|
|
Skattetillägg: Dubbelprövningsförbudet och andra rättssäkerhetsfrågor
Sammanfattning
I betänkandet tillstyrker utskottet regeringens förslag i proposition 2014/15:131 Skattetillägg: Dubbelprövningsförbudet och andra rättsäkerhetsfrågor.
Reglerna om skattetillägg och skattebrott ändras i syfte att stärka rättssäkerheten i skatteförfarandet. En spärreglering införs med innebörd att åklagaren inte får inleda en process om skattebrott om Skatteverket dessförinnan har fattat beslut om skattetillägg i fråga om samma felaktighet eller passivitet avseende samma person. Omvänt får inte Skatteverket fatta beslut om skattetillägg om åklagaren har inlett en skattebrottsprocess om samma felaktighet eller passivitet avseende samma person. Bestämmelserna förs in i skattebrottslagen och skatteförfarandelagen.
En reglering om ett samlat sanktionsförfarande i en domstol införs. Allmän domstol ska i samband med skattebrottsprocessen på yrkande av åklagare kunna besluta om skattetillägg. Detta regleras i en ny lag om talan om skattetillägg i vissa fall. Reglerna om särskild åtalsprövning i skattebrottslagen justeras också. När det gäller normalt tillgängligt kontrollmaterial föreslås att uttrycket tillgängliga avstämningsuppgifter ska användas och att förutsättningarna för att ta ut skattetillägg justeras.
De nya reglerna träder i kraft den 1 januari 2016.
I betänkandet finns en reservation (SD).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Propositionens huvudsakliga innehåll
Skattetillägg: Dubbelprövningsförbudet och andra rättssäkerhetsfrågor
Skattetillägg: Dubbelprövningsförbudet och andra rättssäkerhetsfrågor (SD)
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Bilaga 3
Justitieutskottets yttrande 2015/16:JuU3y
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
Skattetillägg: Dubbelprövningsförbudet och andra rättssäkerhetsfrågor |
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i skattebrottslagen (1971:69),
2. lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) med den ändringen att i 49 kap. 10 b § ska ordet ”skattebrottslagen” följas av SFS-nummer (1971:69),
3. lag om talan om skattetillägg i vissa fall.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2014/15:131 punkterna 1–3 och avslår motion
2015/16:259 av Olle Felten m.fl. (SD) yrkandena 1 och 2.
Reservation (SD)
Stockholm den 22 oktober 2015
På skatteutskottets vägnar
Per Åsling
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per Åsling (C), Leif Jakobsson (S), Sara Karlsson (S), Peter Persson (S), Helena Bouveng (M), Hannah Bergstedt (S), Rasmus Ling (MP), Anette Åkesson (M), Adnan Dibrani (S), David Lång (SD), Mats Persson (FP), Daniel Sestrajcic (V), Aron Modig (KD), Patrik Lundqvist (S), Erik Andersson (M), Olle Felten (SD) och Ulf Berg (M).
Ärendet och dess beredning
I betänkandet behandlar utskottet proposition 2014/15:131 Skattetillägg: Dubbelprövningsförbudet och andra rättssäkerhetsfrågor. Regeringens och mo-tionärernas förslag till riksdagsbeslut framgår av bilaga 1. Regeringens lagförslag redovisas i bilaga 2.
Justitieutskottet har lämnat ett yttrande över propositionen och motionen (bilaga 3).
Bakgrund
Skattetillägg är en administrativ sanktion enligt skatteförfarandelagen (2011:1244) som ska tas ut av den som på något annat sätt än muntligen under förfarandet har lämnat en oriktig uppgift till ledning för egen beskattning. I vissa situationer ska skattetillägg inte tas ut, t.ex. om den oriktiga uppgiften kan rättas med ledning av kontrollmaterial som normalt är tillgängligt för Skatteverket under vissa närmare angivna förutsättningar. Skattetillägg tas ut med olika nivåer varierande mellan 2 och 40 procent beroende på olika faktorer. Liknande regler om tulltillägg finns i tullagen (2000:1281).
