Finansutskottets betänkande

2015/16:FiU41

Utvärdering av Riksbankens penningpolitik 2010–2015

Sammanfattning

Utskottet föreslår följande två tillkännagivande till regeringen:

1. Regeringen ska snarast tillsätta en parlamentarisk utredning av det svenska penningpolitiska ramverket och riksbankslagen.
2. Regeringen ska snarast lämna förslag till riksdagen om Riksbankens finansiella oberoende med utgångspunkt från den s.k. Flamutredningens betänkande Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9) och remissynpunkterna på betänkandet.

Utgångspunkten för utredningen om riksbankslagen bör vara att målet om prisstabilitet och den legala ramen med en oberoende riksbanken har varit framgångsrik. Enligt utskottet bör frågor inom bl.a. följande områden analyseras och bedömas av utredningen: penningpolitikens mål och medel, Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet, Riksbankens organisation, valutapolitik och Riksbankens roll i IMF-sammanhang, Riksbankens ansvar för kontanthanteringen, kontantförsörjningen och betalningssystemet samt den demokratiska granskningen av penningpolitiken. Eventuella grundlagspåverkande förslag bör presenteras i god tid före riksdagsvalet 2018.

Utskottet konstaterar att frågorna kring Riksbankens finansiella oberoende nyligen utretts i den s.k. Flamutredningen. Enligt utskottet bör inte eventuella regeländringar inom detta område fördröjas mer än nödvändigt. Utskottet anser därför att regeringen snarast bör lämna förslag till riksdagen med utgångspunkt i Flamutredningens betänkande och de remissynpunkter som lämnades med anledning av betänkandet.

Utskottet behandlar Marvin Goodfriends och Mervyn Kings utvärdering av Riksbankens penningpolitik under perioden 2010–2015. Utskottet delar remissinstansernas bedömning att utvärderingen är intressant och väl genomförd. Den kan, tillsammans med andra utredningar som genomförts inom området, bilda grunden för det fortsatta arbetet med att förbättra det svenska penningpolitiska ramverket. Utvärderarnas bedömning av penningpolitiken under perioden 2010–2015 stämmer till delar överens med utskottets egna utvärderingar under perioden. Utvärderarna riktar en del av sina rekommendationer till Riksbanken. Utskottet utgår från att Riksbanken tar till sig av kritiken och t.ex. fortsätter sitt arbete med att utveckla prognosmetoder, modeller och resultatuppföljning. Utskottet anser, i likhet med utvärderarna, att erfarenheterna av räntebanorna behöver utvärderas grundligt.

Några av utvärderarnas rekommendationer innebär omfattande förändringar av det penningpolitiska ramverket. Förslagen bör därför behandlas i den översyn av riksbankslagen som utskottet föreslår att regeringen ska tillsätta.

Det är viktigt att det finns en tydlig och effektiv demokratisk granskning av penningpolitiken. Utskottet konstaterar att Sverige har en väl utbyggd granskning av centralbanken jämfört med de flesta andra länder, men delar samtidigt utvärderarnas och remissinstansernas uppfattning att granskningen av Riksbanken bör förstärkas ytterligare. Utskottet kommer att under hösten 2016 ta ställning till hur t.ex. de offentliga utfrågningarna av riksbanken och utskottets utvärderingar av penningpolitiken kan utvecklas och förbättras.

Enligt utskottet bör även den parlamentariska översynen av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen ta ett större grepp om granskningsfrågorna i syfte att förstärka och skapa förtroende för den demokratiska granskningen av penningpolitiken.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Utvärderingens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Utvärdering av riksbankens penningpolitik under perioden 2010–2015

Penningpolitiken under perioden 2010–2015

Rekommendationer om penningpolitiken

Rekommendationer om finansiell stabilitet

Rekommendationer om Riksbankens redovisningsansvar

Rekommendationer om Riksbankens organisation

Finansutskottets samlade bedömning

Finansutskottets granskning av penningpolitiken

Granskningen av Riksbanken och penningpolitiken

Finansutskottets samlade bedömning

Översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen

Riksbankslagen

Finansutskottets ställningstagande

Bilaga
Protokoll från offentlig utfrågning om utvärderingen av Riksbankens penningpolitik under 2010–2015 den12 maj 2016

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen

Riksdagen ställer sig bakom det utskottet anför om att regeringen snarast ska tillsätta en parlamentarisk utredning av det svenska penningpolitiska ramverket och riksbankslagen (1988:1385) med den inriktning utskottet anger och tillkännager detta för regeringen.

2.	Riksbankens finansiella oberoende

Riksdagen ställer sig bakom det utskottet anför om att regeringen snarast ska återkomma till riksdagen med förslag om Riksbankens finansiella oberoende med utgångspunkt från den s.k. Flamutredningens betänkande (SOU 2013:9) och remissynpunkterna på betänkandet och tillkännager detta för regeringen.

Stockholm den 16 juni 2016

På finansutskottets vägnar

Fredrik Olovsson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Fredrik Olovsson (S), Ulf Kristersson (M), Monica Green (S), Maria Plass (M), Jörgen Hellman (S), Oscar Sjöstedt (SD), Ingela Nylund Watz (S), Emil Källström (C), Janine Alm Ericson (MP), Jan Ericson (M), Hans Unander (S), Dennis Dioukarev (SD), Mats Persson (L), Jakob Forssmed (KD), Marie Granlund (S), Fredrik Schulte (M) och Håkan Svenneling (V).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Som ett led i riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering genomför finansutskottet vart fjärde år en extern och oberoende granskning av den svenska penningpolitiken.

I juni 2014 beslutade finansutskottet om en ny och tredje utvärdering av penningpolitiken för perioden 2010–2014. Samtidigt utsågs Mervyn King, chef för Bank of England 2003–2013, och Marvin Goodfriend, professor vid Carnegie Mellon University, till att gemensamt genomföra utvärderingen. De två tidigare utvärderingarna utfördes av professorerna Francesco Giavazzi och Frederic Mishkin (2006/07:RFR1) och professorerna Charles Goodhart och Jean-Charles Rochet (2010/11:RFR5).

Mervyn King och Marvin Goodfriend påbörjade sitt arbete i januari 2015 och lämnade över sin rapport Utvärdering av Riksbankens penningpolitik 2010–2015 (2015/16:RFR6) till utskottet den 19 januari 2016. Utvärderarna valde under utvärderingens gång att utöka utvärderingsperioden till att även omfatta utvecklingen under större delen av 2015.

Den 21 januari 2016 beslutade utskottet att skicka utvärderingen på remiss till 43 myndigheter och organisationer. Följande har lämnat synpunkter: Riksbankens direktion, Riksbanksfullmäktige, Finansinspektionen, Riksgäldskontoret, Riksrevisionen, Medlingsinstitutet, Konjunkturinstitutet, Svenska Bankföreningen, LO, SACO, TCO, Almega, Svenskt Näringsliv, Linnéuniversitetet, Lunds universitet, Stockholms universitet, Uppsala universitet, Örebro universitet, Institutet för internationell ekonomi, Swedbank, Industrifacken, Linköpings universitet och professor Lars E O Svensson.

Torsdagen den 12 maj höll utskottet en offentlig utfrågning om utvärderingen och remissinstansernas synpunkter. Deltog gjorde Mervyn King, Marvin Goodfriend, finansminister Magdalena Andersson och riksbankschef Stefan Ingves. Särskilt inbjudna till utfrågningen var förste vice riksbankschef Kerstin af Jochnick, vice riksbankschef Martin Flodén, vice riksbankschef Per Jansson, vice riksbankschef Henry Ohlsson, vice riksbankschef Cecilia Skingsley, generaldirektören för Finansinspektionen Erik Theedén och riksgäldsdirektören Hans Lindblad (se protokoll från utfrågningen i bilaga 1).

Tisdagen den 17 maj höll utskottet en intern utfrågning med riksbankschef Stefan Ingves om riksbanksdirektionens syn på riksbankslagen.

Utvärderingens huvudsakliga innehåll

Rapportens sex slutsatser

För det första: Riksbankens hantering av den svenska ekonomins snabba återhämtning från den globala finanskrisen – som bestod i att styrräntorna höjdes från 0,25 procent till 2 procent mellan juni 2010 och juli 2011 – godtogs i det stora hela av alla ledamöter i direktionen och förefaller inte ha varit orimlig i ljuset av den då tillgängliga informationen. Behovet av att hantera det kraftiga växelkursfallets effekter på de inhemska priserna kunde emellertid ha rättfärdigat att inflationsmålet tillfälligtvis överskreds. Även om nedgången i den svenska ekonomin under åren 2008–2009 liknade den i andra industrialiserade länder gick återhämtningen, som var särskilt markant inom exportsektorn, snabbare i Sverige än på andra håll, vilket ledde till att det allmänt ansågs vara dags att börja höja räntan. Även om ledamöterna i direktionen gjorde olika bedömningar – det hade under rådande förhållanden varit mycket förvånande om de inte hade gjort det – var olikheterna små. De åsiktsskillnader som kommer till uttryck i protokollen låg med god marginal inom vad som är rimligt när det handlar om att bedöma utsikterna för ekonomin och inflationen, och de hårda diskussionerna borgade för att alla möjligheter togs i beaktande.

För det andra: I slutet av 2011 och under 2012 började situationen förändras. Under den andra hälften av den period som omfattas av utvärderingen dröjde det innan Riksbanken insåg hur omfattande problemen i euroområdet var, och framför allt under 2013 var majoriteten sen med att sänka räntorna. Detta problem förvärrades inte bara av alltför optimistiska bedömningar av den ekonomiska tillväxten i euroområdet utan även av att antagandena om troliga räntebanor i omvärlden på ett markant sätt skilde sig från förväntningarna på de finansiella marknaderna. Som en följd av dessa antaganden blev den prognostiserade inflationen mycket högre än det faktiska utfallet. Det absolut allvarligaste problemet var emellertid den växande skillnaden mellan den framtida reporäntebana som Riksbanken själv förutsåg och den räntebana som kunde utläsas av prissättningen på de finansiella marknaderna. Denna skillnad skapade problem för både majoritetens och minoritetens ståndpunkter i direktionen. För majoriteten var problemet att man förespråkade en betydande framtida höjning av reporäntan och därmed en betydligt stramare penningpolitik än den som man faktiskt bedrev, men att inflationen ändå låg under målet. För minoriteten fanns det en spänning mellan de två olika argument som den förde fram. Å ena sidan baserades deras tämligen hätska kritik mot majoritetens ståndpunkt på prognossimuleringar som utgick från antagandet att penningpolitiken faktiskt beskrevs av den publicerade önskvärda reporäntebanan. Att Riksbankens publicerade reporäntebana inte uppfattades som trovärdig av marknaden innebar å andra sidan att det blev allt svårare att lägga skulden för dåliga utfall på en alltför stram penningpolitik, eftersom marknadens förväntningar hela tiden pekade på en lägre reporänta. Den enda säkra slutsats som kan dras är att varken prognoser eller politik uteslutande bör baseras på prognoser i en modell som utgår från att den angivna räntebanan uppfattas som fullständigt trovärdig. Det måste finnas utrymme för bedömningar av inflationsmålets och den planerade politikens trovärdighet.

För det tredje: Det är frapperande hur mycket tid samtliga ledamöter i direktionen ägnade åt att fundera över den framtida reporäntebanan och åt att redogöra för sin syn på hur reporäntan borde utvecklas under de kommande tre åren. Det är något surrealistiskt över den precision med vilken enskilda direktionsledamöter uttalade sig om den framtida reporäntebanan med tanke på hur oviss framtiden var och det faktum att marknaden i sina egna förväntningar inte fäste särskilt mycket avseende vid den publicerade räntebanan. Det blev för enkelt att skyla över stora åsiktsskillnader om penningpolitikens aktuella inriktning genom att tala om skillnader i synen på den troliga reporäntebanan. Utvärderarna rekommenderar att Riksbanken genomför och offentliggör 1) en utvärdering av sina erfarenheter av publiceringen av en framtida reporäntebana och 2) en analys av de stora avvikelserna mellan marknadens förväntningar och Riksbankens publicerade prognoser under den period som omfattas av denna utvärdering.

För det fjärde: Både majoriteten i direktionen och de ledamöter som hade en avvikande mening hade en mycket stark tilltro till de prognoser som togs fram med hjälp av modeller konstruerade av Riksbankens tjänstemän. Även om sådana modeller är användbara för att få fram sammanhängande kvantitativa prognoser präglas de starkt av de antaganden som görs och kan bara tjäna som utgångspunkt för diskussioner om de utmaningar som penningpolitiken står inför vid varje given tidpunkt. De kan alltså inte användas mekaniskt. Detta förbehåll när det gäller användningen av modeller har aldrig varit mer relevant än omedelbart efter den globala finanskrisen. Dessa modeller – som inte bara misslyckades med att förutspå krisen, utan på grund av sin beskaffenhet inte heller hade förutsättningar att göra detta – kunde knappast ge en heltäckande bild av de svårigheter som ekonomierna ställdes inför under återhämtningsfasen. En större ödmjukhet beträffande dessa modeller hade varit på sin plats. Protokollen från de penningpolitiska mötena visar att såväl majoritets- som minoritetsledamöterna i direktionen påfallande sällan ifrågasatte resultaten av modellsimuleringar. En stor brist med de modeller som användes var att det antogs vara fullständigt trovärdigt att Riksbanken hade både vilja och förmåga att uppnå tvåprocentsmålet för inflationen. I prognoserna återgick inflationen alltid till 2 procent på medellång sikt. Inflationsmålets förmodade trovärdighet ingav direktionen en falsk känsla av tillförsikt när det gällde den egna strategin, vilket uppmuntrade en övertygelse om att ihållande inflationsavvikelser under 2 procent inte kunde undergräva målets trovärdighet. År 2015 hade denna tillförsikt börjat sättas på hårda prov. En av direktionsledamöternas viktiga uppgifter är att ifrågasätta antagandena i de modeller som används för att ta fram kvantitativa prognoser, så att ledamöterna kan föra en uttömmande diskussion om de ekonomiska utsikterna utifrån alla relevanta aspekter innan de kommer fram till sin penningpolitiska bedömning.

För det femte: Även om spänningarna mellan direktionens ledamöter inte ledde till några betydande skillnader i penningpolitiska bedömningar under 2010–2011 ökade de under 2012 och hade 2013 övergått i oenighet om inte bara räntesättningen utan även, och detta påtagligt, om penningpolitikens mål. Det är uppenbart att majoriteten i Riksbankens direktion 2012 kände en tillräckligt stor oro över bostadsprisernas utveckling och den ökade utlåningen till hushållen för att sätta en högre reporänta än vad som var motiverat om man enbart såg till inflationsmålet två år framåt i tiden. Alla centralbanker har brottats med att försöka få det ramverk för inflationsmålspolitiken som användes före krisen att gå ihop med de ekonomiska och finansiella ”obalanser” i ekonomin som både bidrog till krisen och påverkade den efterföljande återhämtningen. Utvärderarna framhåller att det under deras intervjuer tydligt har framgått att majoriteten i direktionen kände en oro över hur stigande tillgångspriser och skuldsättning kunde påverka ekonomin och ansåg att om ingen annan gjorde något åt detta så föll det på majoriteten att agera. Riksbanken bestämde sig därför för att låta oron över den finansiella stabiliteten påverka de penningpolitiska besluten. De ledamöter i direktionen som hade en avvikande uppfattning gjorde en mycket snävare tolkning av uppdraget att uppnå prisstabilitet som utgick från en bestämd syn på hur ekonomin fungerade. De ansåg att politiken borde försöka sätta räntorna så att inflationsmålet uppnåddes 18 månader till två år framåt i tiden, baserat på inflationsprognoser som tagits fram med hjälp av en särskild uppsättning modeller. Följden blev att de två sidorna talade förbi varandra. Det var inget typiskt svenskt över denna debatt. Internationellt motsvaras de båda synsätt som i Sverige har förespråkats av majoriteten respektive minoriteten i direktionen av de ståndpunkter som har intagits av Bank for International Settlements (BIS) och Federal Reserves Federal Open Market Committee i USA. Ingendera sidan har något monopol på visdom. En av svårigheterna i samband med utformningen av penningpolitiken under denna period var att regeringen inte beslutade vilken myndighet som borde ha ansvar för den finansiella stabiliteten. Riksbankens oro förstärktes när Finansinspektionen under våren 2015 drog tillbaka sina förslag om amorteringskrav för hushållen, därför att myndigheten, trots att den insåg att sådana förslag var nödvändiga, menade att man inte hade fått ett tillräckligt tydligt rättsligt mandat för att kunna gå vidare. Riksbankens uppdrag har försvårats avsevärt av regeringens obeslutsamhet när det gällde att införa en klar och tydlig ordning för makrotillsynen.

