|
Konstitutionsutskottets betänkande
|
Övergångsstyre och utjämning vid ändrad kommun- och landstingsindelning
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändring i lagen om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting samt i lagen om proportionellt valsätt med den ändringen att lagförslagen ska träda i kraft den 1 augusti 2016.
Utskottet föreslår ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till bestämmelser av innebörden att befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas vid ändringar i landstingsindelningen.
Regeringens lagförslag syftar till att underlätta genomförandet av beslut om bildandet av nya landsting och omfattande ändringar i landstingsindelningen. Regeringen ska i dessa fall bestämma att ett särskilt organ, s.k. indelningsdelegerade, ska utöva beslutanderätten för det ny- eller ombildade landstinget under en övergångsperiod. Därmed införs bestämmelser om övergångsstyre vid ändringar i landstingsindelningen som motsvarar redan gällande bestämmelser vid ändringar i kommunindelningen. Vidare innebär regeringens förslag att det införs en möjlighet för kommuner och landsting att lämna bidrag i samband med en ändring i landstingsindelningen för att motverka att ändringen leder till höjd kommunalskatt.
En motion har väckts med anledning av propositionen.
I en reservation (S, MP, V) föreslås att riksdagen inte ska göra något tillkännagivande till regeringen.
Behandlade förslag
Proposition 2015/16:121 Övergångsstyre och utjämning vid ändrad kommun-och landstingsindelning.
Ett yrkande i en följdmotion.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Befolkningens synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen
Befolkningens synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen, punkt 2 (S, MP, V)
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
1. |
Regeringens lagförslag |
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 augusti 2016, då även lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade ska upphöra att gälla,
2. lag om ändring i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 augusti 2016.
Därmed bifaller riksdagen delvis proposition 2015/16:121 punkterna 1 och 2.
|
2. |
Befolkningens synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen |
Riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till bestämmelser av innebörden att befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas vid ändringar i landstingsindelningen, och riksdagen tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen delvis motion
2015/16:3354 av Andreas Norlén m.fl. (M, C, L, KD).
Reservation (S, MP, V)
Stockholm den 7 juni 2016
På konstitutionsutskottets vägnar
Andreas Norlén
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Andreas Norlén (M), Björn von Sydow (S), Hans Ekström (S), Veronica Lindholm (S), Jonas Gunnarsson (S), Per-Ingvar Johnsson (C), Agneta Börjesson (MP), Patrick Reslow (M), Fredrik Eriksson (SD), Mathias Sundin (L), Mia Sydow Mölleby (V), Tuve Skånberg (KD), Emilia Töyrä (S), Lisbeth Sundén Andersson (M), Marta Obminska (M) och Roger Hedlund (SD).
Ärendet och dess beredning
Regeringen beslutade den 16 juni 2009 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att dels se över den statliga regionala förvaltningen, dels föreslå ändringar som behövs för att nya landsting ska kunna bildas (dir. 2009:62). Utredningen antog namnet Utredningen om den statliga regionala förvaltningen (S Fi 2009:07). För att möjliggöra eventuella ändringar i landstingsindelningen skulle utredaren lämna förslag till en lag om indelningsdelegerade för landsting samt förslag till eventuella följdändringar i olika författningar som översynen och eventuella läns- och landstingssammanläggningar gav upphov till. Utredningen överlämnade i november 2010 delbetänkandet Sammanläggningar av landsting – övergångsstyre och utjämning (SOU 2010:77). Delbetänkandet har remissbehandlats.
I propositionen behandlas förslagen i delbetänkandet. Regeringen lägger fram förslag till lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting och ett förslag till ändring i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt.
Regeringen har inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslagen. Lagrådets synpunkter har i allt väsentligt beaktats i propositionen.
Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1 och lagförslagen i bilaga 2.
En följdmotion har väckts med anledning av propositionen.
Bakgrund
Enligt 1 kap. 7 § regeringsformen finns det i riket kommuner på lokal och regional nivå. Genom en ändring i regeringsformen som trädde i kraft den 1 januari 2011 togs de tidigare begreppen primärkommun och landstingskommun bort. I den lagstiftning som rör kommunerna används numera begreppet landsting för kommuner på regional nivå.
