Staten får inte abdikera

– om kommunaliseringen av den svenska skolan

Betänkande av Utredningen om skolans kommunalisering

Stockholm 2014

SOU 2014:5

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2014

ISBN 978-91-38-24069-4

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen

för Utbildningsdepartementet

Regeringen beslutade den 23 augusti 2012 att tillkalla en särskild utredare för att utvärdera eventuella kausala effekter av skolans kommunalisering (U 2012:09). Samma dag fastställde regeringen direktiv för utredningen (dir. 2012:84). Chefen för Utbildnings- departementet, statsrådet Jan Björklund, anställde den 23 augusti 2012 professor Leif Lewin som särskild utredare.

Som utredningens experter förordnades från och med den 25 september 2012 departementssekreteraren Maria Antonsson, ämnesrådet Anna Barklund, kanslirådet Annika Hellewell, kansli- rådet Henrik Källsbo och ämnesrådet Sverker Lönnerholm.

Som sekreterare i utredningen anställdes från och med 1 oktober 2012 utvärderaren Liv Hammargren, samt fil. dr. Josefina Erikson och från och med den 15 oktober revisionsdirektören Ulf Andersson. Liv Hammargren har varit utredningens huvudsekreterare.

Utredningen har biträtts av en referensgrupp bestående av följ- ande personer med kunskap och inblick i skolsektorn: överdirektören vid Statens skolverk Helen Ängmo; chefen för kommunikations- sekretariatet vid Statens skolinspektion Robin Lapidus; docent Anna Sjögren vid Institutet för arbetsmarknads- och utbildnings- politisk utvärdering (IFAU); avdelningschefen vid Sveriges Kommu- ner och Landsting (SKL) Per-Arne Andersson; förbundsordföran- den för Lärarnas Riksförbund Bo Jansson; kanslichefen vid Lärar- förbundet Sören Holm; utredaren Lena Linnerborg vid Sveriges skolledarförbund; gymnasieläraren Monika Ekman samt ordföranden i Sveriges elevkårer Samir El-Sabini som i samband med sin avgång som kårens ordförande ersattes av sin efterträdare Mattias Hallberg.

Utredningen har anlitat konsulter för att utföra vissa avgränsade uppdrag. Professorerna Anders Lindbom och Anders Westholm har utrett de metodproblem, som är förknippade med uppdraget att analysera de kausala effekterna av skolans kommunalisering.

Deras promemoria publiceras som bilaga 2 till detta betänkande. Vidare har professor Gunnar Berg och hans medarbetare på utred- ningens uppdrag undersökt hur lärarnas så kallade frirum förändrats genom kommunaliseringen av skolan. Denna rapport publiceras som bilaga 3 till betänkandet. Statskontoret har haft utredningens upp- drag att analysera hur nivån på resurserna till grundskolan och gymnasieskolan har varierat över tid och mellan kommuner samt belyst relationen mellan resurser och studieresultat i grundskolan. Analysen publicerades i Statskontorets rapport 2013:10 Resurserna i skolan. Doktoranden Marcus Österman har medverkat vid samman- ställningen och analysen av viss statistik.

Utredningen har genomfört ett antal möten med olika personer vid berörda myndigheter och organisationer. Den 27–28 februari 2013 gjorde utredningen en studieresa till Finland och besökte bland annat Undervisningsministeriet, Utbildningsstyrelsen, universitetets lärarutbildning, lärarnas fackförbund OAJ, en övningsskola och Svenska ambassaden i Helsingfors.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om skolans kommu- nalisering U 2012:09. Utredningens betänkande Staten får inte abdi- kera – om kommunaliseringen av den svenska skolan (SOU 2014:5) överlämnas härmed till regeringen.

Stockholm den 10 februari 2014

Leif Lewin

/Liv Hammargren

Ulf Andersson

Josefina Erikson

Innehåll

Sammanfattning ................................................................

15

Summary ..........................................................................

29

1

Komplexitet behöver inte göra en undersökning

 

 

mindre vetenskaplig ...................................................

33

1.1

Uppdraget.................................................................................

33

1.2

Metodiska utgångspunkter......................................................

33

1.3

Kommunaliseringen av skolväsendet......................................

34

1.4

I stället för experiment ............................................................

34

1.5

Utvärdering och konsekvensanalys ........................................

37

1.6

Begreppsapparat .......................................................................

38

1.7

Betänkandets disposition.........................................................

39

2

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar

 

 

och en misslyckad implementering...............................

41

2.1

Styrmodellen för den kommunaliserade skolan.....................

42

2.2

Utvecklingen av den svenska skolan.......................................

45

 

2.2.1 Från medeltiden till sekelskiftet 1900 .........................

45

 

2.2.2 Idéer om decentralisering men reellt stark

 

 

centralstyrning ..............................................................

46

 

2.2.3 Problem i skolan ökade kraven på förändring ............

49

 

2.2.4 Förvaltningspolitiska strömningar påverkade

 

 

skolpolitiken .................................................................

51

 

 

5

Innehåll

SOU 2014:5

2.3 Motiven till kommunaliseringen av skolan.............................

54

2.3.1 Den politiska processen inför

 

kommunaliseringen.......................................................

55

2.3.2 Central detaljreglering inte längre ändamålsenlig.......

56

2.3.3 Mindre regler – mer effektivitet...................................

57

2.3.4 God likvärdighet och kunskapsnivå men många

 

andra problem i skolan..................................................

58

2.3.5 Lärarnas frihet (för) stor trots centralstyrning...........

58

2.4Så skulle kommunaliseringen öka effektiviteten och

kvalitet i skolan.........................................................................

59

2.4.1 Nationella mål styrande för kommuner och

 

 

skolor .............................................................................

59

2.4.2 Resultaten måste följas upp och utvärderas ................

60

2.4.3

Kommunernas nya roll .................................................

60

2.4.4 Staten skulle behålla vissa styrinstrument för att

 

 

garantera likvärdigheten................................................

62

2.4.5 Lärarnas och rektorernas uppgift att

 

 

implementera de politiska besluten..............................

62

2.4.6 Ökat inflytande för elever och föräldrar .....................

63

2.4.7 Ökad valfrihet önskvärd – men viktigast med bra

 

 

skolor överallt................................................................

64

2.5 1994 års läroplaner anpassades till mål- och

 

resultatstyrningen.....................................................................

65

2.5.1

Deltagande målstyrning önskvärd ...............................

65

2.5.2 Förskjutning från utlärt till inlärt ................................

66

2.5.3 1994 års läroplaner ställde större krav på lärarna ........

67

2.5.4 Progressivism och tysk klassisk bildning

 

 

utgångspunkten.............................................................

67

2.6Nya reformer på 1990-talet ändrade förutsättningarna

för kommunaliseringen............................................................

69

2.6.1 Generella statsbidrag och ny kommunallag ................

70

2.6.2 Flera omfattande skolpolitiska reformer.....................

71

2.7 Implementeringen av kommunaliseringsreformen ................

72

2.7.1 Skolverket gav inte praktiskt stöd till

 

kommunerna .................................................................

73

2.7.2 Kompetensen i beslutsfattandet minskade..................

75

2.7.3 Lärare och rektorer utan vägledning eller

 

beredskap.......................................................................

75

6

 

SOU 2014:5 Innehåll

2.7.4

Brister i kommunernas styrning av skolan

 

 

konstaterades under 1990-talet....................................

77

2.7.5

Krav på kommunala redovisningar för bättre

 

 

kvalitetsarbete ...............................................................

79

2.7.6

Begränsad statlig tillsyn kritiseras ...............................

81

2.7.7

1993–2002: Statliga revisionen kritisk till

 

 

Skolverkets roll .............................................................

84

2.7.8

Olika myndigheter för tillsyn och utveckling

 

 

2003................................................................................

85

2.7.9

Fortsatta brister i kommunernas

 

 

skolutvecklingsarbete 2003–2008 ................................

86

2.7.10 Ny statlig skolorganisation 2008 .................................

87

2.7.11 Effekten av tillsynen som styrinstrument...................

89

2.7.12 Den kommunala styrningen av skolan under

 

 

senare år.........................................................................

92

2.7.13 Olika förutsättningar för skolutveckling i

 

 

kommunerna .................................................................

95

2.7.14 Formellt oförändrat ansvar men reellt starkare

 

 

central styrning .............................................................

97

2.8En översiktlig jämförelse med Finland, Danmark och

 

Norge

......................................................................................

100

 

2.8.1 .........................................................................

Finland

100

 

2.8.2 ......................................................................

Danmark

102

 

2.8.3 ...........................................................................

Norge

106

 

2.8.4 ......................Slutsatser av den nordiska jämförelsen

108

2.9

Implementeringen ...........................................misslyckades

109

3

Kommunaliseringen medförde att det externa

 

 

inflytandet ................................över läraryrket ökade

117

3.1

Inledning.................................................................................

117

3.2

Professionalism ......................................................................

118

 

3.2.1 ...........................Lärarna är skolans viktigaste resurs

118

 

3.2.2 ....................................

Styrning genom professionen

119

 

3.2.3 ..............

Kommunaliseringen och lärarprofessionen

121

3.3

Läraryrket ................................................................i Sverige

122

3.4

Läraryrkets .......................................................kunskapsbas

124

 

3.4.1 .......................................................

Lärarutbildningen

124

 

 

 

7

Innehåll

SOU 2014:5

 

3.4.2 Forskning om lärarna och skolan...............................

130

 

3.4.3

Fortbildning ................................................................

131

 

3.4.4

Sammanfattning: Läraryrkets kunskapsbas...............

140

3.5 Lärarnas arbetsvillkor och arbetsuppgifter ...........................

141

 

3.5.1

Lärarnas formella arbetsvillkor...................................

141

 

3.5.2

Läroplanerna och lärarna ............................................

145

 

3.5.3

Lärarnas arbetssituation i praktiken...........................

152

 

3.5.4

Administration och dokumentation ..........................

159

 

3.5.5 Sammanfattning: Lärarnas arbetsvillkor och

 

 

 

arbetsuppgifter ............................................................

162

3.6

Läraryrkets status ...................................................................

164

 

3.6.1

Antalet lektorer...........................................................

165

 

3.6.2 Andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen.....

166

 

3.6.3

Lärarnas löneutveckling..............................................

170

 

3.6.4

Läraryrkets anseende ..................................................

174

 

3.6.5

Söktrycket till lärarutbildningen................................

176

 

3.6.6

Sammanfattning: Läraryrkets status ..........................

178

3.7

Lärarorganisering....................................................................

179

 

3.7.1

Kommunaliseringen splittrade lärarnas

 

 

 

fackföreningar .............................................................

180

 

3.7.2

Samverkan mellan förbunden.....................................

181

3.8

Nordisk utblick ......................................................................

183

3.9Kommunaliseringens effekter på lärarnas

 

arbetsuppgifter och status......................................................

186

3.10

Rektorernas arbetsuppgifter..................................................

188

 

3.10.1 Historisk tillbakablick ................................................

190

 

3.10.2 Rektorernas roll efter kommunaliseringen av

 

 

skolan...........................................................................

192

 

3.10.3 Skolledare i kommunen ..............................................

195

 

3.10.4 Rektorernas arbetssituation........................................

200

 

3.10.5 Rekryteringen av rektorer ..........................................

202

 

3.10.6 Omsättningen av rektorer ..........................................

205

3.11

Kommunaliseringens effekter på rektorernas roll och

 

 

arbetsuppgifter .......................................................................

206

8

SOU 2014:5

Innehåll

4

Kommunaliseringen gav oss inte en bättre och mer

 

 

likvärdig skola..........................................................

209

4.1 Statens syn på likvärdighet ....................................................

210

 

4.1.1 Bakgrunden till regleringen om likvärdighet ............

210

 

4.1.2 Den aktuella regleringen av likvärdighet...................

212

 

4.1.3 En kommentar om förutsättningar för

 

 

likvärdighet över tid....................................................

216

4.2 Studieresultatens försämring efter kommunaliseringen......

223

 

4.2.1 Betyg och nationella prov som mätare på

 

 

kunskapsutvecklingen ................................................

224

 

4.2.2 Kunskapsutvecklingen enligt de internationella

 

 

kunskapsmätningarna samt de nationella

 

 

utvärderingarna ...........................................................

232

 

4.2.3 En nordisk jämförelse av studieresultat i de

 

 

internationella mätningarna .......................................

240

 

4.2.4 Studieresultatens utveckling i samband med

 

 

elever med utländsk bakgrund ...................................

247

 

4.2.5 Betydelsen av icke-kognitiva förmågor.....................

249

 

4.2.6 Utvecklingen av elevernas attityder, värderingar,

 

 

hälsa och välbefinnande..............................................

250

 

4.2.7 En skola i kris? – en sammanfattande kommentar

 

 

om utvecklingen av studieresultaten .........................

251

4.3 Resurser till skolan före och efter kommunaliseringen.......

254

 

4.3.1 Aktuellt om resurser och resursfördelning till

 

 

skolan...........................................................................

255

 

4.3.2 Kommunerna disponerar medel fritt.........................

259

 

4.3.3 Regler, samhällstrender och demografi är i hög

 

 

grad styrande för kommunerna .................................

259

 

4.3.4 Kostnaderna för välfärdstjänster har ökat totalt

 

 

sett, men inte för grundskolan...................................

262

 

4.3.5 Kommunernas kostnader per elev för

 

 

grundskolan minskade under 1990-talet, men

 

 

ökade igen under 00-talet...........................................

262

 

4.3.6 Utvecklingen av lärartätheten för grundskolan

 

 

uppvisar en liknande trend som kostnaderna per

 

 

elev...............................................................................

263

 

4.3.7 Kommunernas kostnader per elev för

 

 

gymnasieskolan ökade något under 1990-talet,

 

 

men minskade under 2000-talet.................................

265

 

 

9

Innehåll

SOU 2014:5

4.3.8Lärartätheten i de kommunala gymnasieskolorna har ökat under större delen av perioden 1991 till

2011..............................................................................

265

4.3.9 Spridning i kostnader och lärartäthet över tid ..........

266

4.3.10 Kommunernas kompensatoriska fördelning till

 

skolor och elever .........................................................

273

4.3.11 Samvariationen mellan resurser och lokala

 

förhållanden över tid...................................................

276

4.3.12 Sambandet mellan resurser och studieresultat ..........

277

4.3.13 Har kommunerna prioriterat skolan efter

 

kommunaliseringen? – en sammanfattande

 

kommentar ..................................................................

279

4.4Skolverkets och forskningens förklaringar till de

försämringarna av studieresultaten och likvärdigheten .......

284

4.4.1 Lärarens undervisning är avgörande för

 

skolframgång ...............................................................

284

4.4.2 Skolverkets fyra analysteman från 2009 ....................

286

4.4.3 Ytterligare om Skolverkets analys av svagheter i

 

det svenska skolsystemet............................................

288

4.5Kommunaliseringen, studieresultaten och

 

likvärdigheten – en sammanfattande kommentar ................

291

5

Risken med Granskningssamhället .............................

295

5.1

Staten kom tillbaka.................................................................

295

5.2

Kontrollen av skolan i de nordiska länderna ........................

297

 

5.2.1

Kontrollen i Sverige ....................................................

297

 

5.2.2

Kontrollen i Finland ...................................................

300

 

5.2.3

Kontrollen i Danmark ................................................

302

 

5.2.4

Kontrollen i Norge .....................................................

304

 

5.2.5 Kontrollen av skolan i ett nordiskt jämförande

 

 

 

perspektiv ....................................................................

306

5.3

Den svenska kritiken av Granskningssamhället...................

307

5.4

Den internationella kritiken av Granskningssamhället........

310

5.5

Lösningen heter tillit..............................................................

316

5.6

Granskningssamhället och kommunaliseringen...................

322

10

SOU 2014:5

Innehåll

6

Trots komplexiteten går kommunaliseringens effekter

 

 

att påvisa, men utfallet kunde ha blivit annorlunda......

325

6.1

Inledning.................................................................................

325

6.2

Syftet med beslutet om skolans kommunalisering ..............

326

6.3

Olika trender samverkade till kommunaliseringen..............

327

6.4Kommunaliseringen genomfördes mot många lärares

vilja..........................................................................................

328

6.5Ytterligare avregleringar medförde större

 

decentralisering av skolan......................................................

331

6.6

Implementeringen av kommunaliseringsreformen brast.....

332

6.7

Statens styrning av skolan ökade åter...................................

334

6.8Kommunaliseringen möjliggjorde besparingar och

strukturella förändringar inom skolan..................................

338

6.9Kommunaliseringen förstärkte medborgar- och

 

brukarinflytandet över skolan ...............................................

339

6.10

Lärarnas arbetsförhållanden och status försämrades ...........

340

6.11

Förhoppningarna på rektorernas pedagogiska ledarskap

 

 

infriades inte...........................................................................

343

6.12

Studieresultaten och likvärdigheten försämrades ................

345

6.13

Är det statens, kommunernas eller rent av lärarnas

 

 

ansvar att kommunaliseringen inte blev bra? .......................

350

 

6.13.1 Staten har ett ansvar för att en långtgående

 

 

”olikhet” mellan skolor länge bejakats....................

350

 

6.13.2 Staten bär ansvaret för att en förändring

 

 

genomdrevs med ”tvång” gentemot stora

 

 

grupper lärare ...........................................................

352

 

6.13.3 Staten bär ansvaret för att de traditionella

 

 

skolämnenas ställning nedtonats och för att

 

 

kunskapsuppdraget fick en svag inramning............

352

 

6.13.4 Staten bär ytterst ansvaret för 1990-talets

 

 

besparingar................................................................

352

11

Innehåll

SOU 2014:5

6.13.5Staten gav otillräckligt stöd till kommunerna, rektorerna och lärarna direkt efter

 

 

kommunaliseringen. .................................................

353

 

6.13.6 Staten har ansvar för att lärarnas arbetsbörda

 

 

 

ökat............................................................................

354

 

6.13.7 Staten har ansvar för att lärarnas kunskapsbas

 

 

 

försämrats .................................................................

355

 

6.13.8

Staten och kommunerna bär ansvaret för det

 

 

 

ökade antalet obehöriga lärare .................................

355

 

6.13.9

Staten bär ansvar för valfrihetsreformerna..............

355

 

6.13.10

Kommunerna var otillräckligt förberedda ..............

356

 

6.13.11

Kommunerna bär ansvaret för lärarnas låga

 

 

 

löner ..........................................................................

356

 

6.13.12

Kommunerna har inte prioriterat fortbildning i

 

 

 

form av ämnesfördjupning.......................................

357

 

6.13.13

Lärarna bär ett ansvar för sin professionella

 

 

 

utveckling..................................................................

357

 

6.13.14 Sammanfattande kommentar om aktörernas

 

 

 

ansvar för försämringarna efter

 

 

 

kommunaliseringen ..................................................

358

6.14

Granskningssamhället............................................................

358

6.15 Utfallet kunde ha blivit annorlunda......................................

361

6.16

Kommunalt eller statligt huvudmannaskap för

 

 

skolväsendet?..........................................................................

364

 

6.16.1

Innebörden av statligt huvudmannaskap för

 

 

 

skolan ........................................................................

365

 

6.16.2

Fördelar med ett kommunalt huvudmannaskap

 

 

 

för skolan ..................................................................

369

 

6.16.3 Nackdelar med kommunalt huvudmannaskap

 

 

 

för skolan ..................................................................

369

 

6.16.4 Ansvarsutkrävande i blandade system.....................

373

 

6.16.5 En avslutande kommentar till frågan om

 

 

 

skolans framtida huvudmannaskap .........................

376

12

SOU 2014:5

Innehåll

Referenser ......................................................................

379

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2012:84................................................

401

Bilaga 2 Metoder för en utvärdering av skolans

 

 

kommunalisering ..............................................................

417

Bilaga 3

Skolans kommunalisering och de professionellas

 

 

frirum.................................................................................

435

13

Sammanfattning

Kommunaliseringens effekter

Kommunaliseringen var en av regeringen och riksdagen bestämd intervention i syfte att påverka utvecklingen inom skolväsendet i en riktning som överensstämde med de preferenser som den politiska majoriteten hade. I den här utredningen har jag i efterhand genom- fört en utvärdering av huruvida de avsedda målen uppnåddes, dvs. om vi uppnått en högre effektivitet och förbättrad kvalitet i skolan genom decentraliseringen till medborgare och den pedagogiska personalen i skolan. I en konsekvensanalys har jag sedan, i enlighet med utredningens direktiv, undersökt kommunaliseringens effek- ter på elevernas studieresultat, läraryrkets status och lärarnas och rektorernas arbetsuppgifter samt likvärdigheten i skolväsendet. Jag har även analyserat hur kommunerna styrt skolverksamheten när det gäller planering, uppföljning, utvärdering, lokalt utvecklings- arbete och lärarnas kompetensutveckling.

Den sammanhållna grundskolan krävde en ny sorts undervisning

Den nioåriga sammanhållna grundskolan, som var fullt ut genom- förd 1972, innebar en genomgripande förändring av skolans yttre organisation. Under resterande delen av 1970-talet och vidare under 1980-talet kom statens reformagenda på skolområdet att präglas av ansträngningar att anpassa skolans inre arbete till de förutsättningar som skapats av de ramar som den sammanhållna grundskolan gav. Det förutsattes att individualisering samt en annan metodik och ett annat innehåll i undervisningen skulle bidra till att lösa de problem det kunde innebära att elever med vitt skilda bakgrunder och studie- förutsättningar nu var samlade i samma skolklasser. Behovet av

15

Sammanfattning

SOU 2014:5

reformer på skolans område från 1970-talet och framåt underströks av att ordningsproblem uppmärksammades i allt större utsträck- ning i den nya nioåriga sammanhållna skolan. En stor andel elever behövde också stödundervisning för att klara kraven i skolan, trots att många menade att kraven på kunskaper i teoretiska ämnen sänk- tes efter det att urvalsskolan ersattes av en gemensam skola för alla elever. I slutet av 1970-talet bildade en grupp medborgare Kun- skapsrörelsen i protest mot vad som uppfattades som en kunskaps- fientlig skolpolitisk ideologi, som ansågs betona personlighets- utvecklingen på kunskapens bekostnad.

Den av staten önskade individualiseringen av undervisningen gick hand i hand med lokal anpassning och förutsatte därmed decentralisering. Rektorer och lärare behövde ett större profession- ellt handlingsutrymme för att kunna anpassa undervisningen efter enskilda elevers behov. I sin tur förutsatte detta att det fanns en lokal huvudman för skolan som hade mandat att omfördela perso- nella eller ekonomiska resurser dit de bäst behövdes. Decentralise- ringen inom skolväsendet från staten till kommuner, rektorer och lärare genomfördes stegvis från 1970-talet och framåt, under rege- ringar av olika politisk färg. Sett ur ett skolhistoriskt och skol- ideologiskt perspektiv var kommunaliseringen av skolan 1991 en följdenlig reform, även om den kom att genomföras med en knapp vänstermajoritet i riksdagen och under stort motstånd från stora grupper av lärare.

Syftet med och innebörden av kommunaliseringen

I de tre propositioner som föregick kommunaliseringen av skolan 1991 motiverades reformen med att det fanns ett behov av att öka effektiviteten och kvaliteten i skolans verksamhet. Regeringen fram- höll visserligen att svenska elevers studieresultat ur ett internationellt perspektiv var bland de bästa i världen och att likvärdigheten i den svenska skolan var mycket god. Skillnaderna mellan olika skolor var små. Det fanns dock problem som den hårt centralstyrda skolan inte kunnat lösa. Bristfällig disciplin och elever som inte fick till- räckligt stöd var exempel på sådana problem. Det medborgerliga inflytandet över skolan var litet i förhållande till andra samhälls- områden. I en tid då förbättringar av offentlig verksamhet inte som tidigare ansågs kunna komma till stånd genom höjda anslag menade regering och riksdag att lösningen på skolans problem stod att

16

SOU 2014:5

Sammanfattning

finna i en ökad decentralisering. Kommunaliseringen skulle göra det möjligt att anpassa skolan efter lokala behov. Föräldrarnas dialog med lärare och rektorer om skolans undervisning och verksamhet i övrigt kunde bli meningsfull först om de profession- ella hade ett eget handlingsutrymme. Även elevernas möjlighet till inflytande över undervisningen och skolans verksamhet skulle ges bättre förutsättningar. Genom kommunaliseringen skulle skolan bli fastare förankrad hos medborgarna, engagera fler och bli bättre anpassad till lokala förutsättningar. Som på många andra offentliga samhällsområden vid denna tidpunkt introducerades mål- och resultatstyrningen som styrmodell för den decentraliserade och kommunala skolan. Minskad detaljreglering i kombination med mål- och resultatstyrningen förväntades leda till en mer ändamåls- enlig och rationell verksamhet samt till en mer effektiv resurs- användning.

Kommunaliseringen innebar att kommunerna fick ett samlat verksamhetsansvar för skolan och därmed ett odelat arbetsgivar- ansvar för all personal, däribland lärarna som tidigare hade haft statligt reglerade tjänster. Genom ytterligare en förändring av stats- bidragssystemet 1993 fick kommunerna även ansvaret att besluta om fördelningen av resurser mellan skolan och annan kommunal verksamhet. Samma år avskaffades meritvärderingsreglerna för lärare. I och med kommunaliseringen fick kommunerna också ansvaret för att organisera skolan och vuxenutbildningen och följa upp och utvärdera den egna verksamheten samt ett ansvar för att utveckla verksamheten och erbjuda kompetensutveckling för personalen. Antalet nationella regler som styrde organisation, tjänstetillsättning och resursfördelning reducerades betydligt. Kommunerna skulle ha stor frihet att anpassa och organisera skolan inom den ram som bestämdes av regering och riksdag. Lärare och rektorer skulle an- svara för utformningen av undervisningen och andra pedagogiska frågor. Kommunaliseringen genomfördes 1991 under förutsätt- ningen att staten skulle garantera den nationella likvärdigheten i skolan genom de nationella mål som riksdag och regering beslutade om, genom den statliga tillsynen som skulle kontrollera att de nationella målen samt kvarvarande nationella regler efterlevdes och genom det sektorsbidrag staten betalade ut till kommunerna och som bara fick användas för skolverksamhet. Likvärdigheten skulle även värnas genom den statliga lärarutbildningen och de regler om meritvärdering i samband med anställning av lärare som regeringen beslutat. Flera av dessa statliga styrinstrument avskaffades dock

17

Sammanfattning

SOU 2014:5

eller förändrades i grunden under en borgerlig regering kort efter det att kommunerna övertagit det samlade verksamhetsansvaret för skolan. Detta skedde under trycket av den ekonomiska krisen under 1990-talet, som medförde att den nationella politiken inrikta- des mot besparingar, avregleringar och effektivare resursutnyttjande. Decentraliseringen av ansvaret för skola till kommunerna blev på detta sätt mer radikal än vad som ursprungligen varit avsikten med kommunaliseringen. Också andra skolpolitiska reformer som genom- fördes av olika regeringar vid sidan av kommunaliseringen ändrade förutsättningarna för kommunerna. Valfrihetsreformerna med ökad möjlighet för fristående skolor att etablera sig med offentligt stöd samt möjligheten för föräldrar och elever att välja skola förde med sig krav på kommunal anpassning bl.a. med avseende på planering och utbetalande av skolpeng till fristående skolor som elever i kom- munen valde. Gymnasiereformen som beslutades 1991 innebar att gymnasieskolan övergick till nationella och specialutformade pro- gram som alla var treåriga och ämnade att ge grundläggande hög- skolebehörighet. Förändringen betydde att det ställdes stora krav på kommunerna att anpassa och dimensionera sin gymnasieskola efter de nya kraven.

Implementeringen brast

Implementeringen av kommunernas nya ansvar för skolan kom inte att fungera som avsetts. Kommunerna, rektorerna och lärarna fick endast kort tid på sig att förbereda sig på sin nya uppgift och i många kommuner saknades kunskaper om hur den nya decentrali- serade styrmodellen var tänkt att fungera.

Som en del av implementeringen av kommunaliseringsreformen beslutade regeringen om nya läroplaner för bl.a. grundskolan och gymnasieskolan 1994 samt om ett helt nytt, kriteriebaserat betygs- system. Läroplanerna, som staten formulerat i linje med mål- och resultatstyrningens principer som en anpassning till det nya sättet att styra skolan, var dock abstrakta och svåra för lärarna att omsätta i undervisningen.

Undersökningar visade att styrningen av skolan i många kom- muner var bristfällig bl.a. avseende styr- och kontrollsystem samt strategi och planering. De kommunala skolplanerna var inte till- räckligt konkreta, kopplingen mellan mål och resurser var svag, prioriteringar saknades och uppföljningen och utvärderingen av

18

SOU 2014:5

Sammanfattning

verksamheten utgjorde en svag länk. Bristerna i kommunernas arbete var av stor betydelse, eftersom det nya sättet att styra skolan byggde på att uppföljningen och utvärderingen verkligen funge- rade.

Implementeringen av kommunaliseringsreformen under 1990- talet genomfördes sammanfattningsvis i en situation där såväl kom- munerna som lärarna saknade beredskap och förmåga att hantera sitt nya ansvar. Staten, representerad av Skolverket, stöttade inte vare sig de kommunala huvudmännen, rektorerna eller lärarna på ett ändamålsenligt sätt.

Kommunaliseringen möjliggjorde besparingar och strukturella förändringar inom skolan

Kommunaliseringen och efterföljande decentraliseringsreformer innebar att kommunernas och även rektorernas möjlighet att styra över skolan ökade. Detta underlättade för kommunerna att genom- föra betydande besparingar och strukturella åtgärder inom skolan åren närmast efter kommunaliseringen. Lärartätheten minskade, främst till följd av att lärarorganisationen hölls relativt intakt sam- tidigt som elevkullarna blev väsentligt större under 1990-talet. Den genomförda avregleringen av nationella regler som styrde organisa- tion, tjänstetillsättning och resursfördelning med mera bidrog också till att möjliggöra besparingar och omstruktureringar. I ljuset av regeringens politik för att förbättra de svaga offentliga finanserna under 1990-talet kan kommunernas besparingar och åtgärder för att öka kostnadseffektiviteten inom skolan ses som naturliga. Man kan säga att kommunaliseringen var lyckosam i det att den möjlig- gjorde en skola som kostade mindre per elev. Däremot uppfylldes inte intentionen att skolan skulle bli kvalitativt bättre genom att underlätta för lärande och utveckling av varje enskild elev.

Kommunaliseringen förstärkte medborgar- och brukarinflytandet över skolan

Ett syfte med kommunaliseringen var att öka medborgarnas och elevernas inflytande över skolan. Kommunaliseringen medgav större lokal variation genom att skolans organisation och undervisningens innehåll lättare kunde anpassas till lokala förhållanden. Därigenom

19

Sammanfattning

SOU 2014:5

ökade även det medborgarinflytande som utövas via den lokala representativa demokratin. Även föräldrar och elever bjöds in att påverka skolans utformning i större utsträckning än vad som varit fallet tidigare. Föräldrar och elever fick en större möjlighet att påverka skolan dels via kontakter med förtroendevalda eller tjänste- män i kommunen, dels via kontakter med rektorer och lärare. Brukarinflytandet ökade. Kommunaliseringen innebar ett bejakande av variation och långt gående decentralisering av skolväsendet och beredde därmed marken för de kommande valfrihetsreformerna. Valfrihetsreformerna stärkte ytterligare föräldrarnas och elevernas inflytande över skolan. Efter kommunaliseringen har elevintresset även stärkts genom den ökade statliga tillsynen och de utvidgade möjligheterna att anmäla missförhållanden i skolan.

Syftet att öka medborgarinflytandet har alltså av allt att döma uppnåtts. De valfrihetsreformer som följde efter kommunalise- ringen har framför allt stärkt brukarinflytandet. I förhållande till den motivbild som fanns när skolan kommunaliserades har en viss förskjutning skett från tonvikt på medborgarinflytande till tonvikt på brukarinflytande.

Förstärkningen av medborgarinflytandet och brukarinflytandet har ofrånkomligen i viss utsträckning skett på bekostnad av rektor- ernas och lärarnas inflytande, vilket även varit avsikten. Valfrihets- reformerna har även, helt i linje med reformernas intentioner, minskat kommunernas inflytande.

Kommunaliseringen medförde försämrade studieresultat

Enligt internationella mätningar har kunskapsresultaten och likvär- digheten i den svenska skolan försämrats under drygt 20 års tid i fråga om läsförståelse, matematik och naturvetenskap. Resultaten har försämrats för såväl grupper av elever som har de bästa studie- resultaten som för grupper av elever som presterar sämre.

Samtidigt ska sägas att svenska elever presterar på en god inter- nationell nivå i exempelvis engelska och medborgarkunskap. All- mänt gäller även att många elever trivs i skolan. För den elev som värdesätter sin skolas profil kan skolan uppfattas som bättre än vad som skulle ha varit fallet utan den profilering av skolor och valfrihet som infördes under 1990-talet. Det svenska skolväsendet har, enligt skollag och läroplaner, under lång tid haft uppdraget att utveckla barns och elevers personlighet, egenskaper och förhållningssätt

20

SOU 2014:5

Sammanfattning

inom en rad av de områden som inom forskningen benämns icke- kognitiva förmågor. Hur den svenska skolan lyckas med detta upp- drag och betydelsen av dessa förmågor är ett område inom vilket mer kunskap behövs och som i huvudsak inte speglas i de inter- nationella kunskapsmätningarna.

När bilden ges av att skolan i dag misslyckas med att nå de nationella kunskapsmålen bör man påminna sig att regering och riksdag har använt resultatstyrningens möjligheter till att höja ambitionsnivån för skolan: alla elever ska numera få den hjälp och det stöd som behövs för att klara minst lägsta godkända betyg i alla ämnen. Kraven på den kommunala skolan är därmed högre än mot- svarande krav då skolan var statlig.

Dessa reservationer till trots måste vi dock konstatera att studie- resultaten i flera ämnen allvarligt försämrats efter kommunalise- ringen. Kommunaliseringen bidrog till de försämrade studieresulta- ten och den försämrade likvärdigheten (i betydelsen större spridning av elevernas studieresultat) genom att staten och kommunerna inte gav lärarna nödvändiga arbetsförutsättningar. Decentraliseringen av beslut rörande skolans undervisning och verksamhet i övrigt till huvudmännen, rektorerna och lärarna blev större än vad dessa kunde ta emot. Regeringen var medveten om att det nya sättet att styra skolan var svårare för lärarna. Problemet var att det blev för svårt. Lärarna klarare inte av sitt uppdrag på de villkor och med de förutsättningar som staten gav. Tidigare fanns regler som mera ingående reglerade hur arbetet skulle bedrivas i skolan, men många av dessa regler avvecklades. Statens alltför stora delegation och oför- mågan hos många kommuner och många av skolans professionella att axla det ansvar som staten gav bidrog till försämrade studie- resultat och försämrad likvärdighet i betydelsen större spridning av studieresultat.

Kommunaliseringen innebar försämringar för lärare och rektorer

Forskningen visar entydigt att lärarnas undervisning och förmåga att relatera till varje enskild elev är skolans viktigaste framgångs- faktor. Frågan blir därför i vilken utsträckning kommunaliseringen påverkat lärarnas förutsättningar att bedriva en god undervisning. Kommunaliseringen har på flera sätt försämrat lärarnas arbetssitua- tion. Kommunaliseringen har bidragit till att den externa kon-

21

Sammanfattning

SOU 2014:5

trollen över lärarna har ökat främst genom att kommunernas och rektorernas kapacitet att arbetsleda lärarna har förstärkts. Föränd- ringar i arbetstidsregleringen har inneburit att den arbetstid som lärarna själva disponerar över har begränsats. Detta kan ses som en nackdel för lärarna, samtidigt som en ökad reglering av arbetstiden även kan vara positiv, till exempel om mer tid används för kollegialt utvecklingsarbete av undervisningen. Den externa styrningen av lärarna ökade också genom att meritvärderingssystemet avveck- lades och behörighetsreglerna luckrades upp samtidigt som löne- sättningen avreglerades. Detta gav arbetsgivaren ökad makt över besluten om vilka personer som anställdes som lärare, över lönesätt- ningen och över hur lärarnas arbetstid skulle disponeras. Avregle- ringen av meritvärderingssystem och behörighetsregler bidrog till att andelen obehöriga lärare ökade. Den tidigare i hög grad lärar- drivna fortbildningen nedmonterades och lärarutbildningen har gjorts om flera gånger sedan kommunaliseringen. Detta har lett till att lärarnas kontroll över yrkets kunskapsbas har försämrats och till att lärarnas kunskapsbas påverkats negativt. Vidare förändrades inriktningen på fortbildningen i samband med kommunaliseringen på ett sätt som i vissa avseenden var negativt, särskilt för ämnes- lärarna; större tonvikt lades vid verksamhetens behov, vilket förstås inte behöver vara fel, men detta skedde på bekostnad av ämnes- fördjupning. De läroplaner och betygssystem som infördes i linje med den nya styrmodellen under 1990-talet lade stort ansvar på lärarna beträffande både målformuleringar och bedömningar. Det nya systemet var emellertid externt initierat och implementeringen blev därigenom behäftad med flera svårigheter. Lärarna hade inte beredskap och de gavs varken tid eller fortbildning att hantera det nya systemet eller det ökade inflytandet. I praktiken fick de en- skilda lärarna och lärarprofessionen därför svårt att tillvarata det ökade handlingsutrymmet.

Parallellt med dessa förändringar har lärarnas arbetsbörda ökat markant. Studier visar på en betydande försämring av hur lärarna upplever sin arbetssituation i dag i jämförelse med början av 1990- talet. Allt fler lärare i dag upplever att de har för mycket att göra och att de har för många arbetsuppgifter. Samtidigt som de fått mer att göra har lärarnas inflytande över det egna arbetet minskat. En tydlig försämring kan noteras mellan början av 1990-talet och i dag. De faktorer som pekas ut som orsaker till lärarnas försämrade arbetssituation är att lärarna främst till följd av statliga krav tvingas lägga allt mer tid på administration och dokumentation.

22

SOU 2014:5

Sammanfattning

Lärarnas löneutveckling har under perioden 1997–2012 varit betydligt sämre än för jämförbara grupper. Utvecklingen av lärar- lönerna var mindre gynnsam redan under den tid då skolan var statlig. Kommunaliseringen bröt inte denna trend. De kommunala huvudmännen har inte prioriterat lärarna i förhållande till andra kommunanställda utan den genomsnittliga ökningen av löner för kommunsektorn totalt sett har tvärtom varit högre än lärarnas löne- utveckling. Den dåliga löneutvecklingen och den ökade andelen obe- höriga lärare signalerar att läraryrket värderas lågt. Det kan vara en orsak till att läraryrket har låg status och att få studenter söker sig till lärarutbildningen.

Genom skolans kommunalisering skapades förutsättningar för ett ökat professionellt friutrymme för rektorerna. I realiteten blev det emellertid snarare huvudmännen än rektorerna som övertog den roll som staten tidigare haft. Det tog sig uttryck i att en del kommuner närmast efter kommunaliseringen utfärdade bestäm- melser som direkt hade med det professionella yrkesutövandet att göra, t.ex. direktiv till ledningsorganisationer och arbetslag. Under- sökningar och granskningar av skolan har pekat på flera svårigheter i rektorsuppdraget, bland annat otydliga ansvarsvägar samt ofull- ständig delegering av uppgifter. Relationen mellan rektorerna och den politiska ledningen är i vissa avseenden oklar och dessutom präglad av bristande tillit. Rektorerna upplever i likhet med lärarna en hög arbetsbörda som tycks ha ökat på senare år. Undersök- ningar visar att omsättningen av rektorer är hög, vilket tyder på att uppdraget är svårt. Både bristande resurser och tillit uppges som skäl till att rektorerna väljer att byta yrke och/eller arbetsplats. Rektorns pedagogiska ledarskap är ofta eftersatt. Ambitionen att via rektorns ledarskap få lärarna att samarbeta mer och bedriva ett kollegialt utvecklingsarbete för att förbättra undervisningen har av allt att döma inte lyckats till fullo.

Regeringen och riksdagen har vidtagit åtgärder för att komma till rätta med problem som följde av kommunaliseringen

Regering och riksdag har under senare år vidtagit en rad åtgärder för att inom ramen för rådande ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna eller andra huvudmän komma till rätta med skolans problem. Åtgärder har exempelvis vidtagits för att:

23

Sammanfattning

SOU 2014:5

-tydliggöra ansvarsfördelningen mellan kommunerna, rektorerna och lärarna

-stärka det pedagogiska ledarskapet över skolan

-ge skolämnena och kunskapsuppdraget en starkare ställning och en starkare inramning

-tydliggöra kunskapsmålen och resultatkraven

-förbättra lärarutbildningen och fortbildningen för lärare samt skärpa behörighetskraven på lärare

-förbättra kunskapsspridningen i syfte att främja en utbildning som bygger på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet

Förbättringarna har genomförts genom beslut om exempelvis en ny skollag, nya läroplaner och kursplaner, förbättrat bedömnings- stöd till betygssättningen samt en ny betygsskala, nya karriärtjänster, lärarlegitimation, ny lärarutbildning, ny rektorsutbildning, sats- ningar på kompetensutveckling i form av Lärarlyftet med mera och ett utvidgat uppdrag till Skolverket rörande forskningsspridning. Vidare har den statliga tillsynen över skolan utvidgats. Det är för tidigt att göra en fullständig bedömning av effekterna av senare års reformer eftersom de ännu inte kunnat verka fullt ut.

Det har varit nödvändigt att förtydliga styrningen och utveckla det statliga åtagandet inom skolväsendet. Samtidigt finns risk för att statens åtgärder under senare år begränsar lärarnas autonomi i frågor som gäller undervisning, prov och bedömning samt att de utökade statliga kraven innebär merarbete för lärarna bland annat genom ökade krav på dokumentation. Inriktningen på resultat- styrning och kvantitativa indikatorer kan göra skolan till en del av det så kallade Granskningssamhället, där kvalitativa och svårmät- bara ambitioner trängs undan och den självständighet för lärarna till slut förkvävs, som målstyrningen syftade till att befrämja.

Från decentraliserad målstyrning till centraliserad resultatstyrning

Kommunaliseringen blev i vid mening illa implementerad. De styr- dokument från 1990-talet, som skulle vara anpassade till den kom- munaliserade och mål- och resultatstyrda skolan, var alltför lite sty- rande. Ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna, rektorerna

24

SOU 2014:5

Sammanfattning

och lärarna uppfattades som oklar eller okänd för vissa av aktö- rerna.

Skolverkets metod att genom informationsstyrning söka förmå kommuner, lärare och rektorer att arbeta i enlighet med mål- och resultatstyrningens principer var inte framgångsrik. Verket gav heller inte huvudmän, lärare och rektorer tillräckligt stöd i deras arbete med att axla sitt nya ansvar. Problemen förvärrades av att avregleringen åren närmast efter kommunaliseringen under trycket av den ekonomiska krisen under 1990-talet och de svaga offentliga finanserna drev decentraliseringen längre än vad som varit tanken vid tidpunkten för kommunaliseringen.

Kommunaliseringen genomfördes dessutom med ”tvång” gente- mot stora grupper lärare, som motsatte sig reformen. Tvånget och ämneslärarnas ovilja var en mekanism som allvarligt försvårade im- plementeringen av reformen. Många lärares motstånd mot refor- men kan förklaras av att lärarna misstrodde kommunernas förmåga att sköta skoluppdraget. Men motståndet kan också förklaras av att lärarna ogillade den nationella skolpolitik, som vid tidpunkten för kommunaliseringen i praktiken hade inneburit en nedprioritering av ämnesundervisningens betydelse och en försvagad ställning för ämneslärarna.

Det är framför allt statliga beslut som förklarar den bristfälliga implementeringen av kommunaliseringen. Staten och kommunerna bär ett gemensamt ansvar för de otillräckliga förberedelserna inför reformen och för bristerna i skolans styrning de närmast följande åren efter kommunernas övertagande av verksamhetsansvaret för skolan. Staten bär huvudansvaret för att lärarnas arbetsbörda ökat till följd av utvidgade dokumentationskrav efter kommunaliseringen. Staten bär ytterst ansvaret för en otillräcklig prioritering av skolans kunskapsuppdrag i samband med kommunaliseringen. Staten bär även ansvaret för att ha uppmuntrat en långtgående grad av profile- ring och olikhet i skolsystemet under åren närmast efter kommu- naliseringen, som fick till följd att det blev större skillnader inte enbart i inriktningen mellan skolorna utan även i kvaliteten på den undervisning som bedrevs. Staten har med andra ord ansvaret för att genom valfrihetsreformerna ha försvårat kommunernas likvär- dighetsuppdrag. Kommunerna bär huvudansvaret för lärarnas svaga löneutveckling från 1997 och framåt. Kommunerna bär också an- svaret för att fortbildning i form av ämnesfördjupning inte har prioriterats tillräckligt. Staten och kommunerna bär ett gemensamt

25

Sammanfattning

SOU 2014:5

ansvar för det ökade antalet obehöriga lärare efter kommunalise- ringen.

Senare års nationella politik har i stor utsträckning vägletts av ambitionen att inom ramen för en bibehållen ansvarsfördelning mellan staten, huvudmän, rektorer och lärare rätta till de problem som följde i spåren av kommunaliseringen. Exempelvis förtydligades den statliga styrningen i och med den nya skollagen 2010 samt de nya läroplanerna och den nya betygsskalan från 2011.

Även under de allra senaste åren har det framkommit uppgifter som tyder på att det finns problem med tillämpningen av den för- delning av ansvar och roller som kommunaliseringen av skolan och införandet av mål- och resultatstyrningen inneburit. Det är alltså för tidigt att säga i vilken utsträckning senare års reformer som exempelvis den nya skollagen och de nya läroplanerna råder bot på dessa problem. Skolverket bedömde så sent som 2011 att det fanns indikationer på att de kommunledningar som undersökts i ett antal fallstudier inte styrde skolverksamheten utifrån ett samlat statligt uppdrag, att de statliga målen för skolan i vissa fall sågs som lång- siktiga visioner, inte som mål att uppfylla, att vissa statliga krav inte prioriterades, vilket fått till följd att nationella mål sorterats bort och nationellt satta målnivåer sänkts. Resursfördelningen gjordes också schablonmässigt och inte utifrån en analys av lokala förut- sättningar och behov för att nå de nationella målen. Kommunernas intresseorganisation Sveriges Kommuner och Landsting delade inte Skolverkets uppfattning, men menade samtidigt att staten i den mån det fanns oklarheter i styrningen själv bidragit till den genom att styra de professionella grupperna i skolan och inte rikta sig till huvudmännen som var de som har det samlade ansvaret för skolan.

Även i andra avseenden finns kvarstående problem i spåren av kommunaliseringen. Forskning från senare år pekar på att det kan finnas skillnader i kommunernas styrning av skolan som är bero- ende av kommunstorlek. Det finns också indikationer på att kom- munerna har olika förutsättningar att utnyttja det stöd till utveck- lingen av skolan som staten erbjuder. Skolverket har i olika samman- hang kunnat konstatera att det är stor skillnad mellan skolhuvud- männen vad gäller att ta del av de frivilliga och specialdestinerade statliga stimulansbidragen. Olikheterna beror inte på att endast de som har behov av insatsen ansöker om de statliga pengarna. I stället är det andra faktorer än behov som styr i vilken mån de special- destinerade statsbidragen till skolutveckling utnyttjas. Kapaciteten att ta emot och medfinansiera de statliga satsningarna varierar t.ex.

26

SOU 2014:5

Sammanfattning

mycket mellan kommunerna. Ett återkommande mönster är att små kommunala huvudmän (och enskilda huvudmän) mer sällan tar del av de statliga bidragen till skolutveckling. Eftersom detta mönster uppträtt under flera år finns en risk att de olika förutsätt- ningarna att utföra skoluppdraget mellan kommunerna ökar över tid. Att kommunerna utnyttjar de statliga satsningarna så olika innebär att eleverna får olika förutsättningar beroende på var i landet de bor, riskerar att ge negativa konsekvenser för skolans likvärdighet.

Vissa kommuner och enskilda huvudmän uppvisar svaga skol- resultat flera år i rad. Enligt statistiken är det även stor skillnad i studieresultat mellan skolor som till synes har likvärdiga förutsätt- ningar. Det kan dessutom vara stor skillnad i studieresultat mellan olika skolklasser i en och samma skola – mycket kommer an på lärarens kompetens. På en och samma skola kan alltså elever med likvärdiga förutsättningar som har ”otur” med läraren eller lärar- laget få sämre studieresultat än elever som har ”tur” med läraren eller lärarlaget.

Lösningen på många av skolans problem stavas ledarskap. Skolan behöver ett ledarskap på olika nivåer – på statlig nivå, huvudmanna- skapsnivå, rektorsnivå och lärarnivå. Ett ledarskap är nödvändigt som medför att lärarna trivs och får erkänsla för sitt viktiga arbete. Skolans ledarskap behöver även frigöra tid för och stimulera lärar- nas kollegiala samverkan i syfte att utveckla kvaliteten i under- visningen i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet samt se till att lärare som är lite svagare i undervisningsrollen får ett sär- skilt stöd. Ledarskapet bör verka för att alla lärare utvecklas konti- nuerligt i sitt arbete. Det är vidare nödvändigt med ett ledarskap som möjliggör att skolan organiseras på ett sådant sätt att varje enskild elev får det stöd och den hjälp som eleven behöver för sitt lärande och sin utveckling. Vissa huvudmän, rektorer och lärare behöver arbeta mer med dessa frågor än andra.

Efter kommunaliseringen var skolan således behäftad med en rad implementeringsproblem, som regering och riksdag också insåg och vidtog åtgärder för att komma till rätta med. Implementerings- problem går i allmänhet att rätta till i efterhand. Det kan förvisso vara krävande på olika sätt; att göra rätt från början har onekligen många fördelar jämfört med att göra justeringar i efterhand för att se till att det blir rätt. Kanske kan vi även emotse ytterligare statlig intervention inom ramen för i huvudsak rådande ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna de närmaste åren.

27

Sammanfattning

SOU 2014:5

Det har med andra ord visat sig att kommunaliseringen är elas- tisk, det vill säga en kommunaliserad skola låter sig förenas med olika grader av statlig intervention. Samtidigt finns det förstås grän- ser för hur mycket staten kan ingripa utan att i praktiken ta över den kommunala huvudmannens ansvar. Efter en långtgående decentrali- sering under nittiotalet, vilken som sagt gick längre än som ur- sprungligen var avsett, har staten kommit tillbaka i skolans värld på områden där staten tidigare inte var lika styrande, men dock med bibehållen ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna. Huru- vida staten även ska återta huvudmannaskapet för de kommunala skolorna och kommunernas uppgifter i övrigt inom skolväsendet är en fråga som det inte ingår i denna utrednings uppdrag att uttala sig om. Det är emellertid uppenbart att en återgång till de ansvars- förhållanden och den centraliserade regelstyrning som var rådande före kommunaliseringen inte är ett realistiskt alternativ till dagens kommunala skola. En modern skola med statligt huvudmannaskap kräver en regional eller lokal statlig organisation med en viss själv- ständighet från regeringen eller de centrala skolmyndigheterna. I skolans värld får staten oavsett huvudmannaskapet inte abdikera från sitt ansvar.

28

Summary

Through the municipalisation reform, municipalities received full employer responsibility for all school staff as of 1991. Municipali- ties were also given responsibility to determine how resources should be allocated between different parts of the school system. Through municipalisation, municipalities were also given responsi- bility for organising schools and adult education, for following up and evaluating their own activities, and for developing these activities and offering continuing professional development for staff.

In the Social Democratic Government’s assessment, although pupil performance in Swedish schools appeared to be good in an international comparison, some pupils did not receive sufficient support in the integrated school that was introduced in the 1970s. Decentralisation to municipalities was intended to give rise to a new form of education involving increased cooperation between teachers and a school system that was better supported by citizens and school staff. Welfare policy had arrived at a crossroads. Con- tinued improvement of public sector services, it was thought, could no longer take place by increasing government appropriations. Decentralisation, reduced detailed regulation and a transition to management by objectives and results would make the school system more appropriate and effective.

However, municipalisation, was a failure. Municipalities, school heads and teachers were never given the opportunity to prepare themselves for the new mandate. A new curriculum, designed as an adaptation to the new way of managing schools, was abstract and difficult for teachers to implement in their teaching. Follow-up and evaluation in the municipalities did not work. For reasons of prin- ciple, the National Agency for Education did not support school organisers and teachers; the whole point of decentralisation was that education providers would themselves find ways to satisfy the Government’s objectives. Moreover, under a new centre-right

29

Summary

SOU 2014:5

government, many of the state policy instruments that were set up as conditions for municipalisation were either abolished or funda- mentally changed. Through a further change in the system of central government grants in 1993, municipalities also assumed responsi- bility for deciding on allocation of resources between schools and other municipal activities. The rules concerning teacher qualifica- tions were also liberalised. The financial crisis of the early 1990s was the main reason for these further deregulations, which in turn made cuts in school funding possible. Decentralisation thus became more far-reaching than was originally intended. The same Govern- ment also introduced the school choice system and the independ- ent school reform, which made municipalities’ task of running schools more difficult.

The central government’s excessive transfer of power and respon- sibility for schools to municipalities, school heads and teachers in connection with municipalisation had an impact on both pupil performance and equality in schools. The performance of Swedish pupils has deteriorated and continues to decline according to inter- national surveys. Teachers’ working conditions have deteriorated as a result of increased external management of schools and extensive documentation and other administrative requirements. Teacher salary growth has been poor for a long time, and the proportion of teachers lacking formal qualifications is high.

In order to address these problems, the central government has intervened in recent years with clearer learning goals, clearer per- formance requirements, more stringent qualification requirements, extensive initiatives for school improvement and continuing pro- fessional development, and stricter supervision. A ‘decentralised management by objectives’ has been replaced by a ‘centralised performance-based management’. It is still too early to see the results of these efforts to tighten up the system. However, there is a risk that supervision and control could become too rigorous and shift into an ‘Audit Society’, stifling teachers’ creativity and job satisfaction. To combat this, however, the Government has taken measures aimed at reducing teachers’ administrative burden.

Research shows that teachers are schools’ most important resource. Confidence in teachers and improvements in their work- ing conditions stand out as the most urgent change needed in the Swedish school system.

In recent years, the central government has re-entered the school sphere with vigorous measures in areas in which it previously was

30

SOU 2014:5

Summary

not as involved, although formally the same division of responsi- bility between the central government and municipalities has been retained. Whether the central government should reassume responsi- bility for the public school system and municipalities’ other assign- ments within the school system is an issue that is beyond the remit of this Inquiry to comment on. However, it is clear that a return to the division of responsibilities and centralised management by rule that prevailed prior to municipalisation is not a realistic alternative for today’s municipal schools. A modern school system that is accountable to the central government requires a regional or local central government organisation with a certain amount of inde- pendence from the Government and central school authorities. The central government cannot abdicate its responsibilities in the school world, regardless of which authority is responsible.

31

1Komplexitet behöver inte göra en undersökning mindre vetenskaplig

1.1Uppdraget

Syftet med denna utredning är att genomföra en utvärdering av eventuella kausala effekter av den svenska skolans kommunalise- ring. Uppgiften är att analysera effekterna på elevernas studie- resultat, läraryrkets status, lärarnas och rektorernas arbetsuppgifter samt likvärdigheten i skolväsendet. Analysen ska i första hand ske i form av en kvantitativ analys, varvid eventuella kausala effekter identifieras. Effekter av kommunaliseringen ska separeras från andra faktorer som kan ha haft betydelse. Utredningen ska vidare skilja mellan effekter som beror av statens respektive kommunernas styrning.

Därutöver ska en analys genomföras av hur kommunerna, med utgångspunkt i ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, styrt skolverksamheten när det gäller planering, uppföljning, utvärde- ring, lokalt utvecklingsarbete och lärarnas kompetensutveckling.

1.2Metodiska utgångspunkter

I detta första kapitel diskuterar jag vissa metodiska utgångspunkter för utredningen.

33

Komplexitet behöver inte göra en undersökning mindre vetenskaplig

SOU 2014:5

1.3Kommunaliseringen av skolväsendet

När den svenska skolan kommunaliserades i början av nittiotalet, innebar det att kommunerna fick det samlade ansvaret för skol- verksamheten. Regering och riksdag förbehöll sig rätten att upp- ställa de grundläggande målen för skolan men kommunerna fick det fulla arbetsgivaransvaret för lärare och skolledare samt skyldig- het att anordna undervisningen så att de nationella målen förverkli- gades. Tre propositioner låg till grund för ”kommunaliseringen”: om skolan utveckling och styrning,1 om kommunalt huvudmanna- skap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktion- ärer2 samt om ansvaret för skolan3.

Med kommunaliseringen ville statsmakterna komma till rätta med den bristande effektiviteten och kvaliteten inom skolan och utnyttja resurserna bättre. Alla elevers studieresultat var inte till- fredsställande och undervisningen bedrevs inte alltid på det sätt som regering och riksdag föreskrivit. Ett annat syfte var att möjlig- göra ökat inflytande för elever och föräldrar.

Har de förhoppningar som den dåvarande regeringen knöt till kommunaliseringen infriats eller har utvecklingen tvärtom – som kritikerna gör gällande – försämrats? Det är frågeställningen för denna utredning.

1.4I stället för experiment

I samband med kommunaliseringen eller åren närmast efter anpass- ades läroplaner, betygssystem och andra styrdokument till mål- och resultatstyrningen, som var den styrmodell som regeringen tillämpade för den kommunaliserade skolan. Mål- och resultatstyr- ningen var med andra ord en integrerad del av kommunaliserings- reformen. Efter skolans kommunalisering inträffade också en rad andra förändringar: statsbidragen blev generella, vi fick en ny gymnasieskola och en ny lärarutbildning samtidigt som det inträff- ade en allmän ekonomisk nedgång i samhället. Vilken betydelse hade dessa olika faktorer för skolan och går de att separera från kommunaliseringen?

1Proposition 1988/89:4.

2Proposition 1989/90:41.

3Proposition 1990/91:18.

34

SOU 2014:5

Komplexitet behöver inte göra en undersökning mindre vetenskaplig

Det bästa sättet att svara på sådana frågor är att göra ett experi- ment, där man tar bort det fenomen man vill undersöka och ser efter om utfallet blir annorlunda. Om vi kunde köra om historien med allting konstant utom den förklarande variabel man vill under- söka skulle vi få veta det, skriver författarna till en av de mest använda läroböckerna i samhällsvetenskaplig metod.4 Men det är naturligtvis inte möjligt. Kommunaliseringen är genomförd. Det finns ingen verklighet med bibehållet statligt huvudmannaskap för skolan att jämföra med. I stället stöter vi på alla de nyss nämnda sammanfallande förändringarna, vilka i princip inte låter sig separe- ras. Samhällsvetenskapens forskningsobjekt präglas med andra ord av en komplexitet, som den experimentella naturvetenskapen inte besväras av på samma sätt.5 Ändå vill vi veta. Behovet av kunskap är så stort, att vi inte vill resignera.

Samhällsvetarna brukar attackera komplexitetsproblemet med olika indirekta metoder, t.ex. genom ”kvasiexperimentella” ansatser, varvid man delar upp materialet i två grupper – en med och en utan den variabel man vill studera. I skolans värld är emellertid inte heller det möjligt. Först var alla skolor statliga, sedan blev alla skolor kommunala.6 Det finns, som forskarna säger, ingen variation i den oberoende variabeln. Så man får gå till väga på annat sätt.

För samhällsvetarna är denna utmaning inte något ovanligt. Tvärtom: komplexitetsproblemet hör till deras vardag och måste hanteras – men med ödmjuk insikt om att slutsatserna inte kan bli lika säkra som vid experiment. Låt oss citera läroboken igen:

Vetenskapliga metoder är lika värdefulla för verkligt komplexa händel- ser som för enklare. Denna komplexitet gör sannolikt våra slutsatser mindre säkra men bör inte göra dem mindre vetenskapliga.7

I denna utredning kommer jag att använda mig av fyra särskilda metoder för att så långt möjligt komma till rätta med de mång- faktoriella orsakssambanden.8 Den första är analys av tidsserier.

4Gary King, Robert O. Keohane och Sidney Verba: Designing Social Inquiry. Scientific Inference in Qualitative Research. Princeton: Princeton University Press 1994, 82.

5I själva verket är världen naturligtvis inte uppdelad i komplexa och icke-komplexa fenomen. Vad som är komplext eller inte beror på hur väl vi, naturvetare såväl som samhällsvetare, kan specificera våra frågor och hur realistiskt vi kan modellera vårt forskningsobjekt i form av hypoteser om samband av olika slag.

6Ett par år senare gavs ökade möjligheter för enskilda att med offentlig finansiering starta fristående skolor.

7King, Keohane och Verba 1994, 10.

8Se vidare den vetenskapliga bilagan till denna utredning, författad av professorerna Anders Lindbom och Anders Westholm, samt den litteratur som anges nedan i Referenser, särskilt Henry E. Brady och David Collier: Rethinking Social Inquiry: Diverse Tools, Shared

35

Komplexitet behöver inte göra en undersökning mindre vetenskaplig

SOU 2014:5

Innebörden är att man går längre tillbaka i tiden än den händelse, som man misstänker kan vara orsaken till ett visst förhållande. För denna utredning betyder det att jag kommer att diskutera förhåll- andena också före 1990. Om de kritiserade bristerna i skolan före- låg redan före kommunaliseringen, kan kommunaliseringen rimli- gen inte vara (enda) orsaken.

Den andra metoden är jämförelser. Om skolan är annorlunda organiserad i andra länder än i Sverige och studieresultaten oför- ändrat bra, finns det anledning att tro att kommunaliseringen haft betydelse. Jämförelsen kommer att göras med de nordiska länd- erna.

För det tredje kan processpårning hjälpa oss att förstå orsaks- samband. Processpårning är en sorts kvalificerad historisk metod, som innebär närläsning av källmaterialet i syfte att hitta de avgör- ande faktorerna. I stället för att söka allmänna samband mellan orsaker och utfall konstruerar forskaren nya beroende variabler genom att dela upp processen i sekvenser eller genom att rekon- struera olika aktörers samspel, perceptioner och strategier. Som närmare utvecklas i senare kapitel kom skolans utveckling, föga förvånande, i hög grad att avgöras av de verklighetsbedömningar och visioner som ledande skolpolitiker hade vid tidpunkten för kommunaliseringen.

Slutligen ska jag söka identifiera de kausala mekanismer, vari- genom skolans organisering påverkat undervisning och arbets- villkor. Intresset för mekanismer har tilltagit inom samhällsveten- skaperna under senare år. Mer och mer har man insett att det inte säger så mycket att man kan påvisa ett samband. Man vill veta på vilket sätt de faktorer man identifierat under processpårningen haft inflytande på det man vill förklara.9 Välkänd är skolläraren som påvisade ett samband mellan god handstil och stora fötter bland eleverna. Men det är först när vi betänker att med stigande ålder får eleverna både större fötter och mera övning i att skriva som detta samband blir meningsfullt. En del av kritiken mot skolans kommu-

Standards. Lanham, MD: Roweman and Littlefield 2004; John G. Bullock, Donald P. Green och Shang E. Ha: "Yes, But What´s the Mechanism? (Don´t Expect an Easy Answer)",

Journal of Personality and Social Psychology 98, no. 4 2010; James J. Heckman och Jeffrey A. Smith: "Assessing the Case for Social Experiments", Journal of Economic Perspectives 9, no. 2 1995; Kosuke Imai m.fl.: "Unpacking the Black Box of Causality: Learning about Casual Mechanisms from Experimental and Observational Studies", American Political Science Review 105, no. 4 2011; James Mahoney: "After KKV. The New Methodology of Qualitative Research", World Politics 62, no. 1 2010.

9 Och detta gäller inte bara för den kvalitativa metod jag här företräder utan lika mycket för kvantitativ samhällsvetenskap såväl som för ren naturvetenskap.

36

SOU 2014:5

Komplexitet behöver inte göra en undersökning mindre vetenskaplig

nalisering går ut på att kommunerna prioriterat annan verksamhet än skolan. Men hur detta budgetarbete närmare bestämt kan gå till förstår vi bättre, när vi påminns om att det specialdestinerade stats- bidraget avskaffades 1993 och kommunerna fick rätt att fritt dispo- nera sina anslag mellan olika verksamhetsgrenar. (På vilket sätt kommunerna sedan faktiskt prioriterade kommer att framgå av kapitel fyra nedan.)

1.5Utvärdering och konsekvensanalys

Den förelagda uppgiften är att utvärdera effekterna av skolans kommunalisering. Utvärdering är en omfattande samhällsveten- skaplig verksamhet, där man inom skilda riktningar argumenterar för de mest olika uppläggningar. För min del kommer jag att använda mig av den variant som kallas ”mätning mot mål”, dvs. mot de mål som beslutsfattarna själva angav som motivering för beslutet. Det är den ursprungliga, strikta utvärderingsmetoden10 och i dag ganska omstridd. Många forskare menar nämligen att man i stället bör utvärdera mot andra mål, t.ex. mot vad som är mest användbart eller allmänt önskvärt eller vetenskapligt styrkt. Jag är skeptisk mot denna vidgning av utvärderingsforskningen, eftersom den enligt min mening öppnar dörren för godtycke och politisering.

Svagheten med den strikta utvärderingsmetoden är å andra sidan att den inte fångar upp oförutsedda konsekvenser av ett beslut,11 vilka kan vara mycket betydelsefulla. En mätning mot mål beträff- ande Columbus berömda upptäcktsresa leder till att den måste betecknas som misslyckad, eftersom Columbus inte uppnådde syftet att komma fram till Indien. Men i stället fann han vattenvägen till Amerika, en serependitet av epokgörande betydelse. Sådana följder måste man självfallet ta hänsyn till i den allmänna bedömningen men jag kommer i sådana fall att tala om konsekvenser, inte om utvärdering.

Genom skolans kommunalisering ville man flytta verksamheten närmare personalen och medborgarna (varmed avsågs lärare respek- tive kommunpolitiker och föräldrar/elever). Genom att mobilisera deras engagemang för skolan hoppades man kunna hjälpa de svag-

10Se David Nachmias: Public Policy Evaluation: Approaches and Methods. New York: St. Martin´s Press 1979.

11Robert K. Merton: "The Unanticipated Consequences of Purposive Social Action",

American Sociological Review 1, no. 6 1936.

37

Komplexitet behöver inte göra en undersökning mindre vetenskaplig

SOU 2014:5

presterande och reformera undervisningsformerna. Målet att indivi- dualisera undervisningen krävde större flexibilitet och lokal anpass- ning men enligt regeringens uppfattning fortsatte många lärare att undervisa i stort sett som de alltid gjort.

”Medborgar- och personalinflytande”, dvs. ökat inflytande för föräldrar, politiker och lärare, var alltså ett syfte med skolans kom- munalisering, knappast t.ex. ”läraryrkets status”. Men en belysning av förändringen i läraryrkets status efter kommunaliseringen är något som direktivet för denna utredning efterlyser. Trots är direk- tivet använder ordet ”utvärdering” också i detta sammanhang, kommer förändringen av läraryrkets status, i enlighet med hur jag här resonerar, att genomföras i form av det jag föredrar att kalla ”konsekvensanalys”.

Ett vanligt fel vid utvärdering är att man mäter för snävt. Poli- tiska reformer har ofta indirekta och långsiktiga effekter; de är länkar in en kedja som kan leda till oväntade, ibland oönskade och ibland – som i fallet Columbus – välkomna resultat. Om man skulle förbise den ändrade markanvändning som blivit följden av odlingen av biodrivmedel, är det troligt att man skulle få en alltför ljus bild av sådan transport- och energipolitik. Om EU utvärderats redan efter tio år, skulle organisationen sannolikt ha dömts ut som ett misslyckande. När man emellertid i en svensk studie av skolan anlade ett långtidsperspektiv och studerade effekterna av att minska klasstorleken med fem elever i årskurs fyra till sex, fann man att en sådan klassindelning inte bara ökade elevernas kognitiva och icke- kognitiva förmågor vid 13 års ålder och studieresultaten i svenska, engelska och matematik vid 16 års ålder utan också individernas löner vid 27–42 års ålder.12

1.6Begreppsapparat

Skolans kommunalisering har blivit föremål för omfattande forsk- ning. Hundratals avhandlingar och artiklar har skrivits om saken. Ett flertal myndigheter och organisationer har stora forsknings- avdelningar, som dagligen analyserar förändringarna i skolans värld. Den här utredningen har inte resurser att genomföra annat än vissa begränsade, empiriska undersökningar. Målet är i stället att syste- matisera den kunskap vi redan har inom ramen för en samman-

12 Peter Fredriksson, Hessel Oosterbeek & Björn Öckert: Långsiktiga effekter av mindre klasser. IFAU Rapport 2012:5.

38

SOU 2014:5

Komplexitet behöver inte göra en undersökning mindre vetenskaplig

hållen begreppsapparat. Därvid utgår min sammanställning från följande betraktelsesätt.

Det är förändringen i skolans värld, som ska upptas till dis- kussion. Låt oss helt enkel kalla den utvecklingen. Denna utveckling iakttas, bedöms och påverkas av politiska aktörer. Detta kan låta som ett oskyldigt ord men rymmer en rad antaganden, som är veten- skapligt kontroversiella. Jag utgår från att politikerna, tvärtemot vad som ofta hävdas, är förnuftiga varelser som är väl insatta i sakfrågorna, vet vad de vill och också är beredda att vidta åtgärder för att få så många som möjligt av sina preferenser genomförda.13 När aktörerna upptäcker missförhållanden, gör de – precis som läkare inför en sjukdom – en intervention för att ändra förloppet. Kommunaliseringen av den svenska skolan var en sådan interven- tion. I efterhand kan vi göra en utvärdering huruvida de avsedda målen uppnåddes, i det här fallet effektivisering och förbättrad kvalitet genom decentralisering till medborgare och personal. I en konsekvensanalys undersöker vi sedan de särskilda effekterna som räknas upp i direktivet, nämligen kommunaliseringens effekter på elevernas studieresultat, läraryrkets status och lärarnas och rektorer- nas arbetsuppgifter samt likvärdigheten i skolväsendet.

1.7Betänkandets disposition

Betänkandet är disponerat på följande sätt. Efter detta inledande metodkapitel tillämpas i kapitel 2 den metod jag kallar processpår- ning i form av en noggrann historisk analys av kommunaliseringens bakgrund och genomförande och där görs också en jämförelse av utvecklingen av skolan i övriga nordiska länder. I kapitel 3 behand- las utvecklingen av läraryrkets status och lärarnas och rektorernas arbetsuppgifter samt kommunaliseringens inverkan på dessa för- hållanden. I kapitel 4 behandlas förändringen i studieresultaten och likvärdigheten inom skolväsendet efter kommunaliseringen. Även om staten genom kommunaliseringen gav ifrån sig makt till kom- munerna har staten inte förblivit passiv i skolpolitiken, allra minst under senare år då bl.a. tydligare styrdokument, en stärkt tillsyn, större krav på dokumentation samt flera statliga satsningar på skol- utveckling och lärarnas kompetensutveckling introducerats. Men om vi i enlighet med våra metodiska överväganden även ser till

13 Jag företräder den riktning som kallas rationalistisk teori (”rational choice”). Se t.ex. mitt arbete Ideologi och strategi. Svensk politik under 130 år. 5 ed. Stockholm: Norstedts 2002.

39

Komplexitet behöver inte göra en undersökning mindre vetenskaplig

SOU 2014:5

kommunaliseringens indirekta och långsiktiga effekter kan dessa också innebära risker, vilket diskuteras i kapitel 5 om det så kallade Granskningssamhället. Utredningens samlade analys görs i slut- kapitlet 6.

Enligt direktivet ska utredaren ”i första hand genomföra en kvantitativ analys”. Det jag här skrivit om komplexitetsproblemet gör att ett sådant uppdrag måste kvalificeras men i de empiriska kapitlen 2–4 kommer jag så långt det är möjligt att presentera kvan- titativa data och en analys av de kausala sammanhang, som kommu- naliseringen gav upphov till. I en bilaga (bilaga 2) utvecklas metod- frågorna ytterligare.

Det här kapitlet har varit ett ganska ovanligt sätt att inleda ett utredningsbetänkande. Det påminner mera om hur man skriver en vetenskaplig avhandling; ja, det vi diskuterat är samhällsveten- skapens själva kärnfråga – hur man kan nå kunskap om komplexa samhällsfrågor. Denna ansats beror på att direktivet uttryckligen säger att det inte ingår i utredarens uppdrag att lämna förslag till förändringar av huvudmannaskapet inom skolväsendet. Uppgiften är uteslutande att beskriva ett förhållande eller ett tillstånd. I prin- cip skiljer sig arbetsuppgiften därför inte från en vanlig samhälls- vetenskaplig undersökning. Jag har emellertid inte velat trötta läsaren med vidlyftig vetenskaplig diskurs utan här endast sökt att med så få ord som möjligt redovisa mina utgångspunkter för utred- ningen.

40

2Kommunaliseringen följdes

av ändrade förutsättningar och en misslyckad implementering

Den svenska skolan har aldrig varit enbart statlig eller enbart kom- munal. Över tid har ansvaret förskjutits i endera kommunal eller statlig riktning. När man talar om kommunaliseringen av skolan och det kommunala huvudmannaskapet bör man också påminna sig att inte enbart kommuner kan vara skolhuvudmän1. Kommunen har dock ett särskilt ansvar för att berörda kommuninvånare erbjuds grundläggande utbildning2 och beslutar om de ekonomiska förut- sättningarna för så väl kommunala som fristående skolor genom beslut om fördelning av resurser till de egna skolorna respektive bidrag till huvudmän för fristående skolor.3 En stor majoritet av eleverna i så väl grundskolan som gymnasieskolan går också i kom- munala skolor.4 Kommunens ansvar för skolan och den stora andel elever som går i kommunala skolor gör att kommunerna intar en särskild ställning bland skolhuvudmännen. Hur den kommunala

1Enligt Skollagen 2010:800 är kommuner huvudmän för skolan med undantag för de skol- former som staten är huvudman för. Även landsting får vara huvudmän för vissa skolformer och enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för vissa skolformer.

2Kommunen ska fullgöra denna skyldighet genom att anordna grundskola i den omfattning som krävs för att bereda utbildning för alla i kommunen som är berörda. 10 kap. 24 §, Skollagen 2010:800.

3Enligt Skolförordningen ska hemkommunen lämna bidrag till huvudmannen för varje elev vid en fristående skola. Grundbeloppet ska bestämmas efter samma principer som hem- kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till kommunens egna grundskolor. 14 kap. 37–38 §§, Skolförordningen 2011:185. Genom sin möjlighet att yttra sig till Statens skol- inspektion i samband med tillståndsprövningen för fristående skolor och fördelningen av medel har kommunen även en särskild ställning i förhållande till de enskilda skolhuvud- männen. 2 kap. 7 §, Skollagen 2010:800 och 2 kap. 2 §, Skolförordningen 2011:185. Den kommun där en fristående skolan är belägen har dessutom rätt till insyn i verksamheten.

10kap. 41 § samt 15 kap. 34 §, Skollagen 2010:800.

4Av de cirka 899 200 elever som gick i grundskolan läsåret 2012/13 gick 87 procent i kom- munal skola. Motsvarande andel för landets cirka 352 000 gymnasieeleverna var 73 procent.

41

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

skolan fungerar påverkar inte bara eleverna och lärarna som verkar där utan hela samhället.

I det här kapitlet kommer jag att diskutera hur skolverksam- heten styrts de senaste decennierna med utgångspunkt i ansvars- fördelningen mellan stat och kommun. Genom historisk analys söker jag fastställa kommunaliseringens effekter på styrningen av skolan (processpårning). I enlighet med de redovisade metodo- logiska övervägandena i första kapitlet beaktas även tiden före kommunaliseringsbeslutet och en översiktlig jämförelse görs med andra nordiska länder. Inledningsvis sammanfattar jag den teore- tiska styrmodell som gällt för skolan allt sedan kommunaliseringen för över tjugo år sedan.

2.1Styrmodellen för den kommunaliserade skolan

Trots att många författningsändringar och genomgripande reformer genomförts efter kommunaliseringen av skolan i början av 1990- talet har den grundläggande ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och de professionella grupperna i skolan bestått.

Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun avseende skolan utgår från vad som generellt gäller för statens förhållande till kom- munerna. Av regeringsformen (1974:152) framgår att all offentlig makt i Sverige utgår från folket och förverkligas genom ett repre- sentativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal själv- styrelse. Grunderna för kommunernas organisation och verksam- hetsformer och för den kommunala beskattningen bestäms på nationell nivå av riksdagen i lag. Även föreskrifter om kommuner- nas befogenheter i övrigt och om deras åligganden meddelas i lag.

Detta innebär att riksdag och regering har ett övergripande nationellt ansvar för skolans resultat och utveckling. Staten anger nationella mål och riktlinjer för skolans verksamhet som ska garan- tera att utbildningen i landet blir likvärdig och av hög kvalitet. Skolans huvudman (i de kommunala skolornas fall kommunen) ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmel- serna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra för- fattningar.5

Kommunerna har stor frihet att bestämma hur verksamheten ska organiseras och ansvarar samtidigt för att skolan får de resurser

5 2 kap. 8 §, Skollagen 2010:800.

42

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

och övriga förutsättningar som behövs för att de nationella målen ska kunna nås. Det är kommunens högsta ledningsorgan som har i uppdrag att ansvara för skolverksamheten enligt skollagen och kommunallagen och därmed ansvar för att eleverna i de kommunala skolorna uppnår de nationella målen och kravnivåerna. Det innebär att det är kommunfullmäktige som är mottagare av statens upp- drag. Kommunfullmäktige ska enligt kommunallagen och skollagen utse en eller flera nämnder för att fullgöra det statliga skolupp- draget.6

Sammanfattningsvis kan kommunernas frihet att styra skolan sägas innebära att kommunerna kan handla inom de bestämmelser som riksdagen och regeringen beslutat om.7 Staten utvecklar ansva- ret för skolans undervisning i läroplaner och kursplaner.8 Även om skolans huvudman givetvis måste beakta läroplanerna för att kunna ge skolan förutsättningar att nå de nationella målen riktar sig läro- planerna i första hand till skolans pedagogiska personal, lärare och rektorer.

Det pedagogiska arbetet vid en skolenhet ska enligt skollagen ledas och samordnas av en rektor.9 Utifrån de nationella målen och riktlinjerna och med de förutsättningar som kommunen ger är det rektor och lärare som i samarbete med eleverna ska ge skolarbetet innehåll och precisera de nationella målen för undervisningen. Även ansvaret att utveckla och förbättra undervisningen ligger på rektor och den enskilda skolan.10

För att fullt ut kunna förverkliga den decentraliseringstanke som kommunaliseringen bygger på introducerades ett nytt sätt att styra skolan i samband med övergången till ett kommunalt huvud- mannaskap. Detaljstyrningen ersattes med styrning mot mål och kontroll av uppnådda resultat. Modellen benämns mål- och resultat- styrning och förutsätter att verksamheten i skolan följs upp och utvärderas på alla nivåer för att den ska fungera. Uppföljningen och utvärderingen av verksamhetens resultat är nödvändiga för att väl- grundade beslut ska kunna fattas om eventuella förändringar i syfte att åstadkomma en förbättrad måluppfyllelse. Uppföljning och ut- värdering har i detta perspektiv syftet att synliggöra resultat och ge

6Skolverket: Kommunalt huvudmannaskap i praktiken, 2011.

7Grundläggande statlig reglering återfinns bland annat i Skollagen 2010:800, Skolförord- ningen 2011:185, Gymnasieförordningen 2010:2039 och Vuxenutbildningsförordningen 2011:1108.

8I den nu gällande läroplanen för grundskolan från 2011 (Lgr 11) ingår kursplanerna som en integrerad del.

92 kap 9 § Skollagen 2010:800.

10Jfr. SOU 2002:121 Skollag för kvalitet och likvärdighet, 90 ff.

43

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

underlag för förändringar, det vill säga bidra till en ändamålsenlig skolutveckling. Att synliggöra resultat är således inte enbart en fråga om att kontrollera hur ansvaret fullföljs utan även hur arbetet ska drivas vidare för att kunna utvecklas och ge avsedda resultat. Upp- följning och utvärdering blir på detta sätt ett viktigt verktyg för att identifiera vilka behov av utvecklingsinsatser som finns och behöver mot denna bakgrund genomföras systematiskt på alla nivåer, det vill säga såväl nationellt som på kommunal-, skol- och individnivå.

Skolhuvudmännen är skyldiga att lämna uppgifter om skolan till Skolverket och delta i utvärderingen av verksamheten. En huvud- man som är föremål för nationell uppföljning och utvärdering ska till Skolverk lämna sådana uppgifter som behövs för dess genom- förande.11 Myndighetens arbete med uppföljning och utvärdering syftar till att öka kunskapen om hur utbildningarna och verksam- heterna har utvecklats i förhållande till de nationella målen. Skol- verket ansvarar för att sammanställa och rapportera resultatet av den nationella utvärderingen och uppföljningen till regeringen.12 På lokal nivå har huvudmännen ansvar för att systematiskt och konti- nuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen. Ansvaret avser uppföljning såväl på individnivå som för skolan i sin helhet.13

Styrmodellen för den kommunaliserade och decentraliserade skolan bygger sammanfattningsvis på två övergripande principer, nämligen en tydlig ansvarsfördelning mellan nationell-, huvud- manna- och professionellnivå (rektor och lärare) och på mål- och resultatstyrning med krav på löpande uppföljning och utvärdering.

Staten beslutar, som framgår ovan, om nationella mål och har gett huvudmännen ansvar för att skolan ges sådana förutsättningar att de nationella målen kan nås. Huvudmannens uppgift är emeller- tid inte att styra hur undervisningen ska bedrivas. Lärarna ansvarar för att planera och genomföra undervisningen utifrån sin yrkes- kunskap och inom tilldelade resurser inom ramen för det uppdrag som staten meddelar i bland annat läroplaner för de olika skolfor- merna. Rektor leder det pedagogiska arbetet och har det över- gripande ansvaret för verksamheten i den enskilda skolan. Detta innebär att staten kan sägas utöva en dubbel styrning. Dels riktar sig staten till skolans huvudmän, dels direkt till lärare och rektorer.

1126 kap. 24–25 §§ Skollagen 2010:800.

12Skolverket är även ansvarigt för den officiella statistiken för sitt ansvarsområde 2 § och 6 §, Förordning 2011:555 med instruktion för Statens skolverk.

134 kap. 3–4 §§ Skollagen 2010:800.

44

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

Statens dubbla styrning av skolan illustreras schematiskt i figur 2.1 nedan.

Fig. 2.1 Statens dubbla styrning av den kommunala skolan

Staten

 

 

Regelstyrning (skollag

Regelstyrning (skollag,

 

 

m.m.)

läroplaner m.m.)

Styrmedel

 

Informationsstyrning

Informationsstyrning

 

 

 

Finansiell styrning

Tillsyn

 

 

(statsbidrag)

 

 

 

Tillsyn

 

Mottagare

Kommunen

Profession

(rektor och lärare)

 

 

2.2Utvecklingen av den svenska skolan

Som en bakgrund till den process som ledde fram till kommunalise- ringen kommer jag i detta avsnitt att sammanfatta den svenska skolans utveckling fram till tidpunkten för riksdagens beslut om att kommunalisera skolan.

2.2.1Från medeltiden till sekelskiftet 1900

Under medeltiden var det kyrkan som representerade centralmakten avseende skolan och det konkreta syftet med undervisningen var att förbereda barnen för nattvardsgången. På 1700-talet infördes undervisningsplikt som innebar att föräldrar och förmyndare var tvungna att sörja för barnens utbildning. Sedan tidigare fanns läro- verk för mera privilegierade barn. I 1842 års folkskolestadga fast- slogs socknarnas skyldighet att inrätta fasta skolor, medan under-

45

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

visningen tidigare ofta förmedlats av ambulerande lärare. Inför beslutet om folkskolestadgan gjordes en inventering som visade att mindre än hälften av de 2 308 församlingarna hade skolor, fasta eller ambulerande, med varierande lärarkvalitet.14 Genomförandet av skolreformen gick trögt, föräldrarna var ofta ovilliga att skicka sina barn till regelbunden skolgång och många kommuner försökte komma undan sina förpliktelser på billigaste sätt. Kyrkoherden var självskriven ordförande i de lokala skolstyrelserna. Skolan finansie- rades av församlingarna men staten tillsköt ett mindre belopp till de församlingar, som styrkte att de var i behov av stöd för lärarens lön. Riksdagens hållning var att även om skolan var att betrakta som en kommunal angelägenhet hade staten ansvar för att upprätt- hålla kvaliteten i undervisningen.15

2.2.2Idéer om decentralisering men reellt stark centralstyrning

Utvecklingen under 1900-talets första hälft kännetecknas av en alltmer långtgående statlig styrning av skolan. År 1919 infördes en nationell läroplan, som var normerande för rikets skolor och två år senare, 1921, antogs en folkskolestadga som gav staten större infly- tande över kommunerna än tidigare. Statens möjlighet att utöva tillsyn och kontroll utökades på flera sätt. Domkapitlets roll som administrativ mellaninstans och statlig tillsynsmyndighet försvaga- des, folkskoleinspektionen förstärktes 1914 och en skolöverstyrelse med ansvar för både folkskolan och läroverken inrättades 1920. Ett förslag att helt förstatliga folkskoleväsendet gick dock inte igenom; ansvaret för driften av folkskolan förblev kommunalt. Kyrkans roll minskade och 1930 ersattes skolråden i socknarna av en folkskole- styrelse, som utsågs av stads- och kommunfullmäktige.16 Statens ekonomiska styrning av skolan ökade successivt genom att stats- bidragen utökades från cirka 26 procent av kommunernas kostna- der för skolan omkring sekelskiftet 1900 till 63 procent 1940.17

Ett principbeslut om att det parallella systemet med folkskolor och realskolor skulle ersättas med en enhetlig nioårig grundskola

14Hans Albin Larsson: Mot bättre vetande. En svensk skolhistoria. Stockholm: SNS förlag 2011.

15Ulf P. Lundgren ”Skolans huvudmannaskap och styrning. Den korta historien om ansvars- fördelning och politisk styrning”, lararnashistoria.se 2010; Larsson 2011.

16Lundgren 2010; Anders Lindbom: Medborgarskapet i välfärdsstaten. Föräldrainflytande i skandinavisk grundskola. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis 1995, 59.

17Lundgren 2010.

46

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

för alla barn fattades 1950. Den nya enhetsskolan skulle styras lokalt genom en politiskt sammansatt skolstyrelse. Detta skulle kunna ses som ett steg mot ökad lokal styrning men reellt fick skolstyrelsen ett mycket begränsat inflytande. Statlig centralstyrning förblev huvudprincipen. Skolstyrelsens uppgifter reglerades av skolstadgan, som innehöll mycket detaljerade bestämmelser. Dessutom skulle skolstyrelsen beakta en rad andra, kompletterande statliga bestäm- melser. Vidare fanns detaljerade, centralt upprättade förteckningar i bland annat läroplaner, tim- och kursplaner samt i skollagen angå- ende den lokala skolledningens arbetsuppgifter. Statsbidraget var fortsatt riktat till skolan men blev genom ett beslut 1957 något mindre detaljreglerat än tidigare. Tillsättning av lärare och skol- ledare var statligt reglerad och administrerades av länsskolnämnd- erna.18

I mitten av 1900-talet hade välfärdsstaten höjt människors stand- ard men också deras anspråk, utbildning och medborgarkompetens. Det var inte längre den rena fattigdomen utan ”de stora förvänt- ningarnas missnöje”, som drev på reformerna. Människorna ställde själva krav och förväntade sig respekt och inflytande.19 Det gjorde att staten i vissa avseenden kunde dra sig tillbaka och överlämna gemensamma angelägenheter mera direkt till medborgarna. Skolan var just ett område som lämpade sig för en framtida decentralisering, menade man inom de utredningar som förberedde enhetsskole- reformen – 1940 års skolutredning och 1946 års skolkommission, vilken en tid leddes av Tage Erlander innan denne efterträdde Per Albin Hansson som statsminister. Emot ett statligt huvudmanna- skap talade nämligen risken att det lokala intresset för skolan mins- kade och att byråkratin blev alltför omfattande. Med ett kommu- nalt huvudmannaskap däremot, skulle skolan bli en medborgerlig angelägenhet med en självklar roll i den lokala politiken.20

De reformer som följde innebar dock att det statliga inflytandet över skolan ökade ytterligare.21 Ett förslag om kommunal tillsätt- ning av lärare diskuterades under försöksverksamheten med enhets- skolan men rönte kraftigt motstånd från lärarorganisationer, Höger- partiet och Folkpartiet. De statliga lärarrekryteringsprinciper som gällt för läroverken blev styrande för den nya enhetsskolan, vilket innebar att länsskolnämnderna skulle tillsätta lärarna medan kom-

18Lundgren 2010; Lindbom 1995.

19Framstegens politik. Stockholm 1956; Förstakammarprotokoll 1956:2, 23 ff; Leif Lewin: Planhushållningsdebatten. Stockholm: Almqvist & Wiksell 1967, 407 ff.

20Lundgren 2010.

21Lindbom 1995, 60.

47

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

munerna skulle få yttra sig över de sökande. Länsskolnämnderna infördes i samband med enhetsskolan som ett statligt organ med regional organisation med ansvar för planering, lärartillsättning, statsbidragsfrågor och inspektion. Skolöverstyrelsen hade ett fort- satt omfattande uppdrag som statlig tillsyns – och kontrollinstans; 1970 behandlade verket så många som 38 000 ärenden.22

Men frågan om skolans huvudmannaskap var väckt. Det ligger i sakens natur att ett blandat system alltid kan ifrågasättas: varför just den aktuella blandningen av statliga och kommunala funk- tioner och varför en blandning över huvud taget och inte ett ren- odlat ansvar?

Skolan hade börjat kritiseras. Fördjupad utbildning var nu öppen för många flera elever än tidigare. Men upprätthölls kvaliteten inom skolan? Fick den uppväxande generationen de kunskaper och färdig- heter som var nödvändiga för att Sverige skulle kunna hävda sin ställning på världsmarknaden? För många gamla läroverkslärare blev det en chock att möta de nya, socialt brett sammansatta skol- klasserna.

Under sextio- och sjuttiotalet förväntades de så kallade pro- gressivistiska idéerna lösa de problem som fanns i den nya samman- hållna skolan för alla barn (det vill säga det som först var försöks- verksamheten med enhetsskolan, därefter grundskolan). Progressi- vism är en beteckning för en rad olika pedagogiska riktningar som tog sin början vid sekelskiftet 1900 och som har det gemensamt att de utvecklats i polemik mot traditionell utbildning. I Sverige blev progressivismen från och med 1946 års skolkommission en officiell skolideologi. Den nya pedagogiska riktningen förordade ändrade arbetsformer. Genom den utbildningsteknologiska rörelsen ansågs det möjligt att öka individualiseringen inom klassens ram. Även om grundskolans nya högstadium i stort sett byggdes upp med den gamla realskolan som modell utvecklades ett läroplansspråk med tydliga progressiva inslag: betoning av elevernas aktivitet, indivi- dualisering, ämnesintegrering och intressestyrda val. En förekom- mande kritik mot progressivismen i svensk tappning är emellertid att kompetenser som förmåga till problemlösning, kreativitet och samarbete kom att uppfattas som oberoende av kunskapsinne- hållet.23 Trots denna kritik kan man konstatera att progressivismen kom att prägla stora delar av den svenska skoldebatten under åt- skilliga decennier under 1900-talets senare hälft.

22Lindbom 1995, 63; Lundgren 2010.

23Ingrid Carlgren: "Progressivismens många ansikten", Skola och samhälle, 2011-09-05.

48

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

2.2.3Problem i skolan ökade kraven på förändring

Skolans problem blev föremål för allt större uppmärksamhet. Mellan 1969 och 1973 var Ingvar Carlsson utbildningsminister. Carlsson delade sin gamle mentor Tage Erlanders syn på nödvändigheten att öka kommunernas ansvar för skolan men stötte ständigt på mot- stånd från den borgerliga oppositionen och lärarnas fackliga organi- sationer. Deras invändning utgick paradoxalt nog från samma be- grepp som reformivrarna, nämligen från likvärdigheten (se avsnitt 4.1). Enligt bland andra lärarfacken skulle likvärdigheten mellan eleverna försämras, inte förbättras, genom en kommunalisering. Kommunerna var så olika. Skulle skolan nu anpassas till dessa skift- ande lokala förhållanden, var det ofrånkomligt att likvärdigheten minskade. Trots detta motstånd sökte Carlsson, till en början mycket försiktigt, lotsa frågan framåt genom olika initiativ. En stelbent, statlig centralbyråkrati var enligt hans bedömning inte rätta instan- sen att lösa de kvalitets- och ordningsproblem i skolan som nu började uppmärksammas allt mera i media och i internationella undersökningar.

År 1970 väcktes ett dussintal motioner i riksdagen, som ut- tryckte stark oro över vad som uppfattades som kraftigt försäm- rade förhållanden i skolan. Motionärerna hävdade att det rådde en utbredd ”skolleda” bland eleverna, lärarna gick ”varenda dag med fruktan till skolan”, allmänt omvittnades ”den oro som för när- varande finns i samhället inför skolans framtid”. Statsutskottet efterlyste en bred utredning om missförhållandena i skolan.24 Vid internationella jämförelser i matematik visade den svenska skolan även sämre resultat än jämförbara länder och en stor nationell sats- ning med omfattande fortbildning genomfördes.25

En parlamentarisk utredning som riksdagen efterlyst, Skolans inre arbete (SIA-utredningen), tillsattes. Utredningen föreslog ökade möjligheter till lokal anpassning av skolan, ett nytt statsbidrags- system och en ny läroplan samt förordade mindre av detaljregle- ring. Varje skola skulle själv få utarbeta en lokal arbetsplan. Utred- ningen lanserade också så kallade arbetsenheter: lärarna skulle arbeta mer kollektivt och det pedagogiska helhetsperspektivet lyftas fram.26

24Riksdagens protokoll 1970-04-15 nr 17.

25Bo Lindensjö och Ulf P. Lundgren: Utbildningsreformer och politisk styrning. 6 ed. Stock- holm: Stockholms universitetsförlag 2012, 84.

26Det var Folkpartiregeringen med Birgit Rodhe som skolminister som ansvarade för propo- sitionen om en ny läroplan för grundskolan 1979. Den moderate skolministern Britt Mogård undertecknade sedermera den nya läroplanen Lgr 80.

49

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

En ny läroplan för grundskolan beslutades 1980 (Lgr 80) vilken föreskrev ett större elevinflytande och betonade också föräldrarnas roll som en resurs i skolan. Deras yrkeserfarenheter och intressen skulle användas i olika skolsituationer.

I ytterligare tre utredningar förordades en fortsatt decentralise- ring av skolan: Skolans regionala ledning (Länsskolnämndsutred- ningen), Skolan. En ändrad ansvarsfördelning (det vill säga mellan stat, skola och kommun, SSK-utredningen,) samt Förenklad skol- administration (Skoladministrativa kommitténs utredning).

När en borgerlig regering tillträdde 1976 efter 44 års social- demokratiskt styre, var de nya makthavarna inställda på att bryta med vad de uppfattade som en utveckling till det sämre inom skolans område. ”Efter år av välmenande trams och ständigt sjunk- ande kunskapsnivå skulle vi nu kunna se fram emot en verklig upp- ryckning.”27

Problemen i skolan belystes 1977 i Carin Mannheimers drama- serie Lära för livet om en klass i årskurs 9. Med sina 3,5 miljoner tittare per avsnitt är TV-serien den genom tiderna mest sedda, den offentliga debatten blev enorm och Mannheimer fick Stora journa- listpriset.

Som en motvikt mot vad man i vissa kretsar kallade ”flum- skolan” uppstod den så kallade kunskapsrörelsen, som krävde ord- ning och reda i skolan och mer av fasta kunskaper. Under 1980-talet fick kunskapskraven allt starkare genomslag. När Bengt Göransson tillträdde som skolminister i den socialdemokratiska regeringen 1982 fick han uttryckligen i uppdrag av statsminister Olof Palme att försöka tvätta bort den flumstämpel som skolan fått.28

Många kritiker framhöll också under 1970- och 1980-talen att det fanns alltför många krångliga regler som hindrade skolan från att effektivt fullgöra sitt uppdrag. Kommunerna klagade över det dubbla huvudmannaskapet, som försvårade styrningen av skolan. Kommunförbundets ordförande Lars Eric Ericsson framhöll vid en av Skolledarförbundets kongresser att ”Vi i kommunerna är bättre skickade att hitta en lämplig skolorganisation som passar den en- skilda kommunen”. Enligt Kommunförbundet var skolan alltför detaljreglerad från statens sida. Som exempel anfördes att en rektors arbetsuppgifter reglerades på 150 olika ställen i skolförordningen.

27Anders Arfwedson: ”Britt i regeringen” i Moderat föregångare, inspiratör och förebild. Britt Mogård till minne, red. Ann-Cathrine Haglund, Ingrid Erneman, och Ann-Marie Pettersson. Stockholm: Sällskapet för Moderata Kvinnors Historia, 2012, 74.

28Gunnar Richardson: Svensk Utbildningshistoria. Skola och samhälle förr och nu. 7 ed. Lund: Studentlitteratur 2004, 159.

50

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

Ericsson ställde sig undrande till den misstro mot kommunerna, som framfördes på olika håll. ”Om kommunerna är betrodda att ha ansvaret för barnomsorgen, socialtjänsten och så vidare, varför är vi då inte betrodda att ha ansvaret för skolan?”29

Kritik riktades också mot lärarna. Det fanns de som ifrågasatte deras långa sommarlov och fåtaliga katedertimmar. Vad gjorde lärarna egentligen, när de inte undervisade? Lärarnas förtroendearbetstid misstroddes och en skolstyrelseordförande i Skåne förklarade ut- tryckligen att skolan hade blivit ”en skyddad verkstad för lärarna”, som bara ”arbetade halvtid men ändå fick fullt betalt”. Precis som industriarbetarna skulle lärarna vara på jobbet 40 timmar i veckan och sportlovet användas för fortbildning.30

2.2.4Förvaltningspolitiska strömningar påverkade skolpolitiken

Att debatten ledde ända fram till en kommunalisering berodde dock på krafter utanför skolan. Socialdemokraternas valnederlag 1976 gav upphov till en ideologisk omorientering. Jämte kärnkraften och löntagarfonderna ansågs ”den starka staten” vara orsaken till att Socialdemokraterna förlorat regeringsmakten; partiet förknippades med överhetsstat och centralbyråkrati. En grupp ekonomer med rötter i fackföreningsrörelsen och Handelshögskolan, den så kallade Kanslihushögern eller ”Feldts pojkar”, fick det dominerande infly- tandet i Finansdepartementet efter valsegern 1982 och inom det socialdemokratiska partiet. De menade att decentralisering och marknadstänkande var lösningen på partiets problem – och landets. ”Den tredje vägens politik” gav framtidsriktningen. Utmaningen från nyliberalismen måste tas på allvar.31

Mot denna bakgrund kom den förvaltningspolitiska debatten i Sverige att präglas av diskussioner om behovet av att minska den

29Tidningarnas Telegrambyrå, 1987-04-08.

30Gösta Brodin: ”Skolan har blivit en skyddad verkstad”, Expressen 1982-12-13. Brodins uttalanden var grovt populistiska men säger en del om stämningarna under 1980-talet. Träfacket motionerade om översyn av lärarnas privilegier, partidistriktet erbjöd Brodin riksdagsplats och av LO nominerades Brodin till styrelsen för löntagarfonderna. Brodin medverkade senare till att grunda det flyktingfientliga lokalpartiet Kommunens framtid, varvid han uteslöts ur det socialdemokratiska partiet.

31Johanna Ringarp: Professionens problematik: lärarkårens kommunalisering och välfärds- statens förvandling. Göteborg & Stockholm: Makadam förlag 2011, 39 ff. I denna ekonom- grupp, skriver Ringarp (not 97), hittar man bland andra Erik Åsbrink, Klas Eklund, Svante Öberg, Carl Johan Åberg, Kjell-Olof Feldt, Odd Engström, Bengt K. Å. Johansson och Dan Andersson.

51

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

centrala detaljstyrningen av offentlig verksamhet. Mål- och resultat- styrningen som ersatte den detaljerade regelstyrningen tog sin ut- gångspunkt i idéerna om New Public Management. Parallellt fanns en samhällsströmning från centralism mot ökat medborgar- men även brukarinflytande. Det var i denna kontext av idéer som kom- munaliseringen av skolan genomfördes och de generella förvalt- ningspolitiska trenderna kom i stor omfattning att påverka den sakpolitiska utvecklingen på skolområdet.

New Public Management och mål- och resultatstyrning

New Public Management utgörs förenklat uttryckt av idéer och teorier om att offentlig verksamhet kan moderniseras och effektivi- seras genom att tillämpa styrningsmetoder tagna från det privata näringslivet. Dessa metoder innebär ett ökat fokus på resultat, mät- ning, konkurrensutsättning, managementstyrning och marknadise- ring av den offentliga sektorn. Olika idéer inom ramen för New Public Management har betonats i olika sammanhang: Effektivise- ring genom decentralisering och delegering har i vissa lägen lyfts fram, medan man i andra sammanhang i stället betonat privatisering, konkurrens och marknadsutsättning av den offentliga sektorn.32

Under 1980-talet fick New Public Management stort genomslag i Storbritannien och USA. I Sverige kom den nya styrfilosofin bland annat att omsättas i den offentliga förvaltningen genom införandet av mål- och resultatstyrningen. Förändringen innebar att den cen- trala detaljstyrningen ersattes med ett system där övergripande mål beslutades centralt och genomfördes på det sätt som den verkställ- ande nivån fann mest ändamålsenlig för att målen skulle uppnås.

Det principiella beslutet om att införa mål- och resultatstyrning i statsförvaltningen fattades 1988.33 Eftersom den offentliga sektorns andel av ekonomin inte ansågs kunna öka på samma sätt som tidi- gare behövdes nya metoder för att styra myndigheterna. Regeringen menade att mål- och resultatstyrningen skulle leda till ökad effekti- vitet genom att myndigheternas befogenheter ökade samtidigt som riksdag och regering tydligare uttryckte vilka resultat som de för-

32Jfr. Maria Jarl: Skolan och det kommunala huvudmannaskapet. Malmö: Gleerups 2012, 20–21.

33Proposition 1987/88:150 med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1988/89, m.m., bilaga 1, Finansutskottets betänkande 1987/88:FiU30, Riksdagsskrivelse 1987/88:394.

52

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

väntade sig inom givna ekonomiska ramar.34 För att få kunskap om de uppställda målen nåtts skulle resultaten följas upp och utvärderas för att identifiera i vilken mån verksamheten behövde förändras för att förbättra måluppfyllelsen.

Även i kommunerna genomfördes från slutet av 1980-talet om- fattande övergripande förändringar med utgångspunkt i mål- och resultatstyrningens principer. Konsulter och ”reformivrare” åkte runt i kommunerna och argumenterade för införandet av beställar- utförarmodeller och det så kallade frikommunsförsöket under 1980-talet samt kommunallagen från 1991 med ökade möjligheter för kommunerna att bestämma över sin organisation, kom att bidra till utvecklingen ytterligare.35

Trender mot ökat medborgar- och brukarinflytande

Parallellt med New Public Management förekom en annan decent- raliseringstrend som framhöll behovet av att öka medborgarinfly- tandet på olika samhällsområden. På 1970-talet hade den positiva inställningen till decentralisering blivit en del av tidsandan i stora delar av västvärlden. I Sverige manifesterades den bland annat i 1974 års regeringsform med dess markering av den kommunala självstyrelsens betydelse. På våren 1979 antog riksdagen riktlinjer för en decentralisering av den offentliga verksamheten.

Vice statsminister Ingvar Carlsson tillkallade 1985 en utred- ning36 med uppdraget att bland annat fördjupa kunskaperna om den svenska demokratins villkor och om medborgarnas möjligheter att påverka sina levnadsvillkor. Utredningen som antog namnet Maktutredningen bedömde att samhällsförändringarna under 1970 och 1980-talen, delvis kunde ses som en reaktion mot centralismens planeringsmodell. De storskaliga lösningarna hade ifrågasatts och decentralisering hade på många områden ersatt centralisering.37 Samtidigt bedömde Maktutredningen att det medborgerliga inflytandet i skolan var särskilt litet i förhållande till andra samhällsområden. Genom att decentralisera verksamheten skulle skolan enligt Maktutredningen bättre kunna anpassas till lokala förhållanden. Frihet för varje kommun och skola att själva

34Proposition 1987/88:150, 68 och 73.

35Hans Albin Larsson i Tarschys och Lemne: Vad staten vill: mål och ambitioner i svensk politik. Möklinta: Gidlund 2013.

36Dir. 1985:36. Utredning om maktfördelning och demokrati i Sverige.

37SOU 1990:44 Demokrati och makt i Sverige.

53

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

välja hur undervisningen skulle bedrivas genom att välja metoder och innehåll förutsattes samtidigt leda till en ökad professionalisering av skolans personal. 38

Diskussionen om decentralisering under 1980-talet handlade emellertid inte enbart om att politiska beslut skulle fattas på kom- munal/landstingskommunal nivå inom ramen för den representa- tiva demokratin i samverkan med dem som arbetade i olika verk- samheter i stället för på central, statlig nivå. En del decentralise- ringsförespråkare menade att flera beslut skulle kunna fattas av enskilda individer i deras egenskap av brukare av olika samhälls- tjänster. Ett ökat inflytande för enskilda borde även innebära en ökad möjlighet att välja mellan olika alternativ. Denna inriktning av decentraliseringsdiskussionen knöt väl an till New Public Manage- ment och dess idéer om marknadsutsättning och konkurrens mellan olika utförare av välfärdstjänster och medborgaren som kund.

2.3Motiven till kommunaliseringen av skolan

I budgetpropositionen 198639 presenterades riktlinjer och principer för en fortsatt decentralisering av skolväsendet. I tre propositioner som antogs av riksdagen mellan 1989 och 199040 behandlade rege- ringen ett antal frågor som man menade motiverade en förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolområdet. Även om processen mot en ökad decentralisering i skolan pågått under flera decennier kan dessa riksdagsbeslut sägas utgöra grunden för det som brukar avses med begreppet ”skolans kommunalisering”. I detta avsnitt redogör jag för den politiska processen och de motiv regeringen anförde i sina propositioner till riksdagen inför dess beslut om det kommunala huvudmannaskapet för skolan.

38SOU 1990:44.

39Proposition 1985/86:100, bilaga 10, 47–49.

40Proposition 1988/89:4 Om skolans utveckling och styrning, Utbildningsutskottets betän- kande 1988/89:UbU7, Riksdagsskrivelse 1988/89:95; Proposition 1989/90:41 Om kommu- nalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer, Utbild- ningsutskottets betänkande 1989/90:UbU9, Riksdagsskrivelse 1989/90:58; Proposition 1990/91:18 Om ansvaret för skolan, Utbildningsutskottets betänkande 1990/91:UbU4, Riks- dagsskrivelse 1990/91:76.

54

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

2.3.1Den politiska processen inför kommunaliseringen

Genom riksdagens beslut om den så kallade styrpropositionen41 i februari 1989 slogs vissa principer för den framtida styrningen av skolan fast. Bland annat underströks behovet av att minska central- och detaljstyrningen. Göran Persson hade månaden innan riksdags- beslutet ersatt Bengt Göransson som ansvarigt statsråd för skol- frågor med det uttryckliga uppdraget att förändra styrningen av skolan. En intern arbetsgrupp, det så kallade Skolprojektet, till- sattes vid Utbildningsdepartementet med uppgiften att föreslå konkreta reformer med utgångspunkt i den inriktning som riks- dagen slagit fast genom beslutet om styrpropositionen. Skolprojek- tets arbete mynnade ut i två propositioner.

I den första, den så kallade kommunaliseringspropositionen, föreslog regeringen att det samlade arbetsgivaransvaret för bland annat lärare och rektorer skulle överföras till kommunerna. Den statliga regleringen av löne- och anställningsvillkor för tjänster som lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer skulle därmed upphöra fr.o.m. slutet av 1990.42 Det tidigare delade huvud- mannaskapet innebar att dessa yrkesgrupper inom det primär- och landstingskommunala skolväsendet hade tjänster där avlönings- förmåner fastställdes av regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämde. De var således anställda av kommunerna medan staten förhandlade och slöt avtal om deras avlöningsförmåner och övriga anställningsvillkor.

Riksdagens beslut om propositionen föregicks av en utdragen konflikt med stora grupper lärare. Lärarnas Riksförbund, som i huvudsak organiserade ämneslärare för grundskolans senare års- kurser och gymnasieskolan, hade under hösten 1989 tagit ut sina medlemmar i strejk. I riksdagen fick den socialdemokratiska rege- ringen stöd av Vänsterpartiet Kommunisterna (VPK, sedermera Vänsterpartiet) och riksdagen antog därmed regeringens förslag i december 1989 med en knapp majoritet med röstsiffrorna 162 för och 157 emot.

Den andra propositionen som Skolprojektet resulterade i var den så kallade ansvarspropositionen som beslutades av riksdagen i december 1990. Riksdagsbeslutet innebar att kommunerna fick en friare dispositionsrätt över det statliga sektorsbidraget till skolan

41Proposition 1988/89:4, Utbildningsutskottets betänkande 1988/89:UbU7, Riksdags- skrivelse 1988/89:95.

42Proposition 1989/90:41, Utbildningsutskottets betänkande 1989/90:UbU9, Riksdags- skrivelse 58.

55

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

och kommunens ansvar som huvudman för skolan förtydligades. Även omfattande förändringar i den statliga förvaltningsorganisa- tionen på skolområdet beslutades. Genom beslutet lades Skolöver- styrelsen och Länsskolnämnderna ned och ersattes av en ny myndig- het, Statens skolverk.

2.3.2Central detaljreglering inte längre ändamålsenlig

Regeringen konstaterade i ansvarspropositionen att Sverige hade en stark tradition av central styrning på skolområdet. En stark statlig styrning av skolväsende hade varit både naturlig och nödvändig under den reformering och omstrukturering av skolan som präglat efterkrigstiden. Den omfattande och genomgripande förändringen av det svenska skolsystemet hade inte varit möjlig utan denna stat- liga styrning.43 Grundskolan, gymnasieskolan och den kommunala utbildningen för vuxna hade vuxit fram och utvecklats med ambi- tionen att göra utbildningen geografiskt tillgänglig för alla, att höja utbildningsnivån till i praktiken elva eller tolv år för alla elever oav- sett social bakgrund samt att föra samman olika utbildningar som byggde på segregation och urval till sammanhållna system. Även om systemet för styrning av skolan som tillämpats dittills bedömdes ha varit framgångsrikt när det gällde att organisatoriskt förändra skolväsendet hade tillgängliga styrinstrument enligt regeringen dock inte använts tillräckligt medvetet för att förändra verksamheten i skolan i önskad riktning. Bland annat var traditionen i svensk skola svag när det gällde att utvärdera verksamhetens resultat i förhåll- ande till uppställda mål. Inte heller hade ett tillräckligt omfattande eller systematiskt arbete bedrivits med att informera, förklara, och utveckla bakgrunden till de mål som fastställts för skolan. Lärar- utbildningen hade inte kunnat fungera som ett effektivt styrinstru- ment eftersom den först genom ett riksdagsbeslut 1985 utformats med utgångspunkt i den sammanhållna grundskolan. Dessutom menade regeringen i styrpropositionen att den statliga tillsynen kommit att nedtonas allt för mycket.44 Sammantaget bedömde regeringen att centralstyrningen inte längre var ändamålsenlig och att en decentralisering nu var nödvändig.

