sou 2014 76

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst, 106 47 Stockholm

Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: order.fritzes@nj.se

Webbplats: fritzes.se

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför.

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02)

En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2014.

ISBN 978-91-38-24193-6

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Justitiedepartementet

Som sakkunniga i utredningen förordnades från och med den 4 juni 2013 kanslirådet Annica Axén Linderl, Finansdepartementet, och rättssakkunniga Martina Löfstrand, Justitiedepartementet.

Som experter att biträda utredningen förordnades från och med den 4 juni 2013 kanslirådet Charlotta Carlberg, Närings- departementet, advokaten Mahmut Baran, Bird & Bird (numera justitie- råd i Högsta förvaltningsdomstolen), professorn Ulrik von Essen, Stockholms universitet, lagmannen Owe Horned, Förvaltnings- rätten i Linköping, f.d. lagmannen Ingvar Paulsson, Domstols- verket, skattejuristen Kerstin Nyquist, Svenskt Näringsliv, och enhetschefen Ulrika Lundström, Skatteverket.

Utredningen som har antagit namnet Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen överlämnar betänkandet (SOU 2014:76).

Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i november 2014

Mari Andersson

/Pia Cedermark

Hanna Kristiansson

Förkortningar

AMS	Arbetsmarknadsstyrelsen
Ds	Departementsskrivelse
DV	Domstolsverket
EU	Europeiska Unionen
FB	Föräldrabalken
FL	Förvaltningslagen (1971:290)
FPL	Förvaltningsprocesslagen (1971:291)
HD	Högsta domstolen
HFD	Högsta förvaltningsdomstolen
IAF	Inspektionen för
	arbetslöshetsförsäkringen
ISF	Inspektionen för socialförsäkringen
JK	Justitiekanslern
JO	Justitieombudsmannen
KAMFS	Kammarkollegiets författningssamling
LAFD	Lagen (1971:289) om allmänna
	förvaltningsdomstolar
LAS	Lagen (1982:80) om anställningsskydd
LEK	Lagen (2003:389) om elektronisk
	kommunikation
LO	Landsorganisationen i Sverige
LOU	Lagen (2007:1091) om offentlig
	upphandling
LPT	Lagen (1991:1128) om psykiatrisk
	tvångsvård
LRV	Lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk
	vård
LSS	Lagen (1993:387) om stöd och service
	till vissa funktionshindrade

Förkortningar

SOU 2014:76

LVM	Lagen (1988:870) om vård av
	missbrukare i vissa fall
LVU	Lagen (1990:52) om vård av unga
MFL	Marknadsföringslagen (2008:486)
NIPU	Kommittén om ny instans- och
	processordning i utlänningsärenden
NJA	Nytt Juridiskt Arkiv
OSL	Offentlighets- och sekretesslagen
	(2009:400)
RB	Rättegångsbalken
RF	Regeringsformen
RSV	Riksförsäkringsverket
RÅ	Regeringsrättens årsbok
SFL	Skatteförfarandelagen (2011:1244)
SO	Arbetslöshetskassornas samorganisation
SOU	Statens offentliga utredningar
TCO	Tjänstemännens Centralorganisation
TF	Tryckfrihetsförordningen
TL	Taxeringslagen (1990:324)
UtL	Utlänningslagen (2005:716)
ÄktB	Äktenskapsbalken

Sammanfattning

Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen har haft i uppdrag att utvärdera om 2010 års förvaltningsrättsreform medfört de ökade möjligheter till specialisering av skatte- målshanteringen i domstol som reformen syftade till, att undersöka hur domstolarna arbetar med specialisering i fråga om skattemål och att analysera vilka effekter specialiseringen har fått. Utred- ningen har vidare haft att analysera om det finns anledning till en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol och hur en sådan i så fall bör utformas. Utredningen har också haft att ta ställning till vilka skattemål som ska omfattas av specialisering och vilket målunderlag som krävs, samt om ytterligare specialisering bör ske inom vissa ämnesområden inom skatterätten.

Utredningen har vidare haft i uppdrag att undersöka om och hur möjligheten att i förvaltningsrätten utöka antalet lagfarna domare används i dag och överväga om reglerna bör ändras, t.ex. genom att göras obligatoriska i vissa fall och att överväga om det bör införas en möjlighet för förvaltningsrätten att i vissa fall bestå av enbart flera lagfarna ledamöter. Utredningen har också haft i uppdrag att överväga om kammarrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd bör förändras, om särskilda ledamöter i ökad utsträckning bör kunna ingå i rätten när det finns behov av särskild fackkunskap, och om det bör införas regler om kam- marrättens domförhet när särskilda ledamöter ingår i rätten och en lagfaren ledamot får förhinder.

Utredningens uppdrag har också omfattat att överväga behovet av att utöka möjligheterna att överlämna mål mellan domstolar, och om sådana möjligheter, i fråga om överlämnande från en behörig domstol, bör göras generella eller förbehållas vissa måltyper och domstolsinstanser. Uppdraget har vidare omfattat att se över bestämmelsen om muntlig förhandling i förvaltningsprocesslagen

Sammanfattning SOU 2014:76

och föreslå hur bestämmelsen bör vara utformad för att tillgodose de angivna syftena, och se över i vilka fall särskilda bestämmelser om muntlig förhandling i specialförfattningar är motiverade samt föreslå de anpassningar av nuvarande bestämmelser som behövs.

Utredaren har också haft i uppdrag att överväga om sekretess- målen bör överklagas till förvaltningsrätten som första domstols- instans, att överväga behovet av en ordning där förvaltningsrätterna kan hänskjuta prejudikatfrågor till Högsta förvaltningsdomstolen och hur en sådan reglering i så fall bör utformas, och särskilt överväga om en sådan möjlighet bör göras generell eller förbehållas vissa måltyper, samt att överväga och föreslå åtgärder för att höja kvaliteten på de tolkar som anlitas i allmän förvaltningsdomstol.

Slutligen har utredningen haft i uppdrag att genomföra en konsekvensbeskrivning av hur enskilda påverkas av en kortare överklagandetid i mål om socialförsäkring och i mål om arbets- löshetsförsäkring, och i förekommande fall föreslå en förkortning av överklagandetiden till tre veckor.

Här följer en sammanfattning av utredningens förslag och bedömningar.

Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen

Domarens kompetens – generalist eller specialist

Utredningen bedömer att domarna i allmän förvaltningsdomstol i fortsättningen väsentligen bör vara generalister. Det bör dock finnas domare som därutöver är specialiserade på vissa typer av mål. Möjligheter till specialisering bör inte begränsas till skattemålen. Domstolens storlek och målsammansättning är viktiga faktorer att beakta då specialisering diskuteras.

Materiell processledning främjar rättssäkerheten

Utredningen bedömer att materiell processledning är en mycket viktig komponent för att handläggningen av ett mål ska bli så rättssäker och effektiv som möjligt. Utredningen bedömer att

SOU 2014:76

Sammanfattning

materiell processledning i första hand ska utövas av en lagfaren domare.

Utredningen bedömer att det är viktigt att en enskild som överklagat ett beslut till allmän förvaltningsdomstol får den information och det stöd som denne behöver för att kunna förstå och hantera processen. Utredningen anser att Domstolsverket bör stödja de allmänna förvaltningsdomstolarna i deras arbete att utveckla information som riktar sig till enskilda.

Skriftlig sammanställning under handläggningen

Utredningen föreslår att det i förvaltningsprocesslagen ska införas en bestämmelse om att rätten, om det med hänsyn till målets beskaffenhet är till fördel för handläggningen av målet, ska göra en skriftlig sammanställning av parternas yrkanden och invändningar samt de omständigheter som dessa grundas på. En sådan samman- ställning ska skickas till parterna för yttrande.

Tydliga domskäl främjar rättssäkerheten

Utredningen bedömer att tydliga domskäl främjar rättssäkerheten genom att klaganden får förståelse för utgången i målet. Detta kan minska överklagandefrekvensen och främja praxisbildningen.

Tyngdpunkten i första instans

Utredningen bedömer att tyngdpunkten i förvaltningsrätt- skipningen bör ligga i första instans. Det är viktigt att parterna i ett mål lägger fram alla argument redan i första instans och inte väntar med att t.ex. yrka muntlig förhandling eller presentera bevisning till kammarrätten. Det finns olika sätt att påverka parterna till detta. Ett alternativ är att införa preklusionsregler. Utredningen bedömer dock att ytterligare preklusionsregler inte bör införas i förvaltnings- processen.

Sammanfattning

SOU 2014:76

Specialisering av skattemålshanteringen

Utredningen bedömer att förvaltningsrättsreformen i viss mån har medfört sådana ökade möjligheter till specialisering av skattemåls- hanteringen som reformen syftade till. Vid de domstolar som inte gjordes till föremål för någon sammanläggning vid reformen, bedömer utredningen att möjligheterna till specialisering dock är oförändrade.

Utredningen bedömer att de flesta av förvaltningsrätterna har en kvalitativ skattespecialisering. Utredningen bedömer dock att fyra förvaltningsrätter har ett för litet skattemålsunderlag och för få domare för att kunna anses ha en kvalitativ skattespecialisering.

Den nya förvaltningsrättsorganisationen bedöms för de flesta förvaltningsrätterna hittills inte haft någon tydlig effekt vad gäller domstolarnas möjligheter att rekrytera eller behålla personal.

Utredningen bedömer att en ökad specialisering av skattemåls- hanteringen kan bidra till stärkt rättssäkerhet, bättre kvalitet och effektivare skattemålshantering. Utredningen bedömer att för att uppnå en kvalitativ skattespecialisering, skulle en förvaltningsrätt behöva ha fyra domare som kan arbeta specialiserat med skattemål och ett målunderlag om minst 750 skattemål per år. Domarna bedöms beroende på tidigare erfarenhet behöva lägga ca 50 procent av sin arbetstid på skattemål och få kontinuerlig fortbildning på skatteområdet.

Utredningen bedömer att domstolsintern specialisering, vid färre och mer likvärdiga förvaltningsrätter, bör användas som metod för att öka rättssäkerheten och kvaliteten i skattemåls- hanteringen. Även kammarrätterna bör ha en domstolsintern specialisering avseende skattemål. Det kan vara lämpligt att vissa domare och föredragande specialiserar sig särskilt på mervärdes- skattemål. I övrigt låter det sig inte göras att generellt för alla domstolar ange vilken djupare skattespecialisering som ska finnas.

Utredningen bedömer att förvaltningsrätterna bör sträva efter en kvalitativ specialisering med bl.a. flera domare som kan lägga ca 50 procent av sin arbetstid på skattemål och som får kontinuerlig fortbildning på skatteområdet.

Utredningen bedömer vidare att regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att utreda en minskning av antalet förvaltningsrätter ytterligare. I utredningen bör samtidigt över-

SOU 2014:76

Sammanfattning

vägas om en minskning av antalet förvaltningsrätter ska påverka antalet kammarrätter.

Utredningen bedömer att utöver ökad specialisering behöver även andra åtgärder vidtas för att de önskade och förväntade effekterna ska kunna uppnås. En sådan åtgärd är mer aktiv materiell processledning och att domarna tar ett större ansvar för bered- ningen av skattemål. Ökad skattespecialisering bedöms ha en avgö- rande roll för att åstadkomma detta i och med att domare med ökad kompetens kan utöva en mer aktiv materiell processledning, ifrågasätta och bedöma parternas argument etc.

Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning

Utvidgade möjligheter till tvådomarsits

Utredningen bedömer att den möjlighet som finns att utöka antalet lagfarna ledamöter i förvaltningsrätten, i dag används i begränsad utsträckning.

Utredningen föreslår att antalet lagfarna domare ska kunna utökas med en om det finns skäl för det med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad. Vidare föreslås att det ska klar- göras att möjligheten att utöka antalet lagfarna ledamöter ska gälla även i mål enligt 10 kap. kommunallagen och i mål där förvaltnings- rätten är domför med en lagfaren domare ensam.

Det föreslås också att bestämmelsen om att antalet nämndemän ska utökas med en om antalet lagfarna domare utökas, ska omfatta även särskilda ledamöter.

Förvaltningsrättens sammansättning i skattemål

Utredningen föreslår att domförhetsreglerna beträffande skattemål och tullmål ska ändras så att förvaltningsrätt som huvudregel är domför med två lagfarna domare vid prövning av mål enligt skatte- förfarandelagen och tullagen.

Vidare föreslås att om det finns anledning till det med hänsyn till frågorna i målet ska tre nämndemän få ingå i rätten. Om en av nämndemännen får förhinder sedan handläggningen har påbörjats, ska rätten ändå vara domför.

Sammanfattning

SOU 2014:76

Det föreslås att de nya domförhetsreglerna ska gälla även mål om bevissäkring och betalningssäkring enligt skatteförfarande- lagen, mål om uppgifts eller handlings undantagande från kontroll enligt skatteförfarandelagen eller annan skatteförfattning samt mål om anstånd med att betala skatt eller avgifter enligt skatte- författningarna, dvs. mål som i dag avgörs av en lagfaren domare ensam i förvaltningsrätt.

Vissa frågor rörande särskilda ledamöter

Utredningen bedömer att det inte finns något behov av att ha särskilda ledamöter i fler måltyper vid allmän förvaltningsdomstol än vad som är fallet i dag.

Utredningen föreslår att när särskilda ledamöter ingår i rätten och en lagfaren ledamot får förhinder under handläggningen i kammarrätten av mål enligt lagen om elektronisk kommunikation, ska rätten ändå vara domför.

Vidare föreslås att om en lagfaren ledamot får förhinder under handläggningen i kammarrätten av mål enligt lagen om ålders- gränser för film som ska visas offentligt, kommunalbesvärsmål eller mål enligt fastighetstaxeringslagen, ska rätten ändå vara domför om tre av ledamöterna är ense om utgången.

Kammarrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd

Utredningen föreslår att en ensam lagfaren domare ska få fatta beslut om att bevilja prövningstillstånd i kammarrätten om frågan är enkel. Möjligheten ska inte gälla partiella prövningstillstånd. Möjligheten ska inte heller gälla i Migrationsöverdomstolen.

SOU 2014:76

Sammanfattning

Tydligare regler om muntlig förhandling

Utredningen föreslår att förfarandet i allmän förvaltningsdomstol även fortsättningsvis ska vara skriftligt som huvudregel. Vidare föreslår utredningen att det ska anges i lagtexten att muntlig för- handling får ingå i handläggningen. Detta ska gälla i alla instanser, inklusive Högsta förvaltningsdomstolen och Migrationsöver- domstolen.

Vidare föreslås att möjligheten till muntlig förhandling ska förstärkas genom att det anges i lagtexten att det ska ingå muntlig förhandling i handläggningen i förvaltningsrätten och kammar- rätten när det kan antas vara till fördel för utredningen.

Vad gäller muntlig förhandling då en enskild som för talan i målet begär det föreslår utredningen att muntlig förhandling ska ingå i handläggningen i dessa fall om det inte är uppenbart obe- hövligt. Detta ska endast gälla i förvaltningsrätten.

Förberedande sammanträde

Utredningen föreslår att det i förvaltningsprocesslagen ska införas en bestämmelse om förberedande sammanträde. Ett sådant för- beredande sammanträde ska få hållas om det främjar ett snabbt avgörande av målet eller kan antas vara till fördel för utredningen.

Behov av reglering om muntlig förhandling i specialförfattningar

Muntlig förhandling enligt LPT, LRV, LVM, LVU och smittskyddslagen

Utredningen föreslår inga förändringar av de särskilda bestäm- melser om muntlig förhandling som finns i LPT, LRV, LVM, LVU och smittskyddslagen.

Sammanfattning

SOU 2014:76

Muntlig förhandling enligt utlänningslagen

Utredningen föreslår att de särskilda bestämmelserna om muntlig förhandling i 16 kap. 5 § första-fjärde styckena utlänningslagen ska tas bort och att 9 § förvaltningsprocesslagen ska gälla för frågan om muntlig förhandling i mål enligt utlänningslagen.

Överlämnande av mål mellan domstolar

Utredningen föreslår att överlämnande från en obehörig till en behörig allmän förvaltningsdomstol ska få ske även efter det att målet har inletts. Utredningen föreslår också att överlämnande ska få ske inte bara mellan förvaltningsrätter, utan även mellan för- valtningsrätter och kammarrätter.

Utredningen föreslår vidare att det ska vara möjligt för en migrationsdomstol att överlämna mål enligt utlänningslagen till en annan migrationsdomstol som handlägger motsvarande måltyper om arbetsbelastningen vid domstolen föranleder det och det kan ske utan olägenhet för någon part.

Tolkning i allmän förvaltningsdomstol

Utredningen föreslår att samma kompetenskrav som gäller för tolkar i allmän domstol ska införas för tolkar i allmän förvalt- ningsdomstol.

Vidare föreslås att kriteriet allvarligt hörsel- eller talskadad ska bytas ut mot kriteriet hörselnedsättning eller talsvårigheter vilket innebär ett mildare krav för att rätten ska vara skyldig att anlita tolk eller tekniskt hjälpmedel. Det föreslås också att språket i bestämmelsen om tolk i förvaltningsprocesslagen moderniseras.

Hänskjutande av prejudikatfrågor

Utredningen bedömer att det inte bör införas en möjlighet för förvaltningsrätterna att hänskjuta prejudikatfrågor till Högsta förvaltningsdomstolen.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken att 113 kap. 20 och 32 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
113 kap.
20 §
Ett överklagande av Försäk-	Ett överklagande av Försäk-
ringskassans, Pensionsmyndig-	ringskassans	eller Pensions-
hetens eller en allmän förvalt-	myndighetens	beslut	ska ha
ningsdomstols beslut ska ha kom-	kommit in inom två månader
mit in inom två månader från	från den dag då klaganden fick
den dag då klaganden fick del av	del av beslutet. Om det är det
beslutet. Om det är det allmänna	allmänna ombudet som över-
ombudet, Försäkringskassan eller	klagar beslutet, ska tiden dock
Pensionsmyndigheten som över-	räknas från den dag då beslutet
klagar beslutet, ska tiden dock	meddelades.
räknas från den dag då beslutet
meddelades.
32 §
Vid överklagande av Pensions-	Vid överklagande av Pensions-
myndighetens, Skatteverkets och	myndighetens och Skatteverkets
allmän förvaltningsdomstols beslut	beslut i ärenden om allmän
i ärenden om allmän ålders-	ålderspension	tillämpas	10−17,
pension tillämpas 10−17, 20, 21	20, 21 och 33−36 §§. Vid över-
och 33–36 §§.	klagande av allmän förvaltnings-
			29

SOU 2014:76

Författningsförslag

1.2Förslag till

lag om ändring i kupongskattelagen (1970:624)

Härigenom föreskrivs att det i kupongskattelagen (1970:624) ska införas en ny paragraf, 31 §, och närmast före 31 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Förvaltningsrättens
	sammansättning
	31 §1
	Bestämmelserna i 67 kap. skatte-
	förfarandelagen (2011:1244) om
	förvaltningsrättens sammansätt-
	ning gäller för mål enligt denna
	lag.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

2.Bestämmelserna om rättens domförhet ska tillämpas för mål som kommit in före ikraftträdandet, om muntlig förhandling eller föredragning i målet påbörjas efter ikraftträdandet.

1 Tidigare 31 § upphävd genom 1996:666.

Författningsförslag

SOU 2014:76

1.3Förslag till

lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

Härigenom föreskrivs i fråga om förvaltningsprocesslagen (1971:291)

dels att 7, 9 och 50 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 9 a och 13 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
7 §2
Om en förvaltningsrätt eller	Om en förvaltningsrätt eller
kammarrätt i samband med att	kammarrätt upptäcker	att den
ett mål inleds finner att den	saknar behörighet att handlägga
saknar behörighet att handlägga	ett mål men att en annan allmän
målet men att en annan motsvar-	förvaltningsdomstol är	behörig,
ande domstol skulle vara behörig,	ska handlingarna i målet lämnas
ska handlingarna i målet lämnas	över till den domstolen, om det
över till den domstolen, om det	inte finns något skäl mot det.
inte finns något skäl mot det.

Handlingarna ska anses ha kommit in till den senare domstolen samma dag som de kom in till den domstol som först tog emot handlingarna. Den domstol som handlingarna har lämnats över till ska underrätta parterna om överlämnandet.

	9 §3
Förfarandet är skriftligt.	Förfarandet är skriftligt. I
	handläggningen får ingå muntlig
	förhandling.

2Senaste lydelse 2013:86.

3Senaste lydelse 2007:783.

SOU 2014:76

Författningsförslag

I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet.

I kammarrätt och förvalt- ningsrätt skall muntlig förhand- ling hållas, om enskild som för talan i målet begär det samt för- handlingen ej är obehövlig och ej heller särskilda skäl talar emot det.

I handläggningen i förvalt- ningsrätt och kammarrätt ska ingå muntlig förhandling när det kan antas vara till fördel för utred- ningen. Detta gäller inte i hand- läggningen i Migrations- överdomstolen.

I förvaltningsrätt ska muntlig förhandling ingå i handlägg- ningen, om enskild som för talan i målet begär det och det inte är uppenbart obehövligt.

9 a §

I handläggningen får ingå förberedande sammanträde, om det främjar ett snabbt avgörande av målet eller kan antas vara till fördel för utredningen.

13 a §

Rätten ska, om det med hän- syn till målets beskaffenhet är till fördel för handläggningen av målet, göra en skriftlig samman- ställning av parternas yrkanden och invändningar samt de om- ständigheter som dessa grundas på. En sådan sammanställning ska skickas till parterna för yttrande.

Om en part, ett vittne eller någon annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska, ska rätten vid behov anlita tolk. Rätten får även i annat fall vid behov anlita tolk.

Rätten ska, om det är möjligt, förordna en tolk som är auktori- serad att biträda som tolk i målet. I annat fall ska en annan lämplig person förordnas.

Det som föreskrivs i första stycket om den som inte behärs- kar svenska gäller också den som till följd av en hörselnedsättning eller talsvårigheter behöver en tolk. Om det är lämpligt, får ett tek- niskt hjälpmedel användas i stället för att en tolk anlitas.

Den som står i ett sådant förhållande till saken eller till en part att det kan anses minska hans eller hennes tillförlitlighet, får inte anlitas som tolk.

Författningsförslag

SOU 2014:76

50 §4

Behärskar part, vittne eller annan som skall höras inför rätten ej svenska språket eller är han allvarligt hörsel- eller tal- skadad, skall rätten vid behov anlita tolk. Rätten får även i annat fall vid behov anlita tolk.

Första stycket skall tillämpas även i fråga om överföring från punktskrift till vanlig skrift eller omvänt.

Som tolk får ej anlitas den vars tillförlitlighet kan anses för- ringad på grund av hans ställning till någon som för talan i målet eller på grund av annan därmed jämförlig omständighet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2016.

4 Senaste lydelse 1990:452.

SOU 2014:76

Författningsförslag

1.4Förslag till

lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar att 12, 13 a, 14, 17 och 18 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 §5

En kammarrätt är domför med tre lagfarna ledamöter. Fler än fyra lagfarna ledamöter får inte ingå i rätten.

När det är särskilt föreskrivet att nämndemän ska ingå i rätten, är en kammarrätt domför med tre lagfarna ledamöter och två nämndemän. Fler än fyra lagfarna ledamöter och tre nämndemän får inte ingå i rätten.

Om en av de lagfarna ledamöterna eller en av nämndemännen får förhinder sedan handläggningen har påbörjats, är rätten ändå domför.

En kammarrätt är domför utan nämndemän

1.vid prövning av överklagande av beslut som inte innebär att målet avgörs,

2.vid förordnande om saken i avvaktan på målets avgörande och vid annan åtgärd som avser endast målets beredande, och

3.vid beslut genom vilket domstolen skiljer sig från målet utan att detta har prövats i sak.

Handläggs ett mål som avses i andra stycket gemensamt med ett annat mål, får nämndemän delta vid handläggningen även av det senare målet.

Bestämmelser om domförhet vid behandling av vissa mål finns i fastighetstaxeringslagen (1979:1152), lagen (2003:389) om elektro- nisk kommunikation och lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt. Bestämmelser om domförhet vid behandling av mål om laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunal- lagen (1991:900) finns i 13 a §.

5 Senaste lydelse 2013:85.

Författningsförslag

SOU 2014:76

Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kammar- rätten domför med två lagfarna ledamöter, om de är ense om slutet. Detsamma gäller vid behandling av andra frågor i mål där pröv- ningstillstånd krävs för prövning av ett överklagande, om frågorna behandlas före eller i samband med frågan om prövningstillstånd. Vid behandling av en fråga om avvisning av ett överklagande på grund av att det har kommit in för sent är kammarrätten domför med två lagfarna ledamöter, om de är ense om slutet.

Trots det som sägs i sjunde stycket är kammarrätten domför med en lagfaren ledamot vid beslut att bevilja prövnings- tillstånd om frågan är enkel. Detta gäller dock inte vid prövningstillstånd som begränsas till att gälla en viss del av ett beslut enligt 34 a § tredje stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291). Det gäller inte heller vid handläggningen i Migrations- överdomstolen.

Vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse är kammarrätten domför med en lagfaren ledamot.

Åtgärder som avser endast beredandet av ett mål får utföras av en lagfaren ledamot i kammarrätten eller, om åtgärderna inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna ledamöter, av en annan anställd i kammarrätten som har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om detta.

13 a §

En kammarrätt ska vid behandling av mål om laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) bestå av tre lagfarna ledamöter och två sådana särskilda ledamöter som anges i 13 b §.

Om en av de särskilda	Om en av ledamöterna får
ledamöterna får förhinder sedan	förhinder sedan handläggningen
handläggningen har påbörjats, är	har påbörjats, är rätten ändå
rätten ändå domför om tre av de	domför om tre av de kvar-
kvarvarande ledamöterna är ense	varande ledamöterna är ense om
om slutet.	slutet.

SOU 2014:76

Författningsförslag

14 §6

Om det i lag eller annan författning föreskrivs att talan ska väckas vid eller beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol, ska det göras vid en förvaltningsrätt.

Ett beslut ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning.

Förekommer det vid mer än en förvaltningsrätt flera mål som har nära samband med varandra, får målen handläggas vid en av förvaltningsrätterna om det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part.

En förvaltningsrätt får, om det finns särskilda skäl och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part, lämna över ett mål till en annan förvaltningsrätt som handlägger sådana mål.

Utöver vad som följer av tredje och fjärde styckena får en migrationsdomstol lämna över mål enligt utlänningslagen (2005:716) till en annan migrationsdomstol som handlägger motsvarande måltyper om arbetsbelastningen vid domstolen föranleder det och det kan ske utan olägenhet för någon part.

Regeringen meddelar närmare föreskrifter om överlämnande av mål mellan förvaltningsrätter.

17 §7

En förvaltningsrätt är domför med en lagfaren domare och tre nämndemän, om inte annat följer av 17 a eller 18 §. Om en av nämndemännen får förhinder sedan handläggningen har påbörjats, är rätten domför med en lagfaren domare och två nämndemän.

Om det finns särskilda skäl Om det finns skäl för det med med hänsyn till målets omfatt- hänsyn till målets omfattning ning eller svårighetsgrad, får eller svårighetsgrad, får antalet

6Senaste lydelse 2009:773.

7Senaste lydelse 2009:773.

SOU 2014:76

lagfarna domare utökas med en utöver vad som följer av första stycket, 17 a eller 18 §. Om nämndemän eller särskilda ledamöter ingår i rätten, ska även antalet nämndemän respektive särskilda ledamöter utökas med en. Om någon eller några av ledamöterna får förhinder sedan handläggningen har påbörjats, gäller första stycket andra meningen, 17 a och 18 §§ i fråga om domförhet.

Bestämmelser om domförhet vid behandling av vissa mål finns i fastighetstaxeringslagen (1979:1152), tullagen (2000:1281), lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och skatte- förfarandelagen (2011:1244).

Författningsförslag

antalet lagfarna domare utökas med en utöver vad som följer av första stycket. Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän.

Om någon eller några av leda- möterna får förhinder sedan handläggningen har påbörjats gäller första stycket andra meningen i fråga om domförhet.

Om domförhet vid behand- ling av mål om fastighetstaxe- ring och av vissa mål om elek- tronisk kommunikation finns, förutom i 18 §, bestämmelser i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) respektive lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska fastställa hur många nämndemän som ska finnas inom varje förvalt- ningsrätts domkrets för tjänstgöring i domstolen. Förvaltnings- rätten fördelar tjänstgöringen mellan nämndemännen efter samråd med dem.

18 §8

En förvaltningsrätt är domför med en lagfaren domare ensam

1.vid åtgärd som avser endast måls beredande,

2.vid förhör med vittne eller sakkunnig som begärts av en annan förvaltningsrätt,

3.vid beslut som avser endast rättelse av felräkning, felskrivning eller annat uppenbart förbiseende och

4.vid annat beslut som inte innefattar slutligt avgörande av mål.

8 Senaste lydelse 2013:312.

SOU 2014:76

Författningsförslag

Om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt, är en förvaltningsrätt domför med en lagfaren domare ensam vid beslut som inte innefattar prövning av målet i sak.

Åtgärder som avser endast beredandet av ett mål och som inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna domare får utföras av en annan tjänsteman som har tillräcklig kunskap och erfarenhet och som är anställd vid förvaltningsrätten eller vid en tingsrätt på samma ort som förvaltningsrätten. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om detta.

Vad som sägs i andra stycket gäller även vid avgörande i sak av 1. mål av enkel beskaffenhet,

2. mål om bevissäkring och 2. mål om besiktning enligt betalningssäkring enligt skatte- fastighetstaxeringslagen förfarandelagen (2011:1244), om (1979:1152),

besiktning enligt fastighetstaxe- ringslagen (1979:1152), om upp- gifts eller handlings undantag- ande från kontroll enligt skatte- förfarandelagen eller annan skatte- författning,

3. mål om omedelbart omhändertagande enligt 6 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, mål om vård i enskildhet enligt 15 b § samma lag, mål om avskildhet enligt 15 c § samma lag, mål om tillfälligt flyttningsförbud enligt 27 § samma lag, mål om omedelbart omhändertagande enligt 13 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, mål om vård i enskildhet eller avskildhet enligt 34 § samma lag, mål om vård i enskildhet enligt 14 § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård, mål om avskildhet enligt 17 § samma lag, mål om tillfällig isolering enligt 5 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168), mål enligt 12 § första stycket och 33 § lagen (1991:1128) om psykiat- risk tvångsvård, mål enligt 18 § första stycket 3–5 och 9 när det gäller de fall då vården inte har förenats med särskild utskrivnings- prövning eller 6 lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, mål om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen (2005:716), mål enligt lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m., mål enligt fängelselagen (2010:610) samt mål enligt lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.,

Författningsförslag

SOU 2014:76

4. mål enligt folkbokförings- författningarna, mål rörande preliminär skatt eller om anstånd med att betala skatt eller avgifter enligt skatteförfattningarna,

4. mål enligt folkbokförings- författningarna och mål rörande preliminär skatt,

5.mål enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, trans- porter och posttjänster eller lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet,

6.mål som avser en fråga av betydelse för inkomstbeskatt- ningen, dock endast om värdet av vad som yrkas i målet uppenbart inte överstiger hälften av prisbasbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken,

7.mål enligt lagen (2004:629) om trängselskatt och

8.mål enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem och lagen (2013:311) om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016 i fråga om 18 § och i övrigt den 1 januari 2016.

2.Bestämmelserna om rättens domförhet ska tillämpas för mål som kommit in före ikraftträdandet, om muntlig förhandling eller föredragning i målet påbörjas efter ikraftträdandet.

SOU 2014:76

Författningsförslag

1.5Förslag till

lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152)

Härigenom föreskrivs att 22 kap. 4 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse					Föreslagen lydelse
				22 kap.
					4 §9
Vid prövning av mål om					Vid prövning av mål om
allmän eller förenklad fastig-					allmän eller förenklad fastig-
hetstaxering		består		kammarrätt	hetstaxering	består	kammarrätt
av tre lagfarna ledamöter samt					av tre lagfarna ledamöter samt
två av de särskilda ledamöter					två av de särskilda ledamöter
som avses i 5 §. Utevaro av en					som avses i 5 §. Om en av leda-
av	de särskilda			ledamöterna	möterna får	förhinder sedan
hindrar dock inte att mål avgörs					handläggningen har påbörjats, är
om	tre	av	kammarrättens		rätten ändå domför om tre av de
ledamöter är ense om slutet.					kvarvarande ledamöterna är ense
					om slutet.
Utan hinder av vad som sägs					Utan hinder av vad som sägs
i första stycket får regeringen					i första stycket får regeringen
beträffande		vissa		grupper av	beträffande	vissa	grupper av
ifrågavarande mål föreskriva, att					ifrågavarande mål föreskriva, att
bestämmelsen			om	att särskilda	bestämmelsen om		att särskilda
ledamöter skall delta vid målens					ledamöter ska delta vid målens
prövning inte skall tillämpas.					prövning inte ska tillämpas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2016.

9 Senaste lydelse 2001:1218.

Författningsförslag

SOU 2014:76

1.6Förslag till

lag om ändring i lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel, m.m.

Härigenom föreskrivs att 14 § lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel, m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		14 §10
Bestämmelserna	i 67	kap.	Bestämmelserna	i 67	kap.
skatteförfarandelagen			skatteförfarandelagen
(2011:1244) om överklagande av			(2011:1244) om överklagande av
förvaltningsrättens	och	kam-	förvaltningsrättens	och	kam-
marrättens beslut gäller för mål			marrättens beslut	och	om
enligt denna lag.			förvaltningsrättens	sammansätt-
			ning gäller för mål enligt denna
			lag.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

2.Bestämmelserna om rättens domförhet ska tillämpas för mål som kommit in före ikraftträdandet, om muntlig förhandling eller föredragning i målet påbörjas efter ikraftträdandet.

10 Senaste lydelse 2011:1250.

SOU 2014:76

Författningsförslag

1.7Förslag till

lag om ändring i lagen (1995:575) mot skatteflykt

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1995:575) mot skatteflykt ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			4 §11
Fråga om	tillämpning		av	Fråga om	tillämpning av
denna lag prövas av förvalt-				denna lag prövas av förvalt-
ningsrätten efter		framställning		ningsrätten efter		framställning
av Skatteverket. I fråga om				av Skatteverket. I fråga om
handläggning	av	framställning		handläggning	av	framställning
om tillämpning av lagen och i				om tillämpning av lagen, över-
fråga om överklagande av beslut				klagande av beslut med anled-
med anledning av sådan fram-				ning av sådan framställning och i
ställning gäller i tillämpliga delar				fråga om förvaltningsrättens sam-
bestämmelserna		i 67	kap.	mansättning gäller		i tillämpliga
skatteförfarandelagen				delar bestämmelserna i 67 kap.
(2011:1244).				skatteförfarandelagen
				(2011:1244).

Framställning enligt första stycket får göras före utgången av de frister som enligt 66 kap. 27, 29–34 §§ skatteförfarandelagen gäller för beslut om efterbeskattning.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

2.Bestämmelserna om rättens domförhet ska tillämpas för mål som kommit in före ikraftträdandet, om muntlig förhandling eller föredragning i målet påbörjas efter ikraftträdandet.

11 Senaste lydelse 2011:1372.

Författningsförslag

SOU 2014:76

1.8Förslag till

lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring

Härigenom föreskrivs att 54 § lagen (1997:238) om arbets- löshetsförsäkring ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	54 §12
Skrivelsen med överklagandet		Ett överklagande ska ges in
skall ges in till den instans som		till den arbetslöshetskassa	eller
har meddelat beslutet. Skrivelsen		förvaltningsmyndighet som	har
skall ha kommit in till den		meddelat beslutet. Överklagan-
instansen inom två månader från		det ska ha kommit in inom två
den dag klaganden fick del av		månader från den dag klaganden
beslutet eller, om överklagandet		fick del av beslutet eller, om
anförts av Inspektionen	för	Inspektionen för arbetslöshets-
arbetslöshetsförsäkringen	eller	försäkringen är klagande, inom
en arbetslöshetskassa, inom två		två månader från dagen för
månader från beslutets dag.		beslutet.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2016.

2.Äldre föreskrifter gäller för beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

12 Senaste lydelse 2002:545.

SOU 2014:76

Författningsförslag

1.9Förslag till

lag om ändring i lagen

(1997:239) om arbetslöshetskassor

Härigenom föreskrivs att 102 och 103 §§ lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			102 §
Skrivelsen med överklagandet				Ett överklagande ska ges in
skall ges in till den instans som				till den	arbetslöshetskassa		eller
har meddelat beslutet. Skrivelsen				förvaltningsmyndighet		som	har
skall, om inte annat anges i 103				meddelat	beslutet. Överklagan-
och 104 §§, ha kommit in till				det ska, om inte annat anges i
den instansen inom två månader				103 och 104 §§, ha kommit in
från den dag klaganden fick del				inom två månader från den dag
av beslutet.				klaganden fick del av beslutet.
			103 §13
Om överklagandet		görs	av	Om Inspektionen för arbets-
Inspektionen	för arbetslöshets-			löshetsförsäkringen är klagande
försäkringen eller av en arbets-				ska överklagandet ha kommit in
löshetskassa skall skrivelsen			med	till den	arbetslöshetskassa		som
överklagandet ha kommit in till				meddelat	beslutet	inom	två
den instans	som	meddelat		månader från dagen för beslutet.
beslutet inom två månader från
beslutets dag.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2016.

2.Äldre föreskrifter gäller för beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

13 Senaste lydelse 2002:543.

Författningsförslag

SOU 2014:76

1.10Förslag till

lag om ändring i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter ska införas en ny paragraf, 4 kap. 21 §, och närmast före 4 kap. 21 § en ny rubrik av följande lydelse.

Föreslagen lydelse

4 kap.

Förvaltningsrättens

sammansättning

21 §

Bestämmelserna om förvalt- ningsrättens sammansättning i

67 kap.	37 a	och	37 b §§
skatteförfarandelagen

(2011:1244) gäller för mål enligt 1−4 kap.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

2.Bestämmelserna om rättens domförhet ska tillämpas för mål som kommit in före ikraftträdandet, om muntlig förhandling eller föredragning i målet påbörjas efter ikraftträdandet.

SOU 2014:76

Författningsförslag

1.11Förslag till

lag om ändring i tullagen (2000:1281)

Härigenom föreskrivs att det i tullagen (2000:1281) ska införas två nya paragrafer, 9 kap. 26 och 27 §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9 kap.

26 §

Förvaltningsrätten är domför med två lagfarna domare, om inte annat följer av 18 § lagen (1971:289) om allmänna förvalt- ningsdomstolar.

27 §

Om det finns anledning till det med hänsyn till frågorna i målet, får tre nämndemän ingå i rätten.

Om en av nämndemännen får förhinder sedan handläggningen har påbörjats, är rätten ändå domför.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

2.Bestämmelserna om rättens domförhet ska tillämpas för mål som kommit in före ikraftträdandet, om muntlig förhandling eller föredragning i målet påbörjas efter ikraftträdandet.

Författningsförslag

SOU 2014:76

1.12Förslag till

lag om ändring i lagen

(2003:389) om elektronisk kommunikation

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 26 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

26 §14

Vid prövning av mål som avses i 23 § ska kammarrätten bestå av tre lagfarna ledamöter och två ekonomiska experter.

Om en av de ekonomiska	Om en av ledamöterna eller
experterna får förhinder sedan	experterna får förhinder sedan
handläggningen har påbörjats, är	handläggningen har påbörjats, är
rätten ändå domför.	rätten ändå domför.

I övrigt gäller, även i mål som avses i första stycket, 12 § sjunde– nionde styckena lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- domstolar i fråga om kammarrättens sammansättning. Vid behandlingen av frågor om prövningstillstånd och frågor som behandlas samtidigt därmed ska dock även en ekonomisk expert ingå i rätten, om inte målet är av enkel beskaffenhet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2016.

14 Senaste lydelse 2013:103.

SOU 2014:76

Författningsförslag

1.13Förslag till

lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs att 16 kap. 5 § utlänningslagen (2005:716) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

16 kap.

5 §15

Förfarandet är skriftligt.

I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet.

I migrationsdomstol ska muntlig förhandling hållas, om en utlänning som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller sär- skilda skäl talar mot det.

Muntlig förhandling ska vid- are hållas i migrationsdomstol i mål som rör utvisning eller väg- ran att förnya ett uppehålls- tillstånd för en utlänning som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och

Bestämmelser om handlägg- ningen vid migrationsdomstol och i Migrationsöverdomstolen finns i förvaltningsprocesslagen (1971:291).

15 Senaste lydelse 2014:98.

SOU 2014:76

Författningsförslag

1.14Förslag till

lag om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227)

Härigenom föreskrivs att det i vägtrafikskattelagen (2006:227) ska införas en ny paragraf, 7 kap. 5 a §, och närmast före 7 kap. 5 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Föreslagen lydelse

7 kap.

Förvaltningsrättens

sammansättning

5 a §

Bestämmelserna om förvalt- ningsrättens sammansättning i 67 kap. 37 a och 37 b §§ skatte- förfarandelagen (2011:1244) gäller för mål enligt denna lag.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

2.Bestämmelserna om rättens domförhet ska tillämpas för mål som kommit in före ikraftträdandet, om muntlig förhandling eller föredragning i målet påbörjas efter ikraftträdandet.

Författningsförslag

SOU 2014:76

1.15Förslag till

lag om ändring i lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt

Härigenom föreskrivs att 13 § lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt ska ha följande lydelse.

		13 §16
Vid prövning av mål enligt			Vid prövning av mål enligt
denna lag	ska	kammarrätten	denna lag	ska	kammarrätten
bestå av tre lagfarna ledamöter			bestå av tre lagfarna ledamöter
och två särskilda ledamöter. Av			och två särskilda ledamöter. Av
de särskilda ledamöterna ska en			de särskilda ledamöterna ska en
ha särskilda kunskaper om film			ha särskilda kunskaper om film
och en ha särskilda kunskaper i			och en ha särskilda kunskaper i
beteendevetenskap. Även om en			beteendevetenskap. Om en av
av de särskilda ledamöterna är			ledamöterna	får	förhinder sedan
frånvarande,	får	målet avgöras	handläggningen		har påbörjats är
om tre av kammarrättens övriga			rätten ändå domför om tre av de
ledamöter är ense om slutet.			kvarvarande ledamöterna är ense
			om slutet.

Kammarrätten är domför utan de särskilda ledamöterna i sådana fall som anges i 12 § fjärde stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2016.

16 Senaste lydelse 2013:114.

SOU 2014:76

Författningsförslag

1.16Förslag till

lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

Härigenom föreskrivs i fråga om skatteförfarandelagen (2011:1244)

dels att 67 kap. 1 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 67 kap. 37 a och 37 b §§, och före dessa nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			67 kap.
			1 §
I detta kapitel finns bestäm-				I detta kapitel finns bestäm-
melser om				melser om
– överklagande		av	Skatte-	– överklagande		av	Skatte-
verkets beslut (2–11 §§),				verkets beslut (2–11 §§),
– överklagande		av	den som	– överklagande		av	den som
beslutet gäller (12–22 §§),				beslutet gäller (12–22 §§),
– det	allmänna ombudets			– det	allmänna ombudets
överklagande (23–25 §§),				överklagande (23–25 §§),
– överklagande		av	förvalt-	– överklagande		av	förvalt-
ningsrättens och kammarrättens				ningsrättens och kammarrättens
beslut (26–30 §§),				beslut (26–30 §§),
– handläggning		vid	domstol	– handläggning		vid	domstol
(31–37 §§),				(31–37 §§),
				– förvaltningsrättens samman-
				sättning (37 a och 37 b §§),
– ändring i beslut om skatt på				– ändring i beslut om skatt på
grund av skatteavtal (38 §), och				grund av skatteavtal (38 §), och
– beslut	av regeringen eller			– beslut	av regeringen eller
den myndighet som regeringen				den myndighet som regeringen
bestämmer (39 §).				bestämmer (39 §).

Författningsförslag

SOU 2014:76

Förvaltningsrättens

sammansättning

Lagfarna domare

37 a §

Förvaltningsrätten är domför med två lagfarna domare, om inte annat följer av 18 § lagen (1971:289) om allmänna förvalt- ningsdomstolar.

Nämndemän

37 b §

Om det finns anledning till det med hänsyn till frågorna i målet, får tre nämndemän ingå i rätten.

Om en av nämndemännen får förhinder sedan handläggningen har påbörjats, är rätten ändå domför.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

2.Bestämmelserna om rättens domförhet ska tillämpas för mål som kommit in före ikraftträdandet, om muntlig förhandling eller föredragning i målet påbörjas efter ikraftträdandet.