Av 14 kap. 6 § regeringsformen följer att föreskrifter om grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner meddelas i lag. Denna bestämmelse syftar således även på landsting. I lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting (indelningslagen) regleras förutsättningarna för ändringar i indelningen och förfarandet vid sådana ändringar.
Enligt 1 kap. 1 § indelningslagen får regeringen besluta om en ändring i rikets indelning i kommuner, om ändringen kan antas medföra bestående fördel för en kommun eller en del av en kommun eller andra fördelar ur allmän synpunkt. Särskild hänsyn ska tas till önskemål från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en sådan kommun motsätter sig en indelningsändring, får beslut om ändringen fattas endast om det finns synnerliga skäl. Särskild hänsyn ska också tas till befolkningens önskemål och synpunkter. Enligt 1 kap. 24 § indelningslagen ska det när det finns skäl till det göras en särskild undersökning om befolkningens inställning till en indelningsändring.
Regeringen får enligt 2 kap. 1 § besluta om en ändring i rikets indelning i landsting, om det inte finns hinder mot en ändring i länsindelningen. Liksom för ändringar i kommunindelningen gäller att en ändring i landstingsindelningen endast får göras om ändringen kan antas medföra bestående fördel för ett landsting eller en del av ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt. Det finns när det gäller ändringar i landstingsindelningen inte någon motsvarighet till bestämmelserna i 1 kap. 1 § om att särskilda hänsyn ska tas till andra berörda kommuner och till befolkningens önskemål och synpunkter. Det finns inte heller någon motsvarighet till 1 kap. 24 § om att det ska göras en särskild undersökning om befolkningens inställning till en indelningsändring när det finns skäl till det.
I indelningslagen finns också bestämmelser om förfarandet vid genomförande av ett beslut om en indelningsändring. Även i detta avseende finns det skillnader mellan indelningsändringar av kommuner respektive landsting. Vid mer omfattande ändringar i kommunindelningen ska regeringen bestämma att kommunen enligt den nya indelningen ska företrädas av indelningsdelegerade fram till dess att det nyvalda fullmäktige tillträder. Förutsättningarna för att utse indelningsdelegerade anges i indelningslagen. Valet av indelningsdelegerade, arbetsformerna m.m. regleras dock i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade.
I dagsläget finns inga motsvarande bestämmelser om att indelningsdelegerade ska utses när nya landsting bildas. Sådana bestämmelser har inte ansetts vara nödvändiga eftersom regeringen inte på egen hand kan besluta om större förändringar av landstingsindelningen och eftersom frågan om övergångsstyret ansetts kunna lösas i riksdagen för varje enskild, omfattande förändring (prop. 1978/79:157 s. 121). Denna metod tillämpades när landstingen i Skåne län och Västra Götalands län bildades (prop. 1995/96:224, bet. 1996/97:BoU4, rskr. 1996/97:2 respektive prop. 1996/97:108, bet. 1996/97:BoU13, rskr. 1996/97:228). Särskilda lagar om sammanläggningsdelegerade som reglerade övergångsstyret beslutades i dessa fall (SFS 1996:945 och 1997:222). De båda lagarna upphävdes sedermera efter att det nyvalda fullmäktige för Skåne läns landsting respektive Västra Götalands landsting hade tillträtt (prop. 1998/99:66, bet. 1998/99:KU30, rskr. 1998/99:210). I samband med att de två landstingen bildades beslutade riksdagen även att införa lagen (1998:587) om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun (prop. 1997/98:153, bet. 1997/98:FiU28, rskr. 1997/98:311). Lagen syftade till att motverka att bildandet av de nya landstingen skulle leda till höjt uttag av kommunalskatt och var tänkt att möjliggöra en kostnadsutjämning till följd av överlåtelse av uppgifter mellan landstingen och kommunerna.
