sou 2014 27 d1

Svensk veteranpolitik

Ett ansvar för hela samhället

Slutbetänkande av Veteranutredningen

Stockholm 2014

SOU 2014:27

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2014

ISBN 978-91-38-24106-6

ISSN 0375-250X

This is our calling.

Those swept up by disaster, those who survive the most terrible events, are often left with nothing.

No family; no food; no medicines, no shelter; no job.

No ID or passport.

Nothing.

Humanitarian workers help them get back on their feet. They help restart their lives.

They are the face of the best that is within us, acting in solidarity with those who are suffering.

We know the work is dangerous.

Often, they go boldly where others fear to tread.

Increasingly, they risk harassment and intimidation, kidnapping or even death.

Remarks at ceremony marking World Humanitarian Day Secretary-General Ban Ki-moon,

UN Headquarters, 19 August 2010

Till statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet

Regeringen beslutade den 8 december 2011 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utforma förslag till hur den frivilliga försvarsverksamheten kan utvidgas till att innefatta verksamhet till stöd för Försvarsmaktens personal vid internationella militära in- satser (tjänstgörande personalen) och veteransoldater samt deras anhöriga (dir. 2011:103).

Chefen för Försvarsdepartementet förordnade samma dag riks- dagsledamoten Allan Widman som särskild utredare.

Som sakkunnig förordnades fr.o.m. den 8 mars 2012 militärsak- kunnige Carl van Duin, departementssekreteraren Marie Ericsson och departementsrådet Eva Hjortendal Hellman samt fr.o.m. den 8 oktober 2012 departementssekreteraren Katja Wahlsten.

Som experter förordnades fr.o.m. den 8 mars 2012 handläggaren Helena Brunner, numera generalsekreteraren John Fritsch, avdel- ningschefen Stefan Hallén, vice ordförande Barbro Isaksson, direk- tor Andreas Philipsson, generalsekreteraren Bengt Sandström och förbundsordföranden Bo Wranker samt fr.o.m. 8 oktober 2012 generaldirektören Lars Nylén och överstelöjtnanten (numera översten) Anders Stach. Som experter entledigades John Fritsch, Barbro Isaksson, Andreas Philipsson och Björn Sandström den 15 maj 2013. Som experter förordnades enhetschefen Tiina Heino och personalstrategen Cecilia Persson den 16 maj 2013. Som expert entledigades Cecilia Persson den 8 oktober 2013. Som experter förordnades rådgivaren i personalfrågor Sven Malmer och docenten i psykiatri Per-Olof Michel fr.o.m. den 9 oktober 2013. Som expert förordnades säkerhetsskyddschefen Kjell Rörström fr.o.m. den 2 februari 2014.

Juristen Thomas Wallander förordnades som sekreterare i utred- ningen fr.o.m. den 1 februari 2012. Jens G Pettersson förordnades som sekreterare fr.o.m. den 2 april 2012.

Den 23 augusti 2012 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2012:83). Samtidigt förlängdes utredningstiden. Den 5 december 2013 beslutade regeringen i tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2013:118) att förlänga utredningstiden.

Utredningen, som inledningsvis antog namnet Veteransoldat- utredningen 2.0 (Fö 2011:03), har efter tilläggsdirektivet och det utvidgade uppdraget antagit namnet Veteranutredningen. Utred- ningen överlämnade delbetänkandet Den svenska veteranpolitiken – Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga (SOU 2013:8) i februari 2013. Veteranutredningen överlämnar härmed slutbetänkandet Svensk veteranpolitik – ett ansvar för hela samhället (SOU 2014:27).

Utredningens uppdrag är därmed slutfört.

Stockholm i april 2014

Allan Widman

/Thomas Wallander

Jens G Pettersson

Innehåll

Figur- och tabellförteckning ................................................	21
Förkortningar.....................................................................	23
Sammanfattning ................................................................	25
Summary ..........................................................................	37
1 Författningsförslag......................................................	49

1.1Förslag till lag (0000:00) om civil personal i

internationella insatser, m.m. ..................................................

1.2Förslag till förordning (0000:00) om civil personal vid

internationella insatser, m.m. ..................................................

1.3Förslag till förordning (0000:00) med instruktion för

Nationella veteranmyndigheten..............................................

1.4Förslag till förordning (0000:00) om statsbidrag till organisationer som stöder enskilda som omfattas av

	lagen (0000:00) om civil personal vid internationella
	insatser, m.m. ...........................................................................	59
2	Uppdraget m.m..........................................................	63
2.1	Inledning...................................................................................	63
2.2	Bakgrund ..................................................................................	64
	2.2.1 Den svenska veteransoldatpolitiken ............................	67
2.3	Veteranutredningens delbetänkande ......................................	68

Innehåll

SOU 2014:27

2.4	Utredningens fortsatta arbete .................................................		69
2.5	Begrepp och avgränsning, m.m................................................		74
	2.5.1	Begreppet veteran, m.m................................................	75
	2.5.2 Nationell eller internationell insats..............................		80
	2.5.3 Internationell insats eller internationell
		verksamhet.....................................................................	81
	2.5.4	Övriga avgränsningar, m.m. .........................................	87
2.6	Arbetets genomförande ...........................................................		89
2.7	Betänkandets disposition.........................................................		91
3	Tidigare utredningar....................................................		93
3.1	Inledning...................................................................................		93

3.2Internationell konflikthantering – att förbereda sig

tillsammans (SOU 1999:29). ...................................................

3.3Att verka för fred – ett gemensamt fredscentrum i

Sverige (SOU 2000:74)............................................................

3.4Domare och åklagare i internationella insatser

(Ds 2002:1).............................................................................

102

3.5Svenskt rättsväsende i internationella uppdrag, m.m.

(SOU 2009:76).......................................................................

104

3.6En svensk veteranpolitik, del 1 (SOU 2007:77) och del 2 (SOU 2008:91) – Ansvaret för personalen före, under

	och efter internationella militära insatser .............................	109
4	Veteranpolitik i andra länder ......................................	111
4.1	Inledning.................................................................................	111
4.2	Danmark .................................................................................	111
	4.2.1 Beskrivning av veteranpolitiken .................................	111
	4.2.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga........................	112
	4.2.3 Lokalt anställd personal i insatsområdet ...................	113
	4.2.4 Organisation av det medicinska, psykologiska
	och sociala stödet, före, under och efter insatsen .....	113
	4.2.5 Civil personal i civila insatser .....................................	114
8

SOU 2014:27 Innehåll

4.3	Estland ....................................................................................		115
	4.3.1	Beskrivning av veteranpolitiken .................................	115
	4.3.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga .......................		115
	4.3.3 Lokalt anställd personal i insatsområdet...................		115
	4.3.4 Organisation av det medicinska, psykologiska
		och sociala stödet, före, under och efter insatsen .....	115
	4.3.5 Civil personal i civila insatser.....................................		116
4.4	Finland....................................................................................		117
	4.4.1	Beskrivning av veteranpolitiken .................................	117
	4.4.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga .......................		118
	4.4.3 Lokalt anställd personal i insatsområdet...................		118
	4.4.4 Organisation av det medicinska, psykologiska
		och sociala stödet, före, under och efter insatsen .....	118
	4.4.5 Civil personal i civila insatser.....................................		119
4.5	Frankrike ................................................................................		120
	4.5.1	Beskrivning av veteranpolitiken .................................	120
	4.5.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga .......................		120
	4.5.3 Organisation av det medicinska, psykologiska
		och sociala stödet, före, under och efter insatsen .....	121
4.6	Israel	........................................................................................	122
	4.6.1 .................................	Beskrivning av veteranpolitiken	122
	4.6.2 .......................Stöd till veteraner och deras anhöriga		122
	4.6.3 Organisation av det medicinska, psykologiska
	.....	och sociala stödet, före, under och efter insatsen	123
4.7	Kanada ....................................................................................		123
	4.7.1 .................................	Beskrivning av veteranpolitiken	123
	4.7.2 .......................Stöd till veteraner och deras anhöriga		124
	4.7.3 Organisation av det medicinska, psykologiska
	.....	och sociala stödet, före, under och efter insatsen	125
4.8	Lettland...................................................................................		125
	4.8.1 .................................	Beskrivning av veteranpolitiken	125
	4.8.2 .......................Stöd till veteraner och deras anhöriga		125
	4.8.3 ...................Lokalt anställd personal i insatsområdet		126
	4.8.4 Organisation av det medicinska, psykologiska
	.....	och sociala stödet, före, under och efter insatsen	126

Innehåll

SOU 2014:27

4.9	Litauen ....................................................................................	126
	4.9.1 Beskrivning av veteranpolitiken .................................	126
	4.9.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga........................	127
	4.9.3 Lokalt anställd personal i insatsområdet ...................	128
	4.9.4 Organisation av det medicinska, psykologiska
	och sociala stödet, före, under och efter insatsen .....	128
4.10	Nederländerna ........................................................................	129
	4.10.1 Beskrivning av veteranpolitiken .................................	129
	4.10.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga........................	129
	4.10.3 Organisation av det medicinska, psykologiska
	och sociala stödet, före, under och efter insatsen .....	130
4.11	Norge ......................................................................................	131
	4.11.1 Beskrivning av veteranpolitiken .................................	131
	4.11.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga........................	131
	4.11.3 Organisation av det medicinska, psykologiska
	och sociala stödet, före, under och efter insatsen .....	132
	4.11.4 Civil personal i civila insatser .....................................	133
4.12	Polen .......................................................................................	133
	4.12.1 Beskrivning av veteranpolitiken .................................	133
	4.12.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga........................	134
	4.12.3 Organisation av det medicinska, psykologiska
	och sociala stödet, före, under och efter insatsen .....	134
4.13	Storbritannien.........................................................................	135
	4.13.1 Beskrivning av veteranpolitiken .................................	135
	4.13.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga........................	135
	4.13.3 Lokalt anställd personal i insatsområdet ...................	136
	4.13.4 Organisation av det medicinska, psykologiska
	och sociala stödet, före, under och efter insatsen .....	136
	4.13.5 Civil personal i civila insatser .....................................	138
4.14	Tyskland..................................................................................	138
	4.14.1 Beskrivning av veteranpolitiken .................................	138
	4.14.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga........................	138
	4.14.3 Lokalt anställd personal i insatsområdet ...................	139
	4.14.4 Organisation av det medicinska, psykologiska
	och sociala stödet, före, under och efter insatsen .....	139
4.15	Nordefco.................................................................................	141

SOU 2014:27 Innehåll

5	Internationell verksamhet..........................................		143
5.1	Inledning.................................................................................		143
5.2	Bakgrund ................................................................................		144
5.3	Den utrikespolitiska bakgrunden..........................................		145
	5.3.1	Sveriges säkerhetspolitik ............................................	145
	5.3.2 Vår syn på säkerhet.....................................................		146
	5.3.3	Säkerhet i samarbete ...................................................	146
5.4	Politiska instrument som kan bidra till fred och säkerhet ..		147
	5.4.1 Fredsbyggande och statsbyggande verksamhet........		148
	5.4.2 Det internationella samfundet i konflikt- och
		post-konfliktländer.....................................................	149
5.5	Ökade globala humanitära behov, m.m................................		149
5.6	Närmare om det humanitära biståndet.................................		151

5.7Fortsatt efterfrågan på svensk medverkan i

	internationell verksamhet......................................................		157
6	Internationella organisationer, m.m............................		159
6.1	Inledningen.............................................................................		159
6.2	Bakgrund ................................................................................		159
6.3	Internationella organisationer, m.m. ....................................		161
6.4	Förenta nationerna (FN).......................................................		162
	6.4.1	Allmänt........................................................................	162
	6.4.2 Samordning av humanitära insatser, m.m. ................		164
	6.4.3 FN-organ i det humanitära arbetet............................		166
6.5	Europeiska unionen (EU) .....................................................		169
	6.5.1	Allmänt........................................................................	169
	6.5.2	EU:s humanitära bistånd............................................	170
	6.5.3	EU:s civilskydd...........................................................	175
	6.5.4 EU‑kommissionens generaldirektorat för
		humanitärt bistånd (Echo).........................................	176

Innehåll

SOU 2014:27

6.6 Nato	........................................................................................	178
6.6.1 ........................................................................	Allmänt	178
6.6.2 ........................................Partnerskap för fred (PFF)		178
6.6.3 ................	Euroatlantiska partnerskapsrådet (EAPR)	179
6.6.4 ............Civil beredskapsplanering inom EAPR/PFF		180

6.7Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

	(OSSE)....................................................................................		181
	6.7.1	Allmänt ........................................................................	181
	6.7.2	Verksamhet, m.m. .......................................................	182
7	Svensk internationell verksamhet ...............................		185
7.1	Inledning.................................................................................		185
7.2	Den inrikespolitiska bakgrunden ..........................................		185
	7.2.1 Internationella insatser, m.m. – utgiftsområden.......		186
	7.2.2 Nationell strategi för svenskt deltagande i
		internationell freds- och säkerhetsfrämjande
		verksamhet...................................................................	186
	7.2.3 Sveriges politik för global utveckling (PGU) ...........		188
	7.2.4 Policy för säkerhet och utveckling i svenskt
		utvecklingssammarbete...............................................	189
	7.2.5 Policy för Sveriges humanitära bistånd 2010–2016...		191
7.3	De svenska internationella bidragen 2012 ............................		193
7.4	Politikens inriktning 2014 .....................................................		194
8	Svenska myndigheter ................................................		197
8.1	Inledning.................................................................................		197
8.2	Sammanställning över personal .............................................		197
8.3	Regeringen och regeringskansliet..........................................		202
8.4	Folke Bernadotteakademin (FBA)........................................		203
8.5	Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB)......		214
8.6	Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida)...		229
8.7	Polisen.....................................................................................		231

SOU 2014:27		Innehåll
8.8	Kustbevakningen....................................................................	236
8.9	Domstolsverket......................................................................	239
8.10	Kriminalvården.......................................................................	241
8.11	Tullverket ...............................................................................	243
8.12	Lantmäteriet ...........................................................................	245
8.13	Försvarets radioanstalt...........................................................	247
8.14	Försvarshögskolan .................................................................	248
8.15	Försvarets materielverk .........................................................	250
8.16	Åklagarmyndigheten..............................................................	251
8.17	Totalförsvarets forskningsinstitut ........................................	254
8.18	Migrationsverket....................................................................	255
8.19	Folkhälsomyndigheten ..........................................................	261
9	Nationella resurser för kris- och katastrofinsatser, m.m..	263
9.1	Inledning.................................................................................	263
9.2	Bakgrund ................................................................................	264

9.3Det nationella ansvaret vid kris- och katastrofsituationer

utomlands...............................................................................		266
9.3.1	Konsulära katastrofinsatser........................................	266
9.3.2 Katastrofmedicin som en del av svenska insatser
	utomlands....................................................................	268
9.4 Nationella aktörer vid kris- och katastrofinsatser ...............		273
9.4.1	Regeringen, m.m.........................................................	273
9.4.2	Centrala myndigheter.................................................	275
9.4.3 Svenska Nationella Ambulansflyget (SNAM) .........		280
9.4.4	Polisens ID-kommission............................................	285

Innehåll

SOU 2014:27

10	Veteranpolitiken – uppföljning och utvärdering ............		287
10.1	Inledning.................................................................................		288
10.2 Metod för uppföljning och utvärdering................................			290
	10.2.1 Ekonomistyrningsverkets syn på uppföljning
		och utvärdering.........................................................	294
	10.2.2 Utredningens val av metod för uppföljning och
		utvärdering av veteransoldatpolitiken .....................	295
10.3	Veteransoldatpolitikens mål ..................................................		296
	10.3.1 Kunskapen om fredsfrämjande verksamhet............		297
	10.3.2	Rekrytering ...............................................................	297
	10.3.3	Insatsfrekvens...........................................................	298
	10.3.4	Vissa försäkrings- och ersättningsfrågor ................	298
	10.3.5	Större skadeutfall......................................................	299
	10.3.6	Medicinskt omhändertagande..................................	299
	10.3.7	Statens erkännande...................................................	300
	10.3.8	Insatsen som merit....................................................	302
	10.3.9	Organisationers roll, m.m........................................	302
	10.3.10 Veteranadministration..............................................		303
	10.3.11 Veteranstatistik.........................................................		306
10.4	Lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid
	internationella militära insatser .............................................		306
	10.4.1	Allmänt .....................................................................	306
	10.4.2	Lagens tillämpningsområde .....................................	308
	10.4.3 Anställningsform, arbetstid, arbetsmiljö m.m........		308
	10.4.4	Särskilt uppföljningsansvar ......................................	310
	10.4.5	Information och vägledning ....................................	313
	10.4.6	Stödåtgärder..............................................................	314
	10.4.7	Arbetsskada m.m......................................................	318
	10.4.8	Anhöriga – stöd och ersättning ...............................	319
	10.4.9	Överklagande, m.m. .................................................	323
	10.4.10 Övergångsbestämmelser ..........................................		323
10.5 Övrigt inhämtat underlag, m.m.............................................			324
	10.5.1	Generalläkarens tillsynsrapport, m.m. ....................	325
	10.5.2	Veteranpolitikens genomförande –
		enkätundersökning...................................................	330
	10.5.3 Veteranerna och deras anhöriga om
		veteranpolitiken – enkätundersökning....................	332

SOU 2014:27		Innehåll
	10.5.4 Kunskapen om begreppet utlandsveteran –
	enkätundersökning .....................................................	340
	10.5.5 Stödet till veteranerna – enkätundersökning ............	342
10.6	Överväganden ........................................................................	344
11	Forskning på veteranområdet.....................................	353
11.1	Inledning.................................................................................	353
11.2	Bakgrund ................................................................................	354
11.3	Militär personal och veteransoldater, m.m...........................	356
	11.3.1 Insatsrelaterad stress hos militära veteraner – en
	vetenskaplig litteraturöversikt ...................................	356
	11.3.2 Militär utlandstjänst och självmord – en svensk
	populationsbaserad registerstudie .............................	365
	11.3.3 Militär utlandstjänst och självmord: en svensk
	populationsbaserad registerstudie – förekomsten
	av antidepressiva medel ..............................................	366
	11.3.4 Militär utlandstjänst och självmord: en svensk
	populationsbaserad registerstudie – om
	stridserfarenhet och psykisk ohälsa...........................	367
	11.3.5 Studie om Bosnienbataljonen BA02..........................	368
	11.3.6 18 år efter Bosnien – svenska veteraners psykiska
	hälsa och psykologiska utveckling.............................	369
	11.3.7 Övriga studier, m.m....................................................	369
11.4	Civila insatser .........................................................................	371
	11.4.1 Insatsrelaterad stress hos civil personal – en
	vetenskaplig litteraturöversikt ...................................	371
11.5	Överväganden ........................................................................	377
12 Medicinsk kompetens på veteranområdet....................		379
12.1	Inledning.................................................................................	379
12.2	Problemområdet och avgränsningar .....................................	380
12.3	Bakgrund ................................................................................	382
12.4	Socialstyrelsens bedömning av tillgången på medicinsk
	specialistvård, m.m.................................................................	386
		15

Innehåll

SOU 2014:27

12.5	Försvarsmaktens samarbete med Uppsala akademiska
	sjukhus (UAS)........................................................................	389
12.6	Rapporter och utredningar, m.m...........................................	392
	12.6.1 Inledning......................................................................	392
	12.6.2 Om utmaningar i vården av personer med
	kronisk sjukdom .........................................................	393
	12.6.3 Vård och insatser vid depression och ångest -
	nationell utvärdering 2013..........................................	394
	12.6.4 Nationella traumautredningen ...................................	395
12.7	Samarbetet mellan det danska försvaret och
	Rigshospitalet, Köpenhamn...................................................	395
12.8	Överväganden.........................................................................	397
13	Veteranstatistik ........................................................	401
13.1	Inledning.................................................................................	401
13.2	Myndigheternas statistik........................................................	402
13.3	Det svenska statistiksystemet................................................	406
	13.3.1 Allmänt ........................................................................	406
	13.3.2 Statistik för olika användningsområden ....................	407
	13.3.3 Hur tas statistik fram? ................................................	408
13.4	Regleringen av statistiken ......................................................	409
	13.4.1 Allmänt ........................................................................	409
	13.4.2 Lagen (2001:99) om den officiella statistiken ...........	410
	13.4.3 Förordningen (2001:100) om den officiella
	statistiken.....................................................................	412
	13.4.4 SCB:s föreskrifter .......................................................	413
13.5	Statistikansvariga myndigheter..............................................	414
13.6	Överväganden.........................................................................	414

SOU 2014:27		Innehåll
14	Samverkan m.m. ......................................................	419
14.1	Inledning.................................................................................	419
14.2	Dialog och överenskommelse ...............................................	420
	14.2.1 Bakgrund .....................................................................	420
	14.2.2 Det civila samhället.....................................................	420
	14.2.3 Civilsamhällets delvis förändrade roll .......................	421
	14.2.4 Civilsamhällets mervärde ...........................................	421
	14.2.5 Politiken och arbetssätt..............................................	421
14.3	Överväganden ........................................................................	422
15	Statens erkännande..................................................	425
15.1	Beslutade och genomförda uttryck för statens
	erkännande .............................................................................	425
15.2	Överväganden ........................................................................	427
	15.2.1 Statliga myndigheters erkänsla...................................	428
	15.2.2 Veterankort/Veteranmärke........................................	429
	15.2.3 Allmän flaggdag ..........................................................	429
	15.2.4 Veterangudstjänst .......................................................	429
	15.2.5 En svensk veteranmarsch ...........................................	430
16 En samlad och utvecklad veteranpolitik ......................		433
16.1	Inledning.................................................................................	433
16.2	Utgångspunkter .....................................................................	434
16.3	Kunskap om fredsfrämjande verksamhet, m.m....................	437
16.4	Anställningsvillkor, m.m. ......................................................	439
16.5	Rekrytering.............................................................................	441
16.6	Insatsfrekvens ........................................................................	442
16.7	Utbildning ..............................................................................	445
16.8	Information ............................................................................	446
16.9	Behovet av stöd och uppföljning ..........................................	446
	16.9.1 Stöd och uppföljning ..................................................	449
	16.9.2 Stöd till anhöriga.........................................................	453
		17

Innehåll

SOU 2014:27

16.10 Medicinsk omhändertagande................................................		455
16.11 Statens erkännande................................................................		458
16.12 Insatsen som meritvärde .......................................................		458
16.13 Frivilliga organisationer, särskilt veteran- och
	anhörigorganisationerna .......................................................	460
16.14 Officiell veteranstatistik .......................................................		462
16.15 En nationell veteranverksamhet ...........................................		462
16.16 En ny lag med bestämmelser för myndigheternas civila
	personal i internationella insatser.........................................	463
17	En nationell veteranmyndighet...................................	465
17.1	Inledning.................................................................................	466
17.2	Utgångspunkter......................................................................	466
17.3	Överväganden.........................................................................	468
	17.3.1 Krav på en nationell veteranorganisation ..................	469
	17.3.2 Uppgifter, m.m............................................................	469
	17.3.3 En nationell veteranmyndighet bör inrättas..............	472
	17.3.4 Ledningsform ..............................................................	475
	17.3.5 Organisation m.m. ......................................................	477
	17.3.6 Myndighetens namn ...................................................	477
	17.3.7 Finansiering .................................................................	478
	17.3.8 Lokalisering, m.m........................................................	480
	17.3.9 Plan för genomförande ...............................................	481
18	Ny lag om civil personal vid internationella insatser,
	m.m. .......................................................................	483
18.1	Inledning.................................................................................	483
18.2	Utgångspunkter......................................................................	484
18.3	En ny lag med bestämmelser för civil personal vid
	internationella insatser, m.m. ................................................	484
18.4	Lagens tillämpningsområde ...................................................	484
18.5	Arbetsmiljö.............................................................................	485
18

SOU 2014:27		Innehåll
18.6	Uppföljningsansvar...............................................................	486
18.7	Stödåtgärder ..........................................................................	487
18.8	Stöd och ersättning till anhöriga..........................................	487
18.9	Internationellt och lokalt anställd personal.........................	488
18.10 Övergångsbestämmelser.......................................................		489
19	Författningskommentar .............................................	491
19.1	Förslag till lag (0000:00) om civil personal i
	internationella insatser, m.m. ................................................	491
20	Konsekvensanalys ....................................................	507
20.1	Verksamhetsmässiga konsekvenser ......................................	507
20.2	Ekonomiska konsekvenser....................................................	509
20.3	Administrativa konsekvenser................................................	510
20.4	Övriga konsekvenser .............................................................	511
Referenser ......................................................................		513
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2011:103..............................................		517
Bilaga 2 Tilläggsdirektiv 2012:83....................................................		525
Bilaga 3 Tilläggsdirektiv 2013:118..................................................		537
Bilaga 4 Inbjudan till hearing..........................................................		539
Bilaga 5 Deltagare vid hearing ........................................................		551
Publicerad i separat del
Bilaga 6 Insatsrelaterad stress hos militära veteraner
	– en vetenskaplig litteraturöversikt
Bilaga 7 Insatsrelaterad stress hos civil personal
	– en vetenskaplig litteraturöversikt
Bilaga 8 FOI MEMO Utvärdering av veteranpolitiken
		19

Figur- och Tabellförteckning

Figurförteckning

Figur 8.1 Civil personal i freds, säkerhetsfrämjande och konflikt- förebyggande insatser på världskarta

Figur 10.1 Veteranenhetens organisation 1 januari 2014

Figur 17.1 Förslag till organisation och bemanning av den Nation- ella veteranmyndigheten

Tabellförteckning

Tabell 8.1 Sammanställning sorterad efter myndighet och insats för civil personal i freds, säkerhetsfrämjande och kon- fliktförebyggande insatser

Tabell 8.2 Antalet grundläggande utbildningar vid Folke Bernadotteakademin

Tabell 8.3 Antalet nomineringar, sekunderingar och årsarbets- krafter de tre senaste åren

Tabell 8.4 Antal insatser per insatskategori från MSB 2011–2013 Tabell 10.1 Hur väl känner du till vad en utlandsveteran är? Tabell 10.2 Vilken är din allmänna inställning till utlandsveteraner?

Tabell 10.3 Hur väl tycker att följande påståenden stämmer in på gruppen utlandsveteraner?

Tabell 10.4 Svenska folkets inställning till omhändertagandet av personer som tjänstgjort i utlandsinsatser

Förkortningar

DAC	Development Assistance Committee
DRR	Disaster Risk Reduction
EU	Europeiska Unionen
FN	Förenta Nationerna
GSFP	EU:s gemensamma säkerhets- och
	försvarspolitik
HR	Human Resources
ICT	Information and Communication Technology
ICRC	International Committee of the Red Cross
IHP	International Humanitarian Partnership
NGO	Non-Governmental Organization
OCHA	Office for Coordination of Humanitarian
	Affairs
OECD/DAC	Organization for Economic Cooperation and
	Delevopment/ Development Assistance
	Committee
OSSE	Organisationen för samarbete och säkerhet
	i Europa
PGU	Politiken för global utveckling
PTG	Positive Traumatic Growth
PTSD	Post-Traumatic Stress Disorder
Sida	Styrelsen for internationellt utvecklingssamarbete
SNAM	Svenska nationella ambulansflyget
	23

Förkortningar

SOU 2014:27

SMKR	Sveriges Militära Kamratföreningars Riksförbund
SWIFT	Swedish International Fast Response
TiB	Tjänsteman i beredskap
UD	Utrikesdepartementet
UNDP	United Nations Development Programme
UNEP	United Nations Environment Programme
UNHABITAT	United Nations Human Settlements
	Programme
UNHAS	United Nations Humanitarian Air Service
UNHCR	United Nations High Commissioner for
	Refugees
Unicef	United Nations Children’s Fund
UNMAS	United Nations Mine Action Service
UNWRA	United Nations Relief and Works Agency for
	Palestine Refugees in the Near East
USAR	Urban Search and Rescue
WASH	Water, Sanitation and Hygiene
WFP	World Food Programme

Sammanfattning

Veteranen och dennes anhöriga

Varje dag och året runt tjänstgör svenska kvinnor och män frivilligt på uppdrag av svenska folket (staten) i olika fredsfrämjande insatser, humanitära insatser samt bistånds- och utvecklingsinsatser runt om i världen. Insatserna görs för att skapa fred i konfliktområden, und- sätta behövande och nödlidande människor i katastrofområden och hjälpa andra människor till ett tryggare och bättre liv genom olika bistånds- och utvecklingsinsatser. De kvinnor och män som sänds ut på dessa uppdrag är omsorgsfullt rekryterade för dessa uppdrag, som många gånger innebär stora personliga uppoffringar för den enskilde, men även för dennes anhöriga, särskilt barnen. Arbetet sker många gånger under riskfyllda och påfrestande förhållanden där den enskilde kan utsättas för stora risker att drabbas av fysiska och psykiska skador till följd av tjänstgöringen i insatsområdet. Erfarenheten visar att de allra flesta som återvänder hem efter tjänstgöringen har berikats och utvecklats som individer av de utmaningar som arbetet innebär. De cirka 60–70 000 svenska vete- raner som under åren tjänstgjort i internationella insatser och verk- samheter utgör i många avseenden en resursstark grupp som med kunskaper och erfarenheter bidrar på olika sätt i vårt samhälle. Samtidigt visar forskningen och erfarenheten att ett mindre antal kvinnor och män drabbas av olika fysiska och psykiska besvär och skador till följd av de många gånger mycket farliga, svåra och kom- plexa förhållanden som råder i tjänstgöringsområdet. I några fall skadas den enskilde särskilt svårt. Även anhöriga, särskilt barnen, gör uppoffringar och utsätts för påfrestning när en make/maka/part- ner/förälder/barn sänds ut till konflikt- och katastrofområden.

Sammanfattning

SOU 2014:27

Uppdraget

Riksdagen beslutade 2010 om en svensk veteranpolitik. Denna inne- bär att svenska folket (staten) visar erkänsla för veteranens och de anhörigas insatser samtidigt som veteranen ges ett förstärkt social- rättsligt skydd i samband med tjänstgöringen i olika internationella insatser. Även de anhöriga ges stöd.

Veteranutredningen har nu haft i uppdrag att dels följa upp och utvärdera genomförandet hittills av den svenska veteranpolitiken och veteransoldatlagstiftningen, dels bedöma om den behöver ut- vecklas vidare, bland annat om det finns behov av en veteranlag- stiftning som även omfattar civila som tjänstgjort i internationella insatser eller annan riskfylld och påfrestande verksamhet. Även sådan personal skulle kunna betraktas som veteraner, och därmed vid behov komma i åtnjutande av samhällets särskilda stödåtgärder. Utgångspunkten är att alla veteraner, både civila och militära, bör tillförsäkras ett anpassat och ändamålsenligt stöd före, under och efter tjänstgöring i en internationell insats eller verksamhet.

Utgångspunkter

En grundläggande förutsättning för att stödet till veteranerna och deras anhöriga ska motsvara de risker och påfrestningar som del- tagandet i internationella insatser och verksamheter innebär är att statsmakterna gemensamt är beredda att samverka kring en veteran- politisk målsättning. I andra länder har veteranpolitiska reformer genomförts tillsammans av olika berörda departement Detta ökar genomslaget för förbättringarna och blir ett exempel för de olika myndigheter som finns under olika departement och som har det närmare ansvaret för verksamheten.

Motsvarande breda engagemang krävs även i Sverige för att en samlad och utvecklad veteranpolitik, som berör flera departement och myndigheter, ska bli trovärdig, accepterad och få genomslag i samhället i stort.

Kunskaperna om veteranernas, inklusive veteransoldaternas, och deras anhörigas situation och reaktioner blir hela tiden större. Behovet av ytterligare kunskap på området är dock alltjämt stort och ny forskning på området ger hela tiden ny kunskap. En fram- gångsrik veteranpolitik beror av att den anpassas till ny kunskap och en ständigt pågående utveckling.

SOU 2014:27

Sammanfattning

Sverige deltar – förutom i fredsfrämjande verksamhet – även i internationella humanitära insatser, bistånds- och utvecklings- insatser, katastrof- och räddningsinsatser samt hälso- och sjuk- vårdsinsatser på olika platser världen. I arbetet med att forma den samlade och utvecklade framtida veteranpolitiken har motsvarande särskilda behov som veteransoldaterna och deras anhöriga har, kun- nat identifieras hos civilt anställda (veteraner)som genomför inter- nationella insatser eller verksamhet och deras anhöriga.

Före insats är behovet av information stort både för den anställde och dennes anhöriga, inte minst bland dem som ska tjänstgöra för första gången. Den anställde och dennes anhöriga har även behov av att kunna ha kontakt med varandra också under själva insatsen utomlands. Vetskapen om att man kan komma i kontakt med var- andra om något inträffar, i insatsområdet eller hemma, betyder mycket för den anställde och dennes anhöriga.

Efter insats är uppföljningen av den anställde av stor betydelse. Att kunna identifiera en enskild som drabbats av fysisk eller psyk- isk ohälsa under insatsen är en grundläggande förutsättning för att erbjuda relevanta stödåtgärder och kunna hjälpa den enskilde till- baka till sin normala livssituation. Det är också av stor betydelse hur tillgängliga och väl utformade stödåtgärderna är.

Kedjan av information, kontakt, stöd, och uppföljning utgör grundläggande beståndsdelar i en samlad och trovärdig veteran- politik till stöd för den anställde och dennes anhöriga. Därför är förberedelserna för personalen inför en insats, stödet under och stöd och uppföljning efter insatsen grundläggande för att Sverige ska ta sitt ansvar för berörd personal. Detta förutsätter att verk- samheten grundas på en sammanhängande, trovärdig och allmänt accepterad personalpolitik. Denna politik måste täcka alla delar i kedjan från det att en insats initieras till långt efter att den avslutats. En sådan personalpolitik måste också omfatta alla som berörs av insatsen.

En utgångspunkt i arbetet med att utforma förslag till en samlad och utvecklad veteranpolitik till att omfatta även civila som tjänst- gjort i olika insatser har varit att denna ska – på motsvarande sätt som i dag gäller för Försvarsmaktens personal – grundas på en sam- hällets helhetssyn som inkluderar kunskapsspridning, rekrytering av personalen, utbildning och förberedelser inför insatsen, stöd och åtgärder under insatsen, stöd och uppföljning efter insatsen samt eventuell rehabilitering för en enskild som skadats. Också stödet

Sammanfattning

SOU 2014:27

till de anhöriga, särskilt barnen, utgör en viktig del i denna helhets- syn.

En annan utgångspunkt har varit att bedöma – på motsvarande sätt som vid införandet av veteransoldatpolitiken – hur samhället som helhet kan medverka i genomförandet av en samlad och ut- vecklad veteranpolitik. Utgångspunkten är på motsvarande sätt att den myndighet eller organisation som från ett samlat samhällsper- spektiv är mest lämpad också bör ansvara för åtgärden.

Den samlade och utvecklade veteranpolitik som utredningen föreslår ska genomföras innebär att följande åtgärder bör vidtas i syfte att stärka stödet till alla veteraner, både civila och militära, före, under och efter en internationell insats. Till grund för för- slagen ligger även erfarenheterna från uppföljningen och utvärde- ringen av den hittills genomförda veteransoldatpolitiken.

Uppföljning och utvärdering av veteransoldatpolitiken

Utredningens uppföljning och utvärdering av veteransoldatpoliti- ken visar att de av riksdagen och regeringen beslutade målen och delmålen till övervägande delen har uppnåtts.

En veteranlagstiftning som omfattar Försvarsmaktens personal, såväl militära som civila, vid internationella militära insatser har införts, en för alla civila och militära veteraner gemensam Veteran- dag har fastställts till den 29 maj och ett Veteranmonument har uppförts på Kungliga Djurgården i Stockholm.

Uppföljningen och utvärderingen visar samtidigt att det finns kvarstående brister och utmaningar i genomförandet av veteran- soldatpolitiken.

Utvärderingen visar att kunskapen i samhället om internation- ella militära insatser och veteranpolitiken är bristfällig, vilket nega- tivt påverkar förutsättningarna för att ge veteraner fullgott stöd, uppföljning och rehabilitering.

Vidare framkommer av uppföljningen och utvärderingen att det har funnits brister i Försvarsmaktens organisation och arbete med att stödja och följa upp veteransoldater.

Försvarsmakten har inte heller genomfört någon större sam- verkansövning med andra aktörer i händelse av ett större skade- utfall i insatsområdet.

SOU 2014:27

Sammanfattning

Det finns även brister i samverkan mellan olika myndigheter, kommuner och landsting i stödet till och vården av skadade veteran- soldater.

Av uppföljningen framkommer att Försvarsmakten alltjämt sak- nar veteranstatistik vilket försvårar för myndigheten och andra berörda aktörer att få kunskap om utvecklingen av veteransoldat- ernas hälsotillstånd och livssituation. Bristen på veteranstatistik försvårar även för forskningen på veteranområdet.

Sammantaget påverkar angivna brister samhällets förutsättningar och förmåga att dels kunna ge veteranerna och deras anhöriga till- räcklig erkänsla för de uppoffringar som de gör för svenska folket (staten), dels den vård och omsorg som en skadad veteran ska er- hålla och det stöd som dennes anhöriga är berättigade till.

Utredningen föreslår därför att följande åtgärder vidtas för att åtgärda identifierade brister och problem, och därigenom stärka och utveckla veteransoldatpolitiken.

Staten, bl.a. genom Försvarsmakten, och andra berörda aktörer, bör vidta åtgärder för att öka kunskapen i samhället om inter- nationella militära insatser och om veteransoldatpolitiken.

Försvarsmakten måste säkerställa att personalen över tiden får erforderligt stöd före, under och efter insatsen. Myndigheten bör löpande utvärdera organisation och verksamhet för att säkerställa att personal med fysiska och psykiska besvär identifieras och följs upp samt ges erforderligt stöd. Myndigheten bör även vidta åtgär- der för att medverka till att skadade veteraner ges erforderlig vård och omsorg av de aktörer som har ansvaret för detta. I detta ligger att vidta åtgärder för att uppnå en effektivare samverkan mellan berörda aktörer, t.ex. mellan myndigheter, kommuner, landsting samt frivilliga veteran- och anhörigorganisationer.

Vidare föreslår utredningen att Försvarsmakten, och även andra berörda anställningsmyndigheter, ska föra officiell veteranstatistik i syfte att öka kunskapen om veteransoldaternas hälsotillstånd och livssituation samt ge forskningen bättre förutsättningar på veteran- området.

Sammanfattning

SOU 2014:27

Förslag på övriga åtgärder för att utveckla veteranpolitikens olika delar

Kunskapen om internationella insatser och verksamheter måste öka

Det är angeläget att det finns en bred kunskap om de internation- ella insatser och verksamheter på olika områden som Sverige deltar i. En ökad kunskap om dessa insatser och verksamheter har bety- delse av flera skäl. Det kommer att ses som en naturlig del i den svenska vardagen att hjälpa utsatta människor på olika håll i världen. Kunskapen i samhället om dessa insatser och verksamheter och vad de innebär i form av risker och påfrestningar för personalen måste öka för att en samlad och utvecklad veteranpolitik ska fullt ut få genomslag. Såväl statsmakterna som myndigheterna har ett ansvar för att verka för detta. Det kommer då att finnas en bättre grund i samhället för att kunna lämna stöd till veteranerna och deras anhö- riga. Med en fördjupad kunskap kommer det att finnas ett större och tydligare stöd för den utsända personalen i såväl det vardagliga arbetet som när incidenter inträffar, och när t.ex. oriktig kritik riktas mot insatsen eller enskilda individer.

Utredningen anser att en breddad och fördjupad kunskap om internationella insatser och verksamheter i samhället bidrar till att öka förståelsen för denna verksamhet. Om insikterna i vad dessa syftar till och på vilket sätt de genomförs ökar, stärks också förstå- elsen för den verklighet den utsända personalen lever i under insats- tiden och har att bemästra när han eller hon kommer hem igen. När syftet med olika internationella insatser och verksamheter är för- ankrad hos befolkningen blir insatserna och verksamheten en ange- lägenhet som på ett positivt sätt engagerar och berör. Då kan den utsända personalen känna det stöd för uppgiften som är nödvän- digt. Dessa aspekter är – enligt utredningens mening – en viktig del i den samlade veteranpolitiken.

Utredningen föreslår därför ett antal åtgärder som ska öka kun- skapen i samhället om dels internationella insatser och verksam- heter som Sverige deltar i, dels om veteranpolitiken och dess syften och genomförande.

SOU 2014:27

Sammanfattning

Förbättrad rekrytering

Forskningen visar på vikten av att endast personer med rätt kom- petens och personliga förutsättningar för tjänstgöring i riskfyllda och komplexa internationella insatser rekryteras till sådana insatser. Anställningsmyndigheterna måste fortsätta att utveckla kvaliteten i rekryteringen till internationella insatser och i detta arbete säker- ställa att de nya resultaten från forskningen och gjorda erfarenheter från andra berörda aktörer och länder tas tillvara i rekryterings- arbetet.

Insatsfrekvens

För att minska risken för att personalen drabbas av ohälsa och minska den sociala belastningen bör alla anställningsmyndigheter ha riktlinjer som anger den enskildes insatsfrekvens. Riktlinjerna bör grundas på resultaten från forskningen och gjorda erfarenheter från andra aktörer och i andra länder.

Medicinskt omhändertagande

Anställningsmyndigheten har ansvar för att de som deltar i inter- nationella insatser ges rätt förberedelser inför en insats, att de får nödvändigt stöd under insatsen och att de tas om hand efter in- satsen. Detta gäller också stöd vid krissituationer under uppdraget och tillgång till adekvat sjukvård i samband med olycksfall eller våldshandlingar som personalen utsätts för. Anställningsmyndig- heten måste även säkerställa tillgången på adekvat sjukvård i insats- området och medicinsk evakuering av personal som är i behov av sådan.

Planering för större skadeutfall

Det ska finnas en övergripande nationell planering om ett större skadeutfall på grund av en olycka eller annan allvarlig händelse inträffar i insatsområdet och ordinarie nationella resurser, t.ex. nationella stödstyrkan, inte är tillräckligt för att stödja verksam- heten. Även respektive anställningsmyndighet ska ha planering och öva för att hantera dessa situationer.

Sammanfattning

SOU 2014:27

Ansvar för stöd och uppföljning

Anställningsmyndigheternas stöd och uppföljande verksamhet ska förstärkas. Anställningsmyndigheten ska – på motsvarande sätt som i dag gäller för Försvarsmakten – lämna stöd till tidigare tjänst- görande som är i behov av det till följd av tjänstgöringen, oavsett om den enskilde är anställd eller har lämnat anställningen i myndig- heten. Myndigheten ska aktivt följa upp om en anställd har fått fysiska eller psykiska besvär till följd av tjänstgöringen. Denna verksamhet ska bedrivas aktivt och innefatta en personlig kontakt med den anställde efter tjänstgöringen i en internationell insats, om detta inte är uppenbart obehövligt eller omöjligt att genomföra.

Anställningsmyndighetens särskilda uppföljningsansvar ska gälla under fem år för anställda som tjänstgjort i internationella insatser eller verksamheter av riskfylld eller påfrestande karaktär.

Anställningsmyndigheten ska även ha ett ansvar för att kunna lämna extra hjälp eller vägledning till en enskild veteran i särskilt svåra fall som kräver omfattande åtgärder och resurser. Därefter ska myndigheten ha ett kvarstående, men mer begränsat uppfölj- ningsansvar. Det innebär att myndigheten vid behov ska ge stöd till anställda som drabbats av fysiska eller psykiska besvär även efter den angivna femårsperioden. Ansvaret för stöd till anställda som skadats till följd av tjänstgöring i en internationell insats eller verk- samhet är således inte tidsbegränsat. I stället ska stödåtgärderna pågå så länge behovet består och åtgärderna framstår som skäliga.

Förslaget innebär samtidigt att ordinarie aktörer inte fråntas det ansvar som följer av bland annat socialförsäkringslagstiftningen. Föreslagna åtgärder innebär att alla veteraner, såväl civila som mili- tära, erhåller samma stöd och uppföljning före, under och efter tjänstgöringen i en internationell insats eller verksamhet.

Anhöriga – stöd och ersättning

De anhöriga till den anställde gör också uppoffringar och är del- aktiga i den internationella insatsen eller verksamheten. Anhöriga kan behöva stöd och hjälp med anledning av att en närstående tjänst- gör i ett insatsområde eller i en verksamhet långt borta.

Utredningen föreslår att anställningsmyndigheten ska – på mot- svarande sätt som i dag gäller för Försvarsmakten – tillhandahålla stöd i form av information till anhöriga till den som tjänstgör i en

SOU 2014:27

Sammanfattning

internationell insats eller verksamhet. Anställningsmyndigheten ska vidare ha en sammanhållen planering för sitt arbete med anhö- riga i stort. Viss ersättning ska i – likhet med vad som gäller enligt lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser – kunna ges till anhöriga till sådan personal. Sådan ersättning ska i särskilda fall kunna utges även om den anställde inte förolyckats eller skadats så att sjukhusvård krävs.

Utredningen föreslår vidare att det ska finnas en kontaktperson inom myndigheten som ska stödja och vägleda en anhörig i olika frågor med anknytning till tjänstgöringen. Stöd och hjälp ska där- för inte bara kunna påräknas när den anställde skadas eller för- olyckas utan även i vissa andra situationer.

Statens erkännande

Deltagande i internationella insatser eller verksamheter är ett vik- tigt instrument för Sveriges säkerhetspolitiska ambition att bidra till fred, säkerhet och utveckling. Statens erkännande av personal, såväl civil som militär, som deltar och deltagit i en internationell insats eller verksamhet, många gånger under riskfyllda och påfres- tande förhållanden, ska vara tydligt.

Ett gemensamt monument till minne av svenska veteraner har uppförts på Kungliga Djurgården i Stockholm. Den 29 maj är redan en årlig minnesdag, gemensam för alla svenska veteraner. Försvars- makten medaljerar sedan lång tid tillbaka personal som tjänstgjort i internationella militära insatser och medaljerar sedan 2011 en en- skild som skadats under tjänstgöringen.

Statens erkännande av civila veteraner som tjänstgjort i en inter- nationell insats eller verksamhet kommer till viss del redan till uttryck genom att Veteranmonumentet har uppförts och genom Veterandagen den 29 maj. Statens erkänsla bör dock öka genom att berörda anställningsmyndigheter bör överväga att – på motsva- rande sätt som Försvarsmakten – ta fram en medalj och medaljera personal som tjänstgjort i internationella insatser eller verksamhet som präglas av särskilda risker och påfrestningar. Respektive anställ- ningsmyndighet bör vara den instans som utformar de närmare bestämmelserna om den egna medaljen.

En veterangudstjänst bör hållas första söndagen i september varje år i Slottskyrkan i Stockholm. En särskild veteranmarsch bör antas. Den 29 maj föreslås bli allmän flaggdag och benämnas Sveriges Veterandag.

Sammanfattning

SOU 2014:27

Insatsen som meritvärde

Den föreslagna nationella veteranmyndigheten och anställnings- myndigheterna bör verka för att tjänstgöring i internationell insats eller verksamhet får ökad tyngd i meritvärderingen genom informa- tions- och kunskapsspridning om vad arbete i internationella insatser och verksamheter vanligen innebär i form av ökad kompe- tens och skicklighet hos den enskilde arbetstagaren.

Frivilliga organisationer, särskilt veteran- och anhörigorganisationer

Frivilliga organisationer, särskilt veteran- och anhörigorganisation- erna, har en särskild betydelse i arbetet med att stödja veteranerna och deras anhöriga. För den enskilde är det t.ex. ofta lättare att vända sig till en sådan organisation för att få stöd.

Försvarsmakten och andra anställningsmyndigheter bör därför fortsätta att utveckla samarbetet med frivilliga organisationer och även involvera fler sådana organisationer i veteranarbetet.

Officiell veteranstatistik

Veteranstatistiken ligger till grund för kunskap om utvecklingen av veteranernas hälsotillstånd och livssituation samt till stöd för forsk- ningen på veteranområdet. Officiell veteranstatistik finns också i många andra länder.

Officiell svensk veteranstatistik bör därför införas. Anställnings- myndigheten föreslås bli statistikansvarig myndighet och den före- slagna nationella veteranmyndigheten få det samlade nationella ansvaret för veteranstatistiken.

En nationell veteranmyndighet

För att stärka och utveckla veteransfrågorna bör en nationell veteran- myndighet inrättas. Den nationella veteranmyndigheten ska bland annat ha ett övergripande och sammanhållande nationellt ansvar för veteranfrågor, ta fram en nationell handlingsplan för veteranfrågor, arbeta strategiskt med samordning av myndighetsövergripande veteranfrågor, ansvara för nationell kunskapsuppbyggnad och

SOU 2014:27

Sammanfattning

erfarenhetsspridning i veteranfrågor, administrera en samlad offici- ell veteranstatistik, vara rådgivande och samordna arbetet i veteran- och anhörigfrågor mellan berörda myndigheter, kommuner, lands- ting och frivilliga organisationer, särskilt veteran- och anhörigorga- nisationer. Veteranmyndigheten ska även kunna lämna information och vägledning till andra berörda myndigheter, landsting, kommu- ner och frivilliga organisationer samt till enskilda veteraner och anhöriga i särskilda fall. Vid myndigheten ska även finnas en upp- dragsfinansierad enhet som kan ge råd, stöd och vägledning samt samordna ärenden där veteranen skadats särskilt svårt och där det finns behov av den nationella veteranmyndighetens särskilda kom- petens i veteranfrågor.

Internationellt samarbete

Många andra länder har lång erfarenhet av arbetet med veteran- och anhörigfrågor. Erfarenheterna från arbetet i dessa frågor i andra länder ska tillvaratas i större utsträckning. Det nordiska samarbetet i veteran- och anhörigfrågor bör utvecklas, bland annat bör över- vägas att etablera ett samarbete med den norska veteranverksam- heten i Bæreia och på sikt utveckla motsvarande verksamhet i Sverige. Vidare bör erfarenheterna från den danska modellen med ett utvecklat samarbete mellan den danska försvarsmakten och Rigshospitalet i Köpenhamn tas tillvara i en utvecklad svensk veteranpolitik.

En ny lag med bestämmelser för anställningsmyndigheternas civila personal i internationella insatser m.m.

Utredningen föreslår att en ny lag om civil personal vid inter- nationella insatser eller verksamheter som präglas av risker och påfrestning införs. I lagen finns bestämmelser som i stora delar mot- svarar vad som i dag gäller enligt lagen (2010:449) om Försvars- maktens personal vid internationella militära insatser. Genom denna lag tillförsäkras civila statligt anställda ett ökat stöd och skydd i samband med tjänstgöring i internationella insatser eller verksam- hetet av riskfylld eller påfrestande karaktär.

Sammanfattning

SOU 2014:27

Veteranpolitiken ett gemensamt ansvar för hela Sverige

Genom den föreslagna lagstiftningen och utredningens övriga för- slag utvecklas veteranpolitiken till en samlad nationell veteranpoli- tik som omfattar alla veteraner i Sverige, såväl civila som militära, och som berör hela samhället. Den samlade och utvecklade veteran- politiken är därigenom också ett gemensamt ansvar för hela Sverige.

Summary

Veterans and their families

Every day and all year round, Swedish women and men voluntarily serve the Swedish people (the State) on various peacesupport missions, humanitarian interventions and aid and development initiatives around the world. These initiatives are undertaken to create peace in areas affected by conflict, to rescue people in need and distress in the wake of disasters and to help others achieve a safer and better life through various forms of aid and development assistance. The women and men sent on these missions are re- cruited carefully as their duties often require great personal sacri- fices, not just by the individual themselves, but also by their family, especially their children. The work often take place in dangerous, demanding circumstances, where the individual might be at great risk of physical and psychological injury as a result of their service. Experience has shown that most of those who return home after having served found that the challenges they faced in their work enriched and developed them as individuals. The c. 60–70 000 Swedish veterans who have served on international missions and operations over the years are, in many respects, a group with huge resources, whose knowledge and experience makes various contri- butions to our society. At the same time, research and experience show that a smaller number of women and men suffer from various physical and psychological problems and injuries as a result of the often very dangerous, difficult and complex conditions in the areas where they served. In some cases, the individual has been severely injured. The family, especially the children, also have to make great sacrifices and are subject to strain when a husband/wife/part- ner/parent/child is sent to areas affected by conflict or disaster.

Summary

SOU 2014:27

The commission

In 2010, the Riksdag decreed a Swedish veterans policy. This means that the Swedish people (the State) demonstrate their gratitude for the efforts of the veterans and their families, while the veterans are granted increased protection by social legislation in connection to their service in various international missions. Support is also provided to the families.

The Commission of Inquiry on Veterans is tasked partly with following up and evaluating the implementation thus far of the Swedish veterans policy and the veteran soldier legislation and partly with assessing whether these need to be developed further, e.g. whether there is a need for veteran legislation that also covers civilians who have served on international missions or other dan- gerous and stressful operations. These personnel could also be re- garded as veterans, and thereby be entitled to society's special support measures, as required. The basic premiss is that all veterans, civilian and military alike, should be guaranteed individualised and appro- priate support before, during and after their service on an inter- national mission or operation.

Basic premisses

One fundamental prerequisite that would allow the support pro- vided to veterans and their families to correspond to the risks and stresses resulting from participation in international missions and operations is that all the governmental authorities are willing to collaborate on a collective veterans policy goal. In other countries, veterans policy reforms have been implemented together with the various ministries affected. This increases the impact of the improve- ments and sets an example for the various governmental agencies answering to different ministries and that are directly responsible for these activities.

There is also a need in Sweden for a corresponding widespread commitment in order for a coordinated, well-developed veterans policy that affects several ministries and governmental agencies to become credible and accepted and have an impact on society in general.

Knowledge about the situation and the reactions of veterans, veteran soldiers and their families is growing steadily. However, there is still a great need for further knowledge about this area and

SOU 2014:27

Summary

research in this field is constantly yielding new information. A successful veterans policy depends on it being adapted to new know- ledge and continuous development.

Other than peacekeeping missions, Sweden also participates in international humanitarian interventions, aid and development initiatives, disaster and rescue missions and healthcare intervene- tions in various places around the world. In the work to shape the coordinated, well-developed future veterans policy, corresponding specific needs to those of veteran soldiers and their families have been identified in civilian personnel (veterans) who undertake inter- national missions or operations and in their families.

Prior to the mission, both the personnel and their families have a great need of information, not least those who are serving for the first time. The personnel and their families also need to be able to contact one another while the mission itself is ongoing. Knowing that it is possible to contact one another should something happen, in the field or at home, means a lot to the personnel and their families.

Follow-up of the personnel subsequent to the mission is very important. The ability to identify an individual affected by physical or psychological ill-health during the mission is fundamental in order to offer relevant support measures and to help the individual get back to normal. The availability and structure of the support measures are also of great importance.

This chain – information, support, contact and follow-up – forms the basis of a coordinated and credible veterans policy in support of personnel and their families. For this reason, the pre- parations for personnel prior to a mission, the support provided during the mission and the support and follow-up subsequent to the mission are fundamental if Sweden is to assume its responsibility for the personnel affected. This is dependent on operations being based in a coherent, credible and generally recognised personnel policy. Such a policy must cover all links in the chain, from the initiation of a mission to long after it has been completed. It must also encompass all those affected by the mission.

One basic premiss in the work to shape proposals for a coordi- nated, well-developed veterans policy so that it also encompasses civilians who have served in different missions has been for this policy – as is currently the case for the Swedish Armed Forces' personnel – to be based on a socially holistic perspective that in- cludes dissemination of knowledge, recruitment of personnel,

Summary

SOU 2014:27

training and preparation prior to the mission, support and actions during the mission and subsequent support and follow-up, as well as rehabilitation of any individuals who may have been injured. The support provided to the family, especially children, is also an important part of this holistic perspective.

Another basic premiss has been to assess – in a similar way as prior to the introduction of the veteran soldier policy – how society as a whole can contribute to the implementation of a coordinated, well-developed veterans policy. Accordingly, the basic premiss is that the governmental agency or organisation that is, from an over- all societal perspective, the most suitable for the task should be in charge of the initiative.

If, as proposed by the commission of inquiry, a coordinated, well-developed veterans policy is to be implemented, the following measures should be taken in order to increase the support provided to all veterans – civilian and military alike – before, during and after an international mission. These suggestions are also based on experi- ence from the follow-up and evaluation of the veteran soldier policy implemented thus far.

Follow-up and evaluation of the veteran soldier policy

The commission of inquiry's follow-up and evaluation of the veteran soldier policy indicates that a predominate majority of the goals and interim goals set by the Riksdag and Government for this policy have been achieved.

Veterans legislation has been introduced that covers all of the Swedish Armed Forces' personnel – both military and civilian – involved in international military interventions, a joint veterans' day for all civilian and military veterans has been established on 29 May and a veterans' memorial has been erected at the Royal Djurgården in Stockholm.

At the same time, the follow-up and evaluation indicate that there deficiencies and challenges remain in the implementation of the veteran soldier policy.

The evaluation shows a lack of public awareness of international military interventions and the veterans policy, which has a negative impact on the chances of providing veterans with adequate support, follow-up and rehabilitation.

Furthermore, the follow-up and evaluation indicated that there have been deficiencies in the Swedish Armed Forces' organisational

SOU 2014:27

Summary

structure and work to support and monitor veteran soldiers. The Swedish Armed Forces has also not conducted any large-scale collaboration exercises involving other participants for the event of major casualties in the mission area.

There are also clear deficiencies in the collaboration between various governmental agencies, municipalities and county councils when it comes to the support and care provided to injured veterans.

From the follow-up, it is clear that the Swedish Armed Forces still has no statistics on veterans, which makes it more difficult for this agency and others affected to learn how the health and living situations of veteran soldiers are progressing. The lack of statistics on veterans also makes research into the subject more difficult.

All in all, the deficiencies stated affect society's likelihood of and ability to provide veterans and their families with sufficient gratitude for the sacrifices they have made for the Swedish people (the State) and the healthcare that injured veterans must receive and the support their families are entitled to.

Consequently, the commission of inquiry proposes the follow- ing measures be taken in order to remedy the deficiencies and problems identified, and thus reinforce and improve the veterans policy.

The State, through the Swedish Armed Forces and other organi- sations affected, should take action to increase public awareness of international military interventions and the veterans policy.

The Swedish Armed Forces should make sure that its personnel receive the support needed before, during and after the mission. It should continuously evaluate its organisational structure and opera- tions to ensure that personnel with physical and psychological problems are identified and monitored, and given the support they need. It should also take action to ensure that injured veterans are provided with the required health and social care from those agen- cies responsible. This also includes measures that aim to improve the effectiveness of the collaboration between those affected, for example between authorities, municipalities, county councils and voluntary organisations for veterans and their families.