För det sjätte: En förutsättning för att Riksbankens beslutsprocess ska fungera på ett bra sätt är att direktionsledamöterna respekterar varandras ståndpunkter och att de under de penningpolitiska mötena försöker nå fram till en gemensam förståelse av utvecklingen i ekonomin och hur penningpolitiken bör svara på denna utveckling. Olika uppfattningar och bedömningar är viktiga inslag i denna process, men de måste uttryckas på ett sätt som främjar det gemensamma uppdrag som ledamöterna har tagit sig an. Ett viktigt inslag i direktionens struktur är att varje person har var sin röst och rätt, eller snarare skyldighet, att tydligt uttrycka sin egen uppfattning om penningpolitikens inriktning. Detta är processens styrka. Olika uppfattningar bidrar till en hälsosam debatt. Att förklara sådana åsiktsskillnader är mycket viktigt för att den bredare allmänheten ska få en ökad förståelse för de utmaningar som penningpolitiken ställs inför. Det framgår tydligt av protokollen och de offentliga uttalanden som gjordes av ledamöter i direktionen under den period som omfattas av utvärderingen att det inte alltid fanns en respekt för andras ståndpunkter. Åsiktsskillnadernas omfattning och framför allt hur de kom till uttryck skadade Riksbankens anseende. Direktionens ledamöter måste komma ihåg att deras uppgift är att lägga fram sammanhängande argument på ett resonabelt och övertygande sätt. Om de använder ett språk som syftar till att angripa andra ledamöter i direktionen skadas direktionens anseende hos allmänheten. Det var inte bra att protokoll och intervjuer med direktionsledamöter gav prov på ett burdust tonläge som är ovanligt i den offentliga debatten i Sverige. Jämfört med de penningpolitiska mötenas första år har protokollen under en stor del av utvärderingsperioden varit oerhört långa och främst behandlat ståndpunkterna hos ledamöterna med avvikande mening, medan majoritetens ståndpunkt har beskrivits i de sedvanliga rapporterna. Protokollen skildrade inte längre ett givande och tagande mellan olika ståndpunkter i direktionen eller vad diskussionen utmynnat i. Det är inte bra att majoriteten och minoriteten uttrycker sina ståndpunkter i olika format. Det måste finnas en viss gemensam disciplin när det gäller hur protokollen sammanställs. De bör inte bestå av detaljerade, och olika långa, redogörelser för enskilda ledamöters inlägg utan i stället ge en mer balanserad förklaring till det beslut som majoriteten har fattat och de argument mot beslutet som under mötet har framförts av den minoritet som har haft en avvikande mening.

Rapportens 15 rekommendationer

Penningpolitik

1. Riksdagen bör, på finansministerns rekommendation, både definiera och siffersätta inflationsmålet samt ge mandat till Riksbankens direktion att uppnå detta mål. I dagens läge rekommenderas vi ett mål på 2 procent mätt i KPIF. Målet bör ses över vart tionde år, såvida inte riksdagen lagstiftar om en ändring av målet före nästa tillfälle när målet ska ses över.
2. I det uppdrag som riksdagen ska ge Riksbanken bör det fastställas att Riksbankens penningpolitiska mål ska vara att upprätthålla prisstabilitet, så som detta definieras genom inflationsmålet, med hänsyn tagen till den långsiktiga hållbarheten i produktionsbanans nivå och sammansättning samt dess implikationer för inflationen. Om det enligt direktionens uppfattning är lämpligt att under en tid avvika från att uppnå inflationsmålet cirka två år framåt i tiden ska Riksbanken redogöra för sina skäl och försvara dem inför riksdagens finansutskott.
3. Riksbanken bör ompröva sina metoder för att ta fram prognoser för både världsekonomin och räntorna i omvärlden, så att direktionen kan fokusera på de stora frågorna i samband med prognoserna. De antaganden som görs om tillväxten och räntorna i omvärlden bör förklaras mer ingående i den penningpolitiska rapporten.
4. Riksbanken bör genomföra och offentliggöra 1) en utvärdering av sina erfarenheter av publiceringen av en framtida reporäntebana och 2) en analys av de stora avvikelserna mellan marknadens förväntningar och Riksbankens publicerade prognoser under den period som omfattas av denna utvärdering.
5. Riksbanken bör rutinmässigt presentera en analys i sina penningpolitiska rapporter av varför det enligt Riksbankens uppfattning finns en skillnad mellan dess publicerade reporäntebana och marknadens förväntade reporäntebana samt vilka implikationer Riksbanken tror att denna skillnad har för utformningen av penningpolitiken.
6. Riksbankslagen bör ändras så att det blir tydligt att valet av växelkursregim är en fråga för regeringen och att uppdraget att uppnå inflationsmålet gäller med förbehåll för att regeringen beslutar att växelkursen bör flyta fritt.

Finansiell stabilitet

7. Regeringen bör utan vidare dröjsmål se till att Finansinspektionen får de rättsliga befogenheter och makrotillsynsverktyg som är lämpliga för dess uppdrag att främja finansiell stabilitet.
8. Riksbanken och Finansinspektionen bör inrätta en gemensam kommitté för makrotillsyn som träffas en gång i kvartalet för att diskutera användandet av de viktigaste makrotillsynsverktygen. Den gemensamma kommittén för makrotillsyn bör emellanåt utfärda rekommendationer till riksdagen om huruvida den uppsättning verktyg som har delegerats till Finansinspektionen bör utökas eller minskas. Den gemensamma kommittén för makrotillsyn bör vara den primära källan till rapporter om den finansiella stabiliteten och den bör delta i en utfrågning i finansutskottet minst en gång per år.
9. Riksbankslagen bör ändras för att förtydliga Riksbankens roll när det gäller att värna finansiell stabilitet, dvs. om den ska vara begränsad till deltagande i den föreslagna gemensamma kommittén för makrotillsyn (se ovan) eller utökas genom att Riksbanken tilldelas makrotillsynsbefogenheter. Riksbankens uppdrag bör även omfatta finansiell stabilitet, och Riksbanken måste ha vissa formella befogenheter för att kunna uppnå sitt mål.
10. År 2020 bör regeringen ge en mindre grupp experter i uppdrag att granska ansvarsfördelningen när det gäller makrotillsynen mellan Finansinspektionen och Riksbanken.

Riksbankens redovisningsansvar

11. Riksdagens finansutskott bör hålla tre utfrågningar om året med Riksbankens direktion efter publiceringen av de penningpolitiska rapporterna. Utöver riksbankschefen (som alltid ska delta) bör tre vice riksbankschefer delta, vilket innebär att varje ledamot av direktionen ska delta minst två gånger under varje tolvmånadersperiod för att förklara och försvara hur han eller hon har röstat om penningpolitiska beslut.
12. Ambitionen bör vara att det penningpolitiska protokollet ska redogöra för de olika ståndpunkter som har förts fram under mötet och inte för respektive ledamots formella presentationer. De enskilda ledamöterna bör förmedla mer utförliga analyser till allmänheten genom tal.
13. Riksbanken bör komplettera det nuvarande penningpolitiska protokollet med protokoll från möten där huvudscenariot beslutas – dvs. från det första eller andra stora penningpolitiska beredningsgruppsmötet och även från direktionens prognosmöte. Samtliga protokoll kan sedan offentliggöras två veckor efter det penningpolitiska mötet.

Riksbankens organisation

14. Direktionen bör stöpas om till ett penningpolitiskt råd och bestå av tre verkställande ledamöter av Riksbanken, riksbankschefen och två vice riksbankschefer med ansvar för penningpolitik respektive finansiell stabilitet, samt tre icke verkställande ledamöter.
15. Riksdagens finansutskott bör ge Riksbanksfullmäktige i uppdrag att lägga fram rekommendationer om ändringar i riksbankslagen.

Utskottets överväganden

Utvärdering av riksbankens penningpolitik under perioden 2010–2015

Utskottets bedömning

Utskottet delar remissinstansernas bedömning att Marvin Goodfriends och Mervyn Kings utvärdering av riksbankens penningpolitik under perioden 2010–2015 är intressant och väl genomförd. Utvärderingen kan, tillsammans med andra utredningar som genomförts inom området, bilda grunden för det fortsatta arbetet med att förstärka och förbättra det svenska penningpolitiska ramverket.

Utskottet konstaterar att utvärderarnas bedömning av penningpolitiken under perioden 2010–2015 delvis stämmer överens med utskottets egna utvärderingar under perioden. Utvärderarna riktar en del rekommendationer till Riksbanken. Utskottet utgår från att Riksbanken tar till sig av kritiken och t.ex. fortsätter med sitt utvecklingsarbete av prognosmetoder, modeller och uppföljning. Utskottet anser i likhet med utvärderarna och remissinstanserna att erfarenheterna av räntebanorna behöver utvärderas grundligt.

När det gäller makrotillsynen delar utskottet utvärderarnas uppfattning att befogenheter, verktyg och processen kring makrotillsynsbeslut behöver förtydligas. Utskottet konstaterar att frågan bereds i Regeringskansliet. Enligt utskottets mening är det viktigt att regeringen snarast presenterar ett sammanhållet och tydligt ramverk för den svenska makrotillsynen.

Några av utvärderingens rekommendationer innebär ganska omfattande förändringar av det penningpolitiska ramverket. Utskottet anser att förslagen bör behandlas i en bred parlamentarisk utredning av penningpolitiken och riksbankslagen. Utskottet behandlar frågan om en översyn av riksbankslagen senare i betänkandet under rubriken Översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen. Under rubriken Finansutskottets granskning av penningpolitiken behandlar utskottet utvärderarnas och remissinstansernas synpunkter på granskningen av penningpolitiken.

Inledning

Sedan mitten av 00-talet genomför finansutskottet vart fjärde år en externt upphandlad utvärdering av den svenska penningpolitiken.

I juni 2014 beslutade finansutskottet om en ny och tredje utvärdering av penningpolitiken för perioden 2010–2014. Samtidigt utsågs Marvin Goodfriend, professor vid Carnegie Mellon University, och Mervyn King, chef för Bank of England 2003–2013, till att gemensamt genomföra utvärderingen. Enligt direktiven skulle tyngdpunkten i utvärderingen ligga på att granska och analysera utformningen av penningpolitiken under den aktuella perioden, avvägningen mellan olika risker, arbetet inom riksbanksdirektionen, utformningen av inflationsmålet och Riksbankens prognosverksamhet. Utvärderarna valde under utvärderingens gång att utöka utvärderingsperioden till att även omfatta utvecklingen under större delen av 2015.

I januari 2016 lämnade utvärderarna över rapporten Utvärdering av Riksbankens penningpolitik 2010–2015 (2015/16:RFR6) till utskottet. Samtidigt skickade utskottet ut utvärderingen på remiss till 43 myndigheter och organisationer. När remisstiden gått ut i april 2016 hade följande 22 organisationer och en privatperson lämnat synpunkter på utvärderingen: Riksbankens direktion, Riksbanksfullmäktige, Riksgäldskontoret, Riksrevisionen, Medlingsinstitutet, Konjunkturinstitutet, Svenska Bankföreningen, LO, SACO, TCO, Almega, Svenskt Näringsliv, Linnéuniversitetet, Lunds universitet, Stockholms universitet, Uppsala universitet, Örebro universitet, Institutet för internationell ekonomi, Swedbank, Industrifacken, Linköpings universitet och professor Lars E O Svensson (vice riksbankschef 2007–2013).

I maj 2016 höll utskottet en offentlig utfrågning om utvärderingen och remissinstansernas synpunkter. Deltog gjorde Mervyn King, Marvin Goodfriend, finansminister Magdalena Andersson och riksbankschef Stefan Ingves. Särskilt inbjudna till utfrågningen var förste vice riksbankschef Kerstin af Jochnick, vice riksbankschef Martin Flodén, vice riksbankschef Per Jansson, vice riksbankschef Henry Ohlsson, vice riksbankschef Cecilia Skingsley, generaldirektören för Finansinspektionen Erik Theedén och riksgäldsdirektören Hans Lindblad (se protokoll från utfrågningen i bilaga 1).

Nedan redovisas kortfattat utvärderingens slutsatser och rekommendationer, remissinstansernas synpunkter inom de olika områdena och utskottets samlade bedömning av de olika frågeställningar som tas upp.

Penningpolitiken under perioden 2010–2015

Utvärderingen

Goodfriend och King (G/K) anser att Riksbankens räntehöjningar från halvårsskiftet 2010 till halvårsskiftet 2011 inte var orimliga i ljuset av den svenska ekonomins snabba återhämtning efter den globala finanskrisen. Enligt G/K godtogs också åtstramningen i det stora hela av alla ledamöter i direktionen. Däremot anser G/K att det från senare delen av 2011 dröjde innan Riksbanken insåg hur omfattande problemen i euroområdet var och att Riksbanken under framför allt 2013 var sen med att sänka räntorna. Problemen förvärrades av alltför optimistiska antaganden om den ekonomiska utvecklingen, vilket resulterade i att Riksbankens prognoser över inflationsutvecklingen blev mycket högre än den faktiska utvecklingen. G/K kritiserar direktionens fokusering på den framtida räntebanan och den starka tilltron till olika prognosmodeller. Enligt G/K ökade motsättningarna i direktion om räntesättningen under 2012 och övergick under 2013 till att även omfatta penningpolitikens mål. En viktig förutsättning för att Riksbankens beslutsprocess ska fungera är, enligt G/K, att direktionsledamöterna respekterar varandras ståndpunkter och att de under de penningpolitiska mötena försöker nå fram till en gemensam förståelse av utvecklingen i ekonomin och hur penningpolitiken bör svara på utvecklingen. Enligt G/K visar protokollen och direktionsledamöternas uttalanden under perioden att det inte alltid fanns en respekt för andras ståndpunkter. Åsiktsskillnadernas omfattning och framför allt hur de kom till uttryck skadade Riksbankens anseende.

Remissinstanserna

Flertalet av remissinstanserna delar i stort utvärderingens slutsatser om penningpolitiken under perioden 2010–2015.

LO, Linnéuniversitetet och professor Lars E O Svensson anser dock att utvärderingens analys och slutsats om penningpolitiken under perioden 2010–2011 är felaktig.

