Samtidigt som Skatteverket får höga betyg av företagare för sin servicenivå och sitt bemötande, finns en annan sida av myndigheten för dem som, rätt eller orätt, misstänks för felaktigheter i redovisning och betalning av skatter. Också företagare som har ambitionen att göra rätt för sig kan oskyldigt anklagas och hamna i processer som leder till konkurs både för företaget och för personen, även om man ytterst får rätt i domstol.
I denna motion läggs förslag fram för att stärka företagares rättssäkerhet. Förslagen inriktas främst mot lagstiftning och regeringens styrning av Skatteverket, snarare än på myndighetens inre verksamhet. Det är vår uppfattning att eventuella problem med Skatteverkets kultur bottnar i myndighetens styrning från riksdag och regering.
Förslagen innebär i korthet:
- I målen för skattepolitiken bör rättssäkerheten stärkas och riksdagen bör återta makt från regeringen och Skatteverket vad gäller beslut om beskattning
- I regeringens styrning av Skatteverket måste rättssäkerhet ges en stärkt ställning.
- Domstolar bör bli mer specialiserade för att öka sin kompetens, beviskraven bör stärkas i skattemål och prövningstillstånd bör inte införas.
- Företagares möjlighet till rättshjälp samt ersättning för rättegångskostnader bör ses över.
- Företrädaransvaret för skatter bör slopas.
- Möjligheten till anstånd för skatteinbetalningar vid tvister bör förbättras.
- Tredjepartskontroller bör begränsas och beslutas i domstol, snarare än av Skatte- och Tullverken själva
Sammantaget läggs 12 reformförslag för stärkt rättssäkerhet fram. Förutom bättre skydd för den enskilde företagaren innebär det bättre förutsättningar för företagande och därmed för tillväxt och nya jobb.
Rättssäkerhet är en styrningsfråga
Rättssäkerhet i domstolsprövningen
Företagares möjligheter att driva skatteprocesser
Skatteverket är en myndighet med två ansikten. Å ena sidan är det den myndighet som konsekvent toppar listor över företagares nöjdhet med bemötande och service. Å andra sidan kan myndigheten vara en mardröm för den företagare som, rätt eller orätt, misstänks för fel eller oegentligheter då det kommer till skatter.
Grundproblemet är sannolikt att svensk skattepolitik inte moderniserats i takt med att samhället utvecklats. Skattelagstiftningen utgår fortfarande från att ”riktiga” företag är stora företag med specialistfunktioner för att hantera ekonomi, skatter och juridik. Småföretag betraktas istället alltför ofta med misstro och förväntas efterleva lagstiftning som till och med andra myndigheter har svårt att förstå och tillämpa korrekt.
Följden blir att företagares rättssäkerhet lätt hamnar på undantag. Den enskilde företagaren har sällan möjligheter att processa framgångsrikt mot Skatteverket med dess utredningsresurser. Domstolar utan tillräcklig kompetens blir lätt beroende av Skatteverkets bedömningar och underlag.
Även i fall då företagaren till sist får rätt är skattelagstiftningen utformad så att företaget kan ha drivits i konkurs och företagaren försatts i personlig konkurs långt innan processen är avgjord, utan att någon kan ställas till svars för detta. Mekanisk tillämpning av skatteregler och bristande förståelse för hederliga företagares möjligheter att förstå och tillämpa 20 000 sidor skatteregler bidrar till personliga och företagsmässiga tragedier och försämrar företagsklimatet i Sverige.
För Sverige som land innebär bristande rättssäkerhet inte bara en mängd personer som hamnar i olycka, utan ökar den risk företagare tar då de startar företag, expanderar och anställer. I förlängningen påverkar det företagandet negativt, vilket i sin tur betyder färre nya jobb och mindre skatteintäkter för vår gemensamma välfärd.
Det är därför hög tid för en omfattande reform för ökad rättssäkerhet för företagare i skattepolitiken.