Furthermore, the commission of inquiry suggests that the Swedish Armed Forces and the other public employers involved should keep official veteran statistics in order to learn more about the veterans' health and life situations, and to give researchers better data with which to investigate the subject of veterans.

Summary

SOU 2014:27

Proposed measures to improve the different parts of the veterans policy

Knowledge about international missions and operations must improve

It is of vital importance that there is widespread knowledge about the international missions in which Sweden participates in different areas. Increased knowledge about these operations is important for several reasons. Helping people in need in various parts of the world will come to be seen as a natural part of everyday Swedish life. The knowledge amongst society as a whole about these missions and operations, as well as about what they entail in terms of risks and stress for the personnel involved, must increase in order for a co- ordinated, well-developed veterans policy to achieve its full impact. Governmental authorities and other government agencies have a responsibility to contribute to ensuring this takes place. There will then be a better societal foundation from which to provide support to the veterans and their families. More in-depth knowledge will also entail greater and more definitive support for overseas per- sonnel, not only in their day-to-day work, but also in the event of an incident and when, for example, undue criticism is directed at the mission or an individual.

The commission of inquiry has come to the conclusion that a more widespread and in-depth knowledge amongst society about international missions and operations would contribute to im- proving understanding of these activities. Increasing the level of insight into the purposes and implementation of these activities will also increase the understanding of the reality in which the overseas personnel live and of what they have to overcome when they return home. When the purpose of various international missions and operations has been firmly established among the general public, they can become involved in and affected by those missions and operations in a positive way. The overseas personnel can then feel that they have the support necessary to complete their task. According to the commission of inquiry, these aspects are an important part of the coordinated veterans policy.

Consequently, the commission of inquiry proposes a number of measures to increase the knowledge among society about inter- national missions and operations in which Sweden participates on the one hand, and about the veterans policy, its goals and imple- mentation on the other.

SOU 2014:27

Summary

Improved recruitment

Research has shown the importance of recruiting only those with the appropriate expertise and personal circumstances to serve as part of dangerous, complex international missions. Public employ- ers must continue to improve the quality of recruitment to inter- national missions, and ensure that new results from research and the past experience of other organisations and countries involved in this work are taken into account in the recruitment efforts.

Mission frequency

To reduce the risk of personnel suffering ill-health and to reduce the social stresses, all public employers should have guidelines that set out the mission frequency allowed for individual employees. These guidelines should be based on the results of research and the past experience of other organisations and countries.

Medical care

The public employer is responsible for ensuring that those who participate in international missions are appropriately prepared for those missions, that they receive the necessary support during those missions, and that they are taken care of afterwards. The same applies to emergency situations during the mission, and access to adequate healthcare in conjunction with accidents or acts of violence that their personnel are exposed to. The public employer must also ensure access to adequate healthcare in the field or medical evacua- tion of personnel in need of such care.

Planning in the event of major casualties

There must be an overall national plan in the event of major casual- ties resulting from an accident or another serious incident in the field and where regular national resources such as the Swedish Response Team are not sufficient to support the operation. Each individual public employer must also have a plan for dealing with such situations and conduct exercises using this plan.

Summary

SOU 2014:27

Responsibility for support and follow-up

The support and follow-up provided by public employers must be reinforced. The public employer must – as is currently the case for the Swedish Armed Forces – provide support to those who have previously served in need of support as a result of their service, regardless of whether the person is still employed by the agency in question. The governmental agency must actively follow up on whether its employees have any physical or psychological problems resulting from their service. This follow-up must be an active effort and include personal contact with employees subsequent to their service as part of an international mission, if this is not evidently unnecessary or impossible.

The specific responsibility of the public employer to follow-up will apply for five years with regard to employees who have served as part of international missions or operations of a dangerous or stressful nature.

The public employer will also be responsible for providing extra help or guidance to an individual veteran in particularly difficult cases that require extensive measures and resources. Thereafter, the agency will have a permanent, but more limited responsibility for follow-up. This means that the agency will provide support, when needed, to employees suffering from physical or psychological prob- lems after the stated five-year period has elapsed. Therefore, the responsibility to support employees who have been injured as a result of their service as part of an international mission or opera- tion has no time limit. The supportive measures will instead continue as long as they are required and the measures appear reasonable.

At the same time, this proposal means that regular actors are not exempt from their responsibilities pursuant to, for example, the social security legislation. The proposed measures would mean that all veterans, civilian and military alike, receive the same support and follow-up before, during and after their service as part of an inter- national mission or operation.

Family – support and compensation

The employee's family also make sacrifices and take part in the international mission or operation. The whole family may need support when one member is serving in the field far away.

SOU 2014:27

Summary

The commission of inquiry proposes that the public employer must – as is currently the case for the Swedish Armed Forces – provide support in the form of information to the families those serving as part of an international mission or operation. Further- more, the public employer must have a coherent plan for its work with families in general. Specific compensation – similar to that pur- suant to the Act (2010:449) on Swedish Armed Forces Personnel in International Military Operations – will be payable to the families of such personnel. It will be possible, in special cases, to pay this type of compensation even if the employee has not been killed or injured severely enough to require hospitalisation.

The commission of inquiry also suggests that there should be a contact person within the governmental agency to support and guide family members in various issues connected to the service. There- fore, support and assistance should be available, not only in the event that the employee is injured or killed, but also in certain other situations.

The State's gratitude

Participation in international missions or operations is an important instrument for Sweden's security policy aim of contributing to peace, security and development. The State's gratitude to the civilian and military personnel who participate, and have participated, in international missions or operations, often in dangerous and stress- ful conditions, must be unequivocal.

A monument has been erected in memory of all Swedish veterans at the Royal Djurgården in Stockholm, and 29 May is already an annual day of remembrance for all Swedish veterans. The Swedish Armed Forces has a long tradition of awarding medals to personnel serving as part of international missions, and since 2011 there is a medal for individuals who have been injured while serving.

The State's gratitude to civilian veterans who have served as part of international missions or operations is, to some extent, already expressed through the veterans' memorial and the veterans' day of 29 May. However, the State's gratitude should go even further, and the public employers involved should consider the creation of a medal to reward personnel who have served as part of particularly dangerous or stressful international missions or operations, in the same way as the Swedish Armed Forces. These medals would, amongst other things, constitute recognition of the danger and the

Summary

SOU 2014:27

stress that personnel subject themselves to, and where the individual may come to pay a high personal price. Each public employer should individually set out more detailed regulations regarding their recog- nition of veterans.

A veterans' church service should be held in the Royal Chapel in Stockholm on the first Sunday of September each year. A special veterans' march should be adopted and 29 May declared an official Swedish flagday.

The mission as a merit

The proposed national veterans' authority and the public employers should strive to give service as part of international missions or operations more weight as merits, by disseminating information and knowledge about what work as part of an international mission or operation entails for the individual employee in terms of in- creased expertise and skills.

Voluntary organisations, particularly veterans' and family organisations

Voluntary organisations, veterans' and family organisations in par- ticular, have a special role to play in the work to support veterans and their families. For the individual it is often easier to turn to one of these organisations for help.

The Swedish Armed Forces and other public employers should therefore continue to develop their collaboration with voluntary organisations, and also involve more such organisations in the work with veterans.

Official veteran statistics

Veteran statistics form the basis of knowledge concerning the devel- opment of veterans' health and living situations, and also support veteran research. Official veteran statistics are also available in many other countries.

Official veteran statistics should therefore be introduced in Sweden. It is proposed that each public employer be responsible for keeping these statistics and the proposed national veterans' authority would have the overall national responsibility for veteran statistics.

SOU 2014:27

Summary

A national veterans' agency

To promote and develop veteran issues, a national veteran agency should be established. This national veterans' agency will, among other things, have an overall and coordinating responsibility for national veterans' issues, develop a national action plan for veterans' issues, work strategically with the coordination of veterans' issues that concern all the governmental agencies, be responsible for national knowledge development and dissemination of experience concerning veterans' issues, administer the combined official veteran statistics, have an advisory capacity and coordinate the work with veterans' and family issues between the agencies, municipalities, county councils and voluntary organisations affected, particularly veterans' and family organisations. The veteran's agency will also be able to provide information and guidance to other affected agencies, municipalities, county councils and voluntary organisations and, in special cases, to individual veterans and families. The agency should also have a commission-funded unit that can provide advice, support and guidance, and coordinate cases where the veteran has been severely injured and where there is a need for the national veteran's agency's particular expertise in veterans' issues.

International collaboration

Many other countries have a lengthy experience of working with matters relating to veterans and their families. This experience from other countries should be taken advantage of to a greater extent. Nordic collaboration in veterans' and family issues should be devel- oped, which includes, amongst other things, considering the estab- lishment of a collaboration with the Norwegian veteran organisation in Bæreia and, in the long term, develop an equivalent organisation in Sweden. Furthermore, experience from the Danish model, in- volving a well-developed collaboration between the Danish Armed Forces and Rigshospitalet, should be utilised in developing Swedish veterans policy.

Summary

SOU 2014:27

A new law containing provisions for the civilian personnel of public employers in international missions etc.

The commission of inquiry proposes the introduction of a new law concerning publicly-employed civilian personnel taking part in dangerous and stressful international missions and operations. This law contains provisions that essentially correspond to what is cur- rently valid according to the Act (2010:449) on Swedish Armed Forces Personnel in International Military Operations. This law would guarantee civilian government employees increased support and protection in conjunction with their service as part of danger- ous or stressful international missions or operations.

The veterans policy is the collective responsibility of everyone in Sweden

The proposed legislation and the other suggestions made by the commission of inquiry will develop the veterans policy into a coordi- nated national veterans policy that covers all veterans in Sweden, both civilian and military and affects society as a whole. The co- ordinated, well-developed veterans policy is thereby also the collec- tive responsibility of everyone in Sweden.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag (0000:00) om civil personal i internationella insatser, m.m.

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 § Denna lag ska tillämpas på anställda i en myndighet vid tjänst- göring i en internationell insats. Sådan myndighet benämns i denna lag för anställningsmyndighet.

Denna lag ska tillämpas även på anställda i en myndighet vid tjänstgöring i internationell verksamhet som inte omfattas av första stycket om tjänstgöringen äger rum under riskfyllda eller påfrestan- de förhållanden i verksamhetsområdet (internationell verksamhet).

På den som är internationellt eller lokalt anställd av anställnings- myndigheten i en insats enligt första stycket eller verksamhet enligt andra stycket får endast 12–14 §§ tillämpas.

I lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internation- ella militära insatser finns särskilda bestämmelser som gäller den myndighetens personal vid internationella militära insatser.

Arbetsmiljö

2 § I fråga om anställningsmyndighetens arbetsmiljöansvar i en internationell insats ska följande bestämmelser i arbetsmiljölagen (1977:1160) tillämpas i insats- eller verksamhetsområdet, om inte anställnings- eller tjänstgöringsförhållandena hindrar detta:

–2 kap. 1–8 §§,

–3 kap. 1–4 §§, 7 g § första och andra styckena samt 12 §,

–6 kap. 1–6 §§, 6 a § första stycket första och andra meningarna och andra stycket samt 8 och 9 §§.

Författningsförslag

SOU 2014:27

Särskilt uppföljningsansvar

3 § Anställningsmyndigheten ska utreda om personal som tjänstgjort i en internationell insats och som omfattas av denna lag har fått fysiska eller psykiska besvär till följd av tjänstgöringen i insats- eller verksamhetsområdet.

Utredningen enligt första stycket ska ha den form och den om- fattning som motiveras av förhållandena under tjänstgöringen i insats- eller verksamhetsområdet Utredningen ska innefatta person- lig kontakt, om detta inte kan anses uppenbart obehövligt eller inte kan genomföras.

Anställningsmyndighetens ansvar enligt första stycket kvarstår under fem år efter det att tjänstgöringen i insats- eller verksamhets- området avslutats.

4 § Anställningsmyndigheten ska vid utredning enligt 3 § bistå den enskilde med information och vägledning. Detta gäller även efter den tid som anges i 3 § tredje stycket.

Stödåtgärder

5 § Om någon drabbas av fysiska eller psykiska besvär under tjänst- göring i insats- eller verksamhetsområdet eller vid resa till eller från sådan tjänstgöring ska anställningsmyndigheten i samråd med den skadade utreda behovet av och vid behov lämna stöd till den en- skilde för att bidra till att stärka dennes möjlighet att

1.återfå full arbetsförmåga, eller

2.försörja sig genom förvärvsarbete.

Anställningsmyndigheten ska ge den enskilde lämplig arbets- träning inom ramen för myndighetens verksamhet, om det är möj- ligt.

Om besvären kan antas leda till bestående funktionshinder eller annars är av allvarlig art, ska myndigheten stödja och bistå den en- skilde så att hans eller hennes möjlighet att leva ett aktivt och själv- ständigt liv stärks.

6 § I de fall där besvär som avses i 5 § första stycket föranleder behov av tillgång till lämplig yrkesutbildning eller fortbildning för den enskilde i syfte att stärka dennes förvärvsförmåga, ska anställ-

SOU 2014:27

Författningsförslag

ningsmyndigheten ge ekonomiskt stöd till sådan utbildning eller utbildning som förlängs till följd av besvären.

Anställningsmyndigheten ska också ge ekonomiskt stöd till andra åtgärder som främjar den enskildes återgång till arbetslivet samt till anskaffande av hjälpmedel som han eller hon behöver.

7 § Stöd enligt 5 § första stycket och 6 § ska ges endast om det inte ska tillhandahållas av någon annan till följd av andra bestämmelser och i den utsträckning som det framstår som skäligt med hänsyn till besvären samt omständigheterna i övrigt.

8 § Vid fullgörandet av de uppgifter som avses i 5 och 6 §§ ska anställningsmyndigheten samarbeta med andra berörda myndigheter och organisationer.

9 § Anställningsmyndighetens ansvar enligt 5 och 6 §§ innebär ingen inskränkning i det ansvar som den skadades arbetsgivare har enligt 3 kap. 2 a § och 3 § andra stycket arbetsmiljölagen (1977:1160) samt 30 kap. socialförsäkringsbalken.

Om en annan arbetsgivare har vidtagit stödåtgärder ska anställ- ningsmyndighetens stödåtgärder enligt 5 och 6 §§ samordnas med dessa.

Stöd till anhöriga

10 § Anställningsmyndigheten ska tillhandahålla stöd i form av infor- mation till anhöriga till anställda som tjänstgör i en internationell insats eller internationell verksamhet. Myndigheten ska vidare ha en sammanhållen planering för sitt arbete med anhöriga i sin helhet.

11 § Om den som tjänstgör i en internationell insats eller inter- nationell verksamhet skadas så att han eller hon behöver sjukhus- vård eller förolyckas, ska anställningsmyndigheten efter ansökan av den anhörige ersätta denne för skäligt antal resor till den skadade eller förolyckade samt uppehälle och tidsspillan vid sådan resa på samma grunder som gäller i fråga om ersättning av allmänna medel till vittnen.

I fall som avses i första stycket ska anställningsmyndigheten efter ansökan ge skäligt bidrag till kostnader för psykosocialt stöd till anhöriga som är i behov av det om det framstår som skäligt med

Författningsförslag

SOU 2014:27

hänsyn till omständigheterna i övrigt. Myndigheten får även i övrigt ge sådant bidrag om det finns särskilda skäl för det.

Om en anhörigs medverkan är av särskild betydelse för den skadades rehabilitering, ska anställningsmyndigheten efter ansökan ge den anhörige skälig ersättning för kostnader som sådan med- verkan medför.

Stöd till internationellt och lokalt anställd personal

12 § Om någon som är internationellt eller lokalt anställd i verk- samhet som anges 1 § första eller andra stycket drabbas av fysiska eller psykiska besvär till följd av tjänstgöring i insatsområdet eller i den internationella verksamheten får anställningsmyndigheten i sam- råd med den skadade utreda behovet av och vid behov lämna stöd till den enskilde för att bidra till att stärka dennes möjlighet att

1.återfå full arbetsförmåga, eller

2.försörja sig genom förvärvsarbete.

Om besvären kan antas leda till bestående funktionshinder eller annars är av allvarlig art, får myndigheten stödja och bistå den en- skilde så att hans eller hennes möjlighet att leva ett aktivt och själv- ständigt liv stärks.

13 § I de fall där besvär som avses i 12 § första stycket föranleder behov av tillgång till lämplig yrkesutbildning eller fortbildning för den enskilde i syfte att stärka dennes förvärvsförmåga, får anställ- ningsmyndigheten ge ekonomiskt stöd till sådan utbildning eller utbildning som förlängs till följd av besvären.

Anställningsmyndigheten får också ge ekonomiskt stöd till andra åtgärder som främjar den enskildes återgång till arbetslivet samt till anskaffande av hjälpmedel som han eller hon behöver.

14 § Anställningsmyndigheten får vid tillämpning av 12 och 13 §§ även utge ekonomisk ersättning till anhöriga enlig 11 § denna lag.

Överklagande

15 § Anställningsmyndighetens beslut enligt 5 och 6 får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

SOU 2014:27

Författningsförslag

Övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den

2.Den nya lagen tillämpas även i fråga om anställda och tidigare anställda i en anställningsmyndighet som anges i 1 § och som ska- dats vid en internationell insats eller internationell verksamhet före lagens ikraftträdande.

Ersättning enligt 11 § andra stycket för kostnader som uppkom- mit av annan anledning än i samband med att en närstående för- olyckats eller skadats så svårt att sjukhusvård krävs, betalas dock endast för kostnader som har uppkommit efter ikraftträdandet.

Bestämmelserna i 12–14 §§ får endast tillämpas om besvären eller skadan inträffat efter lagens ikraftträdande.

Författningsförslag

SOU 2014:27

1.2Förslag till

förordning (0000:00) om civil personal vid internationella insatser, m.m.

Regeringen föreskriver följande.

Tillämpningsområde

1 § Förordningen ansluter till lagen (0000:00) om civil personal vid internationella insatser, m.m.

2 § Förordningen tillämpas på den som omfattas av lagen (0000:00) om civil personal vid internationella insatser, m.m.

Anställningsfrågor

3 § Avtal om skyldighet att tjänstgöra i en internationell insats eller internationell verksamhet som omfattas av lagen (0000:00) om civil personal vid internationella insatser, m.m. ska framgå av ett skrift- ligt anställningsbevis.

Av anställningsmyndigheten beslut om tjänstgöring i en inter- nationell insats eller internationell verksamhet som omfattas av lagen (0000:00) om civil personal vid internationella insatser, m.m. ska skriftligen framgå att lagen är tillämplig på tjänstgöringen.

Uppföljande verksamhet

4 § I anställningsmyndighetens särskilda uppföljningsansvar enligt 3 och 4 §§ lagen (0000:00) om civil personal vid internationella in- satser, m.m. ingår att utse en kontaktperson inom myndigheten till den som drabbats av fysiska eller psykiska besvär under sin tjänst- göring i insatsen eller verksamheten. Kontaktpersonen ska informera och vägleda den drabbade.

Anställningsmyndigheten ska vidare inom ramen för detta ansvar erbjuda särskild vägledning till dem som blivit svårt skadade vid tjänstgöring i en internationell insats eller internationell verksam- het och till följd av sina besvär har ett omfattande hjälpbehov.

Vid sådan sjukdom eller skada till följd av tjänstgöringen som medför nedsatt arbetsförmåga har den skadade rätt att vara fortsatt

SOU 2014:27

Författningsförslag

anställd under rehabiliteringstiden med anställningsförmåner som följer av lag eller kollektivavtal. Denna rätt gäller fram till dess att rehabiliteringen avslutats.

Stöd till anhöriga

5 § Anställningsmyndigheten ska inom ramen för sin samman- hållna planering av arbetet med anhöriga enligt 10 § lagen (0000:00) om civil personal vid internationella insatser, m.m. ha en handlings- plan för arbetet med anhörig- och familjefrågor.

Anställningsmyndigheten ska utse en kontaktperson för anhöriga till den som tjänstgör i en internationell militär insats.

Överklagande

6 § I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut enligt denna förordning får dock inte överklagas.

Bemyndigande

7 § Anställningsmyndigheten får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna förordning.

Övergångsbestämmelser

Denna förordning träder i kraft den

Författningsförslag

SOU 2014:27

1.3Förslag till

förordning (0000:00) med instruktion för Nationella veteranmyndigheten

Regeringen föreskriver följande.

Allmänna uppgifter

1 § Nationella veteranmyndigheten ska verka för att målen i veteran- politiken uppnås samt genom kunskapsuppbyggnad och kunskaps- spridning främja kunskapen om veteranfrågor i samhället.

2 § Nationella veteranmyndigheten ska

–ha ett övergripande och sammanhållande nationellt ansvar för veteranfrågor

–ha en nationell handlingsplan för veteranfrågor

–arbeta strategiskt med myndighetsöverskridande veteranfrågor

–ansvara för kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning i veteranfrågor

–lämna råd och vägledning i veteranfrågor

–med utgångspunkt i veteranpolitikens målområden utvärdera insatser och metoder inom veteranarbetet

–bevaka och initiera forskning samt metod- och utvecklings- arbete på veteranområdet

–förse regeringen och statliga myndigheter med kunskaps- och beslutsunderlag inom veteranområdet

–identifiera, analysera och förmedla för veteranområdet relevant kunskap till berörda i myndigheter, kommuner, landsting, frivilliga organisationer och andra berörda samhällssektorer

Särskilda uppgifter

3 § Nationella veteranmyndigheten ansvarar särskilt för att

–analysera utvecklingen av veteranernas hälsotillstånd och livs- situation

–sammanställa officiell statistik inom veteranområdet och främja tillgång till sådan statistik

SOU 2014:27

Författningsförslag

–bidra till utvecklingen av metodik inom veteranområdet och metoder för att beakta veteranaspekter i konsekvensbedömningar och uppföljningar

–vara samordnande myndighet för att uppnå mål för veteran- politiken som regeringen har fastställt

–verka för att detta mål nås genom att sammanställa och sprida evidensbaserade kunskaper som skapar förutsättningar för genom- förande av veteranpolitiken till myndigheter kommuner, landsting och andra berörda aktörer

4 § Nationella veteranmyndigheten ansvarar särskilt för att myndig- heter som har anställt personal för tjänstgöring enligt lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser eller enligt lagen (0000:00) om civil personal vid tjänstgöring i inter- nationella insatser, m.m. får stöd i frågor på veteranområdet. Stöd får lämnas även till kommuner, landsting, frivilliga organisationer och andra aktörer med personal i internationella insatser och inter- nationell verksamhet.

Nationella veteranmyndigheten ska på uppdrag av anställnings- myndigheten lämna särskild rådgivning och stöd i samband med utredning enligt 6–8 §§ lagen (2010:449) om Försvarsmaktens per- sonal vid internationella militära insatser eller 3–5 §§ lagen (0000:00) om lagen (0000:00) om civil personal vid internationella insatser, m.m.

Nationella veteranmyndigheten får när särskilda skäl föreligger lämna råd och vägledning till enskilda veteraner och anhöriga.

5 § Nationella veteranmyndigheten får inom sakområdet åta sig att utföra uppdrag åt andra myndigheter samt åt kommuner, landsting och enskilda.

6 § Nationella veteranmyndigheten får utöver vad som följer av 4 och 5 §§ och om verksamheten i övrigt medger det utföra uppdrag inom eller utom landet,

Ledning

7 § Nationella veteranmyndigheten leds av en styrelse.

8 § Styrelsen består av högst sju ledamöter.

Författningsförslag

SOU 2014:27

Anställningar

9 § Generaldirektören är myndighetschef.

Vetenskapligt råd

10 § Vid myndigheten ska finnas ett vetenskapligt råd med högst fem ledamöter.

Personalansvarsnämnd

11 § Vid Nationella veteranmyndigheten ska det finnas en personal- ansvarsnämnd.

Tillämpligheten av vissa förordningar

12 § Nationella veteranmyndigheten ska tillämpa personalföreträdar- förordningen (1987:1101).

Avgifter

13 § Nationella veteranmyndigheten får ta ut avgifter för uppdrag som myndigheten åtar sig enligt 4–6 §§.

Myndigheten får meddela föreskrifter om avgifternas storlek.

SOU 2014:27

Författningsförslag

1.4Förslag till

förordning (0000:00) om statsbidrag till organisationer som stöder enskilda

som omfattas av lagen (0000:00) om civil personal vid internationella insatser, m.m.

Regeringen föreskriver följande.

Tillämpningsområde och syfte

1 § I denna förordning finns bestämmelser om statsbidrag till fri- villiga organisationer som stöder enskilda som omfattas av lagen (0000:00) om civil personal vid internationella insatser, m.m.

2 § Statsbidraget till organisationer enligt denna förordning syftar till att främja verksamhet som stöder en enskild som är anställd i en myndighet, och som omfattas av lagen (0000:00) om civil personal vid internationella insatser, m.m., samt anhöriga till den denne.

Handläggningen av statsbidraget

3 § Beslut om statsbidrag enligt denna förordning fattas av anställ- ningsmyndigheten, som också betalar ut bidraget. Ett beslut om bi- drag får förenas med villkor. Bidrag enligt denna förordning betalas ut i form av organisationsbidrag och verksamhetsbidrag.

4 § Statsbidrag enligt denna förordning får lämnas, i mån av tillgång på medel, till en organisation som

1.är en juridisk person,

2.bedriver frivilligt arbete inom det område som anges i 2 §,

3.är rikstäckande och vars verksamhet riktar sig till utövare på regional eller lokal nivå eller som bedriver verksamhet av riksintresse,

4.har antagit stadgar och är demokratiskt uppbyggd,

5.har bedrivit verksamhet inom det område som anges i 2 § under minst två år,

6.i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive jäm- ställdhet och förbud mot diskriminering eller strävan efter att åstad- komma jämställdhet mellan män och kvinnor,

Författningsförslag

SOU 2014:27

7.styr sin verksamhet mot fastställda mål och förväntade resultat och har fastställt en plan, för en period om två år eller mer, som be- skriver dels vilka aktiviteter organisationen planerar att genomföra till stöd för det som anges i 2 §, dels hur arbetet kommer att följas upp, och

8.kan dokumentera sin verksamhet genom fastställda verksam- hets- och revisionsberättelser.

Statsbidrag får även lämnas till organisationer som inte uppfyller det villkor som anges i första stycket 5, om det finns särskilda skäl för det. Vid en sådan prövning ska det särskilt beaktas vilka behov som finns inom det område där organisationen är verksam eller om verksamheten har riksintresse.

Bidrag får inte lämnas till en organisation som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogdemyndigheten eller som är i likvidation eller försatt i konkurs.

5 § En ansökan om bidrag enligt denna förordning ska vara skriftlig och ges in till anställningsmyndigheten. Anställningsmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om ansökans utformning och om när en ansökan ska göras.

6 § En ansökan om organisationsbidrag och verksamhetsbidrag ska innehålla

1.den sökande organisationens stadgar,

2.handlingar som visar vem eller vilka som har rätt att företräda organisationen,

3.verksamhets- och förvaltningsberättelse, balans- och resultat- räkning samt revisionsberättelser för närmast föregående räken- skapsår, och

4.årlig budget för den verksamhet som ansökan avser och upp- gifter om sökta och beviljade bidrag.

7 § En ansökan som avser verksamhetsbidrag ska, utöver det som följer av 6 §, även innehålla uppgifter om vilka aktiviteter som an- sökan avser och vad som är målet med dessa aktiviteter.

8 § Sökanden ska lämna de handlingar och uppgifter till anställnings- myndigheten som myndigheten begär för att kunna pröva ansökan.

9 § En sökande som inte lämnar de handlingar eller uppgifter som följer av 5–8 §§ ska ges möjlighet att komplettera ansökan inom en

SOU 2014:27

Författningsförslag

viss tid. Om sökanden inte följer en uppmaning att komplettera ansökan, får anställningsmyndigheten pröva den i befintligt skick.

Redovisning

10 § En organisation som har tagit emot bidrag är skyldig att lämna sådan ekonomisk och annan redovisning som anställningsmyndig- heten begär.

En revisor ska granska redovisningen. Revisorns rapport över granskningen ska bifogas redovisningen. Om det bidrag som tagits emot uppgått till minst fem prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken, ska granskningen göras av en auktoriserad eller godkänd revisor.

En organisation som har tagit emot bidrag är skyldig att på be- gäran av anställningsmyndigheten lämna de uppgifter som myndig- heten behöver för att granska redovisningen. Anställningsmyndig- heten ska i sin årsredovisning lämna en samlad redovisning av vilka organisationer som har fått bidrag och med vilka belopp.

Återbetalning och återkrav

11 § Mottagaren av bidrag enligt denna förordning är återbetal- ningsskyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har orsakat att bidraget lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

3.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har an- vänts för det ändamål det beviljats för,

4.mottagaren inte har lämnat en redovisning som krävs enligt 10 §, eller

5.mottagaren inte har följt villkor i beslutet om bidrag.

12 § Om en bidragsmottagare är återbetalningsskyldig enligt 11 § ska anställningsmyndigheten besluta att helt eller delvis kräva till- baka bidraget.

Om det finns särskilda skäl får anställningsmyndigheten besluta att sätta ned återkravet helt eller delvis.

Författningsförslag

SOU 2014:27

Bemyndiganden

13 § Anställningsmyndigheten får meddela föreskrifter om verk- ställigheten av denna förordning.

Överklagande

14 § Anställningsmyndighetens beslut enligt denna förordning får inte överklagas.

2 Uppdraget m.m.

2.1Inledning

Veteranutredningen har i uppdrag att göra en bred översyn av veteranpolitiken, som efter beslut av riksdagen och regeringen in- fördes den 1 januari 2011. Genom veteranpolitiken har en rad olika åtgärder vidtagit för att stödja svenska kvinnor och män, och deras anhöriga, som på statens uppdrag tjänstgör eller som har tjänstgjort i olika internationella insatser eller internationella verksamheter runt om i världen.

Varje dag och året runt tjänstgör svenska kvinnor och män fri- villigt på uppdrag av svenska folket (staten) i olika fredsfrämjande insatser, humanitära insatser samt bistånds- och utvecklingsinsatser runt om i världen. Insatserna görs för att skapa fred i konflikt- områden, undsätta behövande och nödlidande människor i kata- strofområden och hjälpa andra människor till ett tryggare och bättre liv genom olika bistånds- och utvecklingsinsatser.

Uppdragen innebär många gånger stora personliga uppoffringar för den enskilde, men även för dennes anhöriga, särskilt barnen. Arbetet sker många gånger under riskfyllda och påfrestande för- hållanden där den enskilde kan utsättas för stora risker att drabbas av fysiska och psykiska skador till följd av tjänstgöringen i insats- området.

De cirka 60–70 000 svenska veteraner som under åren tjänstgjort i internationella insatser och verksamheter utgör i många avseenden en resursstark grupp som med kunskaper och erfarenheter bidrar på olika sätt i vårt samhälle. Erfarenheten visar att de allra flesta som återvänder hem efter tjänstgöringen har berikats och utvecklats som individer av de utmaningar som arbetet inneburit. Samtidigt visar forskningen och erfarenheten att ett mindre antal kvinnor och män drabbas av olika fysiska och psykiska besvär och skador till följd av de många gånger mycket farliga, svåra och komplexa för-

Uppdraget m.m.

SOU 2014:27

hållanden som råder i tjänstgöringsområdet. I några fall skadas den enskilde särskilt svårt. Även anhöriga, särskilt barnen, gör upp- offringar och utsätts för påfrestning när en make/maka/part- ner/förälder/barn sänds ut till konflikt- och katastrofområden.

2.2Bakgrund

Utgångspunkter, m.m.

Svenska värden och intressen

Sverige värnar sina grundläggande värden och intressen både hemma och utomlands. Med grundläggande värden avses demokrati, rätts- stat samt mänskliga fri- och rättigheter. Grundläggande intressen består i att upprätthålla och säkra Sveriges välstånd, trygghet och säkerhet. En världsordning med sin grund i folkrätten, för att upp- nå fred, frihet och försoning, samt ett stabilt och förutsägbart när- område, är svenska intressen. Demokrati och mänskliga rättigheter är fundamentala drivkrafter för frihet och fred. Dialog, samarbete och integration främjar säkerhet och utveckling. Samtidigt har förut- sättningarna för Sveriges utrikes, försvars- och säkerhetspolitik för- ändrats i grunden sedan kalla krigets slut.

Globaliseringen har skapat och kommer fortsatt att skapa nya möjligheter och utmaningar. Den globaliserade världen, med den i grunden positiva utvecklingen den medför, ställer oss inför föränd- rade och nya utmaningar. Globaliseringen innebär dock också att enskilda händelser snabbt kan få regionala eller globala återverk- ningar. I en globaliserad värld ökar risken för att en kris kan få säkerhetspolitiska konsekvenser. De förväntade miljö- och klimat- förändringarna är en avgörande utmaning för vår jord och de utgör ett allvarligt hot mot människors grundläggande levnadsvillkor, stabi- litet och säkerhet. Hoten mot vår säkerhet är gräns- och sektors- överskridande. De kan vara väpnat angrepp sönderfallande stater, naturkatastrofer, klimatförändringar, migrationsströmmar, hot mot demokrati och rättsystem, terrorism, organiserad brottslighet, pan- demier, m.m. Dessa hot är av olika dignitet och i vissa fall av mycket olika karaktär. Flera hot och risker kan resultera i katastrofer och kriser utan att för den skulle hota ett lands suveränitet eller terri- toriella integritet. Vissa av hoten är svåra att förutse och kan uppstå plötsligt, medan andra är mer långsiktiga och växer fram successivt. Konsekvenserna kan i många fall vara allvarliga. Det är viktigt att

SOU 2014:27

Uppdraget m.m.

behålla en öppenhet för vad som kan komma att bli hot, och för- söka förbereda sig på det oväntade genom samarbete och åtgärder nationellt och internationellt.

Globaliseringen och internationaliseringen fortsätter också att öka det ömsesidiga beroendet mellan folk och länder. Genom den spridning av demokrati som har skett det senaste decenniet under- lättas etablerandet av gemensamma värdegrunder, vilket i sin tur stärker möjligheten att länder formar säkerhetsgemenskaper. Eko- nomi och handel väger allt tyngre i relationerna mellan världens länder och har fått ökad säkerhetspolitisk betydelse.

Det ömsesidiga beroendet är i grunden positivt för fred och stabilitet, men gör också sårbarheten gemensam. Konflikter som uppstår lokalt kan få verkningar direkt och indirekt långt utanför det aktuella konfliktområdet och därmed hota internationell fred och säkerhet. Den stora majoriteten av konflikter är numera inom- statliga. De allvarligaste potentiella konflikthärdarna finns på kort sikt bl.a. i Mellanöstern och i vissa delar av Afrika. Därför är Förenta nationernas (FN) insatser för fred och säkerhet fortsatt centrala i ett globalt perspektiv. Det är av central betydelse att FN i än högre grad kan stödjas av fredsfrämjande och humanitära insatser från de regionala säkerhetsorganisationerna. Utvecklingen av samarbetet mellan FN och EU inom krishantering och konfliktförebyggande är därför en central fråga. Arbetet med att utveckla EU:s resurser för såväl militär som civil krishantering samt inom konfliktföre- byggande ger EU ökade möjligheter att ge ett stärkt bidrag även till FN:s verksamheter inom dessa områden

Synen på säkerhet

Den säkerhetspolitiska miljön förändras av den teknologiska och demografiska utvecklingen, ökad efterfrågan på strategiska resurser, beroendet och utvecklingen av flöden, konsekvenserna av migration samt urbanisering och klimatförändringar. Sammantaget leder den fortsatta globaliseringen, tillsammans med geopolitiska övervägan- den, till en förändrad säkerhetspolitisk dynamik. Förändringar kan uppstå plötsligt och skeenden utvecklas allt snabbare. Utvecklingen i dag sker med högre hastighet och är än mer komplex och svår- förutsägbar.

Försvarsberedningen har i tidigare rapporter utvecklat och etable- rat ett brett perspektiv på utmaningar och hot. Beredningen har

Uppdraget m.m.

SOU 2014:27

betonat vikten av en samlad syn på säkerhet som inkluderar flera sektorer. Säkerhetsarbetet omfattar en lång rad aspekter inom flera politikområden och aktörerna finns inom såväl offentlig som privat sektor. De av Försvarsberedningen föreslagna och av riksdagen be- slutade målen för vår säkerhet är:

•att värna befolkningens liv och hälsa,

•att värna samhällets funktionalitet och

•att värna vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande

•värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och

•rättigheter.

Det vidgade säkerhetsbegreppet har konsekvenser för Sveriges sam- lade försvar som inkluderar såväl civil som militär förmåga. Bi- och multilateralt samarbete är avgörande för hanteringen av de globala utmaningarna. Helhetssyn och samverkan stärker säkerheten. Säker- heten försvaras med icke-militära och militära medel. Det som ska skyddas, det som utmanar och hotar säkerheten, samt medlen för att stärka säkerhet måste ses i ett sammanhang och arbetet måste vara tvärsektoriellt.

Sveriges säkerhet är samtidigt nära kopplad till utvecklingen i vår omvärld. Målen för vår säkerhet har både ett nationellt och ett internationellt perspektiv. När grundläggande värden som demokrati och mänskliga rättigheter kränks i andra delar av världen eller när samhällens funktionalitet bryter samman till följd av exempelvis väpnade konflikter är detta en angelägenhet för hela det internatio- nella samfundet, eftersom det kan äventyra såväl nationell som inter- nationell fred och stabilitet. Behovet av svenska civila och militära krishanteringsinsatser internationellt ska ses i det sammanhanget. Internationellt ska vi i samverkan med andra stater aktivt verka för fred och ökad säkerhet. Det är av avgörande betydelse att den globala utvecklingen leder till fördjupad demokrati, öppenhet och välfärd och därmed ökad stabilitet och trygghet.

SOU 2014:27

Uppdraget m.m.

2.2.1Den svenska veteransoldatpolitiken

Genom riksdagens beslut våren 2010 med anledning av proposi- tionen Modern personalförsörjning för ett användbart försvar har grunden för en samlad svensk veteransoldatpolitik lagts fast.1

Den 1 januari 2011 trädde lagen (2010:449) respektive förord- ningen (2010:651) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser i kraft.

Genom den nya lagstiftningen har stödet till personalen under och efter internationella militära insatser stärkts, bl.a. genom att Försvarsmakten har ett särskilt uppföljningsansvar för personal som tjänstgjort i sådana insatser. Det innebär bl.a. att myndigheten utan begränsning i tiden ska bistå den enskilde med stödåtgärder. Vidare har stödet till de anhöriga utvecklats.

Regeringen betonar i den ovan angivna propositionen att veteran- soldatpolitiken berör alla i samhället och ska utgå från en helhetssyn som inkluderar rekrytering av personalen, utbildning och förbere- delser inför insatsen, stöd och åtgärder under insatsen samt stöd, uppföljning och eventuell rehabilitering efter insatsen. Också stödet till de anhöriga till den tjänstgörande personalen och veteransoldater, särskilt barnen, utgör en viktig del i denna helhetssyn.

Regeringen framhåller samtidigt att samhället som helhet – För- svarsmakten, andra myndigheter och institutioner, frivilligorganisa- tioner, den enskilde veteranen, anhöriga m.fl. – kan medverka i en utvecklad veteransoldatpolitik. Erfarenheterna från andra länder, t.ex. Danmark och Norge, visar också att det kan finnas en bety- dande utvecklingspotential i Sverige i detta avseende.

I propositionen framhålls vidare att en viktig del i den nya veteransoldatpolitiken är ett utvecklat sätt att ge uppdrag och orga- nisationsstöd till organisationer med anknytning till veteransoldater. Det gäller främst veteransoldatorganisationer och organisationer som ger stöd till anhöriga. I propositionen noteras samtidigt att För- svarsmakten redan i dag har ett samarbete med flera organisationer som är verksamma inom dessa områden.

I juni 2010 uppdrog regeringen åt bl.a. Försvarsmakten att genomföra veteransoldatpolitiken.2 Försvarsmakten skulle redovisa

1Se även Veteransoldatsutredningens betänkanden En svensk veteranpolitik, del 1 – Ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser (SOU 2007:77) och En svensk veteranpolitik, del 2 – Ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser (SOU 2008:91).

2Statens försvarshistoriska museer skulle redovisa förslag om en regeringens belöningsmedalj för särskilt berömvärda internationella insatser. Generalläkaren skulle överväga att inten- sifiera sitt tillsynsarbete avseende internationella militära insatser.

Uppdraget m.m.

SOU 2014:27

en handlingsplan för arbetet med anhörig- och familjefrågor, instifta en belöningsmedalj för den som skadats till följd av stridshand- lingar vid en internationell militär insats samt lämna förslag om en årlig veteranceremoni och ett minnesmonument för veteraner. Myn- digheten skulle också redovisa sin syn och vidtagna åtgärder inom en rad veteransoldatpolitiska områden som ligger inom myndighetens beslutsbefogenheter att genomföra. Det gällde bl.a. inrättandet av en veteranadministration inom Försvarsmakten, arbetet med stöd och medicinskt omhändertagande samt samarbetet med olika organisa- tioner.

Försvarsmakten redovisade arbetet med genomförandet av vete- ransoldatpolitiken våren 2011. En del i redovisningen avsåg bl.a. anhörigstödet och förhållandet att Försvarsmakten enligt 14 § för- ordningen (2010:651) om Försvarsmaktens personal vid internatio- nella militära insatser ska ha en handlingsplan för arbetet med an- hörig- och familjefrågor.

Våren 2011 beslutade Försvarsmakten även om en handlingsplan för stöd till veteransoldater. I planen redovisas bl.a. hur veteran- soldater ska stödjas och vem inom myndigheten som ska svara för stödet (se kapitel 10). Försvarsmakten har i oktober 2012 beslutat om Försvarsmaktens personalförsörjningsinstruktion, i vilken meddelas bestämmelser om bl.a. stöd till veteraner och anhöriga.3 Försvars- makten har vidare 2014 fastställt en metodhandbok för arbetet med veteran- och anhörigfrågor.

Regeringen har därefter även behandlat veteransoldatpolitiken i budgetpropositionen för 2012.4

2.3Veteranutredningens delbetänkande

Veteranutredningens ursprungliga uppdrag redovisades till regeringen genom delbetänkandet Den svenska veteranpolitiken Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga (SOU 2013:8), vilket lämnades till regeringen i februari 2013. Efter remissförfarande har regeringen utfärdat förordning (2013:880) om statsbidrag till organisationer som stöder veteransoldater och deras anhöriga. Förordningen trädde i kraft den 1 januari 2014. Med stöd av bestämmelserna i förordningen får Försvarsmakten lämna ekono- miskt stöd till frivilliga organisationer som främjar verksamhet som

3Försvarsmaktens personalförsörjningsinstruktion (FM PersI) (HKV 16 131:64994).

4Prop. 2011/12:1, utg. omr. 6.

SOU 2014:27

Uppdraget m.m.

stöder myndighetens personal före, under och efter tjänstgöring i internationella militära insatser samt anhöriga till sådan personal.

2.4Utredningens fortsatta arbete

Regeringen beslutade vid regeringssammanträdet den 23 augusti 2012 att utvidga utredningsuppdraget.5 Regeringen betonar i direktiven att den verksamhet som Försvarsmakten genomför på statsmak- ternas uppdrag är en fråga av nationell betydelse. Enligt regeringens ska det pågående genomförandet av den svenska veteransoldat- politiken följas upp och övervägas om den behöver utvecklas vidare.

Regeringen framhåller vidare i direktiven att statens ansvar för den personal som staten sänder ut i internationell verksamhet inne- bär också att omhändertagandet av personalen före, under och efter den internationella insatsen så långt möjligt bör ha en likformig utformning. Inom flera andra samhällssektorer genomförs interna- tionell verksamhet som i olika avseenden kan liknas vid den militära. Kännetecknande är att den inrymmer risker och påfrestningar för den deltagande personalen. Även anhöriga till personalen påverkas. Det gäller bland annat personal vid räddnings- och katastrof- insatser, hälso- och sjukvårdspersonal, polispersonal, kustbevak- ningspersonal, m.fl. Enligt regeringen bör det därför nu prövas om det veteranpolitiska arbetet ska utvecklas vidare och vidgas till att även omfatta andra personalkategorier.

Vidare ska utredningen i samband med analysen av frågan om att vidga det nationella perspektivet i veteranfrågor även belysa frågor om ökad samverkan mellan stat, landsting, kommun, arbets- givare, den ideella sektorn och andra aktörer.

Olika delfrågor

Regeringen har i direktiven till utredningen sammantaget gett ut- redningen ett brett uppdrag som omfattar flera viktiga frågeställ- ningar avseende veteransoldatpolitiken och den framtida veteran- politiken, några mer övergripande av principiell karaktär och andra mer specifika. Som ovan framgår anges i direktiven att huvudpunk- ten i arbetet ska vara att anlägga en helhetssyn på samhällets åtgärder och verksamhet avseende personalen inför, under och efter inter-

5 Dir 2012:83 – Tilläggsdirektiv till Veteransoldatutredningen 2.0 (Fö 2011:03).

Uppdraget m.m.

SOU 2014:27

nationella insatser. Nedan redogörs för utredningsuppdragets olika delfrågor.

Enligt direktiven skulle utredningen i ett delbetänkande redovisa ställningstaganden och förslag i frågan om den frivilliga försvars- verksamheten bör innefatta verksamhet till stöd till Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser och veteransoldater samt deras anhöriga. Övriga ställningstaganden och förslag ska redovisas i slutbetänkandet. När det gäller frågan om statligt stöd till frivilliga organisationer som stödjer enskilda som omfattas av lagen (2010:449) respektive förordningen (2010:651) om Försvarsmaktens personal vid militära internationella insatser redovisas utredningen övervägan- den och förslag i delbetänkandet.

Enligt regeringens tilläggsdirektiv till utredningen ska utred- ningen i det fortsatta arbetet belysa, analysera och lämna eventuella förslag inom följande områden och delfrågor.6

Uppföljning av veteransoldatpolitiken

Regeringen konstaterar i direktiven att under arbetet med införan- det av veteransoldatpolitiken har nya frågeställningar identifierats av bl.a. Försvarsmakten och de berörda organisationerna. Genom- förandet av veteransoldatpolitiken bör därför följas upp, utvärderas och vid behov utvecklas vidare.

Utredningen ska därför

•utvärdera Försvarsmaktens och andra myndigheters genom- förande av veteransoldatpolitiken,

•följa upp det fortsatta genomförandet av veteransoldatpolitiken,

•analysera särskilda veteransoldatfrågor där det finns anledning att ytterligare fördjupa arbetet, och

•om det finns behov, redovisa förslag om en ytterligare utveckling av veteransoldatpolitiken.

I uppdraget ingår dock inte att se över lagen (2010:449) om Försvars- maktens personal vid internationella militära insatser. Lagen trädde i kraft den 1 januari 2011 och har således tillämpats en förhållande- vis kort tid.

6 Enligt utredningens direktiv skulle det ursprungliga uppdraget redovisas senast den 1 november 2012. Genom tilläggsdirektivet har utredningstiden förlängts och det utvidgade uppdraget ska redovisas senast den 30 april 2014.

SOU 2014:27

Uppdraget m.m.

Veteransoldatfrågor i ett internationellt perspektiv

I direktiven konstaterar regeringen att veteranfrågorna fått en ökad betydelse i internationella sammanhang, bl.a. i det nordiska sam- arbetet (NORDEFCO) och Northern Grouping.

Utredningen ska därför

•följa upp och analysera det pågående internationella veteransoldat- arbetet, med tyngdpunkt i arbetet inom det nordiska försvars- samarbetet och Northern Grouping, och

•grundat på en sådan uppföljning och analys pröva om den inter- nationella samverkan på veteransoldatområdet bör utvecklas.

Ett vidgat veteranperspektiv

Som tidigare nämnts bedrivs inom olika samhällsområden interna- tionell verksamhet som principiellt är likartad med Försvarsmaktens internationella militära verksamhet. Det är fråga om internationell verksamhet där svenska staten har beslutat om svensk medverkan och där verksamheten innefattar risker eller påfrestningar för den deltagande personalen. Enligt regeringen leder detta till att det kan finnas ett behov av särskilda insatser från samhällets sida för den deltagande personalen vid hemkomsten, liknande det som gäller för Försvarsmaktens personal efter en internationell militär insats. Ut- redningen ska därför bedöma om veteranperspektivet bör omfatta också andra områden med internationell verksamhet än Försvars- maktens, vilka innefattar risker eller farlighet. Även sådan personal skulle kunna betraktas som veteraner, och därmed vid behov kunna komma i åtnjutande av samhällets särskilda stödåtgärder. Inrikt- ningen bör – enligt regeringen – vara att alla veteraner tillförsäkras ett situationsanpassat och ändamålsenligt stöd före, under och efter en internationell insats.

Utredningen ska därför

•belysa hur veteranfrågor hanteras inom olika samhällssektorer såsom kustbevakningens område, vid insatser inom räddnings- och katastrofområdet, inom polisområdet7 och hälso- och sjukvårds- området samt, om behov finns, föreslå åtgärder för att utveckla

7 Utredaren ska i detta sammanhang beakta Regeringskansliets fortsatta beredning av betän- kandet Svenskt rättsväsende i internationella uppdrag, m.m. (SOU 2009:76).

Uppdraget m.m.

SOU 2014:27

omhändertagandet av personalen före, under och efter en inter- nationell insats,

•belysa hur veteranfrågor hanteras inom områden där kopplingen till veteranbegreppet8 inte är uppenbar, t.ex. arbetsmarknads- området och socialområdet vid sidan om hälso- och sjukvården, och

•överväga och vid behov föreslå kriterier eller annan avgränsning när det gäller vilken internationell verksamhet som bör innefattas i en svensk veteranpolitik.

Samverkan

Regeringen betonar i direktiven att veteranpolitiken angår alla män- niskor i samhället. Därmed berörs också olika samhällsstrukturer och ett stort antal organisationer. Som tidigare nämnts har staten det yttersta ansvaret för den personal som Sverige sänder ut i inter- nationella insatser. Detta gäller oavsett om det är personal för en internationell militär insats, personal för en internationell polisinsats, räddningspersonal vid en naturkatastrof eller personal för något annat ändamål.

Regeringen betonar i direktiven att den myndighet som sänder ut arbetstagare har också ett ansvar som arbetsgivare för de utsända före, under och efter genomförd insats. Landstingen och kommu- nerna ansvarar samtidigt inom Sverige för hälso- och sjukvårds- frågor respektive sociala frågor. Den ideella sektorn, bl.a. frivilliga försvarsorganisationer och ideella föreningar, har inget formellt ansvar. Men man har ofta ett grundläggande och betydande engage- mang när det gäller människor som behöver stöd. Detta gäller också för trossamfunden.

Enligt regeringen bör stödet till veteraner före, under och efter internationell verksamhet präglas av en helhetssyn från samhällets sida. Den enskilde, som har deltagit i den internationella verksam- heten som en representant för Sverige, ska känna att det finns en helhetssyn i omhändertagandet och att olika instanser samverkar på ett ändamålsenligt sätt.

Regeringen påpekar samtidigt att det emellertid saknas en över- gripande och samlad syn på i vilken utsträckning och på vilket sätt staten, den utsändes arbetsgivare, kommunerna, landstingen, den

8 Enligt dir. 2011:103 och tilläggsdirektiv 2012:82.

SOU 2014:27

Uppdraget m.m.

ideella sektorn och andra kan och bör samverka inom en utvecklad veteranpolitik. Enligt regeringen bör synsättet med olika instansers engagemang i veteranfrågorna därför fördjupas ytterligare.

Utredningen ska

•analysera hur staten, den utsändes arbetsgivare, kommunerna, landstingen, den ideella sektorn och andra kan samverka när det gäller veteranfrågor och där en utgångspunkt bör vara att den ideella sektorns roll tydliggörs,

•belysa på vilket sätt en enskild, som är i behov av hjälp, får nöd- vändigt stöd och hjälp av staten, den utsändes arbetsgivare, kom- munen, landstinget, den ideella sektorn eller annan aktör,

•med utgångspunkt i den enskilde individens perspektiv belysa hur samverkan fungerar mellan å ena sidan det offentliga och å andra sidan den ideella sektorn och andra aktörer,

•belysa om den speciella kompetens som finns i den ideella sek- torn och hos t.ex. trossamfunden kan tillvaratas bättre, utan att andra aktörers ansvar enligt gällande lagstiftning inskränks eller förändras,

•föreslå hur samverkan mellan de olika instanserna kan utvecklas, och

•lämna de förslag som behövs för att en samhällets helhetssyn i veteranpolitiken ska kunna stärkas.

Vissa kompetensfrågor

Regeringen noterar i direktiven att landstingens specialistkompetens i olika medicinska frågor varierar över landet. Detta aktualiseras bl.a. vid internationella militära insatser där det finns risk för att deltagare kan drabbas av krigsskador.9 Frågeställningen kan också aktualiseras vid t.ex. internationella insatser med hälso- och sjuk- vårdspersonal i områden där det finns en förhöjd risk för smitta av allvarliga och sällsynta sjukdomar.

Utredningen ska därför

9 Försvarsmakten har ett samarbete med Uppsala akademiska sjukhus. I Danmark har för- svaret ett omfattande samarbete med Rigshospitalet i Köpenhamn.

Uppdraget m.m.

SOU 2014:27

•analysera frågor om tillgången på medicinsk specialistkompetens avseende den som drabbats av svår sjukdom, fysisk eller psykisk skada vid en internationell insats, och

•på försvarets område jämföra förhållandena i Sverige med det system som tillämpas i Danmark och i det sammanhanget redo- visa för- och nackdelar.

Statistik

I direktiven konstaterar regeringen att det är nödvändigt att ha tillgång till relevant statistik för att kunna genomföra en samlad veteranpolitik Det är myndigheternas ansvar att se till att man kan redovisa den statistik som behövs.

Utredningen ska därför

•belysa vilka statistiska uppgifter de berörda myndigheterna kan redovisa i dag,

•redovisa i vilken utsträckning denna statistik och myndigheter- nas statistiksystem avseende veteraner behöver förbättras för att tillgodose de krav en samlad veteranpolitik ställer, och

•föreslå hur fullgod statistik ska kunna erhållas vid en utvidgad och samlad veteranpolitik.

Andra frågor inom veteranområdet

Regeringen anger vidare i direktiven att utredningen får, om det behövs för att kunna lämna förslag om en samlad och ändamåls- enlig veteranpolitik, även belysa andra aspekter inom veteran- området än de som redovisas i direktiven och lämna nödvändiga förslag.

2.5Begrepp och avgränsning, m.m.

Utredningens uppdrag att lämna förslag till en sammanhållen och trovärdig veteranpolitik rymmer ett antal komplexa frågeställningar som berör flera olika samhällsområden. I arbetet med att beskriva, analysera och formulera förslag till en framtida veteranpolitik har utredningen inledningsvis ställts inför ett antal principiella och grund-

SOU 2014:27

Uppdraget m.m.

läggande begrepp och avgränsningar i det fortsatta utrednings- arbetet. Det gäller bland annat definitionen av begreppet veteran och begreppen fredsfrämjande militära insatser, civila krishanterings- insatser, internationella insatser, räddnings- och katastrofverksamhet respektive hälso- och sjukvårdsverksamhet och som genomförs inom ramen för internationell verksamhet.

Det är därför angeläget att inledningsvis redogöra för hur utred- ningen har tolkat olika begrepp och det fortsatta utredningsupp- draget och vilka avgränsningar som gjorts.

2.5.1Begreppet veteran, m.m.

Även frågan vad som ligger i begreppet veteran har aktualiserats under det fortsatta utredningsarbetet.

Begreppet veteran kan beskrivas och avgränsas på olika sätt. Begreppet har en lång historisk bakgrund och ges olika innebörd beroende på tidsålder och sammanhang.10 Utredningen kan notera att vad som avses med begreppet veteran skiftar mellan olika länder och sammanhang. Historiskt har i många länder begreppet veteran varit förbehållen en individ som i egenskap av militär tjänstgjort i det berörda landets militära förband. Under antiken var i Romerska riket veteraner soldater som hade slutfört 20 års tjänst. De började vanligen vid 16 års ålder. I nutid har olika länder delvis olika de- finitioner för det nationella begreppet veteran (se kapitel 4).

Veteransoldatutredningen berörde frågan om definition av be- greppet veteran i sitt utredningsuppdrag:

Begreppet ”veteran”

En annan principiell avgränsning berör frågan vem som kan betraktas som ”veteran” och som därför kan göra anspråk på att omfattas av det särskilda omhändertagande före, under och efter en insats som riks- dagen och regeringen anser ska gälla för denna kategori. Ordet ”veteran” kan nämligen vid en första anblick leda tanken till att endast innefatta person som fullgjort tjänstgöring i militär verksamhet och som i den meningen kan betraktas som en veteran. Utredningen har i delbetän- kandet i detta sammanhang infört begreppet ”veteransoldat” som be- nämning på ”individ som tjänstgjort utomlands i Försvarsmaktens utlandsstyrka” eftersom den som tjänstgjort i en internationell militär insats utomlands otvetydigt enligt gängse språkbruk är att betrakta som ”veteran” eller ”veteransoldat”.

10 En sökning på ordet veteran på sökmotorn Google den 18 mars 2014 genererade 59 600 000 resultat, https://www.google.se/#q=veteran

Uppdraget m.m.

SOU 2014:27

Utredningen har i det fortsatta arbetet emellertid kunnat konstatera att fler personalkategorier än militär personal i Försvarsmaktens utlands- styrka som tjänstgjort utomlands har berättigade anspråk på att få be- traktas som ”veteraner” och därför göra anspråk på att omfattas av samma skydd och regelsystem som de som ”tjänstgjort utomlands i Försvars- maktens utlandsstyrka”.

Hit kan inkluderas de militära och civila befattningshavare i För- svarsmakten som – utan att vara anställda i utlandsstyrkan – under kortare eller längre perioder tjänstgjort i insatsområdet utomlands med att stödja utlandsstyrkans olika enheter i insatsområdena, t.ex. inom personal- och underhållsfunktioner. Denna personal utför arbete som många gånger utgör en absolut förutsättning för att utlandsstyrkans enhet ska kunna fungera och lösa tilldelade uppgifter i insatsområdet. Personalen verkar i dessa fall många gånger dessutom under samma förutsättningar som den tjänstgörande personalen i utlandsstyrkan. Eftersom personalen normalt inte är anställd i utlandsstyrkan omfattas den inte heller av det särskilda skydd som utlandsstyrkans personal har, bland annat vad avser uppföljning, rehabilitering och försäkrings- skydd.

