sou 2014 82

Till stadsrådet Anna Johansson

Regeringen beslutade den 13 juni 2013 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en samlad översyn av lagen (1990:712) om undersökning av olyckor och förordningen (1990:717) om under- sökning av olyckor samt sekretess vid sådana utredningar. Vidare skulle utredaren analysera Trafikverkets djupstudier av döds- olyckor i vägtrafiken, överväga om motsvarande studier behövs för dödsolyckor i spårbunden trafik samt analysera olycksregister för transportsektorn.

Samma dag förordnades f.d. sjösäkerhetsdirektören Johan Franson som särskild utredare.

Som experter förordnandes från och med den 25 oktober 2013 sektionschefen Åsa Anderzén, Trafikverket, ställföreträdande general- direktören Jonas Bäckstrand, Statens haverikommission, Strada- samordnaren Monica Frank, Transportstyrelsen, ämnesrådet Olof Hedberg, Näringsdepartementet, sektionschefen Daniel Hellström, Transportstyrelsen, departementssekreteraren Annelie Stiglund, Försvarsdepartementet samt kanslirådet Catrin Tidström, Närings- departementet.

Annelie Stiglund entledigades från uppdraget den 14 maj 2014. Samma dag förordnades departementssekreteraren Karolina Lemoine som expert.

Som sekreterare hos utredaren anställdes från och med den 2 september 2013 hovrättsassessorn, numera hovrättsrådet Åsa Toll och från och med den 1 januari 2014 rådmannen Lars Elfving.

Utredarens kommitté har antagit namnet Utredningen om översyn av bestämmelserna om undersökning av olyckor (N 2013:03).

Enligt direktiven skulle utredaren senast den 28 april 2014 lämna ett delbetänkande i fråga om analysen av Transportstyrelsens väg- trafikolycksregister. Övriga delar i utredarens uppdrag skulle redo- visas senast den 8 december 2014.

Förkortningar

Chicagokonventionen	Convention		on		International
	Civil Aviation,			undertecknad i
	Chicago den 7 december 1944
Direktiv 2004/49/EG	Europaparlamentets och rådets
	direktiv	2004/49/EG				av	den
	29 april 2004 om säkerhet på
	gemenskapens			järnvägar			och
	om ändring av rådets direktiv
	95/18/EG om tillstånd för järn-
	vägsföretag			och		direktiv
	2001/14/EG		om		tilldelning av
	infrastrukturkapacitet, uttag av
	avgifter för utnyttjande av järn-
	vägsinfrastruktur och utfärdande
	av säkerhetsintyg (järnvägssäker-
	hetsdirektivet)
Direktiv 2009/18/EG	Europaparlamentets och rådets
	direktiv	2009/18/EG				av	den
	23 april 2009 om grundläggande
	principer	för			utredning		av
	olyckor	i	sjötransportsektorn
	och om ändring av rådets direk-
	tiv 1999/35/EG och Europa-
	parlamentets och rådets direktiv
	2002/59/EG
FSU	Förordning (2016:00) om säker-
	hetsutredning				(utredningens
	förslag till ny förordning)

Förkortningar

SOU 2014:82

FUO	Förordning		(1990:717) om
	undersökning av olyckor
Förordning (EU) nr 996/2010	Europaparlamentets och rådets
	förordning (EU) nr 996/2010
	av den 20 oktober 2010 om
	utredning och förebyggande av
	olyckor och tillbud inom civil
	luftfart och om upphävande av
	direktiv 94/56/EG
Förordning (EU) nr 376/2014	Europaparlamentets och rådets
	förordning (EU) nr 376/2014
	av den 3 april 2014 om rap-
	portering, analys och uppfölj-
	ning av händelser inom civil
	luftfart om ändring av Europa-
	parlamentets och rådets för-
	ordning (EU) nr 996/2010 och
	om upphävande av Europa-
	parlamentets		och	rådets
	direktiv	2003/42/EG,		kom-
	missionens förordningar (EG)
	nr 1321/2007 och (EG) nr
	1330/2007
IMO-koden för utredning av	Den av Internationella sjöfarts-
olyckor	organisationen den 16 maj 2008
	antagna	resolutionen		MSC.
	255(84)
LSU	Lag (2016:00) om säkerhets-
	utredning (utredningens förslag
	till ny lag)
LUO	Lag (1990:712) om undersök-
	ning av olyckor
OSL	Offentlighets- och sekretesslag
	(2009:400)

Sammanfattning

Uppdraget

Utredaren har, såvitt avser detta slutbetänkande, haft i uppdrag att göra en samlad översyn av lagen (1990:712) om undersökning av olyckor (LUO) och förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor (FUO) samt sekretess vid sådana undersökningar.

Syftet bakom översynen har varit att göra bestämmelserna mer systematiska, effektiva och ändamålsenliga och därmed ge bättre förutsättningar för beslut om åtgärder som kan förebygga upp- repningar av olyckor eller tillbud, eller begränsa effekten av sådana händelser.

Utredaren har i delbetänkande (SOU 2014:24) analyserat frågor om Transportstyrelsens vägtrafikolycksregister, övriga register på transportområdet samt Trafikverkets djupstudier.

Allmänna överväganden

Utredaren har valt att föreslå såväl en ny lag om säkerhetsutredning (LSU) som en ny förordning om säkerhetsutredning (FSU). Mycket av Statens haverikommissions olycksutredande verksamhet bygger på utredningskrav från olika EU-rättsakter där just begreppet säker- hetsutredning används i stället för olycksundersökning. Genom nya föreskrifter och nya namn på föreskrifterna särskiljs också Statens haverikommissions verksamhet bättre från många andra olycks- utredande aktörer. Begreppet säkerhetsutredning sätter också större fokus på att Statens haverikommissions utredningar görs i syfte att höja säkerheten inför framtiden, oavsett om utredningen avser en olycka eller ett tillbud.

För att ytterligare förtydliga lagstiftningen och markera Statens haverikommissions särställning som olycksutredande myndighet föreslås också att Försvarsmakten och Transportstyrelsen ska tas

Sammanfattning

SOU 2014:82

bort som självständiga olycksutredande myndigheter i LUO och FUO. Tidigare genomföranden av EU-direktiv på såväl sjöfartens som järnvägens områden har redan koncentrerat den oberoende utredningsskyldigheten av olyckor och tillbud till Statens haveri- kommission. Det har också visat sig att Försvarsmakten och Trans- portstyrelsen i praktiken inte alls utnyttjar de kvarvarande möjlig- heter som finns att utreda olyckor och tillbud med stöd av LUO och FUO. Statens haverikommissions möjligheter att delegera utredningsansvar föreslås emellertid inte tas bort, varför såväl Försvarsmakten som Transportstyrelsen ändå kan få möjligheter att utreda olyckor med stöd av LSU och FSU, om Statens haveri- kommission i enskilda fall finner skäl att delegera sitt utrednings- ansvar. Även Polismyndighetens befogenheter med stöd av LUO föreslås tas bort, för att markera att polisen har en biträdande roll.

Regeringens möjlighet att med stöd av LUO i enskilda fall besluta att en olycksundersökning ska genomföras, föreslås ändras i förhållande till hur bemyndigandet för regeringens allmänna före- skriftsrätt på området är utformad. I LSU ska den inträffade hän- delsens art eller allvar eller motivering från säkerhetssynpunkt för att göra en utredning inte längre vara kriterier för regeringens beslut. Regeringen ska i stället mer fritt i enskilda fall kunna besluta att Statens haverikommission t.ex. ska utreda eller delta i utred- ningar av händelser med internationella inslag om en annan stat skulle hemställa om ett sådant deltagande, eller om en inträffad händelse geografiskt skulle falla utanför lagens utredningsreglering, men det ändå bedöms som viktigt att en svensk utredningsmyndig- het deltar i utredningen av händelsen. Särskilda skäl ska emellertid krävas för att regeringen ska kunna fatta sådana beslut i enskilda fall.

Utredaren har också funnit att det bör förtydligas att de luft- fartyg som inte ska ha luftvärdighetsbevis och som undantas från utredningsskyldighet, är sådana som enligt en internationell över- enskommelse som har biträtts av Sverige inte ska ha luftvärdighets- bevis och att militära luftfartyg därför inte omfattas av undantaget. Utredaren har emellertid också funnit att Statens haverikom- mission inte bör ha en absolut utredningsskyldighet av olyckor eller tillbud med obemannade statsluftfartyg, varför sådana hän- delser endast bör utredas om en utredning är av betydelse från säkerhetssynpunkt.

SOU 2014:82

Sammanfattning

Statens haverikommissions befogenheter

Det föreslås att Statens haverikommission ges möjligheten att själv kunna besluta om avspärrning av områden för olyckor eller tillbud. I dag tillkommer den möjligheten Polismyndigheten samt För- svarsmakten och Transportstyrelsen. Eftersom LSU tydligare ska riktas mot Statens haverikommissions utredningsverksamhet är det följdriktigt att också avspärrningsmöjligheten görs tillgänglig för Statens haverikommission i stället för de övriga nämnda myndig- heterna. I många fall kan Statens haverikommission ändå förlita sig på att polisen inom ramen för sin egen verksamhet och med stöd av annan lagstiftning redan har hunnit spärra av ett olycksområde, varvid ytterligare avspärrningsbeslut från Statens haverikommission blir överflödiga. Om så emellertid inte sker kan den tillkommande avspärrningsmöjligheten minimera risken för att viktiga föremål eller utredningsdata från olycksplatsen försvinner eller förstörs. Polismyndigheten ska på begäran verkställa Statens haverikom- missions avspärrningsbeslut.

För att Statens haverikommission ska kunna genomföra sina utredningar på bästa sätt krävs tillgång till relevant information. Olika EU-rättsakter ställer därför krav på medlemsstaterna att underlätta olycksundersökningarnas genomförande. Den nu- varande befogenhetsregleringen i LUO om att Statens haverikom- mission ska ha rätt att ta med sig och granska handlingar och före- mål som kan antas vara av betydelse är bl.a. därför sekretess- brytande, så att Statens haverikommission också ska kunna ta del av relevant information från andra myndigheter, även om sekretess råder för uppgifterna. Eftersom vissa problem har uppmärksam- mats i den delen föreslås att rätten till tillgång till relevant in- formation från andra myndigheter ytterligare ska tydliggöras i LSU.

Utredaren har i övrigt funnit att de ytterligare befogenheter för en säkerhetsutredning som finns tillgängliga för luftfartsutred- ningar som genomförs med stöd av förordningen (EU) nr 996/20101 inte är sådana att de bör göras allmänt tillämpliga i LSU.

1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 996/2010 av den 20 oktober 2010 om utredning och förebyggande av olyckor och tillbud inom civil luftfart och om upphävande av direktiv 94/56/EG.

Sammanfattning

SOU 2014:82

Säkerhetsutredning av händelser med internationella inslag

Regleringen avseende Statens haverikommissions utredningar av olyckor och tillbud med internationella inslag är, i vart fall avseende sjöfarts- och luftfartsutredningar, komplicerad. Utredaren har där- för föreslagit en del förtydliganden av det nu gällande regelverket. Regleringen för den civila luftfarten och den civila sjöfarten bygger emellertid på olika internationella rättsakter och grundprinciper varför ett fullständigt enhetliggörande inte är möjligt.

I dag gäller att Statens haverikommission har ett utrednings- ansvar för olyckor och tillbud med utländska statsluftfartyg i Sverige, medan liknande händelser med utländska statsfartyg inte ska utredas. Statsfartyg och statsluftfartyg omfattas inte av inter- nationell eller EU-rättslig reglering utan ses mer som en nationell angelägenhet som regleras genom nationella bestämmelser. Stater har också möjlighet att göra gällande immunitet mot ingripanden från en annan stats sida mot sina statsfartyg eller statsluftfartyg. Utredaren har inte kunnat se några egentliga skäl till att Statens haverikommissions utredningsskyldighet av utländska statsfartyg respektive statsluftfartyg bör regleras på olika sätt. Av såväl prak- tiska som juridiska skäl bör därför som en utgångspunkt gälla att Statens haverikommission inte ska utreda händelser som inträffar i Sverige med utländska statsfartyg eller statsluftfartyg. Det är emellertid viktigt att för vissa fall kunna göra undantag från en sådan huvudregel om t.ex. den andra staten skulle hemställa om att en utredning ändå görs i Sverige eller den inträffade händelsen har varit så allvarlig att det föreligger ett mycket stort svenskt allmän- intresse för en svensk säkerhetsutredning. Regleringen har därför föreslagits utformas så att en utredning endast ska göras om det finns särskilda skäl för det.

I konsekvens med denna bedömning har utredaren också funnit att Sverige som en utgångspunkt ska utreda händelser som inträffat i utlandet med svenska statsfartyg eller statsluftfartyg. Regleringen föreslås utformas som att händelsen ska utredas om inte särskilda skäl föreligger mot det. Sådana särskilda skäl kan t.ex. vara att det av säkerhetsskäl inte går att skicka svensk personal till olycks- området eller att olyckan till större del berör annat land eller länder och därför bättre kan utredas av det landet eller de länderna. Utredaren har också funnit att det ska vara Statens haverikom-

SOU 2014:82

Sammanfattning

mission som utreder även dessa händelser i utlandet. Om det i enskilda fall kan bedömas att Försvarsmakten har större förutsätt- ningar att genomföra en säkerhetsutredning i utlandet kan emeller- tid Statens haverikommission delegera utredningsansvaret till För- svarsmakten, om inte några andra skäl föreligger mot en sådan delegering.

Säkerhetsutredningarnas omfattning

Statens haverikommission ska ges ett uttryckligt lagstöd för att själv kunna fastställa omfattningen av sina säkerhetsutredningar. Det har bl.a. framförts att Statens haverikommissions olycksunder- sökningar i vissa fall bedrivs med väl höga ambitioner och att en möjlighet att kunna minska ambitionsnivån för vissa utredningar därmed skulle kunna lösgöra resurser för verksamheten i stort. Utredaren har funnit att regleringen bör fokusera på att säker- hetsutredningarna inte ska göras mer omfattande än vad som är motiverat från säkerhetssynpunkt eller påbjudet genom inter- nationella åtaganden. Det är endast Statens haverikommission som själv i varje enskilt fall kan bedöma hur omfattande en säkerhets- utredning bör bli för att kunna bidra till att förhindra framtida olyckor, utan att samtidigt riskera att bli kostnadsineffektiv. Regle- ringen bedöms även positivt kunna påverka handläggningstiden för Statens haverikommissions utredningar.

Statens haverikommissions granskning av Räddningstjänstens insatser ska av samma skäl också bara göras om det bedöms som relevant från säkerhetssynpunkt.

Utöver den skyldighet som finns att utreda vissa enskilda olyckor och tillbud föreslås Statens haverikommission också ges en mer allmän lagreglerad möjlighet att genomföra temautredningar. En temautredning är en undersökning som inte utgår från en enskild olycka utan i stället från förekomsten av flera olyckor eller tillbud inom ett visst område. Sådana temautredningar ska emeller- tid bara göras om de är motiverade från säkerhetssynpunkt och ska i så fall genomföras inom ramen för Statens haverikommissions befintliga budgetramar.

Sammanfattning

SOU 2014:82

Säkerhetsrekommendationer

Bestämmelserna som gäller säkerhetsrekommendationer föreslås förtydligas och enhetliggöras i LSU och FSU. I dag finns ingen egentlig definition av begreppet. En allmän definition föreslås där- för om att en säkerhetsrekommendation är ett förslag till åtgärder som lämnas i avsikt att förebygga olyckor och tillbud eller att begränsa effekten av sådana olyckor och tillbud. Det föreslås också att säkerhetsrekommendationer ska utfärdas om det kan anses motiverat från säkerhetssynpunkt.

I de flesta fall uppnås störst säkerhetshöjande effekt genom att Statens haverikommissions säkerhetsrekommendationer utfärdas till en tillsynmyndighet. Utredaren har emellertid funnit att det kan finnas enskilda fall där Statens haverikommission bedömer att det är bättre att utfärda en säkerhetsrekommendation till någon annan aktör än till tillsynsmyndigheten. Den befintliga regleringen i FUO om att säkerhetsrekommendationer inom sjöfarten kan lämnas till den som bäst kan omsätta rekommendationen i praktiken, föreslås därför gälla även för säkerhetsutredningar utanför sjöfartens område. Vid olyckor och tillbud inom järnvägstrafiken kan på grund av utformningen av direktivet 2004/49/EG2 säkerhetsrekom- mendationer emellertid endast lämnas till myndigheter och andra organ samt till andra stater. För de säkerhetsutredningar inom luft- farten som genomförs med stöd av förordningen (EU) nr 996/2010 finns också särskilda bestämmelser.

I konsekvens med att den sjörättsliga regleringen av säkerhets- rekommendationernas adressat föreslås göras mer allmänt tillämp- lig föreslås det även att FSU mer enhetligt ska ålägga myndigheter en återrapporteringsskyldighet för utfärdade säkerhetsrekom- mendationer. Enskilda aktörer föreslås emellertid inte få en sådan återrapporteringsskyldighet.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järnvägs- säkerhetsdirektivet).

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om säkerhetsutredning

Härigenom föreskrivs1 följande.

1 kap. Allmänna bestämmelser

1 § Denna lag innehåller föreskrifter om säkerhetsutredningar av olyckor och tillbud till olyckor.

Med säkerhetsutredningar avses utredningar som görs i syfte att förebygga och begränsa effekterna av olyckor och tillbud men inte i syfte att fördela skuld eller ansvar.

Lagens föreskrifter omfattar inte händelser som orsakats av en avsiktlig handling eller underlåtenhet i syfte att åstadkomma skada på människor, egendom eller miljö.

2 § För säkerhetsutredningar av vissa olyckor och tillbud inom luftfarten gäller Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 996/2010 av den 20 oktober 2010 om utredning och förebyg- gande av olyckor och tillbud inom civil luftfart och om upphävande av direktiv 94/56/EG.

1 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järnvägs- säkerhetsdirektivet), (EUT L 164, 30.4.2004, s. 44, Celex 32004L0049, rättade versioner i EUT L 220, 21.6.2004, s. 16, Celex 32004L0049R(01) och EUT L 221, 12.8.2010 s. 48, Celex 32009L0149R(01)) samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/18/EG av den 23 april 2009 om grundläggande principer för utredning av olyckor i sjötransportsektorn och om ändring av rådets direktiv 1999/35/EG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/59/EG (EUT L 131, 28.5.2009, s. 114, Celex 32009L0018).

Författningsförslag

SOU 2014:82

3 § När det i denna lag eller i föreskrifter beslutade med stöd av denna lag hänvisas till länder inom Europeiska unionen ska därmed innefattas även andra länder som genom bindande avtal inom det författningsreglerade området omfattas av bestämmelser som antagits inom ramen för samarbetet inom Europeiska unionen.

4 § En säkerhetsutredning ska göras av den myndighet som rege- ringen bestämmer (utredningsmyndigheten).

I 8 kap. 1 § finns bestämmelser om att utredningsmyndigheten kan överlåta en säkerhetsutredning till någon annan i vissa fall.

5 § En säkerhetsutredning ska

1.så långt som möjligt klarlägga såväl händelseförloppet och orsaken till olyckan eller tillbudet som skador och effekter i övrigt,

2.ge underlag för beslut om åtgärder som har som mål att före- bygga liknande olyckor eller tillbud, eller att begränsa effekten av sådana olyckor eller tillbud, och

3.om utredningsmyndigheten anser att det är motiverat från säkerhetssynpunkt, ge underlag för en bedömning av de insatser som samhällets räddningstjänst har gjort i samband med olyckan eller tillbudet och för förbättringar av räddningstjänsten.

6 § Utredningsmyndigheten ska med beaktande av 5 § och vad som följer av Sveriges internationella åtaganden bestämma omfattningen av säkerhetsutredningen med utgångspunkt i olyckans eller till- budets art och omfattning samt vad som bedöms motiverat från säkerhetssynpunkt.

7 § Olyckor och tillbud ska utredas om de har inträffat i Sverige. Särskilda bestämmelser om säkerhetsutredning av olyckor och

tillbud med internationell anknytning finns i 2–4 kap.

8 § Utredningsmyndigheten får även genomföra temautredningar om det är motiverat från säkerhetssynpunkt.

Med temautredningar avses analyser av flera likartade händelser eller annan information i syfte att ge underlag för sådana beslut och bedömningar som anges i 5 § 2 och 3.

SOU 2014:82

Författningsförslag

2 kap. Luftfartsolyckor och tillbud inom luftfarten

Olyckor och tillbud som ska utredas

1 § En olycka som har inträffat vid användning av ett luftfartyg (luftfartsolycka) ska utredas om

1.någon har avlidit eller blivit allvarligt skadad,

2.luftfartyget har fått betydande skador,

3.egendom som inte transporterats med luftfartyget har fått betydande skador,

4.omfattande skador har uppkommit i miljön,

5.luftfartyget är oåtkomligt, eller

6.luftfartyget har försvunnit under flygning och inte har kunnat återfinnas.

2 § Ett tillbud till en luftfartsolycka ska utredas om tillbudet

1.inneburit allvarlig fara för att en olycka som avses i 1 § skulle inträffa,

2.tyder på ett väsentligt fel hos luftfartyget, eller

3.tyder på andra väsentliga brister i säkerhetshänseende.

3 § Olyckor och tillbud till olyckor som avses i 1–2 §§ och som rör luftfartyg med en maximal startmassa om högst 2 250 kg, vilka enligt en internationell överenskommelse som har biträtts av Sverige inte ska ha luftvärdighetsbevis, ska endast utredas om en utredning är av betydelse från säkerhetssynpunkt.

Olyckor och tillbud till olyckor som avses i 1–2 §§ och som rör obemannade svenska statsluftfartyg, ska endast utredas om en utredning är av betydelse från säkerhetssynpunkt.

Olyckor och tillbud med internationell anknytning

4 § Olyckor och tillbud som har inträffat i Sverige och som rör utländska statsluftfartyg ska endast utredas om det finns särskilda skäl för en sådan utredning.

Författningsförslag

SOU 2014:82

5 § Olyckor och tillbud som har inträffat utanför Sveriges terri- torium och som rör ett svenskt luftfartyg ska utredas, om inte annat följer av en internationell överenskommelse som har biträtts av Sverige.

6 § Olyckor och tillbud som har inträffat utanför Sveriges terri- torium och som rör svenska statsluftfartyg ska utredas om inte särskilda skäl föreligger mot det.

7 § Olyckor och tillbud som har inträffat utanför Sveriges terri- torium och som rör svenska luftfartyg med en maximal startmassa om högst 2 250 kg, vilka enligt en internationell överenskommelse som har biträtts av Sverige inte ska ha luftvärdighetsbevis, ska endast utredas om det är av synnerlig vikt från säkerhetssynpunkt och en utredning inte görs i den stat inom vars territorium olyckan eller tillbudet inträffade.

3 kap. Sjöolyckor och tillbud till sjöss

1 § Med sjöolyckor avses olyckor till följd av en händelse eller en serie av händelser som inträffar i direkt anslutning till driften av handelsfartyg, fiskefartyg eller statsfartyg.

Med tillbud till sjöss avses händelser eller en serie av händelser som inte utgör en mycket allvarlig sjöolycka, en allvarlig sjöolycka eller en annan sjöolycka enligt 3 §, 6 § eller 9 §, men som har utsatt eller, om händelserna inte åtgärdats, skulle ha kunnat utsätta fartyget, personer ombord eller utanför fartyget, eller miljön för fara.

Olyckor och tillbud som ska utredas

2 § En sjöolycka ska utredas om olyckan utgör en mycket allvarlig sjöolycka eller en olycka som likställs med en mycket allvarlig sjöolycka.

SOU 2014:82

Författningsförslag

3 § Med en mycket allvarlig sjöolycka avses en olycka som innebär att:

1.en eller flera människor har avlidit,

2.fartyget har försvunnit, eller

3.allvarlig skada har uppkommit i miljön. Med en mycket allvarlig sjöolycka likställs att:

1.flera människor har blivit allvarligt skadade,

2.fartyget eller egendom som inte transporterats med fartyget

har fått omfattande skador, eller 3. fartyget har övergetts i sjön.

4 § Ett tillbud till sjöss ska utredas om tillbudet skulle ha kunnat leda till en mycket allvarlig sjöolycka eller en olycka som likställs med en mycket allvarlig sjöolycka.

Olyckor och tillbud som får utredas

5 § En allvarlig sjöolycka får utredas.

6 § Med en allvarlig sjöolycka avses en olycka som inte utgör en mycket allvarlig sjöolycka och där händelser såsom brand, explosion, kollision, grundstötning, skada på grund av hårt väder eller is, eller inträffad eller misstänkt skada på fartygets skrov, innebär att

1.fartyget inte är i sådant skick att det uppfyller gällande säker- hetskrav, och detta innebär fara för att fartyget eller personer ombord skadas, eller det utgör ett oskäligt hot mot miljön,

2.skada har uppkommit i miljön, eller

3.fartyget har råkat ut för ett haveri som medfört behov av bogsering eller assistans från land.

Som allvarlig sjöolycka anses också när en eller flera människor har försvunnit från fartyget.

7 § Vid en allvarlig sjöolycka ska utredningsmyndigheten först göra en preliminär bedömning i syfte att ta ställning till om en säker- hetsutredning ska genomföras eller inte.

8 § Även en annan sjöolycka får utredas.

Författningsförslag

SOU 2014:82

9 § Med en annan sjöolycka avses en mindre allvarlig sjöolycka som inte utgör en mycket allvarlig sjöolycka, eller en allvarlig sjöolycka.

10 § Ett tillbud till sjöss får utredas om tillbudet skulle ha kunnat leda till en allvarlig sjöolycka eller annan sjöolycka.

11 § Vid en preliminär bedömning av en allvarlig sjöolycka ska det beaktas hur allvarlig olyckan är, vilket slags fartyg och vilken last som berörs och i vilken mån en säkerhetsutrednings resultat kan förhindra framtida olyckor eller tillbud.

Detsamma gäller vid en bedömning av om en säkerhetsutred- ning av en annan sjöolycka eller ett tillbud till sjöss ska genomföras eller inte.

Olyckor och tillbud med internationell anknytning

12 § Sjöolyckor och tillbud till sjöss som har inträffat utanför Sveriges sjöterritorium ska utredas om olyckan eller tillbudet berör ett fartyg som för svensk flagg eller är av annat väsentligt intresse för Sverige.

Med annat väsentligt intresse för Sverige avses:

1.att en sjöolycka eller ett tillbud till sjöss medför att svensk miljö får allvarliga skador,

2.att följden av en sjöolycka eller ett tillbud till sjöss orsakar, eller hotar att orsaka, allvarlig skada för Sverige som stat, inne- fattande konstgjorda öar, installationer och konstruktioner som omfattas av svensk jurisdiktion,

3.att följden av en sjöolycka medfört att svenska medborgare har avlidit eller fått allvarliga skador, eller

4.att en sjöolycka eller ett tillbud till sjöss i annat fall bedöms vara av ett betydande svenskt intresse.

13 § En utredning ska också göras när ett utländskt ro-ro-passagerar- fartyg eller höghastighetspassagerarfartyg i reguljär trafik har varit inblandat i en sjöolycka eller ett tillbud till sjöss utanför Sveriges eller annan EU-medlemsstats sjöterritorium om fartyget senast besökte Sverige.

SOU 2014:82

Författningsförslag

Har en utredning enligt första stycket inletts ska den fortgå till dess berörda stater har enats om vilken stat som ska ansvara för utredningen.

14 § Sjöolyckor och tillbud till sjöss som har inträffat i Sverige och som rör utländska statsfartyg ska endast utredas om det finns särskilda skäl för en sådan utredning.

15 § Sjölyckor och tillbud till sjöss som har inträffat utanför Sveriges sjöterritorium och som rör svenska statsfartyg ska utredas om inte särskilda skäl föreligger mot det.

16 § Varje sjöolycka eller tillbud till sjöss ska som huvudregel vara föremål för endast en säkerhetsutredning om den utförs av en med- lemsstat i Europeiska unionen.

Om ett tredje land leder en säkerhetsutredning, som berör svenska väsentliga intressen, kan utredningsmyndigheten besluta att inte genomföra en parallell utredning under förutsättning att den utredning som leds av det tredje landet genomförs i enlighet med den av Internationella sjöfartsorganisationen den 16 maj 2008 antagna resolutionen MSC.255(84) (IMO-koden för utredning av olyckor).

4 kap. Olyckor och tillbud med spårbunden trafik

Olyckor och tillbud som ska utredas

1 § En olycka vid järnvägs-, tunnelbane- eller spårvägsdrift (olycka med spårbunden trafik) som utgörs av antingen kollisioner mellan spårfordon, urspårningar eller andra händelser med betydelse för säkerheten för den spårbundna trafiken ska utredas om den har medfört att

1.minst en person har avlidit eller minst fem personer har blivit allvarligt skadade, eller

2.spårfordon, spåranläggningar, egendom som inte transpor- terats med spårfordonet eller miljön har fått så omfattande skador att de sammanlagda kostnaderna uppskattas till ett belopp mot- svarande minst två miljoner euro.

Författningsförslag

SOU 2014:82

2 § Ett tillbud till en olycka med spårbunden trafik ska utredas om tillbudet

1.inneburit allvarlig fara för att en olycka som avses i 1 § skulle inträffa,

2.tyder på ett väsentligt fel hos spårfordonet eller spåranlägg- ningen, eller

3.tyder på andra väsentliga brister i säkerhetshänseende.

Olyckor och tillbud med internationell anknytning

3 § Om en olycka eller ett tillbud som berör spårfordon i inter- nationell trafik har inträffat på eller nära den svenska gränsen, får utredningsmyndigheten komma överens med motsvarande myndig- het i den andra berörda staten om vilken av dem som ska göra utredningen eller att de ska göra den tillsammans.

5 kap. Vägtrafikolyckor och andra allvarliga olyckor

Olyckor och tillbud som ska utredas

1 § Vägtrafikolyckor och andra allvarliga olyckor än sådana som avses i 2–4 kap. ska utredas om

1.flera människor har avlidit,

2.flera människor har blivit allvarligt skadade, eller

3.omfattande skador har uppkommit på egendom eller i miljön.

2 § Tillbud till sådana olyckor som avses i 1 § ska utredas om

1.tillbudet inneburit allvarlig fara för att en olycka som avses i

1§ skulle inträffa, eller

2.tillbudet tyder på andra väsentliga brister i säkerhetshän- seende.

3 § Sådana utredningar som avses i 1–2 §§ ska göras endast om en utredning är av betydelse från säkerhetssynpunkt.

SOU 2014:82

Författningsförslag

6 kap. Särskilda bestämmelser om säkerhetsutredningens genomförande

1 § Utredningsmyndigheten ska, i den mån det är praktiskt genom- förbart, underrätta dem som kan vara berörda av olyckan eller till- budet och ge dem tillfälle att yttra sig. Dessa har rätt att:

1.närvara vid utredningen på olycksplatsen och vid utrednings- arbetet i övrigt, om det kan ske utan men för utredningen,

2.regelbundet få information om hur utredningen framskrider

samt

3.så långt det är praktiskt möjligt, ges tillfälle att lägga fram sina synpunkter.

2 § Vid tillämpning av 1 § ska utredningsmyndigheten iaktta de bestämmelser om medverkan vid säkerhetsutredningar som finns i internationella överenskommelser som har biträtts av Sverige.

3 § Om en säkerhetsutredning genomförs av en olycka eller ett tillbud som även är föremål för en förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken ska utredningsmyndigheten och förundersök- ningsledaren hålla varandra underrättade om arbetets gång.

Säkerhetsrekommendationer

4 § Utredningsmyndigheten ska utfärda säkerhetsrekommenda- tioner om det är motiverat från säkerhetssynpunkt.

En säkerhetsrekommendation får riktas till den som bedöms bäst kunna omsätta säkerhetsrekommendationen i praktiken. Vid säkerhetsutredning av en olycka eller tillbud till olycka inom järn- vägstrafiken får en säkerhetsrekommendation emellertid endast riktas till myndigheter och andra organ samt till andra stater.

5 § Med en säkerhetsrekommendation avses ett förslag till åtgärder, som på grund av information som erhållits från en säkerhetsutred- ning eller på annat sätt, lämnas i avsikt att förebygga olyckor och tillbud eller att begränsa effekten av sådana olyckor och tillbud eller, i förekommande fall, att genomföra förbättringar av sam- hällets räddningstjänst.

Författningsförslag

SOU 2014:82

7 kap. Utredningsmyndighetens befogenheter m.m.

1 § Utredningsmyndigheten har rätt att:

1.få tillträde till platsen för olyckan eller tillbudet,

2.förbjuda tillträde till det område där olyckan eller tillbudet har inträffat samt besluta att området ska vara avspärrat,

3.hålla förhör med den som antas kunna ge upplysningar av betydelse för utredningen,

4.ta med sig och granska handlingar eller föremål som kan antas vara av betydelse för utredningen,

5.få omedelbar tillgång till resultat av tester och provtagningar som har utförts av andra med anledning av olyckan eller tillbudet, och

6.begära att vittnen eller sakkunniga hörs vid domstol eller att någon föreläggs att tillhandahålla handlingar eller föremål.

Vid tillämpning av första stycket 4 och 5 ska myndigheter på begäran lämna utredningsmyndigheten de uppgifter och upplys- ningar som utredningsmyndigheten behöver för säkerhetsutred- ningen.

En begäran enligt första stycket 6 ska göras vid den tingsrätt inom vars område olyckan eller tillbudet har inträffat eller den berörda personen vistas. Rätten ska hålla förhör eller meddela före- läggande, om det finns lagliga förutsättningar för åtgärden. Därvid gäller bestämmelserna om bevisupptagning utom huvudförhand- ling.

2 § Polismyndigheten ska på begäran av utredningsmyndigheten verkställa ett avspärrningsbeslut som meddelats enligt 1 § första stycket 2.

Polismyndigheten ska på begäran från utredningsmyndigheten även i övrigt lämna den hjälp som behövs vid utredningen.

8 kap. Bemyndiganden

1 § Regeringen får meddela föreskrifter om att utredningsmyndig- heten får överlåta åt någon annan att göra en säkerhetsutredning. En sådan överlåtelse får avse en enskild olycka, ett enskilt tillbud eller en viss typ av olyckor eller tillbud. Vad som i denna lag har

SOU 2014:82

Författningsförslag

sagts om utredningsmyndigheten ska i så fall gälla för annan svensk myndighet som har fått utredningsansvaret överlåtet till sig.

En säkerhetsutredning får inte överlåtas om det skulle rubba till- tron till utredningens objektivitet eller om det i övrigt finns sär- skilda skäl för att utredningen ska göras av utredningsmyndig- heten.

2 § En säkerhetsutredning får inte överlåtas om den avser olyckor vid järnvägsdrift eller tillbud till sådana olyckor.

En säkerhetsutredning av sjöolyckor eller tillbud till sjöss får inte överlåtas till någon annan svensk myndighet. Detsamma gäller sådana preliminära bedömningar om att inleda en säkerhetsutred- ning som ska göras enligt 3 kap. 7 §.

Andra stycket gäller inte i fråga om den militära sjöfarten.

3 § Utredningsmyndigheten får överlåta förvaltningsuppgifter som gäller en säkerhetsutredning av en sjöolycka eller ett tillbud till sjöss till ett utländskt organ som fullgör utredningsskyldighet enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/18/EG av den 23 april 2009 om grundläggande principer för utredning av olyckor i sjö- transportsektorn och om ändring av rådets direktiv 1999/35/EG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/59/EG eller enligt IMO-koden för utredning av olyckor.

Utredningsmyndigheten får dock inte överlåta förvaltnings- uppgifter avseende svenska statsfartyg eller förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning.

4 § Regeringen får meddela föreskrifter om att en säkerhetsutred- ning ska göras också när en olycka eller ett olyckstillbud inte är av sådan art som anges i denna lag, men en utredning ändå bedöms vara påkallad från säkerhetssynpunkt.

Regeringen får även i övrigt i enskilda fall besluta att en säker- hetsutredning ska göras enligt denna lag, om det finns särskilda skäl.

5 § Regeringen får i fråga om kommunal räddningstjänst meddela föreskrifter om att kommunen ska underrätta utredningsmyndig- heten om en olycka eller ett tillbud som ska utredas enligt denna lag.

Författningsförslag

SOU 2014:82

6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om utfärdande av säkerhetsrekom- mendationer.

7 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om rapportering om olyckor och tillbud.

9 kap. Övriga bestämmelser

Förbud att rubba egendom

1 § Om det har inträffat en olycka eller ett tillbud som utreds enligt denna lag får egendom som kan antas vara av betydelse för utred- ningen inte rubbas utan stöd i lag eller tillstånd av utrednings- myndigheten.

Detta gäller inte, om egendomen rubbas för att rädda människo- liv eller om det i övrigt finns synnerliga skäl för det.

Tillvaratagen egendom

2 § Den som har tagit till vara egendom som avses i 1 § första stycket ska genast anmäla det till utredningsmyndigheten. Detsam- ma gäller den som, efter en olycka eller ett tillbud som berör luft- farten, sjöfarten eller spårtrafiken och som utreds enligt denna lag, har tagit till vara egendom som har transporterats med, eller hör till det luftfartyg, fartyg eller spårfordon som berörs eller hör till den spåranläggning som berörs. Om det behövs, får utrednings- myndigheten ta hand om egendomen.

Ansvar

3 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 1 eller 2 §§, eller mot föreskrifter som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 8 kap. 7 §, döms till böter.

Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt brottsbalken eller enligt sjölagen (1994:1009).

I ringa fall ska inte dömas till straff.

Författningsförslag

SOU 2014:82

1.2Förslag till

lag om ändring i lagen (1938:121) om hittegods

Härigenom föreskrivs att 7 § lagen (1938:121) om hittegods ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	7 §
Beträffande fynd	som har	Beträffande fynd	som har
samband med olycka eller hän-		samband med olycka eller hän-
delse som avses i lagen (1990:712)		delse som avses i lagen (2016:00)
om undersökning av olyckor skall		om säkerhetsutredning ska iakttas
iakttas vad som föreskrivs i 12 §		vad som föreskrivs i 9 kap. 2 §
nämnda lag.		nämnda lag.
I den mån i särskilda författ-		I den mån i särskilda författ-
ningar meddelats	föreskrifter	ningar meddelats	föreskrifter
angående sådant som tillvara-		angående sådant som tillvara-
tages å fortskaffningsmedel i all-		tages å fortskaffningsmedel i all-
män trafik eller inom område		män trafik eller inom område
som hör till företag för sådan		som hör till företag för sådan
trafik, skall vad sålunda stadgats		trafik, ska vad sålunda stadgats
lända till efterrättelse.		lända till efterrättelse.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2016.

SOU 2014:82

Författningsförslag

1.3Förslag till

lag om ändring i lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg

Härigenom föreskrivs att 24 § lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			24 §
Om det inträffar en olycka				Om det inträffar en olycka
vid användningen av ett fordon				vid användningen av ett fordon
på en spåranläggning och olyckan				på en spåranläggning och olyckan
medför att minst en person				medför att minst en person
avlider eller minst fem personer				avlider eller minst fem personer
blir allvarligt skadade eller att				blir allvarligt skadade eller att
fordonet,	spåranläggningen,			fordonet,	spåranläggningen,
egendom som inte transporteras				egendom som inte transporteras
med fordonet eller miljön får				med fordonet eller miljön får
omfattande	skador, skall		den	omfattande skador, ska den som
som driver verksamheten rappor-				driver verksamheten rapportera
tera det inträffade till tillsyns-				det inträffade till tillsyns-
myndigheten. Denne skall också				myndigheten. Denne ska			också
rapportera,	när	det funnits		rapportera,	när	det funnits
någon allvarlig fara för att en				någon allvarlig fara för att en
sådan olycka skulle inträffa eller				sådan olycka skulle inträffa eller
när något har hänt som tyder på				när något har hänt som tyder på
ett väsentligt fel hos fordonet,				ett väsentligt fel hos fordonet,
spåranläggningen eller trafikled-				spåranläggningen eller trafikled-
ningen eller på andra väsentliga				ningen eller på andra väsentliga
brister i säkerhetshänseende.				brister i säkerhetshänseende.
Regeringen får föreskriva att				Regeringen får föreskriva att
rapportering	av	händelser	som	rapportering	av	händelser	som
är av betydelse för spårtrafikens				är av betydelse för spårtrafikens
säkerhet skall ske också i andra				säkerhet ska ske också i andra
fall än som anges i första stycket.				fall än som anges i första stycket.
Om undersökning från säker-				Om undersökning från säker-
hetssynpunkt	av	olyckor	och	hetssynpunkt	av	olyckor	och
andra händelser som berör spår-				andra händelser som berör spår-

SOU 2014:82

Författningsförslag

1.4Förslag till

lag om ändring i sjölagen (1994:1009)

Härigenom föreskrivs att 18 kap. 20 § sjölagen (1994:1009) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

18 kap.

20 §

Om undersökning från säker-	Om undersökning från säker-
hetssynpunkt av sjöolyckor och	hetssynpunkt av sjöolyckor och
andra händelser som berör sjö-	andra händelser som berör sjö-
farten finns bestämmelser i	farten finns bestämmelser i lagen
lagen (1990:712) om undersök-	(2016:00) om säkerhetsutredning.
ning av olyckor.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2016.

Författningsförslag

SOU 2014:82

1.5Förslag till

lag om ändring i fartygssäkerhetslagen (2003:364)

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 16 a § fartygssäkerhetslagen (2003:364) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 kap.

16 a §

En lots eller en hamninnehavare som i samband med sin normala verksamhet uppmärksammar att ett fartyg har uppenbara av- vikelser, ska omedelbart rapportera detta till den myndighet som regeringen bestämmer, om avvikelserna

–kan inverka menligt på fartygets säkra framförande, eller

–kan utgöra ett hot mot den marina miljön.

En hamninnehavare som i samband med sin normala verk-

samhet	uppmärksammar	en
sådan	händelse som anges	i
6 kap.	14 § första stycket sjö-

lagen (1994:1009), ska omedel- bart rapportera detta till den myndighet som regeringen bestäm- mer.

Med hamninnehavare avses den fysiska eller juridiska person som utövar det avgörande inflytandet över hamnens drift.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2016.

SOU 2014:82

Författningsförslag

1.6Förslag till

lag om ändring i järnvägslagen (2004:519)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 6 § järnvägslagen (2004:519) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

6 §

Om det inträffar en olycka vid användningen av ett järnvägs- fordon, som medför att minst en person avlider eller minst fem personer blir allvarligt skadade eller att fordonet, järnvägsinfra- strukturen, egendom som inte transporteras med fordonet eller miljön får omfattande skador, är järnvägsföretag och infrastruktur- förvaltare skyldiga att rapportera det inträffade till tillsynsmyndig- heten. Järnvägsföretag och förvaltare är också skyldiga att rappor- tera när det funnits allvarlig fara för en sådan olycka eller när något har hänt som tyder på ett väsentligt fel hos ett fordon eller hos infrastrukturen eller på att det finns andra väsentliga brister i säker-

hetshänseende.
Om undersökning från säker-	Om undersökning från säker-
hetssynpunkt av järnvägsolyckor	hetssynpunkt av järnvägsolyckor
och andra händelser som berör	och andra händelser som berör
spårtrafiken finns bestämmelser	spårtrafiken finns bestämmelser
i lagen (1990:712) om under-	i lagen (2016:00) om säkerhets-
sökning av olyckor.	utredning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2016.

Författningsförslag

SOU 2014:82

1.7Förslag till

lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400)

dels att 17 kap. 4 b § samt rubriken före denna paragraf ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas tre nya paragrafer, 17 kap. 4 c §, 29 kap. 13 b § och 32 kap. 7 a § med rubriker, av följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 32 kap. 8 § ska ha följande lydelse, dels att 29 kap. 10 § och 29 kap. 12 a § ska upphöra att gälla.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	17 kap.
	4 b §
Undersökningar av	sjöolyckor	Säkerhetsutredningar av olyckor
och tillbud m.m.		eller tillbud
Sekretess gäller	för uppgift	Sekretess gäller för		uppgift
som hänför sig till myndighets		som hänför sig till myndighets
verksamhet som avser under-		verksamhet som avser utred-
sökningar av sjöolyckor eller till-		ningar av olyckor eller tillbud
bud till sjöss eller preliminära		enligt lagen (2016:00) om säker-
bedömningar av allvarliga sjö-		hetsutredning, eller motsvarande
olyckor enligt lagen	(1990:712)	äldre bestämmelser, om det kan
om undersökning av olyckor, om		antas att syftet med en sådan
det kan antas att syftet med en		utredning	motverkas eller den
sådan undersökning eller bedöm-		framtida	verksamheten	skadas
ning motverkas eller den fram-		om uppgiften röjs.
tida verksamheten	skadas om
uppgiften röjs.

Sekretessen enligt första stycket gäller även för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet för att biträda verksamhet

som avses i första stycket.
Sekretessen gäller inte för	Sekretessen gäller inte för
uppgift som tagits in i en slutlig	uppgift som tagits in i en slutlig

SOU 2014:82 Författningsförslag

rapport om undersökning enligt	rapport om utredning enligt
lagen (1990:712) om undersök-	lagen (2016:00) om säkerhets-
ning av olyckor.	utredning.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år.

4 c §

Rapportering om olyckor eller tillbud

Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till myndighets verk- samhet som avser rapportering av

olyckor eller tillbud enligt
1. Europaparlamentets	och
rådets förordning (EU)	nr

376/2014 av den 3 april 2014 om rapportering, analys och uppfölj- ning av händelser inom civil luft- fart om ändring av Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) nr 996/2010 och om upp- hävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/42/EG, kommissionens förordningar (EG) nr 1321/2007 och (EG) nr 1330/2007,

2. 5 kap. 8 § luftfartslagen (2010:500),

3. 6 kap. 14 § första eller andra stycket sjölagen (1994:1009),

4. 5 kap. 16 a § fartygssäker- hetslagen (2003:364),

5. sådan rapportering som åligger verksamhetsutövare i fråga om olyckor och tillbud som avses i

4 kap. 1	och 2 §§ lagen
(2016:00)om	säkerhetsutredning

vid drift av järnväg, tunnelbana eller spårväg, eller

Författningsförslag

SOU 2014:82

6. föreskrifter som meddelats med stöd av lagen (2016:00) om säkerhetsutredning, eller mot- svarande äldre bestämmelser, om det kan antas att syftet med verk- samheten motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.

Sekretessen enligt första stycket gäller även för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet för att biträda verksamhet som avses i första stycket.

För uppgift i en allmän hand- ling gäller sekretessen i högst fyrtio år.

29 kap.

10 §

Rapport om händelse inom civil luftfart

Sekretess gäller hos Rikspolis- styrelsen, Kustbevakningen, Statens haverikommission, Luft- fartsverket och Transportstyrelsen för uppgift som lämnats av en enskild i en rapport om händelse inom civil luftfart enligt 10 kap. 8 § luftfartslagen (2010:500), om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

För uppgift i en allmän hand- ling gäller sekretessen i högst femtio år.

SOU 2014:82

Författningsförslag

12 a § Undersökningar av sjöolyckor och tillbud, m.m.

Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga eller eko- nomiska förhållanden som hänför sig till myndighets verksamhet som avser undersökningar av sjö- olyckor eller tillbud till sjöss eller preliminära bedömningar av all- varliga sjöolyckor enligt lagen (1990:712) om undersökning av olyckor, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men.

Sekretessen enligt första stycket gäller även för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet för att biträda verksamhet som avses i första stycket.

Sekretessen gäller inte för upp- gift som tagits in i en slutlig rapport om undersökning enligt lagen om undersökning av olyckor.

För uppgift i en allmän hand- ling gäller sekretessen i högst femtio år.

13 b §

Rapportering om olyckor eller tillbud

Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden som hänför sig till myndighets verksamhet

Författningsförslag SOU 2014:82

som avser rapportering av olyckor

eller tillbud enligt
1. Europaparlamentets	och
rådets förordning (EU)	nr

376/2014 av den 3 april 2014 om rapportering, analys och upp- följning av händelser inom civil luftfart om ändring av Europa- parlamentets och rådets förord- ning (EU) nr 996/2010 och om

upphävande	av Europaparla-
mentets och	rådets direktiv
2003/42/EG,	kommissionens

förordningar (EG) nr 1321/2007 och (EG) nr 1330/2007,

2. 5 kap. 8 § luftfartslagen (2010:500),

3. 6 kap. 14 § första eller andra stycket sjölagen (1994:1009),

4. 5 kap. 16 a § fartygssäker- hetslagen (2003:364),

5. sådan rapportering som åligger verksamhetsutövare i fråga om olyckor och tillbud som avses i 4 kap. 1 och 2 §§ lagen (2016:00)om säkerhetsutredning vid drift av järnväg, tunnelbana eller spårväg, eller

6. föreskrifter som meddelats med stöd av lagen (2016:00) om säkerhetsutredning, eller mot- svarande äldre bestämmelser, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men.

Sekretessen enligt första stycket gäller även för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet för

SOU 2014:82

Författningsförslag

att biträda verksamhet som avses i första stycket.

För uppgift i en allmän hand- ling gäller sekretessen i högst femtio år.

	32 kap.
	7 a §
Räddningsinsatser,	Räddningsinsatser,
undersökningar av	olyckor och säkerhetsutredningar m.m.
tillsyn
	Säkerhetsutredningar	av olyckor
	eller tillbud
	Sekretess gäller för uppgift om
	en enskilds personliga eller eko-
	nomiska förhållanden som hänför
	sig till myndighets	verksamhet

som avser utredningar av olyckor eller tillbud enligt lagen (2016:00) om säkerhetsutredning, eller mot- svarande äldre bestämmelser, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men.

Sekretessen enligt första stycket gäller även för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet för att biträda verksamhet som avses i första stycket.

Sekretessen gäller inte för upp- gift som tagits in i en slutlig rap- port om utredning enligt lagen (2016:00) om säkerhetsutred- ning.

För uppgift i en allmän hand- ling gäller sekretessen i högst femtio år.

SOU 2014:82

Författningsförslag

1.8Förslag till

lag om ändring i luftfartslagen (2010:500)

Härigenom	föreskrivs	att	10 kap.	7–8 §§	luftfartslagen
(2010:500) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		10 kap.
		7 §
Bestämmelser om undersök-			Bestämmelser om undersök-
ning från säkerhetssynpunkt av			ning från säkerhetssynpunkt av
luftfartsolyckor	och tillbud	till	luftfartsolyckor		och tillbud till
sådana olyckor finns i lagen			sådana olyckor finns i lagen
(1990:712) om undersökning av			(2016:00)	om	säkerhetsutred-
olyckor.			ning.
		8 §

I syfte att förbättra flygsäkerheten ska händelser inom luftfart rapporteras till behörig myndighet.

Med händelse inom luftfart	Med händelse inom luftfart
avses i denna lag driftsavbrott,	avses i denna lag driftsavbrott,
defekt, fel eller annan onormal	defekt, fel eller annan onormal
omständighet som har inverkat	omständighet som har inverkat
eller kan inverka på flygsäker-	eller kan inverka på flygsäker-
heten, men som inte lett till	heten, men som inte lett till
sådana luftfartsolyckor eller till-	sådana luftfartsolyckor eller till-
bud som avses i lagen (1990:712)	bud som avses i lagen (2016:00)
om undersökning av olyckor.	om säkerhetsutredning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2016.

Författningsförslag

SOU 2014:82

1.9Förslag till

förordning om säkerhetsutredning

Härigenom föreskrivs2 följande.

1 kap. Allmänna bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser som kompletterar lagen (2016:00) om säkerhetsutredning.

2 § En säkerhetsutredning av olyckor eller olyckstillbud enligt lagen (2016:00) om säkerhetsutredning ska göras av Statens haveri- kommission (utredningsmyndigheten).

Statens haverikommission ska representera Sverige vid en säker- hetsutredning av en olycka eller ett tillbud utanför Sveriges terri- torium om en svensk myndighet ska göra eller delta i en sådan utredning, såvida inte ansvaret för utredningen har överlåtits till någon annan svensk myndighet.

Har utredningsansvaret överlåtits till en utländsk myndighet eller deltar Statens haverikommission i en utredning av en olycka eller ett tillbud utanför Sveriges territorium, fullgör Statens haverikommission utredningsåtgärder som behöver genomföras i Sverige.

3 § Olyckor eller tillbud som inte är av den art som anges i 2–5 kap. lagen (2016:00) om säkerhetsutredning ska ändå utredas enligt lagen, om det är motiverat från säkerhetssynpunkt att utredningen görs.

