|
|
Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till ny förordning om konsumentskyddssamarbete
Sammanfattning
Civilutskottet anser att kommissionens förslag till en ny förordning om konsumentskyddssamarbete inte i alla delar kan anses vara förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet föreslår därför att riksdagen lämnar ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande.
Utskottet ifrågasätter inte behovet av en reglering på EU-nivå av samarbetet mellan nationella myndigheter som ansvarar för genomdrivandet av konsumentskyddslagstiftningen. Däremot har utskottet invändningar mot några av de nya utrednings- och genomdrivandebefogenheter som kommissionen föreslår. Utskottet har också invändningar mot ett förslag om gemensamma insatser mot utbredda överträdelser med en unionsdimension. Förslaget går i dessa delar utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen.
Prövat förslag
Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om samarbete mellan de nationella myndigheter som ansvarar för genomdrivandet av konsumentskyddslagstiftningen (KOM(2016) 283).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Förslagets huvudsakliga innehåll
Bilaga 1
Förteckning över prövat förslag
Bilaga 2
Motiverat yttrande från Sveriges riksdag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till ny förordning om konsumentskyddssamarbete |
Riksdagen beslutar att lämna ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som framgår av utskottets förslag i bilaga 2.
Stockholm den 16 juni 2016
På civilutskottets vägnar
Caroline Szyber
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Caroline Szyber (KD), Johan Löfstrand (S), Ewa Thalén Finné (M), Hillevi Larsson (S), Jessika Roswall (M), Lars Eriksson (S), Roger Hedlund (SD), Carl-Oskar Bohlin (M), Eva Sonidsson (S), Thomas Finnborg (M), Leif Nysmed (S), Mikael Eskilandersson (SD), Robert Hannah (L), Johanna Haraldsson (S), Solveig Zander (C), Lotta Johnsson Fornarve (V) och Camilla Hansén (MP).
Riksdagen har getts möjlighet att lämna ett motiverat yttrande över kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om samarbete mellan de nationella myndigheter som ansvarar för genomdrivandet av konsumentskyddslagstiftningen (KOM(2016) 283). Kammaren hänvisade den 8 juni 2016 förslaget till civilutskottet. Fristen för att lämna ett motiverat yttrande går ut den 1 september 2016.
Vid utskottets sammanträde den 9 juni 2016 lämnade företrädare för regeringen information om innehållet i förslaget.
Syftet med den nuvarande förordningen om konsumentskyddssamarbete ([EG] nr 2006/2004) är att säkerställa att lagstiftning som skyddar konsumenternas intressen följs. Förordningen innehåller bestämmelser om att de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen ska samarbeta med varandra vid gränsöverskridande överträdelser genom att utbyta information, samordna tillsynsinsatser och meddela varningar. Konsumentverket är behörig myndighet för majoriteten av de rättsakter som omfattas av förordningen.
Efter en översyn av förordningen är kommissionens bedömning att den nuvarande förordningen behöver ersättas med en ny moderniserad förordning för att kunna svara mot de utmaningar som följer av den digitala ekonomin och utvecklingen av gränsöverskridande detaljhandel inom EU.
Förslaget till en ny förordning om konsumentskyddssamarbete ingår i det e-handelspaket som kommissionen presenterade i maj 2016. Förslaget utgör en del av kommissionens strategi för en inre digital marknad som ska bidra till att underlätta gränsöverskridande e-handel (KOM(2015) 192). I strategin konstateras att gemensamma regler på EU-nivå inte är tillräckligt, utan det behövs också en snabbare, mer handlingskraftig och enhetligare tillämpning av konsumentskyddsregler. Även i strategin för den inre marknaden (KOM(2015) 550) pekade kommissionen på behovet av att reformera förordningen om konsumentskyddssamarbete.