Till gruppen ”veteraner” kan även räknas civila befattningshavare som är anställda av andra myndigheter och som tjänstgjort som t.ex. rådgivare till chefen för den svenska enheten i utlandsstyrkan i insats- området. Denna personal tjänstgör i allt väsentligt under samma förut- sättningar som övrig personal i utlandsstyrkan, men saknar på mot- svarande sätt som ovan angiven personalkategori det skärskilda skydd som personalen i utlandsstyrkan åtnjuter.

Till gruppen ”veteraner” kan även föras den civila personal som är anställd av andra svenska myndigheter och som tjänstgjort i insats- området, t.ex. polispersonal vid polisens Utlandsstyrka, personal från det svenska Räddningsverket, Sida m.m.

Mot bakgrund av hur direktiven till utredningen har formulerats gör utredningen den tolkningen att uppdraget med att lämna förslag till den framtida veteranpolitiken i detta skede dock enbart omfattar personal som är eller varit anställda i Försvarsmakten och tjänstgjort i myndig- hetens internationella verksamhet, främst i utlandsstyrkan.

Försvarsmakten anställer även lokalt rekryterad personal i insats- området, t.ex. tolkpersonal, vaktpersonal, m.m. Utredningen kan kon- statera att myndigheten i dag saknar en sammanhållen och enhetlig anställningspolicy för lokalt anställd personal i olika insatsområden, även om lokal lagstiftning och arbetsrättslig praxis i olika länder själv- klart påverkar anställningsvillkoren. Denna personalkategori är inte heller anställda enligt lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom För- svarsmakten och är därför inte heller i formell mening anställda i utlandsstyrkan. Mot bakgrund av hur direktiven till utredningen har formulerats tolkar utredningen också här uppdraget som att det inte heller omfattar frågan om anställningsvillkoren, m.m. för lokalt anställd personal i insatsområdet.

SOU 2014:27

Uppdraget m.m.

Utredningen vill i detta sammanhang framhålla att lokalt anställd personal generellt verkar under samma förutsättningar som den svenska militära och civila personalen i insatsområdet, dvs. med en förhöjd risknivå och ökad hotbild. Härtill kommer att lokalt anställd personal även kan komma att utsättas för våld eller allvarligt hot om våld från olika parter i konflikten med anledning av att den enskilde tagit anställning i Försvarsmakten i insatsområdet. För den enskilde och dennes familj kan därför uppstå ett akut behov av skydd för liv och hälsa. Frågan om Sveriges ansvar för lokalt anställd personal som med anledning av sin anställning i Försvarsmakten behöver skydd innefattar en rad svåra avvägningsfrågor och ligger utanför utredningsuppdraget. Utredningen anser att denna frågeställning borde bli föremål för särskild utredning.

I propositionen Modern personalförsörjning för ett användbart försvar

– vissa frågor om Försvarsmaktens personal11, som ligger till grund för veteransoldatlagstiftningen berörde regeringen inte närmare inne- börden av begreppen veteran eller veteransoldat. I propositionen används begreppen veteranpolitik, veteransoldatpolitik och veteran- soldat omväxlande, utan någon tydlig åtskillnad. Utredningen kan dock konstatera att begreppet veteransoldat i huvudsakligen används i anslutning till frågor som rör själva lagstiftningen på området, även om själva begreppet veteran eller veteransoldat inte återfinns i själva lagtexten.

I proposition Soldatanställningar i Försvarsmakten12 noterade dock regeringen att i den tidigare angivna propositionen redovisades en samlad veteransoldatpolitik samt angav att veteransoldatpolitiken i huvudsak var genomförd vid utgången av 2011, vilket kan tolkas som att i vart fall regeringen med begreppet veteransoldat avser den personal som omfattas av den aktuella lagstiftningen. Samtidigt om- fattas även Försvarsmaktens civila personal som tjänstgjort i en internationell militär insats av veteransoldatpolitiken.

Sveriges Veteranförbund Fredsbaskrarna (SVF) tolkar begreppet veteran på följande sätt:

Svensk Veteran är den individ som vid något tillfälle har genomfört internationell tjänst eller beredskap med uppgifter som har sanktio- nerats av världssamfund, och/eller svenska staten.

SVF anger vidare att var och en som fullgör eller fullgjort tjänstgöring enligt organisationens definition är välkommen som medlem.

Utredningen noterar att varken riksdagen, i samband med riks- dagsbehandlingen av angivna propositioner, eller regeringen angett

11Prop. 2009/10:160.

12Prop. 2011/12:115, s. 21.

Uppdraget m.m.

SOU 2014:27

någon entydig definition av begreppet veteran eller veteransoldat, även om med begreppet veteransoldat naturligen måste avses För- svarsmaktens militära personal som tjänstgjort i en internationell militär insats. Samtidigt kan som tidigare angetts noteras att även myndighetens civila personal som genomfört motsvarande tjänst- göring omfattas av den angivna lagstiftningen. Det kan enligt utred- ningen dock ifrågasättas om själva begreppet veteransoldat lämpligen bör tillämpas på civilt anställda som genomfört en sådan tjänstgöring, även om personalen omfattas av lagstiftningen på området.

Begreppen veteran och utlandsveteran i Försvarsmakten

I samband med genomförandet av veteranpolitiken/veteransoldat- politiken har Försvarsmakten för sin del infört begreppen veteran respektive utlandsveteran i myndighetens verksamhet.

Försvarsmakten tillämpar i sin handlingsplan till stöd för veteran- och anhörigarbetet begreppet veteran på en person som varit anställd i Försvarsmakten och som gjort en insats, nationellt eller inter- nationellt. Av handlingsplanen framgår dock inte närmare vad som avses med begreppet insats. I handlingsplanen framhålls emellertid att veteranerna utgör en mycket viktig resurs för Försvarsmakten. Alla anställda i myndigheten är medarbetare som behövs för att lösa uppgifter såväl nationellt som internationellt och motivet för att använda begreppet veteraner är – enligt myndigheten – att det omfamnar alla anställda i myndigheten. Genom att inbegripa samt- liga anställda kan de bli ambassadörer och förstärka den folkför- ankring som myndigheten behöver. De medverkar även till att öka kunskapen om myndigheten och dess verksamhet i samhället i stort. De bidrar också till att stärka myndighetens anseende på bl.a. arbets- platser. De kan bidra till rekryteringen av personal genom att sprida en positiv bild av myndigheten och dess verksamhet. Vidare kan de anställda engageras i myndighetens verksamhet och tillsammans stödja de som har särskilda behov. I handlingsplanen understryks att vete- ranerna förtjänar respekt och uppskattning för sina nationella och/eller internationella insatser.

Försvarsmakten tillämpar samtidigt begreppet utlandsveteran på en anställd eller tidigare anställd (veteran) som deltagit i en inter- nationell militär insats och således omfattas av den särskilda lagstift- ningen på området. I handlingsplanen framhålls att den personal som tjänstgjort i internationella militära insatser utgör en särskilt

SOU 2014:27

Uppdraget m.m.

betydelsefull grupp för myndigheten. Denna grupp riskerar, i de fall den enskilde inte är anställd i myndigheten, att tappa kontakten med myndigheten och det stöd som kan erbjudas efter insatsen.

Utredningen anser att oavsett hur man kan se på begreppen veteran/veteransoldat/utlandsveteran kan noteras att Försvarsmakten infört och tillämpar ett mer utvidgat veteranbegrepp i myndigheten än vad som kan utläsas och rimligen var avsikten med veteran- politiken/veteransoldatpolitiken och lagstiftningen i form av lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser. Detta oavsett att begreppen veteran eller veteransoldat lagtekniskt inte förekommer i lagstiftningen och att tillämpningen inte omfattar annan personal eller anhörig än som framgår av för- fattningsregleringen på området.

Begreppet veteran i betänkandet

Utredningen har i det fortsatta utredningsarbetet haft att överväga och lämna förslag på om veteranpolitiken ska utvidgas till att även omfatta sådan personal vid andra myndigheter än Försvarsmakten och som tjänstgjort i en internationell insats. I det inledande utred- ningsarbetet, vars resultat utredningen har redovisat i delbetänkandet, fanns inte skäl att ta ställning till den mest ändmålsenliga defini- tionen av veteranbegreppet varför några närmare överväganden i denna fråga inte gjordes i delbetänkande.13

Utredningens uppdrag att överväga och lämna förslag på en sammanhållen och utvecklad veteranpolitik ställer dock nu krav på utredningen att ta ställning till hur veteranbegreppet bör förstås och användas i den fortsatta framställningen, om inte annat för att det inte ska uppstå några oklarheter i framställningen om vad utred- ningen avser vid de olika analyser och överväganden som görs och de förslag som lämnas.

Representanter för olika civila myndigheter har uttryckt tvek- samheter till att tillämpa begreppet veteran på civila statligt anställda som genomför olika typer av internationella insatser, framför allt vad gäller sådan personal som arbetar inom humanitära insatser, räddnings- och katastrofinsatser samt bistånds- och utvecklings- arbete. Man har därvid pekat på att många som arbetar inom dessa

13 I enlighet med regeringens direktiv till utredningen avgränsades överväganden och förslag i delbetänkandet till frågan om den frivilliga försvarsverksamheten kunde utvidgas till att innefatta verksamhet till stöd för Försvarsmaktens personal i internationella militära insatser och veteransoldater samt deras anhöriga.

Uppdraget m.m.

SOU 2014:27

verksamhetsområden inte identifierar sig med begreppet veteran, som man anser i allt väsentligt är förbehållet militär personal. Man har vidare pekat på att genomförandet av en samlad och utvecklad veteranpolitik kan möta svårigheter om de personakategorier som omfattas av veteranpolitiken inte heller identifierar sig med begreppet.

Utredningen gör följande överväganden när det gäller om och i sådana fall hur begreppet veteran kan och bör användas, primärt i den fortsatta framställningen i betänkandet men även vad gäller användningen mer generellt i veteranpolitiken.

Utredningen kan till en början konstatera att även om begreppet veteran har en lång historisk bakgrund som beteckning på fram- förallt militär personal i många länder förekommer dock begreppet i många olika civila sammanhang av skiftande karaktär. Även om veteranbegreppet i huvudsak är förknippat med militär personal så kan en definition av begreppet till att även omfatta civil personal inte anses så främmande att begreppet inte skulle kunna omfatta även denna personalkategori. En avgörande utgångspunkt för utredningens överväganden är också att riksdagen och regeringen beslutat om en svensk veteranpolitik, där bland annat statens erkännande till civila veteraner kommer till uttryck i form av det för civila och militära veteraner gemensamma Veteranmonumentet på Kungliga Djurgården i Stockholm och Veterandagen den 29 maj.

Mot angivna bakgrund gör utredningen bedömningen att be- greppen veteran och veteranpolitik är vedertagna begrepp när den svenska nationella veteranpolitiken ska fortsatt utvecklas mot en samlad och trovärdig veteranpolitik.

2.5.2Nationell eller internationell insats

Under utredningsarbetet har väckts frågan vad som särskiljer be- greppen internationell insats eller internationell verksamhet från en nationell insats eller nationell verksamhet. Av intresse för bedöm- ningen är bland annat hur Försvarsmakten definierar en nationell insats. Försvarsmakten definierar under rubriken nationell insats begreppet enligt följande:14

Att genomföra en insats innebär att lösa en uppgift i skarpt läge. I Försvarsmaktens uppdrag ingår både nationella och internationella in- satser. De nationella insatserna är sådana som sker inom Sveriges gränser.

14 http://www.forsvarsmakten.se/sv/var-verksamhet/nationella-insatser/

SOU 2014:27

Uppdraget m.m.

En nationell insats Försvarsmakten ska utföra är att försvara Sverige och främja säkerheten på vårt territorium. Det innebär ytterst att För- svarsmakten ska försvara Sverige i krigssituationer.

I fredstid utför Försvarsmakten andra nationella insatser. Till exempel har vi i uppgift att förhindra kränkningar av Sveriges territorium. Försvarsmakten upptäcker och avvisar fartyg eller flygplan som tar sig över våra gränser utan tillåtelse.

En annan av typ av nationella insatser Försvarsmakten utför är att vid behov bistå samhället med stöd. Vår personal och våra resurser används bland annat vid eftersökande av försvunna personer, bekämpning av skogsbränder och andra naturkatastrofer.

Enligt direktiven ska utredningen överväga om veteranpolitiken även ska omfatta andra personalkategorier som tjänstgör eller tjänstgjort i internationella insatser eller internationella verksamheter. I likhet med Försvarsmakten anser utredningen att en nationell insats eller verksamhet är sådan som äger rum innanför Sveriges gränser. Det innebär att utredningen i det fortsatta arbetet med internationell in- sats eller internationell verksamhet avser en insats eller verksamhet som genomförs utanför landets gränser, oavsett var aktiviteten äger rum.

2.5.3Internationell insats eller internationell verksamhet

Inledningsvis kan utredningen konstatera att, beroende på samman- hang och organisation kan begreppet civil krishantering omfatta verk- samhet från insatser i samband med säkerhetspolitiska konflikter till hantering av naturkatastrofer, större olyckor, flyktingsströmmar, m.m. Civil krishantering har kommit att bli en allt viktigare del av den civila internationella verksamheten och krishanteringsbegreppet har en mångfasetterad innebörd.

Tolkningen av begreppet krishantering är vidare beroende av hur kris definieras.

Med civila internationella krishanteringsinsatser har tidigare van- ligtvis avsetts insatser och informationsutbyte i samband med natur- katastrofer och större olyckor. Begreppet används numera också för att beskriva internationella insatser med civila instrument, till skillnad från militära instrument, i fredsfrämjande insatser. Resurs- basen för dessa olika typer av civila insatser kan delvis vara den- samma medan insatsernas karaktär, beslutsprocesser och politiska

Uppdraget m.m.

SOU 2014:27

ramverk är olika. Oavsett vilken kriskaraktär som är aktuell kan det finnas behov av såväl civila som militära resurser.

Utredningen kan även konstatera att det förekommer ett antal olika begrepp och benämningar på vad som vanligen avses med civila internationella insatser och verksamheter. I det följande redo- visas hur begreppen används i regeringens proposition 2013/14:01. Regeringen anger följande om civil krishantering15:

Civil krishantering

Civil krishantering har fått en allt viktigare roll i det internationella arbetet för fred och säkerhet. Internationell civil krishantering kan bland annat innebära att en stat eller en region under en period får hjälp att stärka och bygga upp polis- och rättsväsende, offentlig för- valtning i allmänhet, gränsövervakning eller räddningstjänst. Det kan även röra sig om stöd i samband med genomförandet av fredsavtal.

Civil krishantering sker ofta inom ramen för internationella organisa- tioner eller sammanslutningar, till exempel EU, FN eller OSSE. Då många av insatserna fokuserar på rättsväsendet har civil krishantering blivit en allt större fråga också för det svenska rättsväsendets myndigheter. Svensk polis deltar sedan flera år tillbaka med personal i insatser i Europa, Asien och Afrika.

---

Även Domstolsverket, Åklagarmyndigheten och Kriminalvården deltar med personal i denna verksamhet, men i mer begränsad omfattning. Allt deltagande med svensk personal i insatserna finansieras genom det svenska biståndet.

I propositionen anges i tabell 2.1 utgiftsutveckling inom utgifts- område 5 Internationell samverkan och anslagposten 1:2 Freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet. Vidare anges under rubriken 2.4 Resultatredovisning: 16

Internationell krishantering

Sveriges deltagande i freds- och säkerhetsfrämjande insatser finansieras inom flera utgiftsområden – utgiftsområde 5 Internationell samverkan, utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap samt utgifts- område 7 Internationellt bistånd till den del som enligt OECD-DAC räknas som bistånd. I det följande redogörs för resultaten av det svenska deltagandet i internationell krishantering finansierade under alla tre utgiftsområdena.

15http://www.regeringen.se/sb/d/1912/a/101180 (2014-04-19).

16Prop. 2013/14:1, utgiftsområde 5, s. 10 f.

SOU 2014:27

Uppdraget m.m.

I propositionen anges vidare att svensk medverkan i internationella insatser vägleds av Nationell strategi för svenskt deltagande i inter- nationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet17, Sveriges poli- tik för global utveckling18, Regeringens policy för säkerhet och ut- veckling19 samt av 2009 års proposition Ett användbart försvar20.

Vidare anges under rubriken Inriktning och genomförande att ett stort antal myndigheter har ställt resurser till förfogande för deltagan- det i internationella insatser under 2012. Bland dessa finns Försvars- makten, Kustbevakningen, Rikspolisstyrelsen, Folke Bernadotte- akademin, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Krimi- nalvården, Domstolsverket, Ekobrottsmyndigheten och Åklagar- myndigheten. Som en del i regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser i RiR 2011:14 har fler myndigheter till- delats egna anslagsposter för sina bidrag till civil krishantering år 2013. Folke Bernadotteakademin, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Domstolsverket och Åklagarmyndigheten förfogar nu över medel för att bidra med personal till internationella civila insatser, i stället för att erhålla medel för detta via bidrag från anslag som UD förfogar över. Under rubriken De svenska bidragen anges att civila och militära bidrag lämnades under 2012 till knappt 40 insatser under ledning av EU, FN, Nato och OSSE, samt i form av ad hoc-insatser. Antalet svenskar som deltagit i internationella insatser har varierat under året i och med att insatser har inletts, avslutats och förändrats. Vidare anges att vid denna tidpunkt var sammanlagt omkring 877 personer utsända från Sverige som bidrag till internationella krishanteringsinsatser.

I proposition 2013/14:01 anges under rubriken utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap att Försvarsmakten har med olika stridskrafter genomfört insatser under mandatperioden, såväl nationellt som internationellt.21 Hot mot fred och säkerhet avvärjs bäst i gemenskap och samverkan med andra länder och organisa- tioner. Sverige har en hög ambition att bidra till internationella militära insatser till stöd för fred och säkerhet. Insatsorganisationens förband blir därmed användbara för insatser som främjar svenska intressen såväl i Sverige, i närområdet som utanför närområdet. Under rubriken Internationell beredskap anges att Sverige har till FN, EU och Nato anmält förband till internationella styrkeregister.

17Skr. 2007/08:51, bet. 2007/08:UFöU4).

18Prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3).

19UF2010/38380/SP.

20Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10.

21Prop. 2013/14:1, utgiftsområde 6, s. 16 f

Uppdraget m.m.

SOU 2014:27

Dessa register sammanställer de resurser som Sverige kan komma att ställa till FN, EU och NATO:s förfogande när det gäller inter- nationella fredsfrämjande insatser. Inom ramen för samarbetet genomför Försvarsmakten bl.a. övningsverksamhet, erfarenhetsut- byte och deltagande i internationella insatser.

I proposition 2013/14:01 redovisas inom utgiftsområde 7 i Tabell 2.5 Utfall anslag 1.1 Biståndsverksamhet genom Sida 2010– 2012 under rubriken Humanitära insatser, Globala utvecklingsinsatser och Globala ämnesstrategiska utvecklingsinsatser. I propositionen anges vidare följande:22

När det gäller bistånd som tilldelas andra myndigheter än Sida direkt från biståndsbudgeten består detta till stor del av civila krishanterings- insatser. Regeringen har under 2012–13 påbörjat ett arbete med att förtydliga styrningen och målen för den verksamhet som finansieras via dessa anslagsposter, dels genom att påbörja utarbetandet av en strategi för civil krishantering, dels genom att ett regeringsbeslut har fattats om formerna för samverkan mellan de myndigheter som bidrar till krishanteringen. Resultaten av de civila krishanteringsinsatserna redovisas under utgiftsområde 5.

---

Utvecklingssamarbetet med konflikt- och postkonfliktländer är kom- plicerat och präglas av hög risk då dessa länder ofta är instabila och har svaga institutionella strukturer. Samtidigt är det just där det största behovet av biståndsinsatser finns.

---

I propositionen benämns vissa typer av insatser som Konflikt- hanteringsinsatser:23

Redovisningen i detta avsnitt avser konflikthanteringsmedel som UD hanterar. Verksamheten syftar till att stödja sviktande och konflikt- drabbade länder att hantera konflikter med fredliga medel genom ett antal internationella organisationer som arbetar på lokal nivå. Insatser genom dessa organisationer har bl.a. bidragit till genomförandet av fredliga val i Kenyas Rift Valley, stärkandet av ECOWAS parlamen- tariska kontroll av säkerhetssektorn och en ökad kunskap och med- vetenhet om integrering av genusperspektiv i säkerhetssektorn i Sierra Leone och Liberia.

22Prop. 2013/14:1, utgiftsområde 7, s. 16 f.

23Prop. 2013/14:1, utgiftsområde 7, s. 29.

SOU 2014:27

Uppdraget m.m.

Vidare anges under rubriken Resultatet av biståndsfinansierad verk- samhet som bedrivs av andra myndigheter och Swedfund:24

Folke Bernadotteakademins (FBA) uppgift är att stödja internationell fredsfrämjande verksamhet. FBA:s största verksamhetsgren är personal- försörjning till internationella insatser med fokus på EU:s krishante- ringsinsatser.

---

Regeringen anser att det svenska biståndets lokala förankring och individnära fokus måste stärkas, vilket också väntas förbättra möjlig- heterna till ansvarsutkrävande. När biståndet verkar nära människor i ett lokalt sammanhang blir det lättare för biståndets målgrupper att utkräva ansvar och själva vara en del i processen att nå de mål som utvecklingsinsatsen ska uppnå.25

Polisen anger följande på myndighetens hemsida:26

Utvecklingssamarbete

Polisen deltar också i internationellt utvecklingssamarbete och stödjer utländska polisorganisationer i deras strävan att bli mer demokratiska och effektiva. Svensk polis hjälper till att i samarbetslandet skapa en polisorganisation som respekterar och skyddar de mänskliga rättig- heterna, följer rättsstatens regler, kan ställas till svars och ger högsta prioritet till medborgarnas behov. Samarbetet bidrar även till ett individuellt och organisatoriskt lärande inom svensk polis.

Freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet

Svenska poliser deltar också i freds- och säkerhetsfrämjande samt konfliktförebyggande verksamhet. De rekryteras till Polisens utlands- styrka för att tjänstgöra i Förenta Nationernas, Europeiska Unionens och Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europas insatser runt om i världen.

Folke Bernadotteakademin (FBA) anger följande:27

FBA:s utsändandeverksamhet

Sveriges engagemang i internationella fredsinsatser verkar för en rättvis global utveckling och möjliggör för människor att förbättra sina livsvillkor. FBA rekryterar, utbildar och skickar ut civil personal till internationella fredsinsatser och är en av de största utsändande myndig- heterna för krishantering i Sverige.

24A.a. s. 29.

25A.a. s. 32.

26http://polisen.se/Om-polisen/Internationellt-samarbete/ (2014-04-19).

27http://www.folkebernadotteacademy.se/sv/Internationella-insatser/ (2014-04-19).

Uppdraget m.m.

SOU 2014:27

De svenska insatserna är multifunktionella och består av civil, polis och militär personal. FBA har ett samordningsansvar för andra ut- sändande myndigheter av civil personal inom civil krishantering och utbildar också personer som ska arbeta internationellt i bland annat riskhantering.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) anger föl- jande: 28

Insats & beredskap

MSB utvecklar och stärker samhällets förmåga att hantera olyckor och kriser – lokalt, regionalt och nationellt. När en allvarlig olycka eller kris inträffar ska vi stödja de ansvariga och se till att de som arbetar med krishanteringen kan samordna sina åtgärder och sin information. Vi genomför dessutom insatser i andra länder och rekryterar personal från många olika yrkesgrupper.

---

Fler än 50 hjälpinsatser utomlands – samtidigt29

MSB:s resurser för internationella hjälpinsatser är efterfrågade bland EU, FN och andra. Det handlar inte bara om att snabbt rycka ut och rädda människoliv efter en katastrof. Det mer långsiktiga arbetet med katastrofriskreducering får allt större betydelse. Normalt driver vi 50– 60 insatser utomlands samtidigt.

---

Pågående insatser30

MSB har uppdrag från regeringen att hålla beredskap för inter- nationella bistånds- och katastrofinsatser. Första uppdraget genom- fördes 1988. Sen dess har vi rekryterat 2000 personer till 600 insatser i cirka 80 länder.

Av det ovan redovisade framkommer att det saknas ett enhetligt begrepp när det gäller olika former av civila internationella insatser och verksamheter. Även om begreppet civil krishanteringsinsats är en vanligt förekommande benämning på sådana insatser anser utred- ningen att begreppet internationell insats, som inbegriper såväl civila krishanteringsinsatser som andra former av civila internationella insatser, bör användas i den fortsatta framställningen i betänkandet. I detta begrepp ligger även att sådana insatser typiskt sett kan inne- bära risker eller i övrigt vara av påfrestande karaktär för den per-

28https://www.msb.se/sv/Insats--beredskap/ (2014-04-19)

29https://www.msb.se/sv/Insats--beredskap/Internationella-insatser/ (2014-04-19).

30https://www.msb.se/Templates/Pages/Page.aspx?id=295&epslanguage=sv (2014-04-19).

SOU 2014:27

Uppdraget m.m.

sonal som deltar i insatsen. Även begreppet internationell verksamhet förekommer i olika sammanhang. Utredningen anser att även detta begrepp bör användas i den fortsatta framställningen och avser då sådan verksamhet som vanligen inte benämns som en internationell insats men som i allt väsentligt har karaktären av en internationell insats, dvs. typiskt sett kan vara riskfylld eller påfrestande för den personal som deltar.

Pågående utredning av Försvarsmaktens personalförsörjningssystem

En principiell avgränsning av utredningsuppdraget gäller frågeställ- ningar som berör bland annat frågor om Försvarsmaktens framtida personalförsörjningssystem och rekrytering av personal till inter- nationella militära insatser.

Veteransoldatpolitiken inkludera åtgärder i samband med rekry- tering av personalen till internationella militära insatser. Rekrytering och därför även insatsfrekvens har en grundläggande betydelse för utformningen av en sammanhållen veteransoldatpolitik. Den tidigare veteransoldatutredningen berörde också frågor som gäller en mer utvecklad rekryteringsprocess till internationella militära insatser. Frågor som gäller personalförsörjningssystemet utreds dock för närvarande i särskild ordning. Frågor som berör grundrekryteringen till insatsförbanden ligger därför utanför utredningens uppdrag och kommer inre att behandlas vidare. Utredningen kan dock konstatera att frågor kring grundrekrytering av personalen har en direkt av- görande betydelse för vilken personal som senare kommer att tjänst- göra i internationella militära insatser. Utredningen anser att denna fråga bör ges fortsatt uppmärksamhet i arbetet med myndighetens personalförsörjningssystem.

2.5.4Övriga avgränsningar, m.m.

Statligt anställd personal

Utöver militär och civil personal som är statligt anställda deltar i stor utsträckning även personal som har andra aktörer som arbets- givare i internationella insatser eller internationell verksamhet, t.ex. i humanitära insatser, katastrof- och räddningsinsatser, hälso- och sjukvårdsinsatser, m.m. Ett exempel utgör personalen i den svenska nationella stödstyrkan, som består av såväl personal anställd i svenska

Uppdraget m.m.

SOU 2014:27

myndigheter som personal från landstingen, Svenska kyrkan, Röda Korset, m.fl.

Utredningen, som noterar att regeringen i direktiven bland annat framhåller att statens ansvar för den personal som staten sänder ut i internationell verksamhet innebär också att omhändertagandet av personalen före, under och efter den internationella insatsen så långt möjligt bör ha en likformig utformning. Utredningen har tolkat direk- tiven som att det inte ligger i utredningens uppdrag att överväga om även annan personal bör omfattas av en förstärkt lagstiftning på området.

Gränsytorna mot andra områden

Viktiga veteranpolitiska frågeställningar berör och gränsar till andra samhällsområden, t.ex. folkhälsoarbetet samt vård- och omsorgs- systemet. En viktig del i vård- och omsorgssystemet är socialför- säkringsområdet. Utredningen uppdrag innefattar inte frågor som berör den grundläggande strukturen i t.ex. socialförsäkringssystemet. Utredningen har ändå valt att översiktligt beröra vissa frågeställ- ningar inom detta område, bl.a. frågan om sambanden och sam- verkan mellan de olika aktörerna, eftersom socialförsäkringsområdet har stor betydelse för vården och omsorgen av skadade veteraner. Någon analys av försäkringssystemen som sådana görs dock inte.

Ett annat område med kopplingar till vård och omsorg är hälso- området. Folkhälsoarbetets struktur och organisering präglas av en bred ansats. Styrningen och ansvarsfördelningen på detta område bygger på att samhället som helhet – inte bara vård- och omsorgs- sektorn – har ett ansvar för människors hälsa och därigenom även veteranernas hälsa. Ansvaret vilar med denna ansats implicit också på alla och på var och en. Ansatsen innebär att den nationella politiken och styrningen inriktas mot flera övergripande frågor som har betydelse för folkhälsan. Det övergripande nationella målet för folkhälsoarbetet är att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. Även frågor som berör folkhälsoarbetet ligger utanför utredningens uppdrag aktualiseras vissa frågeställningar på området som berör eller gränsar till det veteranpolitiska området, bl.a. förutsättningarna för veteranerna till god hälsa på lika villkor.

Utöver de områden som nämnts specifikt ovan, finns andra betydelsefulla områden som gränsar till det veteranpolitiska området

SOU 2014:27

Uppdraget m.m.

där både verksamhetsinriktningen och/eller det offentliga ansvaret gör avgränsningen mindre tydlig. I dessa gränsområden finns bland annat den statliga arbetsgivarpolitiken och arbetsmarknadspolitiken, som båda påverkar veteranernas förutsättningar dels vad gäller anställningsvillkoren men också vad gäller förutsättningar och möj- ligheter för en veteran till ett arbetsliv efter avslutat anställning i Försvarsmakten eller i en civil anställningsmyndighet som genom- för internationella insatser eller verksamhet. Även om frågor som berör angivna områden ligger utanför utredningens uppdrag aktuali- seras vissa frågeställningar på området som berör eller gränsar till det veteranpolitiska området, bl.a. frågan om samma villkor för alla veteraner och formen för anställningsvillkoren. Frågor som gäller rekrytering och avveckling av framförallt Försvarsmaktens personal hanteras i en särskild utredning och berörs inte närmare annat än om frågorna berör vissa veteranpolitiska frågeställningar.

Den samlade bilden är att en klar avgränsning av det veteran- politiska området svårligen låter sig göras. Det finns ett antal kärn- områden som handlar om bl.a. stöd och uppföljning, rehabilitering, statens erkänsla, meritvärde, samverkan mellan berörda aktörer, veteranstatistik, samt forskning relaterade till vissa av dessa områ- den. De statliga myndigheter som har någon koppling till veteran- politiken är många, liksom övriga aktörer. Myndigheter som har en avgörande roll utifrån de frågeställningar som uppdraget omfattar, är å andra sidan något färre. Utredningens uppdrag att överväga en samlad och utvecklad veteranpolitik med utgångspunkt i att veteran- politiken ska ses som en helhet och hela samhällets ansvar har styrt arbetet och avgränsningar. Under kartläggnings- och analysarbetet har problembilden fördjupats och justerats. Utredningens slutliga förslag berör statliga myndigheter, kommuner, landsting, frivilliga organisationer, m fl.

2.6Arbetets genomförande

Regeringen har gett utredningen i uppdrag att dels följa upp och utvärdera veteransoldatpolitiken och dels utreda och formulera ett förslag till en sammanhållen och utvecklad veteranpolitik för all statlig personal som tjänstgör eller tjänstgjort i en internationell insats eller verksamhet som är av riskfylld eller påfrestande karaktär.

Utredningen har gjort bedömningen att uppdragets två huvud- delar – utvärderingen av veteransoldatpolitiken respektive att for-

Uppdraget m.m.

SOU 2014:27

mulera en samlad och utvecklad veteranpolitik som även omfattar andra personalkategorier än Försvarsmaktens personal – är lika viktiga, särskilt som hittillsvarande erfarenheter från genomförandet av veteransoldatpolitiken ger underlag och vägledning för hur en sammanhållen och ändamålsenlig veteranpolitik kan formuleras på det sätt som regeringen eftersträvar. Givet är därför att arbetet i dessa två delar påverkar varandra under arbetets gång.

Regeringens direktiv innebär bl.a. att utredningen i ett första steg ska följa upp och utvärdera den hittills genomförda veteran- politiken, där veteransoldatpolitiken utgör en väsentlig bestånds- del. En stor del av arbetsinsatsen har därför inledningsvis lagts på att inhämta såväl muntlig som skriftliga uppgifter och synpunkter från berörda aktörer, bl.a. Försvarsmakten, andra berörda myndig- heter, kommuner och landsting, frivilliga veteran- och anhörigorga- nisationer och att tillsammans med dessa aktörer identifiera brister och behov samt hur veteranpolitiken kan utvecklas vidare och vilka aktörer som från ett samlat samhällsperspektiv kan anses lämpade att möta dessa behov.

Utredningen har vidare i syfte att inhämta uppgifter och erfaren- heter gjort studiebesök vid Norges försvarsdepartement och Veteran- centret i Baereia, Danmarks Veterancenter i Ringsted och Rigs- hospitalet i Köpenhamn samt vid Nederländernas Veterancenter i Doorn.

Utredningen har även deltagit i The World Veterans Federation konferens Peace and Security Summit i Stockholm, Försvarsmaktens

Veteranseminarium, högtidlighållandet av Veterandagen den 29 maj på Djurgården, konferensen Sveriges veteranpolitik ur fyra perspektiv på Armémuseum, Försvarsmaktens Veteranforskningsseminarium, SSHF konferens om kanadensiska veteran- och anhörigerfarenheter, SSHF seminarium om soldathemmen i äldre tid, Försvarsmaktens konferens om personal i fång- och tvångssituationer. Kanadensiska veterananhörigorganisationen Valcartier har besökt utredningen och orienterat om sin verksamhet.

Utredningen har genomfört en hearing med berörda myndigheter, kommuner, landsting, frivilliga organisationer, trossamfund och andra berörda aktörer i syfte att inhämta synpunkter och ge berörda aktörer möjlighet att gemensamt diskutera veteran- och anhörig- frågor.

Representanter för Svenska kyrkan och Nämnden för statligt stöd till trossamfund (SST) har bjudits in till utredningens sam- manträde och redovisat synpunkter på veteran- och anhörigfrågor.

SOU 2014:27

Uppdraget m.m.

2.7Betänkandets disposition

Detta avsnitt ger en översikt hur betänkandet är upplagt. I kapitel 1 har lämnats en författningsförslag.

I detta kapitel (2) redogörs för de generella utgångspunkter som har legat till grund för utredningen fortsatta utredningsarbete. Vidare redogörs för utredningens definition av vissa begrepp och avgränsning av utredningsuppdraget. Avslutningsvis redogörs för hur utredningsarbetet har bedrivits och för betänkandets disposition.

I kapitel 3 redogörs för några tidigare utredningar som berör uppdragets frågeställningar.

I kapitel 4 lämnas en översiktlig redogörelse för veteranpolitiken i några andra länder.

I kapitel 5 redogörs översiktligt för den internationella verksam- het som berör uppdragets frågeställningar.

I kapitel 6 lämnas en översiktlig redogörelse för olika inter- nationella aktörer som genomför internationella insatser, m.m.

I kapitel 7 lämnas en översiktlig redogörelse för några svenska utgångspunkter som ligger till grund för det svenska deltatagandet i internationella insatser och den fortsatta inriktningen av denna verk- samhet.

I kapitel 8 lämnas en översiktlig redogörelse för svenska myn- digheter som bedriver internationella insatser och internationell verksamhet.

I kapitel 9 redogörs översiktligt för organisationen av svenska nationella kris- och katastrofmedicinska resurser.

I kapitel 10 redovisar utredningen arbetet med uppföljning och utvärdering av veteransoldatpolitiken.

I kapitel 11 redogörs för vissa forskningsfrågor på veteran- området.

I kapitel 12 redogörs för vissa hälso- och sjukvårdsfrågor på det veteranpolitiska området.

I kapitel 13 analyseras frågor som rör behovet av veteranstatistik. I kapitel 14 behandlas frågor som rör behovet av utvecklad samverkan mellan berörda aktörer på det veteranpolitiska området. I kapitel 15 berörs frågor om erkänsla och erkännande av vete-

raner – och deras anhöriga.

I kapitel 16 redovisas utredningens överväganden i frågan om en samlad och utvecklad veteranpolitik.

I kapitel 17 behandlar utredningen frågan om behovet av en nationell veteranmyndighet på det veteranpolitiska området.

Uppdraget m.m.

SOU 2014:27

I kapitel 18 lämnas ett förslag till ny lag med bestämmelser för civil personal vid internationella insatser, m.m.

I kapitel 19 återfinns författningskommentarer.

I kapitel 20 lämnas en kostnads- och konsekvensanalys.

3 Tidigare utredningar

3.1Inledning

I detta avsnitt lämnas en översiktlig redogörelse för några tidigare utredningar som belyst olika frågeställningar avseende svensk per- sonal i internationella insatser och verksamheter.

3.2Internationell konflikthantering – att förbereda sig tillsammans (SOU 1999:29).

Genom beslut den 19 december 1996 bemyndigade regeringen chefen för Försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med upp- gift att föreslå former för samordning av viss civil och militär utbild- ning inför internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.1 Utredningen, som bedrev arbetet under benämningen Samord- naren av utbildning för internationella insatser, överlämnade betän- kandet Internationell konflikthantering – att förbereda sig tillsammans

(SOU 1999:29) i mars 1999.

Utredningen konstaterade i sitt betänkande att det internation- ella samfundets sätt att hantera konflikter har genomgått omvälv- ande förändringar under det senaste decenniet. Omställningarna har till stor del skett som ett resultat av de förändrade konflikt- mönstren i världen. Det som framför allt är nytt är att väpnade konflikter numera allt oftare utspelas inom stater. Det nya våldet förekommer allt oftare mellan olika folkgrupper och har tenderat att utveckla sig efter normer, fjärran från internationella kon- ventioner och krigets klassiska lagar. Resultatet har ofta blivit att de grundläggande statliga strukturerna försvagats, ofta i så hög grad att regeringarna i de drabbade länderna saknar förmåga att ta ansvar för de grundläggande samhälleliga funktionerna. Efter det kalla krigets

1 Dir. 1996:109.

Tidigare utredningar

SOU 2014:27

slut har det också blivit vanligare att länders sätt att hantera interna konflikter utsätts för kritiskt granskning, eller t.o.m. intervention från det internationella samfundets sida. Ett ökat ansvar faller där- med på världssamfundet och de aktörer som söker bistå de drabbade samhällena. Det är inte tillräckligt att kortfristigt möta de humanitära behoven, eller att utplacera fredsbevarande militära förband eller observatörer längs internationella gränser eller stilleståndslinjer i av- vaktan på att parterna själva, med eller utan hjälp, ska lösa kon- flikterna. Det internationella samfundet måste försöka undanröja orsakerna till konflikten. I de fall då förebyggande åtgärder inte kunnat användas eller varit verkningslösa blir situationen ännu mer komplicerad. Detta innebär att en rad åtgärder bör vidtagas sam- tidigt, och i integrerade former. Striderna måste fås att upphöra och säkerheten förstärkas så att fördrivna människor kan återvända till sina hem; de humanitära behoven måste tillfredsställas; de grund- läggande orsakerna till konflikten behöver analyseras och parterna ges hjälp att förhandla om kortfristiga och permanenta lösningar; den ekonomiska aktiviteten ska ges möjlighet att åter komma igång genom bistånd eller investeringar; samhällsinstitutioner såsom polis- väsendet och andra delar av det legala systemet måste återupp- byggas eller skapas; det civila samhället måste förstärkas. Allt detta ska dessutom ske i en anda av respekt för människor och kulturer i de drabbade områdena, samtidigt som all verksamhet måste genom- syras av ett starkt stöd för de mänskliga rättigheterna och utföras med demokratiska principer som ledstjärna.

Utredningen framhöll att det finns ett stort antal aktörer som deltar i den internationella konflikthanteringen. Förutom FN- systemets olika delar och andra internationella organisationer som Röda Kors-rörelsen, har regionala mellanstatliga organisationer som OSSE, NATO, EU/VEU, OAU, SADC m.fl. fått alltmer framträdande roller i detta sammanhang. Därtill kommer den ex- plosionsartade tillväxten av enskilda frivillig-organisationer – inter- nationella, regionala eller nationellt förankrade – som deltar i arbetet, ofta med statliga nationella biståndspengar som viktig finansierings- källa. De många aktörerna är givetvis en betydande tillgång men förorsakar samtidigt stora samordnings- och samverkansproblem.

Utredningen konstaterade att nya verktyg för konflikthantering har tagits fram och arbetet med att formulera nya recept fortsätter oförtrutet, inte minst vad gäller den förebyggande verksamheten. De senaste åren har sett stora variationer i uppfattningen om insats- ernas utformning och huvudmannaskap.

SOU 2014:27

Tidigare utredningar

Utredningen fann att den utbildning som ägt rum i Sverige inför engagemangen i konflikthanterande verksamhet har varit, och är, av god kvalitet, både vad gäller den utbildning för militära förband och stabsofficerare och för civila polisinsatser som ägt rum vid då- varande Försvarsmaktens Internationella Kommando (SWEDINT), och den utbildning för bistånds- och humanitär personal och vissa andra kategorier som ägt rum inom Sida, Räddningsverket och ett par enskilda organisationer.

Utredningen konstaterade samtidigt att vad gäller den tvär- sektoriella och gränsöverskridande utbildningen har Sverige inte nått lika långt. Ingen myndighet eller organisation hade uppdraget eller resurserna att förbereda personal från alla de områden och aktörer som är aktuella i den moderna internationella konflikt- hanteringen. Enligt utredningens mening var det angeläget att snarast möjligt skapa de institutionella förutsättningarna för en sådan tvärsektoriell kompetensutveckling i Sverige. Liknande insti- tutioner har börjat uppstå på en del håll i andra delar av världen och det kändes angeläget att Sverige på ett tidigt stadium anpassade sig till detta synsätt och mönster. Det var också av stor betydelse att skapa ett kompetensforum där svenska aktörer, både myndigheter och enskilda organisationer, kan föras samman med internationella och regionala aktörer. Inte minst var det viktigt att de aktörer som spelar en ledande roll i de organiserade flerdimensionella inter- nationella insatserna, dvs. FN- systemets olika delar samt regionala organ som OSSE, NATO, EU/VEU, OAU m.fl. kan dras in i utbildningsverksamheten.

Utredningen noterade samtidigt att det inte gick att blunda för det faktum att det på området finns aktörer som inte är vana vid att samarbeta innan de möts i de internationella konfliktområdena. Det är därför viktigt att skapa en plattform där alla inblandade parter kan känna sig hemma och att ingen känner sig tvingad att delta i kompetensutveckling inom ramar som satts upp av någon annan, möjligen konkurrerande, institution. Utredningen uttalade att man hade målsättning att föreslå skapandet av ett organ som åtminstone alla svenska deltagande myndigheter och organisationer känner ett gemensamt ansvar för. Verksamheten borde upplevas som en till- gång och inte som ett hot mot den egna organisationen.

Utredning ansåg att en permanent institution som har till uppgift att hantera just den gränsöverskridande och gemensamma kunskaps- basen borde inrättas. Institutionen borde kunna spela rollen av en smältdegel där idéer och erfarenheter kan blandas och utvecklas

Tidigare utredningar

SOU 2014:27

och återföras som ny och förbättrad kompetens till olika avnämare. Institutionen borde dessutom utformas på ett sådant sätt att det kan bistå berörda departement i regeringskansliet med gränsöver- skridande kompetens vid planeringen inför flerdimensionella insatser. Utredningen pekade på att behoven och verksamheten gick utöver vad vanliga nätverk kan åstadkomma och dessa var inte tillräckliga för att möta dagens och morgondagens behov på området.

Utredningen föreslog att ett svenskt kompetenscenter i form av ett institut för internationell verksamhet i kris- och konfliktområ- den skulle upprättas, med uppgift att genomföra utbildning samt stimulera utvecklingsarbete, samordning och samarbete inom detta område.

Utredningen föreslog att institutionen skulle benämnas Folke Bernadotte-institutet för internationell konflikthantering och freds- uppdrag. Enligt utredningen borde institutet bland annat koordinera lämpliga delar av den statliga sektorns utbildning inför internation- ella uppdrag i kris- och konfliktområden, genomföra kurser, semi- narier och konferenser inom ansvarsområdet, stimulera till utveck- ling och utprövning av nya metoder och modeller för utbildning och kapacitetsutveckling, bygga upp en resursbank med uppgifter om personer, erfarenheter och utbildningsverksamhet med anknytning till ansvarsområdet och i detta sammanhang spela en samordnande roll vid rekryteringen av personal för tjänstgöring i konfliktområden. Institutet föreslogs vidare ansvara för att utveckla samarbetet mellan berörda myndigheter, utbildningsinstitutioner och enskilda organisa- tioner i frågor som berör utbildning inför internationella uppdrag i syfte att åstadkomma maximalt utnyttjande av tillgängliga resurser.

Utredningen föreslog vidare att institutets styrelseformer och personalstyrka borde organiseras på ett sådant sätt att institutet uppfattas som en gemensam tillgång för de berörda myndigheterna och organisationerna. Enligt utredningen borde verksamheten huvudsakligen finansieras genom direkta anslag över statsbudgeten inom ramen för de medel som stod till förfogande för kris- och konflikthantering inom utgiftsområdena fem, sex och sju (utrikes- förvaltning och internationell samverkan, totalförsvar och inter- nationellt bistånd).

SOU 2014:27

Tidigare utredningar

3.3Att verka för fred – ett gemensamt fredscentrum i Sverige (SOU 2000:74)

Regeringen bemyndigade den 7 oktober 1999 chefen för Utrikes- departementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå åtgärder för att förbättra rekryteringen av svensk personal till internationella insatser inom ramen för konfliktförebyggande och konflikthanterande verksamhet. Utredaren fick, inom ramen för utredningsdirektiven, också i uppgift att anordna och stödja kompletterande utbildning, konferenser eller seminarier i syfte att öka kompetensen hos personal som hanterar frågor inom det kon- fliktförebyggande området. Utredningen, som antog arbetsnamnet

Rekryteringsutredningen, överlämnade betänkandet Att verka för fred

– ett gemensamt fredscentrum i Sverige (SOU 2000:74)i augusti 2000. Utgångspunkten för utredningens arbete och förslag var de nya krav som ställdes på världssamfundet och de nationella och inter- nationella aktörerna genom den förändring av konfliktmönstren som skett under det senaste decenniet. I betänkandet konstaterade utredningen att behovet av fredsfrämjande och konfliktförebygg- ande insatser bedömdes vara fortsatt högt i framtiden vilket skulle komma att ställa krav på världssamfundet att bidra med resurser till kris- och konflikthantering. De senaste årens erfarenheter hade visat på behovet av långsiktighet och större tydlighet i internationella

insatsers målsättning och det som skulle uppnås.

Utredningen konstaterade att de internationella fredsinsatserna med tiden har ändrat karaktär och att de militära insatserna numera ingår som delar i ett komplext och mångfacetterat arbete för att få de civila samhällena på fötter. Ett ökat ansvar faller därmed på världssamfundet och de aktörer som söker bistå de drabbade samhällena. Det internationella samfundets engagemang och möjlig- heter att hantera dessa konflikter hade lett till att organisationer som FN, EU, organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE), Nato och flera andra internationella och regionala organ haft krishantering och konfliktförebyggande åtgärder högt upp på dagordningen under de senaste åren. De drabbade samhällena har behov av hjälp på en rad områden samtidigt, bland annat konflikt- lösning, humanitära åtgärder, säkerhetsfrämjande insatser, uppbygg- nad av institutioner och infrastruktur samt ekonomiskt bistånd. Behovet av civil kunskap och kompetens hade således ökat i om- fattning.

Tidigare utredningar

SOU 2014:27

Vidare konstaterade utredningen att de internationella och regionala organisationerna genomförde ett omfattande förändrings- arbete för att bättre kunna svara mot behoven av krishanterings- kapacitet. Utredningen noterade att Sverige hade ambitionen att successivt öka sin förmåga att delta i fredsfrämjande och konflikt- förebyggande insatser. Genom våra nationella och internationella erfarenheter fanns förutsättningar att bli en trovärdig och kreativ partner i de internationella strävandena att förbättra förmågan inom dessa områden.

Utredningen konstaterade att i Sverige hade rekryteringen till internationella fredsfrämjande insatser vuxit fram efterhand i takt med att behoven ändrats. Länge var det främst personal för den traditionella fredsbevarande verksamheten som rekryterades (mili- tära förband, militära observatörer och civilpoliser). Rekrytering och utbildning samordnades av Försvarsmakten genom SWEDINT (Försvarsmaktens centrum för internationell utbildningsverksamhet). När konfliktmönstren ändrade karaktär under 1990-talet uppkom emellertid nya behov. Räddningsverket etablerade sig som en inter- nationell aktör med insatser som omfattade räddningsverksamhet såväl i samband med naturkatastrofer som i konfliktområden. Sida hade också utökat sin rekrytering för att täcka de behov som främst OSSE:s verksamhet gett upphov till. Sida rekryterade också val- övervakare. Också Rikspolisstyrelsen hade etablerat en egen rekry- teringsverksamhet för poliser i internationell tjänst. Utöver angivna myndigheter ingick dessutom ett antal departement, myndigheter, institutioner och enskilda organisationer i olika nätverk.

Utredningen konstaterade att anställningsmyndigheterna tog någon form av arbetsgivaransvar för den personal som skickades ut i konfliktområden. Efter hand hade de även etablerat sina egna rutiner och anställningsvillkor, vilket – enligt utredningen – inne- bar att det kunde finnas betydande skillnader i de villkor som gällde för statligt anställd svensk personal i krisområden.

Utredningen konstaterade vidare att förutom angivna skillnader fanns det även grundläggande olikheter i myndigheternas resurs- baser, operativa kriterier och tillvägagångssätt. Rikspolisstyrelsen och Räddningsverket rekryterade ur den egna yrkeskåren medan Sida och SWEDINT hade stora delar av Sveriges befolkning som resurs- bas. Räddningsverkets uppdrag var, till skillnad från de övriga myn- digheternas, huvudsakligen av mycket kortfristig natur med snabba insatser som var direkt knutna till akuta kriser. Utredningen noterade vidare att rekryterings- och anställningsproceduren i de olika inter-

SOU 2014:27

Tidigare utredningar

nationella insatserna skilde sig åt beroende på vilken organisation som hade huvudmannaskap och ibland även från insats till insats.

Utredningen påpekade att flera svenska civila experter som arbetat på korttidsuppdrag i konfliktområden, speciellt för FN, hade uttryckt önskemål om bättre stöd från Sverige när det gällde hjälp vid sjukdom, kontakt med familj eller anhöriga, bistånd vid avtals- och försäkringsfrågor m.m. Utredningen noterade att i Sverige hade ingen organisation arbetsgivaransvar för dem sam- tidigt som de var främlingar i FN-systemet.

Utredningen framhöll att ny kompetens och nya yrkeskatego- rier efterfrågades i allt större utsträckning. Bland de ”nya” yrken som var efterfrågade nämndes domare, åklagare, kriminalvårds- personal samt regionala administratörer. För svensk del innebar detta att personal från allt fler myndigheter och institutioner som Domstolsverket, Riksåklagaren, Kriminalvårdsstyrelsen, Svenska Kommunförbundet, Sveriges kommuner, länsstyrelserna m.fl. berör- des av det internationella konfliktarbetet.

Utredningen fann att med allt fler aktörer även på det nationella planet var det angeläget att Sverige organiserade sin verksamhet så att de begränsade resurserna användes på ett kostnadseffektivt sätt för att undvika onödigt dubbelarbete och resursslöseri.

Utredningen framhöll att utgångspunkten för förslagen var att åstadkomma största möjliga samordning av den svenska rekryte- ringen inför de internationella insatserna på det konfliktförebygg- ande och konflikthanterande området. Utredningen framhöll vid- are att en viktig aspekt var också samhällets stöd till den enskilde som sänds ut till ett konfliktområde.

Utredningen övervägde möjligheten av att etablera en enda gemensam rekryterings-, utbildnings- och stödfunktion för all per- sonal, civil såväl som militär, för fredsfrämjande uppdrag. En sådan lösning var emellertid – enligt utredningens bedömning – svår att genomföra då svensk grundlag reglerar utsändandet av svensk väp- nad trupp utomlands. På det civila området fanns inte några lik- nande begränsningar. Detta talade – enligt utredningen – för att den rent militära verksamheten även i fortsättningen skulle hållas åtskild från den civila. Enligt utredningen borde Försvarsmakten således fortsätta att behålla ansvaret för den militära utlandsstyr- kan. Utredningen noterade också att när det gällde Rikspolisstyrel- sen och Räddningsverket hade argument framförts för att dessa båda verksamheter av olika skäl också organisatoriskt skulle hållas

Tidigare utredningar

SOU 2014:27

åtskilda från en gemensam utlandsplattform för rekrytering och utbildning.

Enligt utredningens bedömning var dock andra former av sam- verkan emellertid både möjlig och önskvärt. Exempel på sådan samverkan var geografisk samlokalisering av rekryteringsfunk- tioner samt delade stöd- och utbildningsmekanismer.

Mot den bakgrunden föreslog utredningen därför att alla berörda myndigheters rekryteringsverksamhet, civil som militär, borde sam- lokaliseras och om möjligt samlas under ett tak för att bilda ett gemensamt svenskt fredscentrum. Detta skulle innebära att åt- minstone vissa delar av Rikspolisstyrelsens och Räddningsverkets rekryterings- och stödfunktioner kunde förläggas på samma plats som Försvarsmaktens centrum för internationell utbildningsverk- samhet (SWEDINT). Vidare kunde Sidas rekryteringsverksamhet för internationella konfliktförebyggande och konflikthanterande insatser och den rekrytering som bedrevs av Försvarsmakten för huvudsakligen civila ändamål omorganiseras i form av en ny myndig- het som lokaliserades till fredscentret.

Enligt utredningens förslag skulle den föreslagna myndigheten administrera en gemensam plattform för svenska civila insatser i kris- och konfliktområden, inklusive konfliktförebyggande insatser. Den nya gemensamma plattformen föreslogs av utredningen få arbets- namnet Sveriges civila utlandsverksamhet.

Personal som Sverige ställde till FN:s, OSSE:s eller EU:s för- fogande, och som inte redan var anställda av Försvarsmaktens eller Rikspolisstyrelsens internationella styrkor, eller i Räddningsverkets snabbinsatsstyrkor, skulle – enligt utredningen förslag – anställas i denna verksamhet/styrka.

Utredningen föreslog vidare att myndigheten borde samarbeta med de akademiska institutioner och enskilda organisationer som var engagerade i internationella freds- och konfliktfrågor.

Enligt utredningens förslag skulle myndigheten också admini- strera den gemensamma utbildning som var påkallad inför de inter- nationella insatserna. Särskild uppmärksamhet skulle ägnas åt den integrerade och gränsöverskridande utbildningen och övningsverk- samheten.

Utredningen föreslog vidare att myndigheten skulle få en styrelse med representanter för andra berörda myndigheter och enskilda organisationer. Organisatoriskt borde myndigheten läggas under ut- rikesdepartementet. Kostnaderna för förslagets genomförande skulle

100

SOU 2014:27

Tidigare utredningar

– enligt utredningen – huvudsakligen rymmas genom omfördelning av befintliga medel.

Utredningen underströk att samlokalisering skulle medföra bety- dande synergieffekter i den operativa verksamheten. Stora delar av logistiken och annat stöd borde kunna samordnas, alltifrån etable- randet av ett gemensamt operationsrum till delade resurser för utbildning, debriefingar och annat stöd under uppdraget och efter hemkomsten. En effekt av en sådan samordning var – enligt utred- ningen – att de skiftande villkor och regelsystem som de olika myn- digheterna tillämpade för svenskar i internationell tjänst på sikt kunde göras mera enhetliga.

Utredningen ansåg vidare att samordningen inom regerings- kansliet i frågor som rörde internationell krishantering borde för- stärkas. Det var viktigt – enligt utredningen – att de åtaganden som Sverige gjorde gentemot internationella och regionala organisationer hade en direkt koppling till de institutioner som hade ansvar för de nationella förberedelserna. De existerande samordningsfunktionerna för fredsfrämjande insatser och andra integrerade samordnings- organ, borde därför intensifiera sin verksamhet.

Utredningen lämnade därutöver ytterligare förslag med anknyt- ning till utredningsuppdraget.

Utredningen konstaterade samtidigt att det under utredningens gång på sina håll redovisats tveksamhet inför skapandet av en ny myndighet. Utredningen påpekade att samtidigt som det fanns en stor enighet om att det fanns behov av ett större mått av samord- ning och samarbete hade argumenten mot ett sådant arrangemang varit att ännu en myndighet skulle riskera att komplicera samarbetet mellan de redan aktiva myndigheterna. Mot den bakgrunden lade utredningen fram ett alternativ.

Enligt det alternativa förslaget skulle Sida, som redan hade rekryteringsansvar, administrera den integrerade och samordnade civila verksamheten. För att ändå föra samman de berörda aktivite- terna under ett tak och uppnå några av de synergieffekter som skulle bli en följd av huvudförslaget föreslog utredningen att SIDA:s inter- nationella rekryteringsverksamhet i så fall skulle flyttas från huvud- kontoret och samlokaliseras med de övriga myndigheternas inter- nationella verksamhet i det föreslagna fredscentret. Grundtanken i huvudförslaget var att all rekrytering och andra stödfunktioner skulle samlas på samma plats.

101

Tidigare utredningar

SOU 2014:27

3.4Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1)

I mars 2001 uppdrogs åt en utredare att utreda frågor om försörj- ning av domare och åklagare till internationella insatser m.m.2 Utredaren lämnade i januari 2002 departementspromemorian Dom- are och åklagare i internationella insatser. I promemorian noterade utredaren att efterfrågan på internationella insatser inom rätts- området ökar. Enligt utredaren talade främst utrikes- och säkerhets- politiska skäl, men också verksamhetsinterna motiv för att Sverige borde stödja och bidra till uppbyggnaden och stärkandet av rätts- staten i vår nära omgivning och på andra håll i världen. De svenska insatserna bör hålla en hög professionell nivå. Det är därför natur- ligt att den särskilda – och inte sällan exklusiva – kunskap och kom- petens som finns på verksamhetsnivå inom rättsväsendets myndig- heter utnyttjas.

I promemorian diskuterades hur domstols- och åklagarväsende- nas myndigheter skulle kunna ta ett ökat ansvar för dessa inter- nationella insatser. Behoven av tydlig och långsiktig styrning från riksdag och regering, full finansiering för myndigheterna samt finansieringslösningar som möjliggör myndigheternas planering på lång sikt behandlades.

