Beslut vid regeringssammanträde den 6 februari 2014
En stor del av Sveriges befolkning äger sin bostad. I de flesta fall har ett bostadslån finansierat köpet. Bostadslån har alltså en stor betydelse för många människors privatekonomi. Eftersom större delen av utlåningen till hushållen i Sverige består av bostadslån, påverkar bostadslånemarknadens funktion och stabilitet även samhällsekonomin i stort. Det är av dessa skäl viktigt att den lagstiftning som gäller för bostadslån och för kreditgivning är tydlig och att det finns en god balans mellan konsumenters och kreditgivares intressen.
Ett EU-direktiv om bostadslåneavtal förväntas träda i kraft inom kort. Direktivet syftar till att skapa gemensamma regler på en hög konsumentskyddsnivå. En särskild utredare ges i uppdrag att föreslå hur direktivet ska genomföras i svensk rätt. I uppdraget ingår även att överväga vissa andra närliggande frågor. Det gäller bl.a. åtgärder för att öka konsumenternas insyn i hur bostadslåneräntan bestäms och för att främja en sund amorteringskultur.
Uppdraget ska redovisas senast den 16 mars 2015.
Ungefär två tredjedelar av Sveriges befolkning bor i eget hus eller i bostadsrätt. De flesta bostadsköp finansieras med ett bostadslån. Bostadsrelaterade lån motsvarar 80 procent av den totala utlåningen till hushåll i Sverige. I juli 2013 uppgick utlåningen till hushåll i Sverige med bostad som säkerhet till omkring 2 300 miljarder kronor. Bostadsrelaterade lån inom EU motsvarar omkring 50 procent av EU-ländernas samlade bruttonationalprodukt. För Sveriges del uppgår motsvarande andel till omkring 65 procent.
För många privatpersoner är bostadsköpet den ekonomiskt mest betydande transaktionen de gör i livet. Bostadslån avser ofta höga belopp och löptiderna är långa. Lånekostnaden har en stor betydelse för privatekonomin. Samtidigt befinner sig konsumenten i underläge på bostadslånemarknaden. Kreditgivaren har ett kunskapsövertag och inte minst prissättningen av bostadslånen är ofta komplicerad och svår att förstå för en konsument.
Lagstiftningen på området bör därför vara tydlig och konsumentskyddet bör vara starkt.
De senaste årens ekonomiska och finansiella kris har fått stora och globala konsekvenser. En faktor som bidrog till och förvärrade krisen var att kreditgivare i flera länder hade tagit för höga risker i samband med utlåning till bostadsköp, vilket ledde till s.k. bostadsbubblor. Många privatpersoner drabbades hårt av kraftiga prisfall på sina bostäder. Krisen berodde på att finansiella obalanser hade byggts upp och avvecklats under dramatiska former med omfattande samhällsekonomiska konsekvenser. Det visar på vikten av att ha ett regelverk som bidrar till stabilitet och som motverkar finansiella obalanser.
Regeringen har vidtagit en rad åtgärder för att förbättra bostadslånemarknadens funktionssätt. Till exempel har Finansinspektionen som svar på regeringsuppdrag lämnat förslag för att stärka grunden för en sund amorteringskultur och för att öka konsumenternas insyn i hur utlåningsräntorna bestäms.
Regeringen har nyligen även föreslagit rättvisare regler vid förtidsbetalning av bostadslån (prop. 2013/14:44). Genomförandet av det nya EU-direktivet är ytterligare ett viktigt steg i att säkerställa att den svenska bostadslånemarknaden fungerar väl.
Avsikten är att ett EU-direktiv om bostadslåneavtal ska träda i kraft inom kort. Kommissionen, Europaparlamentet och rådet har i förhandlingar enats om dess innehåll. Europaparlamentet antog i en resolution den 10 december förra året sin ståndpunkt vid första behandlingen av kommissionens direktivförslag. Rådets motsvarande ståndpunkt antogs den 28 januari i år.
Något regelverk om bostadslån till konsumenter finns i dag inte på EU-nivå. Det konsumentkreditdirektiv som antogs år 2008
gäller i princip inte för bostadslåneavtal. Det nya direktivet utgår dock i flera avseenden från konsumentkreditdirektivets innehåll och struktur.