LO:s uppfattning är att politiken var alldeles för stram och att det inom direktionen fanns en minoritet som tydligt motsatte sig den förda penningpolitiken. Riksbanken var för passiv och penningpolitiken borde ha varit mer expansiv. Majoritetens strategi att hålla reporäntan högre än vad som kunde motiveras utifrån inflation och resursutnyttjande för att försöka begränsa hushållens skuldsättning var enligt LO inte förenlig med Riksbankens uppdrag om prisstabilitet.

Linnéuniversitetet menar att olika analyser av BNP- och inflationsutvecklingen visar att räntehöjningarna mellan 2010 och 2011 startade för tidigt och varade för länge. Direktionen skilde inte mellan förändringen i BNP och BNP:s nivå. Tillväxttakten vände till ett positivt tal redan första kvartalet 2010 men den reala BNP-nivån var fortfarande långt under den produktionsnivå som rådde innan finanskrisen bröt ut.

Svensson är i sitt remissvar kritisk till varför utvärderarna inte framför argument för varför en stor åtstramning av penningpolitiken från mitten av 2010 skulle ha varit motiverad när arbetslösheten under samma tid nådde en högsta nivå på 9 procent samtidigt som BNP och exporten låg långt under sina tidigare högsta nivåer och långt under den trendmässiga utvecklingen. Vid den tidpunkten låg också Riksbankens inflationsprognos under inflationsmålet och prognosen över arbetslösheten låg långt över en långsiktigt hållbar nivå. En åtstramning i det läget leder till en inflation som är ännu lägre än inflationsmålet och en arbetslöshet som är ännu högre än den långsiktigt hållbara nivån.

Svensson motsätter sig också utredarnas påstående att minoriteten i direktionen i det stora hela skulle ha godtagit åtstramningen från 2010 till 2011, eftersom den vid varje möte röstade för en måttligt lägre ränta och räntebana. Utvärderarna nämner, enligt Svensson, inte det faktum att minoriteten följde en enkel och robust handlingsregel, trots att det tydligt framkommer i direktionens protokoll och i olika tal.

Kompletterande information

Utskottet har i sina årliga utvärderingar granskat penningpolitiken fyra gånger under den aktuella perioden, i betänkandena 2012/13:FiU24 (perioden 2010–2012), 2013/14:FiU24 (perioden 2011–2013), 2014/15:FiU24 (perioden 2012–2014) och i 2015/16:FiU24 (perioden 2013–2015).

I det första betänkandet för perioden 2010–2012 konstaterade utskottet:

… att inflationen mätt enligt KPI och KPIF i genomsnitt har legat under inflationsmålet på 2 procent både under hela utvärderingsperioden 2010–2012 och under 2012. Samtidigt har resursutnyttjandet i ekonomin legat under den normala nivån. Med facit i hand tyder detta på att Riksbanken hade kunnat bedriva en något mer expansiv penningpolitik och kanske avstå från en del av räntehöjningarna under 2010 och 2011 för att inflationen skulle komma närmare målet och resursutnyttjandet skulle bli högre under 2012. Men det är ingen självklar slutsats givet den information som fanns vid de olika beslutstillfällena. Utvärderingen visar att varken Riksbanken eller andra ekonomiska bedömare tidigt förutsåg den snabba avmattningen i den internationella och svenska konjunkturen som kom under senare delen av 2011. När besluten om att höja räntan togs under 2010 och 2011 var Riksbankens prognoser (och även andras) över inflationens och tillväxtens utveckling betydligt mer positiva än vad som senare blev utfallet.

I betänkandet för perioden 2011–2013 konstaterade utskottet:

… att inflationen mätt enligt både KPI och KPIF har legat en bra bit under inflationsmålet på 2 procent under utvärderingsperioden. Samtidigt har resursutnyttjandet i ekonomin legat under normala nivåer och vad som kan betraktas som långsiktigt hållbara nivåer. Med facit i hand tyder detta enligt utskottets mening på att Riksbanken hade kunnat bedriva en något mer expansiv penningpolitik under 2012 och inledningen av 2013 för att inflationen skulle ha kommit närmare målet och resursutnyttjandet i ekonomin skulle ha blivit högre under 2013.

I betänkandet för perioden 2012–2014 konstaterade utskottet att det under 2014 skedde en tydlig omsvängning i penningpolitiken. Riksbanken fäste större vikt än tidigare vid den låga inflationen och sänkte reporäntan till historiskt låga 0 procent under hösten 2014. Utskottet välkomnade räntesänkningarna och underströk inflationsmålets betydelse för den svenska ekonomin. Trots sänkta räntor fortsatte inflationen att vara extremt låg under 2014 samtidigt som resursutnyttjandet och arbetslösheten låg under långsiktigt hållbara nivåer. Med facit i hand tydde detta enligt utskottet på att Riksbanken hade kunnat bedriva en mer expansiv penningpolitik under 2013 och inledningen av 2014 för att inflationen skulle ha kommit närmare målet och resursutnyttjandet i ekonomin skulle ha blivit högre under 2014.

I betänkandet för perioden 2013–2015 konstaterade utskottet att Riksbanken efter omläggningen 2014 förde en mycket expansiv penningpolitik som saknar motstycke i svensk ekonomisk historia. Utskottet konstaterade också att inflationen började stiga under 2015 men att den fortfarande låg långt under inflationsmålet. Utskottet upprepade sin tidigare bedömning att Riksbanken med facit i hand hade kunnat bedriva en mer expansiv penningpolitik under 2013 och inledningen av 2014.

Rekommendationer om penningpolitiken

Utvärderingen

Några av orsakerna till att penningpolitiken hamnade fel under 2012 och 2013 var enligt G/K att Riksbankens bedömningar av den internationella tillväxten och den internationella ränteutvecklingen var alltför optimistiska, vilket bl.a. bidrog till att prognoserna över den svenska inflationsutvecklingen blev högre. Det allvarligaste problemet var emellertid den växande skillnaden mellan Riksbankens prognos över den framtida räntebanan och marknadens förväntade räntebana.

G/K rekommenderar därför att Riksbanken omprövar sina metoder för att ta fram prognoser för både världsekonomin och räntorna i omvärlden. G/K rekommenderar också att Riksbanken genomför och offentliggör 1) en utvärdering av sina erfarenheter av publiceringen av en framtida räntebana och 2) en analys av de stora avvikelser som fanns under den utvärderade perioden mellan Riksbankens ränteprognos och marknadens ränteförväntningar. Riksbanken bör också rutinmässigt presentera en analys i sina penningpolitiska rapporter om varför det finns en skillnad mellan Riksbankens ränteprognos och marknadens förväntade räntebana samt vad det betyder för penningpolitiken.

I riksbankslagen anges att Riksbankens mål är att upprätthålla ett fast penningvärde. Målet är enligt G/K oantastligt, men däremot överlåts tolkningen av begreppen ”fast penningvärde” eller ”prisstabilitet” till Riksbanken. Lagen kräver i princip ett inflationsmål utan att närmare fastställa någonting annat, t.ex. nivå på målet, vilket prisindex som ska användas, under vilken tidshorisont inflationen ska komma tillbaka till målet om den avviker från det och vilka hänsyn som ska tas till den reala utvecklingen.

För att undanröja farhågorna om att Riksbanken själv sätter och kan ändra målet efter eget tycke anser G/K att riksdagen, på finansministerns rekommendation, bör definiera och siffersätta inflationsmålet. G/K rekommenderar ett mål i dagsläget på 2 procent mätt som KPIF och att målet bör ses över vart tionde år, såvida inte riksdagen lagstiftar om en ändring av målet före nästa tillfälle när målet ska ses över.

G/K rekommenderar också att det i riksbankslagen fastställs att Riksbankens uppdrag ska vara att upprätthålla prisstabilitet, så som det definieras genom inflationsmålet, med hänsyn tagen till den långsiktiga hållbarheten hos produktionsbanans nivå och sammansättning samt dess implikationer för inflationen. Om direktionen anser att det tar längre tid än två år att uppnå inflationsmålet ska Riksbanken redogöra för sina skäl och försvara dem inför riksdagens finansutskott.

G/K anser att det inte är rimligt att utvidga Riksbankens mål till att även omfatta siffersatta mål för sysselsättning och produktion. Erfarenheterna från både USA och Storbritannien visar att försöken att använda siffersatta värden för dessa variabler riskerar att snabbt gå om intet i beslutsfattarnas händer, enligt G/K.

Enligt G/K är riksbankslagen vag när det gäller valutapolitik, och de rekommenderar att ansvarsfördelningen mellan regeringen och Riksbanken i valutapolitiken förtydligas i lagen.

Remissinstanserna

Inflationsmålet i riksbankslagen

Merparten av de remissinstanser som kommenterat rekommendationen att riksdagen bör konkretisera inflationsmålet är negativa till förslaget. De flesta anser att en sådan förändring riskerar att minska förtroendet för penningpolitiken. Definition och siffersättning av målet är, enligt vissa remissinstanser, av teknisk natur och inte en uppgift som lämpar sig för riksdagsbeslut. Undantagen är Lunds universitet och Uppsala universitet. Enligt Lunds universitet är det önskvärt att riksdagen definierar det operativa målet, men eftersom det kan uppfattas som ett hot mot Riksbankens oberoende bör det omges av restriktioner som värnar Riksbankens självständighet, t.ex. genom en regel om att målet under löpande tioårsperiod endast får justeras på förslag från Riksbanken.

Riksbankens direktion tar inte ställning till G/K:s förslag. Enligt direktionen är det inte självklart hur detaljerat målet för penningpolitiken ska vara formulerat i lag. Detta diskuterades i de utredningar som ledde fram till förändringen av riksbankslagen 1999. I propositionen om Riksbankens ställning (prop. 1997/98:40) ansåg man att det inte fanns skäl att precisera målet alltför detaljerat i lagen eftersom en precisering av inflationstakt eller toleransintervall skulle göra målet mindre flexibelt och inte ge Riksbanken tillräckligt utrymme för att anpassa målet till nya omständigheter. Direktionen påpekar dock att det finns länder där centralbankens huvudman konkretiserar inflationsmålet. När det gäller målformuleringen bör man, enligt direktionen, beakta att Sverige inte har ett formellt undantag från fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), där reglerna för centralbankens självständighet finns.

Riksbankens uppdrag enligt riksbankslagen

Riksbankens direktion instämmer i stort i G/K:s rekommendation. Direktionen menar att Riksbanken länge har fört en flexibel inflationsmålspolitik som stämmer väl överens med beskrivningen i rekommendationen. Direktionen instämmer i att penningpolitiken ska ta hänsyn till den långsiktiga hållbarheten hos produktionsbanans nivå och sammansättning samt dess implikationer för inflationen. Direktionen delar också G/K:s uppfattning att målet inte ska omfatta siffersatta mål för sysselsättningen och produktionen eller fastställas i termer av nominell BNP.

Direktionen välkomnar G/K:s bedömning att hur snabbt Riksbanken agerar för att få tillbaka inflationen till målet även kan och bör innehålla hänsyn till obalanser – finansiella och andra – som kan orsaka stora svängningar i produktion och sysselsättning i ett senare skede. I likhet med G/K anser direktionen att det i vissa situationer kan ta mer än två år för inflationen att nå målet. Det handlar då om speciella omständigheter, att störningarna är så stora att de påverkar ekonomin under en lång tid eller att sambanden i ekonomin förändras så att det bedöms påverka penningpolitikens verkningsgrad under en längre tid. Hur lång tid inflationen kan förväntas avvika från målet beror enligt direktionen på hur stor avvikelsen är från målet och hur realekonomin påverkas. Därför finns det inget generellt svar. En allmän strävan är dock att räntan och räntebanan anpassas så att inflationen förväntas vara någorlunda nära inflationsmålet om två år. Om Riksbanken anser att inflationsmålet inte kommer att uppnås inom bankens prognosperiod kommer banken, enligt direktionen, att noga redogöra för omständigheterna och motiven till detta i de sedvanliga diskussionerna med finansutskottet.

Finansinspektionen anser att det är bra med flexibilitet i inflationsmålspolitiken. De senaste åren har visat att det kan uppstå situationer där det är svårt att styra inflationen med hjälp av styrräntan. Därför är det ändamålsenligt att förtydliga att Riksbanken i sådana lägen har mandat att se mer långsiktigt på inflationsmålet och parallellt har en skyldighet att i förutbestämda former förklara sitt agerande. Däremot avstyrker Finansinspektionen förslaget att ge Riksbanken ett uttryckligt mandat att avvika från inflationsmålet av hänsyn till målet för finansiell stabilitet. Ett sådant mandat riskerar att göra ansvarsfördelningen oklar och skapa ett dubbelkommando i den finansiella stabilitetspolitiken.

Riksgäldskontoret anser att Riksbanken ska kunna väga in finansiell stabilitet om det sker utifrån Riksbankens penningpolitiska mandat och ansvar för att upprätthålla prisstabilitet. Däremot bör inte banken kunna väga in finansiell stabilitet om det handlar om en avvägning mellan två mål – prisstabilitet eller finansiell stabilitet.

LO tolkar rekommendationen som att utvärderarna vill ge Riksbanken ett stort och öppet mandat. Detta är svårt att förena med kravet på ett tydligt ramverk och gör att fokus flyttas från inflationsmålet, vilket enligt LO riskerar att försvaga målets roll som ankare för lönebildningen. Att inflationsmålspolitiken måste vara flexibel är inte kontroversiellt enligt LO. En total fokusering på inflationsmålet kan leda till stora svängningar i produktion och sysselsättning. I en sådan situation bör man tillåta att det tar längre tid innan inflationen når målet. Men flexibilitet får inte innebära att ränteändringar motiveras på ett diffust sätt. Riksbankens mål bör vara att stabilisera såväl inflationen runt inflationsmålet som arbetslösheten runt en långsiktigt hållbar nivå.

TCO anser att det i riksbankslagen bör tydliggöras att Riksbankens huvudansvar för stabiliseringspolitiken inte omfattar bara prisstabilitet utan även realekonomisk stabilitet. TCO anser också, i motsats till G/K, att Riksbanken bör ges ett s.k. dubbelt mandat, liknande det som gäller för Federal Reserve. Vid sidan av prisstabilitetsmålet bör därför t.ex. ett sysselsättningsmål skrivas in i riksbankslagen.

Industrifacken tycker att det bra om riksbankslagen ändras så att det tydligt framgår att Riksbanken även bör ta hänsyn till penningpolitikens effekter på utvecklingen i den reala ekonomin. Däremot avvisar de bestämt G/K:s förslag att i lagen ge Riksbanken möjlighet att förlänga tidshorisonten för när inflationsmålet ska vara uppnått. Förslaget innebär, i kombination med G/K:s förslag om att utöka Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet, en mycket långtgående utvidgning av Riksbankens uppdrag och befogenheter.

Prisindexet i inflationsmålet

Så gott som samtliga remissinstanser tycker att konsumentprisindex (KPI) i inflationsmålet bör bytas ut mot något annat inflationsmått. Flertalet rekommenderar det underliggande inflationsmåttet KPIF. Direktionen tar inte ställning till G/K:s rekommendation, men anser dock att det kan finnas fördelar med att byta målvariabel från KPI till KPIF eller EU:s inflationsmått HIKP.