2 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet,uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järnvägssäkerhetsdirektivet), (EUT L 164, 30.4.2004, s. 44, Celex 32004L0049, rättade versioner i EUT L 220, 21.6.2004, s. 16, Celex 32004L0049R(01) och EUT L 221, 12.8.2010 s. 48, Celex 32009L0149R(01)) samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/18/EG av den 23 april 2009 om grundläggande principer för utredning av olyckor i sjötransportsektorn och om ändring av rådets direktiv 1999/35/EG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/59/EG (EUT L 131, 28.5.2009, s. 114, Celex 32009L0018).

SOU 2014:82

Författningsförslag

Inledande av en säkerhetsutredning

4 § En säkerhetsutredning ska inledas så snart det är möjligt efter det att olyckan eller tillbudet inträffat.

En säkerhetsutredning av en sjöolycka eller ett tillbud till sjöss ska dock inledas senast två månader efter det att olyckan eller till- budet inträffat, eller kommit till Statens haverikommissions känne- dom.

Underrättelse om utredningen

5 § Statens haverikommission ska, om möjligt, se till att en under- rättelse om säkerhetsutredningen snarast sänds till dem som berörs av säkerhetsutredningen. I första hand ska underrättelser sändas till

1.den som har blivit skadad genom olyckan,

2.någon efterlevande till den som har avlidit genom olyckan,

3.den kommunala organisationen för räddningstjänst,

4.i fråga om luftfarts- eller sjöolycka, tredje man vars egendom har skadats genom olyckan samt luftfartygets eller fartygets ägare, innehavare och försäkringsgivare,

5.i fråga om olycka med spårbunden trafik, tredje man vars egendom har skadats genom olyckan, spårfordonets eller spår- anläggningens ägare, innehavare, försäkringsgivare och tillverkare samt företrädare för personal och användare,

6.i fråga om andra allvarliga olyckor, ägaren eller innehavaren av sådan egendom som har skadats genom olyckan.

Har olyckan medfört omfattande skador i miljön, ska läns- styrelsen underrättas.

Den som ska underrättas om utredningen ska snarast möjligt få meddelande om när han eller hon första gången får närvara vid utredningsarbetet.

6 § Om Statens haverikommission leder eller medverkar i en utred- ning med internationell anknytning, ska Statens haverikommission snarast underrätta Regeringskansliet om detta.

Författningsförslag

SOU 2014:82

Tillsynsmyndigheternas medverkan

7 § Tillsynsmyndigheter ska ställa experter till Statens haveri- kommissions förfogande för utredningar av olyckor eller tillbud som berör myndigheternas ansvarsområde, om detta inte äventyrar myndigheternas möjlighet att fullgöra andra angelägna uppgifter.

Tillsynsmyndigheterna har rätt till insyn i Statens haveri- kommissions utredningar, om utredningen berör deras ansvars- områden.

Tid för genomförande av säkerhetsutredningen

8 § Statens haverikommission ska slutföra en säkerhetsutredning snarast möjligt, och om möjligt inom tolv månader från dagen för olyckan eller tillbudet.

Utredningsrapporter och säkerhetsrekommendationer

9 § Statens haverikommission ska inom den tid som anges i 8 § upprätta en rapport med redogörelse för utredningen och utlåtande i de avseenden som anges i 1 kap. 5 § lagen (2016:00) om säker- hetsutredning.

I rapporter som tas fram med anledning av olyckor eller tillbud ska berörda personers namn inte anges.

10 § Utredningsrapporten ska, om det är lämpligt, innehålla säker- hetsrekommendationer. En säkerhetsrekommendation ska formu- leras på ett sådant sätt att den belyser säkerhetsbrister som behöver avhjälpas.

En säkerhetsrekommendation ska utformas på ett sådant sätt att den inte ger upphov till en förmodan om skuld eller ansvar i sam- band med en olycka eller ett tillbud.

11 § Om Statens haverikommission under utredningens gång identifierar allvarliga säkerhetsbrister som omedelbart behöver åtgärdas, får säkerhetsrekommendationer lämnas även innan utred- ningen har avslutats och rapporten färdigställts. Uppgift om en sådan säkerhetsrekommendation ska tas in i rapporten.

SOU 2014:82

Författningsförslag

Beträffande sjöolyckor och tillbud till sjöss som inte berör svenska statsfartyg ska Statens haverikommission, om den anser att det krävs ett snabbt ingripande på gemenskapsnivå för att före- bygga uppkomsten av nya olyckor, utan dröjsmål till Europeiska kommissionen anmäla behovet av en förvarning.

12 § Tillsynsmyndigheten eller den myndighet vars ansvarsområde olyckan eller tillbudet berör, den som en säkerhetsrekommenda- tion riktas till och den som enligt 5 § har underrättats om att en olycka eller ett tillbud utreds ska ges möjlighet att yttra sig över ett utkast till rapport.

13 § När en säkerhetsutredning avslutas ska Statens haverikom- mission lämna rapporten till dem som anges i 12 §.

En rapport om en olycka eller ett tillbud som berör militär luft- eller sjöfart ska även lämnas till tillsynsmyndigheten för motsva- rande civil verksamhet.

14 § Statens haverikommission ska även lämna en rapport till:

1.myndigheter och organisationer som med stöd av 2 kap. 1 § har getts tillfälle att närvara vid utredningen, om utredningen avser en luftfartsolycka eller ett tillbud till sådan olycka,

2.Europeiska kommissionen, om utredningen avser en sjö- olycka eller ett tillbud till sjöss som inte berör statsfartyg,

3.säkerhetsutredningsmyndigheten i en stat där det berörda fartyget är registrerat, om utredningen avser en sjöolycka eller ett tillbud till sjöss,

4.säkerhetsmyndigheten i den andra staten, om utredningen avser en olycka som rör ett danskt, finskt eller norskt fartyg eller luftfartyg, samt

5.Europeiska järnvägsbyrån och berörda organ och parter i andra länder, om utredningen avser en olycka eller ett tillbud som berör järnvägstrafiken.

Rapporteringsskyldigheten enligt första stycket 2 gäller såväl utredningsrapport som delrapport enligt 3 kap. 2 §.

Författningsförslag

SOU 2014:82

Återupptagande av en utredning

15 § En säkerhetsutredning som har avslutats får återupptas om det kommer fram nya omständigheter som kan antas ha betydelse för utredningsresultatet.

Återrapportering

16 § De myndigheter eller offentliga organ till vilka en säkerhets- rekommendation riktas, ska underrätta Statens haverikommission om vilka åtgärder som vidtagits eller planeras att vidtas till följd av rekommendationen.

Statens haverikommissions rapport med säkerhetsrekommenda- tioner ska innehålla uppgift om den underrättelseskyldighet som gäller enligt första stycket.

2 kap. Luftfartsolyckor och tillbud inom luftfarten

1 § I fråga om underrättelser till utländska myndigheter och inter- nationella organisationer om utredning av en olycka eller ett tillbud som berör ett luftfartyg samt sådana myndigheters och organisa- tioners medverkan vid utredningen, ska Statens haverikommission beakta sådana bestämmelser i Chicagokonvention om den civila luftfarten som är bindande för Sverige och, om det inte strider mot lag eller är olämpligt på annat sätt, även andra bestämmelser i kon- ventionen.

3 kap. Sjöolyckor och tillbud till sjöss

Utredningens genomförande

1 § Om Statens haverikommission vid en preliminär bedömning enligt 3 kap. 7 § lagen (2016:00) om säkerhetsutredning beslutar att inte genomföra en utredning, ska Statens haverikommission ange skälen för sitt beslut och göra en anmälan till Europeiska kom- missionen i enlighet med artikel 17.3 i Europarlamentets och rådets direktiv 2009/18/EG av den 23 april 2009 om grundläggande principer för utredning av olyckor i sjötransportsektorn och om

SOU 2014:82

Författningsförslag

ändring av rådets direktiv 1999/35/EG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/59/EG. Statens haverikommission ska även i övrigt angående sjöolyckor och tillbud till sjöss ansvara för inrapportering av de uppgifter till kommissionen som krävs enligt direktivet.

Första stycket gäller inte i fråga om statsfartyg.

Utredningsrapport

2 § Statens haverikommissions rapporter om säkerhetsutredningar som avser sjöolyckor eller tillbud till sjöss och som inte rör stats- fartyg ska upprättas i enlighet med en av Statens haverikommission framtagen mall. Den ska innehålla relevanta avsnitt av bilaga I till Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/18/EG.

Om en rapport inte är färdigställd inom den tid som anges i 1 kap. 8 § ska inom samma tid i stället en delrapport offentliggöras.

Olyckor och tillbud med internationell anknytning

3 § Om en olycka eller ett tillbud som berör ett fartyg ska utredas enligt lagen (2016:00) om säkerhetsutredning, ska Statens haveri- kommission i fråga om samarbete med utländska myndigheter beakta den av Internationella sjöfartsorganisationen den 16 maj 2008 antagna resolutionen MSC.255(84) (IMO-koden för utred- ning av olyckor), om det inte strider mot lag eller är olämpligt på annat sätt.

4 § När Statens haverikommission leder en utredning av en sjö- olycka eller ett tillbud till sjöss som inte berör ett svenskt stats- fartyg, ska en annan medlemsstat i Europeiska unionen med väsentligt intresse i olyckan eller tillbudet ha samma tillgång till vittnesmål och bevis som Statens haverikommission, samt ha rätt att få sina ståndpunkter beaktade av Statens haverikommission.

5 § Vid undersökning av sjöolyckor eller tillbud till sjöss som inbegriper fler än en medlemsstat i Europeiska unionen ska Statens haverikommission stå för sina kostnader. Om bistånd begärs från en medlemsstat som inte är inblandad i undersökningen ska Statens

Författningsförslag

SOU 2014:82

haverikommission komma överens med de inblandade medlems- staterna om fördelningen av de kostnader som detta medför.

6 § Statens haverikommission ska delta i den permanenta sam- arbetsstruktur som anges i artikel 10 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/18/EG.

Särskilda bestämmelser

7 § När en säkerhetsutredning av en sjöolycka eller ett tillbud till sjöss genomförs ska Statens haverikommission följa de särskilda bestämmelser för utredningens genomförande som återfinns i bilagan till kommissionens förordning (EU) nr 1286/2011 av den 9 december 2011 om antagande av en gemensam metod för utred- ning av sjöolyckor och tillbud till sjöss enligt artikel 5.4 i Europa- parlamentets och rådets direktiv 2009/18/EG.

4 kap Olyckor och tillbud med spårbunden trafik

Utredningens genomförande

1 § När Statens haverikommission ska avgöra om ett tillbud till en olycka med spårbunden trafik enligt 4 kap. 2 § lagen (2016:00) om säkerhetsutredning eller en olycka eller ett tillbud enligt 1 kap. 3 § denna förordning som berör spårtrafiken ska utredas ska, utöver det som anges i dessa paragrafer, följande beaktas:

1.olyckans eller tillbudets omfattning,

2.om olyckan eller tillbudet utgör en del av en serie olyckor eller tillbud av betydelse för systemet som helhet,

3.olyckans eller tillbudets inverkan på järnvägssäkerhet inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och Schweiz, samt

4.framställningar från infrastrukturförvaltare (spårinnehavare), järnvägsföretag, Transportstyrelsen eller från någon annan stat inom EES eller Schweiz.

SOU 2014:82

Författningsförslag

2 § Statens haverikommission ska inom en vecka från det att ett beslut fattats om att inleda en utredning av en olycka med spår- bunden trafik eller ett tillbud till en sådan olycka, meddela Euro- peiska järnvägsbyrån att en utredning har inletts. Underrättelsen ska innefatta uppgifter om datum, tid och plats för olyckan eller tillbudet samt om vilken typ av olycka eller tillbud det är fråga om och dess följder i fråga om dödsfall, personskador och materiella skador.

Utredningsrapporter m.m.

3 § En rapport om en olycka med spårbunden trafik eller ett tillbud till en sådan olycka ska utformas på ett sätt som lämpar sig för olyckans eller tillbudets typ och omfattning och för resultatets betydelse. Rapporten ska i så stor utsträckning som möjligt struk- tureras i enlighet med vad som fastställs i bilaga V till Europaparla- mentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järnvägssäkerhetsdirektivet).

4 § Statens haverikommission ska årligen, senast den 30 september, offentliggöra en årsrapport från föregående kalenderår om olyckor och tillbud som berör spårtrafiken. Rapporten ska innehålla upp- gifter om genomförda utredningar, utfärdade säkerhetsrekom- mendationer och åtgärder som vidtagits med anledning av tidigare utfärdade rekommendationer.

Olyckor och tillbud med internationell anknytning

5 § Om Statens haverikommission genomför en utredning med tillämpning av 4 kap. 3 § lagen (2016:00) om säkerhetsutredning, ska motsvarande myndighet i annan berörd stat erbjudas att delta i utredningen och även ha rätt att ta del av alla resultat från utred- ningen.

Författningsförslag

SOU 2014:82

6 § Statens haverikommission får, om den bedömer att det finns skäl för det, delta i en utredning av en järnvägsolycka eller ett till- bud till en sådan olycka som har inträffat i en annan stat inom EES eller i Schweiz om:

1.ett järnvägsföretag som är etablerat i Sverige och har tillstånd att utföra trafik här är berört av händelsen och

2.ett erbjudande om deltagande har lämnats från den andra staten.

7 § Det organ som ansvarar för utredningar av järnvägsolyckor och tillbud till sådana olyckor i en annan stat inom EES eller i Schweiz ska erbjudas att delta i en utredning här i Sverige om ett järnvägs- företag som är etablerat och har tillstånd att utföra trafik i den andra staten är berört av olyckan eller tillbudet.

8 § Statens haverikommission får vid utredningar av järnvägs- olyckor och tillbud till sådana olyckor be om stöd från motsva- rande myndigheter i andra stater inom EES eller Schweiz eller från Europeiska järnvägsbyrån i fråga om sakkunskaper, inspektioner, analyser eller utvärderingar.

Statens haverikommission ska utbyta åsikter och erfarenheter med de myndigheter som avses i första stycket, i syfte att utveckla gemensamma utredningsmetoder och utarbeta gemensamma prin- ciper för uppföljning av säkerhetsrekommendationer.

5 kap. Underrättelse- och rapporteringsskyldighet

Polismyndigheten

1 § Om Polismyndigheten får kännedom om att det har inträffat en olycka ska Polismyndigheten omedelbart underrätta:

1. Transportstyrelsen, om olyckan är sådan som avses i 2 kap. 1 §, 3 kap. 3 § eller 4 kap. 1 § lagen (2016:00) om säkerhetsutred- ning, eller

2. Statens haverikommission, om olyckan är sådan som avses i 5 kap. 1 § lagen (2016:00) om säkerhetsutredning.

Om olyckan berör ett militärt fartyg eller luftfartyg, ska Polis- myndigheten omedelbart underrätta Försvarsmakten i stället för Transportstyrelsen.

SOU 2014:82

Författningsförslag

2 § Om Polismyndigheten får kännedom om att en olycka med ett fritidsfartyg har inträffat, ska myndigheten omedelbart underrätta Transportstyrelsen, om olyckan har medfört att någon har avlidit eller fått svår kroppsskada.

Statens haverikommission

3 § Statens haverikommission ska underrätta Polismyndigheten om olyckor som anges i 1 § och tillbud till sådana som Statens haveri- kommission utreder.

Försvarsmakten och Transportstyrelsen

4 § Om det har inträffat en olycka som avses i 1 § eller ett tillbud till en sådan olycka, ska Transportstyrelsen genast underrätta Statens haverikommission.

Om Statens haverikommission bestämmer det ska Transport- styrelsen underrätta Statens haverikommission om andra olyckor och tillbud som kan antas vara av betydelse för flygsäkerheten, sjö- säkerheten eller säkerheten i spårtrafik.

5 § För händelser som avser militära fartyg eller luftfartyg, ska vad som föreskrivs för Transportstyrelsen i 4 § i stället gälla Försvars- makten.

6 § Inträffar det vid användningen av ett svenskt militärt fartyg eller luftfartyg inom en annan stats område en olycka som avses i 1 § första stycket ska Försvarsmakten genast underrätta chefen för Försvarsdepartementet.

7 § Transportstyrelsen ansvarar för den rapporteringsskyldighet gentemot Internationella civila luftfartsorganisationen som följer av bilaga 13 till Chicagokonventionen.

Transportstyrelsen ansvarar också för den rapporteringsskyldig- het gentemot Internationella sjöfartsorganisationen som följer av bestämmelser om utredning av olyckor i internationella överens- kommelser som har biträtts av Sverige.

Författningsförslag

SOU 2014:82

8 § Om ett fartyg som för en annan stats flagga, har förlist, strandat eller annars förolyckats inom svenskt sjöterritorium, ska Transportstyrelsen utan dröjsmål underrätta den ansvariga myndig- heten i den staten.

Om den ansvariga myndigheten i den andra staten inte kan nås ska Transportstyrelsen i stället underrätta det konsulat för den andra staten som är närmast olycksplatsen eller, om det inte finns något konsulat för den andra staten i Sverige, statens beskickning.

Kommuner

9 § Kommunerna ska inom ramen för den kommunala räddnings- tjänsten i den utsträckning och på det sätt Statens haverikom- mission bestämmer, underrätta Statens haverikommission om olyckor och tillbud som ska utredas enligt lagen (2016:00) om säkerhetsutredning.

Rapporteringsskyldighet

10 § Rapportering ska göras till Transportstyrelsen, enligt

1.Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 376/2014 av den 3 april om rapportering, analys och uppföljning av händelser inom civil luftfart om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 996/2010 och om upphävande av Europaparla- mentets och rådets direktiv 2003/42/EG, kommissionens förord- ningar (EG) nr 1321/2007 och (EG) nr 1330/2007,

2.5 kap. 8 § luftfartslagen (2010:500),

3.6 kap. 14 § första eller andra stycket sjölagen (1994:1009),

samt

4.sådan rapportering som åligger verksamhetsutövare i fråga om olyckor och tillbud som avses i 4 kap. 1 och 2 §§ lagen (2016:00) om säkerhetsutredning vid drift av järnväg, tunnelbana eller spår- väg.

En muntlig rapport enligt första stycket 2-4 ska göras omedel- bart och så snart som möjligt följas av en skriftlig rapport.

Avser rapporteringen militär luftfart eller militär sjöfart, ska rapportering enligt första stycket 2 och 3 samt andra stycket i stället göras till Försvarsmakten.

SOU 2014:82

Författningsförslag

11 § Befattningshavare vid Kustbevakningen och Sjöfartsverket som uppmärksammar sådana händelser som anges i 6 kap. 14 § första stycket sjölagen (1994:1009), ska rapportera dessa till Trans- portstyrelsen.

Om det inträffade avser ett militärt fartyg eller militärt luft- fartyg, ska rapporteringen enligt första stycket göras till Försvars- makten.

12 § Bestämmelser om skyldighet för hamninnehavare att rappor- tera finns i 5 kap. 16 a § fartygssäkerhetslagen (2003:364) och 6 kap. 13 § fartygssäkerhetsförordningen (2003:438).

6 kap Bemyndiganden

1 § Statens haverikommission får överlåta åt någon annan att göra en säkerhetsutredning. Överlåtelsen får avse en enskild olycka, ett enskilt tillbud eller en viss typ av olyckor eller tillbud.

I 8 kap. 1–3 §§ lagen (2016:00) om säkerhetsutredning finns bestämmelser om inskränkningar i möjligheten att överlåta en säker- hetsutredning.

2 § Om en överlåtelse har skett enligt 1 § till en svensk myndighet, ska även i tillämpliga delar bestämmelserna i 1 kap. 4 och 5 §§, 7–10 §§, 11 § första stycket, 12–16 §§, 2 kap. 1 §, 6 kap. 3 och 5 §§ samt 7 kap. 1 § gälla.

3 § Vid samarbete med ett annat land i en utredning av en olycka eller ett tillbud till sjöss får Statens haverikommission ingå avtal med behörig myndighet i det landet angående villkor för hantering av utredningsmaterial och annan information som överlämnas från Statens haverikommission till den behöriga myndigheten.

4 § Om en utredning enligt lagen (2016:00) om säkerhetsutredning ska ske i fråga om en olycka eller ett tillbud som berör ett utländskt fartyg, får Statens haverikommission begära att Kustbevakningen, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen och Tullverket på den plats där fartyget befinner sig inte vidtar någon åtgärd som främjar fartygets avgång.

Författningsförslag

SOU 2014:82

5 § Statens haverikommission får begära att Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) lämnar hjälp med att skaffa upplysningar som är av betydelse för en utredning enligt lagen (2016:00) om säkerhetsutredning.

Redogörelse för uppgifter som har inhämtats från personer som vistas utomlands och för andra åtgärder som har vidtagits med anledning av en begäran enligt första stycket ska snarast tillställas Statens haverikommission.

6 § Transportstyrelsen får meddela föreskrifter om rapportering enligt 5 kap. 10 § och 11 § första stycket. Beträffande 5 kap. 10 § 2 och 3 gäller rätten att meddela föreskrifter endast civil luftfart och civil sjöfart.

Transportstyrelsen får, inom ramen för sitt ansvarsområde, meddela föreskrifter om rapportering även avseende andra olyckor eller tillbud som har inträffat eller kan antas ha inträffat som kan vara av betydelse för flygsäkerheten, sjösäkerheten eller säkerheten i spårbunden trafik. Föreskrifterna får omfatta

1.befälhavare på ett svenskt civilt luftfartyg, handelsfartyg, fiskefartyg eller statsfartyg,

2.befälhavare på ett utländskt handelsfartyg eller fiskefartyg på svenskt territorium,

3.den som driver verksamhet på järnväg, tunnelbana eller spår- väg, eller

4.befattningshavare vid Kustbevakningen eller Sjöfartsverket. Innan Transportstyrelsen meddelar föreskrifter enligt första

eller andra stycket ska den inhämta yttrande från Statens haveri- kommission. I fråga om föreskrifter om rapportering enligt andra stycket 4 samt 5 kap. 11 § första stycket ska samråd även ske med Kustbevakningen och Sjöfartsverket.

7 § Försvarsmakten får meddela föreskrifter om rapportering enligt 5 kap. 10 § 2 och 3, såvitt avser militär luftfart och militär sjöfart, samt om rapportering enligt 5 kap. 11 § andra stycket.

Försvarsmakten får, inom ramen för sitt ansvarsområde, med- dela föreskrifter om rapportering även avseende andra olyckor eller tillbud som har inträffat eller kan antas ha inträffat och som kan vara av betydelse för den militära flygsäkerheten eller den militära sjösäkerheten.

Författningsförslag

SOU 2014:82

1.10Förslag till

förordning om ändring i sjöförklaringskungörelsen (1967:294)

Härigenom föreskrivs att 14 § sjöförklaringskungörelsen (1967:294) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse						Föreslagen lydelse
					14 §
Sjöförklaring enligt				18 kap.		Sjöförklaring enligt				18 kap.
6 § sjölagen (1994:1009) behöver						6 § sjölagen (1994:1009) behöver
inte äga rum i fall då Statens						inte äga rum i fall då Statens
haverikommission			undersöker			haverikommission			undersöker
eller skall undersöka händelsen						eller ska undersöka händelsen
enligt	lagen	(1990:712)			om	enligt lagen (2016:00) om säker-
undersökning av olyckor.						hetsutredning.
I fall som avses i första						I fall som avses i första
stycket	får Transportstyrelsen					stycket	får Transportstyrelsen
inte förordna		om	sjöförklaring			inte förordna		om	sjöförklaring
enligt 18 kap. 7 § första stycket,						enligt 18 kap. 7 § första stycket,
18 kap.	13 §	tredje		stycket,		18 kap.	13 §	tredje		stycket,
18 kap.	16 §	eller	18 kap.		18 §	18 kap.	16 §	eller	18 kap. 18 §
andra stycket sjölagen, om de						andra stycket sjölagen, om de
omständigheter som skall ut-						omständigheter som ska utredas
redas uteslutande avser sjösäker-						uteslutande avser sjösäkerheten.
heten.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2016.

SOU 2014:82

Författningsförslag

1.11Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1990:1165) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg

Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (1990:1165) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			4 §
Den som driver en verksam-				Den som driver en verksam-
het enligt lagen (1990:1157) om				het enligt lagen (1990:1157) om
säkerhet vid tunnelbana			och	säkerhet vid	tunnelbana		och
spårväg skall i den utsträckning				spårväg ska i den utsträckning
Transportstyrelsen		föreskriver		Transportstyrelsen		föreskriver
rapportera olyckor och olycks-				rapportera olyckor och olycks-
tillbud till Transportstyrelsen.				tillbud till Transportstyrelsen.
Ytterligare	föreskrifter		om	Ytterligare	föreskrifter		om
verksamhetsutövares		skyldighet		verksamhetsutövares		skyldighet
att rapportera	olyckor		och	att rapportera olyckor			och
olyckstillbud finns i förord-				olyckstillbud finns i förord-
ningen (1990:717) om undersök-				ningen (2016:00) om säkerhets-
ning av olyckor.				utredning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2016.

Författningsförslag

SOU 2014:82

1.12Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1991:1379) om handläggning

av sjöfartsärenden vid utlandsmyndigheterna

Härigenom föreskrivs att 7 § förordningen (1991:1379) om handläggning av sjöfartsärenden vid utlandsmyndigheterna ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			7 §
En utlandsmyndighet som får				En	utlandsmyndighet som får
kännedom om en olycka som				kännedom om en olycka som
berör ett svenskt fartyg skall				berör ett svenskt fartyg ska
omedelbart underrätta Utrikes-				omedelbart underrätta Utrikes-
departementet		och	Transport-	departementet		och	Transport-
styrelsen om händelsen.				styrelsen om händelsen.
Om fartyget strandat eller på				Om fartyget strandat eller på
annat sätt råkat i fara, skall ut-				annat sätt råkat i fara, ska ut-
landsmyndigheten			omedelbart	landsmyndigheten			omedelbart
vidta åtgärder för att rädda de				vidta åtgärder för att rädda de
ombordvarande och på begäran				ombordvarande och på begäran
medverka till att fartyget bärgas.				medverka till att fartyget bärgas.
Utrikesdepartementet och Trans-				Utrikesdepartementet och Trans-
portstyrelsen		skall	underrättas	portstyrelsen ska underrättas om
om vilka åtgärder som vidtagits.				vilka åtgärder som vidtagits. En
En	utlandsmyndighet skall på			utlandsmyndighet ska på an-
anmodan av		Regeringskansliet		modan av		Regeringskansliet
skaffa de upplysningar som Sta-				skaffa de upplysningar som Sta-
tens	haverikommission begär			tens	haverikommission begär
med stöd av lagen (1990:712) om				med stöd av lagen (2016:00) om
undersökning av olyckor.				säkerhetsutredning.

Författningsförslag

SOU 2014:82

1.13Förslag till

förordning om ändring i järnvägsförordningen (2004:526)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1–1 a §§ järnvägsförordningen (2004:526) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §

Transportstyrelsen ska övervaka järnvägssystemens säkerhet. Transportstyrelsen får meddela föreskrifter om säkerhet när det gäller

1.materiels beskaffenhet,

2.verksamheters organisation,

3.kunskapskrav för anställda med arbetsuppgifter av betydelse för trafiksäkerheten,

4.säkerhetsstyrningssystem och verksamhetsutövares övriga säkerhetsbestämmelser som behövs för att trygga en säker verksamhet enligt 2 kap. 5 § andra stycket järnvägslagen (2004:519),

5.säkerhetsrapporter,

6.trafiksäkerhet,

7.rapportering av olyckor, olyckstillbud och andra händelser med betydelse för säkerheten utöver vad som anges i 2 kap. 6 § järnvägslagen, samt

8.beredskapsplaner.

Transportstyrelsen får meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna om säkerhet i 2 kap. 1–5 a §§ järnvägslagen för verksamhet vid sådana fristående järnvägsnät som avses i 1 kap. 1 a § första stycket den lagen. Transportstyrelsen får även meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna om säkerhets- rapporter i 2 kap. 5 a § järnvägslagen för verksamheter vid sådana järnvägsnät som avses i 1 kap. 1 a § andra stycket den lagen.

Ytterligare föreskrifter om	Ytterligare	föreskrifter	om
verksamhetsutövarens skyldighet	verksamhetsutövarens skyldighet
att rapportera olyckor och	att rapportera	olyckor	och
olyckstillbud finns i förordningen	olyckstillbud finns i förordningen
(1990:717) om undersökning av	(2016:00) om säkerhetsutredning.
olyckor.

SOU 2014:82 Författningsförslag

					1 a §
Transportstyrelsen ska enligt						Transportstyrelsen ska enligt
15 b §	förordningen			(1990:717)		1 kap.	16 §		förordningen
om undersökning				av olyckor		(2016:00) om säkerhetsutredning
årligen	rapportera			tillbaka	till	årligen	rapportera		tillbaka	till
Statens haverikommission vilka						Statens	haverikommission vilka
åtgärder		som	vidtagits		med	åtgärder	som	vidtagits		med
anledning		av	säkerhetsrekom-			anledning av		säkerhetsrekom-
mendationer			som	riktats	till	mendationer som			riktats	till
styrelsen under det gångna året.						styrelsen under det gångna året.

Om en säkerhetsrekommendation utfärdats av en myndighet eller ett organ i ett annat land inom EES eller i Schweiz och riktats till Sverige enligt artikel 25.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemen- skapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om till- delning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järn- vägssäkerhetsdirektivet), ska Transportstyrelsen för svenskt vid- kommande handha ärendet, vidta lämpliga åtgärder och rapportera tillbaka till den myndighet eller det organ som har utfärdat säkerhetsrekommendationen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2016.

Författningsförslag

SOU 2014:82

1.14Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:860) med instruktion

för Statens haverikommission

Härigenom föreskrivs att 1, 5, 6, 7 och 9 §§ samt rubriken före 6 § i förordningen (2007:860) med instruktion för Statens haveri- kommission ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	1 §
Statens	haverikommission	Statens	haverikommission
genomför undersökningar enligt		genomför säkerhetsutredningar
lagen (1990:712) om undersök-		enligt lagen (2016:00) om säker-
ning av olyckor och samarbetar		hetsutredning	och samarbetar
med berörda	säkerhetsmyndig-	med berörda	säkerhetsmyndig-
heter i deras olycksförebygg-		heter i deras olycksförebygg-
ande verksamhet.		ande verksamhet.

Statens haverikommission är behörig myndighet för säkerhets- utredningar enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 996/2010 av den 20 oktober 2010 om utredning och före- byggande av olyckor och tillbud inom civil luftfart och om upp- hävande av direktiv 94/56/EG, med undantag för artikel 21.2.

5 §
För uppdrag att biträda med	För uppdrag att biträda med
sådana undersökningar och säker-	sådana	säkerhetsutredningar
hetsutredningar som avses i 1 §	som avses i 1 § får haverikom-
får haverikommissionen anlita	missionen	anlita experter och
experter och sakkunniga.	sakkunniga.

SOU 2014:82 Författningsförslag

Handläggningen av						Handläggningen av
haverikommissionens						haverikommissionens
undersökningar						säkerhetsutredningar
					6 §
Sådana		undersökningar			och	Sådana	säkerhetsutredningar
säkerhetsutredningar som avses						som avses i 1 § leds av myndig-
i 1 § leds av myndighetschefen						hetschefen eller av en haveri-
eller av en haveriutredare som är						utredare som är jurist och har
jurist och har domarerfarenhet.						domarerfarenhet.
					7 §
När haverikommissionen ska						När haverikommissionen ska
genomföra en sådan undersök-						genomföra en sådan säkerhets-
ning	eller		säkerhetsutredning			utredning som avses i 1 § får
som avses i 1 § får den som leder						den som leder säkerhetsutred-
undersökningen eller				säkerhets-		ningen tillkalla de experter och
utredningen tillkalla de experter						sakkunniga som behövs.
och sakkunniga som behövs.
					9 §
Vid sådana			undersökningar		och	Vid sådana säkerhetsutredningar
säkerhetsutredningar som avses						som avses i 1 § är haverikom-
i 1 §	är	haverikommissionen				missionen	beslutför när den
beslutför när den som leder						som leder säkerhetsutredningen
undersökningen eller				säkerhets-		och minst en haveriutredare är
utredningen			och	minst	en	närvarande.
haveriutredare är närvarande.
Om det framkommer skilj-						Om det framkommer skilj-
aktiga meningar vid överlägg-						aktiga meningar vid överlägg-
ning i en sådan undersökning						ning i en sådan säkerhetsutred-
eller säkerhetsutredning tillämpas						ning tillämpas föreskrifterna i 16
föreskrifterna i 16 kap rätte-						kap rättegångsbalken om om-
gångsbalken			om omröstning i			röstning i tvistemål.
tvistemål.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2016.

Författningsförslag

SOU 2014:82

1.15Förslag till

förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretess- förordningen (2009:641) att 7 § samt bilagan ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 §

Sekretess gäller hos följande myndigheter avseende de under- sökningar som anges nedan för uppgifter som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Föreskrifterna i 24 kap. 8 § första stycket tredje meningen och andra stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller, om inte en längre gående begränsning i sekre- tessen anges i det följande.

---

Trafikverket – haveriunder-			Trafikverket – olycksunder-
sökningar inom vägtrafikområdet			sökningar inom vägtrafik- och
			järnvägstrafikområdet
		Bilaga
		Punkten 100
Sekretess	gäller	hos Statens	Sekretess gäller		hos	Statens
haverikommission		i utredning	haverikommission		i utredning
enligt lagen	(1990:712) om		enligt lagen	(2016:00)			om
undersökning av olyckor och för-			säkerhetsutredning		och	förord-
ordningen (1990:717) om under-			ningen (2016:00) om säkerhets-
sökning av olyckor eller enligt			utredning eller enligt motsvar-
motsvarande	äldre	föreskrifter,	ande äldre bestämmelser, särskild
särskild utredning som har till-			utredning som har tillsatts av
satts av regeringen för att utreda			regeringen för att utreda en
en sådan olycka som avses i 2 §			sådan olycka som avses i 2 kap.
samma lag samt tillsyn hos			1 §, 3 kap.3 §,	4 kap.		1 §	och
Statens haverikommission.			5 kap. 1 § samma lag samt tillsyn
			hos Statens haverikommission.

SOU 2014:82 Författningsförslag

Sekretessen gäller inte i ären-	Sekretessen gäller inte i ären-
den som avses i 29 kap. 12 a och	den som avses i 29 kap. 13 §
13 §§ offentlighets- och sekre-	offentlighets- och sekretess-
tesslagen (2009:400).	lagen (2009:400).
	Sekretessen gäller inte uppgift
	som tas in i slutlig rapport om
	utredning enligt lagen (2016:00)
	om säkerhetsutredning.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2016.

2.Överklagande av myndighets beslut som har fattats före ikraftträdandet av denna förordning ska efter ikraftträdandet prövas med tillämpning av bestämmelserna i denna förordning.

Författningsförslag

SOU 2014:82

1.16Förslag till

förordning om ändring i luftfartsförordningen (2010:770)

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 5 § och 10 kap. 8 §, samt rubriken före 10 kap. 8 §, i luftfartsförordningen (2010:770) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			5 kap.
			5 §
Det finns närmare bestäm-				Det finns närmare bestäm-
melser	om	rapportering	enligt	melser	om	rapportering				enligt
5 kap.	8 §	första stycket	luft-	5 kap.	8 §	första		stycket		luft-
fartslagen (2010:500) i förord-				fartslagen (2010:500) i förord-
ningen (1990:717) om undersök-				ningen (2016:00) om säkerhets-
ning av olyckor.				utredning.
Undersökning av				Utredning av luftfartsolyckor
luftfartsolyckor och tillbud				och tillbud
			10 kap.
			8 §
Om	undersökningar		från	Om utredningar från säker-
säkerhetssynpunkt av luftfarts-				hetssynpunkt			av		luftfarts-
olyckor och tillbud till sådana				olyckor och tillbud till sådana
olyckor finns närmare bestäm-				olyckor finns närmare bestäm-
melser i lagen (1990:712) om				melser i lagen (2016:00) om
undersökning av olyckor och för-				säkerhetsutredning				och	förord-
ordningen (1990:717) om under-				ningen (2016:00) om säkerhets-
sökning av olyckor.				utredning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2016.

2 Utredarens uppdrag och arbete

2.1Uppdraget

Utredaren har fått i uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna om undersökning av olyckor. Utredaren ska

undersöka om en mer enhetlig reglering för alla olyckstyper kan och bör införas,

överväga vilka befogenheter Statens haverikommission bör ha vid olycksundersökningar och om dessa i ökad utsträckning bör vara enhetliga för alla olyckstyper,

överväga om skillnaden när det gäller undersökningsskyldighet av utländska statsluftfartyg och statsfartyg är ändamålsenlig,

överväga i vilken utsträckning Statens haverikommission ska vara skyldig att självständigt utföra undersökningar utomlands,

analysera möjligheterna att anpassa omfattningen av undersök- ningar av olyckor mot bakgrund av bestämmelserna i lagen (1990:712) om undersökning av olyckor,

överväga om en granskning av räddningsinsatsen ska vara obligatorisk eller om det bör ställas upp kriterier för när en sådan granskning ska ske,

se över regleringen av Statens haverikommissions säkerhets- rekommendationer och lämna förslag till hur denna kan göras mer enhetlig, inklusive en tydlig reglering av till vilka mottagare säkerhetsrekommendationer kan riktas, samt

se över regleringen av återrapporteringsskyldigheten för mot- tagare av dessa säkerhetsrekommendationer.

Utredarens uppdrag och arbete

SOU 2014:82

Utredaren ska vidare överväga om det finns skäl att införa en mer likartad sekretessordning för de olika delarna av tillämpnings- området för lagen (1990:712) om undersökning av olyckor och om sekretessen för Trafikverkets verksamhet på vägtrafikområdet även borde omfatta spårbunden trafik.

Utredaren har också fått i uppdrag att analysera Trafikverkets djupstudier och de olycksregister som finns på transportområdet. Därvid ska utredaren

analysera behovet av djupstudier vid samtliga vägtrafikolyckor som har medfört att någon har avlidit och eventuellt lämna förslag till bestämmelser för genomförande av andra utredningar av vägtrafikolyckor än de som Statens haverikommission beslutar att genomföra,

överväga om det finns behov av djupstudier av sådana olyckor med spårbundna fordon som medfört att någon avlidit,

redogöra närmare för nuvarande verksamhet och register eller databaser över olyckor inom transportområdet och deras sam- hällsekonomiska nytta, samt

överväga bestämmelserna om databas eller register för olycks- och incidentdata för de fyra trafikslagen. I det ingår att överväga och föreslå hemvist för och finansiering av sådan verksamhet.

I detta slutbetänkande redovisas uppdraget såvitt avser Statens haverikommissions verksamhet, översyn av lagen (1990:712) om undersökning av olyckor och förordningen (1990:717) om under- sökning av olyckor samt i fråga om sekretess.

Utredaren skulle samråda med Statens haverikommission, Transportstyrelsen, Trafikverket, Trafikanalys, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Rikspolisstyrelsen, Försvarsmakten, Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting. Vidare skulle utredaren samråda med andra myndigheter och organisa- tioner i den utsträckning som är nödvändig.

Regeringens direktiv (dir. 2013:65) återges i sin helhet i bilaga 1.

SOU 2014:82

Utredarens uppdrag och arbete

2.2Utredarens arbete

Utredningens första sammanträde hölls den 16 oktober 2013. Därefter har utredningen sammanträtt vid 15 tillfällen. Sekreta- riatet har haft fortlöpande kontakt med experterna mellan samman- trädena.

Utredaren och sekretariatet har besökt myndigheter med ansvar för säkerhetsutredning i Finland och i Storbritannien.

Det samråd som utredaren är ålagd att ha med ovan uppräknade myndigheter har skett dels genom utredarens experter – som upp- manats att förankra sina ståndpunkter i respektive myndighet – dels vid besök hos Försvarsmakten, Rikspolisstyrelsen, Trafik- analys, Socialstyrelsen, samt Sveriges Kommuner och Landsting. Utredaren har också samrått med SWEDAC, Sjöfartsverket och Kustbevakningen samt deltagit vid sammanträde med Nationellt Forum för Olycksundersökning (NFO), som leds av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Arbetet har bedrivits i nära samarbete med experterna, både vid de sammanträden som har hållits och vid kontakter däremellan.

Arbetet är härmed avslutat.

3Beskrivning av den nuvarande regleringen

3.1Begreppet olycka m.m.

Allmänt kan begreppet olycka användas för att beskriva en rad olika företeelser, allt från triviala vardagshändelser till omfattande kata- strofer. I ett olycksundersökande perspektiv brukar emellertid begreppet olycka definieras som en plötsligt inträffad händelse som har medfört eller kan befaras medföra skador på människor, miljö eller egendom. Med olycksundersökning menas då en systematisk kartläggning i efterhand av hur en enskild olycka har uppkommit.1 En händelse som inte resulterar i en olycka, men som hade kunnat göra det under andra omständigheter, brukar betecknas som ett tillbud.

En synonym till begreppet olycksundersökning är olycksutred- ning. Det finns ingen egentlig skillnad mellan de båda begreppen. I lagen (1990:712) om undersökning av olyckor (LUO) samt i förord- ningen (1990:717) om undersökning av olyckor (FUO) har begrep- pet undersökning av olyckor valts framför begreppet utredning av olyckor.2 I vissa sammanhang kan helt andra begrepp användas. I förordningen (EU) nr 996/20103 används t.ex. begreppet säker- hetsutredning. I detta betänkande kommer begreppet säkerhets- utredning användas för att beteckna de förslag som lämnas till en ny lag om säkerhetsutredning (LSU) samt en ny förordning om

1Statskontoret, Statens haverikommissions verksamhet – inriktning, omfattning, finansie- ring, 2009:22, s. 17. Lagen (1990:712) om undersökning av olyckor innehåller bestämmelser om såväl undersökning av olyckor som tillbud.

2Så är också fallet i t.ex. lagen (2003: 778) om skydd mot olyckor.

3Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 996/2010 av den 20 oktober 2010 om utredning och förebyggande av olyckor och tillbud inom civil luftfart och om upphävande av direktiv 94/56/EG.

Beskrivning av den nuvarande regleringen

SOU 2014:82

säkerhetsutredning (FSU). I övrigt kommer begreppen olycks- utredning eller olycksundersökning att användas. De personer som genomför en olycksundersökning kallas emellertid oftast för olycksutredare eller utredningsledare. Begreppet olycksundersökare används normalt inte.

I LUO och FUO finns det inte någon allmängiltig legaldefini- tion av begreppet olycka. I stället används olycksbegreppet tillsam- mans med ett antal uppräknade kriterier för att beskriva vid vilka situationer olycksundersökningar ska genomföras. Kriterierna är olika för händelser inom olika verksamhetsområden. Kraven på att undersöka en luftfartsolycka är t.ex. annorlunda än kraven på att undersöka en sjöfartsolycka etc.

3.2Vikten av att utföra olycksundersökningar

I Sverige omkommer i genomsnitt 50–60 personer varje vecka till följd av olyckor. Varje vecka skadas också mer än 2 000 personer svårt i Sverige på grund av inträffade olyckor. Olyckor orsakar därmed ett stort mänskligt lidande i samhället. Även ekonomiskt är olyckor mycket kostsamma och det har beräknats att olyckor sam- manlagt kostar samhället nästan 60 miljarder kr under ett år.4 Det finns därför en allmän strävan i samhället att minska olycksriskerna och att färre människor ska behöva dö eller skadas på grund av olyckor.

Denna strävan gäller inte minst inom trafiksäkerhetsområdet där riksdagen 1997 beslutade om den s.k. nollvisionen som ett lång- siktigt mål för trafiksäkerheten på väg.5 Med nollvisionen som mål blir omsorgen om människors liv och hälsa ett grundläggande krav vid transportsystemens utformning och funktion och riskerna för mänskliga fel och misstag bör begränsas så att inga allvarliga olyckor eller skadefall uppstår.6

4MSB, Samhällets kostnader för olyckor, 2011. Siffrorna om antalet omkomna, svårt skadade och kostnaderna för samhället till följd av olyckorna bygger på rapportering av olyckor i Sverige under år 2005 och i 2005 års kostnader. För 2014 års penningvärde borde den totala kostnaden i stället uppgå till ungefär 67 miljarder kr.

5Prop. 1996/97:137, bet. 1997/98:TU4, rskr. 1997/98:11. Målet gällde först endast för väg- trafikområdet men kom senare att omfatta samtliga trafikslag, prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10 samt rskr. 1997/98:266 och 267. Nollvisionen är bilden av en framtid där människor inte dödas eller skadas för livet i trafiken.

6Prop. 1997/98:56 s. 22 f.

SOU 2014:82

Beskrivning av den nuvarande regleringen

I den bilden utgör olycksundersökningar ett verktyg i ett syste- matiskt säkerhets- och kvalitetsarbete. När större framsteg görs inom trafiksäkerhetsområden så bygger de framstegen inte sällan på erfarenheter som har kunnat utvinnas från just genomförda olycksundersökningar efter inträffade haverier och incidenter.7 Att grundligt utreda olyckor och tillbud utgör därför en mycket viktig del av säkerhetsarbetet inom transportområdena, i syfte att kunna finna orsaker till olyckor och därmed förhoppningsvis också kunna förhindra liknande olyckor i framtiden.

3.3Utvecklingen av regleringen kring olycksundersökningar

Inom den internationella luftfarten insåg man tidigt behovet av att etablera en internationell standard för hur luftfartsolyckor borde utredas. År 1944 tillkom den s.k. Chicagokonventionen8 för den internationella civila lufttrafiken och som bl.a. också kom att inter- nationellt reglera utredning av luftfartsolyckor. Att just luftfarten blev föremål för en tidig internationell reglering har troligtvis många olika orsaker. En av dessa orsaker tros ha varit att flygplan under åren kommit att utvecklas till att bli så tekniskt avancerade att internationella samarbeten i olika former mellan berörda stater och bolag blev en nödvändighet. Ett annat skäl anses vara att olycksundersökningsbehovet blev globalt eftersom flygplan normalt tillverkas i större serier och därför också ser likadana ut över hela världen, varvid de potentiella olycksriskerna blir likadana över hela världen. Ett tredje skäl till den tidiga internationella regleringen av luftfarten anses vara att den civila luftfarten i princip var helt eliminerad under andra världskriget och därför efter kriget relativt fritt kunde regleras utan att tyngas av pågående regleringar eller konventioner.9

Sverige ratificerade Chicagokonventionen 1946 och under- kastade sig därigenom bl.a. ett internationellt krav på att undersöka

7Se t.ex. Malmberg, Lars-Göran, Haveriutredningar – En rättslig studie över undersökningar i samband med olyckor i luften och till sjöss, 2000, s. 30.

8Convention on International Civil Aviation, undertecknad i Chicago den 7 december 1944.

9Se t.ex. Malmberg, Lars-Göran, Haveriutredningar, 2000, s. 28 ff.

Beskrivning av den nuvarande regleringen

SOU 2014:82

allvarliga luftfartsolyckor som inträffar inom svenskt territorium.10 Genom 1957 års luftfartslag kom sedan att gälla att olyckor skulle undersökas av en haverikommission, som utsågs för varje enskilt fall. Chefen vid dåvarande Kommunikationsdepartementet kunde då utse en eller flera ledamöter i haverikommissionen eller, t.ex. vid större olyckor, förordna en särskild undersökningskommission.11

I takt med en allt snabbare utveckling inom luftfarten och ökade krav på utredningar av luftfartsolyckor såväl nationellt som inter- nationellt, kom den svenska organisationsformen med tillfälliga undersökningsorgan så småningom att framstå som bristfällig och en reformering av reglerna blev därför nödvändig.12 Regeringen föreslog därför i början av 1978 att det borde tillskapas en perma- nent fristående myndighet med uppgift att utreda allvarligare civila och militära luftfartsolyckor. Myndigheten bildades samma år under namnet Statens haverikommission. Statens haverikommission fick därmed under sin första tid endast i uppdrag att utreda allvar- liga olyckor inom luftfarten. Uppdraget innebar att såväl militära som civila luftfartsolyckor skulle undersökas.

Sverige har sedan lång tid tillbaka även deltagit i det inter- nationella sjösäkerhetsarbetet. I tiden efter 1967 års sjölagsreform kunde allvarliga sjöolyckor utredas på tre olika sätt. Allvarliga olyckor kunde dels utredas med stöd av sjölagen genom en sjöför- klaring vid en sjörättsdomstol eller, vid mer allvarliga olyckor, av en särskild undersökningskommission (Sjöfartens haverikommission). Vissa olyckor utreddes av Sjöfartsinspektionen med stöd av före- skrifter i dess instruktion.13

År 1982 utvecklades undersökningsarbetet av allvarliga trafik- olyckor till fler områden. Då påbörjade en kommitté för undersök- ning av allvarliga olyckshändelser (mer känd under namnet Statens katastrofkommission) sin verksamhet. Katastrofkommissionen fick i uppdrag att undersöka allvarliga olyckshändelser utanför luftfarts- och sjöfartsområdena, dvs. bl.a. järnvägsolyckor och vägtrafik- olyckor. Under denna tid kunde därmed allvarliga trafikolyckor utredas av flera olika myndigheter, beroende på olyckans typ och allvar.

10Ds K 1986:2 s. 83.

11Prop. 1977/78:88 s. 6.

12Prop. 1977/78:88 s. 6 f.

13Ds 1986:2 s. 75 och prop. 1989/90:104 s. 15 ff.

SOU 2014:82

Beskrivning av den nuvarande regleringen

I början av 1990 föreslog regeringen att en gemensam ordning borde införas för undersökningen av alla typer av allvarliga olyckor, oavsett om olyckan hade inträffat inom luftfarten, sjöfarten, järn- vägstrafiken eller i någon annan verksamhet. Regeringen ansåg då att det skulle vara mest lämpligt att Statens haverikommission övertog huvudansvaret för alla dessa olycksundersökningar. Statens haverikommissions ansvar kom därigenom att vidgas till att om- fatta utredningar av allvarliga olyckor inom inte bara luftfarten utan även sjöfarten, den spårbundna trafiken och andra områden (däri- bland vägtrafiken). Tidigare gällande föreskrifter om olycksutred- ningar i luftfartslagen och sjölagen togs då bort, med undantag för bestämmelserna om sjöförklaring som alltjämt finns kvar i 18 kap. sjölagen (1994:1009). Regleringen av Statens haverikommissions undersökningsverksamhet överfördes då i stället till den nya LUO medan tillämpningsbestämmelserna fördes in i den nya FUO. Regleringen för undersökning av olyckor har i tiden därefter kom- mit att kompletteras med framförallt EU-rättsliga föreskrifter och ytterligare internationella instrument.14

3.4Aktörer som undersöker olyckor

3.4.1Undersökning av olyckor allmänt

Utöver Statens haverikommission arbetar i dag många olika myn- digheter och organisationer med att ta till vara kunskap och erfarenheter från olyckor. Sådant arbete kan utföras genom såväl undersökningar av enskilda olyckor som genom mer övergripande studier av olyckor med ett större fokus på trender och mönster. Utredningar kan t.ex. bli aktuella i en myndighets roll som till- synsmyndighet för ett visst sakområde. Denna utveckling med allt fler olycksundersökande aktörer har bl.a. sin bakgrund i en över- gång till mer systematiska synsätt och ett utökat egenansvar inom många olika verksamheter, vilket i sin tur har gett verksamhets- utövare ett tydligare ansvar för det egna säkerhetsarbetet oavsett om det handlar om spårtrafik, brandskydd eller livsmedelsfram- ställning. Olyckor av olika slag utreds därför i olika utsträckning av

14 Se mer nedan under 3.6.2 – 3.6.4 om dessa föreskrifter och instrument.

SOU 2014:82	Beskrivning av den nuvarande regleringen

Uppräkningen är endast avsedd att ge en uppfattning om mängden reglerade och oreglerade olycks- utredningar som kan genomföras men gör inte anspråk på att vara heltäckande. Uppgifterna grundar sig i huvudsak på MSB:s rapport Lagstiftning och annan reglering med anknytning till o lycksutred- ningar – kartläggning och analys, 2012 samt Statskontorets publikation Statens haverikommissions verksamhet – inriktning, omfattning, finansiering”, Statskontoret 2009:22.