43Proposition 1990/91:18, 15.

44Proposition 1988/89:4, 8–9.

56

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

2.3.3Mindre regler – mer effektivitet

Vid tiden för riksdagens beslut om kommunaliseringen var skolan sannolikt den verksamhet i kommunerna där detaljstyrningen var mest utpräglad. Den svenska skolan före kommunaliseringen har till och med beskrivits som en av de mest genomreglerade offent- liga verksamheterna i hela västvärlden.45 Bakom den omfattande statliga regleringen låg en önskan om att kunna garantera en över hela landet likvärdig utbildningsstandard. Under 1970-talet hade visserligen en reformstrategi som byggde på avreglering och decent- ralisering påbörjats.46 En avsevärd minskning av detaljregleringen hade i samband med detta genomförts och regeringen bedömde att handlingsfriheten för såväl kommuner som skolor härigenom hade ökat. Samtidigt kvarstod åtskillig detaljreglering. Genom kommu- naliseringen skulle detaljregleringen kunna minska och decentra- liseringen öka vilket skulle leda till att skolans verksamhet blev mer effektiv, menade regeringen.

En förbättrad effektivitet handlade både om att höja kvaliteten i verksamheten och att åstadkomma en bättre hushållning med de samhälleliga resurserna. Behoven av förändringar och förbättringar inom den offentliga sektorn hade länge kunnat tillgodoses genom expansion. Möjligheten att tillföra ökade resurser hade dock blivit allt mer begränsad. I stället måste befintliga resurser användas på ett bättre sätt. Genom att ansvaret för verksamheter fördes ”längre fram i organisationen” till dem som verkade och arbetade där samt genom att ge dem som var beroende av verksamheten ett ökat inflytande över till exempel prioriteringar av olika insatser skulle skolan bli effektivare och bättre motsvara medborgarnas behov. Kvaliteten skulle på detta sätt bli bättre i förhållande till insatta resurser. Frågan om effektivisering genom decentralisering var inte minst viktigt på skolområdet eftersom kostnaderna för skolan ut- gjorde en betydande post i såväl statens som kommunernas budget.47

45Jarl 2012, 17.

46Proposition 1990/91:18, 15.

47Proposition 1988/89:4, 6–7.

57

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

2.3.4God likvärdighet och kunskapsnivå men många andra problem i skolan

Regeringen konstaterade att det av de internationella undersök- ningar som gjorts av kunskapsnivån i olika länder framgick att skill- naderna mellan olika skolor i Sverige var mindre än i något annat jämförbart land. Dessutom var kvaliteten på utbildningen genom- gående jämn över landet. De internationella jämförelserna visade också att de kunskapsresultat de svenska eleverna presterade var bland de bästa i världen när det gäller naturorienterande ämnen och bra när det gäller läsning, främmande språk och samhällskunskap. Inom matematikområdet, där de svenska resultaten inte var lika bra, hade åtgärder satts in bland annat i form av fortbildning för lärare. Men även om resultaten av undersökningar av detta slag visade att svensk skola huvudsakligen fungerade väl pekade rege- ringen på att det fanns problem. En del elevers studieresultat var otillfredsställande, skollokaler, läromedel och arbetsmiljö hade brister, skolledare och lärare tyckte sig sakna möjligheter att på- verka sin arbetssituation och föräldrar kände sig maktlösa inför problem som deras barn mötte i skolan. Eftersom detaljregleringen inte garanterade att viktiga mål uppnåddes ansåg regeringen att det vara nödvändigt att det lokala inflytandet över skolan ökade.48

2.3.5Lärarnas frihet (för) stor trots centralstyrning

Trots traditionen av centralstyrning av skolan bedömde regeringen att inslagen av målstyrning redan var stora vad gällde själva under- visningen och att skolan i detta avseende kunde sägas vara starkt decentraliserad. Den enskilde läraren hade en mycket stor frihet att inom läroplanens ramar tillsammans med eleverna utforma under- visningen, välja metoder och precisera innehållet. Detta hade dock inte i önskvärd utsträckning lett till att undervisningen kommit att bedrivas på det sätt som riksdag och regering hade angett i läro- planer och andra måldokument. Enligt regeringen föreföll andra pedagogiska idéer vara väl så styrande som de formella styrinstru- menten för vad som skedde i det enskilda klassrummet. Läro- planernas föreskrifter och uttalanden om undervisningens inrikt- ning och uppläggning hade inte alltid upplevts som förpliktigande av den enskilde läraren. I stället var det traditionen, det som läraren

48 Proposition 1988/89:4.

58

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

en gång lärt sig i lärarutbildningen, som påverkade lärarnas under- visning mest.

Lärarnas stora mått av frihet var självfallet av stort värde från många utgångspunkter, menade regeringen. Samtidigt kunde den stora friheten leda till problem, inte minst då behovet av samarbete mellan lärare ökat bland annat då ambitionen höjts för att hjälpa de elever som mötte de största svårigheterna. Läraryrket kunde i allt mindre utsträckning fortsätta att vara ett ”ensamyrke” på tradition- ellt sätt. Lika lite som på andra arbetsplatser kunde därför i skolan gälla att den enskilde anställde hade en obegränsad frihet att avgöra inriktning och välja metoder. Även om läraryrket också i framtiden måste präglas av stor frihet, med därmed åtföljande ansvar, var det enligt regeringens uppfattning önskvärt att det klart markerades att målen för skolan satte gränser för hur stor denna frihet kunde vara.49

2.4Så skulle kommunaliseringen öka effektiviteten och kvalitet i skolan

Mot bakgrund av den bild som tecknades av centralstyrningens begränsningar och skolans behov av ökad effektivitet, kvalitet och decentralisering i de tre propositionerna50 föreslog regeringen ett antal konkreta förändringar avseende styrningen av skolan som också antogs av riksdagen. I detta avsnitt redogör jag för de resone- mang som låg bakom de förändringar som kommunaliseringen av skolan innebar.

2.4.1Nationella mål styrande för kommuner och skolor

Genom riksdagens beslut om regeringens förslag i ansvarsproposi- tionen51 lades principerna för övergången från central detaljstyrning till en mål- och resultatstyrd skola fast. Kommunaliseringen av skolväsendet avseende ansvarsfördelningen mellan kommunal och nationell nivå innebar att kommunerna fick ansvaret för att organisera och genomföra skolverksamheten

49Proposition 1988/89:4, 15.

50Proposition 1988/89:4, Utbildningsutskottets betänkande 1988/89:UbU7, Riksdagsskrivelse 1988/89:95; Proposition 1989/90:41, Utbildningsutskottets betänkande 1989/90:UbU9, Riksdagsskrivelse 1989/90:58; Proposition 1990/91:18, Utbildningsutskottets betänkande 1990/91:UbU4, Riksdagsskrivelse 1990/91:76.

51Proposition 1990/91:18.

59

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

medan riksdag och regering skulle besluta om de övergripande nationella målen för skolan. Att statsmakterna skulle ha det övergripande ansvaret motiverades med skolans grundläggande betydelse för samhället i dess helhet och för enskilda medborgare. Grundläggande mål skulle anges i lag av riksdagen och övriga mål och sådana riktlinjer för utbildningen som skulle vara generellt giltiga skulle anges av regeringen i läroplanerna.52 De nationella målen måste vara så tydliga att de på ett bra sätt kunde fungera som riktningsgivare och ligga till grund för den lokala planeringen, genomförandet och uppföljning av skolans verksamhet. Regeringen underströk att skolan var politiskt styrd i den meningen att avgörande beslut om mål, inriktning, omfattning och kvalitet fattades av förtroendevalda företrädare för medborgarna på nationell och lokal nivå. Den anställda personalen skulle ansvara för att med sin professionella kompetens genomföra verksamheten i förhållande till de politiskt beslutade målen. Föräldrar, elever och anställda skulle veta vem som bar ansvaret för förhållanden och åtgärder av olika slag. Ansvarsförhållandet mellan staten och kommunerna samt mellan politiker å ena sidan och lärare och skolledare å den andra måste därför vara så tydligt som möjligt.53

2.4.2Resultaten måste följas upp och utvärderas

För att det nya sättet att målstyra den decentraliserade kommunala skolan skulle fungera krävdes att en mer energisk uppföljning och utvärdering av verksamhetens resultat kom till stånd än vad som förekommit tidigare. Att systematiskt och löpande kontrollera resultaten i syfte att bedöma i vilken mån målen uppnåtts skulle möjliggöra för huvudmannen att vidta åtgärder för att förändra verksamheten och nå en bättre måluppfyllelse. Styrkedjan skulle alltså vila på två ”ben”; styrning med mål och kontroll av resultat.54

2.4.3Kommunernas nya roll

Genom att det samlade verksamhetsansvaret för skolan lades på kommunerna fick kommunfullmäktige en mer markerad roll beträff-

52Proposition 1990/91:18, 20.

53Proposition 1990/91:18, 17–20.

54Proposition 1988/89:4 samt SOU 2007:28 Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan. Förslag till nytt mål- och uppföljningssystem, 61.

60

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

ande den långsiktiga skolplaneringen liksom gällande tilldelningen av kommunala resurser för förverkligandet av de nationella och kommunala intentionerna och ambitionerna för skolan. Den ökade kommunala friheten skulle också komma att ställa större krav på kommunernas skolstyrelser55 (det vill säga kommunala nämnder med ansvar för skolan), och i förekommande fall på lokala organ (till exempel kommundelsnämnder). Övergången till mål- och resultatstyrning skulle innebära att mer tid och uppmärksamhet skulle komma att krävas för lokala prioriteringar och anpassningar, för resursfördelning, för planering samt för uppföljning och ut- värdering.56

Ledamöterna i skolstyrelser och lokala organ skulle i första hand ägna sig åt övergripande och principiellt viktiga frågor. En förut- sättning för att möjliggöra detta var att de i så stor utsträckning som möjligt delegerade avgörandet i frågor av rutinkaraktär eller verkställighetsnatur till rektorer eller andra företrädare för den en- skilda skolan eller rektorsområdet. Huvudmannen skulle inte in- gripa i metodiska eller pedagogiska frågor av professionell karaktär men skulle noga följa verksamheten.

Som en hjälp i skolstyrelsernas arbete skulle kommunfullmäktige i varje kommun anta en skolplan som visade hur kommunens skol- väsende skulle gestaltas och utvecklas. Av planen skulle särskilt framgå de åtgärder som kommunen avsåg att vidta för att uppnå de nationella målen för skolan. För att få kunskap om hur väl man lyckats skulle kommunen kontinuerligt följa upp och utvärdera skolplanen. Dessutom infördes ett krav på att arbetsplaner skulle upprättas vid de enskilda skolorna.57

För att öka genomslaget för målen med skolpolitiken var det viktigt att informera och utbilda de förtroendevalda i kommunerna om skolpolitikens intentioner. Detta var inte minst viktigt för att decentraliseringen på skolområdet inte skulle komma i konflikt med målet om en likvärdig utbildning.

55De kommunala skolstyrelserna är förvaltnings- och verkställighetsorgan under kommun- fullmäktige på skolområdet. Närmast under kommunfullmäktige har skolstyrelsen ett över- gripande ansvar för att de nationella målen för skolan uppfylls.

56I några kommuner som vid den aktuella tidpunkten bedrev försöksverksamhet med kom- mundelsnämnder hade skolstyrelsen avskaffats för grundskolans del och den kommunala samordningen lagts på kommunstyrelsen medan ansvaret för den mer direkta styrningen lagts på kommundelsnämnderna. Proposition 1988/89:4, 16–18.

57I samband med att riksdagen fattade beslut om den nya skollagen (2010:800) togs kravet på kommunala skolplaner bort. Proposition 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, 237, Utbildningsutskottets betänkande 2009/10:UbU21, Riksdags- skrivelse 2009/10:370.

61

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

2.4.4Staten skulle behålla vissa styrinstrument för att garantera likvärdigheten

Allas lika rätt till en likvärdig utbildning oavsett i vilken skola eleven gick var grundläggande för den svenska utbildningspolitiken, enligt regeringen. Skolan skulle ge alla samma möjligheter att utvecklas. En förändring av styrningen skulle inte få innebära att skolan åter- igen blev ojämlik så att bara de som kunde betala eller de som bäst kunde bevaka sina intressen skulle få en bra utbildning. Innehållet i utbildningen fick inte heller bli så beroende av lokala beslut eller förhållanden att likvärdigheten kunde ifrågasättas.58 Regeringen bedömde dock att den ökade lokala frihet skulle frigöra kreativitet och bidra till att finna bättre vägar för att uppnå likvärdighet, inte minst i en situation där utvecklingen mot ökad samverkan mellan olika kommunala verksamheter för barn och ungdom i hög grad bedömdes som önskvärd.59

Regeringen betonade emellertid att den decentraliserade skolan innebar ett ökat behov av statlig tillsyn för att bevaka och hävda de centralt fastställda målen gentemot kommuner och skolor och för att tillse att de regler som måste finnas också i ett målstyrt system verkligen efterlevdes.60 Staten skulle även garantera den nationella kvaliteten och likvärdigheten i utbildningen genom att behålla kontrollen över ett antal styrinstrument när kommunerna övertog huvudmannaskapet för skolan, nämligen det statliga meritvärde- ringssystemet vid tillsättning av lärartjänster, tydlig lagstiftning och målformulering i läroplanerna, uppföljning och utvärdering, lärar- utbildningen samt de specialdestinerade statsbidragen till skolan. Även om fortbildningen för lärarna skulle vara kommunernas ansvar skulle initiativ till nationellt motiverad fortbildning alltjämt också kunna tas av staten.61

2.4.5Lärarnas och rektorernas uppgift att implementera de politiska besluten

En övergång från detaljstyrning till målstyrning och större lokal frihet ställde inte bara högre krav på kommunerna i egenskap av huvudmän för skolan. Skolan måste samtidigt bli en mer pro-

58Proposition 1990/91:18, 18–19.

59Proposition 1988/89:4, 12–13.

60Proposition 1988/89:4, 11.

61Riksdagens protokoll 1989/90:42, 1–84. Perssons huvudanförande, 49–58.

62

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

fessionell organisation i vilken lärare och skolledare gavs ett ökat ansvar för måluppfyllelsen. Lärarnas yrkeskunskap och deras inställ- ning till sitt arbete samt skolledarens förmåga att samla alla i skolan kring gemensamma mål och handlingsmönster var enligt regeringen avgörande för resultaten i skolan. Om ett större inflytande för personalen skulle bli fruktbart och leda till en bättre skola ställde detta nya och bestämda krav på lärarna. Gemensam planering och gemensamt ansvarstagande för både insatser och utvärdering var av- görande för att systemet med målstyrning av skolan skulle fungera.62 Skolledarna behövde också bredda och fördjupa sin professionalism för att de skulle kunna fullgöra den viktigaste styrfunktionen i skolan, nämligen den i förhållande till lärarna och den övriga skol- personalen.

2.4.6Ökat inflytande för elever och föräldrar

Att det var just kommunerna som skulle överta huvudmannaskapet för skolan motiverade regeringen med att välfärdsfrågorna i fort- sättningen skulle komma att handla om att göra medborgarna del- aktiga i fördelningen och utvecklingen av välfärden och eftersom den offentliga verksamheten i stor utsträckning fanns och bedrevs i kommunerna var det i kommunerna och kommundelarna som medborgarnas krav på inflytande och ansvar måste mötas.63 Med- borgarna ställde allt högre krav på den offentliga verksamheten, till exempel med avseende på förbättrad tillgång till och kvalitet på service och tjänster. Kraven omfattade även möjligheten att välja mellan olika alternativ. Decentraliseringen av skolan skulle medföra att medborgarna skulle få möjlighet att ta ett större ansvar och få ett större utrymme för personligt engagemang.64

Det nya sättet att styra skolan skulle alltså inte enbart ge kommun- politiker, skolledare och lärare ökat inflytande. Även medbestäm- mandet för elever och föräldrar borde fördjupas. Eftersom en av skolans huvuduppgifter var att aktivt påverka eleverna till att om- fatta demokratiska värderingar, måste skolan för att lyckas med detta organiseras och arbeta i enlighet med demokratiska principer. En skola för demokrati måste i sina arbetsformer och besluts- processer själv vara demokratisk.65

62Proposition 1990/91:18, 19.

63Proposition 1989/90:100, bilaga 10, 10.

64Proposition 1990/91:18, 17.

65Proposition 1990/91:18, 19.

63

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

Forsknings- och utvärderingsresultat visade samtidigt att de befintliga föreskrifterna vad gällde elevers och föräldrars inflytande i skolan inte efterlevdes i avsedd utsträckning och att attityden hos skolpersonalen till ökat elevinflytande inte var så positiv som vore önskvärt. Vad som behövdes var inte främst nya regler och före- skrifter, utan sådana åtgärder, som ledde till att befintliga bestäm- melser verkligen efterlevdes. Detta krävde enligt regeringen inte minst en attitydförändring hos såväl skolpersonal som elever. Att elever och föräldrar hade insyn och inflytande över skolan sades utgöra en grundläggande förutsättning för en god rättssäkerhet.66

2.4.7Ökad valfrihet önskvärd – men viktigast med bra skolor överallt

Vid slutet av 1980-talet kännetecknades skolan av en brist på val- alternativ.67 Enligt regeringen var frågan om ökad valfrihet ett viktigt inslag i förnyelsearbetet inom den offentliga sektorn för att den skulle kunna tillgodose skiftande medborgarbehov. Den grund- läggande valfrihetsfrågan på utbildningsområdet var möjligheten att få en ungdomsutbildning av sådan omfattning och kvalitet att den skapade stor frihet för den enskilde att fritt välja studieväg och yrke.68

Regeringen sammanfattade den önskvärda utvecklingen av val- friheten i skolan så att det för grundskolans del var mest angeläget att dels öka möjligheten för så kallade profilskolor, dels öka valfri- heten när det gällde arbetssätt och erbjuda så kallade alternativ pedagogik i grundskolan. Ökade möjligheter i dessa avseenden skulle också leda till att föräldrar och elever i ökad utsträckning borde kunna välja mellan olika skolor. Elever på grundskolenivå hade emellertid behov av närhet till skolan och till en säker skolväg. Föräldrars och elevers önskemål vid val av skola torde därför i första hand styras av avståndet till skolan. Detta betydde att den valfrihet som enligt regeringens mening var i särklass viktigast, var att det fanns tillgång till bra skolor på nära håll.69

66Proposition 1988/89:4, 38–40.

67SOU 1990:44 Demokrati och makt i Sverige.

68Regeringen framhöll att fristående skolor utformat värdefulla pedagogiska alternativ till den offentliga skolan. Sedan länge hade generösa regler för godkännande av friskolor funnits enligt regeringen och man gjorde bedömningen att det i fortsättningen skulle komma att finnas goda möjligheter för fristående skolor, som erbjöd alternativ till grundskolan, att bli godkända och få statsbidrag till sin verksamhet.

69Proposition 1988/89:4, 51–57.

64

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

2.51994 års läroplaner anpassades till mål- och resultatstyrningen

Läroplanerna för de olika skolformerna är grundläggande för under- visningen i skolan och ska vara styrande för verksamheten. I läro- planerna anger staten inriktningen och målen för undervisningen. År 1994 beslutade regeringen om nya läroplaner för grundskolan (Lpo 94) och gymnasieskolan (Lpf 94). Läroplanskommittén fram- höll att kursplanerna i den tidigare läroplanen för grundskolan, Lgr 80, trots att målstyrning betonades, var detaljerade och inte gav lärarna stort utrymme i valet av innehåll i undervisningen.70 Tim- planerna var hårt reglerade och även kopplade till det specialdesti- nerade statsbidragssystemet. Övergången till mål- och resultatstyr- ning av skolan i samband med kommunaliseringen krävde mot denna bakgrund en anpassning av läroplanerna till det nya sättet att styra skolan.

I detta avsnitt beskriver jag tankegångarna bakom 1994 års läro- planer, det vill säga de läroplaner som gällt under större delen av den period då skolan varit kommunal och som ändrades först 2011 då nya läroplaner beslutades för grund- respektive gymnasieskolan.

2.5.1Deltagande målstyrning önskvärd

Anpassningen av 1994 års läroplaner till det nya sättet att styra skolan innebar att de tidigare detaljerade timplanerna ersattes av lösligt hållna timplaner som endast reglerade en garanterad minsta undervisningstid. De nya läroplanerna innebar att staten till stor del övergav ambitionen att bestämma kunskapsinnehållet i skolan och överlät till lokala aktörer att bestämma detta.

Arbetet med att skapa läroplaner och kursplaner hade tidigare betraktats som en teknisk angelägenhet för administratörer och ämnesexperter. Skolarbetets faktiska innehåll hade styrts dels av tidsramarna (timplanerna och lärares tjänstgöringsskyldighet), dels av de läromedelspaket som ofta utgjort ett slags översättning av de centrala kursplanernas momentindelning och förslag till undervis- ningsinnehåll. Grundtanken med Lpo 94 var i stället att lärare och rektorer var de som hade de bästa möjligheterna att utforma utbild- ningen så att de nationella målen verkligen uppnåddes eftersom de bäst kände de lokala förhållandena. Idealet var den deltagande mål-

70 SOU 1992:94 Skola för bildning.

65

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

styrningen, varmed avsågs att de som skulle komma att arbeta med målen också var de som bäst kunde omforma de nationella utbild- ningsmålen till undervisningsmål. Att skolledare och lärare fått ett allt tydligare ansvar för att inte bara bedriva undervisning inom ramen för nationella bestämmelser utan också för att själva delta i målformulering och utvärdering var en internationell trend benämnd school-based curriculum.

2.5.2Förskjutning från utlärt till inlärt

I Lpo 94, definierades två typer av mål: mål att sträva mot och mål att uppnå. Uppnåendemålen uttryckte vad eleven minst skulle uppnå när hon lämnat skolan. Det var skolans och huvudmännens ansvar att eleverna gavs möjlighet att uppnå dessa mål. Lektor Bo Sundblad har uttryckt saken som att Lgr 80 gav skolan och lärarna ansvar att lära ut klanderfritt och att hinna med kursen, det vill säga fokus låg på ”utlärt”. I och med Lpo 94 gjordes skolan och läraren i stället ansvarig för att eleven verkligen tagit till sig och vidareutvecklat sitt kunnande, det vill säga fokus försköts till ”inlärt”.71 Konkret inne- bar detta att staten ställde krav på att alla elever skulle uppnå målen för minst godkänt betyg i alla ämnen och att ansvaret för att denna ambition uppnåddes lades på skolan och huvudmannen.

Förändringen, som således innebar en ambitionshöjning, var principiellt viktig och helt i linje med mål- och resultatstyrningens principer. Läroplanens strävansmål skulle inte sätta tak för kunskaps- utvecklingen, de skulle inte kunna uppnås helt, men ange en riktning för undervisningen (se vidare nedan om bildning). Parallellt med denna förändring infördes det nya kriteriebaserade betygssystemet, som var en förutsättning för att det skulle gå att mäta de målrelate- rade kunskapsresultaten.

Lpo 94 kom alltså att utformas på ett nytt sätt. Läroplanen slog fast målen för undervisningen. Däremot detaljreglerades inte hur undervisningen praktiskt skulle bedrivas.

71 Christer Isaksson: Grundskolan 50 år – Från folkskola till folkets skola. Stockholm: Ekerlids förlag 2012, 155 f.

66

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

2.5.31994 års läroplaner ställde större krav på lärarna

Som en del av kommunaliseringen lades den statliga läromedels- granskningen Statens institut för läromedelsinformation (SIL) ned den 1 juli 1991. Tidigare hade läromedelsindustrin haft en stor, säker och lättbearbetad marknad. Läromedelsgranskningen hade sedan 1938 i olika organisatoriska skepnader granskat läromedel så att pris och innehåll skulle svara mot statens önskemål.72 Genom ned- läggningen av SIL blev marknaden för läromedel fri. Samtidigt som detaljregleringen av undervisningen upphörde vacklade som ett resultat av detta läromedelspaketens ställning. Förändringen inne- bar att lärarna inte längre kunde förlita sig på att befintliga läro- medel var anpassade till läroplanen.

Lpo 94 innebar således att ansvaret för undervisningens innehåll förpassades längre ned i systemet. Lärarna förväntades (tillsam- mans med eleverna) välja ut och ordna undervisningsstoffet och upprätta arbetsplaner för sin egen undervisning. Lärarna fick anled- ning att ta egen ställning till frågorna kring läroplaner i vidaste mening. De måste själva arbeta med de grundfrågor rörande värde- ring, urval, organisering och förmedling av vetande som tidigare i hög grad omhändertagits av den centrala skoladministrationen och läromedelsförlagen. Sammanfattningsvis innebar 1994 års läroplaner att lärarna gavs en förändrad roll och förväntades själva operationa- lisera läroplanerna på ett sätt som tidigare läroplaner inte krävt.

2.5.4Progressivism och tysk klassisk bildning utgångspunkten

För att förstå förändringar över tid i läroplaner och andra styr- dokument som reglerar innehållet i undervisningen och skapar för- utsättningar för huvudmännens organisation av skolan är det viktigt att även beakta det skolideologiska innehåll som legat till grund för de olika läroplanerna.

1992 års Läroplanskommitté framhöll att den riktning som haft mest inflytande över svensk pedagogik från mitten av 1940-talet var den amerikanska progressivismen, framför allt företrädd av John Dewey (se ovan avsnitt 2.2.2). Progressivismen blev i Sverige officiellt accepterad och sanktionerad efter andra världskriget. Idéerna fick tidigt fäste i den svenska folkskolan, men vann aldrig på samma sätt

72 Hans-Albin Larsson i Tarschys och Lemne 2013.

67

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

insteg i läroverken. Progressivismen betonar bland annat att under- visningen ska utgå från elevernas erfarenheter och pröva sig fram till kunskap enligt konceptet ”learning by doing” och ”experi- mentalism”.

Läroplanskommittén framhöll att det funnits en utbredd upp- fattning att progressivismen förespråkade ett ohämmat fritt kun- skapssökande. Detta kom att leda till en motsättning mellan å ena sidan problemorienterad undervisning, organiserad som projekt, och å andra sidan skolämnesbunden undervisning. Progressivismens starka ställning inom folkskolan gav efter grundskolans införande upphov till konflikter mellan lärare med tidigare erfarenheter från folkskolan och lärare från läroverken. Progressivisterna, som också länge understöddes av staten, fick övertaget, och det är en vanlig uppfattning att skolämnenas ställning underminerades.73

Läroplanskommittén menade emellertid att Deweys idéer hade misstolkats. Dewey såg de aktuella metoderna endast som en inkörs- port för undervisningen i de yngre åldrarna, för att eleverna senare skulle kunna övergå till ämnesstudier. Kommittén påpekar vidare, med en kritisk udd, att progressivismen är målrationell, det vill säga den förutsätts leda fram till på förhand uppställda mål. Eleverna skulle under inverkan av de progressivistiska idéerna anpassas till det moderna samhällets och näringslivets behov. Professor Ingrid Carlgren, som var sekreterare i läroplanskommittén, har senare framhållit att det funnits en särskilt svensk ”statsprogressivism”, innebärande en psykologisering av undervisningen som inte knutit an till kunskapsinnehållet utan ensidigt till individens utveckling, på ett sätt som skulle varit främmande för Dewey. Därigenom har till exempel generella psykiska förmågor och färdigheter till problem- lösning, kreativitet och samarbetsförmåga uppfattas som oberoende av kunskapsinnehållet.74

Läroplanskommittén lanserade det klassiska tyska bildnings- idealet som ideologisk ledstjärna för 1990-talets läroplaner. Bild- ning i denna mening är att åstadkomma något som inte är på för- hand givet. Människan är ”oavslutad” och äger förmågan att bilda eller forma sig. Den goda undervisningen får inte behandla veten- skapen som givna, fasta och färdiga kunskaper som de studerande ska delges, menade Läroplanskommittén. Den klassiska bildnings-

73Lgr 80 präglades av de progressivistiska idéerna. I läroplanen finns tydliga progressiva inslag: betoning av elevernas aktivitet, individualisering, ämnesintegrering och intressestyrda val.

74Carlgren 2011-09-05.

68

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

tanken är oförenlig med på förhand utstakade lärogångar och detalje- rade kursplaner. Detta hindrade dock inte att en viktig uppgift för skolan var att sörja för kulturens fortbestånd. Skolan kunde inte enbart syfta till individens självbildning.

Läroplanskommittén motiverade sitt val av klassisk bildning som vägledande för Lpo 94 med att kommunaliseringen och decentralise- ringen innebar att alla som var verksamma i skolan, i första hand lärarna, måste ta ställning till frågan om vad som skulle väljas ut för lärandet och hur arbetet skulle organiseras. Vidare menade läro- planskommittén att de snabba förändringarna av kunskapsmassans volym och struktur i det moderna samhället motiverade ett mindre styrt kunskapsinnehåll. Regeringen ställde sig bakom de resone- mang om bildning som läroplanskommittén förordade, liksom riks- dagen som antog regeringens förslag.75

2.6Nya reformer på 1990-talet ändrade förutsättningarna för kommunaliseringen

Kommunaliseringen genomfördes under premissen att staten, som garant för en likvärdig utbildning, skulle behålla kontrollen över flera viktiga styrinstrument när kommunerna övertog huvudmannaskapet för skolan (se avsnitt 2.4.4 ovan). Emellertid förändrades förutsätt- ningarna för att implementera reformen som avsett i flera viktiga avseenden genom ett antal beslut som fattades kort efter det att kommunerna tagit över huvudmannaansvaret för skolan.

Försommaren 1991, ett knappt halvår efter det att kommunerna övertagit det samlade driftansvaret för skolan, beslutade riksdagen om en ny kommunallag. Hösten 1991 förlorade den socialdemo- kratiska regeringen valet och en borgerlig fyrpartiregering tillträdde. Den nya regeringen genomförde flera omfattande reformer så väl generella förvaltningspolitiska som specifikt skolpolitiska. I detta avsnitt sammanfattar jag de nya reformerna som förändrade förut- sättningarna för implementeringen av kommunaliseringsreformen.

75 Proposition 1992/93:220 En ny läroplan för grundskolan och ett nytt betygssystem för grund- skolan, sameskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan, Utbildningsutskottets betänkande 1993/94:UbU1, Riksdagsskrivelse 1993/94:82.

69

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

2.6.1Generella statsbidrag och ny kommunallag

De bidrag som staten fördelade till skolan var före kommunalise- ringen specialdestinerade, vilket innebar att medlen endast fick användas till skolverksamheten på det sätt staten slagit fast. Kom- munerna kunde således inte använda de statliga bidragen till annat än vad de var avsedda för, nämligen främst för att täcka kostnader för lärar- och skolledartjänster. Bidragen var volymbaserade och avsåg att bestämma omfattningen på verksamheten genom att de bland annat kopplade lärartätheten till skolorganisationen uttryckt i antalet klasser, vilket fastställdes av staten genom länsskolnämnd- erna. Staten ville genom de riktade statsbidragen garantera lik- värdigheten då lärartätheten bedömdes som central för undervis- ningen.76

I samband med kommunaliseringen av lärarnas anställningar och överflyttningen av ansvaret för skolan till kommunerna förändra- des utformningen av statsbidraget till skolan som en del i decentra- liseringen i syfte att öka kommunernas möjligheter att styra skolan.77 Den nya formen av statsbidrag gav kommunerna en ökad frihet att bestämma hur medlen skulle användas, men statsbidragen var allt- jämt riktade till skolan och kunde inte användas till annan kommunal verksamhet. Statens sektorsbidrag framhölls som en viktig del i det ansvar för skolan och dess likvärdighet som staten skulle ta för den kommunala skolan genom att garantera en tillräcklig finansiering.

År 1993, två år efter det att kommunerna övertagit huvud- mannaskapet för skolan, genomfördes en genomgripande reform av hela statsbidragssystemet.78 Förändringen innebar att de riktade statliga bidragen till kommunala verksamheter inordnades i ett generellt statsbidrag till kommunerna. För att de lokala finansiella förutsättningarna skulle vara likvärdiga kombinerades statsbidraget med ett kommunalt utjämningssystem. Avskaffandet av de special- destinerade bidragen medförde att ett antal regler som var kopplade till hur dessa bidrag fick användas upphävdes. Statsbidragsreformen innebar därmed en avreglering av hur kommunerna fick använda statsbidragen och innebar att kommunerna i högre utsträckning själva kunde välja hur man prioriterade fördelningen av medel mellan

76Statskontoret: Resurserna i skolan, rapport 2013:10. Christer Isaksson: Kommunaliseringen av skolan. Vem vann – egentligen? Stockholm: Ekerlids förlag 2011, 88.

77Proposition 1990/91:18, 15.

78Proposition 1991/92:150 med förslag om slutlig reglering av stadsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m. (kompletteringsproposition), Finansutskottets betänkande 1991/92:FiU29, Riksdagsskrivelse 1991/92:345.

70

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

olika kommunala verksamheter. Detta var inte minst viktigt efter- som Sverige gått in i en djup ekonomisk kris som innebar krav på hårda prioriteringar och stora besparingar inom den offentliga sektorn.79

Året innan beslutet om införandet av generella statsbidrag hade en ny kommunallag (1991:900) beslutats av riksdagen.80 Föränd- ringarna av kommunallagen innebar att kommunerna fick en större möjlighet att avgöra hur olika verksamheter och beslutsorgan skulle organiseras.

Sammantaget innebar den nya kommunallagen och införandet av det generella statsbidraget en avreglering av statens styrning av kommunerna. Statens ekonomiska och organisatoriska styrning av skolan minskade. (Om hur kommunernas sedan fördelade resurser till skolan, se nedan kapitel 4.)

2.6.2Flera omfattande skolpolitiska reformer

Det var inte enbart inom förvaltningspolitiken som avregleringar genomfördes de närmsta åren efter kommunaliseringen av skolan. Även sakpolitiska reformer på skolområdet beslutades som syftade till att minska detaljstyrningen.

I samband med kommunaliseringen luckrades behörighets- reglerna för lärare upp (se 3.5.1). År 1993 avskaffades även de stat- liga meritvärderingsreglerna vid tillsättningen av lärartjänster. För- ändringarna innebar att kommunerna fick en ökad möjlighet att avgöra vilka personer man ville anställa.81

Ytterligare andra skolpolitiska reformer syftade till att åstad- komma en ökad valfrihet för elever och föräldrar genom att bland annat öka möjligheten för fristående skolor på grundskolenivå att beviljas offentlig finansiering.82 Reformen som beslutades av riks- dagen 1992 innebar att privata fristående skolor fick en betydande ökad möjlighet att etablera sig.83 Året därpå beslutade riksdagen att

79Proposition 1991/92:150, 90–92.

80Proposition 1990/91:117 Om en ny kommunallag, Konstitutionsutskottets betänkande 1990/91:KU38, Riksdagsskrivelse 1990/91:360.

81Upphävande av förordning (1990:1476) om meritvärdering vid anställning av lärare,

1993-07-01.

82Proposition 1991/92:95 Om valfrihet och fristående skolor, Utbildningsutskottets betän- kande 1991/92:UbU22, Riksdagsskrivelse 1991/92:346.

83Från den 1 juli 1993 blev hemkommunen skyldig att betala bidrag för elever i fristående skolor. Se även SOU 2002:121, 93–94.

71

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

införa en möjlighet för elever och föräldrar att välja skola.84 Refor- men innebar inte bara en möjlighet att välja fristående skolor utan även att välja mellan skolor inom det kommunala skolväsendet. Utöver den principiella utgångspunkten för dessa riksdagsbeslut att ge största möjliga frihet för elever och föräldrar att välja skola beskrevs reformerna också som ett instrument för att vitalisera skolan och öka lyhördheten för elevers och föräldrars önskemål.

I och med valfrihetsreformerna fick kommunerna en ny roll. Utöver att vara huvudman för de kommunalt ägda skolorna skulle kommunerna också administrera och betala ut bidrag (skolpeng) för elever i de fristående skolorna. Planeringsförutsättningarna för de kommunala skolhuvudmännen, i synnerhet i kommuner där många fristående skolor etablerade sig, förändrades på ett ibland omfattande sätt. Enligt den tidigare socialdemokratiske finans- ministern Kjell-Olof Feldt, sedermera ordförande för Friskolornas riksförbund, innebar valfrihetsreformen en ”mental jordbävning” för kommunerna, inte minst för deras skoladministrationer efter- som ”den gamla planhushållningen, där varje skola hade det av lagen tryggade elevunderlaget inte fungerade längre.”85

Också andra skolpolitiska reformer påverkade kommunernas planeringsförutsättningar. Riksdagen hade till exempel 1991 fattat beslut om en reformering av gymnasieskolan som innebar att gym- nasieskolan övergick till att bestå av nationella och specialutfor- made program som alla var treåriga. Samtliga program var ämnade att ge grundläggande högskolebehörighet.86 Detta ställde krav på kommunerna att anpassa sin gymnasieskola efter dessa nya förut- sättningar.

2.7Implementeringen av kommunaliseringsreformen

Förutsättningarna för kommunerna att axla ansvaret för skolan kom, som beskrevs i föregående avsnitt, att förändras tämligen omgå- ende efter riksdagens beslut att ge kommunerna det samlade drifts- ansvaret för skolan. I detta avsnitt analyseras hur implementeringen av kommunaliseringsreformen genomförts och hur staten, kommu- nerna, lärare och rektorer hanterat den förändrade ansvarsfördel- ningen för skolan.

84Proposition 1992/93:230 Valfrihet i skolan, Utbildningsutskottets betänkande 1992/93:Ub17, Riksdagsskrivelse 1992/93:406.

85Isaksson 2011, 123.

86Statskontoret: Resurserna till skolan. 2013:10, 25.

72

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

2.7.1Skolverket gav inte praktiskt stöd till kommunerna

Ett halvår efter det att kommunerna övertagit det samlade verk- samhetsansvaret för skolan påbörjade Statens skolverk den 1 juli 1991 sin verksamhet som statlig förvaltningsmyndighet för det all- männa skolväsendet.87 Den nya myndigheten ersatte länsskolnämnd- erna och Skolöverstyrelsen (SÖ), som varit en del av staten i över 70 år. Även andra statliga myndigheter lades ned i samband med reformen (se vidare avsnitt 2.5.3). 88

Som skäl till nedläggningen av SÖ och inrättandet av Skolverket angavs att den mål- och resultatorienterade styrningen av skolan krävde en annan skoladministration än den befintliga. SÖ hade varit uppbyggt för och anpassad till en ”detaljstyrd och hårt regle- rad skolverksamhet” medan den nya mål- och resultatstyrningen av den decentraliserade skolan i stället byggde på ett systematiskt arbete med uppföljning och utvärdering. Regeringen var inte nöjd med SÖ:s arbete med uppföljning och utvärdering som ansågs vara osystematisk och fragmentarisk. Bland annat saknades uppgifter om vilka resultat som uppnåtts i skolan.89

Som underlag för sin bedömning åberopade regeringen bland annat en granskning som Riksrevisionsverket (RRV) genomfört och som kritiserade SÖ:s arbete med uppföljning och utvärdering av skolan ur pedagogisk, ekonomisk och organisatorisk synpunkt.90 Skolöverstyrelsen fick sammanfattningsvis representera uppfatt- ningen om ett byråkratiserat ämbetsverk som hade stelnat i sina former och inte hade möjlighet att förnya och anpassa sig till det som nu krävdes.91

Skolverket, som var betydligt mindre än sin föregångare, fick två huvudsakliga uppgifter. Den ena uppgiften handlade om att ansvara för och utveckla en nationellt sammanhållen och samordnad upp- följning, utvärdering och tillsyn av skolan. Den andra uppgiften bestod i att arbeta med att utveckla skolväsendet.

87Instruktion för Statens skolverk (1991:1121). Även Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH) inrättades i samband med reformen.

88Hans-Albin Larsson i Tarschys och Lemne 2013.

89Proposition 1990/91:18, 103 och 108.

90Riksrevisionsverket: Den statliga skoladministrationen. Revisionsrapport 1990-06-08.

91Eva Haldén och Bo Lindensjö: Konsten att lägga ner en myndighet – från SÖ till Skolverket.

Statsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet 1992. Refererad i Hans Nytell:

Från kvalitetsidé till kvalitetsregim. Om statlig styrning av skolan. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis 2006, samt i Sonja Hjorth: Statens kaka. Om nedläggningen av Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna. Årsböcker i svensk undervisningshistoria, 199. Uppsala: Föreningen för svensk undervisningshistoria 2006.

73

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

För att markera ett avståndstagande till det tidigare hårt regle- rade statliga styrsystemet och i enlighet med Skolverkets tolkning av innebörden av hur mål- och resultatstyrningen praktiskt skulle tillämpas, intog myndigheten en avsiktligt låg profil i syfte att und- vika att uppfattas som detaljstyrande av verksamheten i kommu- nerna. Den dåvarande generaldirektören för Skolverket myntade uttrycket att inte ”kliva över kommungränsen” för att beskriva hur verkets tjänstemän skulle förhålla sig till kommunerna och för att markera kommunernas ansvar för skolan. Praktiskt innebar Skol- verket tolkning av sitt uppdrag att man i första hand genom infor- mationsstyrning skulle vägleda kommunerna och förmå dem att utveckla sin skolverksamhet. Genom att följa upp och utvärdera verksamheten och sedan upprätta och sammanställa kunskapsöver- sikter och sprida dessa, tänkte man sig att de enskilda kommunerna och skolorna, utan att detaljstyras av staten skulle få inspiration att arbeta aktivt med skolutveckling lokalt. I årsredovisningen för budgetåret 1993/94 formulerade Skolverket sin tolkning av myndig- hetens uppdrag på följande sätt:

Vårt uppdrag är inte att med personliga bedömningar påverka skolan utan att förse riksdag och regering, kommuner och professionella, elever och lärare med sakligt underlag för bedömning och handlande.

Denna inställning grundade sig i Skolverkets uppfattning att ansvars- fördelningen mellan stat och kommun förutsatte att kommunerna utvecklade egna strategier och hade fungerande system för plane- ring, uppföljning och utvärdering och att tålamod och tid behövdes för att systemet skulle sätta sig.92 Det var viktigt att inte rycka ut för snabbt med påpekanden riktade mot kommunerna som nyligen fått ansvaret för genomförandet av skolverksamheten.93 Skolverket borde inte ingripa utan avvakta huvudmännens initiativ:

När det gäller åtskilliga områden och frågeställningar finns det skäl att avvakta ytterligare erfarenheter innan några ställningstaganden görs eller förslag läggs fram. […] Övergången till allt det nya måste få ta sin tid.94

Kommunernas ökade frihet och ökade ansvar stöddes av kommu- nala företrädare och Skolverkets förhållningssätt mottogs positivt av kommunernas intresseorganisation Svenska Kommunförbundet.95

92Skolverkets fördjupade anslagsframställning (FAF) 1993, 89.

93Nytell 2006.

94Skolverket: Bilden av skolan 1993, 93.

95SOU 2007:28, 65.

74

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

2.7.2Kompetensen i beslutsfattandet minskade

Kommunerna fick en förhållandevis kort tid på sig att förbereda sig på sitt nya ansvar för skolan. Riksdagen fattade det sista i raden av beslutet som ledde fram till kommunaliseringen 199096 och kom- munernas samlade verksamhetsansvar för skola trädde i kraft året därpå. Den snabba implementeringen av reformen medförde att kompetensen i beslutsfattandet i många fall minskade i skolfrågor då kommunerna fick ansvaret för hela skolverksamheten. För många lokalpolitiker var innebörden av kommunernas nya roll med det samlade ansvaret för skolan oklar liksom ansvars- och rollför- delningen mellan staten, kommunerna, rektorerna och de enskilda lärarna.

Chefen för avdelningen för kursplaner och läroplansfrågor vid Skolverket vid tidpunkten för myndighetens inrättande bedömer att ansvaret för skolan

kom för fort på för kommunpolitikerna, som inte hade någon utbild- ning [i skolfrågor] och heller inte fick någon. Det var rätt jobbigt för oss på Skolverket när kommunpolitikerna ringde och ville ha vägled- ning och frågade när, var, hur, vad och varför, och vi bara hade att svara: Det får du bestämma själv. Det är du som bestämmer nu!97

Riksdagens revisorer konstaterade 1999 att Skolverkets informa- tionsstrategi förutsatte intresserade mottagare med förmåga att omsätta budskapet i handling. Dessa förutsättningar hade enligt revisorerna saknats i många fall. Kommunerna hade inte skött sina åligganden som skolhuvudmän och rektorerna hade därför inte kunnat arbeta med pedagogisk ledning.98

2.7.3Lärare och rektorer utan vägledning eller beredskap

Som framgick av avsnitt 2.5.3 innebar införandet av 1994 års läro- planer en stor delegation till lärarna av ansvaret för utformningen av undervisningen och dess innehåll. När Skolverket ställde samman de nya kursplaner som skulle gälla från 1994 var principen att undvika konkretisering. Skolverket avstod även från att ge metodanvisningar för undervisningen i respektive ämne, eftersom det nu ankom på

96Proposition 1990/91:18, Utbildningsutskottets betänkande 1990/91:UbU4, Riksdags- skrivelse 1990/91:76.

97Isaksson 2011, 116–117.

98Riksdagens revisorer: Riksdagens revisorers förslag angående Skolverket och skolans utveck- ling. Förslag till riksdagen 1998/99:RR8.

75

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

den lokala nivån att avgöra metoderna.99 Avsaknaden av kommen- tarer och referensmaterial från Skolverket innebar att lärarna lämna- des utan stöd och råd för sin undervisning. Skolverkets praxis att ”stanna vid kommungränsen” omfattade således inte enbart de fall när enskilda kommuner, efterfrågat verkets tjänster för att få stöd i sitt arbete som huvudman för skolan. Verkets praxis innebar även att man var återhållsam med att ge lärare och skolledare stöd.100

I samband med införandet av Lpo 94 fick lärarna heller inte någon kompetensutveckling i att arbeta inom ett målstyrt skol- system och Skolverkets personal fick inte någon utbildning i sin nya roll som ansvarig myndighet. Gemensamma diskussioner med lärare, skolledare och skolverkspersonal om vad mål- och resultat- styrning skulle komma att innebära inom skolsektorn kom aldrig till stånd. Rektorerna lämnades ofta ensamma att ta ansvar för utveck- lingen.101 Informationsinsatserna som genomfördes för hur olika statliga bestämmelser skulle tolkas och omsättas i praktiken under 1990-talet och början av 00-talet nådde inte fram till den stora gruppen lärare. Detta då kunskapen hos lärarna om Skolverkets stöd brustit eller att myndighetens material varit utformat på ett sådant sätt att det varit svårtillgängligt för lärarna.102

Granskningar som gjorts av bland annat Skolverket103, Högskole- verket och Riksrevisionen104 visade dessutom samstämmigt att lärar- utbildningarna inte i tillräcklig omfattning behandlade skolans styr- dokument och dess funktion. Kommunerna hade heller inte gett sina anställda förutsättningar att få den kunskap de behövde.

Det statliga tillbakadragandet från styrningen av undervisningen kom att ersättas av kommunala initiativ att styra undervisningens planering och innehåll. Exempel på detta var att vissa kommuner inrättande kommunala mål utöver – och i vissa fall på tvärs mot – de nationella målen.105 Frånvaron av tydlighet och enhetlighet i budskapen från staten till skolorna bidrog till behovet hos lärarna att finna egna lösningar i sitt lokala planeringsarbete. Trots att det inte fanns något författningskrav eller annat beslut från riksdagen eller regeringen att precisera kursplaner och betygskriterier lokalt

99Hans-Albin Larsson 2011.

100SOU 2007:28, 163.

101SOU 2007:28, 67.

102Riksdagens revisorer: Statens styrning av skolan – från målstyrning till uppsökande bidrags- förmedling, rapport 2001/02:13. Ekonomistyrningsverket: Uppföljning av Skolverkets insatser för en likvärdig betygssättning, dnr 79-797/2006. 2007.

103Skolverket, dnr 2004:556.

104Riksrevisionen: Betyg med lika värde? – en granskning av statens insatser. RiR 2004:11.

105SOU 2007:28, 66.

76

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

hade Skolverket i sin information även uppmanat till detta. Oklar- heterna i budskapen och bristen på kommentarer och referens- material bedömdes sammantaget ha bidragit till svårigheterna att lokalt arbeta med styrdokumenten.106

Beredskapen i lärarkåren att hantera de nya ansvarsförhållandena var även begränsad. En stor andel av lärarna hade varit motståndare till kommunaliseringen av lärartjänsterna och Lärarnas Riksför- bunds medlemmar hade inför riksdagens beslut 1989 gått ut i en omfattande strejk. Lärarnas motstånd till beslutet att överlåta arbets- givaransvaret på kommunerna innebar att många lärare inte kände någon entusiasm inför de förändringar som genomfördes och som dessutom skulle implementeras under den djupa ekonomiska krisen som drabbat Sverige i början av 1990-talet med nedskärningar i den kommunala verksamheten som följd.

2.7.4Brister i kommunernas styrning av skolan konstaterades under 1990-talet

Trots Skolverkets restriktiva inställning till att konkret stödja kom- munerna i deras arbete med att axla huvudmannaskapet för skolan under en stor del av 1990-talet genomförde verket flera uppfölj- ningar och utvärderingar av kommunernas sätt att sköta sitt ansvar för skolan. Redan 1993 bedömde Skolverket att det fanns problem i kommunernas styrning. De konstaterade bristerna gällde bland annat kommunernas styr- och kontrollsystem samt strategi och planering. Skolverket betonade att de kommunala skolplanerna inte var tillräckligt konkreta, att kopplingen mellan mål och resurser var svag och att prioriteringar saknades. Uppföljning och utvärdering av verksamheten lyftes fram som en svag länk i kommunernas styr- ning av skolan.107

Skolverket bedömde i sina årsredovisningar i mitten av 1990- talet att den nationella uppföljningen som skulle bygga på kommu- nernas egna sammanställningar och analyser av resultat med utgångs- punkt i skolplaner och arbetsplaner inte fungerade eftersom många skolhuvudmän inte i tillräcklig utsträckning följde upp och utvär- derade skolverksamheten. Avsaknaden av ett systematiserat arbete för att bedöma resultatet av den egna skolverksamheten berodde

106SOU 2007:28, 184–187.

107Skolverket 1993.

77

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

delvis på bristande kompetens men även på ett bristande intresse för uppföljning och utvärdering i kommunerna.108

I en lägesbeskrivning 1996109 skärpte Skolverket tonen gentemot kommunerna och menade att det fanns brister – ibland stora brister – i styrningen och ansvarstagandet för skolan på lokal nivå. Skolverket utarbetade mot denna bakgrund en handlingsplan till stöd för kom- munernas styrning av skolan. Inom ramen för arbetet med hand- lingsplanen bjöd myndigheten in kommunerna till möten och semi- narier där utvärderingskunskap110 behandlades, handböcker i ut- värdering publicerades och en mer omfattande skrift om kommu- nernas ansvar för skolan gavs ut.111 Vissa av insatserna riktade sig i direkt till kommunpolitiker112.

Trots Skolverkets satsning på att informera och utbilda de an- svariga i kommunerna ifrågasatte regeringen om verkets insatser varit ändamålsenliga. I regeringens utvecklingsplan för skolan 1997 betonades att skolans styrsystem krävde en stark statlig aktör, som man menade i viss mån saknats. Regeringen ifrågasatte även vilken effekt och vilket genomslag Skolverkets informations- och kunskaps- spridning haft.113

Skolverkets egna rapporter några år senare bekräftade bilden av att insatserna inte haft avsedd effekt. Verket konstaterade 1999 i två olika rapporter att det fortfarande fanns brister i det sätt som kommunerna tog ansvar för skolverksamheten. Det kommunala ansvaret för skolan hade fragmentiserats till olika grupper av ansva- riga och ansvarsnivåer.114 Det föreföll som att verksamheten i skolan fungerade trots eller oberoende av de intentioner som formuleras på politisk nivå.115

108SOU 2007:28.

109Skolverket: Kommunernas styrning och egenkontroll, dnr 96:2306.

110Detta projekt kallades SKUT-projektet och fokuserade på små kommuner. Projektet fick en uppföljare i projektet SKUT 2 dit de större kommunerna bjöds in.

111Skolverket1996, 9. Skolverket: Ansvaret för skolan – en kommunal utmaning, 1997, 7.

112Skolverket 1997.

113Regeringens skrivelse Skr. 1996/97:112: Utvecklingsplan för förskola, skola, och vuxen- utbildning – kvalitet och likvärdighet, 109–110.

114Kersti Blidberg, Eva Haldén och Erik Wallin: Hur styr vi mot en bra skola? Om skola och kommun i samverkan. Skolverket 1999, 32.

115Skolverket: Skolpolitiker, eldsjälar och andra aktörer: hur styr kommunerna skolan?, 1999, 58.

78

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

2.7.5Krav på kommunala redovisningar för bättre kvalitetsarbete

Med början under 1980-talet hade det i näringslivet växt fram olika koncept för styrning i syfte att främja kvalitet. Exempel på sådana system var Total Quality Management (TQM), Balance Scorecard (BSC), Intellectual Capital m.fl. Under inverkan av konsulter, forskare och organisationer som Institutet för kvalitetsutveckling spreds dessa idéer till offentlig verksamhet och kvalitetssystem som SIQ och KUS introducerades i skolan.116

I denna kontext där ökat fokus lades på kvalitetsstyrning och mot bakgrund av de indikationer på problem som bland annat framkommit i Skolverkets rapporter om kommunernas styrning beslutade regeringen 1997 att kommunerna skulle upprätta kvalitets- redovisningar för sin skolverksamhet.117 Kravet reglerades i förord- ningen om kvalitetsredovisning inom skolväsendet (1997:702). Enligt förordningen skulle varje kommun och skola årligen upp- rätta skriftliga kvalitetsredovisningar som ett led i den kontinuer- liga uppföljningen och utvärderingen av den kommunala skol- planen respektive arbetsplanen. Skolverket skulle svara för att tillse att förordningen efterlevdes.118 Regeringens avsikt med att införa krav på kvalitetsredovisningar var att stödja ett kontinuerligt utveck- lingsarbete i kommunerna vilket skulle utgöra en grund för en för- bättrad måluppfyllelse och ökad effektivitet, vilket i sin tur skulle bidra till den nationella likvärdigheten i skolan.

Skolverket utfärdade allmänna råd 1999 om hur kommunerna skulle arbeta med kvalitetsredovisningarna. 119 Vid halvårsskiftet samma år lämnade verket en lägesrapport till regeringen där det framgick att endast 16 av landets kommuner lämnat in en kvalitets- redovisning till Skolverket.120 För att få till stånd ett aktivt kvalitets- arbete och för att kvalitetsredovisningarna verkligen skulle upp- rättas fick myndigheten i uppdrag av regeringen att stödja kommu- nerna och en omfattande samrådsverksamhet mellan Skolverket

116Nytell 2006.

117Regeringens skrivelse Skr. 1996/97:112.

118Genom en ändring i Skolverkets instruktion 1997 infördes en bestämmelse som stipule- rade att myndigheten skulle ”utveckla, kontrollera och stödja kvalitetssäkringsarbetet i skol- väsendet och barnomsorgen”. SFS 1997:703 med ändring av förordning (1991:1121) med instruktion för Statens skolverk.

119Skolverket: Skolverkets allmänna råd om kvalitetsredovisning inom skolväsendet. Allmänna råd 1999:1.

120Skolverket: Kvalitetsredovisningar inom skolväsendet våren 1999 – översikt och analys av

8kommuners kvalitetsredovisningar. PM 1999-08-12.

