärderat hur myndigheten hanterade ersättningarna till kommunerna i spåren av den omfattande skogsbranden i Västmanland i juli 2014. Utvärderingen ger MSB högt betyg för hanteringen, men också vägledning till framtida förbättringar.” Generellt sett är det olyckligt när en myndighet utreder sig själv oavsett om det gäller agerandet i själva olycksförloppet eller den administrativa hanteringen. Att den planerade brandutredningen kortades och överlämnades till MSB att slutföra, har väckt berättigad kritik från en rad olika håll, såsom Civilförsvarsförbundet, skogsägarföreningen Mellanskog och – inte minst – från räddningsledaren.
Det är nödvändigt att granska och utvärdera sin egen verksamhet, men i utvärderingar av krishanteringsinsatser måste det parallellt ske en extern granskning och revision.
Vad som anförs ovan om behoven av extern granskning och revision av krishanteringsinsatser bör riksdagen ställa sig bakom och ge regeringen till känna.
Fram till hösten 2012 fanns en funktion som hette beredskapspolis. Beredskapspolisen var en enhet inom den svenska polisen som bestod av civilpliktiga poliser och utgjorde en förstärkning till ordinarie personal och kallades in vid särskilda händelser. Den avskaffades efter ett regeringsbeslut. Med tanke på ändrade hotbilder och den nya praxis som innebär att polisen kan begära hjälp av Försvarsmakten, inte bara till sjöss och i luften, utan sedan början av 2015 även till lands, samtidigt som försvarets yttäckning över landet reducerats de senaste årtiondena, finns det skäl att överväga ett återinförande av beredskapspolisen. Resonemanget utvecklas i motion 2015/16:37 Utred behovet av beredskapspolis.
Under våren 2015 antogs i Sveriges riksdag en ny försvarspolitisk inriktning och i samband med det beslutet höjdes röster i samhällsdebatten för en allmän medborgartjänst som skulle innebära grundläggande utbildning i civilförsvars-, kris- och katastrofinsatser. Ett förslag som i mångt och mycket liknar de idéer Vänsterpartiet fört fram i sina värnpliktsmotioner. Till exempel föreslog nio politiker, fackföreträdare och forskare på DN Debatt den 22 april 2015 en allmän, obligatorisk medborgartjänst för alla i 20-årsåldern. Med medborgartjänst avses en allmän mönstring och en obligatorisk tjänst. Den kan sedan byggas på med frivilliga delar och omfatta alla mellan 18 och 24 år. Debattörerna talade också om att det finns anledning att överväga om en ny typ av värnplikt bör införas. Frågan vidgades också till andra slags kriser och hot.
Den stora branden i Västmanland sommaren 2014 visade på behovet av gemensamma medborgerliga insatser. Sverige var uppenbarligen inte förberett för en katastrof av den här dimensionen. Erfarenheterna av stormar och översvämningar som drabbat Sverige är ytterligare exempel. I en vidare mening handlar det om möjliga klimatpåfrestningar och olika slags miljöhot som kan drabba oss i framtiden. Andra möjliga störningar i el-, energi- och vattenförsörjningen, it- och kommunikationssystem illustrerar ytterligare behovet av ett väl förberett civilsamhälle. Det finns stora likheter mellan de tankegångar som hördes i samhällsdebatten våren 2015 kring allmän medborgartjänst och de förslag Vänsterpartiet driver.
Vänsterpartiet driver kravet på ett införande av en könsneutral allmän och lika värnplikt. Vi vill att alla män och kvinnor i Sverige som fyllt 18 år ska mönstra och att alla som är lämpliga ska genomföra en kortare militär grundutbildning. En framtida pliktlag ska ge möjlighet till såväl militär som civil tjänstgöring.
Utredningen om försvarets framtida personalförsörjning bör få ett tilläggsdirektiv om att utreda införande av en könsneutral, allmän och lika värnplikt. Detta bör riksdagen ställa sig bakom och ge regeringen till känna.
|
Jonas Sjöstedt (V) |
|
|
Jens Holm (V) |
Maj Karlsson (V) |
|
Hans Linde (V) |
Karin Rågsjö (V) |
|
Mia Sydow Mölleby (V) |
Stig Henriksson (V) |