Det generella syftet med förslaget är att utveckla moderna, effektiva och ändamålsenliga mekanismer för konsumentskyddssamarbete som kommer att minska de förluster för konsumenterna som orsakas av gränsöverskridande och utbredda överträdelser av unionens konsumentlagstiftning. Kommissionen anför bl.a. att genom den nuvarande förordningen om konsumentskyddssamarbete har genomdrivandet av konsumentskyddslagstiftningen stärkts i hela EU. På de viktigaste konsumentmarknaderna finns det dock fortfarande brister när det gäller hur centrala konsumentregler följs på unionsnivå. Den nuvarande ramen ger inte ett starkt och likvärdigt genomdrivande av lagstiftningen i hela unionen, vilket är nödvändigt för att bibehålla en dynamisk inre digital marknad. Det behövs därför ett lagstiftningsförslag för att bemöta de identifierade bristerna i förordningen om konsumentskyddssamarbete.
Den föreslagna förordningen ska tillämpas på gränsöverskridande överträdelser av konsumentskyddslagstiftning inom EU och även på överträdelser som uppvisar gemensamma drag och som drabbar konsumenter i flera medlemsstater utan krav på gränsöverskridande inslag (utbredda överträdelser). I bilagan till förordningen anges vilka rättsakter som konsumentskyddssamarbetet ska avse. Det handlar bl.a. om marknadsföring, prisinformation, oskäliga avtalsvillkor och särskilda regler vid e-handel, såsom ångerrätt. Det nya förslaget omfattar också bl.a. rättigheter enligt EU:s passagerarförordningar.
Medlemsstaterna ska utse behöriga myndigheter som ansvarar för att genomdriva den lagstiftning som skyddar konsumenternas intressen.
Behöriga myndigheter bör ha en minimiuppsättning av utrednings- och genomdrivandebefogenheter för att kunna tillämpa förordningen på ett effektivt sätt, samarbeta med varandra och avskräcka näringsidkare från att begå överträdelser inom unionen och utbredda överträdelser. Jämfört med den nuvarande förordningen föreslås följande nya minimibefogenheter:
• De behöriga myndigheterna ska ha befogenhet att köpa in varor eller tjänster under täckmantel för att upptäcka överträdelser enligt förordningen och erhålla bevis (artikel 8.2 f och skäl 11).
• De behöriga myndigheterna ska ha befogenhet att besluta om interimistiska åtgärder för att förebygga risken för allvarlig och irreparabel skada för konsumenter, särskilt när det gäller att tillfälligt upphäva en webbplats, domän eller liknande digital plats, tjänst eller konto (artikel 8.2 g och skäl 12).
• De behöriga myndigheterna ska ha befogenhet att stänga en webbplats, domän eller liknande digital plats, tjänst eller konto eller en del av denna, inklusive genom att anmoda en tredje part eller en annan offentlig myndighet att genomföra sådana åtgärder (artikel 8.2 l och skäl 12).
• De behöriga myndigheterna ska ha befogenhet att beordra den näringsidkare som är ansvarig för överträdelsen inom unionen eller den utbredda överträdelsen att kompensera konsumenter som har lidit skada till följd av överträdelsen, inklusive genom ersättning i pengar, erbjudande till konsumenter om att säga upp avtalet eller andra åtgärder som garanterar gottgörelse till konsumenter som har lidit skada till följd av överträdelsen (artikel 8.2 n samt skäl 13 och 14).
• De behöriga myndigheterna ska ha befogenhet att beordra återbetalning av vinst som erhållits till följd av överträdelser, inbegripet beordra att denna vinst ska betalas till statskassan eller till en mottagare som utsetts av den behöriga myndigheten eller enligt nationell lagstiftning (artikel 8 o och skäl 14).
Medlemsstaterna har möjlighet att bestämma om de behöriga myndigheterna ska ha dessa befogenheter direkt eller genom ansökan till domstol som då är behörig att besluta i frågan (artikel 9.1).
Kommissionen föreslår vidare en tydligare skyldighet för nationella myndigheter att samarbeta och inom en viss tid tillmötesgå en begäran om information eller en tillsynsåtgärd från en annan myndighet. För att säkerställa att förfarandet fungerar effektivt och att tidsfrister hålls ska kommissionen ha en övervakande och rådgivande roll.
Myndigheterna ska enligt förslaget vid behov samordna sin tillsynsverksamhet. De ska utbyta all nödvändig information och ge varandra och kommissionen allt det stöd som behövs för att utreda en misstänkt överträdelse. I första hand ska de nationella myndigheterna utifrån en gemensam ståndpunkt försöka nå en överenskommelse med näringsidkaren.
Kommissionen föreslår även att det införs ett gemensamt förfarande för att hantera utbredda överträdelser med unionsdimension som sannolikt skadar konsumenter i en stor del av unionen (artikel 21). Förfarandet ska vara tillämpligt vid överträdelser som berör minst tre fjärdedelar av medlemsstaterna och minst tre fjärdedelar av EU:s befolkning. Kommissionen fastställer om tröskelvärdena är uppfyllda. Kommissionen ska ha behörigheten att inleda och samordna sådana förfaranden. Det ska vara obligatoriskt för alla medlemsstater som berörs att delta i den gemensamma åtgärden. En nationell myndighet kan enbart neka till att delta om ett rättsligt förfarande redan har inletts eller avslutats mot samma näringsidkare.
Subsidiaritetsprövningens utgångspunkt
Utgångspunkten för utskottets prövning av om kommissionens förslag är förenligt med subsidiaritetsprincipen är artikel 5 i fördraget om Europeiska unionen. Enligt denna artikel ska unionen, på de områden där den inte har exklusiv befogenhet, vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva och därför bättre kan uppnås på EU-nivå. Av orden endast och i den mån får enligt konstitutionsutskottet anses framgå att subsidiaritetsprövningen innefattar ett proportionalitetskriterium och att det av detta följer att den föreslagna åtgärden inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet med åtgärden. Ett utskott torde därför vara oförhindrat att inom ramen för subsidiaritetsprövningen även göra en sådan form av proportionalitetstest. Konstitutionsutskottet understryker dock att subsidiaritetsprövningen handlar om att avgöra om en åtgärd bör vidtas på medlemsstatsnivå eller på unionsnivå, inte om att framföra synpunkter i sak på den föreslagna åtgärden (bet. 2010/11:KU18 s. 21 f.).
Kommissionens subsidiaritets- och proportionalitetsmotivering
Kommissionen anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen och lämnar följande motivering. Konsumentskydd är en delad befogenhet mellan unionen och medlemsstaterna. Enligt artikel 169 i EUF-fördraget ska unionen bl.a. bidra till att skydda konsumenternas ekonomiska intressen samt till att främja deras rätt till information och utbildning för att tillvarata deras intressen. Den digitala teknikens gränslösa natur leder till utmaningar när offentliga myndigheter ska genomdriva unionens konsumenträttigheter, eftersom deras insatser begränsas av deras nationella jurisdiktionella gränser. Onlinebaserade näringsidkare genomför dock sina affärsmodeller och sin affärspraxis i hela unionen och även globalt, utan några gränser.
För att säkerställa ett konsekvent genomdrivande av konsumentlagstiftningen i hela unionen och effektivt hantera sådana överträdelser av unionens konsumentskyddslagstiftning som sträcker sig över flera medlemsstater, är det därför nödvändigt att föreskriva harmoniserade bestämmelser om samordning av offentliga genomdrivandeåtgärder. I avsaknad av en unionsram om samarbete skulle medlemsstaterna behöva förlita sig på antingen ett stort antal bilaterala avtal eller långdragna och tungrodda rättsliga eller konsulära utbyten av bevis och handlingar. Beslut riktade mot en näringsidkare i en annan medlemsstat skulle dessutom inte alltid vara verkställbara. Detta skulle göra genomdrivandet i gränsöverskridande ärenden långsamt och ofta ineffektivt och skulle leda till stora förseningar och luckor i genomdrivandet. Dessutom skulle ett sådant system uppmuntra näringsidkare att förflytta sig inom unionen för att undgå att behöva följa beslut mot dem som fattats i en annan medlemsstat. Detta skulle i sin tur snedvrida de lika villkoren och konkurrensen på den inre marknaden och minska konsumenternas förtroende för gränsöverskridande transaktioner.
Alla åtgärder i detta förslag avser gränsöverskridande situationer eller utbredda överträdelser som äger rum i flera medlemsstater. De gränsöverskridande aspekterna av unionens konsumentlagstiftning kan inte i tillräcklig omfattning uppnås genom ensidiga insatser från medlemsstaternas sida. Medlemsstaterna kan inte ensamma säkerställa ett effektivt samarbete och en effektiv samordning av sin genomdrivandeverksamhet. Särskilt i frågor som rör flera medlemsstater eller hela unionen måste enhetliga resultat av genomdrivandeåtgärder säkerställas, eftersom dessa åtgärder bygger på unionens konsumentlagstiftning, som främst innehåller bestämmelser om maximal harmonisering. Särskilt i fall som har unionsomfattande effekter (utbredda överträdelser med unionsdimension där minst 21 medlemsstater påverkas av överträdelsen) är därför kommissionen bäst lämpad att ta på sig rollen som samordnare, med hänsyn till problemets omfattning och räckvidd och behovet att samordna många myndigheter och att säkerställa ett konsekvent resultat för konsumenter och näringsidkare. I detta hänseende skulle en insats på unionsnivå ge tydliga fördelar (jämfört med om medlemsstaterna agerar ensamma) i form av ökad effektivitet och ändamålsenlighet för alla berörda aktörer.
Samtidigt förutses i förslaget i linje med subsidiaritetsprincipen att samordnade insatser som rör utbredda överträdelser som inte uppfyller tröskelvärdet för unionsdimension främst skulle samordnas av medlemsstaterna. Med hänsyn till sådana överträdelsers omfattning och räckvidd skulle kommissionens roll som samordnare i sådana insatser i lämpliga fall vara frivillig.
I likhet med den nuvarande förordningen om konsumentskyddssamarbete omfattar förslaget överträdelser inom unionen och även, som ett nytt inslag, utbredda överträdelser som har gemensamma kännetecken och äger rum i flera medlemsstater. Det omfattar inte inhemska överträdelser som äger rum i en enda medlemsstat.
Harmoniseringen av de befogenheter för behöriga myndigheter som härrör från denna förordning är begränsad till överträdelser inom unionen och utbredda överträdelser, för vilka de befogenheter som står till buds för offentliga myndigheter enligt nationell rätt oftast inte kan användas, eftersom de är begränsade till inhemska situationer. De föreslagna minimibefogenheterna att samarbeta gränsöverskridande kan inte införas av medlemsstaterna på egen hand, eftersom jurisdiktionsgränserna inte skulle medge att dessa befogenheter användes över nationsgränserna i ärenden som påverkar konsumenter i andra medlemsstater. Därför skulle t.ex. bevisning som samlats in genom sådana enskilda nationella befogenheter som står till buds inte kunna användas i en annan medlemsstat, eftersom den inte skulle anses ha erhållits lagligen i den medlemsstaten. Av dessa skäl måste de minimibefogenheter som ska användas i gränsöverskridande situationer härröra från ett instrument på unionsnivå som går utöver nationella jurisdiktionsgränser. Dessa jurisdiktionella begränsningar för enskilda medlemsstaters genomdrivandeåtgärder erkänns redan i skälen 2, 5, 6, 7 och 18 i den nuvarande förordningen om konsumentskyddssamarbete.
När det gäller förslagets förenlighet med proportionalitetsprincipen anför kommissionen följande. Förslaget påverkar inte medlemsstaternas genomdrivandebefogenheter. Vissa medlemsstater kan dock behöva anpassa sin nationella processlagstiftning för att säkerställa att deras myndigheter som medverkar i konsumentskyddssamarbetet faktiskt kan använda de uppdaterade minimibefogenheterna i det gränsöverskridande sammanhanget, samarbeta och hantera överträdelser inom unionen och utbredda överträdelser.
