Luftförsvarsutredningen 2040
– Omvärldsbeskrivningar
Delbetänkande av Luftförsvarskommittén
Stockholm 2013
SOU 2013:86
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm
Orderfax:
Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad
– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss
Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.
Omslagsbild: Thinkstockphotos
Omslag: Elanders Sverige AB.
Tryckt av Elanders Sverige AB.
Stockholm 2013
ISBN
ISSN
Till statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet
Regeringen beslutade den 14 juni 2012 (Dir.2012:68) att tillsätta en parlamentarisk kommitté för att utreda, analysera och bedöma helheten av och behoven inom luftförsvaret tiden efter 2040.
Mot bakgrund av detta beslut förordnade chefen för Försvarsdepartementet, statsrådet Karin Enström, den 27 september 2012 före detta kommunalrådet Gunnar Hedberg som ordförande i kommittén. Som ledamöter i kommittén förordnades riksdagsledamoten Annicka Engblom, förbundsordförande Gunilla Hjelm, riksdagsledamoten Jonas Jacobsson Gjörtler, riksdagsledamoten Mikael Jansson, riksdagsledamoten Peter Jeppsson, riksdagsledamoten Mikael Oscarsson, riksdagsledamoten Peter Rådberg, riksdagsledamoten Eva Sonidsson, riksdagsledamoten
Som sakkunniga åt kommittén förordnades den 18 oktober 2012 kanslirådet Anders Kalin och departementssekreteraren Josefin Grennert Johansson. Anders Kalin entledigades den 22 oktober 2013. I hans ställe förordnades departementssekreteraren John Svensson.
Som experter åt kommittén förordnades den 18 oktober 2012 ställföreträdande tekniska chefen Arild Berg, förste forskaren Majbritt Hansson, forskningsledaren Fredrik Lindvall, överstelöjtnanten Catarina
Som sekreterare åt kommittén anställdes den 9 oktober 2012 forskningsledaren Bo
Kommittén har antagit namnet Luftförsvarskommittén. Kommittén överlämnar härmed en arbetslägesredovisning i del-
betänkandet ”Luftförsvarsutredningen 2040 – Omvärldsbeskrivningar” (SOU2013:86). Samråd har skett med Försvarsmakten, Försvarets Materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut.
Stockholm i december 2013
| Gunnar Hedberg | ||
| Torbjörn Björlund | Annicka Engblom | Gunilla Hjelm |
| Jonas Jacobsson | Peter Jeppsson | Mikael Oscarsson |
| Gjörtler | ||
| Peter Rådberg | Eva Sonidsson | |
| Mikael Valtersson | Christer Winbäck | |
| /Bo |
||
| Anders Tavemark |
Innehåll
| Sammanfattning .................................................................. | 7 | ||
| Summary ............................................................................ | 9 | ||
| 1 | Kommitténs uppdrag och arbete .................................. | 11 | |
| 1.1 | Kommitténs uppdrag............................................................... | 11 | |
| 1.2 | Bakgrund .................................................................................. | 11 | |
| 1.3 | Kommitténs arbete .................................................................. | 12 | |
| 1.4 | Betänkandets disposition......................................................... | 13 | |
| 2 | Analys av uppgiften .................................................... | 15 | |
| 2.1 | Inledning................................................................................... | 15 | |
| 2.2 | Definitioner och avgränsningar............................................... | 16 | |
| 2.3 | Ekonomisk nivå........................................................................ | 19 | |
| 3 | Metod | ....................................................................... | 21 |
| 3.1 | Inledning................................................................................... | 21 | |
| 3.2 | Omvärldsbeskrivningar ........................................................... | 23 | |
| 3.2.1 | Säkerhetspolitisk situation ........................................... | 23 | |
| 3.2.2 Grad av internationell försvarssamverkan................... | 24 | ||
| 3.2.3 | Teknikutveckling .......................................................... | 24 | |
| 3.3 | Luftförsvarsstrukturer ............................................................. | 25 | |
| 3.4 | Värdering .................................................................................. | 25 | |
| 5 | |||
| Innehåll | SOU 2013:86 |
| 3.5 | Realiserbarhetsprövning .......................................................... | 26 | |
| 3.6 | Analys och syntes..................................................................... | 27 | |
| 4 | Omvärldsbeskrivningar ................................................ | 29 | |
| 4.1 | Inledning................................................................................... | 29 | |
| 4.2 | Omvärldsutveckling................................................................. | 30 | |
| 4.3 | Scenarier.................................................................................... | 32 | |
| 4.3.1 | Insatsmiljö 1, Östersjön ............................................... | 32 | |
| 4.3.2 Insatsmiljö 2, Norska havet.......................................... | 35 | ||
| 4.3.3 | Insatsmiljö 3, |
36 | |
| 4.3.4 Insatsmiljö 4, Okonventionell angripare..................... | 38 | ||
| Bilaga | |||
| Bilaga 1 Kommittédirektiv 2012:68.................................................. | 41 | ||
6
Sammanfattning
Detta delbetänkande är en arbetslägesredovisning av genomfört arbete inom Luftförsvarskommittén under 2013. Ett slutbetänkande kommer att ges ut under december 2014. Enligt direktivet ska kommittén utreda, analysera och bedöma helheten av och behoven inom luftförsvaret tiden efter 2040. Kommittén ska bl.a. bedöma framtida operativa behov samt föreslå mål för luftförsvaret bortom 2040. Resultatet från utredningen ska kunna utgöra ett underlag för en långsiktig strategi för vilka förmågor som Sverige behöver inom området. Kommittén ska i sitt arbete utgå från en i huvudsak bibehållen ekonomisk ambitionsnivå för luftförsvaret.
Utredningen omfattar luftstridskrafterna. Med dessa avses här flygstridskrafter och de luftvärnssystem som ingår i luftoperationerna. Det innebär att luftvärn för förbands egenskydd inte ingår i det studerade luftvärnet.
Transportflyg omfattas inte av utredningen, enligt direktiv. Kommittén har valt att inte inbegripa helikopterförband i utredningen med hänsyn till att dessa system bedöms bidra till luftoperationerna endast i liten omfattning. Utredningen behandlar alla relevanta uppdragstyper ingående i luftoperationer, som enligt Försvarsmaktens Doktrin för luftoperationer omfattar luftförsvarsoperationer, markmålsoperationer, sjömålsoperationer, luftburen transport, flygundinhämtning, flygräddning och luftburen ledning. Även om transportflyg inte ingår i utredningen, bör uppdragstypen luftburen transport; flygtransporter och lufttankning, kunna ingå.
Eftersom studietidpunkten ligger mycket långt fram i tiden är det inte rimligt att försöka sig på en prognos om den säkerhetspolitiska och militärstrategiska utvecklingen och det därav följande behovet av luftstridskrafter. Kommittén har dock bedömt det nödvändigt att studera alternativa omvärldsutvecklingar som ställer olika krav på luftstridskrafterna för att se vad konsekvenserna av olika inriktningar innebär.
7
| Sammanfattning | SOU 2013:86 |
Kommittén har arbetat efter en metod som omfattar fem huvudsteg:
•Omvärldsbeskrivningar – framtagning av alternativa tänkbara säkerhetspolitiska situationer 2040
•Till dessa omvärldsbeskrivningar anpassade luftförsvarsstrukturer
•Värdering av luftförsvarsstrukturerna mot de framtagna omvärldsbeskrivningarna
•Realiserbarhetsprövning – dvs. att identifiera möjligheter respektive begränsningar att uppnå luftförsvarsstrukturerna 2040 utgående från dagsläget.
•Analys och syntes
Detta delbetänkande beskriver i huvudsak analys av uppgift, använd metod samt det första huvudsteget i metodarbetet; omvärldsbeskrivningarna. Omvärldsbeskrivningarna karaktäriseras genom tre relevanta faktorer: konfliktnivå, grad av internationell försvarssamverkan och insatsmiljö. Studerade konfliktnivåer är fred, kris och krig. Grad av internationell försvarssamverkan är Sverige enskilt, Sverige med liten stat, Sverige med stormakt och Sverige med flera stater. Insatsmiljöer är Östersjön, Norska havet,
Arbetet med att ta fram olika anpassade luftförsvarsstrukturer har påbörjats och kommer att fortsätta in i 2014 då luftförsvarsstrukturerna kommer att värderas och realiserbarhetsprövas.
Kommittén har antagit namnet Luftförsvarskommittén.
8
Summary
This interim report is a situation report of the work carried out by the parliamentary Air Defence Committee in 2013. A final report will be published in December 2014. Under its terms of reference, the Committee is to examine, analyse and evaluate the entirety of and the needs within the Swedish air defence after 2040. The Committee is to evaluate future operational needs and propose objectives for air defence beyond 2040. The results of the examination should provide a basis for a
The examination covers air power. This refers to air defence forces and the
Transport aircraft are not included in the examination under its terms of reference. The Committee has decided not to include helicopter units in the examination since these systems are only considered to contribute to air operations to a limited extent. The examination deals with all relevant types of missions included in air operations which, according to Försvarsmaktens Doktrin för luftoperationer (Swedish Armed Forces air operations doctrine) covers
As the period of time under examination is far in the future, it is not reasonable to attempt a forecast of security policy and military strategy developments and hence the subsequent need of air power. However, the Committee has deemed it necessary to investigate
9
| Summary | SOU 2013:86 |
alternative international developments that may place different demands on air power in order to asses the impact of different requirements.