Några remissinstanser anser att Riksbanken bör återinföra ett toleransintervall runt inflationsmålet. Lunds universitet anser att beslutet att ta bort toleransintervallet 2010 bidrog till en destruktiv fokusering på 2 procent, inte minst inom Riksbankens direktion. Universitetet föreslår att man inför ett brett intervall på ± 2 procentenheter kring punktmålet 2 procent, vilket innebär att inflationen kan tillåtas variera inom intervallet 0–4 procent.

Riksbankens prognoser och räntebanor

Flertalet remissinstanser instämmer i rekommendationen att Riksbanken bör utvärdera erfarenheterna av sina ränteprognoser och löpande analysera eventuella skillnader mellan Riksbankens och marknadens förväntade reporäntebana.

Enligt direktionen kan det nu vara dags att utvärdera de senaste tio årens erfarenheter av räntebanan. Direktionen delar också G/K:s uppfattning att Riksbanken bör analysera orsaker till och implikationer av skillnader mellan bankens räntebana och marknadens förväntade räntebana. Däremot behöver detta enligt direktionen inte ske rutinmässigt.

LO tycker att det vore bra med en utvärdering av räntebanan men anser att det är viktigt att Riksbanken fortsätter att publicera sin egen bedömning av reporäntans utveckling. Den tydliggör Riksbankens ambitioner och ger en sammanhängande bild av sambanden mellan reporäntan, inflationsutvecklingen och den makroekonomiska utvecklingen.

Lunds universitet hävdar att G/K:s kartläggning visar att Riksbankens räntebanor har varit kroniskt missvisande. Detta har enligt universitetet allvarligt reducerat förtroendet för Riksbanken. Fokuseringen på ränteprognosen har bidragit till illusionen om hög precision i penningpolitiken. Universitetet tycker att Riksbanken bör utvärdera erfarenheterna av räntebanan men anser också att banken bör tona ned vikten av ränteprognosen och på sikt avskaffa den som ett centralt inslag i penningpolitiken.

Valutapolitiken i riksbankslagen

Remissinstanserna har delade uppfattningar om G/K:s rekommendation om valutapolitiken. En del anser att ansvarsordningen i valutapolitiken även bör skrivas in i riksbankslagen, men andra, t.ex. direktionen, anser att ansvaret redan framgår tydligt av regeringsformen, lagen om valutapolitik och riksbankslagen.

Riksbanksfullmäktige anser att innebörden av valutapolitik och hur den förhåller sig till penningpolitiken kan behöva definieras tydligare. Riksbanken får enligt riksbankslagen ingå vissa typer av avtal, t.ex. avtalet med Ukraina om krediter, om det sker i valutapolitiskt syfte. Riksdagens och fullmäktiges roll i samband med beredning och beslut i sådana ärenden kan behöva ses över, enligt fullmäktige.

Kompletterande information

Inflationsmålet i riksbankslagen

I början av 1993, några månader efter att den fasta växelkursen övergavs, beslutade dåvarande riksbanksfullmäktige att penningpolitiken skulle bedrivas utifrån ett inflationsmål och att målet skulle vara en inflation på 2 procent mätt enligt KPI ± 1 procentenhet. När den nya riksbankslagen trädde i kraft den 1 januari 1999 beslutade den nyvalda direktionen att inflationsmålet även i fortsättningen skulle ligga på 2 procent ± 1 procentenhet.

I riksbankslagen slås fast att målet för Riksbankens verksamhet ska vara att upprätthålla ett fast penningvärde. I förarbetena förs däremot ingen djupare diskussion om vem, riksdagen eller regeringen eller Riksbanken, som ska fastställa och meddela det operativa inflationsmålet. I proposition 1997/98:40 skriver regeringen följande:

Ett prisstabilitetsmål kan utformas på många olika sätt. I princip är det möjligt att i lag fastställa ett kvantifierat mål för inflationstakten där såväl nivå och toleransnivå som val av mätmetod anges. Det finns dock ej skäl att i lag alltför detaljerat precisera målet. Det är inte lämpligt att i lag fastställa en särskild nivå för tillåten prisökningstakt eller att ange storleken på ett eventuellt toleransintervall. En sådan precisering skulle bli alltför inflexibel och innebära att Riksbanken inte ges tillräckligt utrymme att anpassa målet till nya omständigheter. Regeringen anser därför att prisstabilitetsmålet bör vara allmänt formulerat. För att öka möjligheten till demokratisk kontroll av penningpolitiken bör Riksbanken precisera det i lag angivna målet så att det blir möjligt att på ett objektivt sätt utvärdera huruvida Riksbanken har uppnått målet för verksamheten eller inte. Preciseringen bör offentliggöras.

Internationellt är det vanligast att regeringen eller regeringen i samarbete med centralbanken fastställer nivån på det operativa inflationsmålet. I Sverige har regeringen och riksdagen sedan 1996 regelmässigt ställt sig bakom Riksbankens formulering av målet i samband med behandlingarna av budgetpropositionen.

Frågan om vem som ska besluta om formuleringen och nivån på inflationsmålet togs på nytt upp av professorerna Francesco Giavazzi och Frederic Mishkin i samband med utskottets första externa utvärdering av penningpolitiken under perioden 1995–2005 (2006/07:RFR1). Utvärderarnas principiella grundsyn var att innehållet i inflationsmålet ska fastställas av det parlamentariska systemet. De konstaterade också att om de ursprungligen fått uppdraget att utforma ramen för den svenska penningpolitiken hade riksdagen och regeringen fått en mer aktiv roll. Men utvärderarna konstaterade samtidigt att regeringen och riksdagen tagit tillräckligt stort ansvar för inflationsmålet, och att det därför inte fanns någon anledning att rekommendera en förändring.

I behandlingen av utvärderingen förklarade utskottet att det ställde sig bakom utvärderingens principiella resonemang, men också ansåg att den nuvarande ordningen fungerade väl och att det inte fanns någon anledning att ändra inflationsmålets utformning eller nivå.

Prisindexet i inflationsmålet

Valet av inflationsmått i inflationsmålet har i praktiken diskuterats fram och tillbaka sedan mitten av 1990-talet. I t.ex. utskottets första externa utvärdering av penningpolitiken under perioden 1995–2005 rekommenderade utvärderarna Riksbanken att byta målvariabel från KPI till ett prisindex som inte påverkades direkt av boendekostnader. Riksbanken valde då att inte följa utvärderarnas rekommendation, utan angav i sitt remissvar på utvärderingen att det inte fanns några starka skäl till att definiera inflationsmålet i termer av ett annat prisindex än KPI. Direktionen uteslöt dock inte att det i framtiden skulle kunna finnas skäl att övergå till ett annat index.

I utskottets andra externa utvärdering av penningpolitiken under perioden 2005–2010 (2010/11:RFR5) ansåg utvärderarna Charles Goodhart och Jean-Charles Rochet att Riksbanken gjorde rätt som inte följde den första utvärderingens rekommendation. De rekommenderade i stället att Riksbanken skulle fortsätta att definiera målet i termer av KPI. Direktionen delade utvärderarnas uppfattning i sitt remissvar och angav då, hösten 2011, att de omfattande ränteändringarna under de senaste åren innebär att KPI- och KPIF-inflationen kommer att skilja sig åt under en ganska lång tid, men att om penningpolitiken utformas så att KPIF hamnar nära 2 procent kommer KPI också att göra det på sikt.

Riksbankens räntebanor

I utskottets första externa utvärdering av penningpolitiken under perioden 1995–2005 rekommenderade utvärderarna Riksbanken att basera sina ekonomiska prognoser på sin egen bedömning av reporäntans utveckling. Banken borde sedan publicera räntebanan i de penningpolitiska rapporterna (då kallade inflationsrapporter) med hjälp av kurvor som visade den framtida räntebanans ungefärliga riktning och dess osäkerhet, så att Riksbanken inte skulle bindas till en särskild räntenivå i framtiden. Riksbanken borde också tydligt klargöra att räntebanan inte innebär att banken förbundit sig till några framtid beslut om reporäntorna, enligt utvärderarna.

I början av 2007 började Riksbanken publicera såväl den enskilda räntebanan som ett osäkerhetsintervall runt banan i samband med räntebesluten och den penningpolitiska rapporten.

I utskottets andra externa utvärdering av penningpolitiken under perioden 2005–2010 analyserades räntebanan under de tre år den publicerats. Enligt utvärderarna visade erfarenheterna så långt att många av de argument som framfördes mot att Riksbanken skulle börja publicera en egen räntebana hade kommit på skam. Utvärderarna varnade dock för att det är svårt att sia om framtiden och att prognoser på längre sikt än ett par kvartal inte är särskilt tillförlitliga. Utvärderarna rekommenderade därför Riksbanken att ytterligare betona osäkerheten i ränteprognoserna, genom att t.ex. publicera tydligare osäkerhetsdiagram eller genom att basera prognoserna på längre sikt på någon typ av förutbestämd formel. Riksbanken delade i sitt remissvar utvärderarnas uppfattning att man tydligt måste framhålla osäkerheten i prognoserna. Riksbanken delade däremot inte uppfattningen att de långsiktiga prognoserna av räntebanan borde baseras på någon typ av formel som införlivar marknadens avkastningskurva.

Rekommendationer om finansiell stabilitet

Utvärderingen

G/K konstaterar att riksbankslagen saknar en uttrycklig beskrivning av Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet. G/K konstaterar också att det svenska finansiella systemet klarade finanskrisen 2008–2009 ganska väl, men att oron för stigande bostadspriser och hushållens växande skuldsättning tog fart efter krisen. Farhågor för den finansiella stabiliteten spelade en allt större roll för Riksbankens motvilja att snabbt sänka räntorna under 2012 och 2013. Den otydliga rollfördelningen mellan Riksbanken och Finansinspektionen bidrog till spänningar mellan de båda institutionerna. Visserligen vidtogs ett antal åtgärder, men varken Finansinspektionen eller Riksbanken hade befogenheter att vidta åtgärder av makrotillsynsskäl. Först i slutet av 2013 togs det formella beslutet att ge Finansinspektionen huvudansvaret för makrotillsynen. Fortfarande finns oklarheter om ansvar och befogenheter när det gäller makrotillsynen. G/K rekommenderar därför att regeringen utan dröjsmål ser till att Finansinspektionen får de rättsliga befogenheter och makrotillsynsverktyg som krävs för att de ska klara sitt uppdrag att upprätthålla finansiell stabilitet.

G/K konstaterar att Finansinspektionen i första hand är en tillsynsmyndighet och att den varit mer ovillig än Riksbanken att betrakta den växande skuldsättningen som ett orosmoment. Detta kan, enligt G/K, avspegla det faktum att inspektionen är direkt underställd regeringen. G/K menar att det finns en risk att det nuvarande ramverket för makrotillsyn leder till en lång reaktionstid när det gäller att vidta åtgärder för att trygga den framtida finansiella stabiliteten. G/K rekommenderar därför att regeringen 2020 ger en mindre grupp experter i uppdrag att granska ansvarsfördelningen för makrotillsynen mellan Finansinspektionen och Riksbanken.

Enligt G/K kan det dock uppstå obalanser i den svenska ekonomin där makrotillsynsåtgärder inte är tillräckliga för att säkerställa en återgång till full sysselsättning med prisstabilitet. Under sådana perioder är det viktigt att Riksbanken kan avvika från den snäva inriktningen att uppnå inflationsmålet på två års sikt (se även rekommendation 2). Därför är det också viktigt att Riksbanken spelar en aktiv roll i diskussionerna för att nå finansiell stabilitet. När det inte är kris i ekonomin är det enligt G/K viktigt att diskussionen och besluten om makrotillsynsåtgärder fattas fristående från kortsiktiga politiska påtryckningar. G/K rekommenderar därför att Finansinspektionen och Riksbanken inrättar en gemensam kommitté för makrotillsyn, vid sidan av det Finansiella stabilitetsrådet där även regeringen och Riksgäldskontoret deltar, för att diskutera användandet av de viktigaste makrotillsynsverktygen. Kommittén bör också utfärda rekommendationer om huruvida den uppsättning av verktyg som delegerats till Finansinspektionen bör utökas eller minskas. Kommittén bör även ta fram rapporter om den finansiella stabiliteten och delta i en utfrågning i finansutskottet minst en gång per år.

G/K anser vidare att riksbankslagen bör ändras för att förtydliga Riksbankens roll när det gäller att värna finansiell stabilitet. Enligt G/K bör Riksbankens uppdrag omfatta finansiell stabilitet, och Riksbanken bör ha vissa formella befogenheter för att kunna uppnå sitt mål.

Remissinstanserna

Finansinspektionens befogenheter och verktyg för makrotillsyn

Nästan alla remissinstanser instämmer i rekommendationen att regeringen omgående bör ge Finansinspektionen de rättsliga befogenheter och makrotillsynsverktyg som behövs. Undantaget är Lunds universitet som anser att det fulla ansvaret för makrotillsynen snarast möjligt bör föras över till Riksbanken. Enligt universitetet är penningpolitik och finansiell stabilitet nära sammanflätade. Uppgiften att värna om stabila priser och finansiell stabilitet måste därför kombineras och bör inte delas upp på två myndigheter.

Riksbankens direktion vill att ramverket för makrotillsyn utreds på nytt i samband med en kommande översyn av riksbankslagen. En sådan utredning skulle dock ta flera år, varför direktionen anser att regeringen omgående bör ge Finansinspektionen de befogenheter och verktyg som krävs.

Finansinspektionen instämmer i att ett ramverk för makrotillsynen bör läggas fast skyndsamt. Det bör tas fram inom Regeringskansliet eller genom att regeringen tillsätter en särskild utredare.

Regeringen bör enligt Riksgäldskontoret ta initiativ till ett mer samlat grepp i frågan med målet att ett ramverk för makrotillsynen förtydligas i lag.

Gemensam kommitté mellan Finansinspektionen och Riksbanken

Riksbankens direktion anser att det svenska ramverket har klara brister när det gäller både beslutskraft och ansvarsfördelning. Ramverket ligger inte i linje med Europeiska systemrisknämndens (ESRB) rekommendation om att t.ex. makrotillsynsmyndigheten ska vara operativt oberoende från politiska organ. Målformuleringen för makrotillsynen är otydlig och snäv, enligt direktionen. Dessutom saknas det snabba och tydliga förfaranden för tilldelning av nya makrotillsynsverktyg. Detta behövs för att man ska kunna hantera uppkomna risker i tid, och det rekommenderas även av ESRB.

Direktionen vill inte uttala sig om G/K:s förslag till en gemensam kommitté eftersom förslaget lämnar viktiga frågor obesvarade. I sitt remissvar pekar direktionen på alternativa sätt att organisera makrotillsynen.

Finansinspektionen och Riksgäldskontoret avvisar förslaget om en gemensam kommitté.

Finansinspektionen anser att utvärderarnas analys i första hand utgår från penningpolitiken och dess förutsättningar. Utredarna lyfter inte in ansvarsförhållandena för finansiell stabilitet i analysen och förbiser att beslutet att ge Finansinspektionen ansvaret för makrotillsynen bygger på en genomtänkt analys av relationen mellan traditionell tillsyn och de nya inslag som ryms inom begreppet makrotillsyn. Inspektionen har svårt att se några skäl till varför inspektionen ska ta gemensamma beslut med Riksbanken om makrotillsynsåtgärder eller stabilitetsrapporter. Det är naturligt att inspektionen självständigt står för de analyser som ska ligga till grund för de åtgärder som myndigheten ansvarar för.