Utredaren framhöll att det fanns ett behov av centrala stödfunk- tioner för de internationella insatserna. Enligt utredaren borde för domstols- och åklagarväsendena sådana funktioner fullgöras inom Domstolsverket och Riksåklagaren. Även om det primära ansvaret borde ligga inom respektive myndighet fanns det mycket att vinna på samarbete i de frågor som de internationella insatserna aktuali- serar. Behovet av samarbete med andra inhemska aktörer och över nationsgränserna i särskilda frågor t.ex. i utbildningssammanhang framhölls också.

I utredningen fokuserade även på rekryteringen till internation- ella uppdrag och hur det kan skapas förutsättningar för att rekry- tera kvalificerade personer. Utredaren noterade att Sverige har ett intresse av att det är skickliga och lämpade personer som verkar i dessa uppdrag. De svenska domare och åklagare som engageras i utvecklingssamarbete eller krishantering kommer att göra erfaren- heter och få kompetens som är värdefulla för andra internationella

2 Ju 2001:G.

102

SOU 2014:27

Tidigare utredningar

uppdrag på hög nivå, såsom uppdrag inom internationella dom- stolar eller tribunaler.

Enligt utredaren var det grundläggande för en god rekrytering till internationella uppdrag att det fanns system för att fånga upp, vidareutbilda och löpande informera intresserade personer. Ända- målsenliga resursbanker med kandidater för dessa uppdrag borde därför byggas upp inom domstols- och åklagarväsendena. Utreda- ren påpekade samtidigt att det var viktigt att det samtidigt skapas bra villkor – ersättning, anställningsförhållanden, stöd m.m. – för dem som deltar i internationella insatser. Inte minst viktigt var det att de internationella erfarenheterna beaktas vid meritvärdering i karriärhänseende.

Utredaren föreslog vidare att anställda inom domstols- och åklagarväsendena som medverkar i en insats inom internationell civil krishantering borde under den tid tjänstgöring pågår utom- lands vara lediga från sina ordinarie anställningar och vara anställda av Domstolsverket och Riksåklagaren. Dessa myndigheter borde även ha arbetsgivaransvar för anställda som deltar i internationellt utvecklingssamarbete som sker i myndigheternas regi och som har sådan omfattning att det inte kan utföras inom ramen för ordinarie anställning. Samtidigt framhöll utredaren behovet av försiktighet då det gäller uppdrag eller former för uppdrag som kan påverka förtroendet för de anställda inom domstols- och åklagarväsendena. Särskilt viktigt var detta för domare och åklagare. Utredaren kon- staterade att även om övervägandena och förslagen i promemorian i huvudsak var inriktade på förhållandena inom domstols- och åklagarväsendena och på internationella uppdrag för domare, åkla- gare och andra anställda inom domstols- och åklagarväsendena hade vissa delar av övervägandena allmän giltighet och borde därför kunna tjäna till ledning för internationella insatser även inom andra myndigheter.

Utredaren framhöll att såvitt gällde författningsreglering av socialrättsliga förhållanden m.m. för personer med uppdrag inom internationell civil krishantering lämnades ett generellt princip- förslag som omfattade alla anställda vid statliga myndigheter. Inne- hållsmässigt följde förslaget i huvudsak de regleringar som gällde för utlandsstyrkorna inom Försvarsmakten och Polisen. Förslaget till generell författningsreglering för den civila krishanteringen om- fattade även verksamheten inom polisens utlandsstyrka.

103

Tidigare utredningar

SOU 2014:27

3.5Svenskt rättsväsende i internationella uppdrag, m.m. (SOU 2009:76)

Regeringen beslutade den 18 december 2008 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda dels organisatoriska frågor beträff- ande det svenska rättsväsendets deltagande i internationella upp- drag och insatser och dels jurisdiktionsfrågor relaterade till svensk civil personals deltagande i sådana sammanhang.3

Utredningen, som antog arbetsnamnet Utredningen om svenskt rättsväsende i internationella uppdrag, överlämnade betänkandet Svenskt rättsväsende i internationella uppdrag, m.m. (SOU 2009:76), i augusti 2009.

Utredningen hade i uppdrag att förbättra förutsättningarna för svenskt rättsväsende att delta i internationella uppdrag för att på det sättet kunna bidra till Sveriges engagemang när det gäller civil krishantering och internationellt utvecklingssamarbete. Utredningen konstaterade att en uppbyggnad av ett i alla hänseenden fungerande rättsväsende är nödvändig för att krisdrabbade samhällen ska kunna utvecklas i positiv riktning. Utredningen konstaterade vidare att efterfrågan från bl.a. FN och EU på personal inom rättsområdet till internationella fredsfrämjande insatser och internationellt utveck- lingssamarbete hade under senare år ökat markant. Ett deltagande i internationell verksamhet gav rättsväsendet, dvs. framför allt dom- stolsväsendet, åklagare och polis samt kriminalvården, en möjlighet att också förvärva kunskap och erfarenhet som kan nyttiggöras i den egna nationella verksamheten.

Utredningen lämnade i betänkandet förslag på hur rättsväsen- dets olika delar skulle kunna stärkas var för sig men även inbördes i sitt internationella deltagande. Rättsväsendet sattes också in i ett vidare sammanhang, där samverkan med övriga svenska och inter- nationella aktörer inom rättsområdet, det övriga civila samhället men även militär verksamhet framhölls.

Utredningen framhöll vidare att vid ett utvecklande av formerna för det internationella deltagandet borde särskild hänsyn tas till be- hovet av enhetlighet och effektivitet, liksom till önskvärda synergi- effekter. Samordning inom Regeringskansliet och mellan rätts- väsendets olika delar, liksom Folke Bernadotteakademins samman- hållande roll, betonades. Enligt utredningen borde även Myndig-

3 Dir. 2008:155.

104

SOU 2014:27

Tidigare utredningar

heten för samhällsskydd och beredskap, med sin välrenommerade internationella erfarenhet, ges en viktig roll i sammanhanget.

I sina överväganden och förslag framhöll utredningen fyra områ- den, nämligen

-hur antalet svenskar på relevanta befattningar i internationella organisationer allmänt ska kunna öka,

-organisatoriska frågor,

-arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. samt

-frågor rörande straffrättslig jurisdiktion över internationellt verk- sam personal.

Utredningen konstaterade att i det organisatoriska sammanhanget behandlas domare och åklagare särskilt. Anledningen härtill är dels den speciella ställning som dessa yrkesgrupper hade, framför allt domarnas konstitutionella särställning, dels att många av frågorna redan hanterades på ett tillfredsställande sätt för polisers och krimi- nalvårdares del. Inte minst polisen hade en mångårig erfarenhet av internationella insatser vilka för det mesta speglas i en väl utbyggd organisation. Utredningen konstaterade samtidigt att en förutsätt- ning för att lämpliga kandidater ska intressera sig för internation- ella uppdrag är att sådan erfarenhet tillmäts ett betydande nationellt meritvärde, vilket – enligt utredningen – borde avspeglas i karriär- möjligheter och lönesättning.

Utredningens framhöll att dess överväganden och förslag skulle ses mot bakgrund av Sveriges politik för global utveckling och andra nationella och internationella styrdokument på området.

Utredningen framhöll vidare att ett relativt stort antal aktörer är involverade i administrationen och genomförandet av internation- ella uppdrag. Deltagande i civila krishanteringsinsatser berörde exempelvis i betydande utsträckning såväl justitie- och utrikes- departementet som försvarsdepartementet.

Utredningen påpekade samtidigt att en förutsättning för att ett stort antal svenska aktörer ska kunna vara delaktiga i internation- ella uppdrag på rättsområdet är att det finns en välgrundad helhets- syn på verksamheten. Detta kräver en nära samordning mellan be- rörda fackdepartement – främst justitie- och utrikesdepartementet – och övriga aktörer samt en tydlig styrning av den internationella verksamheten inom domstolsväsendet och rättsväsendets myndig- heter.

105

Tidigare utredningar

SOU 2014:27

Utredningen påpekade att all svensk internationell verksamhet sker mot bakgrund av Sveriges internationella åtaganden och uti- från behov och efterfrågan som från tid till annan gör sig gällande. För att största möjliga synergieffekter ska uppnås borde därför de svenska ansträngningarna, där det är möjligt, koncentreras till mer sammanhållna insatser.

Utredningen noterade att det redan fanns centrala stödfunk- tioner vid Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen och Kriminalvården för administration av internationella uppdrag. En liknande stöd- funktion borde – enligt utredningen – även inrättas vid Åklagar- myndigheten. För att tillgodose samordning inom rättsväsendet och med andra internationella aktörer borde – enligt utredningen – ett rättsväsendets råd för internationella uppdrag inrättas med före- trädare för rättsväsendets olika delar, Utrikesdepartementet, För- svarsdepartementet, Folke Bernadotteakademin och Sida. Justitie- departementet bör leda rådets arbete. Rådet bör – mot bakgrund av Sveriges nationella strategi – utforma en helhetssyn angående rätts- väsendets deltagande i internationella uppdrag, ange prioriterade områden samt beakta det nödvändiga samspelet mellan civil kris- hantering och utvecklingssamarbete.

Vidare ansåg utredningen att rättsväsendet borde eftersträva en ökad samverkan med andra svenska internationella aktörer, däri- bland Sida, advokatkåren, icke- statliga organisationer och Försvars- makten. Myndigheter och organisationer som deltar i civila kris- hanteringsinsatser och utvecklingssamarbete borde även bilda ett nationellt nätverk. Mot bakgrund av Folke Bernadotteakademins sammanhållande roll inom sitt verksamhetsområde, borde akademin ges i uppdrag att vara sammanhållande och ledande för nätverket och dess verksamhet. Folke Bernadotteakademin borde dessutom kunna utgöra en samordnande och företrädande funktion för svensk del vid en framtida ökad och önskvärd nordisk samverkan.

Utredningen ansåg vidare att i fråga om civila krishanterings- insatser borde utsändande myndighet också vara anställningsmyn- dighet. Vid deltagande i utvecklingssamarbete bör i regel ingen ändring göras i anställningsförhållandet. Personal som sekonderas (i motsats till att få sitt uppdrag direkt från exempelvis FN eller EU) till internationella tribunaler och domstolar borde dock genom- gående vara utsänd av Domstolsverket som anställande myndighet.

Utredningen ansåg vidare att domstolsväsendet och rättsväsen- dets myndigheter är mest lämpade att sköta rekryteringen till inter- nationella uppdrag för rättsväsendets del. Sådan rekrytering förut-

106

SOU 2014:27

Tidigare utredningar

sätter att det vid varje myndighet finns ett väl utvecklat expert- register. Kvalitetssäkring av personer bör ske innan kandidatens namn vidarebefordras till regeringskansliet. Endast de personer som har de bästa förutsättningarna att nå framgång med sina kandida- turer bör nomineras.

Utredningen ansåg även att rättsväsendet även bör samordna sig i policyfrågor rörande rekrytering. Det är viktigt att det sker en tydlig renodling av de internationella yrkesfunktionerna. Varje an- ställningsmyndighet bör därför svara för rekrytering av den personal som faller inom den egna myndighetens område.

Utredningen påpekade att rättsväsendet bör på olika sätt uppmärk- samma den s.k. medföljandeproblematiken och andra anhörigfrågor, bl.a. genom information till anhöriga, goda kontaktmöjligheter mellan utsända och anhöriga samt – i den mån det är säkerhetsmässigt och i övrigt lämpligt – ett bestämt antal hem- eller besöksresor.

I frågan hur lång tjänstgöringstiden utomlands bör vara, – lik- som insatsfrekvensen – bör detta – enligt utredningen – bestämmas av varje utsändande myndighet. Det bör dock existera en viss sam- syn mellan olika aktörer i dessa frågor.

Utredningen föreslog att anställda inom rättsväsendet som del- tar i civila krishanteringsinsatser bör under den tid tjänstgöring på- går utomlands utan särskilt beslut vara tjänstlediga från annan stat- lig anställning. Utgångspunkten bör vara en generös hållning från arbetsgivarnas sida när det gäller anställdas internationella uppdrag.

Utredningen betonade vikten av att personal som sänds ut på internationella uppdrag är skicklig och även i övrigt lämplig för upp- draget är avgörande för förtroendet för det internationella arbetet. Kvalitetssäkring bör därför ske såväl före som under och efter uppdraget och genomföras av den utsändande myndigheten.

Vidare framhöll utredningen att de personer inom rättsväsendet som deltar i internationella uppdrag utvecklar sin kompetens i olika avseenden, vilket bör tillmätas särskilt meritvärde i karriär- och lönehänseende. Vidare bör personalen under utlandsuppdraget i så stor utsträckning som möjligt beredas möjlighet att hålla sig infor- merad om vad som sker på personalområdet hemma. Personer som deltagit i utlandsuppdrag bör ges möjlighet till särskilda utveck- lingssamtal med berörd chef eller annan lämplig person samt att informera om sina erfarenheter på den egna arbetsplatsen. För att tydliggöra vari utlandsuppdraget bestått bör särskilda uppdrags- beskrivningar upprättas. Frågan om meritvärdering bör vidare dis- kuteras i samråd mellan Arbetsgivarverket och dess medlemmar.

107

Tidigare utredningar

SOU 2014:27

Det är lämpligt att rättsväsendets olika delar också utvecklar for- mer för att visa hemkommen personal sin erkänsla för den inter- nationella insatsen.

Utredningen föreslog för att medvetandegöra den internationella verksamheten hos de myndigheter som kan komma i fråga för att sända ut personal, är det angeläget att personer på ledningsnivå inom dessa myndigheter får utbildning och information om denna verksamhet.

Utredningen konstaterade att de utsändande myndigheterna har ett ansvar för att följa upp hemvändande personal. Hemvändandet kan underlättas av avrapportering (debriefing) och annan rapporte- ring från utlandstjänstgöringen. Folke Bernadotteakademin bör – enlig utredningen – ges i uppgift att sondera intresset för nätverk och hemvändarträffar för hemvändande personal.

Arbets- och socialrättsliga frågor

Utredningen ansåg att det är angeläget att all personal, som sänds ut av svenska myndigheter och som arbetar under likvärdiga för- hållanden omfattas av enhetliga arbets- och socialrättsliga villkor. På samma sätt som beträffande anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten och Polisens utlandsstyrka bör därför anställnings- förhållandena för statligt anställda i vissa internationella civila upp- drag författningsregleras och inte enbart bestämmas genom avtal.

En författningsreglering av anställningsförhållandena för statligt anställda i vissa internationella civila uppdrag bör – enligt utred- ningen – ta sin utgångspunkt i motsvarande reglering för Försvars- maktens personal i internationella militära insatser, närmast i Vete- ransoldatutredningens förslag till sådan reglering (SOU 2008:91). De nya bestämmelserna, om vilka utredningen lämnade förslag, bör omfatta former för anställningen, arbetsmiljö, särskilt uppföljnings- ansvar, stödåtgärder vid skador och sjukdomar samt stöd och er- sättningar till anhöriga.

Enligt utredningen bör bestämmelserna gälla all personal som sänds ut av rättsväsendet för arbete i internationella krishanterings- insatser. De bör även – enligt utredningens förslag – vara tillämp- liga på övrig civil personal som sänds ut av statliga myndigheter i internationella civila krishanteringsinsatser. Det innebär att de bl.a. kommer att omfatta personal som Folke Bernadotteakademin och

108

SOU 2014:27

Tidigare utredningar

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap sänder ut i sådana insatser.4

3.6En svensk veteranpolitik, del 1 (SOU 2007:77) och del 2 (SOU 2008:91) – Ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser

Regeringen beslutade den 14 juni 2007 att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att utforma förslag till en svensk veteranpolitik, dvs. ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser.5

Utredningen, som antog namnet Veteransoldatutredningen, överlämnade delbetänkandet En svensk veteranpolitik, del 1 (SOU 2007:77) i oktober 2007. Utredningens slutbetänkande En svensk veteranpolitik, del 2 (SOU 2008:91) överlämnades i oktober 2008.

Utredningen noterade att riksdag och regering har uttalat att Sveriges deltagande i fredsfrämjande verksamhet ska öka. Det inne- bär också att antalet personer som deltar också kommer att bli större. Utredning konstaterade samtidigt att deltagande i inter- nationella militära insatser inte är utan risker. Därför är förberedel- serna för personalen inför en insats, stödet under och omhänder- tagandet efter insatsen grundläggande för att Sverige ska ta sitt ansvar för berörd personal. Detta förutsatte – enligt utredningen – att verksamheten grundas på en sammanhängande, trovärdig och allmänt accepterad personalpolitik. Denna politik måste täcka alla delar i kedjan från det att en insats initieras till långt efter att den avslutats. En sådan personalpolitik måste också omfatta alla som berörs av insatsen.

Utredningen uttalade vidare att en utgångspunkt i arbetet med att utforma förslaget till den framtida veteranpolitiken var att denna ska grundas på en helhetssyn som inkluderar rekrytering av perso- nalen, utbildning och förberedelser inför insatsen, stöd och åtgärder under insatsen, omhändertagande samt stöd och eventuell rehabili- tering efter insatsen. Också stödet till de anhöriga, särskilt barnen, utgör en viktig del i denna helhetssyn.

4I utredningen Med rätt kompetens som förebild – Svenskt rättsväsende i internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser (september 2012), behandlas frågeställningar som berör rätts- väsendets personal i internationella insatser.

5Dir. 2007:83.

109

Tidigare utredningar

SOU 2014:27

En annan utgångspunkt var att bedöma hur samhället som helhet kan medverka i genomförandet av den framtida veteranpolitiken. Här har utgångspunkten varit att den myndighet eller organisation som från ett samlat samhällsperspektiv är mest lämpad också bör ansvara för åtgärden.

Utredningen konstaterade att en förutsättning för att omsorgen om veteransoldater och anhöriga ska motsvara de påfrestningar och risker som deltagandet i internationella militära insatser innebär är att statsmakterna gemensamt är beredda att samverka kring denna målsättning. Utredningen konstaterat också att i andra länder har veteranpolitiska reformer genomförts både av flera olika ministrar och departement tillsammans och direkt av regeringschefen. Detta

– menade utredningen - ökar genomslaget för förbättringarna och blir ett exempel för de olika myndigheter som har det närmare an- svaret för verksamheten. Motsvarande breda engagemang i Sverige krävdes – enligt utredningen – för ett fullgott och sammanhållet omhändertagande.

Utredningen lämnade förslag på den framtida veteranpolitiken, inklusive veteransoldatpolitiken, och en rad olika åtgärder i syfte att stärka omhändertagandet av personalen före, under och efter insats samt ge veteranerna erkänsla för deras insatser.

Utredningen föreslog bland annat

-att rekryteringen till internationella militära insatser bör för- bättras

-att riktlinjer för insatsfrekvens införs

-att den anställde och dennes anhöriga ges stöd före under och efter tjänstgöring i internationella militära insatser

-att Försvarsmakten ges ett förstärkt uppföljningsansvar för an- ställda efter tjänstgöring i internationella militära insatser

-att veteranerna ges ökad erkänsla för sina insatser, bland annat i form av att en veterandag högtidlighålls och att ett veteranmonu- ment uppförs

Utredningen lämnade även ett förslag till ny lagstiftning för Försvars- maktens personal vid internationella militära insatser (se kapitel 10.)

110

4 Veteranpolitik i andra länder

4.1Inledning

I detta kapitel lämnas en översiktlig redogörelse för veteranpoliti- ken i några jämförbara länder. Redogörelsen bygger i huvudsak på beskrivningar som Förvarsmaktens attachéer inhämtat i respektive land och lämnat till utredningen.

Ett fåtal svar har inkommit som handlar om civila i civila insatser. Förutom att det säkerligen är ett område där omhändertagandet före, under och efter insatsen, inte är så väl definierat och sammanhållet som det är för Försvarsmaktspersonal, så kan även det sätt som uppgifterna inhämtats, via Försvarsmakten och försvarsattachéerna spela in. Denna sorts personal hör ofta hemma i lokala eller regionala myndigheter eller andra organisationer och hålls samman av andra departement än de som Försvarsmaktens personal samarbetar med. Detta till trots så har dock uppgifter om vissa länders civila personal i civila insatser inkommit. Särskilt långt i denna fråga har Finland kommit. Polen är också ett intressant land i detta sammanhang då det har samma regelverk för både denna kategori och Försvars- maktens personal. Ytterligare information har inkommit, men i de fall där inget nämns så har inte heller några uppgifter inkommit. Här är det då oklart om det finns något särskilt omhändertagande för denna grupp eller om det bara är så att utredningen inte har lyckats inhämta kunskap om detta.

4.2Danmark

4.2.1Beskrivning av veteranpolitiken

En veteran i Danmark är en som varit utsänd i en eller flera inter- nationella operationer. Det görs ingen skillnad på civila och militära veteraner, men de ska ha varit anställda i försvaret. Oavsett fram-

111

Veteranpolitik i andra länder

SOU 2014:27

tida anställningsförhållanden så räknas de som veteraner. Även andra världskrigets soldater kallas veteraner, men ingår inte i den nedan nämnda handlingsplanen.

Folketinget initierade arbetet med veteranpolitiken genom beslut i juni 2009 om att tillsätta en arbetsgrupp. Regeringen offentliggjorde handlingsplanen Anerkendelse och støtte – veteranpolitik i oktober 2010. Åtgärderna omfattar flera myndighetsområden som ska ge stöd till de utsända, före, under och efter insatsen. De departement som direkt fick ansvar att utveckla olika områden var Försvars- ministeriet, som bl.a. skulle upprätta en organisation för veteraner med ett veterancenter, Undervisningsministeriet, som fick till ansvar att utveckla en kompetensvärderingsmodell och Sundhetsministeriet, som skulle utveckla behandlingen av psykiskt skadade och tillsam- mans med Försvarsministeriet stärka omhändertagandet av de fysiskt skadade.

Veteransekretariatet är en del av Veterancentret. Sekretariatet koordinerar information från försvaret, med information från veteraner, fackliga och frivilliga organisationer. Därutöver finns det veteranhem på vissa orter samt kontaktmöjligheter på varje förband.

En utvärdering genomfördes under våren 2013 där det konstate- rades att åtgärderna hade fungerat väl och att verksamheten var på rätt väg. Centret har tydliggjort myndighetsansvaret för veteran- erna, men även för samhället i övrigt.

4.2.2Stöd till veteraner och deras anhöriga

Inför en internationell insats utbildas den utsände, men även anhö- riga i vad som kan förväntas under insatsen och vilka konsekvenser det kan innebära. Under utlandsvistelsen finns ett stödprogram och utarbetade rutiner för att stödja alla inblandade. Efter hemkomsten ges fortsatt stöd, men efter ett antal obligatoriska tillfällen förut- sätter det frivillighet från den utsändes sida.

Det finns goda förutsättningar att få stöd under olika omstän- digheter och anställningsförhållanden för dem som varit utsända. Information finns tillgänglig och delas ut till de direkt inblandade och till lärare/pedagoger som ansvarar för barn till utsända.

112

SOU 2014:27

Veteranpolitik i andra länder

4.2.3Lokalt anställd personal i insatsområdet

Danmark har haft lokalt anställd personal i Irak och Afghanistan. Avtal har upprättats mellan politiska partier i Danmark om hante- ring av dessa personer och i vissa fall deras anhöriga. Ett exempel är tolkar som varit anställda lokalt i Afghanistan där den anställde har kunnat välja mellan olika alternativ, såsom lön, flytt till annan pro- vins eller utbildning, i vissa fall i Danmark. Det finns en möjlighet till danskt permanent uppehållstillstånd efter minst fem år och med vissa krav, som att personen i fråga, inte ska ha begått allvarliga brott. Avtalet liknar det man tog fram för situationen i Irak där den också omfattade lokalanställd personal vid den danska ambassaden. Cirka 350 personer berördes i Irakfallet, varav cirka 250 har åter- vänt till Irak.

4.2.4Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen

Före insatsen finns det ett program för den utsände och de anhöriga. Det inkluderar utbildning, träning, vaccinering och tester. Även psykiskt förbereds den utsände och familjen på det som den utsände kan utsättas för. En kontaktofficer finns vid det utsända förbandet.

Under insatsen är det primärt den ordinarie sjukvården inom missionsområdet som finns att tillgå. Beredskap med nationell sjuk- vårdstransport finns tillgänglig. Det psykologiska stödet ges inom ramen för förbandet med dagliga debriefingar m.m. och för de hemmavarande genom regelbundna träffar. Stor vikt har lagts vid att underlätta kontakten mellan de utsända och de hemmavarande genom goda kommunikationsmöjligheter. Alla som är beroende av behandling i Danmark kommer till Rigshospitalet i Köpenhamn.

Efter hemkomsten hålls ett obligatoriskt samtal med de utsända då eventuellt fortsatt stöd ska definieras. Det sker inom sex måna- der, utom i de fall förbandet varit i en s.k. hård mission, då sker det direkt efter hemkomsten.

Om veteranen inte frivilligt söker hjälp blir denne kontaktad efter två, fem och åtta år efter hemkomsten. Danmark skiljer inte mellan psykiska och fysiska skador.

Försvaret arbetar inte bara med den enskilde eller dennes familj utan också mot andra myndigheter, såsom kommuner m.m.

113

Veteranpolitik i andra länder

SOU 2014:27

Ett arbete pågår för att utveckla förmågan att beskriva kompeten- serna som inhämtatas under insatsen. En bärande tanke i den fast- ställda handlingsplanen har varit att de utsända ska värdesättas av hela samhället. Detta förhållningssätt manifesteras av att Danmark framför Folketinget och vid ceremonier vid monumentet på Kastellet firar veteranerna i september varje år med närvaro av den högsta militära och politiska ledningen samt med Drottning Margarethe.

4.2.5Civil personal i civila insatser

Veterancentret tar inte hand om veteraner från poliser, krisbered- skapspersonal eller från t.ex. Utrikesministeriet. Veterancentret kan genom ett befintligt avtal bistå med psykologisk hjälp eller hänvisa till efterföljande samtal med de privatpraktiserande psykologer som Veterancentret anlitar. Dessa tjänster ska dock finansieras av det departement som svarar för den verksamhet som den hjälpbehövan- de personalen tillhör.

Beredskapsstyrelsen sänder ut räddningstjänstpersonal till kata- strofområden. Innan insats genomgår denna personal en flera dagar lång utbildning där det kan ingå samtal med psykolog. Under insatsen följs personalen upp kontinuerligt och efter insatsen genomförs debriefing med möjlighet till kontakt med psykolog.

När det gäller poliser i internationella insatser finns utarbetade rutiner, vari ingår fysiska test, intervjuer, internationella kurser av- sedda för polispersonal och förberedande träning för insatsen. Under insatsen sker två besök om insatsområdet är Afghanistan och ett be- sök i övriga fall, med bl.a. obligatoriskt samtal med psykolog. Efter hemkomsten är samtal med psykolog obligatoriskt.

Flera frivilligorganisationer tar hand om personal som tjänst- gjort i insatser och som behöver stöd och hjälp. En sådan organisa- tion är Krigsveteraner och pårørende. Det är en förening som genom frivilligt arbete, ger stöd och hjälp till tidigare utsända och deras familjer. Med tidigare utsända avses alla dem som har varit i krigs- zoner eller i andra oroliga områden.

Även de Blå Baretter och Veteranhjemmene erbjuder hjälp till annan personal än de från försvaret, såsom poliser, sjuksköterskor, läkare, krisberedskapspersonal med flera. Det tycks dock mest vara försvarets personal som tar kontakt med dessa organisationer.

114

SOU 2014:27

Veteranpolitik i andra länder

4.3Estland

4.3.1Beskrivning av veteranpolitiken

En veteran är den som för republiken Estland har varit i en inter- nationell insats eller som under en tjänstgöring i Estland fått bestå- ende skador. Civila betecknas som veteraner om de tjänstgjort i en insats inom försvaret.

Estland har ett veteranprogram sedan december 2012 och som avser perioden 2013–2017. Man planerar att uppdatera det under 2016. Veteranprogrammet definierar ordet veteran, fastslår de vik- tigaste principerna i veteranpolitiken samt föreslår hur veteran- politiken ska genomföras. Särskilda insatser finns för skadade solda- ter, anhöriga till dödade och för åtgärder för att få de skadade soldaterna accepterade i samhället.

4.3.2Stöd till veteraner och deras anhöriga

Den grundläggande tanken i veteranprogrammet är att verksamheten ska utgå från regeringens godkända åtgärder samt att finna och stödja de aktuella målgrupperna och också stödja de frivilliga organisa- tionernas arbete med veteraner.

4.3.3Lokalt anställd personal i insatsområdet

Estland har inte planerat några speciella åtgärder för de lokalt anställda som tjänstgör i insatser.

4.3.4Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen

Före insats får soldaterna inforation om hur man hanterar depress- ioner och fysiska skador.

Om skador uppstår behandlas de vanligtvis inom den vanliga vården. Särskilt allvarligt skadade tas dock om hand av Försvars- maktens veterancenter. Försvarsmakten kompenserar också för de extra kostnader som kan uppstå i samband med behandling, trans- porter och rehabilitering.

115

Veteranpolitik i andra länder

SOU 2014:27

Efter insatsen får den utsände ta del av ett omfattande program, vari ingår bl.a. hälsokontroller, och hjälp med att finna ett civilt arbete. Det är också möjligt att vara kvar i det militära. Pensioner och ersättningar kan utbetalas vid skador som påverkar arbets- förmågan.

Anhöriga informeras innan insatsen. Efter insatsen kan familjen tillsammans med den som deltagit i insatsen få tillbringa en tid på ett hälsocenter för att ge den som varit ifrån hemmet möjlighet att återanpassa sig till det vanliga familjelivet. Om den utsände skadats kan de anhöriga få ersättning för besök hos den skadade. Vid döds- fall utbetalas en ersättning som grundar sig på det som den döde skulle ha fått i pension. De anhöriga erbjuds också rehabilitering.

Veteranprogrammet inkluderar utbildning av socialtjänsten vid de lokala myndigheterna. Försvarsministeriet ska svara för att det finns medel för detta. I programmet behandlas också behovet av statistik, särskilt center för proteser och information till allmän- heten om veteranernas viktiga insatser. Mot bakgrund av det sist- nämnda infördes fr.o.m. 2013 en särskild veterandag.

4.3.5Civil personal i civila insatser

Estland har sedan 2011 en särskild lag om deltagande i internation- ella civila insatser. Lagen tar upp frågor som definition av en inter- nationell civil och andra likartade insatser och vem som kan anses tillhöra den aktuella personalkretsen samt syftet med insatserna. Huvudansvaret, enligt lagen, har Utrikesministeriet. Förberedelser och deltagande i akuta insatser ska Resque Board svara för, en verk- samhet som sorterar under Inrikesministeriet. Lagen tar också upp förberedelser innan insatsen och vad som gäller under insatsen avseende lön- och semestervillkor. Även vad som gäller om perso- nalen skadas, så att arbetsförmågan reduceras, eller dödas under insatsen behandlas i texten. Utrikesministeriet eller Resque Board står för ersättningskostnaderna.

116

SOU 2014:27

Veteranpolitik i andra länder

4.4Finland

4.4.1Beskrivning av veteranpolitiken

Finland har ingen officiell veteranpolitik för militär personal, de kallas fredsbevarare eller krishanteringspersonal. I begreppet inklu- deras också Försvarsmaktens civila personal i de fall de tjänstgjort i en insats utomlands. I maj 2013 beslutade dock försvarsministern att ett program skulle utarbetas för krishanteringspersonalen. Syftet med programmet skulle vara att effektivisera stödåtgärderna till de som tjänstgjort eller tjänstgör i militära krishanteringsuppdrag. Det handlar dock inte heller nu om att skapa en officiell policy utan är ett pågående arbete som ska förbättra och uppdatera systemet. Sär- skilt det psykosociala stödet poängteras. Programmet bereds i ett samarbete mellan flera ministerier. För att kunna ge ett starkt stöd till veteranerna förutsätts att urvalet sker genom att inhämta hälso- uppgifter om de sökande. Uppgifter om händelser under insatsen är viktiga för att sambandet mellan orsak och verkan ska kunna fastställas och därmed ersättningen för vård och rehabilitering.

Kamratstödet till familjer och anhöriga ska utvecklas i sam- arbete med frivilligorganisationen Finlands Fredsbevararförbund. Denna organisation deltar också i hemkomstprogrammet.

Under 2014 ska ett pilotprojekt genomföras för att organisera en regional stödverksamhet som ska ledas av Försvarsmakten. Av- sikten är att den ska bli rikstäckande senast 2015. En socialkurators- funktion ska inrättas i Libanon och även en tjänst i Försvarsmakten som samordnar personalstödet.

Från och med 2013 ska alla som deltar i utbildningen efter hem- komsten ha skyldighet att delta i ett personligt samtal med en representant från Försvarsmakten eller en utomstående expert.

Försvarsmakten ska också utveckla försäkringsavtalet genom att ingå ett avtal med Statskontoret för vård och rehabilitering efter posttraumatiska sjukdomar och sjukdomar orsakade av stress i sam- band med insatsen.

Enligt programmet är också följande åtgärder prioriterade: tillämpad forskning, lagstiftning om olycksfall i militärtjänst, veteran center-konceptet, tillgång till hälsouppgifter samt att deltagare i civil krishantering ska vara en del av programmet.

117

Veteranpolitik i andra länder

SOU 2014:27

4.4.2Stöd till veteraner och deras anhöriga

Krishanteringspersonalen anställs av staten, som representeras av Försvarsministeriet och Försvarsmakten genom en särskild förord- ning.

Lagstiftningen skiljer sig markant åt mellan de äldre veteranerna från perioden 1939–44 och dagens krishanteringspersonal.

Fyra veteranorganisationer arbetar med de äldre veteranerna, men bara en, Finlands fredsbevararförbund, arbetar med dagens kris- hanteringspersonal.

De skadade får vård i den vanliga hälso- och sjukvården. Sär- skilda avtal för specialistvård har dock tecknats med Helsingfors och Uusimaas sjukvårdsområden. Avtalen inkluderar psykologisk behandling. Samarbete sker även med kommunerna.

4.4.3Lokalt anställd personal i insatsområdet

Några officiella riktlinjer eller åtgärdsprogram finns inte, då frågan ännu inte varit aktuell. Sverige har anställt de tolkar som Finland behövt i Afghanistan. Utrikesministeriet har dock sagt att om Sverige behöver handräckning när det gäller asyl för tolkarna så är det be- näget att säga ja.

4.4.4Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen

Före insatsen finns ett särskilt program med personliga utvärde- ringar, medicinska undersökningar och riskanalyser samt utbild- ning i stress- och krishantering och etik och moral.

Under insatsen finns tillgång till hälsovård, krisledning, psyko- socialt stöd samt förebyggande verksamhet.

Efter insatsen ges debriefing, medicinska kontroller och särskilda hemkomstprogram. Vid skador utbetalas ersättning för inkomst- förluster. Ersättning kan också erhållas för utbildning, medicinska behandlingar och rehabilitering. Även familjen kan få bidrag och pension. Om krishanteringspersonalen blir allvarligt skadad utbetalas en statlig försäkring. Även mer praktisk hjälp kan tillhandahållas.

118

SOU 2014:27

Veteranpolitik i andra länder

4.4.5Civil personal i civila insatser

År 2013 deltog cirka 100 finländska experter i olika uppdrag inom civil krishantering. Därutöver skickar Finland årligen cirka 100 per- soner till EU:s och OSSE:s valövervakningsuppdrag. Kvinnorna utgör f.n. cirka 40 procent av den finländska personalen inom den civila krishanteringen.

Finland är ett föregångsland när det gäller att systematiskt ta hand om sina civila som deltar i en internationell krishantering. Redan den 1 januari 2005 tillkom en lag benämnd lag om civil- personals deltagande i krishantering (30.12.2004/1287). Den finska lagen om civilt deltagande omfattar alla civila. Samma bestämmelser gäller för samtliga. De har till och med samma arbetsgivare, oavsett om personen kommer från polisen, gräns-, tull-, eller räddnings- tjänst – eller är domare, åklagare eller någon annan civil expert.

Den ansvarige myndigheten har inflytande i olika faser av pro- cessen, då Finland (1) bidrar med kandidater till olika organisa- tioners uppdrag, (2) samordnar med olika ministerier, myndigheter och tjänster, (3) tränar och utbildar dem, (4) reglerar de rättigheter, skyldigheter och förhållanden under uppdraget, (5) kommunicerar med finländska experter i utlandet och (6) tar emot dem från ut- landet när de ska tillbaka till sin vanliga tjänstgöring.

Utrikesministeriet ansvarar för den politiska styrningen av den civila krishanteringen och beslutar i vilka operationer finländska experter ska delta. Kostnaderna för deltagandet finansieras med medel från Utrikesministeriet. Inrikesministeriet ansvarar för upp- rätthållandet av den nationella beredskapen för civil krishantering och för dess utveckling och samordning.

Den som deltar i en krishantering utomlands står i ett offentlig- rättsligt anställningsförhållande, för viss tid, till staten, som före- träds som arbetsgivare av Räddningsinstitutet. Om det är ända- målsenligt med tanke på utrikes- och säkerhetspolitiken företräder dock Utrikesministeriet eller Inrikesministeriet, i ärenden som är av betydelse för den nationella beredskapen, staten som arbets- givare. I lagen anges att den som anställs, medan anställningsför- hållandet varar, i operativt hänseende är underställd Europeiska unionen, en internationell organisation eller den som anordnar kris- hanteringsoperationen. I lagen anges vidare att en statsanställd har rätt att efter insatsen återgå till sin tidigare tjänst.

119

Veteranpolitik i andra länder

SOU 2014:27

I lagen anges också vilket försäkringsskydd som gäller vid olyckor och dödsfall. Statskontoret beviljar och utbetalar ersätt- ningen.

I lagtexten behandlas ett register, som visserligen är frivilligt att vara med i, men där den som är intresserad av internationella upp- drag kan registrera sig med personuppgifter, utbildning och arbets- erfarenhet samt hälsotillstånd. Den registeransvarige kan också föra in uppgifter om de som deltagit i insatser. Uppgifterna kan lämnas ut för rekryteringsändamål till Utrikesministeriet, EU, en inter- nationell organisation eller till den som anordnar en krishanterings- operation.

4.5Frankrike

4.5.1Beskrivning av veteranpolitiken

Försvarsministern har en biträdande försvarsminister som ansvarar för veteraner. Det finns dessutom en särskild myndighet för veteran- frågor Officiell National Combattants et Victimes de Guerre (ONACVG), vars ansvar är att verkställa veteranpolitiken. Både militära och civila kan efter ansökan få titeln Titre de Reconnaissance de la nation. För att få den titeln måste man ha deltagit i minst en insats som varat i minst 90 dagar, alternativt blivit sårad under en in- sats. Denna titel medför, förutom diplom och medalj, vissa pensions- förmåner. Dessutom har man möjlighet till särskilda boenden. Militär personal kan också ansöka om att få titeln Ancien combattant. För att tilldelas den utmärkelsen måste man ha deltagit i en stridande enhet i minst 90 dagar eller blivit sårad eller tillfångatagen. Denna titel innebär att man har rätt till särskild pension, möjlighet att hyra särskilda bostäder samt rätt att bära en särskild utmärkelse, rätt till livränta och i vissa fall har man också rätt till skattelättnader. När man dör har man rätt att få kistan draperad i den franska flaggan. Det går även att få utmärkelsen krigsinvalid. Den ger vissa rättig- heter till de efterlevande.

4.5.2Stöd till veteraner och deras anhöriga

Den särskilda myndigheten (ONACVG) administrerar veteran- politiken. I detta ingår att hantera alla veteraner med de olika be- teckningar som dessa har. ONACVG har kontor i varje departe-

120

SOU 2014:27

Veteranpolitik i andra länder

ment (motsvarande län). Den administrerar också bidrag till de fri- villigorganisationer som stödjer veteraner. Myndigheten ska även vårda minnet av historien, bl.a. i form av ceremonier och upplys- ningsverksamhet, skötsel av minnesmärken och platser. ONACVG administrerar nio skolor där skadade och invalidiserade kan om- skolas för att komma in på den civila arbetsmarknaden och åtta äldreboenden samt samarbetar med ett flertal vanliga äldreboenden. I ONACVG:s uppgifter ingår också att ge expertstöd till andra länder. Myndigheten har 105 servicekontor runt om i landet med cirka 1 600 anställda.

4.5.3Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen

Efter insatsen ges debriefing på Cypern under 2–3 dygn.

I Frankrike finns det en särskild militär sjukvårdstjänst. Det finns nio militära sjukhus. För att kunna driva dessa stora, kvalifi- cerade sjukhus, är de också öppna för allmänheten, men militär per- sonal har företräde. Den militära sjukvårdstjänsten har ansvar för personalen för tiden före, under och efter en insats. Om någon skadas under insatsen är det den verksamheten som har ansvar för att den skadade får vård på plats, transporteras till Frankrike och får fort- satt vård på ett av de militära sjukhusen fram till dess personen återhämtat sig. Detta gäller både för fysiskt och psykiskt skadade.

Även anhöriga får stöd och hjälp. Några hundra militära stöd- kontor för familjer finns runt om i landet. Deras uppgift är att stödja i sociala, administrativa eller ekonomiska frågor. De har god kontakt med enheter inom försvaret, men också med andra myndig- heter. Familjerna kan också få bidrag av Försvarsmakten för exem- pelvis barnvakt, städhjälp och trädgårdsarbete. Under tiden någon av föräldrarna deltar i en insats ordnas, för att undvika att familjer isoleras, fritidsaktiviteter av olika slag. En militär semesterrese- arrangör erbjuder familjer till hemvändande veteraner förtur till semesteranläggningar.

121

Veteranpolitik i andra länder

SOU 2014:27

4.6Israel

4.6.1Beskrivning av veteranpolitiken

I Israel finns fler än 100 000 personer som Rehabilitation Depart- ment svarar för, varav drygt hälften har en handikappnivå mellan 20–100 procent. Dessa får månatliga pensioner, behandling och för- måner. Cirka 35 000 personer är över 50 år.

4.6.2Stöd till veteraner och deras anhöriga

De viktigaste områdena för Rehabilitation Department var 2012 att fullfölja ministeriets riktlinjer för de som skadats under sin tjänst- göring, att skapa kontakt mellan verksamheten och de berättigade personerna, förbättra den medicinska, sociala och professionella rehabiliteringen, att förbättra anställningsmöjligheterna, att förbättra servicen inom Rehabilitation Department och att informera internt och externt om verksamheten.

En utvärdering har skett som visar på goda resultat. Målen för 2013 är följande:

-rehabilitera de skadade och kontinuerligt förbättra deras rättig- heter i enlighet med försvarsministeriets riktlinjer

-förbättra och stärka förhållandet och dialogen mellan de anställda och de berörda

-förstärka rehabiliteringen och vården av de skadade och imple- mentera den multidisciplinära rehabiliteringen

-förbättra möjligheterna till arbete för de med funktionsnedsätt- ning

-förbättra den medicinska vården

-fortsätta samarbetet och samordningen med IDF Disabled Veterans Organization.

122

SOU 2014:27

Veteranpolitik i andra länder

4.6.3Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen

Rehabilitation Department svarar för de skadade veteranerna, vari bl.a. ingår att betala ut pensioner samt ge bidrag och ersättningar för medicinska behandlingar. Divional Commitee of Funds and Estates ersätter kostnader för tandvård, utbildning, datorer och hjälpmedel för blinda.

4.7Kanada

4.7.1Beskrivning av veteranpolitiken

Kanadas regeringsorgan för veteraner Veterans Affairs Canada leds av en veteranminister och ansvarar för ett stort antal specifika lagar rörande förmåner för veteraner. Den närmare definitionen av be- greppet veteran i sådan författningstext tillåts vara ytterligt kort- fattat formulerat:

“veteran” means a former member.

Det finns 760 000 militära veteraner och fler än hundratusen tjänst- görande i det kanadensiska försvaret och i den nationella polisen (Royal Canadian Mounted Police) som en dag kommer att bli veteraner.

Det finns 57 000 aktiva militära familjer i Kanada, varav 75 pro- cent har barn. Av dessa familjer bor 83 procent i det civila sam- hället och inte på en militärbas. Över 64 000 barn under 18 år har en förälder i försvaret. Av partnerna i de militära familjerna har 70 procent en partner som varit insatt åtminstone en gång och 17 procent har varit insatta fler än fem gånger.

En opartisk och oberoende veteranombudsman rapporterar direkt till veteranministern. Detta för att säkerställa en rättvis be- handling av veteraner, deras företrädare och familjer, allt i enlighet med den av premiärministern undertecknade Veterans Bill of Rights.

123

Veteranpolitik i andra länder

SOU 2014:27

4.7.2Stöd till veteraner och deras anhöriga

Det kanadensiska civilsamhället är brett engagerat i stödet till vete- raner och deras anhöriga.

Regeringsorganet för veteraner Veterans Affairs Canada (VAC) har 26 egna lokalkontor och är därmed närvarande i Kanadas olika provinser och territorier. VAC:s lokalkontor har samordnats i de delar av Kanada som har få veteraner, med kontor som riktar sig till alla kanadensare, de så kallade Service Canada Centres, som finns på sexhundra ställen. VAC stödjer 24 Integrated Personal Support Centres och 17 Operational Stress Injury Clinics. Därtill kan vete- raner få specifik hjälp och stöd från den kanadensiska staten via telefon. VAC har en budget på 3,5 miljarder kanadensiska dollar och närmare 2 800 motsvarande heltidsanställda. Veteranombuds- mannen har en budget på 5,8 miljoner kanadensiska dollar och

38heltidsanställda.

Veteranpolitiken styrs genom tre strategiska mål:

1.Financial, physical and mental well being of eligible Veterans: Det handlar om livslånga effekter av tjänstgöring för sitt land. Såväl månatliga invaliditetspensioner, årliga ersättningar som engångs- summor utbetalas. Health Care Program and Re-etablishment Services: Det handlar om att förbättra och vidmakthålla den fysiska, mentala och sociala hälsan. Program stöds för rehabilite- ring, anställningsstöd, hemsjukvård och långvård.

2.Canadians remember and demonstrate their recognition of all who served in Canada’s efforts during war, military conflict and peace:

Det handlar om att kanadensare har kännedom om veteranernas ansträngningar och att dessa offentligt erkänns. Att veteraner erbjuds begravningshjälp och att stolthet i landets gemensamma militära historia uppmuntras.

3.Veterans’ right to services and benefits that adress their needs are considered by the Veterans Affairs Portfolio: Det handlar om att en fristående och opartisk instans kan hantera klagomål från veteraner och deras anhöriga. Detta för att säkerställa en riktig och rättvis behandling när tjänster, förmåner och tillträde till stödprogram söks i enlighet med den politiska deklarationen

Veterans Bill of Rights.

124

SOU 2014:27

Veteranpolitik i andra länder

4.7.3Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen

Många behov och många individer kan inte nås med helt igenom stat- liga åtgärder. I detta syfte har det på garnisonsorter i Kanada bildats centrum för militära familjer (Military Family Centres) oberoende av det kanadensiska försvaret. I styrelserna för dessa centrum sitter ofta anhöriga till anställda i försvaret. Centrumen tecknar avtal om veteran- och anhörigstöd med statsmakten. Genom att lokala behov kan variera stort mellan olika garnisoner i ett land av Kanadas geo- grafiska utbredning har det som dessa centrum tillhandahåller inte sällan utvecklats långt, med utgångspunkt från det som den militära ledningen ifrån början identifierade.

I Quebec har familjecentrumet Centre Famille Valcartier ut- vecklat en egen modell för veteran- och anhörigstöd som illustreras av en pyramid. I botten finns hänsynen till individen och dennes personliga förutsättningar. Vartefter påfrestningarna successivt steg- ras i form av först en militär livsstil och sedan frånvaro från familjen inom Kanada och slutligen utomlands, så ökar inslaget av pro- fessionell expertis som behövs från både familjecentrumet och den militära ledningskedjan för att tillsammans balansera individens familjeliv och karriär.

4.8Lettland

4.8.1Beskrivning av veteranpolitiken

Begreppet veteran används för de soldater som varit i internation- ella insatser. Det finns ingen särskild organisation som arbetar med veteraner och det finns ingen särskild budget för dessa frågor.

För närvarande pågår ett arbete att utveckla en för Lettland gemensam veteranpolicy. Förhandlingar med företag och andra samhällsfunktioner för att stödja veteranerna ingår i det arbetet.

4.8.2Stöd till veteraner och deras anhöriga

Försvarsministeriet är ansvarig för politiska och administrativa frågor, medan Försvarsmakten hanterar det direkta stödet, dvs. psykologer, präster, arbete med veteraner som fortfarande är i tjänst, etc.

125

Veteranpolitik i andra länder

SOU 2014:27

4.8.3Lokalt anställd personal i insatsområdet

Lettland har ingen lokalt anställd personal i insatsområdena.

4.8.4Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen

Lettland har inför insatsen en genomgång med varje soldat som inkluderar en intervju och ett test, då psykolog, präst och övriga sociala samhällsfunktioner är tillgängliga. Soldaterna får även delta i en förberedande utbildning för uppdraget.

Under insatsen finns både för soldaterna och deras anhöriga till- gång, dygnet runt, till telefonförbindelse med psykolog, präst och andra samhällsfunktioner. Särskilda program gäller för familjerna.

Efter insatsen får soldaterna medicinsk rehabilitering och extra semester. Under semestern finns aktiviteter som också inkluderar familjen.

Ett veterankort delas ut till dem som deltagit i minst en insats, där f.n. mer än 20 företag ingår och erbjuder rabatter.

Om en soldat har skadats under insatsen finns både för soldaten och familjen tillgång till psykolog, präst och sociala myndigheter. Den skadade garanteras vård och rehabilitering samt en engångs- ersättning beroende på skadans omfattning.

Om en soldat har dödats så svarar Försvarsministeriet och För- svarsmakten för frågor som rör begravningen. Familjen får ett obe- gränsat stöd av psykolog, präst och sociala myndigheter. Även rehabilitering ges till familjerna samt en engångsersättning. Soldaten hedras på födelsedagen varje år av ministeriet och de sociala myndig- heterna.

4.9Litauen

4.9.1Beskrivning av veteranpolitiken

I Litauen finns inget officiellt veteranbegrepp, men informellt så har de definierats med hjälp av två kriterier.

1.Deltagit i strider mot ockupationen.

2.Militärtjänst under extremt riskabla situationer i konfliktzoner och kritiska områden.

126

SOU 2014:27

Veteranpolitik i andra länder

Dessa kriterier innebär att litauiska motståndsmän och andra del- tagare i ockupationsinsatser under åren 1939–1990, frivilliga solda- ter under den litauiska Försvarsmakten under perioden 1990–1991 (återuppbyggnaden av landet) samt soldater som har tjänstgjort i någon internationell insats fr.o.m. 1994 tilldelats beteckningen.

Det är under övervägande om andra grupper, såsom de civila som tjänstgör i Försvarsmakten i Litauen och civilt anställda i inter- nationella insatser ska inkluderas i begreppet. Det har då diskute- rats olika veteranbeteckningar för militär personal och civila, såsom militära veteraner, internationell personal, speciella insatsveteraner, försvarsveteraner etc.

Soldater inom Försvarsmakten under ockupationstiden inklu- sive dem som tjänstgjorde i Afghanistan 1979–1989 behandlas i lag- stiftningen som ockupationsoffer. De räknas dock av politiska skäl inte som veteraner. Både andra världskrigets deltagare, som deltog tillsammans med länder mot Tyskland eller i motståndsrörelser samt ockupationsoffren omfattas av speciell lagstiftning och är berätti- gade till statlig pension.

4.9.2Stöd till veteraner och deras anhöriga

Det litauiska samhället har under flera år haft en mycket positiv inställning till det nationella försvaret och Försvarsmakten. Under- sökningar visar att 60 procent av befolkningen känner förtroende för den litauiska Försvarsmakten. Det finns i dag cirka tio frivillig- organisationer med hundratals olika medlemmar, såsom motstånds- män, frivilliga soldater och andra som stridit för Litauens själv- ständighet, pensionerade militärer och aktiva, deras familjer och övriga från det civila samhället. Organisationernas uppgifter är sär- skilt fokuserade på kultur och utbildning. Syftet är att bidra till social integration, utveckla känslan för landet, ena det litauiska samhället och ge socialt stöd till medlemmarna.

Före, under och efter insatsen ges medicinskt, psykologiskt och socialt stöd till de soldater, som deltar i internationella insatser och deras familjer. Verksamheten bekostas av Försvarsministeriet.

Staten har på senare år särskilt uppmärksammat de civila perso- ner som deltar i speciella insatser i krigsområden. Därigenom har de eller familjerna fått en högre engångsersättning, som är lika stor som för militär personal vid skador och dödsfall i samband med

127

Veteranpolitik i andra länder

SOU 2014:27

tjänstgöring i väpnat konfliktområde. Både militära och civila till- delas medalj för sina internationella insatser.

För att kunna behålla skadade soldater i tjänst tillkom under 2013 ytterligare en nivå som anger soldaters hälsa. Det finns däri- genom möjligheter för en skadad soldat att få godkänt av medi- cinska experter för att få en anpassad tjänstgöring inom Försvars- makten.

4.9.3Lokalt anställd personal i insatsområdet

Försvarsmakten har inte några överenskommelser med de lokala uppdragstagarna om särskilda åtgärder efter kontraktsperioden. Alla kontrakt är enligt litauisk lag och anger bara de ekonomiska mellan- havandena.

4.9.4Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen

Före insatsen genomgår soldaterna första-hjälpen utbildning, hälso- undersökningar och nödvändiga vaccinationer samt tilldelas malaria- medicin etc. Under insatsen finns tillgång till hälsovård. Evakuering kan bli aktuell för skadad eller sjuk personal. När den skadade eller sjuke kommer hem till Litauen finns tillgång till nödvändig behand- ling inom den ordinarie nationella vården. Kostnaderna täcks av försäkringar eller av försvarsbudgeten. Ett medicinskt rådgivnings- center är öppet dygnet runt alla dagar i veckan. Centrets uppgift är att vid behov lämna medicinska råd till de litauiska sjukvårdarna samt att under en eventuell evakuering organisera aktiviteterna i Litauen och ha kontakt med de civila sjukhusen.

Efter insatsen ska, inom tre dagar, alla soldater genomgå en medicinsk undersökning. Därefter följer en 14 dagars rehabilitering och återanpassning till det vanliga livet. Soldaten tillbringar den tiden med anhöriga eller i rehabilitering i civila eller militära rehabi- literingscenter.

Vad gäller den mentala hälsan så finns särskilda program före, under och efter insatsen. Efter insatsen utförs som rutin en psyko- logisk bedömning. Varje soldat får därigenom sin egen psykiska status både före och efter insatsen. Detta sker omedelbart för samtliga

128

SOU 2014:27

Veteranpolitik i andra länder

och efter 3 och 6 månader för utvalda. Därefter erbjuds psyko- logiskt stöd av olika slag.

Enligt lag och bestämmelser får soldaten lön och kompensation för insatsen och dessutom extra ersättning i form av bostadsbidrag och dylikt. En som skadats får en engångsersättning, likaså anhö- riga till den som dödats.

4.10Nederländerna

4.10.1Beskrivning av veteranpolitiken

Beteckningen veteran används i Nederländerna för all militär perso- nal som tjänstgjort för Konungariket Nederländerna i krig eller under liknande förhållanden såsom internationella insatser.

Nederländska veteraner finns från andra världskriget och de därefter följande krigen i dåvarande Nederländska Ostindien och Nya Guinea, men också från de internationella insatserna i Kam- bodja, Etiopien, Angola, Haiti och forna Jugoslavien. Militär perso- nal från den forna Kungliga nederländska ostindiska armén samt pliktpersonal i handelsflottan under Andra världskriget är också veteraner.

4.10.2Stöd till veteraner och deras anhöriga

Det fristående Veteraninstitutet i Doorn grundat år 2000 ansvarar för alla tjänster till veteranerna och deras närmast anhöriga. Därtill samlar, distribuerar och understödjer Veteraninstitutet vetenskap- lig forskning av betydelse för veteranvård och veteranpolicy.

Veteraner kan hos Veteraninstitutet ansöka om ett kostnadsfritt veterankort. Det berättigar till ett betydande antal förmåner däri- bland:

-gratis prenumeration på en av försvarets personaltidningar och veterantidskriften Checkpoint

-gratis e-postadress och ett webbplatskonto

-ett exemplar av veteranhandboken

-ett veteranmärke att bära till civila kläder sänt till bostadsadressen

129

Veteranpolitik i andra länder

SOU 2014:27

-diverse rabatter och specialerbjudanden från muséer, rese- arrangörer m.m.

-fribiljett tur och retur med allmänna färdmedel två gånger om året (för att uppmuntra veteranen att närvara vid minnesdagar och öppna arrangemang anordnade av försvaret).

Veterankortet utfärdas av Veteraninstitutet och skickas till befäl- havaren för den soldat eller sjöman som ska lämna organisationen. Befälhavaren överlämnar sedan veterankortet, veteranmärket och veteranhandboken till soldaten eller sjömannen.

Den som är registrerad hos Veteraninstitutet har rätt att bära veteranmärket. Det symboliserar allmänhetens uppskattning för det svåra och farliga arbete som veteranen uträttat. Märket bidrar också till veteranernas ömsesidiga erkännande över generationerna.

Vid hemkomsten från den första utlandstjänsten tilldelas varje veteran Silverrosen. Den är avsedd för den person som betydde mest för veteranen under insatsen. Veteranen ger Silverrosen som sitt tecken på uppskattning till personen ifråga.

Den nationella veterandagen är tillägnad nederländska veteraner. Socialt erkännande och uppskattning är av central betydelse. Den årliga veterandagens huvudevenemang med förbimarsch och en all- män samling är i Hague och anordnas av den nederländska veteran- dagskommittén. Samma kommitté håller också nationella veteran- upplysningskampanjer och understödjer projekt som veteranbesök till skolor och andra lokala aktiviteter.

Vid klagomål rörande veteranens vård, så kan veteranen besvära sig hos vårdgivaren. Veteranen kan därtill vända sig till de väpnade styrkornas generalinspektör för medling eller klagomål samt till Veteranombudsmannen.

4.10.3Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen

För veteraner som behöver professionell hjälp är den första kontakt- punkten Veteraninstitutet som är en del av den nationella vården för veteraner kallad National Care System for Veterans (LZV).

En veteran kan välja att söka sig till en militär eller civil vård- givare. Till LZV är knutet fjorton civila och tre militära vårdgivare, som tillhör det nederländska försvarsministeriet. En militär vårdgiva- re kan ha specialkunskaper relevanta för den militära kontexten. Å

130

SOU 2014:27

Veteranpolitik i andra länder

andra sidan kan en civil vårdgivare vara geografiskt mer tillgänglig och ha specialkunskaper som den militäre vårdgivaren inte har. LZV har också resurser för pastoralt stöd och socialtjänst. LZV är Nederländernas begränsade geografiska utbredning till trots indelad i tre geografiska regioner.

Veteraner som skadar sig under insats är berättigade till en sär- skild engångsersättning för veteraner (debt of honour) benämnd Veterans’ Damage Settlement. Någon särskild medicinsk under- sökning krävs inte för denna ersättning.

4.11Norge

4.11.1Beskrivning av veteranpolitiken

Veteraner är den som på norska statens uppdrag deltagit i en militär operation. Begreppet inkluderar både civil och militär personal. Även de som deltagit i en operation på norskt territorium är vetera- ner. Personal som tillhör utrikestjänsten och justitiesektorn, t.ex. polisen betecknas inte som veteraner, men ingår i nedan nämnda handlingsplan.

I tjeneste for Norge presenterades 2011. Det är en handlingsplan som arbetats fram av flera departement. Även veteran- och arbets- tagarorganisationerna har deltagit i arbetet med planen. Den om- fattar åtgärder för veteranerna under 2011–2013. Den följs upp med en plan som ska vara klar sommaren 2014. Uppföljningen har visat på att det finns ett fortsatt behov av att öka kunskapen om veteraner och att samarbetet mellan olika instanser måste förbätt- ras. Den kommande planen ska bl.a. ha fokus på kommunernas roll och samarbetet mellan olika sektorer på lokal och kommunal nivå. Under uppföljningen av planen samarbetar Arbeids- og sosialdepar- tementet, Barne-, Likestillings- og inkluderingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdeparte- mentet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Utenriks- departementet og Forsvarsdepartementet.

4.11.2Stöd till veteraner och deras anhöriga

Försvarets veterantjeneste ger stöd till både veteraner och anhöriga. Det är en verksamhet som ingår i den norska försvarsstaben och som har till uppgift att, förutom hjälpa veteranerna, utvärdera och

131

Veteranpolitik i andra länder

SOU 2014:27

utveckla verksamheten för att skapa den bästa samarbetsmodellen tillsammans med kommunerna, hälso- och sjukvården, försvaret och Norges arbeids- og velferdsforvaltning.

Försvaret har också ett veterancenter som stödjer samverkan mellan veteraner. Sjukvårdskunnig personal finns att tillgå, men det är inte en plats för behandling eller rehabilitering.

De frivilliga organisationerna kompletterar försvarets verksam- het, alternativt arbetar de med specifika frågor.

4.11.3Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen

De som vill delta i internationella insatser genomgår systematiska tester som ska visa vilka som har förutsättningar att fysiskt och psykiskt klara uppdraget. De får också genomgå olika utbildningar för att kunna lösa kommande uppdrag, vari ingår information om landet samt om hälso- och försäkringsfrågor.

Under insatsen finns tillgång till fältpräst och medicinsk personal. I förband som har en tjänstgöring som pågår i mer än sex månader genomförs hälsoundersökningar som beaktar den psykosociala arbetsmiljön.

Efter insatsen sker en uppföljning efter ett fastställt program. Sedan 2010 gäller enligt lag rätt till ett års psykiatrisk och psyko- logisk uppföljning. Både de som är kvar inom försvaret och de som lämnat det omfattas av programmet. För den personal som får ned- satt arbetsförmåga ska försvaret svara för en långsiktig rehabilite- ring och vägledning samt lämplig omskolning till ett annat yrke eller sysselsättning.

Även anhöriga blir föremål för uppföljning.

Det går att överklaga ärenden som rör veteraner. Det finns också en ombudsman dit alla som är anställda inom försvaret kan vända sig om de anser sig felaktigt, orättvist eller oskäligt behandlade.

Samarbete sker med andra samhällsinstanser, såsom t.ex. Norges arbeids- og velferdsforvaltning, sjukvården och primärvården. Sam- arbete sker också med de frivilliga organisationerna.

En årlig veterandag infördes 2011.

132

SOU 2014:27

Veteranpolitik i andra länder

4.11.4Civil personal i civila insatser

Justis- og beredskapsdepartementet har inga veteraner, men dock anställda som kan vara i insatser, som t.ex. poliser. De anställda återgår efter insatsen till sin ordinarie tjänst och till sin arbetsgivare om den är utanför justitiesektorn. Hälsoundersökning, både fysisk och psykisk, är obligatorisk före och under insatsen. När de kom- mer hem erbjuds de en ny undersökning, som staten dock enligt lag inte kan kräva att de genomgår.

Inte heller Utrikesdepartementet har veteraner, bara vanliga anställda. De ingår dock i handlingsplanen I tjeneste for Norge. I lik- het med Justis- og beredskapsdepartementets personal är det obli- gatorisk hälsoundersökning före och under insatsen och ett erbju- dande om sådan efter insatsen. Särskild uppmärksamhet får perso- nal som varit i Kabul, Islamabad, Khartoum, Juba och Kairo. Där gäller också hemresor med jämna mellanrum och tätare uppföljning med hälsokontroller och besök av personalenhet och psykolog.

4.12Polen

4.12.1Beskrivning av veteranpolitiken

I Polen finns sedan mars 2012 en lag för veteraner som deltar i operationer utanför landets gränser. Den lagen gäller för både mili- tär och civil personal. Lagen har som syfte att hedra veteranerna och ge dem särskild status, att anpassa dem till normal verksamhet och att säkra överenstämmelse med tidigare bestämmelser.

Lagen skiljer på veteraner och skadade veteraner. Veteran är den som deltigit i en internationell insats, vare sig det är fredsbevarande personal, stabiliserings-, polis-, gränsbevakningspersonal, regering- ens säkerhetsstyrkor (motsv. svenska SÄPO) eller brandförsvarets personal. För att lagen ska gälla, måste insatsen ha varat i minst 60 dagar. En skadad veteran är en person som deltagit i en inter- nationell insats och blivit skadad under tjänstgöringen.

I samband med den nya lagen instiftades en veterandag för de veteraner som tjänstgjort utanför landets gränser.

133

Veteranpolitik i andra länder

SOU 2014:27

4.12.2Stöd till veteraner och deras anhöriga

Lagen ger veteranerna rätt till rese- och logiersättning i samband med ceremonier för veteraner, rätt att bo i s.k. veteranhus (utan att stå i bostadskö), särskild pension efter 65 års ålder, extra semester, psykologstöd och hedersbegravning.

De skadade veteranerna har dessutom rätt till kostnadsfri uni- form och utrustning, hälso- och sjukvård, bidrag för studier, ekono- miska bidrag, rabatterade kollektivresor samt företräde till anställ- ningar inom verksamhet som lyder under Försvars- eller Inrikes- ministeriet.

När det gäller hälso- och sjukvårdförmånerna så inkluderar de rätt att utan väntetid och avgifter vid samtliga militära sjukvårds- inrättningar få hjälp med de skador som uppkommit p.g.a. tjänst- göringen, kostnadsfri medicin samt vissa livsmedel för särskilda behov.

De som har sjukpension får dessutom, enligt lag från 1974 om försörjning av krigs- och militära invalider och deras familjer, extra ersättning, vård och rehabilitering och plats i veteranhus etc. samt befrielse från TV- och radioavgifter.

Familjer till omkomna soldater får enligt beslut som introduce- rats av Försvarsministeriet i januari 2012 särskilt stöd.

Veteranlagen samordnas av Försvarsministeriet genom en s.k. koordinatfunktion.

4.12.3Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen

Polen har ett förberedande program, bl.a. en utbildning i psykologi, som är inriktad mot stressproblem under tjänstgöringen och sepa- rationsproblem inom familjen.

Under tjänstgöringen finns tillgång till psykologiskt stöd, utbild- ning och debriefing.

Efter tjänstgöringen genomgår samtliga ett obligatoriskt test som underlag för återanpassningen. Det psykiska tillståndet följs upp fortlöpande för att behandling ska kunna sättas in så fort som möj- ligt. Skadade soldater har rätt till rehabilitering. Enligt lagen kan skadade soldater fortsätta militärtjänstgöringen och t.o.m. åter- vända till utlandstjänst efter samtycke från en s.k. medicinsk kom- mitté.

134

SOU 2014:27

Veteranpolitik i andra länder

Veteraner, som inte är i aktiv tjänst, har rätt till psykologiskt stöd i form av personlig vård, teamterapi och familjeterapi.

I militära förband utses ett familjestödscentrum med läkare, psykologer, präst samt jurister/advokater. Familjestödscentrumets uppgift är att informera och stödja familjer, genom t.ex. psykolo- giskt eller ekonomiskt stöd.

4.13Storbritannien

4.13.1Beskrivning av veteranpolitiken

Beteckningen veteran används i Storbritannien för alla som har tjänstgjort i Försvarsmakten under åtminstone en dag, både de som gjort det reguljärt och de som gjort det som reservister. Liksom de som tjänstgjort i Försvarsmakten räknas de som tjänstgjort i Merchant Navy (handelsflottan) som att de deltagit i militära in- satser som veteraner. Alla veteraner är civila veteraner, eftersom de inte längre tjänstgör i Försvarsmakten, dvs. beteckningen veteran används inte som benämning för de som fortfarande tjänstgör i Försvarsmakten, vare sig de tjänstgjort i en insats eller inte.

För närvarande finns det 4,6 miljoner veteraner i Storbritannien, vilket innebär 9 procent av totalbefolkningen. De flesta är äldre eller t.o.m. mycket gamla och de flesta är naturligtvis män.

4.13.2Stöd till veteraner och deras anhöriga

Hela regeringen stödjer arbetet då veteranfrågor och deras speciella behov är ett prioriterat område i hela Storbritannien.

Frågorna sorterar under av Försvarsministeriet där Minister State for Defence Personnel, Welfare and Veterans (MinDPWV) svarar för stödet till veteranerna och utvecklingen av den specifika service som kan behövas utöver det som gäller för den övriga befolkningen.

I maj 2011 offentliggjordes en överenskommelse mellan För- svarsmakten, regeringen och det civila samhället. Enligt överens- kommelsen ska försvarets personal inte ha några olägenheter av tjänstgöringen och i vissa offentliga och kommersiella sammanhang kan t.o.m. speciella förmåner tillåtas. Överenskommelsen ska årli- gen utvärderas. I december 2012 kom den första utvärderingen. Rapporten visade på goda resultat inom de överenskomna områ- dena och identifierade vad som återstår att göra. Överenskommel-

135

Veteranpolitik i andra länder

SOU 2014:27

sen har varit klargörande för regeringen i hur den militära persona- len bör tas om hand vad gäller hälso- och sjukvård, utbildning och boende.

Trots att frågorna för att stödja veteranerna och deras övergång från det militära till det civila livet är decentraliserade, så arbetar Försvarsdepartementet med en rad intressenter. Tvärvetenskaplig kompetens, behandlingsinsatser och socialt stöd ges genom sam- arbete mellan regeringen, lokala myndigheter och välgörenhets- organisationer. Många välfärdstjänster erbjuds veteraner på samma sätt som till den övriga befolkningen.

Det finns ett stort antal frivilliga organisationer som erbjuder veteraner stöd och hjälp.

Även civila inom Försvarsministeriet kan tjänstgöra i militära operationer (under 3–12 månader), men det är ett frivilligt åta- gande. De civila återgår vanligtvis till sina ordinarie tjänster efter insatsen. Ett omfattande stöd finns tillgängligt för dessa civila, men bara för dem som fortfarande är anställda av Försvarsministeriet. Om de lämnar departementet är de hänvisade till den ordinarie sjuk- vården.

4.13.3Lokalt anställd personal i insatsområdet

Regeringen tar inget direkt ansvar för de kontrakterade. Vanligtvis är det en fråga för det företag som anlitas.

De lokalt civilt anställda får stöd enligt särskilt program som fastställts av regeringen. Det anses väsentligt att stödja de lokalt anställda för att trygga uppbyggnaden av landet.

4.13.4Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen

De som tjänstgör i en militär insats i minst två månader, även civila, har tillgång till ett paket av tjänster som fått namnet Deployment Welfare Package (DWP). DWP består av fyra delar; kommunika- tion, såsom subventionerad telefoni och post samt fri tillgång till internet, tillgång till fritidsaktiviteter, utrymmen för hygien och fysisk aktivitet samt stöd till familjen. Stödet till familjen består av dels reseersättning vid besök av familjemedlemmar, dels av ersätt- ning för att underlätta tillvaron hemma.

136

SOU 2014:27

Veteranpolitik i andra länder

Tjänstgörande personal får utbildning/behandling i stressrelate- rade problem före, under och efter insatsen. En form av debriefing ges som första steg till de hemvändande och varar mellan 24–36 tim- mar.

Defences Medical Services ansvarar för hälsovården för den tjänst- görande personalen. Stress Management Training Centre (SMTC) har etablerats för att tillhandahålla vård, baserad på aktuella forsk- ningsrön inom området. Trauma Risk Management (TRIM) erbjuds under hela insatsen. Det är en modell med kamratstöd i nära anslut- ning till den traumatiska händelsen. Stödet för traumaskadad personal i Afghanistan är enligt en rapport från 2012 utmärkt. Vården avs. psykisk ohälsa är lika god och inom vissa områden t.o.m. bättre än för den civila befolkningen. Familjer får stöd och hjälp av ordinarie sjukvård och andra lämpliga verksamheter.

Den som är allvarligt skadad evakueras från insatsen. Queen Elizabeth NHS Hospital i Birmingham är den institution dit mili- tära patienter evakueras. De som behöver fortsatt rehabilitering kan få det genom Defence Medical Rehabiltation Centre (DMRC) i Surrey som tar emot patienter med olika skador, såsom idrotts- skador och skadade från olyckor inom industrin, men även de med allvarliga neurologiska och traumatiska skador. Försvarsmakten har även ett nätverk med rehabiliteringsverksamheter runt om i landet. Den som är i behov av vård kan skickas till den plats som passar den enskilde bäst.

Skadade soldater som behöver proteser kan få de mest avance- rade, anpassade till olika aktiviteter.

Veteran Welfare Service (VWS) erbjuder ett landsomfattande nätverk av hjälp och råd till veteraner, deras familjer och andra berörda. The Veterans and Reserves Mental Health Programme (VRMHP) erbjuder reservister anställda sedan 2002 och veteraner sedan 1982 militära specialister. Personal som har haft mentala pro- blem, som identifierats i samband med att de lämnade uppdraget, har kvar rätten till vård av militära specialister under sex månader efter avslutad tjänstgöring.

En bra nivå på den mentala hälsan och välbefinnandet har upp- nåtts genom mätningar som baserats på förebyggande, upptäckt och behandling. Defence Mental Health Services (DMHS) har en omfattande verksamhet för öppen och sluten vård. I de fall den tjänstgörande personalen har behövt lämna Försvarsmakten p.g.a. mentala problem ges särskilt stöd.

137

Veteranpolitik i andra länder

SOU 2014:27

För de som slutar i försvaret har Försvarsministeriet ansvar för information, utbildning, pensioner samt särskilda förmåner. De som är berättigade får pension enligt bestämmelser från 1975 och 2005. Bidrag ges fr.o.m. 2005 till dem som skadats, blivit sjuka eller dött i tjänsten.

4.13.5Civil personal i civila insatser

Frivilligorganisationer, såsom t.ex. Help for heroes erbjuder hjälp till poliser, brandmän och andra personalgrupper som skadats i tjänsten.

4.14Tyskland

4.14.1Beskrivning av veteranpolitiken

I januari 2013 definierade den tyska försvarsministern begreppet veteran, ”man är veteran om man på ett hedervärt sätt avslutat sin aktiva tjänst i försvarsmakten och som anställd i försvarsmakten tjänstgjort i utlandet vid minst en insats eller en särskild insats inom ramen för humanitära, fredsbevarande eller fredsskapande åtgärder. Detsamma gäller om man deltagit i minst ett utbildningsuppdrag för NATO eller EU utanför NATO:s medlemsområde. Försvars- ministern har möjlighet att aktivt tilldela någon status som veteran i försvarsmakten om så krävs och anses lämpligt.” Genom förtyd- ligandet togs ett viktigt steg mot en veteranpolicy i Tyskland. Målet är att visa samhällets uppskattning av veteranerna, oavsett om de i sin tjänst fått psykiska eller fysiska skador. De konkreta strukturella och organisatoriska åtgärderna för en veteranpolitik håller på att utarbetas.

Som definitionen av veteran anger, avses det f.d. anställda i Försvarsmakten. För närvaranade planeras inte begreppet att utvid- gas till andra grupper såsom poliser, räddningstjänstpersonal eller dylikt. Villkoren för veteranstatusen hindrar dock inte detta.

4.14.2Stöd till veteraner och deras anhöriga

Försvarsmakten arbetar tillsammans med en rad civila myndigheter och instanser samt ideella organisationer och verksamheter med socialt engagemang i ett nätverk (Netzwerk der Hilfe).

138

SOU 2014:27

Veteranpolitik i andra länder

År 2010 inrättades av Försvarsministeriet Beauftr. PTBS, en sär- skild ombudsman för insatsorsakat posttraumatiskt stressyndrom och insatstraumatiserade. Ombudsmannens uppgift är att ta fram förbättringsmöjligheter för prevention, bedömning, omsorg och vård av fysiskt och psykiskt skadade. Funktionen ska bistå med råd och information till Försvarsministeriets ledning och fungera som en central kontakt för de insatssårade.

Försvarsmaktens sjukvård har egen sjukhusverksamhet med fem sjukhus och ett nätverk för öppen och sluten vård samt regionala kliniker med öppen vård, behandling och försvarsmedicinsk bedöm- ning.

4.14.3Lokalt anställd personal i insatsområdet

Inrikesministeriet har möjlighet att dela ut uppehållstillstånd då en betydande risk finns enligt Försvarsmaktens områdesrepresentant. I övriga fall får den lokalt anställda som sägs upp p.g.a. minskning av den tyska personalen ett avgångsvederlag på två månadslöner. Dessutom prövas om det är möjligt att få anställning som lokal personal inom ett annat område. Inrikesministeriet har inrättat en vidareutbildningsfond för afghansk lokal personal.

4.14.4Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen

Inför insatsen genomgår individen vaccinationer, läkar- och tand- läkarundersökningar och information om de i landet vanligt före- kommande sjukdomarna.

Skadade soldater under insats tas om hand av Försvarsmakten. För fysiskt skadade finns högkvalitativ vård i insatsorten, fortsatt vård på sjukhus i insatslandet, strategisk-medicinsk flygtransport och möjlighet till plats på Försvarsmaktens sjukhus i Tyskland.

När det gäller psykiska påfrestningar finns många preventions- och behandlingsmöjligheter. Soldaterna kan omedelbart efter en extraordinär händelse få hjälp av kamratstödjare, förbandspsyko- loger eller präster. Vid behov kan de också få s.k. rekreationsåtgärd, vilket innebär tre dagars ledighet under pågående insats. Efter in- satsen undersöks alla försvarsmaktsanställda så snart som möjligt. De erbjuds också särskilda åtgärder för att hantera psykologiska

139

Veteranpolitik i andra länder

SOU 2014:27

reaktioner och få del av preventiva behandlingar samt medicinsk vård på Försvarsmaktens sjukhus och på traumacenter i Berlin. Dessutom erbjuds på lokal nivå inom Försvarsmakten stöd genom ett psykosocialt nätverk. I detta nätverk samarbetar sjuk- och psykiatrivård och socialtjänst samt den militära själavården för att ge soldater, deras anhöriga och chefer stöd och råd.

Ett insatsomhändertagande förutsätter en insatsolycka som ger en nedsatt arbetsförmåga hos den skadade med minst 50 procent. Skadeersättning utbetalas då med ett engångsbelopp till den ska- dade med en varaktig arbetsoförmåga eller om denne avlidit, till de anhöriga. Förhöjd olycksfallspension utbetalas också och ges till insatsskadade yrkessoldater i förhållande till den skadades lön i Försvarsmakten.

Skadade soldater får så länge anställningsavtalet i Försvarsmakten varar, förutom en inkomst till följd av negativa hälsoeffekter, grund- pension samt i vissa fall även ett tillägg. Ersättning för extra kost- nader orsakade av skadan kan också erhållas.

Efter avslutad vård finns tillgång till gratis vård, rehabilitering samt pensionsersättningar och viss ersättning för specialistvård. Vid bestående skador ges medicinsk vård även efter det att anställ- ningen vid Försvarsmakten upphört.

Den lagstadgade olycksfallsförsäkringen ger ersättning som vid en arbetsolycka och ger möjlighet till vård och omsorg samt ersätt- ning för medicin och hjälpmedel. Om den skadade avlider får de anhöriga ersättning enligt lagen om krigsofferpension. I vissa fall utbetalas dock i stället en förhöjd olycksfallsersättning.

Enligt en lag om fortsatt sysselsättning (Einsatz WVG) har ska- dade vid insats, vars arbetsförmåga p.g.a. insatsolyckan reducerats med minst 30 procent, rätt under en s.k. skyddsperiod till fortsatt sysselsättning. Under den perioden får inte den skadade sägas upp eller pensioneras p.g.a. arbetsoförmågan. Om arbetsoförmåga på minst 30 procent kvarstår efter skyddsperioden uppstår ett anspråk på fortsatt sysselsättning.

Soldater som inte är yrkessoldater och därför inte har rätt till en löpande olycksfallspension får i stället vid arbetsoförmåga efter en insats en kompensationsutbetalning, Denna ersättning kompletteras med en löpande invaliditetspension från den lagstadgade pensions- försäkringen genom statens försäkring. Efterlevande får pension på samma sätt som efterlevande till yrkessoldater.

Även soldater som är tidsbegränsat anställda och där skadan upptäcks först efter avlutad tjänstgöring har, under vissa förutsätt-

140

SOU 2014:27

Veteranpolitik i andra länder

ningar, rätt till en anställning av särskild art inom försvaret. Anställ- ningen syftar till rehabilitering och yrkesmässig kvalificering.

Försvarsmakten har ett väl utarbetat program för att ta hand om anhöriga och partners till de soldater som befinner sig i utlandsinsats. En familjeomsorgsorganisation har upprättats över hela Tyskland och också på vissa av Försvarsmaktens utlandsplaceringar. Dessa organisationer har ett brett nätverk som inkluderar Försvarsmaktens socialtjänst, den militära själavården, förbandspsykologerna, andra militära organisationer, kommunala myndigheter samt ideella initia- tiv, föreningar och organisationer.

4.15Nordefco

Nordefco (Nordic Defence Cooperation) är ett samarbete mellan alla de nordiska länderna inom försvarsområdet. Försvarsminist- rarna är ytterst ansvariga för Nordefco. Syftet är att stärka länder- nas egna försvar, hitta synergieffekter och att främja effektiva lös- ningar. Nordefco bygger på frivillighet och länderna väljer själva vilka områden de vill samverka inom och i vilken utsträckning. Inom vissa områden sker samarbete också med de baltiska staterna. Ett sådant område är veteranfrågorna.

Veteranfrågor inom ramen för Nordefco

Nordefco veterangrupp möts två gånger om året under dansk ledning. Värdskapet för mötena alternerar. Styrgruppen beslutade 2012 att de högst prioriterade samarbetsområdena skulle vara erfarenhetsutbyte inom forskning och metoder för förberedelser, hemkomst och uppföljning, gemensamma studier samt vartannat år gemensam veterankonferens. En sådan genomfördes första gången 2012, i Norge.

Veteran Study syftar till att samarbetsländerna ska börja använda samma screeningverktyg för att bedöma sin personal före, under och efter insats. Vedertagna psykologiska metoder för att värdera stridsutsatthet depression och ångest ska användas. Syftet är att få en större studiepopulation än vad varje land får individuellt samt att kunna göra relevanta jämförelser mellan länderna.

Vid veterangruppmötet i Helsingfors 2013 bildades veteran- områdets första fokusgrupp. Fokusgrupp för hemkomstprogram består av deltagare från samtliga deltagande länder med betoning på hemkomstprogram.

141

5 Internationell verksamhet

5.1Inledning

I utredningens direktiv anges att det inom olika samhällsområden bedrivs internationell verksamhet som principiellt är likartad med Försvarsmaktens internationella militära verksamhet. Det är fråga om sådan verksamhet där svenska staten har beslutat om svensk med- verkan och där verksamheten innefattar risker eller i övrigt är av är av farlig karaktär för den deltagande personalen. Enligt direktiven ska utredaren bedöma om veteranperspektivet nu bör utvidgas och omfatta personal från andra samhällssektorer än det militära för- svaret. Enligt direktiven är det fråga om internationell verksamhet där svenska staten har beslutat om svensk medverkan och där verksamheten innefattar risker eller farlighet för den deltagande personalen.1 Det behöver dock inte vara fråga om en väpnad kon- flikt utan riskerna eller farligheten kan ha sin grund i exempelvis civila våldsamheter, naturkatastrofer eller smitt- eller sjukdomsförekomst. Andra exempel som anges är polisiärt bistånd att återupprätta ett fungerande rättssamhälle och hälso- och sjukvårdsinsatser vid en flyktingkatastrof. I dessa fall utsätts personalen för risker och farlig- het av olika slag. Som exempel på personalkategorier anges bl.a. katastrof – och räddningspersonal hälso- och sjukvårdspersonal, polispersonal, m fl.

Utredningens uppdrag i denna del rör verksamhet som spänner över ett brett internationellt verksamhetsområde. Angivna civila personalkategorier tjänstgör såväl i humanitära insatser som mer ren- odlad bistånds- och utvecklingsverksamhet. Utredningen ska även överväga ändamålsenliga kriterier eller avgränsningar för vilken inter- nationell verksamhet som bör innefattas i en svensk veteranpolitik. Ett sådant övervägande förutsätter att inledningsvis översiktlig redo-

1 I direktiven anges som exempel Kustbevakningens medverkan i EU:s insats Atalanta utanför Somalias kust eller bistånd genom Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps försorg till människor i akut nöd vid en jordbävning eller översvämning.

143

Internationell verksamhet

SOU 2014:27

görelse för den utrikespolitiska bakgrunden till att svenska myn- digheter deltar i nu aktuell internationell verksamhet och inom vilka områden detta sker. En sådan redogörelse lämnas i detta kapitel.

5.2Bakgrund

Krig, väpnade konflikter, naturkatastrofer och fattigdom har för- ödande konsekvenser för människors liv och för samhället i stort. Den ekonomiska och sociala utvecklingen stannar av.

Utöver lidande och humanitär nöd för befolkningen medför kon- flikter också stora kostnader för de drabbade samhällena. Krig och väpnade konflikter gör det i praktiken omöjligt för fattiga män- niskor att utöva sina rättigheter och att få sina grundläggandebehov tillgodosedda. De mänskliga rättigheterna utsätts för kränkningar. Fattigdomsbekämpning försvåras eller omöjliggörs. Ofta är det de fattigaste länderna i världen som är drabbade av konflikter. Dessa länder hamnar inte sällan i en ond cirkel, där framsteg både vad gäller fattigdomsbekämpning och i uppnåendet av millenniemålen försvåras. I postkonfliktländer utgör en återgång till de bakomliggande konflikt- orsakerna och väpnad konflikt allvarligaste hindren för utveckling och fattigdomsbekämpning.

En stor del av det svenska bistånds– och utvecklingssamarbetet äger rum i länder i konflikt och postkonflikt. Ofta sker utvecklings- insatser parallellt med humanitära insatser och med en fredsbevaran- de närvaro där också militära komponenter ingår. Biståndets strate- giska roll i en sådan situation är att verka för att en grund läggs som möjliggör långsiktig hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning. I enlighet med Sveriges politik för global utveckling (PGU) ska bi- ståndet i dessa situationer anpassas och modifieras med hänsyn till de särskilda problem och utmaningar som utvecklingssamarbetet möter i konflikt- och postkonfliktsituationer.

Genom att lyfta fram sambandet mellan säkerhet och utveckling kan de komplexa utmaningar som fattigdomsbekämpningen står inför i konflikt och post-konfliktländer bättre förstås. Så länge kon- flikten fortgår eller freden är skör måste särskild vikt läggas på de aspekter av mänsklig säkerhet som är direkt relaterade till eller av- hängiga av krig och väpnad konflikt. Det kan exempelvis vara frågan om säkerhetsutmaningar kopplade till en armé eller polis som inte har befolkningens bästa som mål utan snarare livnär sig på den, ett icke fungerande rättsväsende, viss infrastruktur av strategisk betyd-

144

SOU 2014:27

Internationell verksamhet

else för säkerheten, m.m. När freden stabiliseras kan angreppssättet bli bredare.

Det finns även ett omvänt samband mellan säkerhet och utveck- ling. Fattigdomsbekämpning och främjande av rättvis och hållbar ut- veckling, inklusive demokrati, mänskliga rättigheter, politisk plura- lism och respekt för rättsstatens principer, ger på lång sikt den bästa grunden för fred, säkerhet och stabilitet. Fattigdomsbekämpning och långsiktigt utvecklingsarbete är därför viktigt inte minst i kon- fliktförebyggande syfte.

Parallellt med insatser för fred och säkerhet är andra insatser för fattigdomsbekämpning och rättvis och hållbar utveckling ofta en naturlig del av de internationella insatserna i ett konflikt- eller postkonfliktland. Insatser i flera sektorer kan således komplettera varandra.

Gemensamt för de insatser som beskrivs ovan är att de många gånger genomförs i komplexa, riskfyllda och föränderliga miljöer och som även utsätter de som deltar i insatserna för ibland stor risk och stora påfrestningar.

5.3Den utrikespolitiska bakgrunden

5.3.1Sveriges säkerhetspolitik

Förutsättningarna för Sveriges säkerhetspolitik har förändrats i grunden sedan det kalla krigets slut. Sveriges säkerhet byggs i dag solidariskt tillsammans med andra. Hot mot fred och säkerhet av- värjs i gemenskap och samverkan med andra länder och organisa- tioner.

Säkerhetspolitiska möjligheter och utmaningar som Sverige ställs inför delas i hög utsträckning av övriga Europa. Europa präglas i dag av ömsesidiga beroenden.

Samarbetet inom Europeiska Unionen (EU) intar en särställning i svensk utrikes- och säkerhetspolitik. Sambandet mellan vår säker- hetspolitik och vår europapolitik är uppenbart. Sveriges säkerhet stärks genom europeisk integration. Det ligger i Sveriges intresse att genom nära samarbete stärka medlemsstaternas gemensamma säker- het samtidigt som EU, genom att vara en effektiv säkerhetspolitisk aktör, kan verka för en fredlig och demokratisk utveckling i om- världen.

145

Internationell verksamhet

SOU 2014:27

Medlemskapet i EU innebär att Sverige ingår i en politisk allians, där medlemsländer inte har försvarsförpliktelser i förhållande till var- andra, men tar ett solidariskt ansvar för Europas säkerhet.

5.3.2Vår syn på säkerhet

Som ovan anges utgår Sveriges säkerhetspolitik från en bred syn på säkerhet. Utmaningar och hot mot vår säkerhet är i dag föränder- liga, gränslösa och komplexa. Tidigare syn på säkerhet utgick från stater och en militär hotbild. I ett vidgat säkerhetsbegrepp inryms även icke-militära hot och icke-statliga aktörer. Individens, vid sidan av staters, rättigheter och säkerhet ges stor betydelse.

Gränsöverskridande samarbete, handel och integration främjar en positiv utveckling i stora delar av världen. Globalisering kan dock också innebära ökad sårbarhet genom att enskilda händelser snabbt kan få regionala eller globala återverkningar. I detta ligger en ökad sårbarhet mot säkerhetshot som terrorism, spridning av massför- störelsevapen, organiserad brottslighet, pandemier och miljökata- strofer. Klimatförändringar utgör ett av de allvarligaste hoten mot människors grundläggande levnadsvillkor. I en globaliserad värld ökar även risken för att en ekonomisk kris kan få säkerhetspolitiska konsekvenser.

5.3.3Säkerhet i samarbete

Dagens hot och utmaningar är i hög grad gränsöverskridande. Säker- het uppnås därför gemensamt och genom nära samarbete med andra länder. Sverige är en aktiv och solidarisk partner i arbetet för stabilitet och säkerhet i Europa och omvärlden. Sveriges bidrag till kris- hanteringsinsatser under FN:s, EU:s, och Nato:s ledning leder till ökad säkerhet.

Det råder bred politisk enighet om att Sveriges framtida säker- het bygger på gemenskap och samverkan med andra länder. Detta ger oss större möjligheter att påverka förhållandena i vår omvärld och därmed även trygga vår egen säkerhet.

På det globala planet är det främsta uttrycket, för att skapa stabilitet och säkerhet, vårt stöd till Förenta Nationerna (FN). FN:s säkerhetsråd har av medlemsstaterna fått huvudansvaret för att upprätthålla internationell fred och säkerhet. FN har därför en cen-

146

SOU 2014:27

Internationell verksamhet

tral roll och ger en unik internationell legitimitet för hanteringen av konflikter i världen. FN har även en grundläggande betydelse för utvecklingen och skyddet av folkrätten, inklusive de mänskliga rättig- heterna. Det svenska engagemanget för FN och dess arbete för fred, säkerhet och utveckling genomsyrar vårt lands utrikes- och säker- hetspolitik.

Sverige utvecklar och fördjupar ständigt ett redan brett deltag- ande i det regionala säkerhetssamarbetet inom Europeiska unionen inklusive dess internationella krishantering inom ramen för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP), Organisa- tionen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) och Natos Partnerskap för fred (PFF). Vidare är Sverige verksamt i Europa- rådet som har till uppgift att värna mänskliga rättigheter, demokrati och rättstatens principer och därigenom bidra till att förebygga konflikter.

Vidare är även en stark transatlantisk länk av vital betydelse för Sveriges och hela Europas stabilitet och säkerhet. Nato är en cen- tral aktör för europeisk säkerhet och integration samt för inter- nationell krishantering. Vårt samarbete med Nato och USA är ett uttryck för vår vilja att vara en del av och stärka den transatlantiska säkerhetspolitiska gemenskapen.

5.4Politiska instrument som kan bidra till fred och säkerhet

Internationella insatser i konflikt- och postkonfliktländer har gått från att vara en i huvudsak militär angelägenhet till att även inklu- dera social och ekonomisk utveckling, samhällsbyggande och mänsk- liga rättigheter.

Det finns olika politiska instrument som kan bidra till fred och säkerhet. Bidrag till militära och civila fredsfrämjande insatser är så- dana instrument. Det finns även andra instrument av relevans för att förhindra och stävja konflikter, t.ex. konfliktförebyggande åtgär- der, dialog, medlingsinsatser, sanktioner och återuppbyggnadsinsatser. Också olika former av utvecklings- och biståndsverksamhet bidrar.

147

Internationell verksamhet

SOU 2014:27

5.4.1Fredsbyggande och statsbyggande verksamhet

Fredsbyggande och statsbyggande verksamhet är centrala processer i det internationella samfundets engagemang i konflikt- och post- konfliktsituationer. Dessa processer är i hög grad beroende av var- andra och ofta även överlappande.

Fredsbyggande

Med fredsbyggande åsyftas processer som strävar efter att stödja övergången från väpnad konflikt till hållbar fred, försoning och stabilitet. Detta inkluderar att skapa ökat förtroende mellan parterna i en konflikt, utrymme för fredsförhandlingar, förberedelse för och genom- förande av fredsavtal, stärka kvinnors deltagande och inflytande i freds- processen, att skapa försoning samt åtgärder som hanterar de strukturella grundorsakerna till konflikten.

Statsbyggande verksamhet

Med statsbyggnad åsyftas processer som ska bidra till att skapa kapabla, ansvarstagande och för befolkningen tillgängliga stater.

Med utgångspunkten att staten är avgörande för att kunna åstad- komma långsiktigt hållbar utveckling och förverkligande av rätts- statens principer och de mänskliga rättigheterna, är detta en central fråga i konflikt- och postkonfliktsituationer.

Även fredsbyggandeprocesser kan handla om att bygga institu- tioner och statsbyggnad bidrar till stabilitet och förtroendeskap- ande. Processerna är ofta samverkande och överlappande.

Både fredsbyggande och statsbyggnad är långsiktiga, komplexa och icke-linjära politiska och sociala processer som sker i ett kon- tinuerligt samspel mellan stat och samhälle, och kan komma att vara relevanta även långt efter att en konflikt har ägt rum. De måste huvudsakligen drivas av nationella aktörer.

Statsbyggnad och fredsbyggande – med demokrati och mänsk- liga rättigheter som viktiga hörnstenar – kan även motverka gro- grunder för organiserad brottslighet, terrorism och våldsam radikali- sering. Det är därför viktigt att ha långsiktiga mål i åtanke, även när kortsiktiga insatser genomförs.

148

SOU 2014:27

Internationell verksamhet

5.4.2Det internationella samfundet i konflikt- och post-konfliktländer

Det internationella samfundet har en kollektiv skyldighet, skydds- ansvar, att ingripa för att skydda en befolkning, om nödvändigt med åtgärder efter säkerhetsrådsbeslut, när den berörda staten inte kan eller vill leva upp till sina skyldigheter.

Det humanitära biståndet genomförs i enlighet med den inter- nationella humanitära rätten. Det baseras på principerna om gott humanitärt givarskap, vilka bl.a. betonar vikten av ett snabbt, flexibelt, förutsägbart och behovsbaserat humanitärt bistånd.

Utvecklingssamarbetet har både en humanitär, och en fredsbygg- ande funktion i dessa sammanhang. Utvecklingssamarbetet i konflikt- och postkonfliktländer vägleds även av OECD/DAC:s principer för ett gott internationellt engagemang i sviktande stater och situa- tioner.

Under senare år har det humanitära tillträdet, dvs. möjligheten att nå kvinnor, män, barn och ungdomar i nöd, begränsats framför allt på grund av att ett försämrat säkerhetsläge omöjliggjort för humani- tära organisationer att utföra sina uppgifter. I flera fall har humanitär personal utsatts för direkta attacker och kidnappningar. Ett starkt och väl samordnat internationellt humanitärt system är därför en förutsättning för effektivt humanitärt bistånd till stöd för det drab- bade landets egna insatser.

5.5Ökade globala humanitära behov, m.m.

I situationer av väpnad konflikt, naturkatastrofer och andra kata- strofliknande situationer är de humanitära behoven stora och huma- nitärt bistånd ett av de mest verkningsfulla och handgripliga medlen för att lindra nöden hos drabbade människor. Som ett resultat av främst utdragna konfliktsituationer och ett ökat antal naturkata- strofer har humanitära behov ökat och den internationella humani- tära verksamheten vuxit avsevärt i omfattning och volym de senaste tjugo åren. I framtiden väntas de globala humanitära behoven dock både öka och bli mer komplexa till sin natur, bland annat beroende på flera utdragna väpnade konflikter, inte minst i Afrika, befolk- ningstillväxt, urbanisering, klimatförändringars påverkan, kamp om naturresurser och höjda livsmedelspriser. Trenden går i en riktning

149

Internationell verksamhet

SOU 2014:27

mot allt fler komplexa katastrofer som kombinerar pågående eller latenta väpnade konflikter med naturkatastrofer.

Väpnade konflikter och naturkatastrofer påverkar individer och samhällen olika beroende på deras sårbarhet. Under senare år har extrem sårbarhet hos utsatta befolkningar tilltagit utan att den direkt orsakats av en enskild händelse, såsom en naturkatastrof eller väp- nad konflikt. Snarare grundar sig sårbarheten på en komplex bland- ning av långsamt verkande negativa underliggande faktorer, inte minst fattigdom och svaga samhällsinstitutioner.

Samtidigt kan konstateras att antalet internationella humanitära aktörer har vuxit kraftigt. Det handlar om såväl biståndsgivande stater som regionala organisationer och organisationer i det civila samhället. Till detta ska läggas en utveckling och utvidgning av FN-organens samt Rödakors- och Rödahalvmånerörelsens humanitära verksamhet. Därtill kommer ett ökat engagemang och stöd från internationella militära aktörer och på senare år även privata företag och stiftelser.

Ökade humanitära behov och omfattning av internationellt huma- nitärt bistånd, samt en större och mer diversifierad grupp av aktörer, ställer allt större krav på internationell samordning och ett starkt och effektivt internationellt humanitärt system. Behovet av att stärka partnerskapen mellan FN och övriga aktörer ter sig också allt vik- tigare.

Det humanitära biståndet genomförs dessutom allt oftare i samma områden och samtidigt som andra typer av insatser, inte minst i komplexa humanitära kriser. Det handlar bland annat om utveck- lingsinriktade insatser vilka är nödvändiga för en hållbar utveckling och avhjälpande av kronisk fattigdom som i sin tur kan leda till en humanitär kris. De gap som ibland uppstår i väntan på att långsiktiga utvecklingsinsatser ska komplettera det mer kortsiktiga humanitära stödet måste överbryggas.

Humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingsbistånd måste sam- verka för att lindra nöd men också för att skapa grund för lång- siktiga lösningar. Utvecklingsinsatserna bör i regel påbörjas snabbare och vara mer flexibla för att, jämte de humanitära insatserna, kunna möta utmaningar i återhämtningsfasen. Utvecklingsinsatser måste även genomgående verka i förebyggande syfte för att minska sår- barhet, och stärka lokala samhällens motståndskraft och möjlig- heter att hantera katastrofer. Tidiga insatser i förebyggande syfte kan minska behovet av humanitära insatser i ett senare skede.

Denna utveckling av allt fler typer av verksamhet och aktörer som har direkta beröringspunkter med humanitärt bistånd ställer

150

SOU 2014:27

Internationell verksamhet

ökande krav på utvecklande av flexibla samarbetsformer och förhåll- ningssätt för att uppnå största möjliga effekt av det samlade inter- nationella engagemanget. Samtidigt måste det humanitära biståndets grundvalar och principer fortsatt värnas för att säkerställa ett neu- tralt och behovsbaserat humanitärt bistånd.

Det internationella humanitära biståndet står således inför ett antal utmaningar. Det är av stor vikt att det svenska humanitära biståndet kan bidra till det internationella samfundets förmåga att möta de tilltagande, och på senare år mer komplexa humanitära be- hoven på ett flexibelt och behovsanpassat sätt.

5.6Närmare om det humanitära biståndet

Bakgrund

Humanitärt bistånd till nödlidande människor är ett av de mest handgripliga och verkningsfulla medlen som finns för att lindra de mänskliga skadorna av väpnad konflikt, naturkatastrofer och andra katastrofliknande förhållanden. Att utsatta människor ska kunna få hjälp i katastrofer är en gammal tanke.

Sedan 1990-talets början har värdet på det humanitära bistånd stater och mellanstatliga organisationer lämnar mer än fördubblats i reella termer. Antalet internationella aktörer, framförallt enskilda organisationer men även biståndsgivande stater, har vuxit. I dag läm- nas internationellt humanitärt bistånd i någon form i så gott som alla områden där humanitära kriser råder.

I krisområden där den internationella närvaron är som störst kan flera humanitära organisationer vara på plats samtidigt. I ett fåtal senare kriser har härutöver andra, delvis nya sorters aktörer börjat göra sig synliga; detta avser företag och militära aktörer.

Samtidigt har nya ansatser i det internationella samfundets sam- lade svar på internationella kriser medfört delvis nya förutsättningar för det humanitära biståndets förhållning till politisk och militär verksamhet i en kris

Den ökade omfattningen på det internationella humanitära bi- ståndet innebär att betydligt fler människor har kunnat få hjälp. Den tillväxt i den internationella verksamheten som har skett har samtidigt medfört utmaningar.

Det större antalet aktörer och den ökade volymen har fört med sig ett större samordningsbehov för att säkerställa effektivitet. An-

151

Internationell verksamhet

SOU 2014:27

talet nya, och delvis annorlunda, aktörer gör det än viktigare att löpande värna om verksamhetens grundvalar. Det humanitära bi- ståndets förhållande till andra delar av det internationella samfun- dets svar på internationella kriser anses också viktig att klargöra.

Begreppet humanitärt bistånd

Med humanitärt bistånd avses normalt insatser för att rädda liv, lindra nöd och upprätthålla mänsklig värdighet, till förmån för nöd- lidande människor som har utsatts för, eller står under hot att utsättas för, väpnade konflikter, naturkatastrofer eller andra katastrofliknande förhållanden.

I väpnad konflikt avser detta främst civilbefolkningen, men kan även avse medlemmar av väpnade styrkor som inte längre deltar i stridigheter, såsom sårade och sjuka;

I naturkatastrofer och andra katastrofliknande förhållanden avser detta den utsatta befolkningen.

Med andra katastrofliknande förhållanden avses akuta utbrott av smittsamma sjukdomar, industriolyckor och andra större tekno- logiska missöden, omfattande miljöolyckor, och andra förhållanden som väsentligt åsidosätter befolkningsgruppers eller hela samhällens försörjnings- och överlevnadsmekanismer.

Materiellt bistånd och skydd

Humanitära biståndsinsatser har i grunden två nära fogade former, materiellt bistånd och skydd.

Materiellt bistånd kan ske i form av försörjning med framförallt livsmedel, näringstillskott, husrum, vatten, sanitetsanläggningar, sjuk- vård och andra hälsoinsatser, samt i vissa fall undervisning, jord- bruksstöd och andra inte omedelbart livräddande insatser.

Skyddsåtgärder avser insatser för att säkerställa den nödlidandes rättigheter till framförallt kroppslig säkerhet och värdighet.

I många fall innehåller enskilda humanitära insatser inslag av både materiellt bistånd och skydd, då en materiell biståndsinsats innebär att en utsatt individs rättigheter värnas, och då en skydds- åtgärd förstärker förutsättningarna för den enskilde att erhålla mate- riellt bistånd. Avgörande för huruvida en insats ska göras är den nödlidande människans behov av materiellt bistånd, skydd, eller bådadera.

152

SOU 2014:27

Internationell verksamhet

Grundsatser

Den humanitära biståndspolitiken utgår från att varje stat har första- handsansvaret att möta de humanitära behov som uppstår inom det egna landets gränser. I de fall staten eller andra institutioner i det utsatta landet inte vill eller kan leva upp till detta ansvar anser rege- ringen att utomstående organisationer och stater som är förmögna härtill har ett ansvar att lämna stöd till insatser för att möta dessa behov, i enlighet med folkrätten och med etablerad praxis inom det internationella humanitära biståndet, om möjligt med samtycke av den stat inom vars gränser behoven finns. Detta ansvar kallas ofta det humanitära imperativet.

Humanitär biståndspolitik utgår från Genèvekonventionerna från 1949, dessas tilläggsprotokoll från 1977 och andra uttryck för den internationella humanitära rätten, från flyktingrätten, från de mänsk- liga rättigheterna, från rättsliga instrument med bäring på natur- katastrofer, och från vedertagen internationell praxis på området. Politiken leds härvidlag av de humanitära principerna om humani- tet, opartiskhet, neutralitet och oberoende.

Det humanitära biståndet skiljer sig från det långsiktiga utveck- lingssamarbetet på två sätt.

För det första är som ovan anfört dess grundsatser och utgångs- punkter i stor utsträckning bekräftade i folkrätten. För det andra ska det humanitära biståndet avhjälpa akut nöd. Det ska företrädes- vis upphöra då en utsatt befolknings omedelbara nöd har lindrats och de förhållanden som rådde före katastrofutbrottet ungefärligen har återställts.

Samtidigt kan humanitärt bistånd ha en utvecklingsgynnande verkan. Den överväldigande delen lidande från väpnade konflikter och naturkatastrofförhållanden uppstår i utvecklingsländer. Då kata- strofer inträffar är det vanligen de mest utsatta och fattigaste män- niskorna som lider störst skada. Den skada de lider undergräver ytter- ligare deras möjlighet att skapa sig drägliga levnadsvillkor. Snabba och väl genomförda humanitära insatser kan dämpa de utvecklings- hämmande skadeverkningar katastrofer kan ha, exempelvis genom att bibehålla befolkningens hälsa och upprätthålla undervisning och andra inslag i barns vardagsmiljöer.

Utvecklingsinriktade förebyggande insatser kan bidra till att avhjälpa utdragna, eller hindra uppkomsten av, sådana humanitära kriser som kan förefalla vara plötsligt uppkomna naturkatastrofer, men som i del eller helt snarare beror på samhällspolitiska miss-

153

Internationell verksamhet

SOU 2014:27

lyckanden. Det angeläget att stödja utvecklingsinsatser i ett område som är i stånd att återhämta sig från ett katastrofförhållande, vid behov genom utvecklingssamarbete, i syfte att minska riskerna för att dess skadeverkningar ska bestå, eller förvärras.

En god ekonomisk och social utveckling överlag kan minska utsikterna för skadeverkan från främst naturkatastrofer. På så vis kan en sådan utveckling tillhandahålla större resurser att stärka inhemskt arbete för förebyggande och beredskap.

Snabbt och verksamt humanitärt bistånd kan i många fall vara den bästa insats omvärlden kan göra för att tillgodose utsatta män- niskors säkerhet och överlevnad. I det fall internationell militär eller polisiär närvaro finns i ett humanitärt krisområde kan denna närvaro ha en säkerhetshöjande verkan. Denna verkan ska kunna gynna utsatta civila människors omedelbara säkerhet, samtidigt som den underlättar för humanitära organisationers genomförande av hjälpinsatser.

Ett effektivt genomförande av hjälpinsatser förutsätter att myndig- heter, allmänheten och, i väpnad konflikt, väpnade grupper, i ett utsatt område har förtroende för humanitära organisationers opartiskhet och neutralitet. Därför ska humanitära insatser i väpnade konflikter i första hand genomförts av civila organisationer, samtidigt som det har varit nödvändigt för hjälporganisationerna att också i övrigt och i enlighet med den internationella humanitära rätten upprätt- hålla en klar åtskillnad mellan sig själva såsom civila å ena sidan och väpnade grupper och andra delaktiga i konflikten å den andra.

Detta förhållningssätt är särskilt angeläget i områden där det före- kommer militära styrkor – som del av fredsbevarande insats eller, i synnerhet, som part i konflikt – och humanitär personal från samma land eller världsdel. I sådana omständigheter kan en oklar åtskillnad eller till och med rollsammanblandning sänka tröskeln för väpnade gruppers benägenhet att angripa humanitär personal under före- vändning att hjälporganisationer har samma mål och intressen som närvarande internationella militära styrkor.

Som svar på naturkatastrofer och andra katastrofliknande för- hållanden där inte väpnad konflikt eller annan meningsmotsättning som kan medföra känslighet mot närvaro av militära aktörer råder har det inte varit lika angeläget att humanitära insatser genomförs av civila aktörer.

Humanitär biståndspolitik vägleds överlag av de principer som 16 stater och EU-kommissionen informellt enades om vid det inter-

154

SOU 2014:27

Internationell verksamhet

nationella möte om givarpolitik för humanitära insatser som hölls i Stockholm i juni 2003.

Det humanitära biståndets civila grunddrag innebär att i om- råden där väpnad konflikt pågår eller hotar att börja eller återupp- tas, ska militära aktörer inte själva genomföra, eller stödja andra institutioners genomförande av, humanitära biståndsinsatser. Undan- tag kan vara berättigade i de särskilda fall där jämngoda civila alter- nativ inte finns, och då i första hand med indirekt stöd snarare än med direkt genomförande av insatser, i samtliga fall under över- gripande civil ledning.

De senaste åren har internationella insatser som svar på inter- nationella eller större inomstatliga kriser i växande utsträckning kommit att söka införliva samtliga insatsdelar i samlade, gemen- samma ansatser. Detta har samtidigt inneburit att politisk, militär, utvecklingsinriktad, humanitär och annan verksamhet har kunnat underställas samma övergripande ledning, framförallt som del av FN-ledda fredsfrämjande missioner. Där de samlade ansatserna i sådana missioner omfattar det humanitära biståndet bör de huma- nitära principerna efterlevas i samordningen av humanitära bistånds- insatser inom missionerna, såväl som i genomförandet av humani- tärt bistånd överlag i de områden där missionerna är verksamma.

Ett humanitärt krisområde där de materiella och samhälleliga förhållandena har återgått eller är i stånd att återgå till det läge som rådde före krisens utbrott är ofta alltjämt mycket sårbart, i synner- het där allmän underutveckling föreligger eller där väpnad konflikt har skett. I ett fattigt, nyligen översvämningsutsatt område kan då exempelvis en påföljande översvämning orsaka väsentligt större skada, innan samhällets försörjningsmekanismer har förmått att återhämta sig. I ett krigshärjat område kan fortsatt underutveckling – utöver andra omedelbara konfliktorsaker – utgöra en grogrund för åter- upptagna stridigheter. Under sådana omständigheter kan det vara avgörande att undvika ett skadligt gap mellan humanitär hjälp och långsiktigt inriktade utvecklingsinsatser. Där förhållandena påkallar det bör stöd ges för att inhemska och eventuella internationella utvecklingsansträngningar snarast påbörjas i humanitära krisområden som befinner sig i, eller har förutsättningar att närma sig, ett åter- hämtningsskede.

Antalet flyktingar i världen har under senare år minskat sam- tidigt som antalet internflyktingar ökar, till stor del som en konse- kvens av färre mellanstatliga och fler interna konflikter. Den globala trenden av ökad urbanisering omfattar även flyktingar och intern-

155

Internationell verksamhet

SOU 2014:27

flyktingar. Det innebär nya och omfattande utmaningar för huma- nitära organisationer, inte minst vad gäller arbetsmetoder. FN:s flyktingorgan, UNHCR, leder det internationella arbetet med att finna hållbara lösningar på flyktingsituationer genom lokal integra- tion, återvändande eller vidarebosättning i tredje land. Vad gäller internflyktingar har nationella regeringar huvudansvaret för samt- liga sina medborgare. Det internationella samfundet kan, utöver att bistå med skydd och stöd till internflyktingar, bistå landets regering i arbetet med att finna hållbara lösningar på interflyktingsituationer i form av återvändande eller lokal integration. Det är viktigt att det finns en nära samverkan mellan humanitära aktörer och utveck- lingsaktörer för att säkerställa hållbara lösningar för både flyktingar och internflyktingar.

Bredare insatser med fokus på samverkan

Dagens komplexa konflikthanterings- och återuppbyggnadsinsatser förutsätter att det internationella samfundet i både planerings- och genomförandefasen samordnar tillgängliga resurser och verktyg.

I de överväganden som görs i samband med inledande eller full- följande av internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser utgör humanitära och utvecklingspolitiska aspekter del av helhets- bedömningen.

Strävan är också att, så långt möjligt, på ett samordnat sätt ut- nyttja de instrument som står till förfogande för att uppnå det inter- nationella samfundets övergripande mål. Detta sker också i överens- stämmelse med den s.k. Parisdeklarationen för ett effektivare bistånd. En utgångspunkt för samarbetet är därvid den lokala samarbets- partnerns situation, mål och prioriteringar.2

Behovet av samverkan mellan militära och civila aktörer har fått särskild uppmärksamhet i samband med den internationella utveck- lingen mot mer allomfattande insatser. FN, EU och NATO samt enskilda länder har utvecklat och använder sig av en rad olika be-

2 Ett exempel på samspelet mellan säkerhet och utveckling är insatsen i Afghanistan, där Sverige bidrar med utvecklingsinsatser. Fattigdom samt brist på demokrati och respekt för de mänsk- liga rättigheterna, har bidragit till att landet plågats av konflikt och instabilitet under de senaste decennierna. Västra Balkan och Demokratiska republiken Kongo utgör andra exempel på att det finns behov av mer sammanhållna lösningar, där förutom akut krishantering även in- satser som syftar till att säkra en mer långsiktig återuppbyggnad och utveckling ingår.

156

SOU 2014:27

Internationell verksamhet

grepp i detta sammanhang.3 Gemensamt för dessa begrepp är att de anger ett övergripande förhållningssätt i internationella insatser som bygger på ökad samverkan mellan militära och civila aktörer.4

5.7Fortsatt efterfrågan på svensk medverkan i internationell verksamhet

Det finns ett stort behov av internationella insatser på olika håll i världen och efterfrågan är fortsatt omfattande beträffande svensk medverkan.

Parallellt med den kvantitativa ökningen av insatser blir mandaten bredare och insatserna även alltmer komplexa. I dag handlar svenska internationella insatser allt mindre om fredsfrämjande insatser i mellanstatliga konflikter. Istället är dagens konflikter och krishärdar ofta av en delvis annan karaktär, som kräver ett brett angreppssätt och stor flexibilitet.

Genom att bidra till internationella insatser bidrar Sverige inte bara till andras säkerhet och utveckling, utan vi ökar även vår egen säkerhet samtidigt som vi får erfarenheter till nytta för utvecklingen av vår nationella krishanteringsförmåga.

3T.ex. ”Comprehensive Approach”, ”Integrated missions”, ”Civil Military Cooperation”, ”Whole of Government Approach”, 3D Approach (Diplomacy-Defence-Development) och ”Multi- functional Operations”.

4På operativ och taktisk nivå har det utvecklats strategier som till exempel CIMIC (Civil Military Cooperation). CIMIC används ofta för att beskriva det militärstrategiska perspek- tivet på samverkan i fält. I korthet handlar CIMIC om att skapa sådana förhållanden som stödjer genomförandet av den militära insatsen och dess syften genom att samverka med civila aktörer och stödja civila samhällsfunktioner. I konkreta termer handlar det ofta om att möta lokala behov (till exempel i form av återuppbyggnadsprojekt som genomförs med egna eller externa resurser) för att därigenom vinna civilbefolkningens stöd. På engelska brukar denna strategi benämnas ”to win hearts and minds”. En nära och förtroendefull kontakt med civilbefolkningen antas underlätta informationsinhämtning och bidra till säkerhet för den egna truppen (så kallad force protection) och därmed underlätta genomförandet av den mili- tära insatsen.

157

6Internationella organisationer, m.m.

6.1Inledningen

I detta avsnitt redogörs för några internationella organisationers verksamhet som berör svenska civila myndigheters verksamhet i internationella insatser och verksamheter. Redogörelsen är avgrän- sad till civila insatser eller verksamheter.

6.2Bakgrund

År 2012 kännetecknades av ett mycket stort antal humanitära kriser och katastrofer. Tillhandahållandet av humanitärt bistånd och civil- skydd blir därför alltmer angeläget men också alltmer komplext. Eftersom naturkatastroferna är både många och allvarliga uppstår humanitära kriser mer plötsligt.

Enligt den statistik för 2012 som publicerats av Cred (Centre for Research on the Epidemiology of Disasters) och UNISDR (FN:s kon- tor för katastrofriskreducering) inträffade det 310 naturkatastrofer av varierande omfattning. Dessa katastrofer dödade nästan 10 000 människor och fick följder för 106 miljoner människor världen över. Globalt sett var Asien den kontinent som drabbades hårdast av naturkatastrofer. Det återspeglades både i antalet katastrofer (42 procent av alla katastrofer världen över) och i antalet offer (64 procent).