Skatteverket eller Tullverket fattar beslut om skattetillägg respektive tulltillägg, och beslutet kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Man kan vid sidan av uttaget skattetillägg också straffas för skattebrott enligt skattebrottslagen (1971:69) för samma oriktiga uppgiftslämnande. Exempel på andra brott i skattebrottslagen är skatteförseelse, grovt skattebrott, skatteredovisningsbrott och försvårande av skattekontroll. Regler om tullbrott, som liknar reglerna om skattebrott, finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Åklagare för talan om brott och allmän domstol prövar åtalet.
Sedan skattetilläggen infördes 1972 har de varit föremål för granskning och reglerna har genomgått förändringar, bl.a. genom olika rättssäkerhetsstärkande åtgärder. I proposition 2010/11:165 Skatteförfarandet uttalades att när det gäller skattetillägg fanns det skäl att ytterligare utreda hur rättssäkerheten kan stärkas inom ramen för det befintliga systemet. Frågor som nämns är rättigheten att inte bli lagförd eller straffad två gånger enligt artikel 4.1 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt nivåerna på skattetillägg och frågor som rör normalt tillgängligt kontrollmaterial och risken för skatteundandragande.
Den dåvarande regeringen tillsatte den 8 mars 2012 en utredning i just dessa frågor, vars betänkande lett fram till detta lagstiftningsärende.
Europakonventionen gäller som lag i Sverige. I konventionen regleras viktiga principer om mänskliga rättigheter såsom rätten till en rättvis rättegång i artikel 6. I artikel 4.1 i det sjunde tilläggsprotokollet till konventionen regleras rättigheten att inte bli lagförd eller straffad två gånger, det s.k. dubbelbestraffningsförbudet, mer korrekt kallat dubbelprövningsförbudet.
Europadomstolen har tidigare prövat det svenska systemet med skattetillägg och skattebrott och har ansett att det är förenligt med dubbelprövningsförbudet (Rosenquist mot Sverige, no. 60619/00, den 14 september 2004). Europadomstolen har dock på senare tid ändrat sin praxis (Sergey Zolotukhin mot Ryssland, no. 14939/03, den 10 februari 2009). Domens innebörd i fråga om det svenska systemet var dock inte klar. I domen Lucky Dev mot Sverige (no. 7356/10, den 27 november 2014) prövade Europadomstolen det svenska systemet på nytt och fann nu att dubbelprövningsförbudet hade kränkts.
Dubbelprövningsförbudet finns även reglerat i artikel 50 i Europeiska uni-onens stadga om de grundläggande rättigheterna. EU-domstolen har i ett avgörande 2013 ansett sig behörig att pröva de svenska skattetilläggs- och skattebrottsreglerna i fråga om mervärdesskatt, men lämnade i domen över till den frågande tingsrätten att bedöma om förfarandet stred mot dubbelprövningsförbudet (EU-domstolens dom mål C-617/10, Hans Åkerberg Fransson).
Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen har efter Europadomstolens ändrade praxis 2009 vid två tillfällen (2009 och 2010) bedömt systemet med skattetillägg och skattebrott utan att anse det oförenligt med dubbelprövningsförbudet (RÅ 2009 ref. 94 och NJA 2010 s. 168 I och II). Båda domstolarna ändrade dock under 2013 sin tidigare praxis och anser nu att det svenska systemet är oförenligt med förbudet (NJA 2013 s. 502, NJA 2013 s. 746 och HFD 2013 ref. 71).
Riksdagen har vid två tillfällen på senare tid riktat tillkännagivanden om dubbelprövningsförbudet till regeringen.
Skatteutskottet anförde i betänkande 2013/14:SkU20 Skatteförfarande och folkbokföring med anledning av en motion (S) att det är viktigt att en lagändring som stärker rättssäkerheten och undanröjer konflikten med Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga genomförs så snart som möjligt.
Justitieutskottet anförde i betänkande 2013/14:JuU15 Straffrättsliga frågor med anledning av motioner (S, MP) att det är viktigt att det säkerställs att de lagförslag som kan komma att lämnas för att åtgärda problematiken med dubbelbestraffning i skatteförfarandet (skattetillägg och brottspåföljd) inte leder till mildare påföljder än tidigare.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås ändringar av reglerna om skattetillägg och skattebrott i syfte att stärka rättssäkerheten i skatteförfarandet. Förändringarna gäller systemet med skattetillägg och skattebrott samt frågor om normalt tillgängligt kontrollmaterial. Regeringen föreslår att det införs en spärreglering med innebörden att åklagaren inte får inleda en process om skattebrott om Skatteverket dessförinnan har fattat beslut om skattetillägg i fråga om samma felaktighet eller passivitet avseende samma person. Omvänt får inte Skatteverket fatta beslut om skattetillägg om åklagaren har inlett en skattebrottsprocess om samma felaktighet eller passivitet avseende samma person. Bestämmelserna föreslås föras in i skattebrottslagen (1971:69) och skatteförfarandelagen (2011:1244).
Vidare föreslås att en reglering om ett samlat sanktionsförfarande i en domstol införs. Allmän domstol ska i samband med skattebrottsprocessen på yrkande av åklagare kunna besluta om skattetillägg. Detta regleras enligt förslaget i en ny lag om talan om skattetillägg i vissa fall. Reglerna om särskild åtalsprövning i skattebrottslagen justeras också enligt förslaget.
När det gäller normalt tillgängligt kontrollmaterial föreslås att uttrycket tillgängliga avstämningsuppgifter ska användas och att förutsättningarna för att ta ut skattetillägg justeras.
Regeringen anser att de föreslagna ändringarna kommer att stärka rättssäkerheten i skatteförfarandet ytterligare, bl.a. med beaktande av Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och genom att reglerna blir tydligare och mer förutsebara för enskilda och för tillämpande myndigheter.
De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 2016.
Konsekvenser
Systemet med skattetillägg och skattebrott: Enligt regeringens bedömning kommer förslagen inte att innebära några offentligfinansiella effekter. När det gäller enskilda anser regeringen att förslaget medför rättssäkerhetsvinster. Förslaget bedöms inte ha några särskilda effekter på företag.
Förslagen kommer enligt regeringen att medföra ökade kostnader för Ekobrottsmyndigheten, och därför bör medel tillföras från utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution.
Förslagen har enligt regeringen inte några effekter på brottsligheten jämfört med dagens författningsreglering.
Normalt tillgängligt kontrollmaterial: Enligt regeringens bedömning kommer förslagen inte att innebära några offentligfinansiella effekter. När det gäller enskilda anser regeringen att förslaget medför rättssäkerhetsvinster. Utöver detta bedöms förslaget inte ha några särskilda effekter på företag. Regeringen anser att förslaget innebär att tillämpningen blir enklare för myndigheterna.
Skattetillägg: Dubbelprövningsförbudet och andra rättssäkerhetsfrågor
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen bifaller regeringens förslag om ändrade regler i skatteförfarandet för skattetillägg och skattebrott. Riksdagen avslår mo-tionsförslaget om att propositionen ska avslås och att riksdagen ska uttala sig om en annan utformning av sanktionsförfarandet.
Jämför reservation (SD).
Propositionen
I propositionen föreslår regeringen att reglerna om skattetillägg och skattebrott ändras i syfte att stärka rättssäkerheten i skatteförfarandet. Regeringen föreslår att en spärreglering införs med innebörden att åklagaren inte får inleda en process om skattebrott om Skatteverket dessförinnan har fattat beslut om skattetillägg i fråga om samma felaktighet eller passivitet avseende samma person. Omvänt får inte Skatteverket fatta beslut om skattetillägg om åklagaren har inlett en skattebrottsprocess om samma felaktighet eller passivitet avseende samma person. Vidare föreslås att bestämmelserna förs in i skattebrottslagen och skatteförfarandelagen.