79

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

och de kommunala huvudmännen inleddes. Samrådet innebar att Skolverkets medarbetare sökte upp kommunala huvudmän för att inleda en utvecklingsdialog om hur skolorna i kommunen kunde förbättras med utgångspunkt i arbetet med kvalitetsredovisningen.121 Inledningsvis var Skolverket något tveksamt inställd till den nya arbetsuppgiften. Bland annat konstaterade Riksrevisionsverket att Skolverket närmast motvilligt publicerade de allmänna råden om förordningen.122 Den nya uppgiften förändrade Skolverkets arbete från att vara inriktat mot att producera kunskapsunderlag till att direkt och aktivt stödja kommunerna i deras arbete med skol-

utveckling.123

I regleringsbrevet för 2000 fick Skolverket i uppdrag att till regeringen redovisa vilka åtgärder man vidtagit för att stödja kom- munernas arbete med att upprätta kvalitetsredovisningar, samt en värdering av effekterna av dessa åtgärder. Vidare skulle verket göra en bedömning av innehållet och kvaliteten i de aktuella dokumen- ten.124 Skolverket hamnade till en början i vissa svårigheter i arbetet med regeringsuppdraget eftersom det visade sig att det inte fanns några kvalitetsredovisningar i de kommuner som valts ut för projek- tet.125 Situationen medförde att Skolverket fick ändra inriktning på sitt arbete så att insatserna koncentrerades till att förbereda fort- satta studier under kommande år samt att ge information och stöd till kommuner och skolor för att främja deras kvalitetsarbete och implementering av Skolverkets allmänna råd126 om hur arbetet med kvalitetsredovisningarna skulle gå till.127

Hösten 2001 beslutade regeringen om ändringar av förord- ningen om kvalitetsredovisningar.128 Den nya förordningen innebar avgörande förändringar i förhållande till den ursprungliga. I den nya förordningen fastställdes att det var de nationella målen för utbildningen som skulle bedömas. Eventuella lokala mål skulle alltså inte beaktas vilket den tidigare förordningstexten inte uteslutit. Bedömningarna skulle dessutom göras utifrån verksamheten och

121Mats Ekholm: Vägval i Skolans historia, Årgång 5, Nr 1–2, 2005. Tidskrift från Föreningen för Svensk Undervisningshistoria, 104–106.

122Riksrevisionsverket: Skolverkets tillsyn. RRV 2001:24, 126.

123Mats Ekholm: ”Samverkan i styrningen”, Vägval i Skolans historia, tidskrift från Föreningen för svensk undervisningshistoria, årgång 5, 1–2, 2005, 104–106.

124I återrapporteringen till regeringen redovisade Skolverket förhållandena under tids- perioden januari 1998 till mars 2000.

125Skolverksprojektet KVAL (KVAlitet och Likvärdighet ), projektnummer 1308.

126Skolverket, Allmänna råd 1999:1.

127Nytell, 2006, s. 16.

128Förordning 2001:649 om ändring av förordningen om kvalitetsredovisning 1997:702.

80

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

inte som tidigare med skolplan och lokal arbetsplan som utgångs- punkt.129

Under 2001 och 2002 mötte företrädare för Skolverket repre- sentanter för ett stort antal kommuner i omfattande utvecklings- dialoger för att stödja kommunerna i deras kvalitetsarbete. Dialog- erna visade sig innebära utdragna samtal. De genomfördes inte vid ett enda tillfälle utan innebar serier av samtal, varav vissa sträckte sig över mer än ett år.130 Enligt Skolverket lämnades ingen kommun som saknade kvalitetsredovisning ”ifred”.131 Experimentet blev lyckat. En extern utvärdering av utvecklingsdialogerna utförd av ett danskt utvärderingsinstitut samt Skolverkets interna utvärderingar visade att kommuner och skolor ställde sig mycket positiva till att möta statliga representanter i samtal om den konkreta verksam- heten och som aktivt deltog som en part i att lösa praktiska pro- blem.132 Antalet kommuner som upprättat kvalitetsredovisningar hade dessutom ökat från 0 % till 97 % mellan åren 1998 och 2002. Även andelen redovisningar som Skolverket bedömde levde upp till författningskraven ökade från 0 % till 62 %.133

I sin utvecklingsplan för skolan 2002134 angav emellertid rege- ringen att uppdraget som Skolverket fått hösten 2000 att särskilt arbeta med att utveckla formerna för att stödja utvecklingen av skolan skulle avslutas135 trots att Skolverket bedömt verksamheten med utvecklingsdialogerna som framgångsrik. Bakgrunden var bland annat som framgår nedan i 2.7.6–2.7.7 den omfattande kritiken av Skolverkets arbetssätt som den statliga revisionen lagt fram i flera granskningar.

2.7.6Begränsad statlig tillsyn kritiseras

Mellan 1991 och 2008 ansvarade Skolverket för den statliga till- synen av skolan. Redan 1994 uttalade regeringen en uppmaning till Skolverket att öka omfattningen av tillsynsverksamheten. Vad till- synen borde omfatta och innebörden av tillsynsbegreppet var dock

129Nytell 2006, 78.

130Ekholm 2005, 104–106.

131Skolverket: Kvalitetsredovisning i landets kommuner samt Skolverkets åtgärder för att stödja detta arbete, dnr: 2001:3372. 2001.

132Ekholm 2005, 104–106.

133Nytell 2006, 17.

134Regeringens skrivelse Skr. 2001/2002:188: Utbildning för kunskap och jämlikhet – regering- ens utvecklingsplan för kvalitetsarbete i förskola, skola och vuxenutbildning.

135 Regeringens skrivelse Skr. 2001/2002:188, 26.

81

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

inte oomstritt. I en skrift från Riksrevisionsverket (RRV) 1996 konstateras att det rådde olika syn på hur tillsynsbegreppet skulle definieras. Begreppet användes enligt RRV ofta som en övergrip- ande beteckning för delvis olikartade verksamheter som normering, utvärdering, rådgivning och inspektion.136 Under 1980-talet hade tillsynen kommit att i ökad grad omfatta råd, stöd och stimulans för utveckling. I en proposition från början av 1980-talet hade rege- ringen beskrivit tillsynen i skolsystemet som redan börjat decentra- liseras på följande sätt:

Decentraliseringen har också medvetet inriktats på att öka de lokala politiska instansernas liksom andra gruppers inflytande över skolverk- samheten, vilket påverkar tillsynsarbetet […] tillsynsverksamheten ersätts med en tillsyn av indirekt karaktär. Denna betonar övergrip- ande planering och utvärdering samt handledning, rådgivning och stimulans för det lokala arbetet.137

Den vida och oprecisa definitionen av begreppet bidrog till en osäkerhet om hur tillsynen skulle genomföras. Frågan komplicera- des ytterligare av den diskussion om i vilken mån statlig tillsyn riktad mot kommuner och skolor överhuvudtaget skulle före- komma. Inför inrättandet av Skolverket hade till exempel Civil- departementet anfört att myndigheten inte borde få något tillsyns- uppdrag alls138.

Inledningsvis gjorde Skolverket en snäv tolkning av innebörden av sitt tillsynsuppdrag. Man skulle genom en strikt prövning mot lagar och regler kontrollera att huvudmannen följde de bestämmel- ser som fanns om skolverksamheten. Under de första åren utförde Skolverket inte någon planmässig tillsyn av den kommunala skolan. Den tillsyn som förekom var initierad genom enskildas anmäl- ningar mot skolor och kommuner. Därutöver förekom viss tillsyn av fristående skolor. Skolverket angav att uppföljning och utvärde- ring var den metod som i första hand skulle användas för att få kunskap om förhållandena i skolan. Tillsynen, det skarpaste instru- mentet för kontroll, skulle användas med urskiljning.139 De sank-

136 Riksrevisionsverket: Statlig tillsyn – ett förvaltningspolitiskt styrmedel. RRV 1996:10, 7. Se även Statskontoret 1998:8 Statens tillsyn över verksamhet i landsting och kommuner och SOU 2002:14 Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag.

137Proposition 1980/81:107 Om den statliga skoladministrationen m.m.

138Per Stengård: Perspektiv på förändring. En studie av Skolverkets tillkomst. Arbete inom ramen för kursen Högre förvaltningsutbildning för statstjänstemän. Handelshögskolan, Stockholm 1993. Refererad i Nytell 2006, 92.

139Nytell 2006, 92–93.

82

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

tionsmöjligheter mot kommuner som fanns i skollagen användes i princip inte.140

Så väl Riksdagens revisorer som Riksrevisionsverket (RRV) granskade Skolverkets roll och insatser under myndighetens första decennium. På förslag av riksdagens utbildningsutskott genom- förde Riksdagens revisorer redan riksdagsåret 1993/94, endast några år efter det att Skolverket inrättats, en granskning med in- riktning på verkets tillsynsuppgifter och kommunernas egenkontroll av skolverksamheten. I rapporten föreslog Revisorerna att riks- dagen skulle göra ett tillkännagivande till regeringen där det fram- gick att Skolverkets tillsyn borde utökas141 vilket också riksdagen gjorde.142

Även Riksrevisionsverket (RRV) kom i en granskning 1994 fram till slutsatsen att Skolverkets tillsyn borde öka. Skolverkets tillsyn hade under de första åren utgjort en obetydlig del av verk- samheten, även om omfattningen under hand ökat något. RRV ansåg att det inte fanns anledning att tona ned tillsynen och tillåta att den blev alltför försiktig. Skolverket hade trots uttalade poli- tiska ambitioner förbisett tillsynen av skolhuvudmännens ansvars- tagande för bland annat frågor som rörde hur huvudmännen upp- fyllde grundläggande statliga krav på verksamheten, menade RRV.143

För att komma tillrätta med de problem som framkommit angå- ende Skolverkets tillsynsarbete inrättade regeringen 1999 en nation- ell inspektionsnämnd, Kvalitetsgranskningsnämnden144. Nämnden var visserligen knuten till Skolverket, men fick egna uppdrag direkt från regeringen.145 Kvalitetsgranskningsnämndens utbildningsinspek- törer skulle lämna offentliga rapporter över sin granskning av en- skilda skolor och kommuner. Inrättandet av nämnden beskrevs som ett komplement till den tillsyn som Skolverket sedan tidigare be- drev.146 Bland annat Riksdagens revisorer menade dock att inrättan- det av nämnden riskerade att göra Skolverkets roll oklar för skolor och huvudmän.147

140SOU 2002:121, 99.

141Riksdagens revisorer: Riksdagens revisorers förslag angående tillsynen av skolan. 1993/94:RR11.

142Bet. 1994/95 UbU01.

143Riksrevisionsverket: Skolverket – central myndighet i ny roll. RRV 1994:14, 90.

144I 1985 års skollag fanns bestämmelser om statlig tillsyn enbart för fristående skolor. För skolväsendet i övrigt fanns bestämmelser om statlig tillsyn endast i instruktionen för Skol- verket och inte i skollagen.

145Kvalitetsgranskningsnämndens ledamöter utsågs av regeringen med Skolverkets general- direktör som ordförande.

146Nytell 2006, 106–107.

147Riksdagens revisorer 1998/99:RR8, 11.

83

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

Hösten 2001 kritiserade Riksrevisionsverket (RRV) åter Skol- verkets tillsyn i hårda ordalag. RRV menar att tillsynen utfördes alltför likformigt, inte fångade de väsentliga bristerna utan i stället behandlade marginella frågor som skol- och arbetsplaner. De bestå- ende effekterna av tillsynen på själva verksamheten var samman- fattningsvis små.148

2.7.71993–2002: Statliga revisionen kritisk till Skolverkets roll

Riksdagens revisorer var inte bara kritiska till Skolverkets sätt att sköta sitt tillsynsuppdrag. Utöver kravet på att Skolverket skulle öka sin tillsyn hade regeringen även utökat verkets främjande upp- gifter. Sammantaget hade regeringens styrning medfört att verkets olika uppgifter blivit allt svårare att förena och verkets roll gente- mot skolhuvudmän och skolor hade blivit alltmer oklar.149 Revisor- erna var nöjda med Skolverkets sätt att klara av sitt utvärderings- uppdrag men inte med uppgiften att åstadkomma förbättringar av skolorna i landet. Revisorerna konstaterade att

Skolverkets främjandeuppgift är problematisk. Uppgiften är mång- tydig och bidrar till att splittra verkets insatser. Verkets roll gentemot skolhuvudmän och skolor blir också oklar. Regeringen bör därför klar- göra Skolverkets roll och uppgift i arbetet med att främja skolutveck- ling. Begreppet att främja skolutveckling är alltför diffust och mång- tydigt för att fungera som en klar uppdragsbeskrivning i en myndig- hetsinstruktion. Begreppet bör därför ersättas. Uppgifter som rege- ringen vill att Skolverket utför på nationell nivå bör preciseras. På lokal nivå, i verkets kontakter med skolhuvudmän och skolor, bör verkets centrala uppgift vara att tydligt hävda nationella krav på utbildningen. Verket bör däremot inte ha något ansvar för lokalt utvecklingsarbete på de enskilda skolorna. Detta är rektors uppgift enligt skollagen.150

Våren 2002 publicerade Riksdagens revisorer ytterligare en gransk- ningsrapport.151 Revisorerna menade att kombinationen av Skol- verkets främjande respektive kontrollerande uppgifter var svåra att

148Riksrevisionsverket: Skolverkets tillsyn. RRV 2002:24.

149Riksdagens revisorer: Skolverket och skolans utveckling, rapport 1998/99:3.

150Riksdagens revisorer. Skolverket och skolans utveckling. Rapport 1998/99:3, Riksdagens revisorer, Stockholm

151Riksdagens revisorer: Statens styrning av skolan – från målstyrning till uppsökande bidrags- förmedling, rapport 2001/02:13.

84

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

förena och att denna situation blivit tydligare genom Skolverkets satsning på utvecklingsdialogerna.152

Revisorerna framhöll vidare att tillsynsbegreppet behövde för- tydligas och att Skolverkets tillsynsuppgift borde regleras i lag eftersom regeringen inte förmått Skolverket att bedriva en skarpare och mer omfattande tillsyn.153 När det gällde begreppet ”kommu- nernas egentillsyn”, som Skolverket använde, ansåg Riksdagens revisorer att termen var vilseledande och bidrog till att verkets till- syn blev otydligt, eftersom staten inte hade delegerat något ansvar för tillsynen till kommunerna. Revisorerna konstaterade dessutom att de specialdestinerade statsbidragen till skolan hade ökat.154 Revisorerna gjorde iakttagelsen att regeringen omvandlat Skolverket från en liten kunskapsorganisation till ett av sina viktigaste organ för att fördela medel till kommunerna. De specialdestinerade bidragen överensstämde dock inte alltid med vad kommunerna själva uppfattar som viktiga satsningar och identifierade behov. Bidragen förutsatte dessutom en anpassning av kommunernas planering och en relativt omfattande administrativ hantering för ansökningsförfarandet.

2.7.8Olika myndigheter för tillsyn och utveckling 2003

Mot bakgrund av de svenska elevernas försämrade studieresultat som började visa sig i internationella mätningar som genomfördes runt millennieskiftet, var det enligt regeringen nödvändigt att staten stärkte sin roll och tog ett tydligare ansvar för att följa upp och granska att de nationella målen nåddes och att huvudmännen upp- rätthöll kvaliteten i skolan.155 Regeringen bedömde i likhet med Riksdagens revisorer att Skolverkets dubbla uppgifter att både vara kontrollmyndighet och att ge utvecklingsstöd till kommunerna och andra skolhuvudmän var problematisk. De granskande uppgifterna skulle göras tydligare samt öka i omfattning och effektivitet sam-

152Riksdagens revisorer, rapport 2001/02:13, 40.

153Riksdagens revisorer, rapport 2001/02:13, 50.

154De så kallade Wärnerssonpengarna (proposition 2000/01:1) (Budgetpropositionen för 2001) som var ett specialdestinerat statsbidrag som syftade till att öka personaltätheten i skolan och som administrerades av Skolverket nämndes som ett exempel. Även de så kallade Ylva- pengarna för utveckling av lärarrollen togs upp i rapporten. Dessa specialdestinerade bidrag betalades ut efter ansökan direkt till Utbildningsdepartementet (97/305/S), och inte som brukligt i enlighet med den svenska förvaltningsmodellen, efter ansökan till förvaltnings- myndighet under regeringen. Hanteringen av Ylvapengarna innebar alltså att regeringen rundade Skolverket då de vände sig direkt till skolor och lärare.

155Regeringens skrivelse Skr. 2001/2002:188, 16.

85

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

tidigt som de separerades från den utvecklingsstödjande verksam- heten. Uppgifterna med att kontrollera respektive utveckla verk- samheten i skolan skulle därför skiljas åt. 156

En ny myndighet, Myndighet för skolutveckling (MSU), inrätta- des för att överta ansvaret för det skolutvecklande statliga upp- draget.157 Skolverket fick i och med denna reform ett mer renodlat kontrolluppdrag att ägna sig åt granskning och kvalitetsbedömning i form av tillsyn, uppföljning och utvärdering. Den organisatoriska förändringen innebar en prioritering av uppföljning, utvärdering och tillsyn medan anslagen till skolutveckling minskade.158

2.7.9Fortsatta brister i kommunernas skolutvecklingsarbete 2003–2008

Myndigheten för skolutveckling (MSU) inledde sin verksamhet 2003. Verksamheten var i allt väsentligt baserad på regeringsupp- drag med syftet att åstadkomma bättre studieresultat bland de svenska eleverna. Konkret innebar arbetet att myndigheten stöttade skolors kvalitetsarbete och förbättringsprocesser för att göra dem mer effektiva. Myndigheten arbetade även med att få till stånd ett ökat erfarenhetsutbyte mellan olika skolaktörer och med att till- gängliggöra framgångsfaktorer som forskningen och myndigheten själv identifierat.

I årliga rapporter till regeringen redogjorde Myndigheten för skolutveckling sina iakttagelser och analyser avseende skolans behov. Som en röd tråd genom dessa analyser löpte ledarskapets centrala betydelse för utvecklingsarbetet liksom behovet av att stärka skol- ans kunskapsuppdrag. De avgörande framgångsfaktorer som man bland annat identifierat handlade om att ha ett tydligt fokus på mål och resultat. Emellertid konstaterade MSU att många kommuner inte hade en tillfredsställande kontroll över vilka resultat som upp- nåddes i skolan. Det fanns ett stort behov av ökad resultatuppfölj-

156För att få till stånd en förstärkt statlig utbildningsinspektion, tillsyn och kvalitetsgransk- ning som omfattade såväl kommun- som skolnivån, presenterade regeringen i mars 2003 ett så kallat ”kvalitetsprogram för skolan”, som i sina huvuddrag anslöt till de intentioner som tidigare framförts i utvecklingsplanen 2002. Regeringskansliet: Alla skolor ska vara bra skolor

– regeringens kvalitetsprogram för skolan. U 2003/1353/S. 2003.

156Nytell 2006, 81.

157Nytell 2006, 81.

158I samband med inrättandet av MSU och förändringen av Skolverkets uppdrag bedömde

regeringen även att det inte längre fanns anledning att ha en särskild kvalitetsgransknings- nämnd, varför den avvecklades. Nytell 2006, 107. Ekholm 2005, 104–106.

86

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

ning inom skolväsendets samtliga verksamhetsformer. I många skolor saknades det tillräcklig kunskap om hur ett systematiskt och struk- turerat arbete med skolutveckling borde bedrivas. Ofta saknades en systematisk dokumentation av elevernas kunskapsutveckling och resultaten analyserades inte i tillräcklig omfattning för att kunna utgöra ett underlag för åtgärder. Metoder för arbetet med uppfölj- ning behövde förbättras på alla nivåer i ansvarskedjan liksom stödet i arbetet att uppnå måluppfyllelse. Förutsättningarna för att driva det lokala skolutvecklingsarbetet varierade dessutom stort mellan olika kommuner och skolor. Generellt sett hade mindre kommuner och skolor större behov av nationellt stöd än större. Den socio- ekonomiska situationen påverkade också behovet av stöd utifrån. De områden där skolchefer och rektorer främst efterfrågade stöd och kompetensutveckling handlade om kunskapsbedömning, betyg- sättning, kvalitetsutveckling samt integrations- och mångfaldsfrågor.

Givet de problem med det lokala utvecklingsarbetet som MSU iakttagit ansåg myndigheten att det statliga nationella stödet till det lokala skolutvecklingsarbetet var en viktig förutsättning för att resultaten i den svenska skolan skulle kunna förbättras och för att lärarna skulle lyckas med att få fler elever att nå de nationella målen.159

2.7.10Ny statlig skolorganisation 2008

Hösten 2006 förlorade Socialdemokraterna regeringsmakten och den borgerliga alliansregeringen tillträdde. Regeringsskiftet med- förde förändrade prioriteringar i statens styrning av skolan. I februari 2008 lade alliansregeringen fram en proposition för riksdagen där omfattande förändringar i den statliga skoladministrationen före- slogs i syfte att få till stånd en tydligare och mer ändamålsenlig myndighetsstruktur. Den befintliga ansvarsfördelningen mellan staten, kommuner och andra huvudmän, skolor och verksamheter skulle visserligen respekteras och understödjas men statens ansvar i det mål- och resultatstyrda skolsystemet behövde förtydligas, ren- odlas och begränsas till sådana kärnuppgifter som följde av denna ansvarsfördelning. Regeringen framhöll att kvalitetsutvecklingen i ett mål- och resultatstyrt skolväsende först och främst var ett ansvar för varje huvudman och skola. Verksamhetens självbestämmande

159 Myndigheten för skolutveckling: Skolutveckling – för bättre resultat och måluppfyllelse,

2008, 8–11.

87

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

och den professionella friheten för lärare och rektorer borde öka. Av den anledningen skulle de statliga utvecklingsinsatserna begränsas.160 De nationella utvecklingsinsatserna borde för att genomföras kunna motiveras utifrån ansvaret för likvärdigheten i utbildningen över landet och ta sin utgångspunkt i nationellt identifierade behov. Dessutom skulle det föreligga ett tydligt mervärde i att insatsen gjordes av staten.161

För att få till stånd en tydligare och mer ändamålsenlig ansvars- fördelning mellan de statliga myndigheterna på skolområdet för- ändrades Skolverkets uppgifter. Verket skulle ansvara för uppfölj- ning, utvärdering, styrdokument och visst utvecklingsstöd162. Vad gällde ansvaret för tillståndsprövning för fristående skolor, tillsyn och kvalitetsgranskning överfördes detta uppdrag till en ny myndig- het, Statens skolinspektion163. Myndigheten för skolutveckling och Nationellt centrum för flexibelt lärande avvecklades. Vissa kärn- uppgifter avseende nationella utvecklingsinsatser som dessa myndig- heter ansvarat för överfördes till Skolverket, men inte alla. Special- pedagogiska institutet och Specialskolemyndigheten avvecklades också och ersättas av Specialpedagogiska skolmyndigheten.164

Förändringarna i myndighetsstrukturen inom skolväsendet skulle enligt regeringen ses som en del av effektiviseringen av statsförvalt- ningen. Genom att skapa en tydlig och överskådlig myndighets- struktur med klara ansvarsförhållanden skulle förutsättningar ges för skolmyndigheternas arbete med att på bästa möjliga sätt under- stödja en god måluppfyllelse inom skolväsendet.165

De förändringar som genomfördes i den statliga skoladministra- tionens organisation innebar att ökad tonvikt lades vid den statliga tillsynen i syfte att åstadkomma en ökad likvärdighet i utbildningen och förbättra elevernas studieresultat. Mot bakgrund av den kritik av Skolverkets arbete som hade framförts kan man konstatera att

160Proposition 2007/08:50 Nya skolmyndigheter, Utbildningsutskottets betänkande 2007/08:UbU13, Riksdagsskrivelse 2007/08:161.

161Insatser som bedömdes som lämpliga att genomföra på nationell nivå var insatser för genomförande av reformer, viss kompetensutveckling och information om verksamhets- området.

162Skolverket föreslogs också ha sektorsansvar för handikappfrågor.

163Skolinspektionen skulle även bli värdmyndighet för Skolväsendets överklagandenämnd. Barn- och elevombudet för likabehandling inordnas dessutom i Skolinspektionen.

164Vissa uppgifter rörande stöd till utbildning för vuxna med funktionshinder fördes från Nationellt centrum för flexibelt lärande till den nya Specialpedagogiska skolmyndigheten. Vidare avvecklades Socialstyrelsens institut för särskilt utbildningsstöd som institut inom Socialstyrelsen och verksamheten överfördes till Specialpedagogiska skolmyndigheten. Proposition 2007/08:50, Utbildningsutskottets betänkande 2007/08:UbU13, Riksdags- skrivelse 2007/08:161.

165Dir. 2008:28 Avveckling av vissa myndigheter på utbildningsområdet m.m.

88

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

inrättandet av Skolinspektionen var logisk och följdriktig. Olika regeringar hade sedan 1994 och återkommande därefter uttalat en vilja att Skolverket skulle öka tillsynen, och renodlingen av verkets uppdrag 2003 med ett ökat fokus på tillsyn och kvalitet hade varit ett organisatoriskt försök att åstadkomma detta. Inrättandet av Skolinspektionen 2008 innebar ytterligare en politisk prioritering och förstärkning av den statliga tillsynen och efterhandskontrollen av skolans verksamhet.

2.7.11Effekten av tillsynen som styrinstrument

Skolinspektionens uppgift är att kontrollera att den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra före- skrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver skolverksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen.166

Givet statens ökade fokus på tillsyn kan man fråga sig vilka effekter den haft på enskilda skolor och huvudmän i praktiken. Skolverket och sedermera Skolinspektionen har i sina rapporter under 2000-talets första decennium gjort bedömningen att brister, trots att de påtalats, kvarstått år från år. Trots att Skolverket och Skolinspektionen till exempel årligen påpekat att ett betydande antal elever i kommunerna inte nått den miniminivå av kunskaper som alla elever ska uppnå enligt de nationella målen har inte kom- munerna givit en sådan respons att förutsättningarna för elevernas lärande påtagligt förbättrats.167 En återkommande kritik som Skol- inspektionen riktar mot rektorer och huvudmän är att de brister i sin kartläggning av skolans styrkor och svagheter.168

Ekonomistyrningsverket (ESV) publicerade 2006 en utvärdering av Skolverkets inspektionsverksamhet. Utvärderingen omfattade enkätstudier riktade till politiker, tjänstemän, rektorer och lärare i de kommuner som blivit föremål för tillsynsbesök hösten 2003 och våren 2004, motsvarande 38 kommuner. Resultaten visade att res- pondenterna överlag gav ett gott betyg åt inspektörerna och inspek- tionernas genomförande. Samtidigt uppgav de flesta som besvarade

16626 kap. § 2, Skollagen 2010:800.

167Skolverket: Skolverkets utbildningsinspektion: en sammanfattning av resultat och erfaren- heter under tre år. 2007. Skolinspektionen: Tillsyn och kvalitetsgranskning, 2009. Camilo von Greiff: Lika skola med olika resurser? En ESO-rapport om likvärdighet och resursfördelning. 2009.

168Skolinspektionen: En skola med tilltro lyfter alla elever, 2012.

89

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

enkäten att de områden som inspektionen haft synpunkter på redan var kända problemområden för dem. Det betydde dock inte att inspektionen saknade effekt. Inspektörernas påpekanden tydlig- gjorde brister eller förbättringsområden och skolorna hade med hjälp av inspektionen fått ”ork” att ta tag i bristerna. En tidigare- läggning av åtgärder kunde därför sägas vara den största effekten av inspektionen. Även om den största andelen av respondenterna ansåg att inspektionens syfte var att kontrollera verksamheten betraktade många den också som ett stöd för utveckling. Samman- fattningsvis konstaterade ESV att de tillfrågade grupperna i kom- munerna överlag ställde sig positiva till inspektionen och att respondenterna såg fördelarna med dessa framför nackdelarna.169

I en studie från 2013 som genomförts inom ramen för forsk- ningsprojektet Inspektion som styrning. Skolinspektion och utbild- ningsstyrning i Sverige, England och Skottland 170 behandlas olika effekter av den regelbundna tillsyn som Skolinspektionen genom- fört sedan 1 juli 2011 då nya regler om tillsynen trädde i kraft. (Se vidare bilaga 3 till föreliggande betänkande.) I undersökningen som fokuserar på rektorernas situation, framkommer att förberedel- serna inför Skolinspektionens besök visserligen tar mycket tid och resurser i anspråk, men att rektorerna uppfattar att tillsynen inne- burit att flera positiva processer påbörjats. Erfarenhetsutbyten och åtgärdsfokuserade dialoger som förts både inom professionen på de inspekterade skolorna specifikt (exempelvis med lärarlag) men också på ett mer övergripande plan (inom rektorskollegier) är exempel på detta.

En generell ståndpunkt hos de intervjuade rektorerna är dess- utom att de åtgärder som vidtagits med anledning av de brister som uppmärksammats vid inspektionerna lett till förbättringar. Den regelbundna tillsynen har bidragit till att främja en ökad med- vetenhet om lagar och förordningar bland rektorer och huvudmän, en medvetenhet som bekräftas av tjänstemän i olika befattningar inom Skolinspektionen.

Den regelbundna tillsynen har vidare bidragit med stöd till rektorerna för att, i rollen som operativt ansvarig för skolans verk-

169Ekonomistyrningsverket: Skolverkets utbildningsinspektion – ger den några effekter? Effekt- utvärdering genomförd på uppdrag av Skolverket. Januari 2006.

170Forskningsprojektet är finansierat av Vetenskapsrådet, nr 2009-5770. Engelsk projekt- titel: Governing by inspection. School inspection and education governance in Sweden, England and Scotland. Se vidare Berg m.fl.: Skolans kommunalisering och de professionellas frirum.

2013, bilaga 3 till föreliggande betänkande.

90

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

samhet, driva utvecklingsarbete framåt på lokal nivå.171 Skolinspek- tionens resultat används i syfte att legitimera beslut om att initiera utvecklingsinsatser, liksom beslut om omprioriteringar av sedan tidigare kända utvecklingsbehov. Dessutom har rektorerna haft användning av inspektionsrapporterna i dialogen med huvudmän och politiker. Skolinspektionens beslutsrapporter kan också användas som underlag gentemot skolans huvudman för att legitimera verk- samhetens behov av utökade finansiella resurser, eller åtminstone ”för att freda det man har” som en rektor vars verksamhet utsatts för besparingskrav från huvudmannen uttrycker det. Tillsyns- rapporten har därmed en stödjande funktion; dels genom att utgöra ”ett kvitto” på att rektor styrt skolan i en gynnsam utvecklings- riktning men också genom dess presumtiva funktion som argumen- tationsunderlag i förhandlingar om resurstilldelningar med huvud- mannen.

I studien refereras också forskning som bekräftar iakttagelserna i undersökningen. Dessa iakttagelser utmanar vanliga föreställ- ningar om att skolinspektioner utgör ett politiskt verktyg för att utöva top-down-styrning på skolan. Resultaten visar i stället att inspektionerna kan utgöra en potentiell styrresurs även ur ett bottom-up-perspektiv.

Som kommer att utvecklas i ett särskilt kapitel (kap. 5) finns dock även risker med tillsynen. En risk är att ett allt för stort fokus läggs på att granska formerna för verksamheterna och att den sköts i enlighet med gällande föreskrifter snarare än att granska det faktiska utfallet av skolans eller huvudmannens arbete. Ett annat potentiellt problem finns i att indikatorer väljs med hänsyn till att de ska vara möjliga att mäta, snarare än med hänsyn till vad som definierar god utbildning. Valet av tydligt mätbara indikatorer riskerar att framkalla beteenden som visar lydnad mot systemet snarare än uppmuntrar till ett ansvarsfullt agerande av huvudmän och de professionella grupperna i skolan. I den refererade forskar- studien ges exempel på åtgärder som snarare innebär en anpassning i syfte att visa upp en fasad som tillmötesgår krav från tillsyns- myndigheten (”window dressing”) än en reell förbättring av under- visningen. Det bör dock påpekas att Skolinspektionen i sitt arbete utgår från krav som ställts upp i de författningar myndigheten har i uppdrag att tillämpa och att det således är riksdag och regering som

171 Just detta har hög överensstämmelse med resultat som presenterades i Ekonomistyrnings- verkets effektutvärdering av den tidigare inspektionens – då kallade Utbildningsinspektionens

– verkningar (se Ekonomistyrningsverket, 2006).

91

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

bär det yttersta ansvaret för utformningen av inspektionens verk- samhet.

Andra aspekter på möjliga effekter av Skolinspektionens tillsyn som omnämns i forskningsrapporten är att tillsynens fokus på avvikelserapportering medför allvarliga konsekvenser för skolorna, inte minst med hänsyn till det mediala intresset för inspektions- rapporterna. Den negativa synen på skola och utbildning generellt förstärkts genom Skolinspektionens retorik, enligt kritikerna. Sedan de aktuella intervjuerna genomfördes har Skolinspektionen revide- rat sina beslutsformuleringar, liksom strukturen i besluten. Föränd- ringarna grundar sig bland annat på kritiken från skolor och huvud- män.

Offentliggörandet av Skolinspektionens granskningsrapporter och det upplevda mediala intresset sägs enligt forskarrapporten ha effekter på främjandet av en utbildningsmarknad. Givet den befint- liga möjligheten att välja skola bör man beakta att inspektionens rapporter är en viktig källa för elever, föräldrar och skattebetalare att få insyn och kunskap om de alternativ som erbjuds.

2.7.12Den kommunala styrningen av skolan under senare år

Det finns få undersökningar av hur styrningen av skolan praktiskt fungerar i kommunerna med avseende på ansvars- och rollfördel- ning. Den utredning som föregick 2011 års läroplan för grund- skolan172 menade att ansvarsmodellen för den svenska skolan, det vill säga mål- och resultatstyrningsprincipen, inte var tydlig för vare sig den nationella, kommunala eller lokala nivån. Det fanns många exempel på att rollfördelningen mellan kommun och skola inte hade förståtts och upprätthållits. Även rollfördelningen mellan rektors ansvar och skolhuvudmannens ansvar var oklar. Staten hade över tid dessutom agerat på ett sätt som kunde ha bidragit till otyd- ligheten.

Några studier som behandlar den kommunala styrningen av skolan har emellertid presenterats under senare år. Skolverket publicerade 2011 en undersökning av hur det kommunala huvud- mannaskapet för skolan gestaltar sig i praktiken två decennier efter kommunaliseringsreformen. Studien byggde på intervjuer med

172 SOU 2007:28.

92

SOU 2014:5 Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

politiker och tjänstemän i åtta kommuner173 och visade att de stat- liga styrsignalerna att arbeta för ökad måluppfyllelse i skolverk- samheten inte fått tillräckligt genomslag och att det fanns en otyd- lighet när det gäller hur kommunerna hanterade sitt huvudmanna- skap för skolan. Kommunens skoluppdrag delegerades ofta till en nämnd eller förvaltning, men det var oklart hur det delegerade ansvaret styrdes och följdes upp av de studerade kommunledning- arna.

Skolverket menade också att det fanns indikationer på att de undersökta kommunledningarna inte styrde skolverksamheten uti- från ett samlat statligt uppdrag. De statliga målen för skolan sågs i vissa fall som långsiktiga visioner, inte som mål att uppfylla. Vissa statliga krav prioriterades inte, vilket fått till följd att nationella mål sorterats bort och nationellt satta målnivåer sänkts. Resursfördel- ningen gjordes också schablonmässigt och inte utifrån en analys av lokala förutsättningar och behov för att nå de nationella målen. Oklarheten kring ansvarsfördelning, styrning och uppföljning var vidare stor. Detta försvårade samspelet mellan förvaltning, nämnd och kommunledning. Styrningen tenderade att ensidigt vara inrik- tad på att uppnå goda resultat i förhållande till vissa nyckeltal och jämförelser, vilket Skolverket menade kunde bidra till att förklara de bestående bristerna i så grundläggande förutsättningar för skol- verksamhetens kvalitet som rektors ledarskap, lärarnas behörighet, undervisningens kvalitet och en resursfördelning som utgår från olika skolors behov. Studien visade sammantaget enligt Skolverket, hur kommuners tolkning av sitt huvudmannauppdrag kan hindra dem att agera för att öka likvärdigheten och väsentligt förbättra måluppfyllelsen i skolan. 174

Sveriges kommuner och landsting (SKL) delade inte Skolverkets bild av det kommunala huvudmannaskapet. Man ifrågasatte påstå- endet att det skulle vara oklart för många kommunpolitiker var ansvaret för resultaten i skolan låg och menade att myndighetens slutsatser var överilade eftersom undersökningen endast omfattade 3 procent av landets kommuner. SKL kritiserade i stället Skolverket för att en mycket liten del av myndighetens arbete riktade sig direkt till skolhuvudmännen. Skolverket vände sig i stället nästan alltid direkt till rektorer och lärare, menade SKL. Enligt SKL hade

173Eftersom studien endast omfattar åtta kommuner, påpekar myndigheten att resultaten inte kan generaliseras till att omfatta samtliga kommuner. Ambitionen är i stället att peka på mönster och problembilder som kan vara relevanta att reflektera över och diskutera även för kommuner som inte ingår i studien. Skolverket: Kommunalt huvudmannaskap i praktiken, 9.

174Skolverket: Kommunalt huvudmannaskap i praktiken, 2011, 6–7.

93

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

Skolverket genom att ”köra slalom runt kommunledningen” bidragit till den eventuella oklarhet som man hävdade rådde i vissa av landets kommuner.175

År 2012 publicerades en studie av forskaren Maria Jarl som genomfört två fallstudier av kommunernas styrning av skolan och hur kommunerna hanterade sitt uppdrag som skolhuvudmän. Fall- studierna var gjorda i två kommuner, en liten och en stor räknat i invånarantal.

I den lilla kommunen strävade förvaltningsledningen efter att upprätthålla en tydlig gränsdragning mellan politiker och skolans verksamhetsföreträdare, medan politiker och rektorer ifrågasatte den hierarkiska organiseringen och i stället förespråkade och upp- skattade direkta kontakter mellan politiker, rektorer och föräldrar i högre utsträckning. Denna kamp mellan olika förvaltningsideal skapade frustration, i synnerhet hos förvaltningsledningen som menade att frågor kom upp på den ansvariga nämndens dagordning utan att ha beretts inom förvaltningen i vederbörlig ordning. Risken med detta var att beslut kunde fattas på bristfälliga underlag och att medborgarnas lika rätt att gör sin röst hörd urholkades.

I den större kommunen var avståndet mellan politiker och med- borgare längre och kontaktvägarna mellan medborgare, verksam- heter och politiker i högre utsträckning formaliserade. Såväl rektorer som politiker uppfattade att det i princip var förbjudet att tala med varandra. Detta system var sannolikt mer befrämjande av medborg- arnas lika möjligheter enligt Jarl, men avsaknaden av kontakter mellan verksamhet, medborgare och politiker kunde få andra nega- tiva konsekvenser för demokratin.

Studien visade vidare att rektorerna upplevde konflikter mellan den statliga och den kommunala styrningen. De upplevde även att konflikter ibland kunde uppstå mellan den kommunala styrningen och lärarkårens krav och förväntningar på verksamheten. Rektorer- nas sätt att hantera dessa konflikter skiljde sig åt beroende på om de var verksamma i den lilla eller stora kommunen. Rektorerna i den stora kommunen identifierade sig i första hand med rollen som kommunal chefstjänsteman, medan rektorerna i den lilla kommu- nen tycktes sätta sin lojalitet med det statliga uppdraget och lärar- kårens professionella värderingar främst.

175 Maria Stockhaus (kommunalråd (M) och ordförande i barn- och ungdomsnämnden, Sollentuna): ”Skolverkets arbetsmetoder skapar oklart ansvar”, debattartikel i Dagens samhälle 2012-01-27.

94

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

Även politikernas förhållningssätt skilde sig åt mellan den lilla och den stora kommunen. I den stora kommunen såg politikerna sig i första hand som företrädare för sina respektive partier med ideologiska debatter som följd. De upprätthöll även ett avstånd till verksamheterna. Politikerna i den lilla kommunen värnade i stället närheten till verksamheten och de egna kontakterna med rektorerna. De uppfattade sig i första hand som verksamhetens företrädare och hyste större tilltro till politikens möjligheter att styra verksam- heten än vad som var fallet i den större kommunen.176

Även om mer forskning behövdes för att verifiera generaliser- barheten av undersökningens resultat framhöll Jarl att det var hennes övertygelse att organiseringen i andra större respektive mindre kommuner uppvisade liknande särdrag oberoende av politiska majoriteter.

2.7.13Olika förutsättningar för skolutveckling i kommunerna

Staten gjorde under 1990-talet flera satsningar på skolutveckling där särskilda medel avsattes.177 I samband med förändringen av den statliga skolförvaltningens organisation 2008 angav regeringen att nationella utvecklingsinsatser skulle kunna motiveras utifrån ansvaret för skolans likvärdighet över landet samt ta sin utgångspunkt i nationellt identifierade behov. I det mål- och resultatstyrda skol- väsendet skulle kvalitetsutvecklingen på lokal nivå främst vara ett ansvar för varje huvudman, skola och verksamhet.178 Ansvaret för kvalitetsutveckling ligger därmed främst på lokal nivå.

Sedan 2006 har flera specialdestinerade bidrag till skolan som kan beviljas efter ansökan utgått parallellt med de generella stats- bidragen till kommunerna. Staten har genom särskilda satsningar velat uppmuntra kommunerna att arbeta med vissa frågor och om- råden. För att de statliga bidragen ska beviljas har det i många fall krävts att skolhuvudmannen ska medfinansiera projekten. Skol- verket har i olika sammanhang kunnat konstatera att det är stor skillnad mellan nyttjandegraden av de specialdestinerade statliga bidragen mellan olika kommuner och olika fristående skolhuvud-

176Jarl 2012, 149–157.

177De så kallade Wärnerssonpengarna med syftet att öka antalet vuxna i skolan, Ylva- pengarna som syftade till att utveckla lärarnas yrkesroll och ITiS-projektet (IT i skolan) är exempel på sådana statliga satsningar.

178Proposition 2007/08:50.

95

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

män.179 Olikheterna beror inte på att endast de som har behov av insatsen ansöker om de statliga pengarna. I stället är det andra faktorer än behov som styr nyttjandet av de specialdestinerade statsbidragen. Kapaciteten att ta emot och medfinansiera de statliga satsningarna varierar till exempel mycket mellan kommunerna. Vissa kommuner bedömer att de inte har råd att skjuta till medel till medfinansieringen som ofta krävs. Andra saknar tillräckliga administrativa resurser för att kunna ansöka om bidragen. Vissa av de kommuner som ansöker om de statliga medlen omfördelar dess- utom pengar från den ordinarie skolbudgeten till andra av kommu- nens verksamheter vilket får till följd att skolan trots de extra- utvecklingsmedlen inte får det resurstillskott som staten avsett.

Ett återkommande mönster är att små kommunala huvudmän och enskilda huvudmän mer sällan tar del av de statliga special- destinerade bidragen till skolutveckling. Eftersom detta mönster uppträtt under flera år finns en risk att de olika förutsättningarna mellan huvudmännen ökar över tid vilket kan ge negativa konse- kvenser för skolans likvärdighet. Att de kommunala huvudmännen utnyttjar de statliga satsningarna så olika innebär också att eleverna får olika förutsättningar beroende på var i landet de bor.

För de kommuner som tar del av de olika statliga satsningarna finns å andra sidan en risk för att de passiviseras från att ta sitt huvudmannaansvar för att förbättra sin skolverksamhet då man uppfattar att skolutveckling är en statlig- snarare än en huvud- mannafråga. I de kommuner som utnyttjat de statliga bidragen har effekten av satsningen många gånger blivit kortvarig och utveck- lingsprojekten har upphört när de statliga pengarna tagit slut. Efter- som staten inte regelmässigt ställer krav på att insatserna ska ut- värderas blir det dessutom svårt att veta vilka effekter de haft.180

Enligt Skolverket behöver huvudmännen fortsatt statligt stöd för att kunna ta ansvar för den lokala skolutvecklingen. Bland annat har huvudmännen fortsatt behov av att få information om skolans samlade uppdrag och av den anledningen har Skolverket aviserat att man avser stärka dialogen mellan myndigheten och huvudmännen i syfte att ge huvudmännen bättre förutsättningar att ta sitt ansvar för skolan. Detta är viktigt, menar Skolverket, eftersom många huvudmän verkar under parallella förväntningar från å ena sidan de kommunala styrsignalernas krav på nyckeltal i årliga mål- och budgetdokument och å andra sidan nationella krav i läro- och kurs-

179Skolverket: Skolverkets lägesbedömning 2013, rapport 387. 13.

180Skolverket: Nyttjande av statliga satsningar inom skolområdet. Internt arbetsmaterial, 2013.

96

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

planer.181 Det finns ett behov av att få dessa styrsystem att bättre hänga ihop.

Förutom Skolverket arbetar även kommunernas intresseorgani- sation Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) med att stödja kommunerna i deras skoluppdrag. Bland annat deltar hälften av landets kommuner i utvecklingsprojekt som organisationen driver och som syftar till att stärka skolans ledning, förbättra resultaten i matematik, minska avhoppen från gymnasieskolan samt att utveckla arbetssätt för lärare och skolledning.182 SKL publicerar också rappor- ter till stöd för kommuner och skolor samt öppna jämförelser för grundskolan och gymnasieskolan där kommunerna rankas med utgångspunkt i kvalitet, resultat och kostnader.183

2.7.14Formellt oförändrat ansvar men reellt starkare central styrning

Regeringen har sedan 2006 initierat ett stort antal reformer på skol- området. Bland regeringens satsningar som gjorts sedan 2006 åter- finns följande reformer:

införandet av karriärtjänster för lärare

ny lärarutbildning

fortbildningssatsningar på lärarnas och rektorernas kompetens bland annat inom ramen för Lärarlyftet och Rektorslyftet

införandet av lärarlegitimation och skärpta behörighetsregler för lärare

nya läroplaner

en ny betygsskala

betyg fr.o.m. årskurs 6

nationella prov i fler ämnen och årskurser

riktade åtgärder i form av bland annat en läsa-, skriva- och räkna-satsning

181Skolverket 2011.

182Sveriges Kommuner och Landsting: Myter om skolan hindrar utveckling, 2013.

183Sveriges Kommuner och Landsting webbplats www.skl.se, 2013-12-10.

97

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

utökad undervisningstid i matematik i årskurs 1–3 i kombination med Matematiklyftet (en fortbildningssatsning för matematik- lärare)

utökad undervisningstid i svenska för nyanlända elever

ny skollag

inrättandet av Skolinspektionen som fått förstärkta sanktions- möjligheter

ny gymnasieskola184

Sammantaget innebär insatserna att staten i högre utsträckning än under 1990-talet styr skolan trots en formellt sett oförändrad ansvarsfördelning. De nya reformerna har omfattat olika områden inom skolväsendet, flertalet med syftet att förbättra elevernas studieresultat samt att säkerställa kompetensen och förutsättning- arna för lärarna att arbeta på ett ändamålsenligt sätt.

Genom riksdagens beslut om en ny skollag185 2010 anpassades lagen till den ansvarsfördelning som råder på skolområdet sedan början av 1990-talet. Den tidigare skollagen (1985:1100)186 trädde i kraft den 1 juli 1986 och var resultatet av en huvudsakligen författ- ningsteknisk och språklig översyn av skollagen från 1962. Det fanns mot denna bakgrund föga spår av den diskussion om decentra- lisering och avreglering som förts under 1970- och 1980-talen.187 År 2002 presenterade 1999 års skollagskommitté188 sitt slutbetän- kande med förslag till ny skollag. Enligt den parlamentariskt sam- mansatta kommitténs direktiv189 skulle utredningen föreslå hur skollagen kunde moderniseras genom att förenklas och förtydligas samt bättre anpassas till ett målstyrt skolväsende och till den ansvarsfördelning som rådde mellan stat och kommun. Kommittén skulle vidare överväga hur skollagen borde utformas för att tydlig- göra det kommunala ansvaret för utbildningens kvalitet och lik-

184Utbildningsdepartementet: Mer kunskap och högre kvalitet i skolan. PM 2013-09-13. Regeringens webbplats www.regeringen.se

185Skollagen 2010:800. Enligt lag (2010:801) om införande av Skollagen (2010:800) ska den nya skollagen tillämpas på utbildning och annan verksamhet från och med den 1 juli 2011. I lagen finns även övergångsbestämmelser om övergången från den gamla skollagen till den nya. Enligt dessa övergångsbestämmelser ska 1985 års skollag fortfarande tillämpas för utbildning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan som påbörjas före den 1 juli 2011. Den nya skollagen ska tillämpas på vuxenutbildningen från och med den 1 juli 2012.

186Skollagen 1985:1100.

187SOU 2002:121, 87.

1881999 års skollagskommitté (U 1999:01).

189Dir. 1999:15. Tilläggsdirektiv 2002:9.

98

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

värdighet. Den politiska beredningen av ärendet gick emellertid i stå och resulterade inte i något beslut om ny skollag. Trots att löp- ande förändringar av 1985 års skollag gjordes blev konsekvensen av detta att skolan under ytterligare ett knappt decennium fick verka med stöd av en lag som inte var anpassad efter den övergripande struktur som införandet av mål- och resultatstyrningen samt kom- munaliseringen av skolan inneburit.

De övergripande förändringarna i 2010 års skollag rör lagstift- ningens struktur som enligt regeringen blivit mer logisk och bättre avspeglar hur skolsystemet har utvecklats på senare år. Lagtexten har vidare förenklats och förtydligats samt anpassats till ett mål- styrt skolväsende och till den ansvarsfördelning som råder mellan stat och kommun. I samband med regeringens förslag till ny skollag bedömde regeringen att de skärpta kraven på tätare och mer syste- matiska utvärderingar av skolans kvalitet, bland annat genom utök- ningen av inspektionsverksamheten och fler nationella prov, inne- burit att det inte längre fanns samma behov av en detaljerad regle- ring av hur kvalitetsarbetet skulle bedrivas lokalt. Genom riksdagens beslut om ny skollag avskaffades mot denna bakgrund bestäm- melserna om skolplaner190, lokala arbetsplaner191 och kvalitetsredo- visningar192 Varken ansvarsfördelningen mellan stat och kommun eller mellan beslutsfattare, lärare och rektorer har emellertid förändrats genom beslutet om den nya skollagen.193 Decentraliseringen av beslut enligt principerna i ansvarspropositionen borde dessutom inte bara behållas utan också utvecklas.194

Den statliga Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan konstaterar att den statliga styrningen och kontrollen har ökat. Detta har skett samtidigt som valfrihetsreformer har lett till att skolutbildningen erbjuds på en marknad med skolor i både offent- lig och privat regi. Det saknas dock forskning som belyser vad detta betyder för den statliga styrningen.195

1902 kap. 8 § Skollagen 1985:1100.

191Se de tidigare skolformsförordningarna, till exempel 2 kap. 23 § Grundskoleförordningen.

192Förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet.

193Regeringens webbplats 2013-03-20 http://www.regeringen.se/sb/d/12022/a/128212

194Proposition 2009/10:165, 246–250. Även de till skollagen relaterade förordningar som reglerar de olika skolformerna ändrades som en konsekvens av den nya skollagen. Bland annat har regeringen beslutat om en ny gymnasieförordning (2010:2039) och skolförord- ningen (2011:185) har ersatt den tidigare grundskoleförordningen, sameskolförordningen, särskoleförordningen och specialskoleförordningen. Uppgift från Skolverkets webbplats 2013-03-22, www.skolverket.se/lagar-och-regler/forordningar

195SOU 2013:30, 13.

99

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

2.8En översiktlig jämförelse med Finland, Danmark och Norge

Låt oss efter denna genomgång av den svenska kommunalisering- ens drivkrafter och genomförande höja blicken och översiktligt jämföra med förhållandena i tre andra nordiska länder. Hur är skolan organiserad i Finland, Danmark och Norge? Har skolan där förblivit statlig och är verksamheten annorlunda?

2.8.1Finland

Den historiska utvecklingen av skolan i Finland liknar fram till 1990-talet till stora delar utvecklingen i Sverige. Skolplikt infördes 1921 och mellan åren 1972 och 1978 infördes en nioårig enhets- skola i hela Finland. I början av 1970-talet riktades kritik mot skolan utifrån ett likvärdighetsperspektiv. Ett reformarbete initierades där- för mot en mer sammanhållen enhetsskola som skulle ge alla elever samma utbildningsmöjligheter. Skolan gjordes mer enhetlig och gruppindelningar baserade på elevernas kunskaper togs successivt bort. En gemensam läroplan för hela grundskolan utvecklades. Reformerna mötte starkt motstånd vid tidpunkten, bland annat kritiserades de för att inte skapa likvärdighet utan likformighet.196 I samband med framväxten av enhetsskolan förändrades och pro- fessionaliserades lärarutbildningen 1979 och en femårig master- utbildning infördes. Konsekvenserna av reformerna blev en centralt styrd skola och fram till 1985 var den finska skolan i hög grad stat- ligt reglerad och kontrollerad.197 Därefter har det lokala inflytandet ökat och såväl kommunerna som lärarna har fått ökat inflytande över skolpolitiska reformer.198 Ett förändringsarbete inleddes om- kring 1990 som syftade till att skapa en skola präglad av ”tilltro”.199 Uppbyggandet av ömsesidigt förtroende beskrivs som en föränd- ring från en byråkratisk central administration till en decentralise- rad kultur, där politiska ledare litar på att lärare tillsammans med rektorer, föräldrar och kommuner vet hur de på bästa sätt ska ut-

196Pasi Sahlberg: Finnish Lessons: What can the world learn from educational change in Finland? New York: Teachers College Press 2011, 21 ff.

197Pasi Sahlberg: ”A short history of educational reform in Finland”, 2009, 27; Sahlberg 2011, 21 ff.

198Erkki Aho, Kari Pitkänen och Pasi Sahlberg: ”Policy Development and Reform Principles of Basic and Secondary Education in Finland since 1968”, Education Working Paper Series of the World Bank 2, 2006, 24.

199Sahlberg 2009, 27.

100

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

forma utbildningen.200 En stor administrativ reform genomfördes 1991 i denna anda där ansvaret för utbildning flyttades nästan helt till kommunerna och de enskilda skolorna. De statliga Skolinspek- törerna avvecklades. Några önskemål att återinföra en skolinspek- tion har därefter inte funnits. Skolan har ansetts fungera så bra, att detta inte behövts. Studentexamen spelar en viktig roll för norm- bildning i den finska skolan.

Vid reformerna i början av 1990-talet ändrades finansieringen och de specialdestinerade statsbidragen till skolan upphörde.201 Finansieringen delades mellan staten och kommunen. Samtidigt genomfördes även en omorganisation av myndigheterna inom skol- väsendet; två myndigheter lades ned och ersattes av Utbildnings- styrelsen. Antalet anställda minskades med hälften.202

1994 års stora läroplansreform, som inträffade samtidigt med motsvarande förändringar i Sverige under kommunikation länderna emellan, var mycket betydelsefull i förändringsarbetet. Reformen innebar att kommunernas och de lokala skolornas inflytande över kursplanerna och undervisningens utformning ökade ytterligare. Dessutom uppmuntrades skolor att samarbeta med varandra och att ingå i nätverk med föräldrar, näringsliv och det civila samhället. Omfattande samarbetsprojekt inleddes.203 Under 1990-talet refor- merades även gymnasieskolan och gjordes mer flexibel då bland annat årskursindelningen togs bort.204

Lagstiftningen av skolan sågs åter över 1999 och reformerades i syfte att förenkla och förtydliga regleringen. De förändringar som redan hade initierats i riktning mot decentralisering och ökat lokalt inflytande befästes ytterligare. 1999 års reform betonade utvärde- ringens roll tydligare än tidigare. Ansvaret för utvärderingen lades på utbildningsanordnarna och skolorna. Lagstiftningen har i detta avseende inte ändrats sedan dess. Reformen innebar också att en administrativt enhetlig grundskola från årskurs 1–9 infördes och att den tidigare stadieindelningen togs bort. En förändring i 1999 års skollag var också att möjligheten till skolval infördes, dock med vissa restriktioner. Exempelvis får föräldrar stå för extra resekostna- der vid val av skola.205 Fristående skolor/skolor med privat huvud-

200Sahlberg 2009, 27.

201Aho, Pitkänen och Sahlberg 2006, 92; Sahlberg 2009; Education, Audiovisual & Culture Executive Agency: Organisation of the educational system in Finland 2009/2010. EU- kommissionen, EACEA 2010, 176.

202Aho, Pitkänen och Sahlberg 2006, 101.

203Sahlberg 2011, 35.

204Aho, Pitkänen och Sahlberg 2006, 95.

205Aho, Pitkänen och Sahlberg 2006, 93 och 108; EU-kommissionen, EACEA 2010, 175 ff.

101

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

man tillåts men tillståndsgivningen är restriktiv och ett villkor är att utbildningen bygger på en särskild pedagogisk idé eller fyller annat speciellt behov, ofta i form av kristen värdegrund, samt att utbild- ningsanordnaren och den kommun i vilken utbildningen ordnas har ingått ett avtal.206

Sedan början av 00-talet har finska elever presterat mycket bra i internationella kunskapsmätningar som exempelvis PISA.207 Under de senaste tjugo åren har man inte funnit anledning att genomföra några mera långtgående förändringar av det finska skolsystemet. De förändringar som genomförts har inte varit dramatiska eller långtgående. Finland har sökt att successivt förbättra ett system, som man i grunden är nöjd med. De ansvariga har hela tiden varit angelägna om att lärarna varit med på reformerna. Regler och kvali- tetsgarantier såsom just den bibehållna studentexamen har haft större betydelse än styrning genom utvärdering i efterhand. Genom att studentexamen är nationell verkar den som ett rättesnöre för hela skolsystemet och lärare och rektorer vet alla vilken nivå elev- erna ska ha nått efter genomgången utbildning.208

Sammanfattningsvis är skolan i Finland kommunal, precis som i Sverige. Ansvaret för det finska skolväsendet har, liksom i Sverige, delats mellan stat och kommun. På senare år har det kommunala och lokala inflytandet ökat på ett påfallande sätt. Det är slående att i Finland har de enskilda skolorna och lärarna stor frihet att ut- forma undervisningen. Finansieringen är liksom i Sverige delad mellan stat och kommun och statsbidraget till kommunerna är inte specialdestinerat till skolan.

2.8.2Danmark

Den danska skolan har alltid haft en stark lokal förankring. Dess- utom har privata skolor sedan mitten av 1800-talet varit en viktig del av det danska skolväsendet och historiskt har privatskolesektorn varit – och är – relativt stor. En skiljelinje i debatten gick redan i början av 1900-talet mellan en föräldrastyrd och en kommunalt styrd skola. Redan i 1899 års folkskolelag fick friskolor rätt till offentliga medel. Till skillnad från många andra länder finns i Danmark ingen statligt lagstadgad skolplikt. I stället har Danmark

206Lag om grundläggande utbildning (21.8.1998/628).

207Sahlberg 2011, 37 f.

208Sahlberg 2011, 38.

102

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

sedan 1800-talet undervisningsplikt, vilket innebär att föräldrar har ansvaret för att ombesörja sina barns utbildning på något sätt.209

Det danska skolsystemet var liksom i de andra nordiska länderna sedan mitten av 1800-talet parallellt organiserat i folkskolor/almue- skolor och en privat sektor bestående av bland annat särskilda skolor för pojkar och flickor, latinskolor, realskolor och grundskolor. Kopplingen mellan folkskolorna och kyrkan var stark.210

Under 1930-talet hade socialdemokrater och representanter för Radikale Venstre framfört förslag som uppfattades som försök till en ökad statlig styrning av skolan. Dessa mötte motstånd av Venstre och de Konservative. En politisk kompromiss nåddes 1933 och en tillsynslag stiftades. Därmed övertog staten ansvaret för tillsynen som dittills varit en uppgift för kyrkan. Lagen innebar också att statliga Amtsskolekonsulenter inrättades som pedagogiska råd- givare. Dessa var dock inte inspektörer utan just rådgivare. Fort- sättningsvis drevs emellertid inte krav på utökad statlig styrning och kontroll av något politiskt parti.211

Skolstyrelselagen från 1949 innebar att kyrkans inflytande över skolan formellt sett avskaffades och att brukarorgan på skolnivå och föräldraråd ersattes av kommunala skolnämnder som fick ut- ökade uppgifter.212 Den statliga finansieringen av skolan ökade emellertid från 35–40 procent på 1930-talet till 60 procent på 1970- talet. Öronmärkta bidrag förekom men kommunerna hade stor dispositionsfrihet över bidragen. Danmark har varken haft någon motsvarighet till Skolöverstyrelse eller nationella läroplaner som detaljreglerat skolan. Undervisningsministeriet har utarbetat vissa vägledande riktlinjer men läroplanerna har utarbetats lokalt. Detta har inneburit en stor lokal variation mellan olika skolor både vad gäller metodik och ämnesinnehåll.213

Införandet av enhetsskolan dröjde i Danmark till 1975. Redan tidigare hade en möjlighet införts att låta föräldrarna välja om klasserna skulle delas efter fem eller sju årskurser. I praktiken blev resultatet att den stora merparten av elever (85 procent) gick i sammanhållna klasser 1968 och att många frivilligt fortsatte ytter-

209Lindbom 1995, 164 ff; Tobias Werler och Tine Bering Keiding: ”Denmark“ i The Education Systems of Europe, red. Wolfgang Hörner, m.fl. Dordrecht: Springer, 2007; ”Det offentliges krav til indholdet af den private børneundervisning 1814 til 2001”, Fynhistorie webbplats www.fynhistorie.dk/node/1619

210Werler och Keiding: 2007.

211Lindbom 1995, 168.

212Lindbom 1995, 171.

213Lindbom 1995, 91.

103

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

ligare ett eller två år. Enhetsskolan infördes därmed på frivillig basis i Danmark.214

Också i Danmark har förvaltningspolitiken under senare årtion- den präglats av decentralisering och i samband med en stor kom- munalreform 1970 ändrades både det regionala styret och tillsynen av skolan. Flera statliga myndigheter lades ned och ansvaret för deras uppdrag övergick till kommunerna; bland annat fick kommu- nerna ansvaret för lärartillsättning. Statsbidragen avreglerades också och kommunerna disponerade i princip fritt över medlen 1980. I samband med dessa förändringar stärktes även brukarinflytandet över skolan ytterligare. Den nya skollagen som genomfördes 1989 syftade till att ge de enskilda skolorna en hög grad av självstyre under brukarorienterade villkor.215

I linje med den här utvecklingen kom en ny folkskolelag 1993 som ytterligare ökade decentraliseringen och det lokala självbestäm- mandet. Lagen innebar även att en ökad grad av konkurrens mellan olika skolor infördes eftersom finansieringen kopplades till antalet elever.216 Sedan slutet av 1990-talet har allt mer kritik riktats mot den danska skolan bland annat mot bakgrund av mediokra resultat i internationella kunskapsmätningar. Till följd av detta genomfördes en reform 2006, varigenom den statliga utvärderingen och den nationella kontrollen av skolorna skärptes. I samband med detta inrättades även en ny enhet kallad Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen på Ministeriet for børn og undervisning med ansvar för utvärdering och tillsyn.217 Samtidigt som den statliga kontrollen av skolorna successivt ökat, har Danmark strävat efter att behålla det lokala in- flytandet över undervisningen. En förändring av folkskolelagen genomfördes 2009 som syftade till att ge ett ökat inflytande för kommuner, skolledare och lärare i linje med regeringens generella arbete för att minska byråkratin på kommunal och regional nivå. 218 I 2010 års regeringsplattform219 slog regeringen fast att skolorna ska få mer inflytande att planera och utforma undervisningen i ut- byte mot ökade krav på systematiska utvärderingar och dokumen-

214Lindbom 1995, 170.

215Lindbom 1995, 91 samt 172 ff.

216Werler och Keiding: 2007, 234.

217Undervisningsministeriet och Rambøll: ”Country background report for Denmark” i

OECD Review on Evaluation and Assessment Frameworks for Improving School Outcomes, 2011, 11–14.

218Bekendtgørelse af lov om folkeskolen (LBK nr 593 af 24/06/2009).

219Danmarks regering: ”Danmark 2020 Viden > vaekst > velstand > valfaerd”, februari 2010.

104

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

tation av resultat.220 Det bör även framhållas att Danmark har be- hållit en centralt inrättad grundskoleexamen i slutet av årskurs nio, något som i praktiken fungerar som något av en likriktare för skol- väsendet.

De senaste åren har i vissa avseenden inneburit ökad statlig in- blandning och styrning av skolan, vilket särskilt har påverkat lärarna. I slutet av 2012 tog den danska regeringen ett initiativ till en ny omfattande grundskolereform med ett paket av åtgärder för att förbättra den danska skolan. Bland annat föreslogs att eleverna skulle få fler undervisningstimmar varje vecka i matematik och danska. Dessutom skulle extra ”aktivitetstimmar” skapa en varierad skoldag med plats för mera lek, rörelse och praktiskt arbete. Rege- ringen ville också öka lärarnas kompetens samt införa lärandekonsu- lenter som i egenskap av särskilt kompetenta lärare och rektorer skulle fungera som ett stöd för skolorna. Liksom tidigare betonade regeringen samtidigt att den lokala friheten skulle vara fortsatt stor. Kommunerna och skolor skulle få större frihet att utforma den dagliga undervisningen och en rad regelförenklingar föreslogs.221 I anslutning till dessa förändringsförslag inleddes avtalsförhand- lingar i början av 2013 mellan Kommunernes Landsforening och lärarfacken. Kommunernes Landsforening krävde långtgående för- ändringar av lärarnas arbetstid och arbetsfördelning som skulle ge rektorerna frihet att avgöra hur lärarnas arbetstid skulle fördelas. Kraven låg i linje med regeringens föreslagna grundskolereform eftersom behovet av lärarledda lektioner därigenom ökade. Lärar- facken motsatte sig förändringarna för att säkra att lärarna skulle få tid att förbereda kvalitativa lektioner. De krävde att avtalet från 2008 skulle fortsätta gälla vilket innehöll detaljerade arbetstidsregler om hur mycket tid en lärare skulle lägga på exempelvis undervisning, förberedelser och schemaläggning. Till exempel fick lärare som mest hålla 25 lektioner per vecka.222

Trots två månaders förhandlingar och medling kunde parterna inte komma överens. Kommunerna valde då att sätta 69 000 lärare i lockout. Regeringen ingrep efter en månads lockout och stoppade den genom att lägga ett lagförslag om lärarnas arbetstid som antogs av folketinget. Lagen ligger i linje med arbetsgivarnas krav och innebär att lärarnas arbetstidsregler likställs med andra statligt an-

220Undervisningsministeriet och Rambøll 2011, 14.

221Danmarks regering: ”Gør en god skole bedre et fagligt løft af folkeskolen”, december 2012.

222Karin Bromander: ”69 000 danska lärare utestängda från jobbet i en månad”, TCO- tidningen 2013-04-23.

105

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

ställda. Från och med den 1 augusti 2014 regleras inte lärarnas arbetstid i ett särskilt avtal utan kommer att bestämmas av de enskilda rektorerna.223

Sammanfattningsvis har den danska skolan en tradition av lokalt inflytande både över innehållet i skolan och över användningen av statsbidragen. Utmärkande för Danmark är inte bara att den kom- munala nivån utan kanske särskilt de enskilda skolorna och brukar- organen har stort inflytande. Staten har utövat en svag ideologisk och ekonomisk styrning av skolan. De senaste åren har den statliga inblandningen och styrningen ökat. Det är i synnerhet lärarna som har fått inskränkt inflytande. Utgången av avtalsrörelsen 2013 har inneburit att lärarfackens inflytande har minskat och att rektorer- nas inflytande över lärarnas arbetstid ökat markant. Den lokala friheten för kommuner och rektorer är fortfarande förhållandevis stor.

2.8.3Norge

I likhet med Danmark finns i Norge en tradition av lokalt infly- tande över skolan. En central del av 1889 års skollag var att det lokala inflytandet skulle stärkas. Kyrkans inflytande minskade till förmån för ett lokalt folkstyre över undervisning och läraranställ- ningar där även föräldrarnas inflytande tillgodosågs. En konsekvens av detta var emellertid att skillnaderna blev stora mellan olika kom- muner. Då Arbeiderpartiet fick regeringsmakten 1935 inleddes en organisatorisk förändring av den norska skolan mot mer central styrning. Syftet var att skapa en mer likvärdig skola och motverka geografiska och socioekonomiska skillnader. Internationellt sett var det unikt att Norge redan 1935 införde en sjuårig enhetsskola. En centralisering av skolans förvaltning påbörjades också och stats- bidraget till skolan ökade. Dessutom infördes en nationell läroplan 1939 med fastställda minimikrav.224

Den norska utvecklingen under efterkrigstiden påminde om den svenska. Försöksrådet för skolverket infördes 1954 med svenska Skolöverstyrelsen som förebild. Även i andra avseenden stärktes

223Lennart Frykskog: ”Danska regeringen sätter stopp för lärarkonflikten”, TCO-tidningen 2013-04-26; Undervisningsministeriet: ”Folketinget har vedtaget lov om afslutning af lockouten”, Undervisningsministeriet webbplats 2013-04-26.

224Lindbom 1995, 169.

106

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

den nationella nivån på bekostnad av den regionala och lokala. De statliga bidragen ökade samtidigt.225

En enhetlig skollag kom 1958 och 1969 fattades ett formellt beslut om en enhetlig nioårig grundskola. I praktiken hade emeller- tid de flesta kommuner på frivillig basis redan infört en nio-årig grundskola. På 1970-talet genomförde Norge i likhet med andra nordiska länder kommunsammanslagningar. Samtidigt ökade de- centraliseringen genom lagförändringar och avregleringar i slutet av 1980-talet vilka innebar att det lokala inflytandet och ansvaret ökade. En ökad möjlighet till skolval infördes också i samband med detta. Framförallt var det brukarinflytandet och rektorernas infly- tande som ökade och detta skedde delvis på bekostnad av lärarnas inflytande. Styrningen kom vid den här tidpunkten mer och mer att inriktas på mål och resultat. Öronmärkningen av statsbidragen till bland annat skolan togs bort 1986.226 Organisatoriska förändringar genomfördes också. Flera statliga råd slogs ihop och dess uppgifter överfördes till Utbildningsdepartementet. På regional nivå inrätta- des statliga utbildningskontor.227 Utdanningsdirektoratet, som är den norska motsvarigheten till Skolverket, inrättades 2004.

Under 1990-talet genomfördes flera reformer som på olika sätt gjorde skolan mera inkluderande. Gymnasieskolan omstrukturera- des 1994 och alla elever gavs rätt till treårig gymnasieutbildning. Den obligatoriska grundskolan utökades 1997 från nio till tio år, i och med att skolåldern sänktes med ett år.228

00-talet har präglats av att det lokala självbestämmandet och autonomin ökat. Flera avregleringar genomfördes 2003 som ökade det lokala självbestämmandet. Samma år tog kommunerna över ansvaret att förhandla om lärarnas löner från staten.229

2006 års nya läroplan, kallad Kunskapslyftet, innebar en betydel- sefull förändring. Huvudprincipen var att kursplanen angav tydligt definierade kunskapsmål och att skolan skulle ha handlingsfrihet att själv bestämma hur målen skulle uppnås. Kunskapslyftet knöts till en rad motivationsfrämjande åtgärder såsom bonussystem och prestationslön i syfte att öka kvaliteten i utbildningen genom att

225Lindbom 1995, 171.

226Alfred O. Telhaug och Rolf Th. Tønnesen: Dansk utdanningspolitikk under Bertel Haarder 1982–1992: Nyliberalistisk og nykonservativ skoletenkning. Oslo: Universitetsforlaget 1992,

105ff; Lindbom 1995, 175 ff.

227Lindbom 1995, 175 ff.

228UNESCO: ”Country report of Norway” i The EFA assessment 2000.

229Deborah Nusche m.fl.: OECD Reviews of Evaluation and Assessment in Education: Norway. OECD 2011, 20.

107

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

skapa konkurrens mellan skolorna.230 Kommunerna ansvarade för att anställa och fortbilda lärare och för lokal anpassning av de nationella läroplanerna. De enskilda skolorna utövade stort infly- tande över undervisningen.231 Under några år öppnades möjligheten till att etablera fristående skolor, men 2007 återinfördes kravet på att fristående skolor endast godkänns om de har alternativ pedagogik eller religiösa grunder.232 Bakgrunden till flera av de reformer som har genomförts under det senaste decenniet i Norge är, liksom i Sverige och Danmark, en växande kritik mot skolan utifrån de svaga resultat i internationella kunskapsmätningar som norska elever uppvisat.233

Dessa brister har lett till ökade krav på tillsyn. Statlig gransk- ning av skolägare infördes 2006 som komplement till den regionala tillsynen. År 2009 bestämdes att skolägare ska upprätta årliga status- rapporter, där skolhuvudmannens verksamhet utvärderas. Flera åt- gärder har också vidtagits under slutet av 2000-talet för att öka lärar- nas kompetens och status.234

Sammanfattningsvis har Norge historiskt haft ett starkt lokalt styre och även den nationella politiken domineras av regionala och lokala frågor. En ökad centralstyrning under 1900-talets första hälft efterträddes under 1970-talet av en tendens också inom skolpoliti- ken att åter låta det lokala och särskilt det kommunala inflytandet blomma ut liksom brukarinflytandet, delvis på bekostnad av lärar- nas inflytande. Huvudmannaskapet över skolan är således delat även i Norge. Innehåll och organisation formuleras på statlig nivå men kommunerna har stort tolkningsutrymme och liksom på andra samhällsområden är Norge lokalpolitikens land även vad gäller skolområdet.

2.8.4Slutsatser av den nordiska jämförelsen

Sammanfattningsvis ser vi en likartad organisatorisk utveckling av skolan i samtliga undersökta nordiska länder: överallt är skolan kom- munal. Visserligen har ansvaret historiskt alltid varit delat mellan stat och kommun men under åttio- och nittiotalen ökade det lokala in-

230Harald Thuen: ”Skolen et liberalistisk prosjekt? 1860–2010”, Norsk pedagogisk tidskrift 2010, 283.

231Werler och Sivesind 2007.

232Thuen 2010, 283 f.

233Nusche m.fl. 2011, 18.

234Nusche m.fl. 2011, 21.

108

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

flytandet över skolan markant i de nordiska länderna. Den stånd- punkt som ibland lite obetänksamt kastas fram i den svenska debatten att problemen i vår skola skulle kunna lösas genom ett förstatligande och att Sverige borde bli som det skolpolitiska mönsterlandet Fin- land är alltså motsägelsefull och ohållbar. Det finns både bra och dåliga kommunala skolsystem.

Vissa skillnader mellan länderna kan dock noteras. För det första har reformarbetet varit särskilt intensivt i Sverige. Övriga länders skola har inte på samma sätt genomgått ständiga föränd- ringar. Särskilt Finland karakteriseras av ett lugnare reformtempo. För det andra har decentraliseringen och målstyrningen betonats starkare i Sverige än i övriga länder. Uppfattningen att ”det starka samhället” kommit till vägs ände och förvandlats till en stelbent byråkrati var under 1980-talet särskilt utbredd i Sverige och som en reaktion blev decentraliseringen i vårt land mycket långtgående. För det tredje har det uppstått någonting så internationellt ovanligt som en ”skattefinansierad marknad” för skolan i Sverige. Kanske man kan säga att det svenska skolsystemet efter 1990-talets refor- mer blivit mera likt det danska, som traditionellt varit mera plura- listiskt och med en framträdande roll för fristående skolor.

Men även om decentralisering är ett gemensamt drag för Norden (för övrigt inte bara på skolområdet utan inom hela den offentliga förvaltningen) finns det, på marginalen, ett institutionellt särdrag i vårt land: tillsynen över skolan har på senare år blivit mera centralt utformad i Sverige än i Finland, Danmark och Norge. Detta för- hållande, och därtill knutna problem, kommer jag att behandla i ett särskilt kapitel nedan (kapitel 5).

2.9Implementeringen misslyckades

Syftet med kommunaliseringen av skolan var att åstadkomma en högre grad av effektivitet och kvalitet i verksamheten. Den central- styrning som tillämpats fram till slutet av 1980-talet ansågs av kriti- kerna vara allt för omfattande, detaljerad och byråkratisk och bedöm- des inte vara ändamålsenlig för att lösa skolans problem. Det med- borgerliga inflytandet i skolan var dessutom särskilt litet i jäm- förelse med andra samhällsområden. Vidare gjorde regeringen den bedömningen att förbättringar av verksamheten inte som tidigare kunde komma till stånd genom höjda anslag. Kommunaliseringen skulle göra det möjligt att anpassa skolan efter lokala behov och däri-

109

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

genom göra verksamheten mer effektiv både ur kostnads- och kvalitetssynpunkt. Ett samlat kommunalt arbetsgivaransvar skulle förbättra möjligheterna att styra lärarna i den riktning som staten ansåg som önskvärd, nämligen mot ett ökat kollegialt samarbete. Lärarresurserna skulle också kunna utnyttjas mer effektivt genom samordning inom skolan och med andra kommunala verksamheter för barn och unga.

Decentraliseringsdiskussionerna fick näring från olika förvalt- ningspolitiska idéströmningar. Under 1970-talet hade idéer disku- terats som hävdade att ett ökat medborgar- och även brukarinfly- tande i offentlig verksamhet skulle kunna lösa bland annat de pro- blem som den centrala detaljregleringen fört med sig. Under 1980- talet fick den nya förvaltningspolitiken New Public Management, som förespråkade att styrmetoder tagna från det privata närings- livet skulle tillämpas i den offentliga sektorn, stort inflytande på samhällsdebatten. Även om de som förordade ett ökat medborgar- och brukarinflytande respektive idéer från New Public Manage- ment hade olika utgångspunkter och motiv hade dessa förvalt- ningspolitiska trender det gemensamt att de betonade decentralise- ring som metod för att få till stånd en bättre offentlig verksamhet. Idéerna om ökad decentralisering passade väl in i den skolpolitiska diskussion, som under i princip hela efterkrigstiden präglats av behovet av att öka decentraliseringen av beslut och individualise- ringen av undervisningen för att kunna möta alla elevers behov.

Den grundläggande styrmodell, som kom att utvecklas för att praktiskt kunna styra den decentraliserade offentliga verksamheten, benämndes mål- och resultatstyrning. Kommunaliseringen av skolan innebar att kommunerna fick ansvaret för att organisera och genom- föra skolverksamheten, medan riksdag och regering skulle besluta om de övergripande nationella målen. Lärarna och rektorerna skulle ansvara för att med sin professionella kompetens genomföra verk- samheten i förhållande till de politiskt beslutade målen. Huvud- mannen skulle inte ingripa i metodiska eller pedagogiska frågor av professionell karaktär men skulle noga följa verksamheten. För att det nya sättet att målstyra den decentraliserade kommunala skolan skulle fungera krävdes att en mer systematisk och kontinuerlig uppföljning och utvärdering av verksamhetens resultat kom till stånd. Styrkedjan skulle alltså vila på två ”ben”; styrning med mål och kontroll av resultat. För att bevaka och hävda de centralt fast- ställda nationella målen gentemot kommuner och skolor och för att tillse att de regler som måste finnas också i ett målstyrt system

110

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

verkligen efterlevdes fanns även ett behov av statlig tillsyn. Staten skulle dessutom behålla ett antal centrala styrmedel för att skolans likvärdighet över landet skulle garanteras, däribland formuleringen av mål i läroplaner, meritvärderingsregler vid tillsättningen av lärar- tjänster samt specialdestinerade statsbidrag till skolan.

Flera av dessa statliga styrinstrument avreglerades emellertid ganska snart. Nya reformer, både generella förvaltningspolitiska och skolpolitiska, genomfördes kort tid efter det att kommunerna övertagit huvudmannaansvaret för skolan. Flera av förändringarna innebar avregleringar och ett minskat statligt inflytande på styr- ningen av skolan. Kommunernas ansvar ökade därigenom ytterli- gare och medförde bland annat att kommunerna själva fick avgöra hur statsbidragen skulle fördelas mellan olika kommunala verksam- heter och i högre utsträckning bestämma vilka personer man ville anställa som lärare. Samtidigt skulle kommunerna genomföra en om- fattande gymnasiereform och anpassa sig till de valfrihetsreformer som innebar ökade möjligheter för fristående skolor att etablera sig med offentlig finansiering och för elever och föräldrar att välja skola. De omfattande reformerna förändrade, sammanfattningsvis, förut- sättningarna för kommunernas huvudmannaskap och gav i flera fall kommunerna ett större ansvar än vad riksdagens beslut om att kommunalisera skolan förutsatt.

Den praktiska implementeringen av kommunaliseringsreformen fungerade inte som avsett. Reformen genomfördes på kort tid från det att riksdagen fattat de avgörande besluten 1989–1990. I många kommuner saknade de ansvariga kunskap om hur den nya decent- raliserade styrmodellen var tänkt att fungera. Kommunernas om- ställning försvårades sannolikt av att den statliga myndighetsstruk- turen på skolområdet förändrades parallellt med att kommunerna övertog ansvaret för skolan. Skolverkets kapacitet att bistå kom- munerna var mer begränsad i förhållande till sin föregångare Skol- överstyrelsen, eftersom Skolverket var en betydligt mindre myndig- het. Skolverkets styrstrategi innebar dessutom att verket i första hand genom informationsstyrning försökte vägleda kommunerna för att förmå dem att utveckla sin skolverksamhet och avstod från att aktivt bistå kommunerna i den praktiska styrningen av skolan. Denna strategi visade sig ha begränsad framgång.

Även beredskapen i lärarkåren för det nya sättet att styra skolan var otillräcklig. Motivationen bland stora lärargrupper var låg, efter- som de motsatt sig kommunaliseringen. Införandet av de nya läro- planerna 1994 som formulerats i linje med mål- och resultatstyr-

111

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

ningens principer som en anpassning till den decentraliserade skolan var dessutom abstrakta och svåra att förstå. Liksom i förhållande till kommunerna intog Skolverket en avvaktande hållning när det gällde att bistå lärare och rektorer med konkreta råd om hur de nya bestämmelserna skulle tillämpas och praktiskt omsättas i under- visningen. Samtidigt avreglerade läromedelsmarknaden och lärarna kunde som ett resultat av detta inte längre förlita sig på att läro- medlen var anpassade till läroplanen.

Redan några år efter kommunaliseringen kunde man konstatera att det fanns problem i kommunernas styrning av skolan bland annat avseende styr- och kontrollsystem samt strategi och plane- ring. De kommunala skolplanerna var inte tillräckligt konkreta, kopplingen mellan mål och resurser var begränsad, prioriteringar saknades och uppföljningen och utvärderingen av verksamheten ut- gjorde en svag länk. Avsaknaden av ett systematiserat arbete för att bedöma resultaten av skolverksamheten berodde delvis på brist- ande kompetens men även på ett bristande intresse för uppföljning och utvärdering i kommunerna.

Implementeringen av kommunaliseringsreformen under 1990- talet genomfördes, sammanfattningsvis, i en situation där såväl kommunerna som lärarna saknade beredskap för att hantera sitt nya ansvar. Staten, representerad av Skolverket, stöttade inte heller i tillräcklig utsträckning vare sig de kommunala huvudmännen eller lärare och rektorer i deras arbete med att axla det ansvar som ålagts dem i och med kommunaliseringen och introduktionen av mål- och resultatstyrningen. Kommunaliseringen genomfördes i skuggan av den ekonomiska 1990-talskrisen som innebar krav på stora bespa- ringar, vilket försvårade kommunernas uppdrag på ett ibland dramatiskt sätt.

För att komma tillrätta med de problem som konstaterats avseende kommunernas sätt att sköta skolan förändrades Skolverkets upp- drag kring millennieskiftet till att handla mer om konkreta insatser för att stödja ett kontinuerligt utvecklingsarbete i kommunerna. Metoden att praktiskt hjälpa kommunerna genom utvecklings- dialoger rönte emellertid kritik från den statliga revisionen som menade att verkets olika uppgifter att utöva tillsyn och främja skol- utveckling blivit allt svårare att förena och att verkets roll gentemot skolhuvudmän och skolor hade blivit alltmer oklar. Revisionen var dessutom kritisk till den statliga tillsynen av skolan och bedömde att de bestående effekterna av tillsynen på verksamheten var små.

112

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

Skolverkets arbete att åstadkomma förbättringar av skolorna i landet hade sammantaget inte varit framgångsrik.

Regeringen bedömde i likhet med revisionen att Skolverkets dubbla uppgifter att både vara kontrollmyndighet och att ge utveck- lingsstöd var problematisk. Som ett resultat inrättades Myndig- heten för skolutveckling 2003 för att sköta den nationella skol- utvecklingen, medan Skolverkets uppdrag renodlades till att främst omfatta tillsyn, uppföljning och utvärdering.

Myndigheten för skolutveckling lyfte fram ledarskapets bety- delse på alla nivåer som en central faktor för en framgångsrik skola men konstaterade att många kommuner saknade en tillfredsställ- ande kontroll över vilka resultat som uppnåddes i skolan och att det i många skolor saknades tillräckliga kunskaper om hur ett systematiskt och strukturerat arbete med skolutveckling borde bedrivas. Förutsättningarna för att driva det lokala skolutvecklings- arbetet varierade dessutom stort mellan olika kommuner och skolor.

Med början efter regeringsskiftet 2006 initierade den nya allians- regeringen ett stort antal reformer. Bland annat genomgick den statliga skoladministrationen omfattande förändringar. Regeringen ville få till stånd en tydligare och mer ändamålsenlig myndighets- struktur. Den befintliga ansvarsfördelningen mellan staten, kom- muner och andra huvudmän, skolor och verksamheter skulle visser- ligen respekteras och understödjas men statens ansvar i det mål- och resultatstyrda skolsystemet behövde förtydligas och begränsas till sådana kärnuppgifter som följde av denna ansvarsfördelning. De nationella utvecklingsinsatserna borde för att genomföras kunna motiveras utifrån ansvaret för likvärdigheten över landet och ta sin utgångspunkt i nationellt identifierade behov.

I syfte att åstadkomma en ökad likvärdighet i utbildningen och förbättra elevernas studieresultat lades en ökad tonvikt vid den stat- liga tillsynen och en ny myndighet, Statens skolinspektion inrätta- des. Renodlingen av Skolverkets uppdrag 2003 som genomfördes av den socialdemokratiska regeringen, med ett ökat fokus på tillsyn och kvalitet hade varit ett organisatoriskt försök att åstadkomma detta. Alliansregeringens inrättande av Skolinspektionen 2008 inne- bar ytterligare en politisk prioritering och förstärkning av den stat- liga tillsynen av skolväsendet.

Man kan konstatera att statens styrning av kommunerna i deras egenskap av skolhuvudmän utvecklats från restriktiv och avvak- tande fram till slutet av 1990-talet till att i ökad omfattning under några år kring millennieskiftet fokusera på omfattande kvalitets-

113

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

SOU 2014:5

främjande skolutvecklingsinsatser till att med början 2003 lägga större vikt vid efterhandskontrollen av kvaliteten i skolverksam- heten genom en förstärkt tillsyn. Under senare år har även stora statliga satsningar på skol- och kompetensutveckling gjorts. Vid sidan av de statliga satsningarna gör även kommunernas intresse- organisation Sveriges Kommuner och Landsting insatser för att främja skolutvecklingen i kommunerna. Sammantaget har de stat- liga reformerna, den oförändrade ansvarsfördelningen till trots, inneburit att den statliga styrningen av huvudmän och skolans pro- fessionella grupper förstärkts.

Vad gäller effekterna av den statliga tillsynen av skolan har Skol- verket och sedermera Skolinspektionen i sina rapporter under 2000- talets första decennium gjort bedömningen att brister, trots att de påtalats, kvarstått år från år. De effektutvärderingar som finns visar dock att bland annat rektorerna kan uppfatta tillsynen som en hjälp i sitt arbete både internt på den egna skolan och gentemot den kommunala politiska ledningen att hävda den nationella lagstift- ningen. Men risker med tillsynen pekas även ut, till exempel varnas för att verksamheten anpassas till tillsynen i stället för att förändras på ett sätt som skulle vara bäst ur pedagogisk synpunkt – men det är i sammanhanget värt att påpeka att tillsynen tar sin utgångs- punkt i de regler som riksdag och regering beslutat om.

Under senare år har det framkommit uppgifter som tyder på att det alltjämt finns problem med tillämpningen av den fördelning av ansvar och roller som kommunaliseringen av skolan och införandet av mål- och resultatstyrningen inneburit. Enligt en statlig utred- ning från 2007 var ansvarsmodellen för den svenska skolan inte tydlig för vare sig den nationella, kommunala eller lokala nivån och det fanns många exempel på att rollfördelningen mellan kommun och skolnivån inte hade förståtts och upprätthållits. Skolverket bedömde 2011 att det fanns indikationer på att vissa kommun- ledningar inte styrde skolverksamheten utifrån ett samlat statligt uppdrag, att de statliga målen för skolan i vissa fall sågs som lång- siktiga visioner och inte som mål att uppfylla, att vissa statliga krav inte prioriterades vilket fått till följd att nationella mål sorterats bort och nationellt satta målnivåer sänkts. Resursfördelningen gjor- des också schablonmässigt och inte utifrån en analys av lokala för- utsättningar och behov för att nå de nationella målen. Kommunernas intresseorganisation Sveriges Kommuner och Landsting menade dock att staten i den mån det fanns oklarheter i styrningen själv bidragit till detta genom att direkt styra de professionella grupp-

114

SOU 2014:5

Kommunaliseringen följdes av ändrade förutsättningar och …

erna i skolan i stället för att rikta sig till huvudmännen som var de som har det samlade ansvaret för skolan.

Forskningen pekar vidare på att det kan finnas skillnader i kom- munernas styrning av skolan som beror av kommunstorlek. Det finns också indikationer på att kommunerna har olika förutsätt- ningar att utnyttja det stöd till utvecklingen av skolan som staten erbjuder. Det är stor skillnad mellan skolhuvudmännen vad gäller att ta del av de specialdestinerade statliga stimulansbidragen. Kapa- citeten att ta emot och medfinansiera de statliga satsningarna varie- rar mycket mellan kommunerna. Ett återkommande mönster är att små kommunala huvudmän (och enskilda huvudmän) mer sällan ansöker om och tar del av de statliga bidragen till skolutveckling. Eftersom detta mönster uppträtt under flera år finns en risk att de olika förutsättningarna att utföra skoluppdraget mellan kommu- nerna ökar över tid.

115

3Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

3.1Inledning

Med direktivets ord ägnas detta kapitel åt eventuella effekter av skolans kommunalisering på läraryrkets status och lärarnas och rektorernas arbetsuppgifter. Den förändrade styrningen av skolan i början av 1990-talet har inneburit stora förändringar för lärarna och rektorerna. Dels fick kommunerna det samlade arbetsgivaransvaret för dem, dels ersattes regelstyrning med mål- och resultatstyrning.

Kapitlet är indelat i två delar. Den första delen behandlar lärarna och den andra delen rektorerna. Varje del avslutas med en samman- fattande analys av hur kommunaliseringen har påverkat lärarnas arbetsuppgifter och status respektive rektorernas arbetsuppgifter.

Avsnittet om lärarna inleds med en diskussion om lärarprofess- ionen samt en historisk översikt av läraryrket i Sverige. Därefter följer ett antal delavsnitt där olika aspekter behandlas mer ingå- ende, nämligen läraryrkets kunskapsbas, lärarnas arbetsvillkor och arbetsuppgifter samt läraryrkets status. Slutligen belyser jag lärarnas organisering samt gör en nordisk utblick över läraryrket i Finland, Danmark och Norge.

Det andra avsnittet om rektorerna inleds med en historisk till- bakablick av rektorsyrket. Därefter följer en redogörelse för rektorer- nas relation till kommunen, rektorernas arbetssituation samt rekry- teringen och omsättningen av rektorer.

117

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

3.2Professionalism

Frågan om ett yrkets status hänger i hög grad ihop med hur de arbetsuppgifter yrket omfattar och hur yrkesutövarnas arbetsvillkor ser ut i övrigt. Inom forskningen brukar dessa frågor diskuteras i termer av professionalism och därför ska jag inledningsvis säga ett par ord om professionslitteraturen samt om läraryrket som pro- fession. Resonemanget kommer att relateras till hur kommunalise- ringen var tänkt att påverka lärarprofessionen.

3.2.1Lärarna är skolans viktigaste resurs

Att vara lärare är att varje dag komma in på en teaterscen för att entusiasmera en publik, som många gånger är ganska ointresserad. Detta är, som var och en förstår, inte något mekaniskt eller rutin- mässigt arbete, som kan genomföras med tankarna på annat håll eller under förstrött lyssnande till melodiradion. Läraren måste bjuda på hela sin personlighet för att väcka elevernas intresse. Inspiration hämtar läraren från sin professionalism: den kunskap och kompetens som är specifik för läraryrket. För att lärarprofess- ionen ska kunna fungera väl krävs i gengäld att omvärlden har för- troende för att lärarna förstår verksamheten i skolan och är mest lämpade att fatta de vardagsbeslut som ingår i verksamheten.

Att lärarna utgör skolans viktigaste resurs har ett flertal studier visat. I sin uppmärksammade bok Visible Learning1 , som bygger på 800 meta-analyser av tidigare forskning på området, framhåller utbild- ningsforskaren John Hattie, numera vid University of Melbourne, att ingenting slår en skicklig lärare. Andra faktorer, som ofta nämns i skoldebatten, såsom klasstorlek, läroplaner, finansiering, tillgång till sommarskolor, elevens kön, kost- och motionsvanor eller familje- förhållanden spelar mindre roll för elevernas studieresultat. Det räcker dock inte med att läraren tycker om att lära ut. Han eller hon måste intressera sig för samspelet med eleverna, lärandet måste bli synligt i den meningen att läraren tar in elevernas respons, ser lärandeprocessen med elevernas ögon och i syfte att successivt minska avståndet mellan den enskilde elevens kunskapsnivå och de målsättningar som finns konsekvent ställer frågan ”Vad händer nu i nästa steg för att du ska lära dig mera?” Ingenting är alltså så viktigt

1 John A. C. Hattie: Visible Learning. A synthesis of over 800 meta-analyses relating to achievement. New York: Routledge 2009.

118

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

som en lärare som kan väcka sådant intresse bland eleverna. Följakt- ligen, har Hattie föreslagit i den debatt som följt på hans bok, är det bättre vid ett ökat resursutrymme att höja lärarlönerna än att minska antalet elever i klassen.2

I forskningen om vad som utmärker framgångsrika skolor och skolsystem har flera rapporter betonat att en professionell, välut- bildad lärarkår som är delaktig i utvecklingen av undervisningen är ett kännetecken för framgångsrika skolor.3 Lärarprofessionen och dess ställning blir därmed av betydelse och inte bara enskilda lärar- nas skicklighet. Finland är ett exempel på detta. Den finländska skolan har beundrats världen över för sina goda resultat och stora likvärdighet, även om resultaten i PISA 2012, som presenterades i december 2013, innebar såväl absoluta som relativa försämringar för Finland. En av de förklaringar som lyfts fram till den finska skolans framgångar, är just att lärarprofessionen är välfungerande och har en hög grad av autonomi i sin yrkesutövning.4 Utmärkande för Finland är att lärarutbildningen sedan 1979 består av en femårig masterutbildning, vilket ger lärarna bra grundförutsättningar. Men kanske ännu viktigare är det finländska skolsystemet som karak- täriseras av att lärarna i kollegialt samarbete har stort inflytande både när det gäller formuleringen av målen för undervisningen men också avseende planering, utförande, examination och utvärdering.5 Lärarprofessionens autonomi anses också vara en orsak till att läraryrket har så hög status i Finland, vilket märks bland annat i många sökande till lärarprogrammet.6

3.2.2Styrning genom professionen

Föregående kapitel i det här betänkandet har i hög grad handlat om utvecklingen av den politiska styrningen av skolan. En styrnings- form som inte har behandlats mer ingående är styrning genom pro- fessionen. Detta innebär att en yrkesgrupp har omvärldens förtro-

2Man kan dock notera att i en artikel, som refereras ovan kapitel 1 not 12, fann forskarna, att elever som gått i mindre klasser fick bättre jobb och högre lön lägre fram i livet. Även i kapitel 4 presenteras forskarrapporter som påvisat ett samband mellan resurser och studie- resultat.

3McKinsey & Company: How the world's best performing school systems come out on top, 2007; OECD: Evaluating and rewarding the quality of teachers, 2009.

4Pasi Sahlberg: Finnish Lessons: what can the world learn from educational change in Finland?

New York: Teachers College Press 2011, 70ff; Mc Kinsey & Company 2007.

5Sahlberg 2011, 76.

6Sahlberg 2011, 76.

119

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

ende att självständigt fatta vardagsbeslut i en viss verksamhet på basis av den specifika kunskap och kompetens som professionen innehar. Förtroendet bygger på att professionens företrädare anses vara de som är bäst lämpade att fatta beslut om en viss verksamhet och därmed får de möjligheten att tillämpa sitt professionella om- döme som är grundat på solid teoretisk utbildning och yrkeskoder.7 Exempelvis anser de flesta att det är en självklarhet att läkare är bäst lämpade att avgöra vilken vård som en patient behöver.

Tillit har inom professionsforskningen lyfts fram vid sidan av de kriterier som traditionellt brukar framhållas som kännetecknande för en profession: teoretisk yrkesspecifik kunskapsbas, lång utbild- ning, autonomi i yrkesutövandet, kontroll över vilka som tillhör kåren, kontroll över kunskapsutvecklingen inom yrket och etiska regler.8 Forskningen menar att utan omvärldens tillit undermineras professionens möjligheter att utöva sitt yrke. Samtidigt är tilliten avhängig att professionen utför sitt arbete väl. Med andra ord för- väntas den professionelle vara hängiven och moraliskt involverad i sitt arbete i utbyte mot omvärldens tillit.9

För lärare innebär styrning genom professionen att lärarprofess- ionen, vilket inte är synonymt med enskilda lärare, får inflytande över verksamheten i skolan och då förstås särskilt undervisningen. Det kan handla både om delaktighet i att formulera målen för under- visningen, frihet i att utforma själva innehållet i undervisningen och makt över bedömning och examination. Professionalism bygger på en tilltro till att det är lärarna som är specialister på skolan i egen- skap av sin kompetens och kunskapsbas och en tillit till att lärarna ser till elevernas bästa.

Verksamheten i skolan är komplex och mångfasetterad. Under- visning kan utformas på många olika sätt för att uppnå de mål som statsmakterna beslutat om exempelvis i läroplanerna för de olika skolformerna. Frågan om lärarprofessionens ställning kompliceras av att det finns ett berättigat intresse från statens och huvudmännens sida att styra skolan. Skolan är vår gemensamma angelägenhet och övergripande mål och riktlinjer för skolan bör fattas genom gemen-

7jfr Niklas Stenlås: En kår i kläm. Läraryrket mellan professionella ideal och statliga reform- ideologier, Rapport till Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi (ESO) 2009:6, Stockholm 2009, 37.

8Michael Burrage och Rolf Torstendahl: “Professions in theory and history: Rethinking the study of the professions” i The formation of professions. Knowledge, state and strategy, red. Michael Burrage och Rolf Torstendahl London: Sage, 1990.

9Eliot Friedson: Professionalism. The Third Logic. Chicago: University of Chicago Press 2001.

120

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

samma beslutskanaler. Ett visst mått av extern styrning av skolan är därför nödvändig samtidigt som frågan om en väl fungerande lärar- profession i hög grad är avgörande för kvaliteten i skolverksam- heten. En balans mellan dessa olika principer utgör en utmaning för skolpolitiken.

Frågan om huruvida läraryrket utgör en profession eller inte är dessutom i viss mån omstridd.10 Läraryrket får i hög grad sin legiti- mitet i samhället genom sin kunskapsbas. Samtidigt ingår i lärar- yrket att implementera de politiska mål som ställs upp för skolan. Man kan tala om två källor till legitimitet: den ena är den oberoende kunskapen, som ytterst vilar på den fria forskningen. Den andra är den politiska makten, i en demokrati som den svenska ytterst utgå- ende från medborgarna. Läraryrket är en semiprofession i spännings- fältet mellan dessa två idealtyper.

Lärarprofessionens inflytande och status har varierat över tid. På senare år har professionsforskningen betonat vikten av att inte en- sidigt fokusera på huruvida ett yrke uppfyller olika professions- kriterier eller inte.11 Allt fler menar att det inte är så viktigt att dra en tydlig linje mellan professioner och andra (expert)yrken efter- som gränsen är flytande. I stället bör studiet av professioner vidgas och fokusera på professioners och yrkesgruppers möjligheter att fungera och utöva sitt yrke.12

3.2.3Kommunaliseringen och lärarprofessionen

Som framgår av kapitel 2 fanns det från regeringens sida en uttalad ambition att kommunaliseringen skulle möjliggöra förändringar av lärarnas arbetssätt. Enligt regeringen var lärarnas frihet för stor i det centralstyrda systemet och det sågs som ett problem att lärarna arbetade ensamma och inte tillsammans så som staten länge för- ordat. Regeringen menade också att lärarna inte såg skolans styr- dokument som förpliktigande och att de i stället var tradition, lärar- utbildningen och den allmänna debatten som påverkade lärarnas arbetssätt. Regeringen menade att behovet av samarbete hade ökat bl.a. för att kunna hjälpa elever med svårigheter. Även om lärar-

10Johanna Ringarp: Professionens problematik: lärarkårens kommunalisering och välfärds- statens förvandling. Göteborg & Stockholm: Makadam förlag 2011, 30 ff.; Ingrid Carlgren ”Lärarna i kunskapssamhället” www.lararnashistoria.se 2013-01-15.

11jfr Julia Evetts: “A new professionalism? Challenges and opportunities”, Current Sociology 59, no. 4 2006; Julia Evetts: ”Short Note: The Sociology of Professional Groups: New Directions”, Current Sociology 54, no. 1 2006.

12Stenlås 2009, 37.

121

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

yrket även fortsättningsvis borde vara ett yrke med stor frihet framhöll regeringen att det lika lite som på andra arbetsplatser kunde gälla att den enskilde anställde hade en obegränsad frihet att avgöra inriktning och välja metoder.13 Göran Persson, skolminister vid tidpunkten för kommunaliseringen av skolan, lyfte fram behovet av ett samlat arbetsgivaransvar för lärarna i syfte att möjliggöra en förändring av lärarnas arbetssätt i den riktning som staten länge försökt att åstadkomma. För att kunna genomföra dessa föränd- ringar var frågan om lärarnas arbetstid viktig.14

Samtidigt innebar mål- och resultatstyrningen, som infördes i samband med kommunaliseringen, i jämförelse med regelstyrningen, att lärarna fick ett ökat inflytande över hur undervisningen skulle bedrivas. Regeringen framhöll att lärarnas möjligheter att inom givna ramar påverka innehåll och arbetssätt i skolan skulle vara stora i det nya systemet. Härigenom skulle lärarnas kompetens tas tillvara och deras yrkesroll skulle stärkas och utvecklas.15 Syftet med kommunaliseringen vad gällde lärarna sades kort sagt vara att öka den externa styrningen av lärarnas arbetssätt och arbetstid, och samtidigt, inom givna ramar, ge lärarprofessionen ett ökat infly- tande över undervisningens utformning.

3.3Läraryrket i Sverige

I Sverige har läraryrket sina rötter i två olika yrkestraditioner: folk- skollärarna och läroverkslärarna, utöver att det även finns yrkes- lärare med egna yrkestraditioner. Det parallella skolsystemet som bestod av läroverk och folkskolor övergavs successivt efter det riksdagsbeslut som fattades år 1962 om att införa en allmän grund- skola. Lärarrollen skilde sig åt mellan de olika skolformerna liksom elevsammansättningen.

Folkskollärarna utbildades på folkskollärarseminarium vilket var en yrkesförberedande utbildning utan koppling till universiteten. Folkskollärarseminariet kallades ibland för ”fattigmans gymnasium” eftersom en betydande del av folkskollärarna rekryterades bland elever som var duktiga i skolan men kom från enklare hemförhållan- den. Det var inte ovanligt att personer med akademisk utbildning

13Proposition 1988/89:4, 15.

14Proposition 1989/90:41, 13.

15Proposition 1989/90:41, 5.

122

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

gjorde sig lustiga över folkskollärarnas ”halvbildning”.16 Bland många folkskollärare fanns i början av 1900-talet ett politiskt engagemang och radikala ambitioner att skapa en enhetlig grundskola och mer sekulär utbildning.17

Läroverkslärarna hade till skillnad från folkskollärarna en lång akademisk utbildning. De var antingen adjunkter eller lektorer bero- ende på hur lång utbildning de hade. Adjunkterna hade kandidat- eller licentiatexamen och det officiella kravet för lektorer var dok- torsexamen, även om licentiatexamen kunde godkännas på dispens. Läroverkslärarna var i regel specialiserade i ett par ämnen och först efter år 1940 ingick även en obligatorisk kurs i pedagogik och psyko- logi i läroverkslärarens examen. Läroverkslärarna åtnjöt hög status och rekryterades i motsats till folkskollärarna ofta ur familjer i högre socialgrupper med akademisk tradition. Eleverna på läroverken hade likande bakgrund och många var inställda på att studera vidare. Läroverken förvaltade en lång tradition med rötter i medeltidens lärdomsskola där de akademiska läroämnena stod i centrum för undervisningen.18

När den sammanhållna grundskolan infördes under 1960-talet, innebar detta att alla barn oavsett bakgrund skulle gå i samma skolor. Lärarna från folkskolorna och läroverken sammanfördes därmed inom ramen för en gemensam skola. I den nya enhetsskolan kom folkskollärarna främst att undervisa på de lägre stadierna medan läroverkslärarna undervisade på högstadiet och gymnasieskolan. En viss spänning mellan dessa båda lärargrupper har levt kvar och den märks inte minst i att lärarna är organiserade i olika fackförbund som tidvis har haft diametralt olika ståndpunkter i skolpolitiska frågor.19

Mot bakgrund av den historiska utvecklingen av läraryrket kan man fråga sig vad det är som utgör kärnan i lärarprofessionen? Här har somliga betonat ämneskunskaperna och andra den pedagogiska kompetensen.20 Rimligen behöver läraren både och, men här finns alltså två olika perspektiv på vilken tonvikt som ska läggas på res- pektive kompetens i lärarrollen, vilka ibland hamnar i konflikt.

16Sixten Marklund: ”Läraren i skolan; utbildning och yrkesambitioner” i Ett folk börjar skolan: folkskolan i 150 år: 1842-1992, red. Gunnar Richardson. Stockholm: Allmänna för- laget 1992.

17Sofia Persson ”Folkskollärarnas identiteter- bilder och motbilder”, www.lararnashistoria.se 2013-05-20.

18Henrik Román ”Läroverken och läroverksläraren”, www.lararnashistoria.se 2013-05-20.

19jfr Ringarp 2011, 133 ff.

20Carlgren www.lararnashistoria.se

123

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

Villkoren för läraryrket har vidare i hög grad förändrats under den senare delen av 1900-talet till följd av införandet av den sam- manhållna grundskolan med en mer heterogen elevsammansättning och genom högre krav på att skolan ska ge alla elever goda kun- skaper. Skolpolitiken har i stor utsträckning kommit att handla om att skapa en ”likvärdig skola för alla”. Detta har inneburit att lärarna har mött nya utmaningar och att yrket delvis förändrats.

3.4Läraryrkets kunskapsbas

I det här avsnittet kommer läraryrkets kunskapsbas att belysas när- mare. De aspekter som kommer att behandlas är lärarutbildningen, forskning om lärarna och skolan samt fortbildning. Alla dessa aspek- ter handlar om kärnan i lärarprofessionen; den kunskap och kompe- tens som är specifik för lärare. Utformningen och innehållet i dessa tre aspekter utgör grundförutsättningar för att lärare ska kunna utföra sitt arbete väl. Fokus ligger på hur utformning, innehåll och villkor har förändrats sedan kommunaliseringen.

3.4.1Lärarutbildningen

Sedan slutet av 1800-talet har lärarutbildningen i Sverige, liksom i många andra länder, varit en statlig angelägenhet. Detta har givit staten ett betydande inflytande över lärarprofessionen både vad gäller dess kunskapsbas, men också vad gäller lärarens roll och självbild. I praktiken innebär detta, till skillnad från andra akade- miska utbildningar, att innehållet i lärarutbildningen beslutas av riksdag och regering. Riksdag och regering fastslår hur lärarutbild- ningens ska utformas, vilka ämnen som ska ingå och hur många poäng som lärare ska läsa i respektive ämne. Det är alltså inte insti- tutionerna för lärarutbildning eller pedagogik vid lärosätena som avgör vad som ska ingå i lärarutbildningen, även om de förstås har viss frihet att utforma innehållet inom givna ramar.

Lärarutbildningen är komplex. Den ska både vara en teoretisk utbildning och en yrkesinriktning, samtidigt som den ska fungera som ett statligt styrmedel för att förverkliga samhällets intentioner på skolområdet.21 Lärarutbildningen utgör också en grundförut- sättning för lärarprofessionens möjligheter att fungera väl. I ut-

21 SOU 1999:63 Att lära och leda. En lärarutbildning för samverkan och utveckling, 12.

124

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

formningen av lärarutbildningen tydliggörs skiljelinjer mellan olika kunskapssyner och ideal.

Den svenska lärarutbildningen har under de senaste årtiondena förändrats flera gånger: 1988, 1992, 2001 och 2010. Förändringarna har initierats politiskt och inte av lärarprofessionen. De har till stor del varit följden av andra genomgripande reformer och föränd- ringar på skolområdet som lärarutbildningen måste anpassas till.22 Kommunaliseringen av skolan och de andra reformerna av skolan som genomfördes i början av 1990-talet är exempel på sådana genomgripande reformer som initialt beslutats utan att lärarutbild- ningen anpassades till dem. Mot bakgrund av dessa förändringar sågs därför mot slutet av 1990-talet ett behov av att i efterhand se över och anpassa lärarutbildningen till de nya förhållandena på skolområdet.

2001 års lärarutbildning

År 1997 tillsattes på initiativ av riksdagen en parlamentarisk kom- mitté för att lämna förslag till förnyelse av lärarutbildningen (dir. 1997:54). Det var särskilt mål- och resultatstyrningen men även kommunaliseringen av skolan och det nya systemet för statsbidrag som föranledde utredningen.23 Kommittén presenterade sitt slut- betänkande i maj 1999. I linje med kommitténs förslag lade rege- ringen i maj 2000 förslag till en förnyad lärarutbildning som skulle infördes vid halvårsskiftet 2001.24

Den nya lärarutbildningen innebar att en gemensam lärarexamen infördes som ersatte samtliga åtta av de lärarexamina som tidigare funnits. Den nya strukturen innebar att utbildningen delades in i tre delar; ett allmänt utbildningsområde med lärargemensamma moment som var obligatoriska för alla lärarstudenter; ett utbild- ningsområde med inriktningar mot det eller de ämnen som angav lärarexamens profil samt ett utbildningsområde som innehöll speciali- seringar med fördjupningar och kompletteringar till det som studen- ten redan hade läst i de andra delarna. Jämfört med tidigare lärar- utbildning innebar den nya strukturen att alla lärarstudenter, oav- sett inriktning, skulle studera en gemensam kärna av ämnen som omfattade tre terminer, varav en del var förlagd till förskolor och

22Gunnar Richardson: Svensk Utbildningshistoria. Skola och samhälle förr och nu. 7 ed. Lund: Studentlitteratur 2004, 42.

23SOU 1999:63, 42.

24Proposition 1999/2000:135 En förnyad lärarutbildning.

125

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

skolor.25 Det allmänna utbildningsområdet omfattade frågor om lärande, undervisning och specialpedagogik men även teman som socialisation, kultur och samhälle samt demokrati och ekologi.26

Den nya utbildningen innebar att lärarstudenterna själva kunde välja vilka ämnen som skulle ingå i deras examen. Det fanns alltså inga färdiga ämneskombinationer så som exempelvis språk eller naturvetenskap. Inte heller begränsades ämnena i lärarutbildningen till de undervisningsämnen som fanns i skolväsendet. Inriktning- arna skulle omfatta minst två terminers studier och vara påbygg- nadsbara. Specialiseringsområdet omfattade därefter ytterligare en termins studier som kunde fördjupa eller bredda inriktningen på utbildningen. I 1988 års utbildning hade det funnits färdiga inrikt- ningar som exempelvis SO-lärare och NO-lärare för grundskolan uppdelade i ”tidigarelärare” 1–7 och ”senarelärare” 4–9, vilket alltså begränsade inriktningsmöjligheterna.27 Kravet på antalet kurspoäng för respektive inriktning i 2001 års lärarutbildning var i paritet med den tidigare utbildningen. Den nya utbildningen omfattade totalt 120–220 poäng, vilket motsvarade 6–11 terminers studier. Exempel- vis yrkeslärare som redan hade yrkeskunskap läste 120 poäng och gymnasielärare läste 220 poäng.28

Remissinstansernas reaktioner på förslaget till ny lärarutbildning var blandade. Många var positiva till förändringarna men det fanns även de som ställde sig negativa till förslaget. Bland de högskolor som yttrade sig var en majoritet positiva till förslaget till ny struk- tur för lärarutbildningen. Ett antal universitet och högskolor fram- förde dock kritik mot hela eller delar av den nya strukturen. Bland annat framhölls att den innebar ett otillräckligt utrymme för ämnes- studier29 och dessutom menade många att lärosätena själva borde få ett större inflytande över utformningen av lärarutbildningen.30 Bland de kommuner som yttrat sig över förslaget var ett antal ut- talat positiva medan ett fåtal helt tog avstånd till förslaget och ett stort antal var tveksamma till delar i strukturen. Bland annat fram- fördes olika synpunkter på omfattningen av den verksamhetsför- lagda delen av lärarutbildningen31 och omfattningen av det

25Proposition 1999/2000:135

26SOU 2008:109 En hållbar lärarutbildning, 90.

27SOU 2008:109, 89 ff.

28Proposition 1999/2000:135, 21, Betänkande 2000/01:UbU3, Rskr. 2000/01:5.

29Exempelvis: Mitthögskolan, Högskolan i Borås, Uppsala universitet, Lunds universitet, Örebro universitet, Högskolan i Halmstad.

30Högskoleverket, Växjö Universitet, Högskolan Dalarna

31Uppsala, Söderhamn, Täby, Ljungby, Eksjö m.fl.

126

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

allmänna utbildningsområdet.32 Några kommuner framhöll dessutom att en gemensam lärarexamen inte skulle täcka skolornas behov.33

Svenska Kommunförbundet ställde sig positivt till förändringen av lärarutbildningen och såg fördelarna ur verksamhetssynpunkt. Kommunförbundet framhöll att den nya strukturen på lärarutbild- ningen skapade goda planeringsmöjligheter på skolorna med lärare som ”redan efter sin grundutbildning i större utsträckning än för närvarande kan ersätta varandra”.34

Förändringen av lärarutbildningen 2001 kan ses som ett sätt att utjämna skillnaden mellan läroverkslärartraditionen och folkskol- lärartraditionen och skapa en mer sammanhållen lärarroll. Detta genom att utbildningen i högre grad kom att betona det specifika i att vara just lärare och inte enbart ämneskunnig i och med inför- andet av det gemensamma allmänna utbildningsområdet. Den peda- gogiska delen i läraryrket stärktes därmed även om vissa forskare menar att detta skedde på bekostnad av ämnesdjup35. Alla lärare blev genom den nya utbildningen även behöriga för forskarutbild- ning.36 En ambition med förändringen var att skapa forskning av och för lärare.

En flexibel lärartjänst

I propositionen om en förnyad lärarutbildning 2001 framhölls att det hade skett en integrering av de olika skolformerna under 1990- talet där förskola, fritidshem och grundskola har knutits allt när- mare varandra, främst av pedagogiska skäl. Detta hade enligt rege- ringen föranlett alltmer samarbete och samplanering mellan berörda lärarkategorier. Regeringen menade att en mer sammanhållen ut- bildning och en gemensam kompetens lade grunden för ett väl- fungerande samarbete mellan lärare.37 Vikten av att skapa en ”gemensam yrkesidentitet” framhölls som en förutsättning för att lärare från olika nivåer och med olika inriktningar skulle kunna samarbeta utifrån likvärdiga förutsättningar.38 Men det var inte bara

32Gävle, Nybro, Sollentuna, Stockholm, Torsby.

33Stockholm, Sollentuna och Täby.

34Särskilt yttrande till SOU 1999:63 från sakkunnig Marianne Wedin (Svenska kommun- förbundet).

35Stenlås 2009, 72.

36Agneta Linné ”Lärarutbildning i historisk belysning ”, www.lararnashistoria.se 2013-01-16.

37Proposition 1999/2000:135, 7.

38Proposition 1999/2000:135, 10.

127

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

för att främja samarbete som den gemensamma yrkesidentiteten var betydelsefull. Regeringen framhöll också att det var en utmaning för det nya läraruppdraget ”att utveckla kompetenser för att kunna möta andra grupper av elever än de man ursprungligen utbildats för”.39

I och med att lärarutbildningen blev mer sammanhållen och alla nya lärare fick samma baskunskaper, blev lärarna även mer flexibla i bemärkelsen att de lättare kunde undervisa på andra nivåer eller i andra ämnen än vad deras ursprungliga specialisering avsåg. I pro- positionen föreslogs att kompetensutveckling i kombination med den nya lärarutbildningen kunde användas för att utjämna lärar- behovet för elever i olika åldrar. Regeringen menade att kompetens- utvecklingen av personalen var ett mycket viktigt led i personal- försörjningen. Variationer i årskullarnas storlek kan vara stora och lärarna borde exempelvis genom vidareutbildning kunna medverka till en viss utjämning av lärarbehovet för olika åldrar.40 Enligt pro- positionen gav flexibiliteten i den nya lärarutbildningen möjligheter för en lärare att komplettera sin grundutbildning med nya ämnes- områden och ålderskategorier av elever. I utredningen som låg till grund för propositionen diskuterades hur den nya lärarutbildningen var väl lämpad att klara ”dimensioneringsproblematiken”, när års- kullarnas storlek varierade.41 De gemensamma kompetenser som studenterna fick via det allmänna utbildningsområdet innebar på sikt att de på ett annat sätt kunde röra sig mellan olika skolformer eller åldersgrupper.42 I propositionen framhölls att kompetens- utvecklingen av lärare borde användas som ett av statens styrinstru- ment för detta ändamål.43

Resonemangen i propositionen visar att kompetensutveckling både skulle rymma breddning och fördjupning. Regeringen disku- terade dock inte huruvida dessa aspekter kunde hamna i konflikt, exempelvis att kompetensutveckling som främst syftade till att bredda lärarnas kompetens kunde leda till förlorad kompetens på djupet.

2001 års lärarutbildning började kort efter att den hade införts att kritiseras, bland annat för att den enligt kritikerna ansågs ge studenterna en alltför svag ämnesidentitet och för att viktiga kun-

39Proposition 1999/2000:135, 10.

40Proposition 1999/2000:135, 31.

41jfr Ringarp 2011, 112ff. Ringarp skriver om konflikten mellan ett arbetsgivarperspektiv och ett professionsperspektiv på läraryrket.

42SOU 1999:63, 319.

43Proposition 1999/2000:135, 32.

128

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

skapsområden saknades. Redan 2007, tillsattes därför en ny utred- ning. Utredningen redovisade sina förslag i december 2008 i betän- kandet En hållbar lärarutbildning.44 År 2010 förslog regeringen en förändrad lärarutbildning från och med år 2011 som i huvudsak följde utredningens förslag.45 Förslaget syftade bland annat till att förstärka lärarnas ämneskunskaper samt deras ämnesdidaktiska kompetens. Fyra olika lärar- och förskollärarexamina infördes och utbildningen blev återigen mer anpassad till skolväsendets olika inriktningar. Vidare framhöll regeringen att ämneskombinationer på ämneslärarutbildningen borde införas och anpassas efter skol- huvudmännens behov i syfte att skapa ökad anställningsbarhet. Flexibiliteten i den tidigare lärarutbildningen vad gällde inrikt- ningar och specialiseringar ansågs nu, i motsats till resonemangen i propositionen inför 2001 års lärarutbildning, skapa problem för skolhuvudmännen.46

Sammanfattningsvis var 2001 års reform en anpassning till och en följd av kommunaliseringen av skolan. Politikerna hade länge sökt bredda lärarutbildningen och göra lärarna till generalister, medan många lärare slog vakt om den traditionella rollen som ämnesspecialister. I och med kommunaliseringen kunde staten använda kommunerna som redskap för att styra över lärarna för att åstadkomma en annan lärarroll som bättre passade statens skol- ideologiska strävan. Generalistrollen ansågs ur pedagogisk syn- punkt gynna eleverna. Samtidigt innebar den här förändringen att lärarna i högre grad blev utbytbara sinsemellan. När kommunerna blev huvudmän för en sammanhållen skolverksamhet i och med det förändrade huvudmannaskapet (sedan tidigare var kommunen huvudman för förskola och fritidshem) medförde det ett större behov av mer flexibla lärare, som kände till hela verksamheten och som kunde täcka upp där det saknades personal. Fördelarna med ett sådant helhetsperspektiv på verksamheten ansågs stora men det medför också en risk för att lärares specifika yrkeskompetens ned- värderas och ”personalförsörjning” ställs i fokus.

Det är också ett problem i sig att lärarutbildningen har föränd- rats så många gånger inom loppet av ett par årtionden. Genom- gripande reformer behöver tid för att implementeras och få verka fullt ut. Frekventa förändringar av strukturen gör att utbildningens

44SOU 2008:109.

45Proposition 2009/10:89 Bäst i klassen- en ny lärarutbildning.

46Proposition 2009/10:89 Bäst i klassen - en ny lärarutbildning, 28.

129

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

kvalitet blir lidande. Lärarprofessionens specifika kunskapsbas blir oklar genom att omprövas ofta.

3.4.2Forskning om lärarna och skolan

Forskning om skolan och lärande fyller en central roll för lärar- yrkets kunskapsbas och för dess kunskapsutveckling. Det kan tyckas självklart att det är lärare som forskar om skolan, pedagogik och didaktik men i många länder är det snarare forskare inom pedagogik som har dominerat forskningen på dessa områden. Professorn i pedagogik Ingrid Carlgren menar att också i Sverige har forsk- ningen om skolan sedan 1950-talet dominerats av pedagoger (det vill säga forskare med pedagogik som huvudämne som inte genom- gått lärarutbildningen) och lärarna har snarare blivit forsknings- objekt än delaktiga i forsknings- och utvecklingsarbetet.47 Innan dess deltog lärare i viss mån i den utbildningsvetenskapliga forsk- ningen även om forskningen i sig inte var så omfattande.

Båda de senaste lärarutbildningsreformerna har betonat vikten av att utöka satsningarna på utbildningsvetenskaplig forskning samt att skapa bättre möjligheter för att fler lärare och lärarstude- rande ska forska.48 Den nuvarande regeringens satsningar på fler karriärvägar för lärare (mer därom i avsnitt 3.6.1) och forskarskolor kan också ses som ett led i arbetet med att uppmuntra fler lärare till att forska.

Uppdelningen mellan forskare inom pedagogik och lärare märks även i hur lärarutbildningen har varit organiserad i Sverige; ofta som en egen institution eller högskola organisatoriskt skild från den pedagogiska institutionen.49

I Stigler och Heberts omtalade bok The teaching gap identifieras två olika strategier för skolutveckling: den första utvecklar skolan genom reformer och skolutveckling förväntas ske genom att dessa centralt och politiskt framtagna reformer implementeras. Lärarens roll reduceras till att implementera reformerna. Den andra strategin går i stället ut på att utveckla skolan underifrån genom ett lärarägt

47Ingrid Carlgren: ”Den felande länken- om frånvaron och behovet av ’klinisk’ utbildnings- vetenskaplig forskning”, Pedagogisk forskning 15, 4, 2010.

48SOU 2008:109, 392 f.; SOU 1999:63, 265 ff.

49SOU 2008:109, 372.

130

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

utvecklingsarbete. Utvecklingsarbetet sker då lokalt i skolverksam- heten och i små steg och lärarna är delaktiga och drivande.50

I Sverige har det varit den politiskt initierade reformstrategin som dominerat allt sedan grundskolereformen på 1960-talet. Flera av reformerna sedan dess är direkt influerade av forskare i peda- gogik.51 I skolutvecklingsarbetet under de senaste årtiondena har fortbildning av lärare fyllt en central roll och därigenom har lärarna åter gjorts delaktiga i utvecklingen av skolan. Detta har emellertid inte i första hand skett genom att stärka lärarnas delaktighet i forskningen.52 I det arbete för skolutveckling som initierades i sam- band med avtalet som tecknades mellan Svenska Kommunförbun- det och lärarfacken 1995/96, betonades lärarnas delaktighet i skol- ans utvecklingsarbete. En rad åtgärder för ett sådant arbete listades varav de flesta handlade om kompetensutveckling och samverkan i lärarlag, även om vikten av att ge lärare möjlighet att forska också underströks.53

Vi kan konstatera att frågan om att stärka lärares möjligheter att forska har varit en pågående diskussion sedan 1990-talet. Frågan är viktig för lärarprofessionen och dess möjligheter att stärka och kontrollera läraryrkets kunskapsbas. Det är svårt att uttala sig om kommunaliseringen haft någon betydelse för lärarnas möjlighet att forska. Regeringen har sedan 2007 genomfört flera satsningar på forskarskolor för lärare för att bygga upp skolans kunskapsbas och öka antalet lärare med utbildning på forskarnivå i skolan.

3.4.3Fortbildning

Fortbildning definieras enligt Universitets och högskolerådets ord- bok som uppdatering av kunskaper och färdigheter på ett område som man redan har utbildning för eller är verksam inom.54

Formen för och innehållet i lärares fortbildning kan emellertid variera i hög grad. Dels kan det handla om formell utbildning där läraren fördjupar sin kunskap genom att läsa kurser. Dels kan det

50James W. Stigler och James Hiebert: The teaching gap. Best ideas from the world’s tearchers for improving education in the classroom. New York: Free Press 1999.

51Exempelvis pedagogen Ulf P. Lundgren var delaktig i det så kallade skolprojektet där för- arbetena inför kommunaliseringsreformen togs fram.

52Carlgren, Pedagogisk forskning 15, 4, 2010.

53Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund, Svenska Kommunförbundet: ”En satsning till två tusen”, 1996.

54Högskoleverkets webbplats: Universitets och högskolerådets ordbok, www.hsv.se,

2013-11-01.

131

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

handla om den kunskapsinhämtning som lärare kontinuerligt gör på egen hand för att hålla sig uppdaterade med forskningsläget och det dagspolitiska läget. Dessutom kan det inkludera kortare kurser och seminarier av olika slag.

Innehållsligt kan fortbildning både bestå av ämnesrelaterad kun- skap, pedagogik, didaktik och också av mer verksamhetsrelaterade frågor och frågor om hur ny lagstiftning ska implementeras.

Utifrån ett professionsperspektiv är fortbildning av grundlägg- ande betydelse för att lärare ska kunna utföra sitt arbete på ett till- fredsställande sätt och upprätthålla den kunskapsbas som utgör professionens kärna. Huruvida lärarprofessionen har möjlighet att formulera behovet och påverka innehållet i fortbildningen är centralt, eftersom det ger kontroll över kunskapsutvecklingen inom yrket. Tilltro till att lärarna själva kan avgöra vad som är meningsfull fort- bildning och ytterst vad det innebär att vara lärare är grundläggande för uppfattningen om läraryrket som en profession. Utifrån ett övergripande verksamhetsperspektiv finns det däremot andra och bredare behov av kompetensutveckling som syftar till att verksam- heten sammantaget ska fungera väl. Både det professionella per- spektivet och verksamhetsperspektivets aspekter är betydelsefulla för att verksamheten ska fungera men som man lätt kan förstå kan olika perspektiv på fortbildning ibland komma i konflikt med var- andra.

I 2 kapitel 34 § skollagen framgår att det i dag är kommunerna (och i förekommande fall den enskilde huvudmannen) som har det yttersta ansvaret för lärarnas kompetensutveckling: ”Huvudmannen ska se till att personalen vid förskole- och skolenheterna ges möjlig- heter till kompetensutveckling. Huvudmannen ska se till att för- skollärare, lärare och annan personal vid förskole- och skolenheterna har nödvändiga insikter i de föreskrifter som gäller för skolväsen- det.” Enligt det nuvarande kollektivavtalet ska 104 timmar årligen per heltidsanställd lärare avsättas för kompetensutveckling.55 Tiden fördelas mellan arbetstagarna efter behov och ger alltså inte alla enskilda lärare en garanterad rätt till 104 timmars fortbildning.

Fortbildningen har till organisation och innehåll förändrats över tid. I det här avsnittet kommer några förändringar att beskrivas vad gäller lärares förutsättningar att fortbilda sig. Det gäller både hur fortbildningen är organiserad, formellt reglerad och vilket innehåll den har. För denna utredning är det förstås av särskilt intresse att

55 Lärarförbundet och Lärarnas Riksförbunds samverkansråd, Sveriges Kommuner och Landsting, Arbetsgivarförbundet PACTA: HÖK 10, bilaga M till AB punkt 6b)2.

132

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

undersöka om det har skett någon förändring som ett resultat av skolans kommunalisering.

Hur fortbildningen har organiserats historiskt

Historiskt sett har fortbildningstraditionen varit en viktig del i lärarnas strävan att främja sin professionella identitet och hålla sig uppdaterade inom det egna yrkesområdet. Redan under 1800-talet fanns möjlighet till statligt stöd för fortbildning även om fortbild- ningen under den här tiden oftast skedde i lärarorganisationernas regi och bekostades av lärarna själva. I takt med att skolväsendet byggdes ut under efterkrigstiden tog staten ett ökat ansvar för lärarnas fortbildning.56 I samband med att grundskolereformen implementerades inrättades under 1960-talet en statlig fortbild- ningsorganisation med fortbildningskonsulenter och fortbildnings- ledare vid länsskolnämnderna och på skolöverstyrelsen. Ett viktigt syfte med organisationen var att informera och förmedla resultaten med den nya grundskolan som implementerades stegvis under 1960- talet. När verksamheten var fullt utbyggd arbetade mer än 200 per- soner inom fortbildningsorganisationen.57 Konsulenterna rekryte- rades bland lärare med särskilt pedagogiskt och didaktiskt intresse. De skulle ha halva sin tjänst som undervisande lärare för att vara förankrade i skolverksamheten. Härigenom var verksamheten även i hög grad förankrad i lärarprofessionen. Kärnan i konsulenternas arbete var skolbesök och lokala studiecirklar. Dessutom fanns en rad olika landstäckande projekt som behandlade både fördjupning i enskilda ämnen och mer övergripande frågor så som pedagogiska metoder. Sommarkurser och sammankomster under terminstid in- gick som delar i verksamheten. Genom projekten möjliggjordes samarbete mellan lokala, regionala och centrala enheter inom skol- systemet. Ytterligare en viktig del av den statliga fortbildnings- organisationen utgjordes av de stora länsstudiedagarna som fort- bildningsledaren på länsskolnämnden ansvarade för.58

I och med att de statliga anslagen för fortbildning ökade under 1970-talet ökade också de enskilda lärarnas möjligheter till fort- bildning. Det så kallade B-avdraget gav lärare ytterligare en möjlig-

56SOU 1999:63, 231.

57Lennart Berggren, Peder Claesson och Bertil Ydén: Svensk lärarfortbildning 1961–1982: minnen och reflektioner. Linköping: Ekonomitryckarna 1994, 8 ff.

58Berggren, Claesson och Ydén 1994, 8ff; Skolverket: Vad är fortbildning bra för? En inven- tering på central kommunnivå av fortbildning för lärare, rapport nr 1, 1992.

133

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

het till fortbildning genom att vara tjänstlediga och studera med två tredjedelar av sin lön efter ansökan hos länsskolnämnderna. Lärare kunde därigenom exempelvis bredda sin inriktning genom att stu- dera ytterligare något ämne som de inte redan hade behörighet i eller studera vidare för att ta en licentiatexamen.59

Under 1960- och 1970-talen var fortbildningssatsningarna främst riktade till den enskilde läraren och syftet var att fördjupa lärarnas ämnesstudier även om fortbildningen också avsåg mer verksam- hetsbetonade aspekter så som grundskolereformens införande och förändringar i läroplanernas innehåll. Mot slutet av 1970-talet för- ändrades synen på lärares fortbildning och tonvikten kom att ligga på verksamhetsutveckling och utbildning som genomfördes till- sammans med kollegorna i stället för lärares individuella fortbild- ning.60

1980-talet blev decentraliseringens årtionde. Som framgår av kapitel 2 fick kommunerna redan före kommunaliseringen ett ökat ansvar och inflytande över skolverksamheten. Länsskolnämndernas fortbildningsorganisation avvecklades åren 1981–1982 som ett led i dessa decentraliseringssträvanden,61 varigenom lärarnas fortbild- ning blev ett kommunalt ansvar. I samband med detta kom fort- bildningens roll i skolans utveckling alltmer att betonas. Ett stats- bidrag för lokal skolutveckling infördes som kommunerna delvis kunde använda för att bekosta att lärare deltog i fortbildning. Sam- tidigt togs möjligheten för lärare att studera med B-avdrag bort, liksom de sommarkurser som ingick i länsskolnämndernas fortbild- ningsverksamhet.62 Under 1980-talet skedde fortbildningsplane- ringen centralt i kommunerna på fortbildningsnämnder med till- hörande fortbildningsavdelningar i olika högskoleregioner. Deras uppgift var att samordna och planera kommunernas redovisade fort- bildningsbehov tillsammans med högskolan. Kurserna var frivilliga. Kommunernas redovisade fortbildningsbehov var emellertid svagt förankrade ute i skolorna vilket ledde till att få lärare deltog i ut- bildningen.63

Staten hade inflytande över lärarfortbildningen genom centralt upprättade förteckningar över angelägna fortbildningsbehov och vilka löneförmåner som deltagarna kunde få men det var kommu-

59SOU 1999:63, 232.

60Berggren, Claesson och Ydén 1994; SOU 1999:63.

61Berggren, Claesson och Ydén 1994, 117.

62SOU 1999:63.

63Skolverket: Vad är fortbildning bra för? En inventering på central kommunnivå av fort- bildning för lärare, rapport 1, 1992.

134

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

nerna som fattade beslut om lärarnas deltagande. De statliga för- teckningarna var också vägledande för högskolornas fortbildnings- avdelningar som fick uppdraget att anordna de flesta fortbildnings- kurserna. Branschorgan och yrkesstudier var betydelsefulla för yrkeslärarnas fortbildning. Kommunerna ansvarade i allmänhet själva för de obligatoriska fortbildningsdagarna som genomfördes under studiedagar.64

Sammanfattningsvis skedde stora förändringar under 1980-talet vad gäller lärares fortbildning. Det statliga inflytandet över fort- bildningen minskade betydligt efter det att länsskolnämndernas fortbildningsorganisation avvecklats. Samtidigt minskade lärar- professionens inflytande över fortbildningen, eftersom fortbild- ningsorganisationen på länsskolnämnderna bars upp av yrkesverk- samma lärare. En annan viktig förändring var att möjligheten att studera med B-avdrag som gett lärarna inflytande över den egna fortbildningen togs bort. När det gäller den formellt reglerade rätten till fortbildning var den sedan 1970-talet fem dagar för alla lärare. Här skedde inte någon förändring under perioden. Ansvaret över innehållet i dessa dagar flyttades över till kommunerna från läns- skolnämnderna då ansvaret för fortbildningen ålades kommunerna 1982. Synen på fortbildning försköts i samband med att fortbild- ningen kommunaliserades. Skolutveckling i mer generella termer fick nu en mer central roll, medan den enskilde lärarens priorite- ringar fick en mer undanskjuten plats.

Vad hände med fortbildningen när skolan kommunaliserades?

Innehållet i fortbildningen

I samband med att kommunerna fick arbetsgivaransvaret för lärarna och rektorerna avskaffades fortbildningsnämnderna liksom det sär- skilda statsbidraget för skolutveckling.65 När det riktade statsbidra- get försvann 1993 blev det upp till kommunerna själva att avgöra hur stor del av medlen som de skulle använda för lärarnas fort- bildning.

När det gäller synen på fortbildning kom fokus under 1990-talet alltmer att ligga på de lokala behoven i skolorna och på verksam- hetsutveckling. Fortbildningen blev mindre inriktad på lärarnas

64SOU 1999:63, 231ff; Skolverket 1992.

65Proposition 1989/90:41; Skolverket 1992.

135

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

individuella behov av att exempelvis hålla sig ajour i sina ämnen och mer fokuserad på lärarkollektivet och verksamheten. Under 1990- talet började begreppet kompetensutveckling att användas exempel- vis i det avtal som slöts mellan SKL och lärarfacken 1995/96 och i SOU 1999:63 Att lära och leda. En lärarutbildning för samverkan och utveckling som låg till grund för 2001 års lärarutbildnings- reform. Med begreppet kompetensutveckling avsågs både det som tidigare benämnts fortbildning som avsåg utbildning som utvecklar lärarens förutsättningar att fullgöra sitt befintliga yrke och vidare- utbildning som inbegriper utbildning som leder till en annan, van- ligen högre yrkeskompetens.66 Dessutom inbegreps skolutveckling mer generellt i begreppet. I takt med den vidgade betydelsen av kompetensutvecklingsbegreppet och kommunernas ökade frihet fick högskolans kurser konkurrens från en mängd andra utbild- ningsanordnare och utbudet av olika typer av fortbildningskurser breddades.67

Redan i kommunaliseringspropositionen 1989 hade regeringen gett uttryck för en vidgad syn på fortbildningen. Regeringen fram- höll att det fanns behov av utökade insatser för att öka personalens kompetens mot bakgrund av samhällsutvecklingen och det kom- munala driftsansvaret för skolan. Regeringen såg tre behov av fort- bildning. För det första fanns behov av sådan fortbildning som hade sin utgångspunkt i nationella mål och ambitioner, för det andra behov som definierades lokalt på kommun och skolenhetsnivå och för det tredje sådana som hade sin grund i den enskilde lärarens behov av utveckling.68

Som redan nämnts innebar avtalet som tecknades 1995/96 satsningar på skolutveckling. Utöver kollektivavtalet togs en skrift fram där parternas gemensamma ambitioner presenterades vad gällde åtgärder för att utveckla den svenska skolan – En satsning till tvåtusen. Åtgärderna gällde både skolans inre arbete, organisation och lärarnas lärande.

I en inventering av kommunernas fortbildningsplanering som Skolverket genomförde 1992 framgick att 80 procent av kommu- nerna vid tidpunkten såg fortbildning som synonymt med verk- samhetsutveckling. Det framgick också av rapporten att det fanns en konflikt i merparten av kommunerna mellan lärarnas individu-

66SOU 1999:63, 231.

67SOU 1999:63, 233; Ingrid Carlgren och Berit Hörnqvist: När inget facit finns: om skol- utveckling i en decentraliserad skola. Skolverket 1999.

68Proposition 1989/90:41.

136

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

ella önskemål och behov av fortbildning och skolverksamhetens behov av utveckling.69

Den formella rätten till fortbildning

Lärarna fick en utökad rätt till fortbildning genom det avtal som tecknades i samband med kommunaliseringen. Avtalet innehöll en överenskommelse om fortbildning på feriearbetstid.70 I avtalet föreskrevs att den ferieförlagda arbetstiden skulle förläggas i direkt anslutning till terminernas början och slut. Många lärare upplevde avtalet som ett intrång på deras sommarferier. I flera kommuner uppstod stora motsättningar runt den ferieförlagda fortbildningen. En fråga som diskuterades var huruvida avtalets formulering om kvalificerad fortbildning skulle tolkas som ämnesfördjupande stu- dier i högskolans regi, vilket många lärare ansåg, eller om också andra typer av utbildning kunde ingå. I många kommuner gavs lärarna möjlighet att kvitta bort delar eller hela den ferieförlagda fortbildningen mot utbildning som lärarna deltog i på andra tid- punkter enskilt eller i grupp, exempelvis under terminen på kvälls- tid. 71

Avtalet från 1995/96 innebar en genomgripande förändring av lärarnas arbetstid (mer därom i avsnitt 3.5.1). Förtroendearbets- tiden minskade och lärarna fick en reglerad årsarbetstid som mot- svarade i genomsnitt 35 timmar i veckan. När det gäller den for- mella rätten till fortbildning innebar avtalet att 104 timmar av den reglerade arbetstiden, det vill säga 13 dagar, avsattes per lärare och år i en gemensam pott som fördelades efter behov.72 Detta betydde en utökning av lärarnas rätt till betald fortbildning under arbetstid. Eftersom lärarnas förtroendearbetstid begränsades minskade lärar- nas möjligheter att kontinuerligt fortbilda sig på eget initiativ till förmån för den reglerade fortbildningen över vilken arbetsgivaren hade större inflytande.

69SOU 1999:63.

70Den så kallade ferieförlagda arbetstiden omfattade 24 dagar under en treårsperiod, varav högst 12 dagar skulle kunna tas ut under ett år. Detta innebar 13 dagar per år och lärare inklusive de fem årliga studiedagarna som redan tidigare fanns reglerade.

71Skolverket 1992.

72Lärarförbundet och Lärarnas Riksförbund: Avtal 2000 (ÖLA).

137

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

Statliga insatser för kompetensutveckling

Även om lärares kompetensutveckling sedan 1990-talet huvudsak- ligen är skolhuvudmannens ansvar har staten också tagit ett antal initiativ på området (se ovan kapitel 2).

På senare år har staten gjort två stora satsningar på lärarnas fort- bildning genom lärarlyftet 1 och 2. Det första lärarlyftet lanserades år 2007 och innebar en satsning på sammanlagt 3, 6 miljarder kronor på fyra år för att höja lärares ämnesteoretiska och ämnesdidaktiska kompetens.73 Satsningen riktades framför allt till behöriga lärare och efter godkännande från sin huvudman fick de möjlighet att studera med 80 procent av lönen. Genom ett särskilt statsbidrag, administrerat av Skolverket, ersattes skolhuvudmannen för mer- parten av lärarens lönekostnad under tiden då läraren studerade. Modellen liknar alltså det gamla B-avdraget. Av Skolverkets års- redovisning för 2011 framgår att drygt 18 000 lärare deltog i lärar- lyftet mellan åren 2007–2011.74 Statskontoret har i en rapport visat att 95 procent av kommunerna var representerade i satsningen. Ut- värderingen visar också att deltagande lärarna och deras rektorer anser att de på ett mycket tillfredsställande sätt har kunnat utveckla både undervisningens innehåll och metoder till följd av fortbild- ningen.75 Lärarlyftet 2 introducerades 2012 och riktar sig till lärare med lärarexamen, men som saknar behörighet för all ämnen de undervisar i. Till skillnad från den första satsningen utgår endast ett stimulansbidrag till kommunerna och lärarens förlorade lönekost- nader under studietiden blir alltså i huvudsak en fråga för skol- huvudmännen och de enskilda lärarna.

Kompetensutveckling i praktiken

Officiella uppgifter över tid om hur mycket kompetensutveckling som lärare i praktiken fått finns inte att tillgå. Lärarnas Riks- förbund genomförde dock år 2006 en undersökning bland knappt 800 av sina medlemmar. Undersökningen visade att 84 procent av lärarna i undersökningen hade fått någon form av kompetens- utveckling under de senaste två åren. Vidare visade undersökningen att en stor andel av lärarna upplevde att de fick för lite kompetens-

73Regeringens pressmeddelanden 2007-04-20.

74Skolverket: Skolverkets årsredovisning 2011, 49.

75Statskontoret: Ett lyft för den som vill: Utvärdering av den statliga satsningen på fortbildning av lärare, rapport 2010:12. 2010.

138

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

utveckling i förhållande till sina behov och att stor del av kompe- tensutvecklingen ägde rum på den oreglerade arbetstiden eller på friden. Lärarna borde enligt avtalets riktmärke få 104 timmar kom- petensutveckling per år inom den reglerade arbetstiden. På två år ska alltså en lärare få 208 timmars fortbildning. 75 procent av lärarna uppskattade dock att de hade fått mindre än 149 timmar kompe- tensutveckling på två år. 43 procent uppgav att huvuddelen av kom- petensutvecklingen skett utanför den reglerade arbetstiden. När det gäller innehållet i kompetensutvecklingen angav knappt en tredjedel att det var rektorn som i huvudsak bestämde innehållet i kompetens- utvecklingen (28 procent). Drygt en tredjedel bestämde själv inne- hållet (35 procent) och knappt en tredjedel (24 procent) bestämde detta i samråd med rektorn. Av en lista på 13 olika områden där lärarna fick markera maximalt tre alternativ, angav 76 procent av lärarna att deras framtida behov av kompetensutveckling var störst i ämneskunskaperna, 31 procent uppgav bedömning/betygsättning och 27 procent konflikthantering.76

Lärarförbundet genomförde 2012 en undersökning om lärares kompetensutveckling som baserades på intervjuer vid över 4 000 grundskolor. Den är inte direkt jämförbar med den tidigare under- sökningen från Lärarnas Riksförbund eftersom den är genomförd på ett annat sätt. I Lärarförbundets undersökning framgick att 47 procent av lärarna fick 10–14 dagars kompetensutveckling per år (80–112 timmar), 27 procent fick mindre än 9 dagar per år (72 tim- mar) och 26 procent fick mer än 14 dagar per år (mer än 112 tim- mar). Undersökningen indikerar att en relativt stor grupp av lärarna fortfarande fick för lite fortbildning. Vidare framgick att kompe- tensutvecklingen i 82 procent av fallen utgick från gemensamma behov och i 7 procent från individuella behov.77 Vem som definierar de gemensamma behoven framgår inte.

Sammanfattningsvis kan vi dra slutsatsen att efter det att ansvaret för fortbildningen ålades kommunerna har lärarnas och lärarpro- fessionens möjligheter att påverka sin fortbildning minskat. För- ändringarna initierades under 1980-talet, då länsskolnämndernas fortbildningsorganisation, som var tydligt förankrad i lärarprofess- ionen, nedmonterades och fortbildningen blev ett kommunalt ansvar. Efter det har flera väsentliga förändringar skett. För det första har själva synen på fortbildning förändrats. I stället för att tala om

76Lärarnas Riksförbund: Kompetensutveckling bland lärare, 2006.

77Lärarförbundet: Undersökning bland rektorer gällande rekrytering av lärare samt kompetens- utveckling, 2012.

139

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

fortbildning utifrån lärarens behov av kontinuerlig utbildning i sitt ämne har verksamhetens behov alltmer ställts i centrum. Därmed har exempelvis administrativa föreskrifter fått ökat utrymme. Även om kunskaper om regelverk med mera är en nödvändig del av lärar- nas kompetensutveckling, ersätter de inte lärarens behov av ämnes- fördjupande fortbildning. De protester och strejker mot kommu- naliseringen, som genomfördes från fackligt håll, handlade bland annat om hur man borde se på lärarens ansvar för sin fortbildning.

För det andra har lärarnas arbetstid reglerats. Visserligen med- förde det att lärarnas formella rätt till fortbildning utökades men detta skedde på bekostnad av lärarnas förtroendearbetstid. I prakti- ken har också denna förändring inneburit ett ökat inflytande för arbetsgivaren över innehållet i lärarnas fortbildning.

För det tredje har lärares möjligheter att fortbilda sig genom att studera minskat generellt efter att B-avdraget togs bort, vilket skedde långt innan skolans kommunalisering. Lärarlyftet återskapade dock delvis dessa möjligheter även om satsningen till skillnad från B- avdraget var begränsat både i tid och till vissa ämnesområden.

Lärarprofessionen och enskilda lärare har fått ett minskat infly- tande över fortbildningen efter kommunaliseringen. Ur ett profess- ionsperspektiv innebär detta att lärarna har förlorat inflytande över läraryrkets kunskapsutveckling och därmed över definitionen av vad det innebär att vara lärare. Under senare år har staten tagit ett stort ansvar för lärarnas fortbildning, exempelvis med det så kallade matematiklyftet och läs- och skrivsatsningarna. Detta kan ses som ett uttryck för att de kommunala huvudmännen inte fullt ut har tagit sitt ansvar när det gäller lärarnas fortbildning.

3.4.4Sammanfattning: Läraryrkets kunskapsbas

När det gäller läraryrkets kunskapsbas har flera förändringar skett sedan 1990-talet som hänger samman med kommunaliseringen. Utvecklingen är inte entydig. Lärarutbildningen som utgör något av kärnan i lärarprofessionen har förändrats flera gånger under perioden, vilket i sig är ett problem både för att kontinuitet och legitimitet i utbildningen går förlorad och för att implementeringen av nya reformer är kostsam och tar tid. När det gäller innehållet i lärarutbildningen kan 2001 års reform ses som en strävan att betona den pedagogiska kärnan i läraryrket medan 2011 års reform vill återupprätta det ämnesspecifika i olika lärarkategorier. 2001 års

140

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

reform kan sägas passa kommunerna som arbetsgivare bättre genom att lärare som utbildas till generalister lättare och mera flexibelt kan användas för att utföra de uppgifter i skolan som för tillfället behö- ver utföras.

Lärarnas fortbildning fyller en viktig funktion för att lärare ska kunna bibehålla sin kunskapsbas och i förlängningen makten över vad det innebär att vara lärare. Här har det skett stora förändringar i och med att kommunerna fick ansvar för fortbildningen, som har varit negativa både för enskilda lärares möjligheter att ta initiativ till att fortbilda sig och för lärarprofessionens möjligheter att påverka fortbildningen. På senare år har stora statliga fortbildningssatsningar gjorts som har varit positiva för enskilda lärares fortbildning. Forsk- ning av lärare om lärande är en fråga som har diskuterats sedan 1990-talet, varvid det fortfarande finns ett behov både av att öka kunskapen på området och av att upprätthålla lärarprofessionens kunskapsbas.

3.5Lärarnas arbetsvillkor och arbetsuppgifter

I det här avsnittet kommer jag att belysa hur lärarnas arbetsvillkor och arbetsuppgifter har förändrats i olika avseenden sedan kommu- naliseringen och vilken inverkan kommunaliseringen haft på för- ändringen. De aspekter som behandlas är: lärarnas formella arbets- villkor, kursplaner, betyg och bedömning, lärarnas arbetssituation i praktiken samt administration och dokumentation.

3.5.1Lärarnas formella arbetsvillkor

Kommunaliseringen av skolan innebar att kommunerna fick det samlade arbetsgivaransvaret för lärarna och rektorerna. När det gäller lärarnas arbetsvillkor medförde kommunaliseringen särskilt stora förändringar i ett avseende: regleringen av arbetstiden. Från staten fanns det en uttalad vilja att få lärarna att samarbeta mer i arbetslag, vilket underlättades om lärarna befann sig i skolan. För kommunerna fanns det både pedagogiska och personalpolitiska vinster med att reglera arbetstiden när de fick det fulla drifts- ansvaret för skolan. Tidigare var kommunen enbart huvudman för förskolan och fritidsverksamheten. I och med att de tog över verk- samhetsansvaret också för grundskolan och gymnasieskolan fanns

141

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

det möjlighet att integrera och samordna verksamheterna i högre grad än tidigare. En sådan samordning hade både pedagogiska vinster och dessutom kunde personalplaneringen bli mer rationell.78

Den första förändringen av lärarnas arbetstid skedde genom det kollektivavtal som tecknades i anslutning till kommunaliserings- beslutet. Avtalet innebar som redan nämnts att så kallad ferieför- lagd arbetstid infördes som i praktiken förlängde lärarnas terminer (ferietjänstgöringen omfattade högst 24 dagar under en treårsperiod, varav 12 dagar kunde läggas ut under ett år). Dessutom infördes fem timmar arbetsförlagd tid per vecka för gemensam planering då lärarna måste vara på sin arbetsplats.79 Regleringen inskränkte där- med lärarnas förtroendearbetstid, det vill säga arbetstiden som lärarna själva disponerar för planering och efterarbete av undervisningen samt för fortbildning.

I övrigt innebar avtalet 1989/90 att lärarna på de lägre stadierna fick sänkt undervisningsplikt och ett höjd lön. Även ämneslärarna för högstadie- och gymnasieskolan fick ett lönelyft men inte i samma utsträckning.80

En arbetsrättslig konsekvens av det förändrade huvudmanna- skapet var att lagen om anställningsskydd (LAS) började tillämpas striktare med varje kommun som en enskild turordningskrets. I det tidigare avtalet fick lärarna tillgodoräkna sig anställningstid i andra kommuner, om de bytte anställning mellan kommunerna. Som mest kunde lärarna tillgodoräkna sig 5 år. Detta innebar att lärare efter kommunaliseringen skulle komma att få svårare att flytta mellan kommuner än tidigare eftersom anställningstiden inte alls tillgodoräknades vid byte av kommunal arbetsgivare.81

Ytterligare en organisatorisk förändring genomfördes i samband med kommunaliseringen som gjorde att antalet rektorer ökade i skolorna. Genom en ändring i skollagen infördes en begränsning för hur stor enhet som en rektor fick ansvara för. Tanken var att rektor skulle hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan i högre grad än tidigare. Tidigare kunde en rektor ansvara för en

78Proposition 1989/90:41.

79Skolverket: 1992, 34; Sveriges Kommuner och Landsting, Lärarförbundet, Lärarnas Riks- förbund och Sveriges Civilingenjörsförbund: Lärares arbetstid- kommentarer, januari 1991.

80Svenska facklärarförbundet och Sveriges Lärarförbund: Skolavtalet 1989 -1991: Kommen- tarer frågor och svar, 1990.

81Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet, Sveriges Civilingenjörsförbund och Lärarnas riksförbund: Överenskommelse om löne- och anställningsvillkor för lärare, skol- ledare och syofunktionärer. Underbilaga 1 till bilaga 1, övergångsbestämmelser till allmänna bestämmelser (AB 89), 1990.

142

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

mycket stor enhet. Förändringen medförde att antalet rektorer ökade markant, från 1 675 till 3 378 på tre år.82 Chefsnärvaron i skolan ökade därmed.

De nästkommande åren under 1990-talet medförde relativt stora förändringar vad gäller regleringen av lärartjänsterna. Genom ett regeringsbeslut 1990 togs behörighetsreglerna för lärare bort. Behörig- hetsreglerna hade angivit vilken ämnesbehörighet som krävdes för att inneha olika typer av lärartjänster på olika nivåer och med olika ämneskombinationer.83 Dessa ersattes delvis, men inte fullt ut, av ändringar i skollagen som trädde i kraft den 1 januari 1991. Enligt skollagens 2 kapitel krävdes fortfarande svensk lärarexamen, respek- tive barn- och ungdomspedagogisk examen för att kunna anställas som lärare. Särskild ämnesbehörighet specificerades däremot inte i lagen även om det framgick att kommunerna var skyldiga att i undervisningen använda lärare som hade en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skulle bedriva.84 Inga föreskrifter angav således att man måste ha en viss ämnesutbildning för att anställas för att undervisa i vissa ämnen. Förändringen möjliggjorde en mer flexibel personalpolitik, eftersom lärarna kunde användes för undervisning i ämnen som de inte hade utbildning i.

År 1993 togs även det statliga meritvärderingssystemet bort genom ett regeringsbeslut.85 Det innebar att kommunerna blev fria att anställa de lärare de bedömde var mest lämpliga och inte som tidigare den sökande som rankades högst enligt meritvärderings- systemet där antalet tjänstgöringsår var den avgörande faktorn.

Nästa stora förändring av lärartjänsten som gällde arbetstiden, skedde år 1996. Arbetsgivaren hade redan inför 1993 års avtals- rörelse klargjort att man ville ta bort all central reglering av löner och arbetstid med motiveringen att det hindrade skolutvecklingen. Under de ekonomiska krisåren i början av 1990-talet förlängdes emellertid befintliga avtal och inga reella förhandlingar om lärarnas arbetsvillkor kom till stånd förrän i avtalsrörens 1995/96.86 Det avtal som slöts i början av 1996 mellan Lärarnas samverkansråd där de båda lärarförbunden ingick och Kommun- och Landstings- förbunden, innebar långtgående förändringar gällande arbetstiden

82Proposition 1990/91:18; SOU 2004:116 Skolans ledningsstruktur Om styrning och ledning i skolan, 32.

83Skolförordningen 1971:235. Förordningen upphävdes genom SFS 1990:1215 och upp- hörde att gälla 1991-01-01.

842 kap 3 §, Skollagen 1985:1100 (gamla skollagen).

85Upphävande av förordning (1990:1476) om meritvärdering vid anställning av lärare,

1993-07-01.

86 ”Lärarnas samverkansråd”, www.lararnashistoria.se 2013-03-21.

143

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

och lönesättningen. Avtalsrörelsen blev utdragen eftersom frågorna var kontroversiella. Det som stod på spel var framför allt lärarnas reglerade undervisningsskyldighet och tarifflönen. Avtalet som slut- ligen slöts var femårigt, vilket facken såg som positivt. Det skulle ge lärarna med ferietjänst en lönehöjning på 10 procent mer än övriga lärare som kompensation för att arbetstiden reglerades.87

Det nya avtalet innebar att den reglerade undervisningsskyldig- heten (USK) togs bort. Den reglerade undervisningsskyldigheten hade inneburit att lärarnas undervisningstimmar var fastställda på förhand. Exempelvis hade grundskollärare tidigare haft 24–26 lek- tioner i veckan. Den nya ordningen innebar att lärarnas arbetstid reglerades till i genomsnitt 35 timmar per vecka som arbetsgivaren kunde anmoda läraren att befinna sig på skolan. Därutöver fick lärarna genom det nya avtalet liksom tidigare förtroendearbetstid. I det nya avtalet uppgick denna till 400 timmar per år. Årsarbets- tiden fastslogs till 194 arbetsdagar och systemet med läsårsdagar som varit fastställda till 178 dagar, togs bort. Detta innebar fler reglerade arbetsdagar under året. Vidare innehöll avtalet som redan nämnts en utökning av kompetensutvecklingstiden till en pott som skulle motsvara 104 timmar per år och lärare samt en satsning på skolutveckling. 88

Avtalet 1995/96 innebar också att individuell lönesättning in- fördes och tariffsystemet avskaffades.89 Tariffsystemet hade inne- burit att lönerna reglerades centralt baserade på erfarenhet och den tid läraren varit verksam i yrket. Frågan om individuell lönesättning splittrade lärarförbunden. LR var för individuell lönesättning sedan ett beslut år 1992 medan Lärarförbundet genomförde en medlems- omröstning innan förbundet gick med på förslaget.90

Sedan avtalet 1995/96 har inga större förändringar gjorts av- seende regleringen av lärarnas arbetstid. De flesta lärare har alltjämt ferieanställning vilket innebär att arbetstiden är utlagd på två termi- ner med en längre sommarferie och juluppehåll. Årsarbetstiden är

87Lärarförbundet och Lärarnas riksförbund: Avtal 2000 (ÖLA); Lärarförbundet: Nya Skol- avtalet. Kommentarer och vägledning, 2001.

88Lärarförbundet: Nya Skolavtalet. Kommentarer och vägledning, 2001; Lärarförbundet och Lärarnas riksförbund: Avtal 2000 (ÖLA); Lärarnas Riksförbund: Individuella löner – kollek- tivt bakslag. En rapport om lönesättningen av lärare, 2012; ”Lärarnas samverkansråd”, www.lararnashistoria.se 2013-03-21.

89Lärarförbundet 2001; Lärarförbundet och Lärarnas riksförbund: Avtal 2000 (ÖLA); Lärarnas Riksförbund: Individuella löner - kollektivt bakslag. En rapport om lönesättningen av lärare, 2012.

90Lärarnas Riksförbund: Individuella löner - kollektivt bakslag. En rapport om lönesättningen av lärare, 2012.

144

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

densamma som för andra anställda, mellan 1 700–1 800 timmar. Om årsarbetstiden slås ut på de två terminerna, årsarbetsdagarna, innebär detta att lärarna får en arbetstid i veckan på ungefär 45 tim- mar.91

Regleringen av lärarnas arbetstid initierades redan i och med det avtal som tecknades vid kommunaliseringen och genomfördes fullt ut i avtalet som tecknades 1995/96. Arbetstidsregleringen har för kommunerna inneburit att de kan effektivisera sin personalplane- ring, medan den för lärarna har inneburit att de fått minskat in- flytande över hur de disponerar sin arbetstid. Samtidigt som arbets- tiden har reglerats har lönesättning, tjänstetillsättning och behörig- hetsregler avreglerats, vilket har ökat kommunernas inflytande över vilka lärare som anställs och lärarnas anställningsvillkor.

3.5.2Läroplanerna och lärarna

Läroplanerna utgör ett centralt dokument för lärarna eftersom det är här som de nationella ramarna och utgångspunkterna för under- visningen slås fast. Läroplaner kan vara utformade på olika sätt och de kan vara preciserade och styrande för lärarnas arbete i olika hög grad. Hur läroplanerna är utformade påverkar därför lärarnas möjlig- heter till inflytande över innehållet och utformningen av undervis- ningen. I det här avsnittet kommer jag att belysa hur förändringen av läroplaner har påverkat lärarnas arbetsvillkor och inflytande över arbetet.

I och med beslutet om att införa mål- och resultatstyrning i skolan, som fattades i samband med kommunaliseringen, uppstod ett behov av att se över och förändra läroplanerna i linje med de nya principerna. År 1994 beslutade regeringen om nya läroplaner för grundskolan (Lpo 94)och gymnasieskolan (Lpf 94) vilket redan har berörts mer ingående (se kap 2, 2.5).

Mål- och resultatstyrning bygger på två principer som delvis är motstridiga och därmed måste balanseras. Styrning inifrån: genom decentralisering och professionell autonomi och styrning utifrån genom centralisering och kontroll. Inom skolväsendet innebär detta att skolorna och särskilt professionen lokalt ges inflytande över hur verksamheten ska organiseras vad gäller både innehåll och form. Samtidigt centraliseras målformuleringen och kontrollen av resulta- ten. Styrningen blir sammantaget mer indirekt än tidigare. De pro-

91 Lärarförbundets webbplats www.lararforbundet.se, 2013-04-08

145

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

fessionella ges stort utrymme att fatta egna beslut om hur resulta- ten ska uppnås, samtidigt kontrolleras verksamheten i högre grad än tidigare externt. Dessa två principer kan balanseras på olika sätt; mål- och resultatstyrning kan med andra ord innebära en hög grad av professionell autonomi men det kan också innebära en hög grad av central kontroll.92

Skolorna, kommunerna och lärarna fick genom 1994 års läro- planer stor frihet att själv finna vägar för att nå de mål som ställdes upp i läroplanerna. De nya timplanerna var inte detaljreglerande utan satte endast upp en garanterad minsta undervisningstid. Fri- heten innebar att staten till stor del överlät till lokala aktörer att bestämma kunskapsinnehållet i skolan. År 1991 hade även läro- medelsindustrin avreglerats. Detta bidrog ytterligare till att lärarna fick mer frihet i utformningen av undervisningen genom val av läromedel.

Grundtanken med Lpo 94 var som tidigare nämnts i kapitel 2 att personalen i skolan var bäst lämpad att utforma utbildningen så att de nationella målen verkligen uppnåddes eftersom lärarna bäst kände de lokala förhållandena. I resonemangen om en deltagande målstyrning där lärarna skulle ges utrymme att omforma de nation- ella utbildningsmålen till undervisningsmål märks tydligt tanken om professionell inifrånstyrning. 93

Implementeringen av de nya kursplanerna var problematisk, vilket framgår av kapitel 2. Lärarna förväntades själva operationali- sera läroplanerna på ett sätt som tidigare läroplaner inte krävt. Beredskapen för detta nya uppdrag var låg och lärarna gavs bris- tande stöd och råd i det nya arbetet. Exempelvis Skolverket avstod medvetet från att bistå lärare och rektorer i deras praktiska arbete med att tolka och tillämpa den nya läroplanen.

Mot bakgrund av en tilltagande kritik införde regeringen år 2011 nya läroplaner i grundskolan och motsvarande skolformer. Till skillnad från läroplanerna från 1994 som uppfattades som vaga och allt för otydliga för att stödja lärare i att bedöma elever likvärdigt, är nyckelordet i Lgr 11 ”tydlighet”.94 Tydlighet ska här tolkas som att det nu ges klarare riktlinjer om vilken relation som råder mellan övergripande mål och riktlinjer för utbildningen och kursplanerna. I kursplanerna märks detta genom ett mer preciserat sätt att skriva

92Ingrid Carlgren: ”Kontroll till döds”, Skola och samhälle, 2010-03-06.

93Bo Lindensjö och Ulf P. Lundgren: Utbildningsreformer och politisk styrning. 6 ed. Stock- holm: Stockholms universitets förlag 2012.

94SOU 2007:28 Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan. Förslag till nytt mål- och uppfölj- ningssystem.

146

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

fram vilka centrala innehållsfrågor som lärare förväntas behandla över tid i ett ämne och att kunskapskrav uttrycks för betygen E, C och A i den nya sexradiga betygsskalan.95

Formellt sett innebar läroplanerna från 1994 ett ökat inflytande för lärarna över undervisningens utformning och innehåll i jäm- förelse med de tidigare läroplanerna. Förändringen var emellertid externt initierad och bristande implementering och beredskap hos lärarna ledde till att de i praktiken fick svårt att hantera det ökade in- flytandet. De nya läroplanerna från 2011 med mer preciserade kurs- planer innebär en ökad styrning utifrån av undervisningens mål och i viss mån innehåll från statlig/nationell nivå. Gunnar Berg drar slut- satsen att lärarnas frirum har begränsats i och med de nya läropla- nerna och kurplanerna. ”… om skolans frirum tidigare (Lpo/Lpf94) i det närmaste helt fritt fick möbleras av de lokala aktörerna, så finns där numera ett rikt möblemang som på förhand är givet och ut- format av en utifrån kommande inredningsarkitekt.”96 Berg menar att förändringen sannolikt välkomnas av en del lärare, medan andra med professionella ambitioner, helst ser att man själv får svara för möbleringen.

Betyg och bedömning

Att bedöma och betygssätta elever är en central del av lärarupp- draget.97 Under årens lopp har bedömning och betygssättning av elever i skolan varit ett ständigt återkommande debattämne. Den ”eviga betygsfrågan” har gällt betygens vara eller icke-vara. Förmår betygen mäta de kunskaper man avser att mäta och svarar de mot kraven att fungera som ett likvärdigt och rättvist urvalsinstrument till högre utbildning?

Ett kunskaps- och målrelaterat betygssystem

Dagens mål- och kunskapsrelaterade betygssystem infördes i mitten av 1990-talet i enlighet med den proposition som togs 1993 om ny läroplan och nytt betygssystem för hela skolväsendet.98 Därmed

95Bilaga 3, Berg m.fl. 2014.

96Bilaga 3, Berg m.fl. 2014, avsnitt 9.

97Texten i avsnittet är i hög grad baserad på Bilaga 3.

98Proposition 1992/93:220 En ny läroplan för grundskolan och ett nytt betygssystem för grund- skolan, sameskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan.

147

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

ersattes det relativa betygssystemet med fem betygssteg som hade införts i samband med enhetsskolans införande 1962. De relativa betygen vilade på uppfattningen att studieresultaten är normalför- delade bland samtliga elever. Detta gör det sannolikt att extrem- resultat är mer sällsynta än normalresultat. På förhand fastställdes hur stor andel av eleverna som skulle få respektive betyg (1–5). Standardprov och centrala prov i ämnena svenska, matematik och engelska fungerade som stöd för betygssättning och gav informa- tion om klassens prestation i jämförelse med övriga elever i riket. Lärares bedömning av eleverna i det relativa betygssystemet gick ut på att rangordna eleverna, som i konkurrens med varandra skulle tävla om ett begränsat antal höga betyg.99

Frågan om ett kriteriebaserat betygssystem hade diskuterats redan under 1940-talet med då avfärdats av en statlig utredning (SOU 1942:11) eftersom det ansågs omöjligt att precisera kun- skapskvaliteter till den grad att jämförelser blev möjliga. Ett mål- och kunskapsrelaterat betygssystemet och läroplan var emellertid en logisk konsekvens av den förändrade styrningen av skolan som decentraliseringen och införandet av mål- och resultatstyrningen inneburit. Ett kriteriebaserat betygssystemet var en förutsättning för att det skulle gå att mäta kunskapsresultat och därmed styra utifrån mål och resultatmått för vad eleverna skulle uppnå.

I likhet med Lpo 94 och vidhängande kursplaner gav det nya målrelaterade betygssystemet varje enskild lärare stor handlings- frihet att tolka innehållet i betygskriterierna. Beslutet att införa ett målrelaterat betygssystem togs utan någon tydlig koppling till forsk- ning på området.100

I det kunskaps- och målrelaterade betygssystemet skulle betyg ges i tre nivåer: Godkänd, Väl godkänd och Mycket väl godkänd. Skalan skulle gälla även för gymnasieskolan med den skillnaden att betyget Icke godkänd lades till. När det gällde betygskriterierna gavs stort utrymme att lokalt formulera dessa. Centralt beslutade målbeskrivningar fanns i grundskolan endast för årskurs 5 och mål- samt betygskriterier fanns för årskurs 9. Nationella prov skulle fri- villigt genomföras i årskurs 5 och obligatoriskt i årskurs 9 i svenska eller svenska som andraspråk, matematik och engelska. Proven skulle fungera som ett diagnostiskt stöd och bidra till att utveckla ett

99Bilaga 3, Berg m.fl. 2014, avsnitt 9.

100Jörgen Tholin: Att kunna klara sig i ökand natur. En studie av betyg och betygskriterier- historiska betingelser och implementeringen av ett nytt system. Borås: Högskolan i Borås 2006,

148

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

formativt tänkande kring elevers lärandeprocesser. 101 På gymnasie- skolan var det nya betygssystemet kursbaserat vilket innebar att betyg skulle ges efter varje avslutad kurs och inte i slutet av varje årskurs. En annan skillnad i jämförelse med grundskolan var att betyget Icke godkänd skulle ges till elever som inte uppnådde målen. I gymnasieskolan fanns även nationellt formulerade mål- och betygs- steg.102

I de mål- och betygskriterier som infördes lämnades utrymme för lärare och elever att komma överens om undervisningsinne- hållet. Med uttryck som ”den reflekterande praktikern” och ”delta- gande målstyrning” lämnades innehållsfrågorna i skolans och i lärarnas händer. Jörgen Tholin har i sin studie av implementeringen av 1994 års betygssystem visat att implementeringen var förenad med många svårigheter. Lärarna fick mycket litet stöd och fortbild- ning för att hantera det nya systemet. Den information som gavs centralt var svårtydd och motsägelsefull. Det rådde bland annat oklarheter om vilken grupp de lokala betygskriterierna skulle om- fatta; skulle varje enskild lärare formulera betygskriterier eller skulle det ske på skolbasis, ämnesbasis eller kommunbasis?103

Tholins studie visar att det blev stora lokala skillnader i hur betygskriterierna formulerades i grundskolan. Skolorna tycktes ha svårt att se hur de centrala och lokala styrdokumenten skulle för- hålla sig till varandra. Ytterst få skolor förklarade hur betygssyste- met skulle tillämpas och vissa skolor hade svårt att förstå inne- börden av ett mål och kunskapsorienterat betygssystem och lade in faktorer som närvaro, flit och ambition i kriterierna. Tholin menar att utformandet av lokala styrdokument innebar en ökad arbets- börda för lärarna och att den samlade arbetstiden som lades ned sannolikt uppgick till en miljon timmar i hela landet.104 Trots detta visar Tholins studie att kvaliteten på betygskriterierna 2005, ett decennium efter att de infördes, fortfarande var låg i bemärkelsen att de var otydliga för elever och föräldrar.105

En slutsats man kan dra utifrån Tholins studie är att decentrali- seringen ledde till stora lokala skillnader. Avsikten med kommuna- liseringen var att öka den lokala variationen men samtidigt behålla en likvärdig kvalitet. Tholins studie indikerar att skillnaderna mellan skolor inte bara gällde innehållet i undervisningen utan också kvali-

101Bilaga 3, Berg m.fl. 2014, avsnitt 9.

102Tholin 2006, 170.

103Tholin 2006, 92.

104Tholin 2006, 16.

105Tholin 2006, 169 f.

149

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

teten i målformuleringen och betygskriterierna, vilket i sin tur påverkade undervisningen. Implementeringen var mer lyckad i vissa skolor än i andra.

För lärarna innebar betygssystemet och de läroplaner som in- fördes i mitten av 1990-talet att de fick ökat inflytande över betyg och bedömning. På grundskolan fick lärarna i hög grad påverka utformningen av både målen, betygskriterierna och innehållet i undervisningen. På gymnasieskolan fanns en tydligare central styr- ning men också här gavs möjlighet att lokalt utforma egna mål- och kriterier. Tholin framhåller att lärarna fick mycket stor makt över hur de lokala dokumenten formulerades. Kommunen, elever, föräld- rar eller andra grupper tycks inte haft något betydande inflytande.106

Dagens betygssystem

Under de senaste åren har både läroplanerna och betygsskalan för- ändrats och både kursplaner och betygskriterier har blivit mer pre- ciserade. Dessutom har en förändring genomförts som innebär att betyg numera ska sättas från årskurs 6 och därefter varje termin fram till årskurs 9. I gymnasieskolan får elever betyg efter varje avslutad kurs liksom tidigare. En ny sexgradig skala med betyg från A–F har införts och kunskapskrav har preciserats för betygen E, C och A. Kunskapskraven är kopplade till de nya tydligare kurspla- nerna och därmed preciseras i högre grad än tidigare vad eleverna ska lära sig.107

De senaste årens skolpolitik har även inneburit att kraven för nationella prov och individuella utvecklingsplaner har skärpts. När det gäller de nationella proven innebär den nya skolförordningen från 2011 att prov ska genomföras i betydligt fler ämnen än tidigare samt att fler prov ska genomföras i årskurs 3 än tidigare.108 Syftet med de nationella proven är att de ska fungera som stöd för läraren och bidra till en likvärdig bedömning och betygssättning. De indi- viduella utvecklingsplanerna (IPU) som infördes 2006 utgör till- sammans med utvecklingssamtalen ett komplement till betygssätt- ningen eftersom de syftar till att följa upp och utvärdera elevernas kunskapsutveckling. Sedan IPU infördes har de successivt blivit mer

106Tholin 2006, 181.

107Proposition 2008/2009:87 Tydligare mål och kunskapskrav – nya läroplaner för skolan.

108Skolförordningen 2011:185; Gymnasieförordningen 2010:2039.

150

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

omfattande. Från 2008 ställs krav på att de ska innehålla betygs- liknande omdömen om elevernas kunskapsutveckling i varje ämne.

De senaste årens förändringar kan ses som uttryck för ett ökat fokus på resultatuppföljning i skolan. När det gäller de individuella utvecklingsplanerna bör dock noteras att regeringen nyligen har tagit initiativ till att förändra bestämmelserna om hur ofta och i vilka årskurser de ska upprättas för att minska lärarnas dokumen- tationskrav (mer därom i 3.5.4).

Förändringarna av läroplaner, kursplaner och kunskapskrav har inneburit att lärarens roll och inflytande har förändrats. De pro- blem som upplevdes tidigare med alltför oklara mål- och betygs- kriterier har åtgärdats genom att mål och kunskapskrav numera preciseras mer i detalj på statligt/nationell nivå. I det tidigare systemet hade lärarna en hög grad av inflytande över målformule- ring och över bedömning av elevernas kunskaper. Det är emellertid en allmän uppfattning att detta inte ledde till något lyckat resultat.

Förändringen innebär en ökad statlig kontroll över undervis- ningens mål och i viss mån över dess innehåll samt sätter tydligare ramar för bedömningen. Samtidigt begränsas i viss mån lärarnas inflytande över sin yrkesutövning.

Den ökade mängden nationella prov syftar till att öka likvärdig- heten i betygssättningen. Detta är förstås positivt men det finns också en risk med att sätta alltför hög tilltro till standardiserade, externa prov som mått på elevers kunskapsutveckling. Forskaren Christian Lundahl varnar för att en sådan utveckling riskerar att reducera bedömningen till den kunskap som är mätbar och att det i sin tur kan få negativa konsekvenser för undervisningen utform- ning och elevernas lärande. Som jag närmare utvecklar i kapitel 5 prioriteras vid sådan testning mätbar kunskap framför mer kom- plexa sammanhang och lärarens kontinuerliga bedömning av elever- nas kunskapsutveckling i syfte att stärka elevernas lärarande blir mindre betydelsefull.109

Senare års förändringarna innebär en maktförskjutning från pro- fessionen till central statlig nivå. Det är samtidigt viktigt att påpeka att till exempel Skolverket använder sig av pedagogisk- och ämnes- expertis i sitt arbete.

När det gäller lärarnas arbetsbelastning tycks den inte ha mins- kat trots att de numera inte behöver ägna sig åt att formulera mål och kriterier. I stället har ökade krav på dokumentation av resul-

109 Christian Lundahl: ”Ekonomers bristande förståelse för tidigare forskning” Skola och Samhälle, 2011-05-10.

151

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

tatuppföljning i form av bland annat skriftliga individuella utveck- lingsplaner i grundskolan samt det ökade antalet nationella prov bidragit till att lärarna upplever en hög arbetsbörda.

3.5.3Lärarnas arbetssituation i praktiken

Efter redogörelsen ovan för de formella förutsättningarna för lärar- yrket kommer jag i detta avsnitt att studera hur lärarna i praktiken upplever sin arbetssituation. Flera undersökningar från de senaste åren tyder på att lärarna upplever att de har fått en allt tyngre arbets- börda sedan 1990-talet.

I en undersökning som SCB genomfört 2013 på uppdrag av tid- ningen Du & Jobbet hamnar lärare i topp-tre då olika yrkesgrupper får svara på frågan om de anser att arbetsbelastningen inom yrket har ökat. Hela 84 procent av grundskollärarna anser att belastningen har ökat liksom 77 procent av förskollärare och fritidspedagogerna och 72 procent av gymnasielärarna.110 Skolverket som nyligen har genomfört en undersökning om lärarnas arbetsbörda kommer till samma slutsats: ”Samtidigt som nya arbetsuppgifter ålagts lärarna finns det inget som tyder på att tidigare arbetsuppgifter tagits bort, eller nya stödfunktioner inrättats i skolan, i någon större omfatt- ning.”111 Undersökningen visar att lärarna anser att de använder för lite tid till att planera och genomföra undervisning samt till reflek- tion kring undervisningen och läraruppdraget. Samtidigt anser 79 procent av lärarna att administration och dokumentation tar för mycket tid i anspråk.112

I ett pågående forskningsprojekt om lärares arbetsvillkor, som leds av docent Eva Bejerot på psykologiska institutionen vid Stock- holms Universitet, finns uppgifter som möjliggör unika jämförelser mellan tiden precis efter kommunaliseringen och i dag.113 En enkät- studie från 2012 där drygt 1300 lärare ingick jämförs med en lik- nande studie som gjordes år 1992 där 530 lärare ingick. Flera av

110Du & jobbet: ”Lärare har yrket där arbetsbördan ökat mest”, www.duochjobbet.se, 2013-01-24.

111Skolverket: Lärarnas yrkesvardag. En nationell kartläggning av grundskollärares tidsan- vändning, rapport 385, 2013, 80.

112Skolverket: Lärarnas yrkesvardag. En nationell kartläggning av grundskollärares tidsan- vändning, rapport 385, 2013, 69.

113Professioner i fokus: ”Fakta om professioners arbetsvillkor”, www.pifokus.se, 2013-11-01

152

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

frågorna i enkäterna är identiskt formulerade och därför kan jäm- förelser göras mellan åren 1992 och 2012.114

Jämförelserna visar att lärarna upplever att deras arbetsbörda har ökat markant sedan år 1992, dessutom har inflytandet över det egna arbetet minskat under tidsperioden.

70

 

 

60

 

 

50

 

 

40

 

1992

30

 

2012

20

 

 

10

 

 

0

 

 

Ofta för mycket

För mycket ibland

Lagom

Figur 3.1 Lärares bedömning av den egna arbetsmängden

Källa: Professioner i fokus: ”Fakta om professioners arbetsvillkor”.

På frågan om hur lärarna bedömer den egna arbetsmängden har det skett en tydlig ökning i antalet lärare som uppger att de ofta har för mycket att göra. Redan år 1992 var det 33 procent som angav att de ofta hade för mycket att göra, men 2012 hade antalet ökat till hela 61 procent och blivit det vanligast förekommande svaret. År 2012 var det endast 4,9 procent som angav att de hade lagom mycket att göra, att jämföra med 19 procent år 1992.

Trenden är tydlig också i andra avseenden. Lärarna i de båda undersökningarna fick svara på frågan om hur ofta de har så många arbetsuppgifter att det inverkar negativt på möjligheten att arbeta effektivt.

114 Eftersom urvalsgrupperna inte är desamma i de båda undersökningarna, har enbart lärare i årskurs 7–9 samt lärare i gymnasieskolan tagits med i jämförelsen nedan för att öka jämför- barheten mellan åren.

153

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

Figur 3.2 För många arbetsuppgifter

Om det är så många arbetsuppgifter att det inverkar negativt på möjligheterna att arbeta effektivt

45

 

 

 

 

40

 

 

 

 

35

 

 

 

 

30

 

 

 

1992

25

 

 

 

20

 

 

 

2012

15

 

 

 

 

10

 

 

 

 

5

 

 

 

 

0

 

 

 

 

Ja, ofta

Ja, ganska

Ja, ibland

Sällan

Aldrig

 

ofta

 

 

 

Källa: Professioner i fokus: ”Fakta om professioners arbetsvillkor”.

Av figur 3.2 framgår att det var betydligt fler lärare 2012 som upp- levde att de hade så många arbetsuppgifter att det inverkade nega- tivt på deras arbete, jämfört med år 1992. År 2012 var det 61 pro- cent av lärarna som svarade att de ofta eller ganska ofta hade för många arbetsuppgifter medan det 1992 var 15 procent som uppgav samma svarsalternativ.

När det gäller inflytande över det egna arbetet märks också en tendens till försämrade arbetsvillkor för lärarna. Lärarna i de båda undersökningarna fick svara på frågan om det finns tillräckliga möjligheter att diskutera och påverka uppläggningen i stort av det egna arbetet.

154

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

Figur 3.3 Möjligheter att påverka den egna uppläggningen av arbetet

Om det finns tillräckliga möjligheter att diskutera och påverka uppläggningen i stort av det egna arbetet

70

 

60

 

50

 

40

1992

30

2012

20

 

10

 

0

 

Ja, oftast Ja, ganska Ja, ibland Nej, sällan Nej, aldrig ofta

Källa: Professioner i fokus: ”Fakta om professioners arbetsvillkor”.

Av figur 3.3 framgår att enligt lärarnas bedömning har inflytande över det egna arbetet minskat. År 1992 var det 58 procent av lärarna som angav att de oftast hade möjlighet att påverka det egna arbetet och 2012 hade antalet sjunkit till 33 procent. Om man slår ihop de båda kategorierna oftast och ganska ofta märks tendensen fortfarande. År 1992 var det 80 procent av lärarna som angav något av dessa svarsalternativ, medan andelen 2012 hade minskat till

66procent.

Utifrån de här jämförelserna kan vi konstatera att lärarnas

arbetsvillkor har försämrats sedan början av 1990-talet. De upple- ver en högre arbetsbörda och minskat inflytande 2012 jämfört med 1992. Eftersom det saknas tidsserier är det svårt att uttala sig om startpunkten för förändringarna. Det finns emellertid några rappor- ter från början av 2000-talet som visar att lärarna upplevde att deras arbetsbelastning var hög redan då. I en arbetsmiljöundersökning från 2002 framgår att lärarna ansåg att de arbetade mycket med administrativa uppgifter redan då och att de såg detta som en mycket negativ del av läraryrket.115 Skolverkets rapport från 2006 som baseras på uppgifter från 2003 visar att lärarna upplevde att arbets- bördan och arbetsbelastningen i läraryrket hade ökat. De arbets-

115 Lärarnas Riksförbund: Hur har lärare och studie och yrkesvägledare det på jobbet - och hur skulle de vilja ha det? Arbetsmiljöundersökning mars 2002, 2002.

155

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

uppgifter som flera lärare angav hade ökat var framför allt sådana som låg utanför själva undervisningen till exempel föräldrakontak- ter, hantering av ogiltig frånvaro, problem med mobbning och rasism samt arbetslagsmöten och gemensamma konferenser.116 I en kartläggning från 2002 av arbetsuppgifter och arbetsbelastning base- rad på lärare i Lunds gymnasieskolor, gymnasiala vuxenutbildning och modersmålsundervisningen har även Eva Månsson visat att lärarna i genomsnitt hade en hög arbetsbelastning. Veckoarbets- tiden skattades av de flesta lärare till 48,5 timmar. Många lärare i studien menade att de administrativa uppgifterna gick ut över undervisningen.117

De studier som hittills refererats bygger på hur lärarna upplever sin arbetssituation och arbetsbörda. Av dessa studier framgår emellertid inte hur lärarna fördelar sin tid i praktiken. Skolverkets rapport från 2013 innehåller en stor undersökning som är baserad på tidsdagböcker där cirka 3 600 grundskollärare har fyllt i hur de använde sin tid under vårterminen 2012. På grund av att det saknas tidigare studier av samma slag är det svårt att uttala sig om föränd- ringar över tid. I rapporten framgår att grundskollärare enligt egen uppgift i genomsnitt fördelar sin arbetstid enligt tabell 3.1. nedan.

Tabell 3.1 Andel tid av den totala tiden som grundskollärare använder till arbetsrelaterade aktivitetskategorier

Uppgift

Andel tid av lärares arbetstid

 

 

Genomföra undervisning

34 %

Administrativt och praktiskt kringarbete

13 %

Planera undervisning

12 %

Bedömning och dokumentation av elevers utveckling

11 %

Omsorg och ordning

9 %

Reflektion och kompetensutveckling

7 %

Övriga arbetsrelaterade aktiviteter

6 %

Återkoppling

3 %

Förflyttningar

1 %

Återhämtning efter arbetsdagen

5 %

 

 

Källa: Skolverket.

116Skolverket: Lusten och möjligheterna: om lärarens betydelse, arbetssituation och förutsätt- ningar. Fördjupad utvärdering utifrån den nationella utvärderingen 2003 av grunskolans års- kurs 9, 2006.

117Eva Månsson: Hinder och möjligheter för lärare i dagens skola - Ett underlag för arbets- utvärdering. Arbetslivsinstitutet Syd 2002.

156

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

När det gäller lärarnas arbetsbelastning ägnar grundskollärare enligt undersökningen i genomsnitt 9 timmar och 40 minuter om dagen till arbetsrelaterade aktiviteter. Den genomsnittliga arbetsveckan för en grundskollärare blir omkring 48 timmar per vecka. Utöver den här tiden arbetar dessutom åtta av tio lärare på helgen. Majori- teten av dessa lägger ner 1–4 timmar på helgarbete. Totalt sett är det alltså inte ovanligt att en grundskollärare arbetar runt 50 tim- mar i veckan. Här bör visserligen noteras att lärarnas arbetstidsavtal medger att arbetstiden förläggs ojämnt under året, eftersom lärarna har ferieanställning. Runt 45 timmar i veckan kan dock anses vara en rimlig fördelning av arbetstiden om man slår ut årsarbetstiden och räknar in ferieperioden.

Bilden av att lärarna har en hög arbetsbelastning ges även stöd i en rapport från 2013 som Lärarförbundet har tagit fram och som bygger på uppgifter från 38 000 grundskolelärare. 118 Lärarförbun- det de framhåller att lärare ofta arbetar så mycket som 55 timmar i veckan. Rapporten visar att lärare lägger ner omkring 35 timmar i veckan på de arbetsuppgifter som redovisas i tabell 3.2. När det gäller fördelningen av tid mellan olika arbetsuppgifter är resultaten i Lärarförbundets rapport emellertid svåra att jämföra med Skol- verkets uppgifter eftersom de är kategoriserade och mätta på ett annat sätt.

Tabell 3.2 Den tid som en grundskollärare i genomsnitt lägger ner på olika arbetsuppgifter

Uppgift

Tid per vecka:

Undervisning i elevgrupp

21 tim 10 min

Rastvärd

1 tim 50 min

Elevhälsoarbete

1 tim 45 min

Övriga möten med personal

3 tim 10 min

Elevernas frånvaro/ledighet

50 min

Övriga föräldrakontakter

1 tim 10 min

Spilltid (förflyttningar, övrigt icke-kvalificerat arbete; ordna med

 

inventarier, apparater etc.)

4 tim 40 min

Totalt

34 tim 35 min

 

 

Källa: Lärarförbundet.

 

118 Lärarförbundet: Låt lärare vara lärare. Perspektiv på arbetsbelastning, 2013.

157

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

Utöver dessa timmar ska en lärare dessutom planera och efterarbeta sina lektioner. Även andra arbetsuppgifter ska utföras, exempelvis utvecklingssamtal, hanteringen av nationella prov samt betygsätt- ning och skriftliga omdömen som tar betydande tid i anspråk under vissa perioder av terminen. Lärarförbundet drar slutsatsen att om en grundskollärare ska hinna med alla dessa uppgifter så omfattar lärarnas arbetsvecka omkring 55 timmar.119 När lärarna själva till- frågades svarade majoriteten att de har knappt 5 timmar i veckan kvar till planering av undervisningen när alla andra arbetsuppgifter är inräknade. Nästan 90 procent av lärarna svarade att de hade svårt att hinna med att planera och efterarbeta lektionerna och de tror också att kvaliteten på undervisningen skulle förbättras om de fick mer tid till at arbeta kring lektionerna.120

När det gäller lärarnas arbetssätt visar Skolverkets tidsanvänd- ningsstudie att grundskollärare i centrala delar av sin yrkesutövning arbetar ensamma. Det gäller både planering och genomförande av undervisning samt bedömning och dokumentation.121 Studien visar också att en stor del av lärarens för- och efterarbete sker i hemmet. Mellan 20 och 40 procent av arbetet med bedömning och doku- mentation, planering av undervisning, samt reflektion och kompe- tensutveckling utför grundskollärare i hemmet.122

Andelen lärare som har övervägt att byta yrke har ökat under senare år. I Skolverkets attitydundersökning från 2012 framgår att över hälften av lärarna under det senaste året allvarligt har övervägt att byta yrke, nästan lika många har övervägt att byta arbetsplats. Eva Bejerots undersökning visar att hela 64 procent av lärarna 2012 hade övervägt att byta yrke. I jämförelse med tidigare år hade det skett en betydande ökning. Åren 2006 och 2009 var det en tredjedel som övervägde att byta yrke. De lärare som det senaste året allvar- ligt övervägt att byta yrke kände sig markant mer stressade och var även mer skeptiskt inställda till både skolledning och skolpolitiker än övriga lärare. Två av tre av dessa lärare tyckte att det var för mycket nytt och för stora förändringar i skolan.123Om man går ännu längre tillbaka i tid till 1992 visar undersökningen att det då var 41 procent av lärarna som övervägde att byta yrke.124 Att siff-

119Lärarförbundet 2013, 7 f.

120Lärarförbundet 2013, 4 ff.

121Skolverket: Lärarnas yreksvardag. En nationell kartläggning av grundskollärares tidsan- vändning, rapport 385, 2013, 40 ff.

122Skolverket: Lärarnas yreksvardag. En nationell kartläggning av grundskollärares tidsan- vändning, rapport 385, 2013, 34.

123Skolverket: Attityder till skolan 2012, 2013, 35.

124Professioner i fokus: ”Fakta om professioners arbetsvillkor”, www.pifokus.se, 2013-11-01

158

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

rorna var så höga 1992 speglar förmodligen det missnöjde som många lärare kände inför kommunaliseringen av skolan. Uppgif- terna från 2006 och 2009 indikerar att missnöjet minskade under några år, även om det inte heller under dessa år kan betraktas som lågt. Under det senaste året har missnöjet alltså åter ökat. I inter- nationell jämförelse är Sverige ett av de länder där lärarna är minst nöjda med sitt yrkesval, både i jämförelse med de andra nordiska länderna och i jämförelse med EU/OECD.125 I sammanhanget bör det dock nämnas att Skolverkets attitydundersökning 2012 också visade att nio av tio lärare trots allt kände att det oftast eller alltid tyckte att det kändes meningsfullt att gå till jobbet.126

Utifrån de undersökningar som finns är det tydligt att lärarna upplever att det har skett en försämring över tid när det gäller arbets- situation och arbetsbörda. Lärarna upplever i dag en mycket hög arbetsbelastning och det har skett en markant försämring sedan början av 1990-talet. Under samma period indikerar studier att lärarnas inflytande över det egna arbetet har minskat. Orsaker som har pekats ut till att lärarnas arbetsuppgifter har ökat över tid är fler uppgifter kopplade till dokumentation och till uppföljning och utvärdering av elevernas kunskapsutveckling, alltså uppgifter som tillkommit främst till följd av statliga initiativ och reformer.127

3.5.4Administration och dokumentation

Regeringen har nyligen tillsatt en arbetsgrupp inom Utbildnings- departementet med uppdraget att kartlägga lärarnas samlade admi- nistrativa börda och att se över hur det administrativa arbetet kan förenklas. Arbetsgruppen har lämnat två delrapporter (Ds 2013:23 och Ds 2013:50) som hittills har föranlett en proposition ,som an- tagits av riksdagen, om minskade krav på dokumentation. Vidare förslag är under beredning inom Regeringskansliet.

På basis av en kartläggning av de rapporter som berör lärarnas arbetsuppgifter från det senaste årtiondet drar arbetsgruppen slut- satsen att lärarens arbetsuppgifter har ökat över tid. Ökningen handlar bland annat om fler uppgifter kopplade till dokumentation samt till uppföljning och utvärdering av elevernas kunskapsutveck-

125Skolverket: Skolverkets lägesbedömning 2013, rapport 387, 2013.

126Skolverket: Attityder till skolan 2012, 2013, 35.

127Departementsserien: Tid för undervisning - lärares arbete med skriftliga individuella utvecklingsplaner, Ds 2013:23, 99.

159

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

ling.128 Krav på dokumentation ställs från olika håll: myndigheter, arbetsgivare, elever och föräldrar. Skolinspektionens tillsyn och skolornas förberedelser inför tillsynen ger ökade dokumenta- tionskrav liksom Skolverkets allmänna råd. Den nya skollagen ställer också högre krav på dokumentation än tidigare. Utöver de nationella kraven ställs ibland ytterligare krav på dokumentation från skolans huvudman och rektor.129

Vid de skolbesök som den nämnda arbetsgruppen genomfört har lärarna själva tillfrågats om hur de upplever sin arbetssituation. I dessa samtal framgår att lärarna anser att arbetsuppgifterna är många och att de har blivit fler över tid. I detta avseende är lärare och skolledarna eniga. Lärarna bedömer att de har fått mindre tid att undervisa och tillbringa tillsammans med eleverna. De arbets- uppgifter som lärarna anser tar tid från undervisningen är följande uppgifter: skriftliga individuella utvecklingsplaner, åtgärdsprogram, lokala pedagogiska planeringar, arbetet med nationella prov, från- varohantering, ledighetsansökningar, skriftliga kontakter med för- äldrar, utredningar av elever, pedagogiska kartläggningar, särskilda elevärenden, arbete med kränkande behandling, incidentrapporte- ring, åtgärdstrappan vid störningar av undervisningen, protokoll, mentorsloggar och avhopp och byten. Enligt lärarna handlade arbetet tidigare mest om undervisning medan arbetet numera mycket handlar om dokumentation, uppföljning, möten och upprättandet av planer samt om att ge föräldrarna skriftlig information.130

Lärarna lyfter särskilt fram vissa orsaker till de ökade dokumen- tationskraven. För det första framhålls det stora antalet reformer som har genomförts på skolområdet. För det andra menar lärarna att kontrollen över dem har ökat från såväl rektor och huvudmän som från staten. I sammanhanget omnämns även de ökade krav som föräldrarna ställer. Den ökade kontrollen ställer krav på doku- mentation och lärarna framhåller att de tenderar att dokumentera för att ”hålla ryggen fri” och inte för att i första hand stödja elever- nas utveckling. Dessutom nämns den nya skollagens möjligheter till överklagan i olika avseenden och Skolinspektions tillsyn som bidragande faktorer till de ökade dokumentationskraven.131

Arbetsgruppen kommer till slutsatsen att en enskild faktor som varit betungande för lärarna är de skriftliga individuella utveck-

128Departementsserien: Ds 2013:23, 99.

129Departementsserien: Ds 2013:23, 64.

130Departementsserien: Ds 2013:23, 69 f.

131Departementsserien: Ds 2013:23, 70.

160

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

lingsplanerna. I Skolverkets rapport från 2010 framgår att nio av tio lärare anser att de saknar nödvändig tid för arbetet med de indivi- duella utvecklingsplanerna och de skriftliga omdömena. Lärarna är dessutom tveksamma till om utvecklingsplanerna och omdömena bidrar till utvecklingsmöjligheter för elever som behöver extra stöd eller extra utmaningar.132 I Skolinspektionens kvalitetsgranskning från 2010 av skolors uppföljning och utvärdering framkom att rektorerna och lärarna på flera skolor tyckte att dokumentationen innebar ett merarbete för dem och att den tog tid från annat peda- gogiskt arbete.133 I en undersökning som Lärarnas Riksförbund genomfört år 2010 som grundar sig på intervjuer med drygt 1 000 grundskollärare framgår att den genomsnittlige läraren skriver 140 omdömen per termin och lägger ner cirka 35 timmar på att skriva omdömen.134

I arbetsgruppens delbetänkande framgår att de krav som ställs i regleringen av utvecklingsplanerna med tiden blivit alltmer krä- vande. Utvecklingssamtal infördes i grundskoleförordningen 1995. Samtalen skulle hållas en gång per termin med eleven och elevens vårdnadshavare och följa upp elevernas kunskapsutveckling och sociala utveckling. År 2003 ändrades förordningen genom att ett nytt stycke lades till som fastslog att informationen som gavs vid utvecklingssamtalet skulle grundas på en utvärdering i relation till målen i läroplanerna och kursplanerna. Dessutom skulle informa- tionen tydliggöra vilka insatser som behövdes för att eleven skulle nå målen. I januari 2006 infördes krav på skriftliga individuella utvecklingsplaner i grundskoleförordningen. Bakgrunden var att informationen till eleverna och föräldrarna om elevernas studieut- veckling behövde göras tydligare. År 2008 gjordes ytterligare för- ändringar i grundskoleförordningen som innebar att utvecklings- planerna blev mer omfattande. Planerna fick en ny utformning som innebar att de inte enbart skulle vara framåtsyftande utan även innehålla betygsliknande omdömen om elevernas kunskapsut- veckling i varje ämne. Motivet till förändringen var liksom vid tidi- gare författningsändringar elevernas och i synnerhet föräldrarnas rätt till tydlig information.135

132Harald Thuen: ”Skolen - et liberalistisk prosjekt? 1860-2010”, Norsk Pedagogisk Tidsskrift 2010.

133Skolverket: Skriftliga omdömen i grundskolans individuella utvecklingsplaner – En uppfölj- ning och utvärdering av skolornas arbete ett år efter reformen, rapport 340, 2010.

134Lärarnas Riksförbund: Låt inte lärarna betala reformerna!, 2010.

135Departementsserien: Ds 2013:23, 81 f.

161

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

Regeringen har reagerat på larmrapporterna om lärarnas admi- nistrativa bördor och i en proposition som nyligen har antagits av riksdagen föreslog regeringen minskade krav på dokumentation i skolan. Föreslaget innebar att kravet på skriftliga individuella utvecklingsplaner i årskurs 6–9 togs bort under hösten 2013. I års- kurs 1–5 kvarstår kravet på individuella utvecklingsplaner men begränsas till att genomföras en gång per läsår och inte en gång per termin som tidigare.136 Eftersom fler nationella prov införs och betyg numera ges redan i årskurs 6 anses dessa underlag vara till- räckliga för att ge information om elevers kunskapsnivåer/resultat i de senare årskurserna.

Utifrån de empiriska underlag som finns kan man dra slutsatsen att lärarnas administration och dokumentation har ökat under senare år men också att regeringen synes medveten om de problem detta medfört och också vidtagit åtgärder för att minska dem.

3.5.5Sammanfattning: Lärarnas arbetsvillkor och arbetsuppgifter

En rad förändringar har skett sedan början av 1990-talet som har påverkat lärarnas arbetsvillkor och uppgifter. Flera av dessa för- ändringar kan indirekt kopplas till kommunaliseringen då de fram- för allt att har att göra med den förändrade styrningen av skolan, där decentraliseringen varit intimt sammanlänkat med mål- och resultatstyrningen.

För det första har omvälvande förändringar skett vad gäller regleringen av lärarnas arbetstid och övriga villkor för lärartjäns- terna. Förändringen av arbetstiden påbörjades i och med det avtal som tecknades vid kommunaliseringen och genomfördes fullt ut i mitten av 1990-talet. Arbetstidsregleringen hänger ihop med det förändrade huvudmannaskapet så tillvida att kommunen som huvudman för all skolverksamhet hade både pedagogiska och per- sonaladministrativa vinster att göra på att i högre grad kunna styra över lärarnas arbetstid. För lärarna har arbetstidsregleringen inne- burit att den tid som de själva disponerar har begränsats. Förhopp- ningen att arbetstidregleringen skulle medföra ett ökat kollegialt samarbete tycks inte ha infriats. I Skolverkets undersökning fram- går att lärarna fortfarande till stor del arbetar ensamma trots att

136 Proposition 2012/13:195 Minskade krav på dokumentation i skolan; Utbildningsutskottets betänkande 2013/14:UbU5; Riksdagsskrivelse 2013/14:19.

162

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

deras arbetstid i högre grad än tidigare är reglerad och förlagt till arbetsplatsen. Ambitioner att genom kommunaliseringen förändra lärarnas arbetssätt och främja mer samarbete har inte lyckats.

I början av 1990-talet togs också andra regleringar av läraryrket bort eller luckrades upp. Regleringarna hade fungerat som yttre ramar för lärarprofessionen. Bland annat meritvärderingssystemet, behörighetsreglerna och lönesättningen avreglerades. Dessa för- ändringar har sammantaget gett arbetsgivaren friare händer både över anställning av lärare och över hur deras arbetstid ska dispone- ras. Dessutom ökade chefsnärvaron i skolorna markant till följd av att en begränsning infördes i hur stor enhet en rektor kunde ansvara över.

För det andra har den förändrade styrningen av skolan från detaljstyrning till mål- och resultatstyrning också inneburit att lärarnas arbetsuppgifter har förändrats. De läroplaner och betygs- system som infördes i linje med den nya styrmodellen under 1990- talet lade stort ansvar på lärarna som fick betydande inflytande både över hur målen och betygskriterierna skulle tolkas. Det nya systemet var emellertid extern initierat från statligt håll och imple- menteringen var behäftat med flera svårigheter. Lärarna hade inte beredskap och de gavs varken tid eller fortbildning att hantera det nya systemet eller det ökade inflytandet. I praktiken fick de en- skilda lärarna och lärarprofessionen därför svårt att hantera den nya situationen av ökat handlingsutrymme. Decentraliseringen ledde också till stora lokala skillnader som inte bara handlade om innehåll utan också om kvalitet. Svårigheterna föranledde en tydligare regle- ring av kunskapsmål och resultatkrav från statens sida som påbörja- des under andra hälften av 2000-talet, i strävan att tydligare foku- sera på elevernas kunskapsutveckling och på resultatuppföljning. De omfattanden individuella utvecklingsplanerna och den ökade mängden nationella prov kan ses som ett led i detta arbete. Den tydligare regleringens baksida är att lärarnas inflytande minskar vilket riskerar att få negativa konsekvenser för undervisning och bedömning. Man kan säga att utifrånstyrningen har ökat och att den interna styrningen som legat på professionen, har begränsats.

Parallellt med dessa förändringar har lärarnas arbetsbörda ökat markant. Studier visar på en betydande försämring i hur lärarna upplever sin arbetssituation i dag, i jämförelse med början av 1990- talet. Allt fler lärare i dag upplever att de har för mycket att göra och att de har för många arbetsuppgifter. Undersökningar från början av 2000-talet indikerar att lärarna redan då upplevde att

163

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

arbetsbördan hade ökat. Samtidigt som arbetsbördan har ökat, upp- lever lärarna att deras inflytande över det egna arbetet har minskat. En tydlig försämring kan noteras mellan början av 1990-talet och i dag. De faktorer som pekas ut som orsaker till lärarnas försäm- rade arbetssituation är att lärarna tvingas lägga allt mer tid på doku- mentation och på uppföljning och utvärdering av elevernas kun- skapsutveckling. Lärarna får därmed allt mindre tid att lägga ner på undervisningen.

3.6Läraryrkets status

Ett yrkes status handlar i hög grad om hur yrket uppfattas i det omgivande samhället. Detta är i sin tur en konsekvens av flera olika förhållanden, exempelvis exklusivitet, arbetsvillkor och samhälls- funktion. När det gäller läraryrket är det även avhängigt hur väl skolan lyckas med sitt uppdrag. I det här avsnittet kommer olika aspekter av läraryrkets status att analyseras. Antalet lektorer som anställs i skolan, andelen obehöriga lärare och lärarnas löneutveck- ling kan ses som indikatorer på hur läraryrket värderas och priorite- ras av huvudmännen. Dessa aspekter är med andra ord direkt rela- terade till kommunaliseringen, eftersom de är kommunens ansvar i egenskap av arbetsgivare. På senare år har även andelen enskilda huvudmän ökat till följd av friskolereformen, vilket förstås lägger visst ansvar på de enskilda huvudmännen. När det gäller de andra aspekterna av läraryrkets status som kommer att belysas, så som läraryrkets anseende i samhället och söktrycket till lärarutbildningen, ger de snarare uttryck för hur läraryrket värderas i samhället i stort. I dessa faktorer kan huvudmännen inte direkt hållas ansvariga. Ett minskat anseende och söktryck kan emellertid vara konsekvenser av den förändrade styrningen av skolan- och därmed indirekt vara kopplade till kommunaliseringen. När det gäller antalet sökande till lärarutbildningen ser vi dock en tendens till ett ökat intresse under de senaste åren.

Samtliga aspekter som berörs i kapitlet hänger rimligen ihop. Det är också troligt att läraryrkets anseende i hög grad beror på lärarnas arbetssituation och arbetsbörda. Undersökningar har visat att arbetsmiljö och möjligheten att utvecklas i ett yrke är betydelse- fulla faktorer för ungdomars yrkesval.137

137 Lärarnas Riksförbund: Allt annat än lärare! – 1000 gymnasieelever om sina drömyrken och sina kommande utbildningsval, 2012.

164

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

3.6.1Antalet lektorer

Det har varit ett uttalat politiskt mål under de senaste lärarutbild- ningsreformerna att få fler lärare att forska. Tanken är både att göra yrket mer attraktivt, att öka kompetensen i skolorna och att få fram mer forskning om skolan utifrån ett lärarperspektiv. Hur många lektorer, det vill säga lärare med forskarutbildning, som finns anställda i gymnasieskolan kan ses som ett mått på vilken status läraryrket har bland forskarutbildade personer, men det säger också något om hur staten och huvudmännen för skolan vär- derar lärares specifika forskarkompetens.

I början av 1990-talet fanns ett starkt politiskt stöd över parti- gränserna för att bibehålla lektorerna i gymnasieskolan efter kom- munaliseringen, eftersom de ansågs vara en viktig resurs.138 I och med kommunaliseringen blev det kommunerna som fick bestämma vilken typ av anställningar som de skulle ha ute i skolorna. Den kompensation som kommunerna fick från staten för lektorslönerna, som var högre än andra lärarlöner, upphörde. Statsbidraget har därefter betalats ut som en schablon. Detta har lett till att många kommuner har avstått från att anställa lektorer.139

Figur 3.4 Antalet tjänstgörande lektorer enligt befattningskod

Källa: Skolverket.

138Hans Albin Larsson: Mot bättre vetande. En svensk skolhistoria. Stockholm: SNS förlag 2011, 128 f.

139Larsson 2011, 128.

165

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

Under perioden har antalet lektorer minskat drastiskt från drygt 800 till 120–130. Enligt Skolverket är det troligt att mycket få eller ingen nyanställdes med befattningskoden ”lektor” under denna tids- period. Statistiken följer alltså en anställningskategori som successivt fasades ut. Läsåret 2011/12 fanns det sammanlagt endast 130 lektorer i gymnasieskolan. Av olika skäl finns det alltså mycket få lektorer i dagens gymnasieskolor. Det kan emellertid finnas disputerade lärare som inte har befattningen lektor.

Regeringen har nyligen beslutat att genom en särskild satsning stimulera skolhuvudmän att inrätta karriärsteg för särskilt yrkes- skickliga lärare. Tjänstebeteckningen lektor har återinförts som ett led i satsningen. Lärare som har genomfört forskarutbildning och minst avlagt licentiatexamen kan från och med i år anställas som lektorer och får då minst 10 000 kronor högre lön/ månad, än lönen för samma kategori lärare som inte är lektor. Satsningen finansieras med för ändamålet specialdestinerade statsbidrag. Ytterligare en karriärtjänst infördes i samband med satsningen för dokumenterat skickliga lärare. De kan anställas som förstelärare och får då ett löne- påslag med minst 5 000 kronor.140

3.6.2Andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen

Att anställa lärare som har genomgått lärarutbildning är viktigt för en bra undervisning och skolverksamhet. Andelen lärare med peda- gogisk högskoleexamen kan ses som ett mått på hur arbetsgivare värderar lärares specifika kompetens. I det enskilda fallen finns det ofta en rimlig anledning till att en obehörig lärare anställs, exempel- vis lärarbrist. När många lärare utan lärarexamen anställs innebär det på ett aggregerat plan emellertid en indirekt nedvärdering av lärarprofessionen. I diagrammet nedan visas andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen mellan 1992 och 2012.

140 Proposition 2012/2013:136 Karriärvägar för lärare i skolväsendet m.m; Förordning 2013:70 om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare.

166

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

Figur 3.5 Andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen 1992–2012

 

Andel lärare med pedagogisk högskoleexamen 1992-2012

100%

Uppdelat på kommunala och fristående huvudmän

Andel

90%

gymnasielärare

 

med pedadogisk

80%

högskoleexamen,

kommunala

 

70%

huvudmän

Andel

 

60%

grundskolelärare

med pedagogisk

50%

högskoleexamen,

kommunala

40%

huvudmän

Andel

30%

gymnasielärare

med pedagogisk

20%

högskoleexamen,

fristående

10%

huvudmän

Andel

0%

grundskolelärare

med pedagogisk

 

högeskoleexamen,

 

fristående

 

huvudmän

 

Läsår

Källa: Skolverket.

Diagrammet visar för det första att andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen141 under hela perioden är betydligt lägre i de fristående skolorna än i de kommunala skolorna. Av diagrammet framgår även att andelen lärare med pedagogisk högskolexamen sjönk kraftigt i de kommunala skolorna under 1990-talet och början av 2000-talet. I synnerhet gäller det för gymnasielärare där drygt 90 procent hade en sådan examen läsåret 1992/93 medan andelen låg på drygt 75 procent 2006/2007. Därefter har utvecklingen vänt och andelen gymnasielärare med pedagogisk högskoleexamen ligger i dag kring 80 procent, alltså en förbättring men fortfarande betyd- ligt lägre än i början av 1990-talet. Utvecklingen är mindre markerad inom grundskolan där andelen sjönk från 92–93 procent i början av 1990-talet till runt 80 procent i början av 2000-talet. Därefter har andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen åter ökat till drygt

141 Här används den definition som används i SCB:s utbildningsregister och den officiella statistiken inom skolväsendet som Skolverket ansvarar för. I och med regeringens beslut att införa en legitimation för lärare och förskollärare som fattades i mars 2011 får begreppet ”behörig lärare” eller ”behörig förskollärare” en annan innebörd i statistiken.

167

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

85 procent i slutet av perioden. Nedgången sammanfaller också i hög grad med en period då antalet tjänstgörande lärare ökade betyd- ligt. I de fristående skolorna har andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen ökat under senare år men ligger alltså fortfarande betydligt lägre än i de kommunala skolorna. Den totala andelen lärare anställda i fristående skolor har under perioden ökat från några få procent till 13 procent i grundskolan och 24 procent i gymnasie- skolan år 2012/2013.

I diagrammet ovan framgår endast om lärarna har en pedagogisk högskoleexamen och alltså inte om lärarexamen avser den skolform inom vilken läraren arbetar, inte heller om den avser de ämnen som läraren undervisar i. I en rapport som Skolverket nyligen har tagit fram har de undersökt ämnes- och årskursbehörigheten i den lärarut- bildade delen av lärarkåren på högstadiet och gymnasiet 2011/2012.142 Resultaten framgår av tabellerna nedan som har sammanställts av Lärarnas tidning.143

Tabell 3.3 Andel lärare med pedagogisk högskoleexamen årskurs 7–9 efter undervisningsämne

Ämne

Tillräcklig utbildning

Har utbildning i ämnet

Ingen utbildning i

 

i ämnet

men ej tillräcklig

ämnet

Bild

21

4

75

Engelska

53

10

38

Fysik

13

37

50

Matematik

49

17

34

Moderna språk, franska

44

2

76

Samhällskunskap

15

26

58

Svenska

49

20

31

 

 

 

 

Källa: Skolverket.

142Skolverket: Beskrivande data 2012. Förskola, skola och vuxenutbildning, rapport 383, 2013.

143Lärarnas tidning: ”Andelen obehöriga lärare lika stor i dag som 2007”, www.lararnasnyheter.se, 2013-04-03

168

SOU 2014:5 Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

Tabell 3.4

Andel ämneslärare med pedagogisk högskoleexamen

 

i gymnasieskolan efter undervisningsämne

 

 

 

 

 

 

Ämne

 

Tillräcklig utbildning

Har utbildning i ämnet

Ingen utbildning i

 

 

i ämnet

men ej tillräcklig

ämnet

Engelska

 

47

25

27

Fysik

 

38

35

27

Matematik

 

37

32

31

Moderna språk, franska

24

22

54

Samhällskunskap

42

23

35

Svenska

 

43

34

23

Teknik

 

9

14

77

 

 

 

 

 

Källa: Skolverket.

Av den första tabellen framgår att ungefär hälften av de lärare som undervisar i svenska, engelska och matematik i årskurs 7–9 har till- räcklig utbildning i ämnet. Av samhällskunskapslärarna och fysiklä- rarna är bara runt 15 procent fullt ämnesbehöriga. På gymnasie- skolan är det mellan 30–50 procent av lärarna som har tillräcklig utbildning i engelska, fysik, matematik, samhällskunskap och svenska. I teknik har endast 9 procent av lärarna full ämnesbehörighet.

Sammantaget är det ungefär hälften av de lärarutbildade lärarna i årskurs 7–9 som har viss utbildning i det ämne de undervisar i. På gymnasiet är motsvarande andel 63 procent. Här kan dock noteras att en hög andel av lärarna alltså inte har någon ämnesbehörighet alls för de ämnen de undervisar i.

Statskontoret gjorde en liknande granskning år 2007 och resul- taten av den rapporten gav i stort sett samma bild. Hälften av undervisningen i grundskolan bedrevs av lärare som hade både svensk lärarexamen med inriktning mot skolformen och årskursen där de undervisar och tillräcklig utbildning i undervisningsämnet. Motsvarande siffra i gymnasieskolan var en tredjedel.144

Uppgifter som möjliggör jämförelser över tid saknas.

Det kan dock konstateras att uppluckringen av behörighetsreg- ler som skedde i början av 1990-talet (se avsnitt 3.5.1) sannolikt har bidragit till att andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen har minskat samt till den höga andelen lärare som undervisar i ämnen de inte har ämnesbehörighet i. I och med 2011 års reform om lärar-

144 Statskontoret: Lärares utbildning och undervisning i skolan. Kartläggning och analys, 2007:8.

169

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

legitimation145 infördes ånyo tydliga bestämmelser dels om att det krävs en lärar- eller förskollärarexamen för att kunna få legitima- tion samt om vad som krävs för att undervisa elever i olika skol- former, årskurser och ämnen eller ämnesområden.

3.6.3Lärarnas löneutveckling

Lönenivån för en yrkesgrupp kan sägas vara ett uttryck för hur yrket värderas. Löneutvecklingen över tid är därmed ett mått som kan användas för att jämföra hur läraryrkets status har förändrats över tid i förhållande till andra yrken. Nedan kommer lärarlöner också att jämföras mellan olika länder för att få en uppfattning om läraryrkets status i olika länder.

Rapporter från de båda lärarfackförbunden indikerar att lärar- lönerna började sjunka redan under 1980-talet i förhållande till andra grupper på arbetsmarknaden.146 På grund av ändringar i lönestati- stiken är det svårt att ta fram exakta uppgifter på hur lärarnas löner har utvecklats över en längre tidsperiod. Från mitten av 1990-talet finns emellertid goda möjligheter till jämförande analyser över tid som visar att reallöneökningen för lärare har varit betydligt sämre än för andra grupper. Detta framgår av figur 3.6. nedan. Det röda strecket markerar den genomsnittliga löneutvecklingen för alla yrken.

145Proposition 2010/11:20 Legitimation för lärare och förskollärare; Utbildningsutskottets betänkande 2010/11:UbU5; Riksdagsskrivelse 2010/11:171.

146Lärarnas Riksförbund: Läraryrkets attraktionskraft på fallrepet - Vad händer när lönen anpassas till att bara vara en kostnadspost?, 2012; Lärarförbundet: Lärarlöner igår, idag och imorgon. Perspektiv på lärarlöner, del 7 2011.

170

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

Figur 3.6 Lärares löneutveckling i jämförelse med andra yrkesgrupper

Källa: SCB (uppgiftslämnare: Medlingsinstitutet).

Lärarnas löneutveckling har varit betydligt sämre både i förhållande till genomsnittet i samtliga sektorer (markerat med röd linje) och i förhållande till jämförbara yrken.147 Av diagrammet framgår även att kommunerna har nedprioriterat lärarna i förhållande till andra kommunala grupper som haft en bättre löneutveckling. I jämfö- relse med alla yrken i primärkommunalsektor har lärarna haft en sämre löneutveckling.148

147Det bör noteras att genomsnittslönerna inom olika sektorer och på hela arbetsmarknaden har ökat mer än lönerna för de enskilda grupperna. Detta beror på att arbetskraftens sam- mansättning har förändrats, till exempel har utbildningsnivån höjts. Det gör att för en grupp som lärare, där utbildningsnivån har varit konstant, kommer förändringen relativt genom- snittslönerna oftast vara svag. Hur stor denna effekt är har vi dock inte räknat på.

148På grund av ofullständig statistik för år 2012 har vi inte tagit med det året i jämförelsen. Uppgifter från fackförbunden tyder dock på att lärarna fick en god löneutveckling i den senaste avtalsrörelsen.

171

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

Figur 3.7

Lärares löneutveckling uppdelade på kommunala och fristående

 

huvudmän

 

Löneutveckling för lärare 2000-2011

Nominell genomsnittlig månadslön, uppdelat på kommunala och

31000

fristående huvudmän

 

29000

Gymnasielärare,

kommunala

 

27000

huvudmän

25000

Grundskollärare,

23000

kommunala

huvudmän

21000

Gymanasielärare,

19000

fristående

17000

huvudmän

 

15000

Grundskollärare,

fristående

 

 

huvudmän

Källa: SCB (uppgiftslämnare: Medlingsinstitutet).

Från år 2000 finns statistik som möjliggör en uppdelning mellan kommunala och fristående huvudmän. I diagrammet ovan framgår lärarnas löneutveckling inom grund- respektive gymnasieskola för respektive huvudman. Det finns vissa skillnader mellan grupperna. Bland annat kan noteras att lönerna var högre hos fristående huvudmän i periodens början, och lägre i periodens slut. Under samma period har andelen lärare anställda av fristående huvudmän ökat. Sammantaget är skillnaderna mellan huvudmän så pass små och andelen lärare anställda av fristående huvudmän så liten, att dessa skillnader har en marginell påverkan på den generella trenden. Med andra ord har lärare generellt sett haft en sämre löneutveck- ling än andra jämförbara grupper och än andra kommunalanställda. De kommunala huvudmännen bär, tillsammas med de fristående huvudmännen ansvaret för detta.

Också i ett internationellt perspektiv har svenska lärare en relativt låg lön, både på grundskolan och på gymnasieskolan.

172

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

Figur 3.8 Lärarlöner inom grundskolan i internationell jämförelse

Källa: OECD, Education at a Glance 2012. Lönerna redovisas i USA dollar och är justerade för relativ köpkraft i de olika länderna (PPP).

Figur 3.9 Lärarlöner inom gymnasieskolan i internationell jämförelse

Källa: OECD, Education at a Glance 2012. Lönerna redovisas i dollar och är justerade för relativ köpkraft i de olika länderna (PPP).

173

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

Av dessa båda diagram framgår tydligt att de svenska lärarlönerna (markerat med det röda strecket) ligger lågt också i förhållande till många andra industriländer och även OECD i genomsnitt. Det är bara i ett fåtal länder som ingår i jämförelsen till exempel Frankrike och Grekland, där lärarlönerna är lägre än i Sverige.

3.6.4Läraryrkets anseende

Det anseende som ett yrke har i det omgivande samhället är ett betydelsefullt mått på yrkesgruppens status. Dessutom är det bety- delsefullt för att förstå yrkesgruppens möjligheter till professionell yrkesutövning. Det finns ett antal studier som belyser frågan om hur läraryrket uppfattas i samhället på senare år. Samtliga studier visar att läraryrket värderas ganska lågt i förhållande till andra yrken. Ylva Ulfsdotter Eriksson har i sin avhandling Yrke, Status & Genus från 2006 undersökt uppfattningar om ett antal olika yrkens status. I en enkätundersökning fick nästan 2 000 personer i olika åldrar svara på frågor om hur de såg på olika yrken. Svarspersonerna fick sätta poäng på hur de ansåg att olika yrken värderas i samhället vad gällde status. Här framgick att gymnasielärare av 100 yrken rangordnades som nummer 44 (följt av kock och sjukgymnast) och grundskollärare som nr 52 (följt av reseledare och akupunktör). I toppen återfanns yrkeskategorierna ambassadör, läkare, domare och professor och i botten städerska, gatuköksbiträde och diskare.149

Lärarförbundet presenterade 2011 en rapport som byggde på 855 intervjuer med föräldrar till barn i grund- och/eller gymnasie- skolan om deras barns yrkesval. Av rapporten framgick att de yrken som de flesta kunde tänka sig att rekommendera sitt barn var civilingenjör (25 procent), advokat (16 procent) och läkare (13 pro- cent). Endast 5 procent kunde tänka sig att rekommendera sina barn att söka sig till läraryrket. Majoriteten av föräldrarna tyckte att läraryrket hade låg status (cirka 70 procent) och majoriteten av svarspersonerna ansåg dessutom att läraryrkets status hade minskat jämfört med för 10 år sedan.150

Lärarnas Riksförbund genomförde 2012 en undersökning med 1 000 gymnasieelever om deras framtida yrkesval. Undersökningen visade att var fjärde elev som tänkte söka sig vidare till högskola

149Ylva Ulfsdotter Eriksson: Yrke, Status & Genus. En sociologisk studie om yrken på en segre- gerad arbetsmarknad. Göteborg: Göteborgs universitet 2006, 74.

150Lärarförbundet: Föräldrars attityder till skolan 2011, 2011.

