Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

2015/16:KU10	INLEDNING OCH SAMMANFATTNING
	frågan och överlämnat en rapport som utgör underlag i granskningen.
	Utskottet delar utredarens bedömningar och förordar en ordning som innebär
	att tillträdande statsråd gör ett åtagande att medverka i utskottets granskning
	också efter att de har lämnat uppdraget som statsråd. Utskottet förväntar sig
	att statsministern ställer sådana krav i samband med regeringsbildningen samt
	att kraven och åtagandena dessutom avfattas skriftligt så att de kan följas upp
	på ett tillfredsställande sätt. Utskottet kommer i sin granskning att löpande
	följa upp att så sker. Särskilt yttrande SD
	I betänkandet följer därefter en granskning av Utrikesdepartementets
	handläggning av ärenden om konsulärt stöd till frihetsberövade personer
	utomlands. Enligt utskottet kan det övervägas om det av Utrikes-
	departementets vägledning inte bättre bör framgå vilken ordning som gäller
	för utlandsmyndigheternas kontakt med departementet när i Sverige bosatta
	utlänningar som inte är flyktingar eller statslösa efterfrågar konsulärt stöd.
	Utskottet har också granskat frågan om samordnare inom olika
	politikområden. En kartläggning har gjorts av samordnare som tillsatts under
	perioden september 2002–juni 2015. Enligt utskottet ligger det på regeringen
	att avgöra sådana frågor som utredningsform och att ange riktlinjer för arbetet.
	Granskningen berör dock en rad frågeställningar av konstitutionellt intresse.
	En fråga gäller om beslut om utredningsuppdrag och samordnare har skett i
	enlighet med den konstitutionella praxis som tillåter att Regeringskansliet och
	inte regeringen fattar beslut i vissa ärenden. Utskottet påminner om att beslut
	i ärenden som innebär ställningstaganden i frågor av politisk natur alltid bör
	fattas i regeringsbeslutets form. I drygt en handfull fall under den granskade
	perioden har ett enskilt statsråd fattat beslut om samordningsuppdraget och
	enligt utskottet kan det från konstitutionell synpunkt diskuteras om inte dessa
	borde ha fattats av regeringen i stället. Vidare uppmärksammar utskottet
	samordnarnas koppling till Regeringskansliet under pågående uppdrag.
	Särskilt i de fall en samordnare har ett tydligt utåtriktat och pådrivande
	uppdrag kan det enligt utskottet diskuteras om uppdraget bör utföras inom
	Regeringskansliets ram. Utskottet diskuterar även samordnarna från
	offentlighetssynpunkt och framhåller vikten av att allmänheten på ett
	förhållandevis enkelt sätt ska kunna hitta information om samordnings-
	uppdragen, särskilt som samordnare typiskt sett har i uppdrag att verka
	utåtriktat genom kontakter med olika delar av samhället. Härutöver framhåller
	utskottet bl.a. vikten av att berörda myndigheter informeras om beslutade
	samordningsuppdrag och uppdragens innehåll samt att behövliga upplysningar
	och yttranden inhämtas från dem inför beslut om samordningsuppdrag.
	I granskningen av styrningen av vissa myndigheter under Försvars-
	departementet framhåller utskottet vad det tidigare uttalat, nämligen att det är
	väsentligt att informella kontakter är mer inriktade på information än styrning
	och att man vid sådana kontakter inte går utöver den formella ramen för
	myndigheternas verksamhet. Det är regeringens ansvar att det vid informella
	kontakter står klart för myndigheterna vad som är den formella ramen för
	kontakten och i vilket syfte den tas. Utskottet framhåller vikten av att det finns
2

INLEDNING OCH SAMMANFATTNING

2015/16:KU10

genomarbetade principer i detta avseende och för när informella kontakter bör ersättas med formell styrning. I granskningen konstaterar utskottet även att dokumentationen från myndighetsdialogen är mycket sparsam, vilket försämrar möjligheten att spåra kontakter och innehållet i dem. Utskottet inskärper vikten av dokumentation. När det gäller myndigheternas interna styrning och kontroll anför utskottet att om det framkommer brister hos en myndighet har regeringen att följa upp frågan och vid behov vidta åtgärder. I förhållande till en av de myndigheter som ingår i granskningen kan konstateras att regeringen har funnit skäl att följa upp dess arbete med intern styrning och kontroll, och utskottet förutsätter att regeringen vidtar de ytterligare åtgärder som är påkallade. Härutöver har i granskningen bl.a. framkommit att det funnits brister i myndigheternas återrapportering från internationella möten. Utskottet framhåller vikten av att en enhetlig svensk hållning i olika internationella fora säkerställs och förutsätter att regeringen vidtar de ytterligare åtgärder som kan visa sig behövas gentemot myndigheterna.

I betänkandet har utskottet fortsatt att övergripande granska regeringens utövande av utnämningsmakten. Tidigare insamlat material kompletteras med uppgifter om utnämningar under oktober 2013–september 2015. Vad som framkommit ger inte underlag för någon annan bedömning än att regeringens utövande av utnämningsmakten har skett i enlighet med regeringsformens bestämmelse om att det vid beslut om statliga anställningar ska fästas avseende endast vid sakliga grunder. Härutöver framhåller utskottet den positiva utvecklingen när det gäller andelen kvinnor som utnämns. I ställningstagandet förutsätter utskottet även att regeringen följer upp och utvärderar nya förfaranden för rekrytering av myndighetschefer liksom beslut om förflyttningar.

Slutligen har utskottet granskat regeringens information till och överläggning med Utrikesnämnden. Under de 25 år som omfattas av granskningen har såväl antalet sammanträden per år i Utrikesnämnden som en del av vad som behandlats där varierat. Utskottet iakttar en viss tendens över tid som går i riktning mot att olika ämnen, snarare än att vissa situationer i sig, behandlas i Utrikesnämnden. Vidare är intrycket att händelser och utvecklingen i vår omvärld påverkar vad som behandlas i Utrikesnämnden och har betydelse för sammanträdesfrekvensen. En viss minskning av antalet sammanträden har iakttagits de senaste 20 åren och en bidragande faktor till det kan vara Sveriges medlemskap i EU och det regelbundna samrådet mellan regeringen och riksdagens EU-nämnd. Inför möten i rådet för utrikes frågor lämnas vidare regelbundet information till utrikesutskottet. Konstitutions- utskottet ser det som följdenligt att det svenska medlemskapet i EU och bl.a. det regelbundna samrådet i riksdagens EU-nämnd kan ha påverkat antalet sammanträden i Utrikesnämnden, utan att detta kan anses innebära att Utrikesnämndens ställning och uppgifter har förändrats. Utskottet framhåller dock det angelägna i att bl.a. strategiska diskussioner om viktiga utrikespolitiska frågor och händelser, liksom säkerhetspolitiska frågor, äger rum på en konstitutionellt och politiskt sett hög nivå. Utskottet pekar på

2015/16:KU10

Innehållsförteckning

Utskottets anmälan..........................................................................................	7
1 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation ...............	8
Ärendet.......................................................................................................	8
Regeringens sammansättning.....................................................................	8
Regeringsarbetets organisation ..................................................................	8
Utskottets ställningstagande.....................................................................	11
2 Regeringsprotokollen.................................................................................	12
Ärendet.....................................................................................................	12
Utredning i ärendet ..................................................................................	12
Utskottets ställningstagande.....................................................................	18
3 Vissa förvaltningsärenden..........................................................................	20
Ärendet.....................................................................................................	20
Utredning i ärendet ..................................................................................	20
Utskottets ställningstagande.....................................................................	22
4 Statsråds medverkan i konstitutionsutskottets granskning.........................	23
Ärendet.....................................................................................................	23
Utredning i ärendet ..................................................................................	23
Utskottets ställningstagande.....................................................................	35
5 Konsulärt stöd till frihetsberövade personer utomlands.............................	37
Ärendet.....................................................................................................	37
Utredning i ärendet ..................................................................................	37
Utskottets ställningstagande.....................................................................	41
6 Samordnare inom olika politikområden.....................................................	42
Ärendet.....................................................................................................	42
Utredning i ärendet ..................................................................................	42
Utskottets ställningstagande.....................................................................	80
7 Styrning av vissa myndigheter under Försvarsdepartementet....................	84
Ärendet.....................................................................................................	84
Utredning i ärendet ..................................................................................	84
Utskottets ställningstagande...................................................................	104
8 Utnämningsmakten..................................................................................	107
Ärendet...................................................................................................	107
Utredning i ärendet ................................................................................	107
Utskottets ställningstagande...................................................................	134
9 Information till och överläggning med Utrikesnämnden .........................	137
Ärendet...................................................................................................	137
Utredning i ärendet ................................................................................	137
Utskottets ställningstagande...................................................................	145
Särskilt yttrande..........................................................................................	148
Statsråds medverkan i konstitutionsutskottets granskning (avsnitt
4)............................................................................................................	148
Utredningsmaterial .....................................................................................	149
Bilaga 1.1 .................................................................................................	149
Bilaga 2.1 .................................................................................................	188
Bilaga 2.2 .................................................................................................	198
Bilaga 4.1 .................................................................................................	201
Bilaga 4.2 .................................................................................................	202
Bilaga 4.3 .................................................................................................	205

2015/16:KU10	INNEHÅLLSFÖRTECKNING
	Bilaga 5.1 .................................................................................................	207
	Bilaga 6.1 .................................................................................................	211
	Bilaga 6.2 .................................................................................................	235
	Bilaga 6.3 .................................................................................................	244
	Bilaga 7.1 .................................................................................................	256
	Bilaga 7.2 .................................................................................................	277
	Bilaga 7.3 .................................................................................................	283
	Bilaga 8.1 .................................................................................................	289
	Sakregister 2000/01–2014/15 .....................................................................	303
	Tabeller
	Tabell 1.1 Tjänstgörande i Regeringskansliet 1990–2015..............................	9
	Tabell 1.2 Tjänstgörande per departement 2007–2015.................................	10
	Tabell 1.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliet 2000–
	2015..............................................................................................................	11
	Tabell 2.1 Ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden 1988–
	2014..............................................................................................................	18
	Tabell 6.1 Samordnare utsedda under perioden september 2002–juni
	2015..............................................................................................................	75
	Tabell 8.1 Antalet utnämnda myndighetschefer januari 2001–
	september 2015 och andelen med politisk bakgrund ..................................	123
	Tabell 8.2 Typ av politisk bakgrund bland utnämnda
	myndighetschefer januari 2001–september 2015........................................	124
	Tabell 8.3 Partipolitisk bakgrund bland utnämnda myndighetschefer
	januari 2001–september 2015.....................................................................	125
	Tabell 8.4 Kön och utnämnda myndighetschefer januari 2001–
	september 2015...........................................................................................	126
	Tabell 8.5 Kön och utnämnda myndighetschefer exklusive rektorer
	per regering januari 2001–september 2015.................................................	127
	Tabell 8.6 Kön och utnämnda myndighetschefer per departement
	januari 2001–september 2015.....................................................................	127
	Tabell 8.7 Kön och utnämnda myndighetschefer per departement och
	per regering januari 2001–september 2015.................................................	128
	Tabell 8.8 Öppna rekryteringsförfaranden för utsedda
	myndighetschefer per departement oktober 2007–september 2015............	129
	Tabell 8.9 Antalet utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna januari
	2003–september 2015 och andelen med politisk bakgrund ........................	132
	Tabell 8.10 Kön och utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna
	januari 2003–september 2015.....................................................................	133

2015/16:KU10

1 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation

Ärendet

Som ett led i den granskning som konstitutionsutskottet enligt 13 kap. 1 § regeringsformen har till uppgift att genomföra följer utskottet hur regeringens och Regeringskansliets organisation utvecklas.

Vad gäller regeringens sammansättning redovisas uppgifter om statsråds- förordnanden och förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för perioden fr.o.m. den 15 oktober 2014 t.o.m. utgången av september månad 2015. Vad gäller regeringsarbetets organisation redovisas statistiska uppgifter om antalet tjänstgörande i Regeringskansliet i september 2015. Utvecklingen över tid redovisas också. Underlag för granskningen finns i bilaga 1.1.

Regeringens sammansättning

Regeringen består enligt 6 kap. 1 § regeringsformen av statsministern och övriga statsråd. Statsministern utser de övriga statsråden och bland dem, enligt 7 kap. 1 §, chefer för departementen. Enligt 7 kap. 5 § kan statsministern också förordna att ett ärende eller en grupp ärenden som hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen.

Som framgår av bilaga 1.1 har inga nya statsråd utsetts under den aktuella perioden.

Statsminister Stefan Löfven har fattat ett antal beslut om förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen. Statsministerns beslut och förordnanden återfinns i bilaga 1.1. som avser perioden fr.o.m. den 15 oktober 2014 t.o.m. utgången av september månad 2015.

Regeringsarbetets organisation

Antalet tjänstgörande m.m.

I september 2015 fanns totalt 4 537 tjänstgörande i Regeringskansliet. Siffran inkluderar alla anställda vid utlandsmyndigheterna och kommittéanställda. Undantas dessa uppgick antalet till 3 685. Av tabell 1.1 framgår även antalet tjänstgörande i Regeringskansliet över tid.

1 REGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION 2015/16:KU10

Tabell 1.1 Tjänstgörande i Regeringskansliet 1990–2015

		Exkl. anställda vid utlandsmyndigheterna och
				kommittéanställda
År	Totalt	Inkl. UD		Exkl. UD
1990		–	–	1 786
1991		–	–	1 803
1992		–	–	1 720
1993		–	–	1 849
1994		–	–	1 846
1995		–	–	i.u.
1996		–	–	2 157
1997		–	–	2 233
1998		–	–	i.u.
1999		–	–	2 307
2000		–	–	2 435
2001		–	–	2 550
2002		–	–	2 558
2003		–	3 550	2 659
2004		4 621	3 642	2 734
2005		4 598	3 615	2 766
2006		4 567	3 608	2 829
2007		4 571	3 590	2 842
2008		4 796	3 854	3 109
2009		4 885	4 068	3 322
2010		4 486	3 723	2 995
2011		4 325	3 594	2 846
2012		4 522	3 704	2 951
2013		4 577	3 722	2 989
2014		4 682	3 747	2 999
2015		4 537	3 685	2 975

Källa: Statsrådsberedningens promemoria av den 8 oktober 2015 (se bil. 1.1), betänkande 2014/15:KU10 s. 11. Kommentar: En sammanställning över antalet tjänstgörande före 1990 finns i betänkande 2003/04:KU10 s. 15.

Som framgår av tabellen ökade i huvudsak antalet tjänstgörande fram till 2009. En minskning skedde mellan 2009 och 2011. Mellan 2011–2014 ökade dock antalet tjänstgörande för att återigen minska 2015 med 145 personer.

Av tabellen framgår vidare att antalet tjänstgörande inom Regeringskansliet exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna har minskat med 62 personer från september 2014 till september 2015.

När det gäller antalet tjänstgörande inom Regeringskansliet exklusive UD hade antalet ökat för varje år mellan 2011–2014, däremot minskade antalet med 24 år 2015.

Av tabell 1.2 nedan framgår antalet tjänstgörande per departement samt inom Statsrådsberedningen och förvaltningsavdelningen exklusive kommitté- anställda och anställda vid utlandsmyndigheterna. Uppgifterna avser september månad respektive år.

2015/16:KU10 1 REGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION

Tabell 1.2 Tjänstgörande per departement 2007–2015

Dep.	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	14–15
SB	119	171	198	163	188	198	180	180	173	–7
Ju	285	321	354	323	318	336	341	328	340	12
UD	748	745	746	728	748	753	733	748	710	–38
Fö	143	152	170	164	150	148	161	163	135	–28
S	214	243	243	212	257	264	257	270	219	–51
Fi	402	414	453	429	380	432	439	455	445	–10
U	163	194	188	176	184	177	187	197	187	–10
Ku	72	84	82	83	79	78	86	85	105	20
L1	136	147	150	149	141	151	151	141	–	–141
M2	163	169	180	164	151	152	153	152	196	44
N3	279	306	326	292	274	293	291	286	448	162
IJ4	105	116	120	107	–	–	–	–	–	–
A	86	86	89	89	123	141	145	145	113	–32
FA	675	706	769	644	601	581	598	597	614	17
Totalt	3 590	3 854	4 068	3 723	3 594	3 704	3 722	3 747	3 685	–62

Källa: Statsrådsberedningens promemoria av den 8 oktober 2015 (se bil. 1.1), betänkande 2014/15:KU10 s. 12. Kommentar: Tabellen visar antalet tjänstgörande i Regeringskansliet exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna i september 2015 uppdelat per departement. Uppgifter om antalet tjänstgörande per departement före 2007 finns i betänkande 2013/14:KU10 s. 12. 1Jordbruksdepartementet bytte den 1 januari 2011 namn till Landsbygdsdepartementet. Vid årsskiftet 2014/15 blev det en del av Näringsdepartementet.

2Miljödepartementet bytte namn till Miljö- och energidepartementet den 1 januari 2015. 3Landsbygdsdepartementet blev den 1 januari 2015 en del av Näringsdepartementet. 4Integrations- och jämställdhetsdepartementet avvecklades vid årsskiftet 2010/11. Departementets frågor flyttades då till andra departement.

Till följd av departementsombildningen efter regeringsskiftet minskade antalet departement från 11 till 10 då Landsbygdsdepartementet blev en del av Näringsdepartementet, se 2 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Därutöver har en del sakfrågor flyttats mellan departementen. Av tabellen 1.2 framgår att antalet tjänstgörande under det senaste året har ökat bl.a. i Näringsdepartementet och i Miljö- och energidepartementet. I Näringsdepartementet har exempelvis nya avdelningar upprättats som rör fyra områden; bostäder och transporter, hållbar tillväxt, innovation och statliga bolag samt näringsliv och villkor. I Miljö- och energidepartementet har bl.a. en ny sakenhet, energienheten, tillkommit. Likaså i Kulturdepartementet har det tillkommit nya enheter, dels en för diskrimineringsfrågor, dels en för demokrati och civila samhället. Det av de nuvarande departementen där antalet tjänstgörande har minskat mest är Socialdepartementet. Här kan nämnas att enheterna för statlig förvaltning och för statlig arbetsgivarpolitik flyttats från Socialdepartementet till Finansdepartementet.

Politiskt tillsatta tjänstemän

Med politiskt tillsatta tjänstemän avses

•politiskt sakkunniga i Regeringskansliet med funktion som stabschef, presschef, pressekreterare, politiskt sakkunniga, inklusive politiskt

1 REGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION

2015/16:KU10

sakkunniga assistenter, vilka omfattas av Avtal om anställningsvillkor för politiskt sakkunniga samt politiskt timanställda brevskrivare eller talskrivare i Regeringskansliet

•statssekreterare som omfattas av Avtal om regeringsbeslut om avlöningsförmåner m.m. för vissa högre anställningar m.fl. även kabinettssekreteraren räknas till denna grupp.

Därtill kommer statsministern och statsråden. Dessa är inte tjänstemän i traditionell mening och ingår därför inte i definitionen politiskt tillsatta tjänstemän. I september 2015 uppgick antalet politiskt tillsatta tjänstemän till 161 (tabell 1.3). Av dessa var 33 statssekreterare.

Tabell 1.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliet 2000–2015

År	Politiskt tillsatta	Varav statssekreterare	Statsråd inkl.
	tjänstemän		statsministern
2000	136	24	17
2001	146	25	20
2002	145	25	20
2003	172	27	22
2004	167	27	23
2005	181	30	22
2006	190	28	22
2007	161	33	22
2008	173	34	22
2009	177	34	22
2010	176	34	21
2011	174	35	24
2012	168	35	24
2013	172	35	24
2014	172	34	24
2015	161	33	24

Källa: Statsrådsberedningens promemoria av den 8 oktober 2015 (se bil. 1.1), betänkande 2014/15:KU10 s. 13. Kommentar: Tabellen visar antalet politiskt tillsatta tjänstemän och statsråd i september månad. Timanställda politiskt sakkunniga ingår inte i tabellen. Motsvarande uppgifter för tiden före 2000 finns i betänkande 2001/02:KU10 s. 9.

Av tabellen framgår utvecklingen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän sedan 2000. Antalet har minskat med 11 tjänstemän 2015 jämfört med 2014.

Utskottets ställningstagande

Granskningen ger inte anledning till någon kommentar av utskottet.

2015/16:KU10

2 Regeringsprotokollen

Ärendet

Under granskningen har en översiktlig genomgång gjorts av huvudprotokollen från regeringssammanträdena under perioden januari– december 2014. Vidare har underprotokollen för samma period från Justitiedepartementet (serie A) och Utrikesdepartementet (serie A och B) gåtts igenom.

Till grund för granskningen har legat aktuella protokoll och två promemorior som upprättats inom Justitiedepartementet respektive Utrikes- departementet, bilaga 2.1.

Vidare redovisas statistik över antalet regeringsärenden. Statistiken grundar sig på en sammanställning från Statsrådsberedningen av antalet ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden under 2014, bilaga 2.2.

Utredning i ärendet

Formell granskning av regeringsprotokollen

Gällande ordning m.m.

Protokoll vid regeringssammanträde

Av 7 kap. 6 § regeringsformen framgår att det ska föras protokoll vid regeringssammanträde. Vidare framgår av 10 § förordningen (2007:725) om beslut och protokoll hos regeringen att protokollet vid ett regerings- sammanträde ska bestå av ett huvudprotokoll och ett underprotokoll för varje departement. Underprotokollet för varje departement ska delas in i två serier, serie A och serie B. De delar av underprotokollet som innehåller uppgifter för vilka sekretess kan gälla bildar serie B. Övriga delar bildar serie A.

Sent utfärdade författningar

I 8 kap. 19 § regeringsformen föreskrivs att en beslutad lag ska utfärdas av regeringen så snart som möjligt. Av paragrafen följer vidare att lagar ska kungöras så snart som möjligt. Detsamma gäller förordningar, om inte annat anges i lag. Regeringsformen skiljer alltså mellan utfärdande och kungörande av en författning. Med utfärdande avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sin slutliga utformning och med kungörande avses den dag författningen kommer från trycket. Enligt Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 2014:1) bör det datum då en författning ska träda i kraft normalt sättas så att författningen kan komma ut från trycket i Svensk författningssamling (SFS) minst fyra veckor före ikraftträdandet. En författning bör endast i speciella undantagsfall komma ut från trycket senare än två veckor före ikraftträdandet (s. 101).

2 REGERINGSPROTOKOLLEN

2015/16:KU10

Utformningen av beslut om ändring av regleringsbrev m.m.

Av Cirkulär nr Fi 2014:3 Anvisning för arbetet med regleringsbrev (se hänvisning i bet. 2014/15:KU20 del 2 s. 199) framgår (s. 49) att principen för en ändring av ett regleringsbrev är att den ska vara begriplig och kunna stå för sig själv. Det anges vidare att det nya beslutet därmed helt bör ersätta de berörda avsnitten i det tidigare beslutet.

Hermes är ett gemensamt informationssystem för Regeringskansliet och myndigheterna i den statliga redovisningsorganisationen.

Tidigare granskning

Sent utfärdade författningar

Under åren 1971–1997 granskade konstitutionsutskottet praktiskt taget årligen författningsutgivningen, framför allt tiden mellan kungörande och ikraftträdande.

Vid granskningen våren 1996 (bet. 1995/96:KU30 s. 12 f.) framhöll utskottet att det i riktlinjerna för författningsutgivningen lagts fast att tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och författningens ikraftträdande borde vara minst fyra veckor. Endast i speciella undantagsfall borde tiden kunna vara mindre än två veckor. Utskottet ansåg det inte vara godtagbart att 60 procent av författningarna inte uppfyllde de riktlinjer som ska gälla i normala fall. Att omkring en tredjedel av författningarna under flera år kommit ut mindre än två veckor före ikraftträdandet var enligt utskottet inte heller acceptabelt. Utskottet anförde vidare att det var ett självklart minimikrav att författningar inte kommer ut från trycket först efter ikraftträdandedatum.

Hösten 1997 gjorde utskottet en granskning av författningsutgivningen som kan betecknas som fördjupad (bet. 1997/98:KU10 s. 14 f.) som bl.a. visade att den genomsnittliga tiden mellan riksdagsbeslut och ikraftträdande av lagändringar minskade kraftigt under den undersökta perioden (1975–1997). Detsamma gällde för tidsmarginalen mellan proposition och ikraftträdande; tiden för riksdagens beredning av lagförslag var däremot relativt konstant. I betänkandet redovisades vidare andelen författningar som utkommit senare än fyra veckor respektive två veckor före ikraftträdandet under perioden 1992– 1996, samt fördelat på de olika departementen. Under perioden minskade andelen författningar som utkommit senare än fyra veckor före ikraftträdandet från 72 till 58 procent. En liknande trend fanns även för de författningar som kommit ut från tryck senare än två veckor före ikraftträdandet där andelen mellan 1992 och 1996 minskade från 49 till 30 procent. Vid granskningen gjordes även ett försök att av de sena författningarna skilja ut vilka som kunde sägas ha någon betydelse för enskilda. Utskottet noterade dock samtidigt att det också finns förordningar som visserligen inte har någon direkt betydelse för enskilda, men som ändå är att anse som betydelsefulla i den meningen att de är av stor vikt för den aktuella myndigheten. Som ett exempel nämndes myndighetsinstruktioner, där utskottet anförde att det får antas vara av

2015/16:KU10

2 REGERINGSPROTOKOLLEN

betydelse för en myndighet att den har möjlighet att ta del av ändringar i sin instruktion så att den i tid kan inrätta sig efter dessa.

Utskottet behandlade författningsutgivningen även 2004 och anförde att utskottet utgår från att regeringen beaktade de ökade krav på förutsebarhet och framförhållning som budgetprocessen och EU-lagstiftningen fört med sig (bet. 2004/05:KU10 s. 50). Författningsutgivningen granskas också som en del av granskningen av regeringsprotokollen, och iakttagelser har redovisats 2007 (bet. 2007/08:KU10 s. 11), 2009 (bet. 2009/10:KU10 s. 15), 2012 (bet. 2012/13:KU10 s. 12 f.) och 2014 (bet. 2014/15:KU10 s. 14 f). Utskottet har vid dessa tillfällen bl.a. vidhållit att tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och den träder i kraft bör vara minst fyra veckor och endast i speciella undantagsfall mindre än två veckor samt att det självklart är ett minimikrav att författningar inte kommer ut från trycket efter ikraftträdandet. I sitt ställningstagande 2012 framhöll utskottet vidare att det utgick ifrån att regeringen i den utsträckning den råder över beslutsprocessen vidtar nödvändiga planeringsåtgärder för att leva upp till detta.

I en granskning 2012 uppmärksammades frågan om hur tidpunkterna för regeringens avlämnande till riksdagen av propositioner som innehåller lagförslag förhåller sig till de föreslagna tidpunkterna för ikraftträdande av lagförslagen (bet. 2012/13:KU10 s. 47 f.). Utskottet anförde i sitt ställnings- tagande att i en del ärenden ges riksdagen inte fullt ut den tid som den bör ha för att behandla förslagen, om man inte frångår vad konstitutionsutskottet har uttalat om tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och den träder i kraft. Utskottet framhöll att fyra veckor är en snävt tilltagen tid med hänsyn till behovet av tid för att enskilda och myndigheter ska ges möjlighet att inrätta sig efter de kommande förändringarna.

Dokumentation av uppgifter som tillförts ett ärende

I betänkande 2012/13:KU10 (s. 140) konstaterade utskottet att det förekommer att uppgifter om vilka personer och enheter som omfattas av ett föreslaget rådsbeslut om sanktioner inte finns i regeringsbeslutet. Regeringskansliet hade i sitt svar anfört att i de fall som rådsbeslut innehåller artiklar som hänvisar till en bilaga med namn att läggas till eller dras ifrån listor över personer som är föremål för sanktioner, innehåller regeringens beslut enbart rådsbeslutstexten, utan namnförteckning, som bilaga. Beredningen av ett regeringsbeslut sker på grundval av information som inkommer till Regeringskansliet från EU. Informationen finns enligt svaret alltså tillgänglig under beredningen inför regeringsbeslutet men dokumenteras inte i ärendet, enligt Regeringskansliet.

Utskottet påminde i sitt ställningstagande om att kraven på diarieföring och dokumentation är viktiga för offentlighetsprincipens upprätthållande samt förutsatte att uppgifter som tillförs ett ärende under beredningen dokumenteras.

2 REGERINGSPROTOKOLLEN

2015/16:KU10

Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen

Sent utfärdade författningar

Enligt Regeringskansliets årsbok utfärdades 508 författningar vid Justitiedepartementet under 2014. Vid Utrikesdepartementet utfärdades 24 författningar under motsvarande tidsperiod. Av genomgången framgår att 14 författningar från Justitiedepartementet och 3 författningar från Utrikes- departementet kom ut från trycket mindre än två veckor före ikraftträdandet under 2014.

Utformningen av beslut om ändring av regleringsbrev m.m.

Vid genomgången har noterats att utformningen av besluten om ändring av regleringsbrev varierar. Bland annat saknas beslutsmening helt i vissa beslut. Andra beslut kan framstå som svårlästa genom otydliga syftningar och frånvaron av mellanrubriker.

Hänvisning till bilagor

Vid genomgången har konstaterats vissa oklarheter när det gäller hänvisning till bilagor. Således hänvisas i ett ärende till en bilaga med en överenskommelse som är daterad dagen efter det aktuella regerings- sammanträdet. I ett annat ärende hänvisas till ett rådsbeslut som är daterat samma dag som regeringssammanträdet. I ett par andra ärenden har handlingar lagts som bilagor till beslutet utan att det i beslutet hänvisas till bilagorna. Vidare har noterats ett par fall där hänvisning gjorts till flera bilagor, men där dessa inte numrerats.

Dokumentation av uppgifter som tillförts ett ärende

Som anförs ovan konstaterade utskottet i betänkande 2012/13:KU10 (s. 140) att det förekommer att uppgifter om vilka personer och enheter som omfattas av ett föreslaget rådsbeslut om sanktioner inte finns i regeringsbeslutet. Även vid den nu aktuella genomgången har noterats att det förekommer att uppgifter om vilka personer, enheter och organ som omfattas av ett föreslaget rådsbeslut om sanktioner inte finns med i regeringsbeslutet.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på några frågor. Som svar överlämnades den 8 oktober 2015 två promemorior som har upprättats vid Justitiedepartementet respektive Utrikesdepartementet (bilaga 2.1).

Sent utfärdade författningar

I promemorian från Justitiedepartementet anförs beträffande flertalet av de aktuella författningarna att de kungjordes så snart det var möjligt. I ett fall anges att en lag och därmed sammanhängande förordning utfärdades så snart det var möjligt, men att de på grund av ett förbiseende kom att kungöras vid olika tidpunkter.

2015/16:KU10

2 REGERINGSPROTOKOLLEN

I promemorian från Utrikesdepartementet anförs i ett fall att den aktuella författningen riktar sig till utrikesrepresentationen och att den innan beslutet varit föremål för beredning med flertalet utlandsmyndigheter samt att det huvudsakligen var fråga om en språklig och redaktionell översyn. När det gäller förordningen (2014:1448) om vissa sanktioner mot Ryssland och förordningen (2014:1447) om tillämpning i fråga om Ryssland av lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner (sanktionslagen) redogör departementet för den ordning som följer av sanktionslagens bestämmelser. Departementet anför vidare att denna ordning inte möjliggör att tiden mellan det att en förordning kungörs och att den träder i kraft är fyra veckor. Även om regeringen teoretiskt dock skulle kunna avvakta en eller ett par veckor med att överlämna ett förordnande, kan ett sådant förhållningssätt knappast anses vara i linje med sanktionslagens och sanktionsärendenas natur och syfte. Så inte heller med respekten för riksdagens roll i sammanhanget eller med Sveriges skyldigheter att snabbt och effektivt fullgöra sina internationella folkrättsliga skyldigheter/åtaganden, anför departementet.

Utformningen av beslut om ändring av regleringsbrev m.m.

I promemorian från Utrikesdepartementet anförs bl.a. att Hermessystemet innehåller vissa begränsningar i fråga om utformningen av besluten. Det är t.ex. inte möjligt att infoga mellanrubriker i ingresstext, anför departementet.

Hänvisning till bilagor

I promemorian från Justitiedepartementet anförs att det i ett ärende med två bilagor sannolikt beror på ett förbiseende att det inte gjorts någon anteckning om bilageringen på respektive bilaga.

Av promemorian från Utrikesdepartementet framgår bl.a. följande. Det ärende i vilket det hänvisas till en bilaga som är daterad dagen efter det aktuella regeringsbeslutet är alltsedan slutet av 1990-talet återkommande två gånger årligen. Det ursprungliga avtalet från 1997 förlängs successivt och utan sakliga förändringar i sexmånadersperioder. Utkast till förlängningar av avtalet finns sällan tillgängliga i tid för att regeringens beslut ska kunna föreligga i tid för undertecknande. Under beredningen av ärendet och vid tidpunkten för regeringens beslut utgjordes bilagan av ett tidigare avtal med upplysning om att det faktiska avtalet inte fanns tillgängligt men kommer ha samma sakliga innehåll som framgår av bilagan. Vid expediering av beslutet fanns dock det faktiska avtalet tillgängligt och kom att utgöra bilaga.

I promemorian från Utrikesdepartementet anförs vidare, såvitt avser ett ärende där det hänvisas till en bilaga som är daterad samma dag som regeringsbeslutet, att det under beredningen och inför regeringssammanträdet ofta förekommer EU-dokument i tidiga versioner, t.ex. med ändringsmarkeringar synliga. Om dokumentet vid tidpunkten för regeringssammanträdet föreligger i en slutlig version används detta som bilaga.

2015/16:KU10

2 REGERINGSPROTOKOLLEN

Tabell 2.1 Ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden 1988–2014

År	Antal
1988	20 279
1989	19 293
1990	20 650
1991	21 394
1992	13 990
1993	13 992
1994	12 981
1995	11 691
1996	10 241
1997	9 373
1998	9 946
1999	9 007
2000	8 272
2001	10 521
2002	9 548
2003	7 934
2004	7 615
2005	7 529
2006	7 900
2007	6 952
2008	6 972
2009	6 395
2010	7 033
2011	6 355
2012	5 595
2013	5 579
2014	5 283

Källa: Statsrådsberedningens skrivelse av den 25 maj 2015 (bilaga 2.2) och betänkande 2014/15:KU10 tabell 3.1.

Som framgår fortsätter antalet regeringsärenden att minska.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vidhåller sina tidigare uttalanden om att tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och den träder i kraft bör vara minst fyra veckor och endast i speciella undantagsfall mindre än två veckor. Den nu aktuella granskningen visar att det kan finnas speciella undantagsfall där en kortare tid än två veckor kan accepteras, men det krävs mycket goda skäl för att en så kort tid ska kunna godtas.

När det härefter gäller utformningen av beslut om ändring av regleringsbrev kan utskottet konstatera att utformningen av dessa varierar. Vissa ändringsbeslut är enligt utskottets uppfattning tydligare och mer pedagogiskt utformade än andra. Som framgår ovan anges i Regeringskansliets interna anvisningar att principen för en ändring av ett regleringsbrev är att den ska

2015/16:KU10

3 Vissa förvaltningsärenden

Ärendet

Som ett led i konstitutionsutskottets granskning går utskottet varje år igenom någon eller några grupper av förvaltningsärenden. Årets genomgång har avsett en genomgång av de ärenden om utlämning för brott i vilka regeringen fattade beslut under 2014 (25 ärenden).

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Utlämningslagen

Lagen (1957:668) om utlämning för brott reglerar villkoren för och förfarandet vid utlämning från Sverige till en annan stat. Lagen bygger i allt väsentligt på 1957 års utlämningskonvention (se prop. 1957:156). Av l § följer att lagen inte gäller om lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder eller lagen (2011:1165) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder är tillämplig i förhållande till den andra staten. Lagen gäller således i förhållande till alla stater med undantag för Danmark, Finland, Island och Norge samt övriga medlemsländer i EU.

Av 2 § utlämningslagen följer att en svensk medborgare inte får utlämnas enligt denna lag. Vidare följer av 4 § att utlämning endast får beviljas under förutsättning att den gärning för vilken utlämning begärs motsvarar brott för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse i ett år eller mer. Har en dom meddelats i den ansökande staten, måste påföljden utgöra ett frihetsstraff i minst fyra månader eller annat omhändertagande på anstalt under motsvarande tid.

Utlämning får inte beviljas för militära eller politiska brott (5 och 6 §§; dock kan undantag från dessa bestämmelser göras om det följer av en konvention som Sverige är bunden av). Utlämning får heller inte beviljas om det kan befaras att den som ska utlämnas, på grund av sin härstamning, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller religiösa eller politiska uppfattning löper risk att bli utsatt för förföljelse som riktar sig mot hans eller hennes liv eller frihet eller som på annat sätt är av svår beskaffenhet (7§). En utlämning får vidare inte beviljas, om det skulle strida mot grundläggande humanitära krav, till exempel mot bakgrund av personens ungdom eller hälsotillstånd (8 §). Av 10 § andra stycket följer att om brottet skulle ha varit preskriberat enligt svensk lag får utlämning heller inte beviljas.

I 14 § utlämningslagen anges att en framställning om utlämning ska göras skriftligen till Justitiedepartementet. Det följer vidare av olika konventioner och protokoll som har utarbetats för det straffrättsliga samarbetet att tillträdande stater ska utse en centralmyndighet för att ta emot och sända framställningar (se prop. 1999/2000:61 s. 91 f.). Centralmyndighetsfunktionen

3 VISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN

2015/16:KU10

är för svenskt vidkommande placerad vid Justitiedepartementet som en del av departementets enhet för brottmålsärenden och internationellt rättsligt samarbete (BIRS).

Av 15 § följer att yttrande ska lämnas av riksåklagaren innan regeringen meddelar beslut i anledning av framställningen. Av samma bestämmelse följer vidare att om den som avses med framställningen inte samtyckt till utlämningen, ska ärendet dessutom prövas av Högsta domstolen. Är det uppenbart att framställningen inte bör bifallas ska den dock omedelbart avslås.

När Högsta domstolen har meddelat beslut ska ärendet enligt 20 § anmälas för regeringen. Om Högsta domstolen funnit att det finns hinder mot utlämning får framställningen inte bifallas.

I 23 § regleras användandet av vissa tvångsmedel i avvaktan på en utlämningsframställning från en främmande stat. Beslut om användande av tvångsmedel fattas av åklagare och ska utan uppskov anmälas till rätten. Om rätten fastställer beslutet ska den genast underrätta det ansvariga statsrådet om det. Anser denne att det finns hinder mot utlämning ska regeringen upphäva åtgärden. I annat fall ska den främmande staten genom Justitiedepartementets försorg underrättas om åtgärden. Det ansvariga statsrådet ska då ange en viss bestämd tid inom vilken framställning om utlämning ska göras. Denna tid får inte vara längre än 40 dagar från det att beslutet om tvångsmedel fattades.

Förvaltningslagen

I förvaltningslagen (1986:223) finns regler om hur förvaltningsmyndigheter ska handlägga sina ärenden. Regeringen är inte en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening. Trots detta har det ansetts viktigt att regeringen i regeringsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för (se SB PM 2012:2 Gula boken – Beslut och protokoll hos regeringen. 47 f.). Viktiga sådana principer är objektivitetsprincipen, offentlighetsprincipen och kommunikationsprincipen.

Enligt 3 § förvaltningslagen har bestämmelser i annan lag eller förordning företräde. Om en förfarandebestämmelse i en specialförfattning ska anses exklusivt reglera en fråga som också behandlas i förvaltningslagen får avgöras enligt sedvanliga tolkningsregler (prop. 1973:30 s. 319).

I 7 § förvaltningslagen finns vissa allmänna krav på handläggningen av ärenden.

Enligt paragrafen ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Det framgår vidare att myndigheten vid handläggningen ska beakta möjligheten att själv hämta in upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Slutligen framhålls i paragrafen att myndigheten ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt och att myndigheten även på andra sätt ska underlätta för den enskilde att ha med den att göra.

I 16 § förvaltningslagen fastslås principen om en parts rätt att få del av det utredningsmaterial som finns i ett ärende. Av paragrafen följer att en sökande,

2015/16:KU10	3 VISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN
	klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om
	detta avser myndighetsutövning mot någon enskild.
	Kommunikationsprincipen kommer till uttryck i 17 § förvaltningslagen.
	Enligt paragrafen får ett ärende inte avgöras utan att den som är sökande,
	klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som tillförts ärendet
	genom någon annan än henne eller honom själv och hon eller han har fått
	tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon
	enskild. Myndigheten får dock i vissa fall avgöra ärendet utan kommunikation,
	bl.a. om avgörandet inte går part emot, om uppgifterna saknar betydelse eller
	om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga. Vidare kan
	en myndighet avstå från kommunikation om det kan befaras att det annars
	skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet
	inte kan uppskjutas. Av paragrafen följer vidare att myndigheten bestämmer
	om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning
	eller på något annat sätt.
	Uppgifter som en myndighet får på något annat sätt än genom en handling
	och som kan ha betydelse för utgången i ärendet ska antecknas av
	myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild (15 §
	förvaltningslagen).
	I 20 § förvaltningslagen finns bestämmelser om motivering av beslut. Ett
	beslut genom vilket en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som
	har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon
	enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går
	någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart
	obehövligt att upplysa om skälen eller om ärendet är så brådskande att det inte
	finns tid att utforma skälen. Av paragrafen följer vidare att om skälen har
	utelämnats bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa
	henne eller honom om dem i efterhand.
	Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen
	Genomgången har, som nämnts, avsett 25 ärenden om utlämnande för brott.
	Vid genomgången har noterats ett par smärre formfel.
	Utskottets ställningstagande
	Utskottet har inga kommentarer med anledning av granskningen.

2015/16:KU10

4 Statsråds medverkan i konstitutionsutskottets granskning

Ärendet

I Rapporter från riksdagen 2015/16:RFR1 Statsråds medverkan i konstitutionsutskottets granskning redovisas en utvärdering av frågan om statsråds medverkan i utskottets granskning. Utskottet har beslutat att bereda rapporten inom ramen för höstens granskning.

Utskottet har begärt in ett yttrande från Riksdagens ombudsmän (JO) över rapporten, bilaga 4.1. Vidare har utskottet mottagit två promemorior från Regeringskansliet med anledning av skrivelser från utskottet, bilaga 4.2–3.

Utredning i ärendet

Utskottets beslut om utvärdering

Konstitutionsutskottet beslutade vid sitt sammanträde den 13 maj 2014 att en utredare skulle få i uppdrag att utvärdera frågan om statsråds medverkan i konstitutionsutskottets granskning. I en promemoria som bilades beslutet redovisas en bakgrund i frågan. I promemorian anges att en diskussion om statsråds medverkan i konstitutionsutskottets granskning hade förts under våren 2014. I det sammanhanget diskuterades att utvärdera frågan. I promemorian anförs att det såvitt bekant aldrig har förekommit att ett sittande statsråd har vägrat att medverka i en utfrågning med konstitutionsutskottet. Två f.d. statsråd har tackat nej till inbjudan till en utfrågning (se bet. 1998/99:KU25 s. 21, bet. 2013/14:KU20 s. 205).

Den 5 juni 2014 beslutade utskottet att uppdraget som utredare skulle gå till Bertil Wennberg, f.d. kanslichef i utskottet, och att en parlamentarisk referensgrupp skulle utses. En ledamot per parti i utskottet ingick i den parlamentariska referensgruppen.

Uppdraget har avrapporterats i Rapporter från riksdagen 2015/16:RFR1 Statsråds medverkan i konstitutionsutskottets granskning som överlämnades vid utskottets sammanträde den 13 oktober 2015. Utskottet beslutade samma dag att bereda rapporten inom ramen för höstens granskning.

Sammanfattning av rapporten 2015/16:RFR1 Statsråds medverkan i konstitutionsutskottets granskning

I det följande sammanfattas rapporten. Konstitutionsutskottets beslut med bakgrund och frågor för utvärdering finns i sin helhet som bilaga i rapporten 2015/16:RFR1.

2015/16:KU10

4 STATSRÅDS MEDVERKAN I KONSTITUTIONSUTSKOTTETS GRANSKNING

Riksdagens och kontrollmaktens ställning i statsskicket

Statsskickets grunder, normgivningsmakten, EU och finansmakten

Riksdagen är folkets främsta företrädare, stiftar lag och beslutar om skatter och avgifter till staten samt om statens budget (finansmakten). Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning. Riksdagen prövar talmannens förslag om statsminister och kan rikta en misstroendeförklaring mot statsministern eller något annat statsråd.

1974 års regeringsform bygger på att riksdagen är den lagstiftande makten. Riksdagen har dock under decenniernas gång avhänt sig lagstiftningsmakt genom att i regeringsformen sätta upp begränsande regler för lagstiftningen, om t.ex. rättighetsskydd och lagprövning.

Riksdagen har överlåtit lagstiftningsmakt inom många områden till EU. Därmed kan EU besluta om regler som blir direkt bindande i Sverige utan att riksdagen medverkar genom lagstiftning. Riksdagen har dock vidtagit åtgärder för att skaffa sig instrument för att kunna följa och påverka EU-politiken och ligger i det avseendet väl till jämfört med parlamenten i andra EU-länder.

Sammantaget skapar nya omständigheter begränsningar för riksdagens lagstiftningsmakt som inte fanns när 1974 års regeringsform beslutades. Riksdagen har genom beslut medverkat till förändringarna, både genom att stärka rättighetsskyddet och genom att överlåta beslutsrätt inom ramen för samarbetet i EU.

Förändringarna inom finansmaktens område de senaste 20–30 åren har påverkat riksdagens ställning på olika sätt. Riksdagen anvisar färre och större anslag, vilket innebär att detaljstyrningen har minskat. Budgeten byggs inte längre nedifrån och upp utan i huvudsak uppifrån och ned.

Rambeslutsprocessen innebär att riksdagen i steg två inte kan besluta om ett enskilt anslag skilt från beslut om övriga anslag inom utgiftsområdet. Det samlade beslutet om anslagen inom utgiftsområdet måste också hålla sig inom den ram som riksdagen har fastställt i ett enda beslut som omfattar ramar för alla utgiftsområden och en beräkning av inkomsterna. Riksdagen har därmed begränsat sin egen möjlighet att fatta beslut. I den bemärkelsen har riksdagens makt minskat.

Den nya budgetprocessen innebär att riksdagen fattar tydligare övergripande beslut om budgeten. Riksdagens roll har ändrats från operativ medspelare till granskare. Ökade krav ställts på regeringen att redovisa genomförandet av budgeten. Regeringen har fått en starkare roll genom den nya budgetprocessen. En minoritetsregering har fått ökade möjligheter att få igenom sin budget.

Sammantaget har riksdagens ställning i fråga om normgivningsmakten och finansmakten förändrats. Riksdagens roll har försvagats åtminstone i den bemärkelsen att också EU kan besluta om regler som riksdagen tidigare ensam beslutade och att budgetbesluten är mer övergripande. Sammantaget pekar detta mot att riksdagens granskande roll, kontrollmakten, har blivit än mer betydelsefull.

4 STATSRÅDS MEDVERKAN I KONSTITUTIONSUTSKOTTETS GRANSKNING

2015/16:KU10

Kontrollmakten

Konstitutionsutskottet har en central roll i konstitutionella frågor och vakar genom granskningen och andra uppgifter över att grundlagarna efterlevs. Utskottets granskning har blivit mer omfattande sedan 1970-talet och har vuxit till ett centralt inslag i kontrollen av regeringen. Regeringens handläggning av EU-frågor granskas både i den allmänna och den särskilda granskningen. Genom konstitutionsutskottets granskning kontrolleras att regeringsarbetet i vid mening bedrivs i rättsenliga former. Utskottets kontroll är den enda generella rättsliga tillsynen över regeringsarbetet.

Användningen av misstroendeförklaringsinstitutet har varit sparsam. Få omröstningar har hållits under de 40 år som det existerat. Att redan möjligheten att kunna väcka en misstroendeförklaring har haft betydelse har dock manifesterats vid andra tillfällen än när omröstningar har hållits.

Under enkammarriksdagens tid har frågeinstituten kommit att användas i allt större utsträckning. Det har skett vissa förändringar med bl.a. införande av muntliga frågestunder varje vecka när kammaren är samlad. EU-frågor tas upp inom ramen för frågeinstituten.

Riksdagens ombudsmannainstitution, JO, har funnits i över 200 år. I takt med att förutsättningarna för JO:s arbete har förändrats, t.ex. genom den stora ökningen av ärenden, har riksdagen beslutat om ändringar av verksamheten. JO är inte ett kontrollinstrument som riksdagen och dess ledamöter direkt disponerar, men JO:s iakttagelser används inom ramen för t.ex. konstitutionsutskottets verksamhet.

Riksrevisionen kan sägas huvudsakligen vara en del av den ekonomiska kontrollmakten. Riksrevisorerna beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar också själva hur granskningen ska genomföras och vilka slutsatser som ska dras.

Riksdagen sätter genom lag upp ramar för vad Riksrevisionen ska granska, men givet dessa ramar beslutar riksrevisorerna självständigt. Regeringen är skyldig att i skrivelser redovisa för riksdagen vilka åtgärder den vidtar med anledning av Riksrevisionens iakttagelser i rapporter från effektivitets- revisionen. Genom att regeringens skrivelser föranleder motionsrätt, utskotts- behandling och beslut i kammaren uppmärksammas effektivitetsrevisionens rapporter i riksdagen.

Sammanfattningsvis var kontrollmakten viktig redan i och med 1974 års regeringsform. Utvecklingen sedan 1970-talet i fråga om normgivnings- makten och finansmakten innebär att kontrollmakten har blivit en än tyngre vägande beståndsdel av riksdagens funktion i det demokratiska systemet. Kontrollmakten har utvecklats, och det är påtagligt att konstitutionsutskottets granskning har blivit mer omfattande.

Konstitutionsutskottets granskning och inhämtande av upplysningar

Konstitutionsutskottets rätt att för granskningen få ut handlingar från regeringen har varit grundlagsstadgad i såväl 1809 års som 1974 års regeringsform. Genom grundlagsreformen 2010 utvidgades rätten att få del av

2015/16:KU10

4 STATSRÅDS MEDVERKAN I KONSTITUTIONSUTSKOTTETS GRANSKNING

handlingar. Konstitutionsutskottets metoder för att inhämta underlag i granskningsärenden har utvecklats sedan 1974 års regeringsform infördes. Skriftliga frågor och muntliga utfrågningar är numera vanliga.

Varken statsråd eller enskilda tjänstemän är uttryckligen förpliktade att inställa sig till utfrågningar som utskottet håller. Det finns inte heller någon reglering av f.d. statsråds medverkan. Samtidigt får utskottet i regel svar på sina frågor, både skriftligen och vid utfrågningar. Detta gäller såväl statsråd som andra personer. Den tydliga praxis som finns på området har spelat en stor roll för utskottets möjligheter att inhämta upplysningar i samband med granskningen. Såsom rättsområde betraktat har konstitutionsutskottets befogenheter beskrivits som ”präglat av en formell vaghet balanserad av relativt fasta sedvänjor”.

Det finns endast knapphändiga regler om vilken information konstitutions- utskottet ska ha tillgång till vid sin granskning. Frågan om f.d. statsråds medverkan i konstitutionsutskottets granskning tycks inte ha uppmärk- sammats alls i förarbeten och grundlagskommentarer.

Önskemål från utskottets ledamöter om att utskottet ska inhämta upplysningar har normalt hörsammats av utskottet.

Andra nationella parlament

I rapporten redovisas regleringen i andra länder i fråga om medverkan i granskningsarbete motsvarande det som sker i konstitutionsutskottet. De länder som ingår i studien är Finland, Norge, Danmark, Nederländerna, Frankrike, Tyskland, Storbritannien, Kanada, Nya Zeeland och USA. I gruppen ingår således de nordiska grannarna samt några centrala europeiska länder och anglosaxiska länder.

I de studerade länderna finns ett flertal kontrollorgan som har en rättsligt stark ställning för att kunna säkerställa att efterfrågade uppgifter och annat material faktiskt kan inhämtas. Merparten av organen har möjlighet att agera om en person inte hörsammar en kallelse till en utfrågning eller en uppmaning att ge in handlingar. Det kan exempelvis handla om att använda sig av en mer formell inkallelseorder som är förenad med påföljder. Den typen av befogenheter finns både i nordiska länder och bland de övriga länderna. Konstitutionsutskottet synes vid en jämförelse ha föga utvecklade befogenheter av denna karaktär.

Utredarens överväganden och slutsatser

Grundläggande för den svenska folkstyrelsen enligt 1974 års regeringsform är att riksdagen är folkets främsta företrädare. Regeringen styr riket med ansvar inför riksdagen.

Det har skett olika förändringar sedan regeringsformen trädde i kraft. Ge- nom ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen har utrymmet för riksdagens omedelbara beslutsfattande begränsats. Domstolarnas ställning har stärkts. Sverige har blivit medlem i EU, vilket innebär att beslut som tidigare fattades av riksdagen nu fattas inom EU, där det är regeringen som företräder

4 STATSRÅDS MEDVERKAN I KONSTITUTIONSUTSKOTTETS GRANSKNING

2015/16:KU10

Sverige. Riksdagens beslut om statens budget är mindre detaljerade än tidigare.

Kontrollmakten är en central del i riksdagens ställning som det främsta statsorganet. Det kan hävdas att riksdagens förändrade roll när det gäller både normgivningsmakten och finansmakten innebär en starkare koncentration på uppföljning och kontroll. Riksdagens insatser för uppföljning och kontroll i olika avseenden har utvecklats. Regeringen är skyldig att informera och samråda med riksdagen om EU-arbetet. Riksdagens beslut om anslag och statens budget är mer bindande för regeringen än tidigare. Den övergripande kontrollen över statens finanser är större.

Sedan 1974 års regeringsform trädde i kraft har kontrollinstrumenten fortlöpande förändrats, delvis även utan att regeringsformen har ändrats. Regler och praxis har förändrats sedan 1974 mot bakgrund av vunna erfarenheter och förändrade omständigheter. Att i ljuset av detta överväga ändringar i fråga om skyldigheten att biträda konstitutionsutskottet i dess granskning av regeringen ter sig inte främmande.

Kontrollmakten har sammantaget fått en viktigare roll i statsskicket. En fungerande kontrollmakt framstår som vital för att säkerställa det politiska systemets demokratiska legitimitet. Detta understryker betydelsen av att de som utsätts för granskning också bidrar med uppgifter som de granskande organen behöver.

Medverkan i konstitutionsutskottets granskning

Riksdagen och konstitutionsutskottet har att värna om kontrollmaktens ställning. Utskottets granskning kan sägas syfta till att långsiktigt vårda genomslaget för allmänna principer om legalitet och rättsstatlighet i utövandet av regeringsmakten.

Mot bakgrund av kontrollmaktens betydelsefulla roll i statsskicket är en rimlig slutsats att de som utsätts för granskning ska bidra med uppgifter som de granskande organen behöver. Det kan redan sägas ligga i det levande statsskicket att den som ombeds inkomma med uppgifter till konstitutionsutskottet gör det i den form som utskottet finner lämplig. Detta är alldeles särskilt fallet för den som är eller har varit statsråd.

Utskottet får i regel svar på sina frågor, både skriftligen och vid utfrågningar. Detta gäller såväl statsråd som andra personer. Den tydliga praxis som finns på området har spelat en stor roll för utskottets möjligheter att inhämta upplysningar i samband med granskningen.

Ett sittande statsråd har aldrig vägrat att komma till en utfrågning med konstitutionsutskottet. Om ett sittande statsråd skulle vägra att komma borde statsrådet rimligen bli föremål för en misstroendeförklaring från riksdagen. Således talar både erfarenheten och existerande regelverk för att några ändringar när det gäller konstitutionsutskottets möjligheter att begära upplysningar från ett sittande statsråd inte är påkallade.

Trots att det kan sägas att det är en del av statsskicket att konstitutionsutskottets inbjudningar hörsammas har det inträffat att f.d.

2015/16:KU10

4 STATSRÅDS MEDVERKAN I KONSTITUTIONSUTSKOTTETS GRANSKNING

statsråd inte har infunnit sig. Uppgifter från f.d. statsråd kan vara värdefulla i utskottets granskning av att regeringsarbetet bedrivs i rättsenliga former. Före detta statsråds medverkan kan också bidra till att klarlägga hur en viss fråga har hanterats och hur ansvarsförhållandena ser ut.

Frågan om f.d. statsråds medverkan i konstitutionsutskottets granskning tycks inte ha uppmärksammats alls i förarbeten och grundlagskommentarer. Den fråga som emellanåt diskuteras är sanningsförpliktelse när uppgifter lämnas till konstitutionsutskottet. En förklaring till att frågan om närvaro inte har diskuterats kan vara att det har tagits för självklart att den som bjuds in till konstitutionsutskottet kommer. Nu när det har inträffat att f.d. statsråd trots upprepad inbjudan har avböjt att infinna sig aktualiseras frågan om vilka krav som kan ställas. Någon form av åtgärd kan anses påkallad.

Erfarenheter från andra länder

Genomgången av andra länder visar att det förekommer lagstiftning och möjlighet att använda tvångsmedel även om det är svårt att fastställa hur regelverken tillämpas i praktiken. Det är uppenbart att det förekommer att länder med liknande konstitutionellt system som det svenska har mer långtgående formella krav på medverkan i granskningen av regeringsmakten än Sverige.

Regleringen i varje land måste emellertid bedömas mot bakgrund av ländernas historiska och konstitutionella erfarenheter. Den svenska konstitutionella ordningen har inte inneburit att parlamentariskt sammansatta organ har kunnat tillgripa tvångsmedel i sitt arbete. Det bör krävas starka skäl för att bryta den ordningen.

Bör lagstiftning tillgripas?

En utgångspunkt vid allt arbete med normgivning är frågan om vilket som är det bästa sättet att uppnå den avsedda effekten. I vad mån regler verkligen fungerar på det avsedda sättet beror på en rad faktorer, bl.a. deras utformning. Man kan säga att lagstiftning bör tas till när frågan så kräver.

Möjligheten till offentliga sammanträden i utskott infördes 1988. Konstitutionsutskottet har sedan dess inom ramen för granskningen hållit ca 160 utfrågningar med sittande statsråd och ca 40 utfrågningar med f.d. statsråd. Ytterligare 220 personer har hörts, exempelvis statssekreterare, företrädare för myndigheter och privatpersoner.

I två fall sedan den nya regeringsformen infördes på 1970-talet har f.d. statsråd inte hörsammat en inbjudan till utskottet. Problemens omfattning kan således inte anses vara stor, vilket dock inte hindrar att själva förekomsten är principiellt betänklig och i strid med grunderna för kontrollmaktens och därmed statsskickets funktionssätt.

