sou 2013 78

Överskuldsättning i kreditsamhället?

Betänkande av Utredningen om överskuldsättning

Stockholm 2013

SOU 2013:78

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Omslag: Blomquist Annonsbyrå.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2013

ISBN 978-91-38-24042-7

ISSN 0375-250X

Till Statsrådet Birgitta Ohlsson

Regeringen beslutade den 12 april 2012 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå en åtgärdsinriktad strategi för att motverka skuldsättning. Uppdraget omfattade också att analysera de problem som olika grader av skuldsättning medför för enskilda personer, närstående och samhället i stort, särskilt för barn och unga i överskuldsatta familjer, samt kartlägga vanliga orsaker till allvarlig skuldsättning.1

Till särskild utredare förordnades från och med den 1 juni 2012 Anna Hedborg.

Den 13 augusti 2012 påbörjade Sebastian de Toro en anställning som huvudsekreterare i utredningen, och den 13 februari 2013 anställdes Paula Roth som sekreterare. Från den 18 september 2013 till den 27 september 2013 anlitades Carl-Johan Rosenvinge för att bistå i arbetet med att ta fram diagram och tabeller.

Under arbetets gång har utredningen biträtts av experter från olika sektorer i samhället. En förteckning av experterna och de organisationer de tillhör återfinns nedan.

Vidare har utredningen inhämtat information från andra organisationer, forskare, myndigheter och företag, bland andra Riksbanken, Riksförbundet Insolvens och NSPH.

En särskilt omfattande insats har varit att ta fram ny statistik om skuldsättningens och överskuldsättningens utbredning i Sverige. Statistiska Centralbyrån har på utredningens uppdrag producerat statistiken, utifrån deras egna uppgifter samt uppgifter från UC AB (hädanefter UC) och Kronofogdemyndigheten.

Utredningen har också inhämtat kunskaper från litteratur på området. I slutet av betänkandet återfinns en referenslista.

Utredningen vill tacka alla som har bidragit i arbetet. Som ofta är fallet har det inte varit möjligt att tillmötesgå alla synpunkter

1 Utredningens direktiv återfinns i bilaga 1 och 2.

och förslag som har inkommit. Utredningen har möjliggjort för experterna att inkomma med särskilda yttranden.

Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om över- skuldsättning, överlämnar härmed betänkandet Överskuldsättning i kreditsamhället? SOU 2013:78.

Utredningsuppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i november 2013

Anna Hedborg

/Sebastian de Toro Paula Roth

Utredningens experter

Bankföreningen

Tomas Tetzell (13 augusti 2012)

Barnombudsmannen

Hanna Larheden (13 augusti 2012 – 20 mars 2013) Janna Törneman (20 mars 2013)

Yrkesföreningen för budget- och skuldrådgivare Christina Sjödahl (13 augusti 2012)

Finansdepartementet

Malou Larsson Klevhill (13 augusti 2012)

Finansinspektionen

Per Arne Ström (13 augusti 2012)

Justitiedepartementet

Marita Axelsson (13 augusti 2012)

Konsumenternas Bank- och Finansbyrå

Fredrik Nordquist (13 augusti 2012)

Konsumentverket

Bertil Elenius (13 augusti 2012)

Kronofogdemyndigheten

Anna-Carin Gustafsson Åström (13 augusti 2012 – 1 maj 2013) Charlotte Carrborg (1 maj 2013)

Socialdepartementet

Jessica Löfvenholm (13 augusti 2012)

Svensk Handel

Anna-Karin Smedberg (13 augusti 2012)

Svensk Inkasso

Claes Månsson (13 augusti 2012)

Sveriges Konsumenter

Jan Bertoft (13 augusti 2012)

Örebro Universitet

Annina Persson (1 februari 2012)

Innehåll

Sammanfattning ................................................................			13
1	Konsumtion och krediter. En introduktion .....................		29
1.1	Kortfattad historisk översikt...................................................		29
	1.1.1 Tidiga förhållningssätt till krediter..............................		29
	1.1.2 Krediter under det moderna Sveriges framväxt ..........		31
	1.1.3	Konsumtionshistoria ....................................................	38
1.2	Kortfattad teoriöversikt...........................................................		40
	1.2.1	Konsumtionsteorier .....................................................	41
	1.2.2 Låna till investeringar eller till konsumtion ................		47
	1.2.3 Hushållens kunskaper och räknefärdigheter ..............		48
2	Överskuldsättning i Sverige .........................................		55
2.1	Vad är överskuldsättning? .......................................................		55

2.2Orsaker till överskuldsättning. Vad visar tidigare

undersökningar?.......................................................................		58
2.2.1	Försämrade ekonomiska förutsättningar ....................	58
2.2.2 Den enskildes kunskaper och förmågor......................		60
2.2.3	Krediter .........................................................................	60
2.2.4	Svagt socialt nätverk .....................................................	61
2.3 Konsekvenser av överskuldsättning........................................		61
2.3.1	Effekter på hälsa ...........................................................	61
2.3.2	Utanförskap ..................................................................	64
2.3.3	Effekter på relationer....................................................	65
2.3.4 Hur påverkas samhället i stort av
	överskuldsättning?........................................................	66

Innehåll SOU 2013:78

2.4	Hushållens balansräkning ........................................................		68
	2.4.1	Tillgångar och skulder ..................................................	68
	2.4.2 Fördjupning: Fördelning av totala lån på olika
		grupper...........................................................................	71
	2.4.3	Fördjupning: Bostadslån...............................................	80
	2.4.4 Fördjupning: Fördelning av konsumtionslån på
		olika grupper .................................................................	87
2.5	Statistik om överskuldsättning ................................................		90
	2.5.1	Överskuldsättning över tiden.......................................	90
	2.5.2 Jämförelse av betalningsproblem med andra
		länder .............................................................................	92
	2.5.3 Många med begränsad kontantmarginal ......................		93
	2.5.4	Vem är överskuldsatt? ..................................................	93
2.6	Slutsatser av statistik ..............................................................		112
2.7	Ytterligare risker.....................................................................		113
	2.7.1 Mindre skydd mot sjukdom och arbetslöshet...........		113
	2.7.2	Osäkra anställningar ...................................................	115
	2.7.3	Egen företagsamhet ....................................................	116
	2.7.4	Brist på hyresrätter......................................................	117
	2.7.5 Den fortsatta utvecklingen på kreditmarknaden ......		119
3	Kreditsamhällets infrastruktur....................................		121
3.1	Privat- och offentligrättsliga skulder ....................................		121
	3.1.1	Privaträttsliga skulder .................................................	121
	3.1.2	Offentligrättsliga skulder ...........................................	128
3.2	Villkor på kreditmarknaden...................................................		140
	3.2.1	Avtalsfrihet och konsumentskydd.............................	141
	3.2.2	Lagstiftning rörande konsumentkrediter ..................	142
	3.2.3	Bedömning av betalningsförmågan............................	148
	3.2.4	Myndigheters ansvarsområden...................................	149
	3.2.5 Är konsumenten tillräckligt skyddad? ......................		158
3.3	Det samhälleliga indrivningssystemet...................................		162
	3.3.1 Vägen från en obetald räkning till betalning via
		Kronofogdemyndigheten ...........................................	162
	3.3.2 Allmänna och enskilda mål.........................................		164
	3.3.3	Verkställighet ..............................................................	164
	3.3.4	Preskription.................................................................	170
8

SOU 2013:78 Innehåll

	3.3.5	Betalningsanmärkningar.............................................	172
	3.3.6	Skuldsanering ..............................................................	173
	3.3.7	Inkassobolagen ...........................................................	176
3.4	Jämförelser med andra länder................................................		178
	3.4.1 Synen på skulder i olika länder ..................................		178
	3.4.2 Arbete mot överskuldsättning i andra länder ...........		180
	3.4.3	Danmark......................................................................	182
	3.4.4	Finland.........................................................................	184
	3.4.5	Norge...........................................................................	187
	3.4.6	Nederländerna.............................................................	188
	3.4.7	Storbritannien .............................................................	191
4	Situationen för barn och unga ...................................		195

4.1Färre barn under 18 år med skulder hos

	Kronofogdemyndigheten ......................................................		195
	4.1.1	Solidariskt skadeståndsansvar ....................................	197
	4.1.2 Systematik i skuldsättning av barn under 18 år ........		198
4.2	Unga 18–25 år är fortfarande en utsatt grupp ......................		198
4.3	Hur påverkas barn och unga i överskuldsatta familjer?.......		205
	4.3.1	Fattigdom och utanförskap........................................	207
	4.3.2	Överskuldsättning ......................................................	208
	4.3.3 Avhysning av barn och unga ......................................		208
4.4	Ungdomars kunskaper ..........................................................		210
5	Strategi mot överskuldsättning...................................		211
5.1	Utgångspunkter för en strategi mot överskuldsättning ......		217
	5.1.1	Utredningens uppdrag................................................	219
5.2	Hög betalningsmoral .............................................................		219
	5.2.1 En bättre fungerande kreditmarknad ur ett
		konsumentperspektiv .................................................	222
	5.2.2 Bättre hantering av offentligrättsliga fordringar.......		231
5.3	Kunskap och stöd ..................................................................		234
	5.3.1 En mer kraftfull budget- och skuldrådgivning .........		235
	5.3.2 Utvidga den nya upplysningstjänsten för
		konsumenter med en Ekonomiakut ..........................	239
			9

Innehåll SOU 2013:78

	5.3.3	Finansiell folkbildning ................................................	241
	5.3.4	Finansiella kunskaper i skola, gymnasieskola,
		vuxenutbildning och SFI ............................................	242
	5.3.5	Ökat stöd för gäldenärer att kontrollera
		fordringars giltighet ....................................................	243
	5.3.6	Bättre statistik och forskning som underlag för
		att möta nya risker ......................................................	246
5.4	Svårt skuldsatta sedan lång tid ...............................................		248
	5.4.1	Slutlig preskription efter många år hos
		Kronofogdemyndigheten ...........................................	248
5.5	Barn och ungdomar ................................................................		261
	5.5.1	Försvåra möjligheten att skuldsätta barn och
		ungdomar.....................................................................	262
	5.5.2	Ändrade förbehållsbelopp vid löneutmätning...........	264
	5.5.3	Avskaffa det solidariska skadeståndsansvaret för
		barn och ungdomar .....................................................	264
	5.5.4	Debetkort för barn......................................................	265
	5.5.5	Stärk ungdomars kunskaper .......................................	267
6	Finansiering och konsekvensanalys.............................		269
6.1	Förslagen indelade efter krav på förberedelser.....................		269
	6.1.1	Förslag som kräver författningsstöd .........................	269
	6.1.2. Insatser som kan beredas av regeringen.....................		273
	6.1.3. Förslag som gäller kunskap och stöd och som
		kräver finansiering.......................................................	273
6.2	Finansiering ............................................................................		275
6.3	Prioriterade insatser ...............................................................		276
Särskilda yttranden ..........................................................			279
Ordförklaringar.................................................................			293
Litteratur- och referenslista ...............................................			297

SOU 2013:78		Innehåll
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2012:31...............................................		309
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2013:84...............................................	315
Bilaga 3	Bakgrund till utredningens statistik................................	317
Bilaga 4	UC kreditupplysningar – översikt person......................	327

Sammanfattning

Vårt uppdrag

Vårt uppdrag har varit att föreslå en åtgärdsinriktad strategi för att motverka överskuldsättning. I uppdraget ingår att analysera de problem som olika grader av skuldsättning medför för enskilda personer, närstående och samhället i stort samt kartlägga vanliga orsaker till allvarlig skuldsättning. Situationen för barn och unga i överskuldsatta familjer ska beaktas särskilt.

I uppdraget ingår att resonera kring eventuella behov av för- ändringar i lagstiftningen. Dock ingår inte att lämna författnings- förslag.

Behov och användning av statistik

När vi påbörjade utredningen fann vi snart att en väsentlig svårig- het för att kartlägga och analysera överskuldsättning är bristen på statistik. Sedan 2007, då förmögenhetsskatten avskaffats, har ingen myndighet haft anledning och uppdraget att samla in uppgifter om individers skulder och tillgångar.

Vi lade därför ner ett omfattande arbete på att försöka få till- gång till uppgifter om hushållens ekonomiska förhållanden. Till slut kunde vi sammanställa UC-data om bostadslån respektive andra lån med Kronofogdemyndighetens uppgifter om personer registrerade hos dem och uppgifter ur Statistiska Centralbyråns olika register.

Statistiken är utarbetad av SCB under deras absoluta statistik- sekretess och vi har enbart tagit del av statistiska tabeller. Huvud- resultaten av vår genomgång återfinns i kapitel 2 Överskuldsättning i Sverige. Eftersom vi tror att många kan ha intresse av att själva gå igenom statistiken, där det med säkerhet finns mer att hämta än det vi har hunnit med, publicerar vi också statistiktabellerna som

Sammanfattning

SOU 2013:78

bilