sou 2013 84 d1

Fossilfrihet på väg

Del 1

Betänkande av Utredningen om fossilfri fordonstrafik

Stockholm 2013

SOU 2013:84

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Omslagsbild: Ellinor Johansson

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2013

ISBN 978-91-38-24055-7

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Anna-Karin Hatt

Regeringen beslutade 5 juli 2012 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga möjliga handlingsalternativ samt identi- fiera åtgärder för att reducera transportsektorns utsläpp och bero- ende av fossila bränslen i linje med visionen om ett Sverige utan nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären 2050. Prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta 2030 ska ses som ett steg på vägen mot visionen 2050. Till särskild utredare förordnades samma dag professor Thomas B. Johansson och som huvudsekreterare professor Per Kågeson.

Som sekreterare i utredningen förordnades ekonomie magister Lina Jonsson 4 september 2012 och teknologie doktor Jonas Westin 17 september 2012. Rättslig expert Hillevi Hejenstedt förordnades som sekreterare 1 maj 2013. Från Trafikverket har civilingenjör Olle Hådell samt teknologie licentiat Håkan Johansson varit inlånade för att arbeta i sekretariatet från den 24 september 2012. Från Energi- myndigheten har teknologie doktor Kristina Holmgren varit ut- lånad under tiden fr.o.m. 24 september 2012 t.o.m. 31 oktober 2013 och civilingenjör Per Wollin fr.o.m. 10 oktober 2013. Per Kågeson entledigades fr.o.m. 10 oktober från tjänsten som huvudsekreterare och förordnades samma dag som sakkunnig. Någon ny huvud- sekreterare utsågs formellt inte men arbetsuppgifterna har genom- förts av Håkan Johansson fr.o.m. 10 oktober 2013. Jonas Westin entledigades fr.o.m. 1 november 2013.

Som sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m. 1 november 2012 departementssekreterarna Martin Larsson och Elisabet Idar Angelov, kansliråden Anna Wallentin, Fredrik Odelram, Martin Palm, Stefan Andersson och Agnetha Alriksson, ämnesråd Hans G Petterson, enhetschef Anders Lewald, miljödirektör Lars E Nilsson, tillförordnad enhetschef Mikael Johannesson, rättslig expert Hillevi Hejenstedt, analytiker Eva Alfredsson, civilingenjörerna Ebba Tamm, Michelle Ekman och Eva Sunnerstedt, jur. kand Henrik Wingfors,

vice vd Jessica Alenius, professorerna Christian Azar, Bengt Kriström och Anna Dubois, kanslichef Svante Axelsson och miljö- chef Anders Roth. Hillevi Hejenstedt entledigades fr.o.m. 1 maj 2013 då hon förordnades som utredningssekreterare i utredningen. Fredrik Odelram entledigades fr.o.m. 1 september 2013 och fr.o.m. samma dag förordnades departementssekreterare Viktor Gunnarsson som sakkunnig. Michelle Ekman entledigades fr.o.m. 22 oktober 2013 och fr.o.m. samma dag förordnades fordonsgasansvarig Henrik Dahlsson som sakkunnig.

Utredningen har även tillsatt särskilda expertgrupper inom om- rådena, (1) Effektivare transporter, infrastruktur och trafikslags- byten, (2) Effektivare bränsledrivna fordon och effektivare fram- drift, (3) Förnybara drivmedel, (4) Elektrifiering och (5) Styrmedel. I dessa expertgrupper har ingått närmare 60 experter från närings- livet, offentliga organisationer och akademin. Utöver detta har ut- redningen även beställt och erhållit ett stort antal underlagsrappor- ter som finns på utredningens hemsida1. Där finns även namnen på de experter som utredningen tillsatt.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om fossilfri fordons- trafik (N 2012:05).

Uppdraget skulle enligt de ursprungliga direktiven ha redovisats den 31 oktober 2013. Genom tilläggsdirektiv den 30 maj 2013 har regeringen förlängt tiden för redovisning till den 16 december 2013. Härmed överlämnas betänkandet Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84). Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Lund i december 2013

Thomas B. Johansson

/Håkan Johansson

1 http://www.sou.gov.se/sb/d/17384/a/213345

Innehåll

		Del 1
Begrepp och förkortningar...................................................			25
Sammanfattning ................................................................			35
Författningsförslag .............................................................			61
1	Inledning ........................................................		141
1.1	Utredningens direktiv .................................................		141
1.2	Utredningens tolkning av direktiven..........................		143
1.3	Stora värden på spel .....................................................		146
1.4	Vägval i fråga om principer och metod ......................		147
	1.4.1	Principer för val av styrmedel och
		finansiering ...............................................	148
	1.4.2	Val av systemgränser och
		tidshorisonter ...........................................	149
	1.4.3	De fem åtgärdsalternativen......................	154
	1.4.4	Samhällsekonomiska bedömningar.........	155
1.5	Betänkandets struktur .................................................		156
2	Klimatpolitikens förutsättningar ........................		159

2.1FN:s klimatkonvention och arbetet med att

	minska klimatförändringen .........................................	160
2.2	Tvågradersmålet...........................................................	161
		5

Innehåll

SOU 2013:84

2.3	Europeiska Unionens klimatarbete.............................		162
	2.3.1	EU:s utsläppshandelssystem ....................	164
	2.3.2	Den icke - handlande sektorn ....................	166
	2.3.3	Förnybartdirektivet ..................................	166
	2.3.4	Krav på 20 procents
		effektivitetshöjning till 2020 ....................	168
	2.3.5	Energiskattedirektivet ..............................	169
	2.3.6	Bränslekvalitetsdirektivet .........................	169
	2.3.7	Förordning om nya bilars emissioner
		av koldioxid ...............................................	170
	2.3.8	Övriga EU - krav ........................................	172
	2.3.9	Strategi för att minska tunga fordons
		koldioxidutsläpp .......................................	174
2.4	Situationen i andra delar av världen ............................		174
2.5	Internationella bedömningar.......................................		175
2.6	Sveriges klimatpolitik...................................................		177
	2.6.1	Visionen om ett Sverige utan
		nettoutsläpp av klimatgaser 2050 ............	179
	2.6.2	Fossiloberoende fordonsflotta 2030 .......	179
	2.6.3	Sveriges målsättning för den icke -
		handlande sektorn till 2020 ......................	180
	2.6.4	Sveriges målsättning för förnybar
		energi och energieffektivisering ...............	180
	2.6.5	Vidtagna åtgärder och styrmedel i
		stort ...........................................................	181
	2.6.6	Vidtagna åtgärder och styrmedel inom
		transportsektorn .......................................	182
	2.6.7	Kort om transportsektorns övriga mål ....	191
	2.6.8	Målet om god bebyggd miljö ...................	192
	2.6.9	Effekter av hittillsvarande styrmedel .......	192
3	Referensscenario för utvecklingen till 2030
	och 2050	........................................................	211
3.1	Inledning/bakgrund .....................................................		211
3.2	Referenscenariots ...............................förutsättningar		212
	3.2.1 ........................................................	Metod	212
	3.2.2 ......................................	Viktiga styrmedel	213
6

SOU 2013:84		Innehåll
3.2.3	Viktiga antaganden...................................	214

3.3Befolkningens storlek, sammansättning och

	geografiska fördelning.................................................		215
3.4	Ekonomisk utveckling 2010–2050..............................		217
3.5	Framtida priser på bränslen och elektricitet ..............		220
	3.5.1	Internationella prisprognoser..................	220
	3.5.2	Konsumentpriser......................................	223
3.6	Fordonsflottornas utveckling .....................................		225
	3.6.1	Fordonsflottans storlek och
		sammansättning........................................	225
	3.6.2	Effektivisering ..........................................	228
3.7	Transportarbetets och trafikarbetets utveckling .......		230
	3.7.1	Bantrafik ...................................................	233
3.8	Energianvändning för inrikes transporter..................		235
	3.8.1	Vägtrafikens energianvändning ...............	235
	3.8.2	Alternativa drivmedel inom
		vägtrafiken ................................................	239
	3.8.3	Luftfartens energianvändning..................	241
	3.8.4	Bantrafikens energianvändning ...............	242
	3.8.5	Sjöfartens energianvändning....................	243
3.9	Koldioxidutsläpp från inrikes transporter..................		245

3.10Energianvändning och koldioxidutsläpp från

arbetsmaskiner .............................................................

246

3.11Energianvändning och koldioxidutsläpp för

	utrikes transporter.......................................................		247
4	Osäkerheter och alternativa
	framtidsbedömningar .......................................		251
4.1	Inledning	......................................................................	251
4.2	Befolkningsprognosen.................................................		252
	4.2.1 .....	Befolkningens ålderssammansättning	255
	4.2.2 ..............	Storstadsregionernas utveckling	255

Innehåll

SOU 2013:84

4.3	Den ekonomiska utvecklingen....................................		256
	4.3.1	Bruttonationalprodukten och
		strukturella förändringar ..........................	256
	4.3.2	Utvecklingen inom skogsnäringen och
		skogsindustrierna ......................................	258
4.4	Energipriserna ..............................................................		259
	4.4.1	Oljepriserna ..............................................	259
	4.4.2	Gaspriser ...................................................	261
	4.4.3	Priset på el .................................................	262
4.5	Fordonsflottor och körsträckor..................................		263
	4.5.1	Peak Car? ..................................................	263
	4.5.2	Körkortsinnehav .......................................	265
	4.5.3	Körsträckor med personbil ......................	267
	4.5.4	Körsträckor med lastbil och buss ............	268
4.6	Bränsleförbrukning ......................................................		269
	4.6.1	Tunga fordon ............................................	269
	4.6.2	Lätta fordon ..............................................	270
	4.6.3	Övrig förbrukning ....................................	270
4.7	Slutsatser	.......................................................................	270
5	Introduktion till kapitlen om potentialer att
	minska utsläpp ................................................		273
5.1	Allmänna ...........................................utgångspunkter		273
	5.1.1 ........................................	Möjliga åtgärder	273
	5.1.2	Samhällsplanering och
	.................................	transporteffektivitet	274
	5.1.3 .............	Effektivare fordon och framdrift	274
	5.1.4 ........	Byta till förnybara drivmedel och el	275
	5.1.5 ..........	Behovet av att kombinera åtgärder	275
	5.1.6 ...............................................	Tidsfaktorn	276
	5.1.7 .........	Utgångspunkter och avgränsningar	277
	5.1.8 .........	Uppläggning av kommande avsnitt	279
6	Minskad efterfrågan på transporter och ökad
	transporteffektivitet ..........................................		281
6.1	Inledning.......................................................................		282
	6.1.1 ..................................	Historisk bakgrund	282
8

SOU 2013:84 Innehåll

6.2	Samhälls- och stadsplanering ......................................		284
	6.2.1	Inledning...................................................	284
	6.2.2	Åtgärder för en mer hållbar
		stadsplanering...........................................	284
	6.2.3	Drivkrafter och utmaningar.....................	297
	6.2.4	Potential för trafikreduktioner................	300
6.3	Trafikledning och trafikinformation ..........................		304
	6.3.1	Inledning...................................................	304
	6.3.2	Potential....................................................	305
	6.3.3	Pågående arbete........................................	306
6.4	Samordnade godstransporter i staden ........................		307
	6.4.1	Inledning...................................................	307
	6.4.2	Motiv och drivkrafter...............................	308
	6.4.3	Erfarenheter från försök med
		samordnade godstransporter ...................	308
	6.4.4	Potential....................................................	309

6.5Ruttoptimering och ökad fyllnadsgrad i regionala

	och långväga godstransporter .....................................		311
	6.5.1	Inledning ...................................................	311
	6.5.2	Potential ....................................................	313
	6.5.3	Åtgärder för ökad fyllnadsgrad ...............	313
6.6	Längre och tyngre lastbilar..........................................		315
	6.6.1	Inledning ...................................................	315
	6.6.2	Pågående arbete med tyngre och
		längre lastbilar ...........................................	316
	6.6.3	Potential ....................................................	317
6.7	Bilpooler och biluthyrning..........................................		318
	6.7.1	Inledning ...................................................	318
	6.7.2	Potential ....................................................	320
6.8	Samåkning	....................................................................	322
	6.8.1 ...................................................	Inledning	322
6.9	E-handel .......................................................................		323
	6.9.1 ...................................................	Inledning	323
	6.9.2 ....................................................	Potential	325
6.10	Resfritt..........................................................................		327
	6.10.1 ...................................................	Inledning	327
			9

Innehåll

SOU 2013:84

6.10.2

Potentialer.................................................

329

6.11Sammanfattning av potential, kostnader och

	synergieffekter..............................................................	331
7	Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag .........	335

7.1Potentiella effekter på drivmedelsbehov av

	trafikslagsbyten ............................................................		336
7.2	Transportarbetets historiska fördelning.....................		336
7.3	Faktorer som påverkar val av trafikslag ......................		339
	7.3.1	Faktorer som påverkar val av
		trafikslag för persontransporter...............	340
	7.3.2	Faktorer som påverkar val av
		trafikslag för godstransporter..................	341
7.4	Trafikens externa kostnader........................................		343
	7.4.1	Internalisering av externa kostnader .......	345
	7.4.2	Långsiktiga effekter av lika villkor ..........	349
7.5	Marknaden för persontransporter...............................		350
	7.5.1	Lokal och regional kollektivtrafik ...........	351
	7.5.2	Fördubblingsprojektet .............................	354
	7.5.3	Långväga resor ..........................................	355
	7.5.4	Byte till nya trafikslag...............................	358
	7.5.5	Behov av åtgärder......................................	359
	7.5.6	Kostnader och klimateffektivitet.............	360
7.6	Marknaden för godstransporter..................................		361
	7.6.1	Byte från lastbil till tåg .............................	364
	7.6.2	Byte från lastbil till kust- och
		inlandssjöfart.............................................	367
	7.6.3	Behov av åtgärder......................................	368
	7.6.4	Kostnader och klimateffektivitet.............	369

7.7Behov av infrastrukturkapacitet för att möta

framtida efterfrågan och trafikslagsbyten...................

369

7.7.1Kapacitetsutredningens bedömningar

	och förslag.................................................	370
7.7.2	Kapacitet för persontrafik........................	372
7.7.3	Kapacitet för godstrafik ...........................	372

SOU 2013:84

Innehåll

7.7.4Kostnader och effekter av större

projekt.......................................................

375

7.8Utredningens sammanfattande bedömning och

	överväganden................................................................		376
	7.8.1	Bedömda potentialer ................................	378
8	Effektivare fordon ............................................		383
8.1	Inledning	......................................................................	384
8.2	Lätta fordon .................................................................		385
	8.2.1 .................................	Utvecklingen hittills	385
	8.2.2 ......	Möjligheter till energieffektivisering	388
	8.2.3 ..........	Potential i effektivare lätta fordon	390
	8.2.4 ...........................................	Rekyleffekten	396
	8.2.5	Sammanfattning potential och
	..................................................	kostnader	398
8.3	Tunga fordon ...............................................................		402
	8.3.1 ...................................................	Inledning	402
	8.3.2	Möjligheter och potential i
	.................................	energieffektivisering	404
	8.3.3	Utmaningar och hinder för effektivare
	.............................................	tunga fordon	412
	8.3.4	Sammanfattning av potentialer för
	.............................................	tunga fordon	414
9	Energieffektiv ......................framdrift av fordon		415

9.1Hastighetens betydelse för energiåtgång och

	emissioner	....................................................................	416
	9.1.1 ........................................	Direkta effekter	416
	9.1.2	Indirekta effekter genom förändrad
	..........................................................	restid	420
	9.1.3	Indirekta effekter av förändrad
	.....................................................	närmiljö	421
	9.1.4 ............................................	Samlad effekt	421
	9.1.5	Kostnader för energieffektivt
	..............................................	framförande	422
9.2	Hastighetsgränser ...........och hastighetsövervakning		423

Innehåll

SOU 2013:84

9.3	Betydelsen av vägens och underlagets utformning ....		424
	9.3.1	Val av beläggning, energieffektiv
		produktion och metod för beläggning ....	425
	9.3.2	Energieffektiv
		infrastrukturutformning ..........................	425
9.4	Tekniska hjälpmedel och sparsam körning.................		426
	9.4.1	Sparsam körning .......................................	426
	9.4.2	Tekniska hjälpmedel.................................	427

9.5Sammanfattning av potential, kostnader och

	synergieffekter..............................................................		428
10	Biodrivmedel ...................................................		431
10.1	Nuläge i Sverige för användning av biodrivmedel......		432
	10.1.1	Bränslestandarder .....................................	436

10.2Utblick på internationell produktion och

	användning samt handel av biodrivmedel...................		437
	10.2.1	Biodrivmedel är en internationell
		handelsvara................................................	439
10.3	Hållbara biodrivmedel .................................................		440
	10.3.1	Växthusgasutsläpp, markanvändning
		och diskussion om iLUC-effekter...........	442
	10.3.2	Övriga miljöeffekter.................................	444
	10.3.3	Debatten om biodrivmedel och
		livsmedelsförsörjning ...............................	445
	10.3.4	Bioenergi i ett globalt perspektiv.............	447

10.4Olika produktionskedjor för biodrivmedel och

deras biprodukter.........................................................

448

10.4.1Biodrivmedel baserade på förgasning

av biomassa................................................

449

10.4.2Biodrivmedel baserade på biokemisk

	omvandling av biomassa...........................	454
10.4.3	Övriga processer.......................................	461
10.4.4	Elektrobränslen.........................................	463

10.4.5Övrig mikrobiell eller biokemisk

omvandling................................................

465

10.4.6Växthusgasprestanda och

åkermarkseffektivitet................................

465

SOU 2013:84 Innehåll

	10.4.7	Betydelse av geografisk lokalisering........	469
	10.4.8	Internationell utblick av satsningar på
		nya anläggningar för
		biodrivmedelsproduktion ........................	470
	10.4.9	Ledtider för framställning av
		biodrivmedel (Lindmark, 2013) ..............	471
	10.4.10	Produktionskostnadsjämförelse
		mellan olika biodrivmedel........................	473
10.5	Potentialbedömningar .................................................		475
	10.5.1	Potentialer på en nationell nivå ...............	476
	10.5.2	Bedömningar om potentialer för
		biogas och biometan till 2030..................	479
	10.5.3	Andra sektorers användning av

biobränsle och frågan om konkurrens .... 481

	10.5.4	Utredningens bedömning om
		potential för biodrivmedel.......................	483
10.6	Distribution av biodrivmedel......................................		483
10.7	Användning av biodrivmedel i transportsektorn.......		486
	10.7.1	Drop-in bränslen ......................................	488
	10.7.2	Höginblandande och rena
		biodrivmedel.............................................	488
	10.7.3	Lätta fordon..............................................	489
	10.7.4	Tunga fordon............................................	492
10.8	Strategier för biodrivmedel i transportsektorn..........		494
10.9	Utredningens bedömningar ........................................		496
11	Eldrivna vägtransporter.....................................		501

11.1Allmänna förutsättningar för elektrifiering av

vägtrafik........................................................................

502

11.2Den nordeuropeiska elmarknaden och effekter av

EU ETS	........................................................................	503
11.2.1 ..................	Effekter på kort och lång sikt	504

11.2.2Effekter av det svensk-norska

	elcertifikatssystemet.................................	505
11.2.3	Inverkan av utsläppshandelssystemet .....	505

Innehåll

SOU 2013:84

11.3	Batterifordon................................................................		506
	11.3.1	Snabbladdning...........................................	507
	11.3.2	Batteribyte.................................................	508
	11.3.3	Potential för energi- och
		koldioxidreducering..................................	508
	11.3.4	Kostnader för batterier.............................	508
	11.3.5	Acceptans..................................................	511
	11.3.6	Ultralätta fordon ......................................	511
	11.3.7	Stadsbussar................................................	512
	11.3.8	Distributionslastbilar................................	512
	11.3.9	Samlad bedömning batterifordon............	512
11.4	Laddhybrider ................................................................		513
	11.4.1	Acceptans..................................................	513
	11.4.2	Bränsle för förbränningsmotorn..............	514
	11.4.3	Samlad bedömning laddhybrider .............	514

11.5Kontinuerlig laddning av fordon från elektrisk

	väginfrastruktur............................................................		515
11.6	Bränslecellsfordon........................................................		519
	11.6.1	Bakgrund...................................................	520
	11.6.2	Olika principer for bränsletillförsel.........	521
	11.6.3	Bränslecellsprinciper.................................	521
	11.6.4	Produktion och distribution av vätgas ....	521
	11.6.5	Potential till CO2-reduktion...................	523
	11.6.6	Kritiska punkter........................................	525
	11.6.7	Tunga fordon ............................................	526
	11.6.8	Acceptans..................................................	526
	11.6.9	Samlad bedömning bränslecellsfordon....	526

11.7Växthusgasutsläpp från framställning av batterier

	och bränsleceller...........................................................		526
11.8	Infrastruktur för elektrifiering av vägtransporter......		527
	11.8.1	Laddinfrastruktur för vägtransporter......	528
	11.8.2	Statistik över laddinfrastruktur................	529
	11.8.3	Kostnader för laddinfrastruktur ..............	530
	11.8.4	Affärsmodeller..........................................	531
	11.8.5	Regelverk som påverkar utbyggnad av
		laddinfrastruktur.......................................	531

SOU 2013:84 Innehåll

	11.8.6	Påverkan på effektbalans i elsystemet
		och smarta nät ..........................................	532
	11.8.7	Kommissionens förslag till direktiv
		om infrastruktur för alternativa
		drivmedel ..................................................	533
	11.8.8	Infrastruktur för kontinuerlig
		strömförsörjning ......................................	533
	11.8.9	Juridiska frågor vid elektrifiering av
		väg .............................................................	536
11.9	Stöd till introduktion av elektriskt drivna fordon .....		536

11.10Internalisering av den eldrivna trafikens externa

	kostnader	......................................................................	540
11.11	Sammanfattande ..........bedömning om elektrifiering		541
12	Övriga trafikslag ..................och arbetsmaskiner		543
12.1	Inledning ......................................................................		544
12.2	Järn- och spårvägstrafik...............................................		545
	12.2.1 ............................	Energieffektiv tågtrafik	545
	12.2.2 ............................	Icke - elektrifierad trafik	548
	12.2.3	Kostnaden för järn - och spårtrafikens
	...................	långsiktiga energianvändning	549
12.3	Sjöfarten .......................................................................		549
	12.3.1 ...............................	Sjöfartens emissioner	550
	12.3.2 .......	Kostnader för olika reningstekniker	552
	12.3.3 ........................................	Inlandssjöfarten	555
12.4	Flyget............................................................................		556
	12.4.1 .................................................	Inrikesflyg	556
	12.4.2 ................................................	Utrikesflyg	558
	12.4.3 .......................	Nya flygplan och bränslen	559
	12.4.4 ...........	Effekter av icke - tekniska åtgärder	560
	12.4.5 ..........	Övergång till fossilfria drivmedel?	561
	12.4.6 ............................	Ekonomiska styrmedel	562
12.5	Arbetsmaskiner............................................................		562
	12.5.1 ........................	Färdplanens referensbana	564
	12.5.2	Möjligheter till effektivisering och
	.............................................	bränslebyten	564
			15

Innehåll

SOU 2013:84

12.6	Sammanfattande bedömning .......................................		565
	12.6.1	Spårtrafiken ...............................................	565
	12.6.2	Sjöfarten ....................................................	566
	12.6.3	Flyget .........................................................	567
	12.6.4	Arbetsmaskinerna .....................................	567
	12.6.5	Behovet av drivmedel på längre sikt ........	568
13	Sammanfattande bedömning av potentialer ........		571
13.1	Faktorer som kan påverka utfallet ..............................		576
13.2	Kritiska faktorer...........................................................		577
13.3	Scenarier och faktisk politik........................................		583
		Del 2
14	Bedömningar och förslag till styrmedel och
	åtgärder	..........................................................	611
14.1	Allmänna förutsättningar ............................................		611
	14.1.1 ...............	Direktiven om val av styrmedel	613
14.2	Generella .....................................................styrmedel		614
	14.2.1 ..........	Drivmedelsskatten som styrmedel	617
	14.2.2 .....	Långsiktig beskattning av vägtrafiken	627

14.3Kilometerskatt med restitution för tunga fordon

	på väg	............................................................................	628
	14.3.1 .....................................	EU - lagstiftningen	629
	14.3.2	Ett första steg på vägen mot full
	...........................................	internalisering	630
	14.3.3	Förbättrad övervakning av den tunga
	.................................................	vägtrafiken	634
	14.3.4 ...........	Höjd beskattning av dieselbränsle	636
14.4	Styrmedel ......................för energieffektivare fordon		637
14.5	Styrmedel ..............för energieffektivare lätta fordon		640
	14.5.1	Principiella frågor kring styrmedel för
	......................	energieffektiva lätta fordon	645

SOU 2013:84 Innehåll

	14.5.2	Förslag till svenskt system med
		registreringsskatt och miljöpremier av
		karaktären bonus-malus...........................	658
	14.5.3	System med registreringsskatt och
		miljöpremier av karaktären bonus-
		malus för lätta lastbilar och bussar..........	670
	14.5.4	Övergången till nya regler .......................	673
	14.5.5	Kontrollstation 2018................................	673
	14.5.6	Höjning av supermiljöbilspremien för
		elbilar.........................................................	674
	14.5.7	Den svenska miljöbilsdefinitionen..........	676
	14.5.8	Fordonsskatten.........................................	676
	14.5.9	Fordonsskatt och
		supermiljöbilspremier av karaktären
		bonus-malus..............................................	679
	14.5.10	Information om koldioxidutsläpp och
		energianvändning för lätta fordon...........	682
	14.5.11	Beskattning av bilförmån.........................	689
	14.5.12	Eco-innovations .......................................	699
14.6	Styrmedel för energieffektivare tunga fordon ...........		700
	14.6.1	Fordonsskatten för tunga fordon ...........	700
	14.6.2	Miljölastbilspremie...................................	701
	14.6.3	Miljöbusspremie.......................................	703
	14.6.4	Demonstrationsprogram för
		energieffektiva tunga lastbilar..................	704
14.7	Styrmedel för övergång till biodrivmedel...................		705
	14.7.1	Styrmedel för ökat utnyttjande av
		biodrivmedel.............................................	706
	14.7.2	Förslag om regelverk för framställning
		av biodrivmedel från vissa råvaror...........	733
	14.7.3	Övriga åtgärder och styrmedel vid
		övergång till biodrivmedel .......................	750

14.8Åtgärder som underlättar elektrifiering av

	vägtrafiken	....................................................................	751
14.9	Stadsplanering..............................................................		754
	14.9.1 ...........	Tydligare roll för Länsstyrelserna	756
	14.9.2 .....................................	Behov av styrning	756

Innehåll

SOU 2013:84

	14.9.3	Nationell politik för hållbar
		stadsutveckling..........................................	757
	14.9.4	Stadsmiljömål och stadsmiljöavtal...........	758
	14.9.5	Möjlighet för kommun att ställa krav
		på transportplan........................................	762
	14.9.6	Möjlighet för kommuner att ta ut
		skatt på parkering .....................................	762
	14.9.7	Ökad kontroll av
		förmånsbeskattningspliktig fri
		parkering vid arbetsplatser .......................	764
	14.9.8	Integrerad transport och
		markanvändningsplanering med
		villkorad finansiering................................	764
	14.9.9	Möjlighet att anlägga fristående
		cykelleder ..................................................	765
	14.9.10	Möjlighet för kommuner att stötta
		samordnade godstransporter ...................	766
	14.9.11	Myndigheter som föregångare.................	766
	14.9.12	Ökat byggande för tätare städer..............	766
14.10	Storstadsstyrmedel.......................................................		767
	14.10.1	Trängselskatt.............................................	768
	14.10.2	Kollektivtrafikkörfält ...............................	770
	14.10.3	Miljözonsbestämmelser............................	771
14.11	Kollektivtrafik ..............................................................		773
14.12	Godstransporter...........................................................		774
14.13	Infrastruktur.................................................................		775

14.14Övriga styrmedel för ökad transporteffektivitet

och minskat behov av transporter...............................		780
14.14.1	Trafikledning och trafikinformation.......	781
14.14.2	Ruttoptimering och ökad fyllnadsgrad ...	781
14.14.3	Längre och tyngre lastbilar.......................	782
14.14.4	Bilpooler....................................................	782
14.14.5	Resfritt ......................................................	783

14.15Försäkringslösningar för ökad

hastighetsefterlevnad ...................................................

784

SOU 2013:84

Innehåll

14.16Offentlig upphandling som styrmedel för

	minskad klimatpåverkan..............................................		786
	14.16.1	Bussar ........................................................	787
	14.16.2	Lastbilar ....................................................	789
	14.16.3	Personbilar och andra lätta fordon ..........	789
	14.16.4	Krav på koldioxidreduktion för
		drivmedel ..................................................	790
	14.16.5	Upphandlingsstöd ....................................	791
14.17	Reseavdrag	....................................................................	793
	14.17.1	Alternativa utformningar av
	.................................................	reseavdrag	795
14.18	De övriga trafikslagen..................................................		797
14.19	Om vikten .....................................av att påverka EU		798
14.20	Sektorsansvar .......................................och klimatråd		803
14.21	Behov av uppföljning...................................................		804
15	Konsekvensanalys ............................................		807
15.1	Inledning ......................................................................		808
15.2	Effekter på .........................................stadsutveckling		810
15.3	Effekter på ................trafik och transportutveckling		811
	15.3.1 .............	Effekter av utredningens förslag	814

15.4Effekter på fordonseffektivisering och

	elektrifiering.................................................................		815
	15.4.1	Effekter av styrmedel för
		energieffektiva lätta fordon .....................	817
	15.4.2	Effekter av styrmedel för
		energieffektiva tunga fordon ...................	817
15.5	Drivmedelspris och körkostnader ..............................		817
15.6	Effekter på utsläpp av koldioxid .................................		820
15.7	Försörjningstrygghet för energi .................................		823

Innehåll

SOU 2013:84

15.8Tillgänglighet till biodrivmedel och möjlighet till

inhemsk produktion ....................................................		824
15.8.1	Förslaget om utvecklad kvotplikt............	824
15.8.2	Förslaget om regelverk för
	framställning av biodrivmedel..................	826

15.8.3Effekter på tillgängligheten av

biobränslen till följd av ökad
biobränsleanvändning globalt ..................	829

15.9Effekter på förutsättningar för

drivmedelsdistribution och drivmedelsförsäljning ....831

15.9.1Effektivare fordon som drivs av

biodrivmedel?............................................

833

15.9.2Kompatibilitet mellan drivmedel och

fordon........................................................

834

15.10Åtgärdernas förenlighet med Unionsrätten och

	WTO:s regler................................................................		834
	15.10.1	Registreringsskatt och miljöpremier .......	834
	15.10.2	Koldioxiddifferentierad fordonsskatt
		och koldioxiddifferentierad
		förmånsbeskattning..................................	835
	15.10.3	Supermiljöbilspremier ..............................	835
	15.10.4	Miljölastbilspremie ...................................	836
	15.10.5	Kvotplikt ...................................................	836
	15.10.6	Regelverk för inhemsk produktion av
		biodrivmedel .............................................	839
	15.10.7	Övrigt........................................................	840
15.11	Kostnader och kostnadseffektivitet............................		840
	15.11.1	Inriktningen ..............................................	840
	15.11.2	Höjd energiskatt på dieselbränsle............	845
	15.11.3	Styrmedel för ökad energieffektivitet .....	845
	15.11.4	Registreringsskatt och miljöpremier
		av karaktären bonus-malus.......................	846
	15.11.5	Förhöjt förmånsvärde...............................	847
	15.11.6	Fordonsskatt och
		supermiljöbilspremier av karaktären
		bonus-malus..............................................	848
	15.11.7	Miljölastbilspremie ...................................	849

SOU 2013:84 Innehåll

	15.11.8	Undantag från trängselskatt för
		miljölastbilar och vissa eldrivna
		fordon .......................................................	850
	15.11.9	Stadsmiljöprogram och
		infrastruktursatsningar ............................	851
	15.11.10	Kvotplikt...................................................	851
	15.11.11 Regelverk för vissa biodrivmedel ............		851
15.12	Effekter på statsbudgeten............................................		852
	15.12.1	Ökad energiskatt på dieselbränsle...........	852
	15.12.2	Registreringsskatt och miljöpremier
		av karaktären bonus-malus ......................	853
	15.12.3	Förändrad beräkning av förmånsvärde
		för fri bil....................................................	858
	15.12.4	Fordonsskatt och
		supermiljöbilspremier av karaktären
		bonus-malus..............................................	859
	15.12.5	Koldioxiddifferentierat förmånsvärde ....	864
	15.12.6	Miljölastbilspremie...................................	865
	15.12.7	Undantag från trängselskatt för
		miljölastbilar och vissa eldrivna
		fordon .......................................................	865
	15.12.8	Stadsmiljöprogram och
		infrastruktursatsningar ............................	866
	15.12.9	Kvotplikt...................................................	867
	15.12.10 Regelverk för vissa biodrivmedel ............		867
15.13	Trafiksäkerhet..............................................................		868
15.14	Effekter på hushåll inklusive fördelningseffekter......		869
	15.14.1	Behovet av egen bil...................................	869
	15.14.2	Effektivare fordon....................................	870
	15.14.3	Hur påverkas fordonsflottan i olika
		delar av landet...........................................	871
	15.14.4	Högre drivmedelspriser ...........................	871
	15.14.5	Förändrade reseavdrag .............................	872

15.15Effekter på näringsliv samt konkurrens mellan

företag...........................................................................		872
15.15.1	Effekter av en storskalig omställning......	872
15.15.2	Ökade transportkostnader.......................	874
15.15.3	Effekter för fordonsindustrin..................	877
		21

Innehåll

SOU 2013:84

	15.15.4	Biodrivmedelsproduktion – möjlighet
		till ny industrigren men även
		konkurrens om skogsråvara .....................	883
	15.15.5	Effekter på sysselsättning (inklusive
		småföretag jämfört med större
		företag)......................................................	885
	15.15.6	Övriga effekter på näringslivet ................	886
15.16	Regionala effekter ........................................................		886

15.17Effekter på skogsmark, biodiversitet och markens

kolförråd .......................................................................

889

15.18Effekter på jämställdhet, brottsligheten och

	möjligheten att nå de integrationspolitiska målen .....	891
15.19	Effekter på det kommunala självstyret .......................	891
15.20	Sammanfattande bedömning .......................................	892

16Definitionen av fossiloberoende fordonsflotta samt förslag till etappmål på väg mot visionen

	om energiförsörjning utan nettoutsläpp...............		895
16.1	En fordonsflotta oberoende av fossila bränslen.........		897
	16.1.1	Fossiloberoende fordonsflotta ................	897
	16.1.2	Energiförsörjning utan nettoutsläpp
		av växthusgaser .........................................	899
	16.1.3	Indirekta utsläpp .......................................	899
16.2	Etappmål för 2020, 2025, 2030 och 2040....................		900
17	Författningskommentarer ..................................		905
Särskilda yttranden		..........................................................	955
Referenser	.....................................................................		1007

SOU 2013:84		Innehåll
Bilagor
1	Kommittédirektiv 2012:78 ........................................	1041
2	Registreringsskatt och miljöpremie med och utan
	viktdifferentiering för några olika bilmodeller ........	1049
3	Fordonsskatt och supermiljöbilspremier för några
	olika bilmodeller ........................................................	1055
4	Koldioxiddifferentierat förmånsvärde för några
	olika bilmodeller ........................................................	1059

Begrepp och förkortningar


Arbetsmaskin	Med arbetsmaskin avses trak-
	torer,		motorredskap,				terräng-
	motorfordon, spårfordon, indu-
	striella			maskiner		och		andra
	anordningar som är konstru-
	erade för att kunna röra sig eller
	flyttas på marken och som är
	försedda			med	förbrännings-
	motor.
B100	Biodiesel			bestående			av	ren
	FAME.			Används	i anpassade
	motorer för tunga fordon.
Batterifordon	Ett fordon där energitillförseln
	uteslutande sker genom att batte-
	riet laddas från elnätet.
BiFuel	Fordon som drivas med två
	olika drivmedel i fasta lägen. I
	Sverige		handlar det			framförallt
	om personbilar som kan drivas
	med fordonsgas eller bensin.
Biodiesel	Ett	samlingsnamn				för	FAME
	och	HVO. Biodiesel					används
	som inblandning i diesel och
	som ren biodiesel.
Biodrivmedel	Ett förnybart drivmedel pro-
	ducerat av biomassa.

Begrepp och förkortningar

SOU 2013:84


Biogas	Huvudsakligen metan som fram-
	ställs genom rötning av bio-
	logiskt	nedbrytbart			material,
	exempelvis slam från renings-
	verk, avfall från livsmedels-
	industri eller sorterat hushålls-
	avfall. Kan efter uppgradering
	användas som drivmedel.
Biomassa	Den	biologiskt		nedbrytbara
	delen av produkter, avfall och
	restprodukter		från		jordbruk
	(inklusive material av vegetabi-
	liskt och animaliskt ursprung),
	skogsbruk och därmed för-
	knippad industri,			liksom den
	biologiskt nedbrytbara delen av
	industriavfall		och	kommunalt
	avfall. Biomassa utgör råvara för
	biodrivmedel.
Biometan	Metan	av biologiskt			ursprung
	som framställs via			förgasning.
	Kallas även bio-SNG. Kan an-
	vändas som drivmedel.
Bioraffinaderi	En anläggning för framställning
	av produkter (kemikalier, mate-
	rial, bränsle och energi) från en
	biobaserad råvara. Ett bioraffi-
	naderi kan jämföras med ett olje-
	raffinaderi där		råolja		raffineras
	till många olika produkter.
Bonus-malus system	Bonus-malus är en generell term
	för styrmedel med både positiva

och negativa incitament. I be- tänkandet använd om styr- medel där fordon med höga ut- släpp betalar en skatt (registre- rings- eller fordonsskatt) som finansierar premier till bilar med låga utsläpp.

SOU 2013:84 Begrepp och förkortningar

BRT (Bus Rapid Transit)	Ett koncept med busslinjer med
	stor		kapacitet		som använder
	bussgator, vanligtvis utan annan
	trafik.
Bränslecellsfordon	Bränslecellsfordon är en typ av
	elfordon som genom en bränsle-
	cell producerar sin egen el under
	färd.		Bränsleceller			för fordon
	utvecklas i första hand för att
	tankas med vätgas eller metanol.
	Förkortas FCHEV.
CCS (carbon capture and	Koldioxidavskiljning och lagring.
storage)
CNG	Komprimerad naturgas eller bio-
	gas.
CO2-ekvivalenter (CO2e)	Koldioxidekvivalenter är ett mått
	på utsläpp av växthusgaser som
	tar hänsyn till att olika sådana
	gaser har olika förmåga att bidra
	till	växthuseffekten				och	global
	uppvärmning. När man uttrycker
	utsläppen av en viss växthusgas
	i	koldioxidekvivalenter					anger
	man hur mycket koldioxid som
	skulle behöva släppas ut för att
	ge samma verkan på klimatet.
DME	Dimetyleter. Ett bränsle som kan
	tillverkas			ur	syntesgas		som
	lämpar sig för användning i
	kompressionstända					motorer
	(dieselmotorer).
Drop-in bränsle	Bränsle som kan användas i
	höga inblandningar i bensin eller
	diesel utan att modifiera motor
	eller bränslesystem. HVO och
	syntetisk			diesel eller			bensin
	baserade på Fischer-Tropsch-
	metoden är exempel på detta.

Begrepp och förkortningar

SOU 2013:84

E85	Drivmedel bestående av ca 85
	volymprocent etanol och reste-
	rande andel bensin. E85 kan
	användas som bränsle i fordon
	med en så kallad bränsleflexibel
	motor (FFV).
ED95	Etanolbaserat drivmedel för an-
	passade dieselmotorer. Används
	i tunga lastbilar och bussar.
Elfordon/elbil	Sammanfattande begrepp för for-
	don med batterier som kan
	laddas via elnätet.		Inkluderar
	både batterifordon och ladd-
	hybrider.
Elhybrid	Fordon som tankas och körs
	med ett drivmedel, men som
	även har ett batteri eller en kon-
	densor för energilagring samt en
	elmotor som hjälper till vid
	accelerationer	och	stadskör-
	ning. Kan ej laddas från elnätet.
Etanol	Alkohol som kan användas som
	drivmedel. Används låginblandad
	i bensin och höginblandad i E85
	och ED95.
Euroklassning	Euroklassning	är EU:s system
	för miljöklassning av fordon och
	används för att beteckna krav-
	nivåer för avgasemissioner.
Extern effekt	Externalitet. En effekt av en
	aktörs konsumtion eller produk-
	tion som påverkar		tredje part

utan att effekten kompenseras för. Utsläpp av koldioxid utan att förorenaren betalar för detta är ett exempel på en negativ extern effekt.

SOU 2013:84 Begrepp och förkortningar

FAME	FAME	(fettsyrametylestrar)
	framställs ur oljeväxter. I Sverige
	är den vanligaste råvaran raps-
	olja som förestras till RME (raps-
	metylester). Används huvudsak-
	ligen för låginblandning i diesel-
	bränsle.
FFV	Flexi Fuel Vehicle, dvs. bränsle-
	flexibelt fordon. T.ex. fordon
	som kan köras på valfri bland-
	ning av E85 och bensin.
Fischer-Tropschdiesel	Syntetisk diesel, vilken framställs
	via syntesgas enligt Fischer-
	Tropschmetoden från t.ex. natur-
	gas, kol eller biomassa.
Fordonsgas	Drivmedel bestående av natur-
	gas och/eller biogas. Används i
	personbilar	med ottomotorer
	som även kan drivas med bensin
	(bi-fuel). Kan även användas i
	tunga fordon med ottomotor
	eller dieselmotor, med diesel för
	tändning av gasblandningen.
Fossila drivmedel	Drivmedel	av fossilt ursprung,
	dvs. som tillverkas av råolja (ben-
	sin och diesel), naturgas eller kol.

Begrepp och förkortningar

SOU 2013:84

Fyrstegsprincipen	Princip som innebär att möjliga
	åtgärder för att förbättra eller
	lösa problem i transport-
	systemet		ska	prövas		och
	analyseras stegvis. Analysstegen
	enligt fyrstegsprincipen är:
	1. Åtgärder		som	kan	påverka
	transportefterfrågan och val av
	transportsätt. 2. Åtgärder					som
	ger effektivare utnyttjande av
	befintlig infrastruktur. 3. Begrän-
	sade ombyggnadsåtgärder. 4. Ny-
	investeringar och större ombygg-
	nadsåtgärder.
Förnybara drivmedel	Drivmedel av icke-fossilt ur-
	sprung. Innefattar förutom bio-
	drivmedel även drivmedel som
	framställs från förnybara energi-
	källor, exempelvis grön el eller
	vätgas producerad med grön el.
Förorenaren betalar-principen	Princip om att det är den som
(Polluter pays principle)	orsakar skador på miljön som
	ska betala de samhällsekono-
	miska kostnaderna för detta.
Grot	Avverkningsrester i skogsbruket
	i form av grenar och toppar.
HVO	Hydrerade		vegetabiliska			oljor.
	Dieselbränsle som kan fram-
	ställas med hjälp av olika typer av
	oljor och fetter, däribland tallolja
	som är en restprodukt från
	massaindustrin. HVO-processen
	innebär	att	fettsyror		reagerar
	med vätgas under högt tryck
	och temperatur.			Slutprodukten
	blir ett konventionellt diesel-
	bränsle	där	andelen		biodiesel
	kan vara hög (upp till 70 pro-
	cent).

SOU 2013:84 Begrepp och förkortningar

Hållbarhetskriterier	Regelverk i	förnybartdirektivet
	(2009/29/EG) för hållbarhet hos
	biodrivmedel.
Höginblandning	Inblandning	av	biodrivmedel i
	bensin eller diesel över tillåtna
	specifikationer		enligt	bränsle-
	kvalitetsdirektivet.
ICAO	Internationella		civila	luftfarts-
	organisationen, FN:s organ för
	luftfart.
IMO	Internationella sjöfartsorganisa-
	tionen, FN:s organ för sjöfart.
Koldioxidläckage	Till följd av högre kostnader för
	koldioxidutsläpp förläggs pro-
	duktionen till länder utan eller
	med lägre kostnader för ut-
	släpp, så att de globala utsläppen
	i praktiken inte minskar.
Kvotplikt (för biodrivmedel)	Kvotplikt för biodrivmedel inne-
	bär att kvotpliktiga aktörer ska
	ser till att det finns en viss andel
	biodrivmedel	i	förhållande till
	den kvotpliktiga volymen bensin
	och dieselolja.
Laddhybrid	Elfordon där batterierna laddas
	med elström från nätet, men som
	även är försedd med en förbrän-
	ningsmotor. Förkortas PHEV.
Låginblandning	Inblandning av en mindre andel
	förnybara drivmedel i konven-
	tionella drivmedel (bensin respek-
	tive diesel).
Lätt buss	En buss med en totalvikt av
	högst 3,5 ton.
Lätt lastbil	En lastbil med en totalvikt av
	högst 3,5 ton.
MK 1-diesel	Miljöklass 1-diesel. Den vanlig-
	aste dieselkvalitén i Sverige.
				31

Begrepp och förkortningar

SOU 2013:84

Naturgas	Ett fossilt drivmedel som huvud-
	sakligen består av metan. Ingår i
	fordonsgas.
Räckviddsförlängare	Beteckning		på förbrännings-
	motorn i en typ av laddhybrid
	där	förbränningsmotorn bara
	används för att generera el till
	bilens batteri.
Syntetiska drivmedel	Drivmedel producerade via för-
	gasning som exempelvis DME
	och syntetisk diesel (Fischer-
	Tropsch diesel). Råvaran kan
	vara både fossil eller förnybar.
Syntesgas	En gas bestående huvudsakligen
	av kolmonoxid och vätgas som
	blir resultatet då man konver-
	terar ett fast eller flytande orga-
	niskt ämne till gas genom för-
	gasning. Syntesgasen kan om-
	vandlas till en rad olika driv-
	medel: syntetisk diesel, syntetisk
	bensin, DME, metanol, etanol,
	biometan (bio-SNG) och vät-
	gas.
Trafikarbete	Betecknar den totala omfatt-
	ningen av trafik inom ett visst
	område och under en viss tid.
	Uttrycks i fordonskilometer.
Trafikslag	De fyra trafikslagen är vägtrafik,
	bantrafik, sjöfart samt luftfart.
Transportarbete	Betecknar omfattningen av för-
	flyttning av personer eller gods
	inom ett visst område och under
	en	viss tid.	Persontransport-
	arbetet mäts i personkm och
	godstransportarbetet i tonkm.
Transportslag	Persontransporter respektive
	godstransporter.

SOU 2013:84 Begrepp och förkortningar

Tung buss	En buss med en totalvikt över
	3,5 ton.
Tung lastbil	En lastbil med en totalvikt över
	3,5 ton.
Tätort	Sammanhängande		bebyggelse
	med högst 200 meter mellan
	husen och minst 200 invånare.
UNCCC	Förenta	Nationernas		klimat-
	konvention (United			Nations
	Convention on Climate Change).
Volymgods	Gods där mängden som kan
	fraktas	begränsas	av	godsets
	volym snarare än vikt.
WTW (Well to wheel)	Från källa till hjul. De utsläpp
	som ett drivmedel ger upphov
	till både under produktion och
	vid förbränning.
TTW (Tank to wheel)	Från tank till hjul. De utsläpp
	som ett drivmedel ger upphov
	till vid förbränning.

Sammanfattning

Uppdraget

I regeringens proposition En sammanhållen svensk klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162) redogörs för den ”lång- siktiga prioriteringen” att Sverige 2030 bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen samt för visionen att Sverige 2050 ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan netto- utsläpp av växthusgaser i atmosfären. Prioriteringen om en fossil- oberoende fordonsflotta ska ses som ett steg på vägen mot visionen för 2050

Att analysera olika alternativ för hur begreppet fossiloberoende fordonsflotta kan ges en innebörd som stöder arbetet med att nå den långsiktiga visionen har också ingått i uppgiften.

Utredningen har haft i uppdrag att kartlägga möjliga handlings- alternativ samt identifiera åtgärder för att reducera transport- sektorns utsläpp och beroende av fossila bränslen i linje med visionen 2050 och prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta 2030 (Se även Bilaga I och II nedan).

Förslag till definition av fossiloberoende fordonsflotta och etappmål

Det går att läsa in olika aspekter i begreppet fossiloberoende fordonsflotta. Utredningen har fokuserat på vägtrafikens fordon, även om den är väl medvetna om att de övriga trafikslagen och användningen av arbetsmaskiner också behöver klimatanpassas. Med begreppet fordon avser utredningen bilar, bussar, lastbilar och andra vägfordon.

Utredningen har definierat en fossiloberoende fordonsflotta som ett vägtransportsystem vars fordon i huvudsak drivs med bio-

Sammanfattning

SOU 2013:84

drivmedel eller elektricitet. Det innebär inte bara att fordonen kan drivas med fossilfri energi utan det ska finnas tillräcklig tillgång till det fossilfria alternativet. År 2030 ligger inte så långt bort i beakt- ande av att det tar cirka 20 år att så gott som helt förnya fordons- parken. Det innebär att omställningen behöver påskyndas för att Regeringens prioritering ska kunna nås.

Utöver fordon som är avsedda för fossilfri framdrift bör även fordon som kan köras på höginblandade drivmedel räknas som fossiloberoende. Till denna kategori bör bränsleflexibla fordon för E85, ED95, och troligen alla dieselfordon. HVO och eventuellt syntetisk biobaserat dieselbränsle bör kunna förse dieselfordon med upp till 100 procent biodrivmedel. Laddhybrider som kan gå på el och biobränslen samt gasbilar är andra kategorier som skulle kunna anses vara fossiloberoende.

Utredningen har valt att inte inkludera indirekta utsläpp av klimatgaser från till exempel fordonstillverkning, bränsletillverk- ning och infrastrukturhållning. Det är inte ett utslag av att ignorera dessa utsläpps betydelse utan för att avgränsa uppdraget till ett hanterbart område och fokusera på det Sverige har störst rådighet över. Ett livscykelperspektiv behöver dock tillämpas så att det inte sker en suboptimering.

En generell insikt inom energisystemanalysen de senaste decen- nierna är att effektiviseringar har stor potential och mycket kan uppnås till låga kostnader. Det är därför naturligt att först under- söka hur långt behovet av drivmedel kan begränsas.

Kritiska frågor

1.Hur ska vägtransportsystemet uthålligt försörjas med fossilfri energi?

2.Hur kan uppnåendet av klimatmål förenas med uppnåendet av andra mål, inklusive attraktiva städer med positiv inverkan på hälsa och miljö, god tillgänglighet och mobilitet, trafiksäkerhet och konkurrenskraftigt näringsliv?

En klimatstrategi måste sättas i ett större sammanhang där flera mål beaktas.

En strategi som samtidigt bidrar till lösningar på de övriga utmaningarna ska eftersträvas.

SOU 2013:84

Sammanfattning

En utveckling av attraktiva städer med god luftkvalitet och låga bullernivåer och där barriäreffekterna har minskats är önskvärd. Detta kan åstadkommas genom ett systematiskt främjande av gång, cykel och kollektivtrafik som kan minska bilberoendet vid resor i och kring städer. En elektrifiering av fordonens drivsystem som kan ge avgasfria och tysta fordon bidrar också till denna utveckling. Samtidigt ger sådana åtgärder bidrag till att minska utsläppen av klimatgaser.

Stora delar av svensk industri har relevant kompetens i världs- klass och kan både bidra och dra nytta av ett målmedvetet och samordnat klimatarbete inom vägtransportsektorn. Genom att ge förutsättningar för svensk processindustri att utveckla avancerade biodrivmedel kan utbudet av fossilfri energi ökas samtidigt som industrins konkurrenskraft stärks. På motsvarande sätt är det viktigt att främja de fordonstekniker beträffande energieffektivisering, elektrifiering och motorer för biodrivmedel där den svenska fordonsindustrin redan har och fortsätter att utveckla lösningar. Sådan utveckling ger förutsättning för innovationer och möjlig- heter att skapa arbetstillfällen, och realisera viktiga samhällsmål.

Genom att systematiskt nyttja synergier mellan olika mål kan omställningen göras snabbare och mera kostnadseffektiv samt vinna stöd hos stora grupper.

Eftersom utsläppsbegränsningar brådskar om målet att jordens medeltemperatur inte ska öka med mer än högst två grader inte ska överskridas blir det nödvändigt att utnyttja parallella åtgärdsstrate- gier med åtgärder och styrmedel som kompletterar varandra. Om bara vissa åtgärder och styrmedel väljs ut väljs ut och det efter ett antal år visar sig vara otillräckligt har tid gått förlorad som skulle ha behövts för att klara omställningen. Dock gäller alltid att fossila drivmedel måste ersättas med fossilfria drivmedel, bioenergi eller fossilfri el, mängden av dessa påverkas av de tre första åtgärds- kategorierna nedan. Utredningen räknar med att omställningen kräver betydande insatser inom följande fem åtgärdsområden:

Sammanfattning

SOU 2013:84

Planera och utveckla attraktiva och tillgängliga städer som minskar efterfrågan på transporter och ger ökad transporteffektivitet

En mer hållbar stadsutveckling med förbättrade möjligheter att gå, cykla och åka kollektivt kan åstadkommas genom ökad förtätning, funktionsblandning, samlokalisering med kollektivtrafik, en utform- ning av staden där gående och cyklister prioriteras samt genom en striktare parkeringspolitik. Andra åtgärder för att minska beroen- det av egen bil och bilresande är bilpooler, e-handel, resfria möten och utbildningar samt distansarbete. Godstransporter i staden kan effektiviseras och göras mindre störande genom ökad samordning. Ruttoptimering, ökad fyllnadsgrad och längre och tyngre fordon har tillsammans stor potential att minska de längre lastbilstrans- porterna. Trafikledning och trafikinformation har sannolikt en poten- tial att effektivisera såväl person- som godstransporter, se kapitel 6.

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

Teoretiskt finns en stor potential till trafikslagsbyten, för att för- verkliga denna potential krävs ofta infrastrukturinvesteringar och starka styrmedel. Det krävs ökad kvalitet och bekvämlighet samt bättre pålitlighet i järnvägsnätet som ökar järnvägens attraktions- kraft. Genom längre och tyngre tåg kan kapaciteten i järnvägsnätet ökas väsentligt. Kapacitetsutnyttjandet kan även ökas genom för- bättrad teknik för styrning av trafiken samt differentierade ban- avgifter. Att prioritera kapacitetsstark kollektivtrafik inom storstads- regionerna får sannolikt en bättre klimateffekt än satsningar på höghastighetståg mellan dem, (se kapitel 7).

Effektivare fordon och ett energieffektivare framförande av fordon

Förutsatt att EU-regler fortsätter att vara pådrivande är det möjligt att minska energianvändningen per utfört transportarbete med 50 procent för nya lätta fordon och med drygt 30 procent för nya tunga fordon till 2030 jämfört med 2012. Sverige behöver driva på inom EU för att skapa gemensamma krav som ger ett utbud av energieffektiva fordon. Sverige behöver styrmedel som gör att energi- effektiva fordon väljs från detta utbud. Hybridisering ger förutsätt-

SOU 2013:84

Sammanfattning

ningar för kraftigt ökad effektivitet och gör betydande inmarsch i många fordonskategorier. Mer sparsamt körsätt och lägre hastig- heter ger ytterligare effektivisering, (se kapitel 8 och 9).

Biodrivmedel

Ett tydligt långsiktigt mål för biodrivmedel är viktigt. Utvecklingen behöver drivas med kontinuitet och helhetssyn, samt med respekt för att den kan vara tidskrävande.

Sverige har stora resurs- och teknikmöjligheter att bidra med lösningar för att ersätta fossila drivmedel. Potentialen för ökad produktion av biodrivmedel med bra klimatprestanda från jord- bruksvaror och avfall är god. För att kraftigt öka volymerna be- höver dock nya typer av drivmedelsproduktion baserade på avfall, biprodukter, lignin, cellulosa och hemicellulosa utvecklas. Flera parallella teknikspår med olika grad av teknikmognad, energi- utnyttjande, kostnadseffektivitet och klimatprestanda är under utveckling. Drivmedel som kräver dedikerade motorer är lättare att införa i tunga fordon än för personbilar (se kapitel 10).

Eldrivna vägtransporter

De viktigaste drivkrafterna för elektrifiering finns i minskad energi- användning, inga avgasutsläpp från fordonen, minskat buller och minskade driftkostnader. Kraftfull utveckling av tekniken sker i bl.a. Frankrike Japan, Kina, Tyskland, och USA. Sverige har möj- lighet att spela en avgörande roll i den fortsatta utvecklingen genom svensk fordonsindustri. Det gäller särskilt på tunga sidan där de svenska tillverkarna är stora i ett internationellt perspektiv. Det finns stora potentialer i att införa eldrift men de olika teknikerna för eldrivna fordon är ännu under utveckling för storskalig kom- mersialisering. Kostnadsutvecklingen för batterier och bränsleceller är de mest kritiska faktorerna. Utvecklingen får utvisa i vad mån de olika teknikerna är konkurrerande eller kompletterande.

Stödformer för att driva på etableringen av olika typer av el- drivna fordon i alla storleksklasser behöver införas. Ett tydligt långsiktigt mål är viktigt. De olika utvecklingslinjerna behöver återkommande utvärderas samt stöd och mål modifieras (se kapi- tel 11).

Sammanfattning

SOU 2013:84

Den sammanfattande potentialen för utsläppsminskningar

Energianvändningen

Bakgrundskapitlen analyserar förutsättningar och möjligheter till förändringar som minskar utsläppen av växthusgaser. Varje kapitel ger åtgärdspotentialer som bedömts vara tekniskt-ekonomiskt rimliga och som kan realiseras inom den aktuella tidsramen. Detta innebär en åtgärdspotential inom varje område till 2030. Poten- tialen ökar för senare tidpunkter. För varje tidpunkt omfattar bedömningarna en högre och en lägre nivå, baserad på de lägsta respektive högsta potentialerna inom varje område Med medel- potential inom alla områden och 20 TWh biodrivmedel nås en total åtgärdspotential på 80 procent reduktion av användning av fossila bränslen inom vägtrafiken mellan 2010 och 2030. Realiserandet av en potential förutsätter styrmedel av flera olika slag och förslag på sådana presenteras nedan. Utredningens bedömning av de olika åtgärdsområdenas potentialer i Sverige visas i Figur S.1.

Figur S.1 Vägtrafikens användning av fossil energi med och utan åtgärder (TWh). Toppen av staplarna visar utvecklingen utan åtgärder (dvs. hur stor energianvändningen skulle ha blivit om dagens fordonspark och bränslen använts vid de olika årtalen med trafikutveckling enligt Naturvårdsverkets referensscenario). De gråa fälten visar återstående fossil energi efter åtgärder. Negativa värden avser export av bioenergi

120								Utveckling av samhälle och
120



								transportsystem
100								Energieffektivisering (exkl el)

(TWh)	80				Energieffektivisering (genom el)
(TWh)					Byte till el
Energianvändning	60				Byte till el
	60
	40				Byte till biodrivmedel
	40
					Export biodrivmedel
	20
	20
					Kvarstående fossil energi
	0
	2010	2030A	2030B	2050A	2050B
40

SOU 2013:84

Sammanfattning

Trafikarbetets fördelning på olika framdrift

Övergång till el leder även till effektivisering, varvid en mindre mängd el ersätter en större mängd fossila drivmedel. Det kan därför vara svårt att utifrån Figur S.1. bilda sig en uppfattning om hur stor del av trafikarbetet som sker med eldrift, biodrivmedel och fossila drivmedel. I Figur S.2 redovisas därför fördelningen av personbilarnas och stadsbussarnas trafikarbete på olika framdrift. Distributionslastbilarna i städerna har förenklat antagits vara elek- trifierad i samma grad som stadsbuss. För fjärrlastbilar sker endast en mindre elektrifiering till 2030 medan det både för fjärrlastbilar och landsvägsbussar har antagits att 25 procent av körsträckan sker på el 2050.

Figur S.2

		100%
		90%
		80%
	trafikarbete	70%
	trafikarbete	60%
		60%
		50%
	av	40%
	av	30%
	Andel	30%
	Andel	20%
		10%
		0%

Personbilarnas (vänster) samt stadbussarnas och distributionslastbilarnas (höger) trafikarbete fördelat på olika framdrift i åtgärdspotential A

Fossilt

Biodrivmedel

2010 2020 2030 2040 2050 2010 2020 2030 2040 2050

Personbil

Stadsbuss/Distributionslastbil

Förslag till mål för utsläppsminskningar

Utredningen har visat att åtgärdspotentialerna idag är tillräckligt stora för att det ska var möjligt att nå upp till en 90 procent reduktion av koldioxidutsläppen från 2010 till 2030. Detta förut- sätter emellertid att de nu identifierade åtgärdspotentialerna inom alla områden kan utnyttjas fullt ut. Till en del kan detta förväntas

Sammanfattning

SOU 2013:84

ske oberoende av styrmedel (autonomt) och till en del genom styr- medel. Autonoma utsläppsminskningar sker t.ex. genom att fordons- flottan i Sverige har en stor andel äldre fordon med hög energi- användning och i takt med att dessa ersätts av nya fordon med mycket lägre energianvändning sker en utsläppsminskning. Ett annat exempel är omsvängningen i samhällsutvecklingen mot attraktiva och tillgängliga städer som leder till minskad biltrafik i städerna.

För att skapa goda förutsättningar för att nå visionen om ett klimatneutralt Sverige till 2050 föreslår utredningen ett mål till 2030 på 80 procent reduktion av utsläppen av växthusgaser från vägtrafiken jämfört med 2010 års nivå. Det innebär att utsläppen bör minska med 35 procent till 2020 och med 60 procent till 2025 för att skapa goda förutsättningar för att nå 2030 målet.

I praktiken är det svårt att föreställa sig att alla styrmedel och åtgärder genomförs vid rätt tidpunkt och att alla tekniska poten- tialer kan tas till vara fullt ut. En målsättning om en 80 procent reduktion är därmed mera realistisk, men likväl utmanande. Målet ger dock utrymme för flexibilitet att öka insatserna inom ett om- råde för att kompensera om ett åtgärdsområde visar sig svårare att realisera. Dessutom innebär en 80 procent reduktion av koldioxid- utsläppen en så stor minskning av den fossila bränsleanvändningen att vägtransportsystemet borde kunna anses som de facto fossil- oberoende.

Figur S.3 visar hur en utveckling skulle kunna ske genom att styrmedel och samhällsutveckling i stort samverkar, både för att förbättra samhället i många dimensioner och för att minska ut- släppen av växthusgaser.

SOU 2013:84

Sammanfattning

Figur S.3 Principskiss som visar skillnad mellan åtgärdspotential och effekter av styrmedel. Behovet av ytterligare eller justerade styrmedel bedöms vid återkommande kontrollstationer

	90
	80
(TWh)	70
(TWh)	60
energianvändning	60							Historik
energianvändning	30					Effekter av skarpa		Historik
	50					styrmedel		Målsättning
	40					Effekter av		Åtgärdspotential
						inriktningen
Fossil	20
	10
	0		Kontrollstationer
	0
	1990	2000	2010	2020	2030	2040	2050

I de följande avsnitten indikeras hur styrmedel skulle kunna med- verka till en sådan utveckling.

Utgångspunkter för styrmedelsval

Omställningen till en fossiloberoende fordonsflotta kommer att behöva drivas av många olika aktörer. För att nå målen behövs oftast starka och koordinerade styrmedel.

I många frågor kommer de grundläggande styrmedlen att vara EU baserade. Speciellt gäller detta fordonsutvecklingen.

Internationella styrmedel är också ofta att föredra eftersom de kan ge bättre marknadsförutsättningar för teknikutveckling. De generella styrmedlen bör vara långsiktiga och trovärdiga för att möjliggöra de investeringsbeslut som krävs för anpassningen.

Teknisk utveckling kräver ibland mera specifika styrmedel. Ibland måste dessa också de facto vara utformade så att de premierar vissa specifika tekniska lösningar. Exempel på denna typ av styrmedel är det föreslagna regelverket för biodrivmedel och miljölastbilspremien.

Sammanfattning

SOU 2013:84

För att stimulera utvecklingen av en ny teknik är det viktigt att styrmedlet är lämpligt tidsbegränsat och att det finns en plan över hur övergången från specifika styrmedel till generella styrmedel ska se ut.

Administrativa regelverk, både på nationell och på lokal nivå, kan ha en kraftig styrande effekt. Ett exempel är reglerna för mått och vikt för lastbilar. Förändringar av dessa regler kan få en mycket stor effekt på hur transportsystemet utvecklas. Parkeringsbestäm- melser är ett annat exempel som kan påverka val av färdmedel.

Styrmedel i form av infrastrukturförändringar och samhälls- planering ger effekt först på lång sikt samtidigt som dessa struk- turella förändringar har en avgörande betydelse för hur transport- systemet utformas.

Ofta förordas att staten bara ska ha ett styrmedel för ett problem. En alltför snäv syn, av tre skäl, eftersom situationer och problem är sammanbundna med olika samhällsfrågor. För det första är transport och klimatfrågan komplex. Den enskilda män- niskan eller företaget som fattar beslut om en transport kan inte styra över systemutformningen. Det gör det svårt att utforma generella styrmedel som når alla de aktörer som behöver samverka. För det andra behöver teknikutveckling en långsiktighet som är svår att kombinera med den flexibilitet som generella styrmedel måste ha. För det tredje är transportsektorn och samhällsutform- ningen till stor del styrd av regelverk. Det är därför viktigt att regelverket påskyndar en utveckling av en fossiloberoende fordons- flotta.

Det finns därför goda skäl till att ha en palett av styrmedel för att främja utvecklingen. Denna palett behöver också sättas samman så att den samlade effekten bidrar till andra samhällsmål. Att ställa om transportsystem kommer att kräva investeringar som måste vägas mot de klimat- och samhällsfördelar som uppnås. Men sam- tidigt som klimatfrågan kan lösas kan styrmedlen bidra till andra samhällsmål, exempelvis attraktivare städer, ökad energisäkerhet och ökad effektivitet i transportsystemet.

SOU 2013:84

Sammanfattning

Utredningens bedömningar och förslag till styrmedel

Generella styrmedel

Enligt direktiven till utredningen bör generellt verkande styrmedel utgöra grunden för omställningen samtidigt som dessa behöver kompletteras med mer direkt verkande styrmedel. Att förlita sig på att lösa problemet enbart genom att höja koldioxidskatten skulle sannolikt kräva att den måste höjas till en mycket hög nivå. På kortare sikt föreslår utredningen en höjning av energiskatten på dieselbränsle så att samma beskattning per liter erhålls som för bensin till 2020. Utredningen föreslår även förändringar utreds som innebär att höginblandad och ren HVO omfattas av samma avdragsrätt som andra biodrivmedel i lagen om skatt på energi. Utredningen föreslår även att det utreds om det finns utrymme i energiskattedirektivet för att vid beskattningen ta hänsyn till skill- nader i energiinnehåll mellan DME och det likvärdiga motor- bränslet och att sådana bestämmelser i så fall införs i lagen om skatt på energi.

Långsiktigt ser utredningen att drivmedelsbeskattningen i takt med att fordonen blir energieffektivare ger en allt sämre styrning och även minskade skatteintäkter från drivmedelsskatter. Utred- ningen föreslår därför att den långsiktiga beskattningen av vägtrafiken utreds och att då bl.a. en kilometerskatt för tunga och lätta fordon behandlas liksom höjning av koldioxidskatten för att bättre av- spegla verkliga kostnader för klimatförändringar.

Energieffektivare lätta fordon

Utredningen ger förslag på två alternativa paket av typen bonus- malus1, som utredningen beskriver konsekvenserna av. Utred- ningen pekar inte ut något av dem som utredningens förstahands- val. I båda fallen är syftet att nya personbilar i Sverige ska ha ett koldioxidutsläpp på högst 95 g/km till 2020 och att lätta lastbilar och lätta bussar ska effektiviseras i motsvarande grad.

Båda paketen kan karakteriseras som bonus-malus eftersom de innebär högre kostnader för fordon med högre utsläpp och lägre kostnader eller premier för fordon med lägre utsläpp. I stort innebär detta att kostnaderna för statskassan blir approximativt noll.

1 Innebär skatt på bilar med höga utsläpp som finansierar premier till bilar med låga utsläpp.

Sammanfattning

SOU 2013:84

a)Registreringsskatt och premie av karaktären bonus-malus med eller utan viktsdifferentiering tillsammans med höjd förmåns- beskattning för nya fordon fr.o.m. 2015. Supermiljöbilspremie upphör och fordonsskatt tas ut som ett fast belopp per bil oav- sett koldioxidutsläpp.

b)Utveckling av dagens koldioxiddifferentierade fordonsskatt, miljöbilsdefinition, supermiljöbilspremie av karaktären bonus- malus i kombination med koldioxiddifferentierat förmånsvärde.

Båda styrmedelspaketen innehåller komponenter som driver på för fordon som går att köra på biodrivmedel samt för elbilar och ladd- hybrider. En kontrollstation bör genomföras 2018 där effekten av valt system utvärderas och vissa justeringar kan genomföras. I sam- band med detta bör även miljöbilsdefinitionen ses över. Utred- ningen ger också förslag på en ny energimärkning för personbilar, lätta lastbilar och lätta bussar.

Energieffektivare tunga fordon

På sikt bör det vara möjligt att koldioxiddifferentiera fordons- skatten även för tunga fordon. Arbete pågår inom EU som möjlig- gör en sådan differentiering för nya fordon om några år. Utred- ningen ger därför inget förslag men anser att frågan bör tas upp på nytt när möjligheterna finns på plats. Däremot föreslår utredningen en miljölastbilspremie samt att det utreds hur miljöbussar kan främjas ytterligare. Utöver detta föreslås även att berörda myndig- heter ges i uppdrag att ta fram ett förslag till ett demonstrations- program för energieffektiva tunga fordon.

Biodrivmedel

Utredningen har två huvudförslag, ett för att öka utnyttjandet av biodrivmedel, utvecklad kvotplikt, och ett för att få fram ny teknik och producera biodrivmedel från vissa råvaror, prispremiemodellen. Båda förslagen är väl utvecklade men behöver utredas vidare i vissa detaljer. Det första är kvotplikten för biodrivmedel som föreslås utvecklas genom att höja kvotpliktens nivåer i steg fram till 2020 utifrån det förslag regeringen redan lagt fram i lagrådsremissen. Om regelverket för stöd av vissa biodrivmedel införs föreslås en

SOU 2013:84

Sammanfattning

övergång till kvotplikt baserad på växthusgasminskning. Utred- ningen bedömer att det efter 2020 behövs ett mer omfattande kvotpliktssystem som även inkluderar rena och höginblandade biodrivmedel med möjlighet till handel som baseras på minskade växthusgasutsläpp. Kvotplikten höjs successivt till 100 procent för att nå helt fossilfria drivmedel. Kvotplikten efter 2020 behöver utredas snarast.

Det andra styrmedlet är ett nytt regelverk för att stimulera investeringar i produktion av biodrivmedel från avfall, biprodukter, lignin, cellulosa och hemicellulosa. Regelverket innebär att produk- tionen garanteras en prispremie under de första 12 åren av en anläggnings produktion. Prispremiens storlek beräknas så att pro- ducenten erhåller skillnaden mellan ett i lag definierat riktpris och summan av produktpris (exkl. energiskatt och moms) och kol- dioxidskatt på standard dieselbränsle. Därtill får producenten den intäkt försäljningen av drivmedlet ger upphov till. Kostnaderna för prispremien fördelas på samtliga i Sverige sålda drivmedel (exklu- sive sjö- och luftfart). Riktpriset trappas ner till 2025 då det sammanfaller med priset på dieselbränsle och kostnaderna för ny drivmedelsproduktion genom läreffekter och teknikutveckling för- väntas vara konkurrenskraftig med dieselbränsle (som betalar kol- dioxidskatt). Biodrivmedel från premiesystemet belastas med energi- skatt, men ej koldioxidskatt.

Utredningen föreslår även att regeringen utser en nationell sam- ordnare med uppgift att underlätta introduktionen av biodrivmedel i samverkan med företrädare för fordonsindustri, drivmedelsprodu- center och drivmedsdistributörer.

Elektrifiering av vägtrafiken

Förslagen som avser att effektivisera fordonen kommer även att driva på en elektrifiering. Utöver det ger utredningen ett antal förslag för elektrifiering av vägtrafiken. Utredningen ser det som en kostnadseffektiv åtgärd att vid ny- eller ombyggnad av par- keringsplatser bygga eller åtminstone förbereda för laddplatser och föreslår därför att Boverket ges i uppdrag att se över byggreglerna så att sådana krav ställs.

Statligt bidrag till installation av laddinfrastruktur föreslås också för normalladdning men även att stöd till snabbladdning utreds skyndsamt. Det bör även skyndsamt undersökas hur laddning av

Sammanfattning

SOU 2013:84

elbilar på arbetsplatsen kan hanteras skattemässigt så att skatte- reglerna inte utgör ett administrativt hinder. Utredningen föreslår även nationella samordnare för laddinfrastruktur och för elektri- fiering av vägtrafiken.

Elektrifiering av vägtrafiken kan även stöttas med nya innova- tionsupphandlingar och genom statlig medfinansiering till kollek- tivtrafik.

Utredningen föreslår även att Energimyndigheten får i uppdrag att till sig knyta en nationell samordnare för arbetet med laddinfra- struktur samt att regeringen utser en nationell samordnare med uppgift att underlätta en kommande elektrifiering av delar av väg- nätet och kollektivtrafiken.

Stadsutveckling

Utredningen bedömer att ett antal styrmedel behövs för att stimu- lera utvecklingen mot attraktivare och tillgängligare städer där behovet av bil minskar och där godstransporterna samordnas och effektiviseras bättre. Utredningen efterlyser en tydligare nationell stadspolitik, där kommuner och andra aktörer ges tydligare signaler om vad som krävs vad gäller städernas utveckling för att nå klimatmål och andra relevanta mål. Bärande i utredningens förslag är ett nytt stadsmiljömål enligt vilket eventuell ökning i person- transportresandet i tätorter ska tas i kollektivtrafik, cykel och gång så att biltrafiken kan minska. I målet betonas också att godstrans- porterna i staden behöver samordnas bättre. Kopplat till detta stadsmiljömål föreslår utredningen ett stadsmiljöprogram på i storleksordningen 30 miljarder kronor mellan 2015 och 2025. Genom att teckna s.k. stadsmiljöavtal med staten kan kommuner som kan visa en plan med åtgärder som uppfyller stadsmiljömålet och andra relevanta mål erhålla stöd från detta program. Utredningen föreslår att två nya styrmedel utreds för att ge kommunerna ökade befogen- heter att styra trafiken, dels möjlighet för kommuner att ställa krav på framtagning av transportplan vid nyanläggning eller utvidgning av transportintensiv verksamhet och dels möjlighet att beskatta parkeringsplatser. Utredningen ger utöver detta ett stort antal ytter- ligare förslag, varav flertalet kräver ytterligare utredning. Utred- ningen kan också konstatera att det genomförs ett stort antal utredningar inom området och vill passa på att understryka att när

SOU 2013:84

Sammanfattning

bostadsbyggandet ökas finns utmärkta möjligheter att göra det på ett sätt som leder till hållbara städer.

Storstäderna

Utredningen har särskilt undersökt behov av styrmedel för stor- städerna. Utredningen föreslår att lagen om trängselskatt ändras så att helelektriska lätta lastbilar och tunga miljöfordon befrias från trängselskatt till och med 2020. Lätta laddhybrid- lastbilar samt taxi som är eldrivna eller laddhybrider föreslås ges viss nedsättning. Utredningen har även utrett möjligheten att låta eldrivna och sam- ordnade lastbilstransporter använda kollektivtrafikkörfält, men ger inget förslag inom detta område. Även möjligheterna att utveckla nya typer av miljözoner för tysta och emissionsfria fordon samt lätta fordon som uppfyller avgaskrav för euro 6 har utretts men utredningen lägger inte fram något förslag kring detta heller.

Kollektivtrafik och godstransporter

Utredningen lämnar inga generella förslag inom kollektivtrafik- eller godstransportområdet, men kan konstatera att det kommer krävas kraftfulla satsningar på kollektivtrafik, järnväg och inter- modala transportlösningar för att öka dessa transporters konkurrens- kraft, nå klimatmål och andra mål i samhället (se även nedan om infrastruktur). Kollektivtrafiken kommer med en förändrad stads- utveckling få en allt viktigare roll. Det är avgörande att den är effektiv, tillförlitlig, har acceptabel kvalitet och är kostnadseffektiv.

Infrastruktur

Utredningen konstaterar att föreslagna nationella transportplanen för åren 2014–2025 inte är framtagen för att stödja utvecklingen mot klimatmålen inklusive en fossiloberoende fordonsflotta. Planen bygger också på en prognos som inte är förenlig med dessa mål. Utredningen föreslår därför att planen revideras så att åtgärder som krävs för att uppnå klimatmålen prioriteras in på bekostnad av objekt som inte längre kan motiveras. Vidare föreslår utredningen att Trafikverket ges i uppdrag att ta fram en ny prognos som utgår från att infrastrukturutvecklingen ska understödja realiserandet av

Sammanfattning

SOU 2013:84

fastställda mål som underlag för kommande inriktningsplanering och åtgärdsplanering. Det av utredningen föreslagna stadsmiljö- programmet föreslås finansieras med medel ur den nationella transportplanen. Verket bör utöver medel till infrastruktur även ges möjlighet att utnyttja medel för steg 1 och 2 åtgärder enligt fyr- stegsprincipen som ett kostnadseffektivt alternativ till ombyggnad och nybyggnad.

Övriga styrmedel för ökad transporteffektivitet och minskat behov av transporter

Utredningen ger även ett stort antal förslag som behöver utredas vidare som kan öka transporteffektiviteten eller minska behovet av transporter. Det handlar bl.a. om sådant som kan göra trafikledning mer inriktad på miljö, öka fyllnadsgraden i lastbilar och underlätta utbyggnaden av bilpooler. Det handlar också om att stärka myn- digheternas arbete med att minska sina egna behov av resor och transporter, t.ex. genom resfria möten. För godstransporter på väg ser utredningen stora möjligheter med längre och tyngre fordon och föreslår därför att Trafikverket och Transportstyrelsen får i uppdrag att föreslå och genomföra förändringar som gör det möj- ligt att på ett säkert sätt framföra sådana fordon på ett utpekat väg- nät.

Försäkringslösningar för ökad hastighetsefterlevnad

Utredningen ser att det finns möjligheter för försäkringsbolag att prissätta risken för olyckor om bra data var tillgänglig om gällande hastighetsgräns i förhållande till förarens hastighet. För att möjlig- göra detta behövs en förbättrad kvalitet på data i den nationella vägdatabasen. Utredningen föreslår därför att Trafikverket säker- ställer en sådan kvalitet och om så behövs ytterligare medel tillsätts.

Offentlig upphandling

Utredningen ser offentlig upphandling, med inom branscher gemen- samt ställda krav, som ett viktigt verktyg för att effektivisera och klimatanpassa transportsystemet. Det då viktigt att direktivet om rena och energieffektiva vägfordon stödjer en sådan utveckling.

SOU 2013:84

Sammanfattning

Sverige bör därför enligt utredningen (1) aktivt verka för utveck- ling av direktivet. Utredningen föreslår även (2) att Trafikverket ges uppdrag att utveckla upphandlingen av infrastrukturhållningen tillsammans med de stora kommunerna så att tydliga och kostnads- effektiva krav på energieffektivitet och minskad klimatpåverkan ställs. Utredningen föreslår även (3) att miljöbilsdefinitionen, som bl.a. används som underlag för förordningen om miljö- och trafik- säkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor, ses över i sam- band med en kontrollstation 2018. Vid upphandling av biodriv- medel är det viktigt att känna till dess klimatpåverkan och utred- ningen föreslår därför (4) att Energimyndigheten får i uppdrag som gör att sådana uppgifter blir tillgängliga. Det av regeringen före- slagna upphandlingsstödet behöver även ges en tydlig uppgift att prioritera energi- och klimatfrågor.

Reseavdraget

Utredningen ger inget förslag till förändring av nuvarande utform- ning av reseavdraget men ser samtidigt att nuvarande system bidrar till ett lokaliseringsmönster där människor medvetet bosätter sig i perifera lägen och att systemet ger ett större arbetsresande med bil än vad som annars skulle vara fallet. Utredningen föreslår därför att det tillsätts en utredning med uppdrag att analysera effekterna av nuvarande system djupare och föreslå antingen ett avståndsbaserat system eller avveckling av reseavdraget helt.

Övriga trafikslag

Utredningen föreslår att Energimyndigheten får uppdrag att i sam- råd med Transportstyrelsen utreda frågan om kvotplikt för bränslen som används i inhemsk luft- och sjöfart.

Påverkan på EU och FN

EU sätter i många falla ramarna för vilken klimat och energipolitik som kan bedrivas i Sverige. EU kraven styr i stor utsträckning vilket utbud av fordon som Sverige genom nationella styrmedel kan påverka valet ifrån. Sverige bör därför enligt utredningen driva på för att krav redan nu ställs bortom 2020 som leder till energi-

Sammanfattning

SOU 2013:84

effektivisering och elektrifiering av fordonsparken. Sverige bör även verka för krav som innebär att bättre efterlevnad av hastig- hetsregler och val av energieffektiva däck. Inom biodrivmedels- området är det viktigt att driva på för att dubbelräkning av vissa biodrivmedel tas bort inom förnybarhetsdirektivet och att kvot- plikten inte ska betraktas som statsstöd.

Det är också viktigt att arbeta för krav som gör att energi- effektiva fordon också kan köras på biodrivmedel. En ökad elektri- fiering av vägtrafiken ställer också krav på låg klimatpåverkan från elproduktionen och Sverige bör därför driva på för en successiv skärpning av kraven och taket inom EU:s handelssystem för utsläpps- rätter. Sverige behöver även vara pådrivande inom EU, IMO och ICAO vad gäller klimatkrav på flyg respektive sjöfart.

Sektorsansvar och klimatråd

Utredningen föreslår att Trafikverket ges i uppdrag att bilda ett nationellt råd för minskad klimatpåverkan från vägtrafiken i syfte att samordna och engagera berörda intressen i ett gemensamt arbete för att nå målen. Bland deltagarna bör finnas övriga berörda myndigheter, de nationella samordnare som utredningen föreslår för elektrifiering (2st) och biodrivmedel, företrädare för Sveriges kommuner och landsting samt berörda branscher och andra in- tressen, inklusive akademi och forskning. Som inspiration kan det nationella trafiksäkerhetsrådet som Vägverket bildade under mitten av 1990-talet fungera.

Uppföljning

Det är svårt att bedöma den samlade effekten av de förslag som utredningen lägger och i en del fall är det också svårt att bedöma effekten av enskilda styrmedel. Till detta kommer att det finns stor osäkerhet i utvecklingen av olika omvärldsfaktorer. Det gör att det behövs kontrollstationer där utvecklingen av utsläpp, energieffek- tivitet, transportutveckling och andel förnybar energi följs upp till- sammans med en analys av införda styrmedel. Vid uppföljning kan justering av befintliga styrmedel och förslag på nya styrmedel föreslås för att säkerställa att målen uppfylls. Detta bör enligt utredningen göras inom ramen för ordinarie kontrollstationer för

SOU 2013:84

Sammanfattning

klimatpolitiken. För att detta ska fungera behöver kontrollstation- ernas roll förtydligas och dessutom genomföras minst vart fjärde år, samordnat med klimatrapporteringen och de år det tas fram prognoser för Sveriges klimatutsläpp.

Konsekvenser av utredningens förslag

För att nå målet om en fossiloberoende fordonsflotta och visionen om ett transportsystem utan nettoutsläpp av växthusgaser krävs stora förändringar av transportsystemet men även av samhället i övrigt. Det kommer innebära den största omvälvningen av trans- portsystemet sedan bilen gjorde sitt intåg i samhället under 1950 talet. En stadsutveckling med tätare, grönare, mer funktions- blandade städer, där det är lätt att röra sig till fots, cykla och åka kollektivt och där godstransporterna är effektiva och mindre störande är inte bara en förutsättning för att nå klimatmålen. Snarare är det så att drivkraften för att skapa dessa städer ligger i alla andra nyttor än den minskade klimatpåverkan som en attrak- tivare stad kan ge. En omsvängning i stadsutvecklingen åt detta håll är redan på gång. Utredningen har presenterat ett antal förslag till åtgärder och styrmedel, varav flera kräver ytterligare utredning, som stimulerar och påskyndar utvecklingen. En sådan utveckling kommer också ge positiv inverkan på hälsa, miljö, trafiksäkerhet, tillgänglighet men även minskad brottslighet, ökad möjligheter för social integration och ökade möjligheter för jämställdhet.

Omställningen minskar behoven av egen bil, effektiviserar lastbilstransporterna och erbjuder möjligheter till transporter med järnväg och sjöfart. Det innebär minskad biltrafik och lastbilstrafik samtidigt som transporterna med järnväg och sjöfart ökar.

Som beskrivits ovan finns potential att minska de direkta ut- släppen av koldioxid från vägtrafiken med upp till 90 procent om åtgärder inom alla fem åtgärdsområdena kombineras. Utredningens förslag leder i denna riktning. Minskad energiåtgång och en övergång till el och biodrivmedel som till stor del är inhemskt producerade gör också Sveriges energiförsörjning till transporter mindre sårbar.

Föreslagen höjd energiskatt på dieselbränsle tillsammans med ökad användning av biodrivmedel genom kvotplikt och premie- modellen bedöms ge ett ökat drivmedelspris på som mest 2 kronor per liter dieselekvivalent i mitten av 2020-talet. Av detta står

Sammanfattning

SOU 2013:84

energiskattehöjningen på dieselbränsle för cirka 80 öre. Det inne- bär att den totala ökningen i drivmedelspris blir lägre för fordon som inte använder dieselbränsle. Föreslagna styrmedel tillsammans med EU-krav kommer dock att göra fordonen betydligt mer energieffektiva i framtiden. Detta gör att trots att det ökade driv- medelspriset kommer den genomsnittliga körkostnaden per kilo- meter att minska för såväl lätta som tunga fordon. Effektivi- seringen kommer ske snabbare i storstäderna genom att de har nyare fordonsflottor än i glesbygden. Utredningens bedömning är dock att även glesbygden kommer få lägre körkostnader inom ett 10 års perspektiv. Lägre körkostnader kan innebära minskad driv- kraft för effektivisering av logistik och överflyttning till andra trafikslag. Kilometerskatter för såväl lätta som tunga fordon skulle göra att reduktioner av körkostnaderna blir mindre.

Vad gäller de detaljerade förslagen gör utredningen bedöm- ningen att förslagen överensstämmer med unionsrätten och WTO- regelverket. Utredningen gör vidare bedömningen att förslagen är samhällsekonomiskt kostnadseffektiva även om det för stadsmiljö- programmet behöver ses ur ett bredare perspektiv än bara klimat. En del styrmedel såsom miljölastbilspremie och supermiljöbils- premie innebär förhållandevis höga kostnader per minskat utsläpp av växthusgaser. Dessa styrmedel bidrar dock till en utveckling som bedöms långsiktigt mycket kostnadseffektiv och är nödvändig för att nå klimatmålen.

Kostnaderna för omställningen kan hållas nere genom att priori- tera styrmedel som stimulerar en samhällsutveckling som leder till effektivisering och minskade behov av transporter samt genom energieffektivisering av fordon och användning. Då kan behoven av både energi, infrastruktur och fordon hållas nere. En utveckling av biodrivmedelsproduktionen och elektrifiering måste dock komma igång och biodrivmedelsproduktionen kan på sikt ge exportmöjlig- heter. Kostnaderna kan också hållas nere genom satsning på forsk- ning med tydligt fokus på målen, en tydlig och långsiktig politik samt internationell samverkan. Kostnader för omställningen räknat som kostnader för fordon, drivmedel och infrastruktur bedöms öka fram till 2030 för att därefter minska jämfört med nuvarande ut- veckling. Detta stöds av tidigare analyser av bl.a. IEA och Trafik- verket. Från detta ska även dras de vinster som en sådan utveckling ger för miljö, hälsa, klimatpåverkan m.m. Lägre bränsleförbrukning genom effektivare fordon, elektrifiering och minskad trafik samt befrielse från koldioxidskatt för biodrivmedel bedöms med den

SOU 2013:84

Sammanfattning

maximala åtgärdspotentialen ge minskning av statens intäkter från drivmedelsbeskattning och el med cirka 36 miljarder kronor per år 2030. Det är ett skäl till att en utredning om den långsiktiga beskattningen av vägtrafiken är angelägen. I detta är redan den ökade energiskatten på dieselbränsle medräknad som ger en ökad skatteintäkt på cirka 3 miljarder kronor 2020 jämfört med oföränd- rad beskattning på dieselbränsle.

De två föreslagna paketen för energieffektivare fordon är i huvudsak neutrala för statsfinanserna. Ett bonus-malus system innebär i genomsnitt inte några kostnader för staten utöver administrationen. I paket a) bedöms intäkterna från registrerings- skatten kunna uppväga utgifterna från premierna, även om det kan bli fluktuationer över åren. Den förhöjda värderingen av bilför- månen kommer med nuvarande förmånsbilsflotta innebära en ökning av intäkterna för staten, kommunerna och landstingen, på maximalt 2,6 miljarder kronor 2020. Denna uppskattning är dock mycket osäker då höjningen sannolikt leder till både billigare och färre förmånsbilar vilket minskar intäkterna. Det har inte tagits hänsyn till detta i beräkningen. Utredningens paket b) med fortsatt utveckling av den koldioxiddifferentierade fordonsskatten inklusive höjda supermiljöbilspremier och koldioxiddifferentierat förmåns- värde bedöms också kunna göras i det närmaste intäktsneutralt jämfört med nuvarande system.

En miljölastbilspremie innebär en kostnad för staten på 120 mil- joner kronor per år. Befrielsen från trängselskatter för miljölast- bilar och vissa eldrivna lätta fordon bedöms innebära en minskad intäkt på cirka 30 miljoner 2020.

Kvotplikten och regelverket för vissa biodrivmedel innebär, jämfört med det av Regeringen föreslagna kvotpliktssystemet, en ökad intäkt till staten på 2–3 miljarder kronor per år 2020 genom att energiskatt inklusive moms tas ut före en större mängd bio- drivmedel som ingår i dessa system. Det föreslagna statliga bidraget till laddinfrastruktur innebär en utgift på sammanlagt 200 miljoner under åren 2015–2019.

Utredningen bedömer vidare att det sammanlagt behöver avsättas i storleksordningen 30 miljarder kronor till stadsmiljöprogrammet mellan 2014 och 2025. Dessa medel föreslås tas från den nationella transportplanen. Nya uppgifter för myndigheter för energimärk- ningen av personbilar, nationella samordnare för laddinfrastruktur, elvägar och biodrivmedel samt klimatrådet på Trafikverket innebär behov av ytterligare cirka 7 tjänster vid olika myndigheter. Slut-

Sammanfattning

SOU 2013:84

ligen bedömer utredningen att de uppdrag som föreslås kan rymmas inom respektive myndighets ordinarie budget.

En samhällsutveckling mot tätare, mer funktionsblandade städer och hög tillgänglighet med kollektivtrafik, gång och cykel (som stimuleras av utredningens föreslagna stadsmiljöprogram och vissa av de styrmedel som utredningen föreslår utreds vidare) innebär att behovet av egen bil minskar i städerna. Detta ger en möjlighet till minskade kostnader för hushållen. Fordonen kommer sannolikt bli dyrare men i gengäld minskar körkostnaderna. Detta borde också öka intresset för att vara med i en bilpool. En förändring av rese- avdragen skulle göra det dyrare för de hushåll som använder bil mycket till pendling. Ett avståndsbaserat reseavdrag skulle sanno- likt gynna de som pendlar med kollektivtrafik.

Att analysera effekterna på näringslivet av en så stor omställning som behövs för att nå klimatmålen är mycket svårt. Erfarenheterna från andra stora omställningar inom t.ex. skogsindustrin visar på behovet av en lösningsorienterad, kompetent dialog mellan berörda parter samt gemensam forskning och utveckling. Klimatrådet och de föreslagna samordnarna kan bidra till detta men det behövs också satsning på forskning och utveckling. För näringslivet kommer kostnaderna för drivmedel per körd sträcka att minska. Till detta kommer kilometerskatten. Den ger samtidigt möjlighet till restitution av delar av drivmedelsskatten, så att kostnadsökningen inte blir lika stor som kilometerskatten i sig. Kilometerskatten baserad på marginalkostnader kan ha viss påverkan på näringar med hög transportkostnad i förhållande till varuvärdet såsom rundvirkes- transporter. Samtidigt kan tillåtelse för längre och tyngre lastbilar reducera kostnaderna ännu mer.

De två olika bonus-maluspaketen för energieffektivisering av personbilar och övriga lätta fordon har olika effekt på svensk fordonsindustri. Ett system med registreringsskatt och premie samt ett förhöjt förmånsvärde innebär en kraftig negativ inverkan på svensk personbilsindustri. Det gäller särskilt ett system utan viktsdifferentiering. Paketet med koldioxiddifferentierad fordons- skatt, supermiljöbilspremier och ett koldioxiddifferentierat förmåns- värde har betydligt mindre inverkan. Detta paket kan dock ge mer tekniskt avancerade och därmed något dyrare fordon i medeltal. För glesbygden med behov av i genomsnitt något större fordon kan det dock bli billigare än med en registreringsskatt och premie utan viktsdifferentiering. Miljölastbilspremie och demonstrationsprogram för energieffektiva tunga fordon bedöms kunna göra att svensk

SOU 2013:84

Sammanfattning

fordonsindustri utvecklar tunga fordon som stärker deras kon- kurrenskraft internationellt.

Ett ökat uttag av skogsråvaror till biodrivmedelsproduktion kan inverka på andra näringar som också utnyttjar dessa resurser. Biodrivmedelsproduktion ger samtidigt nya industriella möjlig- heter. Det ger en möjlighet för massaindustrin att utveckla en ny gren när efterfrågan på massa och papper minskar.

Dagens drivmedelsproducenter och distributörer kommer själv- fallet att påverkas av kraftigt minskade drivmedelsmängder och en sannolik uppdelning på fler drivmedelssorter liksom i någon mån omställning till en ökad andel biodrivmedel.

De stora möjligheterna som finns att stimulera utvecklingen i städerna till minskade transportbehov och effektivare transporter gör att utsläppen kan minska stort där. Det innebär att kostnaderna för bilanvändning i glesbygden inte behöver öka, något som skulle kunna bli fallet om man i stället väljer att enbart förlita sig på generella styrmedel. Minskat drivmedelsbehov och fler olika driv- medel kommer göra det ännu svårare att få lönsamhet i försälj- ningsställen för drivmedel i glesbygd. Risk finns att det enda kvarstående alternativet blir eldrift. Detta problem behöver upp- märksammas. För tunga fordon med längre räckvidd och betydligt mindre behov av drivmedelsstationer är detta inte ett lika stort problem. En kilometerskatt för tunga fordon baserad på marginal- kostnader innebär sannolikt en större negativ effekt för glesbygden. Om inte ett strikt marginalkostnadbaserat synsätt tillämpas kan det dock användas så att kostnaderna är lägre där alternativ till väg- trafik saknas.

Utredningen har inte lämnat några förslag som inskränker det kommunala självstyret. Inriktningen från utredningen har varit att ge kommunerna verktyg för att bidra till utvecklingen av hållbara städer.

Sammanfattning

SOU 2013:84

Bilaga I – Uppdraget

Sammanfattning av direktiven2

Direktiven definierar utgångspunkten för utredningens arbete:

I regeringens proposition En sammanhållen svensk klimat- och energi- politik – Klimat (prop. 2008/09:162) redogörs för den långsiktiga priori- teringen att Sverige 2030 bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen samt för visionen att Sverige 2050 ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta ska ses som ett steg på vägen mot visionen för 2050.

Utredningen om fossilfri fordonstrafik har mer precist enligt direk- tiven haft till uppgift att kartlägga möjliga handlingsalternativ och åtgärder för att reducera transportsektorns utsläpp och dess bero- ende av fossila bränslen i linje med regeringens vision om en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthus- gaser år 2050. Att analysera olika alternativ för hur begreppet fossiloberoende fordonsflotta kan ges en innebörd som stöder arbetet med att nå den långsiktiga visionen har också ingått i uppgiften. De av utredningen föreslagna styrmedlen ska ge förutsättningar för att tillgången till förnybara drivmedel och el ska motsvara framtida efterfrågan. Åtgärderna ska genomföras stegvis och i sådan takt att den långsiktiga prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta 2030 samt visionen för 2050 uppnås.

Utredningen ska eftersträva stabila spelregler och de föreslagna åtgärderna ska vara samhällsekonomiskt kostnadseffektiva och hållbara gentemot unionsrätten.

Många av de potentiella åtgärderna kan förväntas medföra avse- värda positiva sidoeffekter i form av t.ex. färre olyckor och minskade utsläpp av buller och avgaser och förbättrad folkhälsa. Andra sido- effekter kan också uppkomma, t.ex. i form av ökad restid eller genom försämrad konkurrensförmåga till följd av ökade kostnader.

2 Dir. 2012:78, se Bilaga 1.

SOU 2013:84

Sammanfattning

Bilaga II – Klimatpolitiken i EU och Sverige

Cirka hälften av de europeiska utsläppen av växthusgaser ligger inom systemet för EU:s utsläppshandelssystem, European Emissions Trading Scheme (EU ETS) som bl.a. omfattar koldioxid från större kraft- och värmeverk samt de mest energiintensiva delarna av industrin. Trafiken tillhör en av de sektorer som inte omfattas av utsläppshandeln och sådana verksamheter ska i genomsnitt minska sina utsläpp med 10 procent till 2020. För Sverige gäller att ut- släppen från den icke-handlande sektorn måste minska med minst 17 procent till 2020. Riksdagen har emellertid satt det svenska utsläppsmålet för den icke-handlande sektorn till minus 40 procent år 2020. Av reduktionen ska minst två tredjedelar genomföras i Sverige och högst en tredjedel genom investeringar i andra EU- länder eller genom utnyttjande av flexibla mekanismer som CDM (Clean Development Mechanism).

I proposition 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energi- politik – Energi, fastställs vidare Sveriges mål om att andelen förny- bar energi ska vara minst 50 procent 2020. Det innebär en något högre ambition än det krav på 49 procent som ställs på Sverige i EU:s förnybartdirektiv. Propositionen fastställer att andelen förny- bar energi i transportsektorn ska vara minst 10 procent 2020. År 2011 motsvarade utsläppen av växthusgaser i Sverige 61 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Det innebär en minskning med 16 pro- cent sedan 1990. Utsläppen från inrikes transporter var däremot 4 procent högre 2011 än 1990. Under 2012 minskade förbruk- ningen av bensin och dieselbränsle i Sverige med 5 procent.

Författningsförslag

1Förslag som avser alternativet med registreringsskatt och miljöpremier

1.1Förslag till

lag om ändring i lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
			1 §1
Avräkning	enligt	denna lag	Avräkning	enligt	denna lag
ska göras från belopp som åter-			ska göras från belopp som åter-
betalas eller annars utbetalas på			betalas eller annars utbetalas på
grund av bestämmelse i			grund av bestämmelse i
1. skatteförfarandelagen			1. skatteförfarandelagen
(2011:1244),			(2011:1244),
2. 10 kap. 1–4 §§ mervärdes-			2. 10 kap. 1–4 §§ mervärdes-
skattelagen (1994:200),			skattelagen (1994:200),
3. lagen (1994:1551) om fri-			3. lagen (1994:1551) om fri-
het från skatt vid import, m.m.,			het från skatt vid import, m.m.,
4. lagen (1998:506) om punkt-			4. lagen (1998:506) om punkt-
skattekontroll	av	transporter	skattekontroll	av	transporter
m.m. av alkoholvaror, tobaks-			m.m. av alkoholvaror, tobaks-

1 Senast lydelse SFS 2011:1321.

Författningsförslag SOU 2013:84

varor och energiprodukter,	varor och energiprodukter,
5. tullagen (2000:1281), eller	5. tullagen (2000:1281),
6. lagen (1972:435) om över-	6. lagen (1972:435) om över-
lastavgift.	lastavgift, eller
	7. lagen (2014:000) om regi-
	streringsskatt på vissa motor-
	fordon.
Vad som sagts i första	Vad som sagts i första
stycket 1 gäller inte utbetalning	stycket 1 gäller inte utbetalning
enligt 9 kap. 1 § lagen (1994:1776)	enligt 9 kap. 1 § lagen (1994:1776)
om skatt på energi.	om skatt på energi eller 5 kap.
	3 § lagen om registreringsskatt på
	vissa motorfordon.

Avräkning ska också göras vid återbetalning av belopp som tagits ut som förrättningskostnad vid indrivning av en sådan fordran som avses i 2 § första meningen.

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2015.

SOU 2013:84

Författningsförslag

1.2Förslag till

lag om ändring i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Under indrivningen gäller bestämmelserna i 7 kap. 14 § utsökningsbalken om företrädes- rätt vid utmätning av lön för böter och viten samt för ford- ringar som påförts enligt bestäm- melserna i

1.lagen (1972:435) om över- lastavgift,

2.lagen (1976:206) om fel- parkeringsavgift,

3.vägtrafikskattelagen

(2006:227),

4.lagen (2006:228) med sär- skilda bestämmelser om fordons- skatt,

5.lagen (1994:419) om brotts- offerfond,

6.skatteförfarandelagen

(2011:1244),

7.lagen (1997:1137) om väg- avgift för vissa tunga fordon,

8.19 kap. socialförsäkrings- balken, eller

9.lagen (2004:629) om träng- selskatt.

2 §2

1.lagen (1972:435) om över- lastavgift,

2.lagen (1976:206) om fel- parkeringsavgift,

3.vägtrafikskattelagen

(2006:227),

4.lagen (2006:228) med sär- skilda bestämmelser om fordons- skatt,

5.lagen (1994:419) om brotts- offerfond,

6.skatteförfarandelagen

(2011:1244),

7.lagen (1997:1137) om väg- avgift för vissa tunga fordon,

8.19 kap. socialförsäkrings- balken,

9.lagen (2004:629) om träng- selskatt, eller

10.lagen (2014:000) om regi- streringsskatt på vissa motorfordon.

2 Senaste lydelse SFS 2011:1355.

Författningsförslag

SOU 2013:84

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2015.

SOU 2013:84

Författningsförslag

1.3Förslag till

lag om ändring i lagen (2013:970) om ändring i lagen (2012:681) om ändring i lagen (2010:1823) om ändring i lagen (2009:1497) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § lagen (1994:1776) om skatt på energi i stället för dess lydelse enligt lagen (2013:970) om änd- ring i lagen (2012:681) om ändring i lagen (2010:1823) om ändring i lagen (2009:1497) om ändring i nämnda lag ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

2 kap.

1 §3

Energiskatt och koldioxidskatt ska, om inte annat följer av andra stycket, betalas för följande bränslen med angivna belopp:

	KN-nr	Slag av bränsle	Skattebelopp

			Energiskatt	Koldioxidskatt	Summa skatt
1.	2710 11 31,	Bensin som uppfyl-
	2710 11 41,	ler krav för
	2710 11 45
	eller
	2710 11 49
		a) miljöklass 1
		– motorbensin	3 kr 25 öre	2 kr 60 öre	5 kr 85 öre
			per liter	per liter	per liter
		– alkylatbensin	1 kr 46 öre	2 kr 60 öre	4 kr 6 öre
			per liter	per liter	per liter
		b) miljöklass 2	3 kr 28 öre	2 kr 60 öre	5 kr 88 öre
			per liter	per liter	per liter
2.	2710 11 31,	Annan bensin	4 kr 7 öre	2 kr 60 öre	6 kr 67 öre
	2710 11 51	än som avses	per liter	per liter	per liter
	eller	under 1 eller 7
	2710 11 59

3 Senaste lydelse SFS 2013:970.

Författningsförslag

SOU 2013:84

	KN-nr	Slag av bränsle	Skattebelopp

			Energiskatt	Koldioxidskatt	Summa skatt
3.	2710 19 21,	Eldningsolja,
	2710 19 25,	dieselbrännolja,
	2710 19 41–	fotogen, m.m. som
	2710 19 49
	eller
	2710 19 61–
	2710 19 69
		a) har försetts med	850 kr per m3	3 218 kr per m3	4 068 kr per
		märk- och färg-			m3
		ämnen eller ger
		mindre än 85
		volymprocent
		destillat vid 350oC,
		b) inte har försetts
		med märk- och
		färgämnen och ger
		minst 85 volym-
		procent destillat
		vid 350ºC, tillhörig
		miljöklass 1	1 833 kr per m3	3 218 kr per m3	5 051 kr per
					m3
		miljöklass 2	2 113 kr per m3	3 218 kr per m3	5 331 kr per
					m3
		miljöklass 3 eller	2 259 kr per m3	3 218 kr per m3	5 477 kr per
		inte tillhör någon			m3
		miljöklass
4.	2711 12 11–	Gasol m.m. som
	2711 19 00	används för
		a) drift av motor-	0 kr per	3 385 kr per	3 385 kr per
		drivet fordon, fartyg	1 000 kg	1 000 kg	1 000 kg
		eller luftfartyg
		b) annat ändamål	1 092 kr per	3 385 kr per	4 477 kr per
		än som avses under	1 000 kg	1 000 kg	1 000 kg
		a
5.	2711 11 00,	Naturgas som an-
	2711 21 00	vänds för
		a) drift av motor-	0 kr per	2 409 kr per	2 409 kr per
		drivet fordon, far-	1 000 m3	1 000 m3	1 000 m3
		tyg eller luftfartyg

SOU 2013:84 Författningsförslag

	KN-nr	Slag av bränsle	Skattebelopp

			Energiskatt	Koldioxidskatt	Summa skatt
		b) annat ändamål	939 kr per	2 409 kr per	3 348 kr per
		än som avses under	1 000 m3	1 000 m3	1 000 m3
		a
6.	2701, 2702	Kol och koks	646 kr per	2 800 kr per	3 446 kr per
	eller 2704		1 000 kg	1 000 kg	1 000 kg
7.	2710 11 31	Flygbensin med en	3 kr 28 öre	2 kr 60 öre	5 kr 88 öre
		blyhalt om högst	per liter	per liter	per liter
		0,005 gram per

liter

I fall som avses i 4 kap. 1 § 7 och 8 och 12 § 4 tas skatt ut med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan de skattebelopp som gäller för bränslets olika användningssätt.

Föreslagen lydelse

Energiskatt och koldioxidskatt ska, om inte annat följer av andra stycket, betalas för följande bränslen med angivna belopp:

KN-nr		Slag av bränsle	Skattebelopp

			Energiskatt	Koldioxidskatt	Summa skatt
1. 2710 11	31,	Bensin som uppfyl-
2710 11	41,	ler krav för
2710 11	45
eller
2710 11	49
		a) miljöklass 1
		– motorbensin	3 kr 25 öre	2 kr 60 öre	5 kr 85 öre
			per liter	per liter	per liter
		– alkylatbensin	1 kr 46 öre	2 kr 60 öre	4 kr 6 öre
			per liter	per liter	per liter
		b) miljöklass 2	3 kr 28 öre	2 kr 60 öre	5 kr 88 öre
			per liter	per liter	per liter

Författningsförslag

SOU 2013:84

	KN-nr	Slag av bränsle	Skattebelopp

			Energiskatt	Koldioxidskatt	Summa skatt
2.	2710 11 31,	Annan bensin	4 kr 7 öre	2 kr 60 öre	6 kr 67 öre
	2710 11 51	än som avses	per liter	per liter	per liter
	eller	under 1 eller 7
	2710 11 59
3.	2710 19 21,	Eldningsolja,
	2710 19 25,	dieselbrännolja,
	2710 19 41–	fotogen, m.m. som
	2710 19 49
	eller
	2710 19 61–
	2710 19 69
		a) har försetts med	850 kr per m3	3 218 kr per m3	4 068 kr per
		märk- och färg-			m3
		ämnen eller ger
		mindre än 85
		volymprocent
		destillat vid
		350ºC,
		b) inte har försetts
		med märk- och
		färgämnen och ger
		minst 85 volym-
		procent destillat
		vid 350ºC, tillhörig
		miljöklass 1	2 083 kr per m3	3 218 kr per m3	5 301 kr per
					m3
		miljöklass 2	2 363 kr per m3	3 218 kr per m3	5 581 kr per
					m3
		miljöklass 3 eller	2 509 kr per m3	3 218 kr per m3	5 727 kr per
		inte tillhör någon			m3
		miljöklass
4.	2711 12 11–	Gasol m.m. som
	2711 19 00	används för
		a) drift av motor-	0 kr per	3 385 kr per	3 385 kr per
		drivet fordon, far-	1 000 kg	1 000 kg	1 000 kg
		tyg eller luftfartyg
		b) annat ändamål	1 092 kr per	3 385 kr per	4 477 kr per
		än som avses under	1 000 kg	1 000 kg	1 000 kg
		a

SOU 2013:84 Författningsförslag

	KN-nr	Slag av bränsle	Skattebelopp

			Energiskatt	Koldioxidskatt	Summa skatt
5.	2711 11 00,	Naturgas som an-
	2711 21 00	vänds för
		a) drift av motor-	0 kr per	2 409 kr per	2 409 kr per
		drivet fordon, far-	1000 m3	1 000 m3	1 000 m3
		tyg eller luftfartyg
		b) annat ändamål	939 kr per	2 409 kr per	3 348 kr per
		än som avses under	1 000 m3	1 000 m3	1 000 m3
		a
6.	2701, 2702	Kol och koks	646 kr per	2 800 kr per	3 446 kr per
	eller 2704		1 000 kg	1 000 kg	1 000 kg
7.	2710 11 31	Flygbensin med en	3 kr 28 öre	2 kr 60 öre	5 kr 88 öre
		blyhalt om högst	per liter	per liter	per liter
		0,005 gram per

liter

I fall som avses i 4 kap. 1 § 7 och 8 och 12 § 4 tas skatt ut med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan de skattebelopp som gäller för bränslets olika användningssätt.

Författningsförslag

SOU 2013:84

1.4Förslag till

lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Härigenom föreskrivs i fråga om inkomstskattelagen (1999:1229)4 dels att 61 kap. 5 § ska ha följande lydelse,

dels att punkt 3 i övergångsbestämmelserna till lagen (2001:1175) om ändring i nämnda lag ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

61 kap.

5 §5

Värdet av bilförmån exklusive drivmedel ska för ett kalenderår beräknas till summan av

-0,317 prisbasbelopp,

-ett ränterelaterat belopp, och

-ett prisrelaterat belopp.

Det ränterelaterade beloppet ska beräknas till 75 procent av statslåneräntan vid utgången av november året närmast före det kalenderår under vilket beskattningsåret går ut multiplicerat med

bilmodellens nybilspris.
Det prisrelaterade beloppet	Det	prisrelaterade beloppet
ska beräknas till 9 procent av	ska beräknas till 15 procent av
bilmodellens nybilspris, om detta	bilmodellens nybilspris, om detta
uppgår till högst 7,5 prisbas-	uppgår till högst 7,5 prisbas-
belopp. Om bilmodellens nybils-	belopp. Om bilmodellens nybils-
pris är högre, ska det prisrela-	pris är högre, ska det prisrela-
terade beloppet beräknas till	terade	beloppet beräknas till
summan av 9 procent av 7,5 pris-	summan av 15 procent av 7,5 pris-
basbelopp och 20 procent av den	basbelopp och 25 procent av den
del av nybilspriset som över-	del av nybilspriset som över-
stiger 7,5 prisbasbelopp.	stiger 7,5 prisbasbelopp.

4Lagen omtryckt 2008:803.

5Senaste lydelse SFS 2011:1256.

SOU 2013:84

Författningsförslag

36. Bestämmelserna i 61 kap.	3. Bestämmelserna i 61 kap.
8 a § andra och tredje styckena	8 a § andra och tredje styckena
tillämpas till och med det be-	tillämpas till och med det be-
skattningsår som slutar den 31	skattningsår som slutar den 31
december 2016.	december 2018.

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2015 och tillämpas på beskatt- ningsår som börjar efter den 31 december 2014. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för beskattningsår som slutar innan lagen träder ikraft.

6 Senaste lydelse SFS 2013:916.

Författningsförslag

SOU 2013:84

1.5Förslag till

lag om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227)

Härigenom föreskrivs i fråga om vägtrafikskattelagen (2006:227) dels att 2 kap. 2, 7, 9, 10, 11 a §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 7 a och 7 b §§.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			2 kap.
				7 §7
Fordonsskatten tas ut med ett				Om inte annat följer av 7 a–
grundbelopp och i förekom-				b §§ tas fordonsskatten ut med ett
mande fall ett	koldioxidbelopp			grundbelopp och i förekomman-
för				de fall ett koldioxidbelopp för
1. personbilar	klass	I	som	1. personbilar	klass	I	som
enligt uppgift i vägtrafikregistret				enligt uppgift i vägtrafikregistret
är av fordonsår 2006 eller senare,				är av fordonsår 2006 eller senare,
2. personbilar klass I som är				2. personbilar klass I som är
av tidigare fordonsår än 2006,				av tidigare fordonsår än 2006,
men uppfyller kraven för miljö-				men uppfyller kraven för miljö-
klass 2005, El eller Hybrid				klass 2005, El eller Hybrid
enligt bilaga 1 till den upphävda				enligt bilaga 1 till den upphävda
lagen (2001:1080) om motor-				lagen (2001:1080) om motor-
fordons avgasrening och motor-				fordons avgasrening och motor-
bränslen, och				bränslen, och
3. personbilar	klass	II,	lätta	3. personbilar	klass II,		lätta
bussar och lätta lastbilar som				bussar och lätta lastbilar som
blivit skattepliktiga för första				blivit skattepliktiga för		första
gången efter utgången av år 2010.				gången efter utgången av år 2010.

För bilar som kan drivas med dieselolja ska summan av grund- beloppet och koldioxidbeloppet multipliceras med en bränslefaktor och ett miljötilllägg tas ut.

7 Senaste lydelse SFS 2011:478.

SOU 2013:84

Författningsförslag

7 a §

För personbilar av fordonsår

2015 eller senare som registreras i vägtrafikregistret den 1 januari 2015 eller senare är fordons- skatten för ett skatteår

1.1 500 kronor om bilen inte kan drivas med dieselolja, och

2.2 760 kronor om bilen kan drivas med dieselolja.

För sådan bil som avses i första

stycket 2 ska miljötillägg enligt 7 § andra stycket inte tas ut.

7 b §

För lätt buss och lätt lastbil av fordonsår 2015 eller senare som registreras i vägtrafikregistret den 1 januari 2015 eller senare är fordonsskatten för ett skatteår

1.1 800 kronor om bilen inte kan drivas med dieselolja, och

2.3 060 kronor om bilen kan drivas med dieselolja.

För sådan bil som avses i första stycket 2 ska även miljö- tillägg enligt 7 § andra stycket tas ut.

Koldioxidbeloppet är för ett skatteår 20 kronor per gram kol- dioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 117 gram. Uppgift om fordonets utsläpp av koldioxid vid blandad körning hämtas i vägtrafikregistret.

För fordon som är utrustade

9 §8

Koldioxidbeloppet är för ett skatteår 20 kronor för varje helt gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 117 gram. Uppgift om fordonets utsläpp av koldioxid vid blandad körning hämtas i vägtrafikregistret.

För fordon som är utrustade

8 Senaste lydelse SFS 2012:761.

Författningsförslag

SOU 2013:84

med teknik för drift med en		med teknik för drift med en
bränsleblandning som till över-		bränsleblandning som till över-
vägande del består av alkohol,		vägande del består av alkohol,
eller helt eller delvis med annan		eller helt eller delvis med annan
gas än gasol, är koldioxid-		gas än gasol, är koldioxid-
beloppet 10 kronor per gram		beloppet 10 kronor för varje helt
koldioxid	som fordonet vid	gram koldioxid som fordonet
blandad körning släpper ut per		vid blandad körning släpper ut
kilometer utöver 117 gram. Upp-		per kilometer utöver 117 gram.
gift om fordonets utsläpp av		Uppgift om fordonets utsläpp
koldioxid	vid blandad körning	av koldioxid vid blandad kör-
hämtas i vägtrafikregistret.		ning hämtas i vägtrafikregistret.

Om det för fordon som avses i andra stycket finns uppgift om ett sådant fordons utsläpp av koldioxid vid drift med en bränsle- blandning som till övervägande del består av alkohol, eller helt eller delvis med annan gas än gasol, ska den uppgiften användas.

	10 §9
Bränslefaktorn är 2,33.	Bränslefaktorn är 2,19.
Miljötillägget är

a)500 kronor för fordon som blivit skattepliktiga för första gången före utgången av år 2007, och

b)250 kronor för fordon som blivit skattepliktiga för första gången efter utgången av år 2007.

	11 a §10
Fordonsskatt ska inte betalas		Fordonsskatt ska inte betalas
för personbil, lätt lastbil och lätt		för personbil, lätt buss och lätt
buss under tid som bilen är klassi-		lastbil under tid som bilen är
ficerad i utsläppsklass som anges		klassificerad i utsläppsklass som
i 30 eller 32 § avgasreningslagen		anges i 30 eller 32 § avgasrenings-
(2011:318) och som	infaller	lagen (2011:318) och som in-
under de fem första åren från		faller under de fem första åren
det att bilen blir skattepliktig		från det att bilen blir skatte-
för första gången, och		pliktig för första gången, och
1. bilens koldioxidutsläpp vid		1. bilens koldioxidutsläpp vid
blandad körning enligt uppgift i		blandad körning enligt uppgift i
vägtrafikregistret inte överstiger		vägtrafikregistret inte överstiger
det i andra stycket	angivna	det i tredje stycket angivna högsta

9Senaste lydelse SFS 2012:759.

10Senaste lydelse SFS 2012:761.

SOU 2013:84 Författningsförslag

högsta tillåtna koldioxidutsläppet	tillåtna	koldioxidutsläppet	i
i förhållande till bilens vikt, samt	förhållande till bilens vikt, samt
2. bilen vid framdrivning inte	2. bilen vid framdrivning inte
förbrukar mer elektrisk energi	förbrukar	mer elektrisk energi
än 37 kilowattimmar per 100 kilo-	än 37 kilowattimmar per 100 kilo-
meter om bilen är klassificerad i	meter om bilen är klassificerad i
utsläppsklass Laddhybrid, enligt	utsläppsklass Laddhybrid, enligt
32 § 3 avgasreningslagen, eller	32 § 3 avgasreningslagen, eller
3. bilen vid framdrivning inte	3. bilen vid framdrivning inte
förbrukar mer elektrisk energi	förbrukar	mer elektrisk energi
än vad som anges i 2, om bilen	än vad som anges i 2, om bilen
är klassificerad i utsläppsklass El	är klassificerad i utsläppsklass El
enligt 32 § 1 avgasreningslagen.	enligt 32 § 1 avgasreningslagen.
	Första	stycket gäller inte	per-

sonbil, lätt buss eller lätt lastbil av fordonsår 2015 eller senare som registreras i vägtrafikregistret den 1 januari 2015 eller senare.

Det högsta tillåtna koldioxidutsläppet angivet i gram koldioxid per kilometer i förhållande till bilens vikt bestäms av följande be- räkning;

1.bilens tjänstevikt enligt uppgift i vägtrafikregistret angivet i kilogram minskas med 1372,

2.differensen enligt 1 multipliceras med 0,0457, och

3.produkten enligt 2 adderas med 95, eller med 150 om bilen är utrustad med teknik för drift med etanolbränsle eller annat gas- bränsle än gasol.

Om det i vägtrafikregistret finns flera uppgifter om bilens kol- dioxidutsläpp vid blandad körning, ska vid tillämpning av första stycket den uppgift användas som anges för drift med etanolbränsle eller gasbränsle.

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2015. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för vägtrafikskatt som avser tid före den 1 januari 2015.

Författningsförslag

SOU 2013:84

1.6Förslag till

lag om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 7 a, 7 b och 10 §§ vägtrafik- skattelagen (2006:227) ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt utredningens	Föreslagen lydelse
förslag 1.5
2 kap.
	7 a §
För personbilar av fordonsår	För personbilar av fordonsår
2015 eller senare som registreras	2015 eller senare som registreras
i vägtrafikregistret den 1 januari	i vägtrafikregistret den 1 januari
2015 eller senare är fordons-	2015 eller senare är fordons-
skatten för ett skatteår	skatten för ett skatteår
1. 1 500 kronor om bilen inte	1. 1 500 kronor om bilen inte
kan drivas med dieselolja, och	kan drivas med dieselolja, och
2. 2 760 kronor om bilen kan	2. 2 490 kronor om bilen kan
drivas med dieselolja.	drivas med dieselolja.

För sådan bil som avses i första stycket 2 ska miljötillägg enligt 7 § andra stycket inte tas ut.

För lätt buss och lätt lastbil av fordonsår 2015 eller senare som registreras i vägtrafik- registret den 1 januari 2015 eller senare är fordonsskatten för ett skatteår

1.1 800 kronor om bilen inte kan drivas med dieselolja, och

2.3 060 kronor om bilen kan drivas med dieselolja.

För sådan bil som avses i första stycket 2 ska även miljö- tillägg enligt 7 § andra stycket tas ut.

7 b §

För lätt buss och lätt lastbil av fordonsår 2015 eller senare som registreras i vägtrafik- registret den 1 januari 2015 eller senare är fordonsskatten för ett skatteår

1.1 800 kronor om bilen inte kan drivas med dieselolja, och

2.2 790 kronor om bilen kan drivas med dieselolja.

För sådan bil som avses i första stycket 2 ska även miljö- tillägg enligt 7 § andra stycket tas ut. För bilar av fordonsår 2016 eller senare tas dock inget miljötillägg ut.

SOU 2013:84 Författningsförslag

	10 §
Bränslefaktorn är 2,19.	Bränslefaktorn är 1,99.
Miljötillägget är

a)500 kronor för fordon som blivit skattepliktiga för första gången före utgången av år 2007, och

b)250 kronor för fordon som blivit skattepliktiga för första gången efter utgången av år 2007.

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2017. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för vägtrafikskatt som avser tid före den 1 januari 2017.

Författningsförslag

SOU 2013:84

1.7Förslag till

lag om ändring i lagen (2006:228) med särskilda bestämmelser om fordonsskatt

Härigenom föreskrivs att bilagan till lagen (2006:228) med sär- skilda bestämmelser om fordonsskatt ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

			Bilaga11
Fordonsskatt

Fordonsslag	Skattevikt,	Skatt,
	kilogram	kronor

		grund-	tilläggsbelopp
		belopp	för varje helt
			hundratal kilo-
			gram över den
			lägsta vikten i
			klassen

A Personbilar klass I

1.Personbilar klass I som inte

kan drivas med dieselolja	0–	900	801	0
	901–		990	188

2.Personbilar klass I som kan

drivas med dieselolja	0–	900	2 068	0
	901–		2 577	508

11 Senaste lydelse SFS 2012:769.

SOU 2013:84 Författningsförslag

Fordonsslag	Skattevikt,	Skatt,
	kilogram	kronor
		grund-	tilläggsbelopp
		belopp	för varje helt
			hundratal kilo-
			gram över den
			lägsta vikten i
			klassen

B Lätta bussar

1.Lätta bussar som inte kan

drivas med dieselolja	0–1 300	780	0
	1 301–1 600	963	164
	1 601–3 000	1 456	129
	3 001–3 500	3 257	0

2.Lätta bussar som kan

drivas med dieselolja	0–1 300	2 247	0
	1 301–1 600	2 399	59
	1 601–3 000	2 577	178
	3 001–3 500	5 078	0

CLätta lastbilar och person- bilar klass II

1.Lätta lastbilar och person-

bilar klass II som inte
kan drivas med dieselolja	0–1 300	780	0
	1 301–1 600	963	164
	1 601–3 000	1 456	129
	3 001–	3 257	0

2.Lätta lastbilar och person- bilar klass II som kan drivas

med dieselolja	0–1 300	2 247	0
	1 301–1 600	2 399	59
	1 601–3 000	2 577	178
	3 001–	5 078	0

Författningsförslag SOU 2013:84

Föreslagen lydelse

			Bilaga
Fordonsskatt

Fordonsslag	Skattevikt,	Skatt,
	kilogram	kronor

		grund-	tilläggsbelopp
		belopp	för varje helt
			hundratal kilo-
			gram över den
			lägsta vikten i
			klassen

A Personbilar klass I

1.Personbilar klass I som inte

kan drivas med dieselolja	0–	900	801	0
	901–		990	188

2.Personbilar klass I som kan

drivas med dieselolja	0–	900	1 954	0
	901–		2 435	480

B Lätta bussar

1.Lätta bussar som inte kan

	drivas med dieselolja	0–1 300	780	0
		1 301–1 600	963	164
		1 601–3 000	1 456	129
		3 001–3 500	3 257	0
2.	Lätta bussar som kan
	drivas med dieselolja	0–1 300	2 247	0
		1 301–1 600	2 399	59
		1 601–3 000	2 577	178
		3 001–3 500	5 078	0

SOU 2013:84 Författningsförslag

Fordonsslag	Skattevikt,	Skatt,
	kilogram	kronor
		grund-	tilläggsbelopp
		belopp	för varje helt
			hundratal kilo-
			gram över den
			lägsta vikten i
			klassen

CLätta lastbilar och person- bilar klass II

1.Lätta lastbilar och person- bilar klass II som inte

	kan drivas med dieselolja	0–1 300	780	0
		1 301–1 600	963	164
		1 601–3 000	1 456	129
		3 001–	3 257	0
2.	Lätta lastbilar och person-
	bilar klass II som kan drivas
	med dieselolja	0–1 300	2 247	0
		1 301–1 600	2 399	59
		1 601–3 000	2 577	178
		3 001–	5 078	0

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2015. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för fordonsskatt som avser tid före den 1 januari 2015.

Författningsförslag

SOU 2013:84

1.8Förslag till

lag om ändring i lagen (2006:228) med särskilda bestämmelser om fordonsskatt

Härigenom föreskrivs att bilagan till lagen (2006:228) med sär- skilda bestämmelser om fordonsskatt ska ha följande lydelse.

Enligt utredningens förslag 1.7

			Bilaga
Fordonsskatt

Fordonsslag	Skattevikt,	Skatt,
	kilogram	kronor

		grund-	tilläggsbelopp
		belopp	för varje helt
			hundratal kilo-
			gram över den
			lägsta vikten i
			klassen

A Personbilar klass I

1.Personbilar klass I som inte

kan drivas med dieselolja	0–	900	801	0
	901–		990	188

2.Personbilar klass I som kan

drivas med dieselolja	0–	900	1 954	0
	901–		2 435	480

B Lätta bussar

1.Lätta bussar som inte kan

drivas med dieselolja	0–1 300	780	0
	1 301–1 600	963	164
	1 601–3 000	1 456	129
	3 001–3 500	3 257	0

2.Lätta bussar som kan

drivas med dieselolja	0–1 300	2 247	0
	1 301–1 600	2 399	59
	1 601–3 000	2 577	178
	3 001–3 500	5 078	0

SOU 2013:84 Författningsförslag

Fordonsslag	Skattevikt,	Skatt,
	kilogram	kronor
		grund-	tilläggsbelopp
		belopp	för varje helt
			hundratal kilo-
			gram över den
			lägsta vikten i
			klassen

CLätta lastbilar och person- bilar klass II

1.Lätta lastbilar och person- bilar klass II som inte

	kan drivas med dieselolja	0–1 300	780	0
		1 301–1 600	963	164
		1 601–3 000	1 456	129
		3 001–	3 257	0
2.	Lätta lastbilar och person-
	bilar klass II som kan drivas
	med dieselolja	0–1 300	2 247	0
		1 301–1 600	2 399	55
		1 601–3 000	2 577	168
		3 001–	5 078	0

Författningsförslag SOU 2013:84

Föreslagen lydelse

			Bilaga
Fordonsskatt

Fordonsslag	Skattevikt,	Skatt,
	kilogram	kronor

		grund-	tilläggsbelopp
		belopp	för varje helt
			hundratal kilo-
			gram över den
			lägsta vikten i
			klassen

A Personbilar klass I

1.Personbil klass I som inte

kan drivas med dieselolja	0– 900	801	0
	901–	990	188

2.Personbil klass I som kan

	drivas med dieselolja	0– 900	1 840	0
		901–	2 293	452
B	Lätta bussar
1.	Lätta bussar som inte
	kan drivas med dieselolja	0–1 300	780	0
		1 301–1 600	963	164
		1 601–3 000	1 456	129
		3 001–3 500	3 257	0

2.Lätta bussar som kan

drivas med dieselolja	0–1 300	2 247	0
	1 301–1 600	2 399	59
	1 601–3 000	2 577	178
	3 001–3 500	5 078	0

SOU 2013:84 Författningsförslag

Fordonsslag	Skattevikt,	Skatt,
	kilogram	kronor
		grund-	tilläggsbelopp
		belopp	för varje helt
			hundratal kilo-
			gram över den
			lägsta vikten i
			klassen

CLätta lastbilar och person- bilar klass II

1.	Lätta lastbilar och person-	0–1 300	780	0
	bilar klass II som inte	1 301–1 600	963	164
	kan drivas med dieselolja	1 601–3 000	1 456	129
		3 001–	3 257	0
2.	Lätta lastbilar och person-	0–1 300	2 247	0
	bilar klass II som kan drivas	1 301–1 600	2 399	59
	med dieselolja	1 601–3 000	2 577	178
		3 001–	5 078	0

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2017. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för fordonsskatt som avser tid före den 1 januari 2017.

Författningsförslag

SOU 2013:84

1.9Förslag till

lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § skatteförfarandelagen (2011:1244) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		2 kap.
			1 §
Lagen gäller för skatt, dock			Lagen gäller för skatt, dock
inte skatt som tas ut enligt			inte skatt som tas ut enligt
1. kupongskattelagen			1. kupongskattelagen
(1970:624),			(1970:624),
2. lagen	(1984:404)	om	2. lagen	(1984:404)	om
stämpelskatt	vid inskrivnings-		stämpelskatt	vid inskrivnings-
myndigheter,			myndigheter,
3. lagen (1990:676) om skatt			3. lagen (1990:676) om skatt
på ränta på	skogskontomedel		på ränta på	skogskontomedel
m.m.,			m.m.,
4. tullagen (2000:1281),			4. tullagen (2000:1281),
5. lagen (2004:629) om träng-			5. lagen (2004:629) om träng-
selskatt, och			selskatt,
6. vägtrafikskattelagen			6. vägtrafikskattelagen
(2006:227).			(2006:227), och
			7. lagen (2014:000) om regi-

streringsskatt på vissa motor- fordon.

Lagen gäller även för belopp som avses i 1 kap. 1 § tredje stycket mervärdesskattelagen (1994:200).

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2015. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

SOU 2013:84

Författningsförslag

1.10Förslag till

lag om registreringsskatt på vissa motorfordon

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

Tillämpningsområde

1 § Koldioxidbaserad registreringsskatt ska betalas till staten för vissa motorfordon enligt denna lag.

Beslutande myndigheter

2 § Beslut om registreringsskatt enligt 5 kap. 1 § samt beslut om dröjsmålsavgift fattas av Transportstyrelsen för Skatteverkets räk- ning. Övriga beslut enligt denna lag, med undantag för beslut med stöd av ansvarsbestämmelserna i 11 kap. 3–6 §§, fattas av Skatte- verket.

För Skatteverkets räkning verkställer Transportstyrelsen debi- tering och återbetalning av registreringsskatt, dröjsmålsavgift, skatte- tillägg och ränta enligt denna lag.

Transportstyrelsen lämnar fordran för indrivning för Skatteverkets räkning.

Definitioner och hänvisningar

3 § Fordonsbegreppen i denna lag har samma betydelse som i lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner.

4 § Med vägtrafikregistret avses i denna lag det register som förs enligt lagen (2001:558) om vägtrafikregister.

5 § Med koldioxidutsläpp avses i denna lag det antal gram kol- dioxid som fordonet enligt vägtrafikregistret släpper ut per kilo- meter vid blandad körning.

Om det i vägtrafikregistret finns flera uppgifter om fordonets koldioxidutsläpp vid blandad körning, avses med koldioxidutsläpp det antal gram kodioxid som anges i den lägsta uppgiften.

Författningsförslag

SOU 2013:84

6 § Med fordonsår avses i denna lag den uppgift i vägtrafikregistret som anger ett fordons årsmodell eller, om sådan uppgift saknas, till- verkningsår. Om båda uppgifterna saknas i registret avses med for- donsår det år under vilket fordonet första gången togs i bruk.

7 § Med registreringsår avses det kalenderår under vilket fordonet första gången införs i vägtrafikregistret eller, om fordonet samtidigt avställs, det kalenderår avställningen upphör.

8 § Vad som sägs i denna lag om registreringsskatt, med undantag för bestämmelserna om användningsförbud i 11 kap. 1 §, gäller även ränta, skattetillägg och dröjsmålsavgift.

9 § Med skattskyldig likställs den som har rätt till återbetalning enligt 5 kap. 3 eller 4 §.

10 § I ärenden och mål om registreringsskatt gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i skatteförfarandelagen (2011:1244) om

1.föreläggande i 37 kap. 6, 7, 9 och 10 §§,

2.dokumentationsskyldighet i 39 kap. 3 §,

3.Skatteverkets skyldighet att utreda och kommunicera i 40 kap. 1–3 §§,

4.revision i 41 kap.,

5.ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning i 43 kap., 68 kap. 2 § och 71 kap. 4 §,

6.vitesföreläggande i 44 kap. och sådant besluts verkställbarhet i 68 kap. 1 §,

7.bevissäkring och betalningssäkring i 45, 46 kap., 68 kap. 1 och 3 §§ samt 69 och 71 kap.,

8. uppgifter och handlingar som ska undantas från kontroll i 47 kap. och 68 kap. 1 och 3 §§, samt

9. handläggning i domstol i 67 kap. 31–34 och 37 §§.

SOU 2013:84

Författningsförslag

2 kap. Skattepliktens omfattning och skattebelopp

Skatteplikt

1 § Registreringsskatt ska betalas för personbil, lätt buss och lätt lastbil av fordonsår 2015 eller senare som registreras i vägtrafik- registret och vars koldioxidutsläpp överstiger det i andra stycket angivna gränsvärdet för koldioxidutsläppet.

Gränsvärdet för koldioxidutsläppet utgörs av koldioxidutsläppet i förhållande till fordonets vikt och bestäms av följande beräkning;

1.fordonets tjänstevikt enligt uppgift i vägtrafikregistret angivet

ikilogram minskas med 1 521,

2.differensen enligt 1 multipliceras med följande faktor,

Fordonsår	Faktor
2015	0,0457
2016	0,0432
2017	0,0417
2018	0,0407
2019	0,0398
2020 eller senare	0,0333

3. produkten enligt 2 adderas med följande antal gram, och

Fordonsår		Gram
	Personbil	Lätt buss,
		lätt lastbil
2015	120	130
2016	114	124
2017	108	118
2018	102	112
2019	96	106
2020 eller senare	90	100

4. summan enligt 3 avrundas till närmaste helt gram.

Författningsförslag SOU 2013:84

----------------------------------------------------------------------------

ALTERNATIVET UTAN VIKTDIFFERENTIERING:

Skatteplikt

Fordonsår		Gram
	Personbil	Lätt buss,
		lätt lastbil
2015	120	145
2016	114	139
2017	108	133
2018	102	127
2019	96	121
2020 eller senare	90	115

-----------------------------------------------------------------------------

Undantag från skatteplikt

2 § Registreringsskatt ska inte betalas för fordon som

1.är endast tillfälligt registrerade i vägtrafikregistret, eller

2.enligt uppgift i vägtrafikregistret har registrerats i ett annat land än Sverige före den 1 januari 201512.

3 § Registreringsskatt ska inte betalas för fordon som för första gången införs i vägtrafikregistret senare än under x:e kalenderåret efter fordonsåret.13

12Regeringen har aviserat en ändring i förordningen (2001:650) om vägtrafikregister som innebär att datum för första registrering utomlands ska registreras i vägtrafikregistret även för andra importerade fordon än privatimporterade fordon (prop. 2013/14:1 s. 450).

13Utredningen lämnar inget förslag om antal år, utan detta bör utredas i samband med utredning av nedsättningsbestämmelserna.

SOU 2013:84

Författningsförslag

Skattesats

4 § Skatten tas ut med 400 kronor för varje helt gram koldioxid som fordonets koldioxidutsläpp överstiger det i 1 § andra stycket angivna gränsvärdet för koldioxidutsläppet.

-----------------------------------------------------------------------------

ALTERNATIVET UTAN VIKTDIFFERENTIERING:

Skattesats

4 § Skatten tas ut med 400 kronor för varje helt gram koldioxid som fordonets koldioxidutsläpp överstiger det antal gram som för respektive fordonsår anges i 1 §.

-----------------------------------------------------------------------------

Nedsättning av registreringsskatt

5 § För ett fordon som vid skattskyldighetens inträde inte är nytt ska skatten sättas ned i den omfattning som följer av bilagan till denna lag.14

Om registreringsskatten efter nedsättning enligt första stycket uppgår till mindre än 1 000 kronor ska skatten istället sättas ned till 0 kronor.

6 § 15

3 kap. Skattskyldighet m.m.

1 § Skyldig att betala registreringsskatt är

1. tillverkaren, för skattepliktigt motorfordon som yrkesmässigt tillverkas i Sverige (yrkesmässig tillverkare),

14Utredningen lämnar inget förslag om hur nedsättningen ska beräknas.

15Bestämmelse om nedsättning efter särskild värdering i enskilda fall. Utredningen lämnar inget förslag till utformning, utan detta bör utredas tillsammans med den generella nedsättningsmodellen.

Författningsförslag

SOU 2013:84

2.importör som har godkänts enligt 2 §, för skattepliktigt motor- fordon som förs in till Sverige (godkänd importör),

3.ägaren, för

a.skattepliktigt motorfordon som tillverkas i Sverige av annan tillverkare än som avses i 1,

b.skattepliktigt motorfordon som förs in i Sverige på annat sätt än som avses i 2, och

c.fordon som efter ändring har blivit skattepliktigt och för motor- fordon som från att ha använts på sådant sätt att motorfordonet varit undantaget från registrering i vägtrafikregistret i stället används på sådant sätt att det blir registreringspliktigt.

2 § Den som i större omfattning avser att till Sverige föra in skattepliktiga motorfordon för yrkesmässig försäljning till återför- säljare får efter ansökan hos Skatteverket godkännas som importör.

3 § Godkännande av importör får återkallas om

1.förutsättningarna för godkännande enligt 2 § inte är upp- fyllda, eller

2.importören begär det.

Beslut om återkallelse gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.

4 § Skatteverket ska registrera den som är skattskyldig enligt 1 § 1 eller 2.

5 § Den som i Sverige avser att yrkesmässigt tillverka skatte- pliktiga motorfordon och som ska registreras enligt 4 § ska anmäla sig för registrering hos Skatteverket innan verksamheten påbörjas eller övertas. Om en uppgift som ligger till grund för registreringen ändras, ska den som är registrerad underrätta Skatteverket om änd- ringen inom två veckor från det att ändringen inträffade.