I förarbetena till indelningslagen behandlades frågor om förutsättningarna för ändringar i landstingsindelningen (landstingskommunala indelningen enligt dåvarande benämning) och vissa skillnader i förhållande till när motsvarande ändringar övervägs i den kommunala indelningen (prop. 1978/79:157 s. 84 f.). Det föredragande statsrådet framhöll den speciella utgångspunkten att länsindelningen är bestämmande för indelningen i landsting och att detta bör framgå av lagtexten. I övrigt ansågs att bestämmelserna om de allmänna förutsättningarna för ändringar i landstingsindelningen borde utformas så att de motsvarar dem som gäller i fråga om ändringar i kommunindelningen. I lagtexten kom detta till uttryck genom att samma formulering användes om att en ändring i indelningen får göras, om ändringen kan antas medföra bestående fördel för den berörda kommunen eller landstinget eller andra fördelar från allmän synpunkt.
I fråga om de övriga förutsättningar för ändring i rikets indelning i kommuner som föreslogs bli reglerade genom 1 kap. 1 § andra stycket indelningslagen konstaterade statsrådet att de inte hade samma betydelse vid en ändring i landstingsindelningen. En ändring i landstingsindelningen ansågs inte påverka andra landsting än de som direkt berörs av ändringen. Det ansågs därför inte vara nödvändigt att införa någon bestämmelse om att särskilda hänsyn ska tas till de närmast berörda landstingen eller om att synnerliga skäl ska krävas för en indelningsändring mot ett sådant landstings vilja. Vad gäller befolkningens önskemål och synpunkter i frågor om ändringar i landstingsindelningen anfördes följande:
Ändringar i landstingsindelningen sker som jag nyss sagt oftast som följdändringar till ändringar i kommunindelningen. Om dessa ändringar innebär att en kommun delas eller att en del av en kommun överförs till en annan kommun skall, enligt vad jag tidigare har förordat, särskild hänsyn tas till ortsbefolkningens önskemål och synpunkter. Enligt min mening behövs ingen uttrycklig bestämmelse om att särskild hänsyn dessutom skall tas till samma ortsbefolknings synpunkter på en ändring i landstingsindelningen som sker som en följd av ändringen i kommunindelningen. Om en hel kommun flyttas från en landstingskommun till en annan är det naturligt att kommunfullmäktige företräder ortsbefolkningen.
Att landstingskommunernas och ortsbefolkningens intressen och synpunkter alltid skall beaktas i ärenden om ändringar i landstingsindelningen anser jag vara självklart.
Vid riksdagsbehandlingen av propositionen väcktes en motion om en ändring i den föreslagna utformningen av bestämmelsen om särskild hänsyn till ortsbefolkningens inställning till en ändring i kommunindelningen. Enligt regeringsförslaget skulle sådan hänsyn tas om en indelningsändring innebar att en kommun delas eller en del av en kommun överförs till en annan kommun. Riksdagen biföll motionsförslaget som innebar att den aktuella bestämmelsen om att särskild hänsyn ska tas till befolkningens önskemål och synpunkter inte skulle begränsas till vissa typer av ändringar i kommunindelningen (KU 1978/79:40, rskr. 1978/79:363). Regeringens förslag om förutsättningarna för ändringar i landstingsindelningen uppmärksammades emellertid inte särskilt i riksdagsbehandlingen.
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens lagförslag med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet av lagförslagen och för upphävandet av lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade bestäms till den 1 augusti 2016.
Propositionen
I propositionen föreslår regeringen att riksdagen antar ett förslag till lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting (indelningslagen). Förslaget innebär bl.a. att bestämmelserna i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade förs in i indelningslagen och att den upphör att gälla. Regeringens förslag omfattar vidare en följdändring i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt.
När det gäller behovet av bestämmelser om indelningsdelegerade för landsting redovisar regeringen att den har tillsatt en kommitté som ska föreslå en ny läns- och landstingsindelning som innebär att Sverige delas in i väsentligt färre län och landsting (dir. 2015:77), Indelningskommittén (Fi 2015:09). Om kommittén bedömer att det är möjligt att genomföra en eller flera indelningsändringar som kan träda i kraft den 1 januari 2019 ska kommittén lämna ett delbetänkande senast den 30 juni 2016. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 augusti 2017.
