sou 2014 49

Våld i nära relationer

– en folkhälsofråga

Förslag för ett effektivare arbete

Betänkande av Nationella samordnaren mot våld i nära relationer

Stockholm 2014

SOU 2014:49

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. Beställningsadress: Fritzes kundtjänst, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: order.fritzes@nj.se fritzes.se

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför.

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:3 (reviderad 2009-05-02)

En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet.

Bilaga Utveckla lokalsamhällets arbete mot våld i nära relationer. En vägledning för kommuner, landsting, statliga myndigheter och idéburna organisationer ges ut i separat volym.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2014.

ISBN 978-91-38-24139-4

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Beatrice Ask

Regeringen beslutade den 26 april 2012 att tillkalla en nationell samordnare med uppdrag att åstadkomma en kraftsamling för att motverka våld i nära relationer (dir. 2012:38). Till samordnare utsågs samma dag länspolismästaren Carin Götblad.

Som kanslichef och huvudsekreterare i utredningen anställdes den 4 juni 2012 kammarrättsassessorn Kerstin Bynander och som entledigades den 1 juli 2013. Kanslirådet Martin Sparr anställdes som kanslichef och huvudsekreterare den 1 juni 2013. Den 11 juni 2012 anställdes chefssekreteraren Fredrik Eriksson som biträdande kanslichef. Som sekreterare i utredningen anställdes fil. mag. Andreas Fahlén den 1 oktober 2012, förbundssekreteraren Olga Persson mellan den 28 januari 2013 och den 31 mars 2014, hovrättsassessor Yvonne Brandell den 18 februari 2013, fil. mag. Miriam Hollmer den 14 oktober 2013 och fil. dr. Per-Arne Håkansson var anställd mellan den 1 februari 2014 och den 13 juni 2014.

Ytterligare sekreterare och externa konsulter har medverkat i arbetet.

Nationella samordnarens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm den 27 juni 2014

Carin Götblad

/Martin Sparr

Yvonne Brandell

Fredrik Eriksson

Andreas Fahlén

Miriam Hollmer

Per-Arne Håkansson

Innehåll

VOLYM I
Sammanfattning ................................................................			13
Författningsförslag .............................................................			21
1	Uppdrag och arbete....................................................		37
1.1	Direktiven.................................................................................		37
1.2	Avgränsningar ..........................................................................		38
1.3	Hur arbetet bedrivits ...............................................................		38
	1.3.1	Egeninitierade sammankomster...................................	39
	1.3.2	Studiebesök ...................................................................	40
	1.3.3	Försöksverksamhet i Södertälje...................................	40
	1.3.4	Kommunikation och media..........................................	41
1.4	Betänkandets disposition.........................................................		41
2	Förstå komplexiteten vid våld i nära relationer och
	pröva nya vägar tillsammans........................................		43

2.1Beakta komplexiteten vid planering, koordinering och

styrning.....................................................................................		43
2.1.1 Stora lokala och regionala skillnader ...........................		49
2.1.2 Bedriv gemensam verksamhetsutveckling lokalt
	och regionalt .................................................................	50
2.2 Kort om våldets omfattning....................................................		52
2.2.1 Nya data bekräftar känd bild........................................		52
2.2.2	Ett svårfångat samhällsproblem...................................	53
2.2.3	Våld mot barn ...............................................................	54
		5

Innehåll

SOU 2014:49

2.2.4	Våld i parrelationer........................................................	55
2.2.5	Dödligt våld...................................................................	57
3 Underlätta för våldsutsatta genom operativa
arbetsgrupper m.m. ....................................................		59

3.1Förbättra samarbete och koordinering mellan

myndigheter utifrån den enskildes behov...............................		59
3.1.1	Upprätta lokala samverkansöverenskommelser..........	60
3.1.2	Inrätta operativa arbetsgrupper....................................	61
3.1.3 Utveckla stödet till våldsutsatta, barnen samt till
	våldsutövare...................................................................	71

3.2Fråga rutinmässigt om våldsutsatthet i hälso- och

sjukvård och socialtjänst ..........................................................	76
3.3 Vidareutveckla insatsen skyddat boende ................................	81

3.4Ett mer aktivt och enhetligt förfarande för att kunna

häva sekretess med stöd av samtycke......................................

3.5Utökade möjligheter för socialtjänsten och hälso- och sjukvården att lämna ut uppgifter vid misstanke om

brott ..........................................................................................

3.6 Rättsintyg mot målsägandens vilja vid grov
kvinnofridskränkning och grov fridskränkning ...................	101

3.7Målsägandebiträde vid brott i nära relationer ska vara

särskilt lämpad för uppdraget ................................................

104

3.8Polisen och socialtjänsten bör bistå våldsutsatta med att

hämta personliga tillhörigheter .............................................		109
3.9 Särskilt sårbara grupper..........................................................		117
3.9.1	Inledning......................................................................	117
3.9.2	Personer med funktionsnedsättning..........................	118
3.9.3	Våldsutsatta med missbruksproblem.........................	123
3.9.4	Äldre ............................................................................	124
3.9.5 Hbtq-personers utsatthet för våld i nära
	relationer......................................................................	126
3.9.6 Utländska kvinnor som kommit till Sverige för
	ett förhållande med svensk man.................................	127
6

SOU 2014:49 Innehåll

3.10	Kunskap om våldsutsattas behov ger ökad kvalitet .............		129
4	Lyssna på barnen och vidta åtgärder...........................		139
4.1 Alla har en skyldighet att lyssna och agera...........................			139
	4.1.1	Samordnarens iakttagelser..........................................	139
	4.1.2 Vissa grundläggande problem i samhällets
		hantering av barn som lever med våld .......................	143
	4.1.3 Inrätta ett nationellt kunskapscenter om våld och
		övergrepp mot barn ....................................................	147
4.2 Barn i förskola och skola .......................................................			149
	4.2.1 Samordnarens iakttagelser i korthet..........................		149
	4.2.2 Prata med barn om våld i nära relationer i skola
		och förskola.................................................................	151
	4.2.3 Inskolningssamtal till förskolan ska även ha
		våldsförebyggande perspektiv....................................	155
	4.2.4 Socialtjänsten bör informera om sitt arbete vid
		föräldramöten .............................................................	156
	4.2.5	Särskilt om föräldrastöd .............................................	158
	4.2.6 Arbeta med mobila team ............................................		163
4.3	Barn i socialtjänsten ...............................................................		164
	4.3.1 Samordnarens iakttagelser i korthet..........................		164
	4.3.2 Barn som lever med våld i nära relation ska alltid
		utredas av socialnämnden...........................................	165
	4.3.3 Utveckla tillsynen av socialtjänstens och hälso-
		och sjukvårdens arbete med våldsutsatta barn
		m.m..............................................................................	169
	4.3.4 Det bör finnas barnlotsar ...........................................		171
	4.3.5 Socialtjänsten bör kalla till möte när
		rättsprocessen är avslutad...........................................	171
	4.3.6 Bättre möjligheter till uppföljning.............................		172
4.4	Barn i vårdnadstvister ............................................................		175
4.5 Barn i skyddat boende ...........................................................			177
	4.5.1 Samordnarens iakttagelser i korthet..........................		177
	4.5.2	Fördjupad analys behövs............................................	178
4.6 Barn inom hälso- och sjukvården..........................................			180
	4.6.1 Samordnarens iakttagelser i korthet..........................		180
	4.6.2 Beakta barns behov av information, råd och stöd ....		181
			7

Innehåll

SOU 2014:49

	4.6.3 Läkarundersökning så snabbt som möjligt................		186
	4.6.4 Tydliga rutiner för orosanmälan och
		polisanmälan................................................................	187
	4.6.5	Sammanhållna journaler..............................................	189
4.7 Rättsprocessen – barn som utsatts för våld ..........................			190
	4.7.1 Samordnarens iakttagelser i korthet ..........................		190
	4.7.2	Polisens rutiner ...........................................................	191
	4.7.3 Barnförhör bör genomföras skyndsamt ....................		193
	4.7.4 Misstankeförhör bör samordnas med barnförhör ....		196
	4.7.5 Sammanhållen tidsfrist för hela rättsprocessen.........		199
	4.7.6 Särskilda företrädaren ska förklara utfallet för
		barnet ...........................................................................	203
4.8	Rättsprocessen – barn som bevittnat våld ............................		208
	4.8.1 Samordnarens iakttagelser i korthet ..........................		208
	4.8.2 Socialnämnden ska underrättas vid beslut om
		kontaktförbud när barn berörs...................................	209
5	Särskilda insatser avseende hedersrelaterat våld och
	förtryck....................................................................		213
5.1	Samordnarens iakttagelser i korthet......................................		213

5.2Viktigt med tydlighet mot hedersrelaterat våld och

	förtryck ...................................................................................		214
	5.2.1 Om hedersnormer och vardagsheder.........................		215
	5.2.2 Hedersrelaterat våld och hedersrelaterad
		brottslighet ..................................................................	217
5.3	Kartlägg omfattningen ...........................................................		218
	5.3.1	Tidigare kartläggningars begränsningar.....................	219
	5.3.2 Uppdrag till Brå att kartlägga omfattningen bland
		unga och vuxna............................................................	222
5.4	Interkulturella arbetssätt .......................................................		222
	5.4.1	Samhällsorientering.....................................................	224
	5.4.2	Interkulturella vägledare och
		föräldrastödsprogram .................................................	226
5.5	Utveckla arbetet med transnationella ärenden .....................		231
	5.5.1 Tydliga rutiner och vägledning i polisens arbete.......		231

SOU 2014:49		Innehåll
	5.5.2 Riktlinjer för socialtjänstens yttranden avseende
	provisoriska pass.........................................................	232
5.6	Angående hedersrelaterade motiv i brottsbalken.................	234
5.7	Utvärdera insatser mot hedersrelaterat våld och förtryck...	237
	5.7.1 Viktigt med ett nationellt resurscentrum..................	240
6	Sätt fokus på våldsutövaren.......................................	243
6.1	Samordnarens iakttagelser i korthet .....................................	243
	6.1.1 Våld i nära relationer – ett upprepningsbrott ...........	243
6.2	Utveckla polisens arbete mot upprepat våld ........................	245
	6.2.1 Strategier för att arbeta mot upprepat våld ...............	245
	6.2.2 Vägen framåt...............................................................	257
6.3	Erbjud våldsutövare tillfälligt boende...................................	258
6.4	Utveckla behandlingen av våldsutövare................................	260
6.5	Inrätta en nationell telefonlinje för våldsutövare.................	265
6.6	Erbjud anställda behandling ..................................................	267

6.7Socialnämndens ansvar att erbjuda våldsutövare hjälp att

	förändra sitt beteende uttalas i lag ........................................	268
6.8	Ny sekretessbrytande regel till förebyggande av brott .......	272
6.9	Kontaktförbud .......................................................................	279
	6.9.1 Skärp straffskalan för överträdelse av
	kontaktförbud.............................................................	282
	6.9.2 Längre giltighetstid för kontaktförbud avseende
	gemensam bostad........................................................	289
6.10	Möjlighet att beslagta skriftligt meddelande mellan
	närstående vid brott mot närstående ....................................	297
7	Ge bättre förutsättningar för idéburet arbete ...............	303
7.1	Idéburna organisationer har en fortsatt viktig roll ..............	303
	7.1.1 Inledning .....................................................................	303
	7.1.2 Kvinno– och brottsofferjourernas roll och
	uppgifter......................................................................	304
		9

Innehåll

SOU 2014:49

7.2Organisationsbidrag och minskad administration ska

	stärka vissa idéburna organisationer......................................	310
8	Förtydliga den nationella strukturen för koordinering
	och uppföljning ........................................................	317
8.1	Frihet från våld ska vara ett folkhälsomål.............................	317
8.2	Våld i nära relationer en del av ANDT-arbetet....................	320

8.3Barns utsatthet och förebyggande åtgärder ska

	tydliggöras i nationella strategier ..........................................	321
8.4	Inrätta en statsrådsgrupp .......................................................	324
8.5	En återkommande nationell analys av utvecklingen ............	326
8.6	Utveckla och förtydliga länsstyrelsernas uppgifter..............	327
8.7	Utveckla det kunskapsbaserade arbetet................................	331
8.8	Vidareutveckla arbetet med dödsfallsutredningar................	334
9	Effektivisera och förebygg på alla nivåer......................	343

9.1Arbetet mot våld i nära relationer kan effektiviseras

	avsevärt....................................................................................		343
	9.1.1 Samordnarens iakttagelser i korthet ..........................		344
	9.1.2	Samhällsekonomisk effektivitet .................................	345
	9.1.3 Årliga kostnader överstiger sannolikt 4 miljarder
		kronor ..........................................................................	347
	9.1.4 Produktivitetskrav drabbar de våldsutsatta ...............		348
	9.1.5	Flödeseffektivitet – effektivitet utifrån enskildas
		behov............................................................................	351
	9.1.6	Ta fram konkreta räkneexempel i
		försöksverksamheter...................................................	354
10	Konsekvenser av förslagen .........................................		357
10.1	Ekonomiska konsekvenser ....................................................		357
	10.1.1 Samhällsekonomiska konsekvenser ...........................		357
	10.1.2 Finansiering av vissa förslag .......................................		358

SOU 2014:49 Innehåll

10.2	Konsekvenser för brottsligheten och det
	brottsförebyggande arbetet ...................................................	360
10.3	Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och
	män..........................................................................................	362
10.4	Konsekvenser för möjligheten att nå de
	integrationspolitiska målen ...................................................	363
11	Författningskommentar .............................................	365
11.1	Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken
	(1942:740)...............................................................................	365
11.2	Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen
	(1982:763)...............................................................................	366
11.3	Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:609) om
	målsägandebiträde..................................................................	366
11.4	Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:688) om
	kontaktförbud ........................................................................	367
11.5	Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:997) om
	särskild företrädare för barn..................................................	367
11.6	Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen
	(2001:453)...............................................................................	368
11.7	Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:225) om
	rättsintyg i anledning av brott...............................................	370
11.8	Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och
	sekretesslagen (2009:400)......................................................	370
Referenser ......................................................................		373

Innehåll

SOU 2014:49

Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2012:38................................................		399
Bilaga 2	Andra sekreterare m.fl. som bidragit
	i utredningsarbetet ............................................................	413
VOLYM II
Bilaga 3	Utveckla lokalsamhällets samlade arbete mot våld
	i nära relationer. En praktisk vägledning för
	kommuner, landsting, statliga myndigheter och
	idéburna organisationer

Sammanfattning

Vägar till ett effektivare arbete mot våld i nära relationer

En folkhälsofråga

Våld i nära relation är i hög grad en folkhälsofråga. Fysisk och psykisk ohälsa är betydligt vanligare bland personer som har utsatts för allvarligt våld. Psykiska problem som sömnsvårigheter, ångest, depression och posttraumatiskt stressyndrom är mycket vanligare bland våldsutsatta kvinnor än bland andra. Förebyggande insatser är nyckeln till en varaktig minskning av våldet. Utöver stort mänskligt lidande leder våld i nära relationer till avsevärda kostnader för samhället.

Samhället måste arbeta förebyggande men också reagera tidigt när det finns tecken på att barn eller vuxna utsätts för våld av när- stående. Genom att ställa frågor om våld och erbjuda hjälp och stöd tidigt kommer fler utsatta personer att våga söka hjälp.

Sätt våldsutsattas behov i centrum…

Den som söker samhällets hjälp för att lämna en relation med våld får i dag lätt känslan av att befinna sig i en labyrint av myndigheter och olika yrkeskårer. Det är tydligt att samhällets insatser behöver samordnas bättre för de våldsutsatta. Barns behov av stöd och hjälp måste uppmärksammas i en helt annan omfattning än som sker i dag.

Genom att skapa bättre förutsättningar för olika yrkesgrupper att samarbeta på nya sätt utifrån tydliga riktlinjer ska det bli enklare att möta varje våldsutsatts särskilda behov.

Sammanfattning

SOU 2014:49

…men glöm inte våldsutövaren

Våld mot närstående är ett allvarligt brott som ska få konsekvenser för gärningsmannen. Grovt och upprepat våld är särskilt allvarligt. Rättsväsendet kan nå betydligt längre med mer offensiva arbetssätt, effektivare rättsprocesser och en bättre koordinering av myndig- heternas insatser. Fler förövare måste ställas till svars för sina handlingar och med tvång eller stöd förmås sluta slå och på annat brottsligt sätt begränsa närståendes liv.

Insatserna för att förebygga upprepat våld ska förbättras. Vålds- utövare måste ges möjlighet att enklare kunna söka stöd och behandling för att förändra sitt våldsamma beteende. Polisen behöver förstärka sina insatser för att förhindra fortsatt våld. Kun- skaper om vilka personliga och sociala faktorer som ökar risken att vissa utvecklar ett våldsamt beteende mot sina närmaste behöver omsättas i praktiken. Därför måste insatser för våldsutövare också angripa problem som alkoholberoende, arbetslöshet och psyk- iatriska störningar.

Huvudförslag i korthet

Betänkandet innehåller förslag till regeringen om lagändringar och uppdrag. Men det innehåller också ett stort antal förslag, råd och uppmaningar riktade till beslutsfattare och alla andra i samhällets olika verksamheter. Var och en kan när som helst intensifiera arbetet mot våld i nära relationer. För den som vill ha stöd i hur ett fortsatt utvecklingsarbete tillsammans med andra myndigheter kan gå till har nationella samordnaren tagit fram en särskild vägledning.

Underlätta för våldsutsatta

Många våldsutsatta har levt länge med våld i sin närhet och väntat i det längsta med att söka hjälp. Ofta upptäcks våldet först när det blir tillräckligt allvarligt eller när det inte längre går att dölja – någon ringer till polisen eller personal i skolan upptäcker blåmärken på ett barn.

Då måste det finnas en tydlig kedja av åtgärder och fastlagda rutiner för vad som ska göras. Detta är särskilt viktigt i akuta situationer eller då det kan upplevas svårt för någon, som till exem- pel när en förskollärare eller lärare tvekar inför att anmäla en förälder.

SOU 2014:49

Sammanfattning

•I varje kommun bör det finnas en operativ arbetsgrupp mot våld i nära relationer. I arbetsgruppen ska myndigheter arbeta tillsam- mans kring insatser för barn och vuxna som är, eller riskerar att bli, utsatta för allvarligt våld.

•Särskilda lotsar inom socialtjänsten bör hålla ihop insatserna för personer utsatta för våld i nära relationer. För våldsutsatta barn bör socialtjänsten ha särskilda barnlotsar.

•Kommunernas ansvar för insatsen skyddat boende för våldsutsatta ska regleras i socialtjänstlagen. Det ska krävas tillstånd för att driva skyddat boende.

Figur 1 Schematisk beskrivning av operativa arbetsgrupper

		Strategisk samverkan
	Socialtjänst	Hälso- och
	Socialtjänst	sjukvård
		sjukvård

Operativ arbetsgrupp

Lots för våldsutsatt vuxen Barnlots

Stödperson Kvinnojour

Polis Brottsofferjour Skola

Kriminalvård

Individuell handlingsplan

Våldsutsatt Barn Våldsutövare

De myndigheter som blir inblandade när våldet har upptäckts måste samarbeta mer. Dessutom behövs åtgärder för att våldet ska upp- täckas tidigare. De myndigheter som kommer i kontakt med grup- per som löper stor risk att utsättas för våld av närstående bör börja fråga om våldsutsatthet. Det gäller till exempel myndigheter som arbetar med personer som behöver behandlas för missbruk eller har psykiska problem. Socialstyrelsen föreslås därför genomföra en för- söksverksamhet som stödjer rutinmässiga frågor om våldsutsatthet till patienter i hälso- och sjukvården och brukare i socialtjänsten.

Sammanfattning

SOU 2014:49

Lyssna på barnen

Barns oerhörda utsatthet vid våld i nära relationer är en mycket nedslående iakttagelse. Även när barn försöker visa att något är fel, kan det vara svårt för dem att få någon hjälp. Ibland vågar vuxna inte fråga, ibland vågar de inte lyssna och ofta ställer de fel frågor.

Även när någon vuxen ser, förstår eller försöker hjälpa kan det bli svårt för barnet. Barnet kan hamna i en utdragen myndighets- process där det inte alltid får veta vad som händer, varför något händer eller vad som kommer att hända sedan. Samtidigt måste de kanske också leva med föräldrarnas skuldbeläggande.

Det finns flera grundläggande problem med hur samhället han- terar barn som lever med våld. Det har inte varit möjligt att fördjupa sig tillräckligt för att lägga förslag kring alla dessa frågor. Men det är uppenbart att det behövs en särskild utredning om barns situation i skyddat boende för att tydliggöra barnets rättsliga ställning, vårdnadshavarnas rättigheter och vilket ansvar social- nämnden har.

Nationella samordnare lämnar flera konkreta förslag om hur samhällets insatser för barn som utsätts för våld eller som lever i familjer där det förekommer våld mellan närstående ska förbättras

•Socialnämnden ska enligt lag vara skyldig att genast inleda en utredning vid kännedom om att ett barn kan ha utsatts för våld eller har bevittnat våld mot en närstående.

•Hälso- och sjukvården ska vara skyldig att särskilt tänka på barns behov av information, råd och stöd om barnet eller en närstående till barnet har utsatts för våld eller övergrepp.

•När socialnämnden har avslutat en utredning om behov av insat- ser ska nämnden ha möjlighet att följa upp barnets situation i upp till sex månader.

•Kommunala mobila resursteam föreslås som ett offensivt stöd i vardagsarbetet på förskolan, för familjer som behöver det. Insat- serna skall vara tidiga och förebyggande.

Det finns ett stort behov av att utveckla kunskaper, arbetsmetoder, uppföljning och tillsyn kring barns utsatthet för våld. Exempel på förslag inom detta område är:

•Inrätta ett nationellt kunskapscenter om våld och övergrepp mot barn på Socialstyrelsen.

SOU 2014:49

Sammanfattning

•Inspektionen för vård och omsorg (IVO) uppdras att göra löp- ande tillsyn av socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens arbete med barn som har utsatts för våld eller bevittnat våld.

•Rikspolisstyrelsen uppdras att ta fram en hot- och riskbedöm- ningsmanual för barn som lever med våld och ska utveckla en modell för barnkonsekvensanalyser för polisen.

Insatser mot hedersrelaterat våld och förtryck

Hedersrelaterat våld och förtryck är den del av området våld i nära relationer där samhället har haft svårast att enas kring vad som bör göras. Begreppet är omdiskuterat, insatserna är spretiga och omfatt- ningen av våldet är oklart. Därför ska Brottsförebyggande rådet kart- lägga omfattningen av hedersrelaterat våld och förtryck. Samhällets olika insatser ska dessutom utvärderas ordentligt.

För att utveckla tidiga insatser och stärka det förebyggande arbetet ska Myndigheten för ungdoms– och civilsamhällesfrågor utveckla en modell för interkulturella vägledare som kan användas i skolor där det finns särskilda behov. Att förebygga våld i nära relationer bör även ses som en målsättning i samhällsorienteringen för nyanlända.

Sätt fokus på våldsutövaren

Det finns olika typer av våldsutövare med skilda behov av behand- ling för att sluta med våldet. Enligt nationella samordnaren finns det möjligheter att utveckla arbetet på detta område.

•Polisens insatser mot upprepat våld bör utvecklas. Polisen bör kart- lägga vilka personer som är upprepat utsatta, utöka stödet till brottsutsatta, motivera förövare till förändring och följa upp anmälda fall.

•En nationell stödtelefonlinje ska inrättas för personer som behöver söka hjälp att hantera sin aggressivitet.

•Socialnämnden bör erbjuda tillfälligt boende för gärningsmannen när så är lämpligt och ska ge stöd och hjälp för att personer som utövar våld mot närstående ska förändra sitt beteende.

Sammanfattning

SOU 2014:49

Nationella samordnaren föreslår även skärpt lagstiftning när per- soner utsätter sina närstående för grovt eller upprepat våld. Socialtjänsten och hälso- och sjukvården ska kunna bryta sekretessen för att förebygga allvarlig brottslighet i nära relationer. Giltighetstiden för kontaktförbud när det finns gemensam bostad förlängs till högst tre månader. Straffskalan för överträdelse av kontaktförbud skärps.

Ge bättre förutsättningar för idéburet arbete

Kvinnojourer, brottsofferjourer och andra idéburna organisationer är ett mycket viktigt komplement till kommunernas ansvar för stöd till våldsutsatta personer. Dagens system för statsbidrag till dessa organisationer är alltför byråkratiskt. Det leder till kortsiktiga insatser och krav på uppföljning som är orimliga att ställa på ideellt arbete. Därför ska kvinnojourer och brottsofferjourer förstärkas genom att ändra nuvarande statliga bidragsform till ett långsiktigt organisationsbidrag.

Förtydliga den nationella strukturen

Den nationella samordningen av arbetet mot våld i nära relationer behöver förtydligas. Både mellan olika statliga myndigheter och i relationen mellan Regeringskansliet och andra myndigheter krävs en välfungerande koordinering. En särskild statsrådsgrupp mot våld i nära relationer föreslås därför. Dessutom ska arbetet mot våld i nära relationer ingå som en del av ANDT-arbetet.

Arbetet på nationell nivå ska också länkas samman med det lokala arbetet på kommunnivå och det regionala på länsnivå. Därför ska länsstyrelsens uppgifter inom området våld i nära relationer utvecklas och förtydligas. Länsstyrelsen får bland annat en viktig roll i att stödja uppbyggnaden av de operativa arbetsgrupperna.

Det är också viktigt att följa upp det arbete som bedrivs:

•Frihet från våld i nära relationer ska vara ett nationellt folkhälsomål.

•Vart tredje år ska det göras en nationell analys av utvecklingen av våld i nära relationer.

SOU 2014:49

Sammanfattning

•En modell för lokala haveriutredningar vid allvarligt våld i nära relationer ska utvecklas. Utredningarna ska snabbare visa vilka erfarenheter som kan dras från de enskilda fallen.

•Den samhällsekonomiska effektiviteten för området våld i nära relationer ska analyseras i regionala försöksverksamheter.

En fråga för alla

Ett komplicerat samhällsproblem

Under de senaste 15 åren har samhället satsat stora resurser för att minska våld i nära relationer. Effekten av satsningarna är svåra att bedöma. Mycket talar dock för att utvecklingen har gått framåt på flera områden. I ett internationellt perspektiv har Sverige ett fram- gångsrikt arbete mot våld i nära relationer.

För att resultatet ska fortsätta att förbättras kan det komma krävas mer grundläggande reformer. Arbetet mot våld i nära relationer skär rakt igenom flera politikområden som kriminal-, jämställdhets-, integrations-, barn- och folkhälsopolitiken. För att minska våld i nära relationer krävs många små och stora förändringar inom alla dessa områden. Det finns inga enkla helhetslösningar. Snarare krävs det ett långsiktigt, differentierat och uthålligt samarbete i hela samhället. Ett arbete med ett tydligt folkhälsoperspektiv.

Våld i nära relationer bottnar bland annat i den ojämlika makt- balans som finns mellan könen. Män som kontrollerar kvinnors levnadsvillkor och som använder våld för att få igenom sin vilja. Att åtgärda dessa systematiska skillnader i makt mellan kvinnor och män i samhället är viktigt. Det kräver ett ännu mer aktivt arbete för ökad jämställdhet, exempelvis att förskola och skola medvetet arbetar med könsroller och genusnormer.

Arbetet för ökad jämställdhet är en mycket central del i sam- hällets långsiktiga insatser mot våld i nära relationer.

Arbeta i vardagen

Enligt nationella samordnaren kan många förbättringar i arbetet mot våld i nära relationer göras utan stora lagändringar, omfattande reformer eller detaljerad uppföljning. Arbetet kan bedrivas i var- dagen, i det lilla sammanhanget. Det kan vara på vårdcentralen,

Sammanfattning

SOU 2014:49

i lärarrummet, på socialkontoret, på förskolan, i den lokala fackklubben, i bostadsrättsföreningen, i SFI-klassen, i fotbollsklubben, på närpolisstationen eller vid kommunstyrelsens sammanträde.

En viktig iakttagelse är att ge alla som arbetar mot våld tid och utrymme att utveckla nya lösningar och att pröva nya metoder. De lokala myndigheter som möter våldsutsatta måste också samarbeta närmare i vardagen i ett löpande utvecklingsarbete.

Nationella samordnaren har mött ett mycket stort engagemang bland många som arbetar mot våld i nära relationer. Det finns både en nyfikenhet och idérikedom som skulle utnyttjas mer. Här har ansvariga chefer inom till exempel polisen, socialtjänsten och hälso- och sjukvården ett stort ansvar. De måste låta kreativa medarbetare få större utrymme för sina idéer. De statliga myndigheterna kan också bidra till detta, genom att sprida konkreta tips och fram- gångsrika arbetssätt.

Att bli slagen av eller slå en närstående är förenat med mycket skam och skuld hos de flesta personer. Fortfarande är det en mycket liten del av alla våldshändelser som kommer till myndig- heters kännedom. Ett mer medvetet vardagsarbete är det mest långsiktigt hållbara i arbetet mot våld i nära relationer, till exempel med föräldrar och barn i förskola och skola samt företagshälso- vården.

Alla måste därför börja prata mer om våld i vardagen. Då kommer fler våga be om hjälp.

Författningsförslag

1Förslag till

lag om ändring i rättegångsbalken (1942:740)

Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken (1942:740) dels att 27 kap. 2 § ska upphöra att gälla,

dels att det i 27 kap. ska införas två nya paragrafer, 2 a och 2 b §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
2 §1		27 kap.
			2 a §
Beslag må ej läggas å skriftlig			Beslag får inte läggas på skrift-
handling, om dess innehåll kan			lig handling om dess innehåll kan
antagas vara sådant, att befatt-			antas vara sådant att befattnings-
ningshavare	eller annan,	som	havare eller annan som avses i
avses i 36 kap. 5 §, ej må höras			36 kap.		5 § inte	får	höras	som
som vittne därom, och hand-			vittne om saken och handlingen
lingen innehaves av honom eller			innehas av denne eller av den till
av den, till förmån för vilken			förmån för vilken tystnadsplikten
tystnadsplikten gäller.			gäller.
			2 b §
Ej heller må, med mindre			Beslag får inte läggas på
fråga är om brott, för vilket ej är			skriftligt		meddelande		hos	den
stadgat lindrigare straff än fäng-			misstänkte eller denne närstående
else i två år, hos den misstänkte			som avses i 36 kap. 3 § om fråga
eller honom	närstående,	som	om	meddelande		mellan		den
avses i 36 kap. 3 §, beslag läggas å			misstänkte och denne närstående
skriftligt meddelande mellan den			eller	mellan sådana			närstående

1 Senaste lydelse 1964:166.

Författningsförslag SOU 2014:49

misstänkte och någon honom när-	inbördes.	Från	beslagsförbudet
stående eller mellan sådana när-	undantas
stående inbördes.	1. brott för vilket inte är stadgat
	lindrigare straff än fängelse i två
	år,
	2. brott	enligt	3,	4, 6	eller
	12 kap. brottsbalken			eller	enligt
	24 § lagen (1988:688) om kontakt-

förbud mot en närstående eller tidigare närstående person.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.

SOU 2014:49

Författningsförslag

2Förslag till

lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)

Härigenom föreskrivs att 2	g § hälso- och sjukvårdslagen
(1982:763) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

2 g §2

Hälso- och sjukvården ska särskilt beakta ett barns behov av information, råd och stöd om barnets förälder eller någon annan

vuxen som barnet varaktigt bor tillsammans med
1. har	en psykisk	störning	eller	en psykisk	funktions-
nedsättning,
2. har en allvarlig fysisk sjuk-			2. har en allvarlig fysisk sjuk-
dom eller skada, eller			dom eller skada,
3. är	missbrukare av	alkohol	3. är	missbrukare	av alkohol
eller annat beroendeframkallande			eller annat beroendeframkallande
medel.			medel, eller
			4. utövar våld eller andra över-

grepp mot barnet eller mot en närstående till barnet.

Detsamma gäller om barnets förälder eller någon annan vuxen som barnet varaktigt bor tillsammans med oväntat avlider.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.

2 Senaste lydelse 2009:979.

Författningsförslag

SOU 2014:49

3Förslag till

lag om ändring i lagen (1988:609) om målsägandebiträde

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1988:609) om målsägande- biträde ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	4 §3

Målsägandebiträde förordnas på begäran av målsäganden eller när det annars finns anledning till det. Vid förordnandet tillämpas

26 § första stycket rättshjälpslagen (1996:1619).
			Vid förundersökning där miss-
			tänkt och målsägande är när-
			stående eller tidigare		närstående
			får dock endast den förordnas
			som på grund av sina kunskaper
			och erfarenheter	samt	personliga
			egenskaper är särskilt lämplig för
			uppdraget.
I fråga om byte av mål-			I fråga om byte av mål-
sägandebiträde	och	rätt för	sägandebiträde	tillämpas		26 §
sådant biträde att sätta någon			andra stycket rättshjälpslagen. Ett
annan i sitt ställe tillämpas 26 §			målsägandebiträde som förordnas
andra och	tredje	styckena	enligt första stycket har rätt att
rättshjälpslagen.			sätta någon annan i sitt stället
			med tillämpning av 26 § tredje
			stycket rättshjälpslagen.
Målsägandebiträdet skall ent-			Målsägandebiträdet		ska	ent-
ledigas, om det är påkallat med			ledigas, om det är påkallat med
hänsyn till förhållandena i målet			hänsyn till förhållandena i målet
eller om det annars finns skäl			eller om det annars finns skäl
för det.			för det.

I övrigt tillämpas i fråga om målsägandebiträde rättegångs- balkens regler om rättegångsbiträde.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.

3 Senaste lydelse 1996:1644.

SOU 2014:49

Författningsförslag

4Förslag till

lag om ändring i lagen (1988:688) om kontaktförbud

Härigenom föreskrivs att 4 och 24 §§ lagen (1988:688) om kontaktförbud ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
			4 §4
Kontaktförbud		ska meddelas	Kontaktförbud		ska meddelas
för viss tid. Kontaktförbud avse-			för viss tid. Kontaktförbud avse-
ende	gemensam	bostad får	ende	gemensam	bostad får
meddelas för högst två månader.			meddelas för högst tre månader.
Särskilt	utvidgat	kontaktförbud	Särskilt	utvidgat	kontaktförbud
med villkor om elektronisk över-			med villkor om elektronisk över-
vakning får meddelas för högst sex			vakning får meddelas för högst sex
månader. I övrigt får kontakt-			månader. I övrigt får kontakt-
förbud meddelas för högst ett år.			förbud meddelas för högst ett år.

Kontaktförbudet gäller omedelbart, om inte annat bestäms.

Ett kontaktförbud avseende gemensam bostad får endast för- längas om det finns särskilda skäl och med högst två veckor i taget. Ett särskilt utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning får förlängas med högst tre månader i taget. I övrigt

får ett kontaktförbud förlängas med högst ett år i taget.
	24 §5
Den som bryter mot ett	Den som bryter mot ett
kontaktförbud döms för över-	kontaktförbud döms för över-
trädelse av kontaktförbud till	trädelse	av kontaktförbud	till
böter eller fängelse i högst ett år.	fängelse i högst två år.
I ringa fall ska inte dömas till	Om brottet med hänsyn till
ansvar.	särskilda	omständigheter är	att
	bedöma som ringa och kontakten
	inte kan	anses klart ursäktlig,

döms för ringa överträdelse av kontaktförbud till böter.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.

4Senaste lydelse 2011:487.

5Senaste lydelse 2011:487.

Om en domstol eller en

åklagare meddelar beslut om kon- taktförbud ska socialnämnden genast underrättas, om den mot vilket beslutet avses gälla och den som förbudet avses skydda har gemensamma barn under 18 år eller det finns barn som bor eller har bott tillsammans med dessa. När ett beslut om kontakt- förbud avseende gemensam bostad meddelas ska socialnämn- den alltid underrättas. Under- rättelse ska ske till socialnämn- den på den ort där förbudet helt eller huvudsakligen ska gälla.

Författningsförslag

SOU 2014:49

5Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1988:691) om kontaktförbud

Härigenom föreskrivs att 4 a § förordningen (1988:691) om kontaktförbud ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 a §6

Om en domstol eller en

åklagare meddelar beslut om kon- taktförbud ska socialnämnden genast underrättas, om den mot vilket beslutet avses gälla och den som förbudet avses skydda har gemensamma barn under 18 år.

När ett beslut om kontaktförbud avseende gemensam bostad meddelas ska socialnämnden alltid underrättas. Underrättelse ska ske till socialnämnden på den ort där förbudet helt eller huvudsakligen ska gälla.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015.

6 Senaste lydelse 2011:970.

SOU 2014:49

Författningsförslag

6Förslag till

lag om ändring i lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn att 3 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
			3 §7
En särskild företrädare skall,			En	särskild företrädare ska,
i stället	för	barnets vårdnads-	i stället	för	barnets vårdnads-
havare,	som	ställföreträdare ta	havare,	som	ställföreträdare ta
till vara barnets rätt under för-			till vara barnets rätt under för-
undersökningen och i efter-			undersökningen och i efter-
följande rättegång. Företrädaren			följande rättegång. Företrädaren
får dock inte väcka åtal och får			får dock inte väcka åtal och får
inte heller väcka någon skade-			inte heller väcka någon skade-
ståndstalan utan att ett allmänt			ståndstalan utan att ett allmänt
åtal har väckts.			åtal har väckts.
Det	som	i 23 kap. 10 och	Det	som	i 23 kap. 10 och
11 §§ rättegångsbalken sägs om			11 §§ rättegångsbalken sägs om
målsägandebiträdes närvaro vid			målsägandebiträdes närvaro vid
förhör skall tillämpas på den sär-			förhör ska tillämpas på den
skilda företrädaren.			särskilda företrädaren.
			I uppdraget som särskild före-

trädare ingår att genom personlig kontakt med ett barn som hörts under förundersökningen förklara beslut om att förundersökningen läggs ned eller att åtal inte väcks.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.

7 Senaste lydelse 1999:997.

Författningsförslag

SOU 2014:49

7Förslag till

lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

Härigenom föreskrivs följande i fråga om socialtjänstlagen (2001:453)

dels att 5 kap. 11 §, 7 kap. 1 §, 11 kap. 4 c § och 12 kap. 10 § ska ha följande lydelse,

dels att det i 5 kap. ska införas en ny paragraf, 12 §, av följande lydelse,

dels att det närmast före 5 kap. 12 § ska införas en ny mellanrubrik av följande lydelse,

dels att det i 11 kap. ska införas en ny paragraf, 1 b §, av följande

lydelse.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

5 kap.

11 §8

Till socialnämndens uppgifter hör att verka för att den som utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp.

Socialnämnden ska särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av närstående kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation.

Socialnämnden ansvarar för att ett barn, som utsatts för brott, och dennes närstående får det stöd och den hjälp som de behöver.

Socialnämnden ska också särskilt beakta att ett barn som bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående är offer för brott och ansvara för att barnet får det stöd och den hjälp som barnet behöver.

Kommunen ska vid behov erbjuda insatsen skyddat boende till våldsutsatta.

8 Senaste lydelse 2012:776.

SOU 2014:49

Författningsförslag

Våldsutövare

12§

Till socialnämndens uppgifter

hör att verka för att den som utövar våld eller andra övergrepp mot närstående får stöd och hjälp att förändra sitt beteende.

7 kap.

1 §9

Ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ får inte utan tillstånd av Inspektionen för vård och omsorg yrkesmässigt bedriva verksamhet i form av

1.hem för vård eller boende,

2.boenden som motsvarar dem som avses i 5 kap. 5 § andra stycket eller 5 kap. 7 § tredje stycket,

3.hem för viss annan heldygnsvård,

4. hem eller öppen verksam-	4. hem eller öppen verksam-
het för vård under en begränsad	het för vård under en begränsad
del av dygnet, oavsett var verk-	del av dygnet, oavsett var verk-
samheten bedrivs.	samheten bedrivs,
	5. skyddat boende som avses i
	5 kap. 11 § femte stycket.

Tillstånd behövs inte för verksamhet som kommunen genom avtal enligt 2 kap. 5 § har överlämnat till en enskild att utföra.

Kommun och landsting som driver verksamhet som avses i första stycket, samt kommun som genom avtal enligt 2 kap. 5 § har överlämnat till enskild att driva sådan verksamhet, ska anmäla denna verksamhet till Inspektionen för vård och omsorg innan verksamheten påbörjas.

11 kap.

1 b §

När socialnämnden får känne- dom om att ett barn kan ha

1. utsatts för våld eller andra övergrepp av en närstående, eller

9 Senaste lydelse 2012:944.

Författningsförslag

SOU 2014:49

2. bevittnat våld eller andra

övergrepp av eller mot en när- stående

ska nämnden utan dröjsmål inleda en utredning om barnets behov av stöd och hjälp.

En utredning behöver dock inte inledas om det redan pågår en utredning om det barn eller den unge som socialnämnden får kännedom om.

4 c §10

Vid en uppföljning enligt 4 a eller 4 b § får nämnden ta de kontakter som anges i 2 § första stycket och samtala med barnet i

enlighet med 10 § tredje stycket.
Uppföljningen	ska	avslutas	Uppföljningen	ska	avslutas
senast två månader från det att			senast sex månader från det att
utredningen som gäller ett barns			utredningen som gäller ett barns
behov av stöd och skydd avslutats			behov av stöd och skydd avslutats
eller placeringen	har	upphört	eller placeringen	har	upphört
eller när nämnden dessförinnan			eller när nämnden dessförinnan
finner skäl att inleda utredning			finner skäl att inleda utredning
enligt 11 kap. 1 § första stycket.			enligt 11 kap. 1 § första stycket.

Nämnden ska underrätta barn som fyllt 15 år och vårdnads- havare som berörs om beslutet att inleda respektive avsluta

uppföljningen.
		12 kap.
		10 §11
Av 10 kap. 2 § offentlighets-			Av 10 kap. 2 § offentlighets-
och	sekretesslagen	(2009:400)	och	sekretesslagen	(2009:400)
framgår att socialnämnden utan			framgår att socialnämnden utan
hinder av sekretess kan polis-			hinder av sekretess kan polis-
anmäla brott som hindrar nämn-			anmäla brott som hindrar nämn-
dens	verksamhet.	Av 10 kap.	dens	verksamhet.	Av 10 kap.
21–23 §§ samma lag följer att			21–23 §§ samma lag följer att
sekretess även i vissa andra fall			sekretess även i vissa andra fall
inte	hindrar att uppgifter som		inte	hindrar att uppgifter som

10Senaste lydelse 2012:776.

11Senaste lydelse 2012:803.

SOU 2014:49 Författningsförslag

angår misstanke om brott lämnas	angår misstanke om brott lämnas
till en åklagarmyndighet, polis-	till en åklagarmyndighet, polis-
myndighet eller annan myn-	myndighet eller annan myn-
dighet som har till uppgift att	dighet som har till uppgift att
ingripa mot brottet. Detsamma	ingripa mot brottet. Detsamma
gäller enligt 10 kap. 19 § samma	gäller enligt 10 kap. 19 § samma
lag uppgifter som behövs för att	lag uppgifter som behövs för att
förhindra ett förestående eller	förhindra	ett	förestående	eller
avbryta ett pågående brott som	avbryta ett pågående brott som
avses i den paragrafen. Av 10 kap.	avses i den paragrafen. Av 10 kap.
18 a § samma lag framgår att	18 a § samma		lag framgår	att
sekretess inte heller hindrar att	sekretess inte heller hindrar att
en uppgift som rör en enskild	en uppgift som rör en enskild
som inte har fyllt tjugoett år	som inte har fyllt tjugoett år
lämnas till en polismyndighet i	lämnas till en polismyndighet i
brottsförebyggande syfte under	brottsförebyggande syfte under
vissa angivna förutsättningar.	vissa angivna förutsättningar. Av
	10 kap. 18 b § samma lag framgår
	dessutom att sekretess inte hindrar
	att en uppgift som rör en enskild
	lämnas till en polismyndighet för
	att förebygga brott som avses i den
	paragrafen	under vissa angivna
	förutsättningar.
Från socialtjänsten ska utan hinder av sekretess lämnas

1.uppgifter om huruvida någon vistas i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem, om uppgifterna för särskilt fall begärs av en domstol, åklagarmyndighet, polismyndighet, Kronofogde- myndigheten eller Skatteverket,

2.uppgifter om en studerande som behövs för prövning av ett ärende om att avskilja denne från högskoleutbildning.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.

Författningsförslag

SOU 2014:49

8Förslag till

förordning om ändring i socialtjänstförordningen (2001:937)

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 1 § socialtjänstförordningen (2001:937) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 kap.

1 §12

Socialstyrelsen får meddela sådana föreskrifter inom social- tjänsten som behövs till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa i verksamhet som avser

1.barn och unga,

2.äldre personer,

3.personer med funktionsnedsättning,

4. missbrukare, och	4. missbrukare,
5. personer som anges i 5 kap.	5. personer som anges i 5 kap.
11 § socialtjänstlagen (2001:453).	11 § socialtjänstlagen (2001:453),
	och
	6. våldsutövare		som anges i
	5 kap.	12 §	socialtjänstlagen
	(2001:453).

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015.

12 Senaste lydelse 2009:861.

SOU 2014:49

Författningsförslag

9Förslag till

lag om ändring i lagen (2005:225) om rättsintyg i anledning av brott

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2005:225) om rättsintyg i anledning av brott att 5 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §13

Ett rättsintyg får inte utfärdas utan den enskildes samtycke, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

Ett rättsintyg som avser en målsägande får utfärdas utan

samtycke
1. vid misstanke om brott för	1. vid misstanke om brott för
vilket inte är föreskrivet lind-	vilket inte är föreskrivet lind-
rigare straff än fängelse i ett år	rigare straff än fängelse i nio
eller försök till brott för vilket	månader eller försök till brott
inte är stadgat lindrigare straff	för vilket inte är stadgat lind-
än fängelse i två år,	rigare straff än fängelse i två år,

2.vid misstanke om försök till brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år om gärningen innefattat försök till överföring av sådan allmänfarlig sjukdom som avses i 1 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168),

3.vid misstanke om brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken eller brott som avses i lagen (1982:316) med förbud mot köns- stympning av kvinnor, mot någon som inte har fyllt arton år, eller

4.om uppgifter, för vilka gäller sekretess enligt 25 kap. 1–5 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) eller tystnadsplikt enligt 6 kap. 12 § patientsäkerhetslagen (2010:659), har lämnats ut till en polismyndighet eller en åklagarmyndighet efter samtycke från målsäganden.

Ett rättsintyg som avser den som är misstänkt för brott får utfärdas utan samtycke

1.i samband med kroppsbesiktning enligt 28 kap. rättegångs- balken, eller

13 Senaste lydelse 2010:673.

Författningsförslag

SOU 2014:49

2. om annan undersökning än kroppsbesiktning har ägt rum och det föreligger misstanke om sådant brott som avses i andra stycket 1–3.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.

SOU 2014:49

Författningsförslag

10Förslag till

lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs följande i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 10 kap. 18 b §, av följande lydelse,

dels att 10 kap. 23 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 kap.

18 b §

Sekretessen enligt 25 kap. 1 § och 26 kap. 1 och 3 §§ hindrar inte att en uppgift som rör en enskild lämnas till en polis- myndighet, om

1.det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den enskilde kommer att begå brott som avses i 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år,

2.mot en närstående eller tidigare närstående person, och

3.uppgiften kan antas bidra till att förhindra det.

En uppgift som angår miss- tanke om ett begånget brott får dock lämnas endast under de förutsättningar som i övrigt anges

idenna lag.

Författningsförslag SOU 2014:49

23 §14

Om inte annat följer av 19–22 §§ får en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott och som är sekretessbelagd enligt 24 kap. 2 a eller 8 §, 25 kap. 1 §, 2 § andra stycket eller 3–8 §§, 26 kap. 1–6 §§, 29 kap. 1 §, 31 kap. 1 § första stycket, 2 eller 12 §, 33 kap. 2 §, 36 kap. 3 § eller 40 kap. 2 eller 5 § lämnas till en åklagarmyndighet, polismyndighet eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet endast om misstanken

angår
1. brott för vilket det inte är	1. brott för vilket det inte är
föreskrivet lindrigare straff än	föreskrivet lindrigare straff än
fängelse i ett år,	fängelse i nio månader,

2.försök till brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, eller

3.försök till brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år, om gärningen innefattat försök till över- föring av sådan allmänfarlig sjukdom som avses i 1 kap. 3 § smitt- skyddslagen (2004:168).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.

14 Senaste lydelse 2013:795.

1 Uppdrag och arbete

1.1Direktiven

Regeringen beslutade den 26 april 2012 om direktiven till upp- draget som nationell samordnare mot våld i nära relationer. I uppdraget ingår sammanfattningsvis att

-samla och stödja berörda myndigheter, kommuner, landsting och organisationer för att öka effektiviteten, kvaliteten och långsiktigheten i arbetet mot våld i nära relationer. Särskilt fokus ska läggas på rättsväsendet,

-aktivt verka för att förbättra samverkan mellan berörda aktörer och bidra till en ökad samsyn kring hur våld i nära relationer bäst ska förebyggas och bekämpas,

-särskilt överväga hur förebyggande insatser mot våld kan utvecklas och genomföras,

-i samråd med berörda aktörer bidra till att sprida och förbättra genomslaget av befintlig kunskap på området,

-överväga hur skyddet för och stödet till brottsoffren kan utvecklas och i detta sammanhang särskilt överväga hur kvinnojourers och andra berörda ideella organisationers verksamhet kan förstärkas,

-aktivt verka för att synliggöra olika aspekter och negativa konsekvenser av våld i nära relationer för såväl berörda aktörer som allmänheten och

-vid behov lämna förslag till hur arbetet mot våld i nära relationer kan förbättras och samverkan utvecklas på nationell, regional och lokal nivå.

Direktivet i sin helhet återfinns i bilaga 1.

Uppdrag och arbete

SOU 2014:49

1.2Avgränsningar

Som framgår av direktiven ska samordnaren ta sin utgångspunkt i befintlig kunskap. Några egna studier har därför inte gjorts utan den problembild som ligger till grund för förslagen bygger på de problem som professionella yrkesgrupper och myndigheter, idéburna organisationer, brottsutsatta och anhöriga, journalister med flera redovisat samt utredningar, rapporter och litteratur som redovisas i detta betänkande men även på enskilda personers berättelser, nationella samordnarens egna hearingar och debatter samt många studiebesök i operativ verksamhet av skilda slag. En viktig utgångspunkt för nationella samordnaren har varit att avgränsa runt praktikernära frågor, att identifiera hinder i det vardagliga arbetet och framkomliga vägar för att ge bättre möjligheter till ett effektivare arbete för dem som arbetar med våld i nära relationer.

I det utåtriktade arbetet har nationella samordnaren försökt att arbeta komplementärt och inte göra sådant som många andra redan gör.

1.3Hur arbetet bedrivits

En väsentlig del i nationella samordnarens uppdrag har varit att samla myndigheter och organisationer för att aktivt verka för att göra olika aspekter och konsekvenser av våld i nära relationer synliga. I detta avsnitt redovisas hur arbetet har bedrivits.

Utöver de många studiebesök och andra träffar som beskrivs nedan har nationella samordnaren haft ett mycket stort antal enskilda samtal med brottsutsatta, anhöriga och gärningsmän, debattörer och opinionsbildare, politiker, ideellt engagerade och yrkesverksamma som alla bidragit med sina erfarenheter av hur våldet kan se ut och vilka konsekvenser det kan få samt förslag till förbättringar i samhällets insatser. Många samtal har förts med yrkesgrupper som möter våld i nära relationer i sin vardag, framförallt poliser, socialsekreterare och professioner inom hälso- och sjukvården, men även forskare och andra experter inom området. Fortlöpande dialog har också hållits med tjänstemän inom Regeringskansliet, Sveriges Kommuner och Landsting, företrädare för kvinnojourer och andra idéburna organisationer m.fl.

SOU 2014:49

Uppdrag och arbete

1.3.1Egeninitierade sammankomster

Nationella samordnaren har själv och med hjälp av andra, anordnat ett stort antal hearingar, referensgrupper, fokusgrupper och andra möten för att diskutera idéer och förslag på hur arbetet mot våld i nära relationer kan bli effektivare. Bland annat bjöd statsråden Beatrice Ask, Maria Larsson och Nyamko Sabuni, tillsammans med natio- nella samordnaren, vid ett tillfälle in generaldirektörerna och mot- svarande vid tolv berörda myndigheter samt Sveriges Kommuner och Landsting till samtal om våld i nära relationer. Nationella samordnaren redovisade sin bild av problemen på området och vad som behöver bli bättre. Myndighetscheferna gavs i sin tur möjlighet att redovisa på vilket sätt respektive myndighet avsåg att agera för att frågan om åtgärder mot våld i nära relationer ska få ett bättre genomslag i verksamheten.

En strategisk referensgrupp med ordförandena från tio berörda organisationer träffats vid olika tillfällen under utredningsarbetets gång för att diskutera förslag och åtgärder som nationella sam- ordnaren presenterat. För mer specifika frågor bjöds särskilt sakkunniga och experter in till ett antal olika fokusgruppsmöten för att diskutera möjliga vägar att lösa identifierade problem. Det ovan beskrivna har varit arbetsmetoden fram till de förslag som presenteras i detta betänkande. Fokusgrupper bildades kring frågor om finansiering av vissa idéburna organisationers verksamhet, förutsättningar för samverkan och samordning i enskilda ärenden, rättsliga frågor, hedersrelaterat våld och förtryck samt barns sär- skilda utsatthet.

Nationella samordnaren erbjöd under hösten 2013 samtliga länsstyrelser och respektive landshövding att tillsammans med sam- ordnaren anordna hearingar för att samla och stödja berörda myndigheter, organisationer m.fl. för att diskutera ökad regional och lokal effektivitet, kvalitet och långsiktighet i arbetet. Samman- komster ägde rum i drygt hälften av länen.

Två rundabordssamtal om hedersrelaterat våld och förtryck hölls i samarbete med statsråden Maria Arnholm, Erik Ullenhag och statsrådet Beatrice Ask. Statsråden och ett trettiotal ungdomar från Stockholm, Göteborg och Malmö, som alla är engagerade i Fryshusens projekt Sharaf hjältar och hjältinnor, träffades för att diskutera. Vid det ena mötet deltog också ungdomar från en romsk ungdomsförening i Skarpnäck. Vid de båda samtalen beskrevs bland

Uppdrag och arbete

SOU 2014:49

annat problem kring vardagliga hedersrelaterade begränsningar samt behovet av att arbeta med föräldragenerationen i dessa frågor.

Nationella samordnaren träffade i maj 2013 riksdagens justitie- utskott för att ge information om och diskutera utredningens iakttagelser. Samtliga partiers riksdagsgrupper erbjöds under vintern 2013/2014 samma möjlighet vilket alla utom en anammade.

Under Almedalsveckan i Visby sommaren 2013 anordnade nationella samordnaren två öppna hearingar. Den ena under rubriken ”Hur skapas en framgångsrik samverkan kring våld i nära relationer?” och den andra under rubriken ”Vad händer med pojkar som får stryk hemma?”. Nationella samordnaren medverkade även vid en rad andra hearingar och debatter under veckan.

1.3.2Studiebesök

Nationella samordnaren och medarbetarna i kansliet har genomfört hundratals studiebesök hos, och möten med, statliga myndigheter, kommuner, frivilligorganisationer och andra. Frågeställningarna vid dessa besök och samtal har främst handlat om vilka problem man stöter på i arbetet mot våld i nära relationer, som man inte själv kan lösa, och på vilket sätt nationella samordnaren skulle kunna bidra till en lösning eller förbättring. Inte minst har besöken handlat om olika samverkansmodeller. I betänkandet hänvisas till många goda exempel.

Samordnaren har även studerat goda exempel i andra länder. Diskussioner och erfarenhetsutbyten vid konferenser och andra sammankomster utomlands där frågor kring våld i nära relationer diskuterats har därför genomförts under utredningstiden. I kombination med dessa resor har studiebesök vid särskilt intressanta verksamheter gjorts.

1.3.3Försöksverksamhet i Södertälje

Nationella samordnaren har initierat och genomfört ett utvecklingsarbete i Södertälje tillsammans med polisen, socialtjänsten, hälso- och sjukvården, kvinnojouren samt Södertörns åklagar- kammare. Representanter från alla organisationer träffades sju halvdagar för att, utifrån ett s.k. systemsynsätt och kunskap om de

SOU 2014:49

Uppdrag och arbete

våldsutsattas behov, ta fram en gemensam handlingsplan för att utveckla samhällets arbete mot våld i nära relationer i Södertälje.

Samordnarens övergripande syfte med arbetet var att ta fram en konkret beskrivning av hur man praktiskt kan gå tillväga för att organisationsöverskridande, i en kommun eller ett län, få en helhetsbild av hur samhällets arbete mot våld i nära relation faktiskt fungerar och vad som behöver förändras. I den separata bilagan beskrivs arbetet närmare.1

1.3.4Kommunikation och media

Nationella samordnaren har aktivt bedrivit ett utåtriktat arbete, både gentemot berörda aktörer och allmänheten, för att medverka till en ökad medvetenhet och på så sätt bättre synliggöra problem runt våld i nära relationer. Samordnaren har medverkat i debatter och intervjuer för nyhetsprogram i radio och tv, gett intervjuer i tidningar och tidskrifter, medverkat i ett flertal tv-program där problematik kring våld i nära relationer har diskuterats samt skrivit flera debattartiklar som publicerats i de stora dagstidningarna.

Löpande information om utredningens arbete har dessutom funnits tillgänglig på webbplatsen www.relationsvald.se.

1.4Betänkandets disposition

I kapitel 1 redogörs för nationella samordnarens uppdrag och arbete.

I kapitel 2 ges som en grundläggande utgångspunkt en kortfattad beskrivning av områdets komplexitet, skillnader över landet, vissa data i korthet som kan ge en bild av våldets omfattning samt ett förslag till gemensam verksamhetsutveckling.

I kapitel 3–9 återfinns nationella samordnarens förslag, bedöm- ningar och övriga iakttagelser.

Slutligen återfinns en författningskommentar avseende lagförslagen.