6 § Godkänd importör ska anmäla till Skatteverket om denne inte längre bedriver sådan verksamhet som avses i 2 §.

SOU 2013:84

Författningsförslag

4 kap. Skattskyldighetens inträde

1 § Skattskyldigheten inträder när fordonet första gången införs i vägtrafikregistret eller, om fordonet samtidigt avställts, då avställ- ningen upphör.

För icke skattepliktiga fordon som ändras till skattepliktiga for- don inträder skattskyldighet när fordonet registreras i vägtrafik- registret som fordon av skattepliktigt slag, eller om det samtidigt avställs, då avställningen upphör.

5 kap. Beskattningsbeslut

Beslut om registreringsskatt genom automatiserad behandling

1 § Registreringsskatt beslutas av Transportstyrelsen genom auto- matiserad behandling med stöd av uppgifter i vägtrafikregistret.

Om skatt som har beslutats enligt första stycket har blivit uppen- bart oriktig på grund av misstag vid den automatiserade behand- lingen, ska Transportstyrelsen rätta beslutet.

Bestämmelserna i 26 och 27 §§ förvaltningslagen (1986:223) ska inte tillämpas i fråga om Transportstyrelsens beslut enligt första stycket.

Beslut om registreringsskatt när tillförlitlig uppgift om koldioxidutsläpp saknas i vägtrafikregistret

2 § Om registreringsskatten inte kan bestämmas tillförlitligt med ledning av uppgifter i vägtrafikregistret ska skatten bestämmas till vad som framstår som skäligt med hänsyn till uppgifterna i ärendet.

Återbetalning av registreringsskatt när fordonet förvärvats av vissa organisationer eller personer

3 § Skatteverket medger efter ansökan återbetalning av regi- streringsskatten om fordonet förvärvats av

1. utländsk beskickning, karriärkonsulat i Sverige eller sådan internationell organisation som avses i lagen (1976:661) om immu- nitet och privilegier i vissa fall,

Författningsförslag

SOU 2013:84

2. medlem av den diplomatiska personalen vid utländska beskick- ningar i Sverige och karriärkonsul vid utländskt konsulat i Sverige, under förutsättning att denne inte är svensk medborgare eller stadig- varande bosatt i Sverige.

Om fordonet har förvärvats av medlemsstaters ombud vid en internationell organisation med säte i Sverige eller personal hos en sådan organisation medger Skatteverket efter ansökan återbetalning av registreringsskatten om Sverige har träffat överenskommelse med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation om detta.

Den som fått återbetalning enligt första eller andra stycket ska betala tillbaka hela beloppet till staten om fordonet inom två år från förvärvet överlåts till någon som inte omfattas av reglerna för åter- betalning. Detta ska dock inte gälla om fordonet överlåts på grund av att ägaren avlidit och inte heller om fordonet överlåts på grund av att ägaren fått förflyttning från Sverige om denne innehaft for- donet minst sex månader.

Återbetalning av registreringsskatt när fordonet varaktigt förts ut ur landet

4 § Vid avregistrering av ett fordon ur vägtrafikregistret med anledning av att fordonet varaktigt förts ut ur landet, ska tidigare inbetalad registreringsskatt återbetalas i den omfattning som följer av andra stycket.

Återbetalning enligt första stycket medges med ett belopp som uppgår till den inbetalda registreringsskatten efter avdrag för ett belopp som beräknas på motsvarande sätt som nedsättning av regi- streringsskatt enligt 2 kap. 5 § första stycket16 eller 2 kap. 6 §17. Rätt till återbetalning föreligger dock endast när ersättningen upp- går till minst 1 000 kr.

Skatteverket medger återbetalning enligt första stycket efter an- sökan av den som vid avregistreringen är antecknad i vägtrafik- registret som ägare av fordonet. Ansökan ska lämnas in till Skatte- verket inom tre år från tidpunkten för avregistreringen.

16Utredningen lämnar inget förslag om hur nedsättningsbeloppet ska beräknas.

17Avser bestämmelse om nedsättning efter särskild värdering i enskilda fall. Utredningen lämnar inget förslag till utformning, utan detta bör utredas tillsammans med den generella nedsättningsmodellen.

SOU 2013:84

Författningsförslag

Omprövning

Skatteverkets skyldighet att ompröva beslut

5 § Skatteverket ska ompröva sina beslut enligt denna lag i en fråga som har betydelse för beskattningen eller något annat förhåll- ande mellan en enskild och det allmänna om den som beslutet gäller begär det eller om det finns andra skäl.

Första stycket omfattar även beslut som fattats av Transport- styrelsen för Skatteverkets räkning.

Av 13 kap. 7 § följer att omprövning ska göras när den som ett beslut gäller har överklagat beslutet.

6 § Skatteverket får inte ompröva beslut i frågor som har avgjorts av allmän förvaltningsdomstol.

Skatteverket får dock på begäran av den som beslutet gäller om- pröva en fråga som har avgjorts av förvaltningsrätt eller kammarrätt genom beslut som har fått laga kraft om beslutet avviker från rätts- tillämpningen i ett avgörande från Högsta förvaltningsdomstolen som har meddelats efter beslutet.

7 § Om den som ett beslut gäller varken har begärt omprövning eller överklagat, får Skatteverket avstå från att besluta om ompröv- ningar som avser mindre belopp.

Omprövning på begäran av den som beslutet gäller

8 § En begäran om omprövning ska vara skriftlig och ska, om inte något annat följer av andra eller tredje stycket, ha kommit in till Skatteverket senast det sjätte året efter utgången av registrerings- året.

Begäran ska dock ha kommit in inom två månader från den dag då den som beslutet gäller fick del av det om beslutet avser

1.registrering enligt 3 kap. 4 §,

2.dokumentationsskyldighet,

3.föreläggande,

4.revision,

5.tvångsåtgärder,

6.verkställighet,

7.avvisning av en begäran om omprövning eller ett överklag- ande eller någon annan liknande åtgärd,

Författningsförslag

SOU 2013:84

8.godkännande enligt 3 kap. 2 §, eller

9.återkallelse enligt 3 kap. 3 §.

Om beslutet har meddelats efter den 30 juni det sjätte året efter utgången av registreringsåret och den som beslutet gäller har fått del av det efter utgången av oktober månad samma år, får en be- gäran om omprövning komma in inom två månader från den dag då den som beslutet gäller fick del av det.

Om en begäran om omprövning inte är undertecknad, får Skatte- verket förelägga den som har begärt omprövningen att underteckna begäran. Föreläggandet ska innehålla en upplysning om att ompröv- ning annars inte kommer att ske.

9 § Om en begäran om omprövning kommer in till allmän förvalt- ningsdomstol istället för till Skatteverket, ska domstolen sända be- gäran till Skatteverket och samtidigt lämna uppgift om vilken dag den kom in till domstolen.

En begäran om omprövning som kommer in för sent till Skatte- verket ska inte avvisas om den har kommit in till allmän förvalt- ningsdomstol i rätt tid.

Omprövning till fördel på initiativ av Skatteverket

10 § Skatteverket får på eget initiativ ompröva ett beslut till fördel för den som beslutet gäller.

Omprövning till nackdel på initiativ av Skatteverket

11 § Ett beslut om omprövning till nackdel för den som beslutet gäller ska meddelas inom två år från utgången av registreringsåret, om inte annat följer av 12-17 §§.

12 § Beslut som är möjliga att återkalla får inte omprövas till nack- del för den som beslutet gäller.

13 § Ett beslut om omprövning till nackdel för den som beslutet gäller får, om inte annat följer av 12 eller 14–17 §§, meddelas inom sex år från utgången av registreringsåret (efterbeskattning) om

1. ett beslut har blivit felaktigt eller inte fattats på grund av att den skattskyldige

SOU 2013:84

Författningsförslag

a.under förfarandet har lämnat oriktig uppgift till ledning för egen beskattning, eller

b.har lämnat oriktig uppgift i ett mål om egen beskattning,

2.en felräkning, felskrivning eller något annat uppenbart förbi- seende ska rättas, eller

3.det föranleds av ett beslut i ett ärende eller mål om registrerings- skatt för en annan person.

14 § Efterbeskattning får inte beslutas om

1.Skatteverket tidigare har beslutat om efterbeskattning avseende samma fråga, eller

2.det är uppenbart oskäligt.

Efterbeskattning enligt 13§ 1–2 får inte heller beslutas om den avser ett obetydligt belopp.

15 § Om den som en efterbeskattning gäller har avlidit, ska efter- beskattningen påföras dödsboet. I sådana fall får beslut om efter- beskattning inte meddelas efter utgången av det andra året efter det kalenderår då bouppteckningen efter den avlidne gavs in för regi- strering.

16 § Beslut om efterbeskattning på grund av oriktig uppgift i ett omprövningsärende eller i ett mål om registreringsskatt får med- delas efter den tid som anges i 13 §, men senast inom ett år från utgången av den månad då beslutet i ärendet eller målet har fått laga kraft.

17 § Vid efterbeskattning gäller i övrigt bestämmelserna i 66 kap. 32–34 §§ skatteförfarandelagen (2011:1244).

6 kap. Betalning av registreringsskatt

När registreringsskatten ska betalas

1 § Skatt som beslutats enligt 5 kap. 1 § första stycket ska för skatt- skyldig som avses i 3 kap. 1 § 1 och 2 betalas inom en månad efter utgången av den månad skattskyldigheten inträder och för skatt- skyldig som avses i 3 kap. 1 § 3 senast tre veckor efter skattskyldig- hetens inträde.

Författningsförslag

SOU 2013:84

Skatt som beslutats på annat sätt än som avses i första stycket ska betalas inom 30 dagar från beslutsdagen.

2 § Om det till följd av ett skattebeslut uppkommer ett skatte- belopp som understiger 100 kronor bortfaller beloppet och behöver inte betalas in till staten.

Hur registreringsskatten ska betalas

3 § Registreringsskatten ska betalas genom att sättas in på ett sär- skilt konto för skatteinbetalningar enligt denna lag. Betalningen anses ha skett den dag då den har bokförts på kontot.

7 kap. Anstånd med betalning

Ansökan om anstånd

1 § Anstånd med betalning av registreringsskatt kan beviljas efter ansökan hos Skatteverket. Skatteverket får dock bevilja anstånd enligt 9 § utan ansökan.

Ändringsanstånd

2 § Skatteverket ska bevilja anstånd med betalning av registrerings- skatt om det är tveksamt hur stort belopp som kommer att behöva betalas.

Anstånd för att undvika betydande skada

3 § Om den som är skyldig att betala registreringsskatt har begärt omprövning av eller överklagat beslutet och det skulle medföra be- tydande skadeverkningar för den betalningsskyldige eller annars fram- stå som oskäligt att betala skatten, ska Skatteverket bevilja anstånd med betalningen.

SOU 2013:84

Författningsförslag

Anståndstid i fall som avses i 2 och 3 §§

4 § Anståndstiden ska i de fall som avses i 2 och 3 §§ bestämmas till längst tre månader efter dagen för beslutet i den fråga som har föranlett anståndet.

Säkerhet som villkor för anstånd

5 § Skatteförfarandelagens (2011:1244) bestämmelser i 63 kap. 8 § om när ställande av säkerhet för skatten ska vara ett villkor för att bevilja anstånd ska i tillämpliga delar gälla för anstånd i fall som avses i 2 eller 3 §. I dessa fall ska även 63 kap. 9 och 10 §§ skatte- förfarandelagen gälla.

Anstånd med att betala skattetillägg

6 § Skatteverket ska bevilja anstånd med betalning av skattetillägg om den som tillägget gäller har begärt omprövning av eller till för- valtningsrätten överklagat

1.beslutet om skattetillägg, eller

2.beslutet i den fråga som har föranlett skattetillägget.

Anstånd vid omprövning får dock inte beviljas om anstånd tidi- gare har beviljats enligt första stycket med betalningen i avvaktan på en omprövning av samma fråga.

Anståndet ska gälla fram till dess att Skatteverket eller förvalt- ningsrätten har meddelat sitt beslut eller längst tre månader efter dagen för beslutet.

Anstånd på grund av synnerliga skäl

7 § Om det finns synnerliga skäl, ska Skatteverket bevilja anstånd med betalning av registreringsskatt även i andra fall eller på annat sätt än som avses i 2–6 §§.

Författningsförslag

SOU 2013:84

Ändrade förhållanden

8 § Om förhållandena har ändrats väsentligt sedan anstånd beviljats eller om det finns andra särskilda skäl, får Skatteverket

1.återkalla anståndet,

2.sätta ned anståndsbeloppet, eller

3.i de fall som avses i 2 eller 3 § kräva säkerhet för fortsatt an- stånd.

Första stycket gäller även om anstånd har beviljats på grund av att sökanden har lämnat felaktiga uppgifter.

Anstånd som är till fördel för det allmänna

9 § Om det kan antas vara till fördel för det allmänna, får Skatte- verket bevilja anstånd med betalning av registreringsskatt.

Anståndsbeloppet

10 § Anstånd beviljas med skäligt belopp. I de fall som avses i 6 § ska anstånd dock beviljas med det belopp som begäran om ompröv- ning eller överklagandet gäller.

8 kap. Dröjsmålsavgift

1 § En avgift (dröjsmålsavgift) ska tas ut för varje fordon där regi- streringsskatt inte betalas inom den tid och i den ordning som har bestämts enligt denna lag.

Om anstånd med betalning av skatten har beviljats enligt 7 kap. 2, 3, 6, 7 eller 9 §, ska dröjsmålsavgift tas ut endast på det skatte- belopp som inte har betalats senast vid anståndstidens slut.

Skatteverket får medge befrielse helt eller delvis från skyldig- heten att betala dröjsmålsavgift om det finns särskilda skäl.

I övrigt gäller bestämmelserna i 1–5 och 7 §§ lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift.

100

SOU 2013:84

Författningsförslag

9 kap. Ränta

1 § Ränta ska betalas på

1.registreringsskatt som beslutats på annat sätt än enligt 5 kap.

1§, och

2.registreringsskatt som den skattskyldige fått anstånd med att betala enligt 7 kap. 2, 3, 6, 7 eller 9 §.

Vid beräkning av ränta enligt första stycket tillämpas 65 kap. 4 § första stycket skatteförfarandelagen (2011:1244).

I fall som avses i första stycket 1 ska, om inte annat följer av fjärde stycket, ränta betalas från den dag då skatten skulle ha be- talats enligt 5 kap. 1 § första stycket till och med den dag då skatten ska betalas enligt Skatteverkets beslut.

När fall som avses i första stycket 1 avser skatt som återbetalats med stöd av 5 kap. 3 eller 4 § ska ränta beräknas från den dag då beslut om återbetalning fattades till och med den dag skatten ska betalas tillbaka enligt Skatteverkets beslut.

I fall som avses i första stycket 2 tillämpas bestämmelserna om kostnadsränta vid anstånd i 65 kap. 7 § skatteförfarandelagen.

2§ Om det finns synnerliga skäl ska Skatteverket besluta om be- frielse från skyldigheten att betala ränta.

3	§ Ränta på registreringsskatt som ska återbetalas enligt 14 kap.
1	§ första stycket 1 eller 2 ska betalas till den skattskyldige. Vid beräk-

ning av räntan tillämpas 65 kap. 4 § första stycket skatteförfarande- lagen (2011:1244).

Ränta enligt första stycket ska beräknas från den dag då skatte- beloppet har betalats till och med den dag då det återbetalas.

4 § Har beslut som föranlett ränta ändrats, ska räntan räknas om. I fall som avses i 1 § första stycket 1 ska skillnadsbeloppet återbetalas till den skattskyldige och i fall som avses i 2 § första stycket ska den skattskyldige betala tillbaka skillnadsbeloppet till staten.

101

Författningsförslag

SOU 2013:84

10 kap. Indrivning

1 § Om registreringsskatt inte har betalats i rätt tid, ska fordran lämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning.

Regeringen får meddela föreskrifter om att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp.

2 § En fordran får inte lämnas för indrivning om den avser ett be- lopp som omfattas av anstånd.

3 § En fordran behöver inte lämnas för indrivning om det finns sär- skilda skäl.

4 § En fordran på registreringsskatt ska återtas från indrivning om

1.anstånd beviljas med betalningen, eller

2.fordran sätts ned eller undanröjs.

5 § Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indriv- ning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske.

11 kap. Effekter av att registreringsskatt inte har betalats

Förbud att använda fordon på grund av att registreringsskatt inte har betalats

1 § Om skattskyldighet föreligger enligt 3 kap. 1 § 3, får fordonet inte användas om registreringsskatten inte har betalats Inom den tid som har bestämts enligt denna lag. Användningsförbudet gäller till dess skatten har betalats. Fordonet får dock användas om det är fråga om skatt för vilken anstånd med betalningen gäller.

Om det finns särskilda skäl ska Skatteverket medge att ett visst fordon får användas trots bestämmelserna i första stycket.

2 § Om ett fordon har sålts vid en exekutiv försäljning eller av ett konkursbo, får det användas av den nya ägaren även om registrerings- skatt, som en tidigare ägare är skattskyldig för, inte har betalats. Detsamma gäller för fordon som tillhör ett konkursbo i fråga om registreringsskatt som konkursgäldenären eller en tidigare ägare är skattskyldig för.

102

SOU 2013:84

Författningsförslag

Ansvarsbestämmelser när fordon använts trots att registreringsskatt inte har betalats

3 § En fordonsägare som uppsåtligen eller av oaktsamhet använder fordonet eller låter det användas i strid mot 1 § döms till penning- böter.

4 § Den som uppsåtligen använder någon annans fordon utan lov döms i ägarens ställe enligt 3 §. Detsamma gäller den som innehar fordonet med nyttjanderätt och har befogenhet att bestämma om förare av fordonet eller anlitar någon annan förare än den ägaren utsett.

5 § Bestämmelsen i 3 § gäller även föraren, om denne kände till att fordonet inte fick användas. Detta gäller dock inte när fordonet provkörs vid kontroll, prövning, tillsyn eller haveriundersökning enligt 3 kap. 4 § fordonslagen (2002:574).

6 § I fråga om fordon som tillhör eller används av dödsbo, aktie- bolag, ekonomisk förening eller annan juridisk person, ska ansvars- bestämmelserna för ägare eller användare av fordon tillämpas på den eller dem som har rätt att företräda den juridiska personen. Om Transportstyrelsen på begäran av en juridisk person godtagit en viss fysisk person som bärare av ägares ansvar, ska dock bestämmelserna i stället gälla denne.

12 kap. Skattetillägg

1 § Skattetillägg tas ut av den som på något annat sätt än munt- ligen

1.under förfarandet har lämnat en oriktig uppgift till ledning för egen beskattning, eller

2.har lämnat en oriktig uppgift i ett mål om egen beskattning. Skattetillägg enligt första stycket 2 får dock tas ut bara om upp-

giften inte har godtagits efter prövning i sak.

2 § En uppgift ska anses oriktig om det klart framgår att

1.en lämnad uppgift är felaktig, eller

2.en uppgift som ska lämnas till ledning för beskattningen har utelämnats.

103

Författningsförslag

SOU 2013:84

En uppgift ska dock inte anses vara oriktig om

1.uppgiften tillsammans med övriga uppgifter som har lämnats eller godkänts utgör tillräckligt underlag för ett riktigt beslut, eller

2.uppgiften uppenbart inte kan läggas till grund för ett beslut.

3 § Skattetillägget är 20 procent av den skatt som, om den oriktiga uppgiften hade godtagits, inte skulle ha bestämts för eller felaktigt skulle ha tillgodoräknats den som har lämnat uppgiften.

4 § Ett beslut om skattetillägg ska meddelas senast under det andra året efter utgången av registreringsåret.

5 § I fråga om skattetillägg ska 49 kap. 10 §, 51 kap. 1 §, 52 kap. 7 och 10–11 §§ och 66 kap. 9 § skatteförfarandelagen (2011:1244) tillämpas.

6 § Om ett beskattningsbeslut i en fråga som har föranlett skatte- tillägg ändrats, ska Skatteverket göra den ändring av beslutet om skattetillägg som föranleds av det nya beskattningsbeslutet.

13 kap. Överklagande

Överklagbara beslut

1 § Skatteverkets beslut enligt denna lag får, utom i de fall som avses i 2 §, överklagas av den som beslutet gäller och av det all- männa ombudet hos Skatteverket om inte något annat följer av andra föreskrifter. Transportstyrelsens beslut om registreringsskatt genom automatiserad behandling med stöd av 5 kap. 1 § får över- klagas av den som beslutet gäller först när beslutet har omprövats av Skatteverket enligt 5 kap. 5 §. Om den som beslutet gäller över- klagar ett sådant beslut innan beslutet har omprövats ska över- klagandet anses som en begäran om omprövning.

Den som beslutet gäller får överklagas även om beslutet inte är till nackdel för denne.

2 § Följande beslut får inte överklagas:

1.beslut om revision,

2.beslut om anstånd enligt 7 kap. 9 §,

3.beslut som avser föreläggande utan vite, och

104

SOU 2013:84

Författningsförslag

4. sådana beslut som avses i 67 kap. 5 § andra stycket skatteför- farandelagen (2011:1244).

Skatteverkets beslut överklagas till förvaltningsrätten med ett undantag

3 § Skatteverkets beslut överklagas till förvaltningsrätten. Skatte- verkets eller annan myndighets beslut om befrielse från betalnings- skyldighet enligt 14 kap. 5 § överklagas dock till regeringen.

Skatteverket eller det allmänna ombudet är motpart

4 § Om det är den som beslutet gäller som överklagar, ska Skatte- verket vara dennes motpart sedan handlingarna i målet överlämnats till förvaltningsrätten. Om det allmänna ombudet hos Skatteverket överklagar, tillämpas dock bestämmelserna i 67 kap. 11 § andra stycket skatteförfarandelagen (2011:1244).

Det allmänna ombudet får föra talan till förmån för den som be- slutet gäller. Ombudet har då samma behörighet som den som be- slutet gäller.

Den skattskyldiges överklagande

5 § Ett överklagande ska ha kommit in till Skatteverket senast det sjätte året efter utgången av registreringsåret.

Överklagandet ska dock ha kommit in inom två månader från den dag då den som beslutet gäller fick del av det om beslutet avser

1.registrering enligt 3 kap. 4 §,

2.dokumentationsskyldighet,

3.tvångsåtgärder,

4.verkställighet,

5.avvisning av en begäran om omprövning eller ett överklag- ande eller någon annan liknande åtgärd,

6.godkännande enligt 3 kap. 2 §, eller

7.återkallelse enligt 3 kap. 3 §.

105

Författningsförslag

SOU 2013:84

klagande komma in inom två månader från den dag då den som be- slutet gäller fick del av det.

6 § Ett beslut om skattetillägg får överklagas så länge beslutet i den fråga som har föranlett skattetillägget inte har fått laga kraft.

7 § Vid överklagande av Skatteverkets beslut enligt 5 kap. 2-4 §§ eller omprövningsbeslut enligt 5 kap. 5 § gäller 67 kap. 19–22 §§ skatteförfarandelagen (2011:1244).

Det allmänna ombudets överklagande

8 § Ett överklagande från det allmänna ombudet ska ha kommit in till Skatteverket inom den tid som gäller för omprövning på ini- tiativ av Skatteverket eller, om den tiden har gått ut, inom två månader från den dag då det överklagade beslutet meddelades.

Bestämmelserna i 67 kap. 19 och 22 §§ skatteförfarandelagen (2011:1244) gäller när det allmänna ombudet överklagar.

9 § Om det allmänna ombudet överklagar ett beslut om efter- beskattning eller ett beslut om skattetillägg som har meddelats sam- tidigt och yrkar ändring till nackdel för den som beslutet gäller, ska överklagandet ha kommit in till Skatteverket inom två månader från den dag då beslutet meddelades. Detsamma gäller om det allmänna ombudet yrkar att skattetillägg ska tas ut.

10 § Om det allmänna ombudet överklagar ett beslut i en fråga som har föranlett att skattetillägg har tagits ut och överklagandet är till nackdel för den som beslutet gäller, ska ombudet samtidigt även ta upp frågan om skattetillägg.

Överklagande av beslut om ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning

11 § Ett överklagande av ett beslut om ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning, som har meddelats i samband med avgörandet av det ärende som kostnaderna hänför sig till, ska ha kommit in till Skatteverket inom den tid som gäller för över- klagande av avgörandet i ärendet. I annat fall ska ett överklagande

106

SOU 2013:84

Författningsförslag

ha kommit in inom två månader från den dag då den som beslutet gäller fick del av det.

Överklagande av förvaltningsrättens och kammarrättens beslut

12 § Vid överklagande av förvaltningsrättens och kammarrättens beslut gäller 67 kap. 26 § 1 och 28–30 §§ skatteförfarandelagen (2011:1244) i tillämpliga delar.

13 § Det krävs prövningstillstånd för att kammarrätten ska pröva ett överklagande om förvaltningsrättens beslut avser

1.registrering enligt 3 kap. 4 §, eller

2.ersättning för kostnader för ställd säkerhet enligt 7 kap. 5 §.

14 kap. Övriga bestämmelser

Återbetalning av överskjutande registreringsskatt

1 § Om den skattskyldige har betalat in registreringsskatt och den inbetalade skatten överstiger vad denne enligt beslut av

1.Skatteverket,

2.domstol, eller

3.regeringen

ska betala, ska det överskjutande beloppet återbetalas till den skatt- skyldige.

Återbetalning ska inte göras av belopp som understiger 100 kronor.

Avräkning

2 § Vid återbetalning av överskjutande registreringsskatt enligt 1 § eller vid utbetalning av annat belopp på grund av bestämmelse i denna lag ska räknas av sådan skatt enligt denna lag som är förfallen till betalning och som inte har betalats. Skattebelopp som omfattas av anstånd ska dock inte avräknas.

Första stycket gäller inte sådan återbetalning som avses i 5 kap. 3 §. I lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter finns också föreskrifter som begränsar rätten till utbetal-

ning.

107

Författningsförslag

SOU 2013:84

Avrundning

3 § Belopp som avser skatt enligt denna lag ska avrundas till närmast lägre hela krontal.

Verkställighet

4 § En begäran om omprövning eller ett överklagande av ett beslut enligt denna lag inverkar inte på skyldigheten att betala den regi- streringsskatt som omprövningen eller överklagandet avser.

Befrielse från registreringsskatt

5 § Om det finns synnerliga skäl, får regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer helt eller delvis medge befrielse från skyldigheten att betala registreringsskatt.

Om beslut om befrielse fattas enligt första stycket får mot- svarande befrielse medges från dröjsmålsavgift, skattetillägg och ränta.

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2015. Lagen tillämpas på fordon som första gången införs i vägtrafikregistret den 1 januari 2015 eller senare.

108

SOU 2013:84

Författningsförslag

1.11Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m.

Härigenom föreskrivs att 7 a § förordningen (1977:937) om all- männa förvaltningsdomstolars behörighet m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		7 a §18
Beslut	av Skatteverket som		Beslut	av Skatteverket som
överklagas till en förvaltningsrätt			överklagas till en förvaltningsrätt
ska tas upp av Förvaltningsrätten			ska tas upp av Förvaltningsrätten
i Falun om beslutet avser ären-			i Falun om beslutet avser ären-
den enligt			den enligt
1. skatteförfarandelagen			1. skatteförfarandelagen
(2011:1244) i fråga om punkt-			(2011:1244) i fråga om punkt-
skatt och om återbetalning av			skatt och om återbetalning av
mervärdesskatt eller punktskatt			mervärdesskatt eller punktskatt
enligt 64 kap. 6 § samma lag,			enligt 64 kap. 6 § samma lag,
2. författning som		anges i	2. författning som		anges i
3 kap. 15 § skatteförfarandelagen,			3 kap. 15 § skatteförfarandelagen,
3. kupongskattelagen			3. kupongskattelagen
(1970:624),			(1970:624),
4. lagen (1990:676) om skatt			4. lagen (1990:676) om skatt
på ränta	på skogskontomedel		på ränta	på skogskontomedel
m.m.,			m.m.,
5. lagen	(1991:591)	om sär-	5. lagen	(1991:591)	om sär-
skild inkomstskatt för utom-			skild inkomstskatt för utom-
lands bosatta artister m.fl.,			lands bosatta artister m.fl.,
6. lagen (2005:807) om ersätt-			6. lagen (2005:807) om ersätt-
ning för viss mervärdesskatt för			ning för viss mervärdesskatt för
kommuner och landsting, eller			kommuner och landsting,
7. mervärdesskattelagen			7. mervärdesskattelagen
(1994:200) som rör den som är			(1994:200) som rör den som är
mervärdesskattskyldig endast på			mervärdesskattskyldig endast på
grund av förvärv av sådana varor			grund av förvärv av sådana varor

18 Senaste lydelse SFS 2011:1440.

109

Författningsförslag SOU 2013:84

som anges i 2 a kap. 3 § första	som anges i 2 a kap. 3 § första
stycket 1 och 2 samma lag.	stycket 1 och 2 samma lag, eller
	8. lagen (2014:000) om regi-
	streringsskatt på vissa motor-
	fordon.

Denna förordning träder ikraft den 1 januari 2015.

110

SOU 2013:84

Författningsförslag

1.12Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2001:650) om vägtrafikregister

Härigenom föreskrivs att punkt 3 i Bilaga 1 till förordningen (2001:650) om vägtrafikregister ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Bilaga 119

I vägtrafikregistret ska i fråga om fordonsregistreringen följande uppgifter föras in.

--------------------------------------------------------------------------

3.Allmänna uppgifter

Avgifter

-vägavgift enligt lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon

-övriga avgifter som rör fordon

Avregistrering Avställning Besiktningsskyldighet Beslag

Efterlysning

Föreläggande om besiktning med angivande av senaste datum för föreläggandet

Försäkring

-företag

-datum för tecknande

-försäkring saknas

Högsta totalvikten på ett släpfordon för att det ska få dras av en bil som framförs av förare med körkortsbehörighet B.

Importör som för in motorfordon för yrkesmässig försäljning till återförsäljare och vars verksamhet har större omfattning eller sådan importör för vilken Transportstyrelsen enligt 20 kap. 4 §

19 Senaste lydelse SFS 2011:255.

111

Författningsförslag

SOU 2013:84

denna förordning har meddelat föreskrifter om eller i ett enskilt fall beslutat att förordningen ska gälla.

Innehav av fordon på grund av kreditköp med förbehåll om åter- taganderätt.

Innehav av fordon med nyttjanderätt för en bestämd tid om minst ett år

Körförbud

Påställning

Registrering

-datum för registrering i Sverige

-datum för första registrering utomlands för privatimporterat for-

don

Registreringsbevis med kontrollnummer Registreringsskylt

-ersättningsskylt

-stulen skylt

-omhändertagen skylt

Skatter

-fordonsskatt

-saluvagnsskatt

-skattebefrielse enligt lagen (1976:661) om immunitet och privi- legier i vissa fall

Tillverkare av motorfordon som yrkesmässigt tillverkas inom landet Uttagning för användning inom totalförsvaret

4.Uppgifter från besiktning, efterkontroll och flygande Inspektion

--------------------------------------------------------------------------

112

SOU 2013:84

Författningsförslag

Föreslagen lydelse

Bilaga 1

I vägtrafikregistret ska i fråga om fordonsregistreringen följande uppgifter föras in.

--------------------------------------------------------------------------

3.Allmänna uppgifter

Avgifter

-vägavgift enligt lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon

-övriga avgifter som rör fordon

Avregistrering Avställning Besiktningsskyldighet Beslag

Efterlysning

Föreläggande om besiktning med angivande av senaste datum för föreläggandet

Försäkring

-företag

-datum för tecknande

-försäkring saknas

Högsta totalvikten på ett släpfordon för att det ska få dras av en bil som framförs av förare med körkortsbehörighet B

Importör som har godkänts enligt 3 kap. 2 § lagen (2014:000) om registreringsskatt på vissa motorfordon, annan importör som för in motorfordon för yrkesmässig försäljning till återförsäljare och vars verksamhet har större omfattning eller sådan importör för vilken Transportstyrelsen enligt 20 kap. 4 § denna förordning har med- delat föreskrifter om eller i ett enskilt fall beslutat att förordningen ska gälla

Innehav av fordon på grund av kreditköp med förbehåll om återtaganderätt

Innehav av fordon med nyttjanderätt för en bestämd tid om minst ett år

Körförbud

113

Författningsförslag

SOU 2013:84

Påställning

Registrering

-datum för registrering i Sverige

-datum för första registrering utomlands för privatimporterat for-

don

Registreringsbevis med kontrollnummer Registreringsskylt

-ersättningsskylt

-stulen skylt

-omhändertagen skylt

Skatter

-fordonsskatt

-registreringsskatt

-saluvagnsskatt

-skattebefrielse enligt lagen (1976:661) om immunitet och privi- legier i vissa fall

Tillverkare av motorfordon som yrkesmässigt tillverkas inom landet Uttagning för användning inom totalförsvaret

4.Uppgifter från besiktning, efterkontroll och flygande Inspektion

--------------------------------------------------------------------------

Denna förordning träder ikraft den 1 januari 2015.

114

SOU 2013:84

Författningsförslag

1.13Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2011:1590) om supermiljöbilspremie

Härigenom föreskrivs att 4, 5 och 7 §§ förordningen (2011:1590) om supermiljöbilspremie ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

För fysiska personer är super- miljöbilspremien 40 000 kronor per supermiljöbil.

4 §

För fysiska personer är super- miljöbilspremien

1.70 000 kronor för en super- miljöbil som enligt uppgift i väg- trafikregistret inte släpper ut någon koldioxid, och

2.50 000 kronor för en annan supermiljöbil än som avses i 1.

Supermiljöbilspremie enligt första stycket får medges med ett belopp som motsvarar högst 25 procent av bilens nypris. Med bilens nypris avses det pris som bilen hade när den introducerades på den svenska marknaden.

För juridiska personer upp- går supermiljöbilspremien till ett belopp som per supermiljöbil motsvarar 35 procent av pris- skillnaden mellan supermiljöbilen och närmast jämförbara bil, dock högst 40 000 kronor.

5 §

1.70 000 kronor för en super- miljöbil som enligt uppgift i väg- trafikregistret inte släpper ut någon koldioxid, och

2.50 000 kronor för en annan supermiljöbil än som avses i 1.

115

Författningsförslag

SOU 2013:84

Första stycket gäller endast om supermiljöbilens nypris är högre än nypriset för den närmast jämförbara bilen.

Med bilens nypris avses det pris som bilen hade när den introdu- cerades på den svenska marknaden.

I den utsträckning det finns medel för det syfte som anges i 1 §, ska en supermiljöbilspremie betalas ut till de första femtusen fysiska eller juridiska personer som under tiden från och med den 1 januari 2012 till och med den 31 december 2014 har för- värvat en ny supermiljöbil som tidigare inte har varit påställd enligt förordningen (2001:650) om vägtrafikregister och ställer på bilen enligt den förordningen.

7 §

I den utsträckning det finns medel för det syfte som anges i 1 §, ska en supermiljöbilspremie betalas ut till fysiska eller juri- diska personer som under tiden från och med den 1 januari 2012 till och med den 31 december 2014 har förvärvat en ny super- miljöbil som tidigare inte har varit påställd enligt förordningen (2001:650) om vägtrafikregister och ställer på bilen enligt den förordningen.

Utredningen om fossilfri fordonstrafik föreslår att denna för- ordning träder ikraft så snart det kan ske efter att utredningen lämnat sitt betänkande.

116

SOU 2013:84

Författningsförslag

1.14Förslag till

förordning om miljöpremier för vissa motorfordon med lägre koldioxidutsläpp

Härigenom föreskrivs följande.

Syfte

1 § Syftet med denna förordning är att med miljöpremier främja en ökad försäljning och användning av nya personbilar, lätta bussar och lätta lastbilar med låga koldioxidutsläpp i förhållande till sin vikt.

Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen.

-----------------------------------------------------------------------------

ALTERNATIVET UTAN VIKTDIFFERENTIERING:

1 § Syftet med denna förordning är att med miljöpremier främja en ökad försäljning och användning av nya personbilar, lätta bussar och lätta lastbilar med låga koldioxidutsläpp.

Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen.

-----------------------------------------------------------------------------

Prövning

2 § Transportstyrelsen prövar frågor om miljöpremier enligt denna förordning.

Definitioner

3 § Fordonsbegreppen i denna förordning har samma betydelse som i lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner.

4 § Med vägtrafikregistret avses i denna förordning det register som förs enligt lagen (2001:558) om vägtrafikregister.

117

Författningsförslag

SOU 2013:84

5 § Med fordonsår avses i denna förordning den uppgift i väg- trafikregistret som anger ett fordons årsmodell eller, om sådan upp- gift saknas, tillverkningsår. Om båda uppgifterna saknas i registret avses med fordonsår det år under vilket fordonet första gången togs i bruk.

6 § Med koldioxidutsläpp avses i denna förordning det antal gram koldioxid som fordonet enligt vägtrafikregistret släpper ut per kilo- meter vid blandad körning.

Om det i vägtrafikregistret finns flera uppgifter om fordonets koldioxidutsläpp vid blandad körning, avses med koldioxidutsläpp det antal gram kodioxid som anges i den lägsta uppgiften.

Om det i vägtrafikregistret saknas tillförlitlig uppgift om for- donets koldioxidutsläpp vid blandad körning, avses med koldioxid- utsläpp det antal gram koldioxid som fordonet, med hänsyn till upp- gifterna i ärendet, skäligen kan beräknas släppa ut per kilometer vid blandad körning.

Miljöpremiernas storlek

7 § För personbil, lätt buss och lätt lastbil av fordonsår 2015 eller senare medges en miljöpremie om 400 kronor för varje helt gram koldioxid som fordonets koldioxidutsläpp understiger det i andra stycket angivna gränsvärdet för koldioxidutsläppet.

Gränsvärdet för koldioxidutsläppet utgörs av koldioxidutsläppet i förhållande till fordonets vikt och bestäms av följande beräkning;

1.fordonets tjänstevikt enligt uppgift i vägtrafikregistret angivet

ikilogram minskas med 1 521,

2.differensen enligt 1 multipliceras med följande faktor,

Fordonsår	Faktor
2015	0,0457
2016	0,0432
2017	0,0417
2018	0,0407
2019	0,0398
2020 eller senare	0,0333

118

SOU 2013:84 Författningsförslag

3. produkten enligt 2 adderas med följande antal gram, och

Fordonsår		Gram
	Personbil	Lätt buss,
		lätt lastbil

2015	120	130
2016	114	124
2017	108	118
2018	102	112
2019	96	106
2020 eller senare	90	100

4. summan enligt 3 avrundas till närmaste helt gram.

-----------------------------------------------------------------------------

ALTERNATIVET UTAN VIKTDIFFERENTIERING:

Fordonsår		Gram
	Personbil	Lätt buss,
		lätt lastbil

2015	120	145
2016	114	139
2017	108	133
2018	102	127
2019	96	121
2020 eller senare	90	115

-----------------------------------------------------------------------------

8 § För personbil, lätt buss och lätt lastbil som berättigar till miljöpremie enligt 7 § medges även en miljöpremie om 30 000 kronor om fordonet

1. är av fordonsår 2015 eller senare och är utrustat med teknik för drift både med en bränsleblandning som till övervägande del be- står av alkohol och med annan gas än gasol, eller

119

Författningsförslag

SOU 2013:84

2. är av fordonsår 2015–2020 och är utrustat med teknik för drift med el i kombination med en förbränningsmotor som drivs med en bränsleblandning som till övervägande del består av alkohol eller med annan gas än gasol.

Första stycket 2 gäller endast om fordonets koldioxidutsläpp är högst 50 gram.

9 § För personbil, lätt buss och lätt lastbil som berättigar till miljöpremie enligt 7 §, men inte miljöpremie enligt 8 §, medges även en miljöpremie om 15 000 kronor om fordonet

1.är av fordonsår 2015 eller senare och är utrustat med teknik för drift med en bränsleblandning som till övervägande del består av alkohol eller helt eller delvis med annan gas än gasol, eller

2.är av fordonsår 2015–2020 och är utrustat med teknik för drift med el i kombination med en förbränningsmotor eller enbart med el.

Första stycket 2 gäller endast om fordonets koldioxidutsläpp är högst 50 gram.

10 § Miljöpremie enligt 8 § 1 eller 9 § 1 medges även för fordon vars koldioxidutsläpp överstiger det gränsvärde för koldioxidutsläpp som anges i 7 § andra stycket. Sådan premie medges dock endast om fordonets koldioxidutsläpp överstiger detta gränsvärde med högst 55 gram koldioxid.

-----------------------------------------------------------------------------

ALTERNATIVET UTAN VIKTDIFFERENTIERING:

10 § Miljöpremie enligt 8 § 1 eller 9 § 1 medges även för fordon vars koldioxidutsläpp överstiger det gränsvärde för koldioxidutsläpp som anges i 7 §. Sådan premie medges dock endast om fordonets koldioxidutsläpp överstiger detta gränsvärde med högst 55 gram kol- dioxid.

-----------------------------------------------------------------------------

11 § Miljöpremier enligt 7–10 §§ får för ett fordon medges med ett belopp som sammanlagt motsvarar högst 25 procent av for- donets nypris. Med fordonets nypris avses det pris som fordonet hade när det introducerades på den svenska marknaden.

120

SOU 2013:84

Författningsförslag

12 § Miljöpremie enligt i 7–10 §§ medges endast för sådant fordon som är typgodkänt enligt 3 kap. fordonsförordningen (2009:211).

Utbetalning av miljöpremier

13 § I den utsträckning det finns medel för det syfte som anges i 1 §, ska sådana miljöpremier som avses i 7–10 §§ betalas ut till den som den 1 januari 2015 eller senare har förvärvat en ny personbil, lätt buss eller lätt lastbil som tidigare inte har varit påställd enligt förordningen (2001:650) om vägtrafikregister och ställer på fordonet enligt den förordningen.

Premien ska betalas ut så snart medel finns tillgängliga för ut- betalningen.

Om det finns särskilda skäl, får en miljöpremie betalas ut till den som har förvärvat en ny personbil, lätt buss eller lätt lastbil trots att villkoret om påställning i första stycket inte är uppfyllt.

Återbetalning och återkrav

14 § Den som har fått en miljöpremie utbetald till sig är återbetal- ningsskyldig om premien har betalats ut på grund av felaktiga upp- gifter i vägtrafikregistret. Detsamma gäller om premien betalats ut på grund av att felaktiga uppgifter legat till grund för sådan beräk- ning av koldioxidutsläpp som avses i 6 § tredje stycket.

15 § Om någon är återbetalningsskyldig enligt 14 § ska Transport- styrelsen besluta att helt eller delvis kräva tillbaka miljöpremien. Om det finns särskilda skäl, får Transportstyrelsen efterge kravet på återbetalning helt eller delvis.

Överklagande

16 § Transportstyrelsens beslut enligt denna förordning får inte överklagas.

121

Författningsförslag

SOU 2013:84

Bemyndiganden

17 § Transportstyrelsen får meddela föreskrifter om hur miljö- premierna ska betalas ut eller återbetalas.

Denna förordning träder ikraft den 1 januari 2015.

122

SOU 2013:84

Författningsförslag

1.15Förslag till

förordning om registreringsskatt på vissa motorfordon

Härigenom föreskrivs följande.

Tillämpningsområde och definitioner

1 § Denna förordning gäller vid tillämpning av lagen (2014:000) om registreringsskatt på vissa motorfordon.

2 § Beteckningar som används i denna förordning har samma be- tydelse som i lagen (2014:000) om registreringsskatt på vissa motor- fordon.

Skatteverkets uppgifter

3 § Skatteverket ska, utöver vad som framgår av lagen (2014:000) om registreringsskatt på vissa motorfordon, samordna kontrollen av registreringsskatt och fastställa formulär till de blanketter som behövs.

4 § Skatteverket får, efter samråd med Transportstyrelsen, med- dela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av lagen (2014:000) om registreringsskatt på vissa motorfordon.

5 § Skatteverket ska meddela beslut om befrielse från registrerings- skatt enligt 14 kap. 5 § lagen (2014:000) om registreringsskatt på vissa motorfordon.

Indrivning
6 § Vid	indrivning	gäller	3–9 §§	indrivningsförordningen

(1993:1229).

Indrivning behöver inte begäras för en fordran som understiger 100 kronor, om indrivning inte krävs från allmän synpunkt.

123

Författningsförslag

SOU 2013:84

Godkännande som importör

7 § Beslut om godkännande som importör enligt 3 kap. 2 § lagen (2014:000) om registreringsskatt på vissa motorfordon meddelas av Skatteverket efter särskild ansökan.

8 § Ansökan som avses i 7 § ska göras skriftligt på blankett enligt fastställt formulär.

9 § Vid prövning av ansökan om godkännande som importör ska kravet på större omfattning anses uppfyllt om den sökande avser att per kalenderår till Sverige föra in sammanlagt 15 personbilar, lätta bussar eller lätta lastbilar.

10 § Skatteverket ska underrätta Transportstyrelsen om följande beslut enlig lagen (2014:000) om registreringsskatt på vissa motor- fordon:

1.beslut om godkännande enligt 3 kap. 2 §, och

2.beslut om återkallelse av godkännande enligt 3 kap. 3 §.

Ansökan om återbetalning av registreringsskatt när fordonet förvärvats av vissa organisationer eller personer

11 § Ansökan om återbetalning av registreringsskatt enligt 5 kap. 3 § lagen (2014:000) om registreringsskatt på vissa motorfordon ska göras skriftligen av chefen för beskickningen eller konsulatet eller av den som i Sverige får företräda den internationella orga- nisationen eller den som i övrigt är berättigad till återbetalning.

Ansökan ges in till Utrikesdepartementet och ska vara åtföljd av faktura eller jämförlig handling av vilken det ska framgå fordonets förvärvsdatum, betald registreringsskatt, bilmärke, chassinummer, fordonets registreringsnummer samt säljarens och köparens namn och adress.

Utrikesdepartementet ska överlämna ansökan till Skatteverket med uppgift om huruvida förvärvet har gjorts av någon som har rätt till återbetalning enligt 5 kap. 3 § lagen om registreringsskatt på vissa motorfordon.

124

SOU 2013:84

Författningsförslag

Anmälan om brott

12 § Skatteverket ska göra en anmälan till åklagare så snart det finns anledning att anta att någon har begått brott enligt lagen (2014:000) om registreringsskatt på vissa motorfordon. En anmälan ska dock inte göras om det kan antas att brottet inte kommer att medföra påföljd eller om anmälan av något annat skäl inte behövs.

En anmälan ska innehålla uppgift om de omständigheter som ligger till grund för misstanken om brott.

Denna förordning träder ikraft den 1 januari 2015.

125

Författningsförslag

SOU 2013:84

2Förslag som avser alternativet med skärpt koldioxiddifferentiering

av fordonsskatten och supermiljöbilspremie

2.1Förslag till

ändring i lagen (2013:970) om ändring i lagen (2012:681) om ändring i lagen (2010:1823) om ändring i lagen (2009:1497) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi

Förslaget är detsamma som i alternativet med registreringsskatt och miljöpremier. Se 1.3.

126

SOU 2013:84

Författningsförslag

2.2Förslag till

lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Härigenom föreskrivs i fråga om inkomstskattelagen (1999:1229)20

dels att 61 kap. 5 och 8 a §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 5 a och 8 b §§.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

61 kap.

5 §21

Värdet av bilförmån exklusive drivmedel ska för ett kalenderår beräknas till summan av

-0,317 prisbasbelopp,

-ett ränterelaterat belopp, och

-ett prisrelaterat belopp.

Det ränterelaterade beloppet ska beräknas till 75 procent av stats- låneräntan vid utgången av november året närmast före det kalen- derår under vilket beskattningsåret går ut multiplicerat med bil- modellens nybilspris.

Det prisrelaterade beloppet ska beräknas till 9 procent av bil- modellens nybilspris, om detta uppgår till högst 7,5 prisbasbelopp. Om bilmodellens nybilspris är högre, ska det prisrelaterade beloppet beräknas till summan av 9 procent av 7,5 prisbasbelopp och 20 pro- cent av den del av nybilspriset som överstiger 7,5 prisbasbelopp.

För bilar av fordonsår 2015 eller senare ska värdet av bilför- månen exklusive drivmedel för ett kalenderår beräknas till summan av beloppet enligt första stycket och ett koldioxidrelaterat belopp. Det koldioxidrelaterade beloppets storlek baseras på bilens utsläpp av koldioxid vid blandad körning i förhållande till bilens vikt och beräknas enligt 5 a §.

20Lagen omtryckt 2008:803.

21Senaste lydelse SFS 2011:1256.

127

Författningsförslag

SOU 2013:84

5 a §

Det koldioxidrelaterade be- loppet som avses i 5 § fjärde stycket beräknas enligt följande;

1. bilens tjänstevikt enligt upp- gift i vägtrafikregistret angivet i kilogram minskas med 1 521,

2. differensen enligt 1 multi- pliceras med följande faktor,

Fordonsår	Faktor
2015	0,0457
2016	0,0432
2017	0,0417
2018	0,0407
2019	0,0398
2020 eller senare	0,0333

3. produkten enligt 2 adderas med följande term,

Fordonsår Personbil		Lätt
		lastbil
2015	120	130
2016	114	124
2017	108	118
2018	102	112
2019	96	106
2020 eller senare	90	100

4. det värde i vägtrafikregistret som avser uppgift om bilens kol- dioxidutsläpp i gram per kilometer vid blandad körning, avrundas till närmaste heltal och minskas med summan enligt 3,

5. differensen enligt 4 multi- pliceras med 0,0004, och

6. produkten enligt 5 multipli- ceras med bilens nybilspris.

Med fordonsår avses den upp-

128

SOU 2013:84 Författningsförslag

	gift i vägtrafikregistret som anger
	ett fordons årsmodell eller, om så-
	dan uppgift saknas, tillverkningsår.
	Om båda uppgifterna saknas i
	registret avses med fordonsår det
	år under vilket bilen första gången
	togs i bruk.
	Med vägtrafikregistret avses
	det register som förs enligt lagen
	(2001:558) om vägtrafikregister.
8 a §22
Om en bil är utrustad med	Om en bil är utrustad med
teknik för drift helt eller delvis	teknik för drift helt eller delvis
med elektricitet eller med andra	med elektricitet och bilens ny-
mer miljöanpassade drivmedel än	bilspris därför är högre än nybils-
bensin och dieselolja och bilens	priset för närmast jämförbara bil
nybilspris därför är högre än ny-	utan sådan teknik, ska förmåns-
bilspriset för närmast jämför-	värdet sättas ned till en nivå som
bara bil utan sådan teknik, ska	motsvarar förmåns-värdet för
förmånsvärdet sättas ned till en	den jämförbara bilen.
nivå som motsvarar förmåns-
värdet för den jämförbara bilen.
I stället för vad som sägs i	Om en bil är utrustad med
första stycket om storleken på ned-	teknik för drift med andra mer
sättningen av förmånsvärdet ska	miljöanpassade drivmedel än ben-
detta värde tas upp till 60 procent	sin och dieselolja och bilens
av förmånsvärdet för den jämför-	nybilspris därför är högre än
bara bilen, om bilen är utrustad	nybilspriset för närmast jämför-
med teknik för drift med elek-	bara bil utan sådan teknik, ska
tricitet som tillförs genom ladd-	förmånsvärdet sättas ned till en
ning från yttre energikälla eller	nivå som motsvarar förmåns-
med annan gas än gasol.	värdet för den jämförbara bilen
En nedsättning av förmåns-	minskat med ett belopp som
värdet enligt andra stycket får göras	motsvarar 2 procent av nybilspriset
med högst 16 000 kronor i för-	för den jämförbara bilen.
hållande till den jämförbara bilen.

22 Senaste lydelse SFS 2011:1271.

129

Författningsförslag SOU 2013:84

8 b §
I	stället för vad som sägs i
8 a § andra stycket om storleken
på	nedsättningen av förmåns-

värdet ska detta värde tas upp till 30 procent av förmånsvärdet för den jämförbara bilen, utan hän- syn tagen till det koldioxidrela- terade beloppet, om bilen endast kan drivas med elektricitet. Sådan nedsättning av förmånsvärdet får göras med högst 28 000 kronor i förhållande till den jämförbara bilen.

I stället för vad som sägs i 8 a § andra stycket om storleken på nedsättningen av förmåns- värdet ska detta värde tas upp till 50 procent av förmånsvärdet för den jämförbara bilen, utan hänsyn tagen till det koldioxidrelaterade beloppet, om bilen kan drivas med elektricitet, dess utsläpp av kol- dioxid vid blandad körning enligt uppgift i vägtrafikregistret är högst 50 gram per kilometer och den inte är en sådan bil som avses i första stycket. Sådan nedsättning av förmånsvärdet får göras med högst 20 000 kronor i förhållande till den jämförbara bilen.

Med vägtrafikregistret avses det register som förs enligt lagen (2001:558) om vägtrafikregister.

1.Denna lag träder ikraft den 1januari 2015 och tillämpas på be- skattningsår som börjar efter den 31 december 2014. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för förhållanden som hänför sig till beskattningsår som slutar före lagens ikraftträdande.

130

SOU 2013:84

Författningsförslag

2.Bestämmelserna i 61 kap. 8 b § tillämpas till och med det beskatt- ningsår som slutar den 31 december 2018.

131

Författningsförslag

SOU 2013:84

2.3Förslag till

lag om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227)

Härigenom föreskrivs i fråga om vägtrafikskattelagen (2006:227)

dels att 2 kap. 7, 9, 10 och 11 a §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 9 a §.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

7 §23

Fordonsskatten tas ut med ett grundbelopp och i förekom- mande fall ett koldioxidbelopp för

1.personbilar klass I som enligt uppgift i vägtrafikregistret är av fordonsår 2006 eller senare,

2.personbilar klass I som är av tidigare fordonsår än 2006, men uppfyller kraven för miljöklass 2005, El eller Hybrid enligt bilaga 1 till den upphävda lagen (2001:1080) om motorfordons avgasrening och motorbränslen, och

3.personbilar klass II, lätta bussar och lätta lastbilar som blivit skattepliktiga för första gången efter utgången av år 2010.

För bilar som kan drivas med dieselolja ska summan av grund- beloppet och koldioxidbeloppet multipliceras med en bränsle- faktor och ett miljötillägg tas ut.

För personbilar av fordonsår 2015 eller senare tas dock inget miljö- tillägg ut.

Koldioxidbeloppet är för ett skatteår 20 kronor per gram kol- dioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 117 gram. Uppgift om

9 §24

Koldioxidbeloppet är för ett skatteår 20 kronor för varje helt gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer över 117 gram.

23Senaste lydelse SFS 2011:478.

24Senaste lydelse SFS 2012:761.

132

SOU 2013:84 Författningsförslag

fordonets utsläpp av koldioxid	Uppgift om fordonets utsläpp
vid blandad körning hämtas i	av koldioxid vid blandad körning
vägtrafikregistret.	hämtas i vägtrafikregistret.
För fordon som är utrustade	För fordon som är utrustade
med teknik för drift med en	med teknik för drift med en
bränsleblandning som till över-	bränsleblandning som till över-
vägande del består av alkohol,	vägande del består av alkohol,
eller helt eller delvis med annan	eller helt eller delvis med annan
gas än gas än gasol, är koldioxid-	gas än gasol, är koldioxid-
beloppet 10 kronor per gram kol-	beloppet 10 kronor för varje helt
dioxid som fordonet vid blandad	gram koldioxid som fordonet vid
körning släpper ut per kilometer	blandad körning släpper ut per
utöver 117 gram. Uppgift om	kilometer utöver 117 gram. Upp-
fordonets utsläpp av koldioxid	gift om fordonets utsläpp av
vid blandad körning hämtas i	koldioxid vid blandad körning
vägtrafikregistret.	hämtas i vägtrafikregistret.

9 a §

För fordon av fordonsår 2015 eller senare som registreras i väg- trafikregistret den 1 januari 2015 eller senare ska istället för vad som sägs i 9 § om koldioxid- beloppet andra–fjärde styckena gälla.

Koldioxidbeloppet är för ett skatteår 50 kronor för varje helt gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver det gränsvärde angivet i gram koldioxid per kilo- meter i förhållande till bilens vikt som bestäms av följande beräk- ning;

1. fordonets tjänstevikt enligt uppgift i vägtrafikregistret angivet i kilogram minskas med 1372,

133

Författningsförslag

SOU 2013:84

	2. differensen enligt 1	multi-
	pliceras med 0,0457,
	3. produkten enligt 2 adderas
	med 95, eller med 150 om for-
	donet är utrustat med teknik för
	drift med etanolbränsle eller annat
	gasbränsle än gasol, och
	4. summan enligt 3 avrundas
	till närmaste heltal.
	För fordon som är utrustade
	med teknik för drift med en
	bränsleblandning som till över-
	vägande del består av alkohol,
	eller helt eller delvis med annan
	gas än gasol, är koldioxidbeloppet
	25 kronor för varje helt gram kol-
	dioxid som fordonet vid blandad
	körning släpper ut per kilometer
	utöver gränsvärdet enligt	andra
	stycket.
	Uppgift om fordonets	utsläpp
	av koldioxid vid blandad körning
	hämtas i vägtrafikregistret. Om
	det för fordon som avses i tredje
	stycket finns uppgift om ett sådant
	fordons utsläpp av koldioxid vid
	drift med en bränsleblandning som
	till övervägande del består av alko-
	hol, eller helt eller delvis med
	annan gas än gasol, ska den upp-
	giften användas.
	10 §25
Bränslefaktorn är 2,33.	För fordon av fordonsår 2015
	eller senare som registreras i väg-
	trafikregistret den 1 januari 2015
	eller senare är bränslefaktorn 2,01.

För övriga fordon är bränsle- faktorn 2,19.

25 Senaste lydelse SFS 2012:759.

134

Fordonsskatt ska inte betalas för personbil, lätt buss och lätt lastbil under tid som bilen är klassificerad i utsläppsklass som anges i 30 eller 32 § avgas- reningslagen (2011:318) och som infaller under de fem första åren från det att bilen blir skatte- pliktig för första gången, och

1. bilens koldioxidutsläpp vid blandad körning enligt uppgift i vägtrafikregistret inte överstiger det i tredje stycket angivna högsta tillåtna koldioxidutsläppet i förhållande till bilens vikt, samt

2. bilen vid framdrivning inte förbrukar mer elektrisk energi än 37 kilowattimmar per 100 kilometer om bilen är klassi- ficerad i utsläppsklass Ladd- hybrid, enligt 32 § 3 avgasrenings- lagen, eller

3. bilen vid framdrivning inte förbrukar mer elektrisk energi än vad som anges i 2, om bilen är klassificerad i utsläppsklass El enligt 32 § 1 avgasreningslagen.

Första stycket gäller inte per- sonbil, lätt buss eller lätt lastbil av fordonsår 2015 eller senare som registreras i vägtrafikregistret den 1 januari 2015 eller senare.

135

SOU 2013:84

Författningsförslag

Miljötillägget är

a)500 kronor för fordon som blivit skattepliktiga för första gången före utgången av år 2007, och

b)250 kronor för fordon som blivit skattepliktiga för första gången efter utgången av år 2007.

11 a §26

Fordonsskatt ska inte betalas för personbil, lätt lastbil och lätt buss under tid som bilen är klassificerad i utsläppsklass som anges i 30 eller 32 § avgas- reningslagen (2011:318) och som infaller under de fem första åren från det att bilen blir skatte- pliktig för första gången, och

1. bilens koldioxidutsläpp vid blandad körning enligt uppgift i vägtrafikregistret inte överstiger det i andra stycket angivna högsta tillåtna koldioxidutsläppet i förhållande till bilens vikt, samt

3. bilen vid framdrivning inte förbrukar mer elektrisk energi än vad som anges i 2, om bilen är klassificerad i utsläppsklass El enligt 32 § 1 avgasreningslagen.

26 Senaste lydelse SFS 2012:761.

Författningsförslag

SOU 2013:84

Det högsta tillåtna koldioxidutsläppet angivet i gram koldioxid per kilometer i förhållande till bilens vikt bestäms av följande be- räkning;

1.bilens tjänstevikt enligt uppgift i vägtrafikregistret angivet i kilogram minskas med 1372,

2.differensen enligt 1 multipliceras med 0,0457, och

3.produkten enligt 2 adderas med 95, eller med 150 om bilen är utrustad med teknik för drift med etanolbränsle eller annat gas- bränsle än gasol.

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2015. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för vägtrafikskatt som avser tid före den 1 januari 2015.

136

SOU 2013:84

Författningsförslag

2.4Förslag till

lag om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 7 och 10 §§ vägtrafikskattelagen (2006:227) ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt utredningens	Föreslagen lydelse
förslag 2.3

2 kap.

7 §

Fordonsskatten tas ut med ett grundbelopp och i förekom- mande fall ett koldioxidbelopp för

1.personbilar klass I som enligt uppgift i vägtrafikregistret är av fordonsår 2006 eller senare,

3.personbilar klass II, lätta bussar och lätta lastbilar som blivit skattepliktiga för första gången efter utgången av år 2010.

För bilar som kan drivas med dieselolja ska summan av grund- beloppet och koldioxidbeloppet multipliceras med en bränsle- faktor och ett miljötilllägg tas ut. För personbilar av fordonsår 2015 eller senare tas dock inget miljö- tillägg ut.

För fordon av fordonsår 2015 eller senare som registreras i vägtrafikregistret den 1 juli 2015 eller senare är bränslefaktorn 2,01. För övriga fordon är bränslefaktorn 2,19.

10 §

För fordon av fordonsår 2015 eller senare som registreras i vägtrafikregistret den 1 januari 2015 eller senare är bränsle- faktorn 1,79. För övriga fordon är bränslefaktorn 1,99.

137

Författningsförslag

SOU 2013:84

Miljötillägget är

a)500 kronor för fordon som blivit skattepliktiga för första gången före utgången av år 2007, och

b)250 kronor för fordon som blivit skattepliktiga för första gången efter utgången av år 2007.

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2017. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för vägtrafikskatt som avser tid före den 1 januari 2017.

138

SOU 2013:84

Författningsförslag

2.5Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2011:1590) om supermiljöbilspremie

Härigenom föreskrivs att 4, 5 och 7 §§ förordningen (2011:1590) om supermiljöbilspremie ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

För fysiska personer är super- miljöbilspremien 40 000 kronor per supermiljöbil.

4 §

För fysiska personer är super- miljöbilspremien

1.70 000 kronor för en super- miljöbil som enligt uppgift i väg- trafikregistret inte släpper ut någon koldioxid, och

2.50 000 kronor för en annan supermiljöbil än som avses i 1.

Supermiljöbilspremie enligt första stycket får medges med ett

belopp som motsvarar högst 25 procent av bilens nypris. Med bilens nypris avses det pris som bilen hade när den introducerades på den svenska marknaden.

5 §

1.70 000 kronor för en super- miljöbil som enligt uppgift i väg- trafikregistret inte släpper ut någon koldioxid, och

2.50 000 kronor för en annan supermiljöbil än som avses i 1.

139

Författningsförslag

SOU 2013:84

Första stycket gäller endast om supermiljöbilens nypris är högre än nypriset för den närmast jämförbara bilen.

Med bilens nypris avses det pris som bilen hade när den intro- ducerades på den svenska marknaden.

7 §

I den utsträckning det finns medel för det syfte som anges i 1 §, ska en supermiljöbilspremie betalas ut till fysiska eller juri- diska personer som under tiden från och med den 1 januari 2012 till och med den 31 december 2020 har förvärvat en ny super- miljöbil som tidigare inte har varit påställd enligt förordningen (2001:650) om vägtrafikregister och ställer på bilen enligt den förordningen.

Utredningen om fossilfri fordonstrafik föreslår att denna för- ordning träder ikraft så snart det kan ske efter att utredningen lämnat sitt betänkande.

140

1 Inledning

Frågan om fossilfri fordonstrafik i Sverige är ett initiativ som måste ses mot bakgrund en vidare europeisk och global situation. Lokala, nationella och globala energisystem måste förändras av flera skäl om de ska understödja en långsiktigt hållbar utveckling. Klimatfrågan är ett av dessa skäl. Dess storlek och karaktär behandlas i utredningens kapitel 2. För en analys av olika krav på förändringar av energisystem jorden runt se Global Energy Assessment (GEA, 2012) och den årliga World Energy Outlook (IEA, 2013). Slutsatsen i GEA är att det finns många kombinationer av åtgärder för energieffektiviseringar och förnybar energi som sammantaget kan förnya energisystemen så att den globala uppvärmningen hålls under 2 grader C och så att eko- nomisk tillväxt, säkerhetsfrågor, andra miljöproblem, resurstillgång, fattigdomsbekämpning mm kan hanteras samtidigt. Svårigheterna ligger i de institutionella och politiska frågor som kommer i förgrun- den när de möjliga tekniska kombinationerna skall realiseras. Trans- portsektorn utgör ett viktigt område i denna omställning och en fram- gångsrik förändring i Sverige kan också ha stor betydelse för den europeiska och globala utvecklingen.

1.1Utredningens direktiv

Enligt direktiven ska utredningen kartlägga möjliga handlingsalter- nativ och åtgärder som kan reducera transportsektorns utsläpp och dess beroende av fossila bränslen i linje med regeringens vision om en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser år 2050 (Regeringen, 2009). Arbetet ska omfatta alla aspekter av betydelse för att Sverige ska kunna nå prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta år 2030 samt den långsiktiga visionen. I direktiven noteras att andelen hållbara förnybara driv- medel och el behöver öka samtidigt som fordonseffektiviteten för-

141

Inledning

SOU 2013:84

bättras. Utredningen ska analysera olika alternativ för hur be- greppet fossiloberoende fordonsflotta kan ges en innebörd som stöder regeringens arbete med att nå visionen för 2050.

Direktiven understryker att de av utredningen föreslagna styr- medlen ska ge förutsättningar för att tillgången till hållbara förny- bara drivmedel och el motsvarar framtida efterfrågan inom trans- portsektorn. Förslagen ska understödja utvecklingen mot en trans- portinfrastruktur och samhällsplanering som stöder val av energi- effektiva och klimatvänliga transportsätt. Åtgärderna ska genomföras stegvis och i sådan takt att den långsiktiga prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta 2030 samt visionen för 2050 uppnås.

Utredningens bedömningar av skatter och andra ekonomiska styrmedel ska, enligt direktiven, vara konsistenta med regeringens pågående arbete med att samordna dessa styrmedel inom klimat- och energiområdet. Regeringen anser att generellt verkande styr- medel ska utgöra grunden för omställningen och att de kan behöva kompletteras med riktade styrmedel som bl.a. främjar teknisk ut- veckling.

Utredningen ska eftersträva stabila spelregler som en viktig grund för långsiktiga investeringar. Åtgärderna ska vara samhällsekonomiskt kostnadseffektiva och hållbara gentemot unionsrätten. Direktiven understryker att spelreglerna i Sverige inte bör avvika allt för mycket från reglerna i andra länder och att det internationella sammanhang inom vilken fordonsutvecklingen sker måste beaktas. Utredaren ska analysera effekter på tillgängligheten av biodrivmedel till svenska fordon som kan bli följden av ökad global biobränsleanvändning.

Utredningen ska vidare analysera i vilken grad olika handlings- alternativ och åtgärder riskerar att leda till fastlåsning i vissa tek- niker eller till vissa energibärare samt beakta andra relevanta poli- tiska målsättningar, främst med avseende på energi, miljö, transport och konkurrenskraft.

Naturvårdsverkets arbete med förslag till svensk färdplan 2050 (M2011/2426/Kl) utgör del av underlaget för utredningen som också uppmanas beakta det arbete som regeringen kommer att initiera inför kontrollstation 2015. EU:s arbete med att utveckla sektorsvisa strategier för 2050 ska också uppmärksammas liksom andra länders arbete med att ta fram strategier och handlingsplaner, i synnerhet goda exempel från andra EU-länder. Modelleringar på EU-nivå som utförts av kommissionen och International Energy Agency (IEA) liksom kommissionens och IEA:s bedömningar om

142

SOU 2013:84

Inledning

möjliga insatser i olika sektorer ska också beaktas och i möjligaste mån brytas ner till svenska förhållanden.

Utredningens konsekvensanalys ska särskilt bedöma struktu- rella förändringar och andra konsekvenser för svensk industri och övrigt näringsliv av förslagen, såväl för berörda sektorer som på en aggregerad samhällsnivå. Utredaren ska vidare beakta de samhälls- ekonomiska och offentligfinansiella effekterna av åtgärderna samt i förekommande fall ange förslag till finansiering.

Regeringens direktiv till utredningen återges i bilaga 1 till detta betänkande.

1.2Utredningens tolkning av direktiven

Direktiven anger att utredningen ska redovisa möjliga handlings- alternativ och åtgärder som kan uppfylla visionen om en energi- försörjning utan nettoutsläpp av klimatgaser år 2050. Någon tydlig definition av begreppet nettoutsläpp finns dock varken i direktiven eller i regeringens klimat- och energiproposition (2008/09:162). Utredningens bedömning är att nettoutsläpp från transportsektorn kan uppnås antingen genom att trafiken faktiskt inte släpper utan några klimatgaser alls (nollutsläpp) eller genom att de utsläpp som faktiskt sker kompenseras på något sätt.

Ett sätt att uppväga sektorns utsläpp av växthusgaser är att finansiera utsläppsbegränsande åtgärder i andra länder som inte skulle ha kommit till utförande utan svenskt stöd. Regeringen an- ger i propositionen att en tredjedel av reduktionsmålet för 2020 får uppfyllas genom utnyttjande av Kyotoprotokollets s.k. flexibla mekanismer. På kort sikt finns stora skillnader i reduktionskostnad mellan rika länder och utvecklingsländer som gör att det kan vara intressant att de förra delfinansierar åtgärder hos de senare. Men i takt med att de billigaste åtgärderna utnyttjas minskar skillnaden. Om målsättningen dessutom är att en stor del av världen ska ha låga nettoutsläpp eller inga utsläpp alls från sin energianvändning så minskar utrymmet för gränsöverskridande överenskommelser. I sammanhanget är det viktigt att notera att transportsektorns ut- släpp under de närmaste årtiondena kommer att svara för en ökande andel av emissionerna inte bara i de nuvarande industriländerna utan globalt. Några stora skillnader mellan länder i olika utveck- lingsskeden beträffande förutsättningarna att på ett kostnadseffektivt sätt reducera sektorns emissioner kommer knappast att finnas.

143

Inledning

SOU 2013:84

Fordon av olika slag kommer i växande utsträckning att produceras för globala marknader. En rimlig slutsats av detta är att utsläpps- reduktion genom investeringar i andra länder kommer att minska i betydelse över tid och knappast spela någon större roll 2050.

Ett annat sätt att kompensera utsläpp från svensk användning av fossil energi skulle kunna vara att tillgodoräkna Sverige nettoupp- taget av koldioxid i mark och växtlighet. Regeringen nämner den möjligheten i propositionen men säger att den inte bör utnyttjas för att nå det nationella målet för 2020 samt tillägger att frågan kan bli aktuell när resultatet från förhandlingarna om en framtida inter- nationell klimatregim föreligger. Man kan beträffande denna fråga förmoda att länder med nettoutsläpp från mark och markanvänd- ning kommer att ha en annan syn på ansvarsfrågan än de som har goda förutsättningar för nettoupptag. Det kan uppfattas som ut- manande om ett glesbefolkat land med goda förutsättningar avsvär sig en del av ansvaret för energianvändningens utsläpp med hän- visning till ett nettoupptag som länder med sämre förutsättningar inte kan komma i närheten av.

En tredje möjlighet är att balansera utsläpp av fossilt kol från transporterna genom att avskilja och slutförvara koldioxid från anläggningar som drivs med biobränslen. Med tanke på att kol- dioxidavskiljning och lagring (CCS1) är en teknik som ännu bara utnyttjas i några få anläggningar är det knappast möjligt att nu överblicka om och i vilken utsträckning CCS av utsläpp från bio- bränsleeldade anläggningar kan bli en väg att kompensera utsläpp av fossil CO2 från vägtrafiken.

Mot bakgrund av de ovan redovisade omständigheterna blir det nödvändigt att ge begreppet nettoutsläpp en provisorisk tolkning. Utredningen anser att visionen om nettoutsläpp av växthusgaser från transportsektorns energianvändning kan tolkas så att de fak- tiska utsläppen från fordonstrafiken måste ligga mycket nära noll vid mitten av seklet. Man kan därför tala om fossilfri fordonstrafik.

Regeringen talar i direktiven om transportsektorn. Utredningen bedömer att den förväntas lämna förslag om åtgärder som redu- cerar utsläppen från trafik i Sverige. Förhållandet att vårt nationella ansvar för utsläppen av växthusgaser enligt FN:s klimatkonvention (UNFCCC) är begränsat till emissioner från inhemska källor talar för en sådan tolkning. Det innebär att uppdraget inte omfattar

1 Carbon Capture and Storage.

144

SOU 2013:84

Inledning

utsläpp från internationella transporter med fartyg och flygplan som börjar eller slutar i Sverige.

Utredningen bedömer vidare att dess förslag i första hand ska avse åtgärder och styrmedel som minskar utsläppen från väg- trafiken. Att låta utredningsarbetet omfatta alla trafikslag och alla typer av fordon och fartyg skulle innebära ett betydande merarbete utöver att hantera vägtrafikens fordon och drivmedel och göra det nödvändigt att till utredningen knyta betydligt fler experter och sakkunniga än vad som annars blir fallet. Flygplan och fartyg används i internationell trafik i större utsträckning än vägfordon och tåg varför drivmedelstillförsel för bunkring i Sverige omfattar betydande kvantiteter som inte förbrukas i nationell trafik. Därtill kommer att en stor del av de berörda flottorna består av fartyg och farkoster som är registrerade utomlands. Sammantaget talar detta för att utredningen bara undantagsvis bör överväga förslag som avser flyget och sjöfarten. Förhållandet att flygets emissioner han- teras i ett internationellt utsläppshandelsystem som är kopplat till EU ETS talar också för en sådan begränsning.

Även om uppdraget i huvudsak begränsas till vägtrafikens fordon och utsläpp måste utredningen i viss mån beröra de övriga tre trafikslagen. Transportarbetets fördelning på trafikslagen har betydelse för den mängd drivmedel som behövs inom vägtrafiken. För att kunna uppskatta storleksordningen av efterfrågan på driv- medel måste utredningen bedöma den ungefärliga omfattningen av byte av trafikslag under de närmaste decennierna samt de direkta och indirekta effekterna på utsläppen av växthusgaser av detta. Dessutom är flyget och sjöfarten potentiella konkurrenter om tillgången till biodrivmedel. Användningen av drivmedel i arbets- maskiner är också relevant i detta sammanhang.

Regeringen anger att utredningen ska föreslå styrmedel som ger förutsättningar för att tillgången till hållbara förnybara drivmedel och el ska motsvara framtida efterfrågan inom transportsektorn. Detta skapar en potentiell konflikt med kraven på att klimat- politiken ska vara kostnadseffektiv och att spelreglerna i Sverige inte påtagligt bör avvika från reglerna i andra länder och då i första andra EU-medlemsländer. Unionsrätten begränsar i vissa avseenden Sveriges handlingsfrihet. Detta gäller särskilt statsstödsreglerna samt energiskattedirektivet, förnybartdirektivet och bränslekvalitets- direktivet.

Regeringen understryker betydelsen av att steg tas mot den lång- siktiga prioriteringen av en fossiloberoende fordonsflotta år 2030.

145

Inledning

SOU 2013:84

Utredningen uppfattar det som ett önskemål om att presentera detaljerade förslag till åtgärder, inklusive val av styrmedel och lagstiftning. Detta kan bedömas som särskilt viktigt i de fall där en snabb lansering är angelägen till följd av att tillräckligt besluts- underlag finns och effekten kan bli betydande även på kort sikt.

Direktiven innebär inte något uppdrag till utredningen att se över inriktningen hos det statliga stödet till forskning om trans- porter och klimat och inte heller bidrag till demonstrationsanlägg- ningar. Däremot är det naturligt att utredningen analyserar vilka åtgärder som behövs för att göra det möjligt för ny teknik att ta steget från pilotverksamhet till kommersiell skala.

1.3Stora värden på spel

Att begränsa den redan pågående klimatförändringen är kanske den största utmaning som mänskligheten ställts inför. Regeringens målsättning om att göra Sverige klimatneutralt till mitten av detta århundrade visar på medvetenhet om situationens allvar. För den inhemska transportsektorn innebär visionen att utsläppen av kol- dioxid bör minska från drygt 20 miljoner ton per år till en nivå nära noll på mindre än 40 år. Därtill kommer en nödvändig reduktion av de utsläpp av koldioxid som bunkring i vårt land av bränslen för internationell sjö- och luftfart ger upphov till (cirka 9 miljoner ton/år) samt en kraftfull reduktion av användningen av fossila driv- medel i arbetsmaskiner (som inte räknas till transportsektorn). Därtill kommer de indirekta utsläpp som för närvarande föranleds av tillverkning och underhåll av fordon och infrastruktur, liksom framställning av drivmedel.

Att på så förhållandevis kort sikt genomföra en total förändring av en sektors energiförsörjning ställer stora krav på beslutsunder- lag, långsiktig planering och politisk beslutsamhet. Omställningen kan bli kostsam om man inte tidigt identifierar och förmår utnyttja åtgärder med hög kostnadseffektivitet. Om den genomsnittliga mer- kostnaden i förhållande till en situation där inga särskilda åtgärder vidtas hamnar på en krona per kilo koldioxid, kommer klimat- anpassningen av den inhemska transportsektorn att kosta över 20 miljarder kronor per år vid mitten av århundrandet. I den hittills- varande praktiken finns exempel på klimatåtgärder inom transport- sektorn som kostat mer än tre kronor per kilo koldioxid. Det innebär att skillnaden mellan en mer eller mindre kostnadseffektiv

146

SOU 2013:84

Inledning

klimatpolitik inom transportområdet på årsbasis kan bli väsentligt större än 10 miljarder kronor per år i nuvarande penningvärde. Vid en värdering av kostnaderna måste dock hänsyn även tas till före- komsten av betydande positiva bieffekter.

Omställningen kommer att beröra alla trafikanter och alla typer av transporter och sannolikt kräva betydande förändringar av vill- kor och styrmedel. Att en rad identifierade åtgärder med låg (eller t.o.m. negativ) kostnad bara utnyttjas i ringa utsträckning kan vara tecken på att företag och medborgare tar alltför lätt på klimat- frågan, är dåligt informerade eller bedömer att åtgärderna trots låga kostnader inte är värda att övervägas. Exempel på sådana åtgärder är sparsam körning, skärpt övervakning av hastighetsgränser samt ändrade regler för reseavdrag och beskattning av förmånen av fri parkeringsplats. Den som inte utnyttjar sådana möjligheter måste vara beredd på att det leder till att samhället antingen måste vidta alternativa åtgärder till betydligt högre kostnad eller ompröva klimatmålet. Utredningens bedömning är att en framgångsrik och kostnadseffektiv klimatpolitik måste bygga på ett stort antal åtgär- der som kompletterar varandra samt på införande av ett antal nya styrmedel vars användning i en del fall kräver omprövning av in- vanda föreställningar och prioriteringar. Utredningen hoppas därför att läsaren vill ta del av dess överväganden och förslag med ett öppet sinnelag och aldrig glömmer att målsättningen är att uppnå regeringens klimatvision för år 2050 med tydliga steg mot den- samma 2030.

1.4Vägval i fråga om principer och metod

Utredningens uppgift är komplicerad och mycket omfattande. Direk- tiven understryker att uppdraget omfattar alla aspekter av betydelse för att Sverige ska kunna nå den långsiktiga prioriteringen och visionen. För att komma rätt under utredningsarbetet och göra korrekta prioriteringar är det nödvändigt att inledningsvis ta ställ- ning i några vägvalsfrågor.

147

Inledning

SOU 2013:84

1.4.1Principer för val av styrmedel och finansiering

I direktiven anges att generellt verkande styrmedel som sätter pris på utsläppen ska utgöra grunden för omställningen och den för- väntar sig att utredningen ska redovisa förslag till finansiering av sina åtgärder. Direktiven hänvisar inte explicit till principen om att förorenaren ska betala, men av det nyss återgivna och proposition 2008/09:162 (s. 228) framgår att det är trafikanterna och inte skatte- betalarna som ska stå för kostnaden. En sådan allokering av kost- nadsansvaret är också konsistent med regeringens krav på att åtgär- derna ska vara kostnadseffektiva.

Transporter kan ibland behöva subventioneras men knappast av miljöskäl. Det mest uppenbara stödbehovet finns inom lokal och regional kollektivtrafik där utan partiell skattefinansiering utbudet skulle riskera att bli så litet att körkorts- eller billösa medborgare inte skulle kunna ta sig till arbetsplatser, skolor, sjukhus och kom- munala inrättningar. Behov av stöd kan också finnas för att hålla samman landet och bereda alla landsändar rimliga förbindelser med huvudstaden. Däremot finns varken från tillgänglighets- eller miljö- synpunkt anledning att subventionera långväga resande på sträckor som har tillräckligt underlag för acceptabel turtäthet. Grundprin- cipen bör således vara att subventionera när det är nödvändigt för att upprätthålla tillräcklig frekvens hos kollektivtrafiken men inte med mer än vad som krävs för att uppfylla transportpolitikens tillgänglighetsmål.

En utgångspunkt för utredningens arbete bör därför, i enlighet med direktiven, vara att beskatta det man vill bli av med i stället för att subventionera trafikslag, fordon eller drivmedel som man tror på. Erfarenheter från Sverige och omvärlden visar att en nackdel förknippad med subventioner är att det inte sällan visar sig att man valt att stödja ett förlorande koncept när man trodde sig kora en vinnare. Direktiven uppmärksammar också att en del handlings- alternativ och åtgärder kan riskera leda till fastlåsning i vissa tek- niker eller till vissa energibärare. Det skulle t.ex. kunna bli följden av åtgärder som skapar ett långsiktigt bidragsberoende. Mot detta kan invändas att det behövs riktade subventioner för att underlätta marknadsinträde för nya och lovande tekniker. Ett sätt att mini- mera risken för suboptimering och fastlåsningar kan i sådana sammanhang vara att begränsa stödet i tid och att stegvis genom- föra en förutbestämd nedtrappning.

148

SOU 2013:84

Inledning

Regeringen anger att utredningens förslag ska vara finansierade i den mån som de belastar statsbudgeten. Utredningen uppfattar det så att den beträffande kostnader som direkt påverkar statsbudgeten måste lämna förslag om finansiering. Däremot kan det inte vara rimligt att utredningen ska ta ansvar för bortfall av intäkter som blir följden av att berörda skattebaser krymper som resultat av åtgärder som vidtas i syfte att minska trafikens bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp.

Finansiering av direkta kostnader för åtgärder som belastar statsbudgeten bör kunna ske antingen genom korssubventionering av typ bonus/malus (där avgifter finansierar bidrag) eller genom förslag från utredningen om avskaffande av vissa existerande sub- ventioner av fordon, drivmedel eller transporter. En tredje möjlig- het är förstås att lämna förslag om nya eller höjda skatter.

1.4.2Val av systemgränser och tidshorisonter

Regeringen har i direktiven bestämt gränserna för utredningens uppdrag. Tidshorisonten är 2050 och uppdraget gäller utsläpp från den svenska transportsektorn. Men klimatfrågan är global och effekterna av svenska transportval märks i många fall utanför sek- torn och/eller utanför landets gränser, t.ex. genom köp av fordon och drivmedel som producerats i andra sektorer och delvis utom- lands. För att inte hamna i en klimatmässig suboptimering är det viktigt att vara uppmärksam på att val av vissa tekniker och driv- medel kan ge upphov till större utsläpp och miljöpåverkan än andra när man vidgar systemgränserna och tidshorisonten och beaktar effekter i alla led av olika produktionskedjor.

Regeringen understryker att Sverige bör gå någorlunda i takt med EU och inte vidta åtgärder eller införa regler som påtagligt skiljer sig från de som tillämpas i grannländerna. Samtidigt är den svenska ambitionsnivån väsentligt högre än EU:s. Utredningens målsättning är att göra transporterna klimatneutrala till 2050, medan EU:s mål är att minska sektorns klimatutsläpp med 60 procent till samma tidpunkt. Skillnaden är betydande inte minst med tanke på att man kan anta att marginalkostnaden stiger ju närmare visionen om nettonollutsläpp man kommer. Den svenska visionen för 2050 kräver dessutom att Sverige hunnit väsentligt längre år 2020 eller 2030 än övriga EU om Sverige tidsmässigt ska ha en chans att klara uppgiften. Det kan tala för att etappmålen bör sättas så att Sverige

149

Inledning

SOU 2013:84

som ett minimum åstadkommer en linjär reduktion av sektorns klimatpåverkan, en fråga som uppmärksammades av många under remissen på Klimatberedningens betänkande (se Prop. 2008/09:162, s. 35). Att sätta ribban lågt under det inledande skedet kan leda till en tempoförlust som senare kan visa sig svår att upphämta. Med tanke på betydande variationer i de potentiella åtgärdernas ledtider och kostnader kan tyngdpunkten i valet av styrmedel och åtgärder dock behöva skilja sig mellan de olika etapperna. Utredningen åter- kommer till denna problematik i kapitel 16.

Läsaren bör vara uppmärksam på att uppgiften att klimat- neutralisera transporterna ska genomföras under ökad efterfrågan på godstransporter och växande krav på mobilitet. Det finns en stark historisk koppling mellan bruttonationalproduktens (BNP) och godstransportarbetets tillväxt. Sambandet är något svagare för persontransporter, sannolikt därför att medborgarnas tidsbudget och preferenser sätter gränser för deras resande. Internationella studier visar att den tid som genomsnittsmänniskan i olika kulturer och vid olika tider använder till förflyttning är relativt konstant. Att resandet trots allt växer är en följd av att ökade inkomster med- ger köp av högre hastighet. Sedan mitten av 1800-talet har snabbare trafikslag successivt tagit marknadsandelar på de långsammares bekostnad. Bilen var under lång tid den viktigaste motorn i denna förändring, men bilismen tycks nu närma sig en mättnadsnivå, kanske delvis därför att medelhastigheten i vägtrafiken snarare minskar än ökar. I stället fortsätter persontransportarbetet att växa genom fler och längre resor med ännu snabbare trafikslag. Trafik- verket kom under arbetet med Kapacitetsuppdraget i sitt klimat- alternativ fram till att en reduktion av vägtransporternas kol- dioxidutsläpp med 80 procent till 2030, även under optimala för- hållanden (vad beträffar effekter av andra åtgärder), skulle kräva att bilresandet minskar med 20 procent och att godstransportarbetet på väg inte fortsätter att växa. Att minska mobiliteten är inte efter- strävansvärt i sig, men att allt annat lika blir det svårare att nå klimatmålet vid höga transportvolymer än vid något mindre. I sammanhanget är det nödvändigt att förstå att de viktigaste driv- krafterna bakom ökade persontransporter historiskt varit att in- komsterna ökat snabbare än kostnaden för resor, fordon och driv- medel och att genomsnittshastigheten ökat. För godstransporter är situationen mera komplicerad, eftersom efterfrågan påverkas av fler faktorer, bland dem ekonomisk tillväxt och näringslivsstruktur samt den inre marknadens framväxt och globaliseringen. Även beträff-

150

SOU 2013:84

Inledning

andet transport av gods är dock priset en betydelsefull faktor. Under industrialismen har kostnader och priser för frakter med olika trafikslag varit successivt fallande, vilket till en mindre del varit följden av att operatörerna och deras kunder helt eller delvis sluppit ta ansvar för kostnader för infrastruktur, trafikolyckor och miljö- påverkan.

1.4.2.1Ekonomiska systemförutsättningar

Enligt ekonomisk teori bör externaliteter åtgärdas antingen genom tekniska krav och åtgärder som undanröjer dem eller genom av- gifter som internaliserar den kostnad för samhället som de utgör. I det senare fallet måste man beträffande koldioxid konstatera att problemet är globalt och det därför från en ekonomisk-teoretisk utgångspunkt vore optimalt att sätta samma pris på de oönskade utsläppen oavsett var på jorden de äger rum. Det är av politiska skäl och på grund av skillnader i utvecklingsnivå mellan olika länder emellertid inte en framkomlig väg.

EU har inte heller kunnat införa samma skatt på koldioxid från alla källor eller förmått inkludera utsläpp från alla sektorer i sitt utsläppshandelssystem (EU ETS). Anledningen är främst att man befarar att likabehandling skulle driva upp kostnaderna för energi- intensiva industrier som konkurrerar på världsmarknaden. En väsentligt högre kostnadsnivå i Europa skulle kunna leda till att produktionen helt eller delvis flyttar till länder med lägre klimat- krav (koldioxidläckage). EU har därför valt att inte låta vägtrafikens utsläpp omfattas av handelssystemet och därmed etablerat ett två- prissystem (eller ett flerprissystem om man beaktar skillnaderna mellan olika medlemsländer). Det innebär att ett kilo koldioxid i praktiken värderas mycket högre i Sverige när fossil energi för- bränns i vägfordon än när den utnyttjas i verksamheter som om- fattas av EU ETS. Detta är delvis ett resultat av beslutet om att inte låta alla utsläpp omfattas av handelssystemet och delvis en följd av att den ekonomiska krisen dämpat efterfrågan på utsläppsrätter.

Tvåprissystemet är en realitet som utredningen måste acceptera och som den svenska regeringen bara på längre sikt och i mycket begränsad utsträckning kan påverka. Dock kan skillnaden i pris minska om utsläppstaket i handelssystemet sänks mer än vad som redan beslutats och om reglerna i övrigt skärps. Vad utredningen däremot bör uppmärksamma är betydelsen av att reduktion av kol-

151

Inledning

SOU 2013:84

dioxidutsläpp från den icke-handlande svenska sektorn värderas lika oavsett åtgärd. Värdet av att reducera emissionerna med ett kilo bedöms med ett sådant synsätt som lika stort oavsett om minskningen är ett resultat av åtgärder som effektiviserar trans- portarbetet eller är en följd av förändringar som gör fordonen mera energieffektiva eller effekten av ett skifte till drivmedel med lägre klimatpåverkan. Att beakta denna princip är viktigt om klimat- anpassningen av transportsektorn ska kunna genomföras på ett samhällsekonomiskt kostnadseffektivt sätt. I detta sammanhang är det förstås viktigt att beakta att en del åtgärder kan ha positiva eller negativa bieffekter som också bör beaktas.

I ett avseende får EU:s tvåprissystem en uppenbart negativ effekt. Utsläpp från olika delar av transportsektorn värderas olika till följd av att elproduktionens och flygets emissioner ligger under utsläpps- taket medan den fossildrivna vägtrafikens ligger utanför. Sjöfartens ligger också utanför men är i motsats till vägtrafikens inte föremål för någon pålaga alls. Inte heller detta kan utredningen påverka men den kan däremot beakta denna skillnad i sina överväganden. Inrikesflyget är inte mera konkurrensutsatt än tågen och vägtrafiken så det finns ingen anledning från klimatsynpunkt att tillämpa skilda ambitionsnivåer.

1.4.2.2Tidsperspektivet från klimatsynpunkt

Koldioxid är inte den enda växthusgasen. För att beräkna effekten av gaserna på ett jämförbart sätt räknas de övriga gasernas klimat- påverkan om till koldioxidekvivalenter. De olika växthusgaserna har emellertid olika lång genomsnittlig uppehållstid i atmosfären. Vanligen värderas deras koldioxidekvivalenta klimatpåverkan i ett hundraårsperspektiv. En sådan jämförelsegrund är emellertid inte självklar. Den verkliga utmaningen är inte att genomföra en viss reduktion till något avlägset framtida årtal utan att se till att kon- centrationen av växthusgaser i atmosfären inte blir så hög att den medför att medeltemperaturen på jorden ökar med mer än 2 grader i förhållande till förindustriell nivå. Eftersom koncentrationen av koldioxid nu ligger mycket nära 400 ppm är risken betydande att fortsatta utsläpp av växthusgaser medför att den hamnar över den nivå som forskningen bedömer vara kritisk. Detta förhållande har flera implikationer som utredningen behöver beakta. Möjligheten att använda ett kortare tidsperspektiv än hundra år är en av dem

152

SOU 2013:84

Inledning

och har främst bäring på frågan hur man bör bedöma effekter av läckage av oförbränt metan från biogas och naturgas, se kapitel 2.

Flera andra aspekter påverkas av valet av tidsperspektiv. En är frågan om hur man från klimatsynpunkt bör se på dynamiken i kolcykeln för energigrödor att återuppta den mängd koldioxid som frigörs vid förbränning av biodrivmedlen (eller släpps ut under framställningsprocessen). En fråga är hur man ska bedöma utsläpp i närtid från byggande av infrastruktur som på sikt kan komma att balanseras av minskade utsläpp genom t.ex. överföring av trafik från vägar till spår. Med tvågradersmålet i beaktande bör återvin- ningstiden för utsläppen från anläggningsarbetena vara förhållande- vis kort. Å andra sidan behöver valet av investeringar i infrastruktur stödja utvecklingen mot minskade utsläpp under lång tid.

Frågan om och när åtgärder som skulle kunna vidtas till låg eller till och med negativ kostnad utnyttjas är viktig. Att de förblivit oanvända kan bero på bristande kunskap, ointresse och marknads- misslyckanden eller på att berörda individer bedömer uppoffringen på annat sätt. Att klimatanpassa hastighet och körstil kan vara ett exempel. Från tvågradersmålets synpunkt är dock skillnaden stor mellan att införa styrmedel och åtgärder som gör att dessa möjlig- heter utnyttjas i närtid och att vänta med det i 20–40 år.

1.4.2.3Stora med ändå begränsade mängder förnybar energi

Sveriges har mycket goda förutsättningar för fossilfri kraftproduk- tion och utnyttjande av bioenergi. Sverige har över tio gånger mer skogsmark per capita än genomsnittseuropén och producerar sex gånger mer bioenergi (exkl. energiinnehållet i papper, massa och trävaror). Sverige har dessutom 13 gånger mer vattenkraft och mycket goda förutsättningar för vindkraft samt dessutom mer kärnkraft per capita än något annat land i världen. Energianvänd- ningen är emellertid drygt 50 procent högre per capita än EU- genomsnittet, delvis genom att den svenska fordonsflottan rymmer många betydligt större och mer drivmedelskrävande bilar än EU- genomsnittet. Elförbrukningen per capita är nästan 2,5 gånger så hög som EU-genomsnittet. Det senare är delvis en följd av att Sverige, räknat per capita, har en stor elintensiv industri och omfatt- ande användning av el för uppvärmning.

Den mängd bioråvara som utan negativa konsekvenser för mark, vatten, biologisk mångfald och livsmedelsförsörjning kan frigöras

153

Inledning

SOU 2013:84

för energiändamål är begränsad nationellt och globalt. Sverige har bättre förutsättningar än de flesta länder, men eftersom växthus- gaserna utgör ett globalt problem bör de samlade biologiska resurs- erna användas så att de får optimal nytta från klimatsynpunkt. Det kan tala för att Sverige borde vara en naturlig nettoexportör av bioenergi (även utöver exporten av papper, massa och trävaror). En förutsättning för detta är att resurserna används effektivt.

Eftersom Sverige bara har en dryg promille av världsbefolk- ningen skulle fordonsflottan kunna vara helt försörjd med biodriv- medel så länge Sverige är ensamt eller nästan ensamt om att klimat- anpassa transporterna. Men för att klimatpolitiken ska bli globalt framgångsrik krävs att alla andra också avvecklar eller drastiskt minskar sitt beroende av fossil energi. Utredningen drar av detta slutsatsen att omställningen av den svenska transportsektorn bör utformas så att bioenergiresurser utnyttjas effektivt och använd- ningen av bioenergi hålls på en nivå som är långsiktigt hållbar. I det sammanhanget får man inte glömma att biomassa även används i andra samhällssektorer.

Det finns således ingen enkel lösning på klimatproblemet. Det handlar i stället om ett systemskifte där man måste vara beredd att pröva alla idéer i jakten på kostnads- och resurseffektiva åtgärder. Med klimatanpassning som överordnat mål måste man vara beredd att acceptera att omställningen kommer att leda till betydande för- ändringar av samhällets energi- och transportsystem.

1.4.3De fem åtgärdsalternativen

Generellt sätt är åtgärder som syftar till högre effektivitet och med- för lägre efterfrågan på energi attraktiva eftersom dessa åtgärder tenderar att ha begränsade negativa effekter. Det är därför en huvud- regel att i första hand driva effektiviseringar.2 Transportsystemen kan göras mera effektiva och efterfrågan på transporter dämpas. Effektivare fordon, inklusive utnyttjande av partiell elektrifiering av trafiken kan ytterligare begränsa energianvändningen för trans- porter. Att bara en del av omställningen kan klaras genom byte av drivmedel har framgått av en rad tidigare studier utförda av bland andra Naturvårdsverket (2012a), Trafikverket (2012a), Elforsk och Svensk Energi (2013a) och ett konsortium på uppdrag av EU- kommissionen (2011a) och IEA (2012a). Men även om man skulle

2 Se t.ex. GEA (2012).

154

SOU 2013:84

Inledning

våga hoppas att potentialen för biodrivmedel och el är mycket stor vore det oklokt att förlita sig på att fossila bränslen kan ersättas i huvudsak genom byte av drivmedel. Det beror på att ledtiden för en fullständig omställning baserad på en åtgärd blir för lång. Efter- som utsläppsbegränsningar brådskar om tvågradersmålet ska upp- nås blir det nödvändigt att utnyttja parallella åtgärdsstrategier som kompletterar varandra. Om något eller några av åtgärdsalternativen efter ett antal år visar sig vara otillräckligt har tid gått förlorad som kan behövas för att underlätta omställningen med ökat utnyttjande av andra åtgärdskategorier. Dock gäller alltid att fossila drivmedel måste ersättas med fossiloberoende drivmedel, bioenergi eller fossil- fri el, mängden av dessa påverkas av de första tre första åtgärds- kategorierna nedan. Utredningen räknar med att omställningen kräver långtgående insatser inom följande fem åtgärdsområden:

1.Stimulera samhällsomställning mot minskade och effektivare transporter

2.Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

3.Effektivare fordon och ett energieffektivare framförande av fordon

4.Biodrivmedel

5.Eldrivna vägtransporter

Tidigare studier har i scenarier identifierat potentialer och åtgärder utifrån ingenjörsmässiga bedömningar. Utredningens uppgift är att gå ett steg längre och visa vilka konkreta åtgärder och styrmedel som krävs för ett framgångsrikt genomförande av klimatanpass- ningsstrategin inom sektorn fordonstrafik i Sverige.

1.4.4Samhällsekonomiska bedömningar

Utredningens direktiv understryker nödvändigheten av att lösa problemen på ett samhällsekonomiskt kostnadseffektivt sätt. Det innebär att utredningen i analysen av de ekonomiska konsekvens- erna måste ta hänsyn till förslagens positiva och negativa bieffekter. Många av de potentiella åtgärderna kan förväntas medföra avse- värda positiva sidoeffekter i form av t.ex. färre olyckor, minskade utsläpp av partiklar och kväveoxider, lägre fordonsslitage och för- bättrad folkhälsa. Men negativa sidoeffekter kan också uppkomma för berörda verksamheter, t.ex. i form av ökad restid.

155

Inledning

SOU 2013:84

I sammanhanget är det viktigt att inse att skillnaden mellan samhälls- och privatekonomisk lönsamhet kan vara betydande. Vid nyttokostnadsbedömningar av investeringar i ny transportinfra- struktur utgör detta inget problem, eftersom kostnaderna vanligen bärs av stat eller kommun. För åtgärder som måste bekostas av producenter eller konsumenter kan däremot problem uppkomma om skillnaden mellan privat och samhällelig lönsamhet är stor. Teoretiskt finns två vägar om man vill minska klyftan. Man kan genom avgifter internalisera alla relevanta externa kostnader som de olika trafikslagen ger upphov till. Då reduceras producentens/konsu- mentens kostnader när en klimatåtgärd samtidigt minskar en annan externalitet och detta bidrar förstås till åtgärdens företags- eller privatekonomiska lönsamhet. Det är emellertid en komplicerad väg som inte alltid ter sig framkomlig. Den andra utvägen är att staten stödjer åtgärden med vad som motsvarar skillnaden mellan sam- hällsekonomisk och privatekonomisk intäkt. Men då uppkommer svårigheter genom att EU:s statsstöds- och konkurrensregler be- gränsar medlemsländernas möjligheter.

1.5Betänkandets struktur

Betänkandet är uppbyggt på traditionellt sätt och inleds med några kapitel som i större detalj beskriver de yttre förutsättningarna för omställningen samt värderar effekterna av hittills vidtagna åtgärder. Därefter följer officiella prognoser och alternativa bedömningar för trafikarbetets- och fordonsparkens utveckling samt sektorns energi- användning.

I bakgrundskapitlen 5–12 redovisas sedan grundläggande infor- mation om de planeringsmässiga och tekniska förutsättningarna att minska utsläppen genom åtgärder inom de fem ovan nämnda åtgärdskategorierna. Det är inte frågan om någon uttömmande genomgång av de tekniska och produktionsmässiga aspekterna utan texten är tänkt att bilda den bakgrund till förslagskapitlen som offentliga och privata beslutsfattare och den intresserade allmän- heten kan vara betjänt av. Utredningen har avsiktligt valt att be- gränsa textmassan i syfte att göra det möjligt att presentera betänk- andet i en volym. De många referenserna skapar möjlighet för den som vill tränga djupare att göra det. Dessutom har utredningen lagt ut kapitelutkast och beställt bakgrundsmaterial på sin hemsida, www.sou.gov.se/fossilfri.

156

SOU 2013:84

Inledning

Bakgrundskapitlen följs i kapitel 13 av en sammanfattning av potentialer och möjligheter som i sin tur utgör underlag för utred- ningens förslag till styrmedel för att utnyttja en stor andel av de identifierade potentialerna i kapitel 14 där utredningens konkreta förslag till åtgärder och styrmedel presenteras följt av en konse- kvensanalys i kapitel 15. Förslag för transportsektorns stegvisa klimatanpassning inklusive definition av begreppet fossiloberoende fordonsflotta presenteras i kapitel 16. Kapitel 17 innehåller förslag till lagtexter, följda av bilagor med utredningens direktiv, defini- tioner och förkortningar och enheter.

157

2 Klimatpolitikens förutsättningar

Klimatförändringen är förmodligen vår tids största och svåraste miljöfråga.1 Den globala uppvärmningen och medföljande för- ändringar i nederbörd, havsnivå, havsis m.m. är en följd av utsläpp från användning av fossila bränslen och avskogning. Vid sidan av koldioxid spelar även metan, lustgas och ett flertal halokarbongaser stor roll. Svaveldioxid och sot samt kväveoxider och flyktiga kolväten bidrar också till klimatförändringar (UNEP and WMO 2011). FN:s klimatpanel IPCC har sedan 1990 genomfört samman- ställningar av klimatforskningen som omfattar naturvetenskap, samhällsvetenskap och teknikvetenskap2. Kunskapen om klimat- förändringar är väletablerad (Rummukainen et al., 2010, 2011). Utöver specifika forskningsresultat finns även ett flertal expert- rapporter och synteser från internationella organisationer och vetenskapliga råd. Några av dessa citeras i texten nedan. Kun- skapsutvecklingen pågår och nya rön tillkommer kontinuerligt, men de grundläggande resultaten från tidigare studier har visat sig välgrundade (IPCC, 2013). Klimatet förändras, orsaken är mänsk- liga verksamheter och även om det är möjligt att begränsa klimatets förändring på sikt, givet bestämda utsläppsminskningar, är en del klimateffekter oundvikliga.

Klimatförändringen påverkar bland annat temperatur, neder- börd, snö, isar och havsnivå. Den globala medeltemperaturen är den enskilt mest uppmärksammade aspekten. Den globala upp- värmningen är otvetydig (IPCC, 2013) och den uppgår i dag till cirka 0,85 grader under 1880–2012. Eftersom klimatsystemets re- spons på utsläppen sker med en viss eftersläpning, syns de hittills-

1Kapitlet bygger till en mindre del på underlag från Markku Rummukainen, SMHI.

2Hittills har IPCC gett ut fyra av dess största rapporter. Dess fjärde stora rapport är från 2007 (IPCC 2007a, b, c). Den första delen i dess femte rapport utgavs i september 2013 och de resterande delarna ska ges ut 2014. Utöver dessa stora kunskapssammanställningar har IPCC tagit fram rapporter som är fokuserade på specifika delfrågor, till exempel extremer (IPCC 2012).

159

Klimatpolitikens förutsättningar

SOU 2013:84

varande emissionernas effekt inte helt än och den globala medel- temperaturen kommer att öka med ytterligare cirka en halv grad till följd av utsläppen hittills3. Därtill fortsätter de globala utsläppen att öka i en allt snabbare takt (IEA 2012b, Friedlingstein 2010). Under 2000-talet har de globala utsläppen i genomsnitt ökat med cirka 3 procent per år vilket kraftigt överstiger ökningstakten på cirka 1 procent per år under slutet av 1900-talet.

De historiska utsläppens klimatpåverkan späs på av nya utsläpp, vilket ökar uppvärmningen ytterligare. Om utsläppen fortsätter att öka kan den globala uppvärmningen vid fortsatta utsläpp hamna någonstans mellan 2 och uppemot 5 grader i slutet av detta år- hundrade, jämfört med industrialismens början (IPCC, 2013). För att begränsa den globala uppvärmningen till maximalt två grader förutsätts en snar kulminering av de globala utsläppen för att de därefter snabbt minskar mot noll senare under 2000-talet (IPCC, 2013).

De omfattande effekterna på samhället och naturen under- stryker klimatfrågans stora betydelse. Globalt berörs vattentill- gångar, livsmedelsproduktion, havsnivån och biologisk mångfald samt mänsklig hälsa (IPCC 2007b, Stern 2007, Rummukainen et al., 2011). Förändringar såväl i medeltemperatur och andra genom- snittliga klimatförhållanden som i värmeböljor, torka, översväm- ningar och andra typer av extrema väder- och klimathändelser är betydelsefulla (IPCC, 2012a). Koldioxidutsläppen medför dess- utom havsförsurning. Generellt gäller att klimateffekterna förvärrar andra miljöproblem och försvårar fattigdomsbekämpningen.

2.1FN:s klimatkonvention och arbetet med att minska klimatförändringen

Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar, United Nations Framework Convention on Climate Change (UNCCC), är ett fördrag från Riokonferensen 1992. Den trädde i kraft 1994 och utgör basen för det internationella samarbetet inom klimat- området. Konventionens långsiktiga mål är att stabilisera halterna av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förhindrar farlig mänsk- lig påverkan på klimatsystemet.

3 Se t.ex. Rummukainen et al. 2010, kap. 10.2.

160

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

Klimatkonventionen är en ramkonvention och som sådan inne- håller den inga bindande krav på minskade utsläpp. De s.k. Annex I-länderna (OECD-länderna samt länderna i det forna östblocket) uppmanas dock att stabilisera sina utsläpp av växthusgaser på 1990 års nivå och de måste rapportera sina utsläpp årligen. Klimat- konventionens Kyotoprotokoll, som slöts 1997 och trädde i kraft 2005, har som mål att de årliga utsläppen av sex olika växthusgaser ska minska med minst 5,2 procent från året 1990 till perioden 2008–2012 för berörda industriländer4. I december 2012 beslutade konventionens parter om Kyotoavtalets andra åtagandeperiod som sträcker sig till 2020. Förhandlingar har börjat om ett nytt globalt klimatavtal som ska träda i kraft 2020 (UNFCCC 2012).

Det är möjligt att på sikt begränsa klimatförändringarna i linje med tvågradersmålet, och att minska effekterna av de förändringar som inte kan undvikas (IPCC 2007c, UNEP 2010, 2011a, 2012, Stern 2007). Åtgärderna delas in sådana som gäller minskning av utsläppen (”mitigation”) respektive de som avser anpassning till klimatförändringen (”adaptation”). Anpassning handlar om att genom åtgärder för minskad sårbarhet och ökad motståndskraft (resiliens) reducera riskerna med klimatförändringens effekter.

Mitigation och anpassning kompletterar varandra. Eftersom klimatförändringarna är redan pågående och kommer att fortsätta något även under ambitiös klimatpolitik, är klimatanpassning nöd- vändigt. Det grundläggande i klimatarbetet bör vara utsläpps- minskningar, eftersom det finns begränsningar i möjligheterna till anpassning. Ju större klimatförändringarna blir, desto mer ökar dessutom osäkerheterna kring oförutsedda händelser i klimat- systemet (Lenton 2008, Världsbanken 2012, IPCC 2013).

2.2Tvågradersmålet

Klimatkonventionens mål är att begränsa den globala uppvärm- ningen. EU fastställde målet att begränsa den globala temperatur- höjningen till två grader, jämfört med förindustriell nivå, i unionens gemensamma klimatpolitik redan 1996, och har bekräftat det i olika omgångar (Europeiska rådet 1996a, 2005, 2011). Två- gradersmålet nämndes i det så kallade Copenhagen Accord som noterades under klimatkonventionens 15:e partsmöte (COP15) i Köpenhamn 2009. Det var dock först vid COP16 ett år senare i

4 De länder som återfinns i Kyotoprotokollets Annex B.

161

Klimatpolitikens förutsättningar

SOU 2013:84

Cancun som tvågradersmålet fastställdes (UNFCCC, 2010). Sam- tidigt beslutade man om att 2013‒2015 göra en översyn av målets tillräcklighet, vilket kan leda till en skärpning av temperaturmålet.

Tvågradersmålet förutsätter att de globala utsläppen når sin kulmen före 2020 för att därefter minska mot en halvering eller en större minskning fram till 2050 (IPCC 2007c) för att därefter fortsätta minska mot noll. Hur stor minskningstakt som behövs efter de globala utsläppens kulminering beror givetvis på när kulmen inträffar, på vilken nivå detta sker samt på vilka reduktionsmål som sätts upp på längre sikt, till exempel fram till 2050 (Rummukainen et al., 2011). Ju senare utsläppen kulminerar och ju högre nivån då hunnit bli, desto snabbare minskningstakt behövs därefter för att uppnå ett visst temperaturmål. Befintlig litteratur anger att en utsläppsminskningstakt på över 3 procent per år5 kan vara svår att åstadkomma på grund av politiska och sociala faktorer, även om det tekniskt skulle kunna gå. Möjligheten att begränsa klimatföränd- ringarna upphör inte ifall utsläppen kulminerar något senare eller minskar i en något långsammare takt. Dock innebär mindre effektiva åtgärder både att sannolikheten att nå tvågradersmålet minskar och att sannolikheten för betydligt större förändringar ökar, till exempel en 4–6 graders uppvärmning mot slutet av 2000- talet (IEA 2012a, Världsbanken 2012). Det skulle innebära mycket stora klimatförändringar som inte har någon motsvarighet under ett historiskt perspektiv på kanske flera miljontals år och än mindre i mänsklighetens eget tidsperspektiv.

2.3Europeiska Unionens klimatarbete

EU:s övergripande klimatmål är att hindra den globala uppvärm- ningen från att öka med mer än två grader jämfört med tiden innan industrialiseringen startade. I klimatkonventionens Kyotoprotokoll åtog sig EU:s dåvarande 15 medlemsländer att minska sina utsläpp av de 6 gaser som tagits upp i Kyotoprotokollet med 8 procent 2010 från 1990 års nivå6. Utfallet för alla växthusgaser från nu- varande EU 27 blev minus 15 procent (-12 procent för CO2).

Tabell 2.1 visar utfallet fördelat på huvudsakliga områden samt mera detaljerat för de olika trafikslagen. Bunkring av bränslen för

5Det kan noteras att en minskningstakt på 3 procent per år är lika stor som dagens utsläppsökningstakt.

6Åtagandet gäller egentligen medelvärdet under perioden 2008–2012 som jämförs med 1990.

162

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

användning i utrikes flyg och sjöfart omfattas inte av EU:s ansvar och täcks inte av tabellen. Användning av sådana flygbränslen växte med 90 procent mellan 1990 och 2010 och under samma period ökade mängden bunker för utrikes sjöfart med 34 procent.

Tabell 2.1 Utsläpp av växthusgaser inom EU 27 1990 och 2010 samt förändring. Miljoner ton koldioxidekvivalenter7 och procent

	1990	2010	Procentuell förändring

Inrikesflyg	14,1	17,4	+ 23,4
nrikes sjöfart	17,9	19,3	+ 7,8
Vägtransporter	718,2	876,6	+ 22,1
Järnvägstransporter	13,9	7,4	- 46,8
Övriga transporter	11,3	10,1	- 10,6
Transportsektorn totalt	775,4	930,8	+ 20,0
Övriga utsläpp från energianvändning	3529	2832	- 19,7
Övriga utsläpp av växthusgaser	1279	958	- 25,1
Växthusgaser totalt	5583	4721	- 15,4

Källa: UNFCCC databas.

För att bidra till de globala utsläppsminskningarna antog EU år 2007 ett klimat- och energipaket varigenom medlemsländerna enades om att i genomsnitt sänka utsläppen med 20 procent till 2020. Om andra industriländer gör motsvarande reduktioner och mer eko- nomiskt utvecklade länder i andra delar av världen bidrar i enlighet med sitt gemensamma men olikartade ansvar och sina särskilda nationella och regionala utvecklingsprioriteter, mål och förhåll- anden har EU utfäst sig att minska utsläppen till 2030 med 30 pro- cent.

EU beslutade om fyra mål som ska vara uppfyllda fram till 2020. De tre viktigaste av dessa energi- och klimatmål brukar betecknas som 20-20-20. Det handlar om att minska växthusgasutsläppen med minst 20 procent, jämfört med 1990 års nivåer, sänka energi- användningen med 20 procent jämfört med prognoser och att höja andelen förnyelsebar energi till 20 procent av all energianvändning. Därtill kommer att till 2020 höja andelen biodrivmedel inom trans- portsektorn till 10 procent.

7 Koldioxidekvivalenter (CO2e) är ett mått på utsläpp av växthusgaser som tar hänsyn till att olika sådana gaser har olika förmåga att bidra till växthuseffekten och global uppvärmning. När man uttrycker utsläppen av en viss växthusgas i koldioxidekvivalenter anger man hur mycket koldioxid som skulle behöva släppas ut för att ge samma verkan på klimatet.

163

Klimatpolitikens förutsättningar

SOU 2013:84

I EU:s klimat- och energipaket förtydligar EU sina klimatmål. Paketet innehåller bland annat bestämmelser om:

•nya regler för koldioxidavskiljning

•ändrade regler för handel med utsläppsrätter

•nya regler om minskade utsläpp för branscher som inte omfattas av utsläppshandeln

•en ansvarsfördelning för hur utsläpp av växthusgaser ska för- delas mellan EU-länderna.

Arbetet med att reducera utsläppen av klimatgaser hanteras i EU:s utsläppshandelssystem samt av respektive medlemsland när det gäller utsläpp från de sektorer som inte ligger i handelssystemet.

2.3.1EU:s utsläppshandelssystem

EU har ett system för handel med utsläppsrätter av växthusgaser, European Emissions Trading Scheme (EU ETS). Det omfattar utsläpp av koldioxid från större kraft- och värmeverk samt de mest energiintensiva delarna av industrin, tillsammans svarande för ungefär 50 procent av utsläppen. Syftet är att på ett kostnads- effektivt sätt minska utsläppen. Modellen bygger på att EU satt ett tak för hur mycket växthusgaser som får släppas ut från berörda verksamheter. Dessa utsläpp fördelas på företag som omfattas av ETS och de får inte släppa ut mer än vad de har utsläppsrätter för. Ett företag som minskar sina utsläpp kan spara återstående utsläpps- rätter till kommande år eller sälja dem till andra företag som har svårt att hålla sig inom sin tilldelning. En utsläppsrätt avser ett ton koldioxid. Som alternativ till utsläppsrätter tillåts företagen i begränsad utsträckning köpa krediter från projekt i utvecklings- länderna som syftar till att minska utsläppen av klimatgaser genom åtgärder som inte skulle ha genomförts utan stöd utifrån.

EU ETS tredje handelsperiod inleddes 2013 och då infördes ett gemensamt utsläppstak för hela EU. Taket kommer successivt att sänkas med 21 procent till 2020 jämfört med 2005 års nivå. Den fria tilldelningen av utsläppsrätter ersätts successivt av auktionering och främst inom kraftsektorn. Målet är att 100 procent av alla rätter ska säljs på auktion år 2027. Företag som behöver gratisrättigheter i syfte att förhindra att produktionen flyttar till andra delar av

164

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

världen får från 2012 en tilldelning som motsvarar utsläppen från de klimatmässigt 10 bästa procenten av företagen inom varje berörd kategori.

Antalet berörda verksamheter och gaser har utvidgats något i förhållande till förra perioden. Viss oklarhet gäller de framtida reglerna för utnyttjande av utsläppskrediter från klimatgasredu- cerande projekt i utvecklingsländerna. Kyotoprotokollets regler om CDM (Clean Development Mechanism) var bara avsedda att gälla till 2012, men förlängdes i december 2012. Konventionens konfe- rens i Durban i december 2011 beslutade dock att starta arbetet med att ta fram en New Market Mechanism (NMM) som i motsats till CDM ska garantera att projekten ger en nettoreduktion av klimatgaser. Men hur den nya mekanismen ska utformas är ännu oklart.

Till följd av frikostig tilldelning av billiga utsläppskrediter, den djupa lågkonjunkturen och en del vidtagna åtgärder i syfte att minska utsläppen har ett stort överskott av utsläppsrätter byggts upp under de senaste åren. Priset har sjunkit från 15–20 euro per ton till cirka 5 i slutet av 2013. Därmed har incitamentet att vidta ytterligare åtgärder nästan försvunnit. Kommissionen har därför 2012 föreslagit att man bör skjuta på auktionering av 900 miljoner utsläppsrätter samt överväga ytterligare någon eller några av ett halvt dussin identifierade åtgärder som kan medverka till balans mellan utbud och efterfrågan som håller priset på en nivå som skapar incitament till fortsatt reduktion. Bland dem finns t.ex. att höja ambitionsnivån genom att reducera utsläppen med 30 procent till 2020.

Flygets emissioner av koldioxid ingår sedan 2012 i handels- systemet. Merparten av utsläppsrätterna delas ut gratis, medan en mindre del auktioneras ut. Systemet omfattar även utsläpp från flygningar till och från länder utanför EU, vilket bl.a. Kina, Indien och USA vägrar acceptera. Inför utsikten av en eventuell upp- görelse inom ICAO8 om det internationella flygets utsläpp har EU-kommissionen föreslagit att från den 1 januari 2014 ska alla utsläpp ingå i handelssystemet till den del de sker inom EU:s luft- rum.

8 Internationella civila luftfartsorganisationen, FN:s organ för luftfart.

165

Klimatpolitikens förutsättningar

SOU 2013:84

2.3.2Den icke-handlande sektorn

De sektorer, branscher och företag som inte omfattas av utsläpps- handeln ska i genomsnitt minska sina utsläpp med 10 procent till 2020, jämfört med 2005 års nivåer. Drygt 50 procent av de totala emissionerna ligger utanför handelssystemet. Medlemsländerna ansvarar för reduktionen och de har i ett gemensamt beslut om ansvarsfördelning påtagit sig bindande mål som tar hänsyn till det enskilda landets ekonomiska utvecklingsnivå och övriga förutsätt- ningar. De nationella åtagandena ligger inom intervallet ±20 pro- cent jämfört med motsvarande utsläpp år 2005. För Sverige gäller att utsläppen från den icke-handlande sektorn måste minska med minst 17 procent till 2020.

Transportsektorns utsläpp

Medan EU:s totala utsläpp av växthusgaser minskade med 15 pro- cent mellan 1990 och 2010, så ökade emissionerna från medlems- ländernas inhemska transporter med 20 procent. Transportsektorn står nu för en fjärdedel av EU:s totala utsläpp. Utsläppen från europeiska bunkerbränslen sålda till internationell luft- och sjöfart ökade under perioden 1990–2010 med 55 procent. Utrikesflyget nästan fördubblade sina utsläpp (+ 90 procent). De negativa trend- erna innebär att större avseende behöver fästas vid åtgärder som reducerar utsläppen från transportsektorn och EU har under de senaste åren beslutat om en rad sådana.

2.3.3Förnybartdirektivet

EU:s mål för förnybar energi finns i förnybartdirektivet9, som sätter en gemensam ram för främjande av energi från förnybara källor. Det gemensamma målet är 20 procent förnybar energi av den slutliga energianvändningen (brutto) 2020. Varje enskild med- lemsland ska bidra till detta genom att öka sin andel förnybar energi med en viss faktor, som fastställts med beaktande av ut- gångsläge och potential, bruttonationalprodukt samt tidigare an- strängningar att öka andelen förnybar energi. Sveriges bindande mål är enligt direktivet 49 procent, vilket är högst inom EU.

9 Direktiv 2009/28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor.

166

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

Sverige har i stort sett uppnått detta mål redan 2011 då de för- nybara energikällornas andel av energianvändningen uppgick till

48procent (Energimyndigheten, 2013c).

I förnybartdirektivet finns ett särskilt mål om att andelen energi

från förnybara energikällor år 2020 måste utgöra minst 10 procent av den slutliga energianvändningen för alla transporter i medlems- staten. Detta mål ansvarsfördelas inte mellan medlemsstaterna, främst för att det finns en välfungerande handel med transport- drivmedel. Målet definieras genom att vid beräkning av nämnaren ska endast bensin, diesel, biodrivmedel och el som används för väg- och tågtransport beaktas. Vid beräkning av täljaren ska alla typer av energi från förnybara energikällor som används för alla typer av transporter beaktas.

Vid beräkning av bidraget från el som produceras från förnybara energikällor och används i alla typer av elfordon får medlems- staterna välja att använda antingen genomsnittlig andel förnybar el i hela gemenskapen eller genomsnittlig andel förnybar el i det egna landet. Vid användning i eldrivna vägfordon, kan den förnybara elen räknas 2,5 gånger mot målet 10 procent förnybar energi i trans- portsektorn.

Vid beräkning av målet ska dessutom biodrivmedel som pro- duceras från avfall, restprodukter, cellulosa från icke-livsmedel samt material som innehåller både cellulosa och lignin räknas dubbelt jämfört med andra biodrivmedel. För de biodrivmedel som används i Sverige i dag så gäller detta biogas och HVO. För båda dessa biodrivmedel används till allra största delen råvaror som ingår i ovanstående definition.

Förnybartdirektivet ställer också krav på att biodrivmedel ska uppfylla hållbarhetskriterier för att få tillgodoräknas för uppfyllelse av det nationella målet, bidra till att uppnå eventuella kvotplikter eller utgöra grund för eventuella skattelättnader eller annat finan- siellt stöd. Hållbarhetskriterierna ställer krav på en växthusgas- minskning med minst 35 procent10 jämfört med livscykelutsläppet från motsvarande fossilt drivmedel samt att biodrivmedel inte får produceras från råvaror odlade på mark med hög biologisk mång- fald eller områden med hög halt av markbundet kol.

Kommissionen presenterade hösten 2012 ett förslag11 som inne- bär att endast hälften av 10-procentsmålet ska kunna uppfyllas med

10Kraven på minsta växthusgasminskning ökar till 50 procent 2017 och 60 procent 2018 för anläggningar som startat senast den 1 januari 2017.

11EU-kommissionen (2012a).

167

Klimatpolitikens förutsättningar

SOU 2013:84

biodrivmedel som produceras från mat- eller fodergrödor. Det ska inte vara möjligt att ge stöd till denna typ av biodrivmedel efter 2020. Förslaget introducerar listor med prioriterade råvaror12 som ska kunna fyrdubbel- respektive dubbelräknas för uppfyllelse av 10-procentsmålet. Dessutom ska aktörerna rapportera sina växt- husgasutsläpp från indirekta markanvändningseffekter (ILUC- effekter). ILUC är förkortning av ”Indirect Land Use Change”, och innebär exempelvis att en ökning av biodrivmedelsproduktion kan innebära att annan produktion trängs undan och att man där- med behöver odla upp ny mark. Förslaget kommer att förhandlas mellan medlemsstaterna. Det är för närvarande oklart när med- lemsstaterna och Europaparlamentets diskussioner om detta förslag kommer att slutföras.

2.3.4Krav på 20 procents effektivitetshöjning till 2020

Ett nytt energieffektiviseringsdirektiv fastställdes i oktober 2012. Bakgrunden till förändringen är att EU-kommissionen, efter att ha sammanställt medlemsstaternas handlingsplaner (enligt EU:s energi- tjänstedirektiv13), bedömde att medlemsstaterna inte utan en skärp- ning av direktivet skulle klara målet om 20 procent energieffektivi- sering till 2020.

Efter förhandling nåddes en ny överenskommelse mellan med- lemsstaterna i juni 2012. Det nya energieffektiviseringsdirektivet14 ersätter energitjänstedirektivet (2006/32/EG) och kraftvärmedirek- tivet (2004/8/EG). Syftet är att fastställa en gemensam ram för åtgärder för främjande av energieffektivitet som säkerställer att unionens överordnande mål om minskad energianvändning på 20 procent till 2020 jämfört med en prognosticerad energianvänd- ning15 uppnås och att bana väg för ytterligare förbättringar av energi- effektiviteten därefter.

Direktivet ställer krav på medlemsstaterna att ange ett vägled- ande nationellt energieffektivitetsmål. Medlemsstaterna får formu- lera sina egna mål men ska ta hänsyn till unionens övergripande mål. Transportsektorn berörs främst genom att den offentliga

12Detta gäller olika typer av restprodukter och avfall.

132006/32/EG, har nu upphört att gälla.

14Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energi- effektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG.

152012/27/EU artikel 3a: Unionens primärenergianvändning 2020 ska inte vara högre än

1474 Mtoe primärenergianvändning eller 1 078 Mtoe slutlig energianvändning.

168

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

sektorn lyfts fram som ett föredöme för energieffektivisering och genom kravet om införande av ett kvotpliktsystem för energi- effektivitet. Ett sådant system innebär att krav ställs på kvotpliktiga aktörer, t.ex. energidistributörer eller företag som säljer energi i detaljistledet, att åstadkomma en viss energibesparing i slutanvänd- ningsledet. Som alternativ till ett kvotspliktsystem kan medlems- länderna välja att införa andra åtgärder som ger samma besparingar som ett kvotpliktsystem skulle ha gjort.

2.3.5Energiskattedirektivet

EU:s energiskattedirektiv (2003/96/EG) fastställer bl.a. minimi- nivåer för medlemsländernas beskattning av drivmedel. De nu gällande minimiskattesatserna per 1000 liter är för bensin och diesel €359 respektive €330. Vid en kronkurs på 9.00 innebär dessa nivåer att punktskatten på drivmedel i Sverige inte får understiga 3.23 kronor per liter för bensin och 2.97 kronor för diesel. Biodrivmedel kan av EU-kommissionen medges tidsbegränsade undantag från beskattning, men de ska enligt direktivet normalt sett beskattas (per liter) på samma sätt som det fossila bränsle som de ersätter.

EU-kommissionen presenterade våren 2011 förslag om föränd- ringar i energiskattedirektivet, avsedda att träda i kraft från 1 janu- ari 2013. Kommissionen föreslår införande av en obligatorisk kol- dioxidskatt med miniminivån 20 euro per ton i kombination med en miniminivå för energiskatt som baseras på bränslenas faktiska energiinnehåll i stället för deras volym. Avsikten är att biodriv- medel som uppfyller hållbarhetskraven ska kunna befrias från kol- dioxidskatten, men senast 2023 bli föremål för energiskatt. Rådets arbetsgrupp har arbetat med frågan utan att kunna komma överens och beslut i skattefrågor kräver enhällighet. Sverige har under över- läggningarna i allt väsentligt stött kommissionens förslag. Det är oklart när ett slutligt direktiv kommer att antas.

2.3.6Bränslekvalitetsdirektivet

Genom direktiv 2009/30/EG om ändring av bränslekvalitetsdirek- tivet (98/70/EG), infördes nya regler som innebär att bränsle- leverantörerna nu är skyldiga att övervaka, rapportera och minska bränslenas livscykelutsläpp av växthusgaser. EU ålägger alla leve-

169

Klimatpolitikens förutsättningar

SOU 2013:84

rantörer av fordonsbränslen till den europeiska marknaden att minska livscykelutsläppen av växthusgaser från sina produkter med minst 6 procent mellan 2011 och 2020, räknat per energienhet. Minskningen ska beräknas utifrån ett basvärde som utgörs av 2010 års genomsnittliga utsläpp från fossila bränslen. Metodiken för beräkning av basvärde och bränslens växthusgasutsläpp är ännu inte fastställd.

Bränslekvalitetsdirektivet sätter upp specifikationer för driv- medel, där ingår bland annat tillåten inblandningsnivå av olika biodrivmedel. Direktivet tillåter inblandning av upp till 10 procent etanol i bensin, 3 procent metanol i bensin och upp till 7 procent FAME i diesel.

2.3.7Förordning om nya bilars emissioner av koldioxid

Koldioxidutsläppen från nya personbilar regleras i EU-förord- ningen 443/2009. Förordningen ställer krav på fordonstillverkarna som innebär att det genomsnittliga koldioxidutsläppet inte får överstiga 130 g/km 2015 för nya fordon, med infasning från 2012. För 2020 gäller 95 g/km för personbilar och 147 g/km för lätta lastbilar. Detta ska enligt överenskommelse mellan Europaparla- mentet och Europeiska rådet nås för 95 procent av bilförsäljningen 2020 och för 100 procent 2021 (Europeiska rådet, 2013). Samtidigt tillåts s.k. superkrediter där bilar som har utsläpp under 50 g/km kan räknas flera gånger under åren 2020–2022. Kraven motsvarar en minskning av utsläppen från nya personbilar från 158 g/km år 2007 med 18 procent till 2015 och 40 procent till 2020 jämfört med 2007.

Mellan 2007 och 2012 minskade koldioxidutsläppen från nya personbilar inom EU med 17 procent (EEA, 2013). Om denna utveckling fortsätter bör därför EU-snittet för nya bilar kunna vara något lägre än 130 g/km 2015. I Sverige minskade utsläppen från nya personbilar under samma period med 21 procent, dock från en högre nivå. Utvecklingen i Sverige förklaras främst av ökad andel energieffektiva dieseldrivna fordon men även av att energieffektivi- teten har ökat för personbilar med andra motortyper.

Koldioxidutsläppen från nya lätta lastbilar regleras i EU-förord- ningen 510/2011. Konstruktionen bygger på den för personbilarna. Det som skiljer är framförallt kravnivåer och tidpunkter för inför- ande. Till 2017 ska fordonstillverkarna i genomsnitt klara 175 g/km och till 2020 147 g/km. Detta motsvarar minskningar för nya lätta

170

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

lastbilar med 14 respektive 28 procent jämfört med 2007. Data för utvecklingen inom EU kommer att samlas in från 2012 och framåt. I Sverige var snittet för nya lätta lastbilar som registrerades 2012 180 g/km, en minskning med 5 procent sedan 2011 (Trafikverket, 2013a).

Koldioxidkraven i regelverket är för såväl personbilar som lätta lastbilar en funktion av genomsnittlig fordonsvikt för fordon sålda av tillverkaren. För personbilar är lutningen något flackare än det samband som man fick fram mellan koldioxidutsläpp och fordons- vikt på sålda fordon när regelverket togs fram. Detta för att motverka en ytterligare ökning av fordonsvikten. Det finns även en inneboende justering för att motverka effekterna av ökad fordonsvikt där gränsvärdesfunktionen ses över med något års mellanrum så att det säkras att 130 g/km nås till 2015. För lätta lastbilar valdes dock en lutning på gränsvärdeslinjen som överensstämde med sambandet för sålda fordon. Detta gjordes med motiveringen att lätta lastbilar används mer yrkesmässigt och att ett större fordon kan bära mer last och därmed är mer transporteffektivt. Samtidigt gör detta att det med ökande fordonsvikt blir allt större skillnader mellan gräns- värdeslinjen för lätta lastbilar och personbilar. För tyngre fordons- modeller som ligger i gränslandet mellan personbil och lätt lastbil, t.ex. pickupper med dubbelhytt (4–5 platser), är det därför mycket lättare att klara kraven för lätt lastbil än för personbil. Det finns en farhåga att denna lucka i regelverket kan utnyttjas av tillverkare som både tillverkar personbilar och lätta lastbilar. Sverige har i förhandlingarna tidigare framfört denna brist i regelverket samt framfört önskemål om lägre utsläppsvärden för lätta lastbilar för både 2017 och 2020.

En del bränslebesparande tekniker kan inte demonstreras i den testmetod som används vid typgodkännande av fordon. Ett exem- pel är energieffektiv luftkonditionering. Man har därför infört s.k. ”eco innovations” vilka efter demonstration för oberoende part kan ge fordonstillverkarna krediter på upp till 7 g/km. Hittills har mycket få tillverkare ansökt om ”eco innovations”.

För att uppmuntra fordon med koldioxidutsläpp med mycket låga utsläpp finns även s.k. superkrediter i förordningen. Fordon som har utsläpp lägre än 50 g/km kan då räknas flera gånger för uppfyllande av målet. Dessa fasas successivt ut och är helt bort- tagna 2016. I förslaget för 2020 införs nya superkrediter under perioden 2020–2023 för bilar med utsläpp på högst 35 g/km.

171

Klimatpolitikens förutsättningar

SOU 2013:84

Koldioxidutsläppen och bränsleförbrukningen för personbilar mäts enligt EU:s provmetod. En del saker inkluderas inte i mät- ningarna såsom luftkonditionering, lampor och annan utrustning som drar bränsle. Dessutom görs mätningarna vid en temperatur på drygt 20 grader. Vid lägre temperaturer ökar friktionsförlusterna i motorn samtidigt som särskilt bränsleeffektiva fordon behöver tillsatsvärme som drar bränsle. Dagens provmetod för personbilar innehåller även viss flexibilitet som fordonstillverkarna kan använda för att fordonen ska få så låga utsläppsnivåer som möjligt. Denna flexibilitet handlar om bilarnas vikt, rullmotstånd och aerodynamik (Smeds, 2013).

Förbrukningen i verklig trafik skiljer sig nästan alltid från den som deklareras enligt EU:s provmetod, eftersom körningen aldrig följer EU-körcykeln exakt. I Nederländerna har TNO (2010) sammanställt data från tusentals körjournaler och jämfört dessa med deklarerade värden. Man kan då konstatera att förbrukningen är högre i verklig körning och att denna skillnad ökar med minsk- ande bränsleförbrukning. För en bil som släpper ut 100 g/km var den genomsnittliga skillnaden över 40 g/km medan den bara var 20 g/km för en bil som släpper ut 200 g/km. När fordonen har blivit bränslesnålare har därmed skillnaden mellan deklarerad förbruk- ning och verklig förbrukning ökat. IEA (2012c) bedömer att mer- förbrukningen i dagsläget ligger på cirka 20 procent. Med krav på minskande utsläpp och ekonomiska styrmedel kopplade till kol- dioxidutsläppen är det angeläget att minska skillnaden mellan deklarerad bränsleförbrukning och förbrukningen vid verklig kör- ning. Det är ett av skälen till att körcykeln och provmetoden nu ses över inom EU för att bättre efterlikna verkliga förhållanden.

2.3.8Övriga EU-krav

Under 2009 antogs EU-förordningen 661/2009 med bland annat regler om fordon och däck. I fordonskraven ställs krav på att så kallad växlingsindikator ska finnas i alla nyregistrerade fordon från och med november 2014. För nya modeller16 införs kravet två år tidigare. En växlingsindikator upplyser föraren om vilken växel som är mest ekonomisk ur bränsleförbrukningssynpunkt, ofta genom att den talar om att man ska växla upp (eller ner). Detta kommer att vara ett bra stöd för sparsam körning i framtiden. EU-

16 Vid typgodkännanden.

172

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

kommissionen tar nu även fram förslag på krav på att färddator, som visar bränsleförbrukningen momentant och som medelvärde, ska finnas i alla nya personbilar. Krav på däcktrycksindikator, som hjälper föraren att undvika allt för lågt däcktryck, införs enligt samma förordning för nyregistrering av nya bilar från november 2014 och för nya modeller två år tidigare. Syftet är enligt förord- ningen både att höja trafiksäkerheten och att minska bränsleför- brukningen.

Krav på däck

Under 2009 antog EU förordningen 661/2009 med regler om fordon och däck. Genom förordningen införs bland annat krav på system för övervakning av däcktryck, väggrepp, högsta rullmot- stånd och däckbuller från den 1 november 2014. Kraven gäller för nya typer två år tidigare. Kraven på rullningsmotstånd och buller skärps också från den 1 november 2018 och för nya typer två år tidigare. Kraven gäller inte dubbdäck.

Under 2009 beslutades även om krav på däckmärkning genom EU-förordning 1222/2009. Däck ska från den 1 november 2012 märkas med uppgifter om rullmotstånd, rullbuller och våtgrepp. Även här undantas dubbdäck. Märkningen av rullmotstånd baseras på ett liknande system som vitvarumärkningen med färger och med bokstäver från A till G. Mellan A och G skiljer det cirka åtta pro- cent i bränsleförbrukning.

Avgasemissionskrav (Euro-kraven)

Det har sedan slutet av 1960-talet funnits avgaskrav på nya fordon. Dessa har skärpts successivt och i dag tillåts bara en bråkdel av de utsläpp som tilläts för 20 år sedan. Provmetoderna förfinas också vilket gör att de verkliga emissionerna kommer närmare de krav som ställs i de standardiserade proven. De allt högre avgaskraven har i viss mån påverkat energieffektiviteten negativt. Samtidigt ställs genom koldioxidkraven som fasas in från 2012 och gäller fullt ut 2015 numera krav även på personbilars energieffektivitet. Fram- över kan man förvänta sig allt högre krav på energieffektivitet på inte bara lätta fordon utan även tunga fordon samtidigt som ytter-

173

Klimatpolitikens förutsättningar

SOU 2013:84

ligare skärpningar av avgaskraven sannolikt kommer vara begrän- sade.

2.3.9Strategi för att minska tunga fordons koldioxidutsläpp

Till skillnad från lätta fordon så saknar EU en tydlig strategi för hur tunga fordon ska minska sina utsläpp av koldioxid och öka energieffektiviteten. En enhetlig standard för mätning av bränsle- förbrukning och koldioxidutsläpp från sådana fordon saknas också, vilket har försvårat för marknaden att välja bränsleeffektiva fordon och transporter. EU-kommissionen utvecklar därför nu en strategi för att minska utsläppen av växthusgaser från tunga fordon. Denna ska redovisas under första halvåret 2013. Förslag till obligatorisk metod för att mäta och redovisa bränsleförbrukning och kol- dioxidutsläpp för tunga fordon ska läggas fram av EU-kommis- sionen i början av 2014. Metoden ska avse helt fordon, eftersom en stor del av potentialen för ökad energieffektivitet ligger i minsk- ning av luftmotstånd, rullmotstånd och egenvikt. Krav på energi- effektivitet har diskuterats men ingår inte i paketet, men krav på att redovisa bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp från tunga fordon öppnar för både framtida EU-krav och nationella styrmedel.