I propositionen föreslås även att en reglering om ett samlat sanktionsförfarande i en domstol införs. Allmän domstol ska i samband med skattebrottsprocessen på yrkande av åklagare kunna besluta om skattetillägg. Detta ska enligt propositionen regleras i en ny lag om talan om skattetillägg i vissa fall. Reglerna om särskild åtalsprövning i skattebrottslagen ska enligt förslaget också justeras.
När det gäller normalt tillgängligt kontrollmaterial föreslås att uttrycket tillgängliga avstämningsuppgifter ska användas och att förutsättningarna för att ta ut skattetillägg justeras.
De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 2016.
Motionen
Sverigedemokraterna yrkar i kommittémotion 2015/16:259 av Olle Felten m.fl. att riksdagen avslår propositionen och ställer sig bakom det som anförs i motion om att påföljden skattetillägg bör avskaffas och om vad som i övrigt sägs om behovet av att ändra förfarandena, bedömningen och påföljden vid lämnande av felaktiga uppgifter till Skatteverket.
Utskottets ställningstagande
Utskottet anser att det måste finnas effektiva verktyg för att rätt uppgifter ska lämnas till Skatteverket och för Skatteverkets kontrollverksamhet i syfte att säkra ett korrekt uttag av skatter och avgifter. Skattetillägg är ett sådant verktyg. Det är även av stor vikt att brottsliga förfaranden leder till påföljd för att visa att samhället inte accepterar sådana ageranden. Personer som gör rätt för sig ska inte hamna i en sämre position än de som inte gör det. Det gäller vare sig det handlar om ett brottsligt agerande eller ett på annat sätt otillåtet agerande. Personer och företag ska kunna verka på lika villkor, och åsidosättande av skyldigheter som leder till förmåner jämfört med dem som följer regler bör medföra reaktioner från samhällets sida.
Det befintliga systemet med skattetillägg och sanktioner för skattebrott har funnits sedan 70-talet och har sedan dess bedömts vara viktigt av regeringen och riksdagen. Ett huvudsyfte med det skatteadministrativa sanktionssystemet är att utöva tryck på de skattskyldiga att fullgöra sin uppgiftsskyldighet på ett korrekt sätt. Utgångspunkten för lagstiftningsärendet är att det sanktionssystem som finns i dag bibehålls och att båda sanktionerna ska kunna utgå även i fortsättningen. Ändringarna syftar till att stärka rättssäkerheten på skatteområdet och säkerställa att samma person inte riskerar att straffas eller prövas för samma brott i två olika förfaranden.
Utskottet vill framhålla att det faktum att det föreslås att skattetillägg i vissa fall ska prövas i allmän domstol i samband med prövningen av ett brottmål, i stället för av Skatteverket eller av allmän förvaltningsdomstol, inte förtar skattetillägget dess egenskap av administrativ sanktion. Den föreslagna ordningen är ny, vilket kan medföra behov av en översyn när den har varit på plats en tid. Utskottet utgår från att regeringen noga kommer att följa tillämpningen av den nya ordningen.
Justitieutskottet anser i sitt yttrande sammanfattningsvis att Skatteutskottet bör tillstyrka propositionen och avstyrka yrkandet i motionen om avslag på propositionen. Utskottet instämmer i de synpunkter som justitieutskottet redovisar i sitt yttrande.
Därmed tillstyrker utskottet propositionen och avstyrker motionen.
|
Skattetillägg: Dubbelprövningsförbudet och andra rättssäkerhetsfrågor (SD) |
|
av David Lång (SD) och Olle Felten (SD). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2015/16:259 av Olle Felten m.fl. (SD) yrkandena 1 och 2 samt
avslår proposition 2014/15:131 punkterna 1–3.
Ställningstagande
Vi välkomnar ambitionen i förslaget att stärka rättssäkerheten i skattemål. Det är ett område som under lång tid har varit ett problem och som har uppmärksammats både nationellt och internationellt med avseende på såväl rättssäkerhet som proportionalitet i bestraffning av förseelser i skatteärenden.
