sou 2013 83

En enkel till framtiden?

DELBETÄNKANDE AV
UTREDNINGEN OM JÄRNVÄGENS ORGANISATION	SOU 2013:83

Omslagets collage Rubriker från fyra årtionden, inspirerades av en artikel i SJ-nytt, 27 januari 1982. Det består av klipp från följande tidningsartiklar:

”Nu börjar det igen - pendeltågseländet” av Arne Wirén, Expressen, 14 december 1981 ”De inställda tågens land” av Sture Lindmark, Expressen, 28 december 1981

”Inga tåg kom, inga tåg gick” av Lena Katarina Swanberg, Expressen, 4 januari 1982 ”Inga tåg i rätt tid” av Erik Lidén, Svenska Dagbladet, 5 januari 1982

”SJ-chefens råd till resenärerna: Ta bilen i stället” av Robert Aschberg, Expressen, 6 januari 1982 ”Snöproblem även för SJs godsfart” av Paul E. Branke, Dagens Industri, 8 januari 1982

”Snålhet och schabbel bäddade för pendeltågseländet” av Paul E. Branke, Dagens Industri, 29 januari 1982 ”Sena tåg kostar SJ 500 milj” av Torgny Hinnemo, Svenska Dagbladet, 2 december 1987

”Tåg 976 tappades bort i två timmar” av Roger Magnergård, Svenska Dagbladet, 4 december 1987 ”Långt tågstopp efter urspårning” av TT, Dagens Nyheter, 12 februari 1996

”Tågförseningar efter signalfel” av TT, Dagens Nyheter, 12 april 1997

”SJ-kollaps på Centralen” av Lisbeth Brattberg, Dagens Nyheter, 28 november 1997 ”Tågkaos när SJ blev utan ledning” av Sven Ullgren, Göteborgs-Posten, 28 april 1999 ”Nu får det vara nog” av Bertil Brohman och Lars Klint, Expressen, 10 januari 2000

”Vinglig färd mot pendelkaos” av Ingrid Carlberg och Thomas Lerner, Dagens Nyheter, 21 januari 2000 ”Förväntat kaos med nya tågen” av Ulf Nyström, Göteborgs-Posten, 12 februari 2000

”Nedriven kontaktledning skapade tågkaos” av Anders Hellberg, Dagens Nyheter, 20 april 2001 ”Tågsprickor orsakar nya förseningar” av Gunnar Sörbring, Dagens Nyheter, 12 maj 2001

”SJ lovar bättring efter julkaos” av TT, Dagens Nyheter, 15 februari 2002

”Banverket lovar bättring och färre tågförseningar” av Nina Sjöman, Göteborgs-Posten, 15 februari 2002 ”Elfel i nya SJ-växlar orsakar tågstörningar” av Anders Hellberg, Dagens Nyheter, 20 februari 2005 ”Lövhalka sinkar tågen” av Kenan Habul, Sydsvenskan, 30 oktober 2007

”Alla skyller problemen på alla – och på älgarna” av Olle Lönnaeus, Sydsvenskan, 23 februari 2010 ”Inte nu igen, SJ” av Carl V. Andersson,Kvällsposten, 27 februari 2010

”Tågkaos skapar problem för industrin” av TT, Sydsvenskan, 4 mars 2010

”Resenärer fick vänta i timmar” av Maggie Strömberg och Mikael Anjou, Sydsvenskan, 13 juli 2010 ”Dyraste tåglinjen en flopp” av Kristoffer Örstadius, Dagens Nyheter, 4 april 2011

”SJ och Trafikverket lovar bättra sig i vinter” av TT, Barometern-OT,9 december 2011 ”Landets tågkaos väntas fortsätta” av Lars Larsson/TT, Dagbladet, 15 juni 2013

”Trafikverkets råd till stockholmarna: Stanna hemma” av Ole Rothenborg, Jacob Rosander och Anton Säll,

Dagens Nyheter, 13 november 2013

En enkel till framtiden?

Delbetänkande av Utredningen om järnvägens organisation

Stockholm 2013

SOU 2013:83

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Idé: Gunnar Alexandersson.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2013

ISBN 978-91-38-24053-3

ISSN 0375-250X

Till statsrådet

Catharina Elmsäter-Svärd

Regeringen beslutade den 8 maj 2013 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av järnvägens organisation i syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägssystemet på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Till särskild utredare för- ordnades samma dag ekonomie doktor Gunnar Alexandersson.

Till sakkunniga förordnades från och med den 4 juli kansliråden Ulf Andersson och Christer Pettersson, och till experter kon- kurrensråd Stig-Arne Ankner, transportdirektör Karolina Boholm, rådgivare Åke Hallman, docent Staffan Hultén, jurist Susanne Karlsson, styrelseledamot Ole Kjörrefjord, direktör Catherine Kotake, direktör Ulf Lundin, handläggare Cecilia Mårtensson, Conny Strand, styrelseordförande Karin Svensson Smith, t.f. forskningschef Inge Vierth samt direktör Christel Wiman.

Till huvudsekreterare förordnades Åsa Tysklind från och med den 5 augusti. Till sekreterare på deltid förordnades Lars Hellsvik från och med den 1 juli.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om järnvägens organisation.

Härmed överlämnar jag delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83). I delbetänkandet redovisar jag en nuläges- beskrivning av järnvägens organisation och en inventering av problem- och förbättringsområden, med förslag på inriktning för det fortsatta utredningsarbetet.

Stockholm i november 2013

Gunnar Alexandersson

/Åsa Tysklind Lars Hellsvik

Innehåll

Förkortningar och begrepp ..................................................		13
Sammanfattning ................................................................		17
1	Inledning och utgångspunkter .....................................	25
1.1	Uppdraget.................................................................................	25
1.2	Arbetssätt .................................................................................	26
1.3	Samråd och redovisning...........................................................	28
1.4	Tolkning av uppdraget och viktiga utgångspunkter ..............	28
1.5	Betänkandets disposition.........................................................	31
2	Viktiga begrepp och litteraturdiskussion........................	33
2.1	Inledning...................................................................................	33
2.2	Viktiga begrepp ........................................................................	33
2.3	Diskussionsområden i litteraturen..........................................	37
2.4	Internationell utblick ...............................................................	40
3	Järnvägssektorns funktioner och aktörer........................	41
3.1	Inledning...................................................................................	41
3.2	Järnvägssektorns värdekedja och funktioner i översikt.........	42
	3.2.1 Funktioner för planering och koordinering................	46
	3.2.2 Reglering och intervention...........................................	48

Innehåll

SOU 2013:83

3.3Det svenska järnvägssystemets organisation – aktörer,

ansvar och roller .......................................................................		49
3.3.1	Riksdag och regering ....................................................	51
3.3.2	Trafikorganisatörer .......................................................	51
3.3.3	Tillverkare av fordon och annan utrustning ................	52
3.3.4	Spårentreprenörer .........................................................	52
3.3.5	Vagnbolag och andra fordonsförvaltare ......................	53
3.3.6	Företag för underhåll av fordon...................................	54
3.3.7	Infrastrukturförvaltare..................................................	54
3.3.8	Fastighetsförvaltare.......................................................	56
3.3.9	Järnvägsföretag..............................................................	57
3.3.10	Övriga stödfunktioner..................................................	58
3.3.11	Aktörer för reglering och tillsyn..................................	59
3.3.12	Samarbetsorganisationer...............................................	62

3.4En ännu mer uppdelad sektor och en internationell

	jämförelse..................................................................................	63
4	Utvecklingen av järnvägens organisation .......................	65
4.1	Inledning ...................................................................................	65

4.2En historisk översikt över reformer och genomförda

förändringar ..............................................................................

4.3Motiv och drivkrafter bakom den järnvägspolitiska

reformen 1988...........................................................................

4.4Trender och utvecklingslinjer i reformarbetet sedan

1988	...........................................................................................	76
4.4.1 ...........................................	Organisatorisk uppdelning	76
4.4.2 Marknadsöppning – rätten att organisera och
...................................................................	utföra trafik	78
4.4.3 Ytterligare omfördelning av ansvaret för olika
......................................................................	funktioner	79
4.4.4 ........................	Kapacitetstilldelning och trafikledning	86
4.4.5 .............................................	Kostnadsansvar – avgifter	91
4.4.6 Planering och finansiering av järnvägens
..................................................................	infrastruktur	96
4.4.7 Byggande, reinvesteringar i och underhåll av
..............................................................	infrastrukturen	98

SOU 2013:83 Innehåll

4.5	Den statliga infrastrukturförvaltarens roller		.......................... 99
	4.5.1	Infrastrukturförvaltningen...........................................	99
	4.5.2	Strategisk investeringsplanering ................................	100
	4.5.3	Sektorsansvar ..............................................................	101
5	Regleringsförändringar i Sverige och EU .....................		103
5.1	Inledning.................................................................................		103

5.2Bakgrund till utvecklingen av internationella regelverk

inom järnvägen .......................................................................

103

5.3De inledande svenska järnvägsreformerna och dess

effekter på det svenska regelverket .......................................

104

5.4EU-rätten och dess påverkan på det svenska regelverket

(och omvänt)..........................................................................		105
5.4.1	Teknisk reglering ........................................................	106
5.4.2	Första järnvägspaketet - infrastrukturpaketet ..........	108
5.4.3	Svensk reglering – järnvägslagen och
	järnvägsförordningen..................................................	110
5.4.4	Andra järnvägspaketet ................................................	111
5.4.5	Regelutveckling i Sverige............................................	112
5.4.6	Regelutveckling genom ERA .....................................	113
5.4.7	Tredje järnvägspaketet................................................	113
5.4.8	Paket 3,5 ......................................................................	116
5.4.9	Fortsatt reglering inom blocket
	driftskompatibilitet och säkerhet ..............................	116
5.4.10 Fortsatt reglering inom blocket marknad .................		118
5.4.11 Säkerhet – certifiering ................................................		118
5.4.12 SERA-direktivet .........................................................		119
5.4.13 Fjärde järnvägspaketet................................................		119
5.5 Reflektioner kring EUs reglering på järnvägsområdet ........		122
5.5.1 Lissabonfördraget och kommissionens ökade
	befogenheter ...............................................................	125
5.5.2	Sammanfattande reflektioner kring
	regelutvecklingen ........................................................	127
5.6 Utrymme för återreglering....................................................		130

Innehåll	SOU 2013:83
6	Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter.............	133
6.1	Inledning .................................................................................	133
6.2	Investeringar ...........................................................................	133
6.3	Utbud och efterfrågan ...........................................................	135
6.4	Inträde och konkurrens på operatörsmarknaden .................	139
6.5	Inträde och konkurrens på andra delar av marknaden .........	144
6.6	Säkerhet...................................................................................	144
6.7	Prisutveckling .........................................................................	148
6.8	Hastighet ................................................................................	150
6.9	Punktlighet och kvalitet.........................................................	151
6.10	Effekter av upphandlingar av persontrafik ...........................	153
6.11	Innovationer ...........................................................................	154
6.12	Produktivitet...........................................................................	155
6.13	Transaktionskostnader...........................................................	156
6.14	Internationella jämförelser.....................................................	156
6.15	Erfarenheter, effekter och orsaker – en sammanfattande
	diskussion ...............................................................................	160
7	Problembeskrivningar och förbättringsområden ............	163
7.1	Inledning .................................................................................	163

7.2Förutsättningar olika medborgare och organisationer att

använda tåget för reseändamål ...............................................		164
7.2.1	Information och biljetter m.m. ..................................	164
7.2.2	Resenärer med funktionsnedsättning ........................	168

7.3Förutsättningar för varuägare och

transportorganisatörer att använda tåget ..............................		170
7.3.1	Synpunkter ..................................................................	170
7.4 Marknadstillträdet för tågtrafik.............................................		172
7.4.1	Synpunkter ..................................................................	174

SOU 2013:83

Innehåll

7.5Förutsättningar för trafikorganisatörer och

	järnvägsföretag att få tillgång till tilläggstjänster .................		177
	7.5.1 Stationer, depåer och terminaler................................		177
7.6	Kapacitet och kapacitetstilldelning .......................................		181
	7.6.1	Kapacitet......................................................................	181
	7.6.2	Kapacitetstilldelning ...................................................	183
	7.6.3	Trafikledning...............................................................	195
7.7	Statistik och uppföljning .......................................................		196
	7.7.1	Synpunkter ..................................................................	197
7.8	Byggande och underhåll av infrastrukturen .........................		199
	7.8.1	Synpunkter ..................................................................	199

7.9Förutsättningar att utvecklas som trafikorganisatörer

	eller järnvägsföretag ...............................................................		203
	7.9.1	Allmänna iakttagelser .................................................	203
	7.9.2	Utveckling och implementering av standarder
		och ny teknik ..............................................................	203
	7.9.3	Fordonsförsörjningen ................................................	209
	7.9.4	Tillförlitlighet..............................................................	211
	7.9.5	Lönsamheten och de statliga företagen .....................	214
7.10	Reglering och tillsyn ..............................................................		215
	7.10.1 Säkerhet .......................................................................		215
	7.10.2 Godkännandeprocessen .............................................		217
	7.10.3 Regulatorrollen ...........................................................		218
	7.10.4 Regelutveckling...........................................................		218
7.11	Trafikverkets roller och det strategiska ansvaret i
	järnvägssektorn ......................................................................		221
7.12	Samordning och samarbete mellan aktörer ..........................		222
8	Överväganden och rekommendationer inför fortsatt
	utredningsarbete ......................................................		225
8.1	Inledning och förutsättningar för analysen..........................		225

8.2Förutsättningar för medborgare och organisationer att

använda tåget för reseändamål...............................................		227
8.2.1	Information, biljetter m.m. ........................................	227
8.2.2	Resenärer med funktionsnedsättning........................	229

Innehåll	SOU 2013:83
8.2.3	Rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete......	230

8.3Förutsättningar för varuägare och

transportorganisatörer att använda tåget ..............................		230
8.3.1	Rekommendationer inför fortsatt
	utredningsarbete..........................................................	232
8.4 Marknadstillträdet för tågtrafik.............................................		232
8.4.1	Generella iakttagelser..................................................	232
8.4.2	Persontrafiken .............................................................	233
8.4.3	Godstrafiken................................................................	237
8.4.4	Rekommendationer inför fortsatt
	utredningsarbete..........................................................	237

8.5Förutsättningar för trafikorganisatörer och

	järnvägsföretag att få tillgång till tilläggstjänster .................		238
	8.5.1	Överväganden..............................................................	238
	8.5.2	Rekommendationer inför fortsatt
		utredningsarbete..........................................................	240
8.6	Kapacitet och kapacitetstilldelning .......................................		241
	8.6.1	Inledning......................................................................	241
	8.6.2 Legala förutsättningar för kapacitetstilldelning ........		242
	8.6.3	Tilldelningsprocessen .................................................	248
	8.6.4	Avgifter och styrmedel ...............................................	249
	8.6.5	Rekommendationer inför fortsatt
		utredningsarbete..........................................................	251
8.7	Statistik och uppföljning........................................................		252
	8.7.1 Rekommendationer inför fortsatt utvecklingsarbete...		253
8.8 Byggande och underhåll av infrastrukturen..........................			254
	8.8.1	Rekommendationer inför fortsatt
		utredningsarbete..........................................................	256

8.9Förutsättningar att utvecklas som trafikorganisatörer

eller järnvägsföretag ...............................................................		257
8.9.1 Teknisk standardisering – ökade kostnader ..............		257
8.9.2	Fordonsförsörjningen.................................................	258
8.9.3	Tillförlitlighet i trafikutövningen...............................	258
8.9.4 Lönsamheten och de statliga företagen .....................		259
8.9.5	Rekommendationer inför fortsatt
	utredningsarbete..........................................................	260

SOU 2013:83			Innehåll
8.10	Reglering och tillsyn ..............................................................		261
	8.10.1 Rekommendationer inför fortsatt
		utredningsarbete. ........................................................	262
8.11	Trafikverkets roller och det strategiska ansvaret i
	järnvägssektorn ......................................................................		263
	8.11.1 Rekommendationer inför fortsatt
		utredningsarbete .........................................................	265
8.12 Samordning och samarbete mellan aktörer ..........................			265
	8.12.1 Rekommendationer inför fortsatt
		utredningsarbete .........................................................	267
Referenser ......................................................................			269
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:46...............................................			273
Bilaga 2		Tilläggsdirektiv 2013:88 ...................................................	283
Bilaga 3		Järnvägens organisation – EU-rätten och det svenska
		handlingsutrymmet..........................................................	285

Förkortningar och begrepp

Begreppslistan innehåller beteckningar på aktörer och funktioner så som de används i betänkandet. Vissa ytterligare begrepp förklaras mer ingående i texten, främst i kapitel 2 och 3.

Förkortningar

COTIF	Fördrag om internationell järnvägs-
	trafik
ECM	Entity in Charge of Maintenance (under-
	hållsansvarig enhet)
ERA	European Railway Agency (Europeiska
	järnvägsbyrån)
ERTMS	European Rail	Traffic	Management
	System (ett europeiskt trafikstyrnings-
	system för järnvägstrafik)
SERA	Single European Railway Area (ett
	gemensamt	europeiskt	järnvägs-
	område)
TSD	Teknisk driftsspecifikation

Förkortningar och begrepp

SOU 2013:83

Aktörer

Trafikorganisatör Den som beviljats tillstånd (auktorisation) av Transportstyrelsen att organisera men inte själv utföra järnvägs- trafik. Organisatör används som synonymt begrepp.

Järnvägsföretag Den som beviljats licens eller särskilt tillstånd av Transportstyrelsen för att utöva järnvägstrafik (i egen regi eller åt annan).

Trafikutövare, trafikoperatör och tåg- operatör används som synonyma begrepp till järnvägsföretag.

Infrastrukturförvaltare Som synonyma begrepp används banför- valtare och banhållare.

Statliga aktörer

SJ	Det statliga affärsverk som t.o.m. år 2000
	bedrev såväl person- som godstrafik och
	också ansvarade för förvaltningen av
	järnvägens fastigheter.
Affärsverket	De kvarvarande delarna av SJ som t.o.m.
Statens järnvägar	2012 förvaltat av SJ ingångna leasingavtal,
	vissa pensionsskulder m.m. Kvarvarande
	verksamhet	överfördes	2013	till
	Trafikverket.
Trafikverket	Det statliga verk som svarar för
	förvaltningen av de statliga järn-
	vägarna.
Transportstyrelsen	Säkerhets- och tillsynsmyndighet inom
	transportsektorn.

SOU 2013:83 Förkortningar och begrepp

Trafikanalys	Myndighet som ansvarar för utvärdering
	och analys	inom	transportområdet.
	Myndigheten ansvarar för att samla in,
	sammanställa och sprida statistik på
	transportområdet.
Jernhusen AB	Förvaltare av	kommersiellt intressanta
	stationsfastigheter		för persontrafiken
	samt vissa terminaler och depåer med
	tillhörande fastigheter.
SJ AB	Det helägda statliga bolag som sedan år
	2001 bedriver persontrafik på järnväg.
Green Cargo AB	Det helägda statliga bolag som sedan år
	2001 bedriver godstrafik på järnväg.

Funktioner

Kapacitetstilldelning	Fördelning av tid för användning av
	spårkapacitet efter ansökan från trafik-
	organisatör, järnvägsföretag eller infra-
	strukturförvaltaren.
Tågplan	Ettårig plan som fastställs av
	infrastrukturförvaltaren och som anger
	hur spårkapaciteten får användas till att
	framföra tåg, genomföra banarbeten
	eller andra ändamål, t.ex. uppställning
	av fordon.
Successiv tilldelning	Vid fastställande av tågplan överens-
	koms endast tider eller tidsspann för
	de platser där tåget avgår eller stannar
	för en aktivitet som behövs för
	transportuppgiften. I detalj fastställda
	lägen bestäms senare.
Trafikledning	Operativ ledning av trafik och andra
	aktiviteter på spåren.

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningens uppdrag är att göra en översyn av järnvägens organisation, med syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägssystemet på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Översynen föranleds bl.a. av riksdagens tillkännagivande i december 2012 om att en utredning om järnvägssystemets organisation bör göras.

Utredningen är uppdelad i två steg. Det första steget är att göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation. Det är denna del av uppdraget som jag redovisar i detta delbetänkande.

I korthet ska jag i nulägesbeskrivningen göra följande

1.utifrån en funktionell beskrivning av järnvägssystemet redogöra för fördelningen av ansvar och uppgifter,

2.beskriva utvecklingen av järnvägens organisation sedan 1988, inklusive motiv för beslut och förklaring av begrepp,

3.kartlägga EU-rätten på järnvägsområdet och utrymmet för nationella beslut om järnvägens organisation,

4.inventera och redogöra för potentiella förbättringsområden.

Inför det andra steget i utredningen, som ska leda fram till förslag på hur järnvägens organisation kan förbättras, ska jag också lämna rekommendationer för det fortsatta utredningsarbetet. Utifrån dessa och inkomna synpunkter på delbetänkandet kommer regeringen att besluta om tilläggsdirektiv till utredningen.

Sammanfattning

SOU 2013:83

Arbetssätt

Jag har avsiktligt valt att tolka mitt uppdrag brett i flera bemärkelser, i syfte att inte missa viktiga synpunkter, både vad gäller den utveckling som varit och vilka problem som branschen står inför i dag (se kapitel 1).

I arbetet med att göra en inventering av potentiella förbättrings- områden har jag varit i kontakt med ett stort antal representanter för olika intressenter, både i samband med konferenser och enskilda möten. I slutet av augusti anordnade utredningen också en workshop för detta ändamål.

Delbetänkandets innehåll i korthet

Viktiga begrepp relaterade till av- och omreglering diskuteras och problematiseras i ett särskilt kapitel, tillsammans med en översiktlig presentation av några diskussionsområden i den veten- skapliga litteraturen (se kapitel 2). Jag konstaterar bl.a. att olika typer av organisationsformer, däribland vertikal och horisontell separation, och dess effekter fortfarande är ett aktuellt diskussionsområde. Det finns också en utvecklad diskussion kring möjliga koordineringsproblem på starkt uppdelade järnvägs- marknader.

I delbetänkandet används en schematisk modell av järnvägs- systemet för att redogöra för funktioner, aktörer och deras ansvarsområden i den svenska järnvägssektorn, liksom i viss mån aktörernas relationer till varandra (se kapitel 3).

I en historisk genomgång beskrivs de organisatoriska förändringarna i sektorn sedan mitten av 1980-talet, med vissa tillbakablickar även längre bakåt i tiden. På ett antal områden görs fördjupningar i de förändringar som skett och vilka motiv och överväganden som styrt processen (se kapitel 4).

En viktig del i betänkandet är att klarlägga den svenska utveck- lingen i förhållande till EU:s regelverk och regelutveckling. Därför görs en noggrann genomgång av hur det svenska regelverket och EU:s regelverk vuxit fram via parallella men inte synkroniserade processer, även om det också funnits ett närmare samspel och utbyte under vissa perioder (kapitel 5). I en särskild underlags- rapport av professor Lars Henriksson utreds vilket handlings-

SOU 2013:83

Sammanfattning

utrymme Sverige har för fortsatta organisatoriska förändringar, inklusive eventuella återregleringar (se bilaga 3).

I ett kapitel redogör jag för marknadsutvecklingen och ett antal mätbara effekter och erfarenheter som gjorts under den period som omregleringsprocessen har pågått (se kapitel 6). Jag konstaterar att Sverige sedan 1988 haft en stark tillväxt i järnvägstrafiken, särskilt i den regionala persontrafiken, och att det i flera andra avseenden skett betydande förbättringar, exempelvis vad gäller produktivitet och säkerhet. För godstransportköparna har marknadsöppningen inneburit ökade möjligheter att använda tåget till konkurrens- kraftiga priser. Upphandling av persontrafik i konkurrens har många gånger lett till betydande kostnadsminskningar. Samtidigt finns det problem med punktligheten, strategisk budgivning i upp- handlingar och (på senare år) försämrad reshastighet, liksom en del oroande tendenser i olycksstatistiken. Jag konstaterar att en viktig del i utvecklingen kan förklaras av de ökade satsningar som gjorts på järnvägen sedan separeringen av infrastrukturen från trafikeringen 1988 och dess indirekta följdeffekter. I vissa avseenden är det ännu för tidigt att värdera effekterna, exempelvis av de senaste årens utökade marknadsöppning i persontrafiken. Därför blir det desto mer angeläget att följa de nyinträden som står för dörren 2014, bl.a. på sträckan Stockholm-Göteborg.

Den inventering av problem- och förbättringsområden som jag har haft i uppdrag att göra, har fått ta en stor del av betänkandet i anspråk (se kapitel 7). Ett skäl till detta är bl.a. den goda respons på utredningen och mängden av synpunkter som jag fått från sektorns intressenter. Ett stort antal problem- och förbättringsområden presenteras därför, varav flera är kopplade till kapacitets- och kapacitetstilldelningsfrågor. Delvis är detta föranlett av situationen inför Tågplan 2014, med flera nya operatörers trafik att ta hänsyn till.

Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

I samband med det avslutande kapitel som redogör för mina överväganden, drar jag vissa slutsatser av det material som utred- ningen hittills fått fram (se kapitel 8). Jag konstaterar att det i flera viktiga avseenden inte är möjligt för Sverige att genomföra en återreglering i järnvägssektorn. Detta gäller bl.a. den vertikala

Sammanfattning

SOU 2013:83

separationen mellan infrastruktur och trafikering, men också den marknadsöppning som skett i person- och godstrafiken. EU:s regelverk utgör hinder för detta. I en del andra avseenden är det alltjämt möjligt att genomföra återregleringar, eller justeringar i nuvarande organisationsstrukturer.

Mina överväganden kring problem- och förbättringsområden leder fram till ett antal rekommendationer om vilka typer av åtgärder jag menar kan vara aktuella att utreda vidare för respektive problemområde. I en del fall handlar det om åtgärder som sannolikt bäst kan tas om hand av marknadens aktörer, var för sig eller i samverkan. I andra kan det behövas en bättre tillämpning av befintliga regelverk. Slutligen kan det också behövas förändringar i regelverk och/eller organisation.

Den övergripande utgångspunkten är att de åtgärder som fort- satt bör utredas ska leda till ett järnvägssystem som bättre tillgodo- ser samhällets (medborgarnas) önskemål i vid bemärkelse genom att göra det attraktivt för presumtiva resenärer och godstransport- kunder.

Inför det fortsatta utredningsarbetet återger jag nedan mina rekommendationer, fördelade på sammanlagt elva sakområden:

1.Förutsättningar för medborgare och organisationer att använda tåget för reseändamål

a)följa effekterna av den nya konkurrenssituationen på sträckan Stockholm-Göteborg,

b)utreda möjligheten att ålägga aktörerna att ansluta sig till Resplus-systemet och etablera en gemensam portal för information och biljettförsäljning,

c)utreda Linkons nuvarande ställning och alternativen till SJ AB:s ägarskap,

d)studera hur Rådet för användbarhet och tillgänglighet för funktionsnedsatta kan få en förstärkt roll.

SOU 2013:83

Sammanfattning

2.Förutsättningar för varuägare och transportorganisatörer att använda tåget

a)tillsammans med aktörerna på godstrafikmarknaden utveckla åtgärdsprogram inom områden som förbättrade gångtider, punktlighet, effektivare marknadsanpassningar och information,

b)göra en fördjupad analys av effekterna av avgiftshöjningar och andra kostnadsförändringar med beaktande av förhållanden inom andra trafikslag,

c)uppdatering av studier om betydelsen av avstånd mellan kund och spår med beaktande av hur nya kombikoncept kan ersätta närhet till spår

3.Marknadstillträdet för tågtrafik

a)fortsatt utvärdera frågan om fordonsförsörjning inom person- trafiken,

b)analysera utvecklingen av den stor-regionalt organiserade trafiken, med särskilt beaktande av effekter för resenärer och parallell, kommersiellt bedriven trafik,

c)överväga formerna för en stärkt marknadsövervakning,

d)fortsatt studera hur upphandling av tågtrafik kan förbättras

4.Förutsättningar för trafikorganisatörer och järnvägsföretag att få tillgång till tilläggstjänster

a)överväga inrättandet av en centralt ansvarig planerings- funktion för järnvägens behov av fastigheter,

b)överväga hur en samlad förvaltning av spår, övriga terminal- anläggningar och terminalservice ska organiseras,

c)utvärdera lämpligheten i att inom Jernhusen hålla samman järnvägens allmänna fastighetsförvaltning med dess aktiva terminal- och depåförvaltning,

Sammanfattning

SOU 2013:83

d)överväga om delar av Jernhusens terminal- och depåverk- samhet ska avskiljas för att åstadkomma ökad mångfald och konkurrens,

e)överväga hur funktionellt sammanhållna terminaler även kan medge trafikutövare och fordonsansvariga att själva eller via annan utföra verksamheten.

5.Kapacitet och kapacitetstilldelning

a)med hjälp av tidigare kapacitetsutredningar m.m. fortsatt analysera hur man med begränsade insatser i infrastrukturen kan uppnå kapacitetsförbättringar. Åtgärder på fordonssidan bör också beaktas,

b)analysera förekomsten och innebörden av överenskommelser om exempelvis medfinansiering av infrastruktur beträffande lång- eller kortsiktiga kapacitetsutfästelser,

c)på nytt överväga användning av ramavtal för trafikorganisatörer respektive järnvägsföretag,

d)medverka till att Trafikverket, i samarbete med trafik- organisatörer och järnvägsföretag, ser över de prioriterings- kriterier som används i kapacitetstilldelningsprocessen, samt utvecklar tåglägesprodukter, kapacitets- och trängselavgifter och andra ekonomiska styrinstrument.

6.Statistik och uppföljning

a)inventera den befintliga statistik och andra uppgifter som finns hos olika aktörer och hur den kan användas,

b)analysera behovet av statistik för olika ändamål.

SOU 2013:83

Sammanfattning

7.Byggande och underhåll av infrastrukturen

a)studera utvecklingen av underhållsmarknaden och underhålls- kontrakten,

b)överväga om Trafikverket, för att klara sin roll som beställare, åtminstone bör ha egna resurser för kännedom om och kontroll av anläggningen.

8.Förutsättningar att utvecklas som trafikorganisatörer eller järnvägsföretag

a)överväga hur Sverige kan verka för att fortsatt teknisk standardisering inte leder till en kostnadsdrivande detalj- reglering,

b)undersöka hur införandet av ERTMS bör hanteras för att undvika nya inträdeshinder på marknaden,

c)studera potentialen för en effektivare fordonsanvändning, både vad gäller i dag oanvända fordon och fordon som används i de regionala trafikmyndigheternas verksamhet,

d)organisera ett branschsamarbete kring ett program för ökad tillförlitlighet i trafikutövningen,

e)överväga de statliga företagens roll och ställning.

9.Reglering och tillsyn

a)överväga formerna för och innehållet i Transportstyrelsens tillsyn av säkerheten, samt hur säkerheten beaktas i godkän- nandeprocessen,

b)utvärdera Transportstyrelsens regulatorfunktion och till- synen av bl.a. kapacitetstilldelningsprocessen,

c)i samarbete med Regeringskansliet samt berörda myndig- heter och aktörer överväga hur Sveriges insatser i regel- utveckling kan stärkas, bl.a. inom EU.

Sammanfattning

SOU 2013:83

10.Trafikverkets roller och det strategiska ansvaret i järnvägs- sektorn

a)överväga incitament för effektivisering av såväl den externa som den interna dialogen hos Trafikverket,

b)överväga organiseringen av funktionerna kapacitetstilldel- ning och trafikledning,

c)överväga hur järnvägens samtliga aktörer kan motiveras att delta i Trafikverkets strategiska beredningsarbete,

d)utreda möjligheten att samla strategiskt inriktad järnvägs- kompetens och olika former för detta.

11.Samordning och samarbete mellan aktörer

a)överväga behovet av förtydliganden av roller och ansvars- områden hos sektorns aktörer,

b)överväga hur sektorns aktörer kan utveckla formerna för samarbete, inklusive kommersiella relationer, i syfte att skapa förutsättningar för effektivisering av viktiga funktioner och processer samt för ett mer hållbart transportsystem.

1 Inledning och utgångspunkter

1.1Uppdraget

Mitt uppdrag1 är att göra en översyn av järnvägens organisation, med syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägs- systemet på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Översynen föranleds bl.a. av riksdagens tillkännagivande i december 2012 om att en utredning om järnvägs- systemets organisation bör göras.2 Mina direktiv anger också de stora organisationsförändringar som skett de senaste 25 åren som en viktig bakgrund till uppdraget.

Utredningen är uppdelad i två steg. Det första steget är att göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation. Det är denna del av uppdraget som jag redovisar i detta delbetänkande. I det andra steget ska jag göra en analys av och komma med förslag till hur järnvägens organisation kan förbättras. Medan detaljerna för detta är beroende av kommande tilläggsdirektiv från regeringen, beskriver de ursprungliga direktiven innehållet närmare i uppdragets första steg. I korthet ska jag i nulägesbeskrivningen göra följande:

1.Utifrån en funktionell beskrivning av järnvägssystemet redogöra för fördelningen av ansvar och uppgifter

2.Beskriva utvecklingen av järnvägens organisation sedan 1988, inklusive motiv för beslut och förklaring av begrepp

3.Kartlägga EU-rätten på järnvägsområdet och utrymmet för nationella beslut om järnvägens organisation

4.Inventera och redogöra för potentiella förbättringsområden.

1Direktiv 2013:46, med tilläggsdirektiv (om förlängd tidsfrist) 2013:88, enligt bilaga 1–2.

22012/13:TU2.

Inledning och utgångspunkter

SOU 2013:83

1.2Arbetssätt

Uppdraget ska genomföras utåtriktat och i kontakt med berörda myndigheter, regionala och lokala aktörer som kommuner och landsting, näringslivet och övriga intressenter. Från första början har jag informerat om uppdraget i samband med aktuella konferenser och seminarier, bl.a. vid Kollektivtrafikdagen i

Stockholm 14 maj och ”Järnvägsdagen” i Visby 3 juli. Utredningen har också varit representerad vid ett av de samordningsmöten som ägde rum i Stockholm i augusti som en del i kapacitetstilldelnings- processen inför Tågplan 2014. Jag har också genomfört ett stort antal bilaterala möten med olika intressenter, på eget initiativ eller efter att dessa tagit kontakt med utredningen.

För att säkerställa att utredningen inte skulle missa viktiga syn- punkter från någon organisation, särskilt vad gäller deluppdraget att inventera och redogöra för potentiella förbättringsområden, bjöd jag in till en heldagsworkshop den 23 augusti. Den samlade nära 100 deltagare från hela branschen liksom flera andra intressenter. Ett antal förberedda presentationer redovisades vid workshopen men deltagarna fick också möjlighet att diskutera ämnen i mindre grupper för redovisning efteråt. Workshopen resulterade i ett stort antal inlägg till utredningen, både före, under och efter själva mötesdagen. Särskilda ansträngningar har dessutom gjorts för att efteråt söka upp enskilda organisationer som av olika anledningar inte kunde medverka.

Två möten har under hösten 2013 hållits med en grupp med två sakkunniga samt 13 experter som utsetts att bistå utredningen med sin kunskap. Sammantaget innebär ovanstående att jag i mitt arbete haft kontakter med följande typer av organisationer och representanter för olika intressegrupper:

Resenärer

Godstransportköpare

Trafikorganisatörer/upphandlare

Järnvägsföretag

Infrastrukturförvaltare

Fastighetsförvaltare

Spårentreprenörer

SOU 2013:83

Inledning och utgångspunkter

Underhållsföretag

Tillverkare av fordon och annan materiel

Vagnbolag

Säkerhetsgranskare

Fackliga företrädare

Personer med funktionsnedsättning

Forskare

Konsulter

Politiker

Eftersom det inom vissa grupper föreligger stora inbördes skillnader mellan olika organisationer och företag har särskilda ansträngningar gjorts för att hantera dessa. Som exempel kan nämnas gruppen transportörer där jag har träffat stora och små företag, person- och godstrafikoperatörer, och såväl företag som är verksamma i dag, är på väg att etablera sig eller för tillfället valt att stå utanför marknaden.

På utredningens hemsida, som funnits tillgänglig på www.sou.gov.se/jarnvagensorg sedan i slutet av augusti 2013, har arbetet kunnat följas. Presentationer och annat material har där gjorts tillgängliga för nedladdning. Hemsidan kommer även fort- sättningsvis att vara en viktig kanal för att informera om utred- ningens pågående arbete.

Jag ska enligt direktiven också ta del av svensk och inter- nationell forskning och utvecklingsarbete om järnvägens organisation. Tidigare utredningar och forskningsrapporter på järnvägsområdet, såväl svenska som utländska, har därför samlats in till utredningen. Min tidigare forskning och redan upparbetade kontakter med svenska och internationella forskare har underlättat arbetet med att få en väl underbyggd bild av kunskapsläget. Dessutom deltog jag i september i den internationella konferens som får betraktas som viktigast på detta forskningsområde,

Conference on Competition and Ownership in Land Passenger Transport, som i sin 13:e upplaga ägde rum i Oxford. Konferensen var ett effektivt sätt ta del av nya relevanta forskningsresultat, samtidigt som jag fick en återkoppling från andra forskare och praktiker om läget i Sverige och utredningens specifika frågor. För

Inledning och utgångspunkter

SOU 2013:83

att kunna redogöra för hur den historiska utvecklingen påverkat konsumenterna, näringslivet och samhällsekonomin, har resultat och slutsatser från tidigare gjorda studier i vissa fall också kompletterats med en del insamlade nyare statistiska uppgifter om den svenska järnvägens utveckling.

1.3Samråd och redovisning

I uppdraget ingår även att beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och inom EU. Jag har varit i kontakt med dem som för tillfället arbetar med andra relaterade utredningar, både inom Regeringskansliet och på myndigheter som Trafikanalys och Riksrevisionen. Arbetet med införlivandet av det s.k. SERA- direktivet (2012/34/EU) och de pågående förhandlingarna om EU- kommissionens förslag till fjärde järnvägspaket har följts särskilt noggrant. För att hantera den del av uppdraget som innebär att göra en kartläggning av EU-rätten på järnvägsområdet och utrymmet för nationella beslut om järnvägens organisation, har jag valt att anlita professor Lars Henriksson vid rättsvetenskapliga institutionen på Handelshögskolan i Stockholm. Lars Henriksson har levererat en underlagsrapport till utredningen som återges i sin helhet i bilaga 3. Ansvaret för bilagan och de bedömningar som görs där vilar på dess författare. Av betänkandet framgår hur rapporten har använts i utredningens arbete.

För redovisning av den nulägesbeskrivning som föreligger i detta delbetänkande har utredningen bjudit in till ett remissmöte som äger rum den 18 december i Riksdagens förstakammarsal. Till detta kallas bl.a. riksdagens ledamöter och järnvägssektorns intressenter. Utredningen kommer också att presentera betänkandet vid Transportforum i Linköping den 9 januari 2014. Inkomna synpunkter kommer att beaktas i regeringens tilläggsdirektiv till nästa steg i utredningen.

1.4Tolkning av uppdraget och viktiga utgångspunkter

Järnvägssektorns funktion och förmåga att leverera pålitliga transporttjänster påverkar stora delar av industrin och samhällets funktioner i övrigt. För många människor och företag är en

SOU 2013:83

Inledning och utgångspunkter

fungerande järnvägstrafik en förutsättning för det dagliga livet och den egna verksamheten. Det gör också att ett flertal problem som sektorn har att hantera, både av temporär och mer långsiktig natur, får stor uppmärksamhet och att förslag till lösningar tenderar att komma från flera olika håll. Jag har i mitt arbete med denna utredning sett det som angeläget att fånga upp och diskutera dessa problem inom ramen för den inventering som ska göras av potentiella förbättringsområden. I detta första skede av utredningen har det också känts viktigt att göra detta utan att ställa upp för många begränsningar, i syfte att minska risken för att missa viktiga problemområden. Därför har jag medvetet valt en bred ansats för insamlingen av synpunkter och utredningens kontakt- ytor. Responsen på detta har också genomgående varit god. Utredningens tillkomst och arbetssätt har välkomnats och många av dem jag träffat har uttryckt en förhoppning om att översynen ska leda till ett samlat grepp om de problem som behöver lösas för att sektorn ska fortsätta att utvecklas.

Den breda ansatsen har också inneburit att jag har valt att tolka begreppet ”organisation” i vid mening. Det betyder att utredningen intresserar sig för hur järnvägens olika funktioner är fördelade på olika typer av organisationer, men också för hur dessa funktioner och organisationer hänger ihop och samverkar med varandra i ett system. Det innebär också att fundera kring vilka funktioner som är att betrakta som myndighetsutövning och hur ansvaret för dessa kan påverkas av om de organiseras internt eller handlas upp från utomstående aktörer. Vidare menar jag att det ligger i utredningens uppdrag att också studera hur stora organisationer som t.ex. Trafikverket internt organiserar sina funktioner och ansvars- områden. Ett viktigt resultat av förändringarna på järnvägsområdet de senaste decennierna har varit en stegvis marknadsöppning och avmonopolisering, som inneburit att flera funktioner kommit att utsättas för konkurrens, antingen i ett upphandlingsskede eller mer kontinuerligt. Organisation handlar här om på vilket sätt konkurrensen kommer till stånd och vilka gränser som föreligger för dess tillämpning. När det gäller den tidsperiod som utredningen hanterar har jag valt att gå tillbaka till 1985 och ibland även tidigare för att få med även förspelet till 1988 års trafikpolitiska beslut.

Ett nyckelord för utredningen är effektivitet. Vad menas med en effektiv järnvägssektor? Enligt min mening är järnvägssektorn effektiv om den på ett säkert och resurssnålt sätt levererar vad dess olika kunder förväntar sig och därmed skapar värden för dessa.

Inledning och utgångspunkter

SOU 2013:83

Därmed vill jag också försöka utgå från ett kundperspektiv på järnvägens funktion, även om man inte kan bortse från att järnvägen också uppfyller mer övergripande samhälleliga syften och värden som inte kommer till direkt uttryck från slutkunderna eller deras betalningsvilja. För att uppnå en effektiv järnvägssektor krävs också att det finns förutsättningar och incitament för sektorn att utvecklas och omsätta nya idéer i fungerande affärsmodeller. Ett användbart om än något slitet uttryck är drivkraft för innovation. På en konkurrensutsatt marknad där kunderna står i fokus antas drivkrafterna för såväl en effektiv användning av resurser som till innovationer vara goda, men det förutsätter att kunderna är beredda att utnyttja konkurrensen och att även andra förutsätt- ningar för en fungerande konkurrens verkligen föreligger. I vissa fall kan offentliga styrmedel eller regelsystem bidra till att skapa dessa förutsättningar och/eller påverka aktörernas beteende i en viss riktning.

I och med att uppdraget handlar om en översyn i syfte att föreslå förbättringar ligger det i sakens natur att utredningen kan komma fram till att dagens sätt att organisera järnvägssystemet behöver förändras. Förslag till sådana förändringar kan vara av olika slag. I vissa fall kan redan befintliga aktörer frivilligt och på egen hand bli bättre på att (t.ex. genom samverkan) lösa ett identifierat problem. I andra fall kan det behövas förtydligande incitament eller direktiv, riktade mot hela eller delar av sektorn, som leder till ett förändrat arbetssätt. En tredje variant kan vara omorganisation av vissa viktiga funktioner. Slutligen kan det också krävas åtgärder i form av ny eller reviderad lagstiftning. Med tanke på att de synpunkter kring järnvägens funktionssätt som lyfts fram till utredningen varit av skiftande karaktär och rört sig över en stor del av skalan (från enstaka detaljer till kärnfunktioner) är det rimligt att anta att utredningen i sina kommande förslag kan vilja spela med flera av de olika medel för förändring som står till buds, anpassade efter ändamålet. En viktig faktor att ta hänsyn till i detta sammanhang är också vilket utrymme EU:s regelverk ger för olika typer av förändringar.

En central framtidsfråga att hantera, men som inte är i fokus för just denna utredning, är vilken relativ roll som järnvägen kan och bör spela i ett framtida svenskt transportsystem. I dag betraktas järnvägen vanligen som ett förhållandevis effektivt sätt att transportera många människor såväl långa som medellånga sträckor, liksom stora godsmängder längre sträckor. För vissa

SOU 2013:83

Inledning och utgångspunkter

godstyper är järnvägen ibland det enda rimliga alternativet av kapacitetsskäl (t.ex. malm och stålprodukter) eller av säkerhetsskäl. Järnvägstransporter är i regel också energieffektiva och har liten miljöpåverkan vid själva transporttillfället. Samtidigt är investeringar i järnvägens infrastruktur, fordon m.m. ofta mycket kostsamma, tar lång tid att genomföra och kan ibland leda till betydande ingrepp i miljön.

Min utgångspunkt är att järnvägen som transportmedel har en viktig roll att spela i det svenska (och europeiska) transport- systemet och bör sträva efter att nå sin fulla potential genom att i sig bli mer effektiv och minska sin miljöpåverkan. Men huruvida detta kan eller bör leda till en förändrad relativ betydelse för järnvägen i den svenska transportsektorn menar jag alltså ligger utanför denna utrednings uppdrag, i vart fall när det gäller att komma med rekommenderade åtgärder. I viss mån begränsar detta också utredningens möjligheter att uttala sig om nivån på statliga investeringar i järnvägssektorn, medan det däremot kan vara högst relevant att diskutera hur tillgängliga medel används och vad som påverkar andra aktörers investeringsvilja. En ytterligare avgräns- ning är att jag valt att tills vidare inte gå in på de olika prognoser som finns för sektorns framtida utveckling.

1.5Betänkandets disposition

Betänkandet är strukturerat i åtta kapitel på följande sätt. Närmast följer ett kapitel där jag redogör för viktiga begrepp relaterade till de organisationsförändringar som skett i järnvägssektorn. Jag presenterar också några viktiga diskussionsområden i den vetenskapliga litteraturen. I det tredje kapitlet görs en översiktlig beskrivning av järnvägssystemets funktioner och de aktörer som hanterar och ansvarar för dessa i Sverige. Därefter kommer ett kapitel som redogör för den historiska utvecklingen vad gäller förändringar i järnvägens organisation, inklusive motiven bakom de viktigaste förändringarna. Detta kapitel pekar också ut ett antal trender och utvecklingslinjer, med några tillhörande reflektioner. I kapitel 5 går jag igenom mer i detalj hur själva regelverket har förändrats i Sverige och i EU. I detta kapitel reder jag också ut de rättsliga förutsättningarna (särskilt ur ett EU-perspektiv) för att göra förändringar i järnvägssystemets organisation, baserat på den tidigare nämnda underlagsrapporten från professor Lars

Inledning och utgångspunkter

SOU 2013:83

Henriksson. Kapitel 6 ägnas åt att redogöra för sektorns utveckling och viktiga effekter utifrån ett antal mätbara variabler, inklusive en kort jämförelse av internationella erfarenheter. I det sjunde kapitlet redovisas den inventering som gjorts av problem- och förbättrings- områden, med kopplingar till fördjupade beskrivningar av olika funktioner och processer i järnvägssystemet. I ett avslutande kapitel levererar jag slutligen mina samlade bedömningar och rekommendationer, särskilt vad gäller inriktningen på det fortsatta arbetet inför nästa steg av utredningen.

2Viktiga begrepp och litteraturdiskussion

2.1Inledning

I detta kapitel kommer jag att redogöra för ett antal viktiga begrepp som ofta används i beskrivningen av de förändringar som den svenska järnvägen gått igenom sedan slutet av 1980-talet. Jag tar också upp ett urval av diskussionsområden i den vetenskapliga litteraturen på området och avslutar med en kort internationell utblick.

2.2Viktiga begrepp

Det finns ett antal begrepp som ofta används för att beskriva förändringarna i den svenska järnvägssektorn: avreglering, marknads- öppning, liberalisering, omreglering, återreglering, privatisering, upphandling m.m. Det finns också anledning att här diskutera olika varianter av konkurrensutsättning och upphandlingsformer.1

I sin ursprungliga betydelse avser avreglering att politiker och/eller lagstiftare genomför en förenkling av det regelverk som styr företags inträde och verksamhet på en given marknad. Ibland kan det handla om att faktiskt avskaffa vissa regleringar, till exempel prisregleringar. Det leder då till ett tillstånd med färre regleringar. Avreglering har också ofta kommit att användas i en vidare mening, syftande på varje regelförändring som sänker inträdesbarriärerna och stimulerar till ökad konkurrens på en marknad. När detta händer i en sektor där det annars föreligger ett (ofta offentligt) monopol, kan det vara mer preciserat att tala om en marknadsöppning.

1 Delar av avsnittet bygger på Alexandersson (2011).

Viktiga begrepp och litteraturdiskussion

SOU 2013:83

Viktigt att komma ihåg är att i princip alla marknader kräver någon form av spelregler för att fungera. Även långtgående avregleringar är därför ofta kopplade till införandet av nya regler och lagstiftning. Det kan till och med vara så att mer reglering är nödvändig för att undvika vissa negativa aspekter av ett öppnare marknadstillträde och en ökad möjlighet till konkurrens. Till exempel kan det behöva förtydligas vad som är tillåtet respektive inte tillåtet för företag som har en dominerande ställning. Ibland används därför begreppet liberalisering i stället för avreglering. Om man vill poängtera att det handlar om förändringar i regelverket kan det vara lämpligare att använda ordet omreglering i stället för avreglering. Ibland vidtas också åtgärder som syftar till att återgå till ett tidigare (striktare) regelverk på en marknad som har liberaliserats. Då talar man om återreglering.2

Nära knutet till avreglering är begreppet privatisering. Traditionellt sett menas med detta att staten eller andra offentliga myndigheter säljer företag eller tillgångar till den privata sektorn och därmed minskar det offentliga ägandet. Exempel från den svenska järnvägssektorn är försäljningen av TraffiCare, Unigrid, Euromaint och Swemaint efter SJ:s bolagisering. Privatisering antas normalt också innebära att dessa verksamheter kommer att bli utsatta för marknadskrafterna (även om det i sig kan kräva kompletterande åtgärder), men ibland går monopol från att vara offentliga till att bli privata. I Sverige har begreppet privatisering också använts i samband med introduktionen av upphandling i konkurrens eller när verksamheter läggs ut på entreprenad, eftersom det kan leda till ett ökat inslag av privata företag i verksamheter som tidigare dominerats av den offentliga sektorn.3 Upphandling i konkurrens innebär att flera företag samtidigt bjuds in att lämna anbud på leverans av en vara eller en tjänst till en offentlig köpare. Det företag vars anbud anses bäst vinner upphandlingen och blir därmed utsett till leverantör under en given tidsperiod. I strikt mening kan det vara något missvisande att använda begreppet privatisering när man pratar om upphandling, eftersom det handlar om att det offentliga köper varor eller tjänster snarare än säljer ut verksamheter. Det viktiga att notera är att en ökad roll för den

2En del av dessa begrepp kan lätt förvanskas vid översättning till engelska. Ibland översätts omreglering till reregulation, som snarare betyder återreglering. Omreglering bör hellre översättas till regulatory change.

3Det bör påpekas att det föreligger skillnader mellan upphandling av en allmännyttig tjänst(t.ex. kollektivtrafik) och upphandling av en tjänst till den egna verksamheten (t.ex. utförande av underhåll av en anläggning).

SOU 2013:83

Viktiga begrepp och litteraturdiskussion

privata sektorn kan vara resultatet av flera olika typer av åtgärder. Ibland träffar staten eller andra offentliga köpare mycket lång- siktiga avtal med den privata sektorn, till exempel om byggande och/eller drift av en ny väg, järnväg eller annan infrastruktur. I sådana sammanhang pratar man ibland om partnerskap mellan den offentliga och den privata sektorn, eller Offentlig-Privat Samverkan (OPS).

I järnvägssektorn har introduktionen av konkurrens mellan olika trafikoperatörer ofta kretsat kring två olika typer, förenklat beskrivna som konkurrens om spåren eller konkurrens på spåren. I det första fallet menar man då vanligen att konkurrensen äger rum mellan olika budgivare i en upphandling, varefter vinnaren får ett exklusivt kontrakt. I det andra fallet menar man att det finns ett öppet tillträde till spåren som ger möjlighet till direkt konkurrens på samma sträcka mellan olika företag. Härnäst ska jag diskutera dessa typer mer i detalj och visa att det finns tillfällen när de närmar sig varandra.

Vid upphandling av olika typer av avtal kan man skilja på två huvudtyper: bruttokontrakt respektive nettokontrakt.4 I det första fallet får den anlitade leverantören betalt för sina kostnader, men alla intäkter som förknippas med tjänsten (t.ex. biljettintäkter) tillfaller den upphandlande parten. En budgivning handlar då ofta om vem som kan utföra en viss given tjänst till lägsta kostnad (inklusive en vinstmarginal för leverantören). För leverantören finns i regel ingen anledning att försöka öka exempelvis resandet eftersom intäkterna inte tillfaller denne. Den regionala buss- och tågtrafiken har sedan slutet av 1980-talet oftast upphandlats på detta sätt av trafikhuvudmän och numera regionala kollektivtrafik- myndigheter.

Vid upphandling av nettokontrakt antas istället leverantören av tjänsten också ta hand om exempelvis biljettintäkterna och den begärda betalningen utgörs då av nettot mellan kostnaderna och intäkterna. När detta är positivt söker alltså anbudsgivarna en ersättning som motsvarar driftunderskottet i verksamheten (plus en vinstmarginal). Nettoavtal har normalt tillämpats i den av staten upphandlade järnvägstrafiken, som tidigare hanterades av Rikstrafiken och numera ligger inom Trafikverket. I den typen av avtal kan det alltså löna sig för leverantören att utveckla tjänsten så att intäkterna ökar. Ibland kan den möjligheten anses vara så stor

4 Relaterade juridiska begrepp är tjänsteavtal respektive koncessionsavtal, men de är inte helt synonyma med bruttokontrakt och nettokontrakt.

Viktiga begrepp och litteraturdiskussion

SOU 2013:83

att intäkterna förmodas överstiga kostnaderna. Då innebär upp- handlingen istället att den som är beredd att betala mest för att få ett exklusivt avtal vinner budgivningen. I trafiksammanhang har upphandlingar av den typen varit mycket ovanliga i Sverige. 1998 vann dock Sydvästen oväntat upphandlingen av trafiken på Västkustbanan med ett s.k. nollbud, d.v.s. företaget begärde ingen ersättning alls för att få köra trafiken. I Storbritannien resulterade några av de ursprungliga upphandlade franchising-avtalen för tågtrafik i kontrakt som innebar att operatören skulle betala pengar till staten mot slutet av kontraktsperioden. En blandform mellan bruttoavtal och nettoavtal är s.k. incitamentavtal, där en viss del av ersättningen till leverantören är beroende av hur väl denne presterar.

När det råder konkurrens på spåren, d.v.s. öppet tillträde, finns det i praktiken alltid regler vad gäller tidpunkter för in- och utträde, liksom för tilldelning av kapacitet. Om dessa regler innebär att det är möjligt att få fleråriga garantier för en stor del av den tillgängliga kapaciteten, d.v.s. att det i praktiken är möjligt att stänga ute andra företag, skapas en situation som är snarlik fallet med ett upphandlat nettokontrakt där budgivaren betalar (eller i vart fall inte begär några bidrag) för att utföra trafiken.

Oavsett om ett företag kör enligt ett brutto- eller netto- kontrakt, kan det befinna sig i direkt konkurrens med ett företag som kör enligt ett öppet marknadstillträde. Med andra ord närmar sig ibland konkurrens om spåren fallet med konkurrens på spåren, särskilt när båda formerna tillämpas parallellt.

Ett fall som också bör nämnas när det gäller trafik som upp- handlas är att betalningen till den utförande operatören inte nödvändigtvis behöver vara en i förväg bestämd klumpsumma eller ett belopp knutet till den utförda volymen. Man kan också knyta hela eller en del av beloppet till antalet resenärer eller de som betalar reducerat pris, t.ex. pensionärer och ungdomar. Därmed kan en utförare som i övrigt verkar under kommersiella villkor t.ex. stimuleras till att köra även den typen av resenärer med bibehållna rabatter. Idag är detta ett relativt vanligt sätt att påverka en del av den i övrigt kommersiella busstrafiken i Storbritannien.

Ibland sker ingen upphandling i konkurrens utan den offentliga köparen väljer att direktupphandla ett avtal med en enda utpekad leverantör, vilket snarast är en förhandling mellan två parter. I Sverige är detta i de flesta sammanhang inte tillåtet över vissa tröskelvärden. Ett sådant exklusivt avtal kan ibland vara förknippat

SOU 2013:83

Viktiga begrepp och litteraturdiskussion

med att leverantören måste uppvisa en viss prestation för att inte riskera att bli utsatt för konkurrens. Den regionala SJ-trafiken på Mälarbanan kan sägas ha tillkommit via en sådan process, ett avtal som dock antas bli föremål för en ny upphandling framöver. I fallet när det överhuvudtaget inte sker någon upphandling och den utförande parten är en del av den upphandlande organisationen talar man om utförande i egen regi. Så bedrevs exempelvis huvud- delen av Banverkets spårunderhåll tidigare.

2.3Diskussionsområden i litteraturen5

Transportsektorn och inte minst järnvägssektorn har ofta varit i fokus för analys och diskussion kring hur förändrad reglering skulle kunna bidra till att förbättra sektorns resultat. Detta har gällt i såväl den vetenskapliga litteraturen som i politiska diskussioner och beslut om faktiska regleringsförändringar.

Förekomsten av stordriftsfördelar (economies of scale) i järn- vägssektorn har varit en återkommande diskussionspunkt. De flesta länder i Europa genomförde nationaliseringar av sina järnvägar under första halvan av 1900-talet. I järnvägsbranschen ansågs det länge att stordriftsfördelar i produktion, marknads- föring, inköp och samordning innebar att vertikalt integrerade järnvägsföretag (d.v.s. att infrastrukturen och trafikeringen bildade en enhet) definitionsmässigt utgjorde naturliga monopol och därmed inte var lämpade att utsättas för konkurrens. Senare har denna uppfattning utmanats av föreställningen att det är främst järnvägens (spår)infrastruktur som har status som naturligt monopol, vilket ligger till grund för de reformer som syftat till vertikal separation av infrastrukturen från trafikeringen i flera europeiska länder. Det pågår emellertid fortfarande en ihärdig debatt om för- och nackdelarna med vertikal separation jämfört med integration och olika mellanformer. En sådan mellanform är den s.k. holdingbolagsmodellen (eller koncernmodellen), där infrastrukturförvaltaren är åtminstone bokföringsmässigt separerad från trafikeringen, men med båda enheterna samlade under ett gemensamt holdingbolag i en koncernstruktur.