Det finns en skyldighet att medverka i förhållande till ett flertal jämförbara länders parlamentariska kontrollorgan. En sådan ordning är med andra ord inte främmande för en folkstyrelse i parlamentariska eller andra demokratiska former. Varken vid en internationell jämförelse eller från svensk

4 STATSRÅDS MEDVERKAN I KONSTITUTIONSUTSKOTTETS GRANSKNING

2015/16:KU10

konstitutionell synpunkt tycks det finnas något hinder mot att genom lag införa ett sådant krav även i Sverige.

Det finns argument för att i lag reglera f.d. statsråds skyldighet att medverka i konstitutionsutskottets granskning. En reglering i lag skulle innebära en tydlig markering av frågans vikt och det oacceptabla i att f.d. statsråd inte biträder konstitutionsutskottet. Lagstiftning innebär också att riksdagen har den avgörande makten över frågan eftersom det är riksdagen som stiftar lag.

Det uppkommer emellertid en rad frågor av juridisk och lagteknisk karaktär innan lagstiftning kan förordas.

Det är inte något okänt i det svenska rättssystemet att ett rättsförhållande kan föra med sig vissa kvarstående förpliktelser även efter det att det upphört. En i lag föreskriven förpliktelse för f.d. statsråd att medverka i konstitutionsutskottets granskning skulle alltså inte vara ett helt främmande inslag i den svenska rättsordningen, även om kvarstående förpliktelser som regel avser skyldighet att underlåta att handla på något visst sätt.

En i lag föreskriven förpliktelse skulle kunna begränsas till att gälla statsråd och f.d. statsråd. En i lag föreskriven förpliktelse skulle kunna gå ut på att medverka i granskningen i den form konstitutionsutskottet begär, dvs. att infinna sig till utfrågning eller att lämna en skriftlig redogörelse.

En fråga i konstitutionsutskottets beslut om utredningen (direktiven) är var man skulle placera en föreskrift om skyldighet att medverka. De enda föreskrifter om granskningen som finns i dag finns i 13 kap. 1 och 2 §§ regeringsformen (RF). Det naturliga skulle vara att placera föreskriften där, t.ex. som ett nytt andra stycke i 1 §. Det är å andra sidan inte uteslutet att riksdagen skulle stifta en särskild lag om saken på vanlig lagnivå. Det ter sig dock mindre tilltalande med tanke på ämnets art och på det angelägna i att hålla regleringen samlad och lätt överblickbar. En placering i riksdagsordningen ligger mindre nära till hands, eftersom denna författning i princip riktar sig till riksdagen.

Sammanfattningsvis går det att lagstifta om f.d. statsråds skyldighet att medverka i konstitutionsutskottets granskning. Även om frågan är viktig innebär dock inte det att lagstiftning bör väljas.

Principen att lagstiftning bör tas till endast när andra styrmedel inte är tillräckliga innebär att alternativ ska övervägas. Man kan säga att en viktig del av den svenska folkstyrelsen är att innebörden av och förutsättningarna för styrelseskicket respekteras, utan att allting regleras i grundlag eller annan normgivning. Det finns skäl att nogsamt försöka finna en väg som löser problemet utan lagstiftning.

Som en del i diskussionen om förutsättningarna för lagstiftning behandlas direktivens frågor om sanktioner, retroaktivitet och sanningsplikt.

Sanktioner

I direktiven ställs frågan om det bör finnas någon sanktion om ett statsråd eller f.d. statsråd vägrar att medverka i utskottets granskning.

2015/16:KU10

4 STATSRÅDS MEDVERKAN I KONSTITUTIONSUTSKOTTETS GRANSKNING

Det är givetvis en betydelsefull fråga hur efterlevnad av en skyldighet att medverka skulle framtvingas, dvs. vilka sanktioner som kan tänkas för den som trotsar skyldigheten. I andra parlament finns lösningar på sådana frågor, men de framstår som tämligen komplicerade, kanske också tidsödande. Regler om böter och sanktionsavgift för den som inte hörsammar en inbjudan till konstitutionsutskottet skulle inte passa in i den svenska rättsordningen, eftersom de är eller liknar påföljder för brott. Den möjlighet som står till buds är för svensk del i praktiken att använda vite som tvångsmedel.

En möjlighet torde vara att genom lag ge konstitutionsutskottet möjlighet att vid behov förena sina kallelser till utfrågning inom ramen för gransknings- förfarandet med vite. På samma sätt som gäller för Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern skulle utskottet också kunna ges rätt att utdöma vitet.

Mot en sådan ordning skulle dock kunna invändas att den innebär ett nytt avsteg från huvudregeln att rättskipningsuppgifter inte ska fullgöras av riksdagen. Det är inte heller uteslutet att vitesförelägganden eller beslut om utdömande av vite skulle kunna leda till diskussion och oklarheter om rätten till domstolsprövning, särskilt med hänvisning till Europakonventionen. Mot en ordning med vitesföreläggande skulle givetvis också kunna anföras invändningen att utskottets granskning får en mer domstolsliknande karaktär.

Regler om ekonomiska förmåner för f.d. statsråd redovisas i utredningen. Indragning av ekonomiska förmåner kan knappast fungera som sanktion om ett avgånget statsråd vägrar att medverka i konstitutionsutskottets granskning. Många avgångna statsråd skulle undgå sanktionen. Den skulle slå mer eller mindre slumpmässigt och inte bli så effektiv att den skulle kunna anses motiverad.

Frågan om innehav av statliga uppdrag har aktualiserats. Det ter sig dock svårt att som generell sanktion föreskriva att regeringen till vissa uppdrag inte får utse ett f.d. statsråd som inte hörsammat en inbjudan till konstitutionsutskottet.

Sammanfattningsvis skulle rättsliga sanktioner medföra flera komplikationer. Det finns således skäl att inte ha en ordning där utskottet fattar beslut som innebär sanktioner av mer rättsligt slag.

Denna slutsats innebär ett argument mot lagstiftning. Lagstiftning som innebär skyldigheter för enskilda bör normalt innebära någon sanktion om skyldigheten inte uppfylls.

Retroaktivitet

I direktiven ställs frågan om eventuella regler kan gälla retroaktivt. Begränsningar av möjligheten att införa tillbakaverkande bestämmelser gäller i olika utsträckning på olika rättsområden. Allmänt framstår det som att ju mer ingripande ny lagstiftning blir för enskilda, desto större tveksamhet bör gälla i fråga om retroaktiv tillämpning. Den större vikt som tillmäts allmänna rättsgrundsatser som rättssäkerhet, berättigade förväntningar och proportionalitet har lett till en generellt striktare syn på frågan om retroaktivitet i svensk rätt. Sammanfattningsvis kan konstateras att föreskrifter om

4 STATSRÅDS MEDVERKAN I KONSTITUTIONSUTSKOTTETS GRANSKNING

2015/16:KU10

skyldighet att medverka skulle utgöra betungande offentligrättsliga ålägganden för enskilda. Sådana ålägganden bör inte riktas mot enskilda i efterhand. En lagreglering med verkan för andra än dem som är statsråd när lagen träder i kraft eller senare bör alltså inte komma i fråga.

Sanningsplikt

Den objektivitetsprincip som föreskrivs i 1 kap. 9 § RF är av betydelse för frågan om sanningsplikt vid utfrågningar av statsråd och tjänstemän. Principen innebär ett krav på att uppgifter som lämnas till konstitutionsutskottet ska vara korrekta samt ge en adekvat bild av sakernas tillstånd; väsentliga fakta ska inte ha utelämnats. Bestämmelsen omfattar enligt ett motivuttalande även regeringen ”när den uppträder som högsta myndighet i förvaltningsorganisationen”. Uppgiften att leva upp till saklighetskravet i 1 kap. 9 § RF är ett centralt krav på tjänstemännen i Regeringskansliet. Konstitutionsutskottet har understrukit att den konstitutionella kontroll som utförs av utskottet förutsätter att utskottet kan lita på att uppgifter som lämnas till utskottet är riktiga samt att de ger en rättvisande bild av det som granskas och att inte väsentliga fakta utelämnas. Om inte utskottet kan lita på detta undergrävs den konstitutionella kontrollen av regeringen. Betydelsen av objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § RF skulle stå kvar även efter tillkomsten av en lag om sanningsplikt, låt vara mer supplementärt.

Kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet (Säkerhetstjänstkommissionen, SOU 2002:87) fick rätt att hålla förhör under straffansvar med den som kunde antas kunna lämna upplysningar av betydelse för kommissionens verksamhet. Under beredningen av lagärendet framhöll Lagrådet att den formella hanteringen vid ett förhör av t.ex. sekretessfrågor och frågan om en parts rätt att vägra yttra sig förutsätter en betydande förtrogenhet med främst rättegångsbalken. I fråga om ordförandeskapet vid kommissionens förhör betonade konstitutionsutskottet att det faktum att förhören sker under straffansvar ställde särskilda krav på den som skulle leda dem. Lagrådet hade noga utvecklat skälen för att förhören borde ledas av någon som hade betydande förtrogenhet med främst rättegångsbalken. Lagrådet hade således förordat att lagen skulle innehålla bestämmelsen att förhöret skulle hållas under ledning av någon som var eller hade varit ordinarie domare. När ärendet behandlades i konstitutionsutskottet var kommissionens sammansättning känd. Den innehöll bl.a. en f.d. ordförande i Högsta domstolen och som sekreterare en ordinarie domare. Konstitutionsutskottet utgick från att kommissionen skulle beakta de rättssäkerhetsaspekter som Lagrådet pekat på.

Den diskussion som förekommit om sanningsplikt i förhållande till konstitutionsutskottet synes ha utgått från att frågan gäller skyldighet att hålla sig till sanningen vid utfrågningar inför utskottet. I det hänseendet har det förblivit en allmän inställning att det inte bör införas en ordning med edsavläggelse etc. Om sanningsplikt i förhållande till konstitutionsutskottet

2015/16:KU10

4 STATSRÅDS MEDVERKAN I KONSTITUTIONSUTSKOTTETS GRANSKNING

skulle föreskrivas i lag, skulle dock lagen kunna anses böra gälla även i fråga om skriftliga uppgifter som lämnas till utskottet i granskningsförfarandet.

I fråga om skriftliga uppgifter skulle en sanningsplikt få föreskrivas generellt i lag. Vid utfrågningar skulle ed få avläggas. Straffrättsligt ansvar för osann försäkran och för mened skulle komma i fråga. Ett sådant brott faller vid en strikt lagtolkning möjligen inte under konstitutionsutskottets åtalsbehörighet enligt 13 kap. 3 § RF i fråga om statsråd.

En sanningsplikt skulle påverka formerna för konstitutionsutskottets utfrågningar. Det skulle böra krävas att domarerfarenhet fanns representerad bland utskottets ledamöter. Om en misstanke om brott i tjänsten uppstår under en utfrågning i de former som för närvarande tillämpas bör granskningen avbrytas och en förundersökning inledas. Huruvida konstitutionsutskottets granskning av en viss sak borde kunna fullföljas om misstanke om mened uppstått i en utfrågning under sanningsplikt skulle få avgöras från fall till fall, men sannolikt skulle granskningen få avbrytas.

Sammanfattningsvis skulle lagstiftning om sanningsplikt inför konstitutionsutskottet skapa flera problem i fråga om hur utfrågningarna ska genomföras och i olika situationer som kan uppkomma. En lagstadgad sanningsplikt är knappast nödvändig av samma skäl som kan sägas gälla för vittnesmål inför domstol. Bristande sanningsenlighet inför konstitutionsutskottet kan i och för sig tänkas förekomma, men det framstår ändå knappast som ett mycket omfattande eller påtagligt samhällsproblem. Det finns knappast kriminalpolitiskt sett tillräckliga skäl att använda straff som sanktion för bristande sanningsenlighet inför konstitutionsutskottet. Lagstiftning om sanningsplikt bör inte införas.

Sammanfattande bedömning av frågan om lagstiftning och därmed sammanhängande frågor

En genom lag föreskriven skyldighet för statsråd och f.d. statsråd att medverka i konstitutionsutskottets granskning i den form som utskottet begär, skriftlig eller muntlig, är i och för sig tänkbar. Ett skäl för lagstiftning är att det är riksdagen som ska ha det avgörande inflytandet över frågan. Frågan om f.d. statsråds skyldighet att hörsamma en inbjudan från konstitutionsutskottet blir således inte en fråga som är avhängig t.ex. regeringens eller statsministerns uppfattning.

Förfarandet i konstitutionsutskottet skulle dock få en mer domstolsliknande karaktär om lagstiftningsinstrumentet användes. Lagstiftning möter vissa problem i fråga om effektiviteten, dvs. möjligheten att se till att den följs.

Lagstiftning är rimligt att använda som åtgärd när andra former av styrmedel inte kan användas. Den aktuella frågan är hur f.d. statsråd ska förmås medverka i konstitutionsutskottets granskning. Som tidigare konstaterats är det normala att den som bjuds in till konstitutionsutskottet också kommer. De avvikelser som har förekommit motiverar att frågan uppmärksammas, men strävan bör vara att lagstiftning används endast när det är väl motiverat och andra medel inte är tillräckliga.

4 STATSRÅDS MEDVERKAN I KONSTITUTIONSUTSKOTTETS GRANSKNING

2015/16:KU10

Det finns sammanfattningsvis flera argument mot att föreslå lagstiftning. Frågan är om det finns andra medel än lagstiftning för att uppnå det eftersträvade målet, dvs. att även f.d. statsråd hörsammar inbjudningar från konstitutionsutskottet. I utredningen redovisas en möjlighet att nå det eftersträvade resultatet utan lagstiftning. Utredaren förordar att den ordning som skisseras i det följande förverkligas.

Förslag: krav från konstitutionsutskottet på regeringsbildaren

I oktober 1991 tillkallades en regeringens etikkommitté inom Regeringskansliet som i november 1993 överlämnade promemorian Intressekonflikter för statsråd. I skrivelse 1996/97:56 Intressekonflikter för statsråd redovisades strävanden att utveckla rutiner som säkerställer att statsråds förmögenhetsinnehav eller engagemang i andra verksamheter inte leder till intressekonflikter, insiderproblem eller jäv i uppdraget som statsråd. Särskilt påpekades att rutinerna byggde på överenskommelser mellan statsråden. De rutiner som överenskommits gällde bl.a. offentlig redovisning av värdepappersinnehav genom en förteckning hos Statsrådsberedningen.

Konstitutionsutskottet behandlade skrivelsen 1996/97:56 i sitt betänkande 1996/97:KU25. Utskottet hade ingenting att invända mot redovisningen i skrivelsen men noterade att de redovisade rutinerna till stor del byggde på överenskommelser mellan de sittande regeringsledamöterna. Utskottet ansåg att det var önskvärt att nå principer som var gemensamma för olika regeringar i fråga om hur jävssituationer och andra intressekonflikter ska undvikas. Det kunde därför enligt utskottets mening finnas anledning för regeringen att initiera partiöverläggningar i dessa frågor. Några sådana partiöverläggningar har veterligen inte ägt rum.

Dåvarande statsminister Fredrik Reinfeldt berörde i en utfrågning inför konstitutionsutskottet i april 2014 statsministerns ansvar. Statsminister Stefan Löfven framförde i en utfrågning inför konstitutionsutskottet i april 2015 att han talade med samtliga tilltänkta statsråd och att han såg till att alla tilltänkta statsråd fick ett fördjupat samtal för att 6 kap. 2 § RF (om bisysslor) skulle uppfyllas.

Under arbetet med utvärderingen har ett dokument med rubriken Åtagande av statsråden i den regering som tillträdde den 3 oktober 2014 inhämtats från Statsrådsberedningen. Det nämns där att det inte finns någon formell skyldighet för statsråd eller tidigare statsråd att delta i konstitutionsutskottets utfrågningar. Vidare sägs följande:

Statsråden i den regering som tillträdde den 3 oktober 2014 har emellertid åtagit sig att alltid medverka i den konstitutionella granskningen fullt ut och detta även efter det att uppdraget som statsråd upphört. Åtagandet innebär alltså att dessa alltid kommer att delta i utfrågningar som konstitutionsutskottet kallar till med anledning av sin granskning.

Mot bakgrund av denna redovisning är möjligheten att tillträdande statsråd när de tillträder gör ett åtagande att medverka i konstitutionsutskottets granskning också efter att de lämnat uppdraget som statsråd tilltalande. Det bör förväntas att statsministern ställer sådana krav.

2015/16:KU10	4 STATSRÅDS MEDVERKAN I KONSTITUTIONSUTSKOTTETS GRANSKNING
	En inbjudan att medverka i konstitutionsutskottets granskning bör ses som
	en kallelse eller anmodan, även om medverkan i utskottets granskning kan ses
	som en möjlighet för en person att få ge sin bild av frågan. Utskottet avgör i
	vilken form uppgifterna ska lämnas, muntligt eller skriftligt. Utskottet beslutar
	också om en muntlig utfrågning ska hållas vid ett offentligt eller slutet
	sammanträde.
	Den lösning som här förespråkas påverkar i sig inte andra personer än
	statsråd. Av resonemanget om kontrollmaktens roll i det svenska statsskicket
	följer dock att också andra personer som har haft någon form av offentlig
	anställning eller uppdrag bör bistå konstitutionsutskottet om utskottet så
	önskar. När det gäller privatpersoner är slutsatsen måhända inte lika självklar,
	men i princip bör även de ställa upp med de uppgifter som utskottet önskar.
	Utskottet kan i sin allmänna granskning av regeringsbildningen och
	regeringens sammansättning återge vilka krav statsministern har ställt på
	tillträdande statsråd. Därigenom kan man säga att det skulle komma att ske en
	löpande redovisning och uppföljning av ordningen. Hållbarheten i en sådan
	ordning prövas självfallet inte förrän f.d. statsråd som gjort dessa åtaganden
	bjuds in till konstitutionsutskottet. Givet att tydliga krav har ställts på
	statsråden, och att dessa krav har gjorts offentliga, bör den politiska debatten
	vara en tillräcklig sanktion för att motverka vägran att komma till
	konstitutionsutskottet.
	Den lösning som här föreslås bör vara tillräcklig för att uppnå det önskade
	målet, dvs. att avgångna statsråd lämnar uppgifter till konstitutionsutskottet i
	den form, muntligen eller skriftligen, som utskottet önskar.
	Det finns inget som hindrar regeringen från att ta initiativ till en överens-
	kommelse mellan partierna om vilka krav en statsminister bör ställa på
	tillträdande statsråd. Konstitutionsutskottet kan dock, utan att det finns någon
	särskild överenskommelse mellan partierna i frågan, verka för att en
	statsminister ställer sådana krav. Det ligger nära till hands att tänka sig att detta
	skulle ske inom ramen för utskottets konstitutionella granskning av
	regeringen.
	Först om det skulle visa sig att den nu föreslagna lösningen inte är tillräcklig
	bör lagstiftning komma i fråga. Sådana nya lagregler skulle böra tas in i
	regeringsformen. Det skulle förutsätta ett brett förankrat beredningsarbete av
	sådant slag som normalt föregår lagstiftning på grundlagsnivå.
	Remissvar från Riksdagens ombudsmän
	Konstitutionsutskottet beslutade den 13 oktober 2015 att sända rapporten på
	remiss till Riksdagens ombudsmän. Den 2 november lämnades följande
	remissvar från chefsjustitieombudsman Elisabet Fura till utskottet (bilaga 4.1):
	Riksdagens ombudsmän har beretts tillfälle att yttra sig över den i rubriken
	angivna rapporten.
	Enligt min mening är de överväganden som framförs i rapporten
	välgrundade. Jag vill för min del särskilt peka på det som sägs i rapporten
	att en reglering måste bedömas mot bakgrund av varje lands historiska och

4 STATSRÅDS MEDVERKAN I KONSTITUTIONSUTSKOTTETS GRANSKNING

2015/16:KU10

konstitutionella erfarenheter. En ordning där ett parlamentariskt sammansatt organ ges möjlighet att använda tvångsmedel är främmande för den svenska rättsordningen. Vid denna bedömning bör, som också framförs i rapporten, även Europakonventionens krav på möjlighet till domstolsprövning av tvångsåtgärder beaktas. Det framstår bl.a. av dessa skäl som olämpligt att lagstiftningsvägen skapa en skyldighet för statsråd

– sittande eller tidigare – att delta i konstitutionsutskottets utredningar. Skulle emellertid utvecklingen gå i en annan riktning än den som

rapporten förutser är det i och för sig möjligt att lösa frågan genom lagstiftning. I så fall kommer det dock att krävas ytterligare utredning, inte minst för att klarlägga en eventuell lagstiftnings utformning och dess förhållande till såväl grundlag som Europakonventionen.

Sammanfattningsvis har jag inte några invändningar mot rapportens slutsatser.

Promemorior från Regeringskansliet

Den 22 oktober 2015 beslutade utskottet att sända en skrivelse i ärendet till Regeringskansliet. I skrivelsen anfördes att utskottet önskar ta del av överenskommelser mellan statsministern och de tillträdande statsråden i de delar som rör skyldighet att delta i konstitutionsutskottets granskning. Utskottet önskade också kommentarer till rapporten och särskilt till utredarens förslag.

Svar från Regeringskansliet lämnades till utskottet den 17 november (bilaga 4.2). I en promemoria från Statsrådsberedningen anförs att statsråden i den regering som tillträdde den 3 oktober 2014 i samband med tillträdet åtog sig att alltid medverka i utfrågningar som konstitutionsutskottet kallar till med anledning av sin granskning och detta även efter det att statsrådsuppdraget har upphört. Åtagandet återgavs i en handling i samband med att innehållet efterfrågades av den utredare som av konstitutionsutskottet utsetts att utvärdera frågan om statsråds medverkan i konstitutionsutskottets granskning. Enligt svaret bifogas åtagandet.

Vidare anförs i svaret att Regeringskansliet inte har något att invända mot de förslag som redovisas i rapporten.

Den 24 november beslutade utskottet att sända ännu en skrivelse i ärendet till Regeringskansliet. I ett svar från Regeringskansliet den 7 december anförs att de åtaganden som statsråden i den regering som tillträdde den 3 oktober 2014 gjorde i samband med tillträdet gjordes muntligt (bilaga 4.3).

Utskottets ställningstagande

Den mottagna rapporten om statsråds medverkan i utskottets granskning är ett värdefullt underlag för utskottet. Utskottet noterar att det i svaren från Riksdagens ombudsmän och Regeringskansliet inte anförs några invändningar mot rapportens förslag och slutsatser. Utskottet delar utredarens bedömningar.

Utskottet vill således i likhet med vad som anförs i rapporten framhålla att kontrollmakten är en central del i riksdagens ställning som det främsta statsorganet. En fungerande kontrollmakt är vital för att säkerställa det

2015/16:KU10	4 STATSRÅDS MEDVERKAN I KONSTITUTIONSUTSKOTTETS GRANSKNING
	politiska systemets demokratiska legitimitet. Det är en rimlig slutsats att de
	som utsätts för granskning ska bidra med uppgifter som de granskande
	organen behöver. Det kan redan sägas ligga i det levande statsskicket att den
	som ombeds inkomma med uppgifter till konstitutionsutskottet gör det i den
	form som utskottet finner lämplig.
	En slutsats i rapporten är att det går att lagstifta om f.d. statsråds skyldighet
	att medverka i konstitutionsutskottets granskning. Även om frågan är viktig
	innebär, som påpekas i rapporten, dock inte det att lagstiftning bör väljas. Det
	finns skäl att nogsamt försöka finna en väg som löser problemet utan
	lagstiftning. Som utredaren anför kan man säga att en viktig del av den svenska
	folkstyrelsen är att innebörden och förutsättningarna för styrelseskicket
	respekteras, utan att allting regleras i grundlag eller genom annan norm-
	givning.
	Utskottet finner utredarens resonemang om sanktioner, retroaktivitet och
	sanningsplikt väl avvägda. Förfarandet i utskottet skulle få en mer domstols-
	liknande karaktär om lagstiftningsinstrumentet användes. Lagstiftning möter
	vissa problem i fråga om effektiviteten, dvs. möjligheten att se till att den följs.
	Som utredaren anför är lagstiftning rimligt att använda som åtgärd när andra
	former av styrmedel inte kan användas. Den aktuella frågan är hur f.d. statsråd
	ska förmås medverka i konstitutionsutskottets granskning. Som utredningen
	visar är det normala att den som bjuds in till konstitutionsutskottet också
	kommer. De avvikelser som har skett motiverar att frågan uppmärksammas,
	men strävan bör vara att lagstiftning används endast när det är väl motiverat
	och andra medel inte är tillräckliga.
	Det finns sammanfattningsvis flera argument mot att föreslå lagstiftning. I
	utredningen redovisas en möjlighet att nå det eftersträvade målet, att även f.d.
	statsråd hörsammar inbjudningar från utskottet. Den av utredaren skisserade
	ordningen innebär att tillträdande statsråd gör ett åtagande att medverka i
	konstitutionsutskottets granskning också efter att de lämnat uppdraget som
	statsråd. Utskottet delar utredarens synpunkter även i detta avseende och
	förväntar sig att statsministern ställer sådana krav i samband med
	regeringsbildningen. Kraven och åtagandena bör enligt utskottets uppfattning
	dessutom avfattas skriftligt så att de kan följas upp på ett tillfredsställande sätt.
	Utskottet kommer i sin granskning att följa upp att statsministern har ställt
	dessa krav och i vilken form. Det kan ske inom ramen för den administrativt
	inriktade granskningen som utskottet genomför varje höst. Därigenom
	kommer det att ske en löpande redovisning och uppföljning av ordningen.
	Givet att tydliga krav har ställts på statsråden, och att dessa krav har gjorts
	offentliga, bör den politiska debatten – och den negativa uppmärksamhet som
	en vägran att komma till konstitutionsutskottet för med sig – vara en tillräcklig
	sanktion för att motverka en sådan vägran.
	Utskottet vill dock, som anförs i utredningen, framhålla att om det visar sig
	att den ordning som utskottet här förordar inte är tillräcklig bör lagstiftning
	kunna komma i fråga. Utskottet konstaterar att utredarens rapport i ett sådant
	lagstiftningsarbete skulle utgöra ett värdefullt underlag.
36

2015/16:KU10

5 Konsulärt stöd till frihetsberövade personer utomlands

Ärendet

Utskottet har granskat frågan om konsulärt stöd till frihetsberövade personer utomlands. Av statistik som begärts in från Regeringskansliet framgår att antalet ärenden i Utrikesdepartementet om konsulärt stöd till frihetsberövade personer för 2014 uppgick till 434. Granskningen har avsett 20 av dessa ärenden. Det rör sig dels om de 10 äldsta ärendena, dels om 10 ärenden som avser ambassaderna i Bangkok, Madrid, Washington, Berlin och London.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Folkrättsliga utgångspunkter

Den konsulära biståndsverksamheten har sin grund i folkrätten (prop. 2002/03:69 s. 9). Folkrätten ger staterna vissa rättigheter att utöva skydd, dvs. att bistå sina medborgare i utlandet på olika sätt. Till staternas grundrättigheter enligt folkrätten hör rätten att på diplomatisk väg ingripa för att skydda sina medborgares intressen i vistelselandet (jus protectionis). Denna rättighet kommer till uttryck i Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser (SÖ 1967:1) och Wienkonventionen om konsulära förbindelser (SÖ 1974:10).

Rätten att ge diplomatiskt skydd tillkommer staten (SOU 2001:70 s. 54). Det är alltså staten som avgör om den vill ingripa eller inte till förmån för en enskild medborgare.

En utlänning är underkastad vistelselandets lagstiftning och administrativa och exekutiva makt (SOU 2001:70 s. 54). Men landets maktutövning mot utlänningar måste visa respekt för en civiliserad eller internationell standard. Det brukar sägas att en utlänning inte får frånkännas rättskapacitet. Bland annat ska en utlänning fredas genom polisiärt skydd mot angrepp från enskilda, men anspråket riktas också mot statsorganen. Den personliga friheten ska respekteras, och det ska finnas en straffrätt och straffprocessrätt som inte diskriminerar en utlänning. Vidare ska en utlänning skyddas mot godtyckliga frihetsingrepp.

Wienkonventionen om konsulära förbindelser

Wienkonventionen om konsulära förbindelser innehåller vissa allmänna regler om konsulär verksamhet. Reglerna är tillämpliga även när den konsulära verksamheten utövas av en diplomatisk beskickning. De konsulära uppgifterna innefattar bl.a. att utfärda pass och viseringar samt att ge medborgare i den sändande staten hjälp och bistånd. I artikel 36 fastslås en konsuls rätt att besöka och kommunicera med anhållna, häktade eller fängslade landsmän inom

2015/16:KU10

5 KONSULÄRT STÖD TILL FRIHETSBERÖVADE PERSONER UTOMLANDS

konsulatets distrikt. Artikeln ålägger också verksamhetslandets myndigheter att på den anhållnes, häktades eller fängslades begäran, utan dröjsmål underrätta konsulatet om frihetsberövandet.

Lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd

I lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd finns bestämmelser om ekonomiskt bistånd till enskilda utomlands. Av 3 § framgår att en svensk medborgare som är bosatt i Sverige eller en flykting eller statslös person som är bosatt i Sverige kan ha rätt till konsulärt ekonomiskt bistånd. Vidare framgår av 4 § att en svensk medborgare som inte är bosatt i Sverige och en i Sverige bosatt utlänning som inte är statslös eller flykting kan få sådant bistånd endast om det finns särskilda skäl.

Av 6 § framgår att den som har råkat i nöd eller annan svårighet i utlandet och därför behöver ekonomisk hjälp har rätt till konsulärt ekonomiskt bistånd om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt och det är skäligt att bistånd lämnas. Det framgår vidare av paragrafen att bistånd lämnas med skäligt belopp för nödvändiga kostnader. Enligt paragrafen förutsätter rätten till bistånd att behovet inte kan tillgodoses på annat sätt, dvs. i första hand med den enskildes egna resurser (prop. 2002/03:69 s. 53). Detta innebär att även sökandens ekonomiska förhållanden ingår i underlaget vid prövningen av rätten till ekonomiskt bistånd i dessa särskilda situationer. Konsulärt ekonomiskt bistånd till frihetsberövade för kostförstärkning, hygienartiklar och korrespondens kan lämnas enligt denna bestämmelse med skäligt belopp till den som är frihetsberövad, om det finns behov av detta och behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Sådant bistånd följer alltså av den generella regeln i 6 § och inte av den särskilda bestämmelsen om bistånd till frihetsberövade i 7 § (prop. 2002/03:69 s. 44).

Konsulärt bistånd till frihetsberövade regleras som framgår ovan närmare i 7 §. Av paragrafen framgår att konsulärt ekonomiskt bistånd åt den som har berövats friheten genom beslut av domstol eller annan myndighet i utlandet får avse kostnad för utredning, bevisning, juridiskt biträde och tolk under förundersökning, rättegång eller något annat sådant förfarande, om den frihetsberövade av särskild anledning har behov av sådant bistånd.

Bestämmelsen har som utgångspunkt att den enskilde i första hand har att utnyttja de möjligheter till rättsskydd som erbjuds i vistelselandet, i förening med det icke-ekonomiska bistånd som den berörda utlandsmyndigheten kan lämna (prop. 2002/03:69 s. 43). Ekonomiskt bistånd för rättsskydd ska bara lämnas när, och i den utsträckning, det av någon särskild anledning kan anses finnas behov av ett sådant bistånd (s. 53). De fall som kan bli aktuella är alltså de i vilka det finns behov av försvarare eller annat rättsskydd men vistelselandets myndigheter antingen inte alls tillhandahåller något sådant eller tillhandahåller något som inte uppfyller de krav som är rimliga att ställa i det aktuella fallet.

5 KONSULÄRT STÖD TILL FRIHETSBERÖVADE PERSONER UTOMLANDS

Förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen

Av 3 kap. 14 § förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresen- tationen framgår att beskickningar och konsulat ska lämna konsulärt bistånd enligt närmare föreskrifter i lag eller annan författning. En hänvisning görs till lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Vidare anges i bestämmelsen att beskickningarna och konsulaten även i övrigt ska i skälig omfattning lämna enskilda och svenska juridiska personer hjälp och bistånd vid behov.

Regeringskansliets föreskrifter om konsulärt ekonomiskt bistånd m.m. samt Utrikesdepartementets vägledningar om konsulärt ekonomiskt bistånd samt om frihetsberövade/bistånd i brottmål

Lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utfärda närmare föreskrifter om rätten till konsulärt ekonomiskt bistånd (17 §). Regeringen har i förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen delegerat till Regeringskansliet att utfärda sådana föreskrifter (4 kap. 4 §). En motsvarande bestämmelse fanns i den numera upphävda förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen (41§). Med hänvisning till det sistnämnda lagrummet har Utrikesdepartementet utfärdat Regeringskansliets föreskrifter (UF 2003:10) om konsulärt ekonomiskt bistånd m.m. Enligt dessa föreskrifter ska en beskickning eller ett konsulat underrätta Regeringskansliet så snart myndigheten får kännedom om att en svensk medborgare eller en i Sverige bosatt flykting eller statslös person har frihetsberövats inom myndighetens verksamhetsområde. Om den frihetsberövade är omyndig ska underrättelsen om möjligt även innehålla uppgift om vårdnadshavares eller annan anhörigs namn och adress (8 §). Det följer vidare av föreskrifterna att beskickningen eller konsulatet ska bistå den frihetsberövade på det sätt som är påkallat med hänsyn till omständigheterna samt att man ska bevaka att den frihetsberövades sak tas upp till prövning inför domstol eller annan behörig myndighet inom rimlig tid. (9 och 10 §§). Om en frihetsberövad inte önskar något bistånd av beskickningen eller konsulatet bör detta dokumenteras på lämpligt sätt (11 §).

Utrikesdepartementet har vidare beslutat om vägledningar om dels konsulärt ekonomiskt bistånd (2010-12-21), dels frihetsberövade/bistånd i brottmål (2010-07-01, reviderad 2012-03-01).

Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen

Vid genomgången av ärendena har ett ärende noterats där det inledningsvis förefaller ha förelegat oklarhet om utlandsmyndighetens skyldighet att bistå en frihetsberövad. Ärendet gällde en person som inte var svensk medborgare, men som enligt en anhörig hade permanent uppehållstillstånd i Sverige.

2015/16:KU10

5 KONSULÄRT STÖD TILL FRIHETSBERÖVADE PERSONER UTOMLANDS

Promemoria från Regeringskansliet

Genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på några frågor som aktualiserats vid granskningen.

Som svar överlämnades den 3 november 2015 en promemoria som upprättats inom Utrikesdepartementet (bilaga 5.1). I det följande redovisas frågorna och svaren i promemorian.

1.Det framgår av Utrikesdepartementets vägledning om frihetsberövade/bistånd i brottmål samt av 8 § Regeringskansliets föreskrifter om konsulärt ekonomiskt bistånd m.m. att en beskickning eller ett konsulat ska underrätta Regeringskansliet så snart myndigheten får kännedom om att en svensk medborgare eller en i Sverige bosatt flykting eller statslös person har frihetsberövats inom myndighetens verksamhetsområde. Vilka rutiner gäller för de fall att den som frihetsberövats är en i Sverige bosatt utlänning som inte är

flykting eller statslös?

Om en person som frihetsberövas utomlands är en i Sverige bosatt utlänning som inte är flykting eller statslös krävs det enligt 4 § lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd särskilda skäl för att personen i fråga ska kunna lämnas konsulärt ekonomiskt bistånd. Även för andra typer av konsulärt stöd åt den frihetsberövade är praxis att särskilda skäl ska föreligga för att konsulärt stöd ska lämnas/erbjudas. De överväganden som görs är t.ex. om den frihetsberövade har nära anknytning till någon som är svensk medborgare eller bosatt i Sverige, hur länge den frihetsberövade har bott i Sverige samt om det kan finnas motsvarande konsulärt stöd att erhålla på annat sätt, t.ex. genom ett medborgarskapsland.

Om en utlandsmyndighet får kännedom om en frihetsberövad person som är en i Sverige bosatt utlänning som inte är flykting eller statslös och som efterfrågar konsulärt stöd i någon form kontaktar utlandsmyndigheten vanligen Utrikesdepartementets enhet för konsulära och civilrättsliga ärenden. Utlandsmyndigheten och Utrikesdepartementet samråder när det gäller frågan om särskilda skäl föreligger och konsulärt stöd därmed ska erbjudas.

2.Det följer av förordningen med instruktion för utrikes- representationen att beskickningar och konsulat, förutom att lämna konsulärt bistånd enligt närmare föreskrifter i lag eller annan författning, även i övrigt i skälig omfattning ska lämna enskilda och svenska juridiska personer hjälp och bistånd vid behov. Hur ser praxis ut för det bistånd som lämnas enligt denna bestämmelse? Hur

tolkas begreppet ”enskilda”?

Utlandsmyndigheternas skyldighet att lämna allmänt konsulärt bistånd enligt 3 kap. 14 § förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen har preciserats genom den praxis som har utvecklats inom området. Denna praxis kommer till uttryck främst i de skriftliga vägledningar som utarbetats för utlandsmyndigheternas hantering av konsulära ärenden. Vägledningarna tar upp hantering av vanligt förekommande kategorier av ärenden och har utarbetats för att uppnå en konsekvent tillämpning enligt lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd.

Exakt vad som utgör ”skälig omfattning” beror på vilken typ av ärende som berörs, utgångspunkten är att utlandsmyndigheten i första hand genom råd och stöd ska bistå den enskilde att själv åtgärda sin situation. I andra hand kan utlandsmyndigheten bistå den enskilde med vissa praktiska åtgärder, såsom kontakt med berörda myndigheter i stationeringslandet,

5 KONSULÄRT STÖD TILL FRIHETSBERÖVADE PERSONER UTOMLANDS

2015/16:KU10

kontakt med anhöriga i Sverige genom Utrikesdepartementet i Stockholm, förmedling av ekonomiska medel och liknande. Vad gäller frihetsberövade kan det konsulära stödet bestå i besök hos den frihetsberövade där han eller hon befinner sig, kontakt med lokala myndigheter och den frihetsberövades försvarare, kontakt med anhöriga, närvaro vid rättegångar och liknande. Stöd till juridiska personer förekommer knappast. Någon egentlig praxisbildning har därför inte skett.

Med begreppet ”enskilda” avses i detta sammanhang fysiska personer. De fysiska personer som kan komma i fråga för bistånd är på samma sätt som vid tillämpning av lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd, i första hand svenska medborgare som är bosatta i Sverige eller flyktingar och statslösa personer som är bosatta i Sverige. Om det finns särskilda skäl kan bistånd även ges till svenska medborgare som inte är bosatta i Sverige samt andra i Sverige bosatta utländska medborgare.

3.Som framgår av promemorian har Regeringskansliets föreskrifter (UF 2003:10) utfärdats med stöd av 41 § förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen. Förordningen

upphävdes den 1 april 2014. Föranleder detta någon kommentar?

Bemyndigandet i förordningen (1992:247) med instruktion för utrikes- representationen har ersatts av ett likalydande bemyndigande i 4 kap. 4 § förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen.

4. Vilka kommentarer i övrigt ger denna promemoria anledning till?

Promemorian ger inte anledning till några kommentarer i övrigt.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att det framgår av Utrikesdepartementets vägledning om frihetsberövade/bistånd i brottmål samt av 8 § Regeringskansliets föreskrifter om konsulärt ekonomiskt bistånd m.m. att en beskickning eller ett konsulat ska underrätta Regeringskansliet så snart myndigheten får kännedom om att en svensk medborgare eller en i Sverige bosatt flykting eller statslös person har frihetsberövats inom myndighetens verksamhetsområde. När det gäller i Sverige bosatta utlänningar som inte är flyktingar eller statslösa uppges i granskningen att utlandsmyndigheten vanligen kontaktar Utrikes- departementet när någon sådan person efterfrågar konsulärt stöd. Enligt utskottet kan det övervägas om inte denna ordning också bör framgå av nämnda vägledning.

Bemyndigandet i förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen har ersatts av ett likalydande bemyndigande i 4 kap. 4 § förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen. De föreskrifter som hänvisar till det äldre bemyndigandet och som alltjämt tillämpas bör givetvis uppdateras med hänsyn till detta.

Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från utskottets sida.

2015/16:KU10

6 Samordnare inom olika politikområden

Ärendet

Konstitutionsutskottet har beslutat att under hösten 2015 närmare granska samordnare inom olika politikområden. Med anledning av detta har en övergripande kartläggning gjorts för att identifiera de samordnare som regeringen eller Regeringskansliet utsett under perioden september 2002–juni 2015. Kartläggningen har avgränsats på så sätt att med begreppet samordnare har avsetts en enskild person som verkar utanför förvaltningsmyndigheternas organisation och som har till uppgift att samordna och i vissa fall genomföra regeringens politik. Personen i fråga kan ha en rad olika beteckningar. Som exempel på andra beteckningar än samordnare kan nämnas förhandlare, kontaktperson, koordinator och nationell samordnare. Framöver kommer i regel beteckningen samordnare att användas som ett samlingsnamn för dessa personer. Avgränsningen av kartläggningen och dess genomförande beskrivs längre fram. I ärendet finns också en kortfattad och övergripande beskrivning av de samordnare som har identifierats och deras uppdrag, bilaga 6.1.

När det gäller identifierade samordnare har bl.a. studerats hur de har organiserats, dvs. om de utgör myndigheter (i form av kommittéer eller särskilda utredare) eller inte. Det har även gjorts en översiktlig genomgång av samordnarnas uppdrag och arbetsformer. Vidare har studerats om det finns uppgifter om återrapportering, tidsramar och redovisning av uppdraget. Nämnda frågeställningar är från konstitutionell synpunkt av betydelse bl.a. för offentlighetsprincipens tillämpning på samordnarnas arbete (diarieföring, utfående av handlingar m.m.). De är även av betydelse för allmänhetens möjlighet att bilda sig en uppfattning om ett utredningsuppdrag och samordnarens arbete. Andra frågeställningar av intresse rör rollfördelningen mellan bl.a. regeringen, Regeringskansliet och utsedda samordnare, regeringens styrfunktioner och politiskt ansvarsutkrävande. Slutligen har studerats om fattade beslut om utredningsuppdrag och samordnare har skett i enlighet med den konstitutionella praxis som tillåter att Regeringskansliet och inte regeringen fattar beslut i vissa ärenden.

I ärendet finns två promemorior från Regeringskansliet med svar på frågor från utskottet, bilaga 6.2–3.

Utredning i ärendet

Gällande ordning m.m.

Inledning

Regeringen styr riket och ansvarar inför riksdagen. Regeringen biträds i sitt arbete av ett stort antal organ med skiftande uppgifter och olika rättslig status. Allra närmast finns Regeringskansliet som bl.a. består av en rad olika departement.

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

2015/16:KU10

Utöver det egentliga Regeringskansliet finns förvaltningsmyndigheter som biträder regeringen i enlighet med vad regeringen och ibland riksdagen har bestämt. Som en del i regeringens beredningsorganisation finns även ett utredningsväsen som huvudsakligen består av kommittéer och särskilda utredare. Beteckningar som t.ex. råd, delegationer, nämnder och samordnare förekommer på dessa myndigheter. Därutöver kan regeringen inrätta andra organ med skiftande uppgifter och karaktär. Det kan röra sig om t.ex. arbetsgrupper, råd och delegationer som finns inom eller utom Regeringskansliet.

Bland annat den styrande makten och regeringsarbetet och dess beslutsformer samt utredningsväsendet behandlas närmare nedan.

Den styrande makten

Av 1 kap. 6 § regeringsformen (RF) framgår att det är regeringens uppgift att styra riket, och att den gör det under ansvar inför riksdagen. Den styrande makten tillkommer alltså regeringen. Vad som närmare avses med den styrande makten anges inte i bestämmelsen. Enligt förarbetena får man i stället av RF:s olika kapitel läsa sig till innebörden av den styrande makten (prop. 1973:90 s. 230). Sålunda har regeringen ett eget normgivningsområde (8 kap. 7 § RF); den kan även efter delegation av riksdagen utfärda förordningar på andra områden (8 kap. 3–5 §§ RF). Vidare gäller att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition att användas i enlighet med vad riksdagen har bestämt (9 kap. 8 och 9 §§ RF). Av 10 kap. RF följer att regeringen har omfattande befogenheter i fråga om utrikespolitiken.

Av doktrinen framgår att allt som ingår i den styrande makten inte är omnämnt i RF (Holmberg m.fl., Grundlagarna, tredje uppl., 2012, s. 70). Över huvud taget torde gälla att den styrande funktionen bör uppfattas som en restfunktion först och främst i förhållande till riksdagens funktioner. Regeringens styrande funktion har också ofta definierats som en restfunktion, och till den räknas alla de uppgifter som inte är lagstiftning, beskattning, budgetreglering, förvaltning eller rättskipning (Holmberg och Stjernquist, Vår författning, 13 uppl. reviderad av Isberg och Regner, 2003, s. 127).

Konstitutionsutskottet gjorde vid granskningen av regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskatastrofen 2004 följande bedömning när det gäller regeringens styrfunktion (bet. 2005/06:KU8 s. 38):

Regeringens styrfunktion är konstitutionellt stadfäst. Den framgår av 1 kap. 6 § RF som säger att regeringen styr riket och att den gör det under ansvar inför riksdagen. Vad som avses med bestämmelsen att regeringen styr riket är dock inte särskilt tydliggjort, vare sig i RF eller dess förarbeten, utan den måste uttolkas i sammanhanget. Utgångspunkten vid en sådan bedömning är att den styrande funktionen utgör en restfunktion i förhållande till de funktioner som tillkommer först och främst riksdagen, kommunerna och domstolarna men även förvaltningsmyndigheterna inom det område dessa är självständiga enligt RF. I vid mening måste således regeringens styrfunktion förstås på det sättet att i den ingår alla uppgifter som är nödvändiga för styrandet av riket och som inte enligt grundlag eller

2015/16:KU10

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

lag ska utföras av något annat organ. Förvaltningsmyndigheterna är regeringens redskap och står till dess förfogande att styra riket.

För den offentliga förvaltningen finns alltså bl.a. statliga förvaltnings- myndigheter (1 kap. 8 § RF).

Enligt 12 kap. 1 § RF lyder de statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen. Undantag görs för de myndigheter som lyder under riksdagen. Att myndigheterna lyder under regeringen innebär att förvaltningen ska förverkliga regeringens politik (SOU 1972:15 s. 195). Det innebär också att en enskild minister inte har någon befälsrätt över myndigheterna och att en föreskrift från regeringen ska riktas till myndigheten som sådan, inte till en tjänsteman vid myndigheten.

Med en myndighets ställning som organ under regeringen följer alltså i princip en direktivrätt för regeringen och en motsvarande lydnadsplikt gentemot regeringen för myndigheten. När det gäller hur en myndighet beslutar i ett visst ärende som utgör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag får dock varken riksdagen eller regeringen bestämma över myndigheten (12 kap. 2 § RF).

Av förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet (RK- instruktionen) framgår till vilket departements ansvarsområde varje myndighet hör. Varken i RF eller i någon annan författning finns det en definition av vad som konstituerar en myndighet. En myndighet skapas i de flesta fall genom att regeringen, sedan riksdagen anslagit medel, utfärdar en förordning med instruktion för myndigheten. Av instruktionen framgår vilka uppgifter myndigheten har, hur den styrs och i vissa fall hur den ska vara organiserad. Detta görs vanligen genom hänvisningar till bl.a. de avsnitt i myndighetsförordningen (2007:515) som innehåller bestämmelser om respektive ledningsform. Vissa myndigheter regleras i en lag där den verksamhet som myndigheten ska bedriva beskrivs. Alla myndigheter är inte reglerade i en förordning med instruktion för myndigheten eller i en lag. Det kan förekomma att bestämmelser om myndigheten finns i en annan myndighets förordning med instruktion eller endast i ett regeringsbeslut, t.ex. i ett regleringsbrev.

När det gäller tillfälliga organ med myndighetsutövande uppgifter har konstitutionsutskottet uttalat att det är viktigt att även dessa organ får en tillfredsställande reglering (bet. 1992/93:KU30 s. 27 f.). Det är enligt utskottets mening godtagbart att bidragsgivande organ, vars verksamhet endast omfattar ett budgetår, regleras i regleringsbrev. Om verksamheten har en livslängd som överstiger ett budgetår bör regleringen enligt utskottet dock ha formen av en förordning.

Det kan ibland vara oklart om ett organ är en myndighet. Denna oklarhet har berörts av Statskontoret i rapporten Statsförvaltningens utveckling 1995– 2005 (Statskontorets rapport 2005:32). I rapporten konstaterades att det kan finnas vissa fördelar med ett flexibelt myndighetsbegrepp, men det kan också medföra att det skapas olika blandformer av organisationer med otydlig status (s. 14). Detta kan enligt Statskontoret försvåra en samlad redovisning av

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

2015/16:KU10

statsförvaltningen och försämra överblicken och kontrollen över förvaltningsapparaten. Vidare kan medborgarnas möjligheter till insyn och påverkan försvåras.

Styrutredningen lämnade i betänkandet Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75) sin syn på hur regeringen kan styra förvaltningen. Utredningens utgångspunkt var att förvaltningens primära uppgift är att förverkliga regeringens politik och att det är regeringens uppgift att omvandla politiska ambitioner till konkreta uppdrag för myndigheterna. Enligt utredningen hade regeringens styrning av myndigheterna dittills i alltför hög grad kanaliserats genom de årliga regleringsbreven (s. 244 f.). Myndighetsinstruktioner i förordningsform borde enligt utredningen i stället vara det centrala dokumentet för regeringens styrning av myndigheterna. Utredningen ansåg att myndighetens uppdrag tydligt borde framgå i den enskilda myndighetens instruktion. Styrutredningen ansåg även att de informella kontakterna mellan departementen och myndigheterna borde utvecklas.

I den förvaltningspolitiska propositionen utvecklade regeringen resonemangen om hur styrningen skulle utvecklas vidare (prop. 2009/10:175 s. 96 f.). Det framhölls bl.a. att statlig verksamhet är av olika karaktär, kunskapsintensiv och specialiserad och att styrningen därför i så hög grad som möjligt borde vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Regeringen anförde vidare att styrningen av statlig verksamhet ska utvecklas med inriktningen att kombinera olika styrformer i syfte att skapa bästa möjliga förutsättningar för statsförvaltningen att förverkliga regeringens politik, utföra sina uppgifter i övrigt och upprätthålla grundläggande värden. Styrningen borde enligt regeringen vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, verksamhetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv. Slutligen framhölls att styrningen borde inriktas på att bli mer strategisk. Regeringen delade Styrutredningens bedömning om att en myndighets instruktion borde vara det grundläggande instrumentet i regeringens styrning av myndigheterna (s. 111). Vidare framhöll regeringen att uppgifter som är tidsbegränsade eller som kan förväntas ändras inom en närmare framtid, liksom uppdrag där regeringen ser behov av att vara utförlig i beskrivningen, vanligen borde regleras i ett annat beslut än instruktionen.

Under perioden 2008–2013 pågick ett arbete inom Regeringskansliet med att se över användningen av olika styrinstrument (skr. 2013/14:155 s. 71). Bland annat sågs merparten av myndighetsinstruktionerna och reglerings- breven över i syfte att renodla användningen av dessa styrinstrument där myndighetsinstruktionen ska vara det huvudsakliga styrinstrumentet.

Enligt 4 kap. 4 § RF får regeringen, i enlighet med bestämmelser i riksdagsordningen, väcka förslag om allt som kan komma under riksdagens prövning, om inte annat anges i RF.

2015/16:KU10

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

Regeringsarbetet

Inledning

Själva regeringsarbetet regleras närmare i 7 kap. RF. Bestämmelserna är avsiktligt knapphändigt utformade. Enligt förarbetena till RF bör regeringens arbetsformer inte göras till föremål för en ingående grundlagsreglering som tynger regeringsarbetet med formaliteter och hindrar en anpassning av arbetet till växlande förhållanden (prop. 1973:90 s. 179). En allmän utgångspunkt bör därför vara att visa återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer.

Regeringskansliet

Av 7 kap. 1 § RF följer att för att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i övrigt ska det finnas ett regeringskansli i vilket departement för skilda verksamhetsgrenar ingår. Regeringen fördelar ärendena mellan departementen, och statsministern utser bland statsråden chefer för departementen. Enligt förarbetena bör själva systemet med departement slås fast i grundlagen, men att man med detta i det väsentliga bör göra halt (prop. 1973:90 s. 181).

Den nuvarande lydelsen av 7 kap. 1 § RF trädde i kraft den 1 januari 2011. Dessförinnan angavs det i den aktuella bestämmelsen endast att för beredning av regeringsärenden ska det finnas ett regeringskansli. Genom 2010 års ändringar i RF kompletterades bestämmelsen så att det numera framgår att Regeringskansliet inte bara ska bereda regeringsärenden utan även biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet i övrigt (prop. 2009/10:80 s. 268). Med uttrycket statsråden i deras verksamhet i övrigt avses sådan verksamhet som utövas av statsråden i deras egenskap som statsråd. Kompletteringen föregicks av en diskussion om huruvida Regeringskansliets uppgifter var för snävt angivna i RF (Eka m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2012, s. 253 f.). Bland annat ansågs från vissa håll att utrikesrepresentationen inte gärna kunde rymmas inom uttrycket beredning av regeringsärenden (se bl.a. studie av Thomas Bull, Regeringskansliet – konstitutionella aspekter på det reformerade Regeringskansliet, Tre rapporter från Grundlagsutredningen, SOU 2008:43 s. 77 f.). Därtill kommer att det finns en begränsad möjlighet för Regeringskansliet att sköta även andra uppgifter än beredning av regeringsärenden om uppgifterna regleras i en författning. Regeringsärenden och regeringskansliärenden behandlas närmare längre fram i betänkandet under avsnittet Olika typer av ärenden.

Regeringskansliet utgör alltså regeringens beredningsorganisation. Sedan 1997 utgör Regeringskansliet en enda myndighet vars myndighetschef är statsministern. Bestämmelser om Regeringskansliet och om arbets- fördelningen mellan departementen finns i RK-instruktionen. Regerings- kansliet består av Statsrådsberedningen, departementen och förvaltnings- avdelningen. För varje departement finns en departementschef. Under departementscheferna finns i varje departement chefstjänstemän som leder arbetet i departementet. Statssekreterarna biträder statsråden och leder under

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

2015/16:KU10

statsråden verksamheten i departementen med inriktning främst på planering, samordning och uppföljning.

Förfarandet vid beredningen av regeringsärenden

Även själva förfarandet vid beredningen av regeringsärenden regleras endast i begränsad omfattning i RF. Detta förfarande överensstämmer med den allmänna målsättningen om handlingsfrihet för varje regering (Algotsson, Sveriges författning efter EU-anslutningen, 2000, s. 214).

Enligt 7 kap. 2 § RF ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommunerna. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I motiven framhålls att det är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska besluts- processen att det som ett led i beredningen av regeringsärendena i stor utsträckning inhämtas yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar (prop. 1973:90 s. 287).

Utredningsväsendet

Utredningsväsendet berörs inte särskilt i RF. Skälet till detta är att utredningsväsendet normalt sett är ett led i beredningen av regeringsärendena, och hur detta ska gå till är en angelägenhet för regeringen. Enligt förarbetena bör det förhållandet att regeringen är slutligt ansvarig för utformningen av och innebörden av de förslag som läggs fram för riksdagen föra med sig att det ytterst är upp till regeringen att avgöra hur utredningsarbetet bör bedrivas (prop. 1973:90 s. 288). Mot bakgrund av detta får det anses följa att det ligger på regeringen att avgöra sådana frågor som utredningsform och att ange riktlinjer för arbetet.

Regeringen kan givetvis ge en förvaltningsmyndighet ett utredningsuppdrag. Men även särskilda organ kan få utredande uppgifter, och dessa organ kan vara organiserade på olika sätt. Utredningsväsendet består huvudsakligen av kommittéer och särskilda utredare. Beteckningar som t.ex. förhandlare, nationella samordnare och samordnare förekommer på dessa myndigheter. Därutöver kan regeringen inrätta andra organ med skiftande uppgifter och karaktär. Det kan röra sig om förhandlare, nationella samordnare och samordnare som finns inom eller utom Regeringskansliet. Förhandlare, samordnare och nationella samordnare är alltså beteckningar som används om både myndigheter (kommittéliknande sådana) och organ som inte utgör myndigheter.

Kommittéer och särskilda utredare

Kommittéförordningen

Allmänna bestämmelser om kommittéer och särskilda utredare finns i kommittéförordningen (1998:1474). Av 1 § kommittéförordningen framgår att förordningen tillämpas på kommittéer som har tillkallats på grund av ett

2015/16:KU10

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

regeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag. Vad som sägs i förordningen om kommittéer och om ordförande i kommittéer gäller också särskilda utredare, om något annat inte framgår av sammanhanget.

Som har redovisats tidigare följer av 12 kap. 1 § RF att de statliga förvaltningsmyndigheterna i regel lyder under regeringen. Detta gäller även kommittéer och särskilda utredare eftersom de utgör myndigheter. Ett sätt att markera att en kommitté eller en särskild utredare ska ha ställning av myndighet är att i regeringsbeslutet ange att kommittéförordningen är tillämplig på kommitténs eller utredarens verksamhet.

En kommitté består av en ordförande och av en eller flera andra ledamöter, och ordföranden leder kommitténs arbete (2 och 3 §§). Av förordningen framgår vidare att en kommitté kan biträdas av bl.a. sakkunniga, experter och sekreterare (4 §). Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, ett statsråd utser och entledigar ordförande och andra ledamöter och beslutar om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén (24 §). I kommittéförordningen finns även bestämmelser om ersättning till ordförande, andra ledamöter, sakkunniga och experter (25–32 §§).

I kommittéförordningen finns också bestämmelser om kommitténs namn, planering och budget. Kommittén ska bl.a. göra upp en plan för utrednings- arbetet, och Regeringskansliet ska hållas underrättat om planeringen på det sätt som Regeringskansliet bestämmer (8 §). Därutöver ska Regeringskansliet fastställa en budget för varje kommitté, och för detta ändamål ska kommittén snarast lämna ett budgetförslag till Regeringskansliet (9 §). Av förordningen framgår vidare att vissa kostnader måste anges i budgetförslaget. Som exempel kan nämnas att en kommitté avser att mot betalning anlita någon utomstående för en utredningsuppgift som omfattas av kommitténs uppdrag (10 §).

Av kommittéförordningen framgår vidare att kommittén årligen ska lämna en arbetsredogörelse till Regeringskansliet och att kommittén ska redovisa sitt uppdrag i ett eller flera betänkanden (12 och 13 §§). I förordningen finns även bestämmelser om kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar som ska anges i betänkandet, om utformningen av ett betänkande, om reservationer och särskilda yttranden och om publicering av ett betänkande (14–22 §§).