The Committee’s working procedure involves five main steps:
•International development scenarios – drawing up potential alternative security policy situations in 2040;
•Air defence structures that are adapted to these potential scenarios;
•Evaluation of these air defence structures relative to the potential scenarios;
•Feasibility studies – identification of possibilities and limitations to achieving these air defence structures by 2040 based on the current situation; and
•Analysis and synthesis.
This interim report describes essentially an analysis of its task, the method used and the first main step of the working procedure: the international development scenarios. These scenarios are characterised by three relevant factors: level of conflict, degree of international cooperation and operational environment. The examined conflict levels are: peace, crisis and war. The degrees of international cooperation are: Sweden alone, Sweden and a small state, Sweden and a major power, and Sweden and several states. Operating environments are: the Baltic Sea, the Norwegian Sea,
The work of drawing up various adapted air defence structures has begun and will continue in 2014 when the air defence structures will be evaluated and feasibility tests will be conducted.
The Committee has adopted the name ‘Air Defence Committee’.
10
1 Kommitténs uppdrag och arbete
1.1Kommitténs uppdrag
Utredningens uppdrag i dess helhet framgår av kommittédirektivet (Dir. 2012:68), se bilaga 1.
En parlamentarisk kommitté ska utreda, analysera och bedöma helheten av och behoven inom luftförsvaret tiden efter 2040.
Kommittén ska
-analysera den framtida utvecklingen avseende teknik, taktik, förmågeutveckling m.m.,
-bedöma framtida operativa behov och förmågekrav samt
-föreslå mål för luftförsvaret bortom 2040.
Kommittén ska utgå ifrån en i huvudsak bibehållen ekonomisk ambitionsnivå för luftförsvaret.
1.2Bakgrund
Försvarsutskottet har pekat på att luftförsvaret är en mycket väsentlig del av Sveriges försvarsförmåga och utgör ett viktigt element i våra internationella försvarssamarbeten (bet.2010/11:FöU4). Utskottet anförde i betänkandet att stridsflygsystem är mycket komplexa system med långa utvecklingstider
11
| Kommitténs uppdrag och arbete | SOU 2013:86 |
Riksdagen beslutade mot den bakgrunden att tillkännage för regeringen som sin mening att en parlamentarisk luftförsvarsutredning skulle tillsättas för att utreda vårt framtida luftförsvar (rskr. 2010/11:232).
1.3Kommitténs arbete
Utredningen har hittills genomfört 16 kommittémöten, med ledamöter, sakkunniga och experter samt ytterligare 15 expertmöten med sakkunniga och experter.
Luftförsvarskommittén har samverkat med Försvarsberedningen. Kommittén har besökt 1. Strilbataljonen, Luftvärnsregementet,
Försvarsexportmyndigheten och Flygvapnets luftstridssimuleringscentrum (FLSC) vid Totalförsvarets forskningsinstitut.
Kommittén har vid besök hos Forsvarsdepartementet i Oslo fått föredragningar av representanter från såväl departementet som det norska Forsvaret. Vid besök i Frankrike fick kommittén föredragningar från försvarsavdelningen på svenska ambassaden och representanter från Ministère de la Defénce, Armée de l´Air, Academie de l´Air et de l´Espace och Institute de Relations Internation et Strategiques (IRIS). Vid besök i Storbritannien fick kommittén föredragningar av försvarsavdelningen på svenska ambassaden och representanter från Ministry of Defence, Developement, Concepts & Doctrin Centre (DCDC) och Royal Air Force (RAF) samt en representant från The International Institute for Strategic Studies (IISS).
Ordföranden och sekretariatet har besökt Försvarsmaktens Flygtaktiska stab vid genomförandet av Flygvapenövningen 2013. Ordföranden och sekretariatet deltog även i seminariet European Air Power: Challenges and Opportunities anordnat av Försvarshögskolan och Flygtaktisk stab. Kommittén har varit representerad vid följande seminarier anordnade av Folk och Försvar; Drönare – framtidens krig? Försvarets effekt – Flygvapnet, Försvarets effekt - Armén, Det nordiska försvarssamarbetet – framtida möjligheter och En ny agenda för europeisk försvarsindustri? En sekreterare deltog vid Chief of the Air Staff´s Air Power Conference 2013 i London.
12
| SOU 2013:86 | Kommitténs uppdrag och arbete |
1.4Betänkandets disposition
I detta kapitel presenteras bakgrund, kommitténs uppdrag och dess arbete. I kapitel 2 presenteras en analys av uppgiften med definitioner och avgränsningar. I kapitel 3 presenteras vald metod för kommitténs arbete. I kapitel 4 presenteras de omvärldsbeskrivningar som kommittén avser använda vid fortsatt arbete.
13
2 Analys av uppgiften
2.1Inledning
Kommittén ska utreda, analysera och bedöma helheten av och behoven inom luftförsvaret tiden efter 2040. Kommittén ska bland annat föreslå mål för luftförsvaret bortom 2040.
Olika system löser olika uppgifter i luftförsvaret och ligger olika i sin livscykel, men måste hela tiden passa ihop tillsammans. Luftstridskrafterna är komplexa system av system som tillsammans med andra stridskrafter i Försvarsmakten löser de uppgifter som regering och riksdag givit.
Stridsflygsystem har långa utvecklingstider och allt längre livscykler. På 1950- och
Resultatet från utredningen ska kunna utgöra ett underlag för en långsiktig strategi för vilka förmågor som Sverige behöver inom området och för hur anskaffningen av kostnadseffektiva system kan genomföras. Uppgiftens studietidpunkt 2040 innebär att de flesta systemen som Försvarsmakten nyttjar i dag har passerat sin tekniska och/eller taktiska livslängd. Beslutet om en vidareutveckling av JAS 39 Gripen C/D till en version E är en given förutsättning i kommitténs uppdrag. JAS 39 Gripen kommer att successivt uppgraderas och kommer 2040 förmodligen att kunna utgöra kärnan i det svenska luftförsvaret, med en återstående teknisk livslängd på flera år.
Det ovanstående innebär att en stor del av dagens luftstridskrafter kommer att ha omsatts vid denna tidpunkt. Luftstrids-
15
| Analys av uppgiften | SOU 2013:86 |
krafternas funktioner; flyg, underrättelsetjänst, bas, stridsledning (stril), samband, vädertjänst och luftvärn måste successivt anpassas till de krav på förmåga som kan ställas på luftstridskrafterna, som helhet betraktad, fram till denna tidpunkt och därefter.
Eftersom studietidpunkten ligger så långt fram i tiden är det inte rimligt att försöka sig på prognoser om den säkerhetspolitiska utvecklingen och det därav följande behovet av luftstridskrafter. Det är dock nödvändigt att studera alternativa omvärldsutvecklingar som ställer olika krav på luftstridskrafterna för att se vad konsekvenserna av olika inriktningar innebär.
De resultat som kommittén presenterar bör även kunna användas som ett underlag för de beslut som tas de närmaste åren, och som får konsekvenser för luftstridskrafternas förmåga på sikt. Bland annat bör den realiserbarhetsprövning som kommittén genomför under nästa år kunna ge bättre underlag för de löpande beslut som måste tas för att på sikt uppnå kommitténs förslag.
2.2Definitioner och avgränsningar
Utredningen omfattar luftstridskrafterna. Med luftstridskrafter avses här flygstridskrafter och de luftvärnssystem som ingår i luftoperationerna. Det innebär att luftvärn avsett för förbands egenskydd (till lands eller till sjöss) inte ingår i det studerade luftvärnet. Utredningens omfattning skulle växa avsevärt om armé- och de marina förbandens krav på luftvärn för att lösa sina uppgifter skulle ingå i uppdraget. Med flygstridskrafter avses flygförband och helikopterförband. Kommittén anser att helikopterförband inte ingår i kommitténs uppdrag, med hänsyn till att dessa system bedöms bidra till luftoperationerna endast i liten omfattning. Uppdragstypen flygräddning kan dock komma att behandlas.
Luftstridskrafter kan indelas i funktionerna; flyg, underrättelsetjänst, bas, stril, samband, vädertjänst och luftvärn1. Underrättelsefunktionen ingår som en integrerad del i taktisk ledning och studeras därför inte särskilt. Vädertjänstfunktionen bedöms inte vara alternativskiljande och studeras därför inte heller särskilt i utredningen.