Riksdagen antog, i samband med vårpropositionen, 2008 riktlinjer för skattepolitiken:
Riktlinjerna ger en bra inriktning för skattepolitiken. Det är positivt att företags förutsättningar att investera lyfts upp som ett av de fem huvudmålen, liksom frågan om skattesystemets legitimitet. Samtidigt är det talande att tonvikten ifråga om företags villkor läggs vid investeringar, snarare än entreprenörskap, risktagande och lönsamhet, liksom att legitimitet handlar uteslutande om att minska skattefel, skattebrott och skattefusk. I det senare fallet är det värt att notera att legitimitet också handlar om att skatter tas ut på ett rimligt sätt, att risktagande premieras och att åtgärder vid fel upplevs som proportionerliga.
Skattepolitiken bör därför fortsatt följa inriktningen från 2008, dock med större tonvikt vid att främja entreprenörskap och risktagande och att rättssäkerheten i skatteärenden ska stärkas för att därmed öka skattesystemets legitimitet. Detta bör ges regeringen till känna.
Få bestämmelser i de svenska grundlagarna är så tydliga som bestämmelsen om att riksdagen beslutar om skatter och avgifter till staten och om statens budget (9 kap. 1 § regeringsformen). Det är en mycket gammal princip som uttrycktes än tydligare i 1809 års regeringsform: ”Svenska folkets urgamla rätt att sig själv beskatta utövas av Riksens ständer allena vid allmän riksdag.”
Trots att bestämmelsen, både i gammal och ny tappning, är entydig, är dess tillämpning inte självklar. Inte minst i ett land med långtgående normgivningsdelegation, där myndigheter anförtros att utforma politiken under övergripande ramlagar och, ofta, ramförordningar, är det tveksamt om principen upprätthålls.
Det senaste decenniet har flera exempel uppenbarats, där det gått att ifrågasätta om Skatteverket endast tillämpar lagar eller om man i förekommande fall försöker utöka lagstiftningen. Det senare är tveksamt i förhållande till legalitetsprincipen, som säger att en skatt endast får tas ut om det följer en föreskrift i lag.
Ett uppmärksammat exempel från 2007 är de exempel som Skatteverket då publicerade på sin hemsida på exempel som myndigheten menade var försök till skatteflykt, i huvudsak grundat i att uppläggen i exemplen hade som främsta syfte att undvika skatt. Det tolkades bland annat som ett försök att återinföra en generalklausul i lagstiftningen utan något stöd i lag.
Ett ytterligare exempel är uttagsbeskattning av vindkraftsel i föreningar, där Skatteverket framgångsrikt har hävdat att denna ska beskattas och även vunnit mål med den innebörden i Regeringsrätten. Problemet kan i detta fall delvis sägas vara riksdagens, som i ett yttrande från skatteutskottet utgick från att Skatteverket skulle redovisa principer för hur marknadsvärdet ska beräknas. I praktiken avhänder riksdagen sig själv beskattningsrätten och minskar rättssäkerheten för de andelsägare av vindkraft som berörs.
Ifråga om prövningarna av s.k. ”räntesnurror” är det dock tydligare att Skatteverket försöker förändra policy, då man förlorat flera mål avseende internräntor, men likväl fortsatt hävda att målen inte är prejudicerande och istället fortsatt försöka finna mål att pröva. Måhända är avsikten att till sist vinna framgång i ett mål som därefter skulle kunna användas i prejudicerande syfte, men agerandet ger inte intryck av en myndighet som respekterar legalitetsprincipen, i detta fall ens då lagstiftningens innebörd är avgjord i domstol.
Det är värt att notera att inget av dessa fall har att göra med huruvida det är ”rätt” eller ”fel” i någon moralisk eller ideologisk mening att ta ut skatter på det sätt som Skatteverket agerat för. Däremot ger vart och ett av fallen skäl att fundera över i vilken utsträckning regeringsformens intentioner upprätthålls och legalitetsprincipen inom skatterätten respekteras.
Även om upprätthållande av lagstiftningen faller på domstolar och den integritet i förhållande till Skatteverket som de uppvisar, så talar mycket för att det finns anledning för regeringen att redovisa vilka åtgärder man avser vidta för att stärka legalitetsprincipens tillämpning i dess styrning av Skatteverket. Detta bör ges regeringen till känna.