Det följer vidare av förordningen att förvaltningslagen (1986:223) ska tillämpas endast vid kommittéernas handläggning av administrativa ärenden och ärenden om utlämnande av allmänna handlingar (23 §).

Slutligen framgår av 33 § kommittéförordningen att Regeringskansliet ska besluta de ytterligare föreskrifter som behövs för kommittéväsendets organisation och formerna för kommittéernas verksamhet.

Kommittéhandboken

Statsrådsberedningen har tagit fram Kommittéhandboken (Ds 2000:1), som innehåller information och riktlinjer för kommittéordförande, särskilda utredare, kommittésekreterare och andra inom kommittéväsendet.

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

2015/16:KU10

Av handboken framgår att regeringen som ett led i arbetet med att leda den offentliga verksamheten lägger fram förslag till riksdagsbeslut och förser riksdagen med det nödvändiga beslutsunderlaget (s. 9). Det framhålls vidare att de svenska departementen är små jämfört med sina motsvarigheter i andra länder och att huvuddelen av arbetet med att förbereda större reformer görs inom kommittéväsendet.

En kommitté har till uppgift att ta fram fakta, analysera framtagen information och lägga fram förslag (s. 9). Därutöver påpekas i handboken att kommittéerna lyder under regeringen och att det är regeringen som ger dem deras uppdrag. Det betonas dock att kommittéerna arbetar och lägger fram resultatet av sitt arbete i eget namn. Det framhålls vidare att tillkallandet av en kommitté är ett uttryck för en planering på ganska lång sikt och en politiskt betydelsefull handling.

Kommittéer beskrivs i handboken som myndigheter som har bildats tillfälligt för att skaffa underlag för ett politiskt ställningstagande. Det anges vidare att regeringen i direktiven beslutar om de närmare formerna för utredningsarbetet. Som exempel nämns om arbetet ska utföras av en kommitté eller av en särskild utredare och om kommittén ska innehålla parlamentariker eller inte. I direktiven anges också på vilket sätt arbetet ska redovisas, dvs. om uppdraget ska redovisas i ett sammanhang eller genom delrapporter. Därtill kommer att direktiven innehåller en tidsram för arbetet.

När det gäller själva direktiven anges i Kommittéhandboken att innehållet varierar från fall till fall. Ibland är direktiven ganska vida och ger därmed stor frihet åt kommittén (s. 10). I andra fall lägger direktiven snäva band på kommitténs handlingsfrihet. Det anges i handboken att det avgörande här är bl.a. vilka politiska beslut som finns. Det framhålls vidare att ett utrednings- uppdrag ibland grundas på ett riksdagsbeslut och att kärnan i direktiven då utgörs av vad riksdagen har sagt i frågan.

I Kommittéhandboken betonas att regeringen har ambitionen att i direktiven klart formulera problemet och avgränsa uppdraget. Kommittéerna arbetar normalt ganska självständigt inom ramen för sina direktiv. Det är emellertid angeläget att kommittén och Regeringskansliet – genom det departement som kommittén är knuten till – håller så god kontakt med varandra att det säkerställs att utredningsarbetet bedrivs i enlighet med regeringens intentioner (s. 9 f.).

Det framhålls i Kommittéhandboken att kommittéväsendet har flera förtjänster (s. 9 f.). Bland annat nämns att arbete i kommittéform är ett sätt att ta till vara det kunnande i en viss fråga som finns på olika håll i samhället. Det innebär också att den parlamentariska oppositionen och olika intressegrupper ges tillfälle att på ett tidigt stadium komma in i reformarbetet. Vidare framhålls att politiker och specialister ges goda förutsättningar för ett fruktbart samarbete med varandra. I frågor där en bred politisk enighet är önskvärd (exempelvis grundlagsändringar) kan kommittén också fungera som ett forum för kompromisser och samförstånd i politiska frågor. Därtill kommer att regeringen får en värdefull kontrollstation i reformarbetet genom att ett

2015/16:KU10

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

kommittéförslag kan sändas ut på remiss till myndigheter och andra och bli föremål för en offentlig debatt.

Av handboken framgår vidare att kommittéväsendet inte alltid erbjuder de lämpligaste utredningsformerna. Som exempel nämns att särskilt frågor av begränsad räckvidd eller av teknisk art ofta utreds effektivare t.ex. inom en förvaltningsmyndighet eller ett departement.

Regeringskansliet ger administrativt stöd åt kommittéerna. I Regerings- kansliet finns det vid sidan av departementen en särskild enhet (kommitté- service) för detta.

Kommittéberättelsen

I en årlig skrivelse, kommittéberättelsen, redogör regeringen för verksamheten i de kommittéer som har tillsatts på grund av regeringens beslut (9 kap. 9 § riksdagsordningen). Kommittéberättelsen innehåller uppgifter om kom- mittéernas sammansättning, en redogörelse för kommittéernas arbete under den tid berättelsen avser samt uppgifter om kostnaderna för kommittéarbetet och fördelningen mellan kvinnor och män i kommittéerna.

Andra organ än kommittéer och särskilda utredare

Regeringen kan även besluta att ge andra organ än kommittéer och särskilda utredare i uppdrag att utreda en viss fråga. Det kan vara fråga om arbetsgrupper eller delegationer bestående av tjänstemän från departement eller myndigheter eller företrädare för olika organisationer (s.k. bokstavskommittéer). Det kan också vara enskilda personer som har anlitats för att biträda ett departement med att utreda en viss fråga utan att de getts ställning som särskilda utredare och därmed är att jämställa med kommittéer (s.k. bokstavsutredare). Därtill kommer att en arbetsgrupp eller en enskild person kan få i uppdrag att biträda ett departement för vars uppdrag det inte finns ett regeringsbeslut. Den som anställs i ett organ som inte har ställning av myndighet anställs i Regeringskansliet (Statsrådsberedningen, PM 1994:5 Tillsättande av kommittéer, råd, delegationer, arbetsgrupper m.m., s. 228).

I kommittéberättelsen redovisas alla tillfälliga organ som har tillsatts på grund av regeringens beslut. Det gäller såväl traditionella kommittéer med uppgift att utreda en viss fråga som andra organ, oavsett om de är fristående1 myndigheter eller inte (skr. 2014/15:103 s. 12). De som inte är fristående myndigheter anges i kommittéberättelsen som organ inom Regeringskansliet. För dessa organ gäller RK-instruktionen och bestämmelser i övrigt som omfattar Regeringskansliet. I kommittéberättelsen finns även en särskild redovisning av antalet tillsatta respektive avslutade kommittéer under året. I denna redovisning ingår även de övriga organ inom Regeringskansliet som tillsatts av regeringen (skr. 2014/15:103 s. 12).

1 Uttrycket fristående myndighet förekommer bl.a. i regeringens årliga skrivelse kommittéberättelsen. Enligt konstitutionsutskottet synes tanken med uttrycket vara att markera myndighetens fristående ställning i förhållande till Regeringskansliet, inte att vara en motsats till myndigheter som inte är fristående och på vilka offentlighetsprincipen inte skulle vara tillämplig (bet. 2006/07:KU10 s. 53).

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

2015/16:KU10

Utöver de utredningar som redovisas i kommittéberättelsen finns ett antal mindre, eller under kortare tid verksamma, utredningar och andra organ som har tillsatts genom ett beslut av Regeringskansliet och som betalas från anslaget Regeringskansliet m.m. (skr. 2014/15:103 s. 13). Dessa utredningar och organ redovisades tidigare i en bilaga till kommittéberättelsen. De är numera enbart registrerade i kommittéregistret i Regeringskansliets databas över kommittéer som finns tillgänglig via www.lagrummet.se och www.regeringen.se. Dessa organ finns inte heller med i kommittéberättelsens redovisning av antalet tillsatta respektive avslutade kommittéer under året. Kostnaderna för dessa organ ingår dock i kommittékostnaderna som redovisas i en bilaga till kommittéberättelsen.

Utredningar om kommittéer, särskilda utredare och andra organ inom eller utom Regeringskansliet

Betänkandet Kommittéer, råd, delegationer, arbetsgrupper m.m. – Ökad klarhet om deras rättsliga ställning

En interdepartemental arbetsgrupp i Regeringskansliet presenterade 1984 betänkandet Kommittéer, råd, delegationer, arbetsgrupper m.m. – Ökad klarhet om deras rättsliga ställning (Statsrådsberedningen 1984). Betänkandet innehåller en analys av vilka olika typer av organ som förekommer inom utredningsväsendet och vad som gäller för de olika konstruktionerna.

Det ska framhållas att vid tidpunkten för arbetsgruppens arbete utgjorde Regeringskansliet inte en egen myndighet, utan Statsrådsberedningen, Regeringskansliets förvaltningskontor och departementen var myndigheter inom ett regeringskansli.

De olika typerna av organ inom utredningsväsendet delas i betänkandet in på flera olika sätt. En indelningsgrund är organens rättsliga ställning (s. 14 f.). Vid en indelning enligt denna grund framträder två huvudformer: organ som har ställning som myndigheter och organ som inte har en sådan ställning. Bland de organ som utgör egna myndigheter kan det enligt arbetsgruppen finnas anledning att göra en undergruppering: organ som utgör fristående myndigheter och organ som utgör myndigheter inom Regeringskansliet. Denna åtskillnad har främst betydelse när det gäller tillämpningen av tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlig- het. Den är också betydelsefull enligt bestämmelserna om arkivering av handlingar.

Som myndigheter inom Regeringskansliet anger arbetsgruppen Statsrådsberedningen, Regeringskansliets förvaltningskontor och departe- menten. Arbetsgruppen framhåller vidare att det inom Regeringskansliet skulle kunna inrättas t.ex. en eller flera utredningsmyndigheter som verkar inom vissa ämnesområden som berör ett eller flera departement och där de enskilda departementens beredningsresurser anses vara alltför begränsade. Också myndigheter med vissa speciella rådgivande eller förvaltande uppgifter kan enligt arbetsgruppen tänkas bli upprättade inom Regeringskansliets ram. Arbetsgruppen framhåller samtidigt att myndigheter som huvudregel inte får

2015/16:KU10	6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN
	ställning av myndigheter inom Regeringskansliet utan är fristående
	myndigheter. Till fristående myndigheter hör bl.a. utredande kommittéer av
	traditionell typ.
	Organ som inte har ställning som myndigheter utmärks enligt
	arbetsgruppen av att de visserligen kan vara uttryck för en avsedd samverkan
	mellan flera personer men att de inte utgör en särskild organisatorisk enhet
	med egna skyldigheter och befogenheter. De skyldigheter och befogenheter
	som de medverkande i ett sådant organ har kan inte härledas från det organ de
	samverkar i utan är bara ett utflöde av att vederbörande är arbetstagare eller
	uppdragstagare hos en bakomliggande myndighet. Personerna kan alltså bara
	agera i egenskap av arbetstagare eller uppdragstagare, och de kan inte uppträda
	på en särskilt bildad enhets vägnar. Sådana organ måste enligt arbetsgruppen
	rättsligt sett ingå i någon myndighet. Det vanligaste är att de ingår i ett
	departement (numera Regeringskansliet). En referensgrupp som är knuten till
	en kommitté av traditionell typ ingår i den myndighet som kommittén utgör.
	En annan indelningsgrund som används av arbetsgruppen är utformningen
	av själva uppdraget (s. 9 f.). Arbetsgruppen framhåller tre olika uppgifter:
	utredningsverksamhet, rådgivning och förvaltning. Enligt arbetsgruppen kan
	ett och samma organ givetvis ha flera av dessa uppgifter.
	Som utredande organ räknas enligt arbetsgruppen sådana som har till
	uppgift att förbereda regeringens ställningstagande i olika ämnen. De
	utredande organen ska ta fram fakta och analysera och i allmänhet också
	utarbeta förslag. I regel har de utredande organen ett avgränsat och
	tidsbegränsat uppdrag. Organet upphör när uppgiften är slutförd. Exempel på
	sådana utredande organ är de traditionella kommittéerna. Det finns också
	enligt arbetsgruppen en annan typ av utredande organ som har till uppgift att
	tills vidare verkställa utredningar på ett visst ämnesområde.
	De rådgivande organen har enligt arbetsgruppen till uppgift att framföra
	synpunkter och råd i olika frågor av intresse för regeringens eller enskilda
	statsråds ställningstaganden. De rådgivande organen skiljer sig från de
	utredande genom att de i princip bygger sina råd på egna kunskaper och
	erfarenheter och på annat tillgängligt material och således inte gör några egna
	utredningar. De är ofta bildade för samråd mellan å den ena sidan företrädare
	för regeringen och å den andra sidan företrädare för berörda myndigheter och
	näringslivs- eller arbetsmarknadsorganisationer. Ett rådgivande organ kan
	vara verksamt under en begränsad tid. Men det kan även existera tills vidare
	och ha till uppgift att inom ett visst angivet ämnesområde stå till förfogande
	för överläggningar.
	En uppgift som anförtros ett förvaltande organ kan enligt arbetsgruppen
	omfatta myndighetsutövning. Myndighetsutövning är det fråga om när organet
	genom en författning har fått befogenhet att ensidigt bestämma om förmåner,
	rättigheter och skyldigheter m.m. Organet har t.ex. till uppgift att fördela vissa
	statsbidrag eller att tillsätta vissa tjänster i samband med en omorganisation av

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

2015/16:KU10

en statlig verksamhet.2 Till förvaltningsuppgifter hör emellertid också uppgifter av annan karaktär, t.ex. information och rådgivning till allmänheten, utbildning samt samordning och annan organisationsverksamhet. De förvaltande organen är i allmänhet verksamma under en begränsad tid.

En annan indelningsgrund som används av arbetsgruppen är formerna för meddelande av ett uppdrag (s. 20 f.). Arbetsgruppen framhåller att ett regeringsbeslut om en traditionellt utredande kommittés uppdrag brukar ges i form av direktiv. Om en existerande kommitté får nya eller ändrade uppgifter sker det genom tilläggsdirektiv. Direktiven och tilläggsdirektiven numreras fortlöpande och tas in i en särskild serie. Enligt arbetsgruppen bör direktivformen endast användas för uppdrag till de kommittéer som redovisas i kommittéberättelsens huvuddel. Regeringsbeslut om andra utredande organ eller organ som har rådgivande eller förvaltande uppgifter bör alltså inte ges i form av kommittédirektiv. Arbetsgruppen framhåller att en enklare form för att ange ett nytt organs uppgifter är att göra det direkt i regeringsbeslutet eller i en promemoria som bifogas regeringsbeslutet. Denna form används enligt arbetsgruppen också för beslut av ansvarigt statsråd.

Arbetsgruppen rekommenderar i betänkandet att när det gäller ett organ med ställning av en myndighet bör det tydligt markeras att organet har en sådan karaktär (s. 66 f.). Det kan enligt arbetsgruppen göras på olika sätt. Eftersom kommittéförordningen är tillämplig endast på myndigheter ger en uppgift om att förordningen är tillämplig en signal om att organet är en myndighet. En markering att verksamheten omfattas av kommitté- förordningen kan göras för hela verksamheten eller för delar av verksamheten.

Arbetsgruppen anför vidare att systematiska sammanställningar av de inrättade organen förekommer i viss utsträckning (s. 71 f.). Till en del saknas publicitet helt. I ett mindre antal fall redovisas organen i Statskalendern.3 I kommittéberättelsen, som innehåller en redogörelse för verksamheten inom de kommittéer som har tillsatts på grund av regeringens beslut och som regeringen årligen lämnar till riksdagen, redogörs för de traditionella kommittéerna i första hand. Ett mindre antal myndigheter som har andra uppgifter och vars verksamhet bekostas av kommittémedel tas också med i berättelsen.

I betänkandet konstateras att när det gäller beteckningar på myndigheter och organ används olika benämningar som kommittéer, kommissioner, beredningar, delegationer, råd och arbetsgrupper. Enligt arbetsgruppen råder

2 I en granskning 1993 gjorde konstitutionsutskottet en genomgång och analys av organ som hade myndighetsutövande uppgifter (bet. 1992/93:KU30 s. 27 f.). Utskottet framhöll vikten av att regeringen noga och kritiskt prövar behovet av att tillsätta tillfälliga organ med myndighetsutövande uppgifter. I första hand bör sådana uppgifter tilldelas befintliga förvaltningsmyndigheter. Om verksamheten pågår i ett av dessa organ under längre tid bör enligt utskottet på nytt övervägas om inte verksamheten bör inordnas i någon existerande förvaltningsmyndighet.

3 Statskalendern är en uppslagsbok över organisationer och anställda inom främst svensk offentlig förvaltning. Sedan mitten av 1970-talet gavs kalendern ut av Norstedts Juridik AB, och utgivningen reglerades i statskalenderförordningen (2001:750). År 2010 upphörde Norstedts Juridik med utgivningen av den officiella statskalendern, och en utgivning i privat regi inleddes 2011.

2015/16:KU10

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

viss oklarhet om innebörden av dessa benämningar. Någon översyn av benämningarna föreslås inte i betänkandet. En klarhet om organets rättsliga ställning kan enligt arbetsgruppen uppnås på annat sätt. Som förslag nämns bl.a. redovisning i kommittéberättelsen och redovisning i en databas samt publicering i en tidskrift.

Statskontorets utredningar om regeringens användning av samordnare

Statskontoret har i några utredningar närmare studerat hur regeringen använder sig av samordnare och liknande styrformer.

Myndigheten har bl.a. studerat en samordnande delegation med placering i Regeringskansliet (Statskontorets rapport 1998:20). Som skäl för den valda organisationsformen hade angetts tvärsektoriella mål och att berörda myndigheter ansågs sämre rustade för den aktuella uppgiften. I rapporten konstaterade Statskontoret att delegationer är populära och att den valda organisationslösningen utmanar mål- och resultatstyrningen och innebär en etablering av dubbla eller flerdubbla styrsystem. Dessutom framhölls att med den valda organisationsformen är det svårare att utkräva ansvar.

Statskontoret har även studerat ett antal landshövdingar och regionala politiska företrädare som utsågs till regionala samordnare i samband med finanskrisen (Statskontorets rapport 2011:11). I rapporten framhölls bl.a. att samordnarna troligen redan i sina ordinarie roller hade förmåga att hantera situationen men att utnämningarna hade ett politiskt värde. Myndigheten pekade vidare på att det kunde uppstå vissa oklarheter i roll- och ansvarsfördelningen.

Under 2014 genomförde Statskontoret en studie av regeringens användning av samordnare (Om offentlig sektor. Nationella samordnare – Statlig styrning i otraditionella former?, 2014). I studien framhålls att användningen av samordnare är ett typiskt exempel på statlig styrning i otraditionell horisontell form och att användningen av denna styrform har ökat i Sverige.

Studien genomfördes på så sätt att Statskontoret gjorde en övergripande kartläggning av de samordnare som tillsatts av regeringen sedan 2006. Därutöver gjordes en fördjupad studie av sex utvalda samordnare. När det gäller dessa samordnare genomfördes intervjuer med företrädare för de ansvariga enheterna i Regeringskansliet och med samordnarna eller företrädare för dessa.

Av Statskontorets kartläggning framgår att regeringen sedan 2006 har tillsatt 32 samordnare, att användningen av samordnare varierar mellan departementen och att samordnarnas uppdrag och arbetsformer skiljer sig åt.

Statskontoret har identifierat tre olika typer av samordnare eller inslag i samordnares uppdrag – förhandlaren, utredaren och pådrivaren.

Förhandlaren har till uppgift att genom en överenskommelse försöka ena olika aktörer och på så sätt lösa en konkret frågeställning. Vid regeringens val av denna typ av samordnare finns det enligt Statskontoret ett tydligt förväntat resultat av arbetet i form av en överenskommelse. Det framhålls i studien att

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

2015/16:KU10

samordnarens oberoende ställning ofta framhålls vid valet av denna typ av samordnare och att uppdraget i regel organiseras som en fristående kommitté.

I utredarens uppdrag ingår i regel att utreda och analysera en eller flera frågeställningar samt att lämna förslag till lösningar. Det framhålls i studien att i de genomgångna ärendena har i undantagsfall samordnarens uppdrag i huvudsak bestått av utredande verksamhet. En förklaring till detta kan enligt Statskontoret vara att regeringen önskat förankra utredarens uppdrag hos olika aktörer.

Pådrivaren har i uppdrag att synliggöra regeringens politik och att driva på utvecklingen inom ett visst område. Denna typ av samordnare arbetar framför allt i dialogform, och medverkan i samordnarens arbete är frivillig för berörda aktörer. Statskontoret framhåller att denna styrform är utpräglat horisontell till sin karaktär och utan inslag av statlig reglering eller tillsyn.

Statskontoret framhåller att förhandlaren och utredaren är välbekanta inslag i den svenska statsförvaltningen medan pådrivaren är en nyare företeelse.

Enligt Statskontoret är en samordnare organiserad som en fristående kommitté eller som en funktion inom Regeringskansliet.

Det framhålls i studien att de samordnare som har organiserats som fristående kommittéer har en relativt fristående roll gentemot regeringen. Förutom innehållet i beslutade kommittédirektiv har dessa samordnare fria händer att genomföra sina uppdrag. Det förekommer dock i dessa fall enligt Statskontoret ”informell styrning” i form av löpande kontakter mellan samordnarna och företrädare för Regeringskansliet. Det konstateras i studien att samtidigt som samordnarna ges en ganska oberoende ställning i förhållande till regeringen är de en bit ifrån de politiska besluten. Samordnarna talar inte direkt på regeringens uppdrag, och regeringen har en ganska stor frihet att pröva om den vill gå vidare med resultatet av samordnarnas uppdrag. Merparten av samordnarna som är organiserade på detta sätt har i regel ett mindre sekretariat med en eller två personer till sitt förfogande.

En samordnare tillsätts enligt Statskontoret antingen genom ett regeringsbeslut eller ett regeringskanslibeslut. När det gäller de samordnare som utgör ett organ inom Regeringskansliet framhåller Statskontoret att dessa är organiserade på lite olika sätt. Det förekommer också att en samordnare anställs som tjänsteman i Regeringskansliet. Dessutom varierar utformningen av samordnarnas uppdrag. Uppdragen är i regel kortfattat utformade. Ibland finns det en beskrivning av uppdraget i regeringsbeslutet eller i en promemoria till beslutet. Det händer också att uppdraget utformas mer inofficiellt av samordnaren och den politiska ledningen i ett departement. Statskontoret framhåller att det förhållandet att en samordnare är placerad i Regeringskansliet innebär att han eller hon kan dra nytta av berörda enheters tjänstemän som sekretariat. En eller flera av departementets tjänstemän kan nämligen ha i uppdrag att under hela eller en viss del av sin arbetstid stödja samordnaren i hans eller hennes arbete. En annan fördel som framhålls med en placering i Regeringskansliet är närheten till ministern och de politiska besluten. När samordnaren är placerad i Regeringskansliet kan han eller hon

2015/16:KU10	6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN
	också uppfattas som en förstärkning av Regeringskansliets resurser. I något
	fall finansieras samordnarens uppdrag dessutom av ett sakanslag och inte av
	Regeringskansliets förvaltningsanslag, vilket innebär en budgetförstärkning
	för Regeringskansliet. Därutöver kan samordnaren tillföra specifik
	sakkunskap till Regeringskansliet.
	I studien har Statskontoret bl.a. undersökt varför regeringen valt att tillsätta
	en samordnare i stället för att använda sig av andra, mer traditionella styrmedel
	som reglering, tillsyn och uppdrag till myndigheter.
	Ett skäl för att tillsätta en samordnare som nämns i studien är att regeringen
	kan vara beroende av en rad aktörer för att kunna genomföra sin politik. Det
	kan också enligt Statskontoret vara så att regeringen inte har direkt kontroll
	över de resurser som behövs för att nå ett politiskt mål. Ett annat skäl som lyfts
	fram i studien är att regeringen bedömer att en samordning på frivillig väg i
	jämförelse med styrning i form av reglering och tillsyn är ett mer effektivt och
	önskvärt sätt för att nå ett visst resultat. Statskontoret anför vidare att ett skäl
	som i några fall kan utläsas av regeringens beslut att utse en samordnare är att
	den valda utredningsformen kan ses som en signal till beröra aktörerna om att
	ansvaret för genomförandet inte ligger hos regeringen utan hos aktörerna.
	Det framhålls vidare i studien att tillsättandet av en samordnare kan
	uppfattas som en nytändning eller kraftsamling inom ett område. Syftet med
	regeringens beslut kan alltså vara att försöka synliggöra en fråga och på så sätt
	skapa ett förändringstryck hos berörda aktörer. Det kan också vara så att det
	inte anses räcka med ökade resurser i form av pengar och ny lagstiftning, utan
	regeringen vill även få berörda aktörer att medverka till önskad förändring.
	Därutöver kan samordnarens uppdrag avlasta den ansvariga ministern.
	En annan förklaring som lyfts fram i studien till att regeringen väljer att
	tillsätta en samordnare är att ett utredningsuppdrag inte bedöms rymmas inom
	en befintlig myndighetsorganisation. I denna del framhålls att de berörda
	myndigheterna kan anses vara för specialiserade eller att ett
	utredningsuppdrag delvis faller utanför en myndighets ansvarsområde eller
	berör flera myndigheters ansvarsområden. Det kan också finnas en risk att ett
	utredningsuppdrag till en myndighet drunknar bland övriga frågor som
	myndigheten ska hantera.
	Ibland anses en samordnare ha större möjligheter än en företrädare för
	regeringen, Regeringskansliet eller en myndighet att nå ut till och påverka de
	berörda aktörerna. I denna del framhålls att en samordnare kan ha lättare att få
	legitimitet hos aktörerna och att han eller hon kan agera mer oberoende än t.ex.
	ett statsråd eller en företrädare för en myndighet. Därutöver kan en samordnare
	i regel arbeta på ett ganska fritt sätt och välja hur han eller hon vill
	kommunicera sitt arbete. Statskontoret konstaterar vidare att en samordnares
	personliga egenskaper och legitimitet hos berörda aktörer är av stor betydelse
	och ett av samordnarens viktigaste verktyg.
	Sammantaget framhålls i studien att genom att tillsätta en samordnare ges
	regeringen ytterligare ett verktyg i sin verktygslåda, och regeringen kan

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

2015/16:KU10

därmed styra på ett mer mångsidigt sätt. Det finns dock enligt Statskontoret flera utmaningar med styrformen.

En samordnares uppdrag är i regel tidsbegränsat, och det krävs därför att samordnarens arbete tas om hand eller förs vidare. Statskontoret framhåller i denna del att det t.ex. kan vara bra att involvera berörda myndigheter i arbetet. En samordnares uppdrag kan också innebära utmaningar i förhållande till regeringen, Regeringskansliet och myndigheterna. Bland annat kan rollfördelningen bli oklar. När samordnaren är organiserad som en funktion inom Regeringskansliet kan det också innebära en påfrestning för Regeringskansliets tjänstemannaorganisation. Det framhålls vidare i studien att eftersom de frågor samordnaren har till uppgift att hantera ofta är komplexa och resultatet av uppdraget inte alltid kan urskiljas på ett tydligt sätt kan utvärderingen av samordnarnas arbete bli en utmaning. Därtill kommer att forskningen indikerar att den horisontella styrformen med en samordnare kan försvåra möjligheterna till ansvarsutkrävande. Statskontoret har av studien inte kunnat se några tecken på att de politiska ansvarsförhållandena skulle ha påverkats av samordnarnas arbete. Däremot kan det enligt Statskontoret finnas en risk för att ansvarsutkrävandet försvåras, framför allt med de samordnare som placeras inom Regeringskansliet med otydliga mandat.

Riksrevisionens granskning av nationella samordnare som statligt styrmedel

I september 2015 beslutade Riksrevisionen att påbörja en huvudstudie av nationella samordnare som statligt styrmedel (dnr 3.1.1-2015-0303). En granskningsrapport ska publiceras i april 2016. Granskningen omfattar de nationella samordnare som tillsattes under perioden 2005–juni 2015, och syftet med granskningen är att bedöma ändamålsenligheten i regeringens styrning med nationella samordnare. Riksrevisionen ska bl.a. undersöka om den aktuella styrformen fungerar ändamålsenligt utifrån de förväntade resultaten i uppdragen. Andra bedömningsgrunder rör ansvarsfördelning, insyn, eventuella negativa bieffekter för berörda aktörer och ordinarie myndigheters möjligheter att fullgöra sina uppdrag. Granskningen består av tre empiriska delar. Inledningsvis ska en kartläggning göras av de nationella samordnare som ingår i granskningen. Nästa del är en intervjuundersökning med ett urval uppdragsgivare och uppdragstagare. Slutligen kommer fyra fallstudier att genomföras.

Rätten att ta del av allmänna handlingar

Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk och utländsk medborgare enligt 2 kap. 1 § och 14 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen (TF) ha rätt att ta del av allmänna handlingar.

Med en handling förstås en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel (2 kap. 3 § första stycket TF). En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 2 kap. 6 eller 7 § TF är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet.

2015/16:KU10

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

En handling anses inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa (2 kap. 6 § första stycket TF).

Enligt 2 kap. 7 § första stycket TF anses en handling upprättad hos en myndighet när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilken den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts.

Om ett organ som ingår i eller är knutet till ett verk eller en liknande myndighetsorganisation har överlämnat en handling till ett annat organ inom samma myndighetsorganisation eller framställt en handling för ett sådant överlämnande, ska handlingen inte anses som därigenom inkommen eller upprättad i annat fall än när organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra (2 kap. 8 § TF).

Handlingar som skickas inom Regeringskansliet anses inte som upprättade eller inkomna (se t.ex. RÅ 1963:16 samt JO 1973 s. 325 och 1974 s. 412).

Av 2 kap. 9 § första stycket TF framgår att en minnesanteckning som har tillkommit hos en myndighet men som inte har expedierats inte heller efter den tidpunkt då den enligt 7 § är att anse som upprättad ska anses som allmän handling hos myndigheten om den inte tas om hand för arkivering. Med minnesanteckning förstås promemoria och andra uppteckningar eller upptagningar som har kommit till endast för ett ärendes föredragning eller beredning, dock inte i den del den har tillfört ärendet sakuppgifter. Utkast eller koncept till myndigheters beslut eller skrivelser och andra därmed jämställda handlingar som inte har expedierats anses inte som allmänna handlingar, såvida de inte tagits om hand för arkivering (2 kap. 6 § andra stycket TF).

Rätten att ta del av allmänna handlingar får, enligt 2 kap. 2 § TF, begränsas bl.a. om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller dess förhållande till en annan stat eller mellanfolklig organisation, det allmännas ekonomiska intressen eller skyddet för en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.

En begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag. Den lag som åsyftas är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Genom bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen kan regeringen ges rätt att besluta kompletterande föreskrifter. Regeringen har med stöd av sådana bemyndiganden infört offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641).

Diarieföring

Huvudregeln enligt 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (OSL) är att allmänna handlingar ska registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. Frågan om när en handling ska anses inkommen respektive upprättad regleras i TF (se ovan).

Handlingar som inte omfattas av sekretess behöver inte registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in eller

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

2015/16:KU10

upprättats. Av detta följer motsatsvis att handlingar som omfattas av sekretess, dvs. hemliga handlingar, alltid ska registreras. Syftet med offentlighets- och sekretesslagens grundläggande bestämmelser om diarieföring är att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. Myndigheternas skyldighet att registrera allmänna handlingar ska således fylla den funktionen att allmänheten därigenom kan få vetskap om vilka handlingar som finns hos en myndighet. I annat fall riskerar allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar att bli illusorisk (Bohlin, Offentlighetsprincipen, åttonde uppl., 2010, s. 25). Detta gäller oavsett om myndigheten i stället för att registrera allmänna handlingar för vilka sekretess inte gäller utnyttjar möjligheten att hålla handlingarna så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handlingen har kommit in eller upprättats. Det ska alltid gå att konstatera vilka allmänna handlingar som finns hos myndigheten.

Om det är uppenbart att en allmän handling är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet, behöver den varken registreras eller hållas ordnad (5 kap. 1 § fjärde stycket OSL). Vilka dessa handlingar är måste avgöras från fall till fall. Som exempel på sådana handlingar kan dock nämnas pressklipp, cirkulär och reklamtryck som bara indirekt eller i ringa mån rör myndighetens verksamhet. Även t.ex. anonyma skrifter och skrifter med meningslöst innehåll som kommer in från enskilda bör kunna undantas. I tveksamma fall bör dock även sådana handlingar registreras (Bohlin, Offentlighetsprincipen, s. 27).

Olika typer av ärenden

Regeringsärenden

Huvudregeln är att alla ärenden som kommer in till Regeringskansliet eller som initieras där är regeringsärenden. Enligt 7 kap. 3 § RF avgörs ett regeringsärende av regeringen vid ett regeringssammanträde. Beslutsformen är alltså kollektiv. I princip gäller att systemet med ministerstyre i regeringsärenden är okänt för RF. Ett statsråd kan alltså inte på egen hand besluta i ett regeringsärende. Undantag gäller dock för ett regeringsärende som avser verkställighet av författningar eller särskilda regeringsbeslut inom Försvarsmakten.

Vid införandet av RF fördes en diskussion om regeringens beslutsformer (SOU 1972:15, prop. 1973:90, bet. KU 1973:26 och KU 1974:8). För ett kollektivt beslutsfattande talade vikten av samarbete över departements- gränserna, möjligheterna att utkräva politiskt ansvar och behovet av regeringens sammanhållning (SOU 1972:15 s. 79 f. och 148 f.). I grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 183) framhölls att enligt ett parlamentariskt synsätt bör alla regeringsärenden färgas av eller åtminstone vara förenliga med värderingar som är gemensamma för hela regeringen.

Vad som är ett regeringsärende får, enligt vad som anfördes i grundlagspropositionen, i första hand bestämmas formellt (s. 184 f.). Ärenden som hänskjuts till regeringens avgörande är regeringsärenden. Enligt grundlagspropositionen är det uppenbart att regeln om en kollektiv

2015/16:KU10

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

beslutsform inte får kringgås på så sätt att ett ärende förklaras vara ett departementschefsärende (numera regeringskansliärende). Principen måste vara att alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen ska behandlas som regeringsärenden. I ”ett fåtal speciella fall” borde det dock vara möjligt att i en författning förlägga den formella beslutanderätten hos en departementschef. Två fall som nämns i propositionen är beslut som hör till beredningen av regeringsärenden och beslut som rör administrationen inom ett departement.

Regeringskansliärenden

Även om RF inte känner till förekomsten av regeringskansliärenden är det sedan länge accepterat att de förekommer på vissa områden. Att ett ärende kan avgöras som ett regeringskansliärende framgår oftast av en bestämmelse i en lag eller en annan författning. I de flesta fall pekas Regeringskansliet ut som den beslutande myndigheten, vilket är i enlighet med att Regeringskansliet numera är en myndighet. Det förekommer även att departementen och enskilda befattningshavare har egen beslutanderätt.

Två typer av regeringskansliärenden som redovisats tidigare är ärenden som rör administrationen i Regeringskansliet och departementen och s.k. kommittéärenden.

Beslutanderätten i ärenden om administrationen i Regeringskansliet och departementen grundar sig främst på RK-instruktionen samt arbets- ordningarna för Regeringskansliet och departementen.

Av 30 § RK-instruktionen följer bl.a. att ärenden som inte är regeringsärenden och som inte ska avgöras av en departementschef enligt 31 eller 33 § eller av personalansvarsnämnden avgörs av Regeringskansliets chef. Ärenden som inte behöver avgöras av Regeringskansliets chef får avgöras av chefen för ett departement, av ett annat statsråd eller av en tjänsteman eller en grupp av tjänstemän i Regeringskansliet. Hur detta ska ske anges i en arbetsordning för myndigheten eller i särskilda beslut.

Vidare följer av RK-instruktionen att chefen för ett departement ska föreskriva eller för särskilda fall besluta om indelningen av departementet i sakområden, chefstjänstemännens och huvudmännens uppgifter och fördelningen av arbetet mellan dem samt formerna i övrigt för verksamheten i departementet (31 §). Ärenden som inte behöver avgöras av departementschefen får avgöras av ett annat statsråd eller av en tjänsteman i Regeringskansliet. Hur detta ska ske anges i en arbetsordning för departementet eller i särskilda beslut.

När det gäller frågor som rör anställningar är det regeringen som beslutar om vissa anställningar, t.ex. statssekreterare, kabinettssekreterare, förvaltningschef, expeditionschef, rättschef och departementsråd, medan övriga anställningar beslutas av Regeringskansliet (34 § RK-instruktionen). Anställningar som således beslutas av Regeringskansliet är bl.a. ämnesråd, kansliråd, ämnessakkunniga, rättssakkunniga, departementssekreterare och

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

2015/16:KU10

assistenter. Regeringskansliet beslutar också om lön för dessa och andra grupper (35 § RK-instruktionen).

Utmärkande för kommittéärenden är att det rör sig om kommittéer m.m. som har tillsatts med stöd av regeringsbemyndiganden. I denna ärendetyp inkluderas även andra organ än de kommittéer och särskilda utredare som omfattas av kommittéförordningen. Exempel på andra organ är en bokstavskommitté och en bokstavsutredare vilka ingår i Regeringskansliet men vars tillkomst har sin grund i ett regeringsbeslut.

Beslutanderätten i kommittéärenden m.m. har alltså sin grund i de bemyndiganden som regeringen som regel ger det statsråd som föredrar förslaget till kommitténs direktiv. Statsrådet brukar genom bemyndigandet ges rätt att utse ordförande och ledamöter alternativt särskilda utredare, sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde.

För kommittéer som omfattas av kommittéförordningen grundar sig Regeringskansliets beslutanderätt även på ett antal bestämmelser i denna förordning. Bland annat är det Regeringskansliet som fastställer budgeten för varje kommitté. Det är även Regeringskansliet som beslutar om ersättningar till bl.a. ordförande och ledamöter. Regeringskansliet beslutar också de ytterligare föreskrifter som behövs för kommittéväsendets organisation och formerna för kommittéernas verksamhet.

Budgetlagen

Av 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) framgår att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. I motiven framhålls att hög effektivitet och god hushållning med resurserna är grundläggande krav som riksdagen kan ställa på regeringens ledning och på genomförandet av statens verksamhet. Med statens verksamhet avses sådan verksamhet som sköts av regeringen eller myndigheter som är underställda regeringen (prop. 1995/96:220 s. 19 f.). God hushållning innebär att undvika onödiga utgifter och att bedriva verksamheten med hög produktivitet. Det innebär vidare att hantera statens medel säkert och att förvalta statens tillgångar i övrigt och dess skulder väl.

Tidigare granskning m.m.

Regeringens styrning av myndigheter

Hösten 2013 granskade konstitutionsutskottet bl.a. regeringens styrning av förvaltningsmyndigheter (bet. 2012/13:KU10 s. 80 f.). Bakgrunden till granskningen var de senaste årens förändring av formerna för styrningen av myndigheterna, som innebär att instruktionen bör vara det grundläggande styrinstrumentet.

Utskottet konstaterade att förändringen synes vara omfattande, att den innebär att i större utsträckning låta myndighetsinstruktionerna vara det grundläggande styrinstrumentet och att den syftar till att göra styrningen av myndigheterna mer långsiktig och strategisk.

2015/16:KU10

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

Granskningen visade att beskrivningen av myndigheternas ordinarie verksamhet hade minskat mer i regleringsbreven än vad myndigheternas instruktioner hade ökat. Detta kunde enligt utskottet ge intryck av att styrningen minskat. Samtidigt gällde dock att styrningen i hög grad skedde genom lagar och, framför allt, förordningar. Från de utgångspunkter som gäller för konstitutionsutskottets granskning hade utskottet inget att invända mot att styrningen i högre grad än tidigare skedde via instruktioner än via regleringsbrev. I sammanhanget påminde utskottet om att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Detta förutsätter enligt utskottet att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, givetvis med beaktande av myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § RF.

Utskottet framhöll vidare att oaktat formerna för regeringens styrning och det ansvar som regeringen ger myndighetsledningar gäller fortfarande att regeringen är ansvarig inför riksdagen för rikets styrelse.

Härutöver kommenterade utskottet vissa konkreta iakttagelser. Med anledning av iakttagelserna framhöll utskottet bl.a. vikten av att regeringen noggrant följer upp kvaliteten i myndigheternas återrapportering, inte minst mot bakgrund av den betydelse som återrapporteringen har för kvaliteten i såväl regeringens informationsförsörjning som regeringens redovisning till riksdagen.

Därutöver noterade utskottet de uppgifter som hade lämnats i granskningen om att kontakter mellan myndigheterna och Regeringskansliet är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning. Utskottet hade ingen annan uppfattning men anförde att det är väsentligt att informella kontakter inte går utöver den formella ramen för myndigheternas verksamhet och att kontakterna är mer inriktade på information än på styrning. En viktig aspekt i sammanhanget är enligt utskottet risken att sådana kontakter saknar den omsorgsfulla dokumentation som präglar den formella styrningen. En sådan dokumentation är enligt utskottet en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll av instanser som enligt RF ska granska såväl regeringens som myndigheternas handlande.

Regeringsärendenas handläggning

Hösten 2008 granskade utskottet hur beredningskravet för regeringsärenden fullgörs för en rad olika typer av regeringsärenden (bet. 2008/09:KU10). Utredningsväsendet ingick inte i granskningen.

I sitt ställningstagande påminde utskottet inledningsvis om att beredningskravet i RF gäller alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut (s. 63). Den ordning som där föreskrivs ska enligt utskottets mening tillmätas stor vikt. Utskottet anförde vidare att genom att låta förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand.

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

2015/16:KU10

Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även riksdagens beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokratin, rättssäkerheten och effektiviteten. Samtidigt borde enligt utskottet också påminnas om att beredningskravet inte är absolut. Upplysningar och yttranden ska enligt RF inhämtas i den mån det är behövligt. Vidare borde enligt utskottet även påminnas om att det i RF inte föreskrivs någon särskild form för hur upplysningar och yttranden ska hämtas in.

Utskottet anförde vidare att granskningen gav vid handen att sättet på vilket beredningskravet uppfylls varierar stort mellan olika ärendetyper. För vissa ärendetyper begärdes enligt utskottet yttranden och upplysningar som regel in genom ett traditionellt remissförfarande, för andra var underhandskontakter med berörda myndigheter det gängse förfarandet för att hämta in yttranden och upplysningar, och för ytterligare några förekom inte att man hämtade in yttranden och upplysningar. Att sättet på vilket beredningskravet uppfylldes således varierade mellan olika ärendetyper var, enligt utskottets uppfattning, naturligt med hänsyn till ärendetypernas skiftande karaktär, och det var även förenligt med bestämmelserna i RF.

I en svarsskrivelse från Regeringskansliet till utskottet beskrevs rutinerna vid beredningen av olika regeringsärenden. När det gäller beslut om kommittédirektiv och tilläggsdirektiv angavs att utkast till sådana direktiv oftast inte remitteras på sedvanligt sätt. Kontakter tas dock normalt med de berörda myndigheterna under hand. De berörda myndigheterna får i samband med delningen, och ofta redan i samband med den gemensamma beredningen, del av utkast till direktiv och lämnar synpunkter, vanligen i skriftlig form. Tiden för detta följer tiden för den gemensamma beredningen/delningen. Viktigare synpunkter som framförts muntligen dokumenteras vanligen genom minnes- eller tjänsteanteckningar. Om tilläggsdirektiven endast innebär att utredningstiden förlängs har som regel utredningen skriftligen begärt det, och då sker normalt ingen beredning utanför Regeringskansliet. I samband med framtagande av direktiv och tilläggsdirektiv förekommer ibland kontakter med berörda organisationer och andra enskilda för att fånga upp synpunkter och förslag. Viktigare synpunkter som framförts muntligt dokumenteras vanligen genom minnes- eller tjänsteanteckningar.

Utskottet ansåg i sitt ställningstagande att det inte framkommit något som gav anledning till någon invändning från utskottets sida mot de beredningsförfaranden som normalt tillämpas i Regeringskansliet. De skilda rutiner som har beskrivits för att hämta in yttranden och upplysningar i olika typer av regeringsärenden fick således anses förenliga med de krav som kan ställas på beredningen av regeringsärenden.

Utredningsväsendet

Förvaltningspolitiska kommissionen anförde i sitt betänkande I medborgarnas tjänst – En samlad förvaltningspolitik för staten att det fanns anledning att uppmärksamma det statliga kommittéväsendet (SOU 1997:57 s. 98 f.). Kommittéväsendets roll hade enligt kommissionen förändrats sedan början av

2015/16:KU10	6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN
	1980-talet. Utredningarna arbetade med alltmer begränsade tidsramar
	samtidigt som de tenderade att knytas allt hårdare till Regeringskansliet.
	Kommissionen anförde vidare att utredningarna också hade fått minskad
	betydelse som instrument för att generera ny kunskap. Uppgiften hade mer
	inriktats mot att sammanfatta redan existerande kunskap och relativt snabbt
	omvandla den till förslag.
	I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst gjorde regeringen
	bedömningen att det statliga kommittéväsendet och remissförfarandet hör till
	grundstenarna i den svenska förvaltningstraditionen och måste präglas av hög
	kvalitet och integritet (prop. 1997/98:136 s. 27). Regeringen anförde att inom
	ramen för det förändringsarbete som pågick i Regeringskansliet skulle det
	statliga kommittéväsendet komma att ses över i syfte att skapa bättre
	förutsättningar för kommittéernas arbete och därmed öka kvaliteten i
	regeringens och riksdagens beslutsunderlag. Enligt regeringen skulle den
	senare återkomma till riksdagen med en redovisning av detta arbete.
	Kommittéväsendets roll och arbetsformer har behandlats av
	konstitutionsutskottet vid några tillfällen efter redogörelser och förslag från
	bl.a. regeringen och Riksdagens revisorer4 (bet. 1997/98:KU31,
	1998/99:KU26 och 2004/05:KU3). Hösten 2004 konstaterade utskottet bl.a.
	att det inom Regeringskansliet pågick ett utvecklingsarbete i fråga om
	kommittéväsendet och att Riksrevisionens rapport Förändringar inom
	kommittéväsendet utgjorde en del i underlaget för detta arbete som bedrevs i
	en arbetsgrupp (bet. 2004/05:KU3 s. 9). Arbetsgruppen redovisade resultatet
	av gruppens överväganden i rapporten Utveckling av kommittéväsendet. I
	rapporten föreslogs ett antal åtgärder för att effektivisera kommittéväsendet
	och säkerställa en hög kvalitet i kommittébetänkanden (prop. 2005/06:1
	utg.omr. 1 s. 55).
	Därtill kommer som redovisats tidigare att utskottet varje år behandlar
	regeringens kommittéberättelse. Regeringen ska nämligen varje år i en
	skrivelse till riksdagen redovisa verksamheten inom de kommittéer som har
	tillsatts av regeringen.
	Våren 2015 behandlade konstitutionsutskottet regeringens skrivelse
	Kommittéberättelse 2015 (skr. 2014/15:103) i ett betänkande (bet.
	2014/15:KU19). Uppgifterna i kommittéberättelsen avser 2014. Av
	betänkandet framgår att under 2014 tillsattes 97 kommittéer och 69 avslutades
	(s. 5). Det framgår vidare att de totala utgifterna för kommittéerna ökade under
	2014 jämfört med året dessförinnan – från knappt 450 miljoner kronor till
	drygt 500 miljoner kronor. I summan ingår utgifter för konsultationer, vilka
	ökade från knappt 60 miljoner kronor för 2013 till närmare 80 miljoner kronor
	för 2014.

4 Riksrevisionen bildades 2003 när Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket slogs samman till en myndighet.

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

2015/16:KU10

Val av utredningsform

Våren 2002 granskade utskottet kommittéernas ställning gentemot regeringen (bet. 2001/02:KU20). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis att det statliga kommittéväsendet sedan länge har ansetts utgöra ett inslag av grundläggande värde i svensk förvaltningstradition i beredningen av de förslag till lagstiftningsåtgärder och ärenden av annat slag som regeringen lägger fram för riksdagen (s. 202 f.).

Utskottet anförde vidare att det är regeringens uppgift att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grundval för regeringens förslag. Det politiska beslut som ligger till grund för att den aktuella utredningsuppgiften bör utföras är enligt utskottet naturligtvis en utgångspunkt i dessa sammanhang.

Vidare anfördes att en förutsättning för att kommittéväsendet ska kunna vara en grundsten i den svenska förvaltningstraditionen dock är att krav på hög kvalitet och integritet är ytterligare utgångspunkter för regeringens bedömning vid val av utredningsform och uppdragets utformning. Inom kommittéväsendet bör det enligt utskottet således ges utrymme för att inte bara lägga fram förslag baserade på befintlig kunskap, utan också att generera ny kunskap. Utskottet framhöll vidare att det självfallet är viktigt att en dialog upprätthålls mellan en kommitté och det ansvariga departementet, så att det finns en kunskap om hur direktiven uppfattas på respektive håll och i vilken grad utredningsuppgiften kan uppfyllas inom ramen för uppdraget. Slutligen framhöll utskottet att det i detta sammanhang dock är av väsentlig betydelse, såväl för den enskilda kommitténs möjlighet att självständigt utföra sitt uppdrag som för kommittéväsendet i stort, att kravet på integritet i kommittéernas arbete iakttas. I det aktuella granskningsärendet riktade sig anmälan mot regeringens beslut att befria en kommitté från dess uppdrag. Som bakgrund till beslutet angav regeringen bedömningen av kommitténs ordförande att kommittén i denna del inte klarade att lämna ett betänkande som svarade mot de direktiv som regeringen hade gett. Granskningen föranledde inte något uttalande från utskottets sida.

I nämnda betänkande granskade utskottet även dåvarande kulturministerns hantering av uppdraget till en viss utredning (bet. 2001/02:KU20 s. 204 f.). I anmälan hänvisades till uppgifter i medierna om att kulturministern genom en tjänsteman försökt tvinga fram vissa lagförslag från utredningen. Kulturministern uppgav till utskottet att hon inte hade gett någon av sina medarbetare i uppdrag att utöva påtryckningar på utredningen. Utskottet konstaterade att det fanns motstridiga uppgifter. Utskottet framhöll sitt ovan redovisade ställningstagande om vikten av att integritet i kommittéernas arbete iakttas. I övrigt föranledde granskningen inget uttalande från utskottets sida.

Utskottet har även granskat regeringens utseende av kommittéordförande (bet. 2004/05:KU20 s. 128 f.). I sitt ställningstagande anförde utskottet inledningsvis att en kommitté kan beskrivas som en myndighet som tillfälligt har bildats för att skaffa fram underlag för ett politiskt ställningstagande. I sitt arbete tar kommittén fram fakta, analyserar dem och lägger fram förslag.

2015/16:KU10	6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN
	Utskottet konstaterade på nytt att det statliga kommittéväsendet sedan länge
	anses utgöra ett inslag av grundläggande värde i svensk förvaltningstradition i
	beredningen av de förslag till lagstiftningsåtgärder och ärenden av annat slag
	som regeringen lägger fram för riksdagen. Det får anses vara regeringens
	uppgift att avgöra hur de utredningar bör bedrivas som anses behövliga som
	underlag för regeringens förslag. Det politiska beslutet om själva
	utredningsuppgiften är här en självklar utgångspunkt. Om kommittéväsendet
	ska vara av grundläggande betydelse är enligt utskottet även krav på hög
	kvalitet och integritet viktiga utgångspunkter för regeringens bedömning vid
	val av utredningsform och uppdragets utformning.
	Utskottet anförde vidare att en grundläggande metod för regeringen att
	inom denna ram påverka kommittéers arbete är att i direktiv ange riktlinjer för
	kommittéernas arbete, bl.a. om vilken fråga som ska utredas, avgränsningar av
	uppdraget och när utredningen ska vara färdig. Utöver direktiv är det enligt
	utskottet viktigt att en dialog upprätthålls mellan departementet och
	kommittén för att säkerställa att arbetet bedrivs på ett sådant sätt att
	utredningen kan väntas komma att fylla sitt ändamål. Utskottet konstaterade
	vidare att utseende av ordförande och ledamöter är ytterligare en metod för
	regeringen att påverka hur och med vilken inriktning kommittéer bedriver sitt
	arbete. Även om det i det aktuella ärendet inte var fråga om statliga tjänster
	utan om statliga uppdrag borde utseendet ske på sakliga grunder, och politisk
	erfarenhet får anses vara en saklig grund bland flera andra när det i
	utredningsuppdraget ingår att lägga fram förslag till regeringen som innebär
	sådana avvägningar mellan olika intressen där politiska värderingar spelar en
	viktig roll.
	Våren 2013 granskade utskottet regeringens anlitande av privata företag för
	utredningsuppdrag (bet. 2012/13:KU20). I sitt ställningstagande anförde
	utskottet bl.a. att det är upp till regeringen att avgöra hur de utredningar bör
	bedrivas som anses behövliga som underlag för regeringens förslag och att
	utskottet utgår från att regeringen tar till vara den expertis som finns hos
	myndigheterna och använder sig av möjligheten att ge uppdrag till dessa
	respektive tillsätter kommittéer när så är lämpligt (s. 92). Enligt utskottet är
	det givetvis angeläget att regeringen och Regeringskansliet vid val av
	utredningsform beaktar kravet i budgetlagen om god hushållning med statens
	medel. Därtill kommer att en ordning som låter förslag och pågående ärenden
	komma myndigheter, organisationer och andra till del kan leda till att de blir
	allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand
	(se bet. 2008/09:KU10). Detta gäller enligt utskottet självfallet oavsett val av
	utredningsform.
	Konstitutionsutskottet granskade våren 2015 regeringens beslut att utse en
	statlig samordnare för Bromma flygplats (bet. 2014/15:KU20). I sitt
	ställningstagande konstaterade utskottet att det framgick av utredningen i
	ärendet att trafikutskottets förslag till tillkännagivande om att det inte borde
	tillsättas någon förhandlingsperson i frågan om att avveckla citynära
	flygplatser var känt inom regeringen när den fattade beslutet om att utse en
66

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

2015/16:KU10

statlig samordnare för Bromma flygplats (s. 79). Trafikutskottets förslag och regeringens beslut rörde enligt utskottet om inte fullt ut så i väsentliga delar samma sak. Mot den bakgrunden ansåg utskottet att det var olämpligt av regeringen att så tydligt föregripa riksdagens beslut genom beslutet om en statlig samordnare för Bromma flygplats. Med utgångspunkt i den sedan lång tid etablerade konstitutionella praxis som gäller för regeringens hantering av tillkännagivanden ansåg utskottet att det hade funnits skäl för regeringen att invänta riksdagens beslut och först därefter bedöma vilket ställningstagande som kunde bli aktuellt. Utskottet menade också att viss information från Stockholms kommun borde ha dokumenterats.

Myndigheter eller organ som på ett eller annat sätt är knutna till Regeringskansliet

Frågan om särskilda organ för utredning, rådgivning och förvaltning granskades av utskottet våren 1996 (bet. 1995/96:KU30 s. 21 f.). Utskottet gjorde i granskningen en genomgång av de organ som förtecknats i en bilaga i kommittéberättelsen riksdagsåren 1993/94 och 1994/95. I bilagan till kommittéberättelsen redovisade regeringen andra tillfälliga organ än de traditionella kommittéerna som tillsatts på grund av regeringens beslut eller genom beslut av ett departement. Bilagan omfattade sålunda ett antal mindre utredningar eller utredningar som varit verksamma under kortare tid som betalades från departementens utredningsanslag (numera anslaget 4:1 Regeringskansliet m.m.). Den omfattade vidare vissa utredningsorgan (råd, delegationer, arbetsgrupper m.m.) som tillsatts genom beslut av regeringen eller ett departement och som finansierats över annat anslag än utredningsanslag.

Utskottets utredning visade att de kommittéer som fanns upptagna i bilagan inte var någon homogen grupp utan att variationen var stor. I huvudsak kunde kommittéerna delas in i tre kategorier: utredande, rådgivande och förvaltande. Den alldeles övervägande delen var kommittéer i utredande syfte som tillsattes efter beslut av regeringen. Ungefär hälften av kommittéerna hade någon form av särskild instruktion som angav uppdragets inriktning. I flera av dessa fall utgjordes instruktionen av formella kommittédirektiv som redovisades i direktivserien. Det framstod som oklart varför dessa redovisats i bilagan och inte i huvuddelen. En annan funktion som flera kommittéer hade var att bistå regeringen med råd i olika frågor. Den tredje kategorin, de förvaltande kommittéerna, var inte särskilt vanligt förekommande. Att fatta beslut om tilldelning av medel för olika ändamål har varit den vanligare funktionen hos denna kategori av kommittéer, enligt vad som kunde påvisas. Kostnaderna för de kommittéer som fanns med i bilagan belastade i de allra flesta fall departementens utredningsanslag.

Avslutningsvis framhöll utskottet några allmänna synpunkter. Utskottet konstaterade att ett av de förhållanden som gör att den svenska statsförvaltningen skiljer sig från den i andra länder är den princip om handlingars offentlighet som finns i grundlagen. Rätten att ta del av allmänna

2015/16:KU10	6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN
	handlingar är därför inte möjlig att inskränka i formell mening på annat sätt än
	genom de i grundlag reglerade sekretessgrunderna. Varje myndighet ska enligt
	lag upprätta ett diarium i vilket var och en kan söka efter handlingar och
	därefter kräva att få ta del av dem. Vidare framhöll utskottet att för de
	kommittéer som redovisades i den allmänna delen av kommittéberättelsen
	gäller kommittéförordningen, och i den åläggs kommittén att upprätta ett
	diarium m.m. för att garantera insyn i kommitténs arbete. Reglerna om
	allmänna handlingar borde enligt utskottet också vara tillämpliga på de
	kommittéer i bilagan som är fristående myndigheter. Det är dock inte helt
	entydigt vilka av dessa som är fristående myndigheter. Detta försvårar enligt
	utskottet insynen i deras arbete. Det borde enligt utskottet övervägas att
	redovisa alla kommittéer som är	fristående	myndigheter i

kommittéberättelsens huvuddel.

Utskottet fann vidare att många av, men inte alla, kommittéerna i bilagan lades in i databasen Rixlex. Variationen i detta avseende gällde inte bara mellan departement utan även inom departement. Det hade visat sig svårt att från departementen få fram de rapporter eller dylikt som kommittéerna producerat, och en systematisk redovisning efterlystes eftersom tillgänglig- heten är en mycket viktig del av offentlighetsprincipen.

Utskottet ansåg att regeringen borde överväga vilka principer som ska gälla för kommittéredovisningen i framtiden. Utskottet efterlyste att regeringen i nästa års kommittéberättelse skulle återkomma med en redovisning av de överväganden som gjorts och de åtgärder som vidtagits.