Betydelsen av stordriftsfördelar i själva järnvägstrafiken har också varit föremål för debatt. Analyser har bl.a. visat att det kan finnas betydande stordriftsfördelar med att öka trafiken i ett givet

5 Detta avsnitt bygger bl.a. på Alexandersson (2010) och Alexandersson (2011).

Viktiga begrepp och litteraturdiskussion

SOU 2013:83

nätverk. Fördelarna handlar om bättre användning av stationer, fordon och arbetskraft när fler tåg körs i ett existerande nätverk, men till sist är sådana fördelar uttömda. När företagen blir väldigt stora blir de svårare att styra och kontrollera och stordrifts- nackdelar kan uppträda. Tar man hänsyn till efterfrågerelaterade faktorer som samordnade tidtabeller och marknadsföring blir argumentet för stora järnvägsföretag starkare, men stora företag kan å andra sidan ha svårare att snabbt uppfatta och svara på förändringar i efterfrågan eller kundernas krav. Vidare kan det hävdas att det måste finnas incitament till att utnyttja stordrifts- fördelar hos en järnvägsorganisation, oavsett om den är vertikalt integrerad eller inte. I en monopolstruktur, där konkurrensen enbart kommer från andra transportslag, är det inte säkert att sådana incitament blir tillräckligt starka, särskilt inte om det är relativt lätt att få ökade anslag från en offentlig ägare. Konkurrens även från andra järnvägsföretag har därför överlag ansetts som en viktig förutsättning för att stimulera till effektivitet. I det sammanhanget finns också en omfattande litteratur om för- och nackdelarna med konkurrens om respektive på spåren, begrepp som jag redan redogjort för ovan, liksom olika upphandlingstyper och avtalsformer. Vidare har det ofta diskuterats om det är möjligt att introducera konkurrens mellan olika operatörer när en av dessa samtidigt kontrollerar infrastrukturen. Risk föreligger då nämligen att det vertikalt integrerade företaget diskriminerar andra operatörer exempelvis i kapacitetstilldelningen. Risken för diskriminering har talat för vertikal separation, men kan i princip motverkas med tydlig reglering på området och aktiv tillsyn.

Medan de flesta amerikanska järnvägsföretag kommit att fokusera helt på godstrafik (och förblivit vertikalt integrerade), har de europeiska av olika skäl fortsatt att köra både person- och godstrafik, ofta med stor tyngdpunkt på persontrafiken. Detta föranleder frågan om så kallade samordningsfördelar (economies of scope) mellan person- och godstrafik på järnväg. Även om de empiriska studier som finns inte är helt samstämmiga, finns det vissa belägg för förekomsten av samordningsnackdelar i bl.a. Europa och Japan. Detta innebär att person- och godstrafik kan vinna på att hållas separerade. Då talar man om horisontell separation.

Ett annat område som varit föremål för mycket diskussioner och påverkat implementeringar av regleringsförändringarna i järnvägssektorn rör transaktionskostnader. Vid vertikal separation

SOU 2013:83

Viktiga begrepp och litteraturdiskussion

och fortsatt uppdelning av funktioner och verksamheter i separata organisationer kommer de transaktioner som tidigare hanterades internt att flyttas till en marknad av köpare och säljare. Transaktioner är förknippade med kostnader och detta har föranlett två huvudsakliga (och motstående) typer av argument i litteraturen. Det första argumentet är att ett ökat antal gränsytor leder till fler transaktioner och därmed också högre transaktions- kostnader. Det motstående argumentet är att vertikal och horisontell separation kan resultera i lägre transaktionskostnader eftersom transaktionerna blir synliggjorda och utsätts för mark- nadskrafterna. Vidare har det ibland hävdats att denna trend förstärks av att modern informationsteknologi gör att ett ökat antal transaktioner blivit lättare att hantera. Viktigt att komma ihåg är dock att lägre transaktionskostnader vid uppdelade verksamheter kräver att de utsätts för marknadskrafter. En uppdelning av en verksamhet i två företag som sedan enbart handlar med varandra kan visserligen leda till specialisering, men knappast lägre transaktionskostnader.

Empiriska studier har ofta kunnat påvisa högre transaktions- kostnader på mer uppdelade marknader, men det har i gengäld också kunnat visas att en samtidigt ökad konkurrens har kunnat minska effekten av de ökade transaktionskostnaderna.

Avslutningsvis har det på senare år dykt upp ett annat teoretiskt begrepp i litteraturen, särskilt rörande effekter av vertikal separation i järnvägssektorn: misalignment of incentives (se t.ex. van de Velde m.fl., 2012). Utgångspunkten är här att järnvägssektorn är beroende av koordinerade insatser i bl.a. bana och fordon (genom det starka beroendeförhållandet mellan dessa) och att en vertikalt uppdelad struktur kan göra att infrastrukturhållare och trafik- företag agerar utifrån olika incitament som inte är koordinerade med varandra. Ett sätt att hantera detta är genom att bygga upp en justerande incitamentsstruktur, t.ex. i form av utformningen av avgifter för infrastrukturanvändningen, men det har ibland hävdats att detta sällan är tillräckligt. Förekomsten av starka ”misalignments” skulle tala för att bibehålla ett vertikalt integrerat järnvägsföretag (eller en holdingbolagsmodell) men samtidigt se till att skapa konkurrens mellan olika operatörer. Ett argument mot detta är dock att om konkurrensen leder till att andra företag än det integrerade får en betydande marknadsandel kommer koordineringsproblem likväl att uppträda.

Viktiga begrepp och litteraturdiskussion

SOU 2013:83

2.4Internationell utblick

Som redan antytts har det i många länder, inte minst i Europa, skett viktiga regleringsförändringar, både av nationella skäl och påkallade av EU. Sverige räknas i sammanhanget som ett av pionjärländerna på området. I Storbritannien genomfördes inom loppet av några få år på 1990-talet en total privatisering av hela järnvägssektorn, medan de flesta andra länder i Europa har valt att gå mer försiktigt fram. Tyskland har valt att öppna upp nätet för konkurrens på spåren, men har behållit en holdingbolagsstruktur med statligt ägande. I flera andra länder har det skett en gradvis introduktion av upphandling i konkurrens.

De erfarenheter som samlas på detta sätt bidrar till en utvecklad litteratur och diskussion på området om vad som är ”best practice” och hur man kan undvika vissa typer av problem. I ett senare skede av utredningen kan det vara befogat att närmare studera erfarenheterna av organisationsförändringar i andra länders järnvägs- system och då kanske i första hand i form av djupare studier av ett mindre antal länder med likartad problematik. I det sammanhanget är det värt att nämna att en liknande utredning som denna nyligen genomfördes i Storbritannien, under ledning av Sir Roy McNulty (Department of Transport, 2011) och resulterade i en rad förslag på hur man kan komma tillrätta med de problem som identifierats i det brittiska systemet.

3Järnvägssektorns funktioner och aktörer

3.1Inledning

Järnvägssystemets produktion av transporttjänster kan beskrivas som en processindustri där en rad olika funktioner samverkar och är direkt beroende av varandra för att systemet ska kunna leverera sina tjänster till järnvägens kunder. Systemet är, med varierande grad av intensitet över dygn och geografi, ständigt igång. Endast undantagsvis stängs vissa processer av helt och hållet, och då ofta för att exempelvis hantera underhållsåtgärder. Parallellt med den dagliga operativa driften sker en löpande planering av kort- och långsiktiga förändringar i systemet och av vilka investeringar och andra insatser som behöver göras för att åstadkomma dessa. Detta gör inte nödvändigtvis järnvägssystemet unikt i termer av komplexitet, men jämförelsen med en processindustri kan ge insikter i hur planering och utförande av olika processer bör gå till för att skapa en robust leverans.

Ett sätt att översiktligt beskriva den svenska järnvägens organisation är att först visa vilka funktioner som ett järnvägs- system typiskt sett innefattar, och därefter hur dessa funktioner fördelats mellan olika aktörer i Sverige. Syftet med detta kapitel är att presentera en sådan översikt, inklusive de funktioner och ansvarsområden som kan relateras till sektorns reglering och olika former av statlig intervention. I senare kapitel fördjupas beskriv- ningen i vissa delar för att visa hur olika funktioner hänger ihop i mer detaljerade processer.

Järnvägssektorns funktioner och aktörer

SOU 2013:83

3.2Järnvägssektorns värdekedja och funktioner i översikt

Som ett första steg i att beskriva funktionerna presenteras i figur 3.1 en översiktlig modell över järnvägssektorns värdekedja,1 som också utgår från att flera horisontella lager i kombination resulterar i leveransen av en transporttjänst till kunderna. Lagren utgörs av 1) produktionen av tågtjänster, 2) tillhörande försäljning och information till kunderna, samt produktion av infrastrukturtjänster i form av såväl 3) stationer, terminaler och depåer som 4) spår. I figuren har också ett antal bakomliggande kedjor av in- och utgående relationer grupperats inom vart och ett av dessa huvudlager. Längst till vänster i figuren markeras att det finns ett sektorsövergripande steg, här kallat initiativ, som inrymmer statliga och andra initiativ till åtgärder och investeringar i järnvägssektorn.

1 Modellen bygger på van de Velde (2012) och van de Velde m.fl. (2012), s. 61ff. Figurerna 3.1–3.4 utgör bearbetningar utifrån denna modell.

SOU 2013:83

Järnvägssektorns funktioner och aktörer

SOU 2013:83

I Figur 3.2 presenteras de olika elementen i värdekedjan, vilken samtidigt kan betraktas som en översikt över de direkta funktioner som krävs för att järnvägssystemet ska kunna leverera sina transport- tjänster. Funktionerna kan grovt grupperas i fyra huvudområden utifrån stegen i värdekedjan (efter initiativ-steget): bygga, förvalta, underhålla och slutligen driva. Längst till vänster i bilden återfinns funktionerna byggnation av lok, vagnar, depåer, terminaler, stationer (och andra fastigheter), spår och spårutrustning (t.ex. signal- anläggning). I nästa steg finns funktionerna för förvaltning av denna materiel och infrastruktur. Det tredje steget utgörs av funk- tioner för underhåll av rullande materiel (lok och vagnar), fastig- heter och spår. Det sista steget – driftsteget – i värdekedjan rymmer flera olika delsteg och hanterar därmed också flest funktioner. Bland dessa märks: parkering och städning av fordon, bemanning med förare och ombordpersonal, furnering (tillhandahållning av mat och dryck), försäljning (biljetter m.m.) till kunder, information, tillhandahållande av dragkraft och vagnar, stations- och terminal- tjänster för resenärer och järnvägsföretag, trafikledning och real- tidsinformation. Samtidigt tas även ett antal olika resurser i anspråk, t.ex. förare, ombordpersonal och energi, vilka också åter- ges i figuren.

SOU 2013:83

Järnvägssektorns funktioner och aktörer

SOU 2013:83

3.2.1Funktioner för planering och koordinering

Eftersom figur 3.2 främst speglar själva produktionsprocessen för transporttjänsterna behöver den kompletteras med andra bilder för att fånga upp fler viktiga funktioner i järnvägssektorn. Ett exempel på detta är de planeringsfunktioner som utförs med olika tids- perspektiv. I figur 3.3 har behovet av planering och relaterad koordinering mellan olika funktioner och aktörer ritats in som ovaler.

Planeringen behöver ske med olika tidsperspektiv. Den lång- siktiga planeringen (längst till vänster i figuren) handlar om att med flera års framhållning planera för investeringar i fordon samt (typiskt sett med ännu längre tidshorisont) i ny eller uppgraderad infrastruktur. Här bestäms i mångt och mycket grundförutsätt- ningarna för vad järnvägens kunder i framtiden kan erbjudas i form av hastighet, komfort, anslutningar och kapacitet. Som exempel kan nämnas den pågående revideringen av den aktuella nationella planen för det svenska transportsystemet, som med beslut våren 2014 kommer att fastställa de ekonomiska ramarna för åtgärder på infrastrukturen under perioden 2014–2025.

På kort och medellång sikt krävs i nästa steg exempelvis planering och utveckling av trafikkoncept och bemanning, inklusive utbildning av personal, liksom planering för konkreta underhållsåtgärder i bl.a. infrastrukturen och kapacitetstilldelning. Slutligen måste det (längst till höger i bilden) ske en daglig planering av driften, där koordinerade justeringar också behöver göras i realtid.

SOU 2013:83

Järnvägssektorns funktioner och aktörer

SOU 2013:83

Behovet av vertikal koordinering mellan t.ex. infrastruktur, fordon och trafikering är påtagligt oavsett planeringshorisont. Mellan de olika planeringsstegen behöver det också finnas möjligheter till återkoppling så att exempelvis förändringar i efterfrågan kan leda till justeringar i utbudet och vid behov även i fordon och infra- struktur redan på relativt kort sikt. Det måste också finnas ett system för analys av störningar och bristande punktlighet som kan leda till justeringar i exempelvis tidtabeller och/eller underhålls- åtgärder.

3.2.2Reglering och intervention

Reglering och intervention i järnvägssektorn kan typiskt sett anta flera olika former. Ett första huvudområde handlar om reglering av marknadstillträdet. Vid sidan om ramverket för vilka olika aktörer som ges möjlighet till tillträde till spårinfrastrukturen, utgörs detta av regler och funktioner för licensiering/tillståndsgivning, bl.a. kopplad till kontroll av hur olika bestämmelser uppfylls. Möjlig- heten till marknadstillträde berör i vissa fall inte bara själva transporttjänsten utan också sidotjänster och infrastrukturrelaterade tjänster. För tillträde till infrastrukturen tillämpas ofta ett avgifts- system som kan ha en styrande funktion, liksom kriterier och prioriteringsregler för kapacitetstilldelning. Det kan också finnas ramverk vad gäller funktionen att organisera trafik (för andra aktörer än de som utför trafiken) och tillämpning av upphandling av trafik- och andra uppdrag som påverkar marknadstillträdet. I vissa fall föreligger en prisreglering och tillämpning av subventioner för att styra utbudet.

Ett andra huvudområde är reglering av samt tillsyn och över- vakning av aktörernas beteende på marknaden. Inom den europeiska järnvägssektorn finns särskilda regleringsmyndigheter vid sidan av generella konkurrensbevakande myndigheter. En generell konkurrensmyndighet som agerar utifrån konkurrens- rättslig reglering kan endast verka ex post, d.v.s. efter att något inträffat. Det kan exempelvis handla om att kontrollera hur olika företag konkurrerat med varandra, särskilt om någon har stor marknadsmakt i form av en dominerande ställning. En reglerings- myndighet kan i större utsträckning även agera ex ante, d.v.s. innan något inträffar. En viktig uppgift är att bevaka att kapacitets- tilldelningen sker på rättvisa och icke-diskriminerande villkor.

SOU 2013:83

Järnvägssektorns funktioner och aktörer

Ett tredje huvudområde är säkerhet och driftskompatibilitet. Dessa områden är på järnväg så viktiga att tillsyn av säkerhet samt regelutveckling på säkerhetsområdet och driftskompatibilitets- området utgör särskilda funktioner som ska ligga inom särskilda nationella säkerhetsmyndigheter och för EU inom en gemensam myndighet.

För statliga myndigheter och företag kan det finnas särskilda regleringsbrev, instruktioner och ägardirektiv att förhålla sig till.

Ett fjärde område är funktioner för granskning och kontroll av sektorns resultat och funktionssätt, liksom av den statliga styr- ningen av sektorn och de statliga företagen.

3.3Det svenska järnvägssystemets organisation – aktörer, ansvar och roller

Baserat på den generella modellen för järnvägssektorns värdekedja och de ingående elementen i denna presenteras i figur 3.4 en för- enklad översiktsbild över den svenska järnvägssektorns organisation. Med olika färgfält visas inom vilka typer av organisa- tioner som olika funktioner utförs. Det förekommer att funktioner i vissa fall utförs internt och i andra fall av utomstående organisationer, t.ex. vad gäller furnering och städtjänster.

Närmast presenteras de olika typerna av organisationer och vilka de viktigaste aktörerna är i dag, samt deras respektive ansvars- områden och roller. Presentationen inkluderar även aktörer, för exempelvis reglering och tillsyn, som inte är särskilt markerade i figur 3.4.

Järnvägssektorns funktioner och aktörer

SOU 2013:83

Järnvägssektorns funktioner och aktörer

3.3.1Riksdag och regering

Staten, i egenskap av riksdag och regering, utövar liksom inom andra näringsgrenar ett antal roller som är av betydelse för sektorn som helhet och enskilda aktörer inom den. En del av dessa kan sägas ligga på initiativsidan, längst till vänster i värdekedjan (enligt figur 3.1), medan andra, som exempelvis reglering, kan påverka alla delar av värdekedjan.

I rollen som övergripande strategiskt ansvariga fastställer riks- dagen och regeringen ett antal transportpolitiska mål. Förut- sättningarna för att förverkliga dem styrs i hög grad av regeringens och riksdagens ställningstaganden till de nationella planer för investeringar m.m. som Trafikverket upprättar förslag till. Som anslagsgivare påverkar de ytterst konkret inte bara hur egna verk och myndigheter kan omsätta riksdagens och regeringens intentioner utan också genom statliga bidrag hur andra organ i samhället kan fungera inom transportsektorn.

Som ytterst ansvariga för transportpolitiken fastställer riksdagen och regeringen ramvillkoren för hur verksamheten får bedrivas. Det sker främst genom reglering, bl.a. sektorspecifika lagar eller förordningar eller särskilda riksdags- eller regeringsbeslut. I EU:s ministerråd har regeringen en viktig roll att påverka hur ramarna för det svenska regleringsarbetet utvecklas, d.v.s. ramarna för i vilka avseenden Sverige kan driva en egen transportpolitik. Pro- positioner, utskottsutlåtanden och dokument från beredningen av olika beslut har också en stor indirekt betydelse för tolkningen av statsmakternas intentioner.

I egenskap av huvudman eller ägare kan regeringen slutligen också ge direkta direktiv eller instruktioner om hur statsmakternas intentioner ska förverkligas.

3.3.2Trafikorganisatörer

I den svenska organisationen av järnvägssektorn är särskilda trafikorganisatörer viktiga aktörer. Trafikorganisatörerna är i första hand de regionala kollektivtrafikmyndigheterna (tidigare trafik- huvudmännen), i vissa fall med utförande planeringsbolag, som planerar vilken lokal och regional kollektivtrafik (med buss eller tåg) som bör drivas i respektive län och i vissa fall in i angränsande län. Genom upphandling av denna samhällsstödda trafik (reglerad

Järnvägssektorns funktioner och aktörer

SOU 2013:83

genom EU:s kollektivtrafikförordning och den svenska kollektiv- trafiklagen) styr de utbudet av och utformningen på en stor del av järnvägstrafiken. De svarar också för biljettsystem och försäljning av biljetter. De är ofta också ägare av stationer och fordon (se vidare nedan). I en del fall samarbetar de i större strukturer som exempelvis Öresundståg, Norrtåg och Tåg i Bergslagen för att skapa större trafiknätverk.

Trafikorganisatörer finns också på godstrafiksidan. Huvudsak- ligen handlar det om speditörer som knyter upp olika järnvägs- företag och andra transportföretag i ett nätverk. ScandFibre Logistics och Trätåg är exempel på sådana specialiserade transport- och trafikorganisatörer som betjänar företag inom skogsnäringen. I princip kan vilken godstransportköpare eller speditör som helst svara för att organisera sina egna transporter och även ansöka om tåglägen för dessa.

3.3.3Tillverkare av fordon och annan utrustning

Fordonstillverkarna är i dag i regel stora internationella företag som bildats genom sammanslagningar och uppköp av tidigare i huvudsak nationellt verksamma tillverkare. I Sverige finns Kockums Industrier kvar som en stor tillverkare av godsvagnar, medan det inte längre tillverkas några lok eller motorvagnar för persontrafik i Sverige. Viktiga leverantörer är exempelvis Bombardier och Alstom. Det vanliga i dag är att järnvägsföretag, trafikorganisatörer m.fl. köper fordon utifrån ett antal typmodeller som tillverkaren erbjuder, men med möjlighet till anpassningar för aktuell kund. Tillverkare av fordon är ofta också leverantörer av annan utrustning till järnvägen, som exempelvis signalsystem.

3.3.4Spårentreprenörer

Spår- eller järnvägsentreprenörer är företag som på uppdrag av t.ex. Trafikverket eller annan infrastrukturförvaltare bygger om eller bygger ny järnväg samt utför underhåll av spåren. Underhållet indelas vanligen i förebyggande underhåll respektive avhjälpande underhåll, samt, vid större åtgärder i syfte att återställa en anlägg- ning till ursprungligt tillstånd, reinvesteringar. Viktiga spår- entreprenörer verksamma i Sverige är bl.a. det statligt ägda Infranord

SOU 2013:83

Järnvägssektorns funktioner och aktörer

AB, som bildades genom bolagiseringen av Banverket Produktion 2010, Strukton Rail AB (ägt av ett holländskt infrastrukturbolag) och Balfour Beatty Rail AB (del av en internationell koncern med rötter i Storbritannien) samt VR Track (ett dotterbolag till finska VR).

3.3.5Vagnbolag och andra fordonsförvaltare

Ägande och förvaltning av järnvägsfordon (lok och vagnar men även arbetsfordon) kan anta flera former. Många gånger äger och förvaltar järnvägsföretagen sina egna fordon. Det gäller t.ex. de flesta av SJ AB:s lok och motorvagnar. Det gäller även för Green Cargos och flertalet andra godsoperatörers lok. Vidare förfogar spårentreprenörer och underhållsföretag över exempelvis arbets- fordon. I andra fall hyrs fordon in från andra järnvägsföretag eller från olika vagnbolag.

Transitio fungerar som ett vagnbolag för en stor del av de fordon (främst motorvagnar) som används i den trafik som upp- handlas av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna. Fordonen står då till förfogande för det järnvägsföretag som har kontraktet på att köra trafiken. Transitio ägs gemensamt av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna, men de tre största (i Stockholm, Skåne och Västsverige) äger själva de fordon som används i deras trafik. Tidigare fungerade den kvarvarande delen av Affärsverket Statens järnvägar som ett vagnbolag för den av Rikstrafiken inter- regionalt upphandlade trafiken. Verksamheten avvecklades slut- ligen 31 december 2012 och kvarvarande tillgångar fördes till Trafikverket.

Det finns också ett antal privata vagnbolag för uthyrning av främst godsvagnar. Det förekommer att finansiella institut står som ägare till fordon och gör dem tillgängliga för järnvägsföretag via leasing. Det var tidigare ett vanligt upplägg för den vagnpark som används av SJ och Green Cargo. Ägare av järnvägsfordon är ansvariga för att dessa underhålls regelbundet och på rätt sätt, uppfyller standarder etc. och därmed är godkända för trafik.

Järnvägssektorns funktioner och aktörer

SOU 2013:83

3.3.6Företag för underhåll av fordon

Fordonsunderhållet i den svenska järnvägssektorn kan bl.a. delas in i s.k. trafiknära underhåll, reservdelsförsörjning, komponentunder- håll och ombyggnation. Vissa järnvägsföretag med egna fordon väljer att utföra underhållet som en del i den egna verksamheten. Det gäller t.ex. LKAB som i stor utsträckning har verksamhets- specifika fordon. I andra fall är underhållet knutet till fordons- leverantören och kan då utgöra en del av kontraktet på fordons- leveransen. Bombardier och Alstom är exempel på detta. Slutligen kan underhållet skötas av fristående specialiserade underhållsföretag. I Sverige är EuroMaint och SweMaint exempel på detta. EuroMaint sköter underhåll av både persontrafik- och godstrafikfordon medan SweMaint fokuserar på godsvagnar. Båda företagen härstammar från bolagiseringen av SJ. Euromaint ägs av Ratos medan SweMaint ägs av godsvagnstillverkaren Kockums Industrier. En del fristående underhållsföretag är dotterbolag till järnvägsföretag, t.ex. Mantena som ägs av norska NSB.

ECM, Entity in Charge of Maintenance, eller underhållsansvarig enhet på svenska, är ett nytt begrepp. Det avser den organisation eller företag som är ansvarigt för ett järnvägsfordons underhåll. Det kan vara ett järnvägsföretag, en infrastrukturförvaltare, en fordons- innehavare eller någon annan. Trafik får inte bedrivas med ett fordon som inte har en ECM. Uppgifter om certifierade ECM ska registreras i det nationella fordonsregistret som Transportstyrelsen för. Det är även Transportstyrelsen som meddelar tillstånd (certifi- ering) för underhållsansvariga enheter för godsvagnar.

3.3.7Infrastrukturförvaltare

Den största infrastrukturförvaltaren i dag är den statliga myndig- heten Trafikverket, sorterad under Näringsdepartementet, som svarar för förvaltningen av den statliga spårinfrastrukturen. Totalt förvaltar myndigheten över drygt 14 700 spårkilometer (varav cirka 3 900 spårkilometer med dubbel- eller flerspår), medan Sveriges totala järnvägsnät omfattar drygt 16 500 spårkilometer. I uppdraget ingår att ansvara för byggande, drift och underhåll av järnvägarna.

Vidare ansvarar Trafikverket för den långsiktiga planeringen av transportsystemet vad gäller såväl järnväg som andra transportslag. Trafikverket har också, efter övertagandet av Rikstrafiken, ansvaret

SOU 2013:83

Järnvägssektorns funktioner och aktörer

för att verka för tillgänglighet i den interregionala kollektiva person- trafiken genom bl.a. upphandling av viss järnvägstrafik.

Till andra stora infrastrukturförvaltare hör A-Train, Inlandsbanan och Öresundsbrokonsortiet. Samråd sker mellan Trafikverket och dessa infrastrukturförvaltare i samband med kapacitetsfördel- ningen.

Företaget A-train (som driver pendeln Arlanda Express) är infra- strukturförvaltare på Arlandabanan, och ansvarar för driften av banan, upplåtelse av spår, kapacitetsfördelning och avgiftssättning på anlägg- ningen. Det statligt ägda bolaget Arlandabanan Infrastructure AB äger Arlandabanan inklusive tre stationer vid Arlanda flygplats. Øresundsbro Konsortiet äger och förvaltar Öresundsbron. Det är ett dansk-svenskt företag som ägs till 50 procent vardera av A/S Øresund (helägt av danska staten via ett holdingbolag) och Svensk- Danska Broförbindelsen- SVEDAB AB (som ägs av svenska staten).

Inlandsbanan AB ägs av 15 kommuner längs Inlandsbanan och har ett avtal med staten att förvalta järnvägsspåret Inlandsbanan mellan Mora och Gällivare.

Utöver dessa större infrastrukturförvaltare finns ett stort antal mindre sådana. Det rör sig ofta om kommuner eller industriföretag som förvaltar viss infrastruktur. Regionala kollektivtrafikmyndig- heter äger en del lokala järnvägar, främst i stockholmsregionen (Roslagsbanan och Saltsjöbanan). Till infrastrukturförvaltare räknas även hamnar och terminaler. Göteborgs hamn är ett exempel på en relativt stor sådan infrastrukturförvaltare. Totalt finns 369 infrastrukturförvaltare i Sverige.

Kapacitetstilldelning och trafikledning är två centrala och nära sammanhängande funktioner som ligger hos infrastruktur- förvaltaren. Kapacitetstilldelningen är processen för att hantera önskemål om kapacitet, eller tåglägen, på infrastrukturen. En infrastrukturförvaltare är skyldig att årligen informera om sin anläggning och villkoren för tillträde till den i en s.k. järnvägs- nätsbeskrivning. Trafikverket publicerar på sin hemsida sin egen och ett stort antal infrastrukturförvaltares järnvägsnäts- beskrivningar. Där återfinns t.ex. Jernhusens järnvägsnätsbeskriv- ning.

Kapacitetstilldelningsprocessen inleds med ansökningar från järnvägsföretagen eller sökande som ska lämnas in i början av april. Processen inkluderar förslag till tågplan och samordning av ansökningarna för att lösa eventuella intressekonflikter. Om en

Järnvägssektorns funktioner och aktörer

SOU 2013:83

intressekonflikt mellan två eller flera sökande inte kan lösas ska infrastrukturförvaltaren tillhandahålla ett skyndsamt förfarande för tvistlösning. Om ansökningarna ändå inte kan samordnas ska infrastrukturförvaltaren förklara den delen av banan som överbelastad och tilldela kapaciteten med hjälp av avgifter och/eller prioriterings- kriterier. Infrastrukturförvaltaren beslutar därefter tågplanen med tilldelade tåglägen. Tågplanen utgör basen för den tidtabell som sedan träder i kraft i december och ska gälla under ett års tid. Förklaras infrastrukturen överbelastad ska infrastrukturförvaltaren göra en kapacitetsanalys och en kapacitetsförstärkningsplan. Vid sidan om denna process finns det också möjligheter att söka s.k. ad hoc-lägen för nyttjande av restkapacitet som inte är uppbokad i tågplanen. Det är en väsentligt kortare process (med lagstadgad rätt till svar inom fem arbetsdagar), som också hanteras av infrastruktur- förvaltaren. I den operativa tillämpningen av tågplanen sköter och övervakar infrastrukturförvaltaren, genom trafikledningsfunk- tionen, hur trafiken faktiskt körs. En daglig tidtabell tas fram, med möjligheter till justeringar i realtid.

3.3.8Fastighetsförvaltare

Järnvägens fastigheter kan grovt sägas bestå av järnvägsmark samt tillhörande stations- och terminalbyggnader. Det statliga bolaget Jernhusen, bildat ur SJ:s fastighetsdivision, är en av de viktigaste fastighetsförvaltarna i dag. Bolaget ska bedrivas affärsmässigt men har ett verksamhetsansvar som inkluderar att utveckla fastigheter och relaterade tjänster i syfte att främja det kollektiva resandet och godstransporter på järnväg. Jernhusen äger och förvaltar i dag 47 fastigheter med stationshus (däribland de största i Stockholm, Göteborg och Malmö) av landets cirka 580 bytespunkter. Ett stort antal stationer ägs och förvaltas av Trafikverket eller de regionala kollektivtrafikmyndigheterna. Dessutom finns några kommunala och privat ägda stationer.

Plattformar/perronger, samt hissar och rulltrappor i eller i anslut- ning till stationsbyggnader ägs och förvaltas i regel av Trafikverket oavsett stationsägare, och därmed ansvarar myndigheten även för underhållet av dessa anläggningar.

På stationerna erbjuds resenärer i varierande grad service i anslut- ning till resan, ofta från kommersiella företag som hyr lokaler av stationsförvaltaren. En viktig funktion är väntsalsfunktionen. Utöver

SOU 2013:83

Järnvägssektorns funktioner och aktörer

stationer i egen regi ansvarar Jernhusen, genom bolaget Svenska Reseterminaler AB, för 135 väntsalar över hela landet, oavsett vem som är fastighetsägare.

Trafikinformation på plattformar och stationer, både vad gäller skärmar med löpande uppdateringar, fasta skyltar som t.ex. visar var ersättningstrafik hittas, liksom utrop i högtalare, är en funktion som Trafikverket ansvarar för.

En annan funktion som ska erbjudas på stationerna är led- sagning åt personer med funktionsnedsättning. Den som har behov av ledsagning måste boka detta 24 timmar i förväg. Vid köp av tågresa ansvarar tågtrafikföretagen för att boka ledsagning för hela resan, alltså även om den sker med flera operatörer. Tågtrafik- företagen ansvarar även för ledsagning vid på- och avstigning samt ombord på tåget. Ett mindre antal tågoperatörer samarbetar för att erbjuda nationell ledsagning.

Depåer/verkstäder för underhåll av järnvägsfordon är en annan viktig del av järnvägens fastigheter. Jernhusen har ett flertal sådana fastigheter över landet och hyr ut lokalerna till företag som erbjuder underhållstjänster åt järnvägsföretagen. Vid sidan om Jernhusen har SweMaint ett relativt stort antal verkstäder. Det privata företaget Train Alliance har ett par lokverkstäder och arbetar för att utveckla ett antal nya depåer på olika platser i Sverige.

En tredje grupp av järnvägsfastigheter utgörs av gods- och kombi- terminaler, det vill säga mark, byggnader och spår för omlastning av gods mellan järnväg och landsväg. I anslutning till terminalerna ligger också ofta lager och andra logistikfastigheter. Jernhusen är en viktig aktör även här, främst vad gäller kombiterminaler, men många terminaler ägs och drivs också i kommunal regi.

3.3.9Järnvägsföretag

Järnvägsföretagen, eller tågoperatörerna som de oftast kallas i Sverige, utför själva tågtransporten av gods eller passagerare. För den trafik de själva ansvarar för hanterar de i regel funktioner som försäljning till slutkund, bemanning av lok och vagnar, fordons- försörjning, tågbildning och i vissa fall produktionsstyrning av fordon, omlopp/personal och ersättningstrafik. Infrastrukturför- valtaren sköter trafikledningen.

Som nämnts tidigare kan järnvägsföretagen vara fordonsägare eller välja att hyra fordon liksom att köpa in andra tjänster.

Järnvägssektorns funktioner och aktörer

SOU 2013:83

Utmärkande för Sverige är att den horisontella uppdelningen mellan person- och godstrafikoperatörer är långt driven, liksom att det är få operatörer som är verksamma i andra transportslag som t.ex. busstrafik. Staten är representerad som ägare av SJ AB (persontrafik), Green Cargo AB (godstrafik) samt LKAB Malmtrafik (godstrafik på Malmbanan). SJ AB är också verksamt genom de helägda dotterbolagen Stockholmståg och Norrlandståg samt som delägare i BotniaTåg tillsammans med Arriva.

Utöver SJ AB kör Veolia (delägt av franska staten), Tågåkeriet i Bergslagen och Skandinaviska Jernbanor (Blå Tåget) persontrafik i egen regi på kommersiella grunder, medan fler är verksamma som operatörer i den upphandlade trafiken: Arriva (ägt av tyska DB), Tågkompaniet (ägt av norska NSB) och danska DSB. A-train (ägt av australiska investmentbanken Macquarie Group) kör person- trafik Stockholm-Arlanda under namnet Arlanda Express enligt den koncession med staten som inkluderade byggandet av Arlandabanan. Inför 2014 är bl.a. två nya operatörer aktuella för inträde med kommersiell egentrafik Stockholm-Göteborg: MTR (som i dag kör tunnelbanan i Stockholm) samt nybildade Citytåg. På persontrafiksidan finns också ett antal museijärnvägar som i ett fåtal fall använder sin egen spårinfrastruktur, men normalt trafikerar även dessa statens spåranläggningar.

Vid sidan om de statliga företagen Green Cargo AB och LKAB Malmtrafik på godstrafiksidan återfinns bl.a. Hector Rail, Tågåkeriet i Bergslagen, TX Logistik, Rush Rail, Real Rail, DB Schenker och en rad andra mindre företag som tågoperatörer. De största företagen kör också internationell godstrafik.

För att kunna bedriva järnvägstrafik i Sverige måste järnvägs- företag ha nödvändiga tillstånd från Transportstyrelsen, men även trafikeringsavtal med infrastrukturförvaltaren.

3.3.10Övriga stödfunktioner

Bland övriga stödfunktioner i järnvägssektorn märks t.ex. städning av tågen, catering och olika IT-tjänster. I samband med att Affärsverket SJ:s bolagisering 2001 bildades företagen TraffiCare (ur SJ Städ) och Unigrid (ur SJ Data) som båda såldes till den privata sektorn. TraffiCare köptes av ISS som i dag är en stor leverantör av städtjänster i järnvägssektorn. Trafikrestauranger AB

SOU 2013:83

Järnvägssektorns funktioner och aktörer

är ett av företagen verksamma i catering. Det har också ett ursprung som dotterbolag till SJ men såldes redan före bolagiseringen.

Inom järnvägssektorn, liksom i andra branscher, förekommer tekniska konsulter. Tekniska konsulter anlitas i olika led i värde- kedjan t.ex. vid besiktningar, utredningar av infrastruktur, för samhällsekonomiska kalkyler, säkerhetsfrågor, för framtagande av olika typer av beslutsunderlag, som rapporter m.m. Företag inom detta område är ÅF, Sweco, Vectura, WSP m.fl. Deras bransch- förening är STD (Svensk Teknik och Design).

3.3.11Aktörer för reglering och tillsyn2

Transportstyrelsen

Transportstyrelsen har flera viktiga roller i det svenska järnvägs- systemet. Myndigheten har till huvuduppgift att svara för regel- givning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet. För järnväg är Transportstyrelsen säkerhetsmyndighet, tillståndsmyndig- het och regulator. Dessutom har Transportstyrelsen hand om ett antal register, bl.a. registret för järnvägsfordon och infrastruktur- registret.

I uppgiften tillståndsprövning ingår att besluta om tillstånd för att få bedriva olika typer av verksamheter inom järnvägen. Det handlar t.ex. om tillstånd att bedriva trafik, ansöka om tåglägen, driva och förvalta infrastruktur, vara utbildningsanordnare och om behörighetsprövning för förarbevis.

Vidare beslutar Transportstyrelsen om godkännande av fordon och andra tekniska delsystem. Transportstyrelsen utför också säker- hetstillsyn av verksamhetsutövarna och inhämtar uppgifter om och tar fram en årlig rapport om olyckor och tillbud.

Transportstyrelsens regulatorroll inkluderar marknadstillsyn, marknadsövervakning och prövning av tvist och fastställelse av villkor i trafikeringsavtal. Marknadsövervakningen innebär att över- vaka att marknaderna för järnvägstjänster, inklusive marknaderna för järnvägstransporter, fungerar effektivt ur ett konkurrens- perspektiv. Marknadsövervakningen inkluderar att ansvara för frågor om villkor för marknadstillträde och konkurrensvillkor, lik- som villkor för resenärer och de som köper godstransporttjänster. Transportstyrelsen utövar tillsyn över järnvägsnätsbeskrivningar,

2 Riksdag och regerings roll för reglering i järnvägssektorn har behandlats tidigare.

Järnvägssektorns funktioner och aktörer

SOU 2013:83

avgifter, kapacitetstilldelningsprocessen, särredovisning m.m. När det gäller prövning av tvist kan det till exempel handla om tvister vid Trafikverkets kapacitetstilldelning eller villkoren i järnvägsnäts- beskrivningen. Allmänt gäller att Transportstyrelsen ska samråda med Konkurrensverket i konkurrensfrågor och anmäla missför- hållanden till verket.

Transportstyrelsen deltar genom att representera Sverige vid regelutveckling inom områdena säkerhet och driftskompatibilitet samt marknad.

Transportstyrelsen är även tillsammans med Konsumentverket behörig myndighet och utövar tillsyn över tågpassagerarförord- ningens krav riktade mot järnvägsföretag, stationsförvaltare, infra- strukturförvaltare m.fl. Det är de mer tekniskt präglade bestäm- melserna som ligger under Transportstyrelsens uppdrag. När det gäller tillsyn över tillgänglighet på stationer, perronger och tåg ska Transportstyrelsen vid behov samråda med berörd kommun. Till- sammans med Konsumentverket ska Transportstyrelsen representera Sverige vid de möten för tillsynsmyndigheter som kommissionen kallar till, s.k. National Enforcement Bodies (NEB)-möten. Transportstyrelsen är vidare tillsynsmyndighet enligt lagen om kollektivtrafik.

Anmälda organ

Anmälda organ, eller NoBos (Notified Bodies) är oberoende gransk- ningsorgan som kontrollerar att delsystem och komponenter uppfyller de krav som uppställs i TSD:er. För att få ett delsystem eller en komponent godkänd krävs intyg från ett anmält organ. Detta intyg ligger till grund för Transportstyrelsens godkännande. Ett anmält organ ska ackrediteras. Ackreditering görs av Swedac. På kommissionens hemsida för DG Enterprise and Industry finns information om anmälda organ i EU.

Konkurrensverket

Konkurrensverket verkar som konkurrens- och marknadsöver- vakande myndighet på järnvägsmarknaden i likhet med andra marknader. Som nämnts tidigare kan myndigheten med hjälp av konkurrenslagens förbuds- och sanktionsbestämmelser i denna roll

SOU 2013:83

Järnvägssektorns funktioner och aktörer

normalt bara verka efter att något inträffat. Konkurrensverket kan agera baserat på en anmälan från någon aktör på marknaden eller på eget initiativ. Av särskilt intresse för Konkurrensverket är att ingripa mot privata och offentliga aktörer som missbrukar en dominerande ställning på marknaden. Andra viktiga områden att bevaka är kon- kurrensbegränsande offentlig säljverksamhet och den offentliga upphandlingen. Förekomsten av flera stora statliga företag på järn- vägsmarknaden, liksom offentliga köpare på både statlig och regional nivå, innebär att den svenska järnvägssektorn i flera avseenden blir viktig för Konkurrensverket att bevaka. Samtidigt begränsas verkets möjligheter att agera av vissa tröskelvärden för marknadens storlek. För att fastställa dominans enligt konkurrenslagen måste den relevanta marknaden bedömas och järnvägens andel av den totala transportmarknaden är oftast en mindre del. Det gör att sektorspecifika regler anses mer användbara för järnvägsrelaterade problem.

Trafikanalys

Myndigheten Trafikanalys arbetar med uppföljning och granskning av transportsektorn och effekter av transportpolitiken. Myndig- heten ansvarar också för den officiella statistiken på transport- området. Ett uppdrag med särskild relevans för järnvägen är att utvärdera öppnandet av marknaden för kommersiell persontrafik på järnväg samt den nya lagstiftningen på kollektivtrafikområdet.

Riksrevisionen

Riksrevisionen lyder visserligen under riksdagen men har som effektivitetsrevisor en viktig övergripande roll i övervakningen även av hur verksamheten bedrivs inom järnvägssektorn, inklusive de förutsättningar regeringen beslutat om vid omsättning av riksdagens beslut. Ett aktuellt exempel är det projekt som Riksrevisionen utför om punktligheten inom järnvägssektorn med analys av orsaker och åtgärder för att förbättra den.

Järnvägssektorns funktioner och aktörer

SOU 2013:83

Övriga tillsynsmyndigheter

Statens haverikommission, Arbetsmiljöverket, Konsumentverket och Elsäkerhetsverket är andra myndigheter som svarar för tillsyn på järnvägsområdet.

Statens haverikommission utreder olyckor och allvarliga tillbud inom spårbunden trafik i Sverige (inklusive tunnelbana och spår- vagn). Olyckor som utreds är de som orsakat dödsfall, flera all- varligt skadade eller omfattande ekonomisk skada. Tillbud under- söks om det funnits risk för en allvarlig olycka eller om de tyder på väsentliga fel i fordon eller spåranläggningar eller andra väsentliga säkerhetsbrister.

Transportområdet är ett uppmärksammat område hos Arbets- miljöverket, bl.a. mot bakgrund av de stora förändringar som skett i företagsstrukturen, den ökande användningen av upphandling och behovet av samordnat ansvar för arbetsmiljön vid exempelvis transportterminaler. Arbetsmiljöverket inspekterar arbetsplatser och kan ha synpunkter på hur exempelvis förarmiljön i ett tåg är utformad. Vidare har verket ett samlat sektorsansvar för handikapp- frågor inom arbetsmiljöområdet.

Konsumentverket är tillsynsmyndighet när det gäller Tåg- passagerarförordningen, vilket bl.a. innebär att följa att järnvägs- företagen lever upp till kraven på ersättning till resenärer vid störningar, kvalitetsredovisning, tillgänglighet för personer med funktionshinder etc.

Elsäkerhetsverket är tillsynsmyndighet för elektriska stark- strömsanläggningar, till exempel kontaktledningsanläggningar. Elsäkerhetsverket utövar tillsyn av järnvägens elanläggningar.

3.3.12Samarbetsorganisationer

Också värt att nämna är ett antal organisationer och strukturer som representerar viktiga samarbeten i branschen. Flertalet järnvägsföretag samarbetar genom Branschföreningen Tågoperatör- erna, som bl.a. har tagit fram det kompletterande regelverket TÅGDOK. Tillverknings-, fordonsunderhållsföretag, fastighets- förvaltare m.fl. samverkar genom SWEDTRAIN. Svenska Privat- vagnsföreningen (SPF) är en ideell förening som tillvaratar gemen- samma intressen hos privata vagnägare, vagnhållare, verkstäder och vagnanvändare. Swedish Rail Industry Group (SWERIG) är ett

SOU 2013:83

Järnvägssektorns funktioner och aktörer

samarbetsorgan för svensk järnvägsindustri. Svensk Kollektivtrafik representerar de regionala kollektivtrafikmyndigheternas utförar- organisationer (tidigare länstrafikbolagen) och Föreningen Sveriges Järnvägsentreprenörer samlar spårentreprenörer och underhålls- företag. Såväl järnvägsföretag som bussföretag och regionala trafikmyndigheter samarbetar inom organisationen Samtrafiken kring bl.a. tidtabeller, resenärsinformation och även biljett- försäljning. Näringslivets Transportråd representerar godstransport- köparna och Resenärsforum resenärerna.

På det internationella området finns ett flertal samarbets- organisationer av relevans, som exempelvis internationella järnvägs- unionen UIC (samarbete kring tekniska standarder, transaktioner mellan företag som bedriver utrikes trafik m.m.), Comité International des Transports ferroviaires (CIT) (biljetter m.m.), RailNetEurope (RNE) (samarbete mellan infrastrukturförvaltare kring kapacitetstilldelning), IRG (samarbete mellan reglerings- myndigheter) och lobbyorganisationerna Community of European Railways and Infrastructure Companies (CER), European Rail Infrastructure Managers (EIM), European Rail Freight Association (ERFA), European Shipper´s Council (ESC) och European

Passengers’ Federation (EPF).

3.4En ännu mer uppdelad sektor och en internationell jämförelse

Även om Sverige jämfört med de flesta andra länder gått långt i uppdelningen av järnvägens funktioner på olika aktörer, både i vertikal och i horisontell led, skulle man kunna tänka sig varianter som går ännu längre. I en sådan skulle t.ex. kapacitetstilldelning kunna ligga utanför infrastrukturägaren.

Vid en jämförelse mellan Sverige och andra länder blir det tydligt att graden av uppdelning i förhållande till integration skiljer sig från fall till fall, inklusive gränssnitten mellan olika typer av organisationer. I Tyskland tillämpas en s.k. koncernmodell där infrastrukturförvaltaren DB Netz är separerad från trafikföretaget DB, men båda organisationerna är fortfarande en del av samma koncern. I Storbritannien har den vertikala och horisontella uppdelningen drivits ungefär lika långt som i Sverige, men det statliga ägandet har också reducerats kraftigt. Infrastrukturhållaren Network Rail är i formell mening ett privat företag (men med stort

Järnvägssektorns funktioner och aktörer

SOU 2013:83

statligt inflytande) som även hanterar en del av spårunderhållet i egen regi. I Schweiz har kapacitetsfördelningsfunktionen brutits ut från infrastrukturhållaren som en helt separat funktion i syfte att garantera icke-diskriminering när järnvägssystemet i övrigt är starkt vertikalt integrerat. Att ha en infrastrukturförvaltare som både hanterar järnvägar och vägar är en modell som bara Sverige och Finland tillämpar i Europa.

4Utvecklingen av järnvägens organisation

4.1Inledning

I detta kapitel gör jag en genomgång av de viktigaste förändr- ingarna i den svenska järnvägens organisation och regelverk. Fokus ligger på perioden från 1988 och framåt, men ibland görs även tillbakablickar som går längre tillbaka. Efter en inledande historisk översikt följer fördjupningar i motiven bakom de genomgripande förändringarna i 1988 års trafikpolitiska beslut, och ett antal viktiga trender och utvecklingslinjer i förändringsarbetet och den organisatoriska utvecklingen som kan skönjas därefter.

4.2En historisk översikt över reformer och genomförda förändringar1

Även om 1988 års trafikpolitiska beslut och bildandet av Banverket normalt betraktas som startskottet för reformeringen av det svenska järnvägssystemet, är det befogat att också nämna den förhistoria som kan spåras åtminstone tillbaka till början av 1950- talet. Förstatligandet av järnvägen hade då avslutats, men SJ gick in i en nedgångsperiod med ekonomiska problem och en allt hårdare konkurrens från andra trafikslag. Intäkterna från de mest lönsamma delarna av nätet räckte inte längre till att täcka drift- underskotten på de trafiksvaga linjerna, eller till nödvändiga investeringar och reinvesteringar i infrastrukturen. Även om många linjer lades ned, infördes också statsbidrag till olönsamma linjer 1958 och vid det trafikpolitiska beslutet 1963 delades SJ:s nät formellt i en kommersiell del och en bidragsberoende del. I några

1 Detta avsnitt bygger delvis på Alexandersson (2011).

Utvecklingen av järnvägens organisation

SOU 2013:83

län ledde utvecklingen till att kommuner och regionala myndig- heter klev in som beställare av lokal järnvägstrafik med SJ som kontrakterad operatör. Första exemplet var pendeltågsavtalet 1966 i Stockholm, följt av bl.a. räddandet av lokaltågen i Skåne på 1970- talet genom de regionala kommunalförbundens försorg.

Fortsatt svaga SJ-finanser under 1970-talet, bl.a. till följd av minskade intäkter från godstrafiken och politiska hinder mot fortsatt nedläggning av linjer och prishöjningar ledde fram till det trafikpolitiska beslutet 1979. Beslutet syftade bl.a. till att justera kostnadsbördan mellan järnvägen och konkurrerande transportslag. En viktig del i 1979 års beslut var också att länstrafikhuvudmännen (som då var under bildande) skulle involveras i avvecklingen av vissa regionala järnvägslinjer. Det var ett första formellt steg till en decentralisering av ansvaret för olönsamma regionala linjer och ledde till fler fall där SJ blev kontrakterad operatör.

Bidragen till de subventionerade järnvägslinjerna fortsatte att öka och trots flera extraordinära statliga anslag och reformerna kopplade till 1979 års transportpolitiska beslut, förvärrades SJ:s ekonomiska problem under 1980-talet. En ny järnvägslag 1985 syftade till att minska underskottet genom att staten skulle ta ett ökat ansvar för infrastrukturinvesteringar. I gengäld skulle SJ separera infrastrukturen från övriga verksamheter i sin redovisning och internt börja betala banavgifter. Bara ett år senare, 1986, gjorde företaget bedömningen att det krävdes en miljard kronor i extra anslag för att upprätthålla trafiken. Detta fick regeringen att inleda ett arbete som skulle resultera i 1988 års trafikpolitiska beslut och dess drastiska omorganisation av järnvägen. Motiven och detaljerna i detta beskrivs närmare i ett avsnitt nedan. Huvudingrediensen var den vertikala separeringen av bana från trafik som ledde till bildandet av Banverket, och som syftade till att göra de strukturella förhållandena mellan väg och järnväg mer likartade. Genom Banverket skulle staten ta det fulla ansvaret för investeringar och underhåll av spårinfrastrukturen, medan SJ skulle utvecklas till en lönsam tågoperatör. Beslutet inkluderade också en generell decentralisering av ansvaret för de s.k. länsjärnvägarna till länstrafikhuvudmännen, som med hjälp av statliga driftbidrag och ett övertagande av aktuella fordon, kunde välja att driva trafiken vidare.

I samband med att vägtrafikmodellen infördes på järnvägen hade SJ föreslagit att en särskild järnvägsinspektion skulle inrättas, så som skett inom transportområdet i övrigt. Säkerhetsfunktionen

SOU 2013:83

Utvecklingen av järnvägens organisation

hade redan skiljts ut genom inrättandet av Luftfarts- och sjöfarts- inspektionerna. Regeringen ansåg att invändningar på principiella grunder kunde riktas mot att ett trafikföretag var sin egen säkerhetsmyndighet och lämnade över frågan till organisations- kommittén som skulle ta fram förslag om hur verksamheten borde organiseras (prop. 87/88:50 sid. 102 f). En järnvägsinspektion inrättades därefter som var administrativt inordnad i Banverket.

Även om det inte var huvudsyftet med reformen (och inte nämndes explicit), innebar separeringen mellan bana och trafik samt det decentraliserade ansvaret för trafiken på länsjärnvägarna (inklusive relaterade resurser) att möjligheten öppnades för att upphandla denna trafik i konkurrens. Några trafikhuvudmän hade vid den här tiden gjort tidiga erfarenheter av att upphandla busstrafik, vilket gjorde det naturligt att pröva samma modell för järnvägstrafik. Det ledde till ett tidigt nyinträde i form av privata BK Tåg 1990 och minskade kostnader för de upphandlande trafikhuvudmännen. Erfarenheterna fick nationell (och även internationell) uppmärksamhet och i början av 1991 uttryckte dåvarande Kommunikationsdepartementet att ”fler operatörer kan stimulera till ett effektivare resursutnyttjande av såväl produktions- resurser som infrastruktur”.2 Den borgerliga regering som till- trädde efter valet i september samma år deklarerade sina intentioner att öppna upp järnvägsmarknaden för mer konkurrens. Det första steget blev att från 1993 också tillämpa anbudsupphandling i den av staten köpta trafik som SJ anmält som olönsam. Den förhandlings- funktion som hanterade detta omvandlades också till en särskild kommitté som sedermera övergick i Delegationen för köp av viss kollektivtrafik och knöts till Banverket.

Vid den här tiden skedde också en viktig förändring på gods- transportmarknaden. Gruvbolaget LKAB, som var beroende av konkurrenskraftiga priser för sina malmtransporter på Malmbanan mellan Kiruna i Sverige och Narvik i Norge, ansökte om egen trafikeringsrätt 1991. 1993, motiverat med de möjligheter som inom EG öppnats upp för internationella sammanslutningar att bedriva godstrafik över gränserna, beviljade Banverket ansökan för trafik på Malmbanan och regeringen för trafik på stomjärnvägen Boden-Luleå. SJ:s monopol var därmed brutet. LKAB tog helt över tågtransporterna genom ett svenskt respektive norskt dotterbolag

2 Kommunikationsdepartementet (1991), s. 1

Utvecklingen av järnvägens organisation

SOU 2013:83

som bildade en internationell sammanslutning. Därmed måste även Norge öppna spåren för LKAB.

Åren 1993–1994 kom ett flertal rapporter och utredningar som behandlade möjligheten att öppna upp trafiken på hela järnvägs- nätet för konkurrens, vilket också ledde till en het politisk debatt. I maj 1994 antog riksdagen en proposition om en sådan långtgående avreglering av järnvägen från 1995, trots starkt motstånd från Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och fackföreningsrörelsen. Efter att Socialdemokraterna återtagit regeringsmakten i riksdags- valet i september 1994 fattades snabbt ett beslut om att skjuta upp avregleringen. En annan viktig händelse under den borgerliga regeringstiden var beslutet om Arlandabanan, där byggandet handlades upp som en variant av Offentlig-Privat Samverkan (OPS) med ett mycket långvarigt trafikeringsavtal. Den nya social- demokratiska regeringen gjorde en del mindre modifieringar i avtalet med det privata konsortium som vunnit upphandlingen.

I december 1995 (prop. 95/96:92, TU 12) beslutade riksdagen om en avreglering av godstrafiken fr.o.m. den 1 juli 1996. Marknadsöppningen motiverades med att det skulle leda till en mer kundfokuserad verksamhet som skulle kunna öka järnvägens andel på transportmarknaden. Även om en så kallad grandfathering- klausul (viss företrädesrätt för befintlig trafik) skulle se till att skydda redan etablerad godstrafik på järnväg och eventuella stordrifts- och samproduktionsfördelar, lyckades några nya företag snart vinna viktiga kontrakt i konkurrens med SJ:s godsdivision. Trafikhuvudmännen fick samtidigt med att godstrafiken avreglerades utökad trafikeringsrätt för persontrafik på stomnätet i det egna länet och i angränsande län.

Riksdagsbeslutet innebar även att ansvaret för banfördelning och trafikledning skulle organiseras i en ny enhet som administrativt skulle inordnas i Banverket. Enheten skulle ges en i förhållande till operatörer och Banverk självständig ställning.

Tågtrafikledningen inrättades och SJ:s trafikledningsdivision flyttades över till denna myndighet som var administrativt inordnad i Banverket. En nämnd, Trafikledningsrådet, skulle vara rådgivande åt direktören för Tågtrafikledningen i frågor om banfördelning och trafikledning. Rådet skulle utses av regeringen och bestå av företrädare för SJ, Banverket och andra intressenter för järnvägstrafik.

I oktober 1997 beslutade riksdagen att Tågtrafikledningen skulle kunna besluta om tilldelning av tåglägen även på andra spåranlägg-

SOU 2013:83

Utvecklingen av järnvägens organisation

ningar än statens. Lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet innebar en anpassning till direktiv 95/19/EG. Reglerna gällde endast internationella sammanslutningar av järnvägsföretag som utförde internationell trafik samt internationella kombinerade godstransporter. I samband med förslagets behandling i Trafikutskottet framfördes förslaget att lagen skulle utvidgas till att omfatta även inhemska järnvägsföretag och att därigenom konkurrens på lika villkor skulle möjliggöras. Trafikutskottet ansåg dock inte att det fanns skäl att utvidga lagen.

Ett nytt transportpolitiskt beslut antogs 1998. I syfte att skapa mer jämbördiga villkor mellan olika transportslag, särskilt på godstrafikområdet, sänktes banavgifterna. För att underlätta för de nya godsoperatörerna fördes också det så kallade kapillära bannätet över från SJ till Banverket. Vidare etablerades Rikstrafiken som en ny myndighet för upphandling av långväga trafiktjänster och tog därmed över denna funktion från Banverket.

Trafikhuvudmännen fortsatte att öka sitt engagemang i järnvägstrafiken genom att köpa nya fordon och även genom att 1999 bli ägare till Transitio, ett vagnbolag som skulle förvalta deras fordonsresurser.

År 2000 blev ett genombrottsår för nya operatörer i den lång- väga upphandlade järnvägstrafiken, vilket föranledde en politisk diskussion om SJ:s möjligheter att agera med liknande villkor som sina nya konkurrenter, men också om behovet att säkerställa likvärdig tillgång till funktioner och tjänster för alla operatörer. Denna ledde slutligen fram till en proposition om att bolagisera SJ (prop. 1999/2000:78). I början av år 2001 splittrades därför affärsverket SJ i sju olika bolag baserat på de olika verksamhets- grenarna.

Persontrafikdivisionen bildade SJ AB, godstrafikdivisionen Green Cargo AB, fastighetsdivisionen Jernhusen AB, medan vagn- underhållet hamnade i Euromaint AB och Swemaint AB. Två av bolagen, TraffiCare (för renhållningstjänster) och Unigrid (IT- tjänster) privatiserades inom några månader efter bolagiseringen. Kvar av det gamla affärsverket blev bara en enhet som benämndes affärsverket Statens järnvägar och fick ansvaret för att förvalta alla leasingkontrakt på fordon liksom förvaltningen av de fordon som användes i Rikstrafikens upphandlade trafik. Reformerna under åren efter bolagiseringen var främst inriktade på att anpassa lagar och regelverk till nya EU-direktiv. Första järnvägspaketet innehöll krav på inrättandet av ett självständigt s.k. regleringsorgan. En ny

Utvecklingen av järnvägens organisation

SOU 2013:83

myndighet, Järnvägsstyrelsen, bildades därför 2004 genom sammanslagning av Järnvägsinspektionen och Tågtrafikledningen. Som en följd av järnvägspaketet tillkom också nya regler för tillträde till spårinfrastrukturen (inklusive avgiftssättning) och rätten att bedriva järnvägstrafik. Det innebar bl.a. att år 2004 fick industriföretag, speditörer m.fl. som ville organisera godstrafik rätt att ingå avtal direkt med Banverket på liknande sätt som gällt för trafikhuvudmännen sedan 1990. På persontrafiksidan fick även andra aktörer än trafikhuvudmännen rätt att organisera person- trafik utan att för den skull vara järnvägsföretag. Förutsättningarna var i samtliga fall att de blivit auktoriserade av Järnvägsstyrelsen.