3.4.2Allmänt om undersökningar av olyckor inom transportsektorn

LUO och FUO reglerar olycksundersökningar av alla typer av all- varligare olyckor inom samhället, men hänför sig i praktiken till allra största del till olyckor inom transportsektorn. Under 2013 avsåg t.ex. 96 procent av de olycksundersökningar som Statens haverikommission inledde olycksundersökningar inom transport- sektorn. De olycksundersökande aktörerna inom LUO och FUO kommer att beskrivas närmare i avsnittet 3.4.3. Det kan emellertid vara intressant att först ge en kort överblick av även de aktörer som utanför LUO och FUO undersöker transportolyckor. Ett antal av de aktörer som har nämnts i tabell 3.1 visar sig då också utreda även

15Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

16Statens geotekniska institut.

Beskrivning av den nuvarande regleringen

SOU 2014:82

transportolyckor i varierande omfattning och med olika syften. Till sammanställningen nedan tillkommer också polis och åklagare som mer allmänt kan undersöka alla typer av olyckor och tillbud inom ramen för sina förundersökningar samt Försvarsmakten som kan undersöka militära luft- och sjöfartshändelser inom ramen för sin allmänna tillsynsverksamhet. Olycksundersökningsbilden för transportolyckorna utanför LUO och FUO ser annars över- gripande ut ungefär så här.

Luftfarten

För luftfarten gäller enligt luftfartslagen att olyckor, tillbud och händelser måste rapporteras i bl.a. syfte att undersökande myndig- heter ska kunna få reda på vad som har inträffat.17 Rapporteringen sker i första hand till Transportstyrelsen.18

En större mängd föreskrifter uppställer också krav på luftfarts- operatörer m.fl. att utreda händelser som de har varit inblandade i. Regleringen sker företrädesvis inom ramen för EU-gemensamma föreskrifter med kravställningar på säkerhetsledningssystem.19

Sjöfarten

För sjöfartens del har de utredande aktörerna begränsats genom EU-reglering på området (se avsnitt 3.6.3). Detta innebär att Statens haverikommission numera är ensam svensk myndighet att inom ramen för LUO och FUO utföra olycksundersökningar inom sjöfarten, såvida inte undersökningen delegeras till en ut- ländsk aktör.

Rederier utför emellertid också för egen del olycksundersök- ningar, i syfte att säkerställa säkerheten till sjöss.20

175 kap. 8 § luftfartslagen (2010:500).

18Viss rapportering sker emellertid också direkt till Statens haverikommission, se t.ex. Art. 9 i förordning (EU) nr 996/2010 avseende luftfartsolyckor samt 21 § första stycket FUO avseende vägtrafikolyckor.

19De bestämmelserna bygger i sin tur på Chicagokonventionen, Bilaga 19 avseende ”Safety Management”.

20Regleringen bygger här på ISM-krav (International Safety Management Code) från IMO inom ramen för Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 336/2006 av den

15februari 2006 om genomförande av Internationella säkerhetsorganisationskoden i gemen- skapen och upphävande av rådets förordning (EG) nr 2051/95 och på den svenska regle-

SOU 2014:82

Beskrivning av den nuvarande regleringen

Spårbunden trafik

För järnvägens del gäller att järnvägsföretag och infrastruktur- förvaltare ska säkerställa att olyckor, tillbud och andra avvikelser rapporteras. Deras säkerhetsstyrningssystem ska också säkerställa att olyckor bl.a. utreds och analyseras.21 Liknande bestämmelser finns för spårväg och tunnelbana.22 Företagen och infrastrukturför- valtarna måste också rapportera till Transportstyrelsen såsom till- synsmyndighet när det har funnits allvarlig fara för en olycka eller när väsentliga brister kan misstänkas ha förekommit.

Trafikverket, som stor förvaltare av järnvägsinfrastrukturen, genomför därför en mängd olycksundersökningar varje år.

Vägtrafik

För vägtrafikområdet gäller att ett antal aktörer genomför olycks- undersökningar.

Försäkringsbolag och universitet är t.ex. generellt intresserade av sammanställningar av trafikolyckor medan fordonstillverkare kan undersöka olyckor mer konkret där deras egna modeller har varit inblandade, i syfte att kunna öka säkerheten hos fordonen.

Vägsäkerhetslagen (2010:1362) ålägger också väghållaren att systematiskt och fortlöpande vidta de åtgärder som behövs för att förebygga allvarliga personskador till följd av användningen av vägarna samt att upprätta olycksrapporter för dödsolyckor som har inträffat på vägar inom det transeuropeiska transportnätet.23 För allmänna vägar faller det ansvaret på Trafikverket.

Trafikverket genomför också djupstudier av alla dödsolyckor i vägtrafiken inom ramen för sitt uppdrag.24

ringen i 3 kap. 9 §, 7 kap. 2 § 4 p. fartygssäkerhetslagen (2003:364), 2 kap. 6 § fartygssäker- hetsförordningen (2003:438) samt Transportstyrelsens föreskrifter om säkerhetsorganisa- tion på rederier och fartyg som inte omfattas av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 336/2006 av den 15 februari 2006 om genomförande av Internationella säkerhets- organisationskoden i gemenskapen och upphävande av rådets förordning (EG) nr 3051/95, TSFS 2009:1.

217 § j JvSFS 2007:1 och 7 § 10 TSFS 2013:43.

226 § TSFS 2013:44.

239 och 10 §§.

242 § 6 p. förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket.

Beskrivning av den nuvarande regleringen

SOU 2014:82

3.4.3Undersökning av olyckor med stöd av LUO och FUO

Det är emellertid inte utredarens uppdrag att göra en översyn av alla typer av olycksundersökningar som kan förekomma med stöd av olika typer av sektorslagar. Utredarens uppdrag är i stället att bl.a. undersöka om en mer enhetlig reglering för alla olyckstyper kan och bör införas i LUO och FUO. För olycksundersökningar med stöd av just LUO och FUO och därtill gällande EU-reglering på området25 ser bilden av de inblandade aktörerna annorlunda ut. Regeringen har beslutat att Statens haverikommission ska ha huvudansvaret för att utföra olycksundersökningar av allvarliga olyckor.26

För olyckor som inte är av en sådan art att Statens haverikom- mission ska undersöka dem har i stället Transportstyrelsen och Försvarsmakten ålagts ett undersökningsansvar. Detta betyder för transportsektorns del att det är Transportstyrelsen som ska svara för undersökningar av sådana olyckor inom vägtrafiken och den civila luftfarten medan Försvarsmakten ska svara för undersök- ningar av sådana olyckor som rör militär luft- och sjöfart. Avseende järnvägstrafiken gäller emellertid sedan 2007 efter genomförandet av direktiv 2004/49/EG27 att Statens haverikommission har ensamt ansvar för att utreda järnvägsolyckor med stöd av föreskrifterna i LUO och FUO. Sedan 2011 gäller samma förhållanden för den civila sjöfarten efter genomförande av direktiv 2009/18/EG28. För att Transportstyrelsen ska göra olycksundersökningar med stöd av LUO och FUO inom vägtrafiken eller luftfarten krävs dock att det framstår som motiverat från säkerhetssynpunkt att undersök- ningen görs. Detsamma gäller för Försvarsmakten avseende olycks- undersökningar som berör den militära luft- eller sjöfarten. Detta

25Den direkt tillämpliga EU-regleringen för olycksutredningar utgörs här framför allt av för- ordningen (EU) nr 996/2010, se nedan under 3.6.2.

265 § första stycket LUO och 1 § FUO samt 1 § förordningen (2007:860) med instruktion för Statens haverikommission.

27Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järn- vägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järnvägs- säkerhetsdirektivet). Se även prop. 2006/07:45 s. 57.

28Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/18/EG av den 23 april 2009 om grund- läggande principer för utredning av olyckor i sjötransportsektorn och om ändring av rådets direktiv 1999/35/EG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/59/EG. Se även prop. 2010/11:116, s. 59 ff.

SOU 2014:82

Beskrivning av den nuvarande regleringen

gäller även för Statens haverikommissions undersökningar av olyckor och tillbud som inte berör vägtrafiken eller luftfarten och som inte är av den allvarliga art som anges i 2 och 2 a §§ LUO.29

Statens haverikommission har också en möjlighet att genomföra en olycksundersökning på Transportstyrelsens eller Försvars- maktens område, om det finns särskilda skäl.30 Så kan t.ex. vara fallet om det objektivt framstår som lämpligast att det är Statens haverikommission som genomför undersökningen, om undersök- ningen kan antas bli komplicerad och särskilt resurskrävande eller om samma slags händelser har inträffat vid upprepade tillfällen.31 Den juridiska bilden av föreskrifterna kring olycksundersökningar med stöd av LUO och FUO kan därför återges på följande sätt.

Statens haverikommission

Allvarlig art

Utlandet	Annan aktör	Annan aktör
Statens haveri-	Transport-	Försvarsmakten	Ej allvarlig
kommission	styrelsen	Försvarsmakten	Ej allvarlig
kommission	styrelsen	(Militär luft- och
(Civil sjöfart och	(Civil luftfart och	(Militär luft- och
(Civil sjöfart och		sjöfart)
järnväg)		sjöfart)
järnväg)	vägtrafik)
	vägtrafik)

293 § FUO. Det bör i det här sammanhanget noteras att de olyckor som är obligatoriska att utreda av Statens haverikommission oftast beskrivs som allvarliga olyckor eller olyckor av allvarlig art, vilket kan ge intrycket att de olyckor som inte är obligatoriska att utreda är mindre allvarliga. Det finns dock flera exempel på olyckor inom transportområdet som är minst lika allvarliga, exempelvis sett till antalet omkomna, som inte är obligatoriska att utreda. Det kan t.ex. röra sig om olyckor med ultralätt flyg och fritidsbåtar eller olyckor inom vägtrafiken. Avgränsningen i vad som är obligatoriskt har då tagit hänsyn till andra aspekter än enbart allvarlighetsgraden i olyckan, exempelvis vilket värde en utredning bedöms ha för samhället i stort.

303 § tredje stycket FUO.

31Prop. 1989/90:104 s. 29 samt 37 f.

Beskrivning av den nuvarande regleringen

SOU 2014:82

I figur 3.1 återges den juridiska bilden av de aktörer som utreder olyckor och tillbud enligt LUO och FUO. Bilden är förenklad. Med ”allvarlig art” avses att en olycka eller ett tillbud är av sådan art att en olycksundersökning är obligatorisk enligt LUO (kraven på olyckans allvarsgrad varierar där mellan de olika trafikslagen). För dessa typer av olyckor eller tillbud är det Statens haverikommission som gör olycksundersökningen. Med ”ej allvarlig art” avses att en olycka eller ett tillbud inte är av sådan allvarlig art att en olycksundersökning är obligatorisk. I sådana fall är det antingen Statens haveri kom- mission, Transportstyrelsen eller Försvarsmakten som ska genomföra utredningen, beroende på inom vilket område som olyckan eller tillbudet har inträffat. Olyckan eller tillbudet ska då emellertid endast undersökas om det kan anses motiverat från säkerhetssynpunkt (jfr 3 § LUO och 3 § FUO). De vita pilarna symboliserar möjligheten att överlåta undersökningen till en annan aktör med stöd av 2–4 §§ FUO. Ett sådant överlåtande kan beslutas av såväl Statens haverikommission som Tranportstyrelsen eller Försvarsmakten och kan göras till en tillsynsmyndighet eller någon annan myndighet, men kan även göras till en enskild person. Statens haverikommission är numera ensam behörig myndighet att undersöka olyckor med stöd av LUO och FUO inom den civila sjöfarten och järnvägen. Inom den civila sjöfarten får undersökningen inte överlåtas till någon annan svensk myndighet. Delegation i den delen sker emellertid ibland till utländska myndigheter om skäl för det finns. Undersökningen av järnvägs - olyckor får emellertid inte överlåtas till någon annan. Om en olycka eller tillbud med ett spårfordon emellertid har inträffat på eller nära den svenska gränsen, kan de olycksundersökande myndigheterna komma överens om vem som ska göra undersökningen, eller om de ska göra den tillsammans. De svarta pilarna återger möjligheten för Statens haverikommission att med stöd av 3 § tredje stycket FUO genomföra undersökningar inom Transportstyrelsens eller Försvarsmaktens områden.

I praktiken genomför emellertid vare sig Transportstyrelsen eller Försvarsmakten i dag alls några olycksundersökningar med stöd av LUO och FUO. För Transportstyrelsens områden gällde t.ex. tidigare att Luftfartsverket genomförde 13 olycksundersökningar inom den civila luftfarten med stöd av LUO och FUO under åren 1990 till 2004. Luftfartstyrelsen genomförde i tiden därefter åtta olycksundersökningar inom den civila luftfarten med stöd av LUO och FUO under åren 2005 till 2008. Transportstyrelsen, som därefter övertog utredningsskyldigheten enligt LUO och FUO, har sedan 2009 inte genomfört några olycksundersökningar med stöd av LUO och FUO inom den civila luftfarten eller vägtrafiken. Transportstyrelsen hanterar i stället olycksundersökningar och analysarbete för transportområdet inom ramen för sin tillsyns- verksamhet. För Försvarsmaktens del gäller att Försvarsmakten sedan 1992 endast har genomfört en olycksundersökning med stöd av LUO och FUO för den militära luftfarten. Även där gäller att Försvarsmakten i stället utreder olyckor och tillbud med stöd av andra regler för den militära verksamheten, såsom Försvarsmaktens föreskrifter (FFS), Regler för militär luftfart (RML), Regler för militär sjöfart (RMS) eller order, snarare än med stöd av LUO och FUO.

Statens haverikommission, Transportstyrelsen och Försvars- makten har alla en möjlighet att delegera undersökningsuppdrag till

SOU 2014:82

Beskrivning av den nuvarande regleringen

någon annan aktör att utföra.32 Statens haverikommission får emellertid inte fatta beslut om utredningsdelegation för olyckor inom den spårbundna trafiken.33 För den civila sjöfarten gäller också att Statens haverikommission inte får besluta om delegation till någon annan svensk myndighet.34 Såvitt har framkommit används emellertid nu inte delegationsbefogenheterna alls, förutom såvitt avser möjligheten att i vissa särskilda fall komma överens med en annan stats utredningsmyndighet om att den myndigheten ska utreda händelsen. Statens haverikommission delegerade under åren 2002 till 2010 tolv olycksundersökningar till Försvarsmakten (därav avsåg två olyckor markarenan, en olycka sjöarenan och nio olyckor luftarenan), men har i tiden därefter beslutat att inte längre överlåta olycksundersökningar för vilka ett obligatoriskt undersök- ningsansvar föreligger till Försvarsmakten.35 Några delegationer till Transportstyrelsen eller till annan aktör görs inte heller av Statens haverikommission i dag, förutom till utländska myndigheter vid vissa typer av olycksundersökningar med starkt internationella inslag inom sjöfarten och luftfarten.

Hur ofta Statens haverikommission har använt sig av möjlig- heten i 3 § tredje stycket FUO för att undersöka olyckor och till- bud inom Transportstyrelsens eller Försvarsmaktens områden i LUO och FUO är inte möjligt att avgöra utan att studera varje enskild undersökningsrapport, vilket inte har gjorts i detta betän- kande.

Den praktiska bilden av föreskrifterna kring olycksundersök- ningar med stöd av LUO/FUO kan därför återges på följande sätt.

325 § andra stycket LUO samt 2 respektive 4 §§ FUO.

332 a § FUO.

342 b § FUO.

35Statens haverikommissions beslut den 20 december 2011, Dnr A 195/11.

Beskrivning av den nuvarande regleringen

SOU 2014:82

Statens haverikommission	Allvarlig art

Utlandet	Utlandet	-
Statens haveri-		Ej allvarlig
kommission	(Civil luftfart och	Ej allvarlig
kommission	(Civil luftfart och	(Militär luft- och
(Civil sjöfart och	vägtrafik)	sjöfart)
järnväg)

I figur 3.2 återges den praktiska bilden av de aktörer som utreder olyckor och tillbud enligt LUO och FUO. I praktiken genomförs i dag inga olycksundersökningar av Transportstyrelsen eller Försvarsmakten med LUO och FUO som stöd. Det innebär att i princip alla olycksundersökningar som görs med stöd av LUO och FUO, oavsett om de avser obligatoriska undersökningar av olyckor av allvarlig art eller under - sökningar av olyckor av mindre allvarlig art som bedömts motiverade att utföra från säkerhetssynpunkt, genomförs av Statens haverikommission. De olycksundersökningar som i praktiken överlåts till annan aktör att genomföra görs också till endast utländska myndigheter inom den civila sjöfarten och luft - farten.

3.4.4Antalet olycksundersökningar av Statens haverikommission

Det kan därmed konstateras att det egentligen bara är Statens haverikommission som använder LUO och FUO till stöd för sin olycksundersökande verksamhet. Utredaren kommer i kapitel 4 att bl.a. återkomma till den här diskrepansen mellan juridiska och faktiska förhållanden när det kommer till att lämna förslag till en mer enhetlig reglering för alla olyckstyper.

Vad avser antalet olycksundersökningar som genomförs varje år av Statens haverikommission så varierar dessa mellan år och trafik- slag (i den här delen återges endast transportutredningar som står för den allra största delen av de olycksundersökningar som Statens haverikommission genomför). Luftfarten är det område för vilket Statens haverikommission alltid har haft ett utredningsmandat. Det är också alltjämt det område som Statens haverikommission genom-

SOU 2014:82

Beskrivning av den nuvarande regleringen

för flest utredningar inom, även om antalet undersökningar har reducerats de senaste åren.

60
50
40							Luftfart
40							Sjöfart
							Sjöfart
30							Spår
							Spår
20							Väg
							Väg
10							Militär
0
2000	2002	2004	2006	2008	2010	2012	2013

I diagrammet återges de antal olycksundersökningar som Statens haverikommission har beslut at inleda under åren 2000 – 2013 inom områdena civil luftfart, civil sjöfart, spårbunden trafik, vägtrafik samt militär verksamhet. I diagrammet är inte inkluderade de utländska olycksundersökningar som Statens haverikommission deltar i inom den civila luftfarten eller de olycksundersökningar inom den civila sjö - farten som leds av en annan stat.

3.5Genomförandet av en olycksundersökning

3.5.1Syftet med en olycksundersökning

Enligt LUO ska en utredning av en olycka eller ett tillbud till en olycka ha tre olika huvudsyften36. Dessa tre syften skulle kunna sammanfattas på följande sätt:

Klarläggande

Beslutsgrundande

Insatsbedömande

En undersöknings klarläggande syfte innebär att såväl olyckans händelseförlopp och orsak som olyckans skador och effekter i övrigt måste utredas. Det beslutsgrundande syftet ställer krav på

36 6 § LUO.

Beskrivning av den nuvarande regleringen

SOU 2014:82

att man med lärdom av den utredda olyckan ska kunna analysera de åtgärder som bör genomföras för att en upprepning av olyckan, eller i vart fall effekterna av olyckan, ska kunna förebyggas. Det insatsbedömande syftet riktar sig mer mot räddningstjänstens utförda arbete i anledning av en olycka och innebär att en bedöm- ning ska göras av om det kan föreslås några förbättringar för ett sådant framtida arbete.

3.5.2Allmänt om olycksmodeller och utredningsmetoder

En olycksutredning37 omfattar allt från den initiala planeringen av hur olyckan ska utredas, fördelning och schemaläggande av resurser, insamling och analys av data och information, rekommendationer utifrån analysen, och slutligen en uppföljning av de åtgärder som rekommendationerna har lett till.

En olycksutredning genomförs också utifrån en viss olycks- modell och utredningsmetod. Det finns många olika typer av olycksmodeller och utredningsmetoder. En enklare olycksmodell är t.ex. den sekventiella olycksmodellen, där en kausalitet tydligt presumeras mellan en olycka och en viss sekvens av händelser i form av en händelsekedja. För mer komplexa olycksförhållanden kan en epidemiologisk olycksmodell krävas, där bl.a. även latenta för- hållanden och barriärer kan tas i beaktande i förhållande till olyckan och händelser och på så vis tillsammans bilda ett händelseträd. För ännu mer komplicerade förhållanden kan en systemisk olycksmodell krävas, där tonvikten på analysen i stället läggs på hela systemet och där en mängd interaktioner mellan samtliga organisatoriska komponenter beaktas. Olycksförloppet ses då som ett samman- länkat nät av händelser på olika nivåer i systemet. Antalet tillgäng- liga utredningsmetoder av olika slag är ännu större än antalet olycksmodeller38.

37Avsnittet bygger på MSB:s publikation Riktlinjer för olycksutredning – Del av det syste- matiska säkerhets- och kvalitetsarbetet, 2009.

38Här kan t.ex. utredningsmetoder identifieras som AcciMap, AEB (Accident Evolution and Barrier Function Method), Avvikelseutredning, Change Analysis, CREAM (Cognitive Reliability and Error Analysis Method), DREAM (Driving Reliability and Error Analysis Method), Händelseträdsanalys (Event Tree Analysis), MORT (Management Oversight Risk Tree), MTO-Händelseutredning/Händelseanalys, SCAT (Systematic Cause Analysis Technique), STEP (Sequential Timed Events Plotting), Säkerhetsfunktionsanalys, TapRooT och TRIPOD.

SOU 2014:82

Beskrivning av den nuvarande regleringen

Även om de flesta modeller och metoder strävar efter att beskriva vad som har hänt, varför det hände och vad som kunde ha förebyggt att det hände, så får valet av modell och metod ändå en påverkan på slutresultatet. Det har därför ansetts svårt att kunna rekommendera en enda specifik modell eller metod för utredningar som skulle passa för alla verksamheter.

3.5.3Statens haverikommissions olycksundersökningar

För att ge en relevant beskrivning av hur ett arbete med olycks- undersökningar med stöd av LUO och FUO går till i praktiken återges här som ett exempel Statens haverikommissions modell och metod för utredningar av luftfartsolyckor inom den civila luft- farten.39 Luftfarten är det transportområde där Statens haverikom- mission har utrett allvarliga olyckor och tillbud ända sedan 1978 och det är också det transportområde som ger upphov till flest utredningar.40 Det framstår därför som mest lämpligt att återge just arbetet med luftfartsutredningar för att ge en praktisk bild av Statens haverikommissions arbete med olycksundersökningar. Lik- nande modeller och metoder för olycksundersökningarna finns emellertid även för övriga trafikslag.

För utredningar inom civil luftfart gäller i huvudsak följande ordning:

1.Anmälan om en luftfartshändelse

2.Beslut om undersökning

3.Tillsättande av utredningsgrupp

4.Ledning och planering

5.Faktainsamling

6.Haverisammanträde

7.Analys

8.Rapport

9.Rekommendationer

39Avsnittet bygger på Statens haverikommission, Verksamhetshandbok – Processbeskriv- ning Civilflyghändelse, fastställd den 24 augusti 2012.

40Av 25 olycksundersökningar som inleddes 2013 avsåg 16 den civila luftfarten, Statens haverikommission, Årsredovisning Räkenskapsåret 2013.

Beskrivning av den nuvarande regleringen

SOU 2014:82

Händelsen anmäls

Statens haverikommission har en ständig beredskap att ta emot anmälningar och att kunna påbörja undersökningar av olyckor och allvarliga tillbud. Oftast kommer anmälningar om inträffade olyckor in från Transportstyrelsen, men kan också komma från någon annan källa i Sverige eller från utlandet. Statens haverikom- mission måste då utifrån gällande regelverk göra en bedömning av om olyckan ska utredas av Statens haverikommission eller inte.

Beslut fattas

Beslut om huruvida olyckan ska utredas eller inte fattas av ord- föranden i beredskap och det ska normalt göras omgående. I vissa mer tveksamma fall kan emellertid ytterligare samråd behövas eller t.o.m. yttranden eller förstudie inhämtas. Om en utredning ska inledas ska intressenter underrättas och notifieras om beslutet. Transportstyrelsen, som tillsynsmyndighet för den civila luftfarten och EASA41 om utredningen genomförs enligt förordningen (EU) nr 996/2010 i stället för enligt LUO, ska också kontaktas och har rätt att utse en rådgivare som kan följa utredningen. I vissa utred- ningar med internationell prägel ska även samrådskontakter tas med berörd främmande stat och ibland kan då också en ackredi- terad representant, dvs. en person utsedd av en främmande stats haveriutredningsmyndighet, förväntas besöka olycksplatsen. För vissa utredningar där den svenska beröringspunkten är mindre, förutom att olyckan t.ex. har inträffat i Sverige, kan Statens haveri- kommission också besluta att överlåta utredningen till en annan stats utredningsmyndighet.

41 EU:s centrala flygsäkerhetsmyndighet European Aviation Safety Agency (Europeiska byrån för luftfartssäkerhet).

100

SOU 2014:82

Beskrivning av den nuvarande regleringen

En utredningsgrupp tillsätts

När ett beslut om att inleda en utredning har fattats måste utred- ningsgruppen tillsättas. Ordföranden har det övergripande ansvaret för utredningen. Förutom ordföranden ska emellertid också en utredningsledare utses som ska sköta det dagliga utredningsarbetet. Vid större olyckor kan det i stället bildas grupper av utredare som utreder olika sakområden. Därutöver kan det till utrednings- gruppen också vara kopplat olika typer av experter och rådgivare samt utifrån kommande ackrediterade representanter. Vid större olyckor kan också hjälp behöva begäras från utländska haveriutred- ningsmyndigheter samt även administrativ personal behöva ingå i utredningsgruppen.

Ordförande

Övrig/a utredare

Utrednings-	Expert	Utländsk
ledare		expert

Administratör

Utredningens ledning består av ordföranden och utredningsledaren. Övriga utredare kan utses av ord - föranden efter ett internt samråd. En expert är inte en ledamot av haverikommissionen utan har till uppgift att biträda kommissionen med särskild kunskap, undersökningar eller bedömningar. En expert utses om den egna kompetensen eller resurserna inte räcker till för att genomföra undersökningen. En ackrediterad representant är utsedd av en stat för att delta i en utredning som utförs av en annan stat. En rådgivare kan utses av en stat för att biträda dess ackrediterade representant och har ofta stor kun - skap om aktuell verksamhet eller materiel. En rådgivare kan också vara utsedd av EASA eller Transport - styrelsen. Administrativ personal kan utses vid större olyckor med stort medieintresse.

Ledning och planering

Nästa steg i utredningen blir att hantera utredningens ledning och planering. Ordföranden har det övergripande ansvaret för utred- ningen men det är utredningsledaren som projektledare, som ska

101

Beskrivning av den nuvarande regleringen

SOU 2014:82

driva det dagliga arbetet framåt. I ett tidigt skede ska det kallas till ett uppstartsmöte där större delen av Statens haverikommissions personal medverkar i syfte att genom brainstorming kunna sam- manställa en utredningsplan som är bäst lämpad för just den aktu- ella utredningen. Till utredningsplanen ska det också fastställas en tidplan och normalt ska utredningarna inte behöva ta längre tid än nio månader.42 Utredningsledaren ansvarar för planen och ska kontinuerligt följa upp att den är aktuell. Under utredningstiden ska sedan ett antal arbetsmöten hållas där bl.a. utredningsläget i förhållande till planen gås igenom.

Fakta insamlas

Det egentliga utredningsarbetet påbörjas sedan genom en fakta- insamling. Utredningsledaren avgör då i samråd med ordföranden om och i vilken omfattning som olycksplatsen bör besökas och dokumenteras. För att säkerställa en olyckplats måste samråd ske med polisen i ett tidigt skede. På plats på olycksplatsen sker doku- mentation genom bl.a. undersökning, fotografering och upprätt- ande av skisser. Materiella fynd märks och olika typer av material och dokument kan behöva tas om hand. En viktig informations- källa att ta om hand säkert och så fort som möjligt är flygplanets CVR/FDR43. Intervjuer med besättning, passagerare och eventuella övriga vittnen tillhör också en av de viktigaste delarna i utred- ningen. På plats måste man därför identifiera vilka nyckelpersoner som bör höras och i vilken prioriteringsordning. Utöver intervjuer behöver också ytterligare fakta insamlas såsom t.ex. operatörens bakgrund, besättningens utbildning, luftfartygets modell och historik, data om flygningen och dess navigationsförutsättningar, flygplatsens status, radarutskrifter och väderförhållanden. En rad olika särskilda undersökningar kan därutöver också bli aktuella och vilka av dessa som ska utföras får avgöras från fall till fall.

42Utredningstidens längd varierar i praktiken kraftigt mellan de olika trafikslagen. Under år 2013 var t.ex. den genomsnittliga handläggningstiden för Statens haverikommissions olycks- undersökningar inom civil luftfart drygt nio månader, civil sjöfart drygt 16 månader, spår- bunden trafik drygt 20 månader, militär verksamhet drygt 29 månader och annan verksamhet drygt 22 månader. Andelen olycksundersökningar som slutförts inom tolv månader ökade från 46 procent år 2012 till 62 procent år 2013 (Statens haverikommissions årsredovisning räkenskapsåret 2013).

43Cockpit Voice Recorder / Flight Data Recorder.

102

SOU 2014:82

Beskrivning av den nuvarande regleringen

Haverisammanträde hålls

Efter det att faktainsamlingen är klar hålls i normalfallet ett möte där intressenter och andra berörda bjuds in (haverisammanträde). Ordföranden och utredningsledaren beslutar vilka berörda perso- ner eller organisationer som ska bjudas in. Vid mötet presenteras de fakta som utredningsgruppen har fått fram, men man undviker i det här skedet att dra några slutsatser eller analyser av faktainsam- lingen.

Fakta analyseras

Därefter går utredningen in i analysskedet. Analysen är en utvärde- ring av insamlade fakta. Målet med analysen är att fastställa ett eller flera möjliga händelseförlopp, identifiera farliga handlingar, farliga förhållanden, säkerhetsbrister eller problemområden. Analysen ska ligga till grund för slutsatser, orsaker och rekommendationer. För att få fram ett sannolikt händelseförlopp kan man behöva lägga pussel av alla insamlade fakta. Det kan också visa sig nödvändigt att samla in ytterligare fakta efter att analysprocessen har påbörjats, eller att skaffa sig referenser till liknande men ännu mer säkert bedrivna verksamheter. Att försöka identifiera farliga handlingar (unsafe acts) är viktigt, men ännu viktigare är att försöka identifiera farliga förhållanden (unsafe conditions). Det är de farliga förhållan- dena som leder till olyckor genom att möjliggöra de farliga hand- lingarna. Det är därmed genom systemförbättringar som man oftast kan uppnå de riktigt stora säkerhetsvinsterna.

En rapport skrivs

Det är normalt utredningsledaren som har huvudansvaret för skriv- ningen av rapporten. I rapporten ska ges en sammanfattning, en faktadel, en analysdel, ett utlåtande samt en orsaksformulering. Den preliminära rapporten kvalitetssäkras sedan genom ett internt remissförfarande innan den remitteras externt till de som är berörda av den aktuella olyckan eller tillbudet. Den färdiga slut- rapporten ska tillställas bl.a. tillsynsmyndigheter och intressenter.

103

Beskrivning av den nuvarande regleringen

SOU 2014:82

Rekommendationer lämnas

Om allvarliga säkerhetsbrister har upptäckts ska Statens haveri- kommission lämna rekommendationer till berörda myndigheter. Rekommendationerna bör ange vilka säkerhetsproblem som måste lösas och ska vara inriktade på t.ex. förändringar i system eller vedertagen praxis. Mottagaren av rekommendationen ska inom 90 dagar inkomma med ett svar till Statens haverikommission om vilka åtgärder som avses att vidtas med anledning av rekommenda- tionerna.44

3.6Relevanta regler

3.6.1En kort jämförelse av regleringen för olika olyckstyper

Utredaren har bl.a. i uppdrag att undersöka om en mer enhetlig reglering kan och bör införas för alla olyckstyper. Det är då som en utgångspunkt viktigt att kunna bilda sig en uppfattning om omfatt- ningen av regleringen av olycksutredningarna för de olika olycks- typerna. Detta kan försöka göras genom en jämförelse av omfatt- ningen av regleringen för några centrala delar av olycksundersök- ningen inom de olika områdena.

44 Frågan om Statens haverikommissions säkerhetsrekommendationer analyseras mer in- gående nedan under 8 kapitlet.

104

SOU 2014:82

Beskrivning av den nuvarande regleringen

Sjöfart

Luftfart

Järnväg

Väg/Övriga

Utredaren har bl.a. i uppdrag att undersöka om en mer enhetlig reglering kan och bör införas för alla olyckstyper. I LUO finns i dag en hel del olika typer av bestämmelser för olika typer av olyckor. För att få en bättre överblick av detta återges i diagram 3.2. hur många bestämmelser i LUO som specifikt riktar sig mot ett eller flera (men inte alla) olycksområden. Antalet sådana bestämmelser återges genom diagrammets y-axel. Av diagrammet kan då utläsas att sjöfarten är betydligt mer reglerad än de övriga olycksområdena och har i LUO dubbelt så många specifika.regleringar som de andra tillsammans.

Vägtrafik och ”Övriga olycksområden” är egentligen två olika typer av olycksområden, men regleras gemensamt i LUO och återges därför också gemensamt i diagrammet.

Av diagram 3.2 kan det bl.a. utläsas att sjöfarten är betydligt mer reglerad än de övriga utredningsområdena. Sjöfartsbestämmelserna i det tredje sjösäkerhetspaketet genomfördes i svensk rätt 2011.45 Det konstaterades då att förändringarna innebar omfattande änd- ringar av LUO och att lagstiftningen därför var i behov av en mer allmän översyn.46 För vägtrafikens del, liksom övriga allvarliga olyckor, som utvisas som det minst reglerade området i figuren, finns det ingen relevant reglering från EU avseende olycksunder- sökningar. Att regleringsbilden därför ser ut som den gör kan i sig inte sägas vara särskilt förvånande, men utgör ändå en utgångs- punkt som måste tas i särskilt beaktande när det ska undersökas om en mer enhetlig reglering kan och bör införas för alla olycks- typer.

45Genomförandet med direkt beröring till LUO avsåg direktiv 2009/18/EG.

46SOU 2010:23 s. 213 f.

105

Beskrivning av den nuvarande regleringen

SOU 2014:82

3.6.2Regleringen för luftfarten47

Statens haverikommissions verksamhet avseende luftfartsolyckor styrs, förutom av LUO och FUO, även av såväl internationella konventioner som av EU-regler på området.

Chicagokonventionen

Chicagokonventionen undertecknades den 7 december 1944 och Sverige ratificerade konventionen två år senare, i september 1946. Konventionen är skriven med utgångspunkt i att de underteck- nande staterna ska samarbeta för att uppnå en säker och välordnad utveckling av den internationella civila luftfarten. Konventionen reglerar även olycksutredningar. Chicagokonventionen är av central betydelse för luftfartsområdet och de svenska luftfarts- reglerna och regleringen kring hur luftfartsolyckor ska utredas bygger på konventionen.

I konventionens artikel 26 regleras de anslutna staternas ansvar för utredning av flygolyckor. Där anges att en medlemsstat ska utreda flygolyckor inom sitt territorium om olyckan har medfört dödsfall, allvarliga personskador eller om det finns misstankar om allvarliga tekniska problem med flygplanet eller navigeringsutrust- ningen. Standarder och rekommenderade tillvägagångssätt för olycksutredningarna återfinns i bilaga 13 till konventionen.

EU-reglering

Inom EU gäller sedan den 2 december 2010 förordningen (EU) nr 996/2010 om utredning av flygolyckor. Bestämmelserna i EU- förordningen är direkt tillämpliga som svensk lag. Regleringen i EU-förordningen bygger i stor utsträckning på Chicago- konventionen och dess bilaga 13.

I syfte att ytterligare förbättra flygsäkerheten genom att säker- ställa att relevant säkerhetsinformation samlas in och sprids m.m.

47 För att inte bli alltför betungande beskrivs i det här avsnittet den övergripande regleringen på området. Vidare görs en kort uppställning av huvudregleringen för Statens haverikom- missions obligatoriska undersökningar av luftfartsolyckor.

106

SOU 2014:82

Beskrivning av den nuvarande regleringen

har EU även beslutat om förordning (EU) nr 376/201448. Den för- ordningen ska börja tillämpas från och med den 15 november 2015.

Sammanfattning

Den samlade regleringen på luftfartsområdet, där i dag alltså Chicago- konventionen utgör grunden men förordningen (EU) nr 996/2010 samt LUO och FUO innehåller de direkt tillämpliga bestämmel- serna, innebär i huvudsak att Statens haverikommission är skyldig att utreda olyckor där något av följande kriterier är uppfyllda.

Krav på omständigheter runt olyckan:

Olyckan har inträffat i Sverige, eller

Olyckan har inträffat med ett svenskt luftfartyg i ett område utanför någon stat som har biträtt Chicagokonventionen, och

Olyckan rör ett luftfartyg som ska ha luftvärdighetsbevis eller har en totalvikt som är högre än 2 250 kg.

Krav på olyckans allvarlighet:

Någon har avlidit eller blivit allvarligt skadad49,

Luftfartyget har blivit oåtkomligt eller har försvunnit under flygning utan att kunna återfinnas,

Luftfartyget eller egendom som inte transporterats med luft- fartyget har fått betydande skador, eller

Omfattande skador har uppkommit i miljön.

48 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 376/2014 av den 3 april 2014 om rapportering, analys och uppföljning av händelser inom civil luftfart om ändring av Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 996/2010 och om upphävande av Europa- parlamentets och rådets direktiv 2003/42/EG, kommissionens förordningar (EG) nr 1321/2007 och (EG) nr 1330/2007.

49 Definitionen av allvarligt skadad enligt artikel 2.17 i förordningen (EU) nr 996/2010 är en skada som en person ådragit sig vid en olycka och som a) kräver sjukhusvistelse i mer än 48 timmar, med början inom sju dagar efter den dag som skadan uppkom, b) resulterar i en fraktur (undantaget okomplicerade brott på fingrar, tår eller näsa), c) medför sår som förorsakar allvarlig blödning eller nerv-, muskel- eller senskada, d) medför skada på ett inre organ, e) medför brännskador av andra eller tredje graden, eller brännskador som omfattar mer än 5 % av kroppsytan, f) medför bestyrkt utsättande för smittoämnen eller skadlig strålning.

107

Beskrivning av den nuvarande regleringen

SOU 2014:82

3.6.3Regleringen för sjöfarten50

Statens haverikommissions verksamhet avseende sjöfartsolyckor styrs, förutom av LUO och FUO, även av såväl internationella konventioner som av EU-regler på området.

IMO-koden

Den internationella sjöfartsorganisationen IMO51 har från den 1 januari 2010 infört en kod med en internationell standard och rekommendationer för olycksutredningar vid sjöolyckor.52 Sverige är som medlem av IMO folkrättsligt förpliktad att följa den antagna IMO-koden för utredning av olyckor.

EU-reglering

Riksdagen beslutade under våren 2011 om genomförandet av en rad EU-direktiv på sjöfartens område avseende bland annat olycks- utredningar. Direktiven hade den gemensamma beteckningen Det tredje sjösäkerhetspaketet53 och medförde en rad ändringar i LUO.

Sammanfattning

Den samlade regleringen på sjöfartsområdet där alltså LUO och FUO utgör de direkt tillämpliga bestämmelserna, med IMO-koden för utredning av olyckor och EU:s sjösäkerhetsdirektiv i grunden, innebär i huvudsak att Statens haverikommission är skyldig att utreda olyckor där något av följande kriterier är uppfyllda.

50För att inte bli alltför betungande beskrivs i det här avsnittet den övergripande regleringen på området. Vidare görs en kort uppställning av huvudregleringen för Statens haverikom- missions obligatoriska undersökning av sjöfartsolyckor.

51International Maritime Organization

52Den av Internationella sjöfartsorganisationen den 16 maj 2008 antagna resolutionen MSC.255(84) (IMO-koden för utredning av olyckor).

53I det tredje sjösäkerhetspaketet, som antogs 2009, ingick totalt åtta rättsakter, bl.a. direk- tiv 2009/18/EG.

108

SOU 2014:82

Beskrivning av den nuvarande regleringen

Krav på omständigheter kring olyckan:

Olyckan har inträffat i Sverige och inte berört ett utländskt statsfartyg,

Har ett utländskt ro-ro-passagerarfartyg eller höghastighets- passagerarfartyg i reguljär trafik varit inblandad i olyckan så ska olyckan undersökas om

olyckan har inträffat inom Sveriges sjöterritorium, eller

om olyckan har inträffat på andra vatten men fartyget senast besökte Sverige.

Har olyckan inträffat utomlands så ska den undersökas om:

olyckan avser ett fartyg som för svensk flagg,

olyckan medför att svensk miljö får allvarliga skador,

följden av olyckan orsakar eller hotar att orsaka allvarlig skada för Sverige som stat, innefattande konstgjorda öar, installationer och konstruktioner som omfattas av svensk jurisdiktion,

följden av olyckan har medfört att svenska medborgare har avlidit eller fått allvarliga skador, eller

olyckan i annat fall bedöms vara av betydande svenskt intresse.

109

Beskrivning av den nuvarande regleringen

SOU 2014:82

För att olyckan ska vara obligatorisk att utreda krävs dessutom att:

Olyckan avser en händelse eller en serie av händelser som har inträffat i direkt anslutning till driften av handelsfartyg, fiske- fartyg eller statsfartyg och

Händelsen eller händelserna som har förorsakat olyckan får inte ha orsakats av en handling eller underlåtenhet i syfte att orsaka skada på fartygets säkerhet, personer ombord eller utanför fartyget eller miljön.

Krav på olyckans allvarlighet:

En eller flera människor har avlidit eller flera människor har blivit allvarligt skadade,

Fartyget har försvunnit, övergetts i sjön eller fått omfattande skador,

Egendom som inte transporterats med fartyget har fått om- fattande skador, eller

Allvarlig skada har uppkommit i miljön.

3.6.4Regleringen för den spårbundna trafiken54

Statens haverikommissions verksamhet avseende olyckor vid spår- bunden trafik styrs, förutom av LUO, även av EU-regler på området.

54 För att inte bli alltför betungande beskrivs i det här avsnittet den övergripande regleringen på området. Vidare görs en kort uppställning av huvudregleringen för Statens haverikom- missions obligatoriska undersökning av olyckor med spårbunden trafik.

110

SOU 2014:82

Beskrivning av den nuvarande regleringen

EU-reglering

För den spårbundna trafiken finns inga internationella konven- tioner för olycksutredningar. LUO ändrades emellertid den 1 juli 2007 med anledning av direktiv 2004/49/EG. Dessutom pågår för- handlingar om ett nytt järnvägssäkerhetsdirektiv.

Sammanfattning

Den samlade regleringen på det spårbundna trafikområdet där alltså LUO/FUO utgör de direkt tillämpliga bestämmelserna, med EU:s järnvägssäkerhetsdirektiv i grunden, innebär i huvudsak att Statens haverikommission är skyldig att utreda olyckor där följande krite- rier är uppfyllda.

Krav på omständigheter kring olyckan:

Olyckan har inträffat i Sverige,

En olycka som berör spårfordon i internationell trafik har in- träffat på eller nära den svenska gränsen och det överenskoms med motsvarande myndighet i annan berörd stat att Statens haverikommission ska utreda olyckan och

Olyckan utgörs av antingen kollisioner mellan spårfordon eller urspårningar eller av andra händelser med betydelse för säker- heten.

Krav på olyckans allvarlighet:

Minst en person har avlidit eller minst fem personer har blivit allvarligt skadade, eller

Spårfordon, spåranläggningar, egendom som inte transpor- terats med spårfordonet eller miljön har fått så omfattande skador att de sammanlagda kostnaderna uppskattas till ett belopp motsvarande minst två miljoner euro.

111

Beskrivning av den nuvarande regleringen

SOU 2014:82

3.6.5Regleringen för vägtrafiken och övriga allvarliga olyckor55

Statens haverikommissions verksamhet avseende vägtrafikolyckor och övriga allvarliga olyckor styrs enbart av regleringen i LUO och FUO.

Sammanfattning

Den samlade regleringen på vägtrafikområdet, liksom i fråga om övriga allvarliga olyckor, där alltså LUO och FUO utgör de enda bestämmelserna innebär i huvudsak att Statens haverikommission är skyldig att utreda olyckor där följande kriterier är uppfyllda.

Krav på omständigheter kring olyckan:

 Olyckan har inträffat i Sverige.

Krav på olyckans allvarlighet:56

Flera människor har avlidit eller blivit allvarligt skadade, eller

Omfattande skador har uppkommit på egendomen eller i miljön samt

En undersökning av händelsen bedöms vara av betydelse ur säkerhetssynpunkt.

55För att inte bli alltför betungande beskrivs i det här avsnittet den övergripande regleringen på området. Vidare görs en kort uppställning av huvudregleringen för Statens haverikom- missions obligatoriska undersökning av vägtrafikolyckor och övriga allvarliga olyckor.

56En bakomliggande princip till Statens haverikommissions verksamhet anses vara att olycksundersökningarna främst ska genomföras inom områden där den enskilda individen för sin säkerhet är beroende av myndigheter eller kommersiella organisationer och själv har begränsade möjligheter att påverka säkerhetssituationen. T.ex. omfattar undersöknings- skyldigheten för sjöfarten och luftfarten inte de mindre fritidsbåtarna eller luftfartygen. Statens haverikommission tillämpar därför även på vägtrafikområdet vissa begränsningar för sina undersökningar och undersöker normalt en vägtrafikolycka endast om den har inträffat inom yrkesmässig trafik. Se t.ex. Statskontorets rapport 2009:22, Statens haverikommissions verksamhet – inriktning, omfattning, finansiering, s. 89 f.

112

4 Allmänna överväganden

4.1Inledning

Utredaren har i uppdrag att bl.a. undersöka om en mer enhetlig reglering kan och bör införas för alla olyckstyper. Bakgrunden till uppdraget är att lagen (1990:712) om undersökning av olyckor (LUO) och förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor (FUO) sedan tillkomsten år 1990 har ändrats ett flertal gånger, bl.a. med anledning av Sveriges internationella åtaganden. De många författningsändringarna har över tid resulterat i ett svåröverskådligt och svårtillämpbart regelverk.

I de kommande kapitlen kommer mer specifika frågeställningar att utredas och bedömas. I detta kapitel undersöks i stället mer allmänt vad som kan och bör göras för att LUO och FUO ska bli mer överskådliga och enklare att tillämpa samt hur lagens tillämp- ning i vissa fall bör begränsas. Utredaren finner i den här delen skäl att föreslå att LUO och FUO ska:

namnändras,

endast reglera Statens haverikommissions verksamhet,

ges tydligare kapitelindelningar,

ge utökade möjligheter att besluta om säkerhetsutredning i enskilda fall samt

förtydliga och reglera vissa begränsningar av skyldigheten att utreda luftfartsolyckor.

113

Allmänna överväganden

SOU 2014:82

4.2LUO och FUO ska namnändras

Utredarens förslag: Begreppet olycksundersökning ska bytas mot begreppet säkerhetsutredning. Den nya lag som utredaren föreslår ska ersätta LUO ska därför heta lagen om säkerhets- utredning (LSU). På motsvarande sätt ska den förordning som föreslås ersätta FUO heta förordningen om säkerhetsutredning (FSU).

Skälen för utredarens förslag: LUO och FUO har haft samma namn sedan tillkomsten 1990. Namnen är enligt utredaren fullt logiska och begreppet olycksundersökning får också anses vara allmänt vedertaget. Enligt utredaren ska LUO och FUO emellertid ändå namnändras i samband med den översyn som nu görs.

För det första kan det konstateras att mycket av Statens haveri- kommissions olycksutredande verksamhet har sin ursprungliga grund i olycksutredningskrav från olika EU-rättsakter. I de EU- rättsakterna används begreppet säkerhetsutredning i stället för olycksundersökning. Av den anledningen används också begreppet säkerhetsutredning i stället för olycksundersökning i t.ex. Finlands lagstiftning för detta område. Detta talar för att begreppet säker- hetsutredning används också i de svenska författningarna i stället för olycksundersökning.

För det andra framstår också begreppet säkerhetsutredning som en mer passande beskrivning av just Statens haverikommissions verksamhet. Statens haverikommission undersöker inte bara olyckor utan även tillbud till olyckor. En undersökning av ett tillbud till en olycka faller egentligen inte språkligt in under begreppet olycks- undersökning, men väl under begreppet säkerhetsutredning. Det kan också i vissa fall vara svårt att avgöra om en händelse ska klassi- ficeras som en olycka eller som ett tillbud till en ännu allvarligare olycka. Genom att benämna den undersökning som Statens haveri- kommission gör som säkerhetsutredning framgår det på ett bättre sätt att en utredning görs i syfte att höja säkerheten inför fram- tiden, oavsett om det är en olycka eller ett tillbud som utreds.

För det tredje utmärker begreppet olycksundersökning, i de fall där Statens haverikommission utreder en olycka och inte ett till- bud, ingen egentlig definitionsmässig avgränsning från de många övriga olycksundersökningar som genomförs i Sverige. Som har

114

SOU 2014:82

Allmänna överväganden

framgått av bl.a. avsnitt 3.4 är Statens haverikommission inte ensam om att genomföra olycksundersökningar, utan ett flertal andra myndigheter och aktörer genomför olycksundersökningar i Sverige av olika anledningar. Syftet med Statens haverikommissions utred- ningar liksom Statens haverikommissions roll som den av rege- ringen utpekade oberoende olycksutredande myndigheten i Sverige skiljer sig emellertid från alla andra sådana olycksundersökningar. En tydligare markering av Statens haverikommissions särställning i dessa sammanhang talar därför för att den nya lagen och den nya förordningen inte ska ha samma namn som LUO och FUO. Detta gäller inte minst då utredaren även föreslår att LSU och FSU riktas endast mot Statens haverikommissions verksamhet, varvid skälen för att behålla det mer allmängiltiga och heltäckande begreppet olycksundersökning blir ännu mindre.

Den nya lagen ska enligt utredarens uppfattning därför kallas lagen om säkerhetsutredning och den nya förordningen ska heta för- ordningen om säkerhetsutredning.

4.3LSU och FSU ska mer tydligt riktas

till Statens haverikommissions verksamhet

Utredarens förslag: LSU och FSU ska mer tydligt riktas mot Statens haverikommission. Bestämmelser som rör utrednings- verksamhet hos Transportstyrelsen och Försvarsmakten ska där- för utmönstras från lagstiftningen. Statens haverikommissions möjligheter att delegera utredningsansvar till någon annan ska emellertid kvarstå.

Skälen för utredarens förslag: I dag omfattas inte bara Statens haverikommissions verksamhet av LUO och FUO utan även viss verksamhet hos andra myndigheter som Transportstyrelsen och Försvarsmakten. För dessa myndigheter har emellertid regleringen av utredningar enligt LUO och FUO förändrats under åren. Trans- portstyrelsens möjligheter att genomföra olycksundersökningar inom järnvägssektorn och inom sjöfarten har t.ex. helt tagits bort i samband med genomförandena av respektive EU-direktiv för de områdena. Följden av detta har blivit att Transportstyrelsen i dag inte längre genomför några olycksundersökningar baserade på

115

Allmänna överväganden

SOU 2014:82

LUO och FUO. Försvarsmakten har under 20 års tid endast initierat och genomfört en egen olycksundersökning baserad på LUO (dvs. olycksutredning som inte har delegerats till Försvars- makten från Statens Haverikommission). Utredaren finner därmed att regleringen i 3 § FUO där Transportstyrelsen och Försvars- makten utpekas som olycksutredande myndigheter i dag får anses vara obsolet.

Ett annat principiellt skäl som talar för att utmönstra bestäm- melser om utredningsskyldighet för Transportstyrelsen och För- svarsmakten från LSU och FSU är skillnaden i deras roller jämfört med Statens haverikommissions roll. Såväl Transportstyrelsen som Försvarsmakten är tillsynsmyndigheter inom sina respektive ansvars- områden. Statens haverikommission är i stället en oberoende utre- dande myndighet. Kraven på denna oberoende status för Statens haverikommission i förhållande till inte minst tillsynsmyndig- heterna är mycket starka i bl.a. relevanta EU-rättsakter. Att Statens haverikommission i dag ändå delar ett regelverk och verksamhets- föreskrifter med statliga tillsynsmyndigheter är enligt utredaren därför inte principiellt lyckat och ger ytterligare stöd för att bestäm- melserna om Transportstyrelsen och Försvarsmakten bör utmönst- ras från LSU och FSU.

Ett tredje skäl för att rikta regleringen i LSU och FSU enbart mot Statens haverikommission är att en sådan åtgärd kan bidra till ett ytterligare förtydligande av hela lagstiftningen. LUO och FUO har med tiden kommit att bli såväl svåröverskådliga som svårtillämp- bara. Det faktum att det i dag är något otydligt vem den samlade regleringen egentligen riktar sig till samt avseende vilka områ- den/trafikslag, bidrar enligt utredaren också till svårigheterna med att förstå och tillämpa regelverket.

Sammantaget finner därför utredaren skäl att föreslå att bestäm- melser om Transportstyrelsens och Försvarsmaktens olycksutre- dande verksamhet utmönstras ur LSU och FSU och att den redan avsevärt detaljerade lagstiftningen därmed inte tyngs ytterligare genom att innefatta regleringar även för andra myndigheter.1

Det ska emellertid avslutningsvis tydligt påpekas att utredaren inte föreslår att Statens haverikommissions möjlighet att delegera

1 Detsamma ska gälla även för de regleringar som i dag inte aktivt används av polisen, se dock mer om detta under 5 kap.

116

SOU 2014:82

Allmänna överväganden

ett utredningsansvar till någon annan ska tas bort. Det innebär att Transportstyrelsen eller Försvarsmakten (eller någon annan myndig- het eller person) ändå kan komma att få utredningsansvar enligt LSU och FSU, om Statens haverikommission i enskilda fall finner skäl att delegera sitt utredningsansvar.

4.4LSU och FSU ska ges kapitelindelningar

Utredarens förslag: LSU och FSU ska delas in i kapitel.

Skälen för utredarens förslag: Ett skäl till att LUO och FUO i dag framstår som otydliga är enligt utredaren att regelverken egentligen inte är kategoriskt systematiserade och att det därför är svårt att hitta relevanta regleringar. Detta gäller för såväl LUO som för FUO. Förhållandena uppmärksammades redan av Tredje Sjösäkerhetspaketet i sitt betänkande där det bl.a. påpekades att genomförandet av EU-rättsakterna skulle leda till att systematiken i LUO skulle komma att brista.2

Ett bra sätt att systematisera regelverket är att dela in LSU och FSU i kapitel med avseende på dels de regler som är allmänt tillämp- liga, dels de regler som endast gäller för mer specifika situationer. Enligt gällande riktlinjer för författningsskrivning är det tillåtet att dela in en ny grundförfattning i kapitel om det är lämpligt, vilket det oftast är om författningen är omfattande.3 Det kravet är enligt utredaren uppfyllt även för den nya LSU och FSU och något hinder finns därför inte mot att kapitelindela föreskrifterna i stället för att som i dag endast ha paragraferna löpande efter varandra.

2SOU 2010:23 s. 214. Tredje Sjösäkerhetspaketet konstaterade att det inte hade i uppdrag att genomföra en allmän översyn av LUO och FUO.

3Ds 2014:1, Gröna boken, Riktlinjer för författningsskrivning, s. 38.

117

Allmänna överväganden

SOU 2014:82

4.5Möjligheten att för enskilda fall besluta om en säkerhetsutredning bör utvidgas

Utredarens förslag: Bemyndigandena i 3 § LUO för regeringen att såväl allmänt föreskriva om eller i enskilda fall besluta att en säkerhetsutredning ska göras även när en olycka eller ett olycks- tillbud inte är så allvarligt som anges i 2 §, ska särskiljas från varandra.

Bemyndigandet för regeringen att i enskilda fall besluta om en säkerhetsutredning ska därvid inte göras beroende av vare sig händelsens allvarliga art eller om en utredning anses påkallad från säkerhetssynpunkt eller inte. Ett sådant regeringsbeslut ska i stället kunna meddelas oavsett grund, under förutsättning av att särskilda skäl bedöms föreligga.

Skälen för utredarens förslag: I 3 § LUO återfinns i dag ett bemyndigande för regeringen att föreskriva eller i enskilda fall besluta att en olycksundersökning ska göras också när en olycka eller ett olyckstillbud inte är av sådan allvarlig art som anges i 2 §, men en olycksundersökning ändå är påkallad från säkerhetssyn- punkt.

Bestämmelsen utgör grund för den reglering om utrednings- skyldighet som föreskrivs i 3 § FUO. Förutom att Transport- styrelsen och Försvarsmakten bör tas bort som direkt utpekade olycksutredande myndigheter i 3 § FUO har utredaren emellertid i sak inga ändringsförslag avseende den bestämmelsen. Det innebär att det i förordningen även fortsättningsvis bör anges att Statens haverikommission ska utreda även händelser av mindre allvarlig art om det är motiverat från säkerhetssynpunkt. Utredaren ser därför inte heller några skäl till att föreslå någon ändring avseende den generella föreskriftsrätt som regeringen har genom bemyndigandet i 3 § LUO.

Vad emellertid avser bemyndigandet i 3 § LUO för regeringen att i enskilda fall besluta om olycksundersökningar gör utredaren en annan bedömning. Bemyndigandet i denna del i 3 § LUO är liksom bemyndigandet för den generella föreskriftsrätten anknutet till dels olyckans eller olyckstillbudets allvarliga art, dels till att en olycks- undersökning ska bedömas vara påkallad från säkerhetssynpunkt.

118

SOU 2014:82

Allmänna överväganden

En sådan begränsning av regeringens föreskriftsrätt är enligt utredaren alltså logisk och principiellt riktig vad avser det generella förskriftsbemyndigandet. Ett bemyndigande att fatta beslut om en olycksundersökning i ett enskilt fall bör emellertid ges en mer allmän utformning och därmed göra regeringens beslutsutrymme vidare. Statens haverikommission har, efter beslut av regeringen, utrett en bussolycka i Måbødalen i Norge och deltagit i utred- ningen av en fartygsförlisning i Sydkorea. Båda händelserna var av den allvarliga art som avses i LUO. Däremot inträffade båda händelserna utanför det geografiska område där Statens haverikom- mission normalt verkar.

Det är enligt utredaren av vikt att riksdagens bemyndigande till regeringen i 3 § LUO om att i enskilda fall kunna besluta att en olycksutredning ska inledas särskiljs från bemyndigandet att ut- färda generella föreskrifter för sådana olycksutredningar. Kravet på att olyckan är av mindre allvarlig art eller att en utredning ska vara påkallad från säkerhetssynpunkt bör därvid tas bort vad avser bemyndigandet till regeringen att i enskilda fall besluta om att en utredning ska inledas. Möjligheten att i enskilda fall besluta om att inleda en olycksutredning bör emellertid inte vara helt kravlös, men kan med fördel utformas på så sätt att regeringen bemyndigas att i enskilda fall besluta att en olycksutredning ska göras enligt LSU, om det finns särskilda skäl för det. Sådana särskilda skäl kan t.ex. utgöras av att ett stort antal svenskar omkommer i en olycka utom- lands (Måbødalsolyckan) eller att en främmande stat begär bistånd från Sverige med utredningen av en olycka. Om regeringen då skulle bedöma att det finns skäl att medge att Statens haverikom- mission utreder händelsen, borde ett sådant beslut kunna fattas med stöd av bemyndigandet i LSU.

4.6Olyckor eller tillbud med mindre civila luftfartyg och militära obemannade luftfartyg

Utredningens förslag: Det undantag från utredningsskyldighet som avser vissa mindre civila luftfartyg ska förtydligas. Vidare ska utredningsmyndigheten inte ha en absolut utrednings- skyldighet av militära obemannade luftfartyg.

119

Allmänna överväganden

SOU 2014:82

Skälen för utredarens förslag: En begränsning av skyldigheten att utreda luftfartsolyckor infördes år 2006.4 Syftet med ändringen var att inte ålägga Statens haverikommission en obligatorisk undersök- ningsskyldighet av olyckor med flygskärmar, hängglidare och lik- nande mindre luftfartyg. Olyckor och tillbud som rör sådana luft- fartyg ska därför endast undersökas om en undersökning är av betydelse från säkerhetssynpunkt. I de fall en sådan olycka eller tillbud inträffar utomlands ska en undersökning endast göras om det är av synnerlig vikt från säkerhetssynpunkt och en undersök- ning inte görs i den stat inom vars territorium olyckan eller till- budet inträffade.

Undantaget utformades så att det omfattade luftfartyg som inte ska ha luftvärdighetsbevis. Med formuleringen avsågs sådana luft- värdighetsbevis som utfärdas med stöd av Chicagokonventionen om internationell civil luftfart. De luftfartygsolyckor som där- igenom undantogs var sådana som Sverige inte enligt Chicago- konventionen är förpliktat att undersöka.

Vidare begränsades undantaget till luftfartyg som har en total- vikt av högst 2 250 kg. Motivet för denna gräns var att det bedömdes rimligt att olyckor och tillbud som inträffar med större luftfartyg undersöks av Statens haverikommission oavsett om de ska ha luftvärdighetsbevis eller inte.

Numera utfärdas luftvärdighetsbevis även för militära luftfartyg, dock inte med stöd av Chicagokonventionen. Utredaren anser där- för att undantaget bör förtydligas på så sätt att det tydligt framgår att de luftfartyg som undantas är sådana som enligt en inter- nationell överenskommelse som har biträtts av Sverige inte ska ha luftvärdighetsbevis. Beträffande viktgränsen finns det inte skäl att göra några ändringar i sak. Däremot bör termen totalvikt ändras till det mer korrekta begreppet maximal startmassa.

Militära luftfartyg omfattas inte av det undantag som beskrivs ovan. Även små militära luftfartyg ingår i ett organiserat luftfarts- system med krav på ett systematiskt säkerhetsarbete. Militära luft- fartsolyckor och tillbud till sådana bör därför, även i fortsättningen utredas om de rör bemannade luftfartyg, oavsett luftfartygets stor- lek.

4 Se prop. 2005/06:12.

120

5Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

5.1Inledning och bakgrund

Genom den nuvarande regleringen i lagen (1990:712) om under- sökning av olyckor (LUO) och förordningen (1990:717) om under- sökning av olyckor (FUO) samt med stöd av förordning (EU) nr 996/20101 har Statens haverikommission i dag vissa befogenheter för att kunna genomföra olycksundersökningar på bästa sätt.

Utredaren har bl.a. i uppdrag att överväga vilka befogenheter som Statens haverikommission bör ha vid olycksundersökningar och om dessa i ökad utsträckning bör vara enhetliga för alla olycks- typer.

Statens haverikommission har i en tidigare skrivelse till Rege- ringskansliet hemställt om att LUO tydliggörs avseende bl.a. de befogenheter som finns att tillgå för myndigheten och att Statens haverikommission t.ex. bör ges en uttrycklig rätt att spärra av ett område i syfte att kunna säkerställa att en olycksundersökning kan ske.2 Statens haverikommission har också konstaterat att förord- ningen (EU) nr 996/2010 möjliggör för Statens haverikommission att t.ex. begära obduktion av dödsoffer, omedelbart få tillgång till obduktionsresultat, begära medicinska undersökningar av de perso- ner som är inblandade i luftfartygets handhavande samt att omedel- bart få tillgång till tester som utförts på sådana personer (t.ex.

1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 996/2010 av den 20 oktober 2010 om utredning och förebyggande av olyckor och tillbud inom civil luftfart och om upphävande av direktiv 94/56/EG.

2Statens haverikommissions skrivelse till Försvarsdepartementet den 19 juni 2012, dnr. Fö 2012/1293/RS.

123

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

SOU 2014:82

alkoholutandningsprover). De befogenheter som följer av förord- ningen (EU) nr 996/2010 kan bara utövas vid utredning av civila luftfartsolyckor. Vid utredning av andra luftfartsolyckor eller olyckor inom andra trafikslag, har Statens haverikommission något mer begränsade befogenheter enligt LUO.

Utredaren analyserar nedan i vilken mån de befogenheter som Statens haverikommission har enligt LUO överensstämmer med de krav som ställs i EU-direktiven inom spårtrafikområdet och sjö- fartsområdet. Dessa överväganden görs i avsnitt 5.2.

Därefter överväger utredaren om Statens haverikommission är i behov av ytterligare befogenhetsbestämmelser, utöver de som Sverige enligt direktivet 2004/49/EG3 och direktivet 2009/18/EG4 är skyldigt att förse Statens haverikommission med. I det samman- hanget analyserar utredaren särskilt frågan om avspärrning av en olycksplats. I dag har inte Statens haverikommission någon sådan avspärrningsmöjlighet, vilket emellertid såväl Polismyndigheten som Försvarsmakten och Transportstyrelsen har. Överväganden görs även av om vissa av de befogenheter som finns vid civila luft- fartsutredningar genom förordningen (EU) nr 996/2010 bör in- föras även i den nya lagen om säkerhetsutredning (LSU), för att göras mer allmänt tillämpliga vid olycksutredningar inom andra områden än den civila luftfarten. De övervägandena görs i avsnitt 5.3.

3Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järn- vägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av av- gifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järnvägs- säkerhetsdirektivet).

4Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/18/EG av den 23 april 2009 om grund- läggande principer för utredning av olyckor i sjötransportsektorn och om ändring av rådets direktiv 1999/35/EG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/59/EG.

124

SOU 2014:82

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

5.2Behöver vissa EU-rättsliga befogenhetsbestämmelser förtydligas?

Utredarens förslag: Statens haverikommissions rätt att inom ramen för sin utredningsverksamhet kunna få tillgång till rele- vant information från andra myndigheter ska tydliggöras i den nya LSU. Tydliggörandet ska avse:

rätten att få omedelbar tillgång till resultat av tester och provtagningar som har utförts av andra med anledning av en olycka eller tillbud samt

informationsrättens sekretessbrytande effekt.

5.2.1Inledning

Bestämmelserna om befogenheter för Statens haverikommission, tillsynsmyndigheterna och Polismyndigheten vid olycksundersök- ningar återfinns i 8–11 §§ i LUO. Bestämmelserna har i princip sett likadana ut sedan lagens tillkomst 1990. En översyn skedde i sam- band med genomförandena av direktiven 2004/49/EG5 och 2009/18/EG.6

I detta avsnitt görs först en genomgång av de krav som EU- rätten ställer inom den spårbundna trafiken respektive sjöfarten. Direktivens befogenhetsregleringar är medlemsstaterna skyldiga att genomföra i sin nationella lagstiftning och de regleringarna utgör också ett viktigt instrument för Statens haverikommissions möjlig- heter att kunna genomföra olycksutredningar på ett optimalt sätt. Om det därför skulle visa sig föreligga några otydligheter med lagstiftningen avseende dessa delar bör lagstiftningen förtydligas.

5Prop. 2006/07:45.

6Prop. 2010/11:116.

125

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

SOU 2014:82

5.2.2Genomgång av relevanta befogenhetsregleringar

De befogenhetsregleringar som förutsattes för de olycksunder- sökande myndigheterna i direktivet 2004/49/EG respektive direk- tivet 2009/18/EG redovisas nedan. Därefter analyseras i vilka avseenden som det svenska genomförandet möjligen kan ha gett upphov till otydligheter och därmed även praktiska problem för Statens haverikommissions olycksutredande verksamhet. Avslut- ningsvis lämnas förslag till hur dessa problem kan och bör rättas till.

Utredaren finner att de befogenheter som Statens haverikom- mission förutsätts ha enligt direktivet 2004/49/EG respektive direktivet 2009/18/EG lämpligen kan delas in i sju olika typer av kategorier:

Tillträdesrätt till en olycksplats

Rätt till bevismaterial m.m.

Rätt att få tillgång till obduktionsresultat

Rätt att få tillgång till resultat från undersökningar av berörda personer

Rätt att hålla förhör

Rätt att få tillgång till annan information

Rätt till bistånd

Tillträdesrätt till en olycksplats

EU-direktiven

Enligt artikel 20.2.a i direktivet 2004/49/EG ska utredarna så snart som möjligt beredas tillträde till den plats där olyckan eller till- budet ägde rum och till berörd rullande materiel, därtill hörande infrastruktur och installationer för trafikstyrning och signalering.

Enligt artikel 8.4.a i direktivet 2009/18/EG ska utredarna ha rätt att få fri tillgång till alla relevanta områden eller olycksplatser och alla fartyg, vrak eller strukturer, inklusive last, utrustning och vrak- delar.

126

SOU 2014:82

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

LUO och FUO

Med stöd av 9 § tredje stycket LUO har den myndighet som genomför olycksundersökningen enligt LUO (dvs. Statens haveri- kommission eller i förekommande fall Transportstyrelsen eller Försvarsmakten) rätt att få tillträde till platser för olyckor eller tillbud.7

Rätt till bevismaterial m.m.

EU-direktiven

Enligt artikel 20.2.b i direktivet 2004/49/EG ska utredarna ha rätt att omedelbart erhålla en förteckning över bevisning och att säker- ställa ett kontrollerat bortförande av vrakdelar, infrastrukturanlägg- ningar eller komponenter för att undersöka eller analysera dessa. Enligt artikel 20.2.c i samma direktiv ska utredarna också kunna få tillgång till och möjlighet att använda innehållet i färd- och ljud- registratorer och registrering av signal- och trafikstyrningssystem som finns ombord på tåg.

Enligt artikel 8.4.b i direktivet 2009/18/EG ska utredarna ha en rätt att säkerställa omedelbart upptagande av bevismaterial och kontrollerad sökning efter och bortforsling av vrak, vrakdelar eller andra delar och ämnen för undersökning eller analys. Enligt artikel 8.4.c i samma direktiv ska utredarna också kunna kräva en under- sökning av dessa föremål och få fri tillgång till resultaten från sådana undersökningar eller analyser. Enligt artikel 8.4.d i direk- tivet 2009/18/EG ska utredarna också kunna få fri tillgång till, kopiera och använda all relevant information och registrerade data, inklusive VDR8-data som rör fartyg, resa, last, besättning eller andra personer, föremål, förhållanden eller omständigheter.

7För luftfartsutredningar som genomförs med stöd av förordningen (EU) nr 996/2010 regleras tillträdesrätten i artikel 8.2 i förordningen.

8Voyage Data Recorder (VDR) är ett fartygs ”svarta låda”.

127

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

SOU 2014:82

LUO och FUO

Med stöd av 9 § första stycket andra meningen i LUO har den myndighet som genomför en undersökning rätt att ta med sig och granska handlingar och föremål som kan antas vara av betydelse för utredaren.

Tillgång till obduktionsresultat

EU-direktiven

Enligt artikel 20.2.d i direktivet 2004/49/EG ska utredarna ha rätt att få tillgång till resultatet av undersökningen av offrens kroppar.

Enligt artikel 8.4.e i direktivet 2009/18/EG ska utredarna ha rätt att få fri tillgång till resultaten från undersökningen av dödsoffers kroppar eller från prover från dödsoffers kroppar.

LUO och FUO

I LUO och FUO återfinns ingen uttrycklig rätt för den myndighet som gör en olycksundersökning att få fri tillgång till resultatet av undersökningar av eller prover från dödsoffers kroppar. Däremot tillgodoses de EU-rättsliga kraven på en sådan rätt i viss mån genom regleringen i 9 § första stycket andra meningen LUO. Enligt den bestämmelsen har den myndighet som genomför utred- ningen rätt att ta med sig och granska handlingar eller föremål som kan antas vara av betydelse för utredningen.

Tillgång till resultat från undersökning av berörda personer

EU-direktiven

Enligt artikel 20.2.e i direktivet 2004/49/EG ska utredarna beredas tillgång till resultatet av undersökningen av ombordpersonal och annan järnvägspersonal som är inblandad i olyckan eller tillbudet.

Enligt artikel 8.4.f i direktivet 2009/18/EG ska utredarna ha rätt att begära och få fri tillgång till resultaten från undersökningen av personer som var inblandade i driften av fartyget och varje annan relevant person, eller från prover som tagits från sådana personer.

128

SOU 2014:82

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

LUO och FUO

I LUO och FUO återfinns ingen uttrycklig rätt för den myndighet som gör en olycksundersökning att få fri tillgång till resultatet av undersökningar av ombordpersonal eller andra personer som varit inblandade i olyckan eller tillbudet. Däremot tillgodoses de EU- rättsliga kraven på en sådan rätt i viss mån genom regleringen i 9 § första stycket andra meningen i LUO. Enligt den bestämmelsen har den myndighet som genomför utredningen rätt att ta med sig och granska handlingar eller föremål som kan antas vara av bety- delse för utredningen.

Rätt att hålla förhör

EU-direktiven

Enligt artikel 20.2.f i direktivet 2004/49/EG ska utredarna beredas möjlighet att höra inblandad järnvägspersonal och andra vittnen.

Enligt artikel 8.4.g i direktivet 2009/18/EG ska utredarna ha rätt att höra vittnen utan att personer vars intressen kan anses hindra säkerhetsutredningen är närvarande.

LUO och FUO

Enligt 9 § första stycket första meningen LUO får den myndighet som gör en olycksundersökning hålla förhör med den som antas kunna ge upplysningar av betydelse för utredningen. Myndigheten kan enligt 10 § LUO också begära att vittnen eller sakkunniga ska höras vid domstol.

Rätt till annan information

EU-direktiven

Enligt artikel 20.2.g i direktivet 2004/49/EG ska utredarna beredas tillgång till information eller dokumentation som innehas av infra- strukturförvaltare, berörda järnvägsföretag och säkerhetsmyndig- heten.

129

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

SOU 2014:82

Enligt artikel 8.4.h i direktivet 2009/18/EG ska utredarna ha rätt att få besiktningsprotokoll och relevant information som innehas av flaggstaten, redare, klassificeringssällskap eller någon annan rele- vant part som själv eller genom företrädare är etablerad i medlems- staten.

LUO och FUO

Enligt 9 § första stycket andra meningen i LUO har den myndighet som gör en olycksundersökning rätt att ta med sig och granska handlingar eller föremål som kan antas vara av betydelse för utred- ningen.

Rätt till bistånd

EU-direktiven

Enligt artikel 8.4.i i direktivet 2009/18/EG ska utredarna ha rätt att begära bistånd från respektive stats relevanta myndigheter, inklu- sive flagg- och hamnstaternas besiktningspersonal, kustbevakning, sjötrafikinformationstjänst, sjöräddningstjänster, lotsar eller annan hamn- eller sjöfartspersonal.

LUO och FUO

Enligt 9 § andra stycket i LUO kan den myndighet som gör en olycksundersökning begära att Polismyndigheten lämnar den hjälp som behövs vid utredningen. Enligt 10 § LUO har den under- sökande myndigheten också rätt att hos domstol begära att vittnen och andra sakkunniga ska höras vid domstolen eller att någon ska föreläggas att tillhandahålla handlingar eller föremål.

Det har även sedan gammalt varit en vedertagen och allmänt accepterad princip i Sverige att myndigheter ska biträda och hjälpa varandra i möjligaste mån. Regeln återfinns i dag i 6 § förvalt- ningslagen (1986:223) och föreskriver att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksam- heten. En liknande bestämmelse återfinns även i 6 kap. 5 § offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400) och föreskriver att en

130

SOU 2014:82

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång.

5.2.3Analys och slutsats

Tidigare utveckling

När direktivet 2004/49/EG skulle genomföras i svensk lag gjordes bl.a. följande bedömningar.9 Den svenska regleringen konstaterades vara betydligt mindre detaljerad än EU-rättskällorna, men ansågs ändå i allt väsentligt medge de befogenheter som räknades upp i direktiven. Det ansågs dock att befogenheten att kunna föra med sig vrakdelar och annat från en olycksplats borde förtydligas genom att uttryckligen anges i LUO.10 Stadgandet i 9 § LUO att ”Myndig- heten får också granska handlingar eller föremål som kan antas vara av sådan betydelse.” ändrades därför till ”Myndigheten får också ta med sig [utredarens kursivering] och granska handlingar eller före- mål som kan antas vara av sådan betydelse.”.

När direktivet 2009/18/EG skulle genomföras i svensk lag gjordes bl.a. följande bedömningar inför lagstiftningen.11 De redan gällande svenska bestämmelserna i LUO ansågs motsvara vad som krävdes enligt direktivets 2009/18/EG artiklar 8.4 a, b, c, g, h samt i. För genomförandet av direktivets 2009/18/EG artiklar 8.4 d–f gjordes emellertid särskilda överväganden. Den utredning som hade tillsatts för att lämna förslag till hur genomförandet skulle göras och som hade antagit namnet Tredje Sjösäkerhetspaketet, lämnade sitt slutbetänkande till regeringen i april 2010. Tredje Sjösäkerhets- paketet föreslog då att 9 § LUO skulle tillföras ett fjärde stycke där det klargjordes att den undersökande myndigheten skulle ha rätt att ta del av och granska det material och information som återges i direktivet artikel 8.4 d–f. Tredje Sjösäkerhetspaketet ansåg därvid att det borde göras ett sådant tillägg i LUO för att tydliggöra att den olycksundersökande myndigheten har de befogenheter som framgår av artikel 8.4 d–f i direktivet 2009/18/EG.12

9Prop. 2006/07:45.

10Prop. 2006/07:45 s. 58 f. och 106.

11Prop. 2010/11:116.

12SOU 2010:23 s. 51 och 189.

131

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

SOU 2014:82

I sitt remissvar avseende Tredje Sjösäkerhetspaketets slutbetän- kande lämnade Statens haverikommission också vissa ytterligare synpunkter:13

Utredningen föreslår kompletterande bestämmelser bl.a. i 9 § LUO när det gäller SHK:s möjligheter att ta del av information som behövs för undersökningens genomförande. SHK delar utredningens uppfatt- ning om behovet av detta.

För att SHK ska kunna fullgöra sina uppgifter att utreda olyckor är det oundgängligen nödvändigt att myndigheten kan få del av all in- formation som är av betydelse rörande en händelse som utreds. Detta gäller även information från myndigheter, inklusive myndigheter och vårdinrättningar m.m. inom hälso- och sjukvården.

Emellertid är det oklart om den föreslagna bestämmelsen i 9 § LUO har en sådan sekretessbrytande kraft att SHK har en ovillkorlig rätt att få ut även sekretessbelagd information. Att SHK får ta del av viss in- formation torde inte innebära någon otvetydig skyldighet för en myndig- het att lämna ut denna om det anses att sekretess ska gälla.

Denna oklarhet har under senare tid skapat svårigheter då såväl en polismyndighet som myndigheter inom hälso- och sjukvården, under åberopande av att SHK inte har någon rätt att få ut den efterfrågade informationen, vägrat att på begäran av SHK lämna ut sekretessbelagd medicinsk information rörande olycksoffer som SHK behövt för att kunna genomföra nödvändiga analyser i en utredning.

Statens haverikommission antydde därmed att mer kraftfulla lag- stiftningsåtgärder borde vidtas än vad Tredje Sjösäkerhetspaketet hade föreslagit.

I förarbetena till lagstiftningen gjorde emellertid regeringen en motsatt bedömning avseende kravet på befogenhetsreglering jäm- fört med vad som tidigare hade framförts av såväl Tredje Sjösäker- hetspaketet som Statens haverikommission. Regeringen anförde i sina skäl14 för propositionen till riksdagen bl.a. följande. 9 § LUO bör förtydligas så att det står klart att bestämmelsen har en sekre- tessbrytande effekt. Det tillägg till 9 § som Tredje Sjösäkerhets- paketet har föreslagit är emellertid inte nödvändigt utan bestäm- melsen får där, i enlighet med skälen som anfördes för genom- förandet av det andra järnvägspaketet, anses motsvara artikel 8.4 d– f. Enligt 10 kap 28 § första stycket offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400)(OSL) hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas

13Statens haverikommissions yttrande den 3 september 2010 till Näringsdepartementet, dnr. N 2010/3096/TE.

14Prop. 2010/11:116, s. 65–68.

132

SOU 2014:82

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

till en annan myndighet, om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Enligt generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL hindrar sekretess inte heller att uppgift lämnas till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Generalklausulen är emellertid inte tillämplig på t.ex. hälso- och sjukvårdssekretess. Tredje Sjösäkerhetspaketet har dock inte nämnt bestämmelsen om överföring av sekretess till tillsynsverksamhet i 11 kap. 1 § OSL. Statens haverikommissions olycksundersökande verksamhet enligt LUO får anses utgöra tillsyn i den mening det begreppet har enligt tryckfrihetsförordningen och OSL. Bestämmelsen i 11 kap. 1 § OSL är tillämplig hos Statens haverikommission i dess verksamhet enligt LUO avseende alla transportslag. Detta innebär att om en uppgift lämnas över från t.ex. hälso- och sjukvården till Statens haverikommission ska Statens haverikommission tillämpa hälso- och sjukvårdsekretess (25 kap. 1 § OSL) på uppgiften.

I syfte att förtydliga den sekretessbrytande effekten ändrades därför stadgandet i 9 § LUO igen till att gälla att ”Myndigheten har också rätt att [utredarens kursivering] ta med sig och granska hand- lingar eller föremål som kan antas vara av sådan betydelse.”.

Bedömning

Utredaren instämmer i slutsatserna att befogenhetsregleringen i LUO i huvudsak får anses motsvara vad som krävs enligt direktivet 2004/49/EG respektive direktivet 2009/18/EG.

Utredaren finner emellertid skäl att mer i detalj analysera regle- ringen i LUO avseende möjligheten för Statens haverikommission att få tillgång till relevant information till sina utredningar. Som har anförts ovan har Statens haverikommission tidigare uppgett att oklarheter kring 9 § LUO ibland har skapat svårigheter med att få ut efterfrågad information från t.ex. Polismyndigheten eller hälso- och sjukvården. Sådana problem måste enligt utredaren försöka lösas, dels eftersom det rent allmänt är viktigt att Statens haveri- kommissions verksamhet fungerar problemfritt, dels eftersom det inte bör råda någon tvekan om att direktivens bestämmelser har blivit fullständigt genomförda i den nationella lagstiftningen.

133

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

SOU 2014:82

Av 9 § LUO framgår det bl.a. att den myndighet som gör en undersökning har rätt att ta med sig och granska handlingar eller föremål som kan antas vara av betydelse för undersökningen. Rege- ringen ansåg inte att det fanns något behov av att ändra bestäm- melsen vid genomförandet av direktivet 2009/18/EG, mer än genom ett mindre förtydligande för att säkerställa att bestämmelsen har en sekretessbrytande effekt. 9 § LUO omnämns numera också i kommentaren till OSL som ett exempel på en sekretessbrytande bestämmelse15. Andra exempel anges vara 13 kap. 6 § regerings- formen, 2 kap. 16–18 §§ polisdatalagen (2010:361) samt 6 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Enligt utreda- ren framstår de uppräknade bestämmelserna emellertid som mer precist och konkret utformade vad avser just uppgiftsskyldigheter än 9 § LUO.

Rätten till relevant information omnämns också på flera olika sätt i såväl direktivet 2004/49/EG som i direktivet 2009/18/EG, där det bl.a. återfinns allmänna krav på medlemsstaterna att underlätta olycksundersökningarnas genomförande. Av artikel 8.4 i direktivet 2009/18/EG framgår det emellertid också konkret att medlems- staterna ska se till att utredarna erhåller relevant information för att kunna utföra säkerhetsutredningen. För den skyldigheten kan det konstateras att det finns olika ordval i direktivets 2009/18/EG olika gällande språkversioner. I den franska versionen av direktivet talar man t.ex. om att motta informationen (recoivent toute information) medan i de engelska och tyska versionerna uttrycks att utredarna ska bli försedda med informationen (be provided with any informa- tion respektive Informationen versorgt werden). Direktiven ålägger därmed inte bara medlemsstaterna att lagstifta för att utredarna ska ha en rätt att erhålla viss information utan att också lagstifta så att utredarna rent faktiskt blir försedda med och kan motta in- formationen utan några hinder. Vid tolkningen av EU-rätten ska det också påpekas att EU-domstolen många gånger använder teleologiska tolkningsmetoder med en utgångspunkt i att en bestämmelses sammanhang och syften måste beaktas.

Enligt utredaren medför det sagda att det är viktigt att säker- ställa att befogenhetsregleringen i LUO också i realiteten kan tillämpas på det sätt som har åsyftats. Eftersom det har anmärkts

15 Lenbjerg, Geijer och Tansjö, Offentlighets- och sekretesslagen - En kommentar, s. 10:28:2.

134

SOU 2014:82

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

att befogenhetsregleringen i vissa fall inte medför att Statens haverikommission blir försedd med relevant information på ett sätt som är förutsatt enligt EU-rättsakterna, bör lagändringar föreslås i syfte att försöka lösa de problemen. 9 § LUO bör därför förtyd- ligas så att relevant information kan förmedlas till Statens haveri- kommission utan några praktiska problem. Ett lämpligt sätt att göra det på är att tydligare utforma den motsvarande bestämmelsen i LSU efter förebild från regleringen i 6 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.. Den sekretessbrytande bestäm- melsen i 6 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ger enligt utredaren en tydligare instruktion till myndigheter att, om det begärs, lämna ut relevanta uppgifter och upplysningar till den myndighet som utpekas i regleringen, oavsett om sekretess råder för uppgifterna eller inte. Eftersom det står klart att regle- ringen i 9 § LUO även i dag har en sekretessbrytande effekt16 inne- bär utredningens förslag i denna del ingen förändring mot gällande förhållanden. Förslagen innebär emellertid att regleringen i 9 § LUO förtydligas. Ytterligare överväganden kring överföring av sekretess för uppgifter som därmed kommer Statens haverikom- mission till del görs i avsnitt 9.6.7.

Av direktivet 2009/18/EG och direktivet 2004/49/EG följer att den utredande myndigheten ska ha rätt att få tillgång till resultatet av undersökningen av dödsoffers kroppar eller från prover från dessa, liksom tillgång till resultat av undersökningen av personer som var berörda av olyckan eller tillbudet. Vid genomförandet av direktiven har detta ansetts tillgodosett genom regleringen i 9 § LUO om att den utredande myndigheten har rätt att ta med sig och granska handlingar eller föremål som kan antas vara av bety- delse för utredningen.

Utredaren anser att det även är lämpligt att i förtydligande syfte särskilt ange i den nya LSU att den utredande myndigheten har rätt att få omedelbar tillgång till resultatet av sådana tester och prov- tagningar som har utförts av andra med anledning av olyckan eller tillbudet.

16 Prop. 2010/11:116 s. 67.

135

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

SOU 2014:82

5.3Bedömning avseende ytterligare befogenheter

5.3.1Inledning

Av kommittédirektiven framgår att utredaren också ska överväga vilka befogenheter som Statens haverikommission i övrigt bör ha vid olycksundersökningar och om dessa i ökad utsträckning bör vara enhetliga för alla olyckstyper. Utredaren analyserar därför i detta avsnitt om Statens haverikommission är i behov av ytterligare befogenheter för att kunna genomföra olycksundersökningar, utöver de som har redovisats i avsnitt 5.2.

Utredaren analyserar först frågan om avspärrning av en olycks- plats, vilket är en fråga som enligt kommittédirektiven ska belysas särskilt. Därefter analyseras om de befogenheter som Statens haveri- kommission har vid luftfartsutredningar med stöd av förordningen (EU) nr 996/2010 kan och bör gälla allmänt vid olycksundersök- ningar enligt LSU.

5.3.2Avspärrning av en olycksplats

Utredarens förslag: Statens haverikommission ska, i stället för Polismyndigheten, Försvarsmakten och Transportstyrelsen, ges möjlighet att spärra av områden för olyckor eller tillbud. Ett sådant beslut ska kunna meddelas såväl före det att ett beslut har fattats om att inleda en säkerhetsutredning som under säker- hetsutredningens genomförande.

Skälen för utredarens förslag: En rättslig möjlighet för en myndighet att kunna spärra av ett område återfinns i en rad olika typer av föreskrifter, inom olika områden och med varierande syften. Polismyndigheten har t.ex. med stöd av 27 kap. 15 § rätte- gångsbalken en möjlighet att kunna spärra av ett område i syfte att säkerställa en brottsutredning. Polismyndigheten har också möjlig- het att spärra av ett område med stöd av 23 och 24 §§ polislagen (1984:387) i syfte att avvärja brott eller upprätthålla allmän ord- ning. Rör det sig i stället om farliga situationer som har uppstått genom olyckshändelser, t.ex. vid bränder eller naturkatastrofer, kan räddningstjänsten med stöd av 6 kap. 2 § lagen (2003:778) om

136

SOU 2014:82

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

skydd mot olyckor besluta att spärra av ett visst område. Polis- myndigheten ska i så fall lämna den hjälp som behövs för åtgärden enligt 6 kap. 3 § samma lag. Med stöd av 3 kap. 11 § ordningslagen (1993:1617) kan också en länsstyrelse spärra av områden om det skulle behövas för att skydda människor mot fara för liv eller hälsa. Socialstyrelsen är ytterligare ett exempel på en myndighet som har en möjlighet att spärra av områden. Med stöd av 3 kap. 10 § smitt- skyddslagen (2004:168) har Socialstyrelsen rätt att spärra av ett område om en samhällsfarlig sjukdom har spritt sig eller misstänks ha spritt sig.

Även genom LUO ges befogenheter att kunna spärra av ett olycksområde. Bestämmelsen återfinns i 8 § andra stycket LUO. Bestämmelsen gäller enbart för Polismyndigheten och – med stöd av regeringens subdelegation i 9 § FUO – tillsynsmyndigheterna Försvarsmakten och Transportstyrelsen. Regleringen är begränsad i tid och gäller bara för tiden före det att ett beslut har fattats om att inleda en olycksundersökning.

Statens haverikommission bör kunna fatta beslut om avspärrning

Enligt utredaren måste det gälla som en allmän utgångspunkt att Statens haverikommission alltid ska kunna genomföra sina utred- ningar på ett så bevissäkert sätt som möjligt. Statens haverikom- mission bör därför redan av den anledningen ha befogenhet att kunna meddela beslut om avspärrningar om en olycka eller ett tillbud som den ska utreda har inträffat. Det framstår också som något märkligt att Statens haverikommission, som utpekad natio- nell olycksutredande myndighet, i dag inte har någon befogenhet att spärra av en olycksplats men att t.ex. Försvarsmakten och Transportstyrelsen, som i praktiken inte utför några olycksunder- sökningar enligt LUO och FUO, har de befogenheterna. Det är förvisso så att ett olycksområde i praktiken många gånger om- gående blir avspärrat av Polismyndigheten inom ramen för Polis- myndighetens brottsutredande verksamhet. Under den tid som en sådan avspärrning finns föreligger det inget behov för Statens haverikommission att genomföra en egen avspärrning av området. I en del fall utreder emellertid inte Polismyndigheten en olycka. I andra fall kan Polismyndigheten besluta att avsluta en förunder- sökning i ett tidigt skede eller i övrigt häva sin avspärrning.

137

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

SOU 2014:82

I sådana fall uppstår det ett problem för Statens haverikommission eftersom något lagstöd för en ny eller fortsatt avspärrning då inte finns. Polismyndighetens möjlighet att för sin egen verksamhet spärra av olycksområden är därmed ingen befogenhet som Statens haverikommission i alla sammanhang kan förlita sig på.

I förordning (EU) nr 996/2010 återfinns reglering på EU-nivå om utredning och förebyggande av olyckor och tillbud inom civil luftfart. I ingressen till förordningen uttalas det bl.a. att medlems- staterna bör säkerställa att de utredande myndigheterna behörig- hetsmässigt kan utföra sina uppgifter på bästa möjliga sätt och att myndigheterna också ges ett omedelbart och obehindrat tillträde till olycksplatsen.17 Förordningen upplyser vidare om att effektiva säkerhetsutredningar bara är möjliga om viktig bevisning blir vederbörligen bevarad.18 Medlemsstaterna åläggs därför att bl.a. ansvara för och säkerställa en säker behandling av alla bevis och att vidta alla rimliga åtgärder för att skydda bevis från en olycka.19 Vidare ska en utredningsledare ha befogenhet att vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla det som krävs för säkerhetsutredningen och ska, genom en obehindrad tillgång till olycksplatsen, ha rätt att säkerställa en bevisförteckning och bortforsling av vrakdelar eller andra delar för analys.20

Det finns därför enligt utredaren starka skäl från EU-rättsliga utgångspunkter för att Statens haverikommission ska ha möjlighet att kunna spärra av olycksplatser, vad avser i vart fall händelser inom den civila luftfarten. Några bärande skäl till att avgränsa en sådan befogenhet enbart till den civila luftfarten kan emellertid inte ses eftersom alla utredningar ska bli så effektivt utförda som möjligt. Om Statens haverikommission bemyndigas att själv kunna besluta om avspärrning ges Statens haverikommission också ett tydligt mandat att själv kunna förbjuda tillträde till olycksområden i de fall där Polismyndigheten inte har spärrat av eller kommer att spärra av ett olycksområde. Statens haverikommission kan därmed säkerställa att viktiga olycksundersökningar inte riskerar att allvarligt försvåras om en möjlighet till avspärrning inte finns till-

17Ingressens skäl 20.

18Ingressens skäl 21.

19Artikel 13.1.

20Artikel 11.1 samt 2.a och b.

138

SOU 2014:82

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

gänglig eller en beslutad avspärrning skulle hävas i ett för tidigt skede.

Beslut om avspärrning av områden kan visserligen allmänt ses som en ingripande åtgärd genom att avspärrningen innebär att ägaren till den fastighet där olyckan har inträffat under en viss tid hindras från att ha tillgång till sin egendom. För vissa särskilda fall har avspärrningar t.o.m. ansetts mer likställda med normgivning än med en myndighets förvaltningsbeslut.21 Sådana speciella avspärr- ningsbeslut har emellertid avsett långtgående och ingripande åtgärder med en direkt tillämplighet mot allmänheten, vilket inte skulle vara fallet med avspärrningsbeslut från Statens haverikom- mission. En tydlig skillnad finns också mellan ett beslut att spärra av t.ex. en välfrekventerad byggnad respektive ett beslut att spärra av ett mer öppet markområde. Om en byggnad eller ett rum som ofta frekventeras av privatpersoner eller allmänheten skulle spärras av skulle det medföra att folk hindras från att beträda byggnaden eller rummet ifråga. En sådan avspärrning kan emellertid inte ses som ett typexempel på en avspärrning med stöd av LUO. Att spärra av ett område utomhus medför i praktiken inte alls samma intrång i någon enskild persons rättigheter. Som en jämförelse kan det konstateras att om t.ex. en brottsplats spärras av så har det vid tidigare bedömningar inte ansetts utgöra någon egentlig inskränk- ning av enskildas grundlagsskyddade fri- och rättigheter, i vart fall inte så länge avspärrningen avser mindre områden och är av mer kortvarig natur22. Utredaren anser därför att en lagstadgad befogen- het för Statens haverikommission att kunna spärra av olycksområden inte kan ses som en så integritetsinskränkande åtgärd att t.ex. rege- ringsformens bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter skulle kunna anses överträdda och därmed sätta hinder för åtgär- den. Vid den bedömningen bör det dessutom konstateras att det i LUO redan i dag finns möjligheter för Polismyndigheten och tillsynsmyndigheten att spärra av ett olycksområde. Att lagstifta om att Statens haverikommission ska kunna besluta om en avspärr- ning medför därför i praktiken inga nya eller tillkommande konse-

21T.ex. Lagrådets bedömning i prop. 2003/04:158 s. 132 om avspärrningar vid samhällsfarliga sjukdomar. Regeringen bedömde emellertid i det fallet att även ett så pass ingripande beslut som avspärrning trots allt borde kunna fattas genom förvaltningsbeslut och inte med nödvändighet i formen av en föreskrift.

22Prop. 1973: 90 s. 241, prop. 1983/84:111 s. 133 samt JO 1999/2000 s. 60.

139

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

SOU 2014:82

kvenser för en enskild fastighetsägare eller någon annan. Det bör också påpekas att det redan av gällande bestämmelser i 11 § LUO följer att egendom som kan vara av betydelse för en undersökning av en olycka eller ett tillbud inte får rubbas utan tillstånd av Polis- myndigheten eller den myndighet som undersöker olyckan eller tillbudet. Om Statens haverikommission ges en möjlighet att även spärra av ett område så medför det därför ingen större tillkom- mande inskränkande effekt för allmänheten.

En lagstiftningsåtgärd som möjliggör för Statens haverikom- mission att spärra av ett olycksområde är därför fullt proportio- nerlig i förhållande till det verkliga behov och ändamål som den är avsedd att tillgodose. Statens haverikommission bör därför med stöd av LSU få en befogenhet att besluta om avspärrning av en olycksplats.

Polismyndighetens, Försvarsmaktens och Transportstyrelsens möjligheter att med stöd av LUO besluta om avspärrning bör tas bort

I dag är det Polismyndigheten och tillsynsmyndigheterna, dvs. Transportstyrelsen och Försvarsmakten, som har rätt att besluta om avspärrningar av ett olycksområde.23 Som har angetts i avsnitt 4.3 föreslår utredaren att Transportstyrelsen och Försvarsmakten tas bort från FUO som uttryckligt angivna olycksutrednings- myndigheter. Som en konsekvens av den bedömningen bör även möjligheten att besluta om avspärrning av en olycksplats tas bort för Försvarsmakten och Transportstyrelsen.

Utredaren finner att även Polismyndighetens möjlighet att besluta om avspärrning med stöd av LUO bör tas bort. Enligt vad utredaren har erfarit använder Polismyndigheten annan lagstiftning än LUO som grund när den t.ex. spärrar av olycksområden. Som utredaren ser det bör LSU därför utformas på så sätt att Polis- myndigheten tydligare ges en stödjande roll till Statens haveri- kommission snarare än en självständig och aktiv roll. En jämförelse kan då t.ex. göras med 40 och 72 §§ väglagen (1971:948) där det framgår att det är väghållningsmyndigheten som kan besluta om avspärrning av en anslutning till enskild väg och att Polismyndig- hetens roll sedan är att lämna biträde för verkställighet av avspärr-

23 8 § andra stycket LUO jämförd med 9 § samt 5 § och 3 § andra stycket 1 och 2 FUO.

140

SOU 2014:82

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

ningsbeslutet. Utredaren finner att en sådan ordning är bättre även för LSU:s del och att Polismyndighetens möjligheter att spärra av en olycksplats därför bör tas bort i den nya LSU, men att Polis- myndigheten i stället bör ges uppgiften att verkställa Statens haverikommissions avspärrningsbeslut. Med en sådan ordning fattar alltså Statens haverikommission ett beslut om avspärrning och inte Polismyndigheten. Det kan emellertid förutsättas att Statens haverikommission samråder med Polismyndigheten inför beslutet. Om Polismyndigheten t.ex. redan är på plats och med stöd av bestämmelserna i rättegångsbalken har spärrat av området för att genomföra en förundersökning, kanske Statens haverikom- mission inte har behov av att fatta något eget beslut om avspärr- ning. Om Statens haverikommission i ett annat fall beslutar att spärra av olycksområdet med stöd av LSU så behöver Polismyndig- heten i de flesta fall verkställa det beslutet, åtminstone inlednings- vis. Det kan nämligen förutsättas att polisen är först på plats i sam- band med en inträffad olycka och att Statens haverikommission då har ett behov av att Polismyndigheten bevakar området och verk- ställer avspärrningsbeslutet så att t.ex. bevismaterial inte förvanskas. Om Polismyndigheten emellertid inte genomför någon brotts- utredning på plats, eller om en sådan brottsutredning har lagts ned, bör Statens haverikommission ta över ansvaret för sitt avspärr- ningsbeslut så snart egen personal eller ett anlitat vaktbolag har kunnat komma på plats.

Polismyndigheten bör då inte heller, som i dag i 11 § LUO, vara utpekad myndighet tillsammans med Statens haverikommission att besluta om undantag till rubbandeförbud, eller vara den myndighet till vilken en anmälan enligt 12 § LUO ska göras om egendom för vilken rubbandeförbud gäller har tagits om hand. I stället bör Statens haverikommission i LSU vara ensam utpekad myndighet för dessa bestämmelser. Det innebär att endast Statens haverikom- mission ska kunna besluta om undantag från rubbandeförbudet i LSU och att en anmälan ska göras till Statens haverikommission om egendom för vilken rubbandeförbud råder har tillvaratagits. Efter- som Polismyndigheten emellertid har en självständig rätt att ta till- vara egendom med stöd av bestämmelserna i rättegångsbalken, bör bestämmelserna om rubbandeförbud i LSU också upplysa om att egendom även kan tas tillvara om det finns stöd i annan lag för en sådan åtgärd.

141

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

SOU 2014:82

Tidpunkten för ett avspärrningsbeslut

I dag gäller enligt 8 § andra stycket LUO att ett beslut om avspärr- ning får fattas i avvaktan på att en olycksutredning inleds. Utreda- ren har förståelse för att ett avspärrningsbeslut bör kunna fattas i tiden före det att ett beslut har fattats om att inleda själva utred- ningen. Utredaren kan emellertid inte se något bärande skäl till var- för ett sådant beslut inte skulle kunna fattas även i tiden efter det att Statens haverikommission har beslutat att inleda en olycks- undersökning. Statens haverikommissions befogenhet att spärra av ett olycksområde bör därför inte, som är fallet i LUO i dag, begränsas i tiden utan ett sådant beslut bör kunna fattas såväl före som efter att det beslutats om att inleda säkerhetsutredningen.

Någon tidsgräns för hur länge åtgärden får bestå bör inte gälla. Avspärrningen måste emellertid självklart beslutas upphöra så snart relevanta föremål och utredningsdata har kunnat säkerställas.

5.3.3Särskilda befogenheter i förordningen (EU) nr 996/2010

Utredarens förslag: De befogenheter som Statens haverikom- mission har vid civila luftfartshändelser enligt förordningen (EU) nr 996/2010 är inte sådana att de bör föranleda utökade befogenheter i LSU.

Inledning

Vid utredning av olyckor och allvarliga tillbud inom den civila luftfarten innehåller förordningen (EU) nr 996/2010 bestämmelser om vissa särskilda befogenheter och rättigheter för den utredande myndigheten. Eftersom utredaren bl.a. har i uppdrag att överväga om en mer enhetlig reglering kan och bör införas för alla olycks- typer, bör det analyseras om befogenheterna enligt förordningen (EU) nr 996/2010 bör och kan införas även i LUO och därmed omfatta också andra typer av olycksundersökningar än inom just luftfarten. De befogenheter som återfinns i förordningen (EU) nr 996/2010 är följande.

142

SOU 2014:82

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

Artikel 11.1 – utredningsledaren ska utan hinder av rättsliga utredningar ha befogenhet att vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla det som krävs för säkerhetsutredningen,

artikel 11.2.a och c – utredningsledaren har en särskild rätt till obegränsad tillgång till olycksplatsen, luftfartyget samt färd- registratorer och all annan relevant registrering,

artikel 11.2.g – utredningsledaren har rätt att få obehindrad till- gång till alla relevanta uppgifter eller noteringar som innehas av luftfartygets ägare m.fl.,

artikel 11.2.b – utredningsledaren har en särskild rätt att kunna säkerställa en kontrollerad bevisförteckning och att kunna bort- forsla vrakdelar för undersökning eller analys,

artikel 11.2.f – utredningsledaren har befogenhet att kalla och höra vittnen samt att begära att information tas fram som är relevant för säkerhetsutredningen,

artikel 11.2.d – utredningsledaren har befogenhet att begära obduktion av dödsoffer samt att få en omedelbar tillgång till obduktionsresultaten samt

artikel 11.2.e – utredningsledaren har befogenhet att begära en medicinsk undersökning av de personer som har varit in- blandade i luftfartygets handhavande eller begära att tester ut- förs på prover som har tagits från sådana personer samt att få omedelbar tillgång till provresultaten.

Utgångspunkter

Det kan först konstateras att de befogenheter som anges i artik- larna 11.2 a, b, c, f och g i förordningen (EU) nr 996/2010 är sådana som ryms inom de befogenheter som den olycksunder- sökande myndigheten redan har enligt 9 och 10 §§ LUO.

Beträffande det allmänna stadgandet i artikel 11.1 i förordningen (EU) nr 996/2010 om att utredningsledaren, utan hinder av rätts- liga utredningar, har befogenhet att vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla det som krävs för säkerhetsutredningen kan följande anföras.

143

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

SOU 2014:82

Det är främmande vid utformningen av svenska föreskrifter att reglera olika myndigheters företräde framför varandra i olika avseenden. Olika myndigheter har olika uppdrag och det föreligger enligt 6 § förvaltningslagen (1986:223) en allmän skyldighet för myndigheter att lämna hjälp till varandra inom ramen för den egna verksamheten. I fråga om olycksutredningar kan det t.ex. finnas flera myndigheter som undersöker samma olycka men med olika utgångspunkter. I praktiken innebär detta att myndigheter kan behöva komma överens, antingen i enskilda fall eller genom gene- rella överenskommelser, om på vilket sätt man ska samverka för att alla berörda myndigheter ska ges möjlighet att fullfölja sitt respek- tive uppdrag. När Statens haverikommission undersöker en olycks- plats är det inte ovanligt att det samtidigt finns företrädare för polisen, räddningstjänsten och berörd tillsynsmyndighet på plats. Enligt de uppgifter som utredaren har inhämtat fungerar normalt samverkan mellan de olika myndigheterna på en olycksplats väl. Till detta kommer att det finns bestämmelser om sekretess i de olika myndigheternas verksamhet men även om uppgiftsskyldighet och överföring av sekretess.