Luftförsvar är en av flera typer av uppdrag, som luftstridskrafterna kan genomföra. En kommitté som ska studera och bedöma helheter bör inte begränsa sig till endast en typ av uppdrag. Det skulle begränsa slutsatsernas giltighet. Uppdraget bör således kunna
1 Doktrin för luftoperationer 2005,
16
| SOU 2013:86 | Analys av uppgiften |
omfatta alla uppdragstyper ingående i luftoperationer, beroende på de krav på luftstridskrafterna som kommittén ser kan komma att ställas i framtiden.
Kommittén kommer således att behandla alla relevanta uppdragstyper ingående i luftoperationer, som enligt Doktrin för luftoperationer2 omfattar luftförsvarsoperationer, markmålsoperationer, sjömålsoperationer, luftburen transport, flygundinhämtning flygräddning och luftburen ledning, se figur 1. Även om transportflyg inte ska omfattas av utredningen, bör uppdragstypen luftburen transport; flygtransporter och lufttankning, kunna ingå.
2 Doktrin för luftoperationer 2005,
17
| Analys av uppgiften | SOU 2013:86 |
Figur 1 Luftoperationers indelning i uppdragstyper
18
| SOU 2013:86 | Analys av uppgiften |
Kommittén kommer inte att värdera Försvarsmaktens effekt som helhet, utan luftstridskrafternas bidrag därtill. Luftstridskrafternas påverkan på övriga stridskrafters utformning (till exempel mark- eller sjöstridskrafter) kommer att hanteras med hjälp av ett gränsyteresonemang; det vill säga om en föreslagen luftförsvarsstruktur ställer stora – eller jämfört med i dag – annorlunda krav på, till exempel, markstridskrafterna, bör detta framgå.
2.3Ekonomisk nivå
Kommittén ska enligt direktivet utgå från en ”i huvudsak bibehållen ekonomisk ambitionsnivå för luftförsvaret”. Med denna skrivning antar kommittén att det är en ekonomisk ram som avses, inte en ambition om viss operativ förmåga. Med tanke på utredningens studietidpunkt (2040) är det rimligt att i huvudsak föra principiella resonemang och räkna överlagsmässigt på ekonomiska nivåer och utfall. Studietidpunkten innebär, som nämnts tidigare, att få av dagens system fortfarande är operativa och att den förmåga de representerar måste omsättas i nya system om de befinns bidra till att lösa framtidens uppgifter i framtidens insatsmiljöer. Kostnadsuppskattningar av framtida system är osäkra.
Dagens (2012) anslagsnivå för Försvarsmakten är sammantaget cirka 40 282 miljoner kronor3. Anslaget delas i dag upp i ett antal poster4 och redovisas i Försvarsmaktens årsredovisning uppdelat på bland annat verksamhetsgrenar5 och produktgrupper6.
Svårigheterna att finna en ekonomisk redovisning i den valda avgränsningen och definitionen av luftstridskrafter, innebär att kommittén tills vidare gör följande förenklade antagande.
Verksamhetsgrenen 2 Uppbyggnad av IO och beredskap, används för att uppskatta hur stor andel av Försvarsmaktens totala anslag som luftstridskrafterna förbrukar, vilket kan ses som en indikator på regeringens ”ekonomiska ambitionsnivå”. Verksamhetsgrenen redovisar den ekonomiska uppoffringen för att producera Försvarsmaktens krigsförband i olika beredskap. Verksamhetsgrenens andel av det
3Regleringsbrev för budgetåret 2012 avseende Försvarsmakten,
4Förbandsverksamhet och beredskap, Fredsfrämjande förbandsinsatser, Anskaffning av materiel och anläggningar, Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar samt Forskning och teknikutveckling.
5Insatser, Uppbyggnad av insatsorganisationen och beredskap, Utveckling, Övriga verksamheter, Fredsfrämjande verksamhet och Stöd till samhället.
6Bland andra Internationella insatser, Flygvapenförband och Forskning och utveckling.
19
| Analys av uppgiften | SOU 2013:86 |
totala anslaget är 88 procent. Den andel av Försvarsmaktens anslag som produktgruppen Flygvapenförband förbrukade 2012, antas vara en representativ andel av totalt försvarsmaktsanslag som luftstridskrafterna kommer att tilldelas i framtiden. Det skulle innebära cirka en tredjedel7.
Kommittén gör vidare antagandet att Försvarsmakten får en årlig kompensation motsvarande dagens så kallade pris- och lönekompensation och att andelen medel (en tredjedel) som tilldelas luftstridskrafterna är konstant över tiden. Det skulle då innebära en
”bibehållen ekonomisk ambitionsnivå” i kommitténs tolkning. I dessa medel ryms då den materiel och den personal som ska möjliggöra den operativa förmåga hos luftstridskrafterna som statsmakterna ställer krav på. Kommittén avser utveckla de ekonomiska bedömningarna när arbetet med luftförsvarsstrukturerna påbörjats.
7 Försvarsmaktens årsredovisning 2012, s26. 11690/35301=0,33. Motsvarande beräkning för de åren
20
3 Metod
3.1Inledning
Historiskt sett har de framtidsprognoser som genomförts – även på den militära sidan – ofta överskattat möjligheterna att snabbt realisera och införa de nya tekniker och metoder som ”varit på gång”, dvs. passerat forskningsstadiet. Det har istället många gånger tagit längre tid än vad man inledningsvis bedömt. Samtidigt har den verkligt revolutionerande tekniken som fått militära operationer att se helt annorlunda ut oftast helt missats eller förbigåtts.
En vanlig förklaring till denna diskrepans är att man vid realisering och införandet av nya system på förband mer eller mindre sitter fast i dagens tänkande och försöker lösa såväl aktuella och framtida utmaningar med lösningar som bygger på tidigare lösningar; dvs. en form av ersättningstänkande där stridsvagnar ersätter stridsvagnar, artilleri ersätter artilleri osv.
Om man ska kunna göra en rimlig bedömning av Sveriges luftstridskrafter 2040 och framåt måste vi i luftförsvarskommittén åtminstone inledningsvis försöka hålla oss fria från ”arvet”; det vill säga nuläget.
En annan aspekt som gjort det svårare att bedöma hur Försvarsmaktens materiella innehåll kommer att se ut i ett längre perspektiv är att försvaret blivit allt mer beroende av civil teknik. Från att försvaret tidigare stått för den väsentliga teknikutvecklingen inom många områden (till exempel radio, radarsystem,
21
| Metod | SOU 2013:86 |
benämns inom Försvarsmakten som integritetskritiska och omfattar t.ex. vapen och skydd, sensorer och telekrig.
Försvarssektorn blir alltså mer beroende av den civila teknik- och systemutvecklingen som i sin tur är kraftigt kopplad till den svårpåverkade civila marknaden. Detta gäller naturligtvis även för det teknikintensiva luftförsvaret. Det gör det än mer viktigt att skapa breda och alternativskiljande tekniska framtidsbilder vid analys av det framtida luftförsvaret.
Eftersom det inte går att med rimlig säkerhet fastslå hur Sverige och dess omgivning kommer att se ut 2040 är det också viktigt att kommittén tar fram alternativa omvärldsbeskrivningar. Dessa omvärldsbeskrivningar får inte vara alltför lika utan måste spänna upp ett utfallsrum som i möjligaste mån täcker in möjliga alternativa säkerhetspolitiska utvecklingstrender.
Den metod som här föreslås bygger till stora delar på en metodik för långsiktig försvarsplanering som varit vägledande för det svenska försvarets perspektivplanering de senaste 40 åren. Den består av fem huvudsteg.
1.Omvärldsbeskrivningar
2.Till dessa omvärldsbeskrivningar anpassade luftförsvarsstrukturer
3.Värdering av luftförsvarsstrukturerna mot de framtagna omvärldsbeskrivningarna
4.Realiserbarhetsprövning; det vill säga identifiera möjligheter respektive svårigheter att uppnå luftförsvarsstrukturerna 2040 utgående från dagsläget.
5.Analys och syntes
I steg 1 och 2 är tanken att man befinner sig i år 2040 och tittar framåt. Att göra sig helt fri från arvet är naturligtvis inte möjligt, men ambitionen bör inledningsvis vara att skapa omvärldsbeskrivningar som inte bygger på prolongering av nuläget eller nu planerad verksamhet. Steg 3 avser att med övergripande metoder och resonemang värdera luftförsvarsstrukturernas lämplighet mot omvärldsbeskrivningarna. I steg 4 utgår man från dagsläget och liggande planer för att bedöma möjligheten att realisera ansatta luftförsvarsstrukturer på sikt. Steg 5 omfattar en syntes och sammanfattning av erhållna resultat.
22
| SOU 2013:86 | Metod |
Det är viktigt att påpeka att de fem huvudstegen inte ska genomföras i strikt ordning utan metoden bygger på en iterativ process i betydelsen att man ibland behöver gå tillbaka för att modifiera eller komplettera tidigare framtagna alternativ.