Direktivet syftar till att främja en välfungerande inre marknad för bostadskrediter med ett högt konsumentskydd. Samtidigt ska den finansiella stabiliteten säkerställas. Direktivet är, med ett fåtal undantag, ett minimidirektiv till skydd för konsumenten. Medlemsstaterna får därmed i de flesta fall ha nationella regler som är mer gynnsamma för konsumenten än direktivets.
Direktivet innehåller ett femtiotal artiklar. En viktig del av direktivet gäller vilken information som ska lämnas före och efter ingående av bostadslåneavtalet. Det finns även regler om kreditprövning av konsumenten, den effektiva räntan, tillgång till kreditupplysningar och rätt för konsumenten att under viss tid överväga kreditavtalet. Ytterligare exempel är bestämmelser om hur kreditgivare, kreditförmedlare och s.k. utsedda representanter (representanter för en kreditförmedlare) ska agera i samband med bostadskreditgivning till konsumenter och om vilka kunskaps- och kompetenskrav som personalen ska uppfylla.
Direktivet innehåller regler om finansiell utbildning av konsumenter. Genom direktivet skapas dessutom en rätt för auktoriserade kreditförmedlare att erbjuda kreditförmedlartjänster inom hela EU. Flera artiklar gäller hur tillsynen ska hanteras vid gränsöverskridande kreditverksamhet.
Medlemsstaterna ska ha genomfört direktivet senast två år efter dess ikraftträdande.
Bestämmelser om bostadskrediter och om kreditgivning finns i flera olika lagar. Med en bostadskredit avses i svensk rätt en kredit som är förenad med panträtt i fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt eller liknande rätt eller som är förenad med motsvarande rätt i byggnad som inte hör till fastigheten.
Konsumentkreditlagen (2010:1846) innehåller främst civilrättsliga och marknadsrättsliga regler och gäller för de flesta typer av konsumentkrediter. Även bostadslån omfattas av konsumentkreditlagen, men det finns vissa särregler för denna typ av krediter. Lagen innehåller bestämmelser om bl.a.
information, kreditprövning, räntor och avgifter samt uppsägning av kreditavtal. Även tillsynsfrågor behandlas i lagen.
Det viktigaste näringsrättsliga regelverket finns i lagen om bank- och finansieringsrörelse (2004:297). I lagen finns regler om bl.a. tillståndsplikt, kapitalbas samt krav på kreditprövning och dokumentation. Även stabilitets- och tillsynsfrågor behandlas i lagen.
Finansinspektionen och Konsumentverket har som ett komplement till lagstiftningen utfärdat allmänna råd på området (se Finansinspektionens allmänna råd om krediter i konsumentförhållanden [FFFS 2011:47] och Konsumentverkets allmänna råd om konsumentkrediter [KOVFS 2011:1]).
Det övergripande uppdraget för utredaren är att föreslå hur det kommande EU-direktivet om bostadslåneavtal ska genomföras i Sverige. Utredaren ska, med de begränsningar som följer av dessa direktiv, lämna de författningsförslag och förslag på andra åtgärder som krävs. Regeringen återkommer i det följande till vissa frågor som ska uppmärksammas särskilt.
Ett EU-direktiv är ett resultat av förhandlingar och kompromisser i och mellan kommissionen, rådet och Europaparlamentet. Detta kan medföra oklarheter och otydligheter i text och systematik. Utredaren ska därför genom en tolkning av direktivet se till att innebörden förklaras och tydliggörs och, i förekommande fall, redogöra för olika tolkningar som kan göras av artiklarna i direktivet.
Utredaren ska lämna förslag som sammantaget ger en väl balanserad reglering. I detta ligger att utredaren ska ta hänsyn till både intresset av en effektiv och stabil kreditgivningsverksamhet och till intresset av ett regelverk som ger en hög konsumentskyddsnivå.
Ett EU-direktiv är bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som ska uppnås, men medlemstaterna får bestämma de närmare formerna för hur detta ska ske. Sverige har alltså vid genomförandet av direktivet utrymme att anpassa förslagen till svensk rätt i övrigt, så länge som direktivets syfte uppnås. Vid utformningen av förslagen ska utredaren ansluta till den systematik och terminologi som används i svensk rätt. De lösningar som föreslås ska i möjligaste mån ligga i linje med nuvarande principer och vara förenliga med gällande författningar.