De bestämmelser i LUO som reglerar Statens haverikom- missions befogenheter är sådana att även om en förundersökning av samma händelse pågår samtidigt som Statens haverikommissions undersökning, bör det inte föreligga något hinder för myndigheten att t.ex. få tillgång till olycksplatsen eller få del av den information som krävs för att kunna genomföra olycksundersökningen. Någon särskild bestämmelse av den innebörd som stadgandet i artikel 11.1 i förordningen (EU) nr 996/2010 har, behöver därför inte införas i LSU.

Vad gäller befogenheten att begära obduktion eller medicinska undersökningar med stöd av artiklarna 11.2.d och e i förordningen (EU) nr 996/2010 återfinns inte heller dessa i befogenhetsregle- ringen i LUO. Enligt utredaren skulle dessa befogenhetsregler i och för sig kunna vara av värde för Statens haverikommission även vid olycksundersökningar inom sjöfarten, den spårbundna trafiken, vägtrafiken samt övriga olyckor. Det skulle också göra LUO mer överskådlig om regleringen kunde enhetliggöras för alla olycks- typer. Skäl kan därför anföras för att införa dessa befogenheter att gälla generellt enligt LSU.

144

SOU 2014:82

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

Det måste emellertid understrykas att denna del av övervägan- dena avseende införande av befogenheter i grunden skiljer sig från de överväganden som har gjorts i avsnittet 5.2. I avsnitt 5.2. behandlas de befogenheter som Sverige såsom EU-medlem är tvunget att genomföra och införa i LUO, eller liknande nationell föreskrift. Övervägandena i denna del avser däremot inte befogen- heter som Sverige är tvunget att införa utan befogenheter som, i den mån de införs, Sverige väljer att införa i nationell lagstiftning. Eftersom det inte finns några internationella krav på att införa sådana bestämmelser måste allmänna utgångspunkter och principer för svensk lagstiftning beaktas.

Vad först avser frågan om befogenheter att begära medicinsk undersökning av personer bör det undersökas hur ingripande sådana undersökningarna kan anses vara till sin karaktär. Begreppet medicinsk undersökning används sällan i svenska författnings- texter, men förekommer t.ex. i körkortslagen (1998:488) och lagen (2006:351) om genetisk integritet. Begreppet definieras emellertid inte i de föreskrifterna. I en utredning om integritetsskydd i arbets- livet24 definierades begreppet medicinsk undersökning som en hälso- undersökning eller en medicinsk kontroll samt ett alkohol-, narkotika- eller annat drogtest. Det är inte helt klart om denna definition av begreppet medicinsk undersökning kan anses mot- svara vad som avses med begreppet medicinsk undersökning från förordningen (EU) nr 996/2010.

Vad som emellertid kan konstateras är att det som i förord- ningen (EU) nr 996/2010 benämns medicinska undersökningar i många fall motsvarar det som i svensk rätt brukar kallas för kropps- besiktning. Alla former av blod-, urin- saliv-, hår- sekret-, eller hud- prover utgör definitionsmässigt en kroppsbesiktning och kan endast genomföras med uttryckligt stöd av lag. En kroppsbesik- tning kan t.ex. beslutas av bl.a. polis eller åklagare mot någon som skäligen kan misstänkas för vissa typer av brott.25 I 2 kap. 6 § rege- ringsformen regleras vars och ens skydd gentemot det allmänna för att bli utsatt för sådana åtgärder och olika former av kroppsliga ingrepp.

24SOU 2009:44, s. 316 f.

2528 kap. 12 § rättegångsbalken.

145

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

SOU 2014:82

Den grundläggande friheten att inte bli påtvingad något kropps- ligt ingrepp, som t.ex. en blodprovstagning, kan dock med stöd av 2 kap. 20 § regeringsformen begränsas genom lag. En sådan begränsning i lag får emellertid endast göras för att tillgodose ända- mål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle samt nöd- vändiga för sitt ändamål, 2 kap. 21 § regeringsformen. Om Statens haverikommissions möjligheter att kunna besluta om medicinska undersökningar därför ska kunna utvidgas till att även omfatta andra trafikslag än den civila luftfarten, måste först syftet med en sådan reglering noga redovisas.26

Även i artikel 8 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ställs tre krav på genomförande av sådana typer av beslutsbefogen- heter:

Regleringen ska ske genom lag,

syftet ska omfattas av art. 8 i konventionen och

åtgärden ska vara proportionell och innebära en rimlig balans.

Att regleringen ska ske genom lag utgör inte något problem för den nu aktuella frågan eftersom åtgärderna i så fall skulle genom- föras just genom lag. Det skulle dock vara nödvändigt att lagen till sin utformning ger skydd mot godtycke och att den är utformad med erforderlig precision så att inskränkningarna är förutsebara i rimlig utsträckning.27

Syftets omfattning skulle inte heller utgöra något problem för den aktuella frågan. Ingrepp får göras om det bl.a. är nödvändigt med hänsyn till skydd för hälsa.

Med att en åtgärd måste vara nödvändig och proportionerlig avses inte att åtgärden måste vara ”oundgänglig”. Det krävs emel- lertid att det ska finnas ett angeläget samhälleligt behov för åtgärden och åtgärden ska också stå i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Stater har en viss frihet att själva avgöra vad som kan utgöra en inskränkning eller inte, men Europadomstolen övervakar att genomförda åtgärder är rimliga och korrekta.

26Se t.ex. SOU 1975:75 s. 202.

27Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, Hans Danelius, fjärde upplagan s. 351.

146

SOU 2014:82

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

Om man därför i svensk lag skulle vilja göra vissa tvångsmedels- befogenheter mer allmänt tillämpliga bör regleringen tydligt av- gränsas så att den inte kan bli godtyckligt genomförd, t.ex. genom att begreppet medicinsk undersökning klart definieras och/eller att beslutsbefogenheten görs subsidiär till andra myndigheters rätt att besluta om åtgärden. En reglering i LSU som skulle ge Statens haveri- kommission rätt att, vid alla typer av olycksunderökningar, begära att medicinska undersökningar utförs skulle därför behöva vara tydligt avgränsad med avseende på åtgärd samt ha ett klart angivet syfte i förhållande till respektive trafikslag, så att regleringen och åtgärden framstår som nödvändig för att tillgodose ett angeläget behov. Regleringen skulle därutöver behöva vara proportionerlig och rimlig.

Bedömning

Såvitt utredaren har förstått har Statens haverikommission i dag inga egentliga problem med t.ex. tillgången till resultat från av Polismyndigheten eller Kustbevakningen genomförda blod- eller alkoholutandningsprovtagningar. De förslag som utredningen läm- nar i avsnitt 5.2 bör också helt eliminera eventuella kvarvarande sådana problem.

Om det emellertid skulle visa sig att någon annan myndighet inom ramen för sin verksamhet inte har tagit några prover eller tester som skulle vara relevanta även för Statens haverikommissions del, skulle en viss informationsbrist kunna riskera att uppstå i Statens haverikommissions utredning, om inte Statens haverikom- mission själv kan besluta om provtagningen. Skäl skulle därför kunna anföras för att Statens haverikommission borde ges befogen- het att även självständigt kunna fatta beslut om sådana provtag- ningar, i syfte att utesluta en sådan risk. Det ställs emellertid stora krav på lagreglering om kroppsliga ingrepp mot enskilda. Sådana föreskrifter måste därför vara såväl nödvändiga som rimliga och proportionella. Utredaren har inte uppmärksammats på att det skulle vara en ofta återkommande problematik för Statens haveri- kommissions del att data från relevanta provtagningar inte finns tillgängliga, varför behovet av en tillkommande befogenhetsregle- ring inte kan bedömas vara omfattande. Utredaren har inte heller

147

Statens haverikommissions befogenheter vid olycksundersökningar

SOU 2014:82

uppmärksammats på vilken eller vilka typer av medicinska under- sökningar som Statens haverikommission i så fall konkret skulle vara i behov av att självständigt kunna besluta om. Detta skulle innebära att begreppet medicinsk undersökning inte skulle kunna definieras eller avgränsas i en föreskrift. Det skulle i sin tur möjlig- göra för Statens haverikommission att kunna besluta om många olika typer av kroppsliga ingrepp mot enskilda. En sådan befogen- het skulle enligt utredaren bli alltför allmänt hållen och ingripande till sin natur. Det framstår därför inte som vare sig nödvändigt, rimligt eller proportionellt att bemyndiga Statens haverikom- mission med en sådan vid möjlighet att besluta om kroppsliga ingrepp mot enskilda. Enligt utredaren blir därför slutsatsen att även om det kan anföras allmänna skäl för en generös reglering av de befogenheter som Statens haverikommission bör ha vid sina olycks- undersökningar, så kan utredaren inte se tillräckligt konkreta skäl för att föreslå att Statens haverikommission i LSU ges befogenhet att även självständigt besluta om medicinska undersökningar av perso- ner. Den befogenhet som följer av artikel 11.2.e i förordningen (EU) nr 996/2010 bör därför inte göras allmänt tillämplig i LSU.

Utredaren finner av samma skäl att en allmän befogenhet för Statens haverikommission att begära obduktion av dödsoffer inte heller bör föreslås i LSU. Därvid kan igen särskilt påminnas att förslagen om förtydligande av sekretessbrytande bestämmelser i avsnitt 5.2 bör eliminera de kvarvarande problem som finns för Statens haverikommission att få del av relevant information från andra myndigheter, t.ex. information från av andra myndigheter beslutade obduktioner med anledning av olyckor. Den befogenhet som följer av artikel 11.2.d i förordningen (EU) nr 996/2010 bör därför inte heller göras allmänt tillämplig i LSU.

Utredarens ställningstaganden om att Statens haverikommission inte bör ges rätt att besluta om en obduktion eller medicinska undersökningar i större utsträckning än vad som följer av förord- ningen (EU) nr 996/2010 påverkar inte Statens haverikommissions rätt att få tillgång till resultatet av sådana undersökningar när de beslutats och genomförts av andra.

Utredaren har i övrigt inte funnit eller gjorts uppmärksammad på behovet av överväganden avseende några andra typer av befogen- hetsregleringar för Statens haverikommission.

148

6Undersökning av olyckor med internationell anknytning

6.1Bakgrund

Statens haverikommissions undersökningsskyldighet enligt lagen (1990:712) om undersökning av olyckor (LUO) avser i första hand de allvarliga olyckor eller tillbud som inträffar i Sverige. Undersök- ningsskyldigheten är emellertid inte begränsad vare sig till Sverige eller till t.ex. svenska fartyg eller luftfartyg, utan inbegriper även i varierande omfattning också olyckor och tillbud med inter- nationella inslag. För olyckor eller tillbud med internationella inslag kan emellertid ett antal juridiska och praktiska problem av ganska komplicerad art uppstå. I detta kapitel föreslår utredaren lösningar för i vart fall några av dessa problem.

Statens haverikommissions uppdrag att undersöka vägtrafik- olyckor och andra allvarliga olyckor är geografiskt begränsat till händelser som inträffar i Sverige. Sådana utredningar omfattas inte av några internationella regleringar. Beträffande luftfartsolyckor, sjöolyckor och järnvägsolyckor finns det emellertid bestämmelser i internationella instrument som reglerar hur händelser ska hanteras om de skulle innefatta internationella inslag.

Beträffande järnvägsolyckor är regleringen relativt okompli- cerad. Av artikel 22 i direktivet 2004/49/EG1 följer en skyldighet för medlemsstaterna att undersöka olyckor och tillbud som in- träffar på det egna territoriet. Om det inte går att avgöra i vilken medlemsstat en händelse har inträffat eller om den har inträffat på

1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järnvägssäkerhetsdirektivet).

149

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

SOU 2014:82

gränsen mellan två medlemsstater ska utredningsorganen från de två medlemsstaterna komma överens om vem som ska utföra undersökningen. Bestämmelsen har genomförts i Sverige genom 4 § fjärde stycket LUO. Bestämmelsen har även tillämpats i prak- tiken då ett tillbud till urspårning inträffade på Öresundsförbindel- sen mellan Sverige och Danmark.2

Vid utredning av luftfartsolyckor och sjöolyckor finns en hög grad av internationella inslag. Det finns även ett flertal bestäm- melser i internationella instrument som reglerar den geografiska behörigheten att utföra olycksundersökningar inom dessa om- råden. Trots det finns det avgörande skillnader i regleringen av luft- fartsolyckor och sjöolyckor.

Utredaren ska enligt kommittédirektiven bl.a. överväga om skillnaden i undersökningsskyldighet av utländska statsfartyg respektive statsluftfartyg är ändamålsenlig. Överväganden i den delen görs under avsnitt 6.4. Utredaren ska också överväga i vilken utsträckning Statens haverikommission ska vara skyldig att självständigt utföra undersökningar utomlands. Överväganden i den delen görs i avsnitt 6.5. Utredaren gör i de båda avsnitten också vissa mer allmänna överväganden avseende Statens haverikom- missions olycksundersökningar i Sverige och i utlandet, som ett led i arbetet med att undersöka om en mer enhetlig reglering för alla olyckstyper kan och bör införas.

Det är emellertid först viktigt att undersöka hur bestämmel- serna för Statens haverikommissions olycksundersökningar i dag ser ut om en inträffad olycka eller tillbud skulle ha internationella inslag. Detta görs i nästa avsnitt genom en jämförelse av sådana olycksundersökningar med avseende på respektive trafikslag.

6.2Gällande ordning vid internationella olycksundersökningar

Om en allvarlig olycka eller tillbud skulle inträffa med någon form av internationellt inslag (t.ex. ett utländskt civilt fartyg i Sverige eller ett svenskt militärflygplan i utlandet) så ser bestämmelserna för Statens haverikommissions undersökningsskyldighet olika ut

2 Statens haverikommissions rapport RJ 2013:03.

150

SOU 2014:82

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

beroende på var olyckan har inträffat, inom vilket trafikslag händel- sen har skett samt hur olika nationer är inblandade.

6.2.1Luftfartsolyckor

Olyckor eller tillbud i Sverige

På luftfartsområdet har Sverige biträtt 1944 års Chicago- konvention3 om den internationella civila luftfarten. Konventionen innehåller bl.a. regler om upprättandet av FN:s luftfartsorgan ICAO (International Civil Aviation Organization). I bilaga 13 till Chicagokonventionen, som är tillämplig i större delen av världens stater, regleras undersökningar av olyckor och tillbud inom luft- farten. Bilaga 13 ligger i sin tur till grund för den inom EU gällande förordningen (EU) nr 996/20104.

Av kapitel 5 i bilaga 13 till Chicagokonventionen samt av artikel 5.1 i förordningen (EU) nr 996/2010 följer att huvudregeln inom den civila luftfarten är att luftfartsolyckor ska undersökas av myndigheten i den stat där händelsen har inträffat (State of Occurrence). Det innebär som huvudregel att svenska myndigheter ska utreda de luftfartsolyckor och tillbud inom luftfarten som inträffar på svenskt territorium. Principen återfinns även som huvudregel i 4 § LUO. Enligt såväl artikel 6.2 i förordningen (EU) nr 996/2010 som 5 § andra stycket LUO jämfört med 2 § förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor (FUO) kan Sverige emellertid delegera en uppgift att genomföra en olycks- utredning till en annan myndighet. Detta görs ibland om det t.ex. skulle inträffa ett tillbud i Sverige med ett flygplan från något annat land inom EU och bedömningen görs att Sverige har ett begränsat intresse av den utredningen eller om myndigheterna i den stat där flygplanet är registrerat har väsentligen lättare att genomföra utred- ningen, t.ex. därför att det huvudsakliga materialet som behöver undersökas finns i det landet.

3Convention on International Civil Aviation, undertecknad i Chicago den 7 december 1944.

4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 996/2010 av den 20 oktober 2010 om utredning och förebyggande av olyckor och tillbud inom civil luftfart och om upphävande av direktiv 94/56/EG.

151

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

SOU 2014:82

Olyckor eller tillbud utomlands

Enligt artikel 5.2 i förordningen (EU) nr 996/2010 ska Sverige utreda olyckor eller tillbud utomlands som har inträffat på en plats som inte entydigt kan anses tillhöra någon stats territorium, om luftfartyget är registrerat i Sverige. Enligt 4 § tredje stycket LUO gäller vidare att olyckor eller tillbud som har inträffat utomlands ska utredas av en svensk utredningsmyndighet om de har berört ett svenskt luftfartyg och annat inte följer av en internationell överens- kommelse som har biträtts av Sverige. Sverige har biträtt Chicago- konventionen enligt vilken ansvaret för undersökning av en civil flygolycka har lagts på den stat där olyckan har inträffat. Detta innebär för den civila luftfarten att Statens haverikommission i princip inte utreder civila luftfartsolyckor som har inträffat utom- lands, såvida inte olyckan eller tillbudet har inträffat på ett område som inte tillhör någon annan stat som är ansluten till konven- tionen, eller om den stat där olyckan eller tillbudet har inträffat har överlåtit utredningen till Sverige.

Chicagokonventionens regelverk är begränsat till civila luft- fartyg som ska ha luftvärdighetsbevis. Regler om luftvärdighet finns i konventionens bilaga 8 och ställer bl.a. krav på luftfartygs flygegenskaper samt att de ska vara konstruerade, byggda, ut- rustade och kontinuerligt underhållna på visst sätt. Luftvärdighets- beviset möjliggör att luftfartyget tillåts flyga mellan stater utan krav på särskilda tillstånd. Ett luftfartyg som inte uppfyller Chicagokonventionens krav kan i stället ha ett nationellt utfärdat flygtillstånd. Det är t.ex. fallet med mindre amatörbyggda luft- fartyg. Inträffar det, utanför EU, en olycka med ett mindre svenskregistrerat luftfartyg som inte ska ha luftvärdighetsbevis enligt Chicagokonventionen, så finns det alltså inte någon inter- nationell överenskommelse om undersökningsansvaret. Det följer då emellertid av 4 § LUO att Statens haverikommission ska under- söka händelsen.

Även förordningen (EU) nr 996/2010 föreskriver vissa undan- tag från undersökningsskyldigheten i vad som normalt kallas för Annex II och som i själva verket utgör bilaga 2 till förordningen

152

SOU 2014:82

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

(EG) nr 216/20085. Dessa undantag rör bl.a. ultralätta luftfartyg, skärmflyg och experimentklassade luftfartyg. En konsekvens av undantagen är att den eventuella skyldigheten att undersöka olyckor med sådana luftfartyg beror på nationell rätts utformning. För svensk rätt innebär 4 § LUO i princip att Statens haverikom- mission ska undersöka även sådana olyckor. Emellertid ska olyckor och tillbud med luftfartyg som väger mindre än 2 250 kg och som inte ska ha luftvärdighetsbevis undersökas endast om det är av syn- nerlig vikt från säkerhetssynpunkt och en undersökning inte görs i den stat där händelsen inträffade.

Statsluftfartyg

Förordningen (EU) nr 996/2010 gäller inte för olycksunder- sökningar inom statsluftfarten.6 Enligt 4 § tredje stycket LUO gäller dock att olyckor eller tillbud med svenska luftfartyg utomlands ska undersökas, om inte annat följer av en internationell överenskommelse som har biträtts av Sverige. LUO exkluderar där- med inte statsluftfarten. Eftersom Chicagokonventionen, i likhet med förordningen (EU) nr 996/2010 inte gäller för statsluftfart, medför regleringen i LUO att Statens haverikommission som utgångspunkt måste undersöka olyckor eller tillbud som inträffar med svenska statsluftfartyg i utlandet.

Hänvisningen till en internationell överenskommelse som har biträtts av Sverige är ursprungligen avsedd att syfta på Chicago- konventionen. Formuleringen utesluter dock inte att det även kan upprättas andra internationella överenskommelser i frågan. Som exempel kan nämnas att det mellan Sverige och Storbritannien har träffats en särskild överenskommelse avseende sådana frågor, ett s.k. Memorandum of Understanding (MoU). Den överenskom- melsen innebär att Chicagokonventionens regler om utrednings- ansvar ska tillämpas mellan Sverige och Storbritannien även för militär luftfart i samband med gemensam övningsverksamhet. En

5Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 216/2008 av den 20 februari 2008 om fastställande av gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet och inrättande av en europeisk byrå för luftfartssäkerhet, och om upphävande av rådets direktiv 91/670/EEG, förordning (EG) nr 1592/2002 och direktiv 2004/36/EG.

6Enligt artikel 3.3 i förordningen (EU) nr 996/2010 exkluderas olyckor och tillbud med luftfartyg som används inom militären, tullen, polisen eller liknande.

153

Undersökning av olyckor med internationell anknytning SOU 2014:82

sådan överenskommelse innebär då att LUO:s reglering blir subsidiär i förhållande till MoU:n.

Regleringen i 5 § andra stycket LUO och 2 § FUO gäller även för statsluftfartens del. Statens haverikommission kan därmed också besluta att överlåta olycksundersökningar avseende även statsluftfartyg till utlandet, men det torde främst bli aktuellt vid tillbud med utländska statsluftfartyg som inträffar i Sverige.

6.2.2Sjöolyckor

Olyckor eller tillbud i Sverige

För sjöfartens del gäller enligt 4 § första stycket LUO precis som för luftfarten att de civila olyckor eller tillbud som har inträffat i Sverige, som utgångspunkt ska utredas av Sverige oavsett varifrån fartygen kommer.

Olyckor eller tillbud utanför Sverige

Sverige ska enligt 4 § andra stycket LUO utreda fartygsolyckor eller tillbud med fartyg som har inträffat utomlands, om olyckan eller tillbudet har berört ett fartyg som för svensk flagg eller är av annat väsentligt intresse för Sverige. Om ett utländskt ro-ro- passagerarfartyg eller höghastighetspassagerarfartyg i reguljär trafik emellertid har varit inblandat i en sjöolycka eller ett tillbud, ska en svensk utredning enligt 4 a § b LUO också göras om fartyget senast besökte Sverige (se mer om detta under avsnitt 6.6).

Statsfartyg

För utländska statsfartyg gäller en väsentlig skillnad gentemot vad som gäller för utländska statsluftfartyg. En olycka eller ett tillbud som har inträffat med ett utländskt statsfartyg i Sverige får enligt 4 § första stycket andra meningen LUO nämligen inte utredas av svenska myndigheter. Om ett svenskt statsfartyg emellertid skulle drabbas av en olycka eller ett tillbud så har Statens haverikom- mission en undersökningsskyldighet oavsett om olyckan eller till- budet har inträffat på svenskt vatten eller utomlands.

154

SOU 2014:82

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

6.2.3Olyckor inom spårbunden trafik

Olyckor eller tillbud i Sverige

Även för den spårbundna trafiken gäller som huvudregel enligt 4 § första stycket LUO att olyckor eller tillbud som har inträffat i Sverige ska utredas av Sverige.

Olyckor eller tillbud utomlands

Enligt 4 § fjärde stycket LUO gäller att om en olycka eller ett till- bud som berör spårfordon i internationell trafik skulle inträffa på eller nära den svenska gränsen, får Sverige komma överens med den andra berörda staten om vilket land som ska göra undersökningen eller besluta att de ska göra undersökningen tillsammans.

6.2.4Vägtrafikolyckor

Olyckor eller tillbud i Sverige

För olyckor och tillbud inom vägtrafiken gäller enligt 4 § första stycket LUO att det är Sverige som ska undersöka sådana olyckor eller tillbud som har inträffat i Sverige.

Olyckor eller tillbud utomlands

För vägtrafikens del finns inga internationella bestämmelser av- seende olycksutredning, vilket innebär att Sverige mycket sällan utreder vägtrafikolyckor eller tillbud inom vägtrafiken som har inträffat utomlands. Vid den s.k. Måbødalsolyckan 1988 gjordes ett undantag där en svenskregistrerad buss under en skolresa kollide- rade med en tunnelvägg i Norge varvid 12 barn och 3 vuxna om- kom. Statens haverikommission genomförde då en utredning av olyckan på uppdrag av den svenska regeringen.7

7 Prop. 1992/93:161 s. 43-44 och Statens haverikommissions rapport O 1992:2.

155

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

SOU 2014:82

6.2.5Övriga olyckor

Med begreppet övriga olyckor förstås enligt LUO sådana olyckor som inte är en luftfartsolycka, sjöolycka, olycka med spårbunden trafik eller en vägtrafikolycka. En övrig olycka kan därmed egent- ligen avse vad som helst som inte har med de nämnda trafikslagen att göra. Statens haverikommissions utredningar av sådana övriga olyckor kan därför gälla så vitt skilda saker som t.ex. utsläpp av kemikalier, jordsked vid vägbyggen, lägenhetsbränder, dammbrott eller dödsfall i sjukvården.8

Övriga olyckor hanteras i LUO tillsammans med vägtrafik- olyckor (2 § första stycket fjärde punkten) eftersom samma regle- ring gäller för såväl vägtrafikolyckor som för övriga olyckor. Det är emellertid rent begreppsmässigt fråga om två helt skilda olycks- typer.

Olyckor eller tillbud i Sverige

För olyckor och tillbud avseende övriga olyckor gäller enligt 4 § första stycket LUO att det är Sverige som ska undersöka sådana olyckor eller tillbud som har inträffat i Sverige.

Olyckor eller tillbud utomlands

För kategorin övriga olyckor gäller inga internationella bestäm- melser. Detta innebär att Sverige inte utreder sådana övriga olyckor eller tillbud därtill som har inträffat utomlands.

6.2.6Särskilt om militär verksamhet m.m.

Statens haverikommission återger i sina årsredovisningar olyckor inom den militära verksamheten i särskilda avsnitt. I LUO finns det emellertid inte någon särreglering för den militära verksam- heten utan det som avgör vilken reglering i LUO som blir tillämplig vid en olycksundersökning inom militären blir i stället i

8 Statens haverikommissions slutrapporter RO 2008:02, 2009:01, 2010:01, 2011:01 samt 2013:02.

156

SOU 2014:82

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

vilken specifik militär verksamhet som olyckan eller tillbudet har inträffat. För militära luftfartsolyckor eller olyckor inom den militära sjöfarten gäller då regler för statsluftfart och statsfartyg (se avsnitt 6.4). Övriga olyckor inom den militära verksamheten hante- ras antingen enligt LUO:s reglering av vägtrafikolyckor eller enligt bestämmelserna om övriga olyckor (se 6.2.4 och 6.2.5).

Vad som nu har sagts om den militära verksamheten gäller i tillämpliga delar även för Polismyndighetens och Kustbevak- ningens verksamheter.

6.3Översikt samt avgränsningar

Nedan följer två översiktstabeller med syfte att försöka förtydliga de likheter och skillnader som finns mellan olycksundersökningar med internationella inslag. Tabell 6.2 presenterar också översiktligt de större ändringsförslag som utredaren redovisar i de kommande avsnitten.

Regleringen av olycksundersökningar vid vägtrafikolyckor/övriga olyckor eller olyckor inom den spårbundna trafiken med inter- nationella inslag är relativt enkel och med få undantag. Den regle- ringen återges därför först i den mindre tabellen 6.1 nedan.

157

Undersökning av olyckor med internationell anknytning		SOU 2014:82

I tabell 6.1 besvaras frågan om Statens haverikommission ska undersöka en inträffad olycka eller till - bud med internationella inslag inom vägtrafiken/övriga olyckor (övriga olyckor = andra o lyckor än i vägtrafiken, den spårbundna trafiken, luftfarten eller i sjöfarten) eller inom den spårbundna trafiken. Regleringen kring utredning av vägtrafik/övriga olyckor är okomplicerad och innebär att Statens haveri- kommission ska utreda de allvarliga olyckor eller tillbud som har inträffat i Sverige, men inte annars. Bestämmelserna är egentligen identiskt utformade även för den spårbundna trafiken, men med det viktiga undantaget att om en olycka eller ett tillbud där har inträffat på eller nära den svenska gränsen så får Statens haverikommission komma överens med berörd utländsk myndighet om vem som ska göra olycksundersökningen (4 § fjärde stycket LUO). OBS – Tabellen återger endast de nationella och geo- grafiska utgångspunkterna för utredningsskyldigheten, Om övriga kriterier i LUO eller annan föreskrift är uppfyllda eller inte för att en olycksundersökning ska göras, återges därmed inte.

Regleringen av olycksundersökning av luftfartsolyckor respektive sjöolyckor med internationella inslag är betydligt mer komplicerad. De bestämmelserna är emellertid av särskild vikt för utredarens fortsatta överväganden. Bestämmelserna om luftfart och sjöfart ställs därför mot varandra i tabell 6.2 för att försöka tydliggöra vari skillnaderna består samt för att översiktligt peka på inom vilka områden vissa förändringar bör genomföras.

158

SOU 2014:82		Undersökning av olyckor med internationell anknytning

I tabell 6.2 besvaras frågan om Statens haverikommission ska undersöka en inträffad luftfarts- eller sjöolycka (eller tillbud) med internationella inslag. Med delegation menas att Statens haverikommission eller en utländsk myndighet överlåter åt någon annan att göra olycksundersökningen , vilket kan ske med stöd av artikel 6.2 i förordningen (EU) nr 996/2010 eller 5 § andra stycket LUO jämförd med 2 och 2 b §§ FUO. Delegationsmöjligheterna är i tabellen dock endast upptagna i de fält där de rent praktiskt kan antas komma till användning, även om delegationsmöjligheten i LUO/FUO formellt har en generell tillämpning. Med statslös yta menas att en olycka eller ett tillbud har inträffat i ett område som inte tillhör någon stat som har tillträtt Chicagokonventionen. Med undantagsflyg menas de luftfartyg med en totalvikt av högst 2 250 kr och som inte ska ha luftvärdighetsbevis (4 § tredje stycket LUO). Med MoU menas ett sådant Memorandum of Understanding som Sverige har ingått med Storbritannien med innebörden att Chicagokonventionen ska tillämpas även för militära luftfartyg. OBS – Tabellen återger endast de nationella och geografiska utgångspunkterna för utredningsskyldigheten, Om övriga kriterier i LUO eller annan föreskrift är uppfyllda eller inte för att en olycksundersökning ska göras återges där - med inte. De områden inom vilka utredaren lämnar sina huvudsakliga förändringsförslag markeras i tabellen genom gråa zoner. Mer ingående motiveringar till förslagen återges i avsnitten 6.4 –6.6.

159

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

SOU 2014:82

Tabellerna 6.1 och 6.2 illustrerar det faktum att det är regleringen inom luftfarten och sjöfarten som ger upphov till otydligheter och problembilder för olycksundersökningar med internationella inslag. I de följande avsnitten 6.4 – 6.6 kommer därför övervägan- den endast att göras för olycksundersökningar inom luftfarten och sjöfarten.

6.4Överväganden: Olyckor och tillbud

med utländska fartyg och luftfartyg i Sverige

Utredarens förslag: Regleringen för den civila luftfarten och den civila sjöfarten bygger på olika internationella rättsakter och grundprinciper vad avser bl.a. olycksutredningsansvaret. Ett fullständigt enhetliggörande i den nya lagen om säkerhetsutred- ning (LSU) för alla olyckstyper kan därför inte genomföras.

Det ska anges tydligare i LSU att Sverige inte måste under- söka alla olyckor eller tillbud som sker i Sverige med utländska civila fartyg. Statens haverikommissions möjlighet att överlåta utredningsansvar till en annan utländsk myndighet ska framgå redan av lag och inte enbart av förordning.

Det ska tydligare föreskrivas att huvudregeln är att andra stater utreder händelser i Sverige med sina statsfartyg eller stats- luftfartyg, och att Sverige utreder händelser med svenska stats- fartyg eller statsluftfartyg även om de inträffat utomlands.

Möjligheterna att delegera undersökningar till utlandet ska i förtydligande syfte flyttas från förordningen till lagen.

6.4.1Inledning

Om en händelse har inträffat med ett svenskt civilt fartyg/luft- fartyg eller ett svenskt statsfartyg/statsluftfartyg i Sverige så ska Statens haverikommission undersöka händelsen (under förutsätt- ning att övriga materiella kriterier för en olycksundersökning i LUO är uppfyllda). Det föreligger där inga regleringsmässiga problem eller juridiska eller praktiska tveksamheter som bör för- anleda något ändringsförslag i LSU.

160

SOU 2014:82

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

Det är först om en händelse har inträffat med ett utländskt civilt fartyg/luftfartyg eller ett utländskt statsfartyg/statsluftfartyg som situationen blir mer komplicerad. Utredaren redogör nedan för skillnaden mellan civila fartyg/luftfartyg och statsfartyg/statsluft- fartyg och lämnar därefter förslag på vissa ändringar som bör genomföras i LSU.

6.4.2Bakgrund

En historisk bakgrund – sjöfart

Kuststater har sedan lång tid tillbaka ansetts ha full suveränitet över sina respektive territorialhav, även om utländska fartyg har rätt till s.k. oskadlig genomfart genom haven. Kuststaterna har därför i kraft av suveräniteten över sitt territorium en rätt att utreda sjö- olyckor och tillbud till sjöss som inträffar i deras territorialhav.

På det fria havet är det emellertid den stat vars flagga fartyget för som utövar jurisdiktion över fartyget.9 Enligt artikel 94 i UNCLOS10 ska flaggstaterna därför också utreda vissa sjöolyckor eller navigeringsincidenter på det fria havet.

I LUO återspeglas principen om kuststatens suveränitet i 4 §, eftersom Sverige som utgångspunkt ska utreda olyckor eller tillbud som har inträffat i Sverige. Om en händelse berört ett utländskt fartyg gällde emellertid tidigare i LUO att det krävdes särskilda skäl för att en svensk utredning skulle kunna få genomföras samt att fartyget befann sig inom Sveriges sjöterritorium. I bedöm- ningen av om särskilda skäl fanns för en undersökning vägdes då in om den utländska staten hade begärt en utredning eller om det fanns något svenskt intresse för en utredning, såsom t.ex. fartygets ägar- och driftförhållanden, eller säkerhetsskäl.11

Vid genomförandet av direktivet 2009/18/EG12 avlägsnades begränsningen i 4 § LUO om att det skulle krävas särskilda skäl för att få undersöka utländska fartyg, eftersom någon sådan begräns-

9Se t.ex. prop. 1995/96:140 s. 31.

10United Nations Convention on the Law of the Sea; Förenta Nationernas havsrätts- konvention.

11Prop. 1989/90:104, s. 37.

12Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/18/EG av den 23 april 2009 om grundläggande principer för utredning av olyckor i sjötransportsektorn och om ändring av rådets direktiv 1999/35/EG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/59/EG.

161

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

SOU 2014:82

ning inte ansågs följa av direktivet. I stället infördes en begränsning i förhållande till undersökningen av utländska statsfartyg genom att LUO kom att förbjuda en utredning i Sverige av sådana utländska statsfartyg.13

Förhållandena i dag – sjöfart

Enligt regleringen i 4 § första stycket LUO ska Sverige som kust- stat och därmed Statens haverikommission som olycksutredande myndighet undersöka sjöolyckor och tillbud till sjöss som har inträffat i Sverige.

Av artikel 6.2 i IMO-koden för utredning av olyckor14 framgår det emellertid som en utgångspunkt att det är flaggstaten som ska ansvara för att allvarliga sjöolyckor blir utredda. Flaggstaten om- nämns också i första ledet i fråga om utredningsskyldigheten i artikel 5.1.a i direktivet 2009/18/EG. Även en kuststat har emeller- tid ett tydligt utredningsansvar enligt såväl IMO-koden för utredning av olyckor (artikel 7.1) som direktivet 2009/18/EG (artikel 5.1 b). Med hänsyn till den historiska synen på såväl kust- statens som flaggstatens intresse av att kunna utreda olyckor eller tillbud med fartyg gäller därför för den civila sjöfarten i dag att parallella säkerhetsutredningar kan bli aktuella, om såväl en kuststat som en flaggstat skulle vilja utreda en inträffad händelse. Av artikel 7.1 i IMO-koden för utredning av olyckor följer emellertid att kuststaten och flaggstaten i sådana fall ska försöka komma överens om vilken stat som bör utreda olyckan eller tillbudet, för att i möjligaste mån undvika parallella olycksutredningar. Detsamma sägs i artikel 7.2 i direktivet 2009/18/EG och i direktivets artikel 7.1 påminns också om att varje sjöolycka i princip ska vara föremål för endast en utredning, annars måste medlemsstaterna meddela kommissionen varför parallella utredningar kan anses nödvändiga. Parallella utredningar utesluts emellertid inte enligt vare sig artikel 9.1 i IMO-koden för utredning av olyckor eller artikel 7.1 i direk- tivet 2009/18/EG.

13Prop. 2010/11:116, s. 39. Motsvarande undantag för utländska statsfartyg finns i dag även i t.ex. lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg och i barlastvattenlagen (2009:1165).

14Den av Internationella sjöfartsorganisationen den 16 maj 2008 antagna resolutionen MSC.255(84).

162

SOU 2014:82

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

Tanken med regleringen kan därför i dag sägas vara att flagg- och kuststaten/staterna – samt eventuell annan stat med väsentligt intresse i olyckan – ska komma överens om vem som ska utföra olycksundersökningen.

Av artikel 4.2 och 7.1 i direktivet 2009/18/EG följer därför också att medlemsstaterna ska kunna anförtro ledningen av en sjö- olycksundersökning åt en annan medlemsstat. I svensk rätt är den bestämmelsen genomförd i 2 b § FUO där det stadgas att Statens haverikommission får överlåta åt annan än svensk myndighet att göra undersökningar av sjöolyckor eller tillbud till sjöss.

Det är således inte ovanligt förekommande att Statens haveri- kommission utreder händelser med utländskflaggade fartyg i Sverige. I vissa fall kan detta bero på att olika nationella lagstift- ningar definierar olyckor på olika sätt. Det förekommer t.ex. att vissa utländska flaggstaters lagstiftning definierar en händelse som en arbetsmiljöolycka (så kan vara fallet med händelser vid lastning) medan samma händelse enligt svensk rätt anses ha inträffat i sam- band med driften av fartyget och därmed klassificeras som en sjö- olycka. Flaggstaten kommer i sådana fall inte att initiera en sjö- olycksutredning. Någon annan överenskommelse än att Sverige som kuststat då ska utreda händelsen enligt LUO kommer då inte heller att träffas. I flertalet fall kommer emellertid en överenskom- melse att träffas mellan Sverige som kuststat och en utländsk flagg- stat om att flaggstaten och inte kuststaten ska sköta olycksunder- sökningen. Statens haverikommission ska då enligt 8 c § FUO (och i enlighet med artikel 10 i IMO-koden för utredning av olyckor) samarbeta med den utländska olycksundersökande myndigheten.

En historisk bakgrund – luftfart

I Sverige kom den första viktiga regleringen på luftfartsområdet genom 1922 års luftfartsförordning. I den förordningen föreskrevs inte uttryckligen hur luftfartsolyckor skulle undersökas, men det ansågs att en sådan undersökningsskyldighet omfattades av den då- varande Luftfartsstyrelsens allmänna åligganden. Det var först med luftfartslagens tillkomst 1957 som det i en författning infördes sär- skilda regler om undersökning av luftfartsolyckor. Redan i 1957 års luftfartslag framgick det av 11 kap. 7–8 §§ att vissa luftfartsolyckor

163

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

SOU 2014:82

eller tillbud till sådana olyckor skulle undersökas av en undersök- ningskommission. Vidare reglerades i 1 kap. 4 § att svensk lag skulle gälla för svenskt luftfartyg även vid luftfart utomlands, om det var förenligt med lagen i främmande stat. Regleringen gällde emellertid endast för den civila luftfarten. För den militära luft- farten gällde endast ett fåtal bestämmelser i 15 kap., vari olycks- undersökningsregleringen inte återfanns. Det angavs då också att utländska statsfartyg och deras besättning i betydande utsträckning åtnjuter exterritorialitet eller immunitet enligt allmänt erkända folkrättsliga grundsatser.15 Enligt den tidiga svenska lagstiftningen reglerades därmed inte olycksundersökningar i Sverige av utländska statsluftfartyg. Före LUO:s tillkomst 1990 gällde för inhemska för- hållanden att endast allvarliga svenska militära luftfartsolyckor utreddes av Statens haverikommission medan militära sjöfarts- olyckor inte alls utreddes av Statens haverikommission utan nor- malt utreddes genom respektive militära eller civila myndigheters egen försorg.16

Förhållandena i dag – luftfart

Tillkomsten av LUO 1990 innebar en mer enhetlig reglering av olycksundersökningar. Det ansågs då att syftet med en haveriutred- ning i samhällets regi borde vara detsamma inom såväl den civila sektorn som den militära. Det ansågs inte heller finnas något skäl att ha en annan utredningsordning för den militära luftfarten eller sjöfarten än för den civila sektorn. Det bästa sättet att tillgodose denna principiella syn ansågs vara att lägga undersökningsansvaret för alla allvarliga olyckor på Statens haverikommission och under- sökningsansvaret för icke allvarliga olyckor på tillsynsmyndig- heterna. Genom att även överföra den tidigare luftfartlagens bestämmelser om undersökningsskyldighet för luftfartsolyckor till LUO, utan att längre uttryckligen exkludera statsluftfarten, kom undersökningsskyldigheten därmed att gälla även för statsluft- farten. Regleringen i LUO har därefter varit oförändrad vad avser skyldigheten att undersöka olyckor med statsluftfartyg. För utländska statsluftfartyg har därmed under de senaste decennierna

15Prop. 1957:69 s. 195.

16Jfr prop. 1989/90:104 s. 18.

164

SOU 2014:82

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

inga särskilda inskränkningar gällt, till skillnad från vad som har varit fallet för händelser med utländska statsfartyg.

Svenska bestämmelser om statsluftfarten är inte särskilt om- fattande och har i många hänseenden även ansetts föråldrade. Den svenska regleringen av statsluftfart bygger på delegering av besluts- befogenheter och lagregleringen har därför getts formen av en ram- lag. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, har bemyndigats att närmare utforma mer konkreta bestämmelser. För den militära luftfarten är det därför Försvarsmakten som i sin tur har fått bemyndigandet att utfärda närmare föreskrifter, efter- som den militära luftfarten anses vara så speciell, ha ett speciellt syfte och att Försvarsmakten är den myndighet som har de bästa kunskaperna om det militära området. Statsluftfart som t.ex. bedrivs av Polismyndigheten och Kustbevakningen anses dock till sin karaktär vara mer lik den civila luftfarten än den militära. Bestämmelserna för den civila luftfarten gäller därför till stor del även för sådan icke-militär statsluftfart och gällande föreskrifter återfinns främst i luftfartsförordningen samt i Transportstyrelsens föreskrifter.17 Försvarsmakten ger tillstånd enligt tillträdesförord- ningen (1992:118) för andra utländska statsluftfartyg än militära stridsflygplan att flyga i svenskt luftrum. För militära stridsflyg- plans tillträde till svenskt luftrum krävs enligt samma föreskrifter regeringens tillstånd. Det anses i övrigt finnas en hel del fråge- tecken avseende utländsk flygverksamhet med statsluftfartyg i Sverige. Vid t.ex. internationella flygövningar kan det uppstå problem kring vilka bestämmelser som ska gälla vid olika typer av händelser. En del av de frågeställningarna har ingen lösning i före- skrifter. Inom ramen för internationell militär samverkan kan det konstateras att det i dag saknas relevanta svenska föreskrifter.18

Vad gäller olycksundersökning av utländska statsluftfartyg följer det av LUO att Statens haverikommission ska utreda olyckor och tillbud som inträffar i Sverige även med utländska statsluft- fartyg (under förutsättning att olyckan eller tillbudet i övrigt upp- fyller kraven för utredning i LUO eller FUO). Så har också tidi- gare skett efter den uppmärksammade olyckan med ett luftfartyg ur det norska luftförsvaret den 15 mars 2012 på Kebnekaise. Den

17Prop. 2012/13:165, s. 23 f.

18Prop. 2012/13:165 s. 24.

165

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

SOU 2014:82

olycksundersökningen tog mycket omfattande resurser i anspråk för Statens haverikommission och fick prioriteras framför andra pågående utredningar. Olyckans internationella karaktär innebar särskilda utmaningar för Statens haverikommission.19

I Sverige bedrivs i dag statsluftfarten i huvudsak av Försvars- makten, Polismyndigheten, Kustbevakningen samt Sjöfartsverket när det flyger för sjö- eller flygräddningsändamål, s.k. SAR-verksam- het (Search and Rescue).20

6.4.3Vissa begrepp av betydelse när det gäller statsfartyg och statsluftfartyg

Definitioner

Statsfartyg

I direktivet 2009/18/EG nämns inte begreppet statsfartyg. Direk- tivet är emellertid inte tillämpligt på vad som normalt kännetecknar ett statsfartyg. I artikel 2.2.a i direktivet 2009/18/EG anges att direktivet inte ska tillämpas på örlogsfartyg, trupptransportfartyg eller andra fartyg som ägs eller drivs av en medlemsstat och som uteslutande utnyttjas för statliga och icke-kommersiella ändamål.

I svensk rätt definieras begreppet statsfartyg i allt väsentligt på samma sätt. I t.ex. 2 § andra punkten tillträdesförordningen (1992:118) definieras ett statsfartyg som ett örlogsfartyg, forsk- ningsfartyg eller andra fartyg och svävare som ägs eller brukas av en stat och nyttjas i icke-kommersiellt syfte.21

19Statens haverikommissions årsredovisning räkenskapsåret 2012, s. 15.

20Även andra aktörer kan emellertid också bedriva statsluftfart, som t.ex. Försvarets materielverks provflygningar och tester av luftfartyg som ska levereras till Försvarsmakten, eller Saab AB:s flygningar med militära luftfartyg. Affärsverket svenska kraftnät kan också förväntas komma att bedriva statsluftfart i framtiden.

21Jfr även prop. 1989/90:104 s. 35 där med statsfartyg avses t.ex. örlogsfartyg, isbrytare eller statliga forskningsfartyg.

166

SOU 2014:82

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

Statsluftfartyg

Den första gränsdragningen mellan civil luftfart och statsluftfart gjordes redan 1919 i Pariskonventionen22 om luftfartsreglering, vilket var samma år som världens första reguljära passagerarflyg- ning genomfördes. Av artikel 30 i konventionen framgick att stats- luftfart utgjordes av militärt flyg eller allt flyg som exklusivt används av staten såsom postflyg, tullflyg eller polisflyg. Den civila luftfarten kom därmed att definieras med en negativ avgränsning genom att den civila luftfarten ansågs utgöra all annan luftfart än statsluftfarten. Definitionen återkom sedan i Pariskonventionens efterträdare, Chicagokonventionen 1944. Chicagokonventionen är inte tillämplig på statsluftfart. Av artikel 3.b i Chicagokonven- tionen framgår att statsluftfart utgörs av flyg som används inom militären, tullen och polisen. I förordningen (EU) nr 996/2010 nämns inte heller uttrycket statsluftfart men förordningen är inte tillämplig på luftfartyg som används inom militären, tullen, polisen eller liknande, vilket får anses vara förordningens definition av just statsluftfart.23

I svensk rätt uttrycks definitioner av statsluftfart också med liknande uttryck som i förordningen. I 14 kap. 1 § första punkten luftfartslagen (2010:500) definieras statsluftfart som militär luftfart och annan luftfart för statsändamål. I t.ex. 2 § femte punkten till- trädesförordningen (1992:118) definieras statsluftfartyg som mili- tära stridsflygplan, militära transportflygplan och andra luftfartyg som ägs eller brukas av en stat och nyttjas i icke-kommersiellt syfte.

Det grundläggande elementet för statsluftfart är därmed att det utgörs av luftfart som utförs för ett statsändamål och utan något syfte att tjäna pengar24.

I sammanhanget kan noteras att det i Sverige, liksom i många andra länder, finns dubbla register för luftfartyg. Det finns ett militärt och ett civilt register. Medan Försvarsmaktens luftfartyg är registrerade i det militära registret är Kustbevakningens och Polis- myndighetens luftfartyg registrerade i det civila registret. Som

22Convention Relating to the Regulation of Aerial Navigation (Paris Convention), den

13oktober 1919.

23Artikel 3.3 i förordningen (EU) nr 996/2010.

24Jfr prop. 2012/13.165 s. 12 och 27.

167

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

SOU 2014:82

framgår ovan är det dock ändamålet med luftfarten som avgör om det är fråga om statsluftfart eller inte. Registreringen saknar i detta avseende självständig betydelse.

Immunitet

En etablerad immunitetsprincip i internationell sedvanerätt är att ett statsfartyg som huvudregel åtnjuter en närmast total frihet från ingripande från en annan stats sida. Enligt t.ex. lagen (2009:1514) om immunitet för stater och deras egendom föreligger det immu- nitet för en stats egendom (bilagan till lagen, artikel 5). Statsfartyg ses då som en form av mobil statsegendom.25 Även om principen oftast är mer frekvent kopplad till statsfartyg (och principen där t.ex. även finns kodifierad för vad som ska gälla på det fria havet i form av artiklarna 95 och 96 i UNCLOS) så gäller principen även för statsluftfartyg. I den svenska IKFN-förordningen anges således att immunitet ska respekteras så långt som det är möjligt för såväl utländska statsfartyg som för utländska statsluftfartyg.26

6.4.4Utländska statsfartyg

Utredarens förslag: Det ska alltjämt vara en huvudregel i LSU att Statens haverikommission inte undersöker olyckor eller till- bud i Sverige med utländska statsfartyg. Regleringen ska emel- lertid inte utgöra ett absolut förbud, utan Statens haverikom- mission ska kunna utreda händelser i Sverige som berör ut- ländska statsfartyg, om särskilda skäl finns för det.

Skälen för utredarens förslag: Enligt 4 § andra stycket LUO ska utländska statsfartyg inte bli föremål för en svensk olycksunder- sökning. Det förbudet infördes i LUO vid genomförandet av det tredje sjösäkerhetspaketet.27 I tiden dessförinnan gällde att alla

25Jfr t.ex. Bring och Körlöf-Askholt (2010) Folkrätt i krig, kris och fredsoperationer, s. 51 f. samt Eek, Bring, och Hjerner (1987) Folkrätten, s. 396 f.

265 § förordning (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordning)

27Prop. 2010/11:116.

168

SOU 2014:82

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

olyckor med utländska fartyg kunde undersökas av Statens haveri- kommission om särskilda skäl fanns (samt om fartyget alltjämt befann sig inom Sveriges sjöterritorium). Sådana särskilda skäl kunde t.ex. utgöras av att flaggstaten bad Sverige att genomföra olycksundersökningen eller att Sverige hade ett väsentligt intresse av att undersöka olyckan. Denna begränsning att endast undersöka utländska fartyg om det fanns särskilda skäl ansågs emellertid sedermera inte stå i överensstämmelse med direktivet 2009/18/EG och togs därför bort. Det konstaterades också i övervägandena att direktivet 2009/18/EG inte är tillämpligt på statsfartyg men det ansågs föra för långt att helt ta bort begränsningen avseende alla utländska fartyg. Lösningen blev att låta den undersöknings- skyldighet som gällde för svenska fartyg även gälla för utländska civila fartyg medan utländska statsfartyg undantogs.28 Utform- ningen av 4 § LUO blev därför att undersökningsplikten avseende utländska fartyg inte skulle gälla utländska statsfartyg.

Utredaren ser i grunden inget skäl att föreslå att utgångs- punkten för den här regleringen bör ändas. Enligt utredaren kan det emellertid i vissa fall vara ett hinder att det enligt LUO i dag är helt förbjudet för Statens haverikommission att undersöka ett ut- ländskt statsfartyg. Som tidigare har nämnts är direktivet 2009/18/EG inte tillämpligt på den nationella regleringen av stats- fartyg. Om Sverige därför skulle välja att i LSU möjliggöra utred- ning även av utländska statsfartyg i vissa särskilda fall, strider en sådan reglering inte mot direktivet 2009/18/EG. Utredaren finner därför skäl att föreslå att bestämmelsen från 4 § LUO ska utformas som en huvudregel, men att ett visst utrymme för undantag ska finnas. Regleringen kan lämpligen utformas på samma sätt som gällde före genomförandet av direktivet 2009/18/EG, men nu endast med avseende på utländska statsfartyg. Därmed ska regle- ringen i LSU som motsvarar 4 § LUO omfatta även händelser med utländska statsfartyg i Sverige, om det bedöms att det finns sär- skilda skäl för en sådan undersökning. För att finna sådana sär- skilda skäl bör det i princip förutsättas att statsfartygets flaggstat av någon anledning begär att Sverige genomför olycksundersökningen och att Statens haverikommission också bedömer det som lämpligt att olycksundersökningen sker i Sverige. Statens haverikommission

28 Prop. 2010/11:116, s. 38 f.

169

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

SOU 2014:82

bör emellertid också själv kunna finna särskilda skäl för en utred- ning om Sverige har ett väsentligt intresse av att utreda en viss olycka, t.ex. om en större olycka med ett utländskt statsfartyg skulle ha medfört att ett flertal svenska medborgare omkommit eller omfattande förstörelse skett av svensk egendom.