Enligt Finansinspektionen har det nuvarande Finansiella stabilitetsrådet ett viktigt syfte i att främja informations- och meningsutbyte mellan myndigheterna. Samarbetet har dock inte fungerat fullt ut som det var tänkt. Bland annat har det varit svårt att etablera en samsyn om myndigheternas roller och uppdrag som bas för diskussionen. Att ändra rådets sammansättning är dock, enligt inspektionen, ingen lösning på det problemet. Det som krävs är reella förtydliganden, bl.a. av Riksbankens roll i arbetet för finansiell stabilitet.

Finansinspektionen erinrar också om att den modell som G/K föreslår valdes bort i Finanskriskommitténs delbetänkande (SOU 2013:6), till förmån för ett råd med en bred sammansättning.

Riksgäldskontoret anser att det är olyckligt att, som utvärderarna gör, dela upp funktionerna hos det Finansiella stabilitetsrådet mellan dem som är relevanta i kris och dem som gäller rådets övervakning av den finansiella stabiliteten när det inte är krisläge. En sådan uppdelning riskerar att leda till att arbetet med att främja och upprätthålla finansiell stabilitet inte bara blir mindre effektivt, utan även allvarligt försvåras. Erfarenheterna från såväl finansiella som andra kriser visar att de som har ansvaret för att hantera kriser också bör vara involverade i det krisförebyggande arbetet, enligt Riksgäldskontoret.

Riksbanksfullmäktige anser att det utan vidare dröjsmål bör göras en förutsättningslös analys av om den nuvarande ansvarsfördelningen och samordningen mellan regeringen, Finansinspektionen, Riksgäldskontoret och Riksbanken kan förbättras i något avseende. Frågan bör behandlas i en kommande översyn av riksbankslagen.

Förtydliga Riksbankens roll för finansiell stabilitet i riksbankslagen

Flertalet remissinstanser instämmer i rekommendationen att Riksbankens roll när det gäller finansiell stabilitet måste förtydligas.

Riksbankens direktion delar G/K:s uppfattning att dagens formulering är otydlig. Direktionen anser också att Riksbankens roll i arbetet med att förebygga och minska risker och sårbarheter i det finansiella systemet, inklusive makrotillsynen, måste förstärkas.

Ett viktigt skäl till varför främjande av finansiell stabilitet är en central uppgift för Riksbanken är bankens unika möjlighet att tillföra likviditet till det finansiella systemet och vid behov stödja de finansiella marknadernas funktionsförmåga, både i en krissituation och i förebyggande syfte för att t.ex. påverka de finansiella institutens risktagande och buffertar.

Riksbanken har också under lång tid byggt upp en kapacitet som löpande analyserar det finansiella systemet med fokus på att identifiera sårbarheter och risker samt orsakerna till dem. I kombination med Riksbankens makroekonomiska analyskapacitet ger detta banken goda möjligheter att även identifiera lämpliga åtgärder för att hantera sårbarheterna och riskerna i det finansiella systemet. Ett annat viktigt skäl till att främjandet av finansiell stabilitet är en central uppgift för Riksbanken är, enligt direktionen, den nära relationen och det ömsesidiga beroendet som finns mellan den finansiella stabiliteten och penningpolitiken. Ibland kan inflationsmålspolitiken bidra till att underlätta arbetet med att upprätthålla finansiell stabilitet. På motsvarande sätt är finansiell stabilitet en förutsättning för att penningpolitiken ska fungera eftersom penningpolitiken påverkar ekonomin via det finansiella systemet.

När man ser över och förtydligar Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet är det enligt direktion viktigt att man säkerställer att det finns en balans mellan ansvar och befogenheter. Direktionen anser att även Riksbankens roll i det förebyggande arbetet med att minska risker och sårbarheter i det finansiella systemet, inklusive makrotillsynen, bör förstärkas så att man uppnår en bättre balans mellan ansvar och befogenheter.

Riksbanksfullmäktige delar direktionens uppfattning att det i riksbankslagen inte är tydligt vad som ingår i uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Fullmäktige anser att lagen bör förtydligas i detta avseende. Fullmäktige konstaterar att de förslag som Finanskriskommittén la fram i sitt delbetänkande (SOU 2013:6) ännu inte har lagts till grund för lagstiftning.

Även Finansinspektionen anser att Riksbankens roll inom området finansiell stabilitet bör förtydligas och att banken bör ges de befogenheter som krävs för att uppfylla den rollen. Enligt inspektionen är dock Riksbankens roll att värna finansiell stabilitet en annan än den som G/K förespråkar i utvärderingen. Riksbankens centrala roll i ett ramverk för finansiell stabilitet är enligt inspektionen att svara för likviditetsförsörjningen i krislägen. Det handlar t.ex. om nödkrediter till enskilda institut eller generella likviditetsstöd som bl.a. gavs under finanskrisen 2008–2009. Den nuvarande formuleringen i riksbankslagen om att ”främja ett stabilt och effektivt betalningsväsende” fångar Riksbankens ansvar för det centrala betalningssystemet och sedelförsörjningen. Däremot är den en otydlig bas för Riksbankens arbete med finansiell stabilitet. Framför allt ger den inte någon nämnvärd vägledning om vari Riksbankens uppdrag i hanteringen av finansiella kriser består.

Finansinspektionen noterar att Riksbankens möjligheter att ge generellt likviditetsstöd inte är reglerat i riksbankslagen. I lagen bör det enligt inspektionen tydligt framgå att Riksbanken för att motverka störningar i likviditetsförsörjningen får ge lån, köpa värdepapper m.m. Finansinspektionen anser att en kommande översyn av riksbankslagen i den här frågan bör hållas skild från arbetet med ramverket för makrotillsynen.

Riksgäldskontoret anser i likhet med Finansinspektionen att det är Riksbankens roll som likviditetsförsörjare i krislägen som måste förtydligas. Även Riksgäldskontoret pekar på det faktum att det i dag saknas lagstöd för generell likviditetsförsörjning. Detta måste lagfästas och förtydligas. Särskilt önskvärt är det, enligt Riksgäldskontoret, att Riksbankens roll som likviditetsförsörjare när ett företag försätts i resolution förtydligas.

Riksgäldskontoret konstaterar att Riksbankens unika förmåga att hantera likviditetsförsörjningen begränsas till den egna valutan. För att Riksbanken ska kunna ge likviditetsstöd i utländsk valuta måste banken hålla en valutareserv eller på annat sätt garanteras tillgång till utländsk valuta. I riksbankslagen står det att Riksbanken ska hålla en valutareserv i valutapolitiskt syfte. Att hålla en valutareserv för att främja den finansiella stabiliteten är inte samma sak och det är fullt möjligt att en annan myndighet skulle kunna tilldelas den rollen. Riksgäldskontoret anser dock att det finns skäl att koncentrera alla likviditetsstödjande funktioner till Riksbanken, bl.a. för att en eventuell krishantering ska bli effektiv. Frågan bör dock utredas ytterligare, enligt Riksgäldskontoret.

Granskning av ansvarsfördelningen 2020

Riksbankens direktion och Riksbanksfullmäktige anser inte att man bör vänta till 2020 med en översyn av makrotillsynsramverket, utan en sådan bör göras utan dröjsmål, t.ex. i samband med en kommande översyn av riksbankslagen.

Finansinspektionen anser att det är rimligt att på sikt genomföra en utvärdering av arbetet med makrotillsyn, men att göra det redan 2020 är för tidigt. Med tanke på att ramverket i sin helhet ännu inte är på plats skulle en utvärdering 2020 endast ge ett underlag på några års erfarenheter.

Riksgäldskontoret tycker att makrotillsynen bör utvärderas på sikt, precis som alla andra viktiga politikområden. Utvärderingen kan med fördel ingå i den utvärdering av Finansiella stabilitetsrådet som regeringen aviserat ska genomföras 2019.

Rekommendationer om Riksbankens redovisningsansvar

Utvärderingen

G/K vill att finansutskottet håller mer uttömmande utfrågningar av alla ledamöter i direktionen än vad som sker i dag. G/K rekommenderar därför att utskottet håller tre utfrågningar om året med Riksbankens direktion. Utöver riksbankschefen bör tre vice riksbankschefer delta, vilket innebär att varje ledamot av direktionen ska delta minst två gånger under varje tolvmånadersperiod för att förklara och försvara hur hon eller han har röstat om penningpolitiken.

G/K konstaterar att protokollen från de penningpolitiska mötena under en stor del av utvärderingsperioden varit oerhört långa och främst behandlat ståndpunkter hos ledamöter med avvikande mening, medan majoritetens ståndpunkt beskrivits i de penningpolitiska rapporterna. Protokollen skildrade inte ett givande och tagande mellan olika ståndpunkter i direktionen eller vad diskussionen utmynnat i. G/K rekommenderar därför att de penningpolitiska prokollen ändras så att de redogör för de olika ståndpunkter som förts fram under mötet och inte för respektive ledamots formella presentationer. De enskilda ledamöterna bör förmedla mer utförliga analyser till allmänheten genom tal.

G/K anser att dagens penningpolitiska möten enbart bekräftar beslut som redan tagits vid tidigare möten. Protokollen från de penningpolitiska mötena fyller inte sitt syfte att säkerställa att varje enskild ledamot ansvarar för sina bidrag till överläggningarna om penningpolitiken. G/K rekommenderar därför att Riksbanken kompletterar det nuvarande protokollet med protokoll från möten där huvudscenariot beslutats, dvs. från det första eller andra stora penningpolitiska beredningsgruppsmötet och även från direktionens prognosmöten.

Remissinstanserna

Finansutskottets offentliga utfrågningar av Riksbanken

Flertalet remissinstanser instämmer i utvärderingens rekommendation.

Institutet för internationell ekonomi anser att det finns ett behov av ändrade former för hur Riksbanken redovisar sin politik inför riksdagen. De utfrågningar i finansutskottet som nu sker är inte – och kan inte vara – tillräckligt djuplodande och kritiska. Vilka former Riksbankens redovisningar ska ha bör utredas.

Flera remissinstanser presenterar andra förslag på hur den demokratiska granskningen av Riksbanken och penningpolitiken bör förbättras.

Direktionens protokoll

De flesta remissinstanserna är tveksamma till G/K:s rekommendationer om protokollen. Flertalet anser att dagens protokoll fungerar väl och att de på ett bra sätt återger vad som hände på de penningpolitiska mötena.

När det gäller frågan om att utöka protokollen med ytterligare protokoll från berednings- och prognosmöten anger Riksbankens direktion att den inte delar den bedömning som G/K gör men att den är öppen för att publicera mer information av den typ utvärderarna efterfrågar. Att göra detta genom att protokollföra beredningsmötena skulle dock vara förenat med stora svårigheter och göra prognosprocessen onödigt formaliserad, enligt direktionen.

Konjunkturinstitutet anser att en komplettering av protokollen skulle kunna öka förståelsen för Riksbankens huvudscenario vid beslutstillfället, men att processen är arbetskrävande och att det inte är säkert att fördelarna överväger nackdelarna.

Swedbank anser inte att eventuella protokoll från Riksbankens prognosmöten ska offentliggöras. Swedbank anser i stället att prognosverksamheten bör renodlas och bli en ren tjänstemannaprodukt, i linje med det system som tillämpas av Federal Reserve. Tjänstemännens oberoende prognos bör sedan offentliggöras med en tidslag, t.ex. efter fem år.

Kompletterande information

Direktionens protokoll

I riksbankslagen anges att direktionens sammanträden ska protokollföras, men det står ingenting om att protokollen ska offentliggöras. I lagens förarbeten (prop. 1997/98:40) konstaterades att om man införde en skyldighet för direktionen att offentliggöra sina protokoll skulle man skapa en helt ny ordning som skulle vara ett klart avsteg från de principer som sekretesslagen bygger på. I propositionen angav regeringen dock att man skulle välkomna ett initiativ från Riksbanken att frivilligt offentliggöra protokollen, under förutsättning att det skedde efter vederbörlig sekretessprövning. Sedan lagen trädde i kraft den 1 januari 1999 har direktionen, med viss tidseftersläpning, frivilligt publicerat protokollen från direktionens sammanträden.

Rekommendationer om Riksbankens organisation

Utvärderingen

Direktionen har i dag sex ledamöter som utses på fem eller sex år. G/K anser att direktionsledamöternas roller bör utvärderas ytterligare. G/K ställer frågan om det finns tillräckligt med arbete för att sysselsätta ledamöterna på heltid. G/K föreslår att man ändrar på direktionens struktur. Det är inte rimligt att direktionen består av sex personer som har samma ansvar för den verkställande förvaltningen av Riksbanken. G/K rekommenderar därför att direktionen stöps om till ett penningpolitiskt råd som består av tre verkställande ledamöter, riksbankschefen och två vice riksbankschefer med ansvar för penningpolitik respektive finansiell stabilitet, samt tre icke verkställande ledamöter.

G/K tycker att Riksbanksfullmäktige fungerar väl och anser att fullmäktige bör få en viktig roll när det gäller att lägga fram ändringsförslag om det blir aktuellt att ändra riksbankslagen.

Remissinstanserna

Enligt Riksbanksfullmäktige finns det skäl att se över bankens styrningsmodell, dels med avseende på effektivitet i styrningen av banken som organisation, dels om mandatet för finansiell stabilitet ses över enligt utvärderarnas förslag. En översyn bör göras i en kommande riksbanksutredning. Enligt fullmäktiges uppfattning har dock den nuvarande modellen med sex heltidsarbetande ledamöter skapat goda förutsättningar för en bred och nyansrik penningpolitisk beredning.

Finansinspektionen noterar att det från början fanns beredningsansvariga för penningpolitik och finansiell stabilitet i direktionen på ett sätt som liknar G/K:s förslag. Numera är det riksbankschefen som leder hela verksamheten och de vice riksbankscheferna har en mindre tydlig operativ roll. Vid en översyn finns det skäl att jämföra erfarenheterna från båda styrmodellerna.

Enligt Almega skulle G/K:s förslag kunna motiveras om kompletteringen med tre icke verkställande ledamöter bestod av personer som kan bidra med ytterligare kompetenser, utöver dem som de verkställande ledamöterna förfogar över. Dessa ledamöter kan väljas för kortare perioder.

Institutet för internationell ekonomi (IIES) anser att det finns behov av att ändra formerna för hur direktionsledamöterna väljs. Ambitionen måste vara att utse ledamöter i kraft av deras kunnande, erfarenhet och personliga egenskaper. Det har enligt IIES förekommit att Riksbanksfullmäktige i sina utnämningar tagit hänsyn till vilken uppfattning kandidater har om penningpolitiken, vilket kan tolkas som att fullmäktige vill påverka politiken. Öppnare former för att välja direktionsledamöter kan vara ett sätt att stärka förtroendet för penningpolitiken.

Finansutskottets samlade bedömning

Utskottet delar remissinstansernas bedömning att Marvin Goodfriends och Mervyn Kings (G/K) utvärdering av Riksbankens penningpolitik under perioden 2010–2015 är intressant och väl genomförd. Utvärderingen kan, tillsammans med andra utredningar som genomförts inom området, bilda grunden för det fortsatta arbetet med att förstärka och förbättra det svenska penningpolitiska ramverket.

Innan utskottet kommenterar G/K:s slutsatser och rekommendationer vill utskottet ta upp två saker som kommer fram i utvärderingen.