Liksom vid all lagstiftning bör enkelhet, överskådlighet och konsekvens eftersträvas.
Lagstiftningen som reglerar krediter och kreditgivning utgår från att det ska råda neutralitet mellan olika marknader och intressenter. Detta förenklar för dem som ska tillämpa lagstiftningen och skapar förutsättningar för en god konkurrens.
Lagstiftningen gynnar alltså i princip inte en marknad framför en annan. I förarbetena till konsumentkreditlagen anges följaktligen bl.a. att utgångspunkten är att lagen ska gälla för alla konsumentkrediter, att undantag från dess tillämpningsområde ska göras endast i den mån det finns speciella och tungt vägande skäl samt att eventuella undantag i princip bör avse enskilda bestämmelser, inte hela lagen (se prop. 2009/10:242 s. 38 f. och prop. 1991/92:83 s. 31 och 96 f.).
EU:s bostadslåneavtalsdirektiv bygger till stora delar på konsumentkreditdirektivet när det gäller innehåll och struktur.
Samtidigt finns det i direktivet bestämmelser som inte har sin motsvarighet i konsumentkreditdirektivet eller som visserligen har sin motsvarighet i det direktivet men som ändå utformats annorlunda.
Utredaren ska mot denna bakgrund särskilt överväga och föreslå hur regelverket för bostadslån ska vara utformat. En utgångspunkt bör vara att bostadskrediter även fortsättningsvis ska omfattas av konsumentkreditlagen och att samma regler så långt som möjligt ska gälla för alla konsumentkrediter.
Utredaren får dock föreslå en ny lag om bostadskrediter, men bara om det finns tillräckligt tungt vägande skäl. Ett sådant skäl kan vara att konsumentkreditlagen blir komplicerad och svårtillgänglig till följd av många särregleringar för bostadskrediter. Ett annat alternativ kan vara att samla alla bestämmelser om bostadskrediter i ett eget avsnitt i konsumentkreditlagen.
Oavsett vilken lagteknisk lösning som föreslås, ska de näringsrättsliga reglerna även fortsättningsvis finnas i särskild lagstiftning. En eventuell ny lag om bostadskrediter ska alltså på motsvarande sätt som i dag innehålla regler av civil- och marknadsrättslig natur.
Direktivet gäller för kreditavtal för vilka det finns en säkerhet i en bostadsfastighet eller i motsvarande rätt med anknytning till fast egendom (t.ex. tomträtt eller bostadsrätt).
Det gäller också för kreditavtal vars syfte är att köpa eller behålla egendomsrättigheter till mark eller till ett befintligt eller planerat byggnadsprojekt. Vissa typer av bostadskreditavtal undantas dock från tillämpningsområdet.
Medlemsstaterna ges även möjlighet att införa andra regler än direktivets för vissa särskilt angivna typer av bostadskreditavtal (artiklarna 3.2 och 3.3).
Utredaren ska eftersträva konkurrensneutralitet och att samma regler ska tillämpas för alla typer av bostadskreditavtal.
Utredaren får därför lämna förslag som innebär undantag eller särregler för vissa bostadskreditavtal bara om det finns tungt vägande skäl.
Konsumenten ska enligt direktivet ges tid att överväga krediterbjudandet. Medlemsstaterna ska specificera en tidsperiod, som måste vara minst sju dagar, under vilken konsumenten ska ha rätt att jämföra krediterbjudanden, bedöma deras konsekvenser samt fatta ett välinformerat beslut.
Tidsperioden kan infalla antingen före ingående av kreditavtalet
(som ett bindande anbud) eller efter avtalsslutet (som en ångerrätt). Medlemsstaterna får även välja en kombination av dessa alternativ (artikel 14.6).
Svensk rätt har under lång tid intagit ståndpunkten att en ångerrätt inte bör gälla vid bostadskrediter (se bl.a. prop.
