sou 2014 52 d2

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. Beställningsadress: Fritzes kundtjänst, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: order.fritzes@nj.se fritzes.se

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför.

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:3 (reviderad 2009-05-02)

En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2014.

ISBN 978-91-38-24145-5

ISSN 0375-250X

23 Resolutionsplaner

23.1Bakgrund och utgångspunkter

Enligt artikel 9.1 i direktivet ska resolutionsmyndigheten göra resolutionsplaner för institut som inte är del av grupp som är före- mål för viss konsoliderad tillsyn (och för de sistnämnda finns mot- svarande krav på planering fast i något andra former). Planen ska ange de åtgärder resolutionsmyndigheten kan komma att vidta om ett institut måste sättas i resolution. Som ett led i planeringen ska resolutionsmyndigheten identifiera väsentliga hinder mot att han- tera institutet genom resolution, konkurs eller likvidation och beskriva lämpliga åtgärder för att komma till rätta med sådana hin- der.

Kraven på vad en komplett resolutionsplan ska innehålla är omfattande och detaljerade. Direktivet är mer kortfattat när det gäller att förklara varför sådana planeringsinsatser behövs. I skäl (25) sägs endast: ”Resolutionsplanering är en nyckelkomponent i effektiv resolution.”

Kommittén hade gärna sett ett mer utförligt resonemang kring syftet med och värdet av planer, helst underbyggt av exempel på kriser där planer av denna karaktär verksamt bidragit till att under- lätta hantering. Även avvägningar mellan mer övergripande strate- gier för resolution och detaljrika planer hade förtjänat en mer ingå- ende analys.

Det är inte svårt att i allmänna termer instämma i att planering kan vara en viktig förutsättning för framgångsrik resolution. En allvarlig kris i ett institut handlar närmast definitionsmässigt om att det uppstått brist på kapital, eventuellt åtföljt av likviditetsproblem. Att då på förhand tänka igenom hur ett instituts kapital- och likvi- ditetsproblem kan hanteras underlättar beslutsfattandet om och när problemen materialiseras. Det är också rimligt att på förhand göra

993

Resolutionsplaner

SOU 2014:52

en preliminär bedömning av vilka företag som ska försättas i reso- lution och vilka som kan hanteras via konkurs eller likvidation.

Kommittén inser också att förberedelser kan vara extra viktiga i samband med resolution i institut med verksamhet i flera länder. I sådana fall måste beslutsfattare från alla berörda länder komma fram till vilka åtgärder som ska vidtas. Det är lätt att föreställa sig att det då kan uppstå intressekonflikter, t.ex. om på vilket sätt kapital ska tas fram för att skapa förutsättningar att fortsätta att bedriva de systemviktiga verksamheter som föranleder att institutet sätts i resolution. Många aktörer med skilda intressen gör att samordningsproblemen riskerar att växa exponentiellt, vilket kan få allvarliga följder om krisen dyker upp oväntat och kräver snabba åtgärder. I bästa fall kan risken för fördröjningar reduceras om de berörda beslutsfattarna på förhand diskuterat igenom tänkbara handlingsalternativ.

Av detta följer emellertid inte att mer detaljerade planer i alla lägen är bättre. För det första är det inte givet att planen kommer att kunna tillämpas i den kris som beslutsfattarna till slut står inför; att planen i sådana lägen inte behöver följas framgår av skäl (54). Ju mer specifika planerna är, desto större torde risken vara att de inte visar sig tillämpbara i en faktisk kris.

För det andra bör kostnaderna – både de direkta och indirekta – för att upprätta planerna tas i beaktande. Den ansats som direktivet anvisar förutsätter omfattande informationsinsamling, bearbetning och analys. Huruvida den arbetsinsatsen som detta kräver är moti- verad är en öppen fråga.

Det är dessutom rimligen svårare att på förhand enas om en detaljerad plan, vilket gör planeringsfasen mer komplicerad. Den möjligheten avspeglas i direktivet via detaljerade regler om hur koncernresolutionsplaner ska tas fram om de deltagande myndig- heterna inte kan enas.

Men om planer tagits fram på detta sätt och utan att enighet nåtts på förhand, är det inte svårt att föreställa sig att myndighet- erna inte heller kommer att vara överens om vilka åtgärder som ska vidtas i en konkret kris. Finns det motsättningar om hur hante- ringen ska gå till talar mycket för att de kommer fram även i de ofrånkomliga diskussionerna mellan myndigheter från olika länder om vad som ska göras i en akut kris. Även om man nått enighet på förhand kan det uppstå spänningar om den aktuella krisen har inslag som inte förutsetts och därmed får andra effekter än besluts-

994

SOU 2014:52

Resolutionsplaner

fattarna föreställde sig nära planerna drogs upp. På nytt finns farhågor för att det ska visa sig att planerna har gjorts förgäves.

Dessa tveksamheter utgör inte skäl för att avstå från att införa direktivets regler om resolutionsplaner i svensk rätt. Däremot kan det ge grund för antagandet att reglerna kommer att behöva ses över när erfarenheter av att tillämpa dem börjar växa fram. Detta kan i sin tur tala för att gå stegvis fram i utformningen av resolut- ionsplaner.

Likaså kan det finnas anledning att ta fram förenklade resolut- ionsplaner i den utsträckning det är möjligt. En proportionalitets- bedömning, som alltid ska göras vid tillämpning av direktivets reg- ler, framstår som särskilt viktig i detta sammanhang. Kommittén noterar dessutom att riktlinjer för undantag kommer att finnas på plats först ett år efter det att direktivet träder i kraft och att det kan dröja ända upp till tre år innan bindande regler antas; se artiklarna 4.5 och 4.6.

Mot denna bakgrund redovisar kommittén i det följande våra överväganden och förslag avseende direktivets regler om resolut- ionsplaner.

23.2Resolutionsdirektivets innehåll i stora drag

Enligt resolutionsdirektivet ska resolutionsplaner upprättas av resolutionsmyndigheter. Dessa planer ska innehålla de resolutions- åtgärder som resolutionsmyndigheten får vidta om exempelvis ett institut uppfyller villkoren för resolution (artiklarna 10.1 och 12.1). Planerna kommer att skilja sig åt mellan olika institut och kon- cerner, bl.a. beroende på vilken verksamhet de bedriver och hur de är organiserade. En vattendelare går exempelvis mellan gräns- överskridande och inte gränsöverskridande koncerner.

Planeringen syftar till att underlätta resolutionsmyndigheternas framtida agerande när ett institut får problem och att göra det möj- ligt för resolutionsmyndigheten att identifiera och i förekommande fall undanröja hinder mot resolution eller avveckling.

För institut som inte ingår i en koncern som omfattas av viss gruppbaserad tillsyn ska resolutionsmyndigheten upprätta en indi- viduell resolutionsplan för det enskilda institutet (artikel 10.1). Om ett institut ingår i en koncern som är föremål för gruppbaserad tillsyn ska det i stället upprättas en resolutionsplan för koncernen (artikel 12.1), inklusive vissa individuella företag i den. Resolut-

995

Resolutionsplaner

SOU 2014:52

ionsplanerna ska ses över och vid behov uppdateras åtminstone en gång om året (artiklarna 9.3 och 12.3).

Enligt resolutionsdirektivet är utgångspunkten att alla institut ska omfattas antingen av en individuell plan eller av en koncern- plan, men det finns vissa möjligheter för myndigheten att bl.a. besluta att enbart upprätta en förenklad plan (artikel 4).

En resolutionsplan ska basera sig på information om institutet som resolutionsmyndigheten får antingen direkt från institutet eller ett koncernföretag eller från tillsynsmyndigheten. (artiklarna 11 och 13.1). Resolutionsmyndigheten kan också begära att ett institut hjälper till med utarbetandet och uppdateringen av planen (artikel 10.5). Baserat på denna information ska resolutionsmyn- digheten upprätta en resolutionsplan, i förekommande fall efter samråd med andra berörda myndigheter (artiklarna 9.1 och 12.2). Planen beslutas av resolutionsmyndigheten för ett individuellt institut och av flera resolutionsmyndigheter för en gränsöverskrid- ande koncern (artiklarna 10.1 och 13.4–13.10).

När resolutionsmyndigheten upprättar en resolutionsplan ska den också göra en bedömning av i vilken utsträckning det är möj- ligt att hantera ett fallerande institut inom ramen för konkurs eller likvidation eller resolution (artiklarna 15 och 16).

Om myndigheten konstaterar att det finns väsentliga hinder mot att rekonstruera eller avveckla ett institut får resolutionsmyn- digheten, om institutet inte själv vidtar tillräckliga åtgärder, före- lägga institutet att vidta åtgärder, t.ex. att göra ändringar i verk- samheten eller organisationsstrukturen (artikel 17). Detta sker i en särskild process vid sidan om upprättandet av resolutionsplanerna, men myndigheternas bedömningar ska framgå av planerna (artik- larna 10.7 e och 12.4). Beträffande resolutionsplaner för en koncern ska bedömningen göras i samarbete mellan resolutionsmyndig- heter. Dessa ska om möjligt enas om en gemensam bedömning respektive ett gemensamt beslut om åtgärder.

När en koncernresolutionsplan har upprättats ska den följas såvida inte resolutionsmyndigheterna med beaktande av omständig- heterna i det enskilda fallet anser att målen skulle uppnås effek- tivare med hjälp av åtgärder som inte föreskrivs i resolutionsplan- erna (skäl 54 och artiklarna 87 j, 91.8 och 92.4). Resolutionsplan- erna ska också ligga till grund för bedömningen av hur stor sum- man av ett instituts kvalificerande skulder och kapitalbas ska vara (dvs. minimikravet på nedskrivningsbara skulder se artikel 45.15).

996

SOU 2014:52

Resolutionsplaner

23.3Resolutionsplaner för institut som inte ingår i en gränsöverskridande grupp

23.3.1Skyldigheten att upprätta resolutionsplaner

Kommitténs förslag: För ett institut som inte tillsammans med andra koncernföretag är föremål för gruppbaserad tillsyn ska resolutionsmyndigheten upprätta och vid behov uppdatera en resolutionsplan. Planen ska identifiera vilka resolutionsåtgärder som resolutionsmyndigheten avser att vidta om institutet upp- fyller förutsättningarna för resolution. Resolutionsplanen ska upprättas efter samråd med Finansinspektionen och med reso- lutionsmyndigheter i de medlemsstater där det finns väsentliga filialer.

Resolutionsdirektivet

Enligt artikel 10.1 ska resolutionsmyndigheten efter samråd med den behöriga myndigheten och efter samråd med resolutionsmyn- digheterna i de jurisdiktioner där eventuella betydande filialer är belägna, i den mån det är relevant för den betydande filialen, upp- rätta en resolutionsplan för varje institut som inte utgör en del av en koncern som är föremål för gruppbaserad tillsyn enligt artik- larna 111 och 112 i kapitaltäckningsdirektivet. Resolutionsplanen ska innehålla de resolutionsåtgärder som resolutionsmyndigheten får vidta om institutet uppfyller villkoren för rekonstruktion.

Skälen för kommitténs förslag

I överensstämmelse med direktivet bör svensk rätt innehålla en skyldighet för resolutionsmyndigheten att upprätta resolutionspla- ner för de individuella institut som inte omfattas av gruppbaserad tillsyn. Detta är en uppgift som regeringen kan ge en av sina myndigheter, såsom resolutionsmyndigheten, i uppdrag att utföra. Bestämmelserna om resolutionsmyndighetens skyldighet att upp- rätta resolutionsplaner skulle därför kunna framgå av föreskrifter meddelade av regeringen. Med hänsyn till planernas avsedda bety- delse för möjligheten att rekonstruera eller avveckla ett institut, liksom planernas koppling till bestämmelserna om myndighetens

997

Resolutionsplaner

SOU 2014:52

skyldighet att göra en bedömning av möjligheten att hantera ett institut inom ramen för konkurs, likvidation eller resolution och för minimikravet på nedskrivningsbara skulder, anser dock kom- mittén att resolutionsmyndighetens skyldighet att upprätta reso- lutionsplaner bör framgå av lag. Av bestämmelsen bör det framgå att planen ska identifiera vilka resolutionsåtgärder som resolut- ionsmyndigheten avser att vidta om institutet uppfyller förutsätt- ningarna för resolution.

Enligt direktivet ska sådana planer upprättas efter samråd med Finansinspektionen och med resolutionsmyndigheterna i de med- lemsstater där det finns betydande filialer som berörs av planen. Även detta bör framgå av lag.

För ett institut som står under gruppbaserad tillsyn ska det i stället upprättas en koncernåterhämtningsplan. Oavsett om en sådan koncern är helt nationell eller gränsöverskridande finns det nämligen samma behov av att kunna göra en samlad bedömning av möjligheten att genomföra en resolution av koncernen och över- väga den lämpligaste resolutionsstrategin. Koncernresolutions- planer behandlas i avsnitt 23.4.

Proportionalitet

Vid tillämpningen av resolutionsdirektivet ska åtgärderna vara pro- portionerliga med hänsyn till det enskilda företagets förutsätt- ningar; se artikel 1.1 andra stycket resolutionsdirektivet och skäl (14) och (21). I skäl (14) anförs bl.a. att myndigheter bör säkerställa att de administrativa bördorna i samband med förpliktelsen att utarbeta resolutionsplaner minimeras. Innehållet och informa- tionen som preciseras i direktivet och i bilagorna B och C till det sätter minimistandarden för institut med uppenbar systemrelevans, men myndigheterna är tillåtna att specifikt tillämpa andra och betydligt mer begränsade krav på resolutionsplanering och informa- tion för ett institut och med mindre frekventa uppdateringar än ett år. Om ett institut bedöms kunna avvecklas via konkurs eller likvidation bör resolutionsplanen kunna förenklas.

Även om resolutionsplaner ska upprättas finns det alltså utrymme att anpassa kraven till situationen. Proportionalitetsprin- cipen kommer visserligen att gälla för alla åtgärder som vidtas, men det kan finnas ett värde att ha den i särskild åtanke i den fortsatta framställningen.

998

SOU 2014:52

Resolutionsplaner

23.3.2Processen för att upprätta resolutionsplaner

Kommitténs förslag: Ett institut och ett företag som ingår i samma koncern som institutet ska lämna resolutionsmyndig- heten de upplysningar om sin verksamhet och därmed samman- hängande omständigheter som myndigheten behöver för sin verksamhet enligt resolutionslagen. Regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka upplysningar ett institut eller ett koncernföretag ska lämna.

På begäran av resolutionsmyndigheten ska ett institut ge resolutionsmyndigheten det stöd eller den hjälp den behöver med att upprätta en resolutionsplan för institutet.

Resolutionsdirektivet

En resolutionsplan ska basera sig på information om institutet som resolutionsmyndigheten får antingen direkt från institutet eller från tillsynsmyndigheten (artikel 11). Resolutionsmyndigheten får också begära att institutet hjälper till med upprättandet av planen (artikel 10.5). I det följande beskriver vi hur resolutionsmyndig- heten ska få tillgång till den information och det stöd den behöver.

Resolutionsmyndighetens rätt till information om institutet

Enligt artikel 11.1 ska medlemsstaterna säkerställa att resolutions- myndigheterna har befogenhet att begära att berörda institut

(a)samarbetar i den utsträckning som krävs för att upprätta resolutionsplaner,

(b)förser dem, endera direkt eller genom den behöriga myndig- heten, med all nödvändig information för att upprätta och genomföra resolutionsplaner.

Resolutionsmyndigheterna ska särskilt ha befogenhet att, bland annan information, begära in den information och analys som spe- cificeras i avsnitt B i bilagan om uppgifter som resolutionsmyndig- heter får begära från institut för utarbetande och uppdatering av resolutionsplaner. Dit hör en beskrivning av bl.a. institutets organi- sationsstruktur, ägare, kritiska verksamheter och centrala verksam-

999

Resolutionsplaner

SOU 2014:52

hetsområden, skulder, kritiska motparter, styrinformationssystem samt vilka betalnings- clearing eller avvecklingssystem som insti- tutet ingår i.

Samarbete mellan behöriga myndigheter och resolutionsmyndigheter

Enligt artikel 11.2 ska de behöriga myndigheterna i de berörda medlemsstaterna samarbeta med resolutionsmyndigheterna för att kontrollera huruvida delar av eller all den informationen som avses i artikel 11.1 redan finns tillgänglig. Om sådan information är till- gänglig, ska de behöriga myndigheterna lämna den informationen till resolutionsmyndigheterna.

Tekniska standarder för genomförande

Enligt artikel 11.3 ska Eba utarbeta förslag till tekniska standarder för genomförande och kommissionen får befogenhet att anta dem, för att specificera förfaranden och en minimiuppsättning stan- dardformulär och mallar och för överlämnande av informationen.

Skälen för kommitténs förslag

Resolutionsmyndighetens rätt till information om institutet

Eftersom en resolutionsplan bl.a. ska utmynna i en bedömning av om det är möjligt att rekonstruera eller avveckla ett institut och innehålla en beskrivning av vilka åtgärder som myndigheten lämpli- gen kan vidta, kommer resolutionsmyndigheten att behöva tämli- gen detaljerad information om institutet. Den information som resolutionsmyndigheten behöver finns i vissa fall redan hos Finansinspektionen och bör då kunna inhämtas den vägen. Om den inte gör det, måste resolutionsmyndigheten kunna vända sig direkt till institutet.

Direktivet anger inte hur resolutionsmyndigheten ska inhämta sin information, men artikel 11.1 förutsätter att resolutionsmyn- digheten ska kunna kräva att instituten lämnar den information som behövs, om än genom Finansinspektionen. Detta utesluter dock inte att resolutionsmyndigheten vänder sig till inspektionen för att få tillgång till den information som finns där för att därige-

1000

SOU 2014:52

Resolutionsplaner

nom minska den administrativa bördan för institutet. Det är snar- ast den lösningen som förespråkas i artikel 10.2. Att resolutions- myndigheten har båda dessa möjligheter bör därför framgå av svensk rätt.

Mot denna bakgrund, och för att införliva direktivet, bör det finnas en bestämmelse som anger att Finansinspektionen ska lämna resolutionsmyndigheten de uppgifter den behöver i sin verksamhet enligt den nya lagen. Vi behandlar informationsutbytet mellan svenska myndigheter i kapitel 32. Den bestämmelse vi föreslår där medger det informationsutbyte som behövs mellan myndigheterna. Det är emellertid viktigt att Finansinspektionen och resolutions- myndigheterna samarbetar vid upprättandet av planerna. Kartlägg- ningen av vilken information som finns tillgänglig förutsätter nämligen sannolikt ett organiserat samarbete mellan myndigheterna och kanske också gemensamma databaser.

Om Finansinspektionen har de uppgifter som resolutionsmyn- digheten behöver, är inspektionen med stöd av den bestämmelse som föreslås i kapitel 32 skyldig att överlämna uppgifterna till resolutionsmyndigheten. Enligt direktivet ska dock resolutions- myndigheten kunna inhämta informationen direkt från instituten. Det kan exempelvis bli aktuellt om uppgifterna inte finns till- gängliga hos inspektionen. Kommittén föreslår därför att det införs en bestämmelse i den nya lagen som anger att ett institut eller ett företag som ingår i samma koncern som institutet ska lämna resolutionsmyndigheten de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som myndigheten behöver för sin verksamhet enligt resolutionslagen. Denna bestäm- melse ger resolutionsmyndigheten möjlighet att inhämta all informa- tion som den behöver direkt från institutet. Resolutionsmyndig- heten bör dock i första hand kontrollera vilken information som redan finns tillgänglig hos Finansinspektionen.

Den föreslagna bestämmelsen ger resolutionsmyndigheten möj- lighet att anpassa sitt uppgiftsinhämtande till situationen i varje enskilt fall. Det bör dock också finnas en möjlighet att i förväg meddela föreskrifter om vilken information som instituten ska lämna. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör därför få meddela föreskrifter om vilka upplysningar ett institut eller ett koncernföretag ska lämna till resolutionsmyndigheten.

1001

Resolutionsplaner

SOU 2014:52

Tekniska standarder

De tekniska standarder som ska antas kommer att komplettera de direktivbestämmelser som införlivas genom föreskrifter och i lag. De tekniska standarderna kommer att bli bindande för myndig- heter och institut. Dessa kommer därför att behöva beakta både lag, föreskrifter och tekniska standarder.

Institutets hjälp och stöd

Enligt artikel 10.5 ska resolutionsmyndigheten också kunna begära att instituten bistår myndigheten vid utarbetandet av och uppdate- ringen av resolutionsplanerna. En liknande bestämmelse finns i artikel 11 som anger att resolutionsmyndigheten ska kunna kräva att ett institut samarbetar vid upprättandet av resolutionsplaner. Man skulle kunna tycka att det är tillräckligt att instituten lämnar resolutionsmyndigheten den information den behöver. Denna information kan sedan tas in i planen. Direktivet går dock ett steg längre och anger att resolutionsmyndigheten får begära att institu- ten samarbetar. Institutens skyldighet att göra detta bör också enligt kommitténs bedömning framgå av lag.

Bestämmelsen bör ange att instituten är skyldiga, förutom att lämna upplysningar, på resolutionsmyndighetens begäran, att ge resolutionsmyndigheten det stöd eller den hjälp den begär med att upprätta resolutionsplanen för institutet.

23.3.3Planernas innehåll och upprättande m.m.

Kommitténs förslag: Vad resolutionsplaner ska innehålla och vad som ska beaktas vid deras utformning, liksom när de ska upprättas och hur ofta de behöver uppdateras, ska framgå av föreskrifter beslutade av regeringen.

1002

SOU 2014:52

Resolutionsplaner

Resolutionsdirektivet

En resolutionsplans innehåll

Enligt artikel 10.1 andra meningen ska en resolutionsplan innehålla de resolutionsåtgärder som resolutionsmyndigheterna får vidta om ett institut uppfyller villkoren för resolution. Resolutionsmyndig- heten ska vidare när den upprättar planen identifiera alla väsentliga hinder för resolution1 och då så är nödvändigt och proportionerligt, beskriva relevanta åtgärder för hur dessa hinder kan undanröjas (artikel 10.2).

Resolutionsplanen ska enligt artikel 10.3 beakta relevanta scena- rier, inberäknat att fallissemangshändelsen kan vara en isolerad händelse eller kan inträffa i en tid av mer omfattande finansiell instabilitet eller övergripande systempåverkande händelser. Reso- lutionsplanen får inte förutsätta

(a)Tillgång till statligt stöd förutom tillämpningen av de finansi- eringsarrangemang som fastställs i enlighet med artikel 100.

(b)Akut likviditetsstöd från centralbanker.2

(c)Likviditetsstöd från centralbanker med icke standardmässiga villkor för säkerheter, löptider eller räntesatser.

Resolutionsplanen ska dock enligt artikel 10.4 innehålla en analys av hur och när ett institut, i enlighet med de villkor som anges i planen, får ansöka om att få utnyttja centralbanksfaciliteter och ska identifiera de tillgångarna som kan förväntas godtas som säkerhet.

I artikel 10.7 beskrivs närmare vad resolutionsplanen ska inne- hålla. Enligt artikeln ska planen ange alternativ när det gäller användning av resolutionsverktygen på institutet och innehålla en beskrivning av bl.a. hur kritisk verksamhet och kärnaffärsområden skulle kunna avskiljas, hur lång tid det tar att genomföra väsentliga delar av planen, myndighetens bedömning av möjligheterna till resolution, vilka åtgärder som krävs för att åtgärda eller avlägsna hinder för resolution, en detaljerad beskrivning av förfarandena för

1”Impediments for resolvability” har i direktivet översatts med hinder mot resolution. En mer korrekt beskrivning är att det handlar om hinder att avveckla eller rekonstruera ett företag genom normala insolvensförfaranden eller resolution (se artikel 15).

2I artikel 2.1.29 definieras akut likviditetsstöd som en centralbanks tillhandahållande av centralbankspengar, eller något annat stöd som kan leda till ökade centralbankspengar, till ett solitt finansinstitut eller en koncern av solida finansinstitut som har tillfälliga likviditets- problem, utan att dessa transaktioner är en del av penningpolitiken.

1003

Resolutionsplaner

SOU 2014:52

att fastställa värdet på liksom möjligheten att sälja ut institutets kritiska verksamheter, kärnaffärsområden och tillgångar, hur resolut- ionsalternativen skulle kunna finansieras, olika resolutionsstrategier och olika alternativ för att upprätthålla tillgången till den finansiella infrastrukturen. Planen ska också innehålla en sammanfattning av huvudinslagen i planen. Enligt artikel 10.1 ska det berörda institutet få del av den sammanfattningen.

Hur ofta ska resolutionsplanerna ses över?

Enligt artikel 10.6 ska resolutionsplaner ses över, och i tillämpliga fall uppdateras, minst en gång om året och efter varje väsentlig för- ändring av institutets juridiska eller organisatoriska struktur eller dess affärsverksamhet eller dess finansiella ställning som skulle kunna ha en väsentlig inverkan på planens effektivitet eller på annat sätt framtvingar en översyn av rekonstruktionsplanen. När det gäller sådana översyner eller uppdateringar av resolutionsplaner ska instituten och de behöriga myndigheterna omedelbart informera resolutionsmyndigheterna om alla förändringar som kräver en sådan översyn eller uppdatering.

Förenklade resolutionsplaner

I artikel 4 finns det bestämmelser som gör det möjligt för reso- lutionsmyndigheterna att besluta om förenklade resolutionsplaner för vissa institut. Det är i princip samma undantag som föreskrivs i fråga om upprättande av återhämtningsplaner (se kapitel 27). Arti- kel 4 anger:

Med hänsyn till de effekter som ett instituts fallissemang skulle kunna ha3, till följd av arten av dess verksamhet, dess aktie- ägarstruktur, dess juridiska form, dess riskprofil, dess storlek och juridiska ställning, dess grad av sammankoppling med andra institut eller med det finansiella systemet i allmänhet, omfattningen och komplexiteten hos dess verksamheter, dess medlemskap i ett institutionellt skyddssystem eller någon annan form av system för solidariskt ansvar enligt artikel 113.6 i tillsynsförordningen och eventuellt tillhandahållande av investeringstjänster eller verksam-

3 Orden ”skulle kunna ha” (could have) har fallit bort i den svenska översättningen.

1004

SOU 2014:52

Resolutionsplaner

heter enligt artikel 4.1.2 i direktiv 2014/65/EU, och huruvida dess fallissemang och därpå följande avveckling under normala insolvensförfaranden sannolikt skulle få en betydande negativ påverkan på finansmarknaderna, på andra institut, på finansierings- villkor eller på ekonomin i stort, ska medlemsstaterna säkerställa att behöriga myndigheter och resolutionsmyndigheter fastställer följande:

(a)Innehåll och närmare uppgifter i återhämtnings– och reso- lutionsplaner som föreskrivs i artiklarna 5–12.

(b)Det datum före vilket de första återhämtnings- och resolu- tionsplanerna ska upprättas och de intervall med vilka åter- hämtnings- och resolutionsplaner ska upprättas vilka kan vara längre än de som föreskrivs i artiklarna 5.2, 7.5, 10.6 och 13.3.

(c)Innehåll och närmare uppgifter i den information som institut är skyldiga att lämna enligt artiklarna 5.5, 11.1 och 12.2 samt i avsnitten A och B i bilagan.

(d)Detaljnivån på den bedömning av möjligheten till resolution som föreskrivs i artiklarna 15 och 16 och i avsnitt C i bilagan.

Skälen för kommitténs förslag

Som nämns inledningsvis och i överensstämmelse med resolut- ionsdirektivet, anser vi att resolutionsmyndigheten bör vara skyldig att upprätta resolutionsplaner.

En resolutionsplan är upprättad när den har beslutats av reso- lutionsmyndigheten. Instituten ska då få del av sammanfattningen i planen. I planen kommer resolutionsmyndigheten att dra upp rikt- linjerna för hur den avser att agera om ett visst institut fallerar i framtiden. I planen kommer myndigheten vidare att redovisa sin bedömning av möjligheten att rekonstruera eller avveckla institutet (se avsnitt 23.3.4). Dessutom kommer det att framgå vilka åtgärder som myndigheten anser bör vidtas för att undanröja eller minska potentiella väsentliga hinder för resolution eller avveckling.

En plan beskriver hur myndigheten avser att agera om de förut- sättningar som myndigheten har ställt upp föreligger. Den har dock inte någon rättsverkan mot eller innebär några andra direkta skyl- digheter för institutet. Om myndigheten anser att något institut behöver vidta åtgärder, kommer myndigheten att fatta ett separat

1005

Resolutionsplaner

SOU 2014:52

beslut riktat till institutet, t.ex. för att institutet ska undanröja eller minska hinder mot avveckling eller resolution. Den processen behandlas mer ingående i avsnitt 23.3.5. Även de beslut som rör minimikravet på nedskrivningsbara skulder kommer att framgå av särskilda bestämmelser i lag.

Kommittén anser därför att det bör framgå av föreskrifter med- delade av regeringen vad resolutionsplaner ska innehålla och vad som ska beaktas vid deras utformning liksom när de ska upprättas och hur ofta de behöver uppdateras

Som nämns i det föregående ska dock instituten och Finansin- spektionen informera resolutionsmyndigheten om förändringar av verksamheten som medföra att planen behöver ändras. Information från institutet om sådana förändringar kan tas in från institutet med stöd av den bestämmelse som anger att ett institut ska lämna resolutionsmyndigheter de uppgifter den behöver för sin verksam- het och därtill kopplade föreskrifter. Resolutionsplaneringen är nämligen en av de uppgifter som resolutionsmyndigheten tilldelas i lagen. Finansinspektionens skyldighet bör dock framgå av före- skrifter meddelade av regeringen.

Av detta följer också att de undantag som framgår av artikel 4 i resolutionsdirektivet får framgå av föreskrifter meddelade av rege- ringen i motsvarande mån.

23.3.4Bedömningen av om det är möjligt att hantera ett fallerande institut

Kommitténs förslag: När resolutionsmyndigheten upprättar en resolutionsplan för ett institut, ska den bedöma i vilken utsträckning det är möjligt att rekonstruera eller avveckla insti- tutet genom konkurs, likvidation eller resolution på ett sätt som inte leder till en allvarlig störning i det finansiella systemet i EES. Bedömningen får inte förutsätta likviditetsstöd från Riksbanken eller någon annan centralbank eller annat statligt stöd än medel ur resolutionsreserven.

Bedömningen ska göras efter samråd med Finansinspekt- ionen och med resolutionsmyndigheterna i de länder inom EES där det finns betydande filialer.

1006

SOU 2014:52

Resolutionsplaner

Vilka omständigheter som ska läggas till grund för resolu- tionsmyndighetens bedömning får framgå av föreskrifter med- delade av regeringen.

Samtidigt som en resolutionsmyndighet upprättar en resolutions- plan för ett institut ska den göra en bedömning av i vilken utsträckning det är möjligt att rekonstruera eller avveckla institutet (artiklarna 10.2 och 15.3). Som har nämns i föregående avsnitt ska denna bedömning redovisas i planen. I detta avsnitt beskrivs vilka omständigheter som enligt direktivet ska beaktas vid bedömningen.

Resolutionsdirektivet

Enligt artikel 15.1 ska medlemsstaterna säkerställa att resolutions- myndigheterna, efter den samrått med den behöriga myndigheten och resolutionsmyndigheter i de jurisdiktioner där betydande filia- ler är belägna, i den mån det är relevant för den betydande filialen, bedömer i vilken utsträckning resolution av institut som inte utgör en del av en koncern är möjlig utan att förutsätta tillgång till något av följande.

(a)Statligt stöd förutom tillämpningen av de finansierings- arrangemang som fastställs i enlighet med artikel 100.

(b)Akut likviditetsstöd från centralbanker.

(c)Likviditetsstöd från centralbanker med icke standardmässiga villkor för säkerheter, löptider eller räntesatser.

En resolution av ett institut ska anses möjlig om det är rimligt och trovärdigt att resolutionsmyndigheten antingen kan avveckla institutet eller koncernen enligt normala insolvensförfaranden eller försätta institutet i resolution med tillämpning av de olika resolu- tionsverktygen eller resolutionsbefogenheterna samtidigt som väsentliga negativa konsekvenser för de finansiella systemen i största möjliga mån undviks, inklusive mer omfattande instabila finansiella förhållanden eller systemomfattande händelser, i den medlemsstat i vilken institutet är beläget, eller i andra medlemssta- ter eller i unionen och för att säkerställa att institutets kritiska funktioner kan upprätthållas. Resolutionsmyndigheterna ska upp- lysa Eba i tid när en resolution av ett institut inte anses vara möjlig.

1007

Resolutionsplaner

SOU 2014:52

Enligt artikel 15.2 ska resolutionsmyndigheterna för bedömning av möjligheten till resolution, åtminstone, bedöma de frågeställ- ningar som närmare anges i avsnitt C i bilagan. Enligt avsnitt C ska vid bedömning av möjligheterna till resolution (resolvability) av ett institut resolutionsmyndigheten beakta följande:

1.Institutets förmåga att klarlägga centrala affärsområden och kritisk verksamhet för de juridiska personerna.

2.Graden av anpassning mellan juridiska strukturer och företags- strukturer i förhållande till centrala affärsområden och kritisk verksamhet.

3.I vilken mån det finns arrangemang för att tillhandahålla nödvändig personal, infrastruktur, finansiering, likviditet och kapital för att stödja och upprätthålla centrala affärsområden och kritisk verk- samhet.

4.I vilken mån serviceavtal som institutet ingått kan hävdas om insti- tutet avvecklas.

5.I vilken mån institutets styrningsstruktur är lämplig för att hantera och säkra efterlevnaden av institutets interna riktlinjer för service- nivåavtal.

6.I vilken mån institutet har ett förfarande för att föra över tjänster som tillhandahållits tredjeparter inom ramen för ett servicenivå- avtal, ifall kritiska funktioner eller centrala affärsområden skulle separeras.

7.I vilken mån det finns beredskapsplaner och åtgärder för att garan- tera fortsatt tillgång till betalnings- och avvecklingssystem.

8.I vilken mån ledningsinformationssystemen garanterar att resolu- tionsmyndigheterna kan inhämta korrekta och fullständiga uppgif- ter om centrala affärsområden och kritisk verksamhet i syfte att påskynda beslutsprocessen.

9.Ledningsinformationssystemens kapacitet att tillhandahålla uppgif- ter som är väsentliga för att när som helst på ett effektivt sätt kunna försätta institutet i resolution även under mycket föränder- liga förhållanden.

10.I vilken mån institutet har testat sina ledningsinformationssystem i det stresscenario som fastställts av resolutionsmyndigheten.

11.I vilken mån institutet kan garantera att dess ledningsinformations- system kommer att fortsätta att fungera för både det berörda och det nya institutet ifall den kritiska verksamheten och centrala affärs- områden avskiljs från den övriga verksamheten och övriga affärs- områden.

1008

SOU 2014:52

Resolutionsplaner

12.I vilken mån institutet inrättat lämpliga förfaranden för att säker- ställa att resolutionsmyndigheten får nödvändiga uppgifter för att identifiera insättare och de belopp som omfattas av insättnings- garantisystemen.

13.Ifall koncernen använder koncerninterna säkerheter – i vilken mån dessa säkerheter tillhandhålls på marknadsvillkor och om riskhan- teringssystemen för dessa säkerheter är stabila.

14.Ifall koncernen tillämpar ömsesidiga transaktioner – i vilken mån dessa transaktioner görs på marknadsvillkor och om riskhante- ringssystemen för denna transaktionsverksamhet är stabila.

15.I vilken mån användningen av koncerninterna säkerheter eller ömsesidigt bokförda transaktioner ökar spridningseffekten inom koncernen.

16.I vilken mån koncernens juridiska struktur utgör ett hinder för att resolutionsverktygen används på grund av antalet juridiska perso- ner, koncernstrukturens komplexitet eller problem med att föra affärsområden till koncernenheter.

17.Institutets antal och typ av kvalificerade skulder.

18.Ifall bedömningen omfattar ett holdingföretag med blandad verk- samhet – i vilken mån en resolution av koncernenheter för det institutet eller finansiella instituten skulle få negativa konsekvenser för koncernens icke finansiella del.

19.Förekomst av och stabilitet hos servicenivåavtal.

20.Huruvida myndigheter i tredjeland har de nödvändiga resolutions- verktygen för att stödja resolutionsåtgärder från unionens resolut- ionsmyndigheter, och omfattningen av samordnade åtgärder mellan unionen och myndigheter i tredjeland.

21.Möjligheten att använda resolutionsverktyg på ett sätt som uppfyl- ler resolutionsmålen med tanke på de tillgängliga verktygen och institutets struktur.

22.I vilken omfattning koncernstrukturen tillåter att resolutionsmyn- digheten i syfte att maximera värdet på koncernen som helhet avvecklar hela koncernen eller en eller flera av dess koncernenheter utan att orsaka en betydande direkt eller indirekt negativ effekt på det finansiella systemet, marknadens förtroende eller ekonomin.

23.De arrangemang och åtgärder genom vilka resolutionen kunde underlättas i fall där koncerner har dotterföretag som är etablerade i olika jurisdiktioner.

24.Trovärdigheten i att använda resolutionsverktyg på ett sätt som uppfyller resolutionsmålen, med tanke på eventuella följder för borgenärer, motparter, kunder och anställda, och eventuella åtgär- der som myndigheter i tredjeland kan vidta.

1009

Resolutionsplaner

SOU 2014:52

25.I den mån effekterna av institutets resolution på det finansiella systemet och på finansiella marknadens förtroende kan utvärderas tillräckligt.

26.I den mån resolutionen av institutet kan komma att ha en bety- dande direkt eller indirekt negativ effekt på det finansiella syste- met, marknadens förtroende eller ekonomin.

27.I den mån spridning till andra institut eller till finansiella mark- naderna skulle kunna begränsas genom tillämpningen av resolu- tionsverktygen och resolutionsbefogenheterna.

28.I den mån resolutionen av institutet kunde komma att ha en bety- dande effekt på betalnings- och avvecklingssystem.

Enligt artikel 15.4 ska det tas fram tekniska standarder för tillsyn för att ytterligare specificera de frågor och kriterier som ska grans- kas för bedömningen av möjligheten till resolution av institut eller koncerner som anges i punkt 2 (som hänvisar till bilaga C) och i artikel 16.

Undantag

I artikel 4 anges vilka i vilka fall resolutionsmyndigheten får upprätta förenklade planer. Av den bestämmelsen framgår att för- enklingen bl.a. får avse detaljnivån på den bedömning av möjlig- heten till rekonstruktion som föreskrivs i artikel 15 och i avsnitt C i bilagan.

Skälen för kommitténs förslag

Som framgår av resolutionsdirektivet ska resolutionsmyndigheten i samband med att den upprättar en resolutionsplan ta ställning till i vilken utsträckning det är möjligt att hantera institutet inom ramen för antingen konkurs eller likvidation eller resolution utan att det orsakar allvarliga störningar i det finansiella systemet, inklusive avbrott i kritiska funktioner. Vissa störningar får man dock alltid räkna med, särskilt när ett stort institut fallerar, och därför ska störningar bara undvikas ”i största möjliga mån”.4

4 I den svenska versionen används ordet ”resolvable” i betydelse möjlighet till resolution.

Som framgår av den bedömning som ska ligga till grund för prövningen ska emellertid även möjligheten att avveckla ett institut genom normala insolvensförfaranden beaktas.

1010

SOU 2014:52

Resolutionsplaner

Enligt direktivet ska resolutionsmyndigheten basera sin bedöm- ning av om ett institut är möjligt att hantera inom ramen för reso- lution på ett antal uppräknade frågeställningar. Den uppräkning som görs i direktivet är dock en minimiförteckning. Det är därför möjligt att addera fler frågeställningar.

Med hänsyn till de befogenheter som resolutionsmyndigheten tillsammans med Finansinspektionen tilldelas (se avsnitt 23.3.5) om det bedöms föreligga väsentliga hinder mot att rekonstruera eller avveckla institutet, bör det framgå av lag att resolutionsmyn- digheten ska bedöma möjligheten att rekonstruera eller avveckla ett institut och utgångspunkterna för den bedömningen. För tydlig- hetens skull bör det också anges att det ska ske i samband med att planen upprättas. Av bestämmelsen bör det därför framgå att när resolutionsmyndigheten upprättar en resolutionsplan för ett insti- tut, ska den bedöma i vilken utsträckning det är möjligt att rekon- struera eller avveckla institutet genom konkurs, likvidation eller resolution på ett sätt som inte leder till en allvarlig störning i det finansiella systemet i EES. Bedömningen får inte förutsätta likvi- ditetsstöd från Riksbanken eller någon annan centralbank eller annat statligt stöd än medel ur resolutionsreserven.

Bedömningen ska göras efter samråd med Finansinspektionen och när det är relevant med resolutionsmyndigheterna i de med- lemsstater där det finns betydande filialer.

Det förefaller mindre lämpligt att i lag ange vilka kriterier som bedömningen ska grunda sig på (se listan i bilaga C till direktivet som återges ovan). Synen på vilka frågeställningar som är relevanta kommer sannolikt att utvecklas allteftersom erfarenheterna av att upprätta planer ökar. Kommittén anser därför att regeringen bör bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka omständigheter som ska ligga till grund för bedömningen.

Behovet av föreskrifter från regeringen torde bero på utform- ningen av de tekniska standarder som ska specificera de frågor och kriterier som ska granskas för bedömningen. Dessa tekniska stan- darder kommer att bli bindande och ska följas av resolutionsmyn- digheten. Myndigheten kan därför komma att behöva beakta både de mer generella föreskrifter beslutade av regeringen och de mer detaljerade tekniska standarderna antagna av kommissionen.

1011

Resolutionsplaner

SOU 2014:52

Undantag

Möjligheten att meddela undantag från denna bestämmelse bör framgå av föreskrifter meddelade av regeringen. Även om artikel 4 i resolutionsdirektivet även hänvisar till artikel 15, bedömer vi att det inte är möjligt att meddela något undantag från detaljeringsnivån i den tämligen generellt hållna lagbestämmelse som vi föreslår för att införliva artikel 15. Undantagen bör avse de omständigheter som ska ligga till grund för bedömningen (såsom de omständigheter som räknas upp i avsnitt C i bilagan).

23.3.5Befogenheter att åtgärda hinder mot resolution av ett institut

Kommitténs förslag: Om resolutionsmyndigheten efter samråd med Finansinspektionen, bedömer att det finns väsentliga hin- der mot att avveckla eller rekonstruera ett institut, ska den förelägga institutet att inom fyra månader ange vilka åtgärder som den anser kan undanröja eller minska de väsentliga hinder som resolutionsmyndigheten identifierar.

Om resolutionsmyndigheten bedömer att de åtgärder som institutet föreslår inte effektivt undanröjer eller minskar de väsentliga hindren, får resolutionsmyndigheten under vissa för- utsättningar besluta att överlämna ärendet till Finansinspekt- ionen. Finansinspektionen får därefter besluta vilka åtgärder som institutet ska vidta för att undanröja eller minska hindren. Vilka åtgärder Finansinspektionen har att välja mellan ska räk- nas upp i lag.

Resolutionsdirektivet

Som nämns ovan ska en resolutionsmyndighet ta ställning till om det är sannolikt att det går att rekonstruera eller avveckla ett insti- tut utan betydande negativa effekter på den finansiella stabiliteten. När resolutionsmyndigheten vid en sådan bedömning och efter samråd med den behöriga myndigheten slår fast att det finns väsentliga hinder för möjligheten att rekonstruera eller avveckla institutet, ska den enligt artikel 17.1 skriftligen meddela det beslu- tet till det berörda institutet, den behöriga myndigheten och reso-

1012

SOU 2014:52

Resolutionsplaner

lutionsmyndigheten i jurisdiktioner där betydande filialer är belägna.

Efter ett sådant meddelande ska enligt artikel 17.2 kravet på resolutionsmyndigheterna att upprätta resolutionsplaner i artikel 10.1 tillfälligt upphävas tills åtgärderna för att undanröja de väsentliga hindren för möjligheten att försätta ett institut i resolution godtagits av resolutionsmyndigheten enligt artikel 17.3 eller beslutats enligt artikel 17.4.

Enligt artikel 17.3 ska institutet inom fyra månader från motta- gandet av ett sådant meddelande, till resolutionsmyndigheten före- slå möjliga åtgärder för att åtgärda eller avlägsna de väsentliga hin- der som angetts i meddelandet. Resolutionsmyndigheten ska, efter samråd med den behöriga myndigheten, bedöma huruvida de åtgärderna effektivt minskar eller avlägsnar de ifrågavarande väsent- liga hindren.

Om resolutionsmyndigheten bedömer att de av ett institut före- slagna åtgärderna inte effektivt minskar eller avlägsnar de ifrågava- rande hindren, ska den enligt artikel 17.4, antingen direkt eller indi- rekt genom den behöriga myndigheten, kräva att institutet vidtar alternativa åtgärder som skulle kunna uppnå det målet samt skrift- ligt meddela institutet dessa åtgärder, vilket inom en månad ska föreslå en plan för att genomföra dem.

När resolutionsmyndigheten identifierar alternativa åtgärder ska den visa på vilket sätt de av institutet föreslagna åtgärderna inte kunde avlägsna hindren för möjligheten till resolution och hur de föreslagna alternativa åtgärderna är proportionerliga för att avlägsna hindren. Resolutionsmyndigheten ska beakta det hot som de hindren för möjligheten till resolution innebär för den finansi- ella stabiliteten samt den inverkan åtgärderna har på institutets verksamhet, dess stabilitet och dess förmåga att bidra till ekono- min.

Enligt artikel 17.5 ska resolutionsmyndigheten ha befogenhet att vidta någon av följande åtgärder.

a)Kräva att institutet ser över koncerninterna finansieringsar- rangemang eller omprövar avsaknaden av sådana, eller upprättar serviceavtal (antingen koncerninterna avtal eller avtal med tredje man) för att säkra tillhandahållandet av kritiska funktioner.

b)Kräva att institutet begränsar sina maximala enskilda eller totala exponeringar. Enligt artikel 44.2 ska medlemsstaterna för att möjliggöra resolution av institut och koncerner säkerställa att

1013

Resolutionsplaner

SOU 2014:52

resolutionsmyndigheterna begränsar, hur mycket kvalificerade skulder för skuldnedskrivningsverktyg andra institut innehar, utom skulder som innehas hos enheter som tillhör samma koncern.

c)Införa särskilda eller regelbundna kompletterande informat- ionskrav som är relevanta för resolutionsändamål.

d)Kräva att institutet avyttrar särskilda tillgångar.

e)Kräva att institutet begränsar eller upphör med specifik befintlig eller föreslagen verksamhet.

f)Begränsa eller förhindra utveckling av nya eller befintliga affärsområden eller försäljning av nya eller befintliga produkter.

g)Kräva förändringar av de juridiska eller operativa strukturerna för institutet eller varje koncernenhet som direkt eller indirekt står under dess kontroll så att komplexiteten minskas för att säkerställa att det kan gå att juridiskt och operativt avskilja kritiska funktioner från övriga funktioner genom tillämpningen av resolutionsverktygen.

h)Kräva att ett institut eller ett moderföretag bildar ett finansiellt moderholdingföretag i en medlemsstat eller ett finansiellt moderholdingföretag inom unionen.

i)Kräva att ett institut eller en sådan enhet som avses i artikel 1.1 b, c eller d emitterar kvalificerande skulder för att uppfylla kraven i artikel 45.

j)Kräva att ett institut eller en sådan enhet som avses i artikel 1.1 b, c eller d vidtar åtgärder för att uppfylla minimikraven för kapitalbas och kvalificerande skulder enligt artikel 45, och inte minst försöker omförhandla kvalificerande skulder, primär- kapitalinstrument eller supplementärkapitalinstrument som det eller den har utfärdat, för att säkerställa att resolutions- myndighetens eventuella beslut om att skriva ned eller kon- vertera den skulden eller det instrumentet verkställs enligt rätten i den jurisdiktion som skulden eller instrumentet omfattas av.

k)Om ett institut är ett dotterföretag till ett holdingföretag med blandad verksamhet, kräva att holdingföretaget med blandad verksamhet bildar ett separat finansiellt holdingföretag för att kontrollera institutet, om detta är nödvändigt för att underlätta

1014

SOU 2014:52

Resolutionsplaner

resolutionen av institutet och för att undvika att tillämpningen av resolutionsverktygen och resolutionsbefogenheterna får negativa konsekvenser för den icke-finansiella delen av kon- cernen.

Enligt artikel 17.6 ska ett beslut i enlighet med artikel 17.1 eller 17.4 uppfylla följande krav:

a)Det ska underbyggas med angivande av motiven till bedöm- ningen eller fastställandet i fråga.

b)Det ska ange hur bedömningen eller fastställandet uppfyller kravet på proportionalitet i tillämpningen som föreskrivs i punkt 4.

c)Det ska kunna överklagas.

Enligt artikel 17.7 ska resolutionsmyndigheterna, efter samråd med de behöriga myndigheterna och de utsedda makrotillsynsmyndig- heterna, innan de identifierar eventuella ytterligare åtgärder enligt punkt 4, noggrant överväga åtgärdernas potentiella effekter på institutet i fråga, på den inre marknaden för finansiella tjänster, på den finansiella stabiliteten i andra medlemsstater och i unionen som helhet.

Enligt artikel 17.8 ska Eba inom 12 månader från ikraftträdande av direktivet utarbeta riktlinjer för att specificera ytterligare detaljer beträffande de åtgärder som anges i punkt 5 och de omständigheter under vilka var och en av åtgärderna får tillämpas.

Skälen för kommitténs förslag

Väsentliga hinder för resolution eller avveckling

Som har beskrivits ovan ska resolutionsmyndigheten bedöma om det är möjligt att hantera ett fallerande institut antingen inom ramen för resolution eller genom konkurs eller likvidation. Om myndigheten konstaterar att detta inte kommer att vara möjligt, behöver det finnas utrymme att kräva proportionerliga föränd- ringar av verksamheten. Det är viktigt att påkallade förändringar är proportionerliga till syftet. Att åtgärderna är proportionerliga är viktigt eftersom de kan innebära ingrepp i institutets affärsverk- samhet och begränsa ägares och styrelsens beslutanderätt.

1015

Resolutionsplaner

SOU 2014:52

Som nämns i det föregående ska resolutionsmyndighetens bedömning av om ett institut är möjligt att hantera inom ramen för konkurs, likvidation eller resolution göras i samband med upprät- tande av resolutionsplanen. Om myndigheten bedömer att hindren är väsentliga, sätts dock en särskild process i gång för att se till att institutet vidtar åtgärder för att undanröja eller begränsa dessa hin- der.

Direktivet ger ingen vägledning för bedömning av om ett hinder är väsentligt. Det är dock rimligt att anta att hindren är väsentliga om resolution eller avveckling genom konkurs eller likvidation sannolikt leder till betydande negativa konsekvenser för det finan- siella systemet inklusive möjligheten att upprätthålla kritiska verk- samheter.

Processens gång

Den process som inleds om resolutionsmyndigheten bedömer att det finns väsentliga hinder mot att rekonstruera eller avveckla ett institut måste införlivas med svensk rätt. Eftersom processen kan utmynna i att institutet föreläggs att ändra sin verksamhet och lik- nande ingripande åtgärder, bör bestämmelserna tas in i lag. Det bör därför framgå att om resolutionsmyndigheten, vid bedömningen konstaterar, efter samråd med Finansinspektionen, att det finns väsentliga hinder mot att rekonstruera eller avveckla institutet, ska resolutionsmyndigheten underrätta institutet, Finansinspektionen och resolutionsmyndigheterna i de medlemsstater där det finns betydande filialer. Resolutionsmyndigheten ska samtidigt förelägga institutet att inom fyra månader ange vilka åtgärder som det anser kan undanröja eller minska de väsentliga hinder som resolutions- myndigheten identifierar.

Av en sådan underrättelse ska det framgå vilka hindren är (arti- kel 14.2). En sådan underrättelse ska vara motiverad och kunna överklagas (artikel 14.6). Av detta, och omständigheterna i övrigt, följer att underrättelsen är ett myndighetsbeslut. Som framgår av artikel 14.1a ska resolutionsmyndigheten skjuta upp sitt beslut om resolutionsplanen i avvaktan på att processen kan avslutas.

När institutet har mottagit beslutet har det fyra månader på sig att återkomma till resolutionsmyndigheten och ange hur det avser att åtgärda problemen. Resolutionsmyndigheten ska därefter efter samråd med Finansinspektionen ta ställning till om de åtgärder

1016

SOU 2014:52

Resolutionsplaner

institutet har föreslagit är tillräckliga i betydelsen att de effektivt undanröjer eller minskar de väsentliga hindren i fråga.

Frågan är när åtgärderna kan anses ”effektivt undanröja eller minska” de aktuella hindren. Med hänsyn till att resolutionsmyn- dighetens befogenhet att vidta åtgärder är knuten till att hindret ska vara väsentligt och det är tämligen ingripande befogenheter knutna till åtgärder mot väsentliga hinder, anser kommittén att de åtgärder som institutet föreslår ska anses tillräckliga om hindren inte längre bedöms vara väsentliga. Huruvida hindren kan undan- röjas eller om det är tillräckligt att de minskas framstår som mindre betydelsefullt. Det avgörande är om hindren vid en förnyad pröv- ning är av en sådan vikt att de motiverar ingripanden. Är de inte längre väsentliga är så uppenbart inte fallet.

Om resolutionsmyndigheten bedömer att åtgärderna är tillräck- liga, avslutas processen (under förutsättning att institutet också vidtar åtgärderna).

Om resolutionsmyndigheten bedömer och kan visa att åtgär- derna inte räcker till för att hindren inte längre ska vara väsentliga, ska resolutionsmyndigheten enligt direktivet direkt eller indirekt genom Finansinspektionen kräva att institutet vidtar alternativa åtgärder som uppnår syftet (artikel 17.4). Resolutionsmyndigheten bör dock gå vidare bara om den kan visa att dels att de åtgärder som föreslagits av institutet inte är tillräckliga, dels att de alternativa åtgärder som resolutionsmyndigheten identifierar, föreslår är pro- portionerliga och vid den bedömningen ta särskilda hänsyn (artikel 17.4 och 17.7). Enligt direktivet finns det inte något utrymme för myndigheten att avstå från att precisera vilka åtgärder som den anser bör vidtas.

Av bestämmelsen framgår att föreläggandet till institutet antingen ska beslutas av resolutionsmyndigheten eller indirekt via tillsynsmyndigheten. Avsikten med denna bestämmelse är knappast att tillsynsmyndigheten, i Sverige Finansinspektionen, ska fatta ett beslut som dikteras av resolutionsmyndigheten utan att inspek- tionen ska fatta ett beslut som enligt dess bedömning löser de pro- blem som resolutionsmyndigheten har identifierat. Härigenom löser man eventuella konflikter som kan finnas mellan vad resolut- ionsmyndigheten anser nödvändigt ur resolutionssynpunkt och Finansinspektionen anser olämpligt ur tillsynssynpunkt. För att bestämmelsen ska få en sådan effekt kan det emellertid inte över- lämnas till resolutionsmyndigheten att från fall till fall bestämma om den ska fatta beslutet självt eller överlämna beslutsfattandet till

1017

Resolutionsplaner

SOU 2014:52

Finansinspektionen. I stället bör ettdera alternativet väljas vid införlivandet.

De beslut som fattas har nära samband med upprättande av resolutionsplanerna och den bedömning som görs av om det är möjligt att hantera ett fallerande institut inom ramen för konkurs, likvidation eller resolution. De åtgärder som kan aktualiseras har emellertid stora likheter med de åtgärder som institutet kan före- läggas att vidta inom ramen för tillsynen och kan påverka utform- ningen av dessa. Det är inte heller självklart att de åtgärder som resolutionsmyndigheten anser nödvändiga också anses lämpliga av Finansinspektionen.

Enligt vår bedömning är det viktigt att försöka tillgodose båda myndigheternas intressen. Det kan man göra genom att införa en bestämmelse som anger att resolutionsmyndigheten ska underrätta Finansinspektionen om vilka väsentliga hinder som den identifierat och vilka åtgärder den anser kan undanröja dessa hinder.

Finansinspektionen ska, på basis av resolutionsmyndighetens bedömning, ta ställning till vilka åtgärder som institutet bör vidta för att undanröja de hinder som resolutionsmyndigheten har iden- tifierat. Inspektionen är dock inte bunden av de alternativa åtgärder som resolutionsmyndigheten identifierat. Även de åtgärder som Finansinspektionen förelägger institutet att vidta ska naturligtvis vara proportionerliga.

När Finansinspektionen har fattat beslut med anledning av överlämnandet är processen i denna del avslutad. Institutets efter- levnad av beslutet är föremål för inspektionens tillsyn.

Resolutionsmyndigheten ska sedan återuppta arbetet med fram- tagandet av planen. Av planen kommer det då att framgå vilken bedömning som resolutionsmyndigheten har gjort av möjligheten att rekonstruera eller avveckla företaget och vilka åtgärder som krävts för att åtgärda dem. Finansinspektionen kommer med denna lösning att få en samlad överblick över återhämtningsplanerna och resolutionsplanerna.

Finansinspektionen bör kunna förelägga institutet att vidta någon av de åtgärder som räknas upp i artikel 17.5, bl.a. att begränsa sina exponeringar, kräva att institutet avyttrar vissa till- gångar eller begränsar eller upphör med viss verksamhet. De åtgär- der som räknas upp i direktivet är medlemsstaterna skyldiga att införa.

Enligt kommitténs bedömning bör de åtgärder som Finansin- spektionen får förelägga ett företag att vidta om det finns väsent-

1018

SOU 2014:52

Resolutionsplaner

liga hinder mot att avveckla eller rekonstruera ett institut räknas upp i lagen. När dessa åtgärder inte är tillräckliga är antingen hind- ren inte väsentliga eller så är problemen av den karaktären att de bör lösas av Finansinspektionen inom ramen för dess vanliga till- syn. Om erfarenheterna sedan visar att de uppräknade åtgärderna är otillräckliga, bör åtgärderna kunna kompletteras.

För att införliva resolutionsdirektivet bör det därför framgå av den nya lagen att om resolutionsmyndigheten, efter samråd med Finansinspektionen, bedömer att de åtgärder som institutet anger, inte effektivt minskar eller undanröjer de väsentliga hindren ska resolutionsmyndigheten identifiera alternativa åtgärder och besluta att överlämna ärendet till Finansinspektionen.

Resolutionsmyndigheten får fatta ett sådant beslut bara om den kan visa på vilket sätt de av institutet föreslagna åtgärderna undan- röjer eller minskar de väsentliga hindren och att de åtgärder som den identifierar står i proportion till de hinder som ska undanröjas eller minskas. varvid myndigheten ska beakta effekterna för insti- tutet, det finansiella systemet, den inre marknaden och samhälls- ekonomin.

Om resolutionsmyndigheten har överlämnat ärendet till Finansinspektionen, får Finansinspektionen fatta beslut om åtgär- der. Ett sådant beslut får dock bara avse sådana åtgärder som står i proportion till de hinder som ska undanröjas eller minskas. varvid inspektionen ska beakta effekterna för institutet, det finansiella systemet, den inre marknaden och realekonomin.

Finansinspektionen får:

1.Förelägga företaget att se över sina koncerninterna arrangemang för finansiering eller ompröva avsaknaden av sådana, eller upprätta serviceavtal, antingen koncerninterna avtal eller avtal med tredje man, för att säkra tillhandahållandet av kritiska funk- tioner.

2.Förelägga institutet att begränsa sina maximala enskilda eller totala exponeringar.

3.Införa särskilda eller regelbundna kompletterande informat- ionskrav som är relevanta för resolutionsändamål.

4.Förelägga företaget att avyttra särskilda tillgångar.

5.Förelägga företaget att begränsa eller upphör med specifik befintlig eller föreslagen verksamhet.

1019

Resolutionsplaner

SOU 2014:52

6.Förelägga företaget att begränsa eller förhindra utveckling av nya eller befintliga affärsområden eller försäljning av nya eller befintliga produkter.

7.Kräva förändringar av de juridiska eller operativa strukturerna för institutet eller ett koncernföretag som direkt eller indirekt står under dess kontroll så att komplexiteten minskas för att kunna säkerställa att det kan gå att juridiskt och operativt avskilja kritiska funktioner från övriga funktioner genom användningen av resolutionsverktygen.

8.Förelägga ett institut eller ett moderföretag att inrätta ett finansiellt moderholdingföretag i Sverige eller ett finansiellt moderholdingföretag inom EES.

9.Förelägga ett institut eller ett sådant företag som avses i 1 kap. 1 § andra stycket 2 att ge ut kvalificerande skulder eller att vidta andra åtgärder för att uppfylla minimikraven på nedskriv- ningsbara skulder.

10.Förelägga ett holdingbolag med blandad verksamhet som är moderföretag till ett institut att inrätta ett blandat finansiellt holdingföretag för att kontrollerainstitutet, om det är nödvändigt för att underlätta resolution och undvika att resolutions- förfarandet får negativ effekt på den icke-finansiella delen av koncernen.

Finansinspektionen ska också förelägga det berörda företaget att inom en månad ta fram en plan för hur det avser att genomföra de åtgärder som föreläggandet avser.

Vissa av dessa åtgärder rör bara institut som ingår i koncerner. Vi ser dock ett värde i att hålla ihop alla de åtgärder som Finansin- spektionen kan förelägga ett institut eller ett annat företag att vidta.

Beslutet ska vara överklagbart och motiverat

Resolutionsmyndighetens och Finansinspektionens ställnings- taganden ska framgå av ett överklagbart beslut som är motiverat och av vilket det framgår vilken bedömning som myndigheterna har gjort i proportionalitetsfrågan. I förvaltningslagen (1986:223) finns det bestämmelser om en förvaltningsmyndighets skyldighet

1020

SOU 2014:52

Resolutionsplaner

att i sina beslut ange de skäl och omständigheter som har bestämt utgången. Endast i vissa speciella fall får skälen utelämnas helt eller delvis, t.ex. om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande. Direktivets krav på att ett beslut ska vara motiverat, inklusive den del som avser proportionalitets- principen bör därför anses uppfyllt genom förvaltningslagens reglering.

Ebas riktlinjer

Enligt artikel 17.8 ska Eba utarbeta riktlinjer för att specificera ytterligare detaljer beträffande de åtgärder som anges artikel 17.4 och de omständigheter under vilka var och en av åtgärderna får tillämpas.

Även om dessa inte är direkt bindande för myndigheterna eller instituten ska de dock enligt artikel 16.3 i Eba-förordningen med alla tillgängliga medel söka följa dessa riktlinjer och rekommen- dationer. Eftersom denna bestämmelse finns i en förordning som är direkt tillämplig, är resolutionsmyndigheten och instituten skyldig att sträva efter att följa riktlinjer och rekommendationer. Dessa riktlinjer kommer därför att få betydelse för vilka åtgärder som myndigheten väljer att vidta.

Myndighetssamråd

Enligt artiklarna 10.1 och 15.1 ska resolutionsmyndigheten sam- råda med den nationella tillsynsmyndigheten och resolutionsmyn- digheter i de medlemsstater där det finns betydande filialer inför upprättandet av en resolutionsplan och vid bedömningen av om ett institut är möjligt att hantera inom ramen för konkurs eller reso- lution. Besluten om ifall det finns möjliga väsentliga hinder mot att rekonstruera eller avveckla institutet ska resolutionsmyndigheten dock fatta enbart efter samråd med Finansinspektionen (artikel 17.1). Resolutionsmyndigheten ska samråda med Finansinspekt- ionen innan den bedömer om de åtgärder som ett institut föreslår för att undanröja potentiella hinder mot resolution eller avveckling är tillräckliga (artikel 17.3). Vi har valt att ta in resolutionsmyndig- hetens samrådsskyldighet i lag för att denna ska ge en helhetsbild.

1021

Resolutionsplaner

SOU 2014:52

Dessutom bör resolutionsmyndigheten ha en dialog med Finansinspektionen och Riksbanken om de föreslagna åtgärdernas eventuella effekt på den finansiella stabiliteten. Denna dialog bör inte vara begränsad till effekten i andra medlemsstater utan bör även avse effekten på den finansiella stabiliteten i Sverige. För övrigt bör resolutionsmyndigheten ha en dialog med utländska myndigheter i den omfattning som behövs för att säkerställa att beslutsunderlaget blir tillräckligt bra. Informationsutbytet mellan myndigheter behandlas i kapitel 32.

23.4Resolution av en koncern

Om ett institut ingår i en gränsöverskridande koncern ställs det helt andra krav på samordning än om institutet inte gör det. Av direktivet framgår att samordningen ska ske inom ramen för reso- lutionskollegier (se kapitel 22).

I artikel 2.1.42 definieras resolution av en koncern som

a)vidtagande av resolutionsåtgärder på moderföretagsnivå eller på nivån för det institut som omfattas av gruppbaserad tillsyn, eller

b)den samordnade tillämpningen av resolutionsverktyg och resolut- ionsmyndigheternas utövande av sina befogenheter med avseende på koncernenheter som uppfyller villkoren för resolution.

Det finns enligt FSB två huvudsakliga inriktningar för resolutions- strategierna: resolution med en enda ingångspunkt (Single Point of Entry, SPE) och resolution med flera ingångspunkter (Multiple Point of Entry, MPE). Resolution med en enda ingångspunkt innebär att en enskild nationell resolutionsmyndighet ingriper på moderbolagsnivå. Den åtgärden vidtas sannolikt av den samord- nande resolutionsmyndigheten mot moderföretaget. Resolutions- åtgärderna vidtas då mot koncernen som helhet och dotterbolagens tillgångar och verksamheten drivs vidare som going concern.

Resolution med flera ingångspunkter innebär att en eller flera resolutionsmyndigheter vidtar resolutionsåtgärderna mot flera företag i koncernen (i bästa fall samtidigt).

Oavsett vilken lösning som väljs är enligt direktivet en grund- bult i resolution av en gränsöverskridandekoncern att myndig- heterna samarbetar och om möjligt enas om vilka åtgärder som ska vidtas och vilken strategi som ska tillämpas. Om myndigheterna i

1022

SOU 2014:52

Resolutionsplaner

de olika länderna inte lyckas enas kan man tänka sig olika lösningar. Den ena är att ett lands myndighet bestämmer. Den andra lös- ningen innebär att var och en av myndigheterna bestämmer över sina företag. Resolutionsdirektivet innehåller anvisningar – dock inte lättlästa – om processen för framtagande av resolutionsplaner för gränsöverskridande koncerner.

En koncernresolutionsplan är tänkt att vägleda myndigheterna om ett institut i koncernen skulle fallera. Enligt artikel 87 j i direk- tivet ska resolutionsmyndigheter när de vidtar resolutionsåtgärder beakta och följer de koncernresolutionsplaner som antagits, såvida resolutionsmyndigheterna inte med beaktande av omständighet- erna i fallet anser att målen skulle uppnås effektivare med hjälp av åtgärder som inte föreskrivs i resolutionsplanerna (se även artiklarna 91 och 92).

23.4.1Koncernresolutionsplaner

Kommitténs förslag: Ett institut som ingår i en koncern som står under gruppbaserad tillsyn, ska omfattas av en koncern- resolutionsplan. Planen ska identifiera vilka åtgärder som resolutionsmyndigheten eller i förekommande fall en utländsk resolutionsmyndighet avser att vidta om institutet eller ett eller flera andra koncernföretag uppfyller förutsättningarna för resolution.

Resolutionsdirektivet

Bestämmelserna om koncernresolutionsplaner finns i artiklarna 12 och 13. Artikel 12 handlar om vad de ska innehålla och artikel 13 om hur medlemsstaternas samarbete för att nå fram till en överens- kommelse ska gå till.

Enligt artikel 12.1 ska medlemsstaterna säkerställa att resolu- tionsmyndigheterna på koncernnivå (dvs. den samordnande reso- lutionsmyndigheten) tillsammans med resolutionsmyndigheterna för dotterföretag och efter samråd med resolutionsmyndigheterna för de betydande filialerna i den mån det är relevant för den bety- dande filialen, upprättar koncernresolutionsplaner. Koncernreso- lutionsplaner ska inbegripa en plan för resolution av koncernen som helhet när dess moderföretag är ett moderföretag inom

1023

Resolutionsplaner

SOU 2014:52

unionen, endera genom resolution på nivån för moderföretaget (resolutions med en enda ingångspunkt) eller genom uppdelning och resolution av dotterföretagen (resolution med flera ingångs- punkter). I koncernresolutionsplanen ska åtgärder anges för reso- lution av

(a)moderföretaget inom unionen,

(b)de dotterföretag som utgör en del av koncernen och som är belägna i unionen,

(c)de enheter som avses i artikel 1 c och d, dvs. de finansiella institut och holdingföretag som kan bli föremål för resolution, och

(d)om inte annat följer av avdelning VI, de dotterföretag som utgör en del av koncernen och som är belägna utanför unionen.

Skälen för kommitténs förslag

En koncernresolutionsplan är i grunden detsamma som en reso- lutionsplan, men med den skillnaden att det ska vara möjligt att hantera finansiella problem som påverkar hela koncernen. En kon- cernresolutionsplan ska emellertid också innehålla resolutionspla- ner för de individuella företag och institut som räknas upp i arti- keln. Till dessa hör, förutom de företag som kan bli föremål för resolution i en medlemsstat, dotterföretag som är etablerade utan- för EES om inte annat följer av överenskommelser som träffats med tredje land (se avsnitt 22.5).

Av samma skäl som anförts beträffande resolutionsplanerna bör det av den nya lagen framgå att det ska antas en koncernreso- lutionsplan. Bestämmelsen bör ange att ett institut som tillsam- mans med andra koncernföretag omfattas av gruppbaserad tillsyn, ska omfattas av en koncernresolutionsplan som identifierar vilka åtgärder som resolutionsmyndigheten eller i förekommande fall en utländsk resolutionsmyndighet avser att vidta om institutet eller ett annat koncernföretag uppfyller förutsättningarna för resolution.

Bestämmelserna i direktivet behandlar framför allt olika aspekter på gränsöverskridande koncerner. Som vi har konstaterat i avsnitt 23.3.1 finns det emellertid behov av att upprätta en koncernåterhämtningsplan även för nationella koncerner som inne-

1024

SOU 2014:52

Resolutionsplaner

håller institut som står under gruppbaserad tillsyn. Bestämmelserna bör därför i lämpligt anpassad form tillämpas även i sådana fall.

23.4.2Koncernresolutionsplanernas innehåll och upprättande m.m.

Kommitténs förslag: Av en koncernresolutionsplan bör det framgå hur resolutionen ska finansieras. Den får innebära att kostnaderna för åtgärderna fördelas mellan resolutionsreserven och de övriga finansieringsarrangemangen,

Regeringen får meddela föreskrifter om vad en koncernre- solutionsplan ska innehålla och vad som ska beaktas vid dess utformning liksom när den ska upprättas och hur ofta den behöver uppdateras.

Resolutionsdirektivet

Som nämns i det föregående ska en koncernresolutionsplan inne- hålla en plan för resolution av koncernen som helhet. Den ska också innehålla åtgärder som ska vidtas beträffande enskilda företag i koncernen. Bestämmelserna om vad en koncernresolutionsplan mer konkret ska innehålla finnas i artikel 12.3. Dit hör vilka åtgär- der som ska vidtas och hur de ska finansieras. Enligt artikel 12.3 ska en koncernresolutionsplan mer precist:

a)fastställa resolutionsåtgärder som ska vidtas med avseende på koncernenheter, både genom resolutionsåtgärder för de enheter som avses i artikel 1.1 b, c och d, moderföretaget och dotter- instituten samt genom samordnade resolutionsåtgärder med avse- ende på dotterinstitut, i de scenarier som anges i artikel 10.3,

b)undersöka i vilken utsträckning det skulle vara möjligt att använda resolutionsverktyg och utöva resolutionsbefogenheter på ett sam- ordnat sätt på koncernenheter belägna i unionen, inklusive åtgärder för att underlätta tredje mans köp av hela koncernen eller enskilda affärsområden eller aktiviteter som tillhandahålls av ett flertal koncernenheter, eller av särskilda koncernenheter, samt identifiera eventuella potentiella hinder för en samordnad resolution,

c)om en koncern inbegriper enheter med säte i tredjeländer, identifi- era lämpliga arrangemang för samarbete och samordning med de relevanta myndigheterna i de tredjeländerna och följderna av resolutionen inom unionen,

1025

Resolutionsplaner

SOU 2014:52

d)identifiera åtgärder som är nödvändiga för att underlätta koncern- resolution när villkoren för resolution är uppfyllda, inklusive att juridiskt och ekonomiskt avskilja särskilda funktioner eller affärs- områden,

e)fastställa eventuella ytterligare åtgärder som inte avses i detta direktiv men som den samordnande resolutionsmyndigheten har för avsikt att vidta inom ramen för resolutionen av koncernen,

f)identifiera hur koncernresolutionsåtgärderna skulle kunna finansie- ras och, där finansieringsarrangemangen skulle behövas, ange principer för att dela upp ansvaret för den finansieringen mellan finansieringskällor i olika medlemsstater. Resolutionsplanen får inte förutsätta något av följande:

i)extraordinärt offentligt finansiellt stöd förutom tillämpningen av de finansieringsarrangemang som fastställs i enlighet med artikel 100,

ii)akut likviditetsstöd från centralbanker, eller

iii)likviditetsstöd från centralbanker med icke standardmässiga vill- kor för säkerheter, löptider och räntesatser.

De principerna ska fastställas på grundval av rättvisa och välavvägda kriterier och ska särskilt beakta artikel 107.5 och effekterna på den finansiella stabiliteten i alla berörda medlemsstater.

Enligt artikel 12.4 ska vidare en koncernresolutionsplan innehålla en detaljerad beskrivning av den bedömning av möjligheterna till resolution som gjorts i enlighet med artikel 16. Den bedömningen ska göras samtidigt som koncernresolutionsplanen upprättas och uppdateras. Vi återkommer till den bedömningen i avsnitt 23.4.4.

Enligt artikel 12.5 får koncernresolutionsplaner inte ha en opro- portionerlig verkan på någon medlemsstat.

Enligt artikel 12.6 ska Eba – efter samråd med ESRB – för anta- gande av kommissionen utarbeta förslag till tekniska standarder för tillsyn som specificerar innehållet i koncernresolutionsplaner, med beaktande av de många olika affärsmodeller som koncerner på den inre marknaden har.

Upprättande av koncernresolutionsplaner

Av artikel 12.4 framgår att en koncernresolutionsplan ska upprättas med samma regelbundenhet som en resolutionsplan.

1026

SOU 2014:52

Resolutionsplaner

Skälen för kommitténs förslag

Av samma skäl som anges i avsnitt 23.3 bör utgångspunkten vara att en koncernresolutionsplans innehåll m.m. får framgå av före- skrifter som meddelas av regeringen. Som vi återkommer till i det följande måste ska resolutionsmyndigheten för en gränsöverskrid- ande koncern emellertid försöka komma överens om en koncern- resolutionsplan med de övriga berörda resolutionsmyndigheterna. En sådan överenskommelse blir en internationell överenskommelse enligt regeringsformen. Sådana överenskommelser ingås av regeringen. Regeringen får dock ge en förvaltningsmyndighet, t.ex. resolutionsmyndigheten, i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse i en fråga där överenskommelsen inte kräver riksdagens eller Utrikesnämndens medverkan. Riksdagens godkän- nande krävs innan regeringen ingår en för riket bindande inter- nationell överenskommelse som

1.förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stif- tas, eller

2.i övrigt gäller ett ämne som riksdagen ska besluta om.

Även i andra fall krävs riksdagens godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock avstå från att inhämta riksdagens godkännande, om rikets intresse kräver det. Regeringen ska då i stället överlägga med Utrikesnämnden innan överenskommelsen ingås.

En koncernresolutionsplan kan innebära resolution genom en eller flera ingångspunkter eller en kombination av dessa strategier. Som vi föreslår i avsnitt 7.3 behöver resolutionsmyndigheten inte besluta om resolution av ett institut om det vidtas resolutions- åtgärder mot moderföretaget och det inte är nödvändigt att vidta separata åtgärder mot institutet för att uppnå resolutions- ändamålen.

En överenskommelse om resolution genom en enda ingångs- punkt kan innebära att resolutionsmyndigheten åtar sig att hantera hela koncernens problem genom ett svenskt moderföretag. Det kan emellertid också innebära det motsatta, dvs. att resolutions- myndigheten för en gränsöverskridande koncern kommer överens om att åtgärder för att lösa koncernens problem, inklusive det svenska dotterföretagets, ska vidtas av en utländsk myndighet. Vid

1027

Resolutionsplaner

SOU 2014:52

resolution genom flera ingångspunkter kommer resolutionen att innebära att var och en av resolutionsmyndigheterna hanterar sina egna företag.

Kostnaderna kommer att fördelas på olika sätt beroende på vil- ken resolutionsstrategi myndigheterna väljer. Om inget särskilt överenskoms skulle det innebära att samtliga kostnader för en resolution med en enda ingångspunkt får bäras av den ansvariga resolutionsmyndigheten, trots att åtgärderna genomförs för att lösa hela koncernens problem. Resolutionsdirektivet förutsätter därför att en resolutionsplan ska identifiera hur koncernresolut- ionsåtgärderna skulle kunna finansieras och ange principerna för att dela upp ansvaret för den finansieringen mellan finansieringskällor i olika medlemsstater. Den ska också om det är nödvändigt föreslå en finansieringsplan som en del av den koncernresolutionsordning som ska tas fram när koncernresolutionsåtgärder aktualiseras (se avsnitt 7.5).

Direktivet förutsätter att koncernresolutionsplanen ska inne- hålla såväl en resolutionsstrategi som lösningar för hur reso- lutionen ska finansieras. För att säkerställa att det inte råder något tvivel om att resolutionsmyndigheten får ingå överenskommelser med denna innebörd föreslår vi att det införs en uttrycklig lagbestämmelse. Bestämmelsen bör ange att det av en koncern- resolutionsplan bör framgå hur resolutionen ska finansieras Den får för en gränsöverskridande koncern innebära att kostnaderna för åtgärderna fördelas mellan den svenska resolutionsreserven och de övriga finansieringsarrangemangen.

När resolutionsmyndigheten träffar en överenskommelse med utländska myndigheter om fördelningen av kostnaderna resolut- ionsmyndighetens ska bära sin del av kostnaderna. En sådan överenskommelse är alltså något annat än utlåning mellan finansi- eringsarrangemangen; se avsnitt 23.4.2.

Bestämmelserna om att resolutionsmyndigheten ska bära sina kostnader gäller bara om myndigheterna kommer överens om att kostnaderna ska fördelas mellan dem.

1028

SOU 2014:52

Resolutionsplaner

23.4.3Processen för att komma överens om en koncernresolutionsplan för en gränsöverskridande koncern

Kommitténs förslag: Processen för att komma överens om en koncernåterhämtningsplan för en gränsöverskridande koncern ska framgå av lag. Av bestämmelserna ska det framgå bl.a. att resolutionsmyndigheten inom fyra månader ska försöka komma överens med de berörda utländska resolutionsmyndigheterna om en koncernresolutionsplan. Om myndigheterna inte lyckas enas, ska den samordnande resolutionsmyndigheten fatta beslut om koncernresolutionsplanen och de övriga resolutionsmyndig- heterna ska upprätta planer för de koncernföretag för vilka de ansvarar. Ärendena får hänskjutas till Eba för bindande medling. Resolutionsmyndigheten ska beakta och följa de resolutions- planer som beslutas om den inte med hänsyn till omständig- heterna i fallet anser att resolutionsändamålen skulle uppnås effektivare med hjälp av andra åtgärder än de som anges i planen.

Resolutionsdirektivet

Det är flera resolutionsmyndigheter involverade i upprättandet av en koncernresolutionsplan. I artikel 13 finns det bestämmelser om hur de ska gå till väga för att komma överens om en sådan plan.

Enligt artikel 13.1 inleds processen med att moderföretag inom EU till den samordnande resolutionsmyndigheten inkommer med den information som får krävas i enlighet med artikel 11 i direktivet. Denna information ska röra moderföretaget inom unionen och i den utsträckning som krävs var och en av koncern- enheterna, inbegripet de enheter som avses i artikel 1.1 c och d.

Tillsynsmyndigheten på koncernnivå ska, under förutsättning att sekretesskraven som föreskrivs enligt detta direktiv tillämpas, översända den information som tillhandahålls i enlighet med denna punkt till

(a)Eba,

(b)resolutionsmyndigheterna för dotterföretag,

1029

Resolutionsplaner

SOU 2014:52

(c)resolutionsmyndigheterna i jurisdiktioner där betydande filialer är belägna i den mån det är relevant för den betydande filialen,

(d)de relevanta behöriga myndigheter som avses i artiklarna 115 och 116 i kapitaltäckningsdirektivet, och

(e)resolutionsmyndigheterna i de medlemsstater där de enheter som avses i artikel 1.1 c och d är etablerade.

Information som tillhandahållits av den samordnande resolutions- myndigheten till resolutionsmyndigheterna och de behöriga myn- digheterna för dotterföretagen, till resolutionsmyndigheterna i jurisdiktioner där betydande filialer är belägna samt till de relevanta behöriga myndigheter som avses i artiklarna 115 och 116 i kapi- taltäckningsdirektivet, ska åtminstone innehålla all information som är relevant för dotterföretaget eller den betydande filialen. Information som lämnas till Eba ska innehålla all information som är relevant för Ebas roll inom ramen för koncernresolutionspla- nerna. När det gäller information som avser dotterföretag i tredje- länder, ska den samordnande resolutionsmyndigheten inte ha någon skyldighet att överlämna informationen utan samtycke från relevant tillsynsmyndighet eller resolutionsmyndighet i tredjelan- det.

Därefter anges i artikel 13.2 att medlemsstaterna ska säkerställa att de samordnande resolutionsmyndigheterna, efter samverkan med de resolutionsmyndigheter som avses i punkt 1 andra stycket, i resolutionskollegier och efter samråd med de relevanta behöriga myndigheterna, inbegripet med behöriga myndigheter i de med- lemsstatsjurisdiktioner där betydande filialer är belägna, upprättar och uppdaterar koncernresolutionsplaner. De samordnande reso- lutionsmyndigheterna får om de så önskar, och med förbehåll för att de uppfyller de sekretesskrav som fastställs i artikel 98, i arbetet med att upprätta och upprätthålla koncernresolutionsplaner inbe- gripa ett tredjelands resolutionsmyndigheter från de jurisdiktioner där koncernen har etablerat dotterföretag eller finansiella holding- företag eller betydande filialer i den mening som avses i artikel 51 i kapitaltäckningsdirektivet.

Enligt artikel 13.4 ska antagandet av koncernresolutionsplanen ha formen av ett gemensamt beslut av den samordnande resolut- ionsmyndigheten och resolutionsmyndigheterna för dotterföretag. Dessa resolutionsmyndigheter ska fatta ett gemensamt beslut inom

1030

SOU 2014:52

Resolutionsplaner

fyra månader från det att den samordnande resolutionsmyndig- heten översänt den information som avses i artikel 13.1 andra stycket till de där nämna myndigheterna.

Eba får på begäran av en resolutionsmyndighet bistå resolu- tionsmyndigheten när det gäller att nå ett gemensamt beslut i enlig- het med artikel 31 c i förordning (EU) nr 1093/2010 (dvs. inte bindande medling).

Om resolutionsmyndigheterna inte har nått ett gemensamt beslut inom fyra månader, ska den samordnande resolutionsmyn- digheten enligt artikel 13.5 fatta ett eget beslut om koncernreso- lutionsplanen. Beslutet ska innehålla en fullständig motivering och beakta synpunkter och reservationer som de övriga resolutions- myndigheterna har fört fram. Den samordnande resolutionsmyn- digheten ska lämna beslutet till moderföretaget inom unionen.

Om någon av resolutionsmyndigheterna vid fyramånaderspe- riodens slut har hänskjutit ärendet till Eba i enlighet artikel 19 i förordning (EU) nr 1093/2010, ska den samordnande resolutions- myndigheten, om inte annat följer av artikel 13.9, skjuta upp sitt beslut och invänta eventuella beslut som Eba kan fatta i enlighet med artikel 19.3 i den förordningen och ska fatta sitt beslut i enlig- het med Ebas beslut. Denna fyramånadersperiod ska anses utgöra förlikningsperioden i den mening som avses i den förordningen. Eba ska fatta sitt beslut inom en månad. Ärendet får inte hänskju- tas till Eba efter det att denna period på fyra månader har löpt ut eller efter det att ett gemensamt beslut har fattats. Om Eba inte inom en månad har fattat sitt beslut ska beslutet från den samord- nande resolutionsmyndigheten gälla.

Om ett gemensamt beslut av resolutionsmyndigheterna inte har antagits inom fyra månader (varken via den vanliga processen eller via Ebas ingripande), ska varje resolutionsmyndighet som är ansva- rig för ett dotterföretag, enligt artikel 13.6, fatta ett eget beslut och utforma och upprätthålla en resolutionsplan för de enheter som omfattas av dess jurisdiktion. Varje enskilt beslut ska innehålla en fullständig motivering, ange skälen till invändningarna till den före- slagna koncernresolutionsplanen och beakta synpunkter och reser- vationer som de övriga behöriga myndigheterna och resolutions- myndigheterna fört fram. Varje resolutionsmyndighet ska meddela sitt beslut till de andra medlemmarna i resolutionskollegiet.

Om någon av resolutionsmyndigheterna vid fyramånaderspe- riodens slut har hänskjutit ärendet till Eba i enlighet med artikel 19 i förordning (EU) nr 1093/2010, ska den berörda resolutionsmyn-

1031

Resolutionsplaner

SOU 2014:52

digheten, om inte annat följer av artikel 13.9, skjuta upp sitt beslut och invänta eventuella beslut som Eba kan fatta i enlighet med arti- kel 19.3 i den förordningen och ska fatta sitt beslut i enlighet med Ebas beslut. Denna fyramånadersperiod ska anses utgöra förlik- ningsperioden i den mening som avses i den förordningen. Eba ska fatta sitt beslut inom en månad. Ärendet får inte hänskjutas till Eba efter det att denna period på fyra månader har löpt ut eller efter det att ett gemensamt beslut har fattats. Om Eba inte inom en månad har fattat sitt beslut ska beslutet av dotterföretagets resolutions- myndighet tillämpas.

Enligt artikel 13.7 får de övriga resolutionsmyndigheter som inte har invändningar enligt artikel 13.6 fatta ett gemensamt beslut om en koncernresolutionsplan som omfattar koncernenheter som faller inom deras jurisdiktion.

Av artikel 13.8 framgår att de gemensamma beslut som avses i artiklarna13.4 och 13.7 och de beslut som fattas av resolutions- myndigheterna i avsaknad av ett gemensamt beslut enligt artiklarna 13.5 och 13.6 ska erkännas som slutgiltiga och tillämpas av de övriga berörda resolutionsmyndigheterna.

Enligt artikel 13.9 får, i enlighet med artiklarna 13.5 och 13.6, Eba, på begäran av en resolutionsmyndighet, bistå resolutionsmyn- digheterna med att nå en överenskommelse i enlighet med artikel 19.3 i förordning (EU) nr 1093/2010 såvida inte någon av de berörda resolutionsmyndigheterna bedömer att det omtvistade ärendet på något sätt kan inkräkta på deras medlemsstaters finans- politiska ansvar.

Slutligen anges i artikel 13.10 att i de fall gemensamma beslut fattas i enlighet med artiklarna 13.4 och 13.7 och om en resolut- ionsmyndighet bedömer att den omtvistade frågan avseende koncernresolutionsplanerna inkräktar på dess medlemsstats finans- politiska ansvar, ska den samordnande resolutionsmyndigheten företa en ny bedömning av koncernresolutionsplanen, inbegripet minimikravet för kapitalbas och kvalificerande skulder (dvs. minimikravet för nedskrivningsbara skulder).

Skälen för kommitténs förslag

Som framgår av beskrivningen ovan kan processen för upprättande av koncernresolutionsplaner bli synnerligen komplicerad. Om man beaktar att planerna ska ses över årligen och beslutsprocessen då

1032

SOU 2014:52

Resolutionsplaner

rimligen kan tas om, finns vid oenighet risken att de berörda myn- digheterna mer eller mindre oavbrutet är upptagna med förhand- lingar om planer. Kommittén har svårt att bedöma förutsättning- arna att med hjälp av den tänkta processen nå fram till beslut om planer som kan få någon praktisk betydelse, särskilt om de inte tagits fram gemensamt. Direktivet behandlar inte den frågan utan ansatsen är att lägga fast regler som oavsett förutsättningarna ska leda fram till att det upprättas en plan (eller flera).

Tvivel rörande processens effektivitet utgör dock inte grund för att avstå från att införa motsvarande bestämmelser i svensk lag. Tvärtom framstår det som väsentligt att ligga nära direktivets utformning. Dessa regler lägger grunden för samarbetet med andra medlemsstaters resolutionsmyndigheter och bör därför vara så lik- formiga som möjligt inom unionen. Vårt förslag är utformat med denna utgångspunkt. Tillämpningen lär utvisa om EU här har tagit fram en fungerande ordning.

Processen för upprättande av koncernresolutionsplaner inleds på samma sätt som upprättandet av en resolutionsplan, nämligen genom att ett företag, i det här fallet, moderföretaget inom EES, lämnar information. Beträffande informationsgivningen hänvisas därför till vad som anförts i avsnitt 23.3.2. Denna information ska sedan sändas till de myndigheter som räknas upp i artikel 13.1 i de avseenden som informationen är relevant för respektive myndighet.

Därefter ska den samordnande resolutionsmyndigheten, efter samråd med de myndigheter som nämns i artikel 13.2 och tillsam- mans med resolutionsmyndigheter för dotterföretag och väsentliga filialer och i förekommande fall resolutionsmyndigheter i tredje land utforma och upprätta en koncernåterhämtningsplan. Själva antagandet av planen ska ta formen av ett gemensamt beslut som fattas av den samordnande resolutionsmyndigheten och resolut- ionsmyndigheterna för dotterföretagen enligt de närmare bestäm- melserna i direktivet. Ett sådant beslut ska fattas inom fyra måna- der från det att den samordnande myndigheten översänt informa- tion om koncernen till de övriga berörda myndigheterna.

Om myndigheterna inte enas inom denna tid ska den samord- nande resolutionsmyndigheten fatta beslut om koncernresolu- tionsplanen. De övriga resolutionsmyndigheterna ska besluta om en resolutionsplan för de institut för vilka de ansvarar. I båda fall kan Eba bidra genom bindande medling.

Processen för de överenskommelser som träffas beträffande resolutionsplanerna liknar den som rör andra frågor, t.ex. återhämt-

1033

Resolutionsplaner

SOU 2014:52

ningsplanerna. De eventuella överenskommelser som träffas blir bindande för myndigheterna. Som framgår av artiklarna 87 j, 91 och 92 ska resolutionsmyndigheterna när de vidtar resolutionsåtgärder beakta och följa de resolutionsplanerna, om resolutionsmyndig- heterna inte med hänsyn till omständigheterna i fallet anser att målen skulle uppnås effektivare med hjälp av åtgärder som inte föreskrivs i resolutionsplanerna. Att resolutionsplanerna på detta sätt som utgångspunkt är bindande bör, liksom processen i övrigt, framgå av lag.

Direktivet anger inte den exakta gränsdragningen mellan myn- digheternas beslutsfattande vid oenighet om planen. I skäl (33) anges dock att om en enskild resolutionsplan har utarbetats bör tillämpningsområdet för den koncernresolutionsplan som den sam- ordnande resolutionsmyndigheten fattat beslut om inte omfatta de koncernenheter för vilka enskilda planer har bedömts eller utarbe- tats av de berörda myndigheterna.

23.4.4Bedömningen av om det är möjligt att hantera fallissemang inom en koncern

Kommitténs förslag: När det upprättas en koncernresolutions- plan som inkluderar ett institut ska resolutionsmyndigheten bedöma i vilken utsträckning det är möjligt att rekonstruera eller avveckla koncernföretagen genom konkurs, likvidation eller resolution eller motsvarande utländska förfaranden på ett sätt som inte leder till en allvarlig störning i det finansiella systemet i EES. Bedömningen får inte förutsätta likviditetsstöd från Riksbanken eller någon annan centralbank eller annat stat- ligt stöd än medel ur resolutionsreserven.

Bedömningen ska göras efter samråd med de behöriga myn- digheterna för dotterföretagen och resolutionsmyndigheter i de länder inom EES där det finns betydande filialer. För en gränsöverskridande koncern ska bedömningen göras tillsam- mans med resolutionsmyndigheterna för andra koncernföretag.

1034

SOU 2014:52

Resolutionsplaner

Resolutionsdirektivet

Som nämns ovan ska det när en koncernresolutionsplan upprättas också göras en bedömning av om koncernen, eller rättare sagt företagen i koncernen, är möjliga att hantera inom ramen för konkurs eller likvidation (eller motsvarande utländska förfaranden) eller resolution (se artiklarna 12.4 och 16.3). Vad bedömningen ska avse framgår av artikel 16.

Enligt artikel 16.1 ska medlemsstaterna säkerställa att de sam- ordnande resolutionsmyndigheterna, tillsammans med resolutions- myndigheterna för dotterföretagen, efter samråd med den samord- nande tillsynsmyndigheten och de behöriga myndigheterna för sådana dotterföretag, och resolutionsmyndigheterna i de jurisdik- tioner där betydande filialer är belägna i den mån det är relevant för den betydande filialen, bedömer i vilken utsträckning en rekon- struktion av koncerner är möjlig utan att förutsätta tillgång till något av följande:

(a)statligt stöd förutom tillämpningen av de finansierings- arrangemang som fastställs i enlighet med artikel 100.

(b)Akut likviditetsstöd från centralbanker.

(c)Likviditetsstöd från centralbanker med icke standardmässiga villkor för säkerheter, löptider eller räntesatser.

En resolution av en koncern ska anses möjlig om det är rimligt och trovärdigt att resolutionsmyndigheterna antingen kan avveckla koncernenheter enligt normala insolvensförfaranden eller försätta koncernenheter i resolution med tillämpning av resolutionsverkty- gen eller resolutionsbefogenheterna på koncernenheterna samtidigt som väsentliga negativa konsekvenser för de finansiella systemen i största möjliga mån undviks, inklusive mer omfattande instabila finansiella förhållanden eller systemomfattande händelser, i de medlemsstater i vilka koncernenheter är belägna, eller i andra med- lemsstater eller i unionen och för att säkerställa att koncern- enheternas kritiska funktioner kan upprätthållas om de utan svårig- heter kan avskiljas vid lämplig tidpunkt eller på annat sätt. Koncernresolutionsmyndigheterna ska meddela Eba i tid när en resolution av en koncern inte anses vara möjlig.

Bedömningen av en koncerns möjlighet till resolution ska beaktas av de resolutionskollegier som avses i artikel 88.

1035

Resolutionsplaner

SOU 2014:52

Enligt artikel 16.2 ska resolutionsmyndigheten vid bedöm- ningen av möjligheten till koncernresolution, åtminstone, bedöma de frågeställningar som närmare anges i avsnitt C i bilagan.

Bedömningen av möjligheten till koncernresolution ska enligt artikel 16.3 ske samtidigt som koncernresolutionsplanerna upprät- tas och uppdateras i enlighet med artikel 12. Bedömningen ska ske i enligt beslutsprocessen som fastställs i artikel 13.

Skälen för kommitténs förslag

Av en koncernresolutionsplan kommer det att framgå vilka åtgär- der som myndigheterna avser att vidta om ett eller flera företag i koncernen fallerar. En sådan plan ska emellertid också innehålla en analys av om de åtgärder som planeras är genomförbara. Det är det som artikel 16 handlar om.

Bedömningen ska avse koncernen men eftersom det är de indi- viduella företagen som är föremål för resolution, avser bedöm- ningen möjligheten att hantera de individuella företagen som ingår i koncernen. Var och en av dem ska kunna bli föremål för ett insol- vensförfarande utan att någon av de negativa konsekvenser som nämns i direktivet inträffar, däribland möjligheten att upprätthålla kritiska funktioner som tillhandahålls av koncernen. Ofta torde dock ett koncernföretags problem vara ett tecken på att även andra företag i koncernen har problem Möjligheten att hantera kon- cernen beror då på vilken strategi som väljs; resolution med en ingångspunkt eller resolution med flera ingångspunkter.

Bedömningen av en koncern kommer sannolikt att vara mer komplicerad än av institut. Liksom vi anför i avsnitt 23.3.4 och av samma skäl, ska dock enbart grunderna för bedömningen framgå av lag och de kriterier som ligger till grund för bedömningen framgå av föreskrifter beslutade av regeringen.

Som framgår av artiklarna16.3 och 12.4 ska bedömningen göras samtidigt som koncernresolutionsplanen upprättas. Planen ska också innehålla en detaljerad beskrivning av bedömningen. Pröv- ningen ska därför göras inom den tid som myndigheterna har på sig att komma överens om planen. Kommittén föreslår därför att det i den nya lagen tas in en bestämmelse som anger att när det upprät- tas en koncernresolutionsplan som inkluderar ett institut ska reso- lutionsmyndigheten bedöma i vilken utsträckning det är möjligt att rekonstruera eller avveckla koncernföretagen genom konkurs,

1036

SOU 2014:52

Resolutionsplaner

likvidation eller resolution eller motsvarande utländska förfaranden på ett sätt som inte leder till en allvarlig störning i det finansiella systemet i EES. Bedömningen får inte förutsätta likviditetsstöd från Riksbanken eller någon annan centralbank eller annat statligt stöd än medel ur resolutionsreserven.

Det bör vidare framgå att bedömningen ska göras efter samråd med de behöriga myndigheterna för dotterföretagen och resolut- ionsmyndigheter i de länder inom EES där det finns betydande filialer. För en gränsöverskridande koncern ska bedömningen göras tillsammans med resolutionsmyndigheterna för andra koncern- företag.

Om resolutionsmyndigheten eller en utländsk resolutions- myndigheterna anser att det inte går att hantera ett individuellt institut som den ansvarar för, ska den myndigheten sända en underrättelse till institutet och det förfarande som beskrivs i avsnitt 23.4.2 inleds. Som framgår av artikel 17.2 skjuts då beslutet om resolutionsplanen framåt i avvaktan på att myndigheten är nöjd med de åtgärder som vidtagits.

Samtidigt inleds en process som syftar till att säkerställa att de åtgärder som vidtasför att undanröja eller minska väsentliga hinder beträffande individuella företag i koncernen är konsekventa och gynnar koncernen. För en gränsöverskridande koncern beskrivs den processen i nästa avsnitt.

23.4.5Processen för att åtgärda eller avlägsna resolutionshinder

Kommitténs förslag: För en gränsöverskridande koncern ska resolutionsmyndigheterna försöka komma överens om hur väsentliga hinder att hantera ett fallerande koncernföretag ska undanröjas eller minskas. För detta gäller delvis en annan process än för individuella institut. Om myndigheterna inte kan komma överens ska den samordnande resolutionsmyndigheten fatta beslut på koncernnivå och de övriga resolutionsmyndig- heterna ska fatta beslut beträffande de individuella instituten. Ärendena kan hänskjutas till Eba för bindande medling.

1037

Resolutionsplaner

SOU 2014:52

Resolutionsdirektivet

Som framgår av artikel 16 ska den bedömning som görs inom ramen för upprättandet av koncernresolutionsplanerna läggas till grund för bedömningen av vilka åtgärder som behöver vidtas för att undanröja eventuella resolutionshinder.

Enligt artikel 18 ska den samordnande resolutionsmyndigheten tillsammans med resolutionsmyndigheterna för dotterföretagen, efter samråd med tillsynskollegiet och resolutionsmyndigheterna i jurisdiktioner där betydande filialer är belägna, i den mån det är relevant för den betydande filialen, beakta den bedömning som krävs enligt artikel 16 inom rekonstruktionskollegiet och vidta alla rimliga mått och steg för att nå ett gemensamt beslut i fråga om tillämpningen av åtgärder som har fastställts i enlighet med artikel 17.45 med avseende på samtliga institut som ingår i koncernen.

Den samordnande resolutionsmyndigheten ska därför enligt artikel 18.2, i samarbete med den samordnande tillsynsmyndig- heten och Eba, i enlighet med artikel 25.1 i förordning (EU) nr 1093/2010, utarbeta och överlämna en rapport till moderföretaget inom unionen, till dotterföretagens resolutionsmyndigheter, som överlämnar den till de dotterföretag som de har tillsyn över, och till resolutionsmyndigheterna i de jurisdiktioner där betydande filialer är belägna. Rapporten ska utarbetas efter samråd med de behöriga myndigheterna och ska analysera de väsentliga hindren för en effektiv tillämpning av resolutionsverktygen och utövandet av resolutionsbefogenheterna vad avser koncernen. Rapporten ska beakta effekterna på institutets affärsmodell och rekommendera proportionerliga och riktade åtgärder som, enligt myndighetens uppfattning, är nödvändiga eller lämpliga för att avlägsna de hind- ren.

Inom fyra månader från mottagandet av en sådan rapport får moderföretaget inom unionen enligt artikel 18.3 inkomma med synpunkter och för resolutionsmyndigheten på koncernnivå föreslå alternativa åtgärder för att lösa de hinder som konstaterats i rap- porten.

Av artikel 18.4 följer vidare att den samordnande resolutions- myndigheten ska meddela alla eventuella åtgärdsförslag från moder- företaget inom unionen till den samordnande tillsynsmyndigheten, Eba, dotterföretagens resolutionsmyndigheter och resolutions-

5 The application of all measures identified in accordance with Article 17(4).

1038

SOU 2014:52

Resolutionsplaner

myndigheterna i de jurisdiktioner där betydande filialer är belägna, i den mån det är relevant för den betydande filialen. De samordnande resolutionsmyndigheterna och resolutionsmyndig- heterna för dotterföretagen ska, efter samråd med de behöriga myndigheterna och resolutionsmyndigheterna i jurisdiktioner där betydande filialer är belägna, göra allt som står i deras makt för att inom resolutionskollegiet nå ett gemensamt beslut om fastställan- det av de väsentliga hindren, och om så krävs, bedömningen av de åtgärder som har föreslagits av moderföretaget inom unionen och av de åtgärder som krävts av myndigheterna för att åtgärda eller avlägsna hindren, med hänsyn tagen till de potentiella effekter som åtgärderna kan ha i alla de medlemsstater där koncernen är verk- sam.

Det gemensamma beslutet ska enligt artikel 18.5 nås inom fyra månader från det att moderföretaget inom unionen inkommit med yttrande eller utgången av den fyramånadersperiod som avses i artikel 18.3 beroende på vilket som inträffar först. Det ska motive- ras och fastställas i ett dokument som den samordnande resolut- ionsmyndigheten ska tillställa moderföretaget inom unionen.

Om ett gemensamt beslut inte nås inom fyra månader från det att den rapport som avses i artikel 18.5, ska enligt artikel 18.6 den samordnande resolutionsmyndigheten fatta ett eget beslut om de lämpliga åtgärder som i enlighet med artikel 17.4 ska vidtas på kon- cernnivå. Beslutet ska innehålla en fullständig motivering och beakta synpunkter och reservationer som de övriga resolutions- myndigheterna har fört fram. Den samordnande resolutionsmyn- digheten ska lämna beslutet till moderföretaget inom unionen.

Om någon av resolutionsmyndigheterna vid fyramånaderspe- riodens slut har hänskjutit ett ärende som nämns i punkt 9 till Eba i enlighet med artikel 19 i förordning (EU) nr 1093/2010, ska den samordnande resolutionsmyndigheten skjuta upp sitt beslut och invänta eventuella beslut som Eba kan fatta i enlighet med artikel 19.3 i den förordningen och ska fatta sitt beslut i enlighet med Ebas beslut. Denna fyramånadersperiod ska anses utgöra förlikningspe- rioden i den mening som avses i den förordningen. Eba ska fatta sitt beslut inom en månad. Ärendet får inte hänskjutas till Eba efter det att fyramånadersperioden löpt ut eller efter det att ett gemen-

1039

Resolutionsplaner

SOU 2014:52

samt beslut har fattats. Om Eba inte inom en månad har fattat sitt beslut ska beslutet från resolutionsmyndigheten på koncernnivå tillämpas.

Enligt artikel 18.7 ska, om inget gemensamt beslut föreligger, resolutionsmyndigheterna för dotterföretag fatta sina egna beslut om de lämpliga åtgärder som i enlighet med artikel 17 ska vidtas av dotterföretag på individuell nivå. Beslutet ska innehålla en fullstän- dig motivering och beakta synpunkter och reservationer som de övriga resolutionsmyndigheterna har fört fram. Beslutet ska lämnas till det berörda dotterföretaget och till den samordnande resolu- tionsmyndigheten.

Om någon av resolutionsmyndigheterna vid fyramånaderspe- riodens slut har hänskjutit ett ärende som nämns i punkt 9 till Eba i enlighet med artikel 19 i förordning (EU) nr 1093/2010, ska dot- terföretagets resolutionsmyndighet skjuta upp sitt beslut och invänta eventuella beslut som Eba kan fatta i enlighet med artikel 19.3 i den förordningen och ska fatta sitt beslut i enlighet med Ebas beslut. Denna fyramånadersperiod ska anses utgöra förliknings- perioden i den mening som avses i den förordningen. Eba ska fatta sitt beslut inom en månad. Ärendet får inte hänskjutas till Eba efter det att denna tidsperiod har löpt ut eller efter det att ett gemensamt beslut har fattats. Om Eba inte inom en månad har fattat sitt beslut ska beslutet av dotterföretagets resolutionsmyndighet för dotterfö- retaget tillämpas.

Enligt artikel 18.8 ska det gemensamma beslut som avses i arti- kel 18.5 och de beslut som fattas av resolutionsmyndigheterna i avsaknad av ett gemensamt beslut som avses i artikel 18.6 erkännas som slutgiltiga och tillämpas av de övriga berörda resolutionsmyn- digheterna.

Enligt artikel 18.9 får vidare Eba i avsaknad av ett gemensamt beslut om vidtagande av någon av de åtgärder som avses i artikel 17.5 g, h eller k på begäran av en resolutionsmyndighet i enlighet med artikel 18.6 och 18.7, bistå resolutionsmyndigheterna med att nå en överenskommelse i enlighet med artikel 19.3 i förordning (EU) nr 1093/2010.

1040

SOU 2014:52

Resolutionsplaner

Skälen för kommitténs förslag

Som framgår ovan ska resolutionsmyndigheterna göra en bedöm- ning av möjligheten att utan allvarliga störningar i det finansiella systemet hantera ett koncernföretag genom konkurs, likvidation eller resolution eller motsvarande utländska förfaranden. Frågan är om de eventuella hindren som identifierats är väsentliga och motiverar att ett institut eller annat företag ska föreläggas att vidta åtgärder för att minska eller undanröja hindren.

Av artikel 18 framgår att för en gränsöverskridande koncern ska resolutionsmyndigheterna göra allt som står i deras makt att komma överens med de utländska resolutionsmyndigheter som ansvarar för företag i koncernen om vilka åtgärder som ska vidtas beträffande varje koncernföretag för att kunna hantera dem inom ramen för resolution. En sådan överenskommelse blir en inter- nationell överenskommelse (se avsnitt 23.4.2). Om myndigheterna inte kan enas ska den samordnande resolutionsmyndigheten besluta om vilka åtgärder som bör vidtas på koncernivå och de övriga resolutionsmyndigheterna ska besluta om vilka åtgärder som ska vidtas beträffande de individuella instituten. Myndigheternas beslut kan bli föremål för bindande medling från Eba i olika avse- enden. Dessa direktivbestämmelser bör införlivas med svensk rätt.

1041

24 Övrigt förberedande arbete

24.1Inledning

I det föregående kapitlet behandlar kommittén resolutions- planering och annat resolutionsförberedande arbete som relaterar till denna. I detta kapitel behandlas vissa specifika förberedelser för skuldnedskrivning och konvertering.

Specifikt handlar det om de krav som enligt direktivet ska ställas på företag att i avtal ange att en skuld kan komma att skrivas ned eller konverteras (artikel 55) respektive resolutionsmyndighetens möjlighet att se till att företag som kan bli föremål för resolution har ett tillräckligt aktiekapital för att en konvertering ska kunna genomföras (artikel 63). Avslutningsvis behandlas resolutions- myndigheten rätt att kräva att företag som kan bli föremål för resolution ska upprätta register över avtal (artiklarna 5.8, 10.8 och 71).

24.2Avtalsenlig skuldnedskrivning

Kommitténs förslag: Ett företag ska i avtalen för sina skulder, ta in villkor som innebär att borgenärererna erkänner att skulden kan komma att skrivas ned eller konverteras och accepterar en eventuell minskning av kapitalbeloppet eller det utestående beloppet, eller konverteringar eller indragningar som kan bli följden av ett beslut om resolution eller nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument.

Om det inte framgår något annat av tekniska standarder beslutade av kommissionen, gäller detta för alla relevanta kapitalinstrument och alla kvalificerade skulder utom kvalificerade insättningar som lyder under lagen i tredjeland.

1043

Övrigt förberedande arbete

SOU 2014:52

En skuld behöver inte innehålla de villkor som anges ovan, om det följer av lagen i det land som skulden lyder under eller av en bindande överenskommelse som ingåtts med tredjeland att ett beslut om att skriva ned eller konvertera skulder får verkställas i det andra landet.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag.

Resolutionsdirektivet

I artikel 55 i resolutionsdirektivet finns det bestämmelser vars utgångspunkt är att de inom EES hemmahörande företagen ska se till att behandla frågan om skuldnedskrivning och konvertering i avtalet med borgenären.

Medlemsstaterna ska kräva att företag som kan försättas i resolution inkluderar ett villkor enligt vilket den borgenär eller avtalspart i ett avtal som upprättar skulden medger att skulden kan komma att omfattas av nedskrivnings- och konverterings- befogenheter och går med på att vara bunden av alla minskningar av kapitalbeloppet eller det utestående beloppet, konverteringar eller indragningar som påverkas av resolutionsmyndighetens utövande av de befogenheterna, förutsatt att sådan skuld

a)inte är utesluten enligt artikel 44.2,

b)inte är en insättning i enlighet med artikel 108 a i (dvs. kvalificerade insättningar),

c)omfattas av lagstiftningen i en stat som inte är en medlemsstat, och

d)getts ut, eller ingåtts, efter det datum när en medlemsstat tillämpar de bestämmelser som antagits för att införliva direktiv- avsnittet om skuldnedskrivning.

Detta gäller dock inte om resolutionsmyndigheten i en medlems- stat fastställer att de skulder eller instrument som avses ovan kan komma att omfattas av en medlemsstats resolutionsmyndighets nedskrivnings- eller konverteringsbefogenheter i enlighet med tredjelands rätt eller till följd av ett bindande avtal som ingåtts med berört tredjeland.

1044

SOU 2014:52

Övrigt förberedande arbete

Medlemsstaterna ska se till att resolutionsmyndigheterna får kräva att företag som kan försättas i resolution till myndigheter lämnar ett rättsutlåtande om ett sådant villkors rättsliga verkställ- barhet och verkan.

Av artikel 55.2 framgår vidare att om ett företag underlåter att i de avtalsvillkor som reglerar en viss skuld inkludera ett villkor som krävs enligt ovan ska denna underlåtelse inte förhindra resolu- tionsmyndigheten från att utöva nedskrivnings- och konverterings- befogenheter avseende den skulden.

I artikel 55.3 sägs avslutningsvis att Eba ska utarbeta förslag till tekniska standarder för tillsyn för att närmare specificera den för- teckning över skulder för vilka undantagen i tillämpas enligt artikel 55.1 ovan, och innehållet i villkoren enligt samma artikel, med beaktande av bankernas olika affärsmodeller.

Eba ska överlämna dessa förslag till tekniska standarder för till- syn till kommissionen senast den 3 juli 2015.

Skälen för kommitténs förslag

För de skulder som ett företag tar upp finns det avtal som reglerar olika förhållanden. Dit hör bl.a. under vilket lands lag avtalet ska lyda. Om ett företag vill söka finansiering på en viss marknad, t.ex. USA eller Japan, är det inte ovanligt att avtalsvillkoren anger att samma lands lag också gäller för skulden. Det kan bli svårt att verk- ställa ett beslut om nedskrivning eller konvertering om det andra landet inte erkänner att beslutet får verkställas även beträffande egendom i det landet. Eftersom stater hemmahörande inom EES har åtagit sig att erkänna och verkställa varandras beslut, är detta ett potentiellt problem framför allt i förhållande till tredjeland. Om skulderna i tredjeland inte går att skriva ned eller konvertera skulle det kunna leda till att borgenärerna inom EU eller resolu- tionsreserven får bära den kostnad som annars skulle ha burits av borgenärerna i tredje land (se artikel 44.3 i resolutionsdirektivet).

Av dessa skäl är det viktigt att skapa förutsättningar för att skuldinstrument som har getts ut av ett företag i Sverige, men som lyder under ett annat lands lag, får skrivas ned eller konverteras inom ramen för skuldnedskrivningsverktyget. Det behövs därför en lagbestämmelse som införlivar artikel 55 med svensk rätt.

Den bestämmelsen bör utformas som en skyldighet för företa- gen att se till att de avtal som de ingår beträffande de relevanta

1045

Övrigt förberedande arbete

SOU 2014:52

skulderna innehåller den typ av avtalsvillkor som anges i direktivet. Resolutionsmyndigheten bör kontrollera att kraven följs. Det kommer den att göra åtminstone vid de tillfällen då den kontrolle- rar om företaget uppfyller minimikravet på nedskrivningsbara skulder (se kapitel 17). Även tillsynsmyndigheten (Finansinspektionen) kan komma att uppmärksamma eventuella regelöverträdelser.

Det ska inte behövas någon särskild avtalsreglering beträffande sådana skulder som inte är kvalificerade eller som utgör kvalifice- rade insättningar. För övriga skulder ska det dock, när bestämmel- serna om skuldnedskrivningsverktyget har trätt i kraft, finnas vill- kor som innebär att borgenären medger att skulden kan komma att skrivas ned eller konverteras och accepterar eventuell minskning eller konvertering som ett sådant beslut kan leda till.

Som framgår av direktivet kommer kommissionen att besluta om tekniska standarder som närmare specificerar dels vilka skulder som ska innehålla den typ av villkor som vi beskrivit ovan, dels innehållet i dessa villkor. Dessa tekniska standarder kommer att bli direkt bindande för instituten och myndigheterna. Kommittén har i dagsläget inte någon närmare information om vad de tekniska standarderna kan komma att innehålla. Direktivets upplägg ger dock närmast vid handen att inte alla skulder kommer att behöva innehålla särskilda avtalsvillkor om nedskrivning och konvertering. Vi föreslår därför att den svenska bestämmelse som införlivar direktivet anger att ett företag som kan bli föremål för resolution ska i avtalsvillkoren för de skulder som det ger ut ta in villkor som innebär att borgenären erkänner att skulden kan komma att skrivas ned eller konverteras och accepterar en eventuell minskning av kapitalbeloppet eller det utestående beloppet eller konverteringar eller indragningar som kan bli följden av ett beslut om resolution eller nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument. Om det inte framgår något annat av tekniska standarder beslutade av kommissionen, gäller detta för alla relevanta kapitalinstrument och alla kvalificerade skulder utom kvalificerade insättningar som lyder under lagen i tredjeland.

Med hänsyn till den stora betydelsen av att villkoren får den avsedda effekten bör resolutionsmyndigheten vid behov kunna begära in ett rättsutlåtande avseende villkorets verkan och verk- ställbarhet.

Om resolutionsmyndigheten vet att ett beslut om nedskrivning eller konvertering får verkställas enligt lagstiftningen i tredjeland eller om det följer av en bindande internationell överenskommelse

1046

SOU 2014:52

Övrigt förberedande arbete

som ingåtts med relevant tredjeland, behöver företaget inte inkludera något villkor i avtalet. Om resolutionsmyndigheten konstaterar att det följer av tredjelands lag, kommer det att få effekt för alla företag som har skulder i det landet. Ett avtal kan dock avse enbart ett visst företag. I så fall kan i stället undantaget framgå av ett beslut riktat till företaget i fråga. Resolutionsmyndig- hetens beslut bör, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, kunna komma till uttryck på båda dessa sätt.

Artikel 55 är placerat i avsnittet om skuldnedskrivningsverkty- get. Någon motsvarande bestämmelse finns inte beträffande bestämmelserna om nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument utanför resolution (se artiklarna 59-63). Enligt vår bedömning finns det inte anledning att ha olika synsätt på kva- lificerade skulder och relevanta kapitalinstrument.

Det torde som regel vara lämpligt att företaget upplyser om eventuella villkor med denna innebörd i avtalet. Den lag som skulden lyder under får borgenären dock förutsättas känna till själv.

Som framgår av direktivet är förekomsten av ett avtalsvillkor av ovan berört slag inte någon förutsättning för att skulden ska få skrivas ned eller konverteras. Denna befogenhet får utövas även utan ett sådant villkor. Det är först om ett nedskrivnings- eller konverteringsbeslut inte blir verkställbart i det tredje landet som problem uppstår, vilket dock inte behöver komma till uttryck i någon särskild bestämmelse.

24.3Undanröjande av hinder mot skuldnedskrivning och konvertering

Kommitténs förslag: I samband med resolutionsplaneringen ska resolutionsmyndigheten överväga om det aktiekapital som anges i företagets bolagsordning är tillräckligt stort. Om det behövs för att underlätta genomförandet av resolutionsåtgärder, får resolutionsmyndigheten förelägga ett bolag som kan bli föremål för resolution att höja sitt maximikapital.

1047

Övrigt förberedande arbete

SOU 2014:52

Resolutionsdirektivet

Medlemsstaterna ska, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 63.1 i, i tillämpliga fall kräva att företag som kan försättas i resolution alltid innehar ett tillräckligt aktiekapital, eller andra kärnprimärkapitalinstrument, för att företaget, om resolutions- myndigheten utövar de befogenheter som avses i artikel 63.1 e och f avseende företaget eller något av dess dotterföretag, inte ska vara förhindrat att ge ut tillräckligt många nya aktier eller andra äganderättsinstrument för att säkerställa att konverteringen av skulder till stamaktier eller andra äganderättsinstrument kan genomföras på ett effektivt sätt.

Enligt artikel 54.2 ska resolutionsmyndigheterna bedöma om det är lämpligt att ställa det krav som anges i ovan avseende ett visst företag i samband med utarbetandet och upprätthållandet av reso- lutionsplanen för det institutet eller den koncernen, med beaktande av i synnerhet de resolutionsåtgärder som behandlas i planen. Om det i resolutionsplanen anges att skuldnedskrivningsverktyget kan komma att användas ska myndigheterna kontrollera att aktiekapi- talet är tillräckligt stort för att täcka summan av de belopp som avses i artikel 47.3 b och c (dvs. det sammanlagda nedskrivnings- och konverteringsbeloppet [totalbeloppet]).

Medlemsstaterna ska se till att det inte finns några förfarande- mässiga hinder för att konvertera skulder till stamaktier eller andra äganderättsinstrument som kan finnas med stöd av bolagsordningar eller stadgar, inbegripet företrädesrätt för aktieägare eller krav på aktieägarnas medgivande för att öka kapitalet.

I artikel 54.4 sägs dock att bestämmelserna ovan inte ska påverka de ändringar av direktiven 82/891/EEG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU och 2012/30/EU som föreskrivs i avdel- ning X, dvs. artiklarna 116–126, i direktivet.

Skälen för kommitténs förslag

Den beskrivna artikeln syftar till att underlätta konverteringen av kvalificerade skulder till aktiekapital. Ett sätt att göra detta är att se till företaget i bolagsordningen anger en maximinivå för aktiekapi- talet som överstiger det befintliga aktiekapitalet. Då behöver det inte göras någon ändring av bolagsordningen i samband med kon- verteringen om aktiekapitalet efter konverteringen blir större än

1048

SOU 2014:52

Övrigt förberedande arbete

vad det var tidigare. Det är också detta som åsyftas i artikel 49 i direktivet.

Enligt artikel 54.1 i direktivet är det medlemsstaterna som ska kräva att bolagsordningen innehåller ett tillräckligt högt maximi- kapital, men enligt artikel 54.2 ska resolutionsmyndigheten, i sam- band med resolutionsplaneringen, ta ställning till om det är lämpligt att ställa ett särskilt krav på maximikapitalet. Vi föreslår därför att det införs en särskilt bestämmelse som anger att i samband med resolutionsplaneringen ska resolutionsmyndigheten överväga om det aktiekapital som anges i företagets bolagsordning är tillräckligt stort. Om det behövs för att underlätta genomförande av resolut- ionsåtgärder, får resolutionsmyndigheten förelägga ett bolag som kan bli föremål för resolution att höja sitt maximikapital.

24.4Register över avtal

Kommitténs förslag: Resolutionsmyndigheten får besluta att ett företag som kan bli föremål för resolution ska upprätta register över sina finansiella avtal och andra avtal av särskilt stor betydelse för företagets verksamhet. Detta bör kombineras med en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilka företag som ska upprätta register över sådana avtal, vad registren ska innehålla och inom vilken tid institut ska kunna ta fram register för olika typer av avtal. En liknande bestämmelse ska införas för Finans- inspektionen.

Resolutionsdirektivet

I resolutionsdirektivet finns det bestämmelser som ger resolut- ionsmyndighet respektive de behöriga myndigheterna möjlighet att kräva att ett institut eller ett annat företag som kan bli föremål för resolution för register över finansiella avtal. Bestämmelserna har något olika lydelser.

1049

Övrigt förberedande arbete

SOU 2014:52

Artikel 5.8

Enligt artikel 5.8 får medlemsstaterna får föreskriva att behöriga myndigheter har befogenhet att kräva att ett institut för detaljerade register över finansiella avtal där det berörda institutet är part. Den bestämmelsen finns i anslutning till bestämmelserna om institutens skyldigheter att upprätta återhämtningsplaner.

Artikel 10.8

Enligt artikel 10.8 ska medlemsstaterna säkerställa att resolutions- myndigheter har befogenhet att kräva att ett institut eller ett koncernföretag som kan bli föremål för resolution för detaljerade register över finansiella avtal där institutet eller företaget är part. Resolutionsmyndigheten får ange en tidsfrist inom vilken institutet eller koncernföretaget ska inkomma med registren. Samma tidsfrist ska gälla för samtliga företag som kan bli föremål för resolution och som omfattas av myndighetens jurisdiktion. Resolutions- myndigheten får besluta att fastställa olika tidsfrister för de olika finansiella avtalstyper som avses i artikel 2.1.100. Denna bestäm- melse ska inte påverka den behöriga myndighetens befogenhet att samla in information.

Denna bestämmelse finns i anslutning till resolutionsmyndig- hetens skyldighet att upprätta resolutionsplaner.

Artikel 71

Enligt artikel 71.7 får de behöriga myndigheterna eller resolutions- myndigheterna kräva att ett institut eller ett koncernföretag för detaljerade register över finansiella avtal. Enligt artikel 71.8 ska Eba utarbeta förslag till tekniska standarder för tillsyn som ska beslutas av kommissionen för att specificera:

(a)Den information om finansiella avtal som de detaljerade registren minst bör omfatta.

(b)Under vilka omständigheter kravet bör åläggas.

Bestämmelsen finns i anslutning till bestämmelserna om resolut- ionsmyndighetens möjlighet att tillfälligt skjuta fram uppsägnings-

1050

SOU 2014:52 Övrigt förberedande arbete

rätten för avtal som någon har ingått med ett företag under resolution.

Skälen för kommitténs förslag

För att myndigheterna snabbt ska kunna bilda sig en uppfattning om vilka avtal som ett företag har ingått bör myndigheten kunna kräva att ett institut och andra företag som kan bli föremål för resolution löpande för register över ingångna finansiella avtal, se artiklarna 5.8, 10.8 och 71.7 i resolutionsdirektivet. Av dessa artiklar framgår inte när i tiden myndigheterna kan ställa ett sådant krav. Avsikten torde vara att de när som helst ska kunna kräva att ett företag upprättar och för ett sådant register. För resolutions- myndighetens del kan det handla om att säkerställa att den kommer att kunna få tillgång till den information som behövs om företaget i fråga försätts i resolution. Detta främjar resolutionens effektivitet. Detta bör uppmärksammas redan vid resolutionsplaneringen. För Finansinspektionens del kan informationen vara till nytta i till- synen. Som framgår av direktivet kommer dock kommissionen att besluta om tekniska standarder om när kravet bör åläggas.

I direktivet avgränsas de avtal som ska registreras till att endast avse finansiella avtal. Det finns ett värde i att även andra typer av avtal som är av särskilt stor betydelse för institutets verksamhet registreras. Som exempel på sådana avtal kan nämnas IT-avtal som är hänförliga till institutets kritiska verksamhet. Eftersom resolu- tionsdirektivet är ett minimidirektiv är det möjligt att införa en sådan mer långtgående regel (artikel 1.2).

Vi föreslår det införs en möjlighet för både resolutionsmyndig- heten och resolutionsmyndigheten att kräva att företagen registere- rar såväl finansiella avtal som avtal av särskilt stor betydelse för institutets verksamhet.

Resolutionsmyndighetens befogenheter

Enligt kommitténs bedömning bör alltså resolutionsmyndigheten ges möjlighet att kräva att institut eller ett företag som kan bli före- mål för resolution för sådana register. Ett sådant krav bör kunna ställas både genom beslut i enskilda fall och genom föreskrifter. Enligt artikel 10.8 i direktivet får resolutionsmyndigheten för olika

1051

Övrigt förberedande arbete

SOU 2014:52

typer av avtal precisera inom vilken tid företagen ska kunna ge in registren. Denna tid kan variera mellan olika typer av finansiella avtal men den ska vara densamma för alla företag. Av detta följer att tidsfristerna bör framgå av föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Dessa bestämmelser gäller enligt artikel 10.8 visserligen bara finansiella avtal, men eftersom vi utvidgar dessa bestämmelser till att inklu- dera även andra typer av kontrakt bör föreskriftsrätten även gälla dem.

De tekniska standarder som enligt artikel 71.8 ska beslutas av kommissionen, ska ange vilken information som registren minst bör innehålla. Standarderna utesluter alltså inte att medlemssta- terna beslutar att registren ska innehålla ytterligare bestämmelser. Dessutom föreslår vi att resolutionsmyndigheten ska kunna besluta att även andra typer av avtal än finansiella avtal ska tas in i regist- ren. Mot denna bakgrund föreslår vi att regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer ska kunna meddela föreskrifter om, vilka uppgifter som ska framgå av registren. Dessa föreskrifter kommer dock att behöva anpassas till de tekniska standarderna.

Sammanfattningsvis menar alltså kommittén att det bör framgå av lag att resolutionsmyndigheten får besluta att ett företag som kan bli föremål för resolution ska föra register över sina finansiella avtal och andra avtal av särskilt stor betydelse för företagets verk- samhet. Detta bör kombineras med en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilka företag som ska föra register, vad registren ska innehålla och inom vilken tid företagen ska kunna ge in register för olika typer av avtal.

Finansinspektionens befogenhet

Enligt artikel 71.7 får resolutionsmyndigheterna eller de behöriga myndigheterna kräva att företag som kan bli föremål för resolution ska föra detaljerade register över finansiella avtal. Dessutom är det möjlighet att med stöd av artikel 5.8 föreskriva att Finansinspektionen får begära att ett företag för detaljerade register över finansiella avtal där det berörda företaget är part.

Om både Finansinspektionen och resolutionsmyndigheten ges samma befogenheter – och föreskriftsrätt – finns en uppenbar risk för dubbelkommando. Om myndigheterna ställer samma krav

1052

SOU 2014:52

Övrigt förberedande arbete

innebär detta förhållande inte någon extra belastning för företagen. Om myndigheterna ställer olika krav, har de å andra sidan sannolikt identifierat olika orsaker till att registren bör föras. Med hänsyn till detta, och direktivets utformning, föreslår vi därför att Finansinspektionen ges samma befogenhet som resolutionsmyndig- heten. Myndigheterna bör dock samordna sina krav för att undvika omotiverade skillnader beträffande de krav som ställs på företagen.

1053

25 Resolutionsmyndigheten

25.1Inledning

Enligt artikel 3.1 i direktivet ska varje medlemsstat ange en myn- dighet som ges befogenhet att vidta resolutionsåtgärder. Denna myndighet kallas i direktivet resolutionsmyndigheten. Direktivet anger också en rad andra uppgifter som resolutionsmyndigheten ska ansvara för. Till exempel ska den utarbeta resolutionsplaner. Som ett led i det arbetet ska myndigheten även bedöma huruvida det finns allvarliga hinder i företagens verksamhet och organisation mot att hantera dem via resolution och, om så är fallet, vidta åtgär- der för att ta bort sådana hinder.

Resolutionsmyndigheten kan vara en separat myndighet, men uppdraget kan även ges till ett departement, centralbanken eller tillsynsmyndigheten; se artikel 3.2. Särskilda krav gäller enligt samma artikel om resolutionsuppdraget ges till tillsynsmyndig- heten. Bland annat ska åtgärder vidtas för att säkerställa operativt oberoende mellan resolutions- och tillsynsfunktionerna. Samtidigt krävs, enligt artikel 3.4, att myndigheter som ägnar sig åt tillsyn respektive resolution (och deras medarbetare) ska samarbeta nära vid förberedelser, planering och tillämpning av resolution.

Direktivet talar genomgående om resolutionsmyndigheten i bestämd form, men lämnar öppet för en medlemsstat att fördela befogenheterna mellan flera myndigheter. En förutsättning för att sådan uppdelning ska få ske är att uppgifterna fördelas på så att behovet av samordning tillmötesgås; se artikel 3.7. Samma krav på samordning anges i artikel 3.4, men i det fallet nämns även vikten av samordning när resolutionsuppgifterna utförs inom en myndig- het. Om medlemsstaterna utser mer än en myndighet ska den lämna en fullständig motivering av valet till Eba och kommiss- ionen; se artikel 3.7. Dessutom ska en av de myndigheterna utses till kontaktmyndighet; se artikel 3.8.

1055

Resolutionsmyndigheten

SOU 2014:52

Enligt artikel 3.4 a ska medlemsstaterna också utse ett departe- ment som ska vara behörigt departement enligt direktivets bestäm- melser. Detta berörs inte ytterligare i det följande utan vi över- lämnar till regeringen att, exempelvis i förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet, peka ut ett departement. Vi antar dock att resolutionsärenden kommer att hanteras av Finansdepartementet. Det bör noteras att Finansdepartementet inte är någon egen myndighet utan ingår i myndigheten Regeringskansliet. Regeringskansliet är i sin tur ett beredningsorgan för regeringen.

I detta kapitel redovisar kommittén överväganden och förslag avseende hur direktivets regler om resolutionsmyndigheten bör införas i svensk rätt. Som en bakgrund jämför vi resolutionsdirekti- vets regler med hur ansvarsfördelningen ser ut i det nuvarande svenska systemet för krishantering, i första hand byggt på stöd- lagen. Stödlagen anger att det ska finnas en stödmyndighet med befogenheter och uppgifter som delvis motsvarar dem som reso- lutionsmyndigheten enligt direktivet ska ha.

25.1.1En jämförelse med gällande ordning i Sverige

Som framgår i kapitel 26 har lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen) inslag som liknar resolutionsregelverket, inklusive rätt att under vissa omständigheter ta kontroll över kreditinstitut som hamnar i kris, låt vara att det endast kan ske via tvångsinlösen av aktier. En annan likhet är att stödlagen anger att det ska finnas en stödmyndighet med uppgift att förbereda och hantera åtgärder som vidtas med stöd av stödlagen. När stödlagen tillkom beslutade regeringen att utse Riksgäldskontoret till stöd- myndighet.

Bortsett från vissa mindre frågor i själva hanteringen av lämnat stöd som anges i stödlagen har stödmyndigheten formella befo- genheter enbart i den mån regeringen överlåter dem. Så skedde under finanskrisen genom att regeringen i särskilda förordningar delegerade vissa befogenheter att besluta om stöd till Riksgäldskontoret. Den viktigaste var rätten att ställa ut garantier för nyemitterade värdepapper inom ramen för garantiprogrammet. I kapitaltillskottsprogrammet fick Riksgäldskontoret rätt att besluta om stöd, men beslutet skulle godkännas av regeringen, vilket kan tolkas som att delegeringen var mer formell än reell.

1056

SOU 2014:52

Resolutionsmyndigheten

En orsak till att delegeringen är så begränsad är att en situation där stöd enligt stödlagen är aktuellt förutsätter allvarliga hot mot den finansiella stabiliteten och därmed mot hela samhällsekonomin. Till detta kommer att riksdagen i stödlagen delegerar i princip obe- gränsade finansiella befogenheter och att stöd därmed kan få bety- dande statsfinansiella följder. Regeringen bör närmast självklart ta ansvaret för att hantera ett så stort och samhällsviktigt mandat.

Resolutionsdirektivet bygger på en annan ordning. Här ligger huvudansvaret för att genomföra resolutionsåtgärder på den ansva- riga myndigheten (som i och för sig kan vara ett departement). Delegationen är dock inte obetingad. Enligt artikel 3.5 ska reso- lutionsmyndigheten informera ansvarigt departement och, om inte annat anges i nationell rätt, få departementets godkännande innan den genomför beslut som har ”direkt statsfinansiellt genomslag eller systemmässiga effekter”. Det pekar i samma riktning som det svenska regelverket, dvs. ansvaret för beslut av större betydelse delegeras inte till resolutionsmyndigheten.

Större skillnader mellan de båda regelverken finns när det gäller möjligheter att på förhand vidta åtgärder mot företag. Denna typ av regler saknas i stödlagen. Där kan åtgärder vidtas först om ett kreditinstitut är i behov av stöd. Enligt huvudregeln ska stöd dessutom lämnas baserat på avtal, dvs. bygga på en i princip frivillig överenskommelse med institutet. Mer handfasta ingripandemöjlig- heter ges först om ett kreditinstitut vägrar att vidta åtgärder enligt ett förslag till avtal om stöd som prövningsnämnden funnit vara skäligt. Stödmyndigheten har heller ingen makt att utanför kris påverka institutens verksamhet eller agerande i övrigt.

Här ger resolutionsdirektivet helt andra möjligheter. Resolut- ionsmyndigheten ska således göra en plan för hur enskilda företag som kan bli föremål för resolution ska hanteras om de måste för- sättas i resolution; se vidare kapital 23, där reglerna kring resolut- ionsplaner behandlas. Som ett led i denna plan ska resolutionsmyn- digheten bedöma om det finns väsentliga hinder i företagets orga- nisation eller verksamhet mot att genomföra en framgångsrik resolution. I så fall har myndigheten rätt att förelägga ett företag att vidta åtgärder för att undanröja de utpekade hindren. Resolut- ionsmyndigheten ska också lägga fast ett minimikrav på hur mycket nedskrivningsbara skulder som ett företag måste ha.

Dessa möjligheter att agera utanför resolution gör att resolut- ionsmyndigheten har befogenheter som i viktiga avseenden påmin- ner om tillsynsmyndighetens. I vissa fall, t.ex. vid beslut om mini-

1057

Resolutionsmyndigheten

SOU 2014:52

mikravet på nedskrivningsbara skulder, rör besluten dessutom stor- heter som även tillsynsmyndigheten har inflytande över via kapital- täckningsregler. Även möjligheten att ingripa mot hur verksam- heten är organiserad har motsvarigheter i tillsynsregelverket. Dessa åtgärder, liksom utformningen av resolutionsplaner, kräver dess- utom information och kunskap om företagen som har likheter med den som tillsynsmyndigheten använder i sin verksamhet.

Enligt direktivet ska resolutionsmyndigheten samråda med till- synsmyndigheten inför beslut i denna typ av frågor. Det faktum att två myndigheter kan få mandat att besluta om åtgärder med likar- tade eller till och med identiska effekter för att påverka företagen ställer likväl krav på noggranna överväganden om ansvarsfördel- ningen mellan myndigheter som inte varit aktuella i samband med stödlagen.

Ett tredje område där regelverken skiljer sig åt är metoder för kontrolltagande. Den aspekten har dock mindre relevans för frågan om hur myndighetsansvaret ska organiseras och berörs därför inte närmare i detta kapitel.

25.2Ansvarsfördelningen mellan myndigheter

25.2.1Övergripande ordning

Kommitténs förslag: Regeringen ska ange vilken eller vilka myndigheter som ska ges i uppdrag att utföra de uppgifter som enligt direktivet ska vila på resolutionsmyndigheten. Regeringen ska också kunna avstå från att delegera uppgifter.

Kommitténs bedömning: Regeringen bör delegera huvuddelen av resolutionsuppgifterna och fördela dem mellan Riksgälds- kontoret och Finansinspektionen.

Skälen för kommitténs förslag och bedömning

Stödlagen anger inte vilken myndighet som ska fungera som stöd- myndighet utan riksdagen har överlåtit det beslutet till regeringen. Utgångspunkten i regeringsformen är nämligen att det faller under regeringens kompetensområde att bestämma vilken av dess myn- digheter som ska göra vad. Kommittén föreslår att samma ordning

1058

SOU 2014:52

Resolutionsmyndigheten

ska gälla avseende resolutionsmyndighetens befogenheter. Detta ger regeringen flexibilitet att anpassa organisationen av ansvaret för de olika delarna av resolutionsuppdraget till de erfarenheter som vinns när regelverket börjar tillämpas.

Kommitténs förslag gör att regeringen även har möjlighet att avstå från att delegera befogenheter till en underordnad myndighet. Enligt direktivet kan en medlemsstat välja att dela upp resolutions- befogenheterna mellan flera myndigheter och ett departement är tänkbart som resolutionsmyndighet. Kommittén bedömer att det är ändamålsenligt att delegera huvuddelen av resolutionsuppgift- erna till en eller flera myndigheter. Många av uppgifterna är av operativ karaktär och kräver löpande hantering liksom löpande för- valtningsbeslut. I den svenska förvaltningsmodellen passar den typen av beslut inte att hanteras inom Regeringskansliet eller att beslutas av regeringen. Det torde därför inte vara ändamålsenligt att regeringen tar hela det ansvar som enligt direktivet vilar på resolutionsmyndigheten.

Kommittén anser dock att det inte är aktuellt att utnyttja möj- ligheten enligt direktivet att i lag delegera beslut med stor betydelse för statsfinanserna eller den finansiella stabiliteten till en myndig- het. Dessa frågor är av sådan principiell och samhällsekonomisk vikt att regeringen, precis som enligt stödlagen, bör behålla ansva- ret. Det är däremot varken möjligt eller lämpligt att i lag försöka definiera vilka beslut i anslutning till resolution som ska godkännas (eller fattas) på regeringsnivå. Den närmare ansvarsfördelningen mellan regeringen och resolutionsmyndigheten bör i stället, med hänsyn tagen till instruktionsförbudet i 12 kap. 2 § regerings- formen, anges i förordning.

I det sammanhanget måste regeringen även ta ställning till om det ska finnas en enda resolutionsmyndighet eller om befogenhet- erna ska fördelas på flera händer. Kommittén har inte anledning att lägga mer precisa förslag om hur ansvarsfördelningen bör se ut, eftersom det bör regleras i förordning. Som underlag redovisar vi dock i det följande våra bedömningar av hur en lämplig fördelning av de olika resolutionsuppgifterna mellan myndigheter kan se ut.

1059

Resolutionsmyndigheten

SOU 2014:52

25.2.2Delegering av resolutionsuppgifter

Kommittén bedömer att de myndigheter som kan komma i fråga för de resolutionsuppgifter regeringen väljer att delegera är Riks- gäldskontoret (i egenskap av stödmyndighet) och Finansinspekt- ionen (i egenskap av tillsynsmyndighet). Att inrätta en ny myndig- het enbart för att hantera resolution framstår inte som ändamåls- enligt. Även om resolution innefattar mer av löpande arbete, inte minst i form av planering (se vidare kapitel 23), menar vi att de argument som ledde till beslutet att göra Riksgäldskontoret till stödmyndighet har bäring även i detta fall. Det kan gå många år utan att ett företag sätts i resolution samtidigt som det kan krävas stora resurser när så sker. Det talar för att inordna uppdraget i en befintlig myndighet, som har kapacitet att omfördela resurser från annan verksamhet. Kopplingarna till Riksgäldskontorets uppgift som insättningsgarantimyndighet är likaledes relevanta även för uppdraget som resolutionsmyndighet.

I direktivet nämns även möjligheten att lägga resolutionsupp- gifter på centralbanken. Det är dock knappast aktuellt i ett svenskt sammanhang. Även om Riksbanken har god information om läget i banksektorn, avser informationen banksystemet i stort snarare än detaljinformation om de enskilda företagen. Av direktivet följer vidare att regeringen (via ett angivet departement) ska vara ytterst ansvarig för viktiga resolutionsbeslut. Eftersom Riksbanken bara kan ges uppgifter i lag skulle en sådan ordning inte ge den flexibi- litet som vi anser behövs, i synnerhet fram till dess metoderna för att tillämpa resolutionsregelverket tagit fastare former.

I detta avsnitt redovisar kommittén våra överväganden och bedömningar kring den lämpliga ansvarsfördelningen mellan Riks- gäldskontoret och Finansinspektionen. Vi vill redan inledningsvis påpeka att direktivets krav på att resolutionsmyndigheten ska ha långtgående befogenheter att ingripa mot företag utanför resolut- ion är en komplicerande faktor. Kommitténs principiella uppfatt- ning är att Sverige i görligaste mån bör undvika att inrätta två myndigheter med överlappande befogenheter. I våra överväganden navigerar vi därför mellan en strävan att upprätthålla en tydlig separation mellan resolution och tillsyn, å ena sidan, och direktivets krav på att resolutionsförberedelser ska innefatta åtgärder med tillsynliknande egenskaper och följder, å den andra.

1060

SOU 2014:52

Resolutionsmyndigheten

25.2.3Hantering av företag under resolution

Kommitténs bedömning: Ansvaret för hanteringen av företag under resolution bör ligga på Riksgäldskontoret. I det ansvaret bör också ligga att besluta om resolutionsavgifter och att för- foga över resolutionsreserven.

Skälen för kommitténs bedömning

Kommittén bedömer att huvudansvaret för hantering av företag under resolution bör ligga på Riksgäldskontoret. Resolution är en utveckling av det uppdrag Riksgäldskontoret sedan 2008 har i egen- skap av stödmyndighet. Myndigheten har visserligen bara en gång haft anledning att ta kontroll över ett företag i kris, nämligen Carnegie. Det skedde dessutom på grundval av ett civilrättsligt avtal, snarare än med stöd av befogenheterna i stödlagen. I kombination med uppdraget som insättningsgarantimyndighet har dock Riksgäldskontoret erfarenheter från den förra krisen och dess efterspel som är användbara vid hantering av företag i kris med de medel som finns i resolutionsregelverket.

I det uppdraget bör även ingå att besluta om resolutionsavgifter och förfoga över resolutionsreserven; se kapitel 21. Medel i reser- ven ska finnas till förfogande för att finansiera resolutionsåtgärder och bör därför hanteras i anslutning till dessa beslut. Även detta ansluter till den gällande ordningen enligt stödlagen. Vilken reell förfoganderätt över reserven som den ansvariga myndigheten får kommer att styras av vilka beslut regeringen väljer att inte delegera vidare.

Till skälen att göra Riksgäldskontoret – och inte Finansinspek- tionen – ansvarig för resolutionshanteringen hör även att reso- lution kan innebära att den ansvariga myndigheten – direkt eller via förvaltare – tar över skötseln av ett företag som fortsätter att bedriva finansiell verksamhet. Även ett företag under resolution – liksom ett broinstitut – måste ha tillstånd från Finansinspektionen för detta och ska därmed även stå under tillsyn. Det är olämpligt att Finansinspektionen ska ansvara för att leda verksamheten i ett företag som står under dess tillsyn.

I artikel 3.3 i direktivet anges att tillsynsmyndigheten endast i undantagsfall får utses till resolutionsmyndighet. I så fall ska åtgär- der vidtas för att säkerställa operativt oberoende och undvika

1061

Resolutionsmyndigheten

SOU 2014:52

intressekonflikter mellan tillsynsfunktioner och resolutionsfunkt- ioner. Det finns samtidigt anledning att notera att direktivet i arti- kel 3.4 även betonar att en medlemsstat ska kräva att myndigheter som utövar tillsyns- respektive resolutionsfunktioner ska samarbeta nära i förberedelser, planering och genomförande av resolutions- beslut, dvs. i alla led av resolutionsarbetet. Det är inte uppenbart hur kraven på nära samarbete och på operativt oberoende ska kunna kombineras. Kommittén anser att vid sidan av beslut om resolutionsåtgärder bör tonvikten ligga på nära samarbete mellan resolutions- och tillsynsansvariga snarare än på operativt oberoende. Detta synsätt påverkar våra bedömningar i det följande.

Kommittén vill samtidigt betona att resonemangen nedan avser ansvarsfördelningen mellan svenska myndigheter. Det är endast denna – och därtill kopplade krav på samråd och samarbete – som direkt kan styras av det svenska regelverket. I många fall ska reso- lutionsuppgifter – både före och i kris – utföras i resolutionskolle- gier och därmed i samverkan med myndigheter från andra länder. Detta innebär, som framgår i andra delar av betänkandet, en avse- värd komplikation. Vi bedömer dock att den har liten betydelse för hur den nationella ansvarsfördelningen bör se ut. Bland annat gäller att oavsett den formella ansvarsfördelningen ingår inte bara reso- lutionsmyndigheterna i resolutionskollegiet utan även tillsynsmyn- digheterna och berörda departement från respektive land.

25.2.4Upprättande av resolutionsplaner

Kommitténs bedömning: Ansvaret för upprättande av resolu- tionsplaner bör ligga på Riksgäldskontoret. Uppdraget ska utfö- ras i nära samarbete med Finansinspektionen.

Skälen för kommitténs bedömning

Som framgår av bland annat kapitel 23 lägger direktivet stor vikt vid planering som ett medel att säkerställa effektiv och framgångs- rik resolution. Dessa resolutionsplaner ska enligt huvudregeln vara utomordentligt detaljerade. Regelverket kommer dessutom att kompletteras med bindande tekniska anvisningar. Samtidigt fram- går att planerna inte behöver följas om resolutionsmyndigheten

1062

SOU 2014:52

Resolutionsmyndigheten

bedömer att resolutionsmålen kan uppnås mer effektivt med andra åtgärder i den situation som uppstår.

Kommittén är inte övertygad om att nyckeln till framgångsrik krishantering ligger i omfattande och detaljerade planer. Förslaget är heller inte tydligt kopplat till några praktiska erfarenheter av framgångsrik krishantering där planer har varit av avgörande bety- delse.

Det ligger också i allvarliga krisers natur att de innefattar oför- utsedda inslag. Händelser som kan förutses leder mer sällan till allvarliga problem. Det betyder att i de situationer då mest står på spel kommer planerna sannolikt att göra begränsad nytta, eftersom de med nödvändighet bygger på scenarier med förutsebara händel- ser.

Nu ställer direktivet krav på resolutionsplaner. Följaktligen är upprättande av resolutionsplaner en uppgift som måste utföras och därmed bör läggas på en myndighet. (Se vidare kapitel 23 där kom- mitténs överväganden och förslag avseende resolutionsplaner redo- visas.)

Kommittén bedömer att Riksgäldskontoret är bäst lämpat för den uppgiften. Givet att Riksgäldskontoret ges ansvar för att han- tera företag under resolution torde myndigheten också ha bäst för- utsättningar att göra planer för hur detta uppdrag bör lösas. I de fall det visar sig att det går att omsätta planerna i praktisk krishan- tering fungerar det dessutom rimligen bättre om båda uppdragen has om hand av samma myndighet.

Artikel 9.1 i direktivet anger att resolutionsplaner ska upprättas efter samråd med tillsynsmyndigheten. På motsvarande sätt anger, som nämns ovan, artikel 3.4 att resolutionsplanering ska skötas i nära samarbete mellan resolutionsmyndigheten och tillsynsmyn- digheten. Kommittén bedömer att det är viktigt att den princip som kommer till uttryck i dessa bestämmelser präglar andan i sam- arbetet mellan Riksgäldskontoret och Finansinspektionen. Detta kräver dock ingen lagreglering.

25.2.5Hanteringen av hinder mot resolution och minimikrav på nedskrivningsbara skulder

Kommitténs bedömning: Finansinspektionen bör ges ansvaret att besluta om åtgärder för att undanröja hinder mot att hantera

1063

Resolutionsmyndigheten

SOU 2014:52

företag genom resolution och minimikravet på nedskriv- ningsbara skulder. Underlag till beslut bör tas fram i nära samarbete med Riksgäldskontoret.

Skälen för kommitténs bedömning

Kommitténs anser att ansvarsfördelningen rörande uppdragen att analysera och undanröja hinder mot resolution och att ange mini- mikrav på nedskrivningsbara skulder (se kapitel 17) som det svåraste området när det gäller att hitta en lämplig ansvarsfördel- ning inom staten. Å ena sidan finns det skäl som talar för att den instans som har i uppdrag att sköta själva resolutionen också är bäst skickad att bedöma huruvida det finns hinder mot resolution. Liknande argument finns när det gäller beslut om minimikravet på nedskrivningsbara skulder. Å andra sidan innefattar detta uppdrag överväganden och beslut som enligt gällande ordning ligger på till- synsmyndigheten, t.ex. att bedöma om företaget har en ändamåls- enlig organisation och tillräckligt med kapital i förhållande till verksamhetens natur. Att ge ytterligare en myndighet mandat att ingripa mot företagen och styra deras verksamhetsförutsättningar, delvis med samma styrmedel som används i tillsynen, framstår som problematiskt.

Ytterst handlar detta om att väga fördelarna med en eventuellt något mer strömlinjeformad hantering i en framtida resolution mot nackdelarna med att skapa dubbla tillsynsfunktioner i staten. Kommittén bedömer att nackdelarna med två tillsynsfunktioner överväger. Det gäller särskilt eftersom en ordning med dubblerad tillsyn ofrånkomligen skulle påverka den löpande verksamheten i finanssektorn och i staten medan eventuella effekter på hanteringen av företag under resolution bara uppträder i ett krisläge.

Kommittén anser således att det inte är rimligt att två olika myndigheter kan förelägga företag att lägga om sin verksamhet eller ändra sammansättningen av sin balansräkning. Det skulle skapa oklarhet om ansvarsfördelningen inom staten, liksom i rela- tionen mellan staten och de företag som har att följa (måhända svårförenliga) anvisningar från två statliga instanser. Med tanke på att Finansinspektionen redan är tillsynsmyndighet är det naturligt att ge inspektionen det yttersta ansvaret för de beslut inom ramen

1064

SOU 2014:52

Resolutionsmyndigheten

för resolutionsregelverket som har utpräglad tillsynskaraktär.1 Sverige bör därför utnyttja möjligheten enligt artikel 3.3 att ge resolutionsuppgifter till tillsynsmyndigheten. Vi bedömer att för- delarna med att undvika dubblerad tillsyn utgör tillräckliga skäl för att göra ett sådant undantag. För detta talar även att inga nämn- värda intressekonflikter torde behöva uppstå mellan tillsynsfunkt- ionen och uppgiften att besluta om hinder mot resolution. I båda fallen handlar det ytterst om att säkerställa att företagen har en robust och tydlig organisation. Det finns inte heller anledning anta att Finansinspektionens beslut om ett företags kapitaltäckning skulle hamna i konflikt med beslut om minimikravet på nedskriv- ningsbara skulder. Farhågor för intressekonflikter uppstår snarare, som kommittén noterar ovan, i samband med att ett företag är i resolution och bedriver tillståndspliktig verksamhet.

Kommittén vill understryka att en sådan ordning inte innebär att Finansinspektionen blir resolutionsmyndighet i egentlig mening. Den benämningen bör användas för den myndighet som har i uppdrag att hantera företag under resolution och vidta reso- lutionsåtgärder, dvs. enligt vår bedömning Riksgäldskontoret. Vi menar vidare att en ordning där Riksgäldskontoret har möjlighet att bidra med underlag till Finansinspektionens beslut ger tillräck- liga förutsättningar för att Riksgäldskontoret ska kunna fullgöra sitt uppdrag om ett företag måste sättas i resolution.

I detta ingår att om Riksgäldskontoret i sitt arbete med reso- lutionsplaner observerar hinder mot resolution bör dessa redovisas för Finansinspektionen som underlag för beslut om åtgärder för att undanröja sådana hinder. Givet att Finansinspektionen gör samma analys består skillnaden mot en fullt integrerad resolutionsprocess endast i vem som fattar beslut om att ingripa mot ett företag. På samma sätt torde beslut om minimikravet på nedskrivningsbara skulder inte påverkas av var den formella beslutsrätten läggs; se kapitel 17 för en närmare analys av relationen mellan kapitaltäck- ningsreglerna och minimikravet.

Kommittén noterar att det i artikel 3.3 andra stycket ställs krav på att medarbetare som arbetar med resolutionsfunktioner är

”strukturellt separerade” från och har andra rapporteringslinjer än

1 Av i grunden likartade skäl anser kommittén att Finansinspektionen ska ges ansvar för att bedöma om ett företag fallerar eller sannolikt kommer att fallera (se kapitel 7) samt fatta beslut om nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument utanför resolution (se kapitel 30).

1065

Resolutionsmyndigheten

SOU 2014:52

de som arbetar med tillsyn. Samtidigt sägs i artikel 3.4 att personer som utöver tillsynsfunktioner ska samarbeta nära med dem som sköter resolutionsfunktioner.

Kommittén tolkar dessa artiklar så att den första avser den for- mella strukturen och beslutsordningen medan den andra rör det mer informella samarbetet och informationsutbytet som enligt många skrivningar i direktivet ska ske mellan de ansvariga för tillsyns- respektive resolutionsfunktioner. Det får ankomma på Finans- inspektionen att organisera arbetet kring beslut om åtgärder mot resolutionshinder och minimikravet på nedskrivningsbara skulder på ett sådant sätt att det formella separationskravet upprätthålls.

1066

26 Förebyggande statligt stöd m.m.

26.1Inledning

I kommitténs uppdrag ingår att se över lagen (2008:814) om stat- ligt stöd till kreditinstitut (stödlagen). Det finns flera skäl till att en sådan översyn behöver göras.

För det första har stödlagen inslag som liknar resolutionsregel- verket, inklusive rätt att under vissa omständigheter ta kontroll över kreditinstitut som hamnar i kris. I och med att nya och effek- tivare regler för kontrolltagande kommer på plats är det rimligt att dessa delar av stödlagen avskaffas.

För det andra ger direktivet utrymme för en medlemsstat att i krisförebyggande syfte ge lån, garantier eller kapitaltillskott till solida företag; se artikel 32.4 d. Det motsvarar den typ av stöd- åtgärder som regeringen vidtog under 2008 och 2009 med hjälp av garantiprogrammet för bankers värdepappersfinansiering och kapitaltillskottsprogrammet. Dessa grundades på stödlagen. Det är därför viktigt att säkerställa att bestämmelserna i svensk lag om sådana åtgärder är förenliga med villkoren i direktivet. Dessa hänger i sin tur nära samman med statsstödsreglerna; se avsnitt 3.15.

För det tredje ger direktivet regeringen möjlighet att i vissa mycket exceptionella fall, definierat som en systemkris, i syfte att uppnå resolutionsändamålen besluta att ge statligt stöd genom de så kallade statliga stabiliseringsverktygen till ett företag under resolution; se kapitel 16. Sådant stöd måste finansieras i särskild ordning, vid sidan av finansieringsarrangemanget för resolution (resolutionsreserven). Kommittén anser att sådana åtgärder, i likhet med ett statligt kapitaltillskott enligt stödlagen, bör finansieras med medel från stabilitetsfonden. Reglerna avseende stabilitetsfon- den bör därför anpassas så att regeringen har möjlighet att vid

1067

Förebyggande statligt stöd m.m. SOU 2014:52

behov snabbt kunna finansiera den typen av statligt stöd med medel ur fonden; se även kapitel 21.

För det fjärde är stödlagen ett slags beredskapslag. Det framgår av det sätt på vilken den tillkom; se kapitel 5 i kommitténs delbe- tänkande (SOU 2013:6). Stödlagen har dock även materiella inslag som visar på dess extraordinära karaktär. Det gäller framför allt de finansiella befogenheter som stödlagen ger regeringen. Regeringen ges således rätt att ställa ut garantier och ge lån, liksom att göra kapitaltillskott (i praktiken att teckna aktier) utan riksdagens god- kännande i varje enskilt fall. Enligt budgetlagen (2011:203) krävs normalt riksdagens bemyndigande för sådana beslut. Dessa åtgär- der finansieras med medel från stabilitetsfonden, som är ett konto i Riksgäldskontoret med obegränsad kredit. Det finns således inte heller någon beloppsmässig gräns för hur stora åtaganden rege- ringen kan göra. Stödlagen innebär på så sätt en i princip obegrän- sad delegation av finansiella befogenheter till regeringen. Begräns- ningen är att åtgärderna ska vara nödvändiga för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet. Bedömningen av att så är fallet är dock också delegerad till regeringen.

Kommittén anser, av skäl som utvecklas i vårt delbetänkande, att det var rätt och nödvändigt att ge regeringen dessa extraordi- nära befogenheter i det läge som rådde hösten 2008. Då krävdes stor flexibilitet för att hantera allvarliga och svårförutsebara för- lopp. Däremot framstår det som olämpligt att permanenta så långt- gående undantag från de grundläggande reglerna rörande ansvars- fördelningen mellan riksdagen och regeringen. Samtidigt gäller det att skapa tillräcklig flexibilitet för att säkerställa att regeringen kan hantera förebyggande stöd utanför resolution och kapitalinsatser till företag under resolution utan krav på brådskande lagstiftning eller andra riksdagsbeslut i varje enskilt fall.

I detta kapitel redovisar kommittén våra överväganden och för- slag med anledning av direktivets regler om förebyggande statligt stöd utanför resolution och statligt stöd till företag under reso- lution genom tillämpning av de statliga stabiliseringsverktygen, samt vissa angränsande frågor. Utgångspunkt tas i den gällande stödlagen. Kärnan i förslaget är att reglerna om stöd i stödlagen bevaras, men i något modifierad form och i en ny lag.

Därutöver föreslår vi, som framgår i kapitel 21 om finansierings- arrangemang, att det ska sättas en gräns för hur stora åtaganden som regeringen ska kunna göra som led i krisförebyggande stöd till solida kreditinstitut. För att finansiera sådant stöd föreslår vi att

1068

SOU 2014:52

Förebyggande statligt stöd m.m.

stabilitetsfonden behålls, men att den inte längre ska kombineras med en obegränsad kredit. Behövs stöd eller krävs kapitalinsatser i företag under resolution som går utöver tillgångarna i fonden, får regeringen vända sig till riksdagen i särskild ordning.

Förslaget innebär samtidigt att de regler i stödlagen som gäller hantering av kreditinstitut i kris försvinner och ersätts av reglerna i resolutionsregelverket. Av skäl som kommittén utvecklar i kapitel 21 om finansieringsarrangemang föreslår vi även att avgiften till stabilitetsfonden tas bort. Där behandlar vi även frågan om uppdel- ningen av medlen i stabilitetsfonden mellan den nya resolutions- reserven och den modifierade stabilitetsfond som vi föreslår nedan.

26.2Direktivets regler om förebyggande statligt stöd

Direktivets regler för förebyggande statligt stöd återfinns i artikel 32.4 d. De är utformade som undantag från villkoret att motta- gande av statligt stöd ska anses utgöra grund för bedömningen att ett företag fallerar eller sannolikt kommer att fallera (se kapital 7 rörande grunderna för resolution). Förutsättningen är att det stat- liga stödet syftar till att motverka en allvarlig störning i medlems- statens ekonomi och bevara den finansiella stabiliteten. Stöd av tre slag kan vara godtagbart:

1.En statlig garanti för att backa upp likviditetsstöd som centra- lbanken gett i enlighet med villkor beslutad av centralbanken.

2.En statlig garanti för nyemitterade skuldförbindelser.

3.Tillskott av egna medel eller köp av kapitalinstrument på villkor som inte ger företaget en fördel, samtidigt som inget av de övriga villkor som gör att företaget bedöms fallera eller sanno- likt kommer att fallera är uppfyllda när stödet ges.

Vidare anges att stöd ska vara begränsat till solida företag och att det förutsätter godkännande enligt EU:s statsstödsregler. Stödet ska vara förebyggande, tidsbegränsat och avpassat (”proportional”) till att motverka den allvarliga störningen. Det får inte användas för att kompensera för förluster som företaget har ådragit sig eller sannolikt kommer att ådra sig i en nära framtid.

Tillskott under 3 är begränsade till vad som är nödvändigt för att rätta till kapitalbrister som identifierats i stresstester, analyser av tillgångskvalitet eller motsvarande som genomförts och

1069

Förebyggande statligt stöd m.m.

SOU 2014:52

bekräftats av tillsynsmyndighet. Direktivet anger dessutom att kommissionen senast den 1 januari 2016 ska se över om stöd enligt 3 fortfarande behövs och rapportera sina slutsatser och förslag till parlamentet och rådet.

Ytterligare bestämmelser med bäring på förebyggande stödåt- gärder finns i artikel 59 i direktivet. Den behandlar krav på ned- skrivning eller konvertering av kapitalinstrument i samband med att ett företag behöver statligt stöd. Av artikel 59.3 e framgår att sådan nedskrivning ska göras med undantag för förebyggande stöd i form av kapitaltillskott enligt artikel 32.4 d (iii). Det betyder, tolkat enligt direktivets ordalydelse, att garantier för likviditetsstöd från centralbanken och för nyemitterade i princip motiverar en nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument.

Av artikel 59.1 framgår att nedskrivning och konvertering ska ske i proportion till hur stora förluster som måste absorberas och i den mån som krävs för att resolutionsändamålen ska uppnås. Artikel 59.10 anger att bedömningen av storleken på behovet av nedskrivning och konvertering ska bygga på en värdering i enlighet med artikel 36; se kapital 18.

Kommittén noterar att direktivets regler i denna del är motsä- gelsefulla. För det första är det oklart varför undantag endast görs för förebyggande statligt stöd i form av kapitaltillskott och inte för övriga stödformer. Om en skillnad skulle göras borde det snarare gå i motsatt riktning i och med att kapitaltillskott i många fall är ett kraftfullare stöd än garantier. För det andra är det svårt att förstå tanken bakom att kräva nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument i företag som enligt kraven i artikel 32.4 d är solida eller varför det görs en koppling till vad som krävs för att uppnå resolutionsändamålen i fall där företag inte är försatt i resolution.

Kommittén gör bedömningen att avsikten rimligen varit att undanta alla tre stödformerna. Då skulle det märkliga kravet att ta hänsyn till förluster och resolutionsändamål i fall där inga icke absorberade förluster föreligger och förutsättningarna för resolut- ion inte är uppfyllda inte aktualiseras.1 Men nu ingår bestämmelser med denna innebörd i direktivet i dess slutliga form.

1 I kapitel 30 föreslår kommittén bestämmelser som ska ge Finansinspektionen möjlighet att skriva ned eller konvertera relevanta kapitalinstrument och andra efterställda skulder i detta syfte.

1070

SOU 2014:52

Förebyggande statligt stöd m.m.

Kommittén redovisar i det följande hur vi anser att det utrymme direktivet ger en medlemsstat att i krisförebyggande syfte ge lån, garantier eller kapitaltillskott till solida kreditinstitut bör hanteras för att säkerställa att möjligheterna till förebyggande statligt stöd ska kunna tas till vara.

26.3Lag om förebyggande statligt stöd

26.3.1Behovet av en ny lag

Kommitténs bedömning: Stödlagens regler om stöd till livskraftiga kreditinstitut och finansieringen av sådant stöd bör i tillämpliga delar och justerade för att ansluta till direktivets regler föras över till en ny lag om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut.

De uppgifter som Prövningsnämnden har enligt stödlagen har ingen relevans i samband med den typ av stöd som ska kunna ges enligt den nya lagen. Bestämmelserna om tvistlösning i anslutning till resolution bör hanteras i resolutionslagen.

Skälen för kommitténs bedömning

Som framgår ovan ger direktivet möjlighet att under vissa förut- sättningar sätta in stödåtgärder av samma slag som användes under finanskrisen 2008-2009. Analysen i kommitténs delbetänkande visar att garantiprogrammet var en viktig åtgärd för att motverka risken för en kraftig kreditåtstramning. Motsvarande problem för solida banker att finansiera sig kan uppstå på nytt.

Kapitaltillskottsprogrammet hade mindre direkt betydelse, men det berodde bland annat på att krisen fick ett sådant förlopp att de svenska bankernas kapitalposition inte försämrades nämnvärt och att det kapital som behövdes för att tillfredsställa marknadernas kapitalkrav kunde tas fram av ägarna. Lägen där det kan vara svårt att i tillräcklig utsträckning och tillräckligt snabbt skjuta till risk- kapital i den mängd som behövs för att säkerställa bankernas tillgång till finansiering och på så sätt deras möjlighet att upprätt- hålla kreditförsörjningen kan uppstå i en framtida krissituation.

1071

Förebyggande statligt stöd m.m.

SOU 2014:52

Kommittén bedömer därför att staten bör ha möjlighet att snabbt och effektivt kunna sätta in sådana åtgärder som anges i artikel 32.4 d.

Det finns till och med skäl att anta att garantier för nyupplåning kan vara särskilt viktiga för att förhindra spridningseffekter när resolutionsreglerna kommit på plats. Anta att en stor bank drab- bats av så stora förluster att skuldnedskrivningar krävs. Om det då inte är uppenbart att problemen är begränsade till den banken, kan långivare till övriga banker befaras dra tillbaka finansiering, vilket skulle kunna leda till allvarliga störningar av samhällsekonomin och den finansiella stabiliteten. Om myndigheterna (och regeringen) gör bedömningen att de övriga bankerna inte har motsvarande finansiella problem utan är solida, kan ett garantiprogram säker- ställa att finansieringen fungerar till dess bankerna hunnit övertyga sina långivare om att de fortsatt är kreditvärdiga.

Möjligheten att sätta in statliga garantier kan på så sätt vara ett viktigt medel för att göra skuldnedskrivningsverktyget mer användbart och därmed mer trovärdigt. Följderna av att ta det i bruk kan i avsaknad av sådana stödmöjligheter befaras vara så svår- hanterliga att myndigheterna tvekar (eller förväntas tveka) att använda skuldnedskrivningar. Det kan vara tillräckligt för att regel- verkets tänkta effekter på marknadsdisciplinen ska tunnas ut.

Mot denna bakgrund är det problematiskt om ett garanti- program skulle åtföljas av ett krav på nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument i deltagande kredit- institut. Ett villkor som innebär att aktieägarna i ett solitt kreditinstitut för att få del av garantiprogrammet måste skriva ned sina fordringar eller konvertera relevanta kaptialinstrument på ett sådant sätt att deras ägarandel späds ut skulle kunna göra att inga kreditinstitut vill delta. Och om de ändå deltar skulle det ske till priset av en i relation till syftet med åtgärden helt omotiverad överföring till övriga fordringsägare.

Stöd till solida banker med likartade effekter som statliga garan- tier kan lämnas i form av lån från centralbanken. Riksbankens upp- drag i detta avseende kvarstår, men som erfarenheterna från 2008 visar kan det vara ändamålsenligt att ge likviditetsstöd på mer än ett sätt. Precis som regler för likviditetsstöd från Riksbanken är på plats oavsett det aktuella läget i den finansiella sektorn bör det därför finnas möjlighet för regeringen (eller den myndighet rege- ringen beslutar) att snabbt sätta i gång ett garantiprogram eller vidta motsvarande åtgärder.

1072

SOU 2014:52

Förebyggande statligt stöd m.m.

Detta förutsätter att det finns lagstöd på plats när behov av att vidta åtgärder uppkommer. Bestämmelser med denna innebörd finns i stödlagen, men den lagen innehåller därutöver en rad bestämmelser som inte är relevanta vid den typ av stöd som avses här och direktivet tar sikte på. Det är också viktigt att säkerställa att villkoren för att ge sådant stöd överensstämmer med reglerna i direktivet.

Genom att resolutionsdirektivet omfattar andra institut än kre- ditinstitut är det möjligt att vidga kretsen till värdepappersbolag, vilka inte omfattas av stödlagen. Kommittén har dock svårt att föreställa sig en situation där ett värdepappersbolag (eller för den delen något annat företag än kreditinstitut som kan bli föremål för resolution) skulle uppfylla kriterierna för när förebyggande statligt stöd kan ges och ser därmed ingen poäng i att vidga kretsen i för- hållande till stödlagen.

Kommittén föreslår därför i det följande en ny lag – kallad lag om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut – dit relevanta delar av den nuvarande stödlagens befogenheter förs över. Kommitténs förslag innebär att den nuvarande stödlagen avskaffas. De delar av stödlagen som rör övertagande av banker, värdering etc. ersätts av bestämmelser i den nya resolutionslagen.

Stödlagen innehåller också regler om att tvister rörande stöd ska hanteras via Prövningsnämnden, potentiellt med möjlighet för sta- ten att ålägga ett kreditinstitut att ta emot föreslaget stöd och, om institutet ändå vägrar, tvångsinlösa aktierna i kreditinstitutet. Den typ av stöd som är aktuellt enligt den nya lagen kommer – på samma sätt som garanti- och kapitaltillskottsprogrammen – att bygga på frivillighet. Det är inte rimligt att staten med hänvisning till att en solid bank valt att inte ingå avtal om t.ex. kreditgarantier ska ha möjlighet att begära att en särskild nämnd ska pröva om villkoren är skäliga och kunna förelägga kreditinstitutet att delta. Än mer oproportionerligt vore om en vägran från institutets sida att ingå avtalet ska utgöra grund för staten att ta över ägandet av ett i grunden solitt kreditinstitut.

Eftersom det inte finns skäl att lösa eventuella tvister kring stöd enligt den nya lagen genom den speciella instansen Prövnings- nämnden, bör bestämmelserna om nämnden inte föras över till den nya lagen. Här bör normala vägar för hantering av avtalstvister vara tillfyllest.

1073

Förebyggande statligt stöd m.m.

SOU 2014:52

Däremot kan det finnas behov av tvistlösningsmekanismer i samband med resolution. Kommittén behandlar denna fråga i kapitel 33.

Kommittén noterar att Prövningsnämnden en gällande rätt har en roll även i samband med överklagande av ett beslut av Finansinspektionen att utlösa insättningsgarantin. Vi lämnar dock inget förslag om hur nämndens roll i detta sammanhang bör hanteras. Den frågan bör förslagsvis hanteras i samband med genomförandet av det nya insättningsgarantidirektivet.

26.3.2Lagens ändamål

Kommitténs förslag: Om det behövs för att motverka en all- varlig störning i det finansiella systemet i Sverige, får förebyg- gande statligt stöd lämnas till kreditinstitut.

Skälen för kommitténs förslag

Den förslagna formuleringen av lagens ändamål ansluter nära till 2 § stödlagen. Den ligger i sin tur nära formuleringen i direktivet. Direktivets formulering ”för att undvika eller avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi och för att den finansiella sta- biliteten ska kunna bevaras” får anses likvärdig med stödlagens

”motverka en risk för allvarlig störning av det finansiella systemet”.

Det är oundvikligt att en allvarlig störning av det finansiella syste- met riskerar att påverka samhällsekonomin.

Det kan noteras att ändamålet för förebyggande stöd enligt direktivet skiljer sig från resolutionsändamålen; se kapitel 6. Vid en jämförelse framstår det nu aktuella ändamålet som i grunden mer adekvat och lättolkat genom att entydigt fokusera på stabilitets- målet. Det stöder således den rangordning av resolutionsändamålen som kommittén förordar.

Enligt stödlagen kan stöd ges vid risk för allvarlig störning av det finansiella systemet i Sverige. Direktivet talar på motsvarande sätt om ”i en medlemsstats ekonomi”. Kommittén har övervägt det ändamålsenliga i denna begränsning och hur den ska tolkas.

Principiellt är det förvånande att direktivet i detta sammanhang anlägger ett så uttalat nationellt perspektiv. Ett grundläggande syfte med direktivet är ju att skapa förutsättningar för att hantera

1074

SOU 2014:52

Förebyggande statligt stöd m.m.

störningar på ett sådant sätt att den finansiella stabiliteten i hela EU kan bevaras. Det verkar därför motsägelsefullt att begränsa en medlemsstat till att vidta åtgärder som har förebyggande effekter enbart med hänsyn till förhållandena inom landets gränser. Ett vidare mandat synes ligga mer i linje med direktivets syfte och anda.

Även från ett svenskt perspektiv kan det tänkas uppstå situa- tioner där stödåtgärder som har direkta effekter i ett annat land samtidigt har förebyggande effekter på den finansiella stabiliteten i Sverige, t.ex. genom att förhindra spridningseffekter från ett land där en svensk bank har stor verksamhet. Kommittén menar dock att även med begränsningen ”i Sverige” ska stödåtgärder kunna vidtas i ett sådant fall. Syftet är ju att motverka att störningen sprider sig på ett sådant sätt att den påverkar det finansiella systemet i Sverige. Genom att definitionen av kreditinstitut i den föreslagna lagen (i likhet med stödlagen) hänvisar till lagen (2004:297) om bank och finansieringsrörelse följer också att stöd endast kan ges till institut som har säte i Sverige. Oavsett var störningen uppstår kan det således inte bli fråga om att ge direkt stöd till utländska kreditinstitut. Mot den bakgrunden föreslår kommittén att hänvisningen till det finansiella systemet i Sverige ska finnas kvar.

26.3.3Stödformer

Kommitténs förslag: Stöd kan lämnas genom lån, garantier av nyemitterade skuldförbindelser eller kapitaltillskott. Garantier ska även kunna ges till förmån för Riksbanken i samband med likviditetsstöd som banken lämnat.

Kommitténs bedömning: I och med att förebyggande stöd endast kan ges till solida kreditinstitut bör värderingen sannolikt visa att behovet av nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument uppgår till noll kronor.

1075

Förebyggande statligt stöd m.m.

SOU 2014:52

Skälen för kommitténs förslag och bedömning

När det gäller de former i vilka stöd kan ges talar direktivet endast om garantier och kapitaltillskott, dvs. lån nämns inte. En tanke kan vara att i de fall stöd i form av lån behövs ska de ges av centralban- ken, eventuellt med uppbackning av en statlig kreditgaranti till förmån för centralbanken; se nedan.

Kommittén menar dock att även om centralbanken har huvud- ansvaret för likviditetsstöd finns det inte anledning att utesluta lån från staten. En hundraprocentig garanti för ett lån som någon annan än staten ger innefattar dessutom samma grad av stöd till mottagaren som ett direkt lån från staten, dvs. de ekonomiska effekterna är likvärdiga.

Från det stödmottagande kreditinstitutets synpunkt finns det heller ingen principiell skillnad mellan ett lån från centralbanken respektive ett lån från en annan del av staten. Skillnaden ligger i att centralbanken har unika möjligheter att ge likviditetsstöd, dvs. det handlar i första hand om att ha en effektiv ansvarsfördelning inom staten, inte om stödets effekter.2

Prövning måste dessutom i samtliga fall göras utifrån statsstöds- reglerna. Därvid går det att analysera villkoren i form av räntor på lån respektive avgifter för garantier på ett konsistent sätt. Stats- stödsprövningen bör därför vara det som avgör om stödet är tillåtet eller inte. Valet mellan lån och garantier bör vara sekundärt. Kom- mittén föreslår därför att lån ska ingå bland de möjliga stödfor- merna.

Direktivet anger att garantier ska avse nyemitterade skuldför- bindelser. Denna begränsning, som inte finns i stödlagen, bör infö- ras i den nya lagen. Med tanke på att garantiprogrammet avsåg just nyemitterade skuldförbindelser kan detta ses som en anpassning till hur den krisen hanterades. Detta gör det omöjligt att med stöd av denna lag garantera redan emitterade skuldförbindelser, liksom att utfärda en generell garanti motsvarande den som tillkom under 1990-talskrisen. Kommittén bedömer att så långtgående åtgärder ändå inte bör ingå i det mandat regeringen utan särskilt beslut av riksdagen har till sitt förfogande och ser därmed ingen nackdel med denna begränsning.

2 Relationen mellan olika typer av statligt likviditetsstöd analyseras närmare i kapitel 11 i kommittén delbetänkande (SOU 2013:6).

1076

SOU 2014:52

Förebyggande statligt stöd m.m.

Vi bedömer dessutom att tillägget i stödlagen att stöd även kan lämnas ”på annat sätt”, dvs. på annat sätt än via lån garantier och kapitaltillskott, bör tas bort. Det riskerar att skapa oklarhet om överensstämmelsen mellan de svenska reglerna och direktivet, lik- som med statsstödsreglerna.

Som framgår ovan ställer direktivet krav på att förebyggande statligt stöd ska åtföljas av en värdering av behovet av nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument. Kommittén bedömer, som också framgått, att detta är ett förbiseende, men vi ser inget alternativ till att införa ett sådant krav i svensk lag.

Den praktiska konsekvensen torde bli att den soliditetsbedöm- ning som måste föregå beslutet om att ge förebyggande statligt stöd inte endast kan grundas på tillsynsmyndighetens värdering av kreditinstitutets ställning. Dessutom måste det göras en värdering enligt villkoren i artikel 36, vilket bl.a. innebär att den ska göras av en oberoende part. Givet att principerna för värdering inom den löpande tillsynen och enligt artikel 36 är någorlunda överensstäm- mande kommer dock värderingen enligt artikel 36 av ett enligt tillsynsmyndigheten solitt institut rimligen att visa att det inte föreligger några förluster som måste absorberas. Därmed kommer resultatet av värderingen att bli att nedskrivning ska göras med noll kronor. Detta betyder att förbiseendet i direktivtexten inte får andra effekter än att processen blir något mer tids- och kostnads- krävande. Kommittén bedömer således att det finns möjlighet att uppfylla direktivets krav utan att detta sätter stopp för möjligheten att ställa ut statliga garantier till solida kreditinstitut.3

Särskilt om garantier till centralbanken

I artikel 32.4 d finns, som framgår ovan, en särskild bestämmelse om garantier till förmån för centralbanken. Den anger att garantier som staten ställer ut till förmån för centralbanken i samband med att den ger likviditetsstöd inte är att betrakta som statligt stöd som ska leda till resolution, om de övriga kraven för förebyggande stöd är uppfyllda.

3 Det kan påpekas att det förutom direktivets krav på nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument vid förebyggande statligt stöd också ställs krav i det generella statsstödsregelverket på att i vissa situationer skriva ned eller konvertera även andra efter- ställda skulder än de relevanta kapitalinstrumenten, se avsnitt 3.15.7 och avsnitt 30.2.

1077

Förebyggande statligt stöd m.m.

SOU 2014:52

Av andra bestämmelser i direktivet framgår att likviditetsstöd från centralbanken inte utgör ett tillräckligt villkor för att ett före- tag ska anses fallera. Kommittén delar den syn som direktivet här ger uttryck för. Om sådant stöd vore en resolutionsgrund, skulle hela tanken bakom att centralbanken har i uppdrag att stötta solida och livskraftiga banker (eller hela banksystemet) om de drabbas av tillfälliga likviditetsproblem förfelas. Detta synsätt är också rimligt sett i ett svenskt perspektiv med tanke på att Riksbanken har mandat att ge likviditetsstöd till just sådana banker.

Frågan är vad garantier från staten till förmån för Riksbanken tillför. Riksbanken är en del av staten, låt vara med en egen balans- räkning. En kreditgaranti till förmån för Riksbanken är således i princip en inomstatlig garanti.

Dessutom är relationen mellan Riksbanken och staten sådan att eventuella förluster i samband med likviditetsstöd ändå bärs av staten. Det sker genom att Sverige, enligt EU:s regler, är som medlemsstat skyldig att säkerställa att Riksbanken har tillräckligt kapital för att upprätthålla sitt finansiella oberoende. En förlust till följd av likviditetsstöd måste således täckas antingen genom att reglerna om vinstutdelning från Riksbanken till staten gör att en förlust begränsar utdelningen till staten till dess kapitalet är åter- ställt eller genom ett direkt kapitaltillskott i form av budgetmedel. Även i det försnämnda fallet är det i praktiken budgetmedel som tas i anspråk i och med att staten via lägre utdelning får mindre medel över till annan verksamhet.

Tydliga vinstdelningsregler saknas i riksbankslagen, vilket för- anlett kritik mot Sverige för brister i genomförandet av EUF-för- draget. Men i SOU 2013:9 presenteras ett förslag som anpassar kapital- och vinstdelningsreglerna i riksbankslagen till dem som gäller för ECB. De innebär att staten explicit bär förluster som Riksbankens ådrar sig. Det gäller för övrigt även för förluster som har andra orsaker än likviditetsstöd, dvs. staten föreslås ge Riksbanken en generell rekapitaliseringsgaranti.

Kommittén förutsätter att oklarheten om riksbankslagens för- enlighet med EUF-fördraget kommer att rättas till med en ändring i riksbankslagen som gör att regler avseende kapital och vinstdel- ning införs som – i likhet med det nämnda utredningsförslaget – bygger på principerna i ECB-stadgan. På den grunden framstår det

1078

SOU 2014:52

Förebyggande statligt stöd m.m.

som överflödigt att ställa ut särskilda garantier för just förebyg- gande likviditetsstöd.4

Å andra sidan gör det faktum att staten redan garanterar Riks- banken att det inte finns anledning att ställa upp hinder mot den typ av särskild garanti för centralbanken som direktivet pekar ut. Det kan uppstå situationer där Riksbanken tvekar om ett kreditin- stitut är solitt medan regeringen (eller stödmyndigheten) bedömer att institutet kan och bör ges stöd. Då kan en explicit garanti tän- kas påskynda beslutsprocessen.

Som kommittén konstaterade i vårt delbetänkande och i kapitel 4 finns det även utestående frågor kring ansvarsfördelningen mellan Riksbanken och regeringen (och dess myndigheter) när det gäller likviditetsstöd. Vi har dock inte haft möjlighet att belysa dessa frågor närmare utan de bör behandlas i ett annat sammanhang. Här nöjer sig kommittén med att föreslå att det ska vara möjligt att ställa ut garantier till förmån för Riksbanken för lämnat likviditets- stöd.

26.3.4Beslut om stöd

Kommitténs förslag: Beslut om förebyggande stöd fattas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer (stöd- myndigheten).

Kommitténs bedömning: Riksgäldskontoret bör även framöver

– och i kombination med sin roll som resolutionsmyndighet – ges uppdraget som stödmyndighet.

Skälen för kommitténs förslag och bedömning

När det gäller beslutsordningen avseende förebyggande statligt stöd ger direktivet inga anvisningar. Kommittén föreslår att reglerna i stödlagen ska kvarstå, dvs. mandatet att besluta om stöd

4 Notera att diskussionen här rör likviditetsstöd till solida banker utanför resolution. Det ska hållas åtskilt från det läge där resolutionsmyndigheten ger garantier för finansiering av företaget under resolution till centralbanken på samma villkor som andra långivare som kommer in sedan företaget satts i resolution. Det senare fallet behandlas i kapitel 21.

1079

Förebyggande statligt stöd m.m.

SOU 2014:52

ges till regeringen som har möjlighet att delegera hela eller delar vidare till en stödmyndighet.

Kommittén vill samtidigt framhålla att möjligheten att ge lån, garantier och kapitaltillskott utan precisa riktlinjer från riksdagen är en extraordinär befogenhet. Den bör därför inte delegeras vidare till en myndighet utan tydligt angivna ramar. Den ordning som etablerades under finanskrisen, där Riksgäldskontoret i egenskap av stödmyndigheten i förordning fick anvisningar från regeringen om hur ett garantiprogram skulle utformas, bör därför tillämpas även framöver.

Det ankommer på regeringen att ta ställning till om förord- ningar som anger stödmyndighetens befogenheter ska vara i kraft hela tiden eller aktiveras först när regeringen bedömer att en allvar- lig störning har inträffat eller kan befaras inträffa. Kommittén bedömer dock att även i det senare fallet bör förordningar som preciserar tänkbara stödåtgärder finnas förberedda så att stödåtgär- der vid behov kan sättas in snabbt.

Regeringen beslutade när stödlagen tillkom att utse Riksgälds- kontoret till stödmyndighet. Uppdraget innefattar både renodlade stödåtgärder och befogenheter av resolutionskaraktär. Med Riks- gäldskontoret som stödmyndighet enligt den nya lagen och som huvudansvarig för resolution enligt resolutionslagen behålls den ordningen (se kapitel 25 angående kommitténs bedömningar om hur ansvaret för resolution bör fördelas mellan myndigheter).

Det bör samtidigt noteras att denna kombination av roller inte är fri från komplikationer. Om ett institut som fått stöd via garan- tier senare sätts i resolution, kan Riksgäldskontoret under vissa omständigheter behöva fatta beslut om att skriva ner garanterade värdepapper, vilket i så fall utlöser garantin.

En annan möjlighet är att garanterade värdepapper konverteras till aktier. En garanti kan i så fall betyda att långivaren ska få fullt betalt för sina värdepapper varvid aktierna övergår till garanti- givaren. Riksgäldskontoret i egenskap av stödmyndighet ska i det läget förvalta aktier i en bank under resolution, som samtidigt kontrolleras av Riksgäldskontoret i egenskap av resolutions- myndighet. Samma situation kan dock uppstå om Riksgäldskontoret som resolutionsmyndighet går in med medel från resolutions- reserven. Den enda skillnaden är att den då agerar utifrån sitt upp- drag som resolutionsmyndighet.

Det är viktigt att dessa olika roller hanteras på ett ansvarsfullt och tydligt sätt. Samtidigt bör det noteras att de intressemotsätt-

1080

SOU 2014:52

Förebyggande statligt stöd m.m.

ningar som här kan uppkomma i grunden har att göra med att sta- ten ikläder sig flera olika roller i relation till kreditinstitut (i och utanför kris). Regeringen ansvarar för att balansera statens olika roller, oavsett hur ansvarsfördelningen mellan dess myndigheter utformas. En långtgående renodling mellan myndigheter skulle därmed inte lösa det grundläggande problemet. Samtidigt skulle en sådan uppdelning kunna få till följd att de enskilda myndigheterna blir så små att de inte i praktiken förmår lösa sina uppgifter när en kris uppstår.

Kommittén anser följaktligen att ansvarsfördelningen på detta område, precis som när det gäller resolution (se kapitel 25), bör bygga på en avvägning mellan principiella hänsyn och praktiska realiteter. Vid en sådan bedömning framstår det som rimligt att liksom hittills samla statens funktioner för krisförebyggande stöd- åtgärder respektive krishantering i en myndighet och att denna myndighet är Riksgäldskontoret.

26.3.5Villkor för de statliga stödåtgärderna

Kommitténs förslag: Stöd får bara lämnas för fortsatt verksam- het i kreditinstitut som är livskraftiga. Stöd ska vara tillfälligt och proportionerligt i förhållande till den störning som inträffat. Stöd förutsätter godkännande enligt EU:s statsstödsregler.

Det förebyggande stödet ska behandlas som näringsbidrag enligt inkomstskattelagen (1999:1229). Detsamma gäller stöd som lämnas enligt lagen om resolution.

Stödet ska så långt som möjligt utformas på ett affärsmässigt sätt och så att en otillbörlig snedvridning av konkurrensen för- hindras. Statens långsiktiga kostnader för stödet ska hållas så låga som möjligt. Stödet ska utformas så att statens insatser i möjligaste mån kan återfås.

Skälen för kommitténs förslag

Grundkravet enligt direktivet är att stöd bara får ges till solida kreditinstitut. I den gällande stödlagen används uttrycket ”livs- kraftig”. Det senare fångar väl den bredare bedömning som bör göras, dvs. att stödet inte får användas för att undvika att ett

1081

Förebyggande statligt stöd m.m.

SOU 2014:52

allvarligt försvagat kreditinstitut behöver sättas i resolution. Kommittén föreslår därför att det nuvarande uttrycket i stödlagen förs över till den nya lagen.

Därtill krävs att stödet utformas så att det kan godkännas enligt EU:s statsstödsregler. Nödvändiga villkor för det är att stödet är tillfälligt och proportionerligt i förhållande till den störning som inträffat. Av skälen i direktivet framgår också att staten ska ha skä- lig ersättning från kreditinstitut som får del av garantin. Motsva- rande krav anges i stödlagen genom att det sägs att stödet så långt som möjligt ska utformas på ett affärsmässigt sätt och så att en otillbörlig snedvridning av konkurrensen förhindras. I direktivet används begreppet affärsmässigt bland annat i anslutning till för- säljningsverktyget och det bör tolkas på likartat sätt här. Dessa krav bör därför framgå av lagtexten. (Mer om hur EU:s stats- stödsregler fungerar i redovisas i avsnitt 3.15.)

Det är vidare en grundprincip i direktivet och ett uttryckligt krav i stödlagen att statens kostnader och risker ska begränsas. Att staten tar ut avgifter för garantier och lån bidrar också till att detta syfte uppnås. Kommittén föreslår att dessa krav ordagrant förs över från stödlagen.

Direktivet anger som ett särskilt villkor för ett kapitaltillskott att det ska vara begränsat av vad som krävs för att rätta till en kapitalbrist som identifierats i ett stresstest eller motsvarande ana- lys gjord av tillsynsmyndigheten. Kommittén bedömer att det kra- vet inte särskilt behöver anges i lagtexten. Bedömningen av om det villkoret är uppfyllt kommer ändå att göras av EU-kommissionen i samband med prövningen i förhållande till statsstödsreglerna.

Stöd som lämnas enligt lagen om statligt stöd till kreditinstitut är enligt inkomstskattelagen (1999:1229) ett skattepliktigt närings- bidrag om det inte redovisas som en skuld i räkenskaperna eller avser betalning för nyemitterade eller egna aktier. När nu lagen om statligt stöd till kreditinstitut upphävs kommer stöd som ges enligt den lagen att ges enligt lagen om förebyggande statligt stöd eller lagen om resolution. Inkomstskattelagens bestämmelser bör därför ändras så att stöd enligt de nya lagarna blir skattepliktigt näringsbidrag.

1082

27Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

27.1Inledning

Artiklarna 19–26 i direktivet innehåller bestämmelser om finansiellt stöd mellan företag, belägna i olika länder, inom en koncern. Finansiellt stöd mellan företag inom samma koncern kan vara ett effektivt sätt att förebygga en eventuell kris i ett eller flera av kon- cernens företag. Mot den bakgrunden innehåller direktivet en skyl- dighet för medlemsstaterna att tillse att det inte finns juridiska hinder för att lämna finansiellt stöd mellan företag inom samma koncern förutsatt att vissa villkor är uppfyllda (se skäl 38). Finansi- ellt stöd kan enligt direktivets bestämmelser lämnas i form av pen- ninglån, garantier och tillhandhållande av säkerheter, eller som en kombination av dessa stödformer.

Direktivet utgår från en modell där tillsynsmyndigheten på för- hand godkänner avtal om finansiellt stöd som sedan ska beslutas av varje företags bolagsstämma. Innan stöd utgår har dessutom till- synsmyndigheten möjlighet att invända mot att finansiellt stöd utgår enligt det redan godkända avtalet.

I Sverige samt i en del övriga länder finns emellertid nationella regler vilka går ut på att motverka vissa former av värdeöverföring från ett bolag i syfte att skydda borgenärer och minoritetsägare. Dessa regler återfinns främst inom bolagsrätten. Artiklarna 19–26 syftar således även till att undanröja eventuella hinder för denna typ av stöd samt att uppställa villkor för när denna typ av stöd kan utgå mellan enheter inom samma koncern.

1083

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

SOU 2014:52

27.1.1Syfte

Koncerninternt finansiellt stöd är ett stödarrangemang som bygger på frivillighet genom avtal mellan företagsenheter inom en koncern belägna i olika länder och som, om det ingås, ska godkännas av tillsynsmyndighet. Syftet med att möjliggöra koncerninternt finan- siellt stöd är ett eller flera företag inom en koncern ska kunna hjälpa andra delar av koncernen i syfte att motverka att dessa före- tag kommer under allvarlig finansiell stress.

Koncerninternt finansiellt stöd är inte ett medel som står till myndigheternas förfogande. Tvärtom stadgar direktivet uttryckli- gen att medlemsstaterna inte bör uppställa ingåendet av ett avtal om koncerninternt finansiellt stöd som ett etableringskrav (skäl 38). Koncerninternt finansiellt stöd ska ses som en möjlighet för de enheter inom en koncern som väljer att ingå dylika avtal. Det är således inte fråga om ett verktyg för återhämtning. Genom att underlätta genomförandet av avtal om koncerninternt finansiellt stöd sätts fokus på koncernintresset i förhållande till skyddet för varje enskild företagsenhets borgenärer och aktieägare. Härigenom beaktas det indirekta intresse som varje företagsenhet i en koncern har av hela koncernens framgång i en större utsträckning.

Till följd av regler som begränsar finansiella instituts möjlighet att ge finansiellt stöd till företag inom samma koncern belägna i ett annat land riskerar tillgångar att låsas in i en medlemsstat. Genom att införa en skyldighet för medlemsstaterna att se till så att kon- cerninternt finansiellt stöd mellan enheter belägna i olika länder kan utgå begränsas därmed inlåsning av tillgångar i en framtida gränsöverskridande kris. Ett sådant tidigt finansiellt stöd kan för- hindra att finansiella problem utvecklas i enskilda koncernenheter. Bestämmelserna i artikel 19–26 i direktivet syftar således till att motverka vad som ibland benämns som finansiell protektionism, det vill säga att gränsöverskridande finansiella verksamheter begränsas i syfte att gynna den inhemska finansmarknaden.

27.1.2Utformning

Koncerninternt finansiellt stöd ska i grunden bygga på ett avtal som ingås frivilligt mellan två eller flera företag inom samma kon- cern. Företagen ska dock vara belägna i olika länder för att vara omfattade av direktivets bestämmelser. Direktivets bestämmelser

1084

SOU 2014:52

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

omfattar således inte en situation vari ett svenskt moderbolag öns- kar ge koncerninternt finansiellt stöd till sitt svenska dotterbolag. Det är dock givetvis möjligt för det svenska moderbolaget att ge koncerninternt finansiellt stöd till – exempelvis – sitt lettiska dotter- bolag som i sin tur ger finansiellt stöd till det svenska dotterbolaget i koncernen.

Varje företag som ger eller tar emot finansiellt stöd får bedöma om det är i dess intresse att ingå ett sådant avtal, samt vilka företag i koncernen som ska vara parter till avtalet. Det är även upp till de enskilda företagen att själva besluta om stödets utformning inklu- sive den ersättning som ska utgå för stödet. Med detta sagt åligger det de ansvariga tillsynsmyndigheterna att bedöma huruvida stödet ska utgå med hänsyn tagen till bland annat den finansiella situat- ionen i det stödgivande företaget.

En förutsättning för stöd mellan företagsenheter i multination- ella bankkoncerner är även att stödet bedöms bevara eller återställa hela koncernens finansiella stabilitet. Ett godkännande av den sam- ordnande tillsynsmyndigheten för koncernen är en förutsättning för att stöd ska få utgå enligt direktivets regler. Ett godkännande av stödet ska även ges av bolagsstämman i samtliga företag vilka är parter till avtalet. Innan stödet utbetalas, men efter det har god- känts av samordnande tillsynsmyndighet och bolagsstämma, har tillsynsmyndigheten för det stödgivande företaget en möjlighet att invända mot att det utbetalas.

De regler som gäller för att koncerninternt finansiellt stöd ska få utgå syftar till att minimera riskerna för att ett avtal om finansi- ellt stöd kan medföra finansiella svårigheter för avtalsparterna eller för det finansiella systemet i helhet. Vidare syftar villkoren till att säkerställa att avtalet om stöd ingåtts frivilligt av varje avtalspart. Reglerna syftar även till att erbjuda ett skydd för det givande samt det mottagande företagens aktieägare genom att införa ett krav på att bolagsstämman ska godkänna avtal om finansiellt stöd. Det givande företagets aktieägare kan ha ett intresse av att begränsa värdeöverföringen från företaget medan det mottagande företagets aktieägare kan ha ett intresse av att tillse att ersättningen som utgår för stödet är rimlig.

Vad gäller skyddet för det stödgivande företagets borgenärer bör följande nämnas. Direktivet uppställer regler vilka begränsar möjligheterna för ett bolag som befinner sig i en finansiellt utsatt situation att ge koncerninternt finansiellt stöd. Exempelvis är det en förutsättning för att stöd ska få utgå att det givande företaget

1085

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

SOU 2014:52

inte är insolvent eller riskerar att bli det om koncerninternt finansi- ellt stöd utgår (artikel 23.1 e). Med det sagt torde ändå direktivets regler om koncerninternt finansiellt stöd medföra en viss försvag- ning av borgenärernas ställning i och med att vissa värdeöverfö- ringar från bolag som inte skulle vara tillåtna enligt gällande aktie- bolagsrättsliga regler nu föreslås bli möjliga.

27.1.3Disposition

Efter denna inledande beskrivning av direktivets bestämmelser om koncerninternt finansiellt stöd samt dessas syften och utformning, följer i det kommande avsnittet en mer detaljerad beskrivning av direktivets regler. I avsnitt 27.3 ges en redogörelse över de nation- ella regler vilka berörs av direktivets regler om koncerninternt finansiellt stöd. Avsnitt 27.4 innehåller kommitténs överväganden samt våra förslag till författningsändringar.

27.2Direktivets förslag

Nedan ges en mer utförlig översikt över direktivets regler gällande koncerninternt finansiellt stöd. Reglerna återfinns i artiklarna 19– 26 i direktivet. I rubriken till varje underavsnitt anges i vilken/vilka artikel/artiklar i direktivet de under rubriken behandlade reglerna återfinns.

27.2.1Allmänt om stödets former (artikel 19)

Den inledande artikel 19 gällande koncerninternt finansiellt stöd är utformad som en skyldighet för medlemsstaterna att tillse att de avtal om finansiellt stöd som uppfyller direktivets villkor kan genom- föras. Medlemsstaterna förbehålls dock rätten att behålla begräns- ningar i nationell rätt mot avtal om koncerninternt finansiellt stöd om sådana begränsningar är motiverade av att separera olika företag inom samma koncern av hänsyn till finansiell stabilitet.

Avtal om finansiellt stöd kan ingås mellan å ena sidan ett moder- institut, ett finansiellt holdingföretag eller moderholdingföretag, ett blandat finansiellt holdingföretag eller moderholdingföretag, ett holdingföretag eller ett moderholdingföretag med blandad verk- samhet som är etablerade inom unionen, och å den andra sidan ett

1086

SOU 2014:52

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

dotterföretag till ett sådant företag som är etablerat i ett annat land inom eller utom unionen. Detta förutsatt att det sistnämnda företaget omfattas av samma gruppbaserade tillsyn som moder- företaget. Stödet kan ges mellan dotterföretag, från moder- till dotterföretag eller från dotter- till moderföretag.

Skyldigheten för medlemsstaterna att tillse att denna typ av avtal får ingås samt att stöd i enlighet med dessa avtal kan lämnas omfattar samtliga koncerner vars moderinstitut är belägna inom unionen. Skyldigheten omfattar – utöver dessa moderinstituts dotterföretag inom unionen – även sådana dotterföretag som är belägna utanför unionen, förutsatt att de omfattas av moderföretagets gruppbase- rade tillsyn.

Slutligen förpliktar direktivet medlemsstaterna att tillse att det endast är avtalsparterna som kan disponera över de rättigheter som följer enligt avtalet, vilket alltså utesluter att tredje man får rättig- heter enligt avtalet.

27.2.2Avtal om koncerninternt finansiellt stöd (artikel 19.7)

Artikel 19.7 innehåller ett antal bestämmelser gällande själva avtalet om finansiellt stöd.

Som nämndes i inledningen är det här fråga om en frivillig stödform. Ett grundläggande krav för att ett avtal om finansiellt stöd ska godkännas är, mot denna bakgrund, att avtalet har ingåtts av fri vilja. Varje företag som ingår avtal om koncerninternt finan- siellt stöd ska således bedöma om det vill ingå ett sådant avtal samt vilka företag inom koncernen som ska vara avtalsparter. Till följd av kravet på frivillighet stadgar direktivet uttryckligen att ett avtal om finansiellt stöd inte får vara ett villkor för att få verka i en medlemsstat.

Vidare får ett avtal om finansiellt stöd inte vara ett villkor för att koncerninternt stöd ska få utgå under förutsättning att stödet inte medför en risk för koncernen som helhet. Det ska alltså inte vara möjligt för en medlemsstat att förbjuda att koncerninternt finansi- ellt stöd ges enbart på den grunden att ett avtal därom saknas, om inte stödet medför en risk för koncernen som helhet.

Principerna för beräkningen av ersättning för de transaktioner som äger rum till följd av ett avtal om koncerninternt finansiellt stöd ska framgå av avtalet. Vad gäller storleken på denna ersättning sägs enbart att varje part ska agera för att tillvarata sina egna intres-

1087

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

SOU 2014:52

sen. Varje part får då ta hänsyn till eventuella direkta och indirekta fördelar som denne kan komma i åtnjutande av till följd av avtalet. Det finns dock inget uttryckligt krav på att avtalet ifråga ska vara av affärsmässig karaktär (jfr 17 kap. 1 § 4 aktiebolagslagen, ABL).

Av direktivet framgår även att ersättningen för stödet får fast- ställas på grundval av sådan information som den ena parten besit- ter på grund av att den befinner sig i ett koncernförhållande med den andra parten. Vidare behöver man vid beräkningen av ersätt- ningen inte beakta eventuell förväntad tillfällig påverkan på mark- nadspriserna vilka följer av händelser som inte är hänförliga till koncernen.

Slutligen innehåller artikel 19.7 ett stadgande om att den givande parten ska ges full insyn i relevant information från samtliga mot- tagare av det finansiella stödet i samband med beslutet att ingå ett avtal om koncerninternt finansiellt stöd eller vid bestämmandet av ersättningen för sådant stöd.

27.2.3Villkor för godkännande av stöd (artiklarna 23 och 19.8)

Utöver de ovan nämnda reglerna gällande avtal om koncerninternt finansiellt stöd, innehåller direktivet ett antal villkor vilka måste vara uppfyllda för att ett avtal om koncerninternt finansiellt stöd ska godkännas av den samordnande tillsynsmyndigheten för den koncern inom vilken stödet ifråga ska utgå.

Ett grundläggande syfte bakom denna reglering är, som ovan nämnts, att underlätta för företag inom samma koncern att hjälpa varandra ur en svår finansiell situation. Ett krav för att ett avtal om stöd ska godkännas är därför att det finns rimliga utsikter att det tillhandahållna stödet i betydande grad kan avhjälpa de finansiella svårigheter som finns i det mottagande företaget, samt att det finansiella stödet därmed syftar till bevara eller återställa den finansi- ella stabiliteten i koncernen som helhet eller i något enskilt mot- tagande företag.

Det krävs även att ledningsorganet för den givande enheten vid tidpunkten för beslutet om finansiellt stöd rimligen kan anta att den utlånade summan inklusive den överenskomna räntan återbe- talas.

Vad gäller eventuella pantsäkerheter krävs att ledningsorganet rimligen kan anta att dessa återlämnas samt att ersättningen för

1088

SOU 2014:52

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

nyttjandet av dem betalas. Samma sak gäller i förhållande till den skuld som uppkommer ifall det finansiella stödet består av en garanti eller annan slags säkerhet och den garantin eller säkerheten utnyttjas.

Direktivet uppställer vidare ett antal krav gällande den finansi- ella situationen i de företag som är parter till avtalet om finansiellt stöd. Tillhandahållandet av finansiellt stöd får inte medföra att lik- viditeten eller soliditeten i den enhet som ger stödet äventyras. Vidare får tillhandahållandet av stödet inte medföra ett hot mot den finansiella stabiliteten i en eller flera medlemsstater. Varken det givande eller det mottagande företaget får vid avtalsingåendet, enligt deras respektive behöriga myndigheter, uppfylla de villkor som gäller för tidigt ingripande enligt artikel 27 i direktivet (se kapitel 29).

Det företag som ger stödet ska vid den tidpunkt stödet ges uppfylla de krav som kapitaltäckningsdirektivet ställer på kapitalbas och likviditet och övriga krav som ställs i artikel 104.2 i det direkti- vet, och ska fortsatt uppfylla dessa krav efter det att stödet har getts. Den enhet som ger stödet ska också, vid den tidpunkt stödet beviljas och även efter den tidpunkt stödet har effektuerats, upp- fylla kapitaltäckningsdirektivets, tillsynsförordningens samt den nationella rättens eventuella bestämmelser om stora exponeringar och ska fortsatt uppfylla dessa krav efter det att stödet har getts. Slutligen får tillhandahållandet av stödet inte äventyra möjligheten till resolution av den givande enheten.

Eba ska utfärda riktlinjer för att understödja en samstämmig tolkning och tillämpning av ovannämnda villkor.

27.2.4Godkännande och granskning av avtal om finansiellt stöd (artiklarna 20, 21, 22 och 24)

Direktivet anger att avtal om finansiellt stöd ska granskas och god- kännas av såväl avtalsparterna som tillsynsmyndigheter innan det undertecknas. Direktivet föreskriver tämligen detaljerat hur dessa gransknings- och godkännandeprocesser ska gå till.

Moderinstitut i den koncern inom vilken avtal om koncernin- ternt finansiellt stöd ska utgå ska lämna in en ansökan till den sam- ordnade tillsynsmyndigheten för koncernen. Den samordnande tillsynsmyndigheten ska i sin tur vidarebefordra ansökan till varje behörig tillsynsmyndighet för de enheter som föreslås vara parter i

1089

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

SOU 2014:52

avtalet om finansiellt stöd. Samtliga berörda tillsynsmyndigheter ska därvid göra en individuell bedömning av om de villkor som uppställs i artikel 23.1 (inklusive artikel 19.7) är uppfyllda (se ovan under avsnitt 27.2.2 samt 27.2.3), och i första hand komma fram till ett gemensamt beslut inom fyra månader från att de mottagit ansö- kan ifråga. Nås inte ett gemensamt beslut inom denna tidsram ska den samordnande tillsynsmyndigheten fatta det avgörande beslutet. De behöriga myndigheterna har även möjlighet att hänskjuta frågan till Eba för medling.

De avtalsutkast som har godkänts av tillsynsmyndigheterna ska därefter godkännas av respektive företags bolagsstämma. Avtalet blir inte giltigt i förhållande till de företag vars stämmor inte har godkänt avtalet. Bolagsstämman ska också besluta att företagets ledningsorgan ska fatta beslut om att ge eller motta stöd enligt avtalet. Det ska inte krävas ytterligare beslut av bolagsstämman i anledning av avtalet. Ledningsorganet ska rapportera till bolags- stämman varje år om eventuella beslut enligt avtalet.

Det är således ledningsorganet i den givande företagsenheten som ska fatta själva beslutet att ge stöd. Beslutet ska motiveras och målet för det finansiella stödet ska framgå. I beslutet ska särskilt anges hur det finansiella stödet ifråga uppfyller de villkor som gäl- ler för stödet (se ovan). Även mottagande enhets styrelse ska fatta beslut om att motta stödet.

27.2.5Behöriga myndigheters invändningsrätt (artikel 25)

Ledningsorganet i den givande enheten ska, innan det finansiella stödet ges, anmäla till sin behöriga tillsynsmyndighet samt till Eba att den avser att besluta om stöd i enlighet med ett upprättat och godkänt avtal. Ledningsorganet ska även anmäla detta till den sam- ordnande tillsynsmyndigheten samt till den behöriga myndigheten för den mottagande enheten om dessa inte redan blivit underrät- tade i sin egenskap av behörig myndighet för den givande enheten.

Anmälan ska innehålla ledningsorganets motiverade beslut enligt artikel 24, närmare uppgifter om det finansiella stödet samt en kopia av själva avtalet. Den behöriga tillsynsmyndigheten kan förbjuda eller begränsa stödet ifall den anser att villkoren för stödet enligt artikel 23.1 (inklusive artikel 19.7) inte är uppfyllda. De berörda myndigheterna bereds därmed möjlighet att få göra en ny prövning av avtalet om koncerninternt finansiellt stöd. Ett beslut

1090

SOU 2014:52

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

att förbjuda eller begränsa stödet måste fattas inom fem dagar från det att en komplett ansökan inkommit till myndigheten. Fattas inget sådant beslut inom den angivna tidsramen får stödet ges enligt de villkor som framgår av anmälan. Det rör sig såldes om en betydligt snabbare process än vad som gäller för godkännande av avtal (jfr ovan under avsnitt 27.2.4).

Om den samordnande tillsynsmyndigheten eller den behöriga myndigheten för det mottagande företaget har invändningar mot ett beslut att förbjuda eller stoppa stödet kan dessa myndigheter inom två dagar hänskjuta frågan till Eba för icke-bindande medling i enlighet med artikel 31 i förordning (EU) nr 1093/2010. Om ingen överenskommelse nås står det ursprungliga beslutet av den behöriga myndigheten för det givande företaget fast.

Oavsett vilket beslut som fattas gällande det finansiella stödet ska beslutet omedelbart anmälas till den samordnande myndig- heten, den behöriga myndigheten för den enhet som mottar stödet samt till Eba. Den samordnande myndigheten ska i sin tur infor- mera de övriga medlemmarna i tillsynskollegiet samt i resolutions- kollegiet.

27.2.6Offentliggörande av avtal (artikel 26)

Medlemsstaterna ska se till så att de företag som ingått avtal om finansiellt stöd offentliggör att de gjort så samt att de offentliggör namnen på samtliga avtalsparter och därutöver ger en allmän beskrivning av avtalsvillkoren. Denna information ska uppdateras minst en gång om året.

Eba ska utarbeta förslag till tekniska standarder för genomfö- randet av bestämmelserna i denna artikel.

27.3Gällande rätt

Som nämns i inledningen till detta kapitel är de aktuella bestäm- melserna i direktivet främst utformade som en skyldighet för med- lemsstaterna att tillse så att koncerninternt finansiellt stöd kan utgå under vissa förutsättningar. Detta aktualiserar frågan om förenlig- heten av den gällande associationsrättsliga regleringen angående värdeöverföring från bolag med direktivets regler i detta hänseende. I detta avsnitt beskrivs relevant svensk gällande rätt. Syftet med

1091

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

SOU 2014:52

denna beskrivning är att utgöra en bakgrund till den fortsatta dis- kussionen i detta kapitel.

27.3.1Det aktiebolagsrättsliga värdeöverföringsbegreppet

En grundläggande aktiebolagsrättslig princip är att aktieägarna inte har ett personligt betalningsansvar för bolagets förpliktelser (1 kap. 3 § ABL). Således kan endast bolagets förmögenhet tas i anspråk för fullgörelse av dess förpliktelser. I syfte att skydda bolagets borgenärer och aktieägare innehåller aktiebolagslagen begränsningar i bolagets rätt att vederlagsfritt minska tillgångarna eller öka skuld- erna. Bestämmelserna i 17–21 kap. ABL om värdeöverföringar är en central del av dessa s.k. kapitalskyddsregler.

I 17 kap. 1 § ABL anges vad som menas med värdeöverföring i lagens mening:

1.Vinstutdelning,

2.förvärv av egna aktier,

3.minskning av aktiekapitalet eller reservfonden för återbetalning till aktieägarna, och

4.annan affärshändelse som medför att bolagets förmögenhet minskar och inte har rent affärsmässig karaktär för bolaget.

Av intresse för diskussionen i detta sammanhang är främst 4 som kan sägas innebära ett förbud mot så kallade förtäckta värdeöver- föringar. Med förtäckt värdeöverföring menas sådana transaktioner som innefattar ett helt eller delvis vederlagsfritt förfogande över bolagets förmögenhet.1 De värdeöverföringar som får ske enligt aktiebolagslagen (17 kap. 2 §) är

1.vinstutdelning,

2.förvärv av egna aktier,

3.minskning av aktiekapitalet eller reservfonden för återbetalning till aktieägarna, och

4.gåva för allmännyttigt ändamål.

1 Jan Andersson, Kapitalskyddet i aktiebolag, 5 uppl. 2005, s 40.

1092

SOU 2014:52

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

Om samtliga aktieägare är överens kan de fatta beslut om värde- överföring i annan form än de som anges i 17 kap. 2 § ABL.2

Enligt 17 kap. 3 § första stycket ABL är överföring av medel från bolaget förbjuden om det inte efter överföringen finns full täckning för bolagets bundna egna kapital. Med bundet eget kapital avses bolagets aktiekapital, uppskrivningsfond, reservfond och kapitalandelsfond (5 kap. 14 § första stycket ÅRL). Regeln om skyddet för bolagets bundna egna kapital kompletteras av den så kallade försiktighetsregeln i paragrafens andra stycke.

Även om det inte finns något hinder enligt första stycket får bolaget, enligt nämnda regel, enbart genomföra en värdeöverföring till aktieägare eller annan om den framstår som försvarlig med hän- syn till de krav som verksamhetens art, omfattning och risker stäl- ler på storleken av det egna kapitalet, och bolagets konsoliderings- behov, likviditet och ställning i övrigt. En värdeöverföring får ald- rig ske i strid med borgenärsskyddsreglerna i 17 kap. 3 § ABL oavsett om samtliga aktieägare skulle vara överens.3

27.3.2Särskilt om låneförbudet för finansiella institut

Utöver de allmänna reglerna om värdeöverföring i 17 kap. ABL finns det i 21 kap. samma lag regler om låneförbud, vilka innebär att aktieägare och närstående inte får låna från bolaget oavsett vill- kor (21 kap. 1 § ABL). Med penninglån likställs även ställande av säkerhet eller garanti för annans penninglån (21 kap. 3 § ABL). Finansiellt stöd enligt artikel 19 i direktivet, i den mån det avser lån till aktieägare, omfattas alltså i och för sig av det aktiebolagsrätts- liga låneförbudet i 21 kap. ABL.

Från låneförbudet i 21 kap. 1 § ABL finns ett betydelsefullt undantag intaget i 21 kap. 2 § 2 samma lag. Det medger lån till en gäldenär som befinner sig i samma koncern som det långivande företaget. Begreppet koncern omfattar i detta sammanhang, bland annat, samtliga företagsgrupper i vilka moderföretaget är en svensk bokföringsskyldig juridisk person, eller en motsvarande juridisk person med hemvist inom EES (21 kap. 2 § andra stycket ABL). Vidare föreligger det en möjlighet för Finansinspektionen att medge dispens från de nämnda låneförbuden om det finns synner- liga skäl (21 kap. 8 § ABL).

2Prop. 2004/05:85 Ny aktiebolagslag, s. 373.

3Jan Andersson, Kapitalskyddet i aktiebolag, 5 uppl. 2005, s. 10.

1093

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

SOU 2014:52

Vad gäller kreditinstitut finns en särreglering i lagen om bank- och finansieringsrörelse (LBF) vilken intar en ställning av lex spe- cialis i förhållande till det allmänna aktiebolagsrättsliga låneförbu- det i 21 kap. ABL. LBF innehåller en särskild reglering avseende ett kreditinstituts möjlighet att ingå avtal om tjänster med juridiska och fysiska personer som är bolaget närstående (jävskretsen). I begreppet tjänst ingår här, vid sidan av penninglån, även ingående av borgen samt ställande av garantiförbindelse m.m.4 I jävskretsen finns bland annat den person, med undantag av staten, som äger andelar eller aktier i det kreditgivande företaget som uppgår till mer än tre procent av kapitalet (8 kap. 5 § första stycket 4 LBF).

Ett kreditinstitut får enligt den aktuella bestämmelsen inte ingå ett avtal på villkor som inte är affärsmässigt betingade till förmån för en sådan juridisk eller fysisk person. Ingås ett avtal med en per- son inom jävskretsen, ska beslutet fattas av institutets styrelse samt antecknas i en särskild förteckning (8 kap. 6 § LBF). Syftet med bestämmelserna är att motverka så kallade jävskrediter.5

I den aktuella bestämmelsen definieras emellertid inte uttrycket

”affärsmässigt betingade” närmare. I förarbetena diskuterades hur detta begrepp skulle tolkas. Ifall ett marknadsvärde finns för den tjänst som tillhandahållits, kan detta användas som ett slags mått- stock. För det fall en sådan måttstock inte är tillgänglig blir det, enligt förarbetena, fråga om att göra en allmän uppskattning av de olika prestationernas värde. I anslutning härmed uttalades även att det knappast blir tal om att tillämpa jävsbestämmelsen på ett avtal som med någorlunda trovärdighet kan betecknas som affärsmässigt betingat.6 De villkor som i direktivet uppställs för att koncernin- ternt finansiellt stöd ska få utgå föranleder dock att ett sådant stöd alltid kan betraktas som förenligt med den ovan diskuterade regle- ringen i LBF.

För de institut som omfattas av lagen om värdepappersmark- naden (LVM) gäller de allmänna reglerna i 21 kap. ABL i samtliga fall utom då ett lån ges till en kund för att denne ska finansiera ett köp av ett eller flera finansiella instrument (8 kap. 38 § första stycket LVM).

Det bör dock noteras att ett penninglån eller annat finansiellt stöd som får ges enligt LBF:s eller enligt 21 kap. ABL:s regler, sam- tidigt kan vara otillåtet enligt reglerna i 17 kap. 3–4 §§ ABL för det

4Prop. 2002/03:139 Reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse, s. 333 f.

5A.a. s. 329 ff.

6A.a. s. 332.

1094

SOU 2014:52

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

fall det långivande bolaget saknade täckning för bolagets bundna egna kapital eller värdeöverföringen översteg det belopp som enligt lagens bestämmelser var tillgängligt för värdeöverföring. Som tidigare nämnt blir reglerna i 17 kap. 3–4 §§ ABL enbart tillämpliga om det rör sig om en värdeöverföring i den lagens mening, det vill säga om transaktionen ifråga medfört att bolagets förmögenhet minskar och att transaktionen inte har en rent affärsmässig karaktär (se 17 kap. 1 § första stycket 4 ABL).

27.3.3Återvinning

Av relevans i detta sammanhang är även konkurslagens (KL) regler om återvinning. Återvinningsreglerna, vilka återfinns i konkurs- lagens fjärde kapitel, ger förvaltaren av ett konkursbo möjligheten att under vissa omständigheter kräva att egendom går åter till kon- kursboet. Av 4 kap. 5 § KL framgår att en rättshandling ska gå åter om en borgenär otillbörligen gynnats, gäldenärens egendom har undandragits borgenärerna eller gäldenärens skulder har ökats om gäldenären var, eller genom förfarandet blev, insolvent. Detta förutsatt att gäldenärens motpart kände till eller borde ha känt till gäldenärens insolvens och de omständigheter som gjorde rätts- handlingen otillbörlig.

Är det fråga om en gåva ställs det inga krav på att motparten ska ha känt till eller borde ha känt till de nämnda omständigheterna (4 kap. 6 § KL). Av intresse i detta sammanhang är även 4 kap. 12 § KL som innehåller regler gällande återgång av en säkerhet som konkursgäldenären ställt.

Mot bakgrund av de nyss redovisade reglerna kan man tänka sig det hypotetiska fallet att finansiellt stöd som utbetalats i enlighet med ett avtal som godkänts enligt direktivets regler sedermera blir föremål för återvinning för det fall det givande företag skulle gå i konkurs.

27.4Kommitténs överväganden

Detta avsnitt innehåller kommitténs överväganden gällande svensk rätts förenlighet med direktivets regler om koncerninternt finansi- ellt stöd inklusive de författningsändringar som enligt vår mening är nödvändiga att genomföra.

1095

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

SOU 2014:52

27.4.1Aktiebolagslagens värdeöverföringsregler

Kommitténs bedömning: Ett koncerninternt finansiellt stöd kan under vissa omständigheter vara att betrakta som en värde- överföring i ABL:s mening. Kommittén bedömer dock att det är osannolikt att regeln om skydd för bolagets bundna egna kapital (17 kap. 3 § första stycket ABL) överträds med tanke på de gäll- ande kapitaltäckningskraven. De krav som ställs i den så kallade försiktighetsregeln i 17 kap. 3 § andra stycket ABL bedöms vara uppfyllda genom de kraven på det givande företagets soliditet och likviditet i den relevanta sektorslagstiftningen för att avtal om koncerninternt finansiellt stöd ska få utgå. Finansinspektionen bör i samband med sitt beslut att godkänna ett avtal om koncerninternt finansiellt stöd även beakta försiktighetsregeln.

Kommitténs förslag: Ett stadgande ska införas i 17 kap. 2 § ABL med innebörden att en transaktion som sker till följd av ett avtal om koncerninternt finansiellt stöd som godkänts i enlighet med tillämplig lagstiftning ska få ske.

Skälen för kommitténs bedömning och förslag

Kan avtal om koncerninternt finansiellt stöd medföra värdeöverföring i aktiebolagslagens mening?

En central fråga i detta sammanhang är huruvida de svenska associ- ationsrättsliga reglerna som begränsar värdeöverföringar från bolag är förenliga med direktivets regler om koncerninternt finansiellt stöd. I detta sammanhang väcks först frågan om ett stöd enligt artikel 19 i direktivet är att anse som en värdeöverföring i aktie- bolagslagens mening. Som tidigare nämnts avses med värdeöver- föring i ABL:s mening, bland annat, sådan affärshändelse som med- för att bolagets förmögenhet minskar och som inte är av en rent affärsmässig karaktär för bolaget (se 17 kap. 1 § 1 stycket 4 ABL). Huruvida en affärshändelse är att betrakta som en värdeöverföring är avgörande för tillämpningen av reglerna i 17 kap. 2 och 3 §§ ABL.

Ett första rekvisit som behöver vara uppfyllt för att en värde- överföring enligt 17 kap. 1 § 1 st. 4 ABL ska vara för handen är att det givande företagets förmögenhet minskar till följd av utbetalan-

1096

SOU 2014:52

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

det av det finansiella stödet. När finansiellt stöd utbetalas uppstår en motsvarande fordran hos det givande företaget. Det är alltså inte givet att företagets förmögenhet därigenom har minskat. Det är dock möjligt att den fordran som uppstår till följd av att koncern- internt finansiellt stöd utgår inte kan värderas till samma belopp som det utgivna finansiella stödet. Att så skulle kunna vara fallet kan vara att förklara med att en fordran på ett bolag i en finansiellt utsatt situation inte kan upptas till dess nominella belopp. I sam- manhanget bör det dock uppmärksammas att en förutsättning för att ett avtal om koncerninternt finansiellt stöd ska få ges är att det mottagande företaget inte uppfyller villkoren för tidigt ingripande enligt artikel 27 i direktivet samt att det givande företaget vid tid- punkten för beslutet om stödet rimligen kunde anta att stödet, samt ersättningen därför, kommer att återbetalas (artikel 23.1 d).

Trots detta kan man givetvis tänka sig en situation där det givande företagets förmögenhet minskar som en konsekvens av att koncerninternt finansiellt stöd utbetalas. Frågan blir i detta skede om utbetalandet av stödet ifråga kan anses vara av rent affärsmässig karaktär eller ej. En affärshändelse som anses vara av rent affärs- mässig karaktär för det givande företaget ska inte vara att betrakta som en värdeöverföring i ABL:s mening.7 Frågan är därvid om arti- kel 19 i direktivet förutsätter att stödet ska ges på affärsmässiga villkor eller om artikeln stadgar en skyldighet för medlemsstaterna att möjliggöra finansiellt stöd mellan företag inom samma koncern även för det fall stödet inte skulle vara av en rent affärsmässig karaktär.

Som vi redogör för ovan förutsätter direktivet att avtalet om finansiellt stöd ingås av fri vilja samt att varje part vid avtalsingåen- det agerat för att tillvarata sina egna intressen (artikel 19.7 a och b). Innebär dessa krav att avtalet samtidigt ska anses vara av rent affärsmässig karaktär i ABL:s mening?

Av förarbetena till ABL framgår följande:8

Frågan om en viss transaktion skall anses ha affärsmässig karaktär för bolaget får i det enskilda fallet avgöras främst med hänsyn till utåt iakttagbara omständigheter kring händelsen. Särskild betydelse får tillmätas skillnaden mellan parternas prestationer (värdediskrepansen). Det förhållandet att transaktionen är oförmånlig för bolaget och för- månlig för motparten medför dock inte i och för sig att den är att betrakta som en värdeöverföring. En ”dålig affär” är sålunda inte

7Att så är fallet följer av en motsatsvis läsning av 17 kap. 1 § 1 st. 4 ABL.

8Prop. 2004/05:85 Ny aktiebolagslag, s. 748.

1097

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

SOU 2014:52

någon värdeöverföring i paragrafens mening. Av stor betydelse är också om transaktionen framstår som förenlig med den verksamhet som bolaget normalt bedriver. Utgör den ett normalt led i verksam- heten får den anses ha affärsmässig karaktär. Vid denna bedömning kan det finnas skäl att väga in sådant som transaktionens rättsliga form (köp, pant, borgen, löneutbetalning, etc.) och mottagarens relation till bolaget (vilket faktiskt inflytande eller formell ställning han eller hon har i bolaget). Om det är fråga om en transaktion mellan en aktieägare i ett fåmansbolag och dennes bolag, torde redan en ganska liten skill- nad mellan parternas prestationer ge anledning att betrakta transakt- ionen som en värdeöverföring, eftersom det i den situationen typiskt sett finns anledning att anta att syftet med transaktionen är att gynna ägaren. En transaktion som samma bolag genomför med en utomstå- ende person kan däremot innefatta större skillnader mellan parternas prestationer men ändå inte vara att anse som en värdeöverföring. Bedömningen måste grundas på förhållandena i det enskilda fallet.

Av de citerade förarbetsuttalandena framgår att ett antal bedöm- ningskriterier kan användas vid bedömningen huruvida en viss transaktion är att anse som en sådan förtäckt värdeöverföring som avses i 17 kap. 1 § första stycket 4 ABL. Dessa är:

Värdediskrepansen mellan avtalsparternas prestationer.

Förenligheten med bolagets normala verksamhet.

Transaktionens rättsliga form och mottagarens relation till det givande bolaget.

Förhållandena i det enskilda fallet.

Som vi beskriver ovan rör det sig här om finansiellt stöd vilket ska ges på sådana villkor att de är godtagbara för samtliga avtalsparter. Frågan är därvid om det ovan nämnda kravet i direktivet på att avtalsparterna enbart ska ha sitt eget bästa för ögonen vid ingåen- det av ett avtal om finansiellt stöd bör medföra att avtalet på den grunden ska anses vara av affärsmässig karaktär. Ett bolag inom en koncern kan ha helt andra intressen av att ge lånet än ett externt bolag. Medan det externa bolagets agerande normalt får anses vara motiverat av affärsmässiga hänsyn, kan ett bolag inom koncernen ingå avtal om finansiellt stöd motiverat av andra hänsyn.

Ett bolags vilja att hjälpa ett annat bolag inom samma koncern ur finansiella svårigheter kan föranleda att ett avtal om finansiellt stöd ingås på villkor som inte objektivt sett skulle vara affärsmäss- igt motiverade. Som framgår av det ovan citerade uttalandet är inte förhållandet att transaktionen är oförmånlig för bolaget och för-

1098

SOU 2014:52

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

månlig för motparten tillräckligt för att transaktionen ifråga ska vara att betrakta som en värdeöverföring i ABL:s mening. Det finns dock en möjlighet att ett koncerninternt finansiellt stöd enligt arti- kel 19 i direktivet kan ges på sådana villkor att det inte kan vara att betrakta såsom varande av affärsmässig karaktär.

Vad gäller de övriga kriterierna bör följande nämnas. Det finan- siella stödet ska enligt direktivet ges i form av penninglån, ställande av säkerhet eller garanti. Med tanke på att det givande företaget ska vara ett institut torde det i normalfallet föreligga ett naturligt samband mellan dess verksamhet och ett eventuellt koncerninternt finansiellt stöd.

Av relevans i sammanhanget är även faktumet att det i detta sammanhang rör sig om en transaktion som sker i syfte att för- hindra att det företag som tar emot stödet drabbas av finansiella svårigheter samt att stödet behöver godkännas av tillsynsmyndig- heten innan det utbetalas. Dessa omständigheter talar emot att ett koncerninternt finansiellt stöd som ges i enlighet med direktivets regler ska vara att betrakta som en värdeöverföring i ABL:s mening. Trots detta finns det, som ovan påpekats, en möjlighet att ett stöd som utbetalas enligt ett avtal om koncerninternt finansiellt stöd kan utgöra en värdeöverföring enligt 17 kap. 1 st. 4 ABL.

Minoritetsskydd (17 kap. 2 § ABL)

Medför ett avtal om koncerninternt finansiellt stöd en värde- överföring i ABL:s mening, aktualiseras tillämpningen av 2 och 3 §§ i samma kapitel. Dessa bestämmelser syftar till att erbjuda ett skydd för bolagets minoritetsaktieägare respektive borgenärer. En allmän aktiebolagsrättslig princip är att regler som uteslutande är uppställda till aktieägarnas skydd kan frångås om samtliga aktie- ägare samtycker till det. Det innebär att värdeöverföringar från bolaget till en aktieägare kan vara giltiga även om de inte har beslutats i de former som lagen anger.9

Av direktivets regler följer, som ovan nämnts, att bolags- stämmans godkännande krävs för att ett koncerninternt finansiellt stöd ska få utgå. Ett enhälligt beslut av bolagsstämman medför således att en värdeöverföring kan få ske oaktat regeln i 17 kap. 2 § ABL. Den aktuella bestämmelsen hindrar alltså inte ett helägt

9 A.a. s. 373.

1099

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

SOU 2014:52

dotterbolag att ge finansiellt stöd till moderbolaget eller till ett annat dotterbolag inom koncernen.

I sammanhanget kan det därför vara av intresse att nämna att samtliga svenska storbankers (Handelsbanken, Nordea, SEB och Swedbank) dotterbolag i dagsläget ägs helt av respektive moder- bolag. Detta är emellertid ett förhållande som med tiden kan komma att ändras. Det finns vidare ett fåtal svenska dotterbolag till mindre svenska banker i vilka minoritetsägare finns.

Uppnås inte enighet bland aktieägarna gällande frågan huruvida ett koncerninternt finansiellt stöd ska utgå förhindrar i nuläget regleringen i 17 kap. 2 § ABL att stödet utgår. Detta eftersom ett sådant koncerninternt finansiellt stöd inte kan inordnas under någon av kategorierna av tillåtna värdeöverföringar som uppräknas i den nämnda paragrafen. Kommittén anser mot denna bakgrund att den nuvarande regleringen i 17 kap. 2 § ABL behöver komplet- teras med ett stadgande av vilket det framgår att en värdeöverföring som sker till följd av ett avtal om koncerninternt finansiellt stöd som godkänts i enlighet med tillämpliga regler i sektorslagstift- ningen inte ska vara förbjuden enligt denna bestämmelse.

Skyddet för bolagets borgenärer (17 kap. 3 § ABL)

Även om en värdeöverföring kan ske utan hinder av reglerna i 17 kap. 2 § ABL, måste reglerna om skyddet för bolagets bundna egna kapital samt den så kallade försiktighetsregeln i 17 kap. 3 § ABL beaktas. Eftersom den nämnda paragrafen innehåller regler till skydd för bolagets borgenärer kan de inte frångås även om samtliga aktieägare skulle vara överens om ett avsteg.10

Som framgår ovan erbjuder 17 kap. 3 § första stycket ABL ett skydd för aktiebolagets egna bundna kapital. Med eget bundet kapital avses bolagets aktiekapital, uppskrivningsfond, reservfond och kapitalandelsfond (5 kap. 14 § första stycket ÅRL). De kapitalkrav som i dagsläget gäller för banker och andra finansiella institut föreskriver emellertid ett betydligt högre krav avseende bolagets kapital varför denna regel i sig inte kan anses utgöra ett hinder mot en transaktion till följd av ett avtal om koncerninternt finansiellt stöd.

Vid sidan om regeln om skydd för bolagets bundna egna kapital i 17 kap. 3 § första stycket ABL kan den så kallade försiktighets-

10 A.a. s. 370.

1100

SOU 2014:52

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

regeln i paragrafens andra stycke förhindra att en värdeöverföring får ske. Enligt försiktighetsregeln får en värdeöverföring enbart ske om den kan anses som försvarlig med tanke på bolagets behov av eget kapital, dess konsolideringsbehov, dess behov av likviditet samt dess ställning i övrigt.

Med tanke på att direktivet uppställer som förutsättning för att koncerninternt finansiellt stöd ska få utgå att, bland annat, det giv- ande bolagets likviditet eller soliditet inte därmed äventyras (artikel 23.1 e), torde därmed försiktighetsregelns krav vara uppfyllda. Vid sin bedömning huruvida ett avtal om finansiellt stöd ska god- kännas, bör därför Finansinspektionen beakta den nämnda för- siktighetsregeln. Sammanfattningsvis torde inte reglerna i 17 kap. 3 § ABL uppställa några hinder mot att ett koncerninternt finansi- ellt stöd utgår i enlighet med direktivets regler.

27.4.2Konkurslagens regler om återvinning

Kommitténs bedömning: Ändringar i gällande konkurslagstift- ning är inte motiverade av hänsyn till reglerna om finansiellt stöd inom koncerner.

Skälen för kommitténs förslag

Som ovan nämnt stadgar direktivet en skyldighet för medlems- staterna att tillse så att avtal om koncerninternt finansiellt stöd får ingås (artikel 19.1). Återvinning är något som kan ske efter det att avtalet ingås. Det rör sig således inte om ett hinder mot ingåendet av denna form av avtal. Med hänsyn till de krav på bland annat soliditet som gäller för godkännande av avtal om koncerninternt finansiellt stöd torde det därutöver vara tämligen osannolikt att ett företag försätts i konkurs i samband med att stödet utbetalas. Mot denna bakgrund anser kommittén att ändringar i gällande konkurs- lagstiftning inte är motiverade.

1101

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

SOU 2014:52

27.4.3Avtal om koncerninternt finansiellt stöd

Kommitténs förslag: Regler gällande avtal om koncerninternt finansiellt stöd ska införas i relevant sektorslagstiftning (lagen om bank- och finansieringsrörelse samt lagen om värdepappers- marknaden).

Av lag ska det framgå att ett sådant avtal kan ingås mellan å ena sidan ett moderinstitut, ett finansiellt holdingföretag eller moderholdingföretag, ett blandat finansiellt holdingföretag eller moderholdingföretag, ett holdingföretag eller ett moder- holdingföretag med blandad verksamhet som är etablerade inom unionen, och å den andra sidan ett dotterföretag till ett sådant företag som är etablerat i ett annat land inom eller utom unionen.

Kommitténs bedömning: Direktivets krav på att avtal om koncerninternt stöd ska ingås frivilligt samt att varje avtalspart vid slutandet av ett sådant avtal ska agera i syfte att tillvarata sina egna intressen följer av gällande rätt varför en lagregel med sådant innehåll inte behöver införas. Direktivets krav på att medlemsstaterna ska säkerställa att alla rättigheter, ersättnings- anspråk eller åtgärder som följer av ett avtal om koncerninternt finansiellt stöd enbart ska kunna hävdas av avtalsparterna, med uteslutande av tredje man, föranleder inte införandet av en särskild lagbestämmelse.

Skälen för kommitténs förslag och bedömning

Avtalsparter

Ett avtal om finansiellt stöd ska kunna ingås mellan å ena sidan ett moderinstitut, ett finansiellt holdingföretag eller moderholding- företag, ett blandat finansiellt holdingföretag eller moderholding- företag, ett holdingföretag eller ett moderholdingföretag med blandad verksamhet som är etablerade inom unionen, och å den andra sidan ett dotterföretag till ett sådant företag som är etablerat i ett annat land inom eller utom EU. Detta förutsatt att det sist- nämnda företaget omfattas av samma gruppbaserade tillsyn som moderföretaget. Stödet ska kunna ges mellan dotterföretag, från moder- till dotterföretag eller från dotter- till moderföretag.

1102

SOU 2014:52

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

Stöd ska dock inte kunna ges av eller till ett företag som vid tid- punkten för avtalets ingående uppfyller villkoren för tidigt ingrip- ande enligt artikel 27 i direktivet. Finansinspektionen ska således inte godkänna att avtal om koncerninternt finansiellt stöd ingås eller att stöd utbetalas om inspektionen anser att det givande eller det mottagande företaget uppfyller dessa villkor.

Situationen vid avtalets ingående

Som ovan nämns uppställer direktivet krav på att avtalet ska ha ingåtts frivilligt. Det torde följa av allmänna avtalsrättsliga principer att avtal ingås frivilligt. Avtalslagens regler om tvång (28 samt 29 §§) förhindrar att ett avtal blir bindande gentemot den som blivit rättsstridigt tvingad att ingå avtalet ifråga. Kommittén anser mot den bakgrunden att skäl saknas för att införa en uttrycklig reglering med detta innehåll. Även vad gäller direktivets bestäm- melse om att varje part i avtalsförhandlingarna måste agera för att tillvarata sina egna intressen, anser vi att skäl saknas för att införa en reglering med ett sådant innehåll.

Direktivet förutsätter även att det givande företaget ska ges full insyn i relevant information från det givande företaget innan avtal om koncerninternt finansiellt stöd ingås. Vi anser att även en reglering med ett sådant innehåll inte bör införas i lag. För det fall det givande företaget av det mottagande företaget inte ges insyn i relevant information från detta, bör det vara upp till det först- nämnda företaget att inte ingå avtalet ifråga.

Tredje mans ställning

Slutligen ska här diskuteras kravet i artikel 19.9 i direktivet på att medlemsstaterna ska säkerställa att alla rättigheter, ersättnings- anspråk eller åtgärder som följer av ett avtal om koncerninternt finansiellt stöd enbart ska kunna hävdas av avtalsparterna, med ute- slutande av tredje man. Det ska alltså inte vara möjligt för den som inte är part till avtalet att påkalla en åtgärd med stöd av det. Exempelvis ska ett annat bolag inom koncernen, en tillsyns- myndighet eller en annan tredje part inte ha möjlighet att påkalla att en stödåtgärd enligt avtalet ska genomföras. Att så är fallet torde ligga väl i linje med stödformens frivilliga karaktär samt den

1103

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

SOU 2014:52

inom avtalsrätten grundläggande principen om avtalets subjektiva begräsning. Denna princip innebär som huvudregel att ett avtal enbart skapar rättigheter och skyldigheter för de som är parter till avtalet ifråga.

En särskild fråga som behöver belysas i detta sammanhang är huruvida aktieägare i ett bolag som är part till avtalet ska kunna kräva skadestånd av bolaget på grund av en åtgärd som vidtagits med stöd av avtalet ifråga. En sådan skadeståndsskyldighet skulle teoretiskt sett kunna uppstå ifall en organledamot (såsom en styrelseledamot eller en verkställande direktör) i dennes egenskap av organ för bolaget orsakar aktieägare eller annan tredje man skada (organansvar). Detta ansvar innebär att ledamotens vållande till- räknas bolaget som dess eget.

Enligt gällande rätt kan stiftare, styrelseledamot samt verk- ställande direktör behöva utge skadestånd till aktieägare om han eller hon vid fullgörande av sitt uppdrag överträtt ABL, ÅRL eller bolagsordningen och därvid orsakat en aktieägare skada (29 kap. 1 § första stycket ABL). Man kan visserligen tänka sig det fallet att styrelsen i ett bolag beslutar att ge koncerninternt finansiellt stöd i strid med ABL:s regler varigenom en aktieägare lider skada.11 Mot bakgrund av den ovan förda diskussionen i avsnitt 27.4.1 ska det inte vara möjligt för styrelsen att på egen hand ingå ett avtal om koncerninternt finansiellt stöd. Detta eftersom ett sådant avtal ska godkännas av bolagsstämman eller Finansinspektionen.12

Mot bakgrund av detta resonemang torde det i dagsläget inte vara möjligt för en aktieägare i ett bolag som är part till ett sådant avtal att på grund av avtalet föra en framgångsrik talan om skade- stånd mot bolaget ifråga. Det torde således inte vara möjligt enligt gällande rätt för tredje man att hävda rättigheter, ersättnings- anspråk eller att påkalla åtgärder med stöd av ett avtal om koncern- internt finansiellt stöd. Av den anledningen anser kommittén inte

11En sådan skada skulle sannolikt bestå i att bolagets ekonomiska ställning skulle ha för- sämrats. Att en åtgärd försämrar bolagets ekonomiska ställning medför, enligt Högsta domstolens avgörande i NJA 1979 s. 157, inte rätt till ersättning för borgenären, om bolaget efter åtgärdens vidtagande fortfarande bedöms kunna betala sina skulder allt efter som de förfaller. Blir däremot bolaget insolvent i samband med åtgärden kan man tänka sig att aktie- ägare har rätt att föra en skadeståndstalan. Ett avtal om koncerninternt finansiellt stöd som riskerar att göra det givande bolaget insolvent ska emellertid inte godkännas av varken Finansinspektionen eller bolagsstämman.

12För det fall styrelsen i ett bolag skulle besluta att ge koncerninternt finansiellt stöd i strid med tillämpliga regler, utgör artikel 19(9) i direktivet i sig inget hinder mot att skadestånd kan utgå till en aktieägare eller annan tredje man.

1104

SOU 2014:52

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

att bestämmelsen i artikel 19.9 i direktivet behöver implementeras i svensk rätt genom införandet av en särskild lagregel.

27.4.4Företagens anmälningsskyldighet innan avtal om koncerninternt finansiellt stöd ingås

Kommitténs förslag: Regler ska införas i relevant sektors- lagstiftning gällande moderföretagets ansvar för att ansökan om godkännande av avtal om koncerninternt finansiellt stöd görs till den samordnande tillsynsmyndigheten för koncernen. Finansinspektionen ska i sin egenskap av samordnande tillsyns- myndighet vidarebefordra en sådan ansökan till de behöriga myndigheterna för varje avtalspart.

Skälen för kommitténs förslag

Moderföretaget i en koncern inom vilken ett avtal om finansiellt stöd mellan två eller flera företag har ingåtts ska vara skyldigt att göra en ansökan till den samordnande tillsynsmyndigheten. Till ansökan ska bifogas ledningsorganets motiverade beslut enligt vad som anges i avsnitt 27.4.6 nedan. Vidare ska ledningsorganet för det givande företaget bifoga texten till det föreslagna avtalet samt ange vilka företag som föreslås vara avtalsparter.

27.4.5Finansinspektionens prövning av förslag till avtal om koncerninternt finansiellt stöd

Kommitténs förslag: Regler ska införas i relevant sektors- lagstiftning gällande Finansinspektionens rätt att godkänna avtal om koncerninternt finansiellt stöd. Finansinspektionen ska pröva huruvida avtalet om koncerninternt finansiellt stöd upp- fyller de i artikel 23 samt artikel 19.7 i direktivet stadgade vill- koren. Finansinspektionen ska ges rätten att besluta att ett avtal som inte uppfyller dessa villkor inte ska betraktas som ett avtal om koncerninternt stöd i enlighet med direktivets regler.

1105

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

SOU 2014:52

Kommitténs bedömning: Koncerninternt finansiellt stöd som ges i strid med Finansinspektionens beslut kan leda till att transaktionen förbjuds med stöd av aktiebolagsrättsliga regler. Detta sammanhänger med att en sådan transaktion inte omfattas av det föreslagna undantaget i aktiebolagslagen.

Skälen för kommitténs förslag och bedömning

Som vi redogör för ovan innehåller direktivet tämligen omfattande regler gällande tillsynsmyndigheternas roll i nu aktuellt hänseende. Finansinspektionen ska mot den bakgrunden pröva huruvida ett förslag till avtal om koncerninternt finansiellt stöd ska godkännas, underkännas eller begränsas. Denna prövning ska ske i de fall då inspektionen är samordnande tillsynsmyndighet för den koncern inom vilken stöd ska utgå.

De villkor som gäller för godkännande av avtal om finansiellt stöd bör framgå av lag. Dessa villkor ska vara desamma som följer av direktivets regler (se ovan i avsnitt 27.2.3 samt 27.2.4). Finansinspektion ska ha möjlighet att medge undantag från de krav som ställs på det stödgivande företagets uppfyllelse av relevanta regler gällande kapitalbas, likviditet samt stora exponeringar.

Hur Finansinspektionen ska hantera ansökan om godkännande gällande förslag till avtal om koncerninternt finansiellt stöd torde kunna regleras genom annan författningsform än lag. Detta inbegriper Finansinspektionens skyldighet att till resolutions- myndigheten överlämna de avtal om finansiellt stöd som den godkänt enligt vad som stadgas i artikel 22 i direktivet.

I detta sammanhang uppkommer frågan om konsekvensen av att Finansinspektionen underkänner en ansökan om godkännande av ett avtal om koncerninternt finansiellt stöd. Med tanke på att det – som ovan diskuterats – rör sig om en frivillig stödform som inte ska påverka andra koncerninterna finansiella arrangemang, bör Finansinspektionen inte ha möjlighet att förbjuda att stöd utbetalas förutsatt att inte gällande rörelsereglering ger inspektionen en sådan möjlighet. Konsekvensen av ett underkännande blir således att stödet, om det utbetalas, kan komma att förbjudas med stöd av aktiebolagsrättsliga regler (se diskussionen ovan i avsnitt 27.4.1).

1106

SOU 2014:52

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

27.4.6Företagens beslut om koncerninternt finansiellt stöd

Kommitténs förslag: Bestämmelser ska införas i relevant sektorslagstiftning gällande kravet på att bolagsstämman i det givande samt i det mottagande företaget ska godkänna utkast till avtal om koncerninternt finansiellt stöd samt bemyndiga led- ningsorganet att ge respektive ta emot stödet ifråga. I lag ska det även anges vilka uppgifter som ska framgå av bolagsstämmans beslut. Slutligen ska ledningsorganets skyldighet att till bolags- stämman årligen rapportera om de åtgärder som vidtagits med stöd av ett tidigare godkänt avtal om koncerninternt finansiellt stöd framgå av lag.

Skälen för kommitténs förslag

Beslutet om att ge sådant finansiellt stöd som avses i artikel 19 i direktivet ska enligt artikel 24 fattas av ledningsorganet för det bolag som ger stödet. Även ledningsorganet i det företag som tar emot stödet ska enligt samma artikel fatta beslut om att godkänna stödet (se även ovan i avsnitt 27.2.4).

Enligt artikel 2.1.24 i direktivet ska definitionen avseende led- ningsorgan vara densamma som i artikel 3.7 i kapitaltäcknings- direktivet. Enligt den sistnämnda artikeln utgörs ledningsorganet av det eller de organ i institutet som enligt nationell rätt har befogenhet att fastställa institutets strategi, mål och allmänna inriktning och som kontrollerar och övervakar ledningens besluts- fattande samt de personer som i praktiken leder institutets verk- samhet.

Det har tidigare konstaterats att formuleringen i artikel 3.7 i kapitaltäckningsdirektivet är densamma som använts i bestäm- melserna om ledningsprövning i övriga direktiv inom det finansiella området (se exempelvis artikel 11 i 2006 års kreditinstitutsdirektiv) och artikel 13 direktiv 2002/87/EG (konglomeratdirektivet). Detta har lett till slutsatsen att begreppet ledningsorgan i kapitaltäck- ningsdirektivet ska omfatta de bolagsorgan som är omfattade av reglerna om ledningsprövning, dvs. styrelse och verkställande direktör.13

13 SOU 2013:65, s. 353, samt 2013 års värdepappersmarknadsutrednings och 2012 års mark- nadsmissbruksutrednings promemoria om sanktioner enligt CRD IV, s. 59 f.

1107

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

SOU 2014:52

Föreliggande direktiv pekar dock ut ett bolagsorgan som exempelvis ska ansvara för att ansökan om godkännande av avtal om koncerninternt stöd sker på föreskrivet vis. Det är mot den bakgrunden inte lämpligt att utpeka två olika bolagsorgan (styrelse och verkställande direktör) som ansvariga för de uppgifter som enligt direktivet åligger företagets ledningsorgan. Begreppet led- ningsorgan ska således för svenskt vidkommande motsvara före- tagets styrelse.

När det gäller de rättsliga förutsättningar som i dagsläget före- ligger för en styrelse i ett aktiebolag att fatta ett beslut om att ge respektive ta emot sådant finansiellt stöd, bör följande framhållas. Av 8 kap. 4 § ABL följer att det är styrelsen som svarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter. Det följer vidare av 8 kap. 35 § samma lag att styrelsen tecknar bolagets firma. Redan av dessa bestämmelser följer det att styrelsen, enligt gällande rätt, har rätt att underteckna ett sådant avtal om finansiellt stöd som avses i artikel 19 i direktivet, med mindre en lagregel därigenom överträds (jfr avsnitt 27.4.1 ovan gällande reglerna om värdeöverföring).

Att direktivet kräver att bolagsstämman ska bemyndiga styrelserna i såväl de givande som i de mottagande företagen att ge respektive ta emot stödet ifråga utgör därmed ett ytterligare krav i förhållande till gällande svensk rätt på detta område. Vid sin behandling av denna fråga bör de ordinarie reglerna om omröstning på bolagsstämma gälla (se 8 kap. 40 § ABL). Av bolagsstämmans beslut ska det framgå vilka uppgifter som det grundats på, vilka företag som avtalet slutits med, för vilket ändamål stödet ges, samt på vilket vis de krav som ställs i tillämplig lagstiftning är uppfyllda.

Direktivet stadgar i detta hänseende en skyldighet för medlems- staterna att kräva att avtalet blir godkänt på ovan beskrivet vis. För- hållandet att bolagsstämman ska bemyndiga styrelsen att ingå dylikt avtal bör därför framgå av lag. Finansinspektionen ska inte godkänna ett avtal om koncerninternt finansiellt stöd om det inte blivit godkänt av bolagsstämman i respektive bolag i behörig ordning.

Slutligen bör skyldigheten för de företag som ingått avtal om finansiellt stöd att publicera information om detsamma, i enlighet med artikel 26 i direktivet, också framgå av lag. Lagreglerna kompletteras med fördel av föreskrifter i annan form än lag.

1108

SOU 2014:52

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

27.4.7Företagens anmälningsskyldighet innan koncerninternt finansiellt stöd utbetalas

Kommitténs förslag: Regler ska införas i relevant sektors- lagstiftning gällande det givande företagets skyldighet att göra en anmälan till Finansinspektionen innan koncerninternt finansiellt stöd utbetalas. Av lag ska det även framgå vilka upp- gifter en sådan anmälan ska innehålla.

Skälen för kommitténs förslag

Det företag som avser att ge stöd i enlighet med ett avtal om koncerninternt finansiellt stöd ska vara ansvarigt för att en anmälan görs till Finansinspektionen. En sådan anmälan ska innehålla styrelsens beslut enligt vad som diskuterats i avsnitt 27.4.6 ovan. Därutöver ska anmälan innehålla detaljerade uppgifter kring det stöd som ska utbetalas inklusive en kopia av avtalet. Detaljerade uppgifter kring innehållet i denna anmälan föreslås kunna meddelas i annan författningsform än lag.

27.4.8Finansinspektionens invändningsrätt

Kommitténs förslag: Regler ska införas i relevant sektors- lagstiftning gällande Finansinspektionens möjlighet att invända mot att stöd utgår enligt ett tidigare godkänt avtal om koncern- internt finansiellt stöd. Finansinspektionen ska ges möjlighet att antingen godkänna att stödet utgår, eller besluta om att stödet ska begränsas alternativt inte utgå alls. Finansinspektionen ska vara skyldig att informera den samordnande tillsynsmyndig- heten (om inte den är samordnande tillsynsmyndighet), det mottagande företagets behöriga myndighet (om inte den är det mottagande företagets behöriga myndighet), samt Europeiska bankmyndigheten.

Utnyttjar inspektionen inte sin invändningsrätt inom fem dagar från det att anmälan inkommit ska stödet få ges i enlighet med de villkor som framgår av anmälan. I sin egenskap av behörig myndighet för det mottagande företaget eller samord- nande tillsynsmyndighet ska Finansinspektionen ges rätten att

1109

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

SOU 2014:52

hänskjuta eventuella invändningar mot det beslut som den behöriga myndigheten för det givande företaget fattat till Eba med begäran om bistånd enligt artikel 31 i förordning (EU) nr 1093/2010.

Skälen för kommitténs förslag

Finansinspektionen ska ges rätten av invända emot att stöd utbetalas enligt ett avtal som tidigare godkänts. Denna rätt till- kommer Finansinspektionen i dess roll som behörig myndighet för det givande företaget. Agerar inte myndigheten inom fem arbets- dagar räknat från det att den tog emot en komplett anmälan, får stödet utgå.

Finansinspektionen kan besluta att underkänna eller begränsa det koncerninterna finansiella stödet för det fall myndigheten bedömer att de villkor som gäller för dess godkännande inte skulle vara uppfyllda. Konsekvensen av att ett stöd utbetalas trots ett underkännande eller en begränsning i detta skede är detsamma som om ett stöd utbetalas utan att det godkänts i behörig ordning (se avsnitt 27.4.5 ovan).

För det fall Finansinspektionen skulle vara behörig myndighet för det mottagande företaget eller samordnande tillsynsmyndighet utan att samtidigt vara behörig myndighet för det givande företaget, ska inspektionen ha rätt att hänskjuta eventuella invändningar mot det beslut som den behöriga myndigheten för det givande företaget fattat till Eba med begäran om bistånd enligt artikel 31 i förordning (EU) nr 1093/2010.

27.4.9Publicering av avtal om koncerninternt finansiellt stöd

Kommitténs förslag: Regler ska införas i relevant sektors- lagstiftning gällande det givande samt det mottagande före- tagens skyldighet att publicera information gällande avtal om koncerninternt finansiellt stöd.

1110

SOU 2014:52

Avtal om finansiellt stöd inom koncerner

Skälen för kommitténs förslag

Styrelsen i varje företag som är part till ett avtal om koncerninternt finansiellt stöd ska vara skyldig att offentliggöra att det ingått ett sådant avtal samt vilka som varit parter till avtalet. Styrelsen ska även offentliggöra en översiktlig beskrivning av avtalsinnehållet. Styrelsen ska också uppdatera den information som offentliggörs enligt första stycket minst en gång årligen. Vi föreslår att närmare detaljer kring utformningen av denna information ska kunna föreskrivas i annan författningsform än lag.

1111

28 Återhämtningsplaner

28.1Övergripande om återhämtningsplaner

28.1.1Bakgrund och utgångspunkter

Resolutionsdirektivet reglerar tre olika faser av arbetet med finan- siell stabilitet: förebyggandefasen, återhämtningsfasen och reso- lutionsfasen. I den förebyggande fasen ska ett institut eller dess moderföretag upprätta en så kallad återhämtningsplan, som förbe- redelse för eventuella åtgärder om det utsätts för påfrestningar. När ett företag hamnar under stark press ska alltså det redan ha funde- rat kring eventuella åtgärder baserat på olika typscenarier. När dessa planer sätts i verket definierar återhämtningsfasen. Om åter- hämtningsåtgärderna visar sig vara otillräckliga inträder resolu- tionsfasen, under förutsättning att företaget uppfyller villkoren för resolution. I annat fall ska det avvecklas via konkurs eller likvidat- ion.

Återhämtningsplaner ska instituten upprätta i fredstid, oavsett hur sannolikt det är för respektive institut att hamna i en sådan situation. Planerna ska granskas av den ansvariga tillsynsmyndig- heten. Upprättandet av återhämtningsplaner är alltså ytterligare ett instrument för Finansinspektionens och andra tillsynsmyndighet- ers tillsyn.

Återhämtningsplanerna ska skiljas från resolutionsplanerna, som är planer som resolutionsmyndigheterna ska upprätta för att planera för en rekonstruktion eller avveckling av ett institut eller en koncern. Kommittén behandlar resolutionsplaner i kapitel 23.

1113

Återhämtningsplaner

SOU 2014:52

28.1.2Syftet med återhämtningsplaner

Före krisen låg fokus framför allt på riskhanteringssystem för den löpande verksamheten. En bank som gav krediter skulle identifiera och hantera risker som kunde leda till kreditförluster. Ett värde- pappersbolag som gjorde värdepappersaffärer för egen eller andras räkning byggde upp system för att skydda sig mot förluster i den verksamheten, t.ex. till följd av att värdepapperen minskade i värde. När företagen fick problem upprättade de särskilda åtgärdsplaner. Historiskt har emellertid ofta orsakerna till att en bank hamnar under press berott på externa faktorer, såsom en allmän ekonomisk nedgång eller att problem spritt sig från andra finansiella företag. Historien visar också att instituten inte i tillräckligt hög utsträck- ning har funderat kring situationer där extrema åtgärder måste vidtas.

Återhämtningsplanerna ska till stor del behandla institutens styrning och riskkontroll. Syftet med att ställa krav på återhämt- ningsplaner är att instituten redan ska ha funderat igenom vissa typscenarier, och lämpliga åtgärder att vidta om något av dessa sce- narier – eller något som liknar det beskrivna scenariot – inträffar. Tanken är även att instituten ska använda sig av planerna i det stressade läget.

Det nya med återhämtningsplanerna är att de ställer krav på beredskapsplanering även för scenarier som är mer osannolika än vad instituten tidigare arbetat med. De flesta finansiella kriser eller institutspecifika problem är unika och det är inte en realistisk eller pragmatisk strategi att planera i detalj för varje möjligt scenario. Dock, genom att fundera kring typscenarion, och därtill kopplade åtgärder bör ett instituts beredskap att hantera även det unika stressade scenariot markant höjas. Institutens återhämtningsplaner kommer inte bara att öka medvetenheten och beredskapen för stressade scenarier. Även den praktiska tillämpningen av dessa åtgärder bör bli bättre, genom att det redan finns processer och en organisation för att vidta sådana åtgärder. Arbetet med återhämt- ningsplanerna förväntas också öka institutens medvetenhet om hur sårbara de är.

kapitel 28). Det finns dock varken ett krav på att instituten end- ast får tillämpa planerna när förutsättningarna för ingripanden är uppfyllda, eller att instituten måste tillämpa planen då. Inte heller är indikatorer, som instituten ska ha identifierat bindande för institutet. Återhämtningsplanerna är alltså inte planer som auto-

1114

SOU 2014:52

Återhämtningsplaner

matiskt ska aktiveras i händelse av stress, utan de ska tillämpas efter bästa omdöme. Tillsynsmyndigheterna kommer emellertid att kunna kräva att institut tillämpar hela eller delar av återhämtnings- planerna om förutsättningarna för ingripanden uppfylls.

28.1.3Om resolutionsdirektivets innehåll

Med en återhämtningsplan avses enligt resolutionsdirektivet en plan som utarbetats av ett institut eller ett moderföretag till ett institut och som beskriver vilka åtgärder som de företag som berörs av planen ska vidta för att återställa ett instituts eller en koncerns finansiella ställning efter en betydande försämring av den finansiella situationen. Planerna bör vara detaljerade och baseras på realistiska antaganden om en rad detaljerade och strikta scenarier (skäl 21). Vad en återhämtningsplan ska innehålla beskrivs närmare i avsnit- ten 28.2.2 och 28.3.2.

Återhämtningsplanerna utgör ett av de instrument instituten ska använda för sin företagsstyrning (styrform) och omfattas av de behöriga myndigheternas löpande tillsyn. Planerna identifierar alltså vilka åtgärder instituten eller de andra koncernföretagen kan vidta men det finns inte någon skyldighet att följa dem om det när de ska verkställas visar sig olämpligt (se avsnitt 28.2.7).

Resolutionsdirektivet skiljer mellan återhämtningsplaner för koncerner och för individuella institut (artiklarna 5 och 7). Ett individuellt institut som inte ingår i en koncern som omfattas av gruppbaserad tillsyn ska upprätta en återhämtningsplan för sin verksamhet. De individuella institutens återhämtningsplaner behandlas i avsnitt 28.2. För institut som ingår i en koncern som omfattas av gruppbaserad tillsyn ska det i stället upprättas en s.k. koncernåterhämtningsplan som omfattar koncernföretagen i grup- pen. Dessa planer beskrivs närmare i avsnitt 28.3.

Tillsynsmyndigheten har möjlighet att medge att vissa institut upprättar förenklade planer. Det finns också begränsade möjlig- heter att undanta vissa typer av institut från att upprätta återhämt- ningsplaner (artikel 4); se avsnitt 28.4. De planer som upprättas ska godkännas av ledningen i det ansvariga företaget och ges in till till- synsmyndigheten (artiklarna 5.9 och 7.7); se avsnitt 28.2.4 och 28.3.3. Återhämtningsplanerna är levande dokument, som kontinu- erligt ska uppdateras; se avsnitt 28.2.3 och 28.3.2).

1115

Återhämtningsplaner

SOU 2014:52

Om tillsynsmyndigheten bedömer att det finns väsentliga bris- ter i planen, ska institutet ges tillfälle att ändra planen eller föreslå ändringar sin (affärs)verksamhet. Om institutet inte gör några änd- ringar eller om tillsynsmyndigheten inte är nöjd med de ändringar som föreslås, får myndigheten under vissa förutsättningar förelägga institutet att vidta de åtgärder som den anser behövs. Det kan handla om konkreta ändringar i planen eller förändringar i affärs- verksamheten. Åtgärderna ska vara nödvändiga och proportioner- liga (artikel 6.6). Dessa bestämmelser behandlas i avsnitt 28.2.6. och 28.3.4

För en koncern ska bedömningen av koncernåterhämtningspla- nen göras av den samordnande tillsynsmyndigheten, dock tillsam- mans med vissa andra behöriga myndigheter. Dessa myndigheter ska försöka fatta ett gemensamt beslut. Om de inte lyckas med det ska den samordnande myndigheten fatta beslut i vissa frågor och de övriga myndigheterna i vissa andra. Det är dock möjligt att hän- skjuta en fråga till Eba för bindande medling. När Eba har fattat sitt beslut är myndigheterna skyldiga att följa det (artikel 8). Denna process behandlas närmare i avsnitt 28.3.4.

28.2Återhämtningsplaner för individuella institut som inte står under gruppbaserad tillsyn

28.2.1Vad är en återhämtningsplan?

Kommitténs förslag: En återhämtningsplan är en plan som upprättas av ett institut i syfte att för olika scenarier identifiera åtgärder som institutet avser att vidta för att bevara eller åter- ställa sin finansiella ställning och livskraft efter en betydande försämring av den finansiella situationen.

Ett institut som inte tillsammans med andra koncernföretag är föremål för gruppbaserad tillsyn ska upprätta och uppdatera en återhämtningsplan.

Av en återhämtningsplanen ska det framgå att

1.de åtgärder som identifieras rimligen kan förväntas leda till att institutet kan bevara eller återställa sin finansiella ställning och livskraft, och.

2.planen och de åtgärder som identifieras i den rimligen kan förväntas bli genomförda snabbt och effektivt vid finansi-

1116

SOU 2014:52

Återhämtningsplaner

ell stress och utan att leda till en allvarlig störning i det finansiella systemet.

De åtgärder som identifieras i en återhämtningsplan får inte leda till att det uppkommer väsentliga hinder mot att rekonstruera eller avveckla institutet inom ramen för resolution.

Resolutionsdirektivet

En återhämtningsplan är en plan som utformas och underhålls av ett institut i enlighet med artikel 5 (se definition i artikel 2.1.32).

Enligt artikel 5.1 ska medlemsstaterna säkerställa att varje institut som inte utgör en del av en koncern som är föremål för gruppbaserad tillsyn i enlighet med artiklarna 111 och 112 i kapi- taltäckningsdirektivet, upprättar och underhåller en återhämt- ningsplan som innehåller åtgärder som ska vidtas av institutet för att återställa dess finansiella ställning efter en betydande försämring av dess finansiella situation. Av de övriga bestämmelserna i artikel 5 framgår mer i detalj vad en återhämtningsplan ska innehålla, att en plan ska uppdateras åtminstone årligen och att den ska godkännas av ledningen innan den ges in till den behöriga myndigheten. De sistnämnda bestämmelserna behandlas inte här utan i avsnitt 28.2– 28.4.

Återhämtningsplaner utgör en styrform,

Återhämtningsplaner ska anses utgöra en styrform i den mening som avses i artikel 74 i kapitaltäckningsdirektivet. Till de övriga styrformerna hör exempelvis de processer och rutiner för att han- tera kreditrisker och andra risker.

Vilka krav ställs på utformningen av en återhämtningsplan?

Enligt artikel 6.1 ska instituten på ett tillfredsställande sätt visa den behöriga myndigheten att:

1.Genomförandet av de föreslagna arrangemangen i planen rimligen kan förväntas upprätthålla eller återställa institutets

1117

Återhämtningsplaner

SOU 2014:52

eller koncernens livskraft1 och finansiella ställning, med beakt- ande av de förberedande åtgärder som institutet har vidtagit eller planerar att vidta.

2.Planen och de specifika alternativen i planen rimligen kan förväntas bli genomförda snabbt och effektivt i situationer av finansiell stress och i största möjliga utsträckning undvika några betydande negativa effekter på det finansiella systemet, inbegripet scenarier som skulle leda till att andra institut skulle genomföra återhämtningsplaner under samma tidsperiod.

Skälen för kommitténs förslag

Individuella institut ska upprätta återhämtningsplaner

Av artikel 5.1 i resolutionsdirektivet framgår att ett institut som inte tillsammans med andra koncernföretag är föremål för gruppba- serad tillsyn ska upprätta en återhämtningsplan. En motsvarande skyldighet bör införas i svensk rätt. Av detta kommer det då att följa att en återhämtningsplan ska upprättas av ett helt fristående institut eller institut som har ett holdingföretag med blandad verk- samhet som moderföretag eller vars dotterföretag inte bedriver finansiell verksamhet.

Som framgår av avsnitt 28.3 ska det upprättas koncernåterhämt- ningsplaner för nationella och gränsöverskridande koncerner.

Vad är en återhämtningsplan?

En återhämtningsplan, i resolutionsdirektivets betydelse, behandlar inte hur instituten ska organisera sin verksamhet för att hantera kreditrisker, marknadsrisker eller operativa risker. Sådana risker hanteras i stället i särskilda riktlinjer och instruktioner som styr den löpande verksamheten. Återhämtningsplanerna syftar i stället till att beskriva ett bredare spektrum av åtgärder som institut kan vidta när det uppstår situationer där deras finansiella ställning är hotad. Det är alltså inte fråga om ”business as usual options” utan

1 I direktivet används ordet ”bärkraft”. Kommittén anser att ”livskraft” är ett bättre svenskt uttryck för det som direktivet avser.

1118

SOU 2014:52 Återhämtningsplaner

om extraordinära åtgärder för allvarliga hot mot ett instituts finansiella ställning och livskraft.

Syftet med en återhämtningsplan är inte att förutse de faktorer som kan utlösa en kris utan snarare att identifiera de alternativ som finns tillgängliga för att motverka en kris och bedöma om de är tillräckligt robusta och om de är tillräckligt varierande för att möta ett brett spektrum av chocker.

Ett instituts finansiella situation kan försämras av olika anled- ningar, t.ex. genom förluster. Varje förlust leder dock inte till att återhämtningsplanen aktiveras. Om den händelse som inträffar leder till institutets finansiella situation försämras avsevärt eller förväntas försämras avsevärt bör dock institutet ha förberett åtgär- der som förhindrar att dess finansiella ställning försämras ytterli- gare. Dessa åtgärder behöver enligt direktivet inte avse tillskott av kapital eller alternativ för att hantera likviditetschocker utan kan också avse ändringar, t.ex. neddragningar av verksamheten eller omstrukturering av skulder.

Med utgångspunkt från direktivets bestämmelser kan alltså en återhämtningsplan definieras som en plan som upprättas av ett institut i syfte att för olika scenarier identifiera åtgärder som insti- tutet avser att vidta för att bevara eller återställa sin finansiella ställning och livskraft efter en betydande försämring av den finan- siella situationen. Åtgärderna ska alltså vara genomförbara men institutet behöver inte vidta dem om de bedöms vara olämpliga när en händelse som anges i planen inträffar (se avsnitt 28.2.7)

Vi har ännu inte gått närmare in på vad en återhämtningsplan ska innehålla. Det kan dock redan här konstateras att för en åter- hämtningsplan ska fylla sitt syfte kommer instituten att behöva ta ställning till om det sätt på vilket verksamheten drivs, gör det möj- ligt att vidta adekvata åtgärder när det behövs. Kartläggningen av verksamheten, inklusive den för instituten viktiga affärsverksam- heten, är därför ett viktigt led i upprättande av återhämtningspla- nerna. Instituten måste också ha system etc. som gör det möjligt att upptäcka hot och kunna vidta adekvata åtgärder i tid. Åter- hämtningsplanerna måste därför vara en integrerad del i företagens verksamhet och organisation.

1119

Återhämtningsplaner

SOU 2014:52

Vilka krav ska ställas på utformningen av en återhämtningsplan?

Som har nämnts i det föregående ska en återhämtningsplan identi- fiera olika åtgärder som ett institut kan vidta i olika möjliga framtid stressade scenarier. Det är dock inte på planeringsstadiet möjligt eller rimligt att säga med säkerhet om åtgärder som framstår som verkningsfulla på planeringsstadiet faktiskt kommer att få avsedd effekt när det blir skarpt läge. För att en återhämtningsplan ska uppfylla sitt syfte är det dock samtidigt viktigt att de åtgärder som finns i planen kan förväntas fungera. Med direktivets sätt att uttrycka det kan man alltså säga att instituten på ett tillfredsstäl- lande sätt ska kunna visa att de återhämtningsalternativ som iden- tifieras rimligen kan förväntas ge förväntad effekt och vara genomförbara när det råder finansiell stress samtidigt som de i största möjliga utsträckning undviker att skapa negativa effekter på det finansiella systemet.

Den lagtekniska lösningen

Som framgår skiljer sig återhämtningsplanerna i vissa avseende från andra styrformer genom att de inte i första hand fokuserar på risker m.m. i den löpande verksamheten utan syftar till att säkerställa att det finns återhämtningsalternativ som fungerar när institutets finansiella situation försämrats avsevärt. Arbetet med att göra pla- ner är också resurskrävande för instituten och kommer att kräva att särskilda resurser avsätts hos Finansinspektionen samt ha stor betydelse för det internationella samarbetet.

Till detta kommer att det inte är tillräckligt att de åtgärder som institutet beskriver i planen förmår lösa dess egna problem utan instituten ska även i största möjliga utsträckning beakta vilka effekter åtgärderna får för det finansiella systemet i stort. Att instituten ska ta hänsyn till det finansiella systemet regleras inte i befintlig lagstiftning. Mot denna bakgrund anser vi att institutens skyldighet att upprätta återhämtningsplaner, inklusive en definition av begreppet återhämtningsplan, liksom de kvalitativa krav som ställs på en återhämtningsplan bör framgå av lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden. Med hänsyn till direktivets utformning bör det också tydligt framgå att det är institutet som ska kunna visa att kraven är uppfyllda.

1120

SOU 2014:52

Återhämtningsplaner

Vi föreslår därför att det tas en bestämmelse i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden som anger att det av en återhämtningsplan ska framgå att:

Av en återhämtningsplanen ska det framgå att

1.de åtgärder som identifieras rimligen kan förväntas leda till att institutet kan bevara eller återställa sin finansiella ställning och livskraft, och

2.planen och de åtgärder som identifieras i den rimligen kan förväntas bli genomförda snabbt och effektivt vid finansiell stress och utan att leda till en allvarlig störning i det finansiella systemet.

Enligt kommitténs bedömning är det också rimligt att de åtgärder som föreslås inte skapar väsentliga hinder för resolutionsmyndig- hetens möjlighet att rekonstruera eller avveckla institutet. Detta sägs visserligen inte uttryckligen men följer indirekt av att Finans- inspektionen kommer att vara skyldig att ge resolutionsmyndig- heten möjlighet att granska planen i syfte att identifiera åtgärder i återhämtningsplanen som kan ha en negativ effekt på möjligheten att rekonstruera eller avveckla institutet och ge rekommendationer till den behöriga myndigheten i dessa frågor (se avsnitt 28.2.5).

Det skulle dock föra för långt att ålägga institutet att visa att åtgärder i planen inte kommer att försvåra genomförandet av resolution. Det bör dock åligga Finansinspektionen att granska detta vid sin utvärdering av planen (se avsnitt 28.2.5). Det bör därför anges att de åtgärder som identifieras i en återhämtningsplan inte får leda till att det uppkommer väsentliga hinder mot att rekonstruera eller avveckla institutet inom ramen för resolution.

Proportionalitet

Som har nämnts i det föregående är återhämtningsplanerna en styrform. För upprättande av sådana gäller enligt artikel 74 i kapi- taltäckningsdirektivet en proportionalitetsprincip. Av 6 kap. 4 § a LBF och 8 kap. 6 § gäller att de ska tillämpas i proportion till arten och omfattningen av institutets verksamhet och dess komplexitets- grad.

Även vid tillämpningen av resolutionsdirektivet ska åtgärderna vara proportionerliga med hänsyn till det enskilda företagets förut-

1121

Återhämtningsplaner

SOU 2014:52

sättningar; se artikel 1 andra stycket och skälen 14 och 21 i reso- lutionsdirektivet. I skäl 14 anförs bl.a. att myndigheter bör säker- ställa att de administrativa bördorna i samband med förpliktelsen att utarbeta återhämtningsplaner minimeras. Innehållet och informationen som preciseras i direktivet och bilaga A sätter mini- mistandarden för institut med uppenbar systemrelevans, men myn- digheterna är tillåtna att specifikt tillämpa andra och betydligt mer begränsade krav på återhämtningsplanering och information för ett institut och med mindre frekventa uppdateringar än ett år. För ett litet institut med låg grad av sammanlänkning och komplexitet skulle en återhämtningsplan kunna begränsas till viss basinformat- ion om dess struktur, utlösare för återhämtningsåtgärder och åter- hämtningsval.

Även om alla institut är skyldiga att upprätta återhämtningspla- ner finns det alltså utrymme att anpassa kraven i det enskilda fallet.

28.2.2Vad ska en återhämtningsplan innehålla?

Kommitténs förslag: Regeringen eller den myndighet rege- ringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad en återhämt- ningsplan ska innehålla.

Resolutionsdirektivet

En återhämtningsplan ska identifiera de åtgärder som ett institut avser att vidta för att återställa sin finansiella ställning och livskraft. I direktivet finns det emellertid också bestämmelser som mer kon- kret beskriver vad en återhämtningsplan ska innehålla. Dessa behandlas i det följande.

En plan får inte förutsätta tillgång till statligt stöd

Enligt artikel 5.3 och 5.4 får återhämtningsplanerna inte förutsätta tillgång till eller erhållande av statligt stöd, men ska i tillämpliga fall inbegripa en analys av hur och när ett institut i enlighet med de villkor som anges i planen, får ansöka om att få utnyttja central- banksfaciliteter och identifiera de tillgångar som förväntas godtas som säkerhet för sådana faciliteter.

1122

SOU 2014:52

Återhämtningsplaner

Information som ska ingå i planen

Enligt artikel 5.5 ska medlemsstaterna säkerställa att återhämt- ningsplanerna inbegriper de uppgifter som räknas upp i avsnitt A i bilagan. Medlemsstaterna får kräva att ytterligare information ska ingå i återhämtningsplanerna. Av direktivet framgår vidare att åter- hämtningsplanerna också ska innehålla åtgärder som är möjliga för institutet att vidta när förutsättningarna för tidiga ingripanden enligt artikel 27 är uppfyllda (se kapitel 28). Enligt bilagan ska en återhämtningsplan innehålla följande uppgifter:

1.En sammanfattning av huvudinslagen i planen och en samman- fattning av den totala återhämtningskapaciteten.

2.En sammanfattning av de väsentliga förändringarna för institutet sedan den senast inlämnade återhämtningsplanen.

3.En kommunikations- och informationsplan med redogörelse för hur företaget avser att hantera eventuellt negativa marknads- reaktioner.

4.Ett antal kapital- och likviditetsåtgärder som krävs för att upp- rätthålla eller återställa bärkraften i institutets finansiella ställ- ning.

5.En uppskattning av tidsramen för att genomföra varje väsentlig del av planen.

6.En detaljerad beskrivning av alla väsentliga hinder för ett effektivt och snabbt verkställande av planen, vilket inbegriper beaktande av följderna för resten av koncernen, kunderna och motparterna.

7.Identifiering av kritiska funktioner.

8.En detaljerad beskrivning av förfarandena för att fastställa värdet på och möjligheten att avyttra institutets centrala affärsområden, verksamhet och tillgångar.

9.En detaljerad beskrivning av hur återhämtningsplaneringen inför- livas i institutets bolagsstyrningsstruktur samt politiken och förfarandena för godkännandet av återhämtningsplanen och fast- ställande av vilka personer i organisationen som ska ansvara för att utarbeta och genomföra planen.

10.Arrangemang och åtgärder för att bevara eller återställa institutets kapitalbas.

11.Arrangemang och åtgärder för att säkerställa att institutet har tillräcklig tillgång till beredskapsfinansieringskällor, däribland potentiella likvida medel, bedömning av tillgängliga säkerheter och av möjligheterna att föra över likvida medel mellan koncern- enheter och affärsområden för att garantera att institutet kan

1123

Återhämtningsplaner

SOU 2014:52

bedriva sin verksamhet och fullgöra sina åtaganden när de förfal- ler till betalning.

12.Arrangemang och åtgärder för att minska riskerna och skuldsätt- ningen.

13.Arrangemang och åtgärder för skuldomläggning.

14.Arrangemang och åtgärder för omstrukturering av verksamhet- erna.

15.Arrangemang och åtgärder som krävs för kontinuerlig tillgång till finansiella marknadernas infrastruktur.

16.Arrangemang och åtgärder som är nödvändiga för att fortlöpande upprätthålla institutets operativa verksamhet, däribland infra- struktur och it-tjänster.

17.Förberedande åtgärder för att underlätta försäljning av tillgångar eller affärsområden med en lämplig tidsfrist för återställandet av institutets finansiella ställning.

18.Andra styråtgärder eller strategier för att återställa den finansiella ställningen och förutse de finansiella effekterna av dessa åtgärder och strategier.

19.Förberedande åtgärder som institutet vidtagit eller planerar vidta för att underlätta genomförandet av återhämtningsplanen, där- ibland åtgärder som är nödvändiga för att snabbt rekapitalisera institutet.

20.En ram med indikatorer som identifierar tidpunkterna för när planens olika åtgärder får vidtas.

Enligt artikel 5.10 ska Eba utarbeta tekniska standarder för tillsyn för antagande av kommissionen. Dessa standarder ska ytterligare specificera information som återhämtningsplanen ska innehålla.

Åtgärder i rätt tid och för olika scenarier

Enligt artikel 5.6 ska de behöriga myndigheterna kräva att åter- hämtningsplaner omfattar lämpliga villkor och förfaranden för att säkerställa att återhämtningsåtgärder genomförs i rätt tid samt ett brett spektrum av återhämtningsalternativ. Medlemsstaterna ska kräva att återhämtningsplaner beaktar en rad olika scenarier som inbegriper svår makroekonomisk och finansiell stress som är rele- vant för institutets specifika förhållanden, bland annat systemom-

1124

SOU 2014:52

Återhämtningsplaner

fattande händelser och2 finansiell stress som särskilt avser juridiska personer och koncerner.

Enligt artikel 5.7 ska Eba i nära samarbete med Europeiska systemrisknämnden (ESRB), utfärda riktlinjer som ytterligare spe- cificerar de olika scenarier som ska användas vid tillämpningen av artikel 5.6.

Planerna ska innehålla indikatorer för när åtgärder vidtas

Enligt artikel 9 ska de behöriga myndigheterna kräva att alla åter- hämtningsplaner innehåller en ram med indikatorer som fastställts av institutet och som identifierar tidpunkterna för när planens åtgärder får vidtas. De behöriga myndigheterna ska komma överens om sådana indikatorer i samband med bedömningen av återhämt- ningsplaner i enlighet med artiklarna 6 och 8. Indikatorerna kan vara av kvalitativ eller kvantitativ art beroende på institutets finan- siella ställning och ska enkelt kunna övervakas. De behöriga myn- digheterna ska se till att instituten inför lämpliga arrangemang för en regelbunden övervakning av indikatorerna.

Eba ska utfärda riktlinjer som specificerar minimiförteckningen över kvalitativa och kvantitativa indikatorer.

Skälen för kommitténs förslag

Av resolutionsdirektivet framgår bl.a. att återhämtningsplaner ska innehålla olika typer av information. Man kan dela in en återhämt- ningsplan i följande delar: En sammanfattning (punkterna 1 och 2 i avsnitt A i bilagan), en kommunikations- och informationsplan (punkten 3), en strategisk analys av vilka åtgärder institutet kan vidta för att upprätthålla central affärsverksamhet och hur det kan återställa eller bevara sin finansiella ställning (punkterna (4–8 och 10–18 och 20), institutets styrning (punkten 9) och åtgärder som institutet har vidtagit eller planerar att vidta för att underlätta genomförandet av planen (punkten 19).

En viktig komponent i återhämtningsplanen är identifieringen av centrala affärsområden och vilka åtgärder som ska vidtas i för- hållande till dem. Det är emellertid inte tillräckligt att instituten i

2 Ordet ”och” har fallit bort i den svenska översättningen.

1125

Återhämtningsplaner

SOU 2014:52

den strategiska analysen identifierar ett brett spektrum av åtgärder utan de ska också utvärdera dem emot olika scenarier; både systemkriser och institutsspecifika kriser samt en kombination av dessa typer av kriser (artikel 5.6). Till detta kommer att de ska ange vilka indikatorer som kan aktivera olika typer av åtgärder. Dessu- tom ska instituten ha rutiner och förfaranden som gör det möjligt att identifiera aktiveringstidpunkter och genomföra åtgärderna. En återhämtningsplan ska också inkludera åtgärder som är möjliga att vidta när förutsättningarna för ingripanden mot instituten är upp- fyllda. De indikatorer som kommer att tas fram av Eba för sådana ingripanden (se avsnitt 28.3) kommer därför att påverka även åter- hämtningsplanernas utformning. Återhämtningsplaner bör dock sannolikt aktivera åtgärder vid ett tidigare skede än så, t.ex. om buffertkraven överträds eller några andra händelser inträffar. En annan sak är att de åtgärder som instituten bör vidta trappas upp med problemens allvarlighet.

En återhämtningsplan för större institut bedöms innebära en stor arbetsinsats från institutet. Detta gäller särskilt första gången institutet upprättar en återhämtningsplan. Den uppräkning som görs i direktivet är ändå inte uttömmande utan kan komma att kompletteras med nationella krav (artikel 5.5). Enligt kommitténs bedömning är det därför lämpligt att införliva direktivets bestäm- melser genom föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Genom ett sådant bemyndi- gande blir det möjligt att införliva artiklarna 5.3, 5.4, 5.6 och 99.

Enligt direktivet ska kommissionen i tekniska standarder preci- sera vad en återhämtningsplan ska innehålla. Dessa tekniska stan- darder kommer att vara direkt tillämpliga. Bestämmelser om inne- hållet i en återhämtningsplan kan med den föreslagna regleringen därför finnas både i föreskrifter och tekniska standarder. Självfallet är det inte nödvändigt att utfärda nationella föreskrifter om den information som anges i de tekniska standarderna bedöms vara tillräckligt uttömmande.

28.2.3Hur ofta ska en återhämtningsplan uppdateras?

Kommitténs förslag: Regeringen eller den myndighet rege- ringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur ofta en åter- hämtningsplan ska uppdateras.

1126

SOU 2014:52

Återhämtningsplaner

Resolutionsdirektivet

Enligt artikel 5.2 ska medlemsstaterna säkerställa att instituten uppdaterar sina återhämtningsplaner minst en gång om året eller efter en förändring av institutets juridiska eller organisatoriska struktur, dess affärsverksamhet eller dess finansiella situation som skulle kunna ha en väsentlig inverkan på eller nödvändiggöra en ändring av återhämtningsplanen. Behöriga myndigheter får kräva att institut uppdaterar sina återhämtningsplaner oftare.

Skälen för kommitténs förslag

Av nämnda bestämmelse framgår hur ofta en återhämtningsplan ska uppdateras. En motsvarande bestämmelse bör tas in i svensk rätt. Det bör vara institutet självt som ska uppmärksamma behovet av att ändra planen om de angivna förutsättningarna föreligger på grund av väsentliga förändringar i verksamheten. Som framgår av kapitel 28 om tidiga ingripanden får Finansinspektionen dessutom i samband med ett ingripande mot ett institut kräva att ett institut uppdaterar sin återhämtningsplan när den ingriper mot instituten. Det ska vidare vara möjligt att kräva att återhämtningsplaner ska upprättas oftare än årligen.

Kommittén anser att den regelbundenhet med vilken återhämt- ningsplanerna ska uppdateras bör framgå av föreskrifter meddelade av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Särskilt bör det i föreskrifterna förtydligas vad som avses med sådana änd- ringar i verksamheten som har en väsentlig inverkan, samt om det ska ställas olika krav på olika typer av institut.

28.2.4På vilken nivå i institutet beslutas en återhämtningsplan?

Kommitténs förslag: Institutet styrelse ska godkänna åter- hämtningsplanen. Den ska därefter ges in till Finansinspekt- ionen för granskning och bedömning.

1127

Återhämtningsplaner

SOU 2014:52

Resolutionsdirektivet

Enligt artikel 6.1 första meningen ska medlemsstaterna kräva att institut som är skyldiga att upprätta återhämtningsplaner lämnar in dessa återhämtningsplaner till den behöriga myndigheten för granskning. Enligt artikel 5.9 ska institutets ledningsorgan god- känna återhämtningsplanen innan den inlämnas till den behöriga myndigheten.

Skälen för kommitténs förslag

Med hänsyn till direktivets innehåll bör det även av svensk rätt framgå att institutets ledning ska godkänna en återhämtningsplan innan den ges in till Finansinspektionen. Med ledningsorganet avses här styrelsen.

Styrelsen i ett kreditinstitut ansvarar för att kraven i 6 kap. 1– 3 §§ LBF och soliditet och likviditet, riskhantering och genomlys- ning uppfylls. Enligt 6 kap. 5 § ska styrelsen i ett kreditinstitut se till att det finns skriftliga interna riktlinjer och instruktioner i den omfattning som behövs för att uppfylla dessa krav och kravet på sundhet och för i övrigt styra rörelsen. Motsvarande bestämmelser för värdepappersbolag finns i 6 kap. 3–5, 7 och 8 §§ LVM. Vi menar dock att dessa bestämmelser bör kompletteras av en skyldighet för ett instituts styrelse att godkänna en återhämtningsplan innan den ges i till Finansinspektionen för granskning och bedömning. Denna bestämmelse bör tas in i lagen om bank- och finansieringsrörelse respektive lagen om värdepappersmarknaden.

28.2.5Granskningen av en återhämtningsplan

Kommitténs förslag: Finansinspektionen ska granska de åter- hämtningsplaner som ges in till den. Det ska göras efter samråd med behöriga myndigheter i de medlemsstater där det finns betydande filialer i den mån det är relevant för den filialen

I föregående avsnitt anges vad ett institut ska beakta när det upp- rättar en återhämtningsplan. Det är också viktigt att säkerställa att det finns adekvat tillsyn över att planerna uppfyller det syfte och de

1128

SOU 2014:52

Återhämtningsplaner

kriterier som direktivet innehåller. I resolutionsdirektivet finns det konkreta bestämmelser om vad tillsynen ska avse.

Resolutionsdirektivet

Enligt artikel 6.2 ska de behöriga myndigheterna inom sex månader efter det att varje plan lämnats in, och efter samråd med de behö- riga myndigheterna i de värdmedlemsstater där det finns betydande filialer, i den mån det är relevant för den filialen, granska planerna och bedöma hur väl varje plan uppfyller de krav som anges i artikel 5 samt följande kriterier3:

a)Genomförandet av de föreslagna arrangemangen i planen kan rimligen förväntas upprätthålla eller återställa institutets eller koncernens livskraft och finansiella ställning, med beaktande av de förberedande åtgärder som institutet har vidtagit eller plane- rar att vidta.

b)Planen och de specifika alternativen i planen kan rimligen för- väntas bli genomförda snabbt och effektivt i situationer av finansiell stress och i största möjliga utsträckning undvika några betydande negativa effekter på det finansiella systemet, inbegripet scenarier som skulle leda till att andra institut skulle genomföra återhämtningsplaner under samma period.

Enligt artikel 6.3 ska den behöriga myndigheten när den bedömer återhämtningsplanerna ta hänsyn till lämpligheten av institutets kapital- och finansieringsstruktur i förhållande till komplexitets- graden hos dess organisatoriska struktur och dess riskprofil.

Enligt artikel 6.4 ska den behöriga myndigheten tillhandahålla resolutionsmyndigheten återhämtningsplanen. Resolutionsmyn- digheten får granska återhämtningsplanen i syfte att identifiera eventuella åtgärder i planen som skulle kunna inverka negativt på institutets möjlighet till resolution och att lämna rekommendat- ioner till den behöriga myndigheten med avseende på de frågorna.

Enligt artikel 6.8 ska Eba, för antagande av kommissionen, utar- beta förslag till tekniska standarder för tillsyn som specificerar de

3 Detta är samma kriterier som ett institut enligt artikel 6.1 ska kunna visa resolutions- myndigheten att det uppfyller.

1129

Återhämtningsplaner

SOU 2014:52

minimikriterier4 som den behöriga myndigheten måste utvärdera för bedömningen enligt artiklarna 6.2 och 8.1.

Av artikel 6.5 framgår att den behöriga myndigheten ska vidta särskilda åtgärder om den bedömer ett det finns väsentliga brister eller väsentliga hinder mot att genomföra en återhämtningsplan. Den process som då inleds behandlas dock separat i avsnitt 28.2.6.

Skälen för kommitténs förslag och bedömning

Tillsynen över återhämtningsplanerna

Utgångspunkten är alltså att instituten är skyldiga att upprätta verkningsfulla återhämtningsplaner med ett visst innehåll och som uppfyller särskilda krav. Planerna ska enligt direktivet granskas av Finansinspektionen.

Av 13 kap. 2 § LBF och 23 kap. 1 § LVM framgår att Finansin- spektionen har tillsyn över att instituts verksamhet drivs enligt dessa lagar och andra författningar som reglerar institutets verk- samhet. Av detta följer också att Finansinspektionen ska se till att återhämtningsplanerna uppfyller de krav som ställs på dem i lagen, inspektionens föreskrifter och kommissionens tekniska standarder. Direktivet kräver inte heller uttryckligen att inspektionen godkän- ner planen, bara att den ska bedöma planen och vidta åtgärder om den identifierar brister i den. Vi avstår därför från att införa någon uttrycklig bestämmelse om att planen ska godkännas av Finansin- spektionen. Tillsynen över återhämtningsplanerna bör i stället vara ett led i Finansinspektionens löpande tillsyn. För tydlighetens skull föreslår vi dock en bestämmelse som, i enlighet med direktivet, klargör att inspektionen ska granska planen. Ett beslut om att planen inte uppfyller kraven leder till en särskild process.

Som framgår av artikel 6.3 ska Finansinspektionen vid bedöm- ningen även beakta institutets kapital- och finansieringsstruktur. Denna skyldighet behöver dock inte framgå av lag utan kan framgå av föreskrifter meddelade av regeringen. Enligt kommitténs bedöm- ning behövs det dock inte något uttryckligt bemyndigande till regeringen för att meddela sådana föreskrifter.

4 I den svenska översättningen nämns, till skillnad från den engelska, även förfaranden.

1130

SOU 2014:52

Återhämtningsplaner

Samråd med utländska myndigheter

Återhämtningsplanen för ett institut kommer att inkludera även sådan gränsöverskridande verksamhet som drivs i andra länder via filialer. Enligt direktivet ska Finansinspektionen samråda med till- synsmyndigheter i länder där institutet i fråga har betydande filia- ler. Med betydande filialer avses sådana filialer som avses i artikel 51 i kapitaltäckningsdirektivet (se avsnitt 5.8). Även skyldigheten att samråda bör för fullständighetens skull framgå av lag.

Enligt direktivet ska Finansinspektionen ge resolutionsmyndig- heten tillfälle att lämna synpunkter på återhämtningsplanen. Enligt kommitténs bedömning är de rekommendationer från resolu- tionsmyndigheten som nämns i direktivet inte bindande för Finansinspektionen utan ska närmast betraktas som förslag. Med tanke på den kompetens på området som resolutionsmyndigheten sannolikt kommer att ha bör de dock tillmätas stor betydelse.

Finansinspektionen kan i vissa fall vara värdlandsmyndighet för en betydande filial (t.ex. Danske bank). I detta fall kan Finansin- spektionen samråda med den ansvariga tillsynsmyndigheten med stöd av bestämmelsen i lagen om bank- och finansieringsrörelse om inspektionens skyldighet att samarbeta och utbyta information med utländska tillsynsmyndigheter. En liknande bestämmelse finns i lagen om värdepappersmarknaden men den täcker inte resolut- ionsdirektivet. Det kan lösas genom att inspektionens samråds- skyldighet för detta fall behandlas i föreskrifter beslutade av rege- ringen.

28.2.6Åtgärder för att undanröja brister i en återhämtnings- plan

Kommitténs förslag: Om Finansinspektionen identifierar väsentliga brister i en plan eller väsentliga hinder mot att genomföra åtgärderna i den, ska inspektionen underrätta insti- tutet om vilka väsentliga brister eller hinder den identifierar och ge institutet tillfälle att yttra sig över bedömningen. Om insti- tutets yttrande inte leder till att inspektionen ändrar sin bedöm- ning, ska inspektionen förelägga institutet att inom två månader komma in med en ändrad plan som åtgärdar de brister eller hin- der som inspektionen identifierat. På institutets begäran får

1131

Återhämtningsplaner

SOU 2014:52

Finansinspektionen besluta att förlänga denna tid med ytterli- gare en månad.

Om ett institut inte följer inspektionens föreläggande eller om de ändringar som institutet gjort inte åtgärdar de väsentliga bristerna eller hindren, ska Finansinspektionen

1.förelägga institutet att göra konkreta ändringar i återhämtningsplanen för att undanröja de väsentliga brist- erna eller hindren, eller

2.om sådana konkreta ändringar som avses i 1 inte på ett adekvat sätt kan åtgärda bristerna eller hindren, förelägga institutet vilka ändringar av affärsverksamheten som det kan göra för att åtgärda de väsentliga bristerna eller hindren.

Om det trots ett föreläggande fortfarande finns väsentliga brister i en plan eller väsentliga hinder mot att genomföra den, får Finansinspektionen för att komma till rätta med situationen förelägga institutet att vidta konkreta åtgärder som innebär att det inom viss tid begränsar eller minskar riskerna i rörelsen i något avseende, eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med situationen.

Vid bedömningen av vilka åtgärder som är nödvändiga och proportionerliga ska hänsyn tas till hur allvarliga bristerna och hindren är och den effekt som åtgärderna skulle ha på institutets affärsverksamhet.

Resolutionsdirektivet

Som har beskrivits i föregående avsnitt ska de behöriga myndighet- erna granska återhämtningsplanerna och ta ställning till om de uppfyller kriterierna i artikel 6.2. Enligt artikel 6.5 ska i de fall den behöriga myndigheten bedömer att det finns väsentliga brister i återhämtningsplanen, eller väsentliga hinder för dess genomfö- rande, myndigheten meddela institutet (eller koncernens moderfö- retag) sin bedömning och kräva att institutet inom två månader, som med myndigheternas godkännande kan förlängas med en månad, inkommer med en reviderad plan som visar hur de bristerna eller hindren har tagits itu med. Av andra stycket följer att innan den behöriga myndigheten kräver att ett institut ska lämna in en

1132

SOU 2014:52

Återhämtningsplaner

reviderad återhämtningsplan ska den ge institutet möjlighet att yttra sig om det kravet. Artikel 6.3 tredje stycket anger att om den behöriga myndigheten inte anser att det i den reviderade planen har tagits itu med bristerna och hindren på ett adekvat sätt får den beordra institutet att göra vissa specifika ändringar av planen.

Artikel 6.6 säger att om institutet underlåter att inkomma med en reviderad återhämtningsplan eller om den behöriga myndigheten slår fast att den reviderade återhämtningsplanen inte på ett till- fredsställande sätt åtgärdar de brister eller potentiella hinder som myndigheten konstaterade i sin ursprungliga bedömning, och det inte är möjligt att på ett adekvat sätt åtgärda bristerna eller hindren genom att ge order om att vissa specifika ändringar ska göras, ska den behöriga myndigheten ålägga institutet att inom rimlig tid identifiera de ändringar av affärsverksamheten som det kan göra för att ta itu med bristerna i eller hindren för genomförandet av åter- hämtningsplanen.

I artikel 6.6 andra stycket anges att om institutet inte identifie- rar sådana ändringar inom den tidsram som den behöriga myndig- heten satt, eller om den behöriga myndigheten bedömer att de av institutet föreslagna åtgärderna inte innebär att institutet på ett adekvat sätt tar itu med bristerna eller hindren, får den behöriga myndigheten beordra institutet att vidta de åtgärder som myndig- heten anser vara nödvändiga och proportionerliga, varvid hänsyn tas till hur allvarliga bristerna och hindren är och den effekt som åtgärderna skulle ha på institutets affärsverksamhet.

Den behöriga myndigheten får enligt 6.6 tredje stycket, utan att det påverkar artikel 104 i kapitaltäckningsdirektivet, beordra insti- tutet att

a)reducera riskprofilen i institutet, även likviditetsrisken,

b)möjliggöra kapitaliseringsåtgärder i rätt tid,

c)se över institutets strategi och struktur,

d)vidta ändringar i finansieringsstrategin för att förstärka mot- ståndskraften i kärnaffärsområdena och de kritiska funk- tionerna,

e)vidta förändringar i institutets styrningsstruktur.

Förteckningen över åtgärder ovan ska inte hindra medlemsstaterna enligt att bemyndiga de behöriga myndigheterna att vidta ytter- ligare åtgärder i enlighet med nationell rätt.

1133

Återhämtningsplaner

SOU 2014:52

Om den behöriga myndigheten kräver att ett institut vidtar åtgärder i enlighet med artikel 6.6 ska enligt artikel 6.7 dess beslut om åtgärderna vara motiverade och proportionerliga. Beslutet ska meddelas institutet skriftligen och vara möjligt att överklaga.

Skälen för kommitténs förslag

Brister och hinder

Har en plan väsentliga brister eller finns väsentliga hinder mot att genomföra den ska en särskild process inledas, som beskrivs när- mare nedan. Om någon plan över huvud taget inte har getts in bör dock inspektionen i stället t.ex. förelägga institutet att göra det (se artikel 111). Detsamma gäller om planen inte har godkänts av institutets styrelse. Det förefaller inte meningsfullt att initiera granskningen förrän planen ingivits eller godkänts på vederbörlig nivå i institutet. Detta utesluter inte att det dessförinnan har före- kommit underhandskontakter mellan institutet och Finansinspek- tionen.

Det framgår inte av direktivet när en brist eller ett hinder är väsentligt. Detta ska bedömas med utgångspunkt från hur väl en plan uppfyller de kriterier som finns i artikel 6.2 och i övrigt fram- går av artikel 5 (om de innehåller det de ska, hur verkningsfulla och genomförbara åtgärderna är och deras eventuella påverkan på det övriga finansiella systemet) i kombination med de tekniska stan- darder som beslutas av kommissionen (se artikel 6.8). Bristerna kan exempelvis bestå i att planen är ofullständig, att de åtgärder som föreslås inte är tillräckliga för att bevara eller återställa institutets förmåga att fullgöra sina förpliktelser eller inte vara möjlig att genomföra p.g.a. brister i styrsystem och liknande. Hindren kan bestå i att åtgärderna inte är möjliga att vidta på grund de negativa effekter de skulle få på det övriga finansiella systemet. Åtgärderna, kan också om de vidtas, komma att innebära att en eventuell reso- lution av institutet försvåras avsevärt.

Det bör som regel kunna ställas högre krav på ett institut vars fallissemang kan ha stor systempåverkan än på ett som har mindre. Inspektionen bör redan när den inleder processen på grund av väsentliga brister eller hinder ha en bild av vilka åtgärder som kan aktualiseras. Om institutet har utelämnat väsentliga uppgifter som ska finnas i planen, torde utgångspunkten vara att den ska kom-

1134

SOU 2014:52

Återhämtningsplaner

pletteras. Om de åtgärder som finns i planen bedöms vara otill- räckliga kan det dock bli fråga om att uppdatera planen eller vidta åtgärder avseende verksamheten, men det torde bero på vari pro- blemen består.

Processen

När Finansinspektionen har identifierat väsentliga brister eller hinder mot att genomföra planen ska den underrätta institutet om sin bedömning och förelägga institutet att göra ändringar i planen. Innan inspektionen utfärdar ett sådant föreläggande ska den emel- lertid ge institutet tillfälle att yttra sig över bedömningen. Om institutets yttrande inte leder till att Finansinspektionen ändrar sig ska inspektionen kräva att institutet inom två månader ger in en ändrad återhämtningsplan som undanröjer de väsentliga bristerna eller hindren. På institutets begäran kan denna tid förlängas med ytterligare en månad.

Om institutet inte ger in en ändrad återhämtningsplan eller om denna plan inte på ett tillfredsställande sätt undanröjer de väsent- liga bristerna eller hindren ska Finansinspektionen ange vilka änd- ringar som institutet ska göra i planen för att undanröja bristerna eller hindren. Det kan emellertid finnas fall då bristerna i planen snarare beror på hur instituten bedrivit och organiserat sin verk- samhet än på innehållet i återhämtningsplanen. I ett sådant fall kan det vara nödvändigt med ändringar av verksamheten för att öka återhämtningskapaciteten i stället för att kräva ändringar i planen. För att säkerställa att instituten kan vidta åtgärder för att återställa sin finansiella ställning, bör inspektionen ha befogenhet att kräva att bristerna undanröjas oavsett orsak.

Mot denna bakgrund och för att införliva direktivet bör det införas en bestämmelse som anger att om ett institut inte ändrar återhämtningsplanen eller om de ändringar som institutet gjort inte undanröjer de väsentliga bristerna eller hindren, ska Finansin- spektionen ange vilka konkreta ändringar i återhämtningsplanen som institutet inom en viss tid kan göra för att undanröja de väsentliga bristerna eller hindren eller, om sådana konkreta änd- ringar som avses i det föregående inte på ett adekvat sätt kan undanröja de väsentliga bristerna eller hindren, förelägga institutet att inom en viss tid identifiera vilka ändringar av affärsverksam- heten som det kan göra. Självfallet bör inspektionen inte kräva mer

1135

Återhämtningsplaner

SOU 2014:52

långtgående åtgärder än vad som är motiverat med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Vid den bedömningen har exempelvis institutets systemviktighet betydelse.

Om Finansinspektionen bedömer att de ändringar av sin affärs- verksamhet som institutet föreslår inte undanröjer de väsentliga bristerna eller hindren, får inspektionen ange vilka åtgärder som institutet ska vidta avseende sin verksamhet eller organisation och liknande för att undanröja dem. Även dessa åtgärder ska stå i pro- portion till problemen och vid den bedömningen ska inspektionen beakta hur allvarliga bristerna eller hindren är och vilken effekt institutets fallissemang kan får för det finansiella systemet.

Om det som framför allt saknas är uppgifter som ska ingå i pla- nen, är det dock inte nödvändigt att förelägga institutet att göra ändringar i sin verksamhet. Vad tillsynsmyndigheten ska göra i stället behandlas dock inte i direktivet. En rimlig, och med reso- lutionsdirektivet förenlig lösning, är emellertid att inspektionen i den situationen får skärpa föreläggandet genom att kombinera det med vite eller välja någon av de mer ingripande sanktionerna som finns i 15 kap. LBF. Ytterst kan de då bli fråga om tillståndsåter- kallelse.5

För det fall Finansinspektionen bedömer att det är proportion- erligt att förelägga institutet att göra ändringar i verksamheten, bör det noteras att resolutionsdirektivets uppräkning av vilka åtgärder som Finansinspektionen kan begära av institutet inte är uttöm- mande. Det är alltså möjligt att tilldela inspektionen ytterligare befogenheter förutom de som anges i direktivet.

Enligt 15 kap. 1 § LBF och 25 kap. 1 § LVM i den lydelse som föreslås i prop. 2013/14:228 ska om ett institut har åsidosatt sina skyldigheter enligt någon av dessa lagar, andra författningar som reglerar institutets verksamhet, institutets bolagsordning, stadgar eller reglemente eller interna instruktioner som har sin grund i författningar som reglerar institutets verksamhet, Finansinspekt- ionen ingripa. Finansinspektionen ska då utfärda ett föreläggande att inom viss tid begränsa eller minska riskerna i rörelsen i något avseende, begränsa eller helt underlåta utdelning eller räntebetal- ningar eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med

5 Enligt artikel 18 i kapitaltäckningsdirektivet får ett kreditinstituts tillstånd återkallas om det begår en överträdelse som avses i artikel 67.1. Enligt artikel 67.1 d nämns den situationen att ett institut inte har inrättat företagsstyrning enligt kraven i artikel 74. Artikel 74 inkluderar upprättande av återhämtningsplaner. Av bl.a. artikel 64 och 65 framgår att de behörigheterna även får tilldelas andra tillsynsbefogenheter att ingripa.

1136

SOU 2014:52

Återhämtningsplaner

situationen, meddela ett förbud att verkställa beslut eller genom att göra en anmärkning. Om överträdelsen är allvarlig ska kreditinsti- tutets tillstånd återkallas eller, om det är tillräckligt, varning med- delas. Finansinspektionen ska även ingripa genom att utfärda ett föreläggande, om det är sannolikt att ett institut inom tolv månader inte längre kommer att uppfylla sina skyldigheter enligt dessa lagar eller andra författningar som reglerar institutets verksamhet.

Vid valet av sanktion ska enligt 15 kap. 1 a § LBF i dess lydelse enligt nämnda proposition hänsyn tas hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den pågått. Särskild hänsyn ska tas till överträdelsens art, överträdelsens konkreta och potentiella effekter på det finansi- ella systemet, skador som uppstått och graden av ansvar. Finansin- spektionen får avstå från ingripande om en överträdelse är ringa eller ursäktlig, om institutet gör rättelse eller om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder mot institutet och dessa åtgärder bedöms tillräckliga. I 15 kap. 1 b § i nämnda proposition föreslås ytterligare bestämmelser om försvårande och förmildrande omständigheter vid valet av sanktion. Motsvarande bestämmelser för värdepappersbolag föreslås i 25 kap. 1-1 b §§ LVM.

I prop. 2013/14:228 föreslås det också bestämmelser om sär- skilda kapitalbas- och likviditetskrav i 2 kap. 1 och 3 §§ lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag.

Enligt vår bedömning bör även brister i en återhämtningsplan undanröjas genom föreläggande att vidta åtgärder för att komma till rätta med situationen. Institutet har nämligen visat sig oförmö- get att upprätta en återhämtningsplan som identifierar åtgärder kan förväntas hantera eventuella framtida problem. Däremot bör det som regel inte i detta skede vara aktuellt att besluta om anmärk- ning, varning eller återkallelse. Dessa åtgärder bör aktualiseras först om ett institut inte följer ett föreläggande från inspektionen Av direktivet framgår dock att medlemsstaterna får tilldela Finansin- spektionen fler befogenheter än de som anges i direktivet.

Vi anser att det är lämpligt att peka ut vilka åtgärder som reso- lutionsmyndigheten konkret får vidta om återhämtningsplanen har väsentliga brister eller om det finns väsentliga hinder mot att genomföra dem. Bestämmelsens bör dock ges samma utformning som i 15 kap. LBF och 25 kap. LVM i stället för den uttömmande uppräkningen i direktivet.

Vi föreslår därför en bestämmelse i lagen om bank- och finansie- ringsrörelse och i lagen om värdepappersmarknaden enligt följande: Om det trots ett föreläggande enligt ovan fortfarande finns

1137

Återhämtningsplaner

SOU 2014:52

väsentliga brister i en plan, eller väsentliga hinder mot att genom- föra den, får Finansinspektionen för att komma till rätta med situ- ationen utfärda ett föreläggande att inom viss tid begränsa eller minska riskerna i rörelsen i något avseende, eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med situationen. Vid bedömningen av vilka åtgärder som är nödvändiga och proportionerliga ska hän- syn tas till hur allvarliga bristerna och hindren är och den effekt som åtgärderna skulle ha på institutets affärsverksamhet.

Om institutets problem inte enbart är isolerade till upprättande av återhämtningsplanen utan visar på andra brister i verksamheten, gäller Finansinspektionens vanliga sanktionsbestämmelser.

Beslutet ska vara överklagbart och motiverat

Finansinspektionens föreläggande till institutet om att vidta åtgär- der som innebär förändringar av verksamheten ska framgå av ett överklagbart beslut som är motiverat och av vilket det framgår vil- ken bedömning som myndigheten har gjorts i proportionalitetsfrå- gan.

I förvaltningslagen (1986:223) finns det bestämmelser om en förvaltningsmyndighets skyldighet att i sina beslut ange de skäl och omständigheter som har bestämt utgången. Endast i vissa speciella fall får skälen utelämnas helt eller delvis, t.ex. om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande. Direktivets krav på att ett beslut ska vara motiverat, inklusive den del som avser proportionalitetsfrågan bör därför anses uppfyllt genom förvaltningslagens reglering.

28.2.7Ska ett institut vara skyldigt att följa sin återhämtningsplan

Kommitténs bedömning: Ett institut är inte skyldigt att vidta de åtgärder som anges i återhämtningsplanen om åtgärden inte är lämplig eller tillräcklig i det aktuella fallet.

1138

SOU 2014:52

Återhämtningsplaner

Resolutionsdirektivet

Enligt artikel 9.1 ska återhämtningsplanen ange indikatorer för när åtgärder i planen ska vidtas. Av samma bestämmelse framgår vidare att ett institut får

a)vidta åtgärder enligt sin återhämtningsplan även när den relevanta indikatorn inte har uppfyllts men när institutets led- ningsorgan anser det vara lämpligt med tanke på omständig- heterna, eller

b)avstå från att vidta sådana åtgärder om institutets ledningsorgan inte anser det vara lämpligt med tanke på omständigheterna.

Ett beslut om att vidta någon av de åtgärder som avses i återhämt- ningsplanen eller att avstå från att vidta en sådan åtgärd måste utan dröjsmål meddelas den behöriga myndigheten.

Skälen för kommitténs bedömning

I föregående avsnitt har vi beskrivit vad en återhämtningsplan ska innehålla och vilka åtgärder Finansinspektionen får kräva att insti- tutet vidtar om planen har brister eller om det finns hinder mot att genomföra den. Med hänsyn till det arbete som läggs ned på att utarbeta planerna och att dess huvudsakliga syfte är att bevara den finansiella stabiliteten bör utgångspunkten, om förutsättningarna för att använda åtgärderna i planen föreligger, vara att instituten ska följa de upprättade planerna.

Denna regel kan dock inte vara ovillkorlig utan det måste finnas en viss flexibilitet. Det kan nämligen visa sig att de tilltänkta åtgär- derna är olämpliga eller otillräckliga i det aktuella fallet, exempelvis på grund av de rådande marknadsförhållandena. Planen är skriven utifrån vissa typscenarier, men eftersom varje stressituation inne- fattar unika omständigheter kan det vara fallet att vissa åtgärder är olämpliga.

I avsnitt 28.2.2 framgår att ett institut ska ange vilka indikatorer som ska utlösa vilka åtgärder. Även om indikatorerna visar att det är dags att vidta en åtgärd får dock institutet enligt resolutions- direktivet avstå från att vidta åtgärden om institutets ledning bedö- mer att det är lämpligt. Åtgärderna får också vidtas tidigare än vad återhämtningsplanen visar om institutets ledning bedömer att det

1139

Återhämtningsplaner

SOU 2014:52

lämpligt. Direktivet preciserar alltså inte närmare när det kan anses lämpligt utan överlämnar den bedömningen till institutets ledning.

Av direktivet framgår vidare att ett institut som vidtar någon åtgärd som anges i planen eller som avstår från att vidta åtgärder som anges i planen ska underrätta tillsynsmyndigheten, dvs. Finansinspektionen. Detta bör även inkludera den situationen då ett institut i ett stressat läge vidtar andra åtgärder än sådana som förutsetts i planen. Om institutet har vidtagit en åtgärd är det information som är värdefull för inspektionens tillsyn. Om insti- tutet har avstått från att vidta en åtgärd och inspektionen i den situationen gör en annan bedömning än institutet om behovet av att åtgärderna vidtas för att komma till rätta med situationen kan den förelägga institutet att vidta åtgärderna.

Syftet är alltså att planerna ska vara flexibla utifrån gällande marknadsförhållanden, men att institut inte ska kunna undvika att tillämpa åtgärder av fel skäl, såsom att de räknar med statligt stöd. I de flesta fall torde instituten ha samma intresse som staten att vidta lämpliga åtgärder. Dock kan bedömningen kring detta skilja sig mellan institutet och Finansinspektionen.

28.3Koncernåterhämtningsplaner

I det följande behandlar kommittén direktivets bestämmelser om koncernåterhämtningsplaner. Eftersom det finns stora likheter mellan återhämtningsplaner för individuella institut och koncern- återhämtningsplaner, hänvisar vi dock i stor utsträckning till de förslag som lämnats och de bedömningar som gjort i föregående avsnitt.

Det ställs dock vissa specifika krav på koncernåterhämtnings- planerna, dels på grund av behovet av samordning mellan de olika gruppföretagen, dels för att myndighetssamarbetet för en gränsö- verskridande koncern ska fungera.

28.3.1Vad är en koncernåterhämtningsplan?

Kommitténs förslag: Ett institut som ingår i en koncern som står under gruppbaserad tillsyn ska omfattas av en koncernåter- hämtningsplan som upprättas och uppdateras av moderföretaget

1140

SOU 2014:52

Återhämtningsplaner

inom EES. Det ska upprättas en individuell återhämtningsplan enbart om Finansinspektionen beslutar det.

En koncernåterhämtningsplan ska identifiera åtgärder som kan bli nödvändiga att vidta på nivån för moderföretaget inom EES och i ett enskilt dotterföretag som omfattas av den gruppbaserade tillsynen.

En koncernåterhämtningsplan ska uppfylla samma kriterier som en återhämtningsplan, men även koncernens samlade finan- siella ställning ska beaktas.

Resolutionsdirektivet

Med en koncernåterhämtningsplan avses enligt artikel 2.1.33 en plan som utformas och underhålls i enlighet med artikel 7. Enligt artikel 7.1 ska medlemsstaterna säkerställa att moderföretag inom unionen upprättar och till den samordnande tillsynsmyndigheten lämnar in en koncernåterhämtningsplan. Koncernåterhämtnings- planer ska bestå av en återhämtningsplan för koncernen som helhet när dess moderföretag är ett moderföretag inom unionen. Koncernåterhämtningsplanen ska identifiera åtgärder som kan bli nödvändiga att genomföra på nivån för moderföretaget inom unionen och på nivån för varje enskilt dotterföretag.

Enligt artikel 7.2 får dock de behöriga myndigheterna i enlighet med artikel 8 begära att dotterföretag upprättar och lämnar in åter- hämtningsplaner på individuell basis.

Enligt artikel 7.4 ska koncernåterhämtningsplanen syfta till att uppnå en stabilisering av koncernen som helhet, eller av ett institut som ingår i koncernen, när den befinner sig i ett ansträngt läge för att åtgärda eller avlägsna orsakerna till nödsituationen och återställa koncernens eller institutets finansiella ställning, samtidigt som hän- syn tas till andra koncernenheters finansiella ställning.

Samma principiella krav ställs också på utformningen av en kon- cernåterhämtningsplan som på en återhämtningsplan (se avsnitt 28.2 ovan).

1141

Återhämtningsplaner

SOU 2014:52

Skälen för kommitténs förslag

Koncernåterhämtningsplaner ska upprättas av moderföretaget inom EES

Av bestämmelsen i artikel 7.1 framgår att för varje identifierad grupp ska det företag i gruppen som är moderföretaget inom EES upprätta och ge in koncernåterhämtningsplanen. En motsvarande bestämmelse bör införas i svensk rätt.

Som framgår i avsnitt 5.6 är det dock inte vilka grupper som helst som avses utan grupper där det finns institut som moderfö- retag och/eller bland dotterföretagen. Ett moderföretag inom EES kan vara antingen ett moderinstitut inom EES, ett finansiellt moderholdingföretag inom EES eller ett blandat finansiellt moder- holdingföretag inom EES. Planen ska alltså upprättas och ges in av det av dessa företag som finns i toppen av gruppen inom EES. Av detta följer att det ska finnas en enda koncernåterhämtningsplan för en EES-grupp och att koncernåterhämtningsplaner inte ska upprättas på undergruppsnivå.

Precis som beträffande resolutionsplanerna anser vi att det bör upprättas koncernåterhämtningsplaner för såväl nationella kon- cerner som för gränsöverskridande sådana. Några återhämtnings- planer ska dock inte upprättas för undergrupper. Däremot bör Finansinspektionen kunna besluta att ett individuellt institut i en koncern ska upprätta en individuell återhämtningsplan. För en gränsöverskridande koncern ska dock ett sådant beslut fattas enligt den process som anges i avsnitt 28.3.4.

Vad är en koncernåterhämtningsplan?

Enligt direktivet är en koncernåterhämtningsplan en plan som uppfyller utformas och upprätthålls enligt artikel 7. Om man skulle försöka sig på en något konkretare men ändå övergripande definit- ion av en koncernåterhämtningsplan, är det rimligt att utgå från syftet med återhämtningsplanerna som de beskrivs i artikel 7.4. Den bestämmelsen motsvarar den i artikel 5.1 men den har utfor- mats för att täcka in koncernsituationen. Ordvalet är också ett annat. Kommittén har dock inte identifierat någon saklig skillnad i den övergripande definitionen mellan återhämtningsplaner och koncernåterhämtningsplaner. Vi föreslår därför att en koncernåter- hämtningsplan definieras som en plan som upprättas av ett moder-

1142

SOU 2014:52

Återhämtningsplaner

företag inom EES i syfte att identifiera åtgärder som kan bli nödvändiga att vidta på nivån för moderföretaget inom EES och i ett enskilt dotterföretag som omfattas av den gruppbaserade till- synen.

Samma principiella krav bör också ställas på en koncernåter- hämtningsplan som på en återhämtningsplan. Bestämmelsen bör dock utformas så att den passar för koncernsituationen. Det bör vidare noteras att artikel 6.1. anger ”de institut som är skyldiga att utforma en återhämtningsplan”. Skyldigheten att utforma en kon- cernåterhämtningsplan kan emellertid vila på ett moderföretag som inte är ett institut. Det är därför rimligt att anta att avsikten har varit att ställa samma krav på utformningen oavsett om den upp- rättats av ett moderinstitut eller ett moderföretag som inte är ett institut. Den svenska bestämmelsen bör utformas i enlighet med den som föreslås i avsnitt 28.2 men med beaktande av att det är fråga om en koncern.

Koncernföretag behandlas i koncernåterhämtningsplanerna

Koncernåterhämtningsplanen ska ange vilka åtgärder som ska vid- tas beträffande moderföretaget i gruppen och dess dotterföretag. Företag som moderföretaget har ägarintressen eller liknande med ska alltså inte omfattas av planen.

Till vilken myndighet ska koncernåterhämtningsplanen ges in?

Koncernåterhämtningsplanen ska ges in till den samordnande till- synsmyndigheten, dvs. till den myndighet som ansvarig för tillsy- nen på den högsta nivå och nedåt (se definitionen i avsnitt 5.9). Den process som därefter följer beskrivs i avsnitt 28.3.4.

28.3.2Vad ska en koncernåterhämtningsplan innehålla och hur ofta ska den uppdateras?

Kommitténs förslag: Regeringen eller den myndighet rege- ringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad en koncern- återhämtningsplan ska innehålla och om dess upprättande.

1143

Återhämtningsplaner

SOU 2014:52

Resolutionsdirektivet

Innehållet i en koncernåterhämtningsplan mer i detalj

Enligt artikel 7.4 andra stycket ska koncernåterhämtningsplanen inbegripa arrangemang för att säkerställa att de åtgärder som man planerar att vidtas på nivån för moderföretaget inom unionen och på nivån för de enheter som det hänvisas till i artikel 1 c och d, lik- som åtgärder som man planerar att vidta på nivån för dotterföreta- gen och, i tillämpliga fall i enlighet med kapitalkravsdirektivet, på nivån för de betydande filialerna, är samordnade och konsekventa.

Enligt artikel 7.5 ska koncernåterhämtningsplanen, och eventu- ella planer som upprättas för ett enskilt dotterföretag, innehålla de inslag som specificeras i artikel 5. De planerna ska i tillämpliga fall innehålla arrangemang för finansiellt stöd inom koncernen som antas enligt ett avtal om koncerninternt finansiellt stöd som har ingåtts i enlighet med kommitténs förslag i kapitel 26.

Enligt artikel 7.6 ska koncernåterhämtningsplaner innehålla ett antal återhämtningsalternativ med åtgärder för att hantera de sce- narier som anges i artikel 5.6. För vart och ett av scenarierna ska det i koncernåterhämtningsplanen anges huruvida det finns hinder för genomförandet av återhämtningsåtgärder inom koncernen, inbegripet på nivån för de enskilda enheter som planen omfattar, och huruvida det finns väsentliga praktiska eller juridiska hinder för att utan dröjsmål överföra kapitalbasen eller betala skulder eller tillgångar inom koncernen.

Även bestämmelserna i artikel 9 om indikatorer är tillämplig på en koncernåterhämtningsplan.

Skälen för kommitténs förslag

En koncernåterhämtningsplan ska i grunden innehålla samma information som en återhämtningsplan. De skillnader som finns beror just på att det i en grupp ingår flera företag och att det därför krävs mer samordning och analys. Avsikten är alltså att de åtgärder som enligt planen ska vidtas i de olika koncernföretagen (eller beträffande de betydande filialerna) ska vara koordinerade. Dess- utom ska en koncernåterhämtningsplan innehålla en beskrivning av hur gruppen har organiserat stöden mellan de olika koncernföreta- gen när det finns ett avtal om koncerninternt finansiellt stöd (se kapitel 27). Det krävs också en analys av om åtgärderna är genom-

1144

SOU 2014:52

Återhämtningsplaner

förbara, dvs. att det inte finns praktiska och juridiska hinder för att genomföra de åtgärder som planen innehåller. Det sistnämnda blir särskilt viktigt för gränsöverskridande koncerner eftersom de nationella bestämmelserna kan se olika ut.

Av samma skäl som anförs i avsnitt 28.2.1 om en återhämt- ningsplan för ett individuellt institut är det lämpligt att införliva direktivets bestämmelser om vad direktivet ska innehålla genom föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet rege- ringen bestämmer.

Artikel 7.5 hänvisar till hela artikeln 5. Det inkluderar artikel 5.2 om hur ofta en återhämtningsplan ska uppdateras. Det är inte tro- ligt att avsikten har varit att lämna upprättandefrekvensen för kon- cernåterhämtningsplaneran oreglerad. Samma frekvens torde vara avsedd att gälla.

28.3.3På vilken nivå beslutas en koncernåterhämtningsplan?

Kommitténs förslag: En koncernåterhämtningsplan ska god- kännas av styrelsen för moderföretaget inom EES innan den ges in till Finansinspektionen.

Resolutionsdirektivet

Enligt artikel 7.7 ska ledningen för moderföretaget inom unionen godkänna koncernåterhämtningsplanen innan den inlämnas till den samordnande tillsynsmyndigheten.

Skälen för kommitténs förslag

Av de skäl som anförs i avsnitt 28.2.4 bör bestämmelsen om vem som fattar beslut om koncernåterhämtningsplanen tas in i lag.

28.3.4Myndigheternas granskning av en koncern- återhämtningsplan

Kommitténs förslag: Finansinspektionen får förelägga ett moderföretag inom EES som inte är ett institut att vidta åtgär-

1145

Återhämtningsplaner

SOU 2014:52

der för att komma till rätta med väsentliga brister eller väsent- liga hinder mot att genomföra återhämtningsplanen.

Processen för att komma överens om en koncernåterhämt- ningsplan ska framgå av lag. Av bestämmelserna ska det framgå bl.a. att Finansinspektionen inom fyra månader ska försöka komma överens med utländska behöriga myndigheter om

1.granskningen och bedömningen av koncernåterhämtnings- planen,

2.om en återhämtningsplan ska upprättas för ett individuellt institut i koncernen, och

3.om åtgärder som moderföretaget inom EES eller institut som står under tillsyn ska vidta för att komma till rätta med väsentliga brister i planen eller väsentliga hinder mot att genomföra den.

Om en överenskommelse inte har träffats inom fyra månader ska Finansinspektionen i egenskap av samordnande myndighet fatta beslut om i samtliga situationer som nämns ovan för moderföretaget och för institut i Sverige. Om Finansinspekt- ionen inte är samordnande myndighet ensamt fatta beslut enligt punkterna 2 och 3 beträffande instituten i koncernen.

Ärendena får hänskjutas till Eba för bindande medling.

Resolutionsdirektivet

I artikel 6 finns det bestämmelser om hur granskningen av en åter- hämtningsplan ska gå till. Dessa bestämmelser är tillämpliga även på en koncernåterhämtningsplan och det som har sagts i avsnitt 28.2.5 upprepas inte här upprepas inte här. Det bör dock noteras att artikel 6.5 i resolutionsdirektivet talar om underrättelser till både ett institut och ett moderföretag, medan de åtgärder som sedan beskrivs enbart ska vidtas mot institut (artiklarna 6.5 och 6.6).

För en gränsöverskridande koncern finns det emellertid sär- skilda bestämmelser om hur myndigheterna ska gå till väga för att komma fram till ett beslut om vilka åtgärder som ska vidtas för att komma till rätta väsentliga brister i en återhämtningsplan eller väsentliga hinder mot att genomföra den (artikel 8). Samma pro- cess är tillämplig när myndigheterna ska försöka enas om ett indi-

1146

SOU 2014:52

Återhämtningsplaner

viduellt institut i en koncern ska upprätta en återhämtningsplan. Denna process beskrivs närmare i det följande.

Enligt artikel 7.1 ska koncernåterhämtningsplanen ges in till den samordnade tillsynsmyndigheten Enligt artikel 7.3 ska den sam- ordnande tillsynsmyndigheten därefter, under förutsättning att sekretesskraven enligt direktivet gäller, översända koncernåter- hämtningsplanerna till

a.de relevanta behöriga myndigheter som avses i artiklarna 115 och 116 i kapitaltäckningsdirektivet,

b.de behöriga myndigheterna i de medlemsstater där det finns betydande filialer, i den mån det är relevant för den filialen,

c.resolutionsmyndigheten på koncernnivå, och

d.dotterföretagens resolutionsmyndigheter.

Den samordnande tillsynsmyndigheten ska, enligt artikel 8.1, till- sammans med de behöriga myndigheterna för dotterföretag, efter samråd med de behöriga myndigheter som avses i artikel 116 kapi- taltäckningsdirektivet (medlemmarna i tillsynskollegierna) och med de behöriga myndigheter som är ansvariga för de betydande filialerna i den mån det är relevant för den betydande filialen, granska koncernåterhämtningsplanen och bedöma i vilken utsträck- ning den uppfyller de krav och kriterier som anges i artiklarna 6 och 7. Den bedömningen ska göras i enlighet med det förfarande som fastställs i artikel 6 och bestämmelserna i artikel 8 och ska beakta potentiella effekter av återhämtningsåtgärderna på den finansiella stabiliteten i alla medlemsstater där koncernen verkar.

Enligt artikel 8.2 ska den samordnande tillsynsmyndigheten och de behöriga myndigheterna för dotterföretag eftersträva att nå ett gemensamt beslut om

i.granskningen och bedömningen av koncernåterhämtnings- planen,

ii.huruvida en återhämtningsplan ska upprättas på individuell basis för institut som ingår i koncernen, och

iii.om tillämpningen av de åtgärder som avses i artikel 6.5 och 6.6.

Parterna ska eftersträva att nå ett gemensamt beslut inom fyra månader från det datum då den samordnande tillsynsmyndigheten översände koncernåterhämtningsplanen i enlighet med artikel 7.3.

1147

Återhämtningsplaner

SOU 2014:52

Eba får på begäran av en behörig myndighet bistå de behöriga myndigheterna när det gäller att nå ett gemensamt beslut i enlighet med artikel 31 c i förordning (EU) nr 1093/2010.

Artikel 8.3 anger att i avsaknad av ett gemensamt beslut mellan de behöriga myndigheterna inom fyra månader om granskningen och bedömningen av koncernåterhämtningsplanen eller om åtgär- der som moderföretaget inom unionen ska vidta i enlighet med artikel 6.5 och 6.6, ska den samordnande tillsynsmyndigheten fatta sitt eget beslut i dessa ärenden. Den samordnande tillsynsmyndig- heten ska fatta beslut under beaktande av de synpunkter och reser- vationer från övriga behöriga myndigheter som uttryckts under fyramånadersperioden. Den samordnande tillsynsmyndigheten ska meddela beslutet till moderföretaget inom unionen och till de övriga behöriga myndigheterna.

Andra stycket 8.3 anger att om någon av de behöriga myndig- heter som avses i 8.2 vid den fyramånadersperiodens slut har hän- skjutit ett ärende som anges i artikel 8.7 till Eba i enlighet med arti- kel 19 i förordning (EU) nr 1093/2010, ska den samordnande till- synsmyndigheten skjuta upp sitt beslut och invänta eventuella beslut som Eba kan fatta enligt artikel 19.3 i den förordningen och ska fatta sitt beslut i enlighet med Ebas beslut. Fyramånaderspe- rioden ska anses utgöra förlikningsskedet i den mening som avses i förordningen. Eba ska fatta sitt beslut inom en månad. Ärendet får inte hänskjutas till Eba efter det att perioden på fyra månader har löpt ut eller efter det att ett gemensamt beslut har fattats. Om Eba inte inom en månad har fattat sitt beslut ska den samordnande till- synsmyndighetens beslut gälla.

Enligt artikel 8.4 ska om de behöriga myndigheterna inte har nått ett gemensamt beslut inom fyra månader ska varje behörig myndighet fatta sitt eget beslut i ärenden om

i)huruvida en återhämtningsplan ska upprättas på individuell basis för institut som omfattas av myndigheternas jurisdiktion, och

ii)tillämpningen på dotterföretagsnivå av de åtgärder som avses i artikel 6.5 och 6.6.

I artikel 8.4 andra stycket anges att om någon av de berörda behö- riga myndigheterna vid fyramånadersperiodens slut har hänskjutit ett ärende som anges i artikel 8.7 till Eba i enlighet med artikel 19 i förordning (EU) nr 1093/2010, ska den behöriga myndigheten för dotterföretaget skjuta upp sitt beslut och invänta eventuella beslut

1148

SOU 2014:52

Återhämtningsplaner

som Eba får fatta i enlighet med artikel 19.3 i den förordningen och ska fatta sitt beslut i enlighet med Ebas beslut. Fyramånaders- perioden ska anses utgöra förlikningsperioden i den mening som avses i den förordningen. Eba ska fatta sitt beslut inom en månad. Ärendet får inte hänskjutas till Eba efter det att perioden på fyra månader har löpt ut eller efter det att ett gemensamt beslut har fattats. Om Eba inte inom en månad har fattat sitt beslut ska beslutet av den behöriga myndighet som är ansvarig för dotterfö- retaget på individuell nivå gälla.

Enligt artikel 8.5 får de övriga behöriga myndigheter som inte har invändningar fatta ett gemensamt beslut om en koncernåter- hämtningsplan som omfattar koncernenheter som faller inom deras jurisdiktion.

Enligt artikel 8.6 ska det gemensamma beslut som avses i artik- larna 8.2 och 8.5 och varje beslut som fattas av de berörda myndig- heterna i avsaknad av ett gemensamt beslut enligt artiklarna 8.3 och 8.4 erkännas som slutgiltigt och tillämpas av de behöriga myndig- heterna i de berörda medlemsstaterna.

Enligt artikel 8.7 får Eba på begäran av en behörig myndighet i enlighet med artiklarna 8.3 och 8.4 endast bistå de behöriga myn- digheterna när det gäller att nå en överenskommelse i enlighet med artikel 19.3 i förordning nr (EG) 1093/2010 med avseende på bedömningen av återhämtningsplaner och genomförandet av åtgär- derna i artikel 6.6 a, b och d.

Skälen för kommitténs förslag

Den beskrivna processen för hur en koncernåterhämtningsplan ska hanteras när myndigheter i olika länder är berörda måste införas i svensk rätt för att säkerställa att Finansinspektionen får agera i enlighet med direktivet. För att säkerställa att det blir möjligt för Finansinspektionen att samarbeta med de utländska myndigheterna på det sätt direktivet föreskriver, föreslår vi att bestämmelsen tas in i den nya lagen utan större avvikelser från bestämmelserna i reso- lutionsdirektivet. Som framgår nedan finns det bestämmelser i gällande rätt som föreslås bli använda som förebild även vid utform- ningen av den bestämmelse som införlivar resolutionsdirektivet.

1149

Återhämtningsplaner

SOU 2014:52

Åtgärder beträffande moderinstitut inom unionen

Som har nämnts i det föregående ska bedömningen av återhämt- ningsplanerna göras med utgångspunkt från artikel 6.2. Eventuella åtgärder för att hantera brister m.m. i dem vidtas enligt artiklarna 6.5 och 6.6. Artiklarna 6.5 och 6.6 behandlar dock framför allt institut och endast i begränsad omfattning moderföretaget inom EES. Ett moderföretag som ansvarar för upprättandet av en kon- cernåterhämtningsplan behöver dock inte vara ett institut. Av bestämmelserna i artikel 8, och särskilt artikel 8.3, drar vi dock slutsatsen att åtgärder som avses i artiklarna 6.5 och 6.6 även får vidtas mot moderföretaget inom EES. I artikel 8.3 sägs nämligen att den samordnande myndigheten, i avsaknad av en överenskom- melse med andra myndigheter, ska fatta beslut om bedömningen av återhämtningsplaner och vilka åtgärder som moderföretaget inom unionen ska vidta enligt artiklarna 6.5 och 6.6.

Vi föreslår också i övrigt att Finansinspektionen ges samma möjlighet att ingripa mot ett moderföretag inom EES som mot ett institut. Av bestämmelsen bör det framgå att om det trots ett före- läggande fortfarande finns väsentliga brister i en plan eller väsent- liga hinder mot att genomföra den, får Finansinspektionen för att komma till rätta med situationen förelägga institutet att inom viss tid begränsa eller minska riskerna i rörelsen i något avseende, eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med situationen. Om ändringarna rör även andra institut i gruppen bör dock de berörda tillsynsmyndigheterna sträva efter en enhetlig syn på åter- hämtningsplanerna. I specifika fall där en enskild återhämtnings- plan utarbetats bör tillämpningsområdet för den koncernåterhämt- ningsplan som bedömts av den samordnande tillsynsmyndigheten emellertid inte omfatta de koncernföretag för vilka enskilda planer har bedömts eller utarbetats av de berörda myndigheterna (skäl 33).

Internationella överenskommelser

När det sedan gäller samarbetet med andra behöriga myndigheter bör bestämmelsen utformas så att den enbart träffar situationen att Finansinspektionen berörs av en återhämtningsplan. Finansin- spektionen kan komma att ingå i processen antingen i egenskap av samordnande tillsynsmyndighet eller i egenskap av tillsynsmyndig-

1150

SOU 2014:52 Återhämtningsplaner

het för något av dotterföretagen. Den svenska regleringen bör täcka båda dessa situationer.

För svensk del bör också beaktas att det gemensamma beslut som myndigheterna enas om är en internationell överenskommelse enligt regeringsformen. När Finansinspektionen tillsammans med andra myndigheter fattar beslut i någon av dessa egenskaper, blir inspektionen, liksom de övriga myndigheterna bundna av beslutet. För att ett institut ska bli bundet av överenskommelse måste dock inspektionen fatta ett nationellt beslut med samma innehåll.

Den process som beskrivs ovan bör införlivas med svensk rätt. Den kan komma att utmynna i att Finansinspektionen förelägger ett institut att vidta åtgärder för att komma till rätta med brister i en återhämtningsplan. Det torde nämligen inte komma på fråga att någon annan myndighet än Finansinspektionen förelägger ett svenskt institut att vidta någon specifik åtgärd.

28.4Undantag från bestämmelserna om återhämtningsplaner och koncernåterhämtningsplaner

I det föregående har vi beskrivit vilka företag som är skyldiga att upprätta återhämtningsplaner respektive koncernåterhämtnings- planer, hur ofta de ska uppdateras och vad de ska innehålla. Alla institut (eller koncerner), med något begränsat undantag som besk- rivs i det följande, är skyldiga att upprätta sådana planer. Vissa av dem kan dock få upprätta förenklade planer.

I detta avsnitt behandlas vi dels under vilka förutsättningar för- enklade planer kan få upprättas, dels när undantag från att upprätta en plan kan göras. Undantagsbestämmelserna är desamma som för skyldigheten att upprätta resolutionsplaner (se kapitel 23).

28.4.1Begränsade återhämtningsplaner

Kommitténs bedömning: Möjligheten att göra undantag bör framgå av föreskrifter meddelade av regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer.

1151

Återhämtningsplaner

SOU 2014:52

Resolutionsdirektivet

Artikel 4 handlar om förenklade skyldigheter för vissa företag. Artikel 4.1 anger att med hänsyn till de effekter som ett instituts fallissemang skulle kunna ha6 till följd av arten av dess verksamhet, dess aktieägarstruktur, dess juridiska form, dess riskprofil, dess storlek och juridiska ställning, dess grad av sammankoppling med andra institut eller med det finansiella systemet i allmänhet, omfattningen och komplexiteten hos dess verksamheter, dess med- lemskap i ett institutionellt skyddssystem eller någon annan form av system för solidariskt ansvar enligt artikel 113.6 i tillsyns- förordningen och eventuellt tillhandahållande av investeringstjäns- ter eller verksamheter enligt definitionen i artikel 4.1.2 i direktiv 2014/65/EU, och huruvida dess fallissemang och därpå följande avveckling under normala insolvensförfaranden sannolikt skulle få en betydande negativ påverkan på finansmarknaderna, på andra institut, på finansieringsvillkor eller på ekonomin i stort, ska med- lemsstaterna säkerställa att behöriga myndigheter och resolutions- myndigheter fastställer följande:

a)Innehåll och närmare uppgifter i återhämtnings- och resolutionsplaner som föreskrivs i artiklarna 5–12.

b)Det datum före vilket de första återhämtnings- och resolut- ionsplanerna ska upprättas och de intervall med vilka återhämt- nings- och resolutionsplaner ska upprättas vilka kan vara längre än de som föreskrivs i artiklarna 5.2, 7.5,10.6 och 13.3.

c)Innehåll och närmare uppgifter i den information som institut är skyldiga att lämna enligt artiklarna 5.5, 11.1 och 12.2 samt i avsnitten A och B i bilagan.

Enligt artikel 4.2 ska de behöriga myndigheterna och i förekom- mande fall resolutionsmyndigheterna göra den bedömning som avses i artikel 4.1, om så är lämpligt efter samråd med det nationella makrotillsynsorganet.

Artikel 4.3 anger att när förenklade skyldigheter tillämpas ska medlemsstaterna säkerställa att de behöriga myndigheterna och i förekommande fall resolutionsmyndigheterna när som helst kan införa fullständiga, icke-förenklade skyldigheter.

6 Orden ”skulle kunna ha” (could have) har fallit bort i den svenska översättningen.

1152

SOU 2014:52

Återhämtningsplaner

I artikel 4.4 sägs att medlemsstaterna ska säkerställa att enbart tillämpningen av förenklade skyldigheter inte påverkar den behöriga myndighetens och i förekommande fall resolutionsmyn- dighetens befogenheter att vidta en krisförebyggande åtgärd eller en krishanteringsåtgärd.

Eba ska enligt artikel 4.5 utfärda riktlinjer för att specificera de kriterier som det hänvisas till i artikel 4.1, för att i överensstäm- melse med den artikeln bedöma effekterna av ett instituts fallisse- mang på de finansiella marknaderna, på andra institut och på finan- sieringsvillkor.

I artikel 4.6 anges att med beaktande, när så är lämpligt, av den erfarenhet som gjorts vid tillämpningen av de riktlinjer som avses artikel 4.5 ska Eba ha befogenhet att, för antagande av kommis- sionen, utarbeta förslag till tekniska standarder för tillsyn för att specificera de kriterier som avses i artikel 4.1, för att i överens- stämmelse med den artikeln bedöma effekterna av ett instituts fal- lissemang på de finansiella marknaderna, på andra institut och på finansieringsvillkor.

Behöriga myndigheter ska enligt artikel 4.7 informera Eba om hur de har tillämpat artiklarna 4.1, 4.8, 4.9 och 4.10 på institut inom deras jurisdiktion. Eba ska senast den 31 december 2017 lämna en rapport till Europaparlamentet, rådet och kommissionen om genomförandet av de artiklarna. Rapporten ska särskilt identifiera eventuella skillnader i genomförandet på nationell nivå av de olika artiklarna.

Skälen för kommitténs bedömning

Av artikel 4.1 i resolutionsdirektivet framgår att alla institut ska upprätta återhämtningsplaner men att Finansinspektionen, liksom andra behöriga myndigheter ska ta ställning hur omfattande åter- hämtningsplanen ska vara och hur ofta den ska upprättas. Det ska ses mot bakgrund av att skyldigheten att upprätta återhämtnings- planer styrs av proportionalitetsprincipen (artikel 1.1 och skäl 14). Direktivets utgångspunkt är därför att det inte behöver ställas samma långtgående krav på exempelvis ett litet nationellt verksamt institut, t.ex. en liten sparbank, som på en stor gränsöverskridande bankkoncern, såsom Nordea. Kommittén delar detta synsätt.

Av direktivet framgår vilka omständigheter som ska föreligga för att ett institut ska få upprätta förenklade planer. Förenklat

1153

Återhämtningsplaner

SOU 2014:52

handlar det om en bedömning av vilken effekt ett instituts fallisse- mang skulle få på finansiella marknader, andra institut, finansie- ringsförhållanden eller den vidare ekonomin om det hanterades inom ramen för det normala insolvensförfarandet.

Undantagen får avse den uppräknande information som en åter- hämtningsplan ska innehålla (artikel 4.4, se även avsnitten 28.2.2 och 28.3.2). Dessutom behöver inte alla institut upprätta återhämt- ningsplanerna med den frekvens som anges i direktivet (se avsnitt- en 28.2 .3 och 28.3.2) utan kan få upprätta dem mer sällan (artikel 4.3). Vid sidan om dessa två undantag får Finansinspektionen med- ge undantag från de övriga bestämmelser som anger vad en åter- hämtningsplan ska innehålla och hur den ska utformas (artikel 4.4). Den sistnämnda bestämmelsen gör det exempelvis möjligt att undanta ett institut från att använda sig av indikatorerna (se artikel 9 i direktivet, se även avsnitt 28.2.2). Eftersom detta är frågor som kommer att behandlas av regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer, kommer även möjligheten att ge undantag att framgå av föreskrifter.

Enligt direktivet ska beslutet som sådant inte påverka tillsyns- myndighetens befogenheter att inom ramen för tillsynen kräva att institutet vidtar krisförebyggande åtgärder. Detta behöver dock inte sägas särskilt.

28.4.2Undantag från skyldigheten att upprätta en återhämtningsplan

Kommitténs bedömning: Något undantag från skyldigheten att upprätta återhämtningsplaner behöver inte införas i svensk rätt.

Skälen för kommitténs bedömning

Enligt artikel 4.8 får Finansinspektionen (och andra behöriga myn- digheter) undanta institut som är underställda en central företags- enhet och som helt eller delvis är undantagna från tillsynskraven i nationell rätt i enlighet med artikel 10 i tillsynsförordningen eller som är medlemmar i ett institutionellt skyddssystem. Inte något av dessa undantag är aktuella för svenska institut. Följaktligen behö- ver detta undantag inte införas i svensk rätt.

1154

29 Tidiga ingripanden

29.1Inledning

Tidiga ingripanden utgör en egen avdelning i direktivet. Artikel 27 behandlar åtgärder vid tidiga ingripanden, artikel 28 behandlar möjligheten att kräva att ett institut byter ut sin ledning, artikel 29 behandlar tillfällig förvaltning och artikel 30 behandlar koordine- ring av åtgärder enligt artiklarna 27 och 29 i förhållande till koncer- ner.

Artiklarna om tidiga ingripanden syftar till att ge tillsynsmyn- digheten möjligheter att förhindra en försämring av ett instituts finansiella och ekonomiska situation innan någon annan utväg finns än att inleda ett resolutionsförfarande. Direktivet innehåller därför ett antal åtgärder som tillsynsmyndigheten ska kunna kräva att enskilda institut ska vidta.

Dessa ingripandemöjligheter är både till sin utformning och till sin karaktär mycket lika de som tillsynsmyndigheten ska kunna vidta enligt kapitaltäckningsdirektivet. Vidare är utgångspunkten i bägge fall att institutet bryter mot eller sannolikt kommer att bryta mot kraven i kapitaltäckningsdirektivet eller tillsynsförordningen och att det handlar om att förelägga ett institut i ”going concern”, det vill säga före ett eventuellt beslut om att inleda resolution, att vidta en viss åtgärd. Det är i bägge avseenden fråga om en minimi- lista med åtgärder som tillsynsmyndigheten ska kunna förelägga instituten att vidta, dvs. det är möjligt att på nationell nivå införa strängare regler.

När ett institut uppfyller förutsättningarna för ett tidigt ingri- pande, utlöses en skyldighet för tillsynsmyndigheten att informera resolutionsmyndigheten. Motsvarande informationsskyldighet utlöses enligt artikel 30 om ett institut i en koncern för vilken det finns ett tillsynskollegium uppfyller förutsättningarna för tidigt ingripande. I samma artikel finns bestämmelser om samråd med

1155

Tidiga ingripanden

SOU 2014:52

kollegiets medlemmar inför ett eventuellt beslut om tidigt ingrip- ande.

Eba har fått i uppdrag att utforma riktlinjer om de faktorer (indikatorer) som bör utlösa ett tidigt ingripande. Eba har därutö- ver getts möjlighet att utarbeta förslag till tekniska standarder för en minimiuppsättning av utlösande faktorer (indikatorer) för tidiga ingripanden om erfarenheter från tillämpningen av riktlinjerna ger anledning till det.1

I det följande analyseras närmare hur direktivets innehåll om tidiga ingripanden bör införlivas med svensk rätt. Först ger vi dock en beskrivning av Finansinspektionens ingripandemöjligheter och hur tidiga ingripanden bör förhållas till dessa.

29.2Finansinspektionens ingripandemöjligheter

I svensk rätt finns regler om ingripande gentemot kreditinstitut och värdepappersinstitut i framför allt 15 kap. LBF respektive 25 kap. LVM (se avsnitt 3.8). Bestämmelserna i de båda lagarna bygger på samma systematik. Beskrivningen i det följande beaktar förslagen i prop. 2013/14:228 Förstärkta kapitaltäckningsregler.

Avgörande för om Finansinspektionen ska ingripa är om ett kreditinstitut respektive värdepappersbolag har åsidosatt sina skyldig- heter enligt respektive lag, andra författningar som reglerar institutets verksamhet, institutets bolagsordning, stadgar eller reg- lemente eller interna instruktioner som har sin grund i författ- ningar som reglerar institutets verksamhet.

När en överträdelse har skett ska inspektionen välja den åtgärd som är mest ändamålsenlig i det enskilda fallet. Valet av åtgärd ska i första hand bero på hur allvarlig en överträdelse är.

Den allvarligaste formen av ingripande är återkallelse av tillstån- det. Om det är tillräckligt kan Finansinspektionen emellertid välja den mindre ingripande åtgärden varning. Varning är ett alternativ till återkallelse, som kan tillgripas när förutsättningarna för åter- kallelse i och för sig föreligger men varning i det enskilda fallet framstår som en tillräcklig åtgärd.

Vid överträdelser som inte är så allvarliga att tillståndet ska åter- kallas kan Finansinspektionen ingripa genom föreläggande att inom

1 Triggers har översatts med indikatorer i artikel 27.1 men med faktorer i artikel 27.4 och 27.5.

1156

SOU 2014:52

Tidiga ingripanden

viss tid begränsa eller minska riskerna i rörelsen i något avseende, begränsa eller helt underlåta utdelning eller ränte-betalningar eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med situationen, meddela ett förbud att verkställa beslut eller genom att göra en anmärkning.

Av särskild betydelse i det här sammanhanget är möjligheten att utfärda föreläggande, eftersom det motsvarar de åtgärder som till- synsmyndigheten ska kunna vidta i form av tidiga ingripanden. I prop. 2013/14:228 föreslås att Finansinspektionen, förutom i de fall som nämns ovan även ska kunna ingripa genom att utfärda ett föreläggande att vidta åtgärder om det är sannolikt att ett kredit- institut inom tolv månader inte längre kommer att uppfylla sina skyldigheter enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse respektive lagen om värdepappersmarknaden eller andra författ- ningar som reglerar institutets verksamhet.

Kapitaltäckningsdirektivet, som införlivas genom ovan nämnda bestämmelser, anger också mer specifikt vilka befogenheter som tillsynsmyndigheten ska ha i detta avseende och för att även i övrigt fullgöra de åtaganden som följer av direktivet och tillsynsförord- ningen. Som i resolutionsdirektivet är uppräkningen i kapitaltäck- ningsdirektivet inte uttömmande utan utgör en minimilista på ett antal åtgärder som myndigheten ska ha möjlighet att kräva institu- ten på, av vilka följande är exempel:

Ålägga institutet att lägga fram en plan för hur institutet ska uppnå kraven enligt direktivet och förordningen och fastställa en tidsfrist för dess genomförande, inklusive förbättringar av planens omfattning och tidsfrist (artikel 104.1 c).

Begränsa eller förbjuda utdelningar och räntebetalningar till aktieägare, medlemmar eller innehavare av övriga primärkapital- instrument, så vida förbudet inte föranleder att institutet underlåter att fullgöra en betalningsskyldighet (artikel 104.1 i).

Kräva extra eller mer frekvent rapportering, inklusive rapporter om kapital- och likviditetspositioner (artikel 104.1 j).

Införa särskilda likviditetskrav, inklusive begräsningar i fråga om löptidsobalanser mellan tillgångar och skulder (artikel 104.1 k).

Ställa ytterligare krav på offentliggörande av information (artikel 100.1 k).

1157

Tidiga ingripanden

SOU 2014:52

Lagstiftaren har tidigare ansett att de åtgärder som direktivet räk- nar upp ryms i Finansinspektionens generella möjlighet att före- lägga företag att vidta viss åtgärd. Samma slutsats dras i prop. 2013/14:228. Något särskilt behov av att i lag räkna upp vilka åtgärder som ska kunna vidtas bedömdes därför inte föreligga.

29.2.1Regler för att förelägga institut ett särskilt kapitalbaskrav

Utöver de möjligheter att förelägga institut att vidta åtgärder som finns i 15 kap. LBF, kan Finansinspektionen förelägga institut ett särskilt kapitalbaskrav enligt 2 kap. 1 § lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag. Bestämmelsen erbjuder en möjlighet för inspektionen att besluta om ett högre kapitalbas- krav än det som annars gäller, om det finns brister i institutens riskhanteringssystem, om institutet inte är genomlysbart eller sak- nar tillräckliga riktlinjer och instruktioner för verksamheten, eller om det i samband med en översyn och utvärdering av institutet framkommer behov av att öka kapitalbaskravet för att täcka de risker som institutet är eller kan bli exponerat för. Regeln förut- sätter alltså inte att det skett en faktisk överträdelse. Därutöver kan inspektionen besluta om att institutet ska uppfylla ett särskilt likvi- ditetskrav.

Vid den kvalitativa utvärdering granskar de behöriga myndig- heter de styrformer, strategier, metoder och rutiner som instituten infört för att uppfylla kraven i kapitaltäckningsdirektivet och till- synsförordningen, samt utvärdera de risker som instituten är eller kan vara exponerade mot, den risk som ett institut utgör för det finansiella systemet och risker som påvisats vid stresstester. Det är på grundval av denna utvärdering som inspektionen ska bedöma om instituten har en kapitalbas och likviditet som är tillräcklig för att säkerställa en sund hantering av de risker som de är exponerade för. (För en utförlig redogörelse av Finansinspektionens tillsyn inklusive översyn och utvärderingsprocessen, se kommitténs del- betänkande, SOU 2013:6, s. 236 ff.)

Motsvarande översyn och utvärderingsprocess görs på europeisk nivå inom ramen för s.k. tillsynskollegier. Ett sådant kollegium bildas för varje gränsöverskridande finansiellt företag av större betydelse. Det består av de nationella tillsynsmyndigheter som berörs av företagets verksamhet, med hemlandsmyndigheten som

1158

SOU 2014:52

Tidiga ingripanden

ordförande. Finansinspektionen har ansvaret att leda arbetet inom för närvarande sju sådana kollegier på bankområdet.

En viktig del av det arbetet är den så kallade Joint Risk Assess- ment and Decision-processen som ska utmynna i ett gemensamt beslut om kapitalbehovet för respektive bank och dotterbank. Eba har utvecklat riktlinjer för att harmonisera de processer och meto- der som används för tillsynsmyndigheternas översyn och utvärde- ringsprocess.

29.3Vid vilken tidpunkt och under vilka förutsätt- ningar ska tidiga ingripanden användas?

Kommitténs bedömning: Det finns inget behov av att i lag göra någon skillnad mellan ingripanden i resolutionsdirektivets mening och ingripanden enligt sektorslagstiftningen. Vissa typer av överträdelser eller förväntade överträdelser bör utlösa en skyldighet för Finansinspektionen att underrätta resolutions- myndigheten. Vilka typer av överträdelser som normalt ska utlösa underrättelseskyldigheten bör inte framgå av lag utan lämnas åt Finansinspektionen att avgöra med hjälp av riktlinjer från Eba.

Om Finansinspektionen ingriper mot ett institut när förut- sättningarna för en underrättelseskyldighet enligt ovan är upp- fyllda, ska Finansinspektionen besluta att detta är en krisavvärj- ande åtgärd i resolutionslagens mening.

Resolutionsdirektivet

Av artikel 27.1 framgår att om ett institut överträder, eller till följd av bland annat en snabbt försämrad finansiell ställning, inbegripet en försämrad likviditetssituation, ökad hävstång, nödlidande lån eller koncentration av exponeringar, på grundval av en uppsättning indikatorer, som kan inbegripa institutets kapitalbaskrav plus 1,5 procentenheter, inom en snar framtid sannolikt kommer att överträda kraven i tillsynsförordningen eller kapitaltäcknings- direktivet eller avdelning II i direktiv 2014/65/EU eller någon av artiklarna 3-7, 14-17, samt 24, 25 och 26 i förordning (EU) nr 600/2014, ska medlemsstaterna säkerställa att behöriga myndig-

1159

Tidiga ingripanden

SOU 2014:52

heter, utan att det påverkar de åtgärder som avses i artikel 104 i kapitaltäckningsdirektivet, i tillämpliga fall åtminstone förfogar över vissa åtgärder (se avsnitt 29.4). Dessa åtgärder definierar med andra ord vad som utgör åtgärder för tidiga ingripanden.

Skälen för kommitténs förslag

Krisavvärjande åtgärder eller tidiga ingripanden är i sig ingen ny företeelse i tillsynen av kreditinstitut. Av direktivet framgår att åtgärder för tidiga ingripanden ska användas när ett institut bryter mot eller sannolikt inom en nära framtid kommer att bryta mot någon av bestämmelserna i kapitaltäckningsdirektivet eller till- synsförordningen. Som redan konstaterats så är det i sak samma grunder för ingripande som i kapitaltäckningsdirektivet med skill- naden att kapitaltäckningsdirektivet uttryckligen definierar en nära framtid som tolv månader. Den formella möjligheten för Finansin- spektionen att utnyttja möjligheten till tidigt ingripande inträder alltså samtidigt som inspektionens ordinarie ingripandemöjligheter.

Artikel 27 ger emellertid en tydlig fingervisning om vilka typer av förväntade överträdelser som bör föranleda ett tidigt ingripande. Av artikeln framgår att följande situationer utgör sådana exempel: ”en snabbt försämrad finansiell ställning, inbegripet en försämrad likviditetssituation, ökad nivå på skuldsättningsnivå, nödlidande lån eller koncentration av exponeringar, på grundval av en uppsättning indikatorer, som kan inbegripa institutets minimikapitalkrav plus 1,5 procentenheter”. Det är alltså främst situationer som väsent- ligen kan påverka institutets kapital- eller likviditetssituation i negativ riktning som bör föranleda ett tidigt ingripande.

Detta kan synas självklart eftersom det givetvis inte är avsikten med direktivet att tidiga ingripanden ska användas i situationer där ordinarie ingripanden eller andra tillsynsåtgärder är tillräckliga för att komma till rätta med missförhållanden i livskraftiga institut. Det kan emellertid uppstå situationer där det kan vara svårt att avgöra huruvida Finansinspektionen bör ingripa enligt gällande rätt eller ingripa tidigt i resolutionsdirektivets mening. Som sagt inträ- der förutsättningarna för dessa ingripandemöjligheter formellt sett samtidigt. Det bör därför övervägas om det är lämpligt att införa någon form av objektiva kriterier för att inspektionen lättare ska kunna avgöra vilken typ av ingripande som situationen kräver, och

1160

SOU 2014:52

Tidiga ingripanden

för att i så stor utsträckning som möjligt skapa förutsebarhet kring dessa.

Kommittén har tidigare redogjort för sin uppfattning i frågan om huruvida det bör införas regler som ålägger tillsynsmyndig- heten att ingripa på ett visst sätt i en viss situation (jfr SOU 2013:6, s. 261 ff.). Av betänkandet framgår att kommittén anser att en metodik som baseras på att specifika åtgärder med automatik utlö- ses av vissa definierade ”triggers” står i klar motsatsställning till den modell med kvalitativt inriktad tillsyn som praktiseras i Sverige. Vid en samlad bedömning av för- och nackdelarna kom kommittén fram till att en modell med en mer eller mindre automatisk/mekanisk regeltillämpning och sanktionering inte är ett attraktivt alternativ till den rådande modellen för finansiell tillsyn. Kommittén har inte ändrat uppfattning.

Vi anser, för det första, att befarad eftergivenhet hos tillsyns- myndigheten, som i realiteten varit huvudskälet till denna typ av reglering i andra länder, inte har varit eller är ett problem för den svenska tillsynen. Detta är naturligtvis inte någon garanti för att något sådant inte skulle kunna uppstå i framtiden, men det går i vart fall inte att hävda att en sådan erfarenhet skulle peka på nöd- vändigheten av en ny typ av ingripanderegim för att säkerställa finansiell stabilitet.

För det andra är det svårt att välja och utforma rättvisande indi- katorer som ska initiera ingripanden, och det finns dessutom risk att den typen av mått kan kringgås.

För det tredje kan ett system med automatiserade ingripanden bidra till ett mer reaktivt förhållningssätt i tillsynen, där man i vissa lägen kan få konsekvensen att ett ingripande fördröjs i väntan på att den valda indikatorn ska ge signal.

För det fjärde blir det, närmast per definition, fråga om mindre situationsanpassade och mer fyrkantiga ingripanden.

Kommitténs principiella uppfattning som återges ovan, uttrycktes visserligen i ett bredare sammanhang, men denna kan även göras gällande i de överväganden som måste göras i samband med införlivandet av resolutionsdirektivets bestämmelser om tidiga ingripanden.

Det ska i sammanhanget nämnas att direktivet inte ställer upp något krav på att tidiga ingripanden ska göras vid en viss tidpunkt. Att villkoren för tidiga ingripanden är uppfyllda är inte heller en förutsättning för möjligheten att vidta någon annan åtgärd såsom att skriva ned eller konvertera relevanta kapitalinstrument utanför

1161

Tidiga ingripanden

SOU 2014:52

resolution enligt artiklarna 59–62 eller ett omedelbart beslut om att inleda ett resolutionsförfarande och vidta resolutionsåtgärder enligt artiklarna direktivets avdelning III. Sådana mer ingripande åtgärder ska enligt direktivet tillgripas om inga andra åtgärder inklusive tidigt ingripande bedöms tillräckliga för att rädda ett institut från att fallera. I denna bedömning kommer inte bara Ebas riktlinjer om indikatorer för tidiga ingripanden få stor betydelse, utan även Ebas riktlinjer om huruvida ett institut är fallerar eller sannolikt kommer att fallera torde behöva beaktas för att avgöra om ett tidigt ingri- pande är en tillräcklig åtgärd.

Mot denna bakgrund och i och med att de exempel som ges i artikel 27.1 i direktivet ger viss ledning för vilka förutsättningar som ska föreligga vid ett tidigt ingripande samt att Eba ska utarbeta riktlinjer för vilka indikatorer som i normalfallet bör utlösa det- samma saknas det skäl att utöver detta uttrycka i lag de situationer i vilka Finansinspektionen ska göra ett tidigt ingripande. Eftersom villkoren för tidiga ingripanden dessutom är kopplade till andra bestämmelser i direktivet som bl.a. får betydelse på koncernnivå, är det också önskvärt att i så stor utsträckning som möjligt harmoni- sera sådana kriterier på EU-nivå. Därmed inte sagt att Finansinspektionens handlingsutrymme bör begränsas till att endast omfatta situationer som på förhand definieras av Eba. Tvärtom så måste inspektionen kunna utvärdera en situation utifrån nationella och för institutet specifika förhållanden. Finansinspektionens hand- lingsutrymme bör därför inte heller av denna anledning begränsas i lag utan i stället vägledas av de harmoniseringsåtgärder som vidtas på EU-nivå.

Det kan i sammanhanget noteras att medlemsstaterna har möj- lighet att införa strängare eller kompletterande regler så länge dessa inte står i strid med direktivet eller delegerade akter som baserats på direktivet. Medlemsstater kan alltså redan mot denna bakgrund ha delade uppfattningar om vilka förutsättningar som ska vara upp- fyllda för att det ska vara ett s.k. tidigt ingripande och vid vilken tidpunkt olika typer av ingripanden ska vidtas. Gemensamt för samtliga medlemsstater kommer emellertid vara Ebas riktlinjer och eventuella tekniska standarder som kommer ligga till grund för bedömningen av när förutsättningarna för ingripande är uppfyllda.

1162

SOU 2014:52

Tidiga ingripanden

Fordras formell åtskillnad enligt direktivet?

Som framgår ovan anser kommittén att det saknas skäl att göra en formell åtskillnad mellan ordinarie ingripanden och tidiga ingripan- den enligt direktivet. Denna skillnad kan som framgår nedan i stället göras genom utformningen av Finansinspektionens skyldig- het att underrätta resolutionsmyndigheten. Det behöver emellertid även utredas huruvida direktivet i andra avseende ställer upp krav på att det går att avgöra huruvida ett ingripande har gjorts enligt artikel 27 eller enligt sektorslagstiftningen. Direktivet innehåller ett antal artiklar som på olika sätt förhåller sig till dels tillämpningen av åtgärder för tidiga ingripanden, dels villkoren för tidiga ingrip- anden. Dessa artiklar behandlas i sitt sammanhang i andra avsnitt i betänkandet, men för att kunna göra en bedömning av huruvida bestämmelserna om ingripanden enligt artikel 27 fordrar särskilt genomförande görs nedan en kortare redogörelse av hur dessa artiklar förhåller sig till artikel 27.

Krisavvärjande åtgärder

Av artikel 2.1.101 framgår att tillämpningen av någon av åtgärderna för tidiga ingripanden enligt artikel 27 utgör en bland flera åtgärder som i direktivets mening är en krisavvärjande åtgärd.2 Krisavvärj- ande åtgärder som samlingsbegrepp förekommer i artiklarna 66, 68, 81 och 85. Artikel 66 anger vad som ska gälla i förhållande till nationell lagstiftning i annat land i vissa givna situationer. Dessa situationer anges uttryckligen utan hänvisningar till vare sig kris- avvärjande åtgärder eller ingripanden enligt artikel 27 varför det för tillämpningen av denna artikel saknar betydelse om någon skillnad görs mellan ingripanden enligt artikel 27 och ingripanden enligt sektorslagstiftningen.

Av artikel 68 framgår att en krisavvärjande åtgärd inte i sig ska utgöra en ”utlösande åtgärd” enligt direktiv 2002/47/EU (säker- hetsdirektivet) under förutsättning att avtalsparten fortsätter att uppfylla sina åtaganden enligt avtalet. I avsnitt 10.3 föreslår vi ett införlivande av artikel 68 och hänvisar dit för närmare redogörelse för hur denna fråga hanteras. Vi kan här konstatera att om artikel

2 Direktivet kallar det för krisförebyggande åtgärder, men vi anser att krisavvärjande åtgärder är ett mer adekvat svenskt uttryck.

1163

Tidiga ingripanden

SOU 2014:52

68 ska införlivas till fullo måste det framgå när en krisavvärjande åtgärd har vidtagits och som inte ska få ligga till grund för en upp- sägning av ett avtal. Kommittén föreslår därför att det införs en bestämmelse i sektorslagstiftningen om att Finansinspektionen, när den ingriper mot ett institut och förutsättningarna för underrättel- seskyldigheten till resolutionsmyndigheten är uppfyllda, ska besluta om att ingripandet är en krisavvärjande åtgärd i resolut- ionslagens mening.

Artikel 81 anger att den behöriga myndigheten ska informera resolutionsmyndigheten bl.a. i de fall de vidtar någon krisavvär- jande åtgärd eller någon åtgärd enligt artikel 104 i kapitaltäcknings- direktivet. Artikel 104 har som framgår ovan genomförts dels genom Finansinspektionens generella möjlighet att förelägga före- tag att vidta vissa åtgärder, dels genom möjligheten att ålägga institut högre likviditets- eller kapitalbaskrav. Kommitténs förslag att låta ingripanden enligt artikel 27 omfattas av de ingripandemöj- ligheter Finansinspektionen redan har påverkar alltså inte denna informationsskyldighet. Informationsskyldigheten enligt artikel 81 behandlas utförligare i avsnitt 7.6.

Artikel 85 anger att krisavvärjande åtgärder ska kunna över- klagas, vilket redan följer av svensk rätt.

Finansiellt stöd inom koncerner

Av artikel 19 framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att före- tag som ingår i en koncern för vilken medlemsstaten har det kon- soliderade tillsynsansvaret ska kunna ingå avtal om finansiellt stöd till företag i koncernen (se kapitel 26). Ett sådant avtal får emeller- tid inte ingås om någon av parterna uppfyller förutsättningarna för ingripande enligt artikel 27 vid tidpunkten för avtalets ingående. Utöver de särskilda villkor som ska vara uppfyllda för såväl avtalets ingående som verkställande gäller alltså att det mottagande institu- tet vid tidpunkten för verkställande av avtalet inte uppfyller villko- ren för ingripande enligt artikel 27. Det fordras alltså inte något faktiskt ingripande för att avgöra om ett avtal får ingås eller inte, utan det är i stället förutsättningarna för ingripande som är avgö- rande.

Av artikel 25 framgår att den behöriga myndigheten kan för- bjuda eller begränsa det finansiella stödet om inte villkoren för det i artikel 23 är uppfyllda. Dessa villkor handlar främst om intressena

1164

SOU 2014:52

Tidiga ingripanden

av att bevara finansiell stabilitet i såväl de berörda instituten som på nationell nivå. Det framgår emellertid inte av direktivet att den behöriga myndigheten kan förbjuda eller begränsa det finansiella stödet utifrån en bedömning av att det mottagande institutet inte uppfyller den yttersta grundförutsättningen, dvs. villkoren för tidiga ingripanden enligt artikel 27. Det framgår av artikel 20 att berörda myndigheter vid avtalets ingående ska göra en gemensam bedömning av huruvida förutsättningarna i artikel 27 är uppfyllda, men att någon motsvarande bedömning ska göras vid den faktiska utbetalningen av det finansiella stödet kommer inte till direkt uttryck i direktivet. Utgångspunkten torde vara att ansvaret för den bedömningen vilar på den behöriga myndigheten för det mot- tagande institutet. I praktiken torde detta inte vålla några problem eftersom utbetalning av gränsöverskridande finansiellt stöd sanno- likt alltid föregås av en dialog mellan berörda myndigheter.

Sammanfattningsvis kan konstateras att bestämmelserna om finansiellt stöd inte är beroende av ett konkret ingripande. Av denna anledning fordras ingen skillnad mellan ordinarie ingripan- den och ingripanden enligt artikel 27 för tillämpningen av dessa bestämmelser. Däremot fordras det en bedömning av huruvida förutsättningarna för ingripande är uppfyllda när ett avtal om finansiellt stöd ska ingås samt för svenskt vidkommande i de fall det är ett svenskt institut som är mottagande av finansiellt stöd enligt avtalet.

Konvertering eller nedskrivning av relevanta kapitalinstrument

Därutöver ställs som krav för såväl konvertering eller nedskrivning av relevanta kapitalinstrument som för beslut om resolution att andra tillsynsåtgärder inklusive tidiga ingripanden enligt artikel 27 bedöms otillräckliga för att komma tillrätta med situationen. Vid ett eventuellt beslut om konvertering/nedskrivning eller resolution ska alltså en sådan bedömning göras oberoende av om ett ingri- pande enligt artikel 27 har gjorts eller inte. Eftersom dessa mer ingripande åtgärder ska kunna vidtas utan att de föregås av ett ingripande enligt artikel 27, och att samtliga eventuella tillsynsåt- gärder i övrigt ska ha beaktats, saknar det betydelse för tillämp- ningen av dessa bestämmelser om det görs en formell skillnad mel- lan ingripanden enligt sektorslagstiftningen och ingripanden enligt artikel 27.

1165

Tidiga ingripanden

SOU 2014:52

Av ovanstående kan slutsatsen dras att för tillämpningen av direktivet såvitt avser tidiga ingripanden, och även i övrigt, fordras ingen formell uppdelning av ingripanden enligt sektorslagstift- ningen och ingripanden enligt artikel 27 i direktivet. Däremot behöver det i ett antal avseenden konstateras huruvida förutsätt- ningarna för ingripande är uppfyllda. Sådana överväganden behandlas nedan i avsnitt 29.4.

29.4Fordras genomförandeåtgärder för de olika typerna av förelägganden i artikel 27?

Kommitténs bedömning: De åtgärder som den behöriga myn- digheten ska kunna vidta ryms i Finansinspektionens befintliga möjligheter att ingripa enligt sektorslagstiftningen. Någon ytterligare genomförandeåtgärd bedöms därför inte nödvändig.

Resolutionsdirektivet

Enligt 27.1 ska medlemsstaterna säkerställa att behöriga myndig- heter, utan att det påverkar de åtgärder som avses i artikel 104 i kapitaltäckningsdirektivet, i tillämpliga fall åtminstone förfogar över åtgärder för att göra följande:

a)Kräva att institutets ledningsorgan genomför ett eller flera av de arrangemang eller åtgärder som anges i återhämtningsplanen eller i enlighet med artikel 5.2 uppdaterar sådana återhämt- ningsplaner när de omständigheter som ledde till det tidiga ingripandet skiljer sig från de antaganden som fastställts i den ursprungliga återhämtningsplanen och genomföra ett eller flera av de arrangemang eller åtgärder som fastställs i den upp- daterade planen inom en viss tidsram för att säkerställa att de situationer som avses i inledningen inte längre är tillämpliga.

b)Kräva att institutets ledningsorgan analyserar situationen, fast- ställer åtgärder för att komma till rätta med de problem som har konstaterats och utformar ett åtgärdsprogram för att komma till rätta med dessa problem och en tidtabell för att genomföra åtgärderna.

1166

SOU 2014:52

Tidiga ingripanden

c)Kräva att institutets ledningsorgan sammankallar, eller om led- ningsorganet inte följer det kravet, själva direkt sammankalla institutets bolagsstämma, och i bägge fallen fastställa dagord- ningen och kräva att antagande av vissa beslut ska övervägas av aktieägarna.

d)Kräva att en eller flera personer i ledningsorganet eller i den verkställande ledningen avsätts eller byts ut om de har kon- staterats vara olämpliga att utföra sina uppdrag enligt artikel 13 i kapitaltäckningsdirektivet eller artikel 9 i direktiv 2014/.../EU.

e)Kräva att institutets ledningsorgan upprättar en förhandlings- plan om skuldomläggning med vissa eller alla av sina borgenärer i enlighet med återhämtningsplanen, i tillämpliga fall.

f)Kräva ändringar av institutets affärsstrategi.

g)Kräva ändringar av institutets juridiska eller operativa struk- turer.

h)Hämta in, även genom inspektioner på plats, och till resolutions- myndigheten överlämna all den information som krävs för att uppdatera resolutionsplanen och förbereda en möjlig resolution av institutet och en värdering av institutets tillgångar och skulder i enlighet med artikel 36.

I artikel 27.3 anges vidare att för varje åtgärd som avses i artikel 27.1 ska de behöriga myndigheterna fastställa en lämplig tidsfrist och se till att åtgärdens effektivitet kan utvärderas.

Skälen för kommitténs förslag

Inledningsvis kan det upprepas att Finansinspektionen har en gene- rell möjlighet enligt sektorslagstiftningen att förelägga institut att vidta de åtgärder som bedöms nödvändiga för att komma tillrätta med de brister som ligger till grund för inspektionens ingripande. Lagstiftaren har tidigare gjort bedömningen att inspektionen bör ha möjlighet att anpassa ingripandet till varje situation varför någon uppräkning av vilka typer av föreläggande som inspektionen kan vidta inte är lämplig. Kommittén delar lagstiftarens tidigare bedöm- ningar och anser att även de åtgärder som räknas upp i artikel 27.1 bör omfattas av den generella möjligheten att utfärda före-

1167

Tidiga ingripanden

SOU 2014:52

lägganden. Någon särskild genomförandeåtgärd fordras därför inte för det ändamålet.

Nedan behandlas artikel 27.1. a-h i den ordningen med kommentar efter varje befogenhet.

a)Kräva att institutets ledningsorgan genomför ett eller flera av de arrangemang och åtgärder som anges i återhämtningsplanen eller i enlighet med artikel 5.2 att uppdatera sådana återhämt- ningsplaner när de omständigheter som ledde till det tidiga ingripandet skiljer sig från de antaganden som fastställts i den ursprungliga återhämtningsplanen och genomföra en eller flera av de arrangemang eller åtgärder som fastställs i den upp- daterade planen inom en viss tidsram för att säkerställa att de situationer som avses i första stycket inte längre är tillämpliga.

Återhämtningsplaner behandlas i kapitel 28. Utgångspunkten är att ett institut i sin återhämtningsplan ska ange vilka indikatorer som ska utlösa en viss åtgärd. Återhämtningsplaner ska däribland omfatta möjliga åtgärder som institut ska kunna vidta när villkoren för tidiga ingripanden enligt artikel 27 är uppfyllda. Som framgår av avsnitt 28.2.7 får ett institut avstå från att vidta en viss åtgärd om institutets ledning finner det lämpligt. Åtgärderna får också vidtas tidigare än vad återhämtningsplanen visar om institutets ledning bedömer det lämpligt. Direktivet preciserar alltså inte närmare när det kan anses lämpligt utan överlämnar den bedömningen till institutets ledning. Om institutet har avstått från att vidta en åtgärd och inspektionen i den situationen gör en annan bedömning än institut om behovet av åtgärder kan den förelägga institutet att vidta åtgärden enligt planen.

Ett sådant föreläggande skiljer sig i princip inte från inspektion- ens nuvarande möjligheter att utfärda förelägganden; skillnaden är att det är kopplat till en i återhämtningsplanen i förväg identifierad åtgärd. Eftersom inspektionen enligt sektorslagstiftningen har en generell möjlighet att utfärda förelägganden är inspektionen inte heller bunden till de åtgärder som har definierats i återhämtnings- planen. Alla situationer kan inte förutses och det kan tänkas uppstå situationer som de i förväg identifierade åtgärderna inte bedöms kunna komma till rätta med. I en sådan situation bör Finans- inspektionens handlingsutrymme inte inskränkas till att endast omfatta de scenarier som återhämtningsplanen specificerar, utan

1168

SOU 2014:52

Tidiga ingripanden

inspektionen kan i likhet med gällande rätt förelägga institutet att vidta den åtgärd som situationen kräver.

Av artikeln framgår att tillsynsmyndigheten ska kunna begära en uppdaterad återhämtningsplan om situationen kräver det med nya åtgärder som anpassats till den uppdaterade planen. Detta är i princip ett sätt att åstadkomma just den flexibilitet som Finansin- spektionen redan har eftersom tillsynsmyndigheten i en sådan situ- ation kan styra innehållet i återhämtningsplanen till att omfatta de åtgärder som myndigheten anser nödvändiga. Den omständigheten att inspektionen förelägger ett institut att vidta en åtgärd som identifierats i återhämtningsplanen ska inte per automatik innebära att förelägganden betraktas som ett ingripande i den mening som avses i artikel 27. Som konstateras i avsnitt 29.2 är det i stället en samlad bedömning av bl.a. överträdelsernas art eller omfattning och institutets tillstånd som bör vara avgörande i den bedömningen.

Denna åtgärd påminner närmast om en alternativ åtgärdsplan. En liknande regel finns i artikel 104.1 c i kapitaltäckningsdirektivet. Den har genomförts genom att låta den omfattas av Finansinspek- tionens generella befogenhet att utfärda förelägganden om att vidta viss åtgärd.

c)Kräva att institutets ledningsorgan sammankallar, eller om led- ningsorganet inte följer detta krav, själva direkt sammankalla, institutets bolagsstämma, och i bägge fallen fastställer dagord- ningen och kräver att antagande av vissa beslut ska övervägas av aktieägarna.

Finansinspektionen har enligt 13 kap. 12 § LBF och 23 kap. 11 § LVM möjlighet att sammankalla ett instituts styrelse eller stämma. Eftersom inspektionen kallar till stämman har man därmed också möjlighet att sätta agendan för stämman. Denna möjlighet är inte ett ingripande och kan inte överklagas. För det fall Finansinspek- tionen av någon anledning anser det lämpligare att uppnå samma sak genom ingripande så kan inspektionen i stället förelägga institutet att sammankalla stämman på det sätt som direktivet

1169

Tidiga ingripanden

SOU 2014:52

föreskriver. Det sistnämnda blir nödvändigt om denna åtgärd skulle vara den enda åtgärd institutet föreläggs att vidta i den mening som avses i artikel 27. En sådan situation torde sannolikt aldrig uppstå, men i sådant fall bedöms Finansinspektionen redan ha denna möj- lighet enligt gällande rätt varför någon särskild genomförande- åtgärd inte är nödvändig.

De åtgärder som kan vidtas enligt gällande rätt hör till stor del samman med den lednings- och ägarprövning som Finansinspek- tionen är skyldig att göra inför ett beslut om tillstånd att bedriva bank-, finansierings- eller värdepappersrörelse. Ledningspröv- ningen har begränsats till att omfatta de personer som har det yttersta ansvaret för hur verksamheten bedrivs, närmare bestämt styrelseledamöter och verkställande direktör samt ersättare för dessa, dvs. suppleant för styrelseledamot samt vice verkställande direktör eller, i förekommande fall, ställföreträdare för denne. Om någon som ingår i ett instituts styrelse eller är dess verkställande direktör inte uppfyller lagens krav på lämplighet, kan Finansinspek- tionen, i stället för att återkalla institutets tillstånd, ingripa mot den enskilde styrelseledamoten, styrelsen som helhet eller den verk- ställande direktören genom att besluta att de inte längre får ha kvar sitt uppdrag. Det är också dessa personer som i svensk rätt motsvarar de personer som avses i artikel 13 i kapitaltäcknings- direktivet som artikel 27.1 d refererar till. De åtgärder som ska kunna vidtas ryms alltså redan i Finansinspektionens möjligheter att ingripa.

e)Kräva att institutets ledningsorgan upprättar en förhandlings- plan om skuldomläggning med vissa eller alla av sina borgenärer i enlighet med återhämtningsplanen, i tillämpliga fall.

Bestämmelsen innebär att tillsynsmyndigheten ska kunna förelägga institutet att upprätta en plan för att omförhandla sina skulder i enlighet med institutets åtgärdsplan när det är tillämpligt. Bestäm- melsen synes alltså inte skilja sig nämnvärt från den generella möj- ligheten att förelägga institut att vidta åtgärder enligt åtgärdspla- nen.

1170

SOU 2014:52

Tidiga ingripanden

Av bestämmelsens ordalydelse går det alltså inte att avgöra huruvida myndigheten även ska ha rätt att kräva av företaget att verkställa planen, dvs. att faktiskt kräva att i den mån institutet har framgång i en sådan överenskommelse också ändrar villkoren för sina skulder. Mot bakgrund av syftet med artikeln, dvs. förhindra en försämring av institutets finansiella och ekonomiska situation, får det anses rymma en befogenhet för myndigheten att också kräva att skulderna faktiskt ändras i den mån långivarna accepterar de nya villkoren. Det är emellertid vår bedömning att även denna åtgärd ryms inom ramen för Finansinspektionens generella bemyn- digande att utfärda förelägganden varför en sådan tolkning är över- flödig. I det generella bemyndigandet ryms ju som sagt alla möjliga åtgärder inspektionen finner nödvändiga för institutet att vidta för att komma tillrätta med situationen. Som framgår av resonemanget ovan så är det ju inte ingripandet i sig som är avgörande utan skälen bakom och eventuella farhågor om framtiden. Inte heller i detta avseende bedöms därför någon genomförandeåtgärd nödvändig.

f)Kräva ändringar av institutets affärsstrategi.

g)Kräva ändringar av institutets juridiska eller operativa struk- turer.

Dessa punkter behandlar åtgärder som på ett eller annat sätt kom- mer att omfattas av de åtgärder som anges i institutets åtgärdsplan. Det kan givetvis råda delade meningar om de närmare detaljerna kring hur dessa åtgärder bör vidtas och omfattningen av dem. I detta avseende hänvisas till resonemanget rörande 27.1 a.

Det kan på en principiell nivå även göras en jämförelse med arti- kel 104.1 e i kapitaltäckningsdirektivet av vilken framgår att den behöriga myndigheten ska kunna begränsa instituts verksamhet, transaktioner eller nätverk eller kräva avyttring av verksamheter som innebär överdriva risker för institutets sundhet. I likhet med lagstiftarens uppfattning att dessa möjligheter ryms i Finansinspek- tionens generella befogenhet att utfärda förelägganden om att vidta viss åtgärd anser kommittén att det inte finns något behov av särskild lagstiftningsåtgärd heller i detta avseende.

h)Hämta in, även genom inspektioner på plats, och till reso- lutionsmyndigheten överlämna all den information som krävs för att uppdatera resolutionsplanen och förbereda en möjlig

1171

Tidiga ingripanden

SOU 2014:52

resolution av institutet och en värdering av institutets tillgångar och skulder i enlighet med artikel 36.

Artikel 27.1 h skiljer sig från övriga möjligheter tillsynsmyndig- heten ska ha att vidta åtgärder i så måtto den inte ger uttryck för ett ingripande. Ett institut ska enligt 13 kap. 3 § LBF lämna de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som Finansinspektionen begär. Av 13 kap. 4 § fram- går att inspektionen även får göra platsbesök när det bedöms nödvändigt. De formella förutsättningarna för att uppfylla direkti- vet i detta avseende är därmed uppfyllda.

Att inspektionen gör platsbesök och inhämtar information kan svårligen betraktas som ett ingripande, utan bestämmelsen ger sna- rare uttryck för resolutionsmyndighetens möjligheter att förbereda ett eventuellt resolutionsförfarande. Dessa möjligheter som enligt artikeln handlar om uppdatering av resolutionsplanen och förbe- reda ett eventuellt resolutionsförfarande samt förbereda en värde- ring av skulder och tillgångar enligt artikel 36 behandlas därför inte vidare här utan i kapitlen 18 och 23.

För att resolutionsmyndigheten ska kunna göra dessa förbere- delser fordras att Finansinspektionen lämnar den information som behövs för ändamålet. Mot bakgrund av att ett eventuellt beslut om resolution ska fattas i samråd med tillsynsmyndigheten så är det inget orimligt i sig; tvärtom får det anses vara en förutsättning för den dialog som myndigheterna ska föra inför ett eventuellt reso- lutionsbeslut. Eftersom bestämmelsen anger att tillsynsmyndig- heten ska ha möjlighet att lämna information och inte vara skyldiga att lämna information, är det närmast en fråga om tillämpning av sekretessbestämmelserna offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) vilka behandlas i kapitel 32.

Sammanfattningsvis kan det alltså sägas att för alla åtgärder enligt 27.1 a-h som innebär möjligheter för tillsynsmyndigheten att utfärda förelägganden får anses rymmas i Finansinspektionens befintliga befogenheter. Någon särskild genomförandeåtgärd för att tillgodose direktivet i detta avseende bedöms därför inte nöd- vändig. Av artikel 27.3 framgår att för de åtgärder som avses i artikel 27.1 ska tillsynsmyndigheten fastställa en tidsfrist inom vilken åtgärden ska ha vidtagits av företaget. Motsvarande krav finns redan i 15 kap. 1 § LBF varför det inte fordras någon särskild genomförandeåtgärd i det avseendet.

1172

SOU 2014:52

Tidiga ingripanden

29.4.1Tillsynsmyndighetens skyldighet att underrätta resolutionsmyndigheten

Kommitténs förslag: När Finansinspektionen har anledning att ingripa mot ett institut och det dessutom finns anledning att anta att institutet kan komma att omfattas av ett resolutions- förfarande ska inspektionen underrätta resolutionsmyndigheten om detta. Finansinspektionen ska efter en sådan underrättelse vara skyldig att lämna resolutionsmyndigheten den information som myndigheten behöver för att förbereda en eventuell resolution.

Resolutionsdirektivet

Av artikel 27.2 framgår att tillsynsmyndigheten ska underrätta resolutionsmyndigheten utan dröjsmål så snart ett institut uppfyl- ler förutsättningarna för ingripande, dvs. bryter mot eller i en nära framtid sannolikt kommer att bryta mot någon av bestämmelserna i kapitaltäckningsdirektivet eller tillsynsförordningen. Resolutions- myndigheten ska i händelse av en sådan underrättelse ha befogen- het att åtminstone kräva att företaget kontaktar potentiella köpare i syfte att förbereda eventuell resolution. Resolutionsmyndighetens befogenheter i detta avseende behandlas i avsnitt 29.4.2.

I artikel 27.4 framkommer att Eba ska utfärda riktlinjer i enlig- het med artikel 16 i förordning (EU) nr 1093/2010 för att främja en konsekvent tillämpning av den utlösande indikatorer för tillgri- pande av de åtgärder som avses i punkt 1 i denna här artikeln. Med beaktande av den erfarenhet som i förekommande fall gjorts vid tillämpningen av de riktlinjer får Eba enligt artikel 27.5 utarbeta förslag till tekniska standarder för tillsyn för att specificera den minimiuppsättningen av utlösande indikatorer för tillgripande av de åtgärder som avses i artikel 27.1. I artikel 27.5 andra stycket anges att Kommissionen ska ges befogenhet att anta de tekniska standar- der för tillsyn som avses i det första stycket i enlighet med artik- larna 10–14 i förordning (EU) nr 1093/2010.

1173

Tidiga ingripanden

SOU 2014:52

Skälen för kommitténs förslag

Det fordras enligt artikel 27.2 inget faktiskt ingripande från Finansinspektionen för att skyldigheten att informera resolutions- myndigheten ska utlösas, utan det räcker att förutsättningarna för att ingripa enligt artikel 27 är uppfyllda. En anledning till att under- rättelseskyldigheten inte görs beroende av ett faktiskt ingripande är att situationen i institutet kan vara sådan att det fordras andra typer av åtgärder. Sådana åtgärder är nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrument, utseende av tillfällig förvaltare eller beslut om resolution. Samtliga dessa åtgärder ska kunna vidtas utan att de föregås av ett ingripande. Gemensamt för dessa åtgärder är dess- utom att de inte får vidtas innan det har bedömts otillräckligt att förelägga institutet att vidta andra åtgärder för att komma tillrätta med situationen. Grund för ingripande föreligger alltså alltid innan eller i vart fall åtminstone samtidigt som det finns anledning att vidta någon av åtgärder som räknas upp ovan.

Genom att knyta underrättelseskyldigheten till tidpunkten för när förutsättningarna för ingripande enligt artikel 27 är uppfyllda tillgodoses även direktivets krav i övrigt där en sådan bedömning ska kunna göras. De omständigheter som ska ligga till grund för Finansinspektionens underrättelseskyldighet bör därför framgå av lag. Det innebär att Finansinspektionen ska underrätta resolu- tionsmyndigheten när det finns anledning att ingripa enligt sek- torslagstiftningen och överträdelserna är av sådan art och omfatt- ning att det finns skäl att anta att institutet kan komma att omfat- tas av resolution.

Eftersom kommittén inte föreslår några särskilda ingripande- regler utöver de som redan finns i sektorslagstiftningen är följaktli- gen de hänsyn som Finansinspektionen ska ta med i bedömningen av huruvida det finns skäl att ingripa desamma som gäller för dessa bestämmelser i övrigt. Däremot kommer Finansinspektionen att behöva kunna avgöra vilka överträdelser som är av sådan art och omfattning att det finns skäl att anta att institutet kan komma att omfattas av resolution. Kommitténs principiella uppfattning kring vilka hänsyn Finansinspektionen ska ta i detta avseende har redo- gjorts för ovan i avsnitt 29.3, som i allt väsentligt innebär att det bör lämnas åt inspektionen att göra en kvalitativ utvärdering av situationen utifrån det enskilda institutets specifika förhållanden. Till hjälp i den utvärderingen kommer inspektionen främst att ha

1174

SOU 2014:52

Tidiga ingripanden

riktlinjer från Eba om vilka faktorer som bör innebära att ett insti- tut uppfyller förutsättningarna för ett tidigt ingripande.

Ebas riktlinjer kommer att bestå av indikatorer som ska vara vägledande för myndigheterna i bedömningen av om förutsättning- arna för ingripande i direktivets mening är uppfyllda. Även om dessa inte är tvingande till sin natur ska de behöriga myndigheterna

”med alla tillgängliga medel söka följa” sådana riktlinjer. Utgångs- punkten är därför att Finansinspektionen kommer att följa rikt- linjerna i den andan. Den möjlighet som direktivet ger Eba att utveckla riktlinjerna till tekniska standarder torde inte göra någon skillnad eftersom det endast innebär att vissa kriterier per automa- tik innebär att förutsättningarna för ingripande enligt artikel 27 är uppfyllda. Eftersom direktivet inte stipulerar någon skyldighet för de behöriga myndigheterna att ingripa enligt artikel 27 innebär det endast att de behöriga myndigheterna blir skyldiga att informera resolutionsmyndigheten och medlemmar i tillsynskollegiet. Huru- vida Eba framöver utarbetar tekniska standarder eller inte påverkar således inte kommitténs uppfattning om att det inte finns behov av att göra skillnad på ingripanden enligt sektorslagstiftningen och ingripanden enligt direktivet.

Det ska understrykas att utgångspunkten för Ebas riktlinjer är att det är fråga om en överträdelse, eller mer sannolikt förväntade överträdelser av kapitaltäckningsdirektivet eller tillsynsförord- ningen. I de fall Ebas riktlinjer visar att förutsättningarna för ingri- pande enligt artikel 27 är uppfyllda torde det även finnas anledning för Finansinspektionen att ingripa enligt sektorslagstiftningen. Någon egentlig skillnad i de hänsyn som inspektionen ska ta i för- hållande till respektive regelverk torde därmed inte finnas. Ebas riktlinjer är som sagt vägledande och enbart den omständigheten att de visar på överträdelser som typiskt sett bör föranleda ett ingripande enligt artikel 27 är Finansinspektionen inte bunden av dessa såvitt avser vare sig ingripande eller underrättelseskyldig- heten.

Även i det fall Finansinspektionen förelägger ett institut att vidta en åtgärd som finns i institutets återhämtningsplan behöver det inte innebära att situationen i institutet är så allvarlig att ett resolutionsförfarande eller andra mer ingripande åtgärder kan befa- ras behöva vidtas. På motsvarande sätt bör inte Finansinspektion- ens möjligheter att bedöma ett instituts tillstånd begränsas av Ebas riktlinjer. I de fall Finansinspektionen underrättar resolutionsmyn- digheten i enlighet med den föreslagna lagen innebär det i direkti-

1175

Tidiga ingripanden

SOU 2014:52

vets mening att förutsättningarna för ingripande enligt artikel 27 är uppfyllda i den mån det kan få betydelse i det gränsöverskridande myndighetssamarbetet.

29.4.2Resolutionsmyndighetens rätt att förelägga ett företag att kontakta potentiella köpare

Kommitténs förslag: Efter underrättelse från Finansinspekt- ionen om att ett företag kan komma att omfattas av resolution får resolutionsmyndigheten förelägga ett företag att kontakta potentiella köpare i syfta att förbereda en resolution av företa- get.

Skälen för kommitténs förslag

Som framgår ovan så anger artikel 27.2 att resolutionsmyndigheten i händelse av en sådan underrättelse från Finansinspektionen enligt ovan ha befogenheter att åtminstone kräva att företaget kontaktar potentiella köpare i syfte att förbereda en eventuell resolution. För att genomföra direktivet behöver en bestämmelse införas om att resolutionsmyndigheten ska kunna förelägga ett företag att kon- takta en potentiell köpare i syfte att förbereda eventuell resolution efter en underrättelse enligt ovan från Finansinspektionen.

Med beaktande av att snabbhet är viktigt för en effektiv reso- lution och inte minst att direktivet i sig innebär ett antal formkrav, exempelvis rörande värdering, som gör det viktigt att komma igång tidigt med förberedelserna för resolution om förfarandet inte ska dra ut på tiden. Detta gäller särskilt om försäljningsverktyget ska eftersom potentiella köpare kommer att vilja att ha tid att under- söka företaget och dess verksamhet om de över huvud taget ska vara intresserade av att lämna anbud i en eventuell försäljningspro- cess.

1176

SOU 2014:52

Tidiga ingripanden

29.5Byte av styrelse och verkställande ledning

Kommitténs bedömning: Det finns inget behov av att ändra eller utöka Finansinspektionens möjligheter att byta ut led- ningen i ett institut enligt sektorslagstiftningen.

Resolutionsdirektivet

Artikel 28 anger att när det föreligger en väsentlig försämring av ett instituts finansiella ställning eller när det föreligger allvarliga över- trädelser av lagar, föreskrifter eller institutets stadgar eller allvarliga administrativa oegentligheter, och när andra åtgärder som vidtagits i enlighet med artikel 27 inte är tillräckliga för att vända den förvär- rade situationen, ska medlemsstaterna säkerställa att behöriga myn- digheter får kräva att institutets verkställande ledning eller led- ningsorgan avsätts, i sin helhet eller vissa personer. Tillsättningen av den nya verkställande ledningen eller det nya ledningsorganet ska ske i enlighet med nationell rätt och unionsrätten och ska kräva godkännande eller medgivande av den behöriga myndigheten.

Skälen för kommitténs bedömning

Av artikel 28 framgår att när det är fråga om en väsentlig försämrad finansiell situation i ett institut, allvarliga regelöverträdelser av författningar eller bolagsordningen och om åtgärder som vidtagits enligt artikel 27 inte visat sig tillräckliga ska tillsynsmyndigheten kunna kräva av institutet att det byter ut upp till samtliga leda- möter i styrelsen och/eller den verkställande ledningen. Utnäm- nande av nya ledamöter eller verkställande ledning ska ske enligt nationell lag och unionsrätten.

Till skillnad mot artikel 27 är det alltså inte längre enbart fråga om överträdelser av kapitaltäckningsdirektivet eller tillsynsförord- ningen som ska ligga till grund för ingripande utan antingen en väsentlig försämring av institutets finansiella situation eller allvar- liga överträdelser av någon av de författningar som reglerar insti- tutets verksamhet. Utöver att något av dessa två rekvisit ska vara uppfyllda anges i artikeln att andra åtgärder som vidtagits enligt artikel 27 ska ha visat sig otillräckliga, vilket torde innebära att byte av ledning enligt artikel 28 inte kan göras med mindre än att till-

1177

Tidiga ingripanden

SOU 2014:52

synsmyndigheten har uttömt de möjligheter som avses i artikel 27, utan att önskat resultat uppnåtts.

Mot bakgrund av att förutsättningarna för ingripande i artikel 27 ska vara uppfyllda innan artikel 28 kan beaktas, torde det inne- bära att en ”väsentligt försämrad finansiell situation” i den mening som avses i artikel 28 ska förstås som en kraftigt försämrad finansi- ell situation som tar sig uttryck i att institutet bryter mot, eller inom en nära framtid sannolikt kommer att bryta mot kraven i kapitaltäckningsdirektivet eller tillsynsförordningen.

Det är svårt att dra några klara slutsatser kring hur artikel 28 ska förhållas till artikel 27.1 d, vilken vi redogör för ovan, och de ingripandemöjligheter som Finansinspektionen har enligt sektors- lagstiftningen. Av artikel 27.1 d framgår att tillsynsmyndigheten har möjlighet att kräva att en eller flera av institutets styrelse- ledamöter eller verkställande ledning avlägsnas eller byts ut om de inte längre kan anses uppfylla lämplighetskraven i artikel 13 i kapitaltäckningsdirektivet som i svensk rätt motsvaras av lämplig- hetskraven i 3 kap. 1 § 4 LBF och 3 kap. 1 § 5 LVM. Någon mot- svarande lämplighetsbedömning kommer inte till direkt uttryck i artikel 28. Av nämnda lämplighetskrav i LBF och LVM framgår att den som ska ingå i styrelsen för företaget eller vara verkställande direktör i det, eller vara ersättare för någon av dem, har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av ett institut och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift. Vid bedömningen ska även beaktas som styrelsen som helhet har tillräcklig kunskap och erfarenhet för att leda institutet. Finansinspektionen har getts bemyndigande att meddela föreskrifter som genomför kapitaltäck- ningsdirektivet mer specifika krav i detta avseende

Frågan är om det bör tillmätas någon betydelse att artikel 28 inte gör någon direkt hänvisning till lämplighetskraven motsva- rande den som görs i artikel 27.1 d och i sektorslagstiftningen. Av skäl som framgår av avsnitt 29.6 om tillfällig förvaltare anser kom- mittén att det inte bör införas någon möjlighet för Finansinspek- tionen att byta ut ledningen i ett institut av skäl som inte hänför sig till vederbörandes lämplighet.

I de fall ett institut får en kraftigt försämrad finansiell situation till följd av överträdelser av reglerna i kapitaltäckningsdirektivet eller tillsynsförordningen eller gör sig skyldig till andra allvarliga överträdelser till följd av ledningens agerande eller underlåtenhet att agera, har Finansinspektionen redan tillräckliga möjligheter att

1178

SOU 2014:52

Tidiga ingripanden

vidta de åtgärder som avses i artikel 28 oavsett om andra åtgärder har vidtagits innan eller inte.

Det finns därför enligt kommittén inget behov av ytterligare genomförandeåtgärder i det avseendet. Artikel 28 behandlas även utförligt i nästa avsnitt om tillfällig förvaltare.

29.6Tillfällig förvaltare

29.6.1Förutsättningar för ingripande

Kommitténs förslag: Finansinspektionen får besluta att utse en eller flera tillfälliga förvaltare för ett institut om det finns skäl att anta att institutet kan komma att bli föremål för resolution, och institutet har en finansiell situation som föranlett Finansin- spektionen att ingripa, men utan att den finansiella situationen väsentligen förbättras och inga andra åtgärder bedöms till- räckliga för att komma tillrätta med situationen, eller Finans- inspektionen har meddelat institutet en varning.

Resolutionsdirektivet

Av artikel 29.1 framgår att när byte av ledning enligt artikel 28 bedöms otillräckligt för att komma tillrätta med situationen ska medlemsstaterna säkerställa att den behöriga myndigheten får för- ordna en eller flera tillfälliga förvaltare i institutet.

Skälen för kommitténs förslag

Det framgår av artikel 29 att tillfällig förvaltare endast får förordnas när byte av ledning enligt artikel 28 bedöms otillräckligt för att komma tillrätta med situationen. Som framgår av avsnitt 29.5 ovan bedömer kommittén att det saknas skäl att införa en särskild regel som genomför artikel 28 mot bakgrund av de i sektorslagstift- ningen redan existerande möjligheterna för Finansinspektionen att byta ut ledningen i ett institut.

Förutsättningarna för att byta ut ledningen enligt artikel 28 skiljer sig från dem som gäller enligt sektorslagstiftningen i framför allt två avseenden. Dels ska åtgärder enligt artikel 28 redan ha

1179

Tidiga ingripanden

SOU 2014:52

vidtagits och visat sig otillräckliga, dels finns inget uttryckligt krav på att de personer som ska bytas ut inte längre ska anses lämpliga för sina uppdrag. Av artikel 28 framgår att för dess tillämpning ska det vara fråga om en kraftigt försämrad finansiell situation som tar sig uttryck i överträdelser eller sannolika överträdelser av kapital- täckningsdirektivet eller tillsynsförordningen eller allvarlig överträd- elser av lag, föreskrifter och stadgar eller allvarliga administrativa oegentligheter. Det kan visserligen hävdas att sådana överträdelser i sig tyder på att ledningen i institutet inte längre kan anses lämplig för sitt uppdrag, men det kan inte uteslutas att nämnda överträdel- ser går att hänföra till skäl som inte påverkar bedömningen av led- ningens lämplighet.

Att avskilja en person från dennes uppdrag får anses vara en mycket ingripande åtgärd som även om beslutet formellt riktar sig mot institutet kan medföra stora konsekvenser för den enskilde. En person som blivit avsatt kommer att ha svårigheter att under en tid framöver få nya uppdrag i finansiella institut, och ett sådant beslut kan också få betydelse i eventuella efterföljande processer om ansvarsskyldighet. Ett sådant beslut ska enligt svensk rätt motiveras med skäl som anger varför den person som beslutet ytterst berör inte längre bedöms vara lämplig. Detta är viktigt inte minst för att denne ska kunna ta tillvara sin rätt i ett eventuellt överklagande av beslutet. Det vore en utifrån svensk rätt främ- mande ordning att införa en möjlighet att avsätta personer i institutets ledning av andra skäl än sådana som direkt hänför sig till den berörda personens lämplighet. Enligt kommittén bör därför Finansinspektionens möjligheter att avsätta personer i institutets ledning även fortsättningsvis vara beroende av att dessa personer inte bedöms lämpliga att utföra sina uppdrag. Den nuvarande ordningen bör därför behållas.

Eftersom kommittén inte föreslår någon regel som återger arti- kel 28 så måste de överväganden som ska ha gjorts enligt artikel 28 i stället göras inom ramen för den regel som genomför artikel 29. Som framgår ovan ska byte av ledning enligt artikel 28 ha beaktats och inte bedömts tillräckligt för att den behöriga myndigheten ska kunna utse en tillfällig förvaltare. Genom att bestämmelsen är utformad som att det inte ska anses ”tillräckligt”, är utgångspunk- ten alltså att det finns grund för byte av ledningen i institutet. Enligt den svenska sektorslagstiftningen är Finansinspektionen skyldig att avsätta personer i ledningen när det finns grund för det och tillståndet inte ska återkallas. Detta får betydelse för vilka för-

1180

SOU 2014:52 Tidiga ingripanden

utsättningar som ska gälla för tillämpningen av den regel som genomför artikel 29 i svensk rätt.

Eftersom kommittén föreslår att lämplighetskraven i sektorslag- stiftningen även fortsättningsvis ska ligga till grund för beslut om byte av ledningen kan inte förordnande av tillfällig förvaltare göras beroende av en bedömning av huruvida det är tillräckligt att byta ut ledningen eller inte. Enligt den svenska sektorslagstiftningen skulle ett sådant rekvisit innebära att byte av ledning är en förutsättning för att förordna en tillfällig förvaltare och att denne ska ersätta led- ningen. Det vore en inskränkning i direktivets bestämmelser efter- som någon lämplighetsbedömning inte fordras enligt direktivet.

Det ska enligt direktivet dessutom vara möjligt att förordna en tillfällig förvaltare att arbeta tillsammans med ledningen efter sådant övervägande, vilket alltså inte heller skulle vara möjligt efter- som ledningen ovillkorligen måste bytas ut när det finns grund för det. Av samma skäl går det inte att föreskriva om tillfällig förvaltare som ett alternativ till byte av ledning, eftersom det även i detta fall behöver göras en bedömning utifrån ledningens lämplighet vilket inte torde vara förenligt med direktivet.

Rekvisitet ”allvarliga överträdelser”

Av artikel 28 framgår att när det är fråga om en kraftigt försämrad finansiell situation eller allvarliga överträdelser av lag, föreskrifter eller stadgar eller allvarliga administrativa oegentligheter och när andra åtgärder som vidtagits i enlighet med artikel 27 inte är till- räckliga för att vända den förvärrade situationen, ska den behöriga myndigheten kunna avsätta ledningen i institutet. Eftersom kom- mittén inte föreslår någon regel som genomför artikel 28 behöver de hänsyn som ska tas enligt artikeln i stället tas inför ett förord- nande av en tillfällig förvaltare. Detta för att inte rubba den syste- matik som direktivet föreskriver. Följaktligen utgör allvarliga över- trädelser en möjlig förutsättning för att förordna en tillfällig förvaltare.

Av den svenska sektorslagstiftningen framgår att om ett institut gör sig skyldigt till allvarliga överträdelser ska tillståndet återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas. Kommittén är av den principiella uppfattningen att tillfällig förvaltare inte är ett särskilt lämpligt verktyg att använda i ett skede där institutet fortfarande är ”going concern” och ägarna har kontroll över institutet. Det finns

1181

Tidiga ingripanden

SOU 2014:52

en uppenbar risk att en av staten utsedd tillfällig förvaltare upp- fattas som en implicit statsgaranti i så måtto att även om det före- ligger så grava missförhållanden i ett institut att det i normalfallet innebär ett indraget tillstånd så kommer institutet ändå att drivas vidare utan andra inskränkningar eller konsekvenser för institutets ägare. Tillfälligt förvaltarskap bör därför inte ses som ett alternativ till återkallelse av tillståndet, utan i de fall det är fråga om allvarliga överträdelser så bör tillståndet normalt återkallas eller institutet bli föremål för ett resolutionsförfarande eller avvecklas på annat sätt. Följaktligen anser kommittén att sektorslagstiftningens huvudregel för ingripande inte bör ändras. Detta utesluter inte att i de fall ingripandet stannar vid en varning, att varningen efterföljs eller kombineras med ett beslut att förordna en tillfällig förvaltare. Ett sådant krav skulle dessutom tillgodose direktivets avsikt att det t.ex. ska vara fråga om allvarliga överträdelser varför det också bör framgå av lag.

Rekvisitet ”väsentlig försämring av institutets finansiella ställning”

Av artikel 28 framgår att som alternativ till allvarliga överträdelser så kan en väsentlig försämring av institutets finansiella ställning utgöra grund för byte av ledningen, med den ytterligare förutsätt- ningen att redan vidtagna åtgärder enligt artikel 27 inte visat sig till- räckliga. Eftersom kommittén inte föreslår någon uttrycklig regel som genomför artikel 28 så behövs motsvarande bedömning göras inför ett eventuellt beslut om att utse en tillfällig förvaltare. Som redogjorts för i avsnitt 29.3 så ska de behöriga myndigheterna kunna ingripa mot ett institut som till följd av bland annat en snabbt försämrad finansiell ställning inom en snar framtid sannolikt kommer att överträda något av kraven i tillsynsförordningen, kapitaltäckningsdirektivet eller direktiv 2014/65/EU.

När en snabb försämring av institutets finansiella situation ska anses ha övergått i en väsentlig försämring i direktivets mening är svårt att dra några klara slutsatser kring. Men i de fall en redan dålig finansiell situation inte förbättras genom valda åtgärder, eller till och med försämras ytterligare, så är det inte orimligt att betrakta en sådan finansiell situation som väsentligen försämrad i förhållande till vad den borde ha varit för att inspektionen skulle ha avstått från att ingripa.

1182

SOU 2014:52

Tidiga ingripanden

Utgångspunkten för att det ska vara aktuellt att förordna en tillfällig förvaltare i detta avseende bör därför vara att ingripanden som Finansinspektionen gjort för att förbättra en finansiell situat- ion som tar sig uttryck i överträdelser ska ha visat sig otillräckliga. Syftet med att direktivet ställer upp som krav att andra åtgärder enligt artikel 27 ska ha visat sig otillräckliga torde vara att illustrera en viss systematik. Eftersom förordnande av tillfällig förvaltare får anses utgöra ett kraftigare ingripande än föreläggande att vidta viss åtgärd så är det inte orimligt att ha som utgångspunkt att mindre ingripande åtgärder ska ha uttömts innan tillfällig förvaltare kan bli aktuellt. Den systematiken som också ger uttryck för proportion- alitetsprincipen kommer till uttryck på flera ställen i direktivet och bör på samma sätt komma till uttryck i lag.

Kommittén föreslår därför att Finansinspektionen får förordna en eller flera tillfälliga förvaltare för ett institut om det finns skäl att anta att institutet kan komma att bli föremål för ett sådant resolutionsförfarande, och

1.institutet har en finansiell situation som föranlett Finansin- spektionen att ingripa enligt 1 eller 2 §§ LBF respektive 1, 2 eller 4 §§ LVM, men utan att den finansiella situationen väsentligen förbättras och inga andra åtgärder bedöms tillräckliga för att komma tillrätta med situationen, eller

2.Finansinspektionen har meddelat institutet en varning enligt 1 § LBF respektive 1 § LVM.

Genom att den föreslagna regeln inte uttryckligen förutsätter att inspektionen ska överväga byte av ledning kan det möjligen hävdas att den är strängare än vad direktivet föreskriver. Alternativet är att ge Finansinspektionen en möjlighet att avsätta personer i institu- tets ledning av skäl som inte uttryckligen hänför sig till vederbö- randes lämplighet. En sådan ordning vore, av skäl som framgår ovan, enligt kommittén mindre lämplig än den nu valda.

1183

Tidiga ingripanden

SOU 2014:52

29.6.2Formen för ingripande och den tillfällige förvaltarens ställning

Kommitténs förslag: Det ska finnas två typer av tillfällig för- valtning. Finansinspektionen får utse en eller flera tillfälliga för- valtare antingen för att tillfälligt ersätta ledningen i institutet eller för att arbeta tillsammans med ledningen i institutet.

Finansinspektionen ska i samband med att en tillfällig för- valtare utses lämna en uppdragsbeskrivning och samtidigt ange om några särskilda villkor ska gälla för uppdraget.

Den tillfällige förvaltaren får inte kalla till bolagsstämma i institutet utan inspektionens medgivande.

Om den tillfällige förvaltaren utses att arbeta tillsammans med ledningen i institutet, får Finansinspektionen ange i beslu- tet om att utse den tillfällige förvaltaren att vissa beslut eller åtgärder får vidtas endast efter samråd med eller samtycke från den tillfällige förvaltaren. Institutets ledning behåller rätten att teckna firman och avsaknad av samråd med eller samtycke från förvaltaren medför inte att institutets rättshandlingar blir ogil- tiga.

Resolutionsdirektivet

Av artikel 29.1 framgår att den behöriga myndigheten får, beroende på vad som är lämpligt i det enskilda fallet, utse en tillfällig förval- tare antingen för att tillfälligt byta ut institutets ledningsorgan eller tillfälligt arbeta med institutets ledningsorgan, och den behöriga myndigheten ska meddela sitt beslut vid tidpunkten för tillsätt- ningen. Om den behöriga myndigheten utser en tillfällig förvaltare för att arbeta med institutets ledningsorgan, ska den behöriga myndigheten vid tidpunkten för tillsättningen specificera den till- fälliga förvaltarens roll, uppgifter och befogenheter samt eventuella krav på att institutets ledningsorgan ska samråda med eller erhålla medgivande från den tillfälliga förvaltaren innan den fattar specifika beslut eller vidtar specifika åtgärder.

Artikel 29.2 föreskriver att den behöriga myndigheten ska spe- cificera den tillfälliga förvaltarens befogenheter vid tidpunkten för dennes tillsättning utifrån vad som står i proportion till det enskilda fallet. Sådana befogenheter får innefatta några eller samt- liga av de befogenheter som institutets ledningsorgan har enligt

1184

SOU 2014:52

Tidiga ingripanden

bolagsordningen och enligt nationell rätt, inklusive befogenheten att utöva några eller samtliga av institutets ledningsorgans förvalt- ningsfunktioner. Den tillfälliga förvaltarens befogenheter med avseende på institutet ska följa tillämplig bolagsrätt.

I artikel 29.3 sägs att den behöriga myndigheten ska specificera den tillfälliga förvaltarens roll och uppgifter vid tidpunkten för dennes tillsättning, och dessa får innefatta verifiering av institutets finansiella ställning, ledning av institutets affärsverksamhet eller en del av denna för att upprätthålla eller återupprätta institutets finansiella ställning och vidta åtgärder för att återupprätta en sund och ansvarsfull ledning av institutets affärsverksamhet. Den behöriga myndigheten ska ange eventuella begränsningar för den tillfälliga förvaltarens roll och uppgifter vid tidpunkten för dennes tillsätt- ning.

Artikel 29.5 första stycket anger att den behöriga myndigheten får kräva att vissa av den tillfälliga förvaltarens åtgärder underställs den behöriga myndighetens förhandsgodkännande. Den behöriga myndigheten ska ange alla sådana krav vid tidpunkten för tillsätt- ning av den tillfälliga förvaltaren eller vid den tidpunkt då villkoren ändras för den tillfälliga förvaltaren. I andra stycket anges att den tillfälliga förvaltaren får i vilket fall endast utöva befogenheten att sammankalla institutets bolagsstämma och bestämma dagord- ningen för en sådan med den behöriga myndighetens förhandsgod- kännande.

Enligt artikel 29.9 får medlemsstaterna begränsa en tillfällig för- valtares ansvar i enlighet med nationell rätt om åtgärder och under- låtenhet att vidta åtgärder vid fullgörandet av dennes uppgifter i egenskap av tillfällig förvaltare i enlighet med artikel 29.3. Artikel 29.10 anger att en tillfällig förvaltare som har utsetts enligt denna artikel ska inte anses vara en "shadow director" eller den person som faktiskt styr företaget enligt nationell rätt.

Artikel 29.8 anger att med förbehåll för denna artikel ska till- sättningen av en tillfällig förvaltare inte påverka de rättigheter för aktieägarna i enlighet med unionens bolagsrätt eller nationell bolagsrätt.

1185

Tidiga ingripanden

SOU 2014:52

Skälen för kommitténs förslag

Tillfälligt ersätta ledningen

Eftersom direktivet inte ger någon tydlig vägledning om vad som i strikt juridisk mening avses med ”ersätta”, får det anses öppet för medlemsstaterna att själva närmare definiera innebörden av begreppet inom de ramar som direktivet ändå ställer upp.

Av artikel 29.10 framgår att den tillfällige förvaltaren inte ska anses vara en ”shadow director” eller den som faktiskt styr företa- get enligt nationell rätt (eng. ”de facto director”). Begreppet är definierat i den brittiska bolagsrätten som en person vars instruk- tioner företagets ledning vanemässigt följer.3 Personen i fråga har ingen formell organställning men kan i ansvarsfrågor enligt exv. brittisk rätt alltjämt komma att behandlas som om det vore så.

I svensk lagstiftning finns ingen motsvarande definition, och det synes inte finnas någon vedertagen praxis. Gissningsvis har denna bestämmelse uppkommit för att undanröja vissa gränsdragnings- problem som kan uppstå i vissa medlemsstater kring vilken formell ställning en tillfällig förvaltare ska anses ha. Eftersom kommittén föreslår att den tillfällige förvaltaren antingen ska träda i styrelsens och den verkställande direktörens ställe alternativt arbeta tillsam- mans med ledningen utan någon behörighet att företräda institutet bör bestämmelsen inte påverka genomförandet av direktivet i svensk rätt.

Det framgår av artikel 29.9 att medlemsstaterna får begränsa en tillfällig förvaltares ansvar i enlighet med nationell rätt för åtgärder och underlåtenhet att vidta åtgärder vid fullgörandet av dennes uppgifter i egenskap av tillfällig förvaltare. Utgångspunkten för dessa båda bestämmelser torde således vara att en tillfällig förval- tare ska betraktas ha den formella organställning som de personer som ersätts, dvs. ”de jure” i motsats till ”de facto”. I svensk rätt motsvaras dessa av institutets styrelse och verkställande direktör.

Förordnande av tillfällig förvaltare får anses vara en mycket ingripande åtgärd, särskilt mot bakgrund av att institutet fortfa- rande är going concern och aktieägarnas ställning ska, i den mån det inte är oförenligt med direktivet, behållas oförändrad. Även om det föreligger allvarliga missförhållanden i institutet eller en mycket

3 Section 251 of the UK Companies Act 2006 and Section 27 of the Irish Companies Act 1990.

1186

SOU 2014:52

Tidiga ingripanden

dålig finansiell situation så har institutet inte bedömts uppfylla villkoren för resolution eller ens villkoren för nedskrivning av kapitalinstrument. I detta skede kommer givetvis de beslut som fattas och de åtgärder som vidtas att få stor betydelse för möjlig- heterna att få institutet på fötter igen.

Det torde enligt kommittén vara en mycket sällsynt situation att ett institut befinner sig tillräckligt länge i gränslandet där ingrip- andeåtgärder inte längre bedöms tillräckliga och nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument eller resolutionsåtgär- der inte är påkallade, så att det blir aktuellt att ersätta ledningen med en tillfällig förvaltare. I den mån det ändå förekommer måste det av framför allt hänsyn till aktieägarnas rättigheter i så stor utsträckning det är möjligt framgå av lag vem som bär ansvar för de åtgärder som vidtas under den perioden.

Kommittén föreslår därför att utgångspunkten bör vara att den tillfällige förvaltaren träder i styrelsens och den verkställande direktörens ställe likt vad som t.ex. gäller för syssloman eller likvi- dator enligt 25 kap. 23 och 30 §§ ABL. Med förvaltaruppdraget följer alltså alla de rättigheter och skyldigheter som annars ankom- mer på ledningen i den mån annat inte framgår av uppdraget. Det innebär t.ex. att förvaltaren ansvarar för att verksamheten drivs i enlighet med de regler som gäller för verksamheten.

I och med beslutet förlorar styrelsen och den verkställande direktören sin behörighet att företräda bolaget. Under förutsätt- ning att institutet inte ska gå över i resolution eller likvidation återinträder styrelsen och den verkställande direktören när den tillfällige förvaltarens uppdrag upphör.

Av artikel 29.2 framgår att den behöriga myndigheten ska spe- cificera den tillfällige förvaltarens befogenheter utifrån vad som står i proportion till det enskilda fallet. Sådana befogenheter får innefatta några eller samtliga av de befogenheter som institutets ledning har enligt bolagsordningen och nationell rätt inklusive befogenheten att utöva några eller samtliga av institutets lednings- organs förvaltningsfunktioner. Den tillfällige förvaltarens befogen- heter med avseende på institutet ska följa tillämplig bolagsrätt. Eftersom förvaltaren träder i ledningens ställe bör utgångspunkten vara att förvaltaren har samtliga de befogenheter som ledningen normalt sett har.

Det innebär att Finansinspektionen i stället för att specificera den tillfälliga förvaltarens befogenheter i samband med att denne förordnas, ska specificera eventuella begränsningar i hans eller hen-

1187

Tidiga ingripanden

SOU 2014:52

nes befogenheter. Det skulle kunna handla om befogenheter som inte bedöms behövas för att utföra uppdraget eller krav på att vissa beslut eller åtgärder kräver Finansinspektionens medgivande. I den mån Finansinspektionen begränsar den tillfällige förvaltarens befogenheter i förhållande till bolagsordningen, bolagsrätten eller näringsrätten, begränsas följaktligen även ansvaret i motsvarande omfattning så att det står i direkt förhållande till uppdraget. Av direktivet framgår att den tillfälliga förvaltaren i vilket fall endast får utöva befogenheten att sammankalla institutets bolagsstämma och bestämma dagordningen för en sådan med den behöriga myn- dighetens förhandsgodkännande. Det bör framgå av lag.

Av artikel 29.3 framgår att den behöriga myndigheten ska speci- ficera den tillfällige förvaltarens roll och uppgifter. Dessa får inne- fatta verifiering av institutets finansiella ställning, ledning av institutets affärsverksamhet eller del av denna för att upprätthålla eller återuppta institutets finansiella ställning och vidta åtgärder för att återuppta en sund och ansvarsfull ledning av institutets affärs- verksamhet. Eventuella begränsningar i uppdraget ska anges vid tidpunkten för tillsättningen.

Bestämmelsen torde innebära att uppdraget specificeras i vid bemärkelse. I den mån det går att specificera vilka åtgärder som ska vidtas skulle det kunna åstadkommas genom att Finansinspek- tionen i stället förelägger institutet att vidta den eller de åtgärder som bedöms nödvändiga i det enskilda fallet. Det utesluter emel- lertid inte att det kan finnas behov av att förvaltaren ska vidta någon viss åtgärd som en del av det vidare uppdraget. Eftersom beslut om tillfällig förvaltare är ett ingripande av Finansinspek- tionen ska ett sådant beslut motiveras med de skäl som föranleder beslutet. Utgångspunkten bör följaktligen vara att den tillfällige förvaltarens uppdrag knyter an till de skäl som ligger bakom beslutet att förordna den tillfällige förvaltaren. Det torde vara uti- från den mer övergripande uppdragsbeskrivningen som Finans- inspektionen gör eventuella inskränkningar i den tillfällige förvalta- rens befogenheter. Finansinspektionens skyldighet att specificera eventuella begränsningar i förvaltarens befogenheter och dennes uppdrag bör framgå av lag.

Kommittén anser att det bör stå Finansinspektionen fritt att avgöra vilken roll och vilka uppgifter som förvaltaren ska ha. Det behöver därför inte i lag uttryckas en möjlighet för inspektionen att låta dessa innefatta de exempel som framgår av direktivet. Ett krav på att Finansinspektionen ska specificera den tillfällige förval-

1188

SOU 2014:52

Tidiga ingripanden

tarens uppdrag får anses omfatta vilken roll förvaltaren ska ha och vilka uppgifter denne ska utföra. Skyldigheten att specificera den tillfällige förvaltarens befogenheter kan lämpligen uttryckas som att Finansinspektionen ska ange eventuella villkor för uppdraget. Det innebär att alla förvaltarens skyldigheter eller åligganden gentemot såväl institutet eller inspektionen ska framgå av beslutet.

Tillfälligt arbeta tillsammans med ledningen

Av artikel 29.1 framgår att om den behöriga myndigheten utser en tillfällig förvaltare för att arbeta med institutets ledning så ska myndigheten specificera förvaltarens roll, uppgifter och befogen- heter samt eventuella krav på att institutets ledning ska samråda med eller erhålla medgivande från den tillfällige förvaltaren innan den fattar specifika beslut eller vidtar specifika åtgärder. I de fall den tillfällige förvaltaren förordnas att arbeta tillsammans med led- ningen kommer ledningen följaktligen inte att ersättas utan att ha kvar sina uppdrag.

Om än osannolikt så utesluter detta inte den situationen att Finansinspektionen har skäl att avsätta ledningen och att den till- fällige förvaltaren förordnas att arbeta tillsammans med den nya ledningen som valts av stämman i vederbörlig ordning. En tillfällig förvaltare som förordnas att arbeta tillsammans med ledningen intar inte någon formell organställning i institutet. Att kalla denne för ”förvaltare” är därför missvisande eftersom han eller hon inte har något egentligt mandat att förvalta institutets angelägenheter likt en tillfällig förvaltare som ersätter ledningen i institutet. Den ställning som förvaltaren är tänkt att ha enligt direktivet påminner, utan några jämförelser med rekonstruktion i övrigt, om den ställ- ning som en rekonstruktör har enligt 2 kap. 14 och 15 §§ lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion (rekonstruktionslagen).

Av nämnda bestämmelser framgår att gäldenären (den närings- idkare som är föremål för rekonstruktion) är skyldig att lämna rekonstruktören alla upplysningar om ekonomiska förhållanden som är av betydelse för rekonstruktionen samt ska följa rekonstruk- törens anvisningar om hur verksamheten ska bedrivas. Vidare räknas det upp ett antal åtgärder som gäldenären inte får vidta utan rekonstruktörens samtycke. Dessa bestämmelser riktar sig alltså gentemot gäldenären och anger dennes skyldigheter gentemot rekonstruktören.

1189

Tidiga ingripanden

SOU 2014:52

Enligt direktivet ska den behöriga myndigheten specificera eventuella krav på att institutets ledning ska samråda med eller erhålla medgivande från den tillfällige förvaltaren innan den fattar specifika beslut eller vidtar specifika åtgärder. Såväl direktivet som rekonstruktionslagen gör skillnad mellan samråd och samtycke. Enligt direktivet ska det finnas möjlighet för Finansinspektionen att från fall till fall specificera eventuella krav för styrelsen och verkställande ledning att samråda med eller inhämta samtycke från den tillfällige förvaltaren. Det är inte möjligt att i förväg avgöra vilka beslut eller åtgärder som är av särskild betydelse i ett institut när en tillfällig förvaltare utses. I stället bör kraven på samråd och samtycke kunna anpassas till den specifika situationen och även kunna ändras under den tid som institutet är under tillfällig förvaltning. Det bör därför i enlighet med direktivet framgå av lag att Finansinspektionen i beslutet ska specificera vilka åtgärder eller beslut som fordrar den tillfällige förvaltarens samtycke.

Av direktivet framgår att den behöriga myndigheten ska specifi- cera den tillfällige förvaltarens befogenheter. Som framgår ovan är utgångspunkten att en tillfällig förvaltare som ersätter ledningen har de befogenheter som ledningen annars har med de eventuella begränsningar som följer av Finansinspektionens beslut. Såvitt avser den förvaltare som ska arbeta tillsammans med institutet anser kommittén att samrådsplikt och krav på förvaltarens sam- tycke för vissa åtgärder och beslut innebär tillräckliga möjligheter för förvaltaren att påverka verksamheten i önskad riktning. Det främsta skälet till att inte låta den tillfällige förvaltaren som utses att arbeta tillsammans med ledningen få ytterligare befogenheter är att det är svårt att bedöma vilka konsekvenser det får. Om Finansinspektionen skulle ges möjlighet att tilldela förvaltaren befogenheter skulle det sannolikt kunna innebära inskränkningar i institutets rådighet med konsekvenser för styrelsens ansvar och andra skadeståndsrättsliga frågor som är svåra att förutse. Det är kommitténs uppfattning att de föreslagna lagreglerna om tillfällig förvaltare tillgodoser direktivets syften varför möjligheten att till- dela tillfälliga förvaltare ytterligare befogenheter inte bedöms vare sig lämpligt eller nödvändigt. Därigenom skapas också en tydlig skillnad mellan förvaltare som ersätter ledningen och förvaltare som utses att arbeta tillsammans med ledningen.

1190

SOU 2014:52

Tidiga ingripanden

Institutets rådighet och ägarnas rättigheter

En fråga som bör behandlas är vad som bör gälla om någon rätts- handling som kräver förvaltarens samtycke företas utan sådant samtycke. I förarbetena till rekonstruktionslagen ansåg lagstiftaren att rättshandlingen ändå bör vara giltig och att detta bör gälla oav- sett om motparten är i god tro eller inte. En sådan reglering ansåg lagstiftaren föranleda minsta möjliga komplikationer samtidigt som behovet av en ogiltighetspåföljd inte ansågs stort.

Kommittén anser att samma resonemang kan göras gällande såvitt avser reglerna om tillfällig förvaltare. Utöver de anledningar som institutet av egenintresse har att samarbeta med förvaltaren så riskerar ett institut som inte lever upp till sina skyldigheter att drabbas av ingripanden från Finansinspektionen. Det kan bli fråga om att avsätta personer i ledningen eller som yttersta åtgärd åter- kalla institutets tillstånd. I de fall institutets bolagsstämma agerar i strid med förvaltarens anvisningar kan inspektionen dessutom ingripa mot institutets ägare genom att besluta att dessa inte får företräda aktierna eller andelarna vid stämman eller förelägga ägarna att avyttra en så stor del av aktierna eller andelarna att inne- havet inte längre är kvalificerat. Utöver att det inte torde finnas något behov av en ogiltighetspåföljd så skulle en sådan regel kunna få civilrättsliga konsekvenser som är svåra att förutse.

Sammanfattningsvis innebär kommitténs förslag att rådigheten över institutet lämnas oinskränkt. Det innebär att institutets led- ning behåller rätten att teckna firman och att rättshandlingar som institutet vidtar utan att iaktta ett krav på samtycke inte drabbas av civilrättslig ogiltighet. Det sistnämnda bör framgå av lag.

Det är vidare kommitténs bedömning att förslaget till införli- vande innebär att artikel 29.8 som anger att med förbehåll för denna artikel ska tillsättningen av en tillfällig förvaltare inte påverka de rättigheter för aktieägarna i enlighet med unionens bolagsrätt eller nationell bolagsrätt säkerställs utan ytterligare genomförande- åtgärd.

Val av ingripande

Av direktivet framgår att den behöriga myndigheten ska ha möjlig- het att välja vilken typ av tillfällig förvaltning som är mest lämplig i det enskilda fallet. En tillfällig förvaltare som ersätter ledningen får

1191

Tidiga ingripanden

SOU 2014:52

anses vara en mer ingripande åtgärd än en tillfällig förvaltare som utses att arbeta tillsammans med institutets ledning. Den typen av tillfällig förvaltning torde därför endast bli aktuell när den befint- liga ledningen inte bedöms ha viljan att genomföra de åtgärder som bedöms nödvändiga för att komma tillrätta med problemen i insti- tutet. Det vanligast förekommande torde vara att ledningen av ett eller annat skäl saknar förmåga att åstadkomma nödvändiga föränd- ringar. Under förutsättning att institutets ledning visar samarbets- vilja torde det dessutom vara till nytta för förvaltaren att ha led- ningen kvar. Det är trots allt ledningen som känner till institutets specifika förhållanden bäst och med hjälp av förvaltarens anvis- ningar kan komma tillrätta med problemen. Oavsett bevekelse- grunder bör det lämnas åt Finansinspektionen att avgöra. Skälen till inspektionens val kommer att framgå av motiveringen till beslutet att utse förvaltaren. Någon särskild bestämmelse härom bedöms därför inte nödvändig.

29.6.3Förvaltarens skyldigheter

Kommitténs bedömning: Det kan lämnas åt Finansinspekt- ionen att inom ramen för uppdragsbeskrivningen ange om, när, och hur ofta rapportering bör ske.

Resolutionsdirektivet

Av artikel 29.6 i direktivet framgår att den behöriga myndigheten får kräva att en tillfällig förvaltare upprättar rapporter om institu- tets finansiella ställning och om de åtgärder som denne har vidtagit under sin period som förvaltare, med en regelbundenhet som ska fastställas av den behöriga myndigheten och i slutet av förvaltarens uppdrag.

Skälen för kommitténs förslag

Kommitténs bedömning är att någon särskild genomförandeåtgärd inte är nödvändig med anledning av artikel 29.6, utan att det kan lämnas åt Finansinspektionen att inom ramen för uppdragsbeskriv- ningen ange om, när, och hur ofta rapportering bör ske.

1192

SOU 2014:52

Tidiga ingripanden

29.6.4Vem som ska kunna utses till förvaltare

Kommitténs förslag: En tillfällig förvaltare ska uppfylla de krav på insikt, erfarenhet och lämplighet som gäller för ledningsper- soner i kreditinstitut och värdepappersbolag. Den tillfällige för- valtaren ska inte stå i ett jävsförhållande som kan rubba förtro- endet för att han eller hon opartiskt ska utföra sitt uppdrag. Den som utses till tillfällig förvaltare ska genast underrätta Finansinspektionen om omständigheter som kan medföra jäv för honom eller henne.

Resolutionsdirektivet

Av artikel 29.1 framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att alla tillfälliga förvaltare har de kvalifikationer, den förmåga och erfa- renhet som krävs för att utföra hans eller hennes uppdrag och att det inte föreligger någon intressekonflikt.

Skälen för kommitténs förslag

Utgångspunkten bör vara att Finansinspektionen utser den eller de tillfälliga förvaltare som är bäst lämpade att utföra uppdraget. Det ligger givetvis i sakens natur att vederbörande också är villig att ta sig an uppdraget. Grundförutsättningen för att komma i fråga som tillfällig förvaltare är givetvis att han eller hon uppfyller de kvalifi- kationskrav som gäller för de personer som han eller hon ska ersätta eller arbeta tillsammans med.

Det kommer sannolikt därutöver att krävas särskild kompetens för att åstadkomma en tillfredsställande förvaltning. Vilken typ av kompetens som fordras torde bero på ett antal faktorer såsom typen av brister, institut, verksamheter osv.

De överväganden som kommer behöva göras i samband med att en tillfällig förvaltare utses bör lämnas åt Finansinspektionen. För att inte riskera att begränsa inspektionens möjligheter att utse den eller de personer som bedöms bäst skickade att utföra uppdraget föreslås inga ytterligare kvalifikationskrav.

Av direktivet framgår även att medlemsstaterna ska säkerställa att det inte föreligger någon intressekonflikt. En tillfällig förvaltare ska därför inte stå i ett jävsförhållande som kan rubba förtroendet

1193

Tidiga ingripanden

SOU 2014:52

för att denne opartiskt ska utföra sitt uppdrag. Förvaltaren ska genast underrätta Finansinspektionen om omständigheter som kan medföra jäv för honom eller henne så att inspektionen kan avgöra om jäv föreligger.

29.6.5Tiden för förvaltningen

Kommitténs förslag: En tillfällig förvaltare får utses för en tid om högst ett år med möjlighet till förlängning. Finansin- spektionen får närsomhelst entlediga en tillfällig förvaltare. En tillfällig förvaltare ska också entledigas om denne begär det.

Resolutionsdirektivet

I artikel 29.7 anges att den tillfälliga förvaltarens mandat ska löpa under högst ett år. Den perioden får undantagsvis förlängas om villkoren för att utse den tillfälliga förvaltaren fortsatt är uppfyllda. Den behöriga myndigheten ska ansvara för att avgöra huruvida villkoren är lämpliga för att behålla en tillfällig förvaltare och för att motivera ett sådant beslut gentemot aktieägarna.

Av artikel 29.4 framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att de behöriga myndigheterna har en exklusiv behörighet att utse och avsätta en tillfällig förvaltare. Den behöriga myndigheten får avsätta den tillfälliga förvaltaren när som helst och på vilka grunder som helst. Den behöriga myndigheten får när som helst ändra vill- koren för tillsättning av en tillfällig förvaltare med förbehåll för denna artikel.

Skälen för kommitténs förslag

I enlighet med direktivet föreslås en lagregel som innebär att en tillfällig förvaltare får utses under en tid om högst ett år med möj- lighet för Finansinspektionen att förlänga tiden. Det bedöms obehövligt att i lag ange att tiden endast får förlängas i undantags- fall om villkoren fortsatt är uppfyllda eftersom det annars inte finns skäl att förlänga uppdraget. Det torde dessutom inte vara särskilt sannolikt att tillfällig förvaltning pågår längre än ett år. Skälen till att tillfällig förvaltning har inletts är ju att det föreligger allvarliga

1194

SOU 2014:52

Tidiga ingripanden

brister i institutet. Om den tillfällige förvaltaren eller institutet med hjälp av denne inte har lyckats komma tillrätta med problemen under ett år, torde andra åtgärder behövas aktualiseras.

Av direktivet framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att de behöriga myndigheterna har en exklusiv behörighet att utse och avsätta en tillfällig förvaltare. Den behöriga myndigheten får avsätta den tillfällige förvaltaren när som helst och på vilka grunder som helst. Kommittén föreslår därför att det av lag ska framgå att Finansinspektionen när som helst får återkalla ett förordnande av tillfällig förvaltare. Att Finansinspektionen när som helst får ändra villkoren för uppdraget får anses rymmas i befogenheten att besluta om förordnande och återkalla detsamma genom att inspektionen fattar nytt beslut. Eftersom Finansinspektionens beslut i detta avseende alltid ska motiveras enligt förvaltningslagen fordras inget särskilt sådant krav i lag.

29.7Förändrade kallelseregler vid kapitalökning

Kommitténs förslag: I bolagsordningarna får föreskrivas att styrelsen får kalla till bolagsstämma för att besluta om kapitalökning när Finansinspektionen anser att det finns skäl att anta att aktiebolaget kan komma att omfattas av resolution. En sådan kallelse får dock inte utfärdas senare än tio dagar innan bolagsstämman äger rum. Bestämmelser om aktieägares initiativrätt och tidpunkt för tillhandahållande av aktiebok i avstämningsbolag ska inte tillämpas för kallelser i dessa fall.

Resolutionsdirektivet

Artikel 121.2 i resolutionsdirektivet föreskriver ändringar i artikel 5 i direktiv 2007/36/EG om utnyttjande av vissa av aktieägares rättigheter i börsnoterade företag genom tillägg av två punkter med följande innehåll.

5.Medlemsstaterna ska för tillämpningen av direktiv 2014/59/EU se till att bolagsstämman, med en majoritet av två tredjedelar av de avlagda giltiga rösterna, får besluta eller ändra bolagsordningen för att före- skriva att en kallelse till bolagsstämma för att fatta beslut om en kapitalökning ska utfärdas med kortare varsel än vad som föreskrivs i punkt 1 i den här artikeln, förutsatt att stämman inte äger rum inom

1195

Tidiga ingripanden

SOU 2014:52

tio kalenderdagar från kallelsen och att villkoren i artiklarna 27 eller 29 i direktiv 2014/59/EU uppfylls samt att kapitalökningen är nödvändig för att undvika de villkor för resolution som föreskrivs i artiklarna 32 och 33 i det direktivet.

6.Vid tillämpningen av punkt 5 ska skyldigheten för varje medlemsstat att fastställa en enda tidpunkt enligt artikel 6.3, skyldigheten att se till att en reviderad dagordning enligt artikel 6.4 finns tillgänglig i tid och skyldigheten för varje medlemsstat att fastställa en bestämd avstäm- ningsdag enligt artikel 7.3 inte tillämpas.

Skälen för kommitténs förslag

Genom den ändring i EU-direktiv 2007/36/EG som framgår av resolutionsdirektivet införs en möjlighet för aktiebolag att snabbt kunna besluta att öka kapitalet under vissa förutsättningar.

Styrelsen ska kunna använda sig av denna kortare kallelsetid om företaget befinner sig i en sådan ekonomisk situation att det kan bli föremål för krisavvärjande åtgärder. Dessutom ska kapitalökningen vara nödvändig för att företaget ska undvika att komma i en situ- ation som kan innebära att det fallerar eller sannolikt fallerar i betydelsen enligt bestämmelserna i resolutionslagen. I sådana situa- tioner bör det finnas en möjlighet att med kort varsel sammankalla en bolagsstämma.

Eftersom det är Finansinspektionen som gör dessa bedömningar av företagens ekonomiska ställning är det således Finansinspek- tionen som kan ge företaget klartecken att situationen är sådan att kallelse till bolagsstämma enligt detta förfarande är tillåtet. Av kommitténs förslag till ändring i lagen om bank- och finansierings- rörelse framgår att Finansinspektionen ska underrätta företaget när den anser att det finns skäl att anta att företaget kan komma att omfattas av resolution. Enligt kommitténs förslag till resolution- slag framgår det att det ingår i Finansinspektionens uppdrag att bedöma om privata åtgärder eller tillsynsåtgärder kan förhindra att företaget blir försatt i resolution. Huruvida det blir ett beslut om kapitalökning får stämman avgöra enligt de bestämmelser som gäller för beslut om kapitalökning.

Enligt direktivet är det aktieägarna som ska besluta om företaget ska kunna ha denna möjlighet till kortare kallelsetid, exempelvis genom att föreskriva detta i bolagsordningen. Ett beslut om änd- ring av bolagsordningen fattas med en majoritet av två tredjedelar av de avlagda giltiga rösterna.

1196

SOU 2014:52

Tidiga ingripanden

Det är kommitténs bedömning att bestämmelsen bör införlivas genom att det i lag anges när denna förkortade kallelsetid får användas. Om den kan användas i praktiken för det enskilda före- taget är emellertid ett beslut som varje företag fattar genom att införa nödvändiga bestämmelser i sin bolagsordning.

Följande bestämmelser ska inte tillämpas i de fall företaget kallar till bolagsstämma i dessa fall.

-Bestämmelser om tidpunkter i form av ett bestämt antal dagar före bolagsstämman eller kallelsen fram till vilken aktieägare får utnyttja sina rättigheter att föra upp punkter på dagordningen för bolagsstämman eller att lägga fram förslag till beslut om punkter som har förts eller ska föras upp på dagordningen för en bolagsstämma.

-Bestämmelser om reviderad dagordning.

-Bestämmelser om fastställelse av bestämd avstämningsdag.

Undantagen bör framgå av lag.

29.8Samordning vid ingripanden i en koncern

Kommitténs förslag: Finansinspektionen ska samråda med andra berörda myndigheter innan den vidtar åtgärder mot ett koncernföretag som har gjort sig skyldig till en överträdelse som är av sådan art eller omfattning att det finns skäl att anta att institutet kan komma att omfattas av resolution eller om förut- sättningarna för att utse en tillfällig förvaltare är uppfyllda. Om det övervägs åtgärder mot flera koncernföretag ska Finans- inspektionen försöka komma överens med övriga behöriga myndigheter om samordnade åtgärder. Om myndigheterna inte enas får dock var och en av dem fatta beslut självständigt. Finansinspektionen är bunden av Ebas beslut i vissa frågor.

Resolutionsdirektivet

För företag som ingår i en koncern ställs det särskilda krav på sam- ordning om en tillsynsmyndighet vill förelägga någon att vidta åtgärder för att förutsättningarna tidiga ingripanden är uppfyllda

1197

Tidiga ingripanden

SOU 2014:52

eller utse en särskild förvaltare. Även om vi inte gör skillnad mellan olika typer av ingripanden, finns det en skyldighet att samarbeta med myndigheter i andra länder i den omfattning som direktivet kräver det. Detsamma gäller när en tillfällig förvaltare utses.

Enligt artikel 31.1 ska, om villkoren för att ålägga krav enligt artikel 27 eller utse en tillfällig förvaltare i enlighet med artikel 29 är uppfyllda med avseende på ett moderföretag inom unionen, den samordnande tillsynsmyndigheten underrätta Eba och samråda med övriga behöriga myndigheter i tillsynskollegiet.

Efter den underrättelsen och det samrådet ska enligt artikel 30.2 den samordnande tillsynsmyndigheten besluta om någon av åtgär- derna i artikel 27 ska tillämpas eller om en tillfällig förvaltare enligt artikel 29 ska utses med avseende på det berörda moderföretaget inom unionen, med beaktande av effekterna av dessa åtgärder på koncernenheter i andra medlemsstater. Den samordnande tillsyns- myndigheten ska meddela beslutet till övriga behöriga myndigheter i tillsynskollegiet och till Eba.

Enligt artikel 30.3 ska om villkoren för att ålägga krav enligt artikel 27 eller utse en tillfällig förvaltare enligt artikel 29 är upp- fyllda med avseende på ett dotterföretag till ett moderföretag inom unionen, den behöriga myndighet som är ansvarig för tillsyn på individuell nivå och som avser att vidta en åtgärd i enlighet med de artiklarna underrätta och samråda med den samordnande tillsyns- myndigheten.

Den samordnande tillsynsmyndigheten kan, när den mottagit underrättelsen, bedöma de sannolika effekterna av att ålägga krav enligt artikel 27 eller att utse en tillfällig förvaltare i enlighet med artikel 29 för institutet i fråga, på koncernen eller koncernenheter i andra medlemsstater. Den ska meddela den behöriga myndigheten om den bedömningen inom tre dagar.

Efter den underrättelsen och det samrådet ska den behöriga myndigheten besluta om någon av åtgärderna i artikel 27 ska tillämpas eller om en tillfällig förvaltare enligt artikel 29 ska utses. Beslutet ska fattas med vederbörligt beaktande av den samordnande tillsynsmyndighetens eventuella bedömning. Den behöriga myn- digheten ska meddela beslutet till den samordnande tillsynsmyn- digheten och övriga behöriga myndigheter i tillsynskollegiet och till Eba.

Enligt artikel 30.4 ska när mer än en behörig myndighet avser att utse en tillfällig förvaltare för, eller tillämpa någon av åtgärderna i artikel 27 på, mer än ett institut i samma koncern, den samord-

1198

SOU 2014:52

Tidiga ingripanden

nande tillsynsmyndigheten och övriga relevanta behöriga myndig- heter överväga huruvida det är lämpligare att utse samma tillfälliga förvaltare för alla de berörda enheterna eller samordna tillämp- ningen av någon av åtgärderna i artikel 27 på mer än ett institut för att underlätta lösningar som återupprättar det berörda institutets finansiella ställning. Bedömningen ska utformas som ett gemen- samt beslut av den samordnande tillsynsmyndigheten och de övriga relevanta behöriga myndigheterna. Det gemensamma beslutet ska fattas inom fem dagar från dagen för den underrättelse som avses i artikel 30.1. Det gemensamma beslutet ska motiveras och fastställas i ett dokument som den samordnande tillsynsmyndigheten ska tillställa moderföretaget inom unionen.

Eba får på begäran av en behörig myndighet bistå de behöriga myndigheterna när det gäller att nå en överenskommelse i enlighet med artikel 31 i förordning (EU) nr 1093/2010.

I avsaknad av ett gemensamt beslut inom fem dagar får den samordnande tillsynsmyndigheten och de behöriga myndigheterna för dotterföretagen fatta sina egna beslut om tillsättningen av till- fälliga förvaltare för institut som de ansvarar för och om tillämp- ningen av någon av åtgärderna i artikel 27.

Om en berörd behörig myndighet har invändningar mot det beslut som meddelats i enlighet med artikel 30.1 eller 30.3, eller i avsaknad av ett gemensamt beslut enligt artikel 30.4, får den behö- riga myndigheten enligt artikel 30.5 hänskjuta ärendet till Eba i enlighet med artikel 30.6.

Eba får enligt artikel 30.6 på begäran av en behörig myndighet bistå de behöriga myndigheter som avser att tillämpa en eller flera av åtgärderna i artikel 27.1 a i detta direktiv med avseende på punkterna 4, 10, 11 och 19 i avsnitt A i bilagan till detta direktiv, i artikel 27.1 e i detta direktiv eller i artikel 27.1 g i detta direktiv när det gäller att nå en överenskommelse i enlighet med artikel 19.3 i förordning (EU) nr 1093/2010.

Varje behörig myndighets beslut ska enligt artikel 30.7 motive- ras. Beslutet ska beakta de synpunkter och reservationer som de övriga behöriga myndigheterna har uttryckt under den samråds- period som avses i artikel 30.1 eller 30.3 eller den femdagarsperiod som avses i 30.4 samt beslutets potentiella effekter på den finansi- ella stabiliteten i de berörda medlemsstaterna. Besluten ska av den samordnande tillsynsmyndigheten tillställas moderföretaget inom unionen och av respektive behöriga myndigheter tillställas dotter- företagen.

1199

Tidiga ingripanden

SOU 2014:52

Om, i de fall som avses i artikel 30.6 , någon av de berörda behö- riga myndigheterna före utgången av den samrådsperiod som avses i artiklarna 30.1 och 30. 3 eller vid utgången av den femdagars- period som avses i artikel 30.4 har hänskjutit ärendet till Eba i enlighet med artikel 19.3 i förordning (EU) nr 1093/2010, ska den samordnande tillsynsmyndigheten och de övriga behöriga myndig- heterna skjuta upp sina beslut och invänta eventuella beslut som Eba kan komma att fatta enligt artikel 19.3 i den förordningen och ska fatta sina beslut i enlighet med Ebas beslut. Femdagarsperioden ska anses utgöra förlikningsskedet i den mening som avses i den förordningen. Eba ska fatta sitt beslut inom tre dagar. Ärendet får inte hänskjutas till Eba efter det att femdagarsperioden har löpt ut eller efter det att ett gemensamt beslut har fattats. Om Eba inte inom tre dagar har fattat sitt beslut ska enligt artikel 30.8 de enskilda beslut som fattats i enlighet med artiklarna 30.1, 30.3 eller 30.4 andra stycket tillämpas.

Skälen för kommitténs förslag

Som framgår av beskrivningen ovan ska Finansinspektionen sam- råda med andra berörda behöriga myndigheter när förutsättning- arna för tidiga ingripanden är uppfyllda eller förutsättningarna för att utse en tillfällig förvaltare är uppfyllda. Om de åtgärder som övervägs eller tillsättandet av den tillfälliga förvaltaren berör flera medlemsstater, ska myndigheterna också försöka komma samordna åtgärderna eller att utse samma förvaltare. Om myndigheterna inte enas får dock var och en av dem fatta beslut självständigt. Enligt direktivet får också medlemsstaterna hänskjuta ett ärende till Eba men det rör bara vissa särskilt specificerade frågor. Ebas medling är bindande.

En process som den som beskrivs i direktivet måste föras in i lagen om bank- och finansieringsrörelse respektive lagen om värde- pappersmarknaden.

Som vi har beskrivit i det föregående anser vi inte att det finns någon anledning att skilja mellan situationen då förutsättningarna för tidiga ingripanden föreligger och när förutsättningar för

”andra” ingripanden föreligger. Den ovan beskrivna processen gäl- ler dock enbart i det förstnämnda fallet. Vi måste därför skilja mel- lan ”tidiga ingripanden” och ”andra ingripanden”. För att göra detta föreslår vi att samrådsskyldigheten och den övriga processen

1200

30Nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrument utanför resolution

30.1Inledning

Resolutionsdirektivets artiklar 59–62 handlar om nedskrivning och konvertering av relevanta kapitalinstrument. Med relevanta kapi- talinstrument menas sådana skuldinstrument som får räknas in i kapitalbasen och som utgörs av det övriga primärkapitalet och sup- plementärkapitalet.

Bestämmelserna som behandlar när dessa instrument skrivs ned eller konverteras inom ramen för resolution införlivar vi som en del av skuldnedskrivningsverktyget; se kapitel 15. Men direktivet anger att i vissa situationer ska de relevanta kapitalinstrumenten skrivas ned eller konverteras även utanför resolution. Det är dessa situationer som vi behandlar i detta kapitel.

Huvudsyftet med en nedskrivning eller konvertering utanför resolution är att undvika att företaget fallerar eller sannolikt kom- mer att fallera och därmed också att undvika resolution.1 Metoden för att uppnå syftet är att genom nedskrivning absorbera eventuella förluster och genom konvertering stärka företagets kapitalbas genom att kapitalbasinstrument av lägre kvalitet (de relevanta kapitalinstrumenten) omvandlas till kärnprimärkapital som är av högst kvalitet. Att kapitalbasen är av tillräcklig storlek och kvalitet för att kunna absorbera förluster är en central del av företagets varaktiga livskraft. För att stärka kapitalbasen, snarare än att genomföra en genomgripande finansiell rekonstruktion av företa- get som i resolution, ska de relevanta kapitalinstrumenten i detta fall uttryckligen konverteras till kärnprimärkapitalinstrument och

1 De skuldinstrument som också är relevanta kapitalinstrument omfattas självklart också av skuldnedskrivningsverktyget.

1203

Nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument utanför resolution

SOU 2014:52

inte till något annat äganderättsinstrument som inte räknas in i kärnprimärkapitalet.

Ett annat skäl till att åtgärden fokuserar på dessa skulder är att en nedskrivning och konvertering av relevanta kapitalinstrument är mindre ingripande än resolution. Företagets ägarbild kan visserli- gen komma att ändras, men ägarna (inklusive de nya) behåller rådigheten över företaget. Av resolutionsdirektivet och EU:s statstödsregler följer även att nedskrivning och konvertering som huvudregel ska ske när ett företag behöver statligt stöd, vilket utgör en annan typ av bevekelsegrund för åtgärden.

När de relevanta kapitalinstrumenten skrivs ned innebär det att innehavarna av dessa instrument, som är borgenärer, drabbas av förluster. Det vore att frångå den prioritetsordning som normalt gäller och tanken att kärnprimärkapitalet ska vara det första att bära förluster. Därför ska, enligt direktivet, på motsvarande vis som vid resolution principen gälla att före någon borgenär drabbas av för- luster eller får sin fordran konverterad ska åtgärder vidtas mot ägare. I detta fall är borgenärerna innehavarna av de relevanta kapi- talinstrumenten och ägarna är endast innehavarna av kärnprimär- kapitalinstrument, dvs. innehavare av exempelvis preferensaktier som inte räknas in kärnprimärkapitalet omfattas inte av åtgärderna i detta kapitel.

Kort om ansvariga myndigheter

Enligt direktivet involverar nedskrivning eller konvertering av rele- vanta kapitalinstrument två typer av myndigheter; de berörda myn- digheterna och resolutionsmyndigheterna. De berörda myndighet- erna ska fastställa om nedskrivning eller konvertering är nödvändig för att förhindra att företaget eller koncernen fallerar, medan reso- lutionsmyndigheten ska genomföra själva nedskrivningen eller konverteringen. Eftersom nedskrivnings- eller konverterings- åtgärder utanför resolution görs om det behövs för att undvika att ett företag eller en koncern fallerar liknar åtgärderna andra tillsyns- åtgärder. Åtgärderna kan vidtas tillsammans med eller i kombination med andra tillsynsåtgärder, t.ex. sådana som klassas som tidiga ingripanden (se kapitel 29). Mot den bakgrunden, som utvecklas närmare nedan, anser kommittén att Finansinspektionen bör vara både fastställande myndighet (berörd myndighet) och verkställande myndighet (resolutionsmyndighet) i detta fall. I fråga

1204

SOU 2014:52

Nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument utanför resolution

om gränsöverskridande koncernen ska vidare de berörda myndig- heternas beslut som regel föregås av en särskild process (se kapitel 22).

Kort om tidigare och gällande rätt

Före 2014 fanns det uttryckliga bestämmelser i svensk rätt om att vissa primärkapitaltillskott skulle kunna konverteras i en kritisk situation eller på den behöriga myndighetens initiativ på grund av institutets finansiella situation och soliditet.2 Några motsvarande bestämmelser togs inte in i tillsynkravsförordningen utan det ansågs att dessa bestämmelser borde införlivas i unionsrätten genom resolutionsdirektivet.3

Baselkommitténs beslut av den 10 januari 2011

Av betydelse i detta sammanhang är också ett beslut av Baselkom- mittén för banktillsyn som fått stöd av Group of Governors and Heads of Supervision (GHOS) den 10 januari 2011.4 Enligt det ska relevanta nationella myndigheter kunna besluta att samtliga pri- märkapitaltillskott och supplementärkapitaltillskott i ett institut ska kunna skrivas ner fullständigt och permanent eller helt omvandlas till kärnprimärkapital vid den tidigaste av följande tid- punkter:

1.Det fastställs att institutet utan dessa åtgärder inte längre är livskraftigt.

2Förenklat gällde det om instituten ville emittera primärkapitaltillskott så att det utgjorde mer än 35 (men inte 50) procent av det egna kapitlet.

3I skäl 45 i tillsynskravsförordningen anförs att i linje med Baselkommittén för banktillsyns beslut och med stöd av GHOS den 10 januari 2011, ska samtliga primärkapitaltillskott och supplementärkapitaltillskott i ett institut kunna skrivas ner fullständigt och permanent eller helt omvandlas till kärnprimärkapital vid den tidpunkt då institutet inte längre är livskraftigt. Lagstiftning som är nödvändig för att säkerställa att kapitalbasinstrument omfattas av mekanismen för absorbering av ytterligare förluster bör införlivas i unionsrätten som en del av de krav som avser återhämtning och rekonstruktion av institut. Om den unionsrätt som styr kravet på att kapitalinstrument fullständigt och permanent bör kunna skrivas ner till noll eller omvandlas till kärnprimärkapitaltillskott om ett institut inte längre anses livs- kraftigt ännu inte har antagits den 31 december 2015 bör kommissionen se över och rapportera om frågan huruvida en sådan bestämmelse bör införas i denna förordning och, mot bakgrund av den översynen, lägga fram lämpliga lagstiftningsförslag.

4Press release, Bank for International Settlement, Ref no 03/2011.

1205

Nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument utanför resolution

SOU 2014:52

2.Ett beslut om statligt stöd eller liknande stöd, om företaget utan ett sådant stöd inte längre hade varit livskraftigt.

Genom resolutionsdirektivet kommer de regler som Basel- kommittén har angett att bli en del av EU-rätten.

30.2Beslut om nedskrivning eller konvertering

Kommitténs förslag: Finansinspektionen ska – något förenklat

– skyndsamt besluta att relevanta kapitalinstrument som har getts ut av ett företag som kan bli föremål för resolution ska skrivas ned eller konverteras, om företaget eller den koncern som den ingår i fallerar eller sannolikt kommer att fallera och om åtgärden är tillräckligt för att undvika fallissemang och några alternativa åtgärder för att uppnå detta finns inte tillgångliga. Om företaget är ett dotterföretag som har gett ut relevanta kapitalinstrument som får beaktas både vid bedömningen av om kapitalbaskravet uppfylls på individuell nivå och gruppnivå, ska Finansinspektionen fatta ett sådant beslut bara efter överenskommelse med den samordnande berörda myndigheten.

Nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstru- ment ska också (med vissa undantag) ske om företaget behöver statligt stöd.

Om ett företag behöver statligt stöd får Finansinspektionen även skriva ned eller konvertera efterställda skulder som inte räknas in i kapitalbasen om det krävs för att stödet ska vara för- enligt med unionsrätten.

Nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrument eller andra efterställda skulder får emellertid inte ske om stödet behövs i förebyggande syfte och sådana åtgärder skulle hota den finansiella stabiliteten eller leda till oproportionerliga resultat.

Resolutionsdirektivet

Artikel 59.3 beskriver fyra olika situationer då relevanta kapital- instrument som har emitterats av ett företag ska skrivas ned eller konverteras. De situationer som beskrivs skiljer sig åt dels i fråga om det är problem i ett enskilt institut eller i den koncern som institutet ingår som i behöver åtgärdas, dels i fråga om företaget är

1206

SOU 2014:52

Nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument utanför resolution

ett dotterföretag eller moderföretag. I tre av de fyra fallen görs en prövning av livskraften5 (”bärkraften”). I det fjärde fallet behöver företaget statligt stöd.

Artikeln anger att medlemsstaterna ska kräva av resolutions- myndigheten att dessa utövar nedskrivnings- och konverterings- befogenheten utan dröjsmål avseende relevanta6 kapitalinstrument som har getts ut av ett företag som kan bli föremål för resolution om en eller flera av följande omständigheter föreligger:

1.Den berörda myndigheten fastställer att företaget inte längre kommer att vara livskraftigt om inte nedskrivningsbefogenheten utövas avseende det relevanta kapitalinstrumentet.

2.I fråga om relevanta kapitalinstrument som har getts ut av ett dotterföretag och som bedöms fullgöra kraven på kapitalbas individuellt och gruppbaserat, den berörda myndigheten i den samordnande tillsynsmyndighetens medlemsstat och den berörda myndigheten i dotterföretagets gör ett gemensamt fastställande i form av ett gemensamt beslut i enlighet med artikel 92.3 och 92.4 om att koncernen inte längre kommer att vara livskraftig om nedskrivnings- eller konverteringsbefogen- heten inte utövas avseende de instrumenten.

3.I fråga om relevanta kapitalinstrument som har getts ut av moderföretaget och som bedöms fullgöra kraven på kapitalbas på individuell basis med avseende på moderföretaget eller på gruppbasis, och den berörda myndigheten i den samordnande tillsynsmyndighetens medlemsstat fastställer att koncernen inte längre kommer att vara livskraftig om nedskrivnings- eller kon- verteringsbefogenheten inte utövas avseende de instrumenten. Institutet eller koncernföretaget behöver statligt stöd, med undantag för någon av de omständigheter som anges i artikel 32.4 d (iii).

Bestämmelserna om när ett företag eller en koncern inte är livs- kraftig finns i artikel 59.4 Där sägs att ett företag eller en koncern inte längre anses vara livskraftigt om båda av följande villkor är uppfyllda:

5Kommittén anser att livskraft är lämpligare svenskt uttryck än bärkraft för det som direktivet avser.

6I direktivet står det tillämpliga kapitalinstrument. Kommittén anser att relevanta kapital- instrument är ett bättre uttryck och som ligger närmare den engelska versionens ”relevant capital instruments”.

1207

Nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument utanför resolution

SOU 2014:52

a)Företaget eller koncernen fallerar eller sannolikt kommer att fallera.

b)Det finns, med beaktande av tidsaspekter och andra relevanta omständigheter, inga rimliga utsikter att några åtgärder, inbegripet alternativa åtgärder från privata sektorn eller tillsyns- åtgärder (inbegripet åtgärder för tidigt ingripande), förutom nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrument, på egen hand eller i kombination med resolutionsåtgärder, inom rimlig tid skulle kunna förhindra att företaget eller koncernen kommer att fallera.

Den närmare innebörden av begreppet framgår av artikel 59.1 b för individuella företag och av artikel 59.1 c för en koncern.

Enligt artikel 59.1 b ska ett företag anses fallera eller sannolikt kunna komma att fallera om en eller flera av de omständigheter som anges i artikel 32.4 föreligger.

Enligt bestämmelsen i artikel 59.1 c anses en koncern fallera eller sannolikt kunna komma att fallera om den inte uppfyller, eller det föreligger objektiva faktorer till stöd för fastställandet av att koncernen inom den närmaste framtiden inte kommer att kunna uppfylla, sina tillsynskrav på gruppbasis på ett sådant sätt att det kan föranleda de behöriga myndigheterna att vidta åtgärder på grund av bland annat, men inte enbart, det faktum att koncernen har drabbats eller sannolikt kommer att drabbas av förluster som kommer att förbruka hela eller ett betydande belopp av dess kapi- talbas.

När involverar fastställelsebeslutet svenska myndigheter?

Artikel 59.3 beskriver förutsättningarna för att ett beslut om ned- skrivning eller konvertering ska fattas, men den anger inte vilket lands berörda myndigheter som ska fastställa att behovet förelig- ger. Bestämmelser om detta finns i artikel 61 såvitt avser artikel 51.1 b-e. Direktivet innehåller dock inte några uttryckliga bestäm- melser om vilket lands resolutionsmyndighet som ska verkställa den berörda myndighetens beslut.

1208

SOU 2014:52

Nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument utanför resolution

Skälen för kommitténs förslag

Involverade myndigheter

Enligt direktivet är potentiellt två myndigheter i Sverige involve- rade i den process som leder fram till nedskrivningen eller konverteringen. Det är den berörda myndigheten som fastställer att nedskrivning eller konvertering behövs. Det är resolutions- myndigheten som verkställer beslutet. Kommitténs bedömning är att när det handlar om nedskrivning eller konvertering utanför resolution så är detta att betrakta som tillsynsåtgärder och såväl fastställande som verkställande bör därför göras av Finansinspek- tionen. Det är kommitténs åsikt att nedskrivnings- och konverter- ingsbefogenheten i resolutionsdirektivet bör ses som ett komple- ment till tillsynsförordningens bestämmelser om konvertering av primärkapitaltillskott när kärnprimärrelationen understiger 5,125 eller vid andra nivåer eller händelser som framgår avtalsvillkoren för instrumentet. I vissa fall kan det även vara nödvändigt att kombinera nedskrivning och konvertering med andra tillsyns- åtgärder. Det handlar då i praktiken om en omstrukturering utanför resolution.

Fortsättningsvis i detta kapital kommer vi därför att skriva Finansinspektionen när vi menar berörd myndighet respektive resolutionsmyndighet. Det kan tilläggas att i ett resolutions- förfarande bör myndigheten som är ansvarig för detta, det vill säga resolutionsmyndigheten, tilldelas motsvarande maktbefogenheter för att kunna skriva ned eller konvertera kapitalinstrument.

Förutsättningar för nedskrivning eller konvertering

Som vi nämner inledningsvis är en förutsättning för nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument att det är nödvändigt för att förhindra att ett företag eller en koncern fallerar och åtgärden vidtas som en sista utväg när andra alternativ – såväl tillsynsåtgärder som privata åtgärder – är uttömda. Det är en för- enklande omskrivning av direktivets bestämmelser om när ned- skrivning eller konvertering behöver genomföras. Direktivet anger att nedskrivning eller konvertering ska ske när företaget eller kon- cernen inte längre är livskraftigt. I detta sammanhang framgår vad som direktivet menar med livskraftig i artikel 59.1 a, 59.1 b och 59.1 c. Av dessa framgår i korthet att det med livskraftig avses om

1209

Nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument utanför resolution

SOU 2014:52

ett företag eller en koncern fallerar (eller sannolikt kommer att fallera) och inga alternativa åtgärder förutom nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument kan förhindra ett sådant fallisse- mang. Vårt förslag innebär alltså ingen förändring i sak.

Bedömningen av om ett företag fallerar eller sannolikt kommer att fallera grundar sig på samma kriterier som vid resolution. För en beskrivning av dessa fallissemangsgrunder hänvisar vi därför till kapitel 7. Vidare ska det bedömas om det med beaktande av tidsaspekter och andra relevanta omständigheter finns några andra åtgärder som rimligen skulle kunna åtgärda problemen. Det är här fråga om en bedömning av om det över huvud taget finns några alternativ som är genomförbara med hänsyn till hur allvarlig och brådskande situationen är. Som exempel på alternativa åtgärder kan nämns åtgärder vidtagna av den privata sektorn – t.ex. i form av kapitaltillskott – eller tidiga ingripanden eller andra tillsynsåtgärder (se artikel 62.4). Det handlar här om att åtgärderna ska göra ned- skrivning eller konvertering onödig. Om företaget kan skaffa det kapital som behövs genom exempelvis nyemission till befintliga aktieägare, ska myndigheten inte framtvinga nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument.

Även om nedskrivningen och konverteringen av relevanta kapi- talinstrument är en ingripande åtgärd är den för ägare och borgenä- rer sannolikt som regel inte lika ingripande som resolution. Det kan påminnas om att utan befogenheten att skriva ned eller kon- vertera skulle alternativet vara resolution med åtföljande nedskriv- ning eller konvertering (se kapitel 15) eller tillståndsåterkallelse eventuellt åtföljt av konkurs. Även bedömningen av om det finna alternativa åtgärder att tillgå liknar den som görs vid resolution; se kapitel 7. Skillnaden är att det – om övriga förutsättningar är upp- fyllda – blir fråga om nedskrivning eller konvertering om dessa åtgärder bedöms förhindra att institutet fallerar medan det kan bli fråga om resolution om sådana åtgärder bedöms otillräckliga. Om inte nedskrivning eller konvertering tillsammans med andra tillsyns- åtgärder kommer att förhindra att företaget fallerar, kommer företagets tillstånd att återkallas eller företaget försättas i reso- lution.

Bedömningen av om nedskrivning eller konvertering är nödvän- digt för att koncernen inte ska fallera görs med utgångspunkt från samma två kriterier som ovan beskrivits för ett företag; fallisse- mang eller sannolikt fallissemang och alternativa åtgärder. Bedöm- ningen av om koncernen anses fallera eller sannolikt kommer att

1210

SOU 2014:52

Nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument utanför resolution

fallera görs dock med utgångspunkt från delvis andra kriterier än för ett företag. Kriterierna har ändå stora likheter med dem som gäller vid resolution.

Enligt direktivet är en första förutsättning för att en koncern ska anses fallera eller sannolikt kommer att fallera att koncernen inte kan uppfylla kapitalkraven på gruppnivå. Kommittén noterar att det är lite oegentligt att tala om att koncernen fallerar. Det är ju de enskilda företagen i koncernen som fallerar och som inte gemensamt uppfyller de gruppbaserade kraven på gruppnivå, men vi använder detta begrepp, liksom direktivet, för enkelhetens skull.

Bedömningen av om en koncern sannolikt kommer att fallera ska grunda sig på objektiva faktorer som tyder på att koncernen inom den närmast tiden inte kommer att uppfylla tillsynskrav på gruppnivå. Objektiva faktorer torde ha samma innebörd här som vid bedömningen av om förutsättningarna för resolution är upp- fyllda.

För att en koncern ska anses fallera eller sannolikt kommer att fallera ska överträdelsen av tillsynsregelverket kunna föranleda tillsynsmyndigheterna att vidta åtgärder på grund av, men inte enbart, det faktum att koncernen har drabbats, eller sannolikt kommer att drabbas, av förluster som kommer att förbruka hela eller ett betydande belopp av dess kapitalbas. Samtidigt ska det vara fråga om problem som inte går att åtgärda genom mindre ingri- pande åtgärder än nedskrivning eller konvertering. Överträdelserna ska alltså vara tämligen allvarliga.

Bestämmelser rörande fastställande av förutsättningarna för nedskrivning eller konvertering

De bestämmelser som införlivas med svensk rätt ska enbart avse sådana situationer då det är Finansinspektionen som ska utöva ned- skrivnings- och konverteringsbefogenheterna. Av artikel 61 följer att den svenska berörda myndigheten, dvs. Finansinspektionen, är ansvarig för ett svenskt institut, dvs. ett institut som har fått till- stånd av Finansinspektionen. Finansinspektionen är också ansvarig för företag som inte är tillståndspliktiga, men som är hemmahö- rande i Sverige. Finansinspektionen kan följaktligen behöva fatta beslut om nedskrivning och konvertering i fyra olika scenarier:

1.När förutsättningarna för nedskrivning eller konvertering före- ligger gentemot ett svenskt företag.

1211

Nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument utanför resolution

SOU 2014:52

2.När ett svenskt företag är ett dotterföretag i en koncern som uppfyller förutsättningarna för nedskrivning och konvertering.

3.När ett svenskt företag är ett moderföretag i en koncern som uppfyller förutsättningarna för nedskrivning och konvertering.

4.När ett svenskt företag behöver statligt stöd.

Kommittén föreslår därför att fyra bestämmelser införs i svensk rätt som hanterar vardera en av situationerna ovan. Nedan beskri- ver vi dessa mer i detalj.

Företaget uppfyller förutsättningarna för nedskrivning eller konvertering

Det första fallet avser den situationen att Finansinspektionen fast- ställer att förutsättningarna för nedskrivning eller konvertering föreligger gentemot företaget och en sådan åtgärd bedöms kunna förhindra ett fallissemang. Om Finansinspektionen bedömer att dessa förutsättningar föreligger ska den enligt direktivet besluta om nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument. Detta behöver framgå av svensk lag. I direktivets anges även att detta beslut (liksom övriga beslut nedan) ska ske utan dröjsmål, vilket i svensk lag lämpligen uttrycks som skyndsamt.

Koncernen uppfyller förutsättningarna för nedskrivning eller konvertering – åtgärder mot dotterföretag

Det andra fallet rör situationen när kapitalinstrument som getts ut av ett dotterföretag behöver skrivas ned eller konverteras för att koncernen inte ska fallera. Åtgärderna ska vidtas mot dotterföreta- get och inte mot koncernen som sådan (koncernen är inte någon juridisk person).

De kapitalinstrument som får skrivas ned eller konverteras är sådana som enligt tillsynsförordningen erkänns som primär- eller supplementärkapital vid bedömningen av om dotterföretaget upp- fyller kapitalbaskravet på individuell nivå och om koncernen (eller rättare sagt institutet i toppen på koncernen) uppfyller kravet på gruppnivå. Begreppet krav på kapitalbas definieras i artikel 2.1.51 som de krav som avses i artiklarna 92-98 i tillsynsförordningen.

1212

SOU 2014:52

Nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument utanför resolution

Eftersom det handlar om att skriva ned instrument i ett dotter- företag för koncernens räkning kommer beslutet att involvera flera myndigheter, både den berörda myndigheten i den medlemsstat där den samordnande tillsynsmyndigheten finns och den berörda medlemsstaten i den medlemsstat där dotterföretaget finns. Ägar- bilden i moderföretaget kommer att förändras om dessa aktiekapi- talet förändras.

Det är sannolikt den berörda myndigheten där den samord- nande tillsynsmyndigheten finns som kommer att initiera åtgär- derna eftersom det är därifrån som ansvaret för grupptillsynen utövas. För att nedskrivning eller konvertering ska få ske måste emellertid båda myndigheterna komma överens om detta i ett gemensamt beslut (se kapitel 22).

Enligt artikel 61 är den svenska berörda myndigheten involverad om dotterföretaget har auktoriserats eller är hemmahörande här eller om Finansinspektionen är samordnande tillsynsmyndighet (dvs. ansvarig för tillsynen på gruppnivå). I det sistnämnda fallet kan dock dotterföretaget finnas i en annan medlemsstat. Det bör därför framgå av svensk rätt att den svenska berörda myndigheten även kan vara involverad i eventuella beslut avseende utländska dotterföretag.

En förutsättning för att nedskrivning eller konvertering ska ske är att det är nödvändigt för att förhindra att koncernen fallerar eller sannolikt kommer att fallera. Detta utesluter dock inte enligt vår bedömning att möjligheten utövas i stället för att besluta om reso- lution även om ett annat institut i koncernen är i resolution. Så kan exempelvis vara fallet om ett företag i en koncern är resolution, men att det för att koncernen i övrigt ska vara bärkraftigt är till- räckligt med att de relevanta kapitalinstrumenten skrivs ned eller konverteras.

Koncernen uppfyller förutsättningarna för nedskrivning eller konvertering – åtgärder mot moderföretag

Det tredje fallet rör moderföretaget i koncern. De företag som avses här är ett moderinstitut inom unionen, ett finansiellt moder- holdingföretag inom unionen eller ett blandat finansiellt moder- holdingföretag inom unionen (se definitionen av moderföretag inom EES).

1213

Nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument utanför resolution

SOU 2014:52

Här ska de relevanta kapitalinstrumenten – till skillnad från vad som gäller för dotterföretagsfallet ovan – beaktas vid bedömningen av om moderföreaget uppfyller kraven på individuell eller grupp- nivå. Den berörda myndigheten (i samma land som den samord- nande tillsynsmyndigheten) fattar beslutet ensam. Den samord- nande myndigheten kan finnas i en annan medlemstat än i Sverige även om moderföretaget är svenskt. Enligt artikel 61 berörs också den svenska berörda myndigheten när Finansinspektionen är sam- ordnande tillsynsmyndighet och moderföretaget är utländskt. Det bör därför framgå av en särskild bestämmelse att den svenska berörda myndigheten ska fatta beslut beträffande moderföretaget när Finansinspektionen är samordnande tillsynsmyndighet.

Företaget behöver statligt stöd

Det fjärde fallet då nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument ska ske är när ett företag som kan försättas i resolution behöver statligt stöd. Det ska ses mot bakgrund av att ägare och borgenärer bör vara med och dela på bördan både för att minska behovet av statligt stöd och för att upprätthålla marknads- disciplinen. Enligt artikel 61 ska den svenska berörda myndigheten fatta beslut om företaget i fråga auktoriserats i Sverige eller är hemmahörande här.

Bestämmelsen är för det första tillämplig på stöd som inte upp- fyller kriterierna i artikel 32, t.ex. stöd som ges till företag som inte längre är solida. Som beskrivs i avsnitt 3.15 kan gränsen mellan tillåtet statligt stöd och sådant stöd som kan föranleda resolution vara svår att dra. Det är i princip samma problem här.

När det gäller statligt stöd som uppfyller kriterierna enligt artikel 32 och som kommittén föreslår ska kunna ges till kreditinstitut med stöd av en ny lag om förebyggande statligt stöd (se kapitel 26) gäller följande.

Befogenheterna behöver inte utnyttjas om det är fråga om en sådan förebyggande (avvärjande) rekapitalisering som avses i artikel 32.4 d (iii).

Bestämmelserna får vidare tillämpas för någon av de övriga stöd- formerna i artikel 32.4 d (statlig garanti för en centralbankers likviditetsstöd och statliga garantier för nya skuldförbindelser) eftersom undantag inte görs för dessa. Av detta följer att nedskriv- ning eller konvertering i princip ska ske även när sådant statligt

1214

SOU 2014:52

Nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument utanför resolution

stöd ges. Detta kommer bl.a. att påverka utformningen av eventu- ella garantiprogram för obligationer liknande det som fanns under den senaste krisen. Som framgår av den diskuterade bestämmelsen finns det inte någon möjlighet för Finansinspektionen att avstå från nedskrivning eller konvertering om något av kriterierna är upp- fyllda, t.ex. förekomsten av statligt stöd i form av garantier för nya skuldförbindelser.

Hur omfattande åtgärderna blir ska emellertid basera sig på en värdering och bedömning av hur stor nedskrivningen behöver vara för att absorbera förluster eller kapitalisera kreditinstitutet (eller koncernen). Om kreditinstitutet bedöms vara solitt, vilket är en förutsättning för att garantier enligt artikel 32.4 d ska kunna ges, måste det kunna förutsättas att det inte föreligger några förluster som inte redan absorberats. I så fall bör värderingen leda till att nedskrivning kan göras med noll kronor.

Kommittén bedömer därför att kravet på nedskrivning i sam- band med garantier enligt artikel 32.4 d i materiellt hänseende är överflödigt. För kreditinstitut som kan få garantier är nedskriv- ningsbehovet sannolikt noll; se kapitel 26.

Vi ser heller ingen anledning att staten ska kombinera en garanti till ett solitt kreditinstitut med en nedskrivning som från institutets sida får karaktären av en sanktion, t.ex. därför att den leder till en påtvingad utspädning av aktiernas värde. Den rationella lösningen är att staten tar ut en avgift för garantin; se vidare 26.

Möjligheten av att tillämpa befogenheten att skriva ned eller konvertera kapitalinstrument är alltså undantagen om statligt stöd ges i form av ett förebyggande kapitaltillskott och detta uppfyller de krav på detta som anges i artikel 32 i direktivet. Däremot gäller EU:s statsstödsregler som säger att för att ett sådant kapitaltill- skott ska godkännas måste statstödsreglernas krav på bördefördel- ning upprätthållas. För att det statliga stödet ska godkännas av kommissionen krävs en strängare nedskrivning eller konvertering alternativt utspädning än den som enligt resolutionsdirektivet ska göras av relevanta kapitalinstrument.7 Statstödsreglerna inkluderar nämligen även nedskrivning eller konvertering av andra efterställda skulder än sådana som räknas som relevanta kapitalinstrument. Om statligt stöd ska ges ställer alltså både resolutionsdirektivet och statsstödsregelverket krav på föregående nedskrivning eller kon- vertering. För förebyggande kapitaltillskott kan dock enligt stat-

7 Not till bankmeddelandet från 2013.

1215

Nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument utanför resolution

SOU 2014:52

stödsreglerna endast konvertering komma i fråga. Vidare finns det enligt statsstödsreglerna möjlighet att göra undantag från kravet på konvertering om en sådan åtgärd i sig skulle hota den finansiella stabiliteten eller leda till ett oproportionerligt resultat. Vid ned- skrivningen eller konvertering förutsätts vidare enligt statsstöds- reglerna att principen att ingen borgenär ska drabbas värre än vid konkurs följs. Ett sådant krav får också anses följa av proport- ionalitetsprincipen och rätten till egendomsskydd.

Det är kommitténs åsikt att det vore märkligt om Finansinspektionen får besluta om nedskrivning eller konvertering vid vissa former av statligt stöd (exempelvis en garanti för nyupp- låningen) då detta inte krävs enligt statsstödsreglerna, men inte får besluta om konvertering vid förebyggande kapitaltillskott när stats- stödsreglerna kräver detta. Kommittén föreslår därför att relevanta kapitalinstrument i regel ska konverteras vid förebyggande kapital- tillskott. För att se till att Finansinspektionen har möjlighet att vidta de åtgärder som krävs för att statsstöd ska godkännas enligt statsstödsreglerna föreslås även att det införs en bestämmelse som ger Finansinspektionen rätt att på motsvarande sätt skriva ned eller konvertera andra efterställda skulder än relevanta kapitalinstru- ment. Det senare innebär att de krav på gränsöverskridande samar- bete som ställs på nedskrivning och konvertering av kapitalbas- instrument blir tillämpliga även vid denna åtgärd. Kommittén föreslår också en bestämmelse som ger Finansinspektionen samma möjlighet att göra undantag från kravet på konvertering vid före- byggande kapitaltillskott som finns enligt statsstödsreglerna.

30.2.2Underrättelse till resolutionsmyndigheten

Kommitténs bedömning: Eftersom berörd myndighet och resolutionsmyndighet är densamma i detta fall behövs ingen åtgärd.

Resolutionsdirektivet och skälen för kommitténs bedömning

Om en berörd myndighet fastställer att fastställer att nedskrivning eller konvertering är nödvändig för att institutet eller koncernen ska förbli livskraftigt, ska den enligt artikel 51.3 omedelbart under- rätta den resolutionsmyndighet som är ansvarig för det företaget i

1216

SOU 2014:52

Nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument utanför resolution

fråga, om det är en annan myndighet. Eftersom i vårt förslag till införlivande Finansinspektionen är både berörd myndighet och resolutionsmyndighet behövs ingen bestämmelse om underrättelse. Det innebär inte att Finansinspektionen inte ska informera reso- lutionsmyndigheten och andra involverade myndigheter i den utsträckning som är lämpligt. Direktivets bestämmelse syftar där- emot på en situation då resolutionsmyndigheten, om den är en annan myndighet än den berörda myndigheten, snabbt behöver få kännedom om den berörda myndighetens beslut för att den ska kunna utöva nedskrivnings- och konverteringsbefogenheten.

30.3Värdering för att uppskatta behovet av nedskrivning eller konvertering

Kommitténs förslag: Innan resolutionsmyndigheten fattar beslut om att skriva ned eller konvertera relevanta kapital- instrument, ska den låta göra en värdering motsvarande den som ska ske inför ett beslut om resolution respektive beslut om resolutionsåtgärder.

Resolutionsdirektivet

I artikel 59.10 finns det bestämmelser om värdering. Artikeln anger att resolutionsmyndigheten, innan den utövar befogenheten att skriva ned eller konvertera kapitalbasinstrument, ska se till att en värdering görs av tillgångarna och skulderna i institutet eller ett företag som kan bli föremål för resolution i enlighet med artikel 36. Denna värdering ska ligga till grund för beräkningen av den ned- skrivning som ska tillämpas på kapitalbasinstrumenten i syfte att absorbera förluster samt den konverteringsnivå som ska tillämpas på relevanta kapitalbasinstrument i syfte att kapitalisera institutet eller koncernföretaget.

Skälen för kommitténs förslag

Som framgår av resolutionsdirektivet ska resolutionsmyndigheten innan den skriver ned eller konverterar relevanta kapitalinstrument göra en värdering motsvarande den som ska göras inför ett beslut

1217

Nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument utanför resolution

SOU 2014:52

om resolution respektive inför vidtagande av resolutionsåtgärder. Artikel 59.10 anger mer specifikt att värderingen av nedskrivnings- behovet ska göras enligt artikel 36, det vill säga med särskilda formkrav, inklusive att den ska göras av en oberoende värderare; se kapitel 18.

Med utgångspunkt från värderingen ska resolutionsmyndig- heten beräkna hur stor nedskrivningen respektive konverteringen behöver vara för att dels absorbera förluster, dels kapitalisera före- taget för att det eller den koncern den ingår i ska undvika ett fallis- semang (eller sannolikt fallissemang). Vägledning om vad som ska styra omfattningen av en eventuell konvertering finns i artikel 60. Där sägs att kapitalbeloppet för kapitalinstrumenten ska skrivas ned eller konverteras i den utsträckning som krävs för att uppfylla de samhällsintressen som täcks in av resolutionsändamålen.

När det handlar om en nedskrivning och konvertering för att ett företag behöver statsstöd har kommittén det svårt att se några egentliga skäl till att värderingen i detta fall ska göras enligt artikel 36. I grunden handlar det från företagets synpunkt om ett gyn- nande beslut och institutet väljer frivilligt att ta emot exempelvis en garanti. Eftersom företagets ägare och ledning sannolikt inte beak- tar hur borgenärerna påverkas av statligt stöd kan det dock ändå i vissa fall vara relevant. Direktivets ordalydelse gör dock att det är svårt att undvika kravet på en oberoende värdering. Vi bedömer dock att det i detta sammanhang ska ses som ett formkrav.

För att genomföra direktivet föreslår kommittén att det i lagen förs in en bestämmelse som anger att innan Finansinspektionen fattar beslut om att skriva ned eller konvertera relevanta kapital- instrument, ska den låta göra en värdering motsvarande den som görs inför ett beslut om resolution respektive beslut om, och utformningen av, resolutionsåtgärder.

30.4Åtgärder för att skriva ned eller konvertera och åtgärdernas ordningsföljd

Kommitténs förslag: Innan Finansinspektionen skriver ned eller konverterar relevanta kapitalinstrument ska den besluta att minska kärnprimärkapitalet i proportion till förlusterna.

Om företaget som uppfyller förutsättningarna för nedskriv- ning och konvertering av relevanta kapitalinstrument har ett

1218

SOU 2014:52

Nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument utanför resolution

positivt värde, får Finansinspektionen späda ut äganderätten för existerande aktieägare genom att konvertera relevanta kapitalin- strument till kärnprimärkapitalinstrument.

Finansinspektionen får i samband med beslut om minskning av kärnprimärkapitalet även besluta att vidta någon eller några av följande åtgärder.

1.Dra in befintliga kärnprimärkapitalinstrument.

2.Överföra befintliga kärnprimärkapitalinstrument till en borgenär som har fått sin fordran helt eller delvis nedskriven.

Finansinspektionen ska permanent skriva ned kapitalbeloppet för relevanta kapitalinstrument eller konvertera dessa till kärn- primärkapitalinstrument i enlighet med instrumentens inbördes förmånsrätt och i den utsträckning som krävs för att företaget eller koncernen inte längre ska bedömas fallera eller kommer sannolikt att fallera.

Resolutionsdirektivet

Enligt artikel 60.1 ska resolutionsmyndigheterna när de iakttar de krav som anges i artikel 59 utöva nedskrivnings- eller konverte- ringsbefogenheten i enlighet med fordringarnas prioritetsgrad vid normala insolvensförfaranden på ett sätt som ger följande resultat:

a)Poster i kärnprimärkapitalet minskas först i proportion till förlusterna och upp till deras kapacitet och resolutionsmyndig- heten vidtar en eller båda av de åtgärder som anges i artikel 47.1 gentemot innehavarna av kärnprimärkapitalinstrumenten.

b)Kapitalbeloppet för övriga primärkapitalinstrument skrivs ned eller konverteras till kärnprimärkapitalinstrument, eller båda- dera, i den utsträckning som krävs för att uppfylla de reso- lutionsändamål som fastställs i artikel 31 eller upp till de instrumentens kapacitet, beroende på vilket som är lägst.

c)Kapitalbeloppet för supplementärkapitalinstrument skrivs ned eller konverteras till kärnprimärkapitalinstrument, eller båda- dera, i den utsträckning som krävs för att uppfylla de reso- lutionsändamål som fastställs i artikel 31 eller upp till de instrumentens kapacitet, beroende på vilket som är lägst.

1219

Nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument utanför resolution

SOU 2014:52

Artikel 60.2 anger att i de fall där kapitalbeloppet för ett relevant kapitalinstrument skrivs ned

a)ska sänkningen av detta kapitalbelopp vara permanent, med för- behåll för eventuella uppvärderingar i enlighet med återbetal- ningsmekanismen i artikel 46.3,

b)får inga skulder kvarstå till innehavaren av det relevanta kapital- instrumentet enligt eller i samband med det belopp för instru- mentet som har skrivits ned, med undantag för upplupna skulder och skadeståndsskulder som uppkommit till följd av en rättslig prövning av lagenligheten av nedskrivningsbefogen- heten,

c)ska ingen ersättning betalas till innehavaren av det relevanta kapitalinstrumentet annat än i enlighet med 60.3.

Artikel 60.2 b ovan ska inte hindra att kärnprimärkapitalinstrument tillhandahålls en innehavare av relevanta kapitalinstrument i enlighet med 60.3.

De maktmedel som resolutionsmyndigheten tilldelas beträff- ande de relevanta kapitalinstrumenten är identiska med vissa av de befogenheter som resolutionsmyndigheten tilldelas för att kunna genomföra skuldnedskrivning eller konvertering beträffande ett företag i resolution.

Som framgår av artikel 59.2 ska medlemsstaterna för det första se till att resolutionsmyndigheterna har befogenhet att skriva ned eller konvertera relevanta kapitalinstrument till aktier eller andra äganderättsinstrument i institut och berörda företag. Detta är i princip samma befogenhet som i artikel 63.1 e tilldelas resolut- ionsmyndigheten under resolution men då beträffande kvalifice- rade skulder (se kapitel 15). Beträffande den närmare innebörden av den befogenheten hänvisar vi därför till nämnda kapitel.

Enligt artikel 60.1 a ska resolutionsmyndigheten besluta att minskningen av kärnprimärkapitalinstrumenten ska ske på något av de sätt som anges i artikel 42. Enligt artikel 42 ska aktier och andra äganderättsinstrument kunna dras in, överföras eller spädas ut.

Enligt artikel 60.2 ska resolutionsmyndigheten vidare kunna besluta om att ett företag ska emittera kärnprimärkapitalinstru- ment till innehavarna av de relevanta kapitalinstrumenten.

1220

SOU 2014:52

Nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument utanför resolution

Skälen för kommitténs förslag

Av artikel 60 framgår hur nedskrivnings- eller konverterings- befogenheterna ska utövas.

Som nämns i det föregående syftar denna befogenhet på åtgärder som ska vidtas med relevanta kapitalinstrument. De ska antingen skrivas ned eller konverteras till kärnprimärkapitalinstru- ment, t.ex. aktier. Inbegripet i denna åtgärd är åtgärder som kan vidtas mot aktieägare och andra innehavare av kärnprimärkapitalin- strument. De senare åtgärderna motsvaras övergripande av de åtgärder som vidtas mot ägare inom ramen för resolution; se kapitel 11.

Åtgärder mot innehavare av kärnprimärkapitalinstrument

För att upprätthålla prioritetsordningen ska Finansinspektionen först fokusera på posterna i kärnprimärkapitalet. Alltså ska kärn- primärkapitalet, i princip det egna kapitalet, i första hand bära förluster genom att detta minskas. Det egna kapitalet består i sin tur i princip av det kapital som aktieägarna eller andelsinnehavare har satt in och det överskott eller underskott som företagets verksamhet har genererat. Om tillgångarnas värde understiger skulderna är det egna kapitalet negativt. I en sådan situation är aktiekapitalet eller det kapital som andelsinnehavare har satsat förbrukat. Vid en konkurs hade dessa intressenter inte fått något tillbaka av sina satsade medel. Aktieägarna eller andelsinnehavarna bör i en sådan situation inte längre ha något anspråk på företaget och aktier eller andelar bör dras in i bemärkelsen att instrumenten utraderas eller överförs till nedskrivna borgenärer. Av detta skäl bör Finansinspektionen kunna besluta om att minska poster i kärnprimärkapitalet exempelvis aktiekapitalet så att förluster absorberas. I samband med detta beslut får Finansinspektionen också besluta om att dra in eller överföra aktier eller andra kärnprimär- kapitalinstrument.

Om företaget har ett positivt eget kapital får Finansinspektionen även besluta om att konvertera relevanta kapitalinstrument till kärnprimärkapitalinstrument med följd att de befintliga aktieägarna ägarandel späds ut. Finansinspektionen ska också kunna kombinera indragning, överföring och utspädning. Åtgärderna indragning, överföring och utspädning överensstämmer med de åtgärder som

1221

Nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument utanför resolution

SOU 2014:52

resolutionsmyndigheten ska kunna vidta, eller åstadkomma, vid en tillämpning av skuldnedskrivningsverktyget och för en utförligare diskussion av dessa hänvisas till kapitel 15.

Det bör dock noteras att dessa åtgärder riktade mot aktieägare och andra innehavare av kärnprimärkapitalinstrument aldrig genomförs separat utan alltid står i relation till den nedskrivning eller konvertering som görs av de relevanta kapitalinstrumenten. För att införliva direktivet bör det tas in en bestämmelse om att Finansinspektionen kan vidta åtgärder rörande kärnprimärkapitalet som motsvarar resolutionsmyndighetens befogenheter gentemot ägare.

Åtgärder mot innehavare av relevanta kapitalinstrument

När det egna kapitalet som utgör poster i kärnprimärkapitalet har förbrukats för att absorbera förlusterna kan relevanta kapital- instrument tas i anspråk för att absorbera kvarvarande förluster. Detta sker genom att Finansinspektionen beslutar om att instru- mentens kapitalbelopp ska skrivas ned, ända till noll om så krävs.

När väl förlusterna har absorberats kan de relevanta kapital- instrumenten tas i anspråk för att stärka kärnprimärkapital- relationen genom att Finansinspektionen beslutar om konvert- ering, det vill säga att dessa kapitalinstrument som i grunden är skulder blir omvandlade till kärnprimärkapitalinstrument som aktier. Det behöver alltså framgå av en bestämmelse att Finansinspektionen har rätt att skriva ned relevanta kapital- instruments kapitalbelopp och att Finansinspektionen konvertera relevanta kapitalinstrument till kärnprimärkapitalinstrument.

Hur stor nedskrivningen eller konverteringen ska vara får bedömas från fall till fall. Utgångspunkten bör vara att åtgärderna ska vara tillräckligt kraftfulla för att företaget eller koncernen inte längre ska anses fallera eller sannolikt komma att fallera.8 Om den nedskrivning eller konvertering som kan göras inte är tillräckligt stor för att uppfylla dessa ändamål, ska den inte beslutas i första skedet. I ett sådant fall bör myndigheterna i stället inleda den pro-

8 En liknande bestämmelse finns när nedskrivning eller konvertering görs av ett övrigt primärkapitaltillskott enligt tillsynsförordningen, men då ska det totala belopp som måste skrivas ned inte vara lägre än det lägsta av det belopp som krävs för att fullständigt återställa institutets kärnprimärkapitalkvot till 5,125 procent eller instrumentets fullständiga belopp, se artikel 54.4 i nämnda förordning.

1222

SOU 2014:52

Nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument utanför resolution

cess som kan leda till resolution eller tillståndsåterkallselse, bero- ende på om det finns något allmänintresse.

Även när Finansinspektionen tillämpar sin beslutanderätt avse- ende relevanta kapitalinstrument ska prioritetsordningen följas. Det innebär att instrument som räknas till det övriga primärkapi- talet ska tas i anspråk före instrument som räknas till supple- mentärkapitalet. I korthet innebär det att instrumenten ska tas i anspråk i den ordningsföljd som ges av deras inbördes grad av efterställdhet eller förmånsrätt. Att nedskrivning och konvertering av relevanta kapitalinstrument ska ske i enlighet med prioritetsord- ningen bör framgå i svensk rätt.

Genom dessa bestämmelser anser vi inte att det finns behov att införliva artikel 60.2 som i detta sammanhang innebär att Finansinspektionen ska i samband med en konvertering kunna förelägga ett företag att ge ut kärnprimärkapitalinstrument till innehavarna av relevanta kapitalinstrument.

En nedskrivning ska vara permanent

I artikel 60.1 a finns en bestämmelse som gäller vid nedskrivning men inte vid konvertering. Det anges sammanfattningsvis att sänk- ningen av skuldens kapitalbelopp ska vara permanent, att det inte får finnas någon kvarstående skuld för det belopp som skrivits ned och att ingen ersättning får betalas till borgenären i samband med nedsättningen. Dessa bestämmelser ska dock inte förhindra att en konvertering genomförs.

Enligt artikel 60.1 m i tillsynsförordningen kan den nedskriv- ning eller konvertering som sker med stöd av avtalsvillkoren vara tillfällig eller permanent. För att tydliggöra skillnaden mellan de båda direktivens regelverk, bör det därför klargöras att den av resolutionsmyndigheten beslutade nedskrivningen eller konverte- ringen ska vara permanent. Att konverteringen ska vara permanent sägs visserligen inte uttryckligen i direktivet men konvertering till kärnprimärkapitalinstrument resulterar automatiskt i eviga instru- ment; se artikel 28.1 e i tillsynsförordningen. Det torde därför inte vara några problem med att ange att både nedskrivningen och konverteringen ska vara permanent.

Att det inte får finnas några kvarstående skulder på den nedsatta delen och att ingen ersättning ska betalas till borgenärerna följer av bestämmelserna om hur nedskrivningen och konverteringen

1223

Nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument utanför resolution

SOU 2014:52

genomförs. Det behöver därför inte framgå av någon uttrycklig bestämmelse.

Av bestämmelsen framgår emellertid att direktivets bestämmel- ser om återbetalningsmekanismen i artikel 41.2 a. är tillämpliga även i detta fall. I likhet med vad kommittén har bedömt rörande skuldnedskrivningsverktyget införlivas dessa genom de generella reglerna för värdering.

Närmare om bestämmelsens effekt

Av bestämmelsen framgår att det som ska skrivas ned eller kon- verteras är relevanta kapitalinstrument. En nedskrivning kommer att innebära att de relevanta kapitalinstrumentens kapitalbelopp sänks, det vill säga att företagets skulder minskar.

Den konvertering som sker kommer sannolikt att resultera i att företaget får nya delägare. Beroende på storleken på de nya aktie- innehaven kan de nya ägarnas lämplighet behöva prövas av tillsyns- myndigheten. Den prövningen ska normalt ske innan aktier byter ägare. Kommittén anser att, precis som i fallet med skuldnedskriv- ningsverktyget, ska en ägarprövning göras innan nya ägare kan förfoga över sina aktier.

Det bör i det här sammanhanget noteras att nedskrivnings- och konverteringsbefogenheten avser alla instrument som uppfyller kraven för att få ingå i kapitalbasen och detta oavsett om instru- mentet i det enskilda fallet får räknas in i kapitalbasen. Så kan exempelvis vara fallet om ett företag har emitterat instrument till ett större belopp än vad som får ingå i kvoten.

Principen att ingen borgenär ska få ett sämre ekonomiskt utfall än vid konkurs eller likvidation

När skuldnedskrivningsverktyget tillämpas gäller enligt direktivet principen ”no creditor worse off”, som innebär att det ekonomiska utfallet för ägare och borgenärer inte ska bli sämre än vid konkurs eller likvidation. Den principen gäller dock inte vid tillämpningen av bestämmelserna om nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument utanför resolution. Som berörts i det föregående förutsätts emellertid enligt statsstödsreglerna att principen följs vid konvertering eller nedskrivning av efterställda skulder.

1224

SOU 2014:52

Nedskrivning och konvertering av kapitalinstrument utanför resolution

30.5Några särskilda förutsättningar för konvertering

Kommitténs förslag Vid konvertering av relevanta kapital- instrument gäller följande.

1.De kärnprimärkapitalinstrumenten som konverteringen ska avse är utgivna av företaget i fråga eller av dess moder- företaget, beroende på vad Finansinspektionen beslutar och, om instrumenten ska ges ut av moderföretaget, har godkänts av resolutionsmyndigheten för moderföretaget.

2.Kärnprimärkapitalinstrumentet har getts ut innan företaget ger ut aktier eller andra äganderättsinstrument i syfte att erhålla kapital från staten eller ett offentligt organ.

3.Kärnprimärkapitalinstrumenten tilldelas och överförs utan dröjsmål efter beslutet att konvertera de relevanta kapital- instrumenten.

4.Konverteringskursen för de relevanta kapitalinstrumentens konvertering till kärnprimärkapitalinstrument bestäms enligt de principer som gäller vid konvertering av skulder till aktier och andra äganderättsinstrument när skuldnedskrivnings- verktyget tillämpas.

Resolutionsdirektivet

Direktivet ställer i artikel 60.2 upp ett antal principer för att rele- vanta kapitalinstrument ska få konverteras till kärnprimärkapital- instrument. Enligt den artikeln får kapitalinstrumenten konverteras bara om följande villkor är uppfyllda:

a)Kärnprimärkapitalinstrumenten ges ut av det företag eller av ett moderföretag till företaget i fråga, med samtycke från r