Den ena är G/K:s slutsats att Sverige har haft en bra ekonomisk utveckling jämfört med andra industriländer sedan inflationsmålet infördes i början av 1990-talet. Inflationsmålspolitiken och den legala ramen med en oberoende centralbank har, enligt G/K, varit en framgång jämfört med de penningpolitiska system som Sverige haft tidigare. Utskottets tidigare externa utvärderingar har dragit ungefär samma slutsats. Utskottet delar utvärderarnas bedömning, även om utskottet kan konstatera att Riksbanken av olika skäl missat att uppfylla inflationsmålet, särskilt under de senaste åren. Utskottet anser att slutsatsen bör vara utgångspunkten för det fortsatta arbetet med att förbättra den penningpolitiska processen.

Den andra är att utvärderingsperioden 2010–2015 har varit en mycket turbulent period med stora och nya penningpolitiska utmaningar, eller som G/K uttrycker det i utvärderingen: ”Det fanns ingen handbok som visade hur Riksbanken borde ha agerat i denna i stort sett helt nya situation. Direktionen och avdelningen för penningpolitik fick helt enkelt lära genom att göra.” Detta bör man enligt utskottet ha i minnet när man granskar de penningpolitiska besluten under perioden.

Utskottet kommenterar nedan G/K:s rekommendationer och remissinstansernas synpunkter inom olika områden. Först kommenteras den förda penningpolitiken under utvärderingsperioden. Därefter har utskottet valt att dela upp G/K:s förslag i rekommendationer riktade till Riksbanken, rekommendationer om makrotillsynen och rekommendationer om mål, medel och ansvar för penningpolitiken. G/K:s förslag kring utskottets offentliga utfrågningar av Riksbanken och remissinstansernas synpunkter på granskningen av penningpolitiken behandlar utskottet längre fram i betänkandet under rubriken Finansutskottets granskning av penningpolitiken.

Penningpolitiken under perioden 2010–2015

I korthet anser G/K att räntehöjningarna under perioden 2010–2011 var rimliga i ljuset av den information som fanns tillgänglig vid tidpunkten och att åtstramningen i det stora hela godtogs av alla ledamöter i direktionen. Däremot anser G/K att det från senare delen av 2011 dröjde innan Riksbanken insåg hur omfattande problemen i euroområdet var och att banken under framför allt 2013 var sen med att sänka räntorna. Problemen förvärrades av alltför optimistiska antaganden om den ekonomiska utvecklingen, vilket resulterade i att Riksbankens prognoser över inflationsutvecklingen blev mycket högre än den faktiska utvecklingen.

Utskottet har inga allvarliga invändningar mot utvärderarnas beskrivning av penningpolitiken under perioden 2010–2015. Den stämmer till delar överens med utskottets egna årliga utvärderingar under perioden. Utskottet konstaterar att några remissinstanser riktar kritik mot G/K:s bedömning av penningpolitiken under perioden 2010–2011. Enligt t.ex. LO var penningpolitiken alldeles för stram och den var tydligt ifrågasatt av många bedömare. Lars E O Svensson kritiserar också G/K för att de påstår att penningpolitiken i stort sett accepterades av samtliga ledamöter i direktionen trots att det vid samtliga beslut om räntehöjningar under perioden fanns reservationer från två av direktionens ledamöter.

Utskottet avstår från att kommentera kritiken men anser att det vore rimligt att direktionen i Riksbanken, för att undvika missförstånd, ser över och diskuterar reglerna för reservationsförfarandet vid de penningpolitiska beslutsmötena.

Rekommendationer till Riksbanken

Enligt utvärderarna överskattade Riksbanken den internationella tillväxt- och ränteutvecklingen. Som en konsekvens av det överskattade Riksbanken även den svenska inflationsutvecklingen, vilket bidrog till att banken höll uppe den svenska räntenivån under 2012 och 2013. Det allvarligaste problemet var, enligt GK, den växande skillnaden mellan Riksbankens prognoser över den framtida räntebanan och marknadens förväntade räntebana. G/K rekommenderar därför Riksbanken att ompröva sina prognosmetoder och genomföra en grundlig analys av erfarenheterna av räntebanan, dvs. bankens egen prognos över reporäntans utveckling.

Utskottet utgår från att Riksbanken tar till sig kritiken och fortsätter med sitt löpande utvecklingsarbete av prognosmetoder, modeller och uppföljning. Utskottet anser också, liksom flertalet remissinstanser, att erfarenheterna av räntebanorna behöver utvärderas grundligt. Utskottet avvisar dock Lunds universitets förslag att Riksbanken på sikt bör avskaffa ränteprognoserna. Enligt utskottets uppfattning fyller räntebanan en viktig funktion genom att den bl.a. visar i vilken riktning penningpolitiken är på väg. Den bidrar till att skapa öppenhet och diskussion om räntepolitiken.

G/K rekommenderar att Riksbanken ser över de penningpolitiska protokollen och även kompletterar med protokoll från de penningpolitiska beredningsmötena, eftersom det är vid dessa möten som bankens huvudprognos beslutas.

Utskottet anser att protokollen från de penningpolitiska mötena är viktiga för förståelsen och utvärderingen av de penningpolitiska besluten. Utskottet anser dock, i likhet med flertalet remissinstanser, att dagens protokoll fungerar bra. Det viktiga är att protokollen anger vad som framförts och sagts under mötena. Utskottet noterar att direktionen, när det gäller protokoll från beredningsmötena, i sitt remissvar anger att den är öppen för att se över om och hur de penningpolitiska protokollen skulle kunna kompletteras med information från beredningsmötena.

Rekommendationer om makrotillsynen

Penningpolitikens svårigheter under utvärderingsperioden berodde enligt G/K bl.a. på oklarheter om vilken myndighet som hade ansvar för finansiell stabilitet. Under senare delen av 2013 beslutade regeringen, efter en överenskommelse mellan sju riksdagspartier, att ge Finansinspektionen huvudansvaret för den s.k. makrotillsynen. Enligt G/K är det fortfarande oklart vilka befogenheter och verktyg Finansinspektionen förfogar över. G/K rekommenderar därför att regeringen utan dröjsmål ser till att Finansinspektionen får de rättsliga befogenheter och makrotillsynsverktyg som behövs för att de ska kunna uppfylla sitt ansvar. G/K anser också att Riksbanken och Finansinspektionen, vid sidan av det Finansiella stabilitetsrådet, bör inrätta en gemensam kommitté för makrotillsyn som bl.a. ska diskutera användandet av de viktigaste makrotillsynsverktygen och upprätta rapporter om den finansiella stabiliteten.

Utskottet konstaterar att Finansinspektionen sedan drygt två år tillbaka har huvudansvaret för makrotillsynen. Utskottet delar dock utvärderingens uppfattning att ansvaret, befogenheterna, verktygen och processen kring makrotillsynsbeslut behöver förtydligas och läggas fast. Utskottet konstaterar att frågan för närvarande bereds i Regeringskansliet, och enligt utskottets mening är det viktigt att regeringen inom en snar framtid föreslår ett sammanhållet och väl fungerande ramverk för den svenska makrotillsynen.

Rekommendationer om mål, medel och styrning av penningpolitiken

I utvärderingen rekommenderar G/K ett antal förändringar av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen. Till exempel föreslår G/K att riksdagen, på finansministerns rekommendation, bör både definiera och siffersätta inflationsmålet och att det anges i lag. I dag beslutar Riksbanken själv om målets innehåll, dvs. nivån på inflationsmålet, vilket inflationsmått som ska vara målvariabel och inom vilken tidsperiod målet ska vara uppfyllt. G/K föreslår också att det i riksbankslagen skrivs in att Riksbanken vid utformningen av penningpolitiken ska ta hänsyn till den reala ekonomiska utvecklingen. I dag framgår det endast av förarbetena till lagen att Riksbanken ska stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att nå en hållbar tillväxt och hög sysselsättning.

G/K föreslår också att man i riksbankslagen förtydligar Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet. Enligt G/K bör Riksbankens uppdrag även omfatta finansiell stabilitet, och banken bör i lagen få formella befogenheter för att kunna uppfylla uppdraget. Vidare anser G/K att även ansvaret för växelkurssystemet och valutapolitiken bör förtydligas i riksbankslagen.

När det gäller Riksbankens organisation och styrningen av banken anser G/K att den nuvarande direktionen på sex ledamöter bör omstöpas till ett penningpolitiskt råd med tre ledamöter som har ett uttryckligt verksamhetsansvar och tre icke verkställande ledamöter vars uppgift är delta i penningpolitiska beslut.

Enligt utskottets mening är en del av G/K:s rekommendationer intressanta och flera av dem har diskuterats tidigare. En del av rekommendationerna innebär enligt utskottets mening ganska omfattande förändringar av det rådande penningpolitiska ramverket. Utskottet är därför inte nu berett att ta ställning till förslagen. Utskottet anser att förslagen i stället bör behandlas i en bred parlamentarisk utredning av penningpolitiken, tillsammans med andra viktiga frågeställningar kring det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen.

Utskottet återkommer till frågan om en utredning av penningpolitiken under rubriken Översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen längre fram i betänkandet.

Finansutskottets granskning av penningpolitiken

Utskottets bedömning

Enligt utskottet är det viktigt att det finns en tydlig och effektiv demokratisk granskning av den oberoende Riksbankens verksamhet och penningpolitiska beslut. Utskottet konstaterar att Sverige har en väl utbyggd granskning av centralbanken jämfört med de flesta andra länder. Utskottet delar dock Goodfriends och Kings och remissinstansernas uppfattning att det finns anledning att ytterligare förstärka den demokratiska granskningen av Riksbanken. Utskottet kommer under hösten 2016 ta ställning till hur t.ex. de offentliga utfrågningarna av Riksbanken och utskottets utvärderingar av penningpolitiken kan utvecklas och förbättras.

Enligt utskottet finns det även anledning att, i samband med en bredare översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen, ta ett större grepp om granskningsfrågorna, bl.a. för att skapa förtroende för den demokratiska granskningen av penningpolitiken.

Utskottet behandlar frågan om en översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen längre fram i betänkandet under rubriken Översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen.

Granskningen av Riksbanken och penningpolitiken

Inledning

Riksdagens eller finansutskottets uppgift att granska och utvärdera penningpolitiken finns inte reglerad i riksbankslagen. I lagen anges endast att Riksbanken två gånger per år ska lämna en skriftlig redogörelse till finansutskottet om penningpolitiken. Utskottets ansvar för att utvärdera och granska penningpolitiken utgår i stället från 4 kap. 8 § regeringsformen där det anges att varje utskott följer upp och utvärderar riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde.

Riksdagens första kontrollstation av penningpolitiken är Riksbanksfullmäktige, vars ledamöter väljs av riksdagen. Fullmäktiges uppgifter är bl.a. att utse riksbankschefen och övriga direktionsledamöter. Ordförande och vice ordförande har också rätt att delta i och yttra sig vid direktionens sammanträden. Fullmäktige har även en revisionsfunktion som genomförs av en extern revisionsbyrå. Fullmäktige lämnar en gång per år en verksamhetsberättelse till riksdagen i samband med fullmäktiges förslag till riksdagen om disposition av Riksbankens resultat. Presidiet i fullmäktige träffar finansutskottet cirka två gånger per år.

Finansutskottets granskning och utvärdering av Riksbanken och penningpolitiken går kortfattat till på följande sätt:

• Varje vår behandlar utskottet Riksbankens årsredovisning och fullmäktiges förslag till disposition av bankens resultat. Riksdagen tar då beslut om att fastställa bankens resultat- och balansräkning, fördelning av Riksbankens resultat och ansvarsfrihet för fullmäktige för dess verksamhet och direktionen för förvaltningen av Riksbanken.

• Tre gånger per år håller utskottet offentliga utfrågningar med riksbankschefen och en av de fem vice riksbankscheferna. Utfrågningarna förbereds bl.a. genom slutna utfrågningar av ränteexperter.

• Sedan Riksbanken fick en oberoende ställning 1999 genomför utskottet en egen årlig utvärdering av penningpolitiken. Underlaget för utvärderingarna utgörs av bl.a. Riksbankens rapport Redogörelse för penningpolitiken, vilken är den första av de två redogörelser som Riksbanken enligt riksbankslagen varje år ska lämna till finansutskottet.

• Sedan mitten av 00-talet genomför utskottet vart fjärde eller femte år en extern och oberoende utvärdering av Riksbankens penningpolitik. Tre utvärderingar har genomförts, där Goodfriends och Kings utvärdering är den senaste i ordningen.

Utvärderingen

G/K rekommenderar att utskottet håller tre utfrågningar om året med Riksbankens direktion. Utöver riksbankschefen bör tre vice riksbankschefer delta, vilket innebär att varje ledamot av direktionen ska delta minst två gånger under varje tolvmånadersperiod för att förklara och försvara hur hon eller han har röstat om penningpolitiken.

Remissinstanserna

Flertalet remissinstanser instämmer i utvärderingens rekommendation. Flera remissinstanser framför också andra synpunkter på granskningen av penningpolitiken.

LO anser i sitt yttrande att den demokratiska kontrollen och utvärderingen av Riksbanken måste skärpas. Ytterst handlar synen på Riksbankens uppdrag och den penningpolitiska strategin om hur riksbankslagen ska tolkas. LO framhåller att de under hösten 2012 och våren 2013 menade att omständigheterna kring penningpolitiken var så oklara att de uppmanade Riksbanksfullmäktige och finansutskottet att ta ansvar och klargöra sin syn på hur riksbankslagen ska tolkas och vad som är direktionens mandat.

Även TCO anser att finansutskottets utvärdering av Riksbankens penningpolitiska beslut bör förstärkas. TCO anser också att förfarandet vid nytillsättning och förlängning av direktionsmedlemmarnas mandat bör förstärkas och göras mer transparent. Kandidater bör utfrågas i finansutskottet och enskilda direktionsmedlemmars ställningstagande bör utvärderas vid förlängning av deras mandat.

Institutet för internationell ekonomi anser att det finns ett behov av ändrade former för hur Riksbanken redovisar sin politik inför riksdagen. De utfrågningar i finansutskottet som nu sker är inte – och kan inte vara – tillräckligt djuplodande och kritiska. Vilka former Riksbankens redovisningar ska ha bör utredas.

Swedbank tycker att granskningen av Riksbankens verksamhet bör bli tydligare och mer omfattande. Lars E O Svensson menar att den demokratiska kontrollen av Riksbanken behöver stärkas på flera sätt. Finanspolitiska rådets noggranna granskning av finanspolitiken är en förebild, enligt Svensson. Rådet skulle kunna få ökade resurser och ett utökat mandat att även granska penningpolitiken. Rådet skulle också kunna få riksdagen som huvudman. Alternativt eller parallellt kan Konjunkturinstitutet, som redan behandlar penningpolitiken i sina rapporter, få ett mer explicit uppdrag att i en årlig rapport utvärdera penningpolitiken.

Riksgäldskontoret anser att utvärderarna Goodfriends och Kings penningpolitiska kunskaper hade kommit mer till sin rätt om de kompletterats med motsvarande kunskaper om svenska institutionella förhållanden. Detta är en uppgift som borde kunna skötas av det sekretariat som Finansutskottet bistår utvärderarna med. Riksgäldskontoret tycker att det är angeläget att utskottet inför framtida utvärderingar säkerställer att sekretariatet får tillräckliga resurser. Ett alternativ kan vara att stärka finansutskottets kansli, ett annat att stärka riksdagens utredningstjänst, ett tredje att inrätta ett särskilt utvärderingsorgan under finansutskottet.