År 2003 tvingades staten till ett ingripande med extra kapital för att undvika att SJ gick i konkurs (prop. 2002/03:86), bland annat som en följd av att företaget lämnat för låga bud i flera upphandlingar.

Flera utredningar, däribland SOU (2003:104), föreslog en fortsatt marknadsöppning, men den socialdemokratiska regeringen var ovillig att tillåta konkurrens om SJ:s lönsamma fjärrtrafik. År 2006 beslöt man dock att öppna marknaden för nattågstrafik och chartertrafik. Detta innebar ett första steg mot kommersiellt inriktad ”konkurrens på spåret” snarare än en konkurrens inriktad på upphandling.

2007 såldes Euromaint och Swemaint till den privata sektorn. Samma årtillsatte den nya borgerliga regeringen en utredning som skulle undersöka möjligheterna till en fortsatt marknadsöppning av långväga persontrafik på järnväg. I utredningen (SOU 2008:92) och i den proposition (prop. 2008/09:176) som riksdagen antog våren 2009 föreslogs att de kvarvarande delarna av SJ:s monopol skulle avskaffas stegvis, med början i veckoslutstrafiken i juli 2009 och en fullständig marknadsöppning i oktober 2010. En del av motivet bakom marknadsöppningen var ett behov att anpassa all nationell persontrafik på järnväg till Sveriges åtagande att, i enlighet med EU:s tredje järnvägspaket, från 2010 också tillåta internationell persontrafik på järnväg med inrikes cabotage.

År 2009 fick trafikhuvudmännen i Skåne, Halland och Västra Götaland egen trafikeringsrätt på bl.a. Västra stambanan (Göteborg–Malmö) och kunde därmed upphandla de s.k. Öresundstågen som ett eget trafiksystem. Samma år bildades Transportstyrelsen som en trafikslagsövergripande myndighet för reglering, tillstånd och tillsyn. Det innebar att inspektions- myndigheterna, däribland Järnvägsstyrelsen, slogs samman i syfte

SOU 2013:83

Utvecklingen av järnvägens organisation

att uppnå trafikslagsövergripande organisation för inspektions- verksamhet avseende kontroll av att krav i fråga om säkerhet och skydd inom transportområdet.

I början av 2010 bildades Infranord genom en bolagisering av Banverket Produktion (prop. 2009/10:10). Som skäl till bolagiseringen angavs att öka förutsättningarna för konkurrens- neutralitet samt eliminera misstankar om korssubventioner på marknaden. Våren samma år bildades också det nya Trafikverket, genom en sammanslagning av Banverket, Vägverket och delar av andra myndigheter (prop. 2009/10:59). Motiven bakom Trafikverkets bildande var bl.a. en önskan att etablera en trafikslagsövergripande planering och beställning av drift, underhåll och byggande, samt, genom att skapa en ännu större samordnad beställare av anläggningstjänster, stimulera till högre produktivitetsutveckling i denna del av branschen.

I slutet av 2011 avvecklades Rikstrafiken och funktionen att upphandla interregional persontrafik fördes åter till Trafikverket. I slutet av 2012 avvecklades slutligen också resterna av affärsverket Statens järnvägar.

De nya regionala kollektivtrafikmyndigheterna som etablerades med anledning av 2012 års lag om kollektivtrafik (som delvis tillkom som en anpassning till EU:s kollektivtrafikförordning) får i samverkan organisera storregional samhällsorganiserad och samhällsstödd trafik över länsgränserna, men med vissa begräns- ningar till vardagligt arbetspendlande för att inte konkurrera med kommersiell trafik. Kommersiell och samhällsstödd trafik kan därvid bedrivas parallellt på samma linjenät.

De viktigaste besluten och förändringarna som beskrivits i detta avsnitt sammanfattas i figur 4.1. Figuren försöker tentativt visa den relativa betydelsen av reformerna, samtidigt som den illustrerar under vilken typ av regering (borgerlig eller socialdemokratisk) som aktuella beslut tagits.

Utvecklingen av järnvägens organisation

SOU 2013:83

Grad av omreglering

bildasBanverkettrafik;-banaSeparering

trafikregionalavUpphandling/THMtillLänsbanorna

trafikeringsrättegenLKAB

trafiklångvägaUpphandling ArlandabananavUpphandling

godstrafikenavMarknadsöppning

trafiklångvägaavUpphandling

BanverkettillfunktionerFler

bolagiserasSJ

järnvägslagNy

chartertrafikMarknadsöppning

veckoslutstrafikMarknadsöppning

trafikinternationellMarknadsöppning

avskaffasföreträdesrättSJ:s

kollektivtrafiklagNy

Socialdemokratisk regeringsperiod

Borgerlig regeringsperiod

88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12	Årtal

4.3Motiv och drivkrafter bakom den järnvägspolitiska reformen 1988

Det reformarbete som inleddes under 80-talet hade (som nämnts ovan) i många stycken sitt ursprung i SJ:s finansiella problem. Förklaringen till dessa var kanske framförallt utvecklingen av privatbilismen och allt effektivare godstransporter på ett av samhället utvecklat vägnät. Efter flera finansiella rekonstruktioner av SJ insåg man inom regering och riksdag att det måste skapas nya förutsättningar för att utveckla järnvägens infrastruktur och för att utveckla och bedriva järnvägstrafik. Resor och transporter skulle annars föras över till de andra trafikslagen på ett sätt som inte ansågs vara önskvärt från olika samhälleliga överväganden.

Den stora järnvägspolitiska reformen genomfördes som ett inslag i 1988 års trafikpolitiska beslut. De huvudsakliga inslagen i denna reform består även i dag, men har successivt utvecklats och genom nya politiska ställningstaganden delvis fått nytt innehåll.

SOU 2013:83

Utvecklingen av järnvägens organisation

Sammanfattningsvis innebar den reform som genomfördes 1988:

1.att SJ (och andra järnvägsföretag) inte längre skulle behöva ta ett finansiellt ansvar för den basala järnvägsinfrastrukturens utveckling och finansiering. Istället skulle de betala avgifter i samband med att de bedrev trafik. Avgifterna skulle i första hand spegla de samhällsekonomiska marginalkostnader som uppstår i samband med trafikeringen. Dessutom skulle trafik- företagen betala ett bidrag till täckning av de fasta kostnaderna för infrastrukturen. Nivån på de senare avgifterna (under åren 1989–1998 i form av fordonsavgifter) beräknades med utgångs- punkt från järnvägsfordonens intjäningsförmåga i förhållande till i första hand den tunga landsvägstrafiken. Sammantaget skulle avgiftssystemet leda till likställda villkor mellan trafikslagen vid nyttjande av infrastrukturen, ett s.k. level playing-field som skulle bidra till en samhällsekonomiskt effektiv fördelning mellan olika trafikslag vid utförande av olika transporter. Ett avgiftssystem baserat på dessa principer hade tillämpats internt inom SJ sedan 1985.

Det ska observeras att ”trafiksidan” inom SJ skulle bära kostnaderna fullt ut för såväl infrastruktur som andra anlägg- ningar och tjänster inom terminaler, depåer och andra service- funktioner.

2.att beslut om utvecklingen av infrastrukturen liksom på vägsidan skulle baseras på samhällsekonomiska kalkyler. Finansieringen skulle huvudsakligen ske via statsbudgeten. Sammantaget innebar reformerna enl. 1 och 2 att man införde en s.k. vägtrafikmodell för järnvägen.

3.att det tidigare slutna järnvägssystemet skulle öppnas för inflytande från nya aktörer såväl i utvecklingen av trafik som i utvecklingen av infrastrukturen – senare också andra funktioner inom järnvägssystemet.

a.Infrastrukturplaneringen

En förutsättning för att riksdagen och regeringen skulle vilja satsa på järnvägen och anslå ytterligare medel var att de fick ökad insyn och ökat inflytande över de framtida satsningarna på järnvägens infrastruktur. Banverket bildades därför genom att SJ:s banavdelning, exklusive fastighetsförvaltningen, skildes ut från affärsverket. Verket skulle ansvara för förvaltningen av järnvägens huvudinfrastruktur och för den samhällsekonom-

Utvecklingen av järnvägens organisation

SOU 2013:83

iska beredningen av investeringar och andra satsningar. Liksom för vägnätet skulle kommuner, län och olika intressenter ges insyn i och påverkan på framtida satsningar på infrastrukturen. Järnvägens infrastruktur delades i ett stomnät och ett länsjärnvägsnät. Länen fick ansvar att samlat fördela anslagna medel till investeringar i länsvägar eller länsjärnvägar. Omfattningen av det framtida regionala järnvägsnätet blev därmed ett viktigt inslag i den regionala planeringen på länsnivå där den lokala och regionala synen på utveckling av järnvägs- respektive vägtrafik blev avgörande. Länsanslagen fick också användas för att åstadkomma sådana investeringar på stomnätet som var nödvändiga för att förverkliga regionala trafikupplägg på järnvägen.

Förvaltningen av Inlandsbanan överfördes till ett stats- finansierat bolag som samägdes av kommunerna längs banan. Motivet var att man ansåg att detta skulle innebära en bättre bas och kraft för utvecklingen av banan och trafiken på den än vad en central förvaltning skulle innebära. Det bör observeras att Inlandsbanan AB (IBAB) behölls som ett integrerat järnvägsföretag.

I och med att den vertikala integrationen mellan trafik och bana slopades lades också grunden till en samordnad planering och utveckling av i första hand den infrastruktur som utgör stomnäten för järnvägs- respektive vägtrafik.

b.Rätten att organisera och utföra trafik

Redan inledningsvis fick trafikhuvudmännen rätt att organisera regional trafik på länsjärnvägarna och till när- slutande persontrafikstation på stomnätet. De fick samtidigt rätt att utföra trafiken själva eller upphandla den från andra järnvägsföretag än SJ. Senare har detta stegvis utvidgats till att gälla hela det statliga järnvägsnätet. Trafikhuvudmännen fick också inledningsvis överta fordon från staten via SJ för att kunna fullgöra trafikuppgiften. De fick statliga bidrag för att utföra trafiken, bidrag som också kunde användas till att upphandla buss- eller andra kollektivtrafiklösningar om man ansåg att dessa innebar bättre samhällsservice än fortsatt eller utvidgad järnvägstrafik.

För persontrafik på stomjärnväg som inte kunde utföras utan kommunal eller statlig stödfinansiering gällde även efter 1988 ett legalt monopol för SJ i utförandeledet. Ersättningen

SOU 2013:83

Utvecklingen av järnvägens organisation

fastställdes dock efter ”upphandling” mellan SJ och statlig för- handlingsman respektive i vissa fall berörda trafikhuvudmän.

Marknadsöppningen i betydelse rätt att organisera eller utföra trafik var alltså mycket begränsad i 1988 års reform och omfattade egentligen endast ett annat samhällsorgan – trafik- huvudmannen. Reformen skapade dock en grogrund för utveckling och förnyelse inom operatörsledet. Den begränsade marknadsöppningen understryker att huvudsyftet med reformen 1988 var att skapa nya förutsättningar för järnvägens överlevnad och möjligheterna att utöva järnvägstrafik. SJ behöll ett legalt monopol för driften av all godstrafik och all persontrafik på stomnätet oavsett om den senare behövde stöd via statsbudgeten eller regional upphandling. Generell marknadsöppning som ett led i utvecklingen av järnvägs- trafiken var 1988 alltså inte någon självklarhet och har också senare varit en debatterad fråga såväl i Sverige som i reform- arbetet inom EU.

4.att olika roller skulle förtydligas och göras mer självständiga. Banverket innebar det tydligaste exemplet på viljan att skilja infrastrukturförvaltningen, med de nya former för brett externt inflytande som exemplifierats ovan, från trafiken som skulle utövas under ett renodlat kommersiellt ansvar utan skyldighet att utöva förlustbringande trafik. SJ fick samtidigt en ny styrelse med professionell affärskompetens medan Banverket fick en styrelse med bred samhällsrepresentation, bl.a. tidigare riksdags- ledamöter från den ”gamla” SJ-styrelsen.

Järnvägsinspektionen bildades redan 1988 för att säkerställa oberoendet i föreskrifts- och tillsynsverksamhet inom järnvägs- sektorn. Inspektionen var administrativt inordnad i Banverket men som ekonomisk enhet självständig. Banverkets general- direktör och styrelse tog inte ställning till den anslagsnivå som chefen för inspektionen föreslog för sin verksamhet.

Utvecklingen av järnvägens organisation

SOU 2013:83

4.4Trender och utvecklingslinjer i reformarbetet sedan 1988

4.4.1Organisatorisk uppdelning

År 1988 var, med undantag av den fordonstillverkande industrin, närapå hela den svenska järnvägssektorn samlad inom affärsverket SJ. SJ hade vid den tiden dessutom betydande intressen i andra delar av transportsektorn i form av bussbolag, speditörer och färjor, samt verksamheter som hotell och restauranger. Den strukturella och organisatoriska utveckling som därefter skett inom järnvägssektorn innebär en långtgående vertikal och horisontell separation där ansvar och befogenheter nu är fördelade på ett antal myndigheter, företag och andra organisationer. De flesta har nya roller och nya regelverk styr hur de kan agera i relationen dem emellan.

Det stora kvarvarande ”naturliga monopolet” är Trafikverket

(tidigare Banverket) som ansvarar för nyckelfunktioner som kapacitetsfördelning, trafikledning samt den fysiska förvaltningen av den statliga infrastrukturen på liknande sätt som sker för vägnätet. Därutöver brukar till större infrastrukturförvaltare räknas Inlandsbanan, A-train och Öresundsbrokonsortiet. Utöver dessa finns ett stort antal mindre infrastrukturförvaltare, ofta industrier eller kommuner som ansvarar för allt från industrispår till infrastruktur inom hamnar, terminaler och depåer. Antalet infra- strukturförvaltare som enbart förvaltar sidospår uppgår i dag till 351 stycken.

SJ har delats upp i ett statligt persontrafikföretag (SJ AB) resp. godstrafikföretag (Green Cargo AB). Samtidigt har nya järnvägs- företag tillkommit på den svenska järnvägsmarknaden genom att utländska företag nu tillåts att utöva trafik eller att nya svenska företag har etablerats. Totalt finns i dag 36 företag som bedriver trafik på järnvägen i Sverige. Även inom terminal- och depåverksamhet har nya aktörer etablerats.

En annan viktig förändring är tillkomsten av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna (ur de tidigare trafikhuvudmännen) med långtgående ambitioner och stora resurser att organisera järnvägstrafik, i vissa fall genom stor-regionala samarbeten.

Vidare spelar flera branschorganisationer en viktig roll, där flera nya har tillkommit och andra har fått en allt starkare betydelse i takt med att fler aktörer har etablerats.

SOU 2013:83

Utvecklingen av järnvägens organisation

Figur 4.2 och 4.3 visar översiktligt på förändringen från 1988 vad gäller sektorns aktörer, och kompletterar den bild (figur 3.4) som presenterats i tidigare kapitel.

Passagerare Godskunder

Spårentreprenörer

InfraNord	Balfour Beatty
Strukton	VR Track
Baneservice

Regionala kollektivtrafik- myndigheter

Fastighets-

förvaltare

Jernhusen

TrainAlliance

A-train

Tågoperatörer		Fordonstillverkare
Tågoperatörer		Fordonstillverkare

SJ	TGOJ	ASEA
SL Tåg

Infrastruktur-

Reglerings- och

förvaltare

tillsynsmyndigheter

Trafikverket

A-train

Transportstyrelsen

Konkurrensverket

IBAB

Konsumentverket

Tågoperatörer

Fordonsförvaltare

Fordonstillverkare

SJ AB

Green Cargo

Transitio

AlphaTrains

Bombardier

Veolia

Hector Rail

Mitsui

Alstom

Arriva

TÅGAB

SJ AB

Railpool

Stadler

DSB

TX Logistik

DSB

Hector Rail

Siemens

A-train

Rush Rail

Green Cargo

Ansaldo

Tågkompaniet

Finansiärer

Städning

Konsulter

Fordonsunderhåll

Fordons-

ombyggnad

EuroMaint Rail

DSB Vedligehold

EuroMaint Rail

DSB Vedligehold

Mantena

Midwaggon

Bombardier

MiTrans

Bombardier

Motala Trains

Alstom

mgw Service

Källa: Ole Kjörrefjord och egen bearbetning

Utvecklingen av järnvägens organisation

SOU 2013:83

4.4.2Marknadsöppning – rätten att organisera och utföra trafik

Marknadsöppning i betydelsen rätt att organisera och/eller utföra trafik avsåg som framgått inledningsvis endast trafikhuvudmännens rätt att organisera trafik på länsjärnvägar. Denna rätt öppnade också en entreprenörsmarknad för SJ och nya, företrädesvis mindre, järnvägsföretag. Under åren har rätten att organisera och utföra trafik inom olika marknadssegment vidgats till att omfatta alla typer av gods- och persontrafik (se tabell 4.1).

Det bör nämnas att rätten till marknadstillträde under de initiala stegen av marknadsöppningen på sina håll uppfattades som automatisk rätt till plats på spåret. I ett system som järnvägen, där utrymmet för trafik under ett bestämt tidsintervall är begränsat, kan dock inte alltid alla önskemål om att få utföra trafik tillgodoses. Rätten till marknadstillträde avser därför att, i konkurrens med andra, ha rätt att delta i den kapacitetstilldelnings- process som infrastrukturförvaltaren genomför enligt järnvägslag- stiftningen.

Det bör också noteras att rätten till marknadstillträde fram till ikraftträdandet av den nya järnvägslagen avsåg de statliga spår- anläggningar som förvaltades av Banverket. Marknadstillträdet reglerades i en förordning och inte i lag. För den infrastruktur som inte förvaltades av Banverket bestämde spårinnehavaren vilka som skulle få tillträde till spåren. 1998 infördes rätt för järnvägsföretag att utföra internationell godstrafik på andra spåranläggningar än statens. Det kom att innebära att järnvägsföretag som bedrev sådan trafik också fick marknadstillträde till hamnspår och terminaler medan de som utövade inrikes godstrafik inte fick motsvarande rätt.

Vad som inte tydligt framgår i tabell 4.1 är de successivt utökade rättigheter som getts till trafikhuvudmän och senare regionala kollektivtrafikmyndigheter att organisera tågtrafik, inte bara i de egna länen utan även över länsgränserna och i vissa fall i stor- regionala system.

SOU 2013:83	Utvecklingen av järnvägens organisation

4.4.3Ytterligare omfördelning av ansvaret för olika funktioner

Fördelningen mellan huvudinfrastruktur och övriga spår- anläggningar samt verksamheten i anslutning till dem styrdes, som tidigare framgått, av den ekonomiska vägtrafikmodell som byggts upp inom SJ. Sidospårsanläggningar på terminaler för lastning och lossning av gods, enklare tågbildning eller långtidsuppställning av fordon samt depåer skulle enligt denna modell finansieras och bekostas fullt ut av ”trafiksidan”, en naturlig slutsats om man jämför med hur denna typ av infrastruktur och verksamhet hanteras inom andra trafikslag. Eftersom SJ i allt väsentligt innehade ett legalt monopol (på de flesta av länsjärnvägarna också länge ett de facto-monopol) i trafikutövningen kom statliga sido- spår och verksamhet i anslutning till dem att ligga kvar inom affärsverket. Den successiva marknadsöppningen gjorde det emellertid snart nödvändigt att tillförsäkra nya organisatörer och utförare av järnvägstrafik tillgång till sidospårsanläggningar samt de tjänster som tillhandahölls i anslutning till dessa - eller kunde utföras av organisatörerna eller järnvägsföretagen själva i anslutning till de berörda spåranläggningarna.

Även kapacitetstilldelning, d.v.s. fördelning av tåglägen och annan infrastrukturkapacitet, samt operativ trafikledning kom inledningsvis (1988–1996) att ligga kvar inom SJ. Fördelningen av

Utvecklingen av järnvägens organisation

SOU 2013:83

bankapacitet kom under denna tid i första hand att innebära en förhandling mellan SJ och Banverket om tid för trafik respektive banarbete. Tvister i den operativa trafikledningen kom att gälla om överskridande av trafiktid hämmade igångsättningen av banarbeten eller, omvänt, hur överskridande av banarbetstid ledde till förseningar i trafikutövningen. Banverkets övergripande ansvar markerades genom att verket vid tvist mellan SJ och annan trafik- utövare eller organisatör skulle fastställa kapacitetstilldelningen. Ett sådant beslut kunde inte överklagas.3

Gemensamma funktioner

Det förutsattes redan när Banverket bildades att nya järnvägs- företag skulle få tillgång till s.k. gemensamma funktioner som stationer, det kapillära bannätet som omfattade terminaler och bangårdar samt depåer m.m. Även järnvägens fastigheter, som kom att förvaltas av SJ, se nedan, bör räknas till dessa funktioner. Tvister uppstod dock redan inledningsvis, t.ex. när BK tåg som första entreprenör åt trafikhuvudmännen önskade få tillgång till depåkapacitet. Situationen löstes då genom att BK tåg köpte mark och lät uppföra en egen verkstad.

Frågan om vem som skulle ansvara för de gemensamma funktionerna övervägdes vid ett flertal tillfällen under 90-talet, alltid med utgångspunkt att de skulle vara tillgängliga även för nya operatörer. I prop. Nya förutsättningar för järnvägstrafiken

(1995/96:92) framhölls exempelvis att alla järnvägsföretag skulle ha tillgång till de gemensamma funktionerna. Det ansågs dock fortfarande att dessa funktioner skulle kunna ligga kvar och förvaltas hos SJ. Senare utredningar ledde fram till slutsatsen att funktionerna ifråga skulle brytas ut från SJ. Det skedde i ett första steg med verkställighet per den 1 januari 1999 – genom att det s.k. kapillära bannät som förvaltades av SJ överfördes till Banverket.4 Med kapillärt bannät avsågs då spår inom terminaler för enklare tågbildning, lastning och lossning av gods, långtidsuppställning av fordon samt vissa mindre rangerbangårdar som förvaltades av SJ. (Flertalet av spåren vid persontrafikstationer ingick sedan tidigare

3Förordningen (1988:1379) om statens spåranläggningar

4Prop. 1997/98:56 Transportpolitik för en hållbar utveckling samt regeringsbeslut N 1999- 05-27 (N 1999/943/IRT)

SOU 2013:83

Utvecklingen av järnvägens organisation

som s.k. tågspår5 i den infrastruktur som förvaltades av Banverket. I denna infrastruktur ingick också spår för korttidsuppställning av fordon i samband med vändning av tåg.)

Orsaken till den nya ansvarsfördelningen var att säkerställa att samtliga järnvägsföretag fick konkurrensneutral tillgång till spåren ifråga med möjlighet att själva eller genom köp av tjänster få nödvändiga tjänster utförda. Nya trafikoperatörer skulle också ges möjlighet att etablera egna anläggningar i anslutning till terminaler. Det förutsattes att de skulle kunna samverka med SJ om sådana anläggningar som det skulle vara svårt eller irrationellt att etablera flera av på terminalområden. Ett ytterligare skäl var att säkerställa bättre finansiella villkor för utvecklingen av berörd sido- infrastruktur. Eftersom SJ i regel var tjänstetillhandahållare genom sina trafikdivisioner eller sin fastighetsrörelse var dock reformen delvis verkningslös.

Delar av det överförda bannätet hade karaktär av ”anslutnings- väg” till industriområden på liknande sätt som vissa spår som förvaltades av kommuner. För att åstadkomma liknande nyttjande- villkor som inom vägsidan överfördes sådana spår till att bli del av länsjärnvägsnätet.

Det sista och radikala steget mot en konkurrensneutral förvalt- ning av de gemensamma funktionerna skedde i samband med bolagiseringen av de olika verksamheterna inom affärsverket SJ. I samband med att trafikrörelserna överfördes till de nya bolagen SJ AB respektive Green Cargo AB överfördes också all sidoverk- samhet som rymdes inom fastighetsdivision (se avsnittet nedan), depåer m.m. till särskilda bolag. De forna trafikrörelserna inom affärsverket blev alltså helt beroende av att köpa olika typer av drift- och underhållstjänster under samma villkor som nya organisatörer och utförare av järnvägstrafik. Med undantag för fastighetsbolaget, Jernhusen AB, har de olika sidoverksamheterna senare kommit att privatiseras genom successiva utförsäljningar.

Förvaltningen av järnvägens fastigheter

Vid den inledande fördelningen av ansvar och funktioner mellan SJ och Banverket fick SJ behålla förvaltningen av alla fastigheter, d.v.s. all befintlig järnvägsmark samt de förvaltnings- och terminal-

5 Med tågspår avses spår som är signalreglerade så att trafiken kan ledas från trafik- ledningscentral.

Utvecklingen av järnvägens organisation

SOU 2013:83

byggnader m.m. som hörde till fastigheterna. SJ blev därmed också förvaltare av samtliga statliga stationshus för persontrafiken och fick till uppgift att utveckla persontrafikstationerna till resecentra för utvecklad intermodal samverkan med i första hand kollektiv- trafiken på väg.

Den valda lösningen ifrågasattes visserligen i de diskussioner som fördes inom den organisationskommitté som förberedde bildandet av Banverket. Skälet till att lösningen bejakades var i första hand behovet av finansiella medel för anskaffning av de nya snabbtågen (de s.k. X2000-tågen) som skulle introduceras i början av 1990-talet och som SJ saknade medel till trots den kostnads- avlastning som överföringen av infrastrukturen till Banverket innebar.6 Enligt organisationskommitténs rapport och därtill anslutande regeringsbeslut skulle en utvärdering ske efter ett per år. Någon sådan utvärdering genomfördes dock aldrig.

Banverket skulle kostnadsfritt få disponera s.k. befintlig statlig järnvägsmark och fastigheter i övrigt som fanns inom SJ före delningen 19887 och som behövdes för infrastrukturförvaltningen. All ny mark som behövde anskaffas till infrastrukturutvecklingen skulle förvaltas av Banverket. Dessa förhållanden gäller numera även för Trafikverket. För att säkra det framtida behovet av mark för satsningar i infrastruktur, terminalanläggningar och stöd- funktioner skulle Banverket tillsammans med SJ upprätta rullande markanvändningsplaner. Planerna skulle fastställas av Banverket i egenskap av central förvaltningsmyndighet inom järnvägssektorn. Banverket hade veto i frågan om hur befintliga järnvägsfastigheter skulle få disponeras. Regeringsbeslutet 19998 innebar också ett delvis utökat mandat för Banverket att fastställa markanvändning inte endast för infrastrukturändamål utan också spår och anlägg- ningar för sidoservice oavsett huvudmannaskap för dessa.

Förutom att säkra tillgången till expansion av infrastruktur och järnvägsfunktioner var skälet till Banverkets mandat att den valda ansvarsfördelningen mellan SJ och Banverket i fastighetsfrågor inte skulle få leda till högre kostnader för infrastrukturförvaltningen (marken var redan betald via anslag på statsbudgeten och senare avskriven i de finansiella rekonstruktioner som genomfördes inom SJ före 1988). Försäljnings- eller exploateringsintäkter som

6Avlastningen blev ca 600 miljoner kronor. Det av SJ beräknade behovet av kostnads- avlastning var som tidigare framgått ca 1 miljard kronor.

7Regeringsbeslut I 1988-06-09, (I 510/88)

8Regeringsbeslut N 1999-05-27 (N1999/943/IRT)

SOU 2013:83

Utvecklingen av järnvägens organisation

möjliggjordes genom att infrastruktur eller andra funktioner omlokaliserades skulle också bidra till täckning av de kostnader som uppstod i ersättande anläggningar.

I samband med bolagiseringen av olika delar av SJ:s verksamhet fördelades den statliga fastighetsförvaltningen inom järnvägen mellan det nybildade bolaget Jernhusen och Banverket. Jernhusen övertog därmed alla fastigheter och all mark som ansågs vara möjlig att utveckla från kommersiella utgångspunkter. Det innefattade även mark för infrastruktur inom storstadsområdena, t.ex. Stockholms central. Banverket fick samtidigt överta ansvaret för linjemark samt stationsfastigheter m.m. som man inte ansåg vara möjliga att driva på kommersiella grunder.

Jernhusen var till en början en inom järnvägssektorn neutral fastighetsförvaltare. Sedan januari 2009 har emellertid Jernhusens roll inom transportsektorn manifesterats i en ändrad bolags- ordning. Bolaget skall enligt denna ”…inom ramen för kravet på affärsmässighet, vara ett ledande företag i utvecklingen av den svenska transportsektorn med anknytning till järnväg i syfte att främja och stödja kollektivt resande och godstransporter på järnväg. Bolaget skall direkt eller indirekt genom dotter- och intressebolag utveckla, förvalta och äga fastigheter, tillhandahålla fastighetsrelaterade tjänster och andra tjänster med kollektivt resande och godstransporter på järnväg samt därmed förenlig verksamhet”. För att säkerställa att verksam- heterna inom Jernhusen och Trafikverket drivs i samklang med varandra krävs emellertid en fortlöpande och omfattande sam- ordning. De affärsmässiga drivkrafter som utgör en naturlig utgångspunkt för Jernhusens verksamhet kan annars försvåra Trafikverkets möjligheter att utveckla infrastrukturen och säker- ställa utrymme för stöd- och servicefunktioner i anslutning till den. Det kan särskilt observeras att den vetorätt som Banverket hade i fråga om hur järnvägsfastigheterna skulle få disponeras inte fördes vidare att gälla i den nya relationen mellan Banverket/Trafikverket och Jernhusen.

I samband med att Jernhusens verksamhetsansvar enligt bolags- ordningen utvecklades till att främja och stödja kollektivt resande och godstransporter på järnväg har företaget utvidgat sin verksamhet från fastighetsförvaltning och fastighetsexploatering till en mer offensiv och expansiv förvaltning och drift av terminaler och depåer (och därmed blivit en presumtiv konkurrent till andra som vill utveckla liknande verksamhet). Driften av olika verksam-

Utvecklingen av järnvägens organisation

SOU 2013:83

heter inom terminalerna och depåerna sköts av olika upphandlade entreprenörer. Dessa har i flertalet fall genom upphandlingen kommit att bli lokala monopol i utförandet av tjänsterna.

Fordonsförsörjningen

Riksdag och regering har i olika sammanhang uttryckt att anskaff- ningen av järnvägsfordon ska ske på marknadsmässiga premisser och att olika fordons attraktionskraft bör utgöra ett medel i konkurrensen om olika resenärer. Några åtgärder har därför inte vidtagits för att frigöra fordon från SJ i samband med olika steg i marknadsöppningen eller i samband med bolagiseringen av SJ:s verksamheter. Undantaget utgörs främst av de fordon som används till den statligt upphandlade trafiken till bl.a. ”övre Norrland” vilka t.o.m. 2012 förvaltades av det kvarvarande affärsverket Statens järnvägar, vilket också förvaltade de avtal om fordonsleasing som SJ som del av staten ingått med olika utländska finansiärer. Numera förvaltas dessa fordon av Trafikverket som också svarar för upp- handlingen av trafiken. Det torde råda konsensus inom järnvägs- sektorn om att ansvaret för fordonsanskaffning i princip ska vara den som staten har fastslagit. För godstrafikens del har detta vägval aldrig inneburit något problem. Fordon ägs eller leasas i viss utsträckning av de varuägare som anlitar järnvägsföretag som transportörer. Dessutom finns en fungerande marknad som ger tillgång till fordon via vagnsuthyrare.

För järnvägsföretag som vill etablera sig inom den helt kommersiellt bedrivna persontrafikmarknaden har det dock visat sig svårt att få tillgång till helt eller någorlunda nya fordon till rimliga kostnader. Skälet är bristen på driftskompabilitet som gör det svårt att föra över fordon mellan olika länder, speciellt vad gäller motorvagns- eller motorvagnsliknande fordon. Vissa äldre järnvägsföretag inom Europa har dessutom begränsat intresse att avyttra fordon till presumtiva konkurrenter inför fortsatta marknadsöppningar inom EU. Även SJ och SJ AB har under årens lopp beskyllts för att hellre sälja äldre fordon till mer perifera länder eller skrota dem än att göra dem tillgängliga på den svenska marknaden. De stora finansiella åtaganden som anskaffning av nya eller ”mindre begagnade” fordon innebär har bidragit till tveksamheten att etablera sig som konkurrenter till SJ AB:s kommersiella persontrafik. I England har nya operatörer erhållit

SOU 2013:83

Utvecklingen av järnvägens organisation

långsiktiga ramavtal om infrastrukturkapacitet i samband med att de etablerat sig på marknaden. I Sverige tillämpas än så länge enbart ettåriga kapacitetsavtal. I propositionen Konkurrens på spåret (2008/09:176) uttalade regeringen att SJ AB skulle åläggas att till den 1 november 2009 redovisa sitt behov av fordon för de närmaste åren. De fordon som SJ AB inte ansåg sig behöva använda eller nyttja som reserv borde överföras till affärsverket Statens järnvägar. Någon sådan överföring har inte skett. I Transportstyrelsens översyn av sitt fordonsregister har man konstaterat att det finns en stor mängd fordon registrerade som inte används. Detta avser också fordon för godstrafiken.

Trots statens principiella inställning kan det konstateras att trafikhuvudmännen fått sammanlagt 4,5 miljarder i statsbidrag för anskaffning av fordon som ett inslag i utvecklingen av den lokala och regionala spårtrafiken. Det innebär att flertalet av de fordon som används i den regionala trafiken endast bär hälften av sina kapitalkostnader. Samtidigt har regionerna som framgått nu rätt att etablera storregional tågtrafik för arbetspendling och liknande resande. Den samhällsorganiserade trafiken har därmed delvis blivit en konkurrent till kommersiellt bedriven trafik. Det har bl.a. i propositionen Konkurrens på spåret påpekats att den rådande situationen måste följas och uppmärksammas med utgångspunkt från gällande skydd för kommersiell verksamhet och vad som kan betraktas som tillåtet statsstöd i dessa sammanhang.

Finansieringen av trafikhuvudmännens fordon har i de flesta fall skett via det av trafikhuvudmännen samägda bolaget Transitio AB. Förekomsten av detta bolag, som i praktiken förvaltar en stor del av de fordon som används i den regionala trafiken – och därmed en stor andel av de moderna fordon som används inom den svenska järnvägens persontrafikmarknad – bidrog redan tidigt till ett uttalat ointresse från s.k. vagnbolag som finansierar och hyr ut person- trafikfordon till järnvägsföretag att etablera sig på den svenska marknaden. Det ska samtidigt sägas att dessa bolag, som bl.a. tillkom när British Rail genomgick en liknande strukturförändring som SJ, i stor utsträckning har kommit att samverka med olika stora fordonstillverkare, och därigenom med några av de stora järnvägsförvaltningarna inom EU.

I samband med beredningen av propositionen om öppning av den kommersiella persontrafiken undersöktes möjligheten att använda de kommunalt ägda fordonen i kommersiell trafik, antingen om de inte i full utsträckning behövdes för den regionala

Utvecklingen av järnvägens organisation

SOU 2013:83

trafiken eller om de kunde frigöras för kommersiell trafik under tider då efterfrågan på den regionala trafiken var begränsad. Bl.a. måste frågan om den kommunala kompetensen tillåter uthyrning av sådana fordon beaktas. Några ställningstaganden med åtgärder för att möjliggöra sådan användning gjordes emellertid inte.

4.4.4Kapacitetstilldelning och trafikledning

Ansvarsfördelning, processer, beslut och avtal mellan parterna

När funktionerna kapacitetstilldelning och trafikledning den 1 november 1996 fördes över till Banverket skedde det till en enhet, Tågtrafikledningen, som var administrativt inordnad i Banverket på liknande sätt som Järnvägsinspektionen. Det var inledningsvis endast SJs trafikledningsdivision som flyttades över till Tågtrafikledningen medan funktionen tidtabellsplanering låg kvar som stabsfunktion under SJ:s GD.

Skälet till att chefen för Tågtrafikledningen gavs en självständig ställning i förhållande till Banverket i fråga om vissa beslut, däribland beslut om kapacitetsfördelning, var bl.a. farhågor från SJs sida om att tid för banarbete skulle få en felaktig prioritet i förhållande till trafiken om fördelningen sköttes av Banverket. Vidare skulle chefen för Tågtrafikledningen kunna lösa tvister mellan Banverket och trafikutövarna. Om en trafikutövare och Banverket inte kom överens om villkoren i trafikeringsavtalet fick part hänskjuta frågan till Tågtrafikledningen för fastställande av villkoren. Beslutet kunde överklagas till förvaltningsrätten. Chefen för Tågtrafikledningen hade rollen som regulator.

Den enda del av funktionen kapacitetstilldelning som fördes över till Tågtrafikledningen var dock uppgiften att fastställa tågplanen, medan den faktiska konstruktionen av tidtabellen fortsatt sköttes av SJ. Detta föranledde kritik bl.a. från de nya järnvägsföretagen som inte ansåg sig konkurrensneutralt behandlade i samband med tågplaneprocessen. Hösten 1999, inför tågplan 2000 tog Tågtrafikledningen över uppgiften att ta fram tågplanen. Överförandet av kapacitets- och trafiklednings- funktionerna var ett led i avregleringen av den svenska godstrafiken på järnväg. De operativa delarna av kapacitetstilldelning och trafikledning överfördes efter regeringsbeslut 2001 till Banverket. Chefen för Tågtrafikledningens roll som regulator och självständig

SOU 2013:83

Utvecklingen av järnvägens organisation

beslutsfattare kvarstod dock till att denna överfördes till den helt självständiga Järnvägsstyrelse som bildades år 2004.

Motivet för överföringen av de operativa uppgifterna till Banverket var synen på kapacitetstilldelningens och trafikled- ningens roll och ställning inom ramen för infrastrukturförvalt- ningen. Grunden ansågs vara att en infrastrukturförvaltare levererar en infrastrukturtjänst som innebär utfästelser om framkomlighet på spåret enligt avtalade villkor, inte endast en farbar infrastruktur.

1)Järnvägsföretag. RKTM, industriföretag, speditörer m.fl.

2)Trafikeringsavtal (inklusive tilldelade tåglägen), avtal om mindre insatser i infrastrukturen.

3)Avtal om banarbeten.

För att kunna planera för och senare leverera den avtalade fram- komligheten krävs, med det angivna synsättet, en ständigt fungerande dialog i olika tidsperspektiv mellan en infrastruktur- förvaltares kunder (figur 4.4), d.v.s. järnvägsföretagen och andra som har rätt att organisera trafik på järnvägsnätet, de operativt ansvariga kapacitets- och trafikledningsfunktionerna samt de ansvariga för den fysiska infrastrukturförvaltningen. Det senare steget av dialogen omfattar att snabbt kunna ändra förutsätt- ningarna för planerade banarbeten så att trafiken så långt möjligt

Utvecklingen av järnvägens organisation

SOU 2013:83

kan ledas enligt överenskomna villkor när förutsättningarna för trafik enligt ursprunglig plan satts ur spel. Om tiden medger bör även sådana operativa ställningstaganden föregås av en dialog med berörda trafikansvariga – vilket i sin tur ställer krav på att de trafikansvariga ska finnas tillgängliga för en sådan dialog. Det bör alltså konstateras att även trafikledningen innehåller ett stort mått operativ kapacitetsplanering och – tilldelning där prioriteringar av hur tilldelningen sker kan vara beroende av tidigare ingångna överenskommelser med trafikutövarna.

Den infrastrukturkapacitet som trafikansvariga och järnvägs- företag tilldelas fastställs i beslut om tågplan där tid för fram- förande av tåg eller annan användning av infrastrukturen framgår. Parterna sluter också trafikeringsavtal som reglerar villkoren för att nyttja tåglägen eller annan kapacitet. I allmänna villkor framgår vad trafikansvariga respektive infrastrukturförvaltare ska uppfylla liksom t.ex. hur parterna ska ersätta varandra när man vållar skada på varandras anläggningar.

Banverket utvecklade under senare delen av 2000-talet ett system med differentierade banavgifter och avgiftsrelaterade ersättningar i samband med förseningar. Systemet testades i samarbete med SJ. Istället för att fortsätta utvecklingen avskaffades det när EU-regleringen om verksamhetsstyrning med kvalitets- avgifter, som det kom att benämnas i svensk lagstiftning, infördes 1 januari 2011. Det senare innebär att trafikföretag respektive infrastrukturförvaltare ska betala ersättning till motparten när trafik eller banarbete inte bedrivs enligt plan. Avgift ska alltså betalas oavsett om avvikelserna påverkar någon trafik eller något banarbete. Skälet till ett sådant verksamhetsstyrningssystem är att öka effektiviteten i betydelse precision i trafikutövning och banarbete. Från systemsynpunkt kan nämligen effektivitets- förluster också uppstå till följd av att utrymmet för att planera in plötsligt uppkomna behov av trafikrörelser eller banarbeten påverkas negativt. I praktiken har kvalitetsavgiftssystemet utformats som ett system där parterna betalar för s.k. merförseningsminuter som uppstår mellan mätpunkter och som orsakas under den operativa driften av trafik respektive banarbeten. Systemet tillämpas endast då det råder normala driftförhållanden, t.ex. inte när det inträffat en större olycka som gör att tågdriften av naturliga skäl inte kan ske under planlagda förutsättningar.

Vid införandet av kraven på kvalitetsavgifter i järnvägslagen uttryckte regeringen (prop. 2010/11:25) att man såg skäl att

SOU 2013:83

Utvecklingen av järnvägens organisation

komplettera systemet med kvalitetsavgifter med skaderelaterade avgifter.

Principer för fördelningen av kapacitet till olika trafikuppgifter och trafikansvariga

Så länge som kapacitetstilldelningen och trafikledningen utfördes inom SJ skedde i princip också prioriteringen mellan olika trafik- rörelser enligt de kriterier som fastställdes av chefen för SJ.

När Tågtrafikledningen inrättades fick dess direktör beslutande- rätt i fråga om trafikeringsrätt, banfördelning, trafikledning och tilldelning av tåglägen på statens spåranläggningar. Samtidigt fast- ställdes nya och tydligare regler för prioritering av olika trafik- rörelser dessa anläggningar. Reglerna överensstämde i allt väsentligt med det ramverk som fastställts i direktiv 95/19/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av infrastrukturavgifter. Kapacitetstilldelningen skulle ske på ett konkurrensneutralt och icke-diskriminerande sätt med utgångspunkt i ett effektivt nyttjande av statens spåranläggningar. Tågtrafikledningen fick vidare, om särskilda skäl förelåg, genom bindande förhandsbesked ge garantier beträffande tilldelning av tåglägen. I enlighet med direktivet infördes också möjlighet att ge företräde till viss trafik, nämligen

-persontrafik upphandlad av staten

-trafik som möjliggjorde finansiering av ny infrastruktur

-tågläge som tilldelats och utnyttjas under föregående tidtabells- period.

Vid införlivandet av det första järnvägspaketet i svensk rätt genom järnvägslagen 2004 togs ovanstående prioriteringsmöjligheter bort och ersattes med kravet att kapacitetstilldelningen, genom användning av avgifter eller prioriteringskriterier, skulle tillförsäkra ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Grandfather rights fick alltså inte längre tillämpas, en regel som annars bl.a. hade kunnat ge skydd till SJ:s godstrafik när denna konkurrensutsattes.

I samband med bidrag till ny infrastruktur har det dock tillkommit avtalsbundna rättigheter som innebär oklarheter i kapacitetstilldelningen.

Utvecklingen av järnvägens organisation

SOU 2013:83

Det finns krav på att den årliga kapacitetstilldelningen ska lämna visst utrymme för senare uppkomna kapacitetsbehov för nya trafik- upplägg under tågplaneperioden. Även tillkommande men endast kortsiktigt planeringsbara banarbeten som uppstår under en tågplaneperiod måste beaktas under tågplanearbetet.

Redan i den utredning som gav förslag till införlivandet och utformningen av den nya järnvägslagen diskuterades värdet av att differentiera infrastrukturförvaltarens kapacitetsprodukter och ge organisatörer och utförare av järnvägstrafik möjlighet att uttrycka betalningsvilja för dessa. Man konstaterade att viljan att betala för ett tågläge eller ett nätverk av tåglägen beror på trafikproduktens olika förutsättningar. Beroende på kapacitetsanspråk och kvalitetskrav kan en differentiering av avgifterna eller betalningarna för tåglägen diskuteras

-i rummet

-i tiden

-med hänsyn till tidtabellskrav

-med hänsyn till tågföringskrav (kvalitet i framkomligheten)

Det har sedan järnvägslagen introducerades ankommit på Banverket och sedan Trafikverket att utveckla och tillämpa prioriteringskriterier i samband med kapacitetstilldelningen. Vare sig Banverket eller Trafikverket har valt att introducera pris- mekanismer utan istället valt att värdera olika tågtyper/trafik- uppgifters samhällsekonomiska värde. De prioriteringskriterier som baseras på dessa värderingar återfinns i den järnvägsnäts- beskrivning som Trafikverket ska presentera inför den årliga kapacitetstilldelningen.

Regeringen gav i januari 2011 Trafikverket i uppdrag att bl.a. redovisa hur banavgifter kan utformas som ekonomiskt styrmedel för att åstadkomma en mer effektiv fördelning av kapaciteten på det svenska järnvägsnätet. I uppdraget ingår att definiera kapacitetsprodukter, till exempel tåglägen, med utgångspunkt från olika kvalitetsnivåer. Det ingår också att utforma en struktur för avgiftsuttaget som tar hänsyn till betalningsviljan hos de sökande.

SOU 2013:83

Utvecklingen av järnvägens organisation

Samplanering vid kapacitetstilldelning och trafikledning med andra infrastrukturförvaltare och tjänstetillhandahållare

I och med järnvägslagens tillkomst 2004 infördes i svensk lag- stiftning ett krav på samarbete mellan infrastrukturförvaltare för effektiv kapacitetstilldelning på mer än ett järnvägsnät. Samtidigt infördes beträffande tjänster ett krav på att den som tillhandahåller den huvudsakliga infrastrukturen så långt det är möjligt ska under- lätta tillhandahållande av tjänster. Det innebär bl.a. att järnvägs- nätsbeskrivningen innehåller uppgifter om vem som tillhandahåller en tjänst som ett järnvägsföretag kan vara i behov av. Det finns även krav på att infrastrukturförvaltare i olika länder samarbetar i syfte att underlätta gränsöverskridande järnvägstrafik.

4.4.5Kostnadsansvar – avgifter

Samhällsekonomiskt baserade avgifter

I samband med trafikutövning ska järnvägsföretagen eller trafik- organisatör, beroende på vem som innehar tågläge och är avtalspart med infrastrukturförvaltaren, betala avgifter som speglar den samhällsekonomiska marginalkostnad som uppstår till följd av att fordon framförs. På den huvudinfrastruktur som förvaltas av Banverket/Trafikverket har det inneburit att företagen har betalat avgifter som inte enbart speglar slitaget på infrastrukturen utan också avgifter som återspeglar de externa kostnader som uppstår. Särskilda avgifter har därför tagits ut för miljöeffekter (dieselemissioner) samt olycksrisker till följd av trafiken. Generellt kan sägas att järnvägslagen ganska knapphändigt återger det regel- system som återfinns i EU-direktiven och som nu uppdaterats och utvecklats i SERA-direktivet. I praktiken innebär järnvägslagen att det inte råder något tvång för infrastrukturförvaltare att ta ut annan marginalkostnadsbaserad avgift än den som speglar slitaget på infrastrukturen.

Slitageavgifterna som togs ut på statens spåranläggningar var ursprungligen differentierade efter såväl bantyp (banstandard) som fordonsegenskaper. Differentieringen efter bantyp togs bort mycket snart efter ingripande från riksdagen. Skälet var att trafik- ansvariga har mycket begränsade möjligheter att välja mellan olika banor för utförande av trafiken. Differentieringen efter olika fordonstyper levde dock kvar men ersattes 1999 av avgifter som

Utvecklingen av järnvägens organisation

SOU 2013:83

relaterades till fordonens tyngd eftersom denna ansågs var den mest signifikanta faktorn för påverkan på spårslitaget. Avgiften har sedan dess debiterats per bruttotonkm.

Ingripanden av den typ som gjordes från riksdagens sida var möjliga fram till dess att den nya järnvägslagen kom till stånd. I enlighet med tankarna bakom vägtrafikmodellen skulle ban- avgifterna på de statliga spåranläggningarna fastställas av staten, dock för järnvägens del av regeringen efter mandat från riksdagen eftersom avgifterna inte betecknades som skatter. När första järnvägspaketet infördes innebar det att rätten och skyldigheten att fastställa avgifterna för statens spåranläggningar överfördes till infrastrukturförvaltaren. Av budgettaktiska skäl kom även avgifterna för externa effekter att omfattas. I utredningsarbetet som föregick införandet av den nya lagen ansågs att det i princip vore mer korrekt att betrakta dessa avgifter som skatter som skulle fastställas av riksdagen efter gemensamma överväganden för samtliga trafikslag. Denna uppfattning skulle automatiskt leda till att man tog hänsyn till i vilken grad motsvarande avgifter eller skatter togs ut av andra trafikslag, något som ligger i linje med de restriktioner för uttag av exempelvis miljöavgifter från järnvägs- trafiken som EU-direktivet föreskriver om motsvarande avgifts- uttag inte görs inom andra trafikslag.

I den senaste rapporteringen från pågående utvecklingsarbete har Trafikverket anmält att man ämnar upphöra med att ta ut avgifter som speglar olycksrisken vid trafikutövning eftersom sådana avgifter inte tas ut inom andra trafikslag. Verket kommer dock till följd av bestämmelserna i SERA-direktivet att behöva ta ut avgifter som speglar effekterna av det buller som trafiken orsakar. Formerna för hur dessa avgifter ska tas ut kommer att diskuteras vidare inom ramen för det granskande kommitté- förfarande som ger EU-kommissionen rätt att närmare fastslå detaljer för hur bestämmelser ska tillämpas.

Förutom de nu berörda marginalkostnadsbaserade avgifterna har infrastrukturförvaltaren rätt att ta ut ”särskilda avgifter”

(kapacitetsavgifter) när samtliga önskemål om infrastruktur- kapacitet inte kan tillgodoses. Som redan framgått har denna möjlighet ännu inte utnyttjats.

SOU 2013:83

Utvecklingen av järnvägens organisation

Avgifter för täckning av fasta kostnader

Utöver de marginalkostnadsbaserade avgifter som infrastruktur- förvaltaren som minimum är skyldig att ta ut, dvs. de marginal- kostnadsbaserade avgifter som speglar påverkan på infrastrukturen och driften av den, är det tillåtet att ta ut ytterligare avgifter för att uppnå full kostnadstäckning för infrastrukturförvaltningen. I EU- terminologin kallas dessa avgifter för mark-ups. Förutsättningen för dessa avgiftsuttag är att de inte medför att trafik inom något av järnvägstrafikens olika marknadssegment flyttas över till annat trafikslag. Bestämmelsen är till för att säkerställa att järnvägen används på det samhällsekonomiskt mest effektiva sätt som tillämpningen av marginalkostnadsbaserad prissättning bör leda till.

De tidigare nämnda fordonsavgifter som togs ut t.o.m. 1998 användes i syfte att täcka fasta kostnader. Skälet att de togs bort var att konkurrensvillkoren mellan den tunga vägtrafiken och järnvägs- trafiken hade ändrats genom nya tillåtna fordonslängder och axellaster.

Vid den översyn av banavgiftssystemet som genomfördes inför tågplaneperioden 2007 infördes ett nytt system för fasta avgifter, nämligen en låg kostnad för tågläge och som debiteras per tågkm. Skälet var att skapa ett embryo till ett mer utvecklat system för debitering av Banverkets infrastrukturtjänster. Avgifterna ska inte förväxlas med de marginalkostnadsbaserade särskilda avgifter (knapphetsavgifter) som kan tas ut när alla önskemål inte kan tillgodoses i kapacitetstilldelningsprocessen.

När Trafikverket aviserar att man kommer att slopa delar av de marginalkostnadsbaserade avgifterna innebär det samtidigt att utrymmet för uttag av mark-ups ökar. För samhällsbetalda tjänster går det däremot att kräva ersättning för de totala infrastruktur- kostnaderna om man som i Storbritannien bestämmer att beställarna av trafiktjänsterna ska betala avgifter motsvarande självkostnaden för ianspråktagen infrastrukturkapacitet.

Avgifter som styrinstrument eller finansieringskälla

Det kan hävdas att synen på banavgifternas roll delvis har förändrats från början av 1990-talet till vad som nu gäller. Under hela 90-talet fästes stor vikt vid level playing-field-aspekten, dvs. att avgiftsprinciper och – nivåer skulle säkerställa jämbördiga och

Utvecklingen av järnvägens organisation

SOU 2013:83

samhällsekonomiskt effektiva villkor för nyttjandet av infrastrukturen. Att avgifterna betalades till inkomsttitel på statsbudgeten och alltså inte hade något direkt inflytande på finansieringen av olika typer av åtgärder i infrastrukturen förstärkte synen på deras styrande roll. Under 2000-talet har successivt mer och mer vikt lagts på avgifternas finansierande funktion.

Avgifter för tjänster som tillhandahålls på infrastruktur

Ansvaret för spåranläggningar inom terminaler som används för lastning/lossning av gods, för uppställning och tillhandahållande av olika typer av driftsunderhåll av fordon m.m. skulle bäras av trafiksidan. När sådana spåranläggningar fördes över till Banverket kom debiteringen av avgifter beroende av spårens funktion, att ske till nivå för ”normala” infrastrukturavgifter eller en andel av drift- och underhållskostnaderna för dem.

I praktiken har tjänster som långtidsuppställning av fordon tillåtits på Banverkets/Trafikverkets spår utan debitering av avgift. Tjänster av detta slag tillhandahålls på trafikföretagens egna eller andra privata spåranläggningar. Debitering till lägre nivå än självkostnad kan anses snedvridande och minskar incitamentet att tillskapa sådana nya spåranläggningar och tjänster i anslutning till dem.

När Banverket bildades påpekades det att man borde sam- använda spår oavsett vem som förvaltade dem om detta bidrog till en mer effektiv användning av de befintliga spåranläggningarna. Det kunde till exempel gälla långtidsuppställning eller annat behov på tågspår när dessa inte behövdes för tågföring. Ändamålet bör styra hur debiteringen av spåranvändningen ska ske om den inte ska bli snedvridande från konkurrenssynpunkt. Järnvägslagen ger privata spårinnehavare rätt att debitera avgifter som leder till kostnadstäckning. Däremot kan den anses vara oklar beträffande nivån för debitering av spårupplåtelse på Trafikverkets nät för exemplifierade ändamål oavsett om detta avser huvudspår eller det sker på det s.k. kapillära nätet.

SOU 2013:83

Utvecklingen av järnvägens organisation

Betalning för infrastrukturkapacitet i samband med OPS- projekt

Intresset för medfinansiering av olika infrastrukturprojekt har växlat sedan järnvägsreformen. Det viktigaste exemplet på stor- skaligt privat engagemang är Arlandabanan där en extern medfinansiering och externt åtagande beträffande infrastruktur- förvaltningen och tågtrafiken förhandlades fram med avslut 1994. På den kommunala sidan bidrog kommuner inom Göteborgsregionen till utbyggnaden av Västkustbanan mellan Göteborg och Kungsbacka. Senare har medfinansiering skett i ett antal projekt från den kommunala sidan, dels till själva infrastrukturen, dels genom finansiella åtaganden för att utveckla stationer och andra sidofunktioner som behövs för att förverkliga nya trafikupplägg. Citybanan i Stockholm är naturligtvis det mest storskaliga projektet i dessa sammanhang. På den privata sidan har motsvarande satsningar skett, kanske framförallt genom investeringar i terminalanläggningar m.m. som syftar till överföring eller ökning av godstransporterna på järnväg.

De principiella frågor som väckts i samband med samfinansieringsprojekten berör såväl kapacitetstilldelning som avgifter. Vilka rättigheter ska det finansiella engagemanget innebära beträffande utfästelser om kapacitet på infrastrukturen? Vad ska trafikansvariga eller trafikföretag i framtiden betala för den kapacitet som nyttjas? A-train som förvaltar Arlandabanan har t.ex. under 45 år sex garanterade tåglägen på de statliga spåren mellan Stockholms central och Arlanda. För den trafik som A-train bedriver i egen regi, eller för annan trafik som bedrivs mellan Stockholm och Arlanda betalas banavgifter. Däremot har A-train inte direkt och transparent betalat något för de garanterade kapacitetsutfästelserna på de statliga spåren. (Indirekt kan dock kapacitetsutfästelserna anses vara betalda genom åtagandet att bygga och driva Arlandabanan i privat regi.) För regionaltrafiken mellan Göteborg och Kungsbacka gavs också garanterade kapacitetsutfästelser för fyra tågrörelser under rusningstid utan tidsangivelse för hur lång tid detta skulle gälla. I andra samman- hang, t.ex. efter de olika ingångna s.k. SL-avtalen, har rättigheter och skyldigheter varit otydligare. Citybaneavtalet har också föranlett diskussioner.

Utan att gå närmare in på hur olika avtal ser ut kan jag samman- fattningsvis konstatera att det mig veterligen aldrig har gjorts några

Utvecklingen av järnvägens organisation

SOU 2013:83

systematiska jämförelser av ingångna avtal och vad staten anser att olika bidrag ska innebära i form av utfästelser och framtida avgifter i samband med kapacitetsupplåtelse och trafikutövning. Det kan läggas till att kapacitetsutfästelser i samband med medfinansieringsavtal mellan olika infrastrukturansvariga organ inte berörs av EU-rätten.

4.4.6Planering och finansiering av järnvägens infrastruktur

Processerna för olika inslag i den övergripande infrastruktur- planeringen, liksom olika intressenters möjligheter att delta i dem har sedan Banverket bildades reglerats genom särskilda förord- ningar eller direktiv. ”Vägtrafikmodellen” för järnvägen har i dessa avseenden inneburit en likartad utveckling inom järnvägs- och vägsektorn. Detsamma kan sägas om statliga anslag som grund för finansieringen av såväl underhåll som re- och nyinvesteringar. Önskemål om en ökad privat och kommunal medfinansiering har också följt samma förlopp. De första stegen mot en mer samordnad åtgärds- och infrastrukturplanering inleddes i planeringsomgången 2007/08, i första hand genom samverkan mellan Vägverket och Banverket. Den samordnade infrastrukturplaneringen inom land- transportområdet har getts ytterligare administrativa förutsätt- ningar när Trafikverket bildades. Trafikverkets ansvar omfattar ju dessutom en formell beredning av de strategiska insatserna inom luft- och sjöfartsområdena. De generella planeringsprocesserna och utvecklingen av dem fördjupas inte i detta sammanhang. Vissa ändrade förutsättningar och andra iakttagelser kan dock vara värda att uppmärksamma som uttryck för järnvägens särskilda system- egenskaper.