Även om principerna för skattepolitiken i mångt och mycket är förnuftiga, sker den normala styrningen av Skatteverket genom det årliga regleringsbrevet, utfärdat av Finansdepartementet. I detta anges också huvudsakligen de konkreta målen för en myndighets arbete kommande år samt de parametrar man ska återrapportera och sannolikt mäts på i utvärderingar.
Ser man till mål Skatt i 2014 års regleringsbrev, så framhålls att ”de eftersträvade skatte- och avgiftsintäkterna ska säkerställas rättssäkert och på ett för samhället ekonomiskt effektivt sätt samt på ett sätt som är kostnadseffektivt och enkelt för medborgare och företag. Brottslighet inom skatteområdet ska förebyggas och bekämpas. Medborgare och företag ska ha förtroende för Skatteverkets verksamhet.”
Återrapporteringen av motsvarande mål för 2013 i årsredovisningen för detta år ger anledning till viss oro. Under det året genomförde Skatteverket en kartläggning av domstolsprocesser och konstaterade att verket ”drev rätt process i 96 % av de granskade ärendena”, vilket bygger på den andel av domstolsprocesserna som utföll till Skatteverkets fördel. Det finns flera invändningar att rikta mot ett sådant mått, bland annat syftet med prövningar inte nödvändigtvis är att ”vinna” processer, att utvärderingen inte tar hänsyn till de företagare och enskilda som inte orkar eller anser sig ha råd att driva sin sak i domstol eller huruvida de rättsliga åtgärderna från Skatteverkets sida varit proportionella i förhållande till målet. Om något, ger en utvärdering av denna art anledning att ifrågasätta om myndigheten uppfyller objektivitetskravet då man jämställer ”rättssäkerhet” med ”vunna processer.”
Frågan om rättssäkerhet nämns i 2014 års regleringsbrev endast under detta mål, medan de följande delmålen beskattning och brottsbekämpning endast handlar om att minska skattefelen och stävja brottslighet, och kraven på återrapportering rör åtgärder som vidtagits för att uppnå detta.
Frågan om rättssäkerhet kan således sägas vara av underordnad betydelse i regleringsbrev och Skatteverkets tolkning beskrivas som snäv. Det finns därför anledning att i regleringsbrevet för 2015 och därpå följande regleringsbrev förtydliga kraven på Skatteverket ifråga om rättssäker tillämpning av lagstiftningen, såväl i form av mål som i återrapporteringskrav. Detta bör ges regeringen till känna.
En möjlighet, som bör övervägas, är att inrätta en oberoende funktion inom Skatteverket, i likhet med i andra nordiska länder, som har till uppgift att företräda allmänna intressen gentemot verkets myndighetsutövning. En rättssäkerhetschef, som också lämnar en självständig utvärdering av arbetet med rättssäkerhet och som har en formellt oberoende ställning inom verket, skulle kunna bidra till såväl en förbättrad genomlysning av arbetet med rättssäkerhet som ett ökat förtroende för Skatteverket. Detta bör ges regeringen till känna.
Skattemål är ofta komplicerade, där såväl den enskilda som faktiskt domstolen hamnar i ett underläge gentemot Skatteverkets expertis. I praktiken innebär en kompetensbrist i domstolarna att man blir alltför beroende av Skatteverkets bedömningar och i värsta fall att beviskraven åsidosätts.
Ett exempel är de uppmärksammade fallen gällande ”osanna fakturor” som Skatteverket hävdade förekom i företag för 5–10 år sedan. I korthet innebar detta att företag som använt en underentreprenör som misstänktes för skattebrott, som användning av felaktiga fakturor för att ta ut pengar kontant ur bolaget, med automatik misstänktes för samma sak. Trots att företag kunde visa att underentreprenören utfört arbeten och trots att revisioner visade att bokföring och löneutbetalningar var i sin ordning drevs processerna vidare.