Kompletterande information

I mitten av 00-talet, efter den första externa och oberoende utvärderingen av penningpolitiken, genomförde utskottet en översyn av formerna för utskottets granskning av penningpolitiken. Våren 2015 beslutade utskottet att tillsätta en arbetsgrupp för att göra en ny översyn av förutsättningarna och formerna för utskottets granskning. Arbetsgruppen påbörjade sitt arbete i slutet av 2015 och rapporterade resultatet av sitt arbete till utskottet i mitten av maj 2016.

Finansutskottets samlade bedömning

Enligt utskottets uppfattning är det viktigt att det finns en tydlig och effektiv demokratisk granskning av den oberoende Riksbankens verksamhet och penningpolitiska beslut.

En grupp i utskottet har under våren 2016 gjort en översyn av försättningarna och formerna för riksdagens och utskottets granskning av den svenska penningpolitiken. Senast det gjordes var i mitten 00-talet. Utskottet kan utifrån gruppens arbete konstatera att Sverige har en väl utbyggd demokratisk kontroll och granskning av centralbanken jämfört med hur det ser ut i de flesta andra länder. Det är få centralbanker i världen som likt Riksbanken återkommande och offentligt utvärderas såväl av externa granskare som av sin huvudman.

Utskottet delar dock Goodfriends och Kings och remissinstansernas uppfattning att det finns anledning att förändra och ytterligare förstärka den demokratiska granskningen av Riksbanken. Utskottets arbetsgrupp har presenterat ett antal förslag om hur t.ex. de offentliga utfrågningarna av riksbanken och utskottets utvärderingar av penningpolitiken kan utvecklas och förbättras. Utskottet kommer att behandla och ta ställning till förslagen under hösten 2016.

Utskottet anser dock, i likhet med arbetsgruppen, att formerna för den demokratiska granskningen av Riksbanken och penningpolitiken även bör hanteras i en översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen. Det finns enligt utskottets mening anledning att ta ett större grepp om granskningsfrågorna i syfte att skapa förtroende för den demokratiska granskningen och utvärderingen av penningpolitiken. Bland annat bör det analyseras och bedömas om det finns alternativa sätt att organisera granskningen, om ansvaret för granskningen bör skrivas in och förtydligas i riksbankslagen och om Riksbankens informations- och redovisningsansvar bör förtydligas i regleringen.

Utifrån granskningsperspektivet bör även Riksbanksfullmäktiges uppgifter, kontrollfunktion och redovisningsansvar gentemot riksdagen diskuteras.

Utskottet återkommer till frågan om en bred utredning av penningpolitiken under rubriken Översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen senare i betänkandet.

Översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen ställer sig bakom utskottets förslag att regeringen snarast ska lämna ett förslag till riksdagen om Riksbankens finansiella oberoende med utgångspunkt från den s.k. Flamutredningens betänkande (SOU 2103:9) och remissynpunkterna på betänkandet.

Riksdagen ställer sig också bakom utskottets förslag att regeringen snarast ska tillsätta en parlamentariskt sammansatt utredning av riksbankslagen (1988:1385) och det svenska penningpolitiska ramverket.

Senast riksbankslagen reformerades var i mitten av 1990-talet. Sedan dess har det ekonomisk-politiska landskapet och förutsättningarna för stabiliserings- och penningpolitik förändrats, bl.a. till följd av finanskrisen och den efterföljande avmattningen i stora delar av världen. Utskottet anser därför att lagen nu bör ses över i syfte att göra regleringen tydlig och se till att den motsvarar dagens krav och behov. Utgångspunkten för översynen bör vara att målet om prisstabilitet och den legala ramen med en oberoende riksbank har varit framgångsrik. Enligt utskottet bör frågor inom bl.a. följande områden analyseras och bedömas av utredningen: penningpolitikens mål och medel, Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet, Riksbankens organisation, valutapolitik och Riksbankens roll i IMF-sammanhang, Riksbankens ansvar för kontanthanteringen, kontantförsörjningen och betalningssystemet och den demokratiska granskningen av penningpolitiken.

Eventuella grundlagspåverkande förslag bör hanteras samlat i utredningen och presenteras i god tid före riksdagsvalet 2018.

Frågorna kring Riksbankens finansiella oberoende har nyligen utretts i den s.k. Flamutredningen. Enligt utskottet bör inte eventuella regeländringar inom detta område fördröjas mer än nödvändigt. Utskottet anser därför att regeringen snarast bör lämna förslag till riksdagen med utgångspunkt från Flamutredningens betänkande.

Riksbankslagen

Inledning

Grunderna i den nuvarande riksbankslagen (1988:1385) är från mitten av 1980-talet då det gjordes en omfattande översyn, modernisering och sammanslagning av de två lagar som då reglerade Riksbankens verksamhet – lagen (1934:437) för Sveriges Riksbank och lagen (RFS 1975:5) med reglemente för Riksbanken. Riksbankslagen reformerades under 1990-talet för att institutionalisera målet om prisstabilitet och anpassa lagen till EG-fördraget och stadgan för ECBS och ECB. Sedan den 1 januari 1999 är prisstabilitet målet för penningpolitiken, och Riksbanken leds av en direktion på sex ledamöter som har en självständig ställning gentemot riksdagen och regeringen. Riksbanksfullmäktige, som tidigare var det beslutande organet i Riksbanken, har nu en kontrollerande funktion. Enligt lagen ska Riksbanken också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.

Våren 2010 gjorde Riksbankens direktion och Riksbanksfullmäktige en gemensam framställning till riksdagen om vissa utredningsbehov med anledning av finanskrisen (2009/10:RB4). I framställningen ansåg Riksbanken och fullmäktige att bl.a. följande områden skyndsamt borde analyseras i en eller flera utredningar: hanteringen av kreditinstitut med problem, Riksbankens ansvar för att främja stabiliteten i det finansiella systemet, Riksbankens verktyg för att klara prisstabilitetsmålet och för att främja den finansiella stabiliteten, rollfördelningen mellan regeringen, Finansinspektionen, Riksgäldskontoret och Riksbanken när det gäller arbetet med finansiell stabilitet, Riksbankens upplåning till valutareserven och Riksbankens finansiella oberoende. Riksbanken ansåg också att det borde göras en översyn av riksbankslagen eftersom merparten av de frågor som enligt Riksbanken borde utredas förutsatte en översyn och modernisering av lagen.

Efter beredning i finansutskottet beslutade riksdagen i juni 2010 att tillkännage för regeringen att regeringen borde utreda de områden som angavs i Riksbankens framställning, utom förslaget om en översyn av riksbankslagen (bet. 2009/10:FiU36). Enligt finansutskottet fanns det goda argument för att även se över riksbankslagen, men utskottet ansåg att man borde avvakta resultatet av de aktuella utredningarna innan man genomförde en översyn av lagen.

I början av 2011 tillsatte regeringen den s.k. Finanskriskommittén med uppgift att se över regelverket för hanteringen av finansiella kriser. Kommittén avlämnade två betänkanden: Att förebygga och hantera finansiella kriser (SOU 2013:6) och Resolution – en ny metod för att hantera banker i kris (SOU 2014:52). Hösten 2011 tillsatte regeringen utredningen om Riksbankens finansiella oberoende. Utredningen avlämnade betänkandet Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning i januari 2013 (SOU 2013:9).

Hösten 2013 beslutade regeringen att ge Finansinspektionen huvudansvaret för den s.k. makrotillsynen samtidigt som man inrättade Finansiella stabilitetsrådet, en kommitté bestående av företrädare för regeringen, Finansinspektionen, Riksbanken och Riksgäldskontoret.

I början av 2016 införlivades EU:s krishanteringsdirektiv i den svenska lagstiftningen (bet. 2015/16:FiU17). Riksgäldskontoret utsågs till s.k. resolutionsmyndighet med ansvar för förberedelser och hantering av finansinstitut i kris.

I november 2012 tog utskottet på nytt upp frågan om en översyn av riksbankslagen. Anledningen var att utvärderarna i utskottets andra externa utvärdering för perioden 2005–2010 rekommenderade utskottet att reformera riksbankslagen (2010/11:RFR5). Utvärderarna ansåg bl.a. att det i lagen exakt borde anges vilket mandat Riksbanken har när det gäller finansiell stabilitet, vilka verktyg Riksbanken ska ha för att främja finansiell stabilitet och även hur Riksbankens interna styrningsstruktur ska se ut när det gäller verksamheter som rör finansiell stabilitet och hur ansvar och uppgifter ska delas med andra myndigheter.

Utskottet delade i sitt betänkande med anledning av utvärderingen uppfattningen att det behövdes en översyn av riksbankslagen, men ansåg att man skulle avvakta resultatet av de pågående utredningarna innan man tillsatte en ny utredning av riksbankslagen (bet. 2012/13:FiU12).

På våren 2014 angav utskottet i sin årliga utvärdering av penningpolitiken att tidpunkten för en översyn av riksbankslagen närmade sig och att utskottet tänkte pröva frågan på nytt under nästa mandatperiod. Enligt utskottet fanns det dock skäl att invänta resultaten av utskottets nya och tredje externa utvärdering eftersom den på många sätt skulle komma att beröra regelverket i riksbankslagen (bet. 2013/14:FiU24).

Utvärderingen

Flera av rekommendationerna i G/K:s utvärdering förutsätter en förändring av riksbankslagen om de ska genomföras. Inom området penningpolitik handlar det framför allt om rekommendationerna 1, 2 och 6, dvs. 1) att riksdagen, på finansministerns rekommendation, bör definiera och siffersätta inflationsmålet, 2) att det i riksbankslagen bör definieras att Riksbankens mål ska vara att upprätthålla prisstabilitet enligt definitionen av inflationsmålet med hänsyn tagen till utvecklingen i den reala ekonomin samt att Riksbanken ska ha möjlighet att avvika ifrån att nå inflationsmålet inom två år och 6) att det i riksbankslagen bör klargöras att valet av växelkursregim är en fråga för regeringen och att uppdraget att nå inflationsmålet gäller med förbehåll för att regeringen beslutar om att växelkursen bör flyta fritt.

Inom området finansiell stabilitet handlar det framför allt om rekommendation 9, dvs. att Riksbankens roll när det gäller att värna finansiell stabilitet bör förtydligas i riksbankslagen. Även rekommendationerna 7 och 8, dvs. 7) att Finansinspektionen utan dröjsmål bör få de rättsliga befogenheter och makrotillsynsverktyg som är lämpliga för dess uppdrag att främja finansiell stabilitet och 8) att Riksbanken och Finansinspektionen bör inrätta en gemensam kommitté för makrotillsyn, kan ha kopplingar till riksbankslagen.

När det gäller Riksbankens redovisningsansvar kan rekommendationerna 12 och 13 om Riksbankens protokoll beröra riksbankslagen om lagstiftaren vill införa en skyldighet för Riksbanken att offentliggöra protokollen från de penningpolitiska mötena och/eller de penningpolitiska beredningsmötena.

Inom området Riksbankens organisation berörs framför allt rekommendation 14 om att Riksbankens direktion bör stöpas om till ett penningpolitiskt råd bestående av tre verkställande ledamöter och tre icke-verkställande ledamöter.

Remissinstanserna

Flertalet remissinstanser är positiva till en reformering av riksbankslagen inom olika områden.

Riksbankens direktion konstaterar att utvärderarnas uppfattning är att det befintliga inflationsmålssystemet och den legala ramen med en oberoende centralbank har fungerat väl. Det är, enligt direktionen, en viktig utgångspunkt när en lagöversyn aktualiseras. Direktionen anser vidare att en lagöversyn är ett bra sätt att utröna om den svenska riksbankslagen är ändamålsenlig för de uppgifter banken står inför. Det finns flera områden där lagstiftaren kan förtydliga riksbankslagen, men samtidigt bör den grundmodell som finns i dag värnas. Utvärderarna lyfter fram flera frågor som förtjänar ytterligare analys. En viktig fråga är t.ex. hur detaljerat målet för penningpolitiken ska formuleras i lagen. Den enskilt viktigaste frågan är, enligt direktionen, att få till en ordentlig genomlysning av området finansiell stabilitet. Riksbankens roll när det gäller finansiell stabilitet behöver värnas. Det är uppenbart att den modell som Sverige valt för makrotillsynen inte fungerar väl utan behöver utredas på nytt, enligt direktionen.

Riksbanksfullmäktige anser att det är viktigt att en översyn av riksbankslagen kommer till stånd och att pröva, analysera och bereda såväl utvärderingens förslag som de utestående frågor som ännu inte tagits om hand efter fullmäktiges och direktionens framställning 2010. Fullmäktige anger i sitt remissvar några områden som den anser bör behandlas i en översyn av riksbankslagen: Riksbankens uppdrag att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende, rollfördelningen inom området finansiell stabilitet mellan ansvariga institutioner, Riksbankens kreditgivning, valutapolitiken, Riksbankens finansiella oberoende, betalningssystem och krisberedskap och kontantförsörjningen.

Enligt Finansinspektionen är det viktigt att det genomförs en översyn av riksbankslagen, men inspektionen anser samtidigt att arbetet med ett ramverk för makrotillsynen inte bör ingå i översynen.

TCO menar i sitt remissvar att det är viktigt att direktiven till en framtida utredning av penningpolitiken bl.a. innehåller ett uppdrag om att utreda vilka begränsningar som EU-fördraget lägger på utformningen av riksbankslagen.

Enligt Institutet för internationell ekonomi råder det i dag oklarhet om vilket inflationsindex som Riksbanken använder och vilka mandat Riksbanken har för att påverka växelkursen samt ansvara för finansiell stabilitet. Institutet delar utvärderingens rekommendationer att det bör göras en översyn av Riksbankens mandat när det gäller penningpolitiken, växelkursregimen och den finansiella stabiliteten.

Swedbank anser att riksbankslagen behöver reformeras för att förtydliga hur Riksbanken ska hantera målkonflikter mellan inflation, realekonomisk utveckling och finansiell stabilitet.

Kompletterande information

Pm från Riksbankens direktion

Vid utskottets sammanträde den 17 maj 2016 presenterade riksbankschefen det av direktionen beslutade pm:et Förslag till frågor att ta upp i en översyn av riksbankslagen (dnr 2250-2015/16).

Nedan följer en kort sammanfattning av direktionens pm.

Direktionen redovisar förslag inom sex områden: finansiell stabilitet, valutapolitik, penningpolitik, Riksbankens finansiella oberoende, kontantförsörjning, betalningssystem och krissamordning samt statistik och informationsinhämtning.

Finansiell stabilitet

Direktionen anser att finansiell stabilitet är det enskilt viktigaste området att få en genomlysning av vid en översyn av riksbankslagen. Centralbankernas ansvar för finansiell stabilitet stod inte i fokus vid den senaste översynen av riksbankslagen under 1990-talet.

Enligt direktionen bör Riksbankens mandat för finansiell stabilitet förtydligas och verktygen för att värna finansiell stabilitet ses över. Riksbanken har i dag flera verktyg för att värna stabiliteten, men som lagen är utformad är verktygen låsta till vissa politikområden och situationer, vilket enligt direktionen utgör en potentiellt kostsam och ineffektiv begränsning. Uppdelningen av instrumenten mellan olika politikområden bör därför ses över.

Direktionen vill också att ramverket för makrotillsyn utreds på nytt. Vidare bör möjligheterna till informationsöverföring mellan myndigheter ses över. Dagens sekretessregler begränsar informationsöverföringen mellan myndigheter, på såväl nationell som internationell nivå, på ett sätt som kan försvåra samarbetet i en krissituation. Direktionen anser också att behovet av att utöka kretsen av företag som kan erhålla s.k. nödkrediter behöver utredas till följd av internationaliseringen och strukturella förändringar i den finansiella sektorn. I dag får Riksbanken ge nödkrediter till svenska företag som står under Finansinspektions tillsyn.