2009/10:241 s. 68 f.). Ställningstagandet hänger samman främst med hur kreditgivarna finansierar bostadskrediterna. Även om det i och för sig ur ett konsumentperspektiv kan finnas goda skäl för att införa en ångerrätt, skulle det riskera att påverka finansieringen av svenska bostadskrediter negativt. En så omfattande förändring bör inte övervägas inom ramen för genomförandet av EU-direktivet. Utredaren ska därför föreslå ett stärkt konsumentskydd genom att konsumenten på lämpligt sätt ges tid att före avtalsslutet överväga ett krediterbjudande som är bindande för kreditgivaren.
Det är vanligt att kreditgivare erbjuder konsumenten att tillsammans med bostadslånet även köpa andra produkter och tjänster, s.k. tilläggstjänster och kombinationserbjudanden.
Tjänsterna säljs ofta som ett paket. Detta kan handla om att bostadskrediten erbjuds tillsammans med t.ex. bankkonton, bankkort, försäkringar, sparande eller pensionsprodukter.
Konsumenten kan få rabatt i form av en lägre ränta för bolånet i utbyte mot att samla flera eller samtliga av sina banktjänster hos kreditgivaren. Vissa kreditgivare kräver att konsumenten accepterar en paketlösning, dvs. krediten erbjuds endast om konsumenten även köper en eller flera tilläggstjänster. I andra fall är det frivilligt för konsumenten att köpa tilläggstjänsten.
Medlemsstaterna ska enligt direktivet tillåta frivilliga paketlösningar, men förbjuda obligatoriska paketlösningar
(artikel 12.1). Medlemsstaterna ges dock visst utrymme att göra undantag från förbudet (artiklarna 12.2-12.4). I det sammanhanget måste beaktas att en kreditgivare kan ha legitima skäl för att kräva att konsumenten tecknar en viss tilläggstjänst (t.ex. öppnar ett transaktionskonto). I direktivet pekas även på att obligatoriska paketlösningar kan accepteras, om det kan sägas vara till klar fördel för konsumenten. Utredaren ska mot denna bakgrund särskilt överväga och, om det bedöms lämpligt, föreslå vilka undantag som bör göras från förbudet.
Finansinspektionen har i rapporten Ökad öppenhet om bolåneräntan
(september 2013) framhållit att det kan vara svårt för konsumenten att bedöma kostnaden för tilläggstjänster i förhållande till den rabatt som ges i form av billigare bolåneränta. I utredningsuppdraget i denna del ingår därför även att föreslå åtgärder för att öka konsumenternas insyn i hur de olika delarna i en paketlösning prissätts.
Medlemsstaterna ska säkerställa att det finns värderingsstandarder som en kreditgivare måste följa när egendom värderas. En kreditgivare ska vidta rimliga åtgärder för att se till att även tredje män som utför värderingar följer dessa standarder (artikel 19.1). Värderingsmän ska vara kompetenta och tillräckligt oberoende från kreditprocessen för att kunna lämna neutrala och opartiska värderingar (artikel 19.2).
Det finns i Sverige ingen särskild lagstiftning om värderingsmän eller om bostadsvärdering. Däremot finns det genom branschinitiativ möjlighet att bli auktoriserad som värderingsman. För att beviljas en sådan auktorisation krävs bl.a. att värderingsmannen upprätthåller en oberoende och självständig ställning i förhållande till beställare av värderingsuppdrag. Auktoriserade värderingsmän måste också åta sig att följa s.k. god värderarsed.
I utredningsuppdraget ingår att kartlägga de regelverk, främst i form av självreglering av marknadens aktörer, som i dag gäller för värderingsmän och för bostadsvärdering i samband med kreditgivning. Utredaren ska vid utformningen av sina förslag i dessa delar sträva efter att behålla välfungerande och kostnadseffektiva lösningar på den svenska bostadslånemarknaden.
Direktivet innebär inte att kreditgivaren är skyldig att ge råd till konsumenten. Om rådgivning tillhandahålls, ska den dock hålla en viss standard. Det handlar i huvudsak om att rådgivaren ska skaffa sig en tillräckligt god bild av konsumentens personliga och ekonomiska förhållanden, överväga ett tillräckligt antal kreditavtal samt agera för konsumentens bästa. Konsumenten ska också före avtalsslutet informeras om huruvida rådgivningen är baserad enbart på produkter i kreditgivarens eget sortiment eller även på det övriga utbudet på marknaden (artiklarna 22.2 och 22.3).