I ett uppmärksammat fall friades en företagare i brottmålsprocessen, men fann till sin förvåning att Skatteverket, trots den friande domen, drev skatteprocessen vidare och fick rätt i kammarrätten. Processen tog slut först efter sju år, då Högsta förvaltningsdomstolen friade företagen och samtidigt kritiserade Skatteverket och kammarrätten för deras agerande.
Exemplet visar på flera brister i skattemål, däribland problemen med bristande kompetens och att beviskraven, delvis som en följd av detta och delvis därför att beviskraven generellt är lägre i denna typ av mål, kan leda till helt olika slutsatser i brottsmåls- och civilrättsliga processer. För företagaren bidrar detta till en väsentligt lägre rättssäkerhet.
Det framstår som uppenbart att domstolarnas kompetens behöver öka. I skattemål är bevisläget sällan enkelt. Bortsett från att lagstiftningen är komplicerad, så har företag också relativt stor frihet att disponera företagets ekonomi inom ramen för denna lagstiftning. Näringslivets organisationer har därför, tillsammans med Skatteverket, under lång tid efterfrågat en ökad specialisering av domstolsväsendet i skattemål, så att domare och övriga tjänstemän på de berörda domstolarna får ökad erfarenhet av dessa typer av mål. Regeringen bör uppdra åt Domstolsverket att närmare utreda förutsättningarna för en sådan specialisering och, om nödvändigt, återkomma med förslag till riksdagen. Detta bör ges regeringen till känna.
Exemplet med osanna fakturor satte fingret på tillämpningen av bevisregler. I skattemål är beviskravet ”sannolikt”, vilket är väsentligt lägre än i brottmål. Skatteverket har själva uppgett att ”sannolikt” kan sägas motsvara 75 % sannolikhet. Det skulle i så fall innebära att Skatteverket accepterar att så mycket som vart fjärde skattemål, även bland de vunna målen, är felaktigt. Även om Högsta förvaltningsdomstolen korrigerade kammarrättens dom, finns det anledning att oroas över den bevisvärdering som uppenbarligen sker, då kammarrätten menade att det ”ankommer på bolaget att prestera sådan motbevisning som innebär att Skatteverket inte kan anses ha fullgjort sin bevisbörda”. I praktiken handlar det alltså om ett slags omvänd bevisbörda, där det anklagade företaget förväntas bevisa sin oskuld, snarare än att bevisbördan ligger på Skatteverket att belägga att den anklagade är skyldig.
Regeringen bör skyndsamt låta utreda beviskraven i skattemål och återkomma till riksdagen med förslag till lagstiftning i syfte att skärpa desamma. Detta bör ges regeringen till känna.
Skattemålens komplexitet innebär också att möjligheten till en prövning i två instanser är avgörande för att bevara rättssäkerheten. Från statliga utredningar har det återkommande kommit förslag om att införa generella prövningstillstånd även i skattemål. I en studie av Svenskt Näringsliv 2013 i samband med remissvaret på SOU 2012:93 visade det sig att andelen domar som ändrades i hovrätten sjönk från ca 27 % 2007/08 till ca 20 % åren 2009–2013, vilket i tid sammanfaller med införandet av prövningstillstånd. Detta innebar att prövningstillstånd numera krävs i ca 90 % av alla tvistemål som avgörs i tingsrätten. Man skulle kunna anta att andelen ändringar tvärtom borde öka, då hovrätten skulle kunna förväntas meddela prövningstillstånd främst i de domar där det fanns anledning att anta att något fel begåtts, men utfallet är alltså det motsatta.
Erfarenheterna av prövningstillstånd för tvistemål talar starkt mot ett införande av prövningstillstånd i skattemål och regeringen bör tydliggöra att några sådana planer inte finns. Detta bör ges regeringen till känna.
Skattemål kännetecknas av en stor asymmetri mellan Skatteverket och den tilltalade, som i allmänhet i stor utsträckning måste förlita sig på sig själv. Långt ifrån alla företagare har möjlighet att anlita den juristhjälp som krävs för att driva en komplicerad process. Även om processen är framgångsrik och företagaren vinner mot Skatteverket, så föreligger inte en självklar rätt till ersättning för ombudskostnader och i allmänhet beviljas sådan ersättning, då den alls medges, på en låg nivå.