SOU 2014:76

Författningsförslag

1.17Förslag till

lag om ändring i lagen (2011:1245) om särskilda ordningar för mervärdesskatt för telekommunikationstjänster, radio- och tv- sändningar och elektroniska tjänster

Härigenom föreskrivs att 20 och 21 §§ lagen (2011:1245) om särskilda ordningar för mervärdesskatt för telekommunikations- tjänster, radio- och tv-sändningar och elektroniska tjänster17 ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	20 §18

Beslut om identifiering eller återkallelse får överklagas till allmän förvaltningsdomstol av den som beslutet gäller eller av det allmänna ombudet hos Skatteverket.

Överklagandet ska ha kommit in inom två månader från den dag

då beslutet meddelades.
I fråga om överklagandet	I	fråga	om	överklagandet
tillämpas bestämmelserna i 67	tillämpas		bestämmelserna i
kap. 19–22, 28–32 och 34–36 §§	67 kap. 19–22,			28–32,	34–36,
skatteförfarandelagen	37 a	och	37 b §§		skatte-
(2011:1244).	förfarandelagen (2011:1244).

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

21 §19

Beslut om skatt enligt mervärdesskattelagen (1994:200) som redovisas enligt denna lag eller enligt motsvarande bestämmelser i ett annat EU-land får överklagas till allmän förvaltningsdomstol av den som beslutet gäller eller av det allmänna ombudet hos Skatteverket.

17Lagens rubrik enligt 2014:942 som träder i kraft den 1 januari 2015.

18Senaste lydelse 2014:942 som träder i kraft den 1 januari 2015.

19Senaste lydelse 2014:942 som träder i kraft den 1 januari 2015.

Författningsförslag SOU 2014:76

I frågan om överklagandet	I fråga om överklagandet
tillämpas bestämmelserna i 67	tillämpas	bestämmelserna i 67
kap. 2 § andra stycket, 5 §, 6 §	kap. 2 § andra stycket, 5 §, 6 §
andra meningen, 12, 13, 19–25,	andra meningen, 12, 13, 19–25,
27–37 och 39 §§ skatteförfaran-	27–37 b	och 39 §§ skatteför-
delagen (2011:1244).	farandelagen (2011:1244).

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

2.Bestämmelserna om rättens domförhet ska tillämpas för mål som kommit in före ikraftträdandet, om muntlig förhandling eller föredragning i målet påbörjas efter ikraftträdandet.

SOU 2014:76

Författningsförslag

1.18Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet

Härigenom föreskrivs att 8 § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse					Föreslagen lydelse
				8 §20
Innan ett mål lämnas över till					Innan ett mål lämnas över till
en annan		domstol	enligt	8 a §	en annan domstol enligt 8 a §
eller	14 §	tredje	eller	fjärde	eller 14 § tredje–femte styckena
stycket	lagen (1971:289)			om	lagen	(1971:289) om allmänna
allmänna förvaltningsdomstolar					förvaltningsdomstolar ska dom-
skall domstolarna samråda med					stolarna samråda med varandra
varandra på lämpligt sätt. Om					på lämpligt sätt. Om det råder
det råder olika meningar i frågan					olika meningar i frågan om
om målet skall överlämnas faller					målet	ska överlämnas faller
frågan.					frågan.
Kan enighet inte nås om					Kan enighet inte nås om
vilken domstol som skall hand-					vilken domstol som ska hand-
lägga mål som har nära samband					lägga mål som har nära samband
med varandra, skall de hand-					med varandra, ska de handläggas
läggas vid den domstol där talan					vid den domstol där talan först
först inleddes.					inleddes.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2016.

20 Senaste lydelse 1998:395.

SOU 2014:76

Författningsförslag

1.20Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion

Härigenom föreskrivs att 7 § förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 §22

Chefen för avdelningen leder arbetet på denna samt delar in ledamöterna till tjänstgöring enligt vad kammarrätten närmare bestämmer.

Chefen för avdelningen skall enligt de riktlinjer som kam- marrätten beslutar och enligt den utbildningsplan som Dom- stolsverket fastställt i samråd med kammarrätterna se till att kammarrättsfiskalerna får en allsidig och utvecklande utbild- ning samt ge vitsord över deras tjänstgöring.

För varje kammarrättsfiskal skall kammarrätten utse en ledamot som handledare. Till handledare skall den utses som har särskilt intresse och som i övrigt är lämplig för uppdraget.

Chefen för avdelningen leder arbetet på denna samt delar in ledamöterna till tjänstgöring enligt vad kammarrätten närmare bestämmer. Indelningen ska göras så att domarna får erfarenhet av olika slag av mål samtidigt som domstolens behov av specialisering tillgodoses.

Chefen för avdelningen ska enligt de riktlinjer som kam- marrätten beslutar och enligt den utbildningsplan som Dom- stolsverket fastställt i samråd med kammarrätterna se till att kammarrättsfiskalerna får en allsidig och utvecklande utbild- ning samt ge vitsord över deras tjänstgöring.

För varje kammarrättsfiskal ska kammarrätten utse en ledamot som handledare. Till handledare ska den utses som har särskilt intresse och som i övrigt är lämplig för uppdraget.

22 Senaste lydelse 2001:985.

2Utredningens uppdrag och arbete

Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade den 8 maj 2013 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta fram ytterligare förslag för att modernisera och effektivisera förvaltningsprocessen. Förslagen ska också syfta till att stärka rättssäkerheten ytterligare. Bakgrunden till uppdraget var bl.a. den omfattande reform av domstols- organisationen i de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans som genomfördes år 2010 samt de reformerade process- reglerna vid förvaltningsdomstolarna som trätt i kraft den 1 juli 2013. Till utredare utsågs tf. kammarrättspresidenten Mari Andersson. Utredningen har antagit namnet Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen.

Enligt direktiven ska utredaren utvärdera om 2010 års förvalt- ningsrättsreform medfört de ökade möjligheter till specialisering av skattemålshanteringen i domstol som reformen syftade till. Vidare ska utredaren undersöka hur domstolarna arbetar med speciali- sering i fråga om skattemål och analysera vilka effekter speciali- seringen har fått.

Utredaren ska analysera om det finns anledning till en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol och hur en sådan specialisering i så fall bör utformas samt ta ställning till vilka skattemål som ska omfattas av specialisering och vilket mål- underlag som i så fall krävs, samt ta ställning till om ytterligare specialisering bör ske inom vissa ämnesområden inom skatterätten.

Utredaren ska undersöka om och hur möjligheten att i förvaltningsrätten utöka antalet lagfarna domare används i dag och överväga om reglerna bör ändras, t.ex. genom att göras obliga- toriska i vissa fall. Vidare ska utredaren överväga om det bör införas

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2014:76

en möjlighet för förvaltningsrätten att i vissa fall bestå av enbart flera lagfarna ledamöter samt om kammarrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd bör förändras. Utredaren ska överväga om särskilda ledamöter i ökad utsträckning bör kunna ingå i rätten när det finns behov av särskild fackkunskap, och om det bör införas regler om kammarrättens domförhet när särskilda ledamöter ingår i rätten och en lagfaren ledamot får förhinder.

Utredaren ska överväga behovet av att utöka möjligheterna att överlämna mål mellan domstolar, och om sådana möjligheter, i fråga om överlämnande från en behörig domstol, bör göras generella eller förbehållas vissa måltyper och domstolsinstanser. Förslag som lämnas i denna del ska vara förenliga med förslag som lämnas om ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol.

Utredaren ska se över bestämmelsen om muntlig förhandling i förvaltningsprocesslagen och föreslå hur bestämmelsen bör vara utformad för att tillgodose de angivna syftena, och se över i vilka fall särskilda bestämmelser om muntlig förhandling i special- författningar är motiverade och föreslå de anpassningar av nuvarande bestämmelser som behövs.

Utredaren ska överväga om sekretessmålen bör överklagas till förvaltningsrätten som första domstolsinstans.

Utredaren ska överväga behovet av en ordning där förvalt- ningsrätterna kan hänskjuta en prejudikatfråga till Högsta förvalt- ningsdomstolen och hur en sådan reglering i så fall bör utformas, och särskilt överväga om en sådan möjlighet bör göras generell eller förbehållas vissa måltyper.

Utredaren ska överväga och föreslå åtgärder för att höja kvaliteten på de tolkar som anlitas i allmän förvaltningsdomstol.

Utredaren ska genomföra en konsekvensbeskrivning av hur enskilda påverkas av en kortare överklagandetid i mål om social- försäkring och i mål om arbetslöshetsförsäkring, och i före- kommande fall föreslå en förkortning av överklagandetiden till tre veckor.

Utredningens direktiv återfinns i sin helhet i bilaga 1.

SOU 2014:76

Utredningens uppdrag och arbete

Utredningens arbete

Regeringen förordnade den 8 maj 2013 tf. kammarrättspresidenten Mari Andersson till särskild utredare. Den 1 juni 2013 förordnades kammarrättsassessorn Pia Cedermark och kammarrättsassessorn Hanna Kristiansson till sekreterare i utredningen. Sekretariatet hade sitt första gemensamma sammanträde den 3 juni 2013. Sekretariatet har sammanträtt i genomsnitt en gång i veckan under hela utredningstiden.

Den 4 juni 2013 förordnades kanslirådet Annica Axén Linderl, Finansdepartementet, och rättssakkunniga Martina Löfstrand, Justitiedepartementet, till sakkunniga i utredningen. Samma dag förordnades även kanslirådet Charlotta Carlberg, Närings- departementet, advokaten Mahmut Baran, Bird & Bird (numera justitieråd i Högsta förvaltningsdomstolen), professorn Ulrik von Essen, Stockholms universitet, lagmannen Owe Horned, Förvalt- ningsrätten i Linköping, f.d. lagmannen Ingvar Paulsson, Dom- stolsverket, skattejuristen Kerstin Nyquist, Svenskt Näringsliv, och enhetschefen Ulrika Lundström, Skatteverket, till experter.

Utredningen bestämde att gruppen bestående av sakkunniga och experter skulle sammanträda regelbundet under utredningstiden. I genomsnitt har gruppen träffats en halvdag varje månad. Den 10-11 april 2014 anordnades ett tvådagars arbetsinternat med experter och sakkunniga. I juni 2014 genomfördes ett längre sammanträde i expert- och sakkunniggruppen. Även inför utredningens slutarbete, under september 2014, genomfördes ett längre sammanträde i expert- och sakkunniggruppen.

Utredningen har vid två tillfällen träffat ombud från advokat- byråer och revisionsbyråer och representanter för Skatteverket för att samla in synpunkter.

Utredningen har deltagit vid möte med alla förvaltnings- rättslagmän på Hasseludden den 4 december 2013.

Utredningen har även deltagit vid ett seminarium anordnat av Institutet för Skatter och Rättssäkerhet den 12 november 2013 och vid Domstolsverkets Skatterättsdagar den 9 december 2013.

Utredningen har genomfört en enkätundersökning till samtliga förvaltningsrätter och kammarrätter samt till Högsta förvaltnings- domstolen.

3De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling

Ett beslut av en förvaltningsmyndighet kan normalt överklagas hos en allmän förvaltningsdomstol. Det finns dock undantag, bl.a. ska vissa förvaltningsbeslut överklagas till regeringen.1

Utvecklingen av de allmänna förvaltningsdomstolarna har skett under många år och olika större och mindre reformer har genomförts under denna tid. I detta avsnitt kommer att redogöras för förvaltningsdomstolarnas framväxt och de reformer som skapat dagens system.

3.1Förvaltningsrättskipningen i Sverige före 1971

Före 1971 års förvaltningsrättsreform fanns egentligen bara två förvaltningsdomstolar, Regeringsrätten (numera Högsta förvalt- ningsdomstolen) och den dåvarande Kammarrätten i Stockholm för vissa måltyper med hela riket som domkrets.2 Ett stort antal myndigheter hade till uppgift att pröva besvär över förvaltnings- myndigheternas beslut. En del var själva förvaltningsmyndigheter och andra var fristående organ med besvärsprövningen som sin enda och huvudsakliga uppgift. Det fanns ingen klar gräns mellan förvaltningsdomstolar och andra besvärsprövande myndigheter.

1Som exempel kan nämnas 26 § tobakslagen (1993:581) och 32 § livsmedelslagen (2006:804).

2Det fanns också en försäkringsdomstol, ett försäkringsråd, statens hyresråd, riks- värderingsnämnden och psykiatriska nämnden som räknades som förvaltningsdomstolar. Prop. 1971:30 s. 5.

De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling

SOU 2014:76

Antalet förvaltningsmyndigheter som prövade besvär var flera och bland dessa kan nämnas länsstyrelserna och vissa centrala ämbetsverk. I sista instans gjordes en besvärsprövning av Kungl. Maj:t i statsrådet. På skatteområdet fanns ett fyrainstanssystem med taxeringsnämnd, prövningsnämnd, kammarrätt och regerings- rätt.

Regeringsrättens verksamhet reglerades i lagen (1909:38 s. 3) om Kungl. Maj:ts regeringsrätt (regeringsrättslagen) och i 2 § regeringsrättslagen räknades upp de cirka 100 olika grupper av mål som ingick i Regeringsrättens verksamhet. Som exempel kan nämnas valmål, kommunalbesvärsmål, mål om omhändertagande av barn för samhällsvård, mål om ersättning av statsmedel, vissa mål om statsbidrag, mål om tullbehandling, mål om skatter och andra avgifter, körkortsmål, mål enligt lagen om nykterhetsvård, mål om disciplinär bestraffning, mål om verkställande av straff eller annan brottspåföljd, handräckningsmål samt mål om utlämnande av allmän handling. Uttryckliga förfaranderegler för Regeringsrätten saknades dock nästan helt.

Förfaranderegler för de förvaltningsmyndigheter som bl.a. prövade besvär fanns framför allt i de olika specialförfattningar som innehöll den materiella regleringen av skilda typer av förvalt- ningsverksamhet. Förfarandet varierade därför mellan de olika förvaltningssektorerna.3

3.21971 års förvaltningsrättsreform

Vid 1971 års förvaltningsrättsreform antogs en rad nya lagar av stor betydelse för den offentliga förvaltningen. Den innebar främst att tre centrala lagar på området tillkom: lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, förvaltningslagen (1971:290) och förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL. Lagarna innefattade såväl en omorganisation av rättskipningen i Regeringsrätten (numera Högsta förvaltningsdomstolen) och kammarrätt, som

3 Handläggningen av barnavårdsmål följde t.ex. lagen (1960:97) om samhällets vård av barn och ungdom, nykterhetsvårdsmålen följde lag (1954:579) om nykterhetsvård, taxerings- målen följde taxeringslagens (1965:623) förfarandebestämmelser osv. Kompletterande regler förekom i författningar som reglerade en viss myndighets organisation och verksamhet och i olika myndighetsinstruktioner. Se Ragnemalm (2012) s. 35 f.

SOU 2014:76

De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling

införande av allmänna regler om förfarandet hos förvaltnings- domstolar och förvaltningsmyndigheter. Till dessa författningar kom en särskild lag om rättskipningen på länsnivå, lagen (1971:52) om skatterätt och länsrätt.4

Regeringsrätten fick i och med detta huvudsaklig ställning som prejudikatinstans och kammarrätten blev allmän förvaltnings- domstol under denna med i stort sett samma målområde. Kammarrättsorganisationen byggdes ut i etapper och från och med den 1 januari 1977 finns det fyra kammarrätter.

Två slags länsdomstolar inrättades, länsrätter vilka övertog vissa uppgifter från länsstyrelserna (bl.a. socialvårds- och körkortsmål) och länsskatterätter vilka ersatte de tidigare prövningsnämnderna. År 1975 inrättades ytterligare en länsdomstol, fastighetstaxerings- rätten, vilken ersatte den tidigare fastighetsprövningsnämnden.

De tre typerna av länsdomstolar var organisatoriskt knutna till länsstyrelserna genom att deras ordförande var länsstyrelsetjänste- män och genom att de hade sina kanslier inom länsstyrelserna.

3.3Mellankommunala skatterätten

Mellankommunala prövningsnämnden inrättades 1929 i samband med kommunalskattereformen. Vid denna tidpunkt beskattades juridiska personer till kommunal inkomstskatt och detta skedde i alla de kommuner där den juridiska personen bedrev sin verksamhet. Också fysiska personer kunde beskattas i olika kommuner. Ett skäl till att den Mellankommunala prövnings- nämnden infördes var att det inte ansågs lämpligt att hemortslänets prövningsnämnd avgjorde taxeringen till kommunal inkomstskatt även i annat län. Det åberopades att hemortslänets prövnings- nämnd inte kunde anses vara helt opartisk då den fick anses vara benägen att avgöra tvisten till förmån för kommunen i det egna länet.5

Den Mellankommunala prövningsnämnden skulle pröva taxe- ring till kommunal inkomstskatt av skattskyldig med inkomst från förvärvskälla, som var att hänföra till två eller flera prövnings-

4Hellners & Malmqvist (2010) s. 17 f.

5Prop. 1927:210 s. 133–135.

De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling

SOU 2014:76

distrikt, samt för sådan skattskyldig även taxering till statlig inkomst- och förmögenhetsskatt samt taxering till kommunal inkomstskatt i hemortskommunen även om denna inte skulle taxeras till kommunal inkomstskatt för inkomst av en ”mellan- kommunal” förvärvskälla. Vidare överlämnades prövning av skatt- skyldigs taxering då tvist förelåg beträffande i vilket distrikt han eller hon skulle taxeras till kommunal inkomstskatt för viss inkomst eller till statlig inkomst- och förmögenhetsskatt till Mellankommunala prövningsnämnden. Dessutom skulle frågan om tillämpning av reglerna om moderbolag/dotterbolag hänföras till Mellankommunala prövningsnämnden om den skattskyldiges inkomst av förvärvskällan ifråga antingen redan förut eller vid tillämpning av denna bestämmelse skulle beskattas inom skilda län.6

År 1971 omvandlades den Mellankommunala prövnings- nämnden till Mellankommunala skatterätten. Dess kansli förlades till Riksskatteverket med en särskild kanslichef. Mellankommunala skatterättens målområde utvidgades väsentligt genom införandet av en koncernbolagsregel som innebar att besvär av bolag inom en sådan koncern vars bolag taxerades i olika län skulle prövas av den Mellankommunala skatterätten. Syftet med denna ändring var att Mellankommunala skatterätten skulle kunna göra en samlad bedömning av koncerner. Om samtliga bolag i en koncern var verksamma inom endast ett och samma län skulle Mellan- kommunala skatterätten inte beröras.7

Efter 1979 års länsrättsreform bröts Mellankommunala skatte- rätten ut från Riksskatteverket och från den 1 juli 1981 blev Mellankommunala skatterätten en fristående allmän förvaltnings- domstol.8

Mellankommunala skatterätten inrättades således främst för att lösa mellankommunala tvister rörande fysiska och juridiska personers taxering till kommunal inkomstskatt. Målområdet utvidgades efterhand men omfattade aldrig fastighetstaxering, mervärdesskatt, folkbokföring eller betalningssäkring och bevissäkring. Belopps- mässigt och mätt ur svårighetssynpunkt försköts tyngdpunkten av

6Prop. 1928:214.

7Prop. 1970:191.

8Prop. 1980/81:143.

SOU 2014:76 De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling

målen mot storföretagens och koncernernas företagsskatte- problem.9

Mellankommunala skatterätten lades ner den 30 juni 1988. I den departementspromemoria Mellankommunala skatterätten m.m. (Ds Fi 1986:5) som låg till grund för detta anfördes bl.a. följande.

Det är i allmänhet en fördel om en och samma domstol prövar mål rörande skattskyldiga som i beskattningshänseende är närstående. En sådan samordning befrämjar både rättssäkerheten och process- ekonomin. Samordningen behöver dock inte ske inom ramen för en särskild domstol. Önskemålet att hålla samman olika koncernbolags taxeringar kan därför tillgodoses även utan mellankommunala skatterätten.

Frågan är då om det i dagens läge finns andra skäl för att kon- centrera vissa mål i andra instans till en skattedomstol med karaktär av specialdomstol. En förutsättning för att ha en sådan specialdomstol bör vara att målområdet i fråga är så speciellt att det inte lämpligen kan inlemmas i de allmänna förvaltningsdomstolarnas verksamhetsområde. Besvärsmålen rörande fysiska personer företer inte några sådana särdrag.

Besvärsmål rörande storföretagens taxeringar gäller ofta kompli- cerade skattefrågor och betydande belopp. Detta gör att målen gene- rellt sett är av stor vikt för både det allmänna och de skattskyldiga. Kraven på en enhetlig rättstillämpning blir därför särskilt stora. Möjligheterna för företagen att följa rättsutvecklingen är också större om besvären behandlas av en enda domstol. Å andra sidan kan frågor av liknande slag också komma upp i länsrätterna. Det är sålunda mera en gradskillnad än en artskillnad. De nu nämnda argumenten synes, mot bakgrund härav och av att samtliga kammarrätter kan pröva de här aktuella besvärsmålen och att det främst ankommer på regeringsrätten att som prejudikatinstans sörja för en enhetlig rättstillämpning, inte vara av sådan styrka att de motiverar att mellankommunala skatte- rätten behålls.

De fristående länsrätterna har nu verkat i flera år. Domstolarna har fungerat väl och balansläget är väsentligt bättre än när länsrätts- reformen genomfördes år 1979. Den dömande personalen vid läns- rätterna får sin utbildning hos kammarrätterna. Också i övrigt före- kommer ett omfattande utbyte av personal mellan länsrätterna och kammarrätterna. Den allmänna kompetensen hos länsrätterna ökar därmed liksom kunskapen i företagsbeskattningsfrågor av den typ som nu handläggs i mellankommunala skatterätten. Man kan därför räkna med att länsrätterna är kompetenta att pröva även de större företagens taxeringar. Till bilden hör också att skattereglerna förenklas i och med slopandet av den kommunala taxeringen av juridiska personer.

9 Bohman (1988) s. 30.

De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling

SOU 2014:76

Sammanfattningsvis talar övervägande skäl för att mellankommunala skatterätten avvecklas. Besvär över taxeringsnämnds beslut bör därför utan undantag prövas av länsrätt.

Beträffande koncernbolagsregeln föreslogs i promemorian infö- rande av regler att besvär rörande ett företag i en koncern skulle prövas av länsrätten i det län där moderföretaget hade sitt säte. Detta skulle i praktiken innebära att det helt övervägande antalet av de aktuella målen styrdes till de tre största länsrätterna. Koncentrationen till Stockholms län skulle skapa förutsättningar för att inom ramen för länsrätten i detta län ”åtminstone delvis ta till vara den kompetens som finns hos mellankommunala skatte- rätten”.

I proposition 1986/87:47 om ändring av taxeringsorganisationen föreslogs att Mellankommunala skatterätten skulle avskaffas. Skälet till detta var att juridiska personer inte längre skulle taxeras till kommunal inkomstskatt, och att all inkomst för fysiska personer skulle beskattas i hemortskommunen oavsett från vilken kommun inkomsten härrörde. Departementschefen anförde vidare bl.a. följande:

De här nämnda reformerna har lett till att de motiv som en gång låg till grund för inrättandet av mellankommunala skatterätten mist sin bety- delse. Någon uppgift att skilja mellan motstridiga länsintressen finns i stort sett inte längre. Från principiella synpunkter finns det därför inga skäl att behålla en icke länsanknuten besvärsinstans.

Frågan är istället om man bör behålla mellankommunala skatterätten av andra skäl. Mellankommunala skatterättens verksamhet har med tiden i allt större utsträckning kommit att avse skatteärenden som inte har något markerat länsintresse. Detta beror främst på den år 1971 införda koncernbolagsregeln som medför att besvär över taxeringarna av de allra flesta storföretagen avgörs av mellankommunala skatte- rätten. Det kan därför med visst fog hävdas att mellankommunala skatterätten för storföretagens del fungerar som en specialdomstol.

Vid remissbehandlingen har, inte minst från näringslivshåll, också framhållits att besvär över storföretagens taxeringar även i fort- sättningen bör avgöras av mellankommunala skatterätten. Det har bl.a. understrukits att mellankommunala skatterätten har en betydande sak- kunskap inom företagsbeskattningens område med åtföljande förtro- ende hos de berörda skattskyldiga.

Frågan är således om det finns tillräckliga skäl för att även i framtiden ha en speciell, rikstäckande domstol av mellankommunala skatterättens slag för att avgöra vissa taxeringsbesvär. Som flera remissinstanser har påpekat har mellankommunala skatterätten utfört ett värdefullt arbete när det gäller rättsskipningen på företags-

SOU 2014:76

De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling

beskattningsområdet. Men en grundläggande förutsättning för att en sådan domstol skall finnas måste enligt min mening vara att mål- området är så speciellt att det inte bör ankomma på någon länsrätt att handlägga målgruppen i fråga. De nämnda reformerna har medfört att det inte längre förekommer någon sådan målgrupp hos mellan- kommunala skatterätten. De olika synpunkter som kan tala för att besvären från storföretagen även framdeles hålls samman motiverar enligt min mening inte att dessa avgörs av en från besvärsinstanserna i övrigt fristående domstol. Den från remisshåll önskade samordningen kan praktiskt taget lika väl nås genom att de aktuella arbetsuppgifterna handhas inom ramen för länsrättsorganisationen.10

I propositionen diskuterades också koncernbolagsregeln. Det anfördes att några av bristerna i det gällande systemet skulle kunna avhjälpas och fördelarna bibehållas om Mellankommunala skatte- rättens verksamhet inordnades i Länsrätten i Stockholms län. Departementschefen delade inte denna uppfattning och anförde bl.a. följande:

Även om storföretagens taxeringsfrågor många gånger avser inveck- lade förhållanden är de emellertid inte av så särpräglad natur att liknande frågor inte kan komma upp hos andra skattskyldiga. Det får vidare anses klart att det hos länsrätterna skett en höjning av kompetensen och att de är kvalificerade att – i likhet med vad som i viss utsträckning redan sker – avgöra besvär över storföretagens taxe- ringar. För egen del anser jag därför att man bör sträva efter att utveckla och stimulera rättsskipningen i länsrätterna i likhet med vad som gjordes i samband med riksdagens ställningstagande att var och en av kammarrätterna skulle få handlägga mål beträffande besvär över beslut av mellankommunala skatterätten. Att tillföra alla länsrätter flera mål som rör större företags taxeringar bör leda till en ytterligare höjning av den allmänna kompetensen.11

Riksdagen beslutade i december 1986 i enlighet med propositionen att verksamheten vid Mellankommunala skatterätten skulle upp- höra den 30 juni 1988.

10Prop. 1986/87:47 s. 91–92.

11A. a. s. 93. Detta uttalande kan jämföras med vad regeringen uttalade om länsrätternas målområde vid genomförandet av 2010 års förvaltningsrättsreform. Regeringen uttalade i prop. 2008/09:165 s. 105 att så många måltyper som möjligt bör förekomma i alla länsrätter, vilket innebär att specialdestination av måltyper till vissa länsrätter som huvudregel bör undvikas.

De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling

SOU 2014:76

3.41979 års länsrättsreform12

Genom denna reform, som trädde i kraft den 1 juli 1979, slogs de tre typerna av länsdomstol samman till en domstol i varje län, benämnd länsrätt. Samtidigt frigjordes länsrätterna från läns- styrelserna och blev helt självständiga organisatoriskt. Förutom den huvudsakliga uppgiften att pröva överklaganden av beslut som fattats av förvaltningsmyndigheter fick länsrätterna även uppgiften att besluta som första instans i en rad förvaltningsfrågor, främst rörande tvångsåtgärder av olika slag såsom omhändertaganden av barn och missbrukare.

Länsrätterna tog över de arbetsuppgifter som tidigare hade utförts av länsdomstolarna (länsrätterna, länsskatterätterna och fastighetstaxeringsrätterna). Från början hade de ett ganska snävt målområde innefattande främst skatte- och körkortsmål samt mål enligt socialtjänstlagen. Ett av skälen till att man inte utvidgade länsrätternas målområde i samband med omorganisationen var att man ansåg att de nya domstolarna skulle utgöra bärkraftiga enheter med befintligt målområde.

3.5Hanteringen av socialförsäkringsmålen

För överprövning av framför allt de allmänna försäkringskassornas beslut inrättades den 1 januari 1979 tre försäkringsrätter. Försäk- ringsrätternas beslut skulle överklagas till Försäkringsöver- domstolen (tidigare kallad Försäkringsdomstolen). Domstolen hade tidigare varit sista instans i ärenden som hade prövats av Riksförsäkringsverkets besvärsavdelning och i vissa ärenden där Riksförsäkringsverket beslutat som första instans.

Den 1 juli 1991 infördes en ny instansordning för social- försäkringsmål. Den nya instansordningen innebar att social- försäkringsmål överklagades från allmän försäkringskassa eller Riksförsäkringsverket till länsrätt och därifrån till kammarrätt samt till Försäkringsöverdomstolen som sista instans. Försäkrings- rätterna lades således ner. Utgångspunkten för denna förändring var en kraftigt ökad måltillströmning vilket ledde till allt längre

12 Prop. 1977/78:170 och 1978/79:86.

SOU 2014:76

De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling

handläggningstider i försäkringsrätterna samtidigt som dessa domstolar hade svårigheter att möta det ökande målantalet genom nyanställningar av jurister.13 Ett tidigare principbeslut om att slå samman försäkringsrätterna med kammarrätterna frångicks därmed med hänvisning till att det skulle leda till betydande kostnader, att det inte skulle lösa problemet med den växande målbalansen samt domstolsstrukturella skäl. Departementschefen anförde härvid att den övergripande målsättningen var att tyngdpunkten i dömandet bör ligga så långt ner i domstolshierarkin som möjligt.14

Försäkringsöverdomstolen lades ner från den 1 juli 1995. Departementschefen anförde bl.a. följande som skäl för detta. Redan det förhållandet att försäkringsrätterna avskaffats och deras mål överförts till länsrätterna med överklagande till kammar- rätterna talar med betydande styrka för att också Försäkrings- överdomstolen upphör som speciell sista instans. Socialförsäkrings- området är en betydelsefull del av förvaltningsrättskipningen. Med hänsyn härtill motiverar också den nackdel som ligger i att det i dag finns två högsta instanser inom förvaltningsrättskipningen att det bara ska finnas en slutinstans, nämligen Regeringsrätten. Vidare tog departementschefen upp att förslaget om slopad ändringsdispens hos Försäkringsöverdomstolen troligen skulle medföra att de mål som ska prövas i sak blir så få att det inte är befogat att ha en särskild domstol för dessa. Dessutom nämndes att det från utbildnings- och rekryteringssynpunkt var en nackdel med special- domstolar. Departementschefen intog ståndpunkten att behovet av specialkunskaper inom ett visst rättsområde kan tillgodoses på annat sätt än genom särskilda domstolar för vissa måltyper.15

13Prop. 1990/91:80 s. 38.

14A. a. s. 39 f. Departementschefen tog också upp att möjligheterna till snabb handläggning var större i länsrätt än i kammarrätt beroende på domstolens sammansättning. Vidare nämndes att en sammanslagning av försäkringsrätterna med kammarrätterna kunde komma att påverka den nya, snabbare och sammanhållna domarutbildningen negativt då det skulle uppstå en obalans mellan antalet fiskaler i kammarrätterna och antalet platser för under- rättstjänstgöring i länsrätterna.

15Prop. 1992/93:215 s. 16 f.

De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling

SOU 2014:76

3.6Målområdet utökas

Sedan den 1 januari 1992 då utskrivningsnämnderna och Psyki- atriska nämnden avskaffades prövar länsrätterna som första instans frågor om psykiatrisk tvångsvård. Som skäl för denna förändring angavs i förarbetena bl.a. de åtaganden som Sverige gjort enligt internationella överenskommelser.16

Från och med den 1 oktober 1994 gavs länsrätterna en allmän behörighet att pröva förvaltningsmål som första domstolsinstans. Samtidigt blev länsrätten första domstolsinstans för bl.a. studie- stödsmål, kriminalvårdsmål och mål enligt ordningslagen.17 Från och med den 1 april 1995 blev länsrätt första instans för ytterligare ett hundratal måltyper som tidigare överklagats från förvaltnings- myndighet till kammarrätt.18

Den tredje etappen av denna instansordningsreform trädde i kraft den 1 februari 1996 då de flesta kvarvarande mål som över- klagats direkt till kammarrätt flyttades ned till länsrätt som första domstolsinstans.19 Vidare infördes för många måltyper ett krav på prövningstillstånd i ledet länsrätt – kammarrätt. Det skedde också en omläggning av taxeringsprocessen. Ytterligare måltyper har efter hand tillförts länsrätterna.20

Från den 1 juli 2013 genomfördes nedflyttning av ytterligare måltyper till förvaltningsrätterna och nu är det endast mål om utlämnande av allmän handling som överklagas direkt till kam- marrätten.21

16Prop. 1990/91:58 s. 176 f. Härvid nämndes 1966 års internationella konvention om med- borgerliga och politiska rättigheter och den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

17Prop. 1993/94:133.

18Prop. 1994/95:27.

19Prop. 1995/96:22.

20T.ex. mål enligt lagen (2004:629) om trängselskatt.

21Prop. 2012/13:45 s. 81 f. Dröjsmålstalan som avser handläggning av ett regeringsärende ska dock väckas i Högsta förvaltningsdomstolen.

SOU 2014:76

De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling

3.7Från enparts- till tvåpartsprocess

Från början hade en klagande ingen motpart inför de allmänna förvaltningsdomstolarna. Domstolen både dömde i målet och representerade det allmänna.22 Det fanns visserligen mål med två- partskaraktär, men i de flesta måltyper där enskilda intressen stod mot allmänna var de senare inte partsrepresenterade. En statlig myndighet ansågs inte utan författningsstöd kunna överklaga ett beslut av en annan förvaltningsmyndighet, om inte myndigheten i beslutsinstansen intagit partsställning. En statlig myndighet saknade också i regel rätt att utan författningsstöd överklaga ett domstolsavgörande genom vilket myndighetens beslut ändrats.

Exempel på tvåpartsmål innan obligatorisk tvåpartsprocess infördes i de allmänna förvaltningsdomstolarna var taxeringsmål, mål om administrativa frihetsberövanden, körkortsmål och social- försäkringsmål. I de mål som hade enpartskaraktär kunde besluts- myndigheten genom att till domstolen ge in sitt omprövnings- beslut faktiskt gå i svaromål på en enskilds överklagande. Dom- stolen kunde även med stöd av 13 § FPL i mål som formellt hade enpartskaraktär fordra in yttrande från en förvaltningsmyndighet som tidigare beslutat i saken. Därmed uppstod givetvis inte en tvåpartsprocess i formell mening, men i det konkreta fallet kunde skillnaden gentemot en ordinär tvåpartsprocess bli liten även om givetvis en viktig skillnad i de nu berörda fallen var att myndig- heten inte hade rätt att överklaga.23

Frågan om behovet av ett obligatoriskt tvåpartsförfarande i förvaltningsprocessen fanns med redan i 1950–talets rättssäkerhets- debatt. Besvärssakkunniga uttalade sig positivt om en tvåparts- process, men nöjde sig med att föreslå att en kommunal myndighet skulle ha rätt att överklaga i ärenden där dess beslut ändrats.24 Vid tillkomsten av förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen tog föredragande statsrådet bl.a. upp frågan om det allmännas möjlig- heter att överklaga beslut, genom vilka ett allmänt intresse fått vika för ett enskilt eller som annars kunde anses förfördela ett offentligt

22Enligt Lavin var rättegången därmed ett slags inkvisitorisk process och det var mycket svårt för den enskilde att tillvarata sina intressen i denna processform. Den enskildes talan fick gå ut på att övertyga domstolen om att beslutsmyndigheten haft fel. Lavin (2000) s. 99.

23Prop. 1995/96:22 s. 69 f. I socialförsäkringsmål var tvåpartsförfarandet fakultativt.

24SOU 1964:27 s. 539 f.

De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling

SOU 2014:76

intresse. Han tog även upp frågan om utsträckt tillämpning av det kontradiktoriska förfarandet genom partsrepresentation för det allmänna i förvaltningsärenden. Han ansåg att de nu berörda spörsmålen i ett senare sammanhang borde bli föremål för en samlad bedömning.25

Någon samlad bedömning kom inte till stånd före den som gjordes av Domstolsutredningen i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet – Arbetsuppgifter och förfaranderegler (SOU 1991:106). Domstolsutredningen föreslog en obligatorisk tvåpartsprocess vilket också var det förslag som regeringen sedermera presenterade i prop. 1995/1996:22. I propositionen angavs bl.a. följande skäl för behovet av en förändring.26

Ett skäl var att skapa goda förutsättningar för prejudikat- bildning på förvaltningsprocessens område. Det innebär bl.a. att man uppnår en mer likformig rättstillämpning och man kan sam- hällsekonomiskt vinna ganska mycket genom en överklaganderätt för beslutsmyndigheten, eftersom de domstolsavgöranden det gäller av naturliga skäl måste avvika från myndighetens beslut. Vidare anfördes att det får anses vara ett allmänt intresse att materiellt oriktiga avgöranden inte blir bestående trots alltså att det i sådana fall genomgående blir fråga om ändringar till nackdel för den enskilde.

Utöver detta nämndes också att behovet av en företrädare för de allmänna intressena, särskilt i första domstolsinstans, i första hand hängde samman med utredningskravet och särskilt i sådana fall där den muntliga förhandlingen är ett viktigt inslag. Utrednings- materialet angavs bli fylligare i en tvåpartsprocess genom parternas dialog.

Vidare framfördes att tvåpartsprocess kunde vara en fördel eftersom det fanns en uppenbar risk att en domstol som i ett enpartsärende självmant inhämtade utredning i målet kunde komma att uppfattas som partisk, särskilt om utredningen visade sig vara till nackdel för den enskilda parten. Den enskilda parten kunde också ha en hel del att tjäna på att de allmänna intressena blev partsföreträdda i målet. Framför allt kunde den enskildes förståelse för sakomständigheterna öka i och med att besluts-

25Prop. 1971:30 s. 399.

26Prop. 1995/96:22 s. 72 ff.

SOU 2014:76

De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling

myndigheten bemötte hans överklagande. I och med motpartens agerande kunde den enskilde också få bättre kunskap om vad som krävdes av honom för att han skulle kunna vinna processen.

Ett viktigt skäl till att den enskilde borde ha en motpart redan i länsrätt angavs också vara att tyngdpunkten i rättskipningen ska ligga i den första domstolsinstansen.

Från och med 1996 infördes således obligatorisk tvåpartsprocess i de allmänna förvaltningsdomstolarna genom införandet av 7 a § FPL. Enligt första stycket i denna bestämmelse gäller att om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut ska den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen.27 Av andra stycket framgår att regeln om att beslutsmyndigheten blir den enskildes motpart inte gäller i fråga om beslut som överklagas direkt hos kammarrätt.28

3.8Migrationsdomstolarna

Sedan den 31 mars 2006 är förvaltningsrätterna i Stockholm, Malmö och Göteborg även migrationsdomstolar och överprövar Migrationsverkets beslut i utlännings- och medborgarskaps- ärenden.29 Från och med den 1 oktober 2013 är också Förvalt- ningsrätten i Luleå migrationsdomstol.30 Kammarrätten i Stock- holm är Migrationsöverdomstol och slutinstans.31

Vid införandet av den nya instans- och processordningen för migrationsmålen gjorde regeringen följande överväganden avseende

27Jfr dock 67 kap. 11 § skatteförfarandelagen (2011:1244) enligt vilken bestämmelse det allmänna ombudet hos Skatteverket för det allmännas talan om det allmänna ombudet har överklagat Skatteverkets beslut i en fråga och 9 kap. 13 § tullagen (2000:1281) enligt vilken bestämmelse det allmänna ombudet hos Tullverket för det allmännas talan om det allmänna ombudet har överklagat ett beslut. Se även 113 kap. 13 § socialförsäkringsbalken enligt vilken bestämmelse det allmännas talan förs av det allmänna ombudet för socialförsäkringen om det allmänna ombudet har överklagat ett beslut av Försäkringskassan eller Pensions- myndigheten. Enligt 59 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring får Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen överta en arbetslöshetskassas uppgift att i förvaltningsrätten och kammarrätten föra det allmännas talan. Inspektionen för det allmännas talan i Högsta förvaltningsdomstolen.

28Detta gäller numera endast mål om utlämnande av allmän handling.

29Prop. 2004/05:170.

30Ju2012/3501/DOM

31Prop. 2004/05:170.

De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling

SOU 2014:76

instanskedjan och avseende antalet allmänna förvaltningsdomstolar som skulle handlägga dessa mål.

Allmänna förvaltningsdomstolar är enligt 1 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (LAFD) länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. I likhet med NIPU (Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden, utredningens anmärkning) anser dock regeringen att det bör övervägas om instansordningen i den nya ordningen bör avvika från den som normalt gäller i förvaltnings- processen, dvs. länsrätt–kammarrätt–Regeringsrätten.

En aspekt av rättssäkerhet är att det inte får dröja alltför länge innan det finns ett lagakraftvunnet avgörande. (…)

En åtgärd som leder till att den totala handläggningstiden i utlän- ningsärenden minskar är en begränsning av antalet domstolsinstanser. Ju fler instanser som kan överpröva ett ärende, desto längre tid kan det komma att ta innan det föreligger ett lagakraftvunnet avgörande. Behovet av att snabbt få ett lagakraftvunnet avgörande skulle tillgodo- ses om överprövning endast tilläts i en domstolsinstans. En sådan lösning är dock enligt regeringens bedömning inte lämplig. I de fall överprövningen sprids på flera länsrätter skulle en sådan lösning försvåra bildandet av en enhetlig praxis. Att handlägga målen endast i en länsrätt är inte heller lämpligt med hänsyn till den stora mängd mål det kan komma att röra sig om.

Med hänsyn till de allvarliga konsekvenser som väntetider i asyl- processen medför, bedömer regeringen, liksom NIPU, att det finns tillräckliga skäl för att avvika från den instansordning som normalt gäller i förvaltningsprocessen, dvs. länsrätt–kammarrätt–Regerings- rätten. Regeringen bedömer därvid i likhet med NIPU att länsrättens beslut skall kunna överklagas till kammarrätten och att kammarrättens avgörande inte skall kunna överklagas. Som framgår ovan bedömer regeringen att ytterligare avvikelser från förvaltningsprocessens normala instansordning inte bör göras. (…)

Antalet domstolar

De domstolar som skall handlägga de aktuella målen måste kunna möta de förändringar i tillströmningen av mål som är en följd av förändringar av bl.a. antalet asylsökande. De aktuella domstolarna skall också ha en organisation som kan bygga upp och vidmakthålla den särskilda erfarenhet och kompetens som handläggningen av de aktuella målen kräver. Domstolarna bör således vara av sådan storlek att de inte blir alltför sårbara från flexibilitetssynpunkt. De bör också vara av sådan storlek att den nya måltypen inte blir helt dominerande och de därmed mer eller mindre får karaktären av specialdomstol.

Regeringen bedömer, liksom NIPU, att de länsrätter som uppfyller dessa behov är de tre största länsrätterna, dvs. Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten i Skåne län och Länsrätten i Göteborg.

Vad gäller frågan om antalet kammarrätter anser regeringen, mot bakgrund av vad som bl.a. sagts ovan angående bildandet av enhetlig

SOU 2014:76

De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling

praxis, att länsrätternas avgöranden skall kunna överklagas till en kam- marrätt. Kammarrätten i Stockholm är den största domstolen av kammarrätterna och skall därför vara den kammarrätt som prövar de aktuella målen. Kammarrätten blir därmed också högsta instans för den aktuella måltypen. (…)

Allmänt om domstolarna

Bestämmelserna om de domstolar som skall överpröva Migrations- verkets beslut kommer att i viss utsträckning skilja sig från vad som normalt gäller för länsrätt och kammarrätt i förvaltningsprocessen.

Flera av de angivna avvikelserna från vad som i allmänhet gäller för länsrätt och kammarrätt i förvaltningsprocessen är enligt regeringens mening sådana att de talar för att det bör klargöras att när länsrätterna och kammarrätten handlägger måltyperna i den nya ordningen gör domstolarna detta i en speciell egenskap. Ett sådant klargörande görs lämpligen genom att länsrätterna och kammarrätten i den nya ord- ningen har särskilda benämningar, migrationsdomstol och Migrations- överdomstol. Särskilda benämningar innebär bl.a. att regleringen för domstolarna i den nya ordningen blir tydligare och mer lätttillämpad. Vad gäller särskilda benämningar på domstolar kan jämförelser göras med dels tingsrätternas organisation där vissa tingsrätter är fastighets- domstolar,32 miljödomstolar eller sjörättsdomstolar, dels Svea hovrätt som är miljööverdomstol.

Ytterligare omständigheter som särskilt påverkar förhållandena för de domstolar som skall pröva mål enligt utlänningslagen är att antalet inkommande mål, som till stor del får bedömas vara av förturskaraktär, kan variera i hög utsträckning och i snabb takt. Det rör sig om omständigheter, såväl i Sveriges närhet som i ett globalt perspektiv, som påverkar omfattningen av tillströmningen av invandrare och flyktingar. Domstolarna i den nya ordningen måste på ett snabbt och effektivt sätt kunna anpassa sig efter de beskrivna förändringarna av antalet inkommande mål. Detta behov ställer stora krav på styrningen av verksamheten i den nya ordningen. En effektiv styrning förutsätter att verksamheten i domstolarna i den nya ordningen i viss mening kan särskiljas från länsrätternas och kammarrättens övriga verksamhet. En sådan åtskillnad uppnås genom särskilda benämningar på domstolarna i den nya ordningen. Därutöver talar även budgettekniska skäl och för domstolarna rent administrativa skäl för särskilda benämningar.33

32Utredningens anmärkning; Numera handläggs huvuddelen av de mål som handlades av fastighetsdomstolarna av mark- och miljödomstolarna (prop. 2009/10:215).

33Prop. 2004/05:170 s. 109 ff.

De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling

SOU 2014:76

3.92010 års förvaltningsrättsreform

Bakgrund

2010 års förvaltningsrättsreform hade sin bakgrund i en översyn av länsrättsorganisationen som Domstolsverket, i samråd med berörda domstolschefer, genomförde och redovisade i promemorian Det framtida förvaltningsdömandet i första instans.34 Promemorian togs fram under medverkan av en referensgrupp bestående av kammar- rättspresidenterna, ett antal länsrättslagmän och ett regeringsråd. I promemorian föreslogs att organisationen, för att uppfylla kraven på verksamheten nu och i framtiden, borde bestå av betydligt färre och större länsrätter.

I stort sett samtliga remissinstanser instämde i den analys som lades fram och majoriteten av remissinstanserna tillstyrkte även de förslag till lösning som presenterades i Domstolsverkets prome- moria. Regeringen gav mot den bakgrunden Domstolsverket i uppdrag att fortsätta utreda länsrättsorganisationen och lämna förslag till en ny organisation med färre och större länsrätter. Förslaget skulle avse antalet länsrätter och deras geografiska placering.35

Domstolsverket redovisade uppdraget i april 2008 genom rapporten Länsrättsutredningen.36 På grundval av rapporten lade regeringen fram prop. 2008/09:165 En långsiktigt hållbar organi- sation för de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans. De i propositionen föreslagna förändringarna trädde i kraft den 15 februari 2010.

Reformens innebörd

Vid tidpunkten för 2010 års förvaltningsrättsreform bestod de allmänna förvaltningsdomstolarna av 23 länsrätter, fyra kammar- rätter och Regeringsrätten. Länsrätternas domkretsar följde läns- indelningen med undantag för Västra Götalands län där det fanns tre länsrätter. Länsrätterna skiljde sig åtskilligt i storlek. Länsrätten

34Ju2007/2289/DOM.

35Ju2007/9342/DOM, Ju2007/2289/DOM.

36Domstolsverket (2008).

SOU 2014:76

De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling

i Stockholms län hade över 400 anställda medan de minsta länsrätterna hade mellan 10 och 15 anställda. Länsrätts- organisationen hade vid reformen varit i stort sett oförändrad under lång tid. Däremot hade såväl måltillströmningen som mål- strukturen påverkats av stora reformer. Länsrätterna, som från början hade ett tämligen begränsat målområde, dömde vid tid- punkten för reformen som första instans i fler än 500 olika måltyper. Härtill kom att målen hade ökat i komplexitet och samhällsutvecklingen och utvecklingen av gemenskapsrätten ställde allt större anspråk på domstolarna.

Länsrättsutredningens förslag var att de 23 länsrätterna skulle ersättas av 10 förvaltningsrätter.37 När förvaltningsrättsreformen genomfördes ersattes länsrätterna i stället av 12 förvaltningsrätter.38 Länsrätten i Stockholms län och Länsrätten i Gotlands län lades samman till en domstol med kansli i Stockholm. Länsrätten i Uppsala län och Länsrätten i Västmanlands län samt några kommuner från Stockholms län lades samman till en domstol med kansli i Uppsala. Länsrätten i Göteborg lades samman med Läns- rätten i Vänersborg och Länsrätten i Hallands län till en domstol med kansli i Göteborg. Länsrätten i Örebro län och Länsrätten i Värmlands län lades samman till en domstol med kansli i Karlstad. Länsrätten i Dalarna län och Länsrätten i Gävleborgs län lades samman till en domstol med kansli i Falun. Länsrätten i Väster- norrlands län och Länsrätten i Jämtlands län lades samman till en domstol med kansli i Härnösand. Länsrätten i Östergötlands län lades samman med Länsrätten i Södermanlands län till en domstol med kansli i Linköping. Länsrätten i Jönköpings län lades samman med Länsrätten i Mariestad till en domstol med kansli i Jönköping. Länsrätterna i Kronobergs län, Blekinge län och Kalmar län lades samman till en domstol med kansli i Växjö. Härutöver gjordes omfördelning av vissa domkretsar. Inga förändringar gjordes i fråga om domkretsarna för Länsrätterna i Västerbottens län, Norr- bottens län och Skåne län, utan dessa förblev domstolar med kansliorterna Umeå, Luleå och Malmö.

37Domstolsverket (2008).

38Prop. 2008/09:165.

De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling

SOU 2014:76

Reformen innebar också att benämningen av de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans ändrades från länsrätt till förvaltningsrätt.

Vissa av de förslag som lagts fram i Domstolsverkets rapport genomfördes inte i propositionen. Till största delen handlade det om att regeringen ansåg att vissa domkretsar skulle fördelas mellan domstolarna på annat sätt än vad utredningen föreslagit eller att domstolarna skulle ha andra kansliorter än vad utredningen föreslagit. Den viktigaste skillnaden mellan propositionen och rap- porten var att Länsrätten i Västerbottens län och Länsrätten i Norrbottens län enligt utredningens förslag skulle läggas samman till en domstol med kansliort i Umeå, medan propositionen inte innehöll något sådant förslag. Skälet till att detta förslag inte genomfördes var att regeringen ansåg att en sådan sammanläggning skulle leda till alltför stora avstånd inom domkretsen, vilket skulle påverka tillgängligheten för invånarna och ta domstolens resurser i anspråk för resor i alltför stor utsträckning. I nordligaste Sverige finns därför fortfarande två domstolar, nämligen Förvaltnings- rätten i Umeå och Förvaltningsrätten i Luleå. En annan skillnad mellan rapporten och propositionen var att enligt utredningens förslag skulle Länsrätten i Dalarnas län och Länsrätten i Gävleborgs län föras över till andra domstolar. Regeringen ansåg dock att detta förslag skulle skapa onaturliga domkretsar och leda till alltför stora avstånd för många av de personer som bor inom domkretsarna. I propositionen gjordes därför bedömningen att Länsrätten i Dalarnas län och Länsrätten i Gävleborgs län skulle läggas samman till en domstol med kansliort i Falun.

Lämplig storlek på förvaltningsrätter

Länsrättsutredningen uttalade i sin rapport bl.a. följande avseende lämplig storlek på domstolar. En domstol måste ha en viss storlek för att fungera väl. En domstol bör vara så stor att organisationen som regel klarar av att hantera semestrar, sjukdom, utbildning och frånvaro av andra anledningar utan att det i nämnvärd grad påverkar verksamheten. Det akuta vikariebehovet vid oplanerad frånvaro måste också kunna hanteras inom organisationen.

SOU 2014:76

De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling

Länsrättsutredningen gjorde bedömningen att, med beaktande av de effektivitetsvinster som man kan förvänta sig genom att domstolarna blir av den storleken att de kan förändra sin inre organisation, befintliga balanser och det förhållandet att de nya domstolarna inte får underbemannas från början, ett lägsta rikt- märke för storleken på en framtida genomsnittlig allmän förvalt- ningsdomstol i första instans skulle kunna vara omkring 50 års- arbetskrafter (ungefär 10 domare med vardera 3 handläggare samt kansli- och administrativ personal). Riktmärket motsvarar en inkommande målmängd på mellan 6 000 och 7 000 mål per år. För att fullt ut kunna leva upp till målen för en reform av länsrätts- organisationen och bl.a. ge möjligheter till långtgående speciali- sering inom skatterätt, socialförsäkringsrätt m.fl. rättsområden var länsrättsutredningens bedömning att det var önskvärt att de framtida förvaltningsrätterna, där så är möjligt med hänsyn till avstånd och rekryteringsmöjligheter, har utrymme för fler än 10 årsarbetskrafter domare.

Syftet med reformen

Det övergripande syftet med förvaltningsrättsreformen var att skapa en långsiktigt hållbar struktur för det förvaltningsrättsliga dömandet.39 Ett led i att åstadkomma detta var att se till att alla domstolar i första instans skulle få en tillräcklig storlek. Många av de tidigare länsrätterna var för små för att i ett längre perspektiv vara attraktiva arbetsplatser som domare och andra anställda söker sig till. I propositionen noterades också att det är svårare för en liten arbetsplats att klara av sjukfrånvaro och frånvaro för kompe- tensutveckling samt förändringar i måltillströmningen.40 Större domstolar är mindre sårbara och kan hantera tillfälliga variationer i måltillströmningen och andra förändringar bättre, men de har också bättre möjligheter att erbjuda goda utvecklingsmöjligheter för sina medarbetare samt större utrymme att arbeta med kvali- tetssäkring.

Ett annat skäl till att antalet förvaltningsrätter begränsades var att ge domstolarna ökade möjligheter till specialisering. I propo-

39Prop. 2008/09:165 s. 108.

40A. a. s. 107.

De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling

SOU 2014:76

sitionen konstaterades att i organisationen med 23 länsrätter var möjligheterna till specialisering vid flertalet länsrätter begränsade och beredningsorganisationen alltför liten för att ge en tillräckligt bred kompetensbas. Större domstolar kan hålla sig med en speciali- serad beredningsorganisation och även ha en specialisering på domarsidan, vilket bidrar till ökad kompetens hos domstolarna. Genom specialisering kan domstolarna också erbjuda goda utveck- lingsmöjligheter för sina medarbetare, vilket kan gynna rekry- teringen av kompetent personal.

Länsrätternas respektive förvaltningsrätternas storlek

Domstolarnas storlek kan mätas dels i antalet mål, dels i antal domare vid respektive domstol.

Nedanstående tabeller visar det totala antalet inkomna och avgjorda mål vid länsrätterna under 2009 respektive förvaltnings- rätterna under 2013.41

41 Vad beträffar länsrätterna har år 2009 valts eftersom detta år är det sista år verksamheten bedrevs helt vid länsrätterna (under år 2010, då förvaltningsrättsreformen genomfördes bedrevs verksamheten delvis vid länsrätterna, delvis vid förvaltningsrätterna). Vad beträffar förvaltningsrätterna har år 2013 valts eftersom detta år är det år den mest aktuella statistiken finns.

De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling		SOU 2014:76

Nedanstående tabell visar antalet ordinarie domare vid länsrätterna respektive förvaltningsrätterna. Uppgifterna rörande länsrätterna avser faktiskt antal årsarbetskrafter under 2009. Uppgifterna rörande förvaltningsrätterna avser faktiskt antal årsarbetskrafter under 2013.44 Det ska noteras att utöver de ordinarie domarna används i olika utsträckning även fiskaler, notarier, pensionerade domare samt förstärkningsstyrkan till att avgöra mål.

44 Vad beträffar länsrätterna har år 2009 valts eftersom detta år är det senaste år verk- samheten bedrevs helt vid länsrätterna (under år 2010, då förvaltningsrättsreformen genomfördes bedrevs verksamheten delvis vid länsrätterna, delvis vid förvaltningsrätterna). Vad beträffar förvaltningsrätterna har år 2013 valts eftersom detta år är det år den mest aktuella statistiken finns.

4Rättssäkerhet och domstolsprocess

Enligt direktiven ska utredningen ta fram förslag för att ytterligare modernisera och effektivisera förvaltningsprocessen. Förslagen ska också syfta till att stärka rättssäkerheten ytterligare.

Avseende skattemålshanteringen anges i direktiven bl.a. följande. Verksamheten vid domstolarna ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv. Handläggningstiderna ska vara rimliga och alla som kommer i kontakt med domstolarna ska få ett gott bemötande. Detta är viktigt för att parternas intresse av en rättssäker prövning ska kunna tillgodoses.

Utredningen anser att dessa uttalanden i direktiven gör sig gäll- lande avseende hanteringen av alla måltyper vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. I detta avsnitt diskuteras därför vissa grundläggande begrepp och belyses vissa allmänna principer som är av betydelse för verksamheten vid förvaltningsdomstolarna. Avsnittet innehåller också en kort jämförelse mellan förvaltnings- processen och processen i allmän domstol.

4.1Allmänt om rättssäkerhetsbegreppet

Rättssäkerhet är ett ständigt omdiskuterat och aktuellt tema. Begreppet rättssäkerhet har inte någon klar och entydig innebörd och har därför inte heller kunnat ges någon allmänt accepterad definition. Starkt bidragande orsaker till detta är att rätts- säkerhetsbegreppet inte är statiskt och att det rymmer många skilda aspekter.

Rättssäkerhetsbegreppet började diskuteras i samband med framväxten av rättsstatsbegreppet på 1800-talet. En rättsstat känne- tecknas av att staten och statsorganen är skyldiga att följa den

Rättssäkerhet och domstolsprocess

SOU 2014:76

gällande rättens regler och att garantier finns mot missbruk av statsmakten. Utgångspunkten för rättssäkerhetsbegreppet är just intresset av att skydda den enskilde mot oberättigade anspråk och krav från den offentliga maktens sida.1

Av 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen, RF, framgår sedan 2011 att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid samt att förhandling vid domstol ska vara offentlig.2 Enligt förarbetena ska bestämmelsens tillämpningsområde omfatta varje rättegång i domstol, dvs. utan begränsning till mål rörande civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelser om brott.3

I förarbetena uttalade regeringen vidare följande om begreppet rättvis rättegång.

De skilda rättssäkerhetsgarantier som traditionellt anses knutna till ett rättvist domstolsförfarande i såväl civilmål och brottmål som förvalt- ningsmål sammanfattas enligt regeringens mening bäst med just det uttryck som utredningen föreslår: en rättvis rättegång. Som utred- ningen framhåller innefattar principerna för en sådan rättegång bl.a. en rätt för en part att bli hörd inför domstolen och därmed få möjlighet att lägga fram sin sak. Av grundläggande betydelse är vidare att för- farandet är kontradiktoriskt och att parterna är likställda i processen. Vidare måste det finnas en processordning av vilken det går att utläsa vilka regler för förfarandet som tillämpas. Dessa grundläggande prin- ciper innefattar enligt praxis även bl.a. en rätt att förhöra vittnen, att ta del av utredningen, att få tillfälle att yttra sig över all utredning i ett mål, att få tillgång till tolkning och översättning och en rätt att delges stämning och kallelse till förhandling i domstol. Även andra moment kan ingå i förfarandet för att det ska framstå som rättvist. Alla rättig- heter är emellertid inte undantagslösa. Till exempel kan rätten att förhöra ett vittne i viss utsträckning begränsas. Rätten till muntlighet kan också i viss utsträckning begränsas. Regeringen anser mot denna bakgrund att det av utredningen föreslagna uttrycket väl fångar de grundläggande principer som är av sådan betydelse att de bör bli föremål för ett grundlagsskydd.4

1Prop. 1993/94:151 s. 69.

2SFS 2010:1408.

3Prop. 2009/10:80, Del 1 s. 162. Regeringen uttalade att detta innebär att bestämmelsen i RF blir tillämplig på fler typer av mål och ärenden än artikel 6.1 i den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna (Europakonventionen). Detta torde främst beröra migrationsmål samt mål om beskattning som rör andra frågor än skattetillägg, som redan enligt [ord saknas i propo- sitionen] anses falla inom ramen för konventionsbestämmelsens tillämpningsområde. Jämför också att det av 2 kap. 23 § RF följer att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt konventionen.

4A. a. s. 160.

SOU 2014:76

Rättssäkerhet och domstolsprocess

Utöver dessa grundläggande principer som regeringen bedömde vara av sådan betydelse att de numera är grundlagsskyddade finns en rad andra principer som brukar nämnas då begreppet rätts- säkerhet diskuteras. Dessa diskuteras nedan.

Rättssäkerhetsprinciper5

En av de grundläggande aspekterna av rättssäkerhet brukar sägas vara att de enskilda ska kunna förutse de rättsliga följderna av sitt handlande och att lika fall därför ska bedömas på lika sätt.6 Rättstillämpningen får inte vara godtycklig. Rättstillämpningen blir annars inte förutsebar7 och riskerar att förlora den legitimitet som fordras för att medborgarna ska sätta sin tillit till den dömande verksamheten. Rättssäkerheten blir särskilt betydelsefull vid myndig- hetsutövning mot enskilda, framför allt då det gäller ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.8

Det kan konstateras att de måltyper som finns i allmän förvaltningsdomstol typiskt sett rör myndighetsutövning mot enskild och ofta ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Detta innebär att rättssäkerhet blir ett mycket centralt begrepp inom förvaltningsrätten i stort. Att myndighets- utövning är underkastad rättsliga normer ses numera som något självklart och är ett uttryck för rättsstatsidealet. Rättsstaten och rättssäkerheten sägs stundom vara tvillingar. Rättssäkerheten värnar om att rättsstatsidealen upprätthålls.9

Rättssäkerhet kan sägas innehålla fem grundläggande principer: legalitetsprincipen, objektivitetsprincipen, principen om rätt till domstolsprövning, principen om avgörande inom rimlig tid och

5Rättssäkerhetskommitténs betänkande Rättssäkerheten vid beskattningen, SOU 1993:62, innehöll en diskussion om rättssäkerhetsbegreppet i allmänhet och rättsäkerheten vid beskattningen i synnerhet. Detta avsnitt är inspirerat av Rättssäkerhetskommitténs tankar.

6Prop. 1993/94:151 s. 69.

7Frågan kan också ställas för vem förutsebarheten ska vara god. Vad gäller inkomst- beskattningen som är ett komplicerat område kan denna kanske inte förenklas så mycket att alla skattskyldiga förstår konsekvenserna av sitt handlande enbart genom att läsa lagtexten. Man kan då ställa upp målsättningen att alla jurister ska kunna tolka den med god precision eller åtminstone alla jurister som har specialiserat sig på området (SOU 1993:62 s. 77). Detta torde enligt utredningens mening inte innebära att alla klagande behöver ha ett ombud eller ett biträde i skattemål utan detta kan tillförsäkras den enskilde genom domstolens utred- ningsskyldighet och materiella processledning.

8SOU 1993:62 s. 76.

9Ibid.

Rättssäkerhet och domstolsprocess

SOU 2014:76

offentlighetsprincipen. Under dessa principer ryms ett flertal andra principer som är av betydelse för rättssäkerheten.10

Legalitetsprincipen innebär att det måste finnas lagstöd för att en myndighet eller en domstol ska kunna ålägga någon medborgare något, döma honom eller henne till straff eller i övrigt ingripa i hans eller hennes rättssfär. Dessutom kan nämnas förbud mot analog eller reducerande tolkning till den enskildes nackdel.11 Med detta sammanhänger också kraven på klar och tydlig lag och på att lag måste vara utformad som en allmän regel och inte gälla enskilda personer eller fall.12 Vidare sammanhänger förbudet mot retroaktiv straff- och skattelag och principen att lag inte får strida mot grund- lag med legalitetsprincipen.13

Objektivitetsprincipen innebär att domstolar och förvaltnings- myndigheter måste iaktta saklighet och opartiskhet. Här kan också läggas till kravet att lika fall ska behandlas lika, att domare och ämbetsmän ska vara ojäviga och domstolar opartiska. Principen om allas likhet inför lagen, kommunikationsprincipen och skyldigheten för myndigheter och domstolar att motivera sina beslut tillhör också denna grupp.14

Under rätten till domstolsprövning faller principen att ingen ska kunna berövas friheten utan att detta avgörs av domstol och att domen är slutgiltig så att inte medborgaren på nytt kan dras inför domstol i samma fråga. Här kan också nämnas krav på full bevis- ning eller betryggande bevisning, rätten till ombud eller biträde, krav på avgörande inom rimlig tid, krav på offentlighet och möjlig- heten att hålla myndigheterna ansvariga för fel.15

I offentlighetsprincipen inbegrips kravet att rättegång och i synnerhet avkunnande av dom ska ske offentligt liksom den gene- rella offentlighetsprincip som gäller allmänna handlingar i Sverige.16 Sedvanerättsligt anses också behovs- och proportionalitets- principerna gälla vid all myndighetsutövning. Dessa innebär att

10Beyer (1990 a).

11SOU 1993:62 s. 78.

12Se också Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheternas (Europadomstolen) praxis avseende ”rule of law” i t.ex. Segerstedt Wiberg mot Sverige, no. 62332/00, dom den 6 juni 2006.

13Beyer (1990 a) och Beyer (1990 b).

14Beyer (1990 a).

15SOU 1993:62 s. 79.

16Beyer (1990 a).

SOU 2014:76

Rättssäkerhet och domstolsprocess

åtgärder som vidtas ska stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med dem.17

Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga ger uttryck för många av de ovan nämnda principerna och genom Europa- domstolens och EU-domstolens praxis kan konkreta slutsatser dras om vad som krävs av de stater som anslutit sig till Europa- konventionen respektive är medlemmar i EU.18

4.2Effektivitet och processekonomi19

Mot rättssäkerheten ställs ofta kravet på effektivitet. Begreppet effektivitet är mångtydigt.

En betydelse är förvaltningseffektivitet, vilket kan sägas relatera till myndigheternas övergripande målsättning, t.ex. att tillse att all skatt som ska erläggas också betalas eller att få fast alla brottslingar. I denna mening kan rättssäkerhet och effektivitet riskera att hamna i konflikt, eftersom respekten för den enskildes rättigheter (i det enskilda fallet) kan motverka det övergripande målet för verksam- heten.

En annan betydelse av begreppet effektivitet kan vara rätts- effektivitet, varvid det är rättsreglernas effektiva tillämpning som avses. Sådan effektivitet går oftast hand i hand med rättssäkerheten, eftersom rättssäkerhetsgarantierna också är en del av den rättsliga effektiviteten eller omvänt, dvs. det främjar inte rättseffektiviteten att åsidosätta rättssäkerheten.

Man kan också särskilja ekonomisk effektivitet från förvalt- ningseffektivitet, för att framhålla den ekonomiska nettoeffekten (efter kostnaden för myndighetsåtgärderna), varvid myndigheterna för att öka effektiviteten måste underlåta eller minska sådana åtgärder som inte ger så stor avkastning.20

17SOU 1993:62 s. 78.

18Sedan den 1 januari 1995 gäller Europakonventionen som svensk lag. Av 2 kap. 23 § RF följer vidare att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt konventionen. Svenska processregler har också anpassats till konventionen och den praxis som följer av Europadomstolens avgöranden. Konventionen får med denna reglering praktiskt genomslag i den svenska rättsordningen både i samband med normgivning och i rättstillämpningen, dvs. vid tolkning och utfyllnad av rent nationella rättsregler (prop. 2009/10:80 s. 158).

19SOU 1993:62 s. 79 f.

20Ibid.

Rättssäkerhet och domstolsprocess

SOU 2014:76

Nedan följer en diskussion om två av de argument som tradi- tionellt används avseende förvaltningsprocessen, nämligen att den ska vara snabb och billig.21

Snabbt = effektivt?

Förvaltningsprocessen präglas av en målsättning att det ska vara en snabb process.22 Under de senaste åren har mycket av förändring- sarbetet inom Sveriges domstolar varit inriktat på att handlägg- ningstiderna ska bli kortare.23 Sverige har fällts av Europa- domstolen i flera fall för långa handläggningstider.24 Ökade krav på god service till medborgarna har också påverkat denna utveckling.

Att processen är snabb är naturligtvis en fördel för den enskilde då denne får ett snabbt besked. Det är också möjligt att resonera kring att sen rättvisa är ingen rättvisa. Detta förutsätter självklart att snabbheten inte påverkar beslutets materiella riktighet eller det bemötande som den enskilde får av domstolen. Om ett ärende handläggs ”för snabbt” kan möjligen en misstänksamhet infinna sig där den enskilde ifrågasätter att domstolen verkligen hunnit ta till sig alla argument och göra en grundad bedömning. Slutsatsen blir att det är bra om den enskilde får ett snabbt besked under förut- sättning att detta inte påverkar kvaliteten.

21Det tredje argumentet är att processen ska vara enkel. Se mer om detta i avsnitt 11 om muntlig förhandling.

22I 7 § förvaltningslagen (1986:223), FL, anges att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. I 17 § förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion anges att ett mål ska avgöras så snart det kan ske. I 20 § förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion anges det- samma. Jämför också det grundlagsstadgade skyndsamhetskravet avseende sekretessmålen i

2kap. 15 § tryckfrihetsföordningen.

23Den 1 januari 2010 trädde lagen (2009:1058) om förtursförklaring i domstol i kraft. Av 1 § denna lag framgår att om handläggningen av ett mål eller ärende har oskäligt fördröjts, ska domstolen efter skriftlig ansökan från en enskild part förklara att målet eller ärendet ska handläggas med förtur i domstolen (förtursförklaring). Vid bedömningen av om hand- läggningen har oskäligt fördröjts ska det särskilt beaktas 1. hur komplicerat målet eller ärendet är, 2. hur parterna agerat under förfarandet, 3. hur myndigheter och domstolar handlagt målet eller ärendet, 4. sakens betydelse för sökanden. En ansökan om förturs- förklaring ska handläggas skyndsamt.

24Se bl.a. Handölsdalens sameby m.fl. mot Sverige, no. 39013/04, 30 mars 2010.

SOU 2014:76

Rättssäkerhet och domstolsprocess

Billigt = bra?

Ur ett statsbudgetperspektiv är det självklart bra om förvaltnings- processen är billig. Om man med billig menar kostnadseffektiv i den meningen att man inte ska lägga mer pengar än nödvändigt för att få det resultat man önskar så är det onekligen en sund uppfattning. Om man däremot med billig endast menar att man vill lägga så lite pengar som möjligt på processen kan diskuteras om detta är en bra utgångspunkt.

När begreppet billig diskuteras avseende förvaltningsprocessen är det oftast låga kostnader, process till lågt pris, som avses. I detta avseende är det relevant att titta på hur mycket ett mål i allmän förvaltningsdomstol kostar jämfört med ett mål i allmän domstol.

Enligt Domstolsverkets årsredovisning för 2013 var den totala kostnaden för landets 48 tingsrätter 3 239 260 tkr och för landets 12 förvaltningsrätter 858 433 tkr.25 Till tingsrätterna inkom 180 038 mål, och till förvaltningsrätterna inkom 132 257 mål.26 Förvalt- ningsrätterna handlägger således cirka 42 procent av samtliga mål som kommer in till första domstolsinstans, men står endast för cirka 20 procent av de totala kostnaderna.

Beräknat som en genomsnittlig styckkostnad per mål kostar prövningen av ett mål i tingsrätt 14 690 kr, medan ett förvaltnings- mål kostar 8 059 kr27 att pröva i första instans.28 Räknat per årsarbetskraft avgjordes i genomsnitt 66 mål i tingsrätterna och 119 mål i förvaltningsrätterna.29 Detta innebär att en förvaltnings- rättsdomare avgör nästan dubbelt så många mål som en tingsrätts- domare. Det är framför allt skillnader i processernas utformning som påverkar dessa siffror och särskilt kravet på huvudförhandling i allmän domstol.

25Domstolsverkets årsredovisning 2013 s. 99.

26Inklusive migrationsmål. A.a. s. 25 och 42.

27Migrationsmålen har en genomsnittlig styckkostnad på 16 740 kr. A.a. s. 46.

28A.a. s. 22 och 40.

29Exklusive migrationsmålen. Ibid. Antalet mål per årsarbetskraft för migrationsmålen delas upp på avlägsnandemål (40 stycken), verkställighetsmål (48 stycken) och övriga mål (126 stycken).

Rättssäkerhet och domstolsprocess

SOU 2014:76

Förvaltningsprocessen i första instans30 är således billigare för staten än den allmänna processen i första instans.31 Detta innebär inte att förvaltningsprocessen inte är rättssäker. En ökad rättssäkerhet kan dock vara komplicerad att uppnå utan kostnads- ökningar och utan att tillskjuta resurser.32 Det kan visserligen finnas åtgärder som inte automatiskt innebär direkta kostnader men ändå ökar rättssäkerheten såsom t.ex. tydligare domskäl. Tydligare domskäl kan dock kräva mer resurser och kan också påverka omloppstiderna. Ökad specialisering bland domare och föredragande, vilket enligt utredningens bedömning kan medföra en ökad rättssäkerhet, behöver inte heller innebära några direkta kostnader.

4.3Vad innebär rättssäkerhet i de allmänna förvaltningsdomstolarna?

Domstolarnas uppgift är på ett mycket allmänt plan att skipa rättvisa eller skipa rätt.33 Vid tillkomsten av förvaltningsprocess- lagen (1971:291), FPL, angavs att förvaltningsrättskipningens

30Här kan noteras att överklagandefrekvensen är väsentligt högre i förvaltningsrätt än i tingsrätt. Enligt Domstolsverkets årsredovisning 2013 var överklagandefrekvensen för brottmål 11 procent och för tvistemål 4 procent att jämföra med 38 procent för skattemål och 28 procent för socialförsäkringsmål. För migrationsmål var överklagandefrekvensen 36 procent. Ändringsfrekvensen i brottmål var 37 procent och i tvistemål 21 procent medan den i skattemål var 24 procent och i socialförsäkringsmål 14 procent. Ändringsfrekvensen i migrationsmål var 0,8 procent vilket förklaras av att Migrationsöverdomstolen endast har prejudikatdispens. Domstolsverkets årsredovisning 2013 s. 22, 40 och 46. Den genom- snittliga styckkostnaden per mål var dock högre också i hovrätterna och Högsta domstolen jämfört med kammarrätterna (inklusive Migrationsöverdomstolen) och Högsta förvaltnings- domstolen (HFD).

31Se utförligt resonemang om detta i Kleist & Wejedal (2013).

32Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) uttalar i sin rapport Socialförsäkringsmål i för- valtningsdomstolarna (2014:18) bl.a. följande. Ytterligare en slutsats av ISF:s undersökning är att rättssäkerhet är resurskrävande och att det är viktigt att domstolarna har de resurser som krävs – både för att avgöra målen inom rimlig tid och för att tillgodose de enskildas behov av en gedigen utredning och välmotiverade domar. Mot bakgrund av de resultat som framkommit i denna undersökning kan även rätten till juridiskt biträde samt domstolarnas syn på sin utredningsskyldighet och på parternas roll behöva diskuteras vidare. (Inspek- tionen för socialförsäkring [2014] s. 151).

33Besvärssakkunniga uttalade bl.a. följande i SOU 1964:27 under rubriken Rättssäkerheten som ändamål för en lag om förvaltningsförfarandet: ”Det är av största vikt att avgörandena i

ärenden angående tillämpning av [förvaltningsrättslig] lagstiftning stå i god överens- stämmelse med gällande rätt – att de bliva materiellt riktiga.”

SOU 2014:76

Rättssäkerhet och domstolsprocess

huvudfunktioner är ”att åstadkomma materiellt riktiga avgöranden och att svara för prejudikatbildningen.”34

Det övergripande målet för rättsväsendet är den enskildes rättstrygghet35 och rättssäkerhet. Målet för den dömande verksam- heten är att den ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv. Målen ska handläggas på ett rättssäkert och effektivt sätt. Dom- stolarna har en mycket viktig roll i samhället och detta ställer höga krav på det arbete som utförs. För att förtroendet för rättsstaten ska upprätthållas krävs väl fungerande och oberoende domstolar med hög kompetens som har allmänhetens och andra intressenters förtroende.36

Rättssäkerheten inom förvaltningsprocessen syftar snarast på den formella rättssäkerheten, rättssäkerheten som ett formkrav.37 Kravet på rättssäkerhet och på att de ovan uppräknade principerna efterlevs tillgodoses främst genom att förvaltningsprocessen sker genom former som säkerställer en allsidig, transparent och objektiv prövning.38 Den enskildes rättssäkerhet säkerställs genom proces- suella regler, som regler om kommunikation, jävsföreskrifter, möjlighet till muntlig förhandling, bevisregler m.m.

De förvaltningsrättsliga målen har sin grund i beslut av olika förvaltningsmyndigheter. Dessa myndigheter har självklart också att beakta de ovan beskrivna rättssäkerhetsprinciperna och de formkrav som dessa innebär. Förvaltningsmyndigheterna ska se till att de allmänna eller enskilda intressen som anges i lagstiftningen säkerställs. Förvaltningsprocessen är således kontrollerande i för- hållande till myndighetsbesluten.39 I vissa måltyper är det kontroll- lerande inslaget mindre än i andra.

Wennergren och von Essen pekar på en viktig skillnad mellan förvaltning och rättskipning. Myndigheternas verksamhet (förvalt- ningen) får vara intressebevakande även om självklart rätts-

34Prop. 1971:30 s. 75.

35Rättstrygghet innebär att samhället tar sitt ansvar för att människor ska slippa bli utsatta för brott och att alla rimliga åtgärder vidtas för att brottslingar ska fångas och dömas. Ibland står rättssäkerhet och rättstrygghet mot varandra. Ju svårare det är att få någon fälld för ett brott som han eller hon nekar till, desto större är hans eller hennes rättssäkerhet. Men desto mindre är också brottsoffrens rättstrygghet. Lambertz (2009).

36Prop. 2008/09:165 s. 105.

37Se Beyer (1990 a) för en diskussion om huruvida det är formen som är det väsentliga för rättssäkerheten.

38Wennergren & von Essen (2013) s. 17.

39A.a. s. 18.

Rättssäkerhet och domstolsprocess

SOU 2014:76

säkerhetsprinciper såsom legalitetsprincipen, objektivitetsprincipen m.m. ska beaktas. Domstolarnas verksamhet (rättskipningen) får dock aldrig vara intressebevakande. Domstolarna ska således inte agera på ett resultatinriktat sätt och känna något ansvar för att ändamålen med lagstiftningen blir optimalt förverkligade utan ska göra en efterhandskontroll av att förvaltningsmyndigheterna inte har överträtt sina befogenheter eller tolkat och tillämpat lagen fel på annat sätt. Domstolarna ska stå fria och opartiska till såväl parterna som de allmänna intressen för vilkas främjande den till- lämpliga författningsregleringen tillkommit.40 Vissa processuella regler begränsar dock domstolsprövningens kontrollerande funktion.41

4.4Domstolsprocessen i allmän förvaltningsdomstol

4.4.1Processens utformning

Antalet måltyper i de allmänna förvaltningsdomstolarna är mycket stort och processen och kraven på den kan därför skilja sig mycket mellan olika mål beroende dels på vad målen handlar om, dels vilka som är parter i målen.42 Att processen trots dessa förutsättningar ska vara rättssäker i alla skilda måltyper är ett grundläggande krav. I grunden finns offentligrättsliga regler som syftar till att främja eller skydda vissa i huvudsak allmänna intressen eller enskilda intressen som erkänns i dessa författningar, t.ex. olika sociala förmåner.

Reglerna i förvaltningsprocesslagen ska således vara möjliga att tillämpa på vitt skilda måltyper. De allmänna förvaltnings- domstolarna har därför getts ett större mått av handlingsfrihet än de allmänna domstolarna.43 Reglerna i förvaltningsprocesslagen gäller för alla måltyper oavsett vad de handlar om, det finns ingen uppdelning i lagen. Det finns dock i vissa måltyper kompletterande processuella regler, t.ex. om krav på muntlig förhandling eller olika tidsfrister.

40Wennergren & von Essen (2013) s. 20.

41Här nämns lämplighetskriterier, förändrad författningsreglering och ändrade faktiska förhållanden. A.a. s. 20 f.

42Vid en jämförelse mellan exempelvis ett mål enligt lagen (1990:52) om vård av unga, LVU, och ett mål enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU, framstår tydligt att processen skiljer sig åt.

43Prop. 1971:30 s. 291.

SOU 2014:76

Rättssäkerhet och domstolsprocess

Förvaltningsprocessen är tänkt som en flexibel process som ska kunna anpassas till den mängd olika krav som processföremål av den mest skiftande beskaffenhet kan ställa. Förvaltningsprocess- lagen måste därför vara utformad på ett sådant sätt att det finns plats för relativt olika handläggningsmetoder. Parterna förväntas dessutom i de flesta fall kunna föra processen utan ombud. I vissa måltyper har enskild part dock rätt till offentligt biträde44 och i skattemål finns möjlighet till viss ersättning för kostnader för ombud eller biträde.45

Det stora antalet måltyper med mål av skiftande karaktär ställer stora krav på domstolarnas handläggning och förmåga att anpassa handläggningen till det aktuella målet. Processen i första instans påverkas vidare dels av myndigheternas möjlighet till omprövning av sitt beslut, dels av hur domstolen väljer att tolka målets karaktär som dispositivt eller indispositivt.

4.4.2Indispositiva mål

I dispositiva mål har parterna möjlighet att i princip fritt disponera över tvisteföremålet medan i indispositiva mål har domstolen processuella plikter som måste beaktas och iakttas. I indispositiva mål finns i grunden ett skyddsintresse som måste bevakas, ofta allmänna intressen eller skydd för tredje man. Förlikning om saken är inte tillåten i indispositiva mål. Vidare kan tvistefrågan normalt inte regleras på privat väg utan domstolsprocessen är nödvändig. Ett medgivande eller en eftergift från någon av parterna binder inte domstolen. Domstolen kan också själv införskaffa bevisning.

44I flertalet vårdmål (mål enligt LVU, lagen [1988:870] om vård av missbrukare i vissa fall, lagen [1991:1128] om psykiatrisk tvångsvård, lagen [1991:1129] om rättspsykiatrisk vård och smittskyddslagen [2004:168)]) och i vissa migrationsmål finns rätt till offentligt biträde.

45Se 43 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL, tidigare reglerat i lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. Utredningen om rättssäkerhet i skatteförfarandet föreslår i sitt betänkande Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhetsfrågor i skatteförfarandet, SOU 2013:62, bl.a. att skälig ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning, förutom under de förutsättningar som finns i dag, även ska kunna medges om sökandens förvärvsinkomst/nettoomsättning inte överstiger vissa belopp. Vid bedömningen av hjälpbehovet ska särskilt beaktas om frågan rör ett obetydligt skattebelopp, om prövningen är enkel och om den sökande själv genom sitt handlande har förorsakat ärendet eller målet. Förslaget har remissbehandlats och är under beredning i Finansdepartementet (dnr Fi2013/3266/S3).

Rättssäkerhet och domstolsprocess

SOU 2014:76

Av förarbetena till FPL framgår att departementschefen ansåg att det inte fanns behov i förvaltningsprocessen av regler som fyller uppgiften att skydda part mot otillbörligt agerande från motparts sida, t.ex. om förbud mot ändring av talan och förbud mot åbe- ropande av nya bevis. Anledningen angavs vara att de allmänna förvaltningsdomstolarna, i motsats till de allmänna domstolarna, inte har att handlägga dispositiva tvistemål. Istället har den enskilde regelmässigt en offentlig motpart, i den mån motpart över huvud taget förekommer, och officialprövningsprincipen gäller i praktiskt taget alla mål hos förvaltningsdomstol.46 Dessa uttalanden kan, och har tolkats som att alla mål i förvaltningsdomstolarna är indispositiva.

Genom bl.a. införandet av tvåpartsprocess och tillkomsten av måltyper som rör kommersiella frågor mellan två parter (t.ex. mål enligt lagen [2003:389] om elektronisk kommunikation, LEK, och mål enligt ellagen [1997:857]) har processen i de allmänna förvaltningsdomstolarna förändrats på flera sätt. Trots detta bör sannolikt samtliga mål i förvaltningsdomstol fortsatt betraktas som indispositiva.47 Detta innebär bl.a. att domstolen inte är bunden av en myndighets medgivande. Allt som förs in i målet är processmaterial och kan läggas till grund för domstolens prövning. Det är därför mycket viktigt att båda parter får ta del av allt processmaterial och det ställer stora krav på domstolens processledning.48 Även om det har hållits en muntlig förhandling kan domstolen grunda sitt avgörande på vad som framkommer i skriftliga handlingar som inte nämnts vid förhandlingen, dvs. omedelbarhetsprincipen gäller inte.

4.4.3Tvåpartsprocess

Från och med 1996 gäller obligatorisk tvåpartsprocess i de allmänna förvaltningsdomstolarna genom införandet av 7 a § FPL.49 Enligt första stycket i denna bestämmelse gäller att om en enskild överklagar

46Prop. 1971:30 s. 291.

47Wennergren & von Essen (2013) s. 29.

48Se t.ex. RÅ 2009 not 139 avseende livränta där Högsta förvaltningsdomstolen prövade om kammarrätten utan yrkande av part ägt frångå en tidigare angiven visandedag. Högsta förvaltningsdomstolen uttalade att kammarrätten visserligen borde ha gjort parten uppmärksam på visandedagens betydelse för vilka regler som skulle tillämpas och berett henne tillfälle att argumentera i den delen, men fann med hänsyn till omständigheterna i målet inte skäl att undanröja kammarrättens dom och visa målet åter dit.

49Numera är det endast i mål om utlämnande av allmän handling som motpart saknas.

100

SOU 2014:76

Rättssäkerhet och domstolsprocess

en förvaltningsmyndighets beslut ska den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. Av andra stycket framgår att regeln om att beslutsmyndigheten blir den enskildes motpart inte gäller i fråga om beslut som överklagas direkt hos kammarrätt.

Vid införandet av 7 a § FPL anfördes bl.a. följande skäl för en förändring.50 Ett skäl var att skapa goda förutsättningar för preju- dikatbildning på förvaltningsprocessens område. Utöver detta nämndes att behovet av en företrädare för de allmänna intressena, särskilt i första domstolsinstans, i första hand hängde samman med utredningskravet och att processmaterialet skulle bli fylligare, särskilt i sådana fall där den muntliga förhandlingen var ett viktigt inslag. Vidare framfördes att en tvåpartsprocess kan vara en fördel eftersom det finns en uppenbar risk att en domstol som i ett enpartsärende självmant inhämtar utredning i målet kan komma att uppfattas som partisk, särskilt om utredningen visar sig vara till nackdel för den enskilda parten. Dessutom nämndes att den enskildes förståelse för sakomständigheterna kan öka och att den enskilde också kan få bättre kunskap om vad som krävs av honom eller henne för att han eller hon ska kunna vinna processen. Ett ytterligare skäl som anfördes som viktigt var att tyngdpunkten i rättskipningen ska ligga i den första domstolsinstansen.

Det är i de flesta fall den först beslutande myndigheten som blir den enskildes motpart.51 En viktig konsekvens av att myndigheten har partsställning är att den har rätt att överklaga domstolens avgörande om det gått myndigheten emot (33 § FPL).

Om antagandet att processmaterialet blir fylligare vid en tvåpartsprocess stämmer så innebär tvåpartsprocessen att dom- stolens avgörande kan bli bättre underbyggt. Att saken så tidigt

50Prop. 1995/96:22 s. 72 ff.

51Jfr dock 67 kap. 11 § SFL enligt vilken bestämmelse det allmänna ombudet hos Skatteverket för det allmännas talan om det allmänna ombudet har överklagat Skatteverkets beslut i en fråga och 9 kap. 13 § tullagen (2000:1281) enligt vilken bestämmelse det allmänna ombudet hos Tullverket för det allmännas talan om det allmänna ombudet har överklagat ett beslut. Se även 113 kap. 13 § socialförsäkringsbalken enligt vilken bestämmelse det allmännas talan förs av det allmänna ombudet för socialförsäkringen om det allmänna ombudet har överklagat ett beslut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten. Enligt 59 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring får Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen överta en arbetslöshetskassas uppgift att i förvaltningsrätten och kammarrätten föra det allmännas talan. Inspektionen för det allmännas talan i Högsta förvaltningsdomstolen. I mål enligt LEK och LOU kan det vara två enskilda parter som står emot varandra.

101

Rättssäkerhet och domstolsprocess

SOU 2014:76

som möjligt i processen blir belyst ur alla väsentliga perspektiv kan också bidra till att få tyngdpunkten i processen till första instans. En annan aspekt är att den enskilde kan ha lättare att acceptera en dom som går honom eller henne emot om alla väsentliga omständigheter har lyfts fram och behandlats av domstolen. Detta är också något som kan ha betydelse i arbetet med att hålla tyngdpunkten i processen i första instans då det kan påverka antalet överklaganden.52

En viktig fråga i detta sammanhang är myndighetens objek- tivitet. Även när en myndighet är processförande ska den vara objektiv. Detta innebär att en myndighet inte ska försvara ett överklagat beslut till varje pris och att den redan vid omprövningen på ett objektivt sätt ska ta ställning till om dess eget beslut bör ändras. Det finns dock en risk för att en myndighet kan tappa sin objektivitet. Därför är domstolens utredningsskyldighet och processledande roll mycket viktiga.