2.4Situationen i andra delar av världen

Arbete med att minska transportsektorns klimatpåverkan pågår i en stor del av världen. Bindande regler för nya personbilars energi- effektivitet (snarare än CO2-utsläpp) finns i USA, Japan och Kina. USA har beslutat om krav på nya personbilar och övriga lätta fordon som gör att bränsleförbrukningen per fordonskilometer år 2025 kommer att vara halverad jämfört med 2010. Beträffande tunga fordon pågår ett samarbete mellan länder och fordonstill- verkare som syftar till att införa gemensamma mätmetoder och regelverk. I vissa länder, t.ex. USA och Japan, finns redan krav på tunga fordon.

Omfattande satsningar på biodrivmedel finns i Brasilien och USA, i båda fallen primärt inriktat på att ersätta bensin med etanol. Europa är den enda kontinent där biodiesel har en mer framskjuten plats än etanol. Sverige är ett av de länder som kommit längst när det gäller användningen av biogas för fordonsdrift, men naturgas är

174

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

ett viktigt drivmedel i delar av Asien och Latinamerika. Elektri- fiering av vägtrafik genom batteribilar och laddhybrider anses bli en viktig del av vägtrafikens klimatanpassning i bl.a. USA, Japan och Kina. Forskning och flottförsök med vätgas och bränsleceller före- kommer också.

Stadsplanering och förbättrad kollektivtrafik har på många håll ökat i betydelse under senare år. Trängsel och luftkvalitetsproblem är viktiga orsaker till detta. I utvecklingsländerna satsar allt fler städer på ”Bus Rapid Transit” (BRT17) i syfte att till förhållandevis låg kostnad förbättra kollektivtrafikens framkomlighet och öka dess attraktionskraft.

Flyg och sjöfart står vardera för cirka 3 procent av de globala utsläppen av koldioxid och utsläppen ökar snabbt till följd av globalisering och ekonomisk tillväxt. Förenta Nationernas organ för dessa trafikslag, ICAO och IMO, har sedan 1997 klimat- konventionens uppdrag att utveckla åtgärder och styrmedel som kan reducera utsläppen eller åtminstone dämpa ökningstakten. Det har hittills gått trögt, men IMO antog 2011 effektivitetskrav på nya fartyg och regler om åtgärder i befintligt tonnage. Parterna inom IMO har dock inte lyckats komma överens om introduktion av marknadsbaserade styrmedel som avgifter eller handel med utsläpps- rätter. Inom ICAO fattades hösten 2013 beslut om att utveckla förslag till ett marknadsbaserat system för utsläppshandel som ska föreläggas ICAO:s möte 2016, med inriktning på ett ikraftträd- ande.

2.5Internationella bedömningar

OECD, de utvecklade industriländernas samarbetsorganisation, är en viktig källa till information och analys. Till OECD-familjen hör även IEA (International Energy Agency) och ITF (International Transport Forum) som också publicerar en mångfald av rapporter av betydelse för den som vill bilda sig en uppfattning om utveck- lingen inom energi, transporter och klimatpolitik.

IEA:s Energy Technology Perspectives 2012 (IEA, 2012a) visar att investeringarna i snål teknik behöver fördubblas till 2020 om klimatmålet ska nås och att de har potential att generera bespa- ringar som trefalt överstiger kostnaden för dem.

17 BRT (Bus rapid transit) är ett koncept med busslinjer med stor kapacitet som använder bussgator helst utan annan trafik.

175

Klimatpolitikens förutsättningar

SOU 2013:84

En annan inflytelserik rapport är IEA:s årliga World Energy Outlook, som i 2012 års version redovisar trender fram till 2035, dels för ett grundscenario, dels för ett alternativ som visar utfallet av en långtgående satsning på energieffektivisering (IEA, 2012b). I det förstnämnda fallet drar författarna slutsatsen att utsläppen leder till att medeltemperaturen på jorden på längre sikt höjs med 3,6 grader C, medan energieffektiviseringen begränsar ökningen till 3,0 grader och om åtgärderna vidtas med stor skyndsamhet kan det hålla möjligheten öppen att klara tvågradersmålet ända till 2022.

ITF och IEA publicerar årligen ett stort antal expertrapporter som tillsammans täcker de flesta aspekter av frågan om hållbara transporter. En del av dem är resultatet av rundabordssamtal i vilka forskare inom ett studerat område deltagit tillsammans med repre- sentanter för medlemsländerna.

EU-kommissionen har i Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050 (EU-kommissionen, 2011b) undersökt förutsättningarna för att minska växthusgasutsläppen med 80– 90 procent till år 2050. Färdplanen föreslår att EU ska reducera sina utsläpp med minst 80 procent från 1990 års nivå genom åtgärder i medlemsländerna. Den visar på kostnadseffektiva åtgärder som ska möjliggöra en reduktion med 40 procent till 2030 och 60 procent tio år senare. Planen analyserar också vilka bidrag som olika sam- hällssektorer bör kunna förväntas bidra med. Transportsektorn (inkl. flyg men exkl. sjöfart) bedöms kunna reducera sina utsläpp med 54–67 procent till mitten av seklet.

I färdplanen har kommissionen utgått från en utsläppsbana för de globala utsläppen som innebär större ackumulerade utsläpp än den utsläppsbana som den svenska klimatberedningen (Klimat- beredningen, 2008) hade som utgångspunktpunkt. Det finns därför en osäkerhet om EU:s färdplan är tillräcklig för att nå tvågraders- målet. I färdplanen görs en uppdelning på nödvändiga utsläpps- minskningar för olika sektorer.

EU-kommissionen finansierar omfattande analyser av förutsätt- ningarna för att klimatanpassa de olika trafikslagen. AEA et al. (2010) visar att under nuvarande trend (inklusive fortsatt bränsle- effektivisering) kommer den europeiska transportsektorns utsläpp av koldioxid att fortsätta att öka markant till följd av en förväntad ökning av efterfrågan på transporter. Under antaganden om opti- malt utnyttjande av biodrivmedel, elektrifiering och energieffektivi- sering kan, enligt rapporten, emissionerna begränsas så att de hamnar 36 procent under 1990 års nivå. Om även icke-tekniska åtgärder,

176

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

som t.ex. förbättrad samhällsplanering, hastighetsbegränsningar och sparsam körning samt avskaffande av transportsubventioner och en internalisering av alla externa kostnader, utnyttjas skulle utsläppen teoretiskt kunna reduceras med nästan 90 procent. För- fattarna understryker emellertid att de använt en backcastingmetod som inte tar hänsyn till de svårigheter som kan vara förknippade med att implementera åtgärderna.

2.6Sveriges klimatpolitik

I början av 1990-talet började Sveriges nationella klimatpolitik utvecklas. Sverige har ratificerat såväl FN:s ramkonvention om klimatförändringar som Kyotoprotokollet. Inledningsvis handlade riksdagsbesluten om stabilisering av de svenska koldioxidutsläppen. Bland de miljökvalitetsmål som fastställdes 1999, fanns ”Begränsad klimatpåverkan” och att atmosfärens koldioxidhalt skulle stabili- seras på en lägre halt än 550 ppm samt att halterna av andra växt- husgaser inte skulle få öka. Målen handlade således inte bara om de svenska utsläppen utan förutsatte att de globala snart skulle minska.

Våren 2002 fattade riksdagen nya beslut om klimatmål på kort och på lång sikt (prop. 2001/02:55). Något uttryckligt temperatur- mål sattes inte, men målet om stabiliseringen av växthusgaser i atmosfären skärptes till en lägre halt än 550 ppm koldioxid- ekvivalenter. Målet på kort sikt blev att de svenska utsläppen ”skall som ett medelvärde för perioden 2008–2012 vara minst fyra pro- cent lägre än utsläppen år 1990.” Detta innebar ett större nationellt åtagande än det Sverige 1997 åtog sig under Kyotoprotokollet.

Det nationella miljökvalitetsmålet om begränsad klimatpåverkan formulerades i 1998 års miljömålsproposition (prop. 1997/98:145) och anger följande:

Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål kan uppnås.

Riksdagen beslutade 2009 om precisering av miljökvalitetsmålet begränsad klimatpåverkan i ett temperaturmål och ett koncentra-

177

Klimatpolitikens förutsättningar

SOU 2013:84

tionsmål (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300). Temperaturmålet anger att Sverige ska verka inter- nationellt för att den globala temperaturökningen begränsas till maximalt 2 grader jämfört med förindustriell nivå. Koncentra- tionsmålet anger att den svenska klimatpolitiken ska verka för en långsiktig stabilisering av halterna av växthusgaser (som koldioxid- ekvivalenter) i atmosfären till maximalt 400 ppm. Koncentrations- målet har en koppling till temperaturmålet genom att det anger 67 procent sannolikhet för att nå tvågradersmålet.

Den nuvarande energi och klimatpolitiken finns till stor del samlad i två propositioner med namnet ”En sammanhållen energi- och klimatpolitik” (2008/09:162–163) vilka antogs av riksdagen 2009. Propositionerna innehåller både utsläppsmål och strategier fram till 2050.

Det finns både likheter och skillnader mellan den svenska klimatpolitiken och EU:s övergripande klimatpolitik. Båda utgår från tvågradersmålet, men Sverige har som vision att inte ha några nettoutsläpp av klimatgaser 2050 medan EU har en målsättning om 80–95 procent minskning. Inga nettoutsläpp av växthusgaser kan nås på flera olika sätt. En diskussion kring hur nettonollutsläpp ska definieras och hur det påverkar utredningens ambitionsnivå för utsläppsminskningar förs i kapitel 1. Till 2030 har Sverige målet om en fossiloberoende fordonsflotta. Även om det inte är klart defini- erat vad detta innebär är det mer ambitiöst än den minskning med 20 procent som EU kommissionen har som målsättning i vitboken om transporter. Även till 2020 har Sverige ett mer ambitiöst ut- släppsmål för den icke-handlande sektorn än EU som helhet. Ut- släppen ska då ha minskat med minst 40 procent jämfört med 1990 års nivå.

I en fördjupad utvärdering av miljömålen 2012 konstaterades att målet om begränsad klimatpåverkan inte är möjligt att nå med de beslutade och planerade styrmedlen (Naturvårdsverket 2012b). Riksdagen har beslutat att nästa svenska klimatpolitiska kontroll- station ska äga rum 2015 (prop. 2008/09:162).

178

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

2.6.1Visionen om ett Sverige utan nettoutsläpp av klimatgaser 2050

I propositionen ”En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat” (prop. 2008/09:162) presenterar regeringen visionen att Sverige år 2050 ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörj- ning och inga nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Målet kan nås antingen genom att alla utsläpp av växthusgaser från svenska källor nedbringas till noll eller genom koldioxidlagring. En ytterligare möjlighet för Sverige att nå nettonollutsläpp är att Sverige bidrar till utsläppsminskningar i andra länder och räknar dessa som ”negativa” utsläpp i Sverige. Båda dessa möjligheter har studerats i det underlag som Naturvårdsverket tagit fram till en färdplan för ett Sverige utan nettoutsläpp av klimatgaser 2050 (Naturvårds- verket, 2012a).

2.6.2Fossiloberoende fordonsflotta 2030

Målet om en fossiloberoende fordonsflotta finns dels i energi och klimatpropositionen (prop. 2008/09:162) och dels i det transport- politiska målet(prop. 2008/09:93). Preciseringen av hänsynsmålet lyder:

Transportsektorn bidrar till att miljökvalitetsmålet begränsad klimatpåverkan nås genom en stegvis ökad energieffektivitet i transportsystemet och ett brutet beroende av fossila bränslen. År 2030 bör Sverige ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen.

Syftet med denna precisering är att transportsystemet ska till- godose en god tillgänglighet samt tillgodose behovet av resor och transporter på ett sätt som stimulerar till mer klimatsmarta, energi- effektiva och säkra lösningar.

Första delen av preciseringen gäller samtliga trafikslag och tyd- liggör att transportsektorn bär ett ansvar för att tillsammans med andra sektorer bidra till uppfyllande av klimatmålet. Brutet bero- ende av fossila bränslen är ett långsiktigt ej tidsatt mål.

Den andra delen av målet om en fossiloberoende fordonsflotta avser vägtrafik och kan ses som en följd av den första delen. Att nå miljökvalitetsmålet för begränsad klimatpåverkan, och därmed tvågradersmålet, ställer stora krav på transportsystemet. Till 2030

179

Klimatpolitikens förutsättningar

SOU 2013:84

behöver vägtrafikens beroende av fossila bränslen i Sverige och internationellt minska kraftigt.

2.6.3Sveriges målsättning för den icke-handlande sektorn till 2020

Energi- och klimatpropositionen, som riksdagen har beslutat om, innehåller även ett nationellt utsläppsmål för 2020 som innebär att emissionerna från den icke-handlande sektorn ska minska med 40 procent. Av utsläppsminskningarna ska minst två tredjedelar genomföras i Sverige och högst en tredjedel genom investeringar i andra EU-länder eller genom utnyttjande av flexibla mekanismer som CDM (Clean Development Mechanism). För de svenska natio- nella utsläppen innebär detta följaktligen att de behöver minska med minst 27 procent, medan de resterande maximala 13 procenten kan åstadkommas utanför Sveriges gränser. För transportsektorn ingår direkta utsläpp från vägtrafik, dieseldriven järnvägstrafik samt inrikes sjöfart. Inrikesflyget ingår däremot i den handlande sektorn och omfattas därför av målet för EU ETS.

2.6.4Sveriges målsättning för förnybar energi och energieffektivisering

I proposition 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energi- politik – Energi, fastställs Sveriges mål att andelen förnybar energi av den totala energianvändningen ska vara minst 50 procent 2020. Det innebär en något högre ambition än det krav på 49 procent som ställs på Sverige i förnybartdirektivet. Propositionen fastställer att andelen förnybar energi i transportsektorn ska vara minst 10 pro- cent 2020, i enlighet med det krav som finns i samma direktiv.

Sveriges handlingsplan (Regeringskansliet, 2010) förutspår att vårt land kommer att nå 50,2 procent förnybar energi 2020. Det innebär ett överskott som dock ligger inom osäkerhetsmarginalen. Den senaste rapporteringen (Regeringskansliet, 2012) till kommis- sionen visar att med direktivets beräkningsmetodik uppnådde Sverige 47,8 procent förnybar energi 2010. Under 2012 uppnådde

180

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

Sverige 11,8 procent18 förnybar energi i transportsektorn beräknat med direktivets metodik (Energimyndigheten, 2013c).

Sverige har fastställt ett nationellt mål (prop. 2008/09:163) om 20 procent effektivare energianvändning 2020. Målet är ett sektors- övergripande mål om 20 minskad energiintensitet mellan 2008 och 2020 och uttrycks i energitillförsel per BNP-enhet i fasta priser. Sverige får använda detta mål för att uppfylla direktivets krav om ett nationellt mål för energieffektivisering till 2020.

2.6.5Vidtagna åtgärder och styrmedel i stort

Den svenska klimatstrategin lägger stark vikt vid generella ekono- miska styrmedel som koldioxidskatt och utsläppshandel. Dessa har kompletterats med mer riktade styrmedel, till exempel teknik- upphandling, forskning och utveckling, information, differentierade fordonsskatter och investeringsbidrag. Lagstiftning främst inom avfallssektorn bidrar också till minskade utsläpp. Investeringar som gjorts under tidigare decennier för att bygga ut fjärrvärmenät, kollektivtrafiksystem och koldioxidfri elproduktion i landet gör att vi i dag har en infrastruktur som möjliggör låga växthusgasutsläpp jämfört med flertalet andra industrialiserade länder.

Utvecklingen av utsläppen i Sverige

Utsläppen av växthusgaser i Sverige har sedan 1999 successivt minskat och låg 2011 cirka 16 procent under 1990 års nivå. Ut- släppen var som lägst 2009 då den ekonomiska krisen drog ner aktiviteten i industrin, vilket även påverkade transporterna. Ut- släppen ökade åter under 2010 inte bara som effekt av att ekono- min återhämtade sig utan även som resultat av den mycket kalla vintern. 2011 minskade åter utsläppen till den näst lägsta nivån sedan 1990. 2011 motsvarade utsläppen 61 miljoner ton koldioxid- ekvivalenter (exklusive upptag i mark), en minskning med 11 mil- joner ton eller 16 procent sedan 1990. De största minskningarna av utsläppen, i absoluta tal räknat, har skett till följd av att oljeupp-

18 I beräkningen görs följande antaganden: All biogas och HVO antas vara producerad av restprodukter som i direktivet viktas högre än andra råvaror. Dessa dubbelräknas i täljaren. Förnybar el till bantrafik beräknas genom att multiplicera el till bantrafik med andel förnybar el av Sveriges elproduktion två år innan beräkningsåret. Naturgas är exkluderad i beräk- ningen.

181

Klimatpolitikens förutsättningar

SOU 2013:84

värmning av bostäder och lokaler har ersatts med elvärme, eldning av biobränsle samt fjärrvärme producerad från biobränsle och avfall. Utsläppen från inrikes transporter 2011 var 4 procent högre än var de var 1990 (Naturvårdsverket 2012c).

Figur 2.1 Utsläpp av växthusgas (koldioxidekvivalenter) från olika sektorer i Sverige

Källa: Naturvårdsverket (2012c).

2.6.6Vidtagna åtgärder och styrmedel inom transportsektorn

Många av de styrmedel som i dag används inom transportsektorn för att minska energianvändning och klimatpåverkan har tillkom- mit under de senaste tio åren. Det som funnits under längre tid är framförallt koldioxidskatt och undantag från drivmedelsskatt för biodrivmedel. Sedan 2005 har ett flertal styrmedel tillkommit för att styra utvecklingen av personbilar mot lägre koldioxidutsläpp och energianvändning. Det finns också styrmedel vars främsta avsikt inte är att minska klimatpåverkan men som ändå påverkar utsläppen, t.ex. parkeringsavgifter och trängselskatt. Även exempel på styrmedel som verkar i motsatt riktning och ökar utsläppen finns såsom reseavdrag. Nedan beskrivs dagens styrmedel kortfattat.

182

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

Drivmedel

Koldioxidskatt på bensin och diesel infördes 1991 tillsammans med en samtidig sänkning av energiskatten så att den totala skatten på drivmedlet blev oförändrad.19 Energi- och koldioxidskattesatserna på bensin och diesel har sedan slutet av 1990-talet indexuppräknats årligen med inflationen (KPI). Den höjning av koldioxidskatten för bensin som ägt rum sedan år 2000, förutom indexuppräkning med KPI, har skett genom att energiskatten samtidigt sänkts lika mycket. Dieselskatten har emellertid höjts realt varvid dieselbilarnas ägare kompenserats genom sänkt fordonskatt. Enligt klimat- och energi- propositionen (2008/09:162) bör koldioxidskattens nivå framöver dessutom anpassas i den omfattning och takt som tillsammans med övriga förändringar av de ekonomiska styrmedlen ger en samman- lagd minskning av utsläppen av växthusgaser från den icke-hand- lande sektorn med två miljoner ton till 2020. I propositionen föreslogs även en fortsatt höjning av energiskatten på diesel. Dessa förändringar håller nu på att genomföras. Den första höjningen av energiskatten med 20 öre gjordes 1 januari 2011 och den andra med lika mycket under 2013. Samtidigt sänks fordonsskatten så att den totala skattebelastningen vid genomsnittlig körsträcka blir oföränd- rad. Drivmedelsskatter saknas för flyg och sjöfart.

Regeringen har sedan 1995 kunnat besluta om skattebefrielse för biodrivmedel. Besluten har avsett korta tidsperioder på ett till två år. Det har gjort det svårt för drivmedelsproducenter och leverantörer att planera långsiktigt och satsa på utbyggnad av kapa- citeten. De stora volymerna har handlat om låginblandning av etanol i bensin och biodiesel i diesel. Möjligheterna till skattebefrielse av biodrivmedel styrs också av EU:s energiskattedirektiv (2003/96/EG). Det tillåter i nuläget bara tidsbegränsade undantag från bränsle- skatter för biodrivmedel som i övrigt ska beskattas som de fossila drivmedel de ersätter. Som nämnts ovan pågår en översyn av energiskattedirektivet. Tabell 2.2 visar de skattesatser som gäller för olika drivmedel 2013. Samtliga drivmedel är dessutom belagda med moms på 25 procent.

19 För diesel infördes samtidigt en differentiering av energiskatten på olika miljöklasser, vilket försvårar jämförelsen mellan 1990 och 1991 års skatter.

183

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

Tabell 2.2	Beskattning av drivmedel 2013

Drivmedel	Energiskatt			Koldioxidskatt			Totalt
	Per energienhet	Per volym	Per kg CO2		Per volym
Bensin MK1	0,34 kr/kWh	3,13 kr/liter	1,06 kr/kg		2,50 kr/liter		5,63 kr/liter
Diesel MK1	0,18 kr/kWh	1,752 kr/liter	1,22 kr/kg		3,093 kr/liter		4,844 kr/liter
Diesel MK3	0,22 kr/kWh	2,172 kr/liter	1,16 kr/kg		3,093 kr/liter		5,265 kr/liter
Naturgas	0 kr/kWh	0 kr/m3	0,91 kr/kg		1,853 kr/m3		1,853 kr/m3
Biogas	0 kr/kWh	0 kr/m3	0 kr/kg		0 kr/m3		0 kr/m3
Etanol för låg-	0,06 kr/kWh	0,34 kr/liter	0	kr/kg	0	kr/liter	0,34 kr/liter
inblandning*
Etanol för E85	0 kr/kWh	0 kr/liter	0	kr/kg	0	kr/liter	0 kr/liter
RME/FAME*	0,03 kr/kWh	0,28 kr/liter	0 kr/kg		0 kr/liter		0,28 kr/liter
HVO**	0 kr/kWh	0 kr/liter	0	kr/kg	0	kr/liter	0 kr/liter

*För upp till 5 % låginblandning

**För upp till 15 % inblandning i diesel

Uppgifter om energiinnehåll och kolinnehåll för olika flytande bränslen är hämtade från SPBI:s hemsida. För naturgas används värmevärdet 35,96 GJ/1000 m3 och emissionsfaktor 56,5 kg CO2/GJ.

Den 1 april 2006 infördes en lag (2005:1248) om att tankställen med försäljning över viss volym måste kunna tillhandahålla bio- drivmedel. Syftet var att öka tillgängligheten på biodrivmedel. Kravet är formulerat så att alla tankställen med försäljning över en viss volym två år tidigare är skyldiga att tillhandahålla minst ett biodrivmedel. Till att börja med gällde lagen för alla tankställen som sålde en volym över 3 000 kubikmeter, men har därefter sänkts så att den från 2009 gäller tankställen som sålde minst 1 000 kubik- meter. I och med att många tankställen berörts har detta totalt sett inneburit stora investeringar. Det har varit mycket billigare att installera etanolpumpar jämfört med fordonsgaspumpar, vilket resulterat i en relativt ensidig satsning på etanol. Ett bidrag infördes därför till installation av pumpar för andra alternativa drivmedel än etanol. Bidrag gavs till 30 procent av investeringen efter avdrag för vad det minst skulle ha kostat att uppfylla ”pumplagen” (dvs. en etanolpump). Bidraget var inte styrt till något speciellt drivmedel men i praktiken blev det fordonsgaspumpar som installerades. Under perioden 2007–2010 uppfördes 57 nya tankställen för fordonsgas i Sverige med bidrag (Naturvårdsverket, 2012d). I slutet av 2012 fanns 1 832 E85-pumpar samt 135 publika tankställen för fordons- gas.

184

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

I vårpropositionen 2012 (Finansdepartementet, 2012) föreslog regeringen att ett kvotpliktssystem införs 1 maj 2014. Det syftar till 10 volymprocent låginblandning av etanol i bensin och 7 volym- procent FAME i dieselolja. Propositionen anger också att det bör övervägas i vilken omfattning kvotpliktssystemet ska inkludera höginblandade biodrivmedel och biodrivmedel utan fossilt innehåll. Om dessa drivmedel inte omfattas bör man på annat sätt säkerställa att dessa ”ges fortsatt goda förutsättningar och därmed bidra till den långsiktiga prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta och visionen om inga nettoutsläpp av växthusgaser”. För att lösa problemen under tiden fram till kvotplikten kommer på plats och eventuellt också något annat styrmedel för höginblandade bio- drivmedel föreslås att biodrivmedel ges viss skattebefrielse under 2013. Skattebefrielsen gäller under förutsättning att drivmedlen uppfyller uppställda hållbarhetskriterier.

Fordon

Under 2006 infördes koldioxiddifferentierad fordonsskatt för person- bilar som var registrerade fr.o.m. 2006 eller uppfyllde avgasnormer motsvarande miljöklass 2005 (euro 4). För dessa fordon ersatte den nya fordonsskatten det viktbaserade system som fortfarande gäller för äldre fordon. Flera förändringar har gjorts av fordonsskatten sedan dess. Nuvarande koldioxiddifferentiering av den årliga for- donsskatten för bensin- och dieseldrivna personbilar är 20 kronor för varje gram som överstiger 117 gram per kilometer och 10 kronor per gram för etanol- och gasbilar. Miljöbilar är sedan 1 juli 2009 undantagna från fordonsskatt under de första fem åren. Undan- taget ersatte den tidigare miljöbilspremien på 10 000 kronor som fanns mellan 1 april 2008 och 30 juni 2009. En ny miljöbils- definition trädde i kraft 1 januari 2013. Även lätta lastbilar inför- livades i systemet för koldioxiddifferentierad fordonsskatt fr.o.m. 2011.

Dieseldrivna bilar har högre fordonsskatt, genom användning av en miljö- och en bränslefaktor. Bränslefaktorn är till för att kom- pensera för den lägre energiskatten på dieselbränslet jämfört med bensin, medan miljötillägget på 250 kronor20 ska ta hänsyn till att dieselbilar har högre utsläpp av hälsopåverkande ämnen, framförallt

20 500 kronor för lätta dieseldrivna fordon som har registrerats i vägtrafikregistret före utgången av år 2007.

185

Klimatpolitikens förutsättningar

SOU 2013:84

kväveoxider. Under 2006 och 2007 fanns även en speciell rabatt på fordonsskatten med 6 000 kronor för dieseldrivna personbilar och lätta lastbilar som hade partikelfilter (lägre utsläpp än 5 mg/km).

En supermiljöbilspremie infördes 2012. Premien på 40 000 kronor ska kunna ges till såväl privatpersoner som bilpooler och bil- uthyrningsfirmor vid inköp av en supermiljöbil. Totalt har 200 miljoner kronor avsatts till premien. Som supermiljöbil räknas fordon som har lägre koldioxidutsläpp än 50 g/km, framför allt är det elbilar och laddhybrider som klarar denna nivå.

Även om fordonsskatten ovan beskrevs som rak med avsaknad av progressivitet bildar kombinationen av fordonsskatt, befrielse från fordonsskatt för miljöbilar och supermiljöbilspremie tillsam- mans en progressivitet i den nedre delen av skalan. Under 117 g/km saknas differentiering i fordonsskatten och under miljöbilsgränsen betalar man ingen fordonsskatt alls under de första fem åren och slutligen för bilar som klarar gränsen för supermiljöbil betalas en premie ut på 40 000 kr.

För förmånsbilar har nedsättning av förmånsvärdet tidigare gjorts för etanol-, gas-, el- och hybridbilar. Från 1 januari 2012 gäller nedsättningen enbart för gas- och elbilar samt laddhybrider. Ned- sättningen gäller för åren 2012 och 2013 med 40 procent, dock max 16 000 kronor. Vad som kommer att gälla efter 2013 är ännu inte känt. Förmånen av fritt drivmedel beskattas.

För att stimulera utvecklingen på marknaden har EU-kom- missionen tagit fram direktiv 2009/33/EG om främjande av rena och energieffektiva fordon (infört i svensk rätt genom SFS 2011:846 och 847). Direktivet omfattar upphandling av fordon som görs av myndigheter och enheter oavsett om dessa är offentliga eller privata21. Enligt direktivet ska hänsyn vid upphandling tas till såväl energianvändning som utsläpp av koldioxid och föroreningar under fordonets livslängd. För statliga myndigheter gäller också att alla inköpta och leasade fordon ska vara miljöfordon. Kraven finns specificerade i förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäker- hetskrav för myndigheters bilar och bilresor. Förordningen har successivt skärpts från år 2004 då krav fanns på att minst hälften av de personbilar som en statlig myndighet köper eller leasar under ett kalenderår ska vara miljöbilar. Från 2009 gäller att 100 procent av

21 Företag som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär och där staten, en kommun, ett landsting eller en annan upphandlande myndighet till största delen finansierar eller kontrollerar verksamheten. Även om ett företag bedriver sådan verksamhet med stöd av en särskild rättighet eller ensamrätt (se LUF: 2007:92).

186

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

köpta och leasade fordon ska vara miljöbilar. Miljöbilskraven skärps i takt med att miljöbilsdefinitionen skärps. I förordningen (2009:1) finns även krav på lätta lastbilar och bussar.

Till skillnad från lätta fordon har det hittills varit sparsamt med styrmedel riktade mot tunga fordon för att få ner deras koldioxid- utsläpp. Det som finns är att alternativdrivna tunga bussar och lastbilar samt hybridbussar har en nedsättning av fordonskatten till minimiskattenivån på knappt 1 000 kronor. För de flesta bussar innebär det en årlig besparing på över 20 000 kronor.

Användning av fordon

Bränsleskatterna (koldioxidskatt och energiskatt) påverkar använd- andet av fordon. Därutöver finns andra styrmedel som också påverkar användningen även om syftet primärt oftast är ett annat än att minska klimatpåverkan, t.ex. minskad trängsel och ökad trafiksäkerhet.

Hastigheten har både direkta och indirekta effekter på koldioxid- utsläppen. Hastighetsgränser samt åtgärder för hastighetsefter- levnad är därför styrmedel med klimatpolitisk relevans. Hastighet och körsätt behandlas ytterligare i kapitel 9.

Trängselskatt har som mål att minska trängsel, men ger indirekt lägre utsläpp av koldioxid genom minskad trafik och mindre köer. Även tillgång till och kostnad för parkeringsplatser påverkar antalet bilar i exempelvis stadskärnan, ett bostadsområde eller på en arbets- plats. I Sverige har miniminormer för antalet parkeringar per bo- stad, arbetsplats m.m. använts i mer än 50 år och har haft stor betydelse för biltrafikens ökning i städerna. Trängselskatt och parkeringsavgifter beskrivs i kapitel 6. Reseavdraget som ger rätt att göra avdrag för kostnaden för att resa till och från arbetet är också ett styrmedel med klimatpolitisk relevans. Reseavdraget diskuteras närmare i kapitel 15.

Planering av samhälle och infrastruktur

Planeringsprocessen för väg och järnväg regleras i lagen om byggande av järnväg, väglagen och miljöbalken. Det gör att planeringen följer en prövningskedja där både Trafikverket och övriga samhället medverkar. En ny planeringsprocess för transportsystemet och

187

Klimatpolitikens förutsättningar

SOU 2013:84

dess utveckling gäller från och med 1 januari 2013. Den nya planeringsprocessen inleds med en åtgärdsvalsstudie som innebär en förutsättningslös och trafikslagsövergripande analys med tillämp- ning av fyrstegsprincipen (prop. 2011/12:118). Fyrstegsprincipen lanserades ursprungligen inom Vägverket 1997 för att bättre hushålla med investeringsmedlen, men i dag lyfts principen upp som en metod att minska trafikens negativa effekter på exempelvis trängsel, luftkvalitet och klimat. Principen innebär att man stegvis prövar behoven av olika åtgärder och beskrivs närmare i kapitel 7.

Planläggning av mark och vatten regleras av plan- och bygglagen och miljöbalken och är en kommunal angelägenhet. Detta kallas ofta det kommunala planmonopolet och innebär att det är kom- munerna som antar planer inom de ramar som samhället bestämt. Statens möjlighet att styra över planeringen av städerna är därmed begränsad. Kommunerna har därmed en mycket viktig uppgift i utvecklingen mot ett mer transportsnålt samhälle. Ytterst handlar planering om hur mark- och vattenområden ska användas för be- byggelsens infrastruktur och andra verksamheter. I processen ska olika samhällsintressen vägas mot varandra och mot enskilda in- tressen i en öppen och demokratisk process. Av översiktsplanen ska bl.a. framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta natio- nella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Kommunerna är skyldiga att ha en aktuell översiktsplan som dock bara är vägledande i plan- och bygglagen.

Utveckling av utsläppen inom den svenska transportsektorn

Under 2011 stod inrikes transporter för 33 procent av Sveriges utsläpp av växthusgaser. Om bunkring till utrikes sjöfart och flyg inkluderas utgör transportsektorn 41 procent. Utsläppen av växt- husgaser från inrikes transporter var som högst mellan 2005 och 2007, då de låg 11 procent över 1990 års nivå. Mellan 2007 och 2011 minskade utsläppen med cirka 7 procent. Utsläppen från inrikes transporter domineras av vägtrafiken som i Sverige står för 93 pro- cent av sektorns utsläpp.

Även utsläppen från internationell bunkring av sjöfart och flyg var som störst 2007, då de var 170 procent högre än 1990. Mellan 2007 och 2011 minskade utsläppen med 15 procent.

188

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

Figur 2.2 Inrikes transporters utsläpp av växthusgaser i Sverige,

– miljoner ton koldioxidekvivalenter per år

Källa: Naturvårdsverket (2012c).

189

Klimatpolitikens förutsättningar

SOU 2013:84

Figur 2.3 Utsläpp av växthusgaser från bränslen bunkrade i Sverige till utrikes flyg och sjöfart, – miljoner ton koldioxidekvivalenter per år

Källa: Naturvårdsverket (2012c).

Vägtrafikens klimatpåverkan nådde sin högsta nivå åren 2005–2007, då utsläppen var 12–13 procent högre än 1990. Sedan dess har ut- släppen minskat, framförallt från personbilar, men utsläppen under 2011 var ändå 5 procent högre än 1990. Utsläppsökningen sedan 1990 ligger uteslutande på lätta och tunga lastbilar och är ett resultat av växande trafik. Personbilarnas utsläpp har minskat med 9 procent sedan 1990 trots att trafiken har ökat med 14 procent. Förklaringen är att effekten av energieffektivisering och ökad andel förnybar energi har varit större än effekten av den växande trafiken. Nya personbilar har i Sverige blivit 25 procent energieffektivare på 5 år, mätt med EU:s körcykel, vilket är en historiskt mycket snabb utveckling. Användningen av biodrivmedel inom transportsektorn ökar men i långsam takt, 2012 var andelen 8,1 procent inom väg- trafiken (Energimyndigheten 2013a).

190

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

Figur 2.4 Utsläpp av växthusgaser från vägtransportsektorn, miljoner ton koldioxidekvivalenter per år

Källa: Naturvårdsverket (2012c). Uppdelning på buss och tung lastbil är egen skattning baserad på data från Trafikverket.

2.6.7Kort om transportsektorns övriga mål

Det övergripande målet för transportsektorn som beslutades 2009 (prop. 2008/29:93) är att säkerställa en samhällsekonomiskt effek- tiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Det övergripande målet har brutits ner i ett hänsynsmål och ett funktionsmål. Enligt funktionsmålet ska transportsystemet ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska även vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Enligt hänsyns- målet ska transportsystemet och dess användning anpassas så att ingen dödas eller skadas allvarligt samt bidra till att miljökvalitets- målen uppnås och till ökad hälsa.

191

Klimatpolitikens förutsättningar

SOU 2013:84

2.6.8Målet om god bebyggd miljö

Enligt miljökvalitetsmålet om en god bebyggd miljö ska ”städer, tätorter och annan bebyggd miljö utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas”.

Miljökvalitetsmålet har flera preciseringar som kopplar till trans- porter och energihushållning. Det handlar bl.a. om långsiktigt håll- bar bebyggelsestruktur, integrerad planering av den bebyggda miljön och infrastrukturen, miljöanpassad, energieffektiv och tillgänglig kollektivtrafik samt säkra och energieffektiva gång och cykelvägar.

Kommunernas arbete med transport- och energiplanering följs upp som indikatorer på utvecklingen mot målet.

2.6.9Effekter av hittillsvarande styrmedel

Före år 2000 var användningen i Sverige av biodrivmedel mycket ringa. Staten, kommunerna och landstingen har sedan dess med olika medel försökt stimulera reducerad förbrukning av drivmedel samt övergång till biobränslen och el inom vägtrafiken. Beträffande drivmedel har satsningen främst varit inriktad på låginblandning av etanol respektive FAME i bensin och diesel samt på E85, ED95 och biogas.22 Stöd har riktats både mot drivmedel och alternativa fordon. I de följande avsnitten analyseras effekterna av dessa styr- medel på utsläppen samt på statens, kommunernas och landsting- ens kostnader för klimatpolitiken. Det är inte fråga om en samhälls- ekonomisk kostnads-nyttoanalys, eftersom berörda transfereringar tas upp som kostnader och positiva effekter av annat slag än klimatnytta lämnas utanför kalkylen. De offentliga organens ut- gifter för klimatpolitiken, inklusive skattebortfall, utgör dock ett ganska bra mått på skillnaden i kostnad mellan en traditionell trafik- politik och ett försök att till någon del klimatanpassa vägtrafiken. De privata aktörerna har nämligen i mycket ringa grad behövt bidra till täckning av merkostnaden.

22 FAME står för fettsyrametylestrar där RME (rapsmetylester) är den vanligaste i Sverige. Används huvudsakligen för låginblandning i diesel. E85 och ED95 är två höginblandade etanolbränslen. Se kapitel 10 för en närmare beskrivning av olika biodrivmedel.

192

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

Analysen är avgränsad till perioden 2000–2012. Eftersom rege- ringens uppföljning av stöden varit begränsad och ofullständig har arbetet med att söka analysera utfallet varit förknippad med problem. Effekter av andra typer av åtgärder som bidrar till lägre utsläpp av koldioxid, t.ex. sparsam körning, lägre skyltad hastighet och införande av trängselskatt i Stockholm, analyseras inte här.

De styrmedel som används under den studerade perioden har i hög grad varit inriktade på att stödja en övergång till biodrivmedel och fordon som kan använda sådana i höginblandning, men för en del av dem har målet varit att påverka konsumenterna att välja energieffektiva bilar. I detta sammanhang är det viktigt att notera att syftet med EU:s koldioxidkrav på nya bilar främst är att minska bränsleförbrukningen. Det är därför som samma krav ställs på nya bilar oavsett om de släpper ut koldioxid från fossila bränslen eller från biodrivmedel.23

I den följande analysen görs ett försök att dela upp statens och kommunernas kostnader på alternativbränslefordon och biodriv- medel respektive på styrmedel inriktade på snålare bilar. Beträff- ande skattebortfall till följd av nedsättning eller befrielse från skatt har inte effekten på statens intäkter av mervärdesskatt beaktats. Skälet till detta är att underlaget för mervärdesskatt i de flesta fall förblivit på ungefär samma nivå till följd av att produktkostnaden för drivmedlet eller fordonet varit högre än vid ett konventionellt val.

Stöd till biodrivmedel

Möjligheterna till skattebefrielse av biodrivmedel styrs av EU:s energiskattedirektiv (2003/96/EG) som under den studerade peri- oden bara tillät tidsbegränsade undantag från bränsleskatter för biodrivmedel som i övrigt ska beskattas (per liter) som de fossila drivmedel de ersätter. Flytande biodrivmedel såsom etanol och bio- diesel var dock liksom biogas under så gott som hela perioden befriade från både energi- och koldioxidskatt.

Användningen av etanol tog fart vid sekelskiftet och utnyttjades under de första åren i huvudsak till låginblandning. Omkring 2005 började denna användning bli mättad då i stort sett all 95-oktanig bensin (>90 procent) innehöll 5 procent etanol och under senare

23 USA, Kina och Japan ställer krav på nya bilars energieffektivitet i stället för på deras utsläpp av koldioxid.

193

Klimatpolitikens förutsättningar

SOU 2013:84

år har bensinanvändningen minskat. Tillväxten under senare år har därför främst utgjorts av etanol till höginblandade biodrivmedel, till övervägande del E85.

Under första halvan av årtiondet användes bara små mängder FAME som ersättning för dieselolja. Användningen av biodiesel började växa till följd av en förändring i bränslespecifikationen för diesel den 1 augusti 2006 som möjliggjorde låginblandning upp till 5 procent. Drygt 80 procent av all diesel innehåller numera 5 pro- cent biodiesel. Preem har under de allra senaste åren ökat inbland- ningen ända upp till 30 procent genom att utöver FAME använda HVO. Även Statoil och OKQ8 använder HVO. B100 (ren FAME) används i liten omfattning av lastbilar och bussar.

Under åren 2001–2012 försåldes totalt 3,6 miljarder liter etanol och drygt 1,5 miljarder liter FAME/biodiesel samt 405 miljoner Nm3 biogas24, vilket minskade utsläppen av fossil koldioxid från den inhemska trafiken med sammanlagt 13,5 miljoner ton.25 Om man tar hänsyn till utsläpp av fossil kol från produktionen av biodrivmedel blir nettoeffekten knappt 9 miljoner ton efter avräk- ning mot motsvarande utsläpp från den energi som alternativt skulle ha använts för framställning av bensin och diesel.26 Skatte- bortfallet uppgick till 22,6 miljarder kronor, beräknat enligt energi- skattedirektivets huvudregel om att biodrivmedel ska beskattas som de konventionella drivmedel de ersätter.27

Som framgått ovan infördes 2006 den s.k. ”pumplagen” i syfte att tillhandahålla biodrivmedel i högre koncentrationer. Branschens respons på detta blev att investera i tankar och pumpar för E85, vilket gav riksdagen anledning att införa stöd till investeringar för utrustning för lagring och försäljning av biogas (”tankställe- bidraget”). I slutet av 2012 fanns 1 832 E85-pumpar samt 135 pub- lika tankställen för fordonsgas. Dessutom fanns en del depåer för tankning av bl.a. bussar och ett mindre antal FAME-pumpar. Inve- steringen i biodrivmedelspumpar beräknas totalt ha uppgått till drygt en miljard kronor varav staten genom bidrag till gaspumparna stod för 59 miljoner.

24I blandning med 328 miljoner m3 fossil naturgas.

25Hänsyn är tagen till att den fossila gasen har lägre kolinnehåll än motsvarande energi- mängd bensin.

26Skattat utifrån Energimyndighetens rapport om klimateffektiviteten under 2011.

27Därvid har också skattesubventionen av fossil gas för fordonsbruk beräknats på samma sätt (alltså ekvivalent med bensin).

194

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

Stöd till alternativbränslefordon

För att få avsättning för biodrivmedel i höginblandning (etanol i bensin och biogas i fordonsgas) behövs fordon som kan använda dessa bränslen. Staten har sökt stimulera introduktionen av sådana personbilar genom en rad styrmedel och kommunerna har bidragit genom befrielse från parkeringsavgifter, val av egna fordon och krav i upphandling av bl.a. taxi och färdtjänst. Utvecklingen av antalet alternativdrivna personbilar i trafik mellan 2003 och 2012 redovisas i Figur 2.5.

Figur 2.5 Antal personbilar i trafik med el, etanol eller fordonsgas som huvudsakligt drivmedel samt el- och laddhybrider, 2003–2012

Källa: Energimyndigheten (2013c).

Genom riksdagsbeslut har de i Tabell 2.3 redovisade skatteinstru- menten utnyttjats för att främja alternativbränsledrivna vägfordon. Den kostnad för miljöbilspremier som anges i tabellen avser den del som utnyttjats för etanol- och biogasbilar. Miljöbilspremier för snåla bensin- och dieselbilar samt elhybrider redovisas i ett senare avsnitt av denna text.

195

Klimatpolitikens förutsättningar

SOU 2013:84

Tabell 2.3 Skattelättnader som utnyttjats under någon del av åren 2000– 2012 för att främja innehav av miljöbilar som kan utnyttja biodrivmedel eller elektricitet, nedsatt förmånsvärde 2002–2011

Styrmedel	Riktat till	Incitament	Varaktighet	Total kostnad
				(Mkr)

Miljöbilspremie	Privata bilköpare	10 000 kr	1.4 2007–	436∆
			1.7 2009
Nedsatt	Förmånstagare	Max 8 000 kr	2002–2011	336
förmånsvärde		nedsättning/år
för etanolbil *
Nedsatt	Förmånstagare	Max 16 000 kr	2002–	174
förmånsvärde		nedsättning/år
för biogas*
Befrielse från	Ägare av etanol-	Värt upp till cirka	1.8 2007–	Cirka 400
trängselskatt i	och gasbilar	10 000 kr/år	31.12 2008#
Stockholm
Befrielse i fem	Berörda bilägare		1.7 2009–	219
år från
fordonsskatt Θ
Nedsatt	Samtliga	Cirka 20 000 kr		Cirka 360
fordonsskatt för	berörda ägare
gas- och
etanolbussar
Nedsatt	Samtliga berörda	10 kr/g CO2 över	2006–	510
fordonsskatt för	ägare	120 g/km i stället
personbilar som		för 20 kr/g ø
kan använda E85
eller biogas
Summa				2 400

∆ Baserat på 2008 års statistik och en total kostnad för miljöbilspremierna om 815 Mkr (en del tillföll snåla diesel- och bensinbilar).

* Först sätts förmånsvärdet till priset för motsvarande bil som inte är en elhybrid eller kan använda fordonsgas eller etanol och detta värde sätts sedan ner med 20 % för etanolbilar och 40 % för gasbilar och elhybrider (dock max de i tabellen angivna beloppen). Den förstnämnda formen av nedsättning orsakar sannolikt inget skattebortfall eftersom nästan ingen skulle ha valt bilen ifråga utan nedsättningen).För etanolbilar har antagits att nedsättningen i genomsnitt uppgick till 6 000 kronor och för gasbilar till 15 000 kronor. Marginalskatten antas i genomsnitt vara 50 %.

# För bilar för vilka ägaren ansökt före 1 januari 2009 fick behålla befrielsen till 2012.

Θ Den redovisade kostnaden avser bara skattebortfall under perioden, inte åtaganden efter 2012. Ø Ursprungligen 15 kr/g.

196

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

Vid sidan av de statliga incitamenten har ett trettiotal kommuner under senare år erbjudit parkeringsförmåner till ägare av miljö- bilar.28 Värdet av detta är förstås störst i de inre delarna av stor- städerna där kostnaden för parkering kan vara hög. Undantag från parkeringsavgift har erbjudits i Stockholm 2005–2008, Göteborg 1998– och Malmö 2006–2009. Exakta uppgifter om vad dessa undan- tag kostat kommunerna finns inte, men de tre städerna rapporterar på utredningens förfrågan att det totalt kan ha rört sig om 300–400 miljoner kronor, varav en liten del avsett bränslesnåla diesel- och bensinbilar i Göteborg. I den följande sammanställningen antas bortfallet ha kostat kommunerna 300 miljoner kronor.

Krav inom ramen för kommunal och landstingskommunal upp- handling av taxi, skolskjutsar och färdtjänst har bidragit till att berörda företag skaffat miljöbilar. Kommunernas och landstingens upphandlingskrav har också varit avgörande för omställningen av betydande delar av buss- och sopbilsflottorna. Det finns ingen sammanställning över kostnaden för detta och det är svårt att skatta hur mycket sådana krav påverkat de vinnande anbuden. Förmod- ligen har upphandlingskraven haft särskilt stor betydelse för inköp av taxibilar som kan gå på fordonsgas även om förtur för dem vid vissa flygplatser och järnvägsstationer också spelat roll. År 2011 upptog gasbilarna drygt 20 procent av den registrerade taxiflottan, medan vardera cirka 6 procent utgjordes av etanolbilar respektive elhybrider (Svenska Taxiförbundet, 2011).

Förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor (”miljöbilsförordningen”) anger att personbilar som en myndighet köper eller ingår leasingavtal om ska vara miljöbilar. Statens andel av samtliga fordonsinköp utgör bara några promille, men Riksrevisionens granskning visar att miljöbils- förordningen i stor utsträckning även används även när landsting och kommuner köper bilar och haft ett betydande signalvärde även i övrigt. År 2010 var de statliga myndigheternas, kommunernas och landstingens andel av samtliga nyinköpta eller leasade bilar 2,5 pro- cent, medan deras andel av samtliga köpta och leasade miljöbilar uppgick till 4,9 procent (Riksrevisionen, 2011a). Merkostnaden för detta jämfört med att köpa andra bilar är inte känd.

Gas- och etanolbussarnas andel av alla i trafik varande bussar steg från 5,3 procent år 2000 till 18,2 procent tolv år senare. Etanolbussarna ökade från 404 till 788 och gasbussarna växte i antal

28 Läget i november 2011 enligt www.gronabilister.se/parkeringsformaner

197

Klimatpolitikens förutsättningar

SOU 2013:84

från 360 till 1 795. Den årliga merkostnaden för inköp och under- håll jämfört med dieselbussar kan uppskattas till cirka 42 000 kronor för en gasdriven stadsbuss (Kågeson och Jonsson, 2012a) och för en etanolbuss till 47 000 kronor som ungefärligt genom- snitt under den aktuella perioden.29 Mot slutet av perioden har den dock varit sjunkande. För den studerade perioden innebär satsningen en total merkostnad för trafikhuvudmännen på cirka 670 miljoner kronor.

Andelen av alla lastbilar i trafik som är hybrider eller kan köras på fordonsgas eller etanol steg under perioden från 0 till 1,3 pro- cent. Kostnadsuppgifter saknas.

Staten har inom ramen för stöd till lokala investeringsprogram för ekologisk hållbarhet (LIP) och Klimatinvesteringsprogrammen (Klimp) beviljat stöd till biogasfordon. Drygt 25 miljoner kronor av LIP-stödet och knappt 70 miljoner kronor av Klimp-medlen användes till detta ändamål (Trafikutskottet, 2010).

Stöd till anläggningar för produktion av biodrivmedel

Enligt Riksdagens utredningstjänst (2009) bidrog Klimp- och LIP- programmen med 330 respektive 200 miljoner kronor till stöd av produktion av biogas. En liten del av LIP-pengarna beviljades redan före år 2000.

Totala skattelättnader och bidrag till biodrivmedel och alternativbränslefordon

Som redovisats ovan uppgick skattebortfallet från befrielse av energi- och koldioxidskatt under åren 2000–2012 till cirka 22,6 miljarder kronor. Som framgår av Tabell 2.3 kostade de skatte- relaterade fordonssubventionerna totalt 2,4 miljarder under perioden. Därtill kommer fordonsbidrag via Klimp och LIP om totalt 95 miljoner, värdet av de större städernas befrielse från parkerings- avgifter (cirka 300 Mkr), trafikhuvudmännens merkostnader för biogas- och etanolbussar (670 miljoner kronor), bidrag från KLIMP och LIP till anläggningar för produktion av biodrivmedel (530 Mkr) samt statsbidrag till gaspumpar (59 Mkr). Sammantaget upp- gick de uppräknade skattelättnaderna och stöden 4,1 miljarder kronor.

29 Baserat på Magnusson (2008) och ett antagande om att medelpriset på diesel var 9:50 kronor/l.

198

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

Statens och kommunernas merkostnader för egna miljöbilar har inte kunnat skattas liksom inte heller den offentliga sektorns mer- kostnader för upphandling av taxi, färdtjänst och lastbilstrans- porter med alternativbränslefordon. Det har inte heller varit möj- ligt att bedöma i vilken utsträckning som biogas från kommunala anläggningar kan ha underprissatts.

Beträffande investeringsstöden antas schablonmässigt att 50 pro- cent kan bokföras på den studerade perioden. Det innebär att avdrag måste göras från bruttosumman med 342 miljoner kronor. Då blir nettot för perioden av den offentliga sektorns stöd och bidrag till investeringar 3,7 miljarder. Därtill tillkommer skattebort- fallet på 22,6 miljarder. Räknat på detta sätt motsvarade statens, landstingens och kommunernas totala kostnader för stöd till bio- drivmedel och alternativbränslefordon till minst 2,9 kronor per kilo fossil koldioxid som på detta sätt kunde undvikas. Kostnaden per kilo CO2 kunde ha varit mindre om alla gasfordon enbart körts på biogas och om alla etanolbilar alltid körts på E85.

Effekterna av skattebefrielsen för biodrivmedel har analyserats av Riksrevisionen (2011a) som framhåller att det inte är fråga om en fullständig effektutvärdering, eftersom skattebefrielsen är ett av flera stöd för att främja ökad användningen av biodrivmedel. Enligt Riksrevisionens beräkningar har de utsläppsreduktioner som använd- ningen av biodrivmedel gett upphov medfört en kostnad för staten på omkring 3 kronor per kg koldioxidminskning. Myndighetens slutsats är att skattebefrielsen bidrar till att uppnå riksdagens klimat- mål, men att kostnaderna inte är rimliga.

Stödnivån och kostnaden per kg CO2 som undvikits genom åtgärderna varierar mellan de olika typerna av biodrivmedel och har varit lägre för låginblandad etanol och biodiesel än för biogas och höginblandad etanol, eftersom de förra inte behövt stöd till fordon och/eller drivmedelsdistribution.

Styrmedel inriktade på effektivare bilar

De ekonomiska incitament som utnyttjats under åren 2000–2012 i syfte att öka marknadens intresse för energieffektiva fordon med förhållandevis låga koldioxidutsläpp (tank till hjul) är väsentligt färre än de som riktats mot biodrivmedel. De sammanfattas i Tabell 2.5.

199

Klimatpolitikens förutsättningar

SOU 2013:84

Tabell 2.4 Skattelättnader som utnyttjats under någon del av åren 2000– 2012 för att främja innehav av elhybrider och andra bilar med låg bränsleförbrukning, förmånsvärde t.o.m. 2011

Styrmedel	Riktat till	Incitament	Varaktighet	Total kostnad
				(Mkr)

Miljöbilspremie	Privata bilköpare	10 000 kr	1.4 2007–	367#
för snåla diesel-			1.7 2009
och bensinbilar
Miljöbilspremie	Privata bilköpare	10 000 kr	1.4 2007–	12#
för elhybrider			1.7 2009
Nedsatt	Förmånstagare	Max 16 000 kr	2002–	203*
förmånsvärde		nedsättning/år
för elhybrid
Befrielse från	Ägare av	Värt upp till cirka	1.8 2007–	cirka 100∆
trängselskatt i	elhybrider	10 000 kr/år	31.12 2008 men
Stockholm			gällande till 2012
Befrielse i fem	Bilar med lägre	360 kr per år för	1.7 2009–	532
år från	utsläpp än	bensinbil och
fordonsskatt Θ	120 g CO2/km	1 089 kr per år
		för dieselbil
Summa				1 200

# Baserat på 2008 år statistik och en total kostnad för miljöbilspremierna om 815 Mkr (som också tillfallit alternativbränslebilar).

*För elhybrid antas en genomsnittlig nedsättning på 15 000 kr/år. Marginalskatten antas i genomsnitt vara 50 %.

Θ Den redovisade kostnaden avser bara skattebortfall under perioden, inte åtaganden efter 2012.

∆ Baserat på totalbeloppet i tabell 2.3 och andelen elhybrider och andra personbilar med låga utsläpp av totalt antal miljöbilar registrerade i Stockholms län före den 1 januari 2009 (26 procent).

Beträffande fordonsskatten bör tilläggas att koldioxidskatte- komponenten under den studerade perioden bara belastat den del av bilens utsläpp per km som överstiger 120 gram. Samma gräns gäller för alternativbränslebilar. Beträffande övriga stöd kan noteras att befrielse från parkeringsavgifter bara i undantagsfall (Göteborg) medgivits snåla diesel- och bensinbilar. Elhybrider har dock om- fattats av sådana stöd och även främjats av kommunala upphand- lingskrav. Värdet av detta har inte kunnat beräknas.

Intresset för bilar med låg bränsleförbrukning påverkas också av drivmedelspriserna och reallöneutvecklingen. Priset på diesel (MK 1)30 steg under perioden 2000–2012 realt med 46 procent och

30 Det finns i Sverige flera bränslespecifikationer med olika beskattning för bensin och diesel där miljöklass 1 (MK 1) för båda bränslena är den vanligast förekommande.

200

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

på bensin (MK 1) med 30 procent. Av större intresse för analysen av effekter av valda styrmedel är punktskatternas förändring. Den samlade bensinskatten (energiskatt och koldioxidskatt) uppgick år 2000 till 4:47 kronor per liter och 2012 till 5:65. Realt höjdes dock skatten bara med 4,8 procent. En skattehöjning med totalt 4,8 pro- cent på bensin (i 2012 års penningvärde) motsvarar bara cirka 70 öre av sista årets konsumentpris. Höjningen är så liten att den knappast i någon påtaglig grad kan ha påverkat bilköparnas pre- ferenser. Den reala ökningen av produktkostnaden hade större betydelse.

Skatten på diesel har höjts mer än vad som motiveras av kon- sumentprisindex, men bilisternas har kompenserats för den reala höjningen med sänkt fordonsskatt på dieselbilar. Den samlade dieselskatten (MK 1) höjdes under perioden från 2:92 kronor per liter till 4:66, vilket realt innebar en förändring med 32 procent.

Enligt EU:s statistik reducerades det genomsnittliga utsläppet per fordonskilometer av koldioxid från nya bilar registrerade i Sverige från 200 gram år 2000 till 142 gram år 2011. Minskningen med cirka 58 gram/km (29 procent) var betydligt större än den genomsnittliga reduktionen inom EU 15 som uppgick till 37 gram/km (22 procent). Fram till och med 2006 var dock minskningstakten något snabbare i EU 15 än i Sverige (6,1 procent mot 5,7 procent).

Figur 2.6 visar att koldioxidutsläppen från nya bilar i Sverige sjunkit mycket påtagligt under perioden.

201

Klimatpolitikens förutsättningar

SOU 2013:84

Figur 2.6 Genomsnittligt koldioxidutsläpp från nya personbilar i Sverige och EU 15 2001–2011

Källa: EEA (2012).

Det som främst skiljer Sverige från EU15 är att andelen dieselbilar i nyförsäljningen snabbt steg från 10 procent 2005 till 67 procent 2012, medan andelen inom EU 15 med smärre variationer låg kring 50 procent under hela perioden. Den andel av dieselbilarna som släpper ut mindre än 120 gram koldioxid per km växte från 0 pro- cent 2005 till 45 procent 2012. Att Sverige kunde minska utsläppen med 37 gram mellan 2006 och 2010 (= 19,8 procent), medan EU 15 bara reducerade med 22 gram (= 13,4 procent) kan till stor del förklaras med växande andel dieselbilar. Räknat på tolv vanliga bilmodeller år 2004 var skillnaden i koldioxidutsläpp per km 18 pro- cent mellan bensin- och dieselmodeller i samma grundutförande och med jämförbar prestanda (Kågeson, 2005). Den genomsnittliga differensen kan ha minskat något när fler modeller blev tillgängliga i dieselutförande, men om skillnaden i utsläpp per km under slutet av decenniet i medeltal uppgick till 15 procent kan detta tillsam- mans med stigande dieselandel förklara cirka hälften av den snabbare reduktionstakten i Sverige jämfört med EU 15. Den andra hälften av sänkningen har påverkats av att Sverige har en för europeiska förhållanden mycket hög andel stora bilar och att utsläppen från sådana (diesel + bensin) sjönk betydligt snabbare inom EU än för

202

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

mindre bilar (ICCT, 2012). Sprei och Karlsson (2013) visar också på betydelsen av övergången till diesel men pekar också på ett annat trendbrott tycks ha inträffat kring år 2007. Mellan 2002 och 2007 uppvägdes 70 procent av effektiviseringen av bilköparnas växande krav på komfort och prestanda (om man bortser från effekten av att byta från bensin till diesel), men efter 2007 användes 77 procent av teknikförbättringen till att sänka den faktiska bränsleförbruk- ningen. De klarlägger dock inte vad som orsakat denna förändring i konsumenternas preferenser.

Frågan är i vilken utsträckning som de svenska skattevillkoren kan ha medverkat till stigande dieselandel och till generellt sjunk- ande förbrukning hos nya personbilar? En faktor, kanske av mer psykologisk än ekonomisk betydelse, är den nedsättning av for- donsskatten med 6 000 kronor per år som dieselbilar med partikel- filter medgavs från 1 juli 2006 till 31.12 2007. Åtgärden var visser- ligen riktad mot utsläpp av partiklar men bidrog till att dieselbilar började betraktas som mindre smutsiga och därmed mer acceptabla. Därefter infördes miljöbilspremien som uppgick till 10 000 kronor och 2009 följdes av befrielse från fordonskatt som för dieselbilar är värd 5 444 kronor (över fem år). Snåla dieselbilar har således premi- erats med cirka 6 000–10 000 under perioden. Lika lågemitterande bensinbilar premierades som mest med 10 000 kronor, men nu- varande befrielse från fordonsskatt för dem är bara värd 1 800 kronor (över fem år). Förhållandet att dieselbilar har lägre driv- medelskatt och högre fordonsskatt har snedvridit konkurrensen med snåla bensinbilar till dieselbilarnas fördel.

Det förefaller som om den snabbt fallande förbrukningen i hög grad stimulerats av förändringar på utbudssidan samt av miljöbils- premien. Antalet diesel- och bensinmodeller med utsläpp under 120 gram/km har ökat påtagligt sedan EU beslutade att från 2008 införa bindande krav på minskade utsläpp.

Statistik från EEA (2012) visar att den genomsnittliga fordons- vikten hos nya bilar ökade med 3 procent mellan 2004 och 2011 både i Sverige och EU 15. Andelen stora bilar31 i nybilsförsälj- ningen steg i Sverige från 53 till 57 procent mellan 2006 och 2012 enligt uppgifter från den europeiska fordonsindustrins branschorga- nisation, medan motsvarande siffror för EU 15 var 23 respektive 30 procent.32 Den genomsnittliga motoreffekten hos de nya bilarna

31”Upper medium” och ”executive”.

32http://www.acea.be/images/uploads/files/2013Q1PC_Reg_Characteristics_segment_year __country2011.pdf

203

Klimatpolitikens förutsättningar

SOU 2013:84

minskade under samma period med 2 kW i Sverige medan den ökade med 5 kW i EU 15.33 Av detta kan man dra slutsatsen att de svenska konsumenterna inte anpassade sig till nya skatter och incita- ment genom att välja mindre bilar, men att de sänkte kraven på motoreffekt en aning.

För marknadsintroduktionen av elhybrider, dominerad av Toyota Prius, har skatteundantagen, miljöbilspremien och nedsättningen av förmånsvärdet haft stor betydelse liksom i viss mån upphand- lingskrav riktade mot taxibilar och Arlandas regler för taxipriori- tering. Befrielse från trängselskatt och parkeringsavgifter i stor- städerna har också bidragit. För innehavare av förmånsbil i Stockholm kan det samlade värdet av detta som mest ha motsvarat kring 20 000 kronor per år (men ägare av etanolbilar kunde tjäna nästan lika mycket trots mycket lägre kostnad). De konventionella hybrid- ernas andel av det totala antalet nyregistreringar var dock fort- farande låg i slutet av den studerade perioden (0,9 procent 2012) och förekomsten av dessa bilar spelade ingen större roll för den genomsnittliga bränsleförbrukningen och koldioxidutsläppen hos de nya bilarna.

Effektiviteten i den svenska skattepolitikens försök att stödja inköp av effektivare bilar sätts ner av att vissa av regelverken varit kontraproduktivt utformade. Den allvarligaste bristen under den studerade perioden är frånvaron av incitament för att göra etanol- och gasbilar snålare. Dessa fordon räknades till och med 2012 som miljöbilar i stort sett oavsett bränsleförbrukning. Medan diesel- och bensinbilar inte fick släppa ut mer än 120 gram koldioxid per km tilläts alternativbränslebilar med manuell växellåda släppa ut 218 gram och för automatväxlade varianter av dessa bilar fanns ingen övre gräns. Detta är den huvudsakliga förklaringen till varför etanol- och biogasbilar från denna tid har högre bränsleförbrukning per km än motsvarande bensin- och dieselbilar (se Figur 2.7). Enligt Riksrevisionen (2011a) var den genomsnittliga bränsle- förbrukningen 16 procent högre för en ny etanolbil än för en bensinbil och Kågeson och Jonsson (2012a) fann att ett urval fordonsgasbilar hade i genomsnitt 18 procent högre utsläpp per km när de körs på bensin än motsvarande bilmodell som bara kan köras på bensin.34 För marknadsledande VW Passat var skillnaden dock mindre än 2 procent.

33http://www.acea.be/images/uploads/files/2013Q1PC_Reg_by_Segment_Characteristics_ power.pdf

34I huvudsak till följd av högre fordonsvikt.

204

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

Figur 2.7 Genomsnittlig bränsleförbrukning för nya personbilar enligt EU:s testcykel. För hybrid, FFV (etanol) och bifuel (gas) avses förbrukning vid bensindrift

Källa: Trafikverket (2013a).

Förmånsbeskattningens utformning har också motverkat ansträng- ningarna att sänka förbrukningen genom att ge förmånliga villkor för stora och motorstarka bilar (Copenhagen Economics, 2010, Ynnor, 2013). Den höga subventionsnivån har dessutom gjort det billigare för främst höginkomsttagare att ha bil (Ynnor, 2013).

Ett ytterligare problem är att skattebefrielsen av låginblandade biodrivmedel bidrar till lägre priser på bensin och diesel och där- med till en ökad total konsumtion av drivmedel. Även en blygsam ökning av den totala drivmedelskonsumtionen kan uppväga uppemot en fjärdedel av den utsläppsminskning som låginblandningen av biodrivmedel för med sig, enligt Riksrevisionen (2011a).

Det enda statliga styrmedel med inriktning på bränsleeffektiva bussar och lastbilar som förekommit under den studerade perioden är möjlighet till nedsatt skatt för hybridbussar.

205

Klimatpolitikens förutsättningar

SOU 2013:84

Slutsatser

Analysen visar att stödet till förnybara drivmedel och fordon som kan använda dem i ren form eller som höginblandning varit mycket omfattande och det råder ingen tvekan om att de haft effekt. Driv- medlens skattebefrielse har varit en förutsättning för deras intro- duktion och användning. Koldioxiddifferentieringen av fordons- skatten hade betydelse, åtminstone initialt (Naturvårdsverket, 2007a). Utan miljöbilspremien hade utbudet av bilmodeller som kan använda E85 varit mycket mindre (Kågeson, 2011a). Nedsätt- ningen av förmånsvärdet för etanolbilar spelade också roll. Sam- bandet syns tydligt i Figur 2.8 som också visar att antalet diesel- drivna modeller med utsläpp under 120 gram/km ökat snabbt under senare år. Detta utbud är dock i huvudsak en följd av teknik- utvecklingen och EU:s direktiv om högsta tillåtna utsläpp per km (beslutat 2008) och bara i mindre grad påverkat av de inhemska incitamenten. Det förändrade utbudet har också påverkat utsläppen från nya bensinbilar. År 2010 aviserades att nedsättningen av för- månsvärdet för E85-bilar skulle tas bort vilket bidrog till det trend- brott som framgår av figuren.

Figur 2.8 Utbud i Sverige av E85- och dieselbilar med utsläpp av max 120 g CO2/km. Antal modeller

Källa: BIL Sweden (data överlämnade på utredningens begäran).

206

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

Vid sidan av miljöbilspremien synes befrielse från trängselskatt och nedsatta förmånsvärden ha varit de fordonsinriktade styrmedel som haft starkast effekt. Att befrielse från kommunala parkerings- avgifter haft relativt liten betydelse är en konsekvens av att möjlig- heten att utnyttja förmånen varit begränsad till en liten del av befolkningen (BEST, 2009). Förmånen har dessutom bara varit av signifikant storlek i de största städerna. Starka incitament har till- sammans med symbolvärdet hos miljöbilsdefinitionen lett till ökat intresse för alternativbränslebilar i företags- och förmånsbils- segmentet, medan hushållen i högre grad valt bränslesnåla diesel- och bensinbilar.

Den exakta kostnaden för bytet till biodrivmedel är inte känd och kan ha varit större eller mindre än det totala stödet till omställ- ningen. Enligt energiskattedirektivet får inte ett medlemsland som medgivits rätt att sätta ned skatten för ett biodrivmedel över- kompensera marknaden för mellanskillnaden i kostnad vid jämför- else med det fossila drivmedel som ersätts. Energimyndigheten rapporterar årligen den bedömda effekten av det svenska skatte- undantaget till EU-kommissionen och har hittills funnit att någon påtaglig överkompensation inte förekommit räknat på medel- kostnader över ett helt kalenderår (senast i Energimyndigheten, 2013b). Beträffande biodiesel kan noteras att subventionsgraden varit lägre än för etanol och biogas som en direkt följd av att skatten på fossil diesel är lägre än skatten på bensin. Ändå klarar produ- centerna av allt att döma att tillhandahålla biodiesel (för begränsad inblandning) till samma pris som fossil diesel. De förhållandevis höga försäljningskostnaderna för biodrivmedel har klarats med stöd av ”tankeställebidrag” och korssubventionering, det senare i särskilt hög grad för E85 som till följd av pumplagen i praktiken bekostas av hela vägtrafikantkollektivet. Kostnaden uppgår till 350 000 till 400 000 kronor per E85-pump och till det tiodubbla för en gaspump (BEST, 2009).

Det samlade stödet till alternativbränslebilar har varierat under den studerade perioden men har beträffande etanolbilar vanligen med god marginal täckt konsumenternas merkostnad. Ford säger i annonser från 2003 att nedsättningen av förmånsvärdet för Focus Flexifuel motsvarar en rabatt på nybilspriset med 50 000 kronor, vilket är cirka 10 gånger mer än merkostnaden jämfört med samma bensinbil utan anpassning till E85. För gasfordon har förmånsbilar och fordon som ägs av taxiföretag fått kostnadstäckning genom nedsatt förmånsvärde respektive kostnadstäckande kommunala

207

Klimatpolitikens förutsättningar

SOU 2013:84

upphandlingskrav, men statens och kommunernas subventioner har inte varit tillräckligt höga för att motivera hushållen att välja gas- bilar. Av 2011 års nyinköp av gasbilar svarade hushållen bara för 0,8 procent (Kågeson & Jonsson, 2012a), delvis till följd av att utbudet riktades mot tjänstebilsmarknaden. Som jämförelse har hushållens andel av marknaden för nya E85-bilar och elhybrider legat mellan 10 och 20 procent.

Huruvida förluster i svenska produktions- och distributions- företag (Agroetanol och SEKAB) ska räknas som en kostnad för introduktionen av biodrivmedel i Sverige är svårbedömt.

Sammantaget förefaller det troligt att bidragen och skatteundan- tagen totalt sett relativt väl motsvarar den genomsnittliga mer- kostnaden för att byta till biodrivmedel. Det innebär att fordonens ägare betalat mycket litet av dennas kostnad – resten har skatte- betalarna stått för. Dessutom förefaller konsumenterna sakna betal- ningsvilja för biodrivmedel. Mycket få kunder är beredda att betala mer för biodrivmedel. Det är särskilt påtagligt för E85 som enligt SPBI:s försäljningsstatistik inte köps om det blir dyrare än bensin.

Stödet till snåla bilar med konventionella egenskaper har varit mycket mindre omfattande än bidragen till bränslebyte. OECD/IEA (2013) konstaterar i en analys av förhållandena i de nordiska länderna att svaga incitament riktade till nybilsköparna förklarar varför nya bilar i Sverige har högre bränsleförbrukning än i grann- länderna. De senaste årens utveckling mot val av bränsleeffektiva fordon har underlättats av att konsumenternas nettokostnad för sådana bilar ofta varit ringa, i synnerhet när de valt att hålla tillbaka sina krav på prestanda. Omställningen har i hög grad underlättats av ett växande globalt utbud av bilar med låg bränsleförbrukning.

Det är inte säkert att merkostnaden för att byta till biodriv- medel kan reduceras särskilt mycket på kort sikt. Om andelen biodrivmedel ska fortsätta öka utan allvarlig belastning på statens ekonomi måste därför en större del av kostnaderna bäras av kon- sumenterna.

Den del av klimatpolitiken som avser stöd till alternativ- bränslefordon och energieffektiva bilar har präglas av ryckighet och delvis av ineffektivitet. Särskilt allvarligt är att inga egentliga bränsle- förbrukningskrav riktats mot alternativbränsledrivna miljöbilar och att den allt för låga värderingen av förmånen av fri bil motverkar de klimatpolitiska målen. Av de fordonsrelaterade styrmedel som in- förts under senare år har samtliga utom koldioxiddifferentieringen av fordonsskatten och supermiljöbilspremien tillkommit utan före-

208

SOU 2013:84

Klimatpolitikens förutsättningar

gående utredning och remiss (Kågeson, 2011a). Någon samhälls- ekonomisk konsekvensanalys av de utnyttjade styrmedlen synes inte ha utförts. I en sådan måste man ta hänsyn till de negativa och positiva bieffekter som politiken kan ha medfört, till exempel lägre partikelutsläpp genom användning av gas och högre genom ökad andel dieselbilar.

209

3Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

3.1Inledning/bakgrund

Som ett underlag för politiska beslut gav regeringen 2011 Natur- vårdsverket uppdrag att lämna ett underlag till en färdplan för hur Sverige ska uppnå visionen om att inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser 2050 (Färdplan 2050). Inom myndigheternas arbete med Färdplan 2050 har referensscenarier och åtgärdsscenarier för samtliga samhällssektorer tagits fram. För transportsektorn har Energimyndigheten ansvarat för referensscenariot som baseras på det långsiktsscenario till 2030 som Sverige rapporterade till EU i mars 2011. Långsiktsscenariot har delvis uppdaterats samt förlängts till 2050.

I Färdplan 2050 presenteras ett antal åtgärdsscenarier för trans- portsektorn, vilka tar sikte på den målbild som regeringen formu- lerat om en fossiloberoende fordonsflotta 2030. Läsaren bör vara uppmärksam på att i det nu aktuella kapitlet redovisas bara referens- scenariot från Färdplan 2050.1 Utredningens egen bedömning av referensscenariot presenteras i kapitel 4.

I kapitel 6 till 12 presenterar utredningen sin analys av hur mycket olika typer av åtgärder potentiellt kan bidra till att uppnå priori- teringen för 2030 och visionen för 2050. I kapitel 13 sammanfattas potentialerna och en bedömning görs av hur mycket av dem som kan realiseras i olika åtgärdsscenarier vilka jämförs med referens- scenariots utsläpp.

1 Kapitlet bygger på en sammanställning av Färdplanens referensscenario som Helen Lindblom, WSP, utfört på utredningens uppdrag.

211

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

SOU 2013:84

3.2Referensscenariots förutsättningar

Referensscenariot baseras på befintliga styrmedel som beslutats till och med 2011 (inkl. förändringar som beslutats men inte genom- förts, t.ex. skatteförändringar som träder ikraft 2015, men exkl. kvot- plikt). Dock har man antagit att skattebefrielsen av biodrivmedel ligger fast trots att undantag från EU:s energiskattedirektiv bara beviljats till och med utgången av 2013. Referensscenariot är inte en traditionell prognos utan ska ses som en konsekvensanalys av vad som händer vid gällande styrmedel givet vissa antaganden om exem- pelvis ekonomisk tillväxt och bränslepriser.

Energimyndigheten gör långsiktiga prognoser för energisystemet ungefär vartannat år, med huvudsakligt syfte att utgöra grund för Sveriges klimatrapportering till EU och FN. I prognosen är grund- antagandet att efterfrågan på transporter i hög grad styrs av den ekonomiska utvecklingen. För persontransporter är antaganden om privat konsumtion och drivmedelspriser av stor betydelse. Gods- transporterna påverkas av utvecklingen inom näringslivet samt antag- anden om industriproduktion och handel med andra länder.

3.2.1Metod

Transportsektorn delas upp i fyra delsektorer: vägtrafik, luftfart, bantrafik och sjöfart. För luftfart och sjöfart görs en indelning i inrikes och utrikes transporter. Viktiga informationskällor för prog- nosen är den officiella energistatistiken, Konjunkturinstitutets prog- noser över den ekonomiska utvecklingen, IEAs och FAPRI2:s prog- noser för bränsleprisutveckling samt statistikunderlag från Trafik- verket, Trafikanalys och Transportstyrelsen.

Energimyndighetens prognos över vägtrafikens energianvänd- ning baseras på utvecklingen av trafikarbete, förändringar i fordons- flottan och antagen bränsleförbrukning. Trafikarbetet för person- bilar tas fram genom en modell som kopplar drivmedelspriser och hushållens inkomster till transportefterfrågan. För godstransporter utgår modellen från utvecklingen inom tre av de mest transport- intensiva branscherna; massa- och pappersindustrin, jord- och skogs- bruk samt livsmedelsindustrin. Fordonsflottan modelleras genom

2 FAPRI står för Food and Agricultural Policy Research Institute, som är ett amerikanskt institut med uppgift att bland annat ta fram prognoser för USA:s jordbrukssektor och internationell handel med jordbruksprodukter.

212

SOU 2013:84

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

att göra antaganden om nybilsförsäljningen under prognosåren. Bränsleförbrukningen modelleras genom att utgå från dagens förbruk- ning och göra antaganden om årlig effektivisering.

Luftfartens energianvändning baseras på en top-down modell som modellerar efterfrågan utifrån makroekonomiska antaganden samt förväntad effektivisering. Efterfrågan förväntas främst påver- kas av hushållens konsumtion. Transportstyrelsens prognos över luftfartens utveckling, främst passagerarutvecklingen, utgör komplet- terande underlag.

Bantrafikens energianvändning utgår från Trafikverkets prognoser över sektorns transportarbete. Persontrafikens energianvändning påverkas inte i någon större utsträckning av ekonomisk utveckling, utan snarare av infrastrukturella förändringar.

Sjöfartens energianvändning delas upp i inrikes sjöfart och utrikes sjöfart (bunkring i Sverige). Efterfrågan modelleras utifrån makro- ekonomiska antaganden samt förväntad effektivisering. Utvecklingen för såväl inrikes som utrikes sjöfart påverkas av industriproduktionens utveckling samt handel med omvärlden.

3.2.2Viktiga styrmedel

Principen om att basera prognosen på befintliga och beslutade styr- medel innebär för transportsektorns del att bl.a. följande styrmedel inkluderas:

•Förordningen om utsläppsnormer för nya personbilar (EG nr 443/2009) som innebär att nya personbilar inom EU i genom- snitt inte ska släppa ut mer än 130 gram CO2 per kilometer.

•Bränslekvalitetsdirektivets (2009/30/EG) reglering av tillåtna nivåer för låginblandning av FAME i diesel (7 volymprocent) och etanol i bensin (10 volymprocent).

•Förnybartdirektivets (2009/28/EG) bestämmelser om hållbarhets- kriterier för biodrivmedel och krav på att 10 procent av driv- medelsanvändningen år 2020 ska utgöras av el eller biodriv- medel.

•Koldioxiddifferentierad fordonsskatt inklusive de höjningar som infördes år 2011.

213

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

SOU 2013:84

•Befrielse av biodrivmedel, helt eller delvis, från energi- och kol- dioxidskatt. Från 1 januari 2011 skattebefriades 6,5 volymprocent etanol i bensin och 5 volymprocent FAME i diesel. Den fossil- fria delen i drivmedel som E85 och fordonsgas är helt skatte- befriad.

•Beslut 2008 om skärpta gränsvärden för utsläpp av svavel inom svavelkontrollområden (SECA-områden), till vilka Östersjön och Nordsjön hör (0,1 viktprocent år 2015).

•Luftfartens inkluderande år 2012 i EU:s handelssystem med ut- släppsrätter.

•Lag 2005:1248 om skyldighet att tillhandahålla förnybara driv- medel. Från 1 mars 2009 omfattar lagen tankställen med försälj- ningsvolym över 1 000 m3 bensin eller diesel per år.

3.2.3Viktiga antaganden

Som redan framgått utgår referensscenariot från att dagens beslutade energi- och miljöskatter gäller under hela perioden. Ett undantag från regeln är skattebefrielsen på biodrivmedel, där Sverige endast har fått statsstödsgodkännande fram till år 2013. I prognosen antas att skattebefrielsen kommer att gälla under hela prognosperioden, det vill säga även efter 2013, för låginblandning upp till 6,5 procent etanol i bensin samt 5 procent FAME i diesel. För höginblandade samt rena biodrivmedel antas hela den biobaserade delen vara skatte- befriad under hela prognosperioden. Anledningen till att man gör detta antagande är att det är osannolikt att skattebefrielsen slopas utan att ersättas med något annat styrmedel3.

I prognosen inkluderas endast drivmedel som finns på mark- naden i dag. Anledningen till detta antagande är att det i dagsläget är svårt att säga när och i vilken utsträckning nya drivmedel och nya tekniker kan bli konkurrenskraftiga alternativ till dagens driv- medel. Denna utveckling beror bland annat på hur olika styrmedel är utformade. Utgångspunkten i prognosen är att endast utgå från redan fattade beslut, och det är osäkert om dagens styrmedel är till- räckliga för att ge nya drivmedel och ny teknik en möjlighet att slå igenom.

3 Efter att prognosen har tagits fram har regeringen lämnat ny vårproposition, proposition 2011/12:100, där det föreslås att ett kvotpliktssystem ska införas under 2014. Detta ersätter därmed skattebefrielsen för åtminstone de låginblandade biodrivmedlen.

214

SOU 2013:84

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

I prognosen görs bedömningen att biodrivmedel inte kommer att vara lönsamma om de beskattas4. Därmed antas att endast bio- drivmedel som uppfyller hållbarhetskriterierna kommer att finnas tillgängliga på den svenska marknaden. Ingen analys av hur inför- ande av hållbarhetskriterier kommer att påverka kostnadsbilden för biodrivmedel har gjorts inom ramen för prognosarbetet.

Beträffande skärpta gränsvärden för utsläpp av svavel från sjö- farten gjorde Sjöfartsverket 2009 bedömningen att tillräckligt mycket lågsvavligt bränsle kommer att kunna levereras till marknaden, men att priset på bränslet kommer att öka betydligt vilket innebär stig- ande kostnader för sjötransporter. Detta antas leda till viss över- flyttning mellan trafikslag, från sjöfart till väg- och järnvägstrans- porter.

3.3Befolkningens storlek, sammansättning och geografiska fördelning

På 1950-talet hade Sverige en befolkning på drygt sju miljoner. Folkmängden passerade åtta miljoner i slutet på 1960-talet och nio miljoner 20045. Hur befolkningen utvecklas och fördelas över landet har betydelse för den ekonomiska utvecklingen, som i sin tur på- verkar transportsektorn. Förändringar i befolkningens sammansätt- ning har även en mer direkt påverkan på transportsystemet genom förändrad efterfrågan på olika trafikslag.

Antaganden om befolkningens utveckling utgör en viktig grund för den ekonomiska prognos som används för Färdplan 2050. Antag- andena kommer i huvudsak från Långtidsutredningen 2008 samt från SCB:s senaste befolkningsprognos, SCB (2011). Långtids- utredningen framhåller följande trender som särskilt viktiga:

•Den ökade livslängden i kombination med stora födelsekullar under 1940-talet leder till att Sverige successivt får en allt större andel äldre. Trenden mot ökad livslängd leder till en ökad för- sörjningsbörda för den arbetande delen av befolkningen.

•Barnafödandets utveckling i Sverige har under de senaste åren kännetecknas av betydande svängningar. Barnafödandet har ökat sedan 1999, men SCB bedömer att uppgången troligen inte fort- sätter på sikt.

4Alternativt inte får ingå i kvoten inom ett kvotpliktsystem.

5Källa: SCB.

215

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

SOU 2013:84

•Invandring förväntas stå för huvuddelen av befolkningstillväxten och har en avgörande betydelse för ökningen av personer i yrkes- verksam ålder. Det betyder också att invandrarnas ställning på arbetsmarknaden måste stärkas för att den framtida befolk- ningsökningen ska resultera i mer än en marginell tillväxt av sysselsättningen.

•Utbildningsnivån ökar tack vare de senaste decenniernas sats- ningar inom utbildningssystemen. Antalet personer med enbart grundskoleutbildning på arbetsmarknaden minskar successivt, även om det finns problem med att en stor andel ungdomar inte fullföljer gymnasiet.

Befolkningens historiska och prognostiserade utveckling enligt SCB:s prognos för 2011–2060 redovisas i Figur 3.1. År 2050 uppgår befolk- ningen till 10,7 miljoner och det är framförallt den äldre befolk- ningen som ökar.

Figur 3.1 Befolkningens utveckling fördelat på ålderskategorier, statistik 1990–2010, prognos för 2020, 2030, 2040 och 2050

Källa: SCB (2011).

216

SOU 2013:84

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

Befolkningens geografiska fördelning förväntas ändras betydligt. I Figur 3.2 redovisas den genomsnittliga befolkningstillväxten per kommuntyp6 mellan 2010 och 2035. Befolkningen i förorts- och pendlingskommuner samt i storstäder förväntas öka kraftigt och stå för nästan hela befolkningsökningen under de närmaste 25 åren. Tillväxten i dessa kommuner innebär att en större del av befolk- ningen än i dag kommer att bo och arbeta i skilda kommuner. För mindre kommuner utan närhet till storstäderna förväntas däremot en betydande befolkningsminskning.

Figur 3.2 Prognostiserad genomsnittlig befolkningstillväxt 2010–2035 per kommuntyp

Källa: Svenskt Näringsliv (2011).

3.4Ekonomisk utveckling 2010–2050

Det framtida transportbehovet beror till stor del på den allmänna ekonomiska utvecklingen. Färdplan 2050 utgår från samma eko- nomiska förutsättningar som användes i det långsiktsscenario till 2030 som Sverige rapporterade till EU i mars 20117. Dessa förut- sättningar baseras på Konjunkturinstitutets ekonomiska prognoser fram till 2030 och en framskrivning av dessa för perioden 2030– 2050.

6Källa: Svenskt Näringsliv (2011). Befolkningstillväxten är baserad på SCB:s befolknings- prognos men kommuntyperna utgår från Svenskt Näringslivs indelning.

7Se Naturvårdsverket (2011), Report for Sweden on assessment of projected progress.

217

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

SOU 2013:84

Vid starten av prognosperioden, 2010, befann sig ekonomin fort- farande i lågkonjunktur i spåren efter den internationella finans- krisen 2008. Återhämtningen förväntas därför bli relativt stark i början av prognosperioden, fram till mitten av 2010-talet, för att sedan återgå till att följa de långsiktiga trenderna. Under perioden 2020–2030 förväntas BNP-tillväxten vara god men lägre än under föregående årtionde. Efter 2030 förväntas tillväxttakten öka något.

Tabell 3.1 Ekonomiska förutsättningar i Färdplan 2050, försörjningsbalans. Statistik samt prognos till 2050. Årlig procentuell utveckling i fasta priser

	Statistik			Prognosförutsättningar

	1990–2000	2000–2010	2010–2020	2020–2030	2030–2040	2040–2050
Privat	1,6	2,1	2,9	2,6	2,6	2,5
konsumtion
Offentlig	0,8	1,1	0,7	0,7	0,3	0,3
konsumtion
Investeringar	0,7	2,3	5,2	1,9	2,5	2,4
Export	7,8	3,5	5	3,3	4,8	4,6
Import	5,7	3,1	5,9	3,5	4,8	4,5
BNP	2,1	2,2	2,4	1,9	2,1	2,3

Källa: Energimyndigheten (underlagsmaterial till Färdplan 2050), SCB (Nationalräkenskaper årsberäkningar) samt egen bearbetning av statistiken.

Den strukturella bilden bygger på historiska trender för skilda sek- torers produktivitetsutveckling, tendenser hos strukturella föränd- ringar under de senaste åren och antaganden om skilda sektorers framtida förutsättningar på världsmarknaden. Strukturomvandlingen i näringslivet för prognosperioden redovisas i Tabell 3.2.

218

SOU 2013:84

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

Tabell 3.2 Strukturomvandling i näringslivet per sektor efter SNI 2002. Statistik 1993–2010, prognos 2010–2050. Årlig procentuell utveckling av förädlingsvärdet8

	Statistik				Prognosförutsättningar
	1993–2000	2000–2010		2010–2020	2020–2030	2030–2040	2040–2050
Jordbruk				1,6	1,6	1,6	1,7
Fiske	-0,5		1,8	0,9	1,1	1,1	1,2
Skogsbruk				1,8	1,6	1,7	1,8
Gruvor,	1,2		-0,4	1,9	1,7	1,8	1,9
mineralbrott
Livsmedels-,	6,7		-2,7	1,4	1,4	1,4	1,5
textil-,
trävaruindustri
Jord- och sten-	1,9		3,5	1,8	1,3	1,4	1,5
varuindustri
Massa-, papp-	1,0		1,0	1,7	1,3	1,4	1,5
ersindustrin
Läkemedels-				2,5	2,2	2,2	2,4
industri	7,6		4,1
Kemisk	7,6		4,1	3,1	2,3	2,4	2,5
Kemisk				3,1	2,3	2,4	2,5
industri
Järn- och	5,0		-3,0	2,7	1,8	1,8	1,9
stålverk
Metallverk	5,0		-3,0	2,6	2,3	2,3	2,4
Verkstads-	8,6		0,0	3,4	2,5	2,6	2,8
industri
Raffinaderier	13,2		24,2	1,1	2,0	2,0	2,2
Byggnads-	1,5		1,1	3,8	2,0	2,0	2,2
industri
Järnväg				1,7	1,3	1,3	1,4
Kollektiva				2,7	1,9	2,0	2,1
transporter,	4,0		-0,6
buss och taxi
Åkerier				2,6	1,9	1,9	2,0
Sjöfart	2,0		6,3	0,7	0,7	0,7	0,8
Luftfart	-1,0		-4,3	1,1	0,8	0,8	0,8

Källor: Energimyndigheten (underlagsmaterial till Färdplan 2050), SCB (Nationalräkenskaper årsberäkningar) samt egen bearbetning av statistiken.

8 För vissa branscher har det inte gått att göra samma fördelning av statistiken som i prog- nosförutsättningarna. Exempelvis jordbruk, skogsbruk och fiske som redovisas tillsammans i statistiken men som är nedbrutet på respektive sektor i prognosen. Observera även att prognosförutsättningarna utgår från näringslivets indelning enligt SNI 2002, medan stati- stiken i dag anges i SNI 2007. En översättning från SNI 2007 till SNI 2002 har därmed gjorts här.

219

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

SOU 2013:84

3.5Framtida priser på bränslen och elektricitet

Prisutvecklingen för olika energislag är viktiga för prognoser av- seende efterfrågan på transporter och drivmedel. Såväl den absoluta prisnivån för respektive bränsle som den relativa prisnivån mellan olika bränslen påverkar hur efterfrågan utvecklas. I arbetet med Färd- plan 2050 har utgångspunkten för fossila bränslen och biodriv- medel varit internationella prisprognoser som brutits ner på natio- nell nivå.

Det är viktigt att ha i åtanke att prognosernas antaganden om prisutveckling avser långsiktiga pristrender för olika bränslen. Kort- siktigt kan betydande avvikelser från trenden förekomma. Den till synes stabila prisutvecklingen som förutsatts för fossila bränslen under prognosåren ska därför inte betraktas som ett tecken på marknadsstabilitet, utan snarare som den långsiktiga pristrend kring vilken priserna kommer att fluktuera i framtiden (Energimyndig- heten, 2011a).

3.5.1Internationella prisprognoser

Fossilbränslepriserna i Färdplan 2050 baseras på IEA (2011), som när prognosförutsättningarna fastställdes var den senast tillgängliga prognosen från IEA. Eftersom IEA:s prognos endast sträcker sig fram till 2035 har en förlängning av prognosen gjorts genom att använda utvecklingstakten från en tidigare prognos, IEA (2010). Den historiska utvecklingen samt prisprognosen för olja och gas redovisas i Figur 3.3 och Figur 3.4.

De senaste åren har prissvängningarna varit stora på såväl olje- marknaden som gasmarknaden. Under 2008 var oljepriset tillfälligt uppe på 140 dollar per fat för att sedan sjunka kraftigt ner till 35 dollar per fat vid ingången av år 2009. Priset stabiliserades genom minskad produktion och var återigen uppe på 75 dollar per fat under 2009 och första halvan av år 2010. Under senare delen av 2010 och våren 2011 har dock priserna ökat på nytt. I april 2011 steg olje- priset till över 120 dollar per fat (Energimyndigheten, 2011b). Sedan dess har priserna med undantag av kortare perioder legat mellan 100 och 120 dollar per fat (US. Energy Information Administration, 2013).

220

SOU 2013:84

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

Figur 3.3 Oljeprisförutsättningar för färdplan 2050, historisk utveckling (t.o.m. 2010) samt prognos till 2050. Reala priser, 2007 års prisnivå

Källa: Energimyndigheten, underlagsmaterial till Färdplan 2050.

För naturgas importerad till Europa har priset varierat kraftigt under de senaste tio åren och förväntas fortsätta att stigare men i lång- sammare takt efter den prisnedgång som följde på 2008 års eko- nomiska kris.

Figur 3.4 Importpris för naturgas till Europa, historisk utveckling (t.o.m. 2010) samt prognos till 2050. Reala priser, 2007 års prisnivå

Källa: Energimyndigheten, underlagsmaterial till Färdplan 2050.

221

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

SOU 2013:84

För biodrivmedel är referensscenariots utgångspunkt internatio- nella prisprognoser gjorda av FAPRI, som är ett amerikanskt insti- tut med uppgift att bland annat ta fram prognoser för USA:s jordbrukssektor och internationell handel med jordbruksprodukter. FAPRI:s prognoser sträcker sig i nuläget fram till 2025. För peri- oden 2025–2050 har en framskrivning av priserna gjorts genom att utgå från samma utvecklingstakt som för oljepriserna, se Figur 3.3. I nuläget är priskopplingen mellan biodrivmedel och olja svag, men i takt med att energimarknaderna och jordbruksmarknaderna blir allt tätare sammankopplade finns anledning att tro att priserna på de olika marknaderna allt mer kommer följa varandra (Energimyndig- heten, 2011c).

De största producentländerna för etanol är USA och Brasilien, medan EU dominerar produktion och användning av biodiesel. Europa är också en stor nettoimportör av etanol. Generellt kan producenter av etanol och biodiesel i Sverige, och även i vissa fall hela Europa, ses som pristagare, dvs. de har ingen möjlighet att själva påverka priset utan sätter det efter världsmarknaden. Sveriges användning av biodrivmedel anses för liten för att ökad inhemsk efterfrågan skulle kunna påverka priserna internationellt.

Figur 3.5 Priser för importerad etanol och biodiesel på den svenska marknaden, historisk utveckling (fram t.o.m. 2010) samt prognos till 2050. Reala priser, 2007 års prisnivå

Källa: Energimyndigheten, underlagsmaterial till Färdplan 2050.

222

SOU 2013:84

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

3.5.2Konsumentpriser

Drivmedelspriserna räknas fram med utgångpunkt från de inter- nationella prognoserna för olja och etanol samt med beaktande av historiska samband mellan internationella och svenska priser. Detta ger en utveckling av bensin-, diesel- och E85-priserna enligt Figur 3.6. Beslutade skattehöjningar ingår.

De prognostiserade priserna är uttryckta exkl. låginblandning, medan de historiska priserna inkluderar låginblandning. Med dagens låginblandning på cirka 5 procent, blir skillnaden inte speciellt stor men det är en aspekt som kan påverka prisbilden om låginbland- ningen ökar.

Priset på E85 baseras på etanolpriset som redovisas i Figur 3.5 samt ett påslag för övriga kostnader som är förknippade med han- tering av E85. Bensinekvivalent förväntas priset ligga kring bensin- priset i början av prognosperioden, men E85 bedöms långsiktigt bli mer konkurrenskraftig. Däremot kommer användningen av E85 bero på andra faktorer än bara priset på etanol.

Inom ramen för Färdplan 2050 har det inte tagits fram några priser på biogas som fordonsbränsle. Det förutsätts att priset på biogas måste vara konkurrenskraftigt med de fossila alternativen för att kunna säljas. I stället för att prognostisera prisutvecklingen görs därför en uppskattning på hur mycket biogas som kan produ- ceras i Sverige till en tillräckligt låg kostnad. Denna produktion uppskattas till cirka 2 TWh biogas per år.

223

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

SOU 2013:84

Figur 3.6 Drivmedelspriser inklusive punktskatter och moms, historiska (t.o.m. 2010) samt prognos till 2050. Reala priser, 2007 års prisnivå

Källor: SPBI, SCB och Energimyndigheten, underlagsmaterial till Färdplan 2050.

Elpriset för prognosåren fastställs genom en iterativ process mellan efterfrågan och utbud tills dess att ett jämviktspris nås. I processen används Energimyndighetens behovsprognoser för efterfrågan på el (från samtliga sektorer) och modellen MARKAL-NORDIC för utbud och jämviktslösning. I modellberäkningarna erhålls även margi- nalkostnaden för att producera el i de olika länderna som ett beräk- ningsresultat. Eftersom investeringar görs endogent av modellen är denna marginalkostnad närmast att jämställa med den långsiktiga marginalkostnaden. Trots viss osäkerhet och skiftande marknads- bedömningar, så likställs den sålunda beräknade marginalkostnaden med ett marknadspris på el i producentledet, det vill säga råkraft- priset. För uppräkning till konsumentpriser tillkommer handels- marginaler, nätavgift, skatt och moms, se Figur 3.79. Andelen skatt och moms av det totala priset har mellan 1990–2010 i genomsnitt uppgått till 38 procent.

9 Källa: Energimyndigheten (2011a). Samma metod används till Färdplan 2050.

224

SOU 2013:84

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

Figur 3.7 Elprisutvecklingen, villa med elvärme, historisk (t.o.m. 2010) samt prognos till 2050. Reala priser, 2007 års prisnivå

Källa: Energimyndigheten, underlagsmaterial till Färdplan 2050.

3.6Fordonsflottornas utveckling

Personbilsparken förväntas genomgå betydande förändringar under kommande år, vilket till stor del förklaras av de utsläppskrav på nya bilar som införts inom EU samt i mindre grad av utformningen av den svenska fordonsbeskattningen och förekomsten av diverse sub- ventioner. Utöver styrmedel är drivmedelspriser och teknisk utveck- ling avgörande faktorer för utvecklingen av fordonsflottan.

3.6.1Fordonsflottans storlek och sammansättning

Personbilsflottan har mellan 1990 och 2010 ökat med i genomsnitt 0,9 procent per år. Under prognosperioden antas personbilsflottan fortsätta öka i samma takt. Detta ger en personbilsflotta på 5,2 mil- joner bilar år 2030 och 6,3 miljoner bilar år 2050, att jämföra med dagens personbilsflotta på 4,3 miljoner bilar (år 2010), se Figur 3.8.

De senaste åren har andelen dieselbilar ökat kraftigt i nybils- försäljningen – från 10 procent år 2005 till 67 procent år 2012. För- säljningen av etanolbilar var relativt hög under 2008 och 2009 men har under de senaste åren minskat betydligt till förmån för andra miljöbilar, framförallt bränslesnåla dieselbilar.

225

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

SOU 2013:84

I referensscenariot till Färdplan 2050 antas att andelen diesel- bilar uppgår till 60 procent av nybilsförsäljningen under hela prog- nosperioden. Andelen bensinbilar minskar samtidigt som bilar drivna med förnybara drivmedel fortsatt utgör en relativt liten del av for- donsflottan under hela prognosperioden. Fordon med eldrift (elbilar och laddhybrider) förväntas gradvis öka under prognosperioden för att år 2050 utgöra 10 procent av personbilsflottan.

Figur 3.8 Prognos för personbilsflottans utveckling och sammansättning 2010–2050

Källa: Energimyndigheten, underlagsmaterial till Färdplan 2050.

För lätta lastbilar har det under de senaste åren skett en mycket snabb övergång till diesel. År 2000 var 60 procent av de lätta lastbilarna bensindrivna, en andel som hade sjunkit till 15 procent år 2012. I stället har dieseldrivna lätta lastbilar ökat och 2012 var andelen 83 procent. Resterande 2 procent 2012 stod framförallt gasdrivna för men även etanol-, hybrid- och eldrivna förekommer. I referens- scenariot förväntas bensinlastbilarna fortsätta att minska under perioden fram till 2050, se Figur 3.9.

226

SOU 2013:84

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

Figur 3.9 Prognos för flottan av lätta lastbilar 2010–2050

Källa: Energimyndigheten, underlagsmaterial till Färdplan 2050.

För den tunga lastbilsflottan bedöms utvecklingen gå betydligt lång- sammare. Diesel förväntas vara det dominerade drivmedlet för tunga lastbilar under hela prognosperioden, se Figur 3.10.

Figur 3.10 Prognos för flottan av tunga lastbilar 2010–2050

Källa: Energimyndigheten, underlagsmaterial till Färdplan 2050.

227

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

SOU 2013:84

Bussflottan domineras också av dieseldrivna fordon, men de senaste åren har dieselandelen minskat något till förmån för etanol- och gasbussar. År 2010 var dieselandelen cirka 86 procent, en andel som minskar till drygt 60 procent år 2050 i referensscenariot. Etanol och gas förväntas vara de bränslen som ersätter diesel, se Figur 3.11.

Figur 3.11 Prognos för bussflottan 2010–2050

Källa: Energimyndigheten, underlagsmaterial till Färdplan 2050.

3.6.2Effektivisering

Effektiviseringen av personbilsflottan har gått fort de senaste åren och förväntas fortsätta i snabb takt fram till år 2015 till följd av EU:s förordning om koldioxidutsläpp från nya personbilar10 och nationella styrmedel. Den sker både genom övergång från bensin till diesel och genom effektivisering av respektive motortyp.

I referensscenariot antas Sverige nå ett genomsnitt på 135 g/km för nya personbilar år 2015. Därefter antas en effektiviseringstakt för nya bilar på cirka 1 procent per år under hela prognosperioden. År 2050 är genomsnittet för nya bilar 95 g/km. I EU-förordningen finns ett preliminärt mål om 95 g/km till 2020. Detta mål har ännu inte omsatts i bindande krav och är därför inte med i referens- scenariot.

10 Förordning 443/2009 EG om utsläppsnormer för nya personbilar.

228

SOU 2013:84 Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

Tabell 3.3	Teknisk effektivisering av personbilsparken i Sverige
	i referensscenariot

		2010	2030	2050

Specifik energianvändning		74	53	39
förbränningsmotor11
(kWh/100 km)
Reduktion jämfört med 2010 (%)			28	47
Specifik energianvändning eldrift			20	20
(kWh/100 km)
Andel eldrift (%)			1	3,6
Total reduktion inklusive eldrift			29	48
jämfört med 2010 (%)
Utsläpp, gram CO2 per km		191	137	101
(certifieringsvärden)*
Utsläpp, gram CO2 per km (med		180	124	88
hänsyn till biobränslen och el)*

Källor: Energimyndigheten (underlagsmaterial till Färdplan 2050) och Trafikverket (2012b).*Certifieringsvärdet motsvarar utsläppen då fordonet körs på fossilt drivmedel, exempelvis en etanolbils utsläpp då den körs på bensin. Certifieringsvärdet tar därmed ingen hänsyn till att biodrivmedel generellt har lägre CO2-utsläpp än fossila bränslen i ett livscykelperspektiv.

För tunga fordon saknas motsvarande effektiviseringskrav. Utveck- ling av metod för att mäta och redovisa bränsleförbrukning pågår och först därefter kan kraven bestämmas. Därför antas i referens- scenariot en relativt måttlig energieffektivisering på cirka 0,5 pro- cent per år, motsvarande 10 procent till 2030 och 20 procent till 2050 jämfört med 2010.

Inom bantrafiken finns möjligheter till minskad elanvändning genom exempelvis förändrat körsätt. Även effektivisering i form av ökade fyllnadsgrader eller längre tåg skulle kunna vara möjliga alter- nativ till ökad effektivisering. I referensscenariot antas att den totala effektiviseringen, alltså inte enbart den tekniska, uppgår till cirka 0,5 procent per år, vilket ger 10 procents minskning av den speci- fika energianvändningen till 2030 och 20 procents minskning till 2050 jämfört med 2010.

Utrymmet för energieffektivisering inom luftfarten förväntas vara relativt stort. En begränsad drivkraft till effektivisering är att branschen inkluderades i EU:s handelssystem med utsläppsrätter från år 2012. Exakt hur detta kommer att påverka branschen är

11 Genomsnitt för samtliga personbilar med ottomotor och dieselmotor.

229

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

SOU 2013:84

svårt att veta. I prognosen antas en effektiviseringstakt på cirka 0,7 procent per år enligt IEA:s baselinescenario12.

Sjöfarten belastas inte av energi- eller koldioxidskatter. Inter- nationellt diskuteras såväl handelssystem med utsläppsrätter som koldioxidskatt. I frånvaro av sådana styrmedel är det främst högre oljepriser som driver på effektiviseringen. I referensscenariot antas sjöfarten bli 25 procent effektivare till 2050 jämfört med 2010 enligt baselinescenariot i IEA (2010).

Tabell 3.4 Effektivisering av övriga trafikslag i referensscenariot jämfört med år 2010. Procent

Trafikslag	Kommentar	2030	2050

Tunga lastbilar	Endast teknisk effektivisering	10	20
Bantrafik	Total effektivisering	10	20
Luftfart	Total effektivisering	14	25
Sjöfart	Total effektivisering	14	25

Källor: Energimyndigheten (underlagsmaterial till Färdplan 2050) och Trafikverket (2012b).

3.7Transportarbetets och trafikarbetets utveckling13

Såväl person- som godstrafikarbetet har ökat under lång tid. Person- transportarbetet med personbil ökade med 14 procent mellan 1990 och 2010. Den prognostiserade utvecklingen fram till 2050 i refe- rensscenariot visas i Figur 3.12. Utvecklingen av persontransport- arbetet i referensscenariot utgår från ovan redovisade antaganden om drivmedelspriser och ekonomisk utveckling. Åren mellan 2010 och 2015 har en svagare utvecklingstakt på grund av kraftiga ökningar i drivmedelspriser under den perioden14.

12I enlighet med baseline scenario (sidan 316) i IEA (2010).

13Egentligen prognostiseras trafikarbete, inte transportarbete, i referensscenariot. Här görs en omräkning mellan trafikarbete och transportarbete. Omräkningen har stämts av med Energimyndigheten. Samtliga figurer och slutsatser i detta avsnitt är därmed ett resultat av egen bearbetning av Energimyndighetens underlag.

14Varav en stor del redan skett, men utvecklingen i prognosen är fördelad jämnt mellan 2010 och 2015.

230

SOU 2013:84

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

Figur 3.12 Persontransportarbetet för personbilar, historisk utveckling samt prognostiserad utveckling i referensscenariot

Källor: Trafikanalys och Energimyndigheten, underlagsmaterial till Färdplan 2050.

Persontransportarbetet med bussar har varit relativt konstant under den senaste 10-årsperioden. I prognosen antas trafikarbetet öka något medan beläggningen förmodas vara konstant under prognosperioden, vilket ger ett svagt ökande persontransportarbete under perioden, se Figur 3.13. Landsvägsbussarna antas utföra 45 procent av buss- trafikens transportarbete under prognosperioden15 medan stadsbussar utför resterande andel.

15 Enligt prognos över trafikarbete från Trafikverket samt antaganden om konstant genom- snittsbeläggning på 10 personer för såväl landsvägsbussar som stadsbussar.

231

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

SOU 2013:84

Figur 3.13 Persontransportarbetet med buss, historisk utveckling samt prognostiserad utveckling i referensscenariot

Källor: Trafikanalys16 (statistik) och Energimyndigheten (underlagsmaterial till Färdplan 2050).

Transportarbetet med tunga lastbilar har ökat betydligt under den senaste 20 åren, men minskade påtagligt under lågkonjunkturen 2008–2009. Statistik för 2010 och 2011 visar ökat transportarbete, men fortsatt en bit ifrån de nivåer som gällde innan lågkonjunk- turen. I referensscenariot antas att transportbehoven följer utveck- lingen i tre av de mest transportintensiva branscherna17. Resultatet framgår av Figur 3.1418.

16Transportarbetet som redovisas här utgår från trafikarbete (körsträckor utifrån mätarställ- ning) samt en antagen beläggningsgrad på 10 personer. Trafikanalys metod för beräkning av transportarbete utgår från skattat trafikarbete och skiljer sig därmed något från dessa siffor.

17Branscherna är massa- och pappersindustrin, jord- och skogsbruk samt livsmedels- industrin. Källa: Energimyndigheten.

18I omräkningen mellan prognosens trafikarbete och transportarbete antas konstant fyll- nadsgrad under hela prognosperioden. Fyllnadsgraden har under de senaste 20 åren (1990– 2010) varierat mellan olika år, men ingen tydlig trend går att urskilja.

232

SOU 2013:84

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

Figur 3.14 Godstransportarbetet för tunga lastbilar, historisk utveckling samt prognostiserad utveckling i referensscenariot

Källor: Trafikanalys (statistik) och Energimyndigheten (underlagsmaterial till Färdplan 2050).

3.7.1Bantrafik

Transportarbetet för bantrafik har vuxit betydligt under den senaste 20-årsperioden och förväntas fortsätta öka under prognosperioden. Transportarbetet i referensscenariot är baserat på Trafikverkets jämförelsealternativ i den nationella planen för transportsystemet fram till år 2020. Samma utvecklingstakt har sedan antagits för peri- oden 2020–2050.

233

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

SOU 2013:84

Figur 3.15 Persontransportarbetet för bantrafik, historisk utveckling samt prognostiserad utveckling i referensscenariot

Källor: Trafikanalys (statistik) och Energimyndigheten (underlagsmaterial till Färdplan 2050).

Figur 3.16 Godstransportarbetet för bantrafik, historisk utveckling samt prognostiserad utveckling i referensscenariot

Källor: Trafikanalys (statistik) och Energimyndigheten (underlagsmaterial till Färdplan 2050).

234

SOU 2013:84

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

3.8Energianvändning för inrikes transporter

Mellan år 1990 och 2007 ökade transportsektorns energianvänd- ning, exklusive bunkring för utrikes luft- och sjöfart, med drygt 21 procent. En väsentlig del av ökningarna ägde rum under peri- oden 2000–2005. Under de senaste åren har utvecklingen avstannat och energianvändningen för inrikes transporter låg 2011 på ungefär samma nivå som 2005.

Med nuvarande beslut om styrmedel och övriga antaganden minskar inte energianvändningen i någon större omfattning till 2050 i transportsektorn. Att energianvändningen inte heller ökar beror bland annat på fortsatt energieffektivisering och att trafik- arbetet dämpas av höga oljepriser. Den totala mängden fossila bränslen minskar till 2050 samtidigt som utvecklingen mot minskad bensinanvändning och ökad dieselanvändning fortsätter.

Energianvändningen för inrikes transporter minskar med 9 pro- cent till 2030 och 11 procent till 2050 jämfört med 2007. Till- sammans med ökad användning av biodrivmedel och el beräknas detta leda till att utsläppen av växthusgaser minskar från drygt 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2010 till knappt 17 miljoner ton år 2050. Användningen av fossila drivmedel minskar med 14 pro- cent till 2030 och med 18 procent till 2050.

3.8.1Vägtrafikens energianvändning19

Bensin och diesel står för större delen av energianvändningen inom vägtrafiksektorn. Mindre kvantiteter naturgas och förnybara driv- medel, främst etanol, biogas och FAME, används också.

Den totala energianvändningen i lätta fordon framgår av Figur 3.17. Energianvändningen mellan 1990 och 2000 har varit relativt kon- stant för att sedan öka något under 2000-talet. Tillväxten efter 2000 beror framförallt på ökningen av antalet lätta lastbilar. De senaste åren har dock energianvändningen minskat något, vilket troligtvis beror på en kombination av svagare ekonomisk utveckling och en mer effektiv fordonsflotta.

Användningen av bensin krymper kraftigt i början av prognos- perioden, vilket främst är en följd av att andelen bensinbilar i per- sonbilsparken minskar medan dieselbilarna ökar. Det är framförallt

19 Energimyndigheten redovisar inte energianvändningen fördelat på trafikslag, vilket innebär att myndighetens prognosresultat här har omarbetats något.

235

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

SOU 2013:84

EU:s krav på utsläpp från nya personbilar som driver utvecklingen mot längre total energianvändning år 2020 i referensscenariot. Efter 2020 planar energianvändningen för lätta fordon ut. Användningen av biodrivmedel antas ligga kvar ungefär på dagens nivå under hela perioden. Se Figur 3.17.

Figur 3.17 Lätta fordon – historisk energianvändning 1990, 2000, 2010 samt prognostiserad utveckling i referensscenariot 2020, 2030, 2040, 2050

Källa: Energimyndigheten, underlagsmaterial till Färdplan 2050.

För tunga lastbilar har energianvändningen ökat betydligt mellan 1990 och 2010. En stor del av ökningen står distributionslastbilarna för. I referensscenariot fortsätter energianvändningen för tunga lastbilar att öka, dock i betydligt lägre takt än tidigare. Det beror framförallt på antaganden om effektivisering, se Figur 3.18.

236

SOU 2013:84

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

Figur 3.18 Tunga lastbilar – historisk energianvändning 1990,2000, 2010 samt prognostiserad utveckling i referensscenariot 2020, 2030, 2040, 2050

Källa: Energimyndigheten, underlagsmaterial till Färdplan 2050.

Bussarnas energianvändning uppvisar ingen tydlig trend under åren 1990–2010 utan har legat mer eller mindre på samma nivå men med små fluktuationer mellan enskilda år. I referensscenariot antas den ligga kvar på ungefär samma nivå men med en fortsatt ökad andel biodrivmedel, främst genom fler gas- och etanolbussar, se Figur 3.19.

237

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

SOU 2013:84

Figur 3.19 Bussar – historisk energianvändning 1990,2000, 2010 samt prognostiserad utveckling i referensscenariot 2020, 2030, 2050

Källa: Energimyndigheten, underlagsmaterial till Färdplan 2050.

I referensscenariot sker som angivits ovan en effektivisering av fordonsparken genom en fortsatt trendmässig effektivisering av nya fordon och en utskrotning av gamla fordon. Referensscenariot innehåller också en mindre ökning av användning av biodrivmedel och elfordon jämfört med dagsläget. Sammantaget innebär detta att användningen av fossil energi inte ökar trots ökade transporter. Detta beskrivs i Figur 3.20.

238

SOU 2013:84

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

Figur 3.20 Vägtrafikens användning av fossil energi enligt referensscenariot (TWh). Toppen av staplarna redovisar hur stor energianvändningen skulle blivit om dagens fordonspark och bränslen använts vid de olika årtalen med trafikutveckling enligt referensscenariot. De gråa fälten visar återstående fossil energi efter åtgärder

3.8.2Alternativa drivmedel inom vägtrafiken

Referensscenariot återges i Figur 3.21. Naturgas och förnybara drivmedel utgör en liten andel av energianvändningen i transport- sektorn. Deras framtida användning beror på bränslepriser, produk- tionskostnader, utbyggnad av distributionssystem, tillgång till fordon samt utbyggnad av tank- och serviceställen. I referensscenariot exkluderas drivmedel som i dagsläget inte finns på marknaden på grund av svårigheter att bedöma när de kan komma att bli kon- kurrenskraftiga alternativ.

Biodrivmedel för tunga lastbilar bedöms inte komma in i någon högre utsträckning. Det finns gasdrivna tunga lastbilar på mark- naden i dag och denna andel förväntas öka något under perioden. Eldrift kommer inte in i prognosen för tunga lastbilar.

Etanol används i dag som femprocentig låginblandning i bensin, som etanolinblandning i E85 och som etanol till bussar (ED95). Mängden etanol bedöms minska under hela prognosperioden främst

239

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

SOU 2013:84

till följd av minskad bensinanvändning och därmed minskad mängd låginblandad etanol. Etanol till E85 och ED95 förväntas öka under prognosperioden, men långsammare än under åren 2007–2010. E85 förväntas vara ett relativt konkurrenskraftigt alternativ till bensin under hela prognosperioden, men försäljningen av etanolbilar för- väntas fortsätt att minska till fördel för främst bränslesnåla diesel- bilar.

Biodiesel används i dag framförallt som inblandning i diesel. En viss ökning av biodiesel sker under prognosperioden, men den totala användningen är fortsatt låg vilket har flera förklaringar. För låg- inblandning är skattebefrielsen en begränsande faktor då endast 5 procent FAME respektive 15 procent HVO skattebefrias20. För rena former av biodiesel finns inte den skattetekniska begräns- ningen, men däremot är marknaden mycket liten i dag. Eftersom den totala mängden biodiesel antas vara begränsad är bedömningen att den kommer användas på det mest kostnadseffektiva sättet, dvs. som låginblandning. Ökningen från 2010 och framåt förväntas främst komma av att dieselanvändningen ökar vilket leder till ökad mängd låginblandad biodiesel21.

Användningen av fordonsgas förväntas växa kraftigt under prog- nosperioden. Fordonsgas kan bestå av ren naturgas, ren biogas eller en blandning av de båda. Då produktionen av biogas med dagens styrmedel och produktionsanläggningar inte täcker efterfrågan kommer naturgas även fortsättningsvis att användas som komple- ment till biogas. Det får till följd att även naturgasanvändningen ökar inom sektorn under hela prognosperioden.

Under prognosperioden förväntas fordon med elmotor introdu- ceras på marknaden i begränsad omfattning. Sådana fordon finns redan men utgör ännu en mycket liten del av försäljningen. På den svenska marknaden förväntas andelar av någon betydelse först efter 2015. Eftersom priset förväntas ligga betydligt högre än för kon- ventionella fordon finns det inget som tyder på att elbilar eller laddhybrider skulle slå igenom i stor skala med enbart dagens styr- medel. 2050 bedöms elbilar och laddhybrider svara för drygt 15 pro- cent av nybilsförsäljningen.

I förnybartdirektivets mål om 10 procent förnybar energi i trans- portsektorn år 2020 får även förnybar el till bantrafik och väg- fordon inkluderas. Drivmedel som producerats av så kallade priori-

20Det förutsätts att biodrivmedel inte är konkurrenskraftiga utan skattebefrielse.

21Förslagen i regeringens vårproposition 2011/12:100 har inte tagits med, då de tillkommit efter det att prognosen gjordes.

240

SOU 2013:84

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

terade råvaror, till exempel avfall, får större vikt i beräkningen. I referensscenariot når Sverige cirka 12 procent förnybar energi i transportsektorn år 2020.

Figur 3.21 Användning av alternativa drivmedel för vägtrafiken i referensscenariot år 2020, 2030 och 2050

Källa: Energimyndigheten, underlagsmaterial till Färdplan 2050.

3.8.3Luftfartens energianvändning

Luftfarten använder flygbränslen bestående av framförallt flygfotogen. Under prognosperioden bedöms persontransportarbetet öka svagt samtidigt som effektiviseringen antas öka jämfört med den historiska trenden. Resultatet blir en svagt ökande bränsleförbrukning till 2020 och därefter en långsamt minskande användning fram till 2050, se Figur 3.22.

241

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

SOU 2013:84

Figur 3.22 Energianvändningen för inrikes flyg, statistik fram till 201022 och prognos för 2010–2050

Källa: Energimyndigheten, underlagsmaterial till Färdplan 2050.

3.8.4Bantrafikens energianvändning

Bantrafiken omfattar järnvägs-, tunnelbane- och spårvägstrafik. Trafiken är till stor del eldriven. Järnvägstrafiken antas växa under hela prognosperioden beroende på ökning av både gods- och per- sontrafiken. På godssidan är det framförallt basindustrin som an- vänder mycket järnvägstransporter och den förväntade ökningen av dess produktion bedöms leda till ökad efterfrågan. Det långväga resandet förväntas fortsätta att öka samtidigt som tåget tar mark- nadsandelar från inrikesflyget, främst på förhållandevis korta sträckor. En faktor som bromsar denna utveckling är brist på spårkapacitet. Energianvändningen visas i Figur 3.23.

22 2010 är inte ett representativt år för den långsiktiga trenden inom luftfarten på grund av flera orsaker, framförallt spår av lågkonjunkturen samt vulkanutbrottet på Island.

242

SOU 2013:84

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

Figur 3.23 Energianvändningen för bantrafik, statistik fram till 2010 och prognos för 2010–2050

Källor: Energimyndigheten, underlagsmaterial till Färdplan 2050, och Trafikverket.

3.8.5Sjöfartens energianvändning

Sjöfartens bränslen kategoriseras som diesel, eldningsolja 1) och eldningsoljor 2–5 i den officiella energistatistiken23. Bedömningen för inrikes sjöfart är att transportvolymerna kommer att öka något men att betydande effektivisering blir möjlig. Sammantaget ger det en svag ökning av energianvändningen under prognosperioden, se Figur 3.24. Utvecklingen förväntas gå från tjockare till tunnare oljor.

23 Motsvarar, i ordningsföljd, MDO (marine diesel oil), MGO (marine gas oil) respektive HFO (heavy fuel oil).

243

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

SOU 2013:84

Figur 3.24 Energianvändningen för inrikes sjöfart, statistik fram till 2010 och prognos för 2020, 2030, 2040 och 2050

Källa: Energimyndigheten, underlagsmaterial till Färdplan 2050.

Tunnolja och diesel ökar medan tjockoljorna minskar något. De nya svavelkraven inom SECA-området kommer sannolikt att medföra högre bränslekostnader, vilket kan komma att påverka sjöfartens konkurrenskraft relativt andra transportsätt. Högre bränslekost- nader förväntas vara en stark drivkraft till ökad effektiviseringstakt.

Beträffande sjöfarten görs bedömningen att biodrivmedel inte kommer att slå igenom då ingen stimulans finns med dagens styrmedel. Liksom för luftfarten är skillnader i bränslekostnader den huvudsakliga anledningen till detta, eftersom inte heller sjö- fartens bränslen är beskattade. Däremot finns just nu ett växande intresse för LNG, flytande naturgas, som sjöfartsbränsle. Redan i dag kör flera fartyg i Norge på LNG. Det bedöms dock ta lång tid innan LNG kan vara ett betydande bränsle inom sjöfarten på grund av höga investeringskostnader och inga antaganden har därför gjorts om introduktionstakt inom ramen för referensscenariot.

244

SOU 2013:84

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

3.9Koldioxidutsläpp från inrikes transporter

Som redan nämnts uppgick utsläppen av växthusgaser från inrikes transporter till 20,7 miljoner ton år 2010. Vägtransporter står för drygt 90 procent av dem, medan utsläppen från inrikes sjöfart, in- rikes luftfart och järnväg är förhållandevis små. Utsläppen har ökat sedan 1990 men utsläppsökningen har dämpats de senaste åren och vid vissa år till och med minskat. Dämpningen beror delvis på den ekonomiska krisen men också på ökad biobränsleanvändning och effektivare fordon, inklusive en övergång från bensin till diesel i personbilar.

Figur 3.25 Koldioxidutsläpp från inrikes transporter i referensscenariot per trafikslag

Källor: Trafikverket, Naturvårdsverket och Energimyndigheten (underlagsmaterial till Färdplan 2050) samt egen bearbetning.24.

24 Utsläpp för bantrafik, inrikes sjöfart och inrikes flyg kommer från Naturvårdsverket. Väg- trafikens utsläpp fördelas genom energianvändningen som tidigare redovisats i detta kapitel samt Naturvårdsverkets emissionsfaktorer.

245

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

SOU 2013:84

3.10Energianvändning och koldioxidutsläpp från arbetsmaskiner

Arbetsmaskinernas energianvändning uppgår till cirka 14 TWh per år och består till största delen av diesel. En dryg fjärdedel av Sveriges dieselanvändning går till arbetsmaskiner. Arbetsmaskiner används framförallt inom industrin, i jord- och skogsbruk samt i hushåll.

Energianvändningen i arbetsmaskiner förväntas öka något till 2020 men därefter reduceras betydligt, se Figur 3.26. Det förklaras främst av att användningen av maskiner minskar i jordbrukssektorn som en följd av att den sammanlagda odlade arealen krymper i referensscenariot.

Figur 3.26 Energianvändning i arbetsmaskiner fördelat per sektor i referensscenariot

Källa: Energimyndigheten, underlagsmaterial till Färdplan 2050.

Koldioxidutsläppen för arbetsmaskiner uppgick år 2010 till knappt 4 miljoner ton. Arbetsmaskinernas samlade utsläpp minskar till drygt 3,5 miljoner ton år 2050, se Figur 3.27.

246

SOU 2013:84

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

Figur 3.27 Koldioxidutsläpp för arbetsmaskiner i referensscenariot

Källa: Egen omräkning för prognosåren utifrån Figur 25 och Naturvårdsverkets emissionsfaktorer.

3.11Energianvändning och koldioxidutsläpp för utrikes transporter

Mellan åren 1990 och 2010 har energianvändningen för utrikes transporter ökat från 14 TWh till 32 TWh. För utrikes sjöfart över- stiger ökningen 200 procent och beror till stor del på växande handel. En annan viktig faktor är att de svenska raffinaderierna producerar lågsvavlig tjockolja som uppfyller höga miljökrav.

Användningen av såväl flygbränslen som sjöfartsbränslen för- väntas öka under hela prognosperioden fram till år 2050, se Figur 3.28. För utrikes flyg förklaras utvecklingen av växande privat konsum- tion vilket leder till ökat resande. Även tjänsteresorna förväntas öka. Bunkringen för utrikes sjöfart fortsätter att växa till följd av antaganden om fortsatt hög import och export.

247

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

SOU 2013:84

Figur 3.28 Energianvändning för utrikes luftfart och sjöfart, statistik till och med 2010 och prognos för 2020, 2030, 2040 och 2050

Källa: Energimyndigheten, underlagsmaterial till Färdplan 2050.

Utsläppen från utrikes transporter uppgick till 8,9 miljoner ton år 2010, varav utrikes sjöfart stod för 6,8 miljoner ton och utrikes flyg för 2,1 miljoner ton. I referensscenariot ökar utsläppen från utrikes sjöfart till 9 miljoner ton och från utrikes flyg till knappt 5 miljoner ton år 2050, se Figur 3.29. Observera att utsläppen av växthusgaser från utrikes transporter inte ingår i Sveriges totala utsläpp och täcks inte av visionen om nettonollutsläpp.

248

SOU 2013:84

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

Figur 3.29 Koldioxidutsläpp från utrikes luftfart och sjöfart, statistik till och med 2010 och prognos för åren 2020, 2030, 2040 och 2050

Källa: Naturvårdsverket (statistik) samt egen omräkning för prognosåren utifrån Figur 3.28 och Naturvårdsverkets emissionsfaktorer.

249

4Osäkerheter och alternativa framtidsbedömningar

4.1Inledning

I föregående kapitel återgavs myndigheternas referensscenario för Färdplan 2050 (Naturvårdsverket, 2012a). Den är konservativ till sin natur, eftersom skatter och andra styrmedel förutsätts vara oför- ändrade och den tekniska utvecklingstakten i omvärlden förmodas vara måttlig.

Det är inte lätt att bedöma utvecklingen över så långa tids- perioder som 20 till 40 år. Man tvingas göra antaganden beträffande alla parametrar av större betydelse. Det visar sig erfarenhetsmässigt att bilden av framtiden vanligen är starkt påverkad av erfaren- heterna av de senaste cirka tio årens utveckling. Långtidsprognoser bygger sålunda i betydande grad på framskrivning av prognos- tillfällets trender. Att sådana prognoser ofta visar sig vara felaktiga beror på att det inträffar förändringar som kan vara svåra att förutse. Historien är full av exempel på detta.

En vanligt förekommande missbedömning bottnar i bristande förståelse för mättnadsfenomen. Så trodde man på 1960-talet att konsumtionen av rent vatten skulle fortsätta att öka i Sverige, men per capitaanvändningen 2011 var lika stor som 1970 trots att den anslutna befolkningen vuxit med mer än en miljon människor.1 Ett annat exempel är Energiprognosutredningen som 1974 förutspådde att Sverige år 2000 i ett lågalternativ skulle använda 177–239 TWh el och i ett högalternativ 261–346 TWh. I det senare fallet behövdes 50 stora kärnreaktorer. Dessutom antogs oljekonsumtionen komma att fördubblas (EPU, 1974). Men elefterfrågan stagnerade redan under 1980-talet trots en omfattande utbyggnad av elvärme. För att få avsättning för produktionen från de två sista av de 12 reaktorer

1 Statistik från Svenskt Vatten förmedlad av Gullvy Hedenberg.

251

Osäkerheter och alternativa framtidsbedömningar

SOU 2013:84

som byggdes tvingades man använda elpatroner i fjärrvärmesystem och hetvattencentraler. År 2000 uppgick efterfrågan ”bara” till 147 TWh (inkl. överföringsförluster), medan oljeförbrukningen hade sjunkit med 36 procent jämfört med 1974 (Energimyndigheten, 2012a).

Den framtida folkmängden påverkas i hög grad av nettoinvand- ringens omfattning som är svår att prognosticera. Ändrade världs- marknadspriser och deras effekt på landets näringslivsstruktur kan också vara svåra att förutse. Malmboomen till följd av den kinesiska ekonomins snabba tillväxt är ett exempel. El-, gas- och oljepriserna är svåra att förutspå. Det faktiska utfallet har stor betydelse för lön- samheten hos olika åtgärder som kan bidra till att minska trans- portsektorns utsläpp av klimatgaser.

Syftet med detta kapitel är att lyfta fram förhållanden som är särskilt svårbedömda och för vilka ett utfall som skiljer sig från referensscenariot mera påtagligt skulle kunna påverka klimatpoli- tikens förutsättningar.

4.2Befolkningsprognosen

Färdplan 2050 bygger beträffande folkmängd på SCB:s prognos som anger att den svenska befolkningen når 10,3 miljoner år 2030 och 10,7 miljoner tjugo år senare (SCB, 2011). SCB har senare höjt sin bedömning till 10,7 miljoner 2030 och 11,3 miljoner 20 år senare (SCB, 2012a). Prognoserna bygger på antaganden om fruktsamhet, dödlighet och nettoinvandring. Födelseöverskottet bedöms öka något fram till 2025 för att därefter sjunka till låg nivå under 2030-talet och därefter stiga långsamt till en nivå något under dagens. Åtminstone sedan 1940-talet har, enligt SCB, perioder med lågt barnafödande varvats med perioder av hög fruktsamhet. Det slut- liga antalet födda barn per kvinna (räknat vid 45 års ålder) har dock varit förhållandevis stabilt för kvinnor födda mellan 1910 och 1965 och legat nära 2,0. Under de senaste 20 åren har den summerade fruktsamheten för kvinnor födda i Sverige varierat mellan 1.5 och 2.1 men i genomsnitt legat kring cirka 1.9, en nivå SCB tar som utgångspunkt för sin prognos.

Dödligheten är lättare att förutspå, men facit visar att flera tidi- gare svenska befolkningsprognoser har underskattat den återstående medellivslängden, som sedan 1950-talet visat sig öka med cirka 1,8 år per årtionde (SCB, 2012a). Felbedömningar i detta avseende

252

SOU 2013:84

Osäkerheter och alternativa framtidsbedömningar

väger emellertid lätt i förhållande till felaktiga antaganden om frukt- samhet och nettoinvandring.

Migrationen över landets gränser är den faktor som är svårast att bedöma. SCB (2012a) säger med hänvisning till OECD:s migra- tionsrapport (OECD, 2009) och Världsbankens ekonomiska prog- nos att Sverige under överskådlig tid kommer att vara ett attraktivt land att utvandra till (Världsbanken, 2011). Man antar därför att invandringen ligger kvar på hög nivå de närmaste åren, främst be- roende på ökad asyl- och anhöriginvandring (Migrationsverket, 2012). Men redan om några år förväntar sig SCB att invandringen ska sjunka med cirka 30 procent, medan utvandringen ökar kraftigt jämfört med dagens nivå. Detta leder till att nettoinvandringen halveras till 2020 från dagens cirka 60 000 personer per år till 29 400 för att sedan fortsätta att sjunka till 19 000 år 2030 och 17 000 vid seklets mitt. Myndigheten baserar detta på ett antagande om att nettoinvandringen från andra OECD-länder kommer att minska till följd av avtagande ekonomiska incitament.

Facit så här långt visar att SCB:s tidigare befolkningsprognoser (SCB 1986, SCB 1991 och SCB 2003) alla har underskattat netto- invandringen, och frågan är om inte myndigheten med den nya prog- nosen riskerar att ånyo underskatta nettoinvandringen? Betydande skillnader i inkomstnivå och sysselsättningsgrad mellan Nord- och Sydeuropa kan fortsatt göra Sverige till en attraktiv arbetsmarknad för människor från andra OECD-länder. Asyl- och anhöriginvand- ringen är naturligtvis svårbedömd. Fortsatta oroligheter i länder från vilka Sverige redan tagit emot många flyktingar kan leda till att fler kommer. Nya konflikter och förtryck av minoriteter i andra länder kan skapa nya flyktingströmmar. Stora skillnader i inkomst- nivå och framtidsutsikter kan också komma att bidra till netto- invandring i form av migranter som med eller utan uppehållstillstånd bosätter sig i Sverige. En faktor som också är av potentiell betydelse är synen på flyktingar och migranter i andra potentiella asylländer i Europa. Motståndet mot fortsatt invandring i bl.a. Danmark och Nederländerna har under senare tid ökat intresset för vårt land. Bland EU-länderna beviljade Sverige 2010 i särklass flest människor asyl per 100 000 invånare(cirka 8 gånger fler än genomsnittet för EU 27).

Befolkningstillväxten kan under vissa omständigheter bli lång- sammare än vad SCB förutspår i sin prognos. En långvarig låg- konjunktur och ekonomiska problem är faktorer som potentiellt kan dämpa befolkningstillväxten genom att göra Sverige mindre

253

Osäkerheter och alternativa framtidsbedömningar

SOU 2013:84

intressant för immigranter och genom att verka återhållande på viljan hos unga människor att skaffa barn. Bostadsbrist är en annan faktor som kan hämma familjebildning, men brist på bostäder uppstår mera sannolikt i en högkonjunktur med snabb invandring än under perioder av ekonomisk stagnation och lägre nettoinvandring. Demo- kratisk utveckling i länder där regimerna i dag förföljer oliktänkande, etniska minoriteter eller homosexuella skulle minska dessa gruppers skyddsbehov och individernas intresse av och möjlighet att få asyl i länder som Sverige.

SCB (2012a) redovisar alternativa antaganden om fruktsamhet, dödlighet och migration under åren fram till 2060. Det sker utan att myndigheten klargör vilka överväganden som ligger till grund för dem. De alternativa prognoserna för dödlighet har ingen större effekt på det totala utfallet, speciellt inte på kort till medellång sikt. De stora skillnaderna avser i stället, som framgår av Tabell 4.1, frukt- samhet och nettoinvandring.

Tabell 4.1 Folkmängd 2010, SCB: huvudprognos (2011 respektive 2012) för 2020, 2030, 2040 och 2050 samt myndighetens alternativa antaganden (2012) för samma årtal (begränsat till prognoser för fruktsamhet och nettoinvandring och endast variation i en parameter åt gången). Miljoner invånare

	2011 års	2012 års		Fruktsamhet	Nettoinvandring
	prognos	prognos	(2012 års prognos)		(2012 års prognos)

2010	9,42	9,42	Låg	Hög	Låg	Hög
2020	9,98	10,20	10,06	10,31	9,91	10,28
2030	10,34	10,66	10,37	10,92	10,16	11,00
2040	10,53	10,95	10,50	11,36	10,25	11,56
2050	10,73	11,29	10,63	11,93	10,36	12,80

Källa: SCB (2011 och 2012a).

Ur tabellen kan framräknas att låg- och högalternativen år 2050 i 2012 års prognos ger avvikelser gentemot referensscenariot för Färdplan 2050 (som bygger på SCBs prognos från 2011) som upp- går till - 97 000 och +1 204 000 för låg respektive hög fruktsamhet samt till - 364 000 för låg invandring och + 2 069 000 för hög invandring. SCB kombinerar inte alternativen hög och låg frukt- samhet med alternativen hög och låg nettoinvandring. Men om man gör det så får man förstås ännu större avvikelser mot referens- scenariot än vad som framgår av tabellen. För 2050 kan det röra sig

254

SOU 2013:84

Osäkerheter och alternativa framtidsbedömningar

om i storleksordningen 3 miljoner fler eller en halv miljon färre invånare än vad som anges i referensscenariot.

Utredningen bedömer att sannolikheten är stor att SCB i sitt huvudalternativ har underskattat befolkningstillväxten.

4.2.1Befolkningens ålderssammansättning

SCB:s prognos visar att befolkningsstrukturen förändras genom en växande andel äldre. År 2011 var 19 procent av befolkningen 65 år eller äldre. I slutet av prognosperioden beräknas 25 procent vara i dessa åldrar. Andelen barn och unga 0–19 år förväntas hålla sig kring samma nivå som i dag, 23 procent. Däremot minskar andelen av befolkningen i de mest yrkesaktiva åldrarna, 20–64 år. År 2011 utgjorde denna grupp 58 procent av befolkningen men till år 2060 beräknas andelen ha minskat till 52 procent. Eftersom transport- behov och resvanor skiljer sig mellan människor i yrkesaktiv ålder och pensionärer får detta viss betydelse för efterfrågan. Större nettoinvandring än vad som förutsägs av SCB skulle sannolikt öka den andel av befolkning som är i yrkesverksam ålder, medan lägre än prognosticerad invandring skulle få motsatt effekt.

4.2.2Storstadsregionernas utveckling

Den genomsnittliga befolkningstillväxten för landets större städer spås av SCB uppgå till 10,7 procent fram till år 2035. Snabbast förväntas Stockholm växa. Enligt SCB kommer stadens befolkning år 2035 uppgå till 1 076 000 personer, vilket är en uppgång med drygt 27 procent sedan 2010. Malmö förväntas också växa med mer än 20 procent. Av de större städer som antas växa långsammast, eller inte alls, finns flertalet i Norrland.

Förorts- och pendlingskommuner är den grupp av kommuner där befolkningen förväntas växa snabbast eller med 14 procent till 2035. Förortskommuner har en högre grad (minst 50 procent) arbets- pendlare och pendlingen sker främst till de tre största städerna. Förortskommunerna har också en högre förväntad befolknings- tillväxt än pendlingskommunerna i övrigt.

Sammantaget innebär detta att befolkningen i de tre storstads- regionerna väntas öka betydligt snabbare än i övriga delar av landet. Merparten av tillväxten är ett resultat av nettoinvandring från om-

255

Osäkerheter och alternativa framtidsbedömningar

SOU 2013:84

världen, men födelseöverskott och migration från andra delar av Sverige spelar också roll. Särskilt snabb tycks ökningen komma att bli i Stockholms län som förväntas växa med i genomsnitt cirka 35 000 personer per år fram till 2020, då länet enligt landstingets prognos kommer att ha drygt 2.4 miljoner invånare (Stockholms läns landsting, 2011).

Tillväxten av storstäderna är emellertid mera osäker än utveck- lingen i övriga delar av Sverige. Det är en följd av den grundlägg- ande svårigheten att bedöma migrationen från andra länder. Om nettoinvandringen blir lägre än förväntat är det främst de tre stor- stadsregionerna som påverkas. Om den blir snabbare är prognosti- cerat blir effekten också mest märkbar i Stockholm, Göteborg och Malmö med förortskommuner, men bostadsbrist kan i det fallet tvinga en del människor att bosätta sig på annat håll. Troligen hand- lar det i så fall främst om områden som Mälardalen, Östergötland och Halland.