Katastrofer får särskilt allvarliga effekter för mindre utvecklade ekonomier. De större katastroferna får både förödande och varie- rande konsekvenser och leder till att både människoliv, bostäder, skördar och utkomstmöjligheter går till spillo.

159

Internationella organisationer, m.m.

SOU 2014:27

Interna väpnade konflikter är fortfarande den viktigaste orsaken till humanitära katastrofer orsakade av människor, och civilbefolk- ningen utsätts i allt högre grad för våld och lidande.

Konflikter av detta slag kännetecknas ofta av att parterna inte respekterar den internationella humanitära rätten eller de humani- tära principerna. Det har lett till en minskning av det humanitära utrymmet, dvs. de områden där humanitärt bistånd utan hinder kan tillhandahållas neutralt och opartiskt. Det har blivit allt svårare att få fram den humanitära hjälpen till de behövande och att skydda civilbefolkningen och de humanitära hjälparbetarna i dessa sam- manhang. Både situationen som helhet och arbetsförhållandena har försämrats i alla dessa avseenden, särskilt i länder som Syrien, Niger, Mali och Centralafrikanska republiken. I andra länder har inte heller någon förbättring av säkerhetsläget iakttagits, det gäller i synnerhet i Somalia, Demokratiska republiken Kongo och Afghani- stan. Även om bara ett fåtal katastrofer har nämnts har verkning- arna av dessa katastrofer inneburit stora påfrestningar på det inter- nationella humanitära samfundets insatskapacitet.

Under 2012 blev det också allt svårare för de humanitära organi- sationerna att nå de människor som behöver hjälp. Regeringar och beväpnade grupper minskar ofta det humanitära utrymmet och iakttar ibland inte ens det mest grundläggande skydd som garante- ras enligt den internationella humanitära rätten. Begränsningar av tillträdet för humanitära organisationer var vanligast i konflikt- områden och där de rättsstatliga principerna åsidosatts på grund av politiska hinder. I många konfliktzoner har de humanitära hjälp- arbetarna bevittnat särskilt brutala former av krigföring. Det kan handla om att göra civilbefolkningen till måltavla och att använda sexuellt våld som ett vapen.

Det blev under 2012 också allt vanligare med attacker på huma- nitära hjälparbetare, bl.a. i form av kidnappningar, utvisningar och mord. Givarna har tvingats hantera och lindra säkerhetsrisker för den humanitära personalen, finansieringen och den infrastruktur som tillhandahålls. En del regeringar har exproprierat eller ”lånat” medel och egendom som finansierats av givarna och har utvisat vissa humanitära hjälporganisationer så snart de tagit deras till- gångar.

Klyftan mellan de ökande humanitära behoven, å ena sidan, och de allt knappare ekonomiska resurser som finns tillgängliga för dessa behov, å andra sidan, fortsätter också att växa. Detta har accentuerats av den ekonomiska och finansiella kris som drabbat

160

SOU 2014:27

Internationella organisationer, m.m.

många av givarländerna i västvärlden. Den sårbarhet som kan iakt- tas i många delar av världen förvärras av den globala ekonomiska krisen. Det betyder även att givarna måste intensifiera sina kata- strofinsatser och göra dem effektivare genom att använda sina begränsade resurser på ett bättre sätt.

6.3Internationella organisationer, m.m.

För Sveriges del är ett brett internationellt och europeiskt säker- hetssamarbete viktigt för den globala säkerheten, inte minst för att trygga vår egen säkerhet. FN:s insatser för fred och säkerhet är därvid av central betydelse. Sveriges strävan är att samarbeta inom och medverka i FN, inom ramen för EU:s gemensamma krishante- ringsförmåga samt medverka inom ramen för Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa (OSSE).

Sveriges engagemang i FN och dess arbete för fred, säkerhet och utveckling genomsyrar vår säkerhetspolitik. I enlighet med FN- stadgans principer har Sverige ett ansvar för att främja inter- nationell fred och säkerhet. För att hantera de globala utmaning- arna krävs ett fungerande multilateralt samarbete. Ett starkt FN- system i nära samarbete med regionala och andra organisationer är avgörande för detta arbete. FN är beroende av medlemsstaternas engagemang.

Europa präglas i hög grad av ömsesidiga beroenden. De säker- hetspolitiska utmaningarna har Sverige i stor utsträckning gemen- samma med övriga Europa. Samarbetet i EU intar därför en sär- ställning i svensk utrikes- och säkerhetspolitik. Sveriges säkerhet stärks genom europeisk integration och utvidgningen av EU. Sam- bandet mellan vår säkerhetspolitik och den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) är tydlig. Det ligger i Sveriges intresse att genom nära samarbete stärka medlemsstaternas gemen- samma säkerhet samtidigt som EU, genom att vara en effektiv utrikes- och säkerhetspolitisk aktör, kan verka för fredlig och demokratisk utveckling i vår omvärld. EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik har främjat stabilitet och fred på många håll i världen såsom Balkan, Georgien, Tchad, Aceh, Afrikas horn och Mali.

Sverige samverkar även med Nato och flertalet europeiska stater inom ramen för Euroatlantiska partnerskapsrådet och Partnerskap för fred. Nato är en central aktör för europeisk säkerhet och inte-

161

Internationella organisationer, m.m.

SOU 2014:27

gration samt för internationell krishantering. Utvidgningen av Nato har gynnat säkerheten i Europa, inklusive Sverige och vårt närområde. Nato är ett viktigt politiskt forum för dialog mellan medlemsländer samt mellan medlemsländer och partnerländer. Nato är den enda organisation som har en utvecklad förmåga för ledning och genomförande av krävande militära insatser i Europa och globalt. Organisationen tillhandahåller den standard enligt vilken militär förmåga och interoperabilitet utvecklas. Vårt sam- arbete med Nato är också ett uttryck för vår vilja att stärka den transatlantiska säkerhetspolitiska gemenskapen.

Nedan beskrivs översiktligt angivna organisationer, roller och uppgifter i de delar som berör svenska myndigheters internationella verksamhet.

6.4Förenta nationerna (FN)

6.4.1Allmänt

Att förbättra det internationella humanitära biståndet genom att sätta in det snabbt, göra det effektivt och stärka den nationella kapaciteten att förebygga och hantera katastrofsituationer hör till FN:s viktigaste uppgifter. Men ett effektivt internationellt bistånd som kan sättas in vid stora humanitära katastrofer kräver också pla- nering av samordning, logistik, diplomati och insamling av pengar.

Undergeneralsekreteraren för humanitära frågor, som också är FN:s samordnare för katastrofhjälp, är FN-systemets viktigaste rådgivare, samordnare och förespråkare av frågor som rör humani- tära katastrofer. Undergeneralsekreteraren är även rådgivare till generalsekreteraren när det gäller katastrofer och föreslår vilka åt- gärder som bör vidtas. Undergeneralsekreteraren samarbetar med cheferna för FN-systemets operativa organ, stora frivilligorganisa- tioner, regeringar och mellanstatliga humanitära organisationer.

FN:s samordnare för katastrofhjälp leder ett permanent utskott,

Inter-Agency Standing Committee, (IASC) inom FN-systemet för nödhjälp. Utskottet har ett nära samarbete med OCHA (se nedan). IASC samlar humanitära organisationer både inom och utanför FN och organiserar den internationella reaktionen på katastrofsitua- tioner. Utskottet består av:

162

SOU 2014:27

Internationella organisationer, m.m.

-FN:s operativa organ som arbetar med humanitärt katastrof- bistånd

-FN:s barnfond (UNICEF)

-FN:s befolkningsfond (UNFPA)

-FN:s flyktingkommissariat (UNHCR)

-FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter (OHCHR)

-FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO)

-FN:s utvecklingsprogram (UNDP)

-Världsbanken

-Världshälsoorganisationen (WHO)

-Världslivsmedelsprogrammet (WFP)

-Stora mellanstatliga humanitära organisationer som Internation- ella migrationsorganisationen (IOM) och Internationella röda- korskommittén

-Generalsekreterarens representant för internflyktingar

-Några frivilligorganisationer

IASC planerar vilken typ av insatser FN-systemet ska göra vid olika katastrofer. Utskottet föreslår också vilka insatser som ska prioriteras och stödjer åtgärder som förbättrar katastrofhjälpen i olika länder. Det behandlar också många andra aspekter som rör katastrofer, som bistånd till internflyktingar

Dessa områden behandlas sedan den 28 januari 1998 i FN:s kon- tor för samordning av humanitära frågor (Office for the Coordina- tion of Humanitarian Affairs, OCHA).

OCHA koordinerar både humanitära frågor inom FN och in- satser för nödhjälp vid såväl naturkatastrofer som katastrofer orsa- kade av människor. Arbetet med att förebygga och förbättra bered- skapen vid katastrofer har överförts till UNDP, medan minröj- ningsaktiviteter har överlämnats till DPKO (Department of Peace- keeping Operations).

163

Internationella organisationer, m.m.

SOU 2014:27

6.4.2Samordning av humanitära insatser, m.m.

FN samordnar de operativa organens fältinsatser för att undersöka vilka behov som finns. Man går ut med vädjanden om bidrag till finansiering av samtliga berörda FN-organs humanitära insatser, anordnar givarmöten där länder redovisar hur mycket de kommer att bidra med och följer upp detta. I princip är FN:s humanitära katastrofhjälp finansierad av frivilliga bidrag. Omfattningen av de bidrag som inkommer efter vädjandena kontrolleras och rapporter publiceras för att hålla givare och andra underrättade om utveck- lingen. Sedan 1992 har man fått in mer än 12 miljarder US-dollar.

Fonden för katastrofhjälp möjliggör snabba humanitära insatser i katastrofsituationer innan givarländerna har hunnit lämna ekono- miska bidrag till katastrofhjälpen i fråga. Sedan 1992 har fonden använts mer än 50 gånger och betalat ut mer än 127 miljoner US- dollar.

OCHA

I en humanitär nödsituation är det viktigt att samordningen funge- rar för att man ska kunna hålla tidsplaner, undvika överlappning och dubbelarbete, inte förspilla resurser och snabbt bedöma om resurser saknas.

OCHA har ett joursystem som är verksamt dygnet runt för att omedelbart kunna reagera när en katastrof inträffar och sprida informationen vidare. För att kunna agera snabbt vid katastrofer, framför allt naturkatastrofer, har en katastrofgrupp upprättats med hjälp av biståndsgivande regeringar. Katastrofgruppen kan snabbt vara på plats i ett drabbat land för att hjälpa de lokala och nationella myndigheterna att undersöka vilka omedelbara insatser som behövs och att samordna dessa. FN kan också be civila och militära kata- strofteam och experter att medverka i insatserna. I Italien har man ett stort lager med förnödenheter och utrustning som användas till katastrofhjälp och som fungerar som en knutpunkt för flygtrans- porter av förnödenheter.

Vid en katastrof i ett utvecklingsland är det landsamordnaren (vanligtvis UNDP:s landrepresentant) eller en speciellt utsedd humanitär samordnare som rapporterar direkt till FN:s samordnare för katastrofhjälp, samordnar FN-systemets insatser i landet och

164

SOU 2014:27

Internationella organisationer, m.m.

samarbetar med regeringar, icke-statliga organisationer och andra humanitära organisationer.

I många katastrofdrabbade utvecklingsländer har också FN sär- skilda katastrofgrupper som består av landrepresentanterna för de olika FN-organen som finns i länderna. Grupperna leds av land- samordnarna. Grupperna förbereder samordnade hjälpinsatser i händelse av en katastrof.

I samverkan med andra internationella organisationer och fri- villigorganisationer bedriver man olika program som syftar till att öka beredskapen för katastrofer. Systemet för tidig varning för naturkatastrofer håller på att utvecklas till att även omfatta infor- mation om andra katastrofer. Ett program för utbildning i kata- strofhantering har upprättats. Det finns också ett centralt register som innehåller uppgifter om vilken kapacitet som finns inom olika områden och som kan användas vid katastrofer. Registret omfattar till exempel information om vad humanitära organisationer har i sina katastroflager, experter på katastrofhjälp och vad olika militära och civila försvarsinstanser kan bidra med i internationellt kata- strofbistånd.1

Långsiktigt arbete

FN-systemets humanitära insatser består inte enbart av kortsiktig katastrofhjälp utan också av insatser för långsiktig återuppbyggnad och utveckling. Syftet är att katastrofhjälpen ska bidra till framtida utveckling. Hållbar ekonomisk och social utveckling är fortfarande det bästa skyddet mot katastrofer, såväl naturliga som orsakade av människor.

FN försöker bland annat bistå länder med att integrera åtgärder för förebyggande av och beredskap för katastrofer i sina övergrip- ande utvecklingsprogram.

1 OCHA administrerar också en webbsida som heter ReliefWeb. Där man hittar den senaste informationen om katastrofområden runt om i världen (www.reliefweb.int).

165

Internationella organisationer, m.m.

SOU 2014:27

6.4.3FN-organ i det humanitära arbetet

Nedan lämnas en översiktlig redogörelse för några av de viktigare FN-organen som arbetar med humanitära insatser, m.m.

FAO

FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO) får ofta för- frågningar om hjälp till bönder att återställa produktionen efter översvämningar, sjukdomar bland boskapen och liknande nödsitua- tioner. FAO:s katastrofbistånd samordnas av dess kontor för speci- ella katastrofinsatser. Speciella varningar ger regeringar och huma- nitära organisationer besked om vilka länder som hotas av livs- medelsbrist.

UNDP

När nödsituationer och naturkatastrofer inträffar spelar FN:s ut- vecklingsprograms (UNDP) landrepresentanter en viktig roll i hanteringen av nödhjälpen och återuppbyggnadsinsatserna i sam- arbete med FN:s samordnare för katastrofhjälp. Regeringar ber ofta UNDP om hjälp med att utforma återuppbyggnadsprogram och fördela bistånd. UNDP medverkar till att säkerställa att in- satser för återuppbyggnad integreras med insatser för att lindra den omedelbara nöden. På så sätt länkas humanitärt bistånd och ut- vecklingsbistånd samman och bäddar för snabbast möjliga återupp- tagande av insatser för hållbar utveckling i ett drabbat område. För att garantera att de tillgängliga resurserna ska få största möjliga effekt, genomförs varje projekt i samråd med lokala och nationella regeringsrepresentanter och UNDP:s fältkontor i landet. Att invol- vera närsamhället i projekten har bidragit till att brådskande men bestående katastrofinsatser har kommit hundratusentals offer för krig eller inbördeskonflikter tillgodo i länder som Afghanistan, El Salvador, Kambodja och Sudan. Många konfliktdrabbade samhällen har i dag förbättrat sin levnadsstandard tack vare utbildnings- program, kreditmöjligheter och förbättrad infrastruktur.

166

SOU 2014:27

Internationella organisationer, m.m.

UNHCR

FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) tillsattes av FN:s general- församling 1951 för att hjälpa de 1,2 miljoner flyktingar i Europa som fortfarande var hemlösa efter andra världskriget. I dag om- fattas mer än 20 miljoner människor i över 140 länder över hela världen av UNHCR:s mandat. UNHCR upprättades som en till- fällig verksamhet under tre år. Men UNHCR fick förnyat mandat. I dag är det en av världens viktigaste humanitära organisationer med huvudkontor i Genève i Schweiz och kontor i mer än 120 länder. Drygt 80 procent av UNHCR:s mer än 5 500 anställda arbetar i fält, ofta under isolerade, svåra och farliga förhållanden. UNHCR har fått Nobels fredspris två gånger, 1954 och 1981. UNHCR:s flyktingkommissarie rapporterar årligen till FN:s generalförsamling via ekonomiska och sociala rådet.

Under senare år har UNHCR också fått i uppdrag att ta sig an människor som formellt sett inte omfattas av UNHCR:s mandat. Det är människor som lever i flyktingliknande situationer. Den här kategorin omfattar människor som har fått skydd som folkgrupp eller på rent humanitära grunder, men som inte formellt har er- känts som flyktingar. De kan också vara internflyktingar som har flytt från sina hem men inte passerat en internationell gräns. I allt större utsträckning är de offer för inbördeskrig. UNHCR har också bistått invånare i belägrade områden, som till exempel Sarajevo under kriget i det forna Jugoslavien.

UNHCR samarbetar med regeringar och icke-statliga organisa- tioner (Non-Governmental Organizations, NGOs). Inom FN- systemet är Världslivsmedelsprogrammet (WFP) en av UNHCR:s närmaste samarbetsparter som bidrar med mat och andra förnöden- heter till flyktingar. Bland andra parter kan nämnas FN:s barnfond (UNICEF), Världshälsoorganisationen (WHO), FN:s utvecklings- program (UNDP) och FN:s samordningsorgan för humanitära frå- gor (OCHA). Röda Korset och Internationella Migrationsorgani- sationen (IOM) gör också insatser runt om i världen. Mer än 200 frivilligorganisationer samarbetar med UNHCR om bistånd och juridisk hjälp. Totalt har UNHCR kontakt med närmare 1 000 fri- villigorganisationer som arbetar med och för flyktingar på ett eller annat sätt. Många andra organisationer, som traditionellt sett har haft väldigt litet med flyktingar att göra, arbetar nu sida vid sida med UNHCR, vilket beror på att problemen har blivit mer kom- plexa och omfattande.

167

Internationella organisationer, m.m.

SOU 2014:27

UNHCR finansieras nästan helt av frivilliga bidrag från rege- ringar, frivilligorganisationer och enskilda individer. Femton stora bidragsgivande länder har länge stått för 95 procent av UNHCR:s totala operativa budget.

UNICEF

FN:s barnfond (UNICEF), som primärt arbetar med att bygga upp långsiktig service för barn och mödrar i utvecklingsländerna, gör också insatser för att tillmötesgå deras behov i katastroflägen.

I nära samarbete med OCHA, andra FN-organ och många fri- villigorganisationer, inriktar UNICEF sitt katastrofbistånd på att tillhandahålla hälsovård, livsmedel, vatten och sanitet, grundutbild- ning och psykosocial rehabilitering av traumatiserade barn. UNICEF har också blivit allt mer involverat i program för ensamma barn som har skilts från sina familjer i samband med katastrofer av olika slag och för ett förbud mot användning av landminor. UNICEF:s fond för katastrofprogram möjliggör snabba insatser i nödsitua- tioner och finansiering av dessa i avvaktan på att andra bidrag in- kommer.

WFP

Världslivsmedelsprogrammet (WFP) är ett av FN:s viktigaste organ när det gäller katastrofbistånd till människor som drabbats av natur- katastrofer och livsmedelsbrist på grund av krig, inbördeskonflikter och etniskt eller religiöst våld. Bland Världslivsmedelsprogrammets uppgifter ingår att undersöka vilka behov som finns, bidra med nöd- hjälp och samordna distributionen av förnödenheter vid katastrofer genom transporter och logistik. Vidare erbjuder man expertis och erfarenhet till givarländer och administrerar Internationella livs- medelsreserven för katastrofer, som är en livsmedelsreserv för bråd- skande behov varhelst de uppstår i världen.

WFP har ett nära samarbete med OCHA, andra FN-organ, regeringsorgan och frivilligorganisationer. En överenskommelse mellan WFP och UNHCR 1992 resulterade i att WFP nu ansvarar för större delen av matdistributionen till flyktingar.

Allt fler utvecklingsprojekt som WFP driver omfattar såväl nöd- hjälp som utvecklingsinsatser. I en del fall har katastrof- och nöd- hjälp förbättrat samhällenas kapacitet att genomföra utvecklings- åtgärder.

168

SOU 2014:27

Internationella organisationer, m.m.

WHO

Inom FN-systemet samordnar Världshälsoorganisationens (WHO) avdelning för katastrofhjälp och humanitära insatser (EHA) inter- nationellt katastrofbistånd inom hälsoområdet. WHO:s omfattande tekniska nätverk utnyttjas för att ge medlemsstater råd om hur de kan övervaka spridningen av epidemier, kontrollera smittsamma sjukdomar, ge allmänheten hälsoinformation och utbilda vårdper- sonal för katastrofinsatser. EHA tillhandahåller mediciner och utrustning som behövs i katastrofsituationer, där finns tekniskt bistånd och experter som undersöker behoven inom hälsoområdet. När det gäller beredskap för katastrofer är EHA:s huvuduppgift att förbättra medlemsstaters kapacitet att minska de skadliga effek- terna på människors hälsa i samband med nödsituationer och kata- strofer.

6.5Europeiska unionen (EU)

6.5.1Allmänt

När en katastrof inträffar krävs snabba hjälpinsatser. Ingripanden i rätt tid av det internationella samfundet kan göra skillnad mellan liv och död. Europeiska unionen (EU) och dess medlemsstater står tillsammans för över hälften av katastrofbiståndet till offren för naturkatastrofer och katastrofer orsakade av människor2 världen över och verkar aktivt för att den internationella humanitära rätten ska respekteras. EU är därmed världens största biståndsgivare.3

I och med Lissabonfördraget, som trädde i kraft den 1 december 2009, infördes en rättslig grund för EU:s humanitära bistånd och civilskydd. Fördraget fastställer EU:s uppgift att förbättra skydd och förebyggande av katastrofer och slår fast att EU ska tillämpa internationell humanitär rätt, bl.a. opartiskhet och icke‑diskrimine- ring.4

2Enligt de senast tillgängliga uppgifterna (2012) från Global Humanitarian Assistance (http://www.globalhumanitarianassistance.org)).

3Biståndet på drygt 1 miljard euro per år utgör mindre än 1 procent av EU:s årliga budget, men det har ändå visat sig ha stor betydelse i krissituationer, tack vare effektiv samordning på EU‑nivå.

4År 2007 enades EU‑institutionerna och de 27 EU‑länderna om ett centralt policydoku- ment med titeln Europeiskt samförstånd om humanitärt bistånd. Där framhålls att EU:s humanitära bistånd inte är ett politiskt verktyg och att principerna för biståndet ska vara neutralitet, medmänsklighet, oberoende och opartiskhet. Dokumentet innehåller också en

169

Internationella organisationer, m.m.

SOU 2014:27

Europeiska kommissionens viktigaste verksamhet när det gäller humanitärt bistånd, bedrivs i huvudsak genom dess generaldirekto- rat för humanitärt bistånd och civilskydd (Echo).5

Echos uppdrag innefattar sedan 2010 både humanitärt bistånd och civilskydd. Det är främst genom dessa två mekanismer som EU kan säkra ett snabbt och effektivt tillhandahållande av katastrof- bistånd till människor omedelbart efter en katastrof.

Genom dessa instrument tillhandahöll EU 2012 ett betydande behovsbaserat bistånd, med en total finansiering på 1 344 miljoner euro i åtaganden6, enligt följande:

-Humanitära biståndsinsatser för omkring 122 miljoner offer för naturkatastrofer, katastrofer orsakade av människor och utdragna kriser. Bistånd gavs i mer än 90 länder utanför EU. 7

-Aktivering av civilskyddsmekanismen vid 38 tillfällen 2012 (här ingår ansökningar om bistånd, förvarningar och övervakning). 8

Eftersom EU ingår i det övergripande internationella humanitära systemet har unionen även en viktig roll att spela när det gäller att uppmuntra andra länder och regioner att öka sitt deltagande på området katastrofberedskap och katastrofinsatser. Samtidigt pågår utveckling av ytterligare synergieffekter mellan det humanitära bi- ståndet och civilskyddet.

6.5.2EU:s humanitära bistånd

Genom EU-kommissionens generaldirektorat för humanitärt bistånd och civilskydd (Echo) ger EU stöd till drabbade av kata- strofer och konflikter runtom i världen och arbetar även för att för- hindra humanitära kriser. Dessa mål är en central del i EU:s verk- samhet inom området. I enlighet med sina grundläggande värde- ringar om solidaritet, respekt för mänsklig värdighet, jämlikhet och

tydlig definition av de humanitära aktörernas roller i krisområden för att stärka EU:s möjlig- het att hjälpa till.

5I denna årsrapport beskrivs Europeiska kommissionens viktigaste politiska resultat och verksamhet när det gäller humanitärt bistånd, som i huvudsak bedrivits genom dess general- direktorat för humanitärt bistånd och civilskydd (Echo) under 2012. All verksamhet beskrivs inte i detalj, utan i stället redovisas de viktigaste insatserna och tendenser av allmänt intresse.

61 317 miljoner euro för humanitärt bistånd och 27 miljoner euro för civilskydd.

7Varav 108 miljoner människor fick hjälp genom humanitärt bistånd och livsmedelsbistånd och 14 miljoner människor fick hjälp genom katastrofberedskapsprogram.

8Såsom beskrivs i avsnitt 2.2 gällde totalt 16 aktiveringstillfällen länder som omfattas av EU:s civilskyddsmekanism, och 22 gällde länder som inte omfattas av mekanismen.

170

SOU 2014:27

Internationella organisationer, m.m.

tolerans försöker EU, inom ramen för ECHOS arbete, skydda människors liv, minska och förebygga lidande och värna om de drabbades värdighet.

Genom EU:s humanitära bistånd ges katastrofbistånd till behöv- ande utanför EU. EU:s mandat enligt förordningen om humanitärt bistånd är att rädda och skydda liv9.

EU ska även förebygga eller lindra lidande och skydda enskildas integritet och värdighet genom att tillhandahålla hjälp och skydd vid humanitära kriser. Kommissionen underlättar dessutom sam- ordning med och mellan EU:s medlemsstater i samband med huma- nitära insatser och i politiskt hänseende.

Vikten av att stärka beredskapen och motståndskraften hos sår- bara befolkningsgrupper åskådliggörs av de långsiktiga verkning- arna för människors liv och utkomstmöjligheter efter större kriser som jordbävningen på Haiti 2010 och den återkommande torkan på Afrikas horn och i Sahel. Dessa katastrofer visar hur väsentligt det är att man redan i det inledande skedet av en humanitär insats även planerar för de långsiktiga återuppbyggnads- och utvecklingsbeho- ven. Biståndsarbetarna och utvecklingsaktörerna måste samarbeta för att kunna minska den förödande inverkan av återkommande katastrofer och förbättra möjligheterna till en hållbar utveckling. Kommissionen utarbetar därför en handlingsplan och riktlinjer om motståndskraft och om att knyta samman katastrof-, återanpass- nings- och utvecklingsbistånd. Kommissionen arbetar aktivt mot en bättre samordning och vill bygga upp ett närmare samarbete med andra avdelningar vid kommissionen och andra givare.

Men kommissionen hanterar inte bara de omedelbara konse- kvenserna av katastrofer, utan bidrar också med förebyggande åtgärder, beredskap och återuppbyggnad. Detta innebär att kombi- nera katastrofinsatser med många olika åtgärder för att

-minska riskerna för katastrofer, t.ex. genom att begränsa klimat- effekterna,

-förbättra beredskapen vid katastrofer, t.ex. genom att utveckla system för tidig varning,

-garantera en smidig övergång när de akuta insatserna har avslu- tats genom att ta fram lämpliga strategier, stärka den allmänna motståndskraften hos befolkningen, t.ex. genom att koppla sam-

9 Rådets förordning (EG) nr 1257/96 av den 20 juni 1996 om humanitärt bistånd.

171

Internationella organisationer, m.m.

SOU 2014:27

man katastrofinsatser med långsiktig återhämtning och hjälp till utveckling.

Målet är att tillgodose de grundläggande behoven hos dem som drabbas av en katastrof och hjälpa dem att skydda sin utkomst. Men EU:s humanitära bistånd kan se olika ut beroende på omständig- heterna.

Livsmedelsbistånd kan omfatta akuta matleveranser till katastrof- drabbade människor, kontanter och kuponger, särskild näring till akut undernärda barn och utsäde och gödsel till jordbrukare.

Medicinskt bistånd omfattar t.ex. vaccinationskampanjer för att förhindra epidemier, behandling av skador och primärvårdskliniker. EU kan också bidra med läkemedel, sjukhusutrustning, personal- utbildning och grundläggande hälso- och sjukvård, med fokus på utsatta grupper som gravida kvinnor och barn.

Rent vatten och sanitära anläggningar är en nödvändighet i kata- strofområden för att undvika spridning av sjukdomar. Stödet om- fattar också anläggning av brunnar, borrhål och latriner, vattenled- ningar, avloppsrening och hygienutbildning m.m.

Människor som blivit hemlösa får tält eller andra former av skydd. Akutinsatserna kan också omfatta reparationer av infrastruktur, minröjning, psykologiskt stöd och utbildning.

Många insatser lär också lokalinvånarna att hantera katastrofer och minska effekterna av eventuella framtida katastrofer.

Humanitära biståndsinsatser 2012

Naturkatastrofer fortsatte att vålla mänskligt lidande och allvarliga skador världen över under 2012.

EU finns i krisområden över hela världen, t.ex. Syrien, Afghani- stan, det ockuperade palestinska området, Sahelområdet och många andra delar av Afrika, Central- och Sydamerika och Sydostasien.

Kommissionen använder sig av en strategi i två delar för detta slags katastrofer.

-Snabba insatser för att tillhandahålla humanitärt bistånd och för att genomföra civilskyddsinsatser. Det ges på frivillig basis av EU:s medlemsstater inom ramen för civilskyddsmekanismen till andra länder (inom eller utanför EU).

172

SOU 2014:27

Internationella organisationer, m.m.

-Katastrofberedskap som innebär att man lokaliserar de geogra- fiska områden och befolkningsgrupper som är mest utsatta för naturkatastrofer och inrättar särskilda katastrofberedskapspro- gram för dessa.

Under året tillhandahöll EU humanitärt bistånd för att hantera konsekvenserna av ett antal katastrofer.10

När det gäller katastrofer orsakade av människor krävde den långt- gående konflikten och inbördeskriget i Syrien och den stora ström- men av syriska flyktingar till grannländer som Turkiet, Jordanien och Libanon mycket omfattande humanitär insats från EU:s sida. I slutet av 2012 uppgick EU:s humanitära bistånd till Syrien till totalt 149,3 miljoner euro. Här ingick insatser för att rädda liv både i Syrien och bland dem som tvingats fly våldet i landet.

Kommissionen gjorde insatser i flera utdragna och komplicerade krissituationer, bl.a. i Sudan och Sydsudan där kommissionen har ingripit främst genom att ge tillgång till livsmedel, säkert vatten, sanitet, näring och sjukvårdstjänster. Dessutom har insatser för förebyggande/beredskap och en vaccinationskampanj genomförts.

I Palestina fortsatte den mycket svåra situationen och de dåliga sociala förhållandena och kommissionens direktbistånd avser vatten och sanitet, livsmedelsbistånd och hälso- och sjukvård.

I Demokratiska republiken Kongo har kommissionen fortsatt att tillhandahålla direktbistånd till internflyktingar och andra flyk- tingar samtidigt som man vill höja beredskapen och göra det lättare att nå utsatta grupper.

I Centralafrikanska republiken uppstod en kris i slutet av 2012 och humanitära hjälparbetare måste evakueras, och vissa humani- tära baser plundrades innan en osäker vapenvila och förhandlingar gjorde det möjligt att i någon mån få till stånd en normalisering. Kommissionen gav stöd på flera områden, bl.a. skydd och tillgång till hälso- och sjukvård, och tillhandahöll dessutom grundläggande

10– Jordbävningarna i Costa Rica, Guatemala och Filippinerna.

–Torkan i Västafrika (Burkina Faso, Mauretanien, Mali, Niger, Chad), på Afrikas horn (Djibouti, Etiopien, Kenya, Somalia) och i Afghanistan.

–Översvämningarna i Pakistan, Bangladesh, Indien, Sri Lanka, Filippinerna, Myanmar/Burma, Fiji, Peru, Ecuador, Paraguay, Bolivia, Costa Rica, Panama, Nigeria, Niger, Senegal, Benin, Gambia och södra Afrika.

–Cyklonerna/orkanerna/de tropiska stormarna i Indien, Sydostasien (Kambodja, Laos, Filippinerna, Thailand, Vietnam), Västindien (Haiti, Kuba, Dominikanska republiken) och Indiska oceanen (Madagaskar, Moçambique).

–Epidemierna främst i Västafrika, Demokratiska republiken Kongo, Sudan, Sydsudan, Elfenbenskusten, Haiti, El Salvador, Laos och Pakistan.

173

Internationella organisationer, m.m.

SOU 2014:27

hushållsartiklar, rent dricksvatten, sanitet samt närings- och livs- medelsbistånd.

EU:s krishanteringsinsatser är således varierande och återfinns inom flera sektorer. De innefattar t.ex. hälso- och sjukvård, skydd, livsmedel och andra förnödenheter, nödinkvartering, vatten/sanitet, återuppbyggnad och återanpassning.

EU:s samarbete med partnerorganisationer

Kommissionen genomför inte själv biståndsprogram. Som givare av humanitärt bistånd fullgör den sitt uppdrag genom att finansiera EU:s humanitära insatser genom partnerorganisationer som har undertecknat Echos ramavtal om partnerskap. Bland kommission- ens partner finns en rad olika professionella organ – europeiska icke-statliga organisationer och internationella organisationer som Röda korset och de olika FN-organen, med vilka kommissionen har undertecknat ett finansiellt och administrativt ramavtal.

Medlemsstaternas specialiserade organ betraktas också som part- ner. Den breda uppsättningen partner vid genomförandet gör att EU kan täcka de växande behoven i olika delar av världen, ofta i alltmer komplexa situationer. Tilldelningen av de gåvor och bidrag som förvaltas av kommissionen sker genom att man väljer ut de bästa av de inkomna förslagen.

Under 2012 fördelade sig de humanitära avtalen enligt följande:

-47 procent av insatserna genomfördes av icke-statliga organisa- tioner (118 partner),

-44 procent av FN-organ (15 partner)

-9 procent av internationella organisationer (3 partner).

EU:s humanitära frivilligkår

Eftersom behovet av humanitär hjälp ökar snabbare än biståndet har EU startat en humanitär frivilligkår som ska stödja och kom- plettera befintliga system. Kåren infördes genom Lissabonfördraget och kommer att komplettera och bidra till dagens humanitära EU‑ bistånd. I september 2012 lade EU‑kommissionen fram förslaget som innebär att omkring 10 000 personer kan arbeta som volontä- rer i humanitära insatser i hela världen mellan 2014 och 2020.

174

SOU 2014:27

Internationella organisationer, m.m.

Volontärerna kan vara experter på humanitärt bistånd eller unga människor som vill bli biståndsarbetare. De kommer att skickas till platser där deras kompetens behövs och bidrar till att stärka lokal kunskap och frivilligarbete. Programmet, som kommer att vidare- utvecklas under de kommande åren, har potential att utbilda morgon- dagens humanitära ledare samtidigt som det ger unga européer möjlighet att visa solidaritet med människor i nöd.

6.5.3EU:s civilskydd

EU:s andra viktiga hjälpverktyg är civilskydd. Kommissionen strä- var genom Echo efter att främja och underlätta samarbete mellan de 32 stater som deltar i civilskyddsmekanismen11. Syftet är att för- bättra hanteringen av, förebyggandet av och skyddet mot natur- katastrofer, tekniska katastrofer och katastrofer orsakade av män- niskor, både i och utanför Europa.

EU:s civilskyddsmekanism omfattar allt ifrån förebyggande åtgärder till katastrofinsatser. För närvarande deltar de 27 EU‑ länderna samt Island, Kroatien, Liechtenstein, Makedonien och Norge. Alla länder i och utanför EU som inte själva kan hantera en katastrof kan be om hjälp genom civilskyddsmekanismen. Det kan handla om översvämningar, skogsbränder, jordbävningar, stormar och tsunamier eller terroristdåd, tekniska olyckor, strålnings- olyckor eller miljökatastrofer, t.ex. havsföroreningar.

När ett land ber om hjälp informerar EU:s övervaknings- och informationscentrum de andra länderna om det katastrofdrabbade landets behov. De deltagande länderna erbjuder sig sedan att skicka ut experter och utrustning för att komplettera akutinsatserna på plats.

Det kan handla om exempelvis sök- och räddningsteam, vård- personal, högkapacitetspumpar, vattenreningsutrustning och andra nödhjälpsartiklar.

11 EU:s civilskyddsmekanism innefattar 32 stater (EU:s 27 medlemsstater plus Kroatien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Island, Liechtenstein och Norge) som samarbetar på civilskyddsområdet. Stödet kan ha formen av bistånd in natura, utrustning och grupper, eller också sänds experter ut för att göra bedömningar. Det är beroende av statliga medel, och om bistånd behövs i tredjeländer fungerar det vanligen parallellt med det humanitära biståndet eller lämnar över till det. Civilskyddsmekanismens verksamhet styrs från centrumet för katastrofberedskap (tidigare övervaknings- och informationscentrumet) som är tillgängligt dygnet runt, året om. Ett land i eller utanför EU som drabbas av en katastrof och inte kan hantera omfattningen kan begära bistånd genom övervaknings- och informationscentrumet/ centrumet för katastrofberedskap.

175

Internationella organisationer, m.m.

SOU 2014:27

Centrumet bidrar till att samordna EU:s insatser genom att matcha förfrågningar och erbjudanden om hjälp och genom att underlätta och ofta samfinansiera hjälptransporterna och vid behov skicka ut team som övervakar och koordinerar hjälpen. Centrumet är öppet dygnet runt sju dagar i veckan.

EU:s civilskyddsmekanism stärker också katastrofberedskapen i de deltagande länderna, t.ex. genom utbildningsprogram, övningar, eller utbyte av experter mellan olika länder. Initiativen bidrar till bättre och mer samordnad hjälp, kunskapsöverföring och nya nät- verk. EU finansierar också projekt för förebyggande åtgärder och beredskap inom EU och i dess närområden. Det kan bl.a. innebära stöd till forskning om katastrofrelaterade ämnen, bättre verktyg för tidig varning eller stöd till informationskampanjer.

Civilskyddsinsatser 2012

Civilskyddsmekanismen aktiverades 38 gånger under 2012. I 31 av dessa fall handlade det om naturkatastrofer (snöstormar, svår kyla, översvämningar, jordbävningar, tsunamier, laviner, stormar, skogs- bränder), och i 7 fall om katastrofer orsakade av människor (explo- sioner, inrättande av flyktingläger, havsförorening). I 16 fall hand- lade det om länder som omfattas av EU:s civilskyddsmekanism, och i 22 fall om länder utanför mekanismen.12

6.5.4EU‑kommissionens generaldirektorat för humanitärt bistånd (Echo)

EU‑kommissionens generaldirektorat för humanitärt bistånd (Echo) firade sitt tjugoårsjubileum 2012. Beslutet att bilda Echo fattades av EU:s dåvarande tolv medlemsländer när det stod klart att EU inte

12 När det gäller naturkatastrofer aktiverades mekanismen i samband med skogsbränder i Spanien, Portugal, Grekland, Italien, Slovenien, Kroatien, Bulgarien, Rumänien och länder på västra Balkan, översvämningar i Bulgarien, på Komorerna, i Chad och i Nigeria och svåra väderförhållanden i Central- och Östeuropa.

Civilskyddsmekanismen utnyttjades också i samband med tropiska cykloner i Frankrike (Nya Kaledonien), Förenta staterna, Filippinerna, Fiji och Haiti och jordbävningar i Italien, Mexiko, Guatemala och Indonesien.

Länder som deltar i civilskyddsmekanismen erbjöd bistånd i samband med Turkiets och Jordaniens insatser för att bygga flyktingläger till följd av krisen i Syrien. Komplementaritet mellan humanitärt bistånd och civilskyddsbistånd säkrades genom t.ex. kompletterande stöd med förnödenheter till flyktingar i Zaatari-lägret i Jordanien. Mekanismen aktiverades även för explosioner i Bulgarien och Demokratiska republiken Kongo och för havsförorening i Italien.

176

SOU 2014:27

Internationella organisationer, m.m.

hade tillräcklig kapacitet att ingripa vid de omfattande humanitära kriserna i världen 1991. Det handlade om stora katastrofer som konflikten i före detta Jugoslavien, cyklonen i Bangladesh och hungersnöden i Somalia, och det krävdes bättre EU‑samordning så att man kunde ingripa snabbare och effektivare.

År 2010 samlade EU humanitärt bistånd och civilskydd i ett generaldirektorat för att snabbare kunna ingripa vid akuta kriser. Samma år utnämndes den första kommissionären med ansvar för både internationellt samarbete, humanitärt bistånd och krishante- ring. På det här sättet kan EU samordna sina insatser och använda resurserna så effektivt som möjligt.

Echos övervaknings- och informationscentrum

Echos övervaknings- och informationscentrum övervakar alla dessa katastrofer. Det fungerar också som informationscentral och kontaktpunkt för ansökningar om bistånd och samordnar biståndet från länder som deltar i civilskyddsmekanismen. Ett arbete har på- gått med att modernisera övervaknings- och informationscentrumet och omvandla det till det nya centrumet för katastrofberedskap, med ökad kapacitet att samordna civilskyddsinsatser vid katastrofer och även fungera som samordningsplattform inom Echo för civil- skydd och humanitärt bistånd i samband med katastrofinsatser.

Centrumet för katastrofberedskap har från och med 2013 också en viktig roll när det gäller att öka medvetenheten om situationer som kräver katastrofinsatser inom kommissionen och andra insti- tutioner och i medlemsstaterna. Centrumet har kapacitet att han- tera flera olika krissituationer i olika tidszoner samtidigt, samla in och analysera realtidsinformation om katastrofer, övervaka risker, utarbeta planer för utsändning av experter, grupper och utrustning samt samarbeta med medlemsstaterna för att kartlägga vilka till- gångar som finns och samordna EU:s katastrofinsatser genom att matcha biståndserbjudanden med behoven i det katastrofdrabbade landet.

177

Internationella organisationer, m.m.

SOU 2014:27

Personal

Under 2012 hade kommissionen 302 anställda vid Echos huvud- kontor i Bryssel. För att kunna reagera på katastrofer i länder utan- för EU har kommissionen behållit sitt unika nätverk av Echo-fält- experter världen över.

Totalt arbetade 145 fältexperter och 293 lokalanställda, dvs. 438 personer, vid kommissionens Echo-lokalkontor den 31 december 2012. Dessa fanns i 38 länder.

Omedelbart efter en katastrof sänds humanitära experter till plat- sen för att göra behovsbedömningar, och de ansvarar också för att övervaka genomförandet av EU-finansierade humanitära projekt.

6.6Nato

6.6.1Allmänt

När Nato (North Atlantic Treaty Organization) bildades 1949 var kärnan i verksamheten den kollektiva försvarsförpliktelse som ut- gick från artikel 5 i Natofördraget. Efter det kalla krigets slut har Natos roll som säkerhetsbyggande organisation framträtt allt mer. Nya uppgifter, som att främja fred och stabilitet i Central – och Östeuropa och på Balkan och att medverka i internationell krishan- tering, så som i Afghanistan, har blivit allt viktigare. Militär kris- hantering har i praktiken blivit alliansens huvuduppgift.

Natos högsta beslutande organ är Nordatlantiska rådet som består av företrädare för samtliga Natos medlemsländer. Beslut inom Nato fattas med konsensus. Det politiska högkvarteret är beläget i Bryssel. Nato har i dag 28 medlemmar.13

6.6.2Partnerskap för fred (PFF)

PFF är ett praktiskt inriktat samarbetsprogram mellan Nato och icke – Natoländer i Europa, Centralasien och södra Kaukasus. PFF har blivit särskilt viktigt som ett instrument för de deltagande län- derna att samordna, förbereda och öva sina styrkor inför insatser i fredsbevarande verksamhet. PFF – samarbetet är också viktigt inför fredsfrämjande insatser under ledning av FN och EU.

13 Dessa är Albanien, Belgien, Bulgarien, Danmark, Estland, Frankrike, Grekland, Island, Italien, Kanada, Kroatien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Polen, Portugal, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Storbritannien, Tjeckien, Turkiet, Tyskland, Ungern och USA.

178

SOU 2014:27

Internationella organisationer, m.m.

PFF har även ett säkerhetsfrämjande syfte. Genom deltagandet i PFF kan länderna medverka till uppbyggnaden av en alleuropeisk säkerhetsordning för ett stabilare och säkrare Europa. PFF är också en viktig komponent för deltagande i internationella fredsfrämjande insatser och för utveckling av krishanteringsförmågan.

Grunden för PFF är att varje land självt bestämmer inom vilka områden och på vilka sätt man vill samarbeta med Nato. Deltag- ande länder väljer själva omfattningen av medverkan med utgångs- punkt i det enskilda landets intressen.14

PFF har ett instrument för säkerhetsfrämjande stöd till partner- länderna i södra Kaukasien, Centralasien och på västra Balkan, där flera länder genomgår djupgående försvarsreformer. Inom ramen för så kallade Trust Funds genomförs insatser för förstörelse av minor, krigsmateriel samt miljöanpassade sanering och omvandling av forna militärbaser till civila ändamål.

PFF – övningar genomförs fortlöpande. Ett syfte med dessa är att utveckla samverkansförmågan mellan de olika ländernas styrkor, så att de ska kunna agera gemensamt på ett effektivt sätt vid till exempel en internationell krishanteringsoperation.

Sverige har i dag ett nära och brett samarbete med Nato. Sverige har sedan 1994 samarbetat med Nato inom ramen för Partnerskap för fred (PFF).

6.6.3Euroatlantiska partnerskapsrådet (EAPR)

Samarbetet med Nato omfattar också det Euroatlantiska partner- skapsrådet (EAPR). EAPR inrättades 1997 som den politiska ramen för PFF – samarbetet och är ett forum för informationsutbyte och säkerhetspolitisk dialog mellan Nato och partnerländerna. Femtio länder deltar i dag i den säkerhetspolitiska dialogen – samtliga Nato - länder och de 22 PFF - länderna.

Den politiska dialogen omfattar även vissa frågor av mer allmänt säkerhetspolitiskt intresse där det finns ett värde av samordning och en gemensam policy. De senaste åren har samtalen kretsat kring samarbete för att bekämpa trafficking, terrorism, projekt för att motverka korruption inom de deltagande ländernas försvars- makter och om hur Nato kan tillämpa FN:s säkerhetsrådsresolu- tion 1325 om kvinnor i väpnade konflikter.

14 I ett individuellt partnerskapsprogram (Individual Partnership Program – IPP) läggs de övergripande ramarna för samarbetet mellan Sverige och Nato för en tvåårsperiod.

179

Internationella organisationer, m.m.

SOU 2014:27

6.6.4Civil beredskapsplanering inom EAPR/PFF

Samarbetet inom EAPR/PFF avseende civil beredskapsplanering har pågått länge och är näst efter den militära krishanteringen part- nerskapets största verksamhetsområde. Natos krisberedskapsarbete inleddes under tidigt 1950 – tal, då med särskilt fokus på försörj- ningsberedskap och civilt försvar. Varje partnerland avgör i vilken utsträckning och på vilket sätt man vill bidra till de aktiviteter som omfattas av samarbetet.

Kommittén för civil beredskapsplanering (Civil Emergency Plann- ing Committee – CEPC) är det forum där både civil beredskaps- planering och katastrofinsatser diskuteras. Kommitténs roll är i huvudsak policyinriktande och rådgivande.

De så kallade Planning Groups är ett andra forum för de civila beredskapsfrågorna. Inom ramen för de fyra planeringsgruppernas arbete – som alla är underordnade CEPC – är drygt tio svenska civila myndigheter aktiva med att utveckla arbetet för ett effektivt utnyttjande av civila resurser i en krissituation. Här diskuteras på expertnivå bland annat transport - , energi - , kommunikations - och livsmedelsfrågor, transporter, informationssäkerhet, flygmedi- cinsk evakuering, civilskydd och räddningstjänst.

Euro – Atlantic Disaster Response Coordination Centre (EADRCC)

är det operativa forum där de civila beredskapsfrågorna behandlas. Det inrättades 1998 på ryskt initiativ med syfte bland annat att underlätta samordnade insatser från EAPR – länder vid katastrofer som inträffar inom det euroatlantiska området. EADRCC har kun- nat genomföra samordnade och effektiva hjälpinsatser vid exempel- vis översvämningar i Bulgarien och Slovakien, vid skogsbränder i Albanien, Bosnien – Hercegovina, Bulgarien, före detta Jugosla- viska republiken Makedonien och Portugal, vid kraftiga snöfall i Kirgistan samt efter orkanen Katrina i USA.

EADRCC har även verkat utanför det euroatlantiska området, till exempel vid jordbävningen i Pakistan 2005, översvämningar i Algeriet 2006 och vid jordbävningen i Haiti 2009. Centret agerar alltid i samarbete med FN.

EADRCC anordnar internationella övningar med syfte att för- bättra samverkan mellan olika länder i fråga om katastrofinsatser. Centret har tillsammans med olika länder inom EAPR – kretsen arrangerat ett flertal stora fältövningar där svenska team har varit med och övat inför insatser som ska genomföras efter jordbäv- ningar, översvämningar och olyckor med kemiska ämnen. Sverige

180

SOU 2014:27

Internationella organisationer, m.m.

ges genom samarbetet inom EAPR/PFF möjlighet till att förbättra såväl inhemsk som andra länders förmåga till effektiv krisbered- skapsplanering och katastrofinsatser.

6.7Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE)

6.7.1Allmänt

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) är en organisation med fokus på konfliktförebyggande, krishantering och demokratiutveckling i fält. OSSE är med sin vida deltagarkrets ett viktigt instrument för att skapa långsiktig säkerhet i Europa. I början av 1970-talet bildades ett forum för pågående politiska för- handlingar mellan öst och väst, kallat ESK (Europeiska säkerhets- konferensen). ESK fick 1993 ställning som regional organisation i FN enligt FN-stadgans kapitel VIII. 1995 bytte ESK namn till OSSE med säte i Wien.

I OSSE deltar alla Europas länder liksom Kanada, USA och de centralasiatiska staterna, sammanlagt 56 länder.

Toppmötena, då de deltagande ländernas stats- eller regerings- chefer samlas, är OSSE:s högsta beslutande organ. Toppmöten ska i princip äga ungefär rum vart tredje år. Det senaste var dock i Istanbul 1999. De år då stats- och regeringscheferna inte möts, samlas i stället de deltagande staternas utrikesministrar till ett utrikesministermöte.

Beslutsfattandet inom OSSE bygger på principen om konsen- sus, det vill säga alla länders uttryckliga, eller åtminstone tysta, samtycke. Det löpande arbetet sköts av det permanenta rådet i Wien, som möts en gång i veckan. I det permanenta rådet represen- teras de deltagande staterna av sina OSSE-ambassadörer. Ordföran- deskapet i OSSE roterar årligen mellan de deltagande länderna.

OSSE har närmare 440 personer anställda i sina olika institu- tioner. På fältet har man omkring 750 internationella och 2 370 lokalanställda medarbetare.

OSSE:s parlamentariska församling utfärdar resolutioner.

181

Internationella organisationer, m.m.

SOU 2014:27

6.7.2Verksamhet, m.m.

Organisationens arbete omfattar i dag en lång rad områden, vars gemensamma nämnare är säkerhet. OSSE:s verksamhet tar sin ut- gångspunkt i det breda säkerhetsbegreppet och omfattar militär- politiska aspekter, demokrati och mänskliga rättigheter samt eko- nomi och miljö. Konkret handlar det till exempel om övervakning av de mänskliga rättigheterna, valövervakning, polisutbildning, före- byggande av väpnade konflikter och nedrustning av konventionella vapen. Eftersom gränsöverskridande organiserad brottslighet, till exempel människohandel och illegal handel med narkotika och vapen, har en destabiliserande effekt arbetar OSSE även med gränsfrågor.

OSSE:s verksamhet var ursprungligen indelad i tre ämnesområ- den eller korgar som det också kallades; säkerhetspolitiska frågor, samarbete på de ekonomiska, vetenskapliga och teknologiska områ- dena och miljövård samt samarbete inom området mänskliga rättig- heter. Numera betonar organisationen helheten och begreppet säker- het i dess vidaste bemärkelse är den gemensamma nämnaren.

Militära förtroendeskapande området

Inom det militära förtroendeskapande området har medlemsländerna träffat överenskommelser i det s.k. Wiendokumentet. I det senaste, från toppmötet i Istanbul 1999, anges ländernas skyldighet att lämna uppgifter om respektive lands försvarsorganisation samt om för- band, utrustning, aktiviteter m.m. Dokumentet bidrar till ökat för- troende och säkerhet inom hela OSSE-området.

Konfliktförebyggande och konflikthanterande verksamhet

Slutet på det kalla kriget har i stället för fred och försoning följts av flera europeiska konflikter och motsättningar. OSSE står därför inför en helt ny säkerhetspolitisk situation. Under 1990-talet har tyngdpunkten i OSSE:s verksamhet förskjutits från långsiktiga för- handlingar och militärt förtroendeskapande till mer operativ civil krishantering och ökat samarbete mellan regionala och subregionala organisationer.

Det konfliktförebyggande arbetet omfattar samtliga OSSE:s samarbetsområden, dvs. demokrati, mänskliga rättigheter, rätts- statens principer, främjande av militär stabilitet och nedrustning, samarbete inom områdena ekonomi och miljö samt sociala aspekter.

182

SOU 2014:27

Internationella organisationer, m.m.

Högkommissarie för nationella minoriteter (High Commissioner on National Minorities, HCNM).

Ett viktigt inslag i OSSE:s konfliktförebyggande arbete är funk- tionen som Högkommissarie för nationella minoriteter (High Commissioner on National Minorities, HCNM). De framväxande minoritetskonflikterna samt det faktum att OSSE inte hade några praktiska instrument för förvarning och konfliktlösning ledde till beslutet om att inrätta en Högkommissarie för nationella minori- teter 1992.

Kommissariens uppdrag innebär att identifiera potentiella kon- fliktrisker och analysera situationen så att nödvändiga åtgärder kan vidtas i syfte att förhindra att en konflikt bryter ut. Genom en aktiv dialog mellan landets regering, parlament och minoriteter söker kommissarien lösa problemen nationellt. Alla OSSE:s medlemsstater har accepterat kommissariens mandat och därigenom åtagit sig uppgiften att samarbeta med Högkommissarien. Högkommissari- ens insatser främst i Baltikum, Central- och Östeuropa, på Balkan och i Centralasien uppfattas som mycket lyckade exempel på kon- fliktförebyggande verksamhet.

Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR)

Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) under OSSE arbetar för att genom övervakning och råd- givning främja demokratiska val. Kontoret ger också stöd till upp- byggnaden av demokratiska institutioner i OSSE:s medlemsländer. Valövervakningen sker i samarbete med den valövervakning som utförs av OSSE:s parlamentariska församling. Deltagande i val- observationer har också ökat i omfattning under det senaste decen- niet i takt med att de nya demokratierna i Central- och Östeuropa organiserat val.

OSSE har för närvarande 55 medlemsländer om man räknar in det forna rest-Jugoslavien (Serbien och Montenegro) som avstäng- des tills vidare 1992. Att medlemskretsen är så omfattande öppnar särskilda möjligheter för effektiv regional konfliktförebyggande och konflikthanterande verksamhet.

OSSE kan i princip fatta beslut om en militär fredsfrämjande insats men ännu så länge har inte ett sånt beslut fattats.

183

Internationella organisationer, m.m.

SOU 2014:27

Fältkontoren eller missionerna

Ett av de viktigaste instrumenten i organisationens konfliktföre- byggande arbete är fältkontoren eller missionerna. Det finns nu fält- kontor i runt 20 länder i de baltiska staterna, på Balkan, i Central- asien, Central- och Östeuropa samt Kaukasus. På de mindre fält- kontoren arbetar omkring 5–10 diplomater, vid behov tillsammans med ett antal experter som t.ex. jurister, militärer och/eller ekono- mer. Fältkontoren i Bosnien-Hercegovina, Kroatien och Kosovo är betydligt större med flera hundra internationellt rekryterade civila experter. Varje mission har individuellt utformade mandat anpassat till den rådande situationen i landet. Arbetsuppgifterna kan bestå av allt från att följa lagstiftningen för uppehållstillstånd och medbor- garskap för ryskspråkiga i Estland och Lettland till rent militära uppgifter som övervakning av nedskärningar av militära styrkor och vapen som i Bosnien-Hercegovina.

Fältkontoren samarbetar ofta med andra internationella organi- sationer som FN, EU och Europarådet samt med lokala enskilda organisationer. Flera faktorer påverkar hur pass effektiv en mission är: mandatet, tillgången på kvalificerad personal, inställningen hos konfliktens parter, utrustningen samt omvärldens politiska stöd. Med tanke på de små resurser som missionerna ofta förfogar över har framstegen varit betydande.

Erfarenheterna visar att en kontinuerlig och aktiv närvaro i kon- fliktområdet är nödvändig för fördjupad förståelse av konfliktens olika ansikten samt för möjligheten att främja dialogen mellan de tvistande parterna. Syftet är att minska spänningar och åstadkomma varaktiga politiska lösningar.

Andra samarbetsorgan

OSSE:s nuvarande inriktning mot förebyggande diplomati och kon- fliktlösning har lett till ökade kontaktytor och behov av samordning och samarbete med flera andra aktörer inom området. Tidigare har ansträngningarna mest inriktats på att stärka banden med FN och Europarådet. Nu har även EU blivit en aktiv samarbetspartner. OSSE välkomnar också samarbete med enskilda organisationer.

184

7 Svensk internationell verksamhet

7.1Inledning

I detta avsnitt lämnas en översiktlig redogörelse för den inrikes- politiska bakgrunden och vägledande principer för svenska myndig- heters deltagande i internationella insatser och internationell verk- samhet.

7.2Den inrikespolitiska bakgrunden

Sverige har som målsättning att vara en aktiv internationell aktör som i samarbete med andra stater och internationella aktörer tar ett stort ansvar för internationell fred och säkerhet. Som framgår av kapitel 6 sker det internationella samarbetet bland annat genom olika militära och civila freds- och säkerhetsfrämjande insatser, humanitära insatser samt internationellt bistånds- och utvecklingssamarbete.

Målet för svensk medverkan i internationella fredsfrämjande insatser är att bidra till att förebygga, hantera och lösa kriser och kon- flikter samt att bidra till fredsbyggande. I grunden ligger försvaret av universella normer och värden, såsom demokrati, mänskliga rättigheter och jämställdhet, mänsklig värdighet och utveckling. Genom deltagandet främjar Sverige en världsordning som med sin grund i folkrätten bidrar till fred, frihet och försoning.

Svensk medverkan i internationella insatser vägleds av

-Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet1,

-Sveriges politik för global utveckling2,

-Policy för säkerhet och utveckling3 samt

1Skr. 2007/08:51, bet. 2007/08:UFöU4.

2Prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3.

185

Svensk internationell verksamhet

SOU 2014:27

-Försvarsplitiska inriktningsproposition 2009 Ett användbart för- svar4.

Vidare uttrycker den årliga deklarationen i riksdagens utrikespoli- tiska debatt regeringens politik på området. Sveriges bidrag i freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet kommer även till uttryck i rege- ringens årliga budgetproposition, t.ex. proposition 2013/14:01 och i enskilda propositioner som ligger till grund för enskilda insatser, t.ex. insatsen i Afghanistan under 2013.