Med hänsyn till Indelningskommitténs uppdrag framstår enligt regeringen den nuvarande ordningen, som innebär att särskild lagstiftning måste skapas vid varje större landstingsförändring, inte som ändamålsenlig. Regeringen anser att det finns behov av att införa generellt tillämpliga bestämmelser om indelningsdelegerade vid ändringar i landstingsindelningen.
I korthet innebär de föreslagna lagändringarna att regeringen vid bildandet av nya landsting och omfattande ändringar i landstingsindelningen, i likhet med vad som redan gäller vid ändringar i kommunindelningen, ska bestämma att ett särskilt organ, s.k. indelningsdelegerade, ska utöva beslutanderätten för det ny- eller ombildade landstinget under en övergångsperiod fram till dess att det nyvalda fullmäktige tillträder. Om indelningsdelegerade ska utses, ska ändringen i landstingsindelningen träda i kraft den 1 januari året efter ett valår.
De nya bestämmelserna om indelningsdelegerade för landsting ska enligt regeringens förslag, liksom huvuddelen av bestämmelserna i lagen om kommunala indelningsdelegerade, tas in i indelningslagen. I samband med detta görs vissa ändringar och moderniseringar i regleringen som gäller indelningsdelegerade; bl.a. införs bestämmelser om grund för återkallande av uppdraget för en indelningsdelegerad, om arbetsformer och om de revisorer som ska utses av indelningsdelegerade.
Vidare innebär regeringens förslag att det införs en möjlighet för kommuner och landsting att lämna bidrag i samband med ändringar i landstingsindelningen. Om ett landsting läggs samman med ett eller flera landsting ska det nya landstinget få lämna bidrag till kommunerna i landstinget, om det behövs för att motverka att bildandet av landstinget leder till höjd kommunalskatt. Även kommunerna i det nya landstinget ska få lämna bidrag till varandra, om det behövs för att jämna ut ekonomiska effekter som uppkommit på grund av att uppgifter förts över från landstinget till kommunerna eller omvänt. Bidrag ska enbart kunna lämnas under en övergångsperiod om högst fem år.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2016.
Delredovisning från Indelningskommittén
Indelningskommittén lämnade den 29 februari 201 en delredovisning till regeringen med en lägesbeskrivning av dialogen med berörda parter (Komm 2016/00342).
Enligt vad som anförs i delredovisningen bedömer kommittén att det är möjligt att genomföra vissa förändringar som kan träda i kraft den 1 januari 2019. Kommittén har därför utformat arbetsplaneringen så att det finns möjlighet att lämna ett delbetänkande till regeringen den 30 juni 2016 om något eller några nya län och landsting.
Utskottets ställningstagande
Utskottet anser att lagförslagen i propositionen bör antas och tillstyrker därför propositionen med den ändringen att lagförslagen ska träda i kraft den 1 augusti 2016, då även lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade ska upphöra att gälla.
Befolkningens synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs om att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till bestämmelser av innebörden att befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas vid ändringar i landstingsindelningen, och riksdagen tillkännager detta för regeringen.
Jämför reservation (S, MP, V).
Motionen
I kommittémotion 2015/16:3354 av Andreas Norlén m.fl. (M, C, L, KD) föreslås ett tillkännagivande om att införa motsvarande regler om befolkningens önskemål och synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen som gäller vid ändringar i kommunindelningen.
I motionen anförs att den s.k. Indelningskommittén för närvarande arbetar med att ta fram nya förslag på hur Sverige bör vara indelat. Indelningskommitténs slutbetänkande är tänkt att presenteras den 31 augusti 2017. Det är mot bakgrund av det eventuella införandet av storregioner som den aktuella propositionen har tagits fram.
Det finns vissa skillnader mellan bestämmelserna om ändringar i kommun- respektive landstingsindelningen. Bland annat ska vid ändringar i kommunindelningen särskild hänsyn tas till befolkningens önskemål och synpunkter (1 kap. 1 § andra stycket lagen [1979:411] om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting). När det finns skäl till det ska en särskild undersökning göras om befolkningens inställning. Undersökningen kan göras genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande (1 kap. 24 §). Särskild hänsyn ska också tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om dessa kommuner motsätter sig den ändrade indelningen krävs att synnerliga skäl finns för att ändringen ska kunna beslutas.