4.3Den ekonomiska utvecklingen

Färdplanens ekonomiska förutsättningar grundas på en prognos från Konjunkturinstitutet som i sin tur bygger på Långtidsutred- ningen (2008) och en äldre befolkningsprognos från SCB. Kon- junkturinstitutets prognos avser tiden fram till 2030. Framskriv- ningen till 2050 har gjorts i samarbete mellan Konjunkturinstitutet och Energimyndigheten. Den bygger på de aggregerade parametrarna (arbetade timmar, privat och offentlig produktion, investeringar, export, import, BNP och näringslivets förädlingsvärde) för perioden 2030–2050 från Långtidsutredningen 2011. Fördelningen baseras på att den långsiktiga utvecklingstakten för olika branscher blir den- samma som under åren 2020–2030.

4.3.1Bruttonationalprodukten och strukturella förändringar

Figur 4.1 visar referensscenariots bild av den ekonomiska tillväxten under de närmaste årtiondena (röda staplar) jämfört med facit för de två senaste decennierna (blåa staplar). Ett genomsnitt på 2,4 pro- cent per år under 2010-talet kan visa sig vara optimistiskt i över- kant. Konjunkturinstitutets bedömning i slutet av 2012 var tillväxt- tal under 1 procent per år för både 2012 och 2013, och hur snabb

256

SOU 2013:84

Osäkerheter och alternativa framtidsbedömningar

återhämtningen kan bli beror i hög grad på faktorer i vår omvärld. Om referensscenariot har överskattat tillväxten under det närmaste årtiondet påverkar det även de slutliga volymerna för decennierna därefter.

Att bedöma utvecklingen av BNP försvåras av att man inte vet om tillväxttakten stiger eller sjunker över längre tidsperioder. Referensscenariot utgår från att den även fortsättningsvis pendlar kring värden strax över 2 procent per år. Tillväxten beror på mängden utfört arbete och dess produktivitet. Ekonomer är sinsemellan oense om produktivitetstillväxten långsiktigt kan ligga kvar på för- hållandevis hög nivå i OECD-länderna eller om takten kommer att vara avtagande.2 Den förhållandevis snabba befolkningstillväxten i Sverige talar för att vårt land kan få en högre ekonomisk tillväxttakt än jämförbara länder med stagnerande befolkning.

Figur 4.1 Årlig genomsnittlig tillväxt av BNP. Historiska data samt referensscenario för 2010–2050

Procent

Källa: Baseras på Tabell 3.1.

2 The Economist January 12th 2013 (Briefing Innovation Pessimism) för en aktuell över- blick.

257

Osäkerheter och alternativa framtidsbedömningar

SOU 2013:84

Referensscenariot räknar med att tillväxten blir väsentligt lägre än genomsnittet för de areella näringarna, livsmedels-, textil- och trä- varuindustri, massa- och pappersindustrin samt jord- och stenvaru- industrin men snabbare än genomsnittligt inom kemisk industri, läkemedelsindustrin, verkstadsindustrin och byggnadsindustrin. Några mera omfattande strukturella förändringar förutspås emeller- tid inte. Utfallet kan i någon mån antas komma att påverkas av takten hos befolkningstillväxten. Vid snabb befolkningsökning så kommer basnäringarna rimligen procentuellt sett betyda något mindre än vid en långsam beroende på att tillväxten i dessa näringsgrenar är starkare kopplad till råvarubasen och internationell efterfrågan än till storleken hos den inhemska befolkningen och arbetskrafts- utbudet.

4.3.2Utvecklingen inom skogsnäringen och skogsindustrierna

Tillväxtanalys (2013) har bistått utredningen med en analys av förut- sättningarna för tillväxt inom skogsbruket och skogsindustrierna. Skogsindustriernas vision är att produktionen, mätt som föräd- lingsvärde i det svenska skogsindustriklustret ska fördubblas till 2035. Hälften av tillväxten skulle då komma från biobränslen och nya produkter som, medicin, kosmetika, livsmedelstillsatser, kemi- kalier och kompositer. Ett fördubblat förädlingsvärde behöver dock inte innebära att den totalt producerade volymen fördubblas och det skulle för övrigt knappast vara möjligt utan ökad import av rå- varor. Referensscenariot förutspår en genomsnittlig tillväxt av förädlingsvärdet i de berörda industrierna på cirka 1,4 procent per år. Det motsvarar en total ökning med mindre än 40 procent mellan 2010 och 2035, alltså en väsentligt lägre tillväxttakt än i industrins vision. Tillväxtanalys visar att tillväxten inom skogsindustrierna efter år 2000 legat väsentligt under den framtida takt som förutses i referensscenariot. Utredningen gör därför bedömningen att sanno- likheten för att referensscenariot ska överträffas är liten. Vad som möjligen kan tala för en högre volym räknat i miljoner m3 är virkes- förrådets storlek. Vid svag konjunktur för massa, papper, papp och sågade varor kan ökande volymer komma att användas för energi- ändamål men då sannolikt med lägre genomsnittlig förädlingsgrad än hos skogsindustriernas nuvarande produktion. Naturvårdshänsyn kan dock vara en begränsande faktor.

258

SOU 2013:84

Osäkerheter och alternativa framtidsbedömningar

4.4Energipriserna

4.4.1Oljepriserna

Oljepriset i Färdplan 2050 bygger på IEA:s prognos i World Energy Outlook 2011 och innebär att priset stiger från dagens nivå strax över 100 dollar per fat till 120 dollar i början av 2020-talet och tangerar 140 dollar i mitten av seklet. Jämfört med IEA:s uppfatt- ning för några år sedan är detta en hög prisnivå. I 2005 års version av World Energy Outlook bedömde IEA att oljan skulle kosta 35 dollar per fat år 2030 (i 2004 års penningvärde). Efterfråge- prognosen har också skurits ned – från 115,4 miljoner fat olja per dag år 2030 i 2005 års upplaga till 99,7 miljoner fat år 2035 i 2012 års huvudalternativ (”New Policies Scenario”), jämfört med 87,5 mil- joner fat par dag 2011. Osäkerheten är förstås fortsatt betydande.

Någon gång kommer produktionen av råolja att nå sin högsta nivå för att sedan sjunka, troligen i måttlig takt. Produktionen från konventionella källor nådde 2008 sin hittills högsta nivå och upp- gick då i genomsnitt till 70 miljoner fat om dagen (IEA, 2012b). World Energy Outlook förutspår att produktionstillväxten under de närmaste åren helt kommer att klaras genom olja från okonven- tionella källor. När ”Peak Oil” inträffar behöver den inte följas av någon hastig prisuppgång. Efterfrågan på konventionell olja kommer att dämpas av energieffektivisering och substitution samt avveck- ling av subventioner (Noreng, 2012).

I OECD-länderna förbrukas cirka 60 procent av oljan i trans- portsektorn, men i Ryssland och flertalet utvecklingsländer ligger andelen mellan 30 och 50 procent. Genomsnittet för hela världen var 52 procent år 2006. Globalt utnyttjas således nästan hälften av all olja till andra ändamål än drivmedel. I takt med att oljan blir dyrare kommer den att ersättas av andra energiformer i de sektorer där detta blir lönsamt. IEA (2008) spår att transportsektorns andel kommer att öka till 57 procent år 2030, och det kan vara en under- skattning, eftersom prisnivån år 2030 nu bedöms komma att bli högre än vad man trodde 2008.

Oljeproducerande länder som i dag subventionerar inhemsk konsumtion av petroleumprodukter kommer på sikt att tvingas minska subventionsgraden. Detta gäller särskilt länder med snabb befolkningstillväxt vilka annars riskerar sjunkande exportintäkter (även vid ett stigande världsmarknadspris). Iran och Indonesien har redan tagit steg i denna riktning varvid Iran undvek protester

259

Osäkerheter och alternativa framtidsbedömningar

SOU 2013:84

genom att samtidigt införa ett över statsbudgeten finansierat årligt ”hushållsbidrag” som med god marginal kompenserar låginkomst- hushållen.

Produktion av okonventionell olja ur skiffer och oljesand är lönsam redan vid dagens råoljepris och kommer sannolikt att öka i betydelse i de länder där de geopolitiska förutsättningarna finns. Naturgas inklusive skiffergas ser ut att också komma att utnyttjas i växande grad och bland annat ersätta diesel i fartyg och tunga lastbilar (Kågeson, 2012b och EU-kommissionen, 2013a).

IEA anger i 2012 års upplaga av World Energy Outlook att priset under business-as-usual kan hamna kring 145 dollar per fat 2035 (i 2011 års penningvärde) men bedömer det som mera troligt att ändrade politiska förutsättningar (New Policies Scenario) kommer att dämpa prisökningen och leda till 125 dollar per fat vid denna tidpunkt. I ett klimatscenario (max 450 ppm CO2) förväntas priset sjunka till 100 dollar per fat.

IEA:s bedömningar kan förstås vara felaktiga, men sammantaget gör de ovan nämnda anpassningsmekanismerna det mindre sanno- likt att priset på råolja under de närmaste decennierna varaktigt skulle komma att nå nivåer över cirka 150 dollar per fat. Det förefaller inte heller troligt att priset beständigt skulle sjunka under 70–80 dollar per fat, eftersom det skulle minska lönsamheten hos produktion av skifferolja och försämra möjligheterna att utvinna mera kostsamma fyndigheter av konventionell olja. De senaste årens agerande från OPEC-ländernas sida visar också att de inte är intresserade av att bidra till priser under cirka 100 dollar per fat genom att öka utbudet. Utredningens slutsats är att referens- scenariots prisbana förefaller rimlig men kan behöva kompletteras med ett intervall för osäkerheten på minst ± 20 dollar per fat. Betydande kortsiktiga prisfluktuationer kan dock även fortsätt- ningsvis uppstå till följd av politisk oro, spekulation och skiftande ekonomiska konjunkturer.

Priset på diesel

Referensscenariot anger att priset på beskattad diesel i mitten av innevarande decennium kommer att passera priset på bensin och diesel förväntas vid oförändrad beskattning kosta cirka 30 öre mer per liter än bensin vid mitten av seklet (se Figur 3.6). Enligt utred- ningens bedömning kan detta vara en underskattning av pris-

260

SOU 2013:84

Osäkerheter och alternativa framtidsbedömningar

utvecklingen på diesel. Till följd av ökad obalans mellan efterfrågan på diesel och bensin har kostnaden för obeskattad diesel under senare år tidvis ökat snabbare än för bensin. Ännu är det dock inte fråga om någon större bestående skillnad i produktkostnad.

Flera förhållanden medverkar till obalansen och några av dem kan komma att förstärka den. Hittills är det den snabbt växande andelen dieselbilar i Europa som i kombination med snabb tillväxt av godstransporter med lastbil har skapat underskottet och nöd- vändiggjort omfattande import av diesel från länder som Ryssland, Turkiet och USA. De krav på låga utsläpp av svavel från fartygs- maskiner som 2015 träder i kraft inom svavelskyddsområden som Nordsjön och Östersjön kommer att påtagligt öka sjöfartens efter- frågan på destillat även om LNG och tunga oljor i kombination med skrubbers också ser ut att bli en del av lösningen. Därtill kommer att flygbränslena tillhör samma ungefärliga fraktion som diesel vid raffinering av råolja, och den internationella luftfartens efterfrågan ser ut att fortsätta att öka med 6–7 procent per år. Sammantaget kan detta försvåra och fördyra import av diesel sam- tidigt som sjunkande efterfrågan på bensin kan leda till en pris- differens till bensinens fördel. Investeringar i nya europeiska raffi- naderier är knappast att vänta, eftersom efterfrågan på oljeproduk- ter totalt sett förväntas sjunka.

Slutsatsen blir att kostnaden för diesel (exkl. skatt) kan förvän- tas stiga snabbare än priset på råolja. Om priset på råolja sålunda stiger med 20 procent under de närmaste åren i linje med IEA:s och Färdplanens prognos så kan priset på obeskattad diesel komma att stiga betydligt snabbare. Till problemet hör att bränslepriselastici- teten inom godstrafiken, som främst använder diesel, kan förväntas vara låg, åtminstone med avseende på prisförändringens effekt på färdsträcka.

4.4.2Gaspriser

Färdplanens prognos är att importpriset på naturgas till Europa ska stiga med drygt 50 procent till 2030, vilket är i linje med den his- toriska trenden om man bortser från en kraftig prisuppgång 2008 som snabbt följdes av ett lika stort prisfall (se Figur 3.4).

Prisbildningen på naturgas är komplicerad. Från att tidigare ha varit starkt kopplad till priset på olja ser man nu tecken på ökad priskonkurrens, främst i Nordamerika och Europa. Förhållandet

261

Osäkerheter och alternativa framtidsbedömningar

SOU 2013:84

att gas inte bara levereras i rörledningar utan i ökad utsträckning distribueras som LNG bidrar till detta. En faktor av stor betydelse för gaspriset i USA är de senaste årens omfattande utvinning av skiffergas som har sänkt priset till 2–4 dollar per miljoner BTU3 och skapat en stor differens till priserna i Europa (8–10 dollar) och Japan (cirka 15 dollar). IEA (2012b) spår att prisskillnaderna kommer att minska över tid med i stort sett oförändrade reala priser i Japan och stigande priser i USA (5,4 dollar 2015 och 8 dollar 2035) och Europa (11,5 dollar 2020 och 12,5 dollar 2035).

Ökad produktion av skiffergas i andra världsdelar, främst Australien och Kina, kan komma att dämpa prisutvecklingen, medan införande av koldioxidutsläppshandel i allt flera länder kan verka i motsatt riktning genom att bidra till ökad efterfrågan på gas (som har lägre innehåll av kol än stenkol räknat per energienhet). Skiffer- gas kan också komma att utvinnas i Europa. Några av EU:s med- lemsländer är positiva till en sådan utveckling.

4.4.3Priset på el

Färdplan 2050 spår att elpriset för stora förbrukare, exklusive nät- avgift och skatt, kommer att öka från dagens råkraftpris på 30– 40 öre/kWh till 49 öre/kWh 2020, 60 öre 2030 och 69 öre 2050. För hushållsel, som kan komma att användas för laddning av el- fordon, anger referensscenariot en ökning till 195 öre/kWh 2020 och 227 öre 2050. I dag betalar hushållen ungefär 150 öre per kWh (inkl. nätavgift, elcertifikat och skatt).

Det långsiktiga priset på högspänd el måste täcka produktions- kostnaden i nya fossilfria kraftverk alternativt kostnaden för el pro- ducerad i kol- och/eller gaseldade anläggningar som försetts med utrustning för avskiljning och slutförvaring av koldioxid, CCS (Carbon Capture and Storage). Sverige kan komma att påverkas av kostnaden för CCS även utan koleldade kraftverk i landet, efter- som kraftmarknaden i Nordeuropa blir allt mer integrerad till följd av förväntad snabb utbyggnad av kraftledningar och kablar mellan länderna. Effekten på elpriset i Sverige beror i hög grad på vilka antaganden man gör i dessa avseenden. Vid koldioxidpriser på 30 euro per ton år 2030 kan elpriset, enligt Profu (2013), hamna kring 60 öre per kWh, alltså på den nivå som referensscenariot förutser. Osäkerheten är dock betydande och nätavgifterna kan komma att

3 British Thermal Unit (1 miljon BTU = 293 kWh).

262

SOU 2013:84

Osäkerheter och alternativa framtidsbedömningar

öka snabbare än vad referensscenariot anger eftersom stora ny- investeringar i näten måste täckas.

4.5Fordonsflottor och körsträckor

Ingen prognosmodell ligger till grund för Färdplanens bedömning av fordonsflottornas storlek och fördelning på olika typer av bilar. I stället har myndigheterna gjort antaganden om antalet bilar och funnit det rimligt att förmoda att fördelningen kommer vara den- samma som i dag även i framtiden. Man utgår från att nya tekniker inte tar sig in på marknaden utan stöd, och dagens stöd bedöms inte tillräckliga för t.ex. elbilar eller nya drivmedel som DME.

Som framgick av föregående kapitel väntas personbilsflottan i referensscenariot öka i samma årliga takt fram till 2050 som den gjort under de senaste 20 åren (+ 0,9 procent/år). Det ger 5,2 mil- joner bilar år 2030 och 6,3 miljoner 20 år senare. Prognosen antar att dieselandelen av nyförsäljningen ligger kvar på dagens höga nivå (60 procent). Det innebär att andelen dieselbilar i hela flottan succes- sivt ökar. Utredningen bedömer dock det som mindre sannolikt att den nuvarande mycket höga dieselandelen i nybilsförsäljningen skulle bestå under hela perioden. Flottan av tunga lastbilar förut- spås öka i ungefär samma takt och nå cirka 105 000 vid seklets mitt, i allt väsentligt bestående av dieselfordon (se Figur 3.10). Buss- flottan antas i referensscenariot ligga kvar i stort sett på dagens nivå trots den ganska snabba befolkningstillväxten (Figur 3.11).

4.5.1Peak Car?

Statistik från de senaste 10–15 åren visar att antalet personkilo- meter med personbil har stagnerat i länder som Australien, USA, Japan, Frankrike, Sverige, USA och Storbritannien och i några fall minskat totalt eller per capita (Millard-Ball & Schipper, 2010, Newman & Kenworthy, 2011, OECD/ITS, 2011). Tendensen är tydlig bland unga människor i USA, Nederländerna, Tyskland och Storbritannien enligt studier av Baxandall, Davis, & Dutzik (2012), van der Waard et al (2012), Kuhnimhof et al (2012) och Le Vine & Jones (2012). Sivak & Schoettle (2012) redovisar sjunkande intresse bland unga (särskilt män) för att ta körkort i USA, Canada, Norge,

263

Osäkerheter och alternativa framtidsbedömningar

SOU 2013:84

Sverige, Frankrike, Tyskland, Storbritannien, Japan och Korea men däremot inte i Finland, Schweiz och Nederländerna.

En växande vetenskaplig litteratur om Peak Car analyserar möj- liga anledningar till den vikande trenden och diskuterar om den är tillfällig eller markerar övergången till en ny tid där bilen blir rela- tivt sett mindre viktig. Bland potentiella förklaringar till trenden förekommer i litteraturen allt från stagnerande inkomster, stigande drivmedelspriser och parkeringskostnader samt hög arbetslöshet (UK Department for Transport, 2012, BITRE, 2012) och mättnads- tendenser (Schipper, 2011) till växande intresse för cykling och kollektivtrafik (Baxandall, Davis, & Dutzik, 2012) och konkurrens från Internet (distansarbete, e-shopping och virtuella möten). Änd- rad befolkningssammansättning (fler äldre och nyligen invandrade) nämns också som en bidragande orsak liksom fler utrikes semester- resor med flyg (OECD/ITS, 2011, Le Vine & Jones, 2012, van der Waard et al, 2012).

Referensscenariot för Färdplan 2050 förutser växande bilinne- hav och ökande biltrafik i Sverige. Prognosen spår att antalet regi- strerade personbilar ökar från 460 per 1 000 invånare år 2010 till 488 år 2030 och 558 år 2050. Det är antaganden som inte under- byggs och som innebär en betydande ökning jämfört med de senaste 10 årens stagnation (se Figur 4.2). Om antalet bilar per 1 000 in- vånare skulle plana ut på dagens nivå kommer fordonsflottan år 2050 att innehålla 17 procent färre personbilar än vad som anges i referens- scenariot.

Figur 4.2 Antal registrerade personbilar per 1 000 invånare i Sverige 1980–2010

264

SOU 2013:84

Osäkerheter och alternativa framtidsbedömningar

Enligt utredningens bedömning talar mycket för att antalet regi- strerade personbilar per 1 000 invånare inte kommer att förändras särskilt mycket under de närmaste decennierna. Det innebär att fordonsflottan växer ungefär i takt med befolkningen. Antalet for- don registrerade på äldre personer kommer att öka till följd av åldersgruppens tillväxt och högre andel äldre med körkort, men samtidigt kan andelen unga vuxna utan bil förväntas växa.

4.5.2Körkortsinnehav

Fram till slutet av 1980-talet tog mer än hälften av varje årsklass körkort för personbil innan de fyllt 20 år. Med början under 1990- talets ekonomiska kris sjönk frekvensen ner mot 35 procent för att sedan stabiliseras kring 40 procent. Av Figur 4.3 framgår att andelen körkortsinnehavare i åldersgrupperna 20–24 och 30–34 också sjunkit markant sedan 1990. För gruppen 30–34 år uppgår minskningen till nästan 20 procentenheter. Det är anmärkningsvärt eftersom den lägre frekvensen så tydligt kvarstår även när individerna nått familje- bildande ålder. Att andelen körkortslösa unga vuxna ökat betyder emellertid inte att andelen hushåll utan körkort vuxit i samma takt. För att familjen ska kunna äga eller hyra bil räcker det med att en av makarna har körkort.

265

Osäkerheter och alternativa framtidsbedömningar

SOU 2013:84

Figur 4.3 Andel körkortsinnehavare i olika åldersgrupper 1990–2010 Procent

Källa: Transportstyrelsen (delvis opublicerad statistik).

Intressant för den framtida utvecklingen är också de stora regionala variationerna i invånarnas benägenhet att ta körkort. I Tabell 4.2 jämförs körkortsfrekvensen i åldersgruppen 30–34 mellan Stockholms län och Jämtlands län. Där framgår att den höga andelen invandrare i Stockholmsregionen jämfört med Jämtland förklarar ungefär halva skillnaden. Innehav av körkort är betydligt mindre vanligt bland svenskar med utländsk bakgrund och särskilt låg för kvinnorna. Bland personer med svensk bakgrund kvarstår dock en betydande skillnad mellan Stockholms län och Jämtland (cirka 10 procenten- heter). Det är rimligt att anta att differensen mellan medborgare med svensk respektive utländsk bakgrund avtar över tid, men fort- satt hög nettoinvandring till Stockholmsområdet kan medföra att skillnaden minskar först på mycket långt sikt.

266

SOU 2013:84

Osäkerheter och alternativa framtidsbedömningar

Tabell 4.2 Innehav av körkort för bil i åldersgruppen 30–34 år i Stockholms län och Jämtlands län 2012, procent

	Stockholms län	Jämtlands län

Män	67	85
Kvinnor	59	79
Alla	63	82
Män med svensk bakgrund	81	91
Kvinnor med svensk bakgrund	76	88
Män med utländsk bakgrund	39	42
Kvinnor med utländsk bakgrund	27	25

Källa: SCB och Trafikanalys (opublicerad statistik).

4.5.3Körsträckor med personbil

Den totala årliga körsträckan med personbil (produkten av antalet fordon och deras genomsnittliga körsträcka) har ökat svagt under de senaste tio åren men minskat räknat per innevånare. Referens- scenariot ser denna stagnation som ett resultat av tillfälligt stigande drivmedelspriser, och räknar därför med en återgång till normal tillväxt efter 2015 så att trafikarbetet med personbil växer med drygt 30 procent mellan 2010 och 2050. Som jämförelse kan även nämnas att Trafikverket (2012c) i en egen prognos räknar med en tillväxt av trafikarbetet med personbil på 34 procent mellan 2010 och 2030, alltså en betydligt snabbare tillväxttakt (+1,5 procent/år) än i referensscenariot.

Bilarnas årliga genomsnittliga körsträcka kan förmodas förbli i stort sett oförändrad eller möjligen minska något. Faktorer som talar för en minskning är ökad andel flerbilshushåll och färre långa semesterresor med bil. Det senare förklaras av ökad andel långväga utrikes semesterresor med flyg och förhållandet att andelen med- borgare med utländsk bakgrund ökar. Eftersom de nyligen invandrade har släkt och vänner i sina tidigare hemländer påverkar det deras semestervanor. I SCB:s huvudprognos bidrar nettoinvandring med ytterligare drygt en miljon till 2050. Gamla och nya invandrare utgör då minst tre av drygt 11 miljoner invånare. I prognos-alter- nativet hög invandring tillkommer ytterligare 900 000 invandrare, vilket ger totalt cirka 3,9 av 12,3 miljoner (= 32 procent). I stor- stadsområdena, med god tillgång till utrikes flygförbindelser, kommer i så fall troligen nära 50 procent av befolkningen ha utländsk bak- grund.

267

Osäkerheter och alternativa framtidsbedömningar

SOU 2013:84

Faktorer som potentiellt kan verka i motsatt riktning är växande inkomster och lägre drivmedelskostnader till följd av mera energi- effektiva fordon och elektrifiering samt regionförstoring och ökade pendlingsavstånd. Lägre kostnader och högre inkomster behöver emellertid inte per automatik leda till längre körsträckor. Tiden är också en begränsande faktor.

I den internationella litteraturen ställs frågan om den observerade stagnationen i bilresande på sikt kommer att övergå i minskad trafik. För svenskt vidkommande finns faktorer som talar mot en sådan utveckling. Trots att befolkningstillväxten sker i storstadsområdena är fortfarande Sverige till stor del ett glest befolkat land. Dessutom gör fritidsvanorna svenskarna mer bilberoende än flertalet andra nationaliteter. I Sverige finns över 700 000 fritidshus och hundra- tusentals fritidsbåtar till vilka livsmedel och prylar behöver trans- porteras. Svenskarnas intresse för friluftsliv i form av t.ex. skidåkning, paddling, ridning och fritidsfiske samt svamp- och bärplockning bidrar också till behovet av bil.

Utredningen bedömer sammantaget att det mesta talar för en avtagande tillväxttakt hos trafikarbetet med bil och att befolknings- tillväxten kommer att få större betydelse för ökningen än antalet fordon per 1 000 invånare eller den årliga körsträckan per fordon.

4.5.4Körsträckor med lastbil och buss

För godstransporter utgår referensscenariot för Färdplan 2050 från utvecklingen inom tre av de mest transportintensiva branscherna; massa- och pappersindustrin, jord- och skogsbruk samt livsmedels- industrin under antagande om oförändrade genomsnittsavstånd4 för inhemska godstransporter. För godstransporter med lastbil leder detta till en ökning av transportarbetet med drygt 50 procent (Figur 3.14). Färdplan 2050 anger ingenting om tjänstesektorns tillväxt i förhållande till jord- och skogsbruk samt tillverknings- industri. Utredningen förmodar att tjänstesektorns andel kommer att fortsätta att öka om än i långsam takt. Å andra sidan tillhör de tre utvalda sektorerna de som enligt prognosen utvecklas lång- sammare än genomsnittet (Tabell 3.2) varför den kanske ändå åter- speglar den troliga utvecklingen relativt väl under förutsättning att den ekonomiska tillväxten bedömts rätt.

4 Trots att de ökat kontinuerligt över tid.

268

SOU 2013:84

Osäkerheter och alternativa framtidsbedömningar

Faktorer som kan tala för en snabbare ökning av godstrans- porterna är främst befolkningstillväxten, om den blir större än prognosticerat, samt möjligen användning av växande volymer av skogsråvara för energiändamål, vilket skulle öka behovet av trans- porter av timmer och restprodukter, sannolikt främst med lastbil. Trafikverket (2012d) antar i en egen prognos att godstrans- portarbetet med lastbil i två olika scenarier kommer att öka med 44 respektive 58 procent mellan 2006 och 2030. Sammantaget be- dömer dock utredningen antagandena i referensscenariot för Färd- plan 2050 som mera troliga. Trafikverket baserar sin prognos på en mycket hög tillväxt inom skogsindustrierna och gruvnäringen.

Busstrafiken antas i referensscenariot i avsaknad av nya styr- medel stagnera på dagens nivå. Det som möjligen kan tala för ökad bussresande även under sådana förhållanden är den observerade trenden mot lägre körkortsinnehav och att en del trafikhuvudmän kan komma att satsa mer på busstrafik i framtiden, t.ex. i form av BRT (Bus Rapid Transit)5.

4.6Bränsleförbrukning

4.6.1Tunga fordon

Faktisk förbrukning av drivmedel för tunga transporter förefaller inte ha minskat räknat per tonkilometer trots att dragbilarna tro- ligen blivit något mera energieffektiva under senare år (se kapi- tel 8). För tunga fordon saknas för närvarande effektiviseringskrav varför referensscenariot antar en måttlig energieffektivisering på cirka 0,5 procent per år, motsvarande 10 procent till 2030 och 20 pro- cent till 2050 jämfört med 2010. Utredningen bedömer en sådan utveckling som realistisk i frånvaro av lagkrav och incitament till övergång till mera effektiva fordon, inklusive hybrider och ladd- hybrider.

5 BRT (Bus rapid transit) är ett koncept med busslinjer med stor kapacitet som använder bussgator helst utan annan trafik.

269

Osäkerheter och alternativa framtidsbedömningar

SOU 2013:84

4.6.2Lätta fordon

I referensscenariot krymper användningen av bensin kraftigt i början av perioden, till följd av minskad andel bensinbilar och skärpta EU-krav på utsläpp från nya personbilar fram till år 2020. Efter 2020 planar energianvändningen ut, eftersom Färdplan 2050 i referensscenariot inte räknar med effekter av skärpta styrmedel. Detta grundantagande kan ifrågasättas beträffande effekter av EU- regler som rimligen kommer att ändras även om Sverige inte gör någonting. För hela perioden ger referensscenariot nästan en halvering av energiåtgången per fordonskilometer, vilket dock till viss del är en följd av antagandet om att dieselbilarnas andel av den totala flottan kommer att stiga till 60 procent. Med tanke på obalansen mellan efterfrågan på diesel och bensin kan detta ifrågasättas.

4.6.3Övrig förbrukning

Enligt referensscenariot kan efterfrågan på drivmedel inom inrikes flyg- och sjöfart med smärre variationer komma att ligga ungefär på dagens nivå år 2050. Arbetsmaskinernas energianvändning förvän- tas öka något till 2020 men därefter reduceras betydligt (Figur 3.25). Det förklaras främst av minskad användning inom jordbrukssektorn som en följd av att den sammanlagda odlade arealen krymper i referensscenariot. Utvecklingen i dessa sektorer är svårbedömd, men utredningen bedömer att spontan effektivisering tillsammans med stagnerande verksamheter kan leda till i stort sett oförändrad energianvändning.

4.7Slutsatser

Analysen i tidigare avsnitt av detta kapitel visar att några områden är mera svårbedömda än andra. En parameter som potentiellt kan få stor effekt under antaganden som skiljer sig från referensscenariot till Färdplan 2050 är befolkningsutvecklingen. Det beror på att den påverkar andra faktorer av betydelse för drivmedelsanvändningen, som den ekonomiska tillväxten, fordonsflottornas storlek och trans- portarbetets omfattning. Andra faktorer som är mycket svårbedömda över en så lång tidsperiod är ekonomisk utveckling och kulturellt betingade preferenser.

270

SOU 2013:84

Osäkerheter och alternativa framtidsbedömningar

Alternativa bedömningar till referensscenariots antaganden kan gå i skilda riktningar för olika aspekter. Så bedömer utredningen att referensscenariot troligen underskattar befolkningstillväxten men samtidigt överskattar ökningen av antalet personbilar per 1 000 invånare. Sammantaget tar dessa två avvikelser från referensscena- riot i stort sett ut varandra. Beträffande transporter med tunga for- don skulle dock en snabbare ökning av befolkningen leda till att prognosen måste skrivas upp.

På en viktig punkt gör utredningen en annan bedömning än Färdplan 2050 och det gäller dieselpersonbilarnas andel av den framtida fordonsflottan. Om priset på diesel till följd av stigande knapphet ökar snabbare än priset på bensin, vilket utredningen har anledning anta, bör detta få konsekvenser för marknadens val mellan diesel- och bensinbilar. Detta påverkar dock inte helhetsbilden sär- skilt mycket utan mera val och utformning av styrmedel.

Sammantaget är framtiden svårbedömd och utredningen tror sig inte vara en bättre på att spå än myndigheterna bakom Färdplan 2050. Osäkerheten leder till slutsatsen att de styrmedel som utred- ningen föreslår måste utformas så att de har förutsättningar att fungera väl under ganska skiftande omständigheter. Försiktighets- principen och risken för att misslyckas med att uppnå tvågraders- målet talar för att man vid val av styrmedel och åtgärder inte får sikta för lågt. De långa ledtiderna för genomförande av en del av åtgärderna talar i samma riktning.

I det stora hela bör referensscenariot från Färdplan 2050 kunna användas för en bedömning av effekterna av de förslag som utred- ningen lämnar. Osäkerheten, framför allt på längre sikt, beträffande främst befolkningstillväxt och ekonomisk utveckling kan dock be- höva beaktas.

271

5Introduktion till kapitlen om potentialer att minska utsläpp

5.1Allmänna utgångspunkter

5.1.1Möjliga åtgärder

I kapitel 3 redovisades referensscenariot för energianvändningen och emissionerna med i dag fattade beslut om åtgärder och styr- medel. Vissa antagande diskuteras i kapitel 4. I kapitel 6–12 be- skrivs ytterligare åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från i första hand vägtrafiken. Utsläppen (främst CO2) kan redu- ceras på olika sätt och kapitlen är också indelade efter detta, se kapitel 1 för en förklaring av logiken.

Åtgärder för minskade koldioxidutsläpp kan delas upp i sådana som:

•stimulerar samhällsomvandling mot minskade och effektivare transporter (kapitel 6)

•fördelar transporterna på den mest effektiva transportkedjan (kapitel 7)

•gör fordonen mera energieffektiva (kapitel 8)

•ger ett mer energieffektivt framförande av fordonen(kapitel 9)

•ersätter fossila drivmedel med förnybara drivmedel (kapitel 10)

•ersätter fossila drivmedel med förnybar el eller vätgas (kapitel 11)

I samhället finns grundläggande behov av tillgång till olika varor och tjänster. Efterfrågan på transporter handlar om storleken hos dessa behov och hur långa avstånden är mellan mottagaren och den som producerar varorna och tjänsterna. I de kommande kapitlen bedömer utredningen inte behoven av varor och tjänster utan utgår

273

Introduktion till kapitlen om potentialer att minska utsläpp

SOU 2013:84

från referensscenariot beträffande den ekonomiska utvecklingen. Samtidigt bör man vara medveten om att mer hållbara konsum- tionsmönster även skulle kunna bidra till ett minskat behov av resor och transporter. Utredningen går inte heller in på närings- livets lokalisering av produktionsanläggningar och lager.

5.1.2Samhällsplanering och transporteffektivitet

Avstånden kan minskas i och kring städerna genom en planering och utveckling av samhället och städerna som bygger på ökad när- het. Det handlar om ökad täthet i städerna, blandning av olika funktioner och sammanbindning av stadens olika delar med effek- tiva kollektivtrafiknät. En mer effektiv logistik, både vad gäller per- sontransporter och godstransporter minskar också behovet av trans- porter. Resfria möten, distansarbete och distansutbildning innebär att man får tillgång till en tjänst eller kan genomföra ett arbete utan att behöva resa.

Olika transportlösningar har olika energieffektivitet och utsläpp av växthusgaser per utfört transportarbete. Frakt med tåg eller far- tyg kan t.ex. innebära lägre utsläpp av växthusgaser än motsvarande transport med lastbil för en given sträcka. Lastbilstransport behövs dock ofta i början och slutet av transportkedjan. Transportsträckan kan också skilja mellan de olika trafikslagen, dels som resultat av infrastrukturens uppbyggnad och dels som resultat av logistikupp- lägg. Det är därför viktigt att titta på hela transportkedjans effek- tivitet. Man behöver också se det ur ett livscykelperspektiv där utöver utsläppen från trafiken även utsläpp från produktion av drivmedel, fordon och infrastruktur vägs in. Valet av transport- lösning styrs av transporttider, kostnader och krav på kvalitet. Styrmedel, förbättrad drift och underhåll, smärre åtgärder och ny infrastruktur kan förändra valet av transportlösning.

5.1.3Effektivare fordon och framdrift

Olika fordonstyper erbjuder skiftande möjligheter till ytterligare energieffektivisering genom minskat luftmotstånd, rullmotstånd och egenvikt samt effektivisering av drivlinan dvs. motor, växellåda och transmission. Det är viktigt att mätmetoden har god koppling till energieffektivitet i verklig användning. De senare kopplar till-

274

SOU 2013:84

Introduktion till kapitlen om potentialer att minska utsläpp

baka till transportbehoven och anger energieffektivitet per utfört transportarbete. Detta är särskilt viktigt för tunga fordon som upp- visar stor variation i storlek och lastförmåga.

I kopplingen mellan förare, fordon och omgivning finns ytter- ligare potential till effektivisering. Hastigheten i sig har stor betydelse genom att luftmotstånd, rullmotstånd och den energi som åtgår för accelerationen (och förloras vid retardationen) ökar med hastig- heten. Även körsättet har stor betydelse. Genom att undvika stopp bevaras rörelseenergin. Förbränningsmotorn har olika verknings- grad vid skiftande driftsförhållanden, något som kan utnyttjas vid ett mer sparsamt körsätt.

5.1.4Byta till förnybara drivmedel och el

Möjligheten att utnyttja förnybara drivmedel beror på tillgång till biomassa och kapacitet i produktionsanläggningar samt på utbudet av distributionssystem och fordon som är kompatibla med driv- medlet. Tillgång på biomassa handlar om hur mycket som kan tas ut på ett hållbart sätt med hänsyn till andra behov i ekosystem och samhälle. För att åstadkomma nettonollutsläpp är det viktigt att klimatpåverkan för framställning, distribution och användning av drivmedlet så långt möjligt sker utan utsläpp av växthusgaser. Detta gäller förstås även för el och vätgas. Elektrifiering av transport- systemet ger stora möjligheter till effektivisering jämfört med använd- ning av konventionella drivlinor i bensin- och dieselmotorer. Elektri- fiering innebär också stor flexibilitet då elektricitet kan produceras från många olika energikällor som biomassa, vind, sol och vatten- kraft.

5.1.5Behovet av att kombinera åtgärder

Var och en av olika åtgärdstyperna ovan innebär stora möjligheter att minska utsläppen av växthusgaser. För att begränsa klimat- påverkan till nivåer som inte blir farliga krävs mycket stora utsläpps- minskningar globalt på kort tid1 . Det finns bred konsensus om att detta förutsätter samtidiga åtgärder inom alla områden. Det räcker inte bara med energieffektiva fordon och förnybar energi.

1 Det avsedda svenska bidraget till detta har formulerats i prop. 2008/09: 162 och i direktiven till denna utredning.

275

Introduktion till kapitlen om potentialer att minska utsläpp

SOU 2013:84

Eftersom det finns behov av åtgärder inom samtliga områden följer ordningen hos de olika kapitlen en logisk beräkningskedja. Man börjar med att se hur mycket efterfrågan på transporter kan minskas (kap. 6) och hur de kan fördelas på de olika trafikslagen på ett så effektivt sätt som möjligt (kap. 7). Därefter studeras i hur hög grad och med vilka åtgärder som fordon av olika slag kan bli mera effektiva, liksom deras användning (kap. 8 och 9). Det energibehov som sedan återstår måste försörjas med olika drivmedel så att klimatpåverkan minimeras (kap. 10 och 11). Allt ska ske så kost- nadseffektivt som möjligt. En sammanfattning av potentialerna görs i kapitel 13.

5.1.6Tidsfaktorn

Tiden är en viktig faktor att ta med i beaktande av olika åtgärds- scenarier. Klimatmålen ställer krav på stora utsläppsminskningar under relativt kort tid. Det som är styrande för klimatpåverkan är de ackumulerade utsläppen och koncentrationen av växthusgaser i atmosfären. Det innebär att om utsläppsminskningen kan starta tidigt kan man senare klara sig med en måttligare takt jämfört med om reduktionen kommer igång sent, vilket skulle kräva snabbare emissionsminskningar på slutet om de totala utsläppen ska bli lika. Detta talar för att tidigt utnyttja åtgärder som redan är tillgängliga till en låg kostnad samtidigt som man planerar och förbereder ett mer långsiktigt arbete med att minska utsläppen genom de mer kostsamma åtgärder som kommer att behövas på sikt.

En del åtgärder går att genomföra på relativt kort tid. Att övergå till ett mer sparsamt körsätt och följa hastighetsgränserna går i prin- cip att göra omedelbart men det kräver beteendeförändringar som behöver stöd av information och motivation för att kunna för- verkligas. Däremot behöver ingen ny teknik utvecklas (även om sådan kan underlätta). Samma sak gäller att många resor redan i dag skulle kunna ersättas av resfria möten eller färdsätt med lägre klimat- påverkan såsom kollektivtrafik, gång och cykel. Även inom gods- transportområdet finns motsvarande åtgärder t.ex. effektivare logi- stik, sparsamt körsätt och rätt däcktryck. Denna typ av åtgärder behöver man inte vänta med och många gånger är de också mycket kostnadseffektiva (se kap. 6 samt 9).

Andra åtgärder tar längre tid att genomföra. Att förändra fysiska strukturer i städer och anlägga ny infrastruktur tar lång tid. Vårt

276

SOU 2013:84

Introduktion till kapitlen om potentialer att minska utsläpp

nuvarande samhälle, som bygger på bilen som transportmedel, är i hög grad ett resultat av planer och byggande sedan slutet av 1950- talet. Att förändra städerna så att man blir mindre beroende av bilen kommer ta tid. För att det rent fysiskt ska bli möjligt måste man börja med att förändra de planeringsnormer som fortfarande i stor utsträckning bygger vidare i den riktning som dominerat under de senaste 50–60 åren. Att byta ut fordonsflottan tar också tid. Medellivslängden hos dagens personbilar är t.ex. närmare 20 år, medan den är 10–15 år för lastbilar och bussar. Det innebär att cirka hälften av de personbilar som säljs i dag kommer vara i trafik även 2030. Det tar även lång tid att bygga upp en produktions- kapacitet för biodrivmedel och att elektrifiera delar av vägtrans- portsystemet. Att investera i en produktionsanläggning för driv- medel är en långsiktig åtgärd som kräver säker tillgång på råvara under lång tid samtidigt som man måste vara förvissad om att det finns en långsiktig efterfrågan på drivmedlet.

Även beträffande åtgärder som tar lång tid måste man börja redan nu. Varje år som åtgärderna fördröjs innebär att större och sanno- likt mer kostsamma åtgärder skyndsamt behöver göras senare.

5.1.7Utgångspunkter och avgränsningar

Användning av drivmedel ger utsläpp i samband med förbränning, men det sker också utsläpp innan drivmedlet tankas i fordonet. Ut- släpp sker i samband med utvinning eller odling av råvaran, under transporten till den anläggning där drivmedlet framställs samt under produktionen av drivmedlet och under den slutliga transporten till tankstället, eventuellt via någon form av mellanlagring. Motsvarande sker även vid elproduktion. Utsläpp under utnyttjandet av fordonet brukar betecknas ”från tank till hjul” (Tank to Wheel, TTW), medan det totala utsläppet betecknas ”från källa till hjul” (Well to Wheel, WTW).

För byggande, drift och underhåll av fordon och infrastruktur behövs insatser i form av material och energi. Både insatser, bygg- ande, drift och underhåll, liksom transporter av råvaror, kompo- nenter och färdiga produkter ger upphov till utsläpp. Dessa redo- visas inte generellt i betänkandet utan tas bara upp vid val av åtgär- der där de bedöms ge betydande skillnader i klimatpåverkan och energianvändning. Se vidare kapitel 16 för en diskussion av direkta och indirekta utsläpp.

277

Introduktion till kapitlen om potentialer att minska utsläpp

SOU 2013:84

I kommande kapitel redovisas ett stort antal potentiella åtgärder som kan användas för att transportsektorn ska närma sig klimat- målen. De behöver bedömas vad gäller potential att minska utsläpp och energianvändning. Dessutom behöver åtgärdskostnaden be- skrivas. Utredningen behöver bedöma den sammanlagda poten- tialen av åtgärder och styrmedel i paket och totalt. Utgångspunkten är referensscenariot och de känslighetsanalyser som redovisades i kapitel 3 och 4. På denna appliceras sedan åtgärderna och styrmedlen. Översiktligt kan detta beskrivas i Figur 5.1.

Figur 5.1 Översiktlig beskrivning av beräkningsmetodiken

En del åtgärder följer av redan beslutad politik. Det är denna ut- veckling som referensscenariot beskriver. Exempel på politik som täcks av referensscenariot är beslutade EU-krav på koldioxid- utsläpp från personbilar och en viss trendmässig energieffektivi- sering.

För att kunna beskriva den långsiktiga effekten av alla vidtagna åtgärder gör utredningen även en prognos kallad ”i dag framskriv- ning”. Denna visar utsläpp och energianvändning om dagens fordons- flotta skulle utföra trafiken enligt referensscenariot. Detta innebär

278

SOU 2013:84

Introduktion till kapitlen om potentialer att minska utsläpp

att den tekniska utvecklingen fryses till 2010 års nivå. Med utgångs- punkt från denna beräknas sedan den samlade framtida potentialen för alla befintliga och nya åtgärder som diskuteras i kapitlen 6–12.

I kapitel 13 analyserar utredningen den samlade effekten av olika åtgärder med utnyttjande av en modell som avspeglas i Figur 5.1.

Många av de åtgärder som analyseras i de närmaste kapitlen kan även bidra till uppfyllande av andra miljö- och samhällsmål. Det gör att kostnaderna för åtgärderna kan delas med andra nyttor utöver minskad klimatpåverkan. Detta är viktigt när man beaktar kost- naderna för olika åtgärder. Utredningen återkommer till detta i kapitel 15 och 16.

5.1.8Uppläggning av kommande avsnitt

De olika åtgärdsområdena skiljer sig en del från varandra beträff- ande typer av åtgärder och styrmedel vilket påverkar strukturen hos de enskilda kapitlen. Gemensamt för de olika kapitlen är att de presenterar ett antal möjliga åtgärder vars potential bedöms så långt det är möjligt kvantitativt. Hinder för genomförandet av dem redo- visas också då de är viktiga att förstå vid analys av möjliga åtgärder. Utredningens samlade bedömningar av åtgärdspotentialer redovisas i kapitel 13, förslag till styrmedel i kapitel 14 och slutliga ställnings- taganden till helheten i kapitel 16.

279

6Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

För att uppnå en fossilfri fordonstrafik krävs en kombination av: Samhällsåtgärder som minskar behovet av transporter och premi- erar användning av energieffektiva trafikslag. Effektivare fordon och användning av dessa som innebär att mindre energi behövs för att uträtta samma transportarbete. Tillförsel av fossilfri energi till fordonen – i huvudsak elektrifiering och användning av biodrivmedel.

Samhällsåtgärderna kan delas in sådana som påverkar trafik- volymen vilket behandlas i detta kapitel och sådana som påver- kar fördelningen av transporterna mellan trafikslagen vilket be- handlas i kapitel 7. En stor del av minskningen av trafikvolymen kan åstadkommas genom hållbar stadsutveckling med förbättrade möjligheter att gå, cykla och åka kollektivt. Detta kan åstad- kommas genom ökad förtätning, funktionsblandning, samlokali- sering med kollektivtrafik, utformning där gående och cyklister prioriteras samt genom en striktare parkeringspolitik. Andra åt- gärder är bilpooler, e-handel, resfria möten och utbildningar samt distansarbete. Godstransporter i staden kan effektiviseras och göras mindre störande genom ökad samordning. Ruttoptimering, ökad fyllnadsgrad och längre och tyngre fordon har tillsammans stor potential att minska de längre lastbilstransporterna. Trafik- ledning och trafikinformation har sannolikt en potential att effek- tivisera såväl person- som godstransporter.

281

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

6.1Inledning

Persontrafiken i landet har ökat med 150 procent de senaste 50 åren och även godstransporterna har vuxit under lång tid. Efter 2008 med höga oljepriser och därefter dämpad ekonomi har dock inte trafiken ökat. Referensscenariot pekar däremot på fortsatta ökningar. Det finns tendenser som pekar mot en minskad biltrafik särskilt i städerna. Fler bosätter sig i städer och bor kvar även när man skaffar familj, vilket ställer nya krav. Synsättet på hur vi vill förflytta oss i städerna förändras och bilens roll är inte lika självklar längre. Samtidigt finns utveckling på annat håll även i en och samma stad som leder till ökad biltrafik. Enligt direktiven ska utredningen behandla ”åtgärder och styrmedel som understöder utvecklingen mot en transportinfrastruktur och samhällsplanering som stöder val av energieffektiva och klimatvänliga transportsätt”. Syftet med det här kapitlet är att göra detta och visa på åtgärder i linje med en utveckling som redan pågår på många håll. I utredningens metod- ansats kommer mer specifikt att analyseras i vilken mån åtgärder av dessa slag kan minska efterfrågan på drivmedel och el för trans- porter, se vidare kapitel 5 och 13, inom ramen för en hållbar utveck- ling av staden och samhället i övrigt.

I kapitlet beskrivs åtgärder och deras potential relativt obero- ende av varandra. Samtidigt finns synergieffekter mellan dessa som är svåra att beskriva. Den sammanlagda effekten av ett antal åtgär- der och styrmedel som verkar i samma riktning kan ge en kraftfull förändring i utvecklingen av samhället. Det kan jämföras med den som skedde under 1950-talet när bilen snabbt blev en norm i plane- ringen och samtidigt det vanligaste transportsättet. Kan en sådan brytpunkt åstadkommas även vad gäller minskad efterfrågan på trans- porter och ökad transporteffektivitet kan den sammanlagda poten- tialen bli större än summan av de enskilda åtgärdernas.

6.1.1Historisk bakgrund

En allt större del av befolkningen såväl i Sverige som globalt bor i städer. I dag bor 85 procent av Sveriges befolkning i tätorter jäm- fört med 1960 då andelen var 73 procent. Framöver bedöms ökningen av befolkningen vara störst i storstäderna och då speciellt i för- orterna. Befolkningstillväxten i tätorterna ställer större krav på väl fungerande transportsystem i staden samtidigt som det ger möjlig-

282

SOU 2013:84

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

heter att utveckla städerna så att transportbehoven minskar och transporteffektiviteten ökar.

Bilen blev det vanligaste sättet att förflytta sig under 1950-talet och då började också städerna i stor utsträckning planeras utifrån bilismen. Lättheten att förflytta sig med bil ansågs vara mycket positiv eftersom den gav frihet och bekvämlighet för stora grupper i samhället som inte tidigare haft samma möjligheter. Samtidigt har det medfört negativa konsekvenser i form av allt mer utbredda och utglesade städer. Den utglesade bebyggelsen innebär att mycket mark, såväl jordbruksmark som annan värdefull mark, tas i anspråk vilket också gör det svårt att kollektivtrafikförsörja dess glesbyggda om- råden. Högtrafikerade vägar fungerar också som barriärer som gör det svårt att gå och cykla. Trafiken ger upphov till trängsel, buller och försämrad luftkvalitet. Den glesa och bilburna staden har också gjort det svårt för lokala butiker och annan service på gångavstånd från bostaden att överleva. I stället har köpcentra vuxit upp längs de stora trafiklederna som lätt nås med bil.

Arbetsmarknaden har förändrats mot allt mer specialiserade yrken vilket lett till ökad pendling, som till största del sker med bil. Mellan 1970 och 2000 fördubblades pendlingen över kommun- gränserna, något som förstärktes av en stor utbyggnad av vägnätet. Det finns indikationer på att biltrafiken inte längre ökar i samma takt som tidigare. Trafiken fortsätter att öka mellan städerna på det statliga vägnätet, medan den minskar i storstäderna. Denna trend ses också i andra länder (EU-kommissionen, 2012b).

Befolkningen blir allt äldre och 2050 bedöms nästan var fjärde person vara äldre än 65 år (SCB, 2012a). Den äldre befolkningen ställer krav på ökad tillgänglighet och centralt belägna lägenheter med närhet till service och kulturutbud (OECD, 2012). Samtidigt finns en trend att unga människor väljer att bo kvar centralt i tät- orterna även när de skaffar barn, vilket ställer krav på förskolor, skolor, rimliga friytor och plats för fysisk aktivitet och lek i dessa områden.

Den långsiktiga utvecklingen av godstransporterna är en del i en strukturomvandling där varor transporteras allt längre nationellt och internationellt. Sverige är som exportland mycket påverkat av den internationella handelsutvecklingen, som under flera decennier drivit transportarbetet genom globaliserade tillverknings- och distribu- tionskedjor. Antalet ton gods som transporteras i Sverige har dock varit relativt konstant under många år. Detta beror delvis på att näringslivets sammansättning har förändrats, med mer högvärdigt

283

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

volymgods1. En viktig förklaring till de längre transporterna är också att företagen tillvaratar stordriftsfördelar i produktionen. Trenden mot minskade lager och ökade krav på små frekventa sändningar bidrar till ökade transporter. Minskade lager och frekventa sänd- ningar är resultatet av ökade marknadskrav på effektivitet, flexibili- tet, kortare ledtider samt reducerad kapitalkostnad i produktions- anläggningar, utrustning, lager etc.

Ytterligare beskrivning av person- och godstransporternas utveck- ling ges i kapitel 7.2.

6.2Samhälls- och stadsplanering

6.2.1Inledning

Den fysiska miljön har en stark inverkan på hur och i vilken ut- sträckning som människor reser. Hur bostadsområden, arbetsplatser och inköpsställen lokaliseras ger en ram för vilka möjligheter indi- vider har att välja olika transportmedel i sin vardag. Avståndet mellan olika målpunkter, t ex avståndet mellan bostad och arbetsplats, påverkar också transportbehovet. Samtidigt påverkar markanvänd- ning och stadsplanering så mycket mer än bara transportefter- frågan. En bebyggelse med större möjligheter till transporter med låga koldioxidutsläpp genom ökad täthet och en stads- och trafik- miljö som uppmuntrar till gång och cykelresor upplevs av många som attraktiv även på andra plan.

6.2.2Åtgärder för en mer hållbar stadsplanering

Det finns många olika sätt att gruppera åtgärderna för en mer håll- bar stadsplanering. Cervero och Kockelman (1997) gjorde en indel- ning i tre D. ”Density” = täthet, ”Diversity” = funktionsblandning, ”Design” = utformning. Senare har ytterligare två ”D” tillkommit i form av ”Destination accessibility” = tillgänglighet till målpunkter och ”Distance to transit” = närhet till kollektivtrafik (ILU, 2008). Utöver detta kan man lägga till parkeringspolicy som har betydelse för utvecklingen av biltrafiken i staden. Åtgärderna påverkar även varandra inbördes vilket ökar komplexiteten, något som illustreras i

1 Gods där den maximala lastfaktorn i t.ex. en lastbil begränsas av volymen till skillnad från gods där lastfaktorn begränsas av vikten.

284

SOU 2013:84

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

nedanstående figur. Åtgärderna i Figur 6.1 är utgångspunkt för genomgången av åtgärder i Tabell 6.2.

Figur 6.1 Olika åtgärders (turkosa ramar) effekt och påverkan på mål (röda ramar)

Källa: WSP (2013a). koll = kollektivtrafik, gc = gång och cykel.

285

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

Tabell 6.1 Åtgärder för att minska bilberoendet i städer. Effekterna anger storleksordning och kan variera stort under inverkan av andra åtgärder och styrmedel

Faktor	Definition	Effekt

Tätare och grönare	Ökad täthet av boende och	Ökad täthet (invånare/hektar) leder till
städer	arbetsplatser. Gröna ytor som	minskad bilanvändning. 10 procent
	naturligt binder ihop staden och	ökning av tätheten reducerar antalet
	därmed också används av	personbilskilometer med cirka 1 till
	befolkningen.	3 procent.
Funktionsblandad	Ökad blandning av bostäder, service	Ökad funktionsblandning leder till
bebyggelse	och arbetsplatser i ett och samma	minskad bilanvändning och ökar
	område. För att åstadkomma	användningen av alternativa sätt att
	funktionsblandning i större städer	förflytta sig, framför allt att man går för
	krävs (Jacobs, 1993/1961)2; mer än	olika ärenden. Områden med god
	1–2 primära funktioner i stadsdelen,	funktionsblandning har 5 till 15 procent
	korta kvarter (storleksordning 100	lägre bilanvändning per person.
	meter), blandning av gamla och nya
	bostäder, tillräcklig täthet.

Utformning och	Utformningen handlar om hastighets-
hastighet på gator	dämpande åtgärder, trottoarer,
utifrån gåendes	cykelbanor, ökat företräde i
och cyklisters	korsningar för gående och cyklister,
villkor	gångfartsområden, cykelfartsområden
	etc.
Förbättrad	Handlar dels om att det ska finnas
tillgänglighet med	förbindelser, dels om att dessa ska
kollektivtrafik till	vara konkurrenskraftiga jämfört med
arbetsplatser, ser-	bil. Kollektivtrafiken bör ha en tur-
vice och	täthet på minst 20–30 minuter, i
fritidsaktiviteter	större städer tätare.

Den förändrade utformningen ökar gång- och cykeltrafiken och minskar bilanvändningen. Boende i områden som är utformade utifrån gåendes behov går i genomsnitt 2–4 gånger mer och kör bil 5–15 procent mindre än om de hade bott i mer bilorienterade områden.

Förbättrad kollektivtrafik ger ökad andel kollektivtrafik och minskat bilresande. Boende i områden med god kollektiv- trafik äger 10–30 procent färre bilar, kör 10–30 procent mindre bil och använder alternativa färdsätt 2–10 gånger oftare än boende i bilorienterade områden. Enligt en undersökning i Stockholm ökar andelen i kollektivtrafik med 2,4 gånger när restiden med kollektivtrafik halveras (Regionplane- och trafikkontoret (2001).

Korta avstånd till	Ökad samlokalisering av bebyggelse	Vid avstånd över 500 meter till station
effektiv	och kollektivtrafik.	avtar andelen resande med kollektiv-
kollektivtrafik		trafik snabbt (Hartoft-Nielsen, 2003).

2 Vad gäller täthet nämner Jane Jacobs att det krävs tätheter på >250 lägenheter per hektar. För ytan utgår hon från nettoytan. Som jämförelse kan sägas att hon skriver att ”suburbs” har <15 bostäder/hektar, ”semisuburbs” 25–50 och city ”in between” >50.

286

SOU 2013:84	Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

Faktor	Definition	Effekt

Färre parkerings-	Maxnormer för parkering i stället för	Studier visar på tydligt samband mellan
platser och	dagens miniminormer.	tillgång på fri parkering och hög andel
marknadsbaserade	Parkeringsavgifter som baseras på	bilanvändning. Med färre parkeringar
parkeringsavgifter	marknadsvärdet för den yta som	och högre pris ökar andelen kollektiv-
	parkeringen upptar.	trafik. Goda stadens slutrapport
		(Trafikverket et al. 2010) anger
		bilanvändning på 75 procent för
		arbetsplatser med gratis parkering vid

arbetsplatsen, ner till 15 procent för arbetsplatser utan tillgång till parkering.

Källa: om inte annat anges IEA (2009).

Ökad täthet

Förtätning handlar om att öka täthet av boende, arbetsplatser och service i städerna. Detta kan ske genom att utnyttja obebyggd mark inom tätorten men förtätningen kan också ske inom given be- byggelsestruktur genom att bygga på höjden, använda ytor under mark liksom genom återbruk av redan använd industrimark, hamnområden etc. Det är viktigt att undvika ingrepp i värdefull grönstruktur.

Stadsplanerare har länge antagit att markanvändningen i städerna påverkar transport och resbeteende. En av första empiriska studierna gjordes av Newman och Kenworthy (1989). En mängd forsknings- rapporter har därefter tillkommit som bekräftar detta samband (Banister, 2006). Studierna har utvecklats till att även inkludera stadens form, demografiska och socioekonomiska förhållanden.

Næss (2012) har gjort en sammanställning av den nordiska forskningen inom området, ett 30 tal studier som visar på sam- bandet mellan bl.a. täthet och bilanvändning, inkluderande en studie av 97 svenska städer (Næss, 1993). Sambandet illustreras i Figur 6.2. hämtad från en sammanställning gjord av Trafikverket (2012a). Sambanden gäller framförallt på stadsnivå, medan det är svårare att härleda samband på grannskapsnivå (Næss, 2012). Samtidigt adderar den lokala tätheten till stadens täthet och ger underlag för service och kollektivtrafik vilket även minskar gång och cykelavstånd (OECD 2012, Boverket 2010a, Næss 2012). Betydelsen av tätortens befolkningsstorlek för färdmedelsfördel- ning, reslängder och energikonsumtion är omtvistad (Ranhagen,

287

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

2008). Tätorter med över 250 000 invånare har ofta mindre bil- användning men det finns också studier som visar att medelstora städer (25–100 000 invånare) kan vara transporteffektiva (ibid.). För mindre tätorter har avståndet till större tätorter där det finns arbete, service och fritidsaktiviteter större betydelse för resbeteendet än tätheten inom den egna tätorten (Næss, 2012).

Det är en vanlig missuppfattning att hög täthet måste innebära höga hus. Exempel från såväl Östermalm i Stockholm som Hauss- manndistrikten i Paris visar att det går att åstadkomma hög täthet med hus som inte har fler än 7 våningar. Haussmandistrikten har t.ex. högre befolkningstäthet än områden med 20 våningshus i Hongkong (OECD, 2012). En annan missuppfattning är att en tät stad inte kan ha några öppna ytor. Även här visar Stockholm och andra storstäder som Paris och London att det går att kombinera gröna ytor med hög täthet. I första hand bör redan bebyggd mark användas och grönytor behållas så långt det är möjligt. Omvandling av tidigare industrimark i centrala lägen ger goda möjligheter till förtätning. Ytterligare våningar på lägre hus och nya hus i befintlig bebyggelse t.ex. genom att utnyttja parkeringsmark, omvandling av stora bostäder till mindre som passar mindre hushåll, komplet- tering av villabebyggelse med hyreshus är andra exempel. Inter- nationellt finns intressanta exempel från t.ex. Vancouver där man omvandlat garage till hus för uthyrning med en enhetlig standard (OECD, 2012). Detta ger också möjlighet till en större blandning av olika socialgrupper. En utmaning är att åstadkomma kvaliteter i staden som gör att människor väljer staden framför det utglesade boendet.

288

SOU 2013:84

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

Figur 6.2 Samband mellan täthet och bilrelaterad energianvändning för orter med liten pendling. Urval <37 % pendling (ut och inpendlare/invånare), >10 000 invånare, >80 % täthetsgrad. Energianvändning beräknad från tankad mängd bränsle. Det gör att urvalet måste begränsas till orter med liten pendling för att få god koppling mellan invånare i staden och vilka som tankar. Detta utesluter t.ex. storstäderna som har en hög andel pendling

Källa: Trafikverket, (2012a).

Var man bor i tätorten har stor betydelse för resvanorna. Flera studier pekar på att bilanvändningen växer med ökande avstånd från centrum (Næss, 2012, Newman och Beatley, 2009). De flesta städer har störst koncentration av arbetsplatser och service i de centrala delarna av staden. I ytterområden kan man ha avsevärt längre bilresor och lägga mer av hushållsbudgeten på transporter jämfört med mer centrala delar (OECD, 2012, Næss, 2012).

Nästan alla storstäder har någon form av polycentrisk struktur i stället för rent monocentrisk (OECD, 2012). I polycentriska städer kan inverkan av avståndet till huvudcentrum på bilanvänd- ningen vara svagare. I stället får det lokala centrumet större betyd- else (Næss, 2012). Utanför de större städerna söker sig befolk- ningen i större utsträckning till lokala centra. På den större regio- nala skalan kan därför en decentraliserad koncentration ge en lägre bilanvändning (Næss, 2012).

289

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

Ökad funktionsblandning

Av Figur 6.2 kan man konstatera att det även för en given täthet finns skillnad i bilrelaterad energianvändning. Skillnaden beror på andra faktorer. En viktig faktor är graden av funktionsblandning. Tillgång till service nära bostäder och arbetsplatser leder till kortare resor men också till att resor i större utsträckning ersätts med gång eller cykel (Urban Land Institute, 2008; Næss, 2012; OECD, 2012). Inverkan av funktionsblandningen är relativt dåligt beforskat i Norden, men det finns mycket internationell forskning (Næss, 2012). För att åstadkomma funktionsblandning krävs, enligt Jacobs (1993/1961), att stadsdelen har flera primära funktioner och att det finns en tillräcklig täthet som underlag för service. Korta kvarter gör att det blir mer rörelse mellan olika gator och att man undviker att gator bakom huvudgatan blir öde. En blandning av gamla och nya bostäder och lokaler där det även finns lägre hyror gör att nya företag och service kan etablera sig i området.

Enligt Næss (2012) är valet av platsen för aktiviteter (arbete, shopping, fritid) en balans mellan avstånd eller tid och önskan om att välja den bästa och mest passande anläggningen. Man väljer inte nödvändigtvis den närmaste (se även Haugen, 2012). Resandet påverkas i högre grad av bostadens lokalisering i förhållande till koncentrationer av anläggningar än av avståndet till en enskild anläggning. Ett stort lokalt utbud av service har en dämpande effekt på resandet (Haugen, 2012). Däremot har stort regionalt (>50 km) utbud den motsatta effekten.

När gamla industrimiljöer omvandlas till ny bebyggelse är det viktigt att få med funktionsblandningen så att området inte enbart blir bostäder. Det är också viktigt att behålla personalintensiv industri i närhet till städernas centrum för att hålla jobben närmare invånarna (OECD, 2012). Det kan ju också gälla att behålla funk- tioner som måste finnas på en viss plats, t.ex. att bevara hamn- funktioner för att framtida sjötransporter ska kunna utvecklas, trots att det finns ett tryck på att bygga bostäder i centrala och sjönära lägen. Viktigt är då att ta hänsyn till och hitta bra åtgärder för att ta bort bullerstörning.

För att åstadkomma en ökad tillgänglighet utan bil till daglig- varubutiker krävs att dessa lokaliseras i kollektivtrafiknära lägen och på gång och cykelavstånd från bostad. Det krävs sannolikt fler men mindre butiker. E-handel med någon form av leveranssystem kan vara ytterligare lösning. Minskade bilresor för inköpsresor och

290

SOU 2013:84

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

på sikt minskat bilinnehav kommer då ersättas av en ökning av godstransporter. Ökningen av dessa är mindre än minskningen av biltrafiken men den ställer större krav på samordning av gods- transporter i staden inklusive utrymme för terminaler och hante- ring av gods.

Externa köpcentra, men även stora köpcentra i staden, är ofta motsatsen till funktionsblandning. De ger upphov till längre in- köpsresor där tillgängligheten med bil är så stor att kollektivtrafik och cykel har svårt att konkurrera. Flera studier pekar på ökat bilresande som resultat av etablering av externa och halvexterna köpcentra (Svensson, 1998 och Hanssen & Fosli, 1998). Extern- handeln konkurrerar också ut lokal service. Mellan 1963 till 2011 har antalet dagligvarubutiker minskat från 21 000 till 5 300 (SCB, 2012b). Samtidigt har det lett till en rationalisering där handeln ökat kraftigare än antalet anställda. Avståndet till butikerna ökar, med minskad tillgänglighet utan bil som följd (Reneland, 2005, Trafikanalys, 2012h). Resor till externa köpcentra står för cirka 7 procent av transportarbetet med personbil och för cirka 15 pro- cent av personbilarnas utsläpp av växthusgaser (Kristo, 2012). Åtgärder som bedrivs för att förändra färdmedelsval till handels- platsen kan påverka personbilsresandet och utsläppen med några procentenheter (ibid.). För att få till större effekter krävs en för- ändring av handelsområdet i sig.

Är förutsättningarna de rätta finns en möjlighet att utveckla det monofunktionella handelsområdet till en funktionsblandad kärna som även innehåller bostäder och arbetsplatser. Tachieva (2010) beskriver hur detta kan genomföras stegvis. Till att börja med introduceras gator framför affärerna som binder ihop området och gör det gångvänligt. Därefter gör man i ordning om vägar till stads- gator, definierar mötesplatser, introducerar funktionsblandade byggnader längs de nya gatorna samt kompletterar med ytterligare byggnader till en komplett stadsstruktur. Befintliga affärsbygg- nader kan renoveras och få delvis nya funktioner, såsom skolor, bibliotek etc. idrottslokaler etc. eller ge plats för ny bebyggelse. Behovet av bil minskar genom den mer hållbara stadsplaneringen. Parkeringsplatser används också mer effektivt, genom att arbets- platser, service och bostäder använder dessa under olika tider på dygnet. I såväl Stockholm, t.ex. Kungens kurva, som Göteborg, t.ex. Backaplan, finns diskussioner och planer som går i denna rikt- ning.

291

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

Utformning och hastighet på gator utifrån gående och cyklisters villkor

Utformningen av städerna och gatorna har under lång tid gjorts utifrån bilens behov, medan gående och cyklister har fått stå tillbaka. Att anpassa gatumiljön till cyklister och gående innebär att ta utrymme från biltrafiken och ge den till gång, cykel, kollektiv- trafik och godstransporter samt att anpassa hastigheten utifrån gående och cyklister. Bilen är utrymmeskrävande och i storstäderna är minskad biltrafik till förmån för utrymmesbesparande kollektiv- trafik, gång och cykel en viktig åtgärd för att minska trängseln.

Korta och snabba cykelvägar är den viktigaste faktorn för att få fler att cykla. En tät och funktionsblandad stad ger möjlighet till korta avstånd. Exempel på åtgärder för att prioritera gående och cyklister är minskad korsningsfördröjning, t.ex. genom prioritering i signalreglerad korsning, anpassning av hastighetsgränser för motorfordon på gator där oskyddade trafikanter delar körbanan (se även kapitel 9) samt cykelparkeringar vid viktiga målpunkter. Vidare behövs satsningar på gena gång- och cykelbanor, där gång- och cykeltrafik är separerade från varandra och från biltrafik, samt för- bättrad vägvisning för cykeltrafik. Man bör eftersträva minst lika kort avstånd för gång och cykel som för bil, helst kortare. Korta kvarter gör området mer gångvänligt genom att det skapar genare väg. Ytterligare incitament är lättillgängliga och säkra cykelparke- ringar samt bra möjligheter till ombyte, gärna i anslutning till cykelgarage eller vid arbetsplatsen på annat sätt.

Den statliga Cyklingsutredningen (2012), som presenterades i slutet av 2012, redovisade flera förslag för att öka cyklingen och göra den säkrare. Utredaren föreslog bl.a. åtgärder för att främja kombinationen kollektivtrafik och cykel samt väjningsplikt för cykel vid obevakad cykelöverfart.

Det svenska forskningsprogrammet CyCity (2013) har bl.a. tittat på planeringsförutsättningar för elcyklar (Koucky och Ljungblad, 2012). Enligt rapporten medför elcyklar nya krav på utformning av infrastrukturen i form av ökat behov av dubbelfiliga och raka cykelvägar (större hastighetsspridning), bättre säkerhet och väderskydd vid parkering samt ökad kapacitet i såväl parkering som cykelvägar.

För att öka det långväga kollektivtrafikresandet är det viktigt med satsningar på välplacerade, trygga och fungerande pendlar- parkeringar för bil och cykel. Ett problem i detta avseende är

292

SOU 2013:84

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

fördelningen av ansvaret mellan kommunerna, Trafikverket och Jernhusen3.

Boverket (2010b) har i en vägledning, som bygger på ett rege- ringsuppdrag, identifierat vad som är viktigt för att pendlaren ska ta cykeln till stationen. Sådant som togs upp var, närhet – inga omvägar, tillräcklig kapacitet i cykelparkeringar, stöldsäkerhet samt väderskydd. Boverket föreslog i regeringsuppdraget att man bör inventera behovet av parkering för att få underlag för den eko- nomiska planeringen. Verket pekade vidare på otydligheter i kopp- lingen mellan kollektivtrafikdrift och finansiering av cykelparkering samt att kommunen måste ta höjd för behovet av cykelparkering i centrala lägen med markkonkurrens.

Förbättrad tillgänglighet med kollektivtrafik till arbetsplatser, service och fritidsaktiviteter

En attraktiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik som binder ihop staden och olika städer är en förutsättning för att den ska väljas före bilen. Detta beskrivs också av Partnersamverkan för fördubblad kollektivtrafik. De har också satt upp ett mål om att fördubbla kollektivtrafikens marknadsandel. För att åstadkomma detta be- höver kollektivtrafiken bli mer attraktiv vilket handlar om att:

1.öka utbudet och anpassa behovet efter resenärerna

2.lyfta fram och vidareutveckla kollektivtrafikens produktfördelar

3.skapa enklare lösningar som alla förstår

Den första punkten handlar bl.a. om att öka turtätheten där efter- frågan är stor, anpassa linjedragningar, tidtabeller m.m. efter rese- närernas behov. Tillförlitligheten är förstås mycket viktig, att veta att och när man kommer fram. Restiden, inklusive byten, i förhåll- ande till bil har stor betydelse för val av kollektivtrafik. En resa med kollektivtrafik innefattar alltid en kombination med andra färdsätt, vanligen gång men ofta också cykel och ibland även bil. Det är därför viktigt att se till att hela resan blir smidig och säker. Hastigheten hos kollektivtrafiken kan höjas genom ökad priori- tering i korsningar och genom separata körfält. Det gäller både

3 Jernhusen är ett av staten helägt kommersiellt fastighetsföretag som äger tågstationer och stationsområden längs det svenska järnvägsnätet.

293

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

buss och spårväg. Internationellt har BRT-system4 haft stor fram- gång genom att använda egna körfält och genom åtgärder som minimerar tiden vid hållplatsstopp. Systemen började införas i storstäder men principerna är tillämpliga även för mindre städer till vilka de också har spridits. Kollektivtrafiken behöver ta utrymme från biltrafiken. Det är lättare att åstadkomma en snabbare kollektiv- trafik relativt biltrafik i en tät stad, men det går även åstadkomma i mindre täta städer (Newman och Beatley, 2009).

Korta avstånd till effektiv kollektivtrafik

Utöver att kollektivtrafiken ska vara attraktiv i sig så får inte av- stånden till hållplats eller station vara för långa vid bostaden, arbetsplatsen eller servicestället. Avståndet till närmaste hållplats måste vara konkurrenskraftigt i förhållande till avståndet till till- gänglig parkeringsplats för bil. Det handlar om avstånd kortare än 400 meter till hållplats och 600 meter till station (Sveriges Kommuner och Landsting och Trafikverket, 2012). Det behöver även göras en avvägning mellan avståndet mellan hållplatserna och behovet av snabba förbindelser för att ha ett konkurrenskraftigt alternativ till bilen. Här ges en del råd i den planeringshandbok för kollektivtrafik, KolTrast, som Trafikverket och Sveriges kommuner och landsting låtit ta fram (Sveriges Kommuner och Landsting och Trafikverket, 2012). Generellt kan sägas att man i första hand bör koncentrera resurserna på snabba direkta linjer i starka stråk (ibid.).

För att åstadkomma korta avstånd till kollektivtrafiken till rim- lig kostnad krävs en samordning av bebyggelseutvecklingen och utbyggnaden av kollektivtrafiken. Ny bebyggelse bör skapas genom att förtäta kring stationer och andra kollektivtrafiknoder samt längs befintliga kollektivtrafikstråk. Detta ökar också under- laget för kollektivtrafiken, något som kan utnyttjas för ökad tur- täthet, vilket i sin tur ökar kollektivtrafikens attraktivitet. På så sätt kan man åstadkomma en positiv spiral. Bra historiska exempel är Stockholm där utbyggnaden av staden gjordes längs tunnelbana och pendeltåg, den s.k. stjärnstrukturen och Köpenhamn där man sedan 1947 utgått från den s.k. fingerplanen.

4 Bus Rapid Transit (BRT). BRT beskrivs ofta med devisen ”tänk tunnelbana – kör buss” och är ett koncept med busslinjer med stor kapacitet som använder bussgator helst utan annan trafik.

294

SOU 2013:84

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

Marken kring stationer och resecentrum är i många kommuner en dåligt utnyttjad resurs. En undersökning i Skåne visade att 80 procent av marken inom 1 km från järnvägsstationerna bestod av obebyggd mark (Länsstyrelsen Skåne län, 2010). Teoretiskt skulle det vara möjligt att rymma en fördubbling av Skånes befolk- ning genom att bebygga områdena inom en radie på 600 meter från Skånes järnvägsstationer med en täthet motsvarande Malmös cen- trala delar (Länsstyrelsen Skåne län, 2010). Nackdelen med att bygga nära stationer är dels säkerhetsproblem med mycket folk nära resecentrum (urspårningar, farligt gods med mera), dels risk för ökat antal bullerutsatta. Risken för ökat buller kan reduceras genom mer genomtänkt exploatering, exempelvis välisolerade kontorslokaler närmast bullerkällan och därefter bostäder. För att öka resandet med kollektivtrafik är det viktigt att hela resan går smidigt vilket förutsätter bra cykelparkering och kollektivtrafik- anslutning till stationerna. Lånecykelsystem vid större stationer ger ytterligare möjligheter. Som positivt exempel kan nämnas att Danska järnvägen, DSB, har upphandlat ett nationellt system för lånecyklar som olika städer kan ansluta sig till. Mängden utrymmeskrävande bilparkering vid station behöver vägas av mot möjligheterna att utnyttja samma yta för förtätning.

På senare tid har flera kommuner visat intresse för utlokalisering av stationslägen, det vill säga att lägga järnvägsstationen några kilometer utanför stadskärnan. I flera kommuner, t.ex. Falkenberg, Umeå, Södertälje har detta också genomförts. Skälet är ofta att minimera bullerstörning. Risken är att denna typ av lokalisering leder till ökad biltrafik. Det gäller även om man satsar på goda kollektivtrafikförbindelser med stadskärnan.

Parkeringspolicy och avgifter

Tillgång till, och kostnad för, parkeringsplatser påverkar antalet bilar i exempelvis ett bostadsområde eller på en arbetsplats (se t.ex. Trafikverket et al, 2010). Nuvarande miniminormer för parkering ställer krav på att tillhandahålla parkering. Om dessa krav är stora ökar de inte bara bilanvändningen direkt utan också indirekt då det ger en glesare bebyggelse genom att markyta används för parkering i stället för bebyggelse (Boverket, 2010a). I stället bör man arbeta långsiktigt med att minska efterfrågan på parkering genom att t.ex. använda flexibla parkeringstal, bilfritt byggande och parkerings-

295

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

reservat (Trafikverket, 2013b och Sveriges kommuner och lands- ting, 2013). Flexibla parkeringstal innebär att man kan ha lägre parkeringstal i utbyte mot att byggherren tillhandahåller mobili- tetstjänster såsom t.ex. bilpool vid nybyggnad. Parkeringsköp innebär att fastighetsägaren betalar en fast summa till kommunen som i sin tur får sörja för parkeringen. Det gör att kommunen kan bestämma mer var parkeringen förläggs och kan samutnyttja par- keringar. Genom fiktiva parkeringsköp kan kommunen ersätta parkering med andra mobilitetstjänster.

Plan och bygglagen innehåller krav på att det ska finnas ”lämp- ligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon” (4 kap. 13 § och 8 kap. 9 och 10 §§). Skrivningen är neutral och avser alla transportmedel som är klassificerade som fordon. Det kan därför tolkas som att man kan göra en avvägning av hur stor del av detta behov som kan lösas med cykelparkering respektive bilparkering beroende på de lokala förutsättningarna. Ett villkor för en sådan tolkning är att det i detaljplanen inte specificerats normer för bilparkering. I sådana fall krävs ändring av detaljplanen. All- mänt gäller att tillämpningen av en planbestämmelse ska läsas mot det regelverk som gällde vid tiden som planen antogs. Med ökad andel cykling ökar behovet av trygga och stöldsäkra cykelpar- keringar. Trenden med dyrare cyklar och elcyklar ökar behovet av det sistnämnda. På allmän platsmark med kommunalt huvud- mannaskap kan område för cykelparkering avsättas utan planänd- ring. Inom kvartersmark kan kommunen däremot bara gå in och kräva mer cykelparkering i samband med bygglovsprövning. Par- keringsplatser är i dag ofta subventionerade. Även de som inte använder parkering är med och betalar andras parkeringsplatser via hyran för lägenheten (Trafikverket, 2013b). Korssubventioner är ett betydande problem vid nybyggnad och problemen är större i yttre delar än centralt eftersom det där ofta finns gratis parkering på gatan (ibid.). Kraven på bilparkering påverkar lönsamheten för byggnationen och kan göra att den inte blir av vilket är negativt för stadens förtätning och utveckling.

I dag är tillgängligheten ofta väldigt hög till parkeringsplatser, särskilt när man jämför med avståndet från bostaden eller arbetet till närmaste hållplats för kollektivtrafik. Det finns internationellt idéer och lösningar där parkeringsplatser och parkeringsgarage har samma eller mindre tillgänglighet än närmaste hållplats för kollektiv- trafiken (Knoflacher, 2006). Freiburg, Tyskland, kan här ges som ett exempel där längre gångavstånd till parkeringshus än till spår-

296

SOU 2013:84

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

vägshållplats lett till konkreta förändringar av bl.a. totalt bilplats- behov.

Konkurrensen om marken i städer är hård, och många kom- muner har därför identifierat bilpooler som en nyckelfaktor för en hållbar utveckling av staden och dess infrastruktur. Varje poolbil kan normalt ersätta fem privatägda bilar och på så sätt medge en minskad parkeringsnorm för övriga bilar (se även avsnitt 6.7).

Det förekommer ofta argument för att ha låga avgifter och hög tillgänglighet till bilparkering i städernas centrala delar för att dessa ska kunna konkurrera med externa handelsetableringar. Detta argu- ment har dock svagt eller inget stöd i forskningen när det gäller större städer med en tät kärna (se avsnittet besöks och boende- parkering ovan). Sådana platser konkurrerar i första hand med hjälp av sin urbana atmosfär, sitt utbud och möjligheten att ta sig runt till fots eller med kollektivtrafik (Hamilton och Braun Thörn, 2013).

6.2.3Drivkrafter och utmaningar

Minskad biltrafik och lägre hastigheter (se kapitel 9) reducerar emissionerna av växthusgaser, luftföroreningar och buller. De bidrar även positivt direkt eller indirekt till flera andra miljömål. Den minskade markåtgången för stadsfunktioner bidrar till att jord- bruksmarken kan behållas i större utsträckning, vilket både för- bättrar förutsättningarna för livsmedelsproduktion och bidrar till den biologiska mångfalden. Den klassiska svenska kvartersstaden bedöms till sin struktur som optimal ur uppvärmningshänseende och bidrar på så sätt till minskat energibehov (Boverket, 2010a, WSP Analys och Strategi, 2011b).

Stadens offentliga rum är betydelsefulla för människors upp- levelse av sin livsmiljö. De offentliga rummens attraktivitet har att göra med utformning och detaljeringsnivå i förhållande till män- niskans mått. Det handlar också om balansen mellan människor och transportapparat på gator och torg.

En ökning av gång och cykel men även övergång från bil till kollektivtrafik innebär mer fysisk aktivitet och förbättrad hälsa för befolkningen (Trivector, 2012). Större närhet genom förtätning och funktionsblandning (blandningen av olika funktioner såsom bostäder, arbetsplatser och service inom ett område) samt för- bättrade möjligheter till kollektivtrafik, gång och cykling ökar till- gängligheten till service såsom livsmedelsbutiker och offentlig ser-

297

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

vice och arbetsplatser, inte bara för de som har tillgång till bil. Minskad biltrafik och lägre hastighet gör också att oskyddade trafikanter får en säkrare och tryggare miljö att röra sig i vilket ökar barns möjligheter att på ett säkert sätt ta sig till skolan och andra aktiviteter.

Mycket talar för att förtätning, funktionsblandning, minskad biltrafik och förbättrad tillgänglighet med gång, cykel och kollektiv- trafik i kombination med god arkitektur och ändamålsenlig utformning ökar städernas attraktivitet (Sveriges Arkitekter, 2008). Flera studier pekar också på produktiviteten ökar i en sådan stad (UNEP 2011b, Ciccone och Hall 1996, Cervero 2001). Detta brukar oftast förklaras av att den mer kompakta stadens ger större tillgång till olika typer av lokal service och arbetsplatser och att den stimu- lerar kunskapsöverföring (OECD, 2012). En bra kollektivtrafik innebär också att man kan utnyttja restiden bättre än när man kör bil.

En förtätning av staden, minskade kapacitetsbehov och mark- anspråk för biltrafik och parkering kommer att minska trängsel och behovet av utbyggnad av vägar och gator för biltrafik. Likaså blir samhällsservice såsom post, sophämtning, hemsjukvård m.m. effek- tivare med kortare avstånd. Förtätningen leder till att underlaget för investeringar i kollektivtrafik växer.

Men en förtätning av den befintliga bebyggelsen är även för- knippad med utmaningar. Stadsförtätning kan leda till högre expo- nering för luftföroreningar och buller genom att trafiken växer och kommer närmare bostäder, arbetsplatser och skolor. I första hand bör man minska bulleremissionerna vid källan. De kan reduceras genom EU-krav på fordon och däck. Lokalt kan lågbullrande beläggningar, dammbindning, dubbdäcksförbud och miljözoner användas. Bullerskärmar, bullervallar, fönsteråtgärder och utform- ning av bebyggelsen kan ytterligare minska exponeringen för luft- föroreningar och i synnerhet buller. En väl genomtänkt utformning av bebyggelsen, t.ex. med många bostadsrum mot en tyst eller bullerdämpad sida, låga ljudnivåer inomhus samt bullerdämpade innergårdar, resulterar i att störningen begränsas eller helt uteblir (Boverket, 2008, Länsstyrelsen, Stockholms län et al., 2012).

Förtätningar ökar också trycket på grönområden. Tillgång till gröna områden i staden är samtidigt viktigt för stadens attrak- tivitet. Att kombinera förtätning med bevarade grönområden är svårt men inte omöjligt. Även om det på ett principiellt plan kan finnas ett stort stöd för att en stad huvudsakligen bör växa genom

298

SOU 2013:84

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

förtätning finns ofta ett motstånd bland de redan boende i ett område som ska förtätas.

Samtidigt som kortare avstånd i en tät stad ger möjlighet till kortare resor finns mekanismer som verkar i riktning mot fler resor. Detta då närheten till många attraktiva målpunkter ökar efterfrågan på att transportera sig. Pengar och tid som man sparar genom kortare tätortsresor kan också användas för fler och längre resor till landställe eller flygresor utomlands (Næss, 2012, Boverket 2010a).

Ökad funktionsblandning, e-handel och att färre har tillgång till bil innebär en ökad efterfrågan på godstransporter. Negativa effek- ter av dessa godstransporter kan dämpas genom större närhet så att man kan gå och cykla till matbutiken, samordnade godstransporter med tysta och rena elfordon till butiker m.m. och e-handel med smarta leverensalternativ.

I storstäderna är trycket redan stort från trängsel att minska trafiken. Det gör att det redan finns motiv att minska trafiken. Detta motiv saknas till stor del i mindre och medelstora städer samtidigt som det av klimat- och resurseffektivitetsskäl behövs en minskning även här.

I de strukturer som har byggts upp de senaste 60 åren har bilen varit en rationell transportlösning för hushållens transporter och med en för hushållen bra relation mellan kostnad och nytta (Swahn, 2009). Bilens flexibilitet för en hel reskedja är många gånger svår- slagen. Inköp av matvaror och skrymmande varor i kombination med komplicerade reskedjor med hämtning och lämning av barn gör att många i dag väljer att använda bilen. En tätare mer funk- tionsblandad stad, med effektiv kollektivtrafik och goda möjlig- heter att gå och cykla, i kombination med e-handel och resfria alternativ måste kunna erbjuda ett tillräckligt attraktivt alternativ till detta. Det ska kännas naturligt att välja att gå, cykla eller åka kollektivt framför att ta bilen. Bilen är dock ibland det bästa valet, men med en mer hållbar samhällsutveckling kommer de tillfällena att minska. I glesbygd kommer bilen många gånger vara det enda färdsättet samtidigt som utsläppen där är små jämfört med de totala utsläppen av klimatgaser från transportsystemet i Sverige. Det gäller då att hitta styrmedel som i högre grad påverkar resorna i de mer tätbefolkade delarna där alternativ finns till bilen än gles- bygden där det vare sig har speciellt stor effekt eller det finns något alternativ. Ett exempel är regionalt anpassade hastighetskriterier (Trafikverket, 2012e).

299

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

Utvecklingen mot ett ökat beroende av bilen har till stor del understötts av nuvarande system för reseavdrag (WSP, 2012). För- månen av fri parkering vid arbetsplats beskattas sällan eller så är parkeringen gratis till följd av att den inte är avgiftsbelagd i när- området.

När cykling och gång blir vanligare kan antalet olyckor öka. Genom att vara medveten om detta och satsa långsiktigt för att minska riskerna kan de hanteras. Erfarenheter från städer i Europa där cyklingen vuxit kraftigt visar att allvarliga olyckor inte behöver öka (Trafikverket, 2011a). Lägre hastigheter för biltrafiken, för- bättrad drift och underhåll av hållplatser, gång- och cykelvägar, minskad biltrafik, ökad cykelhjälmsanvändning och det faktum att bilister blir mer vana vid att oskyddade trafikanter rör sig kring dem (safety by numbers) dämpar risken för olyckor.

Regional utveckling ger ofta upphov till längre pendlingsvägar och ökat resande. Med allt större krav på minskade utsläpp av växthusgaser och ökad energieffektivitet kan man behöva ompröva kopplingen mellan mobilitet och regional utveckling. Om det är en önskan från samhället att skapa större regionala arbetsmarknader så behöver effekterna av detta hanteras så att de inte ger upphov till ökat bilresande.

Även om behoven av utbyggnad av vägnätet är mindre i en håll- bar stad kommer behoven av utbyggnad, underhåll och drift av infrastrukturen för gång, cykel, kollektivtrafik och godstransporter innebära stora kostnader. Förtätning innebär generellt sett lägre kostnader för el, vatten och avlopp men kan samtidigt öka belast- ningen på befintlig infrastruktur.

6.2.4Potential för trafikreduktioner

Stadsplanering är en viktig del i utformningen av det transportsnåla samhället. Till 2030 har Trafikverket bedömt att en mer hållbar stadsplanering kan minska tillväxten av personbilstrafiken med 10 procent (Trafikverket, 2012a). Åtgärder inom stadsplanering är en av flera delposter i rapporten som totalt redovisar åtgärder som kan minska tillväxten med 40 procent jämfört med prognosen för 2030, vilket innebär 20 procent mindre personbilstrafik i landet jämfört med dagsläget. Utöver sådant som tas upp i detta kapitel och summeras i 6.11 inkluderar den potentialen även förbättrad

300

SOU 2013:84

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

kollektivtrafik, lägre hastighetsgränser och generella styrmedel såsom bränsleskatter och infrastrukturavgifter.

I ett nyligen avslutat forskningsprojekt har förutsättningar för att uppfylla den potential som Trafikverket uppgett undersökts mer i detalj (WSP, 2013a). I rapporten undersöks vilka föränd- ringar som krävs för att uppnå olika potentialer, utan att för den skull säga om förändringarna är möjliga att åstadkomma. Om all tillkommande befolkning fram till 2030, enligt SCB:s befolknings- prognos, skulle lokaliseras inom befintliga tätortsytor skulle trafiken i landet bli 4 procent lägre än enligt referensscenariot. I stor- städerna med sin större inflyttning är motsvarande potential 15 pro- cent. Att potentialen inte är större förklaras delvis av att det redan råder en förtätningstrend i Sverige. Om den tillkommande befolk- ningen lokaliseras i medeltal 1 km närmare centrum kan det på nationell nivå ge ytterligare 1 procent minskning jämfört med nuvarande trend (BAU). För storstäderna med lokalisering 2 km närmare centrum är potentialen 2 procent. Ytterligare effekt kan fås genom att inom tätorten samlokalisera kollektivtrafik och bebyggelse. En minskning av gångavståndet med 7 minuter från dörr till dörr skulle ge en minskning av biltrafiken med 1 procent.

För att få en känsla för inverkan av funktionsblandning under- sökte WSP vad effekten skulle bli genom avveckling av en fjärdedel av alla externa handelsetableringar till 2030 om det samtidigt fanns möjlighet att göra inköp i en butik på närmare håll. Effekten av detta kan delas in i två delar, dels att det blir kortare inköpsresor, vilket WSP bedömde skulle minska bilresorna i landet med 1 pro- cent jämfört med BAU, och dels att behovet av bil och därmed bilinnehavet skulle minska (se t.ex. IEA, 2009). Den sistnämnda effekten gjordes ingen bedömning av men är sannolikt domi- nerande på sikt. Funktionsblandning i staden handlar inte bara om handel utan även om lokalisering av bostäder, arbetsplatser och service. Sannolikt skulle det inte krävas så mycket som WSP räk- nade på vad gäller handeln för att uppnå samma potential om åtgär- den hade större bredd dvs. omfattade mer än just bara extern- etableringar samt antogs även ha effekt på bilinnehav.

En utformning av infrastrukturen i bostadsområden mer utifrån gåendes och cyklisters behov kan också minska biltrafiken. En minskning av biltrafiken med 3 procent fram till 2030 jämfört med BAU bedömde WSP (2013a) kräva att tre fjärdedelar av landets bostadsområden får en sådan utformning. En fjärdedel bedöms redan ha det. Även här skulle man kunna tänka sig en större bredd i

301

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

åtgärden genom att även på andra håll i staden utforma mer med utgångspunkt från gående och cyklister (även till och från koll). Då behövs inte lika mycket göras i bostadsområdena för att nå samma totala potential.

Utöver samhällsplaneringsåtgärderna bedömde WSP (2013a) även effekter av förändrad parkeringspolitik. Som räkneexempel analyserade man effekten av en höjning av parkeringsavgifterna vid landets parkeringsplatser med 10 kronor per dag. Detta skulle minska det totala trafikarbetet med personbil med 1,6 procent. Man studerade även vad effekten skulle bli om avståndet till parkeringsplatsen ökar genom att antalet parkeringsplatser vid bostäder och andra viktiga målpunkter halveras. Detta skulle minska biltrafiken i landet med 0,6 procent. IEA (2009) gör bedömningen att den sammanlagda potentialen i parkeringspolicy och trängselskatter är 5 procent. Vi gör här bedömningen att trängselskatter och parkeringspolicy kan minska biltrafiken till 2030 med 2–3 procent. För 2050 antas att potentialen kan öka till 6 procent för båda styrmedlen.

Sammantaget kan beträffande en del av åtgärderna konstateras att det går med kraftfulla åtgärder och styrmedel att utnyttja en viss potential till 2030, medan det för andra handlar om mycket begränsade realiserbara potentialer, i alla fall på 20 års sikt.

Potentialen varierar förstås för olika städer beroende på deras förutsättningar. I expansiva städer sker en snabbare tillväxt och om denna styrs till en mer hållbar stadsutveckling får detta stor betyd- else. Men inriktningen mot en mer hållbar stad är också viktig i städer där befolkningen är konstant eller minskar (OECD, 2012). Även i dessa städer byggs nytt och det är då viktigt att motverka utglesning. Det är även viktigt att behålla den lokala servicen.

Även andra studier ger potentialer i samma storleksordning. En studie av ett antal städer i Europa visar på en potential för minskat bilresande i Malmö på cirka 25 procent till 2030 genom stadsplane- ring i kombination med andra styrmedel och till 2040 på knappt 40 procent (Malmö stad, 2012). I ett forskningsprojekt studerade WSP tillsammans med Chalmers tre olika målbilder för bebyggelse- planeringen, den monocentriska staden, den utspridda staden och stationssamhällen (WSP, 2011). Resultaten från modelleringarna visade att koldioxidutsläppen och därmed energianvändningen från trafiken blev 10–15 procent lägre (allt annat lika) för den mono- centriska staden jämfört med den utspridda staden till 2050. Stations- samhällena gav resultat mellan den monocentriska staden och den utspridda staden.

302

SOU 2013:84

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att en praktiskt genomförbar potential hos samhällsplanering och stadsplanering för minskat nationellt trafikarbete för personbil ligger i intervallet 7–10 procent till 2030 och 15–20 procent till 2050 jämfört med referensscenariot. Till detta kommer effekter som kan uppnås med förändrad parkeringspolicy och trängselskatter, som mot bakgrund av ovan bedöms till 2–3 procent till 2030 och 6 procent till 2050. Tillsammans med andra åtgärder kan effekterna bli större.

Rekommendationer till kommuner och regionala planeringsmyndigheter

•Planera och utveckla städerna och infrastrukturen så att behovet av bil kan minska samtidigt som tillgängligheten ökas genom effektiv kollektivtrafik och förbättrade möjligheter att gå och cykla. Ta även med godstransporternas behov av terminaler och godshantering. Involvera alla relevanta aktörer och intressenter.

•Undvik ytterligare utglesning genom att så långt det är möjligt planera för ny bebyggelse inom befintliga tätortsgränser så att tätheten ökar. Utnyttja tidigare bebyggd yta (återbruk) och be- vara värdefulla grönytor. Koncentrera bebyggelsen i centrum, för större städer med polycentrisk struktur även koncentrering till lokala centrum.

•Verka för ökad funktionsblandning mellan bostäder, arbets- platser och service. Samutnyttja parkeringsplatser. Täthet, en blandning av olika hyreslägen, fysiska strukturer (korta kvarter) och attraktiv miljö som uppmuntrar till att ta sig fram till fots stimulerar nyetablering. För diskussioner med intressenter och aktörer för handeln om framtiden för externa och halvexterna etableringar. Om de ligger innanför dagens tätortsgränser verka för en långsiktig integrering i staden genom att införa funktions- blandning och stadsmässighet i områdena.

•Skapa bättre utrymme för gående, cyklister och kollektivtrafik (även gods) genom att ta utrymme från biltrafiken.

•Bind ihop stadens olika delar och andra städer med en snabb och konkurrenskraftig kollektivtrafik i städer och sträckningar där det finns ett tillräckligt underlag.

303

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

•Säkerställ att det finns välplacerade, trygga och fungerande pendelparkeringar för bil och cykel som medger bra anslutning till effektiva buss- och tåglinjer.

•Koppla ihop trafikförsörjningsprogrammen med den fysiska planeringen så att kollektivtrafiknära bebyggelse gynnas. Förtäta kring stationer och längs kollektivtrafikstråk. Samplanera kollektiv- trafik, gång, cykel och bilpool. Nya områden bör inte byggas innan man säkerställt att det finns en bra kollektivtrafik och goda möjligheter att gå och cykla.

•Planeringen av parkeringstillgång och prissättning bör vara en integrerad del i det långsiktiga arbetet för en hållbar stad. Arbeta successivt med höjningar av parkeringsavgifter, minskat antal parkeringsplatser genom t.ex. flexibla parkeringstal, parkerings- köp och med att tillgänglighet med gång, cykel och kollektiv- trafik om möjligt ska vara minst lika hög eller högre än för biltrafik.

•Styr mot bilparkering som betalas av de som använder den. Frikoppla från hyra, lägenhetspriser och varupriser.

•Innerstaden kan inte konkurrera med externetableringarna med fri parkering. Värdet ligger i stället i att innerstaden är promenad- vänlig och bilfri.

•Höj kvalitetsnivån på cykelparkering med ökad trygghet och stöldsäkerhet.

6.3Trafikledning och trafikinformation

6.3.1Inledning

Trafikledning innebär att ansvariga får information om trafikläget för att kunna bedöma hur trafiken ska styras i syfte att minimera störningarna. Ett verktyg i trafikledningsarbetet är trafikinforma- tion som förmedlas till trafikanter och kollektivtrafikoperatörer (Janhäll et al., 2013). I begreppet trafikledning ingår utöver trafik- information även signalreglering och variabel hastighetsskyltning samt prioritering av kollektivtrafiken t.ex. vid signalreglering. Även prioritering av godstransporter kan motiveras då varje stopp för en tung lastbil kostar mycket i bränsleförbrukning och utsläpp.

304

SOU 2013:84

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

Normalt används trafikledning och trafikinformation för att öka framkomligheten och öka trafiksäkerheten. Framkomlighetsökningen kan handla om hela trafiken eller enbart delar såsom kollektivtrafik och godstransporter. Rätt utformat kan åtgärderna även ge redu- cerade utsläpp och minskad miljöpåverkan genom t.ex. lägre expo- nering för buller och luftföroreningar.

Det är dock inte givet att de målsättningar man har för trafik- ledning och trafikinformation, i form av ökad framkomlighet och minskade olyckor, alltid reducerar utsläppen av växthusgaser. Sett till en enskild bil kan ökad framkomlighet, genom ett jämnare flöde, leda till minskade utsläpp. Om förbättringen i framkomlighet är mer än tillfällig riskerar den dock att ge upphov till växande (inducerad) trafik och därmed till ökade utsläpp och annan miljö- påverkan. För att undvika denna effekt kan kompletterande styr- medel behövas, t.ex. trängselskatt. En ökad framkomlighet för kollektivtrafiken har snarare en omvänd effekt genom att den minskar restiden för kollektivtrafik och gör den mer konkurrenskraftig mot bil.

6.3.2Potential

Trafikledning och trafikinformation kan leda till följande föränd- ringar som i sin tur påverkar utsläppen av koldioxid.

•Byte av vägval

•Förändring av hastighet

•Byte av trafikslag

•Ändra tidpunkt för resan

•Välja att genomföra eller ställa in resan

Under 2009 genomfördes en förstudie av Movea på uppdrag av dåvarande Vägverket (Movea, 2009), där man listade sex olika åtgärder inom vägtrafikledning som tillsammans skulle kunna minska utsläppen med cirka 60 000 ton per år 2020. De sex åtgärderna var,

•effektiv tidssättning och samordning av trafiksignaler

•omledning i samband med störningar

305

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

•användning av variabla hastigheter i tät trafik för jämnare kör- mönster

•påfartsreglering för att undvika kapacitetssammanbrott

•mer effektiv vägassistans i samband med incidenter

•variabla körfält där bussar och vissa miljöbilar tillåts.

Movea har bedömt kortsiktiga effekter där trafikanten tar en alternativ väg eller förändrar sitt körsätt på grund av trafikledning och trafikinformation. De har däremot inte tagit med åtgärder som leder till byte av trafikslag eller att resan ställs in. Dessutom är studien avgränsad till vägtrafik. Vad gäller trafiksignalerna kan man välja att prioritera kollektivtrafik men också tunga lastbilar. Ett flertal utvärderingar i Europa pekar på restidsvinster för busstrafiken på 5–15 procent genom prioritering i trafiksignaler (Movea, 2011). Potentialen i trafikledning och trafikinformation bör därför kunna vara större än den som Movea (2009) bedömde. Även prioritering av cyklister eller att tidsinställning av trafiksignaler (s.k. grön våg) anpassas efter cyklisternas hastighet är tänkbara åtgärder inom området trafikledning.

Exempel på styrmedel för att undvika inducerad trafik, som fanns med i Moveas studie, är att kombinera en förändrad signal- styrning som ger jämnare körmönster med en hastighetssänkning (via variabel hastighetsskyltning) som därmed gör att medelhastig- heten blir oförändrad.

Trafikledning och trafikinformation i samband med vägarbeten har vid flera tillfällen använts för att påverka resenärerna till att använda kollektivtrafik för att därmed få ner trafikmängden. I sam- arbete med kollektivtrafikoperatörerna har man förstärkt kollektiv- trafiken och om möjligt ordnat kollektivtrafikkörfält. Detta kan även få effekter på resandet efter att vägarbetet är klart genom att en del resenärer fortsätter att åka kollektivt. Detta är en välkänd effekt som utnyttjas i s.k. testresenärsprojekt där man låter bil- burna resenärer prova på kollektivtrafik gratis under någon månad.

6.3.3Pågående arbete

Efter rapporten från Movea har Vägverket/Trafikverket arbetat med att få in miljöaspekter i trafikledning och trafikinformation såväl vad gäller väg som järnväg. I Stockholm och Göteborg

306

SOU 2013:84

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

används motorvägsregleringsystem (MCS) som innehåller mätsystem för trafiken, kövarning, körfältsreglering och variabel hastighet för att åstadkomma en mer homogen trafikrytm. Under 2012 och 2013 utvecklades en metod att utifrån data som genereras inom MCS beräkna utsläpp av koldioxid. Därigenom har Trafikledningen ett verktyg för att utvärdera effekter av åtgärder och också utforma åtgärder där även hänsyn tas till utsläppseffekter.

Under 2012 genomfördes ett projekt för att ta fram en modell för att beräkna miljöeffekter av trafikinformation samt redovisa en åtgärdsbank för minskad energianvändning, klimatpåverkan och annan miljöpåverkan. (Janhäll et al., 2013).

Trafikverket har interna mål för hur mycket olika delar av verk- samheten ska minska utsläppen av koldioxid respektive energi- användningen. Trafikledningen inom Trafikverket har för 2013 mål att minska utsläppen av koldioxid med 1 700 ton per år samt energi- användningen med 5 GWh per år.

Eftersom framkomligheten har varit i fokus vad gäller trafik- ledning och trafikinformation är kunskapen om effekter just på framkomligheten god. Däremot finns ett behov av att bygga upp kunskap om effekter på utsläpp och annan miljöpåverkan av åtgär- derna samt hur man kan utforma dem så att de får positiva effekter i dessa avseenden.

6.4Samordnade godstransporter i staden

6.4.1Inledning

Samordnade godstransporter innebär att varor från många olika leverantörer går till en samordningscentral där varorna lastas om för gemensam leverans till butiker eller företag. De fordon som används för den samordnade leveransen av varor kan med fördel vara både tysta och emissionsfria. Ett möjligt upplägg i speciellt känsliga miljöer är att leveranserna från samordningscentralen går till s.k. microterminaler för ett mindre område från vilket sedan leveranserna till mottagarna sker med små eldrivna fordon. Även mer innovativa koncept är tänkbara såsom transport med elcyklar och eldrivna packcyklar för lättare transporter, bokning av tids- luckor för av- och pålastning och automatiska upphämtningsställen som är öppna dygnet runt och även kan utnyttjas för internet- handel.

307

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

Större butikskedjor samordnar redan i dag många av sina last- bilstransporter genom att leveranserna går till ett gemensamt lager eller distributionscentral. Från denna går sedan fulla lastbilar ut till varuhusen eller butikerna. Mindre butiker får däremot ofta leve- ranser från många olika leverantörer som kommer med skilda last- bilar. Det är här vinsten finns av en samordning.

Vi gör ingen avgränsning av samordningen till en viss storlek av tätorter eller viss del av tätorterna, analysen nedan bör vara tillämpligt helt eller delvis i alla tätorter i Sverige. En del transporter är som påpekats ovan redan i dag effektivt samordnade. Den ökade samordningen som här gäller avser i första hand transporter som i dag inte är det men om det är effektivt kan även i dag samordnade transporter inkluderas. Nedan behandlas inte transporter av massor eller avfallstransporter, därmed inte sagt att det inte finns potential till samordning inom dessa områden. Samordning kan även ske i fjärrtransporter. Den samordningen behandlas i avsnitt 6.5 rutt- optimering och ökad fyllnadsgrad i godstransporter.

6.4.2Motiv och drivkrafter

Volymen godstransporter i städerna påverkas huvudsakligen av antalet beställare (boende och företag) och konsumtionsmönster. En bättre samordnad logistik reducerar emellertid lastbilstrafiken i staden och leder till minskade utsläpp av luftföroreningar, lägre bullernivåer och färre olyckor vilket ger en mer attraktiv stads- miljö. Samordningen kan göra att mottagaren får leveranser vid färre tillfällen vilket kan vara en fördel för vissa men det omvända kan också gälla. Det är inte givet att kostnaderna för godstrans- porterna minskar, i alla fall inte för alla aktörer (Chalmers logistik och transport, 2012). Däremot minskar de totala kostnaderna för samhället om man även väger in kostnader för utsläpp av koldioxid, buller, luftföroreningar, trängsel och olyckor.

6.4.3Erfarenheter från försök med samordnade godstransporter

Försök med samordnade transporter i städer har gjorts på många håll. Det finns både lyckade och mindre lyckade exempel. I de fall som stannat vid försök har det ofta saknats incitament och funge-

308

SOU 2013:84

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

rande affärsmodeller. Av försök som har genomförts i Sverige kan nämnas Borlänge, Halmstad, Linköping, Uppsala, Gamla Stan i Stockholm samt Lundby, Lindholmen och city i Göteborg. Flera försök är på gång. Utöver Borlänge och Halmstad har även Växjö, Nacka, Värnamo och Kristianstad samordning av distributionen till kommunens egna verksamheter.

En av de viktigaste slutsatserna från försök med samordnade godstransporter är att det krävs fungerande affärsmodeller och någon form av incitament för att samordningen ska fortsätta efter att projektet har avslutats (Regeringens logistikforum, 2011, Trafik- verket, 2012a). Detta då kostnaderna för de enskilda aktörerna inte blir lägre med samordnade transporter samtidigt som det ofta är samhällsekonomiskt lönsamt. Incitamenten kan vara tillgång till kollektivtrafikkörfält för samordnade transporter och ett större tidsfönster för leverans av transporter som är samordnade. Ett större tidsfönster kan med fördel kombineras med krav på tysta fordon vilket även ger incitament för hybrider och elfordon. Denna typ av incitament ställer krav på en definition av vilka transporter som kan sägas vara samordnade.

Ytterligare svårigheter för att få till stånd samordnade trans- porter kan vara hinder utifrån konkurrenslagstiftning samt osäker- het om kostnaderna på kort och lång sikt. Transportföretagen vill ofta även marknadsföra sig som transportör från dörr till dörr med eget varumärke vilket försvårar samordning som ju innebär en anonymisering. Kunskapen om och intresset för transportfrågor är också ofta mycket låg hos politiker, fastighetsägare, butiker och allmänhet (Lindholm, 2012). Det saknas också tillgång till statistik om godstransporter i städer, vilket försvårar arbetet med att effek- tivisera transporterna. Fokus inom kommunen ligger på person- transporter och trafikkontorens mandat begränsas till att omfatta regleringar av gator och lastzoner i staden. De har liten eller ingen möjlighet att påverka vilka krav som ska ställas på leverantörer, transportörer, fastighetsägare och butiker. En samordning av trans- porterna kräver därför ett samarbete mellan inblandade parter.

6.4.4Potential

Utvärdering av olika projekt med samordnade godstransporter i staden pekar på potential att minska trafikarbetet för lastbil med 30 till 70 procent för godstransporter i staden (Vägverket, 2006, Väg-

309

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

verket, 2009, Allen och Browne, 2012). Flera utfall ligger i inter- vallet 30–45 procent. De finns osäkerhet i dessa siffror och de beror förstås på hur stor del av transporterna som redan i dag är effektivt samordnade. Volymmässigt är bedömningen att en stor andel redan har en bra samordning till större affärskedjor (Behrends, 2013). Räknat i trafik och därmed utsläpp är dock bedömningen att en stor del i dag inte är samordnad (ibid.). Utredningen gör be- dömningen att 50–75 procent av lastbilstrafiken i tätorterna kan samordnas bättre. Osäkerheten är dock stor. Förhållandet att flertalet av de försök som genomförts i Sverige och utlandet inte fortsatt efter försöksperiodens slut (Regeringens logistikforum, 2011) kan tala för att det finns transaktionskostnader som dämpar företagens intresse. Godstransporterna i tätorter står för 9 procent av tunga lastbilars totala koldioxidutsläpp (KNEG et.al., 2012). Det innebär att bättre samordnade godstransporter i staden kan minska tunga lastbilars totala koldioxidutsläpp i landet med 2–3 procent till 2030 och 3–5 procent till 20505. Till detta kommer vinster som kan göras vid samordning av godstransporter med lätta lastbilar samt vid riktade krav på fordonens utsläpp.

Dessa potentialer baseras på dagens samhällsstrukturer. Med ökad funktionsblandning med fler små butiker blir detta viktigare. Oftast är det där logistiken är ineffektiv. Det finns också en utveck- ling mot mindre och mer frekventa sändningar även för större kedjor vilket ökar behoven av bra samordning. Även den ökande e- handeln ställer större krav på samordnade transporter.

Rekommendationer till kommuner

•Ha med godstransporterna i den fysiska planeringen. Säkerställ utrymme för terminaler och hantering av godset.

•Vid behov av ytterligare samordning av transporter överväg olika incitament t.ex. att godstransporter ska få använda kollektiv- trafikkörfält, delfinansiering av distribunal och tillräckliga tids- fönster för samordnade transporter, gärna i kombination med krav på tysta fordon

•Skapa ett samlat mandat i kommunen att driva godstransport- frågor

5 Till 2030 antas en reduktion av berörda lastbilsrörelser med 30 procent och till 2050 60 procent.

310

SOU 2013:84

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

•Skapa ett nätverk för godstransportfrågor tillsammans med viktiga aktörer och intressenter

6.5Ruttoptimering och ökad fyllnadsgrad i regionala och långväga godstransporter

6.5.1Inledning

Av svenska lastbilars inrikes trafikarbete 2011 skedde 17 procent utan last (Trafikanalys, 2012a). Det kan låta mycket, men man måste samtidigt komma ihåg att det för en del transporter är svårt att undvika att lastbilarna går tomma i ena riktningen. Störst andel tomkörning har timmertransporter som aldrig har någon returlast. I andra änden av skalan finns post och paket som bara har 6 pro- cent tomkörning. För timmertransporter kan finnas möjlighet att ta returlaster och därmed öka lastfaktorn genom nya flexibla last- bärare.

Mängden gods som transporteras varierar över tid. Transpor- törerna måste klara av toppbelastningar vilket gör att det kan bli en överkapacitet när mängden är lägre. Problemen med att klara av variationer i efterfrågan är större för mindre åkare.

Oftast får transportören betalt för en envägstransport. Utman- ingen för transportören är att matcha transporterna med returer i konkurrens med andra transportörer. Möjligheten till returtrans- port begränsas av transportköparnas krav på leveransprecision och tidsplanering. Det blir en avvägning mellan leveransservice och fyllnadsgrad där kraven på leveransservice ofta är höga. Låg kost- nad för transporten i förhållande till varuvärdet, i kombination med bristande insikt hos transportköparen om vad kraven på leverens- precision och korta leveranstider innebär för effektiviteten i trans- porterna, bidrar till att fyllnadsgraden blir lägre. Att söka lämpliga returtransporter innebär också kostnader för körning, tid att leta och offerera (Transportstyrelsen, Trafikverket och Trafikanalys, 2011).

Varje transportör kan bara optimera sina egna transporter men eftersom många åkerier ingår i större samarbetsorganisationer, speditörer, är detta problem inte så stort (Transportstyrelsen, Trafik- verket och Trafikanalys, 2011). Konkurrensregelverk kan innebära problem för att direkt byta gods mellan olika speditörer, däremot borde det inte vara något problem att köpa utrymme av varandra.

311

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

Bristande framförhållning i beställning av varor gör att det blir svårare att optimera logistiken än om framförhållningen är god och det finns ett större tidsfönster för leveransen. Det kan också vara så att man har god framförhållning men en dålig prognos över hur mycket material man behöver eller kommer att skicka iväg vilket gör att man beställer mer kapacitet än vad som krävs. Kostnaden för transportköparen att beställa kapacitet i överkant är ofta låg. (Chalmers logistik och transport, 2012).

Hinder för mer effektiv ruttplanering är delvis de samma som för ökad fyllnadsgrad. Det gäller att matcha möjliga transporter med ledig kapacitet. Men ruttplaneringen handlar också om att hitta den mest effektiva vägen mellan målpunkterna. Navigerings- system kan med hjälp av tillgänglig information beräkna både den kortaste och den snabbaste vägen. Det är dock inte säkert att dessa vägval är de sammanlagt mest effektiva när man räknar samman tid, slitage på fordonet, bränsleförbrukning m.m. En förutsättning är också att tillgången till information om det aktuella trafikläget etc. är god (se även avsnittet om Trafikledning och trafikinformation). En del av systemen ger utöver ruttplanering även stöd för sparsam körning.

En viktig förutsättning för att öka fyllnadsgraden är att informa- tion om transportbehov och transportresurser finns för aktörer i realtid. Det behövs därför utveckling av informationsteknik som möjliggör bättre övervakning av fyllnadsgraden.

Dåligt utformade förpackningar hindrar optimal fyllnadsgrad i transporter och kan bidra till ett ökat antal transporter. Två dimen- sioner är viktigt att beakta, dels utformningen av förpackningen i förhållande till lastbäraren men även förpackningen i förhållande till varan. Det sistnämnda handlar om att minimera mängden luft som transporteras i emballaget utan att äventyra säkerheten för varan (skador och stöld). Vikten av standardiserade och kompatibla emballagelösningar, både konsument- och transportförpackningar, ökar med samverkansgraden och antalet partners. En ytterligare utmaning är godsets karaktär, en del av det som transporteras är känsligt gods som ej kan eller bör blandas med annat. Ofta är fyll- nadsgraden räknat i fylld golvyta relativt bra men det är sämre när man ser på fylld volym (Chalmers logistik och transport, 2012).

Vid intermodala transporter är skillnader i lastbärare och tiden för omlastning viktiga hinder för ökad fyllnadsgrad.

312

SOU 2013:84

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

6.5.2Potential

En minskning av tomtransporter bedöms i KNEG:s resultatrapport 2012 (KNEG et al., 2012) ge en minskning av godstransporternas trafikarbete till 2030 på långa och medellånga avstånd med 5 pro- centenheter, från 25 procent till 20 procent jämfört med referens- scenariot. Till 2050 bedöms potentialen vara dubbelt så stor. Även om tomtransporterna har minskat under senare år (Trafikanalys, 2012a) kan det finnas en betydande återstående potential att öka fyllnadsgraden men den är svårbedömd. Godstransporterna utanför tätort står för 91 procent av tunga lastbilars koldioxidutsläpp (KNEG et al, 2012). Baserat på en undersökning från England (Department for Transport, 2005) bedömer man i KNEG-rapporten att ruttplanering skulle kunna ge en minskning av lastbilarnas trafikarbete med 5 procent till 2030 och till 2050 med 7 procent. Med utgångspunkt från siffror angivna ovan räknar utredningen att ruttoptimering och ökad fyllnadsgrad kan minska lastbilstransport- erna relativt referensscenariot med 9 procent 2030 och 15 procent 2050. Av detta står ökad fyllnadsgrad för cirka 5 procent 2030, cirka 9 procent 2050 och ruttoptimering för resterande. Betydande osäkerhet finns dock om detta eftersom en del av den potential som identifierades i den brittiska rapporten från 2005 kan ha ut- nyttjats sedan dess i takt med att verktyg för ruttplanering blivit vanligare.

6.5.3Åtgärder för ökad fyllnadsgrad

Trafikanalys, Trafikverket och Transportstyrelsen skriver i en gemen- sam rapport att det inte finns någon enskild åtgärd som har stor potential att öka fyllnadsgraden (Transportstyrelsen, Trafikverket, Trafikanalys, 2011). Däremot pågår ett kontinuerligt arbete inom branschen som tillsammans med mindre åtgärder kan leda till rela- tivt stora förbättringar på sikt. Samtidigt konstaterar man att problemet med fyllnadsgrader och tomkörningar troligen inte är så omfattande som det ges intryck av i olika sammanhang. I rapporten föreslås att statistiken förbättras inom området och att man bör fokusera på transporteffektivitet i logistiksystemen och på hållbar- hetsdimensioner, där delmängderna fyllnadsgrader och tomdrag- ningar är två av flera komponenter.

313

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

I linjetrafik mellan en sändare och en mottagare har ofta de första lastbilarna under en dag hög fyllnadsgrad, medan den sista lastbilen ofta har låg fyllnadsgrad. Alternativet kan förstås vara att sända den lastbilen full vid ett senare tillfälle, men om kraven på leveransprecision är höga måste den gå halvfull samma dag. Ett alternativ som nyligen analyserats av Kalantari (2012) är att kombi- nera linjetrafiken med ett överlagrat navnätverk (hub and spoke). Idén är att skicka alla fulla transporter i linjetrafiken. Allt gods till en destination som inte räcker för att fylla en transport skickas däremot via navnätverket. Bedömningen är att det kan öka effek- tiviteten med 10 procent i transporterna. Hela 80 procent av den potentialen kan uppnås redan med 20 procent överlagring. Poten- tialen är större för inrikes styckegods än för stora transporter. Inga tekniska hinder finns för att införa den. Framförallt behövs ändrad bemanning i terminaler och att möjlighet att lägga upp körningar på annat sätt. Det bedöms finnas viss tröghet att införa ett sådant system.

En viktig förutsättning för effektiva intermodala transporter är standardisering av intermodala lastbärare. Framgångsrika transport- kedjor som t.ex. Göteborgs hamns railportsystem använder enhets- lastbärare. Rätt lastbärare måste finnas på rätt plats vid rätt tid. Det är också viktigt att lastbäraren på ett snabbt och effektivt sätt kan förflyttas mellan de olika trafikslagen. Forskning och projekt pågår inte minst för att kunna klara horisontell överföring av lastbärare mellan olika trafiklösningar.

Utöver de åtgärder som nämns ovan om ökad fyllnadsgrad be- hövs även ökad kunskap om olika ruttplaneringssystem. Det behövs också en fortsatt utveckling av systemen och informationen till systemen. Skogforsk har t ex drivit projektet Krönt Vägval där man tagit fram en metod för att identifiera den bästa körvägen från skogen till industrins inmätningsplats (Skogforsk, 2009). Syftet är primärt att få fram ett underlag för ersättning till åkaren, men metoden kan på sikt bli en bas för ruttplanering. Vägvalen är en hopvägning av flera olika parametrar där även bränsleförbrukning ingår.

Rekommendationer

•Öka kunskapen hos transportköpare genom nätverk och informa- tionsinsatser

314

SOU 2013:84

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

Forskningsbehov och kunskapsuppbyggnad

•Utveckling av informationsteknik för bättre övervakning av fyll- nadsgrad

•Förpackning: standardisering och emballage som tål stapling bättre, fyllnadsgrad i förpackning etc.

•Överlagrade system

•Standardisering intermodala lastbärare

•Ruttoptimeringssystem inklusive logistikkedjan.

6.6Längre och tyngre lastbilar

6.6.1Inledning

I Sverige har det skett en utveckling mot allt längre och tyngre last- bilar. 1990 utförde tunga lastbilsekipage med totalvikt över 50 ton 36 procent av de tunga lastbilarnas totala trafikarbete medan an- delen 2011 var hela 52 procent. Även om ett längre och tyngre fordon förbrukar mer bränsle per fordonskm gör den större last- förmågan att utsläppen av koldioxid per tonkm gods blir lägre än om motsvarande mängd gods skulle ha transporterats med fler och mindre fordon. Färre fordon och förare för att transportera samma mängd gods innebär också sänkta kostnader för transporterna. Detta gäller både företagens transportkostnader och de samhälls- ekonomiska kostnaderna i form av vägslitage, trängsel, buller och luftföroreningar.

I Sverige bedrivs försök med ännu längre och tyngre lastbilar än de 25,25 m respektive 60 ton totalvikt som tillåts i Sverige i dag. Dessa försök kräver utfärdande av speciell föreskrift från Transport- styrelsen. För att mer permanent tillåta längre och tyngre lastbilar krävs en förändring av Trafikförordningen. En förutsättning är att fordonen inte strider mot mått och viktsdirektivet, vilket i detta fall innebär att fordonet följer det europeiska modulsystemet (artikel 4 punkt 4b i 96/53/EG) eller att det handlar om ett speciali- serat fordon för exempelvis transporter i samband med skogs- industri (artikel 4 punkt 4a). Exempel på tillåten kombination enligt modulsystemet skulle kunna vara en dragbil med dubbla semi- trailers sammanlänkade med dolly (cirka 32 meter totalt). Andra fordonskombinationer kräver förändring av EU-direktivet. Sanno-

315

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

likt passar inte alla typer av transporter för ännu längre och tyngre lastbilar.

Det finns argument både för och emot längre och tyngre fordon. Från en del håll finns farhågor om att de längre och tyngre fordonen skulle innebära sämre trafiksäkerhet. En utredning från Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) visar att frågan är komplex men påpekar att man i analysen måste ta med att antalet fordon totalt sett kan minska med längre lastbilar (Hjort och Sandin, 2012). Det pågår även ytterligare utredningar om trafik- säkerhetseffekter av bl.a. VTI och inom SAFER vid Chalmers. En annan farhåga är att längre lastbilar skulle innebära förändrade konkurrensvillkor som skulle flytta transporter från järnväg till väg (Trafikanalys, 2012b). Konkurrensytan handlar framförallt om långväga transporter, speciellt kombitransporter (Vierth och Karlsson, 2012). Resultaten från två olika VTI-studier pekar på att netto- effekten av längre lastbilar är minskade utsläpp även då hänsyn tas till eventuell överflyttning från järnväg till lastbil som resultat av de lägre transportkostnaderna (Vierth et al., 2008, Vierth och Karlsson, 2012). I speciella fall t.ex. i konkurrens mot kombitransporter kan däremot en övergång till längre och tyngre lastbilar ge totalt sett ökade utsläpp.

De längre och tyngre lastbilarna ger normalt inget ökat väg- slitage. Orsaken är att antalet axlar är fler på fordonen och att trycket från varje axel på vägbanan inte ökar. Däremot kan den totalt sett högre vikten för hela ekipaget innebära problem för en del broar som kan behöva förstärkas. Även dåligt uppbyggda vägar kan innebära problem då vägen inte återhämtar sig mellan tunga fordon. Det görs tester på detta i samband med transporter från Kaunisvaaragruvan i norra Sverige och det finns även förslag om ytterligare försök 2014.

6.6.2Pågående arbete med tyngre och längre lastbilar

Inom KNEG har gjorts försök med tyngre och längre lastbilar, bl.a. i projektet En Trave Till (ETT) där två timmerlastbilar på 74 ton och en på 90 tons totalvikt har testats. Skogforsk går nu vidare med en serie projekt på bredare front (Skogforsk, 2013). Utöver rund- virkestransporter ingår där även flistransporter där man tillsammans med Scania planerar att köra 32 meter långa ekipage med flis mellan Nykvarn och kraftvärmeverket i Södertälje. Scania kommer även att

316

SOU 2013:84

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

köra prov med dubbeltrailerekipage från Södertälje till Helsingborg. Båda försöken görs i syfte att utvärdera bränslebesparing, kör- barhet och säkerhet. Inom projektet DUO2 – Energieffektiva fordonskombinationer, testas efter föreskrift från Transport- styrelsen ett 32 meter långt ekipage mellan Göteborg och Malmö i ett samarbete mellan Volvo, Schenker och Trafikverket.

För att få längre och tyngre lastbilar nationellt krävs ett för- ändrat regelverk som tillåter dem på utpekade delar av vägnätet. Det kan göras genom att göra förändringar i Vägtrafikförordningen så att dessa fordon tillåts på vägar som tillhör en ny bärighetsklass. Trafikverket eller annan väghållare kan sedan godkänna lämpliga delar av vägnätet för den nya bärighetsklassen. Utredning om lämpligt vägnät och vilka åtgärder som eventuellt behöver göras av framförallt broar genomförts för närvarande av Trafikverket. I samband med åtgärdsplaneringen har det gjorts en uppskattning av kostnaden för förstärkning av broar för att tillåta längre och tyngre lastbilar. För ett utpekat vägnät innehållande vägarna E4, E6, E18, E20, 32, 40, 50, 55 samt 56 bedömdes kostnader för förstärkning och nybyggnation av broar för att tillåta 32 meter långa fordon med totalvikt på 80 ton till 1,5 miljarder kronor (Trafikverket, 2012h).

För att även tillåta internationella transporter krävs en föränd- ring av EU-direktivet. Det finns fortfarande ett stort motstånd inom EU mot detta, huvudsakligen byggt på oro för negativ inver- kan på järnvägens konkurrenskraft. Vissa medlemsländer är dock positiva och EU-kommissionen har i vitboken pekat på behoven att se över regelverket. Transporter mellan länder som båda tillåter längre lastbilar innebär inget problem, vilket nyligen klargjorts av EU-kommissionären Siim Kallas och även inarbetats i ett direktiv- förslag från EU-kommissionen (2013b). Vad gäller fordonen be- hövs också forskning, utveckling och demonstration för att säker- ställa trafiksäkerhet och effektivitet. För undvika allvarliga olyckor och få acceptans för de tyngre och längre fordonen behöver man troligen ställa högre krav på säkerhet än på andra lastbilar.

6.6.3Potential

Skogforsk (2012) redovisar i ETT-projektet en bränslebesparing och minskning av koldioxidutsläppen på 20 procent vid rundvirkes- transporter med den längre 90 tons-lastbilen jämfört med att trans- portera motsvarande mängd med referensfordon med en totalvikt

317

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

på 60 ton. Om hälften av alla skogstransporter av rundvirke sker med längre fordon med 20 procent lägre utsläpp per godsmängd ger det en minskning av lastbilarnas totala koldioxidutsläpp och energianvändning i Sverige på cirka 1 procent relativt referens- scenariot. Utöver dessa transporter kan även andra typer av trans- porter vara aktuella för längre och tyngre fordon. Enligt Hedinius (2007) bedöms potentialen i vägtåg (mycket långa lastbilståg) till knappt 3 procents reduktion av lastbilarnas koldioxidutsläpp i landet. Baserat på dessa uppgifter har KNEG et al.(2012) bedömt potentialen i längre och tyngre fordon till 4 procent minskning av koldioxidutsläppen från lastbilstransporter i Sverige år 2030 jäm- fört med prognos. Till 2050 bedöms i samma rapport en tredjedel av lastbilstransporterna gå med längre lastbilar än i dag med en bränslebesparing på 30 procent vilket ger en total potential på 10 procents minskning av lastbilarnas totala utsläpp jämfört med prognos.

I Australien infördes ”B-doubles” (dragbil med två trailer) steg- vis från början av 1980-talet (Pearson, 2009). Medan transport- arbetet för dragbil med en trailer samt vägtågen (mycket långa lastbilståg) har legat relativt konstant de senaste 10 åren har hela ökningen av transportarbetet tagits av B-doubles. Även i Sverige skulle man kunna tänka sig att stor del av den förväntade ökningen i lastbilstransporter skulle kunna tas av längre och tyngre lastbilar och därmed minska ökningen av trafikarbetet. För att få köra B- doubles krävs också att man har utrustat fordonet med ett system, IAP, som tillåter övervakning av att det bara använder för fordons- klassen tillåtet vägnät. Detta är något som även diskuteras i Sverige.

6.7Bilpooler och biluthyrning

6.7.1Inledning

En personbil används i genomsnitt cirka 3 procent av dygnet6. Att hyra en bil eller dela bil i en bilpool kan därför ibland vara ett attraktivt alternativ. Bildelning innebär att ett antal personer delar på användningen av en eller flera bilar i en bilpool. Användaren

6 Medelhastighet personbil 46km/h enligt RVU 2011 (Trafikanalys) och årlig medel- körsträcka personbil 12601km enligt Körsträckor 2011 (Trafikanalys) ger att bilen används 274 timmar per år vilket är 3 procent av årets timmar.

318

SOU 2013:84

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

bokar bil före körningen, och betalar en avgift baserad på körsträcka och använd tid (Vägverket, 2003).

Bilpooler kan vara öppna för alla typer av användare eller vara avgränsade till ett specifikt företag eller organisation, och de kan drivas kommersiellt i vinstintresse eller kooperativt utan vinst- intresse. I Sverige finns cirka 17 000 medlemmar i bilpooler (Trafik- verket, 2012g) vilket motsvarar 0,2 procent av befolkningen. I Sverige är den största bilpoolen Sunfleet med Volvo som huvud- ägare och cirka 14 000 medlemmar 2012. Därtill finns ett 40-tal mindre, föreningsdrivna bilpooler. Dessutom har många organisa- tioner och företag egna fordonsflottor, men de inkluderas inte här.

De huvudsakliga skälen för att gå med i en bilpool är ekonomi, miljö och bekvämlighet. För företag och organisationer kan också image och arbetsmiljö vara bidragande faktorer. Användarna slipper bekymmer med att äga bilen såsom inköp, fast parkering, service och försäljning. Bilpoolsalternativet innebär för många privat- personer, offentliga organisationer och företag en attraktiv lösning som ger en kostnadsbesparing jämfört med egen bil. Som exempel kan nämnas att Göteborgs stad har gjort en ekonomisk besparing på drygt 30 procent genom att låta sex av sina centrala förvaltningar anlita bilpool i stället för att ha egna tjänstebilar (Göteborgs stad Trafikkontoret, 2007) där huvuddelen av besparingen låg i minskade parkeringskostnader. Det minskade behovet av parkeringar innebär även lägre kostnader för kommun och fastighetsägare. Långsiktigt innebär det att värdefull mark i städerna kan användas för förtät- ning och för att öka tillgängligheten med gång, cykel, kollektiv- trafik och samordnade godstransporter.

Bilpooler minskar beroendet av egen bil och ökar möjligheterna för mer gång-, cykel- och kollektivtrafik. Det finns gott om doku- mentation som beskriver hur kunder i bilpool minskar sitt bil- åkande och i stället åker betydligt mer med kollektivtrafik, cykel, taxi och hyrbil än genomsnittet i befolkningen. Samarbete mellan bilpoolsföretag och kollektivtrafikoperatörer är därför vanligt på kontinenten och i Nordamerika. Bilpool beskrivs ofta som en förutsättning för en bättre transportmix i våra städer. Att exempel- vis cykla eller åka kollektivt till arbetet kan ibland bara ske om det finns en bilpool på arbetsplatsen. Bilpooler främjar också mer energieffektiva och säkra fordon eftersom poolbilar oftast är moderna miljöbilar med lägre koldioxidutsläpp än genomsnittsbilen och med uppdaterad säkerhetsutrustning.

319

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

Med högre priser på framtida elbilar och laddhybrider blir bilpool ett attraktivt sätt att ha tillgång till en modern bil genom att dela kapitalkostnaden med många andra. Bilpooler minskar också behovet av markyta för parkering (se avsnittet om parkering i 6.2.2) och medverkar genom minskad bilanvändning till mindre trängsel. I en framtid där konkurrensen hårdnar om hur stadens mark ska användas och parkeringsavgifterna därmed ökar, blir medlemskap i en bilpool ett attraktivare alternativ.

Även om bilpool och hyrbil förefaller vara ett attraktivt alter- nativ för många användare så finns det också fall där det inte passar bra. Använder man bil ofta och den står parkerad länge som t.ex. vid dagliga pendlingsresor, besök i sommarstugor eller om bilen används som arbetsredskap är en egen bil ofta det bästa alter- nativet.

För att en bilpool ska vara ett praktiskt alternativ förutsätts att den finns i närheten. Detta är förstås ett problem i utbyggnads- fasen och ett hinder i glesbefolkade delar av landet. Det är en fördel om det finns andra alternativ till bil i form av utbyggd kollektiv- trafik och goda möjligheter att gå och cykla. Den största poten- tialen kommer därför finnas i större och medelstora städer.

6.7.2Potential

De som går in i en bilpool är både sådana som tidigare hade bil och gör sig av med en eller flera bilar och sådana som tidigare inte hade bil. I snitt reducerar bilpooler utsläppen av växthusgaser genom att användarna minskar sin bilanvändning (i genomsnitt med 1/3) och i stället åker mer kollektivt samt går och cyklar mer. Dessutom har de bilar som används i bilpoolerna lägre utsläpp än de bilar som de ersätter vilket bidrar till ytterligare utsläppsreduktion (Trafik- verket, 2012g). I en nyligen publicerad rapport för Trafikverket (ibid.) har den genomsnittliga minskningen av utsläppen av koldioxid genom att en person går in i en bilpool bedömts till 540 kg per år. Av detta kommer cirka 100 kg från att de bilar som ingår i en bilpool i snitt är mer effektiva än de bilar de ersätter och 440 kg från minskad bilanvändning med hänsyn tagen till ökad användning av kollektivtrafik.

Med utgångspunkt från dessa siffror kan man bedöma effekten av att 1 procent av befolkningen i de 10 största kommunerna och de 50 förortskommuner som omger dem skulle vara med i bilpool

320

SOU 2013:84

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

till en koldioxidbesparing till drygt 20 000 ton per år (Trafikverket, 2012g). Ser man rent ekonomiskt på det så kan potentialen för bilpool vara betydligt större än så. Enligt Trafikanalys hade 42 pro- cent av personbilarna i Sverige 2010 en årlig körsträcka under 1 000 mil per år (Trafikanalys, 2013a). Även om inte alla ägare av dessa fordon skulle vara potentiella bilpoolsanvändare av olika skäl, t.ex. att man bor i glesbygd, ger det en indikation om potentialen. Vägverket bedömde utifrån en nationell enkät 2003 (Vägverket, 2003) att en femtedel av alla hushåll i Sverige potentiellt skulle kunna vara intresserade av att gå med i en bilpool. Om alla dessa gick med skulle det innebära en minskning av koldioxidutsläppen med 540 000 ton, eller cirka 5 procent av personbilarnas utsläpp eller energianvändning7. Under de tre senaste åren har antalet med- lemmar i Sveriges största bilpool, Sunfleet, ökat med 30–40 procent per år (Algurén, 2013). Med en ökningstakt på i snitt 10–20 pro- cent fram till 2030 skulle antalet medlemmar i bilpool 2030 kunna vara 150 000–600 000 vilket skulle minska personbilarnas utsläpp med 1–3 procent.

International Energy Agency (2009) anger att varje poolbil i genomsnitt ersätter sju bilar baserat på en sammanställning av erfarenheter i sex europeiska och tre amerikanska städer. Andra sammanställningar visar på liknande resultat (Trafikverket, 2012g). Trafikverket brukar utgå från att en poolbil ersätter minst fem bilar (Schillander, 2013).

Rekommendationer

•Näringsliv och offentliga organisationer uppmuntras utreda be- hov av bilpool och om så är lämpligt upphandla eller inrätta sådan, gärna med möjlighet för hushåll och andra kunder att an- sluta sig.

•Kommuner bör uppmuntra bilpooler i planeringen och parkerings- policyn, t.ex. genom att tillhandahålla parkeringsplatser till dem i attraktiva lägen, då bilpooler möjliggör färre parkeringsplatser totalt sett.

7 Uppgiften om antalet hushåll varierar enligt SCB mellan 4,7 och 5,3 miljoner beroende på definition, vi utgår här ifrån 5 miljoner hushåll.

321

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

6.8Samåkning

6.8.1Inledning

Samåkning är en enkel och billig form av effektivisering av trans- portsystemet och fungerar som ett alternativ till kollektivtrafiken. I andra länder (England, Frankrike, USA) är organiserad samåkning etablerad och mer omfattande än i Sverige. Dåvarande Vägverket satsade för mer än 10 år sedan på pilotprojekt för ökad samåkning men dessa gav dålig utdelning och Vägverket fortsatte inte sats- ningen. Sedan dess har emellertid ett stort antal söktjänster för samåkning dykt upp på internet och som appar till mobiltelefoner och surfplattor.

Medelbeläggningen i personbil var 2010 1,7 person8 och vid pendlingstrafik är medelbeläggningen ännu lägre. Eftersom de allra flesta personbilar har 4–5 platser med trepunktsbälte finns det en teoretisk potential att minska biltrafiken till hälften eller t.o.m. en tredjedel genom samåkning. Detta skulle ge minskad miljöpåverkan, lägre kostnader för resenärerna och färre olyckor samtidigt som kapacitetsproblemen i rusningstid i stort sett skulle försvinna.

Trots de uppenbara fördelarna har inte samåkningen ökat. Det går inte se någon ökning av medelbeläggningen i personbil. Bekväm- ligheten att ta egen bil och inte behöva anpassa sig till andra verkar överväga för många bilanvändare. Det finns också en rädsla för att åka med främmande personer. Förändringen av arbetsmarknaden med allt mer flexibla arbetstider, ökad rörlighet och större geo- grafisk spridning har också gjort det svårare att samordna resandet med andra.

I Sverige tillämpas samåkning ofta inom familjen, men i mindre utsträckning kollegor emellan och då mest i vissa branscher. Inom idrotten finns en tradition av att samåka till träningar och matcher. Riksidrottsförbundet har t.ex. med samåkning som en del av sin policy för trafiksäkra och miljöanpassade transporter (Riksidrotts- förbundet, 2013). Vasaloppet har också en tjänst för samåkning.

Intresset för samåkning hos enskilda och arbetsgivare beror på de allmänna förutsättningarna för (främst) arbetspendling. Med ändrade förutsättningar kan intresset troligen öka. Den nyligen införda trängselskatten i Göteborg är en sådan förändrad förutsätt- ning som kan påverka både intresse och beteende. Om kostnaderna

8 Antalet fordonskilometer personbil delat med antalet personkilometer personbil, statistik från Trafikanalys.

322

SOU 2013:84

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

för att resa med bil ökar kommer också incitamenten för att sam- åka att öka. Väghållaren kan också uppmuntra till samåkning genom att tillåta personbilar med tre eller fler personer att använda kollektivtrafikkörfältet. Detta görs t.ex. på väg 155 in mot Göteborg. Väghållare kan också säkerställa att det finns samåknings- och pend- lingsparkeringar av god kvalitet på relevanta platser.

6.9E-handel

6.9.1Inledning

E-handeln ökar stadigt och påverkar också den traditionella handeln till viss del. Fenomenet är inte nytt. Handel via postorder har förekommit under lång tid, men användning av internet har ökat tillgängligheten betydligt. Personresor för inköp av något slag står för 17 procent av alla personresor och 9 procent av persontransport- arbetet i Sverige (Trivector, 2011). Vid inköpsresorna används huvudsakligen bil och vid inköp av dagligvaror (exempelvis mat) är ofta inköpet det enda ärendet för resan. Detta gör att det finns en teoretisk potential att minska bilresandet och utsläppen genom e- handel av såväl dagligvaror som andra varor (Karlsson, 2008). För att e-handeln ska ha potential till att minska trafik och utsläpp jämfört med traditionell handel förutsätts effektiva samordnade godstransporter till mottagare eller utlämningsställe. Detta område har därför stark koppling till samordnade godstransporter i staden.

För konsumenten är den främsta drivkraften för att e-handla dagligvaror tidsbesparingen och bekvämligheten (WSP et al, 2012). Man slipper bära hem tunga matkassar och man kan beställa varor dygnet runt. Det innebär också en ökad tillgänglighet för dem som saknar bil särskilt i områden som inte har tillgång till dagligvaru- handel. Kommuner kan genom e-handel av dagligvaror till vård- tagare inom hemtjänsten både spara tid och pengar och stötta introduktionen av e-handel för privatpersoner genom att bidra till ett ökat utbud. I dagsläget skulle en övergång till e-handel inom hemtjänsten innebära en mångdubbling av antalet uppdrag jämfört med om det bara är privatpersoner som e-handlar (WSP et al., 2012). Det innebär vid god samordning också att körsträckan per uppdrag minskar kraftigt.

För att få till stånd en storskalig e-handel krävs både utbud och efterfrågan. Utbudet av sällanköpsvaror som erbjuds via e-handel är

323

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

mycket stort, medan utbudet inom dagligvaruhandeln hittills varit begränsat (WSP et al., 2012). Det som skulle få folk att e-handla dagligvaror oftare är framförallt att om kostnaderna minskade (varupriser och leveransavgifter) och utbudet blev bättre (ibid.). Hela 40 procent av de tillfrågade är inte villiga att betala någonting alls för leveransen och endast 5 procent är villiga att betala mer än 50 kronor för hemleveransen (Svensk handel, 2011).

De flesta föredrar en leverans av dagligvarorna hem till dörren (WSP et al., 2012) vilket kan innebära flera försök till leverans om mottagaren inte är hemma. Ur distributörens synvinkel skulle leve- rans till utlämningsställe vara mer effektivt, något som det finns begränsat intresse från kunderna för (Karlsson, 2008). Om leve- ransen kan ske obevakad dvs. att varorna levereras med leverans- eller mottagningsbox reduceras både kostnader och antalet körda kilometer (större tidsfönster för leveransen gör att logistiken kan bli mer effektiv). Kostnader och antal fordonskilometer minskar också med antalet leveranser. Andelen returer för e-handel är i dag högre än för traditionell handel vilket kan ta ut en del av poten- tialen till minskade transporter och utsläpp (Glassell, 2013).

Under 2011 omsatte e-handeln i Sverige 27 miljarder kronor. De branscher som omsatte mest var hemelektronik, kläder/skor och böcker/media som tillsammans stod för knappt 60 procent av marknaden (Handelns utredningsinstitut, 2012). Mat på nätet står för 5–7 procent av e-handeln på nätet (Svensk handel, 2012). 2011 svarade e-handeln för knappt 1 procent av dagligvaruhandeln, vilket är en ökning med 40 procent jämfört med 2010 (Svensk handel, 2012). Vad gäller e-handel av livsmedel står choklad, frukt och grönsaker samt torrvaror för störst andel. Därefter kommer olika typer av matkassar med färdigt innehåll baserat på olika teman. Men även fullsorterade nätdagligvarubutiker är relativt vanligt. Tröskeln för att börja e-handla dagligvaror verkar vara lägst för färdigkomponerade matkassar jämfört med att själv plocka ihop sin ”matkasse”.

Av dem som e-handlar dagligvaror är det bara en mindre del, 10 procent, som har internetbutiken som sin huvudsakliga daglig- varubutik, där de handlar över 80 procent av sina matvaror (WSP et al., 2012).

324

SOU 2013:84

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

6.9.2Potential

Under senare år har det kommit ett flertal forskningsrapporter och artiklar som behandlar potentialen för att minska personresandet genom e-handel. Resultaten varierar stort beroende på om man tagit hänsyn till hur e-handeln påverkar annat resande och därigenom energianvändning och utsläpp. I några undersökningar minskar energianvändningen (t.ex. Edwards och McKinnon, 2010) och in några leder det till ökad energiåtgång (t.ex. Farag, 2006). Ökningen kan bero på att man kompenserar med andra resor eller att en del resor ändå görs. Det sistnämnda är inget unikt för e-handel utan gäller även andra åtgärder som minskar kostnader eller tidsåtgång. För att undvika oönskade effekter kan då behövas kompletterande styrmedel.

Effekterna av e-handel kan delas upp i flera delar. Den kort- siktiga effekten är att en fysisk inköpsresa ersätts helt eller delvis med e-handel. E-handel, med direkt leverans till kunden eller i dennes närhet, kan också göra att det är lättare att klara sig utan bil eller att man minskar sitt bilinnehav från två till en bil (WSP et al., 2012). På lång sikt kan också en storskalig e-handel påverka handels- och stadsstrukturen så att en del handelsområden i attraktiva lägen kan omvandlas till funktionsblandade stadskvarter.

Trivector (2013a) har i en studie undersökt effekter av e-handel utgående från en webbundersökning med 3 000 respondenter och 2 000 registrerade e-handlare. Den visar inga skillnader i daglig reslängd mellan dem som e-handlar regelbundet jämfört med mer sällan. De som e-handlar regelbundet gör dock fler men kortare resor samt använder mindre bil och mer cykel och kollektivtrafik jämfört med dem som gör det mer sällan. Det sistnämnda gäller även om man har god tillgång till bil. För utredningen gjordes, baserat på detta material, en scenariostudie där man tittade på flera olika tänkbara framtidsscenarier där effekten på resande, trans- porter och koldioxidutsläpp inkluderade såväl person- som gods- transporter (Trivector 2013b). I scenarierna har man antagit att e- handelns andel av detaljhandelns omsättning ökar från dagens (2012) 5,4 procent till 25 procent 2030 och 42 procent 2050 och att ökningen av godstransporterna står i proportion till ökningen av handeln. De studerade gods- och persontransporterna står till- sammans för 11 procent av vägtrafikens koldioxidutsläpp. Resul- taten visar att e-handel kan minska de totala utsläppen för inköps- resor inberäknat godstransporter för leverans med cirka 10 procent

325

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

jämfört med referensscenariot (för 2030). Det innebär att e-handel kan minska utsläppen från personbilar med drygt 1 procent jämfört med referensscenariot till 2030. En stor del av den insparade inköpsresorna har då antagits ersättas med andra resor eller göras ändå av andra skäl. Utan hänsyn till att annat resande ökar, vilket förutsätter kompletterande styrmedel, kan e-handeln minska person- bilsresandet med drygt 3 procent.

Vad gäller effekten på bilinnehav säger 10 procent av dem som börjat e-handla dagligvaror i Göteborg att de genom detta kan minska sitt bilinnehav från två till en bil eller helt avstå bilinnehav och i stället gå med i en bilpool (WSP et al., 2012). Eftersom detta påverkar allt resande är denna effekt betydligt större än den direkta effekten av minskat bilresande i samband med inköp.

Effekten på förändrad handels- och stadsstruktur är förstås mycket osäker. Går utvecklingen i riktning mot en mer hållbar stad kan e-handeln minska utsläppen och bidra positivt till andra mål. Samtidigt finns en trend att de som e-handlar dagligvaror även minskar sina inköp i närbutiken (WSP et al., 2012). De handlar också en större andel färskvaror via e-handel än vad de köper i traditionella butiker (Karlsson, 2008). Sammantaget kan en mer storskalig e-handel av dagligvaror påverka utbudet av närbutiker och funktionsblandningen negativt. Konsekvenser för stadsstruk- turer av en sådan utveckling behöver utredas.

Rekommendation

•Kommuner uppmuntras handla upp e-handelstjänst för t.ex. hemtjänsten

Forskningsbehov

•Utveckling av mottagningssystem

•E-handelns roll i framtida samhälle, bl.a. konsekvenser för när- butiker

326

SOU 2013:84

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

6.10Resfritt

6.10.1Inledning

Om det går att genomföra ett arbete, ett möte eller en utbildning utan resor genereras inga utsläpp från transporter. Gemensamt betecknas detta nedan för resfritt. Förutsättningar kan skilja mellan distansarbete, distansutbildning och resfria möten varför dessa ibland redovisas separat. Gemensamt för de olika formerna av resfritt är tekniken som används för kommunikation och tillgång till data. Underlaget till detta avsnitt är tre rapporter som Arnfalk (2013a, b, c) har tagit fram för utredningen.

I Sverige kom distansarbete i fokus under 1990-talet då det växte snabbt för att stagnera under 2000-talet. En möjlig orsak till stagnationen var ökade krav på reglering av arbetsformen genom bl.a. policy och avtal vilket sågs som ett hinder från arbetsgivarna. Gränsen mellan olika arbetsformer har också suddats ut. Under senare år kan man åter se en ökning. Cirka 5 procent av den arbets- föra befolkningen arbetar på distans under en given dag. Vanligast är det i stora företag inom IT & telekom och i den finansiella sektorn.

Resfria möten är en samlingsterm för möten på distans i realtid innefattande telefon-, webb- och videokonferens. De senaste 5–10 åren har resfria möten fått stort genomslag framförallt genom utveckling av webmötestekniken. De olika formerna överlappar och blir mer integrerade i varandra, t.ex. kan man delta i ett web- möte med telefon och med dator eller surfplatta i ett videomöte. I regeringens agenda för IT för miljön 2010–2015 – ”IT för en grönare förvaltning” föreskrivs att statliga myndigheter ska använda IT för att minska miljöbelastningen, bl.a. genom att öka andelen resfria möten. Trafikverket har fått i uppgift att leda arbetet med att öka andelen resfria möten i 18 myndigheter i det s.k. REMM- projektet. Drygt en tredjedel av alla yrkesverksamma kunde 2012 använda sig av resfria möten. Av myndigheterna var det 83 procent som använde webmöten 2013. Trafikverket har tagit fram hand- ledning för resfria möten och även ett inspirations- och fakta- material om mötes- och resepolicy (Trafikverket, 2011b)

Användning av modern kommunikationsteknik har möjliggjort ett uppsving för distansutbildning. Gemensamt är att lärandet sker helt eller delvis på distans med hjälp av virtuella kursmiljöer som underlättar kommunikationen mellan lärare och studenter samt

327

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

distribution av läromedel. Föreläsningar och instruktionsfilmer ”streamas” online, elever kommunicerar med varandra och med läraren i chattforum. Podsändningar används och material kopplas till sociala media. I Sverige har distansutbildning på högskole- och universitetsnivå vuxit från att omfatta en tiondel av studenterna till nästan en tredjedel under loppet av ett decennium.

Utöver minskat resande och därmed lägre utsläpp och trängsel innebär resfritt kostnadsbesparingar för såväl privatpersoner som för företag. Det ger också möjlighet till större arbetsmarknader och att utbilda sig samtidigt som man bor kvar och i viss utsträckning arbetar eller är föräldraledig. Det kan också generellt sett förbättra möjligheterna att få ihop livspusslet med hämtning av barn på för- skola etc. Det ger även en möjlighet för en levande glesbygd. Fler som arbetar på distans minskar också behovet av dyr kontorsyta och öppnar för flexibla kontorslösningar. Det finns ett stort värde i att kapa efterfrågetopparna i morgon- och eftermiddagsrusningen för såväl kollektivtrafik som personbilstrafiken. Om arbetspend- lingen, genom ökat arbete hemma särskilt i storstäderna, kan minska eller inte öka i den omfattning som den annars skulle göra så minskar behovet av kapacitetsförstärkningar.

Det finns i dag ett antal hinder för en ökad användning av resfria möten, inte minst för kommunikation mellan olika organisationer. Detta främst beroende på att det saknas en gemensam katalogtjänst eller ”telefonkatalog” för resfria möten, restriktiva inställningar i brandväggar, avsaknad av gemensamma bryggfunktioner, man använder olika tekniker och fabrikat som inte är kompatibla, samt brist på bra och tillgänglig support. Resfria möten saknar oftast någon ansvarig (som en travel manager för resande) inom organisa- tionen och behandlas enbart som en teknikfråga. Om organisa- tionen inte är beredd att anpassa arbetssättet och möteskulturen finns risk för att resfria möten inte får något genomslag. Sociala aspekter vid ökad användning av resfritt är viktiga att hantera och ha ett välavvägt förhållande mellan fysiska möten och resfritt. Vid distansarbete finns möjlighet att ha distansarbetsplatser som delas med andra organisationer.

328

SOU 2013:84

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

6.10.2Potentialer

Alla arbeten lämpar sig inte för att arbeta på distans men om organisationer framöver tillåter arbetsformen, skapar rätt förutsätt- ningar och goda incitament, kan uppemot 20 procent av yrkes- verksamma i Sverige arbeta på distans i snitt två dagar per vecka år 2020 och 25–30 procent år 2030. För en given dag skulle då 11 pro- cent arbeta på distans vilket kan jämföras med 5 procent i dags- läget. Arbetspendlingen bedöms öka, bl.a. på grund av expanderande arbetsmarknad, och 2030 stå för 25–30 procent av vårt resande. En del av de av distansarbete ersatta resorna kommer genom rekyl- effekter att ersättas av annat resande, så att minskningen av pend- lingsresandet minskas till tre fjärdedelar av den fulla effekten. Totalt bedöms därför distansarbete ge en minskning av allt resande med 2,3 procent9 2030 att jämföra med 0,8 procent i dagsläget. Bilresandet bedöms minska i samma storleksordning, dvs. en minskning med 1,5 procent10 jämfört med referensscenariot.

Omkring en femtedel av alla universitets och högskolestudenter studerar på distans. Totalt av alla studerande står de för 4 procent. Med kunskap om att pendling till och från skola utgör i dag 3,6 procent av allt resande kan vi då räkna ut att distansutbildning inom högskola och universitet i dagsläget minskar allt resande med 0,2 procent11. Det är dock möjligt att det för en del av dessa studenter inte skulle varit aktuellt att genomföra utbildningen om den inte funnits på distans. Reduktion av resor inom tjänsten inom utbildningsväsendet bedöms ha minskat det totala resandet med ytterligare 0,1 promille. Utbildning inom tjänsten bedöms kunna stå för 0,6 procent av allt resande. Distansutbildningar inom fram- för allt större organisationer uppskattas stå för cirka en fjärdedel av alla utbildningar. Det gör att distansutbildningar inom företag och organisationer i dagsläget bedöms minska det totala resandet med 0,2 procent12. Totalt bedöms därför distansutbildning i dagsläget minska det totala resandet i landet med cirka 0,4 procent. Med en satsning på distansundervisning inom såväl skolvärlden, högre utbildningar och anställdas utbildningar skulle detta år 2030 kunna öka till att påverka 1,3 procent av det totala resandet, dvs. ge en minskning av resandet med knappt 1 procent jämfört med referens-

90,11 x 0,275 x 3/4 = 0,023.

102,3 - 0,8 = 1,5 %.

110,04 x 0,036/0,96 = 0,15, vi avrundar här till 0,2 då de som läser på distans antas bo längre från lärosätet än genomsnittet.

120,006 x 0,25/0,75.

329

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

scenariot. För studenter är andelen bilresande lägre än för genom- snittet, samtidigt är det möjligt att det för den grupp som väljer att studera på distans inte ser ut på det sättet. Här antas att bilresandet minskar i samma storleksordning som det totala resandet.

I dagsläget kan 35–40 procent av alla yrkesverksamma i Sverige använda sig av resfria möten i arbetet. Tjänsteresor står för cirka 8 procent av svenskarnas resande. Det gör att resfria möten kan påverka 3 procent av resandet i dagsläget. En studie av resfria möten på individnivå i olika svenska myndigheter visade att i snitt vart tredje resfritt möte hade ersatt en tjänsteresa som annars skulle ha gjorts, om inte det resfria alternativet erbjöds. Det krävs dock cirka 50 procent fler resfria möten för att få samma sak gjort som på ett fysiskt möte. Totalt innebär det att resfria möten i dag minskar resandet med 1,5 procent13. Till 2030 skulle denna siffra kunna ha ökat till 3,6–5 procent beroende vilka incitament som finns för organisationer att minska tjänsteresandet. Om man antar att bilresandet påverkas i samma utsträckning innebär det en minsk- ning av bilresandet med cirka 2–3,5 procent genom resfria möten till 2030.

Tabell 6.2	Potentialer för resfritt

		Potential i minskat transportarbete med personbil till
		2030 jämfört med referensprognos (procent)
Distansarbete		1,5
Distansutbildning		1
Resfria möten		2–3,5
Resfritt totalt		4,5–6

En del av de insparade resorna kan ersättas med andra resor genom rekyleffekter. Detta har tagits i beaktande vid distansarbete ovan men inte vid distansutbildning. För resfria möten har antagits att bara en del resfria möten ersätter möten som annars skulle gjorts med resa (33 procent i dag och 15 procent 2030).

Minskad energianvändning och utsläpp från transporter måste ställas mot den energi och de utsläpp som genereras vid användning av IT-utrustningen för resfritt. Livscykelanalys (LCA)-studier visar att resfria möten är klart fördelaktiga såväl energi- som klimat- mässigt jämfört med möten som kräver resor med bil eller flyg.

13 0,08 x 0,375 = 0,03, 0,03 x 0,33 x 1,5 = 0,01485.

330

SOU 2013:84

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

Även kursmaterialen genomgår en digitaliseringsrevolution, vilket kan komma att få följder för exempelvis pappersanvänd- ningen. Studentlitteratur utgör en avsevärd andel av bokmarknaden i Sverige, och användning av e-böcker och annat virtuellt material minskar transporterna och kan ge lägre kostnader och priser, samt ökad spridning av materialet. Pappersanvändningen kan också minska vid elektronisk läsning av materialet.

Rekommendationer

•Informera, och utbilda om resfritt och investera i bra och lättillgänglig teknik inom näringslivet och offentliga organisa- tioner

6.11Sammanfattning av potential, kostnader och synergieffekter

Nedan sammanfattas potentialerna för de åtgärder som redovisats tidigare i kapitlet. Dessa avser praktiskt genomförbara potentialer på minskning av biltrafiken respektive lastbilstrafiken i landet. Effekterna på trafikarbetet bedöms ge samma relativa effekter på energianvändningen. Tidsaspekten är de kommande 40 åren och det är då naturligt att det finns stora osäkerheter i potentialerna. Långa ledtider utgör ett potentiellt problem. Ett exempel är att byggandet under de närmaste tio åren i hög grad styrs av nu gäll- ande översikts- och detaljplaner samt beviljade bygglov. Att intervallen för olika potentialer i Tabell 6.3 blir breda reflekterar denna osäkerhet. Det dessutom svårt att på förhand veta om de styrmedel som föreslås i kapitel 14 är tillräckliga för att uppnå de identifierade åtgärdspotentialerna. Inverkan av styrmedel och fak- torer inom andra områden kommer också ha betydelse för resul- tatet. Lokalt kan åtgärderna ha både större och mindre effekt.

Flera av åtgärderna är nära förknippade med varandra, exempel- vis kan högre parkeringsavgifter och färre parkeringsplatser gynna bilpooler. Detta gör att det kan vara svårt att särskilja effekterna från de olika åtgärderna och det finns en risk för dubbelräkning i de potentialuppskattningar som redovisas. För att åtminstone delvis ta hänsyn till eventuell dubbelräkning är reduktionerna i Tabell 6.3 multiplicerade med varandra för att få fram total potential. Den

331

Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

SOU 2013:84

totala potentialen blir därvid lägre än summan av de enskilda åtgär- derna.

En kontrollfråga man kan ställa sig är om åtgärden kan vara viktig i ett framtida hållbart samhälle. Effekterna av åtgärderna blir förstås större i kombination med starka styrmedel, t.ex. bränsle- skatter eller infrastrukturavgifter utöver trängselskatt.

Tabell 6.3 Effekt av åtgärder på trafikarbetet för personbil 2030 och 2050 jämfört med referensscenariot (procent)

	2030	2050

Hållbar stadsplanering	4–10	10–20
Trängselskatt, parkeringspolicy och avgifter	2–3	3–6
Trafikledning och trafikinformation	> 0,3	> 0,3
Bilpooler och biluthyrning	1–3	3–5
Samåkning	–	–
E-handel	1–3	1–5
Resfritt	2–4	4–6
Total potential (exkl. kollektivtrafik och	10–21	20–35
hastighetsreducerande åtgärder)

Effekter av förbättrad kollektivtrafik och lägre skyltade hastigheter på biltrafiken redovisas i kapitel 7 respektive 9.

Även beträffande potentialerna för att reducera trafikarbetet med lastbil genom effektivare planering mm finns stor osäkerhet vilken fångas av de ganska breda intervallen för olika åtgärder i Tabell 6.4. Liksom för personbil är den totala potentialen beräknad som produkten av reduktionerna som de olika åtgärdsområdena ger för att på så sätt åtminstone delvis ta hänsyn till eventuell dubbel- räkning14.

14 I Tabell 6.4 har detta bara betydelse för 2050 och den högre potentialen som summerat skulle bli 30 procent i stället för som nu 28 procent.

332

SOU 2013:84 Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet

Tabell 6.4	Effekt av åtgärder på trafikarbetet för lastbil 2030 och 2050
	jämfört med referensscenariot (procent)

		2030	2050

Trafikledning och trafikinformation		> 0,3	> 0,3
Samordnade godstransporter i staden		1–3	3–5
Ruttoptimering och ökad fyllnadsgrad godstransporter		2–9	4–15
Längre och tyngre lastbilar		2–4	4–10
Total potential		5–16	11–28

Minskat transportbehov och effektivare transporter ger inte bara minskade utsläpp av klimatgaser. Nyttan med en sådan utveckling är mångfacetterad och rymmer hela hållbarhetsbegreppet med miljömässig, social och ekonomisk hållbarhet. Många gånger kommer säkerligen inte miljö vara det främsta argumentet för att genomföra åtgärden. Att skapa en attraktiv stad handlar i första hand om att skapa en tätort där människor vill bo och vistas.

333

7Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

För att uppnå en fossilfri fordonstrafik krävs en kombination av: Samhällsåtgärder som minskar behovet av transporter och premierar användning av energieffektiva trafikslag. Effektivare fordon och användning av dessa som innebär att mindre energi behövs för att uträtta samma transportarbete. Tillförsel av fossilfri energi till fordonen – i huvudsak elektrifiering och användning av biodrivmedel.

I Sverige har bilen en mycket dominerande ställning inom per- sontrafiken, medan andelen godstrafik som använder järnväg och sjöfart är förhållandevis stor. Teoretiskt finns en stor potential till utsläppsminskningar genom trafikslagsbyten. För att förverkliga den krävs ofta infrastukturinvesteringar och starka styrmedel. Ökad kvalitet och bättre pålitlighet i järnvägsnätet kan öka järnvägens attraktionskraft. Genom åtgärder som möjliggör längre och tyngre tåg kan kapaciteten i järnvägsnätet ökas väsentligt. Kapacitetsutnyttjandet kan även ökas genom för- bättrad teknik för styrning av trafiken samt tids- och rumsdifferen- tierade banavgifter. Konkurrensen mellan trafikslagen påverkas också av en eventuell elektrifiering av delar av motorvägsnätet.

Resandet med kollektivtrafik har ökat under senare år både i absoluta tal och som andel av all persontrafik. Ökat utbud av pendeltåg har i några regioner ökat tågresandet markant, men ytterligare utbudsökningar leder inte nödvändigtvis till fortsatt ökat resande. Modern busstrafik är också viktig och kan i en del fall vara väsentligt billigare än spårburna alternativ. Att öka ut- rymmet för pendeltåg inom storstadsregionerna har med stor sannolikhet en bättre klimateffekt än satsningar på höghastig- hetståg mellan dem.

335

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

SOU 2013:84

7.1Potentiella effekter på drivmedelsbehov av trafikslagsbyten

Då drivmedelsbehoven och efterföljande utsläpp skiljer sig åt mellan olika trafikslag finns en potential till utsläppsreduktion genom åtgärder som påverkar resenärers och transportoperatörers val av trafikslag. Drivmedelsbehov per person- eller tonkilometer från for- donstransporter påverkas av faktorer som fordonets fyllnadsgrad eller lastfaktor, energianvändning per fordonskilometer samt vilket bränsle som används. Med dagens teknikläge, fordonsanvändning och bränslemix finns det sett till genomsnittsvärden en betydande potential att reducera transportsektorns drivmedelsbehov och ut- släpp genom åtgärder som stimulerar till byte av trafikslag. Då dessa faktorer förändras över tid påverkas denna möjlighet av hur utveck- lingen av fordonseffektivitet, bränsleanvändning, beläggningsgrad och lastfaktor ser ut hos de olika trafikslagen. En elektrifiering av vägtrafiken kommer exempelvis kraftigt påverka vägtrafikens driv- medelsbehov och därmed även eventuella vinster av åtgärder som syftar till att flytta över trafik från väg till järnväg.

Vid en helt fossilfri transportsektor är potentialen att minska användningen av fossila drivmedel genom trafikslagsbyte per defini- tion noll. Däremot kan trafikslagsbyten fortfarande spela en viktig roll i en situation där en begränsad tillgång på biodrivmedel och förnybar el gör det angeläget att begränsa transportarbetet med trafikslag med låg energieffektivitet. En del av överflyttningen kan även ha lägre samhällsekonomisk kostnad än den som följer av driv- medelsbyte. Det är också viktigt att påpeka att det inom varje trafik- slag finns stora variationer både vad gäller drivmedelsbehov och energianvändning beroende på exempelvis lastgrad eller passagerar- faktor, bränsleanvändning, körmönster och typ av fordon.

I många fall är också trafikslagen mera kompletterande än kon- kurrerande. Det är därför viktigt att se transportsystemet som en hel- het snarare än att se till enskilda trafikslag och typer av trafik separat.

7.2Transportarbetets historiska fördelning

Transportarbetets historiska fördelning på trafikslag för person- transporter och godstransporter i Sverige redovisas i Figur 7.1 och 7.2. Observera att figurerna enbart visar transportarbete i Sverige vilket medför att till exempel utrikes flygresor eller utrikes trans-

336

SOU 2013:84

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

porter kopplat till svensk import och export av varor inte ingår i underlaget. Däremot ingår de delar av internationella transporter som går på svenskt vatten eller land.

Figurerna visar att transportarbetet i Sverige har utvecklats kraftigt de senaste femtio åren. För persontransporter har den största ök- ningen bestått av resor med personbil. Detta har inneburit att även om resandet med kollektivtrafik sedan 1960-talet i absoluta tal mer än fördubblats har andelen kollektivtrafikresor minskat från cirka hälften av persontransportarbetet före 1960 till mindre än 20 procent i dag. Ökningen av personbilstrafiken har dock avtagit något från mitten av 1980-talet och mycket påtagligt efter sekelskiftet. Många faktorer påverkar utvecklingen av transportarbetet vilket gör det vanskligt att dra långtgående slutsatser utifrån trenderna i ovanstående diagram vilket diskuteras närmare i kapitel 4.5.

Figur 7.1 Persontransportarbete i Sverige 1960–2011

337

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

SOU 2013:84

Figur 7.2 Godstransportarbete i Sverige 1960–2011

Källa: Trafikanalys, 2012c.

Kollektivtrafikresandet uppvisar stora regionala variationer. Stockholm, Västra Götaland och Skåne har störst antal kollektivtrafikresor per invånare och år, medan invånarna i främst Västerbotten, Västman- land, Södermanland, Kronoberg, Norrbotten, Kalmar och Gotland i genomsnitt genomför betydligt färre årliga resor med lokal och regional kollektivtrafik. Fördelningen mellan olika trafikslag skiljer sig också kraftigt åt mellan regionerna. I de flesta av Sveriges län sker kollektivtrafikresor i huvudsak med buss. Tunnelbanan står för den största andelen resor i Stockholm medan antalet resor per invånare i Västra Götaland fördelar sig ganska jämt mellan buss och spårväg. Förutsättningarna för kollektivt resande skiljer sig därför åt mellan olika län och regioner i Sverige (Trafikanalys, 2012d).

På godssidan har den procentuella ökningen inte varit lika stor som för persontransporterna. Utvecklingen av godstransporter påverkas starkt av den ekonomiska utvecklingen i Sverige och i världen. Som en konsekvens av den ekonomiska krisen 2008 minskade exem- pelvis den totala volymen lastat gods med nästan 15 procent 2009 jämfört med året innan (Sveriges hamnar, 2009). Fördelningen över trafikslag är också mer jämn för godstransporter än för person- transporter. Orsaker till detta är att många tunga transporter går

338

SOU 2013:84

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

med järnväg och sjöfart samt att järnvägs- och sjötransporter gynnas av långa avstånd där skalfördelarna bättre kan utnyttjas. Sveriges geografiska läge gör att en mycket stor andel av utrikes gods är hän- visat till sjöfart för transport till eller från landet.

7.3Faktorer som påverkar val av trafikslag

Val av trafikslag för persontransporter påverkas av pris, restid, utbud, bebyggelseplanering, tillförlitlighet och kvalitet. Inkomst, körkorts- innehav och bilägande är ytterligare nyckelfaktorer som påverkar persontrafikens transportmönster. För godstransporter är priserna generellt sett den viktigaste faktorn följt av tillförlitlighet (just-in- time) och transporttid under förutsättning att en godtagbar kvalitet är uppfylld (Vierth, 2012b). Med godtagbar kvalitet avses bland annat säkerhet och risk för skador. Däremot pekar litteraturen på att miljö- hänsyn inte är något centralt kriterium vid val av transportlösning (Vierth et al., 2012).

Ett tidsvärde är ett mått på resenärers, operatörers eller varu- ägares avvägning mellan tid och pengar och uttrycks ofta som betal- ningsviljan för en tidsbesparing. Ett sätt att mäta tidsvärden är att studera människors och företags val mellan tid och pengar i verk- liga eller hypotetiska situationer. Resultat från tidsvärdesstudier visar att tidsvärdet skiljer sig åt, inte bara mellan olika människor och mellan olika situationer, utan även mellan olika trafikslag, res- längder och typer av resor (arbetsresor, tjänsteresor, fritidsresor). En person som exempelvis är sen till ett viktigt möte har högre betalningsvilja för en tidsbesparande åtgärd (ett högre tidsvärde) än en person som inte har någon tid att passa. En människas privata tidsvärde vid en tjänsteresa kan även skilja sig åt från arbetsgivarens värdering och på liknande sätt kan samhällets värdering av tid skilja sig från individens. På ett liknande sätt har högvärdigt gods ofta ett högre tidsvärde än lågvärdigt gods. Se SIKA (2008; 2009a), Börjesson et al. (2012) och WSP (2010) för en diskussion av tidsvärden och hur de skattas. I samhällsekonomiska kalkyler används ofta tids- värden från ASEK1.

1 ASEK står för Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyl- och analysmetoder inom transportområdet och är en myndighetsgemensam arbetsgrupp som leds av Trafikverket. Gruppen ansvarar för att föreslå vilka samhällsekonomiska kalkyl- och analysmetoder som bör användas vid analys av åtgärder inom transportområdet (Trafikverket 2012i).

339

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

SOU 2013:84

7.3.1Faktorer som påverkar val av trafikslag för persontransporter

Efterfrågan på kollektivtrafik påverkas av faktorer som pris, restid, tillförlitlighet, kvalitet, restidsosäkerhet, tidtabeller, frekvens, flexibili- tet, komfort och trafiksäkerhet. Den i forskningslitteraturen mest undersökta bestämningsfaktorn för efterfrågan på kollektiva resor är priset eller taxan. Sambandet mellan pris och efterfrågan beskrivs ofta i form av priselasticiteter som visar hur stor resandeförändring (i procent) man kan förvänta sig om priset för att använda kollek- tiva färdmedel förändras med en given procentsats. En grundlägg- ande iakttagelse är att efterfrågan anpassar sig successivt över tid till förändrade priser. Detta kallas ibland att efterfrågan är dyna- misk. En mer fullständig anpassning till en prisförändring sker först efter en längre tid. Elasticiteten är även större i icke-storstadslän än i storstäder vilket kan bero på större möjlighet att använda bil i landsbygd. I stora städer är invånarna troligen mer beroende av kollektivtrafik än i mindre städer. Efterfrågans priselasticitet kan därför variera beroende på linjens geografiska läge, befolkningens sammansättning, prisnivån i utgångsläget, förändringens tecken (ök- ning eller minskning) liksom mellan individer.

I en litteraturgenomgång finner Nilsson et al., (2013) att efter- frågeelasticiteten med avseende på priset för kollektivtrafik varierar mellan -0,4 och -1,0. Dessa siffror innebär att en sänkning av priset på kollektivtrafikresor på 10 procent har potential att öka resandet med kollektiva färdmedel med mellan 4 och 10 procent samtidigt som bilresandet minskar med 1 procent. De angivna elasticiteterna är förknippade med stora osäkerheter och regionala variationer.

Ökad inkomst har ett positivt direkt samband med både antalet kollektivtrafikresor och genomsnittlig reslängd. Bilägande har där- emot negativ effekt på kollektivtrafikefterfrågan. Eftersom inkomst även är en viktig förklaringsfaktor bakom graden av bilägande kan stigande inkomster, beroende på utgångsnivån, därför antingen leda till ett ökat bilägande eller till växande kollektivtrafikanvändning (Nilsson et al., 2013).

Ytterligare tre faktorer som lyfts fram för kollektivtrafiken är relevans, transparens och enkelhet. Med relevans menas att utbudet motsvarar människors resebehov såväl tidsmässigt som geografiskt. Vilka möjligheter som finns att exempelvis ta sig till och från arbetet på ett rimligt sätt och hur långt det är till närmaste station eller hållplats är två grundläggande parametrar för att kollektivtrafiken

340

SOU 2013:84

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

ens ska uppfattas som ett alternativ. Med transparens menas bland annat att det ska vara enkelt att ta reda på olika resealternativ, var hållplatser ligger och att på förhand jämföra vad olika resor kostar. Enkelhet kan exempelvis innebära att det ska vara lätt att ändra plane- ringen om man missar en anslutning och att det ska gå att betala resan på ett enkelt sätt. ITS-lösningar genom exempelvis olika for- mer av nationella och regionala reseplaneringsverktyg och kart- tjänster har gjort det enklare att planera kollektiva resor. Mycket arbete återstår dock med att förenkla betalning och prisinformation för olika resealternativ, speciellt för resenärer som inte vanligtvis reser i en specifik region.

För att förklara resenärers val av trafikslag är det viktigt att se på transportsystemet som helhet där trafikslagen har olika egenskaper och där valet av trafikslag även påverkas av faktorer utanför trans- portsystemet. En personbil ger exempelvis större möjlighet till flexibel avresetid jämfört med kollektivtrafik, speciellt på sträckor med låg turtäthet, medan kollektiva färdmedel gör det möjlig att utnyttja restiden för andra aktiviteter. För långväga personresor ger en per- sonbil på liknande sätt större tillgänglighet vid slutdestinationen än tåg, buss och flyg. Ett trafikslagsbyte förutsätter ofta att etablerade mönster och rutiner bryts. Valet av trafikslag påverkas även av sociala värderingar och attityder (Eriksson, 2011).

7.3.2Faktorer som påverkar val av trafikslag för godstransporter

Transportköpares val av logistikupplägg kan ses som en avvägning mellan kvalitet i form av flexibilitet, frekvens, punktlighet, skade- risk, tillförlitlighet och transporttid och pris. Priset för en trans- port påverkas av flera olika faktorer som produktionskostnader, skatter och avgifter, service- och kvalitetsnivå, konkurrens mellan operatörer och trafikslag samt kundernas förhandlingsstyrka.

Flera studier pekar på att valet av trafikslag för en godstransport i sig inte är avgörande för transportköpares val av transportlösning utan att ställda krav på pris och kvalitet uppfylls. Valet av trans- portlösning är i många fall även utlagt på ett transport- eller logistik- företag. Däremot kan valet påverkas av tidigare positiva eller nega- tiva erfarenheter vilka kan vara associerade till specifika trafikslag (Vierth et al., 2012).

341

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

SOU 2013:84

Vilken kostnadskomponent som har störst betydelse skiljer sig åt mellan trafikslagen. För långväga lastbilstransporter visar en norsk studie att lönenivån i branschen har mycket större betydelse för transportkostnaderna än skatter och avgifter. På ett motsvar- ande sätt utgör drivmedel den största kostnadskomponenten för sjötransporter och kapital- och underhållskostnader den största för järnvägstransporter. Det finns även betydande skillnader mellan låg- och högvärdigt gods, där transporttiderna är viktigare för hög- värdigt gods (Vierth, 2012a). I Sverige är järnvägstransporter domi- nerande för järnmalm och stål medan sjöfart dominerar för råolja och oljeprodukter. För övriga varugrupper dominerar vägtranspor- ter (Vierth et al., 2012).

Konkurrensen mellan trafikslag är generellt sett större för lång- väga godstransporter än för korta. Detta innebär att varuägarna vid långväga transporter ofta kan välja mellan olika transportlösningar som kan omfatta multimodala kedjor med kombinationer av flera trafikslag. Det finns flera studier som undersöker konkurrensytan mellan trafikslagen. För kortare sträckor används främst lastbil, både för att transporterna då kan ske dörr-till-dörr och för att andra transportalternativ ofta saknas. Järnväg och sjöfart har däremot för- delar på längre sträckor och för tungt och skrymmande gods. Givet att sjöfartens och järnvägens skalfördelar kan utnyttjas är trans- portkostnaderna mätt i kronor per tonkilometer lägst för sjötrans- porter, därefter järnvägstransporter och högst för vägtransporter. Vid multimodala transporter tillkommer dock kostnader för omlast- ning i hamnar och terminaler, vilket innebär att det generellt sett krävs längre avstånd för att de lägre undervägskostnaderna ska löna sig. Konkurrensytan mellan järnväg och sjöfart är generellt sett större än mellan vägtransporter och alternativa trafikslag. Eftersom sjö- farten och järnvägen kräver stabila godsflöden lämpar de sig bäst för långväga transporter medan de på kortare avstånd saknar last- bilens flexibilitet. En överflyttning av godstransporter från väg till järnväg och sjöfart medför därför i praktiken en omflyttning till intermodala transportkedjor. Flyg används främst för högvärdigt gods som är tidskänsligt och fraktas långa sträckor (Vierth et al., 2012).

Ett hinder för överflyttning till godstrafikslag med mindre klimat- påverkan är kostnader för omlastning. Eftersom den totala trans- porttiden är en viktig faktor får omlastning inte heller vara för tids- krävande, vilket ställer krav på kapacitet i terminaler och omlast- ningscentraler. Kapacitetsproblem på järnväg och i hamnar utgör

342

SOU 2013:84

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

också hinder för trafikslagsbyte eftersom trängsel och kapacitets- begränsningar reducerar järnvägens eventuella tids- och kostnads- vinster. Ett annat hinder för överflyttning från lastbil är den större flexibilitet och frekvens som lastbilen kan erbjuda. Det finns också betydande trögheter i systemet vilket innebär att även om en inter- modal lösning med järnväg eller sjöfart totalt sett skulle vara den mest attraktiva så är det inte säkert att den väljs på grund av kost- nader och risker förknippade med att byta från ett etablerat trans- portupplägg. Ibland kan kapital saknas för att genomföra en föränd- ring även om den vore långsiktigt lönsam (KNEG, 2012). Ytterligare en faktor som kan påverka priserna är vilka möjligheter transpor- törerna har att samlasta och utnyttja returflöden vilket hänger samman med vilka lösningar som speditörerna tillhandahåller (Vierth, 2012a).

7.4Trafikens externa kostnader

Trafiken ger upphov till negativa externa effekter och indirekta kostnader i form av luftföroreningar, trafikolyckor, buller, trängsel och slitage. Med externa effekter menas effekter av ett transport- beslut som påverkar nyttan för en tredje part men som inte regleras marknadsmässigt och därför inte ingår i transportens pris. Detta innebär att aktörerna på marknaden (resenärerna, operatörerna, speditörerna, varuägarna) saknar anledning att beakta effekten i sina beslut då de inte behöver betala för de negativa effekter för andra personer och företag eller miljön som transporterna ger upphov till.

Negativa externa effekter kan internaliseras genom att mark- nadsaktörerna tvingas betala för de tillkommande kostnader i form av slitage, olycksrisker samt påverkan på klimat och miljö som or- sakas av ytterligare fordonsanvändning. Detta kan ske genom in- förandet av rörliga skatter och avgifter eller genom strängare tekniska krav som får marknadsaktörerna att handla som om de beaktade de externa effekterna i sina val. Genom internalisering omvandlas i teorin kostnaden för de externa effekterna till en intern ekonomisk angelägenhet för den som orsakar dem vilket skapar en teoretiskt sett korrekt prissättning som antas göra det möjligt att uppnå samhällsekonomisk effektivitet. En svårighet ligger dock i vilka externa effekter som ska beaktas och hur de ska kvantifieras.

343

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

SOU 2013:84

Riksdagen har vid behandling av regeringens proposition 2005/06:160 klargjort att alla transporter ska svara för sina sam- hällsekonomiska marginalkostnader.2 Till dessa räknas den trafik- beroende delen av infrastrukturens drift och underhåll samt kost- naderna för olyckor och miljöpåverkan. Skälet är att internali- seringen, rätt utformad, kan ge operatörerna incitament att minska belastningen på infrastrukturen och miljön samt reducera risken för allvarliga olyckor. Genom att påverka priset på transporter medverkar den dessutom till att trafikvolymerna blir samhälls- ekonomiskt optimala samt till att transportarbetets fördelning på trafikslag optimeras.

Mellan de fyra trafikslagen finns i dag stora skillnader avseende infrastrukturens finansiering och operatörernas och trafikanternas kostnadsansvar. Flyget och sjöfarten betalar både infrastrukturens fasta och rörliga kostnader, medan väg- och spårtrafiken med några få undantag3 inte alls belastas med de fasta kostnaderna. Till de senare räknas inte bara nyinvesteringar utan även reinvesteringar och den del av drift och underhåll som är oberoende av trafik- volymen.

För järnvägstrafiken är det banavgifterna som ska täcka de kort- siktiga marginalkostnaderna som trafiken ger upphov till, i form av slitage av infrastrukturen och kostnader för miljöeffekter såsom buller samt olyckor. Banavgifterna på det svenska järnvägsnätet är bland EU:s lägsta och innebär att trafiken bara bär en mindre del av kostnaden för det trafikberoende underhållet samt övriga externa effekter. För vägtrafiken ska drivmedelsskatten i form av energi- skatt och koldioxidskatt internalisera de kostnader som den ger upphov till. Därutöver måste tunga lastbilar betala eurovinjett för att utnyttja huvudvägnätet men eftersom denna är tidsberoende och inte avståndsberoende räknas den inte som internaliserande.

Beträffande klimatpåverkan ansvarar den elektrifierade järnvägs- trafiken för sin (indirekta) klimatpåverkan genom att kraftproduk- tionens utsläpp av koldioxid, liksom flygets, ligger under taket för det europeiska utsläppshandelssystemet. Sjöfarten betalar inte alls för sina utsläpp, medan vägtrafikens drivmedelsförbrukning är belagd med koldioxidskatt. Sjöfarten ger dessutom upphov till höga utsläpp av kväveoxider, svavel och partiklar. Detta kommer dock att ändras när kraven på fartygen om några år skärps inom svavel- och kväveskyddsområden som Östersjön och Nordsjön.

2Den tillkommande kostnad som en ytterligare fordons- eller farkostkilometer orsakar.

3Till undantagen hör Arlandabanan och Öresundsbron.

344

SOU 2013:84

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

EU-kommissionen (1995, 1998) har vacklat mellan principen om kortsiktig marginalkostnadsprissättning och en internalisering av alla kostnader, inklusive de fasta. Det nu gällande vägavgifts- direktivet (2011/76/EU) innebär att införande av eurovinjett, väg- tullar eller km-skatt är frivilligt, men ett medlemsland som väljer att utnyttja något av dem måste tillämpa direktivets bestämmelser. Direktivet omfattar lastbilar med totalvikt över 3.5 ton och med- lemsländerna ges möjlighet att i viss utsträckning differentiera avgifterna för buller och föroreningar men inte för olycksrisk.

I den senaste vitboken föreslår EU-kommissionen (2011a) att transporternas externa kostnader ska internaliseras till år 2020 baserat på kortsiktig marginalkostnadsprissättning men med bered- skap att låta transportköparna stå för en ökande andel av de fasta kostnaderna (i syfte att avlasta ansträngda statsfinanser en del av bördan). Kommissionen vill att internaliseringen ska genomföras i två steg. Under fas 1 (2011–2016) ska beskattningen av drivmedel delas upp i koldioxidskatt och energiskatt. Ett konkret förslag om ändring i energiskattedirektivet för att möjliggöra detta presen- terades våren 2011 men har ännu inte lett till något beslut. Under fas 2 (2016–2020) vill kommissionen fortsätta processen till dess en fullständig obligatorisk internalisering av samtliga trafikslags kostnader för miljöpåverkan, olyckor och infrastrukturslitage upp- nåtts. Därtill ska kostnader för trängsel internaliseras där detta är motiverat. Sveriges Riksdag har uttalat att kortsiktig marginal- kostnadsprissättning ska eftersträvas men i praktiken upprätthållit skilda spelregler för de olika trafikslagen.

7.4.1Internalisering av externa kostnader

Trafikanalys har ett löpande uppdrag att analysera transportsektorns samhällsekonomiska kostnader i relation till skatte- och avgifts- uttaget inom transportsektorn. Uppgifterna om externa kostnader och internalisering i detta avsnitt är hämtad från den senaste sam- manställningen (Trafikanalys, 2013b) och baseras på de skatter och avgifter som gällde 2012. I Tabell 7.1 och 7.2 presenteras aggre- gerade skattningar av trafikens externa marginalkostnader samt internaliserande skatter och avgifter i reala priser med basår 2010.

345

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

SOU 2013:84

Tabell 7.1 Genomsnittliga externa kostnader och internalisering av persontrafik

Kronor per	Personbil	Personbil	Buss	Persontåg	Färje-	Flygtrafik
personkm	bensin	diesel	diesel		trafik

Infrastruktur	0,01	0,01	0,01	0,03–0,04	-	0,07–0,10
Olyckor	0,10	0,10	0,06–0,11	0,01	0–0,01	0,06–0,15
Koldioxid	0,14	0,11	0,04–0,07	0,02	0,24	0,36
Övriga emissioner	0,04	0,04	0,05–0,08	0,003	0,20	0,02–0,06
Buller	0,06	0,06	0,01–0,07	0,01–0,03	-	0,02–0,03
Total extern	0,35	0,32	0,19–0,29	0,05–0,09	0,44–0,45	0,53–0,70
marginalkostnad
Internaliserade	0,32	0,20	0,06–0,12	0,05	0,29	0,39
skatter/avgifter
Icke-	0,03	0,12	0,13–0,18	0,005–0,04	0,15–0,16	0,14–0,31
internaliserad
kostnad
Internaliserings-	90 %	62 %	32–41 %	50–89 %	64 %	56–73 %
grad

Källa: Trafikanalys (2013b).

Tabell 7.2 Genomsnittliga externa kostnader och internalisering av godstrafik

Kronor per	Lätt lastbil	Tung lastbil	Tung lastbil	Godståg	Sjöfart
tonkm	diesel	utan släp	med släp
Infrastruktur	0,016	0,03–0,07	0,02–0,04	0,02–0,03	≈ 0
Olyckor	0,11–0,14	0,08	0,02	0,001–0,003	0
Koldioxid	0,25–0,30	0,14	0,06	0,002	0,02
Övriga emissioner	0,06–0,23	0,13	0,05	0,003	0,03
Buller	0,02–0,17	0,22–0,49	0,06–0,12	0,01–0,02	-
Total extern	0,46–0,86	0,61–0,91	0,20–0,29	0,04–0,06	0,05
marginalkostnad
Internaliserande	0,41–0,50	0,24	0,11	0,01	0,02
skatter/avgifter
Icke-	0,05–0,36	0,37–0,67	0,10–0,19	0,03–0,05	0,03
internaliserad
kostnad
Internaliserings-	58–88 %	26–40 %	36–52 %	19–31 %	35 %
grad

Källa: Trafikanalys, 2013b.

346

SOU 2013:84

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

Internaliseringsgraden mäter hur stor andel av de totala externa marginalkostnaderna som täcks av internaliserande skatter och avgifter. En internaliseringsgrad på 100 procent innebär att samtliga externa marginalkostnader är fullt internaliserade. Internaliserings- graden är ett bra mått för att jämföra utvecklingen av internali- sering över tid inom ett trafikslag. Eftersom måttet är relativt är det svårt att använda vid jämförelser mellan olika trafikslag som har olika stora totala marginalkostnader för externa effekter. För jäm- förelser mellan trafikslag är därför icke-internaliserad kostnad ofta ett mer rättvisande mått då det visar hur mycket de internaliserade skatterna och avgifterna för ett visst trafikslag behöver höjas för att nå full internalisering av de externa marginalkostnaderna.

Som kan ses i Tabell 7.1 är internaliseringsgraden högre för bensindrivna personbilar än för personresor på järnväg medan de dieseldrivna personbilarna har en internaliseringsgrad som ligger i nedre delen av järnvägstrafikens intervall. För både väg- och järn- vägstrafik är internaliseringsgraden betydligt högre för person- trafiken än för godstransporterna. Godstrafik på väg har den största återstående externa kostnaden (räknat i kronor per tonkilometer). Trafikanalys (2013b) noterar att väg- och järnvägstrafik i storstads- områdena till följd av trängsel och buller med mera kan ha betydligt lägre internaliseringsgrad än de medelvärden som myndigheten redovisar. Kågeson (2011) visar att utfallet i hög grad påverkas av infrastrukturens kvalitet och att internaliseringsgraden är mycket högre för trafik på motorvägar och stambanor än för övrig väg- och järnvägsinfrastruktur. Siffrorna i tabellerna ska därför ses som genom- snitt där det finns en betydande variation mellan olika sträckor samt även mellan olika fordon.

Enligt Trafikanalys bör bara rörliga skatter som används som styrmedel betraktas som internaliserande, eftersom de påverkar de ekonomiska besluten på samma sätt som kostnaderna för de externa effekterna skulle gjort om de hade varit marknadsprissatta. Myndig- heten menar att skatter som utgår med fasta belopp inte är styr- medel och därför inte kan vara internaliserande. Detta är rätt så till vida att rörliga avgifter har en starkare styrande effekt, men Trafik- analys bortser från att de fasta skatterna påverkar den totala trans- portvolymen samt fördelningen mellan trafikslagen. Farledsavgift- erna, eurovinjetten, fordonsskatterna och flera av järnvägens av- gifter är inte relaterade till marginalkostnaderna, men det gäller även energiskatten som, om än rörlig, saknar tydlig koppling till vägslitage, olycksrisk eller avgasemissioner, men ändå betraktas

347

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

SOU 2013:84

som internaliserande. Till saken hör också att Sverige i mitten av 1990-talet bytte en internaliserande kilometerskatt mot fasta skatter och under de senaste åren i viss mån ändrat relationen mellan fast och rörlig beskattning i motsatt riktning.

Ett problem med att inte låta kostnadsansvaret omfatta infra- strukturens fasta kostnader uppstår när utnyttjandet av delar av infrastrukturen närmar sig sitt kapacitetstak. Ett sätt att lösa det problemet är att i avgiftssystemen införa en trängselkomponent som ger trafikanterna en signal om storleken hos den långsiktiga marginalkostnaden för att öka kapaciteten hos infrastrukturen.

För att den tunga vägtrafiken som har den högsta återstående icke-internaliserade kostnaden ska bli fullt internaliserad skulle beskattningen av diesel behöva höjas kraftigt. I dag är energiskatten på diesel lägre än beskattningen av bensin, både sett till energi- innehåll och per liter. Den nuvarande skillnaden i energibeskattning mellan diesel och bensin är en konsekvens av svårigheterna med att beskatta diesel som används i gränsöverskridande tung trafik. Så länge som grannländerna inte höjer sin dieselbeskattning till den svenska nivån (och därmed priset vid pump) riskerar en höjd beskatt- ning av diesel att leda till att den tunga trafiken väljer att tanka någon annanstans där priset är lägre.

Med en växande andel dieselpersonbilar växer problemet med olika beskattning av bensin och diesel. Internaliseringsgraden är avsevärt högre för bensindrivna personbilar jämfört med diesel- drivna dito. Ett sätt att kunna höja beskattningen av diesel utan att därigenom ge ytterligare incitament till tankning utomlands för tunga fordon är att kombinera en höjd beskattning av diesel med införandet av en kilometerskatt med restitution. Detta innebär att de tunga fordon som betalar kilometerskatt kan få en del av sin inbetalda dieselskatt återförd. I praktiken innebär detta att avgifter för att använda vägnätet för tunga fordon frikopplas från driv- medelsbeskattningen.

Frågan om en svensk kilometerskatt har utretts och diskuterats under många år och under tiden har Tyskland, Österrike, Tjeckien, Slovakien och Polen belagt tunga lastbilar med sådana skatter och de är under införande i Ungern och Frankrike. Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) har nyligen fått regeringens upp- drag att till hösten 2014 ta fram ett uppdaterat kunskapsunderlag om trafikens samhällsekonomiska kostnader (Direktiv N2012/6321) som kan ligga till grund för kilometerbaserade avgifter som varierar både geografiskt och utifrån fordonens egenskaper.

348

SOU 2013:84

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

7.4.2Långsiktiga effekter av lika villkor

Likabehandling av trafikslagen innebär att samtliga måste betala för sina kortsiktiga externa marginalkostnader. Givet Trafikanalys beräkning av icke-internaliserade externa kostnader skulle det med- föra ökade genomsnittliga kostnader för samtliga trafikslag. Utan beteendeförändringar leder lika villkor således till att transport- kostnaderna ökar. Däremot kan resenärer och transportörer minska sina kostnader genom att anpassa sitt beteende. Anpassningen kan ske genom minskad transportefterfrågan, genom att trafik över- flyttas till konkurrerande trafikslag med lägre kostnadsökningar eller genom ett effektivare utnyttjande av befintliga transporter. Förändrade kostnader kan även leda till ändrad lokalisering. En differentiering av järnvägens banavgifter i tid och rum kan på ett liknande sätt leda till kostnadsökningar men samtidigt stimulera till nya lösningar inom tågtrafiken och ett effektivare kapacitetsutnytt- jande som kan uppväga en del av de ökade avgifterna.

En likabehandling av trafikslagen där samtliga trafikslag internali- serar alla sina kortsiktiga marginalkostnader för infrastruktur- slitage, olycksrisker samt emissioner av föroreningar och klimat- gaser skulle enligt Kågeson (2011b) och Vierth (2012b) medföra betydande kostnadsökningar för sjö- och järnvägstransporter genom kraftigt höjda banavgifter och skärpta krav på utsläpp av svavel och kväveoxider. Däremot ökar inte kostnaderna för lång- väga godstransporter på väg procentuellt i motsvarande grad. Sjö- fartens konkurrensförmåga gentemot godstågen skulle dock stärkas om farledsavgifterna sänktes till en nivå som bättre motsvarar den kortsiktiga marginalkostnaden. En sådan reduktion skulle uppväga delar av merkostnaden för skärpta miljökrav. En likabehandling av alla trafikslag beräknas enligt Vierth (2012b) leda till en kostnads- ökning av godstransporter på järnväg med över tio procent samt något lägre kostnadsökningar för sjötransporter och relativt kon- stanta kostnader för långväga vägtransporter. Med samma kost- nadsansvar skulle kust- och inlandssjöfarten kunna avlasta järn- vägen och därmed minska järnvägens kapacitetsproblem.

Slutsatserna i Kågeson (2011b) och Vierth (2012b) skiljer sig därmed från beräkningarna i Trafikanalys (2013b) och de genom- snittliga värden som presenteras i föregående avsnitt. En förklaring är att Kågeson (2011b) studerar större transportstråk med relativt hög kvalitet och låga externa kostnader medan Trafikanalys upp- skattningar baseras på genomsnittsvärden för hela landet. Värdering-

349

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

SOU 2013:84

arna skiljer sig också åt beroende på om samma koldioxidkostnad används för alla trafikslag eller inte. Skillnaderna visar att det finns en osäkerhet om både vilka kostnader som ska internaliseras och hur stora dessa kostnader faktiskt är. Det är exempelvis inte alltid lätt att fastställa hur stor del av underhålls- och driftskostnader som är trafikberoende.

Värderingen av koldioxidutsläpp kan skattas med två metoder: skadekostnadsansatsen och skuggprisansatsen. Skadekostnadsansatsen innebär att man försöker uppskatta marginalkostnaden för ökade utsläpp. Då skattningarna innehåller många osäkra faktorer upp- visar litteraturen en stor spridning med kostnader allt emellan noll och fem kronor per kilo koldioxid (Mandell, 2010). Skuggpris- ansatsen innebär att priset på koldioxid sätts till det pris som krävs för att nå ett fastställt mål, antingen genom handel med utsläpps- rätter eller genom en politiskt fastställd skattenivå. Den koldioxid- värdering som tillämpas i Sverige i dag baseras på ett politiskt skuggpris som motsvarar drivmedelsskatten på koldioxid (1,08 kronor/kg i 2010 års penningvärde). Givet målsättningen att nå en fossilfri fordonsflotta kan skuggpriset på koldioxidutsläpp därför successivt behöva höjas fram till 2050 allt eftersom utsläpps- målet skärps.

7.5Marknaden för persontransporter

SIKA (2005) definierar kollektivtrafik som i förväg organiserade, regelbundet tillgängliga transporter som erbjuds allmänheten eller en särskild personkrets enligt givna regler. Figur 7.3 visar att resandet med kollektiva färdmedel totalt sett ökat under perioden 1980– 2011. Bakom ökningen står framförallt ökad järnvägstrafik medan resandet med buss mätt i personkilometer minskat en aning jäm- fört med slutet av 1980-talet. Av järnvägstrafiken står pendeltågs- trafiken för den kraftigaste ökningen. Det svenska järnvägsnätet utför därmed i gradvis ökande omfattning transportuppgifter för resande med olika typer av pendeltåg som subventioneras via skatt- sedeln. Kollektivtrafiken står i dag för drygt 20 procent av det totala resandet och utgörs i hög utsträckning av resor till och från arbete och skola. Både beläggningsgrad och utbud är därför väsent- ligt lägre under de delar av dygnet, veckan eller året då behovet av sådana resor är mindre.

350

SOU 2013:84

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

Figur 7.3 Transportarbete med buss, järnväg, tunnelbana och spårväg 1980–2011, miljarder personkilometer

Källa: Trafikanalys (2012c).

De tre storstadslänen står för över 70 procent av allt kollektiv- resande och för 60 procent av trafikutbudet (Nilsson et al., 2013). Förutsättningarna för kollektivtrafik uppvisar stora regionala varia- tioner. Ett skäl är att det i tätorter finns betydligt bättre förut- sättningar att åstadkomma en bra kollektivtrafikförsörjning. Till detta kommer att de tre storstädernas problem med parkering och trängsel bidrar till en större kollektivtrafikandel.

7.5.1Lokal och regional kollektivtrafik

Kommunerna och landstinget har ett gemensamt ansvar att be- stämma hur den regionala kollektivtrafiken ska organiseras. Detta sker genom att det i varje län finns en regional kollektivtrafik- myndighet som ansvarar för kollektivtrafikens strategiska inrikt- ning genom exempelvis beslut om trafikförsörjningsprogram och trafikupphandling. Enligt den nya kollektivtrafiklagen får kollektiv- trafikföretag fritt etablera kommersiell kollektivtrafik inom alla geografiska marknadssegment. Detta innebär att kollektivtrafik- myndigheterna inte har någon ensamrätt att bedriva lokal och regional linjetrafik.

Resor med kollektiva färdmedel i Sverige är starkt subventionerade. Under en följd av år har skatterna betalat en växande andel av de

351

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

SOU 2013:84

totala kostnaderna och stod för något mer än hälften av den årliga kostnaden år 2011. Eftersom den bästa bedömningen är att kollek- tivtrafikens kostnader detta år uppgick cirka 34 miljarder kronor kom cirka 17 miljarder från i första hand regioner och kommuner. (Nilsson et al., 2013)

Den stora potentialen för kollektivtrafik finns i större städer och i trafik mellan start- och målpunkter med förhållandevis många potentiella resenärer. Samtidigt är trafikläget delvis ansträngt i stor- städerna. SLs marknadsandel i rusningstid över tullsnittet in mot Stockholm city är exempelvis cirka 80 procent. Det innebär att man redan i dag har en extremt stark position som det kan vara svårt eller mycket kostsamt att öka ytterligare. Eftersom åtminstone delar av systemen är hårt ansträngda kan det krävas investeringar i ny infrastruktur för att kollektivtrafikresandet ska kunna öka ytter- ligare.

Utbudet av tågtrafik har ökat mycket kraftigt i några regioner, bland annat Uppland och Skåne, samtidigt som resandet ökat. I Östergötland och Jönköping har utbudet ökat utan att resandet ökat i motsvarande omfattning. Mycket talar för att en betydande del av det ökade resandet med pendeltåg kan knytas till de utbudsförändringar som härrör från Upptåget i Uppland och Pågatåg och Öresundståg i Skåne. Utbudet av busstrafik är som störst i de tre storstadslänen och Stockholm och Göteborg har också en kompletterande spårtrafik i form av tunnelbana, spårvagn och tåg på separata banor (Saltsjöbanan och Roslagsbanan). Baserat på regionala jämförelser är det svårt att se något tydligt mönster vad gäller sambandet mellan utbud och resande för busstrafiken. En bidragande svårighet är att grunduppgifterna om den kollektivtrafik som bedrivs i Sverige i vissa fall är av tveksam kvalitet. För pendel- tågstrafiken gör Nilsson et al. (2013) bedömningen att ett ökat utbud kan bidra till en fortsatt tillväxt av kollektivtrafikresandet. Effekten kan förväntas vara störst på sträckor där utbudet i dag är svagt eller där det finns stora kapacitetsproblem.

Tabell 7.3 visar den genomsnittliga årliga förändringen av resande, utbud, intäkter och kostnader mellan 1999 och 2011. Från tabellen framgår att antalet personkilometer ökat snabbare än antalet resor vilket betyder att den genomsnittliga reslängden ökat. Av tabellen framgår också att resandet mätt i personkilometer ökat snabbare än utbudet vilket innebär att beläggningsgraden i tåg och bussar ökat under perioden. För den största resandetillväxten står pendeltågs- trafik under 10 mil med en genomsnittlig årlig ökning med 4,8 pro-

352

SOU 2013:84

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

cent medan motsvarande genomsnittliga ökning av långväga järnvägs- trafik var 1,8 procent (Nilsson et al., 2013).

Tabell 7.3 Genomsnittlig årlig förändring (procent) av efterfrågan, utbud, intäkter och kostnader för perioden 1999–2011 för landet som helhet

Resor	Personkm	Utbudskm	Verksamhets-	Bidrag	Kostnader
			intäkter

2,1	4,1	1,4	2,8	4,9	4,1

Källa: Nilsson et al. (2013).

Tabellen visar att kostnaderna i reala termer ökat snabbare än både antalet resor och utbud. Det innebär att det blivit successivt allt dyrare att tillhandahålla den trafik som bedrivs. Även om biljett- priset ökat i reala termer har skattebetalarna fått stå för huvuddelen av kostnadsökningen under perioden. Nilsson et al. (2013) visar att prisökningarna inom transportsektorn under perioden 1980–2008 hela tiden överskridit den genomsnittliga ökningen av konsument- priserna. Priset för subventionerade pendeltågsresor har även ökat snabbare än priset på resor med den kommersiella trafiken. Trots detta har resandeökningen varit större i kollektivtrafik än i järn- vägstrafik vilket pekar på att ökningen av kollektivt resande inte kan förklaras med att det blivit billigare att resa.

Från en samhällsekonomisk utgångspunkt finns det flera argu- ment för att subventionera kollektiva färdmedel.

•Kollektivtrafik kan minska efterfrågan på biltrafik (och därigenom trängsel och miljöpåverkan)

•Mohringeffekten (positiva nätverkseffekter av ökad kollektiv- trafik genom exempelvis kortare väntetider och fler hållplatser)

•Kollektivtrafikens optionsvärde (fler valmöjligheter)

•Positiva externa effekter av förbättrad tillgänglighet (arbetsmark- nadsförstoring etc.)

•Rättighet till grundläggande kommunikationer

Flera studier har försökt att beräkna hur stora kollektivtrafik- subventioner som är samhällsekonomiskt motiverade. I frånvaro av stöd skulle priset för kollektivtrafik vara högre och antalet rese-

353

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

SOU 2013:84

närer lägre än vad som är samhällsekonomiskt effektivt. I Sverige delar i dag skattebetalare och resenärer ungefär lika på den lokala och regionala kollektivtrafikens kostnader. I forskningslitteraturen finns inga säkra slutsatser att dra vad gäller lämpligheten i att vare sig höja eller sänka dagens subventionsgrad. Nilsson et al. (2013) kom fram till att dagens subventionsgrad i Stockholm kan moti- veras samhällsekonomiskt. Utan trängselavgifter skulle en högre subventionsgrad vara motiverad.

7.5.2Fördubblingsprojektet

Partnersamverkan för en fördubblad kollektivtrafik är ett samarbete mellan Svensk Kollektivtrafik, Svenska Bussbranschens Riksför- bund, Svenska Taxiförbundet, Branschföreningen Tågoperatörerna, Sveriges Kommuner och Landsting och Trafikverket. Målet för projektet är att kollektivtrafiken ska nå en fördubblad marknads- andel och att resandet med kollektivtrafik ska fördubblas till 2020 jämfört med 2006.

Inom ramen för den svenska nationella infrastrukturplaneringen görs regelbundet långsiktiga efterfrågeprognoser för transporter. I prognosen från Trafikverket (2012c) presenteras den beräknade efterfrågeutvecklingen för persontransporter från 2010 till 2030. Utgångspunkten för Trafikverkets prognos är ett scenario från Långtidsutredningen beträffande BNP- och befolkningsutveckling. I denna bedömning ingår inga förändringar av den framtida poli- tiken som ännu inte beslutats. Baserat på dessa förutsättningar be- dömer Trafikverket att kollektivtrafiken kommer öka med cirka 20 procent medan ökningen av biltrafiken blir nästan dubbelt så stor. Sammantaget pekar prognosen därför på att fördubblings- målet inte kommer nås och att kollektivtrafikens andel av det totala persontransportarbetet minskar om inte ytterligare åtgärder vidtas.

Ett problematiskt antagande i prognosen är att inga större för- ändringar i utbud antas ske under perioden. Som kontrast kan man i stället göra en trendframskrivning av nuvarande utveckling av kollektivtrafiken. Kollektivtrafikresandet (mätt i personkilometer) har de senaste 15 åren i snitt ökat med cirka fyra procent per år. En framskrivning av nuvarande trend skulle därmed innebära att målet om en fördubblad kollektivtrafik mätt i personkilometer nås till år 2030. En förklaring till skillnaderna mellan prognos och trend är att medan prognosen bygger på att utbudet av infrastruktur och

354

SOU 2013:84

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

kollektivtrafik är i stort sett oförändrat under perioden, innebär trendframskrivningen ett implicit antagande att förändringar som inträffat under de senaste 5–10 och påverkat resandeutvecklingen kommer att fortsätta under de kommande åren.

Trendframskrivningen pekar därmed mot att en fördubbling av kollektivtrafiken kan vara möjlig. Dock riskerar kollektivtrafikens kostnader att dramatiskt öka under de kommande åren om dagens trender står sig. För att en fördubbling av kollektivtrafiken ska kunna uppnås på ett kostnadseffektivt sätt måste därför kostnads- utvecklingen bromsas. Givet nuvarande kostnadstrender kommer priserna för resenärer att fördubblas och subventionerna att tre- dubblas. En bedömning är därför att en fördubbling av kollektiv- trafiken är tänkbar men innebär stora utmaningar i form av ökade kostnader.

En fördubbling av kollektivtrafiken får även konsekvenser för utnyttjandet av infrastrukturen. De tämligen beskedliga ökningar av resande med buss som ligger i den beskrivna trenden torde knappast få någon större betydelse för utvecklingen av trängsel i vägnätet. Däremot kan trendframskrivningen innebära ett betyd- ande tryck på järnvägen vilket kan kräva att kapaciteten i regionala pendeltågsnät, spårvägar och tunnelbana behöver byggas ut. För att hålla nere kostnaderna kan därför alternativa lösningar i form av exempelvis BRT4 och prioriterade bussar vara intressanta alternativ till fortsatt spårutbyggnad i stadstrafik. En fördubblad kollektiv- trafik bedöms kunna minska vägtrafiken med 8 procent. Kostnad- erna för detta kan dock bli höga om inte nuvarande kostnads- utveckling i kollektivtrafiken kan vändas.

7.5.3Långväga resor

Förekomsten av olika typer av persontrafikresor, lokala och regio- nala resor (arbetspendling) samt långväga resor (privat- och tjänste- resor) gör det svårt att fånga tillgänglighet för olika restyper på ett enkelt sätt. Trafikverkets tillgänglighetsmodell ResKoll är en automatiserad modell som baseras på Samtrafikens tidtabeller för kollektivtrafik. Tillgänglighetsanalysen bygger på en sammanväg- ning av åtta olika kriterier som bland annat omfattar möjligheter att med kollektivtrafik inom en given tidsram ta sig från respektive

4 BRT (Bus rapid-transit) är ett koncept med busslinjer med stor kapacitet som använder bussgator helst utan annan trafik.

355

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

SOU 2013:84

kommuncentrum till Stockholm, till någon av flygplatserna Arlanda, Landvetter, Kastrup eller Gardemoen, till närmaste större stad, till närmaste region- eller universitetssjukhus, och till närmaste uni- versitet och högskola. Grönt visar på hög tillgänglighet medan röd visar på bristande tillgänglighet. Sifforna inom parentes anger antalet kommuner inom varje nivå av tillgänglighet.

I Figur 7.4 visas sammanvägd tillgänglighet under vecka 41 2012. Figuren visar att stora delar av Sverige har relativt goda möjligheter att utnyttja kollektiva färdmedel för långväga resor. I analysen tas däremot ingen hänsyn till skillnader i reskostnad. En viktig för- klaring till den relativt goda tillgängligheten för långväga resor med kollektiva färdmedel i norra Sverige är tillgången till goda flyg- förbindelser.

Långa avstånd gör att det i framförallt norra Sverige är svårt att byta från flyg till tåg utan att restiden mer än fördubblas. För södra Sverige är skillnader i restid mindre vilket gör att konkurrensytan mellan flyg och tåg är större. De två största inrikeslinjerna i Sverige är Stockholm–Göteborg och Stockholm–Malmö som 2011 svarade för cirka 15 respektive 19 procent av inrikesflygets transportarbete. De tidsmässiga möjligheterna att överföra stora volymer flyg- passagerare till tåg bör därför vara relativt goda.

356

SOU 2013:84

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

Figur 7.4 Sammanlagd tillgänglighet med kollektivtrafik vecka 41 2012 enligt Trafikverkets kriterier för tillgänglighet där grön anger hög tillgänglighet och röd anger låg tillgänglighet. Siffrorna inom parentes anger antalet kommuner inom respektive nivå

Källa: Trafikverket (2013c).

Höghastighetståg lyfts ofta fram som ett sätt att öka järnvägens konkurrenskraft mot övriga trafikslag. Flera studier har försökt prediktera effekterna av höghastighetståg. Analyser av höghastig- hetståg mellan Stockholm och Göteborg i Trafikverkets Sampers- modell visar exempelvis att en restidsminskning med en timme med oförändrade biljettpriser kan öka antalet järnvägsresor på sträckan

357

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

SOU 2013:84

med 40 procent. Av denna ökning bedöms 75 procent utgöras av nygenererad trafik, 16 procent utgörs av överflyttade flygresor medan enbart 9 procent av resandeökningen kommer från tidigare bilresor (Börjesson, 2012). Analysen antyder således att överflyttningen från flyg och bil till järnväg är liten och att huvuddelen av resande- ökningen utgörs av nygenererad trafik. En indikation på detta är också att införandet av SJ:s X2000-trafik längs sträckan Stockholm– Göteborg 1990 inte verkar ha haft någon spårbar effekt på flyg- trafiken på samma sträcka (Karyd, 2013).

För att järnvägen ska vara ett attraktivt alternativ till inrikes- flyget kommer därför kompletterande åtgärder att krävas, både för att underlätta byte till fortsatta anslutningar vilket är viktigt för att locka över relativt prisokänsliga affärsresenärer och för att prisskill- naden mellan trafikslagen ska vara till tågets fördel vilket i dagsläget inte alltid är fallet. Effekter av nya höghastighetståg är en om- debatterad fråga med många osäkra faktorer. Frågan är även kopplat till tillgången på lokal och regional kollektivtrafik. En viktig faktor vid överflyttning av långväga bilresor till andra trafikslag är vilka möjligheter som finns att ta sig vidare utan bil vid slutdestinationen. Åtgärder som syftar till att underlätta transport av cykel (eller låne- cykelsystem) kan i kombination med välfungerande och lättanvänd kollektivtrafik underlätta ett byte från bil till kollektivt resande då tillgängligheten vid slutdestinationen ökar. Långväga resenärer kan även ställa andra krav på kollektivtrafikutbudet än vad lokala och regionala resenärer gör.

7.5.4Byte till nya trafikslag

Nya trafikslag som spårbilar och två- och trehjuliga elfordon har potential att minska användningen av fossila drivmedel och utsläppen av koldioxid genom låga utsläpp och låg genomsnittlig energi- användning. Nettoeffekten av byte till dessa trafikslag beror dock på varifrån överflyttningen sker och hur stor nygenerering det nya trafikslaget ger upphov till.

Spårbilen eller spårtaxin är ett trafiksystem som försöker förena bilens flexibilitet med spårtrafikens säkerhet och miljöpåverkan. En spårbil är ett förarlöst, eldrivet fordon som körs på en egen bana ovan marken. Spårbilar har diskuterats på flera platser i Sverige och i Uppsala finns en mindre försöksanläggning. Under rätta förut- sättningar kan spårbilar vara ett intressant komplement till övrig

358

SOU 2013:84

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

kollektivtrafik (KOMPASS, 2013) men sett till det totala person- transportarbetet bedöms spårbilens användningsområde i närtid vara begränsat. Däremot kan spårbil eller spårbuss vara ett tänkbart alternativ till buss i nya relationer eller för att ge möjlighet att korsa känsliga naturområden. Sett ur ett livscykelperspektiv behöver också utsläppen från de satsningar på ny infrastruktur som krävs för spår- bilar beaktas. Mindre två- och trehjuliga elfordon kan fungera som en ersättare för bil i stadsområden men skulle också kunna kon- kurrera med cykel och kollektivtrafik. Förhållandet att färre unga tar körkort i dag än för 20 år sedan kan öka intresset för fordon som inte kräver körkortsbehörighet.

7.5.5Behov av åtgärder

Trafikverkets prognos pekar mot att målet om en fördubblad kollektivtrafik inte kommer att uppnås med dagens politik. Trend- framskrivningar av nuvarande utveckling pekade emellertid på att en sådan ökning under vissa förutsättningar kan vara möjlig till år 2030. Det finns många styrmedel och åtgärder både inom och utan- för sektorn som kan öka resandet med kollektiva färdmedel. Nilsson et al. (2013) lyfter fram en rad åtgärder som sammantaget skulle kunna leda till en fördubbling av kollektivtrafiken. En grund- förutsättning för att dessa styrmedel ska få full verkan är att kollektivtrafikmyndigheterna löpande utvecklar trafiken och åtgärdar brister för att säkerställa att trafikutbudet är relevant, trafiken till- förlitlig och att kvalitén håller en acceptabel nivå. För att öka attraktionskraften hos kollektiva färdmedel är det viktigt med enkel och tydlig reseinformation om möjliga resealternativ, priser, villkor och aktuella förseningar. Det är även viktigt att det går att betala för resan på ett enkelt sätt. Lokalt utformade resekort och andra speciallösningar kan utgöra hinder för utnyttjande av kollektiv- trafik utanför hemorten och leda till att människor avstår från att använda kollektivtrafik utanför hemorten. Ökade priser under hög- trafik kan användas för att minska taxan under lågtrafik. Baserat på en studie av Trondheim har TØI visat att det är möjligt att öka både intäkter och resande med en tidsdifferentierad taxa (TØI, 1993). En ökning av taxan med 23 procent i rusningstid och en minskning med 7,7 procent utanför rusningstid gav 3 procent fler resor och en intäktsökning på 2,5–9,5 miljoner NOK per år. 2006 kom SL fram till att en tidsdifferentierad taxa har potential att öka

359

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

SOU 2013:84

både resande och företagsekonomiskt netto (Nilsson et al., 2013). Däremot är det viktigt att priserna är transparenta och förutsägbara så att resenärer kan planera och budgetera sina kollektiva resor.

Samhällsekonomiskt kan differentierade taxor vara motiverade när prisvariationen speglar kostnadsskillnader mellan exempelvis hög- och lågtrafik. Men prisvariation kan även vara en indikator på bristande konkurrens där utförare utnyttjar sin marknadsställning på resenärernas bekostnad. Strukturen hos persontrafikmarknaden innehåller många hinder och utmaningar som förvårar möjligheten att få till en samhällsekonomiskt effektiv marknad. Åtgärder för ökad konkurrens och effektivare upphandling är därför viktiga för att skapa en välfungerande persontrafikmarknad.

Det är angeläget att begränsa kostnadsökningarna i verksamheten och helst minska kostnaderna jämfört med nuvarande situation. En väg kan vara att förbättra statistikinsamlingen och systematiskt genomföra jämförande analyser (benchmarking). Arbete med dessa frågor pågår i branschen. Utredningen avstår därför från att lägga några konkreta förslag.

Rekommendationer

•Vidta åtgärder för att ge tydlig reseinformation om möjliga rese- alternativ, priser, villkor och aktuella förseningar.

•Förenkla möjligheterna att betala för kollektivtrafikresor genom att införa ett gemensamt betalsystem för kollektivtrafiken med tydlig prissättning och transparenta villkor.

•Vidta åtgärder för att begränsa trenden till kostnadsökningar inom kollektivtrafiken.

•Vidta åtgärder för att underlätta transport av cykel (eller låne- cykelsystem) samt anpassa lokal och regional kollektivtrafik till efterfrågan från långväga resenärer.

•Vidta åtgärder för ökad konkurrens för långväga resor.

7.5.6Kostnader och klimateffektivitet

Nilsson et al. (2013) menar att en fördubbling av kollektivtrafiken har potential att minska utsläppen från persontransporter med ungefär 6 procent. Om inte kollektivtrafikens kostnader sjunker

360

SOU 2013:84

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

kan dock kostnaderna för en fördubbling bli mycket stora. Utan minskade kostnader skulle en fördubbling av kollektivtrafiken med nuvarande subventionsgrad innebära en fördubbling av samhällets kostnader, från dagens årliga kostnad på drygt 16 miljarder till över 32 miljarder. Detta antagande är också försiktigt med tanke på att kostnaderna de senaste åren ökad snabbare än både antal resor och biljettintäkter. Ur ett klimatperspektiv är det också viktigt att kollektivtrafikökningen leder till överflyttning av befintlig trafik snarare än nygenerering och att eventuella utbudsökningar inte leder till att beläggningsgraderna minskar.

7.6Marknaden för godstransporter

I Tabell 7.4 redovisas hur stor andel av godstransporterna som beräknas använda olika transportkedjor. Uppgifterna i tabellen baseras på den svenska Varuflödesundersökningen (VFU) 2009 som bygger på information från en rikstäckande urvalsundersökning där varusändningar från ett antal utvalda arbetsställen undersökts. För att undvika dubbelräkning har inrikes sändningar räknats ihop med exporten.

361

362

Tabell 7.4 Avgående och ankommande sändningars fördelning i procent över olika transportkedjor angett i vikt (värde inom parentes) enligt VFU 2009

										Avgående										Ankommande
Transportkedja	VG1			VG2 Skogs-			VG3 Råolja,			VG4 Järnmalm och		VG5 Jord, sten,			VG6 Förädlade		Totalt			sändningar
	Jordbruk			industri		oljeprodukter och fasta				stål		byggnadsmaterial			produkter och					från utlandet
	och						mineraliska ämnen								kemikalier
	livsmedel

Väg	93	(94)		78	(55)		44	(45)		21	(48)	91	(82)		65	(64)	71	(70)		11	(29)
Väg och sjöfart	2	(2)	11		(21)	1		(2)	4 (16)			2 (12)		20		(21)	7 (14)		17		(32)
Sjöfart	0	(1)	2		(3)	55		(53)	0		(0)	5	(2)	1		(0)	8	(3)	66		(22)
Järnväg eller	3	(1)	9 (20)			1		(0)	75		(32)	0	(1)	11 (3)			13 (5)		3		(5)
järnväg och
annat
Luftfart eller	0	(0)	0		(0)	0		(0)	0		(0)	0	(1)	1		(8)	0	(4)	0		(8)
luftfart och
annat
Okänt	2	(1)	0		(1)	0		(0)	1		(3)	3	(3)	3		(4)	1	(3)	2		(5)

Källa: Vierth et al. (2012).

trafikslag av byte och Infrastrukturåtgärder

2013:84 SOU

SOU 2013:84

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

Sett till det totala antalet avgående transporter dominerar vägtrans- portkedjor både i vikt och värde. För svensk import (ankommande sändningar från utlandet) är däremot sjöfarten det dominerande trafikslaget. För avgående sändningar visas även fördelningen av trans- portkedjor uppdelat på varugrupper. Nedbrytningen på varugrupper för ankommande gods saknas på grund av bristande datakvalitet.

Intermodala godstransportlösningar är beroende av samverkan mellan flera kompletterande trafikslag. Enligt Wajsman och Nelldal (2008) kan närmare 20 procent av lastbilstransporterna över 100 km lyftas över på järnväg till 2020 vilket svarar mot 15 procent av de totala lastbilstransporterna. Denna nivå motsvarar ungefär den be- dömda överflyttning av godstransporter från väg till järnväg som SIKA bedömt möjlig vid ett införande av en kilometerskatt för last- bilar på 1,60 kronor per fordonskilometer i 2010 års penningvärde (SIKA, 2007b). Målet i EUs vitbok är att 30 procent av lastbils- transporterna över 300 km ska flyttas över till järnväg, inre vatten- vägar och sjöfart till år 2030, vilket motsvarar en överflyttning av 13 procent av det totala godstransportarbetet med lastbil (KNEG, 2011). Genom att stärka konkurrenskraften hos järnväg och sjöfart kan dessa ta över eventuella tillkommande volymer om efterfrågan växer.

Eftersom den genomsnittliga energianvändningen per tonkilo- meter är mindre för järnväg än för vägtransporter kan en överflytt- ning av godstrafik från väg till järnväg minska transportsektorns energibehov. Utöver minskat energibehov leder en sådan överflytt- ning till minskad dieselanvändningen eftersom huvuddelen av järn- vägen drivs med el. Leder överflyttningen till ökad samlastning eller minskade transportvolymer blir klimateffekten större. En femton- procentig överföring av transportarbetet från väg till järnväg mot- svarande bedömningen av Wajsman och Nelldal (2008) har poten- tial att minska väg- och järnvägsgodstransporternas utsläpp med upp till 14 procent. Det finns således en stor potential att minska både transportsektorns energibehov och koldioxidutsläpp genom åtgärder som stimulerar överflyttning av godstransporter från väg till järn- väg. Med effektivare vägfordon och ökad elektrifiering av vägtrans- porterna blir dock effekten mindre.

363

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

SOU 2013:84

7.6.1Byte från lastbil till tåg

Förutsättningarna för trafikslagsbyte av godstransporter skiljer sig åt mellan olika regioner och för olika varugrupper. En illustration av detta ges i Figur 7.5 som visar den genomsnittliga kostnadsök- ningen för godstransporter på kommunnivå för en generell ökning av transportkostnaderna för godstransporter på väg med 10 pro- cent. Analysen bygger på simuleringar i Trafikverkets Samgods- modell. Modellanalysen visar vilka anpassningsmöjligheter olika regio- ner har till en situation med ökade kostnader för vägtransporter. I regioner med en stor andel vägtransporter och med små möjlig- heter till överflyttning kommer kostnadsökningen bli större än i regioner där möjligheterna till överflyttning är större. Ju större kost- nadsökning desto mindre möjlighet att byta trafikslag till tåg och sjöfart.

Figur 7.5 Analys av regionalt procentuell kostnadsförändring till följd av ökade kostnader för lastbilstransporter

Källa: CERUM (2013).

364

SOU 2013:84

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

Figuren visar regionala skillnader beträffande möjligheten att flytta över transporter från väg till järnväg och sjöfart vid en generell ökning av kostnaderna för vägtransporter med 10 procent. Kostnadsföränd- ringarna är angivna i procent av total regional logistikkostnad upp- delat på ankommande (transporter till regionen) och avgående gods (transporter från regionen). Analysen visar att ökade vägkostnader har mest negativ effekt i Norrlands inland, både på grund av ett stort beroende av lastbilstransporter och att möjligheterna att undvika ökade kostnader genom logistikförändringar och byte till konkur- rerande trafikslag är små. I södra Sverige och längs Norrlands- kusten är däremot effekten mindre eftersom konkurrensytan mot alternativa trafikslag är större. Effekten påverkas också av hur efter- frågan på in- och utgående transporter ser ut i respektive kommun.

Tabell 7.6 visar beräknade kostnadsförändringar i procent för olika varugrupper till följd av en generell ökning av kostnaderna för väg- transporter med 10 procent. Tabellen visar att kostnadsökningen får störst effekt på jord, sten och byggnadsmaterial följt av skogs- och petroleumprodukter.

Tabell 7.4 Beräknad kostnadsförändring i procent av de totala kostnaderna för godstransporter till följd av en generell ökning av kostnaderna för vägtransporter med 10 procent

Varugrupp	Kostnadsförändring
VG1 Jordbruk och livsmedel	2 %
VG2 Skogsindustri	4 %
VG3 Råolja, oljeprodukter och fasta mineraliska ämnen	4 %
VG4 Järnmalm och stål	3 %
VG5 Jord, sten, byggnadsmaterial	5 %
VG6 Förädlade produkter och kemikalier	3 %

Källa: CERUM (2013).

Ovanstående analys vilar på två kritiska antaganden. Eftersom Sam- godsmodellen är statisk antas att kostnadsförändringarna inte har någon effekt på den totala transportvolymen. Detta har till följd att analysen överskattar överflyttningen då efterfrågan på godstransporter antas vara konstant. Samtidigt bortses från eventuellt tillkommande volymer från framtida ökningar i transportefterfrågan på grund av förändrade handelsmönster och ekonomisk utveckling.

365

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

SOU 2013:84

Figur 7.6 Förändring av efterfrågan på järnvägstransporter på länknivå till följd av en generell kostnadshöjning av vägtransporterna med 10 procent

Källa: CERUM (2013).

Det andra kritiska antagandet är att det inte finns några kapacitets- begränsningar för överflyttning av godstransporter från väg till järn- väg. Detta innebär indirekt ett modellantagande om att erforderlig järnvägskapacitet byggs ut allt eftersom efterfrågan på järnvägs- transporter ökar. Om detta inte görs kommer bristande kapacitet att begränsa överflyttningen från framförallt väg till järnväg. I Figur 7.6 visas hur efterfrågan på järnvägstransporter på länknivå förändras av en generell kostnadshöjning av vägtransporter med 10 procent. Figuren visar att ökningen i transportarbete på de flesta järnvägslänkar är under 30 procent. Däremot uppstår större ökningar vid ett mindre antal knutpunkter som kan behöva förstärkas för att klara de nya transportbehov som överflyttningen från väg till järn- väg ger upphov till. Sett till totala transportvolymer är det järnvägs- trafiken i norra Sverige som ökar mest. Vid en större överflyttning kan kapacitetsbehoven bli ännu större.

366

SOU 2013:84

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

7.6.2Byte från lastbil till kust- och inlandssjöfart

I Sverige finns goda förutsättningar för ett ökat utnyttjande av in- landssjöfart och för kustnära sjöfart som kan avlasta landtranspor- ter runt Mälaren, Vänern, Göta Älv och längs kusterna. En utveck- ling av svensk kust- och inlandssjöfart kan minska belastningen på väg- och järnvägsnätet både genom att fånga upp växande trans- portvolymer och genom överflyttning av befintliga godstransporter från väg och järnväg. Inlandssjöfart lyfts också fram i EU:s vitbok som ett relativt hållbart trafikslag med outnyttjad potential.

En överflyttning från lastbil till fartyg kan reducera utsläppen med en faktor tio. Däremot medför en överflyttning från järnväg till sjöfart ökade genomsnittliga utsläpp. Utfallet kan dock variera i hög grad beroende på om godset lastas på ett Ro-ro-fartyg eller på ett containerfartyg. Vinsterna med ökad inre sjöfart kommer därför främst från en möjlig överflyttning från vägtransporter till sjöfart. Från en strikt koldioxidsynpunkt leder en överflyttning från järn- väg till sjöfart med dagens bränsleanvändning till ökade utsläpp. Där- emot kan kust- och inlandssjöfarten minska belastningen på järn- vägsnätet och på så sätt leda till ett samhällsekonomiskt mer effek- tivt transportsystem och ett minskat behov av nya järnvägsinveste- ringar. Den låga energianvändningen per tonkilometer medför också att sjöfarten har en potential att med ny teknik och nya bränslen leda till minskad klimatpåverkan.

Inlandssjöfarten regleras i EU med ett antal förordningar och direktiv som ställer krav på fartygen och de inre vattenvägarna. Sverige har inte införlivat EU:s regelverk för inlandssjöfart vilket innebär att fartyg som trafikerar Mälaren, Vänern och Göta Älv/Trollhättekanal har samma krav beträffande bemanning och tek- nisk utrustning som fartyg på Östersjön och Nordsjön.

Frågan om ett genomförande av EU:s regelverk om inre vatten- vägar i svensk rätt har utretts (Utredningen om inre vattenvägar, 2011). Ett införande av direktiv 2006/87/EG skulle göra det möj- ligt för en rad fartyg som i dag trafikerar de inre vattenvägarna i övriga Europa att även trafikera svenska vatten vilket bedöms kunna ge en kostnadsminskning på cirka 10 procent för transporter på de inre vattenvägarna (Vierth et al., 2012). Hur stor effekten på transport- arbetet kan bli är dock svårbedömt. I inre vattenvägsutredningens betänkande uppskattas antalet nya fartyg till följd av ett införlivande till högst 10–15 stycken. En begränsande faktor för inlandssjöfarten är även kapaciteten i de slussar och kanaler som binder samman

367

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

SOU 2013:84

Vänern med havet och Mälaren med Östersjön vilket kan kräva utbyggnad ifall trafiken på de inre vattenvägarna skulle öka kraftigt (Vierth et al., 2012).

De skärpta krav på utsläpp av svavel och kväveoxider som träder i kraft 2015 riskerar att öka sjöfartens kostnader kraftigt vilket kan leda till att dess konkurrenskraft mot väg och järnväg försämras. Ett införlivande av EU:s regelverk för inlandssjöfart skulle i kombi- nation med sänkta bemanningskrav och reducerade farledsavgifter uppväga en del av den merkostnad som följer av kommande hårdare miljökrav och öka inlandssjöfartens konkurrenskraft mot väg- och järnvägstransporter (Kågeson, 2011b). Eftersom en översyn av regel- verket kring inre vattenvägar redan pågår lämnas inga konkreta åt- gärdsförslag i denna utredning.

7.6.3Behov av åtgärder

Utredningens bedömning är att godstransporter på väg bedöms kunna minskas till 2030 jämfört med prognosen genom höjd koldioxidskatt, energiskatt samt införandet av ett kilometerskattesystem för den tunga trafiken. Utan kompenserande åtgärder kan dock effekterna på näringslivets kostnader bli negativa. Ökade kostnader för väg- transporter bör därför kombineras med åtgärder för att minska kost- naderna hos alternativa trafikslag. Detta kan kräva åtgärder för ökad järnvägskapacitet, ett mer effektivt utnyttjande av den befintliga spår- kapaciteten samt åtgärder för att öka sjöfartens konkurrenskraft.

Rekommendationer

•Utred införandet av ett kilometerskattesystem för den tunga väg- trafiken.

•Öka järnvägskapaciteten genom åtgärder för längre, tyngre och snabbare godståg.

•Inför differentierade banavgifter för att skapa ett effektivare kapa- citetsutnyttjande av det befintliga spårutrymmet.

•Genom differentierade banavgifter i tid och rum kan kapacitets- utnyttjandet av det befintliga spårutrymmet effektiviseras och stimulera till nya lösningar inom tågtrafiken.

368

SOU 2013:84

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

•Ett förenklat regelverk och marginalkostnadsbaserade farleds- avgifter kan öka konkurrenskraften hos sjöfarten, speciellt i den mån svaveldirektivet ökar sjöfartens kostnader.

•Verka för en likabehandling och full internalisering av samtliga trafikslag.

7.6.4Kostnader och klimateffektivitet

Tekniskt sett finns en stor potential att flytta över godstransporter från väg till järnväg och sjöfart. Med relativt sett små åtgärder för att bland annat möjliggöra längre och tyngre tåg och förbättrad styr- ning med banavgifter kan kapaciteten i järnvägsnätet för godstrans- porter öka betydligt. Trots stora förhoppningar om både en ökad överflyttning till intermodala transportlösningar och ett ökat utnytt- jande av inre vattenvägar och kustnära sjöfart för godstransporter har utvecklingen hittills inte motsvarat förväntningarna. Ett skäl till detta är att kundkrav om transportkvalitet och tidsramar drivit ut- vecklingen mot mer flexibla lösningar med mindre sändningsstorlekar vilket gynnat lastbilen på järnvägens och sjöfartens bekostnad.

Sammantaget medför detta att det kan krävas kraftfulla styrmedel för att flytta över gods från väg till järnväg. Kostnaderna för en större överflyttning riskerar därför att bli stora. Beräkningar av CERUM (2013) i Samgodsmodellen indikerar efterfrågeelasticiteter för ökade kostnader för vägtransporter på -0,4 och korselasticiteter på 0.6 för järnväg. För att minska efterfrågan på vägtransporter med 15 pro- cent krävs därmed att kostnaderna för vägtransporter ökar med nästan 40 procent. I denna analys är inte heller nuvarande kapacitets- begränsningar i järnvägsnätet beaktade. Även om det är tekniskt möjligt att uppnå målet att minska det totala godstransportarbetet med mellan 10 och 15 procent enbart genom höjda kostnader för vägtransporter kan de samhällsekonomiska och företagsekonomiska konsekvenserna av åtgärderna bli mycket stora.

7.7Behov av infrastrukturkapacitet för att möta framtida efterfrågan och trafikslagsbyten

Infrastruktur utgör en grundförutsättning för transporter. Utform- ningen av infrastrukturen påverkar hur transportsystemet utnyttjas, både genom de möjligheter som den skapar och genom att förändra

369

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

SOU 2013:84

relativpriserna hos olika transportalternativ. Enligt Riksdagens mål ska investeringar i infrastruktur bidra till att minska utsläppen av kol- dioxid från transportsektorn. Riksrevisionens granskning visar att det är osäkert om den nuvarande nationella infrastrukturplanen sammantaget leder till minskade koldioxidutsläpp och därmed bidrar till att klimatmålen kan uppnås på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt (Riksrevisionen, 2012).

Dagens planering utgår från trafikprognoser som baseras på nu gällande regler. Det medför att Trafikverkets planering bygger på en prognos med kraftig tillväxt av både person- och godstrans- porter inom alla trafikslag som med tillgänglig kunskap sannolikt är svår att förena med klimatmålen (Riksrevisionen, 2012). Eftersom infrastrukturplaneringen baseras på en prognos som knappast är för- enlig med klimatmålen, betyder det att en del objekt riskerar att bli samhällsekonomiskt olönsamma om Sverige inför styrmedel för att nå dessa mål. En förutsättning för att klimatmålen ska kunna nås på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt är därför att infrastruktur- planeringen utgår från prognoser som tar hänsyn till effekten av nöd- vändiga styrmedel och åtgärder för att nå de uppställda målen. Detta innebär sannolikt förändrade prioriteringar beträffande vilka infra- strukturinvesteringar som ska genomföras (Trafikverket, 2012j).

7.7.1Kapacitetsutredningens bedömningar och förslag

Trafikverket har genom kapacitetsutredningen utrett transport- systemets behov av kapacitetshöjande åtgärder med fokus på sådant som ger ökad kapacitet, främjar effektiva övergångar mellan trafik- slagen samt bidrar till ett hållbart, robustare och mer effektivt använt transportsystem (Trafikverket, 2012k).

Kapacitetsutredningen bygger på en prognos med hög tillväxt av både person- och godstransporter inom alla trafikslag. I kapacitets- utredningen identifieras ett stort antal existerande och framtida kapa- citetsbrister. Identifierade brister omfattar bland annat ett ökat kapa- citetsbehov till följd av en förväntad ökning av godstransporter inom bland annat gruvindustrin, samt långa restider för persontrans- porter som medför att det blir svårt att möta ökad efterfrågan på arbetspendling i många regioner. I bland annat Stockholm förvän- tas den kraftiga tillväxten öka belastningen på transportinfrastruk- turen och förvärra redan existerande kapacitetsproblem. En identi- fierad svårighet från tillgänglighetssynpunkt är att väginfrastrukturen

370

SOU 2013:84

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

inte kan byggas ut för att fullt ut svara mot ökande efterfrågan sam- tidigt som bristande spårkapacitet gör att förutsättningar för över- flyttning till kollektivtrafik saknas. För godstransporter finns brister i det transeuropeiska transportnätverket (TEN-T) som bland annat medför att långa godståg (750 meter) inte kan framföras på alla berörda sträckor med tillräckligt hög hastighet (100 km/h).

Utgående från bristanalysen identifierar kapacitetsutredningen ett antal åtgärder i enlighet med fyrstegsprincipen.5 Som ett första steg föreslås trafikslagsövergripande åtgärder i form av samhällsplane- ring för ett effektivare resande och full internalisering av trafikens marginalkostnader. Ekonomiska styrmedel kan även utformas för att få en mer kapacitetsstyrande effekt. Det kan gälla att fortlöp- ande anpassa trängselskatten efter trafikmönster samt avstånds- baserade skatter och avgifter på godstransporter för att öka belägg- ningsgraden och på så sätt utnyttja befintlig kapacitet bättre. För järnvägen kan differentierade banavgifter effektivisera tågtrafiken genom att ge operatörerna tydligare signaler om hur kapaciteten bör användas.

Kapacitetsutredningen föreslår även ett antal trimningsåtgärder som ökar kapaciteten hos transportinfrastrukturen genom att maxi- mera effektiviteten i det befintliga systemet. Exempel på trimnings- åtgärder är signalprioritering och sammanhängande kollektivkörfält för väg och nya mötesspår för järnväg. För att hantera tillväxten i storstadsregionerna krävs att andelen resor som görs med kollektiv- trafik ökar kraftigt. Även i mellanstora städer bör satsningar göras för att utveckla den regionala och lokala kollektivtrafiken.

Trafikverket bedömer att trafikutvecklingen i prognosen inte är förenlig med klimatmålen. För att nå klimatmålen krävs en utveck- ling mot ett mer transportsnålt samhälle. Det transportsnåla sam- hället innebär, enligt Trafikverkets tolkning av klimatmålen, minskad biltrafik samtidigt som kollektivtrafiken, och resandet till fots och med cykel fördubblas till 2030. För godstransporterna innebär det

5 Fyrstegsprincipen innebär att möjliga åtgärder för att förbättra eller lösa problem i trans- portsystemet ska prövas och analyseras stegvis. Inledningsvis med åtgärder som syftar till att påverka transportefterfrågan eller val av transportsätt, sen av åtgärder för ett effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur, därefter begränsade ombyggnader, och om det inte räcker, investeringar i ny infrastruktur. Syftet med fyrstegsprincipen är att hjälpa besluts- fattare att välja styrmedel och åtgärder på ett sätt som gör att man kan nå uppställda mål till lägsta kostnad. Tanken bakom principen är att förutsättningslöst hantera kapacitetsproblem i transportsystemet i stället för att enbart fokusera på nyinvesteringar (Proposition 2011/12:118). Analysstegen enligt fyrstegsprincipen är:

1. Åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. 2. Åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur. 3. Begränsade ombyggnadsåtgärder. 4. Nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder.

371

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

SOU 2013:84

att de effektiviseras genom utveckling av logistik samt att ökningen tas om hand av järnväg och sjöfart. Det ställer krav på ökad järn- vägskapacitet för att ta emot resenärer från bil och flyg samt gods från lastbilstransporter. Även hamnar inklusive järnvägsnät för gods till och från dem kan behöva förstärkas (Trafikverket, 2012k).

För att dessa förändringar ska vara möjliga utan försämrad till- gänglighet krävs en anpassning av transportinfrastrukturen. En konse- kvens av detta är att en del av de föreslagna väginvesteringarna i kapacitetsutredningen kan behöva omprövas samtidigt som behovet av åtgärder för att öka kapaciteten i kollektivtrafiken och gods- transporter på järnväg och sjöfart ökar. Detta analyseras i ett från den övriga kapacitetsutredningen separat klimatscenario (Trafik- verket, 2012j).

7.7.2Kapacitet för persontrafik

En fördubbling eller kraftig ökning av kollektivtrafiken kan, beroende på hur den utformas, leda till en stor ökning av regional spårtrafik och i så fall leda till behov av kapacitetshöjande åtgärder i järnvägs- nätet. En ökning av regional och nationell persontrafik konkurrerar också med utrymmet för ökad efterfrågan på godstransporter på järnväg. Investeringar för att bygga bort flaskhalsar och för att under- lätta för flera olika tågtyper att använda samma bana kan därför behövas. Däremot bör ökningen av resande med buss i den beskrivna trenden inte ha någon större betydelse för utvecklingen av trängsel i vägnätet.

Satsningar på höghastighetståg är däremot från klimatsynpunkt mer tveksamma, både på grund av höga investeringskostnader och på grund av stor risk för nygenererad trafik. Däremot kan upprust- ning av befintliga spår för att möjliggöra högre hastighet vara moti- verat. Med begränsade resurser kan satsningar på ökad kapacitet i regionaltrafik ge mer klimatnytta för pengarna eftersom reseunder- lagen är större.

7.7.3Kapacitet för godstrafik

Järnvägsgruppen vid KTH har på uppdrag av utredningen analyserat alternativa lösningar för att med relativt måttliga medel öka trans- portkapaciteten och nyttjandegraden av järnvägsnätet för godstrafik.

372

SOU 2013:84

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

Analysen visar att det finns flera åtgärder som skulle göra det möj- ligt att transportera betydligt mer gods på järnväg än vad som sker i dag och jämfört med Trafikverkets basprognos (det vill säga med nu pågående eller budgeterade infrastrukturprojekt klara) för 2030 och 2050 (Fröidh, 2013).

De åtgärder som föreslås är dels en teknisk harmonisering med grannländerna för den utrikes godstrafiken, dels ökad transportkapa- citet genom åtgärder såväl i planeringen av trafiken (tidtabellen), förbättrade lok och vagnar samt i investeringar i infrastrukturen. Genom åtgärder på befintliga banor för bland annat längre och tyngre godståg, ökad axellast och bärighet, större lastprofil, nya mötessta- tioner och ett förbättrat signalsystem bedöms kapaciteten kunna öka med mellan 50–100 procent utöver Trafikverkets basprognos. För att uppnå en högre flexibilitet och bättre punktlighet behöver också antalet fel på bana och tåg reduceras genom bättre förebyggande underhåll. En sammanställning av bedömda kapacitetseffekter av olika åtgärder presenteras i Tabell 7.6.

Den åtgärd som höjer kapaciteten i ett stråk allra mest är att bygga ut från enkelspår till obrutet dubbelspår. Det bedöms ge 300– 600 procent högre kapacitet som kan användas att köra flera tåg, men också leda till ökad marknadsdifferentiering i gods- och persontrafik med nya trafikupplägg. Den näst största effekten av en enskild åtgärd är att förlänga godstågen från 630 m till 2 x 1 000 m maximal tåglängd. Det ger mer än 200 procent högre kapacitet räknat på lika många men längre godståg, men det ger också lägre transportkostnader och om inte hela kapacitetstillskottet utnyttjas kortare körtider genom att antalet tåg på banan kan minskas. I dag är upp till 630 m långa godståg vanligt i godskorridorerna som en äldre standard, men sedan 1990-talet har mötes- och förbigångsspår och bangårdar anpassats för 750 m långa godståg vid om- och nybyggnad. Från 2012 medges 835 m långa godståg mellan Köpenhamn och Hamburg, medan både Öresundsförbindelsen och Fehmarn Bält (öppnas 2021) dimensioneras för 1 000 m långa godståg. Längre tåg bedöms dessutom ge lägre transportkostnader vilket kan stärka järnvägens konkurrenskraft. Ökade tåglängder medför krav på ändringar i bromsregler och i signalsystem. En lämplig standard kan därför vara 1 000 m som överensstämmer med korridoren genom Danmark till Tyskland. Genom att koppla ihop två godståg (2 x 1 000 m) vinner man ytterligare kapacitet och kan använda samma längdmodul. Genom en successiv ombyggnad av

373

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

SOU 2013:84

mötesstationer till långa stationer för godstrafiken kan kapaciteten öka radikalt.

Tabell 7.5	Generella kapacitetseffekter av olika åtgärder för godstrafiken

Åtgärd			Kapacitetsökning
Dubbelspårs-		Enkelspår till obrutet dubbelspår	300–600 %
utbyggnad		Enkelspår till 20 % partiellt dubbelspår	5–50 %
Nya mötes-		1 ny per 6 befintliga	5–30 %
stationer		6 nya per 6 befintliga	25–75 %
Längre godståg		Från 630 m till 750 m	20 %
		Från 630 m till 835–880 m	30–40 %
		Från 630 m till 1 000 m	55 %
		Från 630 m till 2 x 1 000 m	215 %
Högre axellast och		Från 22,5 ton och 6,4 ton/m till 25 ton och	5–30 %
bärighet, större		8,3 ton/m, från SEa6 till SEc7
referensprofil		Från 22,5 ton och 6,4 ton/m till 30 ton och	10–50 %
		10 ton/m, från SEa till SEc

Högre största tillåten hastighet ERTMS (ETCS)

Från 100 till 120–140 km/h	5–10 %
Nivå 2. Fjärrblockering och ATC ersätts av	5 % på dubbelspår
ERTMS (ETCS) nivå 2 och ev. tätare block-
sträckor

	Nivå 3. Fjärrblockering och ATC ersätts av	40 % på dubbelspår och
	ERTMS (ETCS) nivå 3 med flytande block	10 % på enkelspår
Enkelriktning	Godståg i motriktning körs annan väg vissa tider	20–100 %

Källa: Fröidh (2013).

Även enkelriktning av vissa enkelspåriga godsstråk under vissa tider kan ge stora ökningar av transportkapaciteten. Alla banor har inte förutsättningar för detta men framför allt nattetid när person- trafiken inte går kan det vara ett bra alternativ. Fröidh bedömer att en kapacitetsökning med 50 respektive 100 procent godstrafik ut- över basprognosen kräver tillkommande investeringar i storleks- ordningen 50 respektive 60 miljarder kronor under perioden 2015– 2050. De tillkommande investeringarna omfattar främst förlängda mötes och förbigångsspår och bangårdar för 1 000 m respektive 2 x 1 000 m tåglängd samt vissa dubbelspårsetapper. Av alternativa åtgärder bedöms extra långa godstågen (2 x 1 000 m) ge mest kapa- citet per investerad krona.

6Vanligt förekommande lastprofil idag, 3,40 m × 4,65 m avfasad i övre hörn.

7Mål vid upprustning och nybyggnad, 3,60 m × 4,83 m rektangulär form.

374

SOU 2013:84

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

Enligt Trafikverkets prognoser kommer tågtrafiken att öka både för person- och godstrafik. Utan ytterligare åtgärder kommer per- sontrafikens expansion att medföra färre tåglägen för godstrafik, särskilt dagtid. Med längre godståg och vissa dubbelspårsutbyggnader som framför allt behövs för persontrafiken kan godstrafiken på järnväg expandera trots att persontrafiken tar allt mer kapacitet. Förutsättningarna för att öka kapaciteten för person- och gods- trafik skiljer sig dock åt. För persontrafik är dubbelspår ofta att föredra eftersom det ger kortare restider utan tågmöten och skapar bättre förutsättningar för ökad turtäthet. Även godstrafiken gynnas av dubbelspår men eftersom hög turtäthet inte är lika viktigt kan transportkapaciteten öka även på andra sätt. För godsmarknaden är det också värdefullt att ha flexibilitet att ändra avgångs- och ankomst- tider och logistikupplägg med kort varsel. Eftersom flexibiliteten sjunker vid högt kapacitetsutnyttjande samtidigt som kvaliteten och punktligheten riskerar att försämras kan en viss överkapacitet krävas för att göra järnvägen attraktiv hos transportköpare. Eftersom många godstransporter är priskänsliga bör målet vid kapacitetshöjande åt- gärder även vara att transportkostnaderna ska minska.

7.7.4Kostnader och effekter av större projekt

Investeringar i infrastruktur kan skapa förutsättningar för att trans- portsektorns klimatpåverkan kan minskas genom att skapa förut- sättningar för och stimulera till byte av trafikslag för passagerar- och godstransporter. Dock ger infrastrukturinvesteringar upphov till utsläpp av växthusgaser från byggnadsfasen samt vid drift och underhåll. För att en investering i ny infrastruktur ska minska de totala utsläppen krävs därför att den utsläppsminskning som upp- nås genom trafikslagsbyten kan kompensera för de inbäddade ut- släppen från infrastrukturen. Ur samhällsekonomisk synvinkel kan det därför vara befogat att även inkludera koldioxidutsläpp från byggnation samt från drift och underhåll i kalkylerna. Ett arbete pågår på Trafikverket med att undersöka på vilket sätt dessa utsläpp kan hanteras i kalkylerna. Känslighetsanalyser gjorda av Riksrevi- sionen visar att koldioxidutsläppen från byggnations- och drifts- fasen av en väginvestering i flera fall kan vara större än de utsläpp som beräknas från trafiken. Ett inkluderande av ”inbäddade” utsläpp i de samhällsekonomiska kalkylerna skulle därmed göra att färre

375

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

SOU 2013:84

investeringsobjekt bedöms som samhällsekonomiskt lönsamma (Riks- revisionen, 2012).

Investeringar i transportinfrastruktur leder ofta till ökad total transportefterfrågan i form av nygenererad trafik. Detta gör det svårt att minska problem med trängsel och kapacitetsbegränsningar enbart genom investeringsåtgärder. Från klimatsynpunkt kan det därför vara bättre att uppgradera redan existerande infrastruktur och satsa på åtgärder som leder till ett effektivare utnyttjande av befintliga vägar och banor än att investera i ny infrastruktur. Nöd- vändiga infrastrukturinvesteringar kan även behöva kombineras med åtgärder för att styra trafikefterfrågan i önskad riktning. Fyrstegs- principen kan här utgöra ett förhållningssätt för att prioritera mellan olika åtgärder och identifiera alternativa sätt att lösa framtida trans- portbehov.

Inbäddade koldioxidutsläpp från konstruktion och drift av infra- strukturen i sig utgör också en utmaning för möjligheterna att kunna minska transportsektorns miljöpåverkan. Westin och Kågeson (2012) undersöker hur stor överflyttning från bil och flyg till järn- väg som krävs för att kompensera för de inbäddade utsläppen från en ny höghastighetsjärnväg. För att en investering i en ny järnväg inte ska leda till totalt sett ökade utsläpp finner de att det krävs i genomsnitt mellan 7–10 miljoner överflyttade bil- och flygresor per år och att järnvägen inte skapar alltför mycket nygenererad trafik. För sträckningar där nya spår kan frigöra kapacitet för godstrans- porter på befintliga banor blir dock kraven på överflyttning av per- sontransporter mindre (Åkerman, 2011). Dock visar exemplen ovan från järnvägsgruppens studie att det kan finnas billigare sätt att öka kapaciteten hos godstågstrafiken.

I de fall det krävs investeringar i ny infrastruktur för att möj- liggöra överflyttning av transporter från väg till järnväg och sjöfart är det viktigt att även inkludera inbäddade utsläpp i beräkningen av åtgärdens klimatnytta.

7.8Utredningens sammanfattande bedömning och överväganden

Åtgärder för trafikslagsbyte kan grovt sätt delas in i två kategorier, styrmedel som leder till minskade kostnader för det trafikslag som man vill få överflyttning till och styrmedel som leder till ökade kost- nader för det trafikslag som man vill få överflyttning från. Ökade

376

SOU 2013:84

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

kostnader för ett trafikslag tenderar att både minska antalet trans- porter totalt och att medföra en överflyttning till andra trafikslag och färdsätt. På motsvarande sätt tenderar en politik som syftar till att minska kostnaderna för ett trafikslag att både leda till en över- flyttning av transporter från andra trafikslag och färdsätt och leda till nygenererad trafik.

En direkt åtgärd för att minska transportsektorns utsläpp är att använda ekonomiska styrmedel för att ökar kostnaderna för trafik- slag med höga utsläpp i enlighet med principen om att förorenaren betalar. Möjliga styrmedel för detta är en kilometerskatt samt ökad beskattning av drivmedel och flygtrafik. Detta leder dock till minskad tillgänglighet och ökade transportkostnader. För att motverka detta kan satsningar på mer energieffektiva trafikslag med lägre utsläpp per person och tonkilometer behövas. På detta sätt kan tillgänglig- heten öka samtidigt som utsläppen totalt sett minskar. Kostnad- erna för detta kan dock bli stora då det kan kräva investeringar i utökad järnvägskapacitet och kollektivtrafik, förändrade regler för att öppna upp för inlandssjöfart och åtgärder för att sänka kost- naden för intermodala transportlösningar.

Banavgifter kan användas till att styra om efterfrågan på järn- vägskapacitet till tider med lägre kapacitet samt stimulera till ett effektivare kapacitetsutnyttjande genom längre och tyngre tåg samt ett effektivare utnyttjande av beställda spårlägen. Vidare kan investe- ringar för att få bort en del sedan länge identifierade flaskhalsar samt åtgärder för längre och tyngre godståg skapa ett bättre ut- nyttjande av befintliga banor. Elektrifierade motorvägar i kombina- tion med längre lastbilar kan också bidra om kapacitetsproblem uppstår samt minska energiåtgången från vägtrafiken.

Åtgärder i form av höjd koldioxidskatt, energiskatt samt införan- det av en kilometerskatt kan minska godstransporter på väg. Utan kompenserande åtgärder kan dock effekterna på näringslivets kostnader bli negativa. För persontrafiken kan styrmedel i form av ökade drivmedelskostnader och förändrade reseavdrag i kombina- tion med satsningar på kollektivtrafik föra över trafik från bil till kollektivtrafik. En grundförutsättning är dock att trafikutbudet är relevant, tillförlitlig och enkel och trygg att använda. Detta ställer stora krav på kollektivtrafikmyndigheter och kollektivtrafikföretag på samordning och ökad fokus på resenärerna. Ökad konkurrens kan också vara ett sätt att pressa biljettpriser och kostnader.

Utformningen av infrastrukturen utgör en grundförutsättning, både för vilka trafikslagsbyten som är teoretiskt möjliga och för

377

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

SOU 2013:84

trafikslagens relativa konkurrenskraft. Väginvesteringar leder gene- rellt sett till mer biltrafik medan satsningar på järnvägsinfrastruktur skapar förutsättningar för fler järnvägstransporter. Från ett klimat- perspektiv kan det därför vara motiverat att investera i ökad kapa- citet och tillgänglighet för trafikslag med låga utsläpp för att därigenom stimulera en överflyttning av trafik från trafikslag med höga utsläpp till trafikslag med låga utsläpp. För att de totala ut- släppen ska minska krävs dock att andelen nygenererad trafik inte blir alltför stor samt att de inbäddade utsläppen från anläggning, drift och underhåll av infrastrukturen är mindre än utsläppsminsk- ningen från den överflyttade trafiken.

7.8.1Bedömda potentialer

Det finns en stor teknisk potential att minska transportsektorns användning av fossila bränslen genom åtgärder för trafikslagsbyten för både person- och godstransporter. För att realisera dessa åt- gärder krävs dock i många fall starka styrmedel och kraftfulla åtgär- der, både för att öka konkurrenskraften hos alternativa trafikslag och för att minska kapacitetsbegränsningar i exempelvis järnvägs- nätet. Det finns även flera möjliga förändringar som inte referens- scenariot tar upp som kan ha en stor effekt på framtida val av trafikslag som exempelvis sjöfartens ökade miljökrav och elektri- fierade vägar. Möjligheten, kostnaden och den politiska viljan att realisera kollektivtrafikens fördubblingsmål utgör också en osäker faktor. I Tabell 7.7 redovisas bedömda potentialer för trafikslagsbyten. Observera att potentialerna i vissa fall kräver ytterligare styrmedel utöver de som föreslås i kapitel 14.

Förbättrad kollektivtrafik

I referensscenariot förväntas resandet med kollektiva färdmedel öka med 10 procent till 2020 och med 20 procent till år 2030 jämfört med 2010. Genom olika former av stadsplaneringsåtgärder beskrivna i kapitel 6 finns en relativt stor potential att minska bil- användningen i framförallt städer. Förändrad stadsplanering leder även till en överflyttning av vägtrafik till kollektivtrafik som beräk- nas kunna öka transportarbetet med kollektiva färdmedel med mellan

378

SOU 2013:84

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

3–7 procent till 2020 och med mellan 7–14 procent till 2030 utöver ökningen i referensscenariot.

För att målet om en fördubblad kollektivtrafik ska nås krävs därför kraftiga åtgärder för att ytterligare öka kollektivtrafikens attraktivitet. För att nå målet till 2020 behöver kollektivtrafiken öka med över 60 procent utöver den ökning som stadsplanerings- åtgärder bedöms kunna ge upphov till enligt kapitel 6. Samman- taget innebär det att stora satsningar krävs för att kollektivtrafiken ska kunna fördubblas.

För att bedöma potentialen i ökat kollektivtrafikutbud har utred- ningen räknat på ett intervall. I den lägre gränsen antas inga ytter- ligare åtgärder sättas in för att öka kollektivtrafikens attraktions- kraft (utöver den utbudsökning som krävs för att svara upp mot den överflyttning som beskrivna stadsplaneringsåtgärder skapar). I den övre gränsen antas att erforderliga åtgärder sätts in för att nå fördubblingsmålet till 2030.

Genom kraftfulla åtgärder för att nå fördubblingsmålet bedöms trafikarbetet med personbil kunna minska med upp till 4 procent till 2020, 9 procent till 2030 och 12 procent till 2050 jämfört med referensscenariot. Sammantaget väntas dessa scenarier leda till en ökning av resandet med kollektiva färdsätt med mellan 3–34 pro- cent till 2020, 7–80 procent till 2030 och 17–110 procent till 2050 jämfört med resandet i referensscenariot. En stor del av osäker- heten i intervallet baseras på den politiska viljan och kostnaderna för att förverkliga fördubblingsprojektet. Det bör påtalas att den bedömning som utredningen gör här är mer försiktig än det mål som fördubblingsprojektet har om att fördubbla resandet i kollektiv- trafik mellan 2006 och 2020.

Överflyttning av godstransporter från väg till järnväg och sjöfart

Intervallet för den bedömda teknisk-ekonomiska potentialen för överflyttning av godstransporter från väg till järnväg och sjöfart bygger på utredningens förslag om en successiv höjning av skatten på diesel med 77 öre. Dessa åtgärder bedöms kunna höja kostnaden för vägtransporter med cirka 0,28 kronor per fordonskilometer vilket med en priselasticitet på mellan -0,1 och -0,2 motsvarar en procen- tuell minskning av trafikarbetet på väg med mellan 0,73–1,46 pro- cent. En del av denna minskning skapar överflyttning till järnväg

379

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

SOU 2013:84

och sjöfart, en del försvinner. I litteraturen antas oftast att den totala efterfrågan är statisk vilket innebär att kostnadsförändringar enbart leder till överflyttning. I dagsläget står sjöfarten inför ökade kost- nader till följd av höjda miljökrav. Detta talar mot en betydande överflyttning från vägtrafik till sjöfart.

Utredningens potentialbedömning är därför att huvuddelen av ovanstående transporter flyttas till järnväg vilket motsvarar en ökning av transportarbetet på järnväg med mellan 1–2 procent till 2020. Observera att denna överflyttning förutsätter att nödvändiga kapacitetsökningar av järnvägsnätet genomförs. På längre sikt är potentialen för överflyttning större, en försiktig bedömning är att trafikarbetet på väg kan minska med cirka 4 procent till 2030 och upp mot 10 procent till 2050 jämfört med referensscenariot. Om fullständig överflyttning sker till järnväg motsvarar detta en ökning av transportarbetet i järnvägsnätet med 6 procent 2030 och 14 pro- cent 2050 jämfört med referensscenariot.

Med mer kraftfulla styrmedel och satsningar för att öka kon- kurrenskraften hos konkurrerande trafikslag är givetvis en större överflyttning möjlig. För att nå målet i EUs vitbok om en minsk- ning av godstransporter på väg med 13 procent till 2030 krävs med ovan angivna elasticiteter att kostnaden per fordonskilometer för vägtransporter ökar med i storleksordningen 2 till 5 kronor genom exempelvis införandet av en kilometerskatt. En sådan höjning inne- bär dock med stor sannolikhet att principen om likabehandling av trafikslagen behöver frångås.

Tabell 7.7 Effekt av åtgärder på trafikslagsbyte 2030 och 2050 jämfört med referensscenariot (procent)

	2030	2050
Minskad personbilstrafik av persontransporter från bil	0–9 %	0–12 %
till kollektivtrafik utöver den överflyttning som sker
genom förändrad stadsplanering
Minskat transportarbete på väg från överflyttning av	4–13 %	10–21 %
godstransporter från väg till järnväg och sjöfart

Samtidigt finns faktorer som verkar i motsatt riktning, genom bland annat energieffektivisering och införande av elektrifierade vägtrans- porter kan vägtrafikens konkurrenskraft komma att öka. Den sammantagna bedömningen är därför att den tekniskt-ekonomiska potentialen för överflyttning av person- och godstransporter på väg

380

SOU 2013:84

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

till alternativa trafikslag är förhållandevis liten och kräver kraftiga styrmedel för att kunna realiseras.

381

8 Effektivare fordon

Effektivisering av fordon inkluderar åtgärder som effektivi- serar drivlinan och minskar färdmotståndet.

Sverige är globalt sett en relativt liten marknad för person- bilar och andra lätta fordon. Det som påverkas nationellt är framförallt vilka fordon som väljs från ett globalt utbud. Sverige är också en liten marknad för tunga fordon men inom landet finns några av världens största fordonstillverkare. Det kan utnyttjas för att använda Sverige för demonstration av effektiva fordon för framtiden.

Energieffektivitet är bara en av många parametrar som på- verkar kundens val av bil och motoralternativ. Ett mer bränsle- effektivt alternativ behöver inte innebära en högre kostnad. För tunga lastbilar och bussar är ett viktigt hinder att det inte finns någon standardiserad metod för att mäta och redovisa energi- användning per utfört transportarbete. Detta är något som EU arbetar med och som Sverige kan stötta.

Förutsatt att det finns ett internationellt utbud av fordonen finns en möjlighet att minska energianvändningen per utfört transportarbete med 50 procent för nya lätta fordon och med 34 procent för nya tunga fordon till 2030 jämfört med 2012. Sverige behöver driva på inom EU för att skapa europeiska krav som i kombination med nationella styrmedel gör att energi- effektiva fordon väljs från detta utbud.

383

Effektivare fordon

SOU 2013:84

8.1Inledning

Syftet med detta kapitel är att analysera i vilken utsträckning driv- medelsbehovet kan minska genom användande av mer energi- effektiva fordon. I första hand behandlas personbilar och lastbilar med förbränningsmotorer. Elektrisk framdrift av fordon kan ge kraftiga minskningar av energiåtgången och behandlas i kapitel 11.

I detta kapitel beskrivs i huvudsak tekniska åtgärder som kan minska energianvändningen per utfört transportarbete med 50 pro- cent för nya lätta fordon och med 34 procent för nya tunga fjärr- lastbilar fram till 2030 jämfört med nya fordon 2012. Mycket av tekniken är redan tillgänglig (IEA, 2012c) men det krävs styrmedel och i viss fall forskning och utveckling för att tekniken ska komma till användning fullt ut.

Kapitlet inleds med ett avsnitt om lätta fordon, dvs. personbilar och lätta lastbilar1 följt av ett avsnitt om tunga fordon, dvs. tunga lastbilar och bussar. Till lätta fordon skulle man även kunna hän- föra motorcyklar och mopeder. Då de står för en mycket liten del av klimatpåverkan utelämnas de här. Det kan dock sägas att även för dessa finns mycket av tekniken för effektivisering redan tillgänglig men man har inte kommit lika långt i utveckling av styrmedel inom EU för att driva på utvecklingen. IEA (2012c) gör bedömningen att det finns en potential i effektivisering av motor- cyklar och mopeder på 20–40 procent. Det finns även en utveckling mot mindre lättare bilar som inte räknas som personbilar (typ Renault Twizzy som är en fyrhjulig motorcykel med kaross). Möjligen kan denna typ av fordon komma att ersätta en del av personbilarna särskilt i storstäder.

För att få en uppfattning om vilken betydelse effektivisering av en fordonstyp har på vägtrafikens energianvändning och utsläpp är det viktigt att veta hur mycket av utsläppen som dessa fordons- typer står för. I Figur 8.1 redovisas energianvändningen 2012 för- delat på olika fordonstyper.

1 I texten används genomgående benämningen lätta lastbilar, den korrekta termen vad gäller regelverk inom EU är dock lätta nyttofordon.

384

SOU 2013:84

Effektivare fordon

Figur 8.1 Fördelning av energianvändningen på olika fordonstyper inom vägtrafiken 2012

8.2Lätta fordon

8.2.1Utvecklingen hittills

Fram till oljekrisen 1973 var för personbilar och lätta lastbilar inte bränsleförbrukningen en fråga som ägnades någon direkt uppmärk- samhet och i Sverige kom den första konsumentinformationen om bränsleförbrukning för nya bilar först 1978. Bränsleförbrukningen för nya personbilar minskade fram till mitten av 1980-talet varefter den låg mer eller mindre konstant under 10 år. Det skedde därefter en minskning under några år för att åter avstanna. Sedan 2006 har bränsleförbrukningen minskat med 29 procent samtidigt som kol- dioxidutsläppen har minskat med 27 procent för nya personbilar. De senaste årens utveckling saknar därmed historiskt motstycke. Som har beskrivits i tidigare kapitel finns flera orsaker till detta men det är värt att upprepa att det är under denna period som såväl Sverige som EU har infört styrmedel för att minska koldioxid- utsläppen från nya bilar, se kapitel 2. Utvecklingen har också varit positiv i många andra länder inom EU och för EU som helhet. Sverige har dock jämfört med snittet inom EU haft en snabbare minskning av bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp på nya bilar,

385

Effektivare fordon

SOU 2013:84

dock från en förhållandevis hög nivå. Sverige hade bara för några år sedan bland de högsta koldioxidutsläppen för nya bilar inom EU.

Figur 8.2 Genomsnittlig bränsleförbrukning för nya personbilar enligt EU-norm. För hybrid, FFV (etanol) och bifuel (gas) avses förbrukning vid 100 procent bensindrift

Källa: Trafikverket (2013a).

Som framgår av Figur 8.2 har den genomsnittliga bränsleförbruk- ningen minskat för alla motortyper. En ökad andel dieseldrivna personbilar har bidragit till ytterligare reduktion av bränsleförbruk- ning och koldioxidutsläpp. Andelen dieseldrivna personbilar av nybilsförsäljningen ökade i Sverige från 20 procent 2006 till 67 pro- cent 2012. Under samma period ökade andelen dieselbilar i nybils- försäljningen inom EU från 50 till 55 procent (EEA, 2013).

Under åren har det funnits ett flertal incitament såsom miljö- bilspremier och undantag från fordonsskatt för miljöbilar för att öka andelen miljöbilar (se kapitel 2). Beroende på hur miljöbilar har definierats i vägtrafikskattelagen (2006:227, §11a) har både andelen miljöbilar i nybilsförsäljningen och vilka typer av bilar som domi- nerat bland miljöbilarna varierat. 2008 var den vanligaste miljöbilen en etanoldriven bil och dessa utgjorde 67 procent av miljöbils- försäljningen medan den vanligaste miljöbilen 2012 var en energi- effektiv dieselbil vilka utgjorde 64 procent av miljöbilsförsäljningen

386

SOU 2013:84

Effektivare fordon

samtidigt som etanolbilarnas andel hade minskat till 4,5 procent. Detta har bidragit till att personbilarna under de senaste åren har blivit mycket mer energieffektiva samtidigt som möjligheterna att köra på förnybart bränsle minskat. En etanolbil som 2011 hade ett koldioxidutsläpp på 200 g/km vid körning på bensin kunde vid körning på E85 reducera utsläppen till 111 g/km sett ur ett livs- cykelperspektiv för såväl bensin som E85 (Trafikverket, 2013e). I snitt drevs etanolbilarna med 60 procent E85 och 40 procent bensin. Sammantaget har dock utvecklingen ur ett livscykel- perspektiv lett till en minskning av koldioxidutsläppen från person- bilarna (ibid.). Utvecklingen av fördelningen av koldioxidutsläppen för alla nya personbilar (även icke miljöbilar) framgår av Figur 8.3 Från diagrammet kan man se effekten av en skiftad försäljning från bensin- och etanolbilar med hög förbrukning och höga koldioxid- utsläpp (över 200 g/km) till energieffektiva dieselbilar uppfyllande miljöbilsgränsen på 120 g/km under åren 2006 till 2012. Utöver detta finns en generell förskjutning av fördelningen mot lägre koldioxidutsläpp.

Figur 8.3 Fördelning av koldioxidutsläpp för nya personbilar 2006–2012

387

Effektivare fordon

SOU 2013:84

För lätta lastbilar har inriktningen på energieffektivisering inte varit lika stark som för personbilar. Inom EU finns nu motsvarande regelverk för koldioxidutsläppen hos lätta lastbilar som för person- bilar och fordonsskatten är från 2011 koldioxiddifferentierad i Sverige. Sedan 2009 finns också krav på redovisning av koldioxid- utsläpp på nya lätta lastbilar. Sammantaget ökar detta energi- effektiviseringen av lätta lastbilar. Mellan 2009 och 2012 sjönk koldioxidutsläppen för nya lätta lastbilar i Sverige med 9 procent, från 198 g/km till 180 g/km.

Lätta lastbilar utgör en allt större andel av de lätta fordonen vilket till viss del förklaras av att lätta lastbilar numera används för behov som tidigare löstes med personbil, exempelvis som hant- verkarbil. Dessutom används lätta lastbilar ibland helt eller delvis för privat bruk. 1990 stod lätta lastbilar för 6 procent av lätta2 fordons trafikarbete. Till 2012 hade detta ökat till 11 procent. Kol- dioxidutsläppen för nya lätta fordon var i Sverige 143 g/km 2012 att jämföra med nya personbilarnas 138 g/km och nya lätta last- bilarnas 180 g/km.

8.2.2Möjligheter till energieffektivisering

Sverige är globalt sett en liten marknad för personbilar. Det gör att möjligheterna att styra utbudet på marknaden blir mycket små. Däremot kan svenska styrmedel påverka vilka bilar som efterfrågas i Sverige och därigenom vilka bilmodeller som tas in och säljs i landet.

Det finns en relativt stor potential till energieffektivisering och därmed minskade koldioxidutsläpp hos nya bilar bara genom att få personbilsköparna att välja de energieffektivaste fordonen som finns tillgängliga på den svenska personbilsmarknaden i dag. Enbart genom att välja den bränslesnålaste drivlinan inom samma bil- modell skulle koldioxidutsläppen minska med 17 procent eller 23 g/km från 138 g/km 2012 till 115 g/km (Trafikverket, 2013e). Om valet utökas till andra bilmodeller ökar dessa vinster och naturligtvis även om valet utökas till annan storlek på bil.

Många gånger är de val som görs av köparna dyrare än det mest bränsleeffektiva alternativet. Som exempel kan tas Volvo V70, den under 2012 mest sålda bilmodellen på svenska marknaden. I sitt enklaste utförande, med en bensinmotor, kostar denna 282 000

2 Räknat som andel av lätt lastbil av total för personbil och lätt lastbil.

388

SOU 2013:84

Effektivare fordon

kronor3. I sitt dyraste utförande kostar den 434 000 kronor. Då får man både fyrhjulsdrift och en starkare motor. Lägger man bara på 7 000 kronor från den enklaste bensinmotorn får man dock det bränsleeffektivaste alternativet med dieselmotor. En skillnad som är intjänad på drygt ett år för en privatperson med genomsnittlig körsträcka med hänsyn tagen till att fordonsskatten är något högre på dieselbilen.

Ett skäl till att låg bränsleförbrukning inte värderas högre är att nya bilar ofta säljs vidare redan efter några års användning. Det gör att bränsleförbrukningen får en underordnad betydelse i den eko- nomiska kalkylen (om sådan görs) jämfört med värdeminskningen som under de tre första åren ofta är 40–50 procent. Detta förstärks också av en stor del av nybilsparken utgörs av förmånsbilar. Med en kalkyl på bilens hela livslängd får bränslekostnaden en större be- tydelse. Ett annat skäl är att ekonomin bara är en av många para- metrar som styr bilvalet och att betalningsviljan för detta val är stort.

En faktor som är lite speciell för den svenska marknaden är efter- frågan på att kunna dra släp. Andelen personbilar med dragkrok i Sverige är 52 procent4. De flesta bilmodeller på marknaden kan ha dragkrok även om dragvikten kan vara en begränsande faktor om man har behov av att dra hästsläp eller husvagn. Ett viktigt undan- tag är dock hybrider där huvuddelen av modellerna på marknaden inte får ha dragkrok. En trolig orsak till detta är att möjligheten att dra släp kräver ytterligare optimering av hybriddrivlinan samtidigt som marknaden för dragkrok internationellt sett är liten.

Vikten på fordonet har stor betydelse för bränsleförbrukningen. En ökning av tjänstevikten med 100 kg motsvarar cirka 5–10 g/km extra utsläpp i EU-körcykeln (Johansson, 2009). Detta gör att fordonstillverkare vid framtagning av en ny modell försöker hitta sätt att spara vikt. Samtidigt finns en efterfrågan från köpare på ökad komfort och utrymme och även säkerhetshöjande åtgärder har lett till viktökning. Den genomsnittliga tjänstevikten hos bilar registrerade 2012 är drygt 160 kg högre än för bilar registrerade 2000 (1 420 till 1 580 kg). Med oförändrad vikt sedan 2000 skulle koldioxidutsläppen för nya bilar 2012 kunnat vara 128 g/km5 i stället för som nu 138 g/km. Den genomsnittliga motoreffekten har inte ökat lika mycket som vikten under samma period, 8 kW eller

32014 års modell.

4Egen bearbetning av trafikregistret.

5Egen bearbetning av trafikregistret och användning av Transportstyrelsens metod för beräkning av koldioxidutsläpp utifrån tjänstevikt, motoreffekt, motortyp och typ av växel- låda.

389

Effektivare fordon

SOU 2013:84

8 procent att jämföra med viktökningen på 12 procent. Detta har bara haft marginell effekt på koldioxidutsläppen (ökning på 1 g/km). Samtidigt har cylindervolymen minskat från cirka 2 liter 2002 till 1,8 liter 20126 vilket är en del i den effektiviseringsstrategi som biltillverkarna har genomfört.

Dieselmotorer är mer energieffektiva än ottomotorer (bensin, gas, etanol) samtidigt som kostnaderna är lägre för de sistnämnda. Avgasrening i samband med nuvarande avgaskrav (euro 5) och kommande avgaskrav (euro 6) innebär en större kostnadsökning för dieselbilar jämfört med bensinbilar. Det gör att skillnaderna i pris mellan diesel- och bensinvarianter kommer att öka vilket tro- ligen leder till en minskad andel dieseldrivna bilar i nybilsförsälj- ningen. Skillnaderna i energieffektivitet mellan bensin- och diesel- drivna bilar minskar dock och det bör vara möjligt att nå EU:s målnivåer (se kapitel 2) även med en något högre andel bensin- drivna bilar. Det kan emellertid krävas en något högre grad av hybridisering.

8.2.3Potential i effektivare lätta fordon

Bara en femtedel av energiinnehållet i en liter bensin eller diesel används för att driva bilen framåt, vilket innebär att det finns en stor potential för effektivisering (IEA, 2012c). Cirka 70 procent av energin försvinner redan i motor och avgaser, till stor del genom värmeförluster. En del energi åtgår också för annat än framdriv- ning, såsom vattenpump, luftkonditionering och generator för att producera el till lampor, värme i säten, defroster, ljudanläggning, fläktar m.m. Från den energi som går ut från motor förloras en del som friktionsförluster i växellåda och drivaxlar. Energin som når hjulen används för att övervinna färdmotståndet som fördelar sig på luftmotstånd, rullmotstånd och accelerationsmotstånd. Vid kör- ning på landsväg dominerar luftmotståndet följt av rullmotstånd, medan accelerationsmotståndet kan dominera i tätort.

Den ungefärliga energianvändningen i en typisk personbil fram- går av Figur 8.4 Energianvändningen för framdrift påverkar hela energianvändningen alltså även storleken på förlusterna. Det inne- bär att färdmotståndet inte bara påverkar de 15–21 procent som enligt figuren används för framdrift utan även storleken på alla

6 Cylindervolym infördes som parameter i trafikregistret i början av 2000-talet och för 2000 och 2001 saknar många bilar uppgift om cylindervolym.