Länens och regionernas ansvar för länsjärnvägarna

Uppdelningen av de statliga spåranläggningarna i stom- och länsjärnvägar definierade länens ansvar att planera och sätta av medel till investeringar i järnvägsnätet. Det ledde i motsats till antagandena från regeringen till nya satsningar för att utveckla den regionala trafiken. Problem uppstod emellertid då länen hade olika värderingar om eller när satsningar skulle ske på infrastrukturen. Det innebar svårigheter i förverkligandet av en del länsöver-

SOU 2013:83

Utvecklingen av järnvägens organisation

gripande trafik. Även för godstrafiken innebar det regionala ansvaret problem då de län varifrån nya godstrafikupplägg skulle etableras var mer intresserade än de län där transittrafik eller mottagande av gods skulle ske. Till skillnad från vägtrafiken krävs ofta mer samtidiga insatser över hela den berörda järnvägs- infrastrukturen för att kunna ta emot nya typer av transporter eller trafiksystem. Av dessa skäl centraliserades ansvaret för planering och finansiering och uppdelningen i stom- och länsjärnvägar kom därmed att sakna betydelse och togs bort. Samtidigt har staten alltmer aktivt kommit att uttrycka önskemål om en kommunal medfinansiering vid satsningar på infrastrukturen om det berör utbyggnad av den lokala eller regionala persontrafiken.

OPS och framtida låsningar i den politiska beslutsprocessen

OPS-projekt har ofta betraktats i ett relativt snävt finansiellt perspektiv. De finansiella åtaganden som har gjorts i dem kan sägas ha öppnat för mer direkt inflytande från andra politiska församlingar eller privata intressenter. Samtidigt har de i några fall inneburit långsiktiga bindningar i det framtida beslutsfattandet med direkt bäring på hur villkoren för trafikutövning kan påverkas. I andra fall har avsaknaden av tydliga utfästelser om förutsättningar för trafik efter medfinansiering lett till diskussion sedan projekten avslutats och planeringen av trafik har inletts.

Arlandabanan har som projekt utvärderats från ekonomiska aspekter i ett antal mer eller mindre forskningsrelaterade projekt. Innebörden av projektet från ett bredare samhällsperspektiv saknas dock. Speciellt intressant är i dessa sammanhang vilka låsningar som har uppstått beträffande avgifts- och andra tillträdesvillkor för trafiken och hur de i sin tur har låst möjligheterna att genom ekonomiska eller andra administrativa styrmedel förändra förutsättningarna till omfördelning mellan lika trafikslag i det totala trafikflödet mellan olika destinationer.

Utvecklingen av järnvägens organisation

SOU 2013:83

Samplanering av huvudinfrastruktur och satsningar på sidospårs- och andra anläggningar

Satsningar i huvudinfrastrukturen och terminaler, depåer m.m. var av uppenbara skäl mer samordnade i det vertikalt integrerade SJ. När det s.k. kapillära bannätet med terminaler och andra sidospårs- anläggningar som förvaltats av SJ flyttades över till Banverket ändrades förutsättningarna och samordningen måste ske i en extern dialog mellan trafikintressenterna. Samtidigt gav denna avknoppning möjlighet för nya trafikföretag och också industrier m.fl. att föra en direkt dialog med Banverket om behovet av satsningar.

Satsningar i s.k. industrispårsanslutningar, som tidigare ofta planerades som en del i affärsuppgörelser mellan SJ och dess kunder, blev också en del i den externa dialogen med Banverket.

Avtalssituationen mellan SJ och vissa industrier visade sig ibland vara oklar med åtföljande oklarheter om finansieringsansvar för åtgärder i vissa spår, dessutom avgiftsvillkoren för att nyttja dem. För SJ hade avgiften tidigare varit noll oavsett om SJ eller industrin svarade för spåren.

När staten i förordningen (1996:734)om statens spår- anläggningar föreskrev att Banverket skulle ta betalt för nyttjandet av de kapillära spåren ledde det i sin tur till att kommuner, som upplåtit spåren avgiftsfritt, började ta betalt.

Bolagiseringen av verksamheterna inom SJ innebar att depåer flyttades över till fristående bolag. Från att för SJ:s del ha varit en en intern fråga blev utvecklingsansvaret för spåranslutningar m.m. en fråga för överläggning mellan flera parter - Banverket, Jernhusen, verkstadsföretag m.fl. och de trafikföretag eller trafik- organisatörer som kunde se behov av nysatsningar.

4.4.7Byggande, reinvesteringar i och underhåll av infrastrukturen

Som arv från den situation som rådde inom det vertikalt integrerade SJ kom även Banverket att under en lång följd av år utföra stora delar av anläggnings- och underhållsarbete i egen regi, i synnerhet inom de områden där det krävdes specifik järnvägs- kompetens och där tillgång till köp av tjänster saknades på marknaden. Samtidigt fanns en ambition att medverka i upp-

SOU 2013:83

Utvecklingen av järnvägens organisation

byggnaden av en sådan marknad, bl. a genom att erbjuda utbildning för personal i externa företag vid banskolan i Ängelholm. Banverket samverkade därvid även med norska NSB.

Vid anläggning av banunderbyggnad för nya banor användes uteslutande externa entreprenörer. För att frigöra sig från den oligopolsituation som rådde på den svenska anläggningsmarknaden satsade Banverket medvetet på en styckning av anläggningsarbetena samtidigt som projekten försågs med en stark projektledning. Syftet var att den vägen göra det möjligt även för mindre entreprenörer att offerera arbeten.

Den borgerliga regeringen beslutade i början av 1990-talet att all produktion vid Banverket (och Vägverket) skulle avskiljas och privatiseras. Den 1995 tillträdande socialdemokratiska regeringen drog dock genast tillbaka detta beslut. De järnvägsspecifika produktionsområdena kom sedan att till största delen utövas i egen regi fram till dess att de senaste borgerliga regeringarna steg för steg har genomfört bolagisering av olika verksamhetsgrenar inom produktionen. Hit ska då även räknas projekteringsverksamhet och annan verksamhet som ligger nära produktionsplaneringen i förvaltningen. Delvis har verksamheter inom Banverket och Vägverket sammanslagits i ett bolag, Infranord. Bolagiseringen av den interna produktionskapaciteten har även omfattat daglig kontroll av banans standard och akut felavhjälpning.

Liksom i många andra bolagiseringar av statlig verksamhet fick de enheter som avknoppades från Banverket med sig strategiskt betydelsefulla anläggningsmaskiner, t.ex. stora snöslungor.

4.5Den statliga infrastrukturförvaltarens roller

Banverket och senare Trafikverket har under årens lopp tilldelats olika roller, roller som i vissa fall ligger utanför det funktionsansvar som enligt EU-rätt och svensk lagstiftning anses ingå i en infrastrukturförvaltares funktionella ansvar.

4.5.1Infrastrukturförvaltningen

Banverkets funktionella ansvar var inledningsvis inriktat på den fysiska förvaltningen av infrastrukturen. Förhandlingen om kapacitetsupplåtelse rörde i första hand fördelningen mellan tid för

Utvecklingen av järnvägens organisation

SOU 2013:83

SJ:s person- och godstrafik och tid för banarbete. Det täckte också in tilldelning av kapacitet till huvuddelen av trafikhuvudmännens trafik eftersom SJ till en början var dominerande entreprenör för utövandet av denna.

Att SJ då utförde kapacitetsfördelningen och trafikledningen innebar dock inte att Banverket inte ägnade sig åt kontakter med SJ och deras kunder. I det mer långsiktiga marknadsperspektivet hade verket aktiva kontakter inte enbart med SJ utan också trafik- huvudmän och näringsliv för att utveckla infrastrukturen så att den kunde möta efterfrågan på nya och effektivare järnvägstransporter.

I marknadskontakten med trafikföretagen och deras kunder hade Banverket intensiva överläggningar om hur anslagna medel till bansatsningar och banunderhåll skulle användas för att bäst kunna gynna järnvägstransporternas utveckling. För att snabbt och effektivt kunna anpassa infrastrukturen till nya transportbehov föreslog redan Banverkets organisationskommitté att det skulle finnas en ”marknadspott” reserverad i budget för de årliga anslagen till verket, en syn som regeringen anslöt sig till i senare beslut. Sådana reserveringar har dock snarast kommit att fungera som en budgetreserv som ofta varit intecknad när åtgärder behövt vidtas.

4.5.2Strategisk investeringsplanering

Banverket fick i egenskap av central förvaltningsmyndighet också samma typ av ansvar som Vägverket att föreslå och bereda förslag till regeringen om vilka strategiska satsningar som skulle göras i järnvägsnätet. Även detta skedde i nära samarbete med marknads- aktörerna som ett inslag i en sektorgemensam uppfattning om vad som bäst kunde gynna järnvägens utveckling, det senare ett ansvar som Banverket liksom andra infrastrukturverk enligt instruktion hade inom sina respektive sektorer. Den viktiga skillnaden i förhållande till när all planering utfördes i det integrerade SJ var då, liksom den nu är inom den transportslagsövergripande beredning som sker i Trafikverket, att infrastrukturförvaltarens direkta kunder (järnvägsföretagen och andra som kunde ansöka om tåglägen) liksom medborgare och näringsliv också kunde påverka de framtida satsningarna i samband med den fortsatta beredningen inom regeringen och riksdagen.

100

SOU 2013:83

Utvecklingen av järnvägens organisation

4.5.3Sektorsansvar

Från 1997 fram till dess Trafikverket bildades hade Banverket också ett s.k. samlat sektorsansvar för hela järnvägssystemet av liknande innebörd som Vägverket hade fått redan tidigare under 90-talet. Ansvaret innebar att verka för att de transportpolitiska målen skulle uppnås. Inom ramen för ansvaret skulle verket vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga parter inom sektorn. Sektorsansvaret utövades i stort sett utan föreskriftsrätt eller andra mandat. Denna typ av sektorsansvar i kombination med ansvaret för infrastrukturförvaltning var unik för Sverige.

I utredningen Järnväg för resenärer och gods (SOU 2003:104) pekade utredaren särskilt på det avtalsförhållande som råder mellan infrastrukturförvaltaren och dennes kunder som en orsak till att det var svårare att förena sektorsansvar och infrastruktur- förvaltning inom järnvägen än inom vägsektorn. I såväl Danmark som Norge hade man också arbetat för att renodla Banestyrelsens och Jernbaneverkets roller för att undvika alla misstankar om att man som infrastrukturförvaltare under regeringen skulle kunna misstänkas ha några favörer genom att utöva flera roller under regeringen när man samarbetade med och ingick avtal med järnvägsföretagen

Utredaren konstaterade också att det specifika sektorsansvar som åläggs en myndighet borde vara att under regeringen bereda och verkställa frågor som berörde olika intressenter inom sektorn i deras interna samarbete, i deras relationer till de andra trafik- sektorerna eller samhället i övrigt. Det innebar även att ta ställning i frågor då olika intressenters intressen kunde behöva vägas mot varandra. Ståndpunkterna framfördes som en markering mot att sektorsansvaret ibland tenderade att tolkas som ett allmänt branschsamarbete. När sektorsansvaret togs bort var det ett uttryck för de spridda tolkningar av innebörden av begreppet – därmed också tillämpningen av ansvaret – inom de olika trafik- verken. Regeringens åsikt var att det allmänt hållna sektorsansvaret skulle ersättas med i regleringsbrev eller andra regeringsbeslut tydligt definierade uppgifter för de olika verken.

När Trafikverket bildades kom infrastrukturförvaltningen för de statliga spåren åter att utövas bland en mängd av olika roller, inte minst som en följd av den trafikslagsövergripande inriktningen på verksamheten.

101

5Regleringsförändringar i Sverige och EU

5.1Inledning

I detta kapitel gör jag en relativt noggrann genomgång av de regleringsförändringar som skett i Sverige kopplat till järnvägens omorganisation, men också vilka förändringar som påkallats av EU. Jag diskuterar vidare hur samspelet mellan Sverige och EU sett ut. Avslutningsvis för jag ett resonemang kring vilken handlingsfrihet Sverige egentligen har i förhållande till EU, t.ex. när det gäller att i olika avseenden ta steg tillbaka. Dessa resonemang baseras på den underlagsrapport som professor Lars Henriksson genomfört åt utredningen och som återfinns som bilaga 3.

5.2Bakgrund till utvecklingen av internationella regelverk inom järnvägen

Tidigare reglerade järnvägen i mångt och mycket sig själv. Den nationella järnvägsförvaltningen var en del i staten och behovet av rättslig reglering inskränkte sig i princip till vissa ansvars- förhållanden.

Sedan lång tid tillbaka har internationell järnvägstrafik förekommit som grundat sig på samarbete mellan statliga järnvägs- förvaltningar. Överenskommelser träffades om vilka regler som skulle gälla för internationella järnvägstransporter. Det skedde genom vad som i det närmaste var att betrakta som ett mellan- statligt samarbete inom t.ex. den internationella järnvägsunionen, UIC, i Paris. Flera av dagens tekniska driftspecifikationer har sitt ursprung i UICs normer. När det gällde t.ex. utformning av fraktsedlar respektive biljetter vid internationella tågresor deltog järnvägsförvaltningarna i den internationella järnvägskommittén

103

Regleringsförändringar i Sverige och EU

SOU 2013:83

Comité International des Transports ferroviaires (CIT) som tog fram detaljerade bestämmelser kopplade till regleringen i fördraget om internationell järnvägstrafik (Convention relatives aux transports internationaux ferroviaires, COTIF). Utländska järnvägsfordon som användes i trafik i Sverige tog registrerande järnvägs- förvaltning ansvar för enligt de s.k. RIV- och RIC-avtalen.

Det kan konstateras att mycket har hänt i internationella regleringssammanhang inom järnvägen från början av 1990-talet till i dag. Med direktiv 91/440/EG kom krav på uppdelning av järn- vägen i infrastruktur och trafik. Begreppet järnväg blev därigenom otydligt och behov uppstod att se över de gamla samarbetsavtalen mellan medlemsstater och strukturen på regleringen. Det har bl.a. lett till att COTIF reviderats, att UICs och CITs roll har förändrats och att de gamla RIV- och RIC-avtalen inte längre tillämpas. Genom EU har vi fått en omfattande reglering av tillträde till marknaden, säkerhet och teknisk harmonisering. Med inrättandet av den europeiska järnvägsbyrån ERA har också takten i lagstiftningen på EU-nivå ökat dramatiskt.

5.3De inledande svenska järnvägsreformerna och dess effekter på det svenska regelverket

Uppdelning av Statens Järnvägar i ett trafikverk och en infra- strukturförvaltare ledde till att förordningen (1988:1378) om avgifter för trafik på statens spåranläggningar antogs. Omregleringen gällde endast den statliga infrastrukturen. Därefter antogs järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) och järnvägssäkerhets- förordningen (1990:1165). Även denna reglering var ett resultat av organisationsförändringen och trafikhuvudmännens trafikerings- rätt. Eftersom fler trafikutövare än SJ kom att trafikera statens spåranläggningar ansågs det finnas behov av högre säkerhetskrav och effektivare tillsyn.1 SJ trafikerade även andra spår än statens, bl.a. privata sidospår, och därför ansågs det lämpligt att dela upp järnvägsdrift i två olika verksamhetsgrenar, drift av spåranläggning och trafikutövning. Drift av spåranläggning omfattade konstruktion, byggande, tillverkning, underhåll och övriga åtgärder som får en bana funktionsduglig för trafik och säkerhetsmässigt godtagbar. Övrig verksamhet i samband med järnvägstrafik hänfördes till

1 Ds 1989:66 Säkerheten vid järnväg, tunnelbana och spårväg, s. 73f

104

SOU 2013:83

Regleringsförändringar i Sverige och EU

trafikutövning. Denna omfattar fordon och annan materiel som behövs för trafiken.

Fram till 1988 var SJ sin egen säkerhetsmyndighet och utfärdade på egen hand normer och föreskrifter för verksamheten samt utredde olyckor. I samband med uppdelningen i bana – trafik bildades Järnvägsinspektionen. I Sverige konstaterades redan i samband med det trafikpolitiska beslutet 1988 att så länge SJ varit ensam trafikutövare på det statliga nätet fanns inte något behov av säkerhetsföreskrifter utöver dem SJ själv utfärdat. Genom att trafikhuvudmän tilläts bedriva trafik kom saken i ett annat läge och det konstaterades att även andra trafikutövare måste rätta sig efter föreskrifter för trafiken. För att dessa skulle vara bindande mot enskilda krävdes lagform eller bemyndigande från riksdagen. Det konstaterades vidare att varje verksamhetsutövare behövde en säkerhetsordning med de detaljerade regler som var specifika för verksamheten men att föreskrifter av mer generell art skulle tas fram av Järnvägsinspektionen som fick bemyndigande att besluta om dessa.

1990 antogs en ny lag om undersökning av olyckor som inkluderade järnvägsolyckor. Statens haverikommission fick genom den utvidgad behörighet.

5.4EU-rätten och dess påverkan på det svenska regelverket (och omvänt)

Den första egentliga reglering som innebar ett steg mot en inre marknad på järnvägsområdet togs 1991 med direktiv 91/440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar. Järnvägen ansågs som en viktig del i marknaden men effektiviteten hos järnvägssystemet behövde förbättras. Denna effektivitetsförbättring skulle åstad- kommas genom att transportverksamheten och förvaltningen av infrastrukturen skildes åt, åtminstone redovisningsmässigt. Järn- vägarna skulle ges förutsättningar att verka på kommersiella villkor. Vid den här tiden var det bara Sverige (som då stod utanför EU) som hade genomfört en långtgående vertikal separering av infra- strukturförvaltningen från trafikeringen, en reform som väckt stor uppmärksamhet internationellt. Dessutom hade ett första nyinträde hunnit ske på marknaden i form av BK Tåg.

Direktivet skulle också få medlemsstaterna att säkerställa att järnvägsföretagen fick en sund ekonomisk struktur, att ledningen

105

Regleringsförändringar i Sverige och EU

SOU 2013:83

var oberoende i förhållande till staten och att företagen anpassade sin verksamhet till kunderna. Järnvägsföretag fick rätt att bilda internationella sammanslutningar med andra järnvägsföretag och dessa hade rätt att bedriva transittrafik i medlemsstaterna. Även de järnvägsföretag som bedrev internationella kombinerade gods- transporter skulle få tillträde till infrastrukturen i andra medlems- stater. Direktivet innehöll regler om avgift för att använda infrastrukturen och om överenskommelser mellan infrastruktur- förvaltare och järnvägsföretag. Dessa regler skulle medlemsstaterna ha infört i sin nationella lagstiftning senast 1 januari 1993. Två decennier senare, med det i januari 2013 publicerade fjärde järnvägspaketets förslag till öppnande av de nationella marknaderna för persontrafik, kan sista steget i marknadsöppningen sägas vara presenterat.

EU-lagstiftningen på järnvägsområdet kan delas in i två block; 1) marknadsöppning för järnvägstransporttjänster och organisering av infrastrukturförvaltning samt 2) säkerhet och teknisk harmonisering. Ursprungstanken var att öppna marknaden, om än i begränsad omfattning, med bevarad säkerhet. Genom att introducera marknadskrafter på järnvägen ansåg kommissionen att en behövlig revitalisering av marknaden skulle kunna åstadkommas. Med direktiven 95/18/EG och 95/19/EG infördes krav på tillstånd för järnvägsföretag och regler om tilldelning av kapacitet och avgifter samt säkerhetsintyg. Krav ställdes på infrastruktur- förvaltarna att samarbeta och vidare krävdes att varje avslag på en ansökan om kapacitet måste vara motiverat. Dessa direktiv gav förutsättningar för marknadstillträdet.

5.4.1Teknisk reglering

Maastrichtfördraget introducerade det Transeuropeiska nätet (TEN)som tillkommit efter diskussioner om hur de fyra friheterna skulle kunna realiseras inom EU. Ett bra och enhetligt transportnät i och mellan EU:s medlemsstater ansågs utgöra en förutsättning. TEN utgjorde den lagliga grunden för driftskompatibilitets- direktivet. Med driftskompatibilitet avses egenskapen hos det transeuropeiska järnvägssystemet att erbjuda säker tågtrafik utan driftavbrott samtidigt som prestandakrav uppfylls. 1996 antogs det första driftskompatibilitetsdirektivet för höghastighetståg, vilket medlemsstaterna skulle ha infört i nationell lagstiftning 9 april

106

SOU 2013:83

Regleringsförändringar i Sverige och EU

1999. Syftet bakom detta direktiv var tvådelat, dels att åstadkomma en successivt ökad enhetlig europeisk marknad för järnvägsmateriel och därigenom förutsättningar för väsentliga kostnadssänkningar för anskaffning av sådan materiel, och dels att åstadkomma möjlighet att bedriva trafik utan driftavbrott.

Regleringen kring teknisk harmonisering innehöll bestämmelser om väsentliga krav för ny- och ombyggd järnvägsmateriel indelad i delsystem. Den innehöll krav på successivt framtagande av gemensamma tekniska driftsspecifikationer (TSD), inrättandet av ett gemensamt representativt organ för att ta fram dessa TSD:er och om kontroll av TSD-kravens efterlevnad. Den europeiska organisationen AEIF (Association Européenne pour l'Interopérabilité Ferroviaire) inrättades. AEIF ägdes av infrastrukturförvaltarna, järnvägsföretagen (via UIC och UITP) och järnvägsindustrin (via UNIFE) och bestod av företrädare för olika intressenter inom järnvägssektorn. Kraven i TSD:er kan jämställas med kraven i direktivet. TSD:er hänvisar till standarder utarbetade av CEN, CENELEC och ETSI. TSD:er har sin grund i en uppdelning av järnvägssystemet i olika delsystem. Delsystemen är antingen strukturellt eller funktionellt definierade. De strukturella del- systemen är järnvägssystemets tekniska huvuddelar, nämligen infrastruktur, energiförsörjning, trafikledning och signalering (tele- kommunikations- och signalsystem) samt rullande materiel (lok och vagnar). De funktionella delsystemen omfattar underhåll, miljö, drift och användare. Kraven gällde inledningsvis på de delar av järnvägen som ingick i det transeuropeiska järnvägsnätet för höghastighetståg och framgick av beslut 1692/96/EU om gemenskapens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet (TEN-T).

Sverige blev medlem i EU 1995 och införde gemenskapens lagstiftning genom förordning (1996:734) om statens spår- anläggningar och genom ändringar i järnvägssäkerhetslagen. Marknadstillträdet på andra spåranläggningar än statens reglerades i lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet. Direktiv 96/48/EG om höghastighetståg infördes genom lagen (2000:1336) om driftskompatibilitet hos det transeuropeiska järnvägsnätet för höghastighetståg.

EU har därefter tagit fram och antagit tre järnvägspaket och ytterligare två driftskompatibilitetsdirektiv i syfte att, fortsatt med bibehållen säkerhet, öppna de nationella järnvägsmarknaderna för gods från 2007 och för internationella persontransporter från 2010

107

Regleringsförändringar i Sverige och EU

SOU 2013:83

samt att göra de europeiska järnvägarna mer konkurrenskraftiga och inbördes kompatibla.

5.4.2Första järnvägspaketet - infrastrukturpaketet

Det första järnvägspaketet, som kom 2001, kallades infrastruktur- paketet och syftade till att harmonisera medlemsstaternas nationella regler för tillträde till och användning av järnvägs- infrastruktur. Det innehöll krav på att skilja trafikutövning från kapacitetstilldelning. Infrastrukturförvaltarna skulle lämna information i en järnvägsnätsbeskrivning om de villkor de upp- ställde för nyttjande av infrastrukturen. I paketet ingick vidare regler om avgifter för att nyttja järnvägen och om kapacitets- tilldelning för ett år i taget med möjlighet att teckna ramavtal för längre tid. Även andra än järnvägsföretag fick ansöka om kapacitet om den nationella lagstiftningen tillät det.

Infrastrukturförvaltare skulle samarbeta vid kapacitetstilldelning på mer än ett järnvägsnät och införandet av s.k. one-stop shops syftade till att underlätta för trafikutövare som önskade kapacitet i annan medlemsstat.

Genom första järnvägspaketet infördes krav på inrättande av regleringsorgan som klagoinstans och marknadsövervakare samt krav på samarbete mellan regleringsorganen i de olika medlems- staterna. Samarbetet syftade till att skapa en enhetlighet i tillämp- ningen av marknadsregleringen.

Sverige hade i förhandlingarna inför första järnvägspaketet varit pådrivande vad gällde möjligheten för andra sökande än järnvägs- företag att få ansöka om kapacitet. Syftet var att åstadkomma större inflytande för transportkunden. Något krav på att medge annan än järnvägsföretag rätt att ansöka infördes dock inte men däremot en möjlighet för de medlemsstater som så önskade.

Redan innan första paketet var antaget hade ett antal medlems- stater på mer eller mindre frivillig väg startat ett samarbete för att underlätta gränsöverskridande godstransporter. Samarbetet hade sin grund i 1996 års vitbok som syftade till att ”revitalisera järn- vägarna”, där korridorkonceptet ingick som en del. Avsikten var att motverka den nedgång i godstransporter som skett på järnvägen. Järnvägarnas nationella fokus inverkade enligt kommissionen hämmande. För att få till en snabb förändring krävdes att medlems- staterna på frivillig grund och utan att invänta lagstiftning från

108

SOU 2013:83

Regleringsförändringar i Sverige och EU

kommissionen tillät ett vidgat marknadstillträde för gods. Samarbetet bedrevs inledningsvis under namnet Freight Freeways. Genom en överenskommelse mellan transportministrarna i Österrike, Danmark, Finland, Tyskland, Italien, Nederländerna och Sverige 1997 åtog sig dessa att på frivillig väg öppna för godstrafik på dessa freeways, som även omfattade vissa anslutande spår. Det innebar även att tillämpning av regler om avgifter, licens och säkerhetsintyg utsträcktes till korridorerna. Dåvarande Banverket deltog i det s.k. North South Freight Freeways-samarbetet och träffade avtal 14 januari 1999 med andra infrastrukturförvaltare i EU. Från början var samarbetet mellan infrastrukturförvaltare av praktiska skäl kopplat till UIC och dess kontor i Paris. Senare bildades samarbetsorganisationen RailNetEurope (RNE) som har sitt säte i Wien. RNE är ett organ för samarbete mellan infra- strukturförvaltare i frågor som rör kapacitetstilldelningsprocessen. Inrättandet av RNE kan ses som en följd av kraven om samarbete mellan infrastrukturförvaltarna som bl.a. återfinns i direktiv 2001/14/EG. Dåvarande Banverket var aktivt i samarbetet i RNE och drivande bl.a. när det gällde att ta fram en gemensam struktur och innehåll för järnvägsnätsbeskrivningen i syfte att underlätta för trafikutövare som bedrev gränsöverskridande trafik.

Tågtrafikledningen hade, som nämnts i kapitel 4, rollen som tidig regulator för järnvägen. I den egenskapen och mot bakgrund av erfarenheterna av marknadsöppningen i Sverige, deltog Tågtrafikledningen i en arbetsgrupp under kommissionen. Till- sammans med representanter från Storbritannien, Nederländerna, Tyskland, Österrike, Portugal och Sverige diskuterade kommissionen regleringsorganens roll samt de problem som kan uppstå i samband med att järnvägsmarknaden öppnas. Erfaren- heterna från arbetsgruppen låg till grund för de teman som sedan behandlades vid möten under kommissionens ledning med de medlemsstater som inte hade lika stor erfarenhet av marknads- öppning. Det rörde frågor om trafikerings- och ramavtal, tillhanda- hållande av tjänster, samarbete mellan infrastrukturförvaltare m.m. och syftade ytterst till att söka åstadkomma samsyn mellan medlemsstaterna kring tolkning och tillämpning av marknads- regleringen. Den 15 mars 2003 skulle medlemsstaterna ha infört första järnvägspaketets krav i nationell lagstiftning och däribland kravet på regulator.

Samma år som första järnvägspaketet kom även det andra driftskompatibilitetsdirektivet som avsåg konventionella tåg. Syftet

109

Regleringsförändringar i Sverige och EU

SOU 2013:83

från kommissionens sida var fortsatt att åstadkomma ett samman- hängande och tekniskt kompatibelt järnvägssystem genom enhetliga tekniska krav och ett enhetligt tekniskt bedömnings- förfarande. Normering skulle även för det konventionella nätet ske genom TSD:er. De väsentliga kraven gällde för utformning av järnvägsmateriel och delsystem inom TEN och som projekterats, byggts, byggts om eller moderniserats före en viss tidpunkt. Anmälda organ skulle kontrollera normernas efterlevnad. Indel- ningen i delsystem och delsystemens uppdelning i strukturella och funktionella områden framgick av en bilaga till direktivet.

År 1999 hade kommissionen fattat ett beslut om grund- parametrarna för delsystemet Trafikstyrning och signalering för det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg. Tankar hade lanserats på att införa ett europeiskt trafikstyrningssystem, European Rail Traffic Management System (ERTMS). ERTMS var först ett industrilett forskningsprojekt inom ramprogrammen och blev sedan ett UIC-projekt. Kommissionen fattade beslut om ERTMS i mars 2001. Detta system omfattar program för utveck- ling inom signalering och trafikledning, telekommunikationer (GSM-R) och trafikstyrning (ERTMS/ETML). De specifikationer som tagits fram blev obligatoriska genom beslutet om TSD 2002.

Redan i direktivet om driftskompatibilitet för höghastighetståg fanns bestämmelser om att kommissionen skulle biträdas av en kommitté som skulle yttra sig över de föreslagna åtgärderna avseende ytterligare reglering inom driftskompatibilitetsområdet. Kommittén gick under benämningen artikel 21-kommittén och det var i den som förslag till reglering på detaljnivå lades fram för medlemsstaterna för omröstning. De första TSD:erna beslutades under 2002.

5.4.3Svensk reglering – järnvägslagen och järnvägsförordningen

Med järnvägslagen och järnvägsförordningen som trädde i kraft 1 juli 2004 samlades regleringen avseende marknadstillträde, säkerhet och teknisk harmonisering i en lag. Samtidigt som lagen trädde i kraft bildades Järnvägsstyrelsen. Järnvägsstyrelsen fick uppgiften att vara säkerhetsmyndighet och regulator. Järnvägsinspektionen lades då ned. Den företrädesrätt för redan etablerad godstrafik, s.k. grandfather rights, som gällt på statens spåranläggningar togs bort.

110

SOU 2013:83

Regleringsförändringar i Sverige och EU

Skälet var bl.a. att regeln inte hade tillämpats i någon nämnvärd utsträckning. Därmed öppnades den svenska järnvägsmarknaden för nationell godstrafik. För internationell godstrafik infördes en s.k. reciprocitets-eller ömsesidighetsklausul vilken innebar att ett järnvägsföretag med säte i EES eller Schweiz skulle medges rätt till cabotage, d.v.s. rätt att både lasta och lossa gods inom landet endast om motsvarande rätt gavs järnvägsföretag med säte i Sverige i den staten. Motsvarande reglering infördes vad avsåg möjligheten att organisera trafik.

5.4.4Andra järnvägspaketet

Det andra järnvägspaketet antogs 2004 och syftet var fortsatt att vitalisera järnvägssektorn och integrera järnvägen med den inre marknaden, även om utvecklingen på marknaden inte blivit som kommissionen hoppats. Kommissionen önskade fortsatt förbättra järnvägens konkurrenskraft genom att låta marknadskrafter verka. Införande av konkurrens på godstransportmarknaden ansåg kom- missionen skulle leda till att företagen fick nödvändiga incitament till att bedriva en effektivare och mer konkurrenskraftig verk- samhet. Kommissionen hade tagit intryck av utvecklingen i de medlemsstater som öppnat sin marknad för konkurrens, vilket var fallet i Österrike, Italien, Tyskland, Nederländerna, Storbritannien och Sverige samt därutöver Schweiz. Bl.a. IKEA Rails planer på att bedriva skytteltrafik mellan Sverige och Duisburg i Tyskland nämndes särskilt i det meddelande som följde förslaget.2 Genom direktiv 2004/51/EG öppnades godstrafikmarknaderna helt från 1 januari 2007.

Säkerhetsdirektivet ingick i andra paketet och syftade till att fastställa en hög säkerhetsnivå för järnvägen. Det ställde krav på inrättande av nationella säkerhetsmyndigheter och nationella undersökningsorgan. Direktivet innehöll regler om säkerhetsintyg och gemensamma metoder och mål för säkerhetsarbetet. Gemen- samma principer för hantering, reglering och tillsyn vad avser järnvägssäkerheten lades fast. Regleringen innebar även ett fast- ställande av ansvarsfördelningen mellan aktörerna, och ett tydlig- görande av infrastrukturförvaltare och järnvägsföretags respektive ansvar.

2 Meddelande KOM (2002) 25 slutlig.

111

Regleringsförändringar i Sverige och EU

SOU 2013:83

För den tekniska harmoniseringen innebar andra paketet en utvidgning till att omfatta hela nätet (direktiv 2004/50/EG). En första ansats mot det som sedan blev korsacceptans togs med detta järnvägspaket, vilket innebar att rullande material som godkänts i en medlemsstat ska godkännas i en annan medlemsstat om den sökande kan styrka att materielen är kompatibel med järnvägs- systemet och inte utsätter infrastrukturen för alltför stora risker.

Vidare innehöll andra paketet regler om inrättandet av en EU- myndighet inom järnvägsområdet som rådgivare till kommissionen i frågor om driftskompatibilitet och säkerhet. Myndigheten fick namnet Europeiska järnvägsbyrån (European Railway Agency - ERA). Även uppgiften att hålla register lades på byrån. ERA lokaliserades till Valenciennes i norra Frankrike och hade ursprung- ligen en personalstyrka på 100 personer. ERAs huvuduppgift är att bistå med sakkunskap och utarbeta förslag till beslut i frågor om gemensamma regler för teknisk harmonisering och säkerhet. I samband med ERAs tillkomst upplöstes AEIF och dess arbets- uppgifter övertogs av byrån. Den tidigare artikel 21-kommittén omvandlades till kommittén för järnvägssäkerhet och drifts- kompatibilitet (Railway Interoperability and Safety Committee –

RISC). Järnvägsstyrelsen och numera Transportstyrelsen representerar Sverige i denna kommitté.

Paketet öppnade också för gemenskapens anslutning till COTIF genom en rekommendation till rådet om att bemyndiga kom- missionen att förhandla om villkoren för tillträde till COTIF. Det konstaterades att medlemsstaterna var medlemmar i OTIF och att gemenskapen därför borde tillträda för att kunna agera med en röst inom de avseenden gemenskapen har exklusiv behörighet.

5.4.5Regelutveckling i Sverige

EU-regleringen i det andra paketet ledde till en ändring av mark- nadsregleringen för gods i Sverige. Den begränsning av marknads- tillträdet i form av ömsesidighetsprincip, som vid järnvägslagens tillkomst uppställts som krav för företag med säte i annan stat än Sveriges tillträde till svenska järnvägsnät, togs bort. Ändringen trädde i kraft den 1 juli 2007.

Under järnvägssäkerhetslagen hade ägare av järnvägs- anläggningar och rullande material i Sverige rätt att själva bestämma om kraven på teknisk utformning och dess handhavande. Med

112

SOU 2013:83

Regleringsförändringar i Sverige och EU

lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg och därefter järnvägslagens tillkomst inskränktes denna rätt. Reglerna om driftskompatibilitet gällde innan järnvägslagens tillkomst på det transeuropeiska järnvägsnätet i Sverige, vilket omfattade de järn- vägar som tidigare benämnts stomjärnvägar samt vissa av de tidigare s.k. länsjärnvägarna. Regeringen ansåg dock att dessa regler skulle omfatta hela det svenska järnvägsnätet. I samband med remissförfarandet hade frågan lyfts om kostnadskonsekvenser av att låta hela nätet omfattas av kraven. Regeringens uppfattning var att det var viktigt att en reglering av järnvägen skedde utifrån tekniska och andra krav som kommer att gälla i framtiden och påpekade att viss möjlighet till undantag fanns.3

5.4.6Regelutveckling genom ERA

I regelutvecklingsarbetet som sker under ERAs ledning tillfrågas Transportstyrelsen som nationell säkerhetsmyndighet regelmässigt om deltagande när en ny arbetsgrupp ska tillsättas. I ERAs arbetsgrupper tas förslag till detaljerade regler fram inom området för teknisk harmonisering och säkerhet. Eftersom reglerna är detaljerade har det också visat sig att behovet av återkommande översyn är stort. Ett antal arbetsgrupper arbetar därför med att revidera tidigare framtagna tekniska specifikationer mot bakgrund av vunna erfarenheter och behov.

Till ERAs huvuduppgifter hör även att samordna nationella säkerhetsmyndigheter och undersökningsorgan. Det är Transportstyrelsen och Statens Haverikommission som för svenskt vidkommande deltar i dessa nätverk där ERA är sammankallande. ERA har vidare till uppgift att följa utvecklingen på säkerhets- området inom EU. Medlemsländerna ska varje år rapportera olyckor och tillbud som inträffat under året. Transportstyrelsen hanterar denna rapportering.

5.4.7Tredje järnvägspaketet

Det tredje järnvägspaketet, som antogs 2007, följde 2001 års vitboks intentioner om en gemensam transportpolitik fram till 2010. Järnvägens förnyelse och kunderna, framförallt resenärerna,

3 Prop. 2003/04:123 Järnvägslag.

113

Regleringsförändringar i Sverige och EU

SOU 2013:83

skulle sättas i centrum.4 Paketet innehöll nya steg mot marknads- öppning då marknaden för internationell persontrafik öppnades till att omfatta cabotage, d.v.s. rätt att ta upp och släppa av passagerare, från 1 januari 2010. Marknadstillträdet förutsatte att tåget skulle passera minst en nationsgräns och att trafikens främsta syfte skulle vara att befordra passagerare mellan skilda medlemsstater. Uppgiften att pröva trafikens huvudsakliga syfte lades på regleringsorganen. Regleringen medgav medlemsstaterna rätt att begränsa tillträdes- rätten mellan stationer som omfattas av avtal om allmänna tjänster (d.v.s. samhällsorganiserad upphandlad trafik). I Sverige kom införandet av direktiv 2007/58/EG att bli en del av den mer generella öppning av även den nationella persontrafikmarknaden som genomfördes stegvis 2009–2010.

Kommissionen lade också fram förslag till regler om körkort för lokförare. Syftet med dessa regler var att öka rörligheten för förarna inom EU. Dessa regler beslutades av EU och innebär att förarbevis med giltighet i hela gemenskapen kan beviljas den som uppfyller vissa krav på minimiålder, utbildning, fysisk och psykisk lämplighet samt allmänna yrkeskvalifikationer. Förarbeviset måste kompletteras med intyg som visar att lokföraren har kunskap om den infrastruktur och det fordon som ska framföras. Regleringen innehåller krav på att register över förarbevis, intyg och tillstånds- havare inrättas. Dessa regler infördes i svensk lagstiftning genom lagen (2011:725) och förordningen (2011:728) om behörighet för lokförare. Det är Transportstyrelsen som utfärdar förarbevis och ger tillstånd till läkare och psykologer samt utbildningsanordnare och examinatorer. Transportstyrelsen för även registren utom avseende det kompletterande intyget vilket resp. arbetsgivare ska föra. Reglerna trädde i kraft den 1 juli 2011. Kommissionen har därefter bl.a. beslutat om modeller för dessa lokförarbevis och intyg.

En förordning (EG) 1371/2007 med rättigheter och skyldigheter för resenärer beslutades samtidigt och trädde i kraft i december 2009. Denna var ursprungligen avsedd för internationell persontrafik med förebild från luftfarten och COTIF. Under behandlingen av förslaget i EU-parlamentet kom dock dess tillämpningsområde att utsträckas till att omfatta även nationell trafik. Någon ny konsekvensanalys av förslaget, med anledning av tillämpningsområdets utsträckning, gjordes dock inte. Förord-

4 Meddelande KOM (2004) 140 slutlig s. 25ff

114

SOU 2013:83

Regleringsförändringar i Sverige och EU

ningen definierar rättigheter vad gäller information, biljetter, ersättning vid förseningar, assistans till personer med funktions- nedsättning och reglerar järnvägsföretagens skadeståndsansvar. Stads- förorts- och regionaltrafik får undantas från förordningens tillämpningsområde. Regleringen innehåller även system för hantering av klagomål och krav på samarbete mellan de nationella tillsyns- myndigheterna. I Sverige är Konsumentverket och Transport- styrelsen tillsynsmyndigheter. Förordningen innehåller en del begrepp som är mindre tydliga vid en tillämpning på det svenska järnvägsområdet vilket är en effekt av att olika medlemsstater i EU har organiserat sin järnväg på olika sätt. Justitiedepartementet har nyligen i en departementsskrivelse presenterat förslag till hur bl.a. tågpassagerarförordningen ska införas i svensk rätt.5 Förslaget omfattar förutom tågpassagerarförordningen även motsvarande reglering för fartygs- och busspassagerare. Det innebär att det före- slås att möjligheterna till undantag för viss trafik och sanktioner mot den som inte efterlever kraven nu ska införas i svensk lag- stiftning.

Samma år, 2007, antogs Europaparlamentet och rådets för- ordning (EG) 1370/2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg, även kallad EUs kollektivtrafikförordning. Den trädde i kraft 3 december 2009. Förordningen är tillämplig på kollektivtrafik på järnväg och andra spårbundna transportsätt, samt på väg. Medlems- staterna får välja att tillämpa förordningen på inre vattenvägar och nationella marina vatten. Denna reglering innebar inte någon ytter- ligare marknadsöppning men uppställer villkor för när de behöriga myndigheterna kan bevilja ensamrätter och om ersättning för full- görande av allmän trafikplikt. Förordningen fastställer även löptiden för avtal om allmän trafik vilken för järnväg och andra spårbundna transportsätt inte får överskrida 15 år. Harmoniseringen av lag- stiftningen för kollektivtrafik väntas bidra till att marknaden för kollektivtrafik öppnas upp. I Sverige beslutades 2010 lag och för- ordning om kollektivtrafik som kompletterar EUs kollektivtrafik- förordning. I sammanhanget kan noteras att det i Sverige varit möjligt att upphandla regional persontrafik sedan 1990 och inter- regional persontrafik sedan 1993. Marknaden för persontrafik på järnväg öppnades i Sverige den 1 oktober 2010.

5 Ds 2013:44 Lag om resenärers rättigheter – kompletterande bestämmelser.

115

Regleringsförändringar i Sverige och EU

SOU 2013:83

5.4.8Paket 3,5

Året därpå, 2008, antogs vad som ibland går under benämningen järnvägspaket 3,5. Det innehöll en sammanslagning och samtidig omarbetning av driftskompatibilitetsdirektiven (direktiv 2008/57/EG; tidigare 96/48/EG och 2001/16/EG). Regleringen innebar en utvidgning av kraven på teknisk harmonisering till hela nätet (tidigare enbart det transeuropeiska järnvägsnätet) och till att även omfatta befintliga system. Med direktiv 2008/57/EG kom en ny procedur för fordonsgodkännanden. Paketet innehöll även viss ändring av säkerhetsdirektivet och förordningen som reglerar ERA.

5.4.9Fortsatt reglering inom blocket driftskompatibilitet och säkerhet

Ändringen i säkerhetsdirektivet6 innebar införande av krav att varje fordon ska ha en underhållsansvarig enhet (ECM) och på certifiering av ECM för godsvagnar. Ändringarna i ERA- förordningen7 innehöll uppgifter om ECM och korsacceptans. Dessa förändringar har inarbetats i järnvägslagen. År 2011 antogs en förordning8 om utformning av försäkran om överensstämmelse med godkänd typ av järnvägsfordon.

På säkerhetsområdet har med stöd av säkerhetsdirektivet ett antal rättsakter beslutats av kommissionen i syfte att harmonisera hanteringen av säkerheten inom EU. Dessa rättsakter har tagits fram i förordningsform. År 2007 antogs regler9 om format för säkerhetsintyg m.m., år 2009 regler10 om antagande av en gemen- sam säkerhetsmetod för riskvärdering och riskbedömning. Figur 5.1 är en illustration av kodifieringen av den riskhanteringsprocess som ska följas vid förändring i verksamheten.

6Genom direktiv 2008/110/EG.

7Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1335/2008.

8Kommissionens förordning (EU) nr 201/2011.

9Kommissionens förordning (EG) nr 653/2007.

10Kommissionens förordning (EU) nr 352/2009.

116

SOU 2013:83	Regleringsförändringar i Sverige och EU

117

Regleringsförändringar i Sverige och EU

SOU 2013:83

Året därpå, 2010, antogs regler11 om en gemensam säkerhetsmetod för bedömning av överensstämmelse med kraven för att erhålla säkerhetsintyg respektive säkerhetstillstånd.12

5.4.10Fortsatt reglering inom blocket marknad

År 2010 antogs Europaparlamentet och rådets förordning (EU) 913/2010 om ett europeiskt järnvägsnät för konkurrenskraftig godstrafik (EUs godskorridorförordning) som syftar till att stärka järnvägens konkurrenskraft genom gränsöverskridande samarbete. Den innehåller regler för val av, organisation och förvaltning av gods- korridorer samt vägledande investeringsplanering för korridorerna. För varje korridor ska medlemsstaterna inrätta en direktion och berörda infrastrukturförvaltare ska inrätta en styrelse. Sverige ingår i korridor 3 som omfattar sträckan Stockholm-Palermo och som ska vara driftklar den 10 november 2015. Inför framtagandet av denna förordning besökte kommissionen Sverige för att ta del av hur kapacitetstilldelningen går till i Sverige. Kommissionen var särskilt intresserad av den prioritet som dåvarande Banverket gav godstrafik och synen på punktlighet.

5.4.11Säkerhet – certifiering

Kommissionens förordning (EU) 445/2011 om ett certifierings- system för enheter som ansvarar för underhåll av godsvagnar behandlar hur certifiering av en underhållsansansvarig enhet ska gå till. Ett fordon som inte har en ansvarig enhet får inte framföras på järnvägsnätet. En ECM ska ha tillstånd av tillsynsmyndigheten eller certifieras av ett ackrediteringsorgan. Krav på certifiering gäller för närvarande endast för godsvagnar men avsikten är att de successivt ska utökas till att omfatta även andra fordon.13 Någon europa- omfattande marknad för underhåll finns enligt kommissionen inte vilket ansetts bero på att ett system för certifiering av verkstäder saknats. Syftet med regleringen är att stärka kontrollen av att järnvägsfordon underhålls på ett ändamålsenligt och säkert sätt och därigenom ytterligare förbättra säkerheten.

11Kommissionens förordning (EU) nr 1158/2010.

12Kommissionens förordning (EU) 1169/2010.

13Prop. 2010/11:160 Godkännande av järnvägsfordon och ansvar för underhåll.

118

SOU 2013:83

Regleringsförändringar i Sverige och EU

5.4.12SERA-direktivet

Kommissionen har även omarbetat marknadsdirektiven (direktiv 91/440, 95/18 och 2001/14) och 2012 antogs ett direktiv (2012/34/EU) om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägs- område (Single European Railway Area – SERA) som ersätter dessa. Förändringarna brukar med ett gemensamt namn kallas omarbet- ningen av första järnvägspaketet. Det nya omarbetningsdirektivet (eller SERA-direktivet) ska vara införlivat i medlemsstaternas lagstiftning senast den 16 juni 2015.

Kommissionen ska enligt direktivet ta fram 16 genomförande- akter och fyra delegerade akter till artiklar i direktivet. Genom detta uppstår för första gången på marknadsområdet ett behov av att ta fram mer detaljerad reglering på EU-nivå. Den gamla kommittén för utveckling av gemenskapens järnvägar (DERC) har därför nu omvandlats till en kommitté som, beroende på vilken fråga som behandlas, antingen har en rådgivande eller granskande roll. Kommittén går under benämningen kommittén för inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (Single European Railway Area Committee) eller SERAC. På marknadsområdet är det kommissionen själv som tar fram förslag till närmare reglering, i motsats till motsvarande reglering på säkerhets- och drifts- kompatibilitetsområdet där ERA tillsammans med representanter för medlemsstaterna arbetar fram förslagen. I Sverige pågår för närvarande arbete inom regeringskansliet med att ta fram förslag till hur SERA-direktivet ska införas i svensk lagstiftning.

5.4.13Fjärde järnvägspaketet

I början av 2012 besökte kommissionen Sverige för att informera sig om hur den svenska modellen fungerar, i fråga om organisation, relationer mellan aktörer och bl.a. samarbetet mellan Trafikverket och operatörer. Kommissionen visade även intresse för den marknadsöppning på persontrafiksidan som genomförts i Sverige.

Inför framtagandet av förslaget till ett fjärde järnvägspaket konstaterade kommissionen att marknadsandelen för järnvägen trots åtgärderna som vidtagits genom de tidigare paketen inte ökat. Persontrafiken var oförändrad sedan år 2000 och godstrafiken hade minskat sin modala andel från 11,5 procent till 10,2 procent. Kommissionen konstaterade också att i de medlemsstater som

119

Regleringsförändringar i Sverige och EU

SOU 2013:83

öppnat sin nationella persontrafik för konkurrens har detta gett positiva effekter men samtidigt har det lett till en obalans mellan de länder som öppnat och de som valt att inte göra det. Därför före- slår kommissionen att även den nationella persontrafikmarknaden ska öppnas. När det gäller driftskompatibilitet konstaterar kom- missionen att godkännandeprocessen och besluten om säkerhets- intyg tar lång tid och hanteras olika i olika medlemsstater och har därför föreslagit att godkännandeprocessen och besluten om säkerhetsintyg ska överföras från de nationella myndigheterna till ERA.

Fjärde järnvägspaketet presenterades den 31 januari 2013. Det innehåller förslag till sex rättsakter och kan indelas i två block. Ett block omfattar driftskompatibilitet och säkerhet och ett block marknad. I den första delen ingår förslag till ändringar av säkerhets- direktivet, driftskompatibilitetsdirektivet och ERA-förordningen. Förutom att kommissionens och framförallt ERAs roll stärks genom att beslutanderätt flyttas från nationell till EU-nivå, innebär förslagen att utrymmet för medlemsstaterna att ha egna tekniska regler och säkerhetsregler begränsas ytterligare. I marknadsdelen ingår förslag till ändringar av SERA-direktivet, EUs kollektivtrafik- förordning och förslag till upphävande av förordning (EEG) 1192/69 om införande av enhetliga regler för järnvägsföretagens redovisning. I denna del föreslås alltså att de nationella person- trafikmarknaderna i EU ska öppnas för konkurrens. Marknads- delen innehåller även krav på att avtal om offentliga tjänster alltid måste föregås av upphandling och att det inte längre ska vara möjligt att direkttilldela dessa avtal. Definition av roller och ansvar ändras.

Kommissionen har följt sina intentioner i vitboken 2011 som innehöll tankar kring skapandet av en verklig inre marknad för järnvägstjänster. I vitboken definieras ett gemensamt europeiskt järnvägsområde som syftar till att skapa en inre järnvägsmarknad där europeiska järnvägsföretag kan erbjuda järnvägstransporter utan onödiga tekniska och administrativa hinder. Det fjärde järnvägs- paketet ingår som en av tolv nyckelåtgärder i kommissionens andra inremarknadsakt.14 De olika åtgärderna i denna akt syftar till att utveckla EU:s inre marknad och därmed EU:s konkurrenskraft.

Redan innan SERA-direktivet har hunnit införas i medlems- staternas lagstiftning föreslås förändringar i regelverket. För-

14 Meddelande KOM(2012) 573.

120

SOU 2013:83

Regleringsförändringar i Sverige och EU

ändringarna rör bl.a. marknaden för inrikes persontransporter. En medlemsstat får dock möjlighet att begränsa tillträdet till person- trafikmarknaden om den nytillkommande trafiken anses äventyra den ekonomiska jämvikten för ett avtal om allmän trafik (skadlighets- prövning). Det innebär att medlemsstaterna i viss utsträckning får skydda den offentligt avtalade trafiken från bortfall av intäkter som förorsakas av kommersiell trafik som önskar erbjuda liknande tjänster. Om denna möjlighet används ska regleringsorganet göra skadlighetsprövningen på sätt som i dag avseende den inter- nationella persontrafiken. Vidare föreslås en ny definition av infrastrukturförvaltare som innebär att en infrastrukturförvaltare ska säkerställa utvecklingen, driften och underhållet av järnvägs- infrastrukturen.

Behandlingen i rådet av det fjärde järnvägspaketet inleddes med driftskompatibilitets- och säkerhetsdelen. Förslaget att besluts- rätten avseende godkännanden av fordon och signalsystem ska ligga hos ERA i stället för hos en nationell säkerhetsmyndighet har utsatts för en hel del kritik. För mindre nationella aktörer kan kommissionens förslag innebära att tröskeln för att komma in på marknaden höjs i och med att de måste vända sig till ERA i stället för till nationell myndighet. En kompromiss har därför nåtts i rådet som innebär att endast de järnvägsföretag som bedriver inter- nationell järnvägstrafik måste vända sig till ERA för godkännande, för övriga är det valfritt. Kompromissen innebär att ett fordon som används i mer än ett land måste godkännas av ERA. Även förslaget att järnvägsföretag ska bedöma kompatibilitet mellan järnvägs- fordon och infrastruktur och besluta om detta har utsatts för kritik bl.a. från svensk sida. Kritiken har lett till en kompromiss i rådet. Den innebär att en ansökan om godkännande av järnvägsfordon ska innehålla handlingar som styrker den tekniska kompatibiliteten mellan fordonet och järnvägsnätet i det avsedda området – ”area of use”. Detta ska kontrolleras i samband med godkännande. På motsvarande sätt som för fordonsgodkännanden ledde medlems- staternas kritik mot att flytta samtliga beslut om säkerhetsintyg till ERA till en politisk kompromiss av samma innebörd som beträffande godkännanden. Vid rådsmötet i oktober 2013 slöts en politisk överenskommelse om behandlingen av säkerhetsdirektivet. Den delen innehåller förslag om utvidgat ansvar d.v.s. att lägga ansvar på fler aktörer än infrastrukturförvaltare och järnvägs- företag. Vid behandlingen fick Sverige inte gehör för ståndpunkten att det är viktigt att ansvar tydligt läggs på infrastrukturförvaltare

121

Regleringsförändringar i Sverige och EU

SOU 2013:83

och järnvägsföretag. Nu pågår behandling av förslaget till ändring i förordningen som reglerar ERAs verksamhet och den beräknas vara avslutad under första halvåret 2014.

5.5Reflektioner kring EUs reglering på järnvägsområdet

I början av 1980-talet drog parlamentet rådet inför rätta för att inte ha vidtagit åtgärder för att skapa en inre marknad på transport- området. Sedan dess har det onekligen kommit en hel del initiativ och åtgärder. Kommissionens lade fram en vitbok 1985. Därefter har en omfattande reglering för järnvägen tagits fram. En översikt över de viktigaste regleringsstegen framgår av tabell 5.1. Kommissionens tankar och syftet bakom de första egentliga reglerna kring järnvägen i början av 1990-talet är delvis desamma som låg bakom beslutet i Sverige 1988 om att dela upp järnvägen i en trafikdel och en infrastrukturdel. Frågan om vertikal separation har dock stött på starkt motstånd inom EU, främst från tyskt håll. I samband med att kommissionen i september 2012 presenterade sina tankar inför fjärde järnvägspaketet, framförde kommissionen att separation var nödvändig för att säkerställa konkurrens på lika villkor inom järnvägen. P.g.a. det politiska motståndet kom dock paketet inte att innehålla förslag till absoluta krav på separation men väl administrativa regler med sådant syfte. Olika medlems- stater har valt att organisera sin järnväg på olika sätt inom EU och omregleringen har gått olika långt i olika länder. Det gör naturligtvis vidare reglering svår. Det innebär också att det är svårt att få en gemensam förståelse; det som kan vara ett problem i en medlemsstat behöver inte vara det i en annan. Med utvidgningen av EU 2004 blev bilden av järnvägarna ännu mer diversifierad. Det jag har sett på senare tid är dock en tendens till att EU-regler tas fram som inte är anpassade till en redan öppen marknad som den svenska. Det riskerar att få negativ påverkan på konkurrensen och för aktörerna, bl.a. i form av ökad detaljreglering och krav som inte bara träffar dominerande företag. Förslagen i fjärde järnvägspaketet som riktar sig mot dem som inte genomfört en vertikal separation är delvis av det slaget.

122

SOU 2013:83	Regleringsförändringar i Sverige och EU

123

Regleringsförändringar i Sverige och EU		SOU 2013:83

Källa: Anders Lundström.

124

SOU 2013:83

Regleringsförändringar i Sverige och EU

5.5.1Lissabonfördraget och kommissionens ökade befogenheter

Med Lissabonfördraget (som trädde i kraft 2009) kom begreppet delegerade akter. Det är rättsakter som Europaparlamentet och ministerrådet har delegerat eller m.a.o. lämnat över ansvaret till kommissionen att besluta om. Delegerade akter används för att ändra eller komplettera vissa icke väsentliga delar av en EU-lag, till exempel genom att kommissionen beslutar om en ändring av en bilaga till ett direktiv eller en förordning. Den stora skillnaden mellan genomförandeakter och delegerade akter är att delegerade akter beslutar kommissionen inte om inom ramen för kommitté- förfarandet. Det innebär att delegerade akter kan kommissionen besluta om utan att höra medlemsstaterna. I fråga om genom- förandeakter röstar medlemsstaterna om de förslag som kommissionen tagit fram.

Lissabonfördraget innebar även förändringar avseende kommittéförfarandet. För att ge medlemsstaterna kontroll över den reglering kommissionen tar fram har särskilda genomförande- kommittéer inrättats. På järnvägsområdet finns två kommittéer, RISC och SERAC, och vid dessa sker omröstning genom tillämpning av rådgivande eller granskningsförfarande beroende på vilken regel som är i fråga. Granskningsförfarandet innebär att kommissionen skickar sitt förslag till genomförandeakt till kommittén. Kommittén ger sitt yttrande efter beslut genom kvalificerad majoritet. Det rådgivande förfarandet innebär att kommittén om det behövs röstar om förslaget och då räcker det med enkel majoritet. Kommissionen ska i sådant fall ta hänsyn till kommitténs yttrande men är inte bunden av det.

Kommissionen har i fjärde järnvägspaketet föreslagit att TSD:er ska antas och ändras genom delegerade akter. TSD:er innehåller bindande regler som utfärdas i form av kommissions beslut, och i allt större utsträckning i form av kommissions förordningar. I bilaga II till driftskompatibilitetsdirektivet (2008/57/EG) beskrivs de delsystem som de olika TSD:erna ska reglera. Vad delsystemen ska omfatta eller hur de definieras kan anses framgå av bilagan eftersom texten i direktivet saknar sådana definitioner. Genom att ändra i denna bilaga skulle kommissionen därför kunna utsträcka tillämpningsområdet utöver vad som avses i direktivet t.ex. avseende ERTMS. Beslut om delegerade akter har kommissionen rätt ta utan insyn från medlemsstaterna. Medlemsstaternas kontroll

125

Regleringsförändringar i Sverige och EU

SOU 2013:83

av nya och modifierade TSD:er skulle, om förslaget antas, bli synnerligen begränsad. Det kan noteras att rådet inte delar kommissionens uppfattning och förordar att reglering i detta avseende sker med genomförandeakter.

Det skulle kunna hävdas att förslaget att TSD:er ska kunna antas och ändras av Kommissionen genom delegerade akter inte är i överensstämmelse med lagen. Reglerna kan inte anses utgöra icke- väsentliga delar av lagstiftningsakten, även om de råkar finnas i en bilaga i stället för rätteligen i huvudtexten. Detta förslag kan ses som ett exempel på maktförskjutning mellan medlemsstater och Kommissionen.