I likhet med den nuvarande förordningen om konsumentskyddssamarbete föreskriver förslaget en gemensam uppsättning minimibefogenheter för alla behöriga myndigheter i medlemsstaterna i samband med överträdelser inom unionen och utbredda överträdelser. Den harmoniseringsnivå som har valts är nödvändig för att säkerställa att behöriga myndigheter på ett smidigt sätt kan samarbeta och utbyta bevis, och för att åtgärda den nuvarande situationen där vissa delar av unionens regelverk på konsumentområdet inte kan genomdrivas på ett konsekvent och sammanhängande sätt på den inre marknaden, eftersom de behöriga myndigheterna i vissa medlemsstater saknar de befogenheter som krävs för att utreda och få sådana överträdelser att upphöra. Det går dock inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.
Förslaget kommer därför att förbättra genomdrivandesamarbetet utan att innebära en oproportionerlig eller orimlig börda för medlemsstaternas myndigheter.
Utskottets ställningstagande
Inledningsvis vill utskottet erinra om konstitutionsutskottets ovan redovisade uttalande om att subsidiaritetsprövningen innefattar ett proportionalitetskriterium och att det av detta följer att den föreslagna åtgärden inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet med åtgärden. Enligt konstitutionsutskottet torde ett utskott därför vara oförhindrat att inom ramen för subsidiaritetsprövningen även göra en sådan form av proportionalitetstest (se bet. 2010/11:KU18 s. 21 f.).
När det sedan gäller det förslag som utskottet ska subsidiaritetspröva anser utskottet, liksom kommissionen, att hanteringen av gränsöverskridande överträdelser av EU:s konsumentskyddslagstiftning behöver effektiviseras. Den nuvarande förordningen bör därför ersättas med en ny för att kunna möta de utmaningar som följer av den digitala ekonomin och utvecklingen av gränsöverskridande detaljhandel inom EU. Ett effektivt gränsöverskridande samarbete mellan nationella myndigheter är av avgörande betydelse för att förhindra att näringsidkare bryter mot reglerna. Att EU:s konsumentskyddslagstiftning följs är till nytta för såväl konsumenter som näringsidkare.
Utskottet ifrågasätter således inte behovet av en reglering på EU-nivå av samarbetet mellan nationella myndigheter som ansvarar för genomdrivandet av konsumentskyddslagstiftningen. Däremot har utskottet invändningar mot några av de nya utrednings- och genomdrivandebefogenheter som kommissionen föreslår i artikel 8. Enligt utskottet är den föreslagna regleringen mycket detaljerad och långtgående. När det gäller förslaget om att tillfälligt kunna blockera en webbplats eller att stänga en webbplats (artikel 8.2 g och l) är utskottet tveksamt till om sådana befogenheter går att förena med regleringen i de svenska grundlagarna. Även förslagen om gottgörelse till konsumenter och återbetalning av vinst inger betänkligheter (artikel 8.2 n och o). Enligt den svenska rättsordningen finns t.ex. inte någon generell skyldighet att ersätta obehörig vinst. Förslaget om att kunna köpa varor och tjänster under dold identitet i syfte att upptäcka överträdelser och samla in bevis (artikel 8.2 f) framstår också som väl långtgående. Utskottet anser således att det inte finns behov av en så långtgående reglering av nationella myndigheters befogenheter utan att det i större utsträckning bör överlämnas till medlemsstaterna att på nationell nivå bestämma om sådana befogenheter. Förordningsförslaget går i den här delen utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen.
Utskottet har också invändningar mot förslaget i artikel 21 om gemensamma insatser mot utbredda överträdelser med en unionsdimension. Här kan utskottet konstatera att kommissionen ges befogenhet att fastställa om tröskelvärdena för unionsdimension är uppfyllda, att besluta om att inleda en gemensam insats samt att deltagande i en gemensam insats är obligatorisk för behöriga myndigheter i de medlemsstater som berörs av överträdelsen. Enligt utskottet kan det ifrågasättas om denna reglering är förenlig med den självständiga ställning som svenska myndigheter tillförsäkras enligt grundlag. Även i denna del går förslaget utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen.