390

SOU 2013:84

Effektivare fordon

förluster. Undantag från detta är energianvändning till hjälp- utrustningen som mer kan ses som en konstant.

I figuren har energianvändning till hjälputrustningen angetts till 4–6 procent. Detta inkluderar dock inte luftkonditionering vilket nästan alla bilar har i dagsläget. Andelen av energin som används för hjälputrustning inklusive luftkonditionering varierar mycket mellan olika körförhållanden. Effektivisering av fordon kan delas in i effektivisering av förbränningsmotor och transmission, elektri- fiering, minskat energibehov för hjälputrustning samt sänkning av färdmotståndet.

Figur 8.4 Energianvändning i en typisk personbil vid blandad körning. Energin som används för framdrift påverkar hela energianvändningen (utom energianvändningen till hjälputrustningen)

Källa: IEA (2012c).

391

Effektivare fordon

SOU 2013:84

Effektivare förbränningsmotor

En viktig åtgärd för effektivisering är att tillåta motorn att arbeta inom sitt bästa register se Figur 8.5. Det bästa registret innebär måttligt varvtal och relativt hög belastning. En motor som dimen- sionerats för att ge hög accelerationsprestanda kommer att gå på låg belastning och kan vara ineffektiv under större delen av det dagliga körmönstret. Vid hybridisering kan motorn göras mindre och således få en högre relativ belastning i stora delar av kör- mönstret. Stopp-start-system gör att motorn stängs av automatiskt vid stillastående och andra gynnsamma förhållanden och sedan startar när gaspedalen trycks ner. Dessa system gör mest nytta i stads- körning. Stopp-start används även i en del fall vid körning då motorn stängs av vid retardation och medlut i kombination med att fordonet rullar fritt med hjälp av frihjul. Detta kallas ”idle coast” eller segling och finns hos flera biltillverkare i produktion.

Ett annat sätt att öka verkningsgraden är att koppla bort cylindrar när effektbehovet är lågt och låta de återstående cylindrarna gå på högre belastning. Växellådor med fler växlar innebär att det finns möjlighet att hitta en varvtals/belastningskombination som ger bättre effektivitet. Idealt är då en växellåda där utväxlingen kontinuerligt kan varieras. Dessa har dock i dag sämre verkningsgrad, vilket leder till att de flesta tillverkare väljer fasta utväxlingssteg i sina automat- lådor med allt fler växlar.

Figur 8.5 Verkningsgrad (nyttig energi/tillförd energi) för typisk bensinmotor beroende på varvtal och gaspådrag

392

SOU 2013:84

Effektivare fordon

En annan åtgärd är att genom nedskalning av motorn minska värmeförluster (pump- och friktionsförluster) och i stället åstad- komma den önskade effekten genom överladdning med turbo eller kompressor. Detta är en trend som pågår. En idé som Saab visade i provmotorer var att låta motorn ha variabel kompression. Vid låg belastning kunde kompressionen höjas utan att riskera knackning och effektiviteten vid låglast kunde förbättras. Färre cylindrar i motorer är en annan trend, detta minskar friktions- och värme- förluster men ger vissa vibrationsproblem som dock kan hanteras. Lyxbilar har gått från att ha åtta eller sex cylindrar till att ha fyra. Vissa mellanklassbilar säljs nu med trecylindriga motorer och småbilar med två cylindrar förekommer också. Detta har införts på de senaste bensinmotorerna som närmar sig dieselmotorns energi- effektivitet utan att vara lika kostsamma.

Effektivare transmission

Minskning av förluster i traditionella växellådor pågår kontinuerligt men kan inte ge någon väsentlig sänkning av bränsleförbrukningen. Introduktion av automatiskt styrda manuella växellådor som ersätt- ning för traditionella automatväxellådor har sänkt förbrukningen med cirka 5 procent. Transmissioner med kontinuerlig variabel utväxling och automatlådor med fler växelsteg har potential att ytterligare sänka förbrukningen något. En förutsättning är att frik- tionsförluster kan hanteras. Att införa energilager som kan maga- sinera bromsenergi och sedan använda denna för acceleration kan sänka förbrukningen. Sådana energilager kan bestå av elbatterier, kondensatorer, hydraultankar, eller tryckluftstankar eller svänghjul. Olika tillverkare presenterar olika prototyper men kommersiell till- verkning av annat än batterier finns ännu inte. Enklare teknik för bromsenergiåtervinning finns också som laddar det konventionella batteriet. Laddhybrider och elbilar behandlas ytterligare i kapitel 11.

Minskat energibehov för hjälputrustning

Klimatanläggning är i praktiken numera standard på bilar. Effekt- behovet varierar med behovet av temperatursänkning men även vid måttliga utetemperaturer utförs avfuktning vilket drar energi. En modern bil är försedd med utrustning som t.ex. elvärmda rutor,

393

Effektivare fordon

SOU 2013:84

elvärmda säten, elektriska fönsterhissar, ljudanläggning, navigator etc. Energibehovet för denna utrustning speglas inte i testförfarandet eller bränsledeklarationen.

För att åtminstone delvis råda bot på problemet har ”eco-inno- vations” införts som en del i EU:s koldioxidregelverk för person- bilar och lätta lastbilar (443/2009/EG respektive 510/2011/EG). Innovationer som minskar energianvändning i verklig trafik men som inte avspeglas i de deklarerade värdena kan när de godkänts enligt ett speciellt förfarande ge en sänkning av koldioxidutsläppet för en bilmodell på högst 7 g/km. Regelverket kring eco-inno- vations har fått kritik för det är krångligt och ses över. I mars 2013 godkändes dock en första eco-innovation i form av användning av LED-lampor för halvljus i strålkastaren (EU-kommissionen, 2013c). Strålkastarna är annars avstängda vid provningen för det dekla- rerade värdet. LED-lampor bedöms av IEA (2012c) kunna minska bränsleförbrukningen med 0,2–0,5 procent till en kostnad av USD 300–500. Samma källa bedömer att mer energieffektiv luft- konditionering kan minska bränsleförbrukningen med 2–4 procent till en kostnad på USD 100–200. Effektivare luftkonditionering får dock inte räknas som eco-innovation enligt nuvarande regelverk (EU-kommissionen, 2011c).

Minskat färdmotstånd

Luftmotståndet delas upp i två faktorer, motståndskoefficienten och frontytan. Motståndskoefficienten beskriver hur ”hal” bilen är för den passerande luften. Ett fordon kan ha liten frontyta men ändå förhållandevis högt luftmotstånd genom en hög motstånds- koefficient, detta gäller t.ex. för en motorcykel. Motstånds- koefficienten har minskat med uppemot 40 procent sedan 1970- talet. De största stegen har därmed redan tagits. Komfort och krav på utrymmen kräver viss höjd på bilen vilket ger stor frontyta. Trenden med breda däck ökar luftmotståndet och rullmotståndet vid våt vägbana. En del av förklaringen till att däckens bredd har ökat över tid är att den ökade bredden behövs för att bära upp en ökad fordonsvikt. Ett alternativt sätt att öka anläggningsytan utan att öka bredden och luftmotståndet är att öka diametern på däcken. Lågprofildäck borde kunna ge lägre rullmotstånd eftersom däcket är styvare men oftast är ett lågprofildäck optimerat utifrån sportiga egenskaper vilket motverkar lågt rullmotstånd. IEA (2012c) be-

394

SOU 2013:84

Effektivare fordon

dömer att bränsleförbrukningen kan minska med ytterligare 3 pro- cent jämfört med dagens nya fordon genom lägre luftmotstånd till låg eller ingen kostnad. Luftmotståndet påverkas även av takräcke och takbox.

IEA (2012c) anger en potential på 3 procent i minskad bränsle- förbrukning jämfört med dagens genomsnitt genom att välja mer lättrullande däck till en kostnad på 35 Euro. För en genomsnittlig ny bil 2012 är denna merkostnad intjänad på mindre än 800 mil eller mindre än ett halvår7. Krav på att redovisa rullmotstånd in- fördes inom EU i slutet av 2012 (1222/2009/EG) tillsammans med gränsvärde för högsta rullmotstånd (661/2009/EG). Då infördes också krav på däcktrycksindikator som gör det lättare att hålla rätt däcktryck vilket minskar rullmotståndet (661/2009/EG). Dubb- däck ger genom ökat rullmotstånd 3–5 procent högre bränsle- förbrukning jämfört med dubbfria vinterdäck (VTI, 2006). 2009 infördes förkortning av tillåten tid för dubbdäck i Sverige med två veckor. Dubbdäcksförbud har också införts på flera gator i landet. Andelen dubbdäck i Sverige har tidigare minskat men under vintern 2012/13 ökade andelen till 68 procent jämfört med 65 procent vintern innan (Trafikverket, 2013h).

Accelerationsmotståndet är direkt proportionellt till vikten på fordonet. Måttliga viktreduktioner på 10 procent kan ske till rela- tivt låg kostnad, USD 300, genom användning av höghållfast stål (IEA, 2012c). Aluminium kan minska vikten med 25 procent för vissa komponenter men en sådan fullskalig användning av aluminium kan kosta långt över USD 1 000 per fordon (ibid.). Detta kan ändå vara lönsamt sett ur ett totalkostnadsperspektiv över fordonets livslängd. Kompositmaterial kan reducera vikten med hela 40 pro- cent men kostnaden kan vara upp till USD 40 000 per fordon (ibid.). En sådan fullständig användning av kompositmaterial går i dagsläget inte att räkna hem i minskad bränsleförbrukning under fordonets livslängd. Återvinningen av kompositmaterial är inte heller löst. Kompositmaterial används t.ex. i stor utsträckning i laddhybriden VW XL1, med deklarerad förbrukning på 0,9 l/100 km som tillverkas i mycket liten serie på 50 fordon. Totalt sett kan vikten minska med 10 procent och därmed bränsleförbrukningen med 2–3 procent till en låg kostnad medan en dubbelt så stor bränslebesparing kostar USD 1 200–1 500 (IEA, 2012c). För nisch- modeller som t.ex. VW XL1 kan man också vinna en del på att

7 Antaget 5,5 l/100 km vilket var snittet för nya bilar 2012. Bränslepris 15 kronor/liter. USD 30 = 195 SEK. 195/(0,55 x 15 x 0,03) = 788 mil.

395

Effektivare fordon

SOU 2013:84

elektroniskt begränsa toppfarten på bilen och anpassa komponenter för den lägre hastigheten och på så sätt minska färdmotståndet. En förutsättning är dock att samtliga versioner av modellen har elek- tronisk begränsats till en lägre hastighet, eftersom fordonets grund- konstruktion styrs av den mest prestandakrävande versionen.

Forskningsbehov

En del teknik kräver ytterligare forskning för att bli kommersiellt tillgänglig, inkluderande system för tillvaratagande av värmeenergi, elektromekaniska ventiler, oljor med lägre friktion, vissa lättvikts- material samt intern elektrifiering, exempelvis att hydrauliska servon byts mot elektriska och elektrisk kompressor till luftkonditio- nering. Utöver detta krävs forskning om nya drivlinor och för- bättrade drivlinor såsom hybrider, elfordon, laddhybrider, bränsle- celler och avancerade förbränningsmotorer. Bättre systemkunnande är också viktigt då det finns delvis motverkande åtgärder i aero- dynamik, termodynamik och buller.

8.2.4Rekyleffekten

När bränsleförbrukningen per km minskar blir det billigare att använda bilen, vilket kan resultera i att den används mer och att den totala årliga körsträckan blir längre. Man talar på engelska om the rebound effect som kan översättas till rekyleffekten. Den innebär att åtgärder för att minska bränsleförbrukningen i ett fordon genom effektivisering inte får fullt genomslag på den totala bränsleförbruk- ningen.

Storleken hos rekyleffekten är svår att skatta, men med referens till en rad internationella studier drar Sorrell (2007) slutsatsen att den direkta långsiktiga rekyleffekten sannolikt är mindre än 30 pro- cent inom hushållssektorn (t.ex. effekten av bättre isolering på valet av inomhustemperatur) och troligen lite över 10 procent inom transportsektorn. En del av förklaringen till den relativt låga rekyl- effekten inom trafiken är medborgarnas alternativkostnad för användning av tid. Att det blir billigare att använda bilen kommer inte att få oss att vilja använda all tillgänglig tid bakom ratten. Den tid som medborgarna är beredda att lägga på mobilitet är förhåll-

396

SOU 2013:84

Effektivare fordon

andevis konstant över tid och mellan kulturer (Schafer and Victor, 1997).

En studie av rekyleffekten baserad på amerikanska data antyder att 10–22 procent av den minskade bränsleförbrukningen genom förbättrad bränsleeffektivitet går förlorad i ökad bränsleförbruk- ning genom en längre körsträcka (Small and Van Dender, 2007). Författarna fann också att rekyleffekten avtar med stigande inkomst, vilket kan tala för att effekten på årlig körsträcka av nya bränsle- snåla bilar kan komma att öka när de tas över av nya ägare med lägre inkomster. Även Murray (2013) fann att den direkta effekten i form av längre körsträcka avtar med stigande inkomst, medan de indirekta effekterna (se nedan) kan öka.

Att dieselpersonbilar vanligen har längre årliga körsträckor än motsvarande bensinbilar kan delvis vara en rekyleffekt men kan också vara resultatet av naturlig selektion. Individer med större behov av biltransporter tjänar mera på att välja en dieselbil än personer med mindre behov. En dieselbil är ofta något dyrare än en bensinmodell med motsvarande prestanda och utrustning. Detta i kombination med det svenska skattesystemet med en högre fordons- skatt på dieselbilar och samtidigt lägre energiskatt på dieselbränsle jämfört med bensinbilar respektive bensin gör att det ofta krävs en körsträcka över medel innan det lönar sig med en dieselbil. Kågeson (2013) fann att den snabba ökningen av andelen diesel- bilar i Sverige (från 6 till 60 procent av nybilsförsäljningen på mindre än tio år) inte signifikant har ökat den genomsnittliga körsträckan hos hela bilparken, men han noterar att den långsiktiga effekten kan bli större när bilarna byter ägare och tas över av hushåll med lägre inkomster.

Utöver den direkta rekyleffekten kan olika typer av indirekta effekter uppkomma. Mängden energi som utnyttjas för produktion av bilen och dess komponenter kan vara större för en bränslesnål bil, men detta betraktas vanligen inte som en rekyleffekt. Beträff- ande batterier och bränsleceller diskuteras detta i kapitel 11. En betydande indirekt rekyleffekt kan uppkomma om bilens ägare använder frigjorda medel för att köpa andra energikrävande varor eller tjänster. Om den energieffektiva bilen kostar mer att tillverka än den mindre snåla bilen är det emellertid inte säkert att ägarens totala kostnad för bilinnehav och bilanvändning minskar.

Slutsatsen blir att den direkta rekyleffekten kan förmodas uppgå till 10–20 procent av bränslebesparingen och att den indirekta effekten beror på om fordonskostnaden totalt sett ökat eller minskat.

397

Effektivare fordon

SOU 2013:84

Noteras bör att den direkta rekyleffekten för kommersiell använd- ning av fordon ligger nära noll. Den indirekta effekt som kommer av högre energiåtgång för framställning av vissa i fordonen ingående material är dock relevant även för dem.

Vid elektrifiering kan den rörliga kostnaden för att använda for- donet minska drastiskt till följd av drivlinans höga verkningsgrad och den förhållandevis låga beskattningen av el. Det gör att alter- nativ till drivmedelsskatt behövs för att internalisera marginalkost- nader som fordonen ändå ger upphov till för trängsel, vägslitage, buller m.m. Elektrifieringens effekter på utsläpp av klimatgaser beror på val av systemgränser samt på antaganden om effektiviteten hos EU:s utsläppshandelssystem (se kapitel 11).

8.2.5Sammanfattning potential och kostnader

Väger man samman åtgärderna ovan går det att åstadkomma betydande effektiviseringar av såväl personbilar som lätta lastbilar. Det finns tekniska begränsningar men till stor del beror effektivi- seringen på utbud och efterfrågan som i sin tur styrs av krav på tillverkarna och styrmedel riktade mot köpare och användare. Bil- industrin anger ofta att 95 g/km till 2020 för personbilar kan nås utan hybridisering. Det finns redan i dag dieseldrivna bilar i småbils- och mellanbilsklassen som har deklarerade utsläpp under 90 g/km utan att använda hybridisering. Bensindrivna bilar i små- bilsklassen finns strax över 90 g/km. Hybridisering kan ge ytter- ligare 25–30 procent lägre bränsleförbrukning (IEA, 2012c). En bensinhybrid i småbilsklassen har redan i dag deklarerat utsläpp under 80 g/km8. Ska man komma längre i dag krävs extern tillförsel av el. Gränsen 50 g/km gäller för supermiljöbilspremien och den klaras av alla elbilar och i stort sett alla laddhybrider. Utvecklingen gör att man i framtiden kommer klara ännu lägre värden med såväl konventionella drivlinor som med eldrivlinor.

IEA (2012c) gör bedömningen att en fullständig hybridisering av nya lätta fordon till 2030 inte är trolig utan mycket kraftiga styrmedel beroende på högre kostnader för drivlinan. Däremot är det troligt att en stor andel av framförallt större fordon kan vara hybrider till dess. Samtidigt bedömer man i rapporten att en effek- tivisering på 30–50 procent är möjlig för nya fordon till 2030

8 Deklarerat utsläpp tar inte hänsyn till eventuell användning av biodrivmedel utan är mer ett mått på energieffektiviteten.

398

SOU 2013:84

Effektivare fordon

jämfört med dagens nivå, vilket för EU skulle motsvara ett dekla- rerat utsläpp på 70–95 g/km. En effektivisering på 50 procent skulle kräva hybrider medan 30 procent går att nå med konven- tionella drivlinor. Kostnaderna för detta bedömer man till 3 000 dollar utan hybridisering och 4 000 dollar för fullhybrid (ibid.). Detta är kostnader som man bedömer betalar tillbaka sig för kunden inom 5 år. Då har man räknat med ett oljepris på 120 dollar och en bränsleskatt på 0,3 dollar per liter. Med nuvarande nivå på driv- medelsskatt och moms i Sverige blir återbetalningstiden cirka 3 år9. Med sådana återbetalningstider skulle man mycket väl kunna tänka sig att huvuddelen av fordonen är hybrider, en del borde även kunna vara elbilar och laddhybrider. Detta gäller särskilt om ut- vecklingen understöds av effektiva styrmedel. Rapporten ger därför motstridiga budskap.

AEA och Ricardo (2012) har på uppdrag av Greenpeace och Transport & Environment tagit fram underlag för möjliga krav- nivåer för koldioxidutsläpp för personbilar och lätta lastbilar till 2025. Analysen visar att ett deklarerat utsläpp på 75 g/km går att nå för nya personbilar till 2025 enbart med hjälp av förbrännings- motor och hybridisering. Hybrider utgör i deras beräkningar 22 procent av nybilsförsäljningen. Den genomsnittliga merkost- naden per fordon för att nå denna nivå bedöms till 1 300 euro. Om andelen hybrider antas öka till 54 procent visas i studien att även 70 g/km går att nå som snitt för nya personbilar. Merkostnaden per fordon ökar då till 1600 euro. 70 g/km bedöms även kunna nås till samma kostnad med 7 procent elfordon (EV, PHEV, HCEV10) och 22 procent hybrider och resten förbränningsmotor. Vill man nå 60 g/km som snitt till 2025 kräver detta 24 procent elfordon till en genomsnittlig kostnad på 2 370 euro per fordon. Syftet var att analysera mål för 2025 men rapporten innehåller även data för 2030. Från dessa kan man dra slutsatsen att 60–65 g/km går att nå med en kombination av förbränningsmotorer och hybrider. För att nå 50 g/km skulle då krävas 17–23 procent elfordon. 70 g/km som snitt för nya personbilar till 2025 är ett mål som tidigare har diskuterats av EU-parlamentet. Även Trafikverket har framfört detta som en lämplig nivå till 2025 tillsammans med 50 g/km till

9 Räknat med dollarkurs på 7 kronor, pris på drivmedlet utan skatt på 6,6 kronor, moms + skatt på 8,4 kronor (snitt 2012 enligt SPBI). Ursprunglig förbrukning på 8 l/100 km (IEA:s utgångspunkt i beräkningarna). Körsträcka för första 5 åren på 1 700 mil/år (enligt Trafik- analys vilket även överensstämmer med IEA:s antaganden).

10 EV = electric vehicle, elbil, PHEV = plug-in hybrid electric vehicle, laddhybrid, HCEV = hydrogen fuelcell electric vehicle, bränslecellsbil.

399

Effektivare fordon

SOU 2013:84

2030 (Trafikverket, 2012e). Trafikverket gjorde bedömningen att det skulle krävas att 47 procent av körsträckan går på el (elbilar och laddhybrider) för att nå 50 g/km till 2030 (ibid.).

Sammanfattningsvis bör det vara möjligt att nå 70 g/km till 2025 och 50 g/km till 2050 för nya personbilar på ett kostnadseffektivt sätt. Med antagande om att konventionella fordon (inklusive hybrider) når 85 g/km till 2030 och att eldrivna har en förbrukning på 17 kWh/100 km nås 50 g/km med 41 procent el av körsträckan. Samtidigt halveras energianvändningen (el och bränsle) per kilo- meter för nya personbilar mellan 2012 och 2030, från 53 kWh/100 km till 26 kWh/100 km. Det gäller såväl inom EU som för Sverige. Koldioxidutsläppen enligt deklarerat värde minskar samtidigt med 60 procent. Den nivån ligger mellan den bedömning som IEA (2012c) gör och den som AEA och Ricardo (2012) gör. Lätta last- bilar bör kunna nå lika stora relativa effektiviseringar som person- bilar, möjligen ett eller ett par år senare.

Till 2050 är det framförallt andelen el av körsträckan som kan öka ytterligare medan energieffektiviteten i konventionella driv- linan inte bedöms öka i någon större omfattning. IEA (2010) gör t.ex. bedömningen att andelen el av körsträcka kan ha ökat till 70 procent för nya fordon år 2050 och till 60 procent om även äldre fordon räknas in. Det skulle då innebära en energieffektivisering (el och bränsle) på cirka 60 procent jämfört med 2012.

För att åstadkomma dessa potentialer även i verklig trafik krävs en utveckling av nuvarande provmetoder så att de delar som i dag inte täcks av provmetoden effektiviseras relativt sett minst lika mycket som de delar som ligger inom provmetoden. Verklig för- brukning ligger i dag 20–30 procent över deklarerade värden (IEA, 2012c, TNO, 2010)11.

Effektiviseringen av hela fordonsparken beror också i vilken takt som gamla fordon byts ut mot nya. I Sverige är fyra av tio bilar äldre än 10 år (Bilsweden, 2012). Det kan jämföras med övriga EU 15 där endast Finland, Grekland och Portugal har äldre bilpark. En personbil är i Sverige i genomsnitt cirka 10 år gammal och har en förväntad genomsnittlig livslängd på 17 år. Det genomsnittliga deklarerade och körsträckeviktade koldioxidutsläppet för person- bilsparken var 178 g/km år 2012, vilket kan jämföras med att nya personbilar registrerade det året hade ett genomsnittligt deklarerat

11 IEA anger 20 procent. Baserat på de faktorer som TNO anger i sin referens med antagande om att dessa även kan gälla för svenska förhållanden blir genomsnittligt koldioxidutsläpp för nya personbilar i Sverige 2012 27 procent högre.

400

SOU 2013:84

Effektivare fordon

koldioxidutsläpp på 138 g/km (Trafikverket, 2013a). En snabbare omsättning av fordonsparken skulle minska dessa skillnader. Sam- tidigt bör man betänka att det även sker utsläpp i samband med produktion och skrotning av fordon. En kortare livslängd gör att andelen av utsläppen från dessa delar ökar.

Kostnaderna för ett effektivisera lätta fordon i Sverige beror till stor del på om hela EU går i samma riktning eller om effektivi- seringen i Sverige sker i en snabbare takt. Om det ställs betydligt större krav på effektivisering i Sverige innebär det att svenskarna måste välja fordon ur ett relativt liten och exklusiv del av utbudet på den europeiska marknaden. De kostnadsbedömningar som finns att utgå från förutsätter att EU kraven fortsätter att vara drivande för utvecklingen även efter 2020 och att de nationella styrmedlen mer ser till att Sverige ”ligger bra till på listan”.

AEA och Ricardo (2012) gör bedömningen att kostnaden för att nå 70 g/km för nya personbilar till 2025 är i genomsnitt 1 600 euro per fordon. För att nå 60 g/km till samma årtal med 24 pro- cent elfordon bedöms den genomsnittliga kostnaden till 2 370 euro per fordon. Den genomsnittliga kostnaden för elfordon (EV/PHEV och HCEV) i deras beräkningar är 5 700 euro eller 48 000 kronor. Med antagande om minskande kostnader för batterier och eldriv- linor är det troligt att kostnaderna minskar ytterligare till 2030. Dessa kostnader inkluderar bara merkostnader för fordon och inte de totala ägandekostnaderna, inkluderande drivmedel, service etc.

Trafikverket (2012a) gjorde till underlaget för Färdplan 2050 en analys där man bedömde merkostnaden år 2025 för en elbil till 45 000 kronor och för laddhybrider cirka 30 procent lägre än för elbilen. Trafikverkets bedömning är att merkostnaden minskar till 30 000 kronor per år till 2030. Med utgångspunkt från detta och att bensinbilen har en bränsleförbrukning motsvarande 95 g/km är en elbil som köps 2025 privatekonomiskt lönsam räknat som totala ägandekostnader under sin livslängd. Sammanfattningsvis gör utred- ningen bedömningen att koldioxidutsläpp på 70 g/km till 2025 och 50 g/km till 2030 kan klaras utan att de privatekonomiska kost- naderna behöver öka. Däremot kommer kapitalkostnaden för bilarna att bli högre medan driftskostnaden blir lägre än för dagens per- sonbilar. De högre inköpskostnaderna kan göra att andra sätt att ha tillgång till en bil såsom bilpool blir mer intressanta.

Sammanfattningsvis kan den specifika energianvändningen för nya personbilar halveras fram till 2030 jämfört med 2012. Detta förutsätter att elbilar och laddhybrider vid eldrift står för drygt

401

Effektivare fordon

SOU 2013:84

40 procent av körsträckan. Även för lätta lastbilar bör lika stora relativa förändringar kunna nås. Till 2050 kan den specifika energi- användningen minska med 60 procent jämfört med 2012, förutsatt att eldrift står för 70 procent av körsträckan.

Tabell 8.1 Minskad energianvändning (procent) per utfört transportarbete för nya lätta fordon genom teknisk utveckling till 2030 respektive 2050 jämfört med 2012

	2030	2050
Personbilar och lätta	43–50 (vid 20–40 procent	50–60 (vid 40–70 procent
lastbilar	eldrift)	eldrift)

8.3Tunga fordon

8.3.1Inledning

För tunga fordon har energieffektivitet länge varit en viktig fråga där stora framsteg gjordes fram till slutet av 1980-talet. Det finns en stor drivkraft för ökad bränsleeffektivitet då bränslet står för en stor del av transportkostnaden. För en fjärrlastbil med en körsträcka på 10 000 mil kan bränslenotan hamna på över 400 000 kronor per år och motsvara nästan 30 procent av den totala kostnaden för transporterna. Energieffektiviteten för tunga lastbilar är också hög jämfört med vad som gäller för personbilar sett till fordonsvikt. Utvecklingstakten i minskad bränsleförbrukning i tunga fordon bromsades dock upp i början av 1990-talet bland annat till följd av att optimering och utveckling av motorerna i större grad foku- serades på att klara allt strängare avgaskrav. I och med att det finns en konflikt mellan framförallt låga utsläpp av kväveoxider och låg bränsleförbrukning gjorde de allt strängare avgaskraven det svårt att ytterligare sänka bränsleförbrukningen. Efterbehandlingssystem för avgaserna har tillkommit framförallt från euro IV-kraven, som blev obligatoriska 2005/2006. Med efterbehandling av avgaserna kan motorn i större utsträckning optimeras för lägre bränsleför- brukning.

Av den tillförda energin i en modern dieselmotor i ett tungt fordon omvandlas cirka en tredjedel till användbar energi (under ideala förhållanden över 40 procent). Övrig tillförd energi går för- lorad som värme i avgasrör eller kylsystem. Av den användbara energin används en del för att driva kringutrustning såsom kylfläkt,

402

SOU 2013:84

Effektivare fordon

generator, luftkonditionering, kompressorer och hydraulik. För en fjärrlastbil kan detta stå för cirka 5 procent av bränsleförbruk- ningen (TU Graz et al, 2012). Den energi som återstår används för att driva fordonet framåt. Motståndet som fordonet måste över- vinna för att röra sig kan delas upp i luftmotstånd, rullmotstånd och accelerationsmotstånd. För en lastbil med släp som kör på plana landsvägar dominerar luftmotståndet. För stadsbussen domi- nerar i stället accelerationsmotståndet. Detta gör att minskning av luftmotstånd (och rullmotstånd) blir mycket viktigare för fjärrlast- bilen jämfört med bussen eller distributionsbilen i staden. En del arbetsfordon använder även motorns nettoenergi till annat, exem- pelvis till att driva hydrauliska komprimeringsanordningar på sop- bilar eller till tomgångskörning för att hålla passagerarutrymmet på en buss varmt vintertid.

I dag saknas en standardiserad provmetod för att mäta och redovisa bränsleförbrukning för tunga fordon i EU:s regelverk. Det försvårar bränsleeffektiva val av fordon och gör det svårt för fordonstillverkarna att bevisa lönsamhet i ny bränslebesparande teknik för köparna (IEA, 2012c). En stor del av den kvarstående potentialen till bränslebesparing finns i minskat rullmotstånd och luftmotstånd samt viktreducering – alltså åtgärder utanför själva drivlinan. Det är delar som till stor del ligger utanför den tradi- tionella fordonstillverkarens kontroll, då dessa delar fabriceras av specialiserade tillverkare av påbyggnader och trailers. EU-kommis- sionen arbetar nu för en standardiserad metod för att mäta och redovisa bränsleförbrukning för komplett fordon. Till att börja med kommer det utgå från standardiserade påbyggnader och trailer. På sikt kan det även inkludera valfri påbyggnad och trailer. Detta kommer underlätta för marknaden att jämföra bränsleförbrukning mellan olika fordon. Även för annan utrustning som luftkondi- tionering, kylanläggning och kranar finns effektiviseringsvinster att hämta.

Energieffektiviteten i en gods- eller persontransport beror även på hur fordonet framförs. Inverkan av hastighet och körsätt be- handlas i kapitel 9. Lastbilarna i Sverige har under åren vuxit i stor- lek och lastförmåga, vilket har varit positivt för energieffektiviteten (liter/tonkm). Det genomförs nu försök med ännu längre och tyngre lastbilar i Sverige. Detta behandlas i kapitel 6. Där behandlas även fyllnadsgrad och ruttplanering. Elektrifiering behandlas i kapi- tel 11.

403

Effektivare fordon

SOU 2013:84

8.3.2Möjligheter och potential i energieffektivisering

Det är mycket stora skillnader i både vikt, längd och använd- ningssätt mellan olika tunga fordon. Det gör att både åtgärder och potential till effektivisering varierar. Lastbilar i fjärrtrafik står för den helt dominerande delen av tunga fordons energianvändning och utsläpp av växthusgaser. Näst störst energianvändning har stads- bussar som använder knappt en sjundedel av den energi som an- vänds för fjärrtransporter. Nedan fokuserar utredningen på dessa två fordonstyper och behandlar övriga tunga fordon mer översikt- ligt.

Lastbilar i fjärrtrafik

Trafikverket bedömer att det går att nå en effektivisering av flottan av fjärrlastbilar med 24 procent fram till 2030 (Trafikverket, 2012a). Med nuvarande utbytestakt av fordonen krävs en effektiviserings- takt på 1,5 procent per år, så att nya tunga lastbilar blir 30 procent effektivare till 2030 jämfört med 2006. Till 2050 bedöms den genomsnittliga nya lastbilen vara 47 procent effektivare jämfört med 2006. En del av denna effektivisering åstadkoms genom att lastbilarna till 25 procent går på el genom att 100 mil av de mest trafikerade vägarna elektrifieras. IEA (2012c) gör bedömningen att effektiviseringar i fordonet har en potential att minska bränsle- förbrukningen med cirka 30–50 procent. Tillsammans med sparsam körning, minskad trängsel och mer lättrullad vägyta bedöms poten- tialen totalt till 35–60 procent. Det är något oklart inom vilken tidsperiod som potentialen kan uppnås.

Satsningen Fordonsstrategisk Forskning och Innovation (FFI, 2009) har som målsättning att nå minst 30 procent reduktion av fossilt koldioxid per tonkm från kommersiella fordon (lastbilar, bussar och arbetsmaskiner) till år 2020. Dessa 30 procent delas ungefär lika mellan förnybara bränslen, drivlineutveckling och transporteffektivitet. Man har även tagit fram milstolpar (FFI, 2011) där man anger en effektivisering på 15 procent för fjärrlast- bilar som är på marknaden 2018–2020 och på 30 procent för de som är på marknaden 2028–2030.

I en rapport beställd av Trafikanalys bedömer Profu att energi- användningen för tunga lastbilar kan minska genom åtgärder på drivlina, däck och kaross med 38 procent till en kostnad på cirka

404

SOU 2013:84

Effektivare fordon

160 000 kronor per fordon (Trafikanalys, 2011b). Det är kostnader som betalar sig företagsekonomiskt redan efter cirka 10 000 mil, något som en genomsnittlig fjärrlastbil uppnår på drygt ett år. En del av åtgärderna som ingår i rapporten kan behöva en stor del av den ekonomiska livslängden för att räknas hem. Bedömningarna bygger på dagens kostnader. Teknisk utveckling och ökade volymer på marknaden kan sänka kostnader för t.ex. hybridisering. De kost- nadseffektiva potentialerna bör därför kunna vara större på sikt.

Mycket av resonemanget ovan är även tillämpbart på landsvägs- bussar. En lägre bränsleförbrukningsvinst och ibland kortare kör- sträcka kan dock göra åtgärderna något svårare att räkna hem.

Den minskade bränsleförbrukningen åstadkoms genom ett stort antal åtgärder med varierande kostnad per reducerad bränslemängd. I Tabell 8.2 ges exempel på åtgärder som bedöms som företags- ekonomiskt lönsamma. Åtgärderna delas upp i sådana där den högre investeringskostnaden betalar tillbaka sig i lägre bränsleförbrukning på 3 år eller mindre respektive på mer än 3 år. CE Delft (2012b) bedömde att potentialen för energieffektivisering av lastbilar i fjärr- trafik är 33 procent om återbetalningstiden sätts till 3 år och 36 procent om man accepterar en återbetalningstid som sträcker sig över fordonets hela livslängd. Orsaken till det stora steget mellan 33 och 36 procent att detta inkluderar lättviktsmaterial vilket är mycket dyrt. Andra affärsmodeller eller styrmedel kan dock även göra åtgärder som har längre återbetalningstid intressanta. Utöver vilken återbetalningstid som man accepterar har bränslepriset betydelse för vad som är lönsamma åtgärder. Trafikverket bedömde att den ovan nämnda effektiviseringen på 30 procent till 2030 vid den tidpunkten skulle kunna betalas i minskad bränsleförbrukning inom ett år (Trafikverket, 2012a)12. Mest lönsamt är det för fjärr- lastbilar med höga miltal och hög förbrukning per mil. Det gör att även om åtgärderna i medeltal kan tjänas in inom ett år, tar det mycket längre tid för de sista procenten. En del av åtgärderna i tabellen ligger på gränsen mellan vad som är lönsamt inom tre år eller inte. Kombinationer av åtgärder kan också bli lönsamma på kortare tid. En av de större fordonstillverkarna har t.ex. tagit fram en motor med hög verkningsgrad inom ett smalt arbetsområde. Detta leder till att man måste växla oftare än med en motor med ett bredare arbetsområde, vilket skulle vara svårt att få användarna att

12 Merkostnaden bedömdes utifrån Trafikanalys (2011b) till 100 000 kronor för en effektivi- sering på 30 procent. Räknat på ursprunglig förbrukning på 36 l/100 km (genomsnitt för tung lastbil) och bränslepris 12 kronor/litern (exkl. moms) tjänas detta in på cirka 8 000 mil.

405

Effektivare fordon

SOU 2013:84

acceptera, men genom att kombinera detta med en automatisk växellåda (AMT) kan man både få acceptans hos förarna och sänka bränsleförbrukningen.

Tabell 8.2 Exempel på lönsamma åtgärder för effektivisering av fjärrlastbil

Återbetalningstid ≤3 år	Återbetalningstid 4–8 år
Aerodynamiska stänkskydd	Elektrisk turbo
Förutseende farthållare	Värmeåtervinning
Lättrullande däck	Fullhybrid
Kontrollerad luftkompressor	Automatisk växellåda
Minskade transmissionsförluster
Stöd för sparsam körning och ruttplanering
Aerodynamiskt avslut på släp
Aerodynamisk karosstyp
Pneumatiskt boostersystem13
Optimerat val av motor och utväxling
Vidareutveckling motor
Breda singeldäck
Aerodynamiskt släp
Stopp/start system
Viktreduktion
Svänghjulshybrid

Källa: AEA och Ricardo (2011), CE Delft (2012b), Trafikanalys (2011b).

På längre sikt kan eldrivna lastbilar i fjärrtrafik bli ett alternativ till lastbilar med konventionell drivlina. Det handlar då om någon form av direktöverföring av el till lastbilen, vilket kräver utbyggnad av infrastruktur. Det finns flera olika förslag på teknik för elöverföring där en del av dem även skulle tillåta att personbilar använder sig av systemet, vilket då skulle förlänga räckvidden hos elbilar avsevärt. Detta behandlas i kapitel 11. Till 2030 räknar utredningen här med att 1 procent av fjärrlastbilstrafiken kan vara elektrifierad. Som exempel kan nämnas att 25 procent av lastbilstrafiken i landet går på den 100 mil långa triangeln Malmö, Göteborg, Jönköping, Stockholm, Malmö. Till 2050 räknar utredningen med att 25 pro- cent av lastbilstrafiken i Sverige går på el.

13 Genom att utnyttja tryckluft eliminerar man turbo lag (eftersläpning från det att gaspedal trycks ner till acceleration kommer).

406

SOU 2013:84

Effektivare fordon

För att minska bränsleförbrukningen är det fördelaktigt att ligga nära fordonet framför. Genom att elektroniskt koppla ihop fordonen kan detta ske på ett säkert sätt. På motorväg kan sådana fordonståg vara relativt långa utan att de stör övrig trafik, så kallad platooning, vilket beskrivs i kapitel 9.

Utöver ovanstående finns också en viktig potential i att välja rätt fordon till det specifika transportuppdraget. En effektiv fjärrlastbil är inte effektiv i distributionstrafik. En lastbil för paketgods kom- mer sällan upp i 40 ton last utan det räcker med 30 ton och den klarar sig därför med mindre motor än ett ekipage som normalt går med 40 ton. Det är förstås också en logistisk utmaning att hitta lika mycket last i båda riktningarna. I USA kan man styra motorn så att den blir mer optimal för aktuell last. Att göra så i Europa har tidi- gare inte varit lika enkelt p.g.a. emissionslagstiftningen. Från euro VI är motorstyrning beroende på driftsförhållande, så kallad ”multiple mapping”, dock tillåtet. Detta har blivit möjligt genom att man samtidigt infört krav på mätning i verklig trafik med ombord- mätning av avgaser (PEMS) i typgodkännandet.

Stadsbussar

Kostnadseffektiva åtgärder för att minska vikt och rullmotstånd och hybridisering ger en energieffektiviseringspotential för stads- bussar på drygt 40 procent jämfört med dagens fordon (CE Delft 2012b). En stor del av denna potential ligger i hybridisering (fullhybrid) som för en stadsbuss kan innebära en effektivisering på 20–40 procent (AEA och Ricardo, 2011). CE Delft (2012b) använder en effektiviseringspotential på 35 procent för fullhybridbuss i sina beräkningar av den totala potentialen. Trafikverket antar i klimat- scenariot i underlaget till Färdplan 2050 att stadsbussar till stor del skulle kunna vara eldrivna till 2030 (Trafikverket, 2012a). Detta innebär, enligt verkets bedömning, en energieffektivisering med 60 procent jämfört med dagens bussar. FFI (2011) har satt upp som milstolpe om att nå en 60 procent effektivisering för hållplats- laddad batteridriven citybuss som ska finnas på marknaden 2023– 2025 jämfört med en ny citybuss 2008. För elbussar med kon- tinuerlig överföring som ska finnas på marknaden 2028–2030 har man en målsättning på 80 procents effektivisering jämfört med 2008 (under revidering och milstolpe bortom 2030 är på gång, komplettera senare).

407

Effektivare fordon

SOU 2013:84

Profu bedömer i rapporten för Trafikanalys (2011b) att energi- användningen för en hybridbuss kan minska med 40 procent genom åtgärder på drivlina, däck och kaross, till en kostnad på cirka 340 000 kronor per fordon. Detta tar cirka 22 000 mil eller tre år att tjäna in företagsekonomiskt14. Enligt ovan bedömde AEA och Ricardo (2011) att en fullhybrid kräver en återbetalningstid på cirka 4 år i minskad bränsleförbrukning. Normalt räknar man med en avskrivningstid på 7 år för stadsbussar, vilket innebär att inve- steringar i hybridbussar och troligen även elbussar redan i dag är lönsamma. Teknisk utveckling och ökade volymer kan ytterligare förbättra denna kalkyl.

För trafik i staden finns två möjligheter till elektrifiering, antingen genom batteridrift eller genom direktöverföring. Det finns förstås också mellanting, där direktöverföring sker längs trafikerade sträckor alternativt i punkter vid exempelvis hållplatser eller ter- minaler, medan fordonen i övrigt får klara sig på batteri eller för- bränningsmotor. Vilken lösning som kommer att dominera är svårt att uttala sig om. Kostnader för batterier i fordonen och ladd- stationer måste vägas mot kostnader för infrastruktur vid direkt- överföring. Det är viktigt att i denna avvägning även ta med energi- förluster vid laddning och urladdning av batterier samt eventuella överföringsförluster vid direktöverföring. De sista är mycket små vid konduktiv överföring, som till exempel trådbuss, men de kan vara uppemot 20 procent vid induktiv kontaktfri överföring. Vid konduktiv överföring kan energieffektiviteten vara 25 procent högre än vid batteridrift (Gilbert och Perl, 2010). AEA och Ricardo (2011) bedömde att en laddhybridbuss skulle kunna vara återbetald i minskade bränslekostnader inom 6 år.

Distributionslastbilar har inte lika många stopp som stadsbussar vilket gör att potentialen för hybridisering och elektrifiering inte är lika stor. Det gör också att återbetalningstiderna blir längre. De skulle dock till viss del kunna utnyttja gemensam infrastruktur.

I Tabell 8.3 ges exempel på åtgärder som bedöms som lönsamma inom 6 år vilket är kortare än normal kalkylperiod på 7–8 år för en stadsbuss. Det gör att en fullhybrid som av AEA och Ricardo (2011) bedöms vara lönsam inom 4 år blir intressant och kanske t.o.m. en laddhybridbuss som av samma källa bedöms som lönsam inom 6 år.

14 Räknar på ursprunglig förbrukning på 32 l/100 km (genomsnitt för stadsbuss) och bränsle- pris 12 kronor/litern (exkl. moms). Körsträcka för tre första åren är 22 000 mil enligt Trafik- analys.

408

SOU 2013:84

Effektivare fordon

Det sistnämnda kräver dock även en utbyggnad och standardisering av laddinfrastruktur.

Tabell 8.3 Exempel på lönsamma åtgärder för effektivisering av stadsbuss

Återbetalningstid ≤3 år	Återbetalningstid 4–6 år
Viktreduktion	Fullhybrid15
Startstop system	Hydraulisk hybrid16
Svänghjulshybrid	Pluginhybrid
Breda singeldäck	Elfordon17
Vidareutveckling motor
Lättrullande däck
Pneumatiskt boostersystem
Automatisk växellåda

Källa: AEA och Ricardo (2011), CE Delft (2012b), Trafikanalys (2011b).

Övriga tunga fordon

För landsvägsbuss betyder liksom för fjärrlastbilen luftmotstånd och rullmotstånd mer än vikten. Stopp är inte så frekvent före- kommande samtidigt som vikten är lägre än fjärrlastbilens. Det gör att hybridisering inte blir lika lönsamt som för stadsbussen eller ens som för fjärrlastbilen. Sett över fordonets livslängd finns en kost- nadseffektiv effektiviseringspotential på 25 procent (CE Delft, 2012b). Trafikverket har bedömt att effektiviseringspotentialen ligger i samma storleksordning, 30 procent, som för fjärrlastbilen (Trafikverket, 2012a).

Distributionslastbilen som huvudsakligen går i tätort har fler stopp än fjärrlastbilen men färre än stadsbussen. Lönsamhets- kalkylen görs liksom för stadsbussen på 7–8 år. Hybridisering be- döms för distributionslastbilar och sopbilar kunna minska bränsle- förbrukningen med 15–30 procent, där den största potentialen gäller sopbilar med många stopp (AEA och Ricardo, 2011). Hybridi- sering går att räkna hem under en sopbils livslängd men är svårare att motivera för distributionslastbilen. Som har nämnts ovan ger hybridiseringen tystare fordon, vilket kan göra att man får köra i känsliga områden under större delen av dygnet. Väger man in detta i kostnadskalkylen ökar lönsamheten för hybridiseringen. Samman-

154 år enligt AEA och Ricardo, 2011.

165 år enligt AEA och Ricardo, 2011.

176 år enligt AEA och Ricardo, 2011.

409

Effektivare fordon

SOU 2013:84

taget bedöms effektiviseringspotentialen för distributionslastbilar och sopbilar till samma som för stadsbussar dvs. 40 procent (in- räknat hybridisering).

Däck

Vinster i minskad bränsleförbrukning och klimatpåverkan kan fås genom val av däck som man ser till att hålla rätt tryck på. Mellan 20 och 30 procent av en lastbils bränsleförbrukning går åt till att övervinna rullmotståndet (Trafikverket, 2013d). Fram till nyligen har det varit förhållandevis svårt att välja lättrullande däck. Från och med 1 november 2012 finns dock både krav på högsta tillåtna rullmotstånd (Europaparlamentet och rådet, 2009a) och att däcken ska märkas i olika rullmotståndsklasser (Europaparlamentet och rådet, 2009b). Det kommer att göra det mycket enklare att välja däck med lågt rullmotstånd som minskar bränsleförbrukning och klimatpåverkan. I detta sammanhang är det viktigt att beakta livs- cykelkostnaden. Däckmärkningen är indelad sex klasser. Från däcken med högst rullmotstånd märkta F till de mest lättrullande däcken märkta A mer än halveras rullmotståndet. Det gör att bränsle- förbrukningen kan minska med cirka 15 procent18. För en tung lastbil med släp kan det innebära en bränslebesparing i storleks- ordningen 70 000 kronor per år19. Utslaget per däck innebär det en besparing på 5 000 kronor per år20. Det innebär att även om ett däck med lågt rullmotstånd skulle vara dyrare i inköp så kan bränsle- besparingen under dess livslängd ändå göra att den totala kostnaden blir lägre.

Regummerade däck och dubbdäck är undantagna från krav på rullmotstånd och från märkningen. Det förstnämnda innebär ett särskilt stort problem för tunga fordon, eftersom ett nytt däck oftast används ytterligare två gånger som stomme till regummerade däck. Statistik har inte tagits fram för svenska marknaden, men enligt en undersökning av Ricardo och AEA (2012) är marknads- andelen för regummerade däck på den engelska marknaden mer än 50 procent för tunga fordon. Dubbdäck är mycket ovanliga på tunga fordon.

18Antaget 0,3*0,5 = 0,15.

19Antaget 4 l/mil x 10 000 mil per år x 12 kronor/liter x 0,15 = 72 000 kronor/år.

20Antaget 14 däck.

410

SOU 2013:84

Effektivare fordon

Påbyggnad och trailer

Eftersom en stor del av den kvarstående potentialen i energi- effektivisering är kopplad till förbättringar i påbyggnad och trailer är det viktigt att både synliggöra deras effekt på bränsleförbruk- ningen och utforma styrmedel som leder till effektiviseringar av dessa delar. Den europeiska marknaden för tunga fordon domi- neras av sju stora europeiska tillverkare som står för 93 procent av registreringarna (AEA och Ricardo, 2011). För påbyggnader och släp finns det dock tusentals små lokala tillverkare i Europa (ibid.). Alla dessa har inte själva de resurser som krävs för att t ex ta fram en aerodynamisk utformning av trailern. Men även här finns stora tillverkare. 90 procent av marknaden i Europa täcks av 69 till- verkare och de sju största tillverkarna står för över 50 procent av nyregistreringarna. De sju största tillverkarna är huvudsakligen registrerade i Tyskland, ingen i Sverige. Situationen ser liknande ut på den svenska marknaden. För tunga lastbilar med över 16 tons totalvikt står Volvo och Scania för över 80 procent av registrering- arna under 2010 och 2011. Av de tunga släp som registrerades i Sverige 2010 och 2011 stod de fem största tillverkarna för mer än 50 procent och de 44 största för 90 procent av registreringarna. De två största (Krone och Schmitz) är också störst på den europeiska marknaden.

Lastbil och släp har ibland olika ägare och ägaren av släpet har inte samma incitament att investera i lågt luft- och rullmotstånd (IEA, 2012c). Det är dessutom högre prispress på släp och påbygg- nad än på lastbil.

Mer aerodynamisk utformning av påbyggnad och trailer kan påverka lastvolymen negativt. Det är därför viktigt att ha ett över- gripande perspektiv, så att effektiviseringen räknat per godsmängd blir positiv. För att få ett bra avslut på trailer provas olika aero- dynamiska förlängningar. Om dessa görs utan att korta släpets längd finns risk att maximalt tillåten längd överskrids. En föränd- ring av mått- och viktdirektivet inom EU har gjort det möjligt att från och med november 2012 montera hopfällbar utrustning som minskar luftmotståndet som inte sticker ut med än 500 mm baktill eller aerodynamisk utrustning som inte sticker ut mer än 50 mm på sidorna (EU-kommissionen, 2012c). Sådan utrustning kan minska bränsleförbrukningen med 3–8 procent för en fjärrlastbil (AEA och Ricardo, 2011).

411

Effektivare fordon

SOU 2013:84

Mått- och viktsdirektivet sätter också begränsningar på vikten hos fordonet, där Sverige dock har undantag som gör det möjligt att köra med längre och tyngre lastbilar. Ökad vikt till följd av teknik för att minska bränsleförbrukning, avgasemissioner eller möjliggöra drift med alternativt drivmedel innebär att den tillåtna nyttolastvikten minskar (Ricardo och AEA, 2012).

EU-kommissionen kom i april 2013 med förslag på nya bestäm- melser för att göra det möjligt för tillverkarna att utveckla mer aerodynamiska lastbilar som kan minska bränsleförbrukningen och utsläppen av växthusgaser med 7–10 procent. Förslaget innehåller fyra delar:

•Ökat utrymme med avseende på längd och bredd för aero- dynamisk utformning som inte utnyttjas för last (utöver vad som kom i slutet av 2012).

•Ökat viktsutrymme med 1 ton för batterier till el- eller hybrid- fordon.

•15 cm extra längd för att kunna ta 45 fots container och på så sätt öka intermodaliteten.

•Att det är tillåtet att köra över gränsen mellan två länder med längre och tyngre fordon om vart och ett av länderna redan tillåter det (detta har redan tidigare bekräftats av EU-kom- missionen).

Inställning av luftavriktare21 är kritiskt för att åstadkomma lågt luftmotstånd (Ricardo och AEA, 2012). Här kan tillverkare och återförsäljare behöva ge stöd till fordonsinnehavaren.

8.3.3Utmaningar och hinder för effektivare tunga fordon

Som redan framgått är bränsleeffektivitet en parameter som väger tyngre vid anskaffning av tunga fordon jämfört med personbilar. Det är då lätt att anta att de mest kostnadseffektiva åtgärderna för bränslebesparing redan är identifierade och implementerade på de tunga fordon som kommer ut på marknaden. Inköpsbeslut borde innefatta en värdering av bränsleförbrukningen, men det finns tecken på att marknaden inte fungerar fullt ut trots att ökad energi- effektivitet både skulle spara pengar för ägaren och minska ut-

21 Spoiler på hyttens tak för att styra luftströmmen över lastutrymmet.

412

SOU 2013:84

Effektivare fordon

släppen av växthusgaserna från transportsektorn (Faber Maunsell, 2008). Detta kan exemplifieras av att det på marknaden kan finnas fordon från olika tillverkare som har samma specifikationer vad gäller storlek och lastförmåga men mellan vilka det ändå skiljer 5– 15 procent i bränsleförbrukning (VTT, 2006, Motiva, 2013). Att förstå vilka hinder som finns för utvecklingen är mycket viktigt vid utformning av nya och förändrade styrmedel (IEA, 2012d).

Ett allt för lågt pris på drivmedel och även osäkerhet huruvida framtida priser på drivmedel verkligen kommer stiga kan göra att det inte är lönsamt att investera i bränslebesparande teknik (IEA, 2012c). Detta problem är större på marknader med låga bränsle- skatter. Det är också förhållandevis vanligt med kontrakt som gör att åkaren kan överföra kostnaden för drivmedlet till speditören och därmed till transportköparen (CE Delft, 2012a). I en mindre svensk undersökning hade alla åtta medverkande åkerier någon form bränsleklausuler eller indexjusteringar som gjorde att bränsle- prishöjningar inte belastade åkeriet utan kostnaden överfördes i stället till transportköparen. Vierth (2013) hänvisar även till en undersökning i Belgien där 70 procent av transportörerna använde kontrakt där kostnaderna för bränsleprishöjningar överfördes till transportköparen. Även med bränsleklausul tjänar dock åkaren på att investera i en effektivare bil eller köra sparsamt, däremot ger en höjd koldioxidskatt inte något incitament till bränsleeffektivisering, i alla fall inte kortsiktigt.

I Europa dominerar små åkerier med mindre än 10 fordon. Små åkerier har inte samma möjlighet att testa olika modeller och lös- ningar som en stor aktör. Det gör att behovet av deklaration av bränsleförbrukning ökar (AEA och Ricardo, 2011).

Valet av tung lastbil styrs även av andra parametrar än bränsle- förbrukning. Motoreffekten har under lång tid ökat för tunga last- bilar, vilket kan ha påverkat bränsleförbrukningen negativt (AEA och Ricardo, 2011). Medeleffekten på en ny tung lastbil med total- vikt mellan 26 och 28 ton (vanligaste viktklassen) har ökat från 280 kW 1990 till 340 kW 2011, en ökning på drygt 20 procent.

Lastbilar i fjärrtrafik används mycket effektivt och rullar många mil under de första åren. Den första ägaren säljer ofta fordonet redan efter några år och gör lönsamhetskalkylen på denna tid (2– 3 år) (AEA och Ricardo, 2011 och Duleep, 2011). Samtidigt kan en del av tekniken för bränslebesparingen ha betydligt längre åter- betalningstid i minskad bränsleförbrukning. Energieffektiviteten verkar inte heller påverka andrahandsvärdet i den utsträckning som

413

Effektivare fordon

SOU 2013:84

man kunde förvänta sig. Marginalerna i branschen är ofta små, vilket gör att intresset för kostsamma investeringar är lågt (Ricardo och AEA, 2012). Det kan också finnas en misstro mot obeprövad ny teknik (ibid.). Sammantaget gör detta att det blir mindre intressant för fordonstillverkarna att utrusta fordonen med bränslebesparande teknik med långa återbetalningstider eller att ens bedriva mer långtgående utveckling av sådan. För hybridisering och senare elektrifiering av distributionslastbilar blir detta ett ännu större problem, eftersom sådana lösningar ökar kapitalkostnadens andel av den totala kostnaden. På bussar i stadstrafik görs investeringarna ofta för längre tid än för fjärrlastbilarna. Beträffande bussar finns dessutom ofta en tydligare efterfrågan på fordon med låg miljöpåverkan från dem som upphandlar trafiken. Andrahandsvärdet för alternativdrivna fordon påverkas också av tillgänglig infrastruktur för drivmedel och för laddning.

8.3.4Sammanfattning av potentialer för tunga fordon

I Tabell 8.4 sammanfattas effektiviseringspotentialen för nya fordon på 20 respektive 40 års sikt. Potentialerna avser effektiviseringar som bedöms lönsamma inom fordonets livslängd. För fjärrlastbilen och landsvägsbussen bedöms effektiviseringen lönsam även på kortare tid.

För nya stadsbussar och möjligen även distributionslastbilar kan en effektivisering på 60 procent nås till 2030 jämfört med 2010. Detta förutsätter 100 procent eldrift. För den nya fjärrlastbilen krävs 1 procent eldrift till 2030 och 25 procent till 2050 för att nå en energieffektiviseringspotential på 30 procent till 2030 respektive 50 procent till 2050. Som räkneexempel kan sägas att detta till 2050 skulle kräva att alla lastbilar går på el på cirka 100 mil av de mest trafikerade vägarna.

Tabell 8.4 Minskad energianvändning (procent) per utfört transportarbete för nya tunga fordon genom teknisk utveckling till 2030 respektive 2050 jämfört med 2010

	2030	2050
Fjärrlastbil	20–30 (vid 0–1 % eldrift)	37–50 (vid 17–25 % eldrift)
Distributionslastbil	44–60 (vid 50-100 % eldrift)	46–60 (vid 50–100 % eldrift)
Stadsbuss	44–60 (vid 50-100 % eldrift)	46–60 (vid 50–100 % eldrift)
Landsvägsbuss	20–30	37–50 (vid 17–25 % eldrift)

414

9 Energieffektiv framdrift av fordon

Energieffektiv framdrift bidrar till effektivisering utöver de åtgärder som görs i fordonen. Det inkluderar ett mer sparsamt körsätt, lägre hastigheter genom ökad hastighetsefterlevnad och lägre skyltade hastigheter samt vägytor som ger minskad total energianvändning.

Lägre hastigheter är generellt sett positivt, även i tätort, för att minska trafikens klimatpåverkan. Indirekt ger lägre hastigheter även minskad trafik. Lägre hastigheter har också andra positiva effekter i form av lägre bullernivåer, lägre emissioner av väg- damm och lägre olycks- och skaderisker.

Liksom samhällsplaneringen kan stor del av åtgärderna göras nationellt oberoende av andra länder. Mer generell begränsning av topphastighet i fordon liksom inbyggda system för intelligent hastighetsanpassning kräver dock internationella beslut, något som Sverige kan verka för.

Totalt bedöms åtgärderna till 2030 kunna minska energi- användning per utfört transportarbete med 15 procent för såväl lätta som tunga fordon.

415

Energieffektiv framdrift av fordon

SOU 2013:84

9.1Hastighetens betydelse för energiåtgång och emissioner

Hastigheten har stor betydelse för utsläpp av koldioxid, luftföroren- ingar och för bulleremissioner. Effekten av förändrade hastigheter i ett vägnät kan delas upp i:

•direkta effekter som kommer av att varje fordon sänker farten

•indirekta effekter genom förändrad restid

•indirekta effekter genom förändrad närmiljö

Det som ofta beskrivs är de direkta effekterna men de största effek- terna ligger sannolikt i de indirekta. De kan dock vara svårare att mäta, särskilt de indirekta effekterna av förändrad närmiljö. Det som gör det komplicerat är också att en sänkt hastighet i tätort kan öka de direkta utsläppen från det enskilda fordonet samtidigt som de indirekta effekterna verkar i utsläppssänkande riktning.

9.1.1Direkta effekter

Färdmotståndet måste övervinnas av fordonets framdrivnings- maskineri för att fordonet/farkosten ska bibehålla sin hastighet. För vägfordon (bilar) består det främst av luft- och rullmotstånd. Det förra växer kvadratiskt med hastigheten och är proportionellt mot frontytan och en formfaktor, det s.k. cw-talet. Rullmotståndet är däremot närmast hastighetsoberoende.

Personbilar

Färdmotståndet och därmed energibehovet ökar med hastigheten. En tumregel brukar vara att luftmotstånd och rullmotstånd är lika stora vid ungefär 70 km/h för en personbil. Vid högre hastigheter dominerar luftmotståndet.

416

SOU 2013:84

Energieffektiv framdrift av fordon

Tunga fordon

Baserat på ett utrullningsförsök har parametrar för färdmotstånd uppskattats för en tung lastbil med släp (60 ton) och med skåp som påbyggnad. Färdmotståndet vid hastighet av 72 km/h, genomsnitt- liga vindförhållanden och 50 procent lastfaktor fördelas enligt följ- ande (Hammarström et al., 2012a):

•57 procent på luftmotstånd

•43 procent på rullmotstånd

För järnvägsfordon gäller samma lagar som för vägfordon, men rull- motståndet är relativt litet i förhållande till massan. Luftmotståndet varierar med tågets utformning. Godståg med öppna låga vagnar blandat med höga täckta vagnar har ett relativt stort luftmotstånd.

För ett flygplan är endast luftmotståndet av betydelse, vilket gör att hastigheten har stor betydelse för energibehovet. Detta kompen- seras delvis av att flygning kan ske på hög höjd där luftens densitet är lägre, vilket sänker luftmotståndet.

För ett fartyg ökar vågbildningsmotståndet med kvadraten på hastigheten vilket gör höga hastigheter mycket bränslekrävande.

Energibehov

Bränsleförbrukning är en kombination av kraften som behövs för att övervinna färdmotståndet och drivaggregatets verkningsgrad. En traditionell förbränningsmotor i en personbil har bästa verknings- grad vid relativt hög belastning, medan verkningsgraden på låglast oftast är låg. Figur 8.5 visar sambandet mellan varvtal inom om- rådet 2000–5000 rpm (här markerat som 20–50) relativt gaspådrag (20–100 procent) och verkningsgrad 10–35 procent (0,10–0,35). Ur diagrammet kan utläsas att området med relativt höga belastningar (stort gaspådrag) och låga till måttliga varvtal ger bästa verknings- grad.

Figur 9.1 visar hur bränsleförbrukningen beror av hastigheten för en motor som kräver belastning för att bli effektiv. Bränsleförbruk- ningen vid körning i konstant fart når ett minimum vid cirka 70– 90 km/h för att sedan öka allt brantare ju mer hastigheten ökas. Lägst förbrukning uppträder vid lägsta hastighet på högsta växel (streckad linje). Förbrukningen som beror på att energikrävande hjälpapparater som luftkonditionering är inkopplade visas av den

417

Energieffektiv framdrift av fordon

SOU 2013:84

heldragna nedre röda linjen. Det behöver understrykas att sambandet inte ser ut på detta sätt om effekten av hastighetsvariationer tas med i bilden, se nedanstående avsnitt om acceleration.

Figur 9.1 Hastighetens betydelse för bränsleförbrukning vid körning i konstant fart, extra last är konstant per tidsenhet (Volvo Cars, 2013)

Med ökad energieffektivitet för framdrift och allt mer energianvänd- ning för annat går en växande andel av den totala energianvänd- ningen i personbilar till andra funktioner än framdrivning såsom att värma upp motorn och klimatanpassa kupén. Energianvändningen för dessa funktioner beror till liten del på hastigheten utan varierar i stället med tiden som de används, omgivningens temperatur och resenärens komfortkrav. Eftersom det tar kortare tid att köra en given sträcka vid högre hastighet kommer de då vara inkopplade kortare tid vilket i figuren gör att förbrukningen minskar med hastigheten. En konstant last på 3,5 kW, utöver framdrift, är i dag inte en ovanlig belastning som leder till en förbrukningsökning med cirka 2 l/100 km vid konstantfart av 50 km/h. Att konditionera bilen före start med motor- och kupévärmare samt batteriladdning skulle minska dessa förluster men innebär att bilens bränslebehov ersätts med tillförsel av el utifrån. Äldre undersökningar gjorda av Väg- verket visade att måttliga inkopplingstider av motorvärmare minskade den totala energianvändningen och även sänkte de lokala emission-

418

SOU 2013:84

Energieffektiv framdrift av fordon

erna. Moderna bilar har effektivare drivsystem men mer utrustning för klimatreglering och fler övriga elförbrukare. Möjligheterna att minska energianvändningen genom konditionering av bilen behöver undersökas.

Energibehov vid acceleration

Ett fordons rörelseenergi är proportionell mot fordonets vikt och kvadraten på hastigheten. Acceleration kräver energitillförsel. Den energimängd som måste tillföras vid acceleration beror på i vilket hastighetsregister accelerationen sker. En hastighetsökning med 1km/h för ett visst fordon i 100 km/h kräver dubbelt så mycket energi som samma hastighetsökning i 50 km/h.

Ett hybridfordon kan lagra rörelseenergi vid inbromsningar och återanvända energin när acceleration behövs. För personbilar gör hybridisering mest nytta i stadstrafik i låg fart men med täta hastig- hetsförändringar. Vid landsvägsfart sker en stor del av hastighets- minskningen med hjälp av luftmotståndet. För tunga fordon med långa årliga körsträckor finns dock stora energibesparingar att hämta med hjälp av hybridisering även i landsvägstrafik.

Figur 9.2 Påverkan på koldioxidutsläpp och bränsleförbrukning för hybrid (Prius) respektive konventionell drivlina (Corolla) under olika delar Artemis körcykel (TÜV-Nord, 2007a och b)

419

Energieffektiv framdrift av fordon

SOU 2013:84

Med ökad hybridisering och elektrifiering blir verkningsgraden mycket jämnare över drivlinans arbetsområde. Med ökad elektri- fiering (hybrider, laddhybrider och elbilar) kommer därför även sänkt hastighet i låga farter att minska utsläpp och energianvänd- ning. Att bedöma effekterna av hastighetssänkningar i tätort med utgångspunkt från dagens fordon och drivlinor ger därför inte en rättvisande bild av åtgärdens långsiktiga påverkan på utsläppen.

9.1.2Indirekta effekter genom förändrad restid

Höjda hastighetsgränser och förbättrat vägnät motiveras ofta med att man vill stödja en regional utveckling. Baksidan med detta är att åtgärderna leder till ökad trafik och växande utsläpp. Goodwin (1998) visar att ändrade hastighetsgränser och förändrade restider för per- sonbil kan påverka:

•ruttval

•när resorna sker

•hur ofta resor görs

•val av transportsätt

•möjligheterna till koordinering med andra individer

•lokalisering av bostäder och verksamheter

Dessa effekter går inte fullständigt att beskriva i modeller. Effekterna kommer olika snabbt. Ändra ruttval kan man göra från en dag till en annan, medan lokaliseringseffekterna kan komma efter relativt lång tid. Kortsiktigt kan man räkna med en elasticitet på 0,5 dvs. att halva restidsvinsten utnyttjas till nya eller längre resor, medan man på längre sikt kan räkna med att hela restidsvinsten utnyttjas till nya resor, dvs. elasticitet 1 (Goodwin, 1998). Det sistnämnda stämmer också med teorin om konstant restid, dvs. att vi utnyttjar ungefär 70–80 minuter per dag för resor. Något som dels stämmer sett över tid (Vilhelmson 1997) men även när man jämför olika länder med varandra. Det är förstås en förenklad teori och den kan bl.a. kriti- seras för att den inte tar in parametrar såsom bränslepris och kör- kostnader (se t.ex. rekyleffekten i kapitel 8). Antar man en elasticitet på 1 är den indirekta effekten av förändrad restid alltid större än den direkta effekten. I tätort innebär det att den indirekta effekten

420

SOU 2013:84

Energieffektiv framdrift av fordon

som ger en minskning av utsläppen vid en hastighetssänkning alltid mer än väl kompenserar för den ökning som den direkta effekten ger upphov till. Sammantaget innebär det att det är fördelaktigt från miljösynpunkt att sänka hastigheten i tätort. Detta gäller oavsett gatutyp (se även Figur 9.3).

9.1.3Indirekta effekter av förändrad närmiljö

Höga hastigheter innebär höga bullernivåer, luftföroreningshalter och otrygg miljö för gående och cyklister. Lägre hastigheter i staden ger därför ofta en mer attraktiv stad (Nozzi, 2008). Om de oskyddade trafikanterna trängs bort av höga hastigheter får man en negativ spiral där allt fler väljer bilen i stället för att gå eller cykla. Det gäller även de som åker kollektivt, eftersom de i allmänhet måste ta sig till och från hållplatsen till fots. Högre hastighet kräver också större gaturum för bilar eftersom säkerhetsmarginalerna måste till- godoses. Förutsatt att det inte finns några kapacitetsproblem krävs mer än dubbelt så stor yta för biltrafik vid 60 km/h som vid 20 km/h. De positiva effekterna av låga hastigheter i stadsmiljön måste dock vägas mot behovet av framkomlighet.

9.1.4Samlad effekt

Sammantaget medverkar sänkta hastigheter i tätort till minskade utsläpp av koldioxidutsläpp och en mer transportsnål, tryggare och attraktivare stad. Väger man samman de indirekta effekterna med de direkta effekterna resulterar en minskning av hastigheten hos en personbil med 1 km/h i en minskning av bränsleförbrukningen på 1,5–2 procent i stort sett oberoende av hastigheten (se Figur 9.3).

421

Energieffektiv framdrift av fordon

SOU 2013:84

Figur 9.3 Effekt av hastighetsminskning på 1 km/h på energianvändningen för personbil med konventionell drivlina (CEDR, 2013)

9.1.5Kostnader för energieffektivt framförande

Åtgärder för mer energieffektiv användning av fordon är i allmän- het privat- och företagsekonomiskt lönsamma även när man tar hän- syn till tidsförluster till följd av lägre hastighet. Reduktion av hastig- heter betyder oftast förutom lägre bränslekostnader också sänkta underhålls- och olyckskostnader, vilket även är en samhällseko- nomisk vinst. Troligen har många åkerier ingen statistik över dessa kostnader, vilket är en förutsättning för att kunna se lönsamheten hos olika åtgärder. Inom ett åkeri betalar sällan den som kör last- bilen bränslenotan. Här kan företagen dock arbeta med olika former av motivationsprogram och belöningssystem för att skapa incita- ment till sparsam körning. Om transportköparna ställde krav på och följde upp att förarna ska vara utbildade i sparsam körning, bättre hastighetshållning etc. skulle detta förmodligen driva på utveck- lingen. Uppbyggnad av kunskap och att få ut teknik på marknaden tar tid, vilket är en ytterligare förklaring till varför transporterna inte alltid utförs energieffektivt.

I en del fall saknas tekniska lösningar och prissignaler fattas eller har fel adress. Ett exempel är tåg utan elmätare, vilket gör att el- användningen debiteras enligt en schablon. Användaren vinner då inget på sparsam körning och sannolikheten att han gör det frivilligt utan vinstintresse är relativt liten.

422

SOU 2013:84

Energieffektiv framdrift av fordon

Betalningsviljan för energieffektivisering ökar med stigande bränslepriser. Högre oljepriser och skatter ökar innovationskraften och viljan att investera i utbildning och stödjande system för energi- effektiv användning.

9.2Hastighetsgränser och hastighetsövervakning

Sänkta hastigheter är för alla trafikslag ett effektivt sätt att spara bränsle. Sänkta hastigheter kan åstadkommas både genom ökad efter- levnad av hastighetsgränserna och genom sänkta skyltade hastig- heter. Ett nytt hastighetssystem där nuvarande hastighetsgränser sänks med 10 km/h utom i glesbygd kan ge en minskning av kol- dioxidutsläppen med 700 000–1 000 000 ton per år eller en minsk- ning av vägtrafikens utsläpp med 3–4 procent (Vägverket, 2004). Hastighetsöverträdelserna beräknades år 2012 ge ett merutsläpp på 440 000 ton koldioxid vilket motsvarar cirka 2,5 procent av väg- trafikens utsläpp (Trafikverket, 2013f). Om man införde ett system i fordonen som helt eliminerade hastighetsöverträdelser skulle man således kunna minska vägtrafikens utsläpp med cirka 2,5 procent. Vägtrafikens hastighetsefterlevnad är från utsläppssynpunkt viktigast på landsväg. Men det finns även en potential i lägre hastigheter i tätort, särskilt när körmönstret är ryckigt, till exempel i situationer med många korsningar och samspel med andra fordon och oskyddade trafikanter (Trafikverket, 2012e).

Av den ökning av utsläppen som hastighetsöverträdelser skapar står tunga vägfordon för nästan hälften, 200 000 ton. Detta är betydligt mer än deras andel av trafikarbetet. Det är därför viktigt att få förarna av tunga fordon att följa hastighetsbestämmelserna. Situationen för dessa fordon har förbättrats något sedan 2004. Med lika stora hastighetsöverträdelser som 2004 skulle merutsläppen av hastighetsöverträdelserna för tunga vägfordon varit 250 000 ton i stället för som nu 200 000 ton. Tunga lastbilar med totalvikt över 12 ton och tunga bussar med totalvikt över 10 ton är utrustade med hastighetsregulatorer som begränsar topphastigheten (Trafikverket, 2013f). Dessa är enligt nationella föreskrifter (ibid) och EU-direktiv inställda på högst 90 km/h för lastbil, även de med släp, trots att högsta tillåtna hastighet för lastbil med släp är 80 km/h. Om hastig- hetsregulatorerna ställs ner till 80 km/h skulle bränsleförbrukningen och koldioxidutsläppen för dessa fordon vid körning på landsväg kunna minska med åtta procent (Trafikverket, 2012j). Nedställ-

423

Energieffektiv framdrift av fordon

SOU 2013:84

ningen av hastighetsregulatorn (inte alltid hela vägen till 80 km/h) har gjorts frivilligt i flera samarbeten mellan åkerier och Trafik- verket, men fortfarande återstår en stor outnyttjad potential.

Hastighetsregulatorn har dock bara effekt på vägar som är skyltade 80 km/h eller högre. Vid lägre hastighetsgränser behövs i stället mer avancerade system för intelligent stöd för anpassning av hastig- het (ISA). Sådana system ger en varning vid överskridande av aktuell hastighetsbegränsning, alternativt blir det fysiskt är trögare att trycka ned gaspedalen så att hastighetsgränsen överskrids. Regi- strering av hastighetsöverskridande görs också som arbetsgivaren kan ha tillgång till. Erfarenheter har visat att det är svårt att införa dessa system på frivillig väg. Manuell hastighetskontroll och auto- matisk hastighetskontroll med kameror kan dock ge ett väsentligt bidrag till att hålla nere hastigheterna. Tekniken finns i dag för system i fordonen som gör det omöjligt att överskrida gällande hastighets- begränsning, svårigheten ligger i att få acceptans för denna typ av förarstöd.

9.3Betydelsen av vägens och underlagets utformning

Utöver fordon och förare har även utformningen av vägen betydelse för bränsleförbrukningen. Exempel är hastighetsgräns, linjeföring, korsningsutformning, styrning av trafiksignaler samt drift och under- håll. Här är också viktigt att utöver trafikens energianvändning väga in livscykeln för byggande, drift och underhåll av vägarna. Efter- som huvuddelen av energianvändningen ligger på trafiken kan dock relativt mycket göras vad gäller infrastrukturen innan energianvänd- ningen för denna tar överhand.

Vägbeläggningens ojämnhet har betydelse för rullmotståndet. Ojämnheter i texturen (ytfinheten) resulterar i uppvärmning av däck och stötdämpare. Denna energi kommer ursprungligen från bränslet, dvs. bränsleförbrukningen ökar. Motsvarande gäller för vågighet i vägbeläggningen, som orsakar fjädringsrörelser vilka dämpas av stötdämpare varvid rörelseenergi omvandlas till värme. Ökande ojämnhet och råhet i vägytan kan öka rullmotståndet upp till 15 procent för personbilar och upp till 20 procent för lastbil med trailer. I 90 km/h motsvarar detta någon enstaka procent ökning av bränsleförbrukningen för personbilar men upp till 5 procent för last- bil med trailer. (Hammarström et al., 2012b)

424

SOU 2013:84

Energieffektiv framdrift av fordon

9.3.1Val av beläggning, energieffektiv produktion och metod för beläggning

Även om det mesta beläggningsarbetet sker som underhåll gäller slutsatserna även för nybyggnad. Inom beläggningsteknik finns möjligheter till besparingar genom att använda energieffektiva be- läggningsmetoder, öka hållbarheten samt minska transporterna av beläggningsmassor. Trafikmängd och andel tung trafik avgör till stor del vilken metod som är mest lämplig. En metod som kräver liten energiåtgång vid beläggningen men som inte är beständig lämpar sig bäst för små trafikmängder. Åtgärderna handlar om att välja en energieffektiv metod ur ett livscykelperspektiv, det vill säga att und- vika över- och underkvalitet. Med andra ord bör valet av beläggning utgå från den totala energianvändningen i stället för att man bara tar hänsyn till energianvändningen i tillverkningsskedet. Hänsyn måste även tas till energianvändningen för de fordon som använder vägen och hur deras rullmotstånd och därmed bränsleförbrukning påverkas av valet av beläggning.

Ett alternativ till konventionell beläggning är att använda cement. En beläggning av cementbetong har jämfört med beläggning av bitumen bättre hållbarhet och lägre rullmotstånd, vilket innebär minskad bränsleförbrukning för trafiken. Skillnaden är tydligast för tunga fordon. Produktion av beläggning av cement har dock, jäm- fört med asfalt, en mycket stor klimatpåverkan.

IEA (2012c) gör bedömningen att val av beläggningar med lägre rullmotstånd kan minska fordonens bränsleförbrukning med 2– 7 procent. Nedan antas att potentialen i Sverige är i intervallet 3– 4 procent.

9.3.2Energieffektiv infrastrukturutformning

Vid anläggning av väg och järnväg behöver linjedragningens och lutningarnas påverkan på trafikens energianvändning beaktas. Det gäller särskilt för väg eftersom det finns en större potential för att minska klimatpåverkan jämfört med järnväg. ”Vägar och gators ut- formning” (VGU)1 har genomgått en revidering under 2011–2012. Det nya dokumentet innehåller stycken om linjeföring, korsningar, cirkulationsplatser och vägutrustning. Det är områden som har bäring på energieffektivitet och klimatpåverkan för såväl drift och under-

1 Publikation som innehåller råd och riktlinjer för hur vägar och gator kan utformas.

425

Energieffektiv framdrift av fordon

SOU 2013:84

håll som för vägtrafiken. Eftersom kommunerna använder doku- mentet kan detta ge effekter på mer än bara det statliga vägnätet.

9.4Tekniska hjälpmedel och sparsam körning

9.4.1Sparsam körning

Utbildning i sparsam körning kan minska bränsleförbrukningen med upp till 15 procent (IEA, 2009). Effekten klingar dock av efter utbildningen om inte motivationsåtgärder och eventuell repetitions- utbildning genomförs.

Sparsam körning är nu en del av förarprovet för samtliga be- hörigheter. Det är en viktig åtgärd för att alla på sikt ska ha kun- skap om hur man kör energisnålt. Men det är långt kvar tills alla förare har omfattats av utbildningen. För personbil kan det gå snabbare genom smittoeffekter av att föräldrar och andra vuxna ofta är handledare och lär sig av ungdomarna. Långtidseffekten för de godkända eleverna i förarprovet för samtliga behörigheter under ett genomsnittligt år beräknas bli en minskning av koldioxid- utsläppen med 17 000 ton/CO2 per år baserat på en bestående minsk- ning av bränsleförbrukningen med 4,5 procent, en siffra som baseras på långtidsuppföljningar (Olhans, 2003)2. Huvuddelen av detta kom från behörighet B, dvs. personbil.

Godkända elever för tunga fordon beräknas endast bidra med en årlig besparing med 1 800 ton/CO2 per år för lastbil respektive 300 ton för buss. Utbildningar i sparsam körning av förare som redan har körkort och som kör mycket ger högre siffror. Under 2010 genomfördes sådana utbildningar i Sverige3 vilka beräknas minska koldioxidutsläppet med 16 100 ton per år För dessa gäller det om- vända jämfört med körkortsutbildningen. Här står tunga fordon för huvuddelen (15 200 ton). Det beror dels på högre genomsnitt- lig körsträcka, dels på högre förbrukning per fordon. Det har visat sig att med olika typer av uppföljningar och motivationsåtgärder kan effekten bibehållas i större grad. Förarstöd och färddatorer är en viktig del i detta.

2Beräkningen utgår från antal utbildade och genomsnittlig årlig körsträcka per behörighet. Bränsleförbrukning för genomsnittliga fordon. Minskningen av sparsam körning antas till 4,6 procent för lätta fordon och 4,3 procent för tunga fordon. Siffrorna baseras på lång- tidsuppföljning av stickprov. Direkt efter utbildning är effekten större upp till 10–15 pro- cent. Siffrorna kan höjas genom repetition och motivationsåtgärder.

3Inom Sveriges Trafikskolors Riksförbund (STR).

426

SOU 2013:84

Energieffektiv framdrift av fordon

På sikt bör sparsam körning, med hjälp av utbildningar och in- byggda system i fordonen, kunna minska vägtrafikens koldioxid- utsläpp med 4–5 procent.

9.4.2Tekniska hjälpmedel

Under 2009 antogs EU-förordningen 661/2009 med regler om for- don och däck. Krav ställs där på att en växlingsindikator ska finnas i alla nyregistrerade fordon från och med november 2014. För nya modeller infördes kravet två år tidigare. En växlingsindikator upp- lyser föraren om vilken växel som är mest ekonomisk från bränsle- synpunkt, ofta genom att den talar om att man ska växla upp eller ner. Detta kommer utgöra ett bra stöd för sparsam körning i framtiden. EU-kommissionen tar nu även fram förslag på krav på att färddator ska finnas i alla nya personbilar. Krav på däckstrycks- indikator som hjälper föraren att ha koll på att däcken har rätt tryck gäller för nyregistrering av fordon från och med november 2014 och för nya modeller två år tidigare. Syftet är både att höja trafik- säkerheten och att minska bränsleförbrukningen.

En del åkerier tillämpar olika motivationsprogram för att upp- rätthålla användningen av sparsam körning. System finns i deras fordon för såväl uppföljning av körstilen som stöd för sparsam kör- ning. En del säljare av tunga fordon erbjuder även coachning utifrån de resultat som kan läsas ut från systemen. Det finns ett antal olika förarstöd i fordon som uppmuntrar till sparsam körning och även kan bidra till att behålla effekten av tidigare utbildning. Flera av dessa system inkluderar ruttplanering. Elektronisk ruttplanering har utvecklats för att utöver kortaste distans och tid också ge den bränslesnålaste vägen. Genom kombination med information om trafik från andra fordon och topografi från karta kan ytterligare stöd ges till förare men även till fordonet, som kan optimera driv- linan, främst laddnivån i ett hybridsystem men även t.ex. kylvätske- temperaturer i en konventionell motor. Exempel på mer avancerat förarstöd som ännu är i utvecklingsfasen är system som kan hålla korta avstånd vid körning i kolonn på motorväg och därmed redu- cera luftmotstånd och bränsleförbrukning väsentligt, s.k. platooning4. Platooning innehåller flera olika typer av utmaningar. Utmaningarna

4 Platooning innebär att fordonen kör mycket tätt efter varandra i ett fordonståg. Därigenom minskar luftmotståndet. Kräver teknisk lösning så att alla fordon kan bromsa och gasa sam- tidigt.

427

Energieffektiv framdrift av fordon

SOU 2013:84

handlar om att utveckla regelverk, affärsmodeller och tekniska standarder och utrustning. Ett doktorandprojekt pågår från 2009 till och med 2014 med stöd från Scania och programmet för Fordons- strategisk Forskning och Innovation (FFI), (Vinnova, 2013). Här är datorbaserat stöd nödvändigt då det inte går att hålla så korta avstånd på ett säkert sätt manuellt.

Förarstöd, inklusive sådana som inte helt har implementerats, kan ge besparingar på 1 till 20 procent, beroende på fordonstyp och användning. Den högsta siffran avser stödet för körning i kolonn. Effekterna av förarstöd varierar beroende på hur duktig föraren är på sparsam körning men uppföljning och motivation (t.ex. genom att förarna får ta del av bränslebesparingen) behövs för att bibehålla effekten.

9.5Sammanfattning av potential, kostnader och synergieffekter

De viktigaste åtgärderna för energisnål drift av fordon är:

•Begränsade skyltade hastigheter på landsväg och hastighetsöver- vakning (9.2)

•Förarutbildning samt hjälpmedel för föraren att framföra for- donet effektivt (9.4)

•Bättre/slätare vägytor och utformning av vägen (9.3)

Tabell 9.1 Potentialer för energibesparingar genom effektivt framförande av fordon i vägtrafik. Potentialerna avser dagsläget men den totala potentialen antas även vara tillämpbar på framtida fordon enligt kapitel 85

Åtgärd	Potential
Begränsning av hastigheter på landsväg	3–4 %
Hastighetsövervakning	3 %
Tekniska hjälpmedel/sparsam körning	4–5 %
Vägutformning och vägytor	3–4 %
Totalt i vägtrafik (cirka)	15 %

5 Effekterna är inte adderbara.

428

SOU 2013:84

Energieffektiv framdrift av fordon

Konsekvensbeskrivning

Alla åtgärder som sänker hastigheten medför tidsförluster och där- med kostnader. På plussidan finns inte bara sänkta energikostnader och lägre koldioxidutsläpp. Sänkta hastigheter innebär också påtag- ligt lägre kostnader för fordon och infrastruktur genom minskat slitage samt minskade risker för och konsekvenser av trafikolyckor. Dessutom minskar bullret utefter trafiklederna.

Utbildning av förarna i sparsam körning har för flertalet av åkerierna inneburit väsentligt lägre bränslekostnader, olyckskost- nader, service- och reparationskostnader. Lastbilstillverkarna Scania och Volvo erbjuder sedan länge sina kunder utbildningspaket som innefattar sparsam körning. Vinsterna övertrumfar värdet av tids- förlusten. Förarutbildning är en kostnadseffektiv åtgärd som endast har fått begränsad spridning. Tänkbara åtgärder för att öka sprid- ningen är främst bättre information och upphandlingskrav.

Åtgärder för slätare vägytor måste vägas mot krav på friktion samt underhållskostnader. Noteras bör att slitaget från en hög andel dubbdäck ger grövre vägytor och högre underhållskostnader.

429

10 Biodrivmedel

För att uppnå en fossilfri fordonstrafik krävs en kombination av: Samhällsåtgärder som minskar behovet av transporter och premierar användning av energieffektiva transportslag. Effekti- vare fordon och användning av dessa som innebär att mindre energi behövs för att uträtta samma transportarbete. Tillförsel av fossilfri energi till fordonen – i huvudsak elektrifiering och användning av biodrivmedel.

Det finns en stor potential att öka produktion och använd- ning av biodrivmedel. Sverige, som har väl utvecklade jord- och skogsbruksbaserade näringar, har en utmärkt position att bidra till denna utveckling.

Nya tekniker för biodrivmedelsproduktion behöver kom- mersialiseras för att bredda och diversifiera råvarubasen. Utveck- lingen behöver i dagsläget drivas utefter ett flertal parallella spår eftersom bristen på teknikmognad inte gör det möjligt att bedöma vilket eller vilka teknikspår som är mest lämpliga. Angå- ende växthusgasprestanda bör varje produktionskedja för bio- drivmedel bedömas för sig och grunden för det är lagd i och med EU:s system för hållbarhetskriterier.

Det finns en inhemsk råvarupotential som kan ge en ökning av drivmedelsproduktionen av uppskattningsvis 25–30 TWh biodrivmedel till 2030 (om ett biodrivmedelsutbyte på runt 50 procent kan erhållas.) Den slutliga potentialen är en kombi- nation av möjligheterna att få fram biodrivmedel med acceptabel hållbarhetsprestanda till rimliga kostnader och att ha ett distri- butionssystem och en fordonspark som kan använda biodriv- medlen. Vilka styrmedel som införs har stor betydelse för denna utveckling.

431

Biodrivmedel

SOU 2013:84

En åtgärd med stor potential att minska växthusgasutsläppen från transportsektorn är att ersätta fossila bränslen med biodrivmedel. Stora insatser görs inom forskning och utveckling inom området. Samtidigt finns stora utmaningar som måste hanteras.

I ett omställningsperspektiv där biodrivmedel utnyttjas i Sverige i betydligt större omfattning än i dag finns två huvudfrågor. Den första är att öka utnyttjandet av de hållbara biodrivmedel som är tillgängliga, den andra är att få fram ny teknik som kan utnyttja rå- varor som cellulosa, lignin eller lignocellulosa och särskilt sådant material i form av avfall och restprodukter

I detta kapitel görs en genomgång av möjligheterna och ut- maningarna med ökad användning av biodrivmedel. Huvudsyftet är att ge en faktabakgrund till potential för utnyttjande av biodriv- medel presenterad i kapitel 13 och de styrmedel för att realisera en del av denna som presenteras i kapitel 14. Ett viktigt underlag är rapporten ”Produktion av dagens och framtidens hållbara driv- medel” (Börjesson et al., 2013), framtagen på utredningens upp- drag. Energianvändning i flygtrafik, sjöfart och arbetsmaskiner beskrivs i kapitel 12. I kapitel 2 beskrivs de styrmedel som påverkat utvecklingen hittills.

10.1Nuläge i Sverige för användning av biodrivmedel

I Sverige var andelen biodrivmedel i vägtransportsektorn 8,1 procent under 2012, vilket motsvarar cirka 7 TWh (Energimyndigheten, 2013a). Andelen beräknas här som användningen av biodrivmedel dividerat med användningen av biodrivmedel, naturgas, bensin och dieselolja. Enligt Energimyndighetens preliminära beräkningar upp- går andelen förnybar energi enligt förnybartdirektivets beräknings- metod till 11,8 procent för år 2012. I denna beräkning ingår även förnybar el till bantrafik samt dubbelräkning av biodrivmedel som producerats av vissa avfalls- och restprodukter. I Figur 10.1 kan utvecklingen ses över tid.

432

SOU 2013:84

Biodrivmedel

Figur 10.1 Biodrivmedelsanvändning i vägtransportsektorn i Sverige, procentuell andel. (Energimyndigheten, 2013a). Andelen beräknas som användningen av biodrivmedel dividerat med användningen av biodrivmedel, naturgas, bensin och dieselolja, räknat i energiinnehåll

Källa: Energimyndigheten (2013a).

Biodrivmedel används i olika former. Etanol används som låg- inblandning i bensin där i princip all bensin i dag innehåller 5 volym- procent etanol. Etanol används också i höginblandningarna E85 och ED95. Etanol som används till låginblandning har minskat på senare år på grund av minskad bensinförbrukning. E85 har ökat kraftigt det senaste decenniet men ett trendbrott uppstod 2009 då E85 under stor del av året var dyrare än bensin vilket fick till följd att tankningsgraden av E85 sjönk till under 60 procent (Energimyndig- heten, 2013c). Åren efter steg tankningsgraden successivt och låg 2012 på drygt 75 procent. Energimyndigheten (2013c) poängterar att dessa uppgifter är osäkra. Under 2013 har försäljningen av E85 gått ner med 26 procent om en jämförelse görs mellan perioden jan–aug 2012 och jan–aug 2013 (SCB, 2013). Denna minskning kan inte förklaras med sammansättningen av fordonsflottan. Det bör poängteras att statistiken är preliminär.

Etanol till låginblandning befrias i dag från 100 procent av kol- dioxidskatten och 89 procent av energiskatten upp till 5 volym- procent medan etanol i E85 är helt befriad från både energi- och koldioxidskatt. Skattebefrielsen gäller den beståndsdel som fram- ställts av biomassa, alltså inte till exempel denatureringsämne som har annat ursprung, och endast om etanolen omfattas av ett håll- barhetsbesked från Energimyndigheten. Ytterligare ett villkor är att

433

Biodrivmedel

SOU 2013:84

etanolen eller motsvarande mängd etanol vid framställningen eller importen hänförts till KN-nr 2207 10 00 (odenaturerad etanol).

Biodiesel, som är ett samlingsnamn för FAME och HVO, används som inblandning i dieselolja och som ren biodiesel. FAME är en förkortning av fettsyrametylestrar, av vilka RME (raps- metylester) är den vanligaste i Sverige. HVO står för ”hydro- genated vegetable oil”. HVO-processen innebär att fettsyror eller FAME reagerar med vätgas under högt tryck och temperatur. Andelen HVO i dieselolja kan vara betydligt högre än vad som är möjligt genom låginblandning av FAME. HVO lanserades på marknaden 2011. I dag skattebefrias 15 procent inblandning av HVO i dieselolja. FAME för låginblandning i dieselolja befrias från 100 procent av koldioxidskatten och 84 procent av energiskatten upp till 5 volymprocent. Även för HVO och FAME gäller att skatte- befrielsen endast gäller den beståndsdel som framställts av biomassa och endast om beståndsdelen omfattas av ett hållbarhetsbesked. I budgetpropositionen för 2014 föreslår regeringen förändringar i beskattningen av biodrivmedel och införande av ett kvotplikt- system för biodrivmedel (Finansdepartementet, 2013). Detta be- skrivs ytterligare i kapitel 14.

Användningen av fordonsgas uppvisar en stadig ökning. Fordons- gas är en blandning av naturgas och biogas, där andelen biogas i fordonsgasen har legat på 60–63 procent de senaste fem åren (Energi- myndigheten, 2013a). Biogas för fordonsdrift uppbär befrielse från energi- och koldioxidskatt om biogasen har ett hållbarhetsbesked från Energimyndigheten. I september 2013 fattade Energimyndig- heten beslut om att biogas som importeras genom naturgasnätet till Sverige från utlandet inte kan anses vara hållbar enligt hållbar- hetslagen (2010:598). Detta då hållbarhetslagen (2010:598) ställer krav på hållbara biodrivmedel att vara spårbara på massbalansnivå. Massbalansprincipen innebär att inom en viss plats och under en viss tid får inte mer hållbart biodrivmedel tas ut från platsen än vad som lagts in. Bedömningen är att biogas inte anses vara spårbar när den flyttas via naturgasnätet från ett land till ett annat. Det är fort- satt tillåtet att importera biogas via gasnätet, dock utan att erhålla skattebefrielse för biogasen om den används för transportändamål. Biogas som inte används för transportändamål omfattas inte av hållbarhetslagen (2010:598). Beslutet är överklagat till förvaltnings- rätten. Beroende på överklagandeprocessen kan det ta olika lång tid innan det är klart vad som gäller. Om en svensk domstol ber om ett

434

SOU 2013:84

Biodrivmedel

förhandsavgörande från EU-domstolen i frågan är det troligt att något beslut inte kommer förrän om flera år.

Naturgas som används för drift av motordrivet fordon, fartyg eller luftfartyg beskattas i dag lägre än naturgas för annan använd- ning, både avseende energiskatt och koldioxidskatt. Nuvarande energiskattesats är 0 kronor per 1 000 m³ och koldioxidskattesatsen är 1 853 kronor per 1 000 m³. För annan användning är energi- skattesatsen 903 kronor per 1 000 m³ och koldioxidskattesatsen 2 316 kronor per 1 000 m³. För 2014 tas energi- och koldioxidskatt ut med belopp som motsvaras av 2013 års skattesatser efter omräk- ning i förhållande till förändringen av det allmänna prisläget. Den 1 januari 2015 slopas differentieringen av koldioxidskatten på natur- gas för olika användningsändamål. Energiskatten är dock även fort- sättningsvis differentierad. För 2015 är koldioxidskattesatsen på naturgas 2 409 kronor per 1 000 m³. Energiskattesatsen för 2015 är 0 kronor per 1 000 m³ vid användning för drift av motordrivet fordon, fartyg eller luftfartyg och 939 kronor per 1 000 m³ vid annan användning.

Figur 10.2 visar fördelningen av biodrivmedelsanvändning 2012. Det kan noteras att biogas i figuren endast avser gas med biologiskt ursprung, användningen av fordonsgas är större eftersom även naturgas ingår där.

Figur 10.2 Fördelning av biodrivmedelsanvändning 2012, räknat i energiinnehåll

Källa: Energimyndigheten (2013a). Kategorin övrig biodiesel består främst av ren FAME varav cirka 80 procent, räknat i energiinnehåll, går till bussar.

435

Biodrivmedel

SOU 2013:84

2012 fanns knappt 226 000 personfordon som kan använda E85, medan antalet gasfordon var drygt 35 000. Detta kan jämföras med den totala personfordonsparken som vid årsskiftet bestod av knappt 4 450 000 fordon. Antalet E85-bilar ökade kraftigt under ett antal år men på senare år har flottans storlek planat ut. Generellt har styrmedel på fordonssidan stor inverkan på vilka fordon som säljs men även utbudet av bilmodeller har stor betydelse.

Antalet gasbussar var 2012 1 844 stycken och antalet etanol- bussar 787. Vad gäller lätta lastbilar så fanns 2012 6 156 lastbilar som drevs av gas samt 1 757 som drevs av etanol. Totala antalet lätta lastbilar var drygt 477 000 under 2012. Uppgifter om bussar och lastbilar kommer från egen bearbetning av bilregistret. Fordons- parkens utveckling beskrivs också i kapitel 2.

Användningen av biodrivmedel har främjats av en rad styrmedel som befrielse från energi- och koldioxidskatt och den så kallade pumplagen (SFS 2005:1 248) som innebär att tankställen med försäljning över en viss volym måste tillhandahålla minst ett förny- bart alternativ. Fordon som kan drivas med biodrivmedel har gynnats på olika sätt vilket beskrivs mer utförligt i kapitel 2. I mars 2013 presenterade regeringen ett förslag till kvotplikt för biodriv- medel samt förslag till ändringar i lagen (1994:1 776) om skatt på energi (LSE) (Näringsdepartementet, 2013). Kvotplikten innebär att kvotskyldiga aktörer ska se till att det finns en viss andel bio- drivmedel i förhållande till den kvotpliktiga volymen bensin och dieselolja. Lagen föreslås träda i kraft 1 maj 2014. Förslaget beskrivs i kapitel 14.

10.1.1Bränslestandarder

Den senaste uppdateringen (2009/30/EG) av bränslekvalitets- direktivet (98/70/EG) ger möjlighet till ökad låginblandning, med upp till 10 volymprocent etanol i bensin och 7 volymprocent FAME i dieselolja. Dessa implementerades i drivmedelslagen (SFS 2011:319) den 1 maj 2011 och det finns i dag standarder för dessa.

Standarder är en produktspecifikation som tas fram i samarbete mellan olika aktörer. Det internationella organ som arbetar med standarder är ISO (International Organisation for Standardisation). På EU-nivå sköts samordningen av CEN (European Committe for Standardisation, använder förkortningen EN i sina standarder) och i Sverige är det SIS (Swedish Standards Institute, använder för-

436

SOU 2013:84

Biodrivmedel

kortning SS i sina standarder) som utfärdar standarder. I dag är många standarder internationella.

Vad gäller drivmedel som används i Sverige kan de vara an- passade enligt svensk standard eller europeisk standard. För bensin och dieselolja finns europeisk standard (dieselolja EN590 och bensin EN228). Den dieselolja som främst används i Sverige är dieselolja miljöklass 1 som är en svensk standard (SS 15 54 35: 2011). Den FAME som används för låginblandning i dieselolja måste uppfylla standarden SS-EN 14 214, samma standard som används för ren FAME, ofta kallat B100. HVO kan blandas i dieselolja i högre andelar än FAME. Eriksson (2013) bedömer att andelen HVO i dieselolja bör kunna uppgå till 70 procent och fortfarande uppfylla standarden. Den kritiska faktorn är densiteten.

Då skillnaderna i dag mellan svensk miljöklass 1 bensin och EN 228 är liten har den svenska standarden för miljöklass 1 bensin dragits in och ersatts med en nationell bilaga till EN 228 som beskriver skillnaderna mellan miljöklass 1 bensin enligt drivmedels- lagen SFS 2011:319 och EN 228. I bensin tillåts en låginblandning av 10 volymprocent etanol. Den etanol som används för låginbland- ning uppfyller den europeiska standarden SS-EN 15376:2011.

För E85 finns ännu ingen europeisk standard utan endast en teknisk specifikation. Arbete pågår för att gå vidare till en euro- peisk standard. Det finns en svensk standard, SS155480. För ED95 finns standarden SS155437.

10.2Utblick på internationell produktion

och användning samt handel av biodrivmedel

Hansson och Grahn (2013) ger en överblick över användning och produktion av biodrivmedel i övriga världen. Inom EU uppgick den uppskattade biodrivmedelsanvändningen år 2011 till 162 TWh. Biodiesel utgjorde cirka 77,6 procent av den preliminära biodriv- medelsanvändningen 2011, etanol 21,5 procent, vegetabiliska oljor 0,5 procent och biogas 0,5 procent. Figur 10.4 visar den preliminära användningen av biodrivmedel i olika länder i EU 2011.

437

Biodrivmedel

SOU 2013:84

Figur 10.4 Användningen av biodrivmedel i EU 2011

Källa: Hansson och Grahn (2013), data från Eurobserver.

Användningen av biodrivmedel i EU-länderna 2010 motsvarade ungefär 4,7 procent av den totala användningen av drivmedel i transportsektorn, att jämföra med det mål som fanns inom EU för 2010 på 5,75 procent på energibasis.

Den uppskattade produktionen av etanol inom EU uppgick 2011 till 26 TWh, vilket motsvarar ungefär 75 procent av den totala etanolanvändningen. De tre största producentländerna var Frankrike, Tyskland och Spanien. Produktionen av biodiesel1 uppgick till 99 TWh vilket motsvarar cirka 79 procent av den totala biodiesel- användningen. De tre största producentländerna var Tyskland, Frankrike och Spanien.

Enligt ursprungliga nationella handlingsplaner för förnybar energi i EU-länderna förväntas användningen 2020 i EU vara 252 TWh biodiesel (varav 65 TWh från import), 85 TWh etanol (varav cirka 20 TWh från import) och 9 TWh från övriga biodriv- medel. (Hansson och Grahn, 2013)

Hansson och Grahn (2013) visar statistik från OECD/IEA där biodrivmedelsanvändningen år 2010 globalt uppgick till nästan 700 TWh. USA stod för den största användningen (ungefär 290 TWh) följt av Latinamerika (cirka 175 TWh varav Brasilien 163 TWh) och EU (cirka 150 TWh) medan Kina svarade för runt 10 TWh. Hansson

1 Här ingår både FAME och HVO.

438

SOU 2013:84

Biodrivmedel

och Grahn (2013) redovisar också IEA:s statistik att den globala biodrivmedelsanvändningen 2010 motsvarade ungefär 3 procent av den totala energianvändningen för vägtransporter och ungefär 2 pro- cent av den totala energianvändningen för transporter.

Globalt är etanol det klart största biodrivmedlet följt av bio- diesel. USA och Brasilien är dominerande länder inom etanol- produktion och står för nästan 90 procent av såväl världens etanol- produktion som etanolanvändning. Europa står för en liten del av världsmarknaden för etanol, men är en stor nettoimportör. Europa dominerar däremot på FAME-marknaden, både vad gäller produk- tion och användning (Energimyndigheten, 2011c). För en mer detaljerad genomgång av global produktion och användning av biodrivmedel hänvisas till Hansson och Grahn (2013).

10.2.1Biodrivmedel är en internationell handelsvara

World Trade Organization (WTO) har i uppgift att se till att det skapas stabila spelregler för världshandeln och att avtal följs. Avtal har slutits inom breda områden: jordbrukshandel, varuhandel, tjänste- handel, immaterialrätt och subventioner med mera. EU ingår i organisationen som en enhet vilket innebär att de tullar som betalas för varor som importeras till Sverige är de som gäller i hela EU för varutypen (Energimyndigheten, 2011c). Flera av biodrivmedlen utgör enligt WTO:s klassificering inte industrivaror utan jordbruks- produkter, för vilka reglerna inte kommit lika långt vad gäller fri- handel. Bioetanol och biogas utgör jordbruksprodukter, medan biodiesel klassificeras som industrivara. Detta medför att tullen på biodiesel ligger på en låg nivå (6,5 procent). För etanol tillämpar EU en hög tull för odenaturerad2 etanol; 0,19 euro/liter. (1,64 kronor/liter vid växlingskurs 8,57) För denaturerad3 etanol är tullsatsen 0,102 euro/liter (0,87 kronor/liter). Inom EU finns en möjlighet att använda sig av ett tullförfarande som kallas bearbetning under tullkontroll (BUT). Det innebär att tull betalas för en färdig- bearbetad vara i stället för en importerad råvara. För mer informa- tion hur det fungerar hänvisas till Näringsdepartementet (2013). Det är också värt att notera att det finns utvecklingsländer som kan

2I odenaturerad etanol har ingen annan vätska blandats i. Kan innehålla en viss del vatten.

3Denaturerad etanol är etanol som blandats med annan vätska, för import vanligtvis med bensin.

439

Biodrivmedel

SOU 2013:84

exportera etanol till EU utan att betala tull. För handel inom EU gäller fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer.

Av den etanol som användes i Sverige 2012 var drygt 50 procent inhemskt producerad, till stor del av svenska råvaror (Energimyndig- heten, 2013e). Av den biodiesel som användes i Sverige under 2012 var cirka 68 procent inhemskt producerad. Råvarorna till den FAME som producerades i Sverige kom dock till stor del från andra länder.

Hansson och Grahn (2013) diskuterar de framtida möjlighet- erna för Sverige att importera biodrivmedel och konstaterar att det är svårt att dra tydliga slutsatser. De pekar på att den globala efter- frågan ser ut att kunna öka betydligt vilket innebär ökad konkurrens. Faktorer som påverkar är utbredd användning av E154 i USA och ökad inhemsk användning av etanol i Brasilien. Om USA:s formule- ring av sitt mål för biodrivmedelsanvändning kvarstår kommer det att innebära ökad efterfrågan på sockerrörsetanol. På en marknad ska ökad efterfrågan också leda till ökat utbud och Hansson och Grahn (2013) konstaterar att det i slutändan är betalningsviljan som avgör var biodrivmedlet hamnar.

10.3Hållbara biodrivmedel

Hållbarhet är ett begrepp som ofta brukar definieras genom tre element; ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet. Hållbarhets- frågorna för biomassaproduktion och markutnyttjande är egent- ligen likartade oavsett användning av biomassan – för livsmedel, material eller bioenergi. Hållbarhetsfrågorna har dock blivit i sär- klass mest uppmärksammade vid framställning av biodrivmedel för transportsektorn.

För jordbrukssektorn är det främst EU:s gemensamma jordbruks- politik, EU:s miljöpolitik och nationell miljöpolitik med utgångs- punkt i miljöbalken som omfattar de olika hållbarhetsaspekterna (Alriksson, 2013). Den gemensamma jordbrukspolitiken påverkar särskilt den ekonomiska hållbarheten men inverkar även på sektorns sociala och ekologiska hållbarhet. Hållbarhetsfrågor runt jordbrukets markanvändning är mycket nära sammanlänkande med EU:s miljö- politik och dess förordningar och direktiv beträffande kemikalier, mark, vatten och luft. Av stor betydelse för jordbrukets mark- användning nationellt är också miljöbalken och regelverk som ut- färdats med stöd av balken vilka både utgörs av nationella genom-

4 E15 innebär inblandning i bensin av 15 volymprocent etanol.

440

SOU 2013:84

Biodrivmedel

föranderegler av EU-politik men också av alltigenom nationella regler.

Det finns ingen gemensam skogspolitik inom den Europeiska unionen. Medlemsstaterna ansvarar för utformningen och genom- förandet av deras nationella skogspolitik. Däremot har EU delege- rats befogenhet på en rad andra politikområden som berör det svenska skogsbruket. Trots att det inte finns en EU-gemensam skogspolitik så finns det således flera EU-regler på miljö-, klimat- och energi- området som har direkt bäring på det svenska skogsbruket.

I Sveriges skogsvårdslag är produktionsmål och miljömål jäm- ställda. Bevarande av natur- och miljövärden är alltså lika viktiga som skogens produktionsvärden. Den nu gällande skogsvårdslag- stiftningen kännetecknas av frihet under ansvar. Den enskilde skogs- ägaren har stor frihet att välja metoder för att sköta sin skog, men måste se till att föryngringarna blir lyckade, att inte skogen drabbas av skadeinsekter, liksom att ta miljöhänsyn. Vid sidan om skogs- vårdslagen gäller även miljöbalken parallellt. Skogsstyrelsens medel för att uppfylla Skogsvårdslagens mål är utbildning, rådgivning och lagtillsyn.

För att hantera hållbarhetsaspekter runt framställning av bio- drivmedel så finns det ett antal nationella och internationella regel- verk som kraven i EU:s förnybartdirektiv (2009/28/EG) och USA:s ”Renewable Fuel Standard” samt olika standarder inom exempelvis EU/CEN och ISO. Det finns också en rad frivilliga certifierings- system där flera är kopplade till EU:s krav på hållbarhetskriterier (Börjesson et al, 2013). Ett svenskt exempel är Svanen-märkningen. Enligt Börjesson et al (2013) har viss hänsyn tagits till ekologiska aspekter, exempelvis biodiversitet samt sociala aspekter vid utveck- landet av olika standarder, regelverk och certifieringar, men huvud- fokus har legat på växthusgasutsläpp.

EU:s hållbarhetskriterier har implementerats i svensk lagstiftning genom lag (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. För att uppfylla hållbarhetskriterierna måste biodrivmedlen uppnå en växthusgasminskning med minst 35 procent jämfört med motsvarande fossilt drivmedel5 och de inte får produ- ceras med råvaror som nyodlats på mark som tidigare haft hög bio- logisk mångfald eller på områden med hög halt av markbundet kol. Det finns inget förbud i förnybartdirektivet att använda biodriv- medel som inte uppfyller hållbarhetskriterier, men de får inte ges

5 Från 2017 skärps det till 50 procent och 2018 till 60 procent för anläggningar som startat senast 1 januari 2017.

441

Biodrivmedel

SOU 2013:84

någon form av stöd, exempelvis skattebefrielse eller ingå i kvot- pliktsystem. De får inte heller bidra till att uppfylla medlems- staternas nationella mål på 10 procent förnybar energi i transport- sektorn 2020.

Arbetsmiljön för de som arbetar med produktion av biodriv- medel regleras genom ILO-konventioner6. Det är främst ILO- konventionen för hälsa och säkerhet i odling (nr 184) som berör biodrivmedelsproduktion. Den innefattar de hälso- och säkerhets- risker som finns för arbetare inom jordbrukssektorn och anger vilka skyddsåtgärder som ska vidtas samt stadgar att säsongsarbetare ska ha samma villkor som övriga arbetare och tillgång till bostad under anställningstiden (Jozsa, 2013). Tyvärr är det få länder som har rati- ficerat konventionen, vilket innebär att kraven inte efterlevs i någon större utsträckning.

10.3.1Växthusgasutsläpp, markanvändning och diskussion om iLUC-effekter

Växthusgasutsläpp sker på olika sätt vid produktion av biodriv- medel. Vid framtagning av råvara kan växthusgasutsläpp ske vid produktion av handelsgödsel, via dieselolja till traktorer och ut- släpp av lustgas från mark. Växthusgasutsläpp sker också vid trans- porter och vid själva produktionen av biodrivmedlet. Det finns en betydande variation i utsläpp mellan olika produktionsprocesser och mellan olika anläggningar.

För skogsbränslen finns även en tids- och rumsaspekt vad gäller växthusgasutsläpp. När biomassa förbränns bildas koldioxid på samma sätt som för fossila bränslen. Biomassa räknas dock som kol- dioxidneutralt eftersom kolet i biomassan fångats in från atmosfären. Att använda grenar, toppar (grot) och stubbar som bränsle innebär dock en tidigareläggning av koldioxidutsläppet till atmosfären jäm- fört med om biomassan fått ligga kvar i skogen för långsam ned- brytning. Börjesson et al (2013) sammanfattar problematiken med att de studier som utvärderar enskilda bioenergiprojekt på bestånds- nivå7 med ett kort tidsperspektiv ofta visar relativt dålig växthus-

6ILO-konventionerna finns på ILO:s hemsida: www.ilo.org/global/standards/ subjects-covered-by-international-labour-standards/occupational-safety-and-health/ lang--en/index.htm

7Skogsstyrelsens definition av bestånd är ”ett skogsområde som karaktäriseras av viss enhetlighet beträffande ålder, trädslagsblandning, bördighet etc”. Hämtad från: www.skogsstyrelsen.se/Upptack-skogen/Skog-i-Sverige/Skoglig-ordlista/ 130805

442

SOU 2013:84

Biodrivmedel

gasprestanda för biomassa medan om ett mer långsiktigt perspektiv anläggs och om skogsbränsleuttag beaktas på fastighets- och land- skapsnivå, är bioenergi ett effektivt alternativ ur växthusgassyn- punkt. Utöver att metodavvägningar (till exempel gällande tempo- rala och rumsliga systemgränser) har stor betydelse för utfallet så ger studier över växthusgasbalanser vanligen ett alltför begränsat perspektiv på skogsbruket. Exempelvis beaktas sällan dynamiska effekter som följer av att skogsbruket anpassas för en framtida situation där biobränslen tillsammans med massaved och sågat virke utgör de tre huvudsakliga produktkategorierna. Investeringar som görs för att höja produktiviteten i skogarna kan leda till mins- kad eller ökad kolinbindning beroende på skoglig struktur och på vilka produktivitetsbefrämjande åtgärder som genomförs.

Under de senaste åren har det även pågått en diskussion om effekterna på växthusgasutsläpp av förändrad markanvändning och om dessa ska inkluderas i EU:s hållbarhetskriterier. Kommissionen lade i oktober 2012 fram ett förslag till revidering av förnybart- direktivet (EU-Kommissionen, 2013d) som innebär att indirekta markanvändningseffekter (iLUC) ska rapporteras för biodrivmedel och flytande biobränslen. Indirekta markanvändningseffekter upp- kommer om ökad efterfrågan på exempelvis biodrivmedel innebär att mark odlas upp någon annanstans.

Indirekta markanvändningseffekter kan uppkomma för all typ av efterfrågeökning för produkter som kräver markanvändning men forskning kring detta har hittills bara fokuserat på biodriv- medel (Börjesson et al, 2013).

Börjesson et al (2013) beskriver att när mark byter användning påverkas mängden levande biomassa ovan och under jord. De bio- logiska, kemiska och fysiska processerna i marken påverkas också. Både nedbrytning och uppbyggande av kolförrådet ovan och under jord är av vikt. Att bygga upp kolhalten innebär att koldioxid binds in från atmosfären, medan en minskning av kolhalten innebär ett tillskott till atmosfären. Också utsläpp av andra växthusgaser (som lustgas) vid ändrad markanvändning är relevanta från klimatsyn- punkt. Sammantaget kan det ha stor betydelse för ett drivmedels, födoämnes eller skogsprodukts växthusgasbalans om förändrad markanvändning inkluderas eller inte i analysen. Även andra håll- barhetskriterier är naturligtvis relevanta i detta sammanhang, men hittills har debatten och litteraturen kring iLUC enbart fokuserat på klimateffekter.

443

Biodrivmedel

SOU 2013:84

Resonemanget kring iLUC är teoretiskt. Markanvändning runt om i världen ändras men det är inte möjligt att direkt koppla änd- ringar i markanvändning i exempelvis Sydamerika till produktion av ett biodrivmedel i Sverige. Många faktorer spelar in.

Det är oerhört komplext att försöka fastställa vad som egent- ligen händer på olika marknader när biodrivmedel börjar produceras i stor skala och hur detta påverkar markanvändningen i alla berörda länder. För att försöka avspegla denna komplexitet används modeller. Det finns ett stort utbud av modeller för att uppskatta iLUC- effekter på växthusgasutsläpp. Börjesson et al (2013) går igenom några modeller och belyser de svagheter och osäkerheter som finns. Resultaten från olika studier om indirekt markanvändning är väl- digt varierande. Modellerna kan utvecklas, men i och med att teorin om iLUC bygger på en rad antaganden om exempelvis framtida teknisk och ekonomisk utveckling, marknadsförhållanden och lag- stiftning kommer det alltid finnas stora osäkerheter kring detta. Fortsatt forskning är väl motiverad kring frågor runt markanvänd- ning och långsiktig hållbarhet, inklusive för jord- och skogsbruk, urbanisering, transporter med mera.

Utredningens bedömning är att den mer övergripande lagstift- ningen om jord- och skogsbruk måste hantera att markanvänd- ningen är hållbar. Hur mark används har naturligtvis stor betydelse för klimat- och andra miljöeffekter. Effekterna av indirekt mark- användning är mycket svårbedömda och det finns stora osäker- heter. Detta gör att det är komplicerat att använda bedömningar om iLUC för detaljerad styrning. Utredningen bedömer att styr- ning med avseende på ILUC i vilket fall inte bör användas enbart för biodrivmedel utan markanvändningen måste ses i ett större per- spektiv.

10.3.2Övriga miljöeffekter

Framställning av biodrivmedel kan innebära miljökonsekvenser inom andra områden än klimat. Börjesson et al (2013) beskriver påverkan på näringsbalans i marken för jordbruksråvaror respektive skogsbränslen samt påverkan på biologisk mångfald. I Börjesson et al (2010) görs en livscykelanalys över biodrivmedel där följande miljö- kategorier ingår: växthuseffekt, övergödningspotential, försurnings- potential, utsläpp av fotokemiska oxidanter samt utsläpp av partiklar. Fokus i rapporten ligger på växthuseffekt och övergödning i och

444

SOU 2013:84

Biodrivmedel

med att dessa områden bedöms vara mest kritiska. För ytterligare beskrivning av dessa miljöeffekter hänvisas till de båda rapporterna.

Biodrivmedelsproduktionen kan också innebära stora vatten- anspråk, framförallt när den innefattar odling av grödor. I flera viktiga jordbruksområden – till exempel delar av Kina och Indien, västra USA, Australien, och Medelhavsområdet – kan vattenbrist komma att utgöra den viktigaste begränsningen för biodrivmedels- produktion. Möjligheten att producera nya slags grödor som energi- råvara innebär samtidigt nya möjligheter att effektivisera vatten- användningen inom jordbruket och också möjlighet att utnyttja nya vattenresurser, till exempel salthaltigt vatten passande för odling av halofytväxter8 och behandlat kommunalt avloppsvatten som passar för bevattning av salixplantager (Berndes 2008; Otto et al, 2011)

10.3.3Debatten om biodrivmedel och livsmedelsförsörjning

En aktuell fråga som har varit mycket omdiskuterad är huruvida produktion av biodrivmedel driver upp matpriser och tar värdefull mark för matproduktion i anspråk. FAO (2008) har gjort en bedöm- ning av risker och möjligheter med biodrivmedelsproduktion. De framhåller att ökad produktion av biodrivmedel från grödor på- verkar livsmedelspriserna vilket både innebär en risk för matsäker- het för fattiga människor men också utvecklingsmöjligheter för jordbruks- och landsbygdsområden. Satsningar på biodrivmedel måste kombineras med säkerhetsnät för de allra fattigaste. Dessa säkerhetsnät bör vara riktade och inte blockera prissignaler till matproducenter. FAO anser att endast en liten del av världens energibehov kan komma från biodrivmedel som använder jord- bruksgrödor som råvara men ser en större potential i biodrivmedel som är baserade på lignocellulosa som råvara. EU-kommissionen (2013e) har analyserat hur EU:s biodrivmedelskonsumtion kan ha påverkat priser på spannmål respektive olja från matoljeväxter. Kommission har funnit att spannmålsanvändningen för etanol- produktion var 3 procent av total användning 2010/2011 och be- dömer att prispåverkan på den globala spannmålsmarknaden var cirka 1–2 procent. Kommissionens bedömning om påverkan av EU:s biodieselkonsumtion på pris på matolja av olika slag var 4 procent för 2008 och 2010.

8 En halofytväxt innebär en växt som är anpassad för en hög salthalt i jorden.

445

Biodrivmedel

SOU 2013:84

Börjesson et al. (2013) redovisar olika forskningsrapporter som pekar på möjligheter att minska pressen på markanvändning. Det handlar om produktionsökningar i jordbruket genom ökade skördar på redan odlad mark, bättre utnyttjande av trädesarealer och annan outnyttjad mark Därtill kommer möjligheterna att minska svinnet vid produktion och konsumtion av livsmedel samt minskad kött- konsumtion till förmån för mer vegetabiliskt baserad kost. Exem- pel från redovisningen är uppskattningar att cirka en tredjedel av livsmedelproduktionen aldrig konsumeras och att cirka 75 procent av jordbruksmarken9 används till bete- och foderproduktion för djurhållning. Det kan noteras att den nuvarande utvecklingen inte alltid är gynnsam i detta avseende, exempelvis ökar efterfrågan på animaliska produkter.

Jordbruksverket (2012) har gjort modellbedömningar om utveck- lingen för det svenska jordbruket och visar trender på minskade arealer som används för växtproduktion- och betesmarker. Denna mark skulle potentiellt kunna användas för ökad bioenergiproduk- tion. Enligt modellkörningar så finns cirka 900 000 hektar mark träda/energi/industriproduktion, år 2050. Dessa siffror har naturligt- vis stor osäkerhet, men är egentligen en fortsättning på en pågå- ende trend. 2012 fanns cirka 2,6 miljoner hektar åkermark samt cirka 440 000 hektar betesmark och slåttermark i Sverige (Jord- bruksverket, 2013).

Utredningens bedömning är att utvecklingen av matpriser beror på en rad faktorer, varav biodrivmedel är en. Biodrivmedel spelar i nuläget en liten roll för livsmedelspriserna. I ett perspektiv där en stor del av världens drivmedelsförsörjning skulle antas vara biodriv- medel kan däremot biodrivmedelsproduktionens betydelse öka. Det föreligger dock inga genomarbetade studier av hur en sådan utveckling skulle se ut. Användning av mark måste ses i ett helhets- perspektiv och man kan inte fokusera på effekterna av bara en åtgärd, i detta fall ökad användning av biodrivmedel.

Utredningens bedömning är att även om det finns möjligheter att öka produktion av biodrivmedel från livsmedelgrödor är det viktigt att diversifiera råvarubasen till lignocellulosa och att sträva efter en effektiv omvandling och hög avkastning per hektar såväl i jord- som skogsbruk.

9 Detta inkluderar både åkermark för foderproduktion och gräsmarker för bete.

446

SOU 2013:84

Biodrivmedel

10.3.4Bioenergi i ett globalt perspektiv

Användningen av bioenergi globalt år 2005 uppskattas till 46 EJ (13 PWh) (GEA, 2012), huvudsakligen för matlagning och andra termiska ändamål i utvecklingsländerna. För transporter användes 0,8 EJ (0,2 PWh). Uppskattningar av hur mycket bioenergi som skulle kunna produceras globalt i framtiden varierar inom ett stort intervall beroende på antaganden och metodval i beaktandet av en rad faktorer, vilka i sig själva är osäkra (Berndes, 2013). Utgångs- punkten är vanligtvis att efterfrågan på mat och material tillgodoses med prioritet, vilket innebär att utvecklingen vad gäller efterfrågan på sådana produkter har stor betydelse. Denna efterfrågan bestäms av befolkningsutveckling, teknisk och ekonomisk utveckling, samt preferenser och beteende (till exempel dietval, matsvinn, material- återvinning).

Bedömningar av tillgång på mark, vatten och andra resurser – samt de areella näringarnas effektivitet i nyttjandet av dessa resur- ser – bestämmer sedan hur mycket bioenergi som kan produceras givet en viss prioriterad produktion av mat och material. Kritiska antaganden som görs vid dessa bedömningar inkluderar: (i) jord- och skogsbrukets tekniska utveckling; (ii) klimatförändringar och dess effekter; (iii) konkurrens och komplementaritet hos olika for- mer av markanvändning; (iv) sociala och politiska avvägningar mellan miljö- och socioekonomiska frågor, till exempel areals- anspråk för biodiversitetsbevarande; (v) globala handelsmönster; och (vi) teknisk utveckling i konvertering av råvara (till exempel för att möjliggöra framställning av biodrivmedel från lignocellulosa).

Det är alltså en lång rad faktorer som inverkar på potentialen för bioenergiförsörjning. För flera av dessa är det tydligt hur de på- verkar bioenergipotentialen och också vilka åtgärder som kan på- verka i gynnsam riktning. Andra faktorer, som till exempel klimat- förändringarna, är dock mer osäkra både vad gäller påverkan i sig och gällande konsekvenser av olika åtgärder för att minska klimat- förändringarna och dess negativa effekter. Sammantaget innebär detta att osäkerheterna kring bioenergipotentialens storlek är stora.

Nyligen har två större studier publicerats där litteraturen på området har granskats: IPCCs Special Report on Renewable Energy Sources and Climate Change Mitigation (SRREN) (IPCC, 2012b) och Global Energy Assessment (GEA, 2012). SRREN anger en implementeringspotential på 100–300 EJ för år 2050 (28–83 PWh) och understryker att den framtida tillgången på bioenergiresurser

447

Biodrivmedel

SOU 2013:84

kan ligga både över och under detta intervall beroende på ut- vecklingen för de påverkansfaktorer som anges ovan. GEA anger 162–267 EJ (45–74 PWh) och beskriver också 41 kombinationer av globala energisystemförändringar för att möta hållbarhetskriterier för ekonomi, klimat, miljö, säkerhet, mm., där den globala bio- energitillförseln ligger inom intervallet 145–170 EJ (40–47 PWh). SRREN presenterar en sammanställning av 164 globala energi- systemstudier och anger bioenergitillförseln i dessa till 80–150 och 118–190 EJ/år (22–42 respektive 33–53 PWh/år) för stabiliserings- mål motsvarande 440–600 och <440 ppm CO2eq. Dessa upp- skattade nivåer på bioenergiefterfrågan är alltså betydligt lägre än den identifierade potentialen i huvudfallen.

En ökning av bioenergianvändningen till dessa nivåer, parallellt med en modernisering av nuvarande användning, är en mycket stor förändring som kommer att ta lång tid att genomföra. Utveck- lingen av hållbara biomassaproduktionssystem och teknik för om- vandling till bränslen är avgörande, liksom att nationella och globala regelverk som hanterar olika tänkbara konflikter mellan konkurre- rande resursanspråk (inklusive associerat till miljö- och socio- ekonomiska hänsyn) kommer på plats.

Utredningens slutsats är att Sverige – som har väl utvecklade jord- och skogsbruksbaserade näringar vilka redan i dag ger ett viktigt bidrag till energiförsörjningen – har en utmärkt position att bidra till denna utveckling. En ökande biomassaproduktion för energi ger nya möjligheter att utveckla jord- och skogsbruket och att hålla mark som annars kan komma att överges i aktivt bruk. Därmed upprätthålls en produktionskapacitet som kan komma att behövas även för andra ändamål i framtiden till exempel om klimat- förändringar leder till negativa effekter i viktiga produktionsländer och därmed ökande behov av att producera mat i Sverige.

10.4Olika produktionskedjor för biodrivmedel och deras biprodukter

Det finns en mängd olika produktionsmetoder för framställning av biodrivmedel och en rad olika råvaror kan användas. Detta illustreras i Figur 10.5. Underlag för avsnittet är främst Börjesson et al (2013) och för ytterligare beskrivningar hänvisas till den rapporten. Stora forskningssatsningar görs för att utveckla nya processkedjor. Detta avsnitt gör inte anspråk på att vara heltäckande för alla möjligheter

448

SOU 2013:84

Biodrivmedel

som finns och som kan komma, men försöker ge en bred bild av området.

Figur 10.5 Råvaror och produktionsmetoder för framställning av biodrivmedel

Källa: Börjesson et al (2013). Bilden är i viss utsträckning en förenkling och även andra kedjor kan vara eller bli aktuella.

10.4.1Biodrivmedel baserade på förgasning av biomassa

Förgasning är en process som termokemiskt konverterar ett fast eller flytande organiskt bränsle till en gas, till exempel så kallad syntesgas10. Syntesgasen kan omvandlas till en rad olika drivmedel: syntetisk dieselolja, syntetisk bensin, DME, metanol, etanol, bio- metan (bio-SNG) och vätgas.

De förnybara bränslen som är potentiella råvaror för olika typer av förgasningstekniker är oftast skogsbränslen, som träflis och spån, träpulver, skogsrester (grot och stubbar), bark och returlutar från massaframställning. Vissa rester från jordbruk (framförallt halm) och vissa energigrödor kan också vara aktuella. Dessutom är

10 Syntesgas består huvudsakligen av kolmonoxid och vätgas. Om man låter kolmonoxid reagera med ånga erhålles mera vätgas och koldioxid. Den senare kan avskiljas och i princip släppas ut till atmosfären eller förvaras på något sätt. Vätgas kan därefter användas i många olika processer för framställning av drivmedel eller andra produkter.

449

Biodrivmedel

SOU 2013:84

förädlade former av biobränslen som torrefierat11 material och pyrolysvätska12 intressant.

Förgasningstekniken med biobränsle som råvara är en teknik som ännu inte finns i kommersiella anläggningar i stor skala. Där- emot finns det kommersiella förgasningsanläggningar för fossila bränslen.

Produktionskostnaden för förgasningsbaserade biodrivmedel är kraftigt beroende av storleken på produktionsanläggningen. Stora anläggningar kommer att krävas för att nå fördelaktiga skaleffekter. Infrastruktur och goda möjligheter att hantera inkommande bio- bränslen är viktiga för lokaliseringsbeslut för nya anläggningar. I förgasnings- och syntesprocesserna genereras värme vilket inne- bär att det kan finnas fördelar med att integrera förgasning för bio- drivmedelsproduktion i befintliga industrier, främst skogs- och massaindustri, eller fjärrvärmesystem.

Biometan

Syntesgas från biobränsleförgasning kan vidareförädlas till bio- metan, även kallat bio-SNG. Det kan förtydligas att biometan och biogas är olika benämningar för samma slutprodukt. Anledningen att två olika benämningar används är att produktionsprocesserna skiljer sig åt. Bio-SNG kan produceras med en kvalitet som lämpar sig för drivmedel eller för inmatning i naturgasnätet. Syntesgas- baserad metanproduktion har demonstrerats i ett antal anlägg- ningar i stor skala, men då baserat på förgasning av kol.

Börjesson et al (2013) redovisar drivmedelsutbytet13 vid några olika typer av anläggningar till 64–70 procent. Den totala verknings- graden kan bli betydligt högre om det finns möjlighet att integrera tillverkningen av biodrivmedel med andra verksamheter, exempel- vis tillverkning av kemikalier, el och värme.

Göteborg Energis anläggning GoBiGas kommer att producera metan från förgasning av restprodukter från skogen (Burman, 2013). Etapp 1 ska tas i drift hösten 2013 och har en kapacitet på 20 MW och en årlig produktion av 160 GWh. Metangasen ska

11Torrefiering är en process där biomaterial hettas upp till 250–300ºC i syrefri miljö. Resultatet är ett bränsle med bättre egenskaper, bland annat högre energivärde.

12Pyrolys är en termokemisk process där biobränsle omvandlas till gasformiga, fasta och flytande produkter genom upphettning till 500–1 000ºC i syrefri miljö.

13Med drivmedelsutbyte avses energiinnehållet i en given mängd drivmedel som fås dividerat med den mängd energi som åtgått i processen.

450

SOU 2013:84

Biodrivmedel

distribueras via det svenska gasnätet och förväntas användas som fordonsbränsle, som råvara till industrier och som gas för kraft- värme/värme. Investeringskostnaden för att bygga etapp 1 är cirka 1,4 miljarder kronor, och 222 miljoner kronor i demonstrations- stöd har erhållits från Energimyndigheten. En etapp 2 planeras men först måste tekniken verifieras och förutsättningar finnas för finan- siering. Kapaciteten hos etapp 2 är planerad till 80–100 MW samt 640–800 GWh per år, vilket innebär en anläggning i kommersiell skala. Etapp 2 har godkänts för stöd inom NER300 programmet14, vilket är ett EU-gemensamt stödprogram för demonstration av anläggningar för förnybar energi samt CCS15. Projekten med- finansieras med intäkter från försäljning av 200 miljoner utsläpps- rätter från reserven för nya deltagare (NER) inom EU:s utsläpps- handelssystem. NER300-finansieringen kommer att täcka upp till 50 procent av projektets relevanta kostnader, vilket i huvudsak avser de extra kostnaderna jämfört med befintlig, beprövad teknik.

E.ON har förprojekterat en förgasningsanläggning för produk- tion av biometan i Sverige med kapacitet på 200 MW, eller cirka 1 600 GWh per år (Hansson och Grahn, 2013). Den totala investe- ringen uppskattas till 450 miljoner Euro. Tidplanen beror på hur de finansiella och politiska villkoren utvecklas och driftstart bedöms tidigaste kunna ske 2017.

Metanol

Metanol kan användas exempelvis som låginblandning i bensin, enligt förnybartdirektivet är det tillåtet att blanda 3 volymprocent metanol i bensin. Mer information om användning av metanol finns i avsnitt 10.7. Metanol kan användas för produktion av DME, syntetisk bensin eller biodiesel. Börjesson et al (2013) anger att biodrivmedelsutbytet för metanol ligger mellan 50 och 60 procent.

Värmlandsmetanol AB planerar att bygga en metanolanläggning baserad på förgasning av skogsråvara (Hansson och Grahn, 2013). Planen är att anläggningen ska vara i drift 2016. Fabriken är kost- nadsberäknad till 3,5 miljarder kronor och den ska kunna produ- cera 375 000 liter metanol per dygn (vilket motsvarar 137 000 m3/år vid produktion varje dygn, eller cirka 0,59 TWh/år.)

14ec.europa.eu/clima/policies/lowcarbon/ner300/index_en.htm

15Koldioxidavskiljning och lagring (Carbon Capture and Storage).

451

Biodrivmedel

SOU 2013:84

DME

DME produceras genom att syntesgas primärt omvandlas till meta- nol över en kopparkatalysator, och därefter genom dehydrering av metanolen till DME i närvaro av en annan katalysator (Börjesson et al, 2013). Drivmedelsutfallet för bio-DME är liknande det för metanol, även om det kan variera utifrån processutformning. DME kan användas som drivmedel men kräver ett separat distributionssystem och särskilda fordon. LTU Green fuels16 har en demonstrations- anläggning i pilotskala för bio-DME baserad på förgasad svartlut i Piteå som invigdes i september 2012 (Hansson och Grahn, 2013). Anläggningen har fått demonstrationsstöd av Energimyndigheten. Kapaciteten är 4 ton DME per dag (med produktion 150 dagar per år) och produktionen säljs till de lastbilar som Volvo AB utvecklat för DME och som testas i Sverige. Det har tidigare funnits planer på en fullskaleanläggning för DME (produktionskapacitet 100 000 ton DME per år) ur svartlut via förgasning vid Domsjö Fabriker i Örnsköldsvik. Anläggningen förväntades ha en investeringskostnad på drygt tre miljarder och hade fått beviljat stöd på 500 miljoner från Energimyndigheten. I maj 2012 meddelades dock att planerna lagts ner.

FT-bränslen

Fischer-Tropsch-syntes är en beprövad teknik för att producera olika FT-produkter från naturgas eller förgasad kol. Utmaningen ligger i att använda biobränslen som råvara. Produktion av bio- bränslebaserade FT-bränslen består av tre steg efter själva förgas- ningen: gaskonditionering, katalytisk FT-syntes och uppgradering, den senare består av hydrogenering, krackning och fraktionering av de långa kolvätekedjor som bildats i syntesen. FT-bränslen består av en mix av syntetiska kolväteföreningar, där produktfördelningen kan påverkas av temperatur, gassammansättning, tryck och kataly- satortyp i processen. Kolvätemixen efter uppgradering består av bensin, dieselolja, nafta och fotogen. Enligt sammanställning i Börjesson et al (2013) är drivmedelsutbytet för FT-bränslen om man inkluderar den totala kolvätemixen, 44–52 procent, men om enbart FT-diesel beaktas sjunker utbytet till 32–44 procent. I dags-

16 Ägs av Luleå tekniska universitets holdingbolag som köpte anläggningen av Chemrec i februari 2013.

452

SOU 2013:84

Biodrivmedel

läget finns ingen anläggning i världen som producerar FT-diesel från biobränsle. Det finns en demonstrationsanläggning i Freiburg, Tyskland, där ägaren CHOREN gick i konkurs och där förgas- ningstekniken togs över av Linde (Börjesson et. al, 2013). Anlägg- ningen startades aldrig i sin helhet.

Vätgas

Den dominerande framställningsvägen för vätgas är via syntesgas där en reaktion mellan syntesgasens kolmonoxidinnehåll och vatten resulterar i vätgas och koldioxid (Börjesson, et al, 2013).

Vätgas används i dag i stora mängder i oljeraffinaderier och produceras då från naturgas. Förutom från naturgas kan vätgas tillverkas från råvaror som nafta, kol och koksgas. Elektrolys17 kan användas för att producera vätgas från vatten och utgör ett alterna- tiv där det finns billig el. Vätgas kan också framställas från etanol, metanol och ammoniak.

Börjesson et al (2013) visar på drivmedelsutbyte vid fyra fall av produktion av vätgas via förgasning. Tre av fallen är industriellt integrerade förgasare, ett med svartlutsförgasning och två är fall då vätgas från förgasning av biomassa ersätter vätgas från naturgas i oljeraffinaderier. Drivmedelsutbytet för tre av fallen varierar från 52 till 57 procent medan ett fall uppvisar ett drivmedelsutbyte på 74 procent18.

Etanol

Även etanol kan fås via förgasningsprocessen. Denna produktions- kedja ger dock ett lägre drivmedelsutbyte än övriga drivmedel. Enligt Börjesson et al (2013) uppgår drivmedelsutbytet till 24 procent. Ett relativt stort elöverskott genereras i processen, men även inklu- sive elöverskottet blir drivmedelsutbytet endast 29 procent.

17Elektrobränslen beskrivs i avsnitt 10.4.4.

18Detta fall innebär vätgasproduktion via förgasning utan förbehandling av bränslet. Den höga verkningsgraden beror på att ingen förbehandling av bränslet beaktats.

453

Biodrivmedel

SOU 2013:84

10.4.2Biodrivmedel baserade på biokemisk omvandling av biomassa

Biokemisk omvandling av biomassa till drivmedel inkluderar här framställning av etanol via jäsning, framställning av biogas via röt- ning och framställning av FAME via pressning och extraktion. Även detta avsnitt används Börjesson et al (2013) som främsta underlag.

Etanol

För etanolproduktion används i dagsläget sockerbaserade grödor som sockerbetor och sockerrör samt stärkelsebaserade grödor som spannmål och majs. För dessa typer av råvaror krävs en relativt begränsad förbehandling jämfört med etanol från lignocellusa- baserad råvara. Exempel på det senare är vedråvara i olika former samt skörderester från jordbruket. I de senare fallen måste cellulo- san brytas ner till enklare sockerarter före jäsning kan ske. Detta görs med hjälp av enzymer.

I Sverige produceras i dag etanol i Lantmännen Agroetanols anläggning i Norrköping. Årsproduktion uppgår till cirka 230 000 kubikmeter (1,3 TWh). Spannmålsbaserad etanol genererar drank som biprodukt vilket används som proteinfoder och ersätter im- porterat sojafoder samt foderspannmål. Proteinproduktionen vid Agroetanol motsvarar ungefär en tredjedel av den proteinimport som sker genom import av olika sojaprodukter. Lantmännen Agroetanol och AGA Gas har tillsammans investerat i en koldioxidfabrik som tillvaratar och renar koldioxid från Agroetanols produktions- anläggning. Koldioxidfabriken blir en del av det befintliga energi- kombinatet och upprättas vid Lantmännen Agroetanols anläggning på Händelö i Norrköping. Den nya koldioxidanläggningen beräknas tas i drift under våren 2014 och kommer att leda till att etanolen från Lantmännen Agroetanol minskar växthusgasutsläppen med upp- emot 95 procent jämfört med bensin, från tidigare drygt 70 procent.