Kommissionen tenderar när det gäller järnväg att tolka sitt mandat att ta fram förslag till reglering mycket vitt. Det gäller SERA, driftskompatibilitet och säkerhet. Konsekvensen är bl.a. att reglernas laglighet kan komma att ifrågasättas. SERA-direktivet som ska införas av medlemsstaterna innehåller ett antal artiklar där Kommissionen ges rätt att ta fram genomförandeakter eller m.a.o. utfyllande regler. Dessa regler tenderar att bli mycket detaljerade och därmed bindande, genom sin uniformering, i princip på samma sätt som en förordning. Bekymmersamt i detta avseende är att reglering avseende driftskompatibilitet, säkerhet och marknads- villkor tas fram utan horisontell överblick. Det innebär att villkor som tas fram i driftskompatibilitets- eller säkerhetshänseende kan ge en negativ inverkan på marknaden.

I vitboken 2011 anges att ”Varje förslag kommer att föregås av en grundlig konsekvensanalys som tar hänsyn till mervärde och subsidiaritetsaspekter.” I det fjärde järnvägspaketet lade kom- missionen fram förslag avseende att beslutanderätten över godkännande skulle flyttas från nationell nivå till ERA. Med hänsyn till att ett antal järnvägsföretag inte bedriver annat än nationell järnvägstrafik kan det ifrågasättas om kommissionen verkligen hade beaktat subsidiaritetsprincipen.

Såväl subsidiaritetsprincipen som proportionalitetsprincipen syftar till att skydda mot onödigt långtgående ingrepp från det allmännas sida. Tendensen vad gäller reglering i EU-sammanhang är att kommissionen ger sig allt större utrymme och lämnar mindre utrymme för medlemsstaterna. Samtidigt kan konstateras att det snarast är medlemsstaternas bristande anpassning som lägger hinder för den inre marknadens funktion. I stället för att granska att medlemsstaterna infört regleringen som den var avsedd tar kommissionen fram förslag till ytterligare reglering. I lagstiftnings-

126

SOU 2013:83

Regleringsförändringar i Sverige och EU

sammanhang görs en skillnad mellan harmonisering enligt den äldre metoden, och den nya i vilken arbetet koncentreras på de mest grundläggande frågorna. Harmoniseringsdirektiv enligt den gamla metoden innehåller tämligen detaljerade krav medan de som utarbetats enligt den nya metoden ”new approach” endast upptar grundläggande krav men inte anger hur kraven ska uppfyllas.

Kommissionens iver att ta fram regler tar sig även andra uttryck. I fråga om tågpassagerarförordningen och dess krav på järnvägs- företagen att upprätta kvalitetsnormer utarbetade kommissionen en rekommendation om vad dessa normer ska omfatta. Det är tveksamt om kommissionen genom denna typ av icke-bindande rättsakter, s.k. soft law har rätt att fylla ut krav som anges i en förordning. Även om kommissionen, efter att synpunkter framförts från svenskt håll, uttalat att det är frivilligt att följa rekommendationen så får den en styrande verkan. En annan fråga i sammanhanget är vilket utrymme som egentligen lämnas till den marknad som kommissionen i andra sammanhang säger sig vilja skapa. Om inte det närmare innehållet i kvaliteten på de tjänster järnvägsföretagen tillhandahåller får bestämmas av företagen – vad finns då kvar att konkurrera med? Syftet med EU-regleringen från början var ju att just låta marknadskrafter påverka järnvägen för att stärka dess konkurrenskraft.

5.5.2Sammanfattande reflektioner kring regelutvecklingen

Den beskrivning av regelutvecklingen som lämnats ovan visar den växelvisa påverkan som regleringen i Sverige och EU haft. Denna illustreras också av figur 5.2. Som konstaterats av professor Lars Henriksson i bilaga 3 och som också framgår av beskrivningen har en omfattande reglering för järnväg vuxit fram under tiden från 1991 till 2013. Syftet att göra järnvägen till en del av den inre marknaden genom att släppa in marknadskrafter kvarstår tjugo år senare. Särskilt på området för teknisk harmonisering och säkerhet har regleringen varit mycket omfångsrik, vilket bl.a. beror på bildandet av ERA. Ett komplext nätverk av regler har vuxit fram med ett antal nya aktörer som anmälda organ, utsedda organ, granskare m.fl. Strävan från kommissionens sida är att effektivisera järnvägen. Det finns en risk, som jag ser det, att kostnaderna för teknikförändringen inom järnvägen blir sådana att dess konkurrens- kraft hämmas, liksom att utrymmet för innovationer begränsas. Det

127

Regleringsförändringar i Sverige och EU

SOU 2013:83

gör att jag anser att det finns behov av att överväga inte bara hur järnvägen i Sverige kan organiseras bättre utan även hur aktörerna i Sverige kan organisera sig för att påverka regelutvecklingen i EU. Med det menar jag också att kommissionens agerande i regleringshänseende behöver granskas. Det ställer krav på såväl regeringskansliet som myndigheter och andra aktörer. När det gäller regleringen av säkerhet och teknisk harmonisering finns möjlighet att i ett tidigt skede ta del av förslag till reglering och att försöka påverka dess utformning. Förhållandena är inte riktigt desamma vad gäller marknadsfrågor där insynen i framtagandet är beroende av kommissionens goda vilja. Det finns dock möjlighet även här att påverka genom att delta i arbetsgrupper och genom att skapa allianser med andra medlemsstater. Granskningen behöver göras ur ett strategiskt perspektiv med överblick över helheten och inte minst avseende effekterna ur kostnads- och marknads- hänseende. Hur detta ska säkerställas i Sverige i dag finns skäl att överväga, vilket jag återkommer till i kapitel 8.

128

SOU 2013:83

Regleringsförändringar i Sverige och EU

År								År
Nykollektivtrafiklag

Sverige

Not: Gröna pilar syftar på genomförandetid. Röda pilar visar på påverkan mellan Sverige och EU och vice versa.

129

Regleringsförändringar i Sverige och EU

SOU 2013:83

5.6Utrymme för återreglering

Sverige har sedan 1988 successivt infört ändringar av hur järnvägen organiserats. Detta har framgått av kapitel 4. Frågan har ibland uppkommit om det är möjligt att i vissa avseenden ta ett eller flera steg tillbaka och därmed återgå till en tidigare organisations- struktur – en återreglering. Detta är en av de aspekter på EU:s reglering som jag låtit professor Lars Henriksson studera i detalj i sin underlagsrapport. Hans slutsatser sammanfattas i en tabell som här återges i koncentrerad form (tabell 5.2). Av denna framgår att en återreglering, eller reversering, inte anses vara möjlig i ett flertal avseenden, medan det finns ett större handlingsutrymme i andra.

Ett exempel på ett område där en återreglering inte är möjlig gäller en återintegrering av infrastruktur och trafik, d.v.s. för svenskt vidkommande att låta SJ AB och Green Cargo AB gå ihop med Trafikverket.

I samband med bolagiseringen av SJ och bildandet av SJ AB och Green Cargo AB fördes i princip all verksamhet utom den rent trafikala bort från företagen. En eventuell återföring av verksamhet som t.ex. eget fordonsunderhåll eller andra tjänster till dessa företag skulle sannolikt inte möta några hinder mot bakgrund av EU-lagstiftningen.

Underhållet av infrastrukturen på statens spåranläggningar har bolagiserats och utförs idag i sin helhet på entreprenad. EU-rätten utgör inte något hinder för en förändring i detta avseende, vilket innebär att ett återförande av hela eller delar av utförandet av underhållet till Trafikverket är möjligt. En förändring av strukturen på Jernhusens organisation genom ändrat ansvar för funktioner som ryms inom Jernhusens nuvarande verksamhet torde inte heller möta något hinder i förhållande till EU-rätten.

Avseende marknadsöppningen för gods- och persontrafik är däremot en reversering inte möjlig. Även om det i dagsläget inte finns något EU-krav på upphandling av nationell persontrafik så torde en återgång medföra problem med hänsyn till EU-rättens allmänna principer.

När det gäller frågan om teknikutveckling inom järnvägen skulle en återgång till nationella regler förmodligen inte vara möjlig ur teknisk, ekonomisk eller rättslig synpunkt. Däremot kan det behöva övervägas om utrymme för t.ex. dubbla system ur tekniskt och ekonomiskt hänseende kan finnas. Alldeles oavsett detta kan regleringen avseende fortsatt teknisk harmonisering behöva

130

SOU 2013:83

Regleringsförändringar i Sverige och EU

granskas även utifrån dess påverkan ur ett bredare perspektiv, vilket inkluderar dess konsekvenser för konkurrensen på marknaden. Det är även av vikt att bevaka att kommissionen, vilket gäller även i fråga om vissa TSD:er, tillämpar den nya harmoniseringsmetoden och undviker alltför detaljerad och därmed innovationshämmande reglering.

För säkerhetsområdet förefaller möjligheten till en återgång till nationella regler obefintlig. Utrymmet för nationella regler har krympt inom detta område liksom inom området för teknisk harmonisering. Det fjärde järnvägspaketet innehåller ytterligare inskränkningar i detta avseende.

Sammanfattningsvis kan jag konstatera att det finns visst utrymme för att åstadkomma förändringar av järnvägens organisation men dessa omfattar inte en återgång till en integrerad järnväg eller en inskränkning av konkurrensen och marknads- tillträdet i fråga om gods- och persontrafik. Jag kommer att åter- komma till dessa förutsättningar inför mina överväganden i kapitel 8.

131

Regleringsförändringar i Sverige och EU		SOU 2013:83

132

6Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

6.1Inledning

I detta kapitel kommer jag att presentera hur den svenska järnvägs- sektorn har utvecklats i termer av ett antal mätbara storheter under de senaste decenniernas organisations- och regelförändringar. Materialet omfattar både en uppdaterad statistik över utvecklingen och referenser till tidigare studier och forskningsrapporter på området. I en avslutande diskussion resonerar jag närmare kring orsaker och effekter.

6.2Investeringar

Investeringar i järnvägens infrastruktur, liksom underhåll och drift av denna infrastruktur, utgör ett av statens primära ansvarområden sedan bildandet av Banverket genom 1988 års trafikpolitiska beslut. I figur 6.1 visas hur de totala kostnaderna1 (i 2012 års priser) utvecklats för den statliga järnvägsinfrastruktur som Banverket och senare Trafikverket förvaltat från 1989 och framåt.2 I dessa kostnader ingår nyinvesteringar, reinvesteringar samt kostnader för drift och underhåll av spåren. Tyvärr finns inte underhåll och reinvesteringar särredovisade med säkerställda siffror före 2004 varför dessa redovisas som en klumpsumma för åren 1989-2003. Därför är det bara från och med 2004 som det går att följa utvecklingen i detalj.

1Med kostnader avses i dessa sammanställningar summan av kostnaderna för underhåll och utgifterna för re- och nyinvesteringar.

2Det innebär att banor som Roslagsbanan, Saltsjöbanan, Arlandabanan, och Inlandsbanan inte ingår i underlaget.

133

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

SOU 2013:83

Reinvesteringar (2004-2012)

20 000

Underhåll (2004-2012)

Underhåll och reinvesteringar (1989-2003)

Nyinvesteringar

kr, 2012 årspriser)	15 000
kr, 2012 årspriser)	10 000
(miljoner	10 000
(miljoner
Kostnader	5 000
Kostnader
	0			1992			1995
	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012

Källa: Lars Sjöberg, Trafikverket, och egna beräkningar

Figuren visar hur de statliga medel som satsades på infrastrukturen ökade successivt i början av 1990-talet till toppnoteringar 1994– 1995 (då Sverige var inne i en djup lågkonjunktur). Därefter minskade medlen under att antal år för att sedan öka igen från 2002 och framåt. 2010 nåddes en ny toppnotering med över 20 miljarder i satsade medel. Därefter har statens kostnader minskat något men är fortfarande kvar på historiskt höga nivåer. Jämfört med slutet av 1980-talet satsas det i dag nära tre (2,75) gånger så mycket pengar i reala termer på järnvägens infrastruktur. Under den period från 2004 som det går att följa utvecklingen mer i detalj ligger de största ökningarna i kostnader för drift och underhåll (67 procent) och investeringar (62 procent) medan reinvesteringar har ökat 39 procent.

Under perioden har det också skett vissa förändringar i bannätets omfattning. Den totala banlängden har minskat med ca 3 procent (fördelat på en minskning av enkelspåriga banor medan dubbelspåren har ökat). Sammantaget gör det att även per kilometer bana har kostnaderna ökat ca tre gånger i reala termer.

134

SOU 2013:83

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

6.3Utbud och efterfrågan

Förändringar i utbudet av järnvägstrafik kan till viss del följas i utvecklingen av antalet körda tågkm (det s.k. kallade trafikarbetet). Det gäller i högre grad för persontrafiken, där tidtabellagda tåg normalt körs oavsett hur efterfrågan ser ut (i det korta perspektivet), medan godstrafikens utbud är mer direkt knutet till efterfrågan för varje enskild transport. Ett problem med måttet är dock att det inte tar någon hänsyn till hur långa tåg som körs eller hur många sittplatser som erbjuds. Genom att lägga samman person- och godstrafikens utbud i tågkm kan man ändå få en grov uppfattning om det totala utbudet av tågtrafik och därmed också belastningen på järnvägsnätet.

I figur 6.2 visas hur trafikarbetet har utvecklats över tiden sedan 1988, totalt samt fördelat på persontrafik respektive godstrafik. Figuren visar att trafikarbetet har ökat med över 30 procent. Framför allt är det ett ökat utbud av persontåg som står för ökningen, medan godstrafiken har varierat kraftigt över tiden. 2012 var godstrafikarbetet t.o.m. lägre än i början av perioden.

Källa: Jakob Wajsman, Trafikverket

Ett annat mått på utbud avseende persontrafiken är turtätheten. Här visar tillgänglig statistik från 1990 och t.o.m. 2013 att turtätheten har ökat för alla olika trafiksystem, men främst i de

135

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

SOU 2013:83

tidigare trafikhuvudmännens (i dag regionala kollektivtrafik- myndigheter) lokala och regionala tågtrafik (figur 6.3). Igenom- snitt har turtätheten för alla tåg i Sverige ökat med 106 procent sedan 1990.

Källa: Nelldal m.fl. (2013)

Not: med kommersiell regionaltrafik menas ej upphandlade trafiksystem, främst Mälardalstrafiken

Efterfrågan på järnvägstransporter mäts i regel som det s.k. transportarbetet. För persontransporter avses då antalet personkm, medan godstransportarbetet uttrycks i tonkm. I Figur 6.4 presenteras den indexerade utvecklingen av transportarbetet efter 1988 för såväl person- som godstransporter i samma diagram. Som framgår av figuren har efterfrågan på persontransporter ökat under större delen av perioden. I absoluta tal är det en ökning från 6,7 miljarder personkm 1988 till 11,7 miljarder personkm 2012, d.v.s. en ökning med 75 procent. Räknat från 1991–1992, då resandet gick ner, främst beroende på införandet av moms på resor, har ökningen varit hela 96 procent.

136

SOU 2013:83

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

För godstransporterna är bilden annorlunda. Under 1990-talet och det tidiga 2000-talet var efterfrågan relativt konstant, men efter 2002 ökade transporterna i flera år till att nå en topp 2007 (eller egentligen sommaren 2008). När den globala finanskrisen slog till hösten 2008 skedde dock en dramatisk nedgång, som innebar att i stort sett hela 2000-talets uppgång raderades ut. Efter bottenåret 2009 nåddes återigen toppnivåer 2010, men därefter har efterfrågan återigen minskat 2011–2012. 2012 var godstransportarbetet 21,2 miljarder tonkm mot 18,4 miljarder tonkm 1988.

Källa: Jakob Wajsman, Trafikverket

Skillnaderna i utveckling mellan gods- och persontrafiken kan delvis förklaras av olikheter i hur efterfrågan påverkas av utbuds- förändringar, konjunktursvängningar och relativa prisförändringar i förhållande till andra transportslag. Godstrafiken påverkas mer av kapacitet och kostnader i förhållande till konkurrerande transportslag. Persontrafiken har ökat snabbt sedan 1995, bl.a. beroende på förbättrad infrastruktur som medger högre res- hastighet och etableringen av nya tågsystem. Den regionala persontrafiken är mer behovsstyrd och inte så konjunktur- beroende. Persontrafiken ökade t.o.m. under krisåret 2009, men föll tillbaka 2010, bl.a. som en följd av vinterproblemen i början och slutet av året.

137

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

SOU 2013:83

När det gäller persontrafikens utveckling är det viktigt att notera betydelsen av den stora ökningen i den regionala trafiken. På senare år har dess inverkan förstärkts. Uppgifter från Trafikanalys visar att 2001–2010 ökade transportarbetet i den regionala trafiken med ca 50 procent medan snabbgående fjärrtåg ökade med ca 30 procent.

Även för godstrafiken finns skillnader mellan hur olika segment har utvecklats. Medan malmtrafiken och i ännu högre utsträckning kombitrafiken har ökat sedan 1988, har vagnslasttrafiken (inklusive systemtåg) minskat under perioden (figur 6.5). För inrikes kombitransporter ligger i princip hela ökningen i trafiken via Göteborgs hamn.

Källa: Jakob Wajsman, Trafikverket

En jämförelse av utvecklingen av efterfrågan mätt i transportarbete med förändringen i utbudet i form av trafikarbete visar att efterfrågan ökat snabbare, både för person- och godstransporter. Det innebär att persontågens medelbeläggning liksom godstågens medellastvikt ökat. Om det inte samtidigt skett väsentliga förändringar i antalet sittplatser eller längden på fordonen, innebär det i sin tur att tågens kapacitet i genomsnitt utnyttjas bättre. För

138

SOU 2013:83

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

X2000 finns det statistik som visar att beläggningsgraden gått från ca 37 procent år 1992 till ca 70 procent år 2011.3

Den starka tillväxten i järnvägstrafiken, särskilt på persontrafik- sidan, har också påverkat järnvägens andel av transportarbetet. Totalt ökade järnvägens andel av persontransportarbetet från 6,1 procent 1988 till 8,4 procent 2012. I gengäld har främst buss och flyg tappat marknadsandelar. Den största förändringen ligger på de kortväga resorna, där tågets andel ökat från 3 procent till 6 procent, mot en förändring från 15 procent till 16 procent i det långväga resandet. På vissa långväga relationer har tåget, mycket tack vare introduktionen av snabbtåget X2000 (numera SJ 2000) lyckats ta över flygets ledarställning. Det gäller t.ex. på sträckan Stockholm- Göteborg där (om enbart tåg och flyg beaktas) tåget gick från ca 45 procent av marknaden år 1990 till 68 procent år 2011.

Järnvägens andel av det totala godstransportarbetet har minskat, från ca 25 procent 1988 till 23 procent år 2012. Räknat enbart på det mer relevanta långväga transportarbetet har andelen minskat från 28 procent till 25 procent.

6.4Inträde och konkurrens på operatörsmarknaden4

Den successiva öppningen av allt fler delar av järnvägens transport- marknad har lett till att det också kommit in fler och fler andra tågoperatörer, både på gods- och persontrafiksidan.

1989 blev det privata företaget BK Tåg först med att vinna en upphandling av persontrafik på järnväg och trädde in 1990. 1991– 1995 följde nyinträden av ett flertal små järnvägsbolag för godstrafik. Här handlade det i regel om så kallade matarbolag, som i samarbete med SJ körde trafik på mindre linjer till och från SJ:s huvudstråk. Bara ett enda av dessa företag från 1990-talets början, Tågåkeriet i Bergslagen (TÅGAB), lyckades överleva och finns kvar än i dag. 1993 kom även det statliga malm- och gruvföretaget LKAB in på marknaden genom att få egen trafikeringsrätt på Malmbanan. Företaget blev därmed genast en av de volymmässigt största aktörerna på godstrafikmarknaden.

I persontrafiken skulle det dröja ända till 1995 innan nästa nyinträde, Sydtåg, ägde rum, och sedan ytterligare tre år innan ett tredje företag, Linjebuss, etablerade sig efter många försök, genom

3Nelldal m.fl. (2012)

4Avsnittet bygger i huvudsak på Alexandersson (2011) och Nelldal m.fl. (2012).

139

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

SOU 2013:83

att vinna upphandlingen av Roslagsbanan. Kort därefter förvärvades företaget av CGEA Transport (sedermera Connex och Veolia). Den av staten upphandlade trafiken hade varit utsatt för anbudskonkurrens i sju år innan det internationella konsortiet Sydvästen (med BK Tåg som svensk partner) slutligen lyckades vinna ett kontrakt med sitt nollbud, det vill säga utan behov av bidrag, på trafiken på Västkustbanan. De många turerna kring detta anbud, Sydvästens inträde år 2000 och snabba konkurs har behandlats närmare i en tidigare rapport (Alexandersson m.fl., 2000). BK Tåg vann också, med samma partnerföretag fast under namnet Citypendeln, upphandlingen av pendeltågstrafiken i Stockholm.

Med ursprung i en mekanisk verkstad och erfarenheter av spårarbeten och vissa transporter åt Banverket i början av 1990- talet, blev BSM Järnväg 1997 ett av de första företagen som på allvar utmanade SJ Gods om viktiga kontrakt för godstrafik. Den avreglering som skett 1996 fick inte någon omedelbar effekt. Det dröjde innan transportköparna började be även andra än SJ Gods om offerter och ofta ledde det bara till prispress utan att något nytt företag fick kontrakt. BSM Järnväg lyckades dock snabbt bygga upp en plattform som godstrafikföretag, vilken företaget använde till att också delta i upphandlingar av persontrafik. 1998 vann BSM slutligen länstågen i Småland och 1999 uppdraget att köra de så kallade Vättertågen åt Rikstrafiken.

Resultaten i upphandlingarna 1998–1999 bäddade för de privata operatörernas genombrott på persontrafikmarknaden år 2000. Utöver redan nämnda företag kom även det nystartade Tågkompaniet in som operatör för Norrlandstrafiken. Sammantaget innebar detta att SJ under några år i början på 2000- talet tappade väsentliga marknadsandelar av den upphandlade trafiken, även om företaget fortfarande var ohotat på den lönsamma delen av fjärrtågstrafiken. En serie händelser gjorde dock att SJ därefter återtagit stora delar av denna trafik. Först blev BSM Järnväg uppköpt av BK Tåg, som sedermera (år 2005) slutligen gick i konkurs, efter att ha fått stora problem med ett kontrakt för interregional tågtrafik åt Rikstrafiken. 2006–2008 återtog SJ uppdragen för såväl pendeltågen i Stockholm (initialt i ett samarbete med Tågkompaniet) som nattågstrafiken på övre Norrland.

År 2004 trädde Hector Rail in som ny privat aktör på gods- trafikmarknaden och etablerade sig ganska snabbt som en viktig

140

SOU 2013:83 Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

konkurrent till Green Cargo, med verksamhet också i den internationella trafiken.

2008 skedde det första nyinträdet som utnyttjade möjligheterna att köra internationella persontåg (dock utan möjlighet till cabotage) genom Unionsexpressens inträde på sträckan Oslo- Stockholm. Företaget fick dock lägga ned trafiken efter ett halvår när trafiktillståndet drogs in som en följd av ekonomiska problem.

Danska DSB hade (i vissa fall i samarbete med skotska First Group) stora framgångar i flera tågtrafikupphandlingar 2008-2010. Det ledde, genom olika dotterbolag, till övertaganden av Öresundstågen 2009, Krösatågen och Västtågen 2010 och Upptåget 2011. Som en följd av stora ekonomiska problem över- fördes Öresundstågen till Veolia i slutet av 2011 och Västtågen till SJ våren 2012.

I figur 6.6 redovisas hur antalet företag på operatörsmarknaden varierat över tiden, med fördelning mellan person- och godstrafik- företag.

Källa: Jakob Wajsman, Trafikverket

År 2012 hade SJ AB, exklusive sina dotterbolag, en andel på knappt 70 procent av järnvägens persontransportarbete (se figur 6.7). Generellt kan sägas att SJ, genom den ökade efterfrågan på järnvägsresor, har kunnat upprätthålla sina volymer, även om före- taget tappat marknadsandelar till de nyinträdande företagen.

141

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

SOU 2013:83

Räknas dotterbolagen in blir dock marknadsandelen väsentligt högre. I princip alla stora konkurrenter till SJ AB är i dag utlands- ägda: Arriva (tyska DB AG), Tågkompaniet (norska NSB), danska DSB och franska Veolia. Alla dessa företag är verksamma i den upphandlade trafiken (Arriva kör Pågatågen i Skåne, Roslags- och Saltjöbanan i Stockholm samt Kinnekulletåget och Östgötapendeln, Tågkompaniet kör för Tåg i Bergslagen, X-trafik och Värmlandstrafik, DSB kör Upptåget och Krösatågen medan Veolia kör Öresundstågen och snart även Krösatåg Sydost). SJ AB kör förutom sin egentrafik bl.a. också den upphandlade nattågs- trafiken till Norrland (i dotterbolaget SJ Norrlandståg) och pendel- tågen i Stockholm (i dotterbolaget Stockholmståg). Gemensamt med Arriva (som är majoritetsägare) är SJ AB också verksamt genom bolaget BotniaTåg.

Källa: Jakob Wajsman, Trafikverket

Veolia är det enda företag som konsekvent utnyttjat de nya möjligheterna att träda in även på den kommersiella fjärrtågs- trafiken, med dagliga tåg mellan Stockholm och Malmö och (under vintersäsong) nattåg till Åre. Därtill finns Skandinaviska Jernbanor som en liten aktör med sin ”lyxtågstrafik” torsdag-söndag under namnet Blå Tåget på sträckan Uppsala–Stockholm–Göteborg. Vidare kör TÅGAB Kristineberg–Göteborg och Falun-Göteborg.

142

SOU 2013:83

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

Tågkompaniet är operatör på den svenska sidan av linjen Oslo– Göteborg. Företaget körde också under en kortare period 2009 veckoslutstrafik Gävle–Stockholm i konkurrens med SJ.

Även om SJ AB fortfarande dominerar persontrafikmarknaden är det på radikalt andra grunder än tidigare. 1989, direkt efter bildandet av Banverket, körde SJ så gott som all trafik i egen regi (med eller utan bidrag). I dag körs en stor del av linjerna med någon form av kontrakt, medan egenregiverksamheten omfattar de viktigaste fjärrtågslinjerna mellan storstäderna.

Inför 2014 föreligger nu situationen att två företag avser att komma in med snabbtågstrafik på sträckan Stockholm-Göteborg. Citytåg i Sverige AB räknar med inträde i maj och MTR Nordic AB startar i augusti trafik under namnet MTR Express. Vidare har Hector Rail ansökt om tåglägen på sträckan Stockholm-Sundvall (sannolikt avseende dragkraft åt annat företag), medan Tågkompaniet avser att köra veckoslutstrafik Ludvika–Västerås– Stockholm. Det kan också nämnas att SJ avser att återkomma med trafik på Västkustbanan (Göteborg-Malmö) efter att denna trafik lades ned 2012 p.g.a. dålig lönsamhet i konkurrensen från den omfattande regionala tågtrafiken. Trafikanalys följer den fortsatta utvecklingen vad gäller konkurrens i den kommersiella delen av persontrafiken.

På godstransportsidan är statliga Green Cargo AB fortfarande störst, men numera endast med ca 45 procent av transportarbetet (figur 6.8). Företaget möter viktig konkurrens från bl.a. Hector Rail, Tågåkeriet i Bergslagen, Rush Rail, Real Rail, TX Logistik och flera andra mindre järnvägsföretag. Bland godstrafikföretagen dominerar fortfarande det svenska ägandet, men bl.a. tyska (DB Schenker Rail Scandinavia – ägt gemensamt av DB och Green Cargo), italienska (TX Logistik) och luxemburgska (CFL Cargo) företag finns representerade. Statliga LKAB är näst störst på marknaden men kör fortfarande bara sina egna transporter på Malmbanan, numera genom dotterbolaget LKAB Malmtrafik.

143

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

SOU 2013:83

Källa: Jakob Wajsman, Trafikverket

6.5Inträde och konkurrens på andra delar av marknaden

Inom ramen för denna första del av utredningen har det inte varit möjligt att närmare studera hur inträden och konkurrensen har utvecklats över tid på andra delar av järnvägsmarknaden, med vilket jag här avser marknaderna för fordonsunderhåll, spårunderhåll och terminaltjänster. Det kan därför finnas anledning att studera dessa delmarknader närmare i nästa steg av utredningen.

6.6Säkerhet

Säkerheten på järnväg redovisas vanligen i termer av antalet döda respektive allvarligt skadade vid järnvägsdrift, men kan också mätas i antal olyckor och tillbud. I figur 6.9 redovisas en dataserie över antalet dödade (exklusive självmord) och allvarligt skadade 1991- 2012, avseende hela järnvägsnätet. Trenden är inte tydlig, men med hänsyn till det ökade person- och transportarbetet under perioden har säkerheten förbättrats. År 2010 sticker ut i negativ bemärkelse,

144

SOU 2013:83

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

med det högsta antalet dödade under hela perioden. Det året utgjorde dessutom två av dödsfallen resande på tåg. En motsvarande tidsserie över antalet olyckor per år visar en relativt tydlig avtagande trend fram till och med år 2000 (figur 6.10). Därefter har nivåerna legat något högre och varit relativt stabila över tid. I figuren särredovisas också antalet urspårningar över tid.

Källa: Trafikanalys

Not: Definitionen av allvarligt skadad ändrades 2007 från skada medförande 2 veckors sjukskrivning till skada medförande mer än 24 timmars sjukhusvård.

145

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

SOU 2013:83

Källa: Trafikanalys

Not: Definitionen av olycka har ändrats för det alternativa kriterium som avser en skadas värde, från 12 000 kr (1991–1993) till 100 000 kr (1994–2006) och till 1,4 mkr (2007–2012).

Jag har också bett Trafikverket att ta fram särskild statistik över de olyckor och tillbud som har bäring på arbeten i spåranläggningen. Eftersom behovet av den typen av särredovisning inte har uppmärksammats tidigare bygger studien på antagandet att de händelser där entreprenadföretag har angetts som involverat företag utgör ett någorlunda representativt urval för incidenter relaterade till arbeten i spår. Urvalet utgörs av olyckor och tillbud under perioden 2007–2012 och resultatet presenteras i figurerna 6.11 och 6.12. I den första figuren görs en uppdelning mellan olyckor och tillbud, medan den andra delar upp materialet efter klass (där klass 1 utgör en allvarlig olycka eller tillbud till en sådan, medan klass 2 är händelser med lindrigare effekter).

146

SOU 2013:83

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

Källa: Christer Röndum och Lars Nilsson, Trafikverket

147

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

SOU 2013:83

Båda figurerna visar en ökande trend men bör enligt Trafikverket tolkas försiktigt mot bakgrund av underlagets kvalitet. Under perioden har det också genomförts ett arbete för att höja säkerheten som kan ha inneburit en ökad rapportering.

6.7Prisutveckling

Prisutvecklingen i en bransch påverkas av en mängd olika faktorer vid sidan om konkurrensen, t.ex. skatter och avgifter, produktions- kostnader och service- och kvalitetsnivå.

Prissättningen på biljetter har hittills endast i begränsad utsträckning varit ett konkurrensmedel mellan olika tågoperatörer, med undantag för SJ och Veolia på sträckan Stockholm–Malmö, där Veolia tycks ha bidragit till att pressa ned priserna vissa tider på dygnet. I framtiden kan biljettpriset förväntas bli en allt viktigare komponent när marknaden anpassar sig till mer konkurrens på spåret. I sammanhanget bör nämnas att även konkurrensen från den långväga busstrafiken har bidragit till prissänkningar på vissa tåglinjer, medan konkurrensen från flyget sannolikt bidragit till införandet av rörliga och lägre priser på tåg vid tidig bokning.

I figur 6.13 redovisas utvecklingen av de inflationsjusterade genomsnittspriserna för några olika produktkategorier. Något som skett under 1990 och 2000-talet är en ökad differentiering av prissättningen av biljetter för olika typer av tågprodukter (särskilt i SJ:s trafik). Sammantaget blir bilden att de största prisökningarna skett i trafikhuvudmännens trafik och för de dyraste snabbtågs- biljetterna, samt att skillnaden mellan högsta och lägsta pris för en snabbtågsbiljett ökat markant. Prissättningen har också blivit dynamisk så tillvida att priserna kontinuerligt ändras med efter- frågan och ju närmare resdatumet som resan bokas. Enligt uppgifter från SJ om utvecklingen av SCB:s tågprisindex har den rörliga prismodellen sedan 2005 inneburit att de genomsnittliga tågpriserna ökat i lägre takt än inflationen, vilket inte var fallet tidigare.

148

SOU 2013:83

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

Källa: Nelldal m.fl. (2012)

Uppgifter om prisutveckling i godstrafiken är mindre lättillgängliga (ibland t.o.m. sekretessbelagda av SCB av konkurrensskäl). Priserna sätts ofta i upphandlade slutna avtal mellan transport- köpare och godsoperatörer. Det innebär att uppgifter om pris- utveckling ibland endast kan inhämtas genom intervjuer med transportköpare.

Vierth (2012) har skattat prisutvecklingen genom att dividera nettoomsättningen med genomförda nettotonkm. Priserna har enligt denna mätmetod ökat med i genomsnitt 15 procent 1997– 2010, men samtidigt uppger transportköpare att de kunnat pressa sina transportkostnader genom att utnyttja konkurrensen mellan operatörerna (även i fall där det inte skett byte av operatör). Enligt Green Cargo har priserna för att transportera gods på järnväg historiskt fallit med 4 procent per år.

149

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

SOU 2013:83

6.8Hastighet

Den genomsnittliga hastigheten för alla persontåg har ökat med 16 procent under perioden 1990–2013, medan de snabbaste tågen ökat hastigheten med 23 procent (figur 6.14). Utvecklingen började dock plana ut redan från 1998 och hastigheterna har t.o.m. minskat 2012–2013. Den minskade reshastigheten beror enligt Nelldahl m.fl. (2012) på att trafiken har ökat så mycket att kapacitets- utnyttjandet blivit så högt att det har blivit svårt att hålla de korta restiderna utan förseningar. Därför har större marginaler lagts in i tidtabellerna. Utvecklingen är mycket olika för olika trafiksystem. Det är framförallt tåg på längre avstånd och på stambanorna som ökat hastigheten, medan lokala och regionala tåg mer har ökat turtätheten.

Källa: Nelldal m.fl. (2013)

150

SOU 2013:83

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

Godstransportköpare uppger i Vierth (2012) att transporttiderna har ökat de senaste 15 åren. Liknande uppgifter har lämnats till utredningen. Operatörerna menar också att den s.k. skogstiden (tid då företagen får stå på sidospår och invänta passerande/mötande tåg) har ökat i omfattning.

6.9Punktlighet och kvalitet

Tågtrafikens punktlighet skattas normalt som andelen tåg som ankommer i rätt tid till slutstation, inom ett visst tidsintervall. I figur 6.15 redovisas den historiska utvecklingen av punktligheten på 5-minutersnivån. Förändringar i mätmetodik över tid ger anledning till försiktighet vad gäller jämförelser över långa tidsperioder, men det förefaller ha skett väsentliga förbättringar under den senare delen av 1990-talet som sedan upprätthållits relativt väl. De besvärliga vintrarna 2009/2010 och 2010/2011 satte dock tydliga avtryck – liksom liknande vintrar gjort flera gånger tidigare, exempelvis under 1980-talet. Statistiken fångar tyvärr inte andelen inställda tåg, men som Trafikverket (2012) bedömer har varit relativt oförändrad sedan början av 2000-talet. Punktligheten kan också variera stort från linje till linje och från avgång till avgång, vilket gör att det t.ex. i rusningstid på vissa linjer kan vara en mycket lägre genomsnittlig punktlighet, som då drabbar ett stort antal resenärer. Vidare bör man beakta att det ökade tågresandet även leder till att problem med punktligheten i dag ofta påverkar fler människor än tidigare.

För godstrafiken är det punktligheten för ankomst till bangård som redovisas av Trafikverket, vilket sällan anses relevant i relationen mellan godstransportör och kund. Green Cargo mäter istället punktlighet som andel tåg i tid till kund (på 1 timmes nivå). Då ligger punktligheten på 90–95 procent (figur 6.16). En kommande rapport från Riksrevisionen förväntas ge en fördjupad bild av tågtrafikens punktlighet och möjligheterna till förbättringar.

151

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

SOU 2013:83

Källa: Trafikverket

Operatörerna uppger att konkurrensen mellan olika operatörer och mellan järnväg och väg bidragit till att öka kvaliteten på transporterna, men samtidigt har exempelvis besvärliga vinter- förhållanden och problem med infrastrukturen försämrat kvaliteten vissa år.

152

SOU 2013:83

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

Källa: Pelle Andersson, Green Cargo

6.10Effekter av upphandlingar av persontrafik

Uppgifter om kostnadseffekter vid trafikhuvudmännens upp- handlingar har visat på stora besparingar första gången trafiken upphandlas (Alexandersson, 2011), trots att antalet budgivare ofta bara varit två eller tre företag (inklusive SJ). Den första upphandlingen av länsbanorna i Småland 1989 resulterade i en kostnadsbesparing för de berörda trafikhuvudmännen med cirka 21 procent. Upphandlingen av trafiken Simrishamn–Ystad gav en kostnadsminskning på 18 procent och även i andra upphandlingar har 10–20 procent varit vanliga utfall.

För den av staten upphandlade trafiken erhölls en stark kostnadspress de första två åren, minus 21 procent i fasta priser med bibehållen trafikvolym. Därefter hölls kostnaderna relativt

153

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

SOU 2013:83

stabila under flera år, trots att inget företag vann några upphandlingar. Enbart hotet om konkurrens tycks alltså ha varit tillräckligt för att pressa SJ:s begärda ersättning. När flera företag till sist vann trafik i upphandlingarna 1999 pressades ersättnings- nivån ytterligare 28 procent. I senare tiders upphandlingar har det sällan blivit lika spektakulära kostnadsminskningar.

I flera tidigare studier (Alexandersson och Hultén 2006; Alexandersson och Hultén 2007) har jag undersökt buden i upphandlingar av järnvägstrafik och kunnat konstatera att spridningen i anbudspris varit avsevärd. Enstaka företag tycks ha tillämpat vad jag kallar rovdjursstrategier, med mycket låga bud vad gäller begärd ersättning, sannolikt avsedda att slå ut andra företag från marknaden helt och hållet. Endast i ett enda fall – SJ:s bud i den andra upphandlingen av Smålandstrafiken – har ett företag i efterhand kunnat dömas för underprissättning, och då för att det skedde i kombination med en dominerande ställning på marknaden. I några uppmärksammade fall har låga bud, lagda antingen av strategiska skäl eller som följd av felbedömningar, lett till att företagen fått svårt att uppfylla kontraktet under hela avtalsperioden. På senare tid har exempelvis DSB First med sitt kontrakt för Öresundstågen uppmärksammats i detta avseende. Ett tillkommande problem, som fördyrat hela upphandlingsprocessen, har varit att allt fler upphandlingar kommit att överklagas av någon av de förlorande parterna.

6.11Innovationer

Det finns några exempel på innovationer som direkt kan härledas till inträdet av nya aktörer. BK Tåg införde förändringar i lok- förarnas arbetsuppgifter så att de blev mer involverade i underhållet av fordonen. Redan i sitt anbud 1989 hade BK Tåg presenterat idéer för hur motorvagnarnas standard kunde förbättras, baserat på erfarenheter från sin bussverksamhet. På uppdrag av trafikhuvud- mannen började företaget också att byta ut stora delar av den järnvägsspecifika (och dyra) materielen till billigare och mer standardiserade komponenter, till exempel bussmotorer från Volvo. Det var förändringar som ansetts som omöjliga på SJ:s tid (Alexandersson, 2011).

Tågkompaniet visade i början av 2000-talet vilja att experimentera med prissättning och uppbyggnad av nya

154

SOU 2013:83

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

informations- och bokningssystem. Även SJ har blivit mer innovativt och söker nya lösningar, exempelvis vad gäller fordon, prissättning och marknadsföring.

På godstransportsidan förefaller det ha blivit en förbättrad förmåga att med mer anpassade upplägg knyta upp helt nya kunder till järnvägen, både bland de små företagen och marknadsledande Green Cargo. I Vierth (2012) redogörs för uppkomsten av dagliga tågpendlar (t.ex. via Göteborgs hamn) som en särskilt viktig effekt av marknadsöppningen. Transportköpare har också uppgett att anbudsgivare fått incitament att köpa nya lok för att i upp- handlingar leva upp till krav på miljöanpassade och energieffektiva lok. Green Cargo har genom ombyggnad av äldre fordon samtidigt lyckats få ned både miljöpåverkan och kostnader.

Vad som hittills förefaller saknas vad gäller innovationer i järnvägssektorn är företag med helt annorlunda affärsmodeller än de traditionella.

6.12Produktivitet

Det faktum att järnvägssektorn av i dag utgörs av så många aktörer, samt att det tidigare integrerade SJ inkluderade många andra verksamheter vid sidan om järnvägstrafik, gör att det kan vara svårt att få en korrekt bild av hur antalet anställda i sektorn har utvecklats över tid. Därmed blir det också svårare att bedöma produktivitetsförändringar. I vissa sammanställningar, t.ex. i Regelutredningen,5 jämförs bara antalet anställda sysselsatta i trafikproduktionen. Med denna metod konstaterades relativt kraftiga produktivitetsökningar för perioden 1990–1999. 2005 gjorde jag ett försök att skatta hur många som år 2003 arbetade i järnvägssektorn genom att lägga samman antalet anställda i de då verksamma trafikoperatörerna och andra företag sprungna ur SJ:s bolagisering. Banverkets anställda och en del andra företag inkluderades också. Detta jämfördes sedan med SJ före uppdelningen 1988, men med avräkning för de anställda i SJ:s många kringverksamheter. Analysen visade att antalet anställda minskat med åtminstone 30 procent (Alexandersson, 2011), trots den ökade produktionen av tågtrafik. Med andra ord hade det skett en mycket kraftig produktivitetsförbättring 1988–2003.

5 SOU 2005:4 Liberalisering, regler och marknader

155

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

SOU 2013:83

Vierth (2012) har studerat produktiviteten hos trafikutövarna i godstrafiken efter marknadsöppningen 1996, bl.a. genom att beräkna transportarbetet per anställd. Hon fann att produktiviteteten ökat med i genomsnitt 31 procent 1997–2010, med en högre ökning hos nyetablerade operatörer.

Vierth (2012) studerar också utvecklingen i antalet registrerade godsvagnar, som minskade med 25 procent 1996–2010. Samtidigt ökade vagnarnas samlade lastförmåga med 8 procent. Den här typen av förbättringar har exempelvis inneburit att Green Cargo år 2004 producerade lika mycket i nettotonkm som SJ Gods gjorde 1989, men med 40 procent av personalstyrkan och 50 procent av vagnparken.

I termer av kostnadseffektivitet har jag ovan redovisat exempel på effekter av persontrafikupphandlingar. Ett ofta nämnt exempel från godstrafiken är att LKAB lyckats få ned transport- kostnadernas andel av de totala produktionskostnaderna kraftigt, från 21 procent år 1992 till 11–12 procent år 2000 och till 9 procent år 2010 (Vierth, 2012). Den största minskningen kom när företaget fick egen trafikeringsrätt på Malmbanan (Alexandersson m.fl., 2000).

6.13Transaktionskostnader

Det finns inte många studier av hur transaktionskostnaderna utvecklats i den svenska järnvägssektorn. Ett undantag är Stelling (2007), som drar slutsatsen att transaktionskostnaderna som förväntat har ökat, men att dessa merkostnader har mer än kompenserats av de minskade kostnader som den ökade konkurrensen har resulterat i.

6.14Internationella jämförelser

Internationella jämförelser mellan flera olika länders utveckling på järnvägsområdet är ofta vanskliga att göra, eftersom skillnader mellan järnvägssystemen och grundläggande förutsättningar påverkar analysen. Jag kommer ändå att redogöra för några aktuella studier och jämförelser här.

En sammanställning av uppgifter från EU-kommissionens Statistical Handbook 2012 över persontransportarbetets utveckling

156

SOU 2013:83

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

visar att Sverige haft den allra bästa utvecklingen i EU 1990-2010, men också att en del länder som inte genomfört lika långtgående reformer, t.ex. Schweiz och Belgien, haft en mycket god utveckling. Vad gäller godstransporterna har Sverige utvecklats sämre än EU15-länderna 1995-2008 (Vierth, 2012), men samtidigt ligger järnvägens andelar av godstransportarbetet på en mycket högre nivå än genomsnittet i EU (23 procent mot 10,8 i EU27 år 2008).

En återkommande studie avseende liberaliseringen av järnvägen i EU görs av IBM i syfte att jämföra hur långt olika länder har gått, bl.a. vad gäller att öppna upp marknaderna för konkurrens. Utifrån en rad olika uppgifter sammanställs ett index, det s.k. Rail Liberalisation Index, som fått viss spridning både i branschen och i en del mer vetenskapliga sammanhang. Enligt den senaste upplagan, avseende år 2011, ligger Sverige nu i topp som det mest liberaliserade landet i EU, tätt följt av Storbritannien, Tyskland och Nederländerna.

Duranton m.fl. (2012) på Boston Consulting Group har gjort en sammanställning av vad de kallar European Railway Performance Index, där järnvägssektorns resultat i EU-länderna jämförs utifrån en sammanvägning av tre dimensioner: intensitet i användningen (personkm respektive tonkm i förhållande till antalet invånare), servicekvalitet (punktlighet, biljettpriser m.m.) och säkerhet (olyckor samt dödade per tågkm). Sverige placerar sig bland de fem bästa länderna, även om servicekvaliteteten är lägre än i de flesta andra länder. Författarna gör sedan en analys där de bl.a. ställer detta index mot de offentliga medel som satsas på järnvägen (per person) i respektive land. Resultatet visar på en korrelation mellan dessa, d.v.s. högre satsningar av offentliga medel resulterar i bättre resultat för järnvägssektorn (figur 6.17). Sverige placerar sig dessutom bland de länder som får ut mest av de pengar som satsas på järnvägen. Samtidigt bör det påpekas att analysen säger inte något om huruvida satsningarna utgör en bra användning av offentliga medel i allmänhet.

157

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

SOU 2013:83

Källa: Duranton m.fl. (2012)

I nästa steg jämförs indexet med Rail Liberalisation Index (figur 6.18). Analysen visar att graden av liberalisering bara inverkar svagt på hur väl järnvägssektorn presterar i termer av RPI. Vidare spelar inte den valda organisationsmodellen (vertikal separation, integration eller holdingbolags-modell) någon roll för resultatet i denna mätning.

158

SOU 2013:83

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

Källa: Duranton m.fl. (2012)

Baserat på metodik använd i en del tidigare vetenskapliga studier har Van de Velde m.fl. (2012) nyligen gjort en av de mest ambitiösa studierna i syfte att jämföra järnvägssektorns utveckling i olika länder (inte bara EU) och eventuella samband med vertikal och horisontell separation. De finner att resultatet är beroende av hur pass intensivt järnvägen används i olika länder. I länder med frekvent trafik och ett högt kapacitetsutnyttjande i järnvägs- anläggningen (till vilket Sverige inte räknas i denna studie) kommer vertikal separation att i genomsnitt resultera i högre kostnader, bl.a. p.g.a. transaktionskostnader och problem med att aktörer styrs av olika incitament, vilket försämrar samordningen. I länder med lägre kapacitetsutnyttjande kan vertikal separation istället ge minskade kostnader. Vidare tycks det – allt annat lika – vara mer kostsamt med vertikal separering i järnvägsnät med en hög andel godstransporter. Däremot tycks kombinationen vertikal separation och konkurrensutsättning i persontrafiken vara mer gynnsam än att introducera konkurrens med en integrerad organisationslösning. Vidare visar studien att horisontell separation (mellan person- och godstrafik) i regel resulterar i stora kostnadsminskningar.

159

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

SOU 2013:83

6.15Erfarenheter, effekter och orsaker – en sammanfattande diskussion

Jag har i detta kapitel försökt ge en mångsidig bild av hur den svenska järnvägssektorn har utvecklats sedan de första stora organisationsförändringarna genomfördes i slutet av 1980-talet. I flera avseenden är det en positiv bild som framträder av en bransch som har vuxit, både i absoluta och relativa termer. I första hand gäller detta dock persontrafiken, medan godstrafiken har haft en mer ojämn utveckling när det gäller tillväxten. Helt klart är att det skett mycket stora produktivitetsförbättringar i hela sektorn och då inte minst i godstrafiken. Säkerheten på järnväg har förbättrats under perioden, särskilt med tanke på den ökade trafiken. Samtidigt finns det en oroande negativ trend de allra senaste åren som bör tas på allvar, även om orsakerna kan behöva studeras närmare.

En viktig fråga att ställa är vilka effekter som kan härröras till organisationsförändringar som vertikal eller horisontell separation, marknadsöppning eller till andra faktorer och händelser. En av de viktigaste utvecklingstrenderna att beakta är de ökade satsningarna på järnvägen, både från statligt och regionalt håll. Internationella jämförelser har visat att detta sannolikt haft stor betydelse för utvecklingen, medan organisationsformen ofta har spelat en under- ordnad roll. Som jag har diskuterat i exempelvis Alexandersson (2010) är det mycket som talar för att den vertikalt integrerade järnvägssektorn i Sverige på 1980-talet utgjorde ett hinder för ökade satsningar. Detta berodde i huvudsak på två saker. För det första var det svårt för statsmakterna att se vart pengarna tog vägen när man ökade anslagen till det integrerade och starkt differentierade affärsverket SJ. En del gick till infrastrukturen, men det fanns också underskott i trafiken och kanske även i andra verksamhetsgrenar. För det andra var SJ en stark spelare på transportmarknaden som konkurrerade med många andra företag, även i den privata sektorn. Mer pengar till SJ kunde då betraktas som ett ensidigt gynnande av ett statligt företag. I och med delningen mellan bana och trafik, och bildandet av Banverket, blev det möjligt att se till att de statliga anslagen enbart gick till infrastruktur. Därför utgör den vertikala separationen enligt min mening en indirekt förklaring till viktiga delar av den utveckling som skett i Sverige.

160

SOU 2013:83

Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter

Att introduktionen av upphandling i konkurrens lett till kostnadsminskningar i den upphandlade trafiken är ostridigt, men samtidigt har upphandling ibland också medfört andra, mer oönskade konsekvenser som strategisk budgivning. För gods- trafiken, trots den blandade utvecklingen över tid, tycks kunderna vara eniga om att effekterna av avregleringen på denna del av marknaden varit positiva. I en del avseenden är det ännu för tidigt att säga vilka effekterna blivit. Den direkta konkurrensen om kunderna i persontrafiken har nyligen kommit igång, men ännu finns ganska lite erfarenheter. Det är också viktigt att beakta att en förändring i form av en marknadsöppning kan behöva tid innan den leder till en omställning av sektorn och aktörernas beteende, t.ex. beroende på hur förutsättningarna för konkurrens ser ut i praktiken.

Viktigt att notera är att den bild som redovisats i detta kapitel i första hand har behandlat mätbara, kvantitativa storheter, i flera fall begränsade till sådana där det finns ett material som går att följa över tid. En sådan beskrivning säger dock ganska lite – eller ibland inget alls – om problem och svårigheter, ibland av mer kvalitativ natur, som dykt upp längs vägen och som delvis fortfarande föreligger. Ett av syftena med nästföljande kapitel blir därför att komplettera bilden med den typen av information.

161

7Problembeskrivningar och förbättringsområden

7.1Inledning

I detta kapitel kommer jag att redovisa den inventering jag gjort av områden där det föreligger potential till förbättringar i järnvägens funktionssätt. Såväl stora övergripande problemområden, som mer specifika och begränsade, kommer att presenteras. I de allra flesta fall handlar det om områden och synpunkter som lyfts av de olika intressenter som jag har varit i kontakt med, men inventeringen har också kompletterats med områden som framkommit i andra sammanhang och tidigare utredningar, samt egna iakttagelser. Väl att märka kan det mycket väl finnas problem- och förbättrings- områden som inte behandlas eller enbart behandlas översiktligt, eftersom tiden inte har medgett en mer ingående analys. I arbetet med utredningens nästa steg bör det finnas en beredskap för att nya eller delvis nya områden kan vara aktuella att hantera. I vissa fall finns det olika åsikter om ett problemområdes omfattning och relevans och jag försöker då peka på dessa olikheter. I samband med några problembeskrivningar blir det också nödvändigt att gå djupare i vissa av järnvägssektorns funktioner, processer och organisationer.

Fokus i kapitlet ligger alltså på ett antal problem- och förbättringsområden. Samtidigt bör det poängteras att många också har framfört synpunkter med innebörden att det svenska järnvägs- systemet trots allt fungerar relativt väl, t.ex. i ett internationellt europeiskt perspektiv, och att det är lätt att glömma bort det som faktiskt blivit bättre under 1990- och 2000-talen samt även under senare år. Detta är saker som jag också har behandlat närmare i kapitel 6.

En av styrkorna med den svenska järnvägssektorn och dess aktörer är att det finns en tradition att träffas och diskutera

163

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

problem öppet mellan berörda parter. Det finns också ett stort engagemang hos många människor som ofta går utöver vad deras aktuella arbetsgivare formellt kräver. Många har sektorns allmänna bästa och framtida utveckling som ledstjärnor och agerar därefter. Det gör också att det i samband med att olika problem- och förbättringsområden diskuteras ofta dyker upp förslag på lösningar som inte enbart gynnar en enstaka aktör. Även om den analys som ska leda fram till konkreta förbättringsförslag i första hand ska ske i nästa steg av utredningen, har jag valt att i flera fall ändå nämna de förslag till lösningar som florerar, eftersom det finns anledning att redan nu fundera på vilka och inte minst vilka typer av lösningar som kan vara aktuella att utreda i nästa steg.

Problemområdena har grupperats efter ett antal huvudrubriker. Under dessa redovisas i regel först vissa sakförhållanden och processer mer i detalj, varefter jag presenterar de synpunkter som framförts. I nästa kapitel återknyter jag till dessa områden med mina samlade reflektioner och bedömningar. Detta utgör sedan underlag för rekommendationer kring om och hur respektive problemområde bör behandlas i nästa steg i utredningen.

7.2Förutsättningar olika medborgare och organisationer att använda tåget för reseändamål

7.2.1Information och biljetter m.m.

Resenärer som vill använda tågtjänster behöver få information om vilka resmöjligheter som erbjuds och till vilket pris, ha möjlighet att boka resan och betala för den, inklusive få tillgång till den biljett eller annan form av resedokument som styrker rätten att genom- föra resan. För långväga resor som involverar byten, ibland även mellan tåg och buss, får det betraktas som önskvärt att det för resenären går att genomföra dessa processer på ett enkelt sätt, med möjlighet att även få hela resan på en biljett. Genom olika typer av samarbeten är det möjligt att få samlad information om res- möjligheter, i vissa fall även med priser och möjlighet att boka och betala biljetter på ett ställe också när resan involverar byten mellan flera transportörer.

Den viktigaste samarbetsorganisationen på området är Samtrafiken i Sverige AB. Bolaget ägs gemensamt av 36 trafik- företag i Sverige, vilket inkluderar de 21 regionala kollektivtrafik-

164

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

myndigheterna, flertalet tågoperatörer och busstrafikföretag. Samtliga ägare har numera en likvärdig ställning vad gäller ägarandel (fram till 2010 var SJ AB den störste ägaren). Samarbetet inom Samtrafiken berör områdena information, planering, biljett- samverkan, trafikantinformation, störda lägen och tillgänglighet. Informationssamverkan inkluderar förvaltningen och driften av (på Transportstyrelsens uppdrag) den s.k. Riksdatabasen, en databas som ska innehålla information om all tidtabellagd persontrafik i Sverige. Alla trafikföretag har en skyldighet att lämna tidtabells- information till databasen. Vidare drivs reseplaneringsverktyget ResRobot genom vilket allmänheten på internet kan söka efter olika resmöjligheter. Samtrafiken erbjuder även genom TrafikLab tredjepartsutvecklare all data i Riksdatabasen samt gränssnitt för utveckling av programvara relaterad till ResRobot. Planerings- samverkan handlar om att samordna tidtabellsplaneringen mellan trafikföretagen för att underlätta byten.

Biljettsamverkan innefattar försäljning av såväl enkla som kombinerade biljetter. Kombinerade biljetter kallas Resplus, ett gemensamt biljett- och regelsystem som gör det möjligt för resenärer att via en beställning köpa en genomgående biljett med flera operatörers trafik, omfattande totalt 3500 orter i Sverige. För Samtrafikens ägare och partner utgör systemet samtidigt ett försäljnings-, distributions- och avräkningssystem med koppling till ett stort antal säljkanaler och försäljningsställen. Resplus- biljetter inkluderar också en garanti som innebär att vid förseningar eller missade anslutningar kan en resenär använda samma biljett för att åka med annan operatör. Trafikantinformation är ett relativt nytt verksamhetsområde, baserat på skyldigheten för trafik- företagen att lämna in trafikdata till ett Gemensamt TrafikantInformationssystem (GTI) som förvaltas av Samtrafiken. Samarbete kring tillgänglighet syftar bl.a. till att underlätta för personer med funktionshinder att använda transportsystemet. Samtrafiken har därför utvecklat ett gemensamt ledsagningssystem (se vidare nedan).

Företaget Linkon AB (ett helägt dotterbolag till SJ AB) sköter på uppdrag av Samtrafiken produktutveckling och drift av Samtrafikens tjänster och ansvarar även för generalagent- funktionen. Det innebär att Linkon hanterar rätten för åter- försäljare inom och utom Sverige att sälja operatörernas utbud i biljettsamverkan. Linkon driver och administrerar också SJ AB:s bokningssystem Petra. När biljetter säljs genom biljettsamverkan

165

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

hanterar Linkon bokningsinformationen och betalnings- strömmarna (på Samtrafikens uppdrag) och ser till att pengarna fördelas till rätt operatörer. Varje operatör får av Samtrafiken bara tillgång till sin egen försäljningsstatistik. Linkon är i dag det enda företag som (via gränssnittet Hermes som hanteras via SJ AB:s medlemskap i UIC) kan erbjuda försäljning av internationella tågbiljetter med färd- och platsbiljett på samma dokument. Linkon kan för närvarande inte vara medlem i UIC på egen hand eftersom företaget inte är en tågoperatör.

I tillägg till biljettsamverkan genom Samtrafiken har åtminstone Veolia, Tågkompaniet, Swebus och Kustpilen särskilda avtal med SJ AB om att sälja varandras biljetter via de egna bokningssystemen.

Synpunkter

Synpunkter på hur biljettsystem och samarbetet mellan olika aktörer vad gäller bl.a. biljettförsäljning fungerar har främst fram- förts av resenärsföreträdare och nya aktörer bland tågoperatörerna. Resenärsföreträdare har framfört att det är ett problem att Resplus- systemet fortfarande är relativt okänt bland resenärer i allmänhet. En orsak uppges vara bristande marknadsföring, även om Samtrafiken genomfört ett antal kampanjer för att informera om systemet. Möjligheten att via systemet köpa genomgående resor som dessutom inkluderar rätt att använda annan operatör vid störningar borde användas mer och synas bättre. Problemen med att använda vanliga kreditkort, eller för den delen kontanter, för betalning av kollektiva resor i flera regioner har också kritiserats. Det framförs också kritik mot att tidtabeller, kartor och annan information som hanteras genom Samtrafiken inte längre distribueras på annat sätt än i digital form, vilket missgynnar dem som inte har tillgång till internet. När Samtrafiken upphörde med att trycka publikationen Tågtider år 2012 erbjöds alla som kontaktade Samtrafiken att få ett utskrivet exemplar hemskickat, något som dock bara en handfull personer hörsammat.