I motionen påpekas att någon motsvarande reglering inte finns vid ändringar i landstingsindelningen. Förändringar av landstingsindelningen kan dock påverka människors vardag lika mycket som förändringar av kommunindelningen. Det är viktigt att politiska beslut som påverkar människors vardag förankras på ett sådant sätt att medborgarna ges inflytande och känner delaktighet.
Tidigare utredningar om ändrad indelning i län och landsting
Frågor om förutsättningarna för en ny läns- och landstingsindelning har utretts ett flertal gånger sedan indelningslagen trädde i kraft 1979. Utredningarna har på olika sätt tagit upp frågor om vilka utgångspunkter som bör gälla för beslut om indelningsändringar.
I sitt betänkande Ändrad indelning? – En översyn av reglerna för indelningsändringar (SOU 2002:33) lade Kommundemokratikommittén fram förslag om bl.a. ändring i indelningslagen. Kommitténs förslag innebar att bestämmelserna om ändringar i kommun- respektive landstingsindelningen skulle harmoniseras så långt det var möjligt. Utredningen ansåg att de skäl som låg bakom flera skillnader i indelningslagen mellan reglerna för kommuner och landsting inte längre var relevanta. Enligt kommitténs mening fanns det inte heller några bärande skäl för att låta bli att undersöka och beakta befolkningens inställning vid ändringar i landstingsindelningen. Förslaget innebar att uppdelningen med bestämmelser om kommun- respektive landstingsindelning i två olika kapitel togs bort och att de olika typerna av indelningsändringar reglerades i samma paragrafer. Bestämmelserna om att särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från befolkningen kom därigenom att gälla vid ändringar både i kommun- och landstingsindelningen.
I sitt betänkande En lag om Sveriges indelning i län och landsting (SOU 2004:128) redovisade Utredningen om indelningsändringar överväganden om förutsättningarna för ändringar i landstingsindelningen bl.a. i fråga om beaktande av landstingens och kommunernas respektive befolkningens inställning till sådana förslag. I den sistnämnda frågan tog utredningen sin utgångspunkt i Kommundemokratikommitténs förslag. Även Utredningen om indelningsändringar ansåg att det fanns skäl för en uttrycklig reglering av hänsynstagande till den berörda befolkningens synpunkter vad gäller ändringar i landstingsindelningen. Enligt utredningens bedömning borde det framgå av lagen att särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från det eller de landsting och den eller de kommuner som berörs av ändringen. Med hänsyn till kopplingen mellan läns- och landstingsindelningen borde det dock inte införas någon bestämmelse, motsvarande vad som gäller vid kommunindelningsändringar, om att det ska krävas synnerliga skäl för att landstingsindelningen ska kunna ändras mot ett berört landstings vilja.
Enligt utredningens mening borde beslut om ändringar i landstingsindelningen bygga också på särskilda hänsyn till inställningen hos befolkningen i ett landsting som berörs av en indelningsändring. Enligt utredningens uppfattning är det vid ändringar i landstingsindelningen emellertid inte nödvändigt att särskilt inhämta opinionen annat än hos medlemmar i kommuner som berörs av ändringen. Med en berörd kommun avses i dessa fall en kommun som genom ändringen skulle komma att ligga inom området för ett annat landsting. En större ändring i landstingsindelningen kan dock, på grund av sambandet med länsindelningen, vara motiverad av statens önskan att ändra den administrativa indelningen. Det kan enligt utredningen bl.a. i sådana fall finnas skäl att inte närmare utreda och beakta befolkningens inställning. Utredningen föreslog därför att det i lagtexten inte skulle anges att särskild hänsyn ska tas till synpunkter från ovan angiven befolkning utan att sådan hänsyn bör tas.
Förslagen från Kommundemokratikommittén respektive Utredningen om indelningsändringar ledde inte fram till att något förslag om ändringar i indelningslagen eller om ny lagstiftning på området lades fram för riksdagen.