Regeringen vidtog ett antal åtgärder med anledning av utskottets uttalande. I skrivelsen med redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen våren 1997 (skr. 1996/97:15) anförde regeringen att frågan om principerna för kommittéredovisningen i framtiden var under övervägande inom Regeringskansliet och att regeringen skulle återkomma till denna i kommande kommittéberättelse. I Kommittéberättelse 1998 (skr. 1997/98:103) redogjorde regeringen för utskottets uttalande samt införde andra principer för redovisningen än de som tillämpats tidigare. Alla tillfälliga organ som var tillsatta på grund av regeringens beslut redovisades i kommittéberättelsen, såväl de traditionella kommittéerna med uppgift att utreda en viss fråga som andra organ oavsett om de var fristående myndigheter eller inte. De som inte var fristående myndigheter angavs som organ inom Regeringskansliet. De organ som tillsatts på grund av regeringens beslut och som tidigare redovisats i den ovannämnda bilagan fanns alltså i själva kommittéberättelsen. Däremot redovisades inte de organ som tillsatts av Regeringskansliet. Uppgifter om dessa kunde i stället återfinnas i databasen KOMM.

Hösten 2006 tog konstitutionsutskottet i granskningens form upp frågan om ett råd, en nämnd, en delegation etc. utgör en myndighet eller om det är fråga om ett organ knutet till Regeringskansliet (bet. 2006/07:KU10 s. 51 f.). Av betänkandet framgår bl.a. att inom utredningsväsendet har beteckningen samordnare eller nationella samordnare fått en spridning under senare år. I sitt ställningstagande framhöll utskottet inledningsvis att offentlighetsprincipen är

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

2015/16:KU10

en viktig del i vårt demokratiska samhällsskick och att den bör värnas i alla sammanhang. När det gäller allmänhetens möjlighet att bilda sig en uppfattning om huruvida ett organ utgör en myndighet eller om det är fråga om ett organ inom Regeringskansliet fanns det enligt utskottet vissa svårigheter. Utskottet konstaterade att benämningen på organet inte gav någon vägledning, särskilt inte om det rörde sig om t.ex. en delegation, ett råd eller en nämnd. Utskottet utgick från att det skulle komma att ske en fortsatt utveckling av det stöd som kan ges genom tydligare förteckningar i databaser. I övrigt föranledde granskningen inte något uttalande från utskottet.

Beslut i regeringskansliärenden

Konstitutionsutskottet redovisade i ett granskningsbetänkande 1977 en kartläggning av omfattningen av den beslutanderätt som enligt författningsbestämmelser och särskilda regeringsbeslut tillkom i första hand departementschefer men också övriga statsråd (bet. KU 1976/77:44 s. 12 f. och B 29 f.). Undersökningen grundade sig främst på en genomgång av 1975 års protokoll i departementsärenden, dvs. de ärenden som avgörs av statsråd eller – efter delegation – av tjänstemän i Regeringskansliet. Statsministern och utrikesministern ingick inte.

Enligt utskottet visade kartläggningen att – som hade förutsatts i grundlagspropositionen 1973 – flertalet statsrådsbeslut antingen rörde departementsadministrationen eller hade samband med beredningen av regeringsärenden. Endast i mycket begränsad utsträckning hade statsråd erhållit rätt att pröva ärenden som gällde frågor utanför departementen och kommittéerna. Många av dessa bemyndiganden kunde enligt utskottet ses som en ”förlängning” av statsrådens befogenheter i fråga om departements- administrationen eller beredningen av regeringsärenden. På några områden hade emellertid, anförde utskottet, statsråd av vissa speciella skäl fått befogenheter av samma slag som en självständig myndighet. Utskottet fann inte anledning till erinran mot de regeringsbeslut genom vilka statsråd bemyndigats att avgöra ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Utskottet ville dock framhålla att principen om kollektivt beslutsfattande inom regeringen inte borde urholkas genom alltför vidsträckta bemyndiganden till enskilda statsråd. Liksom dittills borde därför, anförde utskottet, enskilt statsråd utom i vissa undantagsfall endast ges beslutanderätt i frågor som har samband med departementsadministrationen och beredningsarbetet i vid mening.

Ett enskilt statsråds behörighet att fatta beslut i en fråga har även berörts i samband med utskottets beredning av allmänna ärenden. Våren 2003 behandlade utskottet en proposition om Lagrådets arbetsformer (prop. 2002/03:45, bet. 2002/03:KU32). I propositionen föreslogs bl.a. att regeringen skulle ges möjlighet att bemyndiga chefen för Justitiedepartementet att vidta vissa åtgärder. Det gällde befogenhet att förordna sådana ledamöter i Lagrådet som inte är eller har varit domare i någon av de högsta domstolarna under förutsättning att ledamoten tidigare har tjänstgjort i Lagrådet, att under en

2015/16:KU10	6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN
	lagrådsperiod besluta om ändringar i antalet avdelningar, att fatta beslut i
	frågor som rör antalet ledamöter som var och en av domstolarna ska utse i
	Lagrådet och om en avdelning ska bestå av fyra ledamöter vid behandlingen
	av ett visst ärende samt att meddela Lagrådet att det inte har några ärenden att
	vänta under en viss tid. I betänkandet redovisade utskottet vad det tidigare
	framhållit, dvs. att principen om kollektivt beslutsfattande inte borde urholkas
	genom alltför vidsträckta bemyndiganden till enskilt statsråd, varför enskilt
	statsråd utom i vissa undantagsfall endast borde ges beslutanderätt i frågor som
	har samband med departementsadministrationen och beredningsarbetet i vid
	mening. Utskottet bedömde att de beslut som regeringen föreslogs få
	bemyndiga chefen för Justitiedepartementet att fatta hade en rent administrativ
	prägel, och det borde därför inte finnas något hinder mot att medge undantag
	från principen om regeringens kollektiva beslutanderätt. Utskottet tillstyrkte
	propositionen. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr.
	2002/03:185).
	För att få en bild av vilka ärenden som hade avgjorts som
	regeringskansliärenden genomförde utskottet under hösten 2006 en
	kartläggning av Regeringskansliets	beslutsfattande (bet. 2006/07:KU10
	s. 25 f.). Både beslut av enskilda	statsråd och beslut av tjänstemän i

Regeringskansliet ingick i kartläggningen. I sitt ställningstagande framhöll utskottet inledningsvis att en konstitutionell princip i det svenska statsskicket är att frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen ska behandlas som regeringsärenden och att undantagen från denna princip bör vara få och snävt avgränsade, t.ex. till frågor om Regeringskansliets egen administration. Endast i dessa få fall bör det således enligt utskottet vara möjligt att förlägga beslutanderätten hos Regeringskansliet, dvs. hos ett enskilt statsråd eller, efter delegation, en tjänsteman i Regeringskansliet. Utskottet framhöll vidare att beslut i ärenden som innebär ställningstaganden i frågor av politisk natur alltid bör fattas i regeringsbeslutets form och att ärenden där regeringen i gällande författningar utpekas som beslutande myndighet alltid ska avgöras i regeringsbeslutets form. Huvudfrågan i granskningen var om Regeringskansliets beslutsfattande hade skett i enlighet med den konstitutionella praxis som tillåter att Regeringskansliet fattar beslut i vissa typer av ärenden. Enligt utskottet visade genomgången av Regeringskansliets och departementens protokoll att så hade skett. Någon tendens till alltför vittgående beslutsfattande av enskilda statsråd och tjänstemän i Regeringskansliet hade alltså inte framkommit. Granskningen föranledde således inget uttalande från utskottets sida i denna del. Därutöver kommenterade utskottet några iakttagelser som gjorts i enskilda ärenden. Bland annat kunde enligt utskottet ett par beslut som hade fattats av ett enskilt statsråd diskuteras från konstitutionell synpunkt.

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

2015/16:KU10

Iakttagelser vid den aktuella kartläggningen

Undersökningens upplägg

Som redovisas ovan har konstitutionsutskottet beslutat att under hösten 2015 genomföra en granskning om samordnare inom olika politikområden. Med anledning av detta har en övergripande kartläggning gjorts för att identifiera de samordnare som regeringen eller Regeringskansliet utsett under perioden september 2002–juni 2015. Kartläggningen har avgränsats på så sätt att med begreppet samordnare har avsetts en enskild person som verkar utanför förvaltningsmyndigheternas organisation och som har till uppgift att samordna och i vissa fall även genomföra regeringens politik. I kartläggningen har även ingått de förhandlare, kontaktpersoner, koordinatorer och nationella samordnare som utsetts med motsvarande uppgifter. Däremot omfattar kartläggningen inte de grupper av personer (t.ex. särskilda råd eller delegationer) som har utsetts av regeringen eller Regeringskansliet med motsvarande uppgifter. Kartläggningen omfattar inte heller de samordnare som har utsetts av en myndighet eller har till uppgift att verka inom en myndighet.

För att kunna identifiera utsedda samordnare har en översiktlig genomgång gjorts av regeringens skrivelse kommittéberättelse, kommittédirektiv och budgetpropositioner för den aktuella perioden. När det gäller de samordnare som inte finns upptagna eller omnämnda i kommittéberättelserna har en genomgång gjorts av kommittéregistret på regeringens webbplats över pågående och avslutade utredningar och kommittéer. Därutöver har en översiktlig sökning gjorts av vissa begrepp och dokument via internet. Bland annat har publicerade pressmeddelanden på regeringens webbplats gåtts igenom. Slutligen har en genomgång gjorts av de samordnare som finns med i Statskontorets senaste studie om nationella samordnare (se tidigare redovisning i betänkandet under avsnittet Utredningar om kommittéer, särskilda utredare och andra organ inom eller utom Regeringskansliet).

När det gäller identifierade samordnare har bl.a. studerats hur de har organiserats, dvs. om de utgör egna myndigheter (i form av kommittéer eller särskilda utredare) eller inte. Av intresse i denna del är också vem som har beslutat om uppdraget och på vilket sätt uppdragets innehåll har angetts. När det gäller de samordnare som inte utgör egna myndigheter har studerats på vilket sätt samordnarna är knutna till Regeringskansliet. Det har även gjorts en översiktlig genomgång av samordnarnas uppgifter och arbetsformer. I denna del har bl.a. uppdragets utformning och innehåll studerats. Vidare har undersökts om det finns uppgifter om återrapportering, tidsramar och redovisning av uppdraget. I denna del kan nämnas förekomsten av löpande kontakter och redovisning av uppdraget i ett sammanhang eller genom delrapporter samt former för uppdragets redovisning.

2015/16:KU10	6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN
	Generella iakttagelser
	Av kartläggningen framgår att	under	den aktuella tidsperioden	har
	60 samordnare utsetts. Dessa personer har en rad olika beteckningar. De
	beteckningar som har identifierats är förhandlare, förhandlingsman,
	förhandlingsperson, kontaktperson, koordinator, nationell samordnare och
	samordnare. Beteckningarna används både på samordnare som utgör egna
	myndigheter (i form av kommittéer eller särskilda utredare) och samordnare
	som inte utgör egna myndigheter. När det gäller några samordnare har olika
	beteckningar använts i ett och samma ärende.5 Beteckningarna samordnare
	och nationell samordnare har använts under hela den studerade perioden. Det
	har dock skett en ökad användning av beteckningen nationell samordnare de
	senaste sju åtta åren.
	Genomgången visar att antalet samordnare inom olika politikområden
	varierar. En stor del av de identifierade samordnarna finns inom
	Näringsdepartementets, Socialdepartementets, Kulturdepartementets, Miljö-
	och energidepartementets och Utbildningsdepartementets ansvarsområden.
	Merparten av de identifierade samordningsuppdragen har beslutats av
	regeringen (52 stycken), och i dessa fall har regeringen också ofta bemyndigat
	ansvarigt statsråd att utse själva samordnaren. Ansvarigt statsråd har även i
	regel utsett bl.a. de sakkunniga, experter och sekreterare som ska biträda en
	samordnare. I en del ärenden har regeringen förutom samordningsuppdraget
	även utsett själva samordnaren. I några ärenden (åtta stycken) har ett enskilt
	statsråd beslutat om samordningsuppdraget och utsett själva samordnaren.
	Drygt en tredjedel (22 stycken) av de identifierade samordnarna utgör egna
	myndigheter. Dessa samordnares uppdrag framgår av de kommittédirektiv
	som har beslutats av regeringen i samband med samordningsuppdragen.
	Merparten av samordnarna har i sitt arbete biståtts av en eller flera sekreterare.
	Det är också relativt vanligt att ett antal experter och sakkunniga har förordnats
	att biträda en samordnare. Samordnarnas uppgifter är i regel utförligt
	beskrivna i kommittédirektiven. I direktiven finns även uppgifter om
	kontakter, återrapporteringar, tidsramar och redovisning av uppdragen.
	Därutöver framgår ofta vilka aktörer samordnaren ska samråda med.
	Övriga identifierade samordnare (38 stycken) utgör inte egna myndigheter.
	Dessa samordnare verkar vara organiserade på lite olika sätt, men de synes
	alla, på ett eller annat sätt, vara knutna till Regeringskansliet. När det gäller
	två av de identifierade samordnarna framgår av regeringens årliga skrivelse
	kommittéberättelse att samordnarna är organ inom Regeringskansliet. Några
	av de andra samordnarna finns upptagna i kommittéberättelsen över tillsatta
	respektive avslutade kommittéer och utredningar. En del av de samordnare
	som inte utgör egna myndigheter finns upptagna i kommittéregistret i
	Regeringskansliets databas, och vissa av dessa samordnare har i registret
	beteckningen bokstavskommitté	eller	bokstavsutredare. Flera av	de

5 Som exempel kan nämnas att beteckningarna samordnare och nationell samordnare kan förekomma i ett och samma ärende.

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

2015/16:KU10

identifierade samordnarna har dock inte hittats i kommittéberättelsen och kommittéregistret. I några ärenden har ansvarigt statsråd anställt en samordnare som tjänsteman i departementet eller utsett en tjänsteman i Regeringskansliet till samordnare.

Även beskrivningarna av samordnarnas uppdrag varierar. I regel har regeringen beslutat om dessa samordningsuppdrag, och uppdragets innehåll framgår då av själva regeringsbeslutet eller av en protokollsbilaga till nämnda beslut. I de fall där ett enskilt statsråd har beslutat om samordningsuppdraget framgår uppdragets innehåll av ett regeringskanslibeslut eller av en protokollsbilaga till nämnda beslut. Uppdragen är i regel inte lika utförligt beskrivna som när samordnarnas uppdrag framgår av kommittédirektiv. Ärendena uppvisar dock stora variationer i beskrivningen av uppdragens innehåll m.m.

Ibland är samordnarnas uppgifter utförligt beskrivna, och det finns även uppgifter om kontakter, återrapporteringar, tidsramar och redovisning av uppdragen. Det kan även finnas uppgifter om vilka aktörer samordnaren ska samråda med. I andra fall finns endast en kortfattad beskrivning av själva uppdraget, och det kan saknas uppgifter om kontakter, återrapporteringar, tidsramar eller redovisning av uppdraget.

Uppgifter om de samordnare som inte har utgjort egna myndigheter har inte funnits samlat utan har tagits fram med hjälp av olika källor via sökningar på internet. I flera fall har uppgifter om uppdragen redovisats i pressmeddelanden på regeringens webbplats. På nämnda webbplats har även ibland regeringsbeslut, regeringskanslibeslut eller protokollsutdrag till besluten publicerats.

När det gäller samordnarnas uppdrag kan konstateras att de identifierade samordnarna inte utgör någon homogen grupp och att de tilldelas skiftande uppgifter. Med utgångspunkt från dessa uppgifter har dock några olika huvudtyper av samordnare eller inslag i samordnares uppdrag identifierats, nämligen utredare, förhandlare, rådgivare, pådrivare och förvaltare.6 I denna del ska emellertid understrykas att hos en stor del av de identifierade samordnarna förekommer två eller flera av dessa huvudtyper eller inslag. Därtill kommer att gränserna mellan de olika huvudformerna eller inslagen är flytande.

De identifierade samordnare som har utredningsuppdrag utgör ofta egna myndigheter, och uppdragens innehåll och utformning framgår av kommitté- direktiv. Samordnaren biträds ofta av ett sekretariat. I nästan alla dessa uppdrag ingår att ta fram fakta i olika ämnen, att analysera framtaget underlag och att utarbeta förslag. För någon eller några samordnare har uppdraget begränsats till faktainsamling och analyser. Utredningsuppdragen är i regel tidsbegränsade. En del av dessa samordnare har även rådgivande och pådrivande uppgifter.

6 Dessa olika huvudtyper av samordnare eller inslag i samordnarnas uppdrag beskrivs närmare i avsnittet Utredningar om kommittéer, särskilda utredare och andra organ inom eller utom Regeringskansliet.

2015/16:KU10	6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN
	I flera av de identifierade samordnarnas uppdrag ingår att genom
	förhandlingar med olika aktörer försöka få till stånd en överenskommelse och
	på så sätt lösa en konkret frågeställning. Organisationsformen hos dessa
	samordnare – egen myndighet eller knuten till Regeringskansliet – varierar.
	En del av de identifierade samordnarna har som huvuduppgift att framföra
	synpunkter och råd i olika ämnen av intresse för regeringens framtida
	ställningstagande. I uppdraget ingår ofta att samråda med olika aktörer. En del
	av dessa samordnare har även utredande och pådrivande uppgifter.
	Organisationsformen hos dessa samordnare – egen myndighet eller knuten till
	Regeringskansliet – varierar.
	I några av de identifierade samordnarnas uppdrag ingår att på olika sätt
	försöka synliggöra regeringens politik och att driva på utvecklingen inom ett
	visst område. En del av dessa samordnare har även utredande och rådgivande
	uppgifter. Organisationsformen hos dessa samordnare – egen myndighet eller
	knuten till Regeringskansliet – varierar. Samordnare med pådrivande uppgifter
	verkar ha blivit vanligare under senare år.
	Ett mindre antal av de identifierade samordnarna har i huvudsak
	förvaltande uppgifter. I nästan alla dessa uppdrag ingår att ge information och
	råd till allmänheten. Dessa samordnare utgör i regel inte egna myndigheter. I
	en av de identifierade samordnarnas uppdrag ingår att fördela statsbidrag, och
	samordnaren utgör en egen myndighet.
	När det gäller de samordnare som på ett eller annat sätt är knutna till
	Regeringskansliet kan slutligen noteras att det i flera av samordnarnas uppdrag
	ingår att på olika sätt samråda och föra dialog med externa aktörer. Ibland kan
	dessa samordnare även ha pådrivande uppgifter.
	I tabellen nedan finns en redogörelse för antalet utsedda samordnare per år
	och fördelade på besluts- och organisationsform.

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

Tabell 6.1 Samordnare utsedda under perioden september 2002–juni 20157

		Beslutsform		Organisationsform
År	Antal	Regerings-	Regeringskansli-	Egen	Inte egen
		beslut8	beslut	myndighet	myndighet
2002	1	1	0	0	1
2003	3	2	1	1	2
2004	5	5	0	3	2
2005	4	4	0	1	3
2006	5	5	0	1	4
2007	4	3	1	1	3
2008	4	4	0	2	2
2009	3	3	0	0	3
2010	4	3	1	1	3
2011	5	4	1	2	3
2012	5	3	2	1	4
2013	6	4	2	4	2
2014	7	7	0	3	4
2015	4	4	0	2	2
Totalt	60	52	8	22	38

Kommentar: Med begreppet egen myndighet avses kommittéer eller särskilda utredare som lyder under kommittéförordningen. Med begreppet inte egen myndighet avses t.ex. ett eget organ inom Regeringskansliet, en bokstavskommitté eller en bokstavsutredare inom Regeringskansliet och en person anställd i Regeringskansliet.

En kortfattad och övergripande beskrivning av de samordnare som har identifierats och deras uppdrag har upprättats (bilaga 6.1).9

Promemorior från Regeringskansliet

Svar den 28 oktober 2015

Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på ett antal frågor. Som svar överlämnade Regeringskansliet den 28 oktober 2015 en promemoria som upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga 6.2). När det gäller några av frågorna bygger promemorian på underlag från Finans- departementet, Näringsdepartementet och Utbildningsdepartementet. Till svaret är också fogat ett stort antal bilagor som rör de samordnare som har identifierats av utskottet.

Av promemorian framgår att valet av beteckning på de samordnare som har identifierats av utskottet i stor utsträckning förefaller återspegla den funktion som samordnaren avses fylla. Däremot verkar valet av beteckning inte vara direkt kopplat till valet av organisationsform (egen myndighet eller inte egen myndighet).

7 Tabellen är uppdaterad utifrån ingivna handlingar från Regeringskansliet.

8 I denna grupp ingår även de samordnare vars uppdrag beslutats av regeringen men där förordnandet av själva samordnaren beslutats av ansvarigt statsråd efter bemyndigande av regeringen.

9 Bilagan är uppdaterad utifrån inlämnade handlingar från Regeringskansliet.

2015/16:KU10

2015/16:KU10	6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN
	På frågan om det finns andra beteckningar på samordnare än de som
	utskottet har identifierat framgår av promemorian att det inte förs någon
	särskild förteckning i Regeringskansliet över beslut av det aktuella slaget men
	att någon ytterligare beteckning inte har identifierats vid beredningen av
	underlaget till promemorian.
	I samband med att ett uppdrag som samordnare ges lämnas enligt
	promemorian inte någon särskild information om den valda organisations-
	formen. Dock framgår ofta av själva beslutet på vilket sätt uppdraget ska
	bedrivas, t.ex. om samordnaren utgör en särskild utredare eller om han eller
	hon ska leda en arbetsgrupp inom Regeringskansliet. I denna del framhålls att
	under alla förhållanden bedrivs en samordnares uppdrag alltid inom ramen för
	en myndighets verksamhet, vare sig detta sker inom ramen för Regerings-
	kansliets egen verksamhet eller en annan myndighets verksamhet. Därmed
	gäller enligt promemorian alltid bl.a. regler om allmänhetens rätt till insyn i
	verksamheten.
	I regeringens årliga skrivelse kommittéberättelse används begreppen
	fristående myndigheter, organ inom Regeringskansliet och övriga organ inom
	Regeringskansliet som har tillsatts av regeringen (se t.ex. skr. 2014/15:103
	s. 12). När det gäller frågor om vad som avses med de olika begreppen och hur
	de förhåller sig till varandra framgår av promemorian följande.
	De organ tillsatta genom regeringens beslut som inte är traditionella
	kommittéer redovisas i kommittéberättelsen med eller utan beteckningen
	organ inom Regeringskansliet enligt vad departementen har rapporterat till
	Statsrådsberedningen.
	Med organ inom Regeringskansliet avses i kommittéberättelsen t.ex.
	arbetsgrupper eller delegationer inom Regeringskansliet.
	Med fristående myndigheter avses i kommittéberättelsen, förutom de
	traditionella kommittéerna, de organ som inte har rapporterats som organ inom
	Regeringskansliet.
	I kommittéberättelsen finns en särskild redovisning av antalet tillsatta
	respektive avslutade kommittéer under det föregående året (se t.ex. skr.
	2014/15:103 s. 15). När man i förordet (s. 12) talar om övriga organ inom
	Regeringskansliet avses andra organ som redovisas i kommittéberättelsen än
	de traditionella kommittéerna.
	Av promemorian framgår vidare att i kommittéregistret finns uppgifter om
	alla de tillfälliga organ som redovisas i kommittéberättelsen. I registret finns
	också uppgifter om mindre utredningar eller utredningar som varit verksamma
	under kortare tid och andra organ (t.ex. arbetsgrupper) som har tillsatts genom
	beslut av Regeringskansliet och som betalas av anslaget Regeringskansliet
	m.m.
	Om de samordnare som inte finns redovisade i kommittéberättelsen, i
	bilaga 1 till denna, eller i kommittéregistret finns det enligt promemorian inte
	någon samlad information.
	Vidare framgår av promemorian att begreppet pådrivande samordnare inte
	används av regeringen och Regeringskansliet och att det av besluten om
76

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

2015/16:KU10

uppdrag inte är möjligt att med säkerhet klargöra vilka samordnare som är att bedöma som pådrivande. Ett exempel på sådana samordnare som skulle kunna kategoriseras som pådrivande är vindkraftssamordnarna, som har i uppdrag att främja vindkraftsutbyggnaden.

När det gäller generella frågor om de samordnare som utskottet har identifierat framhålls i promemorian att vid en genomgång av aktuella ärenden kan vissa huvuddrag för valet av organisationsform iakttas, även om också undantag förekommer.

Det framhålls bl.a. att samordnaren ofta har utgjort en egen myndighet när han eller hon haft en förhandlande funktion (se t.ex. branschsamordnaren för övergång till digitalradio, avfallsförhandlaren och förhandlingspersonen för Sverigebygget) eller när samordnaren haft i uppdrag att främja förbättrad samverkan mellan myndigheter, kommuner, landsting och organisationer (se t.ex. samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar och den nationella samordnaren för arbetet med utsatta EES-medborgare). Däremot synes samordnaren inte ha utgjort en egen myndighet när uppdraget bestått i att stödja Regeringskansliets arbete i en särskild fråga, t.ex. genom att leda en expertgrupp (se den nationella samordnaren för Life Science), hantera en hemställan från en kommun (se den statliga samordnaren för Bromma flygplats) eller sköta praktiska göromål i en enskild fråga (se t.ex. den nationella samordnaren för flodvågskatastrofen i Sydostasien 2004).

Av promemorian framgår vidare att en naturlig följd av att samordnaren görs till en egen myndighet är att det ofta uppkommer ett behov av experter och sakkunniga och någon form av sekretariat. Detta är något som i de allra flesta fall har saknats för de samordnare som utgjort en funktion inom Regeringskansliet. Vidare anges att sammansättningen av experter och sakkunniga främst torde påverkas av det behov av sakkunskap och annan kompetens som bedöms finnas för att genomföra uppdraget. Som exempel anges att experter och sakkunniga ofta utses för att bistå vid uppdrag som har en utredande karaktär.

En annan konsekvens av att samordnaren organiseras som en egen myndighet är enligt promemorian att oberoendet från regeringen och Regeringskansliet ökar. Samordnarens uppgifter styrs i detta fall i huvudsak av direktiv, vilket i sin tur ställer höga krav på att direktiven är tydliga och väl utformade. Därutöver minskar Regeringskansliets insyn i samordnarens arbete jämfört med om han eller hon utgör en funktion inom Regeringskansliet. Viss insyn kan dock ges i de fall där sakkunniga och experter från Regeringskansliet har utsetts för att bistå samordnaren.

Det framhålls vidare i promemorian att om samordnaren utgör en del av Regeringskansliet ges större möjligheter för regeringen att löpande följa samordnarens arbete och vid behov styra inriktningen på arbetet. Enligt promemorian ska samordnaren i dessa fall bl.a. följa de regler och riktlinjer som gäller för Regeringskansliet, t.ex. kravet på gemensam beredning.

När det gäller frågor om val av samordnare lyfts i promemorian fram att när samordnaren ska ha en samordnande funktion spelar sakkunskap stor

2015/16:KU10	6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN
	betydelse för valet av person (se t.ex. den nationella psykiatrisamordnaren, den
	nationella samordnaren för barn i asylprocessen, byggsamordnaren och
	koordinatorn för museisektorn). När samordnaren däremot har haft en
	förhandlande funktion, t.ex. för större infrastrukturprojekt, förefaller i de flesta
	fall erfarna tjänstemän, ofta med politisk bakgrund, ha utsetts (se t.ex.
	trängselskatteförhandlaren och förhandlingsmannen för Ostlänken,
	förhandlingsmannen för Stockholms infrastruktur, förhandlingspersonen för
	utbyggnaden av tunnelbanan och ökad bostadsbebyggelse i Stockholms län
	samt förhandlingspersonen för Sverigebygget).
	Av promemorian framgår vidare att genomgången av de aktuella uppdragen
	inte ger underlag för några närmare slutsatser om vilken inverkan
	organisationsformen har haft vid valet av den person som utsetts till
	samordnare.
	Därutöver framgår av promemorian att de samordnare som utgjort en
	funktion inom Regeringskansliet i de allra flesta fall har finansierats från
	Regeringskansliets förvaltningsanslag. Även kommittéväsendet, och således
	de flesta av de fristående samordnarna, finansieras från detta anslag.
	Den tidsram som satts för samordnarnas uppdrag synes enligt promemorian
	inte ha varit avgörande för valet av organisationsform. Flertalet av
	samordnarna har haft tidsbegränsade uppdrag.
	Av promemorian framgår vidare att de flesta uppdrag innefattar att en
	skriftlig redovisning ska avlämnas till regeringen eller Regeringskansliet när
	uppdraget slutförts. Detta gäller oavsett om samordnaren har utgjort en egen
	myndighet eller varit en funktion inom Regeringskansliet.
	Uppgifterna för de förvaltningsmyndigheter vars ansvarsområden berörs av
	uppdraget har enligt promemorian inte i något fall ändrats med anledning av
	att en samordnare tillsatts. Samordnaren kan dock ha i uppdrag att höra eller
	samråda med berörda myndigheter. Behovet av att samverka med andra
	myndigheter förefaller inte ha haft någon avgörande betydelse för valet av
	organisationsform i de nu aktuella uppdragen.
	Enligt promemorian ska budgetlagens krav på effektivitet och god
	hushållning i statens verksamhet alltid uppfyllas, oavsett i vilken form som
	verksamheten bedrivs.
	På frågor om överväganden om redovisning och publicering av en
	samordnares uppdrag framgår av promemorian bl.a. att valet av
	redovisningssätt är beroende av vilken typ av uppdrag det är fråga om. I de
	flesta fall ska ett uppdrag redovisas skriftligt, och oftast anges direkt i beslutet
	vilken form redovisningen ska ha. Om inte annat sägs och det är fråga om en
	kommitté enligt kommittéförordningen redovisas uppdraget i ett eller flera
	betänkanden som publiceras i SOU-serien (Statens offentliga utredningar). Ett
	uppdrag som sker inom Regeringskansliet kan redovisas i Departementsserien
	(Ds) eller i Regeringskansliets promemoriaformat. I promemorian framhålls
	slutligen att det förutsätts att efterfrågat material lämnas in.

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

2015/16:KU10

Svar den 26 november 2015

Konstitutionsutskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på några kompletterande frågor. Som svar översändes den 26 november 2015 sex promemorior som har upprättats inom Finansdepartementet, Utbildningsdepartementet, Kulturdepartementet, Socialdepartementet och Näringsdepartementet (bilaga 6.3).

Av promemorian från Finansdepartementet framgår att det inte finns någon fastslagen ram för vad en samordnares uppdrag kan omfatta. Vid en genomgång av de beslut om tillsättande av samordnare som har identifierats av konstitutionsutskottet framstår det enligt promemorian som att samordnare har använts som en mer generell benämning på en person som utifrån olika former av kontakter, t.ex. samverkan, dialog eller överläggningar med olika aktörer i samhället, ska genomföra ett uppdrag som har lämnats av regeringen eller Regeringskansliet. Det framgår av promemorian att någon tydlig skillnad mellan användningen av begreppen samordnare, kontaktperson och koordinator inte kan utläsas av de aktuella besluten och att beteckningarna förhandlare, förhandlingsman och förhandlingsperson främst förefaller ha använts när uppdraget bl.a. bestått i att förhandla fram t.ex. ett avtal eller en överenskommelse, ett underlag för regeringsbeslut eller en samarbetslösning mellan olika aktörer.

I promemorian anförs vidare att Regeringskansliet utifrån den befintliga dokumentationen inte närmare kan redogöra för vilka överväganden som har gjorts när det gäller att i beslut informera om den valda organisationsformen.

När det gäller frågor om hur handlingar som skickas mellan samordnare och Regeringskansliet förhåller sig till tryckfrihetsförordningens bestämmelser om inkommen och upprättad handling framhålls i promemorian att handlingar som skickas mellan fristående myndigheter och Regeringskansliet som huvudregel blir upprättade respektive inkomna handlingar hos den avsändande respektive mottagande myndigheten, och därmed allmänna handlingar. Handlingar som sänds mellan olika enheter eller organ inom Regeringskansliet och som enligt tryckfrihetsförordningen inte anses som självständiga i förhållande till varandra blir inte upprättade eller inkomna genom översändandet, och därmed inte heller allmänna handlingar.

I promemorian behandlas även den typ av samordnare som Statskontoret har definierat som pådrivande samordnare (som huvuduppgift eller inslag i ett uppdrag). Det framhålls i promemorian att enligt Statskontoret är en pådrivande samordnare en samordnare som har fått i uppdrag att synliggöra regeringens politik och driva på utvecklingen inom ett område. Utifrån denna definition och formuleringen av de beslut som konstitutionsutskottet har identifierat skulle enligt promemorian flera av de aktuella samordnarna kunna uppfattas som pådrivande. Det rör sig bl.a. om samordnaren för statens insatser inom psykisk ohälsa, hemlöshetssamordnaren, samordnaren mot våld i nära relationer, samordnaren för insatser i samband med gruvindustrins expansion, samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården och samordnaren för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism.

2015/16:KU10	6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN
	Av promemorian framgår vidare att ett beslut att tillsätta en samordnare inte
	påverkar de berörda myndigheternas lydnadsplikt i förhållande till regeringen.
	Ett sådant beslut innebär inte heller att de berörda myndigheterna får en
	lydnadsplikt i förhållande till samordnaren. Detta gäller oavsett
	organisationsform.	Därutöver framhålls i promemorian att enligt 6 §
	förvaltningslagen ska varje myndighet hjälpa andra myndigheter inom ramen
	för den egna verksamheten. Vidare ska en myndighet enligt 6 § andra stycket
	myndighetsförordningen verka för att genom samarbete med myndigheter och
	andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda och för staten som
	helhet. Det framhålls i promemorian att om en förvaltningsmyndighet ska vara
	skyldig att delta i en samordnares arbete på ett sätt som går längre än vad som
	följer av dessa bestämmelser måste regeringen ha beslutat om detta.
	Det konstateras vidare i promemorian att enligt 7 kap. 2 § regeringsformen
	ska, vid beredningen av regeringsärenden, behövliga upplysningar och
	yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Ett departements beslut om att
	tillsätta en samordnare som en funktion inom Regeringskansliet bereds enligt
	promemorian i praktiken på samma sätt. Av promemorian framgår dessutom
	att myndigheter som har verksamhet som kan beröras av samordnarens
	uppdrag i ett flertal fall har fått information om beslutet genom att de fått en
	kopia av beslutet. Därutöver kan Regeringskansliet inte redogöra för vilka
	eventuella muntliga kontakter som har förevarit med berörda myndigheter och
	som inte dokumenterats.
	Några av de identifierade samordnarna som är verksamma inom
	Regeringskansliet har bl.a. till uppgift att på olika sätt bedriva utåtriktad
	verksamhet. På frågan hur denna typ av uppdrag förhåller sig till
	regeringsformens bestämmelse om Regeringskansliet och dess uppgifter anges
	i promemorian följande. Den aktuella typen av uppdrag har inneburit att
	samordnaren ska biträda statsråden i den utåtriktade verksamhet som de
	bedriver för att genomdriva regeringens politik. Sådana uppdrag har bedömts
	vara förenliga med grundlagsregleringen om Regeringskansliet och dess
	uppgifter.
	Slutligen har utskottet ställt frågor om några samordnare där
	samordningsuppdraget har beslutats av ett enskilt statsråd. I denna del anges i
	promemoriorna	från Utbildningsdepartementet, Kulturdepartementet,
	Socialdepartementet och Näringsdepartementet att det i dessa fall rör sig om
	regeringskansliärenden, och det hänvisas bl.a. till aktuella bestämmelser i
	förordningen med instruktion för Regeringskansliet.

Utskottets ställningstagande

Av konstitutionsutskottets granskning framgår bl.a. att de identifierade samordnarna är organiserade på olika sätt, att samordnarnas uppdrag och arbete skiljer sig åt och att samordnare med pådrivande uppgifter verkar ha blivit vanligare under senare år.

6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN

2015/16:KU10

Konstitutionsutskottet vill inledningsvis hänvisa till tidigare uttalanden från utskottet om att det får anses vara regeringens uppgift att avgöra hur de utredningar bör bedrivas som anses behövliga som underlag för regeringens beslut. Det ligger alltså på regeringen att avgöra sådana frågor som utredningsform och att ange riktlinjer för arbetet. Det politiska beslut som ligger till grund för att den aktuella utredningsuppgiften bör utföras är enligt utskottet naturligtvis en utgångspunkt i dessa sammanhang.

Den nu aktuella granskningen berör dock en rad frågeställningar av konstitutionellt intresse.

En av de frågor som konstitutionsutskottet har studerat i den aktuella granskningen är om fattade beslut om utredningsuppdrag och samordnare har skett i enlighet med den konstitutionella praxis som tillåter att Regeringskansliet och inte regeringen fattar beslut i vissa ärenden. En konstitutionell princip i det svenska statsskicket är att frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen ska behandlas som regeringsärenden och att undantag från denna princip bör vara få och snävt avgränsade, t.ex. till frågor om beredningen av regeringsärenden och beslut om Regeringskansliets egen administration. Endast i dessa fall bör det alltså enligt utskottet vara möjligt att förlägga beslutanderätten hos Regeringskansliet, dvs. hos ett enskilt statsråd eller, efter delegation, en tjänsteman i Regeringskansliet.

När det gäller de ärenden där samordningsuppdragen har beslutats av regeringen anser utskottet att enskilda statsråds beslut att utse själva samordnarna har skett i enlighet med den konstitutionella praxis som tillåter att Regeringskansliet fattar beslut i vissa typer av ärenden. Någon tendens till alltför vittgående beslutsfattande av enskilda statsråd har alltså inte framkommit i denna del.

Av kartläggningen framgår emellertid att i drygt en handfull av de identifierade ärendena har ett enskilt statsråd även beslutat om samordningsuppdraget. I denna del vill utskottet påminna om att beslut i ärenden som innebär ställningstaganden i frågor av politisk natur alltid bör fattas i regeringsbeslutets form. Enligt utskottet kan det från konstitutionell synpunkt diskuteras om de nämnda besluten inte borde ha fattats av regeringen i stället.

En annan fråga rör samordnarnas koppling till Regeringskansliet under pågående uppdrag. Av 7 kap. 1 § regeringsformen följer att för att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i övrigt ska det finnas ett regeringskansli i vilket departement för skilda verksamhetsgrenar ingår. Av utskottets granskning framgår att det i uppdragen hos flera av de samordnare som på ett eller annat sätt har varit knutna till Regeringskansliet ingått att på olika sätt samråda eller föra dialog med externa aktörer. Ibland har dessa samordnare också haft pådrivande uppgifter. Särskilt i de fall en samordnare har ett tydligt utåtriktat och pådrivande uppdrag kan det enligt utskottet diskuteras om den typen av uppdrag bör utföras inom Regeringskansliets ram. I alla avseenden är det av vikt med en tydlig

2015/16:KU10	6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN
	rollfördelning mellan Regeringskansliet och samordnaren i förhållande till den
	omgivning som samordnaren verkar i.
	En annan frågeställning av konstitutionellt intresse är offentlighets-
	principen. Denna princip är en viktig del i vårt demokratiska samhällsskick,
	och den bör värnas i alla sammanhang.
	Utskottet vill till en början påminna om att den valda organisationsformen,
	dvs. en egen myndighet eller ett organ som på ett eller annat sätt är knutet till
	Regeringskansliet, har betydelse för offentlighetsprincipens tillämpning på
	samordnarens uppdrag och arbete när det gäller bl.a. diarieföring och utfående
	av handlingar.
	Av vikt ur offentlighetssynpunkt är vidare allmänhetens möjlighet att få
	information om utsedda samordnare och valda organisationsformer. Enligt
	utskottet utvisar granskningen i denna del att det föreligger vissa svårigheter
	för allmänheten att ta del av nämnda uppgifter.
	När det gäller uppgifter om beslutade samordningsuppdrag och utsedda
	samordnare kan viss information hämtas i regeringens årliga skrivelse
	kommittéberättelse och kommittéregistret i Regeringskansliets databas. Flera
	av de samordnare som har identifierats vid utskottets kartläggning finns dock
	inte redovisade i kommittéberättelsen och kommittéregistret. Av svaret från
	Regeringskansliet framgår också att det inte finns någon samlad information
	om de samordnare som inte finns redovisade i kommittéberättelsen.
	Enligt utskottet är det viktigt att allmänheten på ett förhållandevis enkelt
	sätt ska kunna hitta information om beslutade samordningsuppdrag, särskilt
	som samordnare typiskt sett har i uppdrag att verka utåtriktat genom kontakter
	med olika delar av samhället. Utskottet anser att det är angeläget med en
	enhetlig översyn av kriterierna för redovisningen i kommittéberättelsen och
	kommittéregistret. Utskottet förutsätter att regeringen i t.ex. den kommande
	kommittéberättelsen återkommer med en redovisning av de åtgärder som
	vidtagits i denna del.
	Utskottets kartläggning visar bl.a. att oavsett om de identifierade
	samordnarna utgör egna myndigheter eller inte används beteckningar som
	förhandlare, förhandlingsman, förhandlingsperson, kontaktperson, koordi-
	nator, nationell samordnare och samordnare. Utskottet kan konstatera att det
	råder en viss oklarhet om innebörden och användningen av dessa beteckningar
	och att det därför finns skäl för regeringen att närmare överväga hur beteck-
	ningarna bör användas framöver.
	Som anförts ovan är det upp till regeringen att avgöra formen för ett
	samordningsuppdrag och uppdragets innehåll. Det är samtidigt av vikt att
	berörda myndigheter informeras om beslutade samordningsuppdrag och
	uppdragens innehåll.
	Utskottet vill även framhålla att det är angeläget att regeringen inför ett
	beslut om samordningsuppdrag noga överväger frågor om organisationsform,
	uppdragets innehåll och redovisning, arbetsformer och kontakter,
	rollfördelningen mellan regeringen, det ansvariga statsrådet, Regerings-
	kansliet och samordnaren samt kravet i budgetlagen om god hushållning med
82

2015/16:KU10

7 Styrning av vissa myndigheter under Försvarsdepartementet

Ärendet

I denna granskning behandlas regeringens styrning av följande myndigheter under Försvarsdepartementet:

•Försvarets materielverk (FMV)

•Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI)

•Försvarets radioanstalt (FRA)

•Försvarsexportmyndigheten (FXM).

Granskningen avser främst styrning inom ramen för myndighetsdialogen och myndigheternas internationella verksamhet.

Till grund för granskningen har legat en genomgång av myndigheternas instruktioner och ändringar i dessa samt regleringsbrev (inte ändringsbrev) för budgetåren 2008 och 2012–2015. Även myndigheternas årsredovisningar har gåtts igenom. Vidare har utskottets kansli gått igenom material hos Försvarsdepartementet. Materialet omfattar dokumentation av myndighets- dialogen med de fyra myndigheterna under perioden 2012–2014. För FMV, FOI och FXM har kansliet för samma år också tagit del myndigheternas återrapportering från högnivåmöten till Försvarsdepartementet. Vidare har uppdrag till de fyra myndigheterna som rör internationella relationer och som beslutats av regeringen, Försvarsdepartementet och Regeringskansliet under 2012–2014 gåtts igenom (uppdrag till FRA som avser signalspaning har inte omfattats). Utskottet har tagit del av de förteckningar som myndigheterna har lämnat till Utrikesdepartementet över de internationella överenskommelser som de fyra myndigheterna har ingått under 2012–2014, och utskottets kansli har också getts tillfälle att på plats i Regeringskansliet ta del av överenskommelserna.

Till grund för granskningen har också legat tre promemorior från Försvarsdepartement med svar på frågor från utskottet, bilaga 7.1–3.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Regeringen styr riket (1 kap. 6 § regeringsformen, RF). Under regeringen lyder de statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under riksdagen. I 12 kap. 2 § RF anges att ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.

7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET

2015/16:KU10

Styrning av förvaltningsmyndigheter

Regeringens förvaltningspolitik (skr. 2013/14:155)

I skrivelsen Regeringens förvaltningspolitik, som överlämnades till riksdagen i mars 2014, ger regeringen en samlad redogörelse för regeringens insatser på det förvaltningspolitiska området sedan hösten 2006 och för utvecklingen inom statsförvaltningen under samma period. Inga motioner väcktes med anledning av skrivelsen, som lades till handlingarna av riksdagen (bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300). Redovisningen nedan bygger på skrivelsens redogörelse för regeringens styrning och organisering av statsförvaltningen.

Den 1 januari 2008 trädde den nya myndighetsförordningen (2007:515) i kraft. Syftet med myndighetsförordningen var huvudsakligen att skapa en större tydlighet när det gäller dels de förvaltningspolitiska kraven på myndigheterna, dels myndighetsledningens ansvar och uppgifter. Delar av myndighetsförordningen ingår i det gemensamma ramverket för intern styrning och kontroll vid statliga myndigheter som också infördes den 1 januari 2008. Ramverket utgörs av flera författningar. Förutom förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, omfattas ramverket av myndighetsförordningen (2007:515) gällande ledningens ansvar, internrevisionsförordningen (2006:1228) avseende revisionens inriktning samt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag gällande undertecknandet av årsredovisningen.

Den enhetliga verksamhetsstrukturen med en gemensam mål- och resultatstruktur har tagits bort, vilket ger en ökad flexibilitet i utformningen av resultatredovisningen. För att öka långsiktigheten ska myndigheternas instruktioner och de uppgifter som där anges utgöra basen för den löpande styrningen och återrapporteringen. Styrningen bör i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet.

Kontakter mellan Regeringskansliet och andra myndigheter är viktiga inslag i en effektiv förvaltning. Kontakterna bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt förtydliganden av regeringens styrning. Rätt använda ger informella kontakter mellan företrädare för Regeringskansliet och företrädare för myndigheterna stöd till regeringens styrning och myndigheternas genomförande av verksamheten.

Utbyte av information och kunskap mellan Regeringskansliet och myndigheter är den vanligaste formen av informell kontakt. Såväl Regeringskansliet som myndigheterna har löpande behov av att utbyta information. Regeringskansliet har också ett stort behov av att i olika sammanhang använda sig av myndigheternas expertkunskaper. För att säkerställa att verksamheten utvecklas i enlighet med regeringens mål med verksamheten och myndighetens uppdrag, behövs en löpande diskussion om verksamheten i olika avseenden. Ibland kan också regeringens beslut behöva följas av informella kontakter som på ett generellt plan förtydligar regeringens styrning.

2015/16:KU10

7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET

Informella samtal förs t.ex. vid de årliga myndighetsdialogerna, men också vid andra möten som förekommer under verksamhetsåret. Vissa myndigheter träffar sin departementsledning regelbundet och relativt ofta medan det för andra myndigheter inträffar mer sällan. Mötesfrekvensen beror på karaktären på myndighetens verksamhet, arbetsbelastning och på vilka frågeställningar som är aktuella.

I samband med att myndigheternas årsredovisningar lämnats till regeringen genomförs som regel en årlig myndighetsdialog (tidigare kallad mål- och resultatdialog), vilket är en strukturerad genomgång av myndighetens resultat och verksamhet, vid vilken myndighetens ledning och företrädare för regeringen deltar.

Den årliga myndighetsdialogen med myndighetschefen eller, i styrelse- myndigheter, styrelseordföranden och myndighetschefen tillsammans är en viktig del i regeringens uppföljning och styrning av myndigheterna. Dialogen syftar till att följa upp myndigheternas verksamhet, ge en återkoppling och bedömning av resultatet och diskutera verksamheten i ett framåtriktat perspektiv.

Varje år genomförs ca 200 myndighetsdialoger. Den årliga myndighets- dialogen är ett viktigt moment i förverkligandet av regeringens politik. En central utgångspunkt för myndighetsdialogerna under 2013 var att dialogerna skulle utvecklas ytterligare till att mer än tidigare fokusera på strategiskt viktiga frågor som är till nytta för både regeringen och myndighetsledningen.

Regleringsbrev och förordning (cirkulär från Finansdepartementets budgetavdelning)

I Anvisning för arbetet med regleringsbrev (från Finansdepartementets budgetavdelning, Cirkulär nr Fi 2014:3, 2014-09-12, se hänvisning i bet. 2014/15:KU20 del 2 s. 199) anförs att regleringsbrevet är i första hand avsett som ett verktyg för den årliga styrningen av myndigheterna. Myndighetens grundläggande uppgift och förutsättningar bör i stället anges i instruktionen i termer som svarar mot myndighetens befogenheter. En instruktion kan dock inte vara heltäckande i bemärkelsen att en myndighets samtliga uppgifter regleras. Vid valet av att placera enskilda uppgifter eller uppdrag i instruktionen, regleringsbrevet, ett annat regeringsbeslut eller en annan förordning behöver en helhetsbedömning göras. Utgångspunkten är att myndighetens huvudsakliga uppdrag regleras i instruktionen. Vad som talar för en annan placering än i instruktionen, exempelvis i regleringsbrevet, kan vara en tidsbegränsning (som en utgångspunkt tre år eller mindre), om det finns en koppling till finansieringen av myndighetens verksamhet eller anslag, om det finns många rapporteringstidpunkter med datum som kan komma att ändras eller om regeringen ser ett behov av att vara utförlig i beskrivningen av ett uppdrag.

7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET

2015/16:KU10

Vissa internationella frågor

Statliga myndigheters underrättelseskyldighet

Chefen för det departement som har hand om utrikesärendena ska enligt 10 kap. 13 § RF – som har rubriken Statliga myndigheters underrättelseskyldighet

– hållas underrättad när en fråga som är av betydelse för förhållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation uppkommer hos en statlig myndighet.

Underrättelse ska lämnas när frågan uppkommer, alltså innan en myndighet tar ställning. Enligt Grundlagberedningen är det inte tillräckligt att myndigheten underrättar utrikesministern om sitt beslut, utan underrättelse ska lämnas i så god tid att utrikesministern får en reell möjlighet att orientera myndigheten om sakens utrikespolitiska betydelse (SOU 1972:15 s. 187 f.). I fråga om utrikespolitiken finns det ett särskilt starkt intresse av enhetlighet och konsekvens; enligt Grundlagberedningen borde grundlagen, som ett moment i befästandet av parlamentarismen, ge garantier för en sammanhållen bedömning av frågor av utrikespolitisk betydelse.

Vad gäller underrättelseskyldighetens omfattning yttrade Grundlag- beredningen att även till synes tekniska ärenden kan rymma eller snabbt få utrikespolitisk betydelse, och att det måste finnas en central kontroll över alla utrikesförbindelser som har någon utrikespolitisk betydelse eller kan medföra rättsliga förpliktelser för riket.

I en grundlagskommentar anförs att utvecklingen anses, framför allt i samarbetet med EU, ha inneburit att direktkontakter mellan andra svenska myndigheter och organ än Utrikesdepartementet samt utländska myndigheter och organ har blivit vanligare och att skyldigheten att underrätta utrikes- ministern inte gärna kan iakttas på samma sätt som förr. Numera torde det krävas att det rör sig om en i egentlig mening utrikespolitisk fråga och inte en fråga i ”vardagsumgänget” mellan svenska och utländska instanser (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3:e uppl., 2012, s. 512).

Ingående av internationella överenskommelser

Regeringen kan enligt 10 kap. 2 § RF ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse i en fråga som inte kräver riksdagens medverkan. Bemyndigandet kan ges för en viss bestämd fråga eller för ett visst slag av frågor. En myndighets behörighet att ingå internationella överenskommelser måste enligt förarbetena till RF grunda sig på ett ”klart bemyndigande” (prop. 1973:90 s. 360).

I Riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommelser (Ds 2007:25) från Utrikesdepartementet anges att bemyndigandet kan avse en viss fråga, men att det också kan utformas generellt. Ett bemyndigande kan ges i en förordning, i myndighetens instruktion, i regleringsbrev eller vanligast genom ett särskilt regeringsbeslut. Regeringsbeslut ska normalt fattas redan innan förhandlingarna inleds och kan då omfatta både bemyndigande att förhandla och bemyndigande att ingå en

2015/16:KU10

7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET

överenskommelse. I flera fall kan det vara lämpligare att två regeringsbeslut fattas: det ena med bemyndigande att enbart förhandla och det andra med bemyndigande att ingå en överenskommelse. I vissa fall kan regeringen välja att direkt bemyndiga en myndighet att ingå en överenskommelse vars text är huvudsakligen fastställd i t.ex. en överenskommelse av standardkaraktär.

Svenska förvaltningsmyndigheter ingår en stor mängd internationella överenskommelser. För att möjliggöra en överblick för bl.a. Regeringskansliet över vilka överenskommelser som binder Sverige och för att överens- kommelserna ska komma till allmänhetens kännedom, ska varje förvaltningsmyndighet som ingår offentligrättsliga internationella överenskommelser enligt 13 § förordningen (1990:1070) om publicering av Sveriges internationella överenskommelser, m.m. föra en förteckning över sådana gällande överenskommelser och varje år lämna förteckningen till Utrikesdepartementet.

Statliga myndigheters informationsskyldighet

Av myndighetsförordningen (2007:515) följer att myndigheterna ska ge regeringen stöd vid Sveriges deltagande i verksamheten inom Europeiska unionen och i annat internationellt samarbete, ställa den personal till förfogande för deltagandet som regeringen begär och fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet (7 §).

Myndigheternas instruktion och verksamhet

I det följande redovisas myndigheternas instruktioner och vissa andra uppgifter. Myndigheterna ligger under Försvarsdepartementet och hör till utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. I budgetpropositionens underindelning av utgiftsområde 6 hör de till området Försvar (prop. 2014/15:1 utg.omr. 6 s. 13).

Försvarets materielverk (FMV)

Instruktion

Försvarets materielverk ska enligt gällande lydelse av instruktionen (2007:854) på uppdrag av Försvarsmakten vidmakthålla, destruera och kassera varor samt upphandla byggentreprenader, varor och tjänster. FMV ska på uppdrag av Försvarsmakten tillhandhålla logistik i form av service-, förråds- och verkstadstjänster. FMV ska i denna verksamhet ta hänsyn till de särskilt brådskande förhållanden som kan uppkomma med anledning av Försvarsmaktens uppgifter enligt förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordning).

FMV ska biträda Försvarsmakten i materielförsörjnings- och logistikförsörjningsplanering samt med materielsystemkunskap. FMV ska vara patentorgan för de myndigheter som hör till Försvarsdepartementet och handlägger ärenden som rör immaterialrättsliga frågor.

7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET

2015/16:KU10

FMV ska på uppdrag av Försvarsexportmyndigheten bedriva exportrelaterad verksamhet inom försvarssektorn. FMV får bedriva tjänsteexport som är direkt kopplad till myndighetens verksamhetsområde och som ligger inom ramen för det uppdrag som anges i instruktionen eller någon annan förordning.

FMV ska bedriva militär luftfart i sin prov- och testverksamhet. FMV ska ansvara för kontakterna med andra stater när det gäller frågor om utländska exportlicenser när svenska staten är köpare samt i de fall frågor uppkommer om vidareexport av materiel som helt eller delvis omfattas av svenska statens slutanvändaråtaganden gentemot annan stat. Om särskilda arbetsgrupper upprättas för ändamålet ska kontakterna ske genom dessa.

Vid FMV finns enligt instruktionen (5 §) ett certifieringsorgan som ska upprätta och driva en certifieringsordning för säkerhet i it-produkter och system. FMV ska verka för att uppnå och vidmakthålla internationellt erkännande för utfärdade certifikat.

FMV får inom sitt verksamhetsområde även tillhandahålla tjänster åt andra än Försvarsmakten.

Ledning och verksamhetens omfattning

FMV leds av en styrelse som består av högst fem ledamöter. Generaldirektören är myndighetschef och det finns en överdirektör.

FMV:s verksamhet finansieras till största delen med avgifter. Verksamhetens omsättning 2014 uppgick till knappt 20 miljarder kronor (FMV:s årsredovisning för 2014 s. 13). Antalet fast anställda under 2014 var drygt 3 100 (FMV:s årsredovisning för 2014 s. 86).

Regleringsbrev

Uppdraget att vara nationellt certifieringsorgan för säkerhet i it-produkter återfinns i regleringsbreven för 2012–2015.

Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI)

Instruktion

Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) har enligt instruktionen (2006:861) till uppgift att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning, icke-spridning och internationell säkerhet. Myndigheten får även i övrigt bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete. Verksamheten ska bedrivas med beaktande av krav på integritet, relevans och vetenskaplig kvalitet. FOI ska verka för att försvarsforskningen nyttiggörs även utanför totalförsvaret.

FOI:s uppgift att bedriva försvarsunderrättelseverksamhet ska fullgöras genom analyser av information som inhämtats från offentliga informationskällor eller som lämnats av uppdragsgivare.

Myndigheten ska särskilt verka för samverkan mellan militär och civil forskning samt mellan nationell och internationell forskning.

2015/16:KU10

7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET

FOI ska på uppdrag av Försvarsexportmyndigheten bedriva exportrelaterad verksamhet inom försvarssektorn. FOI får bedriva tjänsteexport som är direkt kopplad till myndighetens verksamhetsområde och som ligger inom ramen för det uppdrag som anges i instruktionen eller någon annan förordning.

Ledning samt verksamhetens omfattning

FOI leds av en styrelse som ska bestå av högst nio ledamöter. Generaldirektören är myndighetschef och det finns en överdirektör.

FOU är en huvudsakligen uppdragsstyrd myndighet vars verksamhet till största delen finansieras via uppdrag. Enligt årsredovisningen för 2014 var omsättningen ca 1,1 miljarder kronor och drygt 1 000 personer var tillsvidareanställda. I årsredovisningen anges att nära kontakter finns mellan FOI och Regeringskansliet om inriktningen av det internationella samarbetet (s. 35). För 2014 anslog riksdagen nära 173 miljoner kronor till FOI (bet. 2013/14:FöU1).

Försvarets radioanstalt (FRA)

Instruktion

I lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet anges att försvarsunderrättelseverksamhet ska bedrivas till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt i övrigt för kartläggning av yttre hot mot landet. Försvarsunderrättelseverksamhet ska bedrivas av den eller de myndigheter som regeringen bestämmer. I lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet anges att i försvarsunderrättelseverksamhet enligt lagen om försvarsunderrättelseverksamhet får den myndighet som regeringen bestämmer (signalspaningsmyndigheten) inhämta signaler i elektronisk form vid signalspaning.

FRA har enligt instruktionen (2007:937) till uppgift att bedriva signalspaning enligt lagen om signalspaning i försvarsunder- rättelseverksamhet och till lagen anslutande förordning.

FRA ska särskilt

1.följa förändringen av signalmiljön i omvärlden, den tekniska utvecklingen och signalskyddet

2.fortlöpande utveckla den teknik och metodik som behövs för att bedriva verksamheten

3.utföra matematiska bedömningar av kryptosystem för totalförsvaret.

FRA ska ha hög teknisk kompetens inom informationssäkerhetsområdet. FRA får efter begäran stödja sådana statliga myndigheter och statligt ägda bolag som hanterar information som bedöms vara känslig från sårbarhetssynpunkt eller i ett säkerhets- eller försvarspolitiskt avseende. FRA ska särskilt kunna

1.stödja insatser vid nationella kriser med it-inslag

2.medverka till identifieringen av inblandade aktörer vid it-relaterade hot mot samhällsviktiga system

3.genomföra it-säkerhetsanalyser

7STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET

4.ge annat tekniskt stöd.

FRA ska samverka med andra organisationer inom informationssäkerhets- området såväl inom som utom landet.

FRA ska biträda andra myndigheter vid värdering, utveckling, anskaffning och drift av signalspaningssystem.

Sedan den 1 september 2015 gäller också enligt FRA:s instruktion att FRA även ska upprätthålla kompetensen för de nationella behoven i fråga om kryptologi, stödja Försvarsmakten genom att utveckla metodik och utbilda personal inom signalspaningsområdet, kunna stödja Försvarsmaktens deltagande i internationella insatser med kompetens, personal och materiel, vidmakthålla och utveckla signalreferensbibliotek för Försvarsmaktens behov och att myndigheten på uppdrag av Försvarets materielverk får utföra prov och utveckling inom teleteknikområdet.

Ledning och integritetsskyddsråd

FRA leds av en myndighetschef. Generaldirektören är myndighetschef och det finns en överdirektör.

Vid FRA finns ett integritetsskyddsråd som består av tre ledamöter. Regeringen utser ordförande och övriga ledamöter i rådet som sammanträder på kallelse av ordföranden.

För 2014 anslog riksdagen ca 860 miljoner kronor till FRA (bet. 2013/14:FöU1).

Försvarsexportmyndigheten (FXM)

Den 1 augusti 2010 bildades Försvarsexportmyndigheten (FXM). Av Vårändringsbudget för 2015 (prop. 2014/15:99, bet. 2014/15:FiU21, rskr. 2014/15:255) och regeringsbeslut den 3 september 2015 (Fö2014/01151/MFU) följer att FXM avvecklas och upphör som myndighet den 31 december 2015.

Instruktion

FXM ska enligt instruktionen (2010:654) bedriva exportrelaterad verksamhet inom försvarssektorn genom att genomföra allmänt exportfrämjande åtgärder för internationella marknader och organiserade aktiviteter vid särskilda exportsatsningar.

FXM ska ansvara för försäljning och upplåtelse av sådan materiel hos myndigheter inom försvarssektorn som inte längre behövs för statens verksamhet eller blivit obrukbar. I denna uppgift ingår att

1.efter särskilt bemyndigande från regeringen företräda staten vid förhandlingar och ingående av internationella överenskommelser

2.i övriga fall företräda staten vid förhandlingar och ingående av överenskommelser och avtal.

FXM ska bedriva sin verksamhet så att den bidrar till försvarets långsiktiga materielförsörjning eller i övrigt är till fördel för svensk försvars- och säkerhetspolitik. Verksamheten ska bedrivas i nära samverkan med

2015/16:KU10

7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET

Inspektionen för strategiska produkter och inom ramen för gällande riktlinjer för svensk krigsmaterielexport.

FXM får bedriva tjänsteexport som är direkt kopplad till myndighetens verksamhetsområde och som ligger inom ramen för det uppdrag som anges i instruktionen eller någon annan förordning.

FXM ska bistå Regeringskansliet med underlag för internationella förhandlingar.

FXM ska senast den 1 mars varje år till Regeringskansliet (Försvars- departementet) redovisa en inriktning för myndighetens arbete på kort och lång sikt samt myndighetens övergripande prioriteringar för försvarsexportverksamheten.

Ledning samt verksamhetens omfattning

FXM leds av en myndighetschef. Generaldirektören är myndighetschef. FXM har under 2012–2014 årligen haft en räntekontokredit om 7 miljarder

kronor för att klara likviditetsbehovet för att hantera vissa avtal inom försvarsexportområdet. Vissa mellanstatliga avtal innehåller fleråriga betalningsplaner och statens kostnader under en avtalsperiod är ofta större i början av en avtalsperiod. Verksamhetens omsättning 2014 uppgick till drygt 1 miljard kronor (FXM:s årsredovisning för 2014 s. 14).

Antalet årsarbetskrafter under 2014 var 42 (FXM:s årsredovisning för 2014 s. 40). För 2014 anslog riksdagen ca 68 miljoner kronor till FXM (bet. 2013/14:FöU1).

Rapport från Statskontoret 2014:30

I Statskontorets rapport 2014:30 Tydligare roller och ökad transparens – En uppföljning av Försvarsexportmyndigheten noteras att utöver instruktionen och regleringsbrevet styr regeringen FXM genom särskilda bemyndiganden. Det handlar om bemyndiganden att företräda staten vid förhandlingar och internationella överenskommelser. FXM måste också begära ett bemyndigande från regeringen för att lämna ut sekretessbelagd information till den potentiella köparen. Detta innebär att regeringen lämnar flera bemyndiganden inom ramen för en och samma affär.

Statskontoret har gått igenom samtliga bemyndiganden som FXM fått fram till hösten 2014 och konstaterar följande:

•Besluten är relativt kortfattade.

•Styrningen rör främst de finansiella delarna och avser kostnadstäckning och återtag till statskassan.

•I dessa delar är styrningen i vissa fall väldigt tydlig eftersom regeringen anger exakta belopp.

I vissa bemyndiganden anger regeringen också att Försvarsdepartementet kommer att ge ytterligare instruktioner.

FXM uppger enligt Statskontorets rapport (s. 29) att den informella styrningen från Försvarsdepartementet är relativt omfattande och oförutsägbar, särskilt när det gäller anbud och avtal. Enligt FXM rör den

7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET

2015/16:KU10

huvudsakligen mer detaljerade frågor kopplade till förhandlingar kring mellanstatliga avtal, medan denna styrning sällan avser strategiska frågor eller policyfrågor. Ett område med informell styrning enligt FXM är återtaget vid försäljning eller uthyrning av Gripen genom mellanstatliga avtal. Styrningen i dessa fall rör storleken på återtaget, i de fall det inte finns angivet i bemyndigandet.

Återrapportering från högnivåmöten

FMV, FOI och FXM ska enligt sina regleringsbrev för 2012–2015, om möjligt inom 24 timmar från mötets avslutande, lämna en skriftlig rapport till Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) från de internationella högnivåmöten som representanter från myndigheten har deltagit i.

I FMV:s årsredovisning för 2014 anförs att Sverige har 30 samförståndsavtal med olika länder, där FMV svarar för att sammanhålla arbetet på uppdrag av Regeringskansliet (Försvarsdepartementet). Under 2014 har 38 högnivåmöten genomförts, varav 19 utgjort MoU-möten (s. 51). Vidare anges att under 2014 har FMV deltagit i elva högnivåmöten där myndigheten har representerat Sverige (s. 94). FMV rapporterar regelbundet utkomsten av mötena till Försvarsdepartementet. För dessa högnivåmöten ska en rapport lämnas inom tre arbetsdagar men även en kortfattad s.k. snabbrapport ska lämnas inom 24 timmar. Under 2014 har detta återrapporteringskrav inte kunnat följas vid två tillfällen.

I årsredovisningen för 2013 anges att FMV årligen deltar i närmare 50 olika typer av internationella möten, där myndigheten företräder Sverige. FMV rapporterar regelbundet utkomsten av mötena till Försvarsdepartementet. Under 2013 har det i två fall inte varit möjligt att lämna en kortfattad s.k. snabbrapport inom 24 timmar efter högnivåmöten. Under 2013 genomfördes 37 högnivåmöten, varav 15 s.k. MoU-möten. Enligt FMV:s årsredovisning för 2012 genomfördes 35 högnivåmöten varav 13 s.k. MoU-möten.

I FXM:s årsredovisningar för 2012–2014 redovisas att myndigheten har en rapporteringsskyldighet avseende de högnivåmöten som genomförs. FXM rapporterar skriftligen om möjligt inom 24 timmar från sådana möten till Försvarsdepartementet. Det framgår inte hur många möten av detta slag det rör sig om. Inte heller FOI redovisar antalet möten i årsredovisningen.

Regleringsbreven 2008 jämfört med 2012–2015

I regleringsbreven för 2008 för FMV, FOI och FRA finns en uppdelning i politikområde, verksamhetsområde och verksamhetsgren. Denna indelning finns inte i regleringsbreven från 2012 och framåt, vilket är i överensstämmelse med den förändring av styrningen och regleringsbreven som skett för hela statsförvaltningen.

2015/16:KU10

7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET

Tidigare granskning

Styrning av förvaltningsmyndigheter

Konstitutionsutskottet granskade hösten 2012 regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna (bet. 2012/13:KU10 s. 80 f.). Utskottet uttalade då att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Detta förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov vidtar de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, givetvis i beaktande av myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § RF. Utskottet framhöll att regeringen oaktat formerna för regeringens styrning och det ansvar som regeringen ger myndighetsledningar alltjämt är ansvarig inför riksdagen för rikets styrelse (s. 99).

Utskottet hade ingen annan uppfattning än att kontakter mellan myndigheterna och Regeringskansliet är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning. Det är svårt att föreställa sig en smidig och väl fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag. Väsentligt är dock att vid sådana kontakter inte gå utöver den formella ramen för myndigheternas verksamhet och att kontakterna är mer inriktade på information än på styrning. En viktig aspekt i sammanhanget är risken att sådana kontakter saknar den omsorgsfulla dokumentation som präglar den formella styrningen. En sådan dokumentation var enligt utskottet en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll av instanser som enligt regeringsformen ska granska såväl regeringens som myndigheternas handlande (bet. 2012/13:KU10).

Konstitutionsutskottet granskade våren 2013 regeringens agerande i fråga om visst militärt samarbete med Saudiarabien. Granskningen avsåg bl.a. huruvida det hade funnits planer inom FOI på att låta ett bolag med nära koppling till myndigheten ingå ett samarbetsavtal med den saudiska motparten eftersom FOI som en svensk myndighet ansåg att den inte borde ingå avtalet själv, och i vilken utsträckning företrädare för regeringen eller Regeringskansliet hade varit involverade i eller haft kännedom om dessa planer (bet. 2012/13:KU20 s. 264 f.).

Utskottet fann att det hade funnits sådana planer inom FOI och att det i vart fall från en viss tidpunkt funnits information i Regeringskansliet om förekomsten av bolaget och dess roll i det aktuella projektet. Det förekom emellertid inte något i granskningen som styrkte att någon i regeringen eller Regeringskansliet hade varit delaktig i eller godkänt beslutet om en bolagsmedverkan eller om bildandet eller finansieringen av det aktuella bolaget.

Utskottet konstaterade också att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet samt att detta förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, med

7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET

2015/16:KU10

beaktande av myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § RF. För att regeringen ska kunna fullgöra denna skyldighet måste det i vart fall krävas att regeringen själv agerar för att skaffa sig de nödvändiga upplysningarna om myndighetens information är bristfällig eller uteblir. Utskottet fann att de brister i regeringens styrning av myndigheten och i inhämtande av information om dess verksamhet som hade kunnat konstateras i granskningen var av allvarligt slag.

Våren 2015 granskade utskottet en fråga om samarbete med Kina om programvaran Edge (bet. 2015/15:KU20 s. 217). Utskottet anförde att regeringen är ansvarig för att den interna styrningen och kontrollen i förvaltningen fungerar väl. Framkommer brister i dessa avseenden hos en myndighet har regeringen att följa upp frågan och vid behov vidta åtgärder. Vad som framkommit i granskningen gav inte anledning till något uttalande av utskottet.

Statliga myndigheters underrättelseskyldighet

I en granskning hösten 2009 gick utskottet igenom sex ärenden där regeringen under 2005–2008 fattat beslut som i olika avseenden rör ingående av avtal med främmande stat m.m. Genomgången gjordes med utgångspunkt i bestämmelsen i nuvarande 10 kap. 13 § RF. Utskottet noterade att enligt Statsrådsberedningens riktlinjer ska gemensam beredning ske med Utrikesdepartementet i ärenden där det förekommer frågor som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation. Vidare noterade utskottet att den gemensamma beredningen som huvudregel ska inledas så tidigt som det är praktiskt möjligt. Den ska alltid äga rum i så god tid före beslutet att de berörda departementen, i den aktuella situationen Utrikesdepartementet, har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets handläggning och avgörande. Handläggning som uppfyller riktlinjerna för gemensam beredning får därmed enligt utskottets mening anses uppfylla underrättelseskyldigheten enligt RF (bet. 2009/10:KU10 s. 107 f.)

I en granskning våren 2013 av utrikesministerns agerande med anledning av Kronofogdemyndighetens ärende om verkställighetsåtgärd mot utländsk egendom i Sverige bedömde utskottet att orienteringen av myndigheterna om sakens utrikespolitiska betydelse enligt 10 kap. 13 § RF faller under förbudet mot ministerstyre enligt 12 kap. 2 § RF (bet. 2012/13:KU20 s. 204 f.).

Ingående av internationella överenskommelser

Utskottet har vid några tillfällen granskat förvaltningsmyndigheternas internationella överenskommelser.

I betänkande 2004/05:KU10 (s. 67 f.) granskade utskottet förvaltnings- myndigheternas förteckningar över ingångna internationella överens- kommelser, främst frågan i vilken utsträckning sådana förteckningar alls har lämnats in till Utrikesdepartementet och vilka åtgärder som Regeringskansliet vidtagit för att åstadkomma en fullständig redovisning. Utskottet konstaterade vissa brister i hur förvaltningsmyndigheterna hade uppfyllt sina skyldigheter

2015/16:KU10	7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET
	vad gäller förteckningarna, t.ex. att en stor del av förteckningarna hade
	redovisats för sent och att det i vissa fall saknades uppgifter om bemyndigande
	eller framstod som oklart vilket bemyndigande som avsågs. Utskottet framhöll
	vikten av att alla berörda myndigheters internationella överenskommelser
	redovisas på ett fullständigt, enhetligt och överskådligt sätt och underströk
	vikten av att arbetet med att åstadkomma en fullständig redovisning fortsätter
	till dess att ordningen med redovisning av förteckningar fått genomslag hos
	alla förvaltningsmyndigheter. Liknande granskningar har även redovisats i
	betänkandena 1991/92:KU30 (s. 38 f.) och 1992/93:KU30 (s. 29 f.).
	I en granskning i hösten 2011 anförde utskottet att kravet att varje uppdrag
	till en förvaltningsmyndighet att förhandla om och ingå en internationell
	överenskommelse ska gå att härleda till ett uttryckligt bemyndigande har
	betydelse också för förvaltningsmyndigheternas skyldighet att redovisa
	ingångna överenskommelser till regeringen. Regeringen får annars svårt att
	kontrollera och följa upp om förvaltningsmyndigheterna har agerat inom
	ramen för bemyndigandet. Utskottet ville understryka att ett uppdrag till en
	förvaltningsmyndighet som innebär att regeringen delegerar rätten att ingå för
	landet bindande överenskommelser måste grunda sig på ett klart och
	uttryckligt bemyndigande (bet. 2011/12:KU10 s. 64).
	Promemorior från Regeringskansliet
	Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på ett antal
	frågor. Som svar översände Regeringskansliet den 8 oktober 2015 en
	promemoria upprättad inom Försvarsdepartementet (bilaga 7.1).
	Utskottet frågade hur Försvarsdepartementets myndighetsstyrning hade
	varit utformad avseende de fyra aktuella myndigheterna 2012–2014, vem som
	hade företrätt departementet i olika slags kontakter och hur dessa kontakter
	hade dokumenterats. I svaret från Regeringskansliet anförs att regeringens
	styrning av myndigheterna huvudsakligen sker genom förordningar, inklusive
	förordningar med myndighetsinstruktioner, samt regleringsbrev och särskilda
	regeringsbeslut om t.ex. uppdrag och utnämningar. Regeringens styrning av
	de aktuella fyra myndigheterna har varit utformad på detta sätt under åren
	2012–2014. De aktuella myndigheterna har var sin myndighetsinstruktion som
	övergripande anger myndighetens uppgifter, ledningsformer och andra
	förhållanden som är särskilda för respektive myndighet. Instruktionerna
	justeras vid behov. Regleringsbrevet anger finansiella förutsättningar för de
	olika verksamheterna och i vissa fall tillkommer mål, återrapporteringskrav
	och uppdrag. Särskilda uppgifter och uppdrag kan också ges till
	myndigheterna i särskilda regeringsbeslut.
	I beredningen av regeringsärenden ingår enligt 7 kap. 2 § RF att inhämta
	behövliga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter. Behovet av
	ett sådant underlag varierar beroende på vilken sorts ärende det är fråga om.
	Expeditions- och rättschefen eller huvudmännen inom sina ansvarsområden
	har möjlighet att begära in de förklaringar, upplysningar och yttranden som

7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET

2015/16:KU10

behövs för beredningen av ett ärende (16 § förordningen [1996:1515] med instruktion för Regeringskansliet och 44 § Regeringskansliets föreskrifter med arbetsordning för Försvarsdepartementet, RKF 2015:1).

Informationen från myndigheterna består vidare av årsredovisningar, budgetunderlag och andra rapporter. Även informella kontakter mellan företrädare för myndigheterna och företrädare för regeringen samt Regeringskansliets tjänstemän är av betydelse.

Myndighetsdialogen är en viktig del i regeringens uppföljning av myndigheternas verksamhet. Med myndighetsdialog avses den årliga strukturerade genomgången av en myndighets resultat och verksamhet m.m., vid vilken myndighetens ledning och företrädare för regeringen deltar (se prop. 2009/10:175 s. 113). I Försvarsdepartementet leds myndighetsdialogen vanligtvis av statssekreteraren. Dialogen syftar till att följa upp myndighetens verksamhet, ge en återkoppling och bedömning av resultatet och diskutera verksamheten i ett framåtriktat perspektiv. Dialogen karaktäriseras av ett helhetsperspektiv på verksamheten och fokuserar på långsiktiga resultat samt myndighetens fortsatta inriktning. Om resultatet av myndighetsdialogen leder till ett behov av förändrad styrning realiseras det genom regeringsbeslut.

Tjänstemän på departementet och myndigheterna har även kontinuerliga kontakter som är inriktade på informationsutbyte och kunskapsutveckling. Vilka som deltar i sådana kontakter beror på frågans art och betydelse. Huruvida sådana kontakter dokumenteras beror på arten av innehållet i informationen.

Utskottet hänvisade i en fråga till att enligt skrivelse 2013/14:155 Regeringens förvaltningspolitik har åtgärder vidtagits i arbetet med att utveckla styrningen av myndigheter och verksamheter till att bli mer verksamhetsanpassad, långsiktig och strategisk. Utskottet frågade vilka åtgärder som hade vidtagits i fråga om Försvarsdepartementet. I svaret anförs att förordningen med instruktion för respektive myndighet utgör det huvudsakliga instrumentet för regeringens styrning av myndigheten i fråga. Förordningarna med myndigheternas instruktioner ses över kontinuerligt för att säkerställa att styrningen är verksamhetsanpassad, långsiktig och strategisk. Mål och uppdrag i regleringsbrev som med tiden fått en mer varaktig karaktär omarbetas och förs in i aktuell instruktion.

Inom processen för framtagande av regleringsbrev får myndigheterna möjlighet att ge sin syn på styrningen. Härigenom har regeringen större möjligheter att anpassa styrningen utifrån ett verksamhetsperspektiv.

För att kontinuerligt utveckla styrningen av de fyra aktuella myndigheterna finns en handläggare med sammanhållande uppgift för respektive myndighet. I Försvarsdepartementet finns även en grupp som har till uppgift att utifrån ett helhetsperspektiv arbeta och stödja enheterna i utvecklingen av myndighetsstyrningen.

Under den aktuella perioden (2012–2014) pågick vidare ett arbete med regleringsbrevet för FRA, där uppgifter som med tiden fått en mer varaktig

2015/16:KU10

7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET

karaktär flyttades från regleringsbrevet till myndighetens instruktion. Instruktionsändringen trädde i kraft den l september 2015.

Regeringen har också beslutat att ge myndigheterna i uppdrag att redovisa resultatindikatorer och nyckeltal som ett led i att förbättra redovisningen av verksamheten.

I svaret påpekas att därutöver kan följande beslut nämnas som följer de syften som anges i regeringens skrivelse 2013/14:155:

•Uppdrag till Försvarsmakten att förbereda och genomföra överföring av viss verksamhet till Försvarets materielverk, inklusive det krav på kvartalsvis rapportering av effektiviseringsarbetet av försvarslogistikverksamheten (Fö20 12/00613/MFU).

•Kommittédirektiv 2013:52 (Investeringsplanering för försvarsmateriel) samt efterföljande uppdrag till Ekonomistyrningsverket avseende Försvarsmaktens anslag inom utgiftsområde 6 (Fö2014/02044/MFU).

•Uppdrag till Ekonomistyrningsverket angående anslagsindelning och finansiell uppföljning samt efterföljande remissförfarande av ESV-rapport 2013:57 (Fö2013/01169/ESL).

•Uppdrag till Ekonomistyrningsverket angående materielförsörjningens finansiella transaktioner samt efterföljande remissförfarande av ESV- rapport 2014:39 (Fö2013/01949/ESL).

•Uppdrag till Statskontoret att följa upp Försvarsexportmyndighetens verksamhet (Fö2014/00708/MFU).

När det gäller FOI:s verksamhet inom forskning/analysstöd för regeringens behov preciseras inriktningen i en särskild skrivelse från Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) i enlighet med vad som anges i myndighetens regleringsbrev.

Utskottet frågade i vilken form myndigheterna lämnar information om förhållanden av betydelse för det internationella samarbetet. Sådan information hanteras enligt svaret huvudsakligen inom ramen för årsredovisningen. Därutöver sker återrapportering inom ramen för myndighetsdialogerna och de informella kontakterna mellan tjänstemän på departementet och myndigheterna. FMV och FOI lämnar årliga redovisningar över samtliga projekt m.m. som myndigheterna deltar i inom ramen för den Europeiska försvarsbyrån. FOI lämnar också särskilda redovisningar dels avseende verksamheten inom ramen för forskning/analysstöd för regeringens behov, dels avseende myndighetens CBRN-verksamhet. I rapporterna redovisas också till viss del internationella kontakter.

Vidare frågade utskottet om det har vidtagits några särskilda åtgärder för att säkerställa att de fyra myndigheterna inkommer med information om förhållanden av betydelse för det internationella samarbetet. Att myndigheterna inkommer med sådan information säkerställs enligt svaret framför allt genom att regeringen i förordningar ålagt myndigheterna att inkomma med information i detta avseende. Utgångspunkten är att myndigheterna agerar i enlighet med de föreskrifter som styr myndigheternas

7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET

2015/16:KU10

verksamhet. Att informationen lämnas i enlighet med de krav som finns tillses genom de kontinuerliga kontakter som förekommer mellan Regeringskansliet och myndigheterna. Myndigheterna lämnar också löpande information till Regeringskansliet, både skriftliga och muntliga rapporter, om det internationella samarbetet.

När det gäller arbetet inom Europeiska försvarsbyrån (EDA) har i en promemoria från Försvarsdepartementet som tillställts FXM, FMV och FOI och i vilken formerna för arbetet inom EDA beskrivs, understrukits de skyldigheter att lämna information om internationella samarbeten som följer av regeringsformen och myndighetsförordningen. I svaret till utskottet nämns vidare att i regleringsbreven för FXM, FMV och FOI har regeringen gett myndigheterna i uppdrag att, om möjligt, inom 24 timmar från mötets avslutande lämna en skriftlig rapport till Regeringskansliet (Försvars- departementet) från de internationella högnivåmöten som representanter från myndigheten deltagit i.

När det gäller definitionen av de högnivåmöten som myndigheterna ska återrapportera från enligt regleringsbreven anförs i svaret att begreppet högnivåmöte är en vedertagen beskrivning för möten av generell karaktär mellan högsta ledningsnivå i en myndighet och dess motsvarighet i andra utländska myndigheter och organ. De berörda myndigheterna har inte begärt något förtydligande i detta avseende. En förteckning över återrapporterna under perioden 2012–2014 bifogas svaret.

Enligt RF ska utrikesministern hållas underrättad när en fråga som är av betydelse för förhållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation uppkommer hos en myndighet. Upplysningsskyldigheten innebär enligt svaret att Utrikesdepartementet ska kontaktas så snart det är nödvändigt för att ett ärendes utrikespolitiska aspekter ska kunna vägas in när beslut fattas av myndigheten. Myndigheter under Försvarsdepartementet informerar enligt gällande praxis Försvarsdepartementet när sådana frågor uppkommer. Informationen från myndigheterna förs därefter från Försvarsdepartementet till Utrikesdepartementet. Kontakterna sker kontinuerligt och så ofta som det krävs enligt gällande reglering.

Vidare frågade utskottet om vilka bemyndiganden att förhandla respektive ingå internationella överenskommelser som regeringen har gett de fyra myndigheterna under åren 2012–2014. I en bilaga till svaret finns en förteckning över de bemyndiganden som Regeringskansliet kunnat identifiera. Förteckningen avser ärenden i vilka bemyndiganden getts att förhandla och ingå internationella avtal under den aktuella perioden. Vidare redovisas i svaret ytterligare uppdrag som rör internationella relationer som regeringen, Försvarsdepartementet och Regeringskansliet har beslutat. I svaret redovisas också de förteckningar som de fyra myndigheterna fört och årligen lämnat till Utrikesdepartement enligt 13 § förordningen (1990:1070) om publicering av Sveriges internationella överenskommelser, m.m. Myndigheterna har i förteckningarna lämnat uppgifter om vilka bemyndiganden de stött sig på.

2015/16:KU10	7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET
	Vidare noterade utskottet i frågorna till Regeringskansliet att det i
	instruktionen för FMV anges att det vid FMV finns ett certifieringsorgan som
	ska upprätta och driva en certifieringsordning för säkerhet i it-produkter och
	system. I regleringsbreven för de år som gåtts igenom ges uppdraget att vara
	nationellt certifieringsorgan inom it-säkerhetsområdet. Utskottet frågade
	varför detta uppdrag ges i regleringsbreven och inte i instruktionen. I svaret
	anförs att ett arbete med att tydliggöra förordningen med FMV:s instruktion,
	bl.a. på denna punkt, bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Arbetet
	sker inom ramen för en större översyn av instruktionen, vilken inleddes våren
	2015.
	Utskottet har ställt kompletterande frågor, bl.a. mot bakgrund av den
	genomgång som utskottets kansli gjort av material på Försvarsdepartementet,
	och mottog från Regeringskansliet den 12 november en promemoria från
	Försvarsdepartementet (bilaga 7.2).
	Utskottet frågade vilka kriterier som används för att avgöra om arten av
	innehållet i informationen (som framkommit i kontakter mellan tjänstemän på
	departementet och myndigheterna) är sådan att den ska dokumenteras. I svaret
	anförs att tjänstemän på departementet och myndigheterna har kontinuerliga
	kontakter inriktade på informationsutbyte och kunskapsutveckling. Huruvida
	dessa kontakter dokumenteras avgörs utifrån innehållet i den aktuella
	kontakten (se SB PM 2012:2 Gula boken – Beslut och protokoll hos
	regeringen). Det förekommer att enskilda tjänstemän vid Regeringskansliet för
	eget bruk för minnesanteckningar från kontakterna med myndigheterna
	avseende informationsutbyte och kunskapsutveckling. I vilken utsträckning så
	sker avgörs av den enskilde tjänstemannen.
	Vidare frågade utskottet hur regeringen försäkrar sig om att distinktionen
	mellan formell styrning och informella kontakter uppfattas på samma sätt av
	myndigheterna – särskilt FXM – som av regeringen. I svaret anförs, med
	hänvisning till svaret den 8 oktober 2015, att regeringens styrning av
	myndigheterna sker huvudsakligen genom förordningar, inklusive
	förordningar med myndighetsinstruktioner, samt regleringsbrev och särskilda
	regeringsbeslut om t.ex. uppdrag och utnämningar. De informella kontakterna
	är främst inriktade på ömsesidigt utbyte av information samt på att förtydliga
	regeringens styrning. De utgör inte i sig styrning av myndigheterna.
	Av myndighetsförordningen (2007:515) framgår att myndighetsledningen
	ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att verksamheten
	bedrivs enligt gällande rätt. Oavsett vilka informella kontakter som
	förekommit är det myndighetens ledning som bär det fulla och slutliga
	ansvaret för de beslut som myndigheten fattar i de enskilda fallen.
	Informella kontakter syftar till att utbyta information och kunskap. Det
	ligger i sakens natur att en informell dialog ska vara just informell. Det är
	heller inte ovanligt att möten inleds med en påminnelse om att den aktuella
	diskussionen inte ska betraktas som styrning.
	Utskottet noterade att det av svaret den 8 oktober 2015 framgick att det
	fanns endast en minnesanteckning från myndighetsdialogerna med de
100

7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET

2015/16:KU10

myndigheter som uppmärksammas i granskningen av verksamhetsåren 2012– 2014. Mot denna bakgrund frågade utskottet bl.a. hur utfallet av myndighetsdialogerna tas om hand. I svaret redovisas att muntliga uppgifter som regeringen eller Regeringskansliet erhåller dokumenteras i vissa fall. Något generellt krav på att det som diskuteras under en myndighetsdialog dokumenteras finns dock inte. Det förekommer att det förs minnesanteckningar från myndighetsdialogerna. Det ska understrykas att minnesanteckningar som inte tillför ett ärende sakuppgifter inte utgör allmänna handlingar om de inte expedieras eller tas om hand för arkivering. I vilken utsträckning eventuella minnesanteckningar ska vara kvar avgörs från fall till fall. Myndighetsdialogerna utgår från den årsredovisning och det budgetunderlag som myndigheten lämnat in, dvs. dokument som utgör underlag i budgetprocessen. Resultat av dialogerna där myndigheterna redogjort för innehållet i dokumenten omhändertas huvudsakligen i arbetet med budgetpropositionen och efterföljande regleringsbrev till myndigheterna.

I frågorna från utskottet redovisas att utskottets kansli på plats i Försvarsdepartementet har tagit del av underlag inför myndighetsdialogerna. I underlaget för FOI, FXM och FMV för 2013 togs frågan om rutiner före och efter internationella möten upp. För att säkerställa en enhetlig svensk hållning i olika internationella forum samt för att kunna öka kunskapen om andra länders positioner krävs framförhållning och information om resor och besök även på myndighetsnivå, enligt underlaget. Vidare anförs att det i vissa fall kan finnas anledning att skärpa kraven på redovisning av planerade resor och besök. Enligt underlaget kan det med tanke på att det har varit vissa problem att få informationen vara aktuellt att överväga formella krav genom ändring i regleringsbrev eller i författning. Mot denna bakgrund frågade utskottet vad det är som har föranlett överväganden om skärpta krav. Har skärpta krav ställts och har dessa krav i så fall fått genomslag?

I svaret anförs att som framgår av det underlag som utskottets kansli tagit del av gjordes bedömningen att det för att säkerställa en enhetlig svensk hållning i olika internationella forum samt för att kunna öka kunskaperna om andra länders positioner krävs framförhållning och information om resor och besök även på myndighetsnivå. Detta ökar möjligheten att samordna resor och budskap samt att säkerställa att bl.a. instruktioner kan ges när så är nödvändigt. Genom uppdragen i regleringsbrev till myndigheterna om att återrapportera från högnivåmöten har kraven tydliggjorts och, som utskottet noterat, även tagits upp till diskussion inom ramen för myndighetsdialogen.

Utskottet noterade även att i underlaget inför mötet med FOI om verksamhetsåret 2014 sägs att Försvarsdepartementet understryker vikten av att FOI inkommer med sådan skriftlig återrapportering som avses i regleringsbrevet. Utskottet frågade varför det fanns det skäl att understryka dessa krav och hur regeringen har försäkrat sig om att FOI återrapporterar från internationella högnivåmöten. I svaret anförs att som framgår av det underlag som utskottets kansli tagit del av hade Totalförsvarets forskningsinstitut inte inkommit med några rapporter från högnivåmöten. Krav på återrapportering

101

2015/16:KU10	7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET
	ställs även i regleringsbrevet för 2015. Som följer av det underlag som
	utskottets kansli tagit del av tas kravet på återrapportering även upp inom
	ramen för myndighetsdialogerna. I regleringsbrevet för 2015 ställs vidare krav
	på att myndigheten särskilt redovisar myndighetens arbete med intern styrning
	och kontroll (se uppdrag 4 Intern styrning och kontroll i regleringsbrevet för
	2015).
	Utskottet frågade hur regeringen försäkrar sig om att krav på en myndighet,
	t.ex. krav på återrapportering, får genomslag i myndighetens olika delar. I
	svaret anförs enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och
	budgetunderlag ska myndigheterna upprätta och lämna en årsredovisning till
	regeringen. Denna redovisning utgör det främsta underlaget för att försäkra att
	regeringens styrning får genomslag i myndighetens verksamhet. I
	omhändertagandet av årsredovisningen följer regeringen upp att de uppdrag
	som getts för det aktuella året också har utförts och återrapporterats i enlighet
	med regeringens beslut. Om myndigheten under året inte har återrapporterat
	enligt den uppsatta tidsramen tar departementet kontakt med myndigheten för
	att klargöra orsakerna. Även Riksrevisionens årliga granskning är
	betydelsefull för regeringens bedömning av myndighetetens fullgörande av sin
	uppgift. Det är brukligt att Riksrevisionen bjuds in till Försvarsdepartementet
	för att informera om dess iakttagelser. Detta sker innan myndighetsdialogen
	genomförs, och Riksrevisionens iakttagelser kan utgöra en del av agendan för
	dialogen. Vidare framhålls i svaret att av myndighetsförordningen (2007:515)
	följer att det åligger myndighetsledningen att säkerställa att det vid
	myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett
	betryggande sätt. Därutöver har regeringen i förordningen (2007:603) om
	intern styrning och kontroll meddelat närmare föreskrifter avseende hur den
	interna styrningen och kontrollen ska utformas. Av de aktuella myndigheterna
	är det Försvarets materielverk och Försvarets forskningsinstitut som har att
	följa den sistnämnda förordningen.
	Mot bakgrund av svaret den 8 oktober 2015 frågar utskottet hur
	internationella möten som är av annan karaktär än generell följs upp. I svaret
	den 12 november 2015 anförs att uppföljning av internationella möten som
	myndigheterna deltar i sker genom att myndigheterna informerar om dessa
	möten. Vilken, om någon, åtgärd som vidtas med anledning av informationen
	beror på frågans art och informationens innehåll. Vidare hänvisas till svaret
	den 8 oktober 2015 där det redogörs generellt för hur myndigheterna lämnar
	information om förhållanden som är av betydelse för det internationella
	samarbetet. Där anges bl.a. att information lämnas inom ramen för den årliga
	återrapporteringen, dvs. årsredovisningen, samt därutöver inom ramen för
	myndighetsdialogerna och de informella kontakterna mellan departementet
	och myndigheterna. Myndigheterna lämnar löpande skriftlig och muntlig
	information om det internationella samarbetet.
	Avslutningsvis anförs i svaret att Försvarets materielverk inte har lämnat
	någon förteckning enligt 13 § förordningen (1990:1070) om publicering av
	Sveriges internationella överenskommelser, m.m. för 2013.
102

7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET

2015/16:KU10

Som svar på kompletterande frågor från utskottet den 17 november 2015 inkom ett svar från Regeringskansliet till utskottet den 1 december 2015 med en promemoria från Försvarsdepartementet (bilaga 7.3). Utskottet noterade i en fråga att det i svaret den 8 november 2015 angetts att Försvarets materielverk inte hade lämnat någon förteckning för 2013 enligt 13 § förordningen (1990:1070) om publicering av Sveriges internationella överenskommelser, m.m. I Regeringskansliets svar anförs att det vid kontakter med myndigheten har upplysts att den bristande rapporteringen berodde på ett förbiseende. FMV har inkommit med en förteckning över internationella överenskommelser som ingåtts 2013. En kopia av förteckningen, som är daterad den 19 november 2015, bifogas svaret. Vilka krav på rapportering av internationella överenskommelser som ställs enligt 13 § förordningen om publicering av Sveriges internationella överenskommelser, m.m. har enligt svaret tagits upp vid myndighetskontakterna.

Vidare frågade utskottet varför endast FMV och FOI, och inte FRA och FXM, har att följa förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. I svaret anförs att förordningen gäller för de förvaltningsmyndigheter under regeringen som har skyldighet att följa internrevisionsförordningen (2006:1228). Den sistnämnda förordningen gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen i den omfattning som regeringen föreskriver i myndighetens instruktion eller i någon annan förordning eller beslutar särskilt.

Till grund för överväganden om vilken myndighet som bör omfattas av internrevisionsförordningen finns bl.a. väsentlighetskriterier. Som väsentlighetskriterier anges att den totala kostnaden uppgår till minst 1 miljard kronor, att det totala antalet anställda uppgår till minst l 000, att balansomslutningen uppgår till minst 5 miljarder kronor, att utomstatlig upplåning uppgår till minst 1 miljard kronor eller att utställda statliga garantier uppgår till minst 1 miljard kronor.

Utöver de väsentlighetskriterier som anges ovan bör en bedömning även ske om en myndighets interna styrning och kontroll samt verksamhet är riskfylld. Ett av flera exempel på riskkriterier som ges i svaret är om myndigheten har en verksamhet som är geografiskt spridd (både nationellt och internationellt).

Prövningen av om en myndighet ska inrätta en internrevision ska ske utifrån både risk och väsentlighet (cirkulär nr Fi 2013:3).

Vad gäller Försvarets radioanstalt (FRA) uppfyller myndigheten inte de kriterier som anges ovan. Försvarsexportmyndigheten (FXM) uppfyller väsentlighetskriteriet i fråga om kostnader, men de redovisade kostnaderna är huvudsakligen kopplade till de finansiella flöden som följer av statens ingångna försvarsexportavtal. Dessa finansiella flöden är föremål för särskilda redovisningskrav och uppföljning i regleringsbrev. Därutöver har FXM på eget initiativ inrättat en funktion motsvarande internrevision. Internrevisorn rapporterar direkt till generaldirektören och utför en oberoende och objektiv gransknings- och rådgivningsverksamhet. Mot den angivna bakgrunden har

103

2015/16:KU10	7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET
	det inte ansetts nödvändigt att ålägga myndigheten att inrätta en sådan funktion
	för internrevision som avses i internrevisionsförordningen.
	Kompletterande information om FOI
	I svaret från Regeringskansliet den 11 november 2015 hänvisas till
	regleringsbrevet för 2015 för FOI. Det aktuella uppdraget i regleringsbrevet,
	som beslutades av regeringen den 19 december 2014, innebär att FOI i
	årsredovisningen för 2014 ska redovisa sitt arbete rörande vissa frågor i
	myndighetsförordningen (2007:515), förordningen (2007:603) om intern
	styrning och kontroll samt lagen (1994:260) om offentlig anställning.
	Redovisningen ska innefatta myndighetens åtgärder för att utveckla
	myndighetens riktlinjer för bisyssla och tjänstledighet, jävsregler,
	arbetsordning, generaldirektörens styrdokument och andra relevanta
	arbetsformer.
	I årsredovisningen för 2014 redovisas att FOI under året har slutfört ett
	arbete med myndighetens interna styrande dokument som innebär att samtliga
	styrande och stödjande dokument har setts över och antingen uppdaterats eller
	upphävts. En extern resurs anlitades för att lämna förslag på hur arbetsformer
	och rutiner kan utvecklas inom FOI. Arbetsordningen började ses över hösten
	2014 för att förtydliga vilka typer av ärenden som ska beslutas av styrelsen,
	generaldirektören och andra befattningshavare. Det har vidare satts igång ett
	arbete med ett internt projekt om ärendehanteringen. En ny mall för FOI:s
	beslutsfattande har tagits fram, liksom nya regler för FOI:s personal-
	ansvarsnämnd. Ett arbete med ett nytt rådgivande dokument om jävsfrågor har
	också påbörjats. FOI:s styrande dokument om utlämnande av allmänna
	handlingar har reviderats och det pågår ett arbete med att ta fram särskilda
	regler för hantering av e-post.
	Under 2014 har enligt årsredovisningen en översyn i enkätform gjorts om
	medarbetarnas bisysslor. Underlaget ligger till grund för det förslag om nytt
	styrande dokument om tjänstledigheter och bisysslor som tagits fram under
	året och som ska beslutas efter ett internt remissförfarande 2015. Förslaget
	innefattar information om vilka slags förhållanden som kan göra en bisyssla
	otillåten på FOI samt rutinen för medarbetarna att anmäla eventuella bisysslor.
	Utskottets ställningstagande
	Utskottet har i detta ärende granskat styrningen av vissa myndigheter under
	Försvarsdepartementet. Granskningen ger anledning till några kommentarer
	från utskottet.
	När det gäller formerna för styrningen av och kontakterna med de aktuella
	myndigheterna har i granskningen uppmärksammats att företrädare för
	Försvarsexportmyndigheten (FXM) enligt en rapport från Statskontoret
	uppgett att den informella styrningen från Försvarsdepartementet är relativt
	omfattande och oförutsägbar, särskilt när det gäller anbud och avtal. Utskottet
	har frågat hur regeringen försäkrar sig om att distinktionen mellan formell
104

7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET

2015/16:KU10

styrning och informella kontakter uppfattas på samma sätt av myndigheterna

– särskilt FXM – och regeringen. I svaret från Regeringskansliet anförs att informella kontakter syftar till att utbyta information och kunskap. Det ligger, anförs i svaret, i sakens natur att en informell dialog ska vara just informell. Det är heller inte ovanligt att möten inleds med en påminnelse om att den aktuella diskussionen inte ska betraktas som styrning, enligt svaret. Utskottet kan dock konstatera att svaret från Regeringskansliet inte fullt ut tar upp beskrivningen i Statskontorets rapport och hur det kan komma sig att företrädare för FXM ger uttryck för att den informella styrningen från Försvarsdepartementet är relativt omfattande och oförutsägbar. Utskottet vill i sammanhanget framhålla vad det tidigare uttalat, nämligen att det är väsentligt att informella kontakter är mer inriktade på information än styrning och att man vid sådana kontakter inte går utöver den formella ramen för myndigheternas verksamhet. Det är regeringens ansvar att det vid informella kontakter står klart för myndigheterna vad som är den formella ramen för kontakten och i vilket syfte den tas. Utskottet vill framhålla vikten av att det finns genomarbetade principer i detta avseende och för när informella kontakter bör ersättas med formell styrning.

Som utskottet tidigare anfört är kontakter mellan myndigheterna och Regeringskansliet viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning. En viktig aspekt är dock risken att sådana kontakter saknar den omsorgsfulla dokumentation som präglar den formella styrningen. En sådan dokumentation är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll av instanser som enligt regeringsformen ska granska såväl regeringens som myndigheternas handlande. Utskottet kan i den nu aktuella granskningen konstatera att dokumentationen av myndighetsdialogen är mycket sparsam. Det innebär att möjligheten att spåra kontakter och innehållet i dem försämras. Därmed undergrävs förutsättningarna både för den konstitutionella granskningen och för annan uppföljning av myndighetsdialogen. Utskottets erfarenhet är just den att bristande dokumentation innebär att granskningen försvåras och utskottets möjlighet att klarlägga vad som har skett försämras. Utskottet vill således inskärpa vikten av dokumentation.

Utskottet noterar vidare att regeringen i regleringsbrevet för 2015 för Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) begär att FOI i årsredovisningen för 2014 ska redovisa sitt arbete med intern styrning och kontroll. Redovisningen ska innefatta myndighetens åtgärder för att utveckla myndighetens riktlinjer för bisyssla och tjänstledighet, jävsregler, arbetsordning, generaldirektörens styrdokument och andra relevanta arbetsformer. Som utskottet tidigare framhållit är regeringen ansvarig för att den interna styrningen och kontrollen i förvaltningen fungerar väl. Framkommer brister i dessa avseenden hos en myndighet har regeringen att följa upp frågan och vid behov vidta åtgärder. Det kan i granskningen konstateras att regeringen har funnit skäl att följa upp den aktuella myndighetens arbete med intern styrning och kontroll. Utskottet förutsätter att regeringen vidtar de ytterligare åtgärder som är påkallade.

105

2015/16:KU10	7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET
	När det gäller myndigheternas internationella verksamhet har det i
	granskningen framkommit att det har funnits brister i myndigheternas
	återrapportering från internationella möten. Regeringen har uppenbarligen
	funnit skäl att vidta åtgärder, t.ex. genom att ta upp frågan om återrapportering
	inom ramen för myndighetsdialogen. Utskottet vill framhålla vikten av att en
	enhetlig svensk hållning i olika internationella fora säkerställs. Även i detta
	avseende förutsätter utskottet att regeringen vidtar de ytterligare åtgärder som
	kan visa sig behövas gentemot myndigheterna.
	När det gäller myndigheternas redovisning av internationella
	överenskommelser noterade utskottet under granskningen att Försvarets
	materielverk inte hade lämnat någon förteckning för 2013 enligt 13 §
	förordningen (1990:1070) om publicering av Sveriges internationella
	överenskommelser, m.m. Den förteckning som till slut lämnades är daterad
	den 19 november 2015. Den bristande rapporteringen berodde enligt
	Regeringskansliets svar på ett förbiseende. Utskottet har i tidigare
	granskningar kunnat konstatera vissa brister i hur förvaltningsmyndigheterna
	hade uppfyllt sina skyldigheter vad gäller förteckningarna, t.ex. att en stor del
	av förteckningarna hade redovisats för sent. Utskottet vill åter understryka
	vikten av att arbetet med att åstadkomma en fullständig redovisning fortsätter
	till dess att ordningen med redovisning av förteckningar fått genomslag hos
	alla förvaltningsmyndigheter.

106

2015/16:KU10

8 Utnämningsmakten

Ärendet

Regeringsformen föreskriver att ”vid beslut om statliga anställningar ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet” (12 kap. 5 §). Huruvida regeringen lever upp till denna bestämmelse i sitt utövande av utnämningsmakten har vid flera tillfällen granskats av utskottet. Hösten 2003 granskade utskottet regeringens utnämningar av myndighetschefer under 2001–2003 med avseende på politisk bakgrund och kön (bet. 2003/04:KU10). Utskottet uttalade då att det avsåg att fortsätta följa regeringens utövande av utnämningsmakten i kommande granskningar för att få en mer heltäckande bild. Hösten 2005 återkom således utskottet till frågan. Uppgifter om utnämningar av myndighetschefer under 2003–2005 tillfördes granskningen (bet. 2005/06:KU10). De nämnda granskningarna avsåg endast utnämningar av myndighetschefer för statliga myndigheter i Sverige. Våren 2006 genomförde utskottet en granskning av regeringens utnämningar av ambassadörer och andra chefer vid utlandsmyndigheterna under 2003–2005 med avseende på politisk bakgrund och kön (bet. 2005/06:KU20).

Senast utskottet återkom till frågan om granskning av regeringens utövande av utnämningsmakten var hösten 2013. Utskottet granskade då, med avseende på politisk bakgrund och kön, regeringens utnämningar av myndighetschefer för statliga myndigheter i Sverige samt ambassadörer och andra chefer vid utlandsmyndigheterna under perioden 2011–2013 fram till september månads utgång (bet. 2013/14:KU10 s. 108 f.). Utskottet tog även upp de åtgärder som regeringen vidtagit för att öka öppenheten vid tjänstetillsättningar av chefer vid myndigheter i Sverige. Också frågor om förflyttningar av myndighetschefer uppmärksammades.

Utskottet fortsätter i detta avsnitt sin granskning av regeringens utövande av utnämningsmakten. Tidigare insamlat material kompletteras med uppgifter om utnämningar under oktober 2013–september 2015. Både chefer för myndigheter i Sverige och chefer vid utlandsmyndigheterna ingår i granskningen.

Till grund för granskningen ligger två promemorior som upprättats inom Finansdepartementet och Utrikesdepartementet, bilaga 8.1.

Utredning i ärendet

Gällande ordning m.m.

Regeringsformen

Enligt 12 kap. 5 § första stycket regeringsformen (RF) anställs arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Av 12 kap. 5 § andra stycket

107

2015/16:KU10

8 UTNÄMNINGSMAKTEN

RF framgår att det vid beslut om statliga anställningar vid förvaltnings- myndigheter som lyder under regeringen ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 405 f.) är bestämmelsen ett uttryck för principen att statliga tjänster ska tillsättas efter objektiva grunder utan hänsynstagande till ovidkommande omständigheter. Med ”förtjänst” avses närmast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring. Med skicklighet brukar förstås lämpligheten för befattningen, ådagalagd genom teoretisk och praktisk utbildning samt den dittillsvarande verksamhetens art. Bestämmelsen är utformad så att även andra sakliga grunder än förtjänst och skicklighet kan få vägas in i bedömningen, och departementschefen nämnde därvid arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn. Vid behandlingen av förslaget till en ny regeringsform kommenterade konstitutionsutskottet bestämmelsens formulering. Utskottet förutsatte att arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn kommer att utnyttjas på ett sådant sätt att inga faror för den enskildes rättssäkerhet kommer att uppstå (bet. KU 1973:26 s. 72).

Lagen om offentlig anställning

Närmare bestämmelser om tillsättning av statliga tjänster finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning (förkortad LOA). Enligt 4 § ska skickligheten sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat. I förarbetena (prop. 1993/94:65 s. 44) påpekades att i regeringsformen nämns förtjänst och skicklighet endast som exempel och att även andra sakliga grunder kan vägas in vid bedömningen.

Det s.k. förflyttningsinstrumentet som föreskrivs i 33 § LOA infördes efter förslag i den s.k. verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99 s. 67 f. och 120). I propositionen nämns t.ex. situationen att regeringen finner det önskvärt att bryta ett i och för sig väl fungerade chefskap för att kunna genomföra en omstrukturering som berör flera myndigheter och myndighetschefer, alltså fall där en förflyttning påkallas av organisatoriska skäl. Ett annat exempel är att en chef visar sig mindre lämplig för sin uppgift, och att regeringen av den anledningen vill förflytta henne eller honom till en annan tjänst. Vidare anges i propositionen att det givetvis kan uppkomma även andra fall där det finns fullgoda skäl att förflytta en myndighetschef. Det avgörande har ansetts vara vad som bedöms nödvändigt med hänsyn till myndighetens bästa. Förflyttning innebär således både en form av tvångsentledigande och en tillsättning av en ny anställning.

Rekryteringsförfarandet

Regeringens förfarande vid rekrytering av myndighetschefer framgår av en skrivelse om regeringens utnämningspolitik (skr. 2009/10:43) som hösten 2009 överlämnades till riksdagen. I en skrivelse från våren 2014 om regeringens förvaltningspolitik redovisar regeringen vissa bedömningar om utnämningspolitiken (skr. 2013/14:155). Skrivelserna redovisas nedan.

108

8 UTNÄMNINGSMAKTEN

2015/16:KU10

De chefspolicyer och rekryteringsförfaranden som gällde tidigare har beskrivits i konstitutionsutskottets tidigare granskningsbetänkanden (se bl.a. bet. 2011/12:KU10 s. 82 f.). Hösten 2011 redovisades till utskottet (se bet. 2011/12:KU10 s. 89 f.) att regeringens chefspolicy från 2005 respektive Utrikesförvaltningens chefspolicy hade ersatts av regeringens chefspolicy för myndighetschefer från 2011 respektive riktlinjer för chefsrollen och chefsuppdrag i utrikesförvaltningen från 2011. Regeringen angav att regeringens chefspolicy för myndighetschefer från 2011 bygger på det som regeringen redovisade i skrivelse 2009/10:43 och att några ytterligare moment i rekryteringsprocessen inte hade tillkommit. Enligt regeringen är chefskriterierna i princip oförändrade jämfört med den tidigare chefspolicyn.

I en svarspromemoria från Socialdepartementet hösten 2013 till konstitutionsutskottet anges att regeringens chefspolicy enligt ovan redovisade dokument alltjämt gäller (bet. 2013/14:KU10 s. 120). Vidare anges att regeringen alltjämt har ambitionen att en myndighets styrelse bör få möjlighet att delta i ett samråd i samband med rekryteringen av en ny myndighetschef. Vad gäller enrådighetsmyndigheter saknar insynsråd formella beslutsbefogenheter, varför man i flertalet fall hittills inte har övervägt att involvera råden i ett förestående rekryteringsarbete. Däremot finns det inget som hindrar att ledamöter i ett insynsråd kontaktar det ansvariga departementet för att t.ex. lämna synpunkter på vilka färdigheter som borde finnas med i en kommande kravprofil. När det gäller nämndmyndigheter anges att det normalt är nämnden själv som, under förutsättning att myndigheten har egen anställd personal, anställer sin kanslichef eller motsvarande.

Skrivelse om utnämningspolitiken

I oktober 2009 överlämnade regeringen en skrivelse (skr. 2009/10:43) till riksdagen om utnämningspolitiken i vilken regeringen redovisade utvecklingen av utnämningspolitiken i fråga om chefer för myndigheter som lyder omedelbart under regeringen med utgångspunkt i riksdagens s.k. verksledningsbeslut 1987.

I skrivelsen noterades att regeringens utnämningsmakt omfattar ett totalt sett stort antal befattningshavare. Skrivelsen behandlar dock enbart personer som anställs och lönesätts av regeringen. Det finns ytterligare arbetstagare i staten som anställs genom regeringsbeslut, men för vilka anställningsmyndigheten utgör arbetsgivare och exempelvis bestämmer lön och andra anställningsvillkor. Exempel på sådana befattningar är anställningar som ordinarie domare respektive chefstjänsteman i Regeringskansliet.10 I skrivelsen redovisades bl.a. de ändringar i anställningsprocessen som genomförts av regeringen.

Vad gäller kravprofiler bedömde regeringen att varje rekrytering av en statlig myndighetschef även fortsättningsvis borde göras med utgångspunkt i

10 Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen utnämns ordinarie domare av regeringen. Arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer (12 kap. 5 § regeringsformen).

109

2015/16:KU10	8 UTNÄMNINGSMAKTEN
	en kravprofil. Kravprofilen bör innehålla såväl specifika krav utifrån
	verksamhetens behov som generella krav, t.ex. dokumenterat god
	ledarskapsförmåga och god kommunikativ förmåga. Av skrivelsen framgick
	att kravprofilen läggs i akten först efter en avslutad rekryteringsprocess. Att
	kravprofilen görs offentlig först i samband med att regeringen fattar sitt
	anställningsbeslut beror enligt regeringen på att det är olämpligt att i förväg ge
	kandidater exakt kännedom om vilka krav på och önskemål om erfarenheter
	regeringen har vad gäller den nya myndighetschefen. Det finns enligt
	regeringen en uppenbar risk att personer skulle kunna anpassa sina svar i en
	intervju efter de formuleringar som finns i kravprofilen, något som skulle
	kunna leda till sämre kvalitet i chefsrekryteringen.
	När det gäller rekryteringsprocessen bedömde regeringen att varje
	rekrytering av en statlig myndighetschef även fortsättningsvis bör genomföras
	under ledning av det departement till vars verksamhetsområde myndigheten
	hör. I fråga om intresseannonsering framgick av skrivelsen att regeringens
	målsättning, dvs. att intresseannonsering ska vara huvudregel, bör ligga fast.11
	Vissa befattningar som myndighetschef borde dock inte heller framöver bli
	föremål för annonsering. Regeringen anförde att det inte är möjligt att på
	förhand ange samtliga situationer då annonsering inte är lämplig. I skrivelsen
	redovisades dels ett antal principiella bedömningar, dels ett antal tjänster där
	speciella omständigheter föreligger. Starka skäl talade för att regeringen ska
	kunna	rekrytera	landshövdingar	brett	och	förutsättningslöst.
	Landshövdingeämbetet		är speciellt och	kräver	egenskaper som inte alltid

sammanfaller med de krav som i övrigt ställs på myndighetschefer. God kännedom om och insikter i det politiska beslutssystemet kan vara ett sådant krav. Sammanfattningsvis anförde regeringen att den, som en generell utgångspunkt, har för avsikt att avstå från att använda annonsering som rekryteringsverktyg till befattning som landshövding, ordförande för Regeringsrätten (nuvarande Högsta förvaltningsdomstolen), Högsta domstolen, Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen respektive Patentbesvärs- rätten, justitiekansler, riksåklagare, säkerhetspolischef och överbefälhavare. Regeringen underströk att denna hållning inte innebär avkall på kravet på kvalitet i de rekryteringsprocesser som genomförs i dessa ärenden och att väl genomarbetade kravprofiler kommer att vara utgångspunkten även för sådana rekryteringar.

Vad gäller externt rekryteringsstöd bedömde regeringen att ett sådant stöd vid vissa tillfällen kan behöva komplettera beredningsorganisationen i Regeringskansliet för att ytterligare öka kvaliteten i den statliga chefsrekryteringsprocessen. I skrivelsen angavs att i takt med att alltmer omfattande och komplicerade uppgifter läggs på myndigheterna finns det anledning att förfina det sätt på vilket regeringen arbetar för att hitta de bäst lämpade myndighetscheferna. Mot denna bakgrund kan det finnas goda skäl

11 I september 2007 bedömde regeringen att annonsering skulle vara mer regel än undantag inför anställningar av nya myndighetschefer (prop. 2007/08:1 utg.omr. 2 s. 52).

110

8 UTNÄMNINGSMAKTEN

2015/16:KU10

för regeringen att konsultera ett externt rekryteringsstöd. Stödet kan bestå av ett hel- eller delansvar för själva rekryteringsprocessen, ett uppdrag att utifrån kravprofilen genomföra en hel sökprocess (s.k. search) eller ett uppdrag att bistå med en andra bedömning (s.k. second opinion). I skrivelsen angavs dels att syftet med att anlita ett externt rekryteringsstöd är att ytterligare kunna fördjupa och förfina beslutsunderlaget inför en kommande chefsrekrytering, dels att det är regeringen som ansvarar för och beslutar om vem som anställs som myndighetschef. Därtill bedömde regeringen att det inte föreligger något självändamål i att utnyttja ett externt rekryteringsstöd och att kostnaden för detta kan uppgå till avsevärda belopp, varför nyttan av ett externt stöd alltid måste ställas mot behovet i det enskilda fallet.

Vid riksdagsbehandlingen av skrivelsen ställde sig konstitutionsutskottet bakom regeringens ovan redovisade överväganden och åtgärder. Riksdagen lade skrivelsen till handlingarna (bet. 2009/10:KU13, rskr. 2009/10:150).

Informationsmaterial

I maj 2011 utgav Socialdepartementets enhet för statlig arbetsgivarpolitik ett informationsmaterial med en presentation av huvuddragen i regeringens chefspolicy för myndigheterna. Av materialet framgår att regeringens utnämningspolitik ska präglas av förutsägbarhet, öppenhet och spårbarhet och att varje rekrytering av en statlig myndighetschef ska göras med utgångspunkt i ovannämnda moment, dvs. kravprofiler, intresseannonsering som huvudregel vid rekryteringar samt användningen av externt rekryteringsstöd vid vissa tillfällen.

Skrivelse om regeringens förvaltningspolitik

I skrivelse 2013/14:155 Regeringens förvaltningspolitik, som överlämnades till riksdagen i mars 2014, finns ett avsnitt om regeringens utnämningspolitik (avsnitt 8 s. 50 f.). Riksdagen lade skrivelsen till handlingarna (bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300). Inga motioner väcktes med anledning av skrivelsen och i finansutskottets betänkande gjordes inga särskilda uttalanden om utnämningspolitiken.

Regeringen konstaterar i skrivelsen att under mandatperioden 2010–2014 har de tidigare beslutade reformerna konsoliderats varför några nya ställningstaganden om fortsatt reformering inte har ansetts nödvändiga. Däremot har en förändrad ordning införts för rekrytering av chefer och domare till de fem domstolar där regeringen tillsätter och lönesätter dessa. Dessa utnämningar föregås nu av ett förslag från Domarnämnden.

Det finns enligt skrivelsen totalt 20 olika titlar för myndighetscheferna. Av dessa är 102 generaldirektörer, 31 rektorer, 21 landshövdingar, 10 överintendenter, 21 har andra titlar såsom ordförande, direktör eller kanslichef och 13 har en unik titel, t.ex. rikspolischef. Titeln kan medföra materiella skillnader i anställningsvillkoren. En sådan skillnad är bl.a. reglerna för avgångsförmånerna.

111

2015/16:KU10

8 UTNÄMNINGSMAKTEN

I skrivelsen redovisas översiktligt resultaten av regeringens utövande av utnämningsmakten sedan 2006. I det följande återges skrivelsen i berörda delar.

Erfarenheter av annonsering

Före regeringsskiftet 2006 annonserade regeringen endast undantagsvis efter myndighetschefer. I och med regeringens beslut att göra annonsering till huvudregel har, till årsskiftet 2013/14, 163 myndighetschefer anställts efter en föregående annonsering. Under samma period har totalt 229 ordinarie chefer anställts. Andelen utannonserade chefsbefattningar har således uppgått till ca 71 procent. Det bör noteras att annonsering började användas först i slutet av 2007. Andelen annonsering för tiden därefter uppgår till ca 90 procent.

Regeringens ambition är att andelen utannonserade befattningar ska vara mycket hög. Även med denna ambition kan det dock inte uteslutas att det i enskilda rekryteringar kan föreligga starka verksamhetsskäl för att välja en annan ordning vid rekrytering. Det kan också finnas omständigheter som gör det nödvändigt att rekrytera en myndighetschef på annat sätt än genom en föregående annonsering. Under 2013 var det t.ex. 1 av de totalt 19 rekryterade cheferna som rekryterades på ett sådant sätt. Skälet i det fallet var att två myndigheter, Statens folkhälsoinstitut och Smittskyddsinstitutet, avvecklades och slogs ihop till en ny myndighet. En av de två befintliga cheferna erbjöds då anställning som chef för den nya myndigheten. På samma sätt var det 2012 då tre myndigheter – Högskoleverket, Internationella programkontoret på utbildningsområdet och Verket för högskoleservice – avvecklades och två nya myndigheter bildades: Universitetskanslersämbetet och Universitets- och högskolerådet. Två av de tre befintliga cheferna erbjöds då chefskapet för de nya myndigheterna. Det finns sammanfattningsvis gott stöd för bedömningen att annonsering som huvudregel fungerar och tillämpas.

En följd av att rekryteringsprocessen reformerats är att chefer från andra delar av arbetsmarknaden än den statliga sektorn i betydligt högre grad än tidigare kommit i fråga för anställning som myndighetschef. Att exakt kunna mäta graden av den vitalisering som detta innebär för statsförvaltningen i stort är svårt. Ett sådant flöde ligger dock helt i linje med den statliga arbetsgivarpolitiken i stort som bygger på att flödet mellan de olika sektorerna på arbetsmarknaden ska underlättas då det anses bidra till en ökad aktivitet och effektivitet i den totala ekonomin.

En annan synbar effekt är att fler kvinnor anställts som myndighetschefer. I september 2013 var 46,5 procent av alla myndighetschefer kvinnor. Motsvarande siffra för åren 2006 och 2007 var 33 procent.

Allmänhetens förtroende för staten och statsförvaltningen bygger bl.a. på att utnämningspolitiken utövas omsorgsfullt. Med den ordning som numera gäller kan enligt skrivelsen alla som är intresserade anmäla sitt intresse för en befattning som myndighetschef. De kan sedan själva jämföra sina meriter med den som slutligen fick anställningen, vilket torde bidra till ökad respekt för rekryteringsprocessen.

112

8 UTNÄMNINGSMAKTEN

2015/16:KU10

Sekretess vid rekryteringen

Sedan den 1 april 2010 gäller enligt 39 kap. 5 b § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) sekretess i ärende om anställning av myndighetschef vid en förvaltningsmyndighet som lyder omedelbart under regeringen för uppgifter som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde lider men. Under de cirka tre åren mellan att annonsering infördes som huvudregel och att nämnda lagstiftning trädde i kraft lämnade ca 22 personer per ärende in en intresseanmälan. Sedan lagstiftningen infördes har antalet intresseanmälningar marginellt ökat till ungefär 25 stycken per ärende. Variationerna i ärendena är stora. Vissa annonser lockar endast en handfull intresserade och andra har närmare hundra. Det är enligt skrivelse 2013/14:155 ännu för tidigt att kunna redovisa någon mer djupgående analys av om lagstiftningen har bidragit till att uppnå de ambitioner som redovisades i propositionen Sekretess i vissa anställningsärenden (prop. 2009/10:56), dvs. att fler med tillräckliga meriter ska anmäla intresse för en sådan befattning under tiden för en annonsering.

Det är inte ovanligt att den individ som slutligen utses till ny myndighetschef har lämnat in sin intresseanmälan efter det datum som angetts i annonsen. Skälet till det kan vara att vederbörande sökts på annat sätt, t.ex. genom ett externt rekryteringsföretag. När det gäller externt rekryteringsstöd redovisade regeringen i skrivelsen Utnämningspolitiken (skr. 2009/10:43 s. 24) att för att ytterligare öka kvaliteten i den statliga chefsrekryterings- processen kan ett externt rekryteringsstöd vid vissa tillfällen behöva komplettera beredningsorganisationen i Regeringskansliet. Vidare framgick att det inte föreligger något självändamål i att utnyttja ett externt rekryteringsstöd. Kostnaden för detta kan uppgå till avsevärda belopp, varför nyttan av ett externt stöd alltid måste ställas mot behovet i det enskilda fallet. Det kan dock konstateras att användandet av sådant stöd är omfattande. Det har snarare blivit huvudregel att externt stöd anlitas än en möjlighet. Inriktningen på det fortsatta arbetet är enligt skrivelsen att minska den totala mängden avrop av konsultstöd vid rekrytering av myndighetschefer.

Närmare om rekrytering av chefer vid utlandsmyndigheter

I en svarspromemoria hösten 2011 från Utrikesdepartementet till utskottet (se bet. 2011/12:KU10 s. 89 f.) redogörs för utrikesförvaltningens riktlinjer vid rekrytering av chefer vid utlandsmyndigheter. Enligt dessa är chefskriterierna i princip oförändrade jämfört med vad som gällde tidigare. För att en tjänsteman ska bli chef krävs att hon eller han har genomgått Utrikesdepartementets ledarskapsprogram för potentiella ledare eller på annat sätt haft möjlighet att reflektera över innebörden av chefs- och ledarskap. Rekryteringsprocessen till en chefsbefattning i utrikesförvaltningen bygger på den kompetensprofil som upprättas för den aktuella befattningen. Där framgår vilka krav och förväntningar som ställs på den blivande chefen, sett i ljuset av den inriktning som utlandsmyndigheten i fråga har och kan förväntas ha under

113

2015/16:KU10

8 UTNÄMNINGSMAKTEN

de närmaste åren. Befattningarna utlyses inom Regeringskansliet, vilket givetvis inte hindrar att även andra intresserade har möjlighet att söka dem. En särskild beredningsgrupp under ledning av expeditionschefen går igenom alla ansökningar. De sökandes kvalifikationer vägs mot chefskriterierna och kompetensprofilen för den eller de befattningar de sökt. När så är möjligt upprättas ett förslag med tre namn, varav minst en man och minst en kvinna. Som en följd av departementets åtgärdsplan för jämställdhet för att öka andelen kvinnor på chefsbefattningar ägnas kvinnliga sökande särskild uppmärksamhet. Beredningsgruppen överlämnar resultatet av sitt arbete till departementsledningen. Något externt rekryteringsstöd används inte vid rekryteringarna. Rekryteringarna görs vanligtvis inom utrikesförvaltningens personal med diplomatisk bakgrund, och intervjuer förekommer inte som ett regelbundet inslag vid rekryteringarna. Avslutningsvis framhålls det i Utrikesdepartementets svarspromemoria att något ytterligare moment i rekryteringsprocessen inte har tillkommit sedan regeringens skrivelse om utnämningspolitiken.

Hösten 2013 framgick det av en promemoria från Utrikesdepartementet (UD) att UD:s riktlinjer för chefer i utrikesförvaltningen hade uppdaterats i syfte att stärka återkopplingen till cheferna om hur UD:s chefspolicy genomförs. Till svarspromemorian bifogades såväl riktlinjerna (daterade 2013-04-11, bet. 2013/14:KU10 s. 329 f.) som den nya gemensamma policyn för chefsförsörjningen i Regeringskansliet (Chef i RK, bet. 2013/14:KU10 s. 336 f.). Av riktlinjerna framgick inga nya moment i rekryteringsprocessen till myndighetschef utan endast riktlinjer om bl.a. verksamhetsdialogen och återkoppling på chefs- och ledarskap under tiden som chef. Vid rekrytering till chefsuppdrag ställs krav på dokumenterad chefs- eller ledarskapserfarenhet.

Närmare om rekrytering av rektorer för universitet och högskolor

För universitet och högskolor (nedan lärosäten) sker anställning av rektor efter förslag från styrelsen (2 kap. 8 § högskoleförordningen [1993:100] och 2 kap. 1 § förordningen [1993:221] för Sveriges lantbruksuniversitet). Regeringen har som praxis att följa styrelsernas förslag. I dessa fall sker således inget särskilt rekryteringsförfarande inom Regeringskansliet och rekryteringsprocessen hanteras därmed i allt väsentligt lokalt. Innan en kandidat föreslås för regeringen har flera instanser på lärosätet getts möjlighet att lämna synpunkter i ärendet. Intresseannonsering bör enligt regeringen ingå i den rekryteringsprocess som föregår universitets- och högskolestyrelsernas förslag till regeringen.

Omförordnanden och förflyttningar av myndighetschefer

Konstitutionsutskottet har vid ett flertal tillfällen granskat omförordnanden och förflyttningar av myndighetschefer (se bet. KU 1985/86:25 s. 33 f., bet. 1993/94:KU30 s. 139, bet. 2008/09:KU20 s. 149 f. och bet. 2009/10:KU20 s. 58 f.). Dessa har i huvudsak varit inriktade på beslutens förenlighet med regeringsformens bestämmelser om saklighet och opartiskhet samt LOA, inte

114

8 UTNÄMNINGSMAKTEN

2015/16:KU10

dess betydelse för hur regeringen utöver utnämningsmakten när den utser nya myndighetschefer och hur rekryteringsprocessen är utformad.

De arbetsrättsliga förutsättningarna för avsked respektive förflyttning av sådana chefer finns i 32 § respektive 33 § andra stycket LOA. Avsked av en myndighetschef har enligt en svarspromemoria från Regeringskansliet till utskottet hösten 2013 inte förekommit inom överskådlig tid (bet. 2013/14:KU10 s. 121). Vad gäller förflyttning framgår att bestämmelsen i LOA innehåller bestämmelser om två formella grunder, av organisatoriska skäl eller annars för myndighetens bästa. Dock kan även regeringen och en myndighetschef komma överens om att den sistnämnde i stället ska erbjudas anställning i Regeringskansliet (RK). Skäl för en sådan anställning kan t.ex. vara att en myndighetschef får i uppdrag att leda en organisationskommitté med uppdraget att inrätta en ny myndighet eller att en myndighetschef har drabbats av en sjukdom som innebär praktiska problem i det dagliga chefskapet. I svarspromemorian lämnades en förteckning över de 15 myndighetschefer som, oavsett skäl, lämnat sin chefsanställning i förtid sedan 2011 för att i stället anställas som generaldirektör med placering i RK. På en fråga om det efter förflyttningar av myndighetschefer görs någon form av regelmässig utvärdering eller uppföljning av orsakerna till att förflyttningen blev nödvändig angavs att sådana inte förekommer. Däremot finns det en enhet i RK som alltid ska delta i beredningen av beslut som rör såväl myndighetschefer som generaldirektörer med placering i RK, och vid den enheten finns det därför en viss samlad kunskap om tidigare förflyttningsbeslut. Enheten utgör även ett stöd för departementen i ärenden där förflyttningsbestämmelserna kan komma att tillämpas.

Regeringens syn på förslag rörande förflyttningsinstrumentet från Utredningen om översyn av anställningsvillkoren för myndighetschefer (SOU 2011:81)

I september 2010 tillkallade regeringen en särskild utredare för att se över anställningsvillkoren för chefer som leder myndigheter som lyder omedelbart under regeringen. Utredaren fick i uppdrag att bl.a. undersöka i vilken utsträckning regeringens ambition uppfyllts om att anställningsvillkoren ska vara öppna, tydliga och ändamålsenliga.

Utredningen om översyn av anställningsvillkoren för myndighetschefer noterade att det var relativt ovanligt att myndighetschefer förflyttas och att regeringen i första hand försöker få till stånd en frivillig lösning om en förflyttningssituation uppstår. Vanligen rör det sig enligt utredningen om ett par förflyttningar per år (SOU 2011:81 s. 98). Detta antal kunde enligt utredningen sättas i relation till att det var 30 respektive 31 personer som anställdes som myndighetschefer 2009 respektive 2010.

Ett beslut om förflyttning får inte verkställas förrän beslutet prövats slutligt eller rätten till talan har förlorats (36 § andra stycket LOA). Regleringen innebär att en myndighetschef som förflyttas mot sin vilja kan få beslutet prövat, i sista hand av Arbetsdomstolen. Utredaren föreslår att möjligheten att

115

2015/16:KU10	8 UTNÄMNINGSMAKTEN
	arbetsrättsligt tvista om ett beslut om förflyttning ska avskaffas. Regeringen
	redovisade i skrivelse 2013/14:155 att flera remissinstanser hade avstyrkt
	förslaget bl.a. med hänvisning till rätten till en rättvis rättegång enligt artikel
	6.1 i Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna och de
	grundläggande friheterna. Mot bakgrund av remissinstansernas synpunkter
	gjorde regeringen i skrivelse 2013/14:155 bedömningen att någon ändring av
	LOA inte bör göras i den delen.
	ESO-rapport
	I en rapport från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO)
	publicerad i februari 2003 granskades utnämningar och ansvarsutkrävande av
	generaldirektörer. En av de aspekter som lyftes fram i rapporten var
	uppföljningsfasen som gällde hur väl generaldirektörerna lyckats med sina
	uppdrag inför eventuella nya utnämningar eller omförordnanden. I rapporten
	(Ds 2003:7 s. 14 f.) konstaterades vissa brister i uppföljningen. Drygt hälften
	av de tillfrågade statsråden12 kunde erinra sig att en tillsättning av en
	generaldirektör blivit en besvikelse. Bland dessa hade hälften blivit besvikna
	en gång och i resten av fallen mer än en gång. Missnöje med generaldirektörer
	uttrycktes ofta i bristande ledarskap, t.ex. en oförmåga att driva igenom vissa
	förändringar, personalpolitiska problem och samarbetsproblem. I vissa fall
	ledde missnöjet till ”avsked”, omplacering eller att personen inte
	omförordnades. I många fall ledde det inte till något annat än samtal och ibland
	inte ens till det. Samtidigt uttrycktes missnöje med de belönings- och
	sanktionssystem som fanns att tillgå. För att en generaldirektör skulle få lämna
	sin tjänst krävdes ganska mycket. Ord som t.ex. brottslighet, ”uppenbar”
	oförmåga, ”affärer”, ”grovt” misslyckande är de formuleringar som används
	av de tillfrågade statsråden.
	Tidigare granskning
	Politisk bakgrund
	Som anförts i det föregående har utskottet vid flera tillfällen granskat
	regeringens utövande av utnämningsmakten, främst i fråga om utnämning av
	myndighetschefer i Sverige (bet. 2003/04:KU10 s. 58 f., bet. 2005/06:KU10
	s. 49 f., bet. 2007/08:KU10 s. 55 f., bet. 2009/10:KU10 s. 117 f., bet.
	2011/12:KU10 s. 81 f. och bet. 2013/14:KU10 s. 108 f.). Vad gäller chefer vid
	utlandsmyndigheter genomförde utskottet våren 2006 en granskning av
	förekomsten av politisk bakgrund bland ambassadörer m.fl. som utnämnts
	under 2003–2005. Granskningen ledde i denna del inte till något uttalande från
	utskottets sida (bet. 2005/06:KU20 s. 184).
	12 Rapporten bygger på svar på enkäter som skickats till samtliga som under perioden 1988–
	2001 antingen fortfarande var eller hade varit statsråd respektive statssekreterare. Dessutom
	sändes även enkäter till några departementsråd m.fl. som var verksamma i september 2001.
116

8 UTNÄMNINGSMAKTEN

2015/16:KU10

Utskottet konstaterade vid sin granskning hösten 2007 att bilden var ungefär densamma som vid tidigare granskningar, dvs. att andelen utnämnda myndighetschefer med en politisk bakgrund hade legat på omkring 20–30 procent per år sedan 2001, och att den klart dominerande bakgrunden bland dessa var statssekreterare. Utskottet noterade att denna andel oftast var lägre när det gällde dem som hade utnämnts till chefer vid utlandsmyndigheterna och att de som hade politisk bakgrund i regel hade varit kabinetts- eller statssekreterare. Dessutom hade de inte sällan sedan tidigare en annan, fast tjänst i Utrikesdepartementet (bet. 2007/08:KU10 s. 66). Sammantaget gav det som framkommit i denna del av granskningen inte anledning till någon invändning från utskottets sida. Dessutom framhöll utskottet sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med tjänstetillsättning (se nedan).

Hösten 2009 konstaterade utskottet, med förbehåll för vissa skillnader i granskningens mätperioder, att andelen utnämnda myndighetschefer med en politisk bakgrund hade minskat något under senare år (bet. 2009/10:KU10 s. 133 f.). Från att tidigare ha legat på i genomsnitt 25–30 procent per år hade andelen sedan 2007 legat på i genomsnitt 15–20 procent per år. Samtidigt konstaterade utskottet att andelen utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna med en politisk bakgrund hade stigit under de senaste åren. Från att tidigare ha legat på i genomsnitt 6 procent per år hade andelen sedan 2007 legat på i genomsnitt 16 procent per år. Dessutom framhöll utskottet sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med tjänstetillsättning, dvs. att förekomsten av politisk erfarenhet kan utgöra en saklig grund att fästa avseende vid, och den får då värderas tillsammans med andra erfarenheter. Vad som i sådana fall är relevant är inte inom vilket politiskt parti den person som utnämns har sin bakgrund, utan det faktum att han eller hon har haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö och har utfört dessa på ett sådant sätt att det är meriterande för den tjänst som ska tillsättas.

Hösten 2011 konstaterade utskottet att andelen utnämnda myndighetschefer med en politisk bakgrund under senare år hade minskat ytterligare, från tidigare 25–30 procent per år till knappt 10 procent årligen under de senaste två åren (bet. 2011/12:KU10 s. 102). Samtidigt konstaterade utskottet att andelen utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna med en politisk bakgrund oftast är lägre, även om så inte hade varit fallet under de senaste åren. Från att tidigare ha legat på i genomsnitt 6 procent per år hade andelen sedan 2007 legat på i genomsnitt 11 procent per år. I sammanhanget framhöll utskottet sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med tjänstetillsättning (se ovan).

I granskningen hösten 2013 följdes de tidigare granskningarna upp med uppgifter fram till september 2013 (bet. 2013/14:KU10 s. 108 f.). Utskottet konstaterade att andelen utnämnda myndighetschefer med en politisk bakgrund varierade över tiden, från 28 procent för mandatperioden 2002–2006 och 15 procent för mandatperioden 2006–2010 till 20 procent för den innevarande mandatperioden (fram till september 2013). Utskottet framhöll sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med

117

2015/16:KU10

8 UTNÄMNINGSMAKTEN

tjänstetillsättning. Vad som framkommit i granskningen gav sammanlagt enligt utskottet inte underlag för någon annan bedömning än att regeringen har utövat sin utnämningsmakt i enlighet med regeringsformens bestämmelse om att det vid beslut om statliga anställningar endast ska fästas avseende vid sakliga grunder.

Kön

I de ovannämnda granskningarna från höstarna 2003, 2005, 2007, 2009, 2011 och 2013 uppmärksammade utskottet även fördelningen mellan kvinnor och män bland utnämnda myndighetschefer i Sverige. I granskningen hösten 2005 kunde utskottet konstatera att utvecklingen hade gått i riktning mot en större andel kvinnor (bet. 2005/06:KU10 s. 58). Uppdelat på departement var bilden alltjämt att andelen kvinnor respektive män bland de utnämnda myndighetscheferna i vissa fall skilde sig kraftigt åt. Vid flera departement fanns en klart större andel män bland dem som utnämnts, medan det vid några departement fanns en klart större andel kvinnor. Granskningen gav i denna del inte anledning till något uttalande från konstitutionell synpunkt.

Vad gäller utlandsmyndigheterna var andelen kvinnliga chefer vid dessa fortfarande lägre än andelen manliga chefer, men andelen kvinnliga chefer hade ökat successivt. Utskottet såg det som positivt att denna utveckling fortsätter (bet. 2005/06:KU10 s. 17).

Hösten 2007 noterade utskottet i sin granskning (bet. 2007/08:KU10 s. 67) att flertalet av dem som utnämnts till myndighetschefer vid såväl myndigheter i Sverige som utlandsmyndigheter alltjämt var män. Andelen kvinnor bland dem som utsetts var som regel 30–40 procent per år. Någon tydlig trend kunde inte utläsas ur materialet, då skillnaden mellan andelen kvinnor och andelen män minskade vissa år och ökade andra år. Utskottet anmärkte då att till följd av regeringsskiftet och den nya departementsindelningen var antalet utnämningar vid vissa departement dock så litet att resultatet för den senaste granskningsperioden borde tolkas försiktigt på departementsnivå. Granskningen gav i denna del inte anledning till något uttalande från utskottet.

Hösten 2009 konstaterade utskottet en ökande trend i andelen kvinnor bland dem som utses till myndighetschefer i Sverige. Sedan 2007 var denna andel omkring eller strax över 45 procent i stället för, som tidigare, omkring eller strax under 40 procent. Utskottet konstaterade samtidigt att någon liknande trend inte kunde utläsas ur materialet vad gäller utnämnda chefer vid utlandsmyndigheter, där andelen kvinnor fortfarande låg kring en tredjedel. Utskottet noterade vidare att de stora skillnader mellan departementen som kunnat konstateras i tidigare granskningar i andelen utnämnda kvinnliga respektive manliga myndighetschefer i Sverige delvis hade jämnats ut.

Hösten 2011 konstaterade utskottet att andelen kvinnor bland dem som utses till myndighetschefer i Sverige tydligt hade ökat. Sedan 2007 var denna andel strax under 50 procent, efter att tidigare ha legat på omkring eller strax under 40 procent. Utskottet konstaterade samtidigt att en liknande om än svagare trend kunde noteras för utnämnda chefer vid utlandsmyndigheter, där

118

8 UTNÄMNINGSMAKTEN

2015/16:KU10

andelen utnämnda kvinnor sedan 2007 börjat närma sig 40 procent. Utskottet noterade vidare att de stora skillnader mellan departementen som kunnat konstateras i tidigare granskningar i andelen utnämnda kvinnliga respektive manliga myndighetschefer i Sverige hade jämnats ut under senare år. När det gäller andelen kvinnliga och manliga myndighetschefer framhöll utskottet särskilt att det såg positivt på den utveckling som framkommit i granskningen.

Hösten 2013 noterade utskottet att något fler av dem som utnämnts till myndighetschef vid såväl myndigheter i Sverige som utlandsmyndigheter alltjämt var män. Utskottet konstaterade dock att andelen kvinnor bland dem som utses till myndighetschef i Sverige hade ökat tydligt och låg på en i allt väsentligt acceptabel nivå. Utskottet betonade att det såg positivt på den utveckling som framkommit i granskningen.

Öppna rekryteringsförfaranden

Sedan hösten 2009 granskar utskottet de åtgärder som regeringen vidtagit för att öka öppenheten vid tjänstetillsättningar av chefer vid myndigheter i Sverige.

Även om erfarenheten av öppna rekryteringsförfaranden vid den första granskningen hösten 2009 var begränsad konstaterade utskottet att personer som lämnat in intresseanmälningar hade ingått i slutskedet av rekryteringsförfarandet i 40 av de 50 öppna rekryteringsförfaranden som hade genomförts sedan oktober 2007.

Hösten 2011 konstaterade utskottet att i 60 av de 87 öppna rekryteringsförfaranden (dvs. 69 procent) som genomförts sedan oktober 2007 hade personer som lämnat in intresseanmälningar innan ansökningstidens utgång fått den utannonserade tjänsten. Utskottet noterade även att denna andel hade ökat något under senare år (dvs. mellan oktober 2009 och september 2011).

Hösten 2013 konstaterade utskottet att andelen öppna rekryteringar ur den krets där regeringen avser att tillämpa öppna rekryteringsförfaranden sedan oktober 2007 var fortsatt hög (81 procent). Dock hade andelen utnämnda myndighetschefer som lämnat in intresseanmälningar före ansökningstidens utgång minskat under den senaste granskningsperioden, även om denna andel totalt, dvs. sedan oktober 2007, var förhållandevis hög (76 av 122 utnämningar eller 62 procent). Andelen öppna tjänstetillsättningar där externt rekryteringsstöd använts hade ökat. Utskottet konstaterade samman- fattningsvis att införandet av öppna rekryteringsförfaranden hade inneburit viktiga förändringar; exempelvis ingår andra intresserade kandidater än den som utnämns i slutskedet av en rekrytering i mycket stor utsträckning. Likafullt var effekterna av dessa förändringar fortfarande inte analyserade på djupet. Utskottet skulle därför välkomna om regeringen vid ett lämpligt tillfälle genomförde en noggrann uppföljning och utvärdering av dessa nya rekryteringsförfaranden och hur de stärker kvaliteten i den statliga chefsrekryteringsprocessen.

119

2015/16:KU10

8 UTNÄMNINGSMAKTEN

Omförordnanden och förflyttningar av myndighetschefer

Hösten 2013 konstaterade utskottet att det inte förekommer någon regelmässig utvärdering eller uppföljning av orsakerna till förflyttningar av myndighetschefer. Även om det inom Regeringskansliet finns en viss samlad kunskap om tidigare förflyttningsbeslut bedömde utskottet att det finns ett utrymme för förbättringar i denna del. Att systematiskt följa upp, utvärdera och dokumentera erfarenheter från förflyttningsbeslut torde enligt utskottet vara till gagn för den statliga chefsrekryteringsprocessen.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt förteckningar över bl.a. samtliga myndighetschefer vid myndigheter i Sverige respektive chefer vid utlandsmyndigheterna som utsågs av regeringen under oktober 2013–september 2015. Förteckningarna ska inkludera information om myndighetschefernas politiska bakgrund och kön och om tidigare befattning som myndighetschef vid en myndighet i Sverige eller som chef vid en utlandsmyndighet. Vidare begärdes även information om vilka anställningar som föregicks av ett förfarande där regeringen annonserade för att få in intresseanmälningar, där den som fick tjänsten ingick i den grupp sökande som hade lämnat in en intresseanmälan (inklusive noteringar om huruvida anmälan lämnades in efter ansökningstidens utgång), där någon eller några av de sökande som hade lämnat in en intresseanmälan ingick i slutskedet av beredningen av ärendet (t.ex. kallades till anställningsintervju e.d.) och där regeringen använde sig av externt rekryteringsstöd (konsulter) under sin beredning av ärendet. Vidare begärde utskottet en förteckning över samtliga chefer för myndigheter i Sverige som regeringen avskedade eller förflyttade under oktober 2013–september 2015 samt svar på ytterligare frågor, bl.a. en redogörelse för om de ovan återgivna delarna från regeringens chefspolicy för myndighetschefer från 2011 och riktlinjerna för chefsrollen och chefsuppdrag i utrikesförvaltningen från 2011 och 2013 samt ”Chef i RK” fortfarande gäller samt om ytterligare moment i rekryteringsprocessen har tillkommit sedan regeringens skrivelse om utnämningspolitiken, och i så fall vilka. Utskottet frågade även, mot bakgrund av utskottets uttalande i granskningen hösten 2013, om det har skett någon uppföljning av eller utvärdering av de nya rekryteringsförfarandena utöver vad som redovisas i skrivelse 2013/14:155. Vidare erinrades om att det i den förra granskningen av utnämningsmakten anfördes att det torde vara till gagn för den statliga chefsrekryteringsprocessen att systematiskt följa upp, utvärdera och dokumentera erfarenheter från förflyttningsbeslut. Frågan ställdes nu vilken uppföljning av förflyttningsbeslut som har skett sedan den förra granskningen.

Som svar lämnades den 8 oktober 2015 två promemorior som upprättats inom Utrikesdepartementet respektive Finansdepartementet (bilaga 8.1). I promemorian från Utrikesdepartementet anförs att vid bemanning av befattningar som chef för utlandsmyndighet tillämpas i ökad grad

120

8 UTNÄMNINGSMAKTEN

2015/16:KU10

intervjuförfarande vad gäller de kandidater som inte tidigare varit enhets- eller myndighetschefer. Externt rekryteringsstöd utnyttjas inte vid tillsättning av chefer vid utlandsmyndigheterna. Vidare anförs att Utrikesdepartementets riktlinjer för chefsroll och chefsuppdrag är desamma som vid redovisningen till utskottet i oktober 2013. Inga ytterligare moment har tillkommit därutöver.

I svarspromemorian från Finansdepartementet anges att chefspolicyn från 2011 gäller och tillämpas alltjämt. Inga ytterligare moment har tillkommit. I sammanhanget kan dock enligt svaret nämnas att förvaltningschefen den 18 juni 2015 beslutade att inrätta en funktion inom Regeringskansliet som ska ge stöd till departementen i samband med chefsförsörjning av myndighetschefer m.fl. Syftet med funktionen är att regeringens chefsförsörjning ska präglas av ett sammanhållet, enhetligt och proaktivt arbetssätt. Funktionen är för närvarande under uppbyggnad.

När det gäller frågan om uppföljning av de nya rekryteringsförfarandena påpekas i promemorian att såsom anförts i skrivelse 2013/14:155 har ett stort antal reformer genomförts under senare år. Uppföljning och utvärdering av det arbetet har redovisats i skrivelsen. Ytterligare uppföljning eller utvärdering har inte skett.

Vad gäller frågor om myndighetschefer som regeringen har avskedat eller förflyttat anges att de arbetsrättsliga bestämmelserna om avsked av en myndighetschef finns i 32 § LOA. Det har under överskådlig tid inte förekommit att en myndighetschef blivit avskedad, varför svaret i övrigt enbart avser frågan i vilken omfattning som förflyttningar aktualiserats. Enligt 33 § andra stycket LOA kan en person som är anställd som myndighetschef förflyttas dels av organisatoriska skäl, dels för myndighetens bästa. Regeringen och en myndighetschef kan även i andra fall komma överens om att vederbörande ska få en anställning i Regeringskansliet. I svaret anförs att anledningen till varför en myndighetschef förflyttas anges vanligtvis inte i regeringens beslut. I svarspromemorian lämnas en förteckningen över de sju myndighetschefer som, oavsett skäl, under oktober 2013–september 2015 lämnat en chefsanställning i förtid för att i stället vara anställd som generaldirektör eller motsvarande med placering i Regeringskansliet. Av förteckningen framgår att i tre fall rörde det sig om myndigheter under Utbildningsdepartementet, i två fall om myndigheter under Kulturdepartementet medan de två övriga fallen rörde myndigheter under respektive Socialdepartementet och Finansdepartementet. På frågan om vilken uppföljning av förflyttningsbeslut som har skett sedan den förra granskningen anförs att någon regelmässig utvärdering eller uppföljning inte har genomförts sedan den förra granskningen. Däremot finns det en enhet för statlig arbetsgivarpolitik i Regeringskansliet som alltid ska delta i beredningen av beslut som gäller såväl statliga myndighetschefer som generaldirektörer med placering i Regeringskansliet. Vid den enheten finns en samlad kunskap om tidigare förflyttningsbeslut. Enheten utgör även ett stöd för departementen i ärenden som innebär att bestämmelserna om förflyttning i 33 § andra stycket LOA kan komma att tillämpas. När en myndighetschef lämnar en pågående

121

2015/16:KU10	8 UTNÄMNINGSMAKTEN
	anställning i förtid föregås detta alltid av en ingående dialog mellan chefen
	och det för myndigheten ansvariga departementet.
	I det följande redovisas statistiska uppgifter om politisk bakgrund, kön och
	öppna rekryteringsförfaranden som bygger på de två överlämnade
	promemoriorna och på promemorior som lämnats över i tidigare granskningar.
	Det kan nämnas att när det gäller domare är det endast ordförandena i
	Arbetsdomstolen,	Marknadsdomstolen,	Patentbesvärsrätten	och

Försvarsunderrättelsedomstolen som ingår i den krets arbetstagare som anställs och lönesätts av regeringen. Samtliga övriga domare lönesätts av Domstolsverket och ingår inte i underlaget.

Chefer vid myndigheter i Sverige

Politisk bakgrund

Sedan utskottets granskning hösten 2013 har regeringen fattat 58 beslut om utnämning av myndighetschef i Sverige (perioden oktober 2013–september 2015), vilket är samma antal som under den förra granskningsperioden.13 Av de 58 myndighetschefer som utnämndes under den aktuella granskningsperioden (oktober 2013–september 2015) har 14 politisk bakgrund som statsråd, politiskt tillsatt tjänsteman inom Regeringskansliet, riksdagsledamot, landstings- eller kommunalråd etc. Totalt under denna granskningsperiod utgör de som har politisk bakgrund således 24 procent av de utnämnda myndighetscheferna, vilket kan jämföras med 21 procent under tidigare granskningsperioder (januari 2001–september 2013).

Vissa beslut gällde anställning i en sådan befattning som det finns krav på särskild utbildning eller erfarenhet för. Det krävs t.ex. enligt högskoleförordningen professorsbehörighet eller lektorsbehörighet för tjänst som rektor vid ett universitet eller en högskola. Under perioden oktober 2013– september 2015 utsågs sex rektorer.

Genom att tillföra uppgifter från tidigare granskade perioder kan man få en mer heltäckande bild av utnämningarna. Under hela perioden från 2001 har det, som framgår av tabell 8.1 nedan, förekommit totalt 475 regeringsbeslut om utnämning av myndighetschef i Sverige. I 102 av dessa har den som utnämnts haft en politisk bakgrund, vilket motsvarar 21 procent. Skulle enbart befattningar som inte kräver särskild utbildning eller erfarenhet ingå hade andelen med politisk bakgrund varit något högre.

I tabellen redovisas att 182 utnämningar skedde under regeringen Persson 2001–2006. Av dem som utnämndes hade 49 stycken (27 procent) en politisk bakgrund. Under regeringen Reinfeldt 2006–2014 skedde 265 utnämningar, varav 45 stycken (17 procent) avsåg personer med politisk bakgrund.

13 Under perioden oktober 2007–september 2009 utnämnde regeringen 91 myndighetschefer och under perioden oktober 2009–september 2011 utnämndes 61 myndighetschefer.

122

8 UTNÄMNINGSMAKTEN

2015/16:KU10

Tabell 8.1 Antalet utnämnda myndighetschefer januari 2001–september 2015 och andelen med politisk bakgrund

År		Antal	Varav politisk bakgrund
		utnämnda	(andel i %)
2001		26	7	(27)
2002		35	9	(26)
2003		35	8	(23)
2004		38	16	(42)
2005		30	7	(23)
2006	t.o.m. 5 oktober	18	2	(11)
2006	fr.o.m. 6 oktober	1	1	(100)
2007		31	6	(19)
2008		61	9	(15)
2009		32	5	(16)
2010		31	1	(3)
2011		32	7	(22)
2012		30	9	(30)
2013		26	1	(4)
2014	t.o.m. 2 oktober	21	6	(29)
2014	fr.o.m. 3 oktober	4	1	(25)
2015	t.o.m. 30 september	24	7	(29)
Regeringen Persson 2001–2006		182	49	(27)
Regeringen Reinfeldt 2006–2014		265	45	(17)
Regeringen Löfven 2014–2015		28	8	(29)
Totalt		475	102	(21)

Under regeringen Löfven, dvs. perioden den 3 oktober 2014 till den 30 september 2015, har 28 myndighetschefer utnämnts. Av de åtta personer med politisk bakgrund som har utnämnts under regeringen Löfven under perioden har fyra utnämnts till landshövdingar och ytterligare tre har tidigare varit myndighetschefer.

Granskas olika slags politiska bakgrunder visar det sig att den klart vanligaste bakgrunden är statssekreterare. Som framgår av tabell 8.2 har nästan hälften av de utnämnda myndighetscheferna med en politisk bakgrund en bakgrund som statssekreterare. Den näst vanligaste bakgrunden är riksdagsledamot.

123

2015/16:KU10

8 UTNÄMNINGSMAKTEN

Tabell 8.2 Typ av politisk bakgrund bland utnämnda myndighetschefer januari 2001–september 2015

Politisk bakgrund	Antal	varav regeringen varav regeringen varav regeringen
		Persson 2001–2006	Reinfeldt 2006–	Löfven 2014–
			2014	2015
Statssekreterare	50	23	24	3
Riksdagsledamot	28	13	15	1
Kommunalråd e.d.	9	6	1	2
Statsråd	8	4	2	1
Annan	7	3	3	1
Totalt	102	49	45	8

Kommentar: I kategorin ”Kommunalråd e.d.” ingår landstingsråd, regionråd och oppositionsråd. I kategorin ”Annan” ingår kanslichef, förbundsordförande och politiskt sakkunnig. Om en person har flera politiska bakgrunder, t.ex. både riksdagsledamot och statsråd, anges i tabellen den bakgrund som hon eller han hade närmast före utnämningen.

Flera av dem som bedöms ha en politisk bakgrund har inte rekryterats direkt från sitt politiska uppdrag, utan tiden då detta innehades har ibland legat flera år tillbaka i tiden. Därefter kan personen i fråga t.ex. ha varit chef för en annan myndighet än den som han eller hon utnämns till chef över under den period som ingår i granskningen. Begränsas granskningen till enbart dem som kommer direkt från ett politiskt uppdrag minskar antalet utnämnda myndighetschefer med politisk bakgrund från 102 till 45. Av dessa har 18 en bakgrund som riksdagsledamöter, 14 som statssekreterare, 5 som kommunalråd e.d., 6 som statsråd och 2 har en annan bakgrund.

Gruppen myndighetschefer består av flera olika slags befattningar, t.ex. rektor, direktör, riksantikvarie, riksarkivarie, kanslichef och överintendent. Landshövdingeämbetet har som framgått ovan framhållits som speciellt och anses kräva egenskaper som inte alltid sammanfaller med de krav som i övrigt ställs på myndighetschefer. God kännedom om och insikter i det politiska beslutssystemet kan vara ett sådant krav. Av de förteckningar som utskottet har mottagit framgår att 46 av de utnämningar som beslutades under januari 2001–september 2015 gällde landshövdingar. Av dessa har flertalet, 35 stycken eller 76 procent, en politisk bakgrund som statsråd, riksdagsledamot, kommunalråd etc. Under regeringen Persson 2001–2006 hade 14 av 16 (87,5 procent) utsedda landshövdingar en politisk bakgrund. Under regeringen Reinfeldt hade 17 av de 25 (68 procent) landshövdingar som utnämndes en politisk bakgrund.

Den största chefsgruppen i förteckningarna är generaldirektörer. Från och med januari 2001 har regeringen utnämnt totalt 233 generaldirektörer (inklusive generaltulldirektörer). Av dessa har 53 någon politisk bakgrund, de flesta som statssekreterare. Andelen utnämnda generaldirektörer med politisk bakgrund är således 23 procent under hela granskningsperioden (dvs. januari 2001–september 2015). Under regeringen Persson 2001–2006 hade 28 av 90 (31 procent) utsedda generaldirektörer en politisk bakgrund. Under regeringen Reinfeldt hade 23 av de 143 (17 procent) generaldirektörer som utnämndes en politisk bakgrund.

124

8 UTNÄMNINGSMAKTEN

Den partipolitiska tillhörigheten bland de myndighetschefer som utnämndes under januari 2001–september 2015, och som enligt de kriterier som här har satts upp kan sägas ha en politisk bakgrund, framgår av tabell 8.3. I drygt hälften av fallen är bakgrunden socialdemokratisk (57 av 102) och i lite drygt en femtedel av fallen moderat (22). Övriga partipolitiska bakgrunder är centerpartistisk (8), folkpartistisk (6), miljöpartistisk (4), kristdemokratisk (3) och vänsterpartistisk (2).

Tabell 8.3 Partipolitisk bakgrund bland utnämnda myndighetschefer januari 2001–september 2015

	Regeringen Persson		Regeringen Reinfeldt		Regeringen Löfven
	2001–2006		2006–2014		2014–2015
Parti	Antal	exkl. statssekr.	Antal exkl. statssekr		Antal exkl. statssekr.
S	29	8	24	8	4	2
M	9	8	11	8	2	1
FP	4	3	2	2	0	0
C	3	3	5	1	0	0
MP	3	3	0	0	1	1
KD	0	0	2	1	1	1
V	1	1	1	1	0	0
Totalt	49	26	45	21	8	5

Kommentar. Med ”exkl. statssekr.” avses antal exklusive statssekreterare.

Bland dem som har en bakgrund inom Socialdemokraterna visar sig flertalet ha varit statssekreterare; av de 57 som utnämnts har 39 den bakgrunden. Inom övriga partier är den vanligaste bakgrunden riksdagsledamot. Vad gäller vilken typ av chefsbefattning som utnämningen avsett har 13 av dem som har en bakgrund inom Socialdemokraterna utnämnts till landshövding medan 38 av dem har utnämnts till generaldirektör (eller rikspolischef). Av dem som har en bakgrund inom Moderaterna har 9 utnämnts till landshövding, 12 till generaldirektör (eller riksgäldsdirektör) och 1 till rektor. Av dem som har en bakgrund inom Centerpartiet har 3 utnämnts till landshövding, 4 till generaldirektör (eller generaltulldirektör) och 1 till kanslichef. Av dem som har en bakgrund inom Folkpartiet har 4 utnämnts till landshövding och 2 till generaldirektör (eller ombudsman). Av dem som har en bakgrund inom Miljöpartiet har 2 utnämnts till landshövding och 2 till generaldirektör. Av dem som har en bakgrund inom Kristdemokraterna har 2 utnämnts till landshövding och 1 till generaldirektör. De två som har en bakgrund inom Vänsterpartiet har utnämnts till landshövding.

Kön

Vad gäller kön var enligt de förteckningar som utskottet fått från Regeringskansliet 44 procent av de myndighetschefer som utnämndes under januari 2001–september 2015 kvinnor och 56 procent män (se tabell 8.4 nedan). Under den aktuella granskningsperioden (oktober 2013–september 2015) var 30 av 58 (52 procent) kvinnor medan motsvarande siffra under den förra granskningsperioden (oktober 2011–september 2013) var 48 procent.

2015/16:KU10

125

2015/16:KU10

8 UTNÄMNINGSMAKTEN

Tabell 8.4 Kön och utnämnda myndighetschefer januari 2001–september 2015

År	Antal kvinnor		(andel i %)	Antal män (andel i %)
2001		9	(35)	17	(65)
2002		16	(46)	19	(54)
2003		12	(34)	23	(66)
2004		15	(39)	23	(61)
2005		12	(40)	18	(60)
2006 t.o.m. 5 okt		6	(33)	12	(67)
2006 fr.o.m. 6 okt		0	(0)	1	(100)
2007		12	(39)	19	(61)
2008		31	(51)	30	(49)
2009		15	(47)	17	(53)
2010		16	(52)	15	(48)
2011		12	(38)	20	(62)
2012		16	(53)	14	(47)
2013		12	(46)	14	(54)
2014 t.o.m. 2 okt		11	(52)	10	(48)
2014 fr.o.m. 3 okt		1	(25)	3	(75)
2015 t.o.m. 30 september		15	(62)	9	(38)
Regeringen Persson 2001–2006		70	(38)	112	(62)
Regeringen Reinfeldt 2006–		125	(47)	140	(53)
2014
Regeringen Löfven 2014–2015		16	(57)	12	(43)
Totalt		211	(44)	264	(56)

Av tabellen framgår att sedan 2008 ligger – med vissa undantag – andelen kvinnor omkring eller strax under 50 procent, i stället för omkring eller strax under 40 procent, vilket tidigare var fallet (se bet. 2007/08:KU10 s. 63). Det finns således en ökning över tid av andelen kvinnor som utses.

En i sammanhanget särskild grupp är universitets- och högskolerektorer. Som nämndes inledningsvis sköts rekryteringen av dessa inte inom Regeringskansliet utan inom universiteten och högskolorna själva. Regeringen beslutar om anställning av en rektor efter förslag av universitetets eller högskolans styrelse. För styrelsen gäller att i sitt arbete så långt möjligt ta fram såväl kvinnliga som manliga kandidater (2 kap. 8 § högskoleförordningen och 2 kap. 9 § förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet).

Under januari 2001–september 2015 utnämnde regeringen totalt 75 rektorer. Av dessa var 32, eller 43 procent, kvinnor och 43, eller 57 procent, män. I tabell 8.5 visas uppgifter om man utesluter rektorer där alltså regeringen inte själv har hand om rekryteringsprocessen.

126

8 UTNÄMNINGSMAKTEN

2015/16:KU10

Tabell 8.5 Kön och utnämnda myndighetschefer exklusive rektorer per regering januari 2001–september 2015

Period	Antal kvinnor	(andel i %)	Antal män	(andel i %)
Regeringen Persson	55	38	90	62
2001–2006
Regeringen Reinfeldt	109	47	122	53
2006–2014
Regeringen Löfven	15	62	9	38
2014–2015
Totalt 2001–2015	179	45	221	55

Av tabell 8.5 framgår att exklusive rektorer utgör andelen utnämnda kvinnor 45 procent och andelen utnämnda män 55 procent under perioden januari 2001–september 2015. Bilden skiljer sig med andra ord marginellt från den där samtliga utnämnda myndighetschefer ingår i analysen.

I tabell 8.6 visas utnämnda myndighetschefer per departement.

Tabell 8.6 Kön och utnämnda myndighetschefer per departement januari 2001–september 2015

Departement	Antal	(andel i %)	Antal män	(andel i
	kvinnor			%)
Statsrådsberedningen (SB)	2	100	0	0
Justitiedepartementet (Ju)	15	38	25	63
Utrikesdepartementet (UD)	11	46	13	54
Försvarsdepartementet (Fö)	11	42	15	58
Socialdepartementet (S)	25	56	20	44
Finansdepartementet (Fi)	31	41	44	59
Utbildningsdepartementet (U)*	47	40	70	60
Landsbygdsdepartementet (Jo/L)*	4	31	9	69
Miljödepartementet (M)*	9	50	9	50
Näringsdepartementet (N)*	21	40	32	60
Integrations- och	2	67	1	33
jämställdhetsdepartementet (IJ)*
Kulturdepartementet (Ku)*	26	54	22	46
Arbetsmarknadsdepartementet (A)*	7	64	4	36
Totalt	211	44	264	56

* Den 1 januari 2005 bildades Utbildnings- och kulturdepartementet genom en sammanslagning av Utbildningsdepartementet och Kulturdepartementet. I tabellen redovisas uppgifter som rör det Utbildnings- och kulturdepartementet under Utbildningsdepartementet (U). Under regeringarna Reinfeldt och Löfven finns åter Kulturdepartementet.

Den 1 januari 2011 bytte Jordbruksdepartementet namn till Landsbygdsdepartementet, och Integrations- och jämställdhetsdepartementet (som inrättades den 1 januari 2007) avvecklades och dess ärenden fördes över till Justitie-, Utbildnings- och Arbetsmarknadsdepartementen.

Den 1 januari 2015 blev Landsbygdsdepartementet en del av Näringsdepartementet och Miljödepartementet bytte namn till Miljö- och energidepartementet. Arbetsmarknadsdepartementets frågor låg fram till den 1 januari 2007 under Näringsdepartementet.

Av tabellen framgår att vid flertalet departement har under perioden januari 2001–september 2015 antalet utnämnda kvinnor varit lägre än antalet män.

127

2015/16:KU10

8 UTNÄMNINGSMAKTEN

Vid Justitiedepartementet och det tidigare Jordbruksdepartementet/Lands- bygdsdepartementet är andelen utnämnda kvinnor under 40 procent.14 Vid Socialdepartementet och Kulturdepartementet har kvinnor varit i majoritet bland de utnämnda myndighetscheferna (för vissa departement är antalet utnämningar så lågt att de inte låter sig analyseras).

I tabell 8.7 visas samma uppgifter fördelade på regeringarna Persson 2001– 2006, Reinfeldt och Löfven.

Tabell 8.7 Kön och utnämnda myndighetschefer per departement och per regering januari 2001–september 2015

	Regeringen Persson		Regeringen Reinfeldt		Regeringen Löfven
	2001–2006		2006–2014		2014–2015
Dep.	Antal	Antal män	Antal	Antal män	Antal	Antal män
	kvinnor		kvinnor		kvinnor
SB	0	0	1	0	1	0
Ju	4	10	10	14	1	1
UD	5	7	6	6	0	0
Fö	5	7	5	7	1	1
S	5	4	18	16	2	0
Fi	12	21	16	19	3	4
U*	20	37	24	29	3	4
Jo/L*	3	6	1	3	–	–
M*	3	3	6	5	0	1
N*	4	16	15	16	2	0
IJ*	–	–	2	1	0	0
Ku*	9	1	15	20	2	1
A*	–	–	6	4	1	0
Totalt	70	112	125	140	16	12

Kommentar. * Se kommentar till tabell 8.6 rörande departementsindelningen. Ett tankstreck (–) innebär att departementet inte fanns under huvuddelen av den aktuella tiden.

En förändring över tid som framgår av tabellen är att de departement där det under den tidigare perioden (2001–2006) rådde en skev fördelning efter 2006 nu har en jämnare fördelning.

Öppna rekryteringsförfaranden

Mot bakgrund av de ändringar som har genomförts i rekryteringsförfarandet för myndighetschefer, bl.a. intresseannonsering, systematiskt upprättande av kravprofiler och anlitande av externt rekryteringsstöd (se skr. 2009/10:43), har utskottet i sin granskning av utnämningsmakten fortsatt att uppmärksamma dessa inslag i rekryteringsförfarandet. Av Finansdepartementets svars- promemoria (bilaga 8.1) framgår vid vilka rekryteringar av myndighetschefer regeringen har använt sig av ett rekryteringsförfarande som har inneburit ett öppet ansökningsförfarande med annonsering av den tilltänkta befattningen. I

14 En måttstock för när underrepresentation anses föreligga är enligt proposition 2007/08:95 s. 503 (med förslag till ny diskrimineringslag) om arbetsgivaren har mindre än 40 procent av ett kön i den aktuella typen av arbete.

128

8 UTNÄMNINGSMAKTEN

2015/16:KU10

förekommande fall framgår huruvida den utnämnda personen lämnade en intresseanmälan, om fler än den som utnämndes kallades till intervju i slutskedet av rekryteringsprocessen och om externt rekryteringsstöd användes. Uppgifterna i promemorian har lagts till uppgifterna från tidigare granskningar (se tabell 9.6 i bet. 2013/14:KU10 s. 129) och sammanfattas i tabell 8.8.

Tabell 8.8 Öppna rekryteringsförfaranden för utsedda myndighetschefer per departement oktober 2007–september 2015

Departement	Antal öppna varav den som		varav	varav externt
	rekryteringar	fått tjänsten	intresserade	konsultstöd
		även anmälde	kandidater	användes
		intresse†	ingick i
			slutskedet†
SB	2	1	2	0
Ju	15	9	15	10
UD	9	6	9	9
Fö	6	4	5	5
S	24	15	23	18
Fi	15	9	13	9
U	17	11	17	13
Jo/L*	4	2	4	4
M*	9	5	8	8
N*	25	12	18	23
IJ*	2	2	2	0
Ku*	27	17	27	22
A*	7	6	5	6
Tot. okt 2007–	50	33	40	40
sept 2009
Tot. okt 2009–	37	27	36	32
sept 2011
Tot. okt 2011–	35	16	34	32
sept 2013
Tot. okt 2013–	40	23	38	23
sept 2015
Regeringen	144	90	131	118
Reinfeldt
Regeringen	18	9	17	9
Löfven
Totalt	162	99	148	127

Kommentar. * Se kommentar till tabell 8.6 rörande departementsindelningen.

I denna tabell har utnämningar av rektorer undantagits liksom utnämningar till befattningar där regeringen har haft för avsikt att avstå från att använda annonsering, t.ex. landshövdingar och överbefälhavare.

† Med ”den som fått tjänsten även anmälde intresse” avses de kandidater som lämnade in intresseanmälan före ansökningstidens utgång. Med ”intresserade kandidater som ingick i slutskedet” avses att andra kandidater än den som fick anställningen kallades till anställningsintervju e.d.

Av regeringens skrivelse om utnämningspolitiken (skr. 2009/10:43) framgår att regeringens målsättning i fråga om intresseannonsering, dvs. att

129

2015/16:KU10	8 UTNÄMNINGSMAKTEN
	annonsering ska vara huvudregel, bör ligga fast. Vidare anges i skrivelsen att
	regeringen generellt har för avsikt att avstå från att använda annonsering som
	rekryteringsverktyg till befattningar som landshövding, ordförande för
	Regeringsrätten (numera Högsta förvaltningsdomstolen), Högsta domstolen,
	Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen respektive Patentbesvärsrätten,
	justitiekansler, riksåklagare, säkerhetspolischef och överbefälhavare. I
	skrivelse 2013/14:155 Regeringens förvaltningspolitik anges att regeringens
	ambition är att andelen utannonserade befattningar ska vara mycket hög. Även
	med denna ambition kan det dock inte uteslutas att det i enskilda rekryteringar
	kan föreligga starka verksamhetsskäl för att välja en annan ordning vid
	rekrytering. Det kan också finnas omständigheter som gör det nödvändigt att
	rekrytera en myndighetschef på annat sätt än genom en föregående
	annonsering.
	Av svarspromemorian från Finansdepartementet framgår att
	rektorsrekryteringar normalt inleds med en intresseannonsering i lärosätets
	regi och att regeringen i sådana anställningsbeslut utser rektorer på förslag av
	lärosätets styrelse.
	Regeringen beslutade under perioden oktober 2007–september 2015 om
	193 utnämningar av myndighetschefer exklusive de ovannämnda
	befattningarna där regeringen har haft som uttalad avsikt att avstå från
	annonsering.15 Av tabell 8.8 framgår att vid 162 av dessa 193 fall (84 procent)
	tillämpades öppen rekrytering.
	För perioden oktober 2007–september 2009 utnämnde regeringen 69
	myndighetschefer ur den krets där regeringen avser att tillämpa öppna
	rekryteringar, varav 50 var öppna (72 procent). För perioden oktober 2009–
	september 2011 var motsvarande siffror 37 av 42 (88 procent), för perioden
	oktober 2011–september 2013 var motsvarande siffror 35 av 39 (90 procent)
	och för perioden oktober 2013–september 2015 var motsvarande siffror 40 av
	44 (91 procent).
	Under regeringen Reinfeldt från oktober 2007 till den 2 oktober 2014
	utnämndes 175 myndighetschefer ur den krets där regeringen avser att tillämpa
	öppna rekryteringar, varav 144 var öppna (82 procent). Under perioden den
	3 oktober 2014 till september 2015, dvs. under regeringen Löfven, har
	regeringen utlyst samtliga 18 befattningar där modellen med öppen rekrytering
	varit avsedd att tillämpas.
	En fråga är i vilken utsträckning utnämnda myndighetschefer lämnat in
	intresseanmälningar senast den sista anmälningsdagen. För perioden oktober
	2007–september 2009 hade 33 av 50 utnämnda myndighetschefer (66 procent)
	anmält sitt intresse senast den sista ansökningsdagen. För perioden oktober
	2009–september 2011 var motsvarande siffror 27 av 37 (73 procent), för
	perioden oktober 2011–september 2013 var motsvarande siffror 16 av 35 (46
	15 Rektorer ingår inte heller i de 193 fallen, inte heller utnämningen den 5 december 2013 av
	Försvarsunderrättelsedomstolens ordförande, där rekryteringsprocessen genomfördes av
	Domarnämnden.
130

8 UTNÄMNINGSMAKTEN

2015/16:KU10

procent) och för den senaste perioden, oktober 2013–september 2015, var motsvarande siffror 23 av 40 (58 procent).

En jämförelse av hur de ovannämnda 162 utnämningsbesluten fördelar sig bland departementen ger vid handen att endast Försvarsdepartement avviker från det generella mönstret vad gäller användningen av öppna rekryteringsförfaranden. Vid detta departement har sådana rekryteringsförfaranden tillämpats i 6 av 11 utnämningar (dvs. 55 procent) av myndighetschefer i den krets där regeringen avser att använda intresseannonsering.

Av tabell 8.8 framgår vidare skillnader i hur de öppna rekryterings- förfarandena utfallit vid de olika departementen. För en del departement är underlaget för begränsat för att ingå i en djuplodande analys. Med detta sagt kan det konstateras att det vid Näringsdepartementet är vanligare än vid övriga departement att den som slutligen fick den annonserade befattningen inte återfanns bland dem som lämnade in en intresseanmälan senast den sista anmälningsdagen. Vidare kan noteras att det var betydligt vanligare inom Näringsdepartementet än inom andra departement att inga fler intresserade än den som slutligen utnämndes kallades till intervju i slutskedet av rekryteringsprocessen. Externt rekryteringsstöd användes i mindre omfattning vid Finansdepartementet än vid övriga departement och i större omfattning vid främst Utrikesdepartementet och Näringsdepartementet.