6.4.5Utländska statsluftfartyg

Utredarens förslag: Den reglering som föreslås i avsnitt 6.4.4 ska vara enhetlig för såväl utländska statsfartyg som för ut- ländska statsluftfartyg. Statens haverikommission ska därför endast utreda händelser i Sverige som berör utländska statsluft- fartyg, om det finns särskilda skäl för en sådan utredning.

Skälen för utredarens förslag: Utländska statsfartyg är i dag undantagna från regleringen i 4 § första stycket första meningen LUO om att en olycksundersökning ska göras i Sverige om en olycka eller ett tillbud inträffar i Sverige.29 Undantaget för utländ- ska statsfartyg i 4 § LUO omfattar emellertid inte utländska stats- luftfartyg. Det är utredarens uppdrag att bl.a. överväga om den skillnaden framstår som ändamålsenlig eller inte. Utredaren har emellertid också i uppdrag att undersöka om en mer enhetlig regle- ring kan och bör införas. Det ska därför undersökas om LSU kan och bör reglera utländska statsfartyg och statsluftfartyg på ett mer enhetligt sätt. Eftersom statsluftfarten är undantagen från såväl för- ordning (EU) nr 996/2010 som Chicagokonventionen kan Sverige utforma sin reglering i denna del utan påverkan från några direkt tillämpliga internationella krav.

Mer enhetliga regler

Ett enhetligare, tydligare och enklare regelverk är alltid under- lättande för alla parter som ska använda sig av lagstiftning eller måste sätta sig in i den. Det bör presumeras att om det inte kan anföras några vägande skäl för att statsluftfartyg och statsfartyg ska

29 Utredaren föreslår en förändring av den regleringen i avsnitt 6.4.4.

170

SOU 2014:82

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

behandlas på olika sätt, så bör de som en utgångspunkt i stället behandlas på ett mer enhetligt sätt. Utredaren kan inte se några egentliga skäl för att reglera utredningsskyldigheten av utländska statsfartyg respektive utländska statsluftfartyg på olika sätt. Detta talar därför som utgångspunkt för att reglera utredningsskyldig- heten av utländska statsluftfartyg på samma sätt som utländska statsfartyg.

Internationella och militära regelverk

Chicagokonventionen lägger grunden för regleringen av den inter- nationella lufttrafiken. Av konventionens artikel 3.a framgår att konventionen endast är tillämplig på den civila luftfarten och där- med inte på statsluftfarten. Även av artikel 3.3 i förordningen (EU) nr 996/2010 framgår det som en utgångspunkt att regleringen inte gäller vid säkerhetsutredningar av olyckor eller tillbud inom mili- tären, tullen, polisen eller liknande.30 Som princip gäller därför varken EU-regleringen eller internationella konventioner på luft- fartsområdet för statsluftfarten. Regleringen i 4 § LUO avseende olyckor med utländska statsluftfartyg i Sverige kan emellertid trots det sägas motsvara bestämmelserna i Chicagokonventionen för den civila luftfarten om att det är State of Occurrence som ansvarar för olycksundersökningen. Det finns inte några bärande skäl för att i svensk rätt reglera ansvaret för olycksutredningar inom statsluft- farten i enlighet med vad Chicagokonventionen föreskriver för civil luftfart, såvida inte så har beslutats i enskilda fall.31

I Försvarsmaktens regelverk, Regler för Militär Luftfart RML V.1.D.42.1 och RML V.1.D.50.1, läggs i stället utrednings- ansvaret för olyckor och tillbud i utlandet på flygoperatören. Flyg- operatören måste då antingen med stöd av generella avtal, t.ex. Memorandum of Understanding (MoU) eller genom avtal i en- skilda fall t.ex. genom diplomatiska kanaler försöka komma över- ens med främmande makt om hur olycksundersökningen ska

30Detta följde också indirekt av tidigare EG-fördrag som inte omfattade militär verksamhet, prop. 2012/13:165 s. 22.

31Det har Sverige t.ex. gjort med Storbritannien genom ett mellan länderna särskilt gällande bilateralt Memorandum of Understanding, MoU.

171

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

SOU 2014:82

genomföras.32 Det kan enligt utredaren därför konstateras att statsluftfarten i princip bedöms vara en nationell angelägenhet som bör regleras genom nationella bestämmelser.33 Det anförda talar mot att LSU som i dag bör reglera utländsk statsluftfart på ett för- pliktande sätt och talar i stället för att den utländska statsluftfarten, i likhet med vad som föreslås för utländska statsfartyg, som en huvudregel inte bör utredas av Statens haverikommission.

Praktiska problem

Utredningar av utländska statsluftfartyg – och statsfartyg – kan vara förenade med en del praktiska problem som inte föreligger vid utredningar av civila fartyg/luftfartyg eller av svenska stats- fartyg/statsluftfartyg. Om Statens haverikommission ska utreda en olycka eller ett tillbud med ett utländskt statsluftfartyg så kan pro- blem uppstå med att få tillgång till relevant information, särskilt avseende t.ex. utländska militära luftfartyg. På grund av befintliga eller befarade sekretessproblem kan Statens haverikommission också få svårt att få ta del av viktiga tekniska data. Det kan vidare vara svårare för Statens haverikommission att få tillgång till ut- ländska tillbudsrapporter än svenska tillbudsrapporter. Detta talar för att Statens haverikommission inte ska ha en absolut utrednings- skyldighet av utländska statsluftfartyg.

Vissa händelser med utländska statsluftfartyg är inte motiverade från säkerhetssynpunkt att utreda

Statsluftfarten bedrivs på ett systematiskt sätt och som huvudregel kan det därför sägas att viktiga generella slutsatser kan dras även från olycksundersökningar inom den militära luftfarten och från den övriga statsluftfarten. För såväl inhemska som utländska stats- luftfartyg gäller också att om statsluftfartygen färdas i det svenska

32Utanför Sverige hanteras i många fall frågor om internationella militära olycksutredningar enligt Stanag 3531 som är den standard som tillämpas av försvarsalliansen Nato. I grunden lägger Stanag utredningsskyldigheten på State of Occurrence, men om det är fler än en stat som är inblandade i en olycka så ska det i stället vara State of Operator som utreder olyckan eller tillbudet.

33Jfr prop. 2012/13:165, s. 34.

172

SOU 2014:82

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

luftrummet så färdas de också i det svenska luftfartssystemet. Det kan därför även vid en olycksundersökning av utländska statsluft- fartyg indirekt uppdagas att regleringen av eller verksamheten vid t.ex. svenska flygplatser eller flygledning har brister som måste ses över. Så var t.ex. fallet vid Kebnekaiseolyckan med ett norskt stats- luftfartyg där, utöver det norska luftförsvaret, även såväl den svenska Rikspolisstyrelsen som Transportstyrelsen och Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap blev föremål för rekom- mendationer från Statens haverikommission.34 Det saknas därför inte skäl för Statens haverikommission att i vissa fall utreda händel- ser även med utländska statsluftfartyg i Sverige. I andra fall kan det emellertid förhålla sig annorlunda. Utredningar om tillbud i Sverige med utländska militära luftfartyg, vars orsaker står att finna i frågor om organisation eller utbildning inom den utländska militära verk- samheten eller i utformningen av ett luftfartyg av en typ som inte används civilt eller av den svenska Försvarsmakten, skulle förmod- ligen sällan resultera i några för svensk del mer värdefulla slutsatser. I sådana fall kan en olycksutredning av Statens haverikommission helt sakna säkerhetsmässiga värden för svensk del, vilket därför talar emot en tvingande utredningsreglering.

Sammanfattande bedömning

Utredaren finner att det inte bör vara obligatoriskt för Statens haverikommission att utreda händelser med utländska statsluft- fartyg utan att regleringen i stället bör likställas med den reglering som föreslås gälla för utländska statsfartyg. Som utgångspunkt bör därför gälla att Statens haverikommission inte ska utreda händelser med utländska statsluftfartyg i Sverige, såvida det inte bedöms finnas särskilda skäl för att Statens haverikommission genomför en sådan olycksundersökning. Bedömningen av vad som kan utgöra särskilda skäl bör vara densamma som angetts för utredning av utländska statsfartyg under avsnitt 6.4.4. men också om olyckan eller tillbudet kan ha orsakats av t.ex. trafikledningen eller flyg- platsorganisationen i Sverige.

34 Statens haverikommissions slutrapport RM 2013:02.

173

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

SOU 2014:82

6.4.6Utländska civila fartyg

Utredarens förslag: Det ska anges tydligare i LSU att Sverige inte måste undersöka alla olyckor eller tillbud som sker i Sverige med utländska civila fartyg. Statens haverikommissions möjlig- het att överlåta utredningsansvar till en annan utländsk myndig- het ska framgå redan av lag och inte enbart av förordning.

Skälen för utredarens förslag: För en olycksundersökning av ett utländskt civilt fartyg finns det internationella bestämmelser i bl.a. direktivet 2009/18/EG, som under 2011 har genomförts i LUO. Det finns även regler för detta i IMO-koden för utredning av olyckor och i UNCLOS. Den internationella regleringen före- skriver att olycksundersökningar av civila fartyg med inter- nationella inslag visserligen kan göras parallellt av flera olika länder samtidigt (flaggstaten, kuststaten eller någon annan stat med ett väsentligt intresse i saken). Grundtanken med regleringen är emellertid att varje sjöolycka eller tillbud till sjöss ska vara föremål för endast en utredning, se t.ex. artikel 7.1 i direktivet 2009/18/EG. Det förutsätts därför att de medlemsstater som är berörda måste samarbeta för att snabbt kunna enas om vilken stat som ska ha ansvaret för den aktuella utredningen, se artikel 7.2 i direktivet 2009/18/EG. I praktiken leder det samarbetet oftast fram till att det är flaggstaten som ska genomföra olycksundersökningen. I svensk rätt är möjligheterna till samarbete genomförda genom ett generellt bemyndigande i 5 § andra stycket LUO jämfört med regleringen i 2 och 2 b §§ FUO.

Detta innebär att den korta regleringen i 4 § LUO om att svensk utredningsmyndighet ska undersöka olyckor och tillbud som har inträffat i Sverige inte i sig ger en rättvisande eller full- ständig bild av hur olyckor och tillbud inom sjöfarten med inter- nationella inslag kan och bör hanteras. Huvudregeln om staternas delade ansvar kommer i stället till uttryck i FUO snarare än i LUO. Även om tillämpningen av LUO jämförd med regleringen i FUO i de flesta fall ändå kommer till samma resultat som ett direkt användande av de internationella instrumenten skulle ha gjort, så bör LSU ändras till att bättre överensstämma med hur olycksutred- ningar hanteras i verkligheten. Detta görs lämpligen genom att möjligheten att anförtro ledningen av olycksundersökningar till en

174

SOU 2014:82 Undersökning av olyckor med internationell anknytning

annan medlemsstat återges tydligare och mer konkret i LSU snarare än som är fallet i dag, mer dolt i FUO.

6.4.7Utländska civila luftfartyg

Utredarens förslag: Statens haverikommissions möjlighet att delegera utredningsansvar till annan utländsk myndighet ska framgå redan av lag och inte enbart av förordning.

Skälen för utredarens förslag: Huvudregeln i 4 § LUO om att en undersökning ska göras i fråga om olyckor och tillbud som har inträffat i Sverige stämmer väl överens med huvudregeln enligt Chicagokonventionen och förordning (EU) nr 996/2010. Möjlig- heten att delegera uppgiften att genomföra olycksundersökningen till någon annan framgår i förordningen (EU) nr 996/2010 av artikel 6.2. I svensk rätt återfinns delegationsmöjligheten i 2 § FUO. Av förtydligande skäl finner utredaren även här att delegationsmöjlig- heten i de svenska föreskrifterna ska lyftas fram genom att de i LSU införs vid sidan av huvudregeln om regleringen av utrednings- ansvaret, i stället för att som i dag återfinnas i FUO.

6.5Överväganden: Olyckor och tillbud med svenska fartyg och luftfartyg i utlandet

Utredarens förslag: Statens haverikommission ska utreda händelser som inträffar utomlands med svenska statsfartyg eller statsluftfartyg, om inte särskilda skäl talar emot en sådan utred- ning.

Regleringen kring utredning av olyckor och tillbud med svenska civila fartyg och luftfartyg i utlandet föreslås inte för- ändras.

175

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

SOU 2014:82

6.5.1Inledning

Regleringen av Statens haverikommissions utredningsskyldighet i utlandet återfinns för sjöfartens del i 4 § andra stycket LUO. Regleringen innebär att Statens haverikommission som en utgångs- punkt ska utreda händelser i utlandet med fartyg som för svensk flagg, eller som är av annat väsentligt intresse för Sverige.

För luftfartens del återfinns regleringen i 4 § tredje stycket LUO och innebär som huvudregel att Statens haverikommission inte ska utreda händelser med svenska civila luftfartyg i utlandet, men däremot med svenska statsluftfartyg.

6.5.2Svenska civila fartyg

Utredarens förslag: Utredaren bedömer att några ändringar inte ska genomföras i LSU.

Skälen för utredarens förslag: I dessa delar följer LUO väl de internationella regelverk som gäller och det finns enligt utredaren inte heller någon anledning att föreslå förändringar i förtydligande syfte för detta område.

6.5.3Svenska civila luftfartyg

Utredarens förslag: Utredaren bedömer att några ändringar inte ska genomföras i LSU.

Skälen för utredarens förslag: Regleringen i LUO följer väl de internationella instrumenten eftersom LUO gör undantag för internationella överenskommelser som Sverige har biträtt, dvs. Chicagokonventionen. Eftersom Chicagokonventionen med sin State of Occurrence-reglering utgör ett undantag från huvudregeln i LUO innebär det att Statens haverikommission endast ska utreda luftfartsolyckor utomlands om de har inträffat med svenska luft- fartyg över internationellt vatten eller på andra territorier som inte tillhör någon stat som har tillträtt Chicagokonventionen (se mer om detta under avsnitt 6.2.1), eller om någon annan internationell

176

SOU 2014:82

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

överenskommelse reglerar frågan. Flertalet luftfartsolyckor utreds också med stöd av regleringen i förordningen (EU) nr 996/2010.

6.5.4Svenska statsluftfartyg

Utredarens förslag: Statens haverikommission ska utreda händelser som inträffar utomlands med svenska statsluftfartyg, om inte särskilda skäl talar emot en sådan utredning.

Skälen för utredarens förslag: Eftersom Chicagokonventionen inte gäller för statsluftfarten innebär regleringen i 4 § tredje stycket LUO att Statens haverikommission som huvudregel måste utreda olyckor eller tillbud till olyckor som inträffar med ett svenskt stats- luftfartyg i utlandet. Detta är också huvudsakligen i överensstäm- melse med Försvarsmaktens regler för militär luftfart (RML) och bör enligt utredaren, i vart fall som utgångspunkt, inte innefatta någon egentlig problembild. Det bör emellertid analyseras mer ingående om det under alla förhållanden bör vara Statens haveri- kommission som ska genomföra samtliga undersökningar i ut- landet eller om undersökningar i utlandet i vissa fall kan och bör undersökas av någon annan myndighet. Det bör också analyseras om regleringen i LUO om att Statens haverikommission ska utreda händelser med svenska statsluftfartyg i utlandet ska vara undan- tagslös eller inte.

Ska det alltid vara Statens haverikommission som utreder händelser i utlandet med svenska statsluftfartyg?

Sedan LUO:s tillkomst 1990 har det hänt mycket inom den mili- tära luftfarten vad avser bl.a. Försvarsmaktens deltagande i inter- nationella sammanhang; deltagande i Open Skies innebär ett hundratal överflygningar över främmande stater per år, flygövning- ar med CBT35-stridsflyg innebär ett femtiotal utlandsflygningar per år, marknadsförings- och leveransflygningar genomförs för JAS 39, flygprovkampanjer utförs tillsammans med utländska samarbets-

35 Cross Border Training.

177

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

SOU 2014:82

partners och deltagande sker i internationella övningar såsom Red Flag. Därutöver deltar Sverige även i internationella insatser som IFOR, ISAF, OUP och Atalanta. Flygningar utförs då också i enlighet med Hostac Cross Operations varvid svenska militära helikoptrar genomför landningar på utländska örlogsfartyg, över vilka fartyg flaggstaten har suveränitet.

Sverige genomför således i dag militära flygningar över ett hundratal olika stater. Oftast sker detta i ordnade former och över stater som har kapacitet och tillförlitliga system för att genomföra olycksutredningar, men så är inte alltid fallet.

Olycksundersökningar i ett insatsområde kan vara förenat med många olika typer av svårigheter. I ett första skede måste det fast- ställas om det över huvud taget har varit fråga om en olycka eller om det som har inträffat i stället har varit en ren stridshändelse. Därefter måste personal förberedas för undersökningsuppgiften och den måste också formellt kunna underställas en militär chef i området, vilket sannolikt kommer att vara en utländsk militär chef. Undersökningspersonalen måste sedan också kunna samverka med förband på plats. Det måste också utredas om olyckan har skett vid en bas eller i terrängen, vilken luftfartstyp det är fråga om samt hur logistiken ska hanteras. Tidsaspekten är kritisk eftersom det kan vara farligt att vistas i ett insatsområde och denna fara ökar ju längre tid som har gått sedan olyckan eller tillbudet inträffade. Olycksutredare kan också komma att utgöra militära mål varför hotbilder av fiender och även t.ex. farliga utrustningar i området måste analyseras.

Förhållandena kan ibland vara svåra för det svenska statsflyget, eftersom det kan inträffa att man måste flyga över farliga områden. I dag får därför anses gälla att Statens haverikommission av såväl arbetsmiljömässiga som praktiska skäl skulle kunna få stora svårig- heter med att genomföra vissa typer av utredningar i utlandet, t.ex. avseende olyckor med svenska militära luftfartyg i utländska insats- områden.

Ett sätt att bemöta en sådan problematik kan vara att i den nya LSU och den nya förordningen om säkerhetsutredning (FSU) tyd- ligare reglera att Statens haverikommission, om den bedömer att en olycksundersökning av en militär olycka i utlandet är svår att genomföra, snarast ska överlåta utredningsansvaret till Försvars- makten. Detta skulle kunna underlätta för Försvarsmakten vid

178

SOU 2014:82

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

militära olyckor eller tillbud där kanske ett flertal nationer är invol- verade i ett insatsområde och där det är viktigt att snabbt få till stånd militära överenskommelser om hur olycksundersökningen bäst bör genomföras. Försvarsmakten kan genom den nuvarande regleringen i LUO vid en sådan militär händelse känna sig för- hindrad att agera för Sveriges räkning i förhållande till övriga in- blandade nationer, med anledning av Statens haverikommissions tydliga mandat som svensk utredande myndighet av allvarliga olyckor och tillbud. Om Statens haverikommission då i LSU och FSU skulle åläggas att överlåta utredningsansvaret till Försvars- makten, skulle Försvarsmakten snabbt få ett tydligt mandat för det enskilda fallet att i samråd med utländska militära myndigheter kunna genomföra olycksundersökningen på det sätt som den bedömer är mest lämpat med hänsyn till omständigheterna. En hänvisning till nationell lagstiftning som LSU skulle då möjligen också kunna förväntas verka underlättande i Försvarsmaktens kontakter med andra länders militära myndigheter.

En sådan reglering skulle enligt utredaren emellertid kunna ge upphov till andra mer principiella betänkligheter. Även om För- svarsmakten i vissa fall skulle kunna se det som en fördel i kontak- terna med utländska militära myndigheter att kunna hänvisa till LSU såsom grunden för Försvarsmaktens agerande vid en militär olycka eller tillbud i utlandet, så skulle den svenska regleringen i LSU ändå i sig inte få någon egentlig juridisk verkan i det utländska olycksområdet, t.ex. avseende vilka befogenheter som får användas. En reglering om överlåtelseskyldighet av utredningsansvaret enligt LSU skulle därför vara till formell och teoretisk fördel för För- svarsmakten snarare än att ge tillgång till ett mer praktiskt tillämp- bart regelverk för situationen i fråga. Att enbart av tänkbara procedurskäl föreslå en ändrad lagstiftning kan enligt utredarens mening inte komma ifråga.

Det ska vidare påpekas att Statens haverikommission i dag enligt 2 § andra stycket FUO inte får överlåta olycksundersökningar om det skulle kunna rubba tilltron till undersökningens objektivitet att utredningen inte görs av Statens haverikommission. Statens haveri- kommission har bl.a. av den anledningen, och mot bakgrund av hur tillsynsfunktionen inom Försvarsmakten är organiserad, beslutat

179

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

SOU 2014:82

att inte till Försvarsmakten överlåta några undersökningar för vilka ett obligatoriskt utredningsansvar enligt LUO föreligger.36 Detta talar ytterligare emot en reglering där Statens haverikommission allmänt skulle åläggas att överlåta utredningsansvaret till Försvars- makten om den inte skulle anse sig själv kunna genomföra under- sökningen.

Utredaren föreslår också i övrigt vissa allmänna ändringar i LUO och FUO i förtydligande syfte (se kapitel 4). Ett av dessa förslag är att helt inrikta den nya LSU och FSU mot Statens haveri- kommission och dess verksamhet och därmed i huvudsak utrangera bestämmelser om olycksutredande verksamhet vid Transport- styrelsen och Försvarsmakten från föreskrifterna i LSU och FSU. Att mot den bakgrunden ändå välja att i LSU och FSU aktivt ut- peka Försvarsmakten som en aktör för olycksundersökningarna skulle strida mot syftet med att åstadkomma övergripande förtyd- liganden i LSU och FSU.

Utredaren finner därför inte skäl att som någon allmän princip i LSU eller FSU föreslå att det t.ex. bör vara Försvarsmakten i stället för Statens haverikommission som bör genomföra vissa typer av olycksundersökningar i utlandet av svenska statsluftfartyg. Utreda- ren delar därvid regeringens tidigare bedömning om att samma ordning av effektivitets- och kostnadsskäl bör gälla för undersök- ning från säkerhetssynpunkt av alla slags allvarliga olyckor, dvs. genom Statens haverikommissions försorg.37 Den tydliga utgångs- punkten i LUO om att Statens haverikommission ska utreda händelser i utlandet med svenska statsluftfartyg, ska därför kvarstå oförändrad. Det ska i det sammanhanget emellertid påpekas att den allmänna möjligheten för Statens haverikommission att överlåta åt någon annan (däribland t.ex. Försvarsmakten) att göra en olycks- undersökning bör vara kvar i LSU och FSU. Om Statens haveri- kommission därför i ett enskilt fall skulle finna att förutsättningar föreligger för att överlåta en olycksundersökning av t.ex. ett mili- tärt luftfartyg i ett utländskt stridsområde till Försvarsmakten och även i övrigt bedömer att ett sådant överlåtande skulle framstå som mest lämpligt, så bör det även fortsättningsvis kunna ske.

36Statens haverikommissions beslut den 20 december 2011, dnr. A 195/11.

37Prop. 1989/90:104 s. 24 f.

180

SOU 2014:82

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

Bör Statens haverikommission undantagslöst utreda händelser i utlandet med svenska statsluftfartyg?

Som redan har anförts kan Statens haverikommission i en del fall vid t.ex. svenska militära olyckor i utlandet bedöma att en olycks- undersökning är genomförbar, medan den kan bedöma andra sådana olyckor som praktiskt omöjliga att utreda. Det går inte att närmare allmänt redogöra för i vilka situationer en utredning kan göras respektive i vilka fall den inte kan göras. Det måste i stället vara Statens haverikommission själv som i ett enskilt fall avgör om den anser sig kunna genomföra en utredning eller inte.

Faktum kvarstår emellertid att Statens haverikommission kan komma att ställas inför situationer där en olycksutredning inte kan genomföras utomlands. Utredaren anser att det är en brist om det då saknas utrymme för en sådan bedömning i LSU. En lämplig lösning på det problemet är därför att i LSU föreskriva att en utredning ska genomföras av händelser utomlands med svenska statsluftfartyg, såvida det inte finns särskilda skäl däremot. På så vis får Statens haverikommission en tydlig huvudregel om att utreda olyckan i fråga men kan också, om den finner att särskilda skäl föreligger, konstatera att en olycksutredning inte kan eller ska genomföras. Sådana särskilda skäl kan t.ex. vara att det av säker- hetsskäl inte går att skicka svensk personal till olycksområdet eller att olyckan till större del berör annat land eller andra länder och därför också bättre utreds av det landet eller de länderna.

Genom en sådan lösning med särskilda skäl som en ventil mot en olycksutredning blir också utredarens övriga utredningsförslag mer principiellt konsekventa och enhetliga – utländska statsluft- fartyg som blir inblandade i en olycka eller ett tillbud i Sverige ska ju inte utredas av Statens haverikommission, om inte särskilda skäl finns för en sådan utredning (se avsnitt 6.4.5).

181

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

SOU 2014:82

6.5.5Svenska statsfartyg

Utredarens förslag: Statens haverikommission ska utreda händel- ser som inträffar utomlands med svenska statsfartyg, om inte särskilda skäl talar emot en sådan utredning.

Skälen för utredarens förslag: Enligt 4 § andra stycket LUO ska en undersökning göras med stöd av LUO av en sjöolycka eller ett tillbud som har inträffat utomlands, om händelsen berör ett fartyg som för svensk flagg eller är av annat väsentligt intresse för Sverige. Regleringen i 4 § LUO gäller då även för svenska statsfartyg i utlandet eftersom några undantag inte görs i föreskrifterna för statsfartygen.

Utredaren finner inga bärande skäl till varför olyckor eller tillbud med svenska militära fartyg eller andra svenska statsfartyg bör regleras på något annat sätt än vad som föreslås för svenska statsluftfartyg i avsnitt 6.5.4.

En reglering bör därför införas i LSU om att Statens haverikom- mission ska utreda händelser som inträffar utomlands med svenska statsfartyg, om inte särskilda skäl talar emot en sådan utredning.

6.6Särskilt om svensk utredning av ro-ro- passagerarfartyg och höghastighetspassagerarfartyg

Utredarens förslag: Bestämmelsen i 4 a § b LUO ska ändras för att bättre överensstämma med direktivet 2009/18/EG.

Skälen för utredarens förslag: Av 4 a § LUO framgår det i dag att en olycksundersökning enligt LUO ska inledas om ett utländskt ro-ro-passagerarfartyg eller höghastighetspassagerarfartyg i reguljär trafik har varit inblandat i en sjöolycka eller ett tillbud och olyckan eller tillbudet har inträffat (a) inom Sveriges sjöterritorium eller (b) på andra vatten och fartyget senast besökte Sverige.

182

SOU 2014:82

Undersökning av olyckor med internationell anknytning

Regleringen infördes 2002 genom införlivande av direktivet 1999/35/EG38 för att tillämpas på ro-ro-passagerarfartyg och hög- hastighetspassagerarfartyg som går i reguljär trafik till eller från en medlemsstats hamn vid bl.a. internationella resor. Av bestäm- melsen i 4 a § LUO följer därför att Sverige oaktat huvudprincipen i 4 § om att inte undersöka utländska fartyg i vatten utanför Sverige, alltid ska inleda en undersökning av en olycka eller ett tillbud med ett utländskt fartyg av aktuellt slag, om fartyget senast besökte Sverige. 4 a § infördes som en motsvarighet till artikel 12.3 i direktivet 1999/35/EG.39 Direktivet 1999/35/EG kom senare att ändras genom direktivet 2009/18/EG. I artikel 7.4 i direktivet 2009/18/EG upprepas regleringen av olycksundersökning av ro-ro- fartyg och höghastighetspassagerarfartyg från artikel 12.3 i direk- tivet 1999/35/EG.

Statens haverikommission har pekat på att regleringen i LUO inte överensstämmer med regleringen i direktivet eftersom bestäm- melsen i LUO, till skillnad från bestämmelsen i direktivet, inte tar hänsyn till att en olycksundersökning i första hand ska inledas av den medlemsstat på vars territorialhav eller inre vatten en olycka eller tillbud har skett, oavsett om fartyget dessförinnan besökt något annat land eller inte.40 Om t.ex. en olycka skulle inträffa på danskt territorialvatten med en tysk ro-ro-färja som senast besökt Sverige så skulle en korrekt tillämpning av direktivet medföra att olyckan ska undersökas av danska myndigheter. Med LUO:s nu- varande lydelse skulle emellertid Statens haverikommission bli undersökningsskyldig enligt LUO för en sådan händelse, vilket alltså inte har varit tanken enligt direktivet. Statens haverikom- mission har därför hemställt om att regleringen i LUO anpassas för att uppnå en bättre överenskommelse med direktivet.

Utredaren delar Statens haverikommissions bedömning om att LUO har kommit att få en annan lydelse än vad som framgår av direktivet och därmed i dag ålägger Statens haverikommission

38Rådets direktiv 1999/35/EG av den 29 april om ett system med obligatoriska besiktningar för en säker drift av ro-ro-passagerarfartyg och höghastighetspassagerarfartyg i reguljär trafik.

39Prop. 2000/01:137 s. 57.

40Statens haverikomissions skrivelse till Försvarsdepartementet den 19 juni 2012, dnr Fö 2012/1293/RS.

183

7Omfattningen av

Statens haverikommissions olycksundersökningar

7.1Bakgrund

Utredaren ska analysera möjligheterna att anpassa olycksunder- sökningarnas omfattning till undersökningsresultatens förväntade nytta. Överväganden i den delen görs i avsnitt 7.2.

Utredaren ska även överväga om en granskning av räddnings- insatsen ska vara obligatorisk, eller om det bör ställas upp kriterier för när en sådan granskning bör ske. Överväganden i den delen görs i avsnitt 7.3.

Kommittédirektiven tar även upp frågan om temautredningar, dvs. utredningar som inte syftar till att utreda en specifik händelse, och ställer frågan om möjligheten att kunna genomföra sådana tema- utredningar kräver ändringar i den nya lagen om säkerhetsutredning (LSU). De frågorna bedöms i avsnitt 7.4.

7.2Statens haverikommissions möjlighet att besluta om säkerhetsutredningars omfattning

ska förtydligas

Utredarens förslag: Regleringen i LSU ska utformas på så sätt att Statens haverikommission ges uttryckligt lagstöd för att fast- ställa omfattningen av de säkerhetsutredningar och rapporter som görs, med hänsyn tagen till:

att olycksundersökningarnas och rapporternas omfattning ska stå i överensstämmelse med internationella åtaganden samt

185

Omfattningen av Statens haverikommissions olycksundersökningar

SOU 2014:82

att undersökningarnas omfattning ska stå i förhållande till de lärdomar som kan förväntas dras av respektive olycksunder- sökning.

Bestämmelser om olycksutredningars syfte och omfattning åter- finns i 6 § lagen (1990:712) om undersökning av olyckor (LUO) där det sägs att en olycksundersökning så långt möjligt ska klar- lägga såväl händelseförloppet och orsaken till olyckan eller till- budet, som skador och effekter i övrigt. Regleringen är allmän och riktar sig därför mot såväl större som mindre olyckor eller tillbud och avser händelser inom alla typer av trafikslag, liksom olyckor i övrigt. 6 § LUO motsvarar i sin nuvarande utformning i allt väsentligt den reglering som beslutades av riksdagen redan 1990 när LUO trädde i kraft.1 Bestämmelserna i LUO sades i förarbetena även i sak överensstämma med de faktorer som då skulle beaktas av Katastrofkommissionen i dess verksamhet.2 Regleringen överens- stämmer i delar också med 11 kap. 7 § i 1957 års luftfartslag, om att en undersökning av en luftfartsolyckshändelse skulle omfatta olyckshändelsen, dess orsaker samt uppkomna skador.

Vidare finns det vissa specialbestämmelser som kompletterar regleringen i 6 § LUO. I 13 d § förordningen (1990:717) om under- sökning av olyckor (FUO) anges att en rapport om en järnvägs- olycka ska utformas på ett sätt som lämpar sig för olyckans eller tillbudets typ och omfattning och för resultatets betydelse. Bestämmelsen kommer från artikel 23.1 i direktivet 2004/49/EG.3 I artikel 16.1 i förordningen (EU) nr 996/20104 anges att en säker- hetsutredning avseende olyckor eller tillbud inom civil luftfart ska redovisas i en rapport som ska utarbetas på ett sätt som är lämpligt

1Prop. 1989/90:104. Efter Trafikutskottets förslag beslutade emellertid riksdagen 2007 vid genomförandet av det andra järnvägspaketet att bl.a. beteckningen händelse i 6 § skulle ersättas med olyckan eller tillbudet, bet. 2006/07:TU13, rskr. 2006/07:199.

2Prop. 1989/90:104 s. 38.

3Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järnvägs- säkerhetsdirektivet).

4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 996/2010 av den 20 oktober om utred- ning och förebyggande av olyckor och tillbud inom civil luftfart och om upphävande av direktiv 94/56/EG.

186

SOU 2014:82

Omfattningen av Statens haverikommissions olycksundersökningar

i förhållande till olyckans eller det allvarliga tillbudets art och svårighetsgrad.

Varken LUO eller FUO innehåller dock några uttryckliga bestämmelser om Statens haverikommissions möjligheter att av- gränsa eller begränsa sina utredningar, även om det ligger i sakens natur att sådana beslut måste tas i varje utredning.

7.2.1En internationell jämförelse

Vid en internationell jämförelse med de länder som utredaren har haft kontakt med framgår det att motsvarande olycksutredande myndigheter har uttryckliga möjligheter att anpassa olycksunder- sökningarnas omfattning i förhållande till olyckans eller tillbudets svårighetsgrad och undersökningens förväntade nytta.

I Finland framgår det t.ex. av 17 § i lagen om säkerhetsutred- ning av olyckor och vissa andra händelser (20.5.2011/525) att det är Olycksutredningscentralen (Statens haverikommissions motsvarig- het i Finland) som beslutar om hur omfattande en säkerhetsutred- ning ska vara. Det är den utredare som leder olycksundersök- ningen, IIC (Investigator in Charge), som bestämmer utredningens omfattning. I tiden före 2011, när bestämmelsen infördes, upp- levdes även i Finland att vissa olycksundersökningar kunde bli allt- för omfattande.

Även i Storbritannien kan den olycksutredande myndigheten själv avgöra olycksutredningens omfattning. Vid AAIB5 stödjer man sig på förordningen (EU) nr 996/2010 för att besluta om omfattningen av olika utredningar. För mindre utredningar kan det t.o.m. räcka med att man skickar ett formulär till den berörda piloten och att pilotens svar på frågorna i formuläret sedan utgör AAIB:s utredningsrapport6. Sådana mindre utredningar går mycket fort att genomföra och ska vara publicerade inom tre månader från det att händelsen inträffade. Även för större utredningar försöker man behålla kontrollen över att utredningarna inte blir onödigt omfattande. Efter en viss utredningstid håller man därför ett större internt möte där alla de fakta som så långt har framkommit analy-

5Air Accident Investigation Branch.

6I sådana fall anges emellertid tydligt i rapporten genom en ”disclaimer” att utredningen har genomförts i en begränsad omfattning och att rapporten enbart utgörs av pilotens uppgifter.

187

Omfattningen av Statens haverikommissions olycksundersökningar

SOU 2014:82

seras. Därefter avgörs i vilka delar som utredningen ska fortgå respektive i vilka delar man anser sig inte behöva någon fortsatt utredning.

Även vid MAIB7 upprättas såväl större som mer summariska rapporter om inträffade sjöolyckor eller tillbud till sjöss. För vissa utredningar måste man först få mer information innan man kan besluta om man alls ska undersöka händelsen eller, om händelsen ska undersökas, om undersökningen bör vara av större eller mindre omfattning. Efter det att viss inledande information har inhämtats hålls ett möte med hela MAIB varefter det beslutas om och hur utredningen ska fortgå.

Slutsatsen kan därmed dras att myndigheterna i de redovisade länderna i större utsträckning än i Sverige har funnit möjligheter att själva avgöra omfattningen av sina utredningar och rapporter.

7.2.2Skäl för en ändrad reglering

Utredaren kan finna i vart fall följande tre skäl till att Statens haverikommission bör ges uttryckligt lagstöd att avgöra vilken om- fattning som utredningar och rapporter bör ha.

Statens haverikommission får större utrymme att disponera sina resurser

Statskontoret har i en tidigare rapport ifrågasatt om Statens haveri- kommission har tillräckliga resurser för sin verksamhet.8 Stats- kontoret noterade då även att Statens haverikommissions olycks- undersökningar i vissa fall kan bedrivas med väl höga ambitioner och att en möjlighet att kunna minska ambitionsnivån för vissa utred- ningar skulle kunna lösgöra resurser för verksamheten i stort. Det finns därmed ekonomiska skäl som talar för att Statens haverikom- mission själv bör kunna besluta om omfattningen av sina utred- ningar och rapporter.

7Marine Accident Investigation Branch.

8Statskontorets rapport 2009:22, Statens haverikommissions verksamhet, s. 8.

188

SOU 2014:82

Omfattningen av Statens haverikommissions olycksundersökningar

Möjligheterna att färdigställa utredningar inom uppsatta tidsmål påverkas positivt

Enligt 13 § FUO ska Statens haverikommission slutföra sina olycksundersökningar snarast möjligt och om möjligt inom tolv månader från dagen för olyckan eller tillbudet. De genomsnittliga tiderna för genomförande av Statens haverikommissions utred- ningar har emellertid de senaste åren överstigit det uppsatta målet om tolv månader.9 Detta har ansetts kunna peka på att vissa olycks- utredningar drivs med för höga ambitioner, eller att utredningarna har för små resurser till sitt förfogande10. Att tidsramarna för genomförande av olycksundersökningar inte nås är allvarligt efter- som utredningsresultaten och därtill hörande säkerhetsrekom- mendationer bör lämnas så fort som möjligt efter det att en olycka eller ett tillbud har inträffat. Ett bemyndigande för Statens haveri- kommission att kunna besluta om omfattningen av sina utred- ningar och rapporter skulle därmed kunna inverka positivt på genomförandetiderna av olycksundersökningar, dels direkt på den aktuella utredningen som med mindre omfattande utredningsarbete kan bli klar fortare, dels indirekt för övriga utredningar för vilka större utredningsresurser därmed kan tillföras genom omallokering.

Rationaliseringsvinster kan göras om utredningsarbete av marginell nytta kan tas bort

Det framstår enligt utredaren rent allmänt som resursslösande och irrationellt att lägga ned omfattande utredningsresurser eller upp- rätta rapporter i en omfattning som i praktiken inte kan förväntas komma att tillgodogöras fullt ut av tilltänkta läsare eller adressater. Även rationalitetsskäl talar därför för att Statens haverikommission själv ska kunna bestämma omfattningen av sina utredningar och rapporter.

9Utredningstidens längd varierar i praktiken kraftigt mellan de olika trafikslagen. Under år 2013 var t.ex. den genomsnittliga handläggningstiden för Statens haverikommissions olycksundersökningar inom civil luftfart drygt nio månader, civil sjöfart drygt 16 månader, spårbunden trafik drygt 20 månader, militär verksamhet drygt 29 månader och annan verk- samhet drygt 22 månader. Andelen olycksundersökningar som slutförts inom tolv månader ökade från 46 procent år 2012 till 62 procent år 2013 (Statens haverikommissions årsredovis- ning räkenskapsåret 2013).

10Statskontoret 2009:22, Statens haverikommissions verksamhet, s. 103.

189

Omfattningen av Statens haverikommissions olycksundersökningar

SOU 2014:82

7.2.3Möjligheter till en ändrad reglering

Frågan blir då om det finns några hinder mot att lagreglera att Statens haverikommission själv ska kunna besluta om omfattningen av sina utredningar och rapporter. Den frågan kommer att bedömas i två led, dels om det finns hinder i svensk rätt för en sådan åtgärd, dels om det finns internationella hinder för regleringen.

Skälen för nuvarande reglering i svensk rätt

Regleringen i 6 § LUO härrör från regleringen för den tidigare katastrofkommissionen som lades ned 1990 i samband med in- förandet av LUO. Katastrofkommissionen kallades först för Kom- mittén (Kn 1981:02) för undersökning av allvarliga olyckshändelser och hade som uppdrag att undersöka allvarliga olyckshändelser (utom luftfarts- och sjöolyckor) samt tillbud till sådana händelser. Katastrofkommissionens arbete var just inriktat på de från säker- hetssynpunkt allvarligaste olyckshändelserna, t.ex. katastrofartade hotellbränder, explosioner i industrianläggningar, jordskred, läckage av giftiga kemikalier ut i naturen etc.11 Vid överförandet av regle- ringen till LUO har kravet på omfattningen av olycksundersök- ningar emellertid kommit att riktas mot alla Statens haverikom- missions utredningar, dvs. även mindre allvarliga olyckor eller till- bud. Att det ansågs viktigt att noggrant och utförligt utreda sådana allvarliga olyckshändelser som tidigare exemplifierades avseende katastrofkommissionens verksamhet är en sak. Att regleringen kommit att kvarstå oförändrad och gälla även för Statens haveri- kommissions utredningar av mindre allvarliga händelser har, såvitt utredaren kan förstå, emellertid inte tydligt adresserats av lagstifta- ren. Utredaren ser därför inte att en reglering där Statens haveri- kommission ges möjlighet att själv kunna besluta vilken omfattning en utredning ska ha skulle strida mot några tidigare tydliga författningsmotiv. Det kan förvisso sägas att det rent kvalitativt alltid är bra om olycksutredningar är så utförliga och noggranna som möjligt. Att snabbt och rationellt kunna genomföra olycks- utredningar är emellertid också viktiga kvalitetsaspekter. Utredaren bedömer därför att det inte finns några svenska författningsmässiga

11 Prop. 1989/90:104, s. 13, 20 och 25.

190

SOU 2014:82

Omfattningen av Statens haverikommissions olycksundersökningar

hinder mot att ge Statens haverikommission möjligheten att själv kunna besluta vilken omfattning en utredning ska ha.

Krav enligt internationell rätt

I artikel 23.1 i direktivet 2004/49/EG återfinns en bestämmelse om att en utredning av en händelse på järnväg ska rapporteras på ett sätt som lämpar sig för händelsens typ och omfattning och för resul- tatets betydelse. Bestämmelsen är genomförd i svensk rätt genom en transformerande reglering i 13 d § FUO. Även om bestämmelsen verkar ge upphov till ett ganska stort utrymme för bedömning om hur en olycksundersökningsrapport ska redovisas, så följer av artikel 23.2 i direktivet samt 13 d § i FUO att rapporten i så stor utsträckning som möjligt ska följa den rapportstruktur som fast- ställts i bilaga 5 till direktivet. Enligt bilaga 5 ska rapporten inledas med en sammanfattning av händelsen, var och när den ägde rum och dess följder. Därutöver ska även anges orsaker och bidragande faktorer till händelsen, de viktigaste säkerhetsrekommendationerna och en uppgift om till vilka som rekommendationerna riktas, upp- gifter om direkta fakta om händelsen, en redovisning av utförda utredningar och undersökningar rörande exempelvis vittnesupp- gifter, uppgifter om företagens säkerhetsstyrningssystem och funk- tionen hos järnvägsfordon och tekniska anläggningar samt en analys och slutsats innefattande rekommendationer. Möjligheten att utforma kortare rapporter för händelser inom den spårbundna trafiken är därmed genom hänvisningen till bilaga 5 trots allt något begränsade. Begränsade möjligheter att skriva kortare rapporter på- verkar även möjligheten att genomföra mindre omfattande utred- ningar. Med anledning av bestämmelsen i artikel 23.2 i direktivet och 13 d § FUO upplever Statens haverikommission därför också i dag att den har svårast att begränsa omfattningen av sina olycks- undersökningar vid utredning av händelser inom den spårbundna trafiken.

För sjöfartens del gäller enligt artikel 5.3 i direktivet 2009/18/EG12 att det ansvariga utredningsorganet i samarbete med

12 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/18/EG av den 23 april 2009 om grund- läggande principer för utredning av olyckor i sjötransportsektorn och om ändring av rådets direktiv 1999/35/EG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/59/EG.

191

Omfattningen av Statens haverikommissions olycksundersökningar

SOU 2014:82

motsvarande organ i övriga stater med väsentligt intresse, ska fast- ställa omfattningen av och de praktiska arrangemangen för säker- hetsutredningens genomförande, på det sätt som anses lämpligast för att direktivets syften ska kunna uppnås och i syfte att förebygga framtida olyckor och tillbud. Enligt artikel 16.5 i IMO-koden för utredning av olyckor13 ska olycksundersökningar ses som ett hjälp- medel att kunna identifiera inte bara omedelbara orsaksfaktorer till en händelse utan även systemfel som kan föreligga i hela den rele- vanta ansvarskedjan. Undersökningarna bör därför vara så noggran- na och metodiska att de kan upptäcka förhållanden som kan orsaka andra framtida sjöolyckor eller tillbud till sjöss.

För händelser inom den civila luftfarten framgår det av artikel 16.1 i förordningen (EU) nr 996/2010 att varje säkerhetsutredning ska redovisas i en rapport som ska utarbetas på ett sätt som är lämpligt i förhållande till olyckans eller det allvarliga tillbudets art och svårighetsgrad. I förordningens artikel 5.3 samt i ingressen till förordningen under skäl 13 framgår det också att säkerhetsutred- ningarnas omfattning bör fastställas av den utredande myndigheten och bero på de lärdomar som kan dras av dem för att förbättra flyg- säkerheten, särskilt med hänsyn till en kostnadseffektiv användning av utredningsresurserna inom unionen. Regleringen gäller utan genomförande i lag i Sverige för de obligatoriska luftfartsutred- ningarna.

Det kan därför konstateras att hänsyn måste tas till olika inter- nationella instrument vid en förändrad reglering av omfattningen av Statens haverikommissions utredningar.

7.2.4Bedömning

Så länge en nationell reglering inte står i strid med uttryckliga bestämmelser i de internationella regleringarna eller EU-reglering- arnas syften hindrar enligt utredaren inte de internationella instru- menten en sådan ändrad nationell reglering. Under förutsättning att de internationella regleringarna respekteras står enligt utredaren därför en bestämmelse i LSU om att Statens haverikommission

13 Den av Internationella sjöfartsorganisationen den 16 maj 2008 antagna resolutionen MSC. 255(84).

192

SOU 2014:82

Omfattningen av Statens haverikommissions olycksundersökningar

själv får avgöra omfattningen av sina utredningar och rapporter inte i strid med Sveriges internationella åtaganden.

En viktig utgångspunkt för en bedömning av frågan om hur omfattande Statens haverikommissions olycksundersökningar bör vara måste enligt utredaren vara olycksundersökningarnas syfte. I artikel 1 i förordningen (EU) nr 996/2010 sägs avseende den civila luftfarten att syftet med säkerhetsutredningar enbart är att för- hindra framtida olyckor och tillbud. I definitionen av en utredning i kapitel 1 i bilaga 13 till Chicagokonventionen14 sägs också att utredningens syfte är att förebygga olyckor. För sjöfarten sägs i artikel 1 till direktivet 2009/18/EG att syftet med bestämmelserna i direktiven bl.a. är att förbättra sjösäkerheten och minska risken för framtida sjöolyckor. Detsamma upprepas i artikel 1.1 till IMO- koden där det anges att olycksundersökningar av sjöolyckor eller tillbud till sjöss har som syfte att hindra sådana framtida sjöolyckor eller tillbud till sjöss. För den spårbundna trafiken nämns i artikel 3 n i direktivet 2004/49/EG att en utredning utförs i syfte att före- bygga olyckor och tillbud.

Även om de enskilda bestämmelserna om olycksundersökningar på detaljnivå är olika utformade i de internationella regleringarna så är det angivna syftet med utredningarna ändå detsamma för alla instrumenten, dvs. att förhindra framtida olyckor och tillbud. Detta innebär att om omfattningen av en olycksundersökning eller en rapportering av en inträffad händelse i ett enskilt fall skulle bedömas riskera att växa utan att samtidigt tillföra något mot- svarande mervärde med avseende på möjligheten att förhindra framtida olyckor, så saknar det tillkommande arbetet egentligen mening i förhållande till regleringens syfte. Omvänt uttryckt så kan enligt utredaren en nationell reglering som möjliggör för den utredande myndigheten att själv avgöra i vilken omfattning som en utredning eller rapportering ska genomföras inte anses stå i strid med internationell reglering, så länge bedömningen görs i intresset av att förhindra framtida olyckor och från vad som kan anses moti- verat från säkerhetssynpunkt (såvida inte någon mer specifik bestämmelse uttrycker motsatsen).

14 Convention on International Civil Aviation, undertecknad i Chicago den 7 december 1944.

193

Omfattningen av Statens haverikommissions olycksundersökningar

SOU 2014:82

Att föreslå en reglering som ger möjlighet att begränsa omfatt- ningen måste i stället ses som resurseffektivt och ligger väl i linje med den reglering som har förordats i förordningen (EU) nr 996/2010, där det i skäl 13 till ingressen har anförts att säkerhets- utredningarnas omfattning, särskilt med hänsyn till behovet av en kostnadseffektiv användning av utredningsresurserna inom unionen, bör bero på de lärdomar som kan dras av dem för att förbättra flyg- säkerheten.

Som har anförts ovan är bestämmelserna för utredningsrappor- ter något annorlunda utformade vad avser den spårbundna trafiken. Enligt artikel 23.2 i direktivet 2004/49/EG ska rapporter i så stor utsträckning som möjligt följa den rapporteringsstruktur som har fastställts i bilaga 5 till direktivet. Något utrymme för Statens haverikommission att besluta att utforma rapporter på annat sätt finns då inte för den spårbundna trafiken. Även för sjöfarten gäller enligt artikel 5.3 i direktivet 2009/18/EG att omfattningen av utredningen inte ska fastställas enbart av den olycksutredande myndigheten utan i samarbete med motsvarande organ i övriga stater med väsentligt intresse. Bestämmelserna i dessa båda instru- ment måste då beaktas vid en bedömning av en utrednings omfatt- ning.

En reglering i LSU och FSU kan ändå lämpligen utformas med bestämmelserna i förordningen (EU) nr 996/2010 som förebild, men med påpekande om att bestämmelserna från bl.a. direktivet 2004/49/EG och direktivet 2009/18/EG måste beaktas. Enligt utredaren bör regleringen därför utformas på så sätt att omfatt- ningen av olycksundersökningar och rapporteringar ska fastställas av Statens haverikommission med hänsyn till de lärdomar som den kan förväntas dra och under förutsättning av att olycksundersök- ningarnas omfattning och rapportering i övrigt står i överensstäm- melse med internationella åtaganden.

Enligt utredaren måste det vara den olycksundersökande myndig- heten själv som i varje enskilt fall bäst kan bedöma hur omfattande en konkret olycksundersökning bör bli för att kunna bidra till att förhindra framtida olyckor, utan att samtidigt riskera att bli kost- nadsineffektiv.

194

SOU 2014:82

Omfattningen av Statens haverikommissions olycksundersökningar

7.3Granskningen av Räddningstjänstens insatser ska endast göras om det bedöms som relevant

Utredarens förslag: Granskningen av räddningsinsatsen ska inte vara obligatorisk i LSU.

Regleringen i LSU ska i stället utformas på så sätt att Statens haverikommission själv får fastställa när och hur en granskning ska göras, med hänsyn tagen till:

att granskningen ska stå i överensstämmelse med inter- nationella åtaganden samt

att granskningen står i förhållande till de lärdomar som kan förväntas dras av respektive olycksundersökning.

7.3.1Bakgrund

Statens haverikommission har enligt 6 § tredje punkten LUO ett särskilt uppdrag att ge underlag för en bedömning av de insatser som samhällets räddningstjänst har gjort i samband med en olycka eller ett tillbud.

Enligt kommittédirektiven ska utredaren överväga om gransk- ningen av räddningstjänsten ska vara obligatorisk eller om det bör ställas upp kriterier för när en sådan granskning ska ske.