Närmast före det att regeringen i juli 2015 tillsatte Indelningskommittén (Fi 2015:09) har frågor om ändringar i rikets indelning behandlats av Ansvarskommittén (Fi 2003:02) och Utredningen om den statliga regionala förvaltningen (Fi 2009:07).
I sitt slutbetänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) lade Ansvarskommittén bl.a. fram förslag om en ny regional geografi med utgångspunkt i ett antal kriterier, däribland att län och regionkommuner så långt som möjligt avgränsas så att medborgarna kan känna anknytning dit. Kommittén gjorde bedömningen att dessa kriterier skulle resultera i en indelning i sex till nio regionkommuner. Det framhölls i detta sammanhang att indelningsprocessen kräver ett stort mått av lokalt och regionalt inflytande, såväl av demokratiska skäl som för att indelningsprocessen ska nå framgång. Som intressenter i denna process angavs kommuner, landsting och stat, liksom de politiska partiernas distriktsorganisationer, andra organisationer och medborgare i övrigt. Enligt kommittén kunde det i vissa fall bli aktuellt att hålla lokala omröstningar för att avgöra enskilda kommuners länstillhörighet.
Som framgått tidigare i betänkandet redovisade Utredningen om den statliga regionala förvaltningen sitt förslag om ändringar i indelningslagen i sitt delbetänkande Sammanläggningar av landsting – övergångsstyre och utjämning (SOU 2010:77) som legat till grund för förslagen i den nu behandlade propositionen. I utredningens slutbetänkande Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform (SOU 2012:81) framhölls att det finns ett behov för staten av att i grunden reformera sin verksamhet på regional nivå även om inga landstingssammanläggningar är aktuella. Ett antal förslag redovisades i betänkandet om den statliga förvaltningen, det regionala utvecklingsansvaret och om nya länsstyrelser. I den sistnämnda frågan föreslogs bl.a. att antalet länsstyrelser ska vara elva stycken och att de ska omfatta ett eller flera län.
Tidigare riksdagsbehandling av frågor om ändringar i läns- och landstingsindelningen
Bostadsutskottet föreslog våren 2001 (bet. 2000/01:BoU13) ett tillkännagivande med anledning av två motionsförslag om att regeringen borde bifalla en ansökan från Heby kommun om ändrad länstillhörighet. I betänkandet framhölls att en utredning borde tillsättas med syfte att öka medborgarnas inflytande över sådana ändringar i läns- och landstingsindelningen som gäller deras kommun. Riksdagen biföll utskottets förslag (rskr. 2000/01:267).
Riksdagen biföll hösten 2003 (rskr. 2003/04:34) ett tillkännagivande om indelningsfrågor som föreslagits i en reservation (M, FP, KD, C, MP) i konstitutionsutskottets betänkande 2003/04:KU3. I tillkännagivandet till regeringen angavs att regeringen – med utgångspunkt i en promemoria med lagförslag som utskottet våren 2003 hade remitterat till Lagrådet och i Lagrådets yttrande – borde bereda frågan om beslutsformer och förfarande vid ändringar i Sveriges indelning i län och landsting samt överlämna nödvändiga lagförslag till riksdagen. Lagförslagen i den remitterade promemorian avsåg dels ändringar i indelningslagen, dels en ny lag om Sveriges indelning i län och landsting.
Den senaste behandlingen av en proposition om ändrad länsindelning var hösten 2005 när riksdagen godkände regeringens förslag om en utvidgning av Uppsala län genom att Heby kommun skulle byta län från Västmanlands län till Uppsala län (prop. 2005/06:24, bet. 2005/06:KU12, rskr. 2005/06:67). Efter riksdagens godkännande av ändringen i länsindelningen fattade regeringen beslut om en motsvarande ändring av landstingsindelningen. Indelningsändringarna genomfördes den 1 januari 2007.