Höga kostnader, i förening med svagt försäkringsskydd i många skattemål, vilket utvecklas vidare nedan, innebär en ökad risk för den som väljer att föra ett skattemål vidare i rättsliga instanser och begränsar därmed möjligheten till en rättslig prövning.
Regeringen bör därför utreda statens ansvar för motpartens rättegångskostnader i skattemål. Detta bör ges regeringen till känna.
Möjligheten att driva rättsprocesser inskränks också av det svaga försäkringsskydd i skatteprocesser som gäller för många rättstrygghetsförsäkringar. Det är inte ovanligt att de vanligaste ärendetyperna helt undantas från försäkringsskyddet. Det kan t.ex. gälla
- skattebrott, vilket t.ex. är fallet då Skatteverket menar att det förekommit ”osanna fakturor”
- förhandsbesked, som är vanligt då företag vill få en på förhand auktoritativ tolkning av lagstiftningen och möjlighet att överklaga denna tolkning
- avgifter och skattetillägg, vilket sker nästan med automatik i många mål där Skatteverket reviderar och upptaxerar företag
- mervärdesskatt
- småmål, uppgående till som mest 0,5 prisbasbelopp (motsvarande 22 200 kronor 2014), vilka för ett litet företag eller en enskild näringsidkare kan vara ett betydande ingrepp i företagets ekonomi.
Samtidigt är företagare i huvudsak undantagna från möjligheten att få rättshjälp i skattemål, även sådana som rör misstänkta brott. Enligt Europakonventionen har alla som anklagats för brott vissa minimirättigheter, däribland möjlighet att få rättegångsbiträde om det krävs i rättvisans intresse. Då skattetillägg utgör straff enligt samma konvention är det tveksamt om de svenska reglerna avseende biträde i skattemål lever upp till kraven. Svensk skatterätt är alltför ofta utformad utifrån föreställningen att företag är stora enheter, med specialiserad ekonomisk och juridisk kompetens. I praktiken är många av de företag som hamnar i tvister med Skatteverket mycket små, inte sällan enmansföretag, utan någon form av resurser att driva denna typ av processer. Regeringen bör därför återkomma med förslag om förbättrade möjligheter för företagare att få rättshjälp och biträde. Detta bör ges regeringen till känna.
En av de bestämmelser som orsakar de skadligaste konsekvenserna för den enskilde företagaren i samband med en konkurs är företrädaransvaret. Huvudregeln i aktiebolag är principen om begränsat ansvar för företrädare. Det är en central princip för att möjliggöra ett sunt risktagande och en effektiv kapitalbildning.
Samtidigt krävs självfallet att missbruk av principen beivras. I våra grannländer sker detta genom associations- eller skadeståndsrättsliga principer, vilket bl.a. kräver att man från de ländernas skattemyndigheter måste påvisa uppsåt eller grov oaktsamhet för att ansvar ska utdömas.
Sverige är i sammanhanget ett undantag genom företrädaransvaret, vilket alltså saknar motsvarighet i våra grannländer. Det innebär att företrädare för en juridisk person kan åläggas solidariskt ansvar för dess skatteskulder. Tillämpningen av företrädaransvaret har blivit så hård att det uppsåt eller den grova oaktsamhet som krävs anses föreligga om företrädaren inte senast på skattens förfallodag betalat skatteskulden och inte senast samma dag vidtagit avvecklingsåtgärder om sådana krävs. I praktiken innebär det att företrädare för ett företag anses känna till alla bolagets skatteskulder och deras förfallodag och att man måste säkerställa att dessa betalas, i praktiken genom att kontakta banken eller Skatteverket för att kontrollera att betalning skett senast på förfallodagen. Reglerna tar inte heller hänsyn till svårigheter vid omprövning eller andra fall då det kan vara svårt att avgöra skuldens faktiska storlek.