1 Bilaga till detta betänkande, Utveckla lokalsamhällets samlade arbete mot våld i nära relationer. En praktisk vägledning för kommuner, landsting, statliga myndigheter och idéburna organisationer.

2Förstå komplexiteten vid våld i nära relationer och pröva nya vägar tillsammans

2.1Beakta komplexiteten vid planering, koordinering och styrning

Bedömning: Kunskap om och förståelse för komplexiteten vid våld i nära relationer behöver vara en central utgångspunkt för planering, koordinering och styrning på lokal, regional och nationell nivå.

Genom strategiskt och operativt samarbete kan kvalitet och effektivitet förbättras.

Inledning

Offentlig verksamhet kännetecknas generellt av hög grad av kom- plexitet eftersom det finns en omfattande specialisering som ofta involverar många nivåer och alltid har mål-medel-dilemman, är budgetkopplad och ofta politisk.1 Vissa samhällsområden är särskilt komplexa med svårlösta komplicerade delproblem sammanbundna med andra problem i ett sorts socialt trassel.2 Området våld i nära relationer är ett sådant och omfattar allvarliga brott mellan människor med känslomässiga band till varandra och med olika beroende- förhållanden.

Mycket har gjorts inom området våld i nära relationer och avse- värda resurser avsatts de senaste femton åren. Hur utvecklingen hade sett ut utan dessa insatser går inte att veta, däremot finns en

1Adolfsson, P. & Solli, R. red. (2009), Offentlig sektor och komplexitet. Om hantering av mål, strategier och professioner.

2Jfr. eng. ”social messes” och ”unstructured reality”, uttryck myntat av Ackoff 1974.

Förstå komplexiteten vid våld i nära relationer och pröva nya vägar tillsammans

SOU 2014:49

bred samstämmighet om att utvecklingen på många sätt har gått kraftigt framåt och att Sverige i ett internationellt perspektiv bedriver ett framgångsrikt arbete mot våld i nära relationer. Jämställdhets- arbetet har varit och förblir ett grundläggande fundament i ett långsiktigt arbete mot våldet. Därtill behöver våld i nära relationer även få ett tydligt utrymme i folkhälsopolitiken (avsnitt 8.1).

Samtidigt menar nationella samordnaren att det finns risk för att utvecklingen kan plana ut (avsnitt 2.2), om inte grundläggande förändringar på området kommer till stånd. Möjligheten att se dessa bedömer nationella samordnaren ökar om man bättre förmår se och hantera områdets komplexitet.

Svårlösta samhällsfrågor3 ställer särskilda krav på hur man analyserar, planerar och vidtar åtgärder.4 Nationella samordnaren vill peka på fem aspekter som är viktiga att tänka på inte minst för beslutsfattare på olika nivåer för att få bättre resultat i samhällets samlade arbete mot våld i nära relationer.5

1. Problemen är sammanvävda och svåra att förutse vilket förutsätter strategiskt och operativt samarbete

Orsaker till våldet står att finna i ett komplext samspel av bland annat sociala, kulturella, ekonomiska och politiska faktorer som är inbördes beroende av varandra.6 Varje problem är som regel nära relaterat med ett annat problem. Ett barn med svårigheter i skolan kan vara ett barn vars föräldrar utövar våld, som kan ha samband med missbruk, vilket kan förstärka social isolering och arbetslöshet som påverkar familjens ekonomi och boendesituationen, vilket i sin tur påverkar hälsan osv.

Orsakssamband som kan verka självklara visar sig ofta inte vara det.7 Till synes kloka beslut riskerar att få andra och oönskade effekter än de eftersträvade. Beslut och tillvägagångssätt i en myndighet får

3I litteraturen benämnda ”wicked problems”, se till exempel SOU 2013:40, s. 60.

4Se till t.ex. Teisman, G., van Buuren, A. & Gerrits, L. (2009), Managing complex governance systems; SOU 2013:40, s. 60f; Devaney, J. & Spratt, T. (2009), Child abuse as a complex and wicked problem.

5Jordan, T. & Andersson, P. (2010), Att hantera de svårlösta samhällsfrågorna.

6WHO (2002), World report on violence and health, s. 10.

7I en brittisk studie påvisas t.ex. att det inte finns något belägg för att våld i nära relationer ökar med en generellt ökande arbetslöshet, vilket man intuitivt skulle kunna tro. Däremot menar man att högre arbetslöshet för kvinnor ökar risken för våld i hemmet medan högre arbetslöshet för män kan minska risken. Se Anderberg, D., Rainer, H., Wadsworth, J. & Wilson, T. (2013), Unemployment and Domestic Violence: Theory and Evidence, i Centre for Economic Performance, Discussion Paper No 1230, July 2013.

SOU 2014:49

Förstå komplexiteten vid våld i nära relationer och pröva nya vägar tillsammans

ibland oanade konsekvenser för andra myndigheter. Individer och familjer med mångfacetterad problematik får många kontakter inom socialtjänsten men problemen tenderar att definieras och kategoriseras utifrån hur socialtjänstens individ- och familjeenhet har organiserats.8 Det komplicerade fältet mellan stöd och hjälp till utsatta å ena sidan och rättsprocessen å den andra ger hög grad av komplexitet

hela vägen ut i de enskilda ärendena.

Området kan även successivt ändra karaktär, förändringar som inte nödvändigtvis avspeglas i uppföljningsdata. Antalet kvinnor som söker skydd i s.k. skyddade boenden kan vara relativt konstant över tid, men delvis ha annan bakgrund med andra förutsättningar och behov än tidigare.

För att fatta verksamhetsbeslut på goda grunder inom området våld i nära relationer krävs allsidiga belysningar av problemen utifrån olika professioners perspektiv. Former för samarbete och koordinering på såväl lokal (avsnitt 2.1.2), regional (avsnitt 8.6) som nationell (avsnitt 8.4) nivå är därför viktig.

För den enskilde som söker hjälp är det viktigt att det finns ett operativt samarbete mellan myndigheterna (avsnitt 3.1.2).

2. Risk för att endast åtgärda symptomen – viktigt att också arbeta med de bakomliggande orsakerna

Svårlösta samhällsfrågor brukar innebära att det görs många försök att komma till rätta med problemen, men att resultaten inte alltid blir så bra som man tänkt sig. Insikten att problemen är komplexa riskerar att leda till för lite fokus på det långsiktiga arbetet. Med fokus på snabba resultat kan åtgärderna inriktas på symptomen snarare än att gå till botten med problemen genom en djupare förståelse av deras bakomliggande orsaker.

Den utvärdering av regeringens handlingsplan som Brottsförebyggande rådet (Brå) gjorde 2010 visar till exempel att åtgärderna fokuserar på de våldsutsatta kvinnorna snarare än på de män som slår.9 Enligt Brå:s bedömning föreligger det därmed en risk att omfattande resurser satsas på åtgärder med begränsade långsiktiga effekter.10

8Lundgren, M., Blom, B., Morén, S. & Perlinski, M. (2009), Från integrering till specialisering

– om organisering av socialtjänstens individ- och familjeomsorg 1988–2008.

9Skr. 2007/08:39.

10Brå (2010), Mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer. En första uppföljning av regeringens handlingsplan.

Förstå komplexiteten vid våld i nära relationer och pröva nya vägar tillsammans

SOU 2014:49

I ett feministiskt perspektiv är huvudförklaringen till partner- våld samhällets könsmaktsordning, dvs. att män generellt sett har mer makt än och befinner sig i en överordnad position i förhållande till kvinnor. Utgångspunkten i detta perspektiv är att det råder en ojämlik maktbalans mellan könen. Samhällets patriarkala strukturer innebär att män kontrollerar kvinnors levnadsvillkor och att vissa män befäster denna kontroll med våld. Detta perspektiv kan dock inte förklara allt våld i nära relationer, till exempel det som förekommer i samkönade relationer. För att komma till rätta med dessa skillnader i makt mellan kvinnor och män i samhället krävs ett än mer aktivt jämställdhetsarbete. Riksdag och regering har definierat ett jämställt samhälle som ett samhälle där kvinnor och män har samma makt att forma samhället och sina egna liv och ett av målen är att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.

Det är nationella samordnarens övertygelse att det behövs nya perspektiv på och former för hur samhället på bästa sätt kan ge stöd och hjälp för långsiktigt hållbara förändringar till personer och familjer med mångfacetterad psykosocial problematik, en fråga som dock ligger utanför detta uppdrag.

Det är centralt att utveckla stödet till de våldsutsatta (kapitel 3) och till barn som lever med våld (kapitel 4) men det krävs ett strategiskt och på olika nivåer långsiktigt förebyggande arbete (kapitel 8) med större fokus på personer med stora aggressions- problem, vilket huvudsakligen är män (kapitel 6) och på socio- ekonomiska faktorer i stort (arbete, bostad, hälsa) som är viktiga komponenter i arbetet för att minska våld i nära relationer.

3. Det finns få definitiva lösningar – lärande och ständiga förbättringar är vägen framåt

De problem man stöter på i den här typen av komplexa samhälls- områden har också egenskapen att de inte kan lösas en gång för alla. Problemen minskar eller ökar i omfattning, men de försvinner inte helt. Det finns inte ett visst åtgärdspaket som kommer att leda till att allt våld upphör. Det finns t.ex. inte en definitiv lösning på problemet att så många våldsutsatta väljer att avstå från att polisanmäla eller att inte stå fast vid sin anmälan i brottsutred- ningen. Hanteringen av barn som följer med till skyddat boende är ett annat exempel på ett problem som är svårt att slutgiltigt lösa.

SOU 2014:49

Förstå komplexiteten vid våld i nära relationer och pröva nya vägar tillsammans

Det som först kan verka vara en bra lösning på ett problem kan visa sig leda till nya problem.

Flera av delproblemen på området är sådana att det handlar om att hitta bästa möjliga, eller minst dåliga, hantering. Ett ständigt lärande samt ett strukturerat arbete med ständiga förbättringar lokalt och regionalt är därför den viktiga vägen framåt (avsnitt 2.1.2).

4. Svårt men viktigt med försöksverksamheter

Alla situationer som involverar människor är i viss mån unika, tolkas och förstås olika av alla inblandade (utifrån profession, kompetens, erfarenhet och grundläggande värderingar m.m.) och förändras kontinuerligt. Svårlösta samhällsfrågor som våld i nära relationer handlar om människors liv och vardag på ett påtagligt sätt och är ofta förenat med rädslor och oro. Det går därför inte att lättvindigt experimentera med åtgärder och insatser. Varje åtgärd får kon- sekvenser för människor och ställer därför krav på ansvarsfullt handlande hos beslutsfattare.

Samtidigt är det angeläget att pröva sig fram och få kunskap om vad som verkligen ger effekt, för vem och i vilka situationer. Det behövs till exempel nya perspektiv på och former för hur samhället på bästa sätt kan ge stöd och hjälp för långsiktigt hållbara förändringar till personer och familjer med mångfacetterad psykosocial problematik (se exempel i avsnitt 3.10).

Lärandet behöver också struktureras och vissa myndigheter måste ha ansvar för att dra slutsatser ur olika försök. Det har de senaste åren genomförts många projekt men lärandet och slut- satserna från dessa kan förtydligas.

Socialstyrelsen, Brottsförebyggande rådet, Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK) med flera har en viktig uppgift att uppmärk- samma, pröva och utvärdera metoder. Länsstyrelserna ska enligt nationella samordnarens förslag ha en fortsatt viktig och utvidgad roll för att stödja försöksverksamheter och att beprövade kun- skaper når ut (avsnitt 8.6).

5. Komplexiteten ställer krav på helhetssyn och gränsöverskridande kunskap och ledning

Komplexa områden som våld i nära relationer är svåra att styra uti- från den traditionella logiken att fördela tydligt avgränsade uppgifter till enheter eller myndigheter att sköta inom ramen för

Förstå komplexiteten vid våld i nära relationer och pröva nya vägar tillsammans

SOU 2014:49

klara ansvarsområden. Involverade enheter och myndigheter måste därför utifrån en helhetssyn ha fler utgångspunkter för arbetet än det egna ansvarsområdet eller organisationen.11

Det finns en omfattande litteratur och många utredningar som beskriver problemet med för starka organisationsgränser (stuprör) inom komplexa områden och behovet av att i högre grad utgå från dem verksamheten är till för.12 Det ställer också krav på chefer att inte se på komplexiteten som ett problem som kan rationaliseras bort utan som en del av den verklighet som behöver hanteras, bland annat med ett utvecklat samarbete med andra.13

På nationell nivå förstärks problemet delvis av att området våld i nära relationer spänner över flera politikområden och departement. En bättre koordinering mellan i första hand kriminal-, jämställdhets, folkhälso- och socialpolitiken skulle därför sannolikt ge bättre förutsättningar för ett långsiktigt hållbart arbete mot våld i nära relationer och minska risken för satsningar som inte hänger ihop med varandra (avsnitt 8.4).

På lokal nivå resulterar specialiseringen i att den enskildes problem eller situation delvis ändrar karaktär och benämning efter hand. Det som kanske börjar som ett inlärningsproblem för ett barn i skolan byter skepnad och blir ett socialt problem och en rättslig process som förgrenas till ett försörjningsproblem för att kanske förvandlas till ett psykiatriskt vårdproblem, missbruks- problem eller vårdnadstvist och ytterligare rättsliga processer. Varje specialist gör i mötet med den våldsutsatta oftast så gott den kan och har som regel kompetens och god vilja inom sitt ansvarsområde. Ändå riskerar det samlade resultatet att inte bli tillräckligt bra för den enskilde och kostsamt för samhället.14 Operativa arbetsgrupper (avsnitt 3.1.2), gemensamt utvecklingsarbete utifrån enskildas behov (avsnitt 2.1.2) och samhällsekonomiska analyser (avsnitt 9.1.6) anser nationella samordnaren är några vägar framåt att hantera detta.

11 Persson, J. E. & Westrup, U. (2014), Gränsöverskridande chefskap; SOU 2013:40.

12 T.ex. Quist, J. (2009), Komplexitet i samverkan mellan olika offentliga aktörer; SOU 2007:10; Stigendal, L. (2010 ), Effektiv styrning.

13Persson, J. E. & Westrup, U. (2014), Gränsöverskridande chefskap.

14Länsstyrelsen Dalarnas län (2013), Trygghetens värde – sociala risker ur ett ekonomiskt perspektiv, s. 87.

SOU 2014:49

Förstå komplexiteten vid våld i nära relationer och pröva nya vägar tillsammans

2.1.1Stora lokala och regionala skillnader

Bedömning: De stora lokala och regionala skillnaderna i hur arbetet mot våld i nära relationer bedrivs och vilka resultat som uppnås är oroande. Utöver tillsyn behövs ett organiserat lokalt och regionalt förbättringsarbete.

En ytterligare komplexitet med våld i nära relationer är de stora lokala och regionala variationer som finns. Eftersom lagstiftning, normering, professionskulturer med mera är nationell kan man tala om våld i nära relationer som ett komplext område. En våldsutsatt, eller misstänkt gärningsman, möter ungefär samma typ av kontakter, förfaranden och blanketter oavsett var denne bor.

Men ser man närmare på detta finns det en rad faktorer som bidrar till stora olikheter och lokala variationer. Kommunens omfattande ansvar på detta område leder till att olikheter i kommunernas prioriteringar, organisering av socialtjänsten, grad av personal- omsättning, resurssättning, kompetens på området och rutiner leder till att förmåga och resultat varierar avsevärt. Inspektionen för vård och omsorg konstaterar att det finns stora skillnader i kom- munernas arbete, lagens krav följs inte alltid, kvaliteten och kom- petensen inom området skiljer sig mellan kommuner och i vissa kommuner finns stora brister när det gäller att uppmärksamma och utreda våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld och deras behov. Som ett exempel på olika rutiner nämns att vissa kommuner i stor omfattning hänvisar kvinnor och barn till serviceinsatser utan utredning och biståndsbeslut medan detta är otänkbart i andra.15

Tidigare studier visar dessutom att jämförelser mellan kommuner eller landsting tyder på att det inte finns något enkelt samband mellan kostnader och resultat, även efter hänsyn tagits till sådana faktorer som beaktas i utjämningssystemet.16

Även polismyndigheterna arbetar på olika sätt liksom de olika landstingens hälso- och sjukvårdsenheter, vilket medför betydande regionala variationer. Exempelvis varierar handläggningstiderna för vanliga brottstyper avsevärt mellan olika län.17

Vad som mäts och följs upp, arbetsrutiner, vilken information som delas och hur, med vilka man samarbetar och på vilket sätt,

15Inspektionen för vård och omsorg (2014), Våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld. Slutrapport från en nationell tillsyn 2012–2013.

16Ackerby, S. (2009), Produktivitet och effektivitet i kommunal verksamhet.

17Brå (2014), Handläggningstider i rättskedjan 2009–2012.

Förstå komplexiteten vid våld i nära relationer och pröva nya vägar tillsammans

SOU 2014:49

tillämpningen av sekretesslagstiftningen, utformningen av lokala direktiv och riktlinjer, tolkningen av centrala riktlinjer, liksom fysisk lokalisering av olika verksamheter och grad av privatiseringar utgör ytterligare exempel på faktorer som leder till stora skillnader över landet. Därtill kommer de ideella organisationernas olika placering, kapacitet, förmåga och kompetens liksom vilka former för samarbete med kommunen som finns upparbetade.

2.1.2Bedriv gemensam verksamhetsutveckling lokalt och regionalt

Förslag: Länsstyrelserna uppdras att i samarbete med polisen bjuda in kommuner, landsting, statliga myndigheter och idéburna organisationer till regionalt utvecklingsarbete, som utifrån en helhetssyn tar fram en gemensam handlingsplan för ett tryggt och säkert samhälle fritt från våld i nära relationer.

Våld i nära relationer kräver insatser från många olika professioner, myndigheter och organisationer. Alla verksamheter har åtminstone två saker gemensamt; de finns till för enskilda samhällsmedborgare och allmänheten i stort och de är i huvudsak skattefinansierade. Det är goda skäl för ett nära samarbete myndigheterna emellan.

Men samarbete begränsas många gånger av exempelvis organisa- tionernas skilda uppdrag, mål och uppföljningssystem, huvud- mannaskap och lagstiftning samt skillnader i verklighetsbeskrivningar.

Samordnaren bjöd därför efter en inledande diskussion med polisen in socialtjänsten, sjukhuset och kvinnojouren i Södertälje samt Södertörns åklagarkammare till ett utvecklingsarbete i syfte att pröva myndighetssamverkan utifrån ett systemsynsätt18 inom området våld i nära relationer.

Arbetet i Södertälje utgick från följande principer som skulle vara vägledande i det gemensamma utvecklingsarbetet:

1.Förbättra utifrån ett helhetsperspektiv.

2.Rikta utvecklingsarbetet mot sådant som målgruppen själv värdesätter.

3.Fokusera särskilt på relationerna mellan olika delar (till exempel mellan olika enheter eller organisationer).

18 SOU 2013:40.

SOU 2014:49

Förstå komplexiteten vid våld i nära relationer och pröva nya vägar tillsammans

4.Åtgärda bakomliggande orsaker till utmaningar.

5.Skapa förutsättningar för förbättringar som består och utvecklas över tid.

6.Ha ett lyssnande förhållningssätt och involvera målgrupp, medarbetare och chefer.19

En bärande idé i det tillvägagångssätt som prövades i Södertälje är att flytta deltagarnas fokus från den egna organisationen till att i stället se en större helhet och hur olika delar interagerar och påverkar varandra. Genom att arbeta utifrån en geografisk avgränsning och kunskap om de våldsutsattas behov och alla deras myndighets- kontakter är tanken att förändra deltagarnas och ledningens tänkesätt och perspektiv om verksamheten och vilka de verkliga utmaningarna är.

Genom reflektioner och lärande utifrån olika professioners perspektiv och med kunskap om brottsoffrens faktiska ärenden, upplevelser och behov samt annan kunskap om det lokala systemet har myndigheterna tagit fram en gemensam handlingsplan för det fortsatta arbetet i Södertälje mot våld i nära relationer.

Det är för tidigt att säga något om de långsiktiga resultaten i Södertälje och det fortsatta gemensamma utvecklingsarbetet och genomförandet av handlingsplanen behöver följas upp, till exempel av länsstyrelsen. Men arbetssättet i Södertälje kan tjäna som inspirationskälla för andra kommuner och län och beskrivs därför i en vägledning som återfinns i separat bilaga.20

Det är mycket angeläget att få till stånd ett strukturerat utveck- lingsarbete mot våld i nära relationer, inte minst i de kommuner som i tillsynen visat sig vara svaga.

Nationella samordnaren föreslår att länsstyrelserna i samarbete med polisen ska bjuda in kommuner, landsting, statliga myndigheter och idéburna organisationer till regionalt utvecklingsarbete som utifrån en helhetssyn tar fram en gemensam handlingsplan för ett tryggt och säkert samhälle fritt från våld i nära relationer.

19Dessa utvecklas ytterligare i bilagan till detta betänkande.

20Bilaga till detta betänkande, Utveckla lokalsamhällets samlade arbete mot våld i nära relationer. En praktisk vägledning för kommuner, landsting, statliga myndigheter och idéburna organisationer.

Förstå komplexiteten vid våld i nära relationer och pröva nya vägar tillsammans

SOU 2014:49

2.2Kort om våldets omfattning

2.2.1Nya data bekräftar känd bild

Två stora svenska kartläggningar, från NCK respektive Brå, har presenterats 2014 som är centrala underlag i arbetet mot våld i nära relation.21 Några av de resultat som är viktiga utgångspunkter för nationella samordnarens förslag är

•Barns utsatthet. Minst 150 000 barn bor i hushåll där det före- kommer våld. Knappt hälften upplever återkommande våld i hemmet.

•Våldets omfattning. Drygt var femte person i befolkningen har någon gång i sitt liv utsatts för våld i en nära relation.

•Kvinnor är särskilt utsatta. Drygt var fjärde kvinna och var sjätte man har utsatts någon gång i sitt liv. Andelen utsatta för fysiskt våld uppgår till 15 procent för kvinnor och 8 procent för män.

•Ett folkhälsoproblem. Att utsättas för sexuellt, fysiskt eller psykiskt våld kan bidra till ökad risk för olika former av psykisk och fysisk ohälsa, på kort och på lång sikt. Exempelvis är riskbruk av alkohol dubbelt så vanligt bland kvinnor och män som har varit utsatt för allvarligt sexuellt eller fysiskt våld som vuxen än bland dem som inte varit utsatta. Även risken för självskade- beteende och symtom på posttraumatisk stress ökar markant.

•Ett allvarligt brott som inte anmäls. Våldsbrott i nära relation polisanmäls sällan. Bland de personer som blev utsatta under 2012 uppgav 8 procent att de haft någon form av kontakt med polisen. Av samtliga personer som blev utsatta för brott i en nära relation under 2012 uppger knappt 4 procent att de har polisanmält händelsen eller någon av händelserna.

•Mycket liten andel av de våldsutsatta söker hjälp av det offentliga eller i kvinnojourer eller andra frivilligorganisationer. Hälso- och sjukvården är den del av samhällsorganisationen som möter flest och når i bästa fall cirka en fjärdedel av de kvinnor som utsatts för grovt våld. Socialtjänst och frivilligorganisationer tycks komma i kontakt med färre än en tiondel av de våldsutsatta.

21 Nationellt centrum för kvinnofrid (2014), Våld och hälsa – En befolkningsstudie om kvinnors och mäns våldsutsatthet samt kopplingen till hälsa; Brå (2014), Brott i nära relationer. En nationell kartläggning.

SOU 2014:49

Förstå komplexiteten vid våld i nära relationer och pröva nya vägar tillsammans

•Regelbundet våld vanligt. Nästan hälften av de personer som varit utsatta för psykiskt våld under 2012 uppger att våldet har varit återkommande under året. Av dem som utsattes för åter- kommande fysiskt våld under 2012 blev nästan var fjärde person utsatt flera gånger.

•Bristande stöd. Av dem som under 2012 utsatts för återkom- mande fysiskt våld uppger nästan 38 procent av kvinnorna och drygt 21 procent av männen att de haft behov av hjälp och stöd som inte blivit tillgodosedda.

•Vissa är mer utsatta än andra. De bakgrundsfaktorer som verkar ha starkast relevans är ålder, familjerelation, utbildning, boendeform och ekonomiska förutsättningar. Utsattheten är högst bland personer i åldrarna 16–34 år, ensamstående föräldrar, personer med högst gymnasial utbildning och personer boende i fler- familjshus. Utsatta kvinnor har ofta sämre ekonomiska förut- sättningar än kvinnor som inte blivit utsatta.

2.2.2Ett svårfångat samhällsproblem

Våld i nära relationer är ett samhällsproblem som inte är lätt att beskriva vad gäller omfattning, struktur och utveckling över tiden. Det finns flera orsaker till detta. En grundläggande svårighet är att de olika typer av data som finns för att beskriva våldsbrottslighet var och en för sig inte förmår fånga in alla delar av våldet eller alla utsatta grupper. Brottsofferstudier anses till exempel främst fånga in mindre grovt våld som mest drabbar väletablerade grupper i samhället. De personer som befinner sig i samhällets utkanter – missbrukare, hemlösa, papperslösa med flera – ingår till stora delar i bortfallet i den typen av undersökningar men även personer som talar minoritetsspråk, lever isolerat osv. Kriminalstatistiken fångar på motsvarande sätt in en större andel grova brott och som begås mot socioekonomiskt mer utsatta grupper i samhället. Forskare förespråkar därför användandet av flera olika typer av datakällor för att beskriva våldet.22

Sett över tid har förändringar i både lagstiftning och attityder påverkat i vilken utsträckning våldet definieras som ett brott av både samhället och de utsatta personerna. Sådana förändringar över

22 Brå (2009), Våld mot kvinnor och män i nära relationer. Våldets karaktär och offrens erfarenheter av kontakter med rättsväsendet.

Förstå komplexiteten vid våld i nära relationer och pröva nya vägar tillsammans

SOU 2014:49

tid påverkar både hur personer svarar i offerundersökningar och om de väljer att polisanmäla brott de själva eller andra har utsatts för.

Ytterligare en svårighet när våld i nära relationer ska beskrivas handlar om vilka handlingar som ska inkluderas. Förutom fysiskt, psykiskt och sexuellt våld kan fler handlingar vara en del i ett beteende som präglas av kontroll och förtryck. Det kan ta sig i utryck att förövaren raserar sin partners privatekonomi, slår sönder saker eller saboterar umgänget kring gemensamma barn.

2.2.3Våld mot barn

Trots att våld mot barn i nära relationer bedöms ha minskat kraftigt under de senaste decennierna, är det fortfarande många som utsätts för våld i sin hemmiljö under uppväxten.

Allmänna barnhusets senaste nationella undersökning om före- komst av barnmisshandel visar att nästan var tredje förälder uppgav att de knuffat, huggit tag i eller ruskat om barnet vid en konflikt.23 Betydligt färre – 2,9 procent – uppgav att de hade slagit barnet. Andelen som uppgav att det handlat om grovt våld, som slag med knytnävar, sparkar eller slag med föremål, är ännu lägre (0,4 procent).

Genom äldre undersökningar går det att visa att attityderna till barnaga bland svenska föräldrar har blivit mindre tillåtande över tiden. År 1965 var över hälften av föräldrarna positiva till upp- fostringsaga. Vid de senaste två mätningarna 2006 och 2011 har den andelen legat på 7–8 procent av föräldrarna. Andelen föräldrar som uppgav att de hade slagit sitt barn har minskat från drygt en fjärdedel till 1–3 procent av föräldrarna i mätningarna på 2000-talet. Minskningen syns även för grövre våld som sparkar, knytnävsslag och slag med föremål. Enligt Allmänna barnahusets undersökning finns det dock tecken på att mildare våld som knuffar och ruskningar har ökat bland föräldrarna under 2000-talet, det gäller främst mer välutbildade föräldrar. Vissa forskare menar att det skulle kunna förklaras med samhällsdebatten och påverkan från tv-program som förspråkar uppfostringsmetoder med tydligare gränssättning mot små barn.24

23Jansson, S., Jernbro, C. & Långberg, B. (2011), Kroppslig bestraffning och annan kränkning av barn i Sverige – en nationell kartläggning 2011.

24”Ökning av mildare barnaga”, Ekot/Sveriges Radio, 23 oktober 2007.

SOU 2014:49

Förstå komplexiteten vid våld i nära relationer och pröva nya vägar tillsammans

Allmänna barnahusets enkätfrågor till 15-åringar visar att andelen unga som blivit slagna både enstaka gånger och många gånger har minskat påtagligt från mitten av 1990-talet till mät- ningarna på 2000-talet.25 I den senaste undersökningen 2011 uppgav nära 14 procent att de blivit slagna någon gång av en vuxen i hemmet under uppväxten, varav tre procent uppgav att det hade inträffat många gånger.

Det polisanmälda våldet mot barn har alltsedan förbudet mot barnaga infördes i svensk lag år 1979 visat en konstant ökning. En svårighet att tolka denna statistik är att det inte finns några särskilda brottskoder som särskiljer våld mot barn i nära relationer från våld från andra personer. Brottskoden misshandel mot barn 7–14 år inne- håller numera en stor andel fall som handlar om våld mellan barn i till exempel skolan eller på andra allmänna platser. Misshandel mot de yngsta barnen 0–6 år handlar dock till nio av tio fall om föräldrar som misstänkts ha slagit sina barn. De polisanmälda brotten i denna brottskod har ökat från ett par hundra fall i landet årligen i början av 1980-talet till drygt 3 200 anmälda brott år 2013. Ökningen av polisanmälningarna har varit särskilt kraftig under de senaste tio åren, då anmälningarna har tredubblats. Enligt Brottsförebyggande rådet kan den kraftiga ökningen förklaras med en allt högre anmälningsbenägenhet hos föräldrar, förskolepersonal och inom socialtjänsten.26 De brott som polisanmäls handlar till allt större del om lindrigt våld som inte lett till några fysiska skador. Anmäl- ningarna handlar också till allt större del om barn som inte lever i splittrade familjer, där det inte förekommit våld mellan föräldrarna och där föräldrarna inte har en tidigare brottsbelastning. Forskare menar också att sjukvårdsdata tyder på att det grövre våldet mot barn har legat på en stabil nivå sedan mitten av 1980-talet.27

2.2.4Våld i parrelationer

Undersökningar visar att våld mellan vuxna personer som lever eller har levt i parrelationer är mycket vanligt. Enligt Brottsförebyggande rådet har drygt var femte person i befolkningen någon gång i sitt liv utsatts för ett brott i nära relation.28 Det vanligaste är psykiskt våld,

25Svaren bygger på 15-åringarnas minnen av våld under hela sitt liv.

26Brå (2011), Den polisanmälda barnmisshandeln. Utvecklingen fram till 2009.

27Annerbäck, E.-M. (2011), Child physical abuse: characteristics, prevalence, health and risk- taking.

28Brå (2014), Brott i nära relationer. En nationell kartläggning.

Förstå komplexiteten vid våld i nära relationer och pröva nya vägar tillsammans

SOU 2014:49

som kränkningar, inskränkningar i frihet, hot och trakasserier. Kvinnor är mer utsatta än män sett över hela livet. Våldet mot kvinnor är oftare också mer upprepat jämfört med våldet mot män. För det allra grövsta våldet, grov misshandel som krävt sjukhusvård, blir skillnaderna än större mellan könen. Drygt tio gånger fler kvinnor tvingas uppsöka vård för skador på grund av grov misshandel. En skillnad som också avspeglas i den högre risken för kvinnor att drabbas av dödligt våld i en nära relation.

Däremot är utsattheten för våld under det senaste året jämför- bar för män och kvinnor, drygt sex procent har utsatts för psykiskt våld och drygt två procent har utsatts för fysiskt våld.

Tabell 2.1 Utsatthet för fysiskt och psykiskt våld, andel i procent

Typ av våld	Kvinnor	Män
Psykiskt våld
- under livet	24	15
- senaste året	6,8	6,2
- senaste året (upprepat)	3,8	2,5
Fysiskt våld
- under livet	15	8
- senaste året	2,2	2,0
- senaste året (upprepat)	0,6	0,4

Källa: Brå (2014), Brott i nära relationer. En nationell kartläggning.

Beträffande vuxnas utsatthet för våld i nära relationer över tiden är det svårt att dra några säkra slutsatser. Utifrån svaren i den nationella trygghetsundersökningen drar dock Brå slutsatsen att nivåerna förefaller vara stabila över tid för åren 2005–2011.29

Precis som med den polisanmälda barnmisshandeln tyder mycket på en allmänt högre anmälningsbenägenhet för våld i nära relationer.30 Antalet anmälda misshandelsbrott mot kvinnor från en bekant person inomhus har ökat från cirka 6 000 anmälda brott i början av 1980- talet till drygt 18 000 anmälda brott år 2013. Sedan år 2008 finns också en särskild brottskod för misshandel från en bekant person i en nära relation. I den brottskoden har dock antalet anmälningar legat på en konstant nivå åren 2010–2013.

29Brå (2013), Våld mot närstående, Brottsutvecklingen i Sverige 2008–2011.

30Brå (2009), Våld mot kvinnor och män i nära relationer. Våldets karaktär och offrens erfarenheter av kontakter med rättsväsendet.

SOU 2014:49

Förstå komplexiteten vid våld i nära relationer och pröva nya vägar tillsammans

Sedan år 1998 finns också en särskild brottskod – grov kvinno- fridskränkning – för upprepade brott i en nära relation. Antalet anmälda brott för denna brottskod ökade fram till år 2008, men har sedan minskat med drygt 20 procent. År 2013 polisanmäldes drygt 2 100 fall av grov kvinnofridskränkning. Orsakerna till denna minskning är inte helt klarlagda. Brå menar att minskningen kan bero på de satsningar som gjorts under senare år. I takt med att fler kvinnor tar del av information mot våld och får kunskap om sam- hällets stödinstaser väljer allt fler att sätta en gräns i ett tidigare skede.31 Rikspolisstyrelsen lyfter också fram att minskad utsatthet och att fler brott anmäls i ett tidigare skede som förklaringar. Enligt RPS kan också högre beviskrav från domstolarna göra att åklagare inte driver ärendet som en grov kvinnofridskränkning i samma utsträckning som tidigare.32

2.2.5Dödligt våld

Statistik visar att antalet personer som årligen avlider av dödligt våld gradvis har minskat de senaste 20 åren. Under 1990-talet var antalet offer i genomsnitt 100 personer, de senaste tio åren (2004– 2013)sjönk det till 90 personer. Snittet för de senaste fem åren är drygt 80 personer.33 Ungefär en fjärdedel av fallen av dödligt våld inträffar i nära relationer. Av dessa offer är i genomsnitt cirka 17 kvinnor34, 4 män och drygt 3 barn varje år.35 Vidgas denna krets till att omfatta även dödligt våld mellan personer som är släkt med varandra handlar det årligen om cirka 30 dödsfall.36

Av de olika typerna av dödligt våld har den största minskningen sannolikt inträffat för barn. Sedan 1990-talets början har antalet offer för dödligt våld mot personer under 15 år mer än halverats. I nio av tio fall är det en förälder som är gärningsperson. I dessa fall är det vanligt att gärningspersonen lider av psykisk sjukdom, i drygt hälften av fallen försökte gärningspersonen ta eller tog sitt eget liv. Den dominerande förklaringen till att det dödliga våldet mot barn

31Brå (2012), Brottsutvecklingen i Sverige 2008–2011.

32Rikspolisstyrelsen (2013), Svar på frågor från den nationella samordnaren mot våld i nära relation. Dnr. A127.910/2013.

33Brå (2014), Konstaterade fall av dödligt våld. Statistik för 2013.

34De senaste tjugo åren varierar dödstalen för kvinnor mellan 8–21 per år. Två av åren dödades färre än tio och fjorton av åren dödades femton eller fler.

35Prop. 2011/12:4; Brå (2012), Brottsutvecklingen i Sverige 2008–2011.

36Brå (2011), Det dödliga våldets utveckling. Fullbordat och försök till dödligt våld i Sverige på 1990- och 00-talet.

Förstå komplexiteten vid våld i nära relationer och pröva nya vägar tillsammans

SOU 2014:49

har minskat är att allt fler personer har tillgång till anti-depressiva mediciner.37

Det dödliga våldet mot kvinnor i nära relationer har minskat i förhållande till 1970-talet, men har pendlat mellan cirka 10 till 20 fall årligen sedan början av 1990-talet. Utvecklingen under de senaste 5–6 åren är svårbedömd i brist på aktuella undersökningar, vissa uppgifter talar dock för att antalet offer har minskat något under senare år.38 Många av kvinnorna har tidigare utsatts för våld, hot och kontroll från gärningsmannen. De som begår brotten lever ofta en marginaliserad tillvaro. Många är arbetslösa eller har låga inkomster. Det är också vanligt att gärningsmannen är tidigare dömd för våldsbrott. En mycket stor andel lider också av psykisk sjukdom eller någon annan psykiatrisk problematik.39

37Granath, S. & Sturup, J. (2014), Child Homicides in Sweden: A Descriptive Study Comparing the 1990s and the 2000s.

38Enligt tidningen Aftonbladet (dodadekvinnor.aftonbladet.se) har antalet dödade kvinnor legat mellan 8–18 sedan 2008.

39Brå (2007), Utvecklingen av dödligt våld mot kvinnor i nära relationer.

3Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

3.1Förbättra samarbete och koordinering mellan myndigheter utifrån den enskildes behov

Bedömning: En viktig förutsättning för att våld i nära relationer ska minska och fler ska få adekvat stöd och hjälp är att varje kommun, landsting och polismyndighet med flera säkerställer ett väl fungerande samarbete med rutiner för gemensamt operativt arbete, ansvarsfördelning och uppföljning.

Det har gjorts och görs många satsningar runt om i landet för att utveckla samarbetet mellan i första hand socialtjänst och polis samt hälso- och sjukvård och andra relevanta myndigheter, i syfte att effektivisera samhällets insatser runt våld i nära relationer. Koncept Karin i Malmö, Nexus i Uppsala, Utväg Skaraborg är exempel på några mycket lovvärda initiativ som det är viktigt att utveckla vidare och som utgör goda exempel för andra att lära av. Andra viktiga samarbetsformer är barnahus, men även s.k. familjecentraler som är en central samhällsresurs för att förebygga och upptäcka våld.

Många personer med egen erfarenhet av våld i nära relationer som nationella samordnaren har träffat, berättar om vanmakt och besvikelse över myndigheters oförmåga att koordinera och sam- ordna sina insatser. För den som blivit utsatt för våld i en nära relation måste antalet kontaktytor med olika myndigheter minska och samordningen mellan och inom berörda myndigheter och organisationer öka. Först då kan samhällets samlade stöd leda till att våldsutsattas situation förbättras mer varaktigt.

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

Figur 3.1 Schematisk beskrivning av en våldsutsatts samhällskontakter

	Riskbedömning	Akuta	Skyddat boende, ny		Skyddat
Långsiktig		Akuta	bostad, kanske		Skyddat
Långsiktig		stödinsatser	bostad, kanske	Psykiatrikontakt	boende
behandling			annan kommun

	Kris	Beräkning av	Behandling		Stödsamtal
Bearbetning	Kris			Kvinno
Bearbetning	centrum
	centrum	försörjningsstöd enl	av skador,
	m m	socialstyrelsens allmänna	sjukdomar	jour	Vittnesstöd
		råd för våldsutsatta kvinnor			m m

IFO-barn		Familje				Tandvård		Brottsoffer
bedömning		Familje		Försörjnings	Sjukhus			jour	Eget
bedömning		rätt		Försörjnings				jour
		rätt		stöd
				stöd	Vårdcentral				nätverk
					Vårdcentral		Frivillig		nätverk
Utredning,		Kontaktperson vid			Tandläkare		Frivillig
Utredning,	Utredning	Kontaktperson vid					organis
max 4	Utredning	umgänge/överlämning					organis
månader	om						ationer		Ev byte av skola,
	vårdnad,	Domslut							kontakt med
	boende,			Socialtjänst					kontakt med
	boende,								kurator,
	umgänge						Barnomsorg		kurator,
				Kommun			Barnomsorg		elevvårdskonferens
					Våldsutsatt				skolsköterska,
		Förhandling		Stadsdel	Våldsutsatt			och skola	m m
Brottsoffer		Förhandling		Stadsdel	kvinna			och skola	m m
Brottsoffer					kvinna
myndighet					-				Uppehållstillstånd
					-				Uppehållstillstånd
		Tingsrätt			Barn som			Migrations	m m
		Tingsrätt			Barn som			Migrations
Brottsskade				Polis	upplevt			verket	Skyddad adress,
ersättning				Polis	våld				Skyddad adress,
ersättning				Åklagare					sekretessmarkering,
		Anmälan		Åklagare					sekretessmarkering,
									kvarskrivning
Skilsmässa,		Brottsutredning
bodelning		Brottsutredning					Skatte	Krono
					Försäkring		Skatte
							verket		Skulder,
Försäkrings		Riskbedömning					verket	fogden	Skulder,
Försäkrings					skassan				påtvingad flytt,
bolag			Förhör		Arbets				inkomstbortfall
bolag			Förhör		Arbets				m m
			Ansökan om		givare
Skadestånd	Advokat,		besöksförbud				Arbets
Skadestånd	Advokat,								Nytt jobb, praktik,
	målsägand				Bostadsbidrag,				Nytt jobb, praktik,
	målsägand		Skadedokumentation		Bostadsbidrag,		förmedlingen		arbetsmarknadsutbildning,
	ebiträde				underhållsstöd		förmedlingen		arbetsmarknadsutbildning,
	ebiträde				underhållsstöd				vuxenutbildning
			av rättsläkare		Sjukskrivning,
					rehab m m

Förlaga: Hässleholms kommun (2013).

Det är också av avgörande betydelse att resultaten av insatserna för den våldsutsatta och barnen, men också för våldsutövaren, kon- tinuerligt följs upp och justeras vid behov. För den som utövar våld mot närstående behöver samhällets konsekvenser vara tydliga och insatserna inriktade mot att våldet ska upphöra.

3.1.1Upprätta lokala samverkansöverenskommelser

Förslag: I de lokala överenskommelserna om samverkan mellan polis och kommun bör det särskilt anges att våld i nära relationer är prioriterat och hur operativa arbetsgrupper (avsnitt 3.1.2) ska komma till stånd och arbeta.

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

Samverkan på det brottsförebyggande området mellan framför allt kommun och polis har förstärkts under de senaste åren, inte minst genom framtagandet av gemensamma samverkansöverenskommelser. Polisens nya organisation som träder i kraft 2015 betonar särskilt ett närmare samarbete mellan polis och kommun, bland annat genom s.k. medborgarlöften.1

Beslut om myndigheters samverkan bör formaliseras och göras tydligt i en samverkansöverenskommelse på ledningsnivå i de ingående verksamheterna. Brottsförebyggande rådet (Brå, Rikspolisstyrelsen (RPS) och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har tagit fram en handbok om samverkans-överenskommelser.2

Nationella samordnaren bedömer att området våld i nära rela- tioner och hur operativa arbetsgrupper (avsnitt 3.1.2) ska komma till stånd och arbeta bör läggas fast i dessa överenskommelser.

Hälso- och sjukvården bör i högre grad inkluderas som part i dessa överenskommelser.

Beslut om att inrätta en operativ arbetsgrupp, vilka parter som ska ingå respektive kunna adjungeras och frågor om hur ärenden ska initieras, mötesfrekvens med mera fattas inom ramen för den lokala samverkansöverenskommelsen.

3.1.2Inrätta operativa arbetsgrupper

Förslag: I varje kommun bör finnas en operativ arbetsgrupp mot våld i nära relationer i vilken olika myndigheter samarbetar och koordinerar sina insatser för barn och vuxna som är, eller riskerar att bli, utsatta för allvarligt våld från närstående.

I den operativa arbetsgruppen ska det upprättas individuella handlingsplaner för alla våldsutsatta och våldsutövare som är i behov av det.

1Genomförandekommittén för den nya Polismyndigheten (2014), Beslut om huvuddragen i den nya Polismyndighetens detaljorganisation – med medborgare och medarbetare i centrum. Beslut den 14 maj 2014.

2Brå (2010), Samverkan i lokalt brottsförebyggande arbete.

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

En samarbetsform vid allvarligt våld

För barn och vuxna som är, eller riskerar att bli, utsatta för all- varligt våld behövs ett strukturerat operativt samarbete och koordinering av insatser mellan socialtjänst, polis, hälso- och sjukvård och andra berörda myndigheter och organisationer, till exempel Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och kvinno- jouren, som utgår från den enskildes behov. Finns det barn ska även förskola och skola involveras. Med strukturerat samarbete avses rutiner och former för regelbundna gemensamma möten då enskildas situation behandlas och åtgärdas. Detta innebär inte att alla parter deltar vid alla möten, utan sammansättningen beror på vilka ärenden som ska diskuteras.

I avsnittet om individuella handlingsplaner nedan beskrivs ett specifikt fall och exempel ges på hur myndigheterna kan samarbeta och koordinera insatser.

Figur 3.2 Schematisk beskrivning av operativa arbetsgrupper

		Strategisk samverkan
	Socialtjänst	Hälso- och
	Socialtjänst	sjukvård
		sjukvård

Operativ arbetsgrupp

Lots för våldsutsatt vuxen Barnlots

Stödperson Kvinnojour

Polis Brottsofferjour Skola

Kriminalvård

Individuell handlingsplan

Våldsutsatt Barn Våldsutövare

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

Socialtjänsten huvudansvarig

Socialtjänsten ska ha det övergripande ansvaret för verkställigheten av den operativa arbetsgruppen. Socialtjänsten ska också ansvara för att upprätta individuella handlingsplaner och att dokumentera och följa upp det gemensamma arbetet.

Även insatser för våldsutövare som är motiverade att ändra sitt beteende ska kunna erbjudas genom den operativa arbetsgruppen. I ärenden som gäller våldsutövare kan andra myndigheter och organisa- tioner komma att ingå i arbetsgruppen, till exempel Kriminalvården, manskriscentra3 och andra typer av stödverksamhet.

Polisen är i regel den myndighet som först får kännedom om mer allvarligt våld i en nära relation. Även socialtjänsten får, oberoende av polisen, information om sådant våld, exempelvis direkt från en våldsutsatt person eller i samband med en barnavårdsutredning.

I de fall socialtjänsten eller polisen bedömer att det finns risk för att våldet kommer att upprepas, bör det fortsatta arbetet bedrivas i den operativa arbetsgruppen. Eftersom sekretessbelagda uppgifter i de flesta fall kan behöva delas mellan myndigheter, är en viktig förutsättning för att en operativ arbetsgrupp ska kunna arbeta effektivt, att den våldsutsatta har gett sitt medgivande till att relevanta uppgifter delas mellan myndigheterna. Den operativa arbetsgruppen kan behandla en enskilds situation när denne har uttryckt en önskan om att medverka. I vissa fall finns behov av att detta sker skyndsamt. I brådskande situationer krävs samordnat agerande utan att inhämta samtycke till att bryta sekretessen.

Att många barn och unga som utsätts för våld direkt eller indirekt ofta lever under svåra sociala förhållanden framkommer i olika sammanhang. Vissa tragiska händelser får också mycket stor massmedial och politisk uppmärksamhet. År 2006 dömdes en kvinna och hennes sambo för bland annat grov misshandel och grovt vållande till annans död efter att kvinnans 10-åriga son hade avlidit (det s.k. fallet Bobby). Enligt uppgifter i domen hade skolpersonal känt oro för Bobby och tagit upp detta med mamman.

Vetskap om barn som far illa eller som riskerar att fara illa kan fås på många olika sätt. En grundtanke med förslaget om operativa arbetsgrupper är att socialtjänsten, polisen och hälso- och sjukvården ska ha ett forum för samverkan även i akuta händelser.

3 Se förteckning över manskriscentra på www.rikskriscentrum.se/medlemsorganisationer

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

Den operativa arbetsgruppen bör inledningsvis inrikta sitt arbete mot att kartlägga vilka stödbehov som en enskild vuxen våldsutsatt, barn som lever i en våldsutsatt familj eller en våldsutövare har. Syftet med kartläggningsdelen är att utreda vilka insatser som behöver göras på kort respektive lång sikt samt vilka myndigheter eller organisationer som bör involveras i det fortsatta arbetet.

Planeringen av det fortsatta arbetet och uppföljning av vidtagna insatser bör göras gemensamt mellan de enskilda personer som berörs av insatserna och de deltagande myndigheterna och organisa- tionerna. En våldsutsatt person ska kunna vara aktuell i en operativ arbetsgrupp så länge som den enskilde och myndigheterna som ingår i verksamheten bedömer att det finns ett behov av gemensamma insatser. Först när situationen för den enskilda personen har förbättrats påtagligt ska den operativa arbetsgruppen avsluta ärendet.

Goda erfarenheter från liknande samverkan

Tidigare svenska erfarenheter av operativa myndighetsgemen- samma samarbetsforum, exempelvis avseende grov organiserad brottslighet genom det så kallade RUC-samarbetet (regionala underrättelsecentrum) och inte minst i arbetet med sociala insats- grupper för unga som riskerar att utveckla en kriminell livsstil, har visat att detta är en effektiv arbetsform. Arbetsformen operativ arbetsgrupp har också stora likheter med den brittiska samverkans- formen MARAC (Multi Agency Risk Assessment Conferences). I dessa grupper samverkar polis, socialtjänst med flera för att bedöma hotbild och vidta gemensamma insatser. En utvärdering visar att de har inneburit ökad trygghet och minskad utsatthet för våld för de drabbade.4 Modellen har också prövats i Finland med goda resultat och införs nu över hela Finland.

Förslaget att på kommunal nivå inrätta operativa arbetsgrupper för våld i nära relationer ligger helt i linje med socialtjänstlagens bestämmelser. Socialnämnden ska särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av närstående kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation.5 Socialnämndens insatser för den enskilde ska också utformas och

4Home Office (2011), Supporting high risk victims of domestic abuse: a review of Multi- Agency Risk Assessment Conferences (MARACs).

55 kap. 11 § socialtjänstlagen.

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

genomföras tillsammans med denne och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan samt föreningar.6 I frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa ska nämnden samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs.7

Genom en operativ arbetsgrupp möjliggörs lagstiftarens intention att få till stånd ett långsiktigt och mer sammanhållet samarbete kring våld i nära relationer.

Hitta en gemensam nämnare i samverkan

Under nationella samordnarens uppdrag har det framkommit att det finns flera svårigheter att etablera en närmare och mer konkret sam- verkan mellan polis och socialtjänst i arbetet mot våld i nära relationer. Exempel på sådana svårigheter är avsaknad av operativa sam- verkansformer, sekretesshinder, resursfrågor, intern organisation inom respektive myndighet, avsaknad av rutiner och riktlinjer för samverkan samt geografiska avstånd.

En viktig iakttagelse utöver dessa strukturella faktorer är också att polis och socialtjänst har svårt att hitta en tydlig nämnare att bygga sin samverkan på.8 I grunden handlar det om att polisens arbete har tonvikt på att utreda brottet (en process som blickar bakåt), medan socialtjänstens arbete handlar om att hjälpa den våldsutsatta med stödinsatser akut och på medellång sikt (en process som blickar framåt), till exempel att socialtjänsten erbjuder stödsamtal, hjälper till med nytt boende eller försörjningsstöd.

Det är bland annat mot denna bakgrund som nationella sam- ordnaren anser att det är centralt att polisen utvecklar sitt arbete för att förebygga att kvinnorna utsätts för nya brott (avsnitt 6.2). Ett sådant arbete ger även större möjligheter att arbeta tillsammans med socialtjänsten, med framåtblickande insatser och skydds- åtgärder.

Ett effektivt sätt att hitta en gemensam nämnare i polisens och socialtjänstens arbete är att tillsammans arbeta med riskanalyser och kontaktförbud. Till skillnad från brottsutredningen, som tar fasta på det som redan har hänt, har kontaktförbudet ett framåt- blickande perspektiv. Polisen har anledning att följa upp ärendet

63 kap. 5 § socialtjänstlagen.

75 kap, 1 a § socialtjänstlagen.

8Det visade bland annat det utvecklingsprojekt som nationella samordnaren bedrev i Södertälje.

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

och hålla kontakt med den våldsutsatte och förövaren, ett arbete som för att bli effektivt behöver göras i samverkan med social- tjänsten.

Socialtjänsten behöver involveras mycket mer i arbetet med kontaktförbuden. Flera företrädare för socialtjänsten som nationella samordnaren har träffat vittnar om att de inte alltid får information från åklagarmyndigheten eller domstolen om att ett kontaktförbud har utfärdats, trots att domstol och åklagare är skyldiga att under- rätta socialtjänsten om parterna som berörs har gemensamma barn under 18 år. Ofta är det bara om kvinnan själv nämner det som informationen når fram till socialsekreterarna.

Även de riskanalyser som görs i ärendet bör vara en gemensam nämnare för polisens och socialtjänstens samverkan. Det lyfts också fram i Brå:s utvärdering av polisens arbete med strukturerade riskanalyser. Enligt Brå ökar riskanalyserna förutsättningarna för ett bra samarbete kring skyddsåtgärder. En polis i utvärderingen menar att riskanalyserna gör att man får något att kommunicera kring och ett gemensamt språk med socialtjänsten. 9

Att göra riskanalyser och kontaktförbud till en gemensam nämnare är också ett sätt att tydligare definiera målgruppen för de operativa arbetsgrupperna. Ett förslag på urvalsmodell skulle kunna vara våldsutsatta som bedöms ha medelhög eller hög risk för att utsättas för fortsatt våld eller allvarligt våld. Till det kan även läggas de våldsutsatta som har tilldelats ett kontaktförbud. Det finns även behov av att inkludera våldsutsatta som är särskilt utsatta eller per- soner som känner en stark rädsla för förövaren. Brå:s studier visar till exempel att många kvinnor som fått avslag på sitt kontakt- förbud visserligen är mindre våldsutsatta än de som fått förbudet beviljat. Däremot visar det sig att de som fått avslag på sin ansökan i högre utsträckning upplever att trakasserier och oönskade kon- takter har ökat efter avslagsbeslutet. De känner sig också betydligt mindre trygga jämfört med innan ansökan och har mer sällan fått stöd från kvinno- och brottsofferjour eller socialtjänst.10

9Brå (2010), Strukturerad riskanalys vid våld mot närstående. En lägesbeskrivning av polisens arbete. Rapport 2010:20.

10Brå (2007), Besöksförbud – de berörda och deras erfarenheter.

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

Besluts- och styrgruppsnivå

Hur den operativa arbetsgruppen ska organiseras måste utformas lokalt av ansvarig ledning inom kommunen, polisen och andra berörda myndigheter (avsnitt 3.1.1).

Modellen med operativa arbetsgrupper behöver tillämpas flexibelt. I vissa delar av landet kan exempelvis flera mindre kommuner ha en gemensam operativ arbetsgrupp. På samma sätt som vid inrättandet av sociala insatsgrupper eller regionala underrättelsecentrum är det av avgörande betydelse att chefer på strategisk nivå ser sin roll i detta arbete. Ett lokalt chefssamråd eller motsvarande bör därför fungera som strategisk styrgrupp för den operativa arbetsgruppen.

Individuella handlingsplaner

Bedömning: En individuell handlingsplan är ett stöd för såväl den enskilde som för myndigheter med flera att få en bild av den enskildes behov för att på bästa möjliga sätt ta fram och koordinera insatser på kort och lång sikt och att följa upp respektive myndighets insats.

Ett viktigt styrdokument för verksamheten i de operativa arbets- grupperna blir särskilt framtagna individuella handlingsplaner. Sådana handlingsplaner ska upprättas såväl för vuxna som för barn som lever med våld. En handlingsplan bör även upprättas för våldsutövaren.

Resultat från riskbedömningar eller riskanalyser blir ett viktigt underlag vid framtagandet av den individuella handlingsplanen. I dag görs sådana bedömningar av flera av bland annat polisen, socialtjänsten och kriminalvården. Av sekretesskäl är det som regel inte möjligt att delge resultat av dessa riskbedömningar mellan olika myndigheter. Däremot är det enligt nationella samordnaren möjligt att dela viktiga slutsatser och rekommendationer från sådana bedömningar i större utsträckning än vad som görs. Med ett medgivande från en enskild om att sekretessen mellan myndigheter i det aktuella fallet får brytas, som föreslås i avsnitt 3.4, kan mer- parten av informationen delas.

Redan i dag finns flera lagar som reglerar hur planer kan upp- rättas för enskilda som har behov av att olika myndigheter sam- verkar. Till exempel ändrades år 2010 både socialtjänstlagen och

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

hälso- och sjukvårdslagen genom att göra kommun och landsting skyldiga att upprätta en samordnad individuell plan (SIP) för enskilda som har behov av insatser från båda huvudmännen. Inom socialtjänsten används också s.k. genomförandeplaner för att beskriva hur olika insatser inom socialtjänsten ska verkställas. Den individuella handlingsplanen för våldsutsatta är inte tänkt att ersätta dessa planer om de finns upprättade. Men våld i nära relationer är en fråga som kräver insatser i en särskild ordning, något som motiverar en särskild plan. Inte minst handlar det om att åstadkomma en bättre samordning mellan polisens och socialtjänstens arbete. Nationella samordnaren har fått flera exempel på att socialtjänsten har stor nytta av individuella handlingsplaner i arbetet mot våld i nära relationer, ett exempel är verksamheten Nexus inom socialtjänsten i Uppsala.

Arbetet med handlingsplaner

I den individuella handlingsplanen ska planerade åtgärder på kort respektive lång sikt redovisas. Vidare ska framgå vem som ska göra vad. Av planen ska också framgå hur uppföljning ska ske. De sam- verkande parterna ska ta fram rutiner för hur arbetet med de individuella handlingsplanerna ska bedrivas. Det behöver göras klart vilka som ska ta del av handlingsplanen och hur den ska kom- municeras mellan berörda enheter och organisationer. Slutligen behöver de stödåtgärder och förebyggande eller riskreducerande insatser som görs följas upp systematiskt och vid behov justeras.