4.4.4Domstolens utredningsskyldighet – materiell processledning

Av 4 § FPL framgår att i en ansökan eller ett överklagande eller en därmed jämförlig handling ska anges vad som yrkas samt de omständigheter som åberopas till stöd för yrkandet. I över- klagandet ska dessutom anges vilket beslut som överklagas. Om prövningstillstånd krävs, ska även anges de omständigheter som åberopas till stöd för att ett sådant tillstånd ska meddelas. Sökande eller klagande bör vidare uppge bevis som han vill åberopa och vad han vill styrka med varje särskilt bevis.

Enligt 8 § FPL ska rätten se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Genom frågor och påpekanden ska rätten

52 Överklagandefrekvensen är generellt sett högre i allmän förvaltningsdomstol än i allmän domstol. Det finns enligt utredningens bedömning flera möjliga förklaringar till detta. Vad gäller civilmålen kan en återhållande faktor vara att parterna bekostar sin processföring själva samt också riskerar att få stå för motpartens processkostnader. Motsvarande gäller för brottmålen där ett samtidigt överklagande av åklagaren kan leda till ett strängare straff. Det är helt enkelt mindre riskabelt att överklaga en förvaltningsrättsdom. I allmän domstol hålls muntlig förhandling i stort sett i alla mål vilket kan bidra till en lägre överklagandefrekvens då det ökar förståelsen hos parterna. Att förvaltningsdomstolarnas inställning till myndig- heterna upplevs som mindre kritisk i jämförelse med de allmänna domstolarnas inställning till åklagaren kan också spela in. En ytterligare möjlig förklaring är att det finns en större acceptans för den lagstiftning som tingsrätterna har att tillämpa.

102

SOU 2014:76

Rättssäkerhet och domstolsprocess

verka för att parterna avhjälper otydligheter och ofullständigheter i sina framställningar. Rätten ska se till att inget onödigt förs in i målet. Överflödig utredning får avvisas.

Utredningens syfte är att ge ett objektivt och därmed tillförlitligt beslutsunderlag. Regler om utredningsskyldighet finns för att så långt som möjligt säkerställa tillförlitligt beslutsunderlag och för att processen därigenom ska kunna koncentreras till relevanta fakta.

I de ursprungliga förarbetena till 8 § FPL påpekades att det i stor utsträckning måste ankomma på parterna själva att skaffa fram utredningen. Rättens initiativ bör i utredningshänseende normalt ha den formen att rätten ger part besked om att dennes talan behöver kompletteras. Vidare uttalades att av gammalt har ansetts att detta ansvar sträcker sig olika långt i olika mål och att någon ändring härvidlag inte var avsedd genom införandet av FPL.53 Enligt dessa förarbeten ligger det i sakens natur att rätten i allmänhet bör ägna särskild uppmärksamhet åt processledning när en enskild part inte har ombud i ett enpartsmål och det framgår att parten har svårigheter att ta till vara sin rätt.

I förarbetena berördes även hur uppfattningen om rättens objektivitet och opartiskhet kan påverkas av hur den processledande uppgiften utförs. För att rättens objektivitet och opartiskhet inte ska ifrågasättas borde processledningen ske fullt öppet i förhållande till den vägleddes motpart och inriktas främst på uppenbara brister och förbiseenden i den enskildes talan. Departementschefen uttryckte att utrymmet för processledning är större i enpartsmål än i exempelvis skattemål, där den enskilde har en allmän motpart.54 Numera är det endast i sekretessmålen som det inte finns någon motpart. Dessutom är det inte alltid det allmänna som är motpart i mål i allmän förvaltningsdomstol numera. I t.ex. mål enligt LEK kan det vara två enskilda parter som står emot varandra.55

53Prop. 1971:30 s. 529 f.

54A. a. s. 530.

55Se också gällande mål om offentlig upphandling RÅ 2009 ref. 69 där HFD uttalade bl.a. följande. Mål om offentlig upphandling gäller i princip ekonomiska förhållanden mellan enskilda näringsidkare. De har alltså en större likhet med sådana mål där man inom den allmänna processrätten tillämpar förhandlingsprincipen än med mål som är typiska i förvaltningsdomstolarna och för vilka FPL har konstruerats. Detta leder till slutsatsen att officialprincipen måste tillämpas på ett försiktigt sätt i mål om offentlig upphandling. Som huvudprincip bör krävas att den part som gör gällande att en upphandling är felaktig på ett klart sätt anger vilka omständigheter han grundar sin talan på.

103

Rättssäkerhet och domstolsprocess

SOU 2014:76

Enligt departementschefen var det lämpligast att uttrycka rättens uppgift i fråga om processledningen på det sättet att rätten vid behov anvisar hur utredningen bör kompletteras. Härav fram- går att det främst ankommer på parterna att skaffa fram utredning i målet. I förarbetena påpekades att en bestämmelse av det angivna slaget givetvis inte utesluter att domstolen själv vidtar åtgärder som ligger närmast till hands för den, exempelvis att skaffa in upplys- ningar och annat material från andra myndigheter.56

Bestämmelsen i 8 § FPL har sedan den 1 juli 2013 fått en ny lydelse med syfte att förtydliga domstolens utredningsansvar. Regeringen uttalade bl.a. följande i detta sammanhang.57

Vad en domstols utredningsansvar, dvs. domstolens materiella pro- cessledningsskyldighet, innebär i praktiken varierar från måltyp till måltyp och är beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. Avgörande för omfattningen av domstolens ansvar är såväl process- föremålets natur som partsförhållandena i målet. Bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen har utformats just i syfte att det ska framgå att utredningsansvaret sträcker sig olika långt i olika mål som hand- läggs enligt den lagen (prop. 1971:30, s. 529). Reglerna i förvaltnings- processlagen och de ovan nämnda reglerna i rättegångsbalken och ärendelagen tillskapar alltså inte en skyldighet att tillämpa en officialprincip, utan lämnar i stället utrymme för tillämpningen av en sådan princip. Det som styr hur långt domstolen ska gå i det hänseendet är i första hand de bestämmelser som finns i den materiella lagstiftningen om enskildas och det allmännas intressen och om tyngden av dessa intressen.

Behovet av processledande åtgärder påverkas bl.a. av om det finns en offentlig motpart i processen och av styrkeförhållandena i denna (RÅ 2006 ref. 46 och RÅ 2009 ref. 69). Det är därför svårt och inte heller lämpligt att genom lagstiftning i detalj reglera vad som ska gälla. Det står dock klart att domstolen bör ha ett yttersta ansvar för utredningen i målet. Den s.k. officialprincipen bör alltså vara vägledande för hand- läggningen av ett mål hos en allmän förvaltningsdomstol.

Bland annat med hänsyn till att förvaltningsprocessen numera är en tvåpartsprocess anser regeringen att det finns anledning att överväga en ändrad utformning av 8 § FPL. Ett stort antal remissinstanser instämmer i att det finns ett behov av att förtydliga domstolens utred- ningsansvar. Regeringsrättens ledamöter och Finansinspektionen anser att bestämmelserna tydligare bör återspegla att officialprincipen till- lämpas olika beroende på vilken typ av mål det handlar om. Grundregeln i 8 § första stycket FPL har, som framgår ovan, utformats

56Prop. 1971:30 s. 531.

57Prop. 2012/13:45 s. 113 ff.

104

SOU 2014:76

Rättssäkerhet och domstolsprocess

i syfte att markera att utredningsansvaret sträcker sig olika långt i olika mål. Regeringen anser att regeln alltjämt framstår som ändamålsenlig och därför bör finnas kvar i sin nuvarande lydelse. Däremot finns det anledning att överväga på vilket sätt det bör uttryckas hur rätten ska agera om det finns ett behov av komplettering eller avvisning.

Behovet av att ändra tilläggsregeln i 8 § andra stycket första meningen FPL, som innebär att rätten vid behov ska anvisa hur utredningen bör kompletteras, bör bedömas mot bakgrund av hur förhållandena i de allmänna förvaltningsdomstolarna har utvecklats de senaste decennierna. Målsammansättningen har genomgått betydande förändringar. Vidare har nya regler om förvaltningsmyndigheters skyldighet att ompröva ett överklagat beslut lett till att många enklare mål har fallit bort och att andra mål kan inledas i domstol med ett bättre underlag. Av störst betydelse är dock de regler om tvåparts- process som infördes år 1996 (prop. 1995/96:22, bet. 1995/96:JuU7, rskr. 1995/96:55). Reglerna gäller när en enskild överklagar en för- valtningsmyndighets beslut till förvaltningsrätt och innebär att den myndighet som först beslutade i saken ska vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen (7 a § FPL). I en tvåpartsprocess blir utredningsmaterialet fylligare. Genom att parterna i en tvåpartsprocess ansvarar för att utredningsunderlaget är fullgott har behovet av aktivitet från domstolens sida minskat.

Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att tilläggsregeln i 8 § andra stycket första meningen FPL passar mindre väl för hur förvalt- ningsprocessen har kommit att utveckla sig sedan införandet av förvaltningsprocesslagen för drygt 40 år sedan. Regeln är inte heller fullt ut anpassad till de allmänna förvaltningsdomstolarnas rätts- kipande uppgifter och kan snarare ge de processande parterna en miss- visande bild av handläggningens karaktär. En part kan få den felaktiga uppfattningen att rätten ska anvisa hur utredningen bör kompletteras för att han eller hon ska nå framgång med sitt överklagande. Domstolens utredningsansvar innebär att se till att målet är klart för avgörande genom att utredningen är fullständig. Ansvaret syftar inte till att uppnå en viss utgång eller att hjälpa en part att nå framgång. De ovan beskrivna förhållandena leder regeringen till slutsatsen att denna tilläggsregel bör ändras.

Tilläggsregeln i 8 § andra stycket första meningen FPL motsvaras för de allmänna domstolarnas del närmast av den regel som innebär att rätten i alla mål och ärenden genom frågor och påpekanden ska för- söka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas fram- ställningar. I promemorian föreslås att detta ska gälla också i allmän förvaltningsdomstol. Några remissinstanser, bl.a. Regeringsrättens leda- möter och Kammarrätten i Sundsvall, avstyrker förslaget i denna del eftersom de anser att formuleringen ”genom frågor och påpekanden” knappast beaktar att förvaltningsprocessen i grunden är skriftlig utan synes ta sikte enbart på processledning under muntlig förhandling. Regeringen anser för sin del att frågor och påpekanden till parterna i detta syfte kan framställas lika gärna i skrift, som t.ex. per telefon eller

105

Rättssäkerhet och domstolsprocess

SOU 2014:76

vid en muntlig förhandling. Samma formuleringar används dessutom i ärendelagen, som i likhet med förvaltningsprocesslagen reglerar en i huvudsak skriftlig process. Förvaltningsrätten i Uppsala invänder att det inte framgår om ändringarna ska anses utgöra en exemplifiering av hur domstolen kan medverka till en bättre utredning och därvid till ett bättre beslutsunderlag eller om ändringarna avser ett tydliggörande av hur utredningen ska genomföras. Om det finns sådana oklarheter i de skriftliga eller muntliga framställningar som görs av parterna att målet inte bedöms vara möjligt att avgöra ser regeringen det som naturligt att rätten i ett första skede genom frågor och påpekanden verkar för att dessa brister avhjälps. Det kan därefter krävas ytterligare agerande, från parterna eller rätten, för att målet ska anses vara tillräckligt utrett. Rätten har befogenheter att vid behov hämta in utredning som kompletterar parternas utredningsmaterial, t.ex. genom att besluta om syn på stället (23 § FPL) eller om inhämtande av utlåtande från sak- kunnig (24 § FPL). Regeringen, i likhet med bl.a. Förvaltningsrätten i Malmö och Försäkringskassan, instämmer i promemorians bedömning att den föreslagna tilläggsregeln för såväl enskilda som offentliga parter i förvaltningsprocessen otvivelaktigt är tydligare än den nuvarande tilläggsregeln. Den uttrycker enligt regeringens mening på ett bättre sätt vad som krävs av rätten i den situation då utredningsansvaret ska utövas. Att behovet av processledande åtgärder i olika mål varierar har inte primärt att göra med vilket domstolsslag målet handläggs i.

Kammarrätten i Stockholm och Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser att det vore värdefullt att klargöra för parterna att det är de som har huvudansvaret för att ta fram utred- ningen (jfr SOU 2010:29 s. 419). Regeringen instämmer i att det i stor utsträckning måste ankomma på parterna själva att ansvara för utred- ningen i målet. Såväl 8 § FPL i sin nuvarande lydelse som motsvarande bestämmelse i ärendelagen reglerar rättens processledande uppgift, men innehåller samtidigt det viktiga elementet att rätten ska vara verksam genom parterna och därigenom undvika att agera helt på egen hand (se prop. 2009/10:215 s. 164 f.). Enligt regeringens uppfattning finns det dock skäl att ytterligare förtydliga parternas roll i detta hänseende. Av tilläggsregeln bör alltså uttryckligen framgå att det i första hand är parterna själva som ska läka bristerna i sina fram- ställningar.

Mot den angivna bakgrunden bör det införas en bestämmelse som föreskriver att rätten genom frågor och påpekanden ska verka för att parterna avhjälper otydligheter och ofullständigheter i sina framställ- ningar. Regeringen anser att denna tilläggsregel, i jämförelse med förslaget i promemorian, tydligare bör separeras från grundregeln om rättens officialansvar för utredningens fullständighet. Tilläggsregeln bör därför placeras i eget stycke i 8 § FPL.

I promemorian görs bedömningen att tilläggsregeln i nuvarande 8 § första stycket andra meningen FPL, som innebär att överflödig utred- ning får avvisas, framstår som ändamålsenlig. Ingen remissinstans ger uttryck för någon annan uppfattning. Även regeringen anser att denna

106

SOU 2014:76

Rättssäkerhet och domstolsprocess

regel bör behållas. Att en domstol har denna möjlighet är nödvändigt för att möjliggöra en effektiv process och är till fördel för såväl domstolen som parterna med hänsyn till bl.a. kostnader och tid.

I promemorian föreslås vidare att tilläggsregeln kompletteras med en regel som ger rätten stöd för att hindra att parterna, t.ex. vid en muntlig förhandling, drar in sådant som är onödigt i målet. De flesta remissinstanserna är positiva till förslaget. Kammarrätten i Stockholm, Kammarrätten i Sundsvall och Förvaltningsrätten i Linköping ifråga- sätter dock hur rätten i en skriftlig process ska göra för att se till att inget onödigt dras in i målet. Enligt regeringens uppfattning fyller regeln en viktig funktion redan av den anledningen att det muntliga inslaget blir allt vanligare inom förvaltningsprocessen. Regeln bedöms även ge rätten möjlighet att vid en skriftlig handläggning verka för att parternas processföring begränsas till den tvistiga frågan i målet. Detta kan t.ex. ske genom att rätten vid kommunicering av handlingarna i målet nekar en part förlängd svarstid då sådan begärs i syfte att ge in ett utlåtande som av rätten inte bedöms vara relevant. Kammarrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Uppsala och Förvaltningsrätten i Göteborg anser att det inte finns något behov av att uttryckligen föreskriva att rätten ska se till att inget onödigt dras in i målet. I den mån frågan om avvisning aktualiseras, får rätten redan med stöd av nuvarande regler avvisa den överflödiga utredningen. Enligt regeringens uppfattning måste det vara en fördel för såväl domstolen som parterna att det i ett så tidigt skede som möjligt klargörs vad som bör vara en del av utredningsmaterialet i målet och att rätten inte i ett senare skede behöver avvisa redan ingiven utredning. Vidare minskar risken för att någon av parterna fokuserar på sådant som är onödigt och rättens ansvar för utredningen i målet tydliggörs. Dessutom uppnås större likhet mellan de båda domstolsslagen. Regeringen ställer sig därför bakom promemorians förslag att införa en uttrycklig bestämmelse av detta slag. Som några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i Linköping och Förvaltningsrätten i Jönköping, påpekar finns det dock anledning att välja ett annat uttryck än det i promemorian föreslagna ”dras in”. Regeringen anser att ”förs in” är en lämpligare formulering och föreslår därför en regel i 8 § tredje stycket FPL som föreskriver att rätten ska se till att inget onödigt förs in i målet. Den oförändrade tilläggsregeln om att överflödig utredning får avvisas bör flyttas till detta nya tredje stycke.

Information till klagande under processen

Frågan om materiell processledning har nära samband med frågan om information till klagande under processen. De flesta med- borgare har liten eller obefintlig kontakt med domstolarna och känner inte till hur domstolsprocessen fungerar. Att domstolen utövar materiell processledning under själva processen har begrän-

107

Rättssäkerhet och domstolsprocess

SOU 2014:76

sad betydelse om de enskilda klagande inte ens känner till de mest grundläggande processuella förutsättningarna, t.ex. att det är en tvåpartsprocess där den beslutande myndigheten är deras motpart.

Riksrevisionen granskade i sin rapport RIR 2014:6 Att överklaga till förvaltningsrätten – handläggningstider och information till enskilda om hanteringen av överklagade beslut om sjukpenning, sjuk- eller aktivitetsersättning och ekonomiskt bistånd är effektiv och rätts- säker. Riksrevisionen konstaterade i rapporten att den information och det stöd som en enskild som överklagat ett beslut till förvalt- ningsrätten får är otillräckligt och att bristen på relevant informa- tion kan leda till att klagande inte ges tillräckliga förutsättningar för att förstå och hantera processen (s. 95). Riksrevisionens granskning visade att den klagande i första hand vill ha information om vad som händer i det egna målet. Av de undersökta förvalt- ningsrätterna58 var det ingen som skickade ut någon information i samband med att överklagandet inkom till domstolen.59

Riksrevisionen genomförde telefonintervjuer med klagande varvid framkom att dessa ansåg att det var svårt att få reda på vad som förväntades av dem under processens gång. Flertalet av dem som svarat uppgav att det hade underlättat att få skriftlig informa- tion i början av processen. Granskningen visade också att klagande inte alltid förstår sin roll i processen. Det är till exempel inte alltid tydligt för den klagande att den är en del i en tvåpartsprocess där myndigheten som fattat det överklagade beslutet är motpart. Många klagande förväntade sig också att bli kontaktade av förvaltningsrätten. Riksrevisionens slutsats var att bristande infor- mation till den som överklagar riskerar att leda till minskad legiti- mitet för såväl processen som domen i målet.60

4.4.5Processlägesöversikt

I processen i allmän domstol förekommer att rätten som en del i skriftväxlingen i tvistemål tillställer parterna i målet en s.k. process- lägesöversikt. En sådan har sin grund i 42 kap. 14 § RB enligt vilken bestämmelse rätten bör, om det är till fördel för utredningen i

58Förvaltningsrätterna i Falun, Göteborg, Stockholm, Umeå, Uppsala och Växjö.

59Riksrevisionen (2014) s. 96.

60Ibid.

108

SOU 2014:76

Rättssäkerhet och domstolsprocess

målet, före sammanträde eller fortsatt skriftväxling tillställa parterna en förteckning över frågor som bör tas upp under den fortsatta handläggningen. Inte sällan sker detta genom att rätten i sammanställningen inflikar frågor och förelägganden på sådana punkter där komplettering behöver ske. Det är en sådan utbyggd sammanställning som ofta kallas processlägesöversikt.61

Av 42 kap. 16 § RB framgår att om det är till fördel för hand- läggningen av målet, ska rätten göra en skriftlig sammanställning av parternas yrkanden och invändningar samt de omständigheter som dessa grundas på. Rätten får förelägga parterna att lämna underlag för sammanställningen. Parterna ska innan förberedelsen avslutas beredas tillfälle att yttra sig över sammanställningen.62

I förarbetena till 42 kap. 16 § i dess nuvarande lydelse angav regeringen att en mer frekvent användning av sammanställningar skulle ha flera fördelar. En sammanställning ger såväl rätten som parterna en god överblick över processen och vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att målet ska bli klart för avgörande. Den skapar vidare bättre förutsättningar för en koncentrerad och effektiv huvudförhandling. Arbetet med sammanställningen ansågs tvinga parterna att precisera sina ståndpunkter. En välskriven sammanställning var också många gånger till stor hjälp vid dom- skrivningen. Mot bakgrund av de fördelar man kunde se ansåg regeringen att den då gällande fakultativa ordningen kunde ifråga- sättas. Det fanns alltså starka skäl att skärpa kravet så att sam- manställningar skulle göras oftare.63

EMR-utredningen föreslog i sitt betänkande En modernare rätte- gång II – en uppföljning (SOU 2012:93) att reglerna i 42 kap. 16 § RB om upprättande av sammanställningar av parternas ståndpunkter vid handläggningen av tvistemål i tingsrätten ska skärpas ytterligare. Enligt EMR-utredningens förslag ska rätten göra en skriftlig sam- manställning av parternas yrkanden och invändningar samt de

61SOU 2012:93 Del 1 s. 106.

62Bestämmelsen infördes 1987 och innebar då att rätten borde göra en skriftlig sammanfattning av parternas ståndpunkter, så som de uppfattats av rätten, om det var till fördel för handläggningen av målet. Bestämmelsen skärptes i samband med EMR-reformen. En bestämmelse om samman- ställningar finns även för hovrättsprocessen (50 kap. 12 a § RB). Den innebär att hovrätten bör göra en sammanställning om det är till fördel för handläggningen.

63Prop. 2004/05:131 s. 130 f och s. 142 f.

109

Rättssäkerhet och domstolsprocess

SOU 2014:76

omständigheter som dessa grundas på, om det inte på grund av målets beskaffenhet eller av något annat särskilt skäl är obehövligt.64

4.4.6Domskäl

Enligt 30 § andra stycket FPL ska av beslutet framgå de skäl som bestämt utgången. Bestämmelsen kompletteras av 31 § FPL i vilken anges att ett beslut genom vilket rätten avgör målet ska skickas till parterna. Om det finns en skiljaktig mening ska den bifogas. Vidare anges att ett beslut som får överklagas ska innehålla upplysning om hur det ska ske. Om det krävs prövningstillstånd i högre rätt, ska beslutet innehålla upplysning om det och om de grunder som ett sådant tillstånd meddelas på.65

En dom ska alltid grundas på sakliga skäl som redovisas öppet i avgörandet.66 Att domstolen måste motivera sina avgöranden fyller flera funktioner.67 Det bidrar dels till att prövningen blir omsorgs- full samt saklig och objektiv, dels gynnar väl motiverade avgö- randen en enhetlig praxis. För den som överväger att överklaga ett avgörande fyller domskälen också den funktionen att denne kan avgöra om det finns möjlighet till framgång samt hur talan bör läggas upp och vad den bör inriktas på.68 Motiveringen är också

64SOU 2012:93 s. 26. Förslaget har remissbehandlats och bereds för närvarande i Justitie- departementet (dnr Ju2013/537/DOM).

65Här kan också tilläggas bestämmelserna i 10-15 §§ i förordningen (2013:390) om mål i allmän förvaltningsdomstol. Av dessa framgår bl.a. att en dom ska sättas upp särskilt medan andra beslut får sättas upp särskilt eller tas in i ett protokoll, skrivas på en handling i akten eller föras in i målregistret. Domar och andra särskilt uppsatta beslut ska undertecknas av den eller de lagfarna domare som har deltagit i avgörandet. Vidare ska i en dom eller ett annat beslut som sätts upp särskilt anges, utöver det som sägs i 30 och 31 §§ FPL, domstolen samt tid och plats för meddelande av domen eller beslutet, parterna och deras ombud eller biträden, saken i korthet, och parternas yrkanden och invändningar. Dessutom ska en dom eller ett annat beslut, i den utsträckning som det behövs, innehålla en redogörelse för den dom eller det beslut som har överklagats eller underställts.

66Enligt 11 § språklagen (2009:600) ska språket i offentlig verksamhet vara vårdat, enkelt och begripligt.

67Se också Förtroendeutredningens betänkande SOU 2008:106 s. 169 ff. för resonemang om utformning av domar och beslut samt Riksrevisionens rapport Att överklaga till förvaltningsrätt – handläggningstider och information till enskilda, s. 78 f.

68Se Justitieombudsmannen uttalande i JO 1991/92 s. 144 i vilket anges följande. För den enskilde är det ytterst väsentligt, att myndigheterna klargör, hur de kommit fram till sina beslut. Endast om skälen öppet redovisas, kan han kontrollera hur myndigheten urskiljt och värderat för beslutet relevanta fakta, och hur dessa fakta bedömts enligt tillämpliga rätts- regler etc. En upplysande motivering kan endera övertyga honom om att beslutet är korrekt eller ge honom underlag för ett överklagande. Allmänhetens tilltro till myndighetens kompe- tens och objektivitet kräver också, att dessa förmår visa, att besluten är väl underbyggda.

110

SOU 2014:76

Rättssäkerhet och domstolsprocess

viktig vid överinstansens prövning så att denna kan avgöra om underinstansen prövat alla de frågor som varit aktuella i målet. För den högsta instansen är det extra viktigt med välmotiverade avgö- randen då det är fråga om prejudikat som ska användas för rätts- tillämpningen av myndigheter och underliggande domstols- instanser.69

Bestämmelsen i 30 § gäller formellt sett endast beslut som inne- bär avgöranden av mål, dvs. bara slutliga beslut varigenom dom- stolen skiljer sig från målet. Beslut under beredningen, som t.ex. avslag på ett yrkande om muntlig förhandling, omfattas alltså inte och inte heller beslut om prövningstillstånd. Detta innebär dock inte att beslut under beredningen av ett ärende inte ska eller får motiveras.70

Wennergren och von Essen anger följande avseende vad en motivering bör innehålla.

För det första att det bör finnas en direkt korrespondens mellan aktuella rekvisit (abstrakta rättsfakta), de faktiska omständigheterna i målet (konkreta rättsfakta) och domstolens bedömning av dessa. Om det

”glappar” i detta avseende blir domen ofta svårläst. Det får inte råda någon tvekan om på vilket sätt och varför olika förhållanden är relevanta, liksom inte heller hur domstolen bedömt dessa i förhållande till aktuella rekvisit. Sakframställningen måste därför skrivas mot bakgrund av relevanta rättsregler och med beslutsmotiveringens behov för ögonen. Sakframställningen har inte något självändamål utan dess ändamål är att tjäna beslutsmotiveringen.

Av det nyss sagda följer även att det måste finnas en rimlig proportion mellan redovisningen av dessa olika delar i ett beslut. Det är inte helt ovanligt att domar innehåller en mycket lång redovisning av vad parterna anfört medan domstolens egen motivering är mycket kort. Dylika domar är sällan särskilt upplysande.

I detta sammanhang kommer även bevisningen in. Allmän förvalt- ningsdomstol måste inte, som krävs av allmän domstol, i skälen redovisa vad som är bevisat i målet. Det finns med andra ord inte något författningsreglerat krav att rätten redovisar varför den ansett en omständighet (ett rättsfaktum) vara bevisat. I många måltyper spelar bevisfrågorna en ytterst begränsad roll och man kan egentligen inte tala om att något är bevisat eller inte. Det handlar istället om prognoser eller mera ”ren” rättstillämpning. I de förvaltningsmål där det faktiskt handlar om huruvida vissa omständigheter är bevisade eller inte finns dock anledning att ställa motsvarande krav på förvalt- ningsdomstolarna. I grunden är detta en rättssäkerhetsfråga som av

69Se Wennergren & von Essen (2013) s. 339 f.

70Jfr RÅ 2005 ref. 30 och RÅ82 2:49.

111

Rättssäkerhet och domstolsprocess

SOU 2014:76

självklara skäl är lika viktig i en förvaltningsprocess som i en allmän process. Emellanåt brister det i detta avseende. Inte sällan handlar det om att den bevisning som presenterats i målet refereras utförligt medan de verkliga motiveringarna avseende hur domstolen värderat denna anges mer kortfattat eller vagt. Ökad klarhet i detta avseende kräver att rätten redovisar vilka bevisfakta som ansetts utgöra bevis för en viss omständighet samt förklarar vilka avvägningar och värderingar som gjorts mellan dessa olika bevisfakta. Härvid krävs även att domstolen tar ställning till bevisbördans placering. Vidare till vilket beviskrav som ställs. Bevisfrågorna är tämligen outredda för förvalt- ningsprocessens del och försvåras dessutom av att någon enhetlig terminologi inte synes ha utvecklats. Uttryck som ”styrkt” och ”visat” används ofta som synonymer till ordet bevisat och inte som termer som anger en viss styrka på bevisningen.

För det andra måste det vara en riktig motivering och inte en s.k. skenmotivering. Med skenmotivering avses skäl som vid första påseende ger intryck av att vara en motivering, men som endast innehåller en omskrivning av de abstrakta rekvisiten. I t.ex. LVM- domar ser man emellanåt skrivningar i stil med att personen i fråga får anses utsätta sin hälsa för allvarlig fara eftersom han har ett fortgående missbruk av alkohol. En sådan motivering – som endast är en omfor- mulering av lagbestämmelsen – säger ingenting om hur domstolen kommit fram till att det faktiskt föreligger ett fortgående missbruk och varför detta innebär en hälsorisk. En motivering måste istället på ett konkret plan beskriva vilka värderingar, överväganden och slutledningar som rätten gjort av de faktiska omständigheterna för att nå en viss utgång.

En liknande situation, och som utgör en likaledes undermålig moti- vering, är då skälen endast återger innehållet i en författningstext utan förklaring varför texten ansetts tillämplig på det föreliggande fallet. Ett exempel är då en begäran att få ut handlingar avslås under hänvisning till att ”det kan antas att den det gäller eller någon denne närstående lider skada eller men om uppgiften röjs”. En dylik ”motivering” säger egentligen ingenting.

Ytterligare ett exempel på motiveringar som inte håller måttet är då domstolen utan anknytning till en klargörande sakframställning eller annat material skriver ”med hänsyn till omständigheterna i målet” eller ”på grund av vad i målet förekommit” eller någon liknande formu- lering. Dylika skrivningar ger bara sken av en motivering och parterna kommer att ha svårt att ta tillvara sin rätt vid ett eventuellt över- klagande.71

71 Wennergren & von Essen (2013) s. 341 ff.

112

SOU 2014:76

Rättssäkerhet och domstolsprocess

Vad krävs enligt Europakonventionen?

Enligt Europadomstolens praxis ska domstolar motivera sina avgöranden på ett adekvat sätt. Omfattningen av denna skyldighet varierar beroende på avgörandets natur och måste avgöras beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Även om artikel 6.1 innebär en skyldighet för domstolar att motivera sina avgöranden kan artikeln inte förstås på så sätt att ett detaljerat svar måste ges på varje argument som anförts. När en överinstans avslår ett över- klagande kan den, i princip, endast stödja de skäl som under- instansen anfört.72

Europadomstolen har vidare anfört att när man ska ta ställning till om en dom är motiverad på ett adekvat sätt måste hänsyn tas till bl.a. följande faktorer; mångfalden i de argument som en klagande får framföra inför domstolen och skillnaderna mellan medlems- staterna vad gäller lagstiftning, sedvanerätt och domskrivning.73 I detta sammanhang kan noteras att Europadomstolen har uttalat att artikel 6 garanterar en rättvis rättegång men att artikeln inte innehåller några regler gällande tillåten bevisning eller hur bevis- ning ska värderas, vilket således är områden för inhemsk lag- stiftning och de nationella domstolarna.74

Europadomstolen har uttalat att funktionen av en motiverad dom är att dels ge parterna möjlighet att överklaga på ett effektivt sätt, dels att visa parterna att deras argument har blivit hörda.75

72Se bl.a. Hirvisaari mot Finland, no. 49684/99, § 30, 27 september 2001, Klemeco Nord AB mot Sverige, no 10 (13)73841/01, § 39, 19 december 2006 och Estate of Nitschke mot Sverige, no. 6301/05, § 42, 27 september 2007.

73Suominen mot Finland, no. 37801/97, § 34, 1 juli 2003.

74Se t.ex. García Ruiz mot Spanien [GC], no. 30544/96, § 28, ECHR 1999-I.

75Se t.ex. Suominen mot Finland, Klemeco Nord AB mot Sverige och Estate of Nitschke mot Sverige.

113

Rättssäkerhet och domstolsprocess

SOU 2014:76

4.5Kort jämförelse mellan processen enligt förvaltningsprocesslagen och processen enligt rättegångsbalken

I direktiven hänvisas till regleringen rörande allmän domstol. Även FPL hänvisar till vissa bestämmelser i rättegångsbalken. I det följande görs därför en översiktlig jämförelse mellan processen enligt RB och processen enligt FPL.

Den första frågan som uppstår vid en jämförelse mellan pro- cessen i allmän domstol och processen i allmän förvaltnings- domstol är vilka måltyper som kan jämföras, dvs. är det processen i brottmål som kan jämföras med processen i förvaltningsmålen eller är det processen i civilmål som kan jämföras med processen i förvaltningsmålen. Många gånger kan tyckas att det är processen i de indispositiva civilmålen som ligger närmast till hands i detta avseende, men det finns också det som talar för att det är processen i brottmålen som är mest jämförbar.76 Både förvaltningsförfarandet och brottmålsförfarandet utmärks av att det nästan alltid är ett allmänt intresse som står mot ett enskilt intresse. Detta innebär att det finns en bevisbörda för den som företräder det allmänna intresset samt att domstolen har en skyldighet att självmant ta tillvara den enskildes intressen. De allmänna förvaltnings- domstolarnas utredningsskyldighet är reglerad i FPL.

Att det finns likheter mellan förfarandet enligt FPL och förfarandet enligt RB står klart men det finns också väsentliga skillnader. Först kan nämnas att RB omfattar mer än 750 paragrafer medan FPL endast innehåller cirka 50 paragrafer. Orsakerna till detta är flera. En orsak är att förvaltningsmålen är så olika sins- emellan att det är svårt att detaljreglera processen. Andra orsaker till bristen på detaljreglering i FPL är att det finns kompletterande processuella regler i andra från FPL fristående lagar medan motsvarande kompletterande bestämmelser för de allmänna dom- stolarna finns i RB. FPL bygger också på hänvisningar till RB, som också tillämpas analogt i förvaltningsprocessen när bestämmelser saknas i FPL. En ytterligare skillnad är att RB reglerar förfarandet i två skilda typer av mål.

76 SOU 1991:106 s. 465. Se också Bylander (2006).

114

SOU 2014:76

Rättssäkerhet och domstolsprocess

En väsentlig skillnad mellan processen i allmän domstol och processen i allmän förvaltningsdomstol är att saken i allmän domstol oftast inte har prövats tidigare av en annan instans,77 medan situationen är den motsatta i förvaltningsdomstol där saken i de allra flesta mål först har prövats av en annan myndighet än domstol. Till detta kommer att myndigheterna också ska göra en omprövning av sitt beslut innan ett överklagande skickas vidare till förvaltningsrätten.

En ytterligare skillnad är att nästan alla förvaltningsprocess- lagens bestämmelser gäller i alla instanser och avser alla mål. Detta innebär, i motsats till hur processen är utformad i rättegångsbalken, att en part kan åberopa nya omständigheter och nya bevis i den andra instansen. Detta medför att skillnaderna mellan en process i första instans och en process i andra instans blir ganska små i de allmänna förvaltningsdomstolarna.78 Processen i Högsta förvalt- ningsdomstolen och Migrationsöverdomstolen är dock utformad så att den främst avser prejudikatbildning.79

I allmän domstol är omedelbarhetsprincipen grundläggande både i brottmål (30 kap. 2 § rättegångsbalken) och tvistemål (17 kap. 2 § rättegångsbalken). Principen innebär bl.a. att rättens dom bara får grundas på vad som åberopats vid huvudför- handlingen. En annan viktig princip i allmän domstol är muntlig- hetsprincipen. Principen innebär att vittnen och parter ska höras muntligen, och att parterna som huvudregel inte får ge in eller läsa upp skriftliga inlagor (dvs. ett uppläsningsförbud). Den finns uttryckt i 46 kap. 5 § rättegångsbalken avseende brottmål. En brottmålsprocess styrd av omedelbarhetsprincipen och muntlig- hetsprincipen skiljer sig väsentligt från processen i förvaltnings-

77T.ex. skiljedom kan dock överklagas till domstol.

78Detta kan medföra att parter ”väntar” med att lägga fram hela sin talan till kammarrätten och först där t.ex. yrkar muntlig förhandling och argumenterar fullt ut. Att detta motverkar tanken med att tyngdpunkten i processen ska ligga i första instans är uppenbart. En tänkbar lösning är preklusionsregler, se mer i avsnitt 5.5.

79I en process enligt SFL är det tillåtet att åberopa nya omständigheter till stöd för ett yrkande under förutsättning att den fråga eller sak som ska prövas inte ändras. Detta anges uttryckligen i 67 kap. 31 § SFL (tidigare 6 kap. 18 § taxeringslagen [1990:324] och även i skattebetalningslagen [1997:483], m.fl. lagar). För processen i Högsta förvaltningsdomstolen finns dock en begränsande regel i 37 § första stycket förvaltningsprocesslagen. Av RÅ 2000 ref. 54 framgår t.ex. att det finns utrymme för Skatteverket att först i en pågående process i kammarrätt åberopa att ett förfarande ska prövas enligt lagen (1995:575) mot skatteflykt (skatteflyktslagen) men att skatteflyktslagen inte kan åberopas i HFD som första instans. Se också HFD 2013 ref. 85 avseende resning.

115

Rättssäkerhet och domstolsprocess

SOU 2014:76

domstol, som huvudsakligen är skriftlig och där domstolen har det yttersta ansvaret för utredningen i målet (8 och 9 §§ FPL).

En förutsättning för omedelbarhet är att koncentrations- principen tillämpas. Koncentrationsprincipen, som kan utläsas i bl.a. 43 kap. 11 § och 46 kap. 11 § RB, innebär att den processuella verksamheten, så långt möjligt, ska fortgå i ett sammanhang, utan uppehåll och tidsförlust. För att det ska få göras uppehåll i en huvudförhandling krävs att vissa särskilt angivna förutsättningar är uppfyllda. Även i de allmänna förvaltningsdomstolarna före- kommer mål av förturskaraktär där föreskrifter om tidsfrister för målets handläggning meddelats i lag.80

80 Enligt 7 § LVU ska ett beslut från socialnämnden om omedelbart omhändertagande underställas förvaltningsrätten inom en vecka från den dag då beslutet fattades och enligt 15 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall ska socialnämndens beslut om omedelbart omhändertagande i vissa fall utan dröjsmål och senast dagen efter beslutet underställas förvaltningsrätten. Även för mål enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård föreskrivs skyndsam handläggning. Ett mål hos en förvaltningsrätt ska tas upp till avgörande inom åtta dagar från den dag då ansökan eller överklagandet kom in till förvaltningsrätten. Ytterligare exempel på måltyper där krav på skyndsam handläggning uppställs är mål om avvisning, utvisning eller förvar (16 kap. 4 § utlänningslagen [2005:716]) och vissa skattemål (t.ex. skattemål som har samband med skattebrottmål 16 § skatte- brottslagen [1971:69], mål om omhändertagande och förverkande enligt 4 kap. 17 § lagen om punktskattekontroll vid transporter m.m. [1998:506]).

116

5Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen

Utredningens direktiv innehåller diverse frågeställningar med rele- vans för förvaltningsprocessen. Stora delar av utredningens direktiv handlar om utformningen av skattemålshanteringen. Många av de förutsättningar som lyfts fram i direktiven avseende skattemålen har dock enligt utredningens mening bäring på alla måltyper i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Detta avsnitt återkopplar till av- snitt 4 och innehåller vissa grundläggande ställningstaganden av- seende förvaltningsprocessens utformning i stort. Vissa av dessa utmynnar i lagförslag medan andra är rena bedömningar från utred- ningens sida.

Det är viktigt att de processuella reglerna i allmän förvaltnings- domstol är ändamålsenliga. Detta innebär i praktiken att de pro- cessuella reglerna ska möjliggöra att mål kan avgöras med hög kvalitet och inom rimlig tid. Regelverket ska vara flexibelt så att handläggningen kan anpassas till behoven i det enskilda fallet. På så sätt kan en effektiv domstolsprövning uppnås utan att kraven på rättssäkerhet åsidosätts.

5.1Domarens kompetens – generalist eller specialist?

Bedömning: Domarna i allmän förvaltningsdomstol bör även i fortsättningen väsentligen vara generalister. Det bör dock finnas domare som därutöver är specialiserade på vissa typer av mål.

117

Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen

SOU 2014:76

Tendensen i de allmänna förvaltningsdomstolarna är att målen blir alltmer komplicerade. Detta gäller för de flesta måltyper. Skälen till detta är flera. Ett av skälen är att en stor del av rättskällorna numera har sitt ursprung i beslut inom den Europeiska unionen, ett annat är att mängden författningar är större i och med EU-rätten. Dessutom har den ökade globaliseringen medfört att domstolarna i dag oftare än förr har anledning att beakta även utomeuropeiska rättskällor i sitt dömande. Till detta kommer också att samhället utvecklas och förändras på många olika plan, kulturellt, tekniskt och ekonomiskt.1

Detta ställer särskilda krav på den enskilde domarens förmåga att sätta sig in i och förstå komplicerade sammanhang av många olika slag och på att domarna har en hög kompetens. Frågan är om domarna för att bäst möta dessa krav bör vara generalister eller specialister. Det kan också vara så att det ena inte behöver utesluta det andra.

Inom förvaltningsprocessen företräds staten i de allra flesta fall av myndigheter som är specialiserade på ett område, såsom Skatte- verket, Migrationsverket, Försäkringskassan m.fl. Även advokater och andra aktörer på motpartssidan har under senare år speciali- serat sig alltmer på vissa ämnesområden. Utredningen erfar att parter och ombud har önskemål om att det är viktigt av rätts- säkerhetsskäl och för förtroendet för domstolarna att rättens leda- möter har samma grad av fördjupade kunskaper inom olika om- råden som parterna.

Vad som talar för att domarkåren i de allmänna förvaltnings- domstolarna i huvudsak bör bestå av generalister är bl.a. att en domare bör ha en överblick över rättsordningen som helhet och därutöver också behärska processen och den materiella process- ledningen.2 Det kan dock samtidigt konstateras att specialisering kan öka förtroendet för domstolarna och bidra till högre kvalitet och ett effektivare resursutnyttjande. Genom specialisering kan domarna tillägna sig särskild erfarenhet och särskilda kunskaper på det valda området.3

1För en utförligare diskussion om den förändrade karaktären på målen se Domarlags- utredningens betänkande En reformerad domstolslagstiftning (SOU 2011:42) s. 302 f.

2Se mer nedan i avsnitt 5.2.

3Upphandlingsutredningen gör i sitt betänkande Goda affärer (SOU 2013:12 s. 362) bedöm- ningen att domstolsintern specialisering är det enklaste och snabbaste sättet att komma till rätta med de problem om långa handläggningstider och spretig rättspraxis som utredningen noterat avseende mål om offentlig upphandling.

118

SOU 2014:76

Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen

Myndighetsrepresentanter, advokater och andra ombud har andra roller än domaren och det är deras sak att lägga fram saken inför domstolen när det är fråga om en tvåpartsprocess. Vad gäller de allmänna förvaltningsdomstolarna tillkommer att det rör sig om så många olika måltyper att det inte är möjligt med en ordning där domaren alltid är specialist på det ämne som målet handlar om.

Utredningens bedömning är således att domarna även fortsätt- ningsvis bör vara generalister i första hand men att det bör finnas utrymme för specialisering avseende vissa måltyper, däribland skattemålen (se mer om specialisering avseende skattemålen i av- snitt 7). Enligt utredningens mening bör dock sådana möjligheter till specialisering inte begränsas till skattemålen, utan även andra måltyper kan komma i fråga. Domstolens storlek och målsamman- sättning är viktiga faktorer att beakta då specialisering diskuteras. Vid en större domstol torde det generellt sett vara enklare att låta domare specialisera sig medan specialisering på en mindre domstol skulle kunna påverka verksamheten negativt genom att binda upp resurser som under tid behövs på annat håll.4

5.2Materiell processledning främjar rättssäkerheten

Bedömning: Materiell processledning är en viktig komponent för att handläggningen av ett mål ska bli så rättssäker och effektiv som möjligt. De förändringar som nyligen skett i 8 § FPL bör kunna ha en positiv inverkan på utvecklingen av de allmänna förvaltningsdomstolarnas materiellt processledande roll. Det krävs dock fler åtgärder för att ytterligare driva denna utveckling framåt. Mycket handlar om domstolarnas arbetssätt och domarnas inställning till processledning. De flesta av dessa frågor kan inte lösas genom lagstiftning.

Det är viktigt att materiell processledning utövas så tidigt som möjligt i målets handläggning samt att den utövas fort- löpande. Materiell processledning ska i första hand utövas av en lagfaren domare. Detta påverkar personalsammansättningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna.

4 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) diskuterar frågan om specialisering i sin rapport

Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna och dess betydelse för bl.a. ändrings- frekvensen. Inspektionen för socialförsäkringen (2014) s. 145 ff.

119

Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen

SOU 2014:76

Det är också viktigt att en enskild som överklagat ett beslut till allmän förvaltningsdomstol får den information och det stöd som denne behöver för att kunna förstå och hantera processen. Domstolsverket bör stödja förvaltnings- domstolarna i deras arbete med att utveckla information som riktar sig till enskilda.

Att en domstol ska bedriva formell processledning torde inte vara särskilt kontroversiellt, dvs. att domstolen ska handlägga målet och avgöra det. Frågan om i vilken omfattning en domstol ska bedriva materiell processledning är däremot mycket omdiskuterad, dvs. hur aktiv ska en domstol vara med att precisera och berika process- materialet i ett mål. Frågor om utredningsskyldighet och materiell processledning är sådana frågor som inte är helt enkla att lagstifta om, vilket innebär att enskilda domares personliga åsikter får stor betydelse för hur domstolens materiella processledning yttrar sig i det enskilda målet.

För processledning har domstolen olika redskap såsom muntlig förhandling (9 § FPL), möjlighet att förordna om syn (23 § FPL), möjlighet att inhämta sakkunnigyttrande från annan myndighet eller person (24 § FPL) samt rätt att förordna om förhör med vitt- ne eller sakkunnig (25 § FPL). Därutöver finns också möjlighet att använda olika typer av förelägganden.

Regeringen uttalade i prop. 2012/13:45 att behovet av pro- cessledande åtgärder påverkas bl.a. av om det finns en offentlig motpart i processen och av styrkeförhållandena mellan parterna i processen. Det är därför svårt och inte heller lämpligt att genom lagstiftning i detalj reglera vad som ska gälla. Det står dock klart att domstolen bör ha ett yttersta ansvar för utredningen i målet. Officialprincipen5 bör alltså vara vägledande för handläggningen av ett mål hos en allmän förvaltningsdomstol. Domstolens utred- ningsansvar innebär att se till att målet är klart för avgörande

5 Officialprincipen innebär i sin mest renodlade form att det är domstolen som införskaffar utredningen och att domstolen dömer utan att vara beroende av de yrkanden och de grunder som part åberopar. Motsatsen till officialprincipen är förhandlingsprincipen. Den innebär – tillämpad fullt ut – att all utredning måste införskaffas av parterna och att domstolen aldrig dömer över andra yrkanden och grunder än sådana som härrör från part. SOU 1991:106 s. 513.

120

SOU 2014:76

Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen

genom att utredningen är fullgod. Ansvaret syftar inte till att uppnå en viss utgång eller att hjälpa en part att nå framgång.6

Den materiella processledningen kan och bör således variera beroende på målets karaktär och komplexitet samt parternas in- bördes styrkeförhållande. I vissa mål kan processledningen inne- fatta mycket enkla åtgärder som att domstolen frågar en part vad han eller hon menar med ett yttrande. Mer omfattande utrednings- åtgärder från domstolens sida kan innebära att domstolen anlitar en sakkunnig eller begär in ett yttrande från en expertmyndighet på området.

Den materiella processledningen kan utövas muntligen vid en förhandling eller genom skriftliga förelägganden. När det gäller åtgärder som innefattar införskaffande av ytterligare utredning i målet bör sådana åtgärder i största mån läggas på parterna själva. Detta har förtydligats i 8 § FPL genom att det numera anges att rätten genom frågor och påpekanden ska verka för att parterna av- hjälper otydligheter och ofullständigheter i sina framställningar.7 Regeringen uttalade därvid att frågor och påpekanden till parterna i detta syfte kan framställas lika gärna i skrift, som t.ex. per telefon eller vid en muntlig förhandling.8

Genom domstolens materiella processledning kan processmate- rialet kompletteras på ett sådant sätt att möjligheterna att nå ett materiellt riktigt avgörande ökar. Dessutom kan materiell process- ledning medföra att handläggningen i större grad inriktas på det som är väsentligt i målet vilket i sin tur kan innebära att hand- läggningen kan bli mer effektiv och mer rättssäker. Ytterligare möjliga positiva resultat är att materiell processledning kan minska antalet överklaganden då målen blir grundligare utredda i första instans. Därmed uppnås också att tyngdpunkten i processen ligger i första instans och den högre instansen kan ägna sig åt överprövning och inte åt att utreda målen. I förvaltningsprocessen där enskilda parter till största del inte har ombud är materiell processledning också i någon mån en ersättning för detta.

6Prop. 2012/13:45 s. 115.

7Riksrevisionen har i arbetet med rapporten RIR 2014:6 Att överklaga till förvaltningsrätten – handläggningstider och information till enskilda intervjuat ledningen för sex förvaltningsrätter vilka uppgett att de förändringar som skett i 8 § FPL inte har inneburit någon skillnad i förvaltningsrätternas sätt att arbeta. Flera förvaltningsrätter framförde att den nya skrivningen snarare fastställer det sätt som domstolarna redan arbetar på.

8Prop. 2012/13:45 s. 115.

121

Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen

SOU 2014:76

Utredningen föreslår nedan i avsnitt 8 att förvaltningsrättens sammansättning i skattemål som huvudregel ska vara två lagfarna domare. Detta innebär i sig en förstärkning av möjligheterna att utöva materiell processledning då domarna kommer att kunna diskutera och bolla även frågor av förberedande karaktär med varandra.

Vem ska utöva den materiella processledningen och när?

De allmänna förvaltningsdomstolarna har under perioder haft be- kymmer med långa handläggningstider. Den viktigaste förklaringen till detta är stora målbalanser. En annan förklaring kan dock, enligt utredningens mening, vara att domarna inte anser sig ha tid att utöva materiell processledning i tillräckligt stor utsträckning. Detta kan i vissa fall innebära att skriftväxlingen blir onödigt långdragen, man låter helt enkelt parterna fortsätta skriva tills någon part slutar svara. I andra fall kan det innebära att nödvändig skriftväxling inte genomförs. Handläggningstiden kan också förlängas av att vissa myndigheter kräver långa svarstider och ibland finns det skäl att misstänka att enskilda parter förhalar processen genom att begära anstånd med att yttra sig.

Många mål i allmän förvaltningsdomstol kommuniceras inte alls medan andra kan bli föremål för en relativt omfattande skriftväx- ling. Det är viktigt att kommunicering sker på ett förutsebart och enhetligt sätt och att dess omfattning inte påverkas av att det kan vara olika handläggare som sköter denna uppgift.9

När skriftväxlingen blir alltför omfattande kan det vara svårt att urskilja vad som egentligen är frågan i målet. Parterna kan skriva

”förbi varandra” och materialet blir också onödigt stort. För den enskilde domaren är det problematiskt med långa tider för skrift-

9 Riksrevisionen har i rapporten RIR 2014:6 studerat kommuniceringen av socialförsäkrings- mål och mål om försörjningsstöd. Härvid konstaterar Riksrevisionen bl.a. följande. Den aktiva handläggningstiden består framför allt av den kommunicering som förvaltnings- rätterna bedriver med parterna i målet. Det saknas en samsyn mellan förvaltningsrätterna om när mål behöver kommuniceras. De viktigaste orsakerna till bristande samsyn om kom- municering uppges vara kultur och tradition samt domstolarnas olika syn på Försäkrings- kassan. Samtliga förvaltningsrätter delar upp handläggningens olika moment på flera hand- läggare och domare, vilket leder till att fler behöver sätta sig in i målet jämfört med om handläggningen hade varit fördelad på färre personer. Det är inte ovanligt att kommunice- ringen återupptas efter att målet bedömts klart för avgörande. Se också Inspektionen för socialförsäkringen (2014) s. 126 f. och s. 143 f.

122

SOU 2014:76

Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen

växling eftersom denne då måste sätta sig in i målet på nytt varje gång eftersom det kan ha gått lång tid sedan domaren senast syss- lade med målet.

Utredningen anser att materiell processledning ska utövas så snart ett mål kommer in till domstolen i den meningen att det ska göras en kvalificerad granskning av målet och en bedömning av vil- ka resurser och handläggningsåtgärder som kommer att krävas.10

Enklare mål kan då sorteras bort till en ”snabbfil” och mer kom- plicerade ärenden kan få de resurser de behöver. Handlingar som kommer in till domstolen måste granskas av tillräckligt kvalificerad personal så snart de kommer in. Utredningen anser att det bästa är om en lagfaren domare eller möjligen en erfaren föredragande granskar handlingarna. Det bör helst inte förekomma att det är kanslipersonal som granskar och kommunicerar handlingar i målet.

En kvalificerad första bedömning där domstolen framför allt ska ta ställning till om målet behöver kommuniceras, skapar bättre för- utsättningar för att målet styrs rätt från början och att efterföljande moment i handläggningsprocessen därmed kan genomföras utan större hinder.11 En domstolsprocess med hög kvalitet i beredningen garanterar enligt utredningens mening en rättssäker prövning.12

Vem som sköter processledningen har naturligtvis samband med personalsammansättningen på de allmänna förvaltningsdomsto- larna. Antalet beredare per domare är i genomsnitt 1,3 på en tingsrätt och i genomsnitt 2,8 på en förvaltningsrätt.13 Det är alltså mer än dubbelt så många beredare per domare i en förvaltningsrätt. Detta torde innebära att domare på en förvaltningsrätt har mindre tid att själva arbeta med målen då mycket tid går åt till handledning

10Uttalanden om förvaltningsdomstolarnas materiella processledning har förekommit vid flera tillfällen. I prop. 1982/83:134 uttalade regeringen att ett viktigt medel för att förkorta förberedelsetiderna är (…) att domstolarna, framför allt länsrätterna, ägnar sig åt en mer kraftfull processledning. En sådan processledning kräver för länsrätternas del att den domare som ansvarar för målet – rotelinnehavaren – tar aktiv del i förberedelsen (s. 33).

11Riksrevisionen (2014) s. 55.

12Migrationsverket har vid samråd med utredningen uttalat bl.a. följande. En domstols- process med hög kvalitet i beredningen garanterar en rättssäker prövning och bidrar till en effektiv migrationsprocess. Med kvalificerad personal tidigt i denna process säkerställs att varje ärende får den utredning som dess beskaffenhet kräver. På så sätt blir processen så kort som möjligt och främjar den enskildes berättigade krav på besked utan onödigt dröjsmål. Migrationsverkets kvalificerade medverkan till ett snabbt domstolsavgörande skapar förut- sättningar för en snabbare etablering, alternativt en mer human återvändandeprocess för mi- granten.

13Källa: Domstolsverket.

123

Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen

SOU 2014:76

etc. av föredragande och notarier. De senaste åren har diskussionen handlat mycket om att renodla domarrollen men frågan är vad det innebär i praktiken.

Enlig utredningens mening kan det ifrågasättas om domare i förvaltningsrätten har tid och möjlighet att göra rättsutredningar, skriva egna domar och ägna sig åt materiell processledning i till- räckligt hög utsträckning. Mycket av arbetstiden för en domare i förvaltningsrätten måste ägnas åt att läsa och redigera samt skriva under domar som föredragande och notarier har skrivit. Mot denna bakgrund anser utredningen att det är nödvändigt att se över personalsammansättningen i förvaltningsrätterna. En högre andel lagfarna domare borgar för ökad kvalitet och ökad rättssäkerhet i förvaltningsrättsdömandet. En ytterligare aspekt av detta är att personalomsättningen för föredragande i förvaltningsrätt på många orter, i synnerhet de större orterna, är mycket hög. Detta innebär att en stor andel av förvaltningsrätternas personal konstant be- finner sig under utbildning. Detta påverkar effektiviteten och rätts- säkerheten negativt på flera sätt. Personalomsättningen bland domarna är väsentligt lägre.14

Den utveckling som skett på senare år med ökat antal muntliga förhandlingar och ökat behov av processledning tillsammans med de förslag som utredningen lämnar avseende muntliga förhand- lingar (avsnitt 11.8), förberedande sammanträden (avsnitt 5.3), skriftliga sammanställningar (avsnitt 5.4) samt ökade möjligheter att vara två lagfarna domare i målen (avsnitt 8.6) innebär att pro- cessen i allmän förvaltningsdomstol närmar sig processen i allmän domstol. Enligt utredningens mening bör även personalsamman- sättningen i förvaltningsdomstol kunna närma sig personalsam- mansättningen i allmän domstol. Detta innebär att fler ordinarie domare behöver utbildas och anställas i förvaltningsdomstolarna.

14 I Domstolsverkets årsredovisning för 2013 anges följande om personalomsättningen. Flertalet domstolar upplever att uppfyllelsen av regeringens verksamhetsmål försvårats av personalomsättning och rekryteringssvårigheter. Under året har personalomsättningen dock minskat inom grupperna administration och ordinarie domare men är fortsatt hög för domstolssekreterare, föredragande och beredningsjurister. Personalomsättningen nämns ändå som särskilt besvärande på de domstolar som har långvariga domarvakanser (s. 16).

124

SOU 2014:76

Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen

Vad får domstolen göra och inte göra?

Enligt 29 § FPL får rättens avgörande inte gå utöver vad som yrkats i målet. Om det föreligger särskilda skäl, får dock rätten även utan yrkande besluta till det bättre för enskild, när det kan ske utan men för motstående enskilt intresse.

Av förarbetena till bestämmelsen framgår att möjligheten att gå utöver yrkandet är tänkt som en garanti för den enskildes rätts- skydd. Vad som åsyftas är fall då rätten finner det uppenbart att den enskilde blivit för strängt bedömd i den underliggande in- stansen. Samtidigt har bestämmelsens undantagskaraktär betonats. Det bör således inte komma i fråga att rätten vid misstanke om att något fel eller någon felbedömning har förekommit som inte omfattas av parts yrkande, tar initiativ till ytterligare utredning i målet. Endast uppenbara eller uppenbarade fel bör normalt rättas med stöd av regeln om s.k. reformatio in melius. Över huvud taget bör reformatio in melius ses som en extraordinär åtgärd som bara motiveras av särskilda skäl.15

Som utgångspunkt sätter alltså yrkandena från parterna den yttre ramen för domstolens prövning, men 29 § FPL medger att domstolarna undantagsvis går utanför processramen för att på så vis uppnå ett materiellt sett riktigt resultat. En grundläggande förutsättning för att överväga ett sådant undantag är således att det är uppenbart vad som är det materiellt riktiga resultatet.16 Enligt 30 § FPL ska rättens avgörande av mål grundas på vad handlingarna innehåller och vad i övrigt förekommit i målet.

Det är uppenbart att domstolens aktivitet måste växla beroende på bl.a. vad för slags mål det gäller, om det finns en offentlig motpart i målet och om en enskild part har ombud i målet. Vid tillkomsten av FPL förekom inte att ett mål i en allmän förvalt- ningsdomstol kunde gälla en tvist mellan två enskilda. Förvalt- ningsprocessen är numera en tvåpartsprocess där den enskilde så gott som alltid har en myndighet som motpart, men det förekom- mer också mål med enskilda som motparter och mål där en myn-

15Prop. 1971:30 s. 580 f. Som exempel på mål där det ansetts tänkbart att bestämmelsen kan fylla en funktion nämns bl.a. skattemål och körkortsmål.

16Se HFD 2012 ref. 36 som avsåg avgift för kost vid korttidsvistelse enligt LSS. Se också RÅ 2009 ref. 7 i vilket fråga var om kammarrätts avgörande i mål om vårdbidrag gått utöver yrkandena i målet.

125

Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen

SOU 2014:76

dighet agerar som enskild. En följd av det är att officialprincipen gör sig mindre gällande.

Högsta förvaltningsdomstolen har i några refererade avgöran- den funnit att endast omständigheter som en part åberopat kan läggas till grund för en allmän förvaltningsdomstols prövning.17 I dessa mål har det varit fråga om mycket ingripande åtgärder från det allmänna mot enskilda. Högsta förvaltningsdomstolen har i dessa fall ansett att domstolarnas utredningsansvar inte är så om- fattande att det kan ersätta en offentlig parts ansvar för att åberopa grunderna för sin talan.

Vad gäller mål om offentlig upphandling har Högsta förvalt- ningsdomstolen uttalat att officialprincipen måste tillämpas på ett försiktigt sätt och att som huvudprincip bör krävas att den part som gör gällande att en upphandling är felaktig på ett klart sätt an- ger vilka omständigheter han eller hon grundar sin talan på. Skälen för detta angavs vara att dessa mål i princip gäller ekonomiska förhållanden mellan enskilda näringsidkare.18 Andra mål som detta resonemang bör kunna appliceras på är mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, LEK.

Utredningen finner mot denna bakgrund att det fortfarande, och kanske än mer tydligt, måste avgöras från mål till mål vilken räckvidd officialprincipen får och hur stort ansvar för utredningen som kan läggas på parterna respektive domstolen. I första hand är det parternas ansvar att ange yrkanden och grunder samt anföra den bevisning som parterna vill åberopa. Med detta som utgångs- punkt finns det även i dag, trots tvåpartsprocessen, situationer där det är nödvändigt för domstolen att ”hjälpa” den ena parten, och det är då den enskilde parten som avses först och främst. Rätten verkar dock genom parterna och ska undvika att agera helt på egen hand, när det inte är fråga om sådant som t.ex. att inhämta yttrande från en myndighet.19

Det är viktigt att den materiella processledningen sker öppet och att domstolen är tydlig och specifik med vad det är parterna ska yttra sig om. Ett föreläggande att yttra sig över bifogat under- lag från motparten kan i många fall vara mindre fruktsamt att

17Målen gällde återkallelse av en läkares legitimation (RÅ 1989 ref. 67 och 1990 ref. 64), disciplinpåföljd för läkare (RÅ 1990 ref. 108) och körkortsingripande (RÅ 1991 ref. 67).

18RÅ 2009 ref. 69.

19Prop. 2009/10:215 s. 166 och prop. 2012/13:45 s. 116.

126

SOU 2014:76

Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen

skicka till en enskild klagande som inte har ombud. Att en förvalt- ningsrätt använder sig av mer specificerade förelägganden eller direktiv kan enligt utredningens mening inte anses påverka förvalt- ningsrättens opartiskhet.20 Sådana frågor eller påpekanden behöver inte heller alltid ske skriftligen utan kan också ske per telefon eller vid en muntlig förhandling eller ett förberedande sammanträde.21

Information till klagande under processen

De flesta enskilda har liten eller ingen kontakt med domstolarna under sin livstid. För de medborgare som ändå kommer i kontakt med en domstol är det företrädesvis förvaltningsrätten det handlar om. Processen i de allmänna förvaltningsdomstolarna är uppbyggd kring tanken att den enskilde klagande oftast ska kunna föra sin egen talan. Det är sällan som en enskild har rätt till rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1996:1619)22 och även om det finns vissa möjlig- heter till ersättning för kostnader för ombud i skattemål enligt skatteförfarandelagen (2011:1244) så förväntas den enskilde i stort sett kunna hantera processen själv utan ombud i de flesta mål- typer.23 Myndigheterna som blir den enskildes motpart i förvalt- ningsdomstol representeras dock oftast av jurister med process- vana.

Ovan redovisade omständigheter gör att det ligger ett stort ansvar på de allmänna förvaltningsdomstolarna att se till att den en-

20Det är viktigt att det finns en öppen diskussion om domarrollen inom Sveriges domstolar. Domstolsakademin har under våren 2014 startat en kurs i fyra steg som behandlar detta område; Delkurs A Domarrollen och domstolens funktion, Delkurs B Ordföranderollen, professionellt bemötande, Delkurs C Domskrivning och mediekunskap med medieträning, Delkurs D Domare i en global värld. Vidare finns kursen Processledning och utred- ningsplikt.

21Prop. 2012/13:45 s. 115.

22I flertalet vårdmål (mål enligt lagen [1990:52] om vård av unga, lagen [1988:870] om vård av missbrukare i vissa fall, lagen [1991:1128] om psykiatrisk tvångsvård, lagen [1991:1129] om rättspsykiatrisk vård), smittskyddslagen (2004:168) och i vissa migrationsmål finns dock rätt till offentligt biträde.

23Utredningen om rättssäkerhet i skatteförfarandet föreslår i sitt betänkande Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhetsfrågor i skatteförfarandet, SOU 2013:62, bl.a. att skälig ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning, förutom under de förut- sättningar som finns i dag, även ska kunna medges om sökandens förvärvsinkomst/- nettoomsättning inte överstiger vissa belopp. Vid bedömningen av hjälpbehovet ska särskilt beaktas om frågan rör ett obetydligt skattebelopp, om prövningen är enkel och om den sökande själv genom sitt handlande har förorsakat ärendet eller målet. Förslaget har remiss- behandlats och är under beredning i Finansdepartementet (dnr Fi2013/3266/S3).

127

Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen

SOU 2014:76

skilde klagande klarar att hantera processen. Detta ansvar kan för- valtningsdomstolarna dels uppfylla genom materiell processledning under själva hanteringen, dvs. genom att leda processen rättsligt framåt, dels genom att ge den enskilde grundläggande information om hur processen går till och genom att informera den enskilde om vad som pågår i just dennes mål.

Som redogjorts för i avsnitt 3 har Riksrevisionen i sin rapport RIR 2014:6 konstaterat att det ges lite information till klagandena under processen i en förvaltningsrätt. Rapporten omfattar social- försäkringsmål och mål om ekonomiskt bistånd men utredningen har inte skäl att tro att andra måltyper hanteras annorlunda i för- valtningsrätterna i detta avseende. Riksrevisionen drar slutsatsen att bristen på relevant information kan leda till att klagande inte ges tillräckliga förutsättningar för att förstå och hantera processen vilket i sin tur kan leda till minskad legitimitet för såväl processen som domen i målet.

Utredningen instämmer i Riksrevisionens slutsats och gör be- dömningen att det är av största vikt att de allmänna förvaltnings- domstolarna påbörjar ett arbete med att utarbeta rutiner för att ge klagande skriftlig information om att deras överklagande har kom- mit in till domstolen samt om hur den fortsatta handläggningen kommer att ske och eventuellt även beräknad handläggningstid. Utredningen anser att Domstolsverket bör stödja förvaltningsdom- stolarna i detta arbete.

Processekonomi – inte mer resurser än nödvändigt

Begreppet processekonomi används relativt ofta i olika samman- hang. Man talar t.ex. om god processekonomi eller att det är eller inte är processekonomiskt försvarbart med en viss åtgärd. Utred- ningen anser att en god processekonomi innebär att varje mål får de resurser som är nödvändiga för att handlägga målet på ett rätts- säkert och effektivt sätt. De handläggningsåtgärder som krävs skiljer sig mellan olika måltyper och mellan olika mål inom samma måltyp. Det är svårt, för att inte säga omöjligt, att definiera vilka handläggningsåtgärder som krävs i en viss måltyp då komplexiteten och svårighetsgraden på målen kan variera kraftigt inom en och samma måltyp. Det går visserligen att göra generella antaganden

128

SOU 2014:76

Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen

om att vissa måltyper är mer komplicerade än andra, t.ex. kan sägas att skattemål generellt sett är mer komplicerade än biståndsmål. Detta säger dock inget om hur komplicerat det enskilda målet är.

För att åstadkomma en god processekonomi är det av största vikt att det tidigt i handläggningen görs en bedömning av vilka re- surser det enskilda målet kommer att kräva. Utredningen anser att en sådan bedömning i första hand bör göras av en lagfaren domare eller en mycket erfaren föredragande, en kvalificerad ”inkorgs- granskare”.24 Det är viktigt att handläggningen, med vilket här av- ses hanteringen av målet fram till dess att det är klart för av- görande, av ett mål i så stor utsträckning som möjligt sköts av så få olika personer som möjligt. Mycket talar för ett system där en person är beredningsansvarig för en förvaltningsrätts eller en enhets alla mål av en viss typ. Detta medför inte bara att onödig kommunicering kan undvikas utan också att de klagande får ett enhetligt bemötande under denna del av processen. Dessutom und- viker man problematiken att flera personer behöver sätta sig in i målet och att ingen tar ett helhetsansvar för målet.

Det är också nödvändigt att parterna och domstolarna tar ett ansvar för att driva målen och ärendena framåt mot ett avgörande och utnyttjar de möjligheter som står till buds för att få ett snabbt avslut på handläggningen. Här bör också påpekas vikten av att de mål som bedöms vara klara för avgörande direkt kan gå i en ”snabb- fil” och inte blir liggande. Med en kvalificerad första bedömning kan sådana mål avgöras i princip direkt.

5.3Förberedande sammanträde

Förslag: I förvaltningsprocesslagen ska införas en bestämmelse om förberedande sammanträde. Ett sådant förberedande sam- manträde ska få hållas om det främjar ett snabbt avgörande av målet eller kan antas vara till fördel för utredningen.

24 Riksrevisionen skriver i sin rapport RIR 2014:6 bl.a. följande. Om förvaltningsrätten gör en kvalificerad bedömning av målen när de kommer in, skapar det bättre förutsättningar för att målet styrs rätt från början med mindre risk för att kommunicering behöver återupptas (s. 99).

129

Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen

SOU 2014:76

Målen i allmän förvaltningsdomstol blir alltmer omfattande och komplexa. Detta gäller särskilt skattemål men även andra mål som t.ex. mål enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU, och socialförsäkringsmål. Dessa faktorer i kombination med ökade krav på skyndsamhet och effektivitet gör att det blir allt viktigare för domstolen att få parternas ståndpunkter noggrant preciserade och reda ut vad som egentligen ska prövas. För att snabba upp domstolsförfarandet är det angeläget att rätten utövar en aktiv for- mell och materiell processledning. Rätten bör genom frågor och förelägganden utreda eventuella oklarheter och tydliggöra i vilka avseenden parterna behöver komplettera sin talan. Även vikten av att domstolen är restriktiv med att bevilja anstånd bör understrykas i detta sammanhang.

I kontakter med företrädare för Skatteverket och ombud har framkommit uttalade önskemål om tydligare processledning och ett sätt att genomföra detta är att domstolarna oftare håller förbe- redande sammanträden. Ett förberedande sammanträde kan också kompletteras med efterföljande skriftlig kommunikation och re- sultatet kan bli att en muntlig förhandling blir överflödig. Se mer i avsnitt 11 Tydligare regler om muntlig förhandling.

5.4Skriftlig sammanställning under handläggningen

Förslag: I förvaltningsprocesslagen ska införas en bestämmelse om att rätten ska göra en skriftlig sammanställning i målet med parternas yrkanden och invändningar samt de omständigheter som dessa grundas på, om det med hänsyn till målets beskaffenhet, är till fördel för handläggningen av målet. En sådan sammanställning ska skickas till parterna för yttrande.

I rättegångsbalken, RB, finns bestämmelser om att rätten under vissa förutsättningar ska göra en skriftlig sammanställning i målet med parternas yrkanden och invändningar samt de omständigheter som dessa grundas på.25

25 Se avsnitt 4.4.4.

130

SOU 2014:76

Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen

I förvaltningsprocessen finns inga bestämmelser om att sådana sammanställningar ska göras. Det finns dock inte heller något i gällande lagstiftning som hindrar de allmänna förvaltningsdom- stolarna att använda sig av denna metod i målen.26

Utredningen kan se flera fördelar med att arbeta på detta sätt med den materiella processledningen. I ett komplicerat mål kan det vara värdefullt att domstolen upprättar en sammanställning av parternas ståndpunkter och tillställer parterna den för yttrande. Parterna får då en bild av hur domstolen har uppfattat målet och får en bättre möjlighet att komplettera sin talan. Domstolen kan dessutom i en sådan sammanställning genom frågor och påpekan- den verka för att parterna avhjälper otydligheter och ofullständig- heter i sina framställningar.

Det finns argument som talar emot och argument som talar för att lagstifta om en tvingande bestämmelse för de allmänna förvalt- ningsdomstolarna att använda sig av sammanställningar. Bestäm- melsen om sammanställningar i RB gäller endast dispositiva tviste- mål. I dessa mål finns det på ett annat sätt ett grundläggande behov av att fastställa processramen. I förvaltningsdomstol finns det, bortsett från ansökningsmålen, ett myndighetsbeslut som utgör processramen. Prövningen i förvaltningsdomstolen kan inte gå utöver vad myndighetens beslut omfattar. Till detta kommer att målen i förvaltningsdomstolarna är av skiftande karaktär och det är svårt att se att sammanställningar kan fylla en funktion i alla mål- typer, särskilt i mål av enklare karaktär. Dessa omständigheter talar emot att införa en tvingande bestämmelse för rätten att göra en skriftlig sammanställning såsom är fallet i dispositiva tvistemål enligt RB.

Som nämnts ovan anser utredningen dock att det finns flera fördelar med att arbeta med sammanställningar som en del av den materiella processledningen. I komplicerade mål med ett omfat- tande material och skriftväxling kan utredningen se ett reellt behov av en sammanställning av parternas ståndpunkter med tillfälle för

26 I prop. 1982/83:134 uttalade regeringen att ingenting torde t.ex. hindra domstolen att i ett komplicerat mål upprätta en sammanfattning av parternas ståndpunkter och tillställa par- terna den, tillsammans med ett föreläggande om yttrande vid påföljd att målet annars avgörs. Särskilt effektivt kan ett sådant handläggningssätt visa sig vid muntlig förberedelse. Rätten kan då göra sammanfattningen och samtidigt förelägga parterna att yttra sig inom en relativt kort tid (s. 35 f).

131

Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen

SOU 2014:76

parterna att yttra sig över denna. Detta kan t.ex. vara aktuellt i större skattemål där sakförhållandena är komplexa och den skrift- liga utredningen omfattande. Det kan då vara värdefullt att rätten ger parterna möjlighet att precisera sina yrkanden och sin argu- mentation så att de tvistiga frågorna lyfts fram och det kan kon- stateras vilka frågor som eventuellt inte är tvistiga.

Att använda skriftliga sammanställningar är inte en ny tanke inom förvaltningsprocessen. Ett alternativ är att införa en fakultativ bestämmelse med innebörden att rätten får eller bör göra en skrift- lig sammanställning som får tillställas parterna för yttrande.27 En fakultativ bestämmelse skulle visserligen bli ett förtydligande för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Detta skulle dock inte innebära någon skillnad mot vad som gäller i dag då detta redan är möjligt enligt den lagstiftning som finns.28

En skriftlig sammanställning ger dock såväl rätten som parterna en god överblick över processen och vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att utredningen i målet ska bli fullgod och målet klart för avgörande. Om ett förberedande sammanträde eller en muntlig för- handling ska hållas kan en sammanställning också vara till stor hjälp. Även vid domskrivningen kan en sammanställning vara till nytta.

Utredningen finner mot denna bakgrund att det finns skäl att införa en bestämmelse i förvaltningsprocesslagen som motsvarar bestämmelsen i 42 kap. 16 § RB.29 Skriftliga sammanställningar ska dock endast användas i större och mer komplicerade mål. Detta tydliggörs i lagtexten med att domstolen ska ta hänsyn till målets beskaffenhet när den avgör om det är till fördel för handläggningen att göra en skriftlig sammanställning. Bestämmelsen kommer att gälla i alla instanser men det är framförallt i förvaltningsrätten den är tänkt och kommer att tillämpas. Utredningens bedömning är att

27Bestämmelsen i RB var från början en fakultativ bestämmelse.

28Jfr regeringens uttalande i prop. 1982/83:134 i fotnot 26.

29EMR-utredningen har i sitt betänkande föreslagit att reglerna i 42 kap. 16 § RB om sammanställningar av parternas ståndpunkter vid handläggningen av tvistemål ska skärpas ytterligare. Enligt EMR-utredningens förslag ska rätten göra en skriftlig sammanställning av parternas yrkanden och invändningar samt de omständigheter som dessa grundas på, om det inte på grund av målets beskaffenhet eller av något annat särskilt skäl är obehövligt. (SOU 2012:93 s. 26). Förslaget har remissbehandlats och bereds för närvarande i Justitie- departementet (Ju2013/537/DOM). Utredningen ser dock inte att det i nuläget finns anled- ning att föreslå en sådan skarpare skrivning i förvaltningsprocesslagen. Det är värdefullt att först se hur förvaltningsdomstolarna kommer att arbeta med skriftliga sammanställningar.

132

SOU 2014:76

Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen

användandet av skriftliga sammanställningar i kammarrätten och Högsta förvaltningsdomstolen samt Migrationsöverdomstolen en- dast kommer att ske i undantagsfall. Tyngdpunkten i processen ska ligga i första instans och när målen kommer till kammarrätten bör de vara så väl utredda och frågorna så preciserade att en skriftlig sammanställning inte ska vara nödvändig. I Högsta förvaltnings- domstolen och Migrationsöverdomstolen bör det normalt sett vara överflödigt med en skriftlig sammanställning. Både Högsta förvalt- ningsdomstolen och Migrationsöverdomstolen är prejudikat- instanser och redan denna omständighet talar för ett mycket sparsamt användande av skriftliga sammanställningar. De högsta instanserna har ju också tillgång både till underinstansernas domar och till eventuella skriftliga sammanställningar som under- instanserna gjort.

Det bör observeras att en skriftlig sammanställning i förvalt- ningsrätten inte får samma dignitet som en skriftlig sammanställ- ning i allmän domstol då processmaterialet i allmän förvaltnings- domstol kan kompletteras under hela processen. Om domstolen vid en genomgång av målet efter det att sammanställningen skickats ut och parterna har yttrat sig över denna upptäcker ytter- ligare omständigheter som har betydelse för målets utgång är dom- stolen således inte förhindrad att lägga dessa till grund för av- görandet. Utredningen vill dock understryka vikten av att dom- stolen i en sådan situation kommunicerar detta med parterna.

5.5Tydliga domskäl främjar rättssäkerheten

Bedömning: Tydliga domskäl främjar rättssäkerheten genom att klaganden får en förståelse för utgången i målet. Detta kan i sin tur minska överklagandefrekvensen. Tydliga domskäl främ- jar också praxisbildningen genom att det blir tydligt vilka frågor som rätten har prövat.

Ett väl motiverat avgörande fyller flera funktioner.30 För det första visar det parterna att deras argument har beaktats av domstolen och

30 Se Inspektionen för socialförsäkringen (2014) s. 85 f. och s. 129 f.

133

Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen

SOU 2014:76

parterna får en förståelse för domstolens avgörande. För det andra ger ett väl motiverat avgörande parterna en möjlighet att överklaga på ett effektivt sätt. För det tredje har en väl motiverad dom be- tydelse för överinstansens möjlighet att överpröva avgörandet.31

Vad som är en väl motiverad dom kan det självklart finnas olika åsikter om. En grundläggande förutsättning är dock att det finns en direkt korrespondens mellan rekvisiten i aktuell lagstiftning och de faktiska omständigheterna i målet och hur domstolen har bedömt dessa.32 Domstolen måste vara tydlig med vilka omständigheter som är relevanta och på vilket sätt. När domstolen skriver sakfram- ställningen är det därför viktigt att denna anpassas efter den lag- stiftning som ska tillämpas i målet så att den innehåller endast det som är relevant. Det fyller inget syfte att domstolen skriver allt som parterna anfört i sakframställningen om det ändå inte har någon betydelse för frågan i målet. Visserligen kan parter ibland hävda att domstolen inte beaktat omständigheter som förts fram just för att de inte skrivits in i sakframställningen. Utredningen an- ser dock inte att detta är ett skäl för att tynga ett avgörande med en onödigt lång sakframställning. Parternas argument ska i stället be- mötas i domskälen. Argument som inte bedöms relevanta kan ock- så bemötas eller avfärdas i domskälen. Redovisningen för vad par- terna har anfört ska helst inte vara längre än domstolens domskäl.

En med domskälen sammanhängande fråga är bevisningen. Det finns inte något författningsreglerat krav för de allmänna förvalt- ningsdomstolarna att redovisa varför eller på vilket sätt de ansett en omständighet vara bevisad. I många måltyper i förvaltningsdomstol är bevisfrågorna inte heller särskilt framträdande.

I de förvaltningsmål där det faktiskt handlar om huruvida vissa omständigheter är bevisade eller inte är det dock av största vikt att domstolen redogör för hur den värderat den bevisning som lagts fram i målet. Domstolen måste också ta ställning till vem som har

31 Jämför Europadomstolens uttalanden i t.ex. Suominen mot Finland, no. 37801/97, § 34, 1 juli 2003, Klemeco Nord AB mot Sverige, no. 10 (13) 73841/01, § 39, 19 december 2006 och Estate of Nitschke mot Sverige, no. 6301/05, § 42, 27 september 2007.

32 I vissa mål i allmän förvaltningsdomstol förekommer integritetskänsliga uppgifter som inte i onödan bör redovisas i den skrivna domen. Det kan i dessa fall vara motiverat att vara återhållsam med att återge andra uppgifter än sådana som är nödvändiga för att kraven i 30 § FPL ska kunna uppfyllas. Jfr dock JO:s beslut den 23 maj 2014 i vilket JO kritiserade fyra domare vid Förvaltningsrätten i Östergötlands län för utformningen av domskäl i mål enligt LPT (dnr 748-2014).

134

SOU 2014:76

Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen

bevisbördan för en viss omständighet samt vilket beviskrav som ställs i olika hänseenden. I t.ex. skattemål är det ofta fråga om be- visfrågor och förvaltningsrätterna behöver bli bättre på att tydligt redovisa vilka beviskrav som gäller samt vem som har bevisbördan för de olika omständigheterna.33 Utredningen föreslår nedan i av- snitt 8 att förvaltningsrättens sammansättning i skattemål som huvudregel ska vara två lagfarna domare. Detta innebär en förstärk- ning och ger domarna ökade möjligheter att diskutera och utveckla domskälen.

5.6Tyngdpunkten i första instans

Bedömning: Tyngdpunkten i förvaltningsrättskipningen bör ligga i första instans. Det är viktigt att parterna i ett mål lägger fram alla argument redan i första instans och inte väntar med att t.ex. yrka muntlig förhandling eller presentera bevisning till kammarrätten.

Det finns olika sätt att påverka parterna till detta. Ett alter- nativ är att införa preklusionsregler. Utredningen bedömer dock att ytterligare preklusionsregler inte bör införas i förvaltnings- processen.

Varför ska tyngdpunkten ligga i första instans?

Att tyngdpunkten i dömandet ska ligga i första instans, att hov- rätternas och kammarrätternas uppgift i första hand ska vara att överpröva domar och beslut från underinstanserna samt att de högsta domstolarna främst ska ha en prejudikatbildande funktion, har sedan lång tid tillbaka varit den allmänna utgångspunkten för domstolssystemet.34 Med en sådan ordning, där varje domstols- instans har en uppgift som skiljer sig från den uppgift som den tidigare instansen har, kan en hög grad av rättssäkerhet uppnås

33Domstolsakademin har flera kurser i bevisfrågor; Bevisning i förvaltningsprocessen, Munt- lig bevisning i förvaltningsprocessen, Ramen för processen i förvaltningsmål, Bevisningen i skattemål. Även kursen Skattemål i domstol finns som behandlar processen i skattemål.

34Se t.ex. Ds 1992:38 Domstolsväsendet – Organisation och administration i framtiden s. 55 och regeringens skrivelse 1999/2000:106 Reformeringen av domstolsväsendet – en handlings- plan.

135

Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen

SOU 2014:76

samtidigt som prejudikatbildningen säkerställs.35 Regeringen har i prop. 2012/13:45 s. 80 f. åter uttalat att det är önskvärt att tyngd- punkten i förvaltningsprocessen ligger i första instans. Europadom- stolen har i ett flertal mål mot Sverige uttalat att det normalt sett är lämpligare och bättre främjar intresset av en god rättskipning att en förhandling hålls i första instans. 36

De åtgärder som utredningen diskuterat ovan avseende stärkt materiell processledning, förberedande sammanträden, skriftliga sam- manställningar, kvalificerad ”inkorgsgranskning”, tydligare domskäl och även utredningens förslag avseende muntliga förhandlingar är sådana åtgärder som bör bidra till att tyngdpunkten i förvaltnings- rättskipningen hamnar i första instans.

Ska preklusionsregler införas?

En ytterligare åtgärd för att säkerställa att processen förs i första instans skulle kunna vara införandet av preklusionsregler. Med pre- klusionsregler avses bestämmelser som begränsar parternas möjlig- heter att efter en viss tidpunkt åberopa nya omständigheter eller nytt bevis. Syftet är många gånger att få till stånd en snabbare handläggning och motverka illojalt beteende. Bestämmelserna syf- tar även till att säkerställa att tyngdpunkten i rättskipningen ligger i första instans genom att förhindra att nytt material tillkommer först i överinstans.

Förvaltningsprocesslagen innehåller inga regler om preklusion i förvaltningsrätt eller kammarrätt. I Högsta förvaltningsdomstolen får omständigheter eller bevis som en klagande åberopar först i den domstolen beaktas endast om det föreligger särskilda skäl (37 § FPL). Det finns i några fall särskilda preklusionsbestämmelser, bl.a. i mål om laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900) och i vissa mål enligt LEK. Av preklusionsreglerna i den senare lagen följer att i förvaltningsrätten får nya omständigheter eller ny bevisning åberopas när fyra månader gått från det att tiden för överklagande gått ut, endast om parten gör sannolikt att parten har haft en giltig ursäkt att inte åberopa omständigheten eller beviset

35SOU 2010:44 s. 354.

36Döry mot Sverige, no. 28394/95, 12 november 2002, Miller mot Sverige, no. 55853/00,

8februari 2005 och Sali mot Sverige, (friendly settlement), no. 67070/01, 10 oktober 2006.

136

SOU 2014:76

Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen

tidigare. I kammarrätten får nya omständigheter eller nya bevis endast åberopas om det finns synnerliga skäl (8 kap. 24 § LEK). Preklusionsreglerna gäller i mål om identifiering av företag med betydande inflytande på en fastställd marknad, mål om fastställande av särskilda skyldigheter för dessa företag samt tillsyns- och tvist- lösningsmål som grundar sig på sådana särskilda skyldigheter.

Preklusionsregler begränsar parternas möjligheter att efter en viss angiven tidpunkt åberopa nya omständigheter och ny bevis- ning. Genom sådana regler skapas förutsättningar att få till stånd en snabb och i övrigt effektiv handläggning, vilket bidrar till att be- gränsa parternas och samhällets kostnader för förfarandet och möj- liggör avgöranden inom rimlig tid. Reglerna lägger ett ansvar på parterna för att processmaterialet blir fullständigt på ett så tidigt stadium som möjligt i domstolsförfarandet. Samtidigt är preklusion en ingripande åtgärd. Preklusionsregler kan öka risken för mate- riellt felaktiga avgöranden och bl.a. riskera att en svagare part inte förmår tillvarata sin rätt i domstolsprocessen. 37

I förarbetena till 8 kap. 24 § LEK anförde regeringen att styrke- förhållandena i mål mellan kommersiella operatörer och Post- och telestyrelsen inte motiverar nästan obegränsade möjligheter för en enskild part att åberopa ny bevisning och nya omständigheter. Enligt regeringens mening hade erfarenheterna visat att det fanns skäl att inte fullt ut tillämpa officialprincipen i mål enligt LEK. Regeringen ansåg att det behövdes nya lösningar när det gäller att förbättra parternas processföring i dessa mål. Regeringen ansåg att det i de mål det är fråga om fanns anledning att mer betona det privaträttsliga intresset i processen och låta parterna i högre grad sörja för utredningen. Regeringen påpekade också att om preklu- sionsregler framgår direkt av lag får de processförutsättningar som sådana regler innebär förutsättas vara kända för parterna som där- för får förutsättas anpassa sin processföring efter de nya förut- sättningarna.38

I de allra flesta mål i förvaltningsprocessen är det fråga om ojämna styrkeförhållanden mellan parterna. Dessutom saknar de flesta klagande ombud och för själva sin talan. Till detta kommer att många mål rör för den enskilde djupt personliga förhållanden av

37Ds 2014:2, Patent- och marknadsdomstol s. 298 f.

38Prop. 2006/07:119 s. 33 f.

137

6Domstolarnas hantering av skattemål

En viktig uppgift i utredningens uppdrag är att analysera om det finns behov av att stärka rättssäkerheten ytterligare såvitt avser skattemål, framför allt genom en ökad specialisering av skattemåls- hanteringen i domstol.

Utredningen anser att det är värdefullt att inleda med en redogörelse för hur skattemålshanteringen ser ut i förvaltnings- domstolarna i dag. I detta avsnitt finns också en internationell utblick.

6.1Förvaltningsdomstolarnas hantering av skattemål

Vad räknas som skattemål?