Externt rekryteringsstöd vid utnämningar där befattningen inte hade annonserats har inte förekommit under de tre senaste granskningsperioderna (2009–2011, 2011–2013, 2013–2015). Under perioden oktober 2007– september 2009 skedde detta vid tre rekryteringar (se bet. 2009/10:KU10 s. 131).

Av de 162 myndighetschefer (exklusive rektorer) som hittills har utnämnts efter öppna rekryteringsförfaranden är 82 kvinnor och 80 män.

Vad gäller politisk bakgrund har 23 av dessa 162 utnämnda en sådan bakgrund. Av dessa 23 har 15 socialdemokratisk politisk bakgrund (varav 13 som statssekreterare i socialdemokratiska regeringar). I övrigt har 3 bakgrund som statssekreterare åt ett moderat statsråd, 3 som centerpartistisk statssekreterare, 1 som kristdemokratisk statssekreterare och 1 som folkpartistisk ungdomsförbundsordförande.

Chefer vid utlandsmyndigheter

Politisk bakgrund

Enligt den förteckning från Utrikesdepartementet som lämnades till utskottet över utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna under oktober 2013– september 2015 har 4 av 55 politisk bakgrund (7 procent). I tabell 8.9, som också bygger på uppgifter från tidigare granskningar (senast bet. 2013/14:KU10 s. 132), redovisas samtliga utnämnda chefer vid utlands- myndigheterna mellan den 1 januari 2003 och den 30 september 2015. Av totalt 358 utnämnda ambassadörer m.fl. hade 33 politisk bakgrund (9 procent).

131

2015/16:KU10

8 UTNÄMNINGSMAKTEN

Av tabellen framgår att under regeringen Reinfeldt var andelen med politisk bakgrund 10 procent medan andelen under regeringen Persson 2002–2006 var 6 procent.

Tabell 8.9 Antalet utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna januari 2003–september 2015 och andelen med politisk bakgrund

År	Antal utnämnda	Varav politisk bakgrund	(andel i %)
2003	35	3	(9)
2004	21	0	(0)
2005	38	2	(5)
2006 t.o.m. 5 oktober	21	2	(10)
2006 fr.o.m. 6 oktober	3	0	(0)
2007	25	6	(24)
2008	36	2	(6)
2009	8	3	(38)
2010	40	2	(5)
2011	29	3	(10)
2012	21	1	(5)
2013	28	5	(19)
2014 t.o.m. 2 oktober	26	0	(0)
2014 fr.o.m. 3 oktober	1	0	(0)
2015 t.o.m. 30 september	26	4	(15)
Regeringen Persson	115	7	(6)
2003–2006
Regeringen Reinfeldt	216	22	(10)
2006–2014
Regeringen Löfven	27	4	(15)
2014–2015
Totalt	358	33	(9)

Av de 22 personer med en politisk bakgrund som utnämndes av regeringen Reinfeldt hade samtliga utom 7 en bakgrund som kabinettssekreterare, statssekreterare eller biträdande statssekreterare. De 7 övriga hade i 4 fall en bakgrund som politiskt sakkunniga och i de övriga fallen som statsråd, vice talman respektive riksdagsledamot (tillika ordförande i försvarsutskottet). Som regel hade de 22 utnämnda utlandsmyndighetscheferna haft en bottentjänst i Utrikesdepartementet. Drygt en tredjedel av dem (9) hade socialdemokratisk bakgrund och lite mindre än en tredjedel (7) hade moderat bakgrund, 3 hade folkpartistisk bakgrund, 2 hade centerpartistisk bakgrund och 1 hade vänsterpartistisk bakgrund.

Av de 7 med politisk bakgrund som utnämndes av regeringen Persson från 2003 fram till regeringsskiftet 2006 hade 5 socialdemokratisk bakgrund, 3 i form av statsråd och 2 i form av statssekreterare eller biträdande statssekreterare. Dessutom hade 1 av de utnämnda en bakgrund som riksdagsledamot för Vänsterpartiet och andre vice talman och 1 som riksdagsledamot för Centerpartiet och förste vice partiordförande i samma parti.

132

8 UTNÄMNINGSMAKTEN

2015/16:KU10

Av de 4 utnämnda med politisk bakgrund som utnämnts av regeringen Löfven har 2 socialdemokratisk bakgrund (som statssekreterare respektive politisk sakkunnig), 1 moderat bakgrund (planeringschef i UD) och 1 folkpartistisk bakgrund (statssekreterare).

Kön

Andelen kvinnor bland de chefer vid utlandsmyndigheterna som utnämnts från 2003 till september 2015 är 37 procent. Av tabell 8.10 framgår även att andelen kvinnor bland utnämnda ambassadörer m.fl. var 33 procent under regeringen Persson 2003–2006 och 37 procent under regeringen Reinfeldt 2006–2014. Under regeringen Löfven fram t.o.m. september 2015 är motsvarande andel 52 procent.

Tabell 8.10 Kön och utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna januari 2003–september 2015

År	Antal kvinnor	(andel i %)	Antal män	(andel i %)
2003	12	(34)	23	(66)
2004	6	(29)	15	(71)
2005	13	(34)	25	(66)
2006 t.o.m. 5 oktober	7	(33)	14	(67)
2006 fr.o.m. 6 oktober	1	(33)	2	(67)
2007	10	(40)	15	(60)
2008	9	(25)	27	(75)
2009	5	(63)	3	(37)
2010	17	(43)	23	(57)
2011	11	(38)	18	(62)
2012	8	(38)	13	(62)
2013	10	(36)	18	(64)
2014 t.o.m. 2 oktober	9	(35)	17	(65)
2014 fr.o.m. 3 oktober	1	(100)	0	(0)
2015 t.o.m. 30 september	13	(50)	13	(50)
Regeringen Persson	38	(33)	77	(67)
2003–2006
Regeringen Reinfeldt	80	(37)	136	(63)
2006–2014
Regeringen Löfven	14	(52)	13	(48)
2014–15
Totalt	132	(37)	226	(63)

Öppna rekryteringsförfaranden

Som redovisats ovan anförs i promemorian från Utrikesdepartementet till utskottet (bilaga 8.1) att vid bemanning av befattningar som chef för utlandsmyndighet tillämpas i ökad grad intervjuförfarande vad gäller de kandidater som inte tidigare varit enhets- eller myndighetschefer. Externt rekryteringsstöd utnyttjas inte vid tillsättning av chefer vid utlandsmyndigheterna.

133

2015/16:KU10	8 UTNÄMNINGSMAKTEN
	Av Utrikesdepartementets svarspromemoria framgår att av samtliga 55
	utnämningar till chef för utlandsmyndigheter under oktober 2013 till
	september 2015 utlystes alla internt inom Regeringskansliet utom två,
	ambassadörsbefattningen i Minsk (Vitryssland) och ambassadörsbefattningen
	som Stockholmsbaserat sändebud för Eritrea.
	Vid 14 av de 53 (26 procent) gånger en befattning utlystes fick en person
	som inte hade lämnat in en intresseanmälan tjänsten under den aktuella
	perioden 2013–2015. Under perioden 2011–2013 ingick den person som fick
	tjänsten i den grupp som hade lämnat in en intresseanmälan vid alla utom 20
	procent av utnämningarna, vilket var en minskning jämfört med de föregående
	granskningsperioderna 2007–2009 och 2009–2011 (bet. 2013/14:KU10 s. 133
	f.).

Utskottets ställningstagande

I detta avsnitt har utskottet fortsatt sin regelbundet återkommande granskning av utnämningsmakten. Granskningen är som tidigare inriktad på politisk bakgrund respektive kön vid de utnämningar som regeringen har beslutat. För fjärde gången har utskottet granskat de s.k. öppna rekryteringsförfarandena. Den grundläggande frågan i granskningen är om regeringen lever upp till regeringsformens bestämmelse om att avseende endast får fästas vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet.

Utskottet kan inledningsvis konstatera att andelen utnämnda myndighetschefer med en politisk bakgrund har varierat över tiden och att den vanligaste bakgrunden är statssekreterare. För perioden 2001 fram till regeringsskiftet 2006 hade 27 procent av de utnämnda myndighetscheferna en politisk bakgrund. Andelen därefter fram till nästa regeringsskifte 2014 var 17 procent. En ökning av andelen har skett under det år som granskats därefter, men det finns olika faktorer som förklarar denna ökning, bortsett från att det är en kort period. Hälften av de utnämningar som har gällt personer med en politisk bakgrund under oktober 2014–september 2015 har rört poster som landshövding, där god kännedom om och insikter i det politiska beslutssystemet kan vara ett särskilt krav på den som utnämns. Vidare har i tre av de fyra återstående fallen under den årslånga perioden den person som utnämnts tidigare varit myndighetschef och det politiska uppdraget ligger flera år tillbaka i tiden.

Bland dem som har utnämnts till chef vid utlandsmyndigheterna har andelen med en politisk bakgrund tidigare varit lägre. Från 2003 fram till regeringsskiftet 2006 var andelen 6 procent medan den var 10 procent därefter fram till nästa regeringsskifte 2014. Den politiska bakgrunden är som regel kabinetts- eller statssekreterare och dessa personer har ofta sedan tidigare en fast opolitisk tjänst i Utrikesdepartementet.

Utskottet vill framhålla sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med tjänstetillsättning. Den omständigheten att en person har en politisk bakgrund ska inte vara diskvalificerande vid tillsättningen så länge

134

8 UTNÄMNINGSMAKTEN

2015/16:KU10

endast sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet tillämpas vid tillsättningen. Politisk erfarenhet kan vara en saklig grund att fästa avseende vid, och den får då värderas tillsammans med andra erfarenheter. Vad som i sådana fall är relevant är inte vilket politiskt parti den person som utnämns har bakgrund inom, utan det faktum att han eller hon har haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö och utfört dessa på ett sådant sätt att det är meriterande för den tjänst som ska tillsättas.

Utskottet vill framhålla den positiva utvecklingen när det gäller andelen kvinnor som utses. Sedan 2010 är andelen kvinnor nära 50 procent i stället för som under 2001–2007 strax under 40 procent bland dem som utses till myndighetschefer. Utskottet välkomnar denna utveckling. Det finns också en positiv utveckling bland utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna när det gäller andelen kvinnor. Det kan vidare konstateras att de departement som tidigare hade en skev fördelning mellan utsedda kvinnor och män nu har en jämnare fördelning.

Utskottet har vidare fortsatt sin granskning av s.k. öppna rekryteringsförfaranden. Utskottet konstaterar att andelen öppna rekryteringar för den krets där regeringen avser att tillämpa öppna rekryteringsförfaranden är fortsatt hög (84 procent för oktober 2007–september 2015). Andelen utnämnda myndighetschefer som lämnat in intresseanmälningar före ansökningstidens utgång när öppna rekryteringsförfaranden tillämpats är 61 procent under hela perioden (oktober 2007 till september 2015), och 58 procent under oktober 2013 till september 2015. Utskottet ser positivt på införandet av öppna rekryteringsförfaranden och vill framhålla att det har inneburit viktiga förändringar; exempelvis kan fler och andra kandidater än vid ett mer slutet förfarande aktualiseras. Utskottet noterade i den förra granskningen att effekterna av dessa förändringar inte var analyserade på djupet. I granskningen anfördes att utskottet därför skulle välkomna om regeringen vid ett lämpligt tillfälle genomförde en noggrann uppföljning och utvärdering av dessa nya rekryteringsförfaranden och hur de stärker kvaliteten i den statliga chefsrekryteringsprocessen. Någon sådan analys har dock inte kommit till stånd. Utskottet vidhåller sitt ställningstagande och förutsätter att regeringen genomför en sådan uppföljning och utvärdering.

Utskottet anförde i den senaste granskningen att det torde vara till gagn för den statliga chefsrekryteringsprocessen att systematiskt följa upp, utvärdera och dokumentera beslut om förflyttningar av myndighetschefer. Av Regeringskansliets svar i den nu aktuella granskningen framgår att någon regelmässig utvärdering eller uppföljning av förflyttningsbeslut inte har genomförts sedan utskottets förra granskning. Utskottet förutsätter att en regelmässig form av utvärdering eller uppföljning av förflyttningsbeslut kommer att göras.

Slutligen kan utskottet konstatera att vad som framkommit i den aktuella granskningen inte ger underlag för någon annan bedömning än att regeringens utövande av utnämningsmakten har skett i enlighet med regeringsformens

135

2015/16:KU10

9 Information till och överläggning med Utrikesnämnden

Ärendet

Regeringen är enligt grundlag skyldig att fortlöpande hålla Utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och att överlägga med nämnden om dessa utrikespolitiska förhållanden så ofta som det behövs. I alla utrikesärenden av större vikt ska regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske. Det följer av 10 kap. 11 § regeringsformen.

Konstitutionsutskottet har under hösten 2015 genomfört en granskning av regeringens information till och överläggning med Utrikesnämnden under perioden 1990–2014. Syftet har varit att få en bild av vilka typer av frågor som har behandlats i Utrikesnämnden och om det går att se några förändringar över tid. En översiktlig genomgång har gjorts av protokoll från Utrikesnämnden för den granskade perioden.

Till grund för granskningen ligger två promemorior som upprättats inom Utrikesdepartementet; promemoriorna har sekretessmarkering. Vidare har muntlig information lämnats av kabinettssekreterare Annika Söder och f.d. kabinettssekreterare Frank Belfrage vid utskottets sammanträden.

Utredning i ärendet

Utrikesnämnden

Utrikesnämnden tillkom som ett led i den reform av 1809 års regeringsform som genomfördes 1921 och genom vilken riksdagen officiellt tillerkändes medinflytande i utrikesfrågor. Mellan 1937 och 1971 rådde personalunion mellan nämnden och utrikesutskottet. I samband med att enkammarriksdagen infördes hävdes personalunionen och antalet ledamöter i nämnden minskades från 16 till 9. Därvid åberopades uppdragets särskilda förtroendekaraktär. När saken övervägdes på nytt i samband med utskottsreformen 1970–1971 föreföll det grundlagberedningen som om det med det nya utskottssystemet vore olämpligt att återgå till personalgemenskap mellan Utrikesnämnden och utrikesutskottet (SOU 1969:62 s. 90). Ett av de skäl som framfördes var att ett framtida utrikesutskott sannolikt skulle komma att få fler beredningsuppgifter än det dåvarande, och att några av dessa skulle komma att bli betungande och tidsödande. Det skulle därför troligen vara svårt att till utskottet knyta parti- gruppernas ledare och andra sådana ledande politiker som brukat sitta i utrikesutskottet.

I förarbetena till regeringsformen anförde departementschefen att det närmare samarbetet mellan regeringen och riksdagen i utrikesfrågor även i fortsättningen borde ske genom Utrikesnämnden på samma sätt som dittills. I 1809 års regeringsform fanns bestämmelser om Utrikesnämnden i 54 §. I

137

2015/16:KU10	9 INFORMATION TILL OCH ÖVERLÄGGNING MED UTRIKESNÄMNDEN
	grundlagspropositionen (1973:90 s. 366) framhölls att det enligt den för-
	härskande uppfattningen, trots att lagtexten då endast talade om att råd-
	plägning borde äga rum, förelåg en skyldighet för regeringen att rådpläga med
	nämnden i alla utrikesärenden av större vikt. Endast om rådplägning inte hanns
	med på grund av ett ärendes brådskande natur fick regeringen enligt
	propositionens redovisning av gällande rätt fatta beslut i saken utan att ha hört
	nämnden.
	I en studie från 1957 av Henrik A Olsson över Utrikesnämndens praxis
	1937–1953 anförs att med utrikesärenden av större vikt torde i första hand av-
	ses frågor som berör landets politiska orientering eller väsentliga försörjnings-
	intressen. Vidare anförs att med den betydelse som utrikespolitiken numera
	har måste frågor av större vikt förekomma i en helt annan omfattning än förr.
	Enligt den doktrin som förelåg vid tidpunkten för nämnda studie var den enda
	situation när fanns det laglig förutsättning att förbigå Utrikesnämnden när det
	förelåg ett ”tvångsläge, beroende av tidsnöd”.
	När EU-nämnden inrättades diskuterades frågan om EU-nämndens
	kompetens i förhållande till Utrikesnämnden och utskotten. Konstitutions-
	utskottet erinrade om att Utrikesnämndens ställning och uppgifter var
	reglerade i regeringsformen och inte berördes av att en EU-nämnd inrättades
	samt om att utskottens ställning och uppgifter finns i riksdagsordningen och
	att det inte heller i fråga om utskottens befogenheter skedde någon förändring
	genom att EU-nämnden inrättades (bet. 1994/95:KU22 s. 20).
	Handläggningen av utrikesärendena är en riksstyrelsefunktion bland andra
	och ansvaret för utrikespolitiken vilar i första hand på regeringen. Utrikes-
	politikens betydelse för rikets säkerhet motiverar dock att riksdagen försäkrar
	sig om en vidsträckt insyn däri och ett starkt inflytande, vilket avspeglas bl.a.
	i reglerna på traktaträttens område (prop. 1973:90 s. 355).
	I 10 kap. 3 § regeringsformen finns bestämmelser om internationella
	överenskommelser. Regeringen får inte ingå en för riket bindande inter-
	nationell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt denna, om
	överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag
	stiftas eller om den i övrigt gäller ett ämne som riksdagen ska besluta om.
	Regeringen får inte heller i andra fall ingå för riket bindande internationell
	överenskommelse utan att riksdagen har godkänt denna, om överens-
	kommelsen är av större vikt. Om rikets intresse kräver det kan regeringen dock
	avstå från att inhämta riksdagens godkännande men regeringen ska då i stället
	överlägga med Utrikesnämnden.
	Huruvida en överenskommelse är ”av större vikt” avgörs av regeringen
	under konstitutionellt ansvar (Holmberg m.fl. Grundlagarna, 3 uppl. 2012,
	s. 483). I motiven till bestämmelsen sa justitieministern (prop. 1973:90 s. 360)
	att ett fredsavtal alltid måste anses vara av sådan betydelse att det kräver
	riksdagens godkännande (Grundlagberedningen hade föreslagit att under-
	ställning i detta fall skulle vara obligatorisk).
	Enligt 10 kap. 11 § regeringsformen ska regeringen fortlöpande hålla
	Utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få
138

9 INFORMATION TILL OCH ÖVERLÄGGNING MED UTRIKESNÄMNDEN

2015/16:KU10

betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta det behövs. I alla utrikesärenden av större vikt ska regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske.

Med utrikesärenden avses enligt grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 367) ärenden som angår rikets förhållande till främmande stater eller till mellanfolkliga organisationer. Grundlagberedningen (SOU 1972:15, s. 187) uttalade att även de utrikespolitiska sidorna av försvarspolitiken och handels- politiken omfattades av uttrycket ”utrikespolitiska förhållanden”. Vidare inne- bär bestämmelsens sista mening enligt justitieministern att överläggningar ska ske såvida detta inte är omöjligt av särskilda skäl (prop. 1973:90 s. 367). Regeringen ska i princip i alla sådana ärenden överlägga med nämnden ”före avgörandet”, dvs. innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan (Petrén, Ragnemalm, Sveriges grundlagar, 12 uppl., 1980, s. 256). Enligt ett uttalande från konstitutionsutskottet tyder förarbetena till regeringsformen på att uttrycket ”om det kan ske” närmast syftar på de fall där överläggningar inte hinns med på grund av ärendets brådskande natur (bet. 1999/2000:KU20 s. 17).

I samband med författningsreformen framhöll såväl Grundlagberedningen som det föredragande statsrådet att utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet motiverade att riksdagen hade en vidsträckt insyn och ett starkt inflytande på detta område (prop. 1973:90 s. 355 f.).

Utrikesnämnden består enligt 10 kap. 12 § regeringsformen av talmannen samt nio andra ledamöter som riksdagen väljer inom sig. Utrikesnämnden sammanträder på kallelse av regeringen. Regeringen är skyldig att samman- kalla nämnden om minst fyra av nämndens ledamöter begär överläggning i en viss fråga. Ordförande vid sammanträde med nämnden är statschefen eller, om han eller hon har förfall, statsministern.

Utrikesnämnden är ett rent samrådsorgan. Den fattar inga beslut.

I riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 13.10.1 anges att protokoll ska föras vid Utrikesnämndens sammanträden. Sekreterare hos nämnden för- ordnas av regeringen. Suppleanter i Utrikesnämnden ska alltid underrättas om nämndens sammanträden.

Tystnadsplikt m.m. i Utrikesnämnden

I 10 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen föreskrivs att den som är ledamot av Utrikesnämnden och den som i övrigt är knuten till nämnden ska visa varsamhet i fråga om meddelanden till andra om vad han eller hon har fått kännedom om i denna egenskap. I samma lagrum anges att ordföranden kan besluta om ovillkorlig tystnadsplikt.

Att nämndens ledamöter i vanliga fall inte har ovillkorlig tystnadsplikt utan en skyldighet att ”visa varsamhet” med vad de får reda på vid över- läggningarna leder, enligt lagkommentaren, till att de har viss frihet att överlägga med partikamrater i riksdagen (Holmberg m.fl. Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 510f.). En ovillkorlig tystnadsplikt är ”kvalificerad” i den

139

2015/16:KU10	9 INFORMATION TILL OCH ÖVERLÄGGNING MED UTRIKESNÄMNDEN
	meningen att den har företräde framför den tryckfrihetsrättsliga principen om
	skydd för den som lämnar meddelande för publicering i tryckt skrift eller något
	av de massmedier som regleras i yttrandefrihetsgrundlagen, dvs. radio, tv och
	därmed jämställda överföringar samt tekniska upptagningar som film och
	ljudupptagningar (44 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]).
	Utrikesnämnden sammanträder inom stängda dörrar, enligt 13 kap. 10 §
	riksdagsordningen. Statsministern får medge att även någon annan än en
	ledamot, en suppleant, ett statsråd eller en tjänsteman är närvarande.
	En ledamot, suppleant eller tjänsteman ska första gången han eller hon är
	närvarande vid ett sammanträde med Utrikesnämnden avge försäkran om att
	följa åtagande om tystnadsplikt enligt 10 kap. 12 § regeringsformen; det fram-
	går av tilläggsbestämmelse 13.10.2 i riksdagsordningen.
	Tidigare granskning
	I granskningsbetänkande KU 1975/76:50 (s. 36) behandlade utskottet frågan
	om viss skriftväxling mellan statsministern och Kubas premiärminister.
	Utskottet framhöll att kännetecknande för svensk utrikespolitik är det för-
	hållandet att bred politisk enighet råder om inriktningen i stort av de svenska
	strävandena på detta område, t.ex. beträffande sådana grundläggande frågor
	som neutralitetspolitiken och alliansfriheten. Ett mycket viktigt organ för
	överläggningar i utrikespolitiska frågor är därvid Utrikesnämnden där
	regeringen och representanter för riksdagen kan komma till tals i en atmosfär
	grundad på ömsesidigt förtroende och samarbete. Vidare framhölls att det
	åligger regeringen enligt regeringsformen att fortlöpande hålla Utrikes-
	nämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse
	för riket och att överlägga med nämnden om det kan se. Den allmänna utgångs-
	punkten är sålunda att regeringen ska lämna Utrikesnämnden information i
	viktiga utrikespolitiska frågor. I det aktuella ärendet hade upplysts om att
	Utrikesnämnden informerats och utskottet fann inte anledning att göra något
	ytterligare uttalande i den frågan.
	Utskottet tog vid samma tillfälle (bet. KU 1975/76:50 s. 36) upp frågan om
	Utrikesnämndens hörande före ett regeringsbeslut rörande vissa restriktioner
	för import av skovaror. Utskottet erinrade om att beslutet låg inom ramen för
	Sveriges avtal med EG och inte heller innebar några principiella avsteg från
	landets allmänna handelspolitiska linje. Mot den bakgrunden kunde enligt
	utskottets bedömning kritik inte riktas mot regeringen för att den inte bedömt
	att ärendet krävde Utrikesnämndens hörande.
	Under våren 1991 granskade utskottet ett brev från statsminister Ingvar
	Carlsson till Iraks president i syfte att få en gisslan fri (bet. 1990/91:KU30
	s. 60). Konstitutionsutskottet hade inte anledning utgå från annat än att brevet
	redovisade Sveriges tidigare intagna utrikespolitiska ståndpunkt i Mellan-
	östernfrågorna. Enligt utskottets mening hade det varit en fördel om frågan om
	brevet anmälts för Utrikesnämnden. Mot bakgrund av de utomordentligt

140

9 INFORMATION TILL OCH ÖVERLÄGGNING MED UTRIKESNÄMNDEN

2015/16:KU10

speciella förhållanden som rådde när det gällde gisslans situation m.m. ansåg emellertid utskottet att någon kritik mot regeringen inte var befogad.

Våren 1994 togs i granskningen upp det förhållandet att samråd i Utrikes- nämnden inte hade ägt rum innan statsminister Carl Bildt höll ett anförande på Utrikespolitiska institutet rubricerat Sverige och de baltiska länderna (bet. 1993/94:30 s. 153). Från Statsrådsberedningens sida framhölls att det mot bakgrund av tidigare uttalanden av statsministern ansetts att det skulle vara helt omotiverat att samråda i Utrikesnämnden. Statsministern hade vid utfrågning förklarat att han aldrig i Utrikesnämnden hade tagit upp några anföranden som han hade tänkt hålla samt att den ståndpunkt som intagits i anförandet framförts vid flera olika tillfällen och således inte var ny. Utskottet framhöll att uttalandena anslöt till den formulering om målet för den svenska säkerhetspolitiken och syftet för Sveriges militära alliansfrihet som fastlagts av riksdagen. Någon kritik riktades inte mot statsministern.

Våren 1995 granskade utskottet statsminister Carl Bildts åtgärd att sända ett brev till Rysslands president Jeltsin om ubåtskränkningar (bet. 1994/95: KU30 s. 107). Utskottet konstaterade att frågan om kränkningar av svenskt territorialvatten av främmande undervattensfarkoster haft en framträdande plats i Sveriges förhållande såväl till det forna Sovjetunionen som till det nya Ryssland. Politiskt har frågan om Sveriges relationer till Ryssland stor tyngd. Brevväxlingen måste enligt utskottets mening betraktas som en fråga som angick alla politiska partier. Brevet borde ha blivit föremål för överläggningar i Utrikesnämnden. Utskottet kunde konstatera att någon överläggning aldrig kom till stånd. Utrikesnämnden hade först i efterhand fått en mycket knapp- händig och svårtolkad information, som inskränkte sig till att ange att en kontakt hade ägt rum. Enligt utskottets mening borde dåvarande statsministern ha överlagt med Utrikesnämnden i detta ärende. Detta skulle ha gett riksdagen påverkansmöjligheter. Carl Bildts agerande var därför enligt utskottets upp- fattning olämpligt.

Våren 1997 granskade utskottet frågan om regeringens information till Utrikesnämnden i tre skilda frågor (bet. 1996/97:KU25 s. 118). Den första gällde sen information om den ryska säkerhetstjänstens gripande av en svensk medborgare. Utskottet ansåg inte att någon kritik kunde riktas mot utrikes- minister Lena Hjelm-Wallén i frågan. Vid utrikesministerns samtal med den ryske utrikesministern stod det klart att den ryska regeringen inte ansåg att det som inträffat var något som skulle få utrikespolitiska konsekvenser. Det var enligt utskottet mot den bakgrunden förståeligt om utrikesministern gjorde den bedömningen att händelsen inte var ett utrikesärende av större vikt och därmed inte av beskaffenhet att föranleda överläggningar i Utrikesnämnden. Utrikes- ministern hade också skäl att utgå från att det organ som särskilt inrättats för information i underrättelsefrågor, nämligen Försvarets underrättelsenämnd, skulle informeras om utvisningen av den svenska medborgaren genom Försvarsmaktens försorg.

141

2015/16:KU10	9 INFORMATION TILL OCH ÖVERLÄGGNING MED UTRIKESNÄMNDEN
	Den andra fråga våren 1997 avsåg statsminister Göran Perssons inbjudan
	av Kinas president till Sverige. Utskottet konstaterade att frågan om besöks-
	utbytet med Kina diskuterades vid Utrikesnämndens sammanträde den
	5 september 1996, dock utan att någon konsensus nåddes. Utrikesnämnden är
	emellertid ett rådgivande organ, inte ett beslutande. Enligt regeringsformen
	har regeringen det övergripande ansvaret för utrikespolitiken. När regeringen
	väl gjort bedömningen att statsministern borde resa till Kina var det en logisk
	följd av det beslutet att en inbjudan till ett svarsbesök på statsledningsnivå
	skulle utfärdas.
	Granskningen våren 1997 gällde slutligen ett uttalande av statsminister
	Göran Persson om Lettlands önskemål om medlemskap i Nato. Statsministern
	hade uttalat att detta önskemål respekterades och att Sverige skulle stödja
	Lettland i den processen. Utskottet konstaterade att uttalandet, läst i sin helhet,
	legat väl i linje med den uppfattning som den svenska regeringen och riks-
	dagen tidigare gett uttryck för och som var väl förankrad i Utrikesnämnden.
	Våren 2000 granskade utskottet regeringens skyldighet att informera eller
	överlägga med Utrikesnämnden inom två skilda områden (bet. 1999/2000:
	KU20 s. 6 f.). Det ena ärendet gällde omständigheterna kring regeringens
	handlande i fråga om bilaterala förbindelser med Österrike i ett visst avseende,
	och frågan var om regeringens handlande borde ha föregåtts av överläggningar
	i Utrikesnämnden. Det andra ärendet avsåg informationen i Utrikesnämnden
	om förfrågningar från bl.a. Nato om svensk medverkan i humanitära opera-
	tioner eller förberedelser för deltagande i fredsframtvingande operationer i
	Kosovo.
	Som utskottet tidigare hade framhållit har svensk utrikespolitik känne-
	tecknats av det förhållandet att bred politisk enighet rått om inriktningen i stort
	av de svenska strävandena på detta område, t.ex. beträffande sådana grund-
	läggande frågor som neutralitetspolitiken och alliansfriheten. Ett mycket
	viktigt organ för överläggningar i utrikespolitiska frågor är därvid Utrikes-
	nämnden där regeringen och representanter för riksdagen kan komma till tals
	i en atmosfär grundad på ömsesidigt förtroende och samarbete (bet. KU
	1975/76:50 s. 36).
	Utskottet uppmärksammade att bestämmelserna i 10 kap. 6 § (numera
	10 kap. 11 §) regeringsformen föreskriver dels att regeringen fortlöpande ska
	hålla Utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som
	kan få betydelse för riket, dels att regeringen före avgörandet av utrikes-
	ärenden av större vikt ska överlägga med Utrikesnämnden om det kan ske.
	Information till partiledare kan i princip inte ersätta sådant samråd med
	Utrikesnämnden. Förarbetena till regeringsformen tyder på att uttrycket ”om
	det kan ske” närmast syftar på de fall där överläggning inte hinns med på grund
	av ärendets brådskande natur.
	Därefter anförde utskottet att med kravet i paragrafens första mening på att
	regeringen fortlöpande ska underrätta Utrikesnämnden avses i första hand att
	regeringen fortlöpande ska ge Utrikesnämnden en allsidig orientering om
	förhållandena på det utrikespolitiska området. Bestämmelsen hade ditintills
142

9 INFORMATION TILL OCH ÖVERLÄGGNING MED UTRIKESNÄMNDEN

2015/16:KU10

tillämpats på så sätt att regeringen hade översänt relevanta handlingar till nämnden. Bestämmelsen i andra meningen om utrikesärenden av större vikt innebär ett krav på överläggningar i förväg, alltså innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan. När det gäller frågan om åtgärder mot Österrike ansåg utskottet att detta är en sådan fråga av större vikt att regeringen normalt sett borde ha överlagt med Utrikesnämnden. Därtill kommer att åtgärderna hade överenskommits i anslutning till samarbetet inom EU på ett sätt som inte förekommit tidigare.

Statsminister Göran Persson och utrikesminister Anna Lindh fick först på söndagskvällen den 30 januari kännedom om att vissa gemensamma åtgärder utanför Allmänna rådets verksamhet förbereddes inom EU-kretsen och att dessa åtgärder skulle offentliggöras redan nästa dag. Med hänsyn till detta fick statsråden enligt utskottet anses ha haft fog för sin bedömning att överläggning med Utrikesnämnden inte kunde hinnas med före avgörandet att Sverige skulle ställa sig bakom det gemensamma åtagandet att vidta vissa politiska åtgärder mot Österrikes nya regering. Eftersom bestämmelserna i 10 kap. 6 § regerings- formen lämnar utrymme för att underlåta överläggningar under sådana omständigheter riktades inte någon kritik mot statsministerns eller utrikes- ministerns handlande i detta ärende. Utskottet ansåg dock att regeringen borde uppmärksamma de problem som en brådskande och informell beredning av samordnade utrikespolitiska ställningstaganden innebär, särskilt med av- seende på samarbetet inom Europeiska unionen. I detta sammanhang ansåg utskottet det finnas anledning att också uppmärksamma behovet av doku- mentation av ställningstaganden som görs.

När det gäller frågan om information i Utrikesnämnden om svenska insatser i Kosovo visade granskningen att frågan behandlats i Utrikesnämnden vid samtliga sju sammanträden under 1998 och 1999 och att ställningstaganden inför eventuella framtida framställningar om svenska insatser då diskuterats. Granskningen i denna del föranledde således inte någon anmärkning från utskottets sida.

Utskottet framhöll avslutningsvis vikten av att överläggningar med Utrikes- nämnden i utrikesärenden av större vikt underlåts endast när det finns mycket goda skäl. Även om ärendet är av brådskande natur kan det många gånger finnas möjligheter att i någon form åstadkomma överläggningar med nämnden.

Därefter utförde utskottet en granskning som gällde formerna för utrikespolitiska beslut (bet. 2001/02:KU20 s. 236 f.). Konstitutionsutskottet redovisade olika frågeställningar och aspekter som aktualiserats under gransk- ningen. Utskottet anförde att granskningen hade bidragit till en fördjupning av insikterna när det gäller villkoren för beslutsfattandet inom Utrikes- departementets område och även inom EU. Redovisningen tjänade därigenom ett syfte som underlag och bakgrund för bl.a. framtida granskningsfrågor. Granskningen föranledde inte något särskilt uttalande från utskottets sida.

Våren 2015 gällde en granskning om regeringen hade samrått med Utrikes- nämnden innan den faktiskt tog ställning för att erkänna Staten Palestina (bet.

143

2015/16:KU10	9 INFORMATION TILL OCH ÖVERLÄGGNING MED UTRIKESNÄMNDEN
	2014/15:KU20). Utskottet uttalade (s. 135) att när det gällde granskningen av
	regeringens hantering av frågan om erkännande av Staten Palestina skulle
	regeringsförklaringen enligt utskottets mening ses som en allmän avsikts-
	förklaring som inte kan tillmätas någon rättsverkan, och de formuleringar som
	användes av statsministern i regeringsförklaringen kunde inte i sig ges inne-
	börden att regeringen hade tagit ställning i frågan. Utskottet hänvisade i
	sammanhanget till att regeringsförklaringen enligt förarbetena till riksdags-
	ordningen är tänkt att bilda utgångspunkt för en allmänpolitisk debatt i
	riksmötets inledningsskede och att det därför är önskvärt att förklaringen får
	en viss fyllighet. I den kommunikation som ägt rum i massmedier, på
	regeringens webbplats och i information till utlandsmyndigheterna efter
	regeringsförklaringen noterade utskottet dock upprepade hänvisningar till
	”vårt kommande erkännande av Palestina” och uttalanden om att ”Sverige
	kommer att erkänna Palestina”, utan att någon pågående beredning e.d.
	nämndes. Enligt utskottet borde kommunikationen på ett tydligare sätt ha
	speglat att det pågick en beredningsprocess och att något beslut ännu inte var
	fattat. Som kommunikationen nu var utformad gav den bilden av att regeringen
	i realiteten hade tagit ställning i frågan före Utrikesnämndens sammanträde.
	Det kunde enligt utskottet inte heller uteslutas att kommunikationen hade lett
	till att erkännandefrågan av omvärlden hade uppfattats som avgjord före
	samrådet med Utrikesnämnden. Utskottet bedömde också att det sätt på vilket
	frågan hanterades kan ha försämrat förutsättningarna för ett samråd med
	Utrikesnämnden i reell mening.
	Promemorior från Regeringskansliet
	Utskottet har genom skrivelser den 13 oktober och den 10 november 2015 som
	sänts till Regeringskansliet ställt vissa frågor med anledning av iakttagelser
	som gjorts i granskningen. Som svar har den 4 november och den 27 november
	2015 inkommit promemorior som upprättats inom Utrikesdepartementet.
	Skrivelserna från utskottet och promemoriorna från Regeringskansliet har
	sekretessmarkering.
	Av promemorian från Regeringskansliet daterad den 4 november 2015
	framgår bl.a. följande.
	När det gäller att ta ställning till om en fråga eller ett ärende ska tas upp
	med Utrikesnämnden uppges i promemorian att samrådet sker kontinuerligt
	och så ofta som det krävs enligt regeringsformen. Det är den principen som
	avgör när regeringen överlägger med nämnden.
	I de fall regeringen fattar beslut i ett utrikes ärende sker samrådet innan
	beslutet fattas. Det varierar med vilken framförhållning som en fråga lämp-
	ligen tas upp i nämnden.
	Utvecklingen och händelser i omvärlden är faktorer som inverkar på antalet
	sammanträden i Utrikesnämnden. Sveriges EU-medlemskap och det regel-
	bundna samrådet med EU-nämnden torde ha bidragit till att antalet samman-
	träden i Utrikesnämnden har minskat de senaste 20 åren.

144

9 INFORMATION TILL OCH ÖVERLÄGGNING MED UTRIKESNÄMNDEN

2015/16:KU10

Regeringen håller Utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse och överlägger med nämnden om dessa frågor så ofta som det behövs. Regeringen överlägger med nämnden i alla utrikes ärenden av större vikt.

I promemorian daterad den 27 november 2015 finns vissa uppgifter som beskriver att det finns ärenden av vissa typer som inte har bedömts föranleda behov av samråd under 5–10 år eller mer.

Utvecklingssamarbetet har ändrat karaktär under senare tid. Regeringens kommunikation med riksdagen avseende utvecklingssamarbetet sker numera främst genom information i budgetpropositionen samt andra propositioner och skrivelser. Utformningen av dessa delar i budgetpropositionen har utvecklats, både vad gäller redovisning av resultat och beskrivningar av mer framåt- blickande karaktär.

Det har under senare år varit vanligare att ämnen som bedömts kräva information till eller överläggning med Utrikesnämnden, snarare än vissa situationer i sig, har tagits upp i nämnden. Ämnen tas upp i Utrikesnämnden när det bedöms att nämnden behöver underrättas eller att överläggning bör ske.

Formerna för instruktionsgivande har anpassats till omvärlden. Det har bedömts mer ändamålsenligt att ge instruktioner på annat sätt än genom en samlad instruktion för hela FN:s generalförsamlings kommande möte. Ämnen som behandlas i instruktioner till FN:s generalförsamling tas upp i Utrikes- nämnden när det bedöms att nämnden bör informeras eller att överläggning bör ske.

Utskottets ställningstagande

I regeringsformen föreskrivs att regeringen fortlöpande ska hålla Utrikes- nämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta som det behövs samt att regeringen i alla utrikesärenden av större vikt ska överlägga med nämnden före avgörandet, om det kan ske. Under de 25 år som omfattas av granskningen (1990–2014) har såväl antalet sammanträden per år i Utrikesnämnden som en del av vad som behandlats där varierat.

I granskningen har utskottet kunnat iaktta en viss tendens över tid som går i riktning mot att olika ämnen, snarare än vissa situationer i sig, behandlas i Utrikesnämnden. Ett exempel på detta är att Utrikesnämnden tidigare brukade behandla en samlad instruktion för hela FN:s generalförsamlings kommande möte; så sker inte längre. Däremot kan det förekomma att ämnen som behandlas i instruktioner till FN:s generalförsamling tas upp i Utrikes- nämnden.

Vidare ger granskningen intryck av att händelser och utvecklingen i vår omvärld påverkar vad som behandlas i Utrikesnämnden. Händelser och utvecklingen i vår omvärld förefaller även kunna ha betydelse för samman- trädesfrekvensen i Utrikesnämnden. Även det sammanhang i vilket Sverige fungerar ser ut att kunna inverka på antalet sammanträden. Utskottet har

145

2015/16:KU10	9 INFORMATION TILL OCH ÖVERLÄGGNING MED UTRIKESNÄMNDEN
	iakttagit en viss minskning av antalet sammanträden i Utrikesnämnden de
	senaste 20 åren. En bidragande faktor till detta kan vara Sveriges medlemskap
	i Europeiska unionen (EU) och det regelbundna samrådet mellan regeringen
	och riksdagens EU-nämnd. Vidare lämnar företrädare för regeringen regel-
	bundet information i utrikesutskottet inför möten i rådet för utrikes frågor.
	Med anledning av det sistnämnda vill utskottet uppmärksamma att frågan
	om EU-nämndens kompetens i förhållande till Utrikesnämnden och utskotten
	diskuterades när EU-nämnden inrättades. Konstitutionsutskottet påminde då
	om att Utrikesnämndens ställning och uppgifter var reglerade i regerings-
	formen och inte berördes av att en EU-nämnd inrättades; utskottet påminde
	även om att utskottens ställning och uppgifter finns i riksdagsordningen och
	att det inte heller i fråga om utskottens befogenheter skedde någon förändring
	genom att EU-nämnden inrättades. Utskottet vill samtidigt uppmärksamma en
	granskning riksmötet 1975/76 som gällde ett regeringsbeslut om vissa
	restriktioner för import av skovaror. Mot bakgrund av att beslutet låg inom
	ramen för Sveriges avtal med EG och inte innebar några principiella avsteg
	från Sveriges allmänna handelspolitiska linje, fann utskottet att någon kritik
	inte kunde riktas mot regeringen för att den inte bedömt att ärendet krävde
	Utrikesnämndens hörande.
	Redan före det svenska medlemskapet i EU kunde således Sveriges avtal
	med dåvarande EG ha viss betydelse för bedömningen huruvida ett ärende
	krävde Utrikesnämndens hörande. När Sverige sedermera blev medlem i EU
	1995 var unionens kompetens mer omfattande än tidigare EG:s, och därefter
	har unionens kompetens utvidgats ytterligare, senast i och med Lissabon-
	fördraget som godkändes av riksdagen i november 2008. Utskottet ser det som
	följdenligt att det svenska medlemskapet i EU och bl.a. det regelbundna
	samrådet i riksdagens EU-nämnd kan ha påverkat antalet sammanträden i
	Utrikesnämnden, utan att detta kan anses innebära att Utrikesnämndens
	ställning och uppgifter har förändrats.
	Utskottet vill dock framhålla det angelägna i att bl.a. strategiska
	diskussioner om viktiga utrikespolitiska frågor och händelser, liksom
	säkerhetspolitiska frågor, äger rum på en konstitutionellt och politiskt sett hög
	nivå. Utskottet vill peka på Utrikesnämndens sammansättning och den
	förtrolighet som följer av kravet på varsamhet som ledamöter och andra som
	är knutna till nämnden ska visa i fråga om meddelanden till andra om vad han
	eller hon fått kännedom om i denna egenskap, liksom möjligheten att besluta
	om absolut sekretess. Dessa förhållanden ger enligt utskottets mening alldeles
	särskilda förutsättningar för information och överläggning om utrikespolitiska
	förhållanden som kan få betydelse för riket, samtidigt som protokollföringen i
	Utrikesnämnden innebär en dokumentation som möjliggör uppföljning och
	granskning. Utskottet vill även påminna om sitt tidigare uttalande att informa-
	tion till partiledare i princip inte kan ersätta samråd med Utrikesnämnden.
	Avslutningsvis vill utskottet framhålla att det är av stor betydelse för att
	Utrikesnämndens roll och betydelse inte ska riskera att urvattnas, att
	utrikesärenden av större vikt blir föremål för överläggning i god tid innan
146

SAKREGISTER 2015/16:KU10

Sakregister 2000/01–2014/15

§ 5-förordnande ...................................................................	2005/06:20 s. 143
3G........................................................................................	2004/05:20 s. 116
AB Svensk Bilprovning (Bilprovningen) ............................	2012/13:20 s. 186
AB Svenska Spel ...................................................................	2003/04:10 s. 29
Affärsmässighet...................................................................	2008/09:20 s. 121
Afrikanska utvecklingsbankgruppen ...................................	2005/06:20 s. 192
Aktiebolagslagen ...................................................................	2003/04:10 s. 31
...................................................................................	2013/14:20 s. 229
Aktier, försäljning................................................................	2009/10:20 s. 175
Aktieägaravtal......................................................................	2011/12:20 s. 207
Allmänna arvsfonden.............................................................	2005/06:10 s. 22
Allmänna handlingar .............................................................	2006/07:10 s. 51
Näringsdepartementets hantering av begäran
om att ta del av...........................................................	2012/13:20 s. 219
registrering och gallring.............................................	2012/13:20 s. 268
.....................................................................................	2012/13:10 s. 22
....................................................................2012/13:20 s. 119, 220, 267
.....................................................................................	2013/14:10 s. 38
...................................................................................	2013/14:20 s. 121
.....................................................................................	2014/15:10 s. 20
...................................................................................	2014/15:20 s. 193
utlämnande av..............................................................	2009/10:10 s. 18
.....................................................................................	2010/11:10 s. 21
...................................................................................	2012/13:20 s. 221
.....................................................................................	2013/14:10 s. 38
............................................................................	2013/14:20 s. 122, 124
.....................................................................................	2014/15:10 s. 20
Utrikesdepartementets hantering av begäran
om att ta del av...........................................................	2013/14:20 s. 120
A-lotteriet...............................................................................	2001/02:20 s. 92
Amerikanska ambassadens övervakning i Sverige ..............	2011/12:20 s. 116
Anhörigkommittén...............................................................	2001/02:20 s. 197
Anslag i tilläggsbudget ........................................................	2008/09:20 s. 109
Anslaget 24:2 i 2007 års budgetproposition...........................	2007/08:20 s. 77
Ansvarsfördelning regeringen – Regeringskansliet
vid kris ..........................................................................	2005/06:8 s. 52
Antiterrorismsamarbete .........................................................	2005/06:20 s. 61

303

2015/16:KU10	SAKREGISTER
	AP-fonder ..............................................................................	2009/10:20 s. 79
	...................................................................................	2012/13:20 s. 175
	Apoteket AB........................................................................	2009/10:20 s. 207
	försäljning av .............................................................	2011/12:20 s. 102
	styrning av .................................................................	2007/08:20 s. 226
	...................................................................................	2009/10:20 s. 207
	Apoteket Omstrukturering AB (OAB).................................	2009/10:20 s. 207
	Apoteksbranschen, vertikal integration................................	2011/12:20 s. 102
	Apoteksmarknaden, omreglering av ....................................	2011/12:20 s. 102
	Arbetsförmedlingen, anslag till............................................	2014/15:20 s. 202
	Arbetslivsinstitutet, avveckling av.......................................	2006/07:20 s. 162
	Arbetslöshetsförsäkringen ...................................................	2006/07:20 s. 162
	...................................................................................	2009/10:20 s. 139
	Arbetsmiljön, överklagningsärenden avseende......................	2003/04:10 s. 34
	Arbetsskadeärenden, skillnader i utfall för
	kvinnor och män ........................................................	2012/13:20 s. 164
	Arvsfondsdelegationen ..........................................................	2005/06:10 s. 22
	Assi Domän .........................................................................	2001/02:20 s. 104
	Asylprocedurdirektiv...........................................................	2004/05:20 s. 142
	Asylprocessen, barn i.............................................................	2006/07:20 s. 73
	Asylärenden, handläggningstid i............................................	2004/05:20 s. 89
	Avidentifierade ansökningshandlingar ..................................	2005/06:10 s. 16
	Avräkning från biståndsramen.............................................	2013/14:20 s. 205
	Avtal
	med tjeckiska staten om flygplan.................................	2005/06:20 s. 23
	mellan myndigheter .....................................................	2005/06:10 s. 21
	mellan svenska staten och Saab ...................................	2011/12:20 s. 82
	om merkostnadsersättning plusjobb.............................	2008/09:20 s. 40
	om militärt samarbete, Saudiarabien............................	2005/06:20 s. 59
	............................................................................	2012/13:20 s. 264, 288
	om svavelutsläpp i Östersjön .....................................	2010/11:20 s. 243
	skatteavtal med Danmark...........................................	2010/11:20 s. 264
	upphörandeavtal av entreprenadkontrakt
	om banhållning ..........................................................	2011/12:20 s. 101
	återtagandeavtal med Irak..........................................	2010/11:20 s. 275
	Avvisning
	till Egypten.................................................................	2001/02:20 s. 128
	.........................................................................................	2005/06:2 s. 7
	...................................................................................	2008/09:20 s. 283
	till Marocko ...............................................................	2008/09:20 s. 263

304

SAKREGISTER 2015/16:KU10

Bankkrisen 1990–1994..........................................................	2009/10:10 s. 53
Barnomsorg, riksdagens beslut om........................................	2005/06:20 s. 36
Behörighetsförordningen .......................................................	2011/12:20 s. 55
Beredning, se Beredningskravet
Beredningskravet...................................................................	2013/14:10 s. 74
anslag...........................................................................	2004/05:20 s. 29
besparingar inom försvarets materielförsörjning .........	2012/13:20 s. 92
bidrag...........................................................................	2009/10:10 s. 32
brister i kvalitet............................................................	2011/12:20 s. 61
dispenser......................................................................	2009/10:10 s. 32
EG-direktiv ..................................................................	2004/05:10 s. 74
.....................................................................................	2008/09:10 s. 65
EU-samarbetet, vissa frågor.........................................	2008/09:10 s. 65
ex gratia .......................................................................	2009/10:10 s. 32
Förbifart Stockholm, frysning av...............................	2014/15:20 s. 179
förordningar.................................................................	2009/10:10 s. 32
Försvarsmaktens grundorganisation ..........................	2004/05:20 s. 122
genomförande av EG-direktiv......................................	2009/10:10 s. 78
kommissionens förslag ..............................................	2004/05:20 s. 142
lagförslag .....................................................................	2003/04:10 s. 36
.....................................................................................	2005/06:20 s. 99
.....................................................................................	2013/14:10 s. 78
...................................................................................	2014/15:20 s. 161
lagändringar...............................................................	2009/10:20 s. 139
omlokaliseringsbeslut ..................................................	2005/06:20 s. 93
proposition om krediter till Island................................	2009/10:20 s. 13
proposition om kvalitetsutvärderingssystem
för högskolor................................................................	2010/11:20 s. 79
rambeslut .....................................................................	2002/03:10 s. 64
.....................................................................................	2008/09:10 s. 79
regeringsärenden........................................................	2006/07:20 s. 162
.....................................................................................	2008/09:10 s. 46
...............................................................................	2008/09:20 s. 69, 86
.....................................................................................	2009/10:10 s. 66
.............................................................................	2012/13:20 s. 83, 194
.....................................................................................	2014/15:10 s. 20
remissvar......................................................................	2013/14:20 s. 10
statens skolor för vuxna...............................................	2001/02:20 s. 66
styrelsevalen vid Systembolaget AB..........................	2003/04:20 s. 114

305

2015/16:KU10	SAKREGISTER
	svenska ståndpunkter...................................................	2004/05:10 s. 74
	.....................................................................................	2014/15:10 s. 52
	under kristid.................................................................	2008/09:20 s. 51
	.....................................................................................	2009/10:10 s. 45
	Beslut på tredje pelarens område inom EU-samarbetet .........	2002/03:10 s. 58
	Beslutanderätt, överlåtelse av ................................................	2011/12:10 s. 38
	Beslutsfattande på utrikespolitikens område..........................	2004/05:10 s. 89
	Betalningstjänster, statens ansvar för vissa............................	2008/09:20 s. 76
	Betyg, nya betygssteg i grund- och gymnasieskolan ...........	2012/13:20 s. 166
	Bidrag till organisationer .......................................................	2006/07:10 s. 20
	beredningen av ärenden angående bidragsgivning	....... 2009/10:10 s. 21
	spårbarhet och öppenhet ..............................................	2009/10:10 s. 31
	Bistånd...................................................................................	2005/06:10 s. 21
	avräkning från biståndsramen....................................	2013/14:20 s. 205
	FN:s klimatkonvention ................................................	2012/13:20 s. 29
	hantering av UD:s egna biståndsmedel......................	2013/14:20 s. 205
	lön till biståndsministern............................................	2013/14:20 s. 205
	multilateralt................................................................	2005/06:20 s. 192
	styrning av biståndsverksamheten .............................	2013/14:20 s. 205
	utformning av biståndsramen.....................................	2006/07:20 s. 122
	Bisysslor
	anställdas .....................................................................	2001/02:10 s. 18
	statsråds .................................................................	2006/07:20 s. 37, 69
	Blogginlägg, statsråds..........................................................	2009/10:20 s. 328
	...................................................................................	2010/11:20 s. 166
	Bonusar..................................................................................	2009/10:20 s. 68
	Brev
	från kulturministern till Skånes landshövding ...........	2012/13:20 s. 258
	statsråds utskick av ....................................................	2007/08:20 s. 241
	Bromma flygplats ..................................................................	2014/15:20 s. 57
	Budgetlagen...........................................................................	2003/04:10 s. 30
	.....................................................................................	2003/04:20 s. 91
	...................................................................................	2009/10:20 s. 107
	...................................................................................	2011/12:20 s. 101
	.....................................................................................	2012/13:20 s. 84
	.............................................................................	2013/14:20 s. 35, 229
	....................................................................2014/15:20 s. 179, 203, 211
	Budgetpropositionen, distribuering av broschyr..................	2005/06:20 s. 201
	Carnegie Investment Bank AB ............................................	2009/10:20 s. 175

306

	SAKREGISTER	2015/16:KU10
Censurförbud .........................................................................	2006/07:20 s. 13
Centrala studiestödsnämnden, utbildningsministerns
ansvar.........................................................................	2001/02:20 s. 182
CIA-plan..............................................................................	2009/10:20 s. 296
Datalagringsdirektivets genomförande, regeringens
hantering av .................................................................	2010/11:20 s. 65
Delegation och subdelegation................................................	2011/12:10 s. 40
.....................................................................................	2012/13:10 s. 58
Diarier
Regeringskansliets .................................................	2012/13:10 s. 22, 26
Utrikesdepartementets huvuddiarium ..........................	2012/13:10 s. 45
Diplomatiska garantier.............................................................	2005/06:2 s. 19
Direktiv till en myndighet....................................................	2005/06:20 s. 120
DIS-fartyg, skattevillkor för svenska sjömän på..................	2006/07:20 s. 220
Disposition av medel .............................................................	2010/11:10 s. 71
Djurskyddsmyndigheten, avveckling av..............................	2006/07:20 s. 162
Dokumentation
aktbildning...................................................................	2005/06:10 s. 26
.....................................................................................	2014/15:10 s. 32
av annonser och intresseanmälningar.........................	2009/10:10 s. 145
av externt rekryteringsstöd.........................................	2009/10:10 s. 144
av kommunikation med EU-kommissionen...............	2006/07:20 s. 203
av kontakter mellan myndigheter och regeringen......	2012/13:10 s. 100
...............................................................................	2014/15:10 s. 57, 72
av kravprofiler ...........................................................	2009/10:10 s. 142
av muntliga uppgifter...................................................	2007/08:10 s. 44
bristande.....................................................................	2012/13:20 s. 108
utnämningsärenden....................................................	2008/09:20 s. 127
...................................................................................	2009/10:10 s. 135
Domare, ordinarie................................................................	2006/07:20 s. 147
förflyttningsskyldighet...............................................	2006/07:20 s. 148
oavsättlighet...............................................................	2006/07:20 s. 148
Domstolarnas oberoende ställning.......................................	2009/10:20 s. 345
Dröjsmålsränta på tullavgift till EU.....................................	2009/10:20 s. 104
Dumpningar av kemiska vapen och radioaktivt avfall
i Östersjön..................................................................	2010/11:20 s. 177
Edge, samarbete med Kina ..................................................	2014/15:20 s. 217
Ekonomisk styrning...............................................................	2005/06:10 s. 21

307

2015/16:KU10	SAKREGISTER
	Ekonomiska vårpropositionen ...............................................	2002/03:10 s. 65
	Elprisområden, införande av..................................................	2013/14:20 s. 73
	En bok för alla AB.................................................................	2007/08:20 s. 49
	Engagemang i organisationer, statsråds...............................	2007/08:20 s. 194
	Ersättning ex gratia................................................................	2002/03:10 s. 56
	Ersättning till statsråd utöver statsrådsarvodet.....................	2002/03:30 s. 136
	Ersättning till vissa ledande befattningshavare....................	2011/12:20 s. 209
	Estonia, M/S ........................................................................	2001/02:20 s. 147
	.....................................................................................	2006/07:20 s. 80
	videoupptagningar från vraket av ..............................	2004/05:20 s. 258
	Etikprövningsnämnden........................................................	2011/12:20 s. 175
	Etiopien, fängslade svenska medborgare i...........................	2008/09:20 s. 250
	EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik ..................	2004/05:10 s. 91
	...................................................................................	2012/13:10 s. 120
	EU:s långtidsbudget...............................................................	2012/13:20 s. 41
	EU:s uppförandekod för vapenexport....................................	2008/09:20 s. 16
	EU-avgiften, senareläggning av...........................................	2003/04:20 s. 105
	EU-frågor...............................................................................	2003/04:10 s. 78
	asylprocedurdirektivet ...............................................	2004/05:20 s. 142
	beredning av kommissionsförslag..............................	2004/05:20 s. 142
	genomförande av EU-rätten.......................................	2012/13:10 s. 101
	kommissionens genomförandekommittéer ..................	2014/15:10 s. 44
	regeringens företrädare vid samråd och
	överläggningar samt vid rådsmöten...........................	2013/14:10 s. 153
	samråd med EU-nämnden om fjärde
	järnvägspaketet ............................................................	2014/15:20 s. 48
	samråd med riksdagen ...............................................	2006/07:20 s. 105
	.....................................................................................	2007/08:20 s. 14
	Sveriges kommande erkännande av Staten
	Palestina.......................................................................	2014/15:20 s. 28
	överläggning om frågor som behandlas
	inom ramen för kommittologin....................................	2014/15:20 s. 87
	överträdelseärenden ...................................................	2012/13:10 s. 101
	EU-nämnden........................................................................	2006/07:20 s. 107
	...............................................................................	2012/13:20 s. 41, 66
	bristande samråd från stats- och
	utrikesministrarnas sida ...............................................	2002/03:30 s. 29
	information angående ny kommissionsordförande ....	2004/05:20 s. 163
	information till.............................................................	2009/10:20 s. 54
	nämndens mandat, statsråds agerande i