Samtrafiken har på senare år drivit ett projekt som syftat till att utveckla ResRobot till att också bli en portal för försäljning av biljetter direkt till kund. Det har framförts att en fortsatt utveckling av systemet för tillfället lagts på is efter att branschen inte kunnat enas om en hållbar ekonomisk modell för lösningen. Enligt vissa uppgifter saknades intresse från SJ AB att sälja sina

166

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

biljetter genom ett sådant system. Detta har uppmärksammats som ett problem från såväl resenärsföreträdare som nya operatörer. Resenärsföreträdare har pekat på Storbritannien som ett exempel på ett land med en avreglerad marknad där tågföretagen, via lagkrav och genom sin organisation ATOC, har etablerat ett gemensamt system för såväl sökning som försäljning av samtliga resealternativ.

Nyinträdande tågoperatörer menar att SJ AB i dag har en dominerande ställning som liknar ett de facto-monopol för bokning och försäljning av tågbiljetter via företagets hemsida www.sj.se. Enligt dessa måste man finnas med där för att synas på transportmarknaden, även om möjligheten också finns att sälja biljetter via en egen kanal. SJ AB visar i dag alla reserelationer som ingår i Samtrafikens biljettsamverkan, också från konkurrerande företag, men det uppges att det inte finns några garantier om detta för framtiden. På SJ AB:s hemsida säljs t.ex. också biljetter med långfärdsbussar, men där kräver SJ AB sedan några år att resenären själv måste bocka för en ruta för att dessa ska visas som alternativ. Enligt vissa uppgifter har det inneburit en betydande minskning i försäljningen av bussbiljetter via SJ AB. Oron som nyinträdande företag uttrycker är att SJ AB plötsligt skulle kunna införa en motsvarande ruta för konkurrerande tågtrafik. Vissa (men inte alla) tycker också att avgiften som SJ AB tar ut för att sälja andras biljetter är för hög. En åsikt som framförts är att SJ AB:s försäljningskanal och/eller dotterbolaget Linkon borde separeras från SJ AB och bli en fristående aktör utan bindningar till någon enskild operatör. Linkon skulle t.ex. istället kunna vara direkt underställt Näringsdepartementet. SJ AB:s ledning har framfört till utredningen att Linkon inte nödvändigtvis måste vara en del av SJ AB.

En del har också velat likna SJ AB:s bonussystem SJ Prio vid SAS Eurobonus-system, som under en övergångsperiod inte fick tillämpas för inrikes resor p.g.a. SAS dominerande ställning (genom ingripande från Konkurrensverket).

Prisutvecklingen på järnvägsresor har lyfts som ett angeläget område att följa, bl.a. mot bakgrund av den ökade differentiering som skett särskilt i SJ AB:s prissättning.

167

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

7.2.2Resenärer med funktionsnedsättning

Personer med nedsatt rörlighet har rätt till ledsagning av stations- förvaltaren på stationen för att ta sig på, av eller byta tåg och har även rätt till assistans av järnvägsföretaget ombord på tåget. Regler om detta finns i förordning (EG) 1371/2007, artiklarna 19-25. Det finns begränsningar i vad en ledsagare kan och får hjälpa till med, vilket innebär att tjänsten inte är detsamma som personlig assistans.

Stationsförvaltare är ett nytt begrepp i svensk lagstiftning och avser en organisatorisk enhet i en medlemsstat som har getts ansvaret för förvaltningen av en järnvägsstation. Infrastruktur- förvaltaren kan vara stationsförvaltare. Jernhusen och Trafikverket samarbetar kring ledsagning på stationer. Med hjälp av Samtrafiken har den s.k. Ledsagningsportalen byggts upp, och i dag finns mötesplatser för ledsagning på 124 stationer i Sverige enligt den information som ges på hemsidan www.stationsledsagning.se. Den resenär som behöver ledsagning beställer denna i samband med att resan bokas och senast 24 timmar innan tågets avgång eller ankomst. Det är Riksfärdtjänsten Sverige AB som av Jernhusen har kontrakterats för att utföra ledsagningstjänsten. Trafikföretagen har i dag möjlighet att ansluta sig till beställningssystemet för att (åt sina resenärer) beställa ledsagning till en viss tid och plats, men på lokal och regional nivå kan de också välja att alternativt avropa redan upphandlade resurser eller egna anställda. En resa bokad med ledsagning i systemet kan kopplas ihop med lokala och regionala resor utan förbokning. Ett antal regionala trafikmyndigheter har egna ledsagningstjänster och har valt att inte ansluta sig till portalen. Det gäller t.ex. Västtrafik, Skånetrafiken och X-trafik.

En annan internetbaserad tjänst som också tagits fram av Samtrafiken är www.stationsinfo.se, som ger detaljerad information om bl.a. utvalda järnvägsstationer med planskisser, öppettider m.m. Den tjänsten kommer dock att stängas från 1 januari 2014.

Synpunkter

Flera företrädare för personer med funktionsnedsättning har vittnat om att ledsagningen inte alltid fungerar som det är tänkt. Ett illustrativt exempel handlar om en bokning av resa från Sundsvall till Södertälje Syd med ledsagning. Där krävdes ett flertal

168

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

telefonsamtal och två dagars utredning innan den som behövde ledsagning kunde få besked om hur beställningen skulle hanteras. Resenären hade behov av ledsagning i Sundsvall, vid byte i Gävle och vid ankomst till Södertälje Syd. På sträckan Sundsvall-Gävle bedrivs trafiken av X-trafik, medan SJ AB bedriver trafiken på del av sträckan Gävle-Södertälje Syd. Inledningsvis var beskedet till resenären om ledsagning ett nej från såväl X-trafik som SJ AB. SJ AB nekade med hänvisning till att det var X-trafiks tåg och X- trafik nekade för att Sundsvall ligger utanför deras ordinarie område. Riksfärdtjänsten, dit resenären därefter vände sig, kunde efter två dagar lämna beskedet att det var X-trafiks ansvar eftersom det var deras tåg. Resenären behövde kontakta X-trafik och beställa ledsagning från tåget till mötesplatsen vid bytet i Gävle och kontakta SJ AB för ledsagning vid tågets ankomst i Södertälje Syd. Den senare ledsagarbokningen gick att göra vid biljett- beställningen.

Särskilda brister har också påtalats i samband med längre resor där byten mellan trafikslag förekommer, liksom vid förseningar. Ledsagarportalen lyfts fram som ett lovvärt initiativ, men problemet är att relativt få trafikföretag hittills anslutit sig, vilket innebär att resenären behöver kontakta flera företag i separat ordning. En anledning till att vissa operatörer har valt att sköta ledsagning i egen regi istället för genom den upphandlade tjänsten från Riksfärdtjänsten uppges vara höga avgifter. Det är dock oklart om det avser bokningssystemet eller själva ledsagningstjänsten. Vidare är det fortfarande många stationer där ledsagning inte erbjuds.

Att tjänsten stationsinfo.se är på väg att avvecklas upplevs också som ett problem, även om det funnits vissa brister i tjänstens användbarhet. Resenärer som söker närmare uppgifter om särskilda stationer kommer i fortsättningen att behöva vända sig till varje enskild fastighetsförvaltare.

Ett annat problemområde som lyfts fram ur ett tillgänglighets- perspektiv är bristande driftsunderhåll på stationer av t.ex. hissar och i vissa fall ett underskott på hissar. Till vissa plattformar på Stockholms Central finns bara en enstaka hiss, som ska betjäna såväl personer med funktionshinder som resenärer med barnvagnar eller mycket bagage. Resenärer upplever att de som har ansvar för att påtala brister och att den som förvaltar stationen inte har ett system för att göra regelbunden kontroll av sin anläggning. Även informationen kopplad till underhåll anses bristfällig, t.ex. vad

169

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

gäller möjligheten att (helst i förväg) få kunskap om på vilka stationer hissar är ur drift och vilka alternativ som finns.

7.3Förutsättningar för varuägare och transportorganisatörer att använda tåget

Stora delar av den svenska basindustrin är beroende av effektiva järnvägstransporter. En del transporter är svåra att överföra till väg och för vissa finns dessutom säkerhetsrestriktioner. Industrin har i många fall gjort stora investeringar för att järnvägstransporter ska kunna användas för inflöden av insatsvaror, för flöden som utgör en del av logistikhanteringen mellan olika enheter under produktionsprocessen, eller för leverans av färdiga produkter.

7.3.1Synpunkter

Näringslivets transportråd, som företrädare för varuägarna, liksom de transportköpare jag har träffat, anser att marknadsöppningen har bidragit till att ge möjlighet till effektivare transporter genom att upphandling och samarbete nu kan ske med fler trafikutövare. Vissa anser att systemtågstransporter har effektiviserats när nya operatörer tagit hand om dem, men att det samtidigt lett till bortfall av mindre vagnslastvolymer till berörda industrier. Orsaken är att dessa tidigare kunnat hanteras som en del av Green Cargos tåg. Ett antal faktorer har lyfts fram som betydelsefulla om järnvägstransporterna ska kunna behålla sin ställning eller utvecklas. Dessa kommer att behandlas var för sig nedan.

Transporttider och punktlighet

Transporttidens betydelse har framförts som särskilt betydelsefull för exempelvis dagligvarutransporter inom livsmedelsindustrin. För lång transporttid i kombination med bristande punktlighet har i ett antal fall lett till att man under årens lopp övergett delvis nya transportupplägg på järnvägen till förmån för lastbilstransporter. Punktlighetsproblemen är särskilt allvarliga för utleverans av varor som ingår i olika försäljningskampanjer. Men långa transporttider och bristande punktlighet kan också medföra stora effekter för

170

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

såväl uppläggning som genomförande av vagnomlopp för tunga transporter.

Kalkylmodeller – värdering av godstransporterna

Såväl varuägare som godstrafikföretag anser att godstransporterna missgynnas i de samhällsekonomiska bedömningar som ligger till grund för prioriteringar i infrastrukturplaneringen och vid kapacitetsfördelning. Man efterlyser utveckling av de samhälls- ekonomiska modellerna och värderingen av faktorer som tids- värden för olika typer av gods, kostnadsvärderingar av gångtids- tillägg i förhållande till de prestanda som utnyttjande trafikföretag kan leverera och värdering av effektiva vagnomlopp som om de inte fungerar kan innebära att man måste laborera med kostsamma fordonsreserver etc. Dagens värdering av godstågen anses också leda till att de missgynnas under tågföringen när det uppstår störningar som innebär att trafikledningen måste göra omledningar eller andra prioriteringar i förhållande till gällande plan. Exempelvis kan tillgången på tomma lastvagnar vara kritisk för hanteringen av ett företags flöden ut från fabrik, men när prioriteringsmodellen utgår från varuvärdet får den typen av transporter lägsta prioritet.

Snabbare anpassningar till marknadens efterfrågan

De synpunkter som anförts beträffande snabbare anpassning till marknadens behov gäller såväl infrastrukturåtgärder som nya tåg- lägen under gällande tågplan, s.k. ad hoc-ansökningar.

Man har exempelvis efterlyst den ”marknadspott” för snabba

åtgärder i infrastrukturen, som fanns med i intentionerna redan när Banverket bildades. Varuägare och godstransportörer upplever att denna i praktiken antingen aldrig har använts eller alltför snabbt intecknats som en budgetreserv.

Näringslivet och godstransportörer anser sig också mindre betjänta av långsiktiga ramavtal än av ökade möjligheter till leverans av nya tåglägen under gällande tågplan som gör det möjligt för järnvägsföretagen kan svara upp mot nya önskemål från industrier och andra inom godstransportmarknaden. Man pläderar därför också för den typ av successiv kapacitetstilldelning som Trafikverket har under utveckling. Kapacitetsfördelningsprocessen

171

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

som den är utformad i dag innebär en påtaglig risk för att järnvägs- företagen ”garderar” sig och ansöker om onödigt många tåglägen för att vara säkra på att kunna klara av sina leveranser gentemot kunderna. Man har påpekat att det leder till att många tåglägen inte utnyttjas, ett förhållande som enligt uppgift även Riksrevisionen kommer att uppmärksamma i sin kommande rapport om punktlighetsproblemen inom det svenska järnvägssystemet.

Banavgifter

Lönsamhetsproblemen hos järnvägens godstransportörer, liksom orsakerna till och problem med dem behandlas i avsnitt 7.9.5 Näringslivets företrädare har här uppmärksammat de planerade höjningarna av banavgifterna och de effekter som de kan leda till i form av mindre marknadsandelar för järnvägen, något som Trafikverket också påpekat i sina effektstudier av banavgifts- höjningarna.

Korrekt information om var godset befinner sig

Näringslivets företrädare är väl införstådda med att störningar alltid kan uppkomma och att exempelvis vagnar måste tas ur trafik till följd av uppkomna fel. Däremot anser man att det fortfarande är svårt att få information om var vagnar och gods befinner sig, en situation som uppenbart försvårar omlastning till annan vagn eller till annat trafikmedel för att om det behövs för att säkerställa att leverans kan ske utan orimliga förseningar.

7.4Marknadstillträdet för tågtrafik

Som redan har konstaterats i tidigare kapitel har såväl organisatörer som utförare av järnvägstrafik rätt att ansöka om infrastruktur- kapacitet var som helst på järnvägsnätet. Detta gäller för såväl persontrafik som godstrafik. Senare kommer processen för kapacitetstilldelning att behandlas närmare, inklusive de restriktioner som där föreligger vad gäller det faktiska tillträdet.

Vid sidan om de krav som ställs på järnvägsföretag för att få trafikera nätet finns det ett fåtal principiella skillnader att beakta mellan olika aktörers möjligheter till tillträde. För godstrafik-

172

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

operatörer eller organisatörer av godstrafik, som förväntas driva trafik på rent kommersiella grunder, finns inga egentliga begräns- ningar. För persontrafik innebär lagen (2010:1065) om kollektiv- trafik att det föreligger vissa skillnader mellan den samhällsstödda, upphandlade trafiken, och den kommersiella trafiken. Detta gäller oavsett om det handlar om buss- eller tågtrafik.

Kollektivtrafiklagen föreskriver att varje regional kollektiv- trafikmyndighet ska upprätta trafikförsörjningsplaner som inkluderar alla former av regional kollektivtrafik i ett län, både trafik som bedöms kunna utföras på kommersiell grund och den som ska vara föremål för allmän trafikplikt och därmed upphandlas. Ett beslut om att viss trafik ska omfattas av allmän trafikplikt kan överklagas hos förvaltningsrätten av den som bedriver eller har för avsikt att bedriva kommersiell kollektivtrafik och som berörs av beslutet. Vidare ger lagen regionala kollektivtrafikmyndigheter rätt att organisera och upphandla länsöverskridande kollektivtrafik, men bara om den är lämplig för att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande och faktiskt också tillgodoser detta behov.

I korthet innebär detta att det å ena sidan finns en generell möjlighet till marknadstillträde för en kommersiell persontrafik- operatör, inklusive att konkurrera med befintlig upphandlad trafik, samtidigt som det finns ett begränsat skydd för en kommersiell operatör mot konkurrens från upphandlad trafik. För långväga upphandlad trafik finns dessutom en begränsning till att trafiken ska tillgodose arbetspendling eller vardagsresande och därmed inte inkräkta på kommersiell trafik. Därutöver har det genom särskilda beslut redan tidigare varit möjligt med stor-regional upphandlad trafik i bl.a. Skåne.

I praktiken upphandlas all regional tågtrafik och dessutom en del långväga tågtrafik, medan den kommersiella tågtrafiken bedrivs på ett antal fjärrtågslinjer. Det finns även ett fåtal äldre avtal där tågtrafik ännu inte upphandlats.

På Arlandabanan råder situationen att endast de järnvägsföretag som infrastrukturförvaltaren A-Train AB medger har rätt att ta upp och lämna av passagerare som reser till eller från Arlanda flygplats på linjen mellan Stockholm Central och Arlanda.

Som redovisats tidigare bedrivs godstrafiken i huvudsak av tågtrafikoperatörer som specialiserat sig på denna verksamhet och kör trafik på uppdrag av olika godskunder. Vidare finns ett antal

173

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

mer långtgående samarbeten mellan industriföretag och trafik- företag för vissa typer av transporter.

7.4.1Synpunkter

Generella synpunkter på marknadstillträdet har tenderat att vara kopplade i första hand till möjligheterna att få tillräcklig kapacitet för olika typer av trafik, i vissa fall med hänvisning till förbindelser som gjorts i form av investeringar. Denna problematik behandlas närmare under avsnittet 7.6 om kapacitetstilldelningen. Nedan återges övriga synpunkter avseende marknadstillträdet, med behandling av först persontrafiken och sedan godstrafiken.

Persontrafiken

Som ett alternativ till den marknadsöppning som införts stegvis de senaste åren, har det framförts att man hade kunnat låta SJ AB behålla ett legalt monopol för delar av den kommersiella trafiken, dock under ett samhällsansvar med krav på utbudet av trafik. En annan variant hade kunnat vara att upphandla även den kommersiella delen av trafiken i en modell som liknar den brittiska.

Marknadsöppningen har hittills resulterat i ett svagt intresse från nya kommersiella initiativ som konkurrerar med SJ AB, men med den förändrade situationen inför 2014 har synpunkterna kommit att handla om vad nyinträdena kan innebära för resenärerna, liksom möjligheterna för de nya aktörerna att realisera sina planer. Det är ett område som får bli föremål för fortsatta studier.

Synpunkter kring tillträdet på persontrafikmarknaden kan i övrigt delas upp i sådana som avser villkor och utveckling för upphandlad trafik jämfört med kommersiell trafik, och sådana som avser de trafikupphandlingar som genomförs. Dessa behandlas närmare var för sig.

Kommersiell trafik i förhållande till samhällsorganiserad trafik

Från i första hand kommersiella tågoperatörer, men även från forskarhåll, har det framförts att den växande samhällsorganiserade regionala trafiken tenderar att växa på den kommersiella trafikens

174

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

bekostnad. Ett ofta diskuterat exempel är effekterna av att trafik- huvudmännen Skånetrafiken, Hallandstrafiken och Västtrafik fick egen trafikeringsrätt 2009 på linjen Göteborg-Lund och vidare till Malmö och Köpenhamn. De kunde därmed handla upp den stor- regionala tågtrafiken Öresundstågen som ett separat tågsystem. Till en början fortsatte SJ AB att köra kommersiell snabbtågstrafik parallellt, men i april 2012 upphörde plötsligt trafiken, motiverat med en bristande lönsamhet p.g.a. konkurrensen från Öresundståg. SJ AB påkallade en prövning hos Konkurrensverket som uppfattade det som en statsstödsfråga och därmed en fråga för departementet.

Med den mer generella marknadsöppning som skett efter 2009, och de bestämmelser som kollektivtrafiklagen omfattar, anses det finnas ett problem vad gäller gränssnittet mellan samhälls- organiserad trafik och kommersiell trafik som inte bara gäller tågtrafik. Det som främst lyfts som problematiskt är att de tidigare trafikhuvudmännen via statsbidrag till fordonsanskaffning har en särskilt gynnad ekonomisk situation när det gäller att organisera tågtrafik som kan konkurrera med kommersiell trafik.

Ett ytterligare exempel som lyfts fram är SL:s utökade pendeltågstrafik till Arlanda och Uppsala, där synpunkter väckts i första hand av flygbusstrafikens företrädare. Fallet anmäldes till Konkurrensverket, som dock inte fann anledning att ingripa med hänsyn till de möjligheter som kollektivtrafiklagens bestämmelser ger. En tydligare avgränsning mellan vad som bör organiseras i samhällets regi i förhållande till den kommersiella trafiken har av många uttryckts som önskvärd.

Upphandling av trafikkontrakt

Särskilda synpunkter har inkommit vad gäller hur upphandling av persontrafik går till. Företrädare för bl.a. fackliga organisationer menar att priset har en för avgörande betydelse i många upphandlingar jämfört med kvalitetsaspekter. Detta anses leda till en ökad risk för trafikkontrakt som inte fullföljs enligt avtal. Från tågoperatörer efterfrågas ofta avtal som ger operatören större inflytande. I samband med övergång från en operatör till en annan kan det ibland vara svårt för en ny operatör att få tillgång till gällande avtal mellan arbetsgivare och personal.

175

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

Fackföreningsföreträdare och lokförare menar att i vissa fall har arbetsmiljöfrågor som rör fordonen blivit mer svårhanterliga i upphandlad tågtrafik. Detta eftersom sådana frågor ska gå genom en arbetsgivare som inte själv äger fordonen. Fler tvister hamnar därför hos Arbetsmiljöverket.

Idéer som väckts vad gäller upphandlad kollektivtrafik är att omvandla subventioner till operatören för att täcka kostnader till en subvention riktad till resenärer, s.k. resenärspeng. I praktiken skulle operatörens ersättning bli beroende av antalet resenärer. Ett sådant system skulle också kunna användas för att få kommersiella operatörer att ge riktade rabatter till särskilda resenärsgrupper, t.ex. pensionärer. Ett sådant system tillämpas i busstrafiken i Storbritannien.

Godstrafiken

De synpunkter som inkommit vad gäller marknadstillträdet på godstrafiksidan är i huvudsak positiva. Frågan har lyfts varför inte fler varuägare eller för den delen speditörer utnyttjat möjligheten att själva ansöka om tåglägen. Varuägarna uppger dock att möjligheten till detta varit tillräcklig för att göra järnvägsföretagen mer lyhörda för nya initiativ och önskemål, samt att det redan finns fungerande samarbeten i form av exempelvis Scandfibre Logistics och Trätåg som minskar behovet av renodlade speditörer.

En synpunkt som framförts är den bräckliga situationen avseende vagnslasttrafiken, som i dag endast bedrivs av Green Cargo och där det är svårt att se att någon mer etablering. I och med att Green Cargo, genom den ökade konkurrens som följt på marknadsöppningen, har tappat ett antal transportuppdrag som varit möjliga att samordna med vagnslasttrafiken, har riskerna ökat för en utslagning av denna del av marknaden.

176

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

7.5Förutsättningar för trafikorganisatörer och järnvägsföretag att få tillgång till tilläggstjänster

7.5.1Stationer, depåer och terminaler

För att bedriva trafik behöver en operatör, förutom tillgång till banan, även tillgång till terminalanläggningar och terminalservice. Det handlar om att kunna ta upp och släppa av passagerare på stationer och hållplatser eller att lasta och lossa gods på godsterminaler och lastområden. Det handlar också om att kunna underhålla den rullande materielen, att få service och löpande tillsyn av fordonen på depåer, tillgång till bangårdar för tågbildning, tillgång till underhållsverkstäder för tyngre underhåll och större reparationer samt möjlighet till uppställning eller parkering av fordon som för tillfället inte behövs. På fordon behöver tekniskt underhåll utföras men även annat underhåll som tvätt och avisning. Därutöver behöver terminaltjänster som t.ex. vattenfyllning, toalettömning och städning utföras innan tågsätt på nytt tas i bruk. Det kan avse snabba åtgärder i samband med vändning av tåg eller mer omfattande åtgärder som utförs under natt eller andra längre uppehåll i användningen av fordonen. Åtkomst till verkstäder behövs för att förhindra och åtgärda brister på fordon. Ytterst syftar det till att fordonen ska vara driftsäkra utan defekter eller brister som påverkar deras prestanda och därmed trafiken.

Trafikverket förvaltar huvudspåren, inkl. spår för resenärsutbyte vid plattform, på persontrafikstationer. Större stationsfastigheter förvaltas företrädesvis av Jernhusen och kommuner i anslutning till de spår som tillhör staten. Trafikverket förvaltar också stationer, dock endast mindre där stationshus saknas eller inte används. Hos de andra större infrastrukturförvaltarna utövas ansvaret för stationer och stationsservice som en del av infrastruktur- förvaltningen.

Tjänster som t.ex. underhåll av fordon, städning, furnering m.m. utförs av företag om de inte helt eller delvis utförs av trafik- företagen själva. I den mån underhåll m.m. sker i eller i anslutning till särskilda depåer, sker verksamheten i regel av olika fristående företag som hyr anläggningen av Jernhusen eller annan på affärs- mässig grund. SL, Skånetrafiken m.fl. har egna depåer för underhåll av de fordon som används i den lokala och regionala trafiken.

Alla större rangerbangårdar liksom terminaler där enklare tågbildning kan ske förvaltas också av Trafikverket. Det principiella

177

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

skälet är att investeringar i sådana anläggningar, med de möjligheter till tågbildning som de erbjuder, har direkt påverkan på behovet av kapacitet på linjespåren. De sidospårsanläggningar i övrigt som överfördes från SJ till Banverket år 1999 förvaltas i dag av Trafikverket. Det innefattar även spår på vissa kombiterminaler. Trafikverket ansvarar formellt sett för spårupplåtelsen medan Jernhusen ofta svarar för fastigheterna i anslutning till spåren, inklusive de anläggningar som behövs för att utöva verksamhet vid terminal och, genom upphandlade entreprenörer, också för utbudet av terminalservice.

För att få tillgång till spåren, depåer, terminaler och kring- tjänster måste operatören alltså förhandla med Trafikverket om spårkapacitet, med Jernhusen eller annan om tillträde till anlägg- ningen och med tjänstetillhandahållaren om nyttjandet av tjänsten. Den som vill nyttja spåren, anläggningarna och tjänsterna behöver m.a.o. ingå avtal med ett antal aktörer.

Synpunkter

Trafikorganisatörer och järnvägsföretag har framfört vikten av att depåerna är utformade så att de medger en tids- och kostnads- effektiv hantering. Det innebär att de bör vara lokaliserade nära stationer för tågens avgångs- och slutdestinationer. Tillhanda- hållande av infrastruktur och terminalservice behöver samordnas om personal och fordon ska kunna utnyttjas så optimalt som möjligt.

Många intressenter anser att det råder oklarhet vad gäller ansvar för spår, övriga anläggningar och tjänster, samt att det är svårt att få en överblick i fråga om vem som har rätt att göra vad. Det har framförts att bättre samordning av upplåtelse av kapacitet på huvudspår och sidospår behövs. Vidare har framförts att anläggningar i vissa fall är felaktigt placerade från logistiksynpunkt, att kapacitetsutnyttjandet avseende uppställning inom befintlig anläggning är dåligt och att övergripande styrning och samordning inom depåer saknas. När det gäller terminal- och depåservice har påtalats att det är möjligt att stänga ute konkurrenter genom långa avtal med företag som svarar för terminaler, depåer m.m. eller de tjänster som tillhandahålls där.

Från flera håll har Jernhusens ställning lyfts fram. Jernhusen äger ett antal anläggningar och ska enligt 2009 års reviderade

178

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

bolagsordning inom ramen för kravet på affärsmässighet vara ett ledande företag i utvecklingen av den svenska transportsektorn med anknytning till järnväg. Sedan den förändringen gjordes menar flera aktörer, t.ex. resenärsföreträdare, att Jernhusen har utvecklats i en mer kundorienterad riktning. Inom och i anslutning till de större stationsfastigheter som Jernhusen förvaltar pågår också ett arbete med att utveckla attraktiva stationsmiljöer med ett större urval av detaljister och tjänsteleverantörer. Jernhusen investerar också i nya depåer. De viktigaste depåerna är Hagalund i Solna, Olskroken i Göteborg och Malmö. Det har framförts från trafikoperatörer att det råder brist vad gäller uppställningsspår i Hagalund, Göteborg och Malmö, men även att det råder brist på verkstadslokaler, svarvkapacitet och avisningskapacitet. Med fler aktörer på banan, kommer anläggningarna vid Hagalund och Tomteboda, som utgör ändpunkter i förhållande till Stockholms central, att behöva effektiviseras och optimeras. Dessa utgör monopolresurser i fråga om uppställning och trafiknära underhåll. Det framhävs att det är viktigt att säkerställa att uppställning och plats för omloppsbaserat trafiknära underhåll även fortsättningsvis kommer att kunna erbjudas operatörer i relation till deras trafik- uppdrag. Eftersom flera aktörer ansvarar för olika delar när det gäller tillgången till kapacitet och tjänster tar det tid att komma till beslut i viktiga och brådskande investeringsfrågor avseende depåerna.

Att Trafikverket inte tar betalt för nyttjande av spår som används till uppställning (här avses annan uppställning än den kort- tidsuppställning som sker i samband med planerad tågvändning) lyfts fram som en orsak till ineffektivitet i kapacitetsnyttjandet. Därutöver har operatörer ifrågasatt Trafikverkets inriktningsbeslut att vissa spår som verket förvaltar endast ska användas för uppställning. Uppfattningen är att kapacitetsproblemen skulle bli mindre om dessa spår även användes för terminaltjänster. Frågan har även ställs om hur den totala kapaciteten ska fördelas. Om en operatör har en nedgång i sin trafik borde kapaciteten kunna användas av annan. Det kräver i så fall snabbare beslutsvägar inom Trafikverket, ibland också Jernhusen eller annan närbelägen spår- och anläggningsinnehavare (se även diskussionen rörande avgifter i avsnitt 7.6).

Från godsoperatörer har också lyfts fram som ett problem (t.ex. i samband med prioritering vid störningar) att den operativa rangeringsverksamheten vid de större bangårdarna fortfarande

179

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

utövas av Green Cargo. I Hallsberg skedde det enligt upphandlat avtal med Banverket/Trafikverket 2007–2011, som inte ansåg sig ha egen kompetens att utföra tjänsterna och annan leverantör saknades. Problemet kan generaliseras till situationer där ett trafikföretag fått en avtalad rätt att utöva tjänster som flera andra behöver använda sig utav. Fr.o.m. 2012 har Green Cargo dock inte längre något sådant avtal med Trafikverket utan träffar bilaterala överenskommelser med andra operatörer om rangeringstjänster.

Främst trafikutövare uppfattar det som problematiskt att Jernhusen, som statligt bolag med en monopolliknande ställning, har ett högre avkastningskrav än flertalet andra aktörer på marknaden. Avkastningskravet på Jernhusen är i dag 12 procent mot t.ex. 10 procent för SJ AB och Green Cargo, trots att de senare företagens verksamhet får anses vara förknippad med väsentligt högre risker än Jernhusens. I en bransch där de flesta företag kämpar med en låg lönsamhet anses detta skapa obalans i värdekedjan.

Jernhusen tillämpar också hyreslagens regler vid uthyrning av utrymme i sina verkstadsfastigheter. Tanken är att kunna hyra ut utrymme i en verkstad till flera verkstadsföretag, dvs. att fungera som uthyrare av utrymme i ett verkstadshotell. Även om det innebär möjlighet att välja mellan flera aktörer inom befintliga fastigheter ser ända många trafikutövare problem i den situation som nu råder. Jernhusens avsikt är att sluta kapacitetsavtal med trafikorganisatörer eller trafikföretag. Samtidigt sluts ett villkorat hyresavtal med underhålls- och serviceentreprenör. Hyreslagen tillåter långsiktig uthyrning av fastigheterna. Om den tillämpas i kombination med långsiktiga avtal mellan vissa trafikutövare och underhållsföretag kan det innebära att verkstadskapacitet inte finns att tillgå för nya järnvägsföretag och de eventuella trafik- organisatörer som de samverkar med. Två led av långsiktiga avtal anses kunna utgöra ett faktiskt eller potentiellt hinder för nya järnvägsföretag att etablera sig på marknaden. Exempelvis är så gott som all verkstadskapacitet till underhåll av snabbtåg uppbokad av SJ AB som anlitat Euromaint som leverantör av underhållet. Problemet anses öka med den besittningsrätt som hyrande företag kan åberopa enligt hyreslagens regler. Jernhusen har dock i prövning fått acceptans för att 7–9 år långa avtal, som återspeglar löptid för upphandlad trafikentreprenör, inte ska anses ge besittningsrätt till hyresgästen. Jernhusen har själv pekat på de potentiella konflikter som kan uppstå i samtidig tillämpning av

180

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

hyreslagen och järnvägslagen och dess restriktiva syn på långsiktiga kapacitetsupplåtelser.

Den bristande tillgången till mark och depåer i anslutning till större terminaler lyfts också fram av såväl trafikaktörerna som fastighets- eller verkstadsbolag som vill etablera verksamhet i konkurrens med Jernhusen. Det har också påtalats att det behövs ett strategiskt långsiktigt agerande och ansvar i fastighetsfrågor inom järnvägen, vilket inte alltid överensstämmer med de företags- ekonomiska perspektiv som t.ex. Jernhusen har.

7.6Kapacitet och kapacitetstilldelning

7.6.1Kapacitet

Kapaciteten på det svenska bannätet är per definition begränsad. Med spårens kapacitet menas förmågan att rymma ett antal tåg- rörelser under ett bestämt intervall. I grunden handlar det om hur många tåg som kan framföras på ett säkert avstånd från varandra för att undvika kollisioner eller andra olyckor och för att kunna leverera framkomst enligt utlovade framkomlighets- överenskommelser. Kapaciteten påverkas av flera faktorer. Infrastrukturens utformning innebär i sig vissa begränsningar. Det svenska järnvägsnätet består till stor del (ca 80 procent) av enkelspår. Olika delar av spåren klarar olika höga hastigheter, ibland kan en sträcka med en annars hög standard begränsas av att en del av sträckan måste passeras med mycket låg hastighet. Signalsystemet och möjligheten att automatiskt styra tågens hastighet har stor betydelse för hur tätt tågen kan köras efter varandra.

Den teoretiskt maximala kapaciteten, som uppnås om alla tåg rör sig enligt samma mönster och med samma hastighet, minskas ofta av att person- och godstrafik använder samma bana, men även av snabba fjärrtåg med ett fåtal stopp i kombination med regional- tåg med stopp vid flera stationer. En blandning av tåg med både olika hastighet och frekvens på samma bana får stor inverkan på kapaciteten. Tåg med högre hastighet måste ibland kunna passera dem med lägre hastighet och därför behövs mötesplatser och förbigångsspår. Fordonens egenskaper i sig (inte bara hastighet), liksom längden på tågen, påverkar också kapaciteten.

181

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

Gods- och persontransporter på järnväg har, som visats i tidigare kapitel, ökat under de senaste årtiondena. Detta har lett till ett högre kapacitetsutnyttjande, större behov av underhållsåtgärder och i vissa fall till brist på kapacitet, åtminstone vissa tider på dygnet. Kapacitetsbrist kan ibland endast lösas genom investeringar i ny bankapacitet, eller genom reinvesteringar eller underhålls- åtgärder som innebär att flaskhalsar elimineras eller att banans tillgänglighet ökar.

Det kan dock finnas andra åtgärder som i enlighet med den s.k. fyrstegsprincipen först bör prövas om de kan göra att den befintliga kapaciteten utnyttjas på ett bättre sätt.

Synpunkter

Flera synpunkter och förslag har inkommit som handlar om hur kapaciteten på järnväg skulle kunna utökas eller användas bättre. En del av dessa pekar på behovet att genom större investeringar åstadkomma en separering mellan olika typer av trafik, i första hand baserad på skillnader i hastighet (t.ex. snabbtåg för sig, medan regionaltåg och godståg kan gå på samma banor). Andra pekar på ett antal mindre investeringar som kan ge stora effekter för kapaciteteten. Som exempel nämns s.k. triangelspår, ökad tillåten axellast och lastprofil, längre mötesspår och förlängda terminalspår för godstrafik.

Enligt uppgifter till utredningen halkar Sverige efter i en internationell utveckling mot att köra längre godståg, vilket uppfattas som anmärkningsvärt med hänsyn till arbetet med att öka den tillåtna längden på lastbilar. Den eftersträvade EU-standarden för tåg är 750 meter. Danmark tillåter numera 835 meter och i flera länder, t.ex. Frankrike, arbetar man på att möjliggöra 1 000 meter långa godståg. Även om det i Sverige pågår arbete med att öka den möjliga tåglängden till 750 meter är det fortfarande i regel 630 meter som gäller, vilket t.ex. skapar problem i förhållande till inkommande trafik från kontinenten. Enligt trafikoperatörer som kör internationell godstrafik skulle kostnadsmässigt mycket begränsade investeringar som fokuserar på att förlänga terminalspår för godståg, exempelvis i Malmö, genast öka kapaciteten för denna typ av transporter och därmed även frigöra kapacitet för person- trafik.

182

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

Längre tåg kan i vissa fall också vara lämpliga i persontrafiken, men synpunkter har också inkommit om att i högre utsträckning använda persontåg med två våningar. I Schweiz används tvåvånings- tåget IC 2000 i olika längdvarianter, som ofta rymmer väsentligt fler resenärer än tågen i det svenska järnvägssystemet. I Sverige används bara en variant av tvåvåningståg, Alstoms X40.

Synpunkter har också inkommit om att organisera om hela utbudet av järnvägstrafik enligt schweizisk modell, där främst persontrafikens utbud planeras utifrån att ett antal orter fungerar som knut- och bytespunkter med mycket regelbunden in- och utgående trafik. Godstrafiken planeras sedan in i kanaler mellan övriga tåg.

7.6.2Kapacitetstilldelning

Eftersom spårkapaciteten är begränsad och efterfrågan på tåglägen i vissa fall är större än utbudet ställs stora krav på fördelningen av denna begränsade resurs. Processen för kapacitetstilldelning kan påverka såväl kapacitetsutnyttjandet som förutsättningarna för en effektiv konkurrens.

Kapacitetstilldelningen innefattar en blandning av offentlig- rättslig och civilrättslig reglering. Denna kombination är ovanlig i svensk rätt. Exempelvis finns det en detaljerad reglering av ansökningsförfarandet vilken framgår av 6 kap. i järnvägslagen och järnvägsförordningen samt de föreskrifter som Järnvägsstyrelsen/Transportstyrelsen tagit fram. Frister för ansökan om kapacitet är fastlagda och processen utgår ifrån att den som tillhandahåller infrastrukturen ska försöka samordna de önskemål om tider för trafikering som lämnats in. För att hantera önskemål om kapacitet som kan stå i konflikt med varandra har infrastrukturförvaltaren möjlighet att tillämpa särskilda avgifter och/eller prioriteringskriterier som ska vara kända för de sökande genom publicering i en järnvägsnätsbeskrivning. Denna tas fram av infrastrukturförvaltaren efter samråd med järnvägsföretag och andra aktörer. Järnvägsnätsbeskrivningen innehåller bl.a. krav på sökande, en detaljerad beskrivning av infrastrukturen och dess olika delar, regler för ansökan om infrastrukturkapacitet samt principer och kriterier för tilldelning och aktuella regler för beräkning av banavgifter, inklusive avgifter för vissa särskilt angivna tjänster. Vissa delar av järnvägsnätsbeskrivningen kan

183

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

ändras av infrastrukturförvaltaren under giltighetstiden. För den som ansöker efter fristen står enbart restkapacitet till buds. Ansökningsförfarandet avslutas med ett beslut om fastställelse av tågplan. Det beslutet kan överklagas.

Den som fått sin ansökan om kapacitet fastställd ska, för att få trafikera, därutöver ha ingått trafikeringsavtal med infrastruktur- förvaltaren. Även de villkor infrastrukturförvaltaren uppställer är till viss del föremål för reglering. Sökande som anser att järnvägs- nätsbeskrivningen ställer upp villkor som står i strid med regelverket kan vända sig till Transportstyrelsen och få innehållet prövat. Bakgrunden till samrådsförfarandet och möjligheten till prövning är att de sökande ska ha insyn i och kunna förlita sig på att järnvägsnätsbeskrivningen och att infrastrukturförvaltaren inte ändrar förutsättningarna för trafikering. Själva förhandlings- utrymmet avseende trafikeringsavtalet kan anses relativt begränsat. Såväl den fastställda tågplanen som järnvägsnätsbeskrivningen utgör bilagor till trafikeringsavtalet.

I det följande beskrivs synpunkter och problem i första hand med koppling till Trafikverkets process för kapacitetstilldelning, och med viss tyngdpunkt på den nyligen avslutade processen inför Tågplan 2014. Trafikverkets nät är helt dominerande och Trafikverket är också ofta involverat i kapacitetstilldelningen på andra banor, eftersom det i praktiken behöver ske en direkt sam- ordning med kapacitetstilldelning och trafikledning på anslutande spår för att uppnå en effektiv tågföring. Kapacitetstilldelningen, liksom trafikledningen, på Arlandabanan utförs av Trafikverket på uppdrag av A-train. För att säkerställa motsvarande förutsättningar för tågföringen sker kapacitetstilldelningen på Öresundsbrokonsortiets spår i samarbete mellan BaneDanmark och Trafikverket. I den mån trafiken också berör Trafikverkets spår sker samordning under kapacitetstilldelningsprocessen. Denna del av utredningen har inte medgivit någon dialog med Inlandsbanan AB eller de järnvägsföretag som utför trafik på den. Ingen har påpekat problem med hur kapacitet fördelas och trafikledning sker på Inlandsbanan.

Vid arbetet med att fastställa 2014 års tågplan (som börjar gälla i december 2013) har kapacitetstilldelningsfrågorna kommit att ställas på sin spets, eftersom det på allvar blivit aktuellt att inte bara fördela kapaciteten mellan olika segment på marknaden, utan också mellan flera konkurrerande företag med liknande trafikupplägg. Inför tågplan 2014 ansökte fyra företag i april 2013 om tåglägen för

184

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

att bedriva interregionala persontransporter på sträckan Stockholm–Göteborg: SJ AB, Skandinaviska Jernbanor, MTR och Citytåg. SJ AB kör sedan länge snabbtågstrafik mellan Stockholm och Göteborg, medan Skandinaviska Jernbanor (under namnet Blå Tåget) sedan slutet av 2010 bedriver trafik med lokdragna tåg. Både MTR och Citytåg är nya aktörer på marknaden. MTR ansökte om tåglägen för ett trafikupplägg med frekvent snabbtågstrafik (att bedrivas under namnet MTR Express), medan Citytåg ansökte om tåglägen för ett liknande, om än inte lika omfattande trafikupplägg. I tillägg till dessa kommersiella egentrafikupplägg inkom flera ansökningar avseende fortsatt regional upphandlad trafik på delar av sträckan, t.ex. den s.k. Gnestapendeln och Sörmlandspilen. Med alla dessa ansökningar stod det direkt klart att det förelåg uttalade konflikter om tåglägen och att det skulle bli en besvärlig process att fördela kapaciteten.

Trafikverkets utgångspunkt i processen för kapacitetsfördelning är att i första hand försöka tillgodose alla önskemål så långt det går. När detta inte är möjligt inleds en process för att lösa identifierade konflikter som inkluderar samordningsmöten med alla sökande, samt möjlighet till användning av prioriteringskriterier och styrning genom avgifter. Hittills har Trafikverket inte använt sig av avgifter som styrmedel för att hantera kapacitetskonflikter utan tillämpar prioriteringskriterier, som syftar till att uppnå ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Kriterierna framgår av Trafikverkets järnvägsnätsbeskrivning, där transporter delas in i olika prioriteringsklasser utifrån transport- uppgift. Till grund för prioriteringar i tilldelningen ligger de uppgifter företagen lämnar och som bygger på självskattning, bl.a. avseende antal resande, typ av fordon och prioriteringsklass.

I samband med samordningsmöten eller s.k. tidtabells- konferenser redovisas och prövas uppläggen mot varandra. Aktörerna har möjlighet att föreslå och komma överens om justeringar för att jämka sina önskemål. I förekommande fall görs simuleringar för att beräkna och jämföra samhällsnyttor mellan upplägg som står i fortsatt konflikt med varandra. I det läget granskas också de uppgifter som trafikföretagen lämnat som grund för prioriteringsklassningen. I arbetet med Tågplan 2014 skulle en farbar tågplan ha presenterats vid ett sådant möte i juni, men så blev inte fallet. Upplägg låg då fortfarande delvis direkt på varandra. I ett läge lyftes Gnestapendeln bort helt och läget för andra regionala tåg försämrades kraftigt. Efter flera förhandlings-

185

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

möten och ett par slutliga vändor med tvistlösning fastställdes tåg- planen den 20 september inför trafikstart ca 3 månader senare. Den innebär bl.a. att såväl SJ AB som MTR Express och Citytåg får nöja sig med något färre avgångar än önskat, att Gnestapendeln bevaras relativt opåverkad men att en del regionaltåg får längre gångtider. Dessutom förklarar Trafikverket vissa delar av sträckan som överbelastad.

Synpunkter

Tilldelningen inför 2014

Regionala företrädare som upphandlar eller på annat sätt organiserar regional trafik har pekat på flera problem med Trafikverkets sätt att hantera kapacitetstilldelningen, särskilt inför Tågplan 2014. Fallet med den bortplockade Gnestapendeln har Trafikverket i efterhand förklarat med att detta gjordes i syfte att tillfälligt minska antalet variabler i processen, men så uppfattades det inte vid tidpunkten för händelsen, vilket gjorde att förfarandet möttes av starka reaktioner från berörda regionala aktörer. Enligt dessa illustrerar detta också en bristande transparens i processen och vilka överväganden som görs av Trafikverket. Det uppges också finnas ett behov av förbättrad kommunikation från Trafikverket med berörda aktörer, även i de fall de inte själva står som sökande. Det faktum att regionala aktörer deltar i finansiering av infrastruktur leder vidare till en förväntan om att även få använda densamma. I dag finns dock inga garantier för detta. Gnesta kommun har t.ex. deltagit i finansieringen i fråga om stationen i Gnesta, i avsikt att kunna kombinera regionaltågsstopp med pendeltågstation. I Gnesta tolkades uppståndelsen kring kapacitetstilldelningen som så långsiktigt negativ att man menar att det kan få effekter på bostadsmarknaden.

I syfte att göra trafiken mer robust och mindre känslig för störningar använder Trafikverket i dag planerade tidspåslag för flera transporter. Det förekommer också att antalet tillgängliga tåglägen reduceras av samma skäl. I praktiken innebär det att den tillgängliga kapaciteten minskar. Från såväl godstransportköparhåll som från regionalt håll vad avser persontrafik har framkommit att detta lett till allt längre gångtider på senare år, vilket försämrar järnvägens konkurrenskraft. En fråga som väckts är vilka påslag på

186

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

restid/transporttid som ska anses godtagbara, innan de leder till att transportens syfte förfelas. Här uppger vissa trafikutövare och transportköpare att det saknas en tillräcklig förståelse för slutkundens behov hos Trafikverket. Samtidigt uppger Trafikverket att det förekommit en bristande vilja från trafikutövare att göra realistiska tidspåslag, vilket resulterat i dålig punktlighet på vissa sträckor.

Att hantera ca 9 000 ansökningar om tåglägen, varav 7 000 för trafik och 2 000 för underhållsarbeten, och åstadkomma en fungerande tågplan är en grannlaga uppgift. En uppgift som i dag i delar utförs manuellt. Flera aktörer, inklusive Trafikverket, har lyft frågan om behov av utvecklat IT-stöd för kapacitetstilldelningen eftersom den manuella hanteringen uppfattas som förlegad. Ett antal trafikutövare har framfört synpunkter på Trafikverkets hantering av de tidtabellskonferenser och möten som verket anordnar. Trafikutövarna har upplevt att dessa möten saknar styrning och att samordning prioriteras, vilket lett till att de ibland lämnats ensamma med sina konkurrenter och i princip varit hänvisade till att komma överens med dessa. I ett konkurrens- rättsligt perspektiv kan detta uppfattas som märkligt, eftersom det i praktiken kan leda till en konkurrensbegränsande uppdelning av marknaden (kartellbildning).

Den praktiska tillämpningen av samhällsekonomiska nytto- beräkningar vid konfliktlösning har lett till en del utfall som vissa trafikutövare menar varit förvånande. Exempelvis tycks det spela större roll än förväntat hur många associationer, d.v.s. möjligheter till byten vid bytespunkter, ett tåg har. Det kan t.ex. göra att ett snabbt direkttåg mellan Stockholm och Göteborg får ett lägre beräknat värde än ett långsammare tåg som ger möjlighet till fler byten. Eftersom många regionala trafikhuvudmän sedan lång tid tillbaka strävat efter att anpassa sin regionala tågtrafik till SJ AB:s fjärrtrafik genom att planera för möjliga byten mellan dessa kan dessa associationer vid kapacitetsfördelningen indirekt innebära ett gynnande av SJ AB:s avgångar framför konkurrerande snabbtågs- trafik. Vidare ger en snabbare vändning av ett tåg vid en ändpunkt ett högre värde oavsett om det klart framgår att den snabba vändningen är nödvändig för att undvika höga språngkostnader, t.ex. fler vagnomlopp, eller inte. En fråga som rests är om vissa trafikoperatörers uppgivna vändningstider, exempelvis i Göteborg, är realistiska i detta sammanhang.

187

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

Förutsägbarhet och ramavtal

Även om själva tågplanen endast är ettårig, från mitten av december till mitten av december påföljande år, gäller långa ledtider för kapacitetstilldelningen. Ansökningar om tåglägen måste göras i mycket god tid för att trafiken inte ska vara hänvisad till restkapacitet. För vissa trafikutövare, särskilt avseende godstrafik, är det svårt eller omöjligt att i april med säkerhet veta vilket behovet av tåglägen är i december och under kommande år och det leder till ansökningar som är mer omfattande än det faktiska behovet. Godstransportörer konkurrerar med vägtransporter som på ett helt annat sätt har möjlighet att möta marknadens krav på flexibilitet och skiftande behov över tid. För andra aktörer, exempelvis regionala kollektivtrafikmyndigheter och vissa person- trafikutövare, finns ofta en önskan om att kunna erbjuda långsiktighet i form av relativt stabila tidtabeller över tid, ibland också med stark regelbundenhet över ett trafikdygn. En del av problematiken i kapacitetstilldelningen beror på svårigheterna att samtidigt och i samma process hantera så skilda önskemål vad gäller flexibilitet och långsiktighet. Ett antal godsintressenter medger också att de ansöker om fler tåglägen än vad de säkert vet att de kommer att behöva utnyttja, detta som följd av betydande osäkerhet om hur stort utrymmet kommer att vara för ansökningar under gällande tågplan.

Lagstiftningen medger att ramavtal om nyttjande av infrastruktur för längre tid än den ettåriga tågplaneperioden träffas mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretaget eller den sökande. Ramavtal tillämpas i dag i flera andra av EU:s medlems- stater. I Storbritannien används ramavtal dels för franchiseavtalen som omfattar sju plus tre års marknadstillträde, och dels för den kapacitet därutöver som kan tilldelas för tillkommande, ej upphandlad trafik. Det innebär att järnvägsföretag kan ansöka om kapacitet och medges sådan under en treårsperiod. I Tyskland är i dag 75 procent av kapaciteten på järnvägen uppbunden i ramavtal.

Trafikverket har tidigare tagit fram ett par förslag till utformning och tillämpning av ramavtal, men efter kritik från flertalet remissinstanser, fattades beslutet gemensamt med andra branschföreträdare att inte införa möjligheten att träffa avtal om kapacitet för längre tid än en tågplan. En del av kritiken handlade om att ramavtalen inte gav någon egentlig flerårig garanti, utan krävde ny ansökan varje år, eftersom tillkommande ansökningar i

188

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

den årliga tilldelningen ändå skulle kunna få prioritet. Att reservera kapacitet under flera år bedömde inte Trafikverket vara förenligt med gällande lagstiftning. En del godstrafikutövare förefaller relativt nöjda med att planerna på ramavtal slopats, medan andra aktörer har framfört att beslutet kanske var förhastat och att bristerna i Trafikverkets tidigare förslag främst låg i modellen för införandet. Det finns med andra ord de som alltjämt efterfrågar ramavtal för en större trygghet och förutsägbarhet samt i syfte att underlätta investeringar. Främst hos den upphandlade person- trafiken finns ett sådant intresse, men även hos andra trafikutövare.

Mer eller mindre frikopplad från diskussionen om ramavtal har frågan också uppkommit om det vid kapacitetsbrist skulle vara möjligt att minska osäkerheter och få en mer förutsägbar kapacitetstilldelningsprocess genom någon form av kvotering med avseende på de olika marknadssegmenten; lokal och regional persontrafik, kommersiell fjärrtrafik samt godstrafik. Ytterst handlar detta om vad järnvägen ska användas till. Det kan i dessa sammanhang vara värt att poängtera behovet att göra åtskillnad mellan å ena sidan avtal mellan olika typer av infrastruktur- förvaltare, t.ex. Trafikverket, i förhållande till en kommun och mellan infrastrukturförvaltare och trafikutövare.

Fram till år 2004 tillämpades i Sverige fortfarande s.k. grandfather rights, vilket innebar att den som haft och utnyttjat ett tågläge i en tidigare tågplan hade företräde till detta tågläge även i nästa tågplan. Det gav en viss garanterad stabilitet i utbudet, samtidigt som det kunde ses som ett hinder för nyinträden. Med gällande EU-rätt är detta inte längre tillåtet, men en del nya trafikutövare menar att SJ AB fortfarande i praktiken åtnjuter ett visst företräde, i och med att de många associationerna till SJ AB:s trafik ger företaget en fördel i de samhällsekonomiska nytto- beräkningarna. I samband med processen inför Tågplan 2014 gjorde Trafikverket enligt de nya trafikutövarna tidigt justeringar jämfört med sökta tåglägen som gav dem väsentligt större tids- påslag jämfört med SJ AB.

Samtidigt som framförhållningen avseende ansökningar är lång, så är inställelsetiden, d.v.s. tiden från det att kapaciteten fastställts till trafikstart, förhållandevis kort. Detta kan skapa problem för aktörer som avser att ta sig in på marknaden. Den 20 september fastställdes tågplan 2014 som har trafikstart 15 december i år. Det innebär att ett företag med säkerhet vet om, och i vilken utsträckning, det får tåglägen ca tre månader innan trafiken kan

189

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

starta. Ett marknadsinträde kräver betydande investeringar och det kan på goda grunder anses som ett högriskprojekt att införskaffa rullande material för stora summor utan att veta om tåglägen kommer att tilldelas. För att hantera denna osäkerhet kan en operatör ansöka om kapacitet med senare trafikstart, vilket också blivit fallet med MTR:s och Citytågs upplägg. Innebörden av ett sådant agerande är att den tid under vilken transporterna kommer att kunna utföras minskar. Trafikutövare har också framfört att detta även kan användas strategiskt för den som vill undvika att bli bedömd till näst-nästa plan utifrån vad som presenteras i den närmaste.

Krav på sökande

Den kortsiktighet och icke-förutsägbarhet som kapacitetstill- delningsprocessen innebär gör att det kan vara svårt och dyrt att skaffa finansiering inför ett marknadsinträde, särskilt om finansiärerna är ovana vid järnvägen och dess villkor. I syfte att underlätta för nya marknadsaktörer medger Trafikverket att en ansökan kan göras utan att alla förutsättningar för att bedriva trafiken är på plats. Särskilt i ett läge med begränsad kapacitet uppstår frågan vilka krav, beträffande exempelvis tillgång till fordon m.m., som infrastrukturförvaltaren bör ställa i samband med tåglägesansökan respektive slutande av trafikeringsavtal. Det senare är ett villkor för trafikering. Om inga krav ställs finns risken att en besvärlig tilldelningsprocess med kompromisser hos flera parter följs av att någon aktör plötsligt inte lyckas få igång sin trafik. Då kan det vara för sent att anpassa tågplanen till det nya läget.

Avgifter och styrmedel

Avgiftsuttaget i det svenska järnvägssystemet för nyttjande av infrastrukturen baseras på de kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnader som varje tillkommande transport medför. Det är en princip som återfinns tidigt i svensk transportpolitik och som också föreligger i gällande EU-rätt. Vad gäller infrastrukturen menas med detta en prissättning som motsvarar det slitage som ett fordon medför vid framförande, men kan även omfatta marginal-

190

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

kostnader för trängsel eller knapphet. I vissa fall finns också möjlighet att ta ut mer än marginalkostnad för infrastrukturen, för att täcka en del av de fasta kostnaderna för infrastrukturen eller för vissa infrastrukturtjänster. Uttag av sådana särskilda avgifter, s.k. mark-ups, ska spegla en betalningsvilja men inte leda till en över- flyttning mellan transportslagen. Vidare finns särskilda möjligheter att avgiftsbelägga ny infrastruktur.

Vid sidan av marginalkostnaderna för infrastrukturens använd- ning leder transporter ofta till andra s.k. externa effekter som normalt inte beaktas av transportören eller användaren av en transport.1 Till sådana externa effekter hör t.ex. klimatpåverkan, luftföroreningar, buller och olyckor. Även dessa kan prissättas i termer av marginalkostnader och därmed knytas till avgifter i syfte att internalisera dem hos transportören eller dem som nyttjar en transporttjänst. För uttag av avgifter för externa effekter finns vissa regler om likvärdig hantering mellan transportslagen. Mycket få transporter i Sverige, oavsett transportslag, betalar i dag fullt ut för sina samhällsekonomiska marginalkostnader, när relevanta avgifter och skatter summeras. Trafikanalys gör regelbundet uppföljningar på detta område.2

Ett par andra viktiga principer när det gäller avgiftssättning är att avgifter bör differentieras så att de speglar olikheter exempelvis mellan framförande av olika typer av fordon, samt att ändamålet bör påverka vilken princip för avgiftssättning som används. Det senare innebär t.ex. att göra skillnad i avgiftssättning när ett spår används för trafik då marginalkostnadsbaserad prissättning tillämpas eller när det används för uppställning då mer marknads- mässiga principer för prissättning ska användas.

Idag tar Trafikverket ut tre olika typer av avgifter: marginal- kostnadsbaserade avgifter, särskilda avgifter samt kvalitetsavgifter. Grundavgiften för tillträde är tåglägesavgiften, som definieras som en särskild avgift, och har tre olika nivåer beroende på vilken del av nätet som ska trafikeras. Den betalas utifrån antal tågkm för tilldelad kapacitet. Till detta kommer en särskild avgift för persontrafik beräknad per bruttotonkm för utförd trafik och som ursprungligen infördes för att delfinansiera den årliga ersättningen till Öresundsbrokonsortiet, en särskild passageavgift vissa tider

1I viss terminologi betraktas ibland även slitage på infrastrukturen som en extern effekt. För trängsel kan det finnas både interna och externa komponenter, medan en del av de externa effekterna av olyckor normalt är internaliserade via försäkringar.

2Enligt Trafikanalys’ rapport 2012:3 är bensindriven personbilstrafik i landsbygd den enda typ av transport där de externa effekterna tycks vara fullt internaliserade.

191

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

kring storstäderna som kan betraktas som en avgift för knapphet och en särskild passageavgift för godstrafik över Öresundsbron.