Medlemsstaterna får förbjuda användandet av ord som "råd" och
"rådgivare" eller liknande ord när rådgivningen lämnas av kreditgivare, kreditförmedlare eller utsedda representanter. Om denna möjlighet inte utnyttjas, ska i stället vissa villkor ställas upp för att en näringsidkare ska få använda orden
"oberoende råd" eller "oberoende rådgivare". Medlemsstaterna ges utrymme att införa striktare krav när det gäller möjligheten att använda dessa termer (artikel 22.4).
Utredaren ska i denna del överväga direktivets krav på utformningen av underlagen i rådgivningen, t.ex. i form av "kvar att leva på-kalkyler" och s.k. känslighetsanalyser. Utredaren ska även överväga om det finns skäl att utnyttja möjligheten att gå längre i konsumentskyddet, t.ex. genom att förbjuda vissa näringsidkare att använda termer som råd, rådgivare eller liknande. Utredaren ska i denna del samordna sina förslag med 2013 års värdepappersmarknadsutredning (Fi 2013:04).
Direktivet innebär krav på utformningen av kreditgivarens ersättningspolicy när det gäller personal som ansvarar för kreditprövningar. Det finns även bestämmelser om ersättningsstrukturen när det gäller ersättning till rådgivare.
Ersättningen får t.ex. inte vara beroende av att rådgivaren når vissa försäljningsmål (artikel 7.4). Utredaren ska i första hand överväga näringsrättsliga lösningar för att genomföra direktivet i dessa delar.
Många av direktivets bestämmelser gäller inte bara för kreditgivare utan även för den som förmedlar en kredit på uppdrag av en kreditgivare (kreditförmedlare). I direktivet uppställs krav på att en kreditförmedlare ska vara auktoriserad av en behörig myndighet i kreditförmedlarens hemland. En kreditförmedlare kan med stöd av en sådan auktorisation erbjuda kreditförmedlartjänster inom hela EU (artikel 32). Direktivet ger dessutom medlemsstaterna utrymme att tillåta kreditförmedlare att utse representanter, som på en kreditförmedlares uppdrag och ansvar utför kreditförmedlartjänster i förhållande till konsumenter.
Utredaren ska fästa särskild vikt vid att förslagen som rör kreditförmedlare och utsedda representanter är förenliga med det nuvarande näringsrättsliga systemet på finansmarknadsområdet.
Utredaren ska samordna sina förslag med 2013 års värdepappersmarknadsutredning.
I direktivet finns bestämmelser som gäller vilka kostnader som en konsument kan bli skyldig att betala vid en förtida uppsägning av en bostadskredit (artikel 25). Enligt svensk rätt har en kreditgivare normalt rätt till ersättning när räntan för krediten är bunden vid tidpunkten för den förtida uppsägningen, s.k. ränteskillnadsersättning (36 § konsumentkreditlagen).
Regeringen har lämnat ett förslag på nya regler för beräkning av ränteskillnadsersättning vid bostadskrediter till riksdagen
(prop. 2013/14:44). Utredaren ska, med utgångspunkt i de ställningstaganden regeringen har gjort i propositionen, säkerställa att förslaget är förenligt med direktivets slutliga utformning.
Utredaren bör i detta sammanhang även uppmärksamma direktivets bestämmelse om att en konsument som vill förtidsbetala sitt bostadslån ska få nödvändig information av kreditgivaren för att kunna bedöma om förtidsbetalning bör ske (artikel 25.4). Denna fråga behandlas inte i propositionen om ränteskillnadsersättning.
För många konsumenter är bostadslånet det största ekonomiska åtagandet. Den ränta som erbjuds har därför stor betydelse för konsumentens ekonomi. Samtidigt har konsumenter i allmänhet dålig kunskap om, och liten insyn i, de faktorer som kreditgivaren tar hänsyn till när krediträntan bestäms. Det är även svårt för en konsument att få insyn i vilken faktisk räntenivå som en viss kreditgivare erbjuder sina kunder.
Kreditgivarnas officiella räntesatser (s.k. listräntor)
återspeglar ofta inte det verkliga ränteläget för kreditgivarens kunder.