I konstitutionsutskottets betänkande med anledning av regeringsförslaget om en utvidgning av Uppsala län behandlade utskottet även motioner från den allmänna motionstiden 2005 med förslag om en ändrad indelningslag. Motionerna innehöll förslag om dels en ändring i indelningslagen med innebörden att beslut om landstingsindelningen ska fattas av riksdagen, dels en förstärkning av medborgarnas makt vad gäller ändringar i indelningen av såväl kommuner som landsting. Utskottet avstyrkte dessa motioner med hänvisning till att Utredningen om indelningsändringar i sitt betänkande (SOU 2004:128) hade pekat på ett antal principiella och praktiska problem med den beslutsordning som utredningen enligt sina direktiv hade omfattat. Till detta ställningstagande fogade ledamöter (M, FP, KD, C, MP) ett särskilt yttrande där det framhölls att motionärernas önskan att öka riksdagens och kommuninvånarnas inflytande över kommunindelningen fortfarande var en angelägen fråga. Hur medborgarinflytandet i framtiden ska kanaliseras fick emellertid anstå enligt det särskilda yttrandet.
Under de därpå följande riksdagsåren behandlade konstitutionsutskottet vid ett flertal tillfällen motioner som tog upp olika frågor om den regionala indelningen. Motionerna avstyrktes med hänvisning till det arbete som bedrevs av Ansvarskommittén respektive Utredningen om den statliga regionala förvaltningen och sedermera till beredningen av de framlagda utredningsförslagen.
Våren 2014 föreslog utskottet med anledning av ett antal motioner från den allmänna motionstiden ett tillkännagivande om att regeringen borde återkomma till riksdagen med ett förslag om en helhetslösning för den regionala organisationen (bet. 2013/14:KU30). Utskottet konstaterade att den regionala nivån sett över landet kommit att få en asymmetrisk politisk organisation. I en reservation (M, FP, C, KD) föreslogs att riksdagen skulle avstyrka de aktuella motionerna med hänvisning till att slutbetänkandet från Utredningen om översyn av statlig regional förvaltning bereddes i Regeringskansliet. Riksdagen biföll utskottets förslag om ett tillkännagivande (rskr. 2013/14:158).
Även riksmötet 2014/15 behandlade konstitutionsutskottet ett antal motionsförslag om regionalisering m.m. Utskottet avstyrkte motionerna med hänvisning till att civilministern hade aviserat en regionreform och uttalat en ambition om en bred politisk förankring kring en kommande indelning (bet. 2014/15:KU18). Som framgått ovan beslutade regeringen därefter i juli 2015 att tillsätta den nu verksamma Indelningskommittén.
Utskottets ställningstagande
Utskottet anser att förändringar i landstingsindelningen kan påverka människors vardag lika mycket som förändringar i kommunindelningen. Landstingen ansvarar för viktiga offentliga uppgifter som sjukvård och kollektivtrafik. Medborgarperspektivet bör iakttas i lika hög grad vid ändringar i landstingsindelningen som vid ändringar i kommunindelningen.
Vidare vill utskottet särskilt framhålla att förändringar i landstingsindelningen påverkar den regionala demokratin och den regionala representationen. Det kan få stor betydelse för enskilda vilket landsting de tillhör. Det handlar om hur man som medborgare ska representeras och möjligheterna till politisk delaktighet. Det är därför av största betydelse att hänsyn tas till befolkningens önskemål och synpunkter vid förändringar av landstingsindelningen.
Landstingsindelningen är avhängig av länsindelningen på det sättet att enligt 1 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) ska varje landsting omfatta ett län, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Om staten vill ändra sin administrativa indelning är således huvudregeln att även landstingsindelningen då ska ändras. Enligt utskottet är det dock från ett demokratiskt perspektiv viktigt att även i dessa fall ta hänsyn till befolkningens önskemål och synpunkter. Statens önskemål om att ändra den administrativa indelningen av landet bör således inte innebära att man avstår ifrån att beakta medborgarnas inställning.
Regleringen av ändringar i landstingsindelningen bör innebära att hänsyn ska tas till befolkningens önskemål och synpunkter. En särskild undersökning av befolkningens inställning bör göras när det finns skäl till det. Hur önskemålen och synpunkterna ska inhämtas och beaktas bör övervägas på ett lämpligt sätt i varje enskilt fall, med beaktande av till exempel att förslag om sammanslagningar av flera landsting kan förväntas bygga på en helhetsanalys av den tilltänkta, nya enhetens behov och förutsättningar. Hänsynstagandet till befolkningens önskemål och synpunkter är viktigt, samtidigt som det också är viktigt att beredningen av förslag till sammanslagningar inte onödigtvis fördröjs.