3.2Omvärldsbeskrivningar
En omvärldsbeskrivning 2040 kan i princip utformas på ett oändligt antal olika sätt. Det är nödvändigt att antalet omvärldsbeskrivningar hålls nere på en hanterbar nivå. Det måste finnas tid och möjligheter att analysera dessa med en rimlig ambitionsnivå. Samtidigt måste de faktorer som bedöms som klart relevanta vid utformning av omvärldsbeskrivningarna för det framtida luftförsvaret 2040 kvalitativt beskrivas och varieras.
Det finns åtminstone tre faktorer vars framtida utveckling bedöms kunna ge väsentligt olika lösningar på utformningen av luftstridskrafterna, nämligen:
•Säkerhetspolitisk situation
•Grad av internationell försvarssamverkan
•Teknikutveckling
3.2.1Säkerhetspolitisk situation
En parameter som har en stark koppling till hur luftstridskrafterna bör utformas på sikt är Sveriges säkerhetspolitiska situation 2040. En besvärlig och/eller komplicerad säkerhetspolitisk situation – speciellt i kombination med en snabb teknikutveckling – ställer naturligtvis ökade krav på vår luftförsvarsförmåga. Några alternativa utvecklingar mot 2040 bör beskrivas. Speciellt bör fallen fred, kris och krig behandlas. Bland annat utgör Försvarsberedningens arbete och Försvarsmaktens perspektivstudier relevanta underlag.
23
| Metod | SOU 2013:86 |
3.2.2Grad av internationell försvarssamverkan
Försvarets uppgifter har under de senaste 20 åren gått från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar med en markant ökad andel internationella uppdrag och insatser. Vår internationella försvarssamverkan har samtidigt ökat markant, men hur denna internationella samverkan kommer att se ut 2040, och i vilken form och omfattning, är naturligtvis mycket svårt att bedöma.
Man kan konstatera att områdena materielanskaffning, utbildning och övning i dag genomförs i betydligt större omfattning än tidigare i internationell samverkan. Logistik och planering samordnas inför gemensamma insatser medan utformning av gemensamma försvarsstrukturer sker i dag i huvudsak endast på diskussionsnivå.
På grund av de stora genuina osäkerheterna om vår grad av internationell försvarssamverkan 2040 bör kommittén eftersträva att studera olika framtida samverkansformer.
3.2.3Teknikutveckling
Inom luftförsvarsområdet finns områden med en snabb utveckling och där eventuella genombrott kan tänkas ske under den kommande
•Obemannade farkoster och autonoma system
•Smygteknik i förhållande till sensorutvecklingen
•Rymdteknik – speciellt för sensor och kommunikation
•Informationsteknologin, inklusive cyberområdet
•Nanoteknik – bland annat nya material
•Markant ökade räckvidder hos flygfarkoster, jakt- och lvrobotsystem samt kryssningsrobotar
Kommittén bör skapa sig en uppfattning om alternativa utvecklingstrender inom dessa teknikområden. Analysen bör inriktas mot
24
| SOU 2013:86 | Metod |
konsekvenser på högre systemnivå och inte göras alltför teknisk. Den bör bygga på ett behovsstyrt angreppssätt med i huvudsak ett
3.3Luftförsvarsstrukturer
Nästa steg efter att ha genererat de olika omvärldsbeskrivningarna är att till varje sådan beskrivning ta fram en väl anpassad luftförsvarsstruktur. Det kan vara så att en omvärldsbeskrivning kan generera flera förslag på luftförsvarsstrukturer eller omvänt att en luftförsvarsstruktur kan vara en bra lösning till flera av omvärldsbeskrivningarna. Luftförsvarsstrukturerna bör inte vara alltför detaljerat beskrivna. De bör i möjligaste mån vara beskrivna i ett förmågeperspektiv och åtminstone inledningsvis inte innehålla specificerade materielsystem.
I luftförsvarsstrukturerna bör ingå:
•Mål och syfte
•Uppgift
•Ett förmågeperspektiv
•Förslag på hur förmågebehovet kan realiseras
•Kostnadsuppskattning
3.4Värdering
När såväl omvärldsbeskrivningarna som tillhörande luftförsvarsstrukturer tagits fram ska en värdering göras av hur väl anpassade strukturerna är mot omvärldsbeskrivningarna. Det finns ett antal olika metoder för hur denna värdering kan genomföras; allt ifrån rent manuella metoder till att i huvudsak använda datoriserade värderingsverktyg. Här får kommittén avvakta detaljeringsgraden i arbetet och tillgången på värderingsverktyg innan beslut fattas om hur man ska gå vidare. Samtliga kombinationer av omvärldsbeskrivningar behöver förmodligen inte utvärderas utan endast de kombinationer som är mest relevanta.
25
| Metod | SOU 2013:86 |
Vid värdering av luftförsvarsstrukturerna finns ett antal möjliga effektmått, bland andra:
•Styrkor och svagheter i strukturen
•Krigsavhållande effekt, till exempel tröskeleffekt
•Uthållighet
•Robusthet
•Adaptivitet eller flexibilitet
•Internationellt beroende
•Industriaspekter
•Försörjningssäkerhet
3.5Realiserbarhetsprövning
Svagheter och styrkor i en luftförsvarsstruktur bygger inte bara på hur pass bra strukturen är anpassad mot de olika omvärldsbeskrivningarna. Det är naturligtvis lika viktigt att se på möjligheter och begränsningar att över tiden fram till 2040 realisera dessa luftförsvarsförsvarsstrukturer.
Realiserbarhetsprövningen kan bygga på faktorer som:
•Ekonomi; är det ekonomiskt möjligt att realisera strukturen?
•Tid; går det tidsmässigt att införa strukturen 2040?
•Teknik; är det möjligt att Sverige får tillgång till behövlig teknik 2040?
•Industriellt; nivå på inhemsk försvarsindustri kopplat till luftförsvar. Vad är möjligt, rimligt eller önskvärt?
Vid realiserbarhetsprövningen kommer förmodligen ett antal av strukturerna visa sig inte vara möjliga att realisera enligt kriterier ovan. Efter realiserbarhetsprövningen bör ett antal konkreta förslag till luftförsvarsförmågor 2040 ha utkristalliserats. Dessutom bör vi ha en förhållandevis god uppfattning om strukturernas fördelar och nackdelar.
26
| SOU 2013:86 | Metod |
År 2025 är en bra kontrollstation vid realiserbarhetsprövningen eftersom det utgör en omslagspunkt då ett flertal luftförsvarssystem har ersatts med nya.
3.6Analys och syntes
Olika omvärldsbeskrivningar kommer med nödvändighet att ställa olika förmågekrav på luftförsvarsstrukturerna. Vissa av kraven kan vara gemensamma medan ett flertal krav förmodligen kommer att skilja sig åt. Huvudsteget analys och syntes syftar till att analysera och sammanställa dessa krav.
Vissa luftförsvarsstrukturer kan kräva ett ställningstagande eller beslut om ominriktning redan inom ett antal år för att kunna realiseras. Detta och övriga krav för att kunna realisera strukturerna bör framgå vid analys och syntesen.
Kriterier för utformning av luftstridskrafter bör tas fram. Ett givet kriterium är att förslagen ska rymmas inom given ekonomisk ram.
27
4 Omvärldsbeskrivningar
4.1Inledning
Luftförsvarskommittén ska studera och bedöma helheter när det gäller behoven inom luftförsvaret tiden efter 2040. Utifrån en bedömning av operativa behov och förmågekrav ska kommittén bl.a. föreslå mål för luftförsvaret bortom 2040.
Eftersom det inte går att veta alla förutsättningar för svenskt luftförsvar 2040, används en metod som i korthet innebär följande. Med utgångspunkt i omvärldsutveckling och trender tar vi fram alternativa säkerhetspolitiska omvärldsbeskrivningar och insatsmiljöer, som sedan varieras i ett antal avseenden för att bilda scenarier. Scenarierna används för att ta fram och pröva luftförsvarsstrukturer.
En luftförsvarsstruktur är en beskrivning av luftstridskrafterna som gör det möjligt att uppskatta såväl ekonomisk uppoffring, som hur strukturen förmår lösa de uppgifter som kan ställas i varje scenario.
Utgångspunkt för urvalet av scenarierna har varit att de ska representera ett brett spektrum av uppgifter för luftstridskrafterna och att uppgifterna ska vara både utmanande och olika till sin karaktär. Vi vill kunna ”spänna upp utfallsrummet”. Samtidigt kan de inte vara för många för att kunna överblickas och medge en fördjupad analys.
Vi har valt huvudparametrarna konfliktnivå (fred, kris och krig) respektive grad av internationell försvarssamverkan (Sverige enskilt1, Sverige med en liten stat, Sverige med en stormakt, Sverige med flera stater). Anledningen är att dessa parametrar bedöms ha stor påverkan på luftförsvarets utformning. Härutöver kan varje scenario varieras i ett antal avseenden. Tekniknivå, militärgeografi
1 Med enskilt menas här att Sverige i scenariot agerar, och Försvarsmakten löser sina uppgifter, enskilt. Sveriges internationella försvarssamverkan är på samma nivå som i dag.