Shahla och Kemal kommer ursprungligen från Mellanöstern och har bott i Sverige sedan 2005. Tillsammans med sina tre barn bor familjen i en medelstor kommun i södra Sverige. Kemal arbetar inom restaurang- branschen medan Shahla arbetar i hemmet. Shahla blev bortgift med Kemal när hon var 14 år och Kemal 23 år. Under hela äktenskapet har Kemal bestämt allt som rör familjen och han har inte accepterat att Shahla arbetar utanför hemmet eller att hon lär sig svenska. En kväll i januari 2014 ringde grannar till paret polisen eftersom man hört ”dunsar” och gråt från deras lägenhet. Under polisförhöret medger Kemal att han gett sin fru en örfil eftersom hon inte gjorde som han sa. Shahla berättar för polisen att hot och våld förekommer så gott som dagligen. Kemal anhålls såsom på sannolika skäl misstänkt för grov kvinno- fridskränkning och Shahla söker hjälp från en kvinnojour i kommunen.11

11 Berättelsen bygger på fallbeskrivningar som nationella samordnaren tagit del av.

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

Utifrån denna fallbeskrivning skulle en operativ arbetsgrupp kunna bli aktuell för Shahla och hennes barn. I ett senare skede skulle den operativa arbetsgruppen även kunna inkludera insatser för Kemal. Handlingsplanerna för familjen skulle exempelvis kunna ha följande innehåll:

•Socialtjänsten: får i uppdrag att hjälpa Shahla med ekonomiskt bistånd och att tillsammans med Arbetsförmedlingen se vilka insatser som kan göras för att Shahla ska bli självförsörjande. Shahla har själv uttryckt att hon så fort som möjligt vill lära sig svenska. Socialtjänsten kan även erbjuda föräldrautbildning och stödsamtal, individuellt eller i grupp, till barnen. Socialtjänsten erbjuder även en stödperson för kvinnan via kvinnojour, brottsofferjour eller liknande.

•Polisen: insatser för att förebygga eventuella hot eller vålds- handlingar från släktingar till familjen, hembesök hos Shahla och uppföljning av kontaktförbud för Kemal, om det blir aktuellt när han friges.

•Hälso- och sjukvården: kan erbjuda Shahla besök hos kurator för stödsamtal.

•Skolan: kontakt med barnlotsen, stödinsatser via skolan och stöd till fritidsaktiviteter för familjen planeras.

•Kriminalvården: Kemal har under rättsprocessen uttryckt ånger och sagt sig förstå att han handlat fel mot sin familj. Kriminalvården kommer under verkställigheten att erbjuda Kemal att få delta i en särskild programverksamhet.

Kontinuerlig uppföljning

Arbetet i de operativa arbetsgrupperna måste följas upp kontinuerligt. Utgångspunkten för uppföljningen är situationen för enskilda eller familjer som är aktuella för insatser i den operativa arbetsgruppen. Det blir i praktiken en uppföljning av handlingsplanerna som upp- rättats under en viss period. Viktiga frågor att följa upp på individ- nivå kan till exempel vara om våldet har upphört, om beslutade insatser har genomförts, om personen återkommit efter genom- förda insatser, om hotbilden har minskat etc.

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

Uppföljningen kan då också fungera som en form av själv- utvärdering om hur samverkan i den operativa arbetsgruppen fungerar. Finns det till exempel olösta problem som försvårar arbetet?

Uppföljningen bör också ta sin utgångspunkt i fall som miss- lyckats, alltså en form av lokal ”haveriutredning”. Det kan till exempel vara fall som resulterat i allvarligt våld.

En viktig del av uppföljningen blir också att ställa frågan hur arbetet kan utvecklas och vad som krävs för att alla inblandade ska göra ett bra arbete.

Resultaten från lokala dödsfallsutredningar som genomförts i kommunen eller regionen och som föreslås i betänkandet (avsnitt 8.8) är i förekommande fall en mycket viktig del i uppföljningen.

Oavsett vilka metoder som används för att följa upp arbetet anser nationella samordnaren att en miniminivå bör vara en årlig uppföljning där resultatet av arbetet redovisas till länsstyrelsen och den lokala politiska nivån.

Fördelar med samlokalisering

Det är enligt nationella samordnaren eftersträvansvärt att social- tjänst och polis, som är huvudaktörerna i arbetet mot våld i nära relationer, om möjligt är samlokaliserade. Erfarenheten visar att samverkan kring konkreta ärenden blir betydligt bättre om de som arbetar med olika aspekter av samma ärenden arbetar i samma lokaler. Fakta och synpunkter kan inhämtas från varandra genom personliga samtal istället för mejl eller telefonsamtal. Exempel, såväl inhemska som från många andra länder12, visar att socialtjänsten och polisen kan bemanna dessa fasta insatskontor på olika nivåer. Bäst resultat uppnås, enligt nationella samordnarens bedömning, ju fler som kan finnas på plats av de handläggare som den våldsutsatta kommer i kontakt med. En miniminivå är för socialtjänstens del de handläggare som ska arbeta med stöd och hjälp till den vuxne samt kunna fungera som lots i myndighetsvärlden. För polisens del är miniminivån en samordnare av de polisiära insatserna.

Barnahus som finns på ett trettiotal platser i Sverige och som bedöms vara på ytterligare framväxt skulle kunna utgöra en grund att bygga vidare på. Det finns även andra modeller som Utväg

12 Till exempel de s.k. Commissariorna i Nicaragua (SIDA-projekt) och Family Justice Center i USA.

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

Skaraborg och koncept Karin. Nationella samordnaren menar att dessa insatser nu är mogna för att ta ett steg till och organisera sig så att gemensamma individuella handlingsplaner kan tas fram och uppföljningar genomföras.

En viktig slutsats från Brottsförebyggande rådets utvärdering av verksamheten vid koncept Karin är att det stödjande arbete som bedrivs i anslutning till rättsprocessen oftast inte är tillräckligt för att förbättra kvinnornas situation på lång sikt.13 Det krävs kom- pletterande insatser för att hjälpa våldsutsatta kvinnor med bostad, ekonomi och andra sociala insatser. Brå lyfter också fram att de positiva delarna av koncept Karin, ett bättre bemötande och mer uppsökande arbete, borde gå att realisera på fler håll. Om det inte är möjligt att samlokalisera polis och socialtjänst finns ändå förut- sättningar att kunna erbjuda ett samordnat stöd till våldsutsatta personer genom samarbete i operativa arbetsgrupper.

3.1.3Utveckla stödet till våldsutsatta, barnen samt till våldsutövare

Förslag: Socialtjänsten bör införa lotsar med uppgift att ansvara för samordningen av insatser för personer utsatta för våld i nära relationer.

För barn bör det inrättas särskilda barnlotsar.

Den våldsutsatta bör erbjudas en extern stödperson för stöd som ligger utanför myndigheternas uppgifter.

Lots för vuxna

Många våldsutsatta har svårt att i en utsatt situation själv ansvara för att sköta alla myndighetskontakter. Det finns därför ett stort och tydligt uttryckt behov av stöd och hjälp med dessa kontakter.

Varje enskild person som får stöd och hjälp av den operativa arbetsgruppen efter behov bör därför få en särskilt utpekad lots inom socialtjänsten. Lotsens uppgift ska till exempel vara att

13 Brå (2013), Utvärdering av koncept Karin – en samverkansmodell i Malmö för personer som utsatts för våld i nära relationer, s. 39.

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

•vara kontaktpunkt för den våldsutsatta,

•fråga om samtycke och att detta dokumenteras (avsnitt 3.4),

•samordna de myndighetsgemensamma insatserna för vuxna våldsdrabbade och deras barn,

•sammankalla till möten med den operativa arbetsgruppen, och

•kontinuerligt följa upp handlingsplanerna.

Barnlots

Forskning och erfarenhet visar att barn som direkt eller indirekt utsätts för våld i nära relationer är en särskilt utsatt grupp. Barn som varit våldsdrabbade löper större risk att utveckla sociala och beteenderelaterade problem. De operativa arbetsgrupperna bör därför ha ett särskilt ansvar att tillgodose att barn i våldsutsatta familjer får stöd och hjälp.

Förutom att barn, beroende på deras ålder och mognad, ska kunna medverka och bli lyssnade på i den operativa arbetsgruppens möten då frågor som berör barnet diskuteras, bör en särskilt utpekad person få i uppgift att stödja och hjälpa barnet. En sådan barnlots ska utses av socialtjänsten och denna ska särskilt följa och beakta barnets bästa i den operativa arbetsgruppen. Barnlotsen kan även fungera som länk mellan exempelvis vårdnadshavarna, barn- och ungdomspsykiatrin, förskolan och skolan. Barnlotsen behöver ha en ännu mer sammanhållande funktion än lotsen för vuxna.

En oberoende stödfunktion för den våldsutsatta

Många våldsutsatta är inte bara i behov av stöd, hjälp och väg- ledning i anslutning till sina myndighetskontakter. Det finns också stora behov av hjälp med praktiska vardagsfrågor och stödjande insatser som inte kan sägas ingå i socialtjänstens uppdrag. Exempel på sådana insatser kan vara hjälp med att fylla i blanketter, skjuts till möten, barnpassning, hjälp att köpa nya möbler, betala räkningar med mera. Det är till synes enkla vardagsuppgifter som många våldsutsatta har svårt att klara av i en pressad situation. Många som har levt med en kontrollerande partner har till exempel aldrig tillåtits ta ansvar för sin privatekonomi.

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

Enligt nationella samordnaren bör socialtjänsten i dessa fall erbjuda den våldsutsatta att få tillgång till en mer fristående stödfunktion som kompletterar de insatser som erbjuds av socialtjänsten och andra myndigheter.

Den här typen av stödinsatser hör traditionellt till det som kvinno- och brottsofferjourerna och andra ideella krafter erbjuder våldsutsatta kvinnor. Många kommuner har dock ingen kvinnojour eller brottsofferjour och det finns därmed sannolikt ganska stora skillnader i landet avseende i vilken utsträckning våldsutsatta kan erbjudas den här typen av stöd.

Att även enkla stödinsatser spelar en stor roll visar exempelvis erfarenheter från Storbritannien. Sedan ett tiotal år tillbaka finns där ett system med särskilda rådgivare, s.k. Independent Domestic Violence Advicers, som ger våldsdrabbade stöd på såväl kort som lång sikt.14

Förutom att ideella organisationer kan få uppdrag att tillhanda- hålla stöd finns också möjlighet för socialtjänsten att använda systemet med arvoderade kontaktpersoner. Systemet med kontakt- personer inom socialtjänsten används bland annat för unga och personer med funktionsnedsättningar. Enligt nationella samordnaren bör det finnas möjlighet att utse kontaktpersoner för våldsutsatta personer i mycket större utsträckning än vad som görs i dag.

Insatser för våldsutövaren

Myndigheterna behöver förstärka sina insatser riktade mot dem som utövar våldet och erbjuda adekvata insatser som syftar till att våldet upphör.

Polisen kan förstärka sitt arbete för att förhindra nya brott genom ett mer offensivt uppsökande arbete. Den som misstänkts för brott kan omgående kallas till konsekvenssamtal vid nya anmälningar samt vid överträdelse av kontaktförbud. Vid dessa möten kan polisen också motivera den enskilde att ta emot insatser från till exempel manskriscentrum, socialtjänsten eller psykiatrin.

Socialtjänsten behöver vidareutveckla insatser riktade mot den som utövat våld med tydliga erbjudanden som syftar till att få den våldsutövande att upphöra med sina brottsliga gärningar. Detta

14 Howarth. E. m.fl. (2009), Safety in Numbers - A Multi-site Evaluation of Independent Domestic Violence Advisor Services.

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

gäller inte minst föräldrar som utövar våld mot sina barn direkt eller indirekt. Socialtjänsten har generellt sett saknat insatser för föräldrar som utövat våld mot barn, även om det för närvarande pågår utvecklingsarbete och forskning.15 Det är av stor vikt att dessa program noga följs och att de försöksverksamheter som ger positiva resultat implementeras nationellt.

Socialtjänsten behöver utveckla boendeformer för den som utövat våld samt erbjuda boende och insatser som syftar till att ändra våldsutövarens beteende.

Hälso- och sjukvården behöver komplettera socialtjänstens insatser i de fall en person behöver insatser av mer psykiatrisk karaktär. Det kan även handla om att stärka anknytningen mellan förälder och barn i ärenden där en kontakt ska återupptas efter att en förälder genomgått behandling.

Kriminalvården har behandlingsprogrammet IDAP16 för personer som utövat våld i nära relation, men saknar behandlingsprogram för föräldrar som utövar våld mot barn. Det är angeläget att Kriminalvårdens behandlingsprogram vidareutvecklas så att föräldrar som döms för att ha misshandlat sina barn kan erbjudas insatsen inom ramen för Kriminalvårdens frivårdsinsatser.

En uppskattning av omfattningen

Hur många personer som kommer vara aktuella för insatser i de operativa arbetsgrupperna är inte lätt att bedöma. Det beror bland annat på hur våld i nära relationer definieras, hur allvarliga brott som krävs, om det enbart ska handla om brottsliga handlingar och om händelsen måste ha polisanmälts. Trots svårigheterna menar nationella samordnaren att det går att göra en ungefärlig uppskattning av hur många våldsutsatta personer som årligen kan bli aktuella för sam- ordnade insatser i operativa arbetsgrupper. Uppskattningen går att göra genom en sammanvägning av några olika informationskällor:

15Socialstyrelsen har t.ex. fått ett regeringsuppdrag för att utveckla metoder och vägledning för socialtjänstens arbete med personer som utövar våld mot närstående, Socialdepartementet S2012/3248/FST.

16Integrated Domestic Abuse Programme (IDAP).

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

•Cirka 4 000 kvinnor bor på ett skyddat boende minst en natt under ett år.

•Cirka 5 000 kvinnor över 18 år lever med skyddade person- uppgifter.

•Omkring 6 000 kvinnor anmäler årligen att de utsatts för minst två brott (en upprepad anmälan) av en och samma gärningsman.

•Polis genomför årligen cirka 7 000 riskbedömningar som avser brott i nära relationer.

•Under år 2012 gjordes 8 500 ansökningar om kontaktförbud i nära relationer och 3 200 av dessa beviljades.

Flera av dessa informationskällor är svåra att relatera till varandra. Vissa handlar om enskilda personer, andra handlar om ärenden under ett år. I vissa fall kan samma person/ärende räknas flera gånger. Definitionen av våld i nära relationer ser också olika ut. Med i beräkningen får man också ha att ett förstärkt samhälleligt stöd till personer som utsätts för våld i nära relationer kan initialt resultera i att tröskeln att anmäla sänks, med fler anmälningar som följd.

Med beaktande av alla dessa faktorer uppskattar nationella samordnaren att det årligen kan handla om cirka 5 000–6 000 vuxna personer som är i behov av samordnat stöd från samhället i en operativ arbetsgrupp.

Det motsvarar 17 kvinnor per 10 000 vuxna kvinnor i en kommun. För en medelstor kommun – 15 000 invånare – innebär det cirka tio kvinnor per år i behov av samordnade insatser.

Det är viktigt att påpeka att denna beräkning främst tar sikte på våldsutsatta kvinnor. Bland särskilt utsatta grupper finns också män som utsätts för mycket våld. Det gäller till exempel personer med funktionsnedsättningar, exempelvis till följd av ålderdom. Denna grupp uppskattar nationella samordnaren dock högst uppgå till tio procent av de våldsutsatta kvinnorna. Att lägga till denna grupp påverkar därmed inte målgruppens storlek i någon större utsträckning.

En mer svårbedömd fråga är hur många barn som skulle kunna komma ifråga för insatser i den operativa arbetsgruppen. I många fall har de våldsutsatta egna barn som behöver hjälp. Men i andra fall kan det främst vara barnen som är våldsutsatta utan att det förekommer våld mellan föräldrarna.

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

3.2Fråga rutinmässigt om våldsutsatthet i hälso- och sjukvård och socialtjänst

Förslag: Socialstyrelsen ska i samarbete med landsting och kom- muner genomföra och utvärdera försök med rutinmässiga frågor om våldsutsatthet till patienter i hälso- och sjukvården och brukare i socialtjänsten. Försöken ska i första hand genomföras i verksamheter där andelen våldsutsatta kan antas vara stor, som på akutmottagningar, i beroendevård och bland föräldrar till barn i barn- och ungdomspsykiatrin. Socialstyrelsen ska också samman- ställa erfarenheter och utvärderingar från redan påbörjade verksamheter för ökad upptäckt.

Angeläget att hälso- och sjukvården och socialtjänsten upptäcker fler personer utsatta för våld i nära relationer

Många människor söker hjälp hos hälso- och sjukvården för skador, sjukdomar och besvär som har orsakats av våld i nära relationer. Få berättar spontant om våldet. Alla förstår inte heller vad deras besvär beror på, och det är sällan uppenbart för sjukvårdspersonalen. Våld orsakar inte bara sårskador, blåmärken och benbrott utan också sömn- svårigheter, ångest, depression, posttraumatiskt stressyndrom, kroniska smärttillstånd och många andra former av ohälsa. För att rätt åtgärder ska vidtas i det enskilda fallet måste frågor om våld ställas. Frågorna kan samtidigt minska antalet våldsutsatta, om de leder till att fler får rätt skydd, stöd och hjälp.

Nationella trygghetsundersökningen tyder på att hälso- och sjukvården är det samhällsorgan som kommer i kontakt med flest våldsutsatta personer.17 I en annan studie bland våldsutsatta kvinnor hade cirka hälften sökt somatisk vård och en tredjedel psykiatrisk vård under det senaste året.18

Det finns begränsad kunskap om hur stor andel av alla patienter som har utsatts för våld i en nära relation, men skillnaderna mellan olika typer av mottagningar tycks vara stora. I en studie på barn- morskemottagningar i Uppsala uppgav knappt tre procent av

17Brå (2014), Brott i nära relationer. En nationell kartläggning.

18Scheffer Lindgren, M., Tengström, A. (2011), Utvärdering av socialtjänstens och ideella kvinnojourers insatser för våldsutsatta kvinnor.

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

kvinnorna att de hade varit utsatta för fysiskt våld från en när- stående under graviditeten eller året före.19 I en undersökning på tre barn- och ungdomspsykiatriska kliniker på olika håll i landet uppgav 23 procent av mammorna till barnen att de hade utsatts för våld de senaste tre åren.20

En studie gjord i den amerikanska sjukvården i Boston visar att andelen kvinnor som hade utsatts för fysiskt, psykiskt eller sexuellt våld det senaste året var störst på mottagningar för missbruk och beroende (36 procent), följda av akutmottagningar (17 procent), kvinnokliniker (13 procent), primärvård (9 procent) och barnkliniker (8 procent).21

Uppgifter från olika undersökningar tyder också på att många av socialtjänstens brukare är våldsutsatta. En analys av data från ULF-undersökningen 1988–89 visar att 21 procent av ensam- stående mammor med ekonomiskt bistånd hade utsatts för våld i hemmet det senaste året.22 I en undersökning bland mammor till barn aktuella i den sociala barnavården i två kommuner hade två tredjedelar utsatts för våld de senaste tre åren. Andelen var ungefär lika stor bland kvinnor som hade kontakt med familjerätten i en tredje kommun.23 Enligt en studie av verksamheter för kvinnor med missbruks- eller beroendeproblem i de tre storstäderna hade tre fjärdedelar av kvinnorna utsatts för våld de senaste två åren.24 I en enkät till ett tusental kvinnor med fysiska funktionsnedsättningar svarade en tredjedel att de hade utsatts för hot, våld eller sexuella trakasserier i vuxenlivet.25

Det är angeläget att hälso- och sjukvården och socialtjänsten upptäcker fler barn och vuxna utsatta för våld i nära relationer. Många våldsutsatta är föräldrar, vars barn direkt eller indirekt också drabbas av våldet. Värt att påminna om är att hbtq-personer givetvis utsätts för våld i nära relationer. Våld i samkönade förhållanden tenderar ibland att glömmas bort.

19Stenson, K. (2004), Men’s Violence towards Women – A Challenge in Antenatal Care.

20Broberg, A. med flera (2011), Stöd till barn som bevittnat våld mot mamma. Resultat från en nationell utvärdering.

21McClosky, L. A. med flera (2005), Intimate partner violence and patient screening across medical specialities.

22Estrada, F., Nilsson, A. (2004), Exposure to threatening and violent behavior among single mothers.

23Broberg, A. m.fl. (2011), Stöd till barn som bevittnat våld mot mamma. Resultat från en nationell utvärdering.

24Studien gjordes på uppdrag av Mobilisering mot narkotika och är refererad i Socialstyrelsen (2011), Skylla sig själv?

25Handu (2007), Mäns våld mot kvinnor med funktionsnedsättning.

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

Även om frågor om våld inte alltid leder till upptäckt, kan frågorna förmedla budskapen att våld i nära relationer går att prata om, är vanligt förekommande, leder till ohälsa och inte kan accepteras, samt att hjälp finns att få.

Exempel från mödravårds-, barnavårds- och familjecentraler

I de flesta landsting ställer personal på mödravårdscentraler frågor om våldsutsatthet till gravida kvinnor. Den nämnda studien på barnmorskemottagningar i Uppsala visar att våldsutsatthet var ungefär lika vanligt som diabetes och högt blodtryck, som alla gravida kvinnor kontrolleras för. Studien, som gjordes 1997–98, ledde till att även frågor om våld började ställas.

I flera landsting ställs frågor om våld rutinmässigt också på andra mottagningar, till exempel i Region Gotland och Region Skåne. I Västra Götalandsregionen pågår 2013–2015 ett projekt där frågor om våldsutsatthet ställs rutinmässigt vid vårdcentraler, barna- vårdscentraler, verksamheter för rehabilitering och bedömningsteam.

Det är också vanligt att frågor ställs rutinmässigt om andra problem än våld. Sedan 2008 finns en nationell handledning för samtal om alkohol inom barnhälsovården.26 Det alkoholförebyg- gande arbetet har numera en självklar plats i vardagen på familje- centraler, barnmorskemottagningar och barnavårdscentraler.

Nationella samordnaren anser att det är viktigt att erfaren- heterna från verksamheter för ökad upptäckt tas till vara och att resultaten utvärderas.

Förutsättningar för upptäckt

Det finns flera förutsättningar för att hälso- och sjukvården och socialtjänsten ska upptäcka fler fall av våld i nära relationer. Beslutsfattarna behöver kunskap om vilka metoder för att fråga om våld som ger bäst resultat. Personalen behöver kunskap om våld i nära relationer, hur frågorna bäst ställs och hur de ska ta hand om dem som svarar att de är våldsutsatta. För detta behövs fastlagda rutiner med framför allt socialtjänsten. Personalen behöver också insikt om nyttan av att fråga, och de behöver veta att arbetet har

26 Statens folkhälsoinstitut (2008), Handledning för samtal om alkohol inom barnhälsovården.

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

stöd av beslutsfattare och chefer. Dessutom behöver resultaten följas upp så att arbetet ständigt kan förbättras.

Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK) har tagit fram ett utbildningsmaterial om att ställa frågor om våld i vården. På regeringens uppdrag kommer Socialstyrelsen också att ge ut en väg- ledning till personal i vård och omsorg med syfte att öka upptäckten av våldsutsatthet.

Vilket är bästa sättet att fråga om våld?

Två metoder för att upptäcka våldsutsatta personer i hälso- och sjukvård och socialtjänst som ofta ställs emot varandra är att ställa frågor till alla, ibland kallat screening, och att bara ställa frågor till personer som visar tecken på att kunna vara våldsutsatta, ofta kallat att fråga på indikation.

Internationellt finns ingen enighet om vilken metod som är att föredra. WHO rekommenderar att frågor ställs till patienter som uppvisar indikationer på att ha utsatts för våld.27 I Storbritannien rekommenderar National Institute for Health and Care Excellence (NICE) rutinmässiga frågor till alla patienter inom mödravård, barnhälsovård, kvinnokliniker, missbruksvård, barnsjukvård och habilitering. Rekommendationen bygger på att professionella i sådana specialiteter anser att rutinmässiga frågor är god praktik.28 Ett oberoende expertråd i USA, U.S. Preventive Services Task Force, rekommenderar rutinmässiga frågor till alla kvinnor i barnafödande ålder.29

I Sverige rekommenderar NCK rutinmässiga frågor till alla kvinnor som är patienter i hälso- och sjukvården.30 I arbetet för ökad upptäckt i Västra Götalandsregionen är erfarenheten att indikationer på våld ofta är diffusa, vilket skapar osäkerhet hos personalen om när frågor ska ställas. Personal som har haft till uppgift att fråga på

27WHO (2013), Responding to intimate partner violence and sexual violence against women. WHO clinical and policy guidelines.

28NICE, National Institute for Health and Care Excellence (2014), Domestic violence and abuse: how health services, social care and the organisations they work with can respond effectively.

29http://www.uspreventiveservicestaskforce.org/uspstf/uspsipv.htm. U.S. Preventive Services Task Force är en oberoende vetenskaplig panel, som sammanställer rekommendationer för evidensbaserad och preventiv hälso- och sjukvård på uppdrag av amerikanska kongressen och hälsodepartementet.

30Nationellt centrum för kvinnofrid (2010), Att fråga om våldsutsatthet som en del av anamnesen.

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

indikation har därför föredragit att i stället rutinmässigt ställa frågor till alla.

Frågan om bästa sättet att fråga om våld måste besvaras med hjälp av utvärdering och forskning. Olika metoder har antagligen olika effekter, och de kan antas vara både positiva och negativa. Positiva effekter som efterstävas är minskat våld och ökad hälsa. En negativ effekt är de kostnader verksamheten medför. Om frågorna uppfattas som integritetskränkande, är det en annan.31

År 2013 publicerade Cochrane Collaboration en systematisk översikt och metaanalys av forskningen om rutinmässiga frågor om våld i hälso- och sjukvården.32 Författarna identifierade elva relevanta studier. Det sammanvägda resultatet var att rutinmässiga frågor mer än fördubblade andelen identifierade kvinnor utsatta för våld jäm- fört med ordinarie rutiner, från tre till sju procent. Ökningen av antalet hänvisningar till stödverksamheter för våldsutsatta var mindre och inte statistiskt signifikant. Förändringarna i utsatthet för våld och i hälsa var inte heller statistiskt signifikanta. Författarna drar slutsatsen att det saknas tillräckligt vetenskapligt stöd för att rutinmässigt fråga om våldsutsatthet i hälso- och sjukvården.

Utvärdera metoder för att fråga om våld

Det är tydligt att fler våldsutsatta kommer att upptäckas om frågor om våld ställs i större utsträckning, men att detta i sig inte leder till minskat våld och bättre hälsa för de våldsutsatta. Det är osäkert hur balansen mellan för- och nackdelar för rutinmässiga respektive indikerade frågor ser ut i olika delar av hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Det är dock rimligt att anta, att fördelarna med rutinmässiga frågor är större i verksamheter där andelen vålds- utsatta är stor. Vilken metod som än används är en förutsättning för goda resultat, att det finns tydliga rutiner för hur de som berättar att de är våldsutsatta ska få adekvat stöd och hjälp.

Det ingår i hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens uppdrag att ställa frågor till patienter och brukare som visar indikationer på att vara våldsutsatta. För att få kunskap om de relativa för- och

31Juth, N., Munthe, C. (2012), Etiska aspekter på rutinfrågor om våldsutsatthet i hälso- sjukvården samt socialtjänsten.

32Taft, A. m.fl. (2013), Screening women for intimate partner violence in healthcare settings. O´Doherty, L. J, (2014), Screening women for intimate partner violence in healthcare settings: abridged Cochrane systematic review and meta-analyses.

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

nackdelarna med att i stället rutinmässigt ställa frågor till alla föreslår nationella samordnaren, att Socialstyrelsen genomför och utvärderar försöksverksamheter i samarbete med landsting och kommuner. Försöken bör i första hand göras i verksamheter där andelen våldsutsatta kan antas vara stor, som akutmottagningar, beroendevård, enheter för ekonomiskt bistånd, psykiatri, habilitering, handikappomsorg och bland föräldrar till barn i barn- och ungdoms- psykiatrin och den sociala barnavården. Socialstyrelsen bör också sammanställa erfarenheter och utvärderingar från redan påbörjade verksamheter för ökad upptäckt.

3.3Vidareutveckla insatsen skyddat boende

Förslag: Kommunernas ansvar för att tillhandahålla insatsen skyddat boende för våldsutsatta ska regleras i ett nytt stycke i 5 kap. 11 § socialtjänstlagen.

För verksamheten skyddat boende ska krävas tillstånd i enlig- het med 7 kap. 1 § socialtjänstlagen.

Samordnarens iakttagelser i korthet

Det finns behov av att reglera insatsen skyddat boende i social- tjänstlagen. De skyddssökandes behov, såväl vuxna som barn, ska stå i centrum vid placering i skyddat boende. Det behövs differentierade typer av skyddat boende med olika inriktningar.

Insatsen skyddat boende ges som bistånd efter beslut av kommunernas socialtjänst. Med utgångspunkt i samarbetet med den skyddssökande, utifrån personens egen bedömning av risken för våldsutsatthet, gör socialtjänsten en utredning som bland annat ska innehålla en systematisk bedömning av risk samt bedöma den skyddssökandes behov av hjälp och stöd akut, på kort och på lång sikt.33 Utredningen ligger till grund för en bedömning av stödbehoven, som kan innefatta skyddat boende.

Det innebär att socialtjänsterna i landets kommuner har ansvar för att erbjuda skydd och stöd till våldsutsatta utifrån många olika behov. En ung flicka eller pojke som hotas av giftermål mot sin

33 5 kap. SOSFS 2014:4.

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

vilja ska kunna erbjudas skydd. Likaså kvinnan med tre barn som efter lång tid av våldsutsatthet är beredd att lämna mannen. Eller den man som lever med en man, där släkten hotar dem båda med våld. Det gäller även kvinnan med intellektuell funktionsned- sättning som utsätts för sexuellt tvång och kvinnan med missbruks- problematik som behöver både adekvat behandling för missbruket och skydd för fortsatt våld.

Lösningen är alltså inte i första hand att skapa ett skyddat boende i varje kommun eller i varje region som kan ta hand om samtliga skyddssökande, utan istället behövs många differentierade typer av skyddat boende och med olika inriktningar.

Drivkraften i utvecklingsprocessen måste komma från kom- munerna, utifrån de behov som kommunerna ser och ansvarar för att tillgodose.

Därför är det viktigt att lagstadga om kommunernas ansvar för insatsen skyddat boende. Det kräver samtidigt att insatsen skyddat boende ges en rättslig reglering, en definition. Med en tillstånds- prövning av de verksamheter som erbjuder insatsen skyddat boende tas ytterligare steg mot rättssäkerhet och kvalitetsutveckling, bland annat genom en tydlig och regelbunden tillsyn. Det är nödvändigt att kommunerna samarbetar med varandra för att säkerställa till- gången av skyddade boenden, till exempel på regional nivå.

Länsstyrelserna har en viktig roll i utvecklingen av fler och differentierade verksamheter för skyddat boende. Utvecklings- ledare eller motsvarande på landets länsstyrelser är strategiskt placerade för att ha överblick över länets skyddade boenden och vilka resurser som kan behöva tillföras för att möta de behov som finns i kommunerna. En uppgift för länsstyrelserna är att göra en samlad analys av de långsiktiga förutsättningarna för att tillgodose behoven av differentierade skyddade boenden inom länet. Läns- styrelserna ska även fortsättningsvis kunna fungera som en motor, men en starkare sådan, i kvalitetsutvecklingen av området våld i nära relationer, eventuellt med hjälp av statliga utvecklingsmedel. Förslag på länsstyrelsernas uppgifter finns i avsnitt 8.6.

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

Gällande rätt och bakgrund

Den som utsätts för våld och hot i en nära relation kan vara i behov av stöd, både akut och på längre sikt, exempelvis när det gäller boendet. Syftet med skyddat boende är att tillfälligt ge skydd och stöd i en akut, ibland livshotande situation.

Insatsen skyddat boende är en form av bistånd som beslutas av socialtjänsten efter ansökan, utredning och bedömning med stöd av 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Socialtjänstlagen är en s.k. ramlag. Det finns ingen närmare definition eller lagreglering av skyddat boende, utan det är en insats för den enskildes livsföring i övrigt. Skyddat boende som socialtjänstinsats ges för att den enskilda ska uppnå skälig levnadsnivå vilket innebär att behoven måste bedömas individuellt. Kraven är därmed stora på att kommunen ska kunna erbjuda differentierade former av skydd och stöd utifrån den enskildas behov.

En skyddssökande kan även på egen hand söka skydd och stöd på ett skyddat boende och betala för vistelsen utan att söka stöd hos socialtjänsten.

De enheter som erbjuder insatsen skyddat boende kan benämnas på olika sätt. Historiskt sett har de flesta skyddade boenden varit kvinnojourer. Ungefär 70 procent av landets runt 200 enheter som erbjuder någon form av skyddat boende drivs av ideella organisationer. Den femtedel av landets skyddade boenden som drivs i kommunal regi, kallas ofta kriscenter eller skyddat boende. En mindre del drivs av privata aktörer och kan ha skiftande namn.34

Polisen har ett ansvar för att skydda brottsoffer. Enligt 2 § fjärde punkten polislagen (1984:387) ska polisen lämna allmän- heten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen. Det åligger särskilt polisen enligt 3 § polislagen att samarbeta med myndigheterna inom socialtjänsten. Inom polisens brottsofferverksamhet får polisen enligt 2 a § polislagen driva särskilt personsäkerhetsarbete beträffande hotade personer och till exempel placera enskilda som blivit utsatta för hedersrelaterad brottslighet i skyddat boende.

34 Socialstyrelsen (2013), Kartläggning av skyddade boenden i Sverige.

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

Behov av förändring

Verksamheten skyddat boende befinner sig i ett gränsland mellan privat och offentligt, mellan ideell verksamhet och myndighets- beslut, mellan ideologi och kommunal ekonomi. Kvinnojourernas insatser på området skyddat boende har sedan lång tid tillbaka varit helt avgörande för denna verksamhet. Både rent faktiskt men även kompetensmässigt. Normalt har boendena varit av god kvalitet och med kunnig och mycket engagerade ideella krafter. Kvinno- jourernas engagemang är mycket viktigt att stödja och utveckla även i framtiden. Men riktningen är ändå tydlig: vägen går från frivilligt arbete till professionalisering, från frivilligkrafter till ökad reglering och offentligt ansvar vad avser skyddade boenden.

I dag kan vem som vill starta och driva en boendeinrättning som erbjuder insatsen skyddat boende. Verksamheten är oreglerad och registrering eller tillstånd krävs inte. Det innebär bland annat att det saknas nationell överblick över tillgången till skyddade boenden.

Men än viktigare är att ingen kvalitetsprövning av enskilt eller ideellt drivna enheter som erbjuder skyddat boende görs innan personer utsatta för våld i nära relation och deras barn flyttar in. Kvalitetskrav ställs dock på skyddade boenden när de utför social- tjänst.35

Trots att termen skyddat boende inte är författningsreglerad används den flitigt i praktiken, med olika betydelser och därmed risk för otydlighet. I värsta fall kan detta leda till att den som är utsatt för våld i nära relation inte får det skydd som personen har rätt till. Begreppet skyddat boende kan leda associationerna till ett boende där det yttre skalskyddet är det viktigaste. Men insatsen skyddat boende är inte endast en fråga om lås och larm. Insatsen ska förutom att ge en fristad från våld också stödja och stärka individen i processen bort från våldet.

En utveckling för att definiera insatsen pågår. I ett uppdrag till Socialstyrelsen 2011 efterfrågade regeringen en definition och numera återfinns följande beskrivning i Socialstyrelsens termbank:

35 I sådant fall gäller 3 kap. 3 § socialtjänstlagen att insatser inom socialtjänsten ska vara av god kvalitet och att det ska finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet.

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

Socialtjänstinsatsen skyddat boende är en boendeinrättning som till- handahåller platser för heldygnsvistelse avsedda för personer som behöver insatser i form av skydd mot hot, våld eller andra övergrepp tillsammans med andra relevanta insatser.36

Termen klargör att det inte är tillräckligt med enbart ett boende som ger skydd, för insatsen skyddat boende krävs även ”andra relevanta insatser”. Dessa har dock inte närmare preciserats av Socialstyrelsen.

I Socialstyrelsens nya föreskrifter och allmänna råd om våld i nära relationer behandlas skyddat boende i kapitlet om insatser.37 Om den våldsutsatta behöver stöd och hjälp i ett skyddat boende, bör boendet enligt de allmänna råden ha tillräcklig bemanning och tillräckliga skyddsanordningar för att kunna erbjuda skydd mot hot, våld och andra övergrepp. Boendet bör vara lämpligt för eventuellt medföljande barn oavsett ålder och kön samt det bör finnas personal med kunskaper om barns behov. I övrigt finns ingen definition av skyddat boende i föreskrifterna.

Socialtjänstinsatsen skyddat boende kan således med utgångs- punkt i Socialstyrelsens aktuella skrivningar sammanfattas som:

Heldygnsvistelse på en boendeinrättning avsedda för personer som behöver insatser i form av skydd mot hot, våld eller andra övergrepp tillsammans med andra relevanta insatser. Det skyddade boendet bör ha tillräcklig bemanning och tillräckliga skyddsanordningar för att kunna erbjuda skydd mot hot, våld och andra övergrepp. Om det skyddade boendet tar emot barn, bör det vara lämpligt för medföljande barn oavsett ålder och kön och det bör finnas personal med kunskaper om barns behov.

Enligt 7 kap. 2 § föreskrifterna ska socialnämnden vid behov erbjuda stöd och hjälp i form av lämpligt, tillfälligt boende som motsvarar den våldsutsattas behov av skydd med utgångspunkt i utredningen och riskbedömningen. Det kan avse ett annat boende än skyddat boende.

Oavsett hur skyddat boende exakt ska definieras bedömer nationella samordnaren att begreppet behöver tydliggöras så att alla berörda är överens om vad insatsen skyddat boende innebär. Likaså behöver kommunernas ansvar för insatsen skyddat boende ytter- ligare klargöras. Det behövs ett förtydligande i socialtjänstlagen av

36www.termbank.socialstyrelsen.se

377 kap. SOSFS 2014:4.

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

kommunens ansvar för att alla kommuner ska uppmärksamma frågan.

Verksamhetsområdets historiska framväxt och utveckling med starka engagerade kvinnojoursorganisationer har bidragit till att kommunerna kunnat skjuta över ansvaret till ideella organisationer. Området våld i nära relationer faller inte naturligt in i social- tjänstens traditionella organisation, trots att socialtjänstens ansvar för brottsoffer tydligt beskrivs i 5 kap. 11 § socialtjänstlagen. Det behövs också på flera håll ett mycket större intresse från kom- munen att utveckla arbetet mot våld i nära relationer för att svara mot de stora utvecklingssatsningar som skett på nationell nivå.

Socialtjänstlagen behöver därför kompletteras med en reglering av kommunernas ansvar för att tillhandahålla insatsen skyddat boende. De skyddssökandes behov, såväl barn som vuxna, måste sättas i centrum vid placering i skyddat boende. Det behövs differentierade typer av skyddat boende med olika inriktningar, exempelvis skyddade boende för missbrukande kvinnor.

Det är av yttersta vikt att lyfta fram barn som vistas på skyddade boenden som rättsliga subjekt. Detta behandlas särskilt i avsnitt 4.5.

Förslag

Det är nödvändigt med en ändring i socialtjänstlagen för att förtydliga kommunernas ansvar för insatsen skyddat boende. Nationella samordnaren föreslår ett nytt stycke i 5 kap. 11 § socialtjänstlagen som reglerar att kommunen vid behov ska erbjuda insatsen skyddat boende till våldsutsatta. En bestämmelse om vad som närmare avses med skyddat boende ska finnas i socialtjänstförordningen. För verksamheten skyddat boende ska krävas tillstånd.

Detta skulle ligga i linje med Socialstyrelsens utvecklingsarbete på området, till exempel i vägledningen Fristad från våld38 och i myndig- hetens föreskrifter och allmänna råd om våld i nära relationer.

Genom en reglering skulle de skyddssökande och verksamhets- områdets organisationer få klarhet i vad som avses med insatsen skyddat boende. Därigenom följer också att kommunernas ansvar för avtal eller överenskommelser med skyddade boenden blir tydligare.

38 Socialstyrelsen (2013), Fristad från våld – en vägledning om skyddat boende.

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

Kommunernas ansvar för insatsen skyddat boende bör lämp- ligen göras tydligt i 5 kap. socialtjänstlagen som innehåller särskilda bestämmelser för olika grupper. En särskild grupp är enligt 5 kap. 11 § brottsoffer. Socialnämnden har ett särskilt ansvar för kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller övergrepp av närstående, barn som själva utsatts för alla typer av brott eller barn som har bevittnat våld eller övergrepp av eller mot en närstående. Insatsen skyddat boende blir främst aktuell vid våld i nära relationer, men även andra våldsutsatta kan ha behov av skyddat boende.39

För äldre människor finns reglerat att kommunen ska inrätta särskilda boendeformer och för människor med funktionsned- sättning finns motsvarande bestämmelse att kommunen ska inrätta bostäder med särskild service.40 På liknande sätt kan kommunens ansvar för att tillhandahålla insatsen skyddat boende regleras genom ett nytt femte stycke i 5 kap. 11 §.

Även om kvinnor särskilt pekas ut som brottsoffer, bör lag- regleringen vara könsneutral och omfatta alla våldsutsatta. Det behöver inte finnas ett skyddat boende i varje kommun, exempelvis i små kommuner med litet befolkningsunderlag kan flera kommuner behöva gå samman för att uppfylla behovet av olika typer av skyddade boenden. Insatsen skyddat boende ska erbjudas i varje kommun. Nationella samordnaren föreslår därför att kommunen vid behov ska erbjuda insatsen skyddat boende till våldsutsatta.

Innehållet i insatsen kan klargöras genom en mer utförlig definition i socialtjänstförordningen. Definitionen skulle kunna vara uppbyggd på rimliga kvalitetskrav, bland annat på insatser för barn och barnkompetens. Vidare skulle definitionen kunna bygga på de kvalitetsindikatorer för skyddat boende som Socialstyrelsen på regeringens uppdrag tagit fram och publicerat i myndighetens indikatorbibliotek.

Frågan om reglering av tillståndsplikten är kopplad till de barn som vistas på skyddade boenden. Det är inte tillfredsställande att tusentals barn som upplevt våld i sina familjer ibland tillbringar lång tid i oreglerade verksamheter. Ett led i processen att lyfta fram barnen som rättssubjekt vore att tillståndspröva skyddade boenden bland annat utifrån kvalitetskrav kring barnens vistelse på boendet. Exempel på sådana kvalitetskriterier kan vara barnanpassade lokaler,

39Till exempel enskilda som omfattas av särskilt personsäkerhetsarbete enligt 2 a § polislagen (1984:387).

405 kap. 5 § andra stycket och 5 kap. 7 § tredje stycket socialtjänstlagen.

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

bemanning vid olika tidpunkter på dygnet, säkerhetsplanering med barn, hantering av hot och risker mot de boende, hantering av skyddade personuppgifter, hantering av anmälningsplikt för barns skydd och personalens kompetens att möta barn som bevittnat våld.

Tillståndsprövning skulle förutom en tydligare reglering av området skyddat boende syfta till kvalitetsutveckling av området. En sådan prövning skulle klargöra vad som krävs av de verksam- heter som åtar sig att utföra socialtjänstinsatsen skyddat boende. En tydligare reglering skulle också innebära en utgångspunkt för återkommande tillsyn. Reglering och tillsyn går hand i hand, tillsyn sker i förhållande till gällande regelverk och saknas reglering riskerar tillsynen att bli tandlös.

I 7 kap. 1 § socialtjänstlagen regleras kravet på tillstånd av Inspektionen för vård och omsorg (IVO) för att yrkesmässigt bedriva vissa typer av verksamhet, exempelvis hem för vård eller boende eller boenden för äldre. Kommun eller landsting har motsvarande anmäl- ningsskyldighet. Nationella samordnaren föreslår att verksamheten skyddat boende blir tillståndspliktig och införs som en ny femte punkt i 7 kap. 1 §. Tillstånd att bedriva sådana verksamheter som avses i 7 kap. 1 § får beviljas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet. Tillstånd får enligt 7 kap. 2 § förenas med villkor av betydelse för kvaliteten och säkerheten i verksamheten.

3.4Ett mer aktivt och enhetligt förfarande för att kunna häva sekretess med stöd av samtycke

Bedömning: Myndigheterna bör på ett mer aktivt och enhetligt sätt arbeta med samtycke från enskilda för att häva sekretess som gäller till skydd för honom eller henne och när det behövs för att effektivare kunna samverka i arbetet mot våld i nära relationer.

Gällande rätt

Enligt 12 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (OSL) gäller inte sekretess till skydd för en enskild i förhållande till den enskilde själv, om inte annat anges i lagen. Undantagen från denna regel är

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

få. Vidare framgår det av 12 kap. 2 § första stycket OSL att en enskild även kan helt eller delvis häva sekretess som gäller till skydd för honom eller henne, om inte annat anges i lagen. Med hänsyn till denna bestämmelse kan uppgifter hos en myndighet som är sekretessbelagda till skydd för en enskild mycket ofta med den enskildes samtycke lämnas ut till en annan myndighet eller en annan enskild. Det har i förarbetena ansetts ganska givet att den enskilde själv ska kunna förfoga över sekretess som är föreskriven till förmån för denne.41 Av 12 kap. 2 § andra stycket OSL framgår vidare att en enskild som samtycker till att en uppgift som är sekretessbelagd till skydd för honom eller henne lämnas till en annan enskild som villkor får kräva att myndigheten ställer upp förbehåll som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgifterna vidare eller utnyttja dem.

Beträffande sekretess i förhållande till vårdnadshavare stadgas i 12 kap. 3 § första stycket OSL att sekretess till skydd för en enskild gäller, om den enskilde är underårig, även i förhållande till dennes vårdnadshavare. Enligt samma lagrum gäller dock inte sekretessen i förhållande till vårdnadshavare i den utsträckning denne enligt 6 kap. 11 § föräldrabalken har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör den underåriges personliga angelägenheter, såvida inte det kan antas att den underårige lider betydande men om uppgiften röjs för vårdnadshavaren eller det annars anges i OSL. I 6 kap. 11 § föräldrabalken anges att vårdnadshavaren har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga ange- lägenheter samt att vårdnadshavaren då i takt med barnets stigande ålder och utveckling ska ta allt större hänsyn till barnets syn- punkter och önskemål.

Beträffande samtycke stadgas i 12 kap. 3 § andra stycket OSL att om sekretess inte gäller i förhållande till vårdnadshavaren förfogar denne enligt 12 kap. 2 § OSL ensam eller, beroende på den underåriges ålder och mognad, tillsammans med den underårige över sekretessen till skydd för den underårige. En prövning av barnets ålder och mognad avgör alltså om vårdnadshavaren, barnet ensam eller vårdnadshavare tillsammans med barnet behöver ge sitt samtycke till att sekretessbelagda uppgifter kan lämnas ut. Någon

41 Prop. 1979/80:2, del A, s. 329.

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

åldersgräns har inte angetts eftersom hänsyn ska tas till både barnets mognad och utveckling i övrigt.42

Angående formen för ett samtycke till att häva sekretess så behöver detta varken vara uttryckligt eller skriftligt, utan i många fall kan även ett underförstått eller muntligt samtycke godtas. Som exempel kan det av en enskilds beteende och förväntningar framgå att denne i viss utsträckning godtar att en sekretessbelagd uppgift vidarebefordras.

Justitieombudsmannen (JO) har dock uttalat att det inom socialtjänsten bör införskaffas uttryckligt och skriftligt samtycke då det där ofta kan bli fråga om utlämnande av uppgifter av mer känslig natur.43 I samma ärende uttalade JO att samtycket mycket väl kan formuleras av en tjänsteman på myndigheten, att medgivandet bör riktas till myndigheten som sådan och inte till enskilda tjänstemän, att noggrannhet bör iakttas vid utformningen av ett skriftligt samtycke så att det inte blir mer omfattande än vad den enskilde avsett och att samtycket bör undertecknas av den enskilde själv. I ett senare ärende har JO tillagt att det, när det är fråga om känsliga uppgifter, åtminstone bör föras anteckningar om när och hur samtycket har inhämtats.44

Att samtycke kan ges i förväg med tanke på en kommande situation framgår av förarbetena.45 Däremot är ett allmänt samtycke från en enskild att avstå från sekretess hos en viss myndighet eller tjänsteman inte tillåtet. Om en enskild mer eller mindre avtvingas ett generellt samtycke kan omständigheterna vara sådana att samtycket inte bör tillerkännas rättslig giltighet.

När det gäller samarbete mellan myndigheter har JO i ett ärende som gällde möjligheterna för en socialförvaltning och en psykiatrisk öppenvårdsmottagning att lämna ut uppgifter vid ett samverkansmöte, uttalat att ett sådant samarbete normalt förutsätter att den enskilde efterger den sekretess som kan gälla och även i övrigt medger att hans eller hennes ärende diskuteras mellan myndigheterna.46 I ärendet uttalade JO att det är av största vikt att det klargörs vilket

42Prop. 1981/82:186, s. 36. Från cirka tolv års ålder anses ett barn enligt praxis ha uppnått en sådan ålder att barnets vilja bör respekteras. Se till exempel RÅ 2005 ref 66, NJA 1988 s. 448, NJA 1995 s. 398. En jämförelse kan göras med reglerna för adoption i 4 kap. 5 § föräldrabalken. Som huvudregel får den som fyllt tolv år inte adopteras utan eget samtycke.

43JO 1990/91 s. 366.

44JO 2010/11 s. 591.

45Prop. 1979/80:2, del A, s. 331.

46JO 2011/12, s. 557.

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

slags samarbete som den enskilde ger samtycke till, att det är myndighetens ansvar att inhämta den enskildes eftergift av den sekretess som gäller till skydd för honom eller henne och att säker- ställa att det blir klarlagt i förhållande till vem och i vilken utsträck- ning eftergiften sker. JO uttalade även att uppgifter om den enskildes inställning till ett samarbete ska dokumenteras och att det bör ske på ett sådant sätt att risk för missförstånd och felbedömningar kan undvikas. Avslutningsvis uttalade JO att det inte kan godtas att en myndighet lämnar ut sekretesskyddade uppgifter med hänvisning till att den enskilde vid kontakt med en annan myndighet lämnat någon form av generellt samtycke till att hans/hennes rehabilitering diskuteras vid ett samverkansmöte. Utgångspunkten måste i stället vara att varje berörd myndighet själv ska inhämta den enskildes inställning i saken.

Behov av förändring

För att arbetet mot våld i nära relationer ska kunna förbättras krävs att berörda myndigheter kan dela relevant information. Det enklaste sättet att förbättra samverkan inom områden med stark sekretess är att fråga om den enskilde samtycker till att uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för henne eller honom lämnas ut. Nationella samordnarens samlade bild är att möjligheten till inhämtande av samtycke till brytande av sekretess används olika mellan myndigheterna och inte alls hos vissa. Rutinerna skiljer sig också åt över landet. Det finns inte några myndighetsföreskrifter eller standardiserade blanketter som gäller nationellt, men däremot goda exempel där frågan om samtycke till att bryta sekretess används mer standardiserat. Nationella samordnaren har sett goda exempel på samtyckesblanketter framtagna av kommuner, exempelvis i Uppsala kommun vid verksamheten Nexus och inom socialtjänsten i Hässleholms kommun.

Möjligheterna att hjälpa en brottsutsatt förbättras avsevärt om myndigheter kan dela relevant information. Inte sällan saknar den enskilde, som ofta befinner sig i en krissituation, tillräcklig kunskap för att själv avgöra vilka sekretessbelagda uppgifter som är av betydelse för olika myndigheter. En risk finns därför att viktig information inte når den myndighet eller organisation som har bäst förmåga att hjälpa den som utsatts för brott. Det ligger således i allas intresse att skapa rutiner kring att fråga om samtycke.

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

Bedömning

Enligt nationella samordnaren ska myndigheter avgöra om det är lämpligt i det enskilda fallet att fråga om samtycke från den enskilde. I många fall borde ett hävande med stöd av ett samtycke kunna vara aktuellt. Det finns därför anledning för myndigheter att mer aktivt och utifrån tydliga rutiner arbeta med frågan om samtycke. De socialtjänstmyndigheter som har en rutin för samtyckesförfrågan har till nationella samordnaren framfört mycket goda erfarenheter.

Redan i den inledande första kontakten med en brottsutsatt kan denne informeras om att ett samtycke till att lämna ut vissa sekretessbelagda uppgifter avsevärt förbättrar förutsättningarna för att myndigheterna ska kunna erbjuda fullt stöd och nödvändig hjälp.

För att få till stånd ett samtycke är det enligt nationella sam- ordnaren viktigt att den brottsutsatte informeras utförligt om betydelsen av ett samtycke. Svaret på en fråga beror ofta på hur frågan ställs. Den pedagogiska förmågan hos den enskilde tjänste- mannen är viktig. Det är särskilt väsentligt att informera om att ett samtycke inte innebär att alla uppgifter av privat och känslig natur kommer att spridas till alla myndigheter, utan endast för saken nödvändiga uppgifter. Den brottsutsatte måste känna sig trygg i vilka uppgifter som delas och varför. Strävan ska vara att uppgifter av känslig karaktär sprids till så få som möjligt. Erfarenheterna hittills från kommuner som systematiskt frågar efter samtycke är mycket goda.

Vid våld i nära relationer är det ofta just känsliga uppgifter om enskilda personer som är sekretessbelagda. Nationella samordnaren efterfrågar rutiner och ramar för hur känsliga uppgifter hanteras i myndigheter och att stor hänsyn ska tas till den enskildes personliga integritet. Det är därför särskilt viktigt, som JO påpekat, att ett samtycke till att helt eller delvis häva sekretess av känsliga uppgifter dokumenteras så att inte missförstånd uppstår. Det är myndigheten och inte den enskilde som ska dokumentera att ett samtycke föreligger.

Det är främst samverkan kring en hjälpsökande brottsutsatt (vuxen eller barn) där inhämtande av samtycke kommer att vara av betydelse, men frågan aktualiseras även för en våldsutövare som vill ha stöd från socialtjänsten eller behandling av hälso- och sjukvården. Även för våldsutövare bör inhämtande av samtycke användas på ett standardiserat sätt som en första väg.

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

Idéburna organisationer

Kvinnojourer, brottsofferjourer och andra idéburna organisationer omfattas inte av sekretessregleringen. Undantaget är om en idéburen organisation på uppdrag utför myndighetsuppgifter.47 Det är således som huvudregel upp till varje organisation att själv bestämma vad som ska gälla avseende tystnadsplikt för personalen, dokumenta- tion av känsliga uppgifter och under vilka förutsättningar uppgifter kan lämnas till myndighet. Den vanligaste grundregeln hos kvinno- jourer är att samtycke alltid krävs från kvinnan för att uppgifter ska kunna lämnas vidare till en myndighet eller annan.

Även inom de idéburna organisationerna finns goda exempel på ett systematiskt arbete med att fråga om samtycke till att lämna personliga uppgifter vidare för bättre samverkan. Under 2012 har Sveriges Kvinno- och Tjejjourers Riksförbund (SKR) tillsammans med en av sina jourer, Systerjouren Somaya, arbetat fram samtyckes- dokument till sina medlemmar. I framtagandet av dokumenten har Socialstyrelsen lämnat synpunkter.

3.5Utökade möjligheter för socialtjänsten och hälso- och sjukvården att lämna ut uppgifter vid misstanke om brott

Förslag: Socialtjänsten och hälso- och sjukvården kan enligt 10 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen lämna ut sekretess- belagda uppgifter som angår misstanke om ett begånget brott till åklagarmyndigheten eller polismyndigheten. Denna möjlighet ska även omfatta brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i nio månader. Därigenom kommer brotten grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning att omfattas.

47 I sådant fall gäller även anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen avseende barn som far illa samt en dokumentationsplikt.

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

Gällande rätt

Av 25 kap. 1 § OSL framgår att sekretess gäller inom hälso- och sjukvården för enskilds hälsotillstånd eller andra personliga för- hållanden samt i annan medicinsk verksamhet som exempelvis rätts- medicinsk och rättspsykiatrisk undersökning. Sekretessen begränsas genom ett omvänt skaderekvisit, det vill säga att sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.

Sekretessen inom socialtjänsten regleras i 26 kap. 1 § OSL och gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden. Även denna sekretess avgränsas med ett omvänt skaderekvisit, vilket är en presumtion för sekretess.

Socialtjänsten och hälso- och sjukvården ska bygga på respekt för brukarens och patientens självbestämmande och integritet.48 Insatser i individuella ärenden ska så långt som möjligt utformas och genomföras i samråd med den enskilde. Den enskilde ska känna förtroende och respekt och våga vända sig till socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Samråd med andra myndigheter bör i regel inte ske utan att den enskilde samtycker till det.49 Förutsättningen är grundläggande och har haft en avgörande betydelse för sekretessregleringen inom dessa områden.

Sekretessbestämmelserna innebär alltså att hälso- och sjuk- vården och socialtjänsten endast kan lämna ut sekretessbelagda uppgifter om det finns ett särskilt lagstöd för att bryta den gällande sekretessen eller om den enskilde har gett sitt samtycke till att helt eller delvis häva sekretessen.

Vid misstanke om ett begånget brott finns särskilda sekretess- brytande bestämmelser för under vilka förutsättningar sekretess- belagda uppgifter som angår misstanken kan lämnas ut till polis och åklagare. Flera myndigheter har enligt 10 kap. 24 § OSL en rätt att lämna sådana uppgifter om fängelse är föreskrivet för brottet och det kan antas bli någon annan påföljd än böter.50 Socialtjänsten och hälso- och sjukvården undantas dock både från 10 kap. 24 § OSL samt generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Enligt 10 kap. 23 § OSL får socialtjänsten och hälso- och sjukvården lämna ut sekretess-

482 a § tredje punkten hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och 1 kap. 1 § tredje stycket socialtjänstlagen (2001:453).

49Prop. 1979/80:1 del A, s. 364 och s. 398.

50Prop. 1983/84:142, s. 1.

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

belagda uppgifter till polis och åklagare endast om misstanken angår brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år eller försök till brott med minst två års fängelse i straffskalan.51 Brott med minst ett års fängelse är bland annat mord, dråp, våldtäkt, grov misshandel, människorov, olaga frihets- berövande, rån, grovt narkotikabrott och mordbrand.

Vid misstankar om vissa brott mot barn har ytterligare genombrott gjorts i sekretessen, vilket korrelerar med anmälningsskyldigheten i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen. Sekretessen inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården hindrar enligt 10 kap. 21 § OSL inte att en uppgift lämnas till polis eller åklagare om uppgiften angår misstanke om brott som riktas mot någon som inte har fyllt 18 år och det är fråga om brott mot liv och hälsa, brott mot frihet och frid, sexual- brott eller könsstympning av barn.

I sammanhanget ska även erinras om bestämmelsen om nöd i 24 kap. 4 § brottsbalken. Nöd föreligger bland annat när fara hotar liv, hälsa eller egendom. I en nödsituation är det straffritt för en företrädare för socialtjänsten eller hälso- och sjukvården att lämna ut sekretesskyddade uppgifter till polis eller åklagare. Vid riktigt allvarliga fall där det finns akut fara finns alltså redan i dag möjlig- heter att agera snabbt och samverka mellan myndigheter.

Bakgrund till 10 kap. 23 § OSL

Frågan om uppgiftslämnande från hälso- och sjukvården och social- tjänsten vid misstanke om brott har varit under diskussion i många år och även underställts prövning av regeringen och riksdagen vid flera tillfällen. När sekretesslagen infördes fanns inte en sådan möjlighet, vilket ganska snart kritiserades.52 Genom en lagändring uppställdes ett krav på misstanke om brott med minst två års fängelse, den så kallade tvåårsregeln, vilket möjliggjorde för polisen att få uppgifter om mycket allvarliga brott.53

I motiven till ändringen i sekretesslagen diskuterades även frågan om hälso- och sjukvårdspersonalen skulle kunna lämna sekretess- belagda uppgifter till polisen oberoende av kvinnans samtycke vid

51Som en tredje punkt i 10 kap. 23 § OSL anges försök till brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år, om gärningen innefattat försök till överföring av sådan allmänfarlig sjukdom som avses i 1 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168).

52Prop. 1981/82:186, s. 12.

53Prop. 1981/82:186.

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

misstankar om kvinnomisshandel. Åtalsreglerna för misshandel i hemmet hade vid denna tidpunkt precis ändrats på så sätt att kravet på angivelse tagits bort. Förslaget avslogs med motiveringen att det fanns en uppenbar risk för att en misshandlad kvinna inte skulle våga söka sjukvård. Det kunde inte heller uteslutas att våldsutövaren skulle hindra kvinnan från att söka behövlig vård.54

Kvinnovåldskommissionen föreslog 1995 att tvåårsregeln skulle ändras till att även omfatta uppgifter när det fanns misstankar om särskilt angivna vålds- och sexualbrott.55 Utredningens förslag avsåg dels grov misshandel med minimistraff fängelse ett år, dels grovt sexuellt utnyttjande där det samtidigt föreslogs en straff- höjning från sex månaders fängelse till fängelse i ett år. Mot bakgrund av kommissionens förslag att införa nya brott kallade kvinnofridsbrott och fridsbrott med straffminimum om ett års fängelse, skulle även dessa brott omfattas av sekretessbegränsningen.56

Som skäl angav kommissionen att den enskildes behov av integritet och sekretess måste kunna stå tillbaka för intresset att beivra våldsbrott och förhindra upprepat våld. Samhällets syn på våld mot kvinnor är en viktig faktor. Om hälso- och sjukvården och socialtjänsten är passiva när de möter en kvinna som mer eller mindre uppenbart blivit allvarligt misshandlad av en närstående, blir detta en signal till både kvinnan och mannen att samhället inte bryr sig. Det finns en risk att mannens agerande uppfattas som straffrättsligt tillåtet. Enligt kommissionen låg det även i det allmännas intresse att kunna förhindra en man som misshandlar att utsätta andra personer för våld. Vid en jämförelse med barn som far illa där anmälningsskyldigheten ofta inte hindrar kontakter med hälso- och sjukvården, ifrågasatte även kommissionen om sekretessen har en så avgörande betydelse för en våldsutsatt kvinna att söka akut sjukhusvård.57

Resultat av Kvinnofridskommissionen blev att brotten grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning infördes 1998 i brottsbalken. Straffminimum sattes till sex månader i stället för föreslagna ett års fängelse. Det ansågs inte finnas tillräckliga skäl att ändra tvåårsregeln i sekretesslagen. Alltjämt sågs det som en stor nackdel att en kvinna som utsatts för våld av en närstående

54Prop. 1981/82:186, s. 24.

55SOU 1995:60.

56SOU 1995:60, s. 241.

57SOU 1995:60, s. 243 f.

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

inte skulle våga söka hjälp. Resultatet skulle också kunna bli att dessa kvinnor inte känner förtroende för socialtjänstens företrädare, läkare eller psykologer. En anmälan som sker mot en kvinnas vilja eller till och med utan hennes vetskap kan dessutom upplevas som ytterligare en kränkning. Sådana polisanmälningar blir också svåra att utreda och leder mer sällan till åtal. Att barn som blir miss- handlade ställs under läkarvård trots att det finns en anmälnings- skyldighet, kan enligt uttalanden i förarbetena inte jämföras helt med våld som rör en vuxen personligen.58

Offentlighets- och sekretesskommittén förordade att sekretess- genombrott alltjämt skulle avse de allra grövsta brotten.59 År 2006, redan innan nya offentlighets- och sekretesslagen trädde i kraft, var tiden mogen för att ändra tvåårsregeln till en ettårsregel som fort- farande är gällande.60 Som främsta skäl till ändringen angavs behovet av att inkludera brottet grov misshandel med straff- minimum fängelse i ett år. Grov misshandel ansågs vara ett så allvarligt brott mot enskilda att samhället inte borde vara utestängt från att agera. Den omständigheten att flera andra brott med ett års fängelse som minimistraff såsom till exempel rån också kom att omfattas, föranledde inga särskilda överväganden.61

Behov av förändring

Den nuvarande regleringen i 10 kap. 23 § OSL innebär att misshandel och olaga hot, som är de vanligaste typerna av brott vid våld i nära relationer, inte omfattas av möjligheten för social- tjänsten och hälso- och sjukvården att bryta sekretessen. Om en brottsutsatt inte ger sitt samtycke till att bryta sekretessen kan alltså företrädare för socialtjänsten eller en sjukvårdsanställd inte lämna uppgifter till polisen vid misstanke om pågående brott, trots att det kan vara uppenbart att till exempel en kvinna misshandlas av sin man. Även de allvarligare integritetsbrotten grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning undantas fortfarande trots att straffminimum för dessa brott ändrades den 1 juli 2013 från sex månader till nio månaders fängelse.62

58Prop. 1997/98:55, s. 126 f.

59SOU 2003:99, s. 321 f.

6010 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Se prop. 2008/09:150.

61Prop. 2005/06:161, s. 78.

624 kap. 4 a § brottsbalken samt prop. 2012/13:108.

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

I nationella samordnarens kontakter med polisen och före- trädare för socialtjänsten och hälso- och sjukvården har fram- kommit att ettårsgränsen ställer till problem i det praktiska arbetet mot våld i nära relationer. Det anses problematiskt att inte kunna ge polisen information och hjälpa den som blivit utsatt för upprepade fall av misshandel av en närstående. Vid misstankar om grov kvinnofridskränkning eller grov fridskränkning är detta särskilt påtagligt eftersom brotten som sådana förutsätter flera brottsliga gärningar som utgjort ett led i en upprepad kränkning av personens integritet och att gärningarna varit ägnade att allvarligt skada personens självkänsla. För dessa brott finns därför ett stort behov av att kunna bryta sekretessen.

För barn som inte kan föra sin egen talan är skyddsintresset särskilt stort vid misstankar om brott i nära relation. Nationella samordnaren anser att nuvarande sekretessbrytande reglering på detta område är väl avvägd och ser inget behov av någon ytterligare förändring. Det finns även en skyldighet att anmäla oro till socialtjänsten.

Förslag

Nationella samordnaren anser att det nu finns skäl att ifrågasätta ettårsgränsen i 10 kap. 23 § OSL. De av Kvinnovåldskommissionen angivna skälen att bryta sekretessen för allvarligare fall av kvinno- misshandel är alltjämt giltiga och delas av nationella samordnaren.63 Den s.k. normaliseringsprocessen64 med upprepat våld i förening med isolering och omväxlande våld och kärleksbetygelser, kan leda till att våld från närstående blir normalt i vardagen och även accepteras av den brottsutsatte. Forskning visar också vilka allvarliga följder våld i nära relation innebär för barn, kvinnor och män som utsatts, barn som bevittnat och samhället i stort. En enskild som blivit utsatt för våld i nära relation är mindre benägen att samtycka till att häva sekretessen vid kontakten med hälso- och sjukvården och socialtjänsten och har ett större behov av sam- hällets agerande. Utifrån den brottsutsattes perspektiv kan det vara en lättnad att myndigheterna reagerar och tar över ansvaret till viss del. Den allmänna åtalsplikten för våld i nära relationer förpliktar

63SOU 1995:60, s. 243 f.

64Lundgren, E. (2004), Våldets normaliseringsprocess.

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

också polis och åklagare att utreda brott och om möjligt lagföra gärningsmannen.

Med start i regeringens handlingsplan från 2007 för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer65 har regeringen genomfört en reform rörande straffmätning som syftar till att höja straffen för allvarliga våldsbrott.66 Som ett led i arbetet med att förebygga och bekämpa brott i nära relationer har det även ansetts nödvändigt att säker- ställa att det straffrättsliga skyddet är starkt. Det är bakgrunden till ändrad straffskala för grov misshandel, införandet av brottet olaga förföljelse (s.k. stalkning), elektronisk övervakning vid särskilt utvidgat kontaktförbud och en höjning av straffminimum från sex månader till nio månaders fängelse för grov kvinnofridskränkning och grov fridskränkning. Brottskatalogen i sistnämnda brott utökades även till att omfatta skadegörelse och överträdelse av kontakt- förbud.67

En straffskala med minst nio månaders fängelse är unik i svensk straffreglering. Tidigare var alternativen, utöver fängelseminimum 14 dagar, fängelse i sex månader, ett år, två år, fyra år, sex år och tio år. Regeringen ansåg att en straffskärpning för brotten grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning var så viktig att den gick emot Fridskränkningsutredningens förslag68 att behålla straffskalan. Fängelse i nio månader ansågs som en väl avvägd nivå för brottens särskilda karaktär och att det alltid krävs flera – i normalfallet minst tre – brottsliga gärningar. Det vägdes även in att gärningarna ingår i ett mönster som systematiskt bryter ner den kränkta personen. En jämförelse av brottets allvar gjordes med enstaka fall av grov misshandel.69

Som en del av straffmätningsreformen 2010 avseende allvarliga våldsbrott finns nu även ett utredningsförslag att grovt olaga hot och grovt olaga tvång ska ha ett straffminimum om fängelse i nio månader.70

Det är ett mycket starkt samhällsintresse att allvarliga brott mot person kan beivras. Till polisens uppgifter hör bland annat att förebygga brott och bedriva spaning och utredning i fråga om brott

65Regeringens skrivelse 2007/08:39.

66Se bl.a. prop. 2009/10:147.

67Prop. 2012/13:108.

68SOU 2011:85, s. 117 f.

69Prop. 2012/13:108, s. 18 f.

70SOU 2014:18.

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

som hör under allmänt åtal.71 Grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning är att anse som allvarliga våldsbrott.72 Med stöd av uttalanden i förarbetena till skärpningen av fridskränkningsbrotten att åtgärder som förebygger mäns våld mot kvinnor och som kan förhindra att brott begås och upprepas är av största vikt,73 anser nationella samordnaren att det finns övervägande skäl att ändra ettårsregeln i 10 kap. 23 § OSL till en niomånadersregel. Genom en sådan lagreglering utökas för tillfället endast brottskatalogen med grov kvinnofridskränkning och grov fridskränkning och det undviks ett uppräknande i lagtexten av vilka brott som omfattas och inte. Däremot föreslås inte en sekretessbrytande regel vid misshandel av normalgraden och olaga hot vid brott i nära relation. Här överväger det starka intresset som talar för sekretess.

Ett alternativ skulle vara att förslå en höjning av straffminimum för brotten grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning till fängelse minst ett år eftersom brotten i sådana fall skulle omfattas av den sekretessbrytande regeln i 10 kap. 23 § OSL. Med hänsyn till att straffskalan för dessa brott nyligen ändrades och till andra utredningar rörande straffmätning74, anser nationella samordnaren att en sådan ordning inte är att föredra i nuläget. Den omständig- heten att straffminimum för andra brott kan komma att ändras till nio månaders fängelse utgör inte några tillämpningsproblem, utan skälen för att bryta sekretessen för sådana allvarliga brott är desamma.

Det bör poängteras att föreslagen ändring inte innebär någon skyldighet för socialtjänsten och hälso- och sjukvården att lämna uppgifter vid misstankar om fridskränkningsbrott. Den sekretess- brytande regeln är konstruerad som en möjlighet för myndigheterna att lämna ut uppgifter. Hänsyn ska tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Den enskildes inställning till att sekretessen hävs ska beaktas. I första hand ska personalen inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården ge de brottsutsatta sådan hjälp och stöd att polisanmälan görs på eget initiativ.

Farhågan att företrädare för socialtjänsten och hälso- och sjuk- vården inte har tillräcklig juridisk kunskap för att bedöma skillnaden

712 § första och tredje punkten polislagen (1984:387).

72Jfr SOU 2014:18, Bilaga 2, där det finns en översikt av de brottstyper som kan avses med begreppet allvarliga våldsbrott.

73Prop. 2012/13:108, s. 7.

74Bl.a. SOU 2013:85 och SOU 2014:18.

100

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

mellan till exempel några enstaka fall av misshandel och grov kvinno- fridskränkning ska inte överdrivas. Med hjälp av några enkla frågor om hur lång tid våldet har pågått och om det finns kränkningar av personens integritet, kan avgöras om det i vart fall finns misstankar om brott. Det är tillräckligt för att den sekretessbrytande regeln ska kunna tillämpas. Att det i ett senare skede konstateras att ett fridskränkningsbrott inte kan styrkas, ska inte belasta den som initialt lämnade uppgifter.

Med hänvisning till hur lång tid det tagit att implementera ändringen i 10 kap. 23 § OSL från brott med fängelse i minst två år till ett år, är det viktigt att Socialstyrelsen följer upp och sprider information om föreslagen förändring i lagstiftningen. Det gäller även nödbestämmelsens betydelse.

3.6Rättsintyg mot målsägandens vilja vid grov kvinnofridskränkning och grov fridskränkning

Förslag: Rättsintyg ska kunna utfärdas utan målsägandens samtycke vid misstanke om brott med minst nio månaders fängelse i straffskalan, vilket inkluderar brotten grov kvinnofrids- kränkning och grov fridskränkning.

Gällande rätt

Ett rättsintyg är enligt 1 § lagen (2005:225) om rättsintyg i anled- ning av brott ett skriftligt medicinskt utlåtande av läkare eller tand- läkare som inhämtas av polismyndigheten eller åklagarmyndighet i syfte att användas i en brottsutredning eller som bevis i en rättegång i anledning av brott. Rättsintyg ska som huvudregel inhämtas från läkare vid rättsmedicinsk avdelning inom Rättsmedicinalverket eller läkare som enligt avtal med verket har åtagit sig att utfärda sådana intyg.

Läkarundersökning i syfte att utfärda ett rättsintyg som avser en målsägande får enligt 4 § inte utföras mot hans eller hennes vilja. Ett rättsintyg får normalt inte utfärdas utan den enskildes sam- tycke, men undantag finns. Av 5 § andra stycket framgår att ett rättsintyg som avser en målsägande får utfärdas utan samtycke vid fyra alternativa situationer. Det första undantaget är vid misstanke

101

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

om brott för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i ett år eller försök till brott för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år. Vid tillkomsten av lagen om rättsintyg i anledning av brott framhölls det som mest ändamålsenligt att bestämmelserna om samtycke för att utfärda rättsintyg stämde överens med sekretesslagens bestämmelser om utlämnande av uppgifter.75 När tvåårsregeln i 14 kap. 2 § sekretesslagen sänktes till en ettårsregel, så ändrades följaktligen även regleringen i lagen om rättsintyg i anledning av brott.76

Ett annat undantag som är relevant för brott i nära relationer är när polis eller åklagare fått del av uppgifter i en läkarjournal efter samtycke från målsäganden, men där målsäganden sedan återkallar sitt samtycke. I en sådan situation behöver samtycke från målsäganden för utfärdande av rättsintyg på grundval av dessa uppgifter inte inhämtas (5 § andra stycket fjärde punkten). Åklagaren bör därför prioritera att i ett tidigt skede i förundersökningen efterfråga målsägandens samtycke för att inhämta läkarjournaler.77

Behov av förändring

Dokumentation av skador hos en målsägande som utsatts för brott i nära relationer är viktig bevisning och inte sällan den enda stöd- bevisning som finns. Det karaktäristiska för fridskränkningsbrotten i 4 kap. 4 a § brottsbalken är upprepade brottsliga handlingar mot samma närstående. Gärningarna ska ha utgjort led i en upprepad kränkning av personens integritet och varit ägnade att allvarligt skada personens självkänsla. Under förundersökningen är det därför särskilt angeläget att inte enbart inhämta läkarjournaler, utan även använda möjligheten att inhämta rättsintyg. En rättsmedicinsk undersökning är mer omfattande än ett läkarbesök som syftar till att vårda akuta skador. Vid den rättsmedicinska undersökningen dokumenteras såväl nya som äldre skador och resultatet av under- sökningen kan förklara orsaken till skadorna.78

Erfarenheten visar att våldsutsatta i nära relationer av olika skäl inte alltid står fast vid lämnade uppgifter i en förundersökning. I

75Prop. 2004/05:64, s. 32.

76Prop. 2005/06:161, s. 106.

77Åklagarmyndigheten (2012), Handläggning av fridskränkningsbrotten. Handbok, s. 18.

78Åklagarmyndigheten (2012), Handläggning av fridskränkningsbrotten. Handbok, s. 17.

102

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

avsaknad av stödbevisning kan åtal i dessa fall inte väckas. Möjligheten att inhämta rättsintyg utan en målsägandes samtycke är därför en viktig förutsättning för polis och åklagare i utredningsarbetet. Ett rättsintyg kan i dag utfärdas mot en målsägandens vilja vid grov misshandel och försök till våldtäkt, men inte vid grov kvinnofrids- kränkning. Detta är en brist enligt nationella samordnaren. För att effektivare kunna utreda misstankar som rör våld i nära relationer behöver polis och åklagare i större utsträckning kunna inhämta rättsintyg mot en målsägandens vilja.

Förslag

En enskilds rätt till självbestämmande och integritet inom hälso- och sjukvården är och bör vara omfattande, men vid allvarligare våldsbrott finns det större skäl att låta intresset av lagföring väga över. Straffminimum för grov fridskränkning och grov kvinno- fridskränkning höjdes nyligen till fängelse i lägst nio månader för att straffmätningen fullt ut skulle motsvara brottslighetens allvar.79 Nationella samordnaren är av uppfattningen att rättsintyg för en enskild som blivit utsatt för grov kvinnofridskränkning eller grov fridskränkning ska kunna utfärdas utan den brottsutsattes samtycke. I första hand bör givetvis den våldsutsatta tillfrågas och motiveras till att lämna samtycke till att rättsintyg utfärdas.

Föreslagen ändring i 10 kap. 23 § OSL med utökade möjligheter för socialtjänsten och hälso- och sjukvården att lämna sekretess- belagda uppgifter till polis och åklagare vid misstanke om brott (avsnitt 3.5), innebär ett behov av motsvarande justering av under vilka förutsättningar ett rättsintyg som avser en målsägande får utfärdas utan samtycke. Samma argument gör sig gällande för att ändra 5 § andra stycket första punkten lagen om rättsintyg i anledning av brott. Nationella samordnaren föreslår att rättsintyg som avser en målsägande får utfärdas utan samtycke vid misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i nio månader. Som nämnts i förarbeten är det ändamålsenligt att bestämmelsen om rättsintyg utan samtycke från målsäganden och den sekretessbrytande regeln för socialtjänsten och hälso- och sjukvården vid misstanke om brott överensstämmer med varandra.

79 Prop. 2012/13:108, s. 17 f.

103

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

3.7Målsägandebiträde vid brott i nära relationer ska vara särskilt lämpad för uppdraget

Förslag: I lagen om målsägandebiträde ska ett krav införas på att endast den som på grund av sina kunskaper, erfarenheter och personliga egenskaper är särskilt lämpad för uppdraget får för- ordnas till målsägandebiträde i mål som rör brott i nära relationer. Ett sådant målsägandebiträde får inte sätta någon annan i sitt ställe.

Gällande rätt

En målsägande ska så snart som möjligt underrättas om möjlig- heten att få ett målsägandebiträde.80 Ett målsägandebiträde kan enligt 1 och 7 §§ lagen (1988:609) om målsägandebiträde förordnas av rätten när förundersökning har inletts eller återupptagits i mål om sexualbrott, våldsbrott på vilket fängelse kan följa och andra brott på vilket fängelse kan följa. En bedömning av målsägandens behov av biträde ska göras i varje fall. Vid våldsbrott81 ska ett målsägandebiträde förordnas om det med hänsyn till målsägandens personliga relation till den misstänkte eller andra omständigheter kan antas att målsäganden har behov av sådant biträde. Behovet ska prövas utifrån en helhetsbedömning av målsägandens situation jämfört med brottets art. I förarbetena anges att ett typiskt utsatt läge för målsäganden är när denne och den misstänkte har eller har haft en nära relation.82 Kvinnomisshandel pekades särskilt ut som ett viktigt tillämpningsområde när lagen infördes.83

Målsägandebiträdet ska ta till vara målsägandens intressen i målet, föra talan om enskilt anspråk i anledning av brottet om detta inte görs av åklagaren samt lämna stöd och hjälp.84 Det är både juridiskt och kurativt stöd som avses. Den som vill bli förordnad som målsägandebiträde ska uppfylla de behörighetsvillkor som gäller för ett rättegångsbiträde enligt rättegångsbalken.85 Av detta

8013 a § andra stycket förundersökningskungörelsen (1947:948).

81Mål om brott enligt 3 och 4 kap. brottsbalken på vilka fängelse kan följa och rån, grovt rån samt försök, förberedelse och stämpling till sådana brott.

82Prop. 1989/90:158, s. 11.

83Prop. 1987/88:107, s. 21.

843 § lagen (1988:609) om målsägandebiträde.

854 § fjärde stycket lagen (1988:609) om målsägandebiträde.

104

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

följer att som målsägandebiträde får inte brukas annan än den som rätten med hänsyn till redbarhet, insikter och tidigare verksamhet finner lämplig att vara ombud i målet.86 Som huvudregel förordnas en advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå,87 men även andra lämpliga personer kan få uppdraget. Om målsäganden föreslår en person som bedöms som lämplig ska denne förordnas om det inte finns särskilda skäl mot det. Att ett uppdrag är svårt och kom- plicerat kan få betydelse för lämplighetsprövningen. Ett mål- sägandebiträde kan bytas ut efter särskilt tillstånd av rätten om det finns särskilda skäl. Biträdet får även sätta någon annan advokat eller biträdande jurist i sitt ställe (så kallad substitution) om det inte medför en beaktansvärd ökning av kostnaderna.88

Rätten ska entlediga målsägandebiträdet om det är påkallat med hänsyn till förhållandena i målet eller om det annars finns skäl för det.89 Bestämmelsen möjliggör ett entledigande om målsägande- biträdet missköter sitt uppdrag, till exempel genom att störa ett förhör till men för utredningen eller i övrigt uppträda olämpligt under förundersökning eller rättegång.90

Behov av förändring

Brott i nära relationer är ofta svåra att utreda och bevisa och mål- säganden tar inte sällan tillbaka sina uppgifter som lämnats till polis. Enligt flertalet kontakter som nationella samordnaren har haft med åklagare och poliser, spelar ett erfaret och skickligt mål- sägandebiträde en viktig roll för processens utfall. Behovet av att utse ett målsägandebiträde så tidigt som möjligt i rättsprocessen är därför stort. Den brottsutsatte behöver stöd och hjälp för att orka genomföra en rättsprocess. Därtill kommer den omständigheten att den som utsatts för våld i nära relationer kan uppleva en hög stress med att försöka lämna den våldsamma relationen och lösa alla

8612 kap. 2 och 22 §§ rättegångsbalken (1942:740).

87Enligt 2 § förordningen (1997:408) om målsägandebiträde anses som biträdande jurist på en advokatbyrå den som har avlagt de kunskapsprov som har föreskrivits för behörighet till domarämbetet och har antecknats i ett register hos Sveriges advokatsamfund som anställd som biträde på byrån.

884 § första och andra stycket lagen (1988:609) om målsägandebiträde som hänvisar till 26 § rättshjälpslagen (1996:1619).

894 § tredje stycket lagen (1988:609) om målsägandebiträde.

90Prop. 1987/88:107, s. 40.

105

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m. SOU 2014:49

praktiska frågor kring bostad, ekonomi, säkerhet, vårdnad om eventuella barn med mera.

För att ett målsägandebiträde ska kunna bistå målsäganden på ett ändamålsenligt sätt i mål som rör våld i nära relationer förutsätts att biträdet har kunskaper om våldets orsaker och verkan, hur barn påverkas av att misshandlas eller bevittna våld och vilka kon- sekvenser normaliseringsprocessen medför. En särskild personlig fallenhet för uppdrag som rör våld i nära relationer är också önskvärd.

Vid de möten och samtal som nationella samordnaren har haft med brottsutsatta, representanter för kvinnojourer och socialtjänst samt domare och åklagare, har framkommit att kunskapen hos mål- sägandebiträden som utses i mål om våld i nära relationer varierar. Det kan vara allt från en nyutexaminerad biträdande jurist som får sitt första uppdrag till en välmeriterad advokat med lång erfarenhet av brott i nära relationer. En del målsägandebiträden fokuserar till exempel mer på att föra skadeståndstalan än på målsägandens andra behov av hjälp. Det upplevs även som ett stort problem att en erfaren och lämplig advokat förordnas som målsägandebiträde av domstolen men att advokaten inför huvudförhandlingen genom substitutionsfullmakt sätter en biträdande jurist i sitt ställe som inte är erfaren. En ersättare, som inte heller har deltagit vid förhör med målsäganden, har inte haft samma möjlighet att skapa en trygg relation till målsäganden, vilket är särskilt viktigt vid mål om våld i nära relationer. Om inte bytet av biträde kan tänkas leda till en stor kostnadsökning i brottmålet har inte domstolen någon möjlighet att motsätta sig substitution.

I lagen finns visserligen ett lämplighetskrav på den som vill agera som målsägandebiträde, men samtidigt anges att utöver en advokat får en biträdande jurist på advokatbyrå eller annan lämplig person förordnas som målsägandebiträde. Kravet på lämplighet för upp- draget som målsägandebiträde är inte kopplat till något krav på utbildning om brottsoffer.

I Brottsförebyggande rådets nationella trygghetsundersökning (NTU) mäts bland annat allmänhetens erfarenheter av kontakter med rättsväsendet. De som haft erfarenhet av att vara målsägande i en rättegång och som haft ett målsägandebiträde får svara på frågan hur nöjda de varit med olika aktörer inom rättsväsendet.91 I övrigt

91 I NTU 2013 (Brå 2014:1) uppgav 75 procent att erfarenheterna av målsägandebiträdet var positiva, medan nio procent hade negativa erfarenheter (figur 6.8, s. 148).

106

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

saknas uppföljning och fördjupad kunskap om hur målsäganden, särskilt när det gäller våld i nära relationer, utifrån deras behov uppfattar hur biträdet utfört sitt uppdrag.

Förslag

En vuxen eller ett barn som utsatts för våld i en nära relation kan inte jämföras med en målsägande som utsatts för annat brott. I dessa ärenden råder speciella omständigheter. För barn finns därför sedan år 2000 lagen om särskild företrädare för barn. Syftet med lagen är att stärka möjligheterna att ta till vara barnets rätt när en vårdnadshavare eller någon annan som vårdnadshavaren står nära misstänks för brott mot barnet.92 Någon liknande särreglering för vuxna eller barn, där förutsättningar för särskild företrädare inte är uppfyllda, som blir utsatta för brott i nära relationer finns inte i lagen om målsägandebiträde. För att stärka hjälpen till dessa brottsutsatta föreslår nationella samordnaren att det ska införas ett särskilt lämplighetskrav för målsägandebiträden motsvarande det som gäller för den som vill bli särskild företrädare för barn. Till särskild företrädare för barn får endast den förordnas som på grund av sina kunskaper och erfarenheter samt personliga egenskaper är särskilt lämplig för uppdraget.93

Det finns visserligen skillnader i att företräda ett barn eftersom den särskilda företrädaren tar över vårdnadshavarens rätt att besluta för barnet i rättsliga frågor. Samtidigt finns stora likheter vad gäller de särskilda krav på kunskap, erfarenhet och personlig förmåga som ett målsägandebiträde vid våld i nära relationer bör uppfylla.

I förarbetena poängteras att det är viktigt att den som förordnas som särskild företrädare för barn har erfarenheter av förunder- sökning och rättegång i brottmål. Företrädesvis bör personer som har erfarenhet av liknande uppdrag och som har utfört dessa uppdrag tillfredsställande kunna utses, vilket innebär en advokat i de flesta fallen.94 För ett biträde till en målsägande som varit utsatt för relationsbrott är dessa kvalifikationer minst lika viktiga. Därtill bör målsägandebiträdet ha skaffat sig särskild kunskap kring våld i nära relationer och nära sammanhängande frågor som till exempel konfliktfyllda vårdnadstvister.

92Prop. 1998/99:133, s. 1.

935 § lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn.

94Prop. 1998/99:133, s. 34.

107

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

Uppdraget som särskild företrädare för barn innebär att sär- skilda krav måste ställas på den som kan vara aktuell för uppdraget, särskilt vad gäller personliga egenskaper.95 Ett målsägandebiträde vid våld i nära relationer bör på motsvarande sätt kunna sätta sig in i den brottsutsattes speciella situation, ha en viss kurativ förmåga, kunna skapa förtroende, ha goda kontakter med socialtjänsten och i förekommande fall med personal från kvinnojour eller brottsofferjour. Enligt uttalanden i förarbetena bör ett målsägande- biträde i mån av behov också hjälpa målsäganden med kontakter med andra myndigheter och organ.96

Genom att uppställa ett särskilt lämplighetskrav för målsägande- biträden vid mål där misstänkt och målsägande är närstående eller tidigare närstående, garanteras en viss erfarenhet och standard hos biträdet. Enligt nationella samordnarens uppfattning är det inte tillräckligt som alternativ att Sveriges advokatsamfund ordnar sär- skilda utbildningsinsatser för jurister som kan tänkas bli förord- nade. Ökad utbildning är dock en fortsatt viktig del.

Med närstående eller tidigare närstående avses samma definition som i fridskränkningsbrotten i 4 kap. 4 a § brottsbalken.

Det särskilda lämplighetskravet innebär vidare att uppdraget blir mer kopplat till personen. En jämförelse kan göras med dels upp- draget som offentlig försvarare, dels uppdraget som särskild företrädare för barn, som båda är av personlig natur. En offentlig försvarare får inte utan rättens medgivande sätta någon annan i sitt ställe.97 För särskild företrädare för barn saknas särskild reglering om substitution, vilket innebär att det inte är tillåtet.98 Nationella samordnaren anser att uppdraget som målsägandebiträde när miss- tänkt och målsägande är närstående eller tidigare närstående till sin natur mest liknar uppdraget som särskild företrädare för barn där det finns ett motsvarande särskilt intresse av förtroende och kontinuitet, varför biträdet bör fråntas rätten i dessa mål att sätta någon annan i sitt ställe. Ett målsägandebiträde vid brott i nära relationer ska således inte kunna skicka någon annan företrädare till huvud- förhandling, utan frågan om byte måste prövas av rätten.

95Prop. 1998/99:133, s. 33 f.

96Prop. 1987/88:107, s. 23.

9721 kap. 6 § andra stycket rättegångsbalken.

98Jfr 8 § lagen om särskild företrädare för barn som endast omfattar byte och entledigande. Se även lagkommentaren.

108

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

3.8Polisen och socialtjänsten bör bistå våldsutsatta med att hämta personliga tillhörigheter

Förslag: Socialtjänsten bör efter en riskbedömning så långt möjligt bistå en våldsutsatt i nära relationer med att hämta personliga tillhörigheter i hemmet. Vid behov bör samverkan ske med polisen. Socialstyrelsen uppdras att närmare förtydliga socialtjänstens ansvar.

Vid en pågående förundersökning om brott i nära relation kan polisen efter en riskbedömning följa med den våldsutsatta till bostaden för att denne ska kunna hämta sina personliga till- hörigheter. Begäran ska handläggas skyndsamt av polismyndig- heten. Rikspolisstyrelsen uppdras att meddela verkställighets- föreskrifter.

Gällande rätt

Polisarbetet utgör enligt 1 § polislagen (1984:387) ett led i sam- hällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet. Polisens arbete syftar till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Till polisens uppgifter hör enligt 2 § fjärde punkten att lämna allmän- heten skydd, upplysningar och annan hjälp när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen. Denna hjälpande verksamhet brukar kallas polisens serviceverksamhet. I första hand avses situationer när det inte ankommer på någon annan myndighet såsom social- tjänsten eller hälso- och sjukvården att hjälpa till. Vid akuta fall måste även polisen ibland ingripa när en annan myndighet har ansvaret för biståndet, exempelvis att föra en svårt skadad person till sjukhuset även om ambulans skulle kunna tillkallas. För polisens hjälpande verksamhet kan och bör inte några fasta gränser fast- ställas.99

En våldsutsatt kommer som regel i kontakt med polisens brottsoffersamordnare som ska finnas på lokal strategisk nivå. Den kvalificerade brottsofferverksamheten består av polisens lokala personsäkerhetsverksamhet. Ett skyddsärende ska inledas när det genom en riskanalys bedöms att hotet mot skyddspersonen är så

99 Prop. 1983/84:111, s. 57.

109

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m. SOU 2014:49

allvarligt att det krävs skyddsåtgärder som inte kan vidtas inom ramen för brottsoffersamordningen.100 Polisen får även enligt 2 a § polislagen bedriva särskilt personsäkerhetsarbete beträffande vittnen och andra hotade personer. Det är främst grov eller organiserad brottslighet som avses, men om det finns särskilda skäl får andra personer omfattas. Som krav uppställs att det ska finnas en påtaglig risk för att allvarlig brottslighet riktas mot personens eller en närståendes liv, hälsa, frihet eller frid.101 Ett exempel är personer som är utsatta för hedersrelaterad brottslighet.102

När det gäller socialtjänsten svarar varje kommun enligt 2 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för socialtjänsten inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och hjälp som de behöver. Till socialnämndens uppgifter hör enligt 5 kap. 11 § socialtjänstlagen att verka för att den som utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp. Socialnämnden ska särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av närstående kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation. Det krävs inte att mannen ska vara dömd eller ens polisanmäld. Socialnämnden ska erbjuda hjälpinsatser av olika slag så snart en kvinna behöver det. I förarbetena förs fram att det är viktigt att socialtjänsten är lyhörd för olika behov och aktivt erbjuder hjälp till våldsutsatta kvinnor. Hjälpen kan bestå av att ordna en tillfällig bostad till kvinnan, rådgivning, eller kanske en stöd- person/kontaktperson under förundersökning och rättegång.103

Behov av förändring

Rättsläget anses av berörda myndigheter vara oklart när det gäller frågan om det ingår i polisens och socialtjänstens uppgifter att hjälpa en person som utsatts för våld i nära relationer att hämta sina personliga tillhörigheter104 i hemmet. Det är främst kvinnor och barn som har flytt till en kvinnojour som berörs, men även män som har lämnat sitt hem kan ha behov av motsvarande hjälp.

10013 § RPSFS 2013:7, FAP 480-3.

1012 § och 3 § förordningen (2006:519) om särskilt personsäkerhetsarbete m.m.

1027 § RPSFS 2011:8, FAP 480-1.

103Prop. 1997/98:55, s. 137 f.

104Enligt 10 kap. 2 § äktenskapsbalken (1987:230) får varje make från bodelningen vid äktenskapsskillnad i skälig omfattning ta undan kläder och andra föremål som maken har uteslutande till sitt personliga bruk, liksom personliga presenter.

110

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

Under åren har det förekommit olika åsikter om det kan anses omfattas av polisens serviceverksamhet och inom ramen för personskyddsarbetet att bistå våldsutsatta med att hämta personliga tillhörigheter. Denna fråga berörs inte uttryckligen i förarbetena. En tolkning av Rikspolisstyrelsen 2012 är att polisen inte bör med- verka som stöd vid hämtning av personliga tillhörigheter, eftersom det kan uppfattas som myndighetsutövning och att polisen inte är objektiv i situationen. Det är enligt Rikspolisstyrelsen skillnad om kronofogdemyndigheten begär handräckning av polisen, ifall en målsäganden som förvägras hämta sina personliga tillhörigheter ansöker om särskild handräckning.105

Om socialtjänsten ska bistå en vuxen person att hämta per- sonliga tillhörigheter i hemmet är inte omnämnt i förarbetena. I Socialstyrelsens handbok för socialnämndens ansvar anges att den våldsutsatta själv kan hämta sina tillhörigheter i bostaden. Om våldsutövaren motsätter sig detta eller hävdar att vissa saker inte tillhör den våldsutsatta kan, enligt Socialstyrelsen, varken social- nämnden eller polisen vidta några åtgärder eftersom det är en civilrättslig fråga. Ett alternativ är enligt Socialstyrelsen att be våldsutövaren lämna över personliga tillhörigheter på en neutral plats.106

Flertalet våldsutsatta saknar socialt nätverk eller ekonomiska resurser och flyr tillsammans med barnen. En del har hunnit planera sitt flytt och packat med de viktigaste personliga tillhörigheterna, medan andra har flytt ett akut hot och inte ens har med sig nycklar, mobiltelefon eller identitetshandlingar.

I detta sammanhang är tidsfaktorn viktig. Utöver att den vålds- utsatta kan ha behov av att snabbt få tillgång till sina personliga till- hörigheter ökar risken med tiden för att egendomen går förlorad. När våldsutövaren fått klart för sig att den våldsutsatta har lämnat relationen är det, enligt de representanter från kvinnojourer som nationella samordnaren har pratat med, inte sällan förekommande att personliga tillhörigheter som kläder, glasögon, smycken, pass

105Rikspolisstyrelsen, Polisavdelningen. Underlag till Justitiedepartementet 2012-01-18, diarienummer POA-428-393/12. Ansökan om särskild handräckning regleras i 4 § lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning. Vid förrättningen får kronofogdemyndigheten enligt 3 kap. 3 § utsökningsförordningen (1981:981) begära handräckning av polismyndigheten om förrättningsmannen kan antas möta motstånd vid en förrättning eller sådant biträde av annan särskild anledning behövs för att förrättningen ska kunna genomföras.

106Socialstyrelsen (2011), Våld, Handbok om socialnämndens ansvar för våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld, s. 95.

111

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

och fotografier förstörs, kastas eller göms undan. Detta kan vara ett led i våldsutövarens försök att hämnas eller fortsätta kontrollera den som är våldsutsatt.

Behovet av att ha tillgång till sina personliga tillhörigheter upp- kommer även efter hand. För att kunna skaffa ny bostad, ordna ekonomin och söka arbete krävs tillgång till personliga handlingar som räkningar, bankpapper, skolbetyg, arbetsintyg och lönebesked. Om våldsutsatta inte kommer åt sina räkningar i bostaden kan de få skulder och riskerar betalningsanmärkningar, vilket i sin tur försvårar möjligheterna att skaffa en ny bostad. Det ekonomiska våldet kan därmed fortsätta.

Våldsutsatta som vänder sig till socialtjänsten för att få bistånd att hämta sina personliga tillhörigheter hänvisas till polisen om det finns en säkerhetsrisk för personalen. Polisen kan hänvisa tillbaka till socialtjänsten med hänvisning till att det inte finns uttryckligt stöd i lagen för att uppgiften åligger dem. När polisens lokala person- säkerhetsarbete inspekterades 2012 efterfrågades ett klarläggande av polisens möjligheter att hjälpa till i sådana fall. I dag handläggs inte dessa situationer enhetligt inom polisen.107

De båda riksorganisationerna SKR och Roks har länge drivit frågan att det är polisens skyldighet att bistå våldsutsatta kvinnor som känner rädsla för att hämta sina personliga tillhörigheter. Detta anses vara av stor praktisk betydelse för många våldsutsatta kvinnor.

Justitieutskottet anser i ett tillkännagivande att regeringen ska vidta åtgärder för att förbättra möjligheterna för kvinnor som tvingats fly från eller som lämnat en närstående man och känner rädsla för våld eller hot om våld från honom, att i skydd av polis återvända hem för att hämta sina och eventuella barns personliga tillhörigheter.108

Det är inte tillfredsställande att socialtjänsten och polisen anser att det är oklart vad myndigheterna har för skyldigheter när det gäller att bistå våldsutsatta med att hämta personliga tillhörigheter. Även för de våldsutsatta är det av vikt att det klarläggs vilken hjälp de kan få av dessa myndigheter. Nationella samordnaren anser att nuvarande lagstiftning – socialtjänstlagen och polislagen – redan pekar ut socialtjänsten och polisen som ansvariga myndigheter för att hjälpa våldsutsatta att hämta sina och eventuella barns personliga

107Rikspolisstyrelsen, Inspektionsrapport 2012:8 s. 13. Rättsavdelningen håller för närvarande på med en intern utredning av denna fråga som ska redovisas våren 2014.

108Justitieutskottets betänkande 2013/14:JuU18, s. 1.

112

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

tillhörigheter beroende på omständigheterna. Socialtjänstlagen är en ramlag som inte reglerar detaljer. I polislagen beskrivs polisens uppgifter också i mer allmänna ordalag eftersom lagen inte ska försvåra en utveckling som innebär att polisens verksamhet fort- löpande anpassas till förändringar i samhället.109 Rättsläget är inte oklart, men det finns behov av att i meddelandeblad, föreskrifter eller allmänna råd närmare reglera, eller på annat sätt förtydliga, socialtjänstens och polisens uppgifter på området.

Nationella samordnaren delar riksorganisationernas uppfattning att frågan om att bistå våldsutsatta att hämta sina personliga till- hörigheter är av stor praktisk betydelse. Det är även av symbolisk vikt att våldsutsattas och eventuella barns behov av hjälp tas på allvar och att detta regleras närmare. Särskilt med beaktande av att en person som meddelas kontaktförbud avseende den gemen- samma bostaden tillförsäkras en uttrycklig rätt till sina personliga tillhörigheter.110 Att få tillgång till sina närmaste personliga tillhörig- heter är en rättighet. En våldsutsatt som nekas bistånd av myndig- heterna för att hämta sina personliga tillhörigheter i bostaden, kan tappa förtroendet för samhällets förmåga att hjälpa till och skydda vid kommande svårigheter. Det kan påverka en våldsutsatt att inte gå vidare med en rättsprocess.

Exemplet Hässleholm

Ett gott exempel på hur myndigheter kan agera är Familjefridsteamet vid socialtjänsten i Hässleholms kommun. Socialtjänsten där försöker vara flexibel och hjälpa den våldsutsatta att hämta personliga tillhörigheter. Det akuta krisstödet till den våldsutsatta anses vara av stor vikt, eftersom det annars finns risk för inlåsningseffekter såsom att den våldsutsatta inte vill medverka i en polisutredning eller inte är villig motta annat stöd. Socialtjänsten har som rutin att inte följa med in i bostaden, utan står utanför och väntar. Så långt som möjligt hämtar den våldsutsatta sina tillhörigheter när våldsutövaren inte är i hemmet. Om den misstänkte är hemma och det finns risk för våld har socialtjänsten som rutin att kontakta polisen och berätta att de följt med en våldsutsatt till bostaden. Polisen är behjälplig med att skicka

109Berggren, N-O. och Munck, J. (2013), Polislagen. En kommentar, s. 22.

1101 a § andra stycket andra punkten lagen (1988:688) om kontaktförbud.

113

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

en polispatrull till området som avvaktar och inväntar ytterligare information av socialtjänsten. En riskbedömning utifrån FREDA111 görs i varje enskilt ärende. Det är endast om risken för hot eller våld är för hög som socialtjänsten anser sig vara förhindrad att följa med den våldsutsatta till bostaden.112

Förslag

Nationella samordnaren anser att socialtjänstlagen och polislagen ger tillräckligt utrymme för socialtjänsten och polisen att under vissa förutsättningar bistå en våldsutsatt att hämta sina personliga tillhörigheter i hemmet. Som bland annat exemplet Hässleholm visar kan socialtjänsten och polisen hitta väl fungerande former för att kunna bistå våldsutsatta med att hämta sina tillhörigheter. Socialtjänsten och polisen har en reglerad skyldighet att fort- löpande samarbeta med varandra.113 Om socialtjänsten och polisen initierar en kontakt så snart som möjligt (se avsnitt 3.1.2 om operativa arbetsgrupper) kan den våldsutsattas behov tillgodoses på ett mer ändamålsenligt sätt. Den våldsutsatta kan även ha behov av bistånd att hämta personliga tillhörigheter i hemmet vid flera tillfällen, till exempel för att hämta post och andra viktiga person- liga handlingar.

Socialtjänsten och polisen ska inte på något sätt delta aktivt i själva utlämningen av personliga tillhörigheter. De ska alltså inte utöva något tvång för att få saker utlämnade, utan förfarandet ska bygga på frivillighet. Objektivitetsprincipen gäller.114 Genom tydligare instruktioner om hur personal från socialtjänsten och polisen ska agera i den enskilda situationen, med beaktande av olika svårigheter som kan tänkas uppkomma, undviks farhågan att myndighetspersoner blandar sig i parternas eventuella civilrättsliga

111FREDA är bedömningsmetoder för arbete mot våld i nära relationer som introduceras av Socialstyrelsen. FREDA består av tre olika metoder: kortfrågor, beskrivning och farlighetsbedömning. FREDA-farlighetsbedömning är baserat på ett internationellt riskbedömningsinstrument (Danger Assessment) och resulterar i en farlighetsnivå med rekommendationer för säkerhetsplanering. FREDA-farlighet ska ses som en del av en helhetsbedömning av risk.

112Rutinerna beskrivna 2014-02-13 av socialsekreteraren Helen Elmqvist, Familjefridsteamet Hässleholms kommun.

113 3 § polislagen (1984:387), 6 § förvaltningslagen (1986:223) samt 3 kap. 10 § SOSFS 2014:4.

114 1 kap. 9 § regeringsformen.

114

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

tvist.115 I de fall polisen behöver följa med är det främst som en garant för säkerheten. Om det förekommer hot eller uppstår hand- gripligheter har polisen möjlighet att snabbt ingripa.

Det är fråga om ett enkelt förfarande som ska hanteras rutin- mässigt av socialtjänsten och polisen utifrån professionella bedöm- ningar i varje enskilt fall. Socialtjänsten ska så långt som möjligt hjälpa den våldsutsatta som ett första led. Bistånd av polisen ska i normalfallet inte vara nödvändigt. Socialtjänsten kan till exempel kontakta våldsutövaren och försöka hitta en lösning på problemet, till exempel avtala en tid när denne inte är hemma.

Det blir främst ett problem om våldsutövaren bedöms så pass hotfull och farlig att det blir en säkerhetsfråga att åka hem till bostaden. I sådana fall är det givet att det endast är polisen, som har utbildning och befogenheter att ingripa mot våld, som kan ha ansvaret för att hjälpa den våldsutsatta. Socialtjänsten bör därför göra en riskbedömning i varje enskilt fall.116 När en våldsutsatt befinner sig på en kvinnojour eller manskriscenter och begär polisens hjälp att hämta tillhörigheter är det rimligt att först kontakta social- tjänsten som gör en riskbedömning.

För det fall risken för hot och våld bedöms så hög att social- tjänsten inte kan bistå den våldsutsatta, är det nödvändigt att polisen gör en egen riskbedömning.117 Huvudprincipen är att hot- och riskbedömningar ska genomföras av polisen i samtliga ärenden som gäller brott i nära relationer.118 Polisens hot- och risk- bedömning bör göras så tidigt som möjligt och löpande uppdateras. Exempel på strukturerade manualer för hot- och riskbedömningar vid brott i nära relationer är SARA:SV (partnerrelaterat våld), SAM (stalkning) och PATRIARK (hedersrelaterat).119 Slagningar i belast- ningsregistret och misstankeregistret förutsätter att det finns en polisanmälan och pågående förundersökning. Detta talar starkt för att polisens möjlighet att bistå en våldsutsatt med att följa med till bostaden är kopplad till polisanmälan.

115Se även JO-beslut 2010-09-07 dnr 5773-2008 att polisen måste vinnlägga sig om att inte agera på ett sätt som kan uppfattas som att polisen i realiteten biträder ena parten i den civilrättsliga tvisten.

116Enligt 5 kap. 1 § SOSFS 2014:4 ska socialnämnden bedöma risken för ytterligare våld i en utredning som gäller våldsutsatta vuxna. När socialnämnden gör riskbedömningen bör den enligt de allmänna råden använda en standardiserad bedömningsmetod.

117Socialnämnden bör även enligt allmänna råden, 5 kap. 1 § SOSFS 2014:4, delge polisen sin riskbedömning om det inte finns hinder enligt OSL.

118Rikspolisstyrelsen (2009), Handbok. Brott i nära relationer, s. 58.

119Rikspolisstyrelsen (2009), Handbok. Brott i nära relationer, s. 59.

115

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

En utgångspunkt är att den våldsutsatta ska uppmuntras att göra en polisanmälan och ha en aktiv roll genom hela rättsprocessen. Mot detta talar att den brottsutsatta, som ofta är traumatiserad, har ett behov av snabb hjälp och att han eller hon ännu inte hunnit överväga en polisanmälan. Det finns en risk att våldsutsatta känner sig tvingade att göra en polisanmälan för att kunna få bistånd från samhället. Våldsutsatta som inte polisanmäler fråntas då möjlig- heten att få polisens hjälp att hämta personliga tillhörigheter i hemmet när det finns en stark rädsla och hotbild. Enligt uppgifter från SKR och Roks är det många av dessa våldsutsatta kvinnor som tillhör särskilt utsatta grupper, exempelvis kvinnor av utländsk här- komst eller kvinnor med missbruksproblem.

För brott i nära relationer råder allmän åtalsplikt. Om en våldsutsatt eller en representant från en kvinnojour eller liknande genom fullmakt ber om polisens bistånd att hämta tillhörigheter i hemmet på grund av rädsla utan att det föreligger en polisanmälan, kan det finnas anledning för polisen att misstänkta brott. Att i en sådan situation bistå med att följa med den våldsutsatta till hemmet utan att ställa närmare frågor om bakgrunden och om det före- kommit något brott, är problematiskt.

Nationella samordnaren har därför vid en samlad bedömning stannat vid att bistånd av polisen förutsätter en pågående förunder- sökning. I undantagsfall när det finns särskilda skäl kan kravet på en polisanmälan efterges.

Eftersom tidsfaktorn är så pass avgörande ska polisens hand- läggning av begäran om bistånd i en pågående polisutredning ske skyndsamt. Det är tillräckligt med en muntlig framställan från den våldsutsatta eller genom handläggande socialsekreterare. Efter en hot- och riskbedömning som delvis bygger på den våldsutsattas egna uppgifter och en bedömning av personens rädsla, ska beslut fattas av polismyndigheten. Den våldsutsatta har inte en absolut rättighet till polishjälp, utan en bedömning måste alltid göras i det enskilda fallet. Om hot- och riskbedömningen visar på en förhöjd risk, bör polisen som huvudregel hjälpa till.

Således förutsätter polisens medverkan den våldsutsattas sam- tycke och inbjudan till bostaden, varför det inte kan ses som att polisen bereder sig tillträde till bostaden.120 Med gemensam bostad avses att den våldsutsatta och våldsutövaren är sammanboende på

120 Jfr polisens särskilda befogenheter till husrannsakan och liknande åtgärder i 20 § polislagen (1984:387).

116

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

den aktuella adressen och att båda parter har civilrättslig rätt att vistas i bostaden.121 Våldsutövaren kan däremot uppfatta polisens närvaro som ett tvångsmedel.122 Polisens roll behöver därför tydlig- göras.

Det föreslås att socialtjänsten efter en riskbedömning så långt möjligt ska hjälpa en våldsutsatt att hämta sina och eventuella barns personliga tillhörigheter i bostaden. Nationella samordnaren före- slår att Socialstyrelsen ges i uppdrag att närmare förtydliga social- tjänstens ansvar och rutiner för när våldsutsatta kan få bistånd att hämta personliga tillhörigheter i hemmet.

Om det finns en polisanmälan, eller undantagsvis utan anmälan vid särskilda skäl, kan polisen efter en egen riskbedömning inom ramen för dess serviceverksamhet följa med den våldsutsatta till hemmet för att garantera säkerheten. Nationella samordnaren före- slår att regeringen ger Rikspolisstyrelsen i uppdrag att meddela verkställighetsföreskrifter till serviceskyldigheten i polislagen för hur polisen bör agera.

3.9Särskilt sårbara grupper

3.9.1Inledning

Med en särskilt sårbar grupp menas en grupp som löper större risk att utsättas för våld, att våldets konsekvenser riskerar att bli större och att gruppens förmåga att utnyttja sina sociala, ekonomiska eller politiska resurser är mer begränsade.123 Det kan vara personer som saknar kunskap eller möjlighet att tillgodogöra sig information på grund av exempelvis språksvårigheter eller funktionsnedsättning, är hemlösa, papperslösa eller personer som står i stark beroende- ställning till våldsutövaren. Att tillhöra fler än en av dessa grupper innebär en extra utsatthet. En missbrukande kvinna med ADHD löper exempelvis större risk att utsättas för misshandel av sin partner men också för ett sämre bemötande från samhället än någon utan missbruk och funktionsnedsättning.

121Se förarbetena till besöksförbud avseende gemensam bostad, prop. 2002/03:70, s. 71.

122I sammanhanget ska nämnas att för husrannsakan hos en misstänkt får inte i något fall åberopas dennes samtycke, om inte den misstänkte själv har begärt åtgärden (28 kap. 1 § tredje stycket rättegångsbalken).

123Socialstyrelsen (2012), Brottsoffer och deras närstående.

117

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

Det finns också en tendens att problem återkommer i flera generationsled inom samma familj. Våldet är där en del av en annan problematik.

Att ta sig ur ett destruktivt förhållande är svårt för alla, men för särskilt sårbara grupper är det ännu svårare. De sociala nätverken är ofta svagare, vilket minskar möjligheten att upptäcka våldet men också gör den utsatta rädd för att bli isolerad och ensam om hon eller han bryter den destruktiva relationen. Ofta kan även praktiska hinder, som fysiska svårighet att fly eller beroende av ett hem anpassat för funktionsnedsättningen, göra uppbrottet än svårare.

Som i annat våld i nära relationer är förövaren oftare en man än en kvinna. Män utsatta för våld kan dock sägas ha en svårighet som inte möter kvinnor på samma sätt, på så vis att utsatthet och svaghet inte accepteras inom maskulinitetsnormerna. Män kan känna större skam, större motstånd mot att anmäla övergrepp och dessutom förvänta sig att få mindre förståelse hos såväl omgivning som rätts- väsendet för det de utsatts för.124

3.9.2Personer med funktionsnedsättning

Förslag: Brottsförebyggande rådet uppdras att undersöka om brottskodning för våldsbrott mot personer med funktions- nedsättning kan införas.

Socialstyrelsen ska föreslå hur problemen med myndighets- ålder inom socialtjänsten kan lösas för personer med intellektuell funktionsnedsättning.

Bedömning: Det behövs forskning om omfattning och kon- sekvenser av våldet mot personer med funktionsnedsättning.

Avlastning för föräldrar till barn med kognitiva funktions- nedsättningar är en viktig våldsförebyggande åtgärd.

Polisen bör uppmärksamma eventuella funktionsnedsättningar hos våldsutsatta.

124 Se t.ex. Stolt, E. (2010), Mäns utsatthet för våld i nära relationer – mötet med hälso- och sjukvården.

118

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

Många har funktionsnedsättning

Uppskattningsvis har ungefär femton procent, eller 1,3 miljoner, av Sveriges vuxna befolkning en funktionsnedsättning. Med funktions- nedsättning menas nedsatt förmåga att fungera fysiskt, psykiskt eller intellektuellt.125 Det kan vara i olika grad och påverka livet olika mycket. Funktionsnedsättningar kan vara tillfälliga eller perma- nenta. Det är inte ovanligt att ha flera funktionsnedsättningar samtidigt. En specifik form av våld som drabbar personer med funktionsnedsättningar är det så kallade funktionshinderrelaterade våldet, som till exempel att sätta upp fysiska hinder för en synskadad eller kräva sexuella tjänster i utbyte mot hjälp eller medicin. Till skillnad från annat våld i nära relationer kan personer med funktionsnedsättningar även riskera att utsättas för övergrepp av personer som är anställda för att bistå med assistans eller vård. Det kan med andra ord finnas flera former av nära relationer till personen.

Brottskod

Den brottskod som i dagsläget rör funktionsnedsättning avser någon som har nedsatt motståndskraft och kopplas till rån, bedrägeri, stöld och så vidare. Däremot finns ingen särskild kodning som rör våldsbrott. Det har diskuterats huruvida det borde framgå även vid andra brott om offret har en funktionsnedsättning. Ett argument för detta är att det skulle öka möjligheten att få en rättvis behandling och bättre utredning. Det skulle också göra det möjligt att analysera omfattningen av våld mot personer med funktions- nedsättning i kriminalstatistiken. Samtidigt har det framhållits att det är integritetskränkande. Nationella samordnaren anser att det med tanke på redan existerande särskilda brottskoder för vissa typer av brott mot personer med funktionsnedsättning, skulle kunna prövas om kodning bör införas även för våldsbrott. Man bör dock vara medveten om att brottskodningen är behäftad med egna problem. Det finns för närvarande ungefär 400 olika brottskoder, och felkodningen ligger på runt tolv procent enligt en granskning som Brå har gjort.126

125Socialstyrelsen termbank, http://socialstyrelsen.iterm.se/

126Brå (2012), Användningen av brottskoder. En kvalitetsstudie inom kriminalvården.