Det ska i det här sammanhanget påpekas att det även finns andra myndigheter än Statens haverikommission som har ett ansvar för att undersöka om samhällets räddningstjänst fungerar på ett effek- tivt sätt. Enligt 3 kap. 7 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ansvarar kommunen för räddningstjänsten inom sitt område. Det finns emellertid även statliga myndigheter som har ansvar för rädd- ningstjänsten inom mer specifika områden.15 Kommunen har enligt 3 kap. 10 § i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ansvar för att en olycka undersöks när en räddningstjänstinsats är avslutad, för att i skälig omfattning klarlägga orsakerna till olyckan, olycksför- loppet och hur en insats har genomförts. Undersökningarna syftar

15 T.ex. har vissa polismyndigheter ansvaret för fjällräddningstjänsten, Sjöfartsverket ansvaret för flyg- och sjöräddningstjänst, Kustbevakningen ansvaret för miljöräddningstjänst till sjöss samt länsstyrelserna ansvaret för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar.

195

Omfattningen av Statens haverikommissions olycksundersökningar

SOU 2014:82

bl.a. till att ge underlag för bedömning av hur effektiv en viss räddningsinsats har varit. Om en olycka undersöks även av Statens haverikommission eller annan myndighet med stöd av LUO ska, i den mån kommunen har möjlighet att ta del av undersökningen, kommunens egen undersökning anpassas därtill. Kommunen har även ett tillsynsansvar mot enskilda avseende efterlevnaden av lagen, medan länsstyrelsen har tillsynsansvar över att kommunens verksamhet lever upp till de mål som uppställs i lagen. Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap har ansvar för att samordna och utveckla verksamheten inom räddningstjänsten.

7.3.2En internationell jämförelse

I Finland ska enligt 5 § i lagen om säkerhetsutredning av olyckor och vissa andra händelser (20.5.2011/525) händelseförloppet, orsaker och följder samt räddningsinsatserna och myndigheternas åtgärder klarläggas. Det anses viktigt att undersöka även rädd- ningsinsatser för att kunna förebygga nya olyckor och tillbud och avvärja skador. Omfattningen av en utredning beror emellertid alltid på särdragen i det fall det är fråga om.16

I Storbritannien bedömer AAIB Räddningstjänstens insatser i den mån det är behövligt. Om t.ex. vissa människor har omkommit i en olycka men inte andra så anses det behövligt att utreda Rädd- ningstjänstens insatser. Är det emellertid uppenbart att Rädd- ningstjänsten inte hade kunnat göra något så görs inte heller någon vidare bedömning i den frågan av AAIB.

Även MAIB bedömer Räddningstjänstens insatser om det finns skäl för det. Om emellertid räddningsinsatsen har fungerat bra så utreds den inte vidare.

7.3.3Bedömning

Statens haverikommission har i dag en skyldighet enligt 6 § tredje punkten i LUO att ge underlag för en bedömning av de insatser som samhällets räddningstjänst har gjort i samband med en olycka eller ett tillbud. Vid en jämförelse med liknande undersökningar av

16 Regeringens proposition RP 204/2010 rd s. 31.

196

SOU 2014:82

Omfattningen av Statens haverikommissions olycksundersökningar

räddningstjänstens insatser kan det konstateras att t.ex. kommu- nerna i sina olycksundersökningar enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, kan vara flexibla i hur de utformar sin under- sökning. Enligt 3 kap. 10 § ska undersökningen i skälig omfattning klarlägga bl.a. hur räddningsinsatsen har genomförts. I förarbetena till lagstiftningen uppgavs att analysen skulle bero på hur svår eller omfattande räddningsinsatsen hade varit, men att undersökningen normalt sett inte behöver vara särskilt komplicerad och att en anteckning i en rapport från insatsen kunde vara tillräcklig i de enklaste fallen. De resurser som avsätts för att genomföra under- sökningen skulle enligt förarbetena vara rimliga.17

Utredaren kan inte se några bärande skäl för att Statens haveri- kommissions undersökningar av räddningstjänstens insatser måste ha andra utgångspunkter än de nu nämnda eller de som har anförts i avsnitt 7.2. Statens haverikommission bör därför inte lägga ned utredningsresurser på granskningar av räddningstjänstens insatser om den inte kan bedöma att det skulle leda till säkerhetsförbätt- ringar och därigenom bidra till att förhindra framtida olyckor eller tillbud, eller begränsa effekterna av sådana olyckor eller tillbud.

I punkterna 2.1 samt 4.2 i bilaga 5 till direktivet 2004/49/EG uppställs strukturer för hur utredningsrapporter för olyckor och tillbud inom den spårbundna trafiken bl.a. ska beskriva räddnings- tjänsternas insatser och analysera räddningstjänsternas effektivitet. Statens haverikommission ska enligt 13 d § i FUO i så stor ut- sträckning som möjligt utforma sina utredningsrapporter efter den i bilagan angivna strukturen. Det föreligger därför inom den spår- bundna trafiken vissa internationella krav på Statens haverikom- missions bedömning av räddningstjänstens insatser. Enligt vad utredaren kan bedöma föreligger det emellertid i övrigt inga inter- nationella krav på Sverige avseende i vilken omfattning Statens haverikommission som olycksutredande myndighet måste bedöma räddningstjänstens insatser.

Slutsatsen blir då att Statens haverikommissions undersökningar av räddningstjänstens insatser bör regleras från samma utgångs- punkter som utredarens förslag i avsnitt 7.2 avseende säkerhets- utredningarnas omfattning.

17 Prop. 2002/03:119, s. 71 och 111.

197

Omfattningen av Statens haverikommissions olycksundersökningar

SOU 2014:82

7.4Statens haverikommission ska ges möjligheter att kunna genomföra temautredningar

Utredarens förslag: Statens haverikommission ska tydligare ges möjlighet att genomföra temautredningar, under förutsättning att beslut om att genomföra en temautredning står i förhållande till de lärdomar som kan förväntas dras av den.

7.4.1Bakgrund

Statens haverikommissions utredningar avser i allt väsentligt en- skilda händelser. Ett annat sätt att undersöka olyckor och tillbud är att genomföra s.k. temautredningar. En temautredning är en under- sökning som inte utgår från en enskild olycka utan i stället från förekomsten av flera olyckor eller tillbud inom ett visst område. En temautredning utgör därmed en mer samlad olycksstudie där trender och mönster studeras utifrån data om ett större antal olyckor eller tillbud.

Statens haverikommission har i två skilda skrivelser till rege- ringen tidigare hemställt om att få möjlighet att kunna genomföra temautredningar.18 Statens haverikommission har ansett att det finns ett mervärde i att kunna utföra sådana temautredningar. Det skulle i vissa fall kunna vara värdefullt att undersöka en viss före- teelse även om en koppling inte skulle finnas till en bestämd olycka. Det skulle också kunna vara viktigt att utreda flera likartade tillbud som har inträffat och som indikerar ett systemfel, även om inget av tillbuden i sig är av så allvarlig art att det finns skäl för en enskild olycksutredning.

7.4.2Gällande reglering

Bestämmelser om temautredningar återfinns i dag i såväl vissa delar av den nationella lagstiftningen som i internationella instrument. I 2 och 2 a §§ LUO samt 3 § FUO finns bestämmelser om vilka

18 Statens haverikommission, begäran om översyn av lagstiftningen om undersökning av olyckor, Dnr A-110/03 samt Statens haverikommissions skrivelse den 19 juni 2012, dnr 2012/293/RS.

198

SOU 2014:82

Omfattningen av Statens haverikommissions olycksundersökningar

olyckor och tillbud som Statens haverikommission ska undersöka. Bestämmelserna tar sikte på enskilda händelser och beroende på inom vilken verksamhet händelserna har inträffat ska vissa kriterier vara uppfyllda för att Statens haverikommission ska vara skyldig att inleda en utredning, eller ha möjlighet att inleda en utredning.

Beträffande järnvägsolyckor följer det av 3 a § FUO att ett av de kriterier som Statens haverikommission ska beakta är om olyckan eller tillbudet utgör en del av en serie olyckor eller tillbud av bety- delse för systemet som helhet. Bestämmelserna genomför i den delen artikel 19.2.b i direktivet 2004/49/EG.

Beträffande sjöolyckor kan det konstateras att utrednings- organet enligt artikel 8.3 i direktivet 2009/18/EG får anförtros insamling och analys av data om sjösäkerhet särskilt i förebyggande syften, om dessa aktiviteter inte påverkar organets oberoende ställ- ning, eller medför något ansvar i reglerings- förvaltnings- eller standardiseringsfrågor. Enligt artikel 15.2 i direktivet ska, i lämpliga fall, utredningsorganet eller EU- kommissionen utarbeta säkerhets- rekommendationer på grundval av en abstrakt dataanalys och de övergripande resultaten av de säkerhetsutredningar som gjorts. Artikel 15 i direktivet, som adresserar frågan om säkerhetsrekom- mendationer, medförde införandet av 17 a § i FUO om att säker- hetsrekommendationer vid sjöolyckor eller tillbud till sjöss kan riktas till såväl en utländsk myndighet som till de som bäst kan om- sätta rekommendationen i praktiken.

Beträffande luftfartsolyckor anges i artikel 5.4 i förordningen (EU) nr 996/2010 att myndigheter för säkerhetsutredning i enlig- het med sin nationella lagstiftning får besluta att utreda andra till- bud än de som är obligatoriska att utreda enligt EU-förordningen. Enligt artikel 4.4 i förordningen (EU) nr 996/2010 får den verk- samhet som anförtros Statens haverikommission utvidgas till att även omfatta insamling och analys av uppgifter rörande flygsäker- het, särskilt för ändamål som avser förebyggande av olyckor, förut- satt att dessa aktiviteter inte påverkar myndighetens oberoende ställning och inte medför något ansvar i fråga om regelgivning, för- valtning eller standarder. Enligt artikel 17.2 får Statens haverikom- mission utfärda säkerhetsrekommendationer på grundval av studier eller analyser av en rad undersökningar eller annan verksamhet som utförs i enlighet med artikel 4.4.

199

Omfattningen av Statens haverikommissions olycksundersökningar

SOU 2014:82

Även om regleringen av temautredningar är något vagt och disparat utformad föreligger det i vissa delar såväl en möjlighet som en skyldighet för Statens haverikommission att genomföra tema- utredningar, om det bedöms motiverat från säkerhetssynpunkt.

7.4.3En internationell jämförelse

I Finland har Olycksutredningscentralen sedan några år tillbaka möjlighet att genomföra temautredningar, vilket görs helt på eget initiativ. Temautredningarna kan fokusera på vitt skilda områden men berör ofta omständigheter som har blivit särskilt uppmärk- sammade i Finland. Ett exempel på en sådan utredning är t.ex. orsakerna till varför barn dör i Finland. Under 15 års tid har man genomfört cirka 20 temautredningar.

I Storbritannien har såväl AAIB som MAIB möjlighet att genomföra temautredningar. AAIB har ännu inte genomfört några sådana temautredningar, men har för avsikt att göra det snart inom områden som är statistiskt överrepresenterade i olycks- eller till- budssammanhang. Man har t.ex. för avsikt att göra en översyn av flygplansevakueringar och av utlandsregistrerade helikoptrar. MAIB har genomfört temautredningar avseende olyckor och till- bud med fiskebåtar samt olyckor med timmerlastning på fartyg. Eftersom temautredningar anses vara särskilt arbetskrävande har man emellertid på MAIB genomfört färre temautredningar på senare år.

7.4.4Bedömning

Utredarens förslag: Utöver den skyldighet som finns för Statens haverikommission att utreda vissa enskilda olyckor och tillbud ska Statens haverikommission också ges en allmän lag- reglerad möjlighet att genomföra temautredningar. Sådana temautredningar ska emellertid endast göras om de är moti- verade från säkerhetssynpunkt och de ska genomföras inom Statens haverikommissions befintliga budgetramar.

200

SOU 2014:82

Omfattningen av Statens haverikommissions olycksundersökningar

Utredaren delar Statens haverikommissions bedömning att det skulle skapa mervärden om Statens haverikommission ges en bredare möjlighet att genomföra temautredningar. Det är t.ex. säkerhets- främjande om Statens haverikommission har möjlighet att tema- utreda händelser som var för sig inte bedöms erforderliga att utreda19, men som ändå inträffar frekvent och samlat kan indikera ett allvarligt säkerhetshot eller ett allvarligt systemfel. Ett exempel på sådana händelser är den undersökning som Statens haverikom- mission nyligen genomfört med utgångspunkt i en olycka på Hestra driftplats den 11 november 2012 avseende säkerhet vid arbete i spårmiljö. Utredningen avser tillbud som inte bedömts behöva utredas i sig, men som kan uppvisa en bild av större systemfel.

Som har anförts ovan föreligger det redan i dag en viss möjlighet och skyldighet för Statens haverikommission att genomföra tema- utredningar, om det bedöms motiverat från säkerhetssynpunkt. Utredaren ser ingen anledning till att en sådan reglering endast ska gälla för vissa trafikslag. Det framstår därför som lämpligt att för- tydliga och enhetliggöra lagstiftningen avseende temautredningar.

Analysen av den här frågan är emellertid inte okomplicerad. Statskontoret har i en tidigare rapport20 om Statens haverikom- missions verksamhet gjort en annan bedömning än Statens haveri- kommission av värdet av temautredningar. Statskontoret ansåg att mer samlade studier i dag redan genomförs av andra myndigheter på såväl övergripande nivå som på sektorsnivåer. Statskontoret menade att eftersom sådana olycksstudier till stor del skulle ha till syfte att identifiera aggregerade olyckstrender och mönster och därifrån generera kunskap som kan underlätta ett framtagande av konkreta olycksreducerande åtgärder, så skulle djupgående kun- skaper om enskilda sakområden krävas. Sådana djupgående kun- skaper ansågs mer naturligt finnas hos sakansvariga myndigheter i

19Det bör i det här sammanhanget noteras att de olyckor som är obligatoriska att utreda av Statens haverikommission oftast beskrivs som allvarliga olyckor eller olyckor av allvarlig art, vilket kan ge intrycket att de olyckor som inte är obligatoriska att utreda är mindre allvarliga. Det finns dock flera exempel på olyckor inom transportområdet som är minst lika allvarliga, exempelvis sett till antalet omkomna, som inte är obligatoriska att utreda. Det kan t.ex. röra sig om olyckor med ultralätt flyg och fritidsbåtar eller olyckor inom vägtrafiken. Avgräns- ningen i vad som är obligatoriskt har då tagit hänsyn till andra aspekter än enbart allvarlig- hetsgraden i olyckan, exempelvis vilket värde en utredning bedöms ha för samhället i stort.

20Statskontorets rapport 2009:22, Statens haverikommissions verksamhet, s. 100–102.

201

Omfattningen av Statens haverikommissions olycksundersökningar

SOU 2014:82

stället för hos ett fristående organ som Statens haverikommission. Vidare menade Statskontoret att möjligheten att överföra kunskap och insikter från olycksstudier till dem som i praktiken ansvarar för den berörda verksamheten också är större om olycksstudierna bedrivs inom en sakansvarig myndighet, än av ett fristående obero- ende organ. Statskontoret bedömde därför att det inte skulle ge något betydande mervärde att ge Statens haverikommission i upp- drag att bedriva mer samlade olycksstudier, som att studera trender och mönster utifrån data om ett stort antal olyckor.

Det är emellertid viktigt att klarlägga att de frågeställningarna i grunden skilde sig från de som nu är aktuella. I Statskontorets rapport analyserades mer djupgående frågor om temautredningar och om Statens haverikommissions hela organisation borde förses med forsknings- och utvecklingsenheter, där analyser skulle kunna göras och forskning följas samt om Statens haverikommissions uppdrag borde bli mindre renodlat. Sverige har valt att i allt väsent- ligt lägga uppgifter om insamling och analys av data av betydelse för t.ex. luftfart och sjöfart på Transportstyrelsen som tillsyns- myndighet i stället för på Statens haverikommission. Med tanke på den ansvars- och uppgiftsfördelning som finns mellan Statens haverikommission och respektive tillsynsmyndighet är det därför inte heller lämpligt att Statens haverikommission genomför sådana typer av temautredningar. Utredaren delar därför Statskontorets bedömning om att Statens haverikommission inte bör genomföra utredningar som uteslutande grundar sig på statistiska uppgifter om olyckor och tillbud. Sådana analyser ska även i framtiden göras av tillsynsmyndigheten.

Detta hindrar emellertid inte att Statens haverikommission ska kunna genomföra temautredningar av den typ som man t.ex. ny- ligen gjort avseende säkerhet för arbete i spårmiljö, eller som MAIB i England tidigare har genomfört avseende timmerlaster på fartyg där åtta liknande olyckor och tillbud undersöktes och gemen- samma slutsatser sedan kunde dras.21 Statens haverikommission har förvisso inte samma helhetsbild över aggregerade olyckstrender och mönster som respektive tillsynsmyndighet normalt har. Statens haverikommission har dock en unik kompetens att genomföra djuplodande olycksundersökningar inom områden som är tekniskt,

21 MAIB Safety Study No 1/2003, Timber Deck Cargo Study, August 2003.

202

SOU 2014:82

Omfattningen av Statens haverikommissions olycksundersökningar

operativt eller organisatoriskt komplicerade. Att inte dra nytta av den kompetensen genom att möjliggöra genomförandet av något fler fall av temautredningar, vore enligt utredaren i någon mån att hindra den totala utvecklingen av samhällets säkerhetsarbete efter inträffade olyckor och tillbud. En genomförd relevant temautred- ning kan nämligen leda fram till slutsatser som i sin tur skulle kunna medföra att framtida olyckor eller tillbud undviks. Det skulle i sig vara en viktig konsekvens för samhället, men skulle där- med också kunna medföra att behov av framtida kostnadskrävande obligatoriska säkerhetsutredningar för sådana olyckor eller tillbud uteblir.

Utredaren finner därför sammanfattningsvis att det finns skäl för att ge Statens haverikommission bredare möjligheter att genomföra temautredningar, om det bedöms att en temautredning kan vara motiverad från säkerhetssynpunkt. En sådan bedömning kan enligt utredaren inte anses stå i strid med den mer generella uppfattning som Statskontoret tidigare har uttryckt avseende temautredningar utförda av Statens haverikommission. Det föreslås inte att Statens haverikommission ska få några ytterligare medel för att kunna utföra temautredningarna. Ett kriterium för att utföra temautred- ningarna blir därmed att de kan rymmas inom befintlig budget och tillgängliga utredningsresurser. Det föreligger därför inte några egentliga resursmässiga eller principiella skäl mot ett sådant bemyndigande. Utredaren finner inte heller att Sveriges inter- nationella åtaganden skulle hindra en sådan reglering. Tvärtom får relevanta EU-förordningar och direktiv på området anses tala för en sådan reglering, liksom hur de länder och olycksundersökande myndigheter som utredaren har besökt har valt att utforma sina respektive utredningsregleringar.

203

8 Säkerhetsrekommendationer

8.1Inledning

Statens haverikommissions rapporter innehåller normalt en eller flera säkerhetsrekommendationer. Regleringar som rör säkerhets- rekommendationer återfinns i såväl förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor (FUO) som i vissa EU-rättsakter. Bestäm- melserna om säkerhetsrekommendationer skiljer sig emellertid åt mellan olika olyckskategorier. Utredaren har i uppdrag att se över regleringen av säkerhetsrekommendationer och ska lämna förslag till hur regleringen kan göras mer enhetlig. Utredaren ska också ge förslag på en tydlig reglering avseende till vilka mottagare säker- hetsrekommendationerna ska riktas samt se över regleringen av återrapporteringsskyldighet för de mottagarna. Utredarens bedöm- ning i dessa delar kommer att göras nedan under avsnitten 8.3–8.5.

8.1.1Begreppet säkerhetsrekommendation

En säkerhetsrekommendation är ett förslag om att vidta åtgärder för att liknande olyckor eller tillbud ska kunna undvikas i fram- tiden. Det finns inte någon egentlig definition av begreppet säker- hetsrekommendation i lagen (1990:712) om undersökning av olyckor (LUO) eller FUO varför en gällande definition i stället får sökas i EU-rättsakter på området. I förordningen (EU) nr 996/20101 artikel 2.15 definieras en säkerhetsrekommendation på följande sätt:

1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 996/2010 av den 20 oktober 2010 om utredning och förebyggande av olyckor och tillbud inom civil luftfart och om upphävande av direktiv 94/56/EG.

205

Säkerhetsrekommendationer

SOU 2014:82

ett förslag från en myndighet för säkerhetsutredning som, på grundval av information som erhållits från en säkerhetsutredning eller andra källor som t.ex. säkerhetsstudier, görs i avsikt att förebygga olyckor och tillbud.

I några andra EU-rättsakter lämnas en något annorlunda definition av begreppet, dock med egentligen samma innebörd. I det tidigare gällande direktivet 94/56/EG2 definierades i artikel 3.l en säkerhets- rekommendation som:

varje förslag som i syfte att förebygga haverier och tillbud lämnas av utredningsorganet i den stat som genomför den tekniska utredningen och som grundas på den information som erhållits genom utred- ningen.

I artikel 3.7.a och b till direktivet 2009/18/EG3 definieras en säker- hetsrekommendation som:

a)ett förslag som utredningsorganet i den stat som genomför eller ansvarar för en säkerhetsutredning lämnar på grundval av information som erhållits genom utredningen, eller i lämpliga fall,

b)ett förslag som kommissionen lämnar på grundval av en abstrakt dataanalys och resultaten av utförda säkerhetsutredningar.

8.1.2Säkerhetsrekommendationernas syfte

Någon bestämmelse om vad som är syftet med en säkerhetsrekom- mendation återfinns inte i LUO eller FUO. I 17 § tredje stycket FUO anges förvisso att en säkerhetsrekommendation ska utformas på ett sådant sätt att den inte ger upphov till någon förmodan om skuld eller ansvar i samband med en olycka eller tillbud. Därav kan emellertid endast slutsatsen dras att en säkerhetsrekommendation inte har något skuld- eller brottsutpekande syfte.

Syftet med en säkerhetsrekommendation är i stället mer tydligt angivet i EU-rättsakter. Som har angetts ovan definieras i artikel 2.15 i förordningen (EU) nr 996/2010 en säkerhetsrekommenda-

2Rådets direktiv 94/56/EG av den 21 november 1994 om grundläggande principer för utred- ning av flyghaverier och tillbud inom civil luftfart.

3Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/18/EG av den 23 april 2009 om grund- läggande principer för utredning av olyckor i sjötransportsektorn och om ändring av rådets direktiv 1999/35/EG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/59/EG.

206

SOU 2014:82

Säkerhetsrekommendationer

tion som ett förslag från en myndighet för säkerhetsutredning som, på grundval av information som erhållits från en säkerhetsutred- ning eller andra källor som t.ex. säkerhetsstudier, görs i avsikt att förebygga olyckor och tillbud.

Att syftet med en säkerhetsrekommendation skulle vara något helt annat i svensk rätt genom de mer vaga formuleringar som åter- finns i LUO och FOU, kan enligt utredaren inte antas. Det bör emellertid noteras att ett syfte med själva olycksundersökningen enligt 6 § andra punkten LUO är att ge underlag för beslut om åtgärder som har som mål att förebygga en upprepning av olyckan eller tillbudet eller att begränsa effekten av sådana olyckor eller till- bud. Skrivningen återkommer även i 17 § andra stycket FUO avseende utfärdade åtgärdsförslag. Den definitionen bör därför i svensk rätt även tas i beaktande vid angivandet av syfte för en säkerhetsrekommendation, på så sätt att en säkerhetsrekom- mendation inte bara syftar till att förebygga en upprepning av en olycka utan också kan ha som syfte att begränsa effekter av fram- tida olyckor eller tillbud.

Vidare kan det noteras att ett annat syfte med de undersök- ningar som Statens haverikommission genomför, enligt 6 § LUO, är att ge underlag för en bedömning av räddningsinsatsen och, om det finns skäl för det, för förbättringar av räddningstjänsten. Det får mot den bakgrunden anses stå klart att en säkerhetsrekom- mendation också kan inriktas på frågor som rör samhällets rädd- ningstjänst i samband med en olycka.

Det kan sammanfattningsvis sägas att syftet med en säkerhets- rekommendation är att förbättra säkerheten inför framtiden och att en säkerhetsrekommendation därmed kan utgöra en viktig del i ett arbete med att försöka undvika liknande framtida olyckor eller till- bud och begränsa effekterna av sådana olyckor eller tillbud.

207

Säkerhetsrekommendationer

SOU 2014:82

8.2Regleringen i dag

8.2.1Historik m.m.

En mer uttrycklig reglering av säkerhetsrekommendationer åter- fanns redan i luftfartsförordningen från 1986.4 I 120 § till den luft- fartsförordningen föreskrevs bl.a. att en utredningsrapport skulle innehålla de upplysningar som kan ha betydelse för bedömningen av om några åtgärder bör vidtas för att undvika liknande händelser.

I dag föreskrivs i 6 § andra punkten i LUO att ett av syftena med en olycksundersökning är att ge underlag för beslut om åtgär- der som kan förebygga en upprepning av olyckan eller tillbudet. I FUO framgår det i 17 § tredje stycket att en säkerhetsrekom- mendation ska utformas på ett sådant sätt att den inte ger upphov till en förmodan om skuld eller ansvar i samband med en olycka eller tillbud. I 17 § andra stycket talas också om att Statens haveri- kommission ”föreslår att åtgärder vidtas för att undvika liknande olyckor eller tillbud som den undersökningen avser eller för att begränsa effekten av sådana olyckor eller tillbud…”. Även detta torde avse en säkerhetsrekommendation även om det inte uttrycks så tydligt.

Även regleringen avseende mot vem säkerhetsrekommenda- tioner kan och bör riktas är något otydligt utformad i LUO och FUO. Enligt 14 § FUO ska Statens haverikommission lämna rapport till tillsynsmyndigheten eller, i andra fall än som avses i 3 § andra stycket 1–3, den myndighet vars ansvarsområde olyckan eller tillbudet berör. De fall som avses i 3 § andra stycket 1–3 är de olyckor och tillbud om inte är obligatoriska att utreda enligt 2 § LUO eller de allvarliga sjöolyckor som får undersökas enligt 2 a § LUO. Innebörden av 14 § FUO blir följaktligen att vid obliga- toriska utredningar enligt 2 § LUO eller vid sådana fakultativa utredningar av allvarliga sjöolyckor som sker med stöd av 2 a § LUO får säkerhetsrekommendationer riktas till vilken myndighet som helst, vars verksamhetsområde är berört av händelsen. Vid utredning av sådana mindre allvarliga olyckor eller tillbud som

4 SFS 1986:171. Statens haverikommission undersökte ursprungligen endast luftfartsolyckor. Det kan inte spåras några egentliga skrivningar om vad som skulle kunna liknas vid säker- hetsrekommendationer tillbaka till den gamla luftfartslagen från 1957, där olycksunder- sökningar bl.a. reglerades i 11 kap. 7 §.

208

SOU 2014:82

Säkerhetsrekommendationer

anges i 3 § andra stycket 1–3 FUO får dock säkerhetsrekommenda- tioner endast riktas till de tillsynsmyndigheter som anges i 5 § FUO, dvs. Transportstyrelsen och Försvarsmakten.

Bestämmelserna är i övrigt inte enhetligt utformade för de olika trafikslagen.

8.2.2Luftfarten

Av artikel 17.1 i förordningen (EU) nr 996/2010 följer att säker- hetsutredningar av luftfartshändelser som genomförs med stöd av förordningen ska åtföljas av de säkerhetsrekommendationer som anses nödvändiga för att förbättra flygsäkerheten. För luftfarten gäller också enligt artikel 16.1 i förordningen (EU) nr 996/2010 att varje säkerhetsutredning ska redovisas i en rapport och att rappor- ten, om lämpligt, ska innehålla säkerhetsrekommendationer. Det är alltså inte obligatoriskt för den utredande myndigheten att alltid utfärda en säkerhetsrekommendation vid olycksundersökningar inom luftfarten som utreds med stöd av förordningen (EU) nr 996/2010.

För luftfartshändelser som utreds med stöd av förordningen (EU) nr 996/2010 framgår det också av artikel 17.1 i förordningen att en säkerhetsrekommendation får riktas till lämpliga berörda myndigheter inklusive myndigheter i andra medlemsstater eller tredjeländer.

8.2.3Sjöfarten

För sjöfartens del finns det en hel del regleringar om säkerhets- rekommendationer och hur sådana rekommendationer ska ut- färdas.

I artikel 2.11 i IMO-koden5 stadgas det att en säkerhetsutred- ning ska omfatta säkerhetsrekommendationer när så krävs. Enligt punkten 6 i bilaga 1 till direktivet 2009/18/EG ska en säkerhets- utredningsrapport i förekommande fall innehålla säkerhetsrekom- mendationer.

5 Den av Internationella sjöfartsorganisationen den 16 maj 2008 antagna resolutionen MSC 255(84) för utredning av sjöolyckor.

209

Säkerhetsrekommendationer

SOU 2014:82

Av artikel 3.7 i direktivet 2009/18/EG framgår också att en säkerhetsrekommendation ska lämnas på grundval av information som har erhållits genom utredningen, eller i lämpliga fall ett förslag som utredningsmyndigheten lämnar på grundval av en abstrakt dataanalys och resultaten av utförda säkerhetsutredningar. Av artikel 15.2 i det direktivet framgår vidare att säkerhetsrekom- mendationer i lämpliga fall ska utarbetas på grundval av en abstrakt dataanalys och de övergripande resultaten av de säkerhetsutred- ningar som har gjorts. Även av 6 punkten i bilaga 1 till direktivet 2009/18/EG framgår att en säkerhetsrekommendation ska kunna härledas från analysen och slutsatserna. Enligt punkten 5 i bilagan till förordningen (EU) nr 1286/20116 ska alla säkerhetsrekom- mendationer grundas på analysen i en säkerhetsutredning, men får även grundas på säkerhetsutredningar eller på forskning och analys av abstrakta data.

Säkerhetsrekommendationerna får enligt samma bilaga även formuleras i samarbete och samråd med berörda parter eftersom de ofta anses väl placerade för att utpeka och genomföra lämpliga säkerhetsåtgärder. Det ska dock vara utredningsorganet med ansvar för utredningen som svarar för det slutliga beslutet om säkerhets- rekommendationernas innehåll och målgrupp.

I punkten 6 i bilagan till direktivet 2009/18/EG anges följande avseende utformningen av säkerhetsrekommendationer i utred- ningsrapporterna. En säkerhetsrekommendation ska avse specifika aspekter såsom lagstiftning, konstruktion, rutiner, inspektion, organisation, hälsa och säkerhet på arbetsplatsen, utbildning repa- rationer, underhåll, bistånd från landbaserade organ och räddnings- insatser. Det anges också i punkten 5.4 i bilagan till förordningen (EU) nr 1286/2011 att säkerhetsrekommendationerna för att kunna godtas och genomföras så enkelt som möjligt av målgruppen ska vara såväl nödvändiga, sannolikt verkningsfulla, genomförbara, relevanta, målinriktade, klara, kortfattat och direkt formulerade samt formulerade så att de kan tjäna som grund för åtgärdsplaner och så att de belyser den säkerhetsbrist som behöver avhjälpas.

6 Kommissionens förordning (EU) nr 1286/2011 av den 9 december 2011 om antagande av en gemensam metod för utredning av sjöolyckor och tillbud till sjöss enligt artikel 5.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/18/EG,

210

SOU 2014:82

Säkerhetsrekommendationer

Av 17 a § FUO framgår att om det bedöms lämpligt så ska en säkerhetsrekommendation avseende sjöolyckor eller tillbud till sjöss (och som inte berör svenska statsfartyg) riktas till utländsk myndighet eller andra som bäst kan omsätta rekommendationen i praktiken. Bestämmelsen bygger därmed på punkten 6 i bilaga 1 till direktivet 2009/18/EG där det framgår att säkerhetsrekommenda- tioner ska rikta sig till dem som bäst kan omsätta dem i praktiken, exempelvis fartygsägare, redare, erkända organisationer7, sjöfarts- myndigheter, sjötrafiksinformationstjänster, räddningstjänster, inter- nationella sjöfartsorganisationer och europeiska institutioner. Även av punkten 5.1 i bilaga till förordningen (EU) nr 1286/2011 fram- går att säkerhetsrekommendationer ska riktas till de organisationer eller personer som är bäst placerade för att vidta korrigerande åtgärder.

8.2.4Den spårbundna trafiken

Av 13 d § FUO framgår att en rapport om en järnvägsolycka eller ett tillbud till en sådan olycka i tillämpliga fall ska innehålla säker- hetsrekommendationer. Regleringen bygger därmed på artikel 23.1 i direktiv 2004/49/EG8. I artikel 3.n i samma direktiv heter det i stället att en utredning i förekommande fall ska leda fram till säker- hetsrekommendationer.

Av 13 d § FUO framgår vidare att rapporten ska riktas till till- synsmyndigheten och om det behövs till andra organ eller myndig- heter eller till en annan stat inom EES eller till Schweiz. Regle- ringen bygger därmed på artikel 25 till direktivet 2004/49/EG där det bl.a. framgår att säkerhetsrekommendationer ska ställas till säkerhetsmyndigheten och, om så behövs på grund av rekom- mendationens art, till andra organ eller myndigheter i medlems- staten eller till andra medlemsstater.

7Dvs. av EU-kommissionen erkända klassificeringssällskap.

8Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järn- vägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järnvägs- säkerhetsdirektivet).

211

Säkerhetsrekommendationer

SOU 2014:82

8.2.5Vägtrafiken och övriga olyckor

För olycksundersökningar inom vägtrafiken eller av andra allvarliga olyckor finns det inga särskilda regler avseende säkerhetsrekom- mendationer vare sig i svensk rätt eller i EU-regelverk, utöver de allmänna föreskrifter som har nämnts i avsnittet 8.2.1.

8.2.6En internationell jämförelse

I Finland gäller följande avseende utfärdande av säkerhetsrekom- mendationer vid säkerhetsutredningar. Olycksutredningscentralen ska ge säkerhetsrekommendationer samt följa hur de iakttas.9 Lagen föreskriver också att en utredningsrapport från säkerhets- utredningen ska innehålla säkerhetsrekommendationer om åtgärder som behövs för att öka den allmänna säkerheten.10 Säkerhetsrekom- mendationerna får ställas till såväl behöriga myndigheter som andra aktörer. I en utredningsrapport över en olycka i järnvägstrafiken får säkerhetsrekommendationer emellertid inte ställas till enskilda aktörer.11 Olycksutredningscentralen har inga egentliga befogen- heter att säkerställa att rekommendationerna verkligen följs.

I Storbritannien gäller följande avseende utfärdande av säker- hetsrekommendationer vid säkerhetsutredningar. Inom luftfarten gäller att AAIB kan inkludera säkerhetsrekommendationer i en utredningsrapport om det bedöms som lämpligt.12 Utfärdade säker- hetsrekommendationer kan riktas mot såväl myndigheter som enskilda aktörer.13 AAIB kan därmed också rikta sina säkerhets- rekommendationer till t.ex. tillsynsmyndigheterna som sedan i sin tur kan rikta dem vidare till relevanta parter och sätta mer kraft bakom rekommendationerna för att få dem verkställda. Man anser inte att man agerar på tillsynsmyndigheternas område om man t.ex. skulle rikta en säkerhetsrekommendation direkt mot ett flygbolag.

98 § i lagen om säkerhetsutredningar av olyckor och vissa andra händelser, 20.5.2011/525 –

”… ge säkerhetsrekommendationer och följa hur de iakttas.”

1027 § andra momentet samma lag.

1127 § andra och fjärde momenten samma lag.

12Artikel 11.3 i The Civil Aviation (Investigation of Air Accidents and Incidents) Regulations 1996, 1996 No. 2798 – ”…where appropriate, contain safety recommendations.”

13Artikel 14.1 i The Civil Aviation (Investigation of Air Accidents and Incidents) Regulations 1996, 1996 No. 2798 – ”… to be communicated to the undertakings or national authorities concerned …”

212

SOU 2014:82

Säkerhetsrekommendationer

I stället ser man det som att rekommendationen från AAIB då också blir en rekommendation från tillsynsmyndigheten, som flyg- bolaget därmed har att förhålla sig till. Oftast har AAIB också sam- rått med tillsynsmyndigheterna innan man utfärdar en säkerhets- rekommendation.

Inom sjöfarten gäller en liknande reglering. MAIB kan när som helst utfärda en säkerhetsrekommendation.14 MAIB kan också rikta sina säkerhetsrekommendationer till vem som helst15. MAIB ut- pekar då i sina säkerhetsrekommendationer endast vad det är som är fel, men inte hur felet bör åtgärdas. Lösningen i den delen anses nämligen bäst kunna utformas av den som säkerhetsrekommenda- tionen är riktad till. Innan MAIB utfärdar säkerhetsrekommenda- tioner har man också haft ett möte med branschen där man bl.a. har gått igenom sakförhållandena och de fel som MAIB har upptäckt samt adresserat frågan hur dessa fel på bästa sätt kan rättas till. De utfärdade säkerhetsrekommendationerna blir därmed inga egentliga nyheter för de bolag eller myndigheter som de riktas till. Det är emellertid viktigt att notera att en rekommendation enligt engelsk rätt endast är just en rekommendation och alltså inte är bindande. Lagstiftaren skulle kunna gå in och utfärda en reglering kring ut- färdade säkerhetsrekommendationer, t.ex. om man anser att bran- schen inte gör tillräckligt för att komma till rätta med problema- tiken. Om en bransch eller ett företag emellertid inte självmant tar sig an problemen och hanterar en säkerhetsrekommendation på ett korrekt sätt så kommer den i många fall att publikt bli ”named and shamed” vilket oftast är tillräckligt för att säkerhetsrekommenda- tionen kommer att tas om hand frivilligt.

14Artikel 16.1 i The Merchant Shipping (Accident Reporting and Investigation) Regulations 2012, 2012 No. 1743 – ”… may at any time make recommendations as to how future accidents may be prevented.”

15Artikel 16.2 i The Merchant Shipping (Accident Reporting and Investigation) Regulations 2012, 2012 No. 1743 – ”… shall be addressed to those persons who, in the opinion of the

Chief Inspector, are most fitted to implement them.”

213

Säkerhetsrekommendationer

SOU 2014:82

8.3Överväganden – en enhetligare reglering av säkerhetsrekommendationer

Den i Sverige gällande regleringen av säkerhetsrekommendationer vid olycksutredningar är inte enhetlig för alla olyckstyper. Regle- ringen i LUO och FUO är också betydligt mindre utförligt ut- formad än olika EU-förordningar och direktiv samt även mindre tydlig än den i föregående avsnitt redovisade utländska lagstiftning- en. Utredaren finner att frågan om ett enhetliggörande av regle- ringen om säkerhetsrekommendationer i LUO och FUO bäst kan belysas i två delar för att besvara frågorna vad en säkerhetsrekom- mendation är och varför den ska innefattas i en utredningsrapport (avsnitt 8.3.1) samt när och hur den ska utfärdas (avsnitt 8.3.2).

8.3.1Begreppet säkerhetsrekommendation ska definieras i LSU och FSU

Utredarens förslag: En mer allmänt gällande definition av begrep- pet säkerhetsrekommendation ska införas i den nya lagen om säkerhetsutredning (LSU). Definitionen ska bygga på före- skrifter från förekommande EU-rättsakter och ska bl.a. tydligt föreskriva att säkerhetsrekommendationer utfärdas i syfte att förbättra säkerheten. En säkerhetsrekommendation ska därför kunna utfärdas såväl i syfte att förebygga en upprepning av en olycka eller ett tillbud som för att begränsa effekten av sådana olyckor eller tillbud.

Skälen för utredarens förslag: I dag finns det ingen definition av begreppet säkerhetsrekommendation i svenska föreskrifter avseende Statens haverikommissions olycksundersökningar. I 6 § andra punkten LUO anges endast att olycksundersökningen bl.a. syftar till att ge underlag för beslut om åtgärder som har som mål att före- bygga en upprepning av olyckan eller tillbudet, eller att begränsa effekten av sådana olyckor eller tillbud. I FUO anges för en del fall när och hur en säkerhetsrekommendation ska utfärdas.

Enligt utredaren är det en brist i sig att de svenska föreskrifterna inte tydligt förklarar vad en säkerhetsrekommendation egentligen är, när den ska utfärdas och varför den ska utfärdas.

214

SOU 2014:82

Säkerhetsrekommendationer

Som har angetts ovan återfinns en definition av begreppet säker- hetsrekommendation i artikel 2.15 i förordningen (EU) nr 996/2010. Till skillnad från de definitioner av begreppet som finns i direktiven 2004/49/EG samt 2009/18/EG är skrivningen i för- ordningen (EU) nr 996/2010 i dag direkt tillämplig i kraft av att vara en EU-förordning. Förordningens definition kan enligt utredaren inte heller i grunden anses ge någon annan egentlig innebörd av begreppet än vad som i dag lite mer diffust ges en antydan om i 6 § andra punkten LUO. I 6 § andra punkten LUO nämns emeller- tid, förutom möjligheten att förebygga en upprepning av en olycka eller ett tillbud, även möjligheten att försöka begränsa effekten av olyckor eller tillbud. Det tillägget är också en viktig aspekt för en säkerhetsrekommendation.

Det ska i det här sammanhanget även uppmärksammas att det i direktiven 2004/49/EG och 2009/18/EG också anges att en säker- hetsrekommendation inte ska avgöra skuld- eller ansvarsfrågor. Det sägs i skäl 26 i ingressen till direktiv 2009/18/EG att säkerhets- rekommendationer under inga omständigheter ska avgöra ansvars- eller skuldfrågor eftersom den tekniska säkerhetsutredningens syfte endast är att förebygga olyckor och tillbud till sjöss. Detta upprepas i artikel 15.3 i direktivet samt anges även i artikel 19.4 samt 25.1 i direktivet 2004/49/EG. Detta sägs också indirekt för luftfartens del i förordningen (EU) nr 996/2010 där det i bl.a. skäl 4 i ingressen sägs att det enda syftet med en säkerhetsutredning bör vara att för- hindra framtida olyckor och tillbud utan att skuld eller ansvar för- delas. En sådan formulering bör enligt utredaren därför också finnas med vid utformningen av de nya bestämmelserna om säker- hetsrekommendation.

En säkerhetsrekommendation definieras därför lämpligen som ett förslag till åtgärder som på grund av information som erhållits från en säkerhetsutredning eller på annat sätt, lämnas i avsikt att förebygga olyckor och tillbud, eller att begränsa effekten av sådana olyckor och tillbud. I förekommande fall ska en säkerhetsrekom- mendation även kunna lämnas i avsikt att genomföra förbättringar av samhällets räddningstjänst. En säkerhetsrekommendationen ska också formuleras så att den belyser de säkerhetsbrister som behöver avhjälpas men ska inte ge upphov till någon förmodan om skuld eller ansvar.

215

Säkerhetsrekommendationer

SOU 2014:82

8.3.2När och hur ska säkerhetsrekommendationer utfärdas?

Utredarens förslag: Det ska tydliggöras att säkerhetsrekom- mendationer ska utfärdas om det kan anses motiverat från säkerhetssynpunkt.

Det ska också tydliggöras att säkerhetsrekommendationer även kan utfärdas vid temautredningar oavsett inom vilket trafik- slag eller verksamhetsområde som temautredningen genomförs.

Skälen för utredarens förslag: Som har angetts ovan är även regle- ringen av när och hur en säkerhetsrekommendation ska utfärdas relativt vagt och disparat uttryckt i LUO och FUO. Detta är enligt utredaren en brist som måste åtgärdas i den mån det är möjligt. För att därför undersöka om det är möjligt att införa en mer allmän- giltig och enhetlig reglering i LSU och den nya förordningen (FSU) måste först EU-rättskällorna analyseras mer ingående i dessa delar. Som har framkommit vid genomgången är regleringen här inte identiskt utformad för olika trafikslag. Utredaren kommer därför nu att undersöka om dessa områden kan och bör enhetlig- göras för att omfatta samtliga trafikslag.

För såväl luftfarten som sjöfarten och den spårbundna trafiken anges att säkerhetsrekommendationer bara ska utfärdas i tillämp- liga fall. Detta ska enligt utredaren därför också förtydligas mer allmänt i LSU och FSU. Frågan är då emellertid vilken formulering som med fördel kan användas i LSU och FSU. I EU-rättsakterna används t.ex. uttryck som i förekommande fall, i tillämpliga fall samt när så krävs. I FUO används i ett annat sammanhang begrep- pet motiverat från säkerhetssynpunkt, vilket får anses likvärdigt med de i EU-rättsakterna använda begreppen och som därmed med för- del skulle kunna användas för att tydliggöra när en säkerhets- rekommendation ska utfärdas.

En annan fråga som ska tydliggöras i det här sammanhanget är regleringen avseende de s.k. temautredningarna. Vad som har nämnts ovan avser i första hand regleringen av de säkerhetsrekommenda- tioner som utfärdas i enskilda olycksundersökningar. Säkerhets- rekommendationer kan emellertid även bygga på forskning eller en mer allmän analys av data. Även i dessa delar är det inom sjöfarts- området som den mer utförliga regleringen återfinns. Enligt punkten 6 i bilaga 1 till direktivet 2009/18/EG ska utrednings-

216

SOU 2014:82

Säkerhetsrekommendationer

rapporterna i förekommande fall innehålla säkerhetsrekommenda- tioner som kan härledas från analysen och slutsatserna. Enligt punkten 5 i bilagan till förordningen (EU) nr 1286/2011 ska alla säkerhetsrekommendationer grundas på analysen, men de får också grundas på säkerhetsutredningar, forskning eller analys av abstrakta data. Utredaren har bedömt frågan om temautredningar mer in- gående i avsnitt 7.4 och en hänvisning kan därför göras dit. Det bör enligt utredaren finnas en möjlighet att utfärda säkerhetsrekom- mendationer även på grundval av genomförda temautredningar och det bör gälla oavsett inom vilket trafikslag eller verksamhetsområde i övrigt som temautredningen görs.

Enligt utredaren kan slutligen även den utförliga reglering om säkerhetsrekommendationer som återfinns i såväl 5 punkten i bilagan till förordningen (EU) nr 1281/86 som punkten 6 i bilaga 1 till direktiv 2009/18/EG tjäna som mer allmänna riktlinjer vid ut- färdande av en säkerhetsrekommendation. Utredaren finner emel- lertid inte skäl att föreslå en föreskrift om detta i FSU.

8.4Överväganden – säkerhetsrekommendationers mottagare

Utredarens förslag: Regleringen i 17 a § FUO om att en säker- hetsrekommendation inom sjöfarten kan lämnas till den som bäst kan omsätta rekommendationen i praktiken, ska omfatta även säkerhetsutredningar utanför sjöfartens område. Vid olyckor och tillbud inom järnvägstrafiken ska emellertid säkerhetsrekom- mendationer endast lämnas till myndigheter och andra organ samt till andra stater.

Skälen för utredarens förslag: Utredaren ska enligt kommitté- direktiven i sin översyn av regleringen om säkerhetsrekommenda- tioner även lämna förslag på en tydlig reglering av till vilka mot- tagare säkerhetsrekommendationer kan riktas. Det föreligger i dag en viss oklarhet avseende till vilka organ som Statens haverikom- mission får rikta säkerhetsrekommendationer, eftersom regleringen i LUO och FUO i dessa delar är relativt sparsamt utformad. Enligt 14 § FUO ska Statens haverikommission lämna rapport till tillsyns- myndigheten eller, i andra fall än som avses i 3 § andra stycket 1–3,

217

Säkerhetsrekommendationer

SOU 2014:82

den myndighet vars ansvarsområde olyckan eller tillbudet berör. Hänvisningen till andra fall än de som avses i 3 § andra stycket 1–3 i FUO får anses något oklar, men har troligtvis avsetts omfatta sådana olyckor och tillbud som enligt 2 § LUO är obligatoriska att utreda och sådana allvarliga sjöolyckor som får utredas enligt 2 a § LUO.

I artikel 17.1 till förordningen (EU) 996/2010 är regleringen om säkerhetsrekommendationernas adressat mer tydligt utformad. Enligt förordningen ska säkerhetsrekommendationer endast lämnas till lämpliga berörda myndigheter, inklusive myndigheter i andra medlemsstater eller tredjeländer.

Enligt 17 a § i FUO ska Statens haverikommission vid sjö- olyckor och tillbud till sjöss som inte berör svenska statsfartyg, om det bedöms lämpligt, lämna en säkerhetsrekommendation till en utländsk myndighet och andra som bäst kan omsätta rekommenda- tionen i praktiken. Regleringen återfinns bl.a. i punkten 6 i bilaga 1 till direktivet 2009/18/EG, där det stadgas att säkerhetsrekom- mendationer ska rikta sig till dem som bäst kan omsätta dem i praktiken exempelvis fartygsägare, redare, erkända organisationer, sjöfartsmyndigheter, sjötrafiksinformationstjänster, räddnings- tjänster, internationella sjöfartsorganisationer och europeiska in- stitutioner. Av punkten 5.1 i bilaga till förordningen (EU) nr 1286/2011 framgår också att säkerhetsrekommendationer ska riktas till de organisationer eller personer som är bäst placerade för att vidta korrigerande åtgärder. Inom sjöfarten är det därmed inte bara tillåtet utan även påbjudet att säkerhetsrekommendationer, när det är lämpligt, riktas mot andra än tillsynsmyndigheten.16

För järnvägstrafiken gäller emellertid enligt 13 d § FUO att säkerhetsrekommendationer ska riktas till tillsynsmyndigheten och, om det behövs, till andra organ eller myndigheter eller till en annan stat inom EES eller till Schweiz. Bestämmelsen bygger på artikel 25 i direktivet 2004/49/EG där det stadgas att en säker- hetsrekommendation ska ställas till säkerhetsmyndigheten och, om så behövs på grund av rekommendationens art, till andra organ eller myndigheter i medlemsstaten eller till andra medlemsstater.

16 För utredningar inom luftfarten som genomförs med stöd av förordningen (EU) nr 996/2010 gäller enligt artikel 17.1 att säkerhetsrekommendationer ska ställas till lämpliga berörda myndigheter, inklusive myndigheter i andra medlemsstater eller tredje länder.

218

SOU 2014:82

Säkerhetsrekommendationer

Tillsynsmyndigheten är därmed en viktig adressat för säkerhets- rekommendationer. En tillsynsmyndighet har också andra verktyg än Statens haverikommission att följa upp säkerhetsrekommenda- tioner och även att säkerställa att rekommenderade åtgärder genomförs. Om Statens haverikommission utfärdar en säkerhets- rekommendation är det också viktigt att en tillsynsmyndighet får möjligheten att bedöma om det kan finnas motsvarande brister även hos andra verksamhetsutövare, för att i så fall kunna vidta åtgärder även mot dem. Om en säkerhetsrekommendation utfärdas mot någon annan än tillsynsmyndigheten kan den bedömningen riskera att försvåras. I de flesta fall uppnås därför störst säkerhets- höjande effekt genom att Statens haverikommissions säkerhets- rekommendationer utfärdas till en tillsynsmyndighet. Detta hindrar emellertid inte att Statens haverikommission i något fall ändå kan bedöma att det är bättre att utfärda en säkerhetsrekom- mendation mot någon annan aktör än tillsynsmyndigheten. Statens haverikommission är en oberoende utredningsmyndighet vars verksamhet syftar till att förbättra säkerheten inte bara inom sjö- farten utan även för luftfarten, den spårbundna trafiken, väg- trafiken och vid övriga olyckor. Utredaren ser därför inga egentliga fördelar med att möjligheten att rikta säkerhetsrekommendationer till den som bäst kan omsätta dem i praktiken enbart är avgränsad till utredningar inom sjöfarten. Om Statens haverikommission där- för vid en olycksutredning utanför sjöfartsområdet skulle bedöma att ett utfärdande av säkerhetsrekommendationer mot även t.ex. privata aktörer skulle kunna verka säkerhetsfrämjande, måste det i stället ses som en brist om Statens haverikommission är förhindrad att utfärda sådana rekommendationer.

Vad avser utredningar inom järnvägstrafiken så måste emellertid ett undantag tillföras regleringen i enlighet med direktivet 2004/49/EG. Enligt artikel 25 i direktivet kan säkerhetsrekom- mendationer med anledning av olyckor eller tillbud i järnvägs- trafiken ställas till säkerhetsmyndigheten eller andra organ eller myndigheter i medlemsstaten eller till andra medlemsstater. Vad som avses med uttrycket ”andra organ” framstå som oklart. Sanno- likt syftar uttrycket på sådana organ, som kan vara privata aktörer, som utför certifieringar inom järnvägssystemet. Vid en inter- nationell jämförelse kan det konstateras att i den finska lagstift- ningen regleras det särskilt att säkerhetsrekommendationer i en

219

Säkerhetsrekommendationer

SOU 2014:82

utredningsrapport över en olycka i järnvägstrafiken inte kan ställas till enskilda aktörer.17 Utredaren finner därför att ett undantag för järnvägstrafiken i LSU lämpligen upprättas på ett liknande sätt. Det undantaget baseras på utformningen av direktivet 2004/49/EG och bör därför endast avse järnvägstrafik. Även om det mer allmänt finns skäl att i lag- och förordningstext så långt som är möjligt inbegripa järnvägen i det bredare begreppet ”spårbunden trafik” finner utredaren här ingen anledning att låta undantaget gälla även för tunnelbane- och spårvägstrafik. Undantaget bör därför inte gälla i förhållande till all spårbunden trafik utan enbart i förhållande till järnvägstrafiken.