Till den målgrupp som hos förvaltningsdomstolarna räknas som skattemål hör mål där ett beslut fattat av Skatteverket har överklagats till förvaltningsrätt, dock inte beslut om folkbokföring, fastighetstaxering och trängselskatt.1 Målen kan röra t.ex. inkomst- skatt, mervärdesskatt och punktskatter. Ofta inrymmer ett mål flera olika frågor, t.ex. både inkomstskatt och mervärdesskatt.

Till målgruppen skattemål räknas också mål enligt skatte- förfarandelagen (2011:1244), SFL, såsom betalningssäkring för att säkerställa betalning av skatter och avgifter och mål där Skatte- verket ansöker om betalningsskyldighet för företrädare för juridiska personer, s.k. företrädaransvar.

1 Jfr Domstolsverkets måltypskoder.

139

Domstolarnas hantering av skattemål

SOU 2014:76

Forumregler

Inom förvaltningsprocessen är huvudregeln att en myndighets beslut överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets beslutet fattades.

När det gäller de flesta av Skatteverkets beslut gäller emellertid andra regler för vilken förvaltningsrätt som är behörig att pröva överklaganden. Enligt 67 kap. 7 § SFL gäller således att beslut rörande fysiska personer överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets personen hade sin hemortskommun det år då beslutet fattades.

För juridiska personer gäller enligt 67 kap. 8 § SFL att beslut överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets styrelsen hade sitt säte eller, om sådant saknas, förvaltningen utövades den 1 november året före det år då beslutet fattades (särskilda regler finns i samma paragraf för bl.a. handelsbolag, dödsbon och europeiska ekonomiska intressegrupperingar). Överklaganden som gäller t.ex. företag inom en koncern eller delägare i en juridisk person får dock överklagas till den förvaltningsrätt som ska pröva moderföretagets eller den juridiska personens överklagande om överklagandena sker samtidigt och stöder sig på väsentligen samma grund (67 kap. 9 § SFL). Bestämmelserna i 7 och 8 §§ gäller enligt 67 kap. 10 § SFL inte om regeringen har meddelat föreskrifter om att beslut i vissa ärenden ska tas upp av någon annan förvaltningsrätt. Sådana avvikande bestämmelser finns i 7 a–c §§ förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet. Dessa bestäm- melser föreskriver t.ex. att beslut av Skatteverket som överklagas till en förvaltningsrätt ska tas upp av Förvaltningsrätten i Falun om beslutet avser ärenden enligt bl.a. kupongskattelagen (1970:624), av Förvaltningsrätten i Karlstad om beslutet avser ärenden enligt bl.a. vägtrafikskattelagen (2006:227) och av Förvaltningsrätten i Stockholm om beslutet avser ärenden enligt lagen (2004:629) om trängselskatt (7 c §).2

2 24 § lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete innebär att beslut om skattereduktion för ROT/RUT-arbeten (reparation, ombyggnad, tillbyggnad respektive rengöring, underhåll, tvätt) överklagas enligt huvudregeln i förvaltnings- processlagen (1979:291), FPL.

140

SOU 2014:76

Domstolarnas hantering av skattemål

Antalet skattemål

Det totala antalet skattemål har under senare år uppgått till 13 000– 16 000 per år.

Nedanstående tabeller visar det totala antalet inkomna och avgjorda skattemål på förvaltningsrätter och kammarrätter i hela landet under den senaste sexårsperioden, 2008–2013.3

Fastighetstaxeringsmål och trängselskattemål är exkluderade i tabellerna.

Skattemålen fördelar sig olika på de olika förvaltningsdomstolarna. Som en jämförelse kan nämnas att antalet inkomna skattemål vid den förvaltningsrätt som har lägsta antalet skattemål uppgick till 178 st. 2013, medan antalet inkomna skattemål vid den förvalt- ningsrätt som hade högsta antalet skattemål samma år uppgick till 5 545 st. En utförligare beskrivning av skattemålens fördelning på de olika domstolarna finns i avsnitt 7.3.

Den praktiska hanteringen

I detta avsnitt beskrivs i generella drag hur ett skattemål hanteras vid förvaltningsrätterna. Domstolarna kan dock i sina respektive arbetsordningar föreskriva egna rutiner för hanteringen, varför hanteringen vid de enskilda domstolarna kan avvika något från det som sägs nedan.

3 Källa: Domstolsverket.

141

Domstolarnas hantering av skattemål

SOU 2014:76

Om ett överklagande av ett beslut av Skatteverket varken avvisas eller förfaller, exempelvis på grund av att det kommit in för sent eller för att Skatteverket omprövar sitt beslut i enlighet med den enskildes yrkanden, ska Skatteverket överlämna handlingarna i ärendet till förvaltningsrätten (67 kap. 22 § SFL).

När ett mål kommer in till förvaltningsrätten registreras det av registrator i målhanteringssystemet. I samband med registreringen lottas målet till någon av domstolens avdelningar eller enheter. Lottningen sker slumpmässigt i enlighet med den organisation och målfördelning domstolen har valt. Domstolens organisation och målfördelning framgår av respektive domstols arbetsordning. För en närmare redogörelse av hur de olika förvaltningsrätterna har organiserat sig och hur bl.a. skattemålen fördelas på förvalt- ningsrätterna, se avsnitt 7.3 och 7.4.

När målet anländer till den framlottade avdelningen eller enheten vidtar kommunicering av parternas ståndpunkter. Kom- municeringen kan ta olika lång tid beroende på hur mycket parterna har att anföra. Förvaltningsrätterna har olika rutiner för vem som sköter kommuniceringen. I vissa fall sköts kommuni- ceringen av notarier eller föredragande, i andra fall av en domare.

Det normala är att målet sorteras in i ett s.k. målrum eller fördelas till beredningsansvarig handläggare när det är klart för avgörande. Normalt är det målens ålder som avgör i vilken tur- ordning målen därefter handläggs. Förtursmål sätts dock ofta upp för avgörande direkt. Som förtursmål räknas bl.a. anstånd med betalning av skatt och avgifter m.m. enligt 63 kap. SFL, mål enligt lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar, mål om före- trädaransvar enligt SFL samt mål om bevissäkring enligt SFL.

Vidare väljer många förvaltningsrätterna att avgöra mål av enklare natur omgående för att undvika en onödigt lång hand- läggningstid i dessa mål. Detta kan gälla t.ex. otvistiga mål och uppenbart ogrundade överklaganden samt mål där utgången är självklar.

Processen vid de allmänna förvaltningsdomstolarna är som huvudregel skriftlig, och detta gäller även skattemålen.4 I hand- läggningen får dock ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja

4 Jfr 9 § FPL. Se vidare avsnitt 11.

142

SOU 2014:76

Domstolarnas hantering av skattemål

ett snabbt avgörande av målet (9 § andra stycket FPL). I kam- marrätten och förvaltningsrätten ska muntlig förhandling hållas, om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det (9 § tredje stycket FPL). SFL innehåller dessutom flera special- bestämmelser om muntlig förhandling i skattemål.5 Ett exempel är 67 kap. 37 § SFL som föreskriver att förvaltningsrätt och kam- marrätt ska hålla muntlig förhandling i ett mål om särskilda avgifter om en enskild begär det. Muntlig förhandling behöver dock inte hållas, om avgift inte kommer att tas ut. För en mer detaljerad redogörelse för reglerna om muntlig förhandling, se avsnitt 11.2.

När ett skattemål ska tas upp till avgörande sker det normalt genom att den handläggare som har berett målet föredrar målet (bakgrund, yrkanden, grunder och omständigheter) för rätten samt lämnar ett förslag till domslut, varefter rätten överlägger. När det gäller skattemål består rätten i förvaltningsrätt av en lagfaren domare och tre nämndemän och i kammarrätt av tre lagfarna domare. Om rättens ledamöter har olika åsikter hålls en omröst- ning.6 Huvudregeln är att den mening som omfattas av majoriteten ska gälla. För det fall en omröstning i förvaltningsrätten resulterar i lika många röster för och emot två olika alternativ, är det den lagfarna domaren som har den utslagsgivande rösten. Vid lika röstetal i mål med straffliknande påföljder, bl.a. skattetillägg, är det dock enligt praxis den lindrigaste utgången som gäller.7

Efter genomförd föredragning och överläggning lämnas, i för- valtningsrätt, målet till den lagfarne domaren som går igenom målet och det av handläggaren uppsatta domsförslaget innan domen skrivs under och lämnas till kansliet för expediering.

I kammarrätt lämnas målet i stället till den s.k. referenten, som har särskilt ansvar för målet. Därefter cirkuleras målet mellan de övriga ledamöterna som i tur och ordning (ordföranden sist) skriver under domen, som sedan lämnas till kansliet för expediering.

5Även tullagen (2000:1281) innehåller sådana specialbestämmelser.

6Beträffande omröstningsreglerna se 26 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdom- stolar samt 16 kap. och 29 kap. rättegångsbalken.

7Se RÅ 1987 ref. 42.

143

Domstolarnas hantering av skattemål

SOU 2014:76

Parterna i skattemål

Tidigare var processen i de allmänna förvaltningsdomstolarna en enpartsprocess. Detta ändrades i och med instansordningsreformen 1996 då obligatorisk tvåpartsprocess infördes i förvaltningsdom- stolarna. Vissa måltyper, däribland skattemål, hade dock varit tvåparts- mål redan före instansordningsreformen (se vidare avsnitt 3.7).

Om den enskilde överklagar Skatteverkets beslut är Skatteverket den enskildes motpart i domstolen, 67 kap. 11 § första stycket SFL. Om det däremot är det allmänna ombudet som överklagar Skatte- verkets beslut är det allmänna ombudet den enskildes motpart i domstolen, 67 kap. 3 § och 67 kap. 11 § andra stycket SFL. De parter som blir aktuella i processen i skattemål vid allmän förvalt- ningsdomstol är alltså en enskild mot antingen Skatteverket eller det allmänna ombudet.8

Till skillnad från vad som är fallet i många andra mål vid allmän förvaltningsdomstol, t.ex. socialförsäkringsmål, utgörs de enskilda parterna i skattemål inte bara av fysiska personer utan de kan även vara juridiska personer. Bland de juridiska personerna finns såväl företag inom stora koncerner som små enmansföretag samt stiftelser och ideella föreningar.

I vissa skattemål förekommer att den enskilde tar hjälp av ombud eller biträde för att föra processen. Detta förekommer framför allt i mål där juridiska personer är Skatteverkets motpart.

Prövningstillstånd

För de flesta måltyper vid allmän förvaltningsdomstol gäller att det krävs prövningstillstånd för att målet ska tas upp till prövning i kammarrätten. Enligt 34 a § FPL ska kammarrätten meddela prövningstillstånd om

8 När möjligheten för Riksskatteverket (RSV) att ansöka om förhandsbesked infördes 1997 var prognosen att RSV inledningsvis skulle ansöka om 10 till 20 förhandsbesked per år. I själva verket har RSV och sedermera Allmänna ombudet hos Skatteverket kommit att ansöka i betydligt mindre omfattning än prognosen. SOU 2014:62 Förbättrat förhandsbeskedsinstitut, s. 81 f.

144

SOU 2014:76

Domstolarnas hantering av skattemål

•det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till,

•det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till,

•det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att över- klagandet prövas av högre rätt, eller

•det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet.

För de flesta skattemål finns inget krav på prövningstillstånd. Det finns dock vissa typer av skattemål där prövningstillstånd krävs för att kammarrätten ska pröva ett överklagande, t.ex. mål om preliminär skatt, särskild inkomstskatteredovisning, anstånd med att lämna deklaration eller särskild uppgift m.m. (se 67 kap. 27 § SFL).

När det gäller överklagande till Högsta förvaltningsdomstolen gäller för skattemål samma krav på prövningstillstånd som beträf- fande andra måltyper. Enligt 36 § FPL ska Högsta förvalt- ningsdomstolen således meddela prövningstillstånd

–om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att över- klagandet prövas av Högsta förvaltningsdomstolen, eller

–om det finns synnerliga skäl till en sådan prövning, såsom att det finns grund för resning eller att målets utgång i kammarrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag.

Ersättning för kostnader

Processen i förvaltningsdomstol är inte förenad med några avgifter. Inte heller löper parterna någon risk att bli ersättningsskyldiga för motpartens kostnader för processen. De kostnader den enskilde behöver stå för är således de egna processkostnaderna.

Normalt finns i skattemål begränsade möjligheter för den enskilde att få ekonomisk hjälp till täckning av kostnader för ombud. Detta då skattemål inte berättigar till offentligt biträde enligt lagen (1996:1620) om offentligt biträde, och rättshjälp enligt rätts- hjälpslagen (1996:1619) får beviljas för angelägenhet rörande skatter, tull och avgifter endast om det finns särskilda skäl (11 §

145

Domstolarnas hantering av skattemål

SOU 2014:76

rättshjälpslagen). Det finns dock en möjlighet att få ersättning för kostnader i skattemål enligt 43 kap. SFL.

Enligt 43 kap. 1 § SFL kan ersättning beviljas den som i ett ärende eller mål har haft kostnader för ombud, biträde, utredning eller annat som denne skäligen har behövt för att ta till vara sin rätt om

•den sökandes yrkanden i ärendet eller målet bifalls helt eller delvis,

•ärendet eller målet avser en fråga som är av betydelse för rättstillämpningen, eller

•det finns synnerliga skäl för ersättning.

Rätten till ersättning omfattar samtliga ärenden och mål enligt SFL samt ärenden och mål enligt vissa andra lagar (se t.ex. 1 kap. 8 § tullagen).

Enligt 43 kap. 2 § SFL får ersättning inte beviljas för kostnader som avser skyldigheten att lämna deklaration, lämna föreskrivna uppgifter eller genom räkenskaper, anteckningar eller annan lämplig doku- mentation se till att det finns underlag för att fullgöra uppgifts- skyldighet samt för kontroll av uppgiftsskyldighet. Av 43 kap. 3 § SFL framgår att inte heller den sökandes eget arbete eller egen tidsspillan eller i övrigt kostnader för sådant som den sökande själv har utfört med anledning av ärendet eller målet berättigar till ersättning. Ersättning beviljas inte heller för kostnader som har ersatts eller kan komma att ersättas enligt någon annan författning eller enligt avtal (43 kap. 4 § SFL). Ersättningen får vidare minskas enligt 43 kap. 5 § SFL om den sökandes yrkanden i ärendet eller målet bifalls bara delvis, såvida inte övriga yrkanden bara är av ringa betydelse eller om den sökande har varit försumlig eller orsakat att ärendet eller målet blivit mer omfattande än nödvändigt.

Utredningen om rättssäkerhet i skatteförfarandet har i sitt betänkande Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhets- frågor i skatteförfarandet (SOU 2013:62) föreslagit vissa ändringar i 43 kap. SFL, bl.a. att ersättning också ska kunna medges om sökandens förvärvsinkomst/nettoomsättning inte överstiger vissa belopp.9

9 SOU 2013:62 s. 309 f. Betänkandet har remitterats och är under beredning inom Finans- departementet (dnr Fi2013/3266/S3).

146

SOU 2014:76

Domstolarnas hantering av skattemål

6.2Hur hanteras skattemål i andra länder?

Domstolarna i Norden och övriga Europa påminner till vissa delar om varandra i så måtto att offentlighet och insyn är viktiga medel för att trygga rättssäkerheten även i dessa länder. När det gäller organisation och uppbyggnad skiljer de olika ländernas system sig dock åt relativt mycket. I det följande ges en övergripande redo- görelse för domstolssystemen i Danmark, Norge, Finland och Tyskland.

Danmark

I Danmark handläggs alla typer av mål i allmänna domstolar vid så kallade Byretter, Landsretter och en Højesteret. Det finns också två specialdomstolar, Sjo- och Handelsdomstolen og Tinglysnings- domstolen.

Byretterna, som från den 1 januari 2007 är 24 stycken, kan i mycket jämföras med de svenska tingsrätterna. Landsretterna är två stycken och påminner om våra svenska hovrätter, medan Højesteret är Danmarks högsta domstol. Däremot saknar Danmark den typ av förvaltningsdomstolar för tvister mellan enskilda och myndigheter som finns i Sverige.

Den danske skattebetalaren är i de flesta fall hänvisad att framföra ändringsyrkanden över sina taxeringsbeslut av Skatte- ministeriet först på myndighetsnivå till en ”skatteankenaevn” (en samlingsbeteckning för skatte-, värderings- och motorankenævn), dvs. en motsvarighet till det svenska omprövningsinstitutet. Klago- målet måste ha inkommit till skatteankenaevn inom en månad efter det att beslutet delgivits den klagande.

Normalt överklagas i Danmark förvaltningsbeslut genom talan vid allmän domstol. För skattemål finns dock särskilda administra- tiva klagoinstanser för den första prövningen av ett överklagande av en skatteankenaevns beslut, s.k. Landsskatteretter. Överklagande till Landsskatteret måste ske inom tre månader från det att den skattskyldige erhållit beslutet från skatteankenaevn. Prövning i Landsskatteret är avgiftsbelagd och kostar 400 DKK. Vill den skattskyldige härefter föra sin talan vidare till domstol sker detta till byret. Byretens avgörande kan överklagas till Ostre Landsret eller Vestre Landsret inom tre månader. Slutligen kan den skatt-

147

Domstolarnas hantering av skattemål

SOU 2014:76

skyldige överklaga domen från Ostre eller Vestre Landsret till tredje och sista instans, Hojesteret. Prövningen i Hojesteret kräver att prövningstillstånd beviljas.

Klagorätt tillkommer den enskilde skattebetalaren. Även Skatte- ministeriet kan dock överklaga avgöranden av skatteankenaevn eller Landsskatterett.

I samband med en stor domstolsreform som genomfördes 2007 övervägdes en högre grad av specialisering bland domare. Någon specialiseringsreform genomfördes dock inte eftersom domarna inte hade något önskemål om att specialisering skulle komma till stånd. I praktiken har det dock skett en viss specialisering vid vissa byretter.10

Norge

Även det norska domstolsväsendet är uppbyggt kring ett gemen- samt domstolsslag och ett litet antal specialdomstolar, som till exempel Jordskifterettene och Arbeidsretten.

I varje norsk kommun finns ett Forliksråd som medlar i t.ex. köptvister, ersättningskrav och skuldfrågor.

Första instans för brottmål och privaträttsliga tvister är Tingrettene, som dessutom har visst förvaltnings- och register- ansvar. Där utöver finns sex Lagmansretter, vilka kan jämföras med hovrätterna samt en Högsta domstol, Høyesteret.

Norska skattebeslut som fattats av det lokala skattekontoret (ligningskontoret) kan överklagas, under förutsättning att den skattskyldige har lämnat in sin deklaration i tid, dvs. före den 31 mars. För den som inte vid denna tidpunkt har fyllt i sin deklaration, kan en blank deklaration skickas in för att den skattskyldige inte ska gå miste om sin rätt att överklaga.

Den skattskyldige kan begära överprövning hos Lignings- nemnda. Ligningsnemnda kan efter yrkande ändra uppenbara skriv- och räknefel och upptaxering. Den handhar också ärenden där avdrag nekas och ärenden om skönstaxering.

Ett beslut av Ligningsnemnda eller Ligningskontoret kan över- prövas av Overligningsnemnda, som består av representanter som

10 Ds 2013:41s. 106 ff.

148

SOU 2014:76

Domstolarnas hantering av skattemål

är kommunalt och regionalt valda. Därefter har den enskilde ytterligare en klagomöjlighet till en regional skattenämnd, Fylke- skattenemnda, om Overligningsnemndas beslut har inneburit höjd taxering. Slutligen kan även klagan föras vidare till Riksskatte- nemnda, men endast i vissa särskilda spörsmål, som t.ex. har bety- delse för fördelningen mellan flera kommuner (jfr den tidigare svenska Mellankommunala prövningsnämnden, se avsnitt 3.3). Vidare finns det ett antal specialiserade skattenämnder.

Domstolsprövning av skattebeslut följer i regel de allmänna reglerna om domstolsprövning av förvaltningsbeslut. En viktig princip är att domstolarna bara ska pröva giltigheten av beslutet. Detta medför begränsningar i domstolarnas möjlighet att pröva beslut materiellt, och även vissa begränsningar i de skattskyldigas möjligheter att åberopa nya omständigheter och bevis i domstol. Vid domstolsprövning av ett skattebeslut får den skattskyldige inte utan vidare åberopa nya bevis om han hade kunnat lägga fram bevisningen under behandlingen på myndighetsnivå.

Domstolarna kan pröva ligningsmyndigheternas rättstillämp- ning i sin helhet. Finner rätten att ett fel har begåtts i handlägg- ningen, är beslutet giltigt om felet inte kan antas ha påverkat beslutets innehåll.

Tingsrettens avgörande kan fullföljas i andra instans till Lag- mansretten, enligt huvudregeln under förutsättning att målets värde inte understiger ett visst värde (125 000 Nkr). Det finns även en möjlighet att överklaga direkt till Høyesteret. Tillstånd till sådan prövning ges dock bara om målet reser särskilt viktiga principiella frågor som det är viktigt att snabbt få Høyesterets syn på, och målets beskaffenhet inte talar emot en direkt prövning av Høyesteret.11

Lagmansrettens avgörande kan i sin tur överklagas till tredje och sista instans, Høyesteret. Det finns inget krav på visst värde för överklagande till Høyesteret. Prövningen i Høyesteret är dock beroende av att prövningstillstånd beviljas. Beslut om prövnings- tillstånd meddelas av det s.k. Ankeutvalget. Utvalget är själv- ständigt i förhållande till Høyesteret, men dess kompetens rör endast tillståndsprövningar och utvalget består av tre domare från Høyesteret.

11 Tillstånd till direkt prövning av Høyesteret ges bara i 1–2 mål per år.

149

Domstolarnas hantering av skattemål

SOU 2014:76

Ankeutvalget meddelar prövningstillstånd bara om överklagan- det gäller frågor som har betydelse utanför det aktuella målet, eller om det av andra skäl är särskilt viktigt att få saken avgjord i Høyesteret. Ankeutvalget måste vara enhälligt för beslut om nekat eller begränsat prövningstillstånd.

I Norge råder uppfattningen att domare som utgångspunkt ska vara generalister. Under åren 2008–2012 har genomförts ett projekt om specialisering vid ett antal tingretter och två lagmannsretter. Det handlade då om måttlig specialisering där domarna som deltog specialiserade sig till omkring 20 procent på t.ex. en måltyp eller på medling. Erfarenheterna var i huvudsak positiva. Några särskilda anställningar som specialist finns inte. Det förekommer att en domare ges ansvar för ett visst område.12

Finland

Det finländska domstolsväsendet är det som mest liknar det svenska med sin uppdelning i allmänna domstolar för brottmål och tvister mellan enskilda, samt förvaltningsdomstolar där myndig- hetsbeslut behandlas. De allmänna domstolarna är tingsrätt, hovrätt och högsta domstolen. På förvaltningssidan finns bara två instanser – förvaltningsdomstolarna och högsta förvaltningsdom- stolen.13 Till detta kommer fyra specialdomstolar: Marknads- domstolen, Arbetsdomstolen, Försäkringsdomstolen och Riksrätten.

De allmänna domstolarna består av 27 tingsrätter, sex hovrätter och en Högsta domstol. I Finland finns fr.o.m. april 2014 sju regionala förvaltningsdomstolar; Helsingfors, Tavastehus, Östra Finlands, Norra Finlands, Åbo och Vasa förvaltningsdomstolar. Dessutom finns Ålands förvaltningsdomstol.14

Enligt det finska skatteförfarandet kan omprövning av skatte- beslut ske på yrkande både av den skattskyldige och av skatte- myndigheten genom ett skriftligt rättelseyrkande till den rättelse- nämnd som verkar inom det skattedistrikt där beskattningen har verkställts. Rättelseyrkandet bereds av en särskild enhet inom

12Ds 2013:41, Mellanchefsstrukturen i domstol och nya befordrade domaranställningar utan chefskap m.m. s. 105 f.

13A. a. s. 99 f.

14www.domstol.se

150

SOU 2014:76

Domstolarnas hantering av skattemål

myndigheten, den s.k. skattebyrån, och avgörs slutligen av en rättelsenämnd.

Omprövningsfristen är för de skattskyldiga liksom i det svenska skatteförfarandet fem år från utgången av det förevarande beskatt- ningsåret. För skattemyndigheten går ändringstiden ut i slutet av juni året efter beskattningsåret.

Besvärsfristen är 60 dagar vilken räknas från den dag då part delgivits personligen.

Om en part inte är nöjd med rättelsenämndens avgörande kan denne överklaga avgörandet till förvaltningsdomstolen.

Förvaltningsdomstolen är domför med tre ledamöter om inte något annat bestäms i lag. I vissa fall kan en ensam domare avgöra mål och ärenden, medan det i andra fall krävs två eller fyra domare. I en del måltyper ska en eller flera sakkunniga ledamöter ingå i rätten.15

En sammansättning med två domare kan avgöra vissa enkla besvärsärenden som räknas upp i lag, om ärendet inte kräver ny lagtolkning. Ärenden som kan behandlas i denna sammansättning är bl.a. vissa besvär som gäller inkomst-, fastighets- och bilskatter samt bygglov. Om domarna i en sammansättning med två domare inte är eniga om avgörandet hänskjuts ärendet till en normal sammansättning med tre ledamöter.

En domare kan ensam avgöra besvär som gäller bl.a. parkerings- bot, flyttning av fordon, körkortsärenden, och kontrollavgifter i kollektivtrafiken. En domare kan också ensam fatta beslut om alla förbud mot verkställighet som kan anses vara provisoriska åtgärder, samt om förbud mot och avbrytande av utsökning av skatter och avgifter.16

Förvaltningsdomstolens beslut kan överklagas genom besvär till Högsta förvaltningsdomstolen (HFD). Prövningen i denna instans förutsätter att ett s.k. besvärstillstånd beviljas.17 Besvärstillstånd beviljas på följande grunder:

15Ds 2013:41 s. 99 f.

16www.oikeus.fi

17Svenskt Näringsliv (2003) s. 98 f.

151

Domstolarnas hantering av skattemål

SOU 2014:76

1.om det för lagens tillämpning i andra liknande fall eller för en enhetlig rättspraxis är av vikt att ärendet avgörs av HFD;

2.om det finns särskilda skäl för HFD att avgöra ärendet på grund av att det skett ett uppenbart fel; eller

3.om det finns vägande ekonomiska skäl eller andra skäl för att bevilja besvärstillstånd.

Vanligen avgör HFD lagskipningsärenden i en sammansättning med fem ledamöter (domare). En ansökan om besvärstillstånd kan avslås i en sammansättning med tre domare.18

I de allmänna domstolarna i Finland är alla domare generalister. I de flesta allmänna domstolar har det dock, som en följd av utformningen av den interna organisationen, skett en viss speciali- sering bland domarna. Detsamma kan sägas gälla de allmänna förvaltningsdomstolarna, i och med att de olika måltyperna samlas vid en eller ett fåtal avdelningar på domstolen.

I HFD är alla domare generalister. HFD:s avdelningar har viss inriktning på olika rättsområden. Avdelningarna är dock inte specialiserade så att de uteslutande behandlar vissa grupper av ärenden, utan de kan behandla samtliga ärenden i vilka ändring söks.19

Tyskland

Den tyske skattskyldige som är missnöjd med ett taxeringsbeslut har först att föra fram sitt klagomål genom en invändning, ”Einspruch”, till den myndighet som fattat beslutet inom en månad från det att beslutet delgivits. Detta motsvarar i princip det som i Sverige kallas begäran om omprövning.

Om omprövningsbeslutet går den enskilde emot kan denne i första hand klaga till särskilda förvaltningsdomstolar, de s.k. finansdomstolarna (Finanzgerichte). Finansdomstolarna utgörs av Finanzgerichte på regional nivå (ländernivå) och en Bundes- finanzhof på federal nivå, med säte i München. Finansdomstolarna

18www.oikeus.fi

19Ds 2013:41 s. 101 f.

152

SOU 2014:76

Domstolarnas hantering av skattemål

är således indelade i två instanser, till skillnad från övriga förvalt- ningsdomstolar som enligt huvudregeln är indelade i tre instanser. En särskild lag gäller för finansdomstolarna och skatteprocessen, den s.k. ”Finanzgerichtsordnung” (FGO – ung. lagen om finans- domstolar). Processen i finansdomstolarna är förenad med avgifter som är relaterade till processföremålets storlek. Om en klagande saknar möjlighet att betala avgifterna kan denne ansöka om rättshjälp.

Överklagande till Finanzgericht ska göras skriftligen och vara domstolen tillhanda inom en frist om en månad.

Prövningen i första instans tar huvudsakligen sikte på sakfrågor, vilken kan leda både till ändring och upphävande (kassation) av förvaltningsbeslutet.

Part som förlorar i Finanzgericht kan överklaga domen eller beslutet inom en månad, till andra och sista instans, Bundes- finanzhof, genom revisionstalan (Revisionsklage) eller besvär (Beschwerde).

För prövning i Bundesfinanzhof, måste domstolen meddela prövningstillstånd.

Prövningstillståndet grundar sig på tre bedömningsgrunder,

1.överklagandet rör en principiellt viktig fråga,

2.det är av vikt för ledning av rättstillämpningen,

3.den överklagade domen är behäftad med rättegångsfel och felet har påverkat utgången i målet.

Prövningen i andra instans, Bundesfinanzhof, tar i princip enbart sikte på rättsfrågor. Dessutom tar prövningen som huvudregel endast sikte på vad som rör den federala rätten (Bundesrecht), inte den regionala rätten (Landesrecht). Beslut om prövningstillstånd fattas i en sammansättning av tre domare. Om prövningstillstånd meddelas prövas målet i sak i en sammansättning av fem domare.

I Bundesfinanzhof måste den enskilde låta sig företrädas av en advokat, skatterådgivare eller liknande (Vertretungszwang).

153

7Specialisering av skattemålshanteringen

I utredningens direktiv anges bl.a. följande.

Det är viktigt att de allmänna förvaltningsdomstolarna kan svara upp mot de höga krav som ställs i målen. Ett område med särskilda utmaningar är skatteområdet. Ett väl fungerande uttag av skatter är av stor betydelse för att det allmänna ska kunna finansiera sin verksamhet, inte minst den generella välfärden. Uttaget av skatter berör i princip alla i samhället. Det är dessutom ett vanligt åter- kommande förfarande för enskilda, antingen genom den direkta beskattningen, t.ex. inkomstbeskattning, eller genom den indirekta beskattningen, t.ex. mervärdesskatt. För både det allmänna och enskilda är det därför viktigt att skattemål avgörs med hög kompetens och inom rimlig tid. God skattekompetens i dom- stolarna är vidare av stor vikt för skattesystemets legitimitet och för förtroendet för skatteprocessen. Med hänsyn till beskatt- ningens centrala roll i samhället och vikten av kompetens på området intar skattemålen en särställning som kan motivera en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstolarna.

I direktiven anför regeringen vidare att en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol kan stärka rättssäkerheten genom ökad kompetens och därmed en höjd kvalitet i avgörandena. Dessutom kan effektiviteten i skatteprocesserna öka.

Verksamheten vid domstolarna ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv. Handläggningstiderna ska vara rimliga och alla som kommer i kontakt med domstolarna ska få ett gott bemötande. Detta är viktigt för att parternas intresse av en rättssäker prövning ska kunna tillgodoses. En specialisering av skattemålshanteringen måste därför utformas med sikte på att uppfylla dessa krav.

155

Specialisering av skattemålshanteringen

SOU 2014:76

Den nya organisationen för förvaltningsrätterna har varit i kraft i drygt tre år. Det finns anledning att utvärdera hur förvaltnings- rättsreformen har påverkat omfattningen av specialisering i fråga om skattemål och effekterna av en sådan specialisering och om det finns behov av ytterligare åtgärder.

Inom ramen för en utvärdering bör det undersökas i hur många domstolar specialisering av skattemålshanteringen förekommer och hur arbetet är organiserat. Vidare är det av intresse att analysera vilka effekter som specialiseringen har fått för skattemålshante- ringen, bl.a. i fråga om kvaliteten på avgörandena, handläggnings- tiderna och rekryteringen av domare.

Utredaren ska analysera om ytterligare specialisering behövs för att stärka rättssäkerheten och om det bör åstadkommas genom koncentration i fråga om vissa eller alla typer av skattemål till vissa förvaltningsrätter och kammarrätter, i form av särskilda domstolar eller särskilda forumregler, eller genom domstolsintern speciali- sering. Det är då lämpligt att pröva de olika alternativens för- och nackdelar. Det förslag som lämnas kan vara en kombination av olika former av specialisering.

Vidare bör utredaren ta ställning till om alla eller vissa typer av skattemål ska omfattas av specialisering och hur stort målunder- laget i så fall måste vara för att specialisering ska vara lämpligt. Även här bör olika alternativ undersökas. Ett alternativ kan exempelvis vara att göra en avgränsning till de skatter och avgifter som skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL, gäller för och de beslut som omfattas av den lagen. Det behövs även underlag för att bedöma om ytterligare specialisering bör ske inom vissa ämnes- områden, t.ex. företagsbeskattning, koncernbeskattning, mer- värdesskatt och skatteförfarande.

Mot denna bakgrund anger regeringen i direktiven att utred- ningen ska

utvärdera om 2010 års förvaltningsrättsreform har medfört de ökade möjligheter till specialisering av skattemålshanteringen i domstol som reformen syftade till,

undersöka hur domstolarna arbetar med specialisering i fråga om skattemål och analysera vilka effekter specialiseringen har fått,

156

SOU 2014:76

Specialisering av skattemålshanteringen

analysera om det finns anledning till en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol och hur en sådan i så fall bör utformas samt ta ställning till vilka skattemål som ska omfattas av specialisering och vilket målunderlag som i så fall krävs, samt

ta ställning till om ytterligare specialisering bör ske inom vissa ämnesområden inom skatterätten.

Enligt direktiven ligger det inte i utredarens uppdrag att överväga inrättande av en eller flera specialdomstolar.

7.1Vad innebär specialisering?

I detta betänkande avses med specialisering att en person är särskilt inriktad på ett visst målområde och har djupare kompetens på detta område. Specialisering kan åstadkommas på olika sätt. I detta avsnitt ges en beskrivning av de olika metoderna för att åstadkomma specialisering.

Specialdomstolar

Sveriges domstolar är uppbyggda huvudsakligen kring två parallella domstolsorganisationer, de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. De allmänna domstolarna utgörs av tingsrätterna som första instans, hovrätterna som andra instans och Högsta domstolen som sista instans. De allmänna förvaltnings- domstolarna består av förvaltningsrätterna (f.d. länsrätterna) som första instans, kammarrätterna som andra instans och Högsta förvaltningsdomstolen (f.d. Regeringsrätten) som sista instans. Vid sidan av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltnings- domstolarna finns helt fristående s.k. specialdomstolar.

En specialdomstol är en från de allmänna och förvaltnings- domstolarna fristående, ofta rikstäckande, domstol som prövar en viss typ av frågor. Exempel på specialdomstolar är Arbetsdomstolen,

157

Specialisering av skattemålshanteringen

SOU 2014:76

Försvarsunderrättelsedomstolen, Marknadsdomstolen och Patent- besvärsrätten1.

Genomgående för de existerande specialdomstolarna är att de är relativt små, belägna i Stockholm och har en rikstäckande verksamhet. Utmärkande är också att de – till skillnad från övriga domstolar – inte bygger på ett instanssystem med en prejudikat- instans som tredje och sista instans. Såväl Arbetsdomstolen som Marknadsdomstolen är i många mål den enda prövningsinstansen. Deras avgöranden kan dock komma under Högsta domstolens prövning vid frågor om resning och återställande av försutten tid. Till skillnad från ordinarie domare vid de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna har i regel ledamöter vid specialdomstolar tidsbegränsade förordnanden.

I huvudsak har tre argument använts för att motivera existensen av en specialdomstol, nämligen önskemålet om att upprätthålla ett specialkunnande inom domstolen, att skapa förutsättningar för en snabb process och att rättskipningen omfattas av parternas förtro- ende om intresseledamöter deltar i dömandet. I departements- promemorian Specialdomstolar i framtiden (Ds 1993:34) anfördes dock att handläggningstider framför allt är beroende av resurser och prioriteringar och att det är fullt möjligt att inom de allmänna domstolsorganisationerna åstadkomma ett snabbt förfarande genom olika regler om förtur m.m. Kravet på snabbhet ansågs således inte utgöra skäl för ett specialorgan. Inte heller ansågs krav på sakkunskap inom skilda områden förutsätta fristående special- domstolar.2 Lagstiftaren har i stället önskat samla uppgifterna inom de allmänna domstolsslagen.

Specialdomstolarna och deras verksamhet har varit föremål för överväganden i flera sammanhang. Sedan slutet av 1980-talet har två specialdomstolar, Försäkringsöverdomstolen och Bostadsdom- stolen, lagts ned. Dessutom har den Mellankommunala skatterätten lagts ned.3 Som skäl för nedläggningen av den Mellankommunala skatterätten anfördes bl.a. att en förutsättning för att särskilda

1I departementspromemorian Patent- och marknadsdomstol (Ds 2014:2) föreslår regeringen att domstolsprövningen av immaterialrättsliga, marknadsföringsrättsliga och konkurrens- rättsliga frågor ska ske samlat i en särskild domstol i första instans (Patent- och marknads- domstolen) och en särskild domstol i andra instans (Patent- och marknadsöverdomstolen). Se vidare i det följande.

2Ds 1993:34 s. 17 f.

3Se vidare avsnitt 3.3.

158

SOU 2014:76 Specialisering av skattemålshanteringen

domstolar ska få finnas måste vara att målområdet är så speciellt att det inte bör ankomma på någon förvaltningsrätt att handlägga målgruppen i fråga. Reformerna inom skattetaxeringsområdet ansågs ha medfört att det inte längre förekom någon sådan mål- grupp hos Mellankommunala skatterätten.4

Beträffande nedläggningen av Försäkringsöverdomstolen anfördes bl.a. att det från utbildnings- och rekryteringssynpunkt var en nackdel med specialdomstolar. Specialkunskaper inom ett visst rättsområde ansågs kunna tillgodoses på annat sätt än genom särskilda domstolar för vissa måltyper.5

När Bostadsdomstolen lades ned behandlades i propositionen specialdomstolarna utifrån ett principiellt perspektiv. Regeringens uppfattning var att flertalet av de måltyper som då handlades av specialdomstolar i framtiden borde prövas av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna.6

Ett nutida exempel finns i Upphandlingsutredningens betänkande

Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling

(SOU 2013:12) där Upphandlingsutredningen fann att det inte var en framkomlig väg, eller lämpligt, att driva alternativet om special- domstol för mål enligt lagen om offentlig upphandling.7 En utför- ligare beskrivning av innehållet i betänkandet finns under avsnitt 7.3.

Koncentration genom särskilda domstolar

Koncentration genom särskilda domstolar innebär att vissa dom- stolar pekas ut att vara specialiserade på en eller flera måltyper och exklusivt behöriga att pröva dessa. Till skillnad från special- domstolarna är de särskilda domstolarna inte fristående domstolar, utan knutna till en allmän domstol eller en allmän förvalt- ningsdomstol. En särskild domstol delar administration med den domstol den är knuten till men kan ändå vara separat från den genom att t.ex. processordningarna skiljer sig åt.8 Ibland har den särskilda domstolen en egen budget (detta gäller t.ex. migrations-

4Prop. 1986/87:47 s. 91 f.

5Prop. 1992/93:15 s. 16 f.

6Prop. 1993/94:200 s. 29 f.

7SOU 2013:12 s. 355.

8A. a. s. 355 f.

159

Specialisering av skattemålshanteringen

SOU 2014:76

domstolarna). Den personal som handlägger målen vid den särskilda domstolen, är anställd vid den domstol till vilken den särskilda domstolen är knuten. De mål som hör till den särskilda domstolen kan fördelas till och hanteras på en egen avdelning eller enhet vid den domstol till vilken den särskilda domstolen är knuten, men måste inte göra det. Det faktum att en särskild domstol hanterar en viss måltyp innebär således inte automatiskt att målen hanteras på ett specialiserat sätt internt på domstolen. Målen kan således internt på domstolen fördelas på samma sätt som övriga måltyper vid domstolen. Oavsett om målen fördelas till en särskild avdelning/enhet eller fördelas jämnt på domstolen, anges i besluten rörande målen att de fattas i den särskilda domstolens namn.

Exempel på särskilda domstolar är mark- och miljödomstolarna samt migrationsdomstolarna (beträffande migrationsdomstolarna, se avsnitt 3.9). I mark- och miljödomstolarna – som är knutna till vissa allmänna domstolar – finns tekniska ledamöter med särskild kunskap i de aktuella frågorna.

Särskilda domstolar har ofta skapats då en nämnd lagts ner och måltypen flyttats till domstol.

Såväl migrationsdomstolarna som mark- och miljödomstolarna har en förkortad instanskedja med endast två instanser, något som kan sägas vara kännetecknande för särskilda domstolar, precis som för specialdomstolar.

I departementspromemorian Patent- och marknadsdomstol (Ds 2014:2) föreslår regeringen att domstolsprövningen av immaterial- rättsliga, marknadsföringsrättsliga och konkurrensrättsliga frågor ska ske samlat i en särskild domstol i första instans (Patent- och marknadsdomstolen) och en särskild domstol i andra instans (Patent- och marknadsöverdomstolen). Stockholms tingsrätt ska vara Patent- och marknadsdomstol och Svea hovrätt ska vara Patent- och marknadsöverdomstol. Högsta domstolen ska som sista instans ha ansvar för prejudikatbildningen. Skälen bakom förslaget är att de rättsliga och principiella sambanden mellan de aktuella frågorna är tydliga samtidigt som domstolsprövningen i dag är utspridd på flera olika domstolar. Den splittrade prövningen och det låga målantalet9 försämrar möjligheten att handlägga målen och ärendena effektivt och med hög kvalitet. I promemorian

9 Cirka 400 mål per år, varav mer än hälften utgör s.k. registreringsmål (Ds 2014:2 s. 192 f.)

160

SOU 2014:76

Specialisering av skattemålshanteringen

bedöms att en enhetlig och koncentrerad domstolsprövning på de aktuella rättsområdena är nödvändig.10 Departementspromemorian bereds f.n. inom Justitiedepartementet (dnr Ju2014/129/DOM).

Koncentration genom särskilda forumregler

Även om särskilda domstolar inte skapas kan särskilda forumregler medföra att mål koncentreras till färre domstolar än som skulle vara fallet om den allmänna forumregeln11 tillämpades.

Exempel på forumregler som innebär att vissa måltyper kon- centreras till vissa förvaltningsrätter finns i 7 a–f §§ i förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet. Av dessa bestämmelser följer bl.a. att beslut av Skatteverket som överklagas till en förvaltningsrätt ska tas upp av Förvaltningsrätten i Falun om beslutet avser ärenden enligt bl.a. kupongskattelagen (1970:624), av Förvaltningsrätten i Karlstad om beslutet avser ärenden enligt bl.a. vägtrafikskattelagen (2006:227) och Förvalt- ningsrätten i Stockholm om beslutet avser ärenden enligt lagen (2004:629)om trängselskatt (7 c §).

En myndighets interna organisation kan också medföra en viss koncentration av mål till en eller flera förvaltningsrätter eftersom den allmänna forumregeln i 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, LAFD, innebär att ett beslut ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets beslutet fattades. Jfr Skatteverkets beslut att förlägga vissa beslut om skattereduktion för ROT/RUT-arbeten (reparation, ombyggnad, tillbyggnad respektive rengöring, underhåll, tvätt) till Västervik, vilket leder till

10Ds 2014:2 s. 11 f.

11Inom förvaltningsprocessen är huvudregeln att en myndighets beslut överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets beslutet fattades. När det gäller de flesta av Skatteverkets beslut gäller emellertid andra regler för vilken förvaltningsrätt som är behörig att pröva överklaganden. Enligt 67 kap. 7 § SFL, gäller således att beslut rörande fysiska personer överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets personen hade sin hem- ortskommun det år då beslutet fattades. För de flesta juridiska personer gäller att beslut överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets styrelsen hade sitt säte eller, om sådant saknas, förvaltningen utövades den 1 november året före det år då beslutet fattades (67 kap. 8 § SFL). Se vidare avsnitt 6.1.

161

Specialisering av skattemålshanteringen SOU 2014:76

en koncentration av sådana mål till Förvaltningsrätten i Linköping.12

Koncentration innebär således att en större andel av den aktuella måltypen samlas vid en domstol, än vad fallet skulle ha varit om den allmänna forumregeln styrde målen. Målen blir därmed mer vanligt förekommande vid domstolen än de skulle ha varit utan koncentration. Det faktum att en viss måltyp har koncentrerats till en viss domstol innebär dock inte automatiskt att målen hanteras på ett specialiserat sätt internt på domstolen. Målen kan således ändå internt på domstolen fördelas på alla enheter eller domare vid domstolen.