119

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

Behov av kunskap

Femton procent av Sveriges befolkning har någon form av nedsatt fysisk eller kognitiv förmåga. Samtidigt är ”funktionsnedsättning” också ett samlingsnamn för sinsemellan högst olika former och grader av nedsatt funktionsförmåga. Bara inom gruppen personer med intellektuella funktionsnedsättningar finns allt från personer som överhuvudtaget inte kan fatta självständiga beslut till dem som med lite hjälp kan ta ansvar för sitt eget liv. Att beteckningen rymmer så skiftande grupper och behov är en svårighet både när det gäller insatser, diskussion och offentlig statistik. Kvinnor med funktionsnedsättning kan vara utsatta både som kvinnor och som personer med funktionsnedsättning, men ibland också på grund av andra faktorer som etnisk bakgrund eller sexualitet. De kan också vara särskilt sårbara för hedersrelaterat förtryck.127

Det finns stora brister när det gäller kunskap om våld mot personer med funktionsnedsättningar. Flera instanser framhåller att det behövs kunskap och relevant forskning om våldets uttryck, omfattning och konsekvenser.128 Det finns emellertid flera svårigheter när det gäller att samla in statistik om exempelvis omfattningen av våldsutsatthet bland funktionsnedsatta:

•Det är svårt att ställa frågorna på rätt sätt.

•Funktionsnedsättningen hindrar personerna från att delta.

•Den som ska bistå den våldsutsatta att svara kan vara förövaren.

•Det finns förutfattade meningar om personer med funktions- nedsättning.

•Gruppen är heterogen, vilket gör det svårt att få ett säkert underlag.129

127Tris (2012), Trippelt utsatt. Hedersrelaterat förtryck och våld bland ungdomar med intellektuell funktionsnedsättning.

128Nationellt centrum för kvinnofrid (2013), Torgny, K. (2011), Hur våldsutsatta är unga kvinnor med funktionsnedsättning?, Socialstyrelsen (2011), Sällan sedda. Utbildningsmaterial om våld mot kvinnor med funktionsnedsättning, samt Brå (2007), Våld mot personer med funktionshinder.

129Torgny, K. (2011), Hur våldsutsatta är unga kvinnor med funktionsnedsättning?.

120

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

Bristande kunskaper om funktionsnedsättningen kan göra att de hjälpsökande får information, krav eller frågor som de inte förstår.130 Den som inte kommunicerar med tal eller skrift måste kunna nås på ett annat sätt, exempelvis genom att använda piktogrambilder.131 Ett annat problem är att vissa är beroende av hjälp av närstående eller assistent, och om den personen samtidigt är förövaren påverkar det givetvis möjligheten att svara. Förutfattade meningar kan göra att myndighetspersoner eller liknande inte tror att en person med funktionsnedsättning utsätts för våld eller sexuella övergrepp. Det kan finnas föreställningar om att sårbara personer inte skulle utsättas för våld, eller att personer med funktionsned- sättning skulle vara asexuella och därför inte hamnar i situationer som är sexuellt utsatta. Detta har setts som en förklaring till varför våld mot kvinnor med funktionsnedsättning inte har uppmärk- sammats mer.132

Det finns en tendens att osynliggöra och förminska betydelsen av brott och övergrepp som riktas mot personer med funktions- nedsättning. Brottssituationer benämns inte alltid som brott utan som till exempel missförhållanden eller utsatthet. Detta leder bland annat till att färre brott anmäls.133

När brott anmäls kan det också vara så att polisen av integritets- skäl inte anger i anmälan att personen har en funktionsnedsättning.

Myndighetsåldern orsakar problem för personer med intellektuell funktionsnedsättning

Det sätts stort fokus på myndighetsåldern inom socialtjänsten. Det kan ställa till problem för personer med intellektuell funktionsned- sättning, som biologiskt sett kan vara vuxna men mentalt vara barn. Personal inom gymnasiesärskolan vittnar om att personer som har fyllt arton år har mycket svårare att få hjälp från socialtjänsten, och

130Tris (2012), Trippelt utsatt. Hedersrelaterat förtryck och våld bland ungdomar med intellektuell funktionsnedsättning, s. 20.

131Ett sådant material har tagits fram av Bräcke diakoni. Torgny, K. (2014), Reda ut-häftet om våld. Dubbelt Utsatt har under åren 2007 till 2012 utvecklat och förmedlat kunskap om mäns våld mot kvinnor med funktionsnedsättning.

132Nationellt centrum för kvinnofrid (2013), Våld mot kvinnor med funktionsnedsättning.

Risken för sexuellt utnyttjande av intellektuellt funktionsnedsatta kvinnor och flickor har emellertid synliggjorts mer efter några uppmärksammade fall av koppleri.

133Malmberg, D., Färm, K. (2008), Dolda brottsoffer. Polismyndighetens och socialtjänstens hantering av brott och övergrepp mot personer med funktionshinder.

121

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

att de kan ha svårt att förstå att de dessutom måste söka hjälp själva.134

Nationella samordnaren föreslår att Socialstyrelsen ska utarbeta förslag på hur de problem kan lösas som skapas av socialtjänstens strikta fokusering på myndighetsåldern för personer med intellektuell funktionsnedsättning.

Avlastning för föräldrar

Vissa kognitiva funktionsnedsättningar ställer anhöriga som vårdar inför stora påfrestningar. Det är välkänt att trötthet, frustration och vanmakt kan öka risken för våld. I en studie om våld mot barn med funktionsnedsättning identifierades tre övergripande katego- rier riskfaktorer: 1) förälderns känslomässiga påfrestningar i särskilt utsatta situationer med barnet, 2) successiv ansvars- förskjutning av omsorgen från det professionella till föräldrar, samt 3) tabu att prata om våld. Det ökade ansvar som lades på föräldrarna förstärkte deras känslomässiga stress, och kunde dessutom göra det svårare att prata om våld genom att distansen mellan föräldrar och professionella blev större.135 Den press som föräldrar till barn med funktionsnedsättningar kan uppleva är alltså ibland mycket svår att bära och kan leda till våld mot barnet. Samtidigt kan det vara svårare att som förälder till barn med kognitiv funktionsnedsättning få avlastning än som förälder till barn med fysiska svårigheter. Föräldrarna kan också själva få skulden för problem kring barnets beteende. Sammantaget innebär detta en mycket pressande situation, och frustrationen riskerar att leda till våld mot barnet. Behov av avlastning för föräldrar till barn med kognitiva funktionsnedsättningar ska därför inte underskattas ur ett våldsförebyggande perspektiv. Samtidigt är det viktigt att föräldrarna erbjuds rådgivning och handledning om hur man kan hantera de speciella situationer som kan uppstå utifrån funktions- nedsättningen.136

134Tris (2012), Trippelt utsatt. Hedersrelaterat förtryck och våld bland ungdomar med intellektuell funktionsnedsättning, s. 20.

135Svensson, B. (2013), Barn som riskerar att fara illa i sin hemmiljö. Utmaningar i ett förebyggande perspektiv.

136Broberg, M., Norlin, D., Nowak, H., Starke, M (2014), Riktat föräldrastöd RiFS-projektets slutrapport. En aktionsforskningsansats för att kartlägga behov och förbättra stödet till föräldrar som har barn med funktionsnedsättning. Göteborg: FoU i Väst. Mer om föräldrastöd till vårdnadshavare till barn med funktionsnedsättning finns i kapitel fyra.

122

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

3.9.3Våldsutsatta med missbruksproblem

Bedömning: Vid behandling av missbruk bör strategier för att motverka våld i nära relationer inkluderas.

Våldsutsatta med missbruk kan komma från olika sociala och kulturella bakgrunder och samhällsklasser. De kan missbruka såväl alkohol som narkotika eller läkemedel. De kan leva under ordnade förhållanden eller vara marginaliserade.137 Däremot har de ofta erfarenhet av att bli utsatta för våld av flera olika förövare: nuvarande eller tidigare partner, personer de träffar i missbruksvärlden, väktare, poliser, behandlingspersonal och andra.

I en stor studie framkom att tre fjärdedelar av de missbrukande kvinnor som ingick i undersökningen uppgav att de hade utsatts för fysisk, psykisk eller sexuell misshandel. Ungefär en fjärdedel av dessa hade utsatts för alla tre typerna av misshandel. Problem i uppväxtfamiljen, svårigheter i relationer med föräldrarna, låg utbildning, problem med eget våldsamt beteende, psykiska problem samt att vara utlandsfödd ökade riskerna för att utsättas för våld. En slutsats som dras i studien är att man i behandling av missbruk hos kvinnor som också misshandlas också behöver inkludera kvinnornas strategier för att hantera våld i nära relationer. Detta för att undvika upprepning av våldsamma relationer. 138

Det omgivande samhället tycks oftast bemöta missbrukande brottsoffer som enbart missbrukare och inte som offer för våld. Insatser mot våldet kan bli villkorat med missbruksbehandling hos socialtjänsten. En person som missbrukar och blir utsatt för våld av sin partner har också svårt att göra en polisanmälan, då det finns stor risk att det egna missbruket och eventuella illegala verksam- heter då kommer i rättsväsendets fokus. På så vis riskerar våldet att komma i skymundan. En annan vanlig anledning att inte anmäla kan vara att personen har barn som hon eller han är rädd ska bli omhändertagna.139

137Socialstyrelsen (2012), Öppna jämförelser av stöd till brottsoffer – våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnar våld.

138Armelius, K., Armelius, B-Å. (2010),Våldsutsatthet och misshandel hos missbrukande kvinnor – resultat från ASI-intervjuer med 4290 kvinnor.

139Socialstyrelsen (2011), Skylla sig själv, utbildningsmaterial om våld mot kvinnor med missbruks- eller beroendeproblem.

123

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

3.9.4Äldre

Bedömning: Det behövs vetenskapliga utvärderingar av inter- ventioner inom området våld mot äldre.

Våldet upphör inte vid 65 års ålder. Föreställningar om äldre för- svårar däremot möjligheten att upptäcka det. Äldre kvinnor som utsätts för våld har ofta under en längre period utsatts och våldet har blivit en del av vardagen. Brottsoffermyndighetens omfångs- undersökning visar att andelen övergrepp mot äldre ökar med stigande ålder, liksom vid funktionsnedsättning och sjukdom.140 En kartläggning av 3 400 gotlänningars erfarenheter av våld visar att mer än 15 procent har varit utsatta efter att de fyllt 65 år. Nästan var sjätte person har alltså upplevt våld i någon form: genom för- summelse eller genom fysiskt, ekonomiskt, sexuellt eller psykiskt våld. Kartläggningen visar att det är skillnad på mäns och kvinnors erfarenheter av våld, både vad gäller typen av våld och hur ofta det förekommer. Skillnaderna är inte alltid så stora men det är tydligt att kvinnor har större erfarenheter av våld än män. Detta inom alla våldsområden, utom när det gäller ekonomiskt våld. Kvinnor har också nästan fyra gånger större erfarenhet av sexuellt våld jämfört med män.141 Trots detta är våld mot äldre fortfarande ett relativt outforskat område och forskning som berör våld i nära relationer utesluter ofta personer över 65 år.

Våld mot äldre kvinnor är ett dolt problem, då det ofta är belagt med mycket skuld och skam. Ofta döljer kvinnor att de är utsatta för våld. Det finns många anledningar till det. De kan vara i en stark beroendesituation i förhållande till våldsutövaren. De kan ha svårt att beskriva vad de har varit utsatta för, för att demens- sjukdom och andra funktionsnedsättningar så som exempelvis afasi kan försvåra för den äldre att berätta. När det gäller vuxna miss- brukare som misshandlar äldre föräldrar kan lojalitet mot sonen eller dottern i kombination med kraftiga skamkänslor hindra den gamla från att berätta. Omgivningen är heller inte alltid upp- märksam på att det kan förekomma våld. Det kan också vara värt

140Eriksson, H. (2001), Ofrid? Våld mot äldre kvinnor och män. En omfångsundersökning i Umeå kommun.

141Lindell, L. (2013), Ofredad: om våld och övergrepp mot äldre personer. Rapporten bygger på resultatet från en enkät som hösten 2012 skickades ut till 6 500 slumpmässigt utvalda personer över 65 år, bosatta på Gotland.

124

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

att påminna om att våld och våldtäkt inom äktenskapet inte har setts som brottsligt eller som samhällets angelägenhet under en stor del av dessa äldre kvinnors liv. Det kan bidra till att många håller det för sig själva.142

Våld mot äldre har många beröringspunkter med annat våld i nära relationer, men uppvisar även viktiga skillnader då äldre personer i många avseenden är en mer sårbar grupp. Ofta befinner sig personen i en beroendeställning, vilket minskar möjligheten att söka hjälp. Beroendeställningen gör äldre kvinnor extra sårbara och skador så som ben- och armbrott och blåmärken kan lätt tolkas som åldersrelaterade.

Våldet kan ta sig många olika uttryck såsom fysiskt, psykiskt, sexuellt eller ekonomiskt våld, men även i form av försummelse. Försummelse kan innebära att den äldres hygien medvetet inte sköts eller att han eller hon inte får tillräckligt med mat eller rätt mediciner. Eftersom en åldrad kropp är fysiskt bräckligare än en yngre människas, riskerar även mildare former av fysiskt våld att medföra allvarliga skador.

Faktorer som ökar risken för att äldre ska utsättas för våld är exempelvis stort omvårdnadsbehov, kognitiv funktionsnedsättning och demenssjukdom. Äldre personer med demenssjukdom löper dubbelt så stor risk som andra äldre att utsättas för vanvård och övergrepp. Då äldre har anhöriga med alkoholproblem eller psykisk ohälsa ökar risken ytterligare. Även anhörigvårdare kan reagera med våld som tecken på utmattning och stress då vårdsituationen upplevs som allt för krävande och svår. Svagt socialt nätverk och social isolering är andra riskfaktorer.

I en kartläggning uttrycker Socialstyrelsen att det finns ett stort behov av vetenskapliga utvärderingar av interventioner inom området våld mot äldre. Kartläggningen omfattade tjugotvå utvärderade interventioner som enligt Socialstyrelsens genomgående var av bristande vetenskaplig kvalitet när gällde effektutvärdering.143

142Socialstyrelsen (2014), Blånader och silverhår. Utbildningsmaterial om våld mot äldre kvinnor.

143Socialstyrelsen (2014), Kartläggning av interventioner som rör äldre personer som utsatts för våld i en nära relation. På grund av bristerna i utvärderingarna menar Socialstyrelsen att kartläggningen får ses som en beskrivning av forskningsläget.

125

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

3.9.5Hbtq-personers utsatthet för våld i nära relationer

Homosexuella, bisexuella, queer- och transpersoner som utsätts för hot och våld måste få stöd från samhället utan att riskera att bli ifrågasatta för sin sexuella läggning eller könsuttryck. Kunskap om deras livsvillkor måste finnas hos berörda myndigheter.

Det finns fortfarande begränsad forskning kring hbtq-personers våldsutsatthet.144 Den enda svenska studie som gjorts om våld i samkönade parrelationer visar att cirka 25 procent av de tillfrågade varit utsatta för våld.145 Folkhälsomyndigheten har emellertid fått i uppdrag att 2015 redovisa hbtq-personers hälsa och levnadsvillkor. Våldsutsatthet ingår i uppdraget.

Det våld som förekommer i samkönade parrelationer är ofta osynligt och uppmärksammas inte i samma grad som annat våld. Dessa grupper söker heller inte hjälp i samma utsträckning och har oftare svaga sociala nätverk.146 Unga vuxna som inte identifierar sig som heterosexuella utsätts oftare för våld i familjen eller av andra närstående vuxna. Att inte få acceptans och emotionellt stöd i nära relationer leder till otrygghet och rädsla i vardagen och är en av anledningarna till att unga homosexuella, bisexuella och trans- personer mår mycket sämre än den övriga befolkningen.147

Regeringen presenterade nyligen en översiktlig strategi med långsiktiga insatser för att främja hbtq-personers lika rättigheter och möjligheter.148 Strategin har sex fokusområden och våld i nära relationer ingår i två. Med tanke på strategins breda förankring och pågående arbete överlämnar nationella samordnaren åt de myndig- heter som enligt strategin är ansvariga för de berörda fokus- områdena att identifiera de ytterligare åtgärder som behövs för att förbättra situationen för hbtq-personer som utsätts för våld i nära relationer.

144Nationellt centrum för kvinnofrid (2009), Våld i samkönade relationer – en kunskaps- och forskningsöversikt.

145Holmberg, C., Stjernqvist, U. (2005), Våldsamt lika och olika: om våld i samkönade parrelationer.

146Nationellt centrum för kvinnofrid (2009), Våld i samkönade relationer – en kunskaps- och forskningsöversikt.

147Ungdomsstyrelsen (2010), Hon hen han. En analys av hälsosituationen för homosexuella och bisexuella ungdomar samt för unga transpersoner.

148Regeringskansliet (2014), En strategi för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck.

126

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

3.9.6Utländska kvinnor som kommit till Sverige för ett förhållande med svensk man

Bedömning: Nationella samordnaren ansluter sig till förslaget att Migrationsverket ska göra en riskbedömning och seriositets- prövning vid snabba anknytningar.149 Vid den prövningen ska Migrationsverket som huvudregel kunna inhämta utdrag ur belastningsregistret och folkbokföringen.

Våldsutsatta kvinnor med utländsk bakgrund kan vara särskilt utsatta för våld på grund av faktorer som diskriminering, språk- svårigheter, segregation och brist på sociala nätverk. Dessa faktorer innebär även svårigheter att söka hjälp och stöd, vilket den vålds- utövande partnern kan utnyttja för att ytterligare isolera kvinnan och hindra henne från att ta sig ur relationen. Hundratals kvinnor som kommit till Sverige på grund av ett förhållande med en svensk man söker varje år hjälp hos kvinnojourerna.150 En uppskattning som gjordes utifrån en enkät till socialtjänst, polismyndigheter, akutmottagningar samt kvinno- och brottsofferjourer i fem län indikerar att tusentals kvinnor som kommit till Sverige för ett förhållande med en svensk man utsätts för våld.151

En statlig utredning kom 2012 med förslag för att minska utsattheten hos denna grupp. Utredningen föreslog att tvåårsregeln vid tillfälligt uppehållstillstånd måste utredas vidare och att det ska göras en riskbedömning samt seriositetsprövning även av gifta personer. Vidare föreslogs att de som söker uppehållstillstånd på grund av ett förhållande redan i ursprungslandet får information om den uppskjutna invandringsprövningens innebörd, samt att det våld som en person utsatts för inte ska ha behövt vara grovt eller lett till separation för att uppehållstillstånd ska beviljas den vålds- utsatta, även om tvåårsregeln inte uppfylls.152 Till följd av det har

149Det kallas snabb anknytning om paret inte tidigare stadigvarande bott tillsammans utomlands.

150Enligt Roks statistik för 2013 sökte mer än trehundra kvinnor hjälp hos jourer som är knutna till dem. Se även Wilén, E. (2010), Fruimporten fortsätter.

151SOU 2012:45.

152I dagsläget ges vid ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning först ett tillfälligt uppehållstillstånd. Om parterna lever tillsammans efter två år kan man ansöka om permanent uppehållstillstånd. Om den invandrade parten har utsatts för våld i förhållandet kan emellertid uppehållstillstånd ges ändå (den s.k. skyddsregeln), men bara under vissa förutsättningar som t.ex. att våldet ska ha haft viss omfattning och att kvinnan ska ha lämnat

127

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

Migrationsverket fått i uppdrag att genom de svenska utlandsmyndig- heterna ge sökande av uppehållstillstånd på grund av anknytning tydlig information om reglerna med uppskjuten invandringsprövning och dess konsekvenser.153 I juli 2014 presenteras en kartläggning som ska visa hur skyddsbestämmelsen i tvåårsregeln har fungerat.154 Eventuella ändringar bör rimligen avvakta den kartläggningen. Kartläggningen får också visa om betänkandets förslag om att tillsätta offentligt biträde för våldsutsatta personer i den här kategorin fortfarande kan anses nödvändigt.155

Kvinnojourerna vittnar om att det finns män som sätter i system att gifta sig och sedan föra dessa kvinnor till Sverige. Väl i Sverige blir kvinnorna utsatta för våld men vågar inte lämna mannen innan tvåårsperioden är slut, eftersom de då riskerar att utvisas. Natio- nella samordnaren ansluter sig till åsikten att det är viktigt att försöka identifiera oseriösa anknytningspersoner och förhindra att de ges möjlighet att föra kvinnor till Sverige. En viktig del i detta är att göra en riskbedömning och seriositetsprövning även vid ansökan från gifta personer. Sedan EU införde det s.k. familjeåterförenings- direktivet156 har uppfattningen blivit att det inte är möjligt att göra en sådan prövning. Delbetänkandet kring direktivet ansåg emeller- tid tvärtom att det var möjligt att avslå en ansökan om uppehålls- tillstånd på grund av anknytning om det fanns risk för våld eller allvarlig kränkning, utan att detta var i strid med familjeåterförenings- direktivet.157 Betänkandet Kvinnor och barn i rättens gränsland föreslår därför att riskbedömningen om våld eller kränkning även ska omfatta gifta utlänningar. Nationella samordnaren ansluter sig till detta förslag.158

mannen. Reglerna är dock svårtolkade och har kritiserats mycket av bl.a kvinno- organisationer. En riskbedömning görs i dagsläget inte av personer som är gifta.

153Dir. 2011:44.

154Ju 2014:B, Kartläggning av hur bestämmelsen om fortsatt uppehållstillstånd när förhållandet upphört främst på grund av att utlänningen, eller utlänningens barn, i förhållandet har utsatts för våld eller annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid (5 kap. 16 § tredje stycket 2 utlänningslagen) har tillämpats.

155I betänkandet framhölls att regelverket var så otydligt att ett offentligt biträde var nödvändigt.

1562003/86/EG om rätt till familjeåterförening. Syftet med direktivet var att möjliggöra förening för tredjelandsmedborgare inom EU. En utgångspunkt i direktivet är att även nyetablerade äktenskap omfattas. Det betyder att i de fall makarna är gifta när uppehållstillstånd söks för utlänningen finns en rätt till återförening oavsett om de inte tidigare bott tillsammans utomlands. Med anledning av direktivet lämnades delbetänkandet SOU 2005:15.

157SOU 2005:15.

158Detta kräver en författningsändring, som finns beskriven i SOU 2012:45.

128

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

3.10Kunskap om våldsutsattas behov ger ökad kvalitet

Bedömning: Kvaliteten i offentliga tjänster för våldsutsatta och barn som lever med våld kan avsevärt förbättras.

Kvalitetsarbetet i socialtjänst, rättsväsendet och hälso- och sjukvården bör i högre grad ta sin utgångspunkt i kunskap om vilka behov människor har.

Arbetssättet tjänstedesign, som involverar brukarna i utformningen av tjänsterna, bör prövas i större utsträckning.

Kort om kvalitetsbegreppet

Kvalitet är ett omstritt begrepp och det finns många olika defini- tioner. Gemensamt för flera är att en viktig utgångspunkt är behoven hos dem verksamheten är till för.159 Rätt kvalitet kan anses uppstå när förväntningar infrias, behov tillgodoses och krav från brukare, personal och huvudmän uppfylls.160

Lagstiftarens krav på, och definition av, kvalitet ser olika ut för de lagar inom vilka samhällets arbete mot våld i nära relationer huvudsakligen utförs.161 I socialtjänstlagen regleras kort och gott att insatser inom socialtjänsten ska vara av god kvalitet, och inne- börden av detta är oklar, inom hälso- och sjukvården ligger fokus främst på personalens kompetens och hantering av vårdprocesser och i polislagen förekommer inte begreppet kvalitet.162

Kvalitetssäkring av socialtjänstens arbete

Det finns gott om regler och handledning för att uppnå hög kvalitet i arbetet mot våld i nära relationer.163 Sedan 2007 har regeringen satsat drygt 100 miljoner kronor om året på att kommunerna ska utveckla

159Lindström, J. (2009), Kvalitet och föredömen – vad står kvalitet för i dag?

160Edvardsson, B. & Thomasson, B. (1992), Kvalitetsutveckling.

161SOU 2013:40, s. 88.

162Riksdagsförvaltningen (2009), Forskning som berör socialtjänstlagen och kompletterande regelverk, s. 8.

163Utöver socialtjänstlagen behandlas detta i Socialstyrelsen (2009),Socialnämndens arbete med våldsutsatta kvinnor samt barn som bevittnat våld (SOSFS 2009:22); Ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete (SOSFS 2011:9); Socialstyrelsen (2011), Våld – En handbok om socialnämndens ansvar för våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld.

129

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

kvaliteten på arbetet mot våld i nära relationer. Merparten av pengarna fördelas till kommunerna för s.k. prestationsbaserade insatser och runt en femtedel är tänkt att fördelas till ideella organisationer.164 I regeringsuppdraget betonas insatser som är anpassade till behoven hos våldsutsatta kvinnor i särskilda grupper, till exempel kvinnor som har drabbats av hedersrelaterat våld, kvinnor med funktionsnedsättning och kvinnor med missbruks- problem.

Av Socialstyrelsens uppföljning av 2012 års medel framgår inte vad som avses med kvalitetsutveckling men viktiga kriterier tycks vara grundläggande kunskaper om våldets omfattning, samverkan och behovet av handlingsplaner i socialtjänstens arbete. Det finns inte nämnt något om vikten av att klarlägga vilka behov de våldsutsatta har men däremot betonas vikten av att kartlägga och inventera hur många våldsutsatta det finns inom särskilda grupper i en kommun.165

Påtalade brister i kvaliteten inom socialtjänst och rättsväsende

Socialstyrelsens och Inspektionen för vård och omsorgs tillsyn har visat på brister i många kommuner och landsting i socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens arbete med våld i nära relationer. Det är stora skillnader mellan kommunerna både avseende kompetens och kvaliteten i arbetet. Det finns bra kommuner som lever upp till lagstiftningens krav och som bedriver verksamhet av god kvalitet men de är fortfarande få menar Inspektionen för vård och omsorg (IVO). Inspektionen anser att kommunernas kvalitetsarbete inom området våld i nära relationer måste förbättras. Mål för kommunernas arbete inom våld i nära relation saknas, liksom en kartläggning av problemets omfattning, vilket innebär att det saknas väsentlig statistik och kunskap inom området. Detta gäller bland annat vilka behov vålds- utsatta vuxna och barn respektive våldsutövare har och i vilken utsträckning de får sina behov tillgodosedda.166 Bilden bekräftas av data från Socialstyrelsens s.k. öppna jämförelser som visar att sex av tio kommuner inte använder sammanställningar av synpunkter

164Regeringsbeslut 2011-12-22, dnr S2011/11337/FST (delvis).

165Socialstyrelsen (2013), Att kvalitetsutveckla arbetet med våldsutsatta kvinnor, barn som bevittnat våld och våldsutövare – en uppföljning av 2012 års utvecklingsmedel.

166Inspektionen för vård och omsorg (2014), Våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld. Slutrapport från en nationell tillsyn 2012–2013.

130

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

och klagomål från enskilda för att analysera och utveckla verksamheten.167 Enligt Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem ska den som bedriver socialtjänst sammanställa och analysera klagomål och synpunkter för att kunna se mönster eller trender som indikerar brister i verksamhetens kvalitet.168

Än mer bekymmersamt är att endast 6 procent av kommunerna gör systematiska uppföljningar av sina insatser till våldsutsatta och barn som bevittnat våld.169

Beträffande rättsväsendet ger Riksrevisionen en samlad bild av kvalitetsbrister i rättskedjan som också innefattar våldsutsatta målsäganden. Som exempel kan nämnas att det saknas rutiner för att snabbt identifiera om ett ärende är möjligt att utreda, ärenden som ska läggas ned läggs inte ned tillräckligt snabbt och informationen till brottsutsatta upplevs till viss del som svårbegriplig. Vidare konstateras att ansvariga myndigheter inte samverkar tillräckligt i den operativa verksamheten för att underlätta för den brottsutsatta.170

Det är viktigt att det stora fokus som finns på att öka rätts- väsendets effektivitet inte i slutändan får en negativ inverkan på utredningarnas kvalitet och de enskildas rättssäkerhet.171 Effektivitets- kraven med snabba handläggningstider kan bygga på antagandet att medborgare ser detta som viktigt för kvaliteten. Samtidigt visar en undersökning om människors syn på statlig förvaltning att om man måste välja mellan att en myndighet är serviceinriktad och att den är effektiv så är det fler som betonar servicen. Ett flertal anser också att man kan vänta lite längre på sitt ärende om man kan lita på att det blir rätt. Det är också intressant att konstatera att 7 av 10 anser att det är viktigare att en myndighet kan se till helheten i det ärende man har, utifrån den enskildes situation och behov, än att det går snabbt.172

167Socialstyrelsen (2013), Öppna jämförelser av ekonomiskt bistånd 2013. Resultat och metoder, s. 35.

168SOSFS 2011:9.

169http://www.socialstyrelsen.se/oppnajamforelser/brottsoffer (2014-06-12).

170Riksrevisionen (2011), Att hantera brottmål effektivt. En utmaning för regeringen och rättsväsendet.

171Brå (2014), Handläggningstider i rättskedjan 2009–2012.

172Ekonomistyrningsverket (2012), Medborgares syn på myndigheter.

131

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

Utveckla kvaliteten utifrån de våldsutsattas behov

Genom exempelvis fokusgrupper, enkäter och telefonlinjer173 går det att få en bra bild av hur kvaliteten kan förbättras utifrån människors enskilda behov.

En nyckelfaktor för god kvalitet som många våldsutsatta tycks vara ense om är till exempel bemötandet och att man får rätt information vid lämpligt tillfälle. Vissa kvinnor menar att de möter personal, som utelämnar åtgärder, orsakar besvikelse och försvårar dialog, medan andra tycker att personalen avlastar dem, förmedlar kunskap, visar medkänsla och bidrar till att stärka självkänslan.174

Värdet av information framkommer i utvärderingen av koncept Karin. De kvinnor som blev kontaktade av socialsekreterarna på Karin värdesatte denna kontakt högt, även de kvinnor som inte ansåg sig vara i behov av hjälp eller stöd. När det gäller polisen är kvinnorna nöjda med bemötandet men anser att utredningarna tog för lång tid, att polisen ibland var för passiv och att personal- omsättningen var hög.175

Bemötande och kommunikation är grundläggande förut- sättningar för att skapa förtroendefulla relationer. Förtroendefulla relationer i sin tur är grunden för att nå eftersträvade resultat för varje individ. Förutsättningarna för samtalen, till exempel hur mycket tid som finns, påverkas bland annat av arbetsrutiner och styrsystem. Hur relationen är mellan den som söker hjälp och den som hjälper är mycket viktig och kan till exempel ha betydelse för möjligheten att nå fällande dom i en rättsprocess.

Genom att urskilja olika typer av faktorer är det lättare att få en så stor kvalitetsförbättring som möjligt utifrån befintliga resurser. Små förändringar i myndigheternas rutiner och information kan få mycket stor betydelse för den enskilde. Ett sådant exempel är vikten av att ge barn information och förklara varför ett åtal läggs ner (avsnitt 4.7.6).

173Kvinnofridslinjen besvarar cirka 25 000 samtal om året och bygger på så vis upp stora kunskaper om de behov som våldsutsatta har.

174Wendt, E. & Enander, E. (2013), Våldsutsatta kvinnors erfarenheter av bemötande inom hälso- och sjukvården, s. 117.

175Brå (2013), Utvärdering av koncept Karin. En samverkansmodell i Malmö för personer som utsatts för våld i nära relationer, s. 23.

132

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

Att sätta sig in i de utsattas situation

Ett sätt att arbeta mer aktivt med brukarna är genom s.k. tjänste- eller servicedesign, som blivit allt vanligare inom bland annat hälso- och sjukvården.176 Utgångspunkten är att sätta sig in i målgruppens situation och perspektiv och ställa sig sådana frågor som de våldsutsatta tvingas göra. Hur känns det att berätta att man blir slagen av sin partner? Vilka val ställs man inför om man kontaktar polisen? Arbetet syftar till att tillsammans med brukare planera och organisera människor, infrastruktur, kommunikation och andra komponenter kring en tjänst för att förbättra den utifrån brukarens behov och perspektiv.177 När vore det t.ex. lämpligast att informera en våldsutsatt om möjligheterna till kontaktförbud och vem är mest lämpad att ge den informationen? Att endast en knapp tredjedel av alla ansökningar om kontaktförbud i dag beviljas leder sannolikt till mångas besvikelse och är ett konkret exempel på en del som skulle behöva tjänstedesignas. Frågor om kontaktförbud behandlas i avsnitt 6.9.

Arbetsmetoden runt tjänstedesign knyter väl an till social- tjänstlagens portalparagraf att socialtjänsten ska inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Den enskilde ska inte vara ett objekt, eller ärende, och kan genom tjänstedesign involveras i utformningen av sin egen process, och även bidra till förbättringar som gagnar andra i liknande situation.

Det är till exempel viktigt att utforma tjänster på mödravårds- centraler eller akutmottagningar på ett sätt som gör det möjligt för en barnmorska eller läkare att ge en våldsutsatt kvinna möjlighet till enskilt möte. Ett annat exempel som nationella samordnaren tagit del av är vikten av kunskap om hur förhör bör filmas i barnahusen, till exempel kameraperspektiv, avstånd med mera för att få trovärdighet och bevisvärde i rätten.178

De svenska exempel på designtänkande inom området våld i nära relation som nationella samordnaren uppmärksammat har främst rört rumslig design och lokalplanering, till exempel av barnförhörsrum eller koncept Karin. Den senare upplevs av de

176Se t.ex. http://www.vinnova.se/sv/Var-verksamhet/Innovationsformaga-hos-specifika- malgrupper/Innovationskraft-i-offentlig-verksamhet/Webbseminarieserie-varen-2013

177Segelström, F. (2013), Stakeholder Engagement for Service Design: How service designers identify and communicate insights.

178Information från Research unit for Criminal and Legal Investigative Psychology vid Göteborgs universitet.

133

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

våldsutsatta som hemtrevlig och trygg, vilket enligt Brå har haft stor betydelse både för kvinnorna och för barnen och den situation de befunnit sig i.179 Ett utländskt exempel på hur dessa perspektiv kan vidareutvecklas finns i delstaten Washington där en arkitektbyrå till- sammans med Washington State Coalition Against Domestic Violence under flera år har utarbetat idéer om hur boenden för vålds- utsatta bäst ska utformas för att till exempel stödja ”empowerment”, bra föräldraskap och säkerhet.180

Beträffande tjänsteutformning för våldsutsatta tycks inte design- tänkandet ännu ha gjort några nämnvärda insteg. Det finns dock från äldreomsorgen intressanta exempel på hur brukarna och deras behov har varit utgångspunkt för förändringar i tjänsteutformningen (se exemplet om Skönsmon nedan).

Att göra olika former av behovsanalyser innebär givetvis inte att brukaren alltid har rätt eller möjlighet att få sina behov tillgodo- sedda. Professionella kan utifrån sin kompetens göra andra bedöm- ningar. Därtill ska det offentliga även hantera målkonflikter etc.

Två exempel på bättre kvalitet utifrån människors verkliga behov

Bättre nytta för familjer med multiproblematik – ett engelskt exempel på nytänkande

Ett intressant exempel på hur kvalitet och effektivitet kan för- bättras genom nytänkande utifrån ett helhetsperspektiv på familjer med multiproblematik (våld i nära relation, dåliga boendeför- hållanden, arbetslöshet, missbruk, brottslighet, ekonomiskt utsatta m.m.) finns i engelska Buckinghamshire.181 Där valde man 2012 ut 15 familjer och 100 personer som i olika yrkesroller (socialarbetare, polis, kriminalvård, läkare, arbetsförmedlare m.fl.), och som lokala politiker, möter dessa familjer. Genom ett sorts etnografiskt perspektiv (en person tillbringar en hel dag med respektive familj) och nära samarbete med och involvering av de berörda familjerna är tanken att hitta sätt att arbeta med de faktiska bakomliggande

179Brå (2013), Utvärdering av koncept Karin. En samverkansmodell i Malmö för personer som utsatts för våld i nära relationer, s. 23.

180Kunskapen har samlats på Building Dignity: http://buildingdignity.wscadv.org/

181Innovation Unit (2013), Families first. Improving outcomes for families living in Buckinghamshire who face multiple challenges.

134

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

orsakerna till problemen i familjerna snarare än med olika former av symptom. Ett ledord har varit att arbeta med, inte för, familjerna. De har bland annat bjudits in till olika kreativa seminarier som syftat till att hitta andra sätt att ge stöd och att ta vara på sådant som är bra och fungerar med familjerna. Familjerna har också fått lyfta fram dåliga och bra upplevelser i sina samhällskontakter. Exempel på negativa upplevelser var att:

•få felaktig information,

•bli missförstådd, dömas eller inte tagen på allvar,

•ha att göra med en rad olika tjänster som inte var samman- kopplade som de borde,

•inte veta vem man ska vända sig till,

•inte kunna ställa ansvariga till svars eller få återkoppling på klagomål.

Positiva faktorer tillskrevs tjänster som:

•är flexibla och tar hänsyn till en familjs individuella omständig- heter,

•förstår att se och möta behoven hos hela familjen,

•är lätta att kommunicera med,

•utförs av personer som tar sig dig tid att lyssna, och

•håller familjen löpande informerad om vad som händer.

Arbetet har resulterat i en arbetsmodell som syftar till att effektivare nå ett bättre utfall för familjer med multiproblematik. Detta genom att fokusera stödet på att bygga stabilitet och uthållighet och motståndskraft tillsammans med familjerna i stället för ständigt hamna i hantering av akuta kriser. Vidare är tanken att ge personal stöd och fullmakt för att stödja familjer på ett mer samverkande och holistiskt sätt. Onödiga byråkratiska hinder ska elimineras och ge tjänstemän bättre möjligheter att samarbeta över organisationsgränser. Genom att stödja effektiva investeringar i individer och familjer är det också tänkt att samhället totalt sett ska använda skattemedel mer effektivt.

Modellen Families First genomförs för en tidsperiod av tre år till att börja med och syftar till att nå och förändra livet i 500 familjer.

135

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

SOU 2014:49

Ambitionen är också att i grunden förändra sättet som det offentliga tillsammans organiserar sina tjänster för de tusentals familjer som har multiproblematik.182

Kvalitetsutveckling av hemtjänsten i Skönsmon

Det finns ett svenskt exempel på utvecklingsarbete inom social- tjänsten som också visar på nytänkande kring hur kvaliteten i tjänsterna kan förbättras utifrån brukarnas behov och ett helhets- perspektiv. En hemtjänstgrupp i Skönsmon i Sundsvalls kommun har utvecklat ett nytt arbetssätt för att bättre kunna möta behoven hos de äldre. 183

Arbetet började när en granskning visade att hemtjänstens organisation inte var särskilt bra på att leverera det som brukarna ansåg vara viktigt. I stället för att utgå från sådant som de äldre lyfte fram som viktigt stod organisationens behov ofta i centrum, vilket ledde till kvalitetsbrister. Det främsta önskemålet från brukarna var till exempel personalkontinuitet – att det inte skulle vara så många olika personer som kom hem till dem. I pilotstudien konstaterades att de äldre i snitt fick möta 26 olika personer per månad, och som flest 58.

En viktig utgångspunkt för arbetet var att tydliggöra syftet med verksamheten – att ge sina kunder det stöd de behöver för att klara sig själva och uppnå livskvalitet. Utvecklingsarbetet genomfördes av en pilotgrupp bestående av nio undersköterskor och vårdbiträden, områdeschef, verksamhetsutvecklare, landstingets distriktssköterska och biståndshandläggare. Socialtjänstens ledningsgrupp såg till att pilotgruppen fick förutsättningar att genomföra arbetet. Den metod som användes för att genomföra förändringsarbetet var den s.k. Vanguard-metoden.184 Skönsmons hemtjänstgrupp arbetade i första fasen med att ta reda på vad de äldre önskar i direktkontakten med hemtjänstpersonalen, vad de gör som är direkt värdeskapande för dem man är till för samt vad det är de gör som egentligen inte skapar värde (s.k. slöseri).

182http://www.innovationunit.org/our-projects/projects/improving-outcomes-families- buckinghamshire (2014-04-02).

183Kommunförbundet FoU Västernorrland (2013), Hemtjänst - införandet av ett nytt arbetssätt med kunden i centrum. Ett arbetssätt baserat på kunskap, kundernas behov och syftet med verksamheten.

184Pell, C. (2012), The Vanguard Method in the Public Sector: Case Studies.

136

SOU 2014:49

Underlätta för våldsutsatta genom operativa arbetsgrupper m.m.

Arbetet ledde till stora förändringar. En viktig sådan är att nya mått har tagits fram så att arbetet kan följas upp och förbättras. Personalen i pilotgruppen hade i ett tidigare skede av arbetet konstaterat att det fanns många olika mått i organisationen men att det i de befintliga systemen saknades information om, eller mått på, det som var viktigt för kunderna, till exempel personalkontinuitet. Mått relaterade till syftet med verksamheten och vad som är viktigt för kunderna var därför mycket svåra att få fram. Data fick plockas fram manuellt ur olika system för att sedan sammanfogas. De kriterier som sattes upp för de nya måtten var att de skulle:

•vara relaterat till syftet med verksamheten,

•visa variation över tid,

•bidra till ökad förståelse och kunskap,

•kunna användas av medarbetarna som utför arbetet så att de kan följa upp och förbättra sitt dagliga arbete,

•kunna användas av ledningen till att fatta beslut för att utföra korrekta förändringar utifrån helheten.

Vidare har kontinuiteten förbättrats och numera känner de äldre och personal varandra. Vidare har hemtjänstpersonalen getts ökat handlingsutrymme och får nu själva ta ansvar för helheten. Utvecklingsarbetet ledde också till insikten att hela organisationen måste stödja lärande och innovationsarbete i hemtjänsten för att nya arbetsmetoder ska komma till fullgod nytta. Slutsatser som drogs var vidare att kontrollen av medarbetarna och det arbete de utför behöver ersättas av tillit och lyhördhet. För att utveckla kvaliteten och påverka kostnaderna inom hemtjänsten behöver ledningen lyssna på medarbetarna och åtgärda det som hindrar medarbetarna från att leverera hemtjänst med bra kvalitet.185

Det nya arbetssättet som utvecklats i Skönsmon håller nu på att införas i hela Sundsvalls hemtjänst och beräknas vara klart 2015.186

185Se även t.ex. Andersson, T., Liff, R., Tengblad, S. (2010), Ledarskap och medarbetarskap inom vård- och omsorgsarbete.

186http://www.sundsvall.se/skonsmonhtj (2014-03-28).

137

4Lyssna på barnen och vidta åtgärder

4.1Alla har en skyldighet att lyssna och agera

Bedömning: Alltför många vuxna i barns närhet förmår inte uppmärksamma de barn som lever med våld trots skyldigheten för yrkesverksamma att genast anmäla misstanke om att barn far illa till socialnämnden. Att tidigt upptäcka barn som lever med våld måste vara prioriterat i förskola, skola, socialtjänst, rättsväsende och hälso- och sjukvård.

4.1.1Samordnarens iakttagelser

En av nationella samordnarens mest nedslående iakttagelser är barns utsatthet och att barn som lever med våld inte blir uppmärk- sammade i tillräckligt hög grad. Med barn avses alla under 18 år. Barn har rätt att komma till tals och principen om barns bästa återfinns i flera lagar.1 I Sverige är föräldrarätten uttalat stark, vilket till exempel avspeglas i att det finns en föräldrabalk men ingen barnbalk. Barnet kan själv vara utsatt för våld i nära relationer eller bevittna våld och övergrepp av en närstående mot en annan närstående. Nationella samordnaren väljer att benämna dem ”barn som lever med våld”.

Det finns en omfattande lagstiftning till skydd för barn och ungdomar som far illa eller riskerar att fara illa. Flera ändringar i socialtjänstlagen (SoL) trädde i kraft den 1 januari 2013.2

1Till exempel 1 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453) och 6 kap. 2 a § föräldrabalken (1949:381). Se även FN:s barnkonvention.

2Prop. 2012/13:10.

139

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

Yrkesverksamma som möter barn i sin verksamhet är enligt 14 kap. 1 § SoL skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de får kännedom eller misstänker att ett barn far illa (vanligen kallad orosanmälan). Socialnämnden ska enligt 11 kap. 1 a § SoL efter en anmälan genast göra en bedömning av om barnet är i behov av omedelbart skydd. En sådan bedömning ska dokumenteras. Inom 14 dagar ska socialnämnden fatta beslut att inleda eller inte inleda utredning rörande barnet om det inte finns synnerliga skäl (s.k. förhandsbedömning). En utredning ska bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom fyra månader.3 När socialnämnden får kännedom om att ett barn kan ha utsatts för våld eller andra över- grepp av en närstående eller bevittnat sådant våld eller övergrepp av eller mot en närstående, ska nämnden enligt Socialstyrelsens nya föreskrifter som träder i kraft den 1 oktober 2014 utan dröjsmål inleda en utredning om barnets behov av stöd och hjälp.4

Om det finns misstankar om brott mot barn enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken eller lagen med förbud mot könsstympning, bör socialnämnden skyndsamt göra en polisanmälan om det är till barnets bästa.5 Vid brott mot barn ska förundersökningen vara avslutad så snart det kan ske och senast inom tre månader efter att det finns en skäligen misstänkt.6

Trots lagstiftning, föreskrifter, allmänna råd, handböcker och vägledningar från myndigheter finns det stora brister i hanteringen av barn som lever med våld.

Brott i nära relationer sker vanligtvis i hemmet där det saknas utomstående vittnen. Det blir familjens hemlighet som man inte pratar om. Barn som lever med våld påverkas negativt på flera sätt och det kan yttra sig olika. Den tydligaste riskfaktorn för att barn misshandlas är förekomsten av våld mellan föräldrarna.7 De flesta barn som går i skolan har kunskap om att det är förbjudet för en förälder att slå sitt barn.8 Därmed är inte säkert att alla barn,

311 kap. 2 § tredje stycket socialtjänstlagen.

46 kap. 1 § SOSFS 2014:4, Socialstyrelsens allmänna råd och föreskrifter om våld i nära relationer som gäller både socialtjänsten och hälso- och sjukvården. SOSFS 2014:4 ersätter SOSFS 2009:22, Socialstyrelsens allmänna råd om socialnämndens arbete med våldsutsatta kvinnor samt barn som bevittnat våld.

5SOSFS 2006:12.

62 a § förundersökningskungörelsen (1947:948).

7Jansson, S., Jernbro, C., Långberg, B. (2011), Kroppslig bestraffning och annan kränkning av barn i Sverige–en nationell kartläggning 2011.

86 kap. 1 § föräldrabalken och 3 kap. 5 § brottsbalken. Sverige var det första landet i världen som förbjöd barnaga (1979).

140

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

särskilt de mindre, förstår att det som de själva blir utsatta för av en närstående som de känner tillit till är ett brott. Vid sexuella övergrepp kan en förälder till exempel försöka övertyga barnet om att det är något normalt som händer alla barn. En förälder som misshandlar sitt barn kan förklara det med att ett olydigt barn ska tillrättavisas på det sättet.

Barn känner därför ofta skuld och skam. Det finns en rädsla hos barn för att berätta. Det är inte ovanligt att barn hotas till tystnad av våldsutövaren. Därför är det viktigt att vuxna verkligen lyssnar på barn som försöker berätta.9 Nationella samordnarens bild är att vuxna många gånger inte vill lyssna eller förstå ett barn som berättar om våld. Orsakerna kan vara flera. Det kan bero på att barnets berättelse är skrämmande att ta till sig, rädsla för att behöva agera och vad följderna blir. Det kan även vara okunskap om vad som är våld i nära relationer eller vad som kan göras för att hjälpa barnet. Det är alltför vanligt att förekomsten av våld inte upp- märksammas som en orsak till olika problem i barnens utveckling. I de fall där det finns misstankar om att barn far illa är det vanligt att det inte anmäls till socialtjänsten.

Det finns sannolikt flera skäl till varför misstankar om att barn far illa på grund av våld inte anmäls till socialtjänsten eller polisen. Många forskare lyfter fram den bristande tilltron till socialtjänstens förmåga att kunna hjälpa barnen och familjen som ett tungt vägande skäl till varför inte fler barn anmäls.10 Andra faktorer som tycks påverka i vilken utsträckning professionella anmäler till sociala myndigheter handlar om graden av allvarlighet, utbildnings- nivå och om misstankarna kan kopplas till konkreta situationer. Studier visar också att personal inom förskola och barnhälsovård tenderar att göra väldigt olika tolkningar av anmälnings- skyldigheten och vad som kan vara tecken på omsorgssvikt.

Vuxenvärldens bristande förmåga att lyssna och hjälpa innebär att barns utsatthet ökar. Barnens behov hamnar i kläm. Denna negativa bild framkommer även när barn och ungdomar som utsatts för våld i nära relationer eller vuxit upp i våldets närhet själva berättar om sina erfarenheter och myndigheternas brister:11

9Det ska nämnas att Barnens rätt i samhället (BRIS) erbjuder flera stödverksamheter som telefonlinje, BRIS-mejl och BRIS-chatt (se www.bris.se). Det finns även flera idéburna organisationer som barn och ungdomar kan kontakta för att berätta om våld och övergrepp.

10Lundén, K. (2004), Att identifiera omsorgssvikt hos förskolebarn.

11Barnombudsmannen (2012), Signaler; Weinehall, K. (1997), Att växa upp i våldets närhet, Ungdomars berättelser om våld i hemmet.

141

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

Det är så jag menar att socialen…man vill berätta för dom och så hör dom inte. Dom har inga öron på sociala! (flicka)

Jag vet inte. Jag vet att jag var hos skolsköterskan på undersökning. Jag sa ju som det var. Det hände ingenting. Hon pratade med mej, men det blev ingen…utredning…eller att dom pratade med morsan…dom brydde sej inte. (pojke)12

I BO:s rapport Signaler framkommer även att vuxna inte ställer frågor på rätt sätt och inte heller förstår vad barnet berättar.

Att tidigt upptäcka barns utsatthet för våld är centralt och alla har ett ansvar.13 De vuxna som dagligen möter barn i sin yrkesroll måste ha kunskap om barn som lever med våld för att kunna tyda barnets signaler på att allt inte står rätt till. Ett utåtagerande och argt barn, eller ett barn med självskadebeteende, kan vara ett slaget barn.

De senaste åren har antalet anmälningar till socialtjänsten och polisen avseende små barn ökat kraftigt, vilket är bra och synliggör problemets omfattning.14 Mörkertalen är dock fortsatt stora och det finns brister i rutiner inom förskola, skola, hälso- och sjuk- vården, socialtjänsten och polisen. Trots orosanmälan är det många barn som inte utreds av socialnämnden. Ett särskilt problem är att flera kommuner i stor omfattning hänvisar barn till serviceinsatser utan utredning och biståndsbeslut.15 Även om en anmälan och utredning sker av socialnämnden, så leder det inte alltid till kon- kreta insatser som hjälper barn på längre sikt.16

En uppföljning saknas och barn lämnas i sticket. Övervägande delen av förundersökningar gällande brott mot barn i nära relationer läggs ner.

Dessa brister är väl dokumenterade sedan tidigare och i avsnitt 4.2–4.8 följer en sammanfattning utifrån nationella samord- narens erfarenheter. Sammanfattningen är inte uttömmande, utan ett urval. En viktig utgångspunkt är att behoven för barn skiftar utifrån ålder. Det är stor skillnad på ett litet barns behov och en tonårings.

12Citaten är hämtade från Weinehall, K. (1997), Att växa upp i våldets närhet, Ungdomars berättelser om våld i hemmet, s. 173 och s. 175.

13Enligt 14 kap. 1 c § socialtjänstlagen (2001:453) bör var och en som får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa anmäla detta till socialnämnden.

14Brå (2011), Den polisanmälda barnmisshandeln. I Stockholm har antalet orosanmälningar ökat markant under de senaste åren, se Stockholms stad (2014), Socialtjänstinspektörernas årsrapport 2013, s. 15 f.

15Inspektionen för vård och omsorg (2014), Våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld, s. 4.

16Östberg, F. (2010), Bedömningar och beslut. Från anmälan till insats i den sociala barnavården.

142

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

4.1.2Vissa grundläggande problem i samhällets hantering av barn som lever med våld

Inledning

Det finns ett antal grundläggande problem i samhällets nuvarande hantering av barn som lever med våld som inte har varit möjliga för nationella samordnaren att fördjupa sig i. Nationella samordnaren ser det dock som angeläget att påtala vissa av dem.

Barn som utsatts för brott i en nära relation hamnar ofta i en mycket svår situation när händelsen anmäls till polis eller social- tjänst. För barnen kan mötet med socialtjänst och rättsväsende vara traumatiskt, men också innebära en lättnad när hemligheter som få känt till kommer fram. För små barn är det mer komplicerat då de har svårt att förstå vad som händer när polis eller socialtjänst griper in. Därför ställs det stora krav på de professionella som arbetar med barn som är utsatta för våld eller övergrepp.

På många sätt har Sverige ett väl utbyggt skyddsnät för barn och unga som riskerar att fara illa. Samtidigt har nationella samordnaren sett många exempel på hur samhället inte når fram till våldsutsatta barn och ger dem stöd och hjälp. Bristerna spänner över ett stort antal områden och är uppmärksammade i både forskning och utvärderingar. På flera av dessa områden lämnas i detta betänkande konkreta förslag om hur arbetet kan utvecklas. Samtidigt finns det stora behov i andra delar av barnskyddsområdet. Det handlar om hur olika delverksamheter fungerar i termer av ett sammanhållet system för att skydda och stödja barn på lång sikt. Det gäller till exempel hur gränssnitten mellan socialtjänst respektive polis fungerar, hur insatser kring vuxna bedrivs i relation till insatser för barn och hur olika verksamheter samverkar för att tidigt uppmärksamma barn som kan utsättas för våld.

Anmälningspliktens tillämpning

Det finns stora skillnader mellan olika delar av landet i vilken utsträckning misstankar om att barn kan vara utsatta för våld eller övergrepp anmäls till socialtjänst eller polis. Det syns till exempel på antalet polisanmälningar i olika kommuner. Antalet anmälningar om misshandel av barn har ökat kraftigt på senare år. I vissa kommuner förekommer mycket få polisanmälningar, medan i andra jämförbara kommuner görs betydligt fler anmälningar. Skill-

143

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

naderna kan inte antas bero på slumpvisa variationer då de i flera fall är stabila över tiden. Enligt nationella samordnarens bedömning kan de inte heller förklaras av skilda strukturella förutsättningar. Mycket talar i stället för att skillnaderna beror på olika tolkningar av anmälningsplikten såväl mellan kommuner som mellan verksam- heter i samma kommun. En nyligen genomförd tillsyn från Inspektionen för vård och omsorg bekräftar denna bild.17

Mycket tyder också på att dessa skillnader finns avseende brottsutsatta barn som utreds av socialtjänsten. En utvärdering av försöksverksamheten med barnahus i sex kommuner visar exempel- vis att det råder stora skillnader mellan kommunerna och några jämförelsekommuner på flera punkter:18

•Anmälaren. Mönstret kring vem som anmält barnet varierade. Skolan dominerade som anmälare i nästan alla kommuner, i några kommuner kom dock flest anmälningar från ena föräldern eller polisen.

•Tidigare kända av socialtjänsten. I hälften av utredningarna var familjerna redan kända sedan tidigare av socialtjänsten. Bland kommunerna varierade det dock mellan 33–78 procent.

•Tidigare våld. I var tredje utredning fanns konstaterat tidigare våld i familjen och i var fjärde misstankar men ej konstaterat våld i familjen. Sammanräknat innebär det att drygt hälften av utredningarna handlade om tidigare misstänkt eller konstaterat våld. Variationen mellan kommunerna var dock stor, med som minst 22 procent och som mest 66 procent av utredningarna.

Hanteringen av brottsmisstankar

Enligt nationella samordnaren tyder mycket på att brottsmiss- tankar mot barn hanteras mycket olika över landet. Under senare år har det byggts ut s.k. barnahus på många platser i landet. I dagsläget finns det barnahusliknande verksamheter i cirka 15 av 21 län i landet.19 I några län finns det flera barnahus etablerade. De studier som gjorts av barnahusverksamheterna pekar mot att de

17Inspektionen för vård och omsorg (2014), Våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld. Slutrapport från en nationell tillsyn 2012-2013.

18Friis, E. (2008), Sociala utredningar om brottsutsatta barn. Målgrupp, handläggning och insatser. Delrapport 3 i utvärderingen av nationell försöksverksamhet med barnhus 2006–2007.

19Justitieutskottets betänkande 2013/14:JuU18.

144

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

inneburit ett stort framsteg vad gäller samhällets insatser för barn som utsatts för vålds- eller sexualbrott. Genom barnahusen slipper barn åka runt och berätta om det inträffade för olika myndighets- företrädare, polisförhöret sker i en barnvänlig miljö och samord- ningen mellan olika verksamheter har ökat.20 Enligt Socialstyrelsen har barnahusen också alltmer utvecklats mot att bli regionala kunskapscenter kring barns våldsutsatthet på flera platser i landet.21 Samtidigt tydliggör barnahusen de delvis konkurrerande intressen som finns inbyggda i samhällets hantering av brottsutsatta barn. I barnahusen möts å ena sidan rättsväsendet som vill säkra bevis med mera för en effektiv brottsutredning så att gärningsmannen kan ställas till ansvar för sina brottsliga gärningar och å andra sidan socialtjänsten och hälso- sjukvården som ska hjälpa och stödja barnet. På ett sätt kan man säga att de båda processerna blickar åt olika håll, rättsväsendet blickar bakåt medan socialtjänsten och hälso- och sjukvården blickar framåt.

En del tyder på att barnahusarbetet har inneburit att rätts- väsendets behov har kommit att dominera, på bekostnad av social- tjänstens hjälpande och stödjande uppdrag.22 Det tar sig bland annat uttryck genom att socialtjänsten ibland avvaktar med att sätta in insatser för att inte, som man uttrycker det, störa brottsutred- ningen. Många som arbetar i barnahusen har till nationella sam- ordnaren uttryckt oro över denna utveckling. Oron finns även hos poliser och åklagare. Barnombudsmannen har också lyft fram att det finns en risk att den rättsliga processen påverkar socialtjänstens utredning.23

Hälso- och sjukvårdens ansvar

Mycket pekar mot att det finns stora skillnader i vilken utsträckning hälso- och sjukvården erbjuder insatser för barn som utsatts för våld och övergrepp. Det visar sig bland annat genom att det på många platser har varit svårt att involvera barn- och

20Rejmer, A. & Åström, K. (2008), Det blir nog bättre för barnen; Rikspolisstyrelsen m.fl. (2008) Barnahus – försöksverksamhet med samverkan under ett tak vid misstanke om brott mot barn.

21Socialstyrelsen (2012), Kunskap om våld mot barn – behov av nationell samordning.

22Jonsson, S. (2011). Rätt, makt och institutionell förändring. En kritisk analys av myndigheters samverkan i Barnahus.

23Barnombudsmannen (2012), Signaler.

145

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

ungdomspsykiatrin samt barnmedicin i arbetet i barnahusen.24 Många pekar på att hälso- och sjukvårdens ansvar att erbjuda insatser för våldsutsatta barn är oklar. En konsekvens av detta är att socialtjänsten på flera håll i landet i allt större utsträckning har byggt upp egen kompetens på området genom psykologer och psykoterapeuter. Enligt nationella samordnaren bör det tydliggöras vilket ansvar hälso- och sjukvården har i arbetet med våldsutsatta barn.

Socialtjänstens insatser

Det finns många kunskapsluckor inom området våldsutsatta barn och hur arbetet bedrivs, inte minst inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Det finns stor osäkerhet kring hur många barn som anmäls till socialtjänsten på grund av misstankar om våld och övergrepp. Osäkerheten gäller inte bara orosanmälningar angående våld mot barn utan även mer generellt anmälningar till social- tjänsten om barn som far illa. Det gör det svårt att få en samlad bild kring hur anmälningarna tas emot och bedöms (s.k. förhands- bedömning), hur utredningarna bedrivs, i vilken utsträckning barnen ges insatser och vilken effekt insatserna har.25

En mer övergripande fråga på barnskyddsområdet handlar om olika verksamheters förmåga att på sikt klara av att ta emot allt fler anmälningar om barn som misstänks vara utsatta för våld och övergrepp. Både rättsväsendet och socialtjänsten har fått ett kapacitetsproblem i takt med att allt fler verksamheter utvecklar sin förmåga att identifiera barn som kan fara illa. Inom socialtjänsten blir allt färre barn som anmäls utredda och det är färre som får stödinsatser. Många socialsekreterare vittnar om en orimlig arbets- situation. Vissa forskare menar att det är tveksamt om social- tjänsten i sin nuvarande form klarar av ta emot och utreda ett ökat antal anmälningar.26 Allt fler anmälningar sorteras bort i en förhandsbedömning utan någon utredning. Socialstyrelsen har visat att det finns en stor variation mellan olika socialkontor.27

24Rädda Barnen (2013), Inuti ett barnahus.

25Wiklund, S. (2006), Den kommunala barnavården - om anmälningar, organisation och utfall.

26Svensson, B. (2013), Barn som riskerar att fara illa i sin hemmiljö. Utmaningar i ett förebyggande perspektiv.

27Socialstyrelsen (2012), Anmälningar till socialtjänsten om barn och unga – en undersökning om omfattning och regionala skillnader.

146

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

En stor underliggande fråga är den om socialtjänstens organ- isering. Individ- och familjeomsorgen i Sveriges kommuner har de senaste tjugo åren gått till en hög grad av specialisering och nyttan av detta behöver undersökas vidare.28 Renodlad problemspecialisering29 dominerar (222 kommuner) åtföljd av multispecialisering (45 kommuner) medan renodlad specialisering i funktioner nästan inte alls existerar (3 kommuner), och integrerade organisationer finns bara i 20 kommuner. Det finns en tydlig koppling mellan organisationstyp och möjligheten att etablera betydelsefulla rela- tioner till klienter. Den integrerade organisationen tycks sätta få hinder för relationsskapande.30 Det behövs nya perspektiv på hur samhället på bästa sätt kan ge stöd och hjälp inte minst till barn och familjer med mångfacetterad problematik.

4.1.3Inrätta ett nationellt kunskapscenter om våld och övergrepp mot barn

Förslag: Socialstyrelsen uppdras att inrätta ett nationellt kunskapscenter om våld och övergrepp mot barn. Kunskaps- centret ska ansvara för den nationella samordningen av kunskap på området. Arbetet ska inriktas mot kunskapsbehoven kring barnahusens målgrupp.

I flera sammanhang har det lyfts fram behovet av ett nationellt samlat ansvar för kunskapsutvecklingen kring våld och övergrepp mot barn.31 Några angelägna områden som nationella samordnaren identifierat är utveckling av metoder för att bemöta våldsutsatta barn, spridning av befintlig kunskap, kompetensutveckling av professionella och utveckling av effektiva samverkansformer mellan olika verksamheter.

28Lundgren, M., Blom, B., Morén, S. & Perlinski, M., (2009), Från integrering till specialisering – om organisering av socialtjänstens individ- och familjeomsorg 1988–2008.

29Med problemspecialisering menas här att det är den enskilde socialarbetaren som tilldelas specialiserade arbetsuppgifter rörande en viss problematik och klientkategori. Att bli kunnig på en begränsad problematik ses i den specialiserade organisationen som organisations- formens största förtjänst.

30Perlinski, M. (2010), Skilda världar – specialisering eller integration i socialtjänstens individ- och familjeomsorg.

31Se till exempel Socialstyrelsen (2004), Utformning av ett nationellt riskbarncentrum.

147

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

Socialstyrelsen har tidigare utrett frågan om ett nationellt kunskapscenter för våld mot barn.32 Utredningen visar att många verksamheter som arbetar med våldsutsatta barn ser ett behov av ökad nationell samordning av kunskapsspridningen. De utveck- lingsområden som Socialstyrelsen pekar ut handlar bland annat om tillämpningen av anmälningsplikten, kunskap om effektiva meto- der, barns möjligheter att komma till tals och förbättrad upp- följning av insatser. Utredningen har också undersökt kunskaps- behoven inom socialtjänsten, hälso- och sjukvården, elevhälsan, vid barnahusen och inom rättsväsendet med flera Det visar att behoven varierar, men att det sammantaget fortfarande finns behov av ytterligare kunskap. Behoven gäller alla delar av våld mot barn, från förebyggande insatser till akuta insatser och långsiktigt stöd. De identifierade kunskapsbehoven handlar i flera fall om forskning och utveckling för att ta fram evidensbaserade metoder för bedömning och behandling, något som flera forskare anser saknas. I de delarna bedömer Socialstyrelsen att kunskapsbehoven inte kan tillgodoses utan en period av omfattande satsningar på fleråriga forsknings- projekt och systematiska kunskapsöversikter. Många efterlyser också fler och tydligare rekommendationer på området för att kunskap ska komma till användning.

Enligt Socialstyrelsen bör ett tänkt kunskapscentrum för våld mot barn inte omfatta alla typer av våld, kränkningar och försum- melse som barn kan utsättas för. Det skulle göra centrumet ansvarsområde för stort och leda till överlappningar med andra satsningar. Socialstyrelsen föreslår därför att centrumet ska få ett samlat ansvar som utgår från barnahusens rekommenderade målgrupp. Socialstyrelsen anser inte den nationella samordningen enbart bör begränsas till det arbete som bedrivs vid och i anslutning till barnahusen. Insatser bör också göras för att bygga upp kunskaper om hur våld tidigt kan förebyggas och hur långsiktiga stödjande insatser kan organiseras. De barn som finns i målgruppen behöver ofta stöd under längre period, något som kräver en annan form av samverkan än den som sker vid barnahus, bland annat mellan barn- och ungdomspsykiatri och skola och förskola.

Nationella samordnaren instämmer i Socialstyrelsens förslag till arbetsuppgifter för det nationella kunskapscentret:

32 Socialstyrelsen (2012), Kunskap om våld mot barn–behov av nationell samordning.

148

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

•Att samla och sprida aktuell och relevant kunskap till alla berörda verksamheter och professioner som ger stöd för ett arbete som är baserat på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet.

•Att bidra till förvaltning och utveckling av den struktur för samverkan och kunskapsspridning som är under uppbyggnad genom barnahus. Att även i övrigt bidra till väl fungerande former för kunskapsspridning.

•Att bidra till utvecklingen inom området genom praktiknära forskning och studier.

•Att initiera annan forskning inom området, centrumet bör dock inte själv genomföra sådana forskningsuppgifter.

•Att upprätta och koordinera nätverk bland forskare, huvudmän, praktiker och idéburna organisationer inom området och ansvara för dialog inom och mellan dessa nätverk.

Enligt nationella samordnaren är Socialstyrelsens analys i dag än mer relevant. Utvecklingen under senare år, med en fortsatt utbyggnad av barnahusen, gör att det finns ännu starkare skäl att samordna kunskapsuppbyggnaden inom området. Nationella samordnaren föreslår därför att Socialstyrelsen får i uppdrag att bygga upp en funktion i enlighet med myndighetens eget förslag. Den nya funk- tionen ska regleras genom en ändring i Socialstyrelsens instruktion.

4.2Barn i förskola och skola

4.2.1Samordnarens iakttagelser i korthet

Förskolan är den samhällsinstitution som sannolikt har bäst möj- lighet att tidigt identifiera många av de barn som riskerar att fara illa på grund av våld i nära relationer. Förskolan når en mycket stor del av alla barn. Cirka 85 procent av alla 1–5 åringar är inskrivna i förskolan. I åldersgruppen 3–5 år går cirka 95 procent av barnen i förskola. Förskolan följer barns utveckling löpande och märker i regel oroande förändringar i barns utveckling.

Skolplikten innebär att även skolan33 har en särskild möjlighet att identifiera barn som lever med våld. För en del barn är

33 Med skolan avses grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan.

149

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

läraren/pedagogen den enda utomstående vuxna som barnet regel- bundet träffar i sin vardag. Forskning visar att skolan i det långa loppet också är en av de viktigaste skyddsfaktorerna för särskilt utsatta barn.34

I dag erbjuds inte barn tillräcklig information av förskola och skola om våld i nära relationer. Skolan har inget särskilt ansvar att utbilda om våld i nära relationer. Barn har ett stort behov av åldersanpassad information. Det saknas kunskap om våld och övergrepp i nära relationer, vart barn kan vända sig för att få hjälp, vilka rättigheter ett barn har osv. Enligt den nationella strategin för att stärka barnets rättigheter i Sverige ska barn få kunskap om sina rättigheter och vad de innebär i praktiken och relevanta yrkes- grupper ska ha kunskap om barnets rättigheter och omsätta denna kunskap i berörda verksamheter.35

Under utredningen har nationella samordnaren fått erfara att personal inom förskola och skola ofta tvekar att göra en anmälan enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen eller fråga barnet. Pedagogen vill inte blanda sig i och riskera att förstöra eller försämra den viktiga relationen till föräldrarna. En del lärare och förskollärare har dåliga erfarenheter av när anmälan gjorts och är av uppfattningen att det blir värre om en anmälan görs alternativt att det inte leder till någon åtgärd av socialtjänsten. Det finns dålig kunskap om hur socialtjänsten arbetar och återkoppling till den som gör en orosanmälan tillämpas sällan. Därtill kan det vara problematiskt att samtala med barnet.

Enligt nationella samordnaren borde förskolans möjligheter i mycket större utsträckning tas tillvara för att arbeta förbyggande mot våld mot små barn. Det gäller såväl i den löpande verk- samheten som att vid inskolningssamtalet inkludera ett våldsföre- byggande perspektiv, som föreslås i avsnitt 4.2.3.

34Socialstyrelsen (2010), Social rapport 2010.

35Riksdagen godkände den 1 december 2010 den strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige som regeringen föreslog i prop. 2009/10:232.

150

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

4.2.2Prata med barn om våld i nära relationer i skola och förskola

Förslag: Skolverket uppdras att tillhandahålla kompetensutbild- ning om våld i nära relationer till lärare och förskollärare.

Bedömning: I skola och förskola bör det samtalas med barn om våld.

Elevhälsan bör i hälsobesök och genom skriftliga hälso- formulär ta upp frågan om våld i nära relationer.

Barn bör få åldersanpassad information om våld i nära rela- tioner.

Kunskap för att kunna samtala

Skyldigheten för anställda inom skola och förskola att genast anmäla till socialnämnden om de i sin yrkesverksamhet får känne- dom om eller misstänker att ett barn far illa, innebär att all personal måste ha kunskap om barn som lever med våld. Utöver direkta tecken som blåmärken, kan barn på andra sätt ge signaler om att allt inte står rätt till. Det kan vara barn som ofta kommer för sent till skolan, är dåligt klädda, smutsiga eller är frånvarande i hög utsträckning.

För att kunna hjälpa ett barn som berättar måste personal inom skola och förskola även ha kunskap om vilka möjligheter det finns för barn att få stöd och hjälp. Se närmare bedömning i avsnitt 4.2.4 om att socialtjänsten bör ha som uppdrag att närmare informera personalen om vad som händer vid en orosanmälan, rutiner och uppföljning.

Det finns flera undersökningar som pekar på att förskolan skulle kunna arbeta förebyggande i mycket större utsträckning. En undersökning bland förskolepersonal i Karlstad visar till exempel att personalen under en tvåårsperiod hade en bestående oro för fyra procent av alla barn. Av dessa barn anmäldes dock bara vart fjärde till socialtjänsten.36

På lärarutbildningarna finns inte några obligatoriska moment som tar upp våld i nära relationer. Kunskap om barn som lever med

36 Svensson, B. (2013), Barn som riskerar att fara illa i sin hemmiljö. Utmaningar i ett förebyggande perspektiv.

151

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

våld behöver därför tillföras personal inom skola och förskola på annat sätt. Förslagsvis genom utbildningsinsatser från kommunen och övriga huvudmän som ansvarar för skola och förskola.37 I Västerås utbildar exempelvis samordnarna i barnahuset personalen inom hälso- och sjukvård, polis, förskola och skola om våld mot barn.

Pedagoger kan även på eget initiativ söka information och kunskap. För skolungdomar har Brottsförebyggande rådet (Brå) publicerat flera lärarhandledningar för att arbeta förebyggande i skolan och öka jämställdheten38 och har arbetat fram förslag på lektioner som handlar om våld i nära relationer, våld i samkönad parrelation och hedersvåld.39 Det finns också flera andra webb- platser som vänder sig till lärare och elever med information om våld i nära relationer ur olika perspektiv.40

Utöver att identifiera barn som lever med våld och lyssna på dem anser nationella samordnaren att lärare och förskollärare bör prata om våld i nära relationer med barn på ett mer allmänt och övergripande sätt. Kunskap bör därför finnas om hur åldersadekvata samtal kan hållas. Skola och förskola kan ha olika temadagar, upp- märksamma internationella barndagen, prata om barnkonventionen och vilka rättigheter ett barn har i Sverige eller läsa åldersrelevanta böcker som behandlar ämnet41 Dessa frågor kan också löpande tas upp i sex- och samlevnadsundervisningen i skolan. En annan viktig aspekt är att problematisera könsroller med anpassliga flickor och krävande pojkar. Genom en medvetenhet kring sådana genus- normer kan man arbeta långsiktigt förebyggande mot situationer där flickor lär sig att acceptera pojkar och mäns maktmonopol och pojkar lär sig att få sin vilja fram genom våld.

Samtal med barn i skola och förskola om våld måste kombineras med samtal och information till föräldrar, se förslag i avsnitt 4.2.3 och bedömning i avsnitt 4.2.4.

Skolverket har ett särskilt ansvar att stödja och svara för nationellt prioriterad fortbildning och annan kompetensutveckling

37Enligt 2 kap. 34 § skollagen (2010:800) ska huvudmannen se till att personalen vid förskole- och skolenheterna ges möjligheter till kompetensutveckling och se till att personalen har nödvändiga insikter i de föreskrifter som gäller för skolväsendet.

38Brå (2007), Var går gränsen? Handledning för temaarbeten om integritet, sexuella trakasserier och sexualbrott.

39www.brottsrummet.se/sv/for-larare

40Se t.ex. www.machofabriken.se, www.pedagogstockholm.se/jamstalldhet/, www.tjejjouren.se

41Se t.ex. Stalfelt, P. (2010), Alla barns rätt. En bilderbok om Barnkonventionen.

152

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

för personal.42 Med hänvisning till att nationella samordnaren anser att våld i nära relationer är ett stort folkhälsoproblem bör utbild- ningsinsatser vara av nationellt intresse. Nationella samordnaren föreslår därför att Skolverket ska få i uppdrag att tillhandahålla kompetensutbildning om våld i nära relationer till lärare och för- skollärare.

Elevhälsan

Skolans elevhälsa, som är obligatorisk, har också en möjlighet att upptäcka barn som lever med våld och samtala med barn och ung- domar om våld i nära relationer. Elevhälsan ska enligt 2 kap. 25 § skollagen främst vara förebyggande och hälsofrämjande. För medicinska, psykologiska och psykosociala insatser ska det finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog och kurator. Dessvärre finns det enligt uppgifter till nationella samordnaren från bland annat representanter för Skolläkarföreningen inte tillgång till ovanstående personalkategorier i alla skolor annat än under begränsade tidpunkter.43 Därmed minskar möjligheterna för elev- hälsan att upptäcka våld i nära relationer. En skolsköterska, som är den som främst finns tillgänglig i skolan, kan till exempel behöva rådgöra med en skolläkare, kurator eller psykolog kring vad som är bäst för barnet. En lärare kan också behöva samarbeta med elevhälsan.

Det finns en möjlighet att uppmärksamma våld i nära relationer vid de hälsobesök som alla elever enligt 2 kap. 27 § skollagen ska erbjudas.44 Utöver hälsoundersökningar hålls hälsosamtal med eleven där denne, med eller utan vårdnadshavare, kan samtala om sin hälsa och skolsituation. Av vägledningen för elevhälsan fram- kommer att hälsobesöken kan ge möjlighet att upptäcka elever som har allvarliga svårigheter i hemmet och det kan vara ett bra tillfälle att fråga om det finns något som eleven oroar sig över.45

Vid genomförandet av hälsobesöken anses ett nära samarbete med elev och vårdnadshavare vara viktigt. Inför besöket kan

424 § förordningen (2011:555) med instruktion för Statens skolverk.

43Det är tillsynsmyndigheterna Skolinspektionen och Inspektionen för vård och omsorg som ytterst bedömer om en skola uppfyller kraven på kompetens och tillgång till elevhälsa.

44Elever i grundskolan, grundsärskolan och specialskolan ska erbjudas minst tre hälsobesök och elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan minst ett.

45Socialstyrelsen och Skolverket (2014), Vägledning för elevhälsan, s. 152.

153

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

skriftliga hälsoformulär delas ut som besvaras av elev respektive vårdnadshavare. En stor fördel med hälsoformulär är enligt Skolverket och Socialstyrelsen att obekväma frågor normaliseras.46 Det finns dock ingen enhetlig modell för utformningen av ett hälsoformulär.47

Vårdnadshavarens delaktighet och närvaro vid hälsobesöket kan vara problematiskt vid våld i nära relationer.48 Särskilt om när- varande vårdnadshavare är den som utövar våld. Barnets ålder och mognad avgör om skolsköterskan kan samtala ensam med barnet. Nationella samordnaren föreslår att våld i nära relationer tas upp under hälsosamtalen på liknande sätt som görs med andra problem och risker. Vidare föreslås att frågor om våld i nära relationer tas in i de skriftliga hälsoformulären. Här finns enligt nationella sam- ordnaren ett behov av att utveckla nationella hälsoformulär.

En annan sak är att elevhälsan, utöver att anmäla misstanke om att barn far illa till socialtjänsten, måste ha kunskap om vart barnet kan få hjälp. Den situationen får inte uppstå att ett barn som berättar för en skolsköterska eller motsvarande om våld i hemmet, skickas hem utan närmare hjälp och information.

Åldersanpassad information

Barn som lever med våld har olika behov av information. Informa- tionen måste anpassas utifrån barnets ålder och mognad samt vara lätt att nå. Det är väsentligt att barn som lever med våld får veta att de inte är ensamma och att det finns hjälp att få. Barn behöver även utifrån vad som bedöms lämpligt i förhållande till ålder få veta vad som är olagligt, vilka olika typer av hjälp som finns, vad som händer om de berättar för en vuxen, om föräldrarna kommer att meddelas, myndigheters olika ansvar och vad som sker vid en polis- anmälan. Ett barn som får reda på att en kompis är utsatt för våld eller övergrepp har också behov av information.

Skolan har en stor del i barnens vardagsliv och utgör en miljö där barnet kan tillgodogöra sig information i lugn och ro. Skolans

46Socialstyrelsen och Skolverket (2014), Vägledning för elevhälsan, s. 153.

47Golsäter, M. (2012), Hälsosamtal som metod att främja barns och ungdomars hälsa – en utmanande uppgift.

48Se t.ex. JO:s beslut 2013-11-19, Dnr 1382-2012 om en skolsköterska som på eget initiativ höll ett flertal samtal med en tioårig elev om dennes hemsituation utan att först inhämta vårdnadshavarnas samtycke. Vårdnadshavarna informerades inte heller i efterhand om vad som kommit fram vid samtalen, vilket föranledde kritik.

154

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

viktiga roll bekräftas av BO:s slutsatser efter att ha träffat och intervjuat barn och unga som lever med skyddade personuppgifter49 och som upplevt våld i nära relationer.50 Dessa barn vill ha information i skolan. Nationella samordnaren anser att Skolverket med hjälp av andra myndigheter bör tillgodose barnens behov av information.51

Brottsoffermyndigheten har fått ett regeringsuppdrag att, i samverkan med BO, ta fram eller anpassa information om skydd och stöd direkt riktad till barn och unga som brottsoffer. Barn och unga ska involveras i framtagandet av informationen. Särskilt fokus ska ligga på att nå målgruppen barn och unga som lever med olika typer av skyddsåtgärder som till exempel skyddade person- uppgifter, kontaktförbud och larm.52 Nationella samordnaren har tillsammans med bland andra Skolverket ingått i en samrådsgrupp för uppdraget. Resultatet av uppdraget är en barnbok som riktar sig till barn i förskoleålder, olika informationsbroschyrer och affischer, särskild information till barn som lever med skydd och webbsidan www.jagvillveta.se som erbjuder åldersanpassad information. Skolan bör dra nytta av detta material för att sprida information om barn som brottsoffer vid våld i nära relationer till barn i skolan.

4.2.3Inskolningssamtal till förskolan ska även ha våldsförebyggande perspektiv

Förslag: Skolverket ska ta fram allmänna råd kring hur inskol- ningssamtal vid förskolan kan användas för att ge information om vart man kan vända sig för att få råd och stöd i sin föräldra- roll, om förskolans eget förebyggande stödarbete, om barns grundläggande rättigheter och om förskolepersonalens plikt att orosanmäla till socialtjänsten.

49Barnombudsmannen (2012), Oskyddad.

50Barnombudsmannen (2012), Signaler.

51Skolverket ska visserligen främst stödja kommuner och andra huvudmän i deras utbildningsverksamhet, 4 § förordningen (2011:555) med instruktion för Statens skolverk, men det borde inte hindra ett visst ansvar.

52Regeringsbeslut den 21 mars 2013, S2013/2348/FST. Uppdraget ska redovisas senast den

16juni 2014.

155

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

I samband med att ett barn börjar på förskolan brukar personalen hålla inskolningssamtal med föräldrarna. Vid samtalet får föräldrar möjlighet att berätta om sitt barn och personalen berättar om förskolans verksamhet. Nationella samordnaren menar att inskriv- ningen också bör ses som ett viktigt tillfälle att i ett tidigt skede försöka fånga upp människor som behöver stöd.

I inskolningssamtalen kan personalen förmedla sådan information till föräldrarna som ska fungera förebyggande och stödjande. Det innebär att föräldrar ska få veta vart man kan vända sig för att få råd och stöd i sin föräldraroll, till exempel till familjecentraler och förskolans eget stödarbete, föräldrastödsprogram samt social- tjänstens stödjande funktion. Föräldrar ska också få information om barnets rättigheter och om förskolepersonalens plikt att genast anmäla till socialnämnden om det finns kännedom eller misstanke om att ett barn far illa.

Det är viktigt att tolk vid behov finns med vid inskolnings- samtalen. Om barnet har två vårdnadshavare bör båda bjudas in till samtalet.

4.2.4Socialtjänsten bör informera om sitt arbete vid föräldramöten

Bedömning: Socialtjänsten bör regelbundet närvara vid föräldra- möten vid förskola/skola för att informera föräldrar om social- tjänstens uppdrag och vilket stöd som finns för barn och vuxna. Socialtjänsten bör informera personal vid förskola/skola om vad som händer vid en orosanmälan, rutiner och uppföljning.

Vid ett flertal möten med nationella samordnaren har professionella som arbetar med våld i nära relationer lyft fram att det finns för dåliga kunskaper inom förskola och skola om vilka möjligheter socialtjänsten har att stödja barn och föräldrar som utsätts för våld i nära relationer. Socialtjänsten upplevs inte som närvarande inom förskolor och skolor. Ofta har pedagoger, lärare eller rektorer endast kontakt med socialtjänsten i konkreta anmälningssituationer. Inte sällan upplevs återkopplingen från socialtjänsten som alltför svag, trots de lagändringar som gjorts för att öka möjligheten till åter- koppling till anmälaren.

156

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

Enligt 3 kap. 1 § i socialtjänstlagen (SoL) ska socialnämnden informera om socialtjänsten i kommunen. Socialnämnden ska även i den uppsökande verksamheten enligt 3 kap. 4 § upplysa om social- tjänsten och erbjuda grupper och enskilda hjälp. När det är lämpligt ska nämnden samverka med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar.

Som ett resultat av propositionen Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m.53 infördes lagbestämmelser om skyldighet att sam- verka. Dessutom fick Socialstyrelsen, i samverkan med Skolverket och Rikspolisstyrelsen, i uppdrag att ta fram en nationell strategi för samverkan.54 Regeringen gav också Skolverket i uppdrag att fördela medel till lokala projekt och lokalt utvecklingsarbete för att få till stånd en utökad samverkan mellan skola, socialtjänst, polis samt barn- och ungdomspsykiatri. En utvärdering av pilotverk- samheterna visade dock att samverkan hade utvecklats marginellt genom satsningen.55 Några viktiga punkter som lyfts fram i utvärderingen för att utveckla samverkan är att arbetet förankras på ledningsnivå, att det finns mötesplatser för dialog och att det råder en samsyn kring vad som ska uppnås.

För närvarande pågår två regeringsuppdrag som syftar till att öka kunskapen om socialtjänstens stödjande verksamheter bland barn och föräldrar. Det ena är ett uppdrag till Brottsoffermyndigheten som beskrivs i avsnitt 4.2.2. Det andra är ett uppdrag till Socialstyrelsen tillsammans med Barnombudsmannen att göra socialtjänsten mer känd bland barn, unga och föräldrar.56 Upp- draget ska slutredovisas 1 december 2015.

Nationella samordnaren menar att det är viktigt att följa upp resultaten av dessa satsningar. Utgångpunkten bör vara att stödet som kan erhållas av socialtjänsten ska vara väl känt i varje kommun både bland barn och föräldrar. En form som enligt nationella samordnaren bör prövas i större omfattning är att socialtjänsten kontinuerligt besöker skolornas föräldramöten för att informera om socialtjänstens verksamheter. Det är också viktigt att social- tjänsten etablerar en nära samverkan med personal vid verk-

53Prop. 2002/03:53.

54Myndigheten för skolutveckling, Rikspolisstyrelsen och Socialstyrelsen (2007), Strategi för samverkan – kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa.

55Danemark, B. (2009), Samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa - En formativ utvärdering av samverkan mellan skola, socialtjänst, polis samt barn- och ungdomspsykiatri.

56Socialdepartementet (2013), Uppdrag att utforma och sprida information till barn och unga om socialtjänsten och dess verksamhet.

157

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

samheter som ofta kommer i kontakt med barn och föräldrar som kan vara i behov av stöd och hjälp. Personalen bör informeras om vad som händer hos socialtjänsten vid en anmälan om misstanke att ett barn far illa, vilka rutiner som finns och möjligheterna till återkoppling och uppföljning.

4.2.5Särskilt om föräldrastöd

Samordnarens iakttagelser i korthet

Föräldrastöd är ett brett begrepp för olika verksamheter som syftar till att stärka föräldern i sin föräldraroll och förbättra samspelet med barnet. Enligt regeringens definition är det en aktivitet som ger föräldrar kunskap om barns hälsa, emotionella, kognitiva samt sociala utveckling och/eller stärker föräldrars sociala nätverk.57 Det ska baseras på ett tydligt barnrättsperspektiv och utgå från det gemensamma och jämställda föräldraskapet.

Även om stödet som ges kan vara våldsförebyggande så saknar definitionen ett våldsförebyggande perspektiv. Det är viktigt att den våldsförebyggande aspekten inte glöms bort, även när stödet ges till familjer som inte lever i riskmiljöer. Nationella samordnaren vill betona att föräldrastödsverksamheter är mycket betydelsefulla för samhällets förutsättningar att tidigt förebygga våld i nära rela- tioner, inklusive våld och övergrepp mot barn och ungdomar.

Under senare år har utbudet av generellt föräldrastöd utvecklats starkt. De flesta kommuner erbjuder numera föräldrastödsprogram eller föräldrastödjande verksamheter. Utbudet av mer specialiserat föräldrastöd är inte lika utbrett. Cirka var femte kommun tycks kunna erbjuda föräldrastöd på andra språk än svenska eller för föräldrar till barn med funktionsnedsättning.58

57Regeringskansliet (2013), Nationell strategi för ett utvecklat föräldrastöd. En vinst för alla.

58Statens folkhälsoinstitut (2013), Så arbetar kommuner, landsting och ideella organisationer med föräldrastöd.

158

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

Fortsätt utveckla generellt föräldrastöd

Bedömning: Arbetet med att utveckla det generella föräldra- stödjande arbetet inom mödra- och barnhälsovård, förskolor med mera bör fortsatt stimuleras.

Regeringen bör överväga om uppfostran utan våld i större utsträckning kan uppmärksammas i befintliga föräldrastödjande verksamheter.

Redan i regeringens beslut om den framtida folkhälsopolitiken slogs det fast att föräldrastöd ska erbjudas kontinuerligt under barnets hela uppväxttid. En särskild utredare överlämnade ett förslag till regeringen om hur arbetet kunde utvecklas, något som resulterade i en nationell strategi för att utveckla föräldrastödet.59 Som ett resultat av detta arbete fick Folkhälsoinstitutet 140 miljoner kronor för att tillsammans med lärosäten utveckla, sprida och utvärdera det lokala föräldrastödsarbetet.

Folkhälsoinstitutets senaste uppföljning av arbetet visar att en majoritet av kommunerna och landstingen bedriver ett strukturerat och systematiskt föräldrastödsarbete genom att utarbeta strategier för att samordna föräldrastödsfrågor, utbildning av personal, erbjuda föräldrastödsprogram och andra föräldrastödjande verk- samheter, kartlägga utbud och samverka med andra aktörer kring föräldrastöd.60 Uppföljningen visar att nära 90 procent av de svarande kommunerna hade erbjudit föräldrastödsprogram under det senaste året. Utöver det erbjöd 60–90 procent av alla kom- muner andra föräldrastödjande verksamheter. Exempel på det är föräldragrupper inom mödra- och barnhälsovård, föräldra- rådgivning och öppen förskola. Däremot är det ovanligare med föräldrastöd vid föräldramöten på förskolor och skolor, samt webbaserade utbildningar.

Det våldsförebyggande perspektivet lyfts inte fram i tillräckligt hög grad. När Umeå socialtjänst gjorde en kartläggning av de föräldrastödsprogram som rekommenderas av Statens folkhälso- institut (nuvarande Folkhälsomyndigheten) nämndes exempelvis

59SOU 2008:131.

60Statens folkhälsoinstitut, (2013), Så arbetar kommuner, landsting och ideella organisationer med föräldrastöd.

159

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

inget om våld eller våldsförebyggande arbete.61 Nationella sam- ordnaren menar att den våldsförebyggande aspekten måste upp- märksammas mer.

Det bör även övervägas om barnuppfostran utan våld i större utsträckning kan uppmärksammas i befintliga föräldrastödjande verksamheter.

Utveckla riktat föräldrastöd för att tidigt förebygga våld mot små barn

Bedömning: Insatserna för att tidigt förebygga våld mot barn som växer upp i riskmiljöer bör utvecklas. Fler barn och föräldrar bör erbjudas riktat föräldrastöd inom förskolan, barnhälsovården och socialtjänsten.

Många praktiker och forskare som arbetar inom barnavårdsområdet har till nationella samordnaren påpekat att det finns flera ”glapp” i samhällets stödjande insatser för barn som i sin hemmiljö utsätts för våld eller upplever våld mellan föräldrarna. Flera ser ett behov av att utveckla mer differentierade metoder, både för att kunna upptäcka och ge riktat stöd till familjer som kan vara i behov av särskilt stöd. Sedan 2011 har Socialstyrelsen i uppdrag att stimulera ett nationellt utvecklingsarbete för barn i familjer med missbruk, psykisk sjukdom, psykisk funktionsnedsättning eller där våld förekommer.62 Ett stort antal pilotverksamheter har startats på området och flera av dem ska också utvärderas vetenskapligt. Utifrån denna satsning på barn i riskgrupper menar nationella samordnaren att det borde finnas förutsättningar att utveckla ett riktat stöd till barn, unga och föräldrar som lever i familjer där det förekommer våld.

En studie visar att föräldrar till barn med funktionsned- sättningar har upplevt problem med hur samordningen av stödet fungerar, i synnerhet under barnets tonårstid och övergång till vuxenlivet. Forskarna konstaterar att yrkesverksamheterna och huvudmännen kring familjer med barn med funktionsnedsättning behöver arbeta utifrån en gemensam modell när gäller att stärka

61Nilsson, C. (2010), Kartläggning av föräldrastödsprogram som rekommenderas av statens folkhälsoinstitut.

62Socialdepartementet, S2011/6353/FST.

160

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

förälderns kommunikation och relation med barnet, att hjälpa föräldrarna med samordning av barnets insatser eller se till att föräldrarna får en väl fungerande avlastning.63

En annan grupp i behov av riktat föräldrastöd gäller utlands- födda föräldrar. I kapitel fem ges flera förslag på ett utvecklat arbete med föräldrastöd som ska motivera utlandsfödda föräldrar att ta hjälp från samhället vid behov, informera om barns rättigheter och diskutera möjligheter och svårigheter med att vara förälder i Sverige i dag.

Myndighetssamverkan vid barnavårdscentraler och familjecentraler

Flera kommuner har barnhälsovården samlokaliserad med flera andra verksamheter i det som kallas familjecentral. Socialstyrelsen definierar familjecentraler som en samlokalisering av mödrahälso- vård, barnhälsovård, öppen förskola och socialtjänst med minst en förebyggande verksamhet. Vid sidan av familjecentralerna finns även det som kallas för familjecentralsliknande verksamhet. Denna verksamhet definieras som barnhälsovård som är samlokaliserad med öppen förskola eller socialtjänst. Innehållet på familje- centralerna varierar och kan även omfatta ytterligare verksamheter såsom familjerådgivning och riktat stöd till föräldrar. Enligt en kartläggning från 2013 som Föreningen för familjecentralers främjande genomfört finns 251 verksamheter som själva kallar sig familjecentral. Av dem uppger 112 att de består av fyra samlokali- serade basverksamheter och 70 att de består av tre samlokaliserade basverksamheter.

Redan i dag fungerar familjecentralerna på många håll som en gemensam arena för föräldrastöd.64 Enligt nationella samordnaren borde det finnas möjligheter att inom ramen för barnavårds- centralerna och familjecentralerna arbeta mer riktat mot barn som riskerar att utsättas för våld.

I flera lokala verksamheter pågår försök att hitta nya metoder för att identifiera vilka barn som riskerar att fara illa. Ofta bygger det på en närmare operativ samverkan mellan olika verksamheter.

63Broberg, M., Norlin, D., Nowak, H., & Starke, M. (2014), Riktat föräldrastöd RiFS- projektets slutrapport. En aktionsforskningsansats för att kartlägga behov och förbättra stödet till föräldrar som har barn med funktionsnedsättning.

64Skr. 2013/14:87.

161

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

Tyresö kommun har till exempel prövat att arbeta med så kallade konsultationsteam. I konsultationsteamen träffas kontinuerligt representanter för förskola, socialtjänst och barn- och ung- domspsykiatrin för att i avidentifierade fall diskutera barn som någon verksamhet är oroade för. Konsultationen blir ett effektivt sätt att hjälpas åt att bedöma vilka fall där riskfaktorer talar för att barnets utsatthet bör utredas av socialtjänsten. Arbetssättet borde i förlängningen kunna bidra till en större samsyn och enhetligare rutiner kring anmälningsplikten i de olika verksamheterna. Hur ett stödjande och förebyggande arbete för barn som riskerar att utsättas för våld skulle kunna utvecklas inom ramen för förskolan och barnhälsovården rent praktiskt är svårt att ange i detalj. Det måste anpassas utifrån de förutsättningar och resurser som finns lokalt i varje kommun. På många håll finns inte den typen av samlokaliserade lösningar som familjecentraler. Tillgången till särskilt stöd inom förskolan, som förskolepsykologer, kan också visa stor variation. På ett mer allmänt plan finns det ett stort behov av att utveckla samverkan och samarbete mellan olika myndigheter och inom myndigheter kring barn och unga som utsätts för våld eller lever med våld. Det är exempel på samverkansfrågor som måste lösas i det lokala arbetet, genom samverkansöverens- kommelser och strategisk samverkan på ledningsnivåerna inom polisen, socialtjänsten, hälso- och sjukvården och andra. Här skulle nationella samordnarens förslag om operativa arbetsgrupper och individuella handlingsplaner kunna spela en stor roll (avsnitt 3.1).

Sedan några år tillbaka pågår ett utvecklingsarbete inom vad som kallas ”första linjens” barn- och ungdomspsykiatri. Arbetet bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Sveriges Kommuner och Landsting, där de senare har fått medel för att driva ett antal pilotverksamheter över landet för att utveckla tidiga insatser för unga och barn som lider av psykisk ohälsa. Flera pilotprojekt pågår där strävan är att hitta bättre samverkansformer mellan barnhälso- vård, elevhälsan, socialtjänsten och barn- och ungdomspsykiatrin. På flera håll bedrivs utvecklingsarbetet inom ramen för familjecentraler.65 Även utifrån denna satsning bedömer den nationella samordnaren att insatser för att tidigt förebygga vålds- utsatthet skulle kunna utvecklas.

65 http://www.skl.se/vi_arbetar_med/halsoochvard/tillganglighet-i-varden/tillganglighet- forsta-linjen-barn-och-unga

162

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

4.2.6Arbeta med mobila team

Förslag: Mobila team bör erbjuda riktat stöd för barn i förskole- ålder. De mobila teamen bör vara ett stöd för förskolepersonal, föräldrar och barn. Arbetet med barn och föräldrar bör i första hand bedrivas på barnets förskola.

I arbetet med att utveckla tydliga insatser för barn som riskerar att utsättas för våld i sin hemmiljö, bör möjligheten att arbeta med mobila team övervägas. Det mobila teamet skulle kunna vara en praktisk modell för att erbjuda det riktade föräldrastödet som beskrivs i avsnitt 4.2.5. Ett mobilt team skulle till exempel kunna innehålla kompetenser som psykolog, specialpedagog och socio- nom, som åker ut till förskolor och handleder de professionella som arbetar med barnen i vardagen.

Fördelen med ett mobilt team är att det kan vara ett stöd för personalen som träffar barnet och föräldrarna varje dag. Det kan också vara ett sätt att nå föräldrar som är i behov av extra stöd och uppmärksamhet, men där det inte finns en etablerad kontakt med socialtjänsten eller barnhälsovården. Genom att arbeta med barn och föräldrar inom ramen för förskolan avdramatiseras framför allt mötet med socialtjänsten. Föräldrar som har haft många och ibland uppslitande kontakter med socialtjänsten, men även socialt etablerade föräldrar, kan uppleva ett möte med socialtjänsten som skamligt och ett underkännande av deras föräldraförmåga. Tidigt stödjande insatser till barn och föräldrar bör erbjudas i vardagen. Genom att arbeta mobilt kan stödet ges i ett sammanhang där föräldrar och barn känner sig mer trygga. Det borde öka möjligheterna att fler självmant söker stöd från samhället.

163

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

4.3Barn i socialtjänsten

4.3.1Samordnarens iakttagelser i korthet

Barn saknar kunskap om att socialtjänsten finns till även för dem.66 För många barn är socialtjänsten en myndighet som beviljar försörjningsstöd. Barn som far illa kontaktar inte socialtjänsten och ber om hjälp.

När en anmälan om misstanke att barn far illa görs till social- nämnden är det inte säkert att berört barn får komma till tals trots att socialnämnden har en möjlighet att samtala med barnet utan vårdnadshavarens samtycke och dennes närvaro.67 Det finns inte krav på att socialsekreterare som utreder och samtalar med dessa barn har särskild kompetens för uppgiften motsvarande polisens barnförhörsledare.68 Inte sällan är det förhållandevis oerfarna socio- nomer som tilldelas denna extra svåra uppgift. Genom en lagändring i 3 kap. 3 a § socialtjänstlagen (SoL)kommer dock från den 1 juli 2014 att krävas socionomexamen och socialnämnden får ansvar för att handläggaren har tillräcklig erfarenhet för upp- giften.69 Det stora antalet anmälningar enligt 14 kap. 1 § SoL har trots lagstiftning inneburit att anmälningar blir liggande och att utredningar inte inleds och barn hänvisas till serviceinsatser.

Socialtjänstens specialisering och organisation är en bidragande orsak till att barn som lever med våld inte uppmärksammas. Granskningar av Inspektionen för vård och omsorg (IVO) visar till exempel att många socialnämnder inte utreder barn vars mamma blivit utsatt för våld i nära relationer.70 Om det samtidigt pågår en barnavårdsutredning och en utredning om vårdnad, boende och umgänge kan barnet ha kontakt med flera socialsekreterare samtidigt. Ofta är det inte någon som är särskilt ansvarig för att bevaka barnets bästa och att samordna arbetet.

Ett barn som har fyllt 15 år har rätt att föra sin egen talan,71 men yngre barn är utelämnade till vårdnadshavarnas samtycke till

66Socialstyrelsen med bistånd av Barnombudsmannen har därför fått ett regeringsuppdrag att utforma och sprida information anpassad till barn, unga och föräldrar som tydliggör vad socialtjänsten ska erbjuda barn och unga i behov av stöd eller skydd, S2013/5139/FST. Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2015.

6711 kap. 10 § socialtjänstlagen.

6818 § förundersökningskungörelsen (1947:948).

69Prop. 2012/13:175, s. 93 f.

70Inspektionen för vård och omsorg (2014), Våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld, Slutrapport från en nationell tillsyn 2012–2013.

7111 kap. 10 § andra stycket socialtjänstlagen.

164

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

insatser även när socialnämnden har bedömt att barnet är i särskilt behov av stöd eller skydd. Socialnämndens möjligheter till uppföljning i dessa situationer72 eller att bevilja en insats mot en vårdnadshavares vilja73 synes inte tillämpas i större omfattning. Om detta beror på bristande kunskap, resursbrist eller annat är oklart.

En särskild svårighet är intressekonflikten som ibland uppstår mellan socialtjänstens utredning av stöd till barnet och polisens utredning av brottet (se avsnitt 4.1.2). Nationella samordnarens intryck är att rättsväsendets behov ofta ges företräde och att social- tjänsten avvaktar med sociala insatser för att inte störa polis- utredningen. Med rutiner för samarbete och planering kan tydligare bedömningar utifrån myndigheternas olika ansvarsområden göras än vad som sker i dag. Se kapitel 3 om förbättrat samarbete.

4.3.2Barn som lever med våld i nära relation ska alltid utredas av socialnämnden

Förslag: En ny bestämmelse ska införas i 11 kap. 1 b § social- tjänstlagen. Socialnämnden ska vara skyldig att genast inleda en utredning vid kännedom om att ett barn kan ha utsatts för våld eller andra övergrepp av en närstående eller bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot en närstående.

Gällande rätt

I 11 kap. socialtjänstlagen (SoL) regleras socialnämndens hand- läggning av ärenden. Socialnämnden ska enligt 11 kap. 1 § utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan, anmälan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Denna bestämmelse omfattar även barn och unga. Av förarbetena framgår att om det står klart att nämnden inte kommer att vidta några åtgärder ska en utredning inte inledas.74 Bedömningen om innehållet i anmälan kan föranleda någon åtgärd har kommit att kallas förhandsbedömning

7211 kap. 4 a och 4 c §§ socialtjänstlagen.

736 kap. 13 a § föräldrabalken.

74Prop. 1979/80:1, del A, s. 562.

165

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

efter uttalanden av JO.75 Om det står klart att socialnämnden efter en förhandsbedömning inte beslutar att inleda en utredning ska detta enligt Socialstyrelsens föreskrifter dokumenteras med en motivering.76 Med anmälan avses bland annat anmälan enligt 14 kap. 1 § SoL när en yrkesverksam i sin verksamhet får kännedom eller misstänker att ett barn far illa.

För att stärka skyddet för barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa har en särskild reglering förts in i 11 kap. 1 a § med en tidsgräns för förhandsbedömningar. Bestämmelsen trädde i kraft den 1 januari 2013 samtidigt som en rad andra ändringar i socialtjänstlagen för att stärka barnrättsperspektivet.77 Barnskydds- utredningen föreslog att bestämmelserna till stöd och skydd för barn och unga i SoL och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, skulle sammanföras i en särskild lag,78 men regeringen valde att i stället göra förändringar i befintliga lagar.

Av 11 kap. 1 a § följer att när en anmälan som rör ett barn kommit in till socialnämnden ska nämnden genast göra en bedöm- ning av om barnet eller den unge är i behov av omedelbart skydd. En sådan bedömning ska dokumenteras och motiveras. Skydds- bedömningen kan innebära att en utredning behöver inledas omgå- ende.79 Beslut att inleda eller inte inleda utredning ska, om det inte finns synnerliga skäl, fattas inom 14 dagar efter det att anmälan kommit in. Ett sådant beslut behöver dock inte fattas om det redan pågår en utredning om det barn eller den unge som anmälan avser. En utredning ska enligt 11 kap. 2 § tredje stycket bedrivas skynd- samt och vara slutförd senast inom fyra månader.80

Behov av förändring

Ett problem är att det saknas nationell statistik för hur många oros- anmälningar som leder till utredning. Det finns vissa studier som talar för att anmälan om misstanke om våld mot barnet utreds i hög

75JO 1995/96, s. 312 och JO 1999/2000, s. 238 samt SOU 2009:68, s. 306.

763 kap. 1 § SOSFS 2006:5.

77Prop. 2012/13:10.

78SOU 2009:68, s. 22.

79Prop. 2012/13:10, s. 60.

80En bortre tidsgräns om högst fyra månader för utredningen infördes 1998 efter kritik att socialnämnden inte slutförde utredningar inom rimlig tid, prop. 1996/97:124.

166

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

grad.81 IVO:s senaste nationella tillsyn visar dock att barn som bevittnat våld ofta inte uppmärksammas och inte utreds i samma omfattning.82

Vid en förhandsbedömning kommer inte alltid barnet till tals. Om det vid en förhandsbedömning beslutas att inte inleda utred- ning ska orosanmälan läggas i barnets personakt eller om sådan saknas så ska anmälan diarieföras och sättas in i en pärm eller motsvarande för handlingar som inte lett till något ärende. JO har dock vid återkommande tillfällen riktat kritik mot socialnämndens brister att registrera skriftliga anmälningar som en allmän hand- ling.83 Dessa förhandsbeslut är inte sökbara i socialtjänstens register, vilket är problematiskt vid en eventuell ny orosanmälan. Detta förutsätter att handläggande socialsekreterare för den nya anmälan om oro har kännedom om tidigare beslut att inte inleda utredning eller aktivt söker igenom pärmar eller liknande. Med hänvisning till socialtjänstens höga personalomsättning för socialsekreterare som utreder barn som far illa finns således en avsevärd risk att tidigare orosanmälningar avseende ett barn inte uppmärksammas.

Alla anmälningar om barn och unga som far illa eller misstänks fara illa omfattas som ovan nämnts av 11 kap. 1 och 1 a §§ SoL. Därmed avses anmälningar med allt från oro över bristande omsorg, missbruk hos föräldrarna, brottslighet eller missbruk hos barnet, att barnet vistas i olämpliga miljöer med mera till att barnet misshandlas. Det finns dock ingen särskild bestämmelse avseende barn som lever med våld. Detta menar nationella samordnaren är en brist.

I Socialstyrelsens nya föreskrifter och allmänna råd om våld i nära relationer uppmärksammas utredningar av barn som lever med våld särskilt i 6 kap. 1 §.84 När socialnämnden får kännedom om att ett barn kan ha 1) utsatts för våld eller andra övergrepp av en närstående, eller 2) bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot en närstående ska nämnden utan dröjsmål inleda en utredning om barnets behov av stöd och hjälp. Nämnden ska vidare bedöma

81Östberg, F. (2010), Bedömningar och beslut, Från anmälan till insats i den sociala barnavården.

82Inspektionen för vård och omsorg (2014), Våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld. Slutrapport från en nationell tillsyn 2012–2013, s. 33 ff.

83Prop. 2012/13:10, s. 57.

84SOSFS 2014:4 som träder i kraft den 1 oktober 2014. Se även SOSFS 2009:22 som gäller fram till dess samt Socialstyrelsen (2011), Våld, Handbok om socialnämndens ansvar för våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld.

167

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

risken för att barnet kommer att utsättas för eller bevittna ytter- ligare våld. Av de allmänna råden följer att socialnämnden bör utreda

•barnets behov av stöd och akut hjälp, inklusive vård eller boende i annat hem än det egna,

•våldets karaktär och omfattning,

•våldets påverkan på barnet och dess relation till föräldrarna,

•barnets egen uppfattning om våldet,

•vardera förälderns uppfattning om våldets konsekvenser för barnet, och

•barnets behov av stöd och hjälp på kort och lång sikt.

Nämnden bör vidare utreda om någon åtgärd behöver vidtas i fråga om vårdnad, umgänge, förmynderskap eller målsägandebiträde.

Av föreskrifterna framgår således att socialnämnden ska inleda en utredning direkt för barn som lever med våld utan att göra en förhandsbedömning. Flera kommuner, bland annat Stockholm, har fört in detta i sina riktlinjer för våld i nära relationer. Eftersom föreskrifterna inte träder i kraft förrän den 1 oktober 2014 är det för tidigt att analysera föreskrifternas effekt på antalet utredningar. Nationella samordnaren, som gärna vill uppmärksamma dessa före- skrifter, konstaterar dock att föreskrifterna är en tolkning av gällande lag som inte har tillämpats som avsetts.

Förslag

Nationella samordnaren föreslår att socialnämnden enligt lag ska vara skyldig att genast inleda en utredning vid kännedom om att ett barn kan ha utsatts för våld eller andra övergrepp av en närstående eller bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot en närstående. En ny bestämmelse ska införas i 11 kap. 1 b § SoL. En ny utredning behöver dock inte inledas om det redan pågår en utredning för aktuellt barn.

I dagens samhälle är det många barn som far illa av olika anled- ningar. Anmälningsskyldigheten för yrkesverksamma enligt 14 kap. 1 § SoL är mycket viktig i detta avseende. Enligt nationella sam- ordnaren är det dock särskilt väsentligt att socialnämnden

168

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

uppmärksammar och inleder utredning vid kännedom eller misstanke att barn blir utsatta för våld eller bevittnar våld i nära relationer. Att som barn bli utsatt för våld eller andra övergrepp av en närstående som barnet ofta är beroende av och litar på, är förödande utifrån flera aspekter. Detsamma gäller barn som bevittnar sådant våld eller övergrepp av eller mot en närstående. Även om socialtjänsten till synes inleder utredningar vid flertalet anmälningar om oro att barnet själv blir utsatt för våld, anser nationella samordnaren att detta inte ska vara en valmöjlighet utan en skyldighet. Det får särskild betydelse för barn som bevittnar våld i nära relation som inte får samma uppmärksamhet i dag av socialnämnden. Nationella samordnaren är av uppfattningen att Socialstyrelsens nya föreskrifter och allmänna råd inte är tillräck- liga, utan det finns behov av en tydlig lagstiftning för att alla socialnämnder ska ta sitt ansvar. Föreskrifterna är förebilden för lagförslaget.

För barn som lever med våld i nära relationer är en förhands- bedömning inte nödvändig, utan socialnämnden ska inleda en utredning om barnets behov av stöd och hjälp. Om en utredning inleds och oron visar sig vara obefogad eller felaktig kan utred- ningen avslutas snabbt. Beslut att avsluta en utredning är, till skillnad från förhandsbedömningar, sökbara i socialnämndens register och kan därför utgöra underlag vid en eventuell ny anmälan om oro. Ett sådant förfarande kan inte anses vara integritets- kränkande för barnet och dess vårdnadshavare utifrån principen om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals.

Se även förslaget i avsnitt 4.3.3 att Inspektionen för vård och omsorg löpande ska utöva tillsyn.

4.3.3Utveckla tillsynen av socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens arbete med våldsutsatta barn m.m.

Förslag: Inspektionen för vård och omsorg uppdras att göra löpande tillsyn av socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens arbete med barn som har utsatts för våld eller bevittnat våld. Det arbete som nämnda myndigheter bedriver i de s.k. barnahusen ska ingå i tillsynen.

169

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

Under senare år har antalet anmälningar till både polis och social- tjänst om barn som misstänks ha utsatts för eller bevittnat våld ökat kraftigt. Som nämnts tidigare finns det flera brister i sam- hällets förmåga att identifiera och att erbjuda insatser för dessa barn. Det handlar om i vilken utsträckning misstankarna anmäls till socialtjänsten eller det görs en grundlig utredning av anmälningarna samt i vilken utsträckning barnen erbjuds stöd eller behandling efter avslutad utredning.

Mot denna bakgrund föreslår nationella samordnaren att Inspektionen för vård och omsorg (IVO) får i uppdrag att löpande utöva tillsyn av socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens arbete med barn som utsatts för eller bevittnat våld mellan närstående. En utgångspunkt för tillsynen är förutom gällande lagstiftning även de nya föreskrifter och allmänna råd om våld i nära relationer.85

Tillsynen ska framförallt riktas in mot följande områden (som delvis hör ihop med de problem som identifierats i avsnitt 4.1.2):

•Kvaliteten på utredningar och insatser inom socialtjänsten av barn som misstänks ha utsatts för våld eller ha bevittnat våld.

•Förmågan att uppmärksamma våldsutsatta barn och barn som bevittnat våld i socialtjänstens olika verksamheter.

•Hur hälso- och sjukvården hanterar barn där det inte kan uteslutas att de utsatts för våld eller bevittnat våld mellan närstående. Hur samverkan mellan socialtjänst och hälso- och sjukvård fungerar i dessa fall.

•Socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens insatser för barn inom ramen för barnahusen och hur verksamheternas sam- verkan med rättsväsendet fungerar i barnahusen.

85 SOSFS 2014:4.

170

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

4.3.4Det bör finnas barnlotsar

Förslag: Det bör finnas särskilda barnlotsar inom socialtjänsten som ansvarar för samordning av insatser och stöd och hjälp till det våldsutsatta barnet.

En barnlots bör utses av socialtjänsten för våldsutsatta barn som blir föremål för samordnade insatser. Barnlotsen ska bevaka barnets bästa och ge stöd och hjälp. Syftet är att uppfylla barnets behov av kontinuitet. Se närmare om förslaget i avsnitt 3.1 om operativa arbetsgrupper.

4.3.5Socialtjänsten bör kalla till möte när rättsprocessen är avslutad

Förslag: När rättsprocessen är avslutad, eller vid annan lämplig tidpunkt, i fråga om våld i nära relationer bör socialtjänsten kalla till möte för att informera vårdnadshavarna och erbjuda stöd och hjälp. Till mötet kallas vårdnadshavarna, barnet efter en bedömning utifrån ålder och mognad, förskola/skola om personal gjort orosanmälan samt eventuellt övriga lämpliga personer.

Målet med en rättsprocess är att en förövare ska ställas till svars för de övergrepp som har begåtts och att fortsatt brottslighet förhoppningsvis ska upphöra. I nära relationer måste det även finnas en möjlighet att påbörja en läkandeprocess för familjen. Familjer kan exempelvis känna sig svikna av personal på skola eller förskola om dessa gjort en orosanmälan. Själva rättsprocessen kan också ha orsakat frustrationer och frågor som behöver bearbetas även efter det att processen ur rättsväsendets perspektiv är avslutad. Risken att barnen skuldbeläggs eller på andra sätt får en familjesituation med fortsatt utsatthet är påtaglig. Det kan vara viktigt för alla inblandade att få ge sin syn på det som har hänt. Efter det kan man förhoppningsvis börja se framåt igen. För att ge alla en chans till avslut föreslår samordnaren därför att social- tjänsten ska motivera och kalla till ett frivilligt möte med vårdnads- havare, barn beroende på mognad, eventuell personal som har gjort orosanmälan samt övriga lämpliga personer.

171

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

Rättsprocesser kan vara utdragna och socialtjänsten får inte alltid återkoppling angående rättsväsendets beslut. En utvecklad samverkan, så som den föreslås i kapitel tre, borde kunna öka möjligheterna till kommunikation mellan socialtjänst och rätts- väsende. Det är nationella samordnarens förhoppning att ett avslutande möte ska kunna erbjudas vid en lämplig tidpunkt.

4.3.6Bättre möjligheter till uppföljning

Förslag: Socialnämnden ska få möjlighet att följa upp ett barns situation under en längre tid när en utredning har avslutats utan beslut om insats. Uppföljningen enligt 11 kap. 4 c § socialtjänstlagen ska i stället för två månader avslutas senast inom sex månader.

Gällande rätt

Socialnämnden får enligt 11 kap. 4 a § socialtjänstlagen (SoL) besluta om uppföljning av ett barns situation när en utredning som gäller barnets behov av stöd eller skydd avslutats utan beslut om insats. En sådan uppföljning får ske om barnet, utan att för- hållanden som avses i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga föreligger, bedöms vara i särskilt behov av nämndens stöd eller skydd men samtycke till sådan åtgärd saknas.86 Vid en uppföljning får nämnden ta de kontakter som behövs och samtala med barnet utan samtycke från vårdnadshavarna. Uppfölj- ningen ska enligt 11 kap. 4 c § avslutas senast två månader från det att utredningen som gäller ett barns behov av stöd och skydd avslutats. Barn som fyllt 15 år och vårdnadshavare som berörs ska underrättas om beslutet att inleda respektive avsluta uppföljningen.

Ändringarna i SoL med möjlighet till uppföljning trädde i kraft den 1 januari 201387 efter förslag av Barnskyddsutredningen.88 Frågan om socialtjänstens uppföljningsansvar efter avslutad barna-

86Enligt 11 kap. 4 b § socialtjänstlagen kan socialnämnden också besluta om uppföljning av ett barns situation efter det att en placering i ett familjehem eller hem för vård eller boende har upphört.

87Lag (2012:776), prop. 2012/13:10.

88SOU 2009:68.

172

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

vårdsutredning har varit föremål för flera tidigare utredningar.89 Grunden är att socialnämnden har ett särskilt ansvar att följa barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt och att inte släppa kontakten med dessa när förutsättningar för tvångsvård inte finns och samtycke till föreslagna insatser saknas. Socialtjänsten har en skyldighet att följa utvecklingen och återkomma med erbjudanden om stöd och hjälp.90 Tidigare förväntades uppfölj- ningen ske på frivillig basis och det var inte möjligt att inhämta uppgifter om barnets situation utan vårdnadshavarnas samtycke.

Vårdnadshavarnas rätt till självbestämmande och integritet måste respekteras så långt som möjligt, men när det kvarstår en stor oro för barnets situation efter avslutad utredning är det enligt förarbetena viktigt att kunna informera sig om utvecklingen under ytterligare en tid. Rättssäkerhetsperspektivet får i denna del stå tillbaka för barnrättsperspektivet. Socialtjänsten ska kunna kontakta exempelvis förskola och skola och uppföljande samtal med barn ska vara möjligt oberoende av samtycke från vårdnadshavare. Förutom att följa barnets förhållanden innebär uppföljningen en möjlighet för socialtjänsten att fortsätta motivera vårdnadshavare och barn till vård och stöd. Ett beslut om uppföljning får inte ske per automatik, utan möjligheten ska tillämpas restriktivt. En utredning måste vara avslutad och det ska stå klart att det finns behov av uppföljning.91

Behov av förändring

Barnskyddsutredningen förslog en uppföljningstid om högst två månader,92 vilket regeringen instämde i. Ett flertal remissinstanser, bland andra Socialstyrelsen, Barnombudsmannen och Rädda Barnen, ansåg att uppföljningstiden borde utsträckas till fyra eller sex månader. För att frångå den av utredningen föreslagna tiden krävdes enligt regeringens bedömning att den föreslagna bestämmelsen först följdes upp.93 Någon uppföljning av 11 kap. 4 c § SoL har ännu inte gjorts.

89SOU 1998:31, SOU 2000:77, SOU 2001:72.

90Prop. 1984/85:171, s. 17 f.

91Prop. 2012/13:10, s. 64 f.

92SOU 2009:68, s. 335 f.

93Prop. 2012/13:10, s. 63 och s. 65.

173

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

Nu har möjligheten till uppföljning funnits i snart ett och ett halvt år. Nationella samordnarens uppfattning är att möjligheten till uppföljning inte tillämpas i den omfattning som var tänkt. En bidragande orsak kan vara att lagändringen inte är känd för socialtjänsterna ute i kommunerna. Socialstyrelsens handbok om barn och unga i socialtjänsten har till exempel inte uppdaterats efter lagändringen.94 Allmänna råden om handläggning av ärenden som gäller barn och unga uppdaterades först i juni 2014.95 En annan förklaring kan vara att socialtjänsten är allt för arbetsbelastad med pågående utredningar där de allvarligaste fallen prioriteras på bekostnad av bland annat uppföljningar.

En förutsättning för att kunna följa upp ett barn efter avslutad utredning är att barnet bedöms vara i särskilt behov av stöd eller skydd. Tillämpningsområdet är således begränsat till barn där det finns stor oro. I nuläget finns inte så många handlingsalternativ för socialtjänsten när det finns oro för ett barn. Om inte tvångsvård är aktuellt, vilket enligt nationella samordnaren borde övervägas i högre utsträckning, har vårdnadshavarnas rätt att bestämma över insatser för barnet företräde. För dessa barn måste rätten till stöd och skydd sättas framför vårdnadshavarnas rätt till integritet. En uppföljning inom högst två månader är allt för kort tid utifrån principen om barnets bästa.

Förslag

Enligt nationella samordnaren ska uppföljningstiden ändras från två till sex månader. Två månader efter avslutad barnutredning är allt för kort tid för att kunna följa utvecklingen för barnet. En eventuell polisutredning kan fortfarande vara pågående och för barnet har inte tillvaron hunnit stabiliserats. Uppföljningstiden kan även sammanfalla med längre sommarledighet. Om det finns en berättigad misstanke om att barnet kan fara illa är det inte rimligt att tro att situationen har förändrats nämnvärt inom två månader när vårdnadshavarna har tackat nej till hjälp från socialtjänsten. Det kan även antas att vårdnadshavare inom två månader fortfarande kan vara avogt inställda till socialtjänsten och inte är öppna för en

94Socialstyrelsen (2006), Barn och unga i socialtjänsten. Handbok. Handboken håller på att uppdateras och ska publiceras på nytt våren 2014.

95SOSFS 2014:6 som ersätter SOSFS 2003:16 och SOSFS 2006:12.

174

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

dialog utifrån vad som är bäst för barnet. Personal inom skola och förskola har också en begränsad möjlighet att inom två månader göra tillräckliga observationer av ett barn för att lämna relevant information till socialtjänsten.

En möjlighet till uppföljning inom högst sex månader omfattar en termin i skolan och förskolan. Det skulle innebära en förbättrad möjlighet för socialtjänsten att mer långsiktigt kunna följa upp ett barn genom flera olika kontakter med barnet, vårdnadshavarna och skola eller förskola. Föreslagen ändring innebär inte att socialnämnden kan vänta med uppföljning i sex månader, utan uppföljning ska ske löpande under tid. På så sätt tar samhället ett mer aktivt ansvar för barn där det redan konstaterats en stor oro för barnets situation och nya utredningar behöver inte öppnas upp. Socialtjänsten ges en möjlighet att göra ett bättre arbete. Utifrån ett barnperspektiv kan socialtjänsten bättre tillvara barnets rätt att komma till tals och behov av skydd.

Enligt FN:s barnkonvention har barnet ett eget värde med egna rättigheter. Där barnets och föräldrars intressen går isär är det barnets intressen som ska ha företräde. Att inte kunna följa upp ett barn efter två månader kan av barnet ses som ett svek från samhället. I de fall det kvarstår en stor oro för barnets situation måste vårdnadshavarnas rätt till självbestämmande och integritet kunna stå tillbaka i högre omfattning. Den starka föräldrarätten får enligt nationella samordnaren inte gå ut över barnets bästa.

En uppföljning efter avslutad utredning där det saknas samtycke till fortsatta insatser måste enligt förarbetena genomföras på ett genomtänkt och respektfullt sätt med hänsyn till både vårdnads- havare och barn. Ett beslut om uppföljning förutsätter även tydlig reglering och ska inte ske rutinmässigt.96 Nationella samordnaren anser att en förlängd uppföljningstid till sex månader uppfyller ovanstående krav.

4.4Barn i vårdnadstvister

Vid våld i nära relationer är det vanligt förekommande med tvist mellan föräldrarna om barns vårdnad, umgänge och boende. I dessa tvister saknar barnet rätt till eget juridiskt biträde. Barnets bästa ska dock vara avgörande för alla beslut och vid bedömningen ska

96 Prop. 2012/13:10, s. 65.

175

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

det fästas särskilt avseende vid risken för att barnet eller någon annan i familjen utsätts för övergrepp. Hänsyn ska tas till barnets vilja med beaktande av ålder och mognad.97 Ett av de främsta problemen vid våld i nära relationer, som också har påtalats för nationella samordnaren vid flertal tillfällen, är barn som måste umgås med en förälder som utövat våld mot den andra föräldern. Det blir särskilt problematiskt eftersom brottsprocessen inte sällan läggs ned p.g.a. bristande bevisning.

Rätten kan i en vårdnadstvist inhämta utredning av social- nämnden. Inom ramen för utredningen ska socialnämnden bedöma risken för om barn far illa, men nationella samordnarens uppfatt- ning är att detta sker bristfälligt på många håll. Socialstyrelsen håller för närvarande på att utforma en vägledning med betoning på utredningsmetodik till stöd för socialtjänsten vid riskbedöm- ningen.98 Om det inte är olämpligt ska barnets inställning försöka klarläggas i utredningen. Socialnämnden ska lämna förslag till beslut.99 Nationella samordnaren har vid möten med familjerätts- sekreterare fått information om att domstolar kan frångå social- nämndens förslag till beslut utan att närmare motivera varför i domen. Detta upplevs som ett problem.

På senare tid har även uppmärksammats att det enligt lag inte sker en automatisk prövning i rätten av vårdnadsfrågan om en vårdnadshavare dödar den andra. I dessa fall finns ofta en bakom- liggande vårdnadstvist. Det finns exempel där en pappa som har mördat mamman har kvar vårdnaden om barnen lång tid efter gär- ningen och kunnat förhindra barnen barnpsykologisk hjälp.

Nationella samordnaren avser inte att lägga något förslag eller göra någon bedömning i dessa delar, eftersom ovanstående problem enligt nedan är på gång att utredas eller har analyserats på annat håll. För barn som vistas på skyddat boende föreslår natio- nella samordnaren dock en särskild fördjupad analys som inkluderar frågan om umgänge med våldsutövaren, se avsnitt 4.5.2.

Frågor om barns vårdnad, boende och umgänge regleras i 6 kap. föräldrabalken. Under 2006 års reform infördes flera förändringar i 6 kap. för att stärka barnperspektivet. I förarbetena framhölls betydelsen av risken för att barnet far illa och att barnets bästa ska vara avgörande för alla beslut. Om en förälder utsätter barnet eller

976 kap. 2 a § föräldrabalken.

98Francesca Östberg, forskare Socialstyrelsen, är ansvarig för projektet.

996 kap. 19 § föräldrabalken.

176

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

någon annan i familjen för övergrepp, ansågs det i princip vara bäst för barnet att den föräldern inte fick del i vårdnaden.100 Bestäm- melsen i 2 a § föräldrabalken har stor betydelse vid våld i nära relationer, men har inte fått tillräckligt genomslag. Regeringen avser att inom denna mandatperiod tillsätta en särskild utredare som ska utvärdera 2006 års ändringar i föräldrabalken i syfte att se om det finns behov av ytterligare förbättringar.101

Om utredningen även kommer att uppmärksamma problemet med att domstolar frångår socialnämndens förslag till beslut utan att närmare motivera i domskälen återstår att se. I vart fall kan Domstolsverket på egen hand synliggöra detta problem som inte låter sig lösas lagstiftningsmässigt, utan främst är en utbildnings- fråga.

Vad gäller vårdnadsfrågan om en vårdnadshavare dödar den andra är det upp till socialnämnden att agera och väcka talan om att vårdnaden ska överflyttas till särskilt förordnade vårdnadshavare.102 Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag kartlagt i vilken utsträckning och i vilka situationer socialnämnden tillämpar möjlig- heten att väcka talan om vårdnadsöverflyttningar vid våld i familjen. Socialstyrelsen kom fram till att socialnämnder i stor utsträckning väcker talan om överflyttning av vårdnaden när den ena vårdnads- havaren har dödat den andra, men i liten utsträckning när det förekommit allvarligt våld i familjen. De flesta kommuner saknade egna riktlinjer och rutiner. Slutsatsen blev att en automatisk pröv- ning av vårdnadsfrågan vid dödligt våld inte ansågs nödvändig.103 Nationella samordnaren kommer till samma slutsats.

4.5Barn i skyddat boende

4.5.1Samordnarens iakttagelser i korthet

Varje år bor cirka 2 700 barn i Sverige på ett skyddat boende.104 Dessa barn har oftast bevittnat våld eller själva blivit utsatta. Socialnämnden placerar inte barnet och fattar inget beslut om

100Prop. 2005/06:99.

101Debattartikel i Aftonbladet den 7 januari 2013 av justitieminister Beatrice Ask och barn- och äldreminister Maria Larsson, www.aftonbladet.se/debatt/article16030661.ab

1026 kap. 7, 8 a och 9 §§ föräldrabalken.

103Socialstyrelsen (2013), Vårdnadsöverflyttning i samband med våld i familjen, s. 26.

104Socialstyrelsen (2013), Kartläggning av skyddade boenden i Sverige, s. 14. Under 2011 var antalet medföljande barn 2 700.

177

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

skyddat boende, utan barnen räknas som medföljare till den våldsutsatta föräldern som har hela ansvaret. Det blir en rättsosäker situation för barnen. Förklaringen ligger i att socialtjänsten inte anser sig kunna fatta beslut utan att få samtycke från båda vårdnadshavarna, varav den ena är den misstänkta våldsutövaren som den våldsutsatta har flytt ifrån.

Barn i skyddat boende tvingas flytta från sitt hem och kommer ifrån skola och kompisar. Innan vårdnadsfrågan är färdigutredd är det många barn som mot sin vilja tvingas till umgänge med våldsutövaren. Det blir extra svårt för barn som får skyddade personuppgifter eller där det finns beslut om kontaktförbud.

Det finns ingen reglering av skyddade boenden och det är inte alltid det finns personal med barnkompetens eller åldersanpassade lokaler.

Alltför ofta utreds inte barn på skyddade boenden av social- tjänsten trots att så ska ske.

4.5.2Fördjupad analys behövs

Förslag: Barnens situation i skyddat boende ska utredas närmare i särskild ordning. Utredningen ska tydliggöra barnets rättsliga ställning, vårdnadshavarnas rättigheter och skyldigheter samt socialnämndens ansvar och skyldigheter.

Det är av yttersta vikt att lyfta fram barn som vistas på skyddade boenden som rättsliga subjekt. Barn på skyddade boenden är i dag medföljande till föräldern, i de flesta fall mamman. Det innebär att fastän det skyddade boendet kan debitera socialtjänsten dygns- avgift för barnet och erbjuda barnanpassade insatser, till exempel systematiserade barnsamtal, har varken det skyddade boendet eller socialtjänsten något ansvar för barnet. Detta gäller även om barnet skulle drabbas av missförhållanden på boendet. Hela ansvaret vilar på föräldern. Med detta följer också svåra, och för barnen potentiellt traumatiserande situationer, där de mot sin vilja kan tvingas till umgänge med den vårdnadshavare som utövar våld eller hot om våld.

Socialnämnden har visserligen ett långtgående utredningsansvar när det gäller barn. Om en kvinna med barn erbjuds skyddat boende av socialnämnden ska den enhet som handlägger barnavårdsärenden

178

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

informeras om detta.105 Enheten ska skyndsamt göra en förhandsbedömning av om utredning enligt 11 kap. 1 a § social- tjänstlagen ska inledas på barnet. Enligt Socialstyrelsens nya före- skrifter ska socialnämnden utan dröjsmål inleda en utredning om barnets behov av stöd och hjälp. Nämnden ska även bedöma risken för att barnet kommer att utsättas för eller bevittna ytterligare våld.106 Nationella samordnarens uppfattning är dock att det finns stora brister vad gäller utredningar av barn som vistas på skyddade boenden.

Barnens rättsliga status när de vistas på skyddade boenden behöver klargöras ingående, inklusive frågan om umgänge med den misstänkte förövaren. Dagens situation där de hamnar mellan olika regelverk är mycket otillfredsställande. Frågan är komplex och har samband med den starka föräldrarätten. Det finns en omfattande rätt för vårdnadshavare att få information om sitt barn. För viktiga beslut som rör barnet behövs som huvudregel båda vårdnads- havarnas samtycke,107 vilket innebär att en vårdnadshavare som är misstänkt för våld i nära relationer får allt för stor möjlighet att bestämma över barn som vistas i skyddade boenden. Det kan leda till att barn i skyddat boende berövas hälso- och sjukvård såsom psykiatrisk hjälp och att barnet inte kan byta förskola eller skola.

Förslag

Nationella samordnaren föreslår i avsnitt 3.3 att en kommuns ansvar för att vid behov erbjuda insatsen skyddat boende till vålds- utsatta regleras i socialtjänstlagen (SoL). För skyddat boende ska krävas tillstånd, vilket möjliggör tillsyn.

För barn på skyddade boende kommer ovanstående förslag inte att lösa alla komplexa problem. Även om tillståndsprövningen för skyddade boende förutsätter kvalitetskrav utifrån barnets bästa, kommer barn fortfarande att följa med till skyddade boende som ett bihang till den skyddssökande föräldern. Nationella samordnaren föreslår därför att barnens situation i skyddat boende ska utredas närmare i särskild ordning. Det gäller barns rättsliga ställning, barns rätt till skolgång och tillgång till hälso- och sjukvård, frågan

1053 kap. 4 § SOSFS 2014:4.

1066 kap. 1 § SOSFS 2014:4.

107Se undantag i 6 kap. 13 a § föräldrabalken.

179

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

om umgänge, vårdnadshavarnas rättigheter och skyldigheter samt socialtjänstens ansvar och skyldigheter när barn följer med en våldsutsatt till skyddat boende. Ett viktigt perspektiv som bör belysas är den våldsutövande förälderns omsorgsförmåga.

Det föreslås även att Inspektionen för vård och omsorg löpande ska granska att barn som misstänks fara illa utreds av socialtjänsten (avsnitt 4.3.3), vilket kommer få betydelse för barn i skyddat boende.

4.6Barn inom hälso- och sjukvården

4.6.1Samordnarens iakttagelser i korthet

Det finns ett bristande barnperspektiv inom många delar av hälso- och sjukvården.

Vid sidan av förskolan är barnhälsovården den verksamhet som når flest föräldrar och unga barn. Enligt Socialstyrelsen finns det inom barnhälsovården goda förutsättningar att uppmärksamma barn som kan misstänkas fara illa.108 Hälso- och sjukvården ställer inte alltid frågor om våld och övergrepp mot barn trots att det ibland finns tydliga tecken på våld. Barnavårdscentraler möter de allra flesta barn och har en stor möjlighet att identifiera barn som far illa. Barn- och ungdomspsykiatrin (BUP) frågar inte rutin- mässigt barn om de blivit utsatta för våld och många mammor till barn på BUP utsätts för våld utan att det upptäcks. I avsnitt 3.2 föreslås att det genomförs försöksverksamheter där det rutin- mässigt ställs frågor om våld till barn och vuxna i olika delar av hälso- och sjukvården.

Barn som lever med våld har svårt att få hjälp att bearbeta psykisk ohälsa. Barn- och ungdomspsykiatrin fungerar inte till- räckligt på många håll med långa väntetider. Det finns även brister med att erbjuda barn kris- och stödsamtal. Barns behov av information, råd och stöd uppfylls inte.

Det finns inom hälso- och sjukvården även brister i rutiner för att anmäla misstanke om att barn far illa och polisanmälan vid miss- tanke om brott mot barn. Personal saknar dels kunskap om lag- stiftningen och hur den ska tolkas, dels förutsättningar för hur en anmälan till socialtjänsten rent praktiskt går till. Inspektionen för

108 Socialstyrelsen (2014), Vägledning för barnhälsovården.

180

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

vård och omsorgs slutsatser vid den nationella tillsynen 2012–2013 är att barn som bevittnat våld inte uppmärksammas, utan fokus ligger på den vuxne patienten. Barn som far illa i den vuxnes omgivning identifieras inte och anmäls inte alltid till social- nämnden.109

Barn som blivit utsatta för våld och övergrepp blir inte alltid läkarundersökta. Barnskyddsteam finns på en del ställen i landet, men är inte heltäckande.

Ett annat problem är att det saknas sammanhållna journaler med nationell åtkomst avseende barn. Journaler följer inte med barnet från barnavårdscentralen till elevhälsan, utan förutsätter samtycke från vårdnadshavarna om så ska ske.

En vårdnadshavare kan även motsätta sig att ett barn som lever med våld får hälso- och sjukvård. Socialnämnden kan visserligen besluta om en åtgärd till stöd för barnet med den andra vårdnads- havarens samtycke om det krävs med hänsyn till barnets bästa,110 men såvitt nationella samordnaren kan bedöma sker detta sällan.

4.6.2Beakta barns behov av information, råd och stöd

Förslag: Hälso- och sjukvården är enligt 2 g § hälso- och sjukvårdslagen skyldig att särskilt beakta ett barns behov av information, råd och stöd. Bestämmelsen ska utökas med en fjärde punkt till att även avse om barnets förälder eller någon annan vuxen som barnet varaktigt bor tillsammans med utövar våld eller andra övergrepp mot barnet eller mot en närstående till barnet.

Gällande rätt

Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, är en ramlag som huvudsakligen innehåller mål och riktlinjer. Med hälso- och sjukvård avses enligt 1 § HSL åtgärder för att medicinskt före- bygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. Att målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för

109Inspektionen för vård och omsorg (2014), Våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld. Slutrapport från en nationell tillsyn 2012-2013, s. 5.

1106 kap. 13 a § föräldrabalken.

181

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

hela befolkningen framgår av 2 § HSL. Vården ska ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet.

I 2 a–2 f §§ HSL regleras kraven för hälso- och sjukvården. Barn har rätt till samma vård som vuxna. I frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa ska hälso- och sjukvården enligt 2 f § HSL på socialnämndens initiativ samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. I bestämmelsen hänvisas även till anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (SoL).111 När ett barn har behov av insatser från både hälso- och sjukvården och socialtjänsten ska en samordnad individuell plan (s.k. SIP) upprättas enligt 3 f § HSL och 2 kap. 7 § SoL. En behovsprövning ska ske och den enskilde måste samtycka till planen.

Av 2 g § HSL framgår att hälso- och sjukvården särskilt ska beakta ett barns behov av information, råd och stöd om barnets förälder eller någon annan vuxen som barnet varaktigt bor till- sammans med har en psykisk störning eller en psykisk funktions- nedsättning, en allvarlig fysisk sjukdom eller skada, eller är missbrukare av alkohol eller annat beroendeframkallande medel.112 Denna bestämmelse innebär att när en person som har den faktiska omsorgen om ett barn till exempel kontaktar hälso- och sjukvården på grund av en psykisk funktionsnedsättning, ska hälso- och sjuk- vården rikta uppmärksamheten på barnets förhållanden och behov. Informationen, råden och stödet ska anpassas efter barnets ålder och mognad.113

Behov av förändring

Det finns inte någon bestämmelse i HSL som omfattar barns behov av information, råd och stöd från hälso- och sjukvården när en förälder eller annan närstående vuxen utövar våld eller andra över- grepp mot barnet eller dennes närstående. En jämförelse kan göras med 5 kap. 11 § fjärde stycket SoL där socialnämnden särskilt ska beakta att barn som bevittnat våld eller andra övergrepp av eller

111Bestämmelsen infördes för att stärka skyddet för barn i utsatta situationer, se SOU 2001:72 och prop. 2002/03:53.

112Detsamma gäller enligt andra stycket om barnets förälder eller någon annan vuxen som barnet varaktigt bor tillsammans med oväntat avlider.

113Prop. 2008/09:193, s. 29.

182

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

mot en närstående är offer för brott och kan vara i behov av stöd och hjälp.

Bakgrunden till 2 g § HSL är Barnpsykiatrikommittén som identifierade några särskilt sårbara riskgrupper.114 Nationell psyk- iatrisamordning uppmärksammade även behovet av tydliga rutiner i all hälso- och sjukvård för stöd till barn och syskon till personer med psykisk sjukdom.115 Barn till föräldrar med nedsättning av den intellektuella funktionsförmågan omfattas dock inte eftersom regeringen ansåg att deras behov främst ska beaktas av social- tjänsten.116

Barn som lever med våld i nära relationer genom att de bevittnar våld eller själva blir utsatta tillhör en särskilt utsatt grupp.117 De negativa konsekvenserna för barnens hälsa och utveckling är väl belagda. I en undersökning av Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK) framkommer en tydlig koppling mellan utsatthet för våld och fysisk och psykisk ohälsa senare i livet.118 Nationella samordnarens uppfattning är att dessa barn inte uppmärksammas av hälso- och sjukvården i den omfattning som behövs. En skyldig- het att samverka och hänvisning till skyldigheten att anmäla oro till socialtjänsten är inte tillräckligt, utan hälso- och sjukvården borde på egen hand kunna erbjuda barnet information, råd och stöd.

Barn som lever med våld behöver information om att det finns hjälp att få för såväl fysiska som psykiska skador och besvär där det främst är aktuellt med barnpsykologisk och barnpsykiatrisk vård och behandling. Därmed har även föräldrar behov av att få kunskap om vilken hjälp som finns att få för sina barn, eftersom en insats eller behandling av hälso- och sjukvården som huvudregel kräver båda vårdnadshavarnas medgivande.119 Den starka föräldrarätten är särskilt problematiskt vid våld i nära relationer.

Att de insatser som hälso- och sjukvården erbjuder för barn som lever med våld många gånger är bristfälliga är ett annat problem.

114SOU 1998:31.

115SOU 2006:100.

116Prop. 2008/09:193, s. 12.

117Vid Socialstyrelsens nationella utvecklingsarbete för ändamålsenligt stöd till barn i familjer där föräldrar har allvarliga svårigheter inkluderas även våld. Socialstyrelsen (2013),

Barn som anhöriga. Konsekvenser och behov när föräldrar har allvarliga svårigheter, eller avlider.

118Nationellt centrum för kvinnofrid (2014), Våld och hälsa. En befolkningsundersökning om kvinnors och mäns våldsutsatthet samt kopplingen till hälsa.

119Enligt 6 kap. 13 a § föräldrabalken kan socialnämnden besluta att en åtgärd som till exempel psykiatrisk eller psykologisk utredning eller behandling som omfattas av HSL, får vidtas utan en av vårdnadshavarnas samtycke om det krävs med hänsyn till barnets bästa.

183

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

För barn som exponerats för särskilt våldsamma händelser finns behov av akuta stödinsatser från hälso- och sjukvårdens sida. I dag kan det ta lång tid innan specialister kopplas in.120 Barn- och ungdomspsykiatrin, BUP, spelar en viktig roll, men tycks vara mycket osynlig för dessa barn. Det saknas även en bredare tillgång till tidigare psykologisk hjälp för barn som inte är aktuella hos BUP.

Men inledningsvis finns framförallt behov av information och råd och stöd till denna särskilt sårbara riskgrupp.

Förslag

Nationella samordnaren föreslår att 2 g § HSL kompletteras med en fjärde punkt som avser om barnets förälder eller någon annan vuxen person som barnet varaktigt bor tillsammans med utövar våld eller andra övergrepp mot barnet eller mot en närstående till barnet. Således inkluderas även barn som bevittnar våld eller övergrepp mot en närstående.

Nuvarande lagstiftning bygger på olika psykiatriutredningar där barn som lever med våld i nära relationer inte särskilt har beaktats. Enligt FN:s barnkonvention ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Barn har även rätt till liv och utveckling och att komma till tals. Det pågår ett fortlöpande arbete att anpassa svensk lagstiftning till barnkonventionens intentioner.121 Nationella samordnaren anser att det bör finnas ett tydligare barnperspektiv för barn som lever med våld. Förslaget, som delvis bygger på artikel 19 i FN:s barnkonvention, kommer att stärka skyddet för dessa barn.

Socialtjänsten har visserligen ett särskilt ansvar för att barn som blir utsatta för våld och övergrepp av en närstående vuxen eller som bevittnar sådant våld får det stöd och den hjälp som barnet behöver, men det utesluter inte att det även finns behov av att reglera hälso- och sjukvårdens skyldighet. Särskilt med beaktande av att socialsekreterare som möter barn som lever med våld saknar djupare barnpsykologisk och barnpsykiatrisk kompetens. Hälso- och sjukvården har redan ett ansvar för barn i utsatta situationer

120Norlén, A. (2010/11), Akuta stödinsatser till barn och ungdomar som exponerats för våld, s. 3.

121Se t.ex. Kommittédirektiv 2013:35, Översyn av barnets rättigheter i svensk rätt. Utredningen ska vara klar senast den 4 mars 2015.

184

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

och ska kunna erbjuda medicinskt förebyggande åtgärder, vilket till exempel kan vara att motverka psykisk ohälsa hos barn som bevittnar våld.

Om det vid kontakt med hälso- och sjukvården framkommer att en vuxen som har den faktiska omsorgen om ett barn utövar våld eller övergrepp mot barnet eller någon närstående till barnet, ska hälso- och sjukvården enligt förslaget särskilt beakta barnets behov av information, råd och stöd. Dessa barn och ungdomar kan få råd och stöd och erbjudas hjälp av barn- och ungdomspsykiatrin (BUP), BVC om barn under sex år, vårdcentraler som erbjuder krishjälp, barnmedicinska verksamheter på sjukhus, ungdoms- mottagningar som har tillgång till kuratorer, Trappan-verksamhet i socialtjänstens eller hälso- och sjukvårdens regi med mera.

För det fall barnet har följt med till hälso- och sjukvården kan barnet direkt informeras om vilka möjligheter till hjälp som finns. Informationen måste i sådant fall vara anpassad utifrån barnets ålder och mognad. I annat fall får informationen, på motsvarande sätt som för 2 g § punkterna ett till tre, lämnas till den av barnets vårdnadshavare som hälso- och sjukvården kommer i kontakt med. Som exempel kan en våldsutsatt mamma som söker vård för skador efter misshandel i hemmet närmare informeras om vilka effekter våld har på barn och vad hälso- och sjukvården kan erbjuda för hjälp till barn som lever med våld. Syftet ska vara att motivera föräldrar att söka hjälp till sina barn så snart som möjligt. Inom forskningen råder enighet om att akuta och tidiga stödinsatser för barn som exponerats för våld är värdefulla och sannolikt har förebyggande effekt.122

Samverkan måste ske med socialtjänsten eftersom personal inom hälso- och sjukvården samtidigt är skyldiga att anmäla misstanke om att barn far illa till socialnämnden. Förslaget ska ses som ett komplement till anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (SoL) och som ett förtydligande av hälso- och sjukvårdens skyldigheter att samverka kring barn som far illa eller som riskerar att fara illa.123 Nationella samordnaren vill också erinra

122Norlén, A. (2010/11), Akuta stödinsatser till barn och ungdomar som exponerats för våld. I uppsatsen diskuteras ”psykologisk första hjälp” som är tillgängliga riktlinjer formulerade utifrån vetenskaplig grund som kan fylla yrkesverksammas behov av stöd vid akuta interventioner till barn som drabbats av traumatiska händelser.

123Jfr S2006/9394/HS, Promemorian Information, råd och stöd till barn med föräldrar som har en psykisk störning eller en allvarlig fysisk sjukdom m.m., s. 12, som låg till grund för införandet av 2 g § HSL.

185

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

om att landstinget och kommunen vid behov ska upprätta en individuell plan (s.k. SIP) för barnet när det behövs insatser både från hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Barnets och vårdnads- havarnas delaktighet i den individuella planen är centralt för arbetet och deras behov och önskemål är utgångspunkten.124

Genom förslaget sätts fokus på hälso- och sjukvårdens skyldig- het att hjälpa barn som lever med våld. Socialstyrelsen bör införliva föreslagen lagändring i aktuella föreskrifter och allmänna råd kring våld i nära relationer i samband med att lagändringen träder i kraft.

Se även förslaget om att socialnämnden ska få ett uttalat ansvar i SoL för våldsutövare (avsnitt 6.7).

4.6.3Läkarundersökning så snabbt som möjligt

Bedömning: Vid misstankar om våld eller övergrepp mot ett barn bör en läkarundersökning göras så snart som möjligt. Det bör finnas tillgång till barnskyddsteam med barnläkare och barnsjuksköterskor i alla landsting.

När misstankar om våld eller övergrepp mot ett barn har anmälts till polisen är det viktigt att det görs en läkarundersökning så snart som möjligt. Det är viktigt för att skador och symtom ska kunna beskrivas korrekt och deras orsaker fastställas, att barnet ska få adekvat vård och behandling och att nytt våld ska förhindras. Det är också viktigt för att misstänkta våldsutövare ska kunna lagföras. Om det saknas läkar- eller rättsintyg leder polisanmälningar sällan till åtal. För barnet kan läkarundersökningen tala om att det har en normal kropp och att det inte syns utanpå vad det har varit med om. Barnet kommer även till tals vid en läkarundersökning.

Läkarundersökningar görs alltför sällan. En utvärdering av barnahusen 2010 visade att det bara gjordes i 13 procent av fallen.125 En studie i två polisdistrikt i Stockholms län 2006 visade att bara elva procent av polisanmälningarna om barnmisshandel ledde till läkarundersökningar.126

124Prop. 2008/09:193, s. 20 och s. 24. Se även SKL (2013), Använd SIP-ett verktyg vid samverkan, Barn och unga 0–18 år.

125Kaldal, A. m.fl. (2010), Barnahusutredningen.

126Otterman, G. m.fl. (2013). Factors influencing the prosecution of child physical abuse cases in a Swedish metropolitan area.

186

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

En orsak till att läkarundersökningar sällan görs kan vara att specialiserade barnskyddsteam endast finns på ett fåtal platser i landet.127 För att rätt kunna fastställa orsaker till skador, frakturer, utvecklingsförseningar och psykiska symtom bör undersökningen göras av ett team barnspecialister, som i sin tur kan konsultera specialister på andra områden. Om samtal med barnet förs på ett barnahus, bör även läkarundersökningen göras där så långt som möjligt. Barnskyddsteam med barnläkare och barnsjuksköterskor kan bemanna flera barnahus och arbetar även med kunskaps- spridning.

Nationella samordnaren anser att barnskyddsteam bör finnas i alla landsting och att läkarundersökningar bör göras vid alla polis- anmälningar om våld och övergrepp mot barn. Barnskyddsteamen bör vid behov ingå i den operativa arbetsgruppen (avsnitt 3.1.2).

4.6.4Tydliga rutiner för orosanmälan och polisanmälan

Bedömning: Inom hälso- och sjukvården bör det finnas tydliga rutiner när anmälan ska ske till socialnämnden vid kännedom eller misstanke om att barn far illa. Likaså när polisanmälan bör ske vid brott mot barn. Hälso- och sjukvården och social- tjänsten bör samverka vid framtagandet av rutiner.

Enligt nationella samordnaren tyder mycket på att hälso- och sjukvården i större utsträckning bör anmäla oro till socialnämnden vid misstanke om barn som lever med våld.128

Lagstiftningen är tydlig och 2013 infördes dessutom möjligheter till uppföljning av orosanmälningar i 14 kap. 1 a och 1 b §§ social- tjänstlagen (SoL). Yrkesverksamma inom hälso- och sjukvården är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa. Det behövs inga bevis, utan misstanke är tillräckligt. Denna skyldighet att anmäla gäller oavsett om polis eller någon annan part samtidigt gör en orosanmälan. Läkare och annan sjukvårdspersonal

127Barnskyddsteamet Mio på Astrid Lindgrens Barnsjukhus (Stockholm) och Barnskyddsteamet vid Akademiska barnsjukhuset (Uppsala). I Västra Götaland finns förslag på att inrätta ett regionalt barnskyddsteam och i Linköping, Skåne och Umeå har visats intresse.

128Socialstyrelsen (2012), Anmälningar till socialtjänsten om barn och unga – en undersökning om omfattning och regionala skillnader, s. 15.

187

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

har alltså enligt lag inget utrymme att göra en egen bedömning, utan en anmälan till socialnämnden ska ske genast. För polis- anmälan finns ingen motsvarande skyldighet enligt lag, men personal inom hälso- och sjukvården bör polisanmäla misstanke om brott mot barn. Om en polisanmälan görs, måste således en anmälan till socialnämnden samtidigt ske.

Socialstyrelsen har tagit fram ny handbok129 och vägledning130 till stöd för de yrkesverksamma inom hälso- och sjukvården. Enligt de nya föreskrifterna och allmänna råden om våld i nära relationer regleras även vilket ansvar vårdgivare har för att fastställa rutiner för hur anmälningsskyldigheten ska fullgöras.131

I vägledningen om barn som far illa eller riskerar att fara illa poängteras att hälso- och sjukvården kan polisanmäla misstänkta brott mot barn utan sekretesshinder och att det kan vara en fördel om anmälan till socialnämnden och polisanmälan görs samtidigt.132 Det finns således bra vägledning att tillgå för yrkesverksamma och ledningsansvariga. Representanter från hälso- och sjukvården beskriver för den nationella samordnaren att det i verksamheten inte sällan saknas rutiner för hur anmälan ska ske. En anmälan kan i princip upprättas för hand på ett papper som därefter faxas till socialtjänsten. Detsamma gäller polisanmälan. På många håll i landet håller blanketter på att arbetas fram och detta goda arbete

bör spridas.

Enligt nationella samordnarens bedömning är det främsta pro- blemet att hälso- och sjukvården och socialtjänsten inte samverkar i tillräckligt hög grad kring rutiner för anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL. Även om det finns rutiner utarbetade att anmälaren ska ringa till socialtjänsten i akuta fall är det inte alltid att socialtjänsten svarar. Inom flera kommuner finns inte socialjour tillgänglig dygnet runt, vilket riskerar att faxmeddelanden med orosanmälningar kan bli liggande. Så har varit fallet i några uppmärksammade fall där barn sedan har farit så pass illa att de avlidit till följd av våld. Det är självklart helt oacceptabelt. Hälso- och sjukvården och socialtjänsten inom respektive kommun måste enligt nationella samordnaren gemensamt komma överens om rutiner och ansvariga kontaktpersoner.

129Socialstyrelsen (2014), Anmäla oro för barn.

130Socialstyrelsen (2013), Barn som far illa eller riskerar att fara illa. Se även Socialstyrelsen (2014), Vägledning för barnhälsovården.

1318 kap. 2 § SOSFS 2014:4.

132Socialstyrelsen (2013), Barn som far illa eller riskerar att fara illa, s. 27.

188

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

4.6.5Sammanhållna journaler

Bedömning: För barn och unga bör det finnas sammanhållna journaler med nationell åtkomst.

Under sin uppväxt kommer ett barn i kontakt med flertalet vård- givare som för journal över barnet. På barnavårdscentraler (BVC) följs barn från födsel till skolålder och det erbjuds hälso- undersökningar och vaccinationer.133 Under ett barns skolgång tar elevhälsan vid som utöver att följa barnets längd och vikt även erbjuder hälsobesök (avsnitt 4.2.2). Forskning visar att avvikelser från ett barns tillväxtkurva kan vara en viktig signal på att barnet far illa eller har drabbats av sjukdom.134 BVC-journalerna följer dock inte per automatik med till elevhälsan, utan förutsätter ett samtycke från vårdnadshavarna. Vårdnadshavarna kan välja vilken information som ska skickas vidare.

Ett barn kommer även i kontakt med andra delar av hälso- och sjukvården som till exempel husläkare, tandvård, barnakut, BUP, barnhabilitering. Varje vårdgivare ansvarar för sin patientjournal. Enligt patientdatalagen är sammanhållen journalföring möjligt, vilket innebär att hälso- och sjukvårdspersonal kan ta del av andra vårdgivares patientuppgifter.135 Det förutsätter dock ett samarbete och överenskommelser mellan vårdgivare. Patienten kan även mot- sätta sig sammanhållen journalföring eller spärra olika uppgifter. En vårdnadshavare får enligt 6 kap. 2 § fjärde stycket patientdatalagen inte spärra uppgifter i sitt barns journal. Syftet är öka förut- sättningarna för att upptäcka barn som far illa. Barnets skydds- intresse går före integritetsskyddet. I takt med ålder och mognad kan barnet dock själv spärra sina uppgifter.136

Nationella samordnaren anser att möjligheten till sammanhållen journalföring enligt patientdatalagen är en bra början, men det frivilliga systemet ställer till problem. Genom det fria vårdvalet finns numera många olika vårdgivare, såväl offentliga som privata. Många vårdgivare i landet tillämpar inte sammanhållen journal- föring. Det innebär att familjer med barn som lever med våld kan

133Se närmare Socialstyrelsen (2014), Vägledning för barnhälsovården. Det finns också ett nationellt kvalitetsregister för barnhälsovård i Sverige, se www.kvalitetsregister.se/ hittaregister/registerarkiv/barnhalsovard

134Gelander, L., m.fl. (2002), Barnets tillväxt speglar både hälsa och sjukdom, s. 162–164.

1356 kap. 1 § patientdatalagen (2008:355).

136Prop. 2007/08:126, s. 115.

189

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

flytta mellan olika kommuner och skolor, neka samtycke till att journaler följer med barnet och därmed undgå upptäckt. Ett exempel där familjen flyttat är det uppmärksammade fallet med tioårige Bobby som avled 2006 i Småland.

För barn och unga bör behovet av skydd och möjligheten till upptäckt och förebyggande åtgärder stå över andra intressen, särskilt vid våld i nära relationer. Det borde därför finnas ett nationellt sammanhållet journalsystem för barn och unga som inte är frivilligt för vårdgivarna och som ger elektronisk och automatiserad tillgång till nödvändig information, till exempel ett barns tillväxtkurva eller tidigare frakturer. Nationella samordnaren anser att det tidigare arbetet med nationella Barnhälsodataprojektet som syftade just till detta eventuellt bör återupptas.137 Frågan berörs även i slutbetänkandet av Utredningen om rätt information i vård och omsorg, som redovisades i april 2014.138

4.7Rättsprocessen – barn som utsatts för våld

4.7.1Samordnarens iakttagelser i korthet

Det finns mycket kunskap om vilka riskfaktorer som är relevanta för barn som är utsatta för våld i nära relationer, men ändå undersöks inte dessa barns situation närmare. Enligt polisens eget åtgärdskort för våld i nära relationer139 ska det till exempel dokumenteras utförligt om barn har bevittnat våld och mål- säganden ska tillfrågas om barn har bevittnat våld vid något tillfälle. Det står däremot inte något om att polisen ska fråga närvarande barn om barnet själv blivit utsatt för brott.

När en polisanmälan har skett ska förhör med barnet som rekommendation ske inom två veckor, men flertalet polismyndig- heter har svårt att klara detta. Inte sällan saknas även en hot- och riskbedömning för barnet. Vid våld i nära relationer är det särskilt problematiskt när inte den misstänkte hinner höras samma dag som barnet.

137Det nationella Barnhälsodataprojektet har bedrivits sedan 2005 med Sveriges Kommuner och Landsting som huvudman. Det sista projektåret 2010 har det administrerats från Center för eHälsa i samverkan. Se närmare Center för eHälsa i samverkan (2011), Slutrapport, Barnhälsodataprojektet.

138SOU 2014:23.

139Rikspolisstyrelsen (2012), Åtgärdskort brott i nära relationer.

190

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

I de flesta delar av landet finns tillgång till barnahus med särskilt utbildade barnförhörsledare. Barnahus har på flera sätt förbättrat arbetet, men det finns samtidigt problem. Barnen hämtas i förskola eller skola och körs ibland mycket långa sträckor till ett barnahus för förhör. Det händer att barn inte förstår att det är ett polis- förhör, att barn inte får information om att vårdnadshavarna kommer att underrättas efter förhöret eller att barn inte får ärliga svar om vad som kan hända med den misstänkte (ofta föräldern).

Efter förhör är det inte ovanligt att barnet skickas tillbaka till förskola eller skola för att sedan gå hem till sina föräldrar som vanligt, utan att barnet eller familjen alltid får särskilt stöd. Nationella samordnaren har besökt barnahus och socialförvaltningar som har som rutin att socialsekreterare alltid följer med barnet hem till föräldrarna efter barnförhöret med en uppföljning per telefon dagen efter. Hela familjen erbjuds krisstöd och informativa broschyrer finns utarbetade för berörda parter.140

På grund av bevissvårigheter är det vanligt att förundersökningen om brott mot barn i nära relationer läggs ned. Även om det finns en särskild företrädare utsedd för barnet är det inte givet att barnet informeras om att polisutredningen är nedlagd eller varför.

För det fall åtal väcks finns en risk att åtalet blir liggande i väntan på rättegång, eftersom brott mot barn inte är prioriterade mål i domstolarna.

4.7.2Polisens rutiner

Förslag: Rikspolisstyrelsen uppdras att ta fram en hot- och riskbedömningsmanual för barn som lever med våld.

Rikspolisstyrelsen ska utveckla en särskild modell för barnkonsekvensanalyser inom polisens verksamhet.

Polisen har stora möjligheter att upptäcka barn som lever med våld. I 3 § polislagen finns också krav på polisen att fortlöpande sam- arbeta med myndigheterna inom socialtjänsten samt en erinran om skyldigheten att orosanmäla. I polisens handbok för brott i nära relationer uppmärksammas utredning av brott mot barn i ett

140 Rutinen beskrivs av barnahuset Huddinge Botkyrka i Stockholm. Även barnahuset i Västerås och Uppsala har liknande rutiner.

191

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

särskilt kapitel. Med hänvisning till FN:s barnkonvention ska beslut som berör barn enligt handboken alltid föregås av en analys av vilka konsekvenser beslutet får för barnet.141

Nationella samordnarens erfarenheter är dessvärre att det ofta saknas ett barnperspektiv eller att barnen förbises. Det gäller framför allt barn som själva är utsatta för våld. Vid våld i nära relationer ska polisen ha ett tydligt barnperspektiv och som rutin fråga barn om det själv är utsatt, inte endast om barnet har bevittnat våld. En första åtgärd är att se över polisens åtgärdskort för brott i nära relationer142 samt Rikspolisstyrelsens handbok. I avsnitt 6.2 behandlas behovet av att utveckla polisens arbete mot upprepat våld ytterligare.

Det krävs varken medgivande av vårdnadshavarna eller särskild barnförhörskompetens för att ställa frågor till ett barn i syfte att utröna om det blivit utsatt för våld. En orosanmälan till social- nämnden är inte tillräckligt. Polisen bör även, vilket framgår av handboken, kontrollera hur många barn det finns i familjen och då till exempel inte utgå från att hbtq-personer är barnlösa.143 Det är även av vikt att utröna om vårdnaden är gemensam eller inte.144

Polisen ska även göra en särskild hot- och riskbedömning för varje barn som blir utsatt för våld i nära relationer.145 För när- varande saknas en särskild bedömningsmanual för barn.146 Rikspolisstyrelsen uppdras att ta fram en sådan manual. Tills dess bör polisen så långt möjligt använda sig av SARA-bedömningar och liknande. Det bör finnas tillräcklig kunskap om hot- och risk- bedömningar för barn i polisens brottsofferverksamhet.

För att förverkliga innehållet i FN:s barnkonvention och stärka barnets rättigheter finns sedan 1999 en nationell strategi.147 Vid alla statliga beslut som rör barn ska barnkonsekvensanalyser genom-

141Rikspolisstyrelsen (2009), Brott i nära relationer. Handbok, s. 72.

142I Texas och Kalifornien, USA, finns exempel på åtgärdskort och checklistor för poliser vid ingripanden vid våld i nära relationer där barn uppmärksammas och inkluderas tydligt.

143Rikspolisstyrelsen (2009), Brott i nära relationer. Handbok, s. 21.

144Jfr Stiftelsen Tryggare Sveriges tio krav för att förbättra polisens arbete med brott i nära relationer där vikten av barnperspektiv betonas, www.mynewsdesk.com/se/stiftelsen- tryggare-sverige/pressreleases/tio-krav-foer-att-foerbaettra-polisens-arbete-med-brott-i- naera-relation-893440

145Rikspolisstyrelsen (2009), Brott i nära relationer. Handbok, s. 58.

146Socialstyrelsen har gett ett forskningsuppdrag som leds av Anders Broberg, professor i psykologi vid Göteborgs universitet, att utveckla risk- och skyddsbedömningar för våldsutsatta barn inom socialtjänsten. Se närmare www.kau.se/om-universitetet/aktuellt/ nyheter/eki/10979

147Prop. 1997/98:182 och prop. 2009/10:232.

192

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

föras. Många som arbetar med utsatta barn inom polisen är med- vetna om att barnkonsekvensanalyser ska göras, men det finns inte någon anvisning eller enhetlighet i hur sådana analyser ska utformas eller vad de ska resultera i.148 I en inspektionsrapport konstaterades att det av fem granskade polismyndigheter endast var polismyndig- heten i Skåne som hade en handbok eller styrdokument för barn- konsekvensanalyser.149 Enligt nationella samordnaren ska därför Rikspolisstyrelsen uppdras att utveckla en särskild modell för barnkonsekvensanalyser som ska gälla för all verksamhet inom polisen.150 Svenska kyrkan är ett gott exempel där det tagits fram en handbok och webbutbildning för barnkonsekvensanalyser.151

4.7.3Barnförhör bör genomföras skyndsamt

Bedömning: Förhör med barn som blivit utsatta för brott i nära relationer bör planeras och genomföras skyndsamt.

Ett barnförhör ska som regel genomföras inom två veckor och tillsammans med åklagaren

För att undvika att barnet påverkas av andra eller glömmer bort bör polisförhöret med barnet hållas så snart som möjligt. Ett ytterligare argument som framförts för snabbt förhör är att barnet ska kunna påbörja eventuell terapeutisk behandling. Förhör med barn bör därför enligt Åklagarmyndighetens och Rikspolisstyrelsens gemensamma rekommendation hållas inom två veckor från beslutet om att inleda förundersökning. Undantagsvis kan barnförhöret hållas senare om det föreligger särskilda skäl.152 Åklagaren som är förundersökningsledare bör alltid vara med vid förhöret genom medhörning eller annan uppkoppling. Det bör finnas särskilda skäl för åklagarens eventuella frånvaro.153

148Rikspolisstyrelsen (2013), Förstudierapport Brott mot barn.

149Rikspolisstyrelsen (2009), Polismyndigheternas handläggning av ärenden om våld mot barn.

150Rikspolisstyrelsen har föreslagit motsvarande att handledning för polisens skyldigheter att göra barnkonsekvensanalyser ska utarbetas, se Rikspolisstyrelsen (2013), Förstudierapport Brott mot barn, s. 42 f.

151Svenska kyrkan (2013), Handbok för barnkonsekvensanalyser i Svenska kyrkan.

152Rikspolisstyrelsen (2009), Brott i nära relationer. Handbok, s. 77 och Åklagarmyndigheten (2012), Handläggning av ärenden rörande övergrepp mot barn. Handbok, s. 23.

153Åklagarmyndigheten (2012), Handläggning av ärenden rörande övergrepp mot barn. Handbok, s. 23.

193

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

Varierande resultat

Nationella samordnarens samlade bild är att huvudregeln om barn- förhör inom två veckor och kravet på åklagarens närvaro inte alltid uppfylls. Bilden stöds bland annat av Barnombudsmannen (BO) som i en studie visar att 41 procent av landets åklagarkammare ibland håller tidsfristen och 59 procent alltid eller nästan alltid. För åklagarens närvaro vid barnförhör uppger 78 procent att de närvarar vid åtminstone ett av förhören eller nästan alltid.154 En utvärdering av barnahusen visar att nära hälften av dem har brister gällande främst åklagarens delaktighet vid barnförhör genom med- hörning.155

Åklagarmyndighetens egna undersökningar ger liknande resul- tat156 och en ny handbok har därför tagits fram.157

BO har anfört att det bör införas en lagstadgad tidsgräns för hur lång tid det får gå mellan polisanmälan och första barnförhöret vid misstanke om brott mot barn.158

Skäl mot en lagstadgad tidsfrist för första barnförhöret

En grundläggande förutsättning för en snabb och effektiv rätts- process är att barnförhör hålls snarast. För barn som brottsoffer är rätten att komma till tals en av de viktigaste rättigheterna enligt FN:s barnkonvention, vilket i rättsprocessen sker genom förhöret.

En utredning anser att det finns skäl att vara försiktig med att dels införa nya skyndsamhetsregler, dels att lagstifta om hur lång tid olika utredningsåtgärder får ta eftersom varje utredning är unik. En tidsfrist innebär även att resurser ska tas i anspråk för fristbevakning.159

Nationella samordnaren delar denna bedömning och menar att ytterligare skäl talar mot en lagstadgad tidsfrist. Förhör med barn

154Barnombudsmannen (2012), Tid för rättvisa. En enkätstudie av åklagarkamrarnas handläggning av ärenden där barn misstänks vara utsatta för vålds- eller sexualbrott i nära relationer, s. 11 ff.

155Landberg, Å. och Svedin, C. G., (2013), Inuti ett barnahus. En kvalitetsgranskning av 23 svenska verksamheter, s. 44 f.

156Åklagarmyndigheten (2010), Tvångsmedelsanvändning och beslutsfrister m.m. vid vålds- och sexualbrott i nära relation och mot barn, s. 39 f.

157Åklagarmyndigheten (2012), Handläggning av ärenden rörande övergrepp av barn. Handbok.

158Barnombudsmannen (2012), Tid för rättvisa. , s. 15.

159Ds 2013:30, s. 278 ff.

194

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

måste planeras särskilt. Innan barnet förhörs måste omständig- heterna som legat till grund för anmälan klarläggas. Förhör bör därför inledningsvis hållas med vittnen som först fått del av barnets uppgifter. Vidare behövs information om barnets utvecklingsnivå, språkanvändning, levnadsförhållanden och familjerelationer från till exempelförskola, skola och socialtjänst.160 En särskild företrädare för barnet alternativt ett målsägandebiträde ska utses.

Därtill ska barnet hämtas till förhör vid en lämplig tidpunkt och plats utan att vara påverkad av sina föräldrar eller annan närstående. Vid längre sammanhängande skolledigheter överstigande två veckor som sommarlov och jullov vistas barnet huvudsakligen i hemmet. Eftersom polisen är skyldig att förklara för en vårdnadshavare varför barnet ska följa med på förhör, är det större risk för att barnet vid hämtningssituationen konfronteras eller påverkas negativt av sina närstående. Det i sin tur kan medföra att barnet inte berättar fritt vid förhöret. Under sommarlovet förekommer även att barn är bortresta längre än två veckor, vilket i sig försvårar en lagstiftad tidsgräns för första barnförhör.

Ett barnförhör bör även planeras med ett tidsutrymme för misstankeförhör samma dag om den misstänkte är en närstående som bor tillsammans med barnet (avsnitt 4.7.4).

I avsnitt 3.1 lämnar nationella samordnaren förslag på hur det operativa samarbetet mellan myndigheter ska förstärkas i syfte att effektivisera och samordna insatserna för de våldsutsatta.

Vid misstanke om brott av närstående kan och ska inte social- tjänsten vänta i två veckor på barnförhör innan hjälp och stöd sätts in. Principen om barnets bästa gäller alltid. Barnets behov av skydd kommer först. En snabb och noggrann planering av ett barnförhör är därför särskilt viktigt vid brott i nära relationer.

Nationella samordnaren menar att den för polis och åklagare rekommenderade tidsgränsen om två veckor är rimlig och kan uppfyllas i de flesta förundersökningar vid brott mot barn. Det är viktigt att ge utrymme åt professionerna att i varje enskilt fall bedöma hur bästa möjliga resultat ska uppnås. En lagstadgad tids- frist riskerar att leda till en målförskjutning161 i åklagarnas arbete och påverka det samlade resultatet negativt.

160Rikspolisstyrelsen (2009), Brott i nära relationer. Handbok, s. 82 f. och Åklagarmyndigheten (2012), Handläggning av ärenden rörande övergrepp mot barn. Handbok, s. 22 f.

161Se till exempel Verket för förvaltningsutveckling (2007), Styrning för ökad effektivitet.

195

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

4.7.4Misstankeförhör bör samordnas med barnförhör

Bedömning: Vid brott mot barn bör förhör med skäligen misstänkt alltid hållas. Förhör med skäligen misstänkt som är närstående och bor tillsammans med barnet bör hållas samma dag som barnförhöret om det inte finns särskilda skäl.

Förhör med misstänkt hålls inte alltid

Enligt undersökningar av Barnombudsmannen (BO)162 och Åklagarmyndigheten163 hålls inte alltid förhör med den misstänkte vid brott i nära relationer trots att så ska ske.164 Det kan tyckas som ett slöseri med resurser att höra en misstänkt i ett ärende där åklagaren gör bedömningen efter målsägandeförhör att förut- sättningarna för ett åtal är svåra att uppnå. Vid denna bedömning ska dock övervägas möjligheten att den misstänkte i förhöret erkänner hela eller delar av brottsligheten. Den misstänkte kan även lämna andra uppgifter som för utredningen vidare på annat sätt. Underlåtenheten leder till flera negativa aspekter. Målsäganden, som är särskilt utsatt när den misstänkte är en närstående, kan få upp- fattningen att polis och åklagare inte tror på dennes uppgifter och att inget händer vid en polisanmälan. Förtroendet för rättsväsendet och rättsprocessen försämras. Den misstänkte kan på motsvarande sätt få uppfattningen att samhället inte ser så allvarligt på våld i nära relationer och att han eller hon kan fortsätta med sina brottsliga gärningar straffritt.

Med hänsyn till att våld i nära relationer inte särskilt har undantagits i de generella bestämmelserna om förundersökning, försvåras möjligheterna att införa uttryckligt lagkrav på att förhör med misstänkt i dessa fall alltid ska ske. Frågan är om misstanke- förhör vid brott mot barn i vart fall bör särregleras. För förhör med barn finns redan särskild reglering om hur förhöret ska planeras och verkställas och att förhörsledaren bör vara särskilt kom-

162Barnombudsmannen (2012), Tid för rättvisa, s. 21.