SEKAB har utvecklat teknik för etanol från cellulosaråvara genom försök i en demoanläggning (Etanolpiloten), med en kapa- citet på 100–150 kubikmeter per år om den skulle köras kontinu- erligt (Lindstedt, 2013). Denna anläggning har under 2013 om- formats till en ”Biorefinery Demo Plant” under ledning av SP, för att utveckla och testa även andra produkter.

454

SOU 2013:84

Biodrivmedel

SEKAB uppgraderar och marknadsför även cellulosabaserad etanol som en biprodukt från Domsjö Fabrikers specialcellulosa anläggning (före detta sulfitmassa) i Örnsköldsvik. Etanolanlägg- ningen har en kapacitet på cirka 15 000 kubikmeter per år (62 GWh/år) och har varit i drift sedan 1939.

NBE Sweden har en försöksanläggning för etanolproduktion från cellulosa som togs i drift 2010 (Hansson och Grahn, 2013). De planerar för en fullskalig anläggning tidigast 2015 med en produk- tion av 75 000 kubikmeter per år, vilket motsvarar cirka 0,42 TWh.

Även Nordisk Etanol och Biogas AB planerar för en sam- produktionsanläggning av biogas och etanol som kan tas i drift tidigast 2015 (Hansson och Grahn, 2013). Etanolproduktionen planeras inledningsvis vara 130 000 m3/år med en senare ökning till 260 000 m3/år (vilket motsvarar 770 respektive 1 540 GWh/år). Merparten av etanolen kommer inledningsvis från grödor men på sikt planeras en övergång till cellulosa. Restprodukten, komplette- rad med halm, ska omvandlas till biogas och ge 600 respektive 1 000 GWh/år.

St1 projekterar en anläggning för etanolproduktion baserat på restprodukter från livsmedelsindustri som ska byggas i Göteborg (Samuelsson, 2013). Uppstart ska ske hösten 2014. Den beräknade mängden etanol är 4 500 ton per år, dessutom ska anläggningen producera djurfoder. Enligt St1 är anläggningen kommersiell. St1 bedömer att det finns potential för 3–4 anläggningar av liknande typ under de närmaste 5 åren. St1 arbetar även med etanolproduk- tion baserat på andra råvaror. En anläggning för etanolproduktion med sågspån som råvara projekteras i Kajana i Finland med plane- rad driftstart 2015.

FAME

Råvaror till FAME kan vara vegetabilisk olja från exempelvis raps eller solrosfrön, använd stekolja eller animaliskt fett. Under pro- duktionsprocessen blandas filtrerad och renad olja med metanol, samt en katalysator, varvid en kemisk omvandling sker.

I den produktion av FAME som sker i Sverige används raps som råvara, då kallas produkten RME. Produktion av RME sker på flera platser i landet. De två största anläggningarna i Sverige är Perstorps anläggning i Stenungssund som har en produktionskapacitet på cirka 180 000 m3 per år (vilket motsvarar ungefär 1,7 TWh) och

455

Biodrivmedel

SOU 2013:84

Energigårdarnas/Ecobränsles anläggning i Karlshamn som har en produktionskapacitet på cirka 50 000 m3 per år (vilket mot- svarar ungefär 0,5 TWh) (Hansson och Grahn, 2013). Vid fram- ställning av RME fås biprodukterna rapsmjöl och glycerol. Raps- mjöl används som proteinfoder och ersätter importerat sojafoder och andra rapsfoderprodukter samt foderspannmål. Enligt Lind (2013) ger Europas produktion av cirka 10 miljoner ton RME upphov till cirka 15 miljoner ton foder. Glycerol används som råvara inom bland annat kemiindustrin, i Europa produceras cirka 1,1–1,2 miljoner ton glycerol, där huvuddelen kommer från pro- duktion av FAME (Lind, 2013).

Biogas

Biogas produceras genom anaerob rötning av olika slags biomassa, som avloppsslam, organiskt hushållsavfall och industriavfall, gödsel och energigrödor. Produktionen kan ske separat eller i kombina- tion med annan biodrivmedelsproduktion, till exempel etanol.

Under 2012 fanns 242 biogasproducerande anläggningar i Sverige som producerade totalt 1 589 GWh biogas (Energimyndigheten, 2013f). Figur 10.6 visar i vilka typer av anläggningar som biogasen produceras. Rötgasen består av metan samt koldioxid, kväve, vatten- ånga samt mindre mängder föroreningar. Rötgasen kan användas direkt för el- eller värmeproduktion men för att kunna använda gasen som fordonsbränsle eller för inmatning i gasnätet behöver den uppgraderas till omkring 98 procent metan vilket då ger samma kvalitet som naturgas.

456

SOU 2013:84

Biodrivmedel

Figur 10.6 Andel av biogas i energimängd som produceras i olika anläggningar

Källa: Energimyndigheten (2013f).

Antalet uppgraderingsanläggningar uppgick 2012 till 53 stycken och på åtta platser injicerades uppgraderad biogas i naturgasnätet samt på tre platser i fordonsgasnätet i Stockholm.

Figur 10.7 visar till vilka ändamål den producerade biogasen användes.

457

Biodrivmedel

SOU 2013:84

Figur 10.7 Användningsområden för producerad biogas

Källa: Energimyndigheten (2013f). Uppgradering innebär att biogasen uppgraderats till fordonsgaskvalitet.

Den geografiska fördelningen visar att större delen av biogas- produktionen var centrerad till ett fåtal län. Skåne, Stockholm och Västra Götaland stod för drygt hälften (52 procent) av landets bio- gasproduktion.

Generellt sett har biogasproduktion från avloppsslam, hushålls- avfall och industriavfall en högre energieffektivitet än biogas- produktion från gödsel och energigrödor (Börjesson et al, 2013). Detta beror på att avfall och restprodukter oftast kräver en relativt begränsad energiinsats vid insamling och transport i kombination med att dessa substrat normalt ger ett relativt högt biogasutbyte. Biogasutbytet från gödsel är oftast lägre än från hushålls- och industriavfall och för biogassystem baserat på energigrödor krävs en relativt stor energiinsats vid odling (motsvarande 15–20 procent av biogasens energiinnehåll). Den totala energiinsatsen (uttryckt som primärenergi) vid produktion av fordonsgas från restprodukter och avfall motsvarar vanligen 25–30 procent av biogasens energi- innehåll, medan energiinsatsen för fordonsgas baserat på gödsel och grödor ligger kring 40 procent eller något högre (Börjesson et al, 2013).

Vid biogasproduktion genereras en flytande rötrest med låg torr- substanshalt i ungefär motsvarande mängd som tillförda substrat.

458

SOU 2013:84

Biodrivmedel

Rötresten innehåller alla de näringsämnen som fanns i de ursprung- liga substraten och används därför som gödselmedel förutsatt att den inte blivit förorenad och klarar gränsvärden för tungmetaller med mera (Börjesson et al, 2013).

Jordberga-projektet syftar till att bygga upp en biogasproduk- tion som baseras på multifunktionella täckgrödor och restprodukter (Skånska Biobränslebolaget, 2013). Täckgrödor odlas mellan de vanliga grödorna och syftar till att minska näringsläckage då jord som lämnas bar över vintern har betydligt större näringsläckage än mark som är täckt på något sätt. Biobränslebolaget ska testa olika täckgrödor som kommer att odlas under höst/vinter/vår och skördas i mitten av maj. Efter skörden odlas konventionella grödor. Detta innebär att täckgrödorna inte konkurrerar med matproduktion. Anläggningen ska producera 110 GWh gas per år. 120 000 ton bio- gödsel kommer att produceras som kan ersätta konstgödsel. I ett senare skede ska produktionen öka till 330 GWh. Gasen ska upp- graderas och matas in på gasnätet. Enligt planerna ska gasen an- vändas som drivmedel.

En faktor som påverkar biogasens växthusgasprestanda är ut- släpp av metan då den är en så stark växthusgas. För att biogas- system ska bli sämre än bensin och dieselolja ur växthusgassynpunkt krävs enligt Börjesson et al (2013) normalt metanutsläpp kring 17–18 procent, med en variation mellan cirka 12 och 24 procent beroende av råvara och beräkningsmetod19. För naturgas tillåts endast 4 procent utsläpp från naturgasbaserade drivmedel innan dessa blir sämre än bensin och dieselolja ur växthusgassynpunkt.

Miljöbyrån Ecoplan (2013a) gör en sammanställning av kun- skapsläget kring utsläpp av metan i den svenska fordonsgaskedjan. Utsläppen av metan uppstår vid produktion av naturgas och biogas, vid distribution, i samband med tankning och i fordonsdrift i form av oförbränd metan från motorerna men även i form av eventuellt läckage från tankarna. I Tabell 10.1 visas den bedömda storleken på utsläpp i nuläget.

19 Beräkningsmetodik enligt förnybartdirektivet eller enligt systemutvidning (ISO).

459

Biodrivmedel SOU 2013:84

Tabell 10.1 Sammanställning av bedömda utsläpp för olika delar av fordonsgaskedjan i Sverige

Enbart biogas	Buss och lastbil gCH4/kWh	Personbil gCH4/kWh

Biogasproduktion/uppgradering
(100 %)	2,7	2,7
Drift av fordon	0,41	0,14
Distribution. Flak 45 %, nät 55 %	0,034	0,034
Tankning	0,0001	0,0008
Summa	3,1	2,8
Andel av gasens energimängd	4,2 %	3,8 %

Distributionen är räknad som ett snitt vid 55 procent av distribution via nät, resterande via flak. Från Miljöbyrån Ecoplan (2013).

Huvuddelen av metanutsläppet sker vid produktion och uppgradering men läckaget har minskat över tid. Miljöbyrån Ecoplan (2013a) lyfter fram att det finns anläggningar som varken är anslutna till det pro- gram för minskat läckage som Avfall Sverige driver eller har myn- dighetskrav kopplade till metanutsläpp. Fordonsdrift är den därefter största källan till metanläckage. Miljöbyrån Ecoplan bedömer att det nya regelverket för avgasutsläpp, Euro 6, kommer att innebära förbättringar. I Tabell 10.2 kan en sammanställning ses av bedömda metanutsläpp vid bästa möjliga teknik.

Tabell 10.2 Sammanställning av bedömda utsläpp för olika delar av fordonsgaskedjan i Sverige vid användning av bästa tillgängliga teknik

Biogas, ny produktion och användning, med bästa	Buss och lastbil	Personbil
tillgängliga teknik (BAT)	gCH4/kWh	gCH4/kWh
Biogasproduktion, rötning. Uppmätt vid en
anläggning med mycket låga emissioner	0,1	0,1
Biogasproduktion, uppgradering COOAB.
Uppmätt genomsnitt för denna teknik.	0,2	0,2
Drift EURO VI respektive Euro 6. Reglerad maxnivå.	0,18	0,13
Distribution. Flak 45 %, nät 55 %
Nuvarande beräknad nivå.	0,034	0,034
Tankning. Nuvarande beräknad nivå.	0,0001	0,001
Summa	0,45	0,41
Andel av gasens energimängd vid BAT	0,61 %	0,55 %
Nuläge, snitt andel av gasens energimängd	4,2 %	3,8 %

Källa: Miljöbyrån Ecoplan (2013a).

460

SOU 2013:84

Biodrivmedel

I och med att metan är en stark växthusgas (25 koldioxidekviva- lenter enligt IPCC) är det viktigt att minska metanläckaget i varje steg. Utredningen delar bedömningen som görs i Miljöbyrån Ecoplans rapport att det finns tekniska möjligheter att minska ut- släppen.

De hållbarhetskrav som ställs på biodrivmedel inkluderar även läckage av metan från produktionsanläggningar. Krav för att säker- ställa låga metanutsläpp från biogasanläggningar under deras livs- längd kan behöva utredas vidare.

Vad gäller fordon skulle en kontroll i samband med kontroll- besiktningen vara ett komplicerat och dyrt sätt att komma åt problemen. En parallell situation finns genom de krav som ställs inom EU för att minimera avdunstningsutsläpp från lätta fordons bränslesystem. Kraven ställs på maximala utsläpp av kolväten i samband med typgodkännandet och det håller även på att utarbetas krav på hållbarhet av systemen för fordon i trafik. Denna hållbar- hetskontroll genomförs redan i dag av fordonstillverkare och natio- nella myndigheter på avgasutsläpp enligt en inom EU föreskriven metod. Vissa länder däribland Sverige har också lång erfarenhet av hållbarhetskontroll av bilars system för skydd mot avdunstning. Sverige har under lång tid varit drivande i att få in hållbarhetskrav på avdunstningsutsläpp, något som nu alltså lett till framsteg. Sverige har även erfarenheter från flera olika projekt där metangasutsläpp mätts från såväl läckande system som i avgaser. Utredningen gör därför bedömningen att Sverige även bör driva krav inom EU som inkluderar hållbarhet för att garantera mycket låga utsläpp av metan från bränslesystemet såväl som genom avgaser. Detta gäller såväl lätta som tunga fordon.

10.4.3Övriga processer

HVO

Hydrerade vegetabiliska oljor (HVO) är ett drivmedel som kan framställas med hjälp av samma råvaror som FAME, det vill säga olika typer av oljor och fetter. HVO kan dock även produceras av andra råvaror. Ett exempel är tallolja, som är en restprodukt från massaindustrin. För tallolja krävs mer omfattande förbehandling i produktionen än om vegetabiliska oljor används. HVO-processen innebär att fettsyror reagerar med vätgas under högt tryck och

461

Biodrivmedel

SOU 2013:84

temperatur. Slutprodukten blir en konventionell dieselolja men där andelen biodiesel kan vara betydligt högre än vid låginblandning av FAME i dieselolja.

Den HVO som används på den svenska marknaden produceras främst i Sverige och Finland (Energimyndigheten, 2012b). Den svenska dieselblandningen med råtalloljebaserad HVO kallas för ACP Evolution Diesel och säljs av Preem sedan våren 2011. Preems kapacitet är cirka 100 000 m3/år, vilket motsvarar 1000 GWh (Hansson och Grahn, 2013). Finskproducerad HVO, även kallad NeXBTL, är baserad på rapsolja och animaliska fetter och tillverkas av Neste Oil. I Sverige säljs Neste Oils bränsle under namnen DieselBio+ (OKQ8) och Miles diesel bio (Statoil) och har funnits på den svenska marknaden sedan sommaren 2012.

För en ökning av HVO-bränsle skulle det vara betydelsefullt att hitta nya råvaror. Ren Fuel AB är ett företag som söker utveckla teknik för att genom katalytisk reaktion, betecknad som övergångs- hydrogenolys, (vid +80˚C och atmosfärstryck) omvandla lignin till ett flytande kolvätebaserat oljederivat (Löchen, 2013). Preem be- kräftar att detta derivat kan användas som förnybar råvara för framställning av såväl dieselolja som bensin. Processtekniken täcks av svenskt patent.

Företaget siktar på att använda lignin som utvinns ur massa- industrins svartlutar, men andra ligninkällor är också tänkbara. Inledningsvis är tanken att avskilja lignin ur svartlut för transport till en externt belägen produktionsanläggning. I ett senare skede kan den katalytiska reaktionen byggas in som ett processteg före eller som delström från massabrukets indunstning av svartluten. Då blir bruken producenter av oljederivat som skeppas till ett olje- raffinaderi för vidare förädling.

Ännu har dock den katalytiska processen bara prövats i mikro- skala. Nästa steg blir ett verifieringsprojekt i kubikmeterskala som underlag för en närmare bedömning av tekniken och dess verk- ningsgrad. Ren Fuel har beviljats stöd av Energimyndigheten och räknar med att kunna genomföra projektet under 2014. Avsikten är att därefter skala upp processen i en pilotanläggning som företaget hoppas kunna ta i drift 2015.

462

SOU 2013:84

Biodrivmedel

Annan termokemisk omvandling

I detta avsnitt berörs ytterligare några typer av termokemiska pro- cesser. Underlaget är främst hämtat från Börjesson et al (2013).

Glycerol kan omvandlas till syntesgas genom upphettning, förångning och ångreformering. Syntesgasen kan sedan utgöra basen för de biodrivmedel som beskrivs i avsnitt 10.4.1. I Nederländerna finns i dagsläget två anläggningar som producerar biometanol med glycerol som råvara. Glycerol kan också omvandlas till drivmedels- relevanta kemikalier. På det sättet kan propan eller isobutanol framställas. För isobutanol behövs, förutom glycerol, metanol och vätgas till processen. Isobutanol är en intressant kemikalie för inblandning i bensin. Börjesson et al (2013) redovisar en studie som visar på 60 procent växthusgasminskning för isobutanol jäm- fört med bensin under förutsättning att glycerol är en restprodukt och därmed inte har några växthusgasutsläpp. I studien antas att vätgas och metanol produceras med fossila råvaror.

Pyrolys är en termokemisk process som omvandlar biobränslet till gasformiga, fasta och flytande produkter genom upphettning till 500–1000º C i syrefri miljö. Gaserna som avgår består bland annat av metan och andra lättare och tyngre kolväteföreningar. De sistnämnda kan kondenseras till tjära eller en råolja (bio-olja). Bio- oljan kan uppgraderas till drivmedel men den innehåller betydande mängd syrehaltiga föreningar som är oönskade vid användning i fordonsmotorer som måste tas bort. Bio-oljan kan också förgasas för vidare syntes till drivmedel.

Billerud har ett projekt i planeringsfasen, ”Pyrogrot”, där pyro- lysolja ska produceras från skogsrester vid Skärblacka bruk. Denna bio-olja ska ersätta fossil eldningsolja för värmeproduktion, men den skulle även kunna användas för framställning av biodrivmedel.

10.4.4Elektrobränslen

Nikoleris och Nilsson (2013) har på utredningens uppdrag gjort en kunskapssammanställning om elektrobränslen. Elektrobränslen är ett samlingsnamn för kolhaltiga bränslen som producerats med el som främsta energikälla. Själva slutprodukten kan vara bensin, dieselolja eller olika alkoholer samt gaser och det finns många olika produktionsvägar. Kolatomerna i bränslet kan komma från kol- dioxid som infångats från luften, havet eller rökgaser från exem-

463

Biodrivmedel

SOU 2013:84

pelvis kraftvärmeverk. Koldioxid i syntesgas som bildats vid för- gasning av biomassa eller koldioxid i biogas ligger nära till hands att använda och elektrobränslen skulle på så sätt kunna produceras tillsammans med biodrivmedel i ett bioraffinaderi. Figur 10.8 ger en principbild över framställning av elektrobränslen.

Figur 10.8 Principskiss över framställning av elektrobränslen

Källa: Nikoleros och Nilsson (2013).

Av de olika alternativen är det endast koldioxid från biomassa som i dag kan användas med fullt utvecklad teknik. Koldioxidinfångning från luften pågår i ett fåtal demonstrationsprojekt och koldioxid- infångning från havet har endast testats i labbskala. Potentialen för att producera elektrobränslen är beroende av tillgång på billig el och infångad koldioxid till rimlig kostnad.

Uppskattning av verkningsgraden från el för framställning av en enklare alkoholer varierar mellan 44 och 65 procent. Fördelarna med tekniken är möjligheten att ta fram bränslen som relativt enkelt kan integreras i befintliga system. Nackdelen är främst att jämfört med att använda el direkt som drivmedel i fordon blir verknings- graden i hela kedjan betydligt lägre. För den teknik som fångar in koldioxid från luft krävs betydliga mängder vatten, vilket kan bli en begränsande faktor för den tekniken.

Börjesson et al (2013) beskriver att metan, metanol, FT-diesel med mera kan framställas genom att koldioxid reagerar med vätgas, så kallad koldioxidhydrering. En pilotanläggning finns i Japan. På Island framställs metanol i en anläggning sedan 2011 där råvarorna är geotermisk el och koldioxid från geologiska formationer.

464

SOU 2013:84

Biodrivmedel

10.4.5Övrig mikrobiell eller biokemisk omvandling

I denna del tas ytterligare möjliga biodrivmedel upp, även här är underlaget hämtat från Börjesson et al (2013). Ett alternativ är pro- duktion av butanol genom fermentering på liknande sätt som för etanolproduktion, men med hjälp av modifierade bakteriestammar eller jästsvampar. Processerna kan ge n-butanol eller isobutanol, där den senare kan vara ett intressant drivmedel för fordon. Det finns två företag i dag som demonstrerar denna teknik för produk- tion av isobutanol. Enligt Börjesson et al (2013) finns inga veten- skapliga utvärderingar av verkningsgrader och växthusgasminsk- ningar. De värderingar som finns bygger på uppgifter från företagen men pekar på en prestanda liknande den för etanolproduktion baserat på liknande råvaror.

Två övriga områden som är uppmärksammade i dag men som båda ligger i ett tidigt utvecklingsskede är drivmedelsproduktion baserad på alger samt drivmedelsproduktion via någon form av artificiell fotosyntes.

Vad gäller alger så är det främst amerikanska företag som forskar inom området (Börjesson et al, 2013). Förhoppningen är att få fram ett dieselbränsle med oljerika alger som råvara (FAME eller HVO) via esterifiering respektive hydrering. Det finns ett flertal livscykelanalyser publicerade som visar på väldigt varierande resul- tat vad gäller växthusgasprestanda.

Förhoppningen vid forskning om artificiell fotosyntes är att kunna hoppa över stadiet med odling av biomassa som råvara för biodrivmedelsproduktion (Börjesson et al, 2013). Det har gjorts vissa industriella satsningar på teknik som använder modifierade cyanobakterier, vilka omvandlar solljus och koldioxid till paraffinisk diesel. Hur det kommer att utvecklas vidare är osäkert.

10.4.6Växthusgasprestanda och åkermarkseffektivitet

Figur 10.9 och Figur 10.10 visar utsläpp av koldioxidekvivalenter för olika produktionskedjor från framställning av råvara till färdigt biodrivmedel. Underlag för detta avsnitt är Börjesson et al (2013).

Figurerna visar variationer utifrån råvaror och processer. Det kan noteras låga utsläpp av växthusgaser från olika typer av avfall, exempelvis för biogasproduktion från slam och gödsel, och HVO från tallolja. När systemutvidgning enligt ISO-standard tillämpas

465

Biodrivmedel

SOU 2013:84

får biogas från gödsel och slakteriavfall negativa växthusgasutsläpp på grund av minskade metanemissioner från konventionell gödsel- lagring respektive ersättning av mineralgödsel. Betydelsen av hur man räknar på biprodukter har också betydelse för exempelvis etanol från vete och RME-produktion, då båda produktions- metoderna ger upphov till foder som kan ersätta annat djurfoder.

Utsläpp från biodrivmedel producerade via termisk förgasning ligger lågt, särskilt när skogsflis (grot) används som råvara.

Figur 10.9 Växthusgasprestanda för produktionssystem för produktion av bio-SNG, DME/ metanol och FT-diesel via termisk förgasning samt för HVO, etanol, RME och samproduktion av etanol och biogas i etanolkombinat beräknat enligt metodiken i EU’s Renewable Energy Directive (RED) respektive i ISO-standarden för livscykelanalys

Källa: Börjesson et al (2013).

466

SOU 2013:84

Biodrivmedel

Figur 10.10 Växthusgastprestanda för produktionssystem för uppgraderad biogas beräknat enligt metodiken i EU’s Renewable Energy Directive (RED) respektive i ISO-standarden för livscykelanalys

Källa: Börjesson et al (2013).

Det finns naturligtvis andra studier om växthusgasutsläpp från olika drivmedelskedjor, bland annat ett stort samarbetsprojekt på europeisk nivå (JEC-Joint Research Centre-EUCAR-Concawe collaboration, 2013). Börjesson (2013) gör en jämförelse mellan uppgifterna i Börjesson et al (2013), som är baserade på svenska förhållanden och version 4 från den europeiska studien, som är baserat på europeiska förhållanden. Börjesson et al (2013) visar något bättre växthusgasprestanda för biodrivmedel från åker- grödor, medan den europeiska studien visar något bättre växthus- gasprestanda för så kallade andra generationens biodrivmedel. De stora skillnaderna gäller RME och HVO från tallolja där Börjesson et al (2013) visar betydligt bättre växthusgasreduktion än den euro- peiska studien. Däremot visar den europeiska studien betydligt bättre växthusgasreduktion för gödselbaserad biogas jämfört med Börjesson et al (2013). Slutsatsen är dock att sifforna ligger nära varandra för större delen av drivmedelskedjorna.

467

Biodrivmedel

SOU 2013:84

Ett annat sätt att visa effektivitet är vilken växthusgasreduktion ett biodrivmedel åstadkommer per hektar, jämfört med ett fossilt alternativt. Detta visas för en rad biodrivmedel i Figur 10.11.

Figur 10.11 Växthusgasreduktion per hektar åkermark och år för olika biodrivmedelssystem (avser produktion i södra Sverige för de råvaror som kan odlas där) baserat på beräkningsmetodik i RED (förnybartdirektivet) respektive ISO-standarden för livscykelanalys

Källa: Börjesson et al (2013).

Utredningens bedömning om biodrivmedels effektivitet

Biodrivmedel med olika avfall som råvara (exempelvis biogas från gödsel och andra avfall samt HVO från tallolja) samt förgasnings- drivmedel från restprodukter från skogsbruk som råvara är de som generellt visar upp de största växthusgasreduktionerna, men det

468

SOU 2013:84

Biodrivmedel

finns olika metoder att förbättra alla typer av processer. Börjesson et al (2013) anser att man inte generellt kan bedöma hållbarhet för ett visst biodrivmedel utan att varje system för framställning av biodrivmedel bör bedömas för sig och utredningen delar den be- dömningen. Det finns en grund för detta i och med de hållbarhets- kriterier som finns i EU:s förnybartdirektiv och som är införlivat i svensk lagstiftning. Det kan vara värt att påpeka att beräknings- metodik har en ganska stor betydelse för utfall i livscykelanalyser vilket detta avsnitt visar på.

Utredningen bedömer att studierna om olika biodrivmedels växthugasprestanda, i kombination med fördelen av att få en mer diversifierad och breddad råvarubas, motiverar att medel satsas för att utveckla och kommersialisera tekniker som kan använda ligno- cellulosa som råvara.

10.4.7Betydelse av geografisk lokalisering

Börjesson et al (2013) beskriver vikten av lokalisering av anlägg- ningar för biodrivmedelsproduktion. Transportkostnaden för råvara kommer att bli betydelsefull då anläggningar kommer att behöva vara stora för att uppnå skalfördelar. Detta gäller särskilt för anlägg- ningar för förgasning av biomassa. En produktionsanläggning för biodrivmedel via termisk förgasning av lignocellulosa med en bränslekapacitet om cirka 300 MW motsvarar ett bränsleintag på omkring 1 miljon ton bränsle per år eller 2,4 TWh20. Det är jäm- förbart med ett normalstort svenskt massabruk i biomassaåtgång (Börjesson et al, 2013). Som jämförelse antas storleken på etanol- kombinatanläggningar baserat på lignocellulosa motsvara ett bränsle- behov på cirka 1 TWh per år. En uppskattning är att upptagnings- området för bränslen inte bör överskrida 10–15 mil om lastbil ska användas för transporterna (Nohlgren et al, 2010). För transporter med tåg eller båt är betydligt större avstånd acceptabla.

Hänsyn behöver också tas till leveranskedjor, konkurrens om råvaran från exempelvis den traditionella skogsindustrin och den stationära energisektorn samt var behovet av drivmedel finns. En placering nära kusten möjliggör sjötransporter av såväl råvara som slutprodukt, vilket har varit av stor betydelse vid lokalisering av oljeraffinaderier samt massa- och pappersbruk. Detta gäller troligen även biodrivmedelsanläggningar.

20 Beräknat på 8000 timmars årlig drifttid.

469

Biodrivmedel

SOU 2013:84

Det är också fördelaktigt om det finns avsättning för värme som genereras från biodrivmedelsproduktion då både verkningsgrad för anläggningen samt ekonomiska förutsättningar förbättras (Börjesson et al, 2013). Sverige har ett stort antal industrier och fjärrvärmenät där olika processer för biodrivmedelsproduktion potentiellt kan integreras. Vid integration i pappers- och massabruk eller annan skogsindustri kan bränslehantering- och logistikfördelar erhållas. Även oljeraffinaderier är intressanta ur integrationssynpunkt. Vad gäller fjärrvärmeunderlaget kan det dock komma att minska i fram- tiden i takt med att bostadsbeståndet blir mer energieffektivt. Det innebär att det inte är säkert att det finns behov av ytterligare värme till fjärrvärmenäten i den utsträckning som kan bli följden av en utbyggnad av biodrivmedelsproduktion.

10.4.8Internationell utblick av satsningar på nya anläggningar för biodrivmedelsproduktion

Hansson och Grahn (2013) redovisar status i världen för befintliga och planerade produktionsanläggningar för främst cellulosabaserade drivmedel. De utgår från IEA Bioenergy Task 39 och en kartlägg- ning som är gjord där.

När det gäller andra generationens etanolproduktion finns minst 15 anläggningar utanför Sverige som är i drift eller planeras att vara i drift inom några år, med en total produktionskapacitet på nästan 1 miljon ton per år21. De flesta anläggningar finns i USA. När det gäller HVO finns det nu minst 8 anläggningar utanför Sverige med en sammanlagd kapacitet på cirka 2,8 miljoner ton per år. Anläggningar som planerar produktion av syntetiska bränslen via förgasning av bioenergi indikerar en sammanlagd produktions- kapacitet på 1,2 miljoner ton metanol och Fischer-Tropsch-bränslen. Siffrorna i detta stycke handlar om anläggningar som ses som kom- mersiella. Vad gäller mindre anläggningar, pilot- och demonstration finns fler anläggningar. För en sammanställning hänvisas till Hansson och Grahn (2013).

21 Här inkluderas alltså produktion från både anläggningar som är i drift eller anläggningar som ska sättas i drift inom några år.

470

SOU 2013:84

Biodrivmedel

10.4.9Ledtider för framställning av biodrivmedel (Lindmark, 2013)

Att utveckla en ny metod för produktion av biodrivmedel är en lång och kostsam process. Från att en ny process utvecklas i labora- torieskala krävs i regel flera steg innan den kan introduceras på marknaden. Det första steget från laboratoriet är att bygga en pilot- anläggning. Det här är det första steget där man kan bygga en mer eller mindre komplett process. I laboratorieskala arbetar man oftast bara med vissa kritiska delar men det är först i en pilotanläggning som man tar med de flesta delarna av processen. Kostnaderna för pilotanläggningar är oftast i storleksordningen 50–500 miljoner kronor. En pilotanläggning producerar små mängder drivmedel och ofta av varierande kvalitet, vilket innebär att man har få eller inga intäkter från anläggningen. I pilotanläggningen får man lösa nya tekniska problem som uppstår när man bygger en integrerad pro- cess. Det kräver några års arbete i pilotskala.

Efter att ha löst problem och skaffat tillräcklig kunskap för att gå vidare behöver processen demonstreras i en skala som är tillräck- ligt stor för att i nästa steg kunna bygga en anläggning som kan köras på kommersiella villkor. En demonstrationsanläggning kostar i allmänhet 500–1500 miljoner kronor. Demonstrationsanlägg- ningen producerar oftast en produkt som är säljbar och genererar vissa intäkter men skalan är för liten för att anläggningen ska vara kommersiellt intressant. I demonstrationsskalan kan de flesta tek- niska problemställningar redas ut. Dock kräver det att anlägg- ningen körs under ett antal år för att man ska få kunskap om till- gänglighet, driftskostnader, livslängd hos komponenter etc. och det är vanligt att man modifierar och förbättrar anläggningen under tiden.

Några års körning av en demonstrationsanläggning kan vara ett bra beslutsunderlag för att bygga den första anläggningen i kom- mersiell skala. En fullskalig anläggning för produktion av biodriv- medel kräver en investering i storleksordningen 2–5 miljarder, even- tuellt ännu mer. Den första anläggningen av sitt slag är vanligen dyrare än en efterföljande andra anläggning till följd av de problem och risker som följer med att vara först. Man behöver ofta till exempel överdimensionera komponenter och använda dyrare mate- rial än vad som kanske visar sig nödvändigt vilket innebär poten- tiella besparingar i anläggning nummer två, när man ha kunskaper från driften av den första anläggningen. Det är i allmänhet bara

471

Biodrivmedel

SOU 2013:84

arbetet i laboratorieskala som kan finansieras helt med offentliga medel vilket innebär att man i de senare stegen behöver ägna mycket tid och energi åt att hitta finansiärer och skapa konsortier som kan finansiera till exempel ett demonstrationsprojekt. Sammanfatt- ningsvis är det troligt att det tar minst 10 år från att man börjar bygga en pilotanläggning tills man har en kommersiell produkt på marknaden. En förutsättning är att det under hela perioden funnits goda förutsättningar för forskning, utveckling och demonstration. Om en aktör ska våga satsa så mycket tid och pengar krävs en tro på att det finns en politisk vilja i form av stöd och långsiktiga styr- medel.

Det är förstås inte nödvändigt att en enskild aktör tar alla steg i utvecklingskedjan. Om en teknik har visats i pilot eller demon- strationsskala så kan den kunskapen åtminstone i viss mån användas av andra. Dock uppstår det alltid nya tekniska utmaningar varje gång man skalar upp en process. En svårighet ligger i att det finns väldigt svaga ekonomiska incitament för den som är först med en ny teknik. Man får själv stå för risken, men många får del av nyttan om projektet blir framgångsrikt. Det är en bättre affär att vara nummer två och låta någon annan göra misstagen. Det är ett av huvudskälen till att det är svårt att få till stånd produktionsanlägg- ningar för andra generationens biodrivmedel. En annan osäkerhet som branschaktörer lyfter fram är osäkerheterna i hur marknaderna kommer att se ut och vilka styrmedel som kommer finnas på plats.

Erfarenhet från konventionell etanolproduktion från stärkelse och socker i bland annat Brasilien och USA visar att produk- tionskostnaderna för biodrivmedel minskar med tiden enligt en så kallad lärkurva. Viktigt att notera är att det inte är tiden i sig som leder till kostnadsreduktioner utan den ackumulerade erfarenheten av storskalig produktion. Eftersom produktionskostnaderna för- väntas sjunka när man börjar bygga storskaliga anläggningar är det dock rimligt att man använder en modell för introduktion av andra generationens biodrivmedel som inledningsvis demonstrerar flera olika processer och drivmedel, för att sedan välja vilka som ska användas för den stora expansionen när kostnaderna sjunkit.

472

SOU 2013:84

Biodrivmedel

10.4.10Produktionskostnadsjämförelse mellan olika biodrivmedel

I Figur 10.12 sammanfattas uppskattade produktionskostnader för existerande biodrivmedelssystem och även för sådana som inte finns i kommersiell skala. Dessa jämförelser ska tolkas med stor försiktighet då de innefattar stora osäkerheter, framför allt när det gäller investeringskostnaderna i framtida kommersiella anlägg- ningar. Bedömningarna är hämtade från Börjesson et al (2013).

Produktionskostnaden för dagens biodrivmedel, som spann- målsetanol och RME, bedöms ligga omkring 7 kronor per liter bensinekvivalent. Produktionen av biogas från grödor respektive flytgödsel bedöms ligga på ungefär samma kostnadsnivå. När det gäller dagens produktion av biogas från restprodukter och avfall bedöms produktionskostnaden uppgå till maximalt drygt 5 kronor per liter bensinekvivalent då dessa system normalt uppvisar lön- samhet i dag. De framtida produktionskostnaderna för drivmedel från lignocellulosa producerade via förgasning respektive i etanol- kombinat uppskattas också ligga kring 7–8 kronor per liter bensin- ekvivalent. Biometan (bio-SNG) bedöms ha något lägre produk- tionskostnader, runt 6 kronor per liter bensinekvivalent medan FT- diesel bedöms ha betydligt högre, cirka 10 kronor per liter bensin- ekvivalent. Som jämförelse bedöms produktionskostnaden för sockerrörsetanol i Brasilien ligga strax över 4 kronor per liter bensin- ekvivalent. Eventuella intäkter från biprodukter inkluderas i de uppskattade produktionskostnaderna.

473

Biodrivmedel

SOU 2013:84

Figur 10.12 Uppskattade produktionskostnader för olika biodrivmedelssystem, uttryckt som kr per liter bensinekvivalent

Källa: Börjesson et al (2013). Låg (blå) respektive hög (grön) stapel illustrerar möjliga variationer i råvarukostnader (biogas, RME och etanol från grödor) alternativt processutformning (etanolkombinat och drivmedel via termisk förgasning). Graden av osäkerhet i produktionskostnaderna indikeras med * = liten osäkerhet, ** = viss osäkerhet, respektive *** = stor osäkerhet. Produktionskostnaden för HVO är inkluderad i figuren i efterhand, liksom kostnaden för bensin där koldioxidskatt också är inkluderad.

I Figur 10.12 ingår inte produktionskostnader för biodrivmedel från svartlut via förgasning. Börjesson et al (2013) bedömer dock att produktion av metanol, DME och syntetisk diesel via svartluts- förgasning innebär väsentligt lägre kostnader än om fast biobränsle förgasas. Börjesson et al (2013) lyfter upp vikten av de stora skill- naderna i investeringskostnader vad gäller anläggningar för produk- tion av biodrivmedlen i Figur 10.12. Anläggningarna kan skilja från biogasanläggningar på 5–7 MW till förgasningsanläggningar på 150–200 MW och med övriga anläggningar där emellan. Enligt Börjesson et al (2013) kan därmed investeringskostnader variera

474

SOU 2013:84

Biodrivmedel

mellan 60–70 miljoner kronor för en biogasanläggning till 4–6 mil- jarder kronor för en storskalig förgasningsanläggning.

Det finns också varierande kostnader för distribution av olika drivmedel. De beskrivs ytterligare i avsnitt 10.6.

Det kan noteras att förväntningarna på produktionskostnader för de tekniker om ännu inte är kommersialiserade ligger i samma storleksordning som de som i dag är kommersiella. Etanol från sockerrör är det billigaste alternativet. Av de drivmedel som kan tas fram från cellulosa skiljer FT-diesel ut sig som det som har högst förväntade kostnader medan biometan (bio-SNG) ligger lägst.

10.5Potentialbedömningar

Det är viktigt att komma ihåg att det finns olika sätt att bedöma potentialer. Potentialen för produktion av biodrivmedel beror ytterst av tillgången till råvara i form av biomassa. Biomassan har dock ett flertal, i olika utsträckning konkurrerande användningsområden. När potentialbedömningar görs är en metod att försöka kvantifiera tillgänglig biomassa och därefter studera konkurrens mellan olika användningsområden. En annan metod är att utgå från att dagens användning till mat, materialproduktion (till exempel massa- och papper) samt bioenergi är oförändrade (eller utvecklas efter någon kurva) och att det eventuellt är tillkommande och i dag outnyttjade biomassamängder som kan bli aktuella för biodrivmedelsproduk- tion (Börjesson et al, 2013).

Figur 10.13 ger en schematisk bild av de olika begrepp som kan användas. Teoretisk potential baseras på en uppskattning av befint- liga biomassatillgångar samt uppskattningar av framtida möjliga till- gångar från exempelvis nya energigrödor. Social potential tar hänsyn till sociala begränsningar, till exempel på grund av närhet till stads- områden, allmänna attityder till energiskog, och ovana hos odlare. Ekologisk potential är den potential som återstår efter miljöbegräns- ningar, till exempel för att inte utarma jordmånen för framtida odling, påverka biodiversiteten eller vattenresurser. Teknisk potential tar hänsyn till begränsningar i till exempel tillgänglig skördeteknik och logistiksystem. Slutligen nås en marknadspotential, beroende av aktuell efterfrågan på biomassa för energiändamål.

Det är alltid viktigt att det framgår vilken typ av potential som avses och vilka begränsningar och förutsättningar som har använts vid bedömning av potentialen. Exempel på osäkerheter vid upp-

475

Biodrivmedel

SOU 2013:84

skattning av potentialer kan vara olika bedömningar om befolk- ningsutveckling, ekonomisk och teknisk utveckling, efterfrågan på mat, foder och fibrer (inklusive diet), klimatförändringar, degradering av mark, vattenbrist etc.

Figur 10.13 Olika typer av potentialer

Källa: Börjesson et al (2013). Bilden är schematisk där y-axeln står för energimängd.

10.5.1Potentialer på en nationell nivå

I detta avsnitt görs en bedömning om potentialer och möjligheter på nationell nivå. För bedömningar om bioenergipotentialer på global nivå hänvisas till avsnitt 10.3.4.

Börjesson et al. (2013) har sammanställt en rad studier för att bedöma potentialen för ökat biomassauttag i Sverige vilket kan ses i tabell 10.3. Uttaget av biomassa uppskattas kunna öka med cirka 50–60 TWh under dagens förutsättningar och utan att direkt kon- kurrera med annan jordbruks- och skogsproduktion. Inom 30 till 50 år skulle potentialen kunna öka till 75–90 TWh. Om behovet av stamved är oförändrat i framtiden bedömer Börjesson et al (2013) att denna potential skulle kunna fördubblas till cirka 170–190 TWh genom en generellt ökad skogstillväxt samt genom behovsanpassad gödsling på 5 procent av den produktiva skogsarealen. Dagens år- liga totala skogstillväxt i form av stamved, grot och stubbar är på

476

SOU 2013:84

Biodrivmedel

drygt 350 TWh. Dagens totala uttag av skogsbiomassa ligger kring 200 TWh.

Tabell 10.3 Sammanställning av uppskattade potentialer för ökat uttag av biomassa i Sverige (TWh per år) på kort sikt och på längre sikt (30–50 år). Tabellen är hämtad från Börjesson et.al (2013) men har bearbetats något

	TWh per år		Typ av potential/	Källa
			restriktioner
	På kort	På längre sikt
	sikt	(30–50 år)

Grot – föryngrings-	5–10	10–17	Ekologisk-teknisk-	SKA, 2008;
avverkning			ekonomisk	de Jong, 2010
Stubbar – föryngrings-	19–21	27	Ekologisk-teknisk-	Egnell & Börjesson,
avverkning			ekonomisk	2012; SKA, 2008;
				de Jong, 2010
Grot – gallring	7–8	11–12	Ekologisk-teknisk-	SKA, 2008
			ekonomisk
Klen stamved – röjning	2	3	Ekologisk-teknisk-	SKA, 2008
			ekonomisk
Stamved – generellt		(75)	Ekologisk-teknisk-	SKA, 2008
ökad tillväxt			ekonomisk
Grot & stubbar –		4–5	Teknisk	SKA, 2008;
behovsanpassad				egna antaganden
gödsling (BAG)
Stamved – BAG		(22)		SKA, 2008
Mix av energigrödor på	4–5	4–5*	Teknisk	SOU, 2007 uppdaterad
nuvarande trädesareal				med aktuell
om 150 000 ha				jordbruksstatistik
Mix av energigrödor på	7	7*	Teknisk	SOU, 2007 uppdaterad
överskottsmark i form av				med aktuell
vallodling som ej behövs				jordbruksstatistik
för foderproduktion
motsvarande 250 000 ha
Snabbväxande lövträd		2–6	Teknisk	SOU, 2007 uppdaterad
på nedlagd				med data från SKA,
jordbruksmark				2008
motsvarande 100 000 –
200 000 ha
Halm	4	4*	Ekologisk-teknisk-	Egnell & Börjesson,
			ekonomisk	2012

477

Biodrivmedel SOU 2013:84

	TWh per år		Typ av potential/	Källa
			restriktioner

	På kort	På längre sikt
	sikt	(30–50 år)
Avfall till biogas	3–5	3–5*	Ekologisk-teknisk-	Se Avsnitt 5.1.4
			ekonomisk
Sammanlagt	51–62	75–91
		(172–188)**

* Potentialen antas vara oförändrad då specifika studier för framtida förändringar saknas som har ett brett perspektiv och som inkluderar avgörande parametrar för respektive potentialuppskattning (t ex skördeökningar, livsmedelskonsumtion, jordbrukspolitik, avfallshantering osv). Potentialen kan således komma att både öka och minska i framtiden.

** Inklusive ökad stamvedsproduktion från generellt ökad tillväxt samt genom behovsanpassad gödsling (BAG)

Om ett biodrivmedelsutbyte på cirka 50 procent kan erhållas innebär tabell 10.3 att cirka 25–30 TWh biodrivmedel skulle kunna produceras inhemskt på kort sikt med en ökande potential på längre sikt. Då har ingen hänsyn tagits till andra användningsområden för biomassan.

Hansson och Grahn (2013) har bedömt det framtida bidraget av biodrivmedel till den svenska vägtransportsektorn ligger inom intervallet 6–17 TWh 2020 och 14–28 TWh år 2030 (varav 4,6–14 TWh 2020 och 14–25 TWh 2030 är utan import.). Bedömningen är gjord utifrån sammanställning av befintlig och planerad produk- tionskapacitet, var i utvecklingsskedet olika drivmedels- och fordons- alternativ befinner sig samt hur snabbt nya anläggningar kan byggas och en bedömning om importmöjligheter och andra utmaningar. Tre olika scenarier tas också fram.

En syntesrapport från Energimyndighetens bränsleprogram som pågick mellan 2007–2011 sammanfattar kunskapsläget när det gäller möjligheter att öka uttaget av skogsbränsle och dess konsekvenser för mark, vatten och biodiversitet (Energimyndigheten, 2012d). Resultaten visar att det finns stora möjligheter att öka skogs- bränsleuttaget utan att det försvårar möjligheten att nå miljö- och produktionsmål. Uttag av grot är minst problematisk medan det finns frågetecken runt uttag av stubbar. Ett begränsat uttag av stubbar bör dock vara möjligt. Rapporten pekar dock på viktiga förutsättningar för att negativa effekter ska undvikas, exempelvis att man kompenserar med askåterföring med aska av god kvalitet där det finns behov, att det främst är grot och stubbar av barrträd

478

SOU 2013:84

Biodrivmedel

som tas ut och att uttag inte sker i anslutning till nyckelbiotoper och naturreservat.

Ecotraffic (2013) har på uppdrag av Trafikverket analyserat potentialen för biodrivmedelsproduktion i Sverige till 2030 och kommer fram till cirka 9,4 TWh. Ecotraffic bedömer att dessa 9,4 TWh kan vara en sannolik nedre gräns för storleken på produk- tionskapacitet för biodrivmedel som kommer att vara implemen- terad 2030 i Sverige. Enligt Ecotraffic är anledningen till deras ganska låga potentialbedömning till 2030 jämfört med en del andra studier att de tagit stor hänsyn till ekonomiska och tekniska barriärer samt konkurrens om råvaran vilket leder till att potentialer skrivs ner. Ecotraffic påpekar dock att det är viktigt att beakta att det som är olönsamt i dag mycket väl kan vara lönsamt imorgon.

10.5.2Bedömningar om potentialer för biogas och biometan till 2030

WSP (2013b) har på uppdrag av Energigas Sverige gjort en analys om den realiserbara potentialen av biogas genom rötning och biometan genom förgasning i Sverige år 2030. Bedömningen har gjorts genom att ta fram tre olika scenarier med olika förutsätt- ningar, exempelvis tillväxttakt, oljepriser, teknikutveckling och styrmedel. För biogas från rötning gjordes kassaflödesanalyser för olika typer av projekt som en bas för bedömning av potential. För biogas från förgasning (oftare kallat biometan eller bio-SNG) har en mer kvalitativ bedömning av potentialer gjorts utifrån bedöm- ning av råvarupotential, befintliga förgasningsanläggningar och planerade projekt och avsättningsmöjligheter. I Figur 10.14 visas resultaten. WSP lyfter fram att styrmedel spelar stor roll, exem- pelvis i scenario 3 beläggs biogas med energiskatt från och med 2014 vilket i de andra scenarierna görs först 2020 (det kan noteras att det finns fler skillnader i styrmedel mellan scenarierna). För ytterligare beskrivningar hänvisas till WSP:s rapport.

479

Biodrivmedel

SOU 2013:84

Figur 10.14 Bedömning av realiserbar biogaspotential från rötning och förgasning

Källa: WSP (2013b). Potentialen är inklusive dagens produktion.

E.ON har tagit fram en bedömning hur mycket biogas/biometan som kan realiseras vid olika kostnadsnivåer (Engström, 2013) som visas i Figur 10.15. Det är viktigt att komma ihåg att ingen hänsyn tas till andra användningsområden för biomassan.

480

SOU 2013:84

Biodrivmedel

Figur 10.15 Biogaspotentialer vid olika kostnadsnivåer. Kostnaderna redovisas i staplar och läses mot axeln till vänster och avser 2013. Ackumulerad produktionspotentialen redovisas i (grå) linje och läses mot axeln till höger. För alla substrat tillsammans finns alltså en potential på 55 TWh

																60
	14														13,2
leveranskostnadoch-Produktions(kr/l dieselekv.)															13,2	10 Ackumuleradpotential(TWh)
leveranskostnadoch-Produktions(kr/l dieselekv.)			1,4		1,4		1,4		1,4		1,4		1,4		1,4	10 Ackumuleradpotential(TWh)
	12						11,9									50
									10,9		11		10,9
	10											9		9,6		40
			8		8			8,4		8,4							Produktion
	8					7,7	8,8								10,1	30	Gastransport
				6,9			8,8		7,8		7,9		7,8			30	Gastransport
				6,9

	6	5,7	4,9		4,9							7		7,6			Tankstation
														7,6
								6,4		6,4						20
						5,7		6,4		6,4							Ackumulerad
				4,9

	4																produktionspotential
		3,7															produktionspotential


	2	0,9		0,9		0,9		0,9		0,9		0,9		0,9
		0,9		0,9		0,9		0,9		0,9		0,9		0,9
		1,1	1,7	1,1	1,7	1,1	1,7	1,1	1,7	1,1	1,7	1,1	1,7	1,1	1,7
	0	1,1		1,1		1,1		1,1		1,1		1,1		1,1		0
	0	Min Max Min Max Min Max Min Max								Min Max Min Max Min Max						0
		Min Max Min Max Min Max Min Max								Min Max Min Max Min Max
		Organiskt		Slam		Lantbruks-		Industri-		Förgasning		Energi-		Gödsel
		hushålls-				rester		avfall		av trä-		grödor
		avfall								bränsle
Källa: Information från Engström (2013).

10.5.3Andra sektorers användning av biobränsle och frågan om konkurrens

Tabell 10.3 visar att det finns en stor potential att öka använd- ningen av biobränsle i samhället. Men det är viktigt att komma ihåg att det finns andra sektorer som också kan använda detta bränsle och att det finns en alternativkostnad vid användning av biomassa. Energimyndigheten (2012e) redovisar användning av biobränsle i olika sektorer, vilket kan ses i Tabell 10.4.

481

Biodrivmedel SOU 2013:84

Tabell 10.4 Användning av biobränsle i olika sektorer 2010

	Bostäder och	Industri	Elproduktion	Värme-	Transport
	service			produktion

Biobränsle	15	55	14	29	5
(TWh)

Källa: Energimyndigheten (2012e). Siffrorna är bearbetade och avser bara rena biobränslen och har inte med avfall och torv.

Det är svårt att bedöma utvecklingen i de olika sektorerna, och var biobränslet kommer att användas. Det kommer att avgöras av utvecklingen av marknaderna. De styrmedel som införs kommer ha stor påverkan på detta. Ett exempel på överflyttning mellan sek- torer är att den råtallolja som nu används för produktion av HVO sedan länge används inom kemiindustrin och att en del av denna användning nu flyttat över till följd av skillnader i beskattning av fossila bränslen i transportsektorn och i industrin. I sammanhanget kan nämnas att råtallolja tidigare var den enda bio-olja som var belagd med energi- och koldioxidskatt vilket gjorde att den inte var intressant för energiändamål i industrin.

I vissa sektorer är andelen bioenergi redan hög, exempelvis för värmeproduktion. Troligen kommer efterfrågan på bioenergi i den sektorn inte att öka så mycket, men ligga kvar på en hög nivå. En förändring i relativ närtid som kan öka efterfrågan på bioenergi inom industrin är att nedsättningen i koldioxidskatt för industrier utanför EU-ETS minskar. I dag betalar dessa industrier 30 procent av koldioxidskatten och från 1 januari 2015 ska industrierna betala

60procent.

Det är viktigt att kraftiga styrmedel inom transportsektorn inte

enbart leder till att biomassa som i dag används i industri eller värmeproduktion flyttas till transportsektorn och ersätts av fossila bränslen eller råvaror.

Brännlund et al (2010) analyserar konkurrensen om skogsråvaran och visar bland annat på effekter av olika styrmedel på marknaden för skogsråvara.

482

SOU 2013:84

Biodrivmedel

10.5.4Utredningens bedömning om potential för biodrivmedel

Utredningen bedömer att det finns en betydande potential att öka bioenergianvändningen både på global och på nationell nivå, men att det viktigt att hålla en hög effektivitet genom hela kedjan från framställning till användning. En viktig fråga är i vilken sektor bioenergin kommer att hamna då det finns en rad användnings- områden för biomassan, exempelvis i kraft- och värmesektorn och i skogsindustrin. I skogsindustrin kan biomassan används för tradi- tionella produkter som timmer och papper. Man kan också för- vänta sig nya användningsområden inom industrin, exempelvis textiler eller ersättning för kemikalier och plaster. Det kan också finnas möjliga synenergieffekter där bioraffinaderier kan producera en rad olika produkter från biomassa. I slutändan kommer mark- naden styra att biomassan hamnar där den största betalningsviljan finns. En bedömning av utfallet på lång sikt är väldigt svårt att göra och beror i hög grad på de skatter och andra styrmedel som kommer att finnas.

10.6Distribution av biodrivmedel

Höginblandade och rena biodrivmedel kräver en separat infrastruk- tur. För personbilsflottan krävs en vidsträckt infrastruktur för att ge god täckning över landet. Fjärrtransporter går främst i särskilda godsstråk och därmed behövs färre tankstationer för att ge en god täckning för fjärrlastbilars tankningsbehov. För särskilda flottor, exempelvis bussar och olika typer av nyttofordon, kan det räcka med en eller några centrala tankningspunkter för att täcka behovet.

Distribution av biodiesel görs för närvarande till allra största del genom låginblandning av FAME och något högre inblandning av HVO. Det finns ett fåtal tankstationer för ren FAME.

Distribution av etanol gör dels genom låginblandning i bensin men även i form av E85 och ED95.

I slutet av 2012 fanns 1 832 tankstationer som tillhandahåller E85, 135 som tillhandahåller fordonsgas och 22 för ren FAME. Detta av totalt 2 786 tankställen 2012 (SPBI, 2013).

Enligt Transportstyrelsen (2011) är kostnaden för investering i en E85-pump cirka 0,5–0,7 miljoner kronor och för en fordons- gaspump 3–5 miljoner kronor.

483

Biodrivmedel

SOU 2013:84

Distribution av E85

Sverige har i dag en utbyggd infrastruktur för E85. Detta har kommit till stånd främst genom den så kallade pumplagen, som ställer krav på att tankstationer över en viss storlek tillhandahåller minst ett förnybart drivmedel. Det har inneburit att i huvudsak E85-pumpar har installerats, då det är billigare än exempelvis tank- stationer för fordonsgas. Det har även funnits ett bidrag som aktörer kan söka för att bygga tankstationer för fordonsgas22.

Sveriges satsning på E85 motsvaras inte av något annat land i Europa. Hansson och Grahn (2013) redovisar siffror från EU- kommissionen om 490 tankstationer för E85 i andra EU-länder än Sverige år 2008, där Frankrike stod för 320 och Tyskland för 100. Det visar att det endast var Sverige inom EU som då hade en täckande infrastruktur för etanol. EU-kommissionens (2013a) direktivförslag för infrastruktur för alternativa drivmedel innehåller inte heller någon satsning på infrastruktur för E85.

Distribution av biogas/biometan

Biogas/biometan kan distribueras på olika sätt. I gasnätet i södra och västra Sverige kan biogas matas in. Gasnätet sträcker sig från Trelleborg till Stenungssund med vissa förgreningar exempelvis till Gnosjö23. För inmatning krävs en uppgradering av biogasen, vilket också är en förutsättning för att biogasen ska kunna användas som fordonsgas. Lokala gasnät finns i Stockholm, dels ett äldre stads- gasnät och dels ett för fordonsgas (WSP, 2013b). Mindre lokala nät för distribution av biogas finns i till exempel Västerås, Örebro, Linköping, Trollhättan, Falköping, Borås och Västervik. På de ställen där naturgasnät och lokala biogasnät saknas sker distri- bution av komprimerad biogas på lastbil, i så kallat gasflak. Vid dessa transporter hålls 200 eller 250 bars tryck. FordonsGas Sverige har en genomsnittlig transportkostnad för fordonsgas på 11 öre/kWh, varav 2 öre är kapitalkostnad. (Wall, 2013). De har kostnader på 3 och 10 öre per kWh för nätbunden leverans och mellan 8 och 14 öre per kWh för leverans via flaktransporter. Det visar att vad gäller ekonomin så behöver inte nät vara nödvändigt för distribution av gas.

22Pumplagen beskrivs ytterligare i kapitel 2.

23För mer information om gasnätets sträckning, se exempelvis Swedegas hemsida: http://www.swedegas.se/gasnatet/gasnatet

484

SOU 2013:84

Biodrivmedel

E.ON redovisar en liknande kostnadsbild för transporter av komprimerad biogas då genomsnittlig kostnad för försörjning av tankstationer i östra Skåne, Blekinge, Småland, Stockholm/Mälar- dalen är 1,1 kr/Nm3, cirka 11 öre/kWh (Engström, 2013). Trans- portkostnaderna varierar mellan 0,6–2 kr/Nm3 exklusive kapital- kostnader, vilket motsvarar cirka 6–20 öre per kWh.

För långa transporter kan transport av gas i flytande form som LBG (liquified biogas) vara ett alternativ (WSP, 2013b). Gasen kyls då ner så att gasen via kondensering övergår i flytande form och kan transporteras med trailer. För naturgas är detta en etablerad teknik (LNG) och vanlig då naturgas transporteras med båt eller långa sträckor med lastbil (WSP, 2013b). Flytande gas är en förut- sättning för att gasen ska vara aktuell som dieselersättning i tunga lastbilar för fjärrtransporter då det endast är på detta sätt som tillräckligt mycket gas kan lagras på lastbilarna för att få en accep- tabelt lång körsträcka innan nästa tankning och samtidigt tillräck- ligt utrymme för nyttolasten.

I dag finns en kondenseringsanläggning för LBG i drift i Lidköping. Förvätskningen innebär både ökade ekonomiska kost- nader och en energiåtgång som motsvarar ungefär 8 procent av gasens energiinnehåll (Kågeson, 2012b). Vinsten är att för mycket långa transporter minskar transportkostnaderna. Wall (2013) redo- visar en transportkostnad på 5 öre/kWh för flytande metan inom en radie på 40 mil. BiMe Trucks24 är ett samverkansprojekt som bland annat samordnar byggandet av tankstationer för flytande gas. I dag finns en tankstation i Göteborg, två tankstationer i Stockholm, en i Malmö och en i Jönköping. Det finns även planer på en tankstation i Örebro. Investeringskostnaderna för en tankstation för flytande gas varierar inom intervallet 10–15 miljoner kronor (Dahlsson, 2013).

Distribution av DME

I dagsläget finns fyra tankstationer i Sverige (Göteborg, Jönköping, Stockholm och Umeå). Volvo Group Headquarters (2013) be- dömer att kostnaden för en tankstation är cirka 2,5 Mkr om den samlokaliseras med befintliga stationer och att ett nät på 25 tank- ställen skulle ge en god initial täckning för kommersiella trans- porter medan 60 tankställen skulle innebära ett i princip heltäck-

24 Informationen hämtad från hemsidan: http://www.bimetrucks.se/, 130806.

485

Biodrivmedel

SOU 2013:84

ande system. Här avses med ”ett i princip heltäckande system” att en fjärrlastbil driven av DME ska kunna nå de flesta större lastnings och lossningsplatserna för fjärrlastbilar. 60 tankställen kan räcka för att förse i storleksordningen 3 000–4 000 fjärrlastbilar med bränsle. Om hela lastbilsflottan skulle drivas av DME så behövs det fler tankställen.

Distribution av ED95

Hösten 2011 fanns en publik tankstation för ED9525, i Haninge söder om Stockholm. Scania har tillsammans med en svensk tank- firma som bygger drivmedelsanläggningar, tagit fram en tankproto- typ för ED95 (Löfvenberg, 2013). Tankanläggningen, som är en ovanjordanläggning, levereras färdig att tas i drift inklusive tillstånd och kringarrangemang för att uppfylla lagkrav att hantera och tanka ED95. Kostnad för en sådan tankstation varierar beroende på storlek, 10–40 kubikmeter, men för en 20 kubikmeterstank ligger kostnaden på cirka 550 000 kronor inklusive frakt. Eventuella mark- arbeten och installationskostnader tillkommer. Antal tankstationer som krävs för ett i princip heltäckande nät är detsamma som skulle krävas för DME.

Distribution av vätgas

Distribution av vätgas beskrivs i kapitel 11.

10.7Användning av biodrivmedel i transportsektorn

Fordonstillverkning är en global bransch. Lönsamhet bygger på långa serier som ska betala utvecklingskostnaderna. En stor del av kostnaden för utveckling av motorer utgörs av anpassning till det allt strängare regelverket för avgasemissioner och bränsleförbruk- ning inom EU. Sverige ensamt är en för liten marknad för att det ska bli intressant att göra dyra utvecklingsarbeten på speciallös- ningar för enbart Sverige. Genom styrmedel kan Sverige påverka vilka modeller som säljs på den svenska marknaden, men styr- ningen betyder mindre för vilka modeller som tas fram.

25 Enligt hemsidan: http://www.miljofordon.se/tanka

486

SOU 2013:84

Biodrivmedel

Fordonsindustrin i Europa och världen står inför långsiktiga krav på kraftigt reducerade utsläpp av växthusgaser. Detta medför rimligen att en rad åtgärder kommer under övervägande, både vad gäller bränslen och motorer. Åtgärder och testverksamhet i Sverige kan då troligen vara av intresse för omvärlden trots vår relativa litenhet.

EU införde 1993 regler som begränsade utsläppen av vissa skadliga ämnen i avgaserna. Reglerna har skärpts stegvis och de senast beslutade Euro 6/Euro VI träder i kraft 2014/2015. Inga bilar får saluföras som inte uppfyller dessa regler. Testproceduren för att godkänna ett fordon förutsätter att det finns ett referens- bränsle som ska användas. Detta finns för bensin, dieselolja, metan, och E85. Om en ny motortyp ska provas och behöver använda ett icke standardiserat bränsle finns möjlighet till dispenser för försöks- verksamhet. I nästa steg kan nationella godkännanden införas. Det innebär att fordonet bara får användas i det land som utfärdat det nationella godkännandet. För att fordonet ska kunna säljas fritt i hela EU krävs ett heltäckande regelverk omfattande bränslespeci- fikation och avgasregler. Att åstadkomma ett sådant regelverk är en omfattande och tidkrävande procedur och förutsätter att ett till- räckligt stort antal viktiga aktörer har bedömt att bränslet kan framställas och användas i så stora volymer att det kan bli eko- nomiskt intressant. Detta innebär att det finns en lång rad bränslen som rent tekniskt skulle kunna användas i motorer men där aktörerna inte är intresserade. För att införa ett sådant bränsle krävs att samhället bedömer att introduktion skulle på ett kostnads- effektivt sätt bidra till att lösa klimat- och energiförsörjningsproblem i EU-skala och sedan driver på utvecklingen med lagstiftning och nödvändiga incitament.

Biodrivmedel kan användas både som låginblandning och drop- in bränslen i bensin och dieselolja och som höginblandande och rena produkter. För låginblandning av biodrivmedel och drop-in bränslen kan konventionella fordon och det existerande distri- butionssystemet utnyttjas. Om låginblandningsnivåer skulle höjas från dagens nivåer skulle vissa modifieringar krävas av motor och bränslesystem och många befintliga fordon skulle inte kunna an- vända bränslena med högre inblandningar.

487

Biodrivmedel

SOU 2013:84

10.7.1Drop-in bränslen

Drop-in bränslen kan användas i höga inblandningar i bensin eller dieselolja utan att modifiera motor eller bränslesystem. HVO- diesel är ett exempel på ett sådant bränsle. F-T diesel och annan syntetdiesel eller syntetbensin kräver inga åtgärder vare sig i infra- struktur eller motormodifiering under förutsättning att standarden EN228 (bensin) respektive EN590 (dieselolja) uppfylls. Enligt Eriksson (2013) går det att blanda in upp till 70 procent HVO och ändå uppfylla standarden vilket betyder att fordonets avgasgod- kännande fortfarande gäller. Även i ett samhällsperspektiv finns fördelar då distributionssystemet inte behöver byggas om eller fordonsflottan bytas ut. Tekniskt är det möjligt att producera både syntetisk bensin och dieselolja. Hindren här finns inte på motor- sidan utan är en fråga om tillgång på råvara och teknikmognad för produktionsprocesserna samt kostnad för slutprodukten. För att kunna expandera användning av drop-in bränslen är råvarufrågan en utmaning. Ny teknik blir då sannolikt nödvändigt för att komma längre med drop-in än i dag. Drop-in bränslen torde kunna vara konkurrenskraftiga även i de fall där de har något högre produk- tionskostnader. Detta eftersom inga extra åtgärder behövs för motor- anpassning eller distribution.

10.7.2Höginblandande och rena biodrivmedel

För höginblandande och rena biodrivmedel krävs dedikerade fordon och en separat infrastruktur för distributionen. Exempel på detta är E85, ED95, fordonsgas och DME. Det är stor skillnad mellan olika typer av biodrivmedel när det gäller vilka förändringar som krävs i fordonen. För ren FAME är förändringen liten för tunga fordon men ren FAME fungerar inte ihop med partikelfiltret i lätta fordon. Etanol används både för låginblandning, tillåtet till 10 volymprocent enligt bränslekvalitetsdirektivet, och i form av E85 och ED95. Etanol kan användas för att tillverka den oktanhöjande tillsatsen ETBE26.

Skiffergasutvinningen i USA innebär en ökad användning av metangas. Även i Europa finns ett ökat intresse för fossil gas som bränsle, vilket visas bland annat av direktivförslaget till infrastruk- tur för alternativa bränslen som EU-kommissionen har lagt (EU-

26 ETBE står för ”etyl tert butyl eter”.

488

SOU 2013:84

Biodrivmedel

kommissionen 2013a). Indirekt kan det komma att öka utbudet av metanol, DME och vätgas som alla enkelt kan tillverkas av metan. Skiffergasen är fossil men det kan innebära ett ökat utbud av fordonsmodeller för metan både på den tunga och lätta sidan och för DME på den tunga. Dessa fordon kan även använda drivmedel från biomassa.

Brasilien använder höginblandning av etanol i fordon men har andra avgaskrav än i Sverige (Hansson och Grahn, 2013). USA är en stor konsument av etanol men främst i form av låginblandning i bensin. För närvarande pågår introduktion i USA av E15 bränsle, vilket innebär en inblandning av 15 volymprocent etanol i bensin.

Användning av vätgas kräver dedikerade fordon. Denna teknik beskrivs i kapitel 11.6.

Ottomotorn används vanligen endast i lätta fordon. Diesel- motorn har högre energieffektivitet än ottomotorn, men den är dyrare i tillverkning. Det finns åtgärder för att höja verknings- graden även för ottomotorer och det är en utveckling som pågår, vilket innebär att ottomotorerna närmar sig dieselmotorernas verk- ningsgrad utan att vara lika kostsamma27.

En framtida utveckling är troligen en ökad andel laddhybrider och elbilar i transportsystemet, vilket beskrivs i kapitel 11. Genom att laddhybriden använder el minskar behovet av andra drivmedel men för att fordonet ska vara helt fossilfritt behöver utöver elen även den resterande energianvändningen utgöras av ett fossilfritt drivmedel.

10.7.3Lätta fordon

Vad gäller lätta fordon som kan använda höginblandade och rena biodrivmedel finns i dag på marknaden en rad bränsleflexibla fordon för etanoldrift (E85) samt ett antal gasbilar.

Användning av etanol

Merkostnaden för ett bränsleflexibelt fordon som använder E85 är låg. Riksrevisionen bedömer i en rapport merkostnaden jämfört med en konventionell bensinbil till cirka 6 000 kronor (Riks- revisionen, 2011b). Kostnaden är främst förknippad med högre

27 Detta beskrivs ytterligare i kapitel 8.2.

489

Biodrivmedel

SOU 2013:84

krav på vissa komponenter då etanol är mer korrosivt än bensin. Etanol används i ottomotorer och är tekniskt sett ett utmärkt motorbränsle med högt oktantal

Om fordon tas fram där ottomotorn är helt anpassad till etanoldrift i form av E100 skulle det vara möjligt att höja verk- ningsgraden jämfört med de bränsleflexibla fordon som används i dag. För att få kundacceptans krävs då en EU-satsning så att distributionsnätet blir heltäckande. Inget regelverk finns dock för certifiering av fordon med E100 motorer.

Utbudet av E85 fordon i Sverige i början av 2000-talet tas ofta som intäkt för att ”svenska modeller” kan utvecklas. Med dåtidens lindriga avgasregler var det lätt att anpassa en motor för E85 drift. Bilarna behövde inte avgasgodkännas på E85 drift utan det räckte med bensingodkännande. I dag är reglerna strängare och bilarna ska dessutom testas på E85 och detta även i det särskilda kallstarts- provet vid -7 grader. Startvillighet kombinerat med låga avgasutsläpp vid kyla är en av E85 motorernas problem. Detta innebär ett om- fattande och dyrt utvecklingsarbete. För att fabrikanten ska göra en sådan satsning krävs en tro på att E85 ska bli ett allmänt bränsle inom EU. Det är ovisst om detta kommer att ske.

Däremot kan nuvarande låginblandningsgräns på 10 volym- procent med tiden höjas. USA introducerar standard för E15. Om EU så bestämmer kan det vara möjligt att införa E20–E25 med några års förvarning.

Teoretiskt skulle lätta dieselmotorer kunna byggas för ED95. En sådan motoranpassning är dock avsevärt mera komplicerad än anpassning av bensinmotorer till E85. För att en sådan verksamhet ska komma igång krävs en stark tro på att den globala tillgången på etanol räcker både till låginblandning, E85 fordon och ED95 fordon.

Användning av biometan/biogas

Skiffergasutvecklingen i USA och EU-kommissionens direktiv- förslag till infrastruktur för alternativa bränslen (EU-kommissionen 2013a) kommer troligen att gynna utbudet av metandrivna fordon. Sverige kan dra fördel av detta genom att det möjliggör användning av biometan/biogas.

Fordonsgas används i personbilar med ottomotorer. Merkost- naden för ett gasfordon varierar men ett medelvärde jämfört med en bensinbil kan vara runt 30 000 kronor. Merkostnaden är främst

490

SOU 2013:84

Biodrivmedel

förknippad med det dubbla tanksystemet, främst tryckkärlet för gasen.

Regelverk inom EU finns för hur metandrivna fordon ska certi- fieras. Däremot är det tveksamt om metandriften utrymmesmässigt och ekonomiskt kan appliceras i en elhybrid. Gastankar är utrymmes- krävande och dyra, detsamma gäller batterier.

Användning av metanol

Förnybartdirektivet tillåter att metanol låginblandas i bensin till 3 procent. Metanol skulle även kunna användas för att tillverka MTBE28. Metanol är tekniskt möjligt att använda som fordons- bränsle, främst som M85 (Volvo Group Headquarters, 2013). Metanol är ett ottomotorbränsle och kräver någon tändtillsats eller pilotinsprutning av dieselbränsle för att användas i dieselmotorer. Metanol kräver större utvecklingsinsatser än etanol. Metanol är giftigt och kräver ett slutet tank- och påfyllnadssystem. Det är också korrosivt vilket innebär särskilda krav på materialval och utformning av bränslesystem (Volvo Group Headquarters, 2013).

Det finns inga fordon för metanoldrift i serieproduktion i dag (Hansson och Grahn, 2013) och hittills har inte personbilstillverkare visat intresse av att introducera metanol som drivmedel. Tekniskt är det möjligt att en fordonsflotta byggs upp för M85 eller M100 med en separat infrastruktur men hittills finns det inget som tyder på en sådan utveckling, exempelvis nämns inte metanol som fordons- drivmedel i EU-kommissionens förslag till infrastruktur för alter- nativa drivmedel. Inget regelverk finns för certifiering av fordon med metanolmotorer.

Fossil metanol används för framställning av FAME och en möjlig utveckling är att den fossila metanolen byts ut mot bio- metanol.

Metanol kan fungera som lagringsmedium/bärare av vätgas för att vid tankstationen för bränslecellsbilar reformeras till vätgas, se kapitel 11.

28 MTBE står för ”metyl-tert-butyleter.

491

Biodrivmedel

SOU 2013:84

Användning av butanol

Enligt Volvo Cars (Jacobsson, 2013) är butanol, främst i form av isobutanol, ett eventuellt framtida drivmedel. Butanol är liksom etanol och metanol en alkohol, men butanol har ett högre energi- värde än dessa. Butanol finns i olika former, främst skiljer man på n-butanol och isobutanol. Isobutanol har ett högre oktantal än n- butanol (Börjesson et al, 2013). Butanol har lägre syrehalt än etanol och skulle potentiellt kunna låginblandas i bensin i högre andel än etanol. Inget regelverk finns för certifiering av fordon med butanol- motorer.

10.7.4Tunga fordon

Det finns en rad möjliga biodrivmedel som kan användas i tunga fordon. Användning av alternativa drivmedel i tunga fordon kräver inte samma heltäckande distributionsnät som personbilar. Infra- strukturkostnaderna är därför inte lika betydelsefulla.

Även för tunga fordon erbjuder drop-in bränslen fördelar. Introduktion av drivmedel förenklas eftersom alla fordon, även äldre, omedelbart kan använda drivmedlet. Drop-in kan även användas av arbetsmaskiner vilket är speciellt viktigt eftersom denna maskin- park omfattar ett mycket stort antal motortyper. Det är osannolikt att ett bränsle som kräver dedikerade maskiner skulle kunna få ett genomslag om många olika motortyper måste anpassas.

ED95

Etanol kan användas i dieselmotorer i tunga fordon i form av ED95. Scania har utvecklat denna typ av fordon och enligt uppgift (Wästljung, 2013) är kostnaden för en ED95-lastbil motsvarande den för en konventionell lastbil eller buss, däremot kan service- kostnader vara något högre. Fordonen kan certifieras enligt EU- förordning. Scanias bedömning i dag är att Frankrike, Sydafrika och Norden (Sverige, Norge och Finland) är de mest intressanta marknaderna för ED95 (Löfvenberg, 2013).

492

SOU 2013:84

Biodrivmedel

Biometan/biogas

Biogas kan användas i tunga fordon. I huvudsak finns tre olika principer:

•En tändstiftsförsedd ottomotor. Tekniken är beprövad och salu- förs av ett flertal tillverkare. Enligt Volvo Group Headquarters (2013) är en nackdel för denna motortyp att bränsleförbruk- ningen är högre än hos en jämförbar dieselmotor.

•En metandieselmotor där gasen blandas med insprutningsluften, komprimeras och antänds genom att dieselolja sprutas in i cylindern. Denna motor kan köra på enbart dieselolja om det krävs. Andelen gas varierar annars med körsättet, där andelen ökar vid hög och jämn belastning och kan nå upp till 80 procent (Volvo Group Headquarters, 2013). Bränsleförbrukningen är med dagens teknik något högre jämfört med en konventionell dieselmotor. Tekniken är ännu omogen men säljs i små serier.

•En metandieselmotor, där gasen injiceras först efter att en liten mängd dieselolja har sprutats in och antänts. Det innebär ett högt insprutningstryck och därför behöver flytande metan användas. Andelen gas är cirka 90–95 procent och enbart diesel- olja kan inte användas. Volvo Group Headquarters (2013) be- dömer att bränsleförbrukningen är i paritet med en konven- tionell dieselmotor. Teknikföretaget Wesport i Canada har utveck- lat denna teknik och försöker etablera den i samarbete med olika motortillverkare, bland annat Cummins och Volvo.

Enligt Volvo Group Headquarters (2013) är metandieseltekniken under snabb utveckling. Regelverk för metan finns bitvis och pro- cessen för att certifiera metandieselmotorer pågår.

DME

DME är också ett alternativt drivmedel för tunga transporter. En DME-motor arbetar enligt dieselprincipen och har ett special- anpassat bränslesystem. Volvo driver denna utvecklingslinje och byggde den första DME-lastbilen 2001 och under 2011–2012 har Volvo inom det så kallade BioDME-projektet haft tio DME-last- bilar i kontinuerlig drift (tillsammans nästan 100 000 mil) med goda resultat (Volvo Group Headquarters, 2013). DME lagras i flytande

493

Biodrivmedel

SOU 2013:84

form på fordonet vid 5 bars tryck (Hansson och Grahn, 2013). DME fungerar väl utifrån förbrännings- och avgasreningssynpunkt. DME kan inte blandas med konventionell dieselolja utan kräver något modifierade dieselmotorer (Hansson och Grahn, 2013).

Enligt Volvos Group Headquarters bedömning kommer kost- naden för DME-fordon tillverkade i stora serier att hamna något över kostnaden för konventionella dieselfordon.

För att utveckla marknaden för DME behöver en internationell standard tas fram för DME som fordonsbränsle. Det finns inte en sådan standard i dag. Beträffande säkerhet kan ett regelverk bygga på gällande regler för LPG (gasol). Även framtagande av emissions- certifiering av DME-motorer krävs. För DME startas nu ett svenskt initiativ för att DME ska finnas i Euro IV. I Kina och Japan finns ett intresse för DME vilket bland annat visas av att de deltar tillsammans med Sverige i ett standardiseringsprojekt inom IEA- AMF.

DME kan även fungera som bärare av vätgas.

Övriga drivmedel

Det finns ett visst intresse från sjöfartssidan att börja använda metanol som drivmedel och då skulle en infrastruktur byggas upp som även skulle kunna användas för fordonstrafik. Bland fartygs- motortillverkare pågår utveckling av dual fuel teknik där både dieselolja och metanol används. Motorn arbetar enlig dieselprin- cipen där dieseloljan används för att tända metanol som är huvud- bränslet. Tekniskt sett kan detta möjligen fungera även i en motor för en lastbil/buss. Metanoldistribution av samma storleksordning som ED95/metan/DME krävs. Introduktion kan ske med använd- ning av fossil metanol som är allmänt tillgänglig. Fossilfrihet kräver naturligtvis att biometanol används. Ingen motorutveckling för fordonsmotorer är känd.

10.8Strategier för biodrivmedel i transportsektorn

I Energimyndigheten (2013d) lyfts fram att det i princip finns två olika sätt att förse transportsektorn med förnybar energi: förnybar el och biodrivmedel. Det senare kan framställas i dedikerade anlägg- ningar för produktion av biodrivmedel eller i anläggningar inte-

494

SOU 2013:84

Biodrivmedel

grerade i andra industriprocesser (till exempel oljeraffinaderier eller pappersmassabruk).

Både drop-in och höginblandade/rena biodrivmedel behöver främjas. Drop-in bränslen har de uppenbara fördelarna att befint- liga motorer och infrastruktur kan användas. Konventionella driv- medel kommer att finnas under lång tid och det är viktigt att få in en hög andel biodrivmedel i dessa. Här kan höjda låginbland- ningsnivåer vara intressant, där E20 är ett alternativ, det vill säga inblandning av 20 volymprocent etanol i bensin. Det skulle dock behöva beslutas på EU-nivå, vilket kan vara en lång process.

Drop-in bränslen är lovande och önskvärda men tillgång på råvaror som kan användas med kommersialiserad teknik är begrän- sad. Processer med bredare råvarubas är ännu omogen och behöver främjas. Aktörerna behöver gynnsamma och framförallt stabila spelregler för att våga investera.

Vad gäller höginblandande biodrivmedel utgörs utmaningen bland annat av tillgången på anpassade motorer och regelverk för certifiering av dessa. Att bygga motorer för sådana drivmedel är tekniskt möjligt och oftast ekonomiskt acceptabelt om vissa förut- sättningar uppfylls. Personbilstillverkning är en global bransch. Lönsamhet bygger på långa serier som ska betala utvecklings- kostnaderna. Sverige ensamt är en för liten marknad för att det ska vara intressant att göra dyra utvecklingsarbeten på speciallösningar för Sverige. För att fabrikanten ska göra en sådan satsning krävs en tro på att drivmedlet ska bli allmänt inom EU.

Beträffande nya produktionsprocesser måste ett antal hinder övervinnas. För etanol gäller att kommersialisera processen från cellulosaråvaror. En annan process är förgasning av biomassa till syntesgas. Förgasningstekniken behöver utvecklas från pilot- och demoskala till åtminstone en fullskaleanläggning. Denna anlägg- ning som kräver en flermiljardinvestering är ett nödvändigt steg för att kunna avgöra om fler och förhoppningsvis billigare anlägg- ningar ska byggas. Även här gäller att aktörerna behöver gynn- samma och framförallt stabila spelregler för att våga investera. Andra processer som erbjuder drop-in bränslen både för bensin och dieselolja är under utveckling. Processutveckling sker i flera steg. Efter lyckade laboratorieförsök kan en liten pilotanläggning byggas som efter utvärdering kan följas av en större demonstra- tionsanläggning. När en sådan varit i drift några år kan i princip en fullskaleanläggning byggas. Denna är sannolikt fortfarande inte kommersiellt konkurrenskraftig. Äkta kommersialisering är möjlig

495

Biodrivmedel

SOU 2013:84

först då erfarenheterna omsatts i nya fabriker. Utvecklingsskedet kan pågå i mer än 10 år från pilotanläggningen till att produktionen är konkurrenskraftig. Det är viktigt att stöd för processutveckling är uthålligt. Samtidigt måste stödet kunna omprövas om förväntade framsteg uteblir.

För tunga fordon gäller särskilt att de utvecklingslinjer som drivs av svenska tillverkare stöds och utvärderas för varje steg i uppskalningen av verksamheten.

En speciell utvecklingslinje är den som gäller bränslecellsfordon. Tekniken är omogen men aktiviteten är hastigt växande (se kapi- tel 11). Tekniken konkurrerar delvis med laddhybrider.

Om bränslecellsfordon skulle bli konkurrenskraftiga finns synergier med drivmedelsförsörjningen till tunga fordon som kan drivas med DME eller metan. En DME/metan produktion som byggs upp kan dels ha avsättning i lastbilar/bussar och dels fungera som vätebärare till tankstationerna för bränslecellsbilar. Reformering av DME/metan till vätgas sker förhållandevis enkelt på tankstationen.

Det kan vara till fördel när satsningar görs på nya tekniker att det finns kompletterande marknader för produkten då det minskar riskerna med satsningen. Detta då det finns osäkerheter i fordons- parkens utveckling och avsättning för olika produkter.

Utredningen bedömer att utvecklingen måste drivas utefter ett flertal parallella spår eftersom bristen på teknikmognad i dagsläget inte gör det möjligt att avgöra vilket eller vilka teknikspår som ger de bästa lösningarna.

10.9Utredningens bedömningar

Det finns stora potentialer att öka produktion och användning av biodrivmedel. Biodrivmedel är en viktig del i att uppnå fossilfria transporter men det är samtidigt viktigt med både transport- och fordonseffektiviseringar då det inte är rimligt att helt ersätta nuvarande mängd fossila drivmedel med biodrivmedel. Se kapitel 13–16 för en diskussion av behovet av biodrivmedel för att uppnå fossilfrihet.

I dagsläget används etanol (socker- och stärkelsebaserad), FAME, HVO och biogas. Denna produktion kan expanderas, men det bedöms inte möjligt att skala upp produktionen till en nivå så att drivmedelsbehovet i ett fossilfritt transportsystem tillgodoses. För att bredda och diversifiera råvarubasen behöver nya produk-

496

SOU 2013:84

Biodrivmedel

tionsmetoder kommersialiseras. Vilka nya tekniker som kommer att slå igenom i ett längre perspektiv är svårt att bedöma. Det är viktigt att hålla flera utvecklingslinjer öppna och utvärdera resul- taten av forskning och utveckling. Tidiga skeden i utveckling är inte så kostnadskrävande men uppskalning av teknikerna är en lång process där de sista stegen är mycket kostsamma. Utredningens förslag för att uppnå detta finns i avsnitt 14.7.2.

Det är viktigt att sträva efter biodrivmedel med hög effektivitet, både vad gäller växthusgasprestanda, energieffektivitet vid fram- ställningsprocessen men även drivmedelsutbyte per hektar. Biodriv- medlen från nya tekniker ser ut att ha bättre växthusgasprestanda men bilden är inte entydig och också de nuvarande biodrivmedlen kan produceras med en acceptabel växthusgasprestanda. Varje pro- duktionskedja för biodrivmedel bör bedömas för sig och grunden för det är lagd i och med EU:s system för hållbarhetskriterier.

Börjesson et al (2013) visar på en inhemsk råvarupotential som kan ge tillkommande produktion på 25–30 TWh (om ett biodriv- medelsutbyte på runt 50 procent kan erhållas) på kort sikt med en väsentligt högre potential på längre sikt. Hansson och Grahn (2013) bedömer den totala potentialen till på 14–28 TWh till 2030 (inklu- sive import). Ecotraffics (2013) bedömning ligger på 9,4 TWh till 2030 som en sannolik undre gräns. Den slutliga potentialen är en kombination av möjligheterna att få fram biodrivmedel med accep- tabel hållbarhetsprestanda till rimliga kostnader och att ha distri- butionssystem och en fordonspark som kan använda biodriv- medlen. Behoven av biodrivmedel kommer i stor utsträckning vara beroende på åtgärder inom effektivisering av fordon och transport- system. Hur stor del av potentialen som kan realiseras beror bland annat på de styrmedel för att öka utbudet och utnyttjandet av biodrivmedel som införs, se kapitel 14.

Utredningens slutsats är att Sverige – som har väl utvecklade jord- och skogsbruksbaserade näringar vilka redan i dag ger ett viktigt bidrag till energiförsörjningen – har en utmärkt position att bidra till övergången från fossila drivmedel till biodrivmedel. En ökande biomassaproduktion för energi ger nya möjligheter att utveckla jord- och skogsbruket och att hålla mark som annars kan komma att överges i aktivt bruk. Därmed upprätthålls en produk- tionskapacitet som kan komma att behövas även för andra ändamål i framtiden till exempel om klimatförändringar leder till negativa effekter i viktiga produktionsländer och därmed ökande behov av att producera mat i Sverige.

497

Biodrivmedel

SOU 2013:84

Biodrivmedel från nya produktionsprocesser förväntas i förläng- ningen ha ungefär liknande produktionskostnader som de biodriv- medel som produceras i dag, exempelvis etanol, RME, biogas och HVO. Vissa av dagens biodrivmedel har lägre produktionskost- nader, exempelvis etanol från sockerrör och biogas från vissa typer av avfall. Produktionskostnader på cirka 7–8 kronor per liter bensin- ekvivalent kan bedömas vara en acceptabel produktionskostnad jämfört med dagens produktkostnad för bensin på cirka 5 kr/liter under förutsättning att förslaget till revidering av energiskatte- direktivet går igenom, vilket möjliggör att undanta biodrivmedel från koldioxidskatt utan att det bedöms vara statsstöd. Det bör noteras att det finns osäkerheter i bedömningarna om produk- tionskostnader, särskilt för de biodrivmedel som ännu inte kom- mersialiserade.

Kostnader för distribution av höginblandande och rena biodriv- medel kan vara en utmaning särskilt då Sverige är ett stort och glesbefolkat land. I dag finns heltäckande distributionssystem för bensin, dieselolja och E85 och i viss mån för fordonsgas. Det kan vara svårt av kostnadsskäl att bygga upp något nytt distributions- system för drivmedel för personfordon som täcker in hela landet, särskilt då effektivisering och ökad elektrifiering av fordon bedöms minska det totala drivmedelsbehovet. Med sjunkande totala volymer i transportsektorn kommer enhetskostnaderna för distribution och hantering att bli högre för alla typer av drivmedel. Situationen för godstransporter och nyttofordon ser annorlunda ut då ett täckande system för dessa fordon kan byggas upp med betydligt färre tank- stationer. Intressanta möjligheter här kan vara DME, biometan/bio- gas eller ED95. Det finns naturligtvis synergieffekter mellan person- bilstrafik och godstrafik när distributionssystem byggs upp.

För drop-in bränslen finns inte dessa hinder. De kan användas i höga inblandningar utan att modifiera motor, bränslesystem eller distributionssystem. Ur motortillverkarens synpunkt är drop-in bränslen idealiskt eftersom de inte kräver någon motormodifiering Vad gäller höginblandande biodrivmedel utgörs utmaningen bland annat av tillgången på anpassade motorer och regelverk för certi- fiering av dessa. Vad gäller anpassning av motorer krävs samsyn inom främst EU för att främja prioriterade fossilfria drivmedel. Sverige bör ha en aktiv roll för att driva på.

Utredningen vill uppmärksamma frågan om metanläckage. I och med att metan är en stark växthusgas (25 koldioxidekvivalenter) är det viktigt hålla metanläckaget så lågt som möjligt i varje steg.

498

SOU 2013:84

Biodrivmedel

Utredningen bedömer att det finns tekniska möjligheter att hålla metanläckage på en acceptabel nivå men att det är viktigt att upp- märksamma och arbeta med detta. De hållbarhetskrav som ställs på biodrivmedel inkluderar även läckage av metan från produktions- anläggningar. Huruvida kraven på hållbarhet faktiskt leder till minskade utsläpp under anläggningens livslängd är oklart för utred- ningen. Krav för att säkerställa låga metanutsläpp från biogas- anläggningar under deras livslängd kan därför behöva utredas vidare.

Utredningen finner sammanfattningsvis att biodrivmedel kan ha en betydande roll att spela för att uppnå prioriteringen för 2030 och visionen om ett klimatneutralt energisystem 2050. Detta kom- mer dock inte att ske utan att verkningsfulla styrmedel används. Utredningens förslag till sådana kommer i kapitel 14.

499

11 Eldrivna vägtransporter

Batteribilar väntas under de närmaste åren i huvudsak förbli nischfordon som främst används i lokal offentlig och privat service samt som inslag i bilpools- och uthyrningsflottor. För laddhybrider kan genomslaget bli snabbare och bredare genom att de inte är förknippade med några räckviddsproblem. På sikt kan eldrivna fordon komma att spela en mycket stor roll för att uppnå fossilfria vägtransporter. Elektrifieringen är också önsk- värd för att minska avgasutsläppen och ger dessutom andra fördelar som lägre buller.

Förutsättningarna för hel eller partiell elektrifiering av den tunga trafiken är goda och underlättas ekonomiskt av att kost- naden kan slås ut över väsentligt längre årliga körsträckor än för personbilar.

Kostnaderna för bränsleceller har minskat snabbt under senare år och livslängden har ökat. Även vätgaslagringen har utvecklats. Gemensamt för batterier och bränsleceller är att det fortfarande finns en viss osäkerhet kring livslängd och kostnader. Det finns dock bedömningar som pekar mot att bägge dessa drivlinor kan vara storskaligt konkurrenskraftiga mot konventionella drivlinor på sikt.

Osäkerheten hur snabbt utvecklingen av olika typer av el- fordon och bränslecellsfordon går gör att staten återkommande behöver se över incitamenteten och behoven av investeringar i olika typer av infrastruktur.

501

Eldrivna vägtransporter

SOU 2013:84

11.1Allmänna förutsättningar för elektrifiering av vägtrafik

Den svenska järnvägs- och spårtrafiken är sedan länge nästan helt elektrifierad och under de senaste åren har förutsättningarna för en partiell elektrifiering av vägtrafiken stärkts genom bättre batterier och ett växande utbud av helt eller delvis eldrivna personbilar, lätta lastbilar och bussar. Omfattande satsningar på forskning, demon- strationsprojekt och upphandling av elfordon pågår i stora delar av världen i syfte att främja elektrifiering av vägtrafik. Men fort- farande finns betydande osäkerhet, främst beträffande takten hos batteriernas fortsatta kostnads- och kvalitetsutveckling men också med avseende på utbyggnaden av laddinfrastrukturen.

Till följd av att elmotorer har betydligt högre verkningsgrad än förbränningsmotorer skulle en ökad elektrifiering av vägtransport- erna reducera transportsektorns energianvändning. Andra fördelar med elektrifiering, särskilt i stadsmiljö, är minskat buller och från- varo av lokala avgasutsläpp. Elanvändningen leder dessutom till ökad diversifiering av energitillförseln inom i transportsektorn och förbättrar försörjningstryggheten. Eftersom det inte kommer att vara möjligt att i någon högre grad elektrifiera flyg och sjöfart är det desto viktigare att utnyttja potentialen inom marktransport- erna.

Detta kapitel diskuterar olika typer av elektrifiering av vägtrafik:

•Laddhybrider

•Batterifordon

•Elektrifiering av gator och vägar för kontinuerlig matning av fordon

•Bränslecellsdrivna fordon

Ofta används beteckningen elbil om fordon som enbart drivs med el från batterier men kan ibland även betyda fordon med möjlighet till partiell eldrift dvs. laddhybrider. I utredningen används beteck- ningen elbil endast som sammanfattande begrepp, i övrigt talas om batterifordon och laddhybrider. Den ökade elanvändningen för vägtransporter balanseras av en cirka dubbelt så stor minskning av användningen av fordonsbränslen, mätt som bränsleenergi, se kapitel 8. När vägtrafik elektrifieras förflyttas koldioxidemission- erna från transportsektorns fordon till kraftproduktionen vars

502

SOU 2013:84

Eldrivna vägtransporter

emissioner ligger under taket för EU:s utsläppshandelsystem. I ett livscykelperspektiv bestäms således utsläppen från eldrivna trans- porter av elproduktionssystemets utformning.

11.2Den nordeuropeiska elmarknaden och effekter av EU ETS

En partiell elektrifiering av vägtrafiken kommer att medföra ökad efterfrågan på el. Ökningen blir dock förhållandevis liten och sker gradvis över ganska lång tid. För att illustrera elanvändningens omfattning kan man anta att om personbilarna år 2050 kör på el till 60 procent av antalet fordonskilometrar, fjärrlastbilar och lands- vägsbussar till 25 procent och distributionslastbilar och stadsbussar till 100 procent av antalet tonkilometrar blir vägtrafikens elför- brukning drygt 10 TWh enligt Trafikverket (2012a) underlaget till Färdplan 2050.

På lite kortare sikt kommer batteribilarna bara utgöra en mindre del av fordonsflottan och under det närmaste årtiondet är ladd- hybrider ett mera troligt val än bilar som drivs enbart med el från batterier. Om man antar att en fjärdedel av hela personbilsparken år 2025 består av laddhybrider som i genomsnitt kör halva den årliga körsträckan på el, så skulle detta kräva drygt 1 TWh. Därtill kom- mer troligen ett mindre antal rena batteribilar (kanske 20–30 000), något tusental helt eller delvis elektrifierade tätortsbussar och distributionsfordon samt möjligen en del eldrivna långtradare som i så fall trafikerar delar av motorvägsnätet. Det kan leda till att efter- frågan på el för transporter på väg hamnar på 1,5 till 2,0 TWh per år vid denna tidpunkt. Trafikverket räknar i underlaget till Färdplan 2050 med att vägtrafiken ska konsumera 4 TWh el år 2030.

Dessa nivåer på elanvändningen kan jämföras med den nu- varande nettoförbrukningen (exkl. överföringsförluster) av el i Sverige som 2012 uppgick till 128 TWh.1 Som jämförelse kan också nämnas att järnvägstrafiken 2012 konsumerade knappt 3 TWh och att Trafikverket räknar med en ökning till 3,5 TWh år 2050.

Det svenska elnätet är integrerat i det nordiska elförsörjnings- systemet som i sin tur allt mer växer samman med de tyska, baltiska och polska till ett nordeuropeiskt kraftsystem. Utbyggnaden av vindkraften, främst i Tyskland, driver på integrationen, eftersom

1 Den totala elproduktionen i Sverige uppgick 2012 till 157 TWh (inklusive överförings- förluster på 9 TWh och 20 TWh export) enligt Svenska Kraftnät.

503

Eldrivna vägtransporter

SOU 2013:84

överföringen mellan länderna måste förstärkas för att man ska kunna utnyttja vindkraften optimalt och ersätta bortfallet under dagar med lite vind. Sammantaget innebär detta att vägtrafikens elanvändning kommer att något påverka elbalansen i Nordeuropa. Vid inhemskt produktionsöverskott medför detta att utrymmet för export ökar och vid underskott leder det till ökad import. Produkt- ionen i våra grannländer påverkas således av variationer i svensk efterfrågan liksom av förändringar i utbudet av el från svenska pro- duktionsanläggningar.

11.2.1Effekter på kort och lång sikt

Elektricitet är fördelaktigt från emissionssynpunkt därför att utsläppen från drift av fordonen är noll. Utsläppen sker i stället vid kraftproduktionen om denna utnyttjar bränslen. I elproduktions- system med många leverantörer kan man inte fysiskt härleda vissa elektroner till bestämda kraftverk, däremot kan certifieringssystem användas för att veta hur den el man köper har producerats. När efterfrågan på el förändras uppåt eller nedåt påverkas kraftproduk- tionen och utnyttjandet av befintliga kraftverk.

Stigande efterfrågan på el kan på sikt medverka till att det inhemska utbudet förändras. Men om efterfrågan växer långsamt och om det finns ledig kapacitet i de befintliga produktionssyste- men kan det ta lång tid. Det är föga troligt att en partiell elektrifie- ring av vägtransporterna inom något eller några tiotals år kommer att påverka det svenska utbudet av el.

Vid svenskt överskott på el kan detta exporteras till grann- länderna och där ersätta fossil kraft. Förutsättningar för detta är dock överföringskapacitet och en tillräcklig prisskillnad för att göra den gränsöverskridande handeln intressant.

Om efterfrågan i Sverige överstiger den egna produktions- förmågan kommer el att importeras från våra grannländer. Det kan beroende på förhållandena i dessa länder bli allt från tysk brunkols- el till norsk vattenkraft. Beträffande risken för underskott spelar frågan om hur den åldrande svenska kärnkraften ersätts viss roll. Den står för närvarande för cirka 40 procent av den inhemska pro- duktionen.

I ett längre perspektiv kommer skärpta krav på koldioxidutsläpp i Europa i kombination med teknikutveckling och behov av att lägga ner åldrade anläggningar att leda till förändrade investerings-

504

SOU 2013:84

Eldrivna vägtransporter

mönster. Det kommer dock att ta lång tid innan kraftförsörjningen är helt fossilfri.

11.2.2Effekter av det svensk-norska elcertifikatssystemet

Det svensk-norska elcertifikatssystemet tvingar kraftproducent- erna att genom avgifter på kundernas el (exkl. elintensiv industri) säkerställa att ny fossilfri kraftproduktion byggs ut genom att köpa elcertifikat motsvarande deras andel av försäljningen till kund.2 Berättigade producenter av förnybar el får ett certifikat för varje megawattimme el som de producerar. Genom försäljning av el- certifikat får de en ökad intäkt vilket ger incitament att investera i ett ökat utbud.

11.2.3Inverkan av utsläppshandelssystemet

Förhållandet att de fossileldade kraftverkens utsläpp ligger under taket för det europeiska utsläppshandelssystemet (EU ETS) tas ibland som utgångspunkt för slutsatsen att marginaleffekten av att använda el inom vägtrafiken blir noll. Med ett tätt tak kan ju inte ökad efterfrågan på el leda till annat än höjda priser på utsläpps- rätterna. Det är i så fall närmast en fördel om vägtrafikens utsläpp genom elektrifiering byter från den icke-handlande sektorn (som inte har något tak) till handelssektorn. På samma grund kan man hävda att marginaleffekten av ökad flygtrafik också blir noll, efter- som flyget från 2012 täcks av EU ETS. Det innebär att överflytt- ning av flygresenärer till tåg, t.ex. till följd av en satsning på hög- hastighetsbanor, inte påverkar totalutsläppen.

En kritisk och osäker faktor i sammanhanget är om taket för EU ETS långsiktigt kommer att sänkas tillräckligt snabbt för att hålla takten med den svenska visionen för 2050. Enligt nu fattade beslut ska taket sänkas med 21 procent mellan 2012 och 2020 räknat från 2005 års nivå och därefter fortsätta att sänkas i samma takt (om inget nytt beslut fattas). Av stor betydelse för handels- systemets klimateffektivitet och priset på koldioxid är också hur reglerna för utnyttjande av utsläppskrediter från projekt i utveck- lingsländerna utformas. Med nu gällande regler får man (som

2 Målet för den gemensamma elcertifikatsmarknaden är att öka den förnybara elproduktionen med 26,4 TWh mellan åren 2012 och 2020.

505

Eldrivna vägtransporter

SOU 2013:84

alternativ till att köpa utsläppsrätter) tillgodoräkna sig utsläpps- minskningar från projekt som inte skulle ha genomförts utan stöd. Det har dock ifrågasatts om verklig ”additionalitet” alltid upp- kommer. Om så inte är fallet läcker utsläppstaket.

För att säkerställa en snabb och omfattande förändring av elproduktionen är det viktigt att länder som satsar på elektrifiering av vägtrafiken driver på arbetet med att reformera EU:s utsläpps- handelssystem samt satsar på att effektivisera sin elanvändning inom alla samhällssektorer. Effektivisering av den eldrivna fordons- parken är av stor vikt liksom ett energisnålt framförande av alla typer av fordon.

11.3Batterifordon

I batterifordon sker energitillförseln uteslutande genom att batte- riet laddas från elnätet. Exempel på sådana bilar är Mitsubishi iMiEv och Nissan Leaf. Ju större batteri desto längre räckvidd, allt annat lika. Typiska räckvidder i dag är 100–150 km. Enstaka mycket dyra specialbilar når avsevärt längre. Lägre framdrivnings- motstånd är en väsentlig faktor för att erbjuda längre räckvidd. I tätortskörning är fordonets vikt avgörande för energibehovet.

Tänkbara batterifordon är främst bilar i småbilsklassen och olika former av lättviktsfordon som cyklar samt tre- och fyrhjulingar. Även stadsbussar och måttligt stora lastbilar som går i stadstrafik kan konstrueras som batterifordon. Lastbilar för långväga gods är däremot uteslutna, eftersom batterivikten skulle bli orimligt hög.

Batteridrift erbjuder fördelar såsom frånvaro av lokala emissioner, låg ljudnivå och enkelt handhavande. De viktigaste hindren för acceptans är kort räckvidd och högt inköpspris.

De senaste åren har bilar generellt sett blivit avsevärt mera energieffektiva. Däremot har de ett oförändrat högt behov av energi för kupéklimat och övrig elutrustning (se kapitel 9). I en energi- effektiv batteribil kommer detta att vara ett problem, eftersom elanvändning för sådana ändamål reducerar räckvidden. Denna utrustning kan troligen effektiviseras men kommer ändå att kräva batterikapacitet.

En annan faktor som bestämmer den möjliga räckvidden är batteriets vikt. Ett riktmärke är att 100 Wh lagringskapacitet väger 1 kg. Ett batteri på 25 kWh väger då 250 kg. Detta motsvarar i grova drag cirka 20 kg batterier per 10 km räckvidd. Några avgör-

506

SOU 2013:84

Eldrivna vägtransporter

ande förbättringar har inte förutspåtts med nuvarande batteri- teknik. En långfärdsbil kräver över 500 km räckvidd speciellt som ”tankningen” tar tid. Detta medför en batterivikt på 1 000 kg vilket är oacceptabelt.

Utan frekventa snabbladdningar blir den möjliga årliga kör- sträckan hos batteribilar begränsad genom att fordonen i ringa utsträckning används för längre färder.

11.3.1Snabbladdning

Ett sätt att öka den användbara räckvidden är att snabbladda batte- riet. Den teknik som för närvarande används innebär att cirka halva batterikapaciteten kan snabbladdas och då med cirka 50 kW. Att ladda ett 25 kWh batteri med halva kapaciteten tar då cirka 15 min och ger cirka 50 km extra körsträcka. Om man kan hålla en medel- hastighet på 80 km/h mellan laddningarna sjunker dock den verk- liga medelhastigheten drastiskt när hänsyn tas till laddtiden. Se Tabell 11.1 nedan. Att ibland snabbladda batteriet påverkar knappast livslängden, men att ha snabbladdning som en del av det dagliga mönstret kan reducera den.

Tabell 11.1 Medelhastighet när laddtiden inräknas

Laddeffekt	Energimängd	Laddtid per	Antal	Total	Medelhstighet inkl
(kW)	per uppladdning	uppladdning	uppladdningar	laddtid	laddtid vid långfärd
	(kWh)	(tim)	för 500 km	(tim)	500 km

2 (10 A)	20	10	4	40	11
3 (16 A)	20	6,7	4	27	15
50 (3 fas)	12,5	0,25	8	2	60

Snabbladdning kan hålla räckviddsångesten borta och vara använd- bar i närområdet men är för de flesta sannolikt inte tillräcklig för långturer.

507

Eldrivna vägtransporter

SOU 2013:84

11.3.2Batteribyte

Ett annat sätt att öka räckvidden är att snabbt byta ett urladdat batteri mot ett fulladdat. Detta praktiseras av Renault i bilmodellen Fluence i samarbete med batteridistributören Better Place.3 Metoden har dock inte fått några efterföljare bland andra bilfabrikanter. Nackdelar med batteribyte är främst att det kräver hård standardi- sering om inte lagerhållningen ska bli orimlig. Lagerhållning ökar det totala antalet batterier i omlopp. Ökningen av antalet batterier jämfört med att bara ha batterier i bilarna är svårbedömd men uppskattas till mellan 10 och 50 procent. Standardisering försvåras av att säkerhetskraven medför att batteriet måste placeras i skyddat läge i mitten av bilen.

11.3.3Potential för energi- och koldioxidreducering

I en konventionell batteridriven bil kan man under normala omständigheter räkna med att upp till 83 procent av den energi som tas från nätet kan överföras till hjulen (Mazza och Hammer- schlag, 2005). Förluster uppstår vid laddningen av batteriet och i den elektriska motor som driver bilen. Dessutom urladdas en del av batteriernas energi när bilen inte används. El går också åt till kom- fortvärme/kyla. I en bensin- eller dieselbil når cirka 20 procent av bränslets energiinnehåll drivhjulen. Tätortskörning med låga motor- belastningar och många stopp ger lägre värden. Att använda elström från nätet innebär en kraftig energieffektivisering i fordonet jämfört med alla andra drivsystem.

Den faktiska potentialen beror dels på hur stora marknads- andelar som kan uppnås och dels på hur elen produceras.

11.3.4Kostnader för batterier

Kostnaden är för närvarande den viktigaste begränsningen för en ökning av batteristorleken. Angivelser för batteripriser varierar och är inte alltid jämförbara. Vissa uppgifter avser enbart celler med en viss laddningskapacitet medan andra inkluderar hela strukturen inklusive den utrustning som behövs för att hålla batteriet över- vakat och konditionerat. En tumregel säger att cellpriset är halva

3 Som gick i konkurs i maj 2013 efter en mångmiljardförlust.

508

SOU 2013:84

Eldrivna vägtransporter

komplettpriset (Grandin, 2013). I batteribilar är energiinnehållet viktigast och de batterierna optimeras för största möjliga energi- innehåll. I hybriddrift krävs att batteriet på kort tid ska kunna ladda in respektive ladda ur stora energimängder på kort tid och ett sådant batteri effektoptimeras.

Bergman et al (2013) har på utredningens uppdrag genomfört en litteraturstudie kring kostnadsläget för batterier och bränsleceller. Dagens (2013) batteripriser ligger på 600–800 dollar/kWh lagrings- kapacitet. Prognosen (baserat på en rad bedömningar) pekar mot 400–450 dollar/kWh för energioptimerade litiumjonbatterier för 2020 och 200–400 dollar/kWh fem år senare. För effektoptimerade litiumjonbatterier, som används i laddhybrider, bedöms kostnaden bli 10–75 procent högre. För närvarande uppgår materialkostnaden till drygt halva den totala batterikostnaden. Enligt Bergman et al behöver fabrikationskostnaden sjunka så mycket att materialkost- nadsandelen ökar till 80 procent av totalkostnaden för att batteri- bilarna ska kunna konkurrera med konventionella bilar. Att sänka materialkostnaden är också viktigt men kan vara svårt utan byte till billigare material. Utbudet på världsmarknaden av vissa batteri- metaller kan påverkas av politisk oro eftersom antalet leverantörer är få.

På längre sikt kan nya batterikoncept ge möjlighet till radikalt förbättrad energitäthet hos bilbatterier, men Bergman et al (2013) bedömer att de nya teknologierna inte kommer att vara mogna för användning i fordon förrän efter 2025. Återvinningsgrad och skrot- värde kan på sikt påverka kostnadsbilden för dagens batterier, men det råder, enligt Bergman et al, kunskapsbrist om hur uttjänta batterier kan tas till hos såväl fordonstillverkarna som övriga berörda aktörer. Det är också oklart om rekonditionering av uttjänta batterier kan vara en möjlighet liksom om batterier som inte längre klarar bilarnas behov kan användas för andra ändamål och hur stor efterfrågan på dem i så fall kommer att vara.

Batteriernas livslängd har stor betydelse för batteribilarnas ekonomi, eftersom de svarar för en betydande del av fordonens totala pris. För personbilar räknar fordonsindustrin med minst 10 års livslängd hos batterier som används normalt. Frågan om hur frekventa snabbladdningar av energioptimerade batterier kan in- verka på deras livslängd är svårbedömd och kunskaperna om detta räcker inte för säkra slutsatser (Bergman et al, 2013).

509

Eldrivna vägtransporter

SOU 2013:84

Kostnader jämfört med en konventionell bil

Prognosen för batterikostnaden 2020 kan användas för en grov kalkyl av när och under vilka förutsättningar som batteribilen blir privatekonomiskt lönsam jämfört med en motsvarande bensinbil. Förutsättningarna i det följande räkneexemplet är:

•Årlig körsträcka 15 000 km

•Elförbrukning 0,2 kWh/km

•Elpris 1,3 kronor/kWh. Elkostnaden blir 2,6 kronor/mil.

•Batterilivslängd 15 000 mil (10 år)

•Batteristorlek 25 kWh

•Batterikostnad 400–450 dollar per kWh. Den totala batteri- kostnaden blir då 70 000–80 000 kronor.

Bensinbilen antas förbruka 3,8 l/100 km år 2020, vilket motsvarar en milkostnad av 5,7 kronor/mil om bensinen kostar 15 kronor/liter.

Det innebär	att	skillnaden	i energikostnad	blir 5,7 – 2,6	=
3,1 kronor/mil.	Då	krävs en	total körsträcka	på 70 000/3,1	=

22 580 mil innan merkostnaden för batteriet är betalt.

Om däremot bensinpriset stigit till 20 kronor/liter blir milkost- naden 7,6 kronor dvs. en merkostnad av 5 kronor/mil. Då krävs en total körsträcka på 70 000/5 = 14 000 mil innan batteriet är betalt.

I ovanstående enkla kalkyl, där varken ränta på kapital eller skill- nader i servicekostnader ingår, krävs det ett bensinpris på drygt 20 kronor/liter innan batteribilen blir privatekonomiskt lönsam.

En viktig och svårbestämd faktor är andrahandsmarknaden för en sådan bil. Osäkerhet om livslängden hos batterierna kommer att försämra andrahandsvärdet. Att köpa nya batterier till en tio år gammal bil kan bli svårt att motivera.4 Batterileasing eller tillverkar- garantier kan vara sätt att komma runt problemet.

Konventionella bilar köps i stor utsträckning av hushåll med god ekonomi i större städer. Då bilen byter ägare under sin livs- längd vandrar den så småningom ofta ut till glesbygden. Kan en elbil med begränsad lastförmåga och räckvidd följa samma mönster? Om inte kan detta försämra andrahandsvärdet.

4 En laddhybrid som är försedd med förbränningsmotor har dock ett restvärde även om batterierna tagit slut.

510

SOU 2013:84

Eldrivna vägtransporter

Om batteripriserna fortsätter att sjunka enligt prognoserna efter 2020 eller kostnaderna för att köra på fossila bränslen stiger kan batteribilen komma att kunna kostnadskonkurrera med bensin- bilen. Konsultfirman McKinsey (2010) anger att totala ägandekost- nader för alla olika typer av drivsystem kommer att konvergera efter 2025.

11.3.5Acceptans

Tidiga nischer för batteribilar kan vara kommersiella eller kommu- nala servicefordon samt som inslag i bilpooler och biluthyrning, främst i större städer. Av ekonomiska skäl blir det troligen i första hand fråga om småbilar som t.ex. inte är lämpade för stora laster eller dragning av släp. Automatisk snabbladdning (induktiv eller konduktiv) där bilen stannas eller parkeras dvs. vid köpcentrum, matställen etc. skulle öka komforten och användbarheten.

Det förhållandevis höga inköpspriset och begränsningar i stor- lek och prestanda gör sannolikheten för bred acceptans liten. Möj- ligen kan batteribilen accepteras som pendlings- och inköpsbil av främst välbärgade hushåll. En del av dem kommer troligen att finna att batteribilen används mera än hushållets ”förstabil” som i så fall kanske kan avyttras och för längre färder ersättas av hyrbil. I ett samhällsperspektiv konkurrerar emellertid pendlingsbilen med kollektivtrafiken och vid begränsad användning riskerar kapital- kostnaden att bli hög. Vid sjunkande priser ökar sannolikheten för bred acceptans.

11.3.6Ultralätta fordon

Små lätta fordon med 2–4 hjul har bra förutsättningar att fungera som batterifordon. Framdrivningsmotståndet är lågt varför det kostsamma batteriet kan hållas litet. På marknaden finns ett brett spektrum av sådana fordon allt ifrån elcyklar via trehjuliga moped- klassade fordon till minibilar. Säkerhetskraven har emellertid drivit personbilsutvecklingen mot allt tyngre bilar. Hur ultralätta fordon säkerhetsmässigt ska kunna anpassas i trafiken måste beaktas. En lösning kan eventuellt vara att dessa fordon får egna områden och filer vilket dock försämrar framkomligheten för konventionella bilar. Zoner med låga hastighetsbegränsningar kan underlätta.

511

Eldrivna vägtransporter

SOU 2013:84

11.3.7Stadsbussar

Stadsbussar är en fordonstyp som har förhållandevis gynnsamma förutsättningar att utformas med batteridrift. Utnyttjandegraden räknad som körtimmar är hög vilket sänker avskrivningskostna- derna. Rörelseområdet är måttligt. Linjesträckningen är fastlagd vilket ger förutsättningar för tillgång till laddning.

Eldrivna stadsbussar skulle förmodligen höja busstrafikens image då de skulle uppfattas som ett modernt, tyst och utsläppsfritt trans- portsätt.

11.3.8Distributionslastbilar

Distributionsbilar har bitvis samma förutsättningar som stadsbussar att drivas med el. De låga emissionerna och bullernivån skulle kunna ge dem tillträde till känsliga stadskärnor vid känsliga tid- punkter vilket kan vara en konkurrensfördel gentemot förbrän- ningsmotorfordon. Återkommande linjesträckning ger bättre förut- sättningar för att skapa en infrastruktur för snabbladdning.

11.3.9Samlad bedömning batterifordon

•Batteribilen kan inte fullt ut ersätta en traditionell bil

•Batterikostnad är en kritisk faktor, acceptabel kostnad kan nås efter 2020

•Snabbladdning kan öka användbarheten men räcker inte till för att kunna ge rimliga prestanda för långfärder

•En ökad acceptans för att använda flera olika färdsätt under en resa bäddar för högre batteribilsandel

•Hög utnyttjandegrad är viktig då kapitalkostnaden är hög, gyn- nar bl.a. bilpooler

•Ultralätta fordon kan bidra till utökad elektrifiering

512

SOU 2013:84

Eldrivna vägtransporter

11.4Laddhybrider

Laddhybridens batterier laddas med elström från nätet men bilen är försedd också med en förbränningsmotor. En laddhybrid kan ut- formas så att förbränningsmotorn driver direkt på hjulen och tar vid när batteriet tömts. Bilen får då samma prestanda som en kon- ventionell bil även på långfärder. Laddhybridversionerna av Toyota Prius och Volvo V60 är exempel på en sådan lösning.

Laddhybriden kan alternativt byggas så att förbränningsmotorn bara används för att generera el till bilens batteri. Det innebär att elmotorn alltid används för framdrift. Bränslemotorn kallas i detta fall ibland räckviddsförlängare. Den kan vara enkel, liten och lätt, men även större motorer är tänkbara för att ge ökade prestanda. Opel Ampera/Chevrolet Volt är exempel på det senare.

Laddhybrider erbjuder en enklare övergång till eldrift än den rena batteribilen. Räckvidd och övriga prestanda samt lastförmåga kan motsvara den hos en konventionell förbränningsmotorbil, men en del av körsträckan erbjuds med eldrift. Med ett körmönster där en stor del av den totala körsträckan utgörs av korta resor kan ladd- hybriden ge en kraftig energi- och bränslebesparing

Det är för tidigt att avgöra hur optimeringen av framtidens ladd- hybrid kommer att se ut. Toyotas filosofi med låg elräckvidd (i dag cirka 25 km) ger ett måttligt kostnadspåslag och därmed en större potentiell kundkrets i introduktionsskedet. I ett samhällsperspektiv är det viktigt att hitta en bra balans mellan räckvidd vid ren eldrift och kostnad.

Våren 2013 startade ett fältprov med tre laddhybridbussar i Göteborg. I Umeå testas två laddhybridbussar som är begagnade ombyggda bussar. I Hammarby Sjöstad planeras en linje för trafi- kering med laddhybridbussar.

11.4.1Acceptans

Flera av de tidiga modeller som saluförs i dag är dyra och därför utrustade för att tilltala en exklusiv köparkategori. Med större erfarenhet av produktion av de nya drivsystemen och framförallt med sänkta batterikostnader kommer troligen enklare modeller att saluföras som är attraktiva för en bredare kundkrets.

513

Eldrivna vägtransporter

SOU 2013:84

För att möjligheten att köra på el ska utnyttjas måste det åtminstone finnas möjlighet att nattladda hemma samt helst också att kunna ladda under dagen på arbetsplatsen.

11.4.2Bränsle för förbränningsmotorn

Förbränningsmotorn i en laddhybrid behöver bränsle. Ett flertal möjligheter står till buds men de flesta har begränsningar. Sannolikt kommer ottomotorer att vara vanligast. Det elektriska drivaggre- gatet inklusive batteriet är dyrt och troligen finns inte ekonomiskt utrymme för att använda en dieselmotor som kostar 10 000 till 20 000 kronor mer än bensinmotorn. Mycket exklusiva bilar kan bära den kostnaden men knappast bilar för en massmarknad. En motor för metan (biogas) inklusive tankar har en något högre mer- kostnad än en dieselmotor och tankarna är platskrävande och får svårt att samsas med batteriet.

Ett alternativ är att låta förbränningsmotorn gå på alkohol, ren etanol eller metanol eller en blandning. Även här uppkommer en merkostnad som dock är mera måttlig, troligen under 5 000 kronor vid serietillverkning. Storskaligt producerad etanol från sockerrör (kommersiell) eller etanol från halm (under utveckling) ger i ett LCA-perspektiv utsläpp på 30 g CO2/km i en bil som framförd som konventionell bensinbil skulle ge upphov till cirka 130 g CO2/km (JEC-Joint Research Centre-EUCAR-Concawe collabo- ration, 2007). Om en bil i den storleksklassen laddhybridiseras minskas utsläppen under förbränningsmotordrift till drygt 20 g CO2/km. I idealfallet då elen är fossilfri och halva körsträckan går på el ligger genomsnittsutsläppen alltså på 10 g CO2/km. Detta exemplifierar alltså bästa tillgängliga teknik och kan jämföras med dagens nybilsförsäljning som i genomsnitt har utsläpp kring 130 g CO2 per km.

11.4.3Samlad bedömning laddhybrider

•Laddhybriden ger förutsättningar för mycket låga CO2-utsläpp

•Laddhybriden kan fullt ut ersätta en traditionell bil

•Tekniksprånget från nuvarande bilteknik är måttligt

514

SOU 2013:84

Eldrivna vägtransporter

•Batterikostnad är en kritisk faktor men lättare att klara än i batteribilen

•Stadsbussar kan börja elektrifieras i närtid

•Distributionsfordon kan börja elektrifieras i närtid

•Tillgång på förnybart bränsle för förbränningsmotorn måste säkerställas för helt fossilfri framdrift.

11.5Kontinuerlig laddning av fordon från elektrisk väginfrastruktur

Den elektrifierade tågtrafiken försörjs med ström från en kontakt- ledning och tunnelbanan får sin el från en strömskena. Med konti- nuerlig tillförsel av el från nätet behövs ingen lagring i batterier. Sådan strömförsörjning är möjlig också för vägfordon, här kallade elvägar, och på kort sikt särskilt intressant för tunga lastbilar och bussar som inte kan försörjas enbart med el från batterier. På lång sikt är kontinuerlig strömförsörjning tänkbar också för lätta väg- fordon. Utöver konduktiv laddning där strömmen överförs via hängande tråd eller skena i marken, kan induktiv laddning vara en möjlighet. Det innebär att strömmen överförs utan direkt kontakt mellan fordonet och en ledning i vägkroppen, men det sker till priset av cirka 20 procent högre överföringsförluster. De icke kon- duktiva lösningarna förväntas även innebära högre investerings- kostnad per kilometer men lägre underhållskostnader. Förutom att elvägar minskar energianvändningen och utsläppen av koldioxid, så har de fördelen av att utnyttja befintlig infrastruktur. De kan således vara ett sätt att snabbt och till relativt låg investeringskost- nad tillgodose behov av ökad transportkapacitet. Infrastrukturen för kontinuerlig eltillförsel diskuteras närmare i avsnitt 11.8.8.

WSP (2013c) bedömer, delvis utifrån nyckeltal i en tidigare studie av Grontmij (2010), att den företagsekonomiska brytpunkten mellan den högre kostnaden för fordonet och den elektrifierade trafikens lägre driftskostnad vid jämförelse med diesel ligger vid en kör- sträcka på knappt 2 500 mil per år. Det är mindre än en fjärdedel av den normala årliga sträckan hos en fjärrbil och indikerar att eldrift kan vara lönsam även för lastbilar som bara delvis framförs på den elektrifierade delen av vägnätet. En del av den företagsekonomiska vinsten med att övergå till eldrift uppkommer genom att man

515

Eldrivna vägtransporter

SOU 2013:84

undkommer energiskatten på diesel som delvis syftar till att inter- nalisera de kostnader som den tunga trafiken skapar genom t.ex. vägslitage och trafikolyckor. Om man i framtiden i stället tar ut en avståndsberoende avgift (kilometerskatt) för att internalisera denna del av den tunga trafikens marginalkostnader så reduceras den före- tagsekonomiska fördelen av att byta från dieseldrift till el.

WSP (2013c) konstaterar att konkurrensytan mellan trafik- slagen är liten och att en stor och växande andel av det högvärdiga godset transporteras med lastbil på huvudvägnätet. Hur stor del av vägnätet som kan elektrifieras med samhällsekonomisk lönsamhet beror på infrastrukturkostnaden (som uppskattas till 5–20 Mkr/km) och på antalet elektrifierade vägfordon som utnyttjar vägen. Den högsta lönsamheten finns sannolikt på E6, E4 (åtminstone upp till Uppsala) och RV 40, men även delar av E18 bedöms ha goda förut- sättningar liksom E45 mellan Göteborg och Trollhättan. Vid låg anläggningskostnad kan en betydligt större del av huvudvägnätet komma ifråga.

Bilarna i systemet förutsätts, åtminstone under en relativt lång period, ha hybriddrift, dvs. vara försedda både med elmotor och dieselmotor för att i en senare utbyggnadsfas röra sig alltmer mot fullelektrifierade fordon med batterier i stället för dieselmotorer. Det underlättar utbyggnaden av elförsörjningen, eftersom möjlig- het till avbrott i elöverföringen skapas, t.ex. vid planfria vägkors- ningar. Hybriddriften gör också systemet föga störningskänsligt vid avbrott i strömförsörjningen och den ringa mängd fossil diesel som kan behövas bör successivt kunna ersättas av biodrivmedel.

Vissa tekniska lösningar av elöverföringen innebär möjligheter att försörja lätta fordon med ström. Elektrifierade vägar har en möjlighet att eliminera såväl ”räckviddsångest” som kostnaden för stora batteripaket. Tillgång till laddning under färd gör det möjligt med väsentligt mindre batteristorlekar på fordonen, eftersom man kan ladda så snart man når en större väg (i ett väl utbyggt system). Möjligheten att färdas längre sträckor utan att behöva stanna för att ladda fordonet ökar i ett elektrifierat vägsystem. Genom laddning under färd slits också batterier betydligt mindre än vid snabb- laddning.

Enligt vad utredningen erfarit förväntas rapporten ”Elektrifie- ring av vägtransporter” från organisationen Forum för innovation i transportsektorn, som har till uppgift att skapa en färdplan för så kallade elvägar, peka på att det första steget bör bli framväxt av tidig implementering i form av olika sträckor på från varandra

516

SOU 2013:84

Eldrivna vägtransporter

isolerade platser i landet. Dessa etableringar kommer att fungera som platser för utvärdering av de olika teknikernas möjligheter såväl tekniskt som ekonomiskt inför en vidare nationell implemen- tering utan att medföra en låsning till en specifik lösning.

Trafikverket, Energimyndigheten och Vinnova genomför under slutet av 2013 en gemensam innovationsupphandling inom en planeringsram på 100 MSEK för en första byggstart under 2015 av en eller flera korta provsträckor där olika elvägstekniklösningar ska testas. Ytterligare lokala prov kan tillkomma, troligen lika mycket drivna av kommersiella intressen som av klimathänsyn.

Standardisering och val av teknik är av vital betydelse i samman- hanget. Att prova skilda tekniker i olika miljöer, som inte länkar med varandra inbördes, är dock inget problem i detta tidiga skede. Exempelvis kan två städer ha olika elvägstekniker i sin kollektiv- trafik. Långväga transporter kompliceras däremot om olika länder tillämpar skilda tekniska lösningar för elektrifiering av landsvägs- och motorvägstrafik. För att undvika framtida problem är det således viktigt att de svenska erfarenheterna används för att påverka skapandet av en EU-gemensam standard för elektrifierade lands- vägar.

Fordonstillverkarna anser emellertid inte att olika tekniker begrän- sar deras framtida affärsmöjligheter. De fordon som utvecklas måste ha ett gränssnitt mot infrastrukturen som innebära att olika tekniker kan hanteras, kanske inte i varje individuellt fordon, men hos fordon från varje fordonstillverkare.

Elektrifiering innebär att energiåtgången per fordonskilometer mer än halveras och den kan till 2030, enligt WSP, reducera energi- användningen med cirka 10 TWh men öka konsumtionen av el med 7,4 TWh baserat på ett mycket optimistiskt antagande om att 90 procent av den tunga trafiken på de elektrifierade huvudstråken år 2030 utgörs av ellastbilar. Effekten på de direkta utsläppen av koldioxid skulle i så fall bli cirka 3,9 miljoner ton. Nettoeffekten beror på hur elen produceras.

Utöver de huvudstråk som utnyttjas av en stor del av fjärr- trafiken finns en tänkbar nisch i form av elektrifiering av vissa stråk som används för frakt av massgods i stora volymer. Transporter från den nya järnmalmsgruvan i Pajala till malmbanan för vidare transport till Narvik har nämnts som ett exempel. Sammantaget är potentialen för att minska koldioxidutsläppen genom elektrifiering av massgodsstråk dock av ringa betydelse jämfört med fjärrtrafiken på det högtrafikerade huvudvägnätet men sådana lösningar kan vara

517

Eldrivna vägtransporter

SOU 2013:84

företagsekonomiskt intressanta alternativ till dieseldrift. Däremot är kanske potentialen för teknik- och affärsutveckling genom snabb implementering större inom dessa massgodstransporter liksom inom kollektiv- och godstrafiklösningar i stadsmiljöer.

Den samhällsekonomiska lönsamheten i att elektrifiera delar av huvudvägnätet är osäker och i hög grad beroende av hur stor andel av trafiken som antas komma att gå över till eldrift. Benägenheten att byta till el beror i sin tur på hur stor del av vägnätet som elektri- fieras samt på merkostnaden för elfordon och hur den rör-liga kostnaden för trafiken förändras vid elektrifiering. Om en alltför kort sträcka elektrifieras kommer den att ge begränsade nyttor, eftersom den inte ger åkerierna besparingar som motsvarar mer- kostnaden för en ellastbil då körsträckan på el blir för kort.

Om man helt bortser från merkostnaden för fordonen så krävs enligt utredningens beräkningar5 att cirka 900 passerande fordon per dag använder el för att deras minskade utsläpp av koldioxid och emissioner samt reducerade energianvändning ska uppväga investe- rings- och underhållskostnaden för infrastrukturen på en given väg- sträcka. En sådan kalkyl är dock bara aktuell i ett sent skede när alla fordon som är aktuella för eldrift redan köpts in. I ett tidigt ut- byggnadsskede tillkommer fordonskostnader som kan bli höga i förhållande till de begränsade körsträckor som är tillgängliga för eldrift.

Om man antar att det krävs hälften så många tillkommande elfordon i fordonsflottan som antalet passerande elfordon per dag (dvs. varje ellastbil kör fram och tillbaka på aktuell sträcka varje dag) och inkluderar fordonskostnaden krävs i stället att knappt 1 000 tunga fordon per dag använder eldrift. Om man i stället antar att det krävs lika många tillkommande elfordon i fordonsflottan som antalet passerande elfordon per dag (varje elfordon åker sträckan en gång per dag i enbart en riktning) krävs att minst 1 100 passerande fordon per dag övergår till eldrift för att investeringen ska vara samhällsekonomiskt lönsam och om man antar att ellast- bilarna i genomsnitt passerar sträckan endast varannan dag (dubbelt så många fordon krävs som antalet dagliga passager) innebär det att

5 Investeringskostnaden antas här vara 10 MSEK/km dubbelriktad väg, underhållskostnad på 25 000 SEK/km och år samt merkostnad för fordon på 500 000 SEK/elfordon i enlighet med uppgifterna i Grontmij (2010) som utgår ifrån en tänkt elektrifiering av E4 mellan Helsingborg och Stockholm (558 km). Nyttorna uppkommer genom lägre energi- användning (1,64 kWh/km vid eldrift i stället för 0,43 liter diesel/km) och minskade utsläpp av koldioxid och andra emissioner. Priset på diesel (utan skatt) antas vara 6 SEK/liter och elpriset (utan skatt) antas vara 80 öre/kWh.

518

SOU 2013:84

Eldrivna vägtransporter

1 400 passerande fordon per dag måste övergå till eldrift för att investeringen ska vara samhällsekonomiskt lönsam. Enligt WSP (2013c) har Malmö-Helsingborg cirka 6 000 tunga fordon per dygn, medan volymen mellan Helsingborg och Göteborg i huvud- sak ligger mellan 3 800 och 4 500 fordon/dygn och på E4 mellan Skåne och Stockholm ligger flödet av tunga lastbilar runt 3 500 fordon/dygn. Angivna trafikvolymer är årsmedelsdygnstrafik (ÅDT) och anger antalet passager i båda riktningarna.

Sammanfattningsvis krävs således att en hög andel av den tunga trafiken väljer att gå över till eldrift för att det enligt utredningens schablonmässiga kalkyl ska vara lönsamt att investera i denna typ av infrastruktur även på de mest högtrafikerade sträckorna.

Den företagsekonomiska lönsamheten beror till stor del på hur skatte- och avgiftssystemet ser ut. Om man inför kilometerskatt och därigenom övergår från att beskatta bränslet till att beskatta framförandet av fordonen innebär det att företagens incitament till eldrift minskar. Samtidigt är det orimligt att en elektrifiering av vägnätet ska leda till att den tunga vägtrafiken minskar sin inter- naliseringsgrad, vilket skulle bli fallet om man även fortsättningsvis bara använder energiskatten på drivmedlen för att internalisera den tunga trafikens externa marginalkostnader.

Positiva bieffekter kan potentiellt uppkomma i form av använd- ning av samma nät och transformatorstationer för andra ändamål, t.ex. försörjning av laddstationer eller inmatning av vindkraftel på nätet.

Lätta vägfordon står för större delen av användningen av fossil- bränslen (drygt 60 procent). En elvägsteknik som kan användas av lätta fordon bidrar till att minska räckviddsproblematiken med batteribilar och till att öka den elektriska körsträckan med ladd- hybrider. Därmed kan lätta elektrifierade fordon på sikt spela en viktig roll för finansieringen av ett elvägssystem.

11.6Bränslecellsfordon

I bränslecellsbilen genereras el av en bränslecell. Elen driver en elmotor och håller batteriet laddat. I princip skulle batteriet även kunna laddas från nätet (bränslecellsladdhybrid).

519

Eldrivna vägtransporter

SOU 2013:84

11.6.1Bakgrund

Att driva fordon med bränsleceller som generar el till en elektrisk drivmotor är lockande på flera sätt. En drivkraft är frånvaron av emissioner som påverkar luftkvaliteten. Dessutom breddas energi- basen kraftigt. Vätgas, som oftast föreslås som drivmedel i bränsle- celler, kan framställas på olika sätt vilket ger stora möjligheter till anpassning och diversifiering av infrastrukturen. Till skillnad från batteribilen och laddhybriden erbjuder bränslecellsfordonet långa körsträckor utan andra utsläpp än vattenånga. Den har således potential att helt ersätta en konventionell bil.

För cirka 15 år sedan utlovade flera biltillverkare serietillverk- ning av bränslecellsfordon inom några år, men sedan kom en period av pessimism då vätgas- och bränslecellsfordon bedömdes tillhöra en avlägsen framtid. Under de senaste åren har emellertid utveck- lingen av bränslecellstekniken gått snabbt och kostnaderna har sjunkit med upp till 80 procent samtidigt som livslängden hos cellerna förbättrats. Kostnaden anges i dag till cirka 50 dollar per kW och 30 dollar anses vara tänkbart att nå kring 2017 (Bergman el al, 2013).

Prototyper av bränslecellsfordon har visats i decennier. Men inga fordon har tillverkats i större serier. I slutet av 2009 under- tecknade emellertid sju av världens största biltillverkare ett gemen- samt brev till olje- och energiindustrierna samt berörda regeringar i vilket de uttryckte sin intention att starta kommersiell tillverkning av bränslecellsbilar från 2015. Hyundai aviserar att 1 000 fordon ska tillverkas före 2015 och att produktionen därefter ska uppgå till flera tusen per år. Till 2025 ska företaget ha levererat 100 000 fordon. Mercedes leasar för närvarande ut 200 fordon och planerar att introducera en liten serie 2017, Toyota ska lansera en modell med försäljningsstart 2015. I Tyskland planeras en infrastruktur för vätgastankning med 50 stationer (Elforsk, 2013b). I Storbritannien finns planer på att uppföra 65 stationer till 2020 till en beräknad kostnad av 62 miljoner pund (UK H2 Mobility, 2013). EU-kom- missionen (2013a) har nyligen föreslagit ett direktiv om utbyggnad av infrastruktur för alternativa drivmedel.

520

SOU 2013:84

Eldrivna vägtransporter

11.6.2Olika principer for bränsletillförsel

Alla stora aktörer använder vätgas som tankas i fordonet och lagras i en tank under 700 bars tryck. Detta möjliggör en räckvidd på över 500 km mellan tankningar.

En alternativ lösning är att tanka metanol som reformeras ombord till vätgas. Fördelen är att metanol är lättare att distribuera. Reformering ombord ger emellertid förluster (85 procent verk- ningsgrad) och fordonet kompliceras och blir dyrare. Förlusterna är av samma storleksordning som vid storskalig reformering men kostnaden är högre. En av svårigheterna är att klara snabbt varie- rande belastningar. Inga fabrikanter verkar arbeta med denna lös- ning.

Det finns bränsleceller som fungerar på metanol, men inga bil- fabrikanter verkar driva denna utveckling. Metanolbränsleceller finns för små applikationer men inte där högre effekter behövs.

11.6.3Bränslecellsprinciper

Det finns även typer av bränsleceller (fastoxidceller, SOFC) som är bränsleflexibla och inte kräver vätgas, men de arbetar vid höga temperaturer vilket kräver lång uppvärmningstid före start. Detta gör dem mindre lämpade för fordonsdrift. De anses dock som en lovande teknik för elproduktion på längre sikt.

Det är fördelaktigt att konstruera fordonet som en hybrid med både bränsleceller och batteri. Man behöver inte överdimensionera bränslecellen och dessutom mår den bättre av att slippa alltför snabba lastväxlingar. Hur optimering av bränslecellens och batte- riets storlek ska balanseras får utvecklingen utvisa.

11.6.4Produktion och distribution av vätgas

Som tidigare påpekats möjliggör ett vätgasbaserat system använd- ning av ett stort antal energikällor och energibärare. Men förnybara källor till framställning av vätgas är begränsade och för närvarande dyra (JEC-Joint Research Centre-EUCAR-Concawe collabora- tion, 2011).

Vätgas kan tillverkas av kol, olja och naturgas eller genom spjälk- ning av vatten till väte och syre (elektrolys). För vätgas som används

521

Eldrivna vägtransporter

SOU 2013:84

i bränslecellsfordon uppstår i stort sett alla klimatpåverkande emissioner uppströms vilket underlättar för koldioxidlagring.

Intressantare ur ett förnybarhetsperspektiv är att vätgas kan produceras från biomassa via syntesgas. Ur syntesgasen kan ett antal energibärare som metan, metanol och DME framställas. De kan i sin tur reformeras till vätgas. Verkningsgraden blir sämre jäm- fört med att göra vätgas direkt vid förgasningen, men distribu- tionen kan underlättas. En annan väg är att tillverka vätgas ur vatten via elektrolys. Vid raffinaderier och viss kemisk industri tillverkas vätgas i liten skala i dag. När en större del av elförsörjningen består av intermittent kraft från sol och vind kommer överskott på el periodvis att uppstå. Det överskottet kan eventuellt lagras som vätgas och exempelvis användas som fordonsbränsle. Kapitalkost- naden kan dock bli betydande om anläggningens användningstid blir låg.

Ytterligare metoder att framställa fossilfri vätgas diskuteras. Det handlar bl.a. om att göra vätgas med hjälp av solljus, en slags halv fotosyntes. En annan metod går via solljus och alger. En tredje använder koncentrerat solljus för att spjälka vatten. En slags kataly- sator (ferrit) används. Metoden kallas CSP (Concentrated solar power).