På uppdrag av regeringen har Finansinspektionen i rapporten Ökad öppenhet om bolåneräntan föreslagit åtgärder för att öka konsumenternas insyn i hur de faktiska utlåningsräntorna bestäms. Förslagen innebär bl.a. att kreditgivaren ska vara skyldig att innan ett bostadslåneavtal ingås ge konsumenten information om den faktiska genomsnittliga bostadslåneräntan i den egna banken, bankens kostnad för bostadslån och de konsumentspecifika faktorer som banken tar hänsyn till i sin bedömning av konsumenten. Banken ska med utgångspunkt i informationen förklara hur olika faktorer påverkar den erbjudna bolåneräntan och vad som påverkar räntan på kort och lång sikt.
Utredaren ska mot denna bakgrund föreslå åtgärder som ökar öppenheten om hur räntan bestäms, med utgångspunkt i Finansinspektionens förslag. Utredaren ska analysera förslaget i ljuset av EU-direktivet och bedöma om det behövs lagstiftningsåtgärder för att genomföra det. I så fall ska författningsförslag lämnas.
De svenska bolånetagarnas skuldsättning är generellt sett hög och har ökat under en längre tid. Samtidigt har det varit vanligt med amorteringsfrihet och den s.k. belåningsgraden -
kreditens andel av säkerhetens värde - har varit hög. Flera åtgärder har vidtagits för att komma till rätta med dessa förhållanden. Bland annat har Finansinspektionen utfärdat allmänna råd som innebär att nya bostadslån inte bör överstiga 85 procent av bostadens marknadsvärde (det s.k. bolånetaket).
Regeringen har även gett Finansinspektionen i uppdrag att ta fram en handlingsplan för att stärka grunden för en sund amorteringskultur hos hushållen.
Finansinspektionen har i oktober 2013 redovisat uppdraget genom handlingsplanen Individuellt anpassad amorteringsplan. I planen föreslås att en kreditgivare ska vara skyldig att upprätta och för konsumenten motivera en individuellt anpassad amorteringsplan. Den slutliga amorteringsplanen ska föregås av en diskussion om amortering mellan kreditgivaren och konsumenten. Diskussionen ska omfatta ett antal alternativa amorteringsplaner. Amorteringsplanerna ska beskrivas med enkla räkneexempel.
Utredaren ska överväga åtgärder för en sundare amorteringskultur med utgångspunkt i Finansinspektionens förslag. Utredaren ska analysera förslaget i ljuset av EU-rätten och bedöma om det krävs lagstiftningsåtgärder för att genomföra det. I så fall ska författningsförslag lämnas. Det ingår inte i utredarens uppdrag att överväga ett tvingande amorteringskrav.
Enligt konsumentkreditlagen har en kreditgivare, vid en kredit som är förenad med säkerhet i en bostad med en sammanlagd löptid om minst 30 år och med en ränta som är bunden minst tre månader, rätt att på s.k. villkorsändringsdagar ensidigt ändra räntan på visst sätt (17 § andra stycket). Det kan hävdas att kravet på en löptid om minst 30 år skulle kunna komma i konflikt med intresset av att öka hushållens amorteringstakt, t.ex. om det vid upprättandet av den individuella amorteringsplanen finns skäl som talar för en kortare amorteringstid än 30 år. Utredaren ska därför i detta sammanhang även utreda om det finns skäl att ändra eller förtydliga denna reglering.
De ekonomiska konsekvenserna för konsumenter, företagen och det allmänna av de förslag som lämnas ska redovisas. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt 14-15 a §§
kommittéförordningen (1998:1474) och 6 och 7 §§ förordningen
(2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.
Om utredarens förslag medför ökade kostnader för det allmänna, ska förslag till finansiering redovisas.
Utredaren ska följa genomförandet i de berörda nordiska länderna och i de andra länder som utredaren bedömer vara av intresse.
Utredaren ska även hålla sig informerad om relevant arbete som bedrivs, särskilt 2013 års värdepappersmarknadsutredning, och följa den fortsatta beredningen av betänkandet Det måste gå att lita på konsumentskyddet (SOU 2014:4).
Utredaren ska samråda med Finansinspektionen och Konsumentverket. Utredaren ska även i övrigt i den utsträckning det är lämpligt inhämta synpunkter från berörda företag, myndigheter och organisationer.
Uppdraget ska redovisas senast den 16 mars 2015.
(Justitiedepartementet)