Domstolsintern specialisering

Domstolsintern specialisering är sådan specialisering som dom- stolarna själva kan besluta om. Domstolsintern specialisering sker framför allt genom att målen inte fördelas jämnt på alla domare, utan på ett sätt som ger vissa domare och föredragande en större andel mål inom ett visst ämnesområde. På vissa allmänna för- valtningsdomstolar förekommer det t.ex. att skattemål och social- försäkringsmål fördelas till vissa avdelningar/enheter och i något fall är det endast en domare vid domstolen som hanterar en viss måltyp (se vidare avsnitt 7.4 och 7.5).

Specialisering kan omfatta antingen föredragande eller domare eller båda dessa kategorier. Domare och föredragande kan vara specialiserade på en viss måltyp på en del av arbetstiden, och arbeta med andra måltyper på den övriga delen av arbetstiden.

Som nämnts ovan innebär det faktum att en viss måltyp hanteras vid en särskild domstol eller att den har koncentrerats till viss domstol å ena sidan inte automatiskt att målen hanteras på ett specialiserat sätt internt på domstolen. Å andra sidan kan en domstol välja domstolsintern specialisering även beträffande mål- typer som är normalt förekommande vid alla förvaltningsrätter.

12 24 § lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete innebär att beslut om skattereduktion för ROT/RUT-arbeten överklagas enligt huvudregeln i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, se även avsnitt 6.1.

162

SOU 2014:76

Specialisering av skattemålshanteringen

7.2Tidigare sammanhang där frågor som rör specialisering har behandlats

Frågan om specialisering i de allmänna domstolarna och de all- männa förvaltningsdomstolarna har utretts och varit föremål för diskussion vid ett antal tillfällen. Detta avsnitt behandlar vissa av de tidigare utredningar som bedömts relevanta för denna utrednings arbete, men är inte en fullständig redogörelse för alla tidigare utredningar.

Domstolsverkets rapport 2003:3 Specialisering – En förstudie i samarbete med Sveriges Domareförbund

Domstolsverket och Sveriges Domareförbund genomförde under 2002 och 2003 en förstudie i syfte att undersöka om någon eller några typer av specialisering kunde vara intressant att gå vidare med i ett projekt. Inom ramen för projektet gjordes en kartläggning av den specialisering som förekom på de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna. De domare som deltog i förstudien och lämnade synpunkter på specialisering angav med stor majoritet att de var intresserade av någon form av ökad specialisering. Det rörde sig dels om domstolsintern specialisering, dels om domstols- övergripande specialisering. Samtliga tillfrågade ombud för de rätts- sökande ansåg att domare i högre grad än vad som var fallet borde specialisera sig. Skatterätt angavs som ett område där det var nödvändigt att domarna specialiserade sig. Frågor som i detta sammanhang togs upp var koncentration av skattemål till vissa länsrätter, domarexperter på koncernbeskattningsfrågor och experter på såväl civilrätt som skatterätt.

I rapporten drogs slutsatsen att det finns specialisering som domare och omvärlden anser vara intressant och som skulle kunna leda till att medborgarnas krav på kvalitet, snabbhet och service i domstolsväsendet bättre kan tillgodoses. I rapporten föreslogs bl.a. att domstolarna kunde gå vidare med domstolsinterna eller domstolsövergripande specialiseringsprojekt, och exempelvis lotta alla skattemål till en avdelning där alla arbetar med skatt. Mot- svarande föreslogs kunna ske med mål enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård och lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård.

163

Specialisering av skattemålshanteringen

SOU 2014:76

Därefter har flera specialiseringsprojekt bedrivits med stöd av Domstolsverket, bl.a. ett specialiseringsprojekt avseende human- juridik inom tingsrätterna i Stockholms län,13 ett specialiserings- projekt i södra Sverige avseende familjerätt, och ett projekt för domare i södra och västra Sverige om specialisering rörande ekonomisk brottslighet.14

Svenskt Näringslivs rapport Rättssäkerhet och effektivitet – en omöjlig kombination i den svenska skatteprocessen?

Svenskt Näringsliv tog 2003 fram en rapport om Domstolsverkets förslag att införa prövningstillstånd i skattemål i kammarrätten.15 I rapporten anfördes att det i övriga Europa är vanligt att skattemål handläggs av specialiserade domare och att det även synes vara en rimlig lösning för att komma till rätta med långa handlägg- ningstider för svensk del. Enligt rapporten torde en specialiserad domare bättre och snabbare kunna hantera skatterättsliga spörsmål, med den komplexa skattelagstiftning, de komplicerade internatio- nella förhållanden och de stora summor tvisterna kan röra. I rapporten anfördes också att en specialiserad domare med största sannolikhet även skulle komma i åtnjutande av en högre grad av legitimitet än i nuläget.16

Domstolsverkets rapport 2004:4 Skattemålshanteringen vid länsrätterna och kammarrätterna

I regleringsbrevet för budgetåret 2003 avseende domstolsväsendet m.m. gav regeringen Domstolsverket i uppdrag att bedöma vilka åtgärder som borde vidtas för att förbättra och påskynda skatte- målshanteringen. Bakgrunden till uppdraget var en rapport från dåvarande Riksrevisionsverket, i vilken konstaterades att skatte- målen hade långa handläggningstider och att domstolarna stod för mer än 92 procent av den totala handläggningstiden. I rapporten angavs att den viktigaste orsaken till de utdragna handlägg-

13Domstolsverket (2007).

14Domstolsverket (2010).

15Domstolsverket (2002).

16Svenskt Näringsliv (2003) s. 114 f.

164

SOU 2014:76

Specialisering av skattemålshanteringen

ningstiderna var att mål blev passivt liggande i domstolarna på grund av stora balanser av andra skattemål som var klara för avgörande.17

Uppdraget resulterade i rubricerad rapport. I rapporten gjordes i fråga om specialisering bedömningen att önskemålen om specialisering från såväl domstolarna som externa aktörer, samt samverkan mellan domstolarna i handläggningen av bl.a. skattemål borde stödjas för att handläggningstiderna i skattemål skulle minska. I rapporten angavs vidare att det från olika håll hade framförts att antalet länsrätter borde minska, eller att i vart fall forumreglerna för skattemålen borde ses över för att undersöka möjligheterna att koncentrera vissa skattemål till färre länsrätter. Slutligen angavs att det för en specialisering av skattedömandet vore lämpligt med samverkan mellan domstolarna i en region och med domstolsövergripande nätverk.

Den kartläggning och analys Domstolsverket gjorde till grund för rapporten byggde på inhämtad statistik, enkäter till dom- stolarna och regionala seminarier. I Domstolsverkets rapport konstaterades att det fanns flera faktorer som domstolarna och externa aktörer upplevde som hinder för en effektiv skattemåls- hantering.18

Domstolarnas inre organisation ansågs utgöra ett sådant hinder. De flesta domstolarna var då fortfarande rotelindelade, och om samarbetet mellan rotlarna inte fungerade kunde rotelindelningen i sig utgöra ett hinder för en effektiv målhantering eftersom en effekt av rotelindelningen kunde bli att målen inom domstolen inte togs i åldersordning och att någon samordning av likartade mål inte skedde. Många länsrätter ansåg sig också vara för små för att kunna bygga upp tillräckligt starka beredningsorganisationer på grund av att domstolarna genom minskade resurser hade varit tvungna att minska antalet föredragande och notarier. Det fanns också länsrätter som hade för många ordinarie domare och av det skälet inte hade resurser att bygga upp starka beredningsorganisationer.19

Ett annat hinder för en effektiv skattemålshantering ansågs vara bristen på möjligheter till specialisering. Enligt rapporten fanns det

17Riksrevisionsverket (2002).

18Domstolsverket (2004) s. 23.

19Ibid.

165

Specialisering av skattemålshanteringen

SOU 2014:76

en samstämmig uppfattning hos domstolar och externa aktörer om att specialisering av skattemålshanteringen i någon form var nödvändig för att uppnå effektivitet. Man var samtidigt ense om att de flesta länsrätterna var för små för att kunna genomföra en specialisering som verkligen medförde högre kvalitet och högre effektivitet. De externa aktörerna ansåg att skattemålshanteringen borde koncentreras till ett fåtal länsrätter för att länsrätterna skulle få tillräcklig kompetens inom skatteområdet. Vissa domstolar som hade uppgett sig ha en viss specialisering på skattemålen hade dock haft svårigheter med att samtidigt klara av övriga verksamhetsmål, särskilt beträffande socialförsäkringsmålen, trots att man ibland hade haft tillgång till extra resurser för balansavverkning av äldre skattemål.

I rapporten angavs att detta till viss del kunde bero på att de omorganisationer/förändringsarbeten som dessa domstolar genom- fört för skattemålshanteringen tagit tid i anspråk från det löpande arbetet. Det kunde också bero på att man utöver genomförda organisationsförändringar hade ett klart behov av mer kompetens hos personalen och av nödvändiga specialresurser i komplicerade skattemål. I rapporten konstaterades att det samtidigt fanns ett antal domstolar som arbetat mera traditionellt med skattemålen och som syntes klara av verksamhetsmålen minst lika bra. I rap- porten bedömdes att förmånen av en rätt sammansatt personal- grupp med låg omsättning och nödvändig specialkompetens kunde vara en av flera anledningar till detta. En bra ledning och verksamhetsplanering- och uppföljning angavs vara andra tänkbara anledningar som kunde väga upp bristen på möjligheten till specialisering.20

Ett tredje hinder för en effektiv skattemålshantering angavs i rapporten vara konkurrensen med övriga måltyper. Vid dom- stolarna upplevdes allmänt att det var svårt att få arbetsro med skattemålen. Detta berodde på att många av domstolarnas andra måltyper var förtursmål eller i övrigt av brådskande natur, vilket ledde till att skattemålen ofta gavs låg prioritet.21

Ett fjärde hinder för en effektiv skattemålshantering uppgavs vara bristande skattekompetens hos domstolarna. Skälen till detta

20Domstolsverket (2004) s. 23 f.

21A. a. s. 24.

166

SOU 2014:76

Specialisering av skattemålshanteringen

bedömdes vara att bristen på reella möjligheter till specialisering försvårade uppbyggnaden av skattekunnande, och att vissa dom- stolar, speciellt de mindre länsrätterna, hade mycket svårt att rekrytera och behålla kvalificerade föredragande. Problemen ansågs delvis bero på att domstolarna inte hade resurser att i konkurrens med andra arbetsgivare locka den attraktiva arbetskraften. I rapporten konstaterades att det traditionellt har funnits ett stort skattekunnande vid länsrätterna i och med att många av de domare och föredragande som har funnits vid länsrätterna tidigare var anställda i länsskatterätterna och redan före länsrätternas tillkomst var specialister inom skatteområdet. Bristen på relevant utbildning ansågs vara ett bidragande hinder för att öka kompetensen och det ansågs angeläget att Domstolsverket satsade på utbildning för de olika personalkategorierna för att åter kunna bygga upp kunnandet inom skatteområdet vid förvaltningsdomstolarna.22

Balanssituationen med balanserade gamla och svåra skattemål angavs vara ett femte hinder för en effektiv skattemålshantering. Det ansågs svårt att effektivisera skattemålshanteringen så länge sådana mål fanns kvar. Det upplevdes heller inte motiverat att strama upp processen när den passiva liggtiden för målen efter det att kommuniceringen var avslutad fortfarande var alltför lång.23

Slutligen angavs i rapporten att bristande resurser var en av huvudorsakerna till att skattemålshanteringen inte var effektiv. Ett resurstillskott ansågs vara nödvändigt för att skattemålen skulle kunna hanteras effektivt utan att det inverkade negativt på hanteringen av övriga måltyper. Domstolarna kände stor oro för hur skattemålshanteringen skulle kunna effektiviseras med tanke på de minskade resurser som ställdes till domstolarnas förfogande. Man ansåg att de målsättningar som regeringen ställt upp inte stod i relation till de resurser som står till domstolarnas förfogande.24

I fråga om koncentration av vissa skattemålstyper till vissa domstolar diskuterades om det inte vore mest ändamålsenligt att handlägga samtliga skattemål vid ett mindre antal länsrätter. Även om en viss specialisering kan göras vid mindre domstolar med tre till fyra domare skulle denna organisation bli mycket sårbar vid

22Domstolsverket (2004) s. 24 f.

23A. a. s. 25.

24Ibid.

167

Specialisering av skattemålshanteringen

SOU 2014:76

ledigheter och sjukdom. Om skattemålen fördelades på tillräckligt stora länsrätter kunde förutom särskilda organisatoriska enheter med skattemål även viss specialisering inom skattemålen åstad- kommas. Eftersom muntliga förhandlingar inte är så frekventa i dessa måltyper var kravet inte lika stort som i andra slags mål att domstolen finns i den rättssökandes närhet. Andra fördelar som framhölls var att domarna skulle få mer processvana och möjlig- heter till kompetenshöjning, att liknande rättsfrågor skulle avgöras på samma sätt och att domarna skulle få större möjligheter att sinsemellan diskutera rättstillämpnings- och processfrågor. Även om flertalet deltagare från domstolarna var positiva till en högre grad av specialisering väcktes även många farhågor för vad en kon- centration av skattemål till ett litet antal domstolar skulle medföra för de övriga domstolarna. Man befarade att det skulle uppstå rekryteringsproblem vid de mindre domstolarna och att det skulle skapas A- och B-lag inom förvaltningsdomstolarna. Majoriteten av projektdeltagarna förordade istället en översyn av antalet länsrätter med syfte att skapa bärkraftiga enheter med möjligheter till specialisering i skattemål. Därför föreslogs i rapporten ingen allmän forumändring i skattemål.

Inom ramen för projektet diskuterades också om inte handlägg- ningstiderna i skattemålen skulle kunna minskas och oenhetlig rättstillämpning motverkas om särregeln om att beslut som rör företag, näringsidkare, delägare inom en koncern eller i en juridisk person får överklagas vid en länsrätt som ska pröva moder- företagets respektive den juridiska personens överklagande om överklagandet sker samtidigt och stöder sig på väsentligen samma grund, fick omfatta också ett enstaka koncernbolags överklagande oavsett antalet klagande och om det blev en ren koncernbeskatt- ningsfråga. Ett alternativ till detta ansågs vara att överklaganden av beslut angående de koncerner som nu ska handläggas av en särskild enhet i Skatteverket skulle destineras till en länsrätt eller de största länsrätterna. Det hade emellertid inte kunnat utredas hur många mål det skulle röra sig om och hur stor spridningen av dessa mål på länsrätterna var. Med hänsyn till att de ändrade forumreglerna nyligen hade trätt i kraft och då Skatteverkets enhet för stora företag fortfarande var i ett uppbyggnadsskede avvaktade man tillämpningen och den fortsatta utvecklingen av Skatteverkets organisationsförändringar för att få underlag för en bedömning om

168

SOU 2014:76

Specialisering av skattemålshanteringen

det vore ändamålsenligt att specialdestinera dessa mål. Man ansåg dock att frågan om specialdestination av koncernbolagsmål eller andra mera omfattande skattemål till vissa domstolar borde övervägas vid en övergripande översyn av förvaltningsdömandet.

Vidare övervägdes om det fanns andra särskilda typer av skatte- mål som skulle kunna destineras till en eller flera domstolar.25

Mål angående fastighetstaxering och arvs- och gåvoskattemål noterades som tänkbara mål att koncentrera. Såväl seminarie- deltagarna som projektdeltagarna ansåg emellertid att de förra målen på grund av sin lokala anknytning och de senare på grund av att det är en ny måltyp för förvaltningsdomstolarna inte borde bli föremål för en specialdestination till ett fåtal domstolar.

Regional samverkan diskuterades som en lösning på problemet att mindre domstolar hade svårt att rekrytera specialistföre- dragande och att avdela föredragande för att arbeta med endast skattemål.26

Proposition 2004/05:170 Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden

När migrationsmålen fördes över till domstolarna, var en av frå- gorna vilka domstolar som skulle handlägga migrationsmålen. Regeringen betonade då att domstolarna måste kunna möta de förändringar i tillströmningen av mål som är en följd av för- ändringar av bl.a. antalet asylsökande.27 De aktuella domstolarna skulle också ha en organisation som kan bygga upp och vidmakt- hålla den särskilda erfarenhet och kompetens som handläggningen av de aktuella målen kräver. Domstolarna borde därmed vara av sådan storlek att de inte blev alltför sårbara ur flexibilitetssynpunkt. De borde också vara av sådan storlek att den nya måltypen inte skulle bli helt dominerande och de därmed mer eller mindre skulle få karaktären av specialdomstol. Regeringen gjorde bedömningen att de länsrätter som uppfyllde dessa behov var rikets tre största, dvs. Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten i Skåne län och Länsrätten i Göteborg.

25Domstolsverket (2004) s. 52 f.

26A. a. s. 53 f.

27Prop. 2004/05:170 s. 110.

169

Specialisering av skattemålshanteringen

SOU 2014:76

I propositionen diskuterades också frågan om antalet kam- marrätter i den nya ordningen. Mot bakgrund av bl.a. vikten av att domstolarna bildar en enhetlig praxis ansåg regeringen att läns- rätternas avgöranden skulle kunna överklagas till en kammarrätt. Kammarrätten i Stockholm borde i egenskap av den största av kammarrätterna vara den kammarrätt som prövade de aktuella målen i högsta instans.

Domstolsverkets rapport 2006 Översyn av fastighetsdomstolarnas verksamhet

Domstolsverket fick år 2005 i uppdrag att göra en översyn av fastighetsdomstolarnas verksamhet. Översynen resulterade i att antalet fastighetsdomstolar minskades från 25 till 7. Fastighets- domstolarna lokaliserades till de tingsrätter som nu är mark- och miljödomstolar. Den främsta anledningen till förändringen var att en högre koncentration av fastighetsmålen antogs leda till en förhöjd kompetens, framför allt hos de lagfarna ledamöterna. Tidigare hade det begränsade målunderlaget28 lett till att många juristdomare, som arbetade med fastighetsmål, inte var till- räckligt specialiserade på denna måltyp. Syftet var att samtliga fastighetsdomstolar skulle få ett målunderlag som kunde sysselsätta minst ett fastighetsråd vid varje fastighetsdomstol. I Domstolsverkets rapport angavs att de domare som handlägger fastighetsmål måste ha kännedom om ett tämligen komplext regelverk. De måste därutöver ha en förmåga att sätta sig in i invecklade tekniska och ekonomiska spörsmål samt kunna se de aktuella problemen i ett större sammanhang.29

28Totalt cirka 1 100 fastighetsmål per år. Domstolsverket (2006) s. 23.

29A. a. s. 38 f.

170

SOU 2014:76

Specialisering av skattemålshanteringen

Förtroendeutredningen

Förtroendeutredningen lämnade i sitt betänkande Ökat förtroende för domstolarna – strategier och förslag (SOU 2008:106) förslag på åtgärder som syftade till att stärka medborgarnas förtroende för domstolarna. I en enkätundersökning med advokater som Förtro- endeutredningen genomförde framkom att det fanns en utbredd uppfattning bland advokater att kunskaper om förhållandena i det privata näringslivet brast i domstolarna och att detta inverkade negativt på dömandet i kommersiella tvister. För att komma till rätta med detta efterfrågade advokaterna en ökad specialisering.30

Förtroendeutredningen anförde att förvaltningsdomstolarna med sitt breda kompetensområde kunde sägas ha en allmänt normbildande funktion i samhället. Om förtroendet för förvalt- ningsdomstolarna minskade, fanns det en specifik risk för att medborgarnas vilja att göra rätt för sig och ställa upp på välfärds- statens gemensamma program inom exempelvis socialförsäkrings- eller skatteområdena skulle minska. Enligt utredningen kom den normbildande funktionen kanske till särskilt tydligt uttryck på skatteområdet. Således ansågs det finnas ett klarlagt samband mellan medborgarnas förtroende för uppbördssystemet i stort och viljan att göra rätt för sig. Förvaltningsdomstolarna hade här en nyckelroll. En viktig aspekt av medborgarnas förtroende för förvaltningsdomstolarna handlade alltså om förmågan att avgöra just skattemålen korrekt. Enligt Förtroendeutredningen kunde det därför finnas anledning att vara bekymrad över att för- valtningsdomstolarna emellanåt kritiserades, inte minst av kom- mersiella aktörer, för att kompetensen på skatteområdet var bristfällig. Slutligen pekade utredningen på att vid den enkät- undersökning som gjorts med advokater framkom också syn- punkten att förvaltningsdomstolarna hade en tendens att alltför ofta gå på myndigheternas, tillika underinstansernas, linje i stället för att göra en självständig bedömning. Advokaterna menade dessutom att handläggningstiderna ofta var än längre i förvalt- ningsdomstolarna än i de allmänna domstolarna.31

30SOU 2008:106 s. 78.

31A. a. s. 78 f.

171

Specialisering av skattemålshanteringen

SOU 2014:76

Målutredningen

Målutredningen hade i uppdrag att analysera om det fanns behov av särskilda åtgärder för vissa måltyper i organisatoriskt eller processuellt hänseende, t.ex. lagreglerade särlösningar eller särskilda domstolar, i syfte att åstadkomma särskild snabbhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet. Utredningen föreslog i sitt betänkande Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (SOU 2010:44) inte införande av någon särreglering rörande skattemålen. Tvärtom menade utredningen att det kunde ifrågasättas om det fanns behov av särskild kompetens i mål om punktskatt, trängselskatt, vägregister- skatt och fordonskatt, och om det således var motiverat att koncentrera dessa måltyper på det sätt som sker.32 Vidare ansåg utredningen att det kunde ifrågasättas om det fanns skäl att ha kvar de särskilda bestämmelser om skyndsam handläggning som gäller för vissa måltyper, t.ex. mål om företrädaransvar och skattemål som har samband med skattebrottmål.33 Det kan också noteras att Mål- utredningen menade att det inte fanns skäl att undanta skattemålen från det föreslagna generella systemet med krav på prövningstillstånd i kammarrätten. Som motivering anfördes bl.a. att svårighetsgraden på målen inte har någon avgörande betydelse för om de bör omfattas av ett krav på prövningstillstånd.34

Målutredningens betänkande har remitterats och är under beredning inom Justitiedepartementet (dnr Ju2010/5515/DOM).

Upphandlingsutredningen

Upphandlingsutredningen fann i sitt betänkande Goda affärer (SOU 2013:12) att upphandlingsmålens särart består i att pro- cessen är skriftlig, att det är fråga om komplicerade mål, att tiden i allmänhet är begränsad samt att målen har en EU-rättslig dimension. Upphandslingsutredningen konstaterade att detta innebär att liknande skäl som låg till grund för bildandet av mark- och miljödomstolarna har bäring även på upphandlings- mål. Enligt upphandlingsutredningen skiljer sig målen i visst

32SOU 2010:44 s. 406.

33A. a. s. 405.

34A. a. s. 290 ff.

172

SOU 2014:76

Specialisering av skattemålshanteringen

processuellt hänseende från övriga förvaltningsrättsliga mål, eftersom officialprincipen inte tillämpas fullt ut, och målen kräver kunskap i bl.a. EU-rätt, avtalsrätt m.m. Upphandlings- målen avviker dock inte från instansordningen eller process- rättsligt i sådan hög grad från vad som i allmänhet gäller i förvaltningsprocessen, att det enligt Upphandlingsutredningens mening förutsatte en särskild benämning på domstolarna när de handlägger upphandlingsmål. Upphandlingsutredningens slut- sats var att upphandlingsmålen inte behövde behandlas inom särskilda domstolar, men att det däremot fanns goda grunder för att koncentrera målen till färre domstolar.35 Upphandlings- utredningen föreslog att upphandlingsmålen skulle koncentreras till tre förvaltningsrätter och en kammarrätt.36 Betänkandet har remissbehandlats och beretts inom Socialdepartementet (dnr S2013/1826/RU).37

7.3Skattemålsfördelningen mellan länsrätter respektive förvaltningsrätter

Det främsta syftet med 2010 års förvaltningsrättsreform var att domstolarna skulle bli så stora att målunderlaget möjliggör specialisering. Det är därför intressant att jämföra hur mål- underlaget vad gäller skattemål fördelade sig på länsrätterna före reformen, och hur det fördelar sig mellan förvaltningsrätterna efter reformen.

Bestämmelserna om vilken domstol som är behörig att pröva ett överklagat beslut av Skatteverket har i sak varit desamma sedan en lång tid. I princip har alla förvaltningsrätter (tidigare länsrätter) likvärdig behörighet att pröva överklagade beslut av Skatteverket. Avgörande för vilken förvaltningsrätt som ska pröva ett överklagat skattebeslut är var den fysiska personen har

35 Antalet avgjorda LOU-mål har under åren 2009–2013 uppgått till totalt 1 990, 3 154, 2 959, 3 038 respektive 3 295 st.

36SOU 2013:12 s. 358 f.

37Ett omarbetat förslag som endast gäller myndigheters möjligheter till direktupphandling har därefter resulterat i en proposition som behandlats i riksdagen den 28 maj 2014 med bifall till utskottets förslag. Det har vidare tillsatts en särskild utredare med uppdrag att se över rättsmedlen i upphandlingslagstiftningen, dvs. möjligheten att bl.a. överpröva en upphandling. Uppdraget ska redovisas den 1 februari 2015.

173

Specialisering av skattemålshanteringen

SOU 2014:76

sin hemortskommun eller, i fråga om juridisk person, bl.a. var denna har sitt säte (se avsnitt 6.1). Någon koncentration av skattemål finns således inte i dag, bortsett från att enstaka typer av skattemål är specialdestinerade till vissa förvaltningsrätter.38

Före genomförandet av 2010 års förvaltningsrättsreform fanns 23 länsrätter och efter reformen finns 12 förvaltningsrätter. I de följande tabellerna redovisas hur inkomna och avgjorda skattemål fördelades på länsrätterna och förvaltningsrätterna före respektive efter förvaltningsrättsreformen.

38 Enligt 7 c § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet ska beslut av Skatteverket som överklagas till en förvaltningsrätt tas upp av Förvalt - ningsrätten i Falun om beslutet avser ärenden enligt bl.a. kupongskattelagen (1970:624), av Förvaltningsrätten i Karlstad om beslutet avser ärenden enligt bl.a. väg- trafikskattelagen (2006:227) och Förvaltningsrätten i Stockholm om beslutet avser ärenden enligt lagen (2004:629) om trängselskatt.

174

Specialisering av skattemålshanteringen

SOU 2014:76

Kommentar till tabellerna

Av tabellerna kan utläsas att åtta av förvaltningsrätterna avgör mer än 600 skattemål per år. Det finns dock domstolar där antalet avgjorda skattemål är betydligt mindre. Detta gäller framför allt Förvaltningsrätten i Umeå, men även i viss mån Förvaltningsrätten i Härnösand, Förvaltningsrätten i Växjö och Förvaltningsrätten i Karlstad. Även Förvaltningsrätten i Luleå har under flera år haft ett litet antal avgjorda skattemål, men siffran steg tillfälligt under 2013 då domstolen avgjorde ett stort antal mål om radio- och TV- avgift.47

Det noteras att trenden under flera år har varit att antalet inkomna skattemål minskar. En stor del av den ökning som kan ses under 2012 och 2013 avser följdändringar med anledning av Skatteverkets tolkning av en EU-domstolsdom (jfr HFD 2014 ref. 4 och EU-domstolens dom i mål C-88/09, Graphic Procédé), vilket resulterat i ett stort antal (i storleksordningen 2 000 st) skattemål.48 Det kan antas att denna ökning endast är tillfällig. Orsaken till det i övrigt vikande antalet skattemålet kan vara hur Skatteverket valt att lägga upp sitt arbete.

7.4Har 2010 års förvaltningsrättsreform medfört de ökade möjligheter till specialisering av skattemålshanteringen i domstol som reformen syftade till?

Bedömning: Förvaltningsrättsreformen har i viss mån medfört sådana ökade möjligheter till specialisering av skattemåls- hanteringen som reformen syftade till. Vid de domstolar som inte gjordes till föremål för någon sammanläggning vid reformen, är dock möjligheterna till specialisering oförändrade.

Samtliga förvaltningsrätter är i dag organiserade med större enheter i stället för de mindre rotlar som fanns tidigare. De

47Högsta förvaltningsdomstolen har i HFD 2014 ref. 33 funnit att innehav av en dator med internetuppkoppling inte kan anses utgöra ett innehav av en tv-mottagare som kan utlösa en skyldighet att betala radio- och tv avgift. Inströmningen av mål avseende radio- och tv-avgift vid Förvaltningsrätten i Luleå får nu antas komma att minska.

48De s.k. tryckerimoms-målen.

178

SOU 2014:76

Specialisering av skattemålshanteringen

flesta förvaltningsrätter har anpassat sin organisation för att åstadkomma en specialiserad skattemålshantering, och därvid samlat skattemålen vid en eller ett fåtal enheter. En förvaltningsrätt har inte en särskild skatteenhet, men begränsar antalet domare som dömer i skattemål.

Trots reformen finns det två förvaltningsrätter som fort- farande fördelar skattemålen på alla domare vid domstolen.

Det finns ett samband mellan storleken på förvaltnings- rätternas målunderlag och antal domare och i vilken grad det förekommer specialisering.

Målsättningen med förvaltningsrättsreformen

En övergripande målsättning med 2010 års förvaltningsrättsreform var att skapa en organisatorisk struktur för förvaltningsdömandet som ska hålla under en lång tid. För att kunna garantera en hög kvalitet borde domstolarna enligt regeringen vara dimensionerade på ett sätt som ger möjlighet till specialisering, kompetensutveck- ling och en väl fungerande beredningsorganisation. En allmän utgångspunkt var därför att domstolarna borde vara större än vad många länsrätter var. I propositionen anförde regeringen vidare bl.a. att större domstolar kan hålla sig med en specialiserad bered- ningsorganisation och med en ökad specialisering på domarsidan.49

Förutsättningar för specialisering på förvaltningsrätterna efter förvaltningsrättsreformen

Förvaltningsrättsreformen innebar bl.a. att vissa länsrätter lades samman och resulterade i att de tidigare 23 länsrätterna ersattes av 12 förvaltningsrätter. De 12 förvaltningsrätterna har följaktligen en större mängd mål och ett större antal domare per domstol än länsrätterna hade. Antalet måltyper förändrades inte genom reformen.

En naturlig följd av det faktum att antalet domare per domstol har ökat, är att domstolarnas möjligheter att välja om domarna ska

49 Prop. 2008/09:165 s. 108.

179

Specialisering av skattemålshanteringen

SOU 2014:76

vara specialiserade på vissa måltyper har ökat. På en liten domstol med ett fåtal domare finns sällan utrymme för sådana val. Härutöver medför det faktum att mängden skattemål har ökat vid flera domstolar att förutsättningarna för specialisering har ökat (om en domare ges fler mål av en viss typ ökar domarens erfaren- het av den måltypen, vilket ökar möjligheten att bli specialiserad på måltypen i fråga).

Sett ur dessa perspektiv har förvaltningsrättsreformen medfört ökade möjligheter till specialisering jämfört med tidigare. Detta gäller dock bara för de domstolar som omfattades av en samman- läggning vid reformen, dvs. för alla förvaltningsrätter utom Förvaltningsrätten i Malmö, Förvaltningsrätten i Luleå och För- valtningsrätten i Umeå. För dessa förvaltningsrätter innebar reformen inte att situationen (målmängd, antal domare etc.) för- ändrades jämfört med tidigare. Förvaltningsrättsreformen har således inte medfört ökade möjligheter till specialisering på dessa domstolar. Inte heller för Förvaltningsrätten i Stockholm innebar reformen några ökade möjligheter till specialisering, eftersom ändringen av domstolens domkretsar resulterade i ett lägre antal inkommande mål än tidigare. Detta betyder dock inte att nämnda domstolar inte arbetar specialiserat med skattemålen (se vidare avsnitt 7.5).

Möjligheterna för en domstol att ha en skattespecialisering (eller annan specialisering) är till stor del beroende av hur målen vid domstolen fördelas mellan domarna. Fördelningen av mål hänger i sin tur samman med hur domstolen är organiserad. I en domstol där målen fördelas på många mindre rotlar är det svårare att åstadkomma specialisering än i en domstol där målen samlas vid färre men större enheter.50 När länsrätterna bildades var de alla uppdelade i mindre rotlar. I vissa fall var rotlarna samlade under avdelningar. Före förvaltningsrättsreformen fördelade de flesta länsrätter skattemålen lika på alla rotlar. Vid Länsrätten i Stockholms län och Länsrätten i Skåne län fanns dock särskilda

50 Det är visserligen inte omöjligt att åstadkomma specialisering på domstolar som består av mindre rotlar. Detta kan ske genom att vissa domare respektive föredragande hanterar mål från andra rotlar än sina egna. Som exempel kan nämnas att bl.a. Länsrätten i Falun, Läns- rätten i Vänersborg och Länsrätten i Västmanlands län redan före förvaltningsrättsreformen hade viss specialisering på domarsidan och sistnämnda domstol även på föredragandesidan.

180

SOU 2014:76

Specialisering av skattemålshanteringen

skatteavdelningar dit alla skattemål lottades.51 Domstolarnas enkätsvar visar att förvaltningsrätterna numera genomgående har ersatt de tidigare rotlarna med större enheter. I några fall (Förvaltningsrätten i Härnösand, Förvaltningsrätten i Karlstad och Förvaltningsrätten i Växjö) hanterar en enhet beredningen av alla mål vid domstolen innan de fördelas på domare för avgörande. I övrigt hanteras beredning och avgörande av målen på samma avdelning/enhet.

Det stora flertalet förvaltningsrätter har efter förvaltningsrätts- reformen anpassat sina organisationer för att kunna hantera skatte- målen på ett mer specialiserat sätt än tidigare. Alla förvaltningsrätter utom tre har således i dag en organisation som innebär att skattemålen samlas vid och avgörs av domare vid särskild skatteavdelning eller skatteenhet (skatteavdelningarna/ enheterna har samtidigt i olika utsträckning viss andel av de övriga målgrupper som förekommer i allmän förvaltningsdomstol, se vidare nedan).

Förvaltningsrätten i Härnösand, Förvaltningsrätten i Luleå och Förvaltningsrätten i Växjö har dock inte organiserat sig på ett sådant sätt. Vid Förvaltningsrätten i Luleå förekommer ändå viss specialisering i och med att det bara är 3 av domstolens 11 domare52 som dömer i skattemål. Vid Förvaltningsrätten i Härnösand och Förvaltningsrätten i Växjö dömer däremot alla domstolens domare i skattemål.53 Förvaltningsrätten i Härnösand har i sitt enkätsvar uppgett att eftersom det endast finns fem ordinarie domare vid domstolen skulle domstolen bli för sårbar om en av domstolens domare var specialiserad på skattemål.

Beträffande de nämnda förvaltningsrätterna konstateras att Förvaltningsrätten i Luleå inte omfattades av någon sammanlägg- ning vid förvaltningsrättsreformen. Domstolen hade efter reformen således i princip en oförändrad mängd skattemål (i genomsnitt cirka 340 per år, jfr tabell 7.3) och ett i princip oför- ändrat antal domare (ca 4,95 årsarbetskrafter under 2012, dvs. före det att domstolen blev migrationsdomstol, jfr tabell 3.4) jämfört med tidigare. De andra två förvaltningsrätterna, Förvaltningsrätten i Härnösand och Förvaltningsrätten i Växjö, omfattades visserligen

51Till avdelningarna lottades också viss andel andra måltyper.

52Uppgift från domstolen avseende 2014, efter att förvaltningsrätten blev migrations- domstol.

53Som redogörs för nedan vidtar dessa domstolar andra åtgärder för att åstadkomma viss specialisering av skattemålshanteringen.

181

Specialisering av skattemålshanteringen

SOU 2014:76

av sammanläggningar vid förvaltningsrättsreformen. Varken mängden skattemål eller antalet domare vid dessa domstolar skiljer sig dock särskilt mycket från mängden skattemål och antalet domare vid Förvaltningsrätten i Luleå. Vid Förvaltningsrätten i Härnösand uppgår således mängden skattemål efter reformen till i genomsnitt cirka 360 mål per år54 och antalet domare till cirka 5,33 årsarbets- krafter under 2013.55 Vid Förvaltningsrätten i Växjö är mot- svarande siffror 400 mål per år56 och 5,97 årsarbetskrafter under 2013.57 Det ligger nära till hands att dra slutsatsen att de nämnda förvaltningsrätterna är för små för att ha utrymme för en specialiserad skattemålshantering. Detta ligger också i linje med vad Förvaltningsrätten i Härnösand har anfört i sitt enkätsvar.

I sammanhanget noteras att Förvaltningsrätten i Karlstad har organiserat sig på ett sätt som ger förutsättningar för en specialiserad skattemålshantering, trots att mängden skattemål vid denna domstol (i genomsnitt cirka 490 per år58) inte skiljer sig avsevärt från mängden skattemål vid förvaltningsrätterna i Härnösand, Luleå och Växjö. Detta kan dock förklaras av att den totala mängden mål är större vid Förvaltningsrätten i Karlstad än vid förvaltningsrätterna i Härnösand, Luleå och Växjö (ca 5 500 mål per år jämfört med cirka 4 300, 3 500 respektive 4 800 mål per år59).

Det noteras också att Förvaltningsrätten i Umeå som endast har cirka 170 inkommande skattemål per år60 i och för sig har samlat skattemålen vid en av domstolens två enheter. Utredningen menar dock, av skäl som utvecklas nedan, att domstolen trots detta inte kan anses ha någon kvalitativ skattespecialisering.

Sammanfattning

Förvaltningsrättsreformen har resulterat i att de flesta förvaltningsrätter har en större mängd mål och ett större antal domare per domstol än vad länsrätterna hade. Härigenom har förvaltningsrättsreformen ökat möjligheterna till specialisering vid

54Tabell 7.3.

55Tabell 3.4.

56Tabell 7.3.

57Tabell 3.4.

58Tabell 7.3.

59Tabell 3.2.

60Tabell 7.3.

182

SOU 2014:76

Specialisering av skattemålshanteringen

domstolarna. Vid de domstolar som inte omfattades av någon sam- manläggning vid reformen, är dock möjligheterna till specialisering oförändrade.

Samtliga förvaltningsrätter är i dag organiserade med större enheter i stället för de mindre rotlar som fanns tidigare. De flesta förvaltningsrätter har anpassat sin organisation för att åstadkomma en specialiserad skattemålshantering, och därvid samlat skattemålen vid en eller ett fåtal enheter. Fortfarande finns det dock tre förvaltningsrätter som inte har organiserat sig på ett sådant sätt. En förvaltningsrätt har inte en särskild skatteenhet, men begränsar antalet domare som dömer i skattemål. Trots reformen finns det två förvaltningsrätter som fortfarande fördelar skattemålen på alla domare vid domstolen. Utredningens slutsats är att det finns ett samband mellan storleken på förvaltningsrätternas målunderlag och antal domare och i vilken grad det förekommer specialisering. Utredningen noterar i detta sammanhang att Länsrättsutredningen ansåg att ett riktmärke borde vara att varje förvaltningsrätt skulle ha cirka 10 domare, vilket flera förvaltningsrätter i dag inte har.61

7.5Hur arbetar förvaltningsrätterna med specialisering i fråga om skattemål i dag?

Bedömning: Alla förvaltningsrätter vidtar olika former av åtgärder för att åstadkomma en specialiserad skattemåls- hantering. Alla förvaltningsrätter har en eller flera föredragande som är specialiserade på skatt och har erfarenhet från tidigare arbete med skatt. Detsamma gäller vissa av de domare som arbetar med skattemål. Domare och föredragande får i de flesta fall arbeta kontinuerligt med skattemål. Krav på rotation bland domarna är relativt sällsynt.

De flesta av förvaltningsrätterna bedöms ha en kvalitativ skattespecialisering. Fyra förvaltningsrätter har dock ett för litet skattemålsunderlag och för få domare för att kunna anses ha en kvalitativ skattespecialisering.

61 Domstolsverket (2008) s. 32.

183

Specialisering av skattemålshanteringen

SOU 2014:76

Organisation och fördelning av mål

En domstol vars organisation och lottning innebär att skattemålen fördelas till en avdelning eller enhet som uteslutande hanterar skattemål har automatiskt specialiserade domare och föredragande. Såvitt framkommer av enkätsvaren finns det i dag ingen förvalt- ningsrätt som har en sådan organisation/lottning. Skälen till detta torde bl.a. vara att man vill åstadkomma flexibilitet i arbetet och allsidighet hos handläggarna och domarna.

På de domstolar som fördelar skattemålen till särskilda enheter dit även en andel andra måltyper lottas är specialiseringsgraden beroende av dels förhållandet mellan antalet skattemål och antalet mål av andra typer som fördelas till avdelningen/enheten, dels hur skattemålen fördelas på domarna inom avdelningen/enheten. Utredningen har beträffande denna fråga fått följande information från förvaltningsrätterna.

Vid Förvaltningsrätten i Uppsala finns två dömande enheter (enhet 1 och enhet 2). Till enhet 1 lottas alla domstolens social- försäkringsmål och till enhet 2 alla domstolens skattemål. Till enhet 2 lottas även mål enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och lagen (1988:870) om vård av miss- brukare i vissa fall (LVM), psykiatrimål samt upphandlingsmål. Skattemålen utgör cirka 25 procent av målen vid enhet 2. Skatte- målen fördelas på två av enhetens tre rådmän samt på lagmannen, medan övriga mål fördelas i princip jämnt mellan domarna på enheten. Härutöver får fiskalerna skattemål. Varje domare avgör i genomsnitt cirka 120 skattemål per år.

Skatteavdelningen vid Förvaltningsrätten i Malmö handlägger även bl.a. mål enligt LVU och LVM, fastighetstaxeringsmål och alla domstolens mål om svenskt medborgarskap. Skattemålen utgör cirka 50 procent av avdelningens mål. Skattemålen fördelas i princip jämnt mellan domarna på avdelningen (4,5 ordinarie domare). Varje domare avgör normalt i genomsnitt cirka 350 skattemål per år.

184

SOU 2014:76 Specialisering av skattemålshanteringen

De två skatteenheterna vid Förvaltningsrätten i Göteborg (2 enheter av totalt 10)62 hanterar i olika utsträckning en del av de övriga målgrupper som förekommer i allmän förvaltningsdomstol, bl.a. mål om offentlig upphandling, mål om produkt- och verksamhetskontroll, mål enligt LVU och LVM, psykiatrimål samt biståndsmål. För båda enheterna utgör skattemålen cirka 60 procent av den totala måltilldelningen. På de två skatteenheterna tjänstgör totalt nio ordinarie domare (en chefsrådman och åtta rådmän), en t.f. rådman och två fiskaler. Härutöver har ytterligare en chefsrådman fungerat som en extra resurs. Skattemålen fördelas jämnt mellan domarna. Varje domare avgör i genomsnitt cirka 250 skattemål per år.

Vid Förvaltningsrätten i Stockholm fördelas alla skattemål till skatteavdelningen och sedan vidare till någon av avdelningens tre enheter. Till skatteavdelningen lottas även bl.a. folkbokföringsmål, färdtjänstmål, mål om rättelse i Kronofogdemyndighetens register samt studiestödsmål och mål om arbetslöshetsersättning. Skatte- målen (inklusive trängselskattemålen) utgör cirka 65 procent av avdelningens mål. Utgångspunkten är att skattemålen ska fördelas lika mellan de tre enheterna och därefter mellan domarna på enheterna. Mål om skattereduktion för ROT/RUT-arbeten för- delas dock till en av enheterna, fastighetstaxeringsmål till en annan och storföretagsmål till en tredje enhet. För närvarande disponerar avdelningen totalt 13 ordinarie domare, avdelningschefen oräknad, en pensionerad domare och sju fiskaler. Antalet skattemål som varje domare dömer varierar beroende dels på vilken speciallottning av skattemål som förekommer på enheten, dels mängden övriga måltyper som finns på domarens enhet. Varje domare avgör i genomsnitt cirka 370 skattemål per år.

Förvaltningsrätten i Falun har en skatteenhet dit alla skattemål, alla upphandlingsmål samt omkring hälften av övriga mål lottas. Skattemålen utgör cirka 25 procent av enhetens mål. Tre av

62 Förvaltningsrätten i Göteborg fördelade tidigare skattemålen på 4 av totalt 12 dömande enheter. Från och med den 1 september är skattemålen koncentrerade till 2 av totalt 10 dömande enheter. Det är dock bara en temporär lösning till dess domstolen under senhösten 2014 kommer att gå över till sex avdelningar, varav en avdelning kommer att hantera samtliga skattemål i domstolen. Även den nya skatteavdelningen kommer troligen att ha en tyngdpunkt på skattemål kombinerat med en andel av övriga mål.

185

Specialisering av skattemålshanteringen

SOU 2014:76

rådmännen, lagmannen och en fiskal dömer i skattemål. Varje domare avgör i genomsnitt cirka 250–300 skattemål per år.