De marginalkostnadsbaserade avgifterna baseras på utförd trafik eller förbrukad mängd drivmedel. Den primära marginalkostnads- baserade avgiften för infrastrukturen är spåravgiften, som ska spegla marginalkostnaderna för underhållet av infrastrukturen. Den beräknas per bruttotonkm. Vidare finns en s.k. driftsavgift, beräknad per tågkm, som ska spegla marginalkostnaderna för driften av infrastrukturen. För att täcka vissa externa kostnader finns en olycksavgift (beräknad per tågkm) och en emissionsavgift avseende utsläpp av koldioxid, kväveoxider, svaveldioxid, kolväten, kolmonoxid och partiklar. Emissionsavgiften beror dels på motorns miljöklass, och dels på mängden förbrukat drivmedel. Övriga marginalkostnadsbaserade avgifter är för tillfället helt odifferentierade. Den tredje typen av avgift, kvalitetsavgifter, är en relativt nytillkommen avgift kopplad till merförsening i minuter och orsakskoder, som syftar till att ge såväl Trafikverket som operatörerna incitament till en högre kvalitet i den dagliga driften.

Trafikverket har ett särskilt regeringsuppdrag att vidareutveckla banavgifterna till att fungera bättre som styrmedel, inte minst vad gäller kapacitetsutnyttjandet, bl.a. genom ökad differentiering. Samtidigt pågår ett arbete att successivt höja uttaget, från dagens ca 1 000 mkr (som utgör en höjning med ca 100 procent sedan 2009) till en nivå på ca 2 000 mkr år 2020 och ca 2 500 mkr år 2025.

Medan alla aktörer tycks vara positivt inställda till en ökad differentiering av banavgifterna, är åsikterna mer blandade vad gäller den höjda nivån. Ett fåtal välkomnar ökningen, medan de flesta ser den som ett hot mot järnvägens konkurrenskraft, med särskilda implikationer för godstrafiken. Ett problem i samman- hanget, som påpekas av flera tågoperatörer, är att nivåhöjningen sker innan Trafikverket kommit till rätta med konstaterade brister i infrastrukturens kvalitet, vilket uppfattas som att man betalar mer i förskott för en osäker leverans. Generellt uppfattas kopplingen som mycket svag mellan vad man betalar i avgifter och infrastrukturens kapacitet och kvalitet. Även bland de som kritiserar höjda banavgifter kan det finnas en vilja att betala mer för en högre kvalitet i leveransen. Som redan nämnts ovan uppfattas systemet med kvalitetsavgifter ge otillräckliga incitament till kvalitetsförbättringar, medan det pågår ett arbete för att också ge möjlighet till regressrätt för merkostnader som uppkommer av brister i infrastrukturen.

192

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

Det finns också gott om synpunkter på vad som saknas i dagens avgiftssystem eller som kunde utformas bättre, i tillägg till, eller som en del av, en ökad differentiering. I dagsläget tar Trafikverket inte ut någon administrativ avgift, s.k. bokningsavgift, för ansökan om tågläge. Vissa trafikoperatörer har menat att detta öppnar upp för en strategisk användning av ansökningsprocessen. Man skulle t.ex. kunna tänka sig att tåglägen söks bara för att blockera kapacitet och göra tilldelningen mer besvärlig för nya konkurr- enter, eller att en ny aktör som inte i förväg vill blotta var den faktiskt avser att starta trafik söker tåglägen över hela landet. Trafikverket har gjort tolkningen att bokningsavgift inte kan tas ut redan vid ansökningstillfället. Vidare tas inga avbokningsavgifter ut för tåglägen som inte används, men förslag på detta finns med i samråd till järnvägsnätbeskrivningen för 2015. Ett icke utnyttjande av begärda tåglägen kan visserligen få effekt på kommande till- delning men förutsätter att det framgår av järnvägsnätsbeskriv- ningen vilka krav infrastrukturförvaltaren ställer på nyttjande. I samband med kapacitetstilldelningen till Tågplan 2014 menade nytillkommande aktörer att SJ AB inte borde ha likvärdig rätt till vissa tåglägen som de haft i tidigare tågplan men då inte utnyttjat. Trafikverket ansåg sig dock inte kunna agera så utifrån att det inte framgick av formuleringen i järnvägsnätsbeskrivningen.

Dagens avgiftssystem anses ge relativt få incitament till ett bättre kapacitetsutnyttjande, i form av t.ex. en ökad användning av längre tåg. En högre tågkmavgift för tåglägena har föreslagits i andra sammanhang. Den svaga differentieringen med avseende på fordon nämns också som ett problem. Slutligen har godstransport- köpare påpekat att en del av Trafikverkets avgifter för elanvändning fortfarande är schabloniserade och inte tar hänsyn till faktisk elförbrukning. Detta beror dock på att det saknas elmätare i fordonen; när sådana finns kan det ske debitering efter förbrukning.

Reglering och tillsyn vid kapacitetstilldelning

Att vara infrastrukturförvaltare innefattar att besluta om fördelning av kapacitet och om avgifter för nyttjandet av anläggningen. När det gäller att få tid på banan för att utföra banarbete får Trafikverket i tågplaneprocessen ansöka om kapacitet/tåglägen för dessa arbeten på samma sätt som trafikföretag får ansöka om tid på

193

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

spåren för trafik. Uppkommer konflikt mellan en infrastruktur- förvaltare och järnvägsföretag eller sökande om tågläge är det infrastrukturförvaltaren som har rätten att besluta. En del trafikutövare anser att Trafikverket ibland har missbrukat denna maktställning och prioriterat banarbeten framför övrig trafik, eller hanterat planläggningen av banarbeten på ett sådant sätt att de skapat onödigt omfattande störningar för trafiken. Krav har t.o.m. rests på en utbrytning av kapacitetstilldelningsfunktionen och trafikledningen ur Trafikverket, för att garantera icke- diskriminering. Trafikverket menar att sådan diskriminering inte förekommer, men påpekar samtidigt att behovet av att genomföra underhållsåtgärder är stort och att åtgärderna måste genomföras för att återställa järnvägens kapacitet och leveransförmåga, vilket i sin tur gynnar trafikutövarna. Enligt flera spårentreprenörer behöver processen för detta utvecklas och förbättras. De som ska utföra arbetet på Trafikverkets uppdrag behöver vara delaktiga tidigt i processen för att redogöra för alternativen avseende hur och när arbetet kan planeras/förläggas för att underlätta planering och sammanjämka behov avseende arbete i spåren och tid för trafik.

Tågplaneprocessen är omgärdad av en reglering som syftar till att medge insyn samtidigt som mycket är lämnat åt infrastruktur- förvaltarens bedömning. Olika intressenter har vittnat om svårigheter med att följa de olika leden i Trafikverkets besluts- fattande och att ta del av de skäl verket grundar sina beslut på.

Trafikverkets roll är att fördela kapacitet på ett konkurrens- neutralt sätt och att träffa avtal med järnvägsföretag och organisatörer om att tillhandahålla en farbar bana. Det järnvägs- företag eller den som anser att Trafikverkets beslut inte överens- stämmer med järnvägslagen eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen, eller som inte kommer överens med Trafikverket om villkoren i trafikeringsavtalet, kan klaga på Trafikverkets beslut. Klagomålen ska ställas till Transportstyrelsen som ska fatta beslut i tvisten senast inom två månader från att det att all relevant information i ärendet inhämtats. De frister som gäller för kapacitetstilldelningsprocessen, och att Transportstyrelsen inte har möjlighet att ändra ett beslut fattat av Trafikverket om det påverkar andra, gör att utrymmet för ändring av ett beslut är litet. Effekten av att klaga blir framåtriktad och beroende av att Trafikverket tar till sig och följer de anvisningar och uttalanden som Transportstyrelsen gör i sin roll som regulator samt av att uppföljning sker i relevanta avseenden. För det järnvägsföretag som

194

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

förlorar ekonomiskt på ett agerande från Trafikverkets sida, som Transportstyrelsen och, om ärendet överklagas, förvaltnings- domstolarna, finner oförenligt med lagstiftningen finns i och för sig möjligheten att väcka talan i allmän domstol men det torde vara ytterligt sällsynt att det sker. Rent allmänt är det få företag som anmäler Trafikverkets agerande till Transportstyrelsen. En relativt vanlig uppfattning hos trafikföretagen är att det inte är menings- fullt, eftersom chansen att på detta sätt få till en faktisk förändring är liten och i vilket fall tar för lång tid.

7.6.3Trafikledning

Trafikverkets trafikledningsfunktion styr och övervakar trafiken, trafikinformerar samt ansvarar för ledning av störningshanteringen. Trafikledningen utför också anläggningsövervakning och avropar avhjälpande underhåll för att upprätthålla säkerhet och undvika störningar i trafiken på grund av infrastrukturfel och incidenter.

I den operativa trafikledningen tas en daglig graf fram, som kan beskrivas som en tidtabell för det närmaste dygnet. Den grafiska tidtabellen är ett diagram där en bansträcka och tid samt tågets planerade position framgår. Från det att tågplanen fastställts till dess att trafiken ska realiseras hinner mycket hända. Den dagliga grafen baseras på tågplanen men innehåller justeringar p.g.a. att tåg behöver ställas in eller extra tåg läggas till. Särskilt för godstrafiken finns behov av att kunna anpassa trafikeringen till kundernas efterfrågan vilken inte alltid är känd lång tid i förväg.

I trafikledningens uppgifter ingår också att prioritera i den löpande trafiken. Av säkerhetsskäl får tåg inte vara för nära varandra på banan. Om ett tåg är försenat innebär detta att det kan uppkomma behov av att t.ex. flytta möten, ändra ordning mellan tåg eller omkörning. Att banan är hinderfri kontrolleras med tekniska säkerhetssystem. Styrning och anpassning av trafiken sker genom trafikledningen som kommunicerar med lokförarna via signalsystemet eller i vissa fall via radio.

195

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

Synpunkter

Flera synpunkter har inkommit om hur Trafikverket sköter trafik- ledningen. En del av kritiken är nära kopplad till kapacitetstilldel- ningen och Trafikverkets förmåga att prioritera utan att samtidigt diskriminera trafik framför t.ex. underhållsarbeten, vilket lett till relaterade krav på utbrytning av funktionen. Trafikverkets upp- fattning är att lösningen inte är att separera funktionerna, utan att utveckla principerna och processerna för hantering av intresse- konflikter som finns och att göra detta i nära samarbete med järnvägsföretag och Transportstyrelsen.

Fackliga företrädare och lokförare har påpekat att det hos flera personer som arbetar med den dagliga trafikledningen numera saknas tillräcklig kännedom om banan och lokala förhållanden vad gäller t.ex. typografi. Dessutom saknas ofta kunskap om tågens beskaffenhet och exempelvis aktuell last vid godstrafik. Det kan leda till att tunga godståg leds till att bli stående i svackor som sedan är svåra och tidskrävande att komma ur.

Behovet av ett närmare och tätare samarbete mellan trafik- ledningen och trafikoperatörernas egen trafikövervakande personal, liksom med lokförarna, har lyfts fram. En modell för detta som nämnts är den nederländska trafikledningen, där representanter för infrastrukturförvaltaren och trafikutövarna sägs vara fysiskt samlade i en och samma lokal, vilket medger ett snabbt informationsutbyte. Enligt Trafikverket kommer det inom kort att inledas försök med fysisk samlokalisering mellan Trafikverket och operatörer för att stärka det dagliga samarbetet och korta kommunikationsvägarna vid störningar. En del menar dock att det finns en viss risk för diskriminering med ett sådant förfarande om bara en del av operatörerna har möjlighet att ställa upp med den personal som krävs.

7.7Statistik och uppföljning

Statistik och andra uppgifter om tågtrafiken, transporternas utveckling och om de verksamma företagen samlas i dag in främst av Trafikverket, Transportstyrelsen och Trafikanalys. För de delar av materialet som utgör en del av den offentliga statistiken har Trafikanalys ett huvudansvar. Både Trafikverket och Transportstyrelsen levererar därför in uppgifter till Trafikanalys.

196

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

Trafikanalys anlitar också i vissa fall konsulter och forskare som genom särskilda projekt följer vissa uppgifter om sektorn. Det material som Trafikanalys sammanställer utgör många gånger ett viktigt beslutsunderlag för riksdag och regering.

7.7.1Synpunkter

Från flera håll har det framförts att bristen på och tillgängligheten till statistik och även information från annan typ av uppföljning utgör ett betydande problem. Exempelvis järnvägsföretagen lämnar ogärna information om transporter och trafik som man anser känslig för sina affärsförhållanden. För trafikorganisatörer och trafikoperatörer liksom infrastrukturförvaltare, åtminstone den stora skaran av mindre sådana, påverkar också kostnaderna hur man ser på extern uppgiftslämning. Den rådande situationen gör att det är svårt att med säkerhet följa utvecklingen och orsakerna till den, vad avser t.ex. punktlighet eller kvalitet i övrigt i järnvägstrafiken. De uppgifter som finns är i vissa fall ofullständiga eller behäftade med fel. Transportstyrelsen drabbas av detta i sin tillsynsroll men har delvis mandat att utfärda föreskrifter inom områden som den eller ibland annan myndighet, t. ex Trafikanalys, ska utöva tillsyn över. Olika myndigheter har emellertid ibland olika uppfattning och inställning till behovet av data.

Bristande tillgång till statistik och marknadsdata gör att Trafikanalys inte anser sig kunna analysera kvaliteten i järnvägs- trafiken. Den officiella statistiken grundas på Trafikverkets upp- gifter och p.g.a. sekretess anses det föreligga hinder för Trafikanalys att få ta del av uppgifterna. Även från operatörshåll har framförts problem med att få fram uppgifter om trafik som skulle vara av värde vid planering av verksamheten. Jämförelser har gjorts med den öppenhet beträffande data som finns i Storbritannien för persontrafiken. Office of the Rail Regulator (ORR) tar fram rapporter om utvecklingen på persontrafik- marknaden i Storbritannien vilket ger en tillgänglighet avseende uppgifter som saknas i Sverige.

Forskare och andra som på eget initiativ eller i mer riktade uppdrag vill utreda olika förhållanden är beroende av en grund- läggande, tillförlitlig statistik. Från forskare har det exempelvis sagts att bristerna i transport-, trafik- och banstatistik medför att det inte med säkerhet går att säga om det föreligger kapacitets-

197

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

problem på infrastrukturen. Det går inte att få uppgifter om var trafiken går eller om hur hårt belastad banan är. Inte heller går det att med säkerhet säga hur stora trafikflödena och transportarbetet är på olika sträckor. Uppföljning av utvecklingen på järnvägs- marknaden försvåras av bristen på tillgång till data. Statistik- problemen leder också till svårigheter att beräkna och använda sig av banavgifter på det sätt som förutsätts enligt EU:s och järnvägs- lagens grundläggande principer.

Som exempel på de påtalade problemen kan nämnas att ungefär en tredjedel av tågen förvandlas till s.k. spöktåg i rapporteringen – de går helt enkelt inte att spåra. Det är m.a.o. problem med kvaliteten på uppgifterna. Andra uppgifter går inte att få tag på. Samtrafikens databas Resrobot innehåller t.ex. inga uppgifter om antal resande eller sittplatser. För den upphandlade kollektiv- trafiken är rapporteringen och uppgifterna som finns om tåg- trafiken knapphändiga och sämre än motsvarande data för busstrafik. Uppgifter om sökt och tilldelad kapacitet har, enligt Trafikanalys, inte varit möjliga att få fram. Tågplanedata från organisatörer och järnvägsföretag anses dock hålla relativt god kvalitet.

Bristande punktlighet lyfts ibland fram som järnvägens största problem. Orsakerna till störningarna i tågtrafiken är många; snökaos, lövhalka, solkurvor, översvämningar men även icke väder- beroende orsaker som nedrivna kontaktledningar, signalfel, brand i ställverk eller fel på fordon. Kombinationen av högt kapacitets- utnyttjande och eftersatt underhåll påverkar inte bara banans prestanda i negativ riktning utan innebär även risker ur punktlig- hetsperspektiv. Riksrevisionen har parallellt med min utredning granskat punktligheten inom järnvägen. Jag har erfarit att de i sin rapport kommer att lämna exempel på hur brister i uppföljningen gör det svårt att analysera omfattningen av helt eller delvis inställda tåg såväl som förseningar av de tåg som går. Än svårare kan vara att bedöma hur förseningar i tågföringen påverkar leveranstiden till godstrafikföretagens kunder eller effekterna för olika resenärer i ett hela resan-perspektiv.

Anläggningens skick, med kontaktledningar och utrustning i ställverk som sedan länge borde ha bytts ut, men i vissa fall också nya men mer störningskänsliga växlar m.m. har lyfts fram som orsaker till problem. Det har påpekats att även små förseningar påverkar och att dessa riskerar att leda till större förseningar men

198

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

att det i dag t.ex. inte sker någon uppföljning av om tåget är sent i avgång.

7.8Byggande och underhåll av infrastrukturen

Marknaden för underhållstjänster består på järnväg huvudsakligen av en beställare (Trafikverket) och ett mindre antal entreprenörer (fyra stora och två små) samt ett stort antal underentreprenörer. Redan på Banverkets tid påbörjades upphandling av spårunderhålls- tjänster från externa aktörer, men så sent som 2008 svarade fortfarande egen regi-delen Banverket Produktion för nära 80 procent av de kontrakterade spårkilometerna. Det är först efter bolagiseringen av Banverket Produktion år 2010 och bildandet av Infranord som allt underhåll köps externt, men Infranord dominerar fortfarande på marknaden med ca 65 procent av kontraktsvolymen 2012. Ännu har inte heller riktigt alla kontrakt varit föremål för konkurrensupphandling.

För att skapa lika villkor för entreprenörer på marknaden och uppnå skalfördelar genom att aggregera inköpsvolymer upphandlar Trafikverket mycket av det järnvägsspecifika material som behövs i entreprenaderna. Entreprenörerna får sedan köpa detta via Trafikverkets så kallade Materialservice och då till samma pris för alla. Med undantag för ett par snöslungor och vissa nyinköpta specialmaskiner för snöröjning, äger och tillhandahåller Trafikverket inga maskiner för järnvägsunderhåll. Dessa förutsätts alltså entreprenörerna tillhandahålla själva. Infranord fick i samband med bolagiseringen överta ett stort antal maskiner och arbetsfordon för spårunderhåll.

7.8.1Synpunkter

Trafikverket redovisade i en rapport 2012 sin syn på marknaden för spårunderhåll.3 Den bedömdes ännu vara i behov av utveckling, med låg lönsamhet och stor spridning i anbudssummor vid upp- handling. Spårentreprenörerna själva vittnar om att de är starkt beroende av beställaren för att få uppdrag och därmed säkra sin existens på marknaden. Ett problem i sammanhanget är fördel- ningen av arbeten över tid som Trafikverket beställer.

3 Organisering av underhåll av den svenska järnvägsinfrastrukturen, TRV 2012/63556

199

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

Anslagsfinansieringen, budgetprocessen och interna rutiner kan leda till att arbeten läggs ut sent och till en ojämn produktion under året. Det kan också leda till högre kostnader och att Trafikverket därmed får mindre underhåll för pengarna. I flera fall har spårentreprenörer tvingats varsla ett stort antal anställda om uppsägning, trots att det på senare år tillkommit flera särskilda anslag för ökat underhåll. Det bidrar till en svårighet att behålla kompetensen inom företagen och kan öka beroendet av under- entreprenörer för plötsliga insatser. Generellt finns en kritik mot hur spårarbeten kommer in i planeringen inför kapacitets- tilldelningen, där såväl spårentreprenörer som trafikutövare menar att otillräcklig samordning leder till större trafikpåverkan och störningar.

Som tidigare nämnts kan underhållsåtgärder vara av olika typer: förebyggande underhåll, avhjälpande underhåll samt reinvesteringar som återställer en anläggning till ursprungligt tillstånd, exempelvis kontaktledningsbyten och spårbyten. Enligt fackliga företrädare, spårentreprenörer och personer som arbetar direkt med spår- arbeten har det förebyggande underhållet minskat, medan det avhjälpande ökat, vilket betraktas som problematiskt när trafiken samtidigt har ökat. Enligt vissa har Trafikverket helt gått ifrån att göra rullande revisioner med s.k. revisionslag som tar en sträcka i taget. Trafikverket redovisar å sin sida att cirka 2/3 av underhållet är förebyggande mot ca 1/3 avhjälpande. Även om det bokförda avhjälpande underhållet ökat snabbare än det förebyggande sedan 2008 kan man enligt Trafikverket inte säkert säga att det avhjälpande underhållet ökat, eftersom ca 30 procent av allt underhållsarbete inte särredovisas, beroende på att det upphandlas utifrån järnvägens funktion.

Enligt spårentreprenörer har funktionsupphandling blivit ett modeord som i Trafikverkets tillämpning innebär att man försöker överlåta så mycket ansvar för anläggningen som möjligt till entreprenören, inklusive kunskapen om anläggningens tillstånd. En järnvägsanläggning består av ett antal komponenter som påverkas av väder och trafik, t.ex. är slitaget på spåren större när tyngre fordon används. Komponenter har olika livslängd. Vad gäller underhållsåtgärder kan en del hanteras enligt manualer, annat behöver tillsyn och fortlöpande insatser om kvaliteten på anlägg- ningen ska vidmakthållas. När dåvarande Banverket hanterade underhållet internt fanns lokalkännedom beträffande anläggningen. Det fanns kunskap hos enskilda, inte bara om vad som behövde

200

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

åtgärdas utan även hur det skulle åtgärdas och var reservdelar fanns vilket medförde att en del brister snabbt kunde avhjälpas. Denna kunskap riskerar att försvinna om Trafikverket inte har egna resurser som känner anläggningen.

I den mån kunskap byggs upp hos entreprenören under kontraktstiden riskerar den att gå förlorad vid ett entreprenörs- byte. Riksrevisionen har påtalat att Trafikverket genom användandet av konsulter riskerar att successivt förlora kunskapen om sin anläggning, vilket kan leda till privata kunskapsmonopol som blir svåra att konkurrensutsätta i framtiden när anläggningarna ska underhållas.4 Hos spårentreprenörerna menar man att det är infrastrukturförvaltaren som måste veta när anläggningen ska bytas och att den statistik över infrastrukturen och trafikbelastningen på olika delar, som bör utgöra underlag för detta, finns men inte används. Därutöver har påtalats att Trafikverket som beställare måste ha egna resurser för tillståndskontroll beträffande anläggningen.

Från flera håll har framförts att konkurrensen om underhålls- uppdragen har lett till ett driv i verksamheten och en kostnads- medvetenhet. Att priset är den dominerande parametern för att avgöra vem som vinner de upphandlade kontrakten menar dock vissa aktörer är problematiskt, eftersom Trafikverket sällan frågar varför skillnaderna i pris kan vara så stora mellan olika entreprenörers anbud. Fokus på pris innebär vidare att bara det som beställs utförs och inget mer även om det är uppenbart att underhållet borde vara mer omfattande. Om det t.ex. i ett kontrakt anges att tre sliprar ska bytas byter entreprenören enbart dessa även om fem borde bytas. Risken är att detta leder till ett senare behov av akut felavhjälpning med störningar i trafiken som följd. Järnvägsmateriel har generellt sett lång livslängd, en anläggning beräknas t.ex. hålla i 40 år. Trafikverket tillämpar i sina underhållskontrakt i regel femåriga avtal (med möjlighet till två års förlängning), vilket spårentreprenörer menar är för kort tid. Om entreprenören har ett femårigt avtal finns en risk att denne gör det som behövs för att behålla kontraktet under denna tid men inte mer. Det lönar sig helt enkelt inte att göra förebyggande underhåll under kontraktstiden. Det ger en risk för suboptimering ur ett anläggningsperspektiv. Åsikten har framförts att SL:s sätt att upphandla spårunderhåll för anläggningar i Stockholmsområdet är

4 Trafikverkets upphandling av vägar och järnvägar – leder den till hög produktivitet?, RIR 2012:14

201

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

att föredra. Avtalen är längre (9+2 år) och ambitioner finns att kunna utveckla och anpassa verksamheten inom ramen för ett kontrakt. Dessutom sker ett närmare samarbete mellan SL, trafikoperatörerna och spårentreprenörerna.

För att utföra visst underhåll, t.ex. byta räls, krävs tillgång till specialmaskiner. Dessa maskiner är dyra, köps normalt in för användning i 25 år och behöver nyttjas under ett visst antal timmar för att förränta sig. Om efterfrågan från Trafikverket är ojämn eller om det föreligger stor osäkerhet kring volym och tidsåtgång finns en risk för att entreprenörerna inte har möjlighet att hålla med utrustning, eller att underhålla och byta delar på denna. En del nya entreprenörer som inte har råd att köpa in specialmaskiner väljer istället att använda enklare och billigare utrustning, som t.ex. spårgående traktorer istället för lyftmotorvagnar. Ibland är det tillräckligt för uppgiften, men inte alltid. Specialmaskiner är säkrare ur arbetsmiljöhänseende än andra maskiner och arbetet kan utföras snabbare med dessa än med andra maskiner. Vid upphandling behövs en förståelse för detta.

När det gäller upphandling av totalentreprenader har Riksrevisionen påtalat att dessa riskerar att leda till en variant- rikedom som på längre sikt riskerar att leda till ineffektivitet, eftersom kvaliteten befaras bli sämre och livscykelkostnaderna högre. Dessutom innebär det att möjligheterna till standardisering minskar. Trafikverket har å sin sida framfört att totalentreprenader följer budget bättre än utförandeentreprenader.

Bristande kunskap om järnvägsanläggningarna kan få förödande konsekvenser ur säkerhetshänseende. Säkerhetsfarliga fel behöver både kunna upptäckas snabbt och åtgärdas fort. Ur säkerhets- hänseende är det också mycket viktigt att information om hur arbete i spåren ska utföras når alla som deltar i arbetet. Med många underentreprenörer ska kraven föras vidare i flera led och säkerhetskraven får inte tappas bort under vägen. Trafikverket bär som infrastrukturförvaltare det yttersta ansvaret för säkerheten på anläggningen. Det innebär att Trafikverket i sina upphandlingar måste ange vilka krav som gäller för säkerhetsarbete och försäkra sig om att entreprenören och eventuella underentreprenörer följer kraven. Det är även av stor vikt att avvikelser i säkerhetshänseende rapporteras och följs upp.

Det har förekommit ett antal tillbud och olyckor i samband med spårarbete på senare år. Ett exempel är tillbudet den 9 juni 2011 mellan Götingen och Nyhem på Norra Stambanan där vid möte

202

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

båda godstågen fick körsignal i signalsystemet. Tack vare att lokförarna upptäckte att det var något som inte stämde kunde en kollision undvikas. Utredningen visade att den nye entreprenören utfört en felkoppling av anläggningen som ledde till att linje- blockeringen, skyddssystemet som ska förhindra att två tåg i motstående riktning möts, inte fungerade. Statistik över denna och andra typer av olyckor har redovisats i kapitel 6. Statens Haverikommission har påbörjat en temautredning angående olyckor och tillbud vid arbete i spårmiljö. Den är föranledd av ett antal händelser under senare år.

7.9Förutsättningar att utvecklas som trafikorganisatörer eller järnvägsföretag

7.9.1Allmänna iakttagelser

Jag har i avsnitten 7.2 och 7.3 redovisat några av de områden som kan förklara varför medborgare respektive näringsliv ser problem med att använda järnvägen för sina resor eller transporter – eller i vissa fall helt väljer bort järnvägen som alternativ. De problem som kunderna lyfter fram sammanfaller naturligen med de problem som trafikorganisatörer och järnvägsföretag känner av när de överväger förutsättningarna för att kunna utvecklas och leverera vad kunderna efterfrågar. Jag ägnar mig i detta avsnitt åt vissa frågor som i första hand uppmärksammas som problem för järnvägs- företagen. Deras problem blir i sin tur problem också för dem som vill använda tåget för att organisera trafikflöden.

7.9.2Utveckling och implementering av standarder och ny teknik

Utvecklingen av järnvägsteknik, inte minst på fordonssidan, har under flera decennier skett i nära samarbete mellan nationella järnvägsföretag och järnvägsindustri inom respektive land. Ursprungligen fick järnvägsindustrin endast effektuera de färdig- konstruerade fordon som beställdes från järnvägsföretagen. Därför blev utvecklingen också specifik för varje land, i de vertikalt integrerade förvaltningarna dessutom specifikt anpassad till den teknik och standard som valts vid utvecklingen av infrastrukturen.

203

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

Även om situationen delvis nu är en helt annan har järnvägs- företagen, och då framförallt persontrafikföretagen, fortfarande av höga kostnader till följd av den bristande driftskompatibiliteten mellan olika länder. Fordonstillverkarna erbjuder nu mer standardiserade fordon för användning inom Europa eller på världsmarknaden, men de måste ändå i många stycken skräddarsys till de förhållanden som råder i olika länder. EU-kommissionens försök att etablera en gemensam järnvägsmarknad (se kapitel 5) har bl.a. lett till mängder av nya driftskompabilitetskrav med åtföljande utveckling av nya standarder. På lång sikt är detta vällovligt men i det kortare tidsperspektivet kan det i många fall bli kostnads- drivande och ibland också illa anpassat till faktiska lokala förhållanden. Exempel på detta som lyfts fram är t.ex. bullerkrav som är anpassade till urbana miljöer men också kan påverka transporter i glesbefolkade miljöer. Här ska dock redogöras för det som just nu ger upphov till mest synpunkter i sammanhanget – implementeringen av ERTMS.

ERTMS - ett åskådningsexempel

Ett nytt trafikstyrningssystem ska införas på järnvägen i Europa. ERA är systemansvarig för systemet som går under benämningen European Rail Traffic Management System (ERTMS). Det syftar till att undanröja hinder för gränsöverskridande tågtrafik inom Europa genom att göra det möjligt för tåg att, utan behov av lokbyte, köra på hela det europeiska järnvägsnätet. Systemet består av signalsäkerhetssystemet ETCS (European Train Control System), radiokommunikationssystemet GSM-R och ett stöd- system och planeringsverktyg avsett för tågtrafikledning, European Traffic Management Layer (ETML).

I Sverige är det Trafikverket som har fått uppdraget att ta ett helhetsansvar för planeringen och införandet av ERTMS. Planeringen av införandet ska ske i nära samarbete med företrädare för utrustningsindustrin, järnvägsföretag och andra trafik- organisatörer. Transportstyrelsen ansvarar för att företräda Sverige vid den regelutveckling inom detta område som sker genom ERA. Därutöver har myndigheten uppgiften att utöva tillsyn, övervaka järnvägssystemens säkerhet, och besluta om godkännande avseende delsystem. Införandet av ERTMS innebär i praktiken genom- förandet av ett teknikskifte där det svenska tågskyddssystemet för

204

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

automatisk hastighetskontroll, Automatic Train Control (ATC2)ska bytas. Denna ändring av teknik påverkar såväl infra- strukturen som fordonen som trafikerar banan. Det är Trafikverket som ansvarar för byggandet av markanläggningarna medan ägare till järnvägsfordon och järnvägsföretag ansvarar för installation av utrustning ombord, en utveckling som förväntas ske parallellt med att utbyggnaden av marksystemet genomförs. Fordonsstrategin (se nedan) förutsätter dock att fordonen är upprustade innan marksystemet kan uppgraderas. Under en övergångsperiod, till dess att alla banor är utrustade med ERTMS, behöver tågen även utrustas med en s.k. STM-modul (Specific Transmission Module) som kan översätta signaler från det tidigare ATC-systemet så att de kan tolkas av ERTMS-utrustningen. För tåg som går i internationell trafik kan det krävas flera olika STM-moduler.

ERTMS har redan införts på vissa delar av järnvägen, bl.a. Botniabanan, Ådalsbanan och på Västerdalsbanan, och Sverige är därmed ett av de EU-länder som kommit långt med införandet. I nästa fas ingår den viktiga Södra stambanan (Stockholm-Malmö), där införandet kommer att påverka en väsentligt större del av trafiken och fordonsparken än hittills. Ingen anläggning har ännu fått slutligt ERTMS godkännande, inte heller något fordon utan all trafik bedrivs med tillfälliga tillstånd. Enligt Trafikverkets förslag till plan för utrullning av systemet beräknas Södra stambanan vara klar 2021 och ERTMS infört i hela Sverige runt 2035. Kostnaden för införande är beräknad till mellan 28 och 33 miljarder kr, varav 2,6–4,4 miljarder kronor avser ombordutrustning.5 Vad avser infrastrukturen kommer systemet enligt de beräkningar Trafikverket gjort att på sikt medföra lägre underhållskostnader och investeringskostnader medan det för järnvägsföretagen innebär ökade kostnader för konvertering av befintliga fordon till ERTMS utan ökade kundintäkter.

Det finns i dag två giltiga versioner av specifikationerna för ombordsystem och STM, nämligen Baseline 2 version 2.3.0d och Baseline 3. För trafik inom Sverige kommer, enligt Trafikverket, 2.3.0d att vara tillräcklig inom överskådlig tid, men för internationell trafik genom Danmark kommer det att krävas att utrustningen uppfyller kraven i Baseline 3. Vad som kommer att krävas för trafik till Norge är ännu oklart. Enligt Trafikverket tycks synen på de olika versionerna i olika länder styras av hur långt

5 Förslag till plan för införande av ERTMS i Sverige, TRV 2013/2531

205

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

respektive land kommit med sin implementering. De länder som redan har installationer anser att 2.3.0d, som är den första bakåtkompatibla versionen, är tillräcklig för överskådlig tid. Till dessa länder hör Spanien, Schweiz, Italien och Sverige. Till de länder som satsar direkt på Baseline 3 hör, förutom Danmark, Belgien och Storbritannien. För att systemet som sådant ska fungera krävs att de versioner av delsystem som tagits fram av olika leverantörer avseende mark- och ombordutrustning är kompatibla och fungerar tillsammans. Enligt uppgifter från annat håll är livslängden för GSM-R beräknad till 2025 och därefter kommer Baseline 3 att krävas om databärare ska bytas, vilket skulle få konsekvenser för tekniken på södra stambanan.

För att få att ta fordon och infrastruktur i bruk krävs godkännande enligt järnvägslagen. Det är Transportstyrelsen som beslutar om godkännande och regleringen grundar sig på drifts- kompatibilitetsdirektivet. Eftersom de ERTMS-system som är i drift är under utveckling har processen för godkännande inte kunnat följas fullt ut. Införandet av ERTMS, med tekniska system som i tidiga versioner saknar vissa obligatoriska funktioner, gör att godkännandeprocessen i järnvägslagen och i järnvägsförordningen jämfört med den faktiska godkännandeprocessen, är svåra att förena. Inför godkännande av såväl marksystem som ombord- system ska anmälda organ, utsedda organ samt s.k. CSM-granskare (Common Safety Method - gemensam säkerhetsmetod) kontrollera att systemet i fråga uppfyller kraven i TSD Trafikstyrning och signalering, nationella krav respektive krav i kommissionens förordning (EU 352/2009) om en gemensam metod för riskvärdering och riskbedömning. Det är tillåtet att samma granskare genomför granskningar enligt alla dessa krav. Den sökande kan också välja enligt vilka granskningsmoduler det anmälda organet ska genomföra sin granskning. Processen för att godkänna fordon som importeras från en medlemsstat till en annan regleras i 2 kap. 21 § järnvägsförordningen.

206

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

Synpunkter

Installationen av ERTMS på såväl Botniabanan och Ådalsbanan som Västerdalsbanan har innefattat mycket störningar och lett till frågor från främst tågoperatörer men även regionala kollektivtrafik- myndigheter kring systemets tekniska mognadsgrad. Många fel har resulterat i plötsliga stopp för tågen ute på linjen och det finns också exempel på incidenter som hade kunnat leda till en allvarlig olycka. I samband med inkoppling och uppgraderingar av systemen har trafiken behövt stängas av, åtminstone under ett par dagar, vilket exempelvis drabbat Norrtågs trafik på Botniabanan. Felen i de tidiga installationerna har nu kraftigt reducerats, men det finns i dag fortfarande inte någon ETCS-utrustning som är slutligt godkänd i Sverige. Det gör bl.a. att tågoperatörer med egna fordon är mycket tveksamma till att bygga om dem för ERTMS genom att installera ombordutrustning.

Finansieringen av ombordinstallationer har varit föremål för många diskussioner. Olika länder inom EU har valt olika lösningar. I vissa fall bekostas installationerna helt eller delvis av staten. I Sverige får järnvägsföretagen själva bekosta utrustning och installation, en del i den s.k. fordonsstrategin. Möjlighet att söka EU-bidrag för detta finns och har utnyttjats av i första hand Green Cargo, men de har visat sig täcka en relativt liten del av de totala kostnaderna. För många företag, med ett fåtal fordon eller flera olika typer av fordon, har kostnaderna för att bekosta ombord- installationer bedömts bli orimligt höga och möjligheten att finansiera dem med exempelvis banklån närmast obefintliga. En anledning till detta är att det är svårt att motivera investeringen som en möjlighet till ökade intäkter. Snarare blir den ett nytt villkor för tillträde till marknaden. Transitio, som varit en av pionjärerna med att utrusta persontrafikfordon för de regionala trafikhuvudmännens trafik, har också fått erfara att kostnaderna blivit mycket högre än vad som förutsetts, och dessutom, med tanke på det fortsatta behovet av uppgraderingar, inte varit möjliga att slutligt beräkna.

Det har lyfts fram att modellen för ERTMS-införandet fungerar illa på en uppdelad och avreglerad marknad som den svenska. På systemnivå kan ERTMS sannolikt leda till långsiktigt minskade kostnader och förmodligen även kapacitetsvinster, men kostnaderna och vinsterna är ojämnt fördelade mellan olika aktörer och även över tid. Vinsterna hamnar främst hos infrastruktur-

207

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

förvaltaren och leverantörerna, medan dagens fordonsägare ekonomiskt hör till förlorarna. När ERTMS väl är genomfört överallt och alla fordon som köps har systemet som standard, kommer alla att vara vinnare, men vägen dit är synnerligen besvärlig.

När det gäller tillgång till ombordutrustning har Trafikverket genomfört en analys och kommit fram till att det råder bristande konkurrens vad gäller ombordsystem i Sverige. Orsaken till detta anses vara att Bombardier fått en monopolliknande särställning genom det ramavtal som dåvarande Banverket ingick med företaget för att säkra tillgång till utrustning. Genom kontraktet fick Bombardier ekonomiska och tekniska fördelar som gjort det svårt för andra leverantörer att komma in på den svenska marknaden. Situationen har också påverkats av svårigheterna att få till kompatibilitet mellan olika leverantörers mark- respektive ombord- system.

Kritik har också riktats mot Trafikverkets hantering av införandet, som har uppfattats som forcerad och utan tillräckliga hänsyn till dagens trafik. Tidigare har Trafikverket meddelat undantag, s.k. dispens från de krav verket uppställt på att fordon ska vara ERTMS-utrustade för att köra på vissa banor, men har 3 december 2012 beslutat att inte längre medge generella undantag. Syftet har bl.a. varit att få trafikföretagen att påbörja ombord- installationer, men också att undvika de nackdelar ur säkerhets- aspekt och för bankapaciteten som dispensfärderna ibland fört med sig. Resultatet har dock blivit att viss godstrafik upphört, ibland från industrier som investerat tungt för att få till en järnvägslösning för sina transporter. Det har också förekommit att trafikoperatörer följt Trafikverkets rekommendationer och installerat ombord- utrustning, som sedan inte visat sig fungera med markanlägg- ningen.

Ett problem relaterat till ERTMS-införandet som kan komma att få betydande konsekvenser inom ett par år är att det finns risk för störningar på radiokommunikationssystemet GSM-R från frekvensband som används av mobilteleoperatörerna för 3G/4G. Störningar kan också förekomma i omvänd riktning. Hittills begränsas teleoperatörerna i sin etablering nära järnvägen, men den begränsningen gäller bara till halvårsskiftet 2015.

208

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

7.9.3Fordonsförsörjningen

Fortfarande kontrollerar de offentligägda företagen i allt väsentligt de lok och motorvagnar som används i persontrafiken, medan det är en större spridning i godstrafiken. Enligt Transportstyrelsens fordonsregister har SJ AB och Green Cargo 104 respektive 255 ellok, vilka, tillsammans med de 19 lok som numera Trafikverket ställer till förfogande i sin upphandlade trafik, utgör 76 procent av alla ellok. När det gäller diesellok har Green Cargo 172 stycken, motsvarande ca 40 procent. SJ AB har 121 motorvagnar (alla el), medan Transitio och de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i dag totalt kontrollerar hela 363 motorvagnar (till övervägande del elmotorvagnar), varav 106 ligger hos Transitio. Vagnbolaget Transitio har en ny ägarstruktur sedan oktober 2012, vilken innebär att de 20 regionala kollektivtrafikmyndigheter som är involverade i järnvägstrafik äger 5 procent vardera i bolaget. Det är i första hand SL, Skånetrafiken och Väststrafik som har sin egen fordonsflotta vid sidan om den del som förvaltas av Transitio.

Personvagnar innehas i första hand av SJ AB(414 stycken eller 72 procent) och Trafikverket, vars 76 vagnar liksom loken används i den upphandlade trafiken. När det gäller godsvagnar är fort- farande Green Cargo en dominerande ägare med ca 4 600 vagnar, men ca 59 procent av alla vagnar är privatregistrerade år 2013.

I Transportstyrelsens översyn av sitt fordonsregister har man konstaterat att det finns en relativt stor mängd registrerade fordon inte används, inte minst vad gäller ellok (39) och elmotorvagnar (32). Ännu har inget oberoende vagnbolag etablerat sig i faktisk verksamhet på den svenska fordonsmarknaden.

När det gäller de två nya aktörer som nu avser att köra persontrafik i större skala Stockholm-Göteborg, har MTR Express nyligen aviserat att man investerar 700 miljoner kr i sex helt nya snabbtåg från den schweiziska tillverkaren Stadler. Citytåg kommer sannolikt att använda begagnade snabbtåg från Tyskland.

Synpunkter

Tillgången till fordon (både vad gäller lok och vagnar) för gods- trafiken har sällan lyfts fram som problematisk av sektorns aktörer, medan bilden för persontrafikmarknaden varit mer komplicerad. Tidigare har en del nya kommersiella upplägg (t.ex. Sundsvallståg)

209

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

inte kunnat genomföras p.g.a. brist på fordon för persontrafik, särskilt vad gäller moderna motorvagnståg. Veolia och Blå Tåget har kunnat använda sig av äldre personvagnar och (i Veolias fall) dragkraft från Hector Rail. Hector Rail har importerat ett flertal moderna lok för användning till såväl godstrafik som persontrafik. Enligt vissa aktörer har tillkomsten av Railpool, ett europeiskt vagnbolag baserat i München, bidragit till att minska problemet med tillgång till fordon för persontrafik. MTR Express och Citytåg tycks ha löst sin fordonsförsörjning om än på olika sätt.

Det faktum att de tidigare trafikhuvudmännen fick statsbidrag på totalt 4,5 miljarder kr anses fortfarande utgöra ett problem för fordonsmarknaden, särskilt när de används i stor-regionala trafik- system som kan minska underlaget för kommersiell persontrafik. Eventuellt skulle fordonen som körs i den regionala trafiken kunna meranvändas av andra aktörer, men som har nämnts i kapitel 4 har det ansetts stå i konflikt med den kommunala kompetensen. Transitio har inte rätt att hyra ut till någon annan än sina aktieägare och de regionala trafikhuvudmännen får enligt uppgift mycket sällan frågor om fordonsuthyrning från externa aktörer.

Finansiering av fordonsinköp via vanliga kanaler (banker) kan vara problematisk, särskilt för mindre aktörer. Även finansiering till ombyggnad av fordon har lyfts fram som ett problem, särskilt när det gäller ombyggnad för att klara att köra på ERTMS-banor (se ovan).

En synpunkt som också framförs när det gäller fordonen är vilka krav som kan och bör ställas på de fordon som används i Sverige (mot bakgrund av EU:s regelverk), särskilt i syfte att minska slitaget på infrastrukturen och risken för trafikstörningar. En del trafikutövare har investerat i ny teknik, s.k. autodrop, för att minska risken för kontaktledningsbrott, men något krav på detta finns inte.

Fordonstillverkare har påpekat ett behov av att (exempelvis i samverkan mellan fordonsägare) utveckla upphandlingen av fordon för att skapa bättre förutsättningar och incitament till kostnads- effektiv produktion och leverans med eliminering av onödiga kostnader.

210

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

7.9.4Tillförlitlighet

Tillförlitlighetsaspekten, kvaliteten i tågföringen, är viktig för järnvägens konkurrenskraft och för kundnöjdheten. Enligt Branschföreningen Tågoperatörerna kan järnvägsföretagens merkostnader för förseningar och andra störningar skattas till en miljard kr per år, d.v.s. ungefär lika mycket som de i dag betalar i banavgifter. Någon ersättning för merkostnader till följd av infrastrukturstörningar betalar inte Trafikverket, men en nyligen tillsatt utredning, JU 2013:13 Om en modern reglering av person- och godstransporter på järnväg, ska med koppling till Sveriges eventuella anslutning till COTIF studera möjligheterna att införa en regressrätt även i inrikes trafik. Enligt den reglering som gäller för internationell trafik enligt COTIF ansvarar infrastruktur- förvaltaren för vissa skador som beror på infrastrukturen och som drabbar transportören eller dennes personal vid nyttjandet av infrastrukturen, oavsett om fel eller försummelse föreligger. Transportören ansvarar på motsvarande sätt för vissa skador som orsakats av det transportmedel som använts och som drabbar infrastrukturförvaltaren eller dennes personal. Därutöver är infrastrukturförvaltaren ansvarig för ekonomisk skada som drabbat transportören till följd av skadestånd som denne ska betala enligt COTIFs regler för person- eller godsbefordran. Regleringen i COTIF som avser internationell trafik innehåller således rätt till återkrav, s.k. regressrätt för transportören i förhållande till infrastrukturförvaltaren. COTIF innehåller även en bestämmelse om reglering av ansvar för förlust eller skada som motparten orsakats genom försening eller driftsstörning. Denna reglering är dock frivillig. Förutom att utreda om Sverige ska ansluta sig till COTIF 1999 och därmed införa denna reglering i Sverige ska utredningen JU 2013:13 överväga om inte en mer omfattande regressrätt än COTIFs ska införas för nationell trafik. Idag är ingendera lagstadgad i Sverige.

Synpunkter

De kvalitetstyrningsavgifter som infördes i och med tågplan 2012 anses inte utgöra tillräckliga styrmedel, även om de åtminstone inledningsvis gav vissa effekter i järnvägsföretagens verksamhet. Avgifterna utgår vid avvikelser från i tågplan och trafikeringsavtal

211

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

överenskommet nyttjande av infrastrukturen och kan ses som ett i förväg bestämt vite. Dessa avgifter syftar inte till att kompensera för skada utan till att påverka hur verksamheten utförs i syfte att höja kvaliteten och minska störningar.

Sammantaget omsatte systemet med kvalitetsavgifter endast 30 miljoner under tågplan 2012 men har också inneburit att många trafikföretag behöver låta någon anställd ägna sig åt att kontrollera Trafikverkets uppgifter om störningar mer eller mindre på heltid, eftersom orsakskodningen ofta uppfattas som felaktig vad gäller ansvarig part. Storbritannien har nämnts som ett land som sedan länge tillämpar en väsentligt mer utvecklad modell för kvalitets- styrning via ekonomiska styrmedel. En ökad möjlighet till regressrätt har också efterfrågats av trafikutövarna.

I diskussionen kring störningar har det väckts ett antal frågor och förslag kopplade till hur de negativa effekterna av störningar ska kunna minimeras eller begränsas. En sådan fråga är möjligheten för Trafikverket att behålla vissa banor (som annars kan vara föremål för nedläggning) i syfte att ha tillgång till dem för omledning vid en större skada på den primära infrastrukturen. En relaterad fråga är om det bör finnas lager av reservdelar för infrastruktur eller reservfordon inom visst avstånd från bansträckor med viktiga trafikflöden. Vidare diskuteras hur kompatibilitet mellan fordon (t.ex. för ihopkoppling och bogsering) kan säker- ställas på en marknad med många aktörer så att det är möjligt för dem att hjälpa varandra när någon får problem med sina fordon. Det finns redan en lagstadgad skyldighet för olika operatörer att samråda med andra aktörer som verkar inom samma järnvägsnät så att det säkerställs att gemensamma risker hanteras på ett betryggande sätt,6 men från resenärsorganisationer har det påpekats att trafikföretagen sällan lever upp till detta. Ett särskilt område är möjligheten att vid störningar och inställda tåg kunna åka vidare med ett annat trafikföretag enbart med hjälp av uppvisande av den ursprungliga biljetten. Det finns system för att cleara den typen av transaktioner mellan trafikföretagen på ett sätt så att besvären för resenären minimeras, men kanske används de inte i tillräcklig omfattning. En del liknande frågor, som exempelvis öppethållande av stationer vid störningar löstes som följd av vinterproblemen 2009/10 och 2010/11 och inför vintern görs numera gemensamma beredskapsplaner. Flera frågor om störningsminimering återstår

6 8 § Järnvägsstyrelsens föreskrifter JvSFS 2007:1.

212

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

emellertid. Resenärsorganisationer har lyft fram samarbetet mellan trafikföretagen i Storbritannien som ett föredöme på området.

Vissa godstransporter som går på järnväg låter sig svårligen överföras till väg. Det är fallet bl.a. vad avser vissa tyngre transporter viktiga för svensk exportnäring. Detta till trots finns alltjämt inte tillräckligt utvecklade modeller för att skatta de ekonomiska konsekvenserna av störningar i godstrafiken, vilket enligt bl.a. godstransportköparna kan leda till missriktade insatser och underprioritering av störningar som främst drabbar gods- transporter.

När det blir störningar måste resenärer och godskunder kunna få tillförlitliga besked som medger möjlighet att begränsa skador och ta beslut om alternativa transportmöjligheter. Fortfarande föreligger problem med att få informationen att fungera i samband med trafikstörningar. Kvaliteten på den information som lämnas behöver förbättras. Vem som är ansvarig för ett fel är för resenären oftast ointressant. När situationen kan antas vara återställd är desto viktigare. Här kan det återigen finnas anledning att ta lärdom av utländska exempel som t.ex. den nederländska modellen med närhet mellan operatörer och trafikledning.

I det operativa läget har Trafikverket hittills följt riktlinjen att rättidigt tåg har företräde, om inte trafikläget uppenbarligen motiverar annat. Det är en princip som har börjat ifrågasättas eftersom den, om den tillämpas strikt, kan leda till avsevärda merförseningar för ett tåg som drabbats av en initial försening, särskilt om det handlar om ett fjärrtåg som under sin resa ska passera genom flera regionaltågssystem. Nu har försök inletts i syfte att finna mer flexibla riktlinjer.

Det har framförts att administrationen i det operativa läget uppfattas som tung. Administrationen har sin grund i säkerhets- regleringen. I samband med störningar i trafiken kan det bli aktuellt med omledning. Administrationen vid omledning, då nya tågnummer tilldelas, har lyfts fram som onödigt byråkratisk och frågan har väckts om det inte borde vara möjligt att i Sverige som i Tyskland använda samma tågnummer även vid omledning.

213

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

7.9.5Lönsamheten och de statliga företagen

Den svenska järnvägsbranschen karakteriseras av att de flesta verksamma företag på operatörssidan, och därmed branschen som helhet, har en låg lönsamhet. En studie som genomförts 2012 av Grufman Reje på uppdrag av Branschföreningen Tågoperatörerna visar att godstrafikoperatörerna sammantaget gick med en förlust på 100 mkr år 2011 (ett tapp på 400 mkr sedan 2007 och i en förlustposition sedan 2009), medan persontrafikoperatörerna redovisade en förlust på 130 mkr (ett tapp på 1 mrd sedan 2007). Låg lönsamhet i branschen är egentligen inget nytt, utan har varit ett återkommande problem sedan lång tid tillbaka. Problemet har ofta varit mer uttalat i godstransportbranschen, som generellt är mer konjunkturkänslig än persontrafiken. Vad som också kännetecknar det svenska järnvägssystemet är en fortsatt stark roll för statliga företag, som verkar mer eller mindre i konkurrens med andra privata aktörer. Till detta kommer en stark närvaro från andra länders statliga eller halvstatliga företag.

Synpunkter

Problemet med branschens låga lönsamhet har lyfts av flera aktörer. Många företag vittnar om en högre kostnadsbörda i form av högre banavgifter, avgifter för Transportstyrelsens verksamhet, samt sist men inte minst högre administrativa kostnader för anpassning till nya regelverk. De besvärliga vintrarna 2009/10 och 2010/11 innebar såväl höga merkostnader som minskade intäkter för många företag. Den finansiella krisen slog hårt mot godstransportbranschen, med mycket kraftiga volymminskningar 2008-2009 medan persontrafiken var relativt opåverkad. Vidare innebär brister i infrastrukturen fortsatta merkostnader i samband med störningar.

Green Cargos situation har pekats ut som särskilt problematisk (och då inte av Green Cargo). Genom att den dominerande godsaktören under flera år i följd inte kunnat visa vinst, och ibland varit tvungen att möta vikande volymer med hård priskonkurrens, skapas enligt vissa aktörer ett läge där prisbilden på järnvägs- transporter inte är långsiktigt hållbar. Rent generellt tycks många godsoperatörer ha svårt att ta tillräckligt betalt för sina tjänster, delvis p.g.a. en hård konkurrens från andra transportslag.

214

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

Dessutom finns en inbyggd känslighet för plötsliga händelser eller avbrott i trafiken som kan ge höga merkostnader och/eller uteblivna intäkter. En aktör menar att grundproblemet är en oförmåga att i tillräcklig grad ta hänsyn till järnvägstrafikens inneboende risker och att prissätta sina tjänster därefter. Priserna sätts istället utifrån ett ”bästa-möjliga”-scenario, d.v.s. en situation där trafiken förväntas flyta utan problem eller störningar.

Det finns vidare en kritik mot hur staten hanterar sitt engagemang i sektorn genom de statliga järnvägsföretagen. En del menar att det saknas en konsekvens från statens sida och en tydlig idé om vad man vill åstadkomma genom det statliga ägandet. Utomlands, men även på hemmaplan, möter svenska järnvägs- företag, såväl de statliga som de privata, starka statliga företag som ofta har ett mycket tydligare och starkare stöd från sina ägare.

7.10Reglering och tillsyn

7.10.1Säkerhet

Den som vill bedriva trafik på järnväg måsta ansöka om tillstånd från Transportstyrelsen i form av bl.a. licens och säkerhetsintyg. Verksamhetsutövarna ska ha egna säkerhetsregler och risker i verksamheten ska hanteras i respektive verksamhetsutövares säkerhetsstyrningssystem. För att organisera, men inte själv utföra, järnvägstrafik krävs i dag tillstånd i form av auktorisation. Vidare krävs tillstånd för att driva och förvalta infrastruktur eller spåranläggningar. Den som är eller har utbildat sig till förare av tåg ska ha ett förarbevis som styrker att han eller hon uppfyller vissa minimikrav avseende t.ex. utbildning och medicinsk lämplighet. Transportstyrelsen utfärdar sådana förarbevis, som kompletteras med intyg från järnvägsföretag eller infrastrukturförvaltare med uppgifter om var föraren har rätt att köra och med vilka typer av fordon. Transportstyrelsen fungerar även som tillståndsgivare till utbildningsanordnare, läkare och psykologer. Transportstyrelsen beslutar även om tillstånd för s.k. underhållsansvarig enhet med ansvar för underhåll av godsvagnar.

Transportstyrelsen utövar även tillsyn över säkerheten på bl.a. järnväg. Huvudinriktningen på Transportstyrelsens säkerhetstillsyn är att se till att olika verksamhetsutövare har en fungerande säker- hetsstyrning, det vill säga att de själva upptäcker och korrigerar fel

215

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

och brister som annars riskerar att leda till olyckor. Järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare ska rapportera olyckor och tillbud till Transportstyrelsen samt årligen lämna in en säkerhetsrapport till myndigheten. Kravet på denna rapportering grundas på säkerhetsdirektivet. Uppgifter ska samlas in och sammanställas samt analyseras av säkerhetsmyndigheten. Transportstyrelsen lämnar i sin tur en rapport om utvecklingen i fråga om säkerhet inom järnvägssystemet till ERA.

Synpunkter

I kapitel 6 har jag redovisat hur säkerheten på järnväg över tid utvecklats i Sverige. Den rapportering som Transportstyrelsen lämnade 2011 avseende 2010 års uppgifter om bl.a. olyckor föranledde ERA att rikta en fråga till Transportstyrelsen. Eftersom rapporteringen avvek väsentligt från tidigare år önskade ERA få information om de bakomliggande orsakerna. Någon djupgående analys av det ökade antalet olyckor har Transportstyrelsen inte gjort, men myndigheten har under 2012 anmält ett antal olyckor och tillbud vid arbete i spår till Statens Haverikommission (SHK), vilket bidragit till den påbörjade temautredning som redan nämnts tidigare.

Enligt järnvägslagen ligger ansvaret för verksamheten på järnvägsföretag respektive infrastrukturförvaltare. I en av SHK tillhandahållen rapport framgick att ingen av de aktörer som var inblandade i den olycka som studerats ansåg sig vara ansvarig. SHK har framfört att den anser att Transportstyrelsen utöver att granska järnvägsföretags rutiner för att systematiskt hantera risker även bör granska att rutinerna följs och fungerar. Från annat håll har jag fått frågan vad det innebär att bedriva verksamhet och vilket ansvar som är förenat med detta respektive vilket ansvar, om något, tillsynsmyndigheten har. Det gäller även den tillsyn som utförs och hur uppföljning sker av tidigare påtalade brister.

Verksamhetsutövarnas säkerhetsstyrningssystem ska innefatta rutiner och hantering i fråga om gemensamma risker. Det har dock framkommit att verksamhetsutövarna inte har någon klar bild av vad som är att anse som en gemensam risk. I sammanhanget uppkommer frågan om hur erfarenheter av olyckor och tillbud tas till vara. En av de händelser som lyfts fram är ett tillfälle där

216

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

resenärer fått vänta under lång tid på att bli evakuerade p.g.a. att det var svårt att få fram en vagn med ett koppel som passade.

7.10.2Godkännandeprocessen

Innan man kan ta en infrastruktur, ett fordon eller ett tekniskt system i drift måste man ha Transportstyrelsens godkännande, vilket innebär en kontroll mot gällande regler och säkerhetskrav, samt att det säkerställs att olika delsystem kan användas till- sammans utan risk för skador eller olyckor. När ansökan avser ett delsystem som omfattas av TSD ska den sökande anlita ett s.k. anmält organ. För fordon gäller kraven på godkännande både nya, importerade och väsentligt ombyggda fordon. Även för väsentligt ombyggda spåranläggningar eller tekniska system krävs nya god- kännanden.

Som redovisats i kapitel 5 har det inom EU under ett drygt decennium pågått arbete för att ta fram regler i syfte att harmonisera tekniken och godkännandeprocessen. Idag finns anmälda organ, utsedda organ, granskare m.fl. som deltar i denna process. Det har inneburit att Transportstyrelsens roll i godkännandeprocessen har ändrats. Reglering under den s.k. testfasen, d.v.s. innan ett fordon är slutligt godkänt, hanteras för närvarande genom delvis nationella regler, i Sverige genom s.k. tillfälligt godkännande.

Synpunkter

Generellt är inställningen att Transportstyrelsens sätt att arbeta med godkännandeprocessen fungerar väl, även om person- beroendet ibland lyfts fram som något negativt. Det har också kommit synpunkter på Transportstyrelsens handläggning och beslutsfattande samt underlag. Dessa synpunkter har varit inriktade på säkerheten och att den granskning som sker inte i tillräcklig grad beaktar denna.