163Åklagarmyndigheten (2010), Tvångsmedelsanvändning och beslutsfrister m.m. vid vålds- och sexualbrott i nära relation och mot barn, s. 48.

164Rikspolisstyrelsen (2009), Brott i nära relationer. Handbok, s. 44, Åklagarmyndigheten (2012), Handläggning av ärenden rörande övergrepp mot barn. Handbok, s. 39 och Åklagarmyndigheten (2012), Handläggning av fridskränkningsbrotten. Handbok, s. 26.

196

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

petent,165 vilket är ett resultat av att barnets bästa alltid ska sättas i centrum. BO har föreslagit att regeringen bör initiera en utredning angående möjligheten att lagstifta om att alltid höra den som är skäligen misstänkt i brott mot barn innan förundersökningen läggs ned.166 Nationella samordnaren välkomnar en sådan närmare granskning, eftersom skälen för att höra en skäligen misstänkt är särskilt starka vad gäller brott mot barn.

Barnförhör och misstankeförhör samma dag

Det finns vid brott mot barn ingen tidsfrist för förhör med miss- tänkt som inte är frihetsberövad, annat än att den totala utrednings- fristen inte får överstiga tre månader. I handböckerna för polis och åklagare finns, till skillnad från första barnförhöret, inte några rekommendationer för när misstänkt ska höras endast att så ska ske. De gemensamma nationella riktlinjerna för barnahus berör inte heller frågan om tidpunkten för förhör med misstänkt.167

Vid brott mot barn föreligger ofta risk för fortsatt brottslighet (recedivfara) och risk för att den misstänkte genom att undanröja bevis eller på något annat sätt försvårar sakens utredning (kollusionsfara). Detta är skäl för att frihetsberöva en person som på sannolika skäl är misstänkt för brott med minst ett års fängelse i straffskalan.168 Om en misstänkt bor tillsammans med ett brotts- utsatt barn finns således starka skäl att regelmässigt överväga användning av tvångsmedel.169 Utöver anhållande och häktning är hämtning till förhör ett viktigt verktyg, särskilt om anmälan inte sker i nära anslutning till brottet, vilket ofta är fallet vid brott mot barn. Även om den misstänkte redan underrättats av socialnämnden om att det finns brottsmisstankar och att en polisanmälan kommer att göras, så bör åklagaren enligt handboken regelmässigt överväga att hämta misstänkt till förhör efter att barnförhör hållits.170

16517 § förundersökningskungörelsen (1947:948).

166Barnombudsmannen (2012), Tid för rättvisa, s. 6.

167Rikspolisstyrelsen (2009), Delredovisning av regeringsuppdrag avseende gemensamma nationella riktlinjer kring barn som misstänks vara utsatta för brott och kriterier för landets barnahus.

16824 kap. 1 § rättegångsbalken (1942:740).

169Att den misstänkte frihetsberövas genom anhållande är en av fyra framgångsfaktorer för högre lagföringsandel, se Åklagarmyndigheten (2012), Metodutveckling av arbetet med vålds- och sexualbrott i nära relation och mot barn, s. 6.

170Åklagarmyndigheten (2012), Handläggning av ärenden rörande övergrepp mot barn. Handbok, s. 34.

197

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

De flesta av barnahusen och familjevåldsenheterna inom polisen försöker hålla förhör med misstänkt samma dag som barnförhöret. Flera lyckas med detta genom väl fungerande planering och rutiner, men resultaten varierar. Samordning av förhören försvåras av att barnförhöret sker på barnahuset och förhör med misstänkt mesta- dels i polisens lokaler. När inte samma förhörsledare genomför båda förhören leder tid för inläsning av tidigare förhör och ärendet i övrigt till fördröjning. Åklagarens närvaro är mycket viktig för att förhör med misstänkt ska kunna hållas samma dag som förhör med barnet. I annat fall måste förhörsledaren återkoppla till åklagaren och sammanfatta förhöret med barnet för att därefter få direktiv.

Om ett barn som utsatts för brott av en närstående förhörs av polisen och den misstänkte inte hinner höras i nära anslutning till detta, skickas barnet hem till förövaren. Den misstänkte ges då en möjlighet att fråga ut barnet vad denne berättat och anpassa sina uppgifter till kommande polisförhör, vilket försvårar polis- utredningen och lagföringen. Barnet beläggs med skuld och skam över att hörts av polisen samt riskerar repressalier. Följden blir att barnet många gånger inte vill prata med polisen igen. Därigenom minskar möjligheten att få tillräcklig bevisning för åtal och rättssäkerheten blir lidande. Den låga andelen fällande domar vid brott mot barn i nära relationer kan till viss del förklaras av dessa brister.

Nationella samordnaren anser att förhör med misstänkt som är närstående och bor tillsammans med barnet bör hållas samma dag som barnförhöret om det inte finns särskilda skäl. Sådana särskilda skäl kan vara att det behövs flera förhör med barnet och att det inte framkom tillräckliga uppgifter i första barnförhöret som når upp till skäligen misstanke eller som underlag för ett givande miss- tankeförhör. Det kan även vara svårt att alltid få tag på den miss- tänkte samma dag. Vid delad vårdnad eller där den misstänkt endast har umgängesrätt och inte bor stadigvarande med barnet, kan det undantagsvis finnas särskilda skäl att inte höra den misstänkte samma dag under förutsättning att barnet inte skickas hem till den misstänkte efter förhöret.

Det är förenat med svårigheter att föreslå lagstiftning om att barnförhör och förhör med misstänkt som är närstående ska hållas samma dag, eftersom en sådan specifik och snäv bestämmelse för en viss typ av ärenden inte passar in i rättegångsbalkens nuvarande uppbyggnad. Det finns även skäl till försiktighet att införa uttryck- liga tidsfrister för utredningsåtgärder. Enligt nationella sam-

198

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

ordnaren får denna fråga i nuläget lösas genom gemensamma handläggningsrutiner och överenskommelser mellan myndigheter (avsnitt 3.1).

4.7.5Sammanhållen tidsfrist för hela rättsprocessen

Bedömning: Vid brott mot barn i nära relationer bör en samman- hållen tidsfrist för hela rättsprocessen införas. Nationella samordnaren instämmer i förslaget som lämnas i Ds 2013:30 att polis och åklagare ska ha en tidsfrist på tio veckor för att avsluta förundersökningen och fatta beslut om åtal från den tidpunkt då någon bedöms vara skäligen misstänkt för brott mot barn. Huvudförhandling i tingsrätt ska hållas inom fyra veckor från åtals väckande och i hovrätt åtta veckor från utgången av tiden för anslutningsöverklagandet.

Olika tidsfrister vid misstanke om brott

Vid utredningar om brott är tiden en viktig faktor. Ju tidigare förhör hålls och andra bevis säkras, desto högre kvalitet och högre andel lagföringar. Rättssäkerheten gynnas även av en skyndsam förundersökning. Parterna och vittnen har också ett intresse av att rättsprocessen slutförs så snart som möjligt. I lagen finns därför ett generellt krav i 23 kap. 4 § andra stycket rättegångsbalken på att en förundersökning ska bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger. Fördelarna med en snabb och effektiv förundersökning ska sättas mot behovet av rättssäkerhet. Svårighetsgraden på ett brott varierar och kan påverka hur mycket utredningsinsatser som krävs.

Det finns tre olika fall som utöver det allmänna skyndsam- hetskravet reglerar en särskilt utsatt tidsfrist för förunder- sökningar. Den första situationen är när en misstänkt är frihets- berövad genom häktning.171 De båda andra fallen avser ungdomar under 18 år som dels begår brott, dels blir utsatta för brott. Det är särskilt angeläget av pedagogiska skäl att en förundersökning som

171 I samband med häktningsbeslutet ska domstolen bestämma inom vilken tid åklagaren ska väcka åtal (24 kap. 18 § rättegångsbalken). Efter att åtal har väckts har domstolen två veckor på sig att sätta ut målet till huvudförhandling (45 kap. 14 § rättegångsbalken).

199

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

främst avser unga ska bedrivas snabbt. Den omständigheten att barn har en annan tidsuppfattning och glömmer fortare än vuxna har också betydelse. Tidsfristerna och förutsättningarna skiljer sig åt.172 Vid brott mot barn ska förundersökningen enligt 2 a § för- undersökningskungörelsen (1947:948) bedrivas särskilt skyndsamt om brottet riktats mot barnets liv, hälsa, frihet eller frid och det för brottet är föreskrivet fängelse i mer än sex månader. Förunder- sökningen ska vara avslutad och beslut fattat i åtalsfrågan så snart det kan ske och senast inom tre månader efter den tidpunkt då en person är skäligen misstänkt (den s.k. fuk-fristen). För barn- ärenden finns det däremot inte något lagstadgat skyndsamhetskrav för handläggningen i domstol eller tidsfrist för huvudförhandling,

vilket är en brist.

Utredningen om tidsfrister

En utredning om tidsfrister för ärenden med unga misstänkta och målsägande redovisades sommaren 2013.173 I utredningen föreslås samordnade regler om särskilda skyndsamhetskrav och tidsfrister i förundersökningen samt införande av ett särskilt skyndsamhets- krav och tidsfrister i vissa mål i domstol med unga målsägande.174

Tidsfristen för förundersökningen och beslut i åtalsfrågan föreslås vara tio veckor från den tidpunkt då någon bedömts vara skäligen misstänkt för brottet. Förslaget innebär en kortare frist än vad som gäller i dag för ärenden där målsäganden är ett barn. För ärenden med unga misstänkta är föreslagen tidsfrist längre, men fristen börjar samtidigt löpa i ett tidigare skede.175

När ett barn har blivit utsatt för ett brott för vilket fängelse är föreskrivet och det är fråga om brott som riktats mot målsägandens liv, hälsa, frihet eller frid ska ett särskilt skyndsamhetskrav gälla för domstolens handläggning. Enligt förslaget ska huvudförhandling i tingsrätten hållas inom fyra veckor från åtals väckande och i hov-

172En förundersökning mot den som inte fyllt 18 år ska bedrivas med särskild skyndsamhet. Beslut i åtalsfrågan ska fattas så snart det kan ske och senast inom sex veckor från delgivning av brottsmisstanken (4 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare). Domstolen ska som huvudregel sätta ut målet till rättegång inom två veckor från åtalet (29 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare).

173Ds 2013:30.

174Ds 2013:30, s. 21. Lagförslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2015. Utredningen är under beredning i Justitiedepartementet.

175Ds 2013:30, s. 24.

200

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

rätt åtta veckor från utgången av tiden för anslutningsöver- klagandet. En ny kategori förtursmål införs således i domstolarna om förslagen leder till lagstiftning.176

Barn som målsägande

Brott i nära relationer är generellt svåra att utreda. Om ett barn har blivit utsatt för brott av en närstående finns ytterligare omständig- heter som försvårar polisutredningen. Ett barn har inte samma möjlighet som en vuxen att berätta om ett brott och kan ha svårt att förstå att en gärning är ett brott, särskilt om handlingen utförs av en närstående. Barn känner ofta en lojalitet om förövaren är en närstående eller tidigare närstående. Det finns en rädsla hos barn för att inte bli trodd och många oroar sig över konsekvenserna om de berättar sanningen och vad som kommer att hända. Oron kan gälla om barnet ska få bo kvar hemma, om mamma eller pappa hamnar i fängelse eller rädsla för att barnet kommer att straffas av förövaren. Risken för att en närstående påverkar barnet att ta tillbaka eller ändra sina uppgifter måste beaktas särskilt. Barn är beroende av vuxna på alla sätt.

Ett barns tidsuppfattning skiljer sig åt från en vuxens. Forskning visar att barn tenderar att glömma fortare än vuxna och deras berättelse kan lättare påverkas av samtal med andra.177 En väntan på en utdragen polisutredning upplevs ofta som mycket lång för ett barn. Barnombudsmannen har träffat barn och ungdomar som beskriver utdragna rättsprocesser och svårigheterna att gå vidare i livet innan ett ärende är slutligt avgjort.178 Det innebär även stora påfrestningar för barnet och dennes familj att leva i ovisshet. En lång handläggning kan försvåra barnets möjligheter till rehabili- tering och familjens möjligheter att fungera på ett bättre sätt. Både från ett brottsoffer- och rättssäkerhetsperspektiv är det därför viktigt med en särskilt skyndsam handläggning vid brott mot barn i nära relationer.

Krav på skyndsam handläggning följer även av riktlinjer utfärdade av FN:s ekonomiska och sociala råd. Enligt riktlinjerna om handläggningen av brottmål med unga offer och vittnen ska

176Ds 2013:30, s. 25 ff.

177Cederborg, A-C. (2000), Barnintervjuer. Vägledning vid utredningsarbete.

178Barnombudsmannen (2012), Signaler, s. 74.

201

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

rättegång hållas så snart som möjligt om det är till barnets bästa, utredningen bör påskyndas och det bör finnas rutiner och regler som ställer krav på skyndsamhet för utredningar.179

För att effektivisera handläggningen av brott mot barn och uppfylla lagstiftarens krav på särskild skyndsamhet har Åklagarmyndigheten utvecklat en handbok för handläggning rör- ande övergrepp mot barn.180 Det finns särskilda barnåklagare inom landets åklagarkammare. Inom polisen finns på motsvarande sätt särskilt utbildade barnutredare för att hålla barnförhör och utreda brotten.181 Brott mot barn uppmärksammas i ett särskilt kapitel i Rikspolisstyrelsens handbok för brott i nära relationer.182 De barnahus som finns runt om i Sverige har också tillkommit för att främja samverkan och korta ner handläggningstiden för brott mot barn.

Undersökningar visar att handläggningstiderna från skälig miss- tanke till beslut i åtalsfrågan för alla brott mot barn har minskat under senare år. Nationellt uppfylls tremånadersfristen i en majoritet av ärendena, även om handläggningstiderna kraftigt skiljer sig åt över landet.183

Nationella samordnaren är av uppfattningen att det finns behov av en uttrycklig tidsfrist för brott mot barn. Det är viktigt att samhället reagerar när ett barn berättar om våld och övergrepp, särskilt våld i nära relationer där risken för upprepad brottslighet är överhängande. Gällande reglering är bristfällig eftersom inte dom- stolsprocessen inkluderas i tremånadersfristen. En tidsgräns måste gälla polis, åklagare och domstol under hela rättsprocessen för att vara verkningsfull. Ett väckt åtal om brott mot barn i nära relationer ska inte riskera att bli liggande på kö i domstol. Även hovrättsprocessen ska omfattas av en tidsfrist.

Det nya förslaget om gemensam tidsfrist för alla typer av ungdomsmål innebär en tidsgräns om högst 14 veckor från skäligen misstanke till huvudförhandling i tingsrätten vid brott mot barn.184 Den sammanlagda tiden är visserligen överstigande tre månader,

179FN:s ekonomiska och sociala råd. Resolution 2005/20, bilaga. Guidelines on Justice in Matters involving Child Victims and Witnesses of Crime, artikel XI, punkt 30 c.

180Åklagarmyndigheten (2012), Handläggning av ärenden rörande övergrepp mot barn. Handbok.

181Se 18 § förundersökningskungörelsen–förhör med någon under 18 år bör hållas av en person med särskild kompetens för uppgiften.

182Rikspolisstyrelsen (2009), Brott i nära relationer. Handbok.

183Ds 2013:30, s. 163.

184Ds 2013:30, s. 21 ff.

202

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

men utredningstiden för polis och åklagare har sänkts och tid för domstol, både tingsrätt och hovrätt, att sätta ut målet till rättegång har tillkommit. Förslaget är ett försök att anpassa tidsfristerna till dagens handläggningstider och de som kan förväntas i framtiden efter att rimliga effektiviseringsåtgärder vidtagits.

Nationella samordnaren anser att föreslagen tidsgräns är ett steg i rätt riktning, även om 14 veckor är en lång tid för ett barn. Utifrån principen om barnets bästa, bör utgångspunkten vara att brott mot barn ska utredas så skyndsamt som möjligt. Genom en effektivare samverkan mellan berörda myndigheter borde lagföring i många fall kunna ske mer skyndsamt än 14 veckor.185 En uttrycklig tidsfrist leder till flera gynnsamma effekter. Det blir klart för ett brottsutsatt barn hur lång tid utredningen kan ta. Lagstiftarens målsättning om handläggningstid blir tydlig och det finns bättre möjligheter till uppföljning. Det ställs krav på samverkan, metod- utveckling, rutiner, kompetens och en samlad syn på resurs- användning.186

4.7.6Särskilda företrädaren ska förklara utfallet för barnet

Förslag: Den särskilda företrädaren för barn ska inom sitt uppdrag genom personlig kontakt informera och förklara för barnet om åklagaren beslutar att förundersökningen ska läggas ned eller att åtal inte väcks. Även små barn som har hörts av polisen ska ha rätt till personlig kontakt. Ett tillägg ska göras i 3 § tredje stycket lagen om särskild företrädare för barn.

Gällande rätt

Särskild företrädare regleras i lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn. En särskild företrädare för barn ska förordnas om en vårdnadshavare kan misstänkas för brott som kan leda till fängelse mot någon under 18 år eller det kan befaras att en

185Ett gott exempel är samarbetet i Kronobergs län 2001 där det fanns en överenskommelse vid brott i nära relationer mellan polis, åklagare, frivård och tingsrätt. Den totala handläggningstiden från anmälan till rättegång skulle inte överstiga fem veckor. En utvärdering av samarbetet visade att genomströmningstiderna minskade, se Severinsson, C. (2003), Snabb lagföring av närståendebrott – en Kronobergsstudie.

186SOU 2000:42, s. 85 f.

203

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

vårdnadshavare på grund av sitt förhållande till den som kan miss- tänkas för brottet inte kommer att ta till vara barnets rätt.187

Enligt 3 § ska en särskild företrädare, i stället för barnets vårdnadshavare, som ställföreträdare ta till vara barnets rätt under förundersökningen och i efterföljande rättegång. Företrädaren får inte väcka åtal och inte heller väcka skadeståndstalan utan att ett allmänt åtal har väckts. Den särskilde företrädaren har rätt att närvara vid förhör med barnet och kan få ställa frågor.188

De befogenheter som den särskilda företrädaren övertar från vårdnadshavarna är begränsade till rättsliga frågor. Barnets bästa ska alltid sättas främst. Hänsyn ska tas till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. Den särskilda företrädaren ska efterse att barnets rättigheter garanteras och att dess integritet respekteras. En viktig uppgift är att vara ett stöd för barnet och skapa en bra atmosfär vid genomförande av polisförhör, läkarundersökning med mera. Det kan vara en svår uppgift för den särskilda företrädaren att skapa en förtroendefull kontakt med barnet. Möten och samråd med barnet är av stor vikt. Den särskilda företrädaren bör ha ett nära samarbete med åklagaren som är förundersökningsledare.189

Behov av förändring

Vid misstankar om brott mot barn i nära relationer finns det ofta bevissvårigheter. Det är förhållandevis få förundersökningar vid brott mot barn som leder till åtal och än färre fällande domar. Om brott inte kan styrkas fattar förundersökningsledaren beslut att lägga ned förundersökningen eller att åtal inte väcks. Beslutet skickas till parterna och domstolen som har förordnat den särskilda företrädaren informeras. Vanligtvis skickas inte åklagarens beslut direkt till barnet om det är under 15 år. Det är i dag oklart vem som har i uppdrag att informera barnet om att förundersökningen är nedlagd och förklara varför.

Den särskilda företrädaren ska ta till vara barnets rätt under förundersökningen. I lagen finns ingen närmare reglering av vad

187Om barnet är utsatt för ett brott och den misstänkte inte är vårdnadshavare eller närstående till vårdnadshavare, blir lagen (1988:609) om målsägandebiträde i stället aktuell. Läs närmare om målsägandebiträdets uppgifter i prop. 1987/88:107, s. 23 f.

1883 § lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn med hänvisning till 23 kap. 10 och

11§§ rättegångsbalken.

189Prop. 1998/99:133, s. 29 ff.

204

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

detta innebär för skyldigheter. Inte heller i förarbetena berörs situationen att förundersökningen läggs ner. Det kan tyckas själv- klart att det i uppdraget ligger en skyldighet att informera barnet eftersom beslutet rör förundersökningen, men utifrån de erfaren- heter som nationella samordnaren har samlat in agerar de särskilda företrädarna olika. En del anser att det ligger i uppdraget att informera barnet om att förundersökningen är nedlagd. Sättet som barnet informeras på skiljer sig dock åt; per telefon, skriftligen, vid ett möte med barnet eller genom vårdnadshavaren. Andra särskilda företrädare hänvisar till att det är åklagaren som har fattat beslutet och skickar direkt in kostnadsräkningen till rätten utan att närmare kontakta barnet. Domstolen kan också begära att skyndsamt få in kostnadsräkningen eftersom det finns intresse att skriva av målet så snabbt som möjligt. Det har även framförts argument som att den särskilda företrädaren inte längre har kontakt med barnet efter det att förundersökningen har lagts ned. I vissa fall informerar åklagaren själv om beslutet eller delegerar till barnförhörsledaren.

I värsta fall är det ingen som pratar med barnet om vad som händer och till exempelförklarar varför det inte blir någon rättegång. Barnet kan ha hämtats i förskola eller skola för att delta i förhör vid barnahus och genomgått läkarundersökning utan att i ett senare skede få någon information om vad som hänt därefter. Samtidigt bor barnet inte sällan kvar med den som varit misstänkt för brottet. I en sådan situation kan barnet få uppfattningen att ingen har trott på dess berättelse. Det kan även få konsekvenser för barnets vilja att i framtiden berätta om nya eventuella brott.

Förslag

Utifrån principen om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals är det inte tillräckligt att endast skicka ett beslut som kan vara svårbegripligt även för en vuxen, om att förundersökningen är nedlagd eller att åtal inte väcks. Barnet har som målsäganden haft en central roll i utredningen och har därför en rätt att förstå vad som ligger till grund för beslutet. Hänsyn måste tas till att det på grund av ålder och mognad är stor skillnad på ett barns möjligheter att ta till sig information. Informationen måste vara åldersanpassad.

205

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

Den särskilda företrädarens uppgifter överensstämmer i många avseenden med målsägandebiträdets uppgifter,190 men även i förarbetena till lagen om målsägandebiträde ligger fokus på mål- sägandebiträdets uppgifter under förundersökningsskedet och vid huvudförhandlingen, inte på vad som innefattas i uppdraget när förundersökningen läggs ned.191 Att frågan är oreglerad i lag och inte behandlas i förarbetena, har lett till olika tolkningar. För att säkra barnets rätt till information och få en enhetlig rätts- tillämpning föreslår nationella samordnaren att denna skyldighet särskilt ska regleras i lagen om särskild företrädare för barn. Denna skyldighet kan lämpligen införas i 3 § som handlar om den särskilda företrädarens uppgifter.

Det är av yttersta vikt att barnet förstår beslutet. Information om beslutet kan lämnas på olika sätt. Personligt möte är att föredra, särskilt för yngre barn. För större barn och tonåringar kan även telefonsamtal, e-post, sms eller liknande anses tillräckligt om den unge så önskar. Det väsentliga är att barnets behov, förmåga och förutsättningar att ta till sig information utifrån ålder och mognad sätts i främsta rummet. Barnet ska ges möjlighet att själv ställa frågor om beslutet.

Det finns flera alternativ till vem som ska vara skyldig att informera barnet genom personlig kontakt: åklagaren som fattar beslutet, barnförhörsledaren eller den särskilda företrädaren. Barnets vårdnadshavare bör inte komma i fråga.

Enligt åklagarnas handbok bör åklagaren eftersträva att munt- ligen underrätta barnet, med undantag för de minsta barnen, och barnets vårdnadshavare om skälen för beslutet. Det är lämpligt om underrättelsen sker tillsammans med den särskilde företrädaren eller målsägandebiträdet samt förhörsledaren. Åklagaren kan även efter överenskommelse delegera denna uppgift till förhörsledaren.192 Det är visserligen åklagaren som fattar beslutet och kan förklara den juridiska bedömningen, men åklagaren har endast deltagit vid medhörning under barnförhöret och har inte etablerat någon egen relation till barnet. För barnet är åklagaren en främmande person. Åklagaren har även begränsade möjligheter att delta vid personliga möten för att förklara sina beslut.

190Prop. 1998/99:133, s. 44.

191Prop. 1987/88:107, s. 23.

192Åklagarmyndigheten (2012), Handbok. Handläggning av ärenden rörande övergrepp mot barn, s. 42.

206

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

En barnförhörsledare är den som har hållit i polisförhöret med barnet. Inte sällan har det varit flera förhör med barnet. Barn- förhörsledaren har således skapat en kontakt med barnet, men ska vara objektiv under förundersökningen. Det är den särskilda företrädaren som har till uppgift att bevaka barnets rättigheter. Det är även den särskilda företrädaren som följer med vid hämtningar av barnet och som deltar vid polisförhör och undersökningar och som träffar barnet vid flest tillfällen. I uppdraget som särskild företrädare ingår att vara ett stöd för barnet och skapa en förtroendefull kontakt. Vidare är det den särskilda företrädaren som kan begära överprövning av åklagarens beslut.

Skyldigheten att informera barnet om ett beslut att lägga ned förundersökningen eller att inte väcka åtal bör således falla på den särskilda företrädaren som ska vara särskilt lämpad för uppdraget. Vid oklarheter om varför en förundersökning har lagts ned kan samråd ske med åklagaren eller barnförhörsledaren. Åklagare bör även vid behov skriva utförligare beslutsmotiveringar.

Den särskilda företrädaren ska i samråd med barnet och utifrån barnets bästa besluta om hur informationen ska lämnas. Att enbart skicka ett brev med information till barnet är inte tillräckligt. Ett personligt möte är bäst. Lämplig plats för ett personligt möte med barnet kan vara den särskilda företrädarens kontor, barnahuset eller barnets förskola eller skola. Även små barn som har hörts av polis har rätt att bli kontaktade personligen av den särskilda före- trädaren. Från skyldigheten att informera barnet undantas endast barn som inte har varit på polisförhör, till exempel på grund av att förhör inte varit möjligt med hänsyn till barnets låga ålder eller bristande språkutveckling.

Det skulle kunna diskuteras om motsvarande ändring borde införas i lagen om målsägandebiträde när barn som är utsatta för brott i nära relationer får ett målsägandebiträde. Nationella sam- ordnaren gör bedömningen att behovet att informera barnet genom en personlig kontakt är som störst i de fall som omfattas av lagen om särskild företrädare för barn.

207

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

4.8Rättsprocessen – barn som bevittnat våld

4.8.1Samordnarens iakttagelser i korthet

Ungefär tio procent av alla barn i Sverige har upplevt våld i hemmet någon gång och ungefär fem procent har upplevt det ofta visar beräkningar av Kommittén mot barnmisshandel.193 Att bevittna våld som barn kan leda till många negativa följder och social- tjänsten har därför ett särskilt ansvar att dessa barn får stöd och hjälp.194 Barn som bevittnar våld eller andra övergrepp av eller mot närstående vuxna är offer för brott och har rätt till brottsskade- ersättning.195 Det anses däremot inte vara ett brott att utsätta barn för att bevittna våld,196 även om en sådan omständighet är försvår- ande vid bedömningen av brottets straffvärde.197 Det har framförts önskemål till nationella samordnaren att frågan om straffbarhet att utsätta barn för att bevittna våld i nära relationer ska utredas särskilt, men detta låter sig inte göras inom ramen för denna utredning. Fråga är mycket komplex och innefattar många olika ställningstaganden kring för- och nackdelar, avgränsning, defini- tion, bedömning av straffvärde, konsekvenser osv.

Det utses inte någon särskild företrädare eller annat juridiskt biträde för barn som bevittnar våld och som kan bevaka barnets rättigheter, utan polis, åklagare och domstol har att uppmärk- samma rätten till brottsskadeersättning. Ett barn som bevittnat våld och som är vittne till brott mellan närstående, kan inte höras av polisen utan båda vårdnadshavarnas medgivande oavsett om den misstänkte är en av vårdnadshavarna. En särskild företrädare för barn som bevittnar våld skulle kunna bevaka barnets rätt till brott- skadeersättning och ge samtycke till att barnet hörs som vittne. Nationella samordnaren anser att detta bör övervägas närmare, men det är av yttersta vikt att barn blir lyssnade på oavsett ålder och att stor vikt ska läggas vid deras åsikt. Ett barn ska inte behöva styras av lojalitetsplikt mot en förälder eller känna sig tvingad att vittna.198

193SOU 2001:18, s. 12.

1945 kap. 11 § fjärde stycket socialtjänstlagen.

195Prop. 2005/06:166 och brottsskadelagen (1978:413).

196NJA 2005 s. 712.

19729 kap. 2 § åttonde punkten brottsbalken.

198Jfr 36 kap. 3 § rättegångsbalken att den som är närstående med part inte är skyldig att vittna och att vittnesed inte får avläggas enligt 36 kap. 13 § av den som är under 15 år eller av någon den tilltalade närstående.

208

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

Vid beslut om kontaktförbud ska socialnämnden genast under- rättas om parterna har gemensamma barn under 18 år eller om det beslutas om kontaktförbud avseende gemensamma bostaden.199 Barn som inte är parternas gemensamma omfattas dock inte av under- rättelseskyldigheten trots att även dessa bevittnar våld. Nationella samordnaren förslag till ändring finns i avsnitt 4.8.2.

4.8.2Socialnämnden ska underrättas vid beslut om kontaktförbud när barn berörs

Förslag: Socialnämnden ska enligt 4 a § första meningen förordningen (1988:691) om kontaktförbud genast underrättas om beslut om kontaktförbud, inte endast när parterna har gemensamma barn under 18 år, utan även när det finns barn som bor eller har bott tillsammans med båda parterna.

Gällande rätt

Av 4 a § förordningen (1988:691) om kontaktförbud följer att om en domstol eller en åklagare meddelar beslut om kontaktförbud ska socialnämnden genast underrättas, om den mot vilket beslutet avses gälla och den som förbudet avser skydda har gemensamma barn under 18 år. När ett beslut om kontaktförbud avseende gemensam bostad meddelas ska socialnämnden alltid underrättas. Underrättelse ska ske till socialnämnden på den ort där förbudet helt eller huvudsakligen ska gälla.

Bestämmelsen om att socialnämnden genast ska underrättas om kontaktförbud om parterna har gemensamma barn trädde i kraft den 1 juli 2001.200 Det finns inte några förarbeten som förklarar eller närmare motiverar regeringens ändring av förordningen.

1994 a § förordningen (1988:691) om kontaktförbud.

200SFS 2001:233.

209

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

SOU 2014:49

Behov av förändring

Att åklagare och domstol har en skyldighet att genast underrätta socialnämnden om beslut om kontaktförbud när det finns gemen- samma barn under 18 år, uppmärksammas inte närmare i Rikspolisstyrelsens riktlinjer för kontaktförbud eller Socialstyrelsens handbok om socialnämndens ansvar för våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld. I åklagarmyndighetens handbok om kontakt- förbud står angivet att det är viktigt att kontrollera att besluts- underlaget innehåller information om det finns underåriga barn.201

Barn som inte är parternas gemensamma utesluts från under- rättelseskyldigheten till socialnämnden när det är fråga om en nära relation, dvs. barn som en av parterna har sedan tidigare med en annan partner. Dessa barn kan vara bosatta eller tidigare bosatta med båda parterna och kan ha bevittnat våld under parternas rela- tion. De kan även på andra sätt bli påverkade av ett kontaktförbud. Barn påverkas lika negativt av våld i nära relationer oavsett om de är parternas gemensamma barn eller inte och deras behov av hjälp från socialtjänsten är detsamma. Det finns enligt nationella samordnaren inte skäl att särskilja särkullbarn från gemensamma barn i detta hänseende. Således är det en brist att socialnämnden inte underrättas vid alla beslut om kontaktförbud där det finns barn som bor eller har bott tillsammans med båda parterna.

Förslag

Nationella samordnaren föreslår att 4 a § första meningen för- ordningen om kontaktförbud ska kompletteras så att även barn som bor eller har bott tillsammans med båda parterna omfattas av underrättelseskyldigheten till socialnämnden.

De flesta kontaktförbud meddelas mellan parter som har eller har haft en nära relation med varandra, dvs. som varit gifta eller sambo. Det vanligaste typexemplet är att den mot vilket förbudet avses gälla inte har accepterat en separation. Parterna har inte sällan gemensamma barn eller barn sedan tidigare som bott tillsammans med parterna.

Alla barn påverkas av våld i nära relationer och kan vara i behov av hjälp från socialtjänsten. Om inte socialtjänsten underrättas om

201 Åklagarmyndigheten (2011), Kontaktförbud – en handbok, s. 35.

210

SOU 2014:49

Lyssna på barnen och vidta åtgärder

att det finns andra barn än parternas gemensamma som berörs av beslut om kontaktförbud, riskerar dessa barn att inte bli upp- märksammade. En jämförelse kan göras med att socialnämnden enligt 5 kap. 11 § fjärde stycket socialtjänstlagen (SoL) särskilt ska beakta att ett barn som bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående är offer för brott och ansvarar för att barnet får det stöd och den hjälp som barnet behöver. I SoL görs alltså ingen uppdelning av om barn är parternas gemensamma eller inte.

Genom att utöka skyldigheten att genast underrätta socialnämnden till barn som bor eller har bott tillsammans med båda parterna, så omfattas fler barn. Detta förutsätter att polisen tar ett närmare ansvar i beslutsunderlaget för kontaktförbud och kontrollerar om det finns barn i nära relationer som är eller varit bosatta med parterna. Denna kontroll kan med enkla medel genomföras med slagningar i folkbokföringen och frågor till parterna. På så sätt kan principen om barnens bästa och barns behov av stöd och hjälp bättre uppfyllas. Det ger även bättre förutsättningar för samverkan mellan socialtjänsten och rättsväsendet.

211

5Särskilda insatser avseende hedersrelaterat våld och förtryck

5.1Samordnarens iakttagelser i korthet

Hedersrelaterade begränsningar av olika svårighetsgrad berör sanno- likt långt över hundra tusen människor i Sverige. Eftersom tidigare studier enbart har utgått från barn och ungdomar är kunskapsläget oklart.

Komplexa frågor som dessa visar hur svårt det kan vara för sam- hället att balansera mellan att visa handlingskraft och samtidigt undvika destruktiva generaliseringar.

Hedersrelaterat våld och förtryck drabbar framför allt personer som lever under förhållanden med påtagliga brister i jämställdhet. Nationella samordnarens förslag syftar både till att intensifiera arbetet för lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för kvinnor och män, som till att försvåra för handlingssätt som mot- verkar jämställdhet och de mänskliga rättigheterna överlag.

Även om hedersnormer är patriarkala finns särdrag som gör att hedersvåld inte enbart går att förstå som våld mot kvinnor. Dels för att det även drabbar män, men även för att hotbilden kan vara bre- dare än annat våld i nära relationer. Däremot drabbar hedersför- tryck kvinnor i avsevärt större utsträckning än män.

Under 2012 har motioner lagts fram från flera partier i riksdagen med syfte att införa straffskärpning för hedersrelaterade brott. De avslogs med motiveringen att det enligt gällande lagstiftning redan kan ses som försvårande. Trots det speglar motionerna en önskan som finns hos många att samhället ska reagera starkare mot våld och begränsningar i hederns namn. Nationella samordnarens förslag om individuella handlingsplaner och operativa arbetsgrupper i kapitel tre är tänkt som en möjlighet för socialtjänst att arbeta mer diffe- rentierat tillsammans med andra vid särskilda behov som exempel- vis våld i hederskontext.

213

Särskilda insatser avseende hedersrelaterat våld och förtryck

SOU 2014:49

Samordnaren instämmer i, att när hederstänkande urartar till förtryck är det samhällets skyldighet att mycket tydligt stå upp för allas grundläggande rättigheter till liv, hälsa och integritet.

5.2Viktigt med tydlighet mot hedersrelaterat våld och förtryck

Bedömning: Det är motiverat att använda begreppet hedersre- laterat våld och förtryck. Våld och begränsningar i hederns namn har sina specifika uttryck och kräver delvis en annan form av myndighetsbemötande än annat partnervåld eller misshandel av barn.

Den svenska forskningen kring hedersrelaterad problematik har uppmärksammat att den allmänna opinionen har tenderat att se vissa etniska grupper som kollektiva kvinnoförtryckare.1 För att undvika destruktiva generaliseringar har forskningen därför försökt att vidga förståelsen. Den kan sägas ha haft tre huvudspår. Den ena behandlar frågan huruvida hedersrelaterat våld ska ses som ett sepa- rat begrepp eller om det ryms inom begreppet mäns våld mot kvin- nor. Den andra behandlar huruvida detta våld kan förklaras utifrån kultur, etnicitet eller religion. Det tredje spåret har velat söka för- klaringar genom analys av flera olika maktordningar, som etnicitet eller klass.2 Motsvarande diskussioner finns i andra länder.3

Det är viktigt att undvika generaliseringar, men också att inte fastna i begreppsdiskussioner. Det finns behov av att använda begreppet hedersrelaterat våld och förtryck. Ungdomsstyrelsen framhöll 2007 att frånvaron av en samstämmig definition sannolikt

1Ett flertal forskare har beskrivit denna tendens, och hur den svenska politiska debatten samtidigt har haft ett självförhärligande drag. Alinias, M. (2011), Den jämställda rasismen och de barbariska invandrarna; Alinias, M. (2004), Spaces of Diasporas: Kurdish Identities, experiences of otherness and politics of belonging; Carbin, M.(2010), Mellan tystnad och tal. Flickor och hedersvåld i svensk offentlig politik; Brune, Y. Bilden av invandrare i svenska nyhetsmedier, Darvishpour, M., Westin, C., ed., (2008). Migration och etnicitet. Perspektiv på ett mångkulturellt Sverige SOU 2006:21. Internationellt även i till exempel Korteweg,A., Yurdakul, G. (2010), Religion, Culture and the Politicization of Honour-Related Violence: A Critical Analysis of Media and Policy Debates in Western Europe and North America.

2För en översikt av diskussionerna, se Nationellt Centrum för Kvinnofrid (2010)

Hedersrelaterat våld- en kunskaps- och forskningsöversikt.

3Korteweg, A., och Yurdakul, G. (2010). Religion, Culture and Politicization of Honour- Related Violence.

214

SOU 2014:49

Särskilda insatser avseende hedersrelaterat våld och förtryck

har bromsat utvecklingen av metoder för att stödja unga som far illa. Även om enigheten är större nu så kvarstår fortfarande vissa problem. Ett exempel är att skyddade boenden respektive social- tjänsten ibland har motstridiga mål. Dessa kopplas i sin tur till bristen på enhetlig teori. Socialtjänsten har haft en tendens att behandla hedersvåld enbart som en form av våld mot kvinnor, vilket leder till att man har arbetat utifrån målet att återförena den unge med familjen, enligt gängse rutiner och uppdrag. I heders- kontext kan detta innebära stor fara för den utsatta. De skyddade boendena ser det istället som nödvändigt med strikt separering från familjen, vilket i sin tur kan leda till att den utsatta blir alltför isolerad.4 I det praktiska arbetet med ungdomar eller utsatta, till exempel i skolan eller i ett polisförhör, kan det däremot vara olämpligt att använda begreppet heder, då det kan orsaka låsningar eller skuldkänslor.5 Professioner som möter individer som utsätts för begränsningar eller förtryck måste ha kunskap om den speciella problembild detta innebär. Ett exempel är att eftersom det anses skamligt att offentliggöra något som ”ska” skötas inom familjen kan själva kontakten med myndigheter innebära ett ökat hot mot den utsatta. Den stora personalomsättningen inom socialtjänsten innebär att kompetens- och metodutveckling behövs kontinuerligt.6

5.2.1Om hedersnormer och vardagsheder

Hedersnormer och frågan om vad heder är kan se något olika ut i olika kontexter. Några gemensamma kännetecken är:

•Individens agerande anses påverka hela familjens anseende.

•Individens intressen anses vara underordnade familjens intressen.

•Individens sexualitet anses vara en angelägenhet för hela familjen.

4Wikström, E., och Ghazinour, M. (2013), Swedish experience of sheltered housing and conflicting theories in use with special regards to honour related violence,.

5Länsstyrelsen i Östergötland (2013), Om våld i hederns namn. Handbok för skola och socialtjänst om skyldigheten att se och hjälpa utsatta. Holmberg Armijo, L. (2012), Lås upp.

6Bak, M. (2013), Förebygga hedersrelaterat våld, hur gick det? Baks utvärdering av utbildningsinsatser gentemot socialtjänsten i fyra mindre kommuner visade att utbildningen försvann ur det kollektiva minnet på bara två år på grund av personalomsättning, ointresse från chefer och politisk ledning samt för att utbildningsinsatserna var för kortvariga. I en av kommunerna hon granskade var åtta av nio socialsekreterare samt socialchefen nyanställda.

215

Särskilda insatser avseende hedersrelaterat våld och förtryck

SOU 2014:49

•Sexuella relationer är bara tillåtna mellan man och kvinna inom äktenskapet.7

•Att följa könsnormer och könsroller är en förutsättning för att bli accepterad.8

Hedersetiken är en del av ett kollektivistiskt, hierarkiskt, patriar- kalt, konservativt och heteronormativt tänkande som har djupare rötter än både islam och kristendomen. Fenomenet finns i flera olika religiösa grupper.9 Grunden för hedersnormer är att individen är underordnad kollektivet, det vill säga familjen. Begreppet familj omfattar inte bara den närmaste familjen utan även övriga släktingar. I denna typ av utvidgade familj har barn och föräldrar både skyldig- heter och rättigheter mot varandra och även i förhållande till övriga släktingar. En person har olika formell status inom den utvidgade familjen beroende på sin position, ålder och kön. Systemet är hierarkiskt och starkt heteronormativt. Karakteriserande är också att en individs behov är underordnat det som anses vara kollektivets bästa. Kollektivet är i sin tur i mycket hög grad beroende av vilket anseende familjen och släkten har. Anseendet avgör det sociala kapitalet. Om en individ inte anses leva upp till vad som ses som respektabelt beteende kan de närmaste släktingarna känna skam och uppleva ett socialt tryck att få personen att inordna sig eller bli tillrättavisad. Detta innebär då allt från försök till övertalning till hot om utfrysning, grovt våld eller, i undantagsfall, mord. En person kan vara både offer och förövare.

Ibland använder yrkesverksamma begreppet vardagsheder för att beskriva hedersrelaterade begränsningar eller förtryck som är en del av en persons vardagliga liv. Med detta menas då att en persons livs- utrymme, självbestämmande och rättigheter begränsas i varierande grad med hänvisning till god uppfostran och familjens anseende. Hedersrelaterade begränsningar och förtryck kan ta sig uttryck som att i vardagen:

7Darj, F. och Nathorst-Böös, H. (2011), HBT och heder, s. 17. Punkt fyra kan förstås på ett sätt anses ingå i punkt tre (att individens sexualitet är en angelägenhet för hela familjen), men är viktig att ha med som ett sätt att markera det starka trycket på heterosexualitet och äktenskap.

8Holmberg Armijo, L. (2012), Lås upp.

9Däremot tycks det vara vanligare att de som utsätts för förtryck kommer från konservativt religiösa hem. Det innebär inte att stark religiositet leder till hedersförtryck. En minoritet av de ungdomar vars föräldrar var mycket religiösa uppgav någon form av hedersrelaterade begränsningar. Sambandet har visats även i andra studier, till exempel Högdin, S. (2007)

Utbildning på (o)lika villkor, Alsteryd, A., Arnhed, J. (2012), Rätten till sitt eget jag.

216

SOU 2014:49

Särskilda insatser avseende hedersrelaterat våld och förtryck

•inte få gå ut,

•inte få gifta sig med vem man vill,

•inte få bestämma över sin egen kropp, sin sexualitet eller sitt liv,

•inte få delta i samhället på grund av krav hemifrån,

•ständigt vara bevakad och kontrollerad,

•behöva domineras av personer som anses vara ovanför i rang, och

•riskera att bli skickad utomlands för ”bra fostran”.

Liksom i andra former av våld mot närstående behöver det vardag- liga förtrycket inte innebära att fysiskt våld förekommer. Det finns ofta en gråzon mellan föräldrars rätt och skyldighet att uppfostra sina barn och vad som i själva verket bryter mot föräldrabalken. Det kan göra det svårt för exempelvis personal i skolan att veta hur de ska agera när en elev begränsas hemifrån.

5.2.2Hedersrelaterat våld och hedersrelaterad brottslighet

Ofta är hedersnormer en fråga om ett allmänt förhållningssätt gentemot familj och släkt,10 men ibland kan det urarta till våld och förtryck.

Det finns många olika definitioner av hedersrelaterat våld och förtryck.11 Ofta definieras det som ett sätt att kollektivt kontrollera kvinnors sexualitet och lydnad. Enligt Socialstyrelsen och länsstyrelserna är våldet hedersrelaterat när det ses och uttalas av kollektivet som en legitim, oundviklig handling för att straffa kvinnors olydnad, bevara familjens heder och värna om släktens sociala överlevnad.12 I sin definition ger myndigheterna samtidigt tre exempel på när även pojkar och män kan drabbas. En hetero- och kvinnoinriktad definition måste alltså genast infoga tillägg om att även män och hbtq-personer kan drabbas. Även om det finns starka kopplingar till kvinnors sexualitet och reproduktion borde en

10Hanberger, A., m.fl. (2008), Regeringens insatser mot hedersrelaterat våld 2003-2007, s. 71.

11Både hos myndigheter och forskare. Se t.ex. Wikan, U. (2009), http://www.regeringen.se/ sb/d/14361

12Socialstyrelsen och Länsstyrelserna (2005), Nationellt konsultativt stöd för socialtjänst och andra verksamheter i arbetet mot hedersrelaterat våld.

217

Särskilda insatser avseende hedersrelaterat våld och förtryck

SOU 2014:49

könsneutral definition därför vara mer användbar, särskilt när det gäller riskbedömningar.

Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten ger en könsneutral definition av hedersrelaterad brottslighet:

Hedersrelaterad brottslighet är brott riktade mot någon– ofta en släk- ting– som, enligt gärningsmannens och övriga släktens uppfattning, riskerar att vanära eller har vanärat gärningsmannens, släktens eller gruppens heder, i syfte att förhindra att hedern skadas eller förloras alternativt för att reparera eller återställa den skadade eller förlorade hedern.13

Det allvarligaste hedersrelaterade förtrycket är ofta utstuderat och organiserat. Här finns ren tortyr eller påtvingade självmord, som de så kallade balkongmorden, tvångsgifte, våldtäkter, kidnappning, misshandel, dödshot, övergrepp i rättssak, skyddande av brottsling eller liknande.

I de fall hederstänkande urartar till förtryck är det samhällets skyldighet att stå upp för grundläggande rättigheter till liv, hälsa och integritet. Det är också viktigt att poängtera att även om det kollektiva draget är starkt innebär det inte att alla medlemmar i en familj eller släkt ställer sig bakom hedersrelaterade begränsningar. Medvetenhet om detta minskar risken att missa att stödja någon som aktivt har motsatt sig förtryck. Personer som tar avstånd från våldet riskerar att själva utsättas för det och behöver stöd för sin egen säkerhet och för att förmås att göra en polisanmälan. Socialtjänsten är skyldig att hjälpa alla efter behov.

5.3Kartlägg omfattningen

Förslag: Omfattningen av hedersrelaterade begränsningar samt hedersrelaterat våld och förtryck ska kartläggas på nationell nivå av Brottsförebyggande rådet. Kartläggningen ska ta hänsyn till att såväl flickor och pojkar som kvinnor och män, inklusive hbtq-personer, utsätts för förtryck i hederskontext.

13 Åklagarmyndigheten (2006), Hedersrelaterat våld. Rikspolisstyrelsen 2009. Det är i stort sett en svensk översättning av den som används av polisen i Storbritannien, som under lång tid arbetat med hedersrelaterade brott: ’Honour based violence is a crime or incident, which has or may have been committed to protect or defend the honour of the family and/or community’ Honour Based Violence Strategy. Association of Chief Police Officer of England, Wales & Northern Ireland 2008, s. 5.

218

SOU 2014:49

Särskilda insatser avseende hedersrelaterat våld och förtryck

5.3.1Tidigare kartläggningars begränsningar

I Sverige finns mycket skrivet om hedersrelaterat våld men bara en bråkdel av detta är kvalificerade kvantitativa studier av omfattning. Det finns exempelvis ingen officiell statistik över antalet mord, eller påtvingade självmord, i hederns namn. Tidigare studiers urval har dessutom uteslutit viktiga kategorier av personer som också kan utsättas.

Länsstyrelserna genomförde på regeringens uppdrag en kart- läggning 2002–2003.14 I granskningen gjordes bedömningen att 1 500–2 000 kvinnor var utsatta för hot och våld som var heders- relaterat, men uppskattningen är osäker. Osäkerheten beror på att det endast rörde kända fall, alltså sådana som exempelvis kommit till socialtjänstens kännedom. Mörkertalet är därför sannolikt stort. Metoderna och avgränsningarna var dessutom inte enhetliga, det fanns risk för dubbelräkningar och informationen byggde ibland på uppskattningar.15 Undersökningen gällde också bara flickor och unga kvinnor, inte vuxna kvinnor, pojkar eller män. Andra natio- nella studier om förekomst som har genomförts är Socialstyrelsens undersökning från 2007 och Ungdomsstyrelsens från 2009. Socialstyrelsen undersökte förekomsten av hedersrelaterat hot och våld från nära anhöriga genom en enkätundersökning till drygt 5 000 gymnasieungdomar. Bortfallet i svaren var mycket stort men undersökningen tydde på att ungefär fem procent av flickorna och tre procent av pojkarna trodde att de inte själva skulle få välja sin livspartner.16 Ungdomsstyrelsen uppger i sin rapport att nästan tolv procent, 70 000 personer, av de unga mellan 16–25 år har någon grad av begränsning angående vem de ska gifta sig med.17 I betänkandet

Stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap uppskattas att upp till 300 personer i Sverige upplever en akut risk att bli bortgifta.18

Utöver dessa större studier finns det regionala studier om före- komst. Även dessa riktar sig till unga. En studie från Malmö högskola visade att 3,1 procent av ungdomarna i gymnasiet (3,6 i högstadiet)

14En förteckning över länsstyrelsernas rapporter finns i Socialstyrelsen (2007), Frihet och ansvar. En undersökning av gymnasieungdomars upplevda frihet att själva bestämma över sina liv s. 105.

15Socialstyrelsen och länsstyrelserna (2005), Länsstyrelsernas insatser mot hedersrelaterat våld. Delrapport 2003-2004. Även Socialstyrelsen (2007), Frihet och ansvar.

16Socialstyrelsen (2007), Frihet och ansvar.

17Ungdomsstyrelsen (2009), Gift mot sin vilja.

18SOU 2012:35.

219

Särskilda insatser avseende hedersrelaterat våld och förtryck

SOU 2014:49

levde med hedersrelaterade begränsningar. Studiens analyskriterier utgick från kyskhetsnormer. Hedersrelaterade begräsningar urskildes i deras studie som att ungdomarna förväntades vara oskulder fram till äktenskapet, inte fick ha ett kärleksförhållande, var begränsade i umgänge med ungdomar av motsatt kön eller på annat sätt begränsade under skola och fritid.19 Även en studie bland högstadieungdomar i Stockholm använde ett antal analyskriterier som utgår från kyskhetsnormer. Utifrån deras kriterier lever 11 procent av flickorna och 4 procent av pojkarna i högstadiet med hedersrelaterade begränsningar.20 I en studie av barn och unga som omhändertagits enligt socialtjänstlagen i Stockholm visade sig en tredjedel av flickorna vara utsatta för hedersrelaterade begräns- ningar eller direkt brottslighet.21

Ungdomsstyrelsens bedömning om att 70 000 personer lever under begränsningar gäller bara för val av partner för personer i åldersgruppen 16–25 år. Vuxna kvinnor som exempelvis vill skilja sig är dock en grupp som löper risk att utsättas för våld med hän- visning till heder. Dessa faller då utanför beräkningarna hos ovan refererade studier, vilket riskerar att ge en begränsad bild av hur problematiken ser ut. Exempelvis uppger vissa kvinnojourer att nästan alla de kvinnor som sökte stöd hos dem de senaste åren var utsatta för hedersrelaterat våld eller förtryck, och att endast en liten del av dem som söker hjälp är unga kvinnor. Majoriteten är mellan 25–45 år och de allra flesta har barn. Dessa kvinnor är ofta extra utsatta då de har både sin egen och makens släkt emot sig.22 Att vuxna kvinnor är en stor grupp bland utsatta syntes även när kriminologer granskade alla fall hos Södertörns polismästardistrikt som under 2009 blev föremål för bedömning med checklistan Patriark. Även om yngre var vanligare än vuxna bland de utsatta så

19Alsteryd, A. och Arnhed, J. (2012) Rätten till ett eget jag. En enkätstudie om hedersrelaterade normer och begränsningar i Malmö. Malmö högskola. Studien är ett examensarbete på avancerad nivå på socionomprogrammet.

20Schlytter m.fl. ”Oskuld och heder. En undersökning av pojkar och flickor som lever under hedersrelaterad kontroll i Stockholms stad- omfattning och karaktär”, i Hedersrelaterat våld och förtryck i Stockholms stad (2009). Stockholms stad rapport 2009. Här finns alltså en viss skillnad i antalet, som författarna till den senare studien (Malmö) själva kommenterar. Ett skäl kan vara att Malmöungdomarna är äldre. Ett annat är att det var större andel privata skolor som lät ungdomarna besvara enkäten jämfört med Stockholmsstudien. Författarna till Malmöstudien framhåller att det kan ha påverkat resultatet.

21Schlytter, A. och Linell, H. (2008), Hedersrelaterade traditioner i en svensk kontext – en studie av omhändertagna flickor.

22SKR Södertälje, årsstatistik 2012. De vanligaste anledningarna var fysiskt och/eller psykiskt våld eller hot och förföljelse. Enligt verksamhetschefen var situationen densamma för 2013.

220

SOU 2014:49

Särskilda insatser avseende hedersrelaterat våld och förtryck

var ändå 32 procent maka eller före detta maka.23 När läns- styrelserna gjorde en stickprovsundersökning bland skyddade boenden för personer utsatta för hedersvåld var merparten av dem som vistades på ett skyddat boende kvinnor från 18 år och uppåt. Många var gifta och hade barn med sig.24

Hbtq-personer är en särskild utsatt grupp, dels för att de utöver andra former av förtyck riskerar att utsättas för försök till ”omvän- delse”, dels för att skyddsutbudet kan vara begränsat.25

Såväl kyskhetsnormer som graden av frihet i val av äktenskaps- partner har alltså använts som försök att ringa in och mäta före- komst av hedersrelaterade begränsningar. Utöver det har framför- allt ålder använts som avgränsning. De kvantitativa studier som har gjorts har alla utgått från ungdomar, men i olika åldersindelningar.

Redan 2005 efterfrågade Socialstyrelsen och länsstyrelserna en nationell kartläggning som utgår från gemensamma definitioner och indelningar av materialet.26 Socialstyrelsen och Ungdomsstyrelsens studier från 2007 respektive 2009 kan till viss del sägas vara ett svar på den efterfrågan, då de båda är viktade för att vara nationellt representativa samt utgår från en gemensam avgränsning i form av frihet i val av äktenskapspartner. Däremot har de olika åldersintervall. Deras avgränsning innebär också att de missar framförallt vuxna kvinnor.

Om man utgår från Socialstyrelsen och Ungdomsstyrelsens nationellt viktade studier samt de lokala kvantitativa studierna från Malmö och Stockholm hamnar medeltalet på ungefär tio procent av de unga från högstadiet upp till 25 år. Det skulle innebära över 100 000 personer bara bland unga.27 Utöver det tillkommer alltså utsatta vuxna. Eftersom vuxna inte har inkluderats i tidigare kvan-

23Belfrage, F. och Strand, S. (2010), Strukturerad bedömning av risker vid hot och trakasserier vid hedersrelaterad brottslighet. ”Dotter” var det vanligaste, med 46 procent. Majoriteten (84 procent) av de utsatta var kvinnor, och de hade sitt ursprung i huvudsak i Mellanöstern. I alla fall utom ett var de huvudsakliga förövarna män. Inte sällan ansågs hela eller delar av släkten/familjen vara delaktiga. Antalet fall var 56. Urvalet är alltså väldigt begränsat.

24Länsstyrelserna (2011), Skyddat boende för hedersvåldsutsatta personer – en slutrapport av en nationell kartläggning.

25Endast ett fåtal boenden tar emot killar, vilket är problematiskt då hotbilden för hbtq- killar uppväxta med hedersnormer är mycket allvarlig. Omvändelseförsök kan innebära allt från psykologbehandling till djävulsutdrivning eller tvångsgifte. Darj, F. och Nathorst-Böös, H. (2011), HBT och heder.

26Socialstyrelsen och länsstyrelserna (2005), Nationellt konsultativt stöd för socialtjänst och andra verksamheter i arbetet mot hedersrelaterat våld, s. 20.

27Tio procent av åldersgruppen 15–25 var 124 398 personer år 2009, enligt SCB:s befolkningsstatistik. Årtalet är valt eftersom två av studierna gjordes det året (de övriga två 2012 samt 2007).

221

Särskilda insatser avseende hedersrelaterat våld och förtryck

SOU 2014:49

titativa studier är det mycket svårare att uppskatta hur många som utsätts för hedersrelaterat våld eller förtryck. Det gör det också svårare för samhället att bedöma behovet av insatser.

5.3.2Uppdrag till Brå att kartlägga omfattningen bland unga och vuxna

För att få en adekvat bild av omfattningen av såväl den s.k. vardags- hedern som av de allvarligare formerna av hedersrelaterat förtryck och våld behövs en större kvantitativ studie. Kartläggningen ska ta hänsyn till att såväl flickor och pojkar som kvinnor och män, inklusive hbtq-personer, utsätts för förtryck i hederns namn. Nat- ionella samordnaren föreslår att regeringen ger Brå i uppdrag att genomföra kartläggningen.

5.4Interkulturella arbetssätt

Förslag: Myndigheten för u