Den enhet vid Förvaltningsrätten i Linköping som hanterar skattemål, hanterar även energimål samt hälften av domstolens övriga mål. Omkring 40 procent av målen som lottas till enheten utgör skattemål. Målen fördelas på alla domare på enheten, för närvarande fyra domare och två fiskaler (en rådmanstjänst är vakant).63 Varje domare avgör i genomsnitt cirka 450 skattemål per år.

Förvaltningsrätten i Jönköping består av två enheter; en enhet för skattemål och en enhet för socialförsäkringsmål. Domstolens övriga mål fördelas mellan enheterna i förhållande till antalet domare på respektive enhet. Två av skatteenhetens tre ordinarie domare samt fiskaler dömer i skattemål. Domarna bedöms arbeta cirka 40 procent av sin arbetstid med skattemål och varje domare avgör i genomsnitt cirka 250–300 skattemål per år.

Vid Förvaltningsrätten i Karlstad samlas alla skattemål vid domstolens skattegrupp. Den sakansvarige domaren för skatte- gruppen dömer i de flesta skattemål, men en mindre andel tilldelas en annan rådman respektive en fiskal, vilka dömer i cirka 5 procent av skattemålen var. Det senaste året har den sakansvarige skatte- domaren avgjort cirka 380 skattemål.

Förvaltningsrätten i Umeå har organiserat sig i två dömande enheter. Skattemålen fördelas till den ena enheten, tillsammans med bl.a. socialförsäkringsmål. Av enhetens mål utgör skattemålen cirka 30 procent. Skattemålen tilldelas normalt lagmannen eller en rådman. Fiskal får i utbildningssyfte mål som inte är alltför svåra. En ordinarie domare dömer i genomsnitt cirka 100–150 skattemål per år.

Som framgått ovan finns det tre förvaltningsrätter som inte har någon särskild skatteenhet- eller avdelning, nämligen Förvalt- ningsrätten i Härnösand, Förvaltningsrätten i Luleå och Förvalt- ningsrätten i Växjö.

Förvaltningsrätten i Luleå fördelar skattemålen på 3 av de 11 ordinarie domarna64 vid domstolen (plus fiskaler i vissa fall). Dessa

63Uppgift från domstolen avseende 2014.

64Uppgift från domstolen avseende 2014, efter att förvaltningsrätten blev migrations- domstol.

186

SOU 2014:76

Specialisering av skattemålshanteringen

domare avgör i genomsnitt 60–70 skattemål per år och domare (bortsett från målen om radio- och tv-avgifter).

Förvaltningsrätten i Härnösand delar upp hanteringen av skatte- mål och socialförsäkringsmål terminsvis. De domare som hanterar skattemål (vanligen 1–2 domare av domstolens totalt 4 ordinarie domare bortsett från lagmannen), hanterar också upphandlingsmål, psykiatrimål och andra förvaltningsmål. Domarna lägger omkring 40 procent av sin arbetstid på skattemål och varje domare avgör i genomsnitt cirka 100–200 skattemål per år.

Vid Förvaltningsrätten i Växjö dömer alla domstolens fem domare i skattemål. Beredningen av skattemålen hanteras dock av en särskild skattegrupp bestående av tre skatteföredragande och en beredningsansvarig domare med särskilt ansvar för skattemål. De ordinarie domarna vid domstolen avgör i genomsnitt minst 70 skattemål per år, i vissa fall betydligt fler.

Bland de domstolar som lottar skattemålen till en särskild avdelning/enhet, finns det ett fåtal domstolar som har en ytter- ligare specialisering. Förvaltningsrätten i Stockholm handlägger exempelvis alla mål om ROT/RUT och punktskatter vid en enhet, s.k. storföretagsmål och bouppteckningsmål vid en annan och fastighetstaxeringsmål vid en tredje. Vid Förvaltningsrätten i Uppsala finns en specialisering som innebär att mål om betalnings- säkring och bevissäkring samt fastighetstaxeringsmål döms av två av de tre ordinarie skattedomarna. Vid Förvaltningsrätten i Falun hanteras bl.a. mål om punktskatter av en domare. I övrigt förekommer det vid förvaltningsrätterna framförallt att mål om mervärdesskatt som inte har samband med inkomstskattemål hanteras av någon eller några domare eller av en viss föredragande. Förvaltningsrätten i Linköping har ett arbetssätt som innebär att mål om ROT/RUT respektive övriga skattemål fördelas på två olika ansvariga domare som sköter beredningen av dessa mål. Målen fördelas därefter lika när de är färdigberedda och klara för avgörande.

187

Specialisering av skattemålshanteringen

SOU 2014:76

Specialisering hos domare och föredragande

Ovan har redogjorts för hur skattemålen fördelas vid de olika förvaltningsrätterna, något som har stor betydelse för huruvida domarna kan anses vara specialiserade. Domarnas bakgrund är varierande, vissa har skatteerfarenhet när de utnämns till domare medan andra inte har det. Som utredningen redogör för nedan är dock sådan tidigare erfarenhet inte nödvändig för att en domare ska kunna vara specialiserad på skatt (se avsnitt 7.8).

För frågan om specialisering av de individuella domarna har det betydelse om domstolen i fråga tillämpar rotation, dvs. låter domarna cirkulera till annan enhet efter viss tid. På vissa domstolar föreskrivs i arbetsordningen eller motsvarande att rotation ska ske efter viss tid, vanligtvis 3–5 år. Såvitt framkommer av enkätsvaren finns det dock sådan reglering endast vid 4 av de 12 förvaltnings- rätterna (Förvaltningsrätten i Falun, Förvaltningsrätten i Jönköping, Förvaltningsrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Umeå). Enkätsvaren visar att det är ovanligt med rotation, även vid sådana domstolar som har reglering om det. Vanligen prövas i stället förut- sättningarna för att låta domare byta enhet när vakanser uppstår till följd av pensionsavgångar etc. En utgångspunkt vid denna prövning är att det ska finnas tillräcklig kompetens bland domarna på de dömande enheterna i förhållande till den måltilldelning som enheten har.

Samtliga förvaltningsrätter har uppgett att de har någon eller några föredragande som är specialiserade på skatterätt. I många fall har dessa en bakgrund från Skatteverket, skattekonsultverksamhet eller skattemålshantering i annan domstol. Det faktum att föredragandena är specialiserade innebär att skattemålen, trots viss inlottning av andra måltyper på skatteenheterna, i de flesta fall handläggs av särskilt skattekunniga handläggare. Skattespeciali- seringen är i regel generell och avser inte något särskilt skatte- område. Ett par förvaltningsrätter har dock föredragande som är inriktade på t.ex. mervärdesskattemål, fastighetstaxeringsmål, ansökningar om betalnings- och bevissäkring och punktskatter. De specialiserade föredragandena arbetar inte alltid uteslutande med skattemål utan det förekommer att de även handlägger andra måltyper som lottas till skatteavdelningen/enheten.

188

SOU 2014:76

Specialisering av skattemålshanteringen

Kompetensutveckling och specialisering

All personal vid Sveriges Domstolar får möjlighet att genomgå kompetensutveckling i form av utbildning och seminarier. Det finns bl.a. utbildningar som riktar sig i första hand till ordinarie domare och som avser både domarens materiella kompetens och domarens kompetens avseende processledning, utredningsplikt, bevisfrågor m.m. Domstolsverket erbjuder också föredragande och beredningsjurister att delta på dess utbildningar. Utbildningarna ges på grundnivå, fördjupningsnivå och specialiseringsnivå.

När det gäller nyutnämnda domare har dessa varierande erfarenhet och kompetens och de erbjuds därför individuellt anpas- sad kompletterande utbildning. Det övergripande målet är enligt Domstolsverket att alla domare ska erbjudas sådan utbildning som krävs för att de tryggt ska kunna handlägga och avgöra mål självständigt, effektivt och rättssäkert.

Domstolsakademin har flera kurser som riktar sig speciellt till de domare vid förvaltningsdomstol som vill fördjupa sig inom skatterätt. Exempel på sådana kurser är grund-, fördjupnings- och specialistkurser kallade Skattemål – sambandet mellan redovisning och beskattning, Bevisningen i skattemål, Skatteförfarandet, genomsyn och skatteflykt, Företrädaransvar och betalningssäkring, Internationell beskattning och Skattemål i domstol.

Under 2013 deltog cirka 200 personer i de 11 kurser med skatte- rättslig inriktning som Domstolsakademin arrangerade.65 Vid en genomgång av deltagarlistor för kurser med skatterättslig inrikt- ning under vårterminen 2013 kan noteras att andelen ordinarie domare som deltog var lägre än andelen föredragande.

För att en kvalitativ skattemålsspecialisering ska vara möjlig måste domarna ges goda möjligheter att delta i de fördjupnings- och specialistutbildningar som Domstolsakademin erbjuder.

65 Under 2012 deltog cirka 280 personer i de 11 kurser med skatterättslig inriktning som Domstolsakademin arrangerade.

189

Specialisering av skattemålshanteringen

SOU 2014:76

Sammanfattning

Det kan konstateras att alla förvaltningsrätter i dag vidtar olika former av åtgärder för att åstadkomma en specialiserad skatte- målshantering. Alla förvaltningsrätter har en eller flera före- dragande som är specialiserade på skatt och många har erfarenhet från tidigare arbete med skatt. Detsamma gäller vissa av de domare som arbetar med skattemål, om än inte i samma utsträckning som när det gäller föredragande. Domare och föredragande får i de flesta fall arbeta kontinuerligt med skattemål. Krav på rotation bland domarna är relativt sällsynt. I något fall delas arbetet med skattemål och andra mål upp terminsvis.

Vid flertalet förvaltningsrätter finns särskilda skatteenheter. Visserligen lottas till dessa enheter även in en andel andra måltyper. Utredningens bedömning är dock att de domare som dömer i skattemål vid de flesta av förvaltningsrätterna arbetar tillräckligt stor del av sin arbetstid med skattemål och avgör tillräckligt många skattemål per år för att domstolen ska anses ha en kvalitativ skattespecialisering (jfr avsnitt 7.8). Såvitt utredningen kan bedöma arbetar de flesta av de specialiserade domarna kontinuerligt med skattemål under en längre tid, dvs. utan krav på rotation etc.

Vid två förvaltningsrätter (Förvaltningsrätten i Luleå och Förvaltningsrätten i Växjö) avgör varje domare endast i storleks- ordningen 60–70 skattemål per år. Vid Förvaltningsrätten i Härnösand är antalet avgjorda skattemål per domare något högre, 100–200 skattemål per år. Vid denna domstol delas dock hante- ringen av målen upp så att domarna hanterar skattemål respektive socialförsäkringsmål terminsvis. Utredningen bedömer i avsnitt 7.8 att det krävs ett större målunderlag och fler domare än nämnda domstolar har för att en domstol ska kunna ha en kvalitativ skattespecialisering.

Förvaltningsrätten i Umeå har organiserat sig för att kunna ha en specialiserad skattemålshantering och har också personal med god skattekompetens. Enligt utredningens mening har emellertid även denna domstol ett för litet skattemålsunderlag för att kunna åstadkomma en kvalitativ skattespecialisering. Detta visar sig av det faktum att domstolens skattemål avgörs av 1–2 domare som avgör i genomsnitt 100–150 skattemål per år var, och att domstolen har färre än 200 skattemål per år.

190

SOU 2014:76

Specialisering av skattemålshanteringen

7.6Effekter av domstolarnas specialisering efter reformen

Bedömning: Andelen avgjorda mål i domstolarna gick ned i samband med reformen, men har ökat därefter.

Några statistiska effekter av domstolarnas specialisering kan inte påvisas. Trots detta bedöms specialisering på sikt kunna leda till ökad kvalitet i detta avseende.

För de flesta förvaltningsrätterna har den nya förvalt- ningsrättsorganisationen hittills inte haft någon tydlig påverkan på domstolarnas möjligheter att rekrytera eller behålla personal.

Statistiska effekter

Som de flesta större omorganisationer innebar reformen 2010, som skedde successivt under 1,5 år och som innebar att de sista förvaltningsrätterna flyttade till gemensamma lokaler sommaren 2011, att effektiviteten i domstolarna sett utifrån antalet avgjorda mål och handläggningstid gick ner.66 Flera förvaltningsrätter har i enkätsvaren uppgett att de balansökningar och ökade handlägg- ningstider som uppstod efter reformen bl.a. berodde på att många domare var nya som domare.

Överklagandefrekvens är en dålig mätare av kvaliteten på avgöranden i allmän förvaltningsdomstol. Detta har framför allt att göra med att det i förvaltningsprocess inte finns några preklu- sionregler.67 Detta innebär att en part har möjligheter att åberopa nya omständigheter i kammarrätt, något som kan bidra till ett ökat incitament att överklaga vid en negativ utgång i förvaltningsrätten. Det faktum att ett domstolsavgörande avseende viss skattefråga kan ha betydelse för ett stort antal personer eller företag, påverkar också antalet överklaganden i ökande riktning. Likaså är skatte-

66Vid länsrätterna avgjordes under åren 2007–2009 totalt 17 746, 19 153 respektive 15 095 skattemål. Under åren 2010–2013 avgjordes vid förvaltningsrätterna totalt 13 928, 12 305,

13537 respektive 14 253 skattemål. Se vidare tabell 7.2 och 7.4.

67Särskilda preklusionsbestämmelser finns bl.a. i mål om laglighetsprövning enligt kom- munallagen (1991:900) och i vissa mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kom- munikation, LEK. Vidare finns preklusionsregler gällande processen i Högsta förvaltnings- domstolen, 37 § första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL.

191

Specialisering av skattemålshanteringen

SOU 2014:76

lagstiftningen till sin natur sådan att den genererar många mål vid domstol, i och med att den generellt kan sägas ha mindre acceptans än annan lagstiftning och skattelagstiftningen dessutom ofta ändras. Även andra faktorer, som t.ex. att processen i allmän förvaltnings- domstol är mindre kostsam för den enskilde än processen i allmän domstol liksom att det är ovanligt att part i allmän förvaltnings- domstol företräds av ombud, bidrar till att överklagandefrekvensen är och kan förväntas fortsätta vara högre i de allmänna förvaltnings- domstolarna än i de allmänna domstolarna.

Den genomsnittliga ändringsfrekvensen för skattemålen har såväl före som efter förvaltningsrättsreformen legat kring 25 procent.68 Vad beträffar ändringsfrekvensen ska framhållas att det kanske aldrig kommer att kunna utläsas några tillförlitliga effekter. Detta efter- som större målserier får stor påverkan på statistiken avseende ändringsfrekvens och det inte av statistiken går att utläsa vad som är skälet till att kammarrätten ändrar respektive inte ändrar utgången och hur stor ändringen är (även en mindre justering av exempelvis ett belopp registreras som ändring).

Kvaliteten på avgörandena

Kvaliteten på avgörandena i skattemål är svår att mäta genom statistik. Vissa förvaltningsrätter anser att den nya domstols- organisationen inte har påverkat kvaliteten på domstolsav- görandena. De flesta förvaltningsrätter uppger dock i sina enkät- svar att inriktningen mot specialisering leder till ökad kvalitet i avgörandena bl.a. eftersom såväl domare som föredragande ägnar mer tid åt en viss måltyp och det har blivit möjligt att koncentrera kompetensutvecklingsinsatser till ett visst rättsområde.

68 Under åren 2008–2009 var den genomsnittliga ändringsfrekvensen i skattemål 27,79 procent respektive 25,90 procent. Under åren 2010–2013 var den genomsnittliga ändringsfrekvensen i skattemål 14,09 procent, 22,26 procent, 24,23 procent respektive 24,19 procent. Ändringsfrekvensen varierar ibland markant mellan olika år, framför allt sedd per domstol. Som exempel kan nämnas att ändringsfrekvensen för Förvaltningsrätten i Uppsala var 16,98 procent under 2010, 19,39 procent under 2011, 3,90 procent under 2012 och 30,8 procent under 2013. Orsaken till de stora variationerna är sannolikt att domstolen avgjort flera serier mål där utgången i kammarrätten har fått stor påverkan på ändringsfrekvensen.

192

SOU 2014:76

Specialisering av skattemålshanteringen

Effekter avseende rekrytering

Vad gäller möjligheterna att rekrytera domare och föredragande varierar svaren mellan domstolarna. Av domstolarnas enkätsvar framgår att vissa av de förvaltningsrätter som har genomfört en omorganisation i samband med reformen ser det som positivt att de har kunnat efterfråga en särskild kompetens på skatteområdet vid nyrekrytering, framför allt vid rekrytering av föredragande. För domarpersonal har detta hittills inte varit lika tydligt.

De flesta förvaltningsrätterna uppger att den nya förvaltnings- rättsorganisationen inte har påverkat domstolens möjligheter att rekrytera eller behålla personal, eller att det är för tidigt att bedöma huruvida organisationsförändringarna har påverkat dessa möjlig- heter. Ett par förvaltningsrätter uppger att det blivit lättare att få in ny kompetens. Förvaltningsrätten i Uppsala uppger att domstolens möjligheter att rekrytera är bättre än vad de var vid Länsrätten i Västmanlands län men ungefär desamma, eller möjligen något bättre, än de tidigare var vid Länsrätten i Uppsala län. Däremot är möjligheterna att behålla personal sämre än vad de var vid Länsrätten i Västmanlands län medan de huvudsakligen är desamma som de tidigare var i Länsrätten i Uppsala län. Enligt Förvalt- ningsrätten i Uppsala är det närheten till Stockholm som under- lättar rekrytering men samtidigt försvårar att behålla personal. Närheten till Uppsala universitet kan också bidra positivt vid rekrytering. Förvaltningsrätten i Växjö menar att det kan ha blivit något svårare att rekrytera eftersom personalbehovet för förvalt- ningsrätten är större än det var vid varje enskild länsrätt, samtidigt som antalet tillgängliga jurister i Växjö är begränsat och avstånden till de tidigare domstolsorterna (Kalmar och Karlskrona) inte lockar alla där bosatta lämpliga jurister att pendla till domstolen.

193

Specialisering av skattemålshanteringen

SOU 2014:76

7.7Finns det anledning till en ökad specialisering av skattemålshanteringen?

Bedömning: En ökad specialisering av skattemålshanteringen kan bidra till stärkt rättssäkerhet, bättre kvalitet och effektivare skattemålshantering. Endast ökad specialisering räcker dock inte för att uppnå de önskade och förväntade effekterna. Även andra åtgärder behöver vidtas.

Såväl direktiven som parterna i skattemål har efterfrågat en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol. Specialisering kan dock knappast vara ett ändamål i sig. Specialisering måste istället ses som ett verktyg för att uppnå vissa ändamål och effekter. För att kunna svara på frågan om det finns anledning till ökad specialisering av skattemålshanteringen vid förvaltnings- rätterna och kammarrätterna, är den första frågan därför vilka de önskade och förväntade effekterna är. Därefter måste frågan besvaras om ökad specialisering är rätt verktyg att uppnå dessa effekter. Dessa två frågor diskuteras i avsnitt 7.7.1 och 7.7.2. Om ökad specialisering bedöms vara rätt verktyg att använda, är nästa fråga vilka förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att en förvaltningsrätt ska kunna ha en kvalitativ specialiserad skattemåls- hantering. Detta diskuteras i avsnitt 7.8. Slutligen är frågan på vilket sätt en ökad specialisering ska åstadkommas. Detta disku- teras i avsnitt 7.9.

7.7.1Vilka är de önskade och förväntade effekterna?

Av direktiven kan utläsas att de effekter som önskas åstadkommas genom en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol bl.a. är stärkt rättssäkerhet genom ökad kompetens och därmed en höjd kvalitet i avgörandena. Vidare är en önskad effekt att effektiviteten i skatteprocesserna ökar, bl.a. att omloppstiderna för skattemål blir kortare.

Utredningen har under sitt arbete erfarit att ombud och parter förväntar sig att en specialisering ska ha effekten att hanteringen av skattemålen i domstolarna förbättras i olika avseenden där man i dag upplever att det finns vissa brister. En sådan brist har angetts

194

SOU 2014:76

Specialisering av skattemålshanteringen

vara att rätten ibland inte synes förstå de händelseförlopp, och skälen bakom dessa, som målen handlar om. Detta gör parterna osäkra på om domstolen har tillräcklig kompetens för att bedöma frågorna i målet.

En annan brist har angetts vara att det i förvaltningsdomstolarna är svårt att veta vad domstolarna anser är relevant att diskutera. Problemet blir särskilt tydligt vid muntliga förhandlingar. Processmaterialet omfattar allt som finns i akten, men domstolen påpekar ofta att det som redan har anförts i skrift inte bör upprepas. Samtidigt är domstolen i regel ovillig att uttala sig om vilka frågor den anser är relevanta för målets avgörande. Detta medför att parterna ibland argumenterar i fler frågor än nödvändigt och ibland missar tillfällen att diskutera och argumentera kring frågor som domstolen sedermera lägger till grund för sitt avgörande.

En ytterligare brist som har framhållits av ombuden är att förvaltningsrätterna ofta utgår från att Skatteverkets beslut är korrekt utan att riktigt ifrågasätta det som sägs i beslutet. Vissa ombud menar att det ofta är först i kammarrätten det sker någon egentlig prövning av de argument som anförs mot Skatteverkets beslut. Ombuden anser bl.a. att en mer aktiv processledning, fler muntliga förberedelser, skriftliga sammanställningar och fylligare domskäl skulle minska dessa problem och att en specialisering hos domarna skulle underlätta.

Utredningen har vidare erfarit att även domarna vid förvalt- ningsdomstolarna anser att en skattespecialisering skulle ge dem bättre förutsättningar att döma i skattemål.

7.7.2Är specialisering rätt verktyg för att uppnå de önskade och förväntade effekterna?

Fördelarna med specialisering är flera. Det är naturligt att specialisering på ett visst rättsområde eller en viss måltyp gör att en domare är bättre skickad att förstå de frågor som ett mål handlar om och att ta ställning till parternas argument än om domaren inte har någon sådan specialisering.

En specialiserad domare har större möjligheter att ifrågasätta det som sägs i det överklagade beslutet och bedöma det som anförs av parterna, än en icke specialiserad domare. En specialiserad domare

195

Specialisering av skattemålshanteringen

SOU 2014:76

har också bättre förutsättningar att utforma tydliga domskäl och att komma fram till ett riktigt domslut.

Det kan vidare konstateras att aktiv processledning från domarens sida förutsätter att domaren har tillräckliga materiella kunskaper av aktuell måltyp. En specialiserad domare har således helt andra möjligheter att utöva aktiv processledning än en icke specialiserad domare. Att processledningen sköts effektivt är viktigt för parterna så att de inte åsamkas onödiga kostnader i samband med kommuniceringen av målet. En specialisering kan även medföra andra positiva effekter i så måtto att domaren snabbare kan sätta sig in i målet, göra jämförelser med tidigare behandlade mål och även avgöra målet snabbare än om domaren inte har en sådan specialisering. Det kan således leda till en ökad effektivitet. Specialisering hos domaren kan vidare öka parternas upplevelse av att domstolen har rätt kunskap och kompetens, vilket bidrar till en ökad legitimitet hos domstolen.

De nämnda fördelarna med specialisering gäller visserligen beträffande alla måltyper. Det finns emellertid några faktorer som gör att fördelarna med gör sig särskilt starkt gällande i fråga om skattemålen.

Det skatterättsliga området är mycket omfattande och komplext. Skattemålen kräver därför att domaren har kunskap inte bara om de materiella frågorna i målet, utan även kunskap om och förståelse för skattesystemet som sådant och det större sam- manhang som frågorna i målet ingår i. Som exempel kan nämnas att om ett skattemål innefattar en fråga om en viss inkomst ska flyttas från ett inkomstslag till ett annat, är det viktigt att domaren inte bara fokuserar på rättsfrågan utan även kan se de faktiska skattemässiga konsekvenserna av en sådan flytt. På samma sätt är det viktigt att kunna se de faktiska skattemässiga konsekvenserna av om en viss tillgång klassificeras som lagertillgång eller som inventarie.

Skattemålen har vidare blivit alltmer komplexa genom åren på grund av en ökad internationalisering, snabb rättsutveckling och hög förändringstakt i lagstiftningsarbetet. Dessa faktorer gör att skattemålen skiljer sig från de flesta måltyper när det gäller behovet av specialisering. Från flera av domstolarna har också framförts att domarna känner ett behov av att ha en ökad specialisering när det gäller just skattemål. Sammantaget konstateras att en ökad speciali-

196

SOU 2014:76

Specialisering av skattemålshanteringen

sering av skattemålshanteringen är ett effektivt verktyg för att uppnå en sådan ökad kvalitet och stärkt rättssäkerhet i dömandet avseende skattemålen som efterlyses i direktiven och av parterna, samtidigt som den bidrar till att förbättra skatteprocessen i flera av de avseenden som parter och ombud efterfrågat. Även andra åtgärder behöver dock vidtas för att alla önskade och förväntade effekter ska uppnås, se vidare avsnitt 7.12.

De nackdelar som kan finnas med specialisering gör sig främst gällande vid alltför detaljerad specialisering. Således kan det finnas en risk för ökad sårbarhet vid jäv, ledighet etc. samt svårigheter att organisera arbetet om vissa domare uteslutande är specialiserade på skattemål. En för hård specialisering kan leda till att domaren tappar sin generalistkompetens (se avsnitt 5.1). Vidare ökar risken för att en skattespecialiserad domare i förlängningen blir mer inskränkt i sitt tänkande och mindre benägen att på ett nyanserat sätt lyssna på parternas argument. Medan specialisering på skatterätt för domare och föredragande kan locka vissa jurister, kan det avskräcka andra. Alltför långtgående specialisering kan vidare medföra att det blir svårare att rekrytera domare och föredragande som inte vill arbeta specialiserat, men framför allt kan det bli svårt att behålla specialiserade jurister med tanke på konkurrensen från privata arbetsgivare på skatteområdet. Detta får effekter för parterna i målen, eftersom det påverkar såväl handläggningstider som kvaliteten på skattemålshanteringen. Dessa nackdelar bör beaktas vid valet av specialiseringsmetod.

7.8Vad behövs för att en förvaltningsrätt ska kunna ha en kvalitativ skattemålsspecialisering?

Bedömning: För att en förvaltningsrätt ska kunna ha en kvali- tativ skattespecialisering, behöver domstolen ha fyra domare som kan arbeta specialiserat med skattemål och ett målunderlag om minst 750 skattemål per år. Domarna bör beroende på tidigare erfarenhet lägga cirka 50 procent av sin arbetstid på skattemål och få kontinuerlig fortbildning på skatteområdet.

Av betydelse när frågan om specialisering diskuteras, är vad som krävs för att en förvaltningsrätt ska kunna ha en skattemåls-

197

Specialisering av skattemålshanteringen

SOU 2014:76

specialisering. Måste de domare som är specialiserade på skattemål ha arbetat med skatterätt tidigare? Är det nödvändigt att domaren arbetar heltid med skattemål, eller räcker det att en viss del av arbetstiden läggs på skattemål? Finns det andra faktorer som påverkar möjligheten till eller utformningen av en specialisering?

I detta avsnitt redogörs för vissa förutsättningar som enligt utredningens mening är avgörande för om en förvaltningsrätt ska kunna ha en kvalitativ specialisering på skattemål.

7.8.1Skattedomare behöver kontinuerlig fortbildning på skatteområdet

De domare som anställs på förvaltningsrätterna har olika bakgrund. Vissa har erfarenhet från arbete på departement, vissa från arbete på myndighet osv. Ännu större skillnader uppvisar de nya domarna i fråga om sina tidigare materiella erfarenheter. Det är relativt få nyutnämnda domare vars arbetslivserfarenhet omfattar skatterätt. Enligt utredningens mening är det heller inte nödvändigt att ha sådana tidigare erfarenheter för att kunna arbeta som domare specialiserad på skattemål. Som har redogjorts för ovan erbjuds alla nyutnämnda domare utbildning anpassad till respektive domares bakgrund och kunskap (se avsnitt 7.5). En domare som inte tidigare har arbetat särskilt med skatterätt får således den utbild- ning som behövs för att kunna arbeta specialiserat med skattemål. Även en domare som har skattebakgrund kan behöva utbildning för att antingen komplettera eller aktualisera kunskaperna. För domare som arbetar specialiserat med skattemål kan utbildnings- tillfällena vara ett värdefullt tillfälle att diskutera och analysera rättsfrågor med andra domare.

Ett led i en kvalitativ skattespecialisering är enligt utredningens mening att alla skattedomare får kontinuerlig fortbildning på skatteområdet. Det är viktigt att domarna får praktisk möjlighet att delta i utbildningarna. Det är upp till domstolscheferna att inta ett förhållningssätt som visar på vikten av att ta del av de utbildningar som står till buds.

198

SOU 2014:76

Specialisering av skattemålshanteringen

7.8.2Varje skattedomare bör lägga cirka 50 procent av sin arbetstid på skattemål

För att kunna arbeta upp en god kompetens inom ett visst rättsområde måste en domare få tillfälle att döma i ett tillräckligt antal mål inom det aktuella området. Beroende på frågornas svårighetsgrad och komplexitet kan det krävas olika antal mål för att upparbeta en sådan kompetens. Det kan då också vara nödvändigt att få arbeta en längre tid med likartade frågor, för att få erforderlig erfarenhet av området. Skatteområdet är ett omfattande rättsområde som består av ett stort antal olika delområden. Många skattefrågor förutsätter för- ståelse både för hur skattesystemet är uppbyggt och för hur skatte- regler och civil- och straffrättsliga regler samverkar. Detta eftersom effekterna av dessa regler ofta är orsaken till att transaktioner företas. För att en domare ska kunna upparbeta och bibehålla sådan kunskap och förståelse är det nödvändigt att han eller hon ges möjlighet att arbeta med skattemål i tillräcklig omfattning och även med mål av viss svårighetsgrad. Detsamma gäller för de svåra och komplexa bevis- frågor som förekommer i många skattemål. Dessa faktorer medför att en domare som ska vara specialiserad på skatteområdet, måste få möjlighet att kontinuerligt avgöra ett så stort antal skattemål av tillräcklig bredd och djup att domaren kan uppnå och upprätthålla en tillräcklig förståelse för och kunskap inom skatteområdet.

Förespråkare av specialiserad skattemålshantering tenderar att utgå från att specialiseringen ska vara hundraprocentig, dvs. att en domare specialiserad på skattemål ska arbeta heltid med skattemål. Ofta jämförs med att ombud i skattemål, och även processförare vid Skatteverket, är helt specialiserade på skatt. Enligt utredningens uppfattning kan emellertid domare vid en domstol inte utan vidare jämföras med jurister på privata byråer eller jurister vid Skatteverket. En domstol måste kunna hantera de måltyper som kommer in, även om en måltyp plötsligt skulle öka i omfattning. Möjligheten till detta minskar om vissa domare arbetar uteslutande med skattemål. Detta problem finns inte vid skattebyråerna, och

kvalitativ skattemålsspecialisering? ......................................	197
7.8.1 Skattedomare behöver kontinuerlig fortbildning
på skatteområdet ........................................................	198
7.8.2 Varje skattedomare bör lägga cirka 50 procent av
sin arbetstid på skattemål...........................................	199
7.8.3 På varje förvaltningsrätt som hanterar skattemål
bör finnas minst fyra domare som arbetar
specialiserat med skattemål........................................	201

SOU 2014:76		Innehåll
	7.8.4 Varje förvaltningsrätt som hanterar skattemål bör
	hantera minst 750 skattemål per år ............................	201
7.9	Vilken specialiseringsmetod bör väljas? ...............................	203
	7.9.1 Koncentration genom särskilda domstolar eller
	särskilda forumregler ..................................................	204
	7.9.2 Domstolsintern specialisering – kombinerad med
	färre domstolar............................................................	210
7.10	Specialisering i kammarrätterna ............................................	216
7.11	Bör det finnas ytterligare specialisering inom
	skatteområdet? .......................................................................	219
7.12	I vilka andra avseenden kan hanteringen av skattemål
	förbättras? ..............................................................................	220
8	Vissa frågor rörande förvaltningsrättens
	sammansättning.......................................................	223

sammansättning .....................................................................	223
8.2 Regleringen rörande tingsrätterna ........................................	226

	utöka antalet lagfarna domare ...............................................		247
8.5	Utvidgade möjligheter till tvådomarsits ...............................		249
	8.5.1	Domstolarnas inställning ...........................................	249
	8.5.2	Överväganden .............................................................	251
8.6	Förvaltningsrättens sammansättning i skattemål.................		256
	8.6.1	Överväganden .............................................................	257
	8.6.2 Effekter av de föreslagna
		sammansättningsreglerna ...........................................	266
9	Vissa frågor rörande särskilda ledamöter .....................		269
9.1	Bör särskilda ledamöter införas i fler måltyper? ..................		270
	9.1.1	Gällande regler m.m. ..................................................	270

Innehåll		SOU 2014:76
9.1.2	Några tidigare förslag.................................................	277
9.1.3 Domstolarnas och ombudens inställning .................		281
9.1.4	Överväganden.............................................................	281

Förkortningar.....................................................................		17
Sammanfattning ................................................................		19
1	Författningsförslag......................................................	29
1.1	Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ............	29

	alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter....................	46
1.11	Förslag till lag om ändring i tullagen (2000:1281).................	47
1.12	Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om
	elektronisk kommunikation ...................................................	48
1.13	Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)......	49
1.14	Förslag till lag om ändring i vägtrafikskattelagen
	(2006:227) ................................................................................	51
1.15	Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1882) om
	åldersgränser för film som ska visas offentligt ......................	52
1.16	Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen
	(2011:1244) ..............................................................................	53
1.17	Förslag till lag om ändring i lagen (2011:1245) om
	särskilda ordningar för mervärdesskatt för
	telekommunikationstjänster, radio- och tv-sändningar
	och elektroniska tjänster .........................................................	55

	behörighet ................................................................................	57
1.19	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion ........................	58
1.20	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1996:380) med kammarrättsinstruktion ...............................	59
2	Utredningens uppdrag och arbete.................................	61
3	De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling ..........	65
3.1	Förvaltningsrättskipningen i Sverige före 1971 .....................	65
3.2	1971 års förvaltningsrättsreform ............................................	66
3.3	Mellankommunala skatterätten ..............................................	67

SOU 2014:76		Innehåll
3.4	1979 års länsrättsreform ..........................................................	72
3.5	Hanteringen av socialförsäkringsmålen..................................	72
3.6	Målområdet utökas ..................................................................	74
3.7	Från enparts- till tvåpartsprocess............................................	75
3.8	Migrationsdomstolarna ...........................................................	77
3.9	2010 års förvaltningsrättsreform.............................................	80
4	Rättssäkerhet och domstolsprocess ..............................	89
4.1	Allmänt om rättssäkerhetsbegreppet......................................	89
4.2	Effektivitet och processekonomi ............................................	93

förvaltningsdomstolarna? ........................................................		96
4.4 Domstolsprocessen i allmän förvaltningsdomstol.................		98
4.4.1	Processens utformning.................................................	98
4.4.2	Indispositiva mål...........................................................	99
4.4.3	Tvåpartsprocess ..........................................................	100
4.4.4 Domstolens utredningsskyldighet – materiell
	processledning ............................................................	102
4.4.5	Processlägesöversikt ...................................................	108
4.4.6	Domskäl ......................................................................	110

	rättegångsbalken ....................................................................	114
5	Grundläggande ställningstaganden avseende
	förvaltningsprocessen ...............................................	117
5.1	Domarens kompetens – generalist eller specialist?..............	117
5.2	Materiell processledning främjar rättssäkerheten ................	119
5.3	Förberedande sammanträde ..................................................	129
5.4	Skriftlig sammanställning under handläggningen ................	130

Innehåll		SOU 2014:76
5.5	Tydliga domskäl främjar rättssäkerheten .............................	133
5.6	Tyngdpunkten i första instans..............................................	135
6	Domstolarnas hantering av skattemål..........................	139
6.1	Förvaltningsdomstolarnas hantering av skattemål ..............	139
6.2	Hur hanteras skattemål i andra länder?................................	147
7	Specialisering av skattemålshanteringen .....................	155
7.1	Vad innebär specialisering? ...................................................	157

	möjligheter till specialisering av skattemålshanteringen i
	domstol som reformen syftade till? .....................................	178
7.5	Hur arbetar förvaltningsrätterna med specialisering i
	fråga om skattemål i dag? ......................................................	183
7.6	Effekter av domstolarnas specialisering efter reformen......	191

skattemålshanteringen? .........................................................		194
7.7.1	Vilka är de önskade och förväntade effekterna?.......	194
7.7.2	Är specialisering rätt verktyg för att uppnå de
	önskade och förväntade effekterna? .........................	195

	i rätten och lagfaren ledamot får förhinder..........................		283
	9.2.1	Gällande regler............................................................	283
	9.2.2	Överväganden.............................................................	285
10	Kammarrättens sammansättning vid behandling av
	frågor om prövningstillstånd.......................................		287
10.1	Gällande regler om domförhet vid behandling av frågor
	om prövningstillstånd............................................................		287
10.2	Domstolarnas inställning ......................................................		290
10.3	En lagfaren domare ska få fatta beslut om att bevilja
	prövningstillstånd ..................................................................		290
11	Tydligare regler om muntlig förhandling ......................		293
11.1	Gällande regler om muntlig förhandling i allmän
	förvaltningsdomstol ..............................................................		294
11.2	Regeringsformen ...................................................................		310
11.3	Europakonventionens krav ...................................................		311
11.4	EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.................		315
11.5	Högsta förvaltningsdomstolens praxis rörande muntlig
	förhandling.............................................................................		316
11.6	Domstolarnas inställning ......................................................		318
11.7	Statistik...................................................................................		321
11.8	Överväganden ........................................................................		325
	11.8.1 Muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol ..		325
	11.8.2 Förberedande sammanträde ......................................		338
	11.8.3 Behov av reglering om muntlig förhandling i
		specialförfattningar ....................................................	340

SOU 2014:76		Innehåll
12	Överlämnande av mål mellan domstolar......................	351
12.1	Överlämnande av obehörig domstol.....................................	352
	12.1.1 Gällande regler ............................................................	353
	12.1.2 Överväganden .............................................................	354
12.2	Överlämnande av behörig domstol.......................................	359
	12.2.1 Gällande regler ............................................................	359
	12.2.2 Tidigare utredningar och rapporter där reglerna
	om överlämnande av behörig domstol har
	diskuterats ...................................................................	361
	12.2.3 Överväganden .............................................................	363
13	Tolkning i allmän förvaltningsdomstol ........................	369
13.1	Gällande regler om tolkar i allmän förvaltningsdomstol .....	369
13.2	Tidigare utredningar och rapporter om tolkar i domstol ....	374
13.3	Auktorisation av tolkar och översättare ...............................	378
13.4	Tolkar i allmän förvaltningsdomstol ....................................	381
	13.4.1 Olika tolkkompetenser ..............................................	381
	13.4.2 Tolkar – tillgång och efterfrågan ...............................	382
13.5	Domstolarnas inställning.......................................................	384
13.6	Överväganden ........................................................................	385
	13.6.1 Skärpta kompetenskrav för tolkar i allmän
	förvaltningsdomstol ...................................................	385
	13.6.2 Andra åtgärder för att stärka kvaliteten på
	tolkningen i allmän förvaltningsdomstol ..................	389
14	Hänskjutande av prejudikatfrågor...............................	393
14.1	Regleringen rörande tingsrätterna ........................................	394
14.2	Hanteringen i Högsta domstolen .........................................	397
14.3	Prejudikatfrågor i förvaltningsdomstolarna .........................	400
14.4	Överväganden ........................................................................	423
	14.4.1 Finns behov av en möjlighet för
	förvaltningsrätter att hänskjuta prejudikatfrågor? ... 424

Innehåll	SOU 2014:76
	14.4.2 Har skillnaderna mellan dispositiva tvistemål och
	förvaltningsrättsliga mål betydelse för frågan om
	en möjlighet till hänskjutande bör införas? ..............	426
	14.4.3 Vilka förutsättningar finns redan i dag för
	prejudikatbildning inom förvaltningsprocessen? ..... 428
	14.4.4 Det bör inte införas en möjlighet att hänskjuta
	prejudikatfrågor till Högsta
	förvaltningsdomstolen ...............................................	429
	14.4.5 Vilka frågeställningar uppkommer om en
	möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor
	införs? .........................................................................	435
15	Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten?...	439
15.1	Tillämpliga regler ...................................................................	439
15.2	Bakgrund till reglerna om instansordningen........................	445
15.3	Tidigare uttalanden avseende instansordningen för
	sekretessmålen .......................................................................	446
15.4	Bakgrund till regeln att endast sökanden får överklaga ......	453
15.5	Handläggningen av sekretessmål i kammarrätterna ............	455
15.6	Domstolarnas inställning ......................................................	456
15.7	Överväganden ........................................................................	459
	15.7.1 Vad skiljer sekretessmålen från andra mål? ..............	459
	15.7.2 Sekretessmålen ska fortsatt prövas av
	kammarrätten som första instans ..............................	460
	15.7.3 Alternativet att flytta ned sekretessmålen till
	förvaltningsrätten som första instans .......................	464
16	Förkortade överklagandetider .....................................	469
16.1	Bakgrund ................................................................................	469

SOU 2014:76		Innehåll
16.3	Berörda parters aktuella inställning till en förkortad
	överklagandetid ......................................................................	474
16.4	Konsekvensbeskrivning .........................................................	477
16.5	Överklagandetiden i mål om socialförsäkring och mål
	om arbetslöshetsförsäkring ska förkortas ............................	480
17	Konsekvenser av utredningens förslag ........................	483
17.1	Utredningens förslag .............................................................	484
	17.1.1 Domstolsintern specialisering ...................................	484
	17.1.2 Skriftlig sammanställning under handläggningen.....	485
	17.1.3 Utvidgade möjligheter till tvådomarsits i
	förvaltningsrätterna ....................................................	487
	17.1.4 Förvaltningsrättens sammansättning i skattemål .....	489
	17.1.5 Kammarrättens domförhet när särskilda
	ledamöter ingår i rätten ..............................................	491
	17.1.6 Kammarrättens sammansättning vid behandling
	av frågor om prövningstillstånd.................................	493
	17.1.7 Muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol ..	494
	17.1.8 Förberedande sammanträde .......................................	496
	17.1.9 Muntlig förhandling enligt utlänningslagen..............	497
	17.1.10 Överlämnande från en obehörig till en behörig
	förvaltningsdomstol .................................................	498
	17.1.11 Överlämnande av migrationsmål..............................	499
	17.1.12 Skärpta kompetenskrav för tolkar i allmän
	förvaltningsdomstol .................................................	501
	17.1.13 Förkortade överklagandetider i mål om
	socialförsäkring och arbetslöshetsförsäkring..........	502
17.2	Övriga konsekvenser .............................................................	504
17.3	Finansiering ............................................................................	504
18	Ytterligare frågor som kan påverka den fortsatta
	utvecklingen av förvaltningsprocessen ........................	505
	18.1.1 Ett minskat antal förvaltningsrätter ..........................	505
	18.1.2 Tyngdpunkten i första instans ...................................	508
	18.1.3 Migrationsmål vid alla förvaltningsrätter ..................	510
	18.1.4 Förvaltningsprocesslagen m.fl. lagar bör ses över ....	510

	18.1.5 Muntlig förhandling i mål enligt LPT .......................	510
19	Författningskommentar .............................................	511
19.1	Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ..........	511
19.2	Förslag till lag om ändring i kupongskattelagen
	(1970:624) ..............................................................................	513
19.3	Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen
	(1971:291) ..............................................................................	514
19.4	Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om
	allmänna förvaltningsdomstolar ...........................................	520
19.5	Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen
	(1979:1152) ............................................................................	529
19.6	Förslag till lag om ändring i lagen (1990:676) om skatt
	på ränta på skogskontomedel, m.m. .....................................	530
19.7	Förslag till lag om ändring i lagen (1995:575) mot
	skatteflykt ..............................................................................	531
19.8	Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om
	arbetslöshetsförsäkring .........................................................	532
19.9	Förslag till lag om ändring i lagen (1997:239) om
	arbetslöshetskassor................................................................	533

	alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter................	534
19.11 Förslag till lag om ändring i tullagen (2000:1281) ..............		535
19.12	Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om
	elektronisk kommunikation ...............................................	537
19.13	Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ...	538
19.14	Förslag till lag om ändring i vägtrafikskattelagen
	(2006:227) .............................................................................	539

19.15	Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1882) om
	åldersgränser för film som ska visas offentligt...................	539
19.16	Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen
	(2011:1244)............................................................................	540

telekommunikationstjänster, radio- och tv-sändningar
och elektroniska tjänster .....................................................		543
20 Ikraftträdande m.m. .................................................		545
Särskilda yttranden ..........................................................		547
Källförteckning ................................................................		559
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2013:49 .........................................	571