Det är avgörande för Skatteverkets möjlighet att driva in skatter att det finns tydliga regelverk som klart anvisar hur uppbörden ska gå till och vad som händer om man inte följer dessa regler. Det är där rättssäkerheten i systemet grundas. Dessutom är det helt avgörande att sanktioner mot de som inte gör rätt för sig är proportionella i förhållande till förseelsens art och de värden som står på spel.
Det är också, ur rättssäkerhetssynpunkt, viktigt att skilja på medvetna försök att undandra sig korrekta skatter respektive slarv i redovisningen. Det måste också finnas en överblickbar gränsdragning där man definierar när och hur ett upprepat slarv övergår till att betraktas som ett brott.
Med detta som grund anser vi att Sveriges dubbla förfaranden i många fall har lett till orimliga konsekvenser, vilket också är grunden för de ändringar av domstolspraxis som genomförts genom domar i Europadomstolen och Högsta domstolen 2009, 2010 och 2013. Sveriges dubbelprövning av skattemål, där en skattskyldig har kunnat drabbas av dubbla bestraffningar för både skattebrott och i vissa fall oklara missförståndssituationer, strider mot det förbud mot dubbelprövning som EU-rätten har etablerat, vilket är den huvudsakliga grunden för denna proposition.
I propositionen (2014/15:131) föreslår regeringen att påföljden skattetillägg ska hanteras av domstolarna i samband med en prövning av brott i de sammanhang propositionen behandlar. Man föreslår också ett komplext regelverk som t.ex. omfattar en spärregel (7.4) för de uppenbara missförhållandena och dessutom undantag för spärreglerna. Flera av de rättsvårdande remissinstanserna har allvarliga invändningar mot att hantera påföljden skattetillägg, eftersom de tvingas hantera flera olika sorters regler i samma domstolsprocess (7.10). En sådan är att skattetillägg ska kunna utdömas även om det inte finns ett beslut om skatt (7.13). Ekobrottsmyndighetens befarar ”att förslaget kan innebära en avkriminalisering av relativt omfattande skatteundandraganden” (7.6), vilket innebär att propositionen riskerar att motverka syftet att beivra skattebrott.
Dessa faktorer, och flera andra av liknande art, visar att de dubbla rättsliga förfarandena riskerar att orsaka krockar mellan de två parallella systemen med ökad rättsosäkerhet som följd. Det motiverar i ännu högre utsträckning behovet av att förändra systemet i den riktning vi föreslår och att ersätta påföljden skattetillägg med en straffskala som omfattar dels böter, dels fängelse vid grova förseelser.
En av de mekanismer i detta sammanhang som har mött starkast kritik, både ur ett rättssäkerhetsperspektiv och ur ett förfarandeperspektiv, är skattetillägget som företeelse. Skattetillägg är definierat som en administrativ avgift (prop. 2002/03:106). Avgiften uppfattas dock som ett straff av de som drabbas av den. Storleken på avgiften (20 procent eller 40 procent av en oriktig uppgifts skatteeffekt, beroende på art) gör också att straffeffekten blir den allt annat överskuggande effekten när ett skattetillägg påförs den skattskyldiga. Denna tolkning har också gjorts av såväl Europadomstolen som Högsta domstolen i Sverige.
Skattskyldiga som inte gjort sig skyldiga till brott ska inte bestraffas. Så sker i dag, och det är ett stötande inslag i processen för att öka regelefterlevnaden på skatteområdet. Mot denna bakgrund anser vi att det är lämpligt att avskaffa skattetillägg som en påföljd, oavsett om ett brott kan styrkas eller inte. Att bevisbördan och beviskraven inte ligger i paritet med normal rättsskipning är ytterligare en faktor som pekar i samma riktning. Detta har också påtalats i yttranden över propositionen från flera remissinstanser.
I stället bör Skatteverket, genom sin skattebrottsenhet, avgöra om man anser att ett brott har begåtts genom de oriktiga uppgifterna. Om så är fallet bör åtal väckas för skattebrott i domstol på vanligt sätt. Det bör därmed också utredas hur sådana brott ska bedömas samt vilka straff olika nivåer på felaktigt uppgiftslämnande bör ådömas.
Vi menar att skalan bör omfatta böter, eller fängelse om brottet bedöms som grovt. Detta är en viktig åtgärd för att öka relevansen i bestraffningshänseende och för att öka förtroendet för hela rättsprocessen i skattemål. Det viktiga är att brott och straff allmänt uppfattas som relevant och att straffnivån verkar avskräckande.
Vi vill också anknyta till den inriktningsdevis som Skatteverkets generaldirektör Ingemar Hansson brukar använda för att beskriva hur den övergripande inställningen till Skatteverkets funktion och arbetssätt ska vara: ”Det ska vara lätt att göra rätt och svårt att göra fel”. Denna talande devis säger mycket och med hänvisning till den blir det en ännu större legitimitet i att ändra på hur Skatteverket hanterar felaktigheter i skattesystemet i den riktning som vi föreslår i detta specifika fall enligt ovan. Fel som inte är brott ska inte bestraffas, medan brott som skadar förtroendet för skattesystemet måste beivras resolut och på ett rättssäkert sätt med samma rättsliga förutsättningar som alla andra brott. Så är inte fallet i dag, och propositionen gör inte heller de avstamp som behövs för att skapa en sådan situation. I själva verket bidrar propositionens förslag i detta avseende till att befästa de diskrepanser i rättssäkerheten som systemet med ett särskilt förfarande för att utmäta skattetillägg utgör.
Även detta betonar vikten av att skattetillägget bör avskaffas som företeelse och att en helt ny ordning bör införas där oavsiktliga fel, lätt slarv och dylika orsaker till felaktiga uppgifter endast kan åläggas mindre administrativa avgifter som har karaktären av en påminnelseavgift samt att medvetna felaktigheter och andra typer av försök till otillbörligt undandragande av skatt betraktas som brott och hanteras i den ordning sådana normalt hanteras genom ett domstolsförfarande och med de rättsprinciper som gäller i det sammanhanget.
I det sammanhanget bör därför också processformerna för skattemål reformeras med utgångspunkten att skattemål ska åläggas samma beviskrav som annan rättskipning. För att rättskipningen ska få en tillräckligt avskräckande effekt för de som överväger att genom oriktiga uppgifter skaffa sig ekonomiska fördelar i skattehänseende bör straffskalan ses över med inriktningen att brott av denna art inte ska löna sig. Det är dock viktigt att, för att rättskipningen ska upplevas som relevant och likvärdig, påpeka att skatteprocesser skall ha samma krav på bevisföring och rättssäkerhet som andra processområden, vilken stadfästs i brottsbalken 1 kap. 2 §: ”En gärning skall, om inte annat särskilt föreskrivs, anses som brott endast då den begås uppsåtligen”.
Våra förslag skulle innebära en kraftig förenkling, ett förtydligande av lagstiftningen, ett ökat förtroende för lagstiftningen samt en högre grad av relevans och rättssäkerhet, vilket är viktiga mål för svensk lagstiftning.
Med detta anser vi att riksdagen bör avslå propositionen och samtidigt uttala sig i enlighet med våra intentioner om hur sanktionssystemet bör utformas.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2014/15:131 Skattetillägg: Dubbelprövningsförbudet och andra rättssäkerhetsfrågor:
1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skattebrottslagen (1971:69).
2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244).
3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om talan om skattetillägg i vissa fall.
2015/16:259 av Olle Felten m.fl. (SD):
1.Riksdagen avslår proposition 2014/15:131 Skattetillägg – Dubbelprövningsförbudet och andra rättssäkerhetsfrågor.
2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att påföljden skattetillägg bör avskaffas och i övrigt vad som sägs i motionen om behovet av ändring av förfarande, bedömning och påföljd vid lämnande av felaktiga uppgifter till Skatteverket och tillkännager detta för regeringen.
Bilaga 2
Bilaga3
Justitieutskottets yttrande 2015/16:JuU3y