Sammantaget anser utskottet att ett antal förslag går utöver vad som är nödvändigt för att nå de angivna målen och de strider således mot proportionalitetsprincipen. Kommissionens förslag är i sin nuvarande utformning därför inte heller i alla delar förenligt med subsidiaritetsprincipen. Mot denna bakgrund föreslår utskottet att riksdagen lämnar ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande.
Bilaga 1
Förteckning över prövat förslag
Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om samarbete mellan de nationella myndigheter som ansvarar för genomdrivandet av konsumentskyddslagstiftningen (KOM(2016) 283)
Bilaga 2
Motiverat yttrande från Sveriges riksdag
Riksdagen har prövat tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om samarbete mellan de nationella myndigheter som ansvarar för genomdrivandet av konsumentskyddslagstiftningen (KOM(2016) 283).
När det gäller det förslag som riksdagen har subsidiaritetsprövat anser riksdagen, liksom kommissionen, att hanteringen av gränsöverskridande överträdelser av EU:s konsumentskyddslagstiftning behöver effektiviseras. Den nuvarande förordningen bör därför ersättas med en ny för att kunna möta de utmaningar som följer av den digitala ekonomin och utvecklingen av gränsöverskridande detaljhandel inom EU. Ett effektivt gränsöverskridande samarbete mellan nationella myndigheter är av avgörande betydelse för att förhindra att näringsidkare bryter mot reglerna. Att EU:s konsumentskyddslagstiftning följs är till nytta för såväl konsumenter som näringsidkare.
Riksdagen ifrågasätter således inte behovet av en reglering på EU-nivå av samarbetet mellan nationella myndigheter som ansvarar för genomdrivandet av konsumentskyddslagstiftningen. Däremot har riksdagen invändningar mot några av de nya utrednings- och genomdrivandebefogenheter som kommissionen föreslår i artikel 8. Enligt riksdagen är den föreslagna regleringen mycket detaljerad och långtgående. När det gäller förslaget om att tillfälligt kunna blockera en webbplats eller att stänga en webbplats (artikel 8.2 g och l) är riksdagen tveksam till om sådana befogenheter går att förena med regleringen i de svenska grundlagarna. Även förslagen om gottgörelse till konsumenter och återbetalning av vinst inger betänkligheter (artikel 8.2 n och o). Enligt den svenska rättsordningen finns t.ex. inte någon generell skyldighet att ersätta obehörig vinst. Förslaget om att kunna köpa varor och tjänster under dold identitet i syfte att upptäcka överträdelser och samla in bevis (artikel 8.2 f) framstår också som väl långtgående. Riksdagen anser således att det inte finns behov av en så långtgående reglering av nationella myndigheters befogenheter utan att det i större utsträckning bör överlämnas till medlemsstaterna att på nationell nivå bestämma om sådana befogenheter. Förordningsförslaget går i den här delen utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen.
Riksdagen har också invändningar mot förslaget i artikel 21 om gemensamma insatser mot utbredda överträdelser med en unionsdimension. Här kan riksdagen konstatera att kommissionen ges befogenhet att fastställa om tröskelvärdena för unionsdimension är uppfyllda, att besluta om att inleda en gemensam insats samt att deltagande i en gemensam insats är obligatorisk för behöriga myndigheter i de medlemsstater som berörs av överträdelsen. Enligt riksdagen kan det ifrågasättas om denna reglering är förenlig med den självständiga ställning som svenska myndigheter tillförsäkras enligt grundlag. Även i denna del går förslaget utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen.
Sammantaget anser riksdagen att ett antal förslag går utöver vad som är nödvändigt för att nå de angivna målen och de strider således mot proportionalitetsprincipen. Kommissionens förslag är i sin nuvarande utformning därför inte heller i alla delar förenligt med subsidiaritetsprincipen.