7.2.1Internationella insatser, m.m. – utgiftsområden

Sveriges deltagande i freds- och säkerhetsfrämjande samt bistånd- och utvecklingsinsatser finansieras inom flera olika utgiftsområden:

-Internationell samverkan - utgiftsområde 5

-Försvar och samhällets krisberedskap- utgiftsområde 6

-Internationellt bistånd till den del som enligt OECD-DAC räknas som bistånd - utgiftsområde 7

I det följande redogörs översiktligt för den politiska inriktningen och grundläggande styrdokument avseende det svenska deltagandet i internationella insatser och verksamheter finansierade under alla tre utgiftsområdena. Därefter redogörs övergripande för det svenska deltagandet som är finansierat under alla tre utgiftsområdena för 2014.

7.2.2Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet

Regeringen antog 2007 en nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet5 Syftet med strategin är att ge en övergripande vägledning för svenskt agerande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet, med utgångspunkt från regeringens mål på området. I strategin fram-

3UF2010/38380/SP.

4Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10.

5Skr. 2007/08:51 – Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhets- främjande verksamhet.

186

SOU 2014:27

Svensk internationell verksamhet

hålls att utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar och priorite- ringar ska vara styrande för svenskt deltagande i fredsfrämjande insatser. Även försvarspolitiken och politikområdet rättsväsendet ska beaktas. Sammantaget ska dessa politikområden utgöra utgångs- punkten för diskussioner om möjliga insatser. Möjligheter till ett samlat svenskt engagemang ska värderas i anslutning till att en ny insats inleds. Så långt möjligt ska processen präglas av en helhets- syn på Sveriges deltagande. Ett konstruktivt svenskt engagemang gentemot de internationella aktörerna bör ha som övergripande mål- sättning att stärka detta system, inte minst institutionernas för- måga att samverka effektivt.

Några grundläggande principer, m.m.

I strategin framhålls att Sveriges engagemang i internationella fredsfrämjande insatser syftar ytterst till att bidra till att upprätt- hålla internationell fred och säkerhet och därmed underlätta för en rättvis och hållbar global utveckling. Svenskt deltagande i freds- främjande insatser handlar i förlängningen också om att främja nationell säkerhet och svenska intressen. I grunden ligger försvar av ett antal universella normer och värden, såsom demokrati, mänsk- liga rättigheter, jämställdhet, mänsklig värdighet och utveckling. Därtill bidrar svenskt deltagande i insatser till att värna och främja övergripande intressen såsom en världsordning, med sin grund i folkrätten, för att uppnå fred, frihet och försoning.

I strategin framhålls vidare att Sveriges politik för global utveck- ling, med målet att bidra till en rättvis och hållbar utveckling, utgör en central grund för svenska insatser i utvecklingsländer. De mili- tära, civila och återuppbyggnadsinsatser som görs i en specifik region ska ses som ömsesidigt kompletterande och samverkande delar av Sveriges samlade stöd för säkerhet och utveckling i den regionen/landet.

I strategin konstateras att efterfrågan ökar på civilt deltagande i internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser. Det fram- hålls att Sverige bör bidra till att möta denna efterfrågan genom att delta med polis, domare, åklagare och annan rättsstödspersonal, samtidigt som vår ledande ställning inom området insatsstöd bi- behålls. Sverige ska också bidra med en bredd av andra efterfrågade personalkategorier, t.ex. politiska rådgivare, rådgivare för utveck- lingsfrågor och experter på mänskliga rättigheter och genderfrågor.

187

Svensk internationell verksamhet

SOU 2014:27

I strategin anges vidare att de svenska bidragen bör utformas som samlade insatser, med både militära och civila delar. Utvecklings- samarbetet kan i det sammanhanget utgöra en väsentlig del av det samlade svenska engagemanget. Möjliga och genomförbara syn- ergier med utvecklingssamarbetet ska alltid eftersträvas. För att främja en hållbar lösning på konflikter bör Sverige i möjligaste mån samordna fredsfrämjande insatser med såväl humanitärt som ett mer långsiktigt återuppbyggnads- och utvecklingsstöd. Strävan bör vara att de svenska bidragen till de internationella insatserna ut- formas som samlade, med såväl militära som civila delar.

Vidare anges att Sveriges agerande på det humanitära området utgår från vad som anges i regeringens skrivelse Sveriges politik för humanitärt bistånd6. Givet de humanitära insatsernas särskilda och kortsiktiga mål, att rädda liv, lindra nöd, och bidra till att återupp- rätta/bibehålla mänsklig värdighet, är det viktigt att samordningen av fredsfrämjande insatser sker med respekt för dessa aktörers skilda roller, uppgifter och mandat.

7.2.3Sveriges politik för global utveckling (PGU)

Sedan år 2004 styrs den svenska utrikes- och biståndspolitiken av Sveriges politik för global utveckling (PGU).7 Målet är att Sverige ska bidra till en rättvis och hållbar global utveckling inom samtliga politikområden och bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. Politiken ska främjas och präglas av respekt för mänskliga rättigheter, demokrati och god samhällsstyrning, jämställdhet mellan män och kvinnor, hållbart nyttjande av naturresurserna och omsorg om miljö, ekonomisk till- växt och social utveckling samt konflikthantering och säkerhet. Den svenska politiken för global utveckling ska ses som Sveriges bidrag till uppfyllandet av FN:s milleniemål.

6Skr. 2004/05:52.

7Prop. 2002/2003:122.

188

SOU 2014:27

Svensk internationell verksamhet

7.2.4Policy för säkerhet och utveckling i svenskt utvecklingssammarbete8

Regeringens policy Fred och säkerhet för utveckling – Policy för säkerhet och utveckling i svensk utvecklingssamarbete 2010-2014 gäller för det svenska utvecklingssamarbetet som genomförs till stöd för hållbar fred, säkerhet och utveckling i situationer av kon- flikt och postkonflikt. Den syftar även till att belysa hur utrikes- och säkerhetspoliten kan bidra till att främja utvecklingsmålen, i enlighet med Sveriges Politik för Global Utveckling (PGU). Poli- cyn tar sin utgångspunkt i PGU och dess övergripande mål – att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Policyn tar också sin utgångspunkt i målet för utvecklingssamarbetet – att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. Regeringsskrivelsen Globala utmaningar – vårt ansvar,9 som innebär en nystart och konkretion av PGU, är också en viktig del av policykontexten, särskilt är utmaningen konflikter och sviktande situationer av särskild relevans.

Policyn uppmärksammar betydelsen av såväl freds- som stats- byggande och pekar på de många särskilda utmaningar som ut- vecklingssamarbetet möter i konflikt- och post-konfliktländer.

Policyn tydliggör och slår fast grundläggande principer och för- hållningssätt och gäller för insatser på bilateral, regional och global nivå. Policyn är även vägledande för Sveriges agerande i multi- laterala fora. I syfte att uppnå målet ska arbetet särskilt inriktas på följande tre områden:

•Fredsfrämjande:

-Dialog, förtroendeskapande och konflikthantering

-Kvinnor, fred och säkerhet

-Rättsstatens institutioner med betoning på ”transitional justice”

•Säkerhetsfrämjande:

-Avväpning, demobilisering och återintegrering, DDR

-Säkerhetssektorreform (SSR)

-Små och lätta vapen, minor och ERW (explosiva lämningar från krig)

•Fredsvinster.

8Regeringens policy Fred och säkerhet för utveckling – Policy för säkerhet och utveckling i svensk utvecklingssamarbete 2010-2014.

9Skr. 2007/08:89.

189

Svensk internationell verksamhet

SOU 2014:27

I policyn framhålls att en stor del av det svenska utvecklingssam- arbetet äger rum i länder i konflikt och postkonflikt. Det innebär att biståndsarbetet genomförs i komplexa, riskfyllda och föränder- liga miljöer. Ofta sker utvecklingsinsatser parallellt med humanitära insatser och med en fredsbevarande närvaro där också militära komponenter ingår. Biståndets strategiska roll i en sådan situation är att verka för att en grund läggs som möjliggör långsiktig hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning. Principer, metoder och för- hållningssätt i biståndet måste anpassas och modifieras i arbetet i konflikt- och postkonfliktsituationer beroende på de särskilda pro- blem och utmaningar som utvecklingssamarbetet möter där.

I policyn framhålls vidare att genom att lyfta fram sambandet mellan säkerhet och utveckling ger policyn vägledning kring de kom- plexa utmaningar som fattigdomsbekämpningen står inför i konflikt och postkonfliktländer. Parallellt med de insatser för fred och säker- het som ryms inom ramen för denna policy, är andra insatser för fattigdomsbekämpning och rättvis och hållbar utveckling ofta en naturlig del av de internationella insatserna i ett konflikt- eller post- konfliktland. Insatser i flera sektorer kan således komplettera varandra.

Parallella insatser, samordning och olika nivåer

I policyn framhålls att när Sverige deltar i militära insatser som inte leds av FN – och när svenskt utvecklingssamarbete pågår samtidigt i landet – blir frågan om samverkan mellan olika svenska aktörer särskilt viktig. Detta gäller också för civila insatser i förhållandet till svenskt utvecklingssamarbete om dessa utförs utanför FN:s regi som exempelvis EU:s civila missioner. I dessa situationer krävs det att roller, olika politikområdes mål och begränsningar tydliggörs. Samråd och inte minst informationsutbyte är värdefullt mellan olika svenska aktörer även när en FN-insats finns i ett land.

Regeringen framhåller att ett flertal svenska aktörer berörs av denna policy. Den gäller särskilt för Regeringskansliet, Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida), Folke Bernadotte- akademin (FBA) och Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap (MSB) som har ansvaret att implementera policyn i respektive verksamhet. Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten, Domstols- verket och Kriminalvården bidrar med expertis till insatser och om- fattas också av policyn. Även andra svenska myndigheter berörs av

190

SOU 2014:27

Svensk internationell verksamhet

policyn. Regeringen betonar att i genomförandet av policyn är det viktigt att de statliga aktörerna som har genomförandeansvar eller på annat sätt berörs, samverkar med varandra.

7.2.5Policy för Sveriges humanitära bistånd 2010–201610

I policyn Rädda liv och lindra nöd – Policy för Sveriges humanitära bistånd 2010–2016 fastställer regeringens övergripande mål för Sveriges humanitära bistånd. Den anger utgångspunkter, grund- läggande principer och arbetets inriktning, som ska vägleda utform- ningen och genomförandet av detta bistånd.

Policyn tar sin utgångspunkt i Sveriges politik för global utveck- ling (PGU)11, och dess övergripande mål, att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Policyn medverkar, även om det inte är det humanitära biståndets uttryckliga mål, indirekt till det över- gripande målet för utvecklingssamarbetet, nämligen att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnads- villkor. Humanitära behov ska alltid vara det som primärt styr det humanitära biståndet. Tematiska policyer bör samtidigt ses som viktig kompletterande vägledning.

Policyn ska tillämpas i såväl det bilaterala som det multilaterala humanitära biståndet samt humanitärt bistånd som bedrivs av Styrel- sen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida), Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och andra berörda myndig- heter.

I policyn anges att det övergripande målet för Sveriges humani- tära bistånd är att rädda liv, lindra nöd och upprätthålla mänsklig värdighet, till förmån för nödlidande människor som har utsatts för, eller står under hot att utsättas för, väpnade konflikter, natur- katastrofer eller andra katastrofliknande förhållanden.

Det övergripande målet ska uppnås genom att arbetet inriktas på tre huvudsakliga områden:

-flexibelt, snabbt och effektivt humanitärt bistånd för att möta dagens och morgondagens humanitära behov,

-ett starkt och samordnat internationellt humanitärt system,

10Rädda liv och lindra nöd Policy för Sveriges humanitära bistånd 2010-2016, Enheten för utvecklingspolitik och UD:s informationstjänst/Svensk Information, 2011.

112 Gemensamt ansvar – Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3), Globala utmaningar – vårt ansvar (skr. 2007/08:89), Att möta globala ut- maningar (skr. 2009/10:129).

191

Svensk internationell verksamhet

SOU 2014:27

-förbättrat samspel med utvecklingsbiståndet samt med andra typer av insatser och aktörer.

I policyn konstaterar regeringen att det humanitära biståndet genom- förs allt oftare i samma områden och samtidigt som andra typer av insatser, inte minst i komplexa humanitära kriser. Det handlar bland annat om utvecklingsinriktade insatser vilka är nödvändiga för en hållbar utveckling och avhjälpande av kronisk fattigdom som i sin tur kan leda till en humanitär kris. De gap som ibland uppstår i väntan på att långsiktiga utvecklingsinsatser ska komplettera det mer kort- siktiga humanitära stödet måste överbryggas.

Regeringen framhåller att humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingsbistånd måste samverka för att lindra nöd men också för att skapa grund för långsiktiga lösningar. Utvecklingsinsatserna bör i regel påbörjas snabbare och vara mer flexibla för att, jämte de humanitära insatserna, kunna möta utmaningar i återhämtnings- fasen. Utvecklingsinsatser måste även genomgående verka i före- byggande syfte för att minska sårbarhet, och stärka lokala sam- hällens motståndskraft och möjligheter att hantera katastrofer. Tidiga insatser i förebyggande syfte kan minska behovet av humanitära insatser i ett senare skede.

Regeringen konstaterar att denna utveckling av allt fler typer av verksamhet och aktörer som har direkta beröringspunkter med humanitärt bistånd ställer ökande krav på utvecklande av flexibla samarbetsformer och förhållningssätt för att uppnå största möjliga effekt av det samlade internationella engagemanget. Samtidigt måste det humanitära biståndets grundvalar och principer fortsatt värnas för att säkerställa ett neutralt och behovsbaserat humanitärt bi- stånd. Det internationella humanitära biståndet står således inför ett antal utmaningar. Det är av stor vikt att det svenska humanitära biståndet kan bidra till det internationella samfundets förmåga att möta de tilltagande, och på senare år mer komplexa humanitära behoven på ett flexibelt och behovsanpassat sätt.

192

SOU 2014:27

Svensk internationell verksamhet

7.3De svenska internationella bidragen 2012

Internationella insatser, m.m.

Civila och militära bidrag lämnades under 2012 till knappt 40 in- satser under ledning av FN, EU, Nato och OSSE, samt i form av ad hoc-insatser. Sveriges bidrag till internationell krishantering sam- lades till regioner och konflikter som är prioriterade ur ett utrikes- och säkerhetspolitiskt respektive utvecklingspolitiskt perspektiv. I dessa områden har Sverige ett starkt utrikespolitiskt engagemang och som regel också ett omfattande utvecklingssamarbete på grund- val av en landstrategi.

Antalet svenskar som deltog i internationella insatser varierade under 2012. Vid slutet av 2012 var sammanlagt omkring 877 perso- ner utsända från Sverige som bidrag till internationella insatser. Av dessa deltog 636 i militära insatser och 241 tjänstgjorde i civila insatser. De civila bidragen utgjordes av poliser, annan personal från rättsvårdande myndigheter samt övrig civil personal, bl.a. politiska och biståndsrådgivare och experter på planering, ledning och insatsstöd. Bland de svenska civila deltagarna utgjorde poliserna den största gruppen med 118 personer.

Kostnaden för de internationella insatserna uppgick till cirka 1 804 miljoner kronor, varav 1 445 miljoner kronor gällde Försvars- maktens insatser, vilka finansieras från utgiftsområde 6.

Annan freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet

Sverige använder sig av ett antal olika freds- och säkerhetsfrämjande instrument vid sidan av den internationella krishanteringen för att kunna möta de nya, komplexa utmaningar som påverkar den glo- bala säkerheten. Dessa instrument innefattar bland annat politik- och idéutveckling, samt stöd till organisationer och institutioner som är verksamma inom det freds- och säkerhetsfrämjande om- rådet.

Som ett led i det traditionellt starka engagemanget inom FN, har Sverige fortsatt att ge ett mångsidigt stöd till FN:s olika organ och verksamhet inom freds- och säkerhetsfrämjande.12

12 Sverige har under året fortsatt att ge bidrag till FN:s politiska avdelning, FN:s med- lingskontor och FN:s utbildningsverksamhet. Sverige har även verkat för en förstärkning av FN:s fredsbevarande och konfliktförebyggande verksamhet genom att stödja fortsatta refor- mer och omstruktureringar av FN-sekretariatet.

193

Svensk internationell verksamhet

SOU 2014:27

Sverige bidrog under 2012 till organisationer och institutioner som verkar inom försoning och medling och till reformer av säker- hetssektorer och kapacitetsutbyggande i bl.a. Afghanistan, Georgien, Ukraina, Östafrika, på västra Balkan samt till stöd för somaliska rege- ringsstyrkor.

7.4Politikens inriktning 2014

Regeringen konstaterar i budgetpropositionen för 201413 att det ligger i krishanteringens natur att utvecklingen i omvärlden inte låter sig förutses i detalj. Planeringen för framtida krishanteringsinsatser måste därför ta hänsyn till detta. Regeringen anger att strävan är att bibehålla en tillräcklig handlingsfrihet för att kunna svara upp mot nya eller förändrade behov av insatser. Det ligger i Sverige intresse att bidra till att eventuella nya insatser som EU beslutar att genom- föra får de resurser som behövs. Samtidigt är det angeläget att ha en huvudsaklig inriktning som möjliggör ett långsiktigt engagemang och bestående resultat. I ljuset av detta avser regeringen under 2014 fortsatt bidra med personal till krishanteringsinsatser med särskilt fokus på Afghanistan och Afrika söder om Sahara. Den svenska militära insatsen i Afghanistan minskar dock från och med som- maren 2014 för att övergå till en utbildnings- och rådgivningsinsats. Stödet till Västra Balkan kommer fortsatt att vara omfattande på den civila sidan men i och med att det militära bidraget till KFOR avslutas minskar den totala närvaron avsevärt. Stödet till Afrika söder om Sahara kan därför komma att få större vikt nästa år. In- satser fortsätter dessutom i främst Östeuropa, Centralasien, Mellan- östern och Nordafrika. Bidrag kommer att ske till såväl civila som militära insatser. Insatser för att upprätthålla freden och stöd till rättssektorn och säkerhetssektorreform kommer även fortsättningsvis vara prioriterat.

Utveckling av Sveriges förmåga att bidra till civil krishantering

Regeringen konstaterar att de internationella civila krishanterings- insatserna blir allt mer komplext sammansatta och gränsar både till det mer långsiktiga biståndet och till det militära fredsbevarande stödet. Därför avser regeringen anpassa bidragen efter behoven i

13 Prop. 2013/14:01.

194

SOU 2014:27

Svensk internationell verksamhet

konflikt- och postkonfliktsituationer, tydliggöra målen och effek- tivisera och resultatfokusera verksamheten samt stärka samarbete mellan olika aktörer.

Regeringen anger att den avser att utarbeta en strategi för civil krishantering14 som ska styra användandet av medlen under de anslagsposter som går till civil krishantering. Regeringen anser det viktigt att Sverige kan bidra till att utveckla de internationella organi- sationernas metoder för civil krishantering.

Regeringen anger vidare att Åklagarmyndighetens och Domstols- verkets utsändandeverksamhet ska utvecklas och konsolideras under 2014. Polisen, Åklagarmyndigheten, Domstolsverket och Kriminal- vården ska fortsätta att utveckla sitt samarbete kring den inter- nationella verksamheten i syfte att säkerställa ett sammanhållet rättskedjeperspektiv i insatserna.

Regeringen framhåller vidare att samarbetet mellan alla de myndigheter som bidrar till den fredsfrämjande verksamheten ska stärkas, bland annat genom inrättandet av ett råd för samverkan kring internationell fredsfrämjande verksamhet. Rådet skapar en plattform för samverkan mellan FBA, Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndig- heten, Domstolsverket, Kriminalvården, Försvarsmakten, Myndig- heten för Samhällsskydd och beredskap, Kustbevakningen och Sida som möjliggör en starkare länk både mellan den civila och militära krishanteringen och det långsiktiga biståndet.

14 Prop. 2013/14:1, utgiftsområde 5, s. 32.

195

8 Svenska myndigheter

8.1Inledning

I detta kapitel lämnas en översiktlig beskrivning över svenska myn- digheter som bedriver verksamhet i form av internationella insatser eller verksamhet som kan anses innefatta risker eller andra påfrest- ningar för personalen. Inledningsvis lämnas en översiktlig samman- ställning över myndigheternas personal som tjänstgör i olika inter- nationella insatser och verksamheter. Därefter beskrivs översiktligt regeringskansliet roll och uppgifter samt myndigheter med personal i internationella insatser eller verksamheter. Redogörelsen grundas på uppgifter som berörda myndigheter i form av skriftligt underlag har lämnat till utredningen.

8.2Sammanställning över personal

Av tabellen nedan framgår en sammanställning över tjänstgörande civil personal i freds-, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande internationella insatser eller verksamheter den 1 april 2014. Där- efter så presenteras civil personal i freds-, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande insatser i december 2013 inlagda över en världskarta. Tabellen och kartan kommer från Folke Bernadotte- akademin.

197

Svenska myndigheter SOU 2014:27

Tabell 8.1 Sammanställning sorterad efter myndighet och insats

Uppdaterad: 1 april 2014

										Totalt
										antal
Aktuella insatser	DV	EBM	FBA	KBV	KV	MSB	RKP	TV	ÅM	utsända
Europa och Centralasien
EULEX Kosovo, Bryssel						2				2
EUMM Georgien, Bryssel			1							1
EUSR Afrikas Horn,
Bryssel			1							1
EUSR Södra
grannskapet, Bryssel			1							1
EUSR Mänskliga
rättigheter, Bryssel			1							1
WCO, Bryssel								1		1
EEAS, Bryssel			6	1			1			8
EUROPOL, Haag								1		1
EIB, Luxemburg			1				1			1
EUBAM Moldavien			1					1		2
OSSE Moldavien										1
OSSE Ukraina			2							2
OSSE Wien(HQ)			3							3
OSSE ODIHR			1							1
EULEX Kosovo	2	2	8		1	7	22			41
OSSE Kosovo			2							2
Kosovo KSC Sec			1							1
OSSE Serbien							2			2
OSSE Montenegro							1			1
EUMM Georgien			21			2	4			27
OSSE Kirgizistan							2			2
OSSE Tadzjikistan			1				1			2
Asien
EUPOL Afghanistan			6			6	18			30
TST Afghanistan			2				2			4
EUSR Afghanistan			1							1

198

SOU 2014:27 Svenska myndigheter

										Totalt
										antal
Aktuella insatser	DV	EBM	FBA	KBV	KV	MSB	RKP	TV	ÅM	utsända
Mellanöstern och
Nordafrika
EUPOL COPPS
Palestinska områdena			2				3		1	6
TIPH Palestinska
områdena			9			3				12
Office of the Quartet
Representative			1							1
EUBAM Libyen			1			1	1			3
Afrika
EUCAP Sahel Niger						1				1
EUCAP Nestor			5	1		2				8
RCO for Somalia			1							1
EUPOL DRC			1			1				2
EUSEC DRC						1				1
MONUSCO DRC					3		5			8
UNOCI Elfenbenskusten					2					2
Sv. Amb. Liberia			1							1
UNMIL Liberia			1		4		16			21
UNMISS Sydsudan					7		14			21
Amerika
FN Sveriges
ständiga rep.							1			1
CICIG Guatemala							2			2
Totalt	2	1	82	2	17	26	96	3	1	230

199

Civil personal i freds-, säkerhetsfrämjande och

	Serbien	Kosovo
	Rikskriminalpolisen	Rikskriminalpolisen
	Mission to Serbia: 1	EULEX: 24
	Montenegro	MSB
	Montenegro	EULEX: 11
	Rikskriminalpolisen	EULEX: 11
	Rikskriminalpolisen	Folke Bernadotteakademin
	Mission to Montenegro: 1	Folke Bernadotteakademin
	Mission to Montenegro: 1	EULEX: 9
		EULEX: 9
		OSCE Mission in Kosovo: 2
		KSC Sec:1
		Kriminalvården
		EULEX: 1
		Domstolsverket
		EULEX: 2
		Ekobrottsmyndigheten
		EULEX: 1

New York

Rikskriminalpolisen

Sveriges ständiga representation: 1

Haag

Tullverket

EUROPOL Haag: 1

Bryssel

Rikskriminalpolisen

EEAS: 1

Folke Bernadotteakademin

EEAS: 2

EUPOL Afghanistan: 1

EUMM Georgien: 1

EUSR Mänskliga Rättigheter: 1

EUSR Afrikas Horn: 1

EUSR Södra grannskapet: 1

Tullverket

WCO: 1

MSB

EULEX Kosovo: 1

Kustbevakningen

EEAS: 1

Luxemburg

Folke Bernadotteakademin

Europeiska investeringsbanken: 1

Guatemala

Rikskriminalpolisen

CICIG: 1

Liberia

Rikskriminalpolisen

UNMIL: 14

Kriminalvården

UNMIL: 3

Folke Bernadotteakademin

Svenska Ambassaden: 2

UNMIL: 1

Niger

MSB

EUCAP Sahel Niger: 1

Sydsudan

Rikskriminalpolisen

UNMISS: 10

Kriminalvården

UNMISS: 7

MSB

EUAVSEC: 2

Folke Bernadotteakademin

EUAVSEC: 1

Demokratiska Republiken Kongo

MSB

EUPOL: 1

EUSEC: 1

Folke Bernadotteakademin

EUPOL: 1

Kriminalvården

MONUSCO: 3

Kenya

Folke Bernadotteakademin

RCO for Somalia: 1

Afrikas Horn (HK Djibouti)

Kustbevakningen

EUCAP Nestor: 1

MSB

EUCAP Nestor: 3

Folke Bernadotteakademin

EUCAP Nestor: 1

konfliktförebyggande insatser (december 2013)

Warszawa

Folke Bernadotteakademin

ODIHR: 1

Wien

Folke Bernadotteakademin

OSCE - HQ: 4

Palestinska områdena

Folke Bernadotteakademin

TIPH: 9

EUPOL COPPS: 3

Office of the Quartet Representative: 1

Rikskriminalpolisen

EUPOL COPPS: 1

MSB

TIPH: 2

Åklagarmyndigheten

EUPOL COPPS: 1

Libyen

Folke Bernadotteakademin

EUBAM Libyen: 1

MSB

EUBAM Libyen: 1

Moldavien

Folke Bernadotteakademin

EUBAM: 1

Rikskriminalpolisen

EUBAM: 2

Tullverket

EUBAM: 1

OSSE: 1

Kirgizistan

Rikskriminalpolisen

OSCE Centre in Bishkek: 2

Irak

Folke Bernadotteakademin

EUJUST LEX: 2

Kriminalvården

EUJUST LEX: 1

Rikskriminalpolisen

EUJUST LEX: 1

MSB

EUJUST LEX: 1

Georgien

Folke Bernadotteakademin

EUMM: 24

Rikskriminalpolisen

EUMM: 2

MSB

EUMM: 2

Tadzjikistan

Folke Bernadotteakademin

OSSE: 2

Rikskriminalpolisen

OSSE: 1

Afghanistan

Folke Bernadotteakademin

EUPOL Afghanistan: 8

EUSR: 1

TST: 2

MSB

EUPOL Afghanistan: 7

Rikskriminalpolisen

EUPOL Afghanistan: 16

TST: 2

Svenska myndigheter

SOU 2014:27

8.3Regeringen och regeringskansliet

Utrikesdepartementet (UD) utgör tillsammans med de svenska utlandsmyndigheterna utrikesförvaltningen och ansvarar för Sveriges förbindelser med andra länder. Utrikesförvaltningens uppdrag är att bidra till att förverkliga regeringens övergripande mål i utrikespolitiska frågor. Till UD:s uppdrag hör också att inom Regeringskansliet samordna den svenska utrikespolitiken. Till ansvarsområdena hör utrikes- och säkerhetspolitik (däribland freds- och säkerhetsfräm- jande insatser), bistånd och utveckling (däribland internationellt utvecklingssamarbete), folkrätt och mänskliga rättigheter (däribland internationella tribunaler och domstolar) samt annat samarbete med andra länder, regioner och organisationer.

Frågor om svenskt deltagande i internationella uppdrag samord- nas med bland annat Justitiedepartementet och Försvarsdeparte- mentet. Utrikesdepartementet ansvarar för Folke Bernadotteakade- min (FBA). Rättsväsendets olika myndigheter faller under Justitie- departementets ansvarsområde, medan Försvarsdepartementet ansvarar för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB).

Frågor om svenskt deltagande i civila och militära insatser bereds huvudsakligen inom UD:s enhet för säkerhetspolitik. Beredningen sker dock till stora delar gemensamt med övriga berörda departe- ment, främst de departement som svarar för de personalkategorier som är tänkta att ingå i insatsen.

Insatser med personal från Folke Bernadotteakademin och rätts- väsendet förutsätter därvid främst gemensam beredning med Justitie- departementet, medan personal från MSB innebär medverkan från Försvarsdepartementet.

Förutsättningarna för ett svenskt deltagande brukar vanligen undersökas redan innan Sverige får en konkret förfrågan från t.ex. FN eller EU om deltagande. UD gör därvid en uppskattning av till- gängliga ekonomiska och personella resurser och gör utifrån detta underlag en bedömning av svensk förmåga att bidra.

202

SOU 2014:27

Svenska myndigheter

8.4Folke Bernadotteakademin (FBA)

Allmänt

Folke Bernadotteakademin (FBA) inrättades år 2002 och är en stat- lig myndighet under Utrikesdepartementet.

I 1 § förordningen med instruktion för Folke Bernadotteakade- min1 anges att myndigheten har i uppgift att stödja internationell fredsfrämjande verksamhet. Verksamheten ska bidra till att uppfylla regeringens övergripande biståndspolitiska mål, som en del i genom- förandet av Sveriges politik för global utveckling, samt bidra till internationell fred och säkerhet.

FBA ska även samverka med nationella och internationella aktörer för att uppnå effektivitet och samordning i Sveriges bidrag till internationell fredsfrämjande verksamhet.

FBA fullgör sitt uppdrag genom att

•rekrytera, förbereda, sända ut och stödja civil personal,

•bedriva utbildning, samträning och övning, och

•främja och bedriva erfarenhetshantering, doktrin- och metod- utveckling och forskning som syftar till ett effektivt genom- förande av internationella fredsinsatser.

FBA ska även, vara sammanhållande för det svenska civila personal- bidraget till internationella fredsinsatser där mer än en myndighet berörs och upprätthålla en sammanhållen överblick över de civila kompetenser och personalkategorier som respektive myndighet kan bidra med eller bidrar med till internationella fredsinsatser.

FBA ska också bidra till det internationella samarbetet inom sitt verksamhetsområde, särskilt med EU, FN, OSSE, Europarådet, NATO och Afrikanska Unionen, och vara nationell kontaktpunkt för detta ändamål.

1 SFS 2013:727.

203

Svenska myndigheter

SOU 2014:27

Organisation

Verksamhetsenheter

FBA är organiserad i tre verksamhetsenheter:

•enheten för utbildning, samträning och övning (ETE),

•enheten för policy, forskning och utveckling (PRD), samt

•enheten för personalförsörjning och insatsstöd (PFF).

Därtill finns ett lednings- och verksamhetsstöd som innefattar en stab, en administrativ funktion, en kommunikationsfunktion, en HR- funktion och en säkerhetsskyddsfunktion.

Verksamhetsområden

FBA bedriver verksamhet inom följande fem verksamhetsområden:

•nationell och internationell samverkan och samordning

•utbildning, samträning och övning

•forskning, utveckling och erfarenhetshantering

•ekonomiskt stöd till civilsamhället

•personalförsörjning och bidrag till internationella insatser

Nedan redogörs översiktligt för områdena utbildning, samträning och övning samt forskning, utveckling och erfarenhetshantering och mer utförligt för området personalförsörjning och bidrag till inter- nationella insatser.

Utbildning, samträning och övning

Med syfte att bidra till ökad effekt och effektivitet i internationella insatser liksom till förmågan att bidra till varaktig fred, utbildar och tränar FBA svensk och utländsk civil och militär personal i frågor som rör fredsfrämjande verksamhet.

FBA genomför behovsbaserad och efterfrågad utbildning på grund- och specialistnivå (det senare redovisas i avsnittet om forsk- ning, utveckling och erfarenhetshantering) liksom olika insatsför- beredande utbildningar. Därtill utför FBA multifunktionella övningar i nära samarbete med relevanta partners.

204

SOU 2014:27

Svenska myndigheter

Grundläggande utbildningar

Grundläggande utbildningar ger deltagarna nödvändiga kunskaper om internationella fredsinsatser och förser dem med en bred bas inom respektive tematiska område. FBA genomför grundläggande utbild- ningar inom följande tematiska områden

•säkerhet i fält2 och informationshantering,

•EU:s gemensamma säkerhets och försvarspolitik (GSFP),

•högre chefsutbildningar och politisk rådgivning,

•gender och FN:s säkerhetsrådsresolution 1325 samt

•civil-militär (multifunktionell) samverkan.

Tabell 8.2 Tabellen visar antalet grundläggande utbildningar som har genomförts under de tre senaste åren. Utbildningar där FBA deltagit med expertis, men inte haft ett övergripande ägandeskap för kursen är inte inkluderade i statistiken

	2013	2012	2011
Totalt antal grundläggande utbildningar	14	17	15
Totalt antal utbildningsdagar	91	140	113
Totalt antal kursdeltagare	266	347	328
Kvinnliga kursdeltagare	40 %	34 %	38 %

Insatsförberedande utbildningar

Insatsförberedande utbildningar (IFU) syftar till att förbereda personal i anslutning till att de tillträder en tjänst i en specifik insats. De skräddarsys utifrån den specifika insatsen och ibland även utifrån en specifik tjänst. På det sättet skapas goda förutsättningar för den utsände att snabbt komma in i sitt nya uppdrag och på ett effektivt sätt bidra till insatsens arbete. Detta är särskilt viktigt i internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser, vilka är tids- begränsade och ofta verkar i instabila miljöer där misstag och okunskap kan ha betydande negativa konsekvenser.

I PGU3 anges att insatsernas utformning och sammansättning ofta präglas av mål som berör både säkerhet, utveckling och mänsk- liga rättigheter. De insatsförberedande utbildningarna omfattar därför såväl insatsspecifika som tematiska kunskaper. Därutöver säker- ställer dessa utbildningar att svensk personal får kännedom om den

2FBA:s motsvarighet till Hostile Environment Awareness Training – HEAT.

3Politik för global utveckling, se avsnitt 7.3.4

205

Svenska myndigheter

SOU 2014:27

svenska politiska inriktningen för insatsen. Vissa insatser genomför egen utbildning vid ankomst till insatsområdet, vilket medför att behovet av förberedande utbildning minskar.

De flesta insatsförberedande utbildningarna riktar sig till FBA:s utsända. Därtill genomförs insatsförberedande utbildningar inom ENTRi.4 FBA bidrar även till att utbilda personal från andra svenska utsändande myndigheter

Totalt genomförde FBA 22 st IFU under 2013, vilket innebär en ökning i jämförelse med tidigare år. Samtidigt har det totala antalet kursdeltagare i insatsförberedande utbildningar minskat. Varje insats- förberedande utbildning har således ett relativt lågt antal deltagare; inte sällan endast en person. Antalet deltagare på FBA:s reguljära IFU5 har visserligen ökat från 28 deltagare 2012 till 36 deltagare under 2013, men samtidigt har FBA endast genomfört en IFU inom ENTRi, till skillnad från 2012 då myndigheten genomförde två IFU inom ramen för ENTRi samt en för Kustbevakningen. Dessa utbildningar samlade ett betydligt högre antal deltagare per utbild- ningstillfälle än FBA:s reguljära IFU. Sammantaget har detta resul- terat i att antalet IFU har ökat, medan det totala antalet deltagare har sjunkit.

Internationella lednings- och samverkansövningar

FBA samarbetar med Försvarsmakten i planering och genomförande av internationella lednings- och samverkansövningar för svensk och internationell personal. Övningarna ska bidra till ökad kunskap om och förståelse för de många aktörer och instrument som krävs för att skapa förutsättningar för stabil fred och hållbar utveckling, lik- som för behoven av och förutsättningarna för samverkan och sam- ordning mellan dessa. Övningarna är även ett viktigt komplement till myndighetens och andra utbildningsinstitutioners verksamhet eftersom deltagarna ges möjlighet att praktiskt tillämpa och utveckla inhämtade kunskaper och förmågor. FBA bidrar därtill att utbilda och stödja andra länders förmåga att planera och genomföra inte- grerade civil-militära utbildningar och övningar.

4Inom ramen för detta samarbete genomförde FBA under 2012 en insatsförberedande ut- bildning riktad mot Georgien/EUMM med 28 deltagare från 10 länder. På förfrågan av EU:s utrikestjänst (EEAS) genomfördes även en utbildning mot Sydsudan som bland annat inklu- derade hela ledningsgruppen i den nya GSFP-insatsen EUAVSEC inför insatsen.

5Med reguljär IFU avses FBA:s egna IFU, vilka i princip genomförs månatligen

206

SOU 2014:27

Svenska myndigheter

Forskning, utveckling och erfarenhetshantering

FBA främjar och bedriver erfarenhetshantering, forskning samt metod- och doktrinutveckling som syftar till ett effektivt genom- förande av internationella freds- och krishanteringsinsatser. Myndig- heten arbetar både generellt med forsknings- och erfarenhetshantering och med kunskapsutveckling inom ett antal tematiska områden som t.ex. säkerhetssektorreform (SSR), avväpning, demobilisering och återanpassning av före detta kombattanter (DDR), rättsstatsupp- byggnad samt konfliktförebyggande och medling.

Forskning och erfarenhetshantering

På forskningssidan har FBA hållit möten med myndighetens samt- liga fem internationella arbetsgrupper under 2013 och förmedlat stöd till elva forskningsprojekt, men också bedrivit egen forskning och omsatt den i både publikationer, policy- och metodrekommen- dationer samt fältinriktade insatser. Myndigheten har också bidragit till kunskapsspridning genom att sammanföra forskare, praktiker och policyskapare till internationella expertforum.

Forskning är ett strategiskt instrument för att fördjupa och kva- litetssäkra myndighetens utbildnings-, metod- och utvärderings- verksamhet, och för att bidra till effektiviteten i Sveriges och världs- samfundets insatser för fred, säkerhet och hållbar utveckling. I linje med detta bedriver och främjar FBA praktiknära och tillämpad forskning. Myndigheten arbetar också för att utveckla erfarenhets- hanteringen och uppföljningen av sina insatser, i samråd med både nationella och internationella partners.

Folke Bernadotteakademin driver sedan 2006 Folke Bernadotte- samlingarna (FBS), ett unikt internetbaserat forskningsarkiv över Sveriges utlandsinsatser för fred. Det innehåller alla offentliga myn- dighetshandlingar som berör dessa insatser. Som komplement till myndighetshandlingarna pågår även insamling och skanning av personarkiv från utlandsveteraner. Deras tankar och erfarenheter kommer till uttryck i fotografier, dagböcker, brev och rörliga bilder och ger forskaren och den allmänt intresserade ett mikroperspektiv på missonen och kompletterar därmed myndigheternas makroper- spektiv. Insamlingen och tillgängliggörandet av personarkiven i FBS är ett erkännande av utlandsveteranernas insatser i fredens tjänst.

207

Svenska myndigheter

SOU 2014:27

Säkerhetssektorreform (SSR)

FBA arbetar för att relevanta aktörer ska få en ökad förståelse för vikten av en demokratiskt styrd och effektiv säkerhetssektor. Arbetet inbegriper utbildning, analys- och policybidrag samt stödinsatser i fält. SSR-kurser utgår från säkerhetssektorreform som ett koncept som inbegriper tekniska reformer inom ramen för en politisk pro- cess.

FBA genomför också skräddarsydda utbildningar för organisa- tioner och länder.

Vid sidan av utbildningsverksamheten bidrar FBA med SSR- expertis och rådgivning i fält.6 FBA har även bidragit med kapaci- tetsstöd till ett projekt som Svenska Freds- och Skiljedomsförening- en har genomfört till stöd för burmesiska exilgrupper i Thailand. Stödet syftar till att bidra till demokratisering av Burmas säkerhets- strukturer genom att ge representanter för oppositionen bättre kunskap om bland annat SSR-processer och kopplingen till arbetet med avväpning, demobilisering och återanpassning av före detta kombattanter (DDR). FBA deltar också i internationella organ, så- som Association for SSR Education and Training (ASSET) som diskuterar utbildningsfrågor.

Avväpning, demobilisering och återanpassning av före detta kombattanter (DDR)

Framgångsrikt DDR-arbete är centralt för att uppnå varaktig fred i postkonfliktländer och sviktande situationer. För att bidra till att DDR-insatserna ska ge resultat inriktar FBA sina relevanta utbild- ningar och doktrinutvecklingsbidrag på att framhäva betydelsen av politisk och social återanpassning, integrering mellan DDR och andra återuppbyggande insatser, samt ett brett säkerhetsbyggande på det lokala planet.

FBA håller egna kurser och medverkar också vid genomförandet av ett flertal internationella kurser. Dessutom bidrar myndigheten med DDR-moduler i ett stort antal andra kurser med fokus på freds- främjande insatser, framför allt vid Försvarshögskolan och Swedint7.

6Aktuella exempel på detta är att FBA sekunderar en senior rådgivare till Kosovos nationella säkerhetsrådssekretariat med finansiering från Försvarsdepartementet (genom Försvarsmakten) respektive UD samt att myndigheten har haft en SSR-samordnare placerad vid Sveriges ambassad i Monrovia.

7Swedint – Försvarsmaktens internationella centrum med Nordic Centre for Gender in Military Operations (NCGM) är Försvarsmaktens kompetenscentrum för såväl integrerad multinationell stabsutbildning som genderperspektiv på taktisk och operativ nivå.

208

SOU 2014:27

Svenska myndigheter

FBA bidrar också med DDR-kompetens till nationella och inter- nationella övningar med fokus på civil-militär samverkan.

Myndigheten genomför också DDR-utbildning i fält för såväl FN-missioner som länder och civilsamhället. Som ett led i detta har FBA bland annat bidragit med DDR-seminarier för grupper från demokratirörelsen i Burma.

Rättsstatsuppbyggnad

FN:s medlemsstater har gemensamt deklarerat att Rule of law, mänsk- liga rättigheter och demokrati är sammanlänkade, att Rule of law och utveckling är ömsesidigt förstärkande och att Rule of law är grundläggande för hållbar utveckling, fattigdomsbekämpning och konflikthantering samt realiserande av de mänskliga rättigheterna.8

Ett av de tre prioriterade områdena inom svenskt bistånd är demokrati och mänskliga rättigheter. För dessa är Rule of law såväl en förutsättning som ett verktyg. Rättsstatsuppbyggnad är också av central betydelse för jämställdhet och kvinnors roll i utveckling samt i arbetet för klimat och miljö, vilket är de två andra prioriterade biståndsområdena.

FBA:s arbete med rättsstatsuppbyggnad utgår, i enlighet med ovanstående och myndighetens formella uppdrag, från ett brett angreppssätt som inbegriper utvecklingsinriktade insatser, kunskaps- och metodutveckling, utbildningsverksamhet, forskning, och bidrag till professionaliseringen av internationella Rule of law-insatser. Myndigheten bedriver också samverkan med en rad svenska och internationella aktörer.9

Konfliktförebyggande och medling

FBA arbetar med metodutveckling och kapacitetsbyggande för att bidra till en stärkt förmåga att förebygga konflikter och skapa fred. Myndigheten har valt att fokusera verksamheten på tre nära sam- manhängande områden: dialog och medling, ekonomiska aktörers roll i konfliktförebyggande, samt försoning. Genom de öppna ut- bildningsprogrammen på Sandö når man en bred målgrupp beståen- de av representanter från internationella och regionala organisa- tioner såväl som företrädare för ministerier och det civila samhället, i en strävan att ge deltagarna nya insikter, praktiska verktyg och ett

8Dessa premisser speglas också i slutsatserna i The New Deal från högnivåmötet i Busan 2011.

9Samarbetet omfattar bland annat FN, EU, OSSE, och, Center for International Peace Operations (ZiF).

209

Svenska myndigheter

SOU 2014:27

bredare kontaktnät för att mer effektivt kunna bidra till att kon- flikter hanteras i fredliga processer.

FBA är sedan flera år tillbaka engagerade i väletablerade sam- arbeten med FN och EU för att möta deras utbildningsbehov inom området dialog och medling. Utbildningsinsatserna är utvecklade för att passa respektive målgrupp och stöds av internationellt erkända praktiker med stor erfarenhet från konfliktområden.

Sedan 2012 har FBA också satsat på att utveckla fältnära verk- samhet. Detta har bland annat skett genom ett försoningsprojekt i Kenya respektive genom en skräddarsydd utbildning i Guatemala om hur ekonomiska aktörer kan bidra till att skapa hållbar fred.10

Personalförsörjning och bidrag till internationella insatser

FBA:s samlade personalförsörjningsarbete omfattar både löpande arbete med rekrytering, utsändande, stöd och uppföljning av per- sonal till olika insatser och utvecklingsarbete för att bygga upp myn- dighetens förmåga att kunna göra detta. FBA har även en stödjande roll i Sveriges samlade bidrag till internationella freds- och kris- hanteringsinsatser.

Rekrytering, utsändande, stöd och uppföljning av personal

Under 2013 har FBA försett internationella freds- och krishante- ringsinsatser med personal. Myndigheten har lämnat personalbidrag till bland annat EU:s och OSSE:s insatser i enlighet med myndig- hetens regleringsbrev. FBA har också fortsatt att ställa experter till förfogande för så kallade enskilda insatser inom myndighetens expertområden. Sådana personalbidrag syftar till att stärka upp hög- kvarter, delegationer, beskickningar och andra institutioner och organ i ett land. Initiativet till dessa experter kommer ofta från Utrikes- departementets geografiska enheter, ambassader och konsulat eller Sida. Regeringens styrning av det arbete som avser FBA:s per- sonalbidrag till internationella freds- och krishanteringsinsatser har under året förändrats från att utgå från specifika bidrag till att

10 Inom ramen för Sidas strategi för Aktörssamverkan med Sydafrika har FBA också inlett ett projekt till stöd för försoningsprocessen i Kenya. Projektet är ett trepartssamarbete mellan FBA, den kenyanska kommissionen National Cohesion and Integration Commission och den sydafrikanska organisationen Institite for Justice and Reconciliation. Sedan starten sommaren 2012 har FBA utbildat 90 personer.

210

SOU 2014:27

Svenska myndigheter

grunda sig på mer sammanhållna anslag. Detta har sammantaget ökat FBA:s möjligheter att proaktivt svara upp mot förfrågningar och sekunderingar.

Tabell 8.3 Tabellen nedan visar antalet nomineringar, sekunderingar och det genomsnittliga antalet årsarbetskrafter under

de tre senaste åren.

	2013	2012	2011

Antal nominerade	194	141	190
Antal nya sekunderingar	57	37	59
Andel antagna av de nominerade	29 %	26 %	31 %
Antal årsarbetskrafter (genomsnitt)	80	77	64

Vanligen offentliggör insatsorganisationerna (EU och OSSE) sina personalbehov genom vakanslistor (call for contribution) eller via sin hemsida. FBA annonserar då ut de vakanser som överensstäm- mer med de av Utrikesdepartementets fastställda prioriteringar samt myndighetens kompetensområden. Därpå genomförs urvalsproces- sen som inbegriper standardiserade rekryteringsmoment.

Som ett led i kvalitetssäkringen av personalen ingår ett antal för- beredelsemoment. Varje kandidat genomgår säkerhetskontroll, hälso- undersökning och övrig administration samt erhåller utrustning i förekommande fall.

Under 2012 har myndigheten ingått överenskommelse med MSB som innebär att de lagerhåller och distribuerar FBA:s utrustning. Detta bedöms vara ett mycket ändamålsenligt samarbete då FBA inte har tillräckliga personalresurser eller annan kapacitet för hante- ringen.

Innan utresa får insatspersonalen omfattande administrativ infor- mation, inklusive genomgång av uppförandekoden, förberedande samtal med personalkonsulent och annan information som kan vara relevant inför uppdraget.

Stöd till insatspersonalen sker genom kontinuerlig kontakt via rekryteringshandläggaren, uppföljningsresor till insatsen samt genom personalkonsulentens aktiva stöd till utsända. Dessa arbetsmoment sker kontinuerligt och uppstår också oförutsett och får då hanteras situationsanpassat. Det kan exempelvis handla om personalärenden, organisatoriska utmaningar, säkerhetsincidenter och annan krishan- tering som gör det svårt för insatspersonalen att fullgöra sin uppgift.

211

Svenska myndigheter

SOU 2014:27

Utveckling av personalförsörjningsförmågan

För att möta kravet på snabba rekryteringar och utstationeringar med bibehållen hög kvalitet har FBA under 2013 arbetat med att ut- veckla myndighetens nationella resurspool. Vid slutet av 2013 bestod resurspoolen av totalt 367 personer varav 180 kvinnor och 187 män. Det har under 2013 tillkommit 22 personer, varav 13 kvinnor och 9 män.

Enligt FBA:s nya instruktion, som träder i kraft från 1 januari 2014, har myndigheten inte längre explicit i uppdrag att förvalta en nationell resurspool. I linje med detta har FBA under 2013 arbetat vidare med att utveckla resurspoolen till en bredare och mer flexibel resursbas. Idén om att utveckla en resursbas bygger på erfarenheter, både utifrån de slutenkäter som insatspersonal har fyllt i och utifrån slutsatser som FBA har dragit i samband med olika rekryterings- processer. Erfarenheterna pekar mot att det finns en diskrepans mellan de profiler och kompetenser som myndigheten för fem år sedan fick i uppdrag att ha beredskap för att rekrytera och de per- sonalbehov och kompetenser som insatserna efterfrågar idag.

FBA kan även se en utveckling där konkurrensen mellan utsän- dande aktörer har ökat vilket har höjt kvalitetskraven på de kandi- dater som nominerats. Av naturliga skäl ser myndigheten också att delar av den nationella resurspoolen medlemmar inte längre aktivt söker utlandsuppdrag vilket också kräver åtgärder.

Andra exempel på hur rutiner och arbetssätt har utvecklats under året är förändringar i hur kandidater införlivas i myndighetens resurs- bas. För att en person ska meritera sig till resursbasen krävs att denna söker en befintlig tjänst. Incitamentet för att kvalificera sig som kandidat bör vara intresset och tillgängligheten att besätta en av myndighetens utannonserade tjänster. Träffsäkerheten i rekryte- ringarna blir med detta arbetssätt högre då det finns en konkret arbetsbeskrivning att mäta meriter emot.

För att ytterligare öka träffsäkerheten och kvalitet på rekryte- ringsarbetet har myndigheten vidareutvecklat rutiner för en kom- petensbaserad rekryteringsprocess. Utvecklade arbetssätt och rutiner har implementerats i samband med att myndigheten har driftsatt ett nytt rekryterings- och personalhanteringssystem. Nya rutiner och arbetssätt har varit normgivande som utgångspunkter för de kund- anpassningar som genomförts i systemet innan driftsättning. En stor fördel med det nya systemet är att myndigheten delar system- plattform med Sida och Regeringskansliet, vilket möjliggör even-

212

SOU 2014:27

Svenska myndigheter

tuella framtida gemensamma rekryteringsmodeller. Andra fördelar omfattar bland annat förenklat informationsflöde för handläggare och krisledning, vilket ger möjlighet till effektivare annonsering via egen webbplats, platsbanken och etablerade rekryteringswebbsidor med möjlighet att koppla upp mot sociala medier som blivit en viktig kanal för nyrekrytering till myndighetens tjänster.

Rapportering avseende det totala svenska civila deltagandet i internationella freds- och krishanteringsinsatser

FBA ska på basis av information från övriga berörda myndigheter regelbundet rapportera hur det totala svenska bidraget till inter- nationella freds- och krishanteringsinsatser ser ut. Rapporteringen består av en översiktlig kartbild samt statistiska sammanställningar över det totala bidraget, könsfördelningen för detsamma samt de befattningar som var och en av myndigheterna bidrar till. Detta ger en god uppfattning om den svenska civila kapaciteten.

Den månadsvisa rapporten kompletteras med mer substantiella fältrapporter, som syftar till att ge UD, ambassader och delegationer möjlighet att ta del av utsändas erfarenheter från insatsernas aktivi- teter och resultat.

De rapporter som FBA håller samman bidrar till att skapa en samlad lägesbild över Sveriges totala civila engagemang i internatio- nella freds- och krishanteringsinsatser, vilket bl.a. kan öka möjlig- heten att förändra inriktningen på Sveriges engagemang för att uppnå maximal effekt av de medel som Sverige satsar.

Insatspersonalens erfarenheter m. m.

FBA genomför en strukturerad inhämtning av insatspersonalens erfarenheter genom en avslutande enkät vid tjänstgöringstidens slut samt genom insatsavslutande samtal. Enkäten innehåller standard- frågor som berör allt från administration och förberedelser i sam- band med utsändandet till olika aspekter av tjänstgöringstiden. Insamlad data möjliggör för myndigheten att över tid följa behoven och kunna anpassa verksamheten till dessa. Insatsavslutande samtal omfattar dels samtal med ansvarig handläggare som innefattar de mer praktiska aspekterna av tjänstgöringstiden, dels samtal med myn- dighetens personalkonsulent för en mer djuplodande uppföljning.

213

Svenska myndigheter

SOU 2014:27

Samtalet med personalkonsulenten ger den enskilde möjligheten att reflektera över personliga konsekvenser och lärdomar från insats- uppdraget. Vid behov erbjuds individer uppföljande samtal.

Därutöver lämnar den utsände in två rapporter, en administrativ rapport till myndigheten samt en substantiell rapport som i före- kommande fall överlämnas till Utrikesdepartementet.

Hemkommen insatspersonal deltar även i ett erfarenhetssemina- rium. Syftet är att lyfta blicken från de personliga erfarenheterna till att dra övergripande slutsatser. Deltagarna arbetar gruppvis med att besvara särskilda frågeställningar som myndighetens sakenheter har identifierat. Rekommendationerna återrapporterats sedan inför samtliga deltagare och representanter från Regeringskansliet samt sammanställs i en skriftlig rapport.

Under 2012 genomfördes för första gången ett myndighetsgemen- samt erfarenhetsseminarium med deltagare från FBA, Polisen och MSB.

8.5Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB)

Allmänt

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har enligt sin instruktion ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka eller en kris.

Myndigheten ska

1.utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med förebyggande och sårbarhets- reducerande åtgärder,

2.arbeta med samordning mellan berörda aktörer i samhället för att förebygga och hantera olyckor och kriser,

3.bidra till att minska konsekvenser av olyckor och kriser,

4.följa upp och utvärdera samhällets krisberedskapsarbete, och

5.se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndig- hetens ansvarsområde.

214

SOU 2014:27

Svenska myndigheter

Organisation

MSB leds av en generaldirektör med stöd av myndighetens lednings- grupp.

MSB bedriver verksamhet i Stockholm, Karlstad, Kristinehamn och Ljung samt på verksamhetsställen i Sandö, Revinge och Rosers- berg (utbildning). Myndigheten har cirka 850 anställda.

Verksamhetsområden

Myndighetens verksamhet är indelad i fyra huvudområden.

•förebyggande verksamhet

•förberedande verksamhet

•hanterande verksamhet

•lärande verksamhet

Nedan lämnas en översiktlig beskrivning av myndighetens verksam- het per huvudområde.

Förebyggande verksamhet

MSB arbetar inom den förebyggande verksamheten för att antalet olyckor och kriser samt effekterna av dessa ska minimeras genom att berörda aktörer vidtar förebyggande och sårbarhetsreducerande åtgärder. I arbetet ingår även att stödja och samordna samhällets informationssäkerhet.

Förberedande verksamhet

MSB arbetar inom den förberedande verksamheten för att sam- hällets aktörer inom räddningstjänst- och krishanteringsområdet ska bli bättre på att begränsa konsekvenserna av olyckor och kriser när de inträffar. Detta kan ske genom att ha god ledningsförmåga, rätt organisation, bra metoder, ett väl fungerande tekniskt stöd samt personal som är utbildad och övad för sina uppgifter.

215

Svenska myndigheter

SOU 2014:27

Hanterande verksamhet

MSB:s hanterande verksamhet ska bidra till att konsekvenserna av allvarliga olyckor, kriser och katastrofer begränsas, nationellt såväl som internationellt. Detta gör myndigheten genom att möjliggöra och stödja andra aktörers hantering av inträffade händelser.

MSB:s hanterande verksamhet – det samlade operativa uppdraget

– utgörs av:

•biståndsinsatser

•övriga insatser

•samordning

•lägesbilder och analyser

Av MSB:s instruktion framgår att myndigheten ska kunna medverka med insatser inom Sveriges internationella humanitära verksamhet. MSB ska kunna delta i samt stödja med insatser inom områdena:

•humanitära insatser

•humanitär minhantering

•tidig återuppbyggnad

•civil konflikthantering

•stärkande av katastrofberedskap

Genomfört stöd till samordning

Enligt MSB:s instruktion ska myndigheten stödja samordningen av berörda myndigheters åtgärder vid en kris. MSB ska bl.a. se till att berörda myndigheter får tillfälle att samordna sina krishanterings- åtgärder och information till allmänhet och media. Detta sker fram- förallt genom att MSB, vid större händelser, arrangerar samverkans- konferenser inklusive informationssamordningskonferenser.

Samverkan sker också inom ramen för den samverkansgrupp som hanterar uppdraget stöd till drabbade och anhöriga vid en större katastrof utomlands. Exempel på deltagande aktörer är Regerings- kansliet, Skatteverket och Försäkringskassan.

Vid en samverkanskonferens efterfrågade Italien stöd i samband med att fartyget Costa Concordia gick på grund. Konferensen syftade

216

SOU 2014:27

Svenska myndigheter

till att åstadkomma en nationell expertinventering avseende bedöm- ning av metoder och resurser för vrakdykning. Vid denna händelse prövades både samordningsuppdraget och insatsuppdraget som ytter- ligare ett steg i att integrera den nationella och internationella verk- samheten samt att utveckla myndighetens förmåga att mäkla befint- liga resurser för att förstärka en annan aktörs krishanteringsför- måga.

Lärande verksamhet

MSB:s lärande verksamhet handlar om att på övergripande sam- hällsnivå följa upp och utvärdera samhällets förmåga att förebygga och hantera olyckor och kriser. MSB tillhandahåller tvärsektoriella och samlade bilder och bedömningar som tillgodoser nationella, regionala och lokala behov.

Internationella insatser, m.m.

MSB som operativ aktör

Den röda tråden i MSB:s operativa uppdrag är att möjliggöra och stödja andra aktörers hantering av allvarliga olyckor, kriser och kata- strofer, nationellt såväl som internationellt. Detta görs genom att bistå med stödresurser till svenska kommuner och länsstyrelser, samt till andra länder, FN och EU i samband med större händelser.

MSB ska även skapa förutsättningar för andra centrala myndig- heter, länsstyrelser med flera att hantera allvarliga olyckor och kriser effektivt och samordnat. Målet är ett samlat nyttjande av samhällets resurser och samordning av information gentemot allmänheten.

MSB ska också skapa förutsättningar för andra aktörer att själva hantera situationen, men tar aldrig över det operativa ansvaret.

MSB som insatsaktör

MSB har uppdrag från regeringen att hålla beredskap för inter- nationella bistånds- och katastrofinsatser. Första uppdraget genom- fördes 1988. Sen dess har myndigheten rekryterat 2 000 personer till 1000 insatser i runt 100 länder.

217

Svenska myndigheter

SOU 2014:27

Uppdragen är mycket varierande. Vanligast är stöd till FN- personal med arbetsplatser, bostäder och specialistkompetens. MSB sänder även olika typer av räddningsstyrkor till drabbade områden och stödjer återuppbyggnaden av förstörd infrastruktur.

MSB är också Sveriges civila aktör inom området minor och oexploderad ammunition. Myndigheten arbetar aktivt för att ut- veckla kapacitet att även utveckla länder och regioners förmåga att hantera katastrofer, stora olyckor och krishantering.

I genomförandet av internationella insatser arbetar MSB främst inom ramen för den svenska biståndspolitiken, där MSB har upp- draget att hålla beredskap för

•räddnings- och katastrofinsatser,

•humanitär minhantering,

•stärkande av katastrofberedskap,

•tidig återuppbyggnad

•civil konflikthantering

MSB genomför även stödinsatser till icke biståndsländer vid kata- strofer, främst genom EU:s civilskyddsmekanism samt genom de arrangemang som skapats för att möjliggöra stöd och solidaritet mellan EU-länderna.

Enligt regeringens regleringsbrev ska MSB redovisa en samman- fattande analys av omfattning, inriktning och finansiering av under året genomförda insatser till Regeringskansliet (Försvarsdeparte- mentet). Redovisningen ska ske i form av en årlig rapport som ska omfatta en sammanfattande analys av insatsernas resultat samt sär- redovisning av kostnader hänförliga till insatserna i biståndsländer.

Under 2013 genomförde MSB biståndsinsatser i 48 länder. Insatserna fördelade sig enligt följande de tre senaste åren:

Tabell 8.4 Antal insatser per insatskategori, 2011–2013

Insatskategori	2011	2012	2013
Humanitära insatser	69	81	113
Humanitär minhantering	14	12	7
Tidig återuppbyggnad	6	1	8
Civil konflikthantering	10	10	13
Stärkande av katastrofberedskap	16	18	16

218

SOU 2014:27

Svenska myndigheter

Antalet insatser ligger 2013 på en högre nivå än tidigare år. För- klaringen är framförallt ett stort antal humanitära insatser bland annat med anledning av tyfonen Haiyan på Filipinerna liksom in- satser med anledning av Syrienkrisen.

Humanitära insatser

MSB:s uppdrag att genomföra humanitära insatser består av en kapa- citet att mobilisera akuta räddningsinsatser och stödinsatser till FN, EU och andra internationella organisationer.

MSB har beredskap att stödja katastrofdrabbade länder med direkta räddningsinsatser inom ramen för SWIFT (Swedish International Fast Response Team) och boendestöd vid plötsliga katastrofer.

De flesta av MSB:s insatser handlar dock om att ge stöd till andra organisationer, exempelvis FN och EU, och syftar till att öka dessa organisationers möjlighet till fältnärvaro och att effektivt utföra sitt arbete.

MSB har beredskap att stödja FN, EU och andra internationella organisationer med basläger för boende och kontor, samband-IT, sjukvård, logistik och transport, vatten, sanitet och hälsa, samt sekon- dering av specialister.

Specialister på uppdrag av olika organisationer

MSB sänder ofta ut specialister på uppdrag av olika organisationer, som FN och EU. Det kan exempelvis vara:

•bedömningsexperter

•ekonomer

•elektriker

•flyglogistiker

•HR-personal

•informatörer

•ICT-experter

•logistiker

•mekaniker

219

Svenska myndigheter

SOU 2014:27

•miljöexperter – avfallshantering, farliga ämnen

•sambandstekniker

•samhällsplanerare

•samordningspersonal för FN:s fältkontor och mottagningscenter i katastrofområden

•specialister på geografisk informationshantering (GIS)

•väg- och broingenjörer

•vatten- och sanitetsspecialister

•verkstadschefer

•ICT – Information Communication Technology

Sök- och räddningsinsats

En sök- och räddningsinsats innebär att söka efter och rädda män- niskor. Det kan till exempel handla om att hitta människor i kollapsa- de och raserade byggnader, att ta loss dem och ge dem en första snabb medicinsk hjälp. Ett sök- och räddningsteam består av

•räddningshundar och deras förare

•personal som arbetar med kameror och lyssnarutrustning

•räddningspersonal

•sjukvårdspersonal

•experter på logistik

•insatsledning och supportpersonal

Det svenska sök- och räddningsteamet kallas SWIFT USAR – Swedish International Fast Response Team, Urban Search And Rescue Det finns två olika team:

•medium team, bestående av 48 personer och sex räddnings- hundar

•tungt team, bestående av 78 personer och tolv räddningshundar

MSB kan sända en sök- och räddningsstyrka inom tio timmar efter en begäran om hjälp.

220

SOU 2014:27

Svenska myndigheter

Minhantering

Varje år dödas 20 000 människor av landminor och oexploderad ammunition. MSB:s minhanteringsinsatser består framför allt av per- sonal och materiel för olika typer av ammunitions- och minröjnings- insatser.

MSB:s insatser inom minhantering stöder alltid en annan organi- sation. Uppdragen utförs ofta på begäran från United Nations Mine Action Service (UNMAS). Samarbetet med UNMAS innebär bland annat att MSB ingår i UNMAS Rapid Response Plan for Mine Action (RRP). Resurser ska kunna ställa till förfogande inom 72 tim- mar efter en humanitär katastrof.

MSB:s insatser är framför allt inriktade på att minska de negativa effekterna av minor och oexploderad ammunition. Myndigheten kartlägger bland annat minområden och genomför utbildningar. I nästa steg utförs också omfattande insatser med röjning av minor. Förutom rena röjningsinsatser arbetar även myndighetens specia- lister inom områden som informationshantering och kvalitetssäkring av exempelvis minhundar och sjukvård. MSB har också beredskap och erfarenhet av att genomföra Mine Risk Education i syfte att stödja mindrabbade länder med kunskap om risker förknippade med minor och oexploderad ammunition.

Svenska insatser för humanitär minhantering ska bidra till åter- uppbyggnaden av ett samhälle efter krig. Humanitär minhantering i MSB:s regi får inte utgöras av isolerade insatser, utan måste inte- greras i en biståndspolitik som syftar till lokalt ansvar och engage- mang.

Första insatsen inom ramen för snabbinsatser beslutades i april 2003 och avsåg Irak. Räddningsverket fick då i uppdrag att stödja FN:s organ UNMAS (United Nations Mine Action Service) med samordning inom minröjningsområdet och undanröjande av oexplo- derad ammunition från kriget i Irak.

Huvudsyftet med snabbinsatser är att säkerställa att humanitär hjälp kan nå fram till krisområden. Beredskap för snabbinsatser innebär att materiel och personal för minhanteringsinsatser snabbt kan sändas ut, när behov uppstår. En insats kan initieras med kort varsel efter förfrågan från ett FN-organ.

MSB är särskilt väl lämpat för denna typ av insatser tack vare omfattande erfarenhet av snabba humanitära insatser. MSB förfogar redan över förråd med materiella resurser samt kvalificerad per- sonal för att snabbt kunna erbjuda stöd vid minhanteringsinsatser.

221

Svenska myndigheter

SOU 2014:27

FN:s Mine Action Coordination Centres (MACC)

MSB:s föregångare Räddningsverket har sedan 1999 deltagit i ledning- en för sex av FN:s Mine Action Coordination Centres – i Kosovo, Eritrea, Libanon, Demokratiska Republiken Kongo, Irak (genom Rapid Response Plan) och Sudan. Verket har också medverkat i Sri Lanka och Somaliland genom utbildning av experter.

Stödet kan vara i form av en eller flera experter som sekonderas till ett MACC efter begäran från FN. Projekten kan finansieras på flera olika sätt, exempelvis genom Sida eller att FN köper tjänsten direkt från MSB

Katastrofberedskap

MSB:s uppdrag att genomföra insatser inom ramen för katastrof- beredskap genomförs i form av stöd till katastrofutsatta länder att genomföra riskanalyser, att implementera åtgärder för att reducera risker samt att stärka sin egen beredskap för att agera vid katastrofer.

MSB har, förutom att delta i räddnings- och katastrofinsatser vid katastrofer i andra länder som fodrar omedelbara åtgärder, också ett ansvar att stödja biståndsinsatser som avser, bland annat, kata- strofberedskap och tidig återuppbyggnad. Insatserna på området syftar bland annat till att stärka katastrofhanteringsförmåga genom tidiga varningssystem utveckling av larmsystem, policy, utbilda i riskkartering, riskanalys och riskreducerande åtgärder, struktur, ut- veckla strategier för katastrofhantering och beredskapsplanering, och att stärka sök- och räddningskapacitet.

Stödet till katastrofberedskap sker på flera sätt, dels genom lång- siktiga kapacitetsutvecklingsinsatser som syftar till att stärka natio- nell och lokal förmåga att hantera katastrofer, och dels genom tidig återuppbyggnad där fokus ligger på återuppbyggnad av hållbar infra- struktur och byggnader för att undvika framtida katastrofer. Då pro- jekt som dessa ofta är långvariga, samarbetar MSB nära de nationella myndigheterna och organisationerna i ett partnerskap som syftar till att utveckla hela samhällets förmåga att hantera katastrofer.

222

SOU 2014:27

Svenska myndigheter

Tidig återuppbyggnad

En raserad infrastruktur begränsar hjälpmöjligheterna och utveck- lingen i ett land. Genom att förbättra en skadad infrastruktur åter- skapas samhälleliga funktioner som är en förutsättning för fortsatt utveckling. Det har bland annat rört sig om att bygga broar, vägar, skolor och sjukhus i nära samarbete med myndigheter, organisa- tioner och människor i konflikthärjade områden.

MSB kan bidra till återuppbyggnad av offentliga byggnader som skolor, sjukhus, flygplatser, hamnar, vägar, broar, vatten- och av- loppssystem samt avfallshantering. Denna breda kompetens innebär att MSB kan delta i såväl inledande som mer permanent återupp- byggnadsarbete – i alla faser under och efter en katastrof eller väpnad konflikt.

Civil konflikthantering

MSB kan stödja civila insatser för konflikthantering med sekonde- ring av personal och med materiellt stöd inom områdena logistik, IT och teknik.

Stöd till utlandsmyndigheter och personer med hemvist i Sverige

MSB:s roll och uppgifter inom ramen för bland annat stödstyrkans verksamhet beskrivs närmare i avsnitt 9.4.2.

MSB:s beredskap för internationella insatser

Genom förvaltningsanslaget för bistånd har MSB möjlighet att upp- rätthålla en beredskapsorganisation till direkt stöd för den opera- tiva insatsverksamheten. Den internationella beredskapen ger MSB förutsättningar att snabbt, flexibelt och professionellt svara upp på efterfrågande behov med kompetent personal och relevant materiel. Den internationella beredskapen består av materiel, utbildning och övning samt organisatorisk beredskap.

223

Svenska myndigheter

SOU 2014:27

Omvärld och beredskap

MSB har en beredskapsfunktion som tar emot externa larm, samtal och förfrågningar. Beredskapsfunktionen bedriver också löpande omvärldsbevakning och analys i syfte att kontinuerligt ge aktuell lägesbild och stödja insatsverksamheten.

Insatspersonal

MSB har en personalpool på omkring 1 700 specialister, vilket är en nödvändig förutsättning för snabb rekrytering av kompetent per- sonal inom myndighetens breda internationella verksamhetsområde. Verksamheten omfattar planering, upprätthållande, utvärdering och utveckling av personalberedskapen för internationella insatser, samt den operativa och strategiska kompetensförsörjningen av insats- personalen.

MSB har även en omfattande utbildnings- och övningsverksam- het, som syftar till att säkerställa kompetent insatspersonal vid det operativa genomförandet av projekt och insatser.

Materiel

En väl anpassad materiell beredskap är en förutsättning för MSB:s förmåga att på ett snabbt och behovsanpassat sätt fullfölja sitt mandat och svara upp till sina åtaganden och det som nationella och inter- nationella partners och uppdragsgivare efterfrågar och förväntar sig inom ramen för myndighetens internationella uppdrag. Det sätt på vilket MSB har byggt upp sin materiella beredskap, i form av anpassningsbara moduler, ger goda möjligheter att stödja uppdrags- givare med helhetslösningar som kan anpassas och utformas till att stödja flera aktörer i samma område. Detta innebär en möjlighet till ett mer kostnadseffektivt utnyttjande av myndighetens resurser.

Organisatorisk beredskap – externa relationer och utveckling

I den organisatoriska beredskapen ingår samverkan med internatio- nella och nationella organisationer och myndigheter. Denna verk- samhet gör det möjligt att i strategisk dialog med regeringskansliet, internationella uppdragsgivare, finansiärer och andra samarbetspart- ners säkerställa att verksamheten utvecklas i linje med efterfrågade behov och att MSB i sitt operativa arbete genomför internationella insatser i enlighet med nationella och internationella policys och riktlinjer. Inom området ingår också utvecklingsverksamhet för att möjliggöra en nödvändig anpassning av insatsverksamheten till den snabba utvecklingen inom området.

224

SOU 2014:27

Svenska myndigheter

Internationella insatser 2012

Humanitära insatser 2012

Under 2012 var MSB:s humanitära insatser fördelade på ett stort antal länder och inriktade på att hantera följderna av naturkatastro- fer, svältkatastrofer och konflikter. Med insatserna har myndig- heten bidragit till att rädda liv och lindra nöd. Det har bland annat skett genom byggande av boende och kontor som förstärkt FN:s förmåga att agera i områden med hårt drabbad befolkning. Ett annat exempel är stöd från MSB inom transport och logistik, vilket bidragit till att förnödenheter nått fram till de behövande.

Nedan redogörs översiktligt för några av insatserna.

MSB:s humanitära insatser präglades i stor utsträckning av krisen i Syrien, det politiskt instabila läget i Sydsudan, samt svält- katastroferna på Afrikas Horn och i Sahelregionen.

Med anledning av den humanitära krisen i Syrien som bland annat lett till stora flyktingströmmar till framförallt Turkiet och Jordanien har MSB gett expertstöd till FN-organen inom transport och logistik, vatten och sanitet, samt telekommunikation. I norra Jordanien byggde MSB ett fältkontor i samverkan med länder inom International Humanitarian Partnership (IHP) till stöd för United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR).

Som stöd till UNHCR och World Food Programme (WFP) har fältkontor och boendestöd färdigställts i Etiopien som tagit emot ett stort antal flyktingar från Somalia, och Sydsudan. Hittills har FN- organisationerna i dessa områden biståtts med ett flertal experter, bl.a. inom telekommunikation, logistik och transport.

Ytterligare exempel på insatser är MSB:s transport- och logistik- stöd till WFP:s distribution av förnödenheter på Haiti och i Demo- kratiska Republiken Kongo (DRC).

Minhantering

Efterfrågan inom området humanitär minhantering var hög under 2012 och MSB har bedrivit flera stora insatser.

Nedan redogörs översiktligt för några av insatserna.

Till följd av oroligheterna i norra Afrika, efter den arabiska våren, har MSB bistått International Committee of the Red Cross (ICRC) med EOD- (Explosive Ordnance Disposal) resurser för humanitär ammunitionsröjning samt sekonderat experter inom EOD,

225

Svenska myndigheter

SOU 2014:27

Information Management System for Mine Action (IMSMA) och Small Arms Light Weapons (SALW) till UNMAS i Libyen.

I Kongo genomfördes en EOD-insats med syfte att röja och oskadliggöra ammunition efter en stor explosionsolycka i ett am- munitionslager i huvudstaden Brazzaville med betydande förödelse som följd. Till följd av situationen i Syrien har en insats påbörjats genom att sekondera experter inom stödfunktioner som logistik, administration och informationshantering till UNMAS. De upp- rätthåller en personell och organisatorisk beredskap i geografisk när- het till landet.

MSB avslutade under 2012 en insats med maskinell minröjning i Demokratiska Republiken Kongo (DRC).

Civil konflikthantering

MSB medverkar inom civil konflikthantering genom att sekondera personal till bland annat EU:s missioner inom ramen för den gemen- samma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP). Detta inkluderar befattningar inom transport och logistik, ekonomi, upphandling, IT, sjukvård och räddningstjänst. Det skapar de tekniska och logi- stiska förutsättningarna för missionerna att genomföra de operativa uppdragen. Under 2012 har tre nya missioner tillkommit.

Under 2012 genomfördes insatser inom ramen för GSFP och civil konflikthantering i bland annat Afghanistan, Sahel Niger och Sydsudan.

Den mest omfattande insatsen inom området var stödet till European Union Rule of Law Mission in Kosovo (EULEX).

Stärkande av katastrofberedskap

MSB har under 2012 genomfört en rad insatser i syfte att stärka olika länders och regioners kapacitet och beredskap att hantera kriser och katastrofer.

Under 2012 har MSB gett expertstöd till Mocambiques katastrof- hanteringsmyndighet i uppbyggnaden av förmågan att förbereda hanteringen av framtida kriser och katastrofer. Vidare har de lokala Röda Kors-föreningarna i Sierra Leone och Liberia har fått stöd att utveckla kapaciteten att hantera kriser och katastrofer.

226

SOU 2014:27

Svenska myndigheter

Övriga insatser

Under denna rubrik redovisas MSB:s nationella stödinsatser, in- satser med särskilda snabbinsatsförmågor samt andra internationella insatser till icke biståndsländer, så kallade icke DAC-länder. Av- snittet spänner därmed över ett brett spektrum med allt från natio- nellt stöd vid räddningstjänstinsatser till stöd med evakuering av personer med hemvist i Sverige vid allvarliga händelser i utlandet.

Insatser med snabbinsatsförmågor

Med snabbinsatsförmågor avses här det svenska nationella ambulans- flyget (SNAM) och SWIFT (Swedish International Fast Response Team) för sök- och räddningsarbete exempelvis efter en jordbäv- ning, samt den så kallade Stödstyrkan (se avsnitt 9.4.2).

Varken SNAM, SWIFT eller Stödstyrkan var aktiva vid insatser under 2012.

Insatser i icke DAC-länder11

Dykexpert till Italien

Under dykinsatserna i samband med förlisningen av lyxfärjan Costa Concordia utanför Italiens kust, begärde Italien hjälp med att få fram expertis till en rådgivande grupp som skulle bistå räddnings- ledningen. MSB koordinerade denna förfrågan för svensk del och bidrog med att få fram en dykexpert från dykskolan på Räddnings- tjänsten Storgöteborg som åkte till Italien och deltog i expertgruppen.

Sammanfattning

Det totala antalet insatser 2012 ligger på motsvarande nivå som tidigare år. Under 2012 har insatserna återgått till att vara kortare och mindre kostsamma. Detta är framförallt märkbart inom huma- nitära insatser. MSB strävar efter att på sikt hålla samman dessa mindre insatser till större gemensamma insatser för att förenkla och effektivisera den administrativa hanteringen kring insatsverk- samheten.

11 DAC-land innebär att ett land officiellt är klassat som låginkomstland (DAC= OECD:s biståndskommitté Development Assistance Committee).

227

Svenska myndigheter

SOU 2014:27

Sett till antalet insatser domineras MSB:s insatsverksamhet allt- jämt av de internationella humanitära insatserna. Detta mönster står sig från tidigare år. Värt att notera är den fortsatt höga efterfrågan på insatser inom området humanitär minhantering som håller i sig från 2011.

MSB är så kallad standby partner till ett antal FN-organ, för att snabbt kunna förse dem med stöd vid behov. Dessa partners är de vanligaste uppdragsgivarna för MSB. 80 procent av MSB:s bistånds- insatser kanaliseras således via etablerade standby-avtal med FN- organ.

Under 2012 genomförde MSB totalt 122 biståndsinsatser i 39 länder. Insatserna var under året centrerade kring det politiskt oroliga gränsområdet mellan Sudan och Sydsudan samt i grann- länderna till Syrien till följd av flyktingströmmarna därifrån.

Insatser inom transport och logistik samt vatten och sanitet fort- sätter vara de vanligaste insatstyperna i den internationella bistånds- verksamheten.

Finansiering

MSB:s internationella insatser finansieras med externa medel, varav den största finansieringskällan är den humanitära ramöverenskom- melse som myndigheten har med Sida. Överenskommelsen innebar en finansiering om 150 miljoner kronor för humanitära insatser. Utöver dessa stöder Sida även vissa insatser utanför den humanitära ramen.

MSB har under 2012 fått ytterligare extern finansiering, främst från ICRC som har finansierat insatser inom humanitär minhantering och FN-organisationerna som på samma sätt som för 2011 har delat kostnaden för större insatser, främst WFP (Fleet Management) och UNHCR (camper).

Erfarenhetsåterföring, m.m.

MSB genomför varje år hundratals insatser, vilka genererar stora mängder erfarenheter och lärdomar. I syfte att vara en lärande organisation samlas erfarenheterna systematiskt in för att därefter föras in i verksamheten som kvalitetshöjande åtgärder. I centrum för detta arbete står ett antal verktyg och metoder:

228

SOU 2014:27

Svenska myndigheter

•digitaliserad enkät till insatspersonal vid projektslut med främsta syfte att utvärdera stödet från MSB före, under och efter insats12

•avrapportering under och efter insats mellan insatspersonal och projektledare

•vid behov anordnas återträff för specifika insatser

•särskilda seminarietillfällen där insatspersonal och MSB internt, samt vid behov även partnerorganisationer, träffas för att disku- tera framgångsfaktorer och utvecklingsmöjligheter för specifika insatsförmågor

•genomgång görs av slutrapporterna, som skrivs för varje insats och relevanta uppgifter registreras för senare uppföljning

De erfarenheter och lärdomar som framkommer bearbetas och tas om hand framförallt via implementering i verksamhetsplanering, men även i det dagliga insatshanteringsarbetet. Kunskaperna sprids även via interna seminarier och förs in i den projektledarhandbok som utgör stommen för arbetet med insatsverksamheten.

8.6Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida)

Allmänt

Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) är en statlig myndighet som arbetar på uppdrag av Sveriges riksdag och regering för att minska fattigdomen i världen. Genom arbete och tillsammans med andra bidrar myndigheten till att genomföra Sveriges politik för global utveckling (PGU). Myndigheten arbetar med att genom- föra en stor del av den svenska utvecklingspolitiken som ska skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvill- kor. I uppdraget ingår också att bedriva reformsamarbete i Öst- europa, vilka bekostas av ett särskilt anslag. Den tredje delen av uppdraget är att förmedla humanitärt bistånd till människor i nöd.

Sida har ansvar för att genomföra över 50 strategier som rege- ringen har beslutat om. Strategierna är landspecifika, regionala eller

12 Fyra kvalitetsindikatorer mäts extra noggrant via frågorna. De är Insatssupport, Hälsa och säkerhet, Genusperspektiv samt Målformulering och resultat. Indikatorerna har valts utifrån externa krav och förväntningar på MSB samt interna målsättningar och prioriteringar inom organisationen.

229

Svenska myndigheter

SOU 2014:27

globala. Det landsspecifika biståndet omfattar ett fördjupat utveck- lingssamarbete med cirka 30 länder i Afrika, Asien, Europa och Latinamerika.

Sidas uppgift är att förmedla bidrag och annan finansiering enligt strategierna.

Med sin expertkunskap bistår myndighetens anställda regeringen med de bedömningar och de underlag den behöver för att kunna utforma och genomföra sin biståndspolitik.

Sida medverkar i påverkansarbetet för Sveriges prioriterade frågor inom utvecklingsområdet, och för en dialog med andra länder och internationella organisationer. I uppgifterna ingår också att rapportera statistik och sprida information om verksamheten.

Sidas arbete finansieras av skattemedel och myndigheten har över 700 anställda, fördelade mellan tre kontor i Sverige och på svenska utlandsmyndigheter i samarbetsländer.

Bistånd

Utgångspunkten för svenskt bistånd är att det är de fattiga länder- nas regeringar som har huvudansvaret för att driva utvecklingen i sina länder. För att göra det upprättar de flesta länder egna strate- gier för ekonomisk och social utveckling och fattigdomsbekämp- ning. Dessa strategier blir sedan utgångspunkt när det svenska stödet till landet ska utformas. I arbetet med insatserna ingår att välja rätt biståndsform, till exempel budgetstöd, programstöd eller projekt- stöd, samt val av samarbetspartners.

Sidas val av biståndsinsatser utgår från var myndigheten kan göra mest nytta i förhållande till landets egna möjligheter, vad andra givare gör i landet samt den svenska regeringens prioriteringar.

Sida har framför allt tre olika uppgifter:

•att på regeringens uppdrag föreslå strategier för svenskt utveck- lingssamarbete

•att genomföra strategierna och hantera insatser, (inklusive upp- följning och utvärdering av resultat)

•att delta i Sveriges påverkansarbete och dialog med andra länder, givare och mottagarländer, samt internationella organisationer och andra aktörer.

230

SOU 2014:27

Svenska myndigheter

Personal utomlands

En stor del av arbetet delegeras till svenska utlandsmyndigheter. Sida placerar därför personal på ambassader och konsulat som ska göra det möjligt för chefen för utlandsmyndigheten att genomföra de uppdrag som har delegerats.

Personalen är utvald efter de specifika kompetenser som behövs i de olika länderna. Sida arbetar ständigt med att säkerställa att myndigheten har rätt kompetens på plats och ligger i framkant när det gäller kunskap om prioriterade ämnesområden.

För att öka genomslaget för de svenska prioriteringarna i det globala utvecklingssamarbetet arbetar Sida för att få fler svenska anställda i internationella organisationer, genom olika tjänst- och utbildningsprogram. Erfarenheterna från de svenskar som deltagit i internationellt utvecklingssamarbete är dessutom ett sätt att öka kompetensen hos Sida och andra svenska aktörer.

8.7Polisen13

Allmänt

Rikspolisstyrelsen (RPS) är en central förvaltnings- och tillsynsmyn- dighet för polisen. Ytterst ansvarig för verksamheten är rikspolis- chefen som utses av regeringen.

RPS huvuduppgifter är att utöva tillsyn över polisen och verka för planmässighet, samordning och rationalisering. På regeringens uppdrag kan RPS också leda polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet.

RPS kan fungera som dels ett förvaltningsorgan åt regeringen, dels ett serviceorgan åt polisorganisationen. RPS:s huvuduppgift kan kortfattat beskrivas vara att skapa bästa möjliga förutsättningar på kort och lång sikt för en bra polisverksamhet.

13 Den 1 januari 2015 kommer Sverige få en samlad Polismyndighet till skillnad från dagens uppdelning i Rikspolisstyrelsen och 21 polismyndigheter. Arbetet för att åstadkomma detta kallas Polissamordningen och leds av regeringens särskilde utredare Thomas Rolén tillsam- mans med Genomförandekommitté för nya Polismyndigheten.

231

Svenska myndigheter

SOU 2014:27

Organisation

Rikspolisstyrelsen (RPS) består av ett huvudkontor med verksled- ningskansliet, internrevisionen och fem avdelningar. Till RPS hör också avdelningen för interna utredningar, Polisens verksamhets- stöd, Polishögskolan, Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen.

Internationella insatser och samarbeten

Polisen deltar i internationellt operativt polissamarbete tillsammans med utländska polisorganisationer. Det sker inom ramen för till exempel brottsutredningar, direkt eller genom Europol, Schengen- samarbetet, Interpol eller det nordiska polissamarbetet.

Polisen medverkar också i internationellt strategiskt polissam- arbete. Där deltar och samordnar polisen arbetet i olika arbetsgrup- per och institutioner inom framför allt EU. Arbetet skapar bättre förutsättningar för medlemsländernas polisorganisationer att till- sammans bekämpa en alltmer mångskiftande och organiserad gräns- överskridande brottslighet.

RPS samordnar för svensk del det särskilda nordiska polis- och tullsamarbetet, som hanterar ett 20-tal sambandsmän i Asien, Europa och Sydamerika. De är en länk mellan värdlandet och norden, inter- nationellt benämns ofta dessa befattningar som legal attachés.

Polisen deltar också i internationellt utvecklingssamarbete och stödjer utländska polisorganisationer i deras strävan att bli mer demo- kratiska och effektiva. Samarbetet bidrar även till ett individuellt och organisatoriskt lärande inom svensk polis.

Svenska poliser deltar också i freds- och säkerhetsfrämjande samt konfliktförebyggande verksamhet. De rekryteras till polisens utlandsstyrka för att tjänstgöra i FN:s, EU:s och OSSE:s insatser runt om i världen.

Utvecklingssamarbete

Svensk polis hjälper till att skapa en polisorganisation i samarbets- landet som respekterar och skyddar de mänskliga rättigheterna, följer rättsstatens regler, kan ställas till svars och ger högsta prio- ritet till medborgarnas behov. Svensk polis erbjuder stöd och råd. Projekten finansieras genom biståndsmyndigheten Sida.

232

SOU 2014:27

Svenska myndigheter

Polisen har bland annat gett stöd till demokratisk polisreform i El Salvador, Estland, Lettland, Liberia, Litauen, Montenegro, Nicaragua, Rwanda, Serbien, Sri Lanka och Sydafrika.

Polismyndigheternas medverkan i utvecklingssamarbetet säker- ställer en nära länk mellan polisens inhemska och internationella verksamhet och bidrar till ett individuellt och organisatoriskt lärande inom svensk polis.

Biståndet sker i form av projekt och program, till skillnad från operativa insatser. Det kan handla om områden som polisutbild- ning, kriminalteknik, underrättelseledd polisverksamhet, ledarskap och strategisk planering.

Projektarbetet är långsiktigt och brukar pågå under fyra till tio års tid.

Polisens utlandsstyrka

Polisens utlandsstyrka bildades år 2000 då polisen tog över ansvaret för svensk polis medverkan i internationella insatser från Försvars- makten. Svensk polis deltog dock redan i den första internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatsen som hade en civil poliskom- ponent 1964.

Inom polisen finns en särskild sektion vid Rikskriminalpolisen som ansvarar för rekryteringen, utbildningen, uppföljning och ut- rustningen av de poliser som ingår i polisens utlandsstyrka.

I polisens utlandsstyrka tjänstgör samtidigt cirka 100 poliser i olika freds- och säkerhetsfrämjande internationella insatser, missioner. Insatser pågår för närvarande i bland annat Centralasien (Afghanistan), Afrika, Mellanöstern, Sydamerika och på Balkan.

Insatserna leds och organiseras av bland andra FN, EU och OSSE.

Dagens fredsinsatser inriktas, vid sidan av traditionella, freds- bevarande uppgifter, alltmer mot att bygga upp demokratiska sam- hällsstrukturer i tidigare konfliktdrabbade områden. Ett viktigt inslag i återuppbyggnadsarbetet är att etablera en fungerande rättsstat byggd på demokratiska principer och som kännetecknas av lag och ord- ning.

De poliser som tjänstgör i Polisens utlandsstyrka har ofta råd- givande och övervakande (monitorerande) funktioner gentemot den lokala polisen, antingen på strategisk eller på operativ nivå. Många av poliserna arbetar också med att utbilda den lokala poliskåren. I

233

Svenska myndigheter

SOU 2014:27

sällsynta fall har de en exekutiv roll grundat på insatsens mandat och arbetar då som ersättare för eller komplement till värdlandets egen poliskår.

Ekonomi

RPS disponerar medel för internationell civil krishantering ur Utgifts- område 7 Internationellt bistånd. Anslagsposten får användas för att ställa svensk personal till förfogande för fredsfrämjande, säker- hetsfrämjande och konfliktförebyggande verksamhet, främst inom ramen för FN, EU samt OSSE.

Insatser inom ramen för EU: gemensamma säkerhets- och försvarspolitik, m.m.

Rikspolisstyrelsen ställer personal till förfogande för insatser inom ramen för EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik med flera insatser. Personalbidrag sker bland annat till följande insatser:

•EU:s gränsstödsinsats i Moldavien och Ukraina (EUBAM Moldavien/Ukraina)

•EU:s övervakningsinsats i Georgien (EUMM Georgien)

•EU:s rättsstödsinsats i Kosovo (EULEX Kosovo)

•EU:s polisinsats i Afghanistan (EUPOL Afghanistan)

•EU:s rättsstödsinsats i Irak (EUJUST LEX Irak)

•EU:s polisinsats för den palestinska myndigheten (EUPOL COPPS)

•EU:s polisinsats i Demokratiska republiken Kongo (EUPOL DRK)

•EU:s civila kapacitetsbyggande insats i Niger (EUCAP SAHEL Niger)

•Transitional Support Team i Mazar-e Sharif, Afghanistan, (TST MeS) FN:s fredsbevarande insatser

234

SOU 2014:27

Svenska myndigheter

Rikspolisstyrelsen ställer även personal till förfogande för FN:s fredsbevarande insatser. Personalbidrag sker till följande av FN:s insatser:

•FN:s stabiliseringsinsats i Demokratiska republiken Kongo (MONUSCO)

•FN:s insats i Liberia (UNMIL)

•FN:s insats i Sydsudan (UNMISS)

•AU:s och FN:s hybridinsats i Darfur, Sudan (UNAMID)

•FN:s insats i Afghanistan (UNAMA).

•Internationella kommissionen mot straffrihet i Guatemala (CICIG)

•FN:s stabiliseringsinsats i Haiti (MINUSTAH)

RPS ställer också personal till förfogande för OSSE:s fältmissioner och insatser. Personalbidrag lämnas till bland annat till fält- missionerna/insatserna i Armenien, Azerbajdzjan, Kirgizistan, Tadzjikistan, Turkmenistan och Uzbekistan. Europa exklusive Södra Kaukasien, Albanien, Bosnien och Hercegovina, Kosovo, Makedonien, Moldavien, Montenegro och Serbien.

Insatsnära verksamhet

Polisen bedriver insatsnära verksamhet till stöd för fredsfrämjande, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande verksamhet i form av insatsförberedande utbildning, bidrag till internationella organi- sationers policy- och metodutveckling eller annan internationell samverkan på insatsområdet.

I syfte att stödja EU:s och FN:s planering för och genomföran- de av civila krishanteringsinsatser i DAC-länder ställs personal till förfogande för sekundering med ett långsiktigt perspektiv till dessa organisationers högkvarter i Bryssel respektive New York.

235

Svenska myndigheter

SOU 2014:27

Personal

RPS utlandssektion bedriver internationell verksamhet med två inriktningar. Civil krishantering genom polisens utlandsstyrka och internationellt utvecklingssamarbete i syfte att bidra till en demo- kratisk polis i samarbetsländer.

RPS tog över ansvaret för de poliser som tjänstgör inom den civila krishanteringen från Försvarsmakten år 2000 och redovisade siffror kan därför bara ges från den tidpunkten.

Arbetsgivaransvaret för tjänstgörande inom det internationella utvecklingssamarbetet finns hos deras respektive anställningsmyn- dighet.

Polisens utlandsstyrka

Inom verksamheten påbörjar cirka 130 poliser tjänstgöring varje år. Verksamheten drivs i ett 20-tal länder. Sedan polisen utlandsstyrka bildades år 2000 har cirka 1 180 poliser tjänstgjort i verksamheten. Från 1980 till februari 2014 har ca 2 290 poliser tjänstgjort utom- lands.

Internationellt utvecklingssamarbete

För närvarande bedrivs det bilaterala utvecklingsprojekt i fyra sam- arbetsländer. Majoriteten av de som tjänstgör i projekten för polisens räkning arbetar mindre än en månad utomlands. I två av länderna tjänstgör polisrådgivare/koordinatorer med avtal om tjänstgöring på plats i mer än sex månader. Sedan 2002 har cirka nio personer tjänstgjort i mer än sex månader vid ett och samma tillfälle.

8.8Kustbevakningen

Allmänt

Kustbevakningen är en civil statlig myndighet som ansvarar för sjö- övervakning och räddningstjänst till sjöss. Myndigheten ska kunna förebygga, motstå och hantera krissituationer inom Sveriges sjö- territorium och ekonomiska zon samt på anslutande landområden. Kustbevakningen har också uppdraget att samordna och förmedla civil sjöinformation till andra myndigheter.

236

SOU 2014:27

Svenska myndigheter

Organisation

Kustbevakningens huvudkontor består av generaldirektören, över- direktören, verksledningsstaben och fem avdelningar.

Kustbevakningen organisation är regionalt indelad med två led- ningscentraler i Göteborg och Stockholm samt 26 kuststationer, en flygstation och två samverkanskontor. Antal anställda är ca 750.

Internationella insatser och samarbeten

Norden och Östersjön

Ett omfattande internationellt arbete för havsmiljön sker i sam- arbete mellan Östersjöländerna inom Helsingforskommissionen, mellan Nordsjöländerna inom Bonnavtalet och mellan de nordiska länderna inom Köpenhamnsavtalet. Genom Köpenhamnsavtalet förbinder sig de nordiska länderna att samverka med varandra för att skydda havsmiljön när den är hotad – oavsett vilket av länderna som hotet berör. Avtalet gäller inre vatten, territorialhav och andra vattenområden innanför respektive fiskegräns, kontinentalsockel och ekonomiska zongräns. För att genomföra övervakning till sjöss har länderna fartyg, flyg och satelliter till sitt förfogande. Samarbetet inom Köpenhamnsavtalet omfattar övervakning, undersökning, rap- portering, säkring av bevismaterial, bekämpning och allmänt infor- mationsutbyte.

Gränsövervakning till sjöss

Kustbevakningen arbetar för att Sveriges åtagande att förvalta EU:s gemensamma yttre maritima gräns efterlevs. Den yttre maritima gränsen övervakas utifrån en väl underbyggd maritim lägesbild med hjälp av fartyg, flygplan och från land. Kustbevakningen deltar även aktivt i olika internationella aktiviteter inom gränskontrollområdet koordinerade av EU:s gränskontrollorgan FRONTEX. Kustbevak- ningen deltar även aktivt i internationella aktiviteter inom fiskeri- kontrollområdet, så kallade JDP-kampanjer (Joint Deployment Plan), koordinerade av EU:s fiskerikontrollbyrå European Fisheries Control Agency (EFCA).

237

Svenska myndigheter

SOU 2014:27

Baltic Sea Region Border Control

BSRBCC bildades 1997 och är ett samarbete i östersjöregionen mellan ländernas gränsbevakande myndigheter. Genom samverkan ska man effektivt bekämpa den gränsöverskridande brottsligheten i östersjöområdet, till exempel narkotikasmuggling, illegal invand- ring/människosmuggling och miljöbrott. Alla östersjöstater och Norge är medlemmar och Island har observatörsstatus. Inom ramen för BSRBCC deltar Kustbevakningen både i operationer och expert- utbyten

Operation Atalanta

Kustbevakningen deltog 2012/2013 i Operation Atalanta som är en EU-gemensam marin och civilmilitär insats för att stödja och skydda FN:s mattransporter till behövande länder i Afrika. Kustbevak- ningen deltar, med bas på Seychellerna, med ett sjöövervaknings- plan inklusive besättningar, stabspersonal samt tekniker. I staben deltar även en person från Försvarsmakten som samverkansofficer. Under Operation Atalanta har Kustbevakningsflyget utvecklat ett samarbete med den Seychelliska kustbevakningen när det gäller informationsutbyte.

För Kustbevakningens deltagande med flyg i den internationella insatsen Atalanta har myndigheten fått särskilt tilldelade medel om 60 miljoner kronor.

EUCAP Nestor

Den civila insatsen EUCAP Nestor är en del av EU:s breda enga- gemang på Afrikas horn. Missionen ska utveckla den civila mari- tima förmågan och stärka den nationella lagstiftningen på området. Under 2013 har en kustbevakningstjänsteman deltagit i missionen som Operations and Training Officer med stationering på Seychellerna. Kustbevakningsflyget har också under Operation Atalanta bistått EUCAP Nestor med utbildning av personal från Seychelliska flygvapnet avseende användning av integrerat fjärr- analyssystem.

238

SOU 2014:27

Svenska myndigheter

8.9Domstolsverket

Allmänt

Domstolsverket är en statlig myndighet som lyder under Justitie- departementet och som fungerar som en serviceorganisation till domstolarna i landet. Domstolsverkets uppgift är att ansvara för övergripande samordning och gemensamma frågor inom Sveriges Domstolar. Inom verksamhetsområdet är närmare 6 000 människor anställda.

Internationella insatser och samarbeten

Insatser

Sveriges Domstolars internationella arbete utgörs av bl.a. löpande deltagande i nätverk inom många olika sakområden, internationell kompetensutveckling, utländska praktikplatser samt mottagande av ett stort antal studiebesök till svenska domstolar. Därutöver deltar Domstolsverket och domstolarna i dels utvecklingssamarbeten med andra länder och dels fredsfrämjande insatser.

Under 2012 har tre utvecklingssamarbeten varit aktuella, dels två Sida-finansierade projekt i Turkiet respektive Ryssland och dels ett EU-projekt i Ukraina. Många svenska domstolar och svenska experter från domstolarna och från Domstolsverket medverkar i dessa samarbeten.

EULEX

Sveriges målsättning att aktivt medverka i EU:s civila freds- och säkerhetsfrämjande insatser har haft en stor påverkan på Sveriges Domstolars internationella verksamhet även under 2012. Inom ramen för EULEX Kosovo har en utsänd domare tjänstgjort som domare vid en särskild avdelning av Högsta domstolen som bl. a. hanterar privatiseringstvister. Under året har två ordinarie domare ingått i EU:s civila snabbinsatskapacitet Civilian Response Teams utan att ha engagerats i någon insats under året.

239

Svenska myndigheter

SOU 2014:27

Finansiering

Domstolsverket disponerar medel från utgiftsområde 7 Internatio- nellt bistånd för att ställa svensk personal till förfogande för freds- främjande, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande verksamhet, främst inom ramen för FN, EU samt OSSE.

Personal

Personal till Domstolsverkets internationella verksamhet tas nästan uteslutande från myndighetens expertbas där ett fyrtiotal personer som rekryteras och kvalitetssäkras för denna verksamhet.

Under perioden 1995–2000 tjänstgjorde 2–3 personer per år i Baltikum. Var och en hade många korta uppdrag i regionen.

Under 2001–2004 tjänstgjorde ungefär tio personer per år med korta uppdrag i Baltikum, vissa tjänstgjorde på samma sätt i Ryssland.

Två domare har varit på långa uppdrag i Baltikum under perio- den 2002–2005.

Sedan 2005 har den internationella verksamheten utökats. Sam- manlagt har ett trettiotal personer från olika personalkategorier med- verkat i Bosnien-Hercegovina, Ryssland, Turkiet och Ukraina som korttidsexperter.

Tre legal officers och två domare har tjänstgjort i fredsfrämjande verksamhet i Kosovo sedan hösten 2008. Tjänstgöringstiden har varit på ca ett år.

Utbildning

När DV sänder ut personal för EULEX Kosovo genomförs en för- beredande utbildning oftast av Folke Bernadotteakademin. Utbild- ning innehåller information om insatsens styrinstrument, mandat, roll och uppdrag, Sveriges utrikes- och säkerhetspolitiska strategier, uppförandekod, landkunskap samt säkerhetsförhållanden.

240

SOU 2014:27

Svenska myndigheter

8.10Kriminalvården

Allmänt

Kriminalvården är en statlig myndighet med ansvar för häkten, fängelser och frivård. Myndighetens övergripande uppgift är att till- sammans med polis, åklagare och domstolar minska brottsligheten och öka människors trygghet. Kriminalvården lyder under regeringen och hör till Justitiedepartementets verksamhets-/ansvarsområde

Organisation

Kriminalvården är indelad i sex geografiska regioner, ett huvud- kontor och en transporttjänst. Verksamheten leds av generaldirek- tören. Överdirektören är generaldirektörens ställföreträdare. Varje region leds av en regionchef. Den operativa verksamheten bedrivs vid regionkontoren och vid 31 häkten, 47 anstalter och 34 frivårds- kontor. En kriminalvårdschef har ansvar för ett verksamhetsområde som består av ett eller flera häkten, anstalter och/eller frivårds- kontor. I svensk kriminalvård arbetar cirka 9 000 människor, varav de flesta är kriminalvårdare.

Internationella insatser och samarbeten

Kriminalvårdens utlandsstyrka etablerades under år 2005 med anled- ning av den ökade efterfrågan på civil personal i fredssammanhang. I utlandsstyrkan finns i stort sett alla personalkategorier represen- terade bland andra kriminalvårdare, frivårdsinspektörer, chefer och utbildare till administratörer och psykologer. Sedan etablerandet av utlandsstyrkan har man ställt personal till FN:s och EU:s för- fogande i en rad länder i Afrika, Mellersta Östern, på Balkan samt Haiti.

Exempel på arbetsuppgifter under utlandstjänstgöring, i de av FN eller EU utpekade länderna, kan vara att ge råd och stöd i åter- uppbyggandet av ett fängelsesystem eller utvecklandet av en modern lagstiftning, driva ett fängelse, utveckla alternativa påföljder eller på annat sätt etablera en rättssäker och human kriminalvård genom att uppmuntra och stödja reformer.

241

Svenska myndigheter

SOU 2014:27

Kriminalvården ska ställa personal till förfogande för insatser inom ramen för EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik (GSFP) med flera insatser. Personalbidrag lämnas till följande insatser:

•EU:s rättsstatsinsats i Irak (EUJUST LEX Irak)

•EU:s rättsstatsinsats i Kosovo (EULEX Kosovo)

Kriminalvården ska ställa personal till förfogande för FN:s freds- bevarande insatser. Personalbidrag lämnas till följande av FN:s insatser:

•FN:s stabiliseringsinsats i Demokratiska republiken Kongo (MONUSCO)

•FN:s insats i Liberia (UNMIL)

•FN:s insats i Sydsudan (UNMISS)

•FN:s insats i Elfenbenskusten (UNOCI)

Personal

Kriminalvården behåller arbetsgivaransvar för personal under utlands- tjänstgöringen, men personalen står under huvudmannens (FN/EU) försorg och beskydd. Perioden för utlandstjänstgöringen kan variera men rör sig oftast om ett år eller längre.

Utbildning

Kriminalvårdens utbildning United Nations Prison and Probation Officers Course (UNPriPOC) är en obligatorisk missionsförbere- dande utbildning för kriminalvårdare som ska göra utlandstjänst. Utbildningen är två veckor lång, hålls uteslutande på engelska och är öppen för internationella ansökningar. Under 2012 utbildades 17 personer på plats i Ghana respektive 44 i Sydsudan.

242

SOU 2014:27

Svenska myndigheter

Ekonomi

Utlandsverksamheten belastar inte Kriminalvårdens anslag för kärn- verksamheten utan finansieras helt av externa medel, till exempel inom ramen för Sveriges biståndspolitik.

8.11Tullverket

Allmänt

Tullverket är en statlig myndighet och lyder under Finansdeparte- mentet. Myndigheten ska kontrollera flödet av varor in och ut ur Sverige, bidra till ett säkert samhälle och säkerställa konkurrens- neutral handel. Myndighetens arbete ska leda till att korrekt tull, skatter och andra avgifter tas in samt att restriktioner för in- och utförsel följs. Tullverket är även en del i samhällets gränsskydd med uppgift att försvåra möjligheten att föra in varor och substanser som kan utgöra en fara för medborgarnas säkerhet, miljö och hälsa.

Organisation

Tullverkets verksamhet är organiserad i kärnverksamhet och stöd- verksamhet. Kärnverksamheten är indelad i avdelningarna Brotts- bekämpning och Effektiv handel, samt den avdelningsgemensamma nationella enheten. Tullverket verkar i hela landet men har personal framförallt vid gränsorter och vid de tre huvudorterna Stockholm, Malmö och Göteborg. Det operativa arbetet inom kärnverksam- heten genomförs i sju kompetenscenter och den avdelningsgemen- samma nationella enheten.

Internationella insatser och samarbeten

Tullverket deltar i ett omfattande internationellt samarbete, främst inom EU men även i en rad andra internationella forum. Tullverket har tulltjänstemän placerade i utlandet inom ramen för det nordiska polis- och tullsamarbetet (PTN) samt på svenska desken vid Europol i Haag. För närvarande har tullverket tjänstemän stationerade i Berlin, Moskva (återbesätts under hösten 2013), Peking, och Riga inom ramen för PTN-samarbetet. Dessutom förekommer det att

243

Svenska myndigheter

SOU 2014:27

myndighetens personal tjänstgör kortare tid utomlands, till exempel som teknisk attaché vid Världstullsorganisationen (WCO) eller utför kortare uppdrag för EU eller inom WCO:s kapacitetsuppbyggnads- program. Periodvis har de internationella uppdragen varit frekventa för att under tiden 2005 och framåt ha minskat i omfattning.

Under de senaste åren har Tullverket ökat sitt engagemang i att bistå behövande tulladministrationer med kapacitetsuppbyggnad. I detta arbete ger myndigheten stöd på såväl teknisk som strategisk nivå till länder i Västra Balkan och Turkiet.

Tullverkets engagemang på kapacitetsuppbyggnadsområdet sker inom ramarna för Världstullorganisationen (WCO) och dess Columbusprogram.

På 90-talet hade Tullverket internationell verksamhet genom FN- uppdrag i konflikten Iran-Irak, sanktionsövervakning på Balkan och uppbyggnad av tulladministrationen i Lettland. Under 2000-talet har man deltagit i kapacitetsuppbyggnadsuppdrag i länderna Albanien, Bosnien Hercegovina, Makedonien, Montenegro, Kosovo och Serbien. Internationell verksamhet har även inriktats mot WCO- insatser i afrikanska länder söder om Sahara.

Tullverket samverkar med polis- och tullmyndigheter i andra länder samt internationella samarbetsorgan, exempelvis OLAF (EU:s bedrägeribekämpningsbyrå), EULEX, Europol, Eurojust, och Östersjösamarbetet (Baltic Sea Task Force on Organized Crime).

Personal

När det gäller internationella insatser har 147 tjänstemän tjänst- gjort de senaste 30 åren. Siffran får betraktas som approximativ i och med att det är först från 2005 som det finns en samlad bild av den numerär som deltar i internationella uppdrag.

Utbildning för insatspersonal

För att säkerställa att de tulltjänstemän som deltar i olika inter- nationella sammanhang är väl förberedda inför mötena och har god kunskap om myndighetens ståndpunkt och svensk handlingslinje arbetar myndigheten sedan en tid tillbaka med en strukturerad koordinering av det internationella arbetet.

244

SOU 2014:27

Svenska myndigheter

8.12Lantmäteriet

Allmänt

Lantmäteriet är den statliga lantmäterimyndigheten och förvaltnings- myndighet för frågor om fastighetsindelning, grundläggande geo- grafisk information och fastighetsinformation samt inskrivning enligt jordabalken och geodetiska referenssystem. Myndigheten har även ett nationellt samordningsansvar för produktion, samverkan, till- handahållande och utveckling inom området för geografisk infor- mation och fastighetsinformation (geodataområdet).

Uppgifter

Enligt Lantmäteriets instruktioner ska myndigheten bland annat bevaka Sveriges intresse i det internationella arbetet och samverka med myndigheter och organisationer i andra länder i frågor som har betydelse för Lantmäteriet. Internationell samverkan sker via europeiska och internationella organ, deltagande i EU-projekt samt tjänsteexport.

Organisation

Lantmäteriet är indelat i tre divisioner: Fastighetsbildning, Fastig- hetsinskrivning och Informationsförsörjning.

Fastighetsbildning har ansvar för fastighetsindelningen, det vill säga fattar beslut om nya fastigheter eller om ändring av existerande gränser. Det kan också gälla beslut om samfälligheter, servitut och ledningsrätter.

Fastighetsinskrivning granskar, beslutar om och registrerar lag- farter, tomträtter, inteckningar, andra inskrivningsärenden och an- teckningar i Fastighetsregistrets inskrivningsdel samt beslutar om och tar in stämpelskatt och avgifter.

Informationsförsörjning bygger upp och tillhandahåller geogra- fisk information och fastighetsinformation.

Därtill finns fem stödenheter med specialistkunskap inom ut- veckling och IT, ekonomi, personalfrågor, kommunikation och tjänsteexport. Utöver detta finns även en stödenhet för geografisk information åt Försvarsmakten.

Lantmäteriet har drygt 2000 medarbetare på 70 orter och huvud- kontoret ligger i Gävle.

245

Svenska myndigheter

SOU 2014:27

Internationellt samarbete

Det internationella arbetet är en viktig del i Lantmäteriets verksam- het. Lantmäteriet samverkar bland annat med europeiska och inter- nationella organ, deltar i EU-projekt och genomför tjänsteexport. Det internationella arbetet spänner över flera områden och bedrivs mestadels i form av samarbete inom organisationer där Sverige som land är medlem eller där Lantmäteriet som nationell myndighet direkt eller indirekt är medlem. Lantmäteriet deltar också som projekt- ledare eller partner i ett flertal internationella projekt.

Lantmäteriets enhet för Tjänsteexport ansvarar för den utlands- verksamhet som bedrivs genom Lantmäteriets bidrag till den svenska politiken för global utveckling (PGU) och som regleras av Lantmäteriets instruktion och uppdrag i regleringsbrev. Tjänste- exporten är en av Lantmäteriets kärnverksamheter. Verksamheten utförs som ett myndighetssamarbete med systermyndigheter i Sveriges biståndsländer genom en finansiering via Sida. Lantmäteriet är även genom Swedesurvey AB involverat i tjänsteexport som är riktad mot andra typer av projekt och finansiärer. Tjänsteexporten omsatte 40 miljoner kronor 2013.

Under 2013 har Lantmäteriet haft aktiva projekt i följande länder:

•Albanien

•Azerbajdzjan

•Bosnien-Hercegovina

•Botswana

•Georgien

•Jordanien

•Kenya

•Kosovo

•Namibia

•Vietnam

•Vitryssland

Lantmäteriet har även ett samarbetsavtal med Ministeriet för land- frågor och markresurser i Kina om institutionellt utbyte avseende lantmäteriverksamhet. Det har under de senaste åren lett till tre

246

SOU 2014:27

Svenska myndigheter

genomförda utbildningar i fastighetsfrågor. Kurserna, som ute- slutande har finansierats av kinesiska medel, har främst varit in- riktade på utbildning av personal från de provinsiella lantmäteri- organisationerna (under Ministeriet). Deltagarna har kommit från de flesta provinserna i Kina och hittills har det genomförts två utbildningsomgångar i Sverige under 2012 och 2013.

8.13Försvarets radioanstalt

Allmänt

FRA (Försvarets radioanstalt) är en civil myndighet vars verksam- het bidrar till att skydda Sverige och svenska intressen. FRA han- terar unik information om viktiga utländska förhållanden av bety- delse för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik och arbetar med att stärka informationssäkerheten hos samhällsviktig verksamhet. Myndighetens signalunderrättelseverksamhet inriktas av regeringen, Regeringskansliet, Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och Riks- kriminalpolisen. Tjänster inom informationssäkerhet beställs främst av statliga myndigheter och statligt ägda bolag.

Organisation

FRA är organiserad i fyra avdelningar: En avdelning för signal- underrättelser, en avdelning för cyberverksamhet, en avdelning för verksamhetsstöd och en avdelning för teknisk utveckling och annat tekniskt stöd. Utöver detta finns också en ledningsstab och ett antal specialistfunktioner som lyder direkt under generaldirektören.

Uppgifter

Signalunderrättelseverksamhet

FRA:s signalunderrättelseverksamhet syftar bland annat till att ge information och förvarning om förhållanden i omvärlden som kan påverka Sverige i utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska hänseen- den. Det kan röra sig om eventuella hot mot Sverige, men även om att ge stöd till regeringens utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik.

247

Svenska myndigheter

SOU 2014:27

Försvarsmakten är sedan länge en av FRA:s viktigaste uppdrags- givare när gäller såväl kommunikationsspaning som den tekniska signalspaningen.

Internationella insatser och samarbeten

Stödet till Försvarsmakten i samband med internationella insatser har blivit en allt viktigare uppgift för FRA. Stödet kan handla om underrättelser, utrustning och olika typer av specialkompetenser inför, under och efter en insats.

8.14Försvarshögskolan

Allmänt

Försvarshögskolan (FHS) har funnits i sin nuvarande form sedan 1997. FHS:s rötter går dock att spåra ända till Artilleriläroverket Marieberg i Stockholm som fanns redan på 1800-talet. FHS in- rättades som statlig högskola den 1 januari 2008. Det innebar att högskolan öppnar upp för fler – militära såväl som civila – att ta del av utbildningarna.

Uppgifter

FHS:s uppgift är att bidra till nationell och internationell säkerhet genom forskning och utbildning. Försvarshögskolan utbildar mili- tära och civila ledare, nationellt och internationellt, vilket bidrar till att hantera dagens och morgondagens krissituationer och säker- hetsproblem.

Organisation

FHS består utöver av skolans ledning av fyra organisationsenheter.

248

SOU 2014:27

Svenska myndigheter

Institutionen för säkerhet, strategi och ledarskap

Institutionen för säkerhet, strategi och ledarskap ansvarar bland annat för ämnet statsvetenskap, krishantering och internationell samverkan respektive säkerhetspolitik och strategi. I institutionen ingår även Institutet för högre totalförsvarsutbildning (IHT). Delar av institutionen är placerad i Karlstad.

Militärvetenskapliga institutionen

Militärvetenskapliga institutionen ansvarar bland annat för ämnena krigsvetenskap, ledningsvetenskap, militärhistoria och militärteknik.

Militära programledningen

Militära programledningen ansvarar bland annat för officersutbild- ning som leder till officersexamen (Officersprogrammet) och högre militär utbildning (Högre stabsofficersutbildning, Stabsutbildning och Taktisk stabskurs). Delar av enheten är placerad på Karlberg.

Högskoleförvaltningen

Högskoleförvaltningen ger service och stöd åt högskolans personal och studenter.

Internationell verksamhet och samarbeten

Personal utomlands

FHS skickar 3–4 forskare varje år till militära internationella in- satsområden. Detta sker ca <