174

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

och universitet hade övervägt att söka lärarutbildningen, men endast tre procent av dessa elever trodde att de skulle komma att göra det. Skälen till att eleverna valde bort lärarutbildningen och läraryrket var att de inte var lockade av yrket (44 procent), inte var intresse- rade av att undervisa (23 procent) och att lönen inte var tillräckligt hög (21 procent). Undersökningen var inte designad för att kunna besvara frågan om varför eleverna inte var lockade av yrket. Några av eleverna hade dock lämnat öppna svar i anslutning till frågan och här framgick bland annat att lärares arbetsmiljö ansågs vara stressig och stökig, att eleverna uppfattade att lärare inte fick uppskattning för sitt arbete och att flera blivit avrådda från att söka sig till yrket av någon de kände. Eleverna hade också fått svara på vilka aspekter de värderar högt när de skulle välja framtida yrke. För en stor majo- ritet (77 procent) var det viktigast att få ett yrke som de trivdes och utvecklades i. Hög lön och goda villkor kom på andra plats (29 pro- cent). En slutsats man kan dra utifrån dessa uppgifter är att elev- erna upplevde att de inte uppfattade läraryrket som ett yrke med vilket de skulle kunna trivas och utvecklas i.151

151 Lärarnas Riksförbund: Allt annat än lärare!- 1000 gymnasieelever om sina drömyrken och sina kommande utbildningsval, 2012.

175

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

3.6.5Söktrycket till lärarutbildningen

Söktrycket till lärarutbildningen är ett vanligt använt mått på hur attraktivt yrket anses vara i samhället.

Figur 3.10 Behöriga förstahandssökande per antagen till yrkesexamensprogram inom pedagogik och lärarutbildning

Källa: SCB.

Diagrammet visar att söktrycket på lärarutbildningen ökade något i mitten av 1990-talet, med en topp på cirka 2,6 sökande per antagen höstterminen 1997. Därefter föll söktrycket kraftigt mot slutet av 1990-talet och början av 2000-talet. Förändringen bestod både i att antalet sökande minskade och att antalet platser utökades. År 1997 var det till exempel 21 484 förstahandssökande och 8 161 som antogs, medan det 2002 var 14 427 sökande och 11 661 som antogs. Söktrycket har sedan dess legat på en relativt låg nivå med omkring 1,2 till 1,4 sökande per antagen. Man bör alltså notera att utveck- lingen styrs både av antalet antagna och av antalet sökande.

Som en jämförelse kan noteras att det i Finland, där lärarutbild- ningen är en av de mest populära högskoleutbildningarna, är så många som 10 sökanden per plats.152

152 Sahlberg 2011, 73.

176

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

Figur 3.11 Söktryck lärarutbildningen jämfört med totalt söktryck 1996–2012

Källa: SCB.

I figur 3.11 ovan sätts söktrycket till lärarutbildningarna i ett sam- manhang genom att det jämförs med hur lärarutbildningens sök- tryck har förhållit sig till söktrycket på högskolan i stort över tid. Här framgår tydligt att lärarutbildningen ligger klart under genom- snittet i söktryck sedan början av 2000-talet. Skiftet förefaller ha skett kring millennieskiftet då lärarutbildningen gick från att vara populärare än snittet till att ligga klart under. Uppgifter före 1995 som går att jämföra med dessa data finns inte tillgängliga eftersom förändringar gjorts i register och datasystem.

Antalet sökande till lärarprogrammet ökade höstterminen 2012 jämfört med 2011 från drygt 11 000 till nästan 14 000, eller med cirka 24 procent.153 Eftersom antalet antagna också utökades under perioden gick söktrycket emellertid inte upp så mycket – bara med cirka 4–5 procent. Med andra ord verkar det som att utbildningen blivit klart mer populär att söka. Däremot har konkurrensen om platserna inte hårdnat särskilt mycket.

153 Källa SCB.

177

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

Som alternativt mått på läraryrkets attraktionskraft kan man också hänvisa till genomsnittsbetyg eller högskoleprovspoäng för de antagna. Denna typ av uppgifter har forskargruppen för utbild- ningssociologi i Uppsala använt.154 Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) har också i ett par rapporter uppgifter redovisat om nyexaminerade lärares gymnasie- betyg och kognitiva förmåga över tid.155 Generellt ger även dessa indikatorer en bild av att intresset för lärarutbildningen har mins- kat över tid och att färre högpresterande studenter söker sig till utbildningen. Genomsnittsbetygen för nyantagna till lärarprogram- men har sjunkit.

3.6.6Sammanfattning: Läraryrkets status

I flera olika avseenden har läraryrkets status sjunkit sedan början av 1990-talet. Huvudmännen och då särskilt kommunerna i egenskap av att de utgör den största arbetsgivaren för lärarna, kan hållas ansvariga för vissa delar av denna utveckling, nämligen att antalet lektorer har minskat, att lärarlönerna inte har prioriterats och att antalet obehöriga lärare har ökat. Även om ett kärvt ekonomiskt läge och brist på behöriga lärare är legitima skäl till huvudmännens agerande, så kan tendenserna ändå ses som uttryck för att lärar- yrket har nedvärderats både av de kommunala huvudmännen och av de enskilda huvudmännen. Genom den dåliga löneutvecklingen för lärarna och den därigenom bristande attraktiviteten hos lärar- yrket har kommunerna också en del av ansvaret för den svaga rekry- teringen till lärarutbildningen.

Orsaken till den sjunkande statusen är mångfasetterad och hänger ihop med läraryrkets villkor och förutsättningar i sin helhet. Tidi- gare i kapitlet har framkommit att lärarnas arbetsbörda har ökat markant sedan 1990-talet och att lärarnas inflytande på sitt arbete har minskat i en rad avseenden. Detta har sannolikt också betydelse för att färre vill utbilda sig till lärare och att yrket anses oattraktivt. Ytterligare en aspekt som bör beaktas är att befolkningens all- männa utbildningsnivå har stigit markant sedan 1980-talet. Lärar- yrkets exklusivitet har sjunkit i takt med att allt fler i samhället har en akademisk utbildning. Dessutom har sannolikt senare års skol-

154Emil Bertilsson, Mikael Börjesson och Donald Broady: Männen flyr fältet. Könsmönster i rekryteringen till svenska lärarutbildningar 1977–2007. Redovisning av ett uppdrag för Hög- skoleverket. Rapporter från Forskargruppen för utbildnings och kultursociologi, Nr 47: 2009.

155IFAU: Hur lärares förmågor påverkar elevernas studieresultat, rapport 2008:25, 2008.

178

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

debatt haft negativ inverkan på yrkets status då skolan återkom- mande har fått utstå kritik för elevernas sjunkande studieresultat.

På senare tid har frågan om lärarprofessionen alltmer kommit att lyftas i debatten om lärarnas arbetsvillkor och status. Att stärka lärarprofessionen är en viktig del i arbetet för att lösa de problem som skolan står inför i dag. Bland annat har lärarlegitimation och karriärtjänster införts i syfte att stärka lärarprofessionen.156

3.7Lärarorganisering

Av betydelse för lärarprofessionens möjligheter till inflytande över läraryrkets innehåll och villkor är att kåren har ett forum där de kan formulera och driva yrkesgemensamma frågor. Lärarnas fackföre- ningar kan fylla en sådan funktion.

Den totala organisationsgraden bland lärare är i Sverige hög, drygt 90 procent. I Sverige finns sedan början av 1990-talet två fackförbund som organiserar lärare; Lärarnas Riksförbund och Lärarförbundet. Dessförinnan fanns det tre förbund och längre tillbaka i tiden fler än så. Lärarnas riksförbund (LR) har nära 90 000 medlemmar och är en del av akademikernas centralorganisation (SACO). Förbundet tog sitt nuvarande namn 1964 och organiserar behöriga lärare samt studie- och yrkesvägledare. Historiskt har för- bundet organiserat läroverkslärare men efter att enhetsskolan infördes har förbundet successivt öppnats upp för lärare också från grund- skolans tidigare årskurser. 157 Fortfarande är flertalet av medlemmar dock lärare på grundskolans högre årskurser och på gymnasieskolan.

Det andra fackförbundet för lärare, Lärarförbundet, har runt 230 000 medlemmar och är en del av tjänstemännens centralorgani- sation (TCO). Lärarförbundet organiserar alla kategorier av lärare samt studie- och yrkesvägledare och skolledare. Traditionellt sett organiserar Lärarförbundet förskollärare och lärare som undervisar i de lägre årskurserna i grundskolan. Lärarförbundet har sina rötter i en rad olika organisationer för lärare till vilket de äldsta hör Sveriges Allmänna folkskollärarförening som bildades 1880. Under 1960- talet slogs ett femtontal facklärarförbund ihop i Svenska Facklärar- förbundet (SFL) och folkskolans lärare enades i Sveriges Lärar- förbund (SL) efter en tids splittring i olika konstellationer av bland

156Regeringskansliet: Karriärvägar m.m. i fråga om lärare i skolväsendet, promemoria U2012/4904/S; Proposition 2010/11:20.

157Lärarnas Riksförbunds webbplats www.lr.se 2013-04-08.

179

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

annat manliga och kvinnliga folkskollärare. År 1991 gick dessa båda förbund samman och Lärarförbundet bildades som en gemensam organisation för samtliga lärarkategorier.158

Beslutet att bilda Lärarförbundet hade föregåtts av sjutton års rådslag och förhandlingar och inför beslutet om samgående mellan SL och SFL som fattades år 1988 fanns även diskussioner om att Lärarnas Riksförbund skulle ingå i den nya organisationen. Led- ningen i Lärarnas Riksförbund förordade att också LR skulle ingå i den nya enade lärarorganisationen men år 1988 röstade en majoritet av LR:s kongressombud emot förslaget som därmed föll. Kongress- ombuden röstade dessutom för att LR skulle rekrytera klasslärare som traditionellt hörde till Sveriges Lärarförbunds rekryteringsbas. Dessa båda beslut försvårade under många år samarbetet mellan förbunden.159

3.7.1Kommunaliseringen splittrade lärarnas fackföreningar

Kommunaliseringen av skolan kom att bli ytterligare en fråga som skulle försvåra samarbetet mellan förbunden. När frågan om en kommunalisering började diskuteras under 1980-talet var samtliga tre fackförbund mot en kommunalisering av lärartjänsterna. Båda TCO förbunden SL och SFL liksom LR var kritiska till en föränd- rad styrning av skolan. Fackförbunden fruktade bland annat att en kommunalisering skulle innebära att lärarna skulle tvingas arbeta på stadier de inte var utbildade för och att obehörig personal skulle få tjänstgöra i skolan. Däremot hade de inte något emot en decentrali- sering från statlig nivå till skolenheterna så länge som det var den professionella pedagogiska personalen som fick ökat inflytande.160 LR diskuterade under slutet av 1980-talet upprepade gånger de pro- blem som de ansåg att en kommunalisering skulle medföra. I sin skrift Stoppa kommunaliseringen av skolan från 1987 lyfte LR fram flera potentiella risker med en kommunalisering av skolan; ökade skillnader mellan kommunerna, en politisering av undervisningen och tjänstetillsättningen av lärare, försämrade arbetsvillkor för lärarna, urholkad arbetsplatsdemokrati och sämre undervisnings- villkor för eleverna.161

158Lärarförbundets webbplats www.lararforbundet.se 2014-01-14.

159Linné, www.lararnashistoria.se, 2013-01-16.

160Ringarp 2011, 160 ff.

161Lärarnas Riksförbund: Stoppa kommunaliseringen av skolan!, 1987.

180

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

Kommunaliseringsfrågan kom att bli en del av avtalsrörelsen 1989. Förhandlingarna blev långdragna. Efter en tids förhandlingar ändrade TCO-förbunden ståndpunkt och de valde att ställa sig bakom kommunaliseringsreformen i och med att de accepterade det som många uppfattade som ett generöst lönebud. De såg budet som en chans att höja statusen för de yrkeskategorier som de repre- senterade och bedömde att reformen ändå skulle genomdrivas och att det därför var bättre att aktivt ta del i förhandlingarna.162 Lärar- nas Riksförbund däremot gick ut i strejk i protest mot de krav på ökad bundenhet till skolan som arbetsgivaren ville driva igenom. LR var även kritiska mot att kommunaliseringsfrågan blandades in i avtalsförhandlingarna. Slutligen tvingades LR efter hot om lockout att gå med på ett avtal där vissa förändringar vad gällde arbetstids- frågan hade gjorts.163

Efter det att fackförbunden hade valt olika strategier i 1989 års avtalsrörelse var splittringen mellan dem stor. TCO-förbunden strävade efter en utjämning av de löneskillnader som fanns mellan olika grupper av lärare, där lärarna på de lägre stadierna hade lägre lön än ämneslärarna på grundskolans högstadium och på gymnasie- skolan. De ville åstadkomma en uppvärdering av pedagogikens betydelse för läraryrket och höja statusen för lärarna på de lägre stadierna. LR underströk i stället ämneskunskapernas betydelse för lärarprofessionen och menade att löneskillnaderna mellan olika grupper av lärare på basis av deras utbildningslängd och ämnesdjup var berättigade.164 Avtalet 1989 låg i linje med Lärarförbundets synsätt och innebar höjd lön och status för de lägre stadiernas lärare. Avtalet ställde de olika synsätten på sin spets och kom där- för att splittra förbunden och förstärka skillnaderna mellan dem.

3.7.2Samverkan mellan förbunden

Trots motsättningarna fattade det nybildade Lärarförbundet 1991 ett beslut om att de principiellt var för ett samgående mellan Lärarförbundet och Lärarnas Riksförbund. Samarbetet mellan för- bunden ökade sedan successivt efter några år och inför 1993 års avtalsrörelse inleddes samverkan mellan de båda förbunden. Ett avtal om konfliktsamverkan tecknades. Samarbetet utvecklades de

162Ringarp 2011, 163.

163Sven Salin ”Lärarnas Riksförbund LR”, www.lararnashistoria.se 2013-03-21.

164Ringarp 2011, 171 ff.

181

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

kommande åren och Lärarnas samverkansråd bildades inför avtals- rörelsen 1995/1996. Samverkansavtalet mellan de båda förbunden innebar att de tog fram gemensamma lönepolitiska riktlinjer och förhandlade som gemensam part i förhållande till Kommun- och landstingsförbunden. Fackförbunden samverkade i flera olika frå- gor: förhandlingsfrågor, utbildningspolitiska frågor, pensions- och försäkringsfrågor.165 I samverkansrådet ingick de båda förbunds- presidierna och respektive förbunds förhandlingsdelegation.166

Under slutet av 1990-talet och början av 2000-talet fortsatte arbetet med att knyta förbunden närmare varandra. Bland annat bildade de gemensamt ägda bolagen Lärarförsäkringar och Lärar- fonder och uppvaktade tillsammans regeringen med krav på stärkt lärarinflytande.167

Intensiteten i samarbetet avtog 2006. Orsaken till detta var att förbunden hade olika uppfattningar bland annat i frågor som gällde betygssättning och synen på lärarutbildningen samt på Bologna processen.168 Förbunden har emellertid fortsatt det gemensamma avtalsarbetet i samverkansrådet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att den historiska splitt- ringen i flera olika lärarförbund medfört att lärarna har saknat ett gemensamt forum där professionella frågor kunnat ventileras och som kunnat representera lärarnas intressen. Det har inte funnits någon sammanhållen organisation där lärarna har kunnat formulera och driva yrkesgemensamma frågor trots att organisationsgraden bland lärarna är hög. Uppdelningen i flera förbund som represente- rar olika grupper av lärare har snarast förstärkt skillnaderna mellan grupperna vad gäller synen på lärarrollen. Konflikten mellan lärar- förbunden riskerar att överskugga generella frågor som rör en gemensam lärarprofession. I det professionaliseringsperspektiv, som anläggs i detta kapitel, framstår den fackliga splittringen som en svaghet. I jämförelse med många andra yrkesgrupper är lärarna illa rustade att hävda professionen gentemot andra intressen.

165”Lärarnas samverkansråd.” www.lararnashistoria.se 2013-03-21.

166Lärarförbundet och Lärarnas riksförbund: Samverkan. Avtal om bildande av Lärar- förbundets och Lärarnas Riksförbunds samverkansråd.

167”Lärarnas samverkansråd”, www.lararnashistoria.se 2013-03-21.

168Sören Holm, ombudsman Lärarförbundet, mailväxling 2013-06-25, 2013-09-24.

182

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

3.8Nordisk utblick

I kapitel två framgår att skolväsendet i de nordiska länderna har flera gemensamma drag såsom en decentraliserad skola. Här fram- träder även vissa organisatoriska skillnader, varvid Sverige utmärker sig bland annat för en långtgående mål- och resultatstyrning och en centralt utformad Skolinspektion. Någon systematisk analys av läraryrkets förutsättning i de andra nordiska länderna har inte genomförts inom ramen för den här utredningen. Vissa likheter och skillnader av betydelse mellan länderna kan ändå noteras. Sär- skilt intressant är Finland som sticker ut i sammanhanget, eftersom de finska eleverna – fram till PISA 2013 får man kanske inskjuta – uppvisat mycket goda resultat i internationella mätningar. Övriga nordiska länder har brottats med sjunkande resultat även om vissa förbättringar kan noteras i några av våra grannländer under de allra senaste åren (se kap 4, 4.2.3). I Finland är läraryrket attraktivt och åtnjuter hög status, vilket märks genom att lärarutbildningen är en av de mest populära utbildningarna med omkring tio sökande per plats. Detta kan jämföras med Sverige där söktrycket endast uppgår till drygt en sökande per plats. Norge och Danmark har på senare år haft liknande problem som Sverige med att läraryrkets attrakti- vitet har minskat liksom söktrycket till lärarutbildningen.

Ett yrkes attraktivitet kopplas ofta till lönenivån men i det här fallet är det mer komplicerat än så. Lönemässigt ligger lärarlönerna i Finland något högre än i Norge och Sverige men betydligt lägre än i Danmark (se 3.6.3). Det verkar med andra ord inte vara en hög lön, som förklarar läraryrkets attraktivitet i Finland.

Några faktorer kan nämnas som utmärkande för Finland när det gäller läraryrkets förutsättningar. För det första har Finland en sedan lång tid välfungerande lärarutbildning. Den finska lärarut- bildningen består sedan år 1979 av en femårig akademisk masterut- bildning. Därefter har den inte reformerats mer än marginellt. Både den akademiska nivån och dess beständighet är unik för Finland. Detta kan jämföras med Sverige där lärarutbildningen sedan 1978 reformerats tre gånger och i olika riktning. Den senast reformen 2010 genomfördes bland annat i syfte att återupprätta lärarutbild- ningens attraktivitet och återskapa lärarnas ämnesidentiteter. Dan- mark och Norge har genomgått en utveckling motsvarande den svenska. I båda länderna har lärarutbildningen reformerats ett fler- tal gånger sedan 1990-talet. Upprepade reformer kan tyda på pro- blem med att utforma en stabil och ändamålsenlig utbildning som

183

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

den finska. Frekventa reformer skapar dessutom oklarhet kring lärarprofessionens kärna och ger höga implementeringskostnader.

För det andra har lärarna i Finland en hög grad av autonomi i sitt yrkesutövande både beträffande arbetsuppgifter och arbetstid. När det gäller arbetsuppgifterna är lärarna delaktiga både i formule- ringen av målen och i utvärderingen av skolans verksamhet. Läro- planerna utvecklas och preciseras i hög grad lokalt i Finland med utgångspunkt i de nationella läroplansgrunderna. I det arbetet ges lärarna stort inflytande över innehållet i undervisningen och över lärandemålen.169 Läroplanerna innehåller i dag mer anvisningar än vad de gjorde i början av 1990-talet då de i likhet med den svenska Lpo 94 var mycket löst hållna. Till skillnad från i Sverige tycks emellertid Finland sträva efter att behålla en hög grad av lokalt inflytande där lärarna är delaktiga i att utforma de lokala läropla- nerna.170 Det talas i Finland om en kultur av tillit där det omgivande samhället har förtroende för att lärarna utför sitt arbete väl.171

Också när det gäller arbetstiden har de finska lärarna stor frihet att själva avgöra hur de vill disponera tiden. Lärarnas arbetstid base- ras alltjämt på en fastställd undervisningsskyldighet likt den svenska som togs bort under 1990-talet. Undervisningsskyldigheten varie- rar mellan 16 och 24 undervisningstimmar i veckan beroende på lärarkategori. Utöver den tiden har lärarna på grundskolan 3 tim- mar samplanering i veckan och i övrigt oreglerad arbetstid.172 I jäm- förelse med Sverige har Finland alltså behållit mer lärarinflytande över både lärandemål och utvärdering samt en friare arbetstid. I Danmark och även i Norge har man i vissa avseenden en hög grad av lokalt självbestämmande men lärarna har inte samma starka ställ- ning och inflytande som i Finland. När det gäller lärarnas arbetstid var frågan nyligen föremål för en långdragen konflikt i Danmark som slutade med att kommunförbundet lockoutade 69 000 lärare och att regeringen använde lagstiftning för att lösa konflikten och reglera lärarnas arbetstid i linje med arbetsgivarnas krav på utökad frihet för enskilda rektorer.173 De danska lärarna förlorade infly- tande både som fackförbund över avtalsförhandlingar och som yrkesgrupp över sin arbetstid. I Norge har lärarna årsarbetstid och

169Sahlberg 2011, 88.

170Finska Utbildningsstyrelsen, studiebesök.

171Se kapitel 2.

172Kommunalt tjänste- och arbetskollektivavtal för undervisningspersonal (UKTA).

173Se kapitel 2.

184

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

reglerad arbetstid runt 30 timmar i veckan. Den reglerade arbets- tiden varierar mellan olika lärarkategorier.174

En fjärde aspekt som är utmärkande för de finska lärarna är att de har en stark fackförening. Dryg 95 procent av alla lärare är fack- ligt organiserade i ett gemensamt fackförbund som även organise- rar rektorer och skoldirektörer.175 Tidigare fanns i Finland flera olika fackliga lärarorganisationer men redan 1991 bildades en gemensam fackförening under akademikernas centralorganisation. De spänningar som tidigare fanns mellan folkskolelärare och real- skollärare har successivt minskat sedan samgåendet.176 Facken har ett nära samarbete med politikerna och bedömer att de har stort inflytande över reformarbetet på skolområdet.177 Som framgår ovan är lärarna i Sverige uppdelade i två olika fackförbund, som stått för olika uppfattningar i många frågor, inte minst i kommunaliserings- frågan. Det har också lett till att skillnaderna mellan olika katego- rier av lärare har betonats. Också Danmark har flera olika fackför- bund som organiserar lärare men under en centralorganisation. Norge har sedan 2001 ett gemensamt fackförbund för lärare som är organiserat under tjänstemännens centralorganisation.178

Sammanfattningsvis visar den nordiska utblicken att läraryrkets förutsättningar ser ganska annorlunda ut i Finland i jämförelse med framför allt Sverige men även med Norge och Danmark. Läraryrket är populärt i Finland och den finska lärarutbildningen håller hög akademisk nivå. Utbildningen har också varit oförändrad under många år. Vidare är lärarnas autonomi och tilltron till lärarna hög i Finland, vilket sannolikt hänger ihop med yrkets och utbildningens popularitet. Ett starkt lärarfack, som fungerar som forum för lärar- professionen och ges inflytande över skolpolitiken, är också bety- delsefullt för att förstå läraryrkets jämförelsevis goda förutsätt- ningar i Finland.

174Utdanningsforbundet webbplats, www.utdanningsforbundet.no 2013-11-01.

175Undervisningssektorns fackorganisation OAJ webbplats, www.oaj.fi 2013-11-01.

176Anders Rusk, Undervisningssektorns fackorganisation OAJ, samtal 2013-02-28.

177Anders Rusk, samtal, 2013-02-28.

178Utdanningsforbundet webbplats, www.utdanningsforbundet.no, 2013-11-01.

185

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

3.9Kommunaliseringens effekter på lärarnas arbetsuppgifter och status

Läraryrkets förutsättningar har på flera sätt förändrats sedan skolan kommunaliserades 1991. En av de mest påtagliga förändringarna är att arbetstiden har reglerats och förtroendearbetstiden minskat. Den externa kontrollen över lärarnas arbetstid och arbetssätt har härigenom ökat. Detta initierades i samband med kommunali- seringen och fullföljdes i avtalsrörelsen 1995/96. Det samlade kom- munala huvudmannaskapet var en drivkraft till arbetstidregleringen eftersom regleringen ansågs möjliggöra både pedagogiska vinster så som kollegialt samarbete samt en mer rationell personalpolitik i den nya sammanhållna skolverksamheten. Lärarnas anställningar blev som ett resultat av detta mer lika andra kommunala anställ- ningar.

När det gäller lärarnas arbetsuppgifter innebar införandet av den mål- och resultatstyrning av skolan, som genomfördes i samband med kommunaliseringen, att läraruppdraget förändrades i grunden. Nytt betygssystem infördes 1993 och ny läroplan 1994. Lärarnas frirum ökade väsentligt genom den nya läroplanen och betygs- systemet och lärarna fick ett stort utrymme att bestämma hur de skolpolitiska målen skulle uppnås och hur undervisningen och betygssättningen skulle utformas. Lärarna fick med andra ord initi- alt en högre grad av inflytande över hur verksamheten i skolan skulle utformas än tidigare. Ändå blev reformen misslyckad. Bety- der det att teorin om styrning genom professionen är feltänkt? Nej, i likhet med kommunaliseringsreformen i stort var det i första hand implementeringen som brast. Orsakerna till detta var flera. Reformen var externt initierad från staten och saknade förankring i lärarprofessionen. Lärarna gavs bristande fortbildning och stöd för att hantera det nya systemet. Förslagsställarna till Lpo94 får nog också sägas ha lagt ribban väl högt, när det klassiska tyska bild- ningsidealet, utarbetat för studenter, blev ledstjärnan för yngre elever.

Mot bakgrund av dessa problem och internationella kunskaps- mätningar där svenska elever presterade allt sämre, påbörjade den borgerliga regeringen som tillträdde år 2006 ett omfattande reform- arbete inom skolan; vissa steg hade redan tagits av den socialdemo- kratiska regeringen några år tidigare. Nya läroplaner, ny skollag, en ny betygsskala, flera nationella prov och högre krav på bedömning och utvärdering har införts sedan dess. Dessa har ökat den externa

186

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

kontrollen och styrningen av skolan. För lärarna har detta inneburit att de åter har fått minskat inflytande över sin yrkesutövning, fri- rummet har minskat. Man kan säga att det har skett en förskjutning från inifrån styrning 1990-talet där lärarprofessionens inflytande formellt sett var stort till utifrån styrning under senare år, med ökat fokus på statlig målformulering och statliga resultatutvärde- ringar.179 Det bör betonas att den misslyckade implementeringen i sig var en faktor som påskyndade ökad extern kontroll.

Flera studier som genomförts på senare år visar att lärarna är en yrkesgrupp som upplever en hög arbetsbörda och att många regel- mässigt arbetar övertid. Forskning visar att lärarnas arbetssituation har försämrats markant sedan början av 1990-talet. En jämförelse mellan åren 1992 och 2012 visar att betydligt fler lärare i dag upp- lever att de har för många arbetsuppgifter och för mycket att göra. Jämförelsen visar också, att samtidigt som arbetsbördan har ökat, upplever lärarna ett minskat inflytande över det egna arbetet. Färre lärare i dag anser att de i hög grad kan påverka uppläggningen av det egna arbetet än år 1992. De förändringar av skolan som har skett på senare år har påverkat lärarnas möjligheter att utföra sitt arbete på ett negativt sätt. Ökade krav på dokumentation, utvärde- ring och bedömning har lett till en ökad arbetsbelastning och mins- kat fokus på undervisningen. I sammanhanget bör noteras att rege- ringen 2013 vidtog åtgärder för att minska lärarnas omfattande dokumentationsskyldighet.

Som profession betraktad har lärarna i flera avseenden försva- gats under perioden och lärarnas möjligheter att utföra sitt arbete väl har varit ogynnsamma av flera skäl. Det bör också understrykas att lärarna missade chansen att utnyttja det ökade formella frirum i mitten av 1990-talet180 som skulle ha kunnat ge dem ökat inflytande över både innehållet i undervisningen och uttolkningen av mål och betygskriterier. I Sverige fick lärarna inte den starka ställning som de har i exempelvis Finland, vilket märks i att läraryrkets status har sjunkit sedan 1990-talet mätt i lön och söktryck till lärarutbildningen. Att reformen var externt initierad och bristfälligt implementerad gjorde att lärarna inte gavs förutsättningar att hantera den nya läroplanen och betygssystemet. En splittrad fackrörelse, som fördjupat skiljelinjen mellan olika kategorier av lärare, var ytterligare en bidragande faktor. Vidare har läraryrkets kunskapsbas påverkats negativt av att lärarutbildningen

179jfr Bilaga 3, Berg m.fl. 2014.

180jfr Bilaga 3, Berg m.fl. 2014.

187

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

har reformerats flera gånger sedan 1980-talet. Nedmonteringen av den lärardrivna fortbildningen som skedde i samband med att ansvaret för fortbildningen flyttats till kommunerna, är ytterligare en faktor som inverkat negativt på lärarnas möjligheter att upprätthålla sin professionella kunskapsbas och definiera vad det innebär att vara lärare. Genom statliga insatser som Lärarlyftet och satsningarna på nationell skolutveckling har emellertid lärarnas kompetensutveckling ånyo prioriterats. Kommunaliseringen kan inte lyftas fram som enda orsak till de svårigheter och problem som läraryrket har brottats med de senaste decennierna men det är tydligt att den inte heller har varit gynnsam för lärarnas förutsättningar att göra ett bra jobb eller för läraryrkets status.

Sammantaget har kommunaliseringen bidragit till att den externa kontrollen över lärarna har ökat, initialt genom arbetstidsreglering, avreglering av tjänstetillsättningen, ökad chefsnärvaro och ned- monteringen av den lärardrivna fortbildningen. De nya läropla- nerna från 1994 gav visserligen lärarna ökat formellt inflytande över undervisningen men reformen var externt initierad och i praktiken dåligt implementerad och problemen blev i sig en orsak till att öka den externa kontrollen också över undervisning och bedömning, såsom skett på senare år genom de nya läroplanerna, ny betygsskala och ökat fokus på resultatutvärderingar. Detta har i sin tur även ökat lärarnas arbetsbörda genom ökade krav på dokumentation och uppföljning och utvärdering av elevernas kunskapsutveckling. När det gäller lärarnas status kan de kommunala huvudmännen hållas ansvariga för lärarnas svaga löneutveckling och den ökade andelen obehöriga lärare som arbetar i skolan. Dessa aspekter signalerar att läraryrket värderas lågt och kan i sig vara en orsak till att yrket har lågt anseende bland allmänheten och att relativt få studenter söker sig till lärarutbildningen.

3.10Rektorernas arbetsuppgifter

Rektor är pedagogisk ledare och chef för lärarna och den övriga personalen i skolan. Rektor har det övergripande ansvaret för att skolans inre organisation och verksamhet som helhet inriktas på att nå de nationella målen och ansvarar för att skolans resultat följs upp och utvärderas i förhållande till de nationella målen och kun- skapskraven.181 I rektors uppgifter ingår vanligtvis att anställa lärare,

181 Skollagen 2010:800 2 kap, Läroplanen för grundskolan 2011.

188

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

sätta löner, lägga schema, göra budget, planera kompetensutveck- ling, arbeta med systematiskt kvalitetsarbete, leda det pedagogiska arbetet, representera skolan gentemot huvudmannen, vara skolans ansikte utåt, sköta föräldrakontakter och elevärenden. Rektors ledar- skap är komplext av flera skäl. Rektor ska i första hand vara garant för att eleverna får sina rättigheter tillgodosedda. Samtidigt har rektor åligganden gentemot sina anställda men också gentemot flera olika uppdragsgivare; staten, huvudmannen och föräldrarna.

Tidigare forskning har betonat betydelsen av lärarna och lärar- professionen för elevers måluppfyllelse och studieprestationer. Forskning har emellertid även visat att ledarskapet för skolan och särskilt rektorskapet är betydelsefullt. Näst undervisningen har ledarskapet pekats ut som den viktigaste faktorn som påverkar vad eleverna lär sig i skolan.182 Sambanden mellan resultat och ett gott ledarskap är emellertid komplext och rektorers inflytande över resultat sker ofta indirekt genom exempelvis organisations styr- ning, arbetsmiljöarbete och personalpolitik.183 Institutet för arbets- marknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) har nyligen genomfört en undersökning där de följer svenska rektorer över tid mellan åren 1996 och 2008 med hjälp av paneldata. Också deras analys visar att rektor har stor betydelse för såväl studieresultat som för arbetsmiljö och personalfrågor.184 Aspekter av ett fram- gångsrikt ledarskap som har lyfts fram i forskningen är att rektor tar ansvar för medarbetarnas utveckling och för att verksamheten inriktas mot skolans mål och visioner. Vidare bör rektor utveckla undervisningen. Rektors närhet till lärarna lyfts fram som centralt för att påverka lärarnas sätt att arbeta. Rektor kan även påverka kulturen och organisationen på skolan.185 OECD har i en under- sökning av hur skolledarskap kan förbättras lyft fram fyra områden som kan betraktas som framgångsfaktorer: rektors ansvarsområde bör vara tydligt och välavgränsat med en hög grad av självbestäm- mande; ledarskapet bör fördelas för att göra det uthålligt; rektorer bör få specifik kompetensutveckling och skolledare bör göras till en attraktiv profession.186

182Kenneth Leithwood, Karen Seashore Louis, Stephen Anderson och Kyla Wahlstrom:

Review of research: How leadership influences student learning. The Wallace Foundation2004.

183Leithwood m.fl.2004.

184IFAU 2012.

185Monika Törnsén: ”Har framgångsrika skolor framgångsrika rektorer?” i Struktur, kultur, ledarskap. Förutsättningar för framgångsrika skolor, red. Jonas Höög och Olof Johansson Lund: Studentlitteratur, 2011, 76.

186Beatriz Pont, Deborah Nusche och Hunter Mooreman: Improving School Leadership, volume 1: Policy and Practice. Paris: OECD 2008.

189

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

I det här avsnittet ska vi undersöka närmare hur rektorernas för- utsättningar och arbetsuppgifter har förändrats sedan kommunali- seringen och vilken roll kommunaliseringen spelat för utvecklingen. Inledningsvis görs en historisk tillbakablick.

3.10.1Historisk tillbakablick

Rektorsyrket har en lång tradition. I Sverige användes beteckningen redan på medeltiden för att benämna den person vid domkyrkan som ansvarade för de domskolor som utbildade präster. Under 1600-talet upprättades gymnasier och trivialskolor som bestod långt in på 1800-talet och också dessa leddes av rektorer. Rektorerna var länge en exklusiv yrkesgrupp; i början av 1800-talet fanns det sammanlagt 38 rektorer i hela landet.187 Rektorerna hade akademisk bakgrund och rekryterades i allmänhet från den lärargrupp som hade högst akademisk utbildning, vanligtvis lektorerna. Ända fram till 1953 fanns behörighetskrav på avlagd filosofie doktorsexamen för en läroverksrektor.188

De kommunala folkskolorna som infördes från mitten av 1800- talet leddes inte av rektorer. I stället inrättades befattningen över- lärare mot slutet av 1800-talet. Överläraren representerade skolan utåt och hade en högre social ställning än övriga lärare. Dessutom var det överläraren som tog hand om problem som uppstod på skolan. De utförde även vissa administrativa uppgifter. Till skillnad från rektorerna fanns det inte krav på akademisk utbildning för folkskoleöverläraren. Läroverksrektorn och folkskoleöverläraren var emellertid inte rektorer i dagens arbetsledande mening utan kan snarare beskrivas som de främste bland lärarna inom sitt kollegium (”primus inter pares”)189

På 1940- och 1950-talen präglades den svenska skolan av starka reformambitioner. Folkskolan skulle integreras med real och flick- skolan och lägga grunden för en enhetlig grundskola för alla. Rek- torerna och överlärarna fick en ny roll till följd av reformeringen av skolan. De skulle delta i och underlätta reformernas genomförande och deras roll som lojala tjänstemän och administratörer betonades. Deras administrativa uppgifter växte.190 Mot bakgrund av den före- stående enhetsskolan fattades 1958 ett beslut om att alla skolledare

187Mats Ekholm: ”Skolledarskapet genom tiderna” i kommande bok 2014.

188SOU 2004:116 Skolans ledningsstruktur. Om styrning och ledning i skolan, 25 ff.

189SOU 2004:116, 25 f.

190SOU 2004:116, 27.

190

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

skulle tituleras rektor. Därigenom ökade antalet som bar titeln rektor till närmare två tusen personer. För rektorerna betydde enhetsskolereformen, i likhet med vad den innebar för lärarkollek- tivet, att två olika traditioner av skolledare fördes samman inom ramen för en skola; folkskoleöverlärarna och läroverksrektorerna. Därefter har det skett en gradvis sammansmältning mellan de två grupperna som tycks ha gått lättare än för lärarkollektivet trots att även skolledarna har varit och fortfarande är delade i flera fackliga organisationer. Sveriges skolledarförbund bildades 1966 som en gemensam kårorganisation i huvudsak för läroverksrektorerna. Förbundet organiserar i dag alla chefer och ledare inom utbild- ningsområdet. Majoriteten av medlemmarna är rektorer och biträ- dande rektorer. Parallellt organiserade även Sveriges Lärarförbund (SL), liksom Sveriges Facklärarförbund (SFL) skolledare i sina skolledarföreningar. När de båda organisationerna 1991 gick sam- man i Lärarförbundet, etablerades samtidigt en gemensam skol- ledarförening inom det nya Lärarförbundet som organiserar all per- sonal inom utbildningssektorn som har ledarbefattningar. Också i Skolledarföreningen har majoriteten av medlemmarna sin placering i verksamheten som rektorer, biträdande rektorer eller förskole- chefer.

Trots de olika organisationerna lades successivt grunden för en ny specifik yrkesroll, nämligen skolledare, som oavsett skolform har chefsbefogenheter och gemensamma ledaruppgifter.191 Det fanns ett visst motstånd mot den här utvecklingen. Bland läroverks- rektorerna fanns det exempelvis många som ansåg att rektor först och främst skulle vara en erfaren pedagog på minst samma akade- miska nivå som de bäst utbildade lärarna. En särskild statlig utbild- ning för skolledare startades 1967 som då omfattade två veckor och bland annat innehöll administration samt ledarskapsfrågor, elev- vård, organisationsfrågor, författningsfrågor och pedagogiskt ledar- skap. Från statens sida betonades att rektorerna skulle utbildas för att implementera den statliga styrningen av skolan.192

Under 1970-talet kom rektors roll att diskuteras med anledning av den statliga utredningen SIA (Utredningen om skolans inre arbete, SOU 1974:53). Som redan har berörts i kapitel 2 innehöll utredningen många nya idéer om skolan och dess arbete med i rikt- ning mot ökad decentralisering och målstyrning. Utredningen ville komma bort från den rektorsroll som betonade auktoritär kontroll.

191SOU 2004:116, 27 f.

192SOU 2004:116, 28.

191

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

Det pedagogiska ledarskapet betonades i stället i termer av att rektor skulle göra goda pedagogiska bedömningar, vilket på intet sätt skulle stå i ett motsatsförhållande till de administrativa uppgifterna.193 Ytterligare en aspekt som lyftes fram var skolledarens ansvar för resultaten i skolan. Skolledarna skulle bedöma hur det sätt på vilket man organiserade verksamheten ledde till bättre eller sämre resultat på skolan.194 En konkret förändring som föreslogs i utredningen var att rekryteringen av rektorer borde breddas till att omfatta fler än de bäst utbildade lärarna. Skolledarutbildningen sågs som ett viktigt styrmedel. Vid tidpunkten blev ”den demokratiske rektorn” ett ideal. Denne skulle vara en ledare men ändå befinna sig på samma nivå som de ledda. Närhet, omsorg och inkännande blev viktigt i den nya rektorsrollen.195

En skolledarhögskola grundades 1989. Vid samma tidpunkt ut- reddes den statliga skolledarutbildningen. Från kommun och stat fanns en kritik mot strävanden att etablera en akademisk skolledar- utbildning som professionsutbildning. Båda såg skolledarutbild- ningen som ett viktigt styrmedel som de inte ville lämna ifrån sig.196 En arbetsgrupp inom Skolöverstyrelsen hade diskuterat möjlig- heten att integrera skolledarutbildningen i universiteten men beslu- tade sig för att inte föreslå det. Anledningen var att man ville säker- ställa en koppling till skolans praktiska verklighet. Det sågs som en risk att det teoretiska skulle ta över om utbildningen förlades till universitet.197

År 1993 infördes en rektorsutbildning där kommunen och staten delade på ansvaret. Den statliga delen fick namnet rektorsutbild- ningen och beskrevs som en befattningsutbildning avseende rektors uppdrag. Utbildningen byggde i hög grad på den tidigare utbild- ningen och den var frivillig.198

3.10.2Rektorernas roll efter kommunaliseringen av skolan

Kommunaliseringen av skolan samt mål och resultatstyrningens införande innebar väsentliga förändringar av rektorsrollen. I och med det kommunala huvudmannaskapet blev rektorerna kommu-

193SOU 2004:116, 29 f.

194Ekholm 2014.

195SOU 2004:116, 30.

196SOU 2004:116, 31.

197Bengt Jacobsson, Jenny Svensson och Klara Tomson: Rektorer på skolbänken. Några observationer halvvägs in i en studie.Södertörns högskola 2013.

198SOU 2004:116, 31.

192

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

nala chefstjänstemän. Mål- och resultatstyrningen gav rektorerna ett större ansvar men också större befogenheter och frihet att styra och påverka verksamheten. I den centralt regelstyrda skolan hade rektors uppgift i hög grad varit att administrera och följa regler. I den mål- och resultatstyrda skolan angavs riktlinjer och ramar men inom dessa skulle rektorerna själva ta initiativ att utveckla och förbättra skolans verksamhet. Rektors ansvar för resultatet i skolan betonas i högre grad än tidigare.199 Rektor blev också en nyckel- person för att implementera de nya skolreformerna eftersom statens styrning av skolan hade förändrats och rektorerna i högre grad än tidigare hade utrymme att påverka den lokala implementeringen.

I anslutning till kommunaliseringsbeslutet genomfördes 1991 en ändring i skollagen som begränsade hur stora enheter som en rektor kunde ansvara för. Skälet var att rektor skulle kunna hålla sig för- trogen med det dagliga arbetet i skolan.200 På tre år ökade antalet rektorer i landet från 1 675 till 3 378.201

Ytterligare en förändring som genomfördes var att reglerna kring rektorsbehörighet luckrades upp. Kravet på lärarutbildning för rektorer togs bort och det räckte med att besitta pedagogisk insikt som kunde förvärvas på olika sätt. Regeringen framhöll i propositionen vikten av att så långt som möjligt ge kommunerna frihet att organisera skolverksamheten utifrån lokala behov och förutsättningar.202

Praktiskt fick förändringarna emellertid begränsat genomslag. Efter knappt ett årtionde av decentralisering och mål- och resultat- styrning genomförde Skolverket en kvalitetsgranskning som pre- senterades i rapporten Rektor som styrfunktion i en decentraliserad skolorganisation.203 Här framgick att ledarskapet hade förändrats marginellt i kommuner och skolor. Skolverket framhöll bland annat att organisationen för mål- och resultatstyrning uppvisade brister både på kommun- och skolnivå. Skolverket beskrev ansvars- vägarna som otydliga och menade att resultatansvar och befogen- heter som delegerats till rektorn var otillräckliga. Till följd av detta blev rektors möjligheter att lösa sina uppgifter begränsade, särskilt i ekonomiska frågor.204 Rektorerna var fortfarande främst regeltilläm-

199SOU 2004:116, 31 f.

200Proposition 1990/91:18 Om ansvaret för skolan.

201SOU 2004:116, 32.

202Proposition 1990/91:18, 36 f.

203Skolverket: Rektor som styrfunktion i en decentraliserad skolorganisation. Nationella kvalitetsgranskningar 1998, rapport 160, 1998.

204Skolverket 1998.

193

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

pande administrativa chefstjänstemän snarare än ledare i modern mening med vilja att utforma och driva verksamheten framåt.205

Några år senare gjordes en statlig utredning om skolans led- ningsstruktur som visade att många rektorer inte hade de befogen- heter som den nya skolan motiverade. Tabellen 3.5 nedan visar hur stor andel av förvaltningscheferna som hade delegerat olika upp- gifter till sina rektorer.

Tabell 3.5

Förvaltningschefernas delegering till rektorerna

 

 

 

Skolans interna organisation

87 %

Totalansvar för kostnader/intäkter

79 %

Inrättande/indragning av tjänster

55 %

Anställning av lärare

92 %

Lönesättning vid löneöversyner

75 %

Källa: SOU 2004:116, s. 85.

I en mål- och resultatstyrd organisation borde rektors styrkraft säkras genom att dessa befogenheter var delegerade till rektorsnivå, menade utredningen.206 Utredningen föreslog bland annat att rektor borde få det fulla ansvaret och befogenheterna för organisa- tion, ledningsstruktur, personal, resultat och balansräkning samt arbetsprocesser.207 Utredningen föreslog också att rektorsutbild- ningen skulle göras obligatorisk och ansåg att rektorer hade mycket att lära från ledare inom andra branscher och sektorer.208

Bilden av att decentraliseringen i många avseenden stannade på den kommunala skolförvaltningsnivån stärks även i Gunnar Bergs rapport om de professionellas frirum. Berg menar att avtrycken på den professionella nivån i realiteten blev tämligen marginell.209

I propositionen inför riksdagens beslut om en ny skollag 2010 föreslog regeringen i likhet med utredningen från 2004 att rektors- utbildningen skulle göras obligatorisk, vilket den också blev från och med den 15 mars 2010.210 Den nya skollagen innebar att rek- tors ansvar för verksamhetens pedagogiska utveckling och inre organisation förtydligades och i vissa avseenden blev mindre detalj-

205SOU 2004:116, 33.

206SOU 2004:116, 85.

207SOU 2004:116, 124.

208SOU 2004:116, 123 f.

209Bilaga 3, Berg m.fl. 2014, avsnitt 10.

210Proposition 2009/10:165 Den nya skollagen - för kunskap, valfrihet och trygghet.

194

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

reglerat än tidigare. Rektor fick även en egen delegationsordning med möjlighet att delegera enskilda ledningsuppgifter och rätten att besluta i vissa frågor.211 Ytterligare en förändring i den nya skol- lagen var att kraven på rektorer i fristående skolor blev desamma som för rektorer i skolor med offentliga huvudmän. I skollagens 2 kap 11 § fastslogs behörighetskraven för rektorer och förskole- chefer. Som rektor eller förskolechef får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har pedagogisk insikt.

Skolinspektionen genomförde 2010 en kvalitetsgranskning av rektorernas ledarskap i 30 grundskolor.212 Granskningen var begrän- sad men kan ändå ge indikationer på vissa mönster i skolornas ledarskap. Granskningen visade bland annat att många rektorer bedrev ett långsiktigt utvecklingsarbete utifrån nationella styrdoku- ment och kommunala riktlinjer men att de sällan hade gjort lokala anpassningar av dokumenten. Granskningen visade också att de flesta rektorer saknade direkt kontakt med undervisningen och lärarnas arbete i klassrummet. Skolinspektionen menade att det fanns stora möjligheter till förbättringar i det pedagogiska ledar- skapet. Några utvecklingsområden som lyftes fram var att rektor i större utsträckning borde initiera och föra samtal på skolan om undervisning och utveckling, stärka ledningsfunktioner och struk- turer för kommunikation om undervisning och lärande, skapa en skolkultur av delaktighet och inflytande samt utveckla det långsik- tiga kvalitetsarbetet.213 Skolinspektionens kvalitetsgranskning från 2012214 gav i huvudsak samma bild och rekommendationer som den tidigare granskningen. Dessa undersökningar syftade emellertid inte till att granska hela styrkedjan i skolväsendet utan främst rektor.

3.10.3Skolledare i kommunen

I den kommunala skolan är rektor en kommunal tjänsteman anställd i den kommunala förvaltningen. Rektor får därigenom sitt uppdrag från kommunpolitikerna. Samtidigt får rektor även ett direkt upp- drag från staten genom nationella författningar m.m. Ofta finns i den kommunala förvaltningen en förvaltningschef som ansvarar för

2112 kap. 10 § Skollagen 2010:800; Utbildningsutskottets betänkande 2009/10:UbU21, 50 ff.

212Skolinspektionen: Rektors ledarskap. En granskning av hur rektorer leder skolans arbete mot ökad måluppfyllelse. Kvalitetsgranskning, rapport 2010:15, 2010.

213Skolinspektionen: Rektors ledarskap. En granskning av hur rektorer leder skolans arbete mot ökad måluppfyllelse. Kvalitetsgranskning, rapport 2010:15, 2010.

214Skolinspektionen: Rektors ledarskap: med ansvar för den pedagogiska verksamheten, Kvali- tetsgranskning, rapport 2012:1, 2012.

195

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

skolfrågor och som är rektorernas närmaste chef. Detta ansvars- förhållande skiljer sig något från tiden före kommunaliseringen, då rektorerna hade statligt reglerade anställningar. Tidigare gransk- ningar och utredningar som nämnts ovan indikerar att det har varit svårt att implementera en ny decentraliserad skolorganisation och den nya rektorsrollen.

Skolchefen

I den nya skollagen från 2010 beskrivs relationen mellan den kom- munala nämnden som ansvarar för skolan, rektorn och förskole- chefen. Skolchefen eller motsvarande är kommunens högste chefs- tjänsteman i skolfrågor och rektors chef. Skolchefen och dennes uppgifter omnämns trots detta inte i lagen utan kommunen bestäm- mer själv hur funktionen ska utformas. Beroende på kommunernas storlek och förvaltningsorganisation kan lösningarna variera. Det kan exempelvis finnas flera olika chefsnivåer inom den kommunala skolförvaltningen och skolchefer kan ha ganska olika uppgifter.215

Elisabet Nihlfors har i sin avhandling från 2003 undersökt skol- chefen i skolans styrning och ledning sedan 1990-talet. När det gäller skolchefernas bakgrund framgår att det i början av 2000-talet, liksom tidigare, är vanligast att skolcheferna har lärarbakgrund. Uppgifter från de fackförbund som organiserar skolchefer visar att i stort sett samtliga skolchefer hade någon form av akademisk utbildning såsom lärarutbildning eller utbildning i samhällsveten- skap eller naturvetenskap.216

När det gäller skolchefernas arbetsuppgifter visar Nihlfors att flertalet skolchefer som ingått i hennes studie (65 skolchefer som tjänstgjort under hela 1990-talet) inte hade någon arbetsinstruk- tion. Majoriteten hade inte heller någon chef över sig, utan tjänst- gjorde direkt under den politiska ledningen. Enkäten visade att skolchefernas upplevda självständighet i yrket var hög under hela 1990-talet. Mer än 80 procent uppgav i slutet av 1990-talet att de hade en hög eller mycket hög grad av självständighet. Som högst var dock den upplevda självständigheten i mitten av 1990-talet då den låg över 95 procent. Nihlfors framhåller att det ofta fanns ett

215Olof Johansson: ”Skolchefens funktion och ställning” i Struktur, kultur, ledarskap. Förut- sättningar för framgångsrika skolor, red. Jonas Höög och Olof Johansson Lund: Student- litteratur, 2011, 221.

216Elisabet Nihlfors: Skolchefen i skolans styrning och ledning. Uppsala: Uppsala universitet 2003, 170.

196

SOU 2014:5

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

nära samarbete mellan skolchefen och den politiska nämnden. Detta märktes bland annat i att flertalet ärenden som skolchefen berett antogs av nämnden.217

Professor Olof Johansson har genomfört flera undersökningar av skolchefernas funktion och ställning.218 Johansson menar att de flesta skolchefer har fyra funktioner som de prioriterar olika, uti- från intresse och situation: De är en del av kommunens ledningsor- ganisation, ledare och administrativ chef över skolförvaltningen och chef över rektorerna.

Johanssons studie visar att skolcheferna i allmänhet träffar nämndordföranden regelbundet. Skolcheferna framhåller att deras uppgift i dessa samtal är att lyfta fram kommande förändringar, utvärderingar och inspektioner samt skollagstiftningen och de prio- riteringar som skolchefen bedömer bör göras utifrån dessa per- spektiv. Ordföranden ställer endast i undantagsfall politiska krav på skolchefens handlande. Av studien framgår att alla skolchefer betonar vikten av att skillnaden mellan vad- och hur- frågorna respekteras i relationen mellan nämnden och skolcheferna/för- valtningen. Nämnden beslutar om vad som ska göras och förvalt- ningen ansvarar för hur det ska genomföras på bästa sätt. Studien visar dock att det förekommer problem med ansvarsfördelningen eftersom det förekommer att politiker försöker lägga sig i utföran- det och skolchefer har åsikter i politiska frågor.219

Rektorernas relation till kommunen

Skolchefen är inte bara utförare av kommunala politiska beslut utan också chef över skolförvaltningen och rektorerna. Skolchefen är rektors chef och därmed ytterst ansvarig tjänsteman för kommu- nernas skolor. Samtidigt har rektor enligt skollagen både autonomi och ansvar över sin skola. Skolcheferna träffar generellt sett rektor- erna var 4–6 vecka. Mötenas karaktär varierar från rena informa- tionsträffar till möten för att fatta gemensamma beslut.220

I Skolledarförbundets medlemsenkät från 2011221 ställdes frågor till kommunalt anställda skolledare om hur de uppfattar relationen

217Nihlfors 2003, 178–180.

218Johansson 2011.

219Johansson 2011, 226 f.

220Johansson 2011, 230 f.

221Sveriges Skolledarförbund: Analys av medlemsenkät 2011, 2011. Drygt 2000 skolledare har ingått i enkäten varav majoriteten var kommunalt anställda (89 procent). Svarsfrekvensen var

197

Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

SOU 2014:5

till skolpolitikerna och förvaltningen i den kommun där de arbetar. Bland de som svarat på enkäten var en majoritet rektorer eller biträ- dande rektorer (74 procent).222 Enkäten genomfördes även 2008 och därför kan jämförelser göras över tid. När det gäller huruvida maktförhållandet mellan styrelse/ politiker och förvaltningsled- ningen var väl balanserat fördelar sig skolledarnas svar enligt tabell 3.6. nedan.

Tabell 3.6

Maktförhållandet mellan styrelse/politiker

 

 

och förvaltningsledning är väl balanserat

 

 

 

 

 

 

Antal 2011

Procent 2011

Procent 2008

Ja

368

19 %

19 %

Tveksamt Ja

838

44 %

43 %

Tveksamt Nej

491

26 %

27 %

Nej

192

10 %

11 %

Total

1 889

100 %

100 %

 

 

 

 

Källa: Sveriges skolledarförbund.

De flesta angav de tveksamma svarsalternativen, vilket ger en splitt- rad bild. Skolledarna hade uppenbarligen svårt att ge ett entydigt svar på frågan, kanske för att förhållandet varierade. En bidragande faktor kan också vara att begreppet maktförhållandet inte precise- rades i frågan. Det är lite oklart vilken relation frågan avser. I jäm- förelse med enkäten från 2008 var svaren i det närmaste oföränd- rade.

När det gäller förtroendet för de lokala politikerna uppger knappt 40 procent av skolledarna att de saknar förtroende för den politiska ledningen, något färre än år 2008 då drygt 40 procent saknade förtroende.

relativt låg (56 procent i gruppen med e-post adresser) men enkäten fungerar som en god indikator.

222 Bland övriga respondenter återfinns 6 procent förskolechefer, 7 procent handläggare och 5 procent skolchefer.

198

SOU 2014:5 Kommunaliseringen medförde att det externa inflytandet över läraryrket ökade

Tabell 3.7 Jag har förtroende för de politiker inom min kommun som arbetar med skola/utbildning

 

Antal 2011

Procent 2011

Procent 2008

 

 

 

 

Ja

357

19 %

17 %

Tveksamt Ja

816

43 %

41 %

Tveksamt Nej

524

27 %

28 %

Nej

215

11 %

13 %

Total

1 912

100 %

100 %

Källa: Sveriges skolledarförbund.

Av tabellen f