Slutsatsen blir därför att möjligheten i 17 a § i FUO att rikta en säkerhetsrekommendation mot den som bäst kan omsätta rekom- mendationen i praktiken ska omfatta alla säkerhetsutredningar, för- utom de säkerhetsutredningar inom järnvägstrafiken som bygger på direktiv 2004/49/EG. För de säkerhetsutredningar inom luftfarten som genomförs med stöd av förordningen (EU) 996/2010 finns emellertid särskilda bestämmelser i artikel 17 i den förordningen.

8.5Överväganden – återrapporteringsskyldighet för säkerhetsrekommendationer

Utredarens förslag: Myndigheter ska i FSU åläggas en åter- rapporteringsskyldighet för utfärdade säkerhetsrekommenda- tioner. Enskilda aktörer ska inte åläggas en sådan återrapporte- ringsskyldighet.

Skälen för utredarens förslag: Det föreligger i dag en viss oklarhet avseende skyldigheten att återrapportera till Statens haverikom- mission om vidtagna åtgärder med anledning av utfärdade säker- hetsrekommendationer.

Av 15 b § FUO följer att myndigheter till vilka säkerhetsrekom- mendationer enligt 13 § tredje stycket i FUO riktas, ska åter- rapportera om de åtgärder som har vidtagits eller planerats till följd av rekommendationen. Paragrafen hänvisar alltså till 13 § tredje

17 Lag om säkerhetsutredning av olyckor och vissa andra händelser, 20.5.2011/525, 27 § fjärde momentet. Jämför även proposition RP 204/2010 rd, s. 48.

220

SOU 2014:82

Säkerhetsrekommendationer

stycket i FUO, men något sådant stycke finns inte, varför regle- ringen egentligen blir meningslös i den delen. Detta bygger emel- lertid på ett förbiseende i samband med en ändring av FUO. Ett tredje stycke till 13 § i FUO tillkom den 7 juni 2007 i samband med genomförandet av det andra järnvägspaketet. Då infördes också 15 b § i FUO som en ny bestämmelse, med en hänvisning till 13 § tredje stycket i FUO. När FUO ånyo ändrades den 23 maj 2011 i samband med det tredje sjösäkerhetspaketet flyttades 13 § tredje stycket till en ny 13 d § i FUO. Någon ändringshänvisning gjordes emellertid inte samtidigt i 15 b § i FUO. Hänvisningen i 15 b § i FUO till 13 § tredje stycket borde därför i dag rätteligen avse 13 d § i FUO. 13 d § i FUO riktar sig mot utredningar om järnvägsolyckor och tillbud inom järnvägstrafiken. I paragrafen klargörs bl.a. att en rapport i tillämpliga fall ska innehålla säkerhets- rekommendationer som ska riktas till tillsynsmyndigheten och, om det behövs, till andra organ eller myndigheter eller till en annan stat inom EES eller till Schweiz. Detta innebär att bestämmelsen i 15 b § om att de myndigheter i 13 § tredje stycket FUO som ska återrapportera till Statens haverikommission med anledning av ut- färdade säkerhetsrekommendationer därmed rätteligen ska avse till- synsmyndigheten, andra organ eller myndigheter eller annan stat inom EES eller Schweiz.

I övrigt följer i FUO en skyldighet för myndigheter att under- rätta Statens haverikommission om sin inställning till utfärdade säkerhetsrekommendationer av 17 § andra stycket. Det är dock något oklart vilken myndighet som där avses, men texten skulle kunna avse samma myndighet som omnämns i första stycket till paragrafen, vilket stycke i sin tur hänvisar till 14 § första stycket. I så fall borde termen myndighet i 17 § andra stycket avse tillsyns- myndigheten när fråga är om en olycka eller ett tillbud som under- söks med stöd av 3 § andra stycket 1–3 FUO respektive den myndighet inom vars verksamhetsområde olyckan eller tillbudet har inträffat när fråga är om en olycka eller ett tillbud som under- söks enligt 2 § eller 2 a § LUO.

Beträffande luftfartshändelser som omfattas av förordningen (EU) nr 996/2010 anges i artikel 18.1 att mottagaren av en säker- hetsrekommendation ska bekräfta mottagandet och inom 90 dagar även underrätta Statens haverikommission eller dess utländska motsvarighet om åtgärder som vidtagits eller planeras.

221

Säkerhetsrekommendationer

SOU 2014:82

Utredaren lämnar i avsnittet 8.4 förslag att enhetliggöra bestäm- melserna om till vem Statens haverikommission kan rikta säker- hetsrekommendationer och att därvid utforma bestämmelserna efter förebild av vad som gäller vid sjöfartsutredningar. Det innebär att säkerhetsrekommendationer ska kunna riktas mot den som bäst kan omsätta dem i praktiken. För sjöfartens del kan det då emeller- tid konstateras att det svenska regelverket inte ålägger t.ex. enskilda aktörer någon återrapporteringsskyldighet. Även om Statens haverikommission alltså i dag vid olycksundersökningar av sjö- olyckor och tillbud till sjöss kan rikta säkerhetsrekommendationer mot t.ex. fartygsägare och redare så finns det samtidigt ingen för- fattningsreglerad återrapporteringsskyldighet för just de aktörerna. De enda som har en sådan återrapporteringsskyldighet enligt FUO är tillsynsmyndigheten eller den myndighet vars ansvarsområde som olyckan eller tillbudet berör. Om regleringen i sjöfarten ska tjäna som en mall för möjligheten att vid undersökningar inom andra trafikslag utfärda säkerhetsrekommendationer mot ett större antal adressater, så borde i konsekvens därmed en återrapporte- ringsskyldighet inte åläggas enskilda aktörer, eftersom någon sådan återrapporteringsskyldighet i dag inte föreligger vid sjöfartsutred- ningarna.

Utredaren föreslår därför att en återrapporteringsskyldighet för utfärdade säkerhetsrekommendationer ska åläggas myndigheter men inte enskilda aktörer.

222

9Sekretess i olycksundersökningar

Utredaren ska enligt direktiven överväga om det finns skäl att införa en mer likartad sekretessordning för de olika delarna av tillämp- ningsområdet för lagen (1990:712) om undersökning av olyckor (LUO). Utredaren ska även överväga om sekretessen i Trafikverkets utredningsverksamhet på vägtrafikområdet också bör omfatta spår- bunden trafik. Det konstateras i direktiven (dir 2013:65) att rege- ringen i samband med genomförandet av direktiv 2009/18/EG1 uttalade i prop. 2010/11:116 s. 89 att det finns skäl att överväga att införa en sekretessordning som är så likartad som möjligt för de olika delarna av LUO:s tillämpningsområde.

Grundläggande bestämmelser om sekretess vid olycksundersök- ningar enligt LUO och förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor (FUO) finns i 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) (OSL) samt 9 § offentlighets- och sekretessför- ordningen (2009:641) (OSF) och punkten 100 i den därtill hörande bilagan. Dessa sekretessbestämmelser gäller till skydd för vissa uppgifter om enskilda. Några generella sekretessbestämmelser till skydd för olycksundersökningen som sådan finns inte.

Det finns dock flera andra sekretessbestämmelser i OSL som kan bli tillämpliga på uppgifter i olycksundersökningar.

EU har beslutat om förordningar och direktiv som reglerar olycksundersökningar inom transportsektorn. Dessa rättsakter om- fattar, förutom reglering av hur olycksundersökningar ska genom- föras, även bestämmelser om sekretess. Rättsakterna är inte gemen-

1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/18/EG av den 23 april 2009 om grund- läggande principer för utredning av olyckor i sjötransportsektorn och om ändring av rådets direktiv 1999/35/EG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/59/EG.

223

Sekretess i olycksundersökningar

SOU 2014:82

samma för hela transportsektorn utan avser olika trafikslag. Sekretessbestämmelserna för de olika trafikslagen är inte enhetliga.

I fråga om sekretess vid undersökning av olyckor i spårbunden trafik finns ingen särskild nationell lagstiftning, och det direktiv som reglerar järnvägssäkerhet2 innehåller inte heller några uttryck- liga sekretessbestämmelser. Av direktivet följer att utredningar ska genomföras med så stor öppenhet som möjligt. Där anges bl.a. att berörda personer ska underrättas om utredningen och om hur den framskrider samt ges möjlighet att yttra sig över information i ut- kast till rapporter.

År 2011 trädde nya bestämmelser om sekretess vid sjöolycks- undersökningar i kraft i OSL. Ändringarna föranleddes av genom- förandet i nationell lagstiftning av det s.k. Tredje sjösäkerhets- paketet3 med direktiv 2009/18/EG och IMO-koden för utredning av olyckor4. I 17 kap. 4 b § OSL finns bestämmelser om skydd för uppgifter om utredningen i sjöolyckor och i 29 kap. 12 a § OSL sekretessbestämmelser om skydd för uppgifter om enskilda i sådana olycksundersökningar5.

Avseende civil luftfart finns särskilda sekretessregler i förord- ningen (EU) nr 996/2010 om utredning och förebyggande av olyckor och tillbud inom civil luftfart6. Det har inte införts några kompletterande bestämmelser i OSL eller i OSF i anledning av att förordningen trätt i kraft. Nyligen har en förordning om rapporte- ring, analys och uppföljning av händelser inom civil luftfart beslutats, (EU) nr 376/20147. Förordningen, som ska tillämpas från och med

2Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järn- vägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järnvägs- säkerhetsdirektivet).

3SOU 2010:23, Tredje sjösäkerhetspaketet – Klassdirektivet, Klassförordningen, Olycks- utredningsdirektivet, IMO:s olycksutredningskod

4Den av Internationella sjöfartsorganisationen den 16 maj 2008 antagna resolutionen MSC.255(84).

5Förarbeten, se prop. 2010/11:116.

6Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 996/2010 av den 20 oktober 2010 om utredning och förebyggande av olyckor och tillbud inom civil luftfart och om upphävande av direktiv 94/56/EG.

7Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 376/2014 av den 3 april 2014 om rapportering, analys och uppföljning av händelser inom civil luftfart om ändring av Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 996/2010 och om upphävande av Europaparla- mentets och rådets direktiv 2003/42/EG, kommissionens förordningar (EG) nr 1321/2007 och (EG) nr 1330/2007.

224

SOU 2014:82

Sekretess i olycksundersökningar

den 15 november 2015, innehåller också regler om sekretess i sam- band med myndigheters hantering av händelserapportering. Den ersätter nu gällande direktiv 2003/42/EG om händelserapporte- ring8, som föranledde ändringar i luftfartslagen (2010:500), luft- fartsförordningen (2010:770) och i OSL när det införlivades9.

För utredningar och faktabearbetning som utförs av Trafik- verket inom vägtrafikområdet finns ett sekretesskydd för uppgifter som kan hänföras till den enskilde i 7 § OSF. Som utredaren konstaterat i delbetänkandet SOU 2014:24 Olycksregister och djup- studier på transportområdet, saknas motsvarande reglering till skydd för uppgifter om enskilda i Trafikverkets olycksundersökningar på järnväg.

I detta kapitel görs en genomgång av de sekretessbestämmelser som kan bli tillämpliga vid olycksundersökningar enligt LUO. Flera myndigheter kan vara involverade i samband med rapporte- ring av olyckor och tillbud samt olycksundersökning, men de med störst ansvar för dessa verksamhetsområden är Statens haverikom- mission och Transportstyrelsen. En överblick av hur dessa myndig- heter tillämpar gällande sekretessreglering redovisas nedan. En beskrivning av sekretessregleringen i två länder som utredaren besökt, Finland och Storbritannien, görs också. Vidare följer en redogörelse för gällande sekretessbestämmelser till skydd för upp- gifter om enskilda i de olycksundersökningar som Trafikverket genomför av dödsolyckor på vägnätet, och för Trafikverkets prak- tiska tillämpning av sekretessbestämmelser i sin olycksutredande verksamhet på väg och järnväg.

Kapitlet avslutas med utredarens överväganden och förslag till sekretessreglering på området.

8Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/42/EG av den 13 juni 2003 om rapportering av händelser inom civil luftfart.

9Förarbeten, till sekretessbestämmelserna, se prop. 2006/07:110 och prop. 2009/10:95.

225

Sekretess i olycksundersökningar

SOU 2014:82

9.1Nuvarande sekretessbestämmelser för uppgifter i olycksundersökningar

I detta avsnitt presenteras gällande sekretessregler som kan bli tillämpliga på olycksundersökningar enligt LUO och FUO. Sär- skilt beskrivs sekretessreglerna för undersökningar avseende trans- portsektorn, eftersom de utgör majoriteten av undersökningarna.

Statens haverikommission är ansvarig för att utreda olyckor som i LUO definieras som allvarliga olyckor samt tillbud till allvarliga olyckor. I 3 § FUO föreskrivs att olyckor som inte är av allvarligt slag ändå ska undersökas om det är påkallat från säkerhetssynpunkt att en undersökning görs. I de fall som gäller olyckor eller tillbud som rör vägtrafik samt civil luftfart är det Transportstyrelsen som ska göra dessa undersökningar av mindre allvarliga olyckor, medan Försvarsmakten utreder sådana mindre allvarliga tillbud och olyckor som berör den militära luft- eller sjöfarten. I praktiken genomför dock Transportstyrelsen i dag inte några sådana undersökningar. Försvarsmakten har sedan 1992 endast genomfört en olycksunder- sökning med stöd av LUO och FUO för den militära luftfarten. Det kan dock nämnas att Försvarsmakten i stället utreder olyckor och tillbud med stöd av andra regler för den militära verksamheten.

Transportstyrelsen har till uppgift att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet. Transport- styrelsen för även de register som behövs för att bedriva verksam- heten. Inom sitt tillsynsuppdrag har Transportstyrelsen fått sär- skilda uppgifter att ta emot och hantera rapportering av olyckor. Till följd av detta har Transportstyrelsen skyldighet att underrätta polisen respektive Statens haverikommission om allvarliga olyckor eller tillbud, enligt 24–25 §§ FUO.

Transportstyrelsens verksamhet avseende rapporterings- och registerhantering har beskrivits i utredarens delbetänkande, SOU 2014:24, Olycksregister och djupstudier på transportområdet, avsnitt 3.2.

För en närmare genomgång av den gällande regleringen av olycks- undersökningar hänvisas till kapitel 3.

Utredaren har valt att inte redogöra för grundläggande bestäm- melser om sekretess i betänkandet. För en översiktlig beskrivning av offentlighetsprincipen och allmänna bestämmelser om sekretess såsom sekretessens föremål, räckvidd och styrka m.m. kan hänvisas till t.ex. prop. 2010/11:116 s. 81–84.

226

SOU 2014:82

Sekretess i olycksundersökningar

9.1.1Sekretess särskilt för olycksundersökningar inom den civila luftfarten

Olycksundersökningar av civila luftfartshändelser regleras av inter- nationella instrument, såsom Chicagokonventionen10 och förord- ning (EU) nr 996/2010. EU har även reglerat s.k. händelserappor- tering genom direktiv 2003/42/EG. I gällande EU-reglering är sekretessreglerna olika beroende på händelsens allvarlighetsgrad, där regelverket skiljer på det som benämns som händelse respektive det som benämns som allvarligt tillbud eller olycka. Den 3 april 2014 beslutades en ny EU-förordning om rapportering, analys och uppföljning av händelser inom civil luftfart, (EU) nr 376/2014. Förordningen ska, som nämnts ovan, tillämpas från den 15 novem- ber 2015 och innebär att sekretessen i huvudsak kommer att gälla oberoende av händelsens allvarlighetsgrad. Begreppet händelse definieras om till att innefatta även allvarliga olyckor och tillbud.

Sekretess enligt förordning (EU) nr 996/2010

Förordning (EU) nr 996/2010 reglerar olycksundersökningar inom den civila luftfarten. I förordningens ingress anges att

(22) systemet för civil flygsäkerhet bygger på återkoppling och lärdomar från olyckor och tillbud som kräver strikt tillämpning av regler om konfidentialitet för att säkerställa den framtida till- gången till värdefulla informationskällor, vilket innebär att käns- lig säkerhetsinformation bör skyddas på lämpligt sätt,

(25) den information som en person ger inom ramen för säker- hetsutredningar inte bör användas mot denna person, och kon- stitutionella principer och nationell lagstiftning bör iakttas fullt ut,

(26) medlemsstaterna bör ha möjlighet att begränsa antalet fall där ett beslut om offentliggörande av information som har in- hämtats under en säkerhetsutredning kan fattas utan att rätt- systemet påverkas,

10 The Convention on International Civil Aviation, Chicago 7 December 1944.

227

Sekretess i olycksundersökningar

SOU 2014:82

(30) uppgifterna i listor över personer som varit ombord på ett luftfartyg bör skyddas från obehörigt utnyttjande eller utläm- nande,

(35) sanktioner framför allt bör göra det möjligt att bestraffa personer som i strid med förordningen lämnar ut information som skyddas av förordningen, obstruerar de åtgärder som vidtas av en myndighet för säkerhetsutredning genom att hindra utredarna från att utföra sitt arbete eller vägra att tillhandahålla användbara registreringar, väsentlig information och viktiga doku- ment genom att gömma, förändra eller förstöra dem, eller har kännedom om att en olycka eller ett allvarligt tillbud har inträf- fat och inte underrättar de relevanta myndigheterna om detta.

Skydd av känslig säkerhetsinformation

Förordningens artikel 14.1 anger att följande uppgifter inte ska göras tillgängliga eller användas för andra ändamål än säkerhets- utredningen: a) alla utsagor som myndigheten för säkerhets- utredning har inhämtat från personer under säkerhetsutredningens gång, b)uppgifter som röjer identiteten hos personer som har av- gett vittnesmål inom ramen för säkerhetsutredningen, c) informa- tion som samlats in av myndigheten för säkerhetsutredning och som är av särskilt känslig och privat natur, inklusive information om enskilda personers hälsa, d) arbetsmaterial som sedan framställs under utredningens gång, t.ex. anteckningar, utkast, yttranden skrivna av utredarna, yttranden som gjorts i samband med analys av information, inklusive information från färdregistrator, e) informa- tion och bevis som tillhandahålls av utredare från andra medlems- stater eller tredjeländer i enlighet med internationella standarder och rekommenderade förfaranden, om den myndigheten för säker- hetsutredning så begär, f) utkast till preliminära rapporter, slut- rapporter eller preliminära utlåtanden, g) röst- eller bildregistre- ringar i cockpit och transkriberingar av dessa, samt röstregistre- ringar från flygkontrollenheter, samtidigt som det tillses att in- formation som inte är relevant för säkerhetsutredningen, i synner- het information av privat natur, skyddas på lämpligt sätt utan att det påverkar tillämpningen av artikel 14.3.

228

SOU 2014:82

Sekretess i olycksundersökningar

I artikel 14.2 anges att följande uppgifter inte får lämnas ut eller användas för andra ändamål än säkerhetsutredning, eller för andra ändamål som syftar till att förbättra flygsäkerheten: a) all kom- munikation mellan personer som har varit inblandade i luftfartygets handhavande, b) skriftliga eller elektroniska registreringar och transkriberingar av registreringar från flygkontrollenheter, inklu- sive rapporter och resultat som tagits fram för interna ändamål, c) följebrev till säkerhetsrekommendationer från myndigheten för säkerhetsutredning till mottagaren, om den myndighet för säker- hetsutredning som utfärdar rekommendationen så begär, d) hän- delserapporter som lämnas in enligt direktiv 2003/42/EG.

Det anges vidare i artikeln att data från färdregistratorer inte får lämnas ut eller användas för andra ändamål än säkerhetsutredning och luftvärdighets- eller underhållssyften, såvida inte sådana upp- gifter avidentifieras eller utlämnas enligt säkra förfaranden.

Det anges vidare i 14.3 att domstol eller behörig myndighet som ska besluta om utlämnande av handlingarna kan besluta att för- delarna med att lämna ut de uppgifter som avses i artikel 14.1 och 2 uppväger ogynnsamma följder för säkerhetsutredningen. Medlems- staterna får besluta att begränsa de fall där ett sådant beslut om utlämnande får fattas.

Det anges vidare att överföring av uppgifter till en annan med- lemsstat för andra ändamål än säkerhetsutredning, samt i fråga om artikel 14.2, för andra ändamål än att förbättra flygsäkerheten, får tillåtas i den mån den överförande medlemsstatens nationella lag- stiftning så medger. Behandling eller utlämnande av uppgifter som tagits emot genom sådan överföring av myndigheterna i den motta- gande medlemsstaten får endast tillåtas efter samråd med den över- förande medlemsstaten och i enlighet med den mottagande med- lemsstatens nationella lagstiftning.

I punkten 4 anges att endast de uppgifter som är absolut nöd- vändiga för de syften som avses i punkt 3 får lämnas ut.

Överföring av information

I artikel 15 återfinns bestämmelser om överföring av information. Enligt 15.1 ska anställda vid den ansvariga myndigheten för säker- hetsutredning eller varje annan person som anlitas för att delta i

229

Sekretess i olycksundersökningar

SOU 2014:82

eller bidra till säkerhetsutredningen vara bunden av tillämpliga regler om tystnadsplikt, vilken inbegriper skydd av anonymiteten för dem som är inblandade i en olycka eller ett tillbud, enligt tillämplig lagstiftning.

I 15.2 anges, att utan att det påverkar kraven i artiklarna 16 och 17, ska myndigheten för säkerhetsutredning överföra den informa- tion som den anser är relevant för att förebygga en olycka eller ett allvarligt tillbud till personer som ansvarar för tillverkning eller underhåll av luftfartyg eller luftfartsutrustning samt till enskilda personer eller juridiska personer med ansvar för luftfartygs hand- havande eller för utbildning av personalen.

I 15.3 anges att, utan att det påverkar kraven i artiklarna 16 och 17, ska den ansvariga myndigheten för säkerhetsutredning och ackrediterade representanter lämna ut relevanta faktauppgifter som erhållits under säkerhetsutredningen till EASA och de nationella civila luftfartsmyndigheterna, med undantag för sådan information som avses i artikel 14.1 (känslig säkerhetsinformation) eller som skulle ge upphov till en intressekonflikt. Den information som EASA och de nationella civila luftfartsmyndigheterna tar emot ska skyddas i enlighet med artikel 14 samt tillämpliga unionsrättsakter och nationell lagstiftning.

Den ansvariga myndigheten för säkerhetsutredning ska enligt 15.4 ha befogenhet att informera offren och deras anhöriga eller deras sammanslutningar, eller offentliggöra information om de fak- tiska iakttagelser som gjorts, säkerhetsutredningens fortskridande, eventuella preliminära rapporter eller slutsatser och/eller säker- hetsrekommendationer, under förutsättning att detta inte äventyrar säkerhetsutredningens syften och att det sker i full överensstäm- melse med tillämplig lagstiftning i fråga om skydd av personupp- gifter.

Innan de uppgifter som avses i punkt 4 offentliggörs ska den ansvariga myndigheten för säkerhetsutredning informera offren och deras anhöriga eller deras organisationer på ett sätt som inte äventyrar säkerhetsutredningens syften.

230

SOU 2014:82

Sekretess i olycksundersökningar

Utredningsrapport

I artikel 16.1 anges att varje säkerhetsutredning ska redovisas i en rapport som ska utarbetas på ett sätt som är lämpligt i förhållande till olyckans eller det allvarliga tillbudets art och svårighetsgrad. I rapporten ska det anges att det enda syftet med säkerhetsutred- ningen är att förebygga framtida olyckor och tillbud utan att för- dela skuld eller ansvar. Rapporten ska, om lämpligt, innehålla säker- hetsrekommendationer.

I 16.2 anges att anonymiteten för varje enskild person som har varit inblandad i olyckan eller det allvarliga tillbudet ska skyddas i rapporten.

I 16.3 anges att om säkerhetsutredningar ger upphov till rapporter innan utredningen slutförs får myndigheten för säker- hetsutredning, innan rapporterna offentliggörs, begära in kommen- tarer från de berörda myndigheterna m.fl. Dessa ska vara bundna av de tillämpliga bestämmelserna om tystnadsplikt när det gäller sam- rådets innehåll.

Enligt 16.4 ska, innan den slutliga rapporten offentliggörs, myndigheten för säkerhetsutredning begära in kommentarer från de berörda myndigheterna, inbegripet från EASA, och genom dessa myndigheter från innehavaren av certifikatet för typkonstruktion samt den berörda tillverkaren och operatören som ska vara bundna av de tillämpliga bestämmelserna om tystnadsplikt när det gäller samrådets innehåll. När sådana kommentarer begärs ska myndig- heten för säkerhetsutredning följa internationella standarder och rekommenderade förfaranden.

Enligt 16.5 ska information som omfattas av artikel 14, dvs. känslig information, bara tas med i en rapport om den är relevant för analysen av olyckan eller det allvarliga tillbudet. Information eller delar av information som inte är relevanta för analysen får inte lämnas ut.

Sekretess till skydd för händelserapporter

29 kap. 10 § OSL reglerar att sekretess gäller hos bl.a. Statens haveri- kommission och Transportstyrelsen för uppgift som lämnats av en enskild i en rapport om en händelse inom civil luftfart enligt 10 kap. 8 § luftfartslagen (2010:500), om det kan antas att den

231

Sekretess i olycksundersökningar

SOU 2014:82

enskilde eller någon annan närstående till denne lider men om upp- giften röjs. Regleringen om händelserapportering är ett genom- förande av direktiv 2003/42/EG i svensk rätt.

Sekretess enligt förordning (EU) nr 376/2014

Förordning (EU) nr 376/2014 är beslutad men börjar, som tidigare nämnts, inte gälla förrän den 15 november 2015.

Målet med förordningen är enligt artikel 1 att förbättra flyg- säkerheten genom att säkerställa att relevant information om säker- heten inom den civila luftfarten rapporteras, samlas in, lagras, skyd- das, utbyts, sprids och analyseras. Definitionen av händelse är enligt artikel 2 varje säkerhetsrelaterad händelse som utgör en fara för, eller, om den inte åtgärdas eller korrigeras, kan utgöra en fara för ett luftfartyg, för personer som befinner sig i ett luftfartyg eller för andra personer och som särskilt inbegriper olyckor eller allvarliga tillbud.

I förordningens artikel 15 regleras konfidentialitet och lämplig användning av information. Artikel 15.1 anger att nödvändiga åtgärder ska vidtas för att säkerställa lämplig konfidentialitet för den händelseinformation som erhålls enligt förordningens artiklar 4 (om obligatorisk rapportering), 5 (om frivillig rapportering) samt 10 (avseende spridning av information från ett centralt europeiskt upplag, dvs. ett digitalt register). Enligt artikel 15.2 får, utan att det påverkar tillämpningen av reglerna om skydd av säkerhets- information enligt artiklarna 12, 14 och 15 i förordning (EU) nr 996/2010, den information som härrör från händelserapporten endast användas för det syfte för vilket den samlats in. Vidare anges i artikel 15.3 att bl.a. de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna ska, när de fullgör sina skyldigheter enligt artikel 14, med avseende på det europeiska centrala upplaget säkerställa konfidentialiteten när det gäller informationen, och begränsa informationens använd- ning till vad som är strikt nödvändigt för att de ska kunna fullgöra sina säkerhetsrelaterade skyldigheter, utan att fastställa skuld- eller ansvarsfrågan.

Vidare finns i artikel 16 bestämmelser om skydd av informa- tionskällan. Här regleras skydd av personuppgifter och för upp- giftslämnare och de personer som i övrigt omnämns i rapporterna.

232

SOU 2014:82

Sekretess i olycksundersökningar

I ingressen till förordningen finns överväganden om gränsdrag- ningen mot bestämmelserna i förordning (EU) nr 996/2010. Här klargörs att förordningen syftar till att förebygga olyckor genom att underlätta genomförandet av snabba, effektiva och högkvali- tativa säkerhetsutredningar. Det konstateras vidare att förordning (EU) nr 376/2014 inte bör vara ett hinder för det förfarande för utredning av olyckor och tillbud som hanteras av nationella myndigheter för säkerhetsutredning i enlighet med förordning (EU) nr 996/2010. Vid en olycka eller ett allvarligt tillbud ska under- rättelsen om händelsen också omfattas av förordning (EU) nr 996/2010 (ingress, skäl 3).

9.1.2Sekretess särskilt för olycksundersökningar inom den civila sjöfarten

Till följd av införlivandet av direktivet 2009/18/EG och IMO- koden för utredning av olyckor i svensk lagstiftning har det införts ett antal bestämmelser i OSL som enbart tar sikte på sjöolyckor. Vidare finns sekretesskydd för uppgifter som lämnas i samband med sjöförklaringar.

Sekretess i internationellt samarbete rörande civil sjöfart

Enligt 17 kap. 7 § OSL gäller sekretess i en myndighets verksamhet som avser internationellt samarbete avseende civil sjötrafiköver- vakning, informationssystem för civil sjötrafik samt undersök- ningar av sjöolyckor eller tillbud till sjöss eller preliminära bedöm- ningar av allvarliga sjöolyckor för uppgift som lämnats av en annan stat eller en mellanfolklig organisation, om det kan antas att myndighetens arbete för en säkrare civil sjöfart motverkas om upp- giften röjs. Vidare gäller sekretess för uppgift som lämnats av en medlemsstat i Europeiska unionen och som rör planer för mot- tagande av fartyg i behov av assistans eller genomförande av för- faranden som anges i sådana planer, om en medlemsstat begär det. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år.

Bakgrunden till bestämmelsen är enligt förarbetena att det internationella sjösäkerhetsarbetet bygger på ömsesidigt förtroende mellan de stater som deltar i samarbetet. Om uppgifter som om-

233

Sekretess i olycksundersökningar

SOU 2014:82

fattas av sekretess i utlandet blir offentliga i Sverige kan det finnas risk att andra stater blir ovilliga att lämna ut uppgifter hit. Det svenska arbetet för en säkrare civil sjöfart äventyras därmed och arbetet riskerar att uppnå lägre kvalitet än det annars skulle ha gjort. Vid tillämpningen av bestämmelsens skaderekvisit bör hän- syn tas till vilket sekretesskydd uppgifterna har hos den stat som har lämnat uppgiften och vilken effekt ett offentliggörande av upp- giften skulle kunna antas ha på det framtida informationsutbytet.11

Sekretess till skydd för undersökning av sjöolyckor

Enligt 17 kap. 4 b § OSL gäller sekretess för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet som avser undersökningar av sjö- olyckor eller tillbud till sjöss eller preliminära bedömningar av all- varliga sjöolyckor enligt LUO, om det kan antas att syftet med en sådan undersökning eller bedömning motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Enligt andra stycket gäller sekretessen även för uppgift som hänför sig till myndighets verk- samhet för att biträda verksamhet som avses i första stycket. För en uppgift som tagits in i en slutlig rapport om undersökning enligt LUO gäller dock inte sekretess.

För uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år. Formuleringen i första stycket ”uppgift som hänför sig till” innebär att sekretessen inte bara gäller hos Statens haverikom- mission utan även hos andra myndigheter som kommissionen lämnar uppgiften till. Detta gäller även om en mottagande myndig-

het lämnar uppgiften vidare till en tredje myndighet.12 Bestämmelsen i andra stycket omfattar t.ex. uppgifter som andra

myndigheter får avseende sjöolyckor och tillbud och som dessa myndigheter har skyldighet att i sin tur rapportera till Statens haverikommission. Även utkast som Statens haverikommission skickar ut för synpunkter och de synpunkter som den mottagande myndigheten lämnar avseende utkastet omfattas av bestämmelsen. Andra stycket blir också tillämpligt om Statens haverikommission t.ex. begär ett utlåtande av en offentliganställd expert. I de fall Statens haverikommission anlitar en extern expert kan sekretess-

11Prop. 2009/10:231 s. 45 f. samt prop. 2010/11:116 s. 101 f. och 115 f.

12Prop. 2010/11:116 s. 92 och 115.

234

SOU 2014:82

Sekretess i olycksundersökningar

belagda uppgifter lämnas ut till denne med ett sekretessförbehåll enligt 10 kap. 14 § OSL.13 I praktiken anses dock externa experter i utredningar hos Haverikommissionen ofta omfattas av sekretessen i 2 kap. 1 § andra stycket samma lag. Där anges att ett förbud att röja eller utnyttja uppgifter enligt OSL gäller för en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av anställning eller upp- drag hos myndigheten.

Sekretess till skydd för uppgifter om enskilda i sjöolyckor

Enligt 29 kap. 12 a § OSL gäller sekretess för uppgift om en en- skilds personliga eller ekonomiska förhållanden som hänför sig till myndighets verksamhet som avser undersökningar av sjöolyckor eller tillbud till sjöss eller preliminära bedömningar av allvarliga sjö- olyckor enligt LUO, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men.

Sekretessen gäller, enligt andra stycket, även för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet för att biträda verksamhet som avses i första stycket. Sekretessen gäller inte för uppgift som tagits in i en slutlig rapport om undersökning enligt lagen om undersökning av olyckor. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

Regeringen motiverade valet av ett omvänt skaderekvisit, dvs. att det råder presumtion för sekretess, enligt följande. Allmän- intresset av insyn är normalt större när det gäller myndigheters verksamheter än när det gäller uppgifter om enskilda (jfr 18 kap. 1 § och 35 kap. 1 § OSL). I Statens haverikommissions under- sökande verksamhet kan det förekomma många känsliga uppgifter om enskildas hälsa och andra personliga förhållanden, och ett av syftena med direktiv 2009/18/EG, är att undvika att uppgifter som rör vittnen används för diskriminerande åtgärder och vedergällning mot vittnena.14

Begreppet personliga förhållanden innefattar bl.a. namn och kontaktuppgifter avseende enskilda fysiska personer, uppgifter om

13Prop. 2010/11:116 s. 91.

14Prop. 2010/11:116 s. 98.

235

Sekretess i olycksundersökningar

SOU 2014:82

en enskilds hälsa och uppgifter som en enskild lämnar om sitt agerande i en viss situation, liksom det faktum att det är en viss person som har lämnat vissa uppgifter. För att en enskild ska lida skada eller men om uppgifter lämnas ut krävs dock att uppgifterna kan kopplas till en viss individ. Det innebär att man i allmänhet kan lämna ut avidentifierade uppgifter utan risk för att skada eller men uppkommer. I enstaka fall kan det dock tänkas att en avidenti- fiering inte är tillräcklig för att hindra att sambandet mellan upp- giften och individen spåras. Uppgifter som lämnas till Statens haveri- kommission och som indirekt kan avslöja en uppgiftslämnares identitet kan exempelvis avse olycksförloppet, att viss utrustning inte fungerat eller avse andras agerande, som bara en viss person eller befattningshavare kan ha iakttagit. Även sådana uppgifter kan alltså hållas hemliga om de kan röja den enskildes identitet.15

Liksom i 17 kap. 4 b § OSL blir bestämmelsen i andra stycket tillämplig hos den biträdande myndigheten både på uppgifter som myndigheten får från Statens haverikommission och på uppgifter som den biträdande myndigheten avser att lämna till Haveri- kommissionen. Detta innebär att bestämmelsen t.ex. kommer att omfatta uppgifter som andra myndigheter får avseende sjöolyckor och tillbud och som dessa myndigheter har skyldighet att i sin tur rapportera till Statens haverikommission. Bestämmelsen blir tillämplig både på utkast som Statens haverikommission skickar ut för synpunkter och på de synpunkter som den mottagande myndig- heten avser att lämna avseende utkastet. Bestämmelsen blir också tillämplig om Statens haverikommission t.ex. begär ett utlåtande av en offentliganställd expert.16

Sekretess i sjöförklaringar m.m.

Enligt 18 kap. sjölagen (1994:1009) kan vissa domstolar efter anmälan från en redare eller Transportstyrelsen hålla sjöförklaring. Sjöförklaring är en form av bevisupptagning.

29 kap. 13 § OSL ger möjlighet att i samband med sjöolyckor sekretessbelägga uppgifter om en kollision som hämtats in från ett fartyg, tills övriga inblandade har kunnat höras. Detta omfattar

15Prop. 2010/11:116 s. 99-100.

16Prop. 2010/11:116. s. 99.

236

SOU 2014:82

Sekretess i olycksundersökningar

både sjöförklaringar och undersökningar som sker med stöd av LUO hos t.ex. Statens haverikommission, Transportstyrelsen eller Försvarsmakten. För sekretess krävs att fartygets befälhavare eller redare begär det.

Ytterligare sekretessregler med viss anknytning till olycks- undersökningar finns i 29 kap. 11 § och 19 kap. 10 § OSL. I den första bestämmelsen ges möjlighet till sekretess för anmälan eller utsaga som en enskild lämnar i samband med tillsyn av Transport- styrelsen enligt 5 kap. fartygssäkerhetslagen (2003:364). Olycks- undersökningar sker inte med stöd av den lagstiftningen så någon direkt koppling finns inte. Däremot kan eventuellt uppgifter i ett tillsynsärende ha betydelse vid en senare olycksundersökning.

19 kap. 10 § OSL gäller uppgifter i fartygsdagböcker och andra liknande handlingar på ett fartyg som ägs av eller är upplåtet till staten eller en kommun och som har samband med en samman- stötning med ett annat fartyg. Syftet med bestämmelserna är att det allmänna inte på grund av offentlighetsprincipens tillämplighet ska vara sämre ställt än en enskild, när en fartygskollision har inträffat. Bestämmelsen har tillkommit för att skydda det allmännas ekono- miska intresse17.

9.1.3Övriga sekretessbestämmelser som kan få tillämpning i olycksundersökningar enligt LUO

Statistiksekretess

Uppgifter om enskilda som finns hos en myndighet för att användas för statistiska ändamål omfattas av den särskilda statistik- sekretess som finns reglerad i 24 kap. 8 § OSL. Detta gäller sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik, dvs. en mer allmänt utredande verksamhet utan anknyt- ning till något särskilt ärende. Den officiella statistikproduktionen regleras i lagen (2001:99) om den officiella statistiken och den där- till hörande förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. I en bilaga till förordningen regleras vilka myndigheter som är ansvariga för officiell statistik.

17 Prop. 1979/80:2 del A s. 152-153.

237

Sekretess i olycksundersökningar

SOU 2014:82

Sekretessen omfattar också uppgifter hos myndigheter som biträder andra myndigheter som framställer statistik genom att samla in uppgifter för de senares räkning. Används uppgifterna hos dessa myndigheter i annan verksamhet än som nyss har sagts, är 24 kap. 8 § OSL inte tillämplig. Transportstyrelsen och Trafik- verket tillhandahåller uppgifter åt Trafikanalys som är ansvarig myndighet för att ta fram statistik på transportområdet. För de uppgifter som lämnas i det sammanhanget kan alltså statistiksekre- tess bli tillämplig.18

Enligt huvudregeln är sekretessen absolut. Det görs dock undantag från detta avseende uppgift som behövs för forsknings- eller statistikändamål, och uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde. För dessa uppgifter gäller ett omvänt skade- rekvisit, dvs. uppgifterna får lämnas ut, om det står klart att upp- giften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men.

Sekretess i den brottsbekämpande verksamheten

Förundersökningssekretess, 18 kap. 1 § OSL, gäller för uppgifter som hänför sig till förundersökning i brottmål eller till angelägen- het som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.

Av 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen följer att handlingar som framställts av polisen i en förundersökning och som fortfarande finns hos polisen inte ska anses utgöra allmänna handlingar förrän förundersökningen avslutats eller, om handlingarna ingår i för- undersökningsprotokollet, detta har färdigställts.

18 kap. 1 § OSL är avsedd att skydda den pågående utredningen.

Bestämmelsen innebär vidare att en uppgift som ”hänför sig till” en förundersökning i brottmål omfattas av förundersökningssekretess även om den överlämnats till någon annan myndighet, t.ex. Statens haverikommission.19

18Lenberg, Geijer, Tansjö, Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar, s. 24:8:2.

19Lenberg, Geijer, Tansjö, Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar, s. 18:1:4.

utlandsmyndigheterna.............................................................	70
1.13 Förslag till förordning om ändring i
järnvägsförordningen (2004:526) ...........................................	72

	säkerhetsrekommendationer.................................................	220
9	Sekretess i olycksundersökningar ...............................	223
9.1	Nuvarande sekretessbestämmelser för uppgifter i
	olycksundersökningar ...........................................................	226
	9.1.1 Sekretess särskilt för olycksundersökningar inom
	den civila luftfarten ....................................................	227
	9.1.2 Sekretess särskilt för olycksundersökningar inom
	den civila sjöfarten......................................................	233
	9.1.3 Övriga sekretessbestämmelser som kan få
	tillämpning i olycksundersökningar enligt LUO .....	237

	996/2010?....................................................................	249
9.2.2 Tillämpningen av sekretessbestämmelser vid
	Statens haverikommission .........................................	256
9.2.3 Tillämpningen av sekretessbestämmelser vid
	Transportstyrelsen .....................................................	263
9.3 Sekretessregleringen i Finland och i Storbritannien............		269
9.3.1	Finland ........................................................................	269
9.3.2	Storbritannien.............................................................	270

olycksundersökningar ...........................................................	275
9.4.1 Bakgrund.....................................................................	275

SOU 2014:82	Innehåll
9.4.2 Gällande sekretessregler .............................................	277

Förkortningar.....................................................................		15
Sammanfattning ................................................................		19
1	Författningsförslag......................................................	27
1.1	Förslag till lag om säkerhetsutredning ...................................	27

säkerhet vid tunnelbana och spårväg ......................................	41
1.4 Förslag till lag om ändring i sjölagen (1994:1009).................	43

(2003:364) ................................................................................	44
1.6 Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519) ..........	45

	sekretesslagen (2009:400)........................................................	46
1.8	Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) ..........	53
1.9	Förslag till förordning om säkerhetsutredning......................	54
1.10	Förslag till förordning om ändring i
	sjöförklaringskungörelsen (1967:294)....................................	68
1.11	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1990:1165) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg...........	69

	haverikommission....................................................................	74
1.15	Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och
	sekretessförordningen (2009:641)..........................................	76
1.16	Förslag till förordning om ändring i
	luftfartsförordningen (2010:770) ...........................................	78
2	Utredarens uppdrag och arbete ....................................	79
2.1	Uppdraget ................................................................................	79
2.2	Utredarens arbete ....................................................................	81
3	Beskrivning av den nuvarande regleringen .....................	83
3.1	Begreppet olycka m.m.............................................................	83
3.2	Vikten av att utföra olycksundersökningar ...........................	84
3.3	Utvecklingen av regleringen kring
	olycksundersökningar .............................................................	85
3.4	Aktörer som undersöker olyckor ...........................................	87
	3.4.1 Undersökning av olyckor allmänt...............................	87
	3.4.2 Allmänt om undersökningar av olyckor inom
	transportsektorn...........................................................	89
	3.4.3 Undersökning av olyckor med stöd av LUO och
	FUO..............................................................................	92
	3.4.4 Antalet olycksundersökningar av Statens
	haverikommission ........................................................	96
3.5	Genomförandet av en olycksundersökning ...........................	97
	3.5.1 Syftet med en olycksundersökning .............................	97

	3.5.2 Allmänt om olycksmodeller och
		utredningsmetoder .......................................................	98
	3.5.3	Statens haverikommissions
		olycksundersökningar ..................................................	99
3.6	Relevanta regler ......................................................................		104
	3.6.1 En kort jämförelse av regleringen för olika
		olyckstyper..................................................................	104
	3.6.2	Regleringen för luftfarten ..........................................	106
	3.6.3	Regleringen för sjöfarten............................................	108
	3.6.4 Regleringen för den spårbundna trafiken..................		110
	3.6.5 Regleringen för vägtrafiken och övriga allvarliga
		olyckor.........................................................................	112
4	Allmänna överväganden ............................................		113
4.1	Inledning.................................................................................		113
4.2	LUO och FUO ska namnändras ..........................................		114

haverikommissions verksamhet ............................................	115
4.4 LSU och FSU ska ges kapitelindelningar .............................	117

	militära obemannade luftfartyg .............................................	119
5	Statens haverikommissions befogenheter vid
	olycksundersökningar ...............................................	123
5.1	Inledning och bakgrund ........................................................	123

förtydligas? .............................................................................		125
5.2.1	Inledning .....................................................................	125
5.2.2 Genomgång av relevanta befogenhetsregleringar .....		126
5.2.3	Analys och slutsats .....................................................	131
5.3 Bedömning avseende ytterligare befogenheter ....................		136

	5.3.1 Inledning.....................................................................	136
	5.3.2 Avspärrning av en olycksplats ...................................	136
	5.3.3 Särskilda befogenheter i förordningen (EU) nr
	996/2010 .....................................................................	142
6	Undersökning av olyckor med internationell
	anknytning...............................................................	149
6.1	Bakgrund ................................................................................	149

Johan Franson	/Åsa Toll
	/Lars Elfving

olycksundersökningar ...........................................................		150
6.2.1	Luftfartsolyckor .........................................................	151
6.2.2	Sjöolyckor...................................................................	154
6.2.3 Olyckor inom spårbunden trafik ..............................		155
6.2.4	Vägtrafikolyckor ........................................................	155
6.2.5	Övriga olyckor ...........................................................	156
6.2.6 Särskilt om militär verksamhet m.m. ........................		156
6.3 Översikt samt avgränsningar ................................................		157

fartyg och luftfartyg i Sverige ...............................................		160
6.4.1	Inledning.....................................................................	160
6.4.2	Bakgrund.....................................................................	161
6.4.3 Vissa begrepp av betydelse när det gäller
	statsfartyg och statsluftfartyg....................................	166
6.4.4	Utländska statsfartyg .................................................	168
6.4.5	Utländska statsluftfartyg ...........................................	170
6.4.6	Utländska civila fartyg ...............................................	174
6.4.7	Utländska civila luftfartyg .........................................	175

och luftfartyg i utlandet ........................................................		175
6.5.1	Inledning.....................................................................	176
6.5.2	Svenska civila fartyg ...................................................	176
6.5.3	Svenska civila luftfartyg .............................................	176
6.5.4	Svenska statsluftfartyg ...............................................	177
6.5.5	Svenska statsfartyg .....................................................	182

	och höghastighetspassagerarfartyg .......................................	182
7	Omfattningen av Statens haverikommissions
	olycksundersökningar ...............................................	185
7.1	Bakgrund ................................................................................	185

säkerhetsutredningars omfattning ska förtydligas...............		185
7.2.1	En internationell jämförelse.......................................	187
7.2.2 Skäl för en ändrad reglering .......................................		188
7.2.3 Möjligheter till en ändrad reglering ...........................		190
7.2.4	Bedömning ..................................................................	192

göras om det bedöms som relevant.......................................		195
7.3.1	Bakgrund .....................................................................	195
7.3.2	En internationell jämförelse.......................................	196
7.3.3	Bedömning ..................................................................	196

	genomföra temautredningar..................................................		198
	7.4.1	Bakgrund .....................................................................	198
	7.4.2	Gällande reglering.......................................................	198
	7.4.3	En internationell jämförelse.......................................	200
	7.4.4	Bedömning ..................................................................	200
8	Säkerhetsrekommendationer .....................................		205
8.1	Inledning.................................................................................		205
	8.1.1	Begreppet säkerhetsrekommendation .......................	205
	8.1.2	Säkerhetsrekommendationernas syfte.......................	206
8.2	Regleringen i dag....................................................................		208
	8.2.1	Historik m.m. .............................................................	208
	8.2.2	Luftfarten ....................................................................	209
	8.2.3	Sjöfarten ......................................................................	209
	8.2.4	Den spårbundna trafiken............................................	211
	8.2.5 Vägtrafiken och övriga olyckor .................................		212
	8.2.6	En internationell jämförelse.......................................	212

säkerhetsrekommendationer.................................................		214
8.3.1	Begreppet säkerhetsrekommendation ska
	definieras i LSU och FSU ..........................................	214
8.3.2	När och hur ska säkerhetsrekommendationer
	utfärdas?......................................................................	216

9.5 Tillämpningen av sekretessbestämmelser vid
olycksundersökningar i Trafikverkets verksamhet ..............	278

och tillbud...............................................................................		279
9.6.1	Finns det behov av nya sekretessbestämmelser? ......	279
9.6.2	Uppgifter som ska omfattas av sekretess ..................	287

verksamhet som avser säkerhetsutredningar ............	289
9.6.4 Förslag till ny bestämmelse om sekretess för
uppgift som hänför sig till myndighets
verksamhet som avser rapportering av olyckor
eller tillbud ..................................................................	292
9.6.5 Förslag till ny bestämmelse om sekretess till
skydd för uppgift om enskild i
säkerhetsutredning av olyckor ...................................	295
9.6.6 Förslag till ny bestämmelse om sekretess till
skydd för uppgift om enskild vid rapportering
om olyckor eller tillbud..............................................	297
9.6.7 Överföring av sekretess och konkurrens mellan
sekretessbestämmelser m.m. ......................................	300
9.6.8 Frågan om meddelarfrihet..........................................	304

	olycksundersökningar............................................................	305
	9.7.1 Finns det behov av nya sekretessbestämmelser? ......	305
	9.7.2 Förslag till ny bestämmelse om sekretess till
	skydd för uppgifter om enskilda................................	306
	9.7.3 Överföring av sekretess och konkurrens mellan
	sekretessbestämmelser ...............................................	307
	9.7.4 Frågan om meddelarfrihet..........................................	309
10	Utökad rapporteringsskyldighet för olyckor och tillbud
	i den civila sjöfarten .................................................	311
10.1	Bakgrund ................................................................................	311

10.2	Överväganden ........................................................................	313
11	Konsekvensbedömning ..............................................	319
11.1	Kommittéförordningen och utredningens direktiv.............	319
11.2	Allmänt om syftet med utredningens förslag och
	konsekvenserna av förslagen.................................................	319
11.3	Konsekvenser för myndigheter ............................................	322
	11.3.1 Statens haverikommission .........................................	322
	11.3.2 Transportstyrelsen och Försvarsmakten ..................	326
	11.3.3 Trafikverket ................................................................	328
	11.3.4 Tillsynsmyndigheter enligt LSU och FSU ...............	328
	11.3.5 Kustbevakningen och Sjöfartsverket ........................	330
11.4	Konsekvenser för kommuner ...............................................	331
11.5	Konsekvenser för företag......................................................	331
12	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .................	333
13	Författningskommentar .............................................	335
13.1	Förslaget till lag om säkerhetsutredning (LSU) ..................	335
13.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1938:121) om
	hittegods.................................................................................	363
13.3	Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:1157) om
	säkerhet vid tunnelbana och spårväg ....................................	363
13.4	Förslaget till lag om ändring i sjölagen (1994:1009) ...........	364
13.5	Förslaget till lag om ändring i fartygssäkerhetslagen
	(2003:364) ..............................................................................	364
13.6	Förslaget till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519) ....	365
13.7	Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och
	sekretesslagen (2009:400) .....................................................	365
13.8	Förslaget till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500).....	370
13.9	Förslaget till förordning om säkerhetsutredning ................	370

SOU 2014:82	Innehåll
13.10Förslaget till förordning om ändring i
sjöförklaringskungörelsen (1967:294)..................................	393
13.11Förslaget till förordning om ändring i förordningen
(1990:1165) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg.........	394
13.12Förslaget till förordning (1991:1379) om ändring i
förordningen om handläggning av sjöfartsärenden vid
utlandsmyndigheterna ...........................................................	394
13.13Förslaget till förordning om ändring i
järnvägsförordningen (2004:526)..........................................	395
13.14Förslaget till förordning om ändring i förordningen
(2007:860) med instruktion för Statens
haverikommission ..................................................................	396
13.15Förslaget till förordning om ändring i offentlighets- och
sekretessförordningen (2009:641) ........................................	397
13.16Förslaget till förordning om ändring i
luftfartsförordningen (2010:770)..........................................	398
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:65................................................	399

OSF	Offentlighets- och sekretess-
	förordning (2009:641)
UNCLOS	United Nations Convention on
	the Law of the Sea – Förenta
	Nationernas havsrättskonven-
	tion