Utöver de omedelbara ekonomiska konsekvenserna, så används företrädaransvaret i annan lagstiftning för att avgöra om en företagare har skött sina åtaganden och därmed t.ex. kan beviljas en ny F-skattsedel efter en konkurs. I detta fall försvårar lagstiftningen för företagare att komma igen efter en konkurs, då utkrävt företrädaransvar tolkas som att man misskött det tidigare företaget och därmed inte medges en möjlighet till nystart.
Företrädaransvaret, på det sätt det utvecklats i Sverige, undergräver principerna bakom aktiebolagsformen och ökar risken med företagande, vilket också innebär att de allmänna förutsättningarna för företagande försämras. Det borde vara möjligt för Sverige att, i likhet med våra grannländer, slopa företrädaransvaret. Detta bör ges regeringen till känna.
Skatterna är ett undantag från huvudprincipen i svensk rätt att beslut inte får verkställas innan de har vunnit laga kraft, då principen är att skatter ska betalas oavsett om skattebeslutet är föremål för omprövning eller överklagande. Det finns en uppenbar logik bakom detta, inte minst mot bakgrund av behovet av att bekämpa ekonomisk brottslighet, där långa anståndstider med att betala skulle kunna innebära att skatten ytterst inte kan betalas.
Samtidigt innebär regeln att företagare som försöker göra rätt för sig kan tvingas betala in mycket stora belopp i skatt i mål där utgången är oviss, inte sällan med svåra följder för företagets möjligheter att fortsätta verka. Det krävs därför generösa och fungerande regler för anstånd med skatteinbetalningar då ett skattebeslut prövas rättsligt.
Idag är huvudregeln att anstånd ska beviljas om utgången av ett skattemål är oviss, i praktiken även om sannolikheten är något större än inte att ett överklagande av skattebeslutet vinner bifall. Trots denna regel finns åtskilliga exempel där rätten nekat anstånd och sedan omprövat skattebeslutet. Följden blir likviditetsproblem för en mängd företagare som skött sina åtaganden och även vunnit processen.
Grundregeln för anstånd bör snarare vara att det ska beviljas, om det inte är uppenbart att Skatteverket kommer att vinna i överklagandet eller om det finns en uppenbar risk för skatteflykt. Det skulle även kunna förenas med en relativt hög ränta som gör det mindre intressant att försöka få till stånd anstånd eller att överklaga i de fall det saknas en tydlig grund. Detta bör ges regeringen till känna.
Skatteverket och Tullverket har möjlighet att använda sig av tredjemanskontroller för att säkerställa att skatter och avgifter redovisas och betalas korrekt. Denna innebär att myndigheterna kan revidera ett företag (tredje man) för att via denna revision finna uppgifter om andra skattskyldiga företag eller privatpersoner. Någon skyldighet att informera dem man funnit uppgifter om vid kontrollen finns inte.
Tredjemansrevision är i många fall nödvändig för att finna och beivra organiserad brottslighet. Samtidigt finns stora problem med generella kontroller på detta sätt. Granskning av människors kontoutdrag, verksamhet på nätbaserade tjänster (tredjemanskontrollen av Blocket.se för ett antal år sedan är ett känt exempel) är integritetskänsliga och det måste ifrågasättas om breda revisioner av detta slag utan riktade misstankar är proportionerliga i förhållande till intrånget i den personliga integriteten. Det är därför av yttersta vikt att dessa kontroller sker i begränsad utsträckning och inte bara avser att ”fiska” efter uppgifter om enskilda som annars inte är misstänkta.
Ett grundkrav bör vara att frågan om denna typ av kontroll inte avgörs av respektive myndighet på egen hand, vilket föreslagits gälla även fortsättningsvis i SOU 2013:62. Beslut bör istället fattas av förvaltningsdomstol, med krav på att det finns en påtaglig risk för skatteundandragande i den grupp som kontrollen avser. Vidare bör det vara självklart att enskilda informeras om att uppgifterna samlats in om det inte finns särskilda skäl för att så inte sker, exempelvis om insamlingen rör uppgifter om organiserad brottslighet. Detta bör ges regeringen till känna.
.
|
Johan Hedin (C) |
|