I det ramverk för resolution som Sverige nyligen infört saknas det enligt direktionen en ordning som ger ett tillräckligt bra skydd för Riksbankens, och i förlängningen statens, medel i en situation då Riksbanken gör förlust på en nödkredit som den gett till ett företag som senare försätts i resolution. Enligt direktionen är det angeläget att en sådan ordning utreds.

Valutapolitiken

I G/K:s utvärdering rekommenderas att riksbankslagen ändras så att det blir tydligt att valet av växelkursregim är en fråga för regeringen och att uppdraget att uppnå inflationsmålet gäller med förbehåll för att regeringen beslutar att växelkursen bör flyta fritt. Direktion anser inte att detta bör utredas. Ansvarsfördelningen mellan regeringen och Riksbanken framgår av nuvarande lagstiftning och ansvarsfördelningen är ändamålsenlig, enligt direktionen.

Riksbankens roll i IMF-sammanhang kan också behöva förtydligas, även om nuvarande ordning fungerar väl, enligt direktionen.

Penningpolitik

Det befintliga inflationsmålssystemet och den legala ramen med en oberoende centralbank har fungerat väl, enligt direktionen. Trots det finns det anledning att göra en översyn av det penningpolitiska ramverket utifrån erfarenheterna av de senaste 20 årens inflationsmålspolitik och finanskrisen. När det gäller frågan om val av inflationsmått i inflationsmålet anser direktionen att den kan utredas närmare och mer skyndsamt än i en allmän lagöversyn.

Riksbankens finansiella oberoende

Under de senaste 10 åren har det genomförts två utredningar om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning. Inget av förslagen har lett till lagstiftning. Efter utredningarna har det, enligt direktionen, tillkommit en del nya omständigheter som bör tas upp i en översyn av riksbankslagen. Det handlar t.ex. om Riksbankens köp av obligationer under det senaste året som påverkar Riksbankens balansräkning, resultat och behov av kapital. En annan omständighet som bör beaktas är Nordeas planerade övergång till en filialstruktur, vilket bl.a. påverkar Riksbankens behov av valutareserv. Direktionen anser också att Riksbankens möjligheter att ingå internationella swappavtal bör vara kvar i riksbankslagen även om det kan finnas skäl att göra texten mer lättillgänglig.

Kontantförsörjning, betalningssystem och krissamordning

Ett flertal utredningar har på senare tid behandlat kontantrelaterade frågor, men resultaten har ännu inte kommit in i lagstiftning. Direktionen framhåller vikten av att Riksbankens, andra myndigheters och privata aktörers ansvar för en väl fungerande kontanthantering klargörs i lagsstiftningen. Användningen av kontanter har minskat och sedlar och mynt har fått konkurrens från andra betalningsmedel. Utvecklingen är positiv, men det finns också risker. En översyn av riksbankslagen bör därför klargöra vad det egentligen betyder att centralbanken enligt lag har monopol på att ge ut sedlar och mynt och om privat utgivning av betalningsmedel bör bromsas eller regleras i större utsträckning än i dag. Ansvaret för krissamordning i betalningssystemet behöver också klargöras, enligt direktionen.

Statistik och informationsinhämtning

Riksbanken har i dag i praktiken ansvar för ett antal statistikområden. Direktionen konstaterar att det i riksbankslagen saknas uppgifter om att Riksbanken har statistikansvar inom dessa områden och att det också saknas en sammanhållen beskrivning av de rättigheter och skyldigheter som följer av detta ansvar.

Finansutskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att det är snart 20 år sedan riksbankslagen senast reformerades och att grundstommen i den nuvarande lagen är från mitten av 1980-talet. Sedan dess har det ekonomisk-politiska landskapet förändrats. Finanskrisen i slutet av 00-talet och den efterföljande ekonomiska avmattningen i stora delar av världen ställer nya krav på stabiliserings- och penningpolitiken. Finansiell stabilitet var ett begrepp som sällan diskuterades när det nuvarande penningpolitiska ramverket togs fram på 1990-talet. Nu är finansiell stabilitet ett eget politikområde. Finansmarknaderna har förändrats och nya nationella och internationella regelverk och instrument växer fram. I Sverige har Finansinspektionen fått huvudansvaret för den s.k. makrotillsynen, EU:s krishanteringsramverk har införlivats i svensk lagstiftning och Riksgäldskontoret har utsetts till s.k. resolutionsmyndighet.

Under och efter finanskrisen ställdes Riksbanken inför problem som inte förutsågs när den nuvarande lagstiftningen lades fast. Under de senaste åren har Riksbanken dessutom, i sällskap med flera andra centralbanker, sänkt styrräntan till minusnivå samtidigt som man köpt omfattande tillgångar i form av statsobligationer för att öka likviditeten i ekonomin.

Frågan om en större översyn av riksbankslagen har diskuterats länge men uppmärksammades särskilt 2010, då Riksbanken och Riksbanksfullmäktige i en framställning till riksdagen föreslog att en eller flera utredningar skulle tillsättas för att se över det svenska finansiella regelverket, inklusive en översyn och en modernisering av riksbankslagen. Utskottet uppmanade då regeringen att utreda de områden som togs upp i framställningen, utom förslaget om en översyn av riksbankslagen. Enligt utskottet borde ett beslut om en översyn av lagen tas först när övriga utredningar genomförts, eftersom resultatet av utredningarna med stor sannolikhet skulle komma att aktualisera ändringar i lagen.

Sedan dess har ett antal utredningar genomförts. Bland annat har den s.k. Finanskriskommittén lämnat två omfattande betänkanden, och Utredningen om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning har lämnat ett betänkande. Under perioden har utskottet också behandlat två externa utvärderingar av penningpolitiken som båda rekommenderat utskottet att utreda och se över det penningpolitiska ramverket och den nuvarande riksbanksregleringen.

Utskottet noterar att Riksbanken i bl.a. sitt remissvar på Goodfriends och Kings utvärdering anser att ramverket för makrotillsynen bör utredas på nytt i anslutning till en översyn att riksbankslagen. Som utskottet anförde i sitt ställningstagande till Goodfriends och Kings utvärdering under rubriken Utvärdering av Riksbankens penningpolitik under perioden 2010–2015 har Finansinspektionen tilldelats huvudansvaret för makrotillsynen. Utskottet delar dock uppfattningen att ansvaret, befogenheterna, verktygen och processen kring makrotillsynsbeslut behöver förtydligas och läggas fast. Utskottet konstaterar att frågan för närvarande bereds i Regeringskansliet och enligt utskottets mening är det viktigt att regeringen inom en snar framtid föreslår ett sammanhållet och tydligt ramverk för den svenska makrotillsynen. I den mån regeringens förslag berör riksbankslagen bör det enligt utskottets uppfattning tas om hand i utredningen av riksbankslagen.

När det gäller Riksbankens finansiella oberoende kan utskottet konstatera att frågorna om exempelvis hur bankens balansräkning, egna kapital och vinstdisposition bör regleras i riksbankslagen nyligen har utretts av den s.k. Flamutredningen (Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning, SOU 2013:9). Utskottet gör bedömningen att kunskapsläget i dessa frågor därmed är gott. Det bör också noteras att EU-kommissionen i april 2013 riktade kritik rörande delar av regleringen av Riksbankens institutionella och finansiella oberoende. Mot den bakgrunden finner utskottet att det inte är motiverat att fördröja ändrade regler på detta område mer än nödvändigt, vilket sannolikt skulle bli fallet om de inkluderades i den breda översyn av riksbankslagen som utskottet föreslår nedan. Utskottet föreslår därför i stället att riksdagen riktar ett tillkännagivande till regeringen om att regeringen snarast bör lämna förslag till riksdagen med utgångspunkt från Flamutredningens betänkande och de remissynpunkter som lämnades med anledning av betänkandet.

Riksbanken har under de senaste åren förstärkt valutareserven med motsvarande 200 miljarder kronor via upplåning i Riksgäldskontoret.

Förutsättningarna för statens upplåning och skuldförvaltning regleras bl.a. i 5 kap. budgetlagen (2011:203). Enligt 5 kap. 1 § får regeringen, eller om regeringen så bestämmer Riksgäldskontoret, efter ett årligt bemyndigande från riksdagen ta upp lån till staten för vissa angivna ändamål. Ett av de ändamål som anges är att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. Regeringen har i Riksgäldskontorets instruktion (SFS 2007:1447) och regleringsbrev fört detta bemyndigande vidare till myndigheten.

Av bestämmelserna följer inte att Riksbanken har en obetingad dragningsrätt på tillskott av medel från staten för att tillgodose behovet av valutareserv. En sådan ordning vore orimlig eftersom statens möjligheter att ta upp lån i utländsk valuta är begränsad. En avvägning mellan Riksbankens behov av att förstärka valutareserven och behov av lån i utländsk valuta till andra ändamål, t.ex. betalningar av räntor på utestående lån och återbetalning av förfallande valutalån, måste därför kunna göras.

Utskottet anser att bestämmelserna bör tydliggöras inom ramen för de förslag som regeringen ska ta fram med utgångspunkt från Flamutredningen. I väntan på nya bestämmelser anser utskottet att en förstärkning av valutareserven genom extra upplåning via Riksgäldskontoret endast bör ske om det finns synnerliga skäl och med hänsyn tagen till statens lånebehov i övrigt. I förarbetena till budgetlagen (prop. 1994/95:150) förutsätts att sådana avvägningar görs inom ramen för samrådsformerna för det penning- och statsskuldspolitiska området.

Efter dessa överväganden anser utskottet att det nu är dags att göra en bred utredning av riksbankslagen och det svenska penningpolitiska ramverket.

Goodfriend och King anser i sin utvärdering att prisstabilitetsmålet, inflationsmålspolitiken och den legala ramen med en oberoende centralbank som lades fast under 1990-talet varit mycket framgångsrik jämfört med de penningpolitiska system som Sverige haft tidigare. Utskottet delar den slutsatsen och anser att detta bör vara utgångspunkten när lagen nu utreds i syfte att göra regleringen tydlig och se till att den motsvarar dagens krav och behov.

Enligt utskottets mening är det viktigt att utredningen av riksbankslagen är parlamentarisk och att den har ett brett upplägg. Utskottet anser att bl.a. följande områden bör behandlas i utredningen:

• Penningpolitikens mål och medel. Inom detta område bör det bl.a. diskuteras hur tydlig och konkret riksbankslagen bör vara när det gäller målet för penningpolitiken. Bör det i lagen skrivas in att Riksbanken ska ta hänsyn till den realekonomiska utvecklingen när penningpolitiken utformas? I dag definierar Riksbanken nivå och målvariabel för inflationsmålet. Bör inflationsmålets fastställas av någon annan än Riksbanken, t.ex. av riksdagen? Bör inflationsmålets nivå och målvariabel fastställas i lag? Vilka instrument bör Riksbanken ha till sitt förfogande för att lösa sitt penningpolitiska uppdrag? Hur bör Riksbanken använda dessa instrument för att uppnå de uppsatta målen?

• Förtydligande av Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet. Med anledning av det nya krishanteringsramverket och att Finansinspektionen har fått huvudansvaret för makrotillsynen är det angeläget att förtydliga Riksbankens ansvar inom det finansiella stabilitetsområdet. Bör Riksbankens möjligheter att ge nödkrediter utvidgas? Hur påverkar det nya krishanteringsramverket Riksbankens möjligheter att ge nödkrediter? Bör Riksbanken få möjligheter att ge likviditetsstöd vid allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen (i dag får denna typ av stöd endast ges i penningpolitiskt syfte)?

• Riksbankens organisation. Inom detta område bör det bl.a. analyseras och bedömas om direktionens nuvarande sammansättning är effektiv och ändamålsenlig. Även Riksbanksfullmäktiges nuvarande sammansättning och uppdrag bör analyseras och utvärderas.

• Valutapolitik och Riksbankens roll i IMF-sammanhang. Översynen bör bedöma om det finns anledning att i riksbankslagen förtydliga ansvarsfördelningen i valutapolitiken. Översynen bör även överväga den nuvarande ansvarsfördelningen av Sveriges IMF-åtaganden.

• Den demokratiska granskningen av Riksbanken och penningpolitiken. I översynen bör det bl.a. analyseras och bedömas om det finns alternativa sätt att organisera granskningen, om ansvaret för granskningen bör skrivas in och förtydligas i riksbankslagen och om Riksbankens informations- och redovisningsansvar bör anges i regleringen. Utifrån granskningsperspektivet bör även Riksbanksfullmäktiges uppgifter, kontrollfunktion och redovisningsansvar gentemot riksdagen diskuteras.

• Riksbankens ansvar för kontanthanteringen, kontantförsörjningen och betalningssystemet. Riksbankens ansvar för en väl fungerande kontanthantering och för krisberedskapen i betalningssystemet bör fastställas i lagstiftningen. Utredningen bör som utgångspunkt använda utredningsbetänkandena Stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet (SOU 2011:78) och Svensk kontanthantering (SOU 2014:61) och även klargöra Riksbankens ansvar för kontantförsörjningen och betalningssystemet i stort. Innebörden av Riksbankens monopol på att ge ut sedlar och mynt bör analyseras och belysas utifrån det faktum att efterfrågan på kontanter har minskat och att kontanter har ersatts av framför allt olika former av elektroniska pengar.

Utskottet konstaterar också att en del av den kommande utredningens förslag kan vara grundlagspåverkande. Eventuella sådana förslag bör hanteras samlat i utredningen och presenteras i god tid före riksdagsvalet 2018.

Utifrån det som sagts ovan föreslår utskottet att regeringen snarast möjligt tillsätter en parlamentarisk utredning och översyn av riksbankslagen (1988:1385) och det svenska penningpolitiska ramverket. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna. Utredningen bör bl.a. granska och analysera frågor inom de områden som utskottet beskriver ovan. Eventuella grundlagspåverkande förslag ska som tidigare nämnts hanteras samlat i utredningen och presenteras i god tid före riksdagsvalet 2018.

Bilaga

Protokoll från offentlig utfrågning om utvärderingen av Riksbankens penningpolitik under 2010–2015 den 12 maj 2016

Bilaga

Protokoll	Utskottssammanträde 2015/16:44
Datum	2016-05-12
Tid	Kl. 09.00-12.00
Närvarande	Se bilaga 1

§ 1	Offentlig utfrågning om utvärderingen av Riksbankens penningpolitik 2010-2015 Utvärderarna Mervyn King och Marvin Goodfriend sammanfattade utvärderingen. Riksbankschef Stefan Ingves och Finansminister Magdalena Andersson kommenterade utvärderingen. Ledamöternas och inbjudnas frågor besvarades av dom inbjudna talarna.
§ 2	Nästa sammanträde Tisdag 17 maj kl.11.00
Vid protokollet Sylvia Fredlund Justeras Fredrik Olovsson

Närvarande: Fredrik Olovsson (S), Ulf Kristersson (M), Monica Green (S), Maria Plass (M), Jörgen Hellman (S), Oscar Sjöstedt (SD), Jörgen Andersson (M), Ingela Nylund Watz (S), Emil Källström (C), Janine Alm Ericson (MP), Hans Unander (S), Dennis Dioukarev (SD), Erik Ullenhag (L), Håkan Svenneling (V), Jakob Forssmed (KD), Marie Granlund (S), Ulla Andersson (V), Niklas Karlsson (S).