Figur 11.1 Olika vägar till drivmedelsförsörjning av vätgasbilar

Energikälla	Energi	Processanläggning/	Vätgas infrastruktur
	bärare	Tankställe
Sol		Elektrolys	H2
Sol	El	Elektrolys
Vind		Reformering	H2
	Metan	Reformering
	Metan
Biomassa			H2
		Reformering	H2
		Reformering
Fossilgas	Metanol		H2
Fossilgas			H2
		Ev. lagring
	H2
Kol

522

SOU 2013:84

Eldrivna vägtransporter

Längst till vänster visas energikällorna. Några av dessa källor kan erbjuda potential till fossilfrihet. Detta markeras av de kraftigare pilarna. Omvandlingen från energibärare till vätgas kan ske centra- liserat i stora anläggningar eller decentraliserat ända ute vid tank- stället. Det finns skalfördelar med att producera vätgas centralt, men detta motverkas av att transporterna av gasen förlängs. Transport i pipeline kräver mycket stora volymer för att bli rimlig. Sannolikt är inte ens en hög andel vätgasbilar i fordonsparken tillräckligt som underlag för att bygga pipelines. Måttliga volymer transporteras med lastbil ut till tankstället. Gasformigt väte kan med rimlig eko- nomi transporteras upp till 100 km, medan flytande väte klarar det dubbla.

Kostnaden för att bygga infrastruktur och att förse bränslecells- fordon med tankställen är förmodligen en kritisk aspekt. McKinsey (2010) uppger dock att kostnaden för infrastrukturen endast mot- svarar 5 procent av den totala fordonskostnaden eller mellan 10 000 och 20 000 kronor/fordon, då bränslecellsbilarna nått en 25-pro- centig andel av bilparken. Detta beskrivs som i nivå med mot- svarande laddinfrastruktur. Där antar man såväl hemladdning som publik laddning och att batteribilar finns i stor andel. Enbart ladd- hybrider skulle ge billigare infrastruktur.

I ett uppbyggnadsskede behövs tidigt ett relativt stort antal tankställen för att göra bränslecellsfordonen tillräckligt attraktiva. Detta innebär att investeringen per levererad energimängd kommer att vara mycket hög tills antalet brukare nått den avsedda nivån. Som framgått ovan av det brittiska exemplet så förväntas kostnaden ligga på cirka 10 miljoner kronor per tankställe. I Sverige finns cirka 3 000 tankställen för bensin och diesel och även om vätgas- stationerna inte behöver bli lika många skulle en täckning av hela landet kräva en investering på flera miljarder kronor.

11.6.5Potential till CO2-reduktion

De rutter som har potential att ge fossilfrihet är elektrolys samt biomassa via syntesgas till vätgas antingen direkt eller via metan, metanol eller DME. Elektrolys ute vid tankstället är lockande då elen är lätt att distribuera. Nackdelen är att systemverkningsgraden är låg, endast 7,2 procent från biomassa via el och vätgas till driv- hjul (Vägverket, 2001). Om elproduktionen är fossilfri erhålls visserligen ett fossilfritt system, men elen används bättre i en ladd-

523

Eldrivna vägtransporter

SOU 2013:84

hybrid. Av den el som används för laddning av ett batteri når 83 procent drivhjulen. Om samma mängd i stället hade använts för framställning av vätgas genom elektrolys för användning i en bränslecellsbil skulle bara 34 procent av den ursprungligen tillförda energin ha överförts till bilens hjul (Mazza och Hammerschlag, 2005).

En laddhybrid som till stor del av körsträckan körs på el från batteriet skulle då ha en bättre genomsnittsverkningsgrad än bränslecellsbilen. För ett körmönster som innebär många längre körningar vinner däremot bränslecellsbilen. I Figur 11.2 illustreras resonemanget och där antas att laddhybriden kan köras 50 km på batteriet.

Figur 11.2 Jämförelse av effektivitet mellan bränslecellsbil (FCHEV) och laddhybrid (PHEV)

Källa: egen beräkning.

Exemplet ovan baseras på att den enklaste infrastrukturen för pro- duktion av vätgas, nämligen elektrolys, används. Om biomassa an- vänds som utgångspunkt finns flera möjliga handlingslinjer.

Ett alternativ är att från biomassa via förgasning i en central anläggning göra vätgas som distribueras i ett vätgasnät. Fördelen är att verkningsgraden blir högre och möjlighet öppnas för koldioxid- avskiljning. Förgasningsanläggningarna blir stora vilket är nöd-

524

SOU 2013:84

Eldrivna vägtransporter

vändigt för att uppnå kostnadseffektivitet. Nackdelen är att vät- gasen måste transporteras långa sträckor, vilket kan bli speciellt dyrt i glesbygd. Totalverkningsgrad i ett sådant system anges till 11,2 pro- cent (Vägverket, 2001).

Ett annat sätt är att göra metanol via förgasning. Metanolen transporteras till tankstället för att där reformeras till vätgas. Metanolprocessen har en av de bästa verkningsgraderna vid förgas- ning av biomassa och metanol är lätt att distribuera. Systemverk- ningsgraden anges till 8,6 procent (Vägverket, 2001).

Om metanolen i stället för att reformeras används direkt i en icke-hybridiserad förbränningsmotor fås systemverkningsgraden 8,3 procent som är av samma storleksordning som i föregående alternativ (Vägverket, 2001). Om en metanolmotor placeras i en laddhybrid kan förmodligen genomsnittsverkningsgraden höjas betydligt, speciellt om andelen korta körningar är stor.

11.6.6Kritiska punkter

Kort livslängd på bränslecellerna har länge ansetts som ett hinder för introduktion, men flera fabrikanter anser att detta nu är löst. Några av dem, bl.a. Hyundai, har testat bränsleceller både i labora- torium och i verklig körning. Testerna visar på en livslängd på 200 000 km (Karlström, 2013). Fortfarande finns dock viss osäker- het om livslängden kan garanteras för bilarnas förväntade livstid. Erfarenheterna är än så länge ganska begränsade.

Säkerhet, brand- och explosionsrisk kan behöva undersökas ytterligare. En av de viktiga punkterna är hur eventuellt läckage hanteras i serviceverkstäder och garage. Problem till följd av olyckor i vägtunnlar kan också behöva analyseras.

De mest kritiska frågorna är hur vätgasförsörjningen ska ut- formas och hur konkurrenskraften ser ut gentemot en laddhybrid vars förbränningsmotor drivs på förnybart bränsle. Kostnads- och effektivitetsberäkningar för de intressantaste rutterna till vätgas- tankning behöver tas fram. Likaså behöver en djupare jämförelse göras mellan ett system med laddhybrider respektive ett med bränslecellsbilar, där effektivitet, koldioxidreduktion och kostnader redovisas.

525

Eldrivna vägtransporter

SOU 2013:84

11.6.7Tunga fordon

Bussar i tät- och förortstrafik har potential att drivas med bränsle- celler i kombination med batterier. I innerstadstrafik konkurrerar de med batteribussar och laddhybrider med förbränningsmotor.

Fjärrbilar har svårt att rymma tillräcklig vätgasmängd och kan knappast komma ifråga.

11.6.8Acceptans

En bränslecellsbil har möjlighet att klara samma krav på räckvidd och körbarhet som en traditionell bil. Den kräver egentligen ingen beteendeförändring för att accepteras av köparen. Däremot måste den kunna erbjudas till ett pris som ger acceptabla ägarkostnader. McKinsey (2010) anser att detta kommer att vara fallet efter 2025. En förutsättning för att bränslecellsbilen ska bli attraktiv är också att ett nät av tankstationer är etablerat.

11.6.9Samlad bedömning bränslecellsfordon

•Bränslecellfordonet kan troligen fullt ut ersätta en traditionell bil.

•Bränslecellskostnad är en kritisk faktor, acceptabel kostnad för storskaligt genombrott kan nås efter 2025.

•Krav på hållbar vätgasproduktion kan uppnås med förnybar el eller biomassa. Forskning pågår på ytterligare processer.

•Låg energisystemeffektivitet jämfört med batteribilar och ladd- hybrider.

•Etablering av infrastruktur är en avgörande fråga. Kostnader och systemeffektivitet behöver utredas.

11.7Växthusgasutsläpp från framställning av batterier och bränsleceller

Det är viktigt att vara observant på att en övergång till nya motorer och drivlinor kan leda till förhöjda utsläpp från tillverkningen av fordonen och deras utrustning. Utredningen har på basis av en

526

SOU 2013:84

Eldrivna vägtransporter

beställd litteraturgenomgång sökt beräkna effekterna av ett skifte till batteribilar och bränslecellsfordon (Steen et al, 2013). Utsläppen av växthusgaser från tillverkningen påverkas i hög grad av vilken framtida återvinningsgrad man antar för olika material, men för- fattarna fann vid likabehandling av fordonstyperna i detta avseende att tillverkningens livscykelutsläpp utslagna över en antagen total körsträcka på 150 000 km kan förväntas bli 48 respektive 30 pro- cent högre för en bränslecellsbil och en batteribil än för en kon- ventionell bil. Laddhybridens livscykelutsläpp skiljer sig obetydligt från den senare. Medan den konventionella bilens tillverkning (räknat på att cirka 30 procent av materialen är återvunna från tidigare användning) ger utsläpp på 46 g CO2e6 per km är mot- svarande utsläpp från laddhybriden 50 gram per km och från batteri- bilen och bränslecellsbilen respektive 60 och 68 gram per km. Vid längre totala körsträckor sjunker förstås antalet gram per km.

En hög framtida återvinningsgrad reducerar utsläppen, men en del material är svåra eller kostsamma att återvinna. Till dem hör bl.a. den kolfiberkomposit som ingår i vätgastankarna och batte- riernas litium. Fossilbränsleanvändningen vid produktion av den el som används i tillverkningsprocesserna påverkar också utfallet. Författarna hade i den ovan redovisade jämförelsen utgått från de genomsnittliga utsläppen från elproduktionen inom EU 27, vilket kan vara rimligt beträffande komponenter och material som till- verkas i Europa. De understryker att förhållandena med tiden kan komma att ändras påtagligt med avseende på materialåtgång, åter- vinningsgrad och elproduktion.

Det finns också anledning att notera att en del material vid bryt- ning och/eller förädling också kan ge upphov till andra typer miljö- problem. Rapporten nämner särskilt frågor som hänger samman med utvinning av sällsynta jordartsmetaller.

11.8Infrastruktur för elektrifiering av vägtransporter

Detta avsnitt behandlar distributions- och laddningssystem inriktade på vägtransporter. Påverkan på elsystemets effektbalans av en ökad elektrifiering behandlas också i avsnittet. Effekter av en ökad elanvändning i transportsektorn på elproduktion och utsläpp av växthusgaser behandlas i avsnitt 11.2.

6 Koldioxidekvivalenter.

527

Eldrivna vägtransporter

SOU 2013:84

11.8.1Laddinfrastruktur för vägtransporter

Roadmap Sweden (2013) skiljer på tre olika huvudtyper av ladd- ningsbehov; laddning hemma, publik normalladdning och snabb- laddning.

Enligt Roadmap Sweden (2013) är laddning hemma för de flesta småhusägare inget problem. Man behöver säkerställa att jordfels- brytare finns och att säkringens storlek är tillräcklig. Bransch- föreningen Svensk Energi anser att laddning från befintliga jordade uttag bör ses som en nödlösning som inte är lämplig vid regel- bunden laddning. Det finns en så kallad ”laddbox” som kan sköta laddningsautomatiken och modellen bör uppfylla den europeiska standarden ”mode 3 typ 2” (EN 61851-1).7 För fasta parkerings- platser kan utmaningarna bli större om flera bilar ska laddas sam- tidigt. Detta kan gälla exempelvis vid ett flerbostadshus. Det kan behövas en större säkring, grövre kablage och eventuellt någon sorts styrning (Roadmap Sweden, 2013).

Den största delen av laddningen av personbilar bedöms komma att ske med befintlig infrastruktur i hemmet och i parkerings- garage. Även arbetsplatser blir förmodligen viktiga (Elforsk, 2010 och Energimyndigheten, 2009a). För laddning i stadsmiljö kommer det finns behov av publika laddstationer i viss utsträckning (Energi- myndigheten, 2009a). Rena elfordon och laddhybrider har olika behov av laddinfrastruktur även om det är positivt att en ladd- hybrid kör på eldrift i så stor utsträckning som möjligt. Utveck- lingen av fordonsparken påverkar i vilken utsträckning och takt publika laddstolpar behöver byggas ut.

I en rapport framtagen av HRM Engineering (2013) görs en genomgång av olika typer av laddningar, kontakter och standarder för laddinfrastruktur. Rapporten använder begreppet normal- laddning när en elbil laddas full på 6–10 timmar beroende på batteriets storlek och laddplatsens tillgängliga effekt, oftast 230V/10A men även 230V/16A.

HRM Engineering bedömer att snabbladdning främst är tänkt att fungera som räckviddsförlängare för rena elbilar vid tillfällen då det inte finns tid för normalladdning. Vid snabbladdning används vanligen en extern likströmsladdare som överför energin direkt till elbilens batteri med laddeffekt upp till 50 kW8. Enligt rapporten

7Skrivelse till utredningen från Svensk Energi 2013-08-30.

8Tesla har dock börjat bygga snabbladdare med 120 kW effekt i Norge, och har planer på att fortsätta bygga denna typ av laddare i Europa. Tesla bygger även denna typ av laddare i Nordamerika. Information hämtat från: www.teslamotors.com/supercharger (130924).

528

SOU 2013:84

Eldrivna vägtransporter

kommer även inom några år bilmodeller med inbyggda växel- strömsladdare (AC-laddare) på upp till 43 kW (400V/63A). Båda dessa typer av laddning skulle ladda batteriet till 80 procent på 20–

30minuter.

HRM Engineering definierar också semi-snabbladdning. Det

innebär laddning med extern likströmsladdare med effekt på 20 kW. Då tar en laddning av batteriet upp till 80 procent cirka 50–60 minuter. Det finns elfordon som är utrustade med en växelströms- laddare som klarar laddeffekt på upp till 22 kW (400 V/32A) vilket laddar batteriet till 80 procent på 45–55 minuter. Dessa elfordon kan också laddas med lägre effekt.

HRM Energineering framhåller att det finns flera kontaktdon som stödjer olika standarder och säkerhetsnivåer för överföring av effekt och kommunikation mellan laddstolpe och bil. För en mer detaljerad genomgång av de olika kontakter och standarder som finns hänvisas till rapporten.

Standarder för laddinfrastruktur är viktiga för att säkerställa att alla fordon kommer att kunna ladda på de laddstationer som byggs och berörda aktörer är nu överens om vilken standard som ska användas vid vanlig (långsam) laddning. Det finns olika initiativ för detta, ett exempel är förslag på standard för laddstolpar i det nya direktivförslaget (EU-kommissionen, 2013a).

Standarder tas fram i ett samarbete mellan olika aktörer. Staten är en av aktörerna, främst genom myndigheters deltagande i de medlemsdrivna organisationer som tar fram standarder. Utred- ningen bedömer att detta arbete framskrider och att ingen ytter- ligare insats från statens sida krävs i standardiseringsarbetet. Denna bedömning gjordes efter en diskussion i utredningens expertgrupp för elektrifiering i juni 2013.

11.8.2Statistik över laddinfrastruktur

Det finns ännu ingen officiell statistik över antalet laddstolpar i Sverige. Enligt inofficiell statistik fanns 292 publika laddplatser i Sverige i januari 20139. Utredningen bedömer att det krävs för- bättrad statistik för att följa utvecklingen av laddinfrastruktur för elfordon. Utredningen föreslår att Energimyndigheten får i upp- drag att utreda vilka uppgifter inom detta område som bör ingå i den officiella statistiken.

9 Från webbsidan uppladdning.nu, bearbetat av Easycharge (2013).

529

Eldrivna vägtransporter

SOU 2013:84

11.8.3Kostnader för laddinfrastruktur

Total kostnad för uppförande av en komplett snabbladdnings- station redovisas i en studie (HRM Engineering, 2013) till 500 000 kronor. Med en avskrivningstid på 5 år innebär det, till- sammans med avgifter för underhåll och fast och rörlig nätavgift, en årlig fast kostnad på 183 000 kronor.

Vattenfall redovisar kostnadsuppskattningar för laddinfra- stuktur (Tollin, 2013). Vattenfall bedömer den totala etablerings- kostnaden för publika laddstolpar 16 A, med dubbla ladduttag och i stadsmiljö, till mellan 60 000 och 100 000 kronor. Den största osäkerheten ligger i kostnader för mark och installation. Drifts- kostnader per år uppskattas till cirka 12 000 kr, exklusive rörlig elförbrukning.

Etableringskostnad för en så kallad laddbox, 16 A, är cirka 9 000 kronor enligt Vattenfall. Denna utrustning rekommenderas vid laddning i hemmet, det bör inte göras i ett vanligt jordat eluttag av säkerhetsskäl.

För snabbladdare (50 kW, DC) uppskattas etableringskostna- den till mellan 375 000 och 800 000 kronor. Även här är den största osäkerheten kostnaden för mark och installation. Nätkostnader uppskattas till 10 000–15 000 kronor per år och underhållskost- nader till cirka 20 000–25 000 kronor per år.

Etableringskostnaderna för snabbladdning via växelström (43 kW, AC) bedöms vara lägre för hårdvara och nätanslutning. Då kan en normalladdningsstolpe, med fast laddkabel, användas vilket sänker kostnaderna. Den förutsätter naturligtvis att bilen är utrustad med korresponderande trefasladdare, vilket förväntas introduceras av enskilda fordonstillverkare.

Vattenfall bedömer att hårdvarukostnaderna kommer att sjunka fram till 2030 medan nätanslutningskostnader blir liknande som i dag och mark och installationskostnader kan öka. Vattenfalls be- dömning om åtgärder som kan reducera kostnader är att förbereda ytor/byggnader för laddning redan vid byggnation för att undvika extra kostnader för mark och installation. Dessutom kan grupper av laddningsstolpar installeras när installation sker. Detta ger skal- effekter vid markjobb samt möjliggör åtgärder för att minska kost- naden för nätanslutningen.

530

SOU 2013:84

Eldrivna vägtransporter

11.8.4Affärsmodeller

Det är nödvändigt att bygga upp affärsmodeller för hur betalning av laddning ska göras. Grid for vehicles (2011) beskriver olika möjligheter; privat laddning, semi-privat laddning och publik ladd- ning. Privat laddning är laddning i hemmet, semi-privat laddning kan vara en privat aktör som erbjuder laddning på sin mark, exempelvis stormarknader. Affärsmodellen för betalning kan då vara utifrån parkerad tid eller till och med gratis om det passar in i företagets profil.

För publik laddning behöver affärsmodeller byggas upp som gör att det blir enkelt att ta betalt för elen och enkelt för konsumenten. Roadmap Sweden (2013) beskriver utmaningarna med hur debite- ring ska ske och visar på att det är nödvändigt att bygga upp lös- ningar för ”roaming”, det vill säga att elfordon kan laddas hos olika operatörers laddstationer på enkla sätt. De jämför situationen med kreditkort och bankomater. Andra frågor som diskuteras är möjlig- heten att hitta laddstolpar och även att kunna förhandsboka dem.

Elfordon har en mätare i fordonet som mäter all el som laddas. Det kan komma att finnas behov att följa upp hur mycket el som används i batterifordon och laddhybrider.

11.8.5Regelverk som påverkar utbyggnad av laddinfrastruktur

Det finns flera regelverk som kan påverka utbyggnaden av ladd- infrastuktur. Detta avsnitt tar upp två förändringar som skett de senaste åren som förbättrat möjligheter för utbyggnaden.

Det övergripande regelverket för elnätet är Ellagen (1997:857) som bland annat innehåller krav på nätkoncession. Förordning (2007:215) ger undantag från kravet på nätkoncession. 2012 in- fördes ett tillägg i denna förordning som innebär att laddstolpar undantas från nätkoncession. Detta undantag håller ner kostnaden för utbyggnad av laddinfrastruktur. Förutsättningen för undantag är att laddstolpar är kopplade till lågspänningsnätet (Sidén, 2013) vilket bör vara det normala för alla typer av laddstolpar.

Det övergripande regelverket för vägtrafiken är väglagen (1971:948). En förändring infördes 2011 som innebär att parke- ringsplatser kan dedikeras till elfordon under förutsättning att det finna en anordning för extern laddning på platsen.

531

Eldrivna vägtransporter

SOU 2013:84

I detta skede är det viktigt att undanröja hinder för utbyggnad och utredningen bedömer att med ovanstående förändringar är lagstiftningen bättre anpassad för utbyggnad av laddinfrastruktur. Utredningen har inte identifierat några tydliga nuvarande hinder i lagstiftningen för utbyggnaden av laddinfrastruktur för lättare fordon. Däremot kan det finnas behov av att via lagstiftningen ställa krav på att exempelvis nya parkeringsplatser ska förberedas för laddinfrastruktur.

11.8.6Påverkan på effektbalans i elsystemet och smarta nät

Den ökade energimängd som krävs för elektrifiering av transport- sektorn är en mindre del av den totala elanvändningen men fler elfordon kommer att påverka mängden variabel elkonsumtion beroende på laddningsmönstret. De viktigaste faktorerna vid på- verkan på lastprofilen är laddningstillfället, laddningsplatsen och laddningsbehovet (Grahn, 2013). Även om ökningen i belastning är låg i förhållande till den totala belastningen kan det bli lokala påfrestningar på elnäten. Roadmap Sweden (2013) lyfter fram att effektfrågan handlar om kapacitet i näten, om transformatorers storlek och kablarnas dimensioner. Även om elnätet i genomsnitt klarar belastningen så kan det lokalt, exempelvis i vissa fastigheter samt vid vissa parkeringsplatser, bli problem. Roadmap Sweden (2013) bedömer att påfrestningarna på nätet kan hanteras men hänsyn behöver tas till de förändrade ellasterna för att hålla nere kostnaderna.

En möjlighet att minska belastningen på elnäten på grund av ökade variationer i lastprofiler är genom utvecklingen av smarta nät. Regeringen fattade i maj 2012 beslut om att tillsätta ett sam- ordningsråd för smarta elnät. Uppdraget innebär att etablera en kunskapsplattform för att inhämta, sammanställa och sprida kun- skaper om elnätets utveckling och om smarta elnät bland berörda aktörer och i samhället i stort (Näringsdepartementet, 2012). Sam- ordningsrådet ska också ta fram ett förslag till handlingsplan för smarta nät som ska rapporteras senast 1 december 2014. Kom- mittédirektivet gör följande beskrivning:

”Intelligenta elnät eller smarta elnät (på engelska smart grid) är ett brett begrepp som beskriver framtidens moderna elnät med större utnyttjande av ny teknik som informationsteknik för konti- nuerlig information om energiflöden i elnätet. Därigenom blir det

532

SOU 2013:84

Eldrivna vägtransporter

lättare för elproducenter och elkonsumenter att anpassa sin elpro- duktion och elkonsumtion till prissignaler från marknaden. Hela kraftsystemet kan på det sättet bli mer flexibelt och nätet kan ut- nyttjas mer effektivt.”

Samordningsrådet identifierar att en ökad andel elfordon och tillhörande utbyggnad av laddinfrastruktur är en utmaning där smarta nät kan bidra till omställningen (Samordningsrådet för smarta elnät, 2012). Det rör sig bland annat om möjligheter att styra laddningen av elfordon över tid vilket kan minska belastningen på elnätet.

Utredningen bedömer att den ökade variabla elkonsumtionen från en växande andel elfordon är något som kan hanteras, men det är viktigt att ha detta i åtanke för att hålla nere kostnaderna.

11.8.7Kommissionens förslag till direktiv om infrastruktur för alternativa drivmedel

I januari 2013 presenterade EU-kommissionen (2013a) ett förslag om utbyggnad av infrastruktur för alternativa drivmedel. I förslaget ingår krav på utbyggnad av laddinfrastruktur till 2020 enligt vissa kriterier. För Sverige föreslås kravet bli totalt 145 000 laddstolpar varav 14 000 ska vara publika.

Förslaget innehåller standarder för både normalladdning och snabbladdning. Dessutom ställs krav på att alla publika laddstolpar ska vara utrustade med smarta mätare och att medlemsstaterna ska säkerställa att elpriserna vid publika laddstolpar är skäliga. Direk- tivförslaget innehåller också krav på medlemsstaterna att ta fram en strategi för alternativa drivmedel.

11.8.8Infrastruktur för kontinuerlig strömförsörjning

Det finns också möjligheter med kontinuerlig överföring av el under drift. Internationellt kallas detta ”Electric Road Systems” (ERS). På svenska kan tekniken ibland kallas ”System för direkt- ledd el” (DFSL-system), men även begreppen ”elväg”, ”laddväg” och ”Slide In”-laddning (jämför med ”Plug In” för laddning vid stillastående) används.

Det pågår demonstrationsprojekt med olika tekniska lösningar runt om i världen. WSP (2013c) gör en sammanställning av de olika

533

Eldrivna vägtransporter

SOU 2013:84

huvudspåren för teknik för kontinuerlig överföring av el från infra- strukturen till elektriska vägfordon.

Konduktiv överföring via hängande tråd

Detta innebär att fordonet kopplar upp sig via strömtagare/panto- graf mot ledningen ovanför fordon och vägbana. Detta liknar befint- liga applikationer för tåg och spårvagn med den viktiga skillnaden att det behövs två ledningar i luften, som med trådbussar, eftersom fordon med gummihjul inte har någon räls att använda som återledare för ström. Tekniken fungerar för bussar och lastbilar men är inte utvecklad för personbilstrafik. En testanläggning för bussar drivs i Landskrona i projektet ”Slide In”. Siemens utvecklar denna teknik och har en testanläggning i Tyskland.

Konduktiv överföring via ledare i vägen

Här överförs strömmen via en fysisk koppling. På eller i vägbanan finns strömförande skenor och under fordonet finns en rörlig pick- up som gör att fordonet och de strömförande skenorna är i kon- takt. Sådan teknik utvecklas t.ex. av Elways AB och testas vid en liten försöksanläggning vid Arlanda. Franska Alstom anpassar en liknande teknik från spårvagnstillämpning – där den använts sedan 2003 – till konventionella vägfordon vilken demonstreras på prov- bana i Sverige sedan 2012. Italienska Ansaldo har en liknande lös- ning vars konduktiva elvägsteknik nyligen sålts till Kina.

Säkerheten med dessa system löses bl.a. genom att de spän- ningssätts sektionsvis då fordonet passerar och täcker den aktuella sektionen. Även andra säkerhetslösningar förekommer, t.ex. genom att den spänningsförande delen är nedsänkt i vägbanan.

Induktiv överföring från ledare i vägkroppen

Kraftöverföringen sker med högfrekventa magnetiska fält som bildas av utrustning inbyggd under vägbanans yta och som mottas av utrustning inbyggd i fordonets underrede. Principen är densamma för stationära induktiva laddare som kan användas på t.ex. par- keringsplatser som för kontinuerliga laddare som kan användas av fordon i rörelse.

534

SOU 2013:84

Eldrivna vägtransporter

Säkerhetsfrågan hanteras även här genom sektionsvis aktivering när fordonet passerar, samt genom skärmning och utformning av de magnetiska kretsarna så att magnetfälten i och vid sidan av fordonet hålls under angivna gränsvärden.

Företagen Bombardier Transportation samt koreanska OLEV Technologies har produkter för induktivt kopplad elöverföring till fordon i rörelse på väg.

Kostnader

Enligt Trafikverket (2012m) har den lösning som bygger på kondu- ktiv kraftförsörjning via hängande tråd i dag kommit längst i teknisk mognadsgrad jämfört med de andra två lösningarna. För- delen med de andra alternativen är att de kan utnyttjas även för personbilar. För ytterligare jämförelse mellan olika tekniker hän- visas till Trafikverket (2012m). Kostnadsuppskattningar för infra- strukturen är mycket osäker eftersom denna typ av investeringar inte gjorts i stor skala någonstans i världen ännu. Grontmij (2010) redovisar bedömningar om kostnaden för att bygga ERS-infra- struktur till 10 miljoner kronor per dubbelriktad kilometer befint- lig väg. Den infrastruktur som då avses är konduktiv överföring av kraft med hjälp av överhängande tråd. Uppskattningen bygger på jämförelser med kostnaden för att elektrifiera järnväg och etablera trådbussnät. Enligt WSP (2013c) uppskattar dock Siemens kost- naden för infrastruktur för motsvarande teknik till 20 miljoner kronor per dubbelriktad kilometer. Enligt WSP (2013c) är Elways egen uppskattning om kostnad för deras tekniska lösning i stor- leksordningen 5 miljoner kronor per dubbelriktad kilometer.

Utredningen konstaterar att kostnadsuppskattningar för infra- struktur är mycket osäkra. Ökad kunskap om detta kan fås genom demonstrationsprojekt. Det finns andra initiativ utomlands och utvecklingen, inte minst på kostnadssidan, är viktig att följa.

535

Eldrivna vägtransporter

SOU 2013:84

11.8.9Juridiska frågor vid elektrifiering av väg

Trafikverket (2012m) går igenom en del juridiska aspekter som blir aktuella vid elektrifiering av vägar. Särskilt två oklarheter lyfts fram.

En förutsättning för att mark ska kunna tas i anspråk med stöd av väglagen är att marken behövs för väg eller väganordning. Vad som är en väganordning definieras av väglagen eller vägkungörel- sen. Elektrifiering av väg innebär nya anordningar längs vägen. Om dessa anordningar kan definieras som väganordningar behöver prövas. Trafikverket (2012m) bedömer att den ledning som följer vägen, likriktarstationer som placeras utmed den och eventuella ytor för servicefordon etc bör betraktas som väganordningar.

Ellagen (1997:857) är övergripande regelverk för elnätet. För elektrifiering av väg krävs två typer av ledningar förutom kontakt- ledningen (Trafikverket, 2012m). En typ är ledning från elleveran- törens anläggningar till transformatorstationer längs vägen. Den delen är elleverantörens ansvar och för den krävs nätkoncession i vanlig ordning.

Den andra typen är ledningen som följer vägen och matar eventuella likriktarstationer (vissa elvägslösningar använder växel- ström och behöver inga likriktare) med jämna mellanrum. Trafik- verkets bedömning är att det mest praktiska ur drift- och under- hållsaspekt torde vara att ledningen som följer vägen samt till- hörande likriktarstationer tillhör Trafikverket (2012m). Förord- ningen 2007:215 om undantag för nätkoncession enligt ellagen ger inget entydigt svar på om koncession krävs vad gäller den ledning som följer vägen.

Trafikverket påpekar att dessa frågor behöver utredas vidare, och utredningen delar den bedömningen. Det kan även finnas andra juridiska frågor som behöver ses över. Utredningen föreslår i kapitel 14 fortsatt utredning om juridiska aspekter tillsammans med en satsning på en demonstrationsanläggning.

11.9Stöd till introduktion av elektriskt drivna fordon

Supermiljöbilspremien på 40 000 kronor stöttar för närvarande introduktionen av batteribilar och laddhybrider på den svenska marknaden. I kapitel 14 visas hur ett system baserat på bonus- malus i kombination med ett tillfälligt riktat stöd kan ge ett drygt

536

SOU 2013:84

Eldrivna vägtransporter

50 procent högre stöd till dessa fordon samt till bränslecellsbilar. Utredningen föreslår dessutom att regeringen i avvaktan på en behandling av de långsiktiga förslagen så snart som möjligt höjer supermiljöbilspremien till 70 000 kronor per bil. För tunga fordon med relativt långa årliga körsträckor behövs sannolikt inte något lika omfattande stöd utöver den nedsättning av vägtrafikskatten som hybridbussar redan åtnjuter. Ett motsvarande stöd till tunga lastbilar kan dock inte skapas till följd av att fordonsskatten är mycket låg. En alternativ möjlighet är att under några år ge ett riktat bidrag till främst tunga laddhybrider.

I Norge har batteribilar under lång tid varit föremål för omfattande stöd bestående av såväl befrielse från större delen av den mycket höga försäljningsskatten på nya bilar som undantag från ”bommepeng” och parkeringsavgifter. Dessutom har dessa bilar rätt att färdas i kollektivkörfälten. Incitamenten har tveklöst haft stor betydelse för tillväxten av den norska elbilsflottan som nu passerat 10 000 fordon. Men de har också lett till en påtaglig ökning av arbetspendlingen med bil inom den berörda gruppen som till övervägande del består av höginkomsthushåll som förfogar över mer än en bil. Transportøkonomisk Institutt konstaterar i en rapport på uppdrag av utredningen att stödsystemen med största sannolikhet inte skulle ha utformats på samma sätt om man i dag hade kunnat börja om från början (Figenbaum, 2013). Utred- ningens slutsats är att Sverige bör undvika överkompensation samt söka utforma stödet till batteribilar och laddhybrider så att negativa bieffekter så långt möjligt kan undvikas.

Utredningen bedömer att batteribilarna under överskådlig tid till helt övervägande del kommer att användas i och kring städer och att de i huvudsak kommer att laddas nattetid på de uppställ- ningsplatser och garage där de parkeras. Med en räckvidd på 100– 150 km kommer behovet av snabbladdning att vara litet med den typ av användning av dessa fordon som förutses under de närmaste åren. Få ägare kommer att vilja åka så långt i en batteribil att det kräver mer än ett stopp för snabbladdning per dag. Medlemmar i bilpooler kan liksom de som föredrar att hyra bil förväntas att för sina långresor välja andra typer av fordon än batteribilar. Utnytt- jandet av de norska snabbladdningsstationerna är lågt och ICCT et al (2013) rekommenderar utifrån amerikanska erfarenheter att man tillsvidare bör undvika att lägga stora pengar på investeringar i snabbladdning eftersom det kan leda till ett dåligt utbyte.

537

Eldrivna vägtransporter

SOU 2013:84

Laddhybridernas ägare kommer också till övervägande del att ladda bilen hemma eller på dess hyrda parkeringsplats. Komplette- rande laddning kommer i viss mån att efterfrågas vid arbetsplatser. Möjligen kan också ett intresse av snabbladdning uppkomma under långresor men med största sannolikhet bara i samband med pauser som man ändå skulle ha gjort.

Stadsbussar och distributionsfordon kommer att ladda vid änd- hållplatser, lastkajer samt i garage och på andra uppställnings- platser. Möjligen kommer också bussar i en del fall att kunna ladda under gång, t.ex. på gatu- och vägsträckor där många bussar och linjer kan utnyttja samma infrastruktur. Försök med enstaka elektri- fierade busslinjer har inletts eller kommer inom kort att inledas i Stockholm, Göteborg och Malmö och kan komma att följas av många fler.

Sammantaget innebär detta att behovet av snabbladdning på kort sikt kommer att vara ringa, möjligen med undantag för last- kajer och ändhållplatser och att den betydligt billigare infrastruk- turen för långsam laddning i huvudsak kommer att finnas på icke- publika platser. Behovet av investeringsstöd kan därför bedömas som måttligt, medan information, råd och anvisningar behövs.

Utredningen föreslår att regeringen uppdrar åt Energimyndig- heten att snarast ta fram råd och anvisningar om laddinfrastruktur till kommuner, fastighetsägare och andra intressenter. Därtill före- slås att regeringen utser en nationell samordnare med uppgift att engagera och samverka med berörda aktörer som offentliga och privata fastighetsförvaltare, bostadsrättsföreningar, parkerings- bolag, stormarknader och kollektivtrafikföretag. Regler för ny- byggnad av parkeringsplatser och parkeringsgarage behöver ses över i syfte att förbereda dem för kommande laddningsinstallat- ioner, t.ex. genom att rör dras som senare kan användas för kablage. Frågan om formerna för statligt stöd till investeringar i laddinfra- struktur behandlas i kapitel 14.

Det finns skäl att avvakta med beslut om mera omfattande investeringar i publik infrastruktur för snabbladdning till dess man vet vilken standard som kommer att gälla i Europa och bättre kan överblicka efterfrågan på laddning för långresor.

Den infrastruktur som behövs för elektrisk drift av stadsbussar och lokala distributionsfordon måste hanteras av berörda opera- törer och kommuner, eftersom det handlar om installationer vid lastplatser och depåer samt vid busshållplatser och möjligen konti- nuerlig matning längs begränsade delar av det kommunala gatu-

538

SOU 2013:84

Eldrivna vägtransporter

och vägnätet. Energimyndigheten bör få uppdrag att överväga om behov finns av någon insats från statens sida i syfte att underlätta utbyggnaden av lokal infrastruktur.

Elektrifiering av delar av huvudvägnätet framstår som en rimlig åtgärd som ger möjlighet att reducera den tunga fjärrtrafikens beroende av diesel och skulle leda till halverad energianvändning för berörd trafik och minskade utsläpp av koldioxid. Infrastruktur- kostnaden behöver beräknas med större noggrannhet än vad som nu är möjligt och beslut måste fattas om vilken överföringsteknik som ska användas. Frågan om hur tunga eldrivna fordon ska betala för infrastrukturslitage och andra externa kostnader behöver också utredas liksom värdet av att lätta elektrifierade fordon medfinan- sierar denna infrastruktur. Dessa frågor kräver sannolikt utveckling och beslut i flera steg.

Utredningen föreslår att regeringen utser en nationell sam- ordnare med uppdrag att tillsammans med berörda parter och intressenter driva på denna process. Därvid förutsätts att Trafik- verket i egenskap av infrastrukturhållare finansierar elektrifieringen i den utsträckning som investeringen befinns vara samhällseko- nomiskt lönsam och att nyttjarna bara betalar för den el de för- brukar samt kostnaden för elen (inkl. nätavgifter, skatt och kost- nad för elcertifikat).

Innan beslut kan fattas om storskalig elektrifiering behöver tekniken verifieras i liten skala och ett val göras mellan olika potentiella lösningar. Därefter behövs en längre provsträcka, antingen för massgods eller bestående av någon del av det högtrafikerade vägnätet. Kostnaderna för dessa steg bör i huvudsak finansieras av staten. Utredningens bedömning är att dessa två steg vid beslut under 2014 kan vara avklarade cirka 2020 och att huvudvägnätet skulle kunna vara elektrifierat några år senare. Med tanke på att fjärrbilar har ganska kort teknisk-ekonomisk livstid innebär detta att en betydande del av fjärrtrafiken skulle kunna vara elektrifierad cirka 2030.

Som redan nämnts bör bränslecellsdrivna fordon medges samma stöd som övriga ”nollemissionsfordon”. Beträffande stöd till ut- byggnad av infrastruktur för distribution av vätgas är det enligt utredningens mening för tidigt att fatta beslut. Betydande osäker- het finns både med avseende på marknadsintroduktionen av fordo- nen och frågan om vilken typ av distribution som är mest ända- målsenlig. Dessutom förefaller bränslecellsdrift vara mindre fördel-

539

Eldrivna vägtransporter

SOU 2013:84

aktig från växthusgassynpunkt än laddhybrider, batterifordon och elektriska vägar.

11.10Internalisering av den eldrivna trafikens externa kostnader

De eldrivna personbilarnas kostnadsansvar för externa effekter domineras helt av olycksrisker och olyckskostnader. Bullerkost- naden och slitaget på vägarna är mycket ringa. Några avgaser före- kommer inte.

Den nuvarande elkonsumtionsskatten, 29,3 öre per kWh i större delen av landet, ger inte tillräckligt stor intäkt för att svara mot de olyckskostnader samt låga buller- och slitagekostnader som el- bilarna ger upphov till.

Beskattningen av elektriciteten bedömdes för den genomsnitt- liga elbilen för några år sedan motsvara cirka 43 procent av de kort- siktiga samhällsekonomiska marginaleffekter som återstod att internalisera sedan hänsyn tagits till erlagda trafiksäkerhetspremier och den skatt som införts på dem. För att täcka underskottet skulle punktskatten på el ha behövt höjas med 130 procent. En sådan höj- ning skulle emellertid drabba även konsumtion av el för andra ändamål än vägtrafik. Eftersom underskottet i allt väsentligt orsa- kas av höga olyckskostnader kan en möjlighet vara att internalisera dem via ökad skatt på försäkringspremier samt en övergång till en premiesättning som bättre än dagens system motsvarar den faktiska risk som olika bilister utsätter sig själva och sina medtrafikanter för (”pay as you drive”) (Kågeson, 2009).

För vätgasdrivna fordon beror internaliseringsgraden på hur vät- gasen beskattas. Vätgas är inte föremål för någon beskattning i dag, men ska som fordonsbränsle, enligt energiskattedirektivet, beskat- tas som det konventionella drivmedel som det ersätter. Frågan är dock om detta vore rimligt. Närmare till hands ligger att beskatta vätgasen baserat på den el som förbrukats under framställning genom elektrolys. Då skulle de skilda formerna för eldrift beskattas likvärdigt.

Relevant är också att energisnåla bilar med konventionella motorer via drivmedelskatten betalar en mindre del av sina externa kostnader än vad som är fallet för bränsleslukande fordon. Myndig- heter och politiker synes acceptera detta förhållande, kanske därför att det gynnar en utveckling mot lägre bränsleförbrukning. Efter-

540

SOU 2013:84

Eldrivna vägtransporter

som elfordon är ännu effektivare täcker skatten på deras förbruk- ning en mindre del av den externa marginalkostnaden.

För tunga fordon är situationen en annan. De bidrar i mycket högre grad till det marginella vägslitaget och ger i höga farter upp- hov till mer buller per fordonskilometer än personbilar. De medför dessutom en högre risk för andra trafikanter än lätta fordon. Det finns ingen beräkning av i vilken grad den nuvarande elskatten skulle kunna internalisera bussarnas, distributionslastbilarnas och de tunga fjärrbilarnas externa kostnader. För fjärrbilarna gäller dock att de skulle komma att trafikera den del av vägnätet där marginalkostnaden för olyckor och vägslitage är lägst. Ett sätt att internalisera den tunga trafikens kostnader kan vara att belägga dem med en km-skatt som differentieras för fordonets och vägens egenskaper. Det skulle leda till att skatten för elektrifierade fordon blir lägre än för fossildrivna.

Det kan i sammanhanget konstateras att den spårbundna trafi- ken inte betalar någon skatt alls på sin elförbrukning. Däremot betalar tågen banavgifter som dock inte täcker hela den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden. Det skulle alltså för jäm- ställda konkurrensvillkor vara rimligt att antingen befria de tunga vägfordonen från elskatt (efter införande av km-skatt) eller att belasta även den spårbundna trafikens elförbrukning med skatt.

Med tanke på att elfordonen och laddhybriderna ännu bara be- finner sig i ett tidigt introduktionsskede, behöver underskottet knappast bli föremål för något politiskt ingripande på kort sikt.

11.11 Sammanfattande bedömning om elektrifiering

I kapitel 8 görs en bedömning av potentialen till elektrifiering av lätta och tunga fordon då detta har stor betydelse för fordonens energieffektivitet. Dessa potentialer sammanfattas i nedanstående tabell.

541

Eldrivna vägtransporter SOU 2013:84

Tabell 11.2 Andel (procent) av utfört transportarbete med eldrift för nya fordon och fordonsparken år 2030 respektive 2050

	2030	2030	2050	2050
	nya fordon	fordonspark	nya fordon	fordonspark

Personbil och lätt	20–40	9–20	40–70	35–60
lastbil
Fjärrlastbil	0–1	0–1	17–25	17–25
Distributionslastbil	50–100	35–83	50–100	50–100
Stadsbuss	50–100	35–83	50–100	50–100
Landsvägsbuss	0	0	17–25	17–25

I kapitel 13 används andelarna enligt Tabell 11.2 tillsammans med potentialer i övriga bakgrundskapitel, som påverkar trafikutveck- ling och effektivisering, till att räkna ut hur stor andel av energi- användningen som potentiellt kan utgöras av el vid olika tid- punkter. Där ges också den totala elanvändningen i två olika åtgärds- potentialer.

542

12Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

Förutsättningarna att genom effektivisering minska energi- användningen per ton- eller passagerarkilometer är goda men att omställningen kommer att ta tid eftersom lok, fartyg och flyg- plan ofta används i 25–30 år innan de skrotas. Järnvägstrafiken i Sverige är till mer än 90 procent elektrifierad, medan möjlig- heterna att på kort sikt byta till biodrivmedel inom flyg och sjöfart är mindre goda. Det beror på att tekniken behöver ut- vecklas ytterligare. Omställningen bromsas av förhållandet att flyget och sjöfarten genom internationella beslut är undantagna från drivmedelsbeskattning. Flyget omfattas dock av det euro- peiska systemet för utsläppshandel.

De skärpta krav på sjöfartens utsläpp av svavel som träder ikraft 2015 kommer att leda till att många fartyg tvingas använda dyrare drivmedel, vilket skapar incitament att effektivisera driften och överväga sänkt hastighet.

Arbetsmaskinerna förbrukar stora mängder dieselolja (14 TWh 2010) men kan med tiden bli mera effektiva bl.a. genom hybridi- sering och partiell elektrifiering. Deras bränsleförbrukning om- fattas av den kvotplikt som regeringen föreslår ska införas 2014.

543

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

SOU 2013:84

12.1Inledning

Som framgår av kapitel 1 uppfattar utredningens att dess uppdrag främst avser vägtrafiken även om direktiven genomgående talar om transportsektorn. Förhållandet att fossila drivmedel i betydande utsträckning också används inom sjöfart och flyg samt i mindre grad inom järnvägstrafiken gör det emellertid nödvändigt att söka bedöma det återstående behovet av gasformiga och flytande driv- medel inom dessa trafikslag. Dessutom konsumeras stora mängder diesel i arbetsmaskiner av olika slag. Emissionerna förs i statistiken till de näringsgrenar som använder maskinerna, men deras efter- frågan på energi behöver beaktas i en långsiktig analys av driv- medelsmarknaden.

Det inrikes godstransportarbetets (exkl. flygfrakt1) fördelade sig 2010 med 37 procent på väg, 24 procent på järnväg och 39 procent sjöfart. I dessa siffror innefattas den svenska delen av resor som slutar eller börjar utomlands (Trafikanalys, 2012g). För sjöfarten innebär det att all trafik i svenskt vatten med avgång i svensk hamn eller med svensk hamn som destination ingår. Medeltransportsträckan på svenskt vatten för trafik på utlandet uppgick till 198 kilometer. Även vid import eller export med tåg eller lastbil räknas delsträckor inom landet som inhemsk. Om man exkluderar den del av sjötransporterna på svenskt vatten som har utländskt mål eller kommer från hamn i annat land fördelades det ”inhemska” transportarbetet 2010 (exkl. flygfrakt) med 54, 35 respektive 12 procent på väg, järnväg och sjöfart.

Av inrikes persontransporter (exkl. gång och cykel) 2010 före- togs 87,5 procent med bil, buss eller motorcykel (117,4 mdr person- kilometer), 9,7 procent med tåg, tunnelbana eller spårvagn (13 mdr), 2,2 procent med flyg (3 mdr) och 0,6 procent med färja (0,8 mdr)2.

Av den totala årliga användningen av energi inom inhemska transporter svarar järn- och spårvägstrafiken samt luft- och sjö- farten tillsammans för 6,1 TWh (Energimyndigheten, 2013a) och deras andel av transportsektorns koldioxidutsläpp uppgick 2011 till 5,5 procent (1,1 miljon ton). Det innebär att de tre ”övriga” trafik- slagens energiefterfrågan måste beaktas i en analys av de långsiktiga förutsättningarna att byta från fossila till förnybara drivmedel. Därtill kommer cirka 14 TWh i arbetsmaskiner (som inte räknas till

1Den flygbefordrade frakten hanterade 174 000 ton år 2010 (in- och utrikes).

2Någon siffra för skärgårdstrafiken finns inte.

544

SOU 2013:84

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

transportsektorn), som 2010 gav upphov till cirka 3,6 miljoner ton koldioxid.

12.2Järn- och spårvägstrafik

Bantrafiken omfattar järnvägs-, tunnelbane- och spårvägstrafik. I Sverige var järnvägens andel av godstransporterna 34,7 procent år 2010, om man bortser från den sjöfart på svenskt vatten som har ursprung eller mål i annat land. Tågens andel (exkl. tunnelbana och spårvägar) av den motoriserade persontrafiken (räknat i person- kilometer) var 8,3 procent, vilket är ganska nära EU-genomsnittet.

År 2011 producerades 145 miljoner tågkilometer för resande- och godståg varav persontrafiken svarade för 70 procent. Sedan 1990 har det sammanlagda trafikarbetet ökat med cirka 40 procent. Den transporterade godsmängden var 67,9 miljoner ton och gods- transportarbetet uppgick till 22,9 miljarder tonkilometer. Under 2011 gjordes 187 miljoner tågresor och persontransportarbetet med tåg uppgick till 11,4 miljarder personkilometer, den högsta siffra som uppmätts i Sverige. Från 2006 till 2011 har persontransport- arbetet med tåg vuxit med 18 procent. Utbudet av platskilometer har under samma period ökat med 26 procent (Trafikanalys, 2012e).

Sedan 2006 har transportarbetet med tunnelbana och spårvagn ökat med 4 respektive 28 procent. Antalet resor med tunnelbana uppgick 2011 till 309 miljoner.

Enligt referensscenariot för Färdplan 2050 förväntas den spår- burna persontrafiken öka med än 50 procent till 2050, medan gods- transportarbetet med tåg under samma tid antas växa ungefär hälften så snabbt (se Figur 3.15 och 3.16 i kapitel 3). En klimatanpassning av transportsektorn (utöver vad som täcks av referensscenariot) kan förmodas stärka denna trend.

12.2.1Energieffektiv tågtrafik

Transporter på järnväg är vanligen mycket energieffektiva. Rull- motståndet är litet och när luftmotståndet kan fördelas på mycket gods eller många passagerare blir energiåtgången per ton- och passagerarkilometer låg. Att transporter med tåg kräver förhåll- andevis lite energi innebär dock inte att det är ointressant att söka effektivisera elanvändningen. Kostnaden kan ibland vara låg och

545

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

SOU 2013:84

potentialen betydande. Energibehovet kan reduceras genom lägre rull- och luftmotstånd samt genom att minska vikten hos vagnar och lastbärare. Åtgärder för att minska förlusterna i överföring av el samt i motorer och ventilations- och uppvärmningssystem är också viktiga liksom möjlighet till regenerativ bromsning. Ökade fyllnadsgrader och längre tåg är andra sätt att reducera elförbruk- ningen. I referensscenariot till Färdplan 2050 antas att den totala effektiviseringen, alltså inte enbart den tekniska, uppgår till cirka 0,5 procent per år, vilket ger 10 procents minskning av den speci- fika energianvändningen till 2030 och 20 procents minskning till 2050 jämfört med läget 2010. Bruttopotentialen är större men kräver kompletterande styrmedel och åtgärder för att realiseras.

Deutsche Bahn har infört elmätning i alla lok samt genomfört en omfattande utbildning i ecodriving av lokförarna. Under peri- oden 2002–2006 sjönk elförbrukningen med 3 respektive 5 procent i regional- och fjärrtågtrafiken. Bränsleförbrukningen i dieseldrivna persontåg minskade under samma tid med i genomsnitt 3 procent (Vestner, 2007). För att skapa incitament hos de svenska tågopera- törerna är det viktigt att alla lok förses med utrustning för indi- viduell mätning av den el som förbrukas. Ett sådant system har under lång tid varit under diskussion och partiellt införande men processen går långsamt.

En fullständig implementering av sparsam körning i den svenska spårtrafiken bedöms kunna ge en besparing på cirka 0,4 TWh per år3. Green Cargo har i en försöksverksamhet kunnat minska energiåtgången med cirka 10 procent (Banverket, 2007). Sparsam körning är i dag inte ett obligatoriskt delmoment i utbildningen för lokförare. Utbildning av nya lokförare och fortbildning av verksamma förare skulle kunna minska energianvändningen.

Förbrukningen kan också reduceras genom att planera trafik- och signalsystem så att antalet oönskade stopp blir färre. Lokföraren saknar ofta kännedom om övrig trafik och kan därför inte bedöma om en sparsammare, och därmed ibland långsammare, körning är möjlig. Tekniska stödsystem skulle kunna göra detta möjligt. Ett verktyg som lokföraren inte förfogar över är antalet stopp efter linjen. För inbromsning av tunga godståg finns för närvarande inga möjligheter att ta emot överskottsenergin genom återmatning till elnätet. Energiförlusterna för stopp-startmanövrer på tåg är relativt sett större än för landsvägsfordon. Ett trafiksystem där godståg

3 Bygger på uppskattningar av potentialer i Trafikverket (2011c).

546

SOU 2013:84

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

ofta tvingas stanna för att lämna företräde för andra tåg är energi- krävande. Förbättringspotentialen varierar då det för goda resultat kan krävas att en del av marginalen i tidtabellen används för energi- besparing. För banor som är glest trafikerade eller har rymliga tidtabeller kan potentialen vara stor. I andra fall prioriteras restid eller sträckans kapacitet högre och då blir marginalerna mindre och därmed också den möjliga energibesparingen genom sparsam kör- ning. Försöksverksamhet på dieseldrivna tåg visar på cirka 20 pro- cent reduktion4 av bränsleförbrukningen.

Elförbrukningen per bruttoton- och passagerarkilometer minskar successivt över tid. Trafikverket (2011c) uppskattar den genom- snittliga effektiviseringspotentialen för eldrivna godståg till cirka 30 procent och för eldrivna persontåg till cirka 10 procent. På längre sikt kan potentialen vara större, eftersom utbytet av äldre tåg mot nya bör leda till en betydande minskning, i varje fall inom per- sontrafiken. Andersson (2008) räknar med att potentialen även vid ökad hastighet är cirka 25 procent till 2025 och 50 procent till 2045. Viktigt i detta sammanhang är att också beakta det luftmotstånd som vagnar och lastbärare ger upphov till. Man har i detta avseende kommit längre inom vägsektorn (trots att mycket återstår även där).

Förbättrad användning av tågens lastkapacitet kan bidra till lägre utsläpp. I Europa är 22,5 tons axellast standard. En höjning till 25 eller 30 ton skulle påtagligt öka kapaciteten att medföra tungt gods. För volymgods blir det förstås ingen skillnad.

Eftersom transporter med tåg ofta kräver väsentligt mindre energi per ton- och passagerarkilometer än förflyttning med bil eller flyg, kan en överflyttning av trafik till järnvägen minska energi- användningen och ofta även koldioxidemissionen. För att ekvationen klimatmässigt ska gå ihop krävs dock att åtgärden inte förutsätter omfattande anläggning av ny spårkapacitet, eftersom utbyggnaden ger upphov till omfattande utsläpp av koldioxid (Westin & Kågeson, 2012).5

Ökad fart kan ge tågtrafiken möjlighet att ta marknadsandelar från flyget på sträckor över cirka 40 mil och från bilen på kortare distanser. Liksom inom de övriga trafikslagen finns emellertid en motsättning mellan hastighet och energianvändning. En annan effekt av ökad hastighet (oavsett trafikslag) är att det totala resandet växer när restiden sjunker. På den nyanlagda Svealandsbanan visade sig

4Enligt Johan Sandström, Green Cargo.

5Hur den använda elektriciteten produceras har stor betydelse för utfallet.

547

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

SOU 2013:84

omkring 20 procent av trafiken vara nygerenerad, dvs. den skulle inte ha ägt rum med något trafikslag om inte banan byggts (Fröidh, 1999). Höghastighetsbanors nygenerering av resande förväntas ligga på denna nivå eller högre.

12.2.2Icke-elektrifierad trafik

Cirka 90 procent av det svenska bannätet är elektrifierat och el- driftens andel av det totala tågtransportarbetet är ännu högre. Av godstrafik på järnväg 2008 utgjordes 6,8 procent av antalet tåg- kilometer av dieseldrift, men uttryckt som bruttotonkilometer var andelen bara 4,6 procent (SIKA, 2009b). Avgasemissioner från diesellok regleras i EU:s direktiv 97/68/EG, men merparten av trafikarbetet utförs med äldre lok som inte omfattas av några avgas- regler. Krav på energieffektivitet saknas helt. För motorer i konven- tionella diesellok uppskattar de brittiska tågoperatörerna poten- tialen för effektivisering till 15 procent (ATOC, 2007).

Den svenska tågtrafikens utsläpp av koldioxid från dieseldrivna lok uppgick 2010 bara till 62 200 ton och har, delvis till följd av ökad elektrifiering, minskat med 40 procent sedan 1990. Tågens förbrukning av diesel har tidigare varit skattebefriad men är nu föremål för ökande koldioxidskatt med sikte på att stegvis nå nivån för motsvarande beskattning av vägtrafikens drivmedel.

I och med att de delar av järnvägsnätet som inte är elektrifierat är relativt lågtrafikerat och att denna trafik ger förhållandevis små utsläpp är kostnadseffektiviteten i en elektrifiering av detta järn- vägsnät som klimatåtgärd relativt låg. På vissa sträckor kan dock luftkvalitetsmål vara ett skäl att elektrifiera korta industrispår i tätorter förutsatt att de ansluter till redan elektrifierade banor. Elektrifiering av korta sträckor som binder ihop andra elektri- fierade banor och därmed medger helt nya stråk med eldriven trafik bör också kunna vara kostnadseffektivt. Det finns också tåg som både kan drivas på el och diesel eller förnybart drivmedel som kan erbjuda möjlighet till helt fossilfri järnvägstrafik.

548

SOU 2013:84

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

12.2.3Kostnaden för järn- och spårtrafikens långsiktiga energianvändning

Enligt referensscenariot förväntas järnvägssektorns totala energi- användning öka marginellt från cirka 3 TWh år 2010 till strax över 3 TWh 2050 (se Figur 3.22). I siffran ingår överföringsförluster och energi för belysning, växlar och signalsystem i statens spåranlägg- ningar som står för cirka en fjärdedel av den nuvarande förbruk- ningen.

Eftersom utsläpp från fossileldade kraftverk omfattas av EU ETS påverkas tågtrafikens elpris av kostnaden för att hålla den handlande sektorns utsläpp under taket. På en avreglerad elmark- nad måste kraftbolagen belasta all konsumtion med den marginella koldioxidkostnaden. Därigenom påverkas elpriset för alla kunder, inklusive dem som köper el från vatten- och kärnkraftverk. I dag är utsläppspriset lågt men det kan förväntas stiga när taket i handels- systemet successivt sänks. Ett utsläppspris på 20 euro per ton CO2 skulle påverka järnvägstrafikens elkostnad med i storleksordningen 15 öre per kWh. Det motsvarar cirka 30 procent av kostnaden under 2006 för den svenska tågtrafikens el (inklusive nätavgift, kostnad för omformning och förluster på det egna nätet) (Ban- verket, 2007). I Sverige svarar elen för 5–10 procent av tågopera- törernas samlade kostnader, vilket innebär att effekten på biljett- och fraktpriserna vid en sådan prisnivå kan bli 1,5–3,0 procent (Kågeson, 2008).

Den svenska elskatten uppgår för flertalet konsumenter till 29,3 öre per kWh. Den har en tillbakahållande effekt på efterfrågan och stimulerar till energieffektivisering. Tågtrafiken är undantagen, men i en del andra europeiska länder är tågens förbrukning föremål för beskattning. Tågtrafiken är emellertid inte det enda trafikslag som åtnjuter undantag från skatter som kan påverka energianvänd- ningen och utsläppen av koldioxid.

12.3Sjöfarten

Under 2011 gjordes cirka 86 000 fartygsanlöp i svenska hamnar varav rorofartyg, inklusive passagerarfartyg och färjor, svarade för 71 procent. Den totala godshanteringen över kaj uppgick till 177 miljoner ton, varav 95 miljoner ton gods lossades och 82 miljoner ton skeppades ut. De fem största hamnarna svarade tillsammans för

549

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

SOU 2013:84

ungefär hälften av landets totala godshantering. Av knappt 13 mil- joner ton gods i inrikes sjötransport svarade raffinerade petroleum- produkter för 43 procent och malm, grus och sand för 20 procent. Transportarbetet med inrikes gods uppgick till 7,5 miljarder ton- kilometer med en medeltransportsträcka på 639 km (Trafikanalys, 2012f).

Antalet passagerare i utrikes färjetrafik uppgick 2011 till 26,8 miljoner. Av dem hade 41 procent färdats till eller från Danmark hamnar, 34 procent till eller från Finland och 8 procent till eller från Tyskland. Under samma år reste 1,6 miljoner passagerare till och från Gotland (Trafikanalys, 2012f)6. Uppgifter om skärgårds- trafiken saknas i den svenska statistiken.

12.3.1Sjöfartens emissioner

Enligt Naturvårdsverket minskade utsläppen av koldioxid från in- rikes sjöfart med 19 procent mellan 1990 (543 000 ton) och 2010 (442 000 ton).7 Under samma tid minskade godstransportarbetet med inrikes fartyg med 5 procent (från 8,3 till 7,9 mdr tonkm).8 Därtill kommer emissioner orsakade av bränslen som bunkrats i Sverige för användning i utrikes sjöfart. De ökade med 205 procent under samma period (från 2,2 till 6,7 miljoner ton).

Sjöfarten ger också upphov till stora utsläpp av kväveoxider som bidrar till ozonbildning, särskilt i områden där inga andra utsläpps- källor finns. Marknära ozon bidrar till växthuseffekten.9 Sjöfartens utsläpp av sulfatpartiklar reflekterar inkommande solstrålning och motverkar därmed den globala genomsnittliga temperaturökningen, medan dess utsläpp av sot (black carbon) förstärker värmeabsorp- tionen genom att smutsa ner snö och is samt genom värmeabsorp- tion i atmosfären som är större än vad absorptionen på mark eller vatten skulle ha varit.

Den internationella sjöfartens emissioner omfattas inte av de enskilda ländernas rapportering av utsläppen av växthusgaser. I stället anger Kyotoprotokollet att Annex 1 länderna, till vilka Sverige hör, ska samverka inom IMO (Internationell Maritime Organisation) för att reducera utsläppen. Organisationen har under

6Statistiken avser fartyg med en bruttodräktighet om 20 och däröver. Fartyg som endast seglar på inre vattenvägar eller i nära anslutning till skyddade vatten ingår inte.

7Naturvårdsverket, Växthusgaser – Sverige 1990–2011. Excelblad 2012-12-06.

8Transportarbete 1970–2011. Trafikanalys 121025 Excelblad.

9NOx och ozon tillhör dock inte de gaser som omfattas av Kyotoprotokollet.

550

SOU 2013:84

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

15 års tid diskuterat olika ekonomiska styrmedel, bland dem bränsle- skatt, flexibla gränsvärden (baseline and credit) och handel med utsläppsrätter, utan att lyckas komma överens.

Det enda IMO hittills fattat beslut om är införande av EEDI (Energy Efficiency Design Index), som avser bränsleeffektivitets- krav på nya båtar, och SEEMP (Ship Energy Efficiency Manage- ment Plan), som ska tillämpas ombord på alla fartyg. Möjligheterna att reducera bränsleförbrukningen inom sjöfarten är goda men naturligtvis beroende av bränslepriser och eventuella kostnader för skatter, avgifter eller utsläppsrätter. IMO (2000) bedömer att inno- vativa skrovformer, maskiner och propellrar tillsammans kan sänka förbrukningen med 20–40 procent i nya fartyg och att förbättrat underhåll av skrov och propellrar samt optimerad trimning och minimerad ballast kan reducera åtgången i befintligt tonnage med 4–10 procent. Förbättrad ruttplanering, med hänsyn till vind och ström samt optimalt planerad ankomsttid, kan också bidra med några procent. Dessutom väntas intresset för ”slow-steaming” öka i respons på stigande bränslepriser, dock främst på långa trader, t.ex. containergods mellan Kina och Europa. Kompletterande använd- ning av vindassistans och solceller kan i någon mån dämpa efter- frågan på bränsle. Sammantaget kan dessa trender leda till att global efterfrågan på drivmedel i stället för att fördubblas till år 2030 ”bara” hamnar cirka 40 procent över 2006 års nivå (CE Delft et al, 2009). En ytterligare möjlighet är att öka storleken hos nya fartyg. Maersk Line planerar inköp av 20 gigantiska 18 000 TEU10 con- tainerfartyg som kommer att kräva hälften så mycket bränsle per container jämfört med nuvarande genomsnitt.11 Att öka fartygs- storleken är dock inte lika lätt i inrikes trafik och tidtabellskrav kan lägga hinder i vägen för sänkt hastighet, vilket 2012 års debatt om Gotlandstrafiken visar.

Sjöfartens val av bränslen kommer inom kort att påverkas av skärpta krav på fartygens utsläpp av reglerade ämnen. Inom SECA- områden (Sulphur Emission Control Area) sänks år 2015 den tillåtna halten av svavel i rökgaserna till vad som motsvarar 0,1 procent svavel i bränslet. Östersjön och Nordsjön är båda i sin helhet SECA-områden. Svavelgränsvärdet kan klaras antingen genom val av drivmedel med låg svavelhalt eller genom rökgasrening med skrubbers. Skrubbertekniken är väl utvecklad för landbaserade anläggningar men befinner sig beträffande marina tillämpningar i

10TEU = twenty foot equivalent.

11Sustainable Shipping 25.2 2013.

551

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

SOU 2013:84

ett tidigt utvecklingsskede. Globalt kommer gränsvärdet för svavel att sänkas till max 0,5 procent antingen från år 2020 eller år 2025. Tidpunkten bestäms slutligen av IMO efter en kontrollstation år 2018.12

De tillåtna utsläppen av NOx från nya motorer i NECA- områden (Nitrogen Oxide Emission Control Area) sänks från 2016 med cirka 80 procent jämfört med de krav som gällde nya fartyg 2010. Varken Östersjön eller Nordsjön har ännu utsetts till NECA, men förberedelser för detta pågår. Det skärpta kravet kan i fartyg som drivs med HFO (Heavy Fuel Oil), MGO (Marine Gas Oil) eller MDO (Marine Diesel Oil) klaras genom SCR (Selective Catalytic Reduction). Alternativt kan gränsvärdet klaras genom utnyttjande av LNG i kombination med EGR (Exhaust Gas Recirculation) och motortekniska åtgärder. Detsamma gäller för metanol och DME.

12.3.2Kostnader för olika reningstekniker

Ett dussintal studier har analyserat hur SECA-kraven kommer att påverka fartygens kostnader och närsjöfartens konkurrensförmåga gentemot de landbaserade trafikslagen. Försök att sammanfatta och värdera resultaten från dessa rapporter har gjorts av Entec (2010) och EMSA (2010). Sammanfattningsvis kan man med utgångspunkt från de två metastudierna konstatera att det finns en viss spridning i experternas bedömning av prisbilden år 2015. Den vanligaste bedömningen är dock att de senaste årens genomsnittliga pris- skillnad mellan HFO (1,5 procent S) och MGO (0,1 procent) på cirka 80 procent13 kan förväntas bestå (Entec, 2010) eller möjligen reduceras något (EMSA, 2010). Några studier redovisar också skill- naden i pris mellan 1,0 och 0,1 procent svavel (som från 2010 blivit relevant inom SECA eftersom den högsta tillåtna halten nu är 1,0 procent) och finner att den under de senaste åren legat mellan

40och 60 procent14.

Utnyttjande av skrubberteknik kan på sikt reducera kostnaden

jämfört med att tvingas betala för att bränslen med max 0.1 procent svavel (Knudsen, 2010). Entec (2010) menar att kostnaden kan hamna på 20–50 procent av kostnaden för att byta till lågsvavlig

12EU har dock i sitt beslut om svaveldirektivet inte lagt in någon motsvarande kontrollstation.

13MGO är den dyrare av de två.

14I februari 2013 var prisskillnaden cirka 60 procent (Sustainable Shipping 26.2 2013).

552

SOU 2013:84

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

bunker. Det är dock osäkert om tekniken kommer att hinna bli så väl utvecklad och prövad att den i stor skala kan installeras ombord på befintliga fartyg före 2015. EMSA (2010) menar dock att tek- niken är mogen för bred marknadsintroduktion och att skrubbers om några år bör kunna levereras till något hundratal fartyg per år.

Enligt EMSA (2010) kan skifte till LNG (Liquified Natural Gas) vara den mest kostnadseffektiva lösningen i varje fall för kustsjöfart och färjor. Ett skäl är att man med gasdrift inte bara når extremt låga halter av partiklar och svavel utan också reducerar NOx-emissionen med cirka 90 procent och koldioxidutsläppen med omkring 25 procent. En del av denna reduktion av växthusgas- utsläppet motverkas dock av att gasdrivna motorer släpper ifrån sig små mängder oförbränt metan. Eftersom metan i ett hundraårs- perspektiv har cirka 21 gånger större växthuseffekt än koldioxid, måste metansläppet hållas mycket lågt för att klimateffekten av bränslebytet inte ska bli negativt. Ett annat frågetecken med LNG är hur snabbt infrastrukturen kan byggas ut. EU söker få tillstånd en utbyggnad i alla större hamnar. Ett alternativ till ren gasdrift är ”dual-fuel” som betecknar en blandning av dieselolja och naturgas som efter vissa modifikationer kan användas i befintliga fartygs- motorer. Gasandelen kan uppgå till 80 procent. Förutsättningarna och kostnaderna bestäms av fartygets konstruktion och återstående livslängd samt utrymmen ombord.

Metanol, DME och Fischer-Tropsch diesel, framställda ur natur- gas är andra tänkbara alternativ. LNG medför bättre hushållning med primärenergi än de övriga fossila alternativen genom att omvand- lingsförlusterna är väsentligt mindre. För LNG producerad genom förvätskning av naturgas i Qatar uppgår förlusterna inklusive transport till Rotterdam cirka 12 procent av den tillförda energin. Om samma gas används för framställning av metanol förloras cirka 35 procent av primärenergin, inklusive energiåtgången för frakt till Rotterdam. Steget från metanol till DME ger en ytterligare förlust på cirka 2 procent. För FT-diesel beror utfallet i hög grad på om det finns avsättning för biprodukterna (Kågeson, 2012b).

Bengtsson et al (2011) beräknar att växthusgasutsläppet (well to propeller) för GTL (Gas-To-Liquid = FT) är cirka 14 procent högre än för MGO och cirka 10 procent högre än för HFO med skrubber. LNG från Quatar, å andra sidan, bedöms ge upphov till 5–9 procent lägre emissioner av växthusgaser än de konventionella marina drivmedlen.

553

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

SOU 2013:84

Ännu finns relativt få LNG-drivna fartyg och inga som drivs med FT-diesel, metanol eller DME. Det innebär att kostnads- jämförelsen är svår och måste baseras på en rad mer eller mindre osäkra antaganden. Dock produceras betydande mängder LNG och fossilbaserad metanol vilket gör att en del av kostnaden kan be- dömas med någorlunda säkerhet. Enligt Kågeson (2012b) påverkas utfallet av fartygens återstående livslängd, utrymmet ombord för kompletterande utrustning samt av i vilken utsträckning de för- väntas trafikera SECA- och NECA-områden med krav på mycket låga utsläpp av svavel respektive kväveoxider. Att döma av tillgäng- lig information är vid dagens relativpriser såväl skrubbers i kombi- nation med tung olja (HFO), metanol och LNG potentiellt kon- kurrenskraftiga gentemot lågsvavlig diesel (MGO) förutsatt att fartyget i huvudsak trafikerar SECA-områden.

De tillkommande kostnaderna ombord blir större för LNG än för metanol. Vid korta avskrivningstider, t.ex. till följd av att far- tyget bedöms ha relativt få år kvar till skrotning, kan därför meta- nol bli billigare förutsatt att skillnaden i bränslekostnad är liten och metanol kan användas i befintliga motorer. LNG kan på sikt ha bättre förutsättningar än metanol, eftersom merkostnaden ombord kan skrivas av över längre tid för nya fartyg. Metanol är mer käns- ligt för stigande priser på naturgas till följd av att omvandlings- förlusten är väsentligt större än för LNG. Det är inte möjligt att i dag bedöma kostnaden för LNG och metanol när de framställs ur syntesgas (efter termisk förgasning av ved). De första anläggningarna för produktion av dessa biodrivmedel kommer att ge betydligt högre kostnader än motsvarande framställning ur naturgas och kommer knappast att efterfrågas inom sjöfarten så länge de fossila alternativen är skattefria (Kågeson, 2012b).

Viking Line tog nyligen sin första LNG-drivna passagerarfärja, Viking Grace, i drift mellan Stockholm och Åbo. Stena Line har däremot för avsikt att satsa på metanol (som alternativ till om- byggnad av befintliga fartyg till LNG). Rederiet avser att börja ett skifte till metanol med att 2014 bygga om Stena Germanica.15

15 Sustainable Shipping, 29 november 2012.

554

SOU 2013:84

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

12.3.3Inlandssjöfarten

Sverige har inte införlivat EU:s regelverk för inlandssjöfart. Det medför att fartyg som trafikerar Mälaren, Vänern och Göta Älv bemannas enligt de regler som gäller för Östersjön och Nordsjön, vilket hämmar utvecklingen. Enligt Utredningen om inre vatten- vägar (2011) finns ingen gemensam reglering inom EU avseende besättningens storlek och sammansättning på fartyg avsedda för inre vattenvägar. I Tyskland och Nederländerna är regeln tre man vid resor under 18 timmar och fyra man vid längre resor. Möjlighet till sådan bemanning kan vara förknippad med väderrestriktioner innebärande att fartyg vid viss våghöjd måste invänta bättre väder. Inlandssjöfart lyder under EU:s miljölagstiftning (bränslekvalitets- direktivet och det marina bränsledirektivet) och får inte använda bränslen med högre svavelhalt än 10 ppm (IVL, 2011).16

De skärpta svavelreglerna kommer att försämra närsjöfartens konkurrensförmåga för godsslag där landtransporter kan vara ett alternativ och kan dessutom leda till att gods som tidigare skeppats till eller från hamnar i norra Östersjön i stället transporteras via Narvik eller Trondheim, vars hamnar ligger vid Norska havet som inte omfattas av de strängare kraven. Denna konkurrensnackdel skulle i någon mån kunna uppvägas om Sverige avskaffar eller kraftigt sänker farledsavgifterna. Sjöfarten betalar både för sina fasta och rörliga infrastrukturkostnader, medan de landbaserade trafikslagen inte ens behöver ta ansvar för hela den rörliga delen av motsvarande kostnad. Det snedvrider konkurrensen till sjöfartens nackdel (Kågeson, 2011b).

Under senare år har betydande insatser gjorts för att överföra gods från lastbil till järnväg. Göteborgs Hamn har i samverkan med godstågsoperatörer byggt ut s.k. hamnpendlar till ett drygt tjugotal orter varav många har egna hamnar. Enligt Banverket (2010) bör en ny järnvägsterminal i Rosersberg i norra Stockholm fungera som torrhamn för Göteborgs Hamn. Motsvarande möda har inte lagts på att utveckla kust- och Vänersjöfarten även om den planerade containerhamnen i Norvik utanför Nynäshamn är ett tecken på att nya affärskoncept kan vara under utveckling. Norvik ska kunna ta emot förhållandevis stora feederfartyg som fraktar containergods via Kielkanalen direkt till Stockholmsområdet. För närvarande an- kommer merparten av containergodset Stockholm och Mälardalen med tåg eller bil via Göteborg.

16 20 ppm tillåts totalt, inklusive utsläpp från distributionskedjan.

555

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

SOU 2013:84

Enligt de nuvarande svenska reglerna krävs vanligen sju man samt lots för framförande av mindre handelsfartyg på Vänern och Mälaren med tillhörande kanaler. Ett införlivande av EU:s regel- verk för inlandssjöfart i kombination med måttliga bemanningskrav skulle stärka Väner- och Mälarsjöfartens möjligheter att konkurrera med väg och järnväg. Ett problem vid omlastning från havsgående fartyg till feederbåtar är att svenska hamnar av tradition belastar båda fartygen med hamnavgifter, medan mötande lastbilar och godståg inte på samma sätt behöver betala för sina ”anlöp”.

12.4Flyget

Antalet passagerare på de 40 svenska trafikflygplatser som har reguljär trafik uppgick till 30,7 miljoner år 2012, mätt som inrikes avresande och utrikes avresande plus ankommande. Av dessa var knappt 7,1 miljoner inrikes och drygt 23,6 miljoner utrikes. Arlanda svarade ensamt för 56 procent.17

12.4.1Inrikesflyg

Inrikesflygets bränsleförbrukning minskade från 316 000 m3 år 1990 (något osäker uppgift) till 218 000 år 2012. Detta inkluderar frakt- flyg som 2012 svarade för 3 procent och 1990 för en okänd men något större andel. Antalet producerade passagerarkilometer minskade under samma tid från 3,92 till 3,40 miljarder. Trafiken har alltså blivit cirka 20 procent mer energieffektiv, motsvarande en årlig förbättring på drygt 0,8 procent (Karyd, 2013).

Trafiken på de två största inrikeslinjerna, Stockholm–Göteborg och Stockholm–Malmö, svarade 2011 för 15 respektive 19 procent av inrikesflygets transportarbete. Det är främst på dessa linjer som det finns konkurrens mellan flyg och snabba tåg. Antalet avresande inrikespassagerare på Landvetter och Sturup har sedan år 2000 fluktuerat en del men låg 2012 på samma nivå som tolv år tidigare (Karyd, 2013).

I Trafikverkets kapacitetsutredning 2012 visade det sig att den nationella persontrafikmodellen Sampers inte fungerar för flyg- trafik. Hösten 2012 publicerade Trafikverket därför en ny prognos, denna gång baserad på egna bedömningar. Prognosen följer en

17 Statistik från Transportstyrelsen.

556

SOU 2013:84

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

tidigare prognos från Transportstyrelsen till 2017 och därefter följer ett intervall på noll till en procent årlig tillväxt till 2050 (se Figur 12.1).

Figur 12.1 Trafikverkets prognos för inrikesflyg

Källa: Trafikverket (2012o).

Trafikverket säger ingenting om sannolikheten för att utvecklingen ska följa någon av de tre redovisade prognoserna. Det bör betonas att Swedavia, vars då 11 flygplatser år 2012 hanterade 86 procent av totala antalet inrikespassagerare, prognosticerar stagnation på 2012 års nivå. Mittenalternativet i prognosen ovan innebär en ökning med knappt 13 procent från 2012 till 2030 men bränsleförbruk- ningen förutspås förbli i stort sett oförändrad till följd av att flyg- plansflottan blir något mera energieffektiv (Karyd, 2013).

557

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

SOU 2013:84

12.4.2Utrikesflyg

Trafikverket (2013i) har nyligen gjort en prognos även för utrikes- flyg i syfte att kunna redovisa prognoser för total trafik på flyg- platsnivå till TEN-T. Bedömningen bygger på Transportstyrelsens prognos till 2017 och därefter antas en betydligt svagare ökning. Personkilometer redovisas inte för utrikes trafik och prognosen visas därför i antal passagerare (se Figur 12.2). De av Trafikverket framförda skälen till den lägre tillväxttakten från 2017 är att det s.k. lågprisflyget visar klara stagnationstendenser och att externa miljö- effekter av främst koldioxid förväntas bli internaliserade i större utsträckning med viss men måttlig prisökning som följd.

Figur 12.2 Trafikverkets TEN-prognos för utrikesflyg

Källa: Trafikverket (2013i).

Bunkring av flygbränslen i Sverige för utrikes luftfart orsakade utsläpp av 1,3 miljoner ton CO2 1990 och 2,1 miljoner ton 2010, en ökning med drygt 60 procent. Som framgår av Figur 12.2 mer än fördubblades antalet ankommande och avresande utrikespassa- gerare under samma period. Att mängden bränsle ökade i betydligt långsammare takt kan tolkas som att trafiken blev väsentligt snålare. En del av differensen är troligen en följd av växande andel plan med många säten. Det genomsnittliga avståndet till destinationen spelar

558

SOU 2013:84

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

förstås också roll. Därför bör statistiken tolkas försiktigt. Från- varon av ett svenskt nav för utrikes trafik inverkar sannolikt på hur mycket bränsle som bunkras.

12.4.3Nya flygplan och bränslen

Karyd (2013) har på utredningens uppdrag sökt bedöma poten- tialen för reducerade utsläpp från befintliga och nya flygplan. Av hans redovisning framgår att det generellt finns få tekniska fram- steg som kan eftermonteras på befintliga flygplan eller är eko- nomiskt försvarbara. Karyd visar också att flygplansmodeller utveck- las i syfte att tillverkas under många årtionden och att förnyelse- takten därför är svag. Han bedömer att omkring 70 procent av de flygplanstyper som används i Sverige och Norge av SAS och Norwegian fortfarande kommer att vara i bruk år 2030.18 Till stor del rör det sig om samma flygplansindivider 2013 och 2030. Flottan kommer visserligen att vara betydligt större år 2030, men tillskottet kommer till nära 100 procent att bestå av flygplanstyper som redan är i produktion, utgör varianter på nu existerande typer eller snart kommer i produktion. Bara 17 procent av nyanskaffningen bedöms avse den senaste teknikgenerationen.

IATA, en sammanslutning av större, flygbolag, har antagit som mål för år 2020 att nya flygplanstyper ska ha 25–35 procents lägre förbrukning än de nu existerande, men Karyd menar med referens till Lundbladh (2007) att det är föga troligt att man år 2020 ens på provflygningsstadiet har en farkost som jämfört med 2009 års bästa tillgängliga teknologi (som IATA jämför med) verkligen ger 25– 35 procent förbättring i specifik bränsleåtgång. Även om sådana flygplan skulle finnas år 2020 kommer de år 2030 ändå inte att ut- göra en mätbar del av den totala flygplansflottan. Karyd bedömer att teknisk förnyelse kan reducera de specifika utsläppen från hela luftfartsflottan med i storleksordning 10 procent till år 2030, medan Föreningen Svenskt Flyg anser att den snarare blir 15 procent.

18 Föreningen Svenskt Flyg ifrågasätter denna bedömning i ett meddelande till utredningen.

559

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

SOU 2013:84

12.4.4Effekter av icke-tekniska åtgärder

Fler linjer med direktflyg nämns ibland som en möjlig väg till effektivisering, eftersom en betydande del av bränslet på korta distanser går åt under starten. Samtidigt måste en sådan vägas mot att ha så hög beläggningsgrad på flygplanen som möjligt. Det kan vara mer energieffektivt att ha större navflygplatser dit trafiken matas i stället för att varje flygplats ska ha direktflyg till många destinationer. Dessutom har stora plan generellt lägre förbrukning per säteskilometer än små.

Om landningstiden är känd vid start kan flygningen planeras med kontinuerlig nerstigning, vilket sparar bränsle. I Sverige används begreppet ”gröna inflygningar” för detta. Luftfartsverket arbetar med procedurer och systemstöd för att alla inflygningar till Stockholm/Arlanda, Göteborg/Landvetter, Malmö och Umeå ska bli gröna. Sedan försöken påbörjades 2006 och fram till februari 2010 har fler än 40 000 gröna inflygningar genomförts till Stockholm/Arlanda, vilket minskade koldioxidutsläppen med 7 000 ton. Gröna inflygningar till Göteborg/Landvetter bidrog under 2009 med en koldioxidreducering på 450 ton.19 Det är emellertid oklart hur dessa besparingar har beräknats och gröna inflygningar inget nytt utan har funnits under lång tid under namnet CDA, Continuous Descent Approach (Karyd, 2013).

Luftfartsverket arbetar även med ”gröna utflygningar” och ”gröna överflygningar”. Gröna utflygningar ska minska tomgångskörning, markrörelser och motorkörning på marken samt effektivisera utflyg- ningar på väg till marschhöjd. Gröna överflygningar ska bidra till rakare flygvägar.

Sverige har sedan 2009 arbetat med att införa ett system för färdplanering avseende flygningar på hög höjd kallat Free Route Airspace (FRA) Sweden, vilket innebär att piloterna kan flyga rakaste vägen genom det svenska luftrummet utan att behöva följa de fast- ställda flygrutterna. Besparingspotentialen anges av Luftfartsverket till 5 400 ton bränsle per år.20

I dag är flygtrafikledningen i Europa uppdelad i ett antal olika luftrum. EU har dock beslutat om att inrätta ett gemensamt euro- peiskt luftrum, Single European Sky (EG 549/2004). Genom opti- mering av flygledningen ska säkerhet och kapacitet öka, samtidigt som det möjliggör kortare och mer energieffektiva rutter. Detta

19www.lfv.se/sv/Miljo/LFVs-miljoarbete/Gront-flyg/Mer-om-Gront-Flyg

20www.lfv.se/sv/Miljo/LFVs-miljoarbete/Gront-flyg/Mer-om-Gront-Flyg

560

SOU 2013:84

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

s.k. SESAR-projekt har dock efter åtta år ännu bara uppnått be- gränsade framsteg.21

Det finns flera andra luftrumsrelaterade effektiviseringsprojekt, t.ex. Luftfartsverkets Performance Based Navigation (PBN), Green Business Plan och Flight Efficiency Plan. Karyd (2013) anser dock att projekten till stor del tenderar att exploatera samma besparings- utrymme. Inom Sverige är potentialen dessutom liten. Det svenska luftrummet är relativt lågt utnyttjat, luftlederna är redan raka, det finns ett yttäckande kontrollerat luftrum och en enda kontroll- central, civila och militära luftrum är sedan årtionden integrerade och de kösituationer som flera av projekten riktar sig mot är säll- synta.

12.4.5Övergång till fossilfria drivmedel?

Enligt Karyd (2013) medför det inga stora tekniska utmaningar att köra en turbinmotor på alternativa bränslen som alkoholer, bio- baserat jetbränsle eller t.o.m. vätgas. Problemen ligger i att kunna medföra sådana bränslen och använda dem på hög höjd samt klara flygets krav på höga säkerhetsmarginaler. Bränslen av typ rapsolja har i regel egenskapen att bli trögflytande vid låga temperaturer, vilket omöjliggör användning i flygplan. Andra har för låg energi- täthet för att vara användbara. Etanol och metanol innehåller bara 5,9 respektive 4,4 kWh per liter jämfört med jetbränslets 9,6. De tar för stor plats och väger för mycket. Att använda gasformiga bränslen i flygplan är nästan omöjligt, eftersom gasen kräver övertryck för att lagras i gasform eller kylning för att lagras i vätskeform. Sådana lagringsalternativ är uteslutna i flygplan. För vätgas tillkommer problem med stora utsläpp av vattenånga som är en växthusgas med större effekt på hög höjd än på låg (Flygets Miljökommitté, 2007). Syntetisk diesel, av typ Fischer Tropsch och HVO, är ett möjligt flygbränsle. Allt trafikflyg, oavsett om det är propeller- eller jet- drivet, använder bränslet JET A1 som till sin karaktär är mycket likt dieselolja. Försök pågår inom flera flygbolag.

21 www.flygtorget.se/Aktuellt/Artikel/?Id=9718&utm_source=Airmail&utm_campaign=6 2f2623aab-Airmail15_01_2013&utm_medium=email

561

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

SOU 2013:84

12.4.6Ekonomiska styrmedel

Flygets utsläpp av koldioxid ingår sedan 2012 i EU:s handelssystem för utsläppsrätter. Systemet omfattar utsläpp från flygningar till och från flygplatser i EU, men små luftfartyg och kommersiella operatörer med liten verksamhet är undantagna. Utsläppsrätter tilldelas flygoperatörerna per år för verksamhet under handels- perioden 2013–2020 motsvarande 95 procent av sektorns medel- utsläpp av koldioxid under åren 2004–2006. Av tilldelningen är 85 procent gratis, medan resterande 15 procent auktioneras ut av EU:s medlemsstater. Flygoperatörerna kan dessutom köpa utsläpps- rätter och krediter från andra verksamheter. Däremot får inte sådana verksamheter använda utsläppsrätter som tilldelats flyget. Priset på en utsläppsrätt (som ger rätt att släppa ut ett ton kol- dioxid) låg kring 5 Euro i slutet av 2013. EU har efter massiv kritik från främst USA, Kina och Indien beslutat att vänta med att låta den europeiska utsläppshandeln omfatta utsläpp från flygningar till och från EU till dess man ser om ICAO förmår fatta beslut om införande av generella ekonomiska styrmedel på global nivå. ICAO:s generalförsamling tog i början av oktober i år ett beslut om att ta fram ett globalt marknadsbaserat styrmedel för att reglera det internationella flygets klimatpåverkan. Beslutet om hur ett sådant system ska vara utformat och hur det ska fungera ska fattas vid ICAO:s nästa generalförsamling år 2016 och systemet ska vara in- fört år 2020.

Som kompletterande styrmedel har Tyskland, Frankrike och Storbritannien infört egna pålagor på flyget i form av avstånds- relaterade skatter på flygbiljetter. Den högsta beskattningen finns i Storbritannien som belastar biljetter i turistklass med mellan 15 och 106 euro (omräknat från pund) och affärsklassbiljetter med mellan 30 och 212 euro (CE Delft, 2012c).

12.5Arbetsmaskiner

I Sverige finns cirka 300 000 större dieseldrivna arbetsmaskiner. Maskinparken har förhållandevis hög medelålder. Mer än 40 pro- cent av maskinerna är 25 år eller äldre (Trafikverket, 2012n). Arbets- maskinerna förbrukade 2010 cirka 14 TWh drivmedel, till 87 pro- cent bestående av diesel. Merparten av bensinen användes inom hushållssektorn och till stor del i snöskotrar. Anläggningsmaskiner

562

SOU 2013:84

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

och annan mobil utrustning inom industri och byggnadsverksam- het står för drygt 40 procent av den totala konsumtionen, jord- bruket är nästa största förbrukare, följd av skogsbruk och hushåll. Arbetsmaskinernas koldioxidutsläpp uppgick 2010 till cirka 3,6 miljoner ton (Trafikverket, 2013g).

Emissionen per arbetsmaskin varierar kraftigt mellan olika typer av maskiner. Entreprenadsektorn och skogssektorn karaktäriseras av maskiner med hög driftstid (och höga utsläpp). Traktorerna, å andra sidan, är många men har förhållandevis låga utsläpp per maskin, främst därför att det finns många gamla traktorer med låg drifttid. En ny traktor används 600–800 timmar per år, medan entreprenad- maskiner (t.ex. hjullastare och grävmaskiner) har cirka 1 500 drifts- timmar per år och skogsmaskinerna över 3 500 timmar. Traktorer av olika slag utgör cirka 70 procent av det totala antalet större diesel- drivna arbetsmaskiner men står för knappt 30 procent av koldioxid- utsläppen (se Figur 12.3).

Figur 12.3 Relativa utsläpp och antal större dieseldrivna arbetsmaskiner av olika typer

Källa: Trafikverket (2013g).

Utsläppen från arbetsmaskinerna visar en svagt stigande trend. Ökningen sedan 1990 uppgår till drygt 20 procent. Den relativa tillväxten har varit störst inom hushållssektorn som ökat utsläppen

563

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner SOU 2013:84

med över 70 procent. För övriga sektorer ligger tillväxten kring 20 procent.

12.5.1Färdplanens referensbana

I referensscenariot för Färdplan 2050 förväntas arbetsmaskinernas energianvändning öka en aning till 2020 för att därefter reduceras betydligt till följd av minskad produktion i jordbruket när den odlade arealen krymper. Utsläppen av koldioxid minskar marginellt till år 2050 jämfört med 2010. Uppskattningen bygger på tillväxten inom olika branscher enligt en prognos från Konjunkturinstitutet. I referensscenariot antas inga styrmedel påverka användningen av arbetsmaskiner. Hybridisering och alternativa bränslen förmodas inte slå igenom. I dagsläget finns inga klimatmål eller mätmetoder för arbetsmaskiner med avseende på utsläpp av koldioxid, varken nationellt eller inom EU. Referensscenariots bedömning måste betraktas som mycket osäker.

12.5.2Möjligheter till effektivisering och bränslebyten

Trafikverket (2012n) har inom ramen för Färdplan 2050 genomfört ett delprojekt om arbetsmaskiner. Den samlade potentialen för reducerad användning av fossila drivmedel i arbetsmaskiner bedöms uppgå till 45–55 procent år 2030. Till 2050 bedöms det vara möjligt att helt eliminera användningen av fossila drivmedel. Störst poten- tial finns inom entreprenadsektorn till följd av bättre förutsätt- ningar för elektrifiering av maskinerna än inom jord- och skogs- bruket. I hushållssektorn bedöms flertalet små maskiner kunna elektrifieras, men effekten blir begränsad då utsläppen är måttliga.

Trafikverkets underlagsrapport diskuterar översiktligt utrymmet för åtgärder och behovet av styrmedel. Den teoretiska potentialen för effektivisering, hybridisering och bränslesnåla brukningsmetoder uppges uppgå till 70 procent. De viktigaste åtgärderna för att åstad- komma en ökad klimatanpassning av arbetsmaskiner bedöms vara:

•Ett tydligt ansvar för arbetsmaskinernas klimatanpassning

•Mål för arbetsmaskiners emissionsminskningar nationellt och sektoriellt

564

SOU 2013:84

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

•Utveckling av goda mät- och redovisningsmetoder för bränsle- förbrukning

I övrigt noterar rapporten behov av träning i sparsam körning inom ramen för utbildning av maskinförare och jordbrukare samt väcker frågan om den nedsättning av energi- och koldioxidskatten på driv- medel som fortfarande förekommer i vissa berörda näringsgrenar bör avskaffas. Beträffande skifte till förnybar energi säger rapporten att förhållandet att arbetsmaskiner tankar från få ställen skulle göra dem särskilt lämpade för introduktion av nya drivmedel. Något underlag för denna bedömning lämnas dock inte och en stor del av förbrukningen sker decentraliserat och hos små företag. Möjligen kan det skapa underlag för små nischer för lokal användning av biodrivmedel.

12.6Sammanfattande bedömning

12.6.1Spårtrafiken

Allt talar för att den spårburna trafiken kommer att öka, vilket är positivt från klimatsynpunkt så länge tillväxten är en följd av att tåg och spårvagnar ersätter mindre energieffektiva trafikslag och for- don. Men det är viktigt att tillvarata potentialen för energieffektivi- sering inom järnvägssektorn. Utredningen anser att en förutsätt- ning för detta är att individuell mätning av elförbrukningen blir obligatorisk för alla lok som trafikerar statens spåranläggningar. Vidare behövs utbildning av såväl redan verksamma lokförare som de som genomgår sin grundutbildning. Trafikverket bör se över möjligheterna att underlätta sparsam körning genom utformning av tidtabeller och utbyggnad av mötesspår (se också kapitel 7). Viktigt är också att reducera luftmotståndet från främst godståg. Tåg- trafikens dieselanvändning bör vara föremål för samma beskattning som vägtrafikens. Beskattning av spårtrafikens elförbrukning bör övervägas i syfte att skapa bättre incitament för effektivitetshöjande åtgärder. För att undvika kostsamma investeringar i ny infrastruk- tur och problem med utsläpp av växthusgaser i samband med anlägg- ning av ny infrastruktur bör fyrstegsprincipen tillämpas konsekvent inom järnvägssektorn.

565

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

SOU 2013:84

12.6.2Sjöfarten

Trots att kust- och inlandssjöfarten har tekniska och geografiska förutsättningar att frakta gods som i dag transporteras med bil eller tåg talar mycket för en stagnation eller tillbakagång inom när- sjöfarten. Bidragande till detta är att efterfrågan på fossila driv- medel och eldningsolja kan förväntas minska i snabb takt under de närmaste årtiondena, vilket får konsekvenser för det segment som för närvarande betyder mest för den inhemska sjöfarten. Nedgången kan troligen bara i mindre grad uppvägas av transporter av bio- drivmedel och skogsrester, eftersom de genomsnittliga transport- avstånden för dessa produkter är kortare och i betydande grad avser områden utan sjövägar.

Det mesta talar också för att sjöfartens anpassning till de nya kväve- och svavelkraven kommer att inverka negativt på dess kon- kurrensförmåga. Detta kan medföra att gods som kunde ha gått en större del av sträckan med rorofartyg kommer att utnyttja bil eller tåg för hela sträckan. Sverige kan dock motverka en sådan utveck- ling genom att vidta åtgärder som bidrar till att likställa trafikslagen när det gäller ansvar för infrastruktur, risker och miljöpåverkan. Införande av km-skatt och höjda banavgifter för godstrafiken skulle liksom reducerade farledsavgifter kunna säkerställa detta. Ett inför- livande av EU:s direktiv om inre vattenvägar kan också förbättra förutsättningarna för närsjöfarten liksom en förändrad inställning i de större kuststäderna till uttag av hamnavgifter på feedertrafik.

Sjöfarten kommer att bli mera energieffektiv till följd av IMO:s beslut om bränsleeffektivitetskrav på nya båtar (EEDI) och åtgärder ombord på alla fartyg i syfte att säkerställa att man utnyttjar möj- ligheterna att effektivisera driften av dem (SEEMP). Fartygsflottans omsättningstakt är dock låg varför förändringen tar tid.

På kort sikt skapar IMO:s svavelkrav större incitament till energihushållningsåtgärder än vad ett införande av CO2-avgift eller handel med utsläppsrätter skulle ha gjort. Det hänger samman med den stora prisskillnaden mellan tung olja med hög svavelhalt (HFO) och alternativa drivmedel som MGO (0,1 procent svavel), LNG och metanol samt förhållandet att bränslet står för en betyd- ande del av sjöfartens kostnader. Om redarna i hög utsträckning väljer att möta de skärpta svavelkraven genom investering i skrubbers kommer däremot fartygens rörliga kostnad att påverkas i ringa grad och incitamentet till effektivisering eller lägre fart blir mindre. På sikt är det således viktigt att såväl den nationella som den inter-

566

SOU 2013:84

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

nationella sjöfartens drivmedel blir föremål för koldioxidskatt eller handel med utsläppsrätter (under ett tak som successivt sänks). Skatt på fossila bränslen alternativt krav på utsläppsrätter är också en förutsättning för att sjöfarten ska visa intresse för biodrivmedel och vindkraft. Sverige bör, enligt utredningens uppfattning, vara pådrivande inom IMO i denna fråga.

12.6.3Flyget

Det mesta talat för fortsatt stagnation inom inrikesflyget och att den begränsade tillväxt som kan ske till 2030 bränslemässigt upp- vägs av att flottan blir något mera energieffektiv än i dag. Förut- sättningarna att ersätta flyg med tåg för resor mellan städer i den södra halvan av landet skulle ytterligare förbättras om flyget tvingas betala för sina utsläpp i högre grad än den ringa effekt som under nuvarande regler uppkommer genom EU:s utsläppshandelsystem. Enligt ekonomisk teori är det bättre att beskatta det man vill bli av med än att söka åstadkomma förändring genom att subventionera alternativa åtgärder. Effekten av detta bedöms bli bättre än att genom övergång till höghastighetståg minska skillnaden i restid i syfte att locka fler att åka tåg (Karyd, 2013).

Medan växthusgasutsläppen från svenskarnas inrikesresor med flyg är liten och minskande är klimateffekten av deras utrikes flyg- resor stor och snabbt ökande. Att belägga utsläppen med skatt, avgifter eller en bättre fungerande utsläppshandel är viktigt både för att skapa incitament till effektivisering och i syfte att hålla till- baka tillväxttakten. Om inte förhandlingarna inom ICAO leder till ett genombrott och införande av verkningsfulla styrmedel bör Sverige överväga unilaterala åtgärder som komplement till EU:s beslut om utsläppshandel.

12.6.4Arbetsmaskinerna

Utredningen instämmer i huvudsak i bedömningarna i Trafikverkets underlag om arbetsmaskiner till Färdplan 2050. Det behövs ett tyd- ligt ansvar för arbetsmaskinernas klimatanpassning med mål för emissionsminskningar både nationellt och sektoriellt samt utveck- ling av mät- och redovisningsmetoder avseende deras bränsleför- brukning. Mycket av detta måste ske i samverkan med andra med-

567

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

SOU 2013:84

lemsländer och med EU-kommissionen. Sverige bör verka för beslut om gemensamma mätmetoder och normer. Träning i sparsam kör- ning bör ingå som obligatoriskt moment inom ramen för all av samhället finansierad eller understödd utbildning av maskinförare och jordbrukare. Energi- och koldioxidskatten på drivmedel bör så långt möjligt vara densamma i alla sektorer i syfte att skapa incita- ment till hushållning och övergång till fossilfria alternativ.

12.6.5Behovet av drivmedel på längre sikt

Referensscenariot för Färdplan 2050 (se kapitel 3) anger att inrikes- flygets efterfrågan på drivmedel kommer att ligga kring 2,5 TWh per år fram till 2020 för att därefter långsamt sjunka till cirka 2 TWh till år 2050. För den inhemska sjöfarten anges en långsamt växande efterfrågan fram till 2050, då konsumtionen förväntas uppgå till drygt 1,7 TWh. För båda trafikslagen antar referens- scenariot att energieffektiviteten förbättras med 14 procent till 2030 och 25 procent 2050 jämfört med läget år 2010. Energianvänd- ningen i arbetsmaskiner förutspås minska från 14 till 13 TWh mellan 2010 och 2050.

Utredningen har i kapitel 14 endast ett förslag som direkt be- handlar inrikes flyg och det är att utreda frågan om kvotplikt för flygbränslen för inhemsk trafik. För att kunna bedöma effekterna av ett sådant förslag krävs ytterligare precisering. Den kvotplikt för drivmedel som Regeringen föreslår inkluderar utöver vägtrafikens drivmedel även diesel som används av arbetsmaskiner och inrikes sjöfart. I dag är användningen av dieselbränsle inom sjöfarten relativt liten men när svavelkraven skärps bedöms användningen av diesel- bränsle och andra lättare bränsle öka. I kapitel 14 föreslår utred- ningen en utökad kvotplikt med höjda nivåer samtidigt som det föreslås att sjöfarten exkluderas och att det istället utreds en separat kvotplikt för sjöfart. För arbetsmaskiner inom t.ex. entreprenader gäller även samma bränsleskatter som inom vägtrafiken. I underlag till färdplan 2050 redovisar Trafikverket åtgärder som skulle kunna leda till att såväl arbetsmaskiner, inrikes sjöfart och inrikes flyg blir fossilfritt till 2050. En sådan utveckling förutsätter antingen beskatt- ning av fossila drivmedel eller ett väl fungerande handelssystem för utsläppsrätter för dessa trafikslag. Det gäller i hög grad också den internationella trafik som bunkrar i Sverige. Beträffande arbets- maskinerna bedömer utredningen att hybridisering och partiell

568

SOU 2013:84

Övriga trafikslag och arbetsmaskiner

elektrifiering kan komma att ungefär halvera behovet av flytande eller gasformiga bränslen till år 2050 jämfört med 2010. Arbets- maskinerna omfattas även av kvotplikten och i vissa fall koldioxid- skatt på drivmedel varför en del av utvecklingen fås genom de styr- medel som implementeras inom vägtrafiken.

569

13Sammanfattande bedömning av potentialer

I detta kapitel sammanfattas de potentialbedömningar som redo- visats i kapitlen 6–11. Det handlar om teknisk-ekonomiska poten- tialer som i den nedre delen av de redovisade intervallen baseras på dagens priser och nu känd eller förväntad teknisk utveckling. För att inom de olika insatsområdena nå den övre delen av intervallen för potentiell reduktion av koldioxid till 2030 krävs fortsatt teknisk utveckling och styrmedel (se kapitel 14) samt i viss mån ändringar i livsstil och preferenser. Potentialbedömningarna från bakgrunds- kapitlen sammanfattas i Tabell 13.1 och Figur 13.1. Detaljerna finns i bakgrundskapitlen där också i relevanta fall effekterna på person- och godstrafik samt på fordon av olika typ särredovisas.

Bakgrundskapitlen innehåller intervall på potentialerna. Vi har här valt att presentera detta som två nivåer, A och B, på åtgärds- potentialen. Åtgärdspotential B är beräknad utifrån de lägre poten- tialerna i samtliga kapitel och åtgärdspotential A är beräknad utifrån de högre potentialerna i samtliga kapitel. Det ger det maximala inter- vallet på åtgärdspotentialen.

I Tabell 13.1 redovisas inte påverkan på trafik och utsläpp av den ”rekyleffekt” som följer av att personbilarna blir väsentligt energi- effektivare och billigare att använda. Som framgår närmare i kapi- tel 8 skulle teoretiskt så mycket som 30 procent av den reduktion av utsläppen som effektivare fordon och elektrifiering av vägtrafiken ger upphov till kunna upphävas av längre årliga körsträckor. Men ägarnas tidsbudgetar utgör en begränsning, så troligen konsumeras bara omkring 15 procent av ökad mobilitet. Utredningen återkom- mer till rekyleffekten i kapitel 15.

571

Sammanfattande bedömning av potentialer

SOU 2013:84

Tabell 13.1 Bedömda potentialer för reduktion av användningen av fossila bränslen från den svenska vägtrafiken 2030 och 2050 genom olika typer av åtgärder. Effekter på efterfrågan, transporteffektivitet och byte till andra trafikslag för person och godstransporter avser procentuell reduktion i förhållande till referensscenariot. Energieffektivisering avser jämförelse mot 2010

Åtgärdskategori	2030	2050
Ökad trafik i referensscenariot	15 %	32 %
Minskad efterfrågan på transporter och ökad	9–20 %	15–33 %
transporteffektivitet
Byte till andra trafikslag (gods) och ökad användning av	1–3 %	2–4 %
kollektivtrafik1
Energieffektivare fordon, inklusive hybridisering	34–42 %	45–49 %
Energieffektivare fordon, genom elfordon och laddhybrider	4–8 %	13–20 %
Energieffektivare framdrift av fordon	8–15 %	10–15 %
Minskad energianvändning jämför med 2010	39–60 %	53–70 %
El andel av energi	3–14 %	19–45 %
Biodrivmedel andel av energi	32–65 %	55–55 %
Fossila bränslen andel av energi	65–21 %	26–0 %
Minskad användning av fossila bränslen jämfört med 2010	58–91 %	87–100 %

I Figur 13.1 återges bedömningarna i diagramform med en stapel för respektive måttligt och stort genomslag för klimatpolitiken år 2030 och 2050. Skillnaden i utfall kan ses som en grov form av känslighetsanalys. I kapitel 3 redovisas motsvarande figur för referens- scenariot. Åtgärdspotentialerna anger ytterligheter i båda fallen. Åtgärdspotential A innebär högst potential inom alla områden medan åtgärdspotential B innehåller lägst potential inom alla om- råden. Det är rimligt att anta att i något fall kan den verkliga poten- tialen ligga närmare A och i något annat fall närmare B. Om man skulle anta att medelvärdet för samtliga åtgärder skulle potentialen hamna mellan 75 och 80 procent reduktion av fossilbränsleanvänd- ningen till 2030 jämfört med 2010 och nå noll användning av fossila bränslen till 2050. Om det dessutom skulle gå att åstadkomma 20 TWh biodrivmedel i ett sådant scenario skulle potentialen hamna på cirka 80 procent reduktion till 2030.

Av staplarna kan man se hur stor del av minskningen som åstad- koms av var och en av de fyra åtgärdskategorierna (utveckling av

1 Hänsyn är ej tagen till energieffektivisering samt byte till biodrivmedel och el. Detta görs i senare steg i beräkningarna. Görs det redan här för samtliga fordon blir potentialen för 2030 i stället 1–9 procent till 2030.

572

SOU 2013:84

Sammanfattande bedömning av potentialer

samhälle och transportsystem, energieffektivisering, byte till el samt biodrivmedel). Utveckling av samhälle och transportsystem är här ett samlingsbegrepp för minskad efterfrågan av transporter, ökad transporteffektivitet, byte till andra trafikslag samt ökad använd- ning av kollektivtrafik. Energieffektivisering delas upp i den del som beror på övergång till eldrivna fordon (elbilar, laddhybrider och vätgasfordon) och vad som beror på övrig effektivisering i fordon och användning. På sikt finns en möjlighet till nettoexport av biodrivmedel, detta redovisas schematiskt i figuren. För varje år redovisas åtgärdspotential A och B.

Figur 13.1 Vägtrafikens användning av fossil energi med och utan åtgärder (TWh). Toppen av staplarna redovisar utvecklingen utan åtgärder dvs. i dag framskrivning, de gråa fälten återstående fossil energi efter åtgärder. Negativa värden avser export av bioenergi

	120				Utveckling av samhälle och
					Utveckling av samhälle och
					transportsystem
	100				Energieffektivisering (exkl el)
					Energieffektivisering (exkl el)
	80				Energieffektivisering (genom el)
(TWh)	60				Byte till el
Energianvändning					Byte till el

					Export biodrivmedel
	40				Byte till biodrivmedel
	40
	20
					Kvarstående fossil energi
	0
	2010	2030A	2030B	2050A	2050B

I Tabell 13.2 redovisas energiförsörjningen enligt dessa scenarier. I kapitel 10 görs bedömningen att potentialen till biodrivmedelspro- duktion i Sverige kan vara 25–30 TWh till 2030. Samtidigt används inte mer än 20 TWh i den högre åtgärdspotentialen i Tabell 13.2. Ytterligare 5 TWh antas användas av arbetsmaskiner och inom andra trafikslag så att den totala användningen blir 25 TWh. Det skulle potentiellt innebära att det kan bli 5 TWh kvar. Det kan vara

573

Sammanfattande bedömning av potentialer

SOU 2013:84

lockande att då tro att om detta används inom vägtrafiken skulle den kunna bli så gott som fossilfri. Det finns dock problem i dags- läget med kompabiliteten mellan fordonen och biodrivmedlen. En stor del av den i dag bedömda potentialen ligger i DME, metanol, biogas och etanol. Drivmedel som i höginblandning kräver dedi- kerade fordon. Samtidigt kommer en del fordon som rullar i dag fortfarande finnas i trafik 2030. Det gör att redan 20 TWh eller omräknat tre fjärdedelar av drivmedelsmängden som biodrivmedel till 2030 är en mycket stor utmaning.

Situationen underlättas väsentligt om motsvarande mängder drop-in bränslen kan framställas (se kap. 10). Sådana bränslen kan användas i existerande, konventionella fordon. Situationen blir då naturligtvis en helt annan. En sådan utveckling ställer dock sanno- likt andra krav på drivmedelsproduktionen.

Tabell 13.2 Energiförsörjning vägtrafik (TWh)

	2010		2020		2030		2040		2050
		A	B	A	B	A	B	A	B
Fossilt	73	37	51	7	30	0	22	0	9
Biobränsle	4	12	6	20	15	19	15	13	20
El och vätgas	0,0	0,6	0,2	4,2	1,6	7,3	4,3	10,2	7,1
Totalt	78	49	57	31	47	26	41	23	37

Övergång till el leder även till effektivisering, varvid en mindre mängd el ersätter en större mängd fossila drivmedel. Det kan därför vara svårt att utifrån Figur 13.1 bilda sig en uppfattning om hur stor del av trafikarbetet som sker med eldrift, biodrivmedel och fossila drivmedel i Figur 13.2–13.4 redovisas därför detta för person- bilar, stadsbussar och fjärrlastbilar. För landsvägsbussar antages ingen elektrifiering till 2030 medan den för 2050 antas vara den samma som för fjärrlastbil. Distributionslastbil i staden antas förenklat vara elektrifierad i samma grad som stadsbuss.

574

SOU 2013:84

Sammanfattande bedömning av potentialer

Figur 13.2

	100%
	90%
	80%
trafikarbeteav	70%
trafikarbeteav	40%
	60%
	50%
Andel	30%
	30%
	20%

10%

Figur 13.3

		100%
		90%
		80%
	trafikarbeteav	70%
	trafikarbeteav	60%
		60%
		50%
	Andel	40%
	Andel	30%
		30%

20%

10%

Personbilarnas trafikarbete fördelat på olika framdrift i åtgärdspotential A

Personbil Fossilt

Personbil Biodrivmedel

Personbil El

2010 2020 2030 2040 2050

Stadsbussarnas trafikarbete fördelat på olika framdrift i Åtgärdspotential A

Stadsbuss Fossilt

Stadsbuss Biodrivmedel

Stadsbuss El

2010 2020 2030 2040 2050

575

Sammanfattande bedömning av potentialer

SOU 2013:84

Figur 13.4 Fjärrlastbilarnas trafikarbete fördelat på olika framdrift i åtgärdspotential A

Andel av trafikarbete

100%
100%
90%
90%
80%
80%
70%
70%
60%					Fjärrlastbil Fossilt
60%
50%
					Fjärrlastbil Biodrivmedel

40%
					Fjärrlastbil El

30%


20%
20%
10%
10%
0%
0%
2010	2020	2030	2040	2050

13.1Faktorer som kan påverka utfallet

Den viktigaste faktor som påverkar i vilken grad teknisk-ekonomiska potentialer realisera i verkligheten är sannolikt vilka styrmedel som införs och effekterna av dem, se kapitel 14 och 15.

Många andra faktorer kan potentiellt påverka utfallet i positiv eller negativ riktning. En svårbedömd faktor som kan underlätta klimatanpassningen av vägtrafiken är stadsbyggnad och stadsliv samt människors behov och intresse av att ha bil. Utvecklingen mot en mera promenad- och cykelvänlig stad med god kollektivtrafik kan leda till att bilismens attraktionskraft minskar. Som framgår av kapi- tel 4 finns tecken på en delvis förändrad syn på bilen men trenden är fortfarande svårbedömd.

Målkonflikter av olika slag kan försvåra och försena omställ- ningen om klimatmålet i varierande grad underordnas andra mål. Å andra sidan kan utvecklingen med väl valda styrmedel realisera åtgärder som bidrar till uppnåendet av många mål samtidigt. Sådana synergieffekter blir viktiga att identifiera och ta till vara. Långa led- tider kan också påverka takten hos omställningen. Takten i fordons- parkens förnyelse är ett exempel, utbyggnad av anläggningar för produktion och distribution samt marknadspenetration av biodriv-

576

SOU 2013:84

Sammanfattande bedömning av potentialer

medel en annan. Nytänkande inom stadsplanering får ingen större omedelbar effekt men kan få stor betydelse på längre sikt.

Begränsad rådighet kan skapa problem för omställningen till fossilfri fordonstrafik. De åtgärder och styrmedel som används i Sverige måste vara förenliga med unionsrätten och får heller inte bryta mot andra internationella avtal som Sverige ingått (t.ex. inom WTO). Unionsrätten begränsar i sin nuvarande utformning i flera avseenden Sveriges handlingsfrihet. Det gäller framför allt energi- skattedirektivet och förnybartdirektivet som båda är under revision med oklar utgång. EU:s statsstödsregler begränsar medlemsländernas utrymme för stöd till omställning av fordon och drivmedel. Dessa begränsningar diskuteras närmare i kapitel 14. Beträffande stads- planering och stöd till kollektivtrafik har Sverige å andra sidan full rådighet, men det krävs en politisk vilja för att genomföra dessa åtgärder.

Utbudet av fordon begränsar också de svenska möjligheterna till följd av att Sverige utgör en mycket liten del av världsmarknaden för de flesta produkter och har små möjligheter att påverka pro- ducenternas preferenser. Styrmedel i Sverige kan dock påverka vilka fordon som väljs från tillgängligt utbud på den europeiska och på sikt med mer harmoniserade fordonskrav även globala marknaden.

13.2Kritiska faktorer

I de följande textrutorna redovisas kritiska faktorer för ett om- fattande svenskt utnyttjande av de olika kategorierna av åtgärder. Det handlar här om viktiga faktorer för att nå i närheten av de i Tabell 13.1 och Figur 13.1 redovisade maximala potentialerna till 2030. Det är viktigt att påminna om att en klimatanpassning av vägtrafiken påverkar inte bara transportsystemet i snäv mening. En del av åtgärderna får positiva effekter på sådant som attraktivare stadsmiljö, tillgänglighet, buller, folkhälsa och trafiksäkerhet, mark- användning, effekter som i en del fall kan ha större samhälls- ekonomiskt värde än det bidrag till reduktion av klimatgaser de ger upphov till. En annan typ av positiv bieffekt är att göra det svenska samhället mindre sårbart genom reducerat beroende av import av drivmedel. Positiva och negativa effekter av omställningen analyseras i kapitel 15.

I kapitel 16 diskuteras hur stor del av den maximala potentialen som behöver realiseras till 2030 för att meningsfullt bilda ett steg

577

Sammanfattande bedömning av potentialer

SOU 2013:84

på vägen mot realiserandet av visionen 2050. Den maximala poten- tialen 2050 är mer än tillräcklig for att uppfylla visionen. Detta innebär att det finns möjligheter att inte fullt ut utnyttja poten- tialerna men ändå realisera visionen för 2050.

I kapitel 14 ges en rad förslag styrmedel som gör att nedan- stående kritiska faktorer kan komma närmare ett uppfyllande och därmed göra att man kan närma sig den beskrivna åtgärdspoten- tialen. Om de räcker hela vägen fram till målen i kapitel 16 är svårt att bedöma. Kontrollstationer föreslås i kapitel 14 för att stämma av utvecklingen och om så behövs justera eller föreslå nya styr- medel.

Utveckling av samhälle och transportsystem, persontransporter (kapitel 6 och 7)

De ovan nämnda strävandena efter attraktivare städer, trafik- säkerhet mm förväntas medföra att till 2030 minskar biltrafiken (fkm) till 21 procent under dagens nivå (2012) och 30 procent under prognos, trots ökad befolkning. Viktiga åtgärder för att realisera alla målen är att:

-Tillkommande bebyggelse koncentreras till dagens tätorts- ytor så att ytterligare utbredning undviks

-Lokalisering sker centralt eller nära lokalt centrum i tätorterna med god kollektivtrafikförsörjning

-Funktionsblandningen ökar samtidigt som ytterligare utbygg- nad av externetablering undviks

-Externa och halvexterna handelsområden omvandlas där så är lämpligt på sikt till fungerande stadsdelar med god blandning av olika funktioner och en utformning som uppmuntrar till gång, cykel och kollektivtrafik framför bil

-Kraftfull satsning sker på utformning av infrastruktur i städerna för gående, cyklister, kollektivtrafik och samordnade gods- transporter

-Investeringar i infrastruktur inriktas på en framtid med minskande biltrafik och lastbilstrafik, kraftigt ökad kollektiv- trafik samt transporter på järnväg och sjöfart

578

SOU 2013:84

Sammanfattande bedömning av potentialer

-Generell sänkning av hastighetsgränser sker med 10 km/h från dagens hastighetsgränser på 70 km/h och uppåt, utom i gles- bygdslän (skogslän)

-Fördubbling sker av utbud i kollektivtrafik med buss och spårvagn, 35 procent ökning av på järnväg och 20 procent ökning av tunnelbana jämfört med prognos

-Parkeringspolitiken i städerna inriktas på att antalet bilar på sikt kommer minska, liksom trafiken. Det kan t.ex. innefatta årlig minskning av antalet parkeringsplatser i kombination med höjda avgifter samtidigt som parkering för bilpool pre- mieras

-Bilpooler ges möjlighet att fortsätta öka trendmässigt

-Andel e-handel och resfria möten ökar

-Generella styrmedel i form av höjda bränslepriser och på sikt kilometerskatt för personbil används för att i kombination med åtgärder nå målsättningen

Utveckling av samhälle och transportsystem, godstransporter (kapitel 6 och 7)

För att till 2030 minska lastbilstrafiken med 13 procent under dagens nivå (2012) och 27 procent under prognos krävs att:

-30 procent av transporter med tung lastbil som är över 300 km flyttas över till järnväg och sjöfart till 2030 (50 procent till 2050). Det förutsätter att det ges möjlighet till ökning av järnvägstransporterna med 45 procent till 2030. Samtidigt som persontrafiken på järnväg ökar med 74 procent. Sjöfarten bör med mindre insatser klara att svälja ökningen

-Samordningen av godstransporter i staden sker så att mängden lastbilsrörelser (fkm) i staden minskar med 20–30 procent jämfört med prognos. Detta kommer kräva ett tydligt ledar- skap från kommunerna med tydliga incitament

-Fyllnadsgrad och ruttoptimering ökar så det leder till 10 pro- cent effektivare fjärrtransporter (minskat fkm jämfört med prognos)

579

Sammanfattande bedömning av potentialer

SOU 2013:84

-Hälften av alla rundvirkestransporter och cirka 15 procent av övriga fjärrtransporter sker med längre och tyngre fordon

-Åtgärderna ovan understöds av generella styrmedel i form av drivmedelsskatter och kilometerskatt

Energieffektivisering och elektrifiering av lätta fordon (kapitel 8 och 11)

För att åstadkomma 55 procent effektivisering av lätta fordon och 20 procent körning på el till 2030 krävs att:

-Utbudet finns av effektiva och eldrivna fordon på EU-mark- naden. Till detta bidrar (obs alla behöver inte nödvändigtvis vara uppfyllda)

*att utvecklingen i Asien drivs mot en elektrifiering

*att utvecklingen i Kalifornien drivs mot en elektrifiering

*att EU inför krav för nya personbilar på 95 g/km till 2020, 70 g/km till 2025, 50 g/km och 2030 (och motsvarande för lätta lastbilar), beslutade 6–10 år innan kraven börjar gälla som i sin tur driver mot elektrifiering

*att elfordon (elbilar, laddhybrider, bränslecellsfordon) blir lönsamma cirka 2025

-Nationella styrmedel införs som gör att Sverige åtminstone blir något bättre än EU-snittet

-Övriga delar effektiviseras i samma grad vilket kräver utök- ning av nuvarande provmetoder och krav inom EU och globalt.

Energieffektivisering och elektrifiering av fjärrlastbil och landsvägsbuss (kapitel 8 och 11)

För att åstadkomma 25 procent effektivisering av fjärrlastbilar och landsvägsbussar (nya 30 procent) till 2030 krävs att:

-Att utbudet av fordon, speciellt drivlinorna, finns på EU- marknaden. Till detta bidrar:

*EU-krav som innebär att nya lastbilar och bussar blir 30 procent effektivare till 2030 jämfört med 2010 beslutade

580

SOU 2013:84

Sammanfattande bedömning av potentialer

med 7–15 års framförhållning

*Utveckling globalt mot effektivisering (bidragande)

-Nationella styrmedel finns som gör att samma relativa utveck- ling sker även här.

-Att även typiska nordiska fordonskombinationerna utvecklas i minst motsvarande takt som de europeiska

-Att 8 procent av transportarbetet med tunga lastbilar sker med eldrift. Det kan t.ex. åstadkommas genom elektrifiering av 100 mil av de mest trafikerade vägarna och att en tredjedel av lastbilarna på detta vägnät går på el.

Energieffektivisering och elektrifiering av stadsbussar och distributionslastbilar (kapitel 8 och 11)

För att åstadkomma en effektivisering av stadsbussar och distri- butionslastbilar med 57 procent och en elektrifiering med 83 pro- cent till 2030 krävs

-Fortsatt utveckling av hybrider och eldrivna fordon inter- nationellt

-Lönsamhet i laddhybrider 2015–2020 och lönsamhet i eldrivna bussar 2020–2025

-Krav vid upphandling och från marknaden

-Områdeskrav

-Effektivisering och elektrifiering av tunga stadsfordon ger ett begränsat bidrag till reduktion av de totala utsläppen efter- som det handlar om en mindre del av drivmedelsanvänd- ningen. Däremot är det mycket viktigt för utveckling av en attraktivare kollektivtrafik och stad. Den är också viktig som en del av det nya framväxande förhållningssätt som behövs för att få åtgärder inom många områden till stånd.

581

Sammanfattande bedömning av potentialer

SOU 2013:84

Energieffektivare användning (kapitel 9)

För att åstadkomma 15 procent effektivare användning krävs att:

-Huvuddelen av trafiken håller hastighetsgränserna

-Sparsam körning tillämpas av majoriteten av förarna

-Infrastrukturen vid nybyggnad och ombyggnad utvecklas så att den understödjer ett sparsamt körsätt och lågt färdmotstånd

Energiförsörjningen (kapitel 10 och 11)

Minskad trafik tillsammans med effektivisering och elektrifiering av personbilar och lastbilar gör att energianvändningen 2030 kan begränsas till 32 TWh varav 5 TWh utgörs av el. För att åstad- komma 20 TWh biodrivmedel som angivits som åtgärdspotential och därmed begränsa den fossila användningen till 7 TWh krävs dels en utveckling av produktions- och distributionskapaciteten av biodrivmedel och dels en fordonsflotta som är kompatibel med dessa drivmedel.

För att kunna öka mängden höginblandad etanol till person- bilar krävs att en ökad försäljning av etanolbilar och att dessa tankas på E85. Det förutsätter en bredare marknad än den svenska. Sverige behöver driva på inom EU. Laddhybrider bör kunna kombineras med etanoldrift utan ytterligare svårigheter. En så- dan kombination kan som beskrivs i kapitel 11 ge mycket låga utsläpp av koldioxid sett ur ett livscykelperspektiv. Med kon- stant andel låginblandning av etanol i bensin kommer mängden etanol att minska vid en effektivisering av fordonsparken och substitution av bensin (med annat än E85/E100). En ökad in- blandning till 20 procent är tekniskt möjlig och önskvärd, men kräver EU-beslut.

För etanoldrivna tunga fordon är efterfrågan inom EU huvud- sakligen begränsad till Sverige. En bredare marknad skulle minska kostnaderna för anpassning motorer och efterbehand- ling för att klara kommande Euro 6 krav.

Ökning av mängden biodiesel kräver antingen användning av syntetisk biodiesel (t.ex. HVO) eller att fordonen kan tillåta högre inblandning än 7 procent FAME i diesel.

582

SOU 2013:84

Sammanfattande bedömning av potentialer

Utbudet av fordon som kan drivas med biogas borde vara ett mindre problem med tanke på det stora internationella intresset för naturgas. Laddhybrider är i dagsläget av utrymmes och kost- nadsskäl svårt att kombinera med gasdrift. Ny förbrännings- teknik kan innebära kraftigt ökad energieffektivitet. Tillsam- mans med ökad räckvidd på el kan tankstorlek minskas. För tunga fordon speciellt dual fuel är det kritiskt att man kan hitta lösningar som även klarar Euro 6 avgaskrav.

För tunga lastbilar som kan drivas på DME är inte mark- naden lika stor som för metan. Här krävs därför ett ökat intresse inom EU för att få till ett utbud.

20 TWh biodrivmedel kan exempelvis åstadkommas med 3 TWh etanol, 4–5 TWh biodiesel (FAME, HVO etc.) och 12–13 TWh Biogas och DME. Vad gäller etanol krävs ytterligare cirka 1 TWh jämfört med dagens användning medan summan HVO och FAME är något mer än dagens användning. Då bör tilläggas att HVO/FAME även används av arbetsmaskiner vilket även framöver kommer vara ett attraktivt drivmedel för dessa. Dess- utom behövs sannolikt en förskjutning av produktionen från FAME till HVO för att vara kompatibelt med fordonsflottan. För biogas och DME behövs ytterligare 11–12 TWh produk- tion. Det kan åstadkommas genom en ökning av rötgasproduk- tionen för fordonsändamål från dagens 0,8 TWh till 4 TWh samt förverkligande av Gobigas steg två och Eons planerade anlägg- ning som tillsammans ger 2,4 TWh samt ytterligare två till tre fullskaleanläggningar på totalt 4,6–5,6 TWh. Till detta tillkom- mer utveckling av distributionssystemen för drivmedlen.

20 TWh på det sättet som exemplifieras ovan blir en max- potential mer för att det kräver en omställning av fordonsparken än att det är en maxpotential för biodrivmedelsproduktion. Med större andel drop-in bränslen som inte kräver dedikerade fordon finns inte samma restriktioner. Dessa bränslen kräver dock mer av biodrivmedelsproduktionen.

13.3Scenarier och faktisk politik

Att skissa en utveckling i scenarioform är ett sätt att vidga sinnet och förutsättningslöst söka efter åtgärder som kan bidra till en om- ställning av samhället i önskad riktning. Att omsätta scenarier i fak- tisk politik är en utmaning, eftersom omvärldsrestriktioner av de

583

Sammanfattande bedömning av potentialer

SOU 2013:84

slag som kortfattat omnämns ovan begränsar handlingsfriheten. Osäkerhet om teknisk utveckling och vilka fordon och drivmedel som på lite sikt kan vara tillgängliga på marknaden är en annan del av utmaningen när man söker utforma styrmedel. I nästa kapitel presenterar utredningen bedömningar och förslag som ska kunna ta Sverige några steg närmare prioriteringen av en fossilfri fordons- flotta 2030 som ett steg mot förverkligandet av visionen 2050.

Om målet för politiken sätts lägre än den uppskattade max- potentialen uppkommer en viss frihet i den meningen att om det skulle visa sig svårt att realisera maxpotentialen inom ett åtgärds- område kan detta kompenseras genom att relativt sett en högre andel av maxpotentialen inom andra områden utnyttjas. Mer om detta i kapitel 16.

584

Statens offentliga utredningar 2013

Kronologisk förteckning

1.Förändrad hantering av importmoms. Fi.

2.Patientlag. S.

3.Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. Fi.

4.Tillstånd och medling. Ju.

5.Djurhållning och miljön

– hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. L.

6.Att förebygga och hantera finansiella kriser. Fi.

7.Skärpningar i vapenlagstiftningen. Ju.

8.Den svenska veteranpolitiken

Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. Fö.

9.Riksbankens

finansiella oberoende och balansräkning. Fi.

10.Rätta byggfelen snabbt!

–med effektivare förelägganden och försäkringar. S.

11.Kunskapsläget på Kärnavfallsområdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav

och framtidsalternativ. M.

12.Goda affärer – en strategi för hållbar, offentlig upphandling. Fi.

13.Ungdomar utanför gymnasieskolan

–ett förtydligat ansvar för stat och kommun. U.

14.En översyn inom Sevesoområdet

–förslag till en förstärkt organisation för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Fö.

15.För framtidens hälsa – en ny läkarutbildning. U.

16.Effektivare konkurrenstillsyn. N.

17.Brottmålsprocessen. Del 1 och 2. Ju.

18.Regeringsbeslut av ett statsråd – SRÄ. Fö.

19.Mera glädje för pengarna. Ku.

20.Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. U.

21.Internationell straffverkställighet. Ju.

22.Så enkelt som möjligt för så många som möjligt

–samordning och digital samverkan. N.

23.Ersättning vid läkemedelsskador och miljöhänsyn i läkemedelsförmånerna. S.

24.E-röstning och andra valfrågor. Ju.

25.Åtgärder för ett längre arbetsliv. +Lättläst + Daisy. S.

26.Fri att leka och lära

–ett målinriktat arbete för barns ökade säkerhet i förskolan. U.

27.Vissa frågor om gode män och förvaltare. Ju.

28.Försäkring på transportområdet i krig och kris. Fi.

29.Det svenska medborgarskapet. A.

30.Det tar tid

–om effekter av skolpolitiska reformer. U.

31.En digital agenda i människans tjänst

–Sveriges digitala ekosystem, dess aktörer och drivkrafter. N.

32.Budgetramverket

–uppfyller det EU:s direktiv? Fi.

33.En myndighet för alarmering. Fö.

34.En effektivare plan- och bygglovsprocess. S.

35.En ny lag om personnamn. Ju.

36.Disciplinansvar i ett reformerat försvar. Fö.

37.Begripliga beslut på migrationsområdet. Ju.

38.Vad bör straffas? Del 1 och 2. Ju.

39.Europarådets konvention om it-relaterad brottslighet. Ju.

40.Att tänka nytt för att göra nytta

–om perspektivskiften i offentlig verksamhet. S.

41.Förskolegaranti. U.

42.Tillsyn över polisen. Ju.

43.Långsiktigt hållbar markanvändning

–del 1. M.

44.Ansvarsfull hälso- och sjukvård. S.

45.Rätt information

–Kvalitet och patientsäkerhet för vuxna med nedsatt beslutsförmåga. S.

46.Beskattning av mikroproducerad el m.m. Fi.

47.Effektivare bredbandsstöd. N.

48.Patentlagen och det enhetliga europeiska patentsystemet. Ju.

49.Nämndemannauppdraget

–breddad rekrytering och kvalificerad medverkan. Ju.

50.En väg till ökad tillsyn: marknadsföring av och e-handel med alkohol och tobak. S.

51.Skydd för geografisk information. Fö.

52.Moderniserad studiehjälp. U.

53.Privata utförare – kontroll och insyn. Fi.

54.Tillgång till läkemedel och sjukvårdsmateriel vid allvarliga händelser och kriser. S.

55.Statens kulturfastigheter – urval och förvaltning för framtiden. S.

56.Friskolorna i samhället. U.

57.Samordnade bullerregler för att underlätta bostadsbyggandet. S.

58.Lättläst. + Lättläst version + Daisy. Ku.

59.Ersättning vid rådighetsinskränkningar

–vilka fall omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen och när ska ersättning lämnas? M.

60.Åtgärder för samexistens mellan människa och varg. M.

61.Försvarsfastigheter i framtiden. S.

62.Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhetsfrågor

i skatteförfarandet. Fi.

63.Verkställighet av utländska domar och beslut – en ny Bryssel I-förordning m.m. Ju.

64.Pensionärers och förtroendevaldas ersättningsrätt i arbetslöshetsförsäkringen. S.

65.Förstärkta kapitaltäckningsregler. Fi.

66.Översyn av det statliga stödet till dagspressen. Ku.

67.Flygbuller och bostadsbyggande. S

68.Synliggöra värdet av ekosystemtjänster

–Åtgärder för välfärd

genom biologisk mångfald och ekosystemtjänster. M.

69.Ny tid ny prövning – förslag till ändrade vattenrättsliga regler. M.

70.Säker utveckling!

–Nationell handlingsplan för säker användning och hantering av nanomaterial. M.

71.Viltmyndigheten

–jakt och viltförvaltning i en ny tid. L.

72.Ut ur skuldfällan. Ju.

73.En utvecklad budgetprocess

–ökad tydlighet och struktur. Fi.

74.Unga som varken arbetar eller studerar

–statistik, stöd och samverkan. U.

75.Organisering av framtidens e-förvaltning. N.

76.Svenska för invandrare – valfrihet, flexibilitet och individanpassning. U.

77.Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – IT-standardisering inom socialtjänsten. N.

78.Överskuldsättning i kreditsamhället? Ju.

79.Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet. Ju.

80.Ett minskat och förenklat uppgiftslämnande för företagen. N.

81.När vi bryr oss – förslag om samverkan och utbildning för att effektivare förebygga våldsbejakande extremism. Ju.

82.Begravning – återvinning, nya begravningsmetoder och enhetlig begravningsavgiftssats. S.

83.En enkel till framtiden? N.

84.Fossilfrihet på väg. Del 1 och 2. N.

Statens offentliga utredningar 2013

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Tillstånd och medling. [4] Skärpningar i vapenlagstiftningen. [7] Brottmålsprocessen. Del 1 och 2. [17] Internationell straffverkställighet. [21] E-röstning och andra valfrågor. [24]

Vissa frågor om gode män och förvaltare. [27] En ny lag om personnamn. [35]

Begripliga beslut på migrationsområdet. [37] Vad bör straffas? Del 1 och 2. [38]

Europarådets konvention om it-relaterad brottslighet. [39]

Tillsyn över polisen. [42]

Patentlagen och det enhetliga europeiska patentsystemet. [48]

Nämndemannauppdraget

– breddad rekrytering och kvalificerad medverkan. [49]

Verkställighet av utländska domar och beslut

– en ny Bryssel I-förordning m.m. [63] Ut ur skuldfällan. [72] Överskuldsättning i kreditsamhället? [78]

Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet. [79]

När vi bryr oss – förslag om samverkan och utbildning för att effektivare förebygga våldsbejakande extremism. [81]

Försvarsdepartementet

Den svenska veteranpolitiken

Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. [8]

En översyn inom Sevesoområdet

– förslag till en förstärkt organisation för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. [14]

Regeringsbeslut av ett statsråd – SRÄ. [18] En myndighet för alarmering. [33] Disciplinansvar i ett reformerat försvar. [36] Skydd för geografisk information. [51]

Socialdepartementet

Patientlag. [2]

Rätta byggfelen snabbt!

– med effektivare förelägganden och försäkringar. [10]

Ersättning vid läkemedelsskador och miljöhänsyn i läkemedelsförmånerna. [23]

Åtgärder för ett längre arbetsliv. + Lättläst + Daisy. [25]

En effektivare plan- och bygglovsprocess. [34]

Att tänka nytt för att göra nytta

– om perspektivskiften i offentlig verksamhet. [40]

Ansvarsfull hälso- och sjukvård. [44]

Rätt information

– Kvalitet och patientsäkerhet för vuxna med nedsatt beslutsförmåga. [45]

En väg till ökad tillsyn: marknadsföring av och e-handel med alkohol och tobak. [50]

Tillgång till läkemedel och sjukvårdsmateriel vid allvarliga händelser och kriser. [54]

Statens kulturfastigheter – urval och förvaltning för framtiden. [55]

Samordnade bullerregler för att underlätta bostadsbyggandet. [57]

Försvarsfastigheter i framtiden. [61]

Pensionärers och förtroendevaldas ersättningsrätt i arbetslöshetsförsäkringen. [64]

Flygbuller och bostadsbyggande. [67]

Begravning – återvinning, nya begravningsmetoder och enhetlig begravningsavgiftssats. [82]

Finansdepartementet

Förändrad hantering av importmoms. [1]

Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. [3]

Att förebygga och hantera finansiella kriser. [6]

Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning. [9]

Goda affärer – en strategi för hållbar, offentlig upphandling. [12]

Försäkring på transportområdet i krig och kris. [28]

Budgetramverket

– uppfyller det EU:s direktiv? [32] Beskattning av mikroproducerad el m.m. [46] Privata utförare – kontroll och insyn. [53]

Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhetsfrågor i skatteförfarandet. [62]

Förstärkta kapitaltäckningsregler. [65]

En utvecklad budgetprocess

– ökad tydlighet och struktur. [73]

Utbildningsdepartementet

Ungdomar utanför gymnasieskolan

– ett förtydligat ansvar för stat och kommun. [13]

För framtidens hälsa – en ny läkarutbildning. [15]

Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. [20]

Fri att leka och lära

– ett målinriktat arbete för barns ökade säkerhet i förskolan. [26]

Det tar tid

– om effekter av skolpolitiska reformer. [30]

Förskolegaranti. [41] Moderniserad studiehjälp. [52] Friskolorna i samhället. [56]

Unga som varken arbetar eller studerar

– statistik, stöd och samverkan. [74]

Svenska för invandrare – valfrihet, flexibilitet och individanpassning. [76]

Landsbygdsdepartementet

Djurhållning och miljön

– hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. [5]

Viltmyndigheten

– jakt och viltförvaltning i en ny tid. [71]

Miljödepartementet

Kunskapsläget på Kärnavfallsområdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav och framtidsalternativ. [11]

Långsiktigt hållbar markanvändning

– del 1. [43]

Ersättning vid rådighetsinskränkningar

– vilka fall omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen och när ska ersättning lämnas? [59]

Åtgärder för samexistens mellan människa och varg. [60]

Synliggöra värdet av ekosystemtjänster

– Åtgärder för välfärd genom

biologisk mångfald och ekosystemtjänster. [68]

Ny tid ny prövning – förslag till ändrade vattenrättsliga regler. [69]

Säker utveckling!

– Nationell handlingsplan för säker användning och hantering av nanomaterial. [70]

Näringsdepartementet

Effektivare konkurrenstillsyn. [16]

Så enkelt som möjligt för så många som möjligt

–samordning och digital samverkan. [22] En digital agenda i människans tjänst

–Sveriges digitala ekosystem, dess aktörer och drivkrafter. [31]

Effektivare bredbandsstöd. [47] Organisering av framtidens e-förvaltning. [75]

Så enkelt som möjligt för så många som möjligt

– IT-standardisering inom socialtjänsten. [77]

Ett minskat och förenklat uppgiftslämnande för företagen. [80]

En enkel till framtiden? [83] Fossilfrihet på väg. Del 1 och 2. [84]

Kulturdepartementet

Mera glädje för pengarna. [19]

Lättläst. + Lättläst version + Daisy. [58]

Översyn av det statliga stödet till dagspressen. [66]

Arbetsmarknadsdepartementet

Det svenska medborgarskapet. [29]