308

	SAKREGISTER	2015/16:KU10
förhållande till..............................................................	2014/15:20 s. 48
samråd..........................................................................	2001/02:20 s. 58
...................................................................................	2006/07:20 s. 105
.....................................................................................	2007/08:20 s. 14
.....................................................................................	2008/09:20 s. 16
.....................................................................................	2009/10:20 s. 25
...............................................................................	2011/12:20 s. 11, 23
.....................................................................................	2014/15:20 s. 13
samråd i ett sent skede ...............................................	2013/14:10 s. 136
samråd inför bl.a. lämnande av brev och
s.k. non-papers.............................................................	2003/04:10 s. 90
samråd om fjärde järnvägspaketet................................	2014/15:20 s. 48
statsråds närvaro ..........................................................	2005/06:20 s. 86
...................................................................................	2013/14:10 s. 153
Sveriges kommande erkännande av Staten
Palestina.......................................................................	2014/15:20 s. 28
Europeiska kommissionens genomförandekommittéer .........	2014/15:10 s. 44
Europeiska rådet ..................................................................	2006/07:20 s. 105
.....................................................................................	2012/13:20 s. 43
Europeiska utvecklingsfonden, avgiften till...........................	2004/05:10 s. 17
Exklusivitetsgrundsatsen .....................................................	2004/05:20 s. 108
Expeditionsministärers befogenheter.....................................	2007/08:10 s. 17
Extra val...............................................................................	2014/15:20 s. 287
Faktapromemorior .................................................................	2003/04:10 s. 78
Fastighetsskatt, avsaknad av................................................	2004/05:20 s. 259
Fideikommissärenden............................................................	2004/05:10 s. 54
Fildelning.................................................................................	2007/08:6 s. 42
Finansiella intressen, statsråds.........................................	2006/07:20 s. 36, 69
Finansiella krisen 2008–2009................................................	2009/10:10 s. 56
Finansinspektionens sponsoravtal med affärsbankerna .......	2001/02:20 s. 214
Finansmakten.........................................................................	2005/06:10 s. 20
Fiskeförhandlingar
jordbruksministerns agerande i samband med .............	2007/08:20 s. 87
jordbruksministerns information om............................	2008/09:20 s. 25
Flickaprojektets mediekampanj ...........................................	2004/05:20 s. 108
Flodvågskatastrofen 2004.................................................................	2005/06:8
fortsatt granskning av.......................................................	2007/08:6 s. 7
Flygbolag, statlig garanti till..................................................	2001/02:20 s. 69
Flygutbildningar, lokalisering av...........................................	2001/02:20 s. 18

309

2015/16:KU10	SAKREGISTER
	FN:s klimatkonvention ..........................................................	2012/13:20 s. 29
	FN:s Olja-för-mat-program..................................................	2009/10:20 s. 308
	FN-sanktioner......................................................................	2001/02:20 s. 115
	.....................................................................................	2005/06:20 s. 71
	Folkmord i Osmanska riket 1915...........................................	2010/11:20 s. 47
	Fordonsindustrin, stöd till......................................................	2008/09:20 s. 51
	...................................................................................	2009/10:20 s. 261
	Formerna för utrikespolitiska beslut......................................	2000/01:10 s. 32
	...................................................................................	2001/02:20 s. 229
	Forska och väx, anslaget till ..................................................	2007/08:20 s. 82
	Forskningens frihet..............................................................	2005/06:20 s. 133
	Forskningsmedel, hantering av..............................................	2008/09:20 s. 94
	Forum för levande historia...................................................	2007/08:20 s. 159
	Fristående myndigheter .........................................................	2006/07:10 s. 53
	Fryshuset, hantering av ärende om bidrag till........................	2001/02:20 s. 96
	Frågeinstituten .....................................................................	2009/10:10 s. 148
	.....................................................................................	2011/12:20 s. 36
	.....................................................................................	2014/15:20 s. 42
	Frågestund
	uppgift om extra val.....................................................	2014/15:20 s. 42
	uppgift om partibidrag .................................................	2011/12:20 s. 36
	Fångtransporter, hemliga .....................................................	2009/10:20 s. 296
	Fängslad svensk medborgare på Guantánamobasen..............	2002/03:30 s. 99
	Fängslade svenska medborgare i Etiopien...........................	2008/09:20 s. 250
	Förbifart Stockholm.............................................................	2014/15:20 s. 179
	Författningsreglering .............................................................	2003/04:10 s. 23
	.....................................................................................	2005/06:10 s. 22
	.....................................................................................	2010/11:10 s. 40
	.....................................................................................	2012/13:10 s. 16
	Författningsutgivningen.........................................................	2004/05:10 s. 39
	.....................................................................................	2009/10:10 s. 17
	.....................................................................................	2014/15:10 s. 14
	Förflyttning av generaldirektör............................................	2012/13:20 s. 248
	för Arbetsförmedlingen..............................................	2008/09:20 s. 149
	för Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket.............	2009/10:20 s. 58
	Förhandsgranskning, förbud mot...........................................	2006/07:20 s. 13
	Förhandsprövning av nya programtjänster ..........................	2010/11:20 s. 112
	Förkortad motionstid, ordning vid.........................................	2009/10:10 s. 47
	Förmögenhetsinnehav, statsråds ............................................	2006/07:20 s. 36
	Förordnande av statsråd.........................................................	2006/07:20 s. 30

310

	SAKREGISTER	2015/16:KU10
...................................................................................	2014/15:20 s. 268
Förordning, undantag från en...............................................	2012/13:10 s. 100
Förordningsmakten..............................................................	2006/07:20 s. 128
Försvarets materielförsörjning...............................................	2012/13:20 s. 92
Försvarsmakten
beredning av regeringsärenden ..................................	2012/13:20 s. 114
fråga om dåvarande försvarsministerns styrning av...	2011/12:20 s. 161
.....................................................................................	2013/14:20 s. 32
försvarsministerns ansvar för agerande inom.............	2003/04:20 s. 162
grundorganisation ........................................................	2010/11:20 s. 40
grundorganisation, remissberedning av .....................	2004/05:20 s. 122
insatsorganisationen.....................................................	2013/14:20 s. 32
lokalisering av samlade flygutbildningar inom............	2001/02:20 s. 18
nordisk snabbinsatsstyrka ............................................	2010/11:20 s. 10
organisationsförändring inom......................................	2000/01:20 s. 16
.....................................................................................	2010/11:20 s. 38
personalförsörjning......................................................	2009/10:20 s. 39
.....................................................................................	2010/11:20 s. 24
.....................................................................................	2013/14:20 s. 32
subarktisk förmåga.......................................................	2005/06:20 s. 17
vinterklimat, förmåga att verka i..................................	2010/11:20 s. 38
Försäkringskassan
handläggning av ärenden om arbetsskadeförsäkring..	2012/13:20 s. 153
omorganisering 2005, beredningen av.......................	2008/09:20 s. 205
statsrådets ansvar .......................................................	2008/09:20 s. 221
Försäkringskassans servicekontor, regeringens
hantering av beslut som rör..........................................	2013/14:20 s. 58
Försäljningen av Apoteket AB ............................................	2011/12:20 s. 102
Förteckning över innehav av finansiella instrument ............	2013/14:20 s. 298
Förvaltningen, regeringens styrning av................................	2012/13:20 s. 267
Förvaltningsbeslut eller författningsreglering........................	2003/04:10 s. 23
Förvaltningsmyndigheter
regeringens ansvar för..................................................	2011/12:20 s. 49
regeringens styrning av................................................	2012/13:10 s. 80
.....................................................................................	2013/14:20 s. 34
Förvaltningsärenden
befrielse från energiskatt och koldioxidskatt ...............	2006/07:10 s. 15
beredningskravet..........................................................	2008/09:10 s. 46
.....................................................................................	2011/12:10 s. 13
.....................................................................................	2014/15:20 s. 99

311

2015/16:KU10	SAKREGISTER
	brevsvar .......................................................................	2001/02:10 s. 33
	dispens från arvs- och gåvoskatt..................................	2000/01:10 s. 30
	dispens från stämpelskatt.............................................	2000/01:10 s. 30
	fideikommissärenden...................................................	2004/05:10 s. 54
	friköp av s.k. fjällägenheter .........................................	2009/10:10 s. 19
	försäljning av mark ovan odlingsgränsen ....................	2009/10:10 s. 19
	handläggningstiden......................................................	2011/12:10 s. 13
	.....................................................................................	2012/13:10 s. 17
	.....................................................................................	2014/15:10 s. 20
	motivering av beslut...................................................	2014/15:20 s. 110
	permutationsärenden....................................................	2004/05:10 s. 51
	skriftliga riktlinjer för handläggning av.......................	2011/12:10 s. 13
	undantag enligt 6 kap. 17 § lagen om
	offentlig upphandling...................................................	2000/01:10 s. 30
	överklaganden i vissa miljöärenden.............................	2007/08:10 s. 16
	överklagandeärenden i Miljödepartementet.................	2013/14:10 s. 26
	.....................................................................................	2014/15:10 s. 25
	överklagandeärenden i Näringsdepartementet .............	2001/02:10 s. 35
	.....................................................................................	2010/11:10 s. 34
	.....................................................................................	2014/15:10 s. 20
	överklagandeärenden om arbetsmiljön ........................	2003/04:10 s. 34
	Föräldraledighet och förvärvsarbete ......................................	2004/05:10 s. 27
	Gemensam myndighet för statens skolor för vuxna...............	2001/02:20 s. 66
	Generaldirektörs deltagande i konferens..............................	2012/13:20 s. 257
	GMO, överläggning om.........................................................	2014/15:20 s. 87
	God hushållning...................................................................	2014/15:20 s. 179
	Grönbok om mervärdesskattens framtid, hantering av
	riksdagens utlåtande om...............................................	2012/13:20 s. 74
	Guantánamobasen, fängslad svensk på....................................	2005/06:2 s. 58
	Göteborg, EU-toppmötet i ...................................................	2001/02:20 s. 152
	Handlande i regeringens eller utrikesministerns namn ..........	2007/08:10 s. 45
	Handlingsplanen för etnisk och kulturell mångfald...............	2005/06:10 s. 15
	Handläggning av ett tillsättningsärende...............................	2001/02:20 s. 102
	Havsövervakningssystem till Libyen, statsråds roll i
	marknadsföring av .....................................................	2010/11:20 s. 198
	Heby kommun, kommun- och landstingstillhörighet.............	2001/02:20 s. 54
	Hedersdoktorat.....................................................................	2005/06:20 s. 206
	Helikopter NH 90, upphandling av........................................	2001/02:20 s. 80

312

	SAKREGISTER	2015/16:KU10
Hemliga handlingar, Regeringskansliets hantering av...........	2012/13:10 s. 22
Hindrande åtgärder ................................................................	2006/07:20 s. 13
Hiv/aids..................................................................................	2005/06:10 s. 20
Hyresråd ..............................................................................	2006/07:20 s. 147
Hållbarhetskommission .........................................................	2006/07:20 s. 85
Hälsoforum............................................................................	2005/06:10 s. 20
Högskolor och universitet, utseende av styrelseledamöter ..	2004/05:20 s. 135
.....................................................................................	2013/14:20 s. 95
Identitetshandling för utländska medborgare bosatta
i Sverige ......................................................................	2008/09:20 s. 77
Illojal maktutövning.............................................................	2006/07:20 s. 232
Indelningsärenden..................................................................	2001/02:10 s. 39
handläggning av...........................................................	2004/05:20 s. 57
Individuellt kompetenssparande ............................................	2004/05:20 s. 76
Indragningen av transportstödet från årsskiftet 2000.............	2000/01:20 s. 68
Industriella utvecklingscentrum.............................................	2004/05:20 s. 34
Information
om utrikesminister Margot Wallströms inställda
resa till Israel..............................................................	2014/15:20 s. 272
till EU:s medlemsländer om Sveriges kommande
erkännande av Staten Palestina....................................	2014/15:20 s. 28
till EU-nämnden...........................................................	2009/10:20 s. 54
till EU-nämnden angående ny kommissions-
ordförande..................................................................	2004/05:20 s. 163
till riksdagen i EU-frågor, regeringens.........................	2008/09:10 s. 89
till riksdagen om fiskeförhandlingar............................	2008/09:20 s. 25
till riksdagen om insatsorganisation 2014....................	2013/14:20 s. 32
till utskott.....................................................................	2014/15:20 s. 82
Informationsbroschyr i samband med Sveriges
EU-medlemskap ..........................................................	2000/01:20 s. 76
Informella informationsutbyten med USA ..........................	2010/11:20 s. 255
Informella kontakter mellan Regeringskansliet och
myndigheterna ...........................................................	2012/13:10 s. 100
...................................................................................	2012/13:20 s. 248
.....................................................................................	2014/15:10 s. 72
Inlandsinnovation AB..........................................................	2013/14:20 s. 224
Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS)........................	2005/06:20 s. 189
Instruktioner inför möten i EU...............................................	2010/11:10 s. 76
............................................................................... 2014/15:10 s. 52, 61

313

2015/16:KU10	SAKREGISTER
	Insynsråd, tillsättande av......................................................	2012/13:20 s. 115
	Integrationsverkets utbetalning av schablonersättning,
	statsrådens ansvar ........................................................	2007/08:20 s. 55
	Internationella valfångstkommissionens möte,
	svenskt agerande vid....................................................	2002/03:30 s. 72
	Internationella överenskommelser.........................................	2004/05:10 s. 67
	...................................................................................	2012/13:10 s. 120
	bemyndiganden att ingå...............................................	2011/12:10 s. 58
	förteckning över...........................................................	2011/12:10 s. 58
	förvaltningsmyndigheternas.........................................	2004/05:10 s. 67
	.....................................................................................	2011/12:10 s. 58
	ingående av................................................................	2010/11:20 s. 243
	............................................................................	2012/13:20 s. 264, 288
	publicering i Sveriges internationella
	överenskommelser (SÖ).............................................	2010/11:20 s. 254
	.....................................................................................	2011/12:10 s. 58
	...................................................................................	2012/13:10 s. 120
	Internet, tillståndsgivning till spel på.....................................	2001/02:20 s. 92
	Interpellationer
	besvarande av...............................................................	2001/02:10 s. 30
	.....................................................................................	2001/02:20 s. 29
	.....................................................................................	2002/03:30 s. 17
	debatt, uppgifter i (statsrådet Freivalds).......................	2004/05:20 s. 45
	debatt, uppgifter i (statsrådet Pagrotsky) .....................	2004/05:20 s. 50
	debatt, uppträdande (arbetsmarknadsminister Littorin) 2008/09:20 s. 35
	debatt, uppträdande (statsrådet Bodström)...................	2005/06:20 s. 43
	frågeinstituten ............................................................	2009/10:10 s. 148
	hinder för att besvara ...................................................	2003/04:20 s. 87
	interpellationssvar, sena...............................................	2005/06:20 s. 40
	.....................................................................................	2010/11:20 s. 61
	.....................................................................................	2014/15:10 s. 73
	till statsministern..........................................................	2002/03:30 s. 14
	Interregnum på skolministerposten........................................	2001/02:20 s. 29
	Intressekonflikter för statsråd ..........................................	2006/07:20 s. 36, 69
	Irakkriget och vapenexport m.m..........................................	2003/04:20 s. 204
	Israel, militärt samarbete med................................................	2006/07:20 s. 93
	Jas 39 Gripen-plan
	avtal om leasing...........................................................	2005/06:20 s. 23
	bemyndigande avseende offert till Norge ..................	2008/09:20 s. 117

314

		SAKREGISTER	2015/16:KU10
Järnvägsunderhållet .............................................................		2013/14:20 s. 246
Jäv..........................................................................................		2006/07:20 s. 36
.....................................................................................		2006/07:20 s. 69
...................................................................................		2009/10:20 s. 117
.....................................................................................		2012/13:20 s. 84
...................................................................................		2014/15:20 s. 240
Jävssituation
på Försvarsdepartementet ..........................................		2004/05:20 s. 118
på Kulturdepartementet..............................................		2008/09:20 s. 298
Kabinettsfråga......................................................................		2014/15:20 s. 288
Kalkbrytning på Gotland .......................................................		2014/15:20 s. 22
Karantän för f.d. statsråd......................................................		2002/03:30 s. 119
Kina
programvaran Edge....................................................		2014/15:20 s. 217
vapenembargo..............................................................		2001/02:20 s. 88
...................................................................................		2004/05:20 s. 168
Klimatmålet för 2020, regeringens beräkning .......................		2013/14:20 s. 21
Klustervapen, internationellt förbud mot...............................		2008/09:20 s. 12
Koldioxidutsläpp, EU-mål för .............................................		2006/07:20 s. 121
Kommandomål ......................................................................		2002/03:10 s. 52
Kommittéordförande, utseende av.......................................		2004/05:20 s. 128
Kommittéväsendet.................................................................		2005/06:10 s. 13
.....................................................................................		2012/13:20 s. 85
Anhörigkommittén.....................................................		2001/02:20 s. 197
Kommunala indelningen, ändringar i.....................................		2001/02:10 s. 39
Kommundelning avseende stadsdelen Torslanda ..................		2001/02:20 s. 49
Kommunikation mellan Regeringskansliet och
EU-kommissionen .....................................................		2006/07:20 s. 195
Konstitutionsutskottets rätt att få ut handlingar .....................		2011/12:10 s. 39
Konsultavtal, Regeringskansliets...........................................		2001/02:10 s. 14
Konsultföretag för olika utredningsuppdrag..........................		2012/13:20 s. 82
Konsulär biståndsverksamhet ..............................................		2012/13:20 s. 145
Kravprofiler, arkivering av ..................................................		2005/06:20 s. 184
Kretsloppsmiljarden...............................................................		2000/01:10 s. 22
Krigsmateriel till Natoländerna, fråga om ...........................		2000/01:20 s. 118
Krigsmateriel, export av ...............................................	2012/13:20 s. 266, 291
Krigsmaterielsamarbete .......................................................		2004/05:20 s. 105
Krisberedskap och krishantering, flodvågskatastrofen 2004		............2005/06:8
Krishantering i Statsrådsberedningen, statsministerns

315

2015/16:KU10	SAKREGISTER
	ansvar.........................................................................		2007/08:20 s. 169
	Kunskapslyftet.......................................................................		2000/01:10 s. 24
	Könsmaktsperspektiv vid universitet och högskolor ...........		2005/06:20 s. 123
	Könsneutral lagstiftning, utredning om .................................		2004/05:20 s. 72
	Lagrådets granskning.............................................................		2003/04:10 s. 36
	.....................................................................................		2013/14:10 s. 78
	...................................................................................		2014/15:20 s. 164
	tid mellan lagrådsgranskning och proposition .............		2014/15:10 s. 81
	Landsbygdsprogram ............................................................		2014/15:20 s. 240
	Ledamöter i
	statliga styrelser, nominering av ................................		2005/06:20 s. 143
	styrelser för högskolor och universitet, utseende av ..		2004/05:20 s. 135
	Levande historia.....................................................................		2000/01:10 s. 25
	Lokalisering av Försvarsmaktens flygutbildningar................		2001/02:20 s. 18
	Lotterier på internet ...............................................................		2001/02:20 s. 92
	Lyftet, agerande gentemot statliga myndigheter gällande....		2010/11:20 s. 158
	Lågprisavtal .........................................................................		2006/07:20 s. 239
	Lärarlegitimationsreformen, förseningen av..........................		2011/12:20 s. 43
	beredningskravet..........................................................		2011/12:20 s. 43
	Meddelarfrihet vid genomförande av EU-direktiv	...............	2012/13:20 s. 125
	Meddelarskydd, beaktande av..................................................		2007/08:6 s. 34
	Medel från Europeiska socialfonden......................................		2002/03:30 s. 91
	Mediekampanj .....................................................................		2004/05:20 s. 108
	Migrationsverkets insynsråd................................................		2012/13:20 s. 115
	Militära övningar, rutiner för, beslut om (Snowflake)...........		2005/06:20 s. 48
	Militärt samförståndsavtal med Saudiarabien........................		2005/06:20 s. 59
	............................................................................	2012/13:20 s. 264, 288
	Miljöbalken, notifiering av ..................................................		2001/02:20 s. 110
	Miljökonsekvensutredning, regeringens ansvar
	för utebliven...............................................................		2004/05:20 s. 116
	Ministerrådsmöten
	statsråds agerande vid................................................		2006/07:20 s. 107
	.....................................................................................		2011/12:20 s. 22
	statsråds deltagande i ...................................................		2005/06:20 s. 86
	Ministerstyre.........................................................	2012/13:20 s. 204, 219, 257
	Museichef ............................................................................		2005/06:20 s. 140
	Myndigheter och organ
	dokumentation av kontakter.......................................		2012/13:10 s. 100

316

	SAKREGISTER	2015/16:KU10
hos Regeringskansliet ..................................................	2006/07:10 s. 51
inom kommittéväsendet...............................................	2006/07:10 s. 53
uppdrag till.................................................................	2012/13:10 s. 100
Myndigheternas självständighet...........................................	2005/06:20 s. 113
.......................................................................................	2007/08:6 s. 42
Myndigheters genomförandeåtgärder, regeringens
ansvar för...................................................................	2009/10:10 s. 104
Myndigheters information till regeringen............................	2011/12:20 s. 101
.....................................................................................	2012/13:20 s. 12
Myndigheters rätt att bilda bolag.........................................	2012/13:20 s. 269
Myndighetsförordning...........................................................	2006/07:10 s. 55
Nationell samordnare...........................................................	2005/06:20 s. 103
för barn i asylprocessen, utnämning av........................	2006/07:20 s. 73
Nominering av styrelseledamot ...........................................	2005/06:20 s. 151
Non-papers.............................................................................	2002/03:30 s. 29
.....................................................................................	2003/04:10 s. 90
.....................................................................................	2014/15:20 s. 13
Nordiska snabbinsatsstyrkan..................................................	2010/11:20 s. 10
Normgivning........................................................................	2006/07:20 s. 131
.....................................................................................	2011/12:10 s. 40
.....................................................................................	2012/13:10 s. 78
Notifiering .............................................................................	2007/08:10 s. 24
miljöbalken ................................................................	2001/02:20 s. 110
presstödet............................................................	2006/07:20 s. 195, 202
återkallande av...........................................................	2006/07:20 s. 202
.....................................................................................	2007/08:10 s. 24
Nuon, Vattenfalls förvärv av ...............................................	2013/14:20 s. 132
Nyckeltal................................................................................	2004/05:10 s. 38
Nystartsjobb, upphandling av informationstjänster om	....... 2006/07:20 s. 204
Nådeärenden, regeringens handläggning av ..........................	2002/03:10 s. 39
.....................................................................................	2013/14:10 s. 17
Nämndmyndigheter ...............................................................	2006/07:10 s. 55
Nätmyter om invandring, publicering på regeringens
webbplats...................................................................	2011/12:20 s. 154
OAB, Apoteket Omstrukturering AB ..................................	2009/10:20 s. 207
Obemannat stridsflygplan (Neuron) ......................................	2005/06:20 s. 30
Objektivitetsprincipen..........................................................	2011/12:20 s. 157
Offentliggörande av aktieförsäljning ...................................	2001/02:20 s. 261

317

2015/16:KU10	SAKREGISTER
	Offentlighetsprincipen...........................................................	2006/07:10 s. 51
	...................................................................................	2012/13:20 s. 245
	...................................................................................	2013/14:20 s. 126
	Officiellt besök utomlands av statsråd...................................	2004/05:20 s. 42
	Omlokalisering av Riksantikvarieämbetet.............................	2007/08:20 s. 44
	Omplacering av stabschef....................................................	2011/12:20 s. 188
	Omregleringar, regeringens arbete med...............................	2013/14:20 s. 266
	Organisationsformer ..............................................................	2006/07:10 s. 55
	Osmanska riket, folkmord......................................................	2010/11:20 s. 47
	Osmo Vallo-fallet ................................................................	2006/07:20 s. 138
	Palestina, erkännande av Staten...........................................	2014/15:20 s. 119
	Pandemikrisen .......................................................................	2009/10:10 s. 66
	Parlamentarisk utredning, socialförsäkringar.........................	2004/05:20 s. 66
	Penninglotteriet......................................................................	2003/04:10 s. 31
	Permutationsärenden..............................................................	2004/05:10 s. 51
	Pirate Bay ................................................................................	2007/08:6 s. 42
	uttalande av statsråd...................................................	2009/10:20 s. 345
	Politikerundantaget i tryckfrihetsförordningen......................	2013/14:10 s. 74
	Politisk överenskommelse .....................................................	2002/03:10 s. 62
	Politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliet......................	2000/01:10 s. 6
	.......................................................................................	2001/02:10 s. 7
	.....................................................................................	2002/03:10 s. 14
	.....................................................................................	2003/04:10 s. 16
	.....................................................................................	2004/05:10 s. 25
	.....................................................................................	2005/06:10 s. 11
	.....................................................................................	2006/07:10 s. 11
	.......................................................................................	2007/08:10 s. 8
	.....................................................................................	2008/09:10 s. 10
	.....................................................................................	2009/10:10 s. 10
	.......................................................................................	2010/11:10 s. 9
	.......................................................................................	2011/12:10 s. 9
	.....................................................................................	2012/13:10 s. 10
	Posten AB............................................................................	2006/07:20 s. 225
	riksdagens bemyndigande..........................................	2011/12:20 s. 193
	samgåendet mellan Post Danmark A/S och ...............	2011/12:20 s. 193
	Praktikplatser, agerande gentemot statliga myndigheter
	gällande......................................................................	2010/11:20 s. 158
	Presskonferens.....................................................................	2006/07:20 s. 238
	Pressmeddelande, publicering på regeringens webbplats ....	2011/12:20 s. 145

318

	SAKREGISTER	2015/16:KU10
...................................................................................	2014/15:20 s. 136
Presstödet
handläggningen av frågan............................................	2007/08:20 s. 30
regeringens handlande efter riksdagens beslut om
ändringar....................................................................	2006/07:20 s. 183
Projekt E4 Förbifart Stockholm...........................................	2014/15:20 s. 179
Propositioner avlämnade under kristid ..................................	2009/10:10 s. 45
Propositionsavlämnandet.......................................................	2001/02:10 s. 26
.....................................................................................	2008/09:10 s. 28
.....................................................................................	2012/13:10 s. 47
anhopning ....................................................................	2005/06:20 s. 13
Propositionsförteckning.........................................................	2005/06:20 s. 14
Radio- och tv-lagsutredningens uppdrag om skydd för
barn mot olämpligt programinnehåll..........................	2001/02:20 s. 204
Radiokommunikationssystem baserat på Tetrastandard ........	2001/02:20 s. 34
Radiotjänst, polisanmälningar av statsråd............................	2006/07:20 s. 217
Rambeslut och beslut.............................................................	2002/03:10 s. 59
Redaktionell självständighet................................................	2004/05:20 s. 190
...................................................................................	2010/11:20 s. 215
...................................................................................	2011/12:20 s. 154
Regelförenkling, regelförbättring ..........................................	2005/06:10 s. 37
Regeringens arbete för att nå klimatmålen med hjälp av
infrastrukturplanering ..................................................	2012/13:20 s. 12
Regeringens behandling av riksdagens skrivelser..................	2000/01:10 s. 42
Regeringens förändrade styrning av myndigheter .................	2012/13:10 s. 99
Regeringens roll och ansvar vid kris........................................	2005/06:8 s. 35
Regeringens sammansättning och regeringsarbetets
organisation....................................................................	2000/01:10 s. 3
.......................................................................................	2001/02:10 s. 6
.......................................................................................	2002/03:10 s. 8
.......................................................................................	2003/04:10 s. 9

....................................................................................... 2004/05:10 s. 8

....................................................................................... 2005/06:10 s. 7

....................................................................................... 2006/07:10 s. 9

....................................................................................... 2007/08:10 s. 5

....................................................................................... 2008/09:10 s. 8

....................................................................................... 2009/10:10 s. 8

....................................................................................... 2010/11:10 s. 7

....................................................................................... 2011/12:10 s. 7

319

2015/16:KU10	SAKREGISTER
	.......................................................................................	2012/13:10 s. 8
	.....................................................................................	2013/14:10 s. 10
	.....................................................................................	2014/15:10 s. 10
	Regeringens webbplats
	användning av............................................................	2011/12:20 s. 154
	publicering på ............................................................	2011/12:20 s. 154
	...................................................................................	2014/15:20 s. 136
	ändring och rättelse av sakinnehåll............................	2010/11:20 s. 231
	...................................................................................	2014/15:20 s. 136
	Regeringskanslibeslut, se Regeringskansliärenden
	Regeringskansliet.....................................................................	2005/06:10 s. 7
	anslag.........................................................................	2014/15:20 s. 211
	anställningsvillkor för politiskt sakkunniga...............	2002/03:30 s. 128
	integrationsfrågor m.m.................................................	2001/02:10 s. 13
	.....................................................................................	2005/06:10 s. 15
	jämställdhetsfrågor.........................................................	2001/02:10 s. 9
	.....................................................................................	2003/04:10 s. 16
	.....................................................................................	2004/05:10 s. 27
	konsultavtal..................................................................	2001/02:10 s. 14
	kvinnliga chefer ...........................................................	2003/04:10 s. 16
	.....................................................................................	2004/05:10 s. 28
	.....................................................................................	2005/06:10 s. 14
	Näringsdepartementet som beredningsorgan .............	2000/01:20 s. 112
	organisering för särskilda projekt ................................	2000/01:10 s. 16
	.....................................................................................	2004/05:10 s. 38
	personalutvecklingen .....................................................	2000/01:10 s. 4
	.....................................................................................	2003/04:10 s. 14
	.....................................................................................	2004/05:10 s. 24
	.......................................................................................	2005/06:10 s. 9
	.......................................................................................	2009/10:10 s. 8
	.......................................................................................	2010/11:10 s. 7
	.......................................................................................	2012/13:10 s. 8
	politiska samordningsfunktioner..................................	2013/14:10 s. 42
	Riksrevisionens tillgång till handlingar .....................	2004/05:20 s. 244
	samordningskansliet...................................................	2012/13:20 s. 264
	utrustning och material, statsråds bruk av..................	2007/08:20 s. 241
	Regeringskansliet som myndighet...........................................	2000/01:10 s. 8
	.....................................................................................	2001/02:10 s. 21
	.....................................................................................	2002/03:10 s. 19
	.....................................................................................	2003/04:10 s. 18

320

	SAKREGISTER	2015/16:KU10
.....................................................................................	2004/05:10 s. 31
Regeringskansliärenden, beslut i ...........................................	2006/07:10 s. 25
.....................................................................................	2011/12:10 s. 17
.....................................................................................	2014/15:10 s. 20
Regeringskonferensen..........................................................	2006/07:20 s. 105
Regeringsombildning...............................................................	2004/05:10 s. 9
Regeringsprotokollen.............................................................	2000/01:10 s. 28
.....................................................................................	2001/02:10 s. 24
.....................................................................................	2002/03:10 s. 21
.....................................................................................	2003/04:10 s. 20
.....................................................................................	2004/05:10 s. 16
.....................................................................................	2005/06:10 s. 18
.....................................................................................	2006/07:10 s. 13
.......................................................................................	2007/08:10 s. 9
.....................................................................................	2008/09:10 s. 14
.....................................................................................	2009/10:10 s. 14
.....................................................................................	2010/11:10 s. 13
.....................................................................................	2011/12:10 s. 11
.....................................................................................	2012/13:10 s. 12
.....................................................................................	2013/14:10 s. 14
.....................................................................................	2014/15:10 s. 14
utfärdande av vissa lagar..............................................	2007/08:10 s. 11
Regeringsskiftet 2006..............................................................	2006/07:10 s. 6
Regeringsskiftet 2014..............................................................	2014/15:10 s. 8
Register, inrättande av ...........................................................	2008/09:20 s. 69
Registerförordningar..............................................................	2012/13:10 s. 78
Regleringsbrev.......................................................................	2012/13:10 s. 87
för AMS och Arbetsförmedlingen ...............................	2009/10:20 s. 95
...................................................................................	2014/15:20 s. 202
för Regeringskansliet.................................................	2014/15:20 s. 211
för Vägverket...............................................................	2000/01:20 s. 20
utformning av.............................................................	2011/12:20 s. 101
villkor i ........................................................................	2003/04:10 s. 27
.....................................................................................	2010/11:10 s. 40
Rehabilitering av långtidssjukskrivna....................................	2006/07:20 s. 88
Rekryteringsföretag, avtal med............................................	2007/08:20 s. 188
Rekryteringsförfaranden, öppna ............................................	2011/12:10 s. 97
Remissförfarande...................................................................	2002/03:10 s. 64
.....................................................................................	2013/14:10 s. 78
...................................................................................	2014/15:20 s. 162

321

2015/16:KU10	SAKREGISTER
	Remissvar, hantering av i viss fråga ......................................	2013/14:20 s. 10
	Resultatredovisning ...............................................................	2004/05:10 s. 31
	.....................................................................................	2013/14:20 s. 35
	Riksbankens självständighet................................................	2009/10:20 s. 280
	Riksdagens ombudsmän, behandlingen av
	framställningar och beslut från ....................................	2006/07:10 s. 63
	.....................................................................................	2013/14:10 s. 31
	Riksdagsledamöter som ledamöter i styrelser........................	2013/14:20 s. 95
	Riksförsäkringsverket, uppdrag om beräkningsgrunder ......	2004/05:20 s. 208
	Riksgäldskontoret ..................................................................	2004/05:20 s. 21
	.....................................................................................	2011/12:20 s. 82
	Riksrevisionen
	tillgång till handlingar i Regeringskansliet ................	2004/05:20 s. 244
	åtgärder med anledning av iakttagelser........................	2006/07:10 s. 63
	Riksrevisionens granskningar................................................	2008/09:10 s. 34
	Rikstrafiken ...........................................................................	2009/10:20 s. 52
	Riksutställningar, omlokalisering av .....................................	2005/06:20 s. 93
	Riktlinjer för anställningsvillkor
	i AP-fonderna...............................................................	2009/10:20 s. 79
	i företag med statligt ägande........................................	2009/10:20 s. 68
	...................................................................................	2011/12:20 s. 209
	Ringhals...............................................................................	2011/12:20 s. 170
	Rådsrekommendation om rökfria miljöer..............................	2009/10:20 s. 26
	Rådsslutsatser om den gemensamma
	sysselsättningsrapporten ..............................................	2011/12:20 s. 11
	Ränta för lån till hemutrustning.............................................	2003/04:10 s. 23
	Rättsinformationssystemet.....................................................	2004/05:10 s. 46
	Saab Automobil AB...............................................................	2011/12:20 s. 82
	Saklighetskravet.......................................................................	2007/08:6 s. 14
	...................................................................................	2011/12:20 s. 156
	.....................................................................................	2014/15:20 s. 83
	vid uttalande av statsråd...............................................	2011/12:20 s. 46
	......................................................................2014/15:20 s. 42, 250, 285
	Samordnare............................................................................	2006/07:10 s. 59
	statlig ...........................................................................	2014/15:20 s. 57
	SAS kartellsamarbete med Maersk......................................	2001/02:20 s. 160
	Saudiarabien, militärt samförståndsavtal med .......................	2005/06:20 s. 59
	............................................................................2012/13:20 s. 264, 288
	SDU-verksamhet..................................................................	2011/12:20 s. 143

322

	SAKREGISTER	2015/16:KU10
Sekretess och meddelarfrihet...............................................	2012/13:20 s. 125
Sekretess p.g.a. ”pusselläggning”..........................................	2013/14:10 s. 38
Sekretess, enligt lagen om offentlig upphandling ...............	2004/05:20 s. 201
SF:s ”Smultronstället”, kulturministerns agerande..............	2007/08:20 s. 202
Sida........................................................................................	2005/06:10 s. 20
...................................................................................	2014/15:20 s. 277
Sidarapport...........................................................................	2004/05:20 s. 248
Signalspaning, beredning av lagförslag om...........................	2008/09:20 s. 86
Sjukförsäkring .....................................................................	2009/10:20 s. 139
Skatteavtal med Danmark....................................................	2010/11:20 s. 264
Skattelagstiftningen .............................................................	2006/07:20 s. 162
Skolministerposten, interregnum på ......................................	2001/02:20 s. 29
Skolverket
avveckling av avdelning vid ......................................	2005/06:20 s. 120
målöversyn.................................................................	2005/06:20 s. 113
organisation av...........................................................	2005/06:20 s. 120
rapport om konfessionella friskolor...........................	2004/05:20 s. 200
styrning av .................................................................	2008/09:20 s. 295
.....................................................................................	2011/12:20 s. 45
tillbakadragande av en rapport från ...........................	2004/05:20 s. 204
uppdrag till.................................................................	2008/09:20 s. 295
Skriftlig fråga om utvecklingen av brottsligheten, svar på ....	2004/05:20 s. 52
Skuldavskrivningar..............................................................	2006/07:20 s. 122
Smittskyddsinstitutet, styrning av........................................	2008/09:20 s. 290
Socialministerns arbetsgivaransvar......................................	2011/12:20 s. 188
Solidaritetsförklaringen .......................................................	2011/12:20 s. 161
Sotningsmonopolet ................................................................	2001/02:20 s. 32
Statens ansvar vid kris .............................................................	2005/06:8 s. 39
Statens kulturråd, regleringsbrev för......................................	2007/08:20 s. 73
Statens maritima museer......................................................	2005/06:20 s. 140
Statens skolor för vuxna, gemensam myndighet för..............	2001/02:20 s. 66
Statens tillgångar .................................................................	2012/13:20 s. 195
Statliga bidrag till infrastrukturinvesteringar i Stockholm...	2001/02:20 s. 251
Statliga bolag
bolagsförvaltning.......................................................	2005/06:20 s. 145
...................................................................................	2013/14:20 s. 230
dokumentation och aktbildning vid styrning................	2005/06:10 s. 26
............................................................................2013/14:20 s. 132, 224
försäljning....................................................................	2007/08:20 s. 94
...................................................................................	2008/09:20 s. 121

323

2015/16:KU10	SAKREGISTER
	...................................................................................	2009/10:20 s. 175
	medlemskap i arbetsgivarorganisation.......................	2005/06:20 s. 161
	medlemskap i Svenskt Näringsliv..............................	2005/06:20 s. 161
	regeringens roll som ägare och förvaltare av .............	2003/04:20 s. 117
	regeringens ägarstyrning............................................	2006/07:20 s. 231
	...................................................................................	2011/12:20 s. 209
	............................................................................2013/14:20 s. 230, 244
	samordning ..................................................................	2010/11:10 s. 46
	...................................................................................	2013/14:20 s. 132
	styrning av ...................................................................	2003/04:10 s. 66
	...................................................................................	2009/10:20 s. 207
	....................................................................2013/14:20 s. 224, 230, 241
	ägarförvaltning.............................................................	2005/06:10 s. 26
	...................................................................................	2005/06:20 s. 145
	.....................................................................................	2010/11:10 s. 46
	Statligt tandvårdsstöd, beredning av proposition och
	förordning....................................................................	2008/09:20 s. 69
	Statligt ägande .....................................................................	2009/10:20 s. 175
	Statsbesök (Brunei)................................................................	2004/05:20 s. 84
	Statsflygplan, nyttjande av...................................................	2004/05:20 s. 253
	...................................................................................	2010/11:20 s. 193
	Statsministerns agerande
	i fråga om en vald ordförande i Europeiska rådet........	2003/04:20 s. 41
	i förhållande till ett medieföretag...............................	2003/04:20 s. 169
	i samband med SVT:s intervjuprojekt........................	2002/03:30 s. 103
	Statsministerns ansvar för krishanteringen i
	Statsrådsberedningen .................................................	2007/08:20 s. 169
	Statsministerns utlandsresa till partikonferens.....................	2003/04:20 s. 182
	Statsministerns utnämning av statsråd...................................	2006/07:20 s. 30
	...................................................................................	2014/15:20 s. 268
	Statsråds
	affärer med och innehav av värdepapper
	(inkl. sekretess)..........................................................	2013/14:20 s. 298
	agerande vid tillsättning av statssekreterare.................	2003/04:20 s. 24
	agerande vid unionens råd ...........................................	2011/12:20 s. 22
	ansvar för brister i kommuners skolverksamhet ..........	2002/03:30 s. 68
	ansvar för sina ärenden ................................................	2013/14:10 s. 77
	ansvar för styrningen av Sida.....................................	2008/09:20 s. 164
	ansvar generellt..............................................................	2005/06:8 s. 55
	medverkan vid utfrågningar.......................................	2013/14:20 s. 205

324

	SAKREGISTER	2015/16:KU10
uttalande i samband med säkerhetsstopp i
kärnreaktorer..............................................................	2011/12:20 s. 170
uttalande vid samrådet med EU-nämnden ...................	2011/12:20 s. 22
Statsrådstjänstens innebörd......................................................	2005/06:8 s. 55
Statssekreterarbefattning......................................................	2014/15:20 s. 136
ansvar för kommunikation...........................................	2010/11:10 s. 10
Statsstödsärenden, notifiering och avnotifiering av...............	2007/08:10 s. 24
Stattum...................................................................................	2004/05:20 s. 22
Strålfors ...............................................................................	2006/07:20 s. 225
Styrning
av Försvarsmakten.......................................................	2013/14:20 s. 32
av Försäkringskassan genom uttalanden....................	2009/10:20 s. 139
av Jordbruksverket.....................................................	2010/11:20 s. 222
av Kemikalieinspektionen..........................................	2014/15:20 s. 234
av polis och åklagare......................................................	2007/08:6 s. 42
av Skogsstyrelsen.......................................................	2012/13:20 s. 245
av Trafikverket...........................................................	2013/14:20 s. 246
Ståndpunkter inför möten i EU, framtagande av ...................	2010/11:10 s. 76
Stängning av hemsida............................................................	2006/07:20 s. 11
...................................................................................	2008/09:20 s. 305
Stöd till lokala investeringsprogram......................................	2000/01:20 s. 24
Subsidiaritetsprincipen, regeringens bedömning av
tillämpning av principen..............................................	2013/14:20 s. 18
Subsidiaritetsprövning, regeringens information till
riksdagen......................................................................	2011/12:10 s. 67
Svavelutsläpp i Östersjön, avtal om.....................................	2010/11:20 s. 243
Svensk EU-kommissionär, utseende av kandidat till...........	2004/05:20 s. 155
Svensk författningssamling (SFS) .........................................	2004/05:10 s. 39
Svenska ambassaden i Israel
pressmeddelande från ................................................	2009/10:20 s. 328
uttalande från .............................................................	2009/10:20 s. 326
Svenska Filminstitutet, brev från kulturministern................	2010/11:20 s. 231
Svenska kraftnät ....................................................................	2013/14:20 s. 73
Svenska ståndpunkter, remissberedning av ...........................	2004/05:10 s. 71
Svenskt Näringsliv, medlemskap i.......................................	2005/06:20 s. 156
Sveriges Television, fråga om försök att påverka
programinnehåll.........................................................	2010/11:20 s. 215
Swift ......................................................................................	2009/10:20 s. 26
Sydafrika, samarbete med......................................................	2005/06:10 s. 20
Säkerheten på fängelser .........................................................	2004/05:20 s. 96

325

2015/16:KU10	SAKREGISTER
	Säkerhetspolisens avlyssning av ett ungdomsparti ................	2002/03:30 s. 86
	Säkerhetspolisens brister i organisationen...........................	2010/11:20 s. 170
	Säkerhetspolisens resultaträkningar, regeringens beslut
	om sekretess för.........................................................	2012/13:20 s. 118
	Säkerhetsstopp i kärnreaktorer, energiministerns
	uttalande.....................................................................	2011/12:20 s. 170
	Särskild utlänningskontroll, handläggning av ärenden ..........	2005/06:20 s. 81
	Talmannen, vid riksdagens frågestund...................................	2011/12:20 s. 42
	Telefon, möjlighet till tillgång till..........................................	2010/11:20 s. 84
	Telia Sonera, försäljning av aktier i.....................................	2008/09:20 s. 121
	Telias aktie, prissättning av .................................................	2000/01:20 s. 104
	Telia–Telenor-affären, vissa frågor i samband med...............	2000/01:20 s. 79
	Teracom AB ........................................................................	2001/02:20 s. 171
	Terroristbrott, samband med USA:s aktioner i Irak...............	2005/06:20 s. 66
	Tetra, radiokommunikationssystem baserat på......................	2001/02:20 s. 34
	Thailand, tsunamin ...........................................................................	2005/06:8
	Thielska galleriet, hanteringen av verksamheten på ............	2013/14:20 s. 113
	Tillfälligt sysselsättningsstöd till kommuner och landsting...	2002/03:30 s. 61
	Tillkännagivanden .................................................................	2001/02:20 s. 52
	.....................................................................................	2005/06:20 s. 36
	.....................................................................................	2009/10:20 s. 54
	.....................................................................................	2014/15:20 s. 57
	om barnomsorg............................................................	2005/06:20 s. 36
	om en hållbarhetskommission......................................	2006/07:20 s. 85
	om en parlamentarisk utredning om
	socialförsäkringar.........................................................	2004/05:20 s. 66
	om en utredning om könsneutral lagstiftning...............	2004/05:20 s. 72
	om folkmordet i Osmanska riket 1915.........................	2010/11:20 s. 47
	om Försäkringskassans servicekontor..........................	2013/14:20 s. 58
	om lokala folkinitiativ..................................................	2003/04:20 s. 36
	om propositionsavlämnande kring
	de s.k. 3:12-reglerna.....................................................	2002/03:30 s. 20
	om socialavgifter för unga .........................................	2014/15:20 s. 196
	om Utlänningsnämnden ...............................................	2003/04:20 s. 29
	om Östersjöns status som särskilt känsligt
	havsområde..................................................................	2003/04:20 s. 11
	Tillstånd till vapenexport.....................................................	2001/02:20 s. 142
	Tillståndsgivning till spel på internet.....................................	2001/02:20 s. 92
	Torslanda, kommundelning avseende stadsdelen ..................	2001/02:20 s. 49

326

	SAKREGISTER	2015/16:KU10
Tortyrförbudet .........................................................................	2005/06:2 s. 31
Trafikuppgifter (trafikdata)..................................................	2006/07:20 s. 108
Trafikverket
avtal med entreprenör ................................................	2011/12:20 s. 101
regeringens bemyndiganden .....................................	2011/12:20 s. 101
Transportörsansvar ..............................................................	2001/02:20 s. 197
Tribunallagen.......................................................................	2009/10:20 s. 129
Tryck- och yttrandefrihet.....................................................	2004/05:20 s. 108
.....................................................................................	2006/07:20 s. 12
...................................................................................	2011/12:20 s. 153
Trängselskatten, hantering av intäkter ...................................	2010/11:20 s. 52
Tsunamin..........................................................................................	2005/06:8
Tvångsavvisningar...............................................................	2009/10:20 s. 347
Ubåtskränkningar i svenska vatten ......................................	2001/02:20 s. 219
Underlag från Regeringskansliet på begäran av riksdagen ....	2011/12:20 s. 31
Underrättelseskyldighet i utrikespolitiska frågor.................	2009/10:10 s. 107
...................................................................................	2012/13:20 s. 204
...................................................................................	2013/14:20 s. 122
...................................................................................	2014/15:20 s. 226
Uppgifter
av statsråd i massmedier ............................................	2010/11:20 s. 230
av statsråd i skriftliga frågesvar i riksdagen...............	2010/11:20 s. 230
i proposition.................................................................	2005/06:20 s. 81
på regeringens webbplats...........................................	2010/11:20 s. 230
Upphandling
av helikopter NH 90.....................................................	2001/02:20 s. 80
.....................................................................................	2002/03:30 s. 44
av informationstjänster och rekryteringsstöd...............	2010/11:10 s. 32
.....................................................................................	2012/13:20 s. 90
av informationstjänster rörande nystartsjobb.............	2006/07:20 s. 204
av konsulter i Regeringskansliet ..................................	2001/02:10 s. 14
av konsulttjänster i samband med
Telia–Telenor-affären..................................................	2000/01:20 s. 79
av konsulttjänster i stärkandet av SJ AB:s
finansiella ställning....................................................	2003/04:20 s. 135
av konsulttjänster rörande styrningen av UD:s
biståndspolitiska verksamhet .....................................	2013/14:20 s. 205
av trafiken på Västkustbanan.......................................	2000/01:20 s. 52
från Hundskolan i Sollefteå av Försvarsmakten ..........	2002/03:30 s. 37

327

2015/16:KU10	SAKREGISTER
	utanför ramavtal.........................................................	2013/14:20 s. 205
	Uppsala flygplats.....................................................................	2013/14:20 s. 1
	.....................................................................................	2014/15:20 s. 99
	Uppträdande i kammaren.......................................................	2005/06:20 s. 43
	USA:s aktioner i Irak, regeringens ansvar .............................	2005/06:20 s. 66
	Utbetalning av medel som bl.a. disponeras av myndighet.....	2010/11:10 s. 70
	Utdelning från statliga bolag..................................................	2004/05:20 s. 21
	Utfärdande och kungörande av författningar.......................	2009/10:20 s. 139
	Utlandsmyndigheterna, kvinnliga chefer vid.........................	2005/06:10 s. 14
	Utlämnande från Djibouti till USA......................................	2012/13:20 s. 140
	Utnämningar
	av ambassadörer.........................................................	2005/06:20 s. 178
	av chef för Östasiatiska museet..................................	2001/02:20 s. 102
	av generaldirektör för Svenska kraftnät och
	rikspolischef...............................................................	2008/09:20 s. 127
	av generaldirektörer...................................................	2005/06:20 s. 178
	enskilt ärende.............................................................	2005/06:20 s. 189
	handläggning av ett tillsättningsärende......................	2001/02:20 s. 102
	hänsyn till politisk bakgrund......................................	2003/04:20 s. 146
	kön vid tillsättning .......................................................	2003/04:10 s. 58
	.....................................................................................	2005/06:10 s. 51
	.....................................................................................	2007/08:10 s. 55
	...................................................................................	2009/10:10 s. 117
	.....................................................................................	2011/12:10 s. 95
	...................................................................................	2013/14:10 s. 125
	politisk bakgrund vid tillsättning .................................	2003/04:10 s. 58
	.....................................................................................	2005/06:10 s. 50
	.....................................................................................	2007/08:10 s. 55
	...................................................................................	2009/10:10 s. 117
	.....................................................................................	2011/12:10 s. 92
	...................................................................................	2013/14:10 s. 122
	öppna rekryteringsförfaranden...................................	2013/14:10 s. 128
	Utnämningsmakten..............................................................	2001/02:20 s. 167
	.....................................................................................	2003/04:10 s. 58
	.....................................................................................	2005/06:10 s. 49
	...................................................................................	2006/07:20 s. 134

..................................................................................... 2007/08:10 s. 55

................................................................................... 2009/10:10 s. 117

..................................................................................... 2011/12:10 s. 81

................................................................................... 2013/14:10 s. 108

328

	SAKREGISTER	2015/16:KU10
”Utom listan”, beslut i regeringsärenden...............................	2002/03:10 s. 24
.....................................................................................	2014/15:20 s. 99
Utrikesdepartementet, hantering av bidrag från
biståndsanslagen ........................................................	2010/11:20 s. 144
Utrikesförvaltningen
ansvarsförhållanden inom..............................................	2005/06:8 s. 77
information till utrikesutskottet....................................	2014/15:20 s. 82
Utrikesnämnden
överläggning om erkännande av Staten Palestina......	2014/15:20 s. 119
Utrikespolitik, beslutsfattande inom......................................	2004/05:10 s. 89
Utskottsinitiativ .....................................................................	2004/05:20 s. 31
.....................................................................................	2011/12:20 s. 30
Uttalande från ambassadör...................................................	2009/10:20 s. 326
Uttalanden av statsråd..........................................................	2000/01:20 s. 135
angående räntenivån ..................................................	2003/04:20 s. 189
byggkonflikten i Vaxholm.........................................	2004/05:20 s. 196
de avvisade egyptierna.................................................	2005/06:20 s. 61
finansministerns om skattevillkor för
svenska sjömän..........................................................	2006/07:20 s. 220
Forum för levande historia.........................................	2007/08:20 s. 159
friheten för statsråd att yttra sig .................................	2006/07:20 s. 210
hantering av sändningstillstånden för digital-tv.........	2007/08:20 s. 163
i ett asylärende...........................................................	2003/04:20 s. 200
inhysning av asylsökande ..........................................	2002/03:30 s. 150
med anledning av Irakkriget ......................................	2003/04:20 s. 214
motstridiga uttalanden..................................................	2009/10:20 s. 78
Naturvårdsverkets delegationsbeslut om
licensjakt efter varg....................................................	2014/15:20 s. 257
nedladdning av musik från internet............................	2000/01:20 s. 146
offentliggörande av aktieförsäljning..........................	2001/02:20 s. 261
om gränspolisens arbete med inre
utlänningskontroller...................................................	2013/14:20 s. 293
om Pirate Bay-målet ..................................................	2009/10:20 s. 345
Post- och telestyrelsens allmänna råd ........................	2007/08:20 s. 154
Riksbankens räntehöjning..........................................	2005/06:20 s. 166
socialministerns om Regeringskansliets
arbetsuppgifter...........................................................	2007/08:20 s. 246
statliga bolags tillhörighet till
arbetsgivarorganisation..............................................	2005/06:20 s. 156
statligt ägande............................................................	2002/03:30 s. 145

329

2015/16:KU10	SAKREGISTER
	statsministerns i samband med
	riksdagens budgetbeslut.............................................	2014/15:20 s. 285
	statsministerns om en ny flygplats i
	Stockholmsregionen...................................................	2000/01:20 s. 137
	statsministerns om marknadsföring av
	Kastrups flygplats......................................................	2010/11:20 s. 212
	statsministerns om Radiotjänsts polisanmälningar
	av statsråd ..................................................................	2006/07:20 s. 217
	statsministerns om socialbidrag .................................	2000/01:20 s. 140
	tvist i arbetsrättsfrågor ...............................................	2004/05:20 s. 196
	tv-program i SVT.......................................................	2004/05:20 s. 190
	Vaxholmsmålet i EG-domstolen................................	2005/06:20 s. 170
	vid samråd med EU-nämnden......................................	2011/12:20 s. 22
	övergångsbestämmelser vid införandet av
	lärarlegitimation...........................................................	2011/12:20 s. 51
	Utvisningsärenden, regeringens handläggning av..................	2013/14:10 s. 17
	Vapenembargo
	hävande av ...................................................................	2001/02:20 s. 88
	mot Kina, regeringens hantering av...........................	2004/05:20 s. 168
	samråd med riksdagens EU-nämnd..............................	2001/02:20 s. 89
	Vargstammen, bevarande och förstärkning av den
	svenska.........................................................................	2010/11:20 s. 96
	Vattenfall AB.......................................................................	2004/05:20 s. 216
	............................................................................	2014/15:20 s. 292, 333
	förvärv av Nuon.........................................................	2013/14:20 s. 132
	statens roll som ägare...................................................	2002/03:30 s. 54
	styrning av .................................................................	2004/05:20 s. 216
	...................................................................................	2006/07:20 s. 230
	...................................................................................	2009/10:20 s. 228
	...................................................................................	2011/12:20 s. 209
	Vaxholmstvisten..................................................................	2007/08:20 s. 213
	Verksförordning.....................................................................	2006/07:10 s. 55
	Verkställighetsåtgärd...........................................................	2012/13:20 s. 204
	Vertikal integration, apoteksbranschen................................	2011/12:20 s. 102
	Vindkraftsanläggning ..........................................................	2009/10:20 s. 132
	Vägverket...............................................................................	2005/06:10 s. 20
	Värdepappersinnehav, statsråds.............................................	2006/07:20 s. 36
	Värdmyndigheter...................................................................	2006/07:10 s. 55
	Världsarvskonventionen, statens åtagande enligt ................	2003/04:20 s. 153

330

SAKREGISTER 2015/16:KU10

Wienkonventionerna om diplomatiska respektive
konsulära förbindelser................................................	2012/13:20 s. 152
Yttrandefrihet.........................................................................	2006/07:20 s. 12
Återtagandeavtal med Irak...................................................	2009/10:20 s. 347
...................................................................................	2010/11:20 s. 275
Ägarprövning av utländsk affärsman.....................................	2011/12:20 s. 82
Östersjömiljard 2 ...................................................................	2004/05:20 s. 14
Östersjömiljarden...................................................................	2000/01:10 s. 23
.....................................................................................	2000/01:20 s. 45
Överenskommelse mellan två myndigheter...........................	2011/12:20 s. 62
Överföringen av en fånge till svenskt fängelse......................	2009/10:20 s. 92
Överläkare, dåvarande forskningsministerns
hantering av en...........................................................	2011/12:20 s. 175
Överlämnande av förvaltningsuppgift som innefattar
myndighetsutövning.....................................................	2009/10:20 s. 95
.....................................................................................	2011/12:20 s. 83
Överträdelseärenden ............................................................	2012/13:10 s. 101
Övervakning av svenska medborgare, amerikanska
ambassadens ..............................................................	2011/12:20 s. 116

Tryck: Elanders, Vällingby 2016

331

2015/16:KU10	INLEDNING OCH SAMMANFATTNING
	Utrikesnämndens sammansättning och den förtrolighet som följer av kravet på
	varsamhet som ledamöter och andra som är knutna till nämnden ska visa
	liksom möjligheten att besluta om absolut sekretess. Dessa förhållanden ger
	alldeles särskilda förutsättningar för information och överläggning om
	utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket, samtidigt som
	protokollföringen i Utrikesnämnden innebär en dokumentation som möjliggör
	uppföljning och granskning. Information till partiledare kan i princip inte
	ersätta samråd med Utrikesnämnden. Avslutningsvis framhåller utskottet
	betydelsen av att utrikesärenden av större vikt blir föremål för överläggning i
	god tid innan beslut fattas. Som utskottet uttalat tidigare innebär bestämmelsen
	i denna del ett krav på överläggningar i förväg, alltså innan regeringen faktiskt
	tar ställning i frågan.

2015/16:KU10	8 UTNÄMNINGSMAKTEN
	bestämmelse om att det vid beslut om statliga anställningar ska fästas avseende
	endast vid sakliga grunder.
	Utskottet avser att fortsätta sin granskning av utnämningsmakten vartannat
	år. Bland de frågor som kan förväntas tas upp finns, utöver frågor om politisk
	bakgrund och kön vid tillsättningar, uppföljning av den öppna
	rekryteringsprocessen och av förflyttningsbeslut.