217

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

7.10.3Regulatorrollen

Transportstyrelsen har även rollen som regulator vilket innefattar att pröva tvister, utöva tillsyn och marknadsövervakning.

Synpunkter

När det gäller regulatorrollen uppfattas Transportstyrelsen som osynlig. Den för regulatorn viktiga uppgiften att ta del av vad som försiggår på marknaden i syfte att fånga upp signaler och reflektera över hur negativ utveckling på marknaden kan förhindras tar inte Transportstyrelsen i dag. Möjligen kan detta skyllas delvis på en otydlig reglering. Så som järnvägslagen är utformad blir innebörden att verktygen för Transportstyrelsen som regulator att agera ex ante, d.v.s. innan ett otillbörligt agerande materialiserat sig, i princip är obefintliga. Den rätt att på eget initiativ besluta om nödvändiga åtgärder för att korrigera en negativ utveckling på marknaderna för järnvägstjänster, inklusive marknaden för järn- vägstransport som återfanns i direktiv 2001/12/EG då järnvägs- lagen togs fram, är i och för sig så vid att den därigenom kan vara svår att införa i lagstiftning. Artikeln har ersatts av artikel 28 i SERA-direktivet. Pågående arbete inom regeringskansliet med att införa detta direktiv kan leda till ett visst tydliggörande av regulatorns befogenheter i detta avseende.

En rapport som Transportstyrelsen nyligen tagit fram avseende järnvägsföretags förutsättningar vid nyetablering på marknaden kan ses som ett tecken på att Transportstyrelsen tagit till sig av kritiken om att vara svag när det gäller marknadsövervakning.

7.10.4Regelutveckling

En av Transportstyrelsens huvuduppgifter är att ansvara för regel- givning. Utrymmet för nationell reglering är på järnvägsområdet begränsat och det kommer, om fjärde järnvägspaketet antas, att bli ytterligare begränsat. Därför berör också synpunkterna på regel- utvecklingen i första hand det arbete som utförs av och tillsammans med EU:s myndigheter, och ansluter till vad som delvis redan behandlats i kapitel 5.

218

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

Syftet med att inrätta EU-myndigheten ERA inom järnvägs- området var att denna bl.a. skulle bistå kommissionen med teknisk sakkunskap och genom säkerhet och ökad driftskompatibilitet förbättra järnvägens konkurrenskraft. På uppdrag av kommissionen har ERA organiserat och lett arbetet i ett antal arbetsgrupper som utarbetat förslag till lagstiftning. Resultatet av detta arbete är ett stort antal rättsakter. Under tiden 2005–2013 har ERA presenterat förslag till drygt 60 rättsakter, främst inom driftskompatibilitets- men även inom säkerhetsområdet. Regleringen är delvis mycket detaljerad, vilket leder till behov av regelbunden översyn och förändring.

I sin roll som säkerhetsmyndighet arbetar Transportstyrelsen med att ta fram, utveckla och förvalta olika typer av regler för järnvägsrelaterad verksamhet. En viktig del av detta arbete sker inom ramen för EU-samarbetet och ERAs arbetsgrupper. I dessa arbetsgrupper deltar Transportstyrelsen i utarbetandet av förslag till nya eller reviderade regler. För att fånga upp hur branschen ser på dessa regler anordnar Transportstyrelsen det s.k. Branschrådet till vilket representanter för branschen inbjuds. Transportstyrelsen representerar även Sverige vid de möten i säkerhets- och driftkompatibilitetskommittén (RISC) där omröstning om de framtagna reglerna sker. Transportstyrelsen representerar även Sverige i den regelutveckling på marknadsområdet som sker under kommissionen avseende SERA-direktivet och deltar i SERAC.

Synpunkter

Det ställer relativt stora krav på verksamhetsutövarna att hålla sig informerade om den reglering som tas fram inom EU. Synpunkter har lämnats avseende svårigheten att hinna med i regelutvecklingen men i också i fråga om de ökade kostnader den medför. Det har beräknats att mer än hälften av alla administrativa kostnader för svenska företag är en följd av EU-rätten. Det innebär att bra arbetsmetoder är av stor betydelse vid utformande av regler. Kommissionen har tagit fram en strategi för bättre lagstiftning. Det får betraktas som viktigt att i regelutvecklingsarbetet bevaka att kommissionen följer dessa riktlinjer, som bl.a. innebär att konsekvensanalyser måste tas fram i samband med förslag till reglering. I fråga om de förslag till reglering av driftskompatibilitet

219

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

och säkerhet som ERA presenterar ska ERA göra kostnadsnytto- analyser.

Ett illustrativt exempel gäller register, som ERA har i uppgift att upprätthålla. Hittills har ERA tagit fram förslag på inrättandet av 18 register för järnvägen. Syftet bakom dessa register är dock i vissa avseenden oklart vilket föranlett ERA att utföra en studie. I samband med denna har framkommit att det inom luftfarten inte finns några krav på motsvarande register. Otydligheten kring registrens syfte och hur kostnaderna för registren ska bäras, har föranlett en medlemsstat att yrka på moratorium i fråga om ytterligare register till dess att det klargjorts vad de som redan finns ska användas till och vem som ska bära kostnaderna för dem. Det kostar pengar att rapportera, och att undvika onödiga administrativa kostnader är en del i kommissionens egen strategi för en bättre lagstiftning på EU-nivå.

Detaljerade regler innebär en risk för att den tekniska utvecklingen på området hämmas. Ett delsystem eller en komponent kan inte godkännas om den inte uppfyller kraven i TSD och möjligheterna till undantag är mycket begränsade. Det innebär att onödigt detaljerade krav kan bli mycket kostnads- drivande. Det har även framkommit synpunkter på regel- utvecklingen och på regler som i vissa fall anses svåra, eller omöjliga att efterleva eftersom de förutsätter en teknikutveckling som ännu inte föreligger. Därutöver har framkommit att konsekvenser av vald reglering för operatörer inte alltid beaktats.

Det förekommer i vissa fall brister i överensstämmelse mellan rättsakter. Det har också hänt att laglig grund för förslag som ERA eller kommissionen tagit fram saknats. Inom EU:s lagstiftnings- process finns inte en funktion som det svenska Lagrådet, vars uppgift bl.a. är att granska rättsakters överenstämmelse med annan nationell lagstiftning. Efter omröstning i RISC sänds visserligen de förslag till beslut som kommissionen avser att fatta till medlems- staterna för att dessa ska kunna påtala om rättsakten står i strid med fördraget, men p.g.a. dessa rättsakters tekniska komplexitet torde få medlemsstater, om någon, anmäla hinder mot antagande. Dessutom sker detta i ett mycket sent skede av processen. Det gör att det är viktigt att bevaka de förslag som tas fram genom ERA såväl ur laglighets- som i ekonomiskt hänseende. En sådan granskning måste göras tidigt. Att vänta med att lägga fram synpunkter till dess att förslagen tas upp i RISC för omröstning är för sent. En bättre lagstiftning inom detta område kräver därför att

220

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

fler kompetenser än i dag är fallet granskar förslagen i samband med att de tas fram.

7.11Trafikverkets roller och det strategiska ansvaret i järnvägssektorn

Trafikverket av i dag har, inte minst genom sina trafikslags- övergripande funktioner, ett flertal olika roller. Verket ska bl.a. ansvara för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för alla trafikslag, ansvara för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar, verka för en grundläggande tillgänglighet i den inter- regionala kollektivtrafiken, och verka för ett samhällsekonomiskt effektivt, internationellt konkurrenskraftigt och långsiktigt hållbart transportsystem. För järnvägen eller relaterat till järnvägen tillkommer dessutom att vara ansvarig för den operativa infrastrukturförvaltningen med det mer eller mindre avtalsreglerade samarbete inom järnvägen som det innebär, att upphandla interregional trafik och att främja utvecklingen av kollektivtrafiken genom aktivt deltagande i det s.k. fördubblingsprojektet. Trafikverket har även i uppdrag att ta ett helhetsansvar för införandet av ERTMS i Sverige. Därutöver har Trafikverket en roll som sammankallande i Rådet för tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionsnedsättning.

Synpunkter

Den mängd roller som Trafikverket har i dag gör att verket ibland uppfattas som svåröverskådligt och otydligt. Det har också framförts att de aspekter som är speciella för järnväg jämfört med väg, kanske inte kommer till uttryck i verket på det sätt som skulle vara önskvärt för järnvägens aktörer. Exempel på detta är behovet av ständig dialog med trafikutövarna som den operativa driften av infrastrukturen kräver, samt att trafikutövarna befinner sig i avtalsrelationer med Trafikverket.

En ofta framförd synpunkt är att Trafikverket har den dubbla rollen gentemot trafikutövarna att vara leverantör av infrastruktur- kapacitet och andra tjänster samtidigt som verket i vissa fall agerar som beslutande myndighet. I samband med kapacitetstilldelning och trafikledning blir detta som mest påtagligt. Eftersom det då

221

Problembeskrivningar och förbättringsområden

SOU 2013:83

också förekommer att Trafikverket ensidigt fattar beslut om att prioritera ett banarbete framför en person- eller godstransport kan verkets agerande uppfattas som diskriminerande. Det har också lett till att flera trafikutövare, men även andra aktörer, lämnat förslag om att separera kapacitetstilldelningsfunktionen och trafik- ledningen från Trafikverket till ett neutralt organ.

Relaterat till diskussionen om Trafikverkets roller av i dag, är det en återkommande synpunkt från många aktörer att man saknar det sektorsansvar som Banverket hade under ett antal år (och som togs bort när Trafikverket bildades). Sektorsrollen upplevdes som viktig för att hantera frågor som ingen hade ett uttalat ansvar för och som därför riskerade att falla mellan stolarna. Vidare skulle en myndighet med sektorsansvar kunna ta ansvar för de strategiska överväganden med påverkan på järnvägssektorns framtid som ingen av de övriga aktörerna i dag har kraft eller makt att hantera.

Exempel på strategiskt viktiga områden som behöver hanteras är vilken roll järnvägen ska spela i det framtida transportsystemet, hur finansieringen i form av avgifter och skattemedel ska se ut och tillämpas, vilka långsiktiga investeringar som behöver ske i såväl infrastruktur och fordon och vilka frågor som ska drivas i EU- arbetet (inklusive ERA). En större tydlighet i hanteringen av dessa frågor anses kunna bidra till att marknadens aktörer i övrigt ska våga ta nödvändiga beslut om investeringar.

Medan en del har menat att det vore naturligt att Trafikverket intog en sådan roll som sektorsansvarig myndighet, har andra framfört att det skulle innebära för stora avsteg från kärn- verksamheten, infrastrukturförvaltarrollen, och att det därför vore naturligare med en separat myndighet eller ett förstärkt regerings- kansli, med nära koppling till relaterade beslut om anslag.

7.12Samordning och samarbete mellan aktörer

Som jag konstaterade i inledningen till kapitel 3 kan järnvägs- sektorn till viss del liknas vid en processindustri där de olika delarna och funktionerna är starkt beroende av varandra för att systemet som helhet skal lyckas med sina leveranser av varor och tjänster till kunderna.

Ett återkommande tema bland de synpunkter som inkommit till utredningen är också behovet av samverkan och samarbete mellan sektorns olika aktörer för att få järnvägen att fungera som det

222

SOU 2013:83

Problembeskrivningar och förbättringsområden

system det faktiskt är. Exempel på detta kan hämtas från ett flertal av de problemområden som redan beskrivits ovan, t.ex. vad gäller biljettsystem, ledsagning, hjälp vid störningar, implementering av ERTMS, kapacitetstilldelning på huvudsystem och sidosystem, trafikledning, regelutveckling och sist, men inte minst, den strategiska planeringen i sektorn.

Problem med samordning och samverkan som faktiskt har lösts har ofta sin bakgrund i uppmärksammade händelser, exempelvis vad gäller stationsöppettider i samband med de tidigare årens vinterproblem och inställda tåg. Efter stormen Gudrun uppvisade Banverket tillsammans med branschen i övrigt en betydande förmåga att snabbt möta ny efterfrågan. När samverkan inte fungerar blir dock resultatet ofta missnöjda kunder och ökad misstro mot järnvägens förmåga att leverera pålitliga transporter.

223

8Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

8.1Inledning och förutsättningar för analysen

I de tidigare kapitlen i detta betänkande har jag i tur och ordning redogjort för den svenska järnvägssektorns organisation och den process som lett fram dit, redovisat betydelsen av Sveriges förhållande till EU, visat på sektorns utveckling över tid och vilka effekter och erfarenheter som gjorts, samt redogjort för den inventering jag gjort av aktuella problem- och förbättrings- områden. Jag har pekat på att den svenska järnvägssektorn har haft en i många stycken positiv utveckling, men att det också föreligger ett flertal problem som behöver hanteras. I båda fallen kan en del av detta kopplas samman med organisationsförändringarna, medan annat har andra förklaringar. En del av problemen har varit åter- kommande och i vissa fall mer eller mindre ständigt närvarande, som t.ex. diskussioner kring järnvägens punktlighet och tillförlit- lighet. Det gäller även tiden när SJ fortfarande var ett vertikalt integrerat affärsverk.

Jag har valt att ge detta delbetänkande en titel i form av en fråga: En enkel till framtiden? Svaret på den frågan beror på vad vi lägger för betydelse i ordet ”enkel”. Som har diskuterats i kapitel 5 och i

Lars Henrikssons underlagsrapport om EU-rätten och det svenska handlingsutrymmet, finns det i flera avseenden inte någon egentlig möjlighet för Sverige att gå tillbaka i organisationsmodell för järnvägs- sektorn. Det gäller exempelvis i frågan om vertikal separering mellan infrastruktur och trafikering, men också i marknadsöppningen för person- och godstrafiken. När det gäller enkel i betydelsen ”bara en riktning” blir alltså svaret på frågan i dessa viktiga avseenden ett ”ja”. Det kan fortfarande finnas utrymme för betydande justeringar

225

Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

SOU 2013:83

på flera områden, men så länge inte EU:s regelverk ändras radikalt är det vertikal separation och marknadsöppning för person- och godstrafiken som gäller även i framtiden.

I en annan betydelse avser ordet ”enkel” något som är lätt att genomföra. Då blir svaret på frågan snarare ett tydligt ”nej”. Som föregående kapitel har visat, står den svenska järnvägssektorn inför ett stort antal utmaningar och problem. Som jag också har visat finns det visserligen redan många förslag till lösningar att tillgå, men det behövs i flera fall först göras mer noggranna analyser av dessa, liksom av problemområdena i sig.

Min uppfattning är att flera problem sannolikt bäst kan tas om hand av marknadens aktörer, var för sig eller i samverkan. Även i sådana fall kan dock initialt stöd behövas från stat, kommuner och andra samhällsorgan, stöd som ibland måste sökas genom samverkan inom EU eller andra internationella organ. Skälet för det är bl.a. de marknadsimperfektioner som kännetecknar järnvägs- systemet – liksom många andra system där verksamheten i hög grad bedrivits under legala eller faktiska monopol. I en del fall bottnar problemen i att aktuella regelverk inte följs eller tillämpas fullt ut. Det kan föranleda särskilda åtgärder, exempelvis vad gäller tillsynen på området. I många fall krävs också stöd i ändrade regelverk för att diskuterade åtgärder ska kunna genomföras.

Förutsättningarna för de överväganden som görs framöver är därför att det finns ett stort antal problemområden att hantera, att flera olika typer av lösningar bör övervägas, men att en del av de organisatoriska förändringarna inte är möjliga att reversera. Det gör att fokus för det fortsatta arbetet i utredningen bör ligga på de områden där det är möjligt att åstadkomma verklig förändring, med hjälp av de verktyg som står till buds. Det bör understrykas att med det menar jag inte att Sverige ska inta ett passivt förhållningssätt i förhållande till EU och den fortsatta internationella regelutveckling som pågår. Istället bör Sverige aktivt medverka till att forma ett framtida regelverk som är bättre anpassat till svenska förhållanden och som (med de såväl positiva som negativa erfarenheter som Sverige redan har förvärvat i sin omregleringsprocess) kan leda till förbättringar också för den europeiska järnvägsmarknaden i stort. Den fortsatta analys som ska föras i det andra steget av utred- ningen kan i vissa fall behöva innefatta fördjupade diskussioner om hur handlingsutrymmet påverkas av gällande eller föreslagen rätt. Vidare är tolkningen av EU:s regelverk inte alltid lätt, en uppfatt- ning som förstärks när man betraktar hur olika regelverk tillämpas

226

SOU 2013:83

Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

inom medlemsstaterna och den rättspraxis som etableras, dels genom EU-domstolens ställningstaganden, dels genom delegerad författningsrätt till organ inom EU. Därför kan det också finnas anledning att närmare jämföra utfallet av olika medlemsstaters tillämpning av EU-rätten med den svenska.

I fortsättningen av detta kapitel redogör jag för mina bedömningar av hur olika identifierade problem- och förbättrings- områden bör analyseras vidare. Det innefattar att jag i före- kommande fall också redovisar vilka alternativ jag i första hand anser bör övervägas i den fortsatta analysen. Mina ställnings- taganden baseras, så långt det har varit möjligt, på tentativa uppfatt- ningar om hur funktioner och processer bör utvecklas för att åstadkomma ett mer attraktivt och effektivt järnvägssystem. Det inbegriper i en del fall också vissa idéer om ändrad ansvars- fördelning för funktioner eller för olika intressenters medverkan och inflytande i olika processer. Den övergripande utgångspunkten är, som jag deklarerade i kapitel 1, att diskuterade åtgärder ska leda till ett järnvägssystem som bättre tillgodoser samhällets (med- borgarnas) önskemål i vid bemärkelse genom att göra det attraktivt för presumtiva resenärer och godstransportkunder. I utredningens nästa skede förutsätts att regelrätta förslag tas fram som då också prövas med konsekvensanalyser.

Låt mig avsluta med att konstatera att många av de problem som lyfts fram och som kan anses kräva fortsatt analys och fortsatta åtgärder på ett eller annat sätt berör kapacitetstilldelningen och den operativa trafikledningen och tågföringen.

8.2Förutsättningar för medborgare och organisationer att använda tåget för reseändamål

8.2.1Information, biljetter m.m.

För att upprätthålla det svenska järnvägsnätet som ett samman- hållet system för tågresor, inte minst långväga sådana med möjligheter till byten, är det viktigt att säkra vissa grundläggande funktioner vad gäller information och tillgång till genomgående biljetter. Det innebär särskilda utmaningar på en marknad med många aktörer som i vissa fall dessutom bedriver trafik i direkt konkurrens med varandra. En del av informationen säkerställs i dag genom de krav som ställs på trafikföretag att lämna tidtabells-

227

Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

SOU 2013:83

information till Riksdatabasen. Inom ramen för Samtrafiken har dessutom ytterligare funktionalitet, med vederbörlig hänsyn till marknadsöppningen, utvecklats under lång tid. Enligt min bedömning har detta samarbete i huvudsak undanröjt de problem som förelåg när nya aktörer började komma in i större utsträckning i början av 2000-talet. Samtidigt förefaller resenärerna ha bristande information och kunskap om vilka möjligheter som faktiskt erbjuds genom t.ex. Resplus-systemet, vilket också påpekats av tidigare järnvägsutredningar. Det kan ses som besvärande att branschen ännu inte, i förhållande till resenärerna, lyckats etablera en gemensam informations- och försäljningskanal vid sidan av de enskilda systemen. I dag är SJ AB:s webbplats det närmaste man kan komma en sådan samlad kanal, men med de uppenbara restriktioner som följer av att SJ AB råder över dess utformning och funktionalitet.

En osäker faktor i sammanhanget är hur SJ AB kommer att hantera den delvis nya situationen med flera nya konkurrenter på sträckan Stockholm-Göteborg, liksom om de nyinträdande före- tagen väljer att delta i samarbetet inom Samtrafiken eller inte. Här finns anledning att följa utvecklingen noga och dessutom fundera vidare på frågan om ägarförhållandena för SJ AB:s dotterbolag Linkon. I det sammanhanget kan det vara värt att studera vilken information om olika konkurrenters försäljning som hanteras i systemet och på vilket sätt. Det vore mycket önskvärt med en neutral informations- och försäljningskanal i samarbete mellan trafik- operatörerna. I Storbritannien finns krav på sådant samarbete vilket utövas genom samarbetsorganisationen ATOC. Samtidigt bör det vara möjligt för olika medverkande aktörer att, via andra försälj- ningskanaler, parallellt konkurrera genom differentierade erbjudanden till kunderna. Jag menar att det är självklart att varje företag som träder in på en marknad, även en där det finns en dominerande aktör, måste ta ett stort ansvar för att marknadsföra sin egen verksamhet. Av dessa skäl bedömer jag att det inte är rimligt att SJ AB:s nuvarande försäljningskanal omvandlas till en gemensam portal, men att SJ AB inte heller bör motverka utvecklingen av en parallell sådan. Krav på att alla säljer allas biljetter (som eventuellt kan komma genom fjärde järnvägspaketet) bör heller inte vara den enda tillåtna lösningen. Eventuella framtida regleringar på området måste ta hänsyn till vad som långsiktigt stimulerar till en fungerande konkurrens som är till gagn för resenärerna.

228

SOU 2013:83

Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

När det gäller betydelsen av SJ AB:s bonussystem, eller för den delen andra faktorer som gör att resenärer väljer eller inte väljer SJ AB i stället för annan operatör, eller tåg som färdmedel i allmänhet, kan det finnas anledning att göra en ordentlig resenärsundersök- ning, alternativt titta närmare på de resvaneundersökningar som redan görs. Detta bör också kunna ge ett bättre underlag kring vilka problemområden som resenärerna uppfattar som viktigast att åtgärda.

Jag har i kapitel 6 diskuterat prisutvecklingen på järnvägs- området och den ökade differentiering som skett mellan olika typer av produkter. Det finns anledning att fortsatt följa prisutvecklingen och särskilt hur den kommande mer storskaliga konkurrensen mellan olika företag yttrar sig i erbjudandena mot resenärerna.

8.2.2Resenärer med funktionsnedsättning

Att det svenska transportsystemet ska vara tillgängligt för alla, inklusive resenärer med funktionsnedsättning, är ett av delmålen för transportpolitiken. Att Jernhusen och Trafikverket, som viktiga aktörer för det svenska järnvägssystemets stationer, har valt att samarbeta kring bl.a. ledsagningstjänsten är därför utmärkt. Samtidigt förefaller det finnas tydliga brister i ledsagningen på många platser och oklarheter i vem som har ansvaret, eller bristande hantering hos dem som har ansvaret. Särskilda problem föreligger vid långa resor som involverar flera trafikutövare och byten, ibland även mellan tåg och buss.

EU-förordningen är relativt tydlig på området och uppställer krav på samarbete mellan aktörerna för att underlätta för resenären. Trots att förordningen varit giltig i snart fyra år är det uppenbart att den inte respekteras fullt ut i det svenska järnvägssystemet. En anledning kan möjligen vara att innebörden av stationsförvaltar- begreppet ännu inte hanterats i svensk lagstiftning samt att det saknas verktyg för tillsynen på området. Dessa frågor bör hanteras skyndsamt, om inte annat genom det arbete som nu görs med att införliva kvarvarande delar av tågpassagerarförordningen i svensk rätt.

När det gäller tillgänglighetsfrågor i allmänhet, är det min upp- fattning att det arbete som i dag sker i Rådet för användbarhet och tillgänglighet för funktionsnedsatta (vilket leds av Trafikverket) skulle kunna vidareutvecklas, i synnerhet när det gäller att delta i

229

Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

SOU 2013:83

utvecklingen av EU-rätten på området men också för att åstad- komma ett transportslagsövergripande synsätt. För upprätt- hållandet av vissa tjänster, som t.ex. stationsinfo, är det möjligt att särskilda stödinsatser kan behövas.

8.2.3Rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

Med utgångspunkt från mina överväganden beträffande förutsätt- ningar för olika medborgare och organisationer att använda tåget för olika reseändamål rekommenderar jag för den fortsatta utredningen att

a)följa effekterna för resenärerna av den nya konkurrens- situationen på sträckan Stockholm–Göteborg med särskilt riktade mätningar av resenärernas uppfattningar,

b)utreda möjligheten att ålägga branschens aktörer att ansluta sig till Resplus-systemet, samt att, t.ex. genom Samtrafiken och Branschföreningen Tågoperatörerna, etablera en gemen- sam internetbaserad portal för information och biljett- försäljning, som komplement till aktörernas egna system,

c)utreda Linkons nuvarande ställning och alternativen till SJ AB:s ägarskap, med särskilt beaktande av konsekvenser för hantering av internationella biljetter,

d)följa och bidra till utvecklingen av införlivandet av tåg- passagerarförordningen i svensk rätt,

e)studera hur Rådet för användbarhet och tillgänglighet för funktionsnedsatta kan få en förstärkt roll för hantering av tillgänglighetsfrågor, inklusive relaterade förslag till förändringar i EU-rätten.

Analys enligt punkt a) bör ske i samverkan med Trafikanalys.

8.3Förutsättningar för varuägare och transportorganisatörer att använda tåget

Varuägarnas och transportorganisatörernas synpunkter har sam- manfattats i avsnitt 7.3. Godstransporter på järnväg har en hög marknadsandel i Sverige jämfört med förhållandet i de flesta av

230

SOU 2013:83

Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

EU:s medlemsstater. Jag anser att det är angeläget att järnvägens godstransporter även i framtiden kan inta en framskjuten position samtidigt som persontrafiken på järnvägen utvecklas som ett medel i regionförstoring m.m. En överföring av gods till järnväg kan i flera fall innebära ett från miljösynpunkt mer uthålligt transport- system.

Flera av de problem som påpekats av varuägarna bör tas om hand av Trafikverket i verkets utvecklingsarbete. Jag tänker då på de frågor som rör punktlighet, transporttider, utveckling av de samhällsekonomiska värderingarna och de modeller och situationer då de används. Olika insatser som kan leda till bättre lyhördhet kring efterfrågade åtgärder i infrastrukturen och i tågplaneringen anser jag också hör till detta område. Jag anser det samtidigt angeläget att den fortsatta utredningen ges en roll att driva på parterna i denna utveckling så att åtgärder faktiskt genomförs inom rimlig tid. Parterna bör tillsammans med mig komma fram till ett tidsangivet program för när åtgärder ska vara framtagna. Om regeringens medverkan krävs bör det innehålla förslag till legala eller andra ändringar som kan behöva göras för att åtgärder ska kunna genomföras.

Beträffande synpunkterna på de höjda banavgifterna anser jag, som diskuteras vidare i avsnitt 8.7, att det är angeläget att den utveckling av avgifter och styrmedel som pågår koordineras med avgiftsutvecklingen för andra transportslag. Relaterat till diskus- sionen om ett level playing-field bör även kostnadseffekter av obalanser i förhållande till andra trafikslag analyseras. Exempel på sådana är ett allt mer rigoröst regelverk på EU-nivå. Konsekvenserna kan förstärkas av bristande tillsyn över tillämpningen av andra trafikslags regelverk och medverka till en snedvridning av konkurrensen. I den fortsatta utredningen bör effekterna av olika kostnadsproblem och effekterna av dem analyseras vidare.

Informationsproblemen, bl.a. informationen om var fordon och last befinner sig, finner jag också vara en fråga som marknadens parter bör kunna lösa på egen hand, men att det även här kan vara aktuellt med tidsatta åtgärdsprogram.

Utöver de problem som varuägare m.fl. lyft fram anser jag att det kan vara angeläget att fästa uppmärksamhet på vilken betydelse närheten till spår har för att gods ska fraktas med järnväg. Sådana studier har gjorts tidigare. Studierna bör uppdateras och komplet- teras med bedömning av hur en mer utvecklad och effektiv

231

Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

SOU 2013:83

kombitrafik kan säkerställa att gods fraktas på järnväg även om direkt spåranslutning saknas på avgångs- eller ankomstdestination.

8.3.1Rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

Sammanfattningsvis innebär mina förslag till fortsatt utredning inom detta område att

a)tillsammans med aktörerna på godstrafikmarknaden utveckla åtgärdsprogram inom områden som förbättrade gångtider, punktlighet, effektivare marknadsanpassningar och informa- tion. Uppgiften som utredare bör vara att samla parterna och vara drivande i utvecklingsarbetet

b)göra en fördjupad analys av effekterna av avgiftshöjningar och andra kostnadsförändringar med beaktande av förhållanden inom andra trafikslag

c)göra en uppdatering av studier om betydelsen av avstånd mellan kund och spår med beaktande av hur nya kombi- koncept kan ersätta närhet till spår

8.4Marknadstillträdet för tågtrafik

8.4.1Generella iakttagelser

Jag kan konstatera att det inte har förts fram några invändningar mot att såväl organisatörer som utförare av järnvägstrafik har rätt att ansöka om infrastrukturkapacitet och sluta trafikeringsavtal på det sätt som järnvägslagen föreskriver.

I takt med att kapaciteten på järnvägsnätet har blivit alltmer ansträngd kan jag emellertid märka en frustration som uttryck för att man i vissa fall inte får nödvändig eller, som man upplever, utlovad kapacitet för olika trafikändamål, i synnerhet efter att man varit med att bidra till åtgärder i infrastrukturen samtidigt som man investerat i stationsanläggningar, olika typer av service eller nya fordon. Inom godstrafikområdet finns motsvarande exempel på att man genomfört stora investeringar för att möjliggöra ny eller utökad transport på järnväg men sedan inte anser sig ha fått, eller befarar att inte få, nödvändig tilldelning av infrastrukturkapacitet för att genomföra planerade transporter. Dessa problem utgör en

232

SOU 2013:83

Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

del av problematiken kring kapacitetstilldelning och frågorna om till vad och hur kapacitet kan upplåtas för olika trafikändamål och i vilka tidsperspektiv. Jag hänvisar här till övervägandena i avsnitt 8.6.

8.4.2Persontrafiken

Såväl organisatörer som järnvägsföretag kan numera ansöka om att få organisera kommersiell persontrafik varhelst på järnvägsnätet. Inte heller mot detta har jag hört några avgörande invändningar. Det har dock bl.a. framförts att det hade varit bättre att låta SJ AB behålla ett legalt monopol för delar av den kommersiella trafiken, men under ett samhällsansvar med krav på utbudet av trafik. Jag upplever att en sådan lösning ibland bygger på en kvarvarande föreställning att SJ hade ett sådant ansvar innan de stora järnvägs- trafikreformerna inleddes. Så var dock inte fallet. Trafiken skulle redan då drivas på rent kommersiella villkor.

Kommersiell trafik i förhållande till samhällsorganiserad trafik

Den storregionala trafik som de regionala trafikmyndigheterna tillåts organisera kan minska utrymmet eller formerna för den rent kommersiellt organiserade trafiken, vilket t.ex. blivit fallet på Västkustbanan. Omvänt kan kommersiell trafik på marginalen påverka omfattningen eller formerna av det samhällsstödda resandet. Regering och riksdag har genom kollektivtrafiklagen uttryckt att samhällsorganiserad allmännyttig trafik (primärt för vardags- resandet) och kommersiellt bärkraftig trafik (primärt för långväga sällanresenärer) ska kunna samexistera på marknaden. Förskjut- ningar mellan dessa segment måste bedömas i ett resenärs- perspektiv och jag kan konstatera att det får anses ligga inom Trafikanalys uppdrag att utvärdera effekterna av omregleringen i samband med marknadsöppningen för den kommersiella person- trafiken på järnväg och den därefter ändrade kollektivtrafiklag- stiftningen. Oaktat de positiva eller negativa effekter som kan mätas i ett resenärsperspektiv måste främst den storregionalt organiserade trafiken bedömas i förhållande till EU:s statsstöds- regler.1 Ett inslag i en sådan bedömning skulle kunna vara de statliga fordonsbidrag som de tidigare trafikhuvudmännen erhöll

1 Prop. 2008/09:176 Konkurrens på spåret.

233

Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

SOU 2013:83

och som gör att de kan organisera och låta bedriva trafik på andra premisser än de rent kommersiella organisatörerna och järnvägs- företagen. Samtidigt kan jag konstatera att EU:s regelverk ger en lång rad exempel på vad som kan betraktas som tillåtna motiv för att organisera persontrafiken i samhällets regi. Det s.k. franchise- systemet i Storbritannien torde utgöra det mest synbara exemplet på hur regelverket där tolkas som stöd för att i ett första led prioritera den samhällsorganiserade trafiken.

SJ AB har tidigare ifrågasatt om de rättigheter som de regionala trafikmyndigheterna fått att organisera järnvägstrafik är förenliga med statsstödsreglerna. Någon egentlig prövning har dock inte gjorts.2 Enligt min åsikt bör det ankomma på marknadens aktörer att påkalla prövning av om det svenska regelverket, som det sam- manfattas av järnvägs- och kollektivtrafiklagstiftningen, i något avseende eller i några fall kan anses missgynna den ena eller andra parten på ett sätt som inte stämmer överens med övergripande konkurrenslagstiftning. Jag anser dock att det finns anledning att i det fortsatta utredningsarbetet överväga att stärka Transportstyrelsens möjligheter att utöva marknadsövervakning och fungera som första instans när marknadens aktörer vill påkalla prövning av hur regel- verket tillämpas.

Konkurrens i den kommersiella trafiken och effekterna av den

Konkurrens i den kommersiella, långväga trafiken har som framgått hittills varit av begränsad omfattning. Vissa initiativ till att starta kommersiell trafik på samma linjer som SJ AB har övergetts p.g.a. svårigheter att få tillgång till fordon. Inför Tågplan 2014 har företagen MTR och Citytåg ansökt om och fått kapacitet för mer storskalig och mot SJ AB konkurrerande trafik på linjen Stockholm-Göteborg. Med tanke på den lärprocess som kan behövas efter en marknadsöppning, kan detta ses som en relativt snabb respons på den nya situationen i Sverige. Detta med hänsyn till de betydande fordonsinvesteringar som krävs och som innebär ett stort risktagande med tanke på de begränsade möjligheterna att avyttra fordonen om trafiken inte utvecklas som planerat.

2 När trafikhuvudmän i samverkan började organisera länsöverskridande trafik, bl.a. utefter norrlandskusten från Sundsvall till Luleå, hördes också protester från de kommersiellt drivna bussföretag som i samverkan bedrivit sådan trafik. Som nu inom järnvägen och då inom busstrafiken kan det inte uteslutas att man väljer att acceptera den nya situationen och istället väljer att koncentrera krafterna på att få utföra trafiken efter upphandling, en situation som kan innebära en mindre affärsrisk för trafikföretaget.

234

SOU 2013:83

Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

Den nya situationen aktualiserar ett antal frågeställningar som bör följas och analyseras i den fortsatta utredningen, i vissa fall med koppling till den kapacitet som finns att tillgå och på vilka grunder den ska fördelas mellan olika trafikändamål:

-Konkurrerande trafik inom samma marknadssegment tar åtminstone i ett inledande skede mer kapacitet i anspråk. (Genom utslagning eller fusioner kan anspråken senare minska.) Vid begränsad totalkapacitet kan den nya efterfrågan bl.a. komma att begränsa eller försämra villkoren för delar av befintlig person- eller godstrafik. Så är också fallet efter den nu avslutade tilldelningsprocessen för Tågplan 2014. Utifrån de krav på samhällsekonomisk effektivitet som ska gälla som rättesnöre i kapacitetstilldelningen måste det kunna visas att den nytillkomna kommersiella trafiken, genom nya servicekoncept eller nya prismodeller, leder till en sådan ökning eller förbättring av den spårburna persontrafiken att försämringar i andra transport- och trafikupplägg kan försvaras. Jag noterar att de som har att ansvara för tågplaneprocessen här i Sverige ofta står inför mer komplexa avvägningar än i andra medlemsstater inom EU. I Tyskland har (som tidigare framgått) en stor del av trafiken närmast vad som kan jämföras med grandfather rights genom ingångna ramavtal, d.v.s. den typ av fleråriga kapacitets- avtal som ännu inte tillämpas i Sverige.

-Den ökade efterfrågan på järnvägsresor på destinationer som Stockholm-Göteborg eller Stockholm-Malmö, inkl. olika kortare resor mellan dessa destinationer, skulle förmodligen kunna tillgodoses genom längre tåg på de avgångar som redan finns. Det leder i sin tur till frågan om hur ekonomiska styr- instrument eller andra kriterier kan motivera trafikorganisatör- erna och järnvägsföretagen till beteenden som leder till en effektivare användning av befintlig kapacitet. Frågan måste också ställas om inte konkurrerande trafikföretag delvis kan samarbeta under tågproduktionen. Konkurrensen ska ju ske gentemot slutkund, vilket inte utesluter att tåg framförs sammankopplade, d.v.s. att man delar på ett tågläge, under hela eller delar av tågets körsträcka. Jag anser att det bör prövas om detta skulle betraktas som en otillåten, konkurrenshämmande situation. Frågan bör bl.a. belysas med parallellitet till den code sharing som sker inom de allianser som olika flygbolag ingår i.

235

Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

SOU 2013:83

-Effekterna av en framväxande konkurrens kan också bli nya mönster i trafiken, t.ex. att avgångar koncentreras till de kommersiellt mest intressanta tiderna under dygnet. Även om det är rätt ur ett effektivitetsperspektiv kan det aktualisera hur efterfrågan på resor ska tillgodoses under andra tider på dygnet i den mer långväga trafiken. Jag anser inte att en återgång till legala monopol som definierar vem som får organisera eller utföra olika trafikuppgifter är aktuell. Av den analys som jag sammanfattat i inledningen till detta kapitel framgår att det nog är svårförenligt med gällande EU-rätt. De regionala trafik- myndigheternas långtgående rättigheter att organisera stor- regional trafik motsäger också ett sådant ingripande. Däremot kan det finnas anledning att överväga om delar av det kommersiella utbudet av långväga trafik, om det behövs för att säkerställa regularitet i trafiken, ska kunna organiseras genom franchiseförfarande på liknande sätt som i Storbritannien, d.v.s. med ett trafikutbud som tillfredsställer vissa minimikrav från samhällets sida. Det bör då inte utesluta kompletterande trafik som drivs på renodlat kommersiella villkor. Man kan också tänka sig andra lösningar, som exempelvis varianter av bidrag som en riktad resenärspeng för att få kommersiella aktörer att upprätthålla vissa miniminivåer. Oavsett om det är regionala kollektivtrafikmyndigheter eller någon av staten centralt utsedd myndighet (f.n. Trafikverket) som organiserar och reglerar formerna för delar av det totala trafikutbudet, måste statsstöds- reglerna beaktas. Dessa utgör ett uttryck för att samhället alltid ska beakta hur de rent kommersiella trafikutövarna kan tillgodose trafikutbudet utan ingripanden från samhällets sida.

-Det återstår fortfarande att se om den i Tågplan 2014 planerade trafiken kommer till stånd. Trafikverket har valt att tilldela tåg- lägen trots att det saknas garantier om hur fordonsförsörjningen ska ske. Liknande situationer har funnits tidigare då tilldelade tåglägen inte har kommit att utnyttjas. Jag anser att det är angeläget att överväga om trafikföretagen i utökad utsträckning bör verifiera sannolikheten för att tåglägen kommer att utnyttjas, t.ex. genom hänvisning till avtal om fordons- försörjning och andra villkor som behöver vara uppfyllda för att trafiken ska kunna bedrivas.

236

SOU 2013:83

Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

8.4.3Godstrafiken

Järnvägens godstrafik bedrivs på helt kommersiella villkor. Jag upplever också att varuägarna ser positivt på den utveckling som skett sedan operatörsmarknaden öppnades och att varuägarna själva liksom speditörer m.fl. senare fick rätt att organisera trafiken. LKAB:s övertagande av malmtrafiken kan ses som ett exempel på hur varuägarnas ställning successivt har förstärkts, även om man i det fallet var tvungen att använda sig av de rättigheter som EU- rätten gav till s.k. internationella sammanslutningar av järnvägs- företag. Såväl varuägare som trafikföretag är medvetna om de rättigheter varuägarna har enligt järnvägslagen, ett förhållande som jag uppfattar gör järnvägsföretagen mer lyhörda för varuägarnas önskemål. Så länge som detta leder till att trafiken utförs på ett tillfredsställande sätt av anlitade järnvägsföretag ser varuägarna ingen anledning att i större utsträckning använda de rättigheter som lagen ger dem att själva organisera trafik, eftersom det inte heller är deras primära verksamhetsområde.

Även om det förekommer intressanta samarbeten mellan varuägare för logistiklösningar, i form av t.ex. Scandfibre Logistics, kan jag notera att fristående speditörer ännu inte utnyttjat möjligheten att organisera trafikflöden på järnvägen i direkt förhandling med infrastrukturförvaltarna. I branschen upplevs inte detta som ett problem, men ett större engagemang från speditörs- sidan borde enligt min uppfattning kunna medverka till att samla in även mindre godsströmmar och mer högvärdigt gods till järnvägen.

8.4.4Rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

Med utgångspunkt från mina överväganden beträffande rätten att organisera och utföra trafik inom persontrafiken rekommenderar jag för den fortsatta utredningen att

a)utöver den analys som bör göras enligt avsnitt 8.2.3 a), följa effekterna av den storskaliga konkurrensen på linjen Stockholm-Göteborg,

b)under det fortsatta utredningsarbetet, fortsatt utvärdera frågan om fordonsförsörjning inom persontrafiken, med särskilt beaktande av hur trafikstarten går för de nya operatörerna på denna linje,

237

Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

SOU 2013:83

c)analysera utvecklingen av den stor-regionalt organiserade trafiken med särskilt beaktande av effekter för resenärer och parallell, kommersiellt bedriven trafik,

d)överväga formerna för en stärkt marknadsövervakning,

e)fortsatt studera hur upphandling av tågtrafik kan förbättras, exempelvis i syfte att minska problem vid entreprenörs- byten.

Fortsatt analys enligt punkterna a) och c) bör ske i samverkan med Trafikanalys.

Inom godstrafiken bör de fortsatta insatserna i utrednings- arbetet särskilt innebära kontakter med speditörer och andra transportorganisatörer som skulle kunna medverka till att öka järnvägens transport av mindre transportströmmar och högvärdigt gods.

För såväl person- som godstrafik bör det fortsatta utrednings- arbetet innebära bevakning av och medverkan i genomförande- arbetet för SERA-direktivet och den fortsatta beredningen av det fjärde järnvägspaketet.

8.5Förutsättningar för trafikorganisatörer och järnvägsföretag att få tillgång till tilläggstjänster

8.5.1Överväganden

Det är uppenbart att terminaler och terminaltjänster liksom depå- verksamhet måste utvecklas i harmoni med utvecklingen av järnvägens huvudinfrastruktur. Olika utvecklingsinsatser inom huvudinfrastrukturen kan annars bli helt utan den effekt som uttryckts i mål och antaganden i riksdagens och regeringens ställningstaganden. Många intressenter har uttryckt att det råder oklarheter vad gäller ansvar och rättigheter i förhållande till dessa anläggningar och relaterade funktioner. Det speglar delvis att såväl trafikföretagen som infrastrukturförvaltarna är otillräckligt insatta i det regelverk som gäller, men också ett motiverat önskemål om att en centralt ansvarig planeringsfunktion inom sektorn är mer aktiv i bevakningen av järnvägens framtida behov av fastigheter för infra- struktur och andra ändamål. Det inkluderar nödvändiga mandat att säkerställa ett effektivt användande av befintliga anläggningar och

238

SOU 2013:83

Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

fastigheter och att identifiera åtgärder som förtydligar eller utvecklar ansvarsfördelningen mellan förvaltare av huvud- infrastruktur och sidoanläggningar med tillhörande tjänsteutbud. I det korta perspektivet kan det vara naturligt att se Trafikverket i den rollen.

Behovet av samordning i ett samlat perspektiv måste ses i sken av järnvägssystemets egenskaper. Närhet mellan huvudspår och terminaler respektive depåverksamhet är viktig av rena kostnads- skäl – spår är dyra att anlägga och kan också innebära nya stora ingrepp i ett samhälle om lokaliseringen inte kan ske i anknytning till befintliga områden med terminalverksamhet. Dessutom kan perifera lokaliseringar av ny terminal- och depåverksamhet leda till dyrbara kapacitetsförstärkningar inom huvudspårsnätet för kortare tågrörelser mellan avgångs-/ankomststation och berörda terminal- eller depåområden. Ett sektorsansvarigt planeringsorgan måste därför utöva en aktiv roll i samarbete med kommunerna och deras fysiska planering av samhällenas utveckling så att mark reserveras på ett sätt som är effektivt från järnvägssynpunkt. Ett sådant ansvar bör också utsträckas till att bevaka hur samverkan med de övriga trafikslagen kan effektiviseras genom samlokalisering av terminaler och terminalverksamhet.

Trafikverket och Jernhusen har, delvis i samverkan, utvecklat olika förslag som skulle innebära att det skapas ett mer samlat funktionellt ansvar för vissa terminal- och depåverksamheter. Dessa bör tas tillvara i fortsatta överväganden om hur de nödvändiga sidoverksamheterna till trafikverksamheten ska kunna utvecklas och villkoren för hur de ska få användas av trafikorganisatörer och trafikutövare. Det gäller t.ex. att säkerställa att användning av olika spåranläggningar prissätts i förhållande till ändamålet, oavsett om Trafikverket, Jernhusen, kommun eller annan förvaltar spåren.

I vissa sammanhang har en förändrad ansvarsfördelning diskuterats som skulle innebära att spåranläggningar överförs från Trafikverket till Jernhusen eller annan som skulle ansvara för funktionellt sammanhållna terminal- och depåanläggningar. Ett sådant förfarande kräver vissa ändringar i de regelverk som före- skriver hur och under vilka villkor spåranläggningar får överlåtas från Trafikverket till annan. Reglerna säkerställer bl.a. inflytande från andra samhällsorgan. Innan sådana ändringar av regelsystemet sker, bör det, mot bakgrund av vad jag utvecklat ovan, beaktas vilket framtida bredare samhällsinflytande som kan vara motiverat när Trafikverket vill avyttra olika typer av spåranläggningar.

239

Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

SOU 2013:83

I de fortsatta övervägandena är det enligt min uppfattning också väsentligt att verka för att utveckling och effektivisering av järnvägssektorn sker genom mångfald och konkurrens även i till- handahållandet av terminal- och depåservice. Jernhusens starka ställning måste därvid beaktas. I och med att Jernhusen etablerat sig som aktiv utvecklare och förvaltare av terminaler och depåer har man, som jag tidigare konstaterat, samtidigt flyttat sig från en position som neutral fastighetsförvaltare till presumtiv konkurrent beträffande tillgång till befintlig järnvägsmark – med betydelse kanske framförallt inom storstadsområdena.

8.5.2Rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

Den fortsatta utredningen bör bl.a. innefatta överväganden om hur järnvägens behov av mark för terminaler och depåer ska säkerställas i samverkan med kommunerna i deras fysiska planering. Samtidigt bör det övervägas hur marknaden för tillhandahållande av terminal- och depåtjänster kan bidra till järnvägstrafikens utveckling i samarbete med de andra trafikslagen. Detta inkluderar att särskilt beakta Jernhusens utveckling av terminal- och depåverksamhet då också frågan om mångfald och konkurrens inom sidoverksam- heterna bör värderas som ett inslag i effektiviseringen av järnvägs- sektorn.

I det fortsatta arbetet bör ingå att

a)överväga inrättandet av en centralt ansvarig planerings- funktion för järnvägens framtida behov av fastigheter för infrastruktur och andra ändamål,

b)överväga hur en samlad förvaltning av spår, övriga terminalanläggningar och terminalservice ska organiseras (oavsett i vems regi detta sker),

c)utvärdera lämpligheten i att inom Jernhusen hålla samman järnvägens allmänna fastighetsförvaltning med dess aktiva terminal- och depåförvaltning,

d)överväga om delar av Jernhusens terminal- och depå- verksamhet ska avskiljas för att åstadkomma ökad mångfald och konkurrens. Övervägandena bör särskilt beakta risken för geografiska monopol i annan regi,

240

SOU 2013:83

Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

e)överväga hur det säkerställs att funktionellt samman- hållna terminaler även medger trafikutövare och fordons- ansvariga att själva, eller via av dem upphandlade tjänste- tillhandahållare, utföra verksamheten. I de fall där det av säkerhetsskäl är nödvändigt att överlåta tjänstetillhanda- hållandet till endast en aktör bör denna vara neutralt upphandlad för att tillhandahålla tjänsterna.

8.6Kapacitet och kapacitetstilldelning

8.6.1Inledning

Kapaciteten på järnväg är en begränsad resurs, men samtidigt finns det flera sätt att öka den tillgängliga kapaciteten utan att det behöver innebära stora infrastruktursatsningar. Jag kan konstatera att det finns flera förslag till mindre insatser som skulle göra det möjligt att bl.a. köra längre godståg, men också hur tågoperatörerna genom sina fordonsinvesteringar kan bidra till att minska järnvägens kapacitetsproblem. Material insamlat i Trafikverkets tidigare genomförda kapacitetsutredningar bör kunna bilda underlag för en fortsatt analys av åtgärder som ännu inte genomförts.

En stor del av de synpunkter som inkommit till utredningen berör på ett eller annat sätt kapacitetsfördelningen. Det är ett i grunden svårt område som kräver hänsynstagande till en mängd olika faktorer mer eller mindre samtidigt. Vidare måste det finnas en tydlighet i processen så att aktörerna på marknaden vet vad de har att förhålla sig till. Som nämnts tidigare har också den skärpta konkurrensen mellan olika tågoperatörer inför Tågplan 2014 gjort att flera frågor kring kapacitetstilldelningen, som i och för sig uppmärksammats tidigare, hamnat ännu mer i fokus.

Jag kan konstatera att tilldelningen av infrastrukturkapacitet till trafik respektive åtgärder i banan har betydelse i alla tidsperspektiv: i det långa planeringsperspektivet som omfattar ny eller upp- graderad infrastruktur, nya trafikupplägg och fordonsanskaffningar för vilka den nya infrastrukturen utgör en förutsättning, i det korta, den operativa fördelningen av kapacitet till olika trafik- rörelser och banarbeten när dessa inte kan utföras enligt plan. För att samarbetet mellan trafikansvariga och infrastrukturförvaltare ska fungera effektivt måste parterna bejaka att det handlar om samtidiga processer som konvergerar mot reglerade beslutspunkter.

241

Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

SOU 2013:83

Vissa av dessa beslutspunkter, t.ex. beslut om fördelningen av kapacitet i den årliga tågplanen, låser förutsättningar för trafik- planering m.m. under en tid.

Den stora frustration som jag observerat hos vissa trafik- organisatörer och järnvägsföretag under denna inledande utred- ningsfas upplever jag bottnar i att parterna – infrastrukturförvaltare och trafikansvariga – har olika uppfattningar om innebörden av olika överenskommelser dem emellan. Situationen försvåras delvis av att förhandlingar skett över huvudet på parterna. Det kan exempelvis gälla då förhandlingar förts mellan kommuner och stat. Parternas olika uppfattningar efter ingångna avtal i Storstockholms- området, inkl. de senaste avtalen kring tillkomsten kring Citybanan, utgör tydliga åskådningsexempel. För utvecklingen av järnvägs- trafiken anser jag att en levande samverkan eller dialog mellan parterna är väsentlig i olika tidsskeden. Men det är också väsentligt att den kan kodifieras i tydliga överenskommelser och avtal för att de som vill utveckla resande och transporter på järnväg inte ska fly till andra trafikslag.

Som ett sätt att strukturera upp de olika frågeställningarna kring kapacitetstilldelning och kapacitetsutnyttjande kommer jag nedan att närmare redogöra för mina bedömningar av 1) de legala förutsättningarna för parterna att träffa olika avtal om kapacitet, 2) tilldelningsprocessen och dess tillämpning, samt 3) relaterade avgifter och styrmedel.

8.6.2Legala förutsättningar för kapacitetstilldelning

Av naturliga skäl skiljer sig synen på för- och nackdelar med ramavtal eller andra långsiktiga överenskommelser som i olika grad påverkar det fria utrymmet för kapacitetstilldelning i de årliga tilldelningsprocesserna. Det gäller såväl det kvarvarande utrymmet för kapacitetsfördelning (även om det inte går att formulera i ett absolut tal) eller förutsättningar för fördelningen av tåglägen m.m. inom detta kvarvarande utrymme.

Inom persontrafiken är stabila planeringsförutsättningar särskilt efterfrågade för regional och lokal trafik som är samordnad med trafik som drivs med andra trafikslag eftersom ändringar i kapacitets- tilldelningen för tågdriften kan föranleda stora omplaneringar i den totala trafikplaneringen. För de flesta marknadssegment av linje- driven trafik kan regularitet och styva tidtabeller, där resenärerna

242

SOU 2013:83

Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

känner igen sig mellan tidtabellsskiftena, dessutom anses vara av betydelse för attraktiviteten hos trafiken. För godstrafiken är flexibilitet och anpassning till näringslivets efterfrågan på transporter av stor betydelse, vilket innebär att man hellre ser ett stort utrymme för successiv planering under en tågplaneperiod. Men även för godstransporterna krävs ibland stabila mönster i trafiken som säkerställer effektiva omlopp av fordonen. Det gäller bl.a. då transporterna utgör en del av den interna logistik- hanteringen inom ett företag eller en företagsgrupp, som t.ex. för SSAB:s ståltransporter mellan Luleå och Borlänge.

En naturlig gemensam nämnare för organisatörerna av person- trafik och godstrafik är att man vill ha säkerställt att stora investeringar i terminaler och fordon också medger användning enligt de förutsättningar som gällt vid investeringsbesluten.

Med utgångspunkt från de synpunkter som framförts till mig, och som jag redogjort för i kapitel 7 och delvis sammanfattat ovan, anser jag att det är angeläget att fördjupa analysen av användningen av järnvägens infrastruktur. Jag kan konstatera att det, främst som spegling av EU-rätten, i vissa avseenden finns restriktioner för hur kapacitet kan låsas upp i olika tidsperspektiv. Rättspraxis och olika medlemsstaters tolkning av regelverken ger dock anledning att på nytt pröva hur regelverket ska tolkas i Sverige. Analysen bör göras utifrån olika typer av samarbeten mellan infrastrukturförvaltaren och dennes kunder. Till kunder ska i detta sammanhang även andra infrastrukturförvaltare räknas. I detta inkluderas såväl stora infra- strukturförvaltare som IBAB och A-train, som mindre förvaltare av t.ex. hamnspår och spår inom terminaler.

Samverkan och kapacitetsavtal mellan förvaltare av huvudinfrastruktur

Med kapacitetsavtal eller -överenskommelser mellan infrastruktur- förvaltare av huvudinfrastruktur avser jag främst två situationer:

1.avtal mellan t.ex. Trafikverket och A-train (i egenskap av infra- strukturförvaltare) eller mellan Trafikverket och IBAB,

2.avtal mellan stat och kommun – via avtal som fastställts i regeringsbeslut eller avtal som sluts mellan Trafikverket och olika konstellationer av landsting och primärkommuner.

243

Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

SOU 2013:83

Jag betraktar sådana överenskommelser som avtal mellan två infrastrukturansvariga nivåer i samhället. En brist inom järnvägs- systemet är att ansvaret för infrastruktur till olika trafikändamål inte klarats ut på ett tydligt sätt. Infrastruktur för lokala spårburna trafiksystem ligger under kommunalt huvudmannaskap när det avser spårväg. Detsamma gäller infrastrukturen för tunnelbana och viss lokaltågstrafik i Storstockholmsområdet. Då lokal och regional trafik planeras på statlig infrastruktur har statens inställning ofta varit att kommunerna ska bidra till finansieringen, åtminstone delar av den finansiering som behövs för att på marginalen göra det möjligt att utföra trafiken. Några enhetliga principer för omfatt- ningen av finansieringen och vilka kapacitetsutfästelser som skett i anslutning till överenskommelser om medfinansiering finns inte.

Jag kan konstatera att för den typ av kapacitetsöverens- kommelser som här avses finns inga legala hinder i EU-rätten beträffande avtalslängd m.m. Om t.ex. ett landsting finansierar en självkostnadsandel, d.v.s. täcker såväl drift-, underhålls- som kapitalkostnader till en viss andel av den årliga totalkostnaden, bör man också ha rätt till ett avtal som säkerställer tillgång till mot- svarande del av infrastrukturens totala kapacitet utan tidsmässiga begränsningar. Detsamma bör naturligtvis gälla en samverkan mellan staten och en privat infrastrukturförvaltare som på det sättet säkerställer att trafikströmmar får utrymme inte bara på den privata infrastrukturen utan också på statlig eller annan privat infrastruktur.

Många gånger är dock inte bidragsnivåerna så höga att den exemplifierade situationen gäller. Utfallet i form av kapacitets- utfästelser är dessutom många gånger oklart. Vid utbyggnaden av dubbelspår söder om Göteborg fick regionen exempelvis löften om kapacitet för fyra tågrörelser under högtrafikperiod, dock inte i form av styv tidtabell. I andra fall är, vilket illustrerats av de synpunkter som lämnats till mig, kapacitetsutfästelserna implicita varför de också leder till diskussioner när kapacitetsbrister uppstår. Många gånger anses också att investeringar i stationer och andra sidofunktioner bör innebära löften om att det ska gå att utföra vissa trafikuppgifter. Även om de olika finansieringsinsatserna inte har samma innebörd när de speglas i regelverken är det lätt att förstå denna inställning hos de kommuner eller andra intressenter som gjort liknande insatser.

Avtalet mellan staten och A-train utgör ett exempel där staten upplåtit en bestämd del av infrastrukturkapaciteten på det statliga

244

SOU 2013:83

Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete

nätet till en annan infrastrukturförvaltare, i det här fallet mellan Stockholms central och avgreningspunkten till Arlandabanan. Kapaciteten har erhållits utan direkt betalning för denna kapacitet, även om man indirekt kan hävda att kapacitetsupplåtelsen är en ersätt- ning för att Arlandabanan kom till stånd med enbart begränsade finansieringsinsatser från statens sida.

Jag anser att innebörden av de olika finansiella insatser som har gjorts i samverkan mellan stat och kommun eller stat och privata infrastrukturförvaltare bör analyseras. I det bör ingå att värdera vilka utfästelser som gjorts ifråga om kapacitetsupplåtelser under förhandlingar och i olika delar av landet. I förlängningen bör ytterligare riktlinjer tas fram för s.k. medfinansiering – formerna för den och hur den kan eller bör översättas i kapacitetsutfästelser som garanterar utrymme för utförande av trafik för vissa ändamål utan att beröras av reglerna för ramavtal.

Samverkan och kapacitetsavtal mellan förvaltare av huvudinfrastruktur och infrastrukturförvaltare som i regel samtidigt är tillhandahållare av tjänster

Med mindre infrastrukturförvaltare avser jag här förvaltare som förvaltar spår inom olika former av terminaler och depåer. Även Trafikverket är infrastrukturförvaltare för sådana spåranläggningar; det tidigare s.k. kapillära nätet som också ingår som en del av många kombiterminaler. För vissa delar av det kapillära nätet har Jernhusen ambitionen att få överta spåren, något som dock kräver prövning enligt järnvägsförordningen och regeringsbeslut. Översyn av detta pågår f.n. inom Näringsdepartementet inom ramen för beredningen av införlivandet av SERA-direktivet i svensk lag. En utveckling mot samförvaltning av spår o