Om regleringen bör vara identisk med den som i dag gäller för ändringar av kommunindelningar eller anpassas till de särskilda förhållanden som kan råda när landstingssammanslagningar övervägs bör bli föremål för närmare överväganden under den fortsatta beredningen av frågan.
Det kan noteras att både Kommundemokratikommittén och Utredningen om indelningsändringar föreslog regler om hänsynstagande till befolkningens synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen.
Utskottet vill betona att ställningstagandet i denna del inte inrymmer någon värdering av om landstingssammanslagningar är önskvärda och lämpliga eller inte, utan enbart rör processen för det fall sammanslagningar övervägs. Utskottet anser sammanfattningsvis att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till åtgärder av innebörden att regler införs om att beakta befolkningens önskemål och synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen.
Vad utskottet anfört bör riksdagen tillkännage för regeringen. Utskottet tillstyrker därmed delvis motionen.
|
Befolkningens synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen, punkt 2 (S, MP, V) |
|
av Björn von Sydow (S), Hans Ekström (S), Veronica Lindholm (S), Jonas Gunnarsson (S), Agneta Börjesson (MP), Mia Sydow Mölleby (V) och Emilia Töyrä (S). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen avslår motion
2015/16:3354 av Andreas Norlén m.fl. (M, C, L, KD).
Ställningstagande
Inledningsvis bör understrykas att befolkningens uppfattning är viktig. Som Ansvarskommittén påpekat bör intressenterna i en indelningsprocess vara kommuner, landsting och stat, liksom de politiska partiernas distriktsorganisationer, andra organisationer och medborgare i övrigt. Det bör framhållas att det är naturligt att kommunfullmäktige företräder ortsbefolkningen om en kommun flyttas från ett landsting till ett annat. Det är vidare naturligt att befolkningen i landstinget företräds av landstingsfullmäktige vid ändringar i landstingsindelningen.
Det finns dock skäl att ha olika bestämmelser om befolkningens synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen i förhållande till ändringar i kommunindelningen.
Landstingsindelningen är avhängig av länsindelningen på det sättet att enligt 1 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) ska varje landsting omfatta ett län, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Om staten ändrar sin administrativa indelning kan det således bli nödvändigt att ändra landstingsindelningen.
Detta samband mellan statens indelning och den regionala indelningen gör att det finns andra utgångspunkter för landstingsindelningen än för kommunindelningen. En ändring av landstingsindelningen kan således vara föranledd av statens önskan att ändra den administrativa indelningen. Att i sådana fall ställa upp krav i lag på att man ska utreda och beakta befolkningens inställning framstår inte som motiverat (jfr betänkandet SOU 2004:128 från Utredningen om indelningsändringar).
Staten har dessutom ett övergripande ansvar för landet och behöver anlägga ett helhetsperspektiv. Landstingens verksamhetsområden omfattar verksamheter av betydande ekonomisk betydelse, t.ex. sjukvård och kollektivtrafik. Det är därför av väsentlig betydelse att landstingen omfattar geografiska områden av sådan storlek och med en sådan befolkningsmässig sammansättning att förutsättningar för att driva en fungerande verksamhet säkerställs. Det kan få negativa konsekvenser för landstingens funktionssätt om kommuner på grund av önskemål från befolkningen flyttas från ett landsting till ett annat.
Vi anser sammanfattningsvis att det inte bör införas särskilda bestämmelser om att beakta befolkningens önskemål och synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen. Enligt vår mening finns det inte behov av något tillkännagivande, och vi avstyrker därför motionen.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2015/16:121 Övergångsstyre och utjämning vid ändrad kommun- och landstingsindelning:
1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting.
2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt.
Följdmotionen
2015/16:3354 av Andreas Norlén m.fl. (M, C, L, KD):
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att införa motsvarande regler angående befolkningens önskemål och synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen som gäller vid ändringar i kommunindelningen och tillkännager detta för regeringen.
Bilaga 2