29
| Omvärldsbeskrivningar | SOU 2013:86 |
och konfliktens tidsutdräkt är några parametrar som kan användas för att belysa viktiga frågeställningar för framtida luftstridskrafter.
Scenariobeskrivningarna nedan inleds med allmänna förutsättningar för insatsmiljön som säkerhetspolitiska förutsättningar, områdets karaktäristik och konfliktdynamik. För varje scenario anges sedan utgångspunkter för den situation som Sverige och Försvarsmakten ställs inför. Därefter beskrivs konfliktsituationen som ställer krav på luftstridskrafterna. Tanken är att inledningsvis finna de för analysen mest intressanta situationerna, som sedan kan vara underlag för vidare spel och analys.
4.2Omvärldsutveckling
Luftförsvarskommittén har tagit del av flera analyser och beskrivningar av omvärldsutvecklingen. Nedan redovisas några övergripande slutsatser.
Globala trender visar att osäkerheten avseende hur det internationella systemet utvecklas framöver är stora. Förändrade realpolitiska förhållanden, ökat flödesberoende, sociala förändringar till följd av globaliseringen tillsammans med ekonomiska och begynnande ekologiska utmaningar kan utgöra incitament till ökat samarbete, men det är också troligt att instabiliteten i det internationella systemet och konkurrens mellan olika aktörer ökar.
De senaste sextio årens väpnade konflikter visar att det i huvudsak är samma geografiska områden som berörs av väpnade konflikter. Dessa områden återfinns främst i Afrika och Asien. De områden som varit drabbade har stor risk att bli drabbade i framtiden. Behovet av att göra multinationella krishanteringsinsatser kommer därför även på lång sikt likna nuvarande behov.
Europa har, med undantag av krigen på Balkan, upplevt en historiskt unik period av säkerhet och fred, men den är inte självklar för framtiden. Samtidigt som USA ombalanserar sitt militära engagemang i Europa minskar européernas militära satsningar. Ryssland visar dock en ökad militär ambition. På senare år har uppmärksamheten ökat avseende skydd av nationella intressen och befolkning samt samhällsviktiga flöden och infrastruktur.
De senaste årens militära insatser visar att dagens hot och utmaningar ofta hanteras i multinationell samverkan. Multilaterala samarbeten innebär att kostnader kan delas och att tillgången på krishanteringsinstrument breddas.
30
| SOU 2013:86 | Omvärldsbeskrivningar |
Betydelsefulla trender för luftförsvar är behovet att försvara sig mot ett brett spektrum av hot. De traditionella vapensystemen, som stridsflyg, luftvärn och deras robotar, får allt längre räckvidder, högre hastigheter och mer smygegenskaper. Därtill kommer nya vapen, som alltmer autonoma flygande farkoster och förmåga till informationskrigföring. Genom teknologispridning kommer hoten från allt fler aktörer, till exempel har både
Det svenska luftförsvaret kommer att ha sin tyngdpunkt i Sverige för att skydda svensk befolkning, svenskt territorium och svenska intressen. Utgående från omvärldsutvecklingen kan fyra säkerhetspolitiska framtida miljöer skisseras. Dessa är Östersjön, Norska havet,
Figur 2 Scenarioöversikt. Pilarna illustrerar vilka scenarier som hör ihop.
31
| Omvärldsbeskrivningar | SOU 2013:86 |
4.3Scenarier
4.3.1Insatsmiljö 1, Östersjön
Säkerhetspolitiska förutsättningar: I östersjöområdet har flera nationer intressen, främst egna territorier och nationella förbindelser med andra aktörer i regionen eller utanför. Det finns nio kuststater runt Östersjön och till regionen kan även inräknas Vitryssland och Norge. Sjötransporter över Östersjön utgör ett väsentligt intresse för länderna i regionen och utanför. Med nationella intressen följer militär närvaro, främst marin- och flygstridskrafter. Staterna i området är del av flera gemensamma säkerhetsstrukturer, i dag inkluderande fördrag och solidaritetsdeklarationer kopplade till FN, EU och Nato.
Områdets karaktäristik: Ur ett militäroperativt perspektiv karaktäriseras östersjöområdet av vattenområden och många stater. Alla stater utom Ryssland har ett begränsat operativt djup, särskilt i östvästlig riktning. Ländernas försvar är på olika sätt sammankopplade med varandra och har de senaste eller näst senaste generationerna av militära plattformar och vapensystem. Den militära infrastrukturen är relativt välutbyggd, t.ex. vad avser marina baser och flygbaser samt sensor- och ledningssystem.
Konfliktdynamik: Vid en kris- eller krigssituation kommer flera eller möjligen alla regionens stater att beröras tidigt. Därmed aktualiseras de baltiska staternas begränsade nationella militära resurser, Rysslands relativa instängdhet och befintliga säkerhetsstrukturers behov av att flytta fram militära förband. Utgångspunkten för den situation som Sverige befinner sig i vid ett angrepp kan varieras, t.ex. närvaron av tredje part.
Scenario 1A, Östersjön – Sverige enskilt under kris
Utgångspunkt: Sverige agerar enskilt och ska över tid hantera incidenter (primärt kränkningar av svenskt territorium) och hot om begränsade angrepp från en stat. Incidenterna och hoten syftar till att skapa en långvarig krissituation, där svenska försvarsansträngningar utmattas och motståndaren får möjlighet att tillskansa sig fördelar. Det senare i form av svenska eftergifter inom territoriell suveränitet eller andra nationella intressen (ekonomi, mellanstatliga tvister etc.). Hotet om våldsanvändning är påtagligt, men avgränsat när det gäller styrkeinsats och rum.
32
| SOU 2013:86 | Omvärldsbeskrivningar |
Motståndarens förband utgörs till huvuddelen av den näst senaste generationen vapensystem, men med inslag av den senaste generationens vapensystem. De senare inkluderar vapenplattformar som stridsflyg (bomb, attack, jakt), stridsfartyg, luftvärnssystem, verkansdelar som
Tidsutdräkten för detta fall är veckor, med variationer avseende aktiviteter och intensitet inom olika arenor.
Konfliktsituation: Sverige agerar enskilt, incidenterna kommer inledningsvis med kort förvarning och påverkan på det svenska luftförsvarets förmåga är motståndarens prioriterade mål.
Scenario 1B, Östersjön – Sverige enskilt under krig
Utgångspunkt: Sverige agerar enskilt och ska försvara sig mot ett begränsat angrepp från en stat.
Angreppet syftar till att tillfälligt (upp till veckor) lamslå den svenska nationella politiska och militära ledningen och/eller till att tillfälligt (upp till
Angriparen använder i huvudsak samma typer av förband som 1A ovan (Sverige enskilt under kris), men nu i operativa formationer (t.ex. flera flygdivisioner).
Konfliktsituation: Sverige agerar enskilt. Angreppet på Sverige inleds med kort förvarning och stor initial insats mot en bredd av mål samtidigt, inklusive nationella och strategiska samhälls- och ledningsfunktioner.
33
| Omvärldsbeskrivningar | SOU 2013:86 |
Scenario 1C, Östersjön – Sverige med stormakt under krig
Utgångspunkt: Sverige ska tillsammans med en stormakt försvara sig mot ett angrepp från en stat. I övrigt är det samma förutsättningar som 1B, Sverige enskilt under krig. Det militära samarbetet mellan Sverige och stormakten bygger på att förbanden har en högt utvecklad interoperabilitet, men de har inte utvecklats med en gemensam arbetsfördelning som grund. De förmågor som Sverige och stormakten har är därmed inte optimerade gentemot varandra.
Konfliktsituation: Sverige får redan i konfliktens inledningsskede hjälp av stormakten, men inga förband från stormakten finns inledningsvis grupperade i Sverige. Angreppet på Sverige inleds med kort förvarning och stor insats mot en bredd av mål samtidigt, inklusive svenska nationella och strategiska samhälls- och ledningsfunktioner.
Scenario 1D, Östersjön – Sverige med flera stater under kris
Utgångspunkt: Sverige ska i samverkan med flera andra stater hantera incidenter och hot om angrepp från en stat. Hotet är från början riktat mot annan stat än Sverige. Det militära samarbetet mellan Sverige och de andra staterna bygger på att förband och förmågor har en högt utvecklad interoperabilitet och att de har utvecklats med en gemensam arbetsfördelning som grund.
Incidenterna och hoten syftar till att skapa en långvarig krissituation, där den utsatta statens försvarsansträngningar utmattas och motståndaren får möjlighet att tillskansa sig fördelar. Det senare i form av eftergifter inom territoriell suveränitet eller andra nationella intressen (ekonomi, mellanstatliga tvister etc.). Incidenterna och hoten om våldsanvändning är påtagligt, men avgränsat när det gäller styrkeinsats och rum.
Motståndarens förband utgörs till huvuddel av den näst senaste generationen vapensystem, men med inslag av den senaste generationens vapensystem. Volymerna som kan insättas mot den utsatta staten (och andra stater som kommer till hjälp) är av begränsad numerär och uppträder i små taktiska enheter (enskilt flygplan, rote, fyrgrupp). I övrigt disponeras samma resurser som i 1A, Sverige enskilt under kris.
Konfliktsituation: Det andra landet är inledningsvis ensamt, men andra stater, inklusive Sverige, bidrar efter hand med förband för
34
| SOU 2013:86 | Omvärldsbeskrivningar |
att bidra till statens territoriella integritet, även på statens territorium. Konflikten inleds med kort förvarning och påverkan på det andra landets luftförsvar är motståndarens prioriterade mål.
Sverige agerar från början med andra stater, men inga förband från de senare finns inledningsvis grupperade i Sverige.
4.3.2Insatsmiljö 2, Norska havet
Säkerhetspolitiska förutsättningar: I Norska havet och Arktis har flera nationer intressen, främst egna territorier och sjöfart samt energi- och mineralutvinning. Möjligen kan dessa fått en ökad betydelse till år 2040 och därefter. Det finns sex kuststater i Arktis och minst 14 ytterligare aktörer som är intressenter (medlemmar eller observatörer i Arktiska rådet). I Norska havet finns territorier tillhörande Norge, Island och Storbritannien. Med nationella intressen följer militär närvaro, främst marin- och flygstridskrafter. Staterna i området är del av flera gemensamma säkerhetsstrukturer, i dag inkluderande fördrag och solidaritetsdeklarationer kopplade till FN, EU och Nato.
Områdets karaktäristik: Ur ett militäroperativt perspektiv karaktäriseras Norska havet av stora vattenområden, få landområden och få stater. Den militära infrastrukturen är relativt begränsad, till exempel vad avser marina baser och flygbaser samt sensor- och ledningssystem.
Konfliktdynamik: Vid en kris- eller krigssituation kommer inledningsvis få av regionens stater att beröras. Det finns antagligen ett visst politiskt och geografiskt och möjligen tidsmässigt handlingsutrymme för alla parter att manövrera. Däremot kan konfliktdynamiken spilla över och påverka säkerheten i andra regioner, till exempel östersjöområdet. Utgångspunkterna är relativt fasta, där Ryssland söker säkra sitt baskomplex på Kolahalvön och staterna i området söker upprätthålla sin territoriella integritet. Vid högre konfliktnivåer kommer tredje part att framgruppera resurser och engageras.
Scenario 2A Norska havet – Sverige med en liten stat under kris
Utgångspunkt: Sverige samverkar med en liten stat i hävdandet av statens suveränitet, vilket övergår till att över tid kunna hantera incidenter och begränsade hot om angrepp från en stat. Det mili-
35
| Omvärldsbeskrivningar | SOU 2013:86 |
tära samarbetet mellan Sverige och den andra staten bygger på att förbanden har en högt utvecklad interoperabilitet och att de har utvecklats med en gemensam arbetsfördelning som grund.
Incidenterna och hoten syftar till att skapa en långvarig krissituation, där den lilla statens försvarsansträngningar utmattas och motståndaren får möjlighet att tillskansa sig fördelar. Det senare i form av eftergifter inom territoriell suveränitet eller andra nationella intressen (ekonomi, mellanstatliga tvister etc). Angreppshotet är avgränsat när det gäller styrkeinsats i tid och rum. Motståndaren använder samma typer av förband som 1A, Sverige enskilt under kris, och är begränsad avseende numerär och uppträder i små taktiska enheter (enskilt flygplan, rote, fyrgrupp).
Tidsutdräkten för detta fall är månad(er), med variationer avseende aktiviteter och intensitet inom olika arenor.
Konfliktsituation: Den lilla staten och Sverige samverkar i hävdandet av statens suveränitet. Incidenterna inleds med kort förvarning, där påverkan på luftförsvarets förmåga är motståndarens prioriterade mål.
4.3.3Insatsmiljö 3,
Säkerhetspolitiska förutsättningar: I
Områdets karaktäristik: Ur ett militäroperativt perspektiv karaktäriseras
Konfliktdynamik: Vid en kris- eller krigssituation berörs flera av regionens stater, men få eller inga av grannstaterna agerar med militära medel. Det finns antagligen ett visst politiskt och geografiskt och möjligen tidsmässigt handlingsutrymme för alla parter att manövrera. Därutöver kan konfliktdynamiken spilla över och påverka säkerheten i andra regioner, t.ex. angränsande regioner i Afrika, men även Europa.
36
| SOU 2013:86 | Omvärldsbeskrivningar |
Scenario 3A,
Utgångspunkt: Sverige understödjer en multinationell operation i enlighet med
Incidenterna och hoten syftar till att skapa en långvarig krissituation, där den multinationella operationens ansträngningar utmattas och de väpnade parterna i konfliktområdet får möjlighet att tillskansa sig fördelar. Det senare i form av eftergifter inom territoriell suveränitet eller andra nationella intressen (ekonomi, inomstatliga tvister etc.). Angreppshotet från grannländerna är begränsat när det gäller insats i tid och rum.
De hotande grannländerna har förmågor motsvarande en generation äldre än den multinationella insatsstyrkan, inräknat stridsflygplan. Kvalitativt begränsade, men i tid och rum fokuserade, vapenslagsintegrerade operationer kan också genomföras, till exempel markoperationer med medföljande rörligt luftvärn. Därtill finns en kvalitativt och kvantitativ begränsad förmåga till insats med attackflyg, mark- och sjömålsrobot (kryssning, ballistisk), samt verkan på informationsarenan. De senare systemen kan påverka den multinationella styrkans baser och logistiska knutpunkter i insatsområdet och utanför.
Motståndaren från ett grannland till konfliktområdet kan kraftsamla under kort tid (dygn) inom luftarenan och viss tid (veckor) genomföra markoperationer. Tidsutdräkten för detta fall är månader till halvår, med variationer avseende aktiviteter och intensitet inom olika arenor.
Konfliktsituation: Sverige har en framträdande roll inom luftarenan i den multinationella insatsen. Incidenterna inleds med kort förvarning, där påverkan på luftförsvarets förmåga är motståndarens prioriterade mål.
Scenario 3B,
Utgångspunkt: Sverige understödjer en multinationell operation i enlighet med
37
| Omvärldsbeskrivningar | SOU 2013:86 |
hantera ett angrepp från en angränsande stat. I övrigt samma utgångspunkter som i 3A, Sverige med flera stater under kris.
Konfliktsituation: Sverige har en framträdande roll inom luftarenan i den multinationella insatsen. Incidenterna pågår med hög intensitet, där påverkan på luftförsvarets förmåga är angriparens prioriterade mål. Samtidigt utsätts den multinationella insatsen för ett angrepp där insatsstyrkan är på efterhand. Det innebär defensiva uppgifter för att skydda den multinationella insatsen parallellt med offensiva insatser mot angriparens mark- och luftstridskrafter.
4.3.4Insatsmiljö 4, Okonventionell angripare
Säkerhetspolitiska förutsättningar: Försvarsmakten ska kunna försvara Sverige och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt samt lämna stöd till civil verksamhet. Hot och utmaningar kan vara av mer generell art, till exempel när väpnade konflikter långt borta innebär risk för väpnade insatser mot utländska intressen eller svenska samhällsfunktioner i Sverige. Även mer specifika hot eller särskilt skyddsvärda situationer (till exempel när en potentiell angripare visat på förmåga och intention till väpnat angrepp eller när ett evenemang för med sig en egen hotbild) måste kunna hanteras.
Både stater och
De förmågor som det svenska militära försvaret innehar kan även i dessa fall vara av stort värde eller i vissa fall avgörande för att statsmakterna ska kunna skydda svenska intressen, ytterst Sveriges suveränitet.
Karaktäristik och konfliktdynamik: Angriparen kan söka uppnå två olika effekter, ibland samtidigt: dels en psykologisk effekt, dels
38
| SOU 2013:86 | Omvärldsbeskrivningar |
en direkt operativ effekt. En direkt operativ effekt är att negativt påverka en samhällsfunktion genom att fysiskt blockera, degradera eller förstöra objekt respektive skada eller döda människor. Den psykologiska effekten innefattar att försämra förtroendet hos allmänhet och omvärlden för svenska myndigheter och samhällsfunktioner.
Scenario 4A, Okonventionell angripare – Sverige enskilt i fredstid
Utgångspunkt: Angriparen söker tillfälligt lamslå en samhällsfunktion respektive skada eller döda människor i Sverige genom att utnyttja luftarenan. De svenska luftstridskrafterna ska bidra till att skydda befolkningen i Sverige och svenska samhällsfunktioner.
Ett hot om eller ett angrepp med okonventionella medel mot Sverige, t.ex. svenska centrala samhällsfunktioner, kan förväntas gömma sig i civil verksamhet, söka använda civil verksamhet som vapen och etablerade vapen på innovativa sätt, till exempel fysisk verkan via civila transportmedel eller civila farkoster som plattformar för konventionella vapensystem. Det fysiska angreppet kan kombineras med verkan på informationsarenan. Angreppet utförs av en aktör med oklar bakgrund, det kan vara inhemsk våldsbejakande grupp, en motsvarande grupp från utlandet, en statsunderstödd grupp eller en del av en främmande stats myndigheter.
Tidsutdräkten är månader.
Konfliktsituation: Stor osäkerhet, uppgiften är bred i tid och rum och det skyddsvärda är oklart definierat.
Scenario 4B, Okonventionell angripare – Sverige med liten stat i fredstid
Utgångspunkt: Angriparens mål är att skada eller döda människor under ett ”event”, t.ex. större internationellt möte eller idrottsevenemang, genom att utnyttja luftarenan. De svenska luftstridskrafterna ska i samverkan med en liten stat skydda människor och verksamheten i eventet som äger rum i den lilla staten.
Hotbilden motsvarar fallet 4A, ovan.
Konfliktsituation: Uppgiften är begränsad i tid och rum och det skyddsvärda är klart definierat. Det är gott om förberedelsetid.
39
Bilaga 1
Kommittédirektiv 2012:68
Luftförsvaret efter 2040
Beslut vid regeringssammanträde den 14 juni 2012
Sammanfattning
En parlamentarisk kommitté ska utreda, analysera och bedöma helheten av och behoven inom luftförsvaret tiden efter 2040.
Kommittén ska
-analysera den framtida utvecklingen avseende teknik, taktik, förmågeutveckling m.m.,
-bedöma framtida operativa behov och förmågekrav samt
-föreslå mål för luftförsvaret bortom 2040.
Kommittén ska utgå från en i huvudsak bibehållen ekonomisk ambitionsnivå för luftförsvaret.
Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 december 2014.
Behovet av en luftförsvarsutredning
Försvarsutskottet har pekat på att luftförsvaret är en mycket väsentlig del av Sveriges försvarsförmåga och utgör ett viktigt element i våra internationella försvarssamarbeten (bet. 2010/11:FöU4). Luftförsvar innefattar enligt betänkandet system för att upptäcka och varna för samt bekämpa anfallande flygplan och robotar. För att upptäcka, följa och identifiera mål används främst radar och signalspaning. För bekämpning används stridsflyg och luftvärn. Genomgående utnyttjas ett kvalificerat datorstöd för analys av radarbilder, överföring av data samt ledning.
41
| Bilaga 1 | SOU 2013:86 |
Utskottet anförde i betänkandet att stridsflygsystem är mycket komplexa system med långa utvecklingstider
Utskottet konstaterade vidare att teknikutvecklingen ständigt ger nya möjligheter. Flygsystem kan i framtiden förmodligen vara både bemannade och obemannade. Få länder utvecklar i dag egna stridsflygsystem. Utvecklingen pekar, enligt utskottets bedömning, mot en ytterligare integrering av utvecklingskapacitet och stärkt samarbete mellan länder.
Riksdagen beslutade mot den bakgrunden att tillkännage för regeringen som sin mening att en parlamentarisk luftförsvarsutredning skulle tillsättas för att utreda vårt framtida luftförsvar (rskr.
Försvarsutskottet har därefter återkommit till frågan om en luftförsvarsutredning (2011/12:FöU1). Enligt utskottet ska utredningen studera tiden efter 2040. Utskottets uppfattning är att utredningen ska belysa helheten inom luftförsvaret men inte taktisk flygtransport.
Utskottet erinrar om att ett beslut om uppgradering och vidareutveckling av JAS 39 Gripen är kopplat till initiativ från regeringen till riksdagen. Ett sådant riksdagsbeslut blir en förutsättning för luftförsvarsutredningen.
Av betänkandet framgår vidare att den uppbyggnad och utveckling som luftförsvaret omfattas av innan 2040 måste utgöra en grund för utredningen, som ska belysa helheten och behoven i framtidens luftförsvar efter 2040. Med luftförsvaret avses flygstridskrafterna med bas- och stridsledningssystem samt luftvärn.
Försvarsutskottet anger att för analys av luftförsvaret för tiden efter 2040 måste en bedömning göras av de operativa behov som då kan tänkas finnas. Fördjupad analys för tiden efter 2040 kräver dessutom en analys av internationell förmågeutveckling. Det handlar bl. a. om utveckling av teknik, taktik och styrkebalanser.
Enligt försvarsutskottet bör målen för luftförsvaret inklusive flygstridskrafterna definieras. Det bör i sin tur ligga till grund för en bedömning av framtida förmågekrav. Ett sådant arbete bör bl.a. ta sikte på en bedömd utveckling av flygstridskrafter i vårt närområde och eventuella framtida samarbeten i fråga om stridsflyg i
42
| SOU 2013:86 | Bilaga 1 |
Norden och Europa. En viktig uppgift för utredningen är också att göra bedömningar av teknikutvecklingen.
Riksdagen beslutade tillkännage för regeringen vad utskottet föreslagit om en luftförsvarsutredning (rskr. 2011/12:92).
Uppdraget om luftförsvaret efter 2040
En parlamentarisk kommitté ska studera och bedöma helheten när det gäller behoven inom luftförsvaret tiden efter 2040. Med luftförsvaret avses flygstridskrafterna med samtliga komponenter, samt luftvärn. Transportflyg ska inte omfattas av utredningen.
Den uppbyggnad och utveckling som luftförsvaret omfattas av före 2040 ska utgöra grund för kommitténs arbete.
Kommittén ska beakta behovet av systembalans och god effekt inom luftförsvaret.
Kommittén ska särskilt analysera och beskriva utvecklingen efter 2040 när det gäller
-teknik,
-taktik,
-operativa behov,
-internationell förmågeutveckling, inklusive stridskrafter i vårt närområde, och
-möjliga samarbeten på luftförsvarsområdet i Norden och Europa.
Kommittén bör beakta potentiell utveckling rörande t.ex. obemannade luftfarkoster, längre livstid för flygande plattformar och utvecklingen av s.k. smygteknik i förhållande till sensorutvecklingen.
Utifrån kommitténs bedömning av operativa behov och förmågekrav ska kommittén föreslå mål för luftförsvaret bortom 2040. Kommittén ska utgå från en i huvudsak bibehållen ekonomisk ambitionsnivå för luftförsvaret.
Med tanke på flera osäkra variabler och det långa tidsperspektivet kan alternativa framtidsbilder redovisas.
43
| Bilaga 1 | SOU 2013:86 |
Samråd och redovisning av uppdraget
Kommittén ska samråda med Försvarsmakten, Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut.
Kommittén ska regelbundet rapportera till Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) om hur arbetet fortskrider. Kommittén bör överväga att presentera en rapport under 2013. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 december 2014.
44
Statens offentliga utredningar 2013
Kronologisk förteckning
1.Förändrad hantering av importmoms. Fi.
2.Patientlag. S.
3.Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. Fi.
4.Tillstånd och medling. Ju.
5.Djurhållning och miljön
– hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. L.
6.Att förebygga och hantera finansiella kriser. Fi.
7.Skärpningar i vapenlagstiftningen. Ju.
8.Den svenska veteranpolitiken
Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. Fö.
9.Riksbankens
finansiella oberoende och balansräkning. Fi.
10.Rätta byggfelen snabbt!
–med effektivare förelägganden och försäkringar. S.
11.Kunskapsläget på Kärnavfallsområdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav
och framtidsalternativ. M.
12.Goda affärer – en strategi för hållbar, offentlig upphandling. Fi.
13.Ungdomar utanför gymnasieskolan
–ett förtydligat ansvar för stat och kommun. U.
14.En översyn inom Sevesoområdet
–förslag till en förstärkt organisation för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Fö.
15.För framtidens hälsa – en ny läkarutbildning. U.
16.Effektivare konkurrenstillsyn. N.
17.Brottmålsprocessen. Del 1 och 2. Ju.
18.Regeringsbeslut av ett statsråd – SRÄ. Fö.
19.Mera glädje för pengarna. Ku.
20.Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. U.
21.Internationell straffverkställighet. Ju.
22.Så enkelt som möjligt för så många som möjligt
–samordning och digital samverkan. N.
23.Ersättning vid läkemedelsskador och miljöhänsyn i läkemedelsförmånerna. S.
24.
25.Åtgärder för ett längre arbetsliv. +Lättläst + Daisy. S.
26.Fri att leka och lära
–ett målinriktat arbete för barns ökade säkerhet i förskolan. U.
27.Vissa frågor om gode män och förvaltare. Ju.
28.Försäkring på transportområdet i krig och kris. Fi.
29.Det svenska medborgarskapet. A.
30.Det tar tid
–om effekter av skolpolitiska reformer. U.
31.En digital agenda i människans tjänst
–Sveriges digitala ekosystem, dess aktörer och drivkrafter. N.
32.Budgetramverket
–uppfyller det EU:s direktiv? Fi.
33.En myndighet för alarmering. Fö.
34.En effektivare plan- och bygglovsprocess. S.
35.En ny lag om personnamn. Ju.
36.Disciplinansvar i ett reformerat försvar. Fö.
37.Begripliga beslut på migrationsområdet. Ju.
38.Vad bör straffas? Del 1 och 2. Ju.
39.Europarådets konvention om
40.Att tänka nytt för att göra nytta
–om perspektivskiften i offentlig verksamhet. S.
41.Förskolegaranti. U.
42.Tillsyn över polisen. Ju.
43.Långsiktigt hållbar markanvändning
–del 1. M.
44.Ansvarsfull hälso- och sjukvård. S.
45.Rätt information
–Kvalitet och patientsäkerhet för vuxna med nedsatt beslutsförmåga. S.
46.Beskattning av mikroproducerad el m.m. Fi.
47.Effektivare bredbandsstöd. N.
48.Patentlagen och det enhetliga europeiska patentsystemet. Ju.
49.Nämndemannauppdraget
–breddad rekrytering och kvalificerad medverkan. Ju.
50.En väg till ökad tillsyn: marknadsföring av och
51.Skydd för geografisk information. Fö.
52.Moderniserad studiehjälp. U.
53.Privata utförare – kontroll och insyn. Fi.
54.Tillgång till läkemedel och sjukvårdsmateriel vid allvarliga händelser och kriser. S.
55.Statens kulturfastigheter – urval och förvaltning för framtiden. S.
56.Friskolorna i samhället. U.
57.Samordnade bullerregler för att underlätta bostadsbyggandet. S.
58.Lättläst. + Lättläst version + Daisy. Ku.
59.Ersättning vid rådighetsinskränkningar
–vilka fall omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen och när ska ersättning lämnas? M.
60.Åtgärder för samexistens mellan människa och varg. M.
61.Försvarsfastigheter i framtiden. S.
62.Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhetsfrågor
i skatteförfarandet. Fi.
63.Verkställighet av utländska domar och beslut – en ny Bryssel
64.Pensionärers och förtroendevaldas ersättningsrätt i arbetslöshetsförsäkringen. S.
65.Förstärkta kapitaltäckningsregler. Fi.
66.Översyn av det statliga stödet till dagspressen. Ku.
67.Flygbuller och bostadsbyggande. S
68.Synliggöra värdet av ekosystemtjänster
–Åtgärder för välfärd
genom biologisk mångfald och ekosystemtjänster. M.
69.Ny tid ny prövning – förslag till ändrade vattenrättsliga regler. M.
70.Säker utveckling!
–Nationell handlingsplan för säker användning och hantering av nanomaterial. M.
71.Viltmyndigheten
–jakt och viltförvaltning i en ny tid. L.
72.Ut ur skuldfällan. Ju.
73.En utvecklad budgetprocess
–ökad tydlighet och struktur. Fi.
74.Unga som varken arbetar eller studerar
–statistik, stöd och samverkan. U.
75.Organisering av framtidens
76.Svenska för invandrare – valfrihet, flexibilitet och individanpassning. U.
77.Så enkelt som möjligt för så många som möjligt –
78.Överskuldsättning i kreditsamhället? Ju.
79.Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet. Ju.
80.Ett minskat och förenklat uppgiftslämnande för företagen. N.
81.När vi bryr oss – förslag om samverkan och utbildning för att effektivare förebygga våldsbejakande extremism. Ju.
82.Begravning – återvinning, nya begravningsmetoder och enhetlig begravningsavgiftssats. S.
83.En enkel till framtiden? N.
84.Fossilfrihet på väg. Del 1 och 2. N.
85.Stärkt straffrättsligt skydd för egendom. Ju.
86.Luftförsvarsutredningen 2040
–omvärldsbeskrivningar. Fö.
Statens offentliga utredningar 2013
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
Tillstånd och medling. [4] Skärpningar i vapenlagstiftningen. [7] Brottmålsprocessen. Del 1 och 2. [17] Internationell straffverkställighet. [21]
Vissa frågor om gode män och förvaltare. [27] En ny lag om personnamn. [35]
Begripliga beslut på migrationsområdet. [37] Vad bör straffas? Del 1 och 2. [38]
Europarådets konvention om
Tillsyn över polisen. [42]
Patentlagen och det enhetliga europeiska patentsystemet. [48]
Nämndemannauppdraget
– breddad rekrytering och kvalificerad medverkan. [49]
Verkställighet av utländska domar och beslut
– en ny Bryssel
Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet. [79]
När vi bryr oss – förslag om samverkan och utbildning för att effektivare förebygga våldsbejakande extremism. [81]
Stärkt straffrättsligt skydd för egendom. [85]
Försvarsdepartementet
Den svenska veteranpolitiken
Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. [8]
En översyn inom Sevesoområdet
– förslag till en förstärkt organisation för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. [14]
Regeringsbeslut av ett statsråd – SRÄ. [18] En myndighet för alarmering. [33] Disciplinansvar i ett reformerat försvar. [36] Skydd för geografisk information. [51]
Luftförsvarsutredningen 2040
– omvärldsbeskrivningar. [86]
Socialdepartementet
Patientlag. [2]
Rätta byggfelen snabbt!
– med effektivare förelägganden och försäkringar. [10]
Ersättning vid läkemedelsskador och miljöhänsyn i läkemedelsförmånerna. [23]
Åtgärder för ett längre arbetsliv. + Lättläst + Daisy. [25]
En effektivare plan- och bygglovsprocess. [34]
Att tänka nytt för att göra nytta
– om perspektivskiften i offentlig verksamhet. [40]
Ansvarsfull hälso- och sjukvård. [44]
Rätt information
– Kvalitet och patientsäkerhet för vuxna med nedsatt beslutsförmåga. [45]
En väg till ökad tillsyn: marknadsföring av och
Tillgång till läkemedel och sjukvårdsmateriel vid allvarliga händelser och kriser. [54]
Statens kulturfastigheter – urval och förvaltning för framtiden. [55]
Samordnade bullerregler för att underlätta bostadsbyggandet. [57]
Försvarsfastigheter i framtiden. [61]
Pensionärers och förtroendevaldas ersättningsrätt i arbetslöshetsförsäkringen. [64]
Flygbuller och bostadsbyggande. [67]
Begravning – återvinning, nya begravningsmetoder och enhetlig begravningsavgiftssats. [82]
Finansdepartementet
Förändrad hantering av importmoms. [1]
Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. [3]
Att förebygga och hantera finansiella kriser. [6]
Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning. [9]
Goda affärer – en strategi för hållbar, offentlig upphandling. [12]
Försäkring på transportområdet i krig och kris. [28]
Budgetramverket
– uppfyller det EU:s direktiv? [32] Beskattning av mikroproducerad el m.m. [46] Privata utförare – kontroll och insyn. [53]
Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhetsfrågor i skatteförfarandet. [62]
Förstärkta kapitaltäckningsregler. [65]
En utvecklad budgetprocess
– ökad tydlighet och struktur. [73]
Utbildningsdepartementet
Ungdomar utanför gymnasieskolan
– ett förtydligat ansvar för stat och kommun. [13]
För framtidens hälsa – en ny läkarutbildning. [15]
Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. [20]
Fri att leka och lära
– ett målinriktat arbete för barns ökade säkerhet i förskolan. [26]
Det tar tid
– om effekter av skolpolitiska reformer. [30]
Förskolegaranti. [41] Moderniserad studiehjälp. [52] Friskolorna i samhället. [56]
Unga som varken arbetar eller studerar
– statistik, stöd och samverkan. [74]
Svenska för invandrare – valfrihet, flexibilitet och individanpassning. [76]
Landsbygdsdepartementet
Djurhållning och miljön
– hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. [5]
Viltmyndigheten
– jakt och viltförvaltning i en ny tid. [71]
Miljödepartementet
Kunskapsläget på Kärnavfallsområdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav och framtidsalternativ. [11]
Långsiktigt hållbar markanvändning
– del 1. [43]
Ersättning vid rådighetsinskränkningar
– vilka fall omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen och när ska ersättning lämnas? [59]
Åtgärder för samexistens mellan människa och varg. [60]
Synliggöra värdet av ekosystemtjänster
– Åtgärder för välfärd genom
biologisk mångfald och ekosystemtjänster. [68]
Ny tid ny prövning – förslag till ändrade vattenrättsliga regler. [69]
Säker utveckling!
– Nationell handlingsplan för säker användning och hantering av nanomaterial. [70]
Näringsdepartementet
Effektivare konkurrenstillsyn. [16]
Så enkelt som möjligt för så många som möjligt
–samordning och digital samverkan. [22] En digital agenda i människans tjänst
–Sveriges digitala ekosystem, dess aktörer och drivkrafter. [31]
Effektivare bredbandsstöd. [47] Organisering av framtidens
Så enkelt som möjligt för så många som möjligt
–
Ett minskat och förenklat uppgiftslämnande för företagen. [80]
En enkel till framtiden? [83] Fossilfrihet på väg. Del 1 och 2. [84]
Kulturdepartementet
Mera glädje för pengarna. [19]
Lättläst. + Lättläst version + Daisy. [58]
Översyn av det statliga stödet till dagspressen. [66]
Arbetsmarknadsdepartementet
Det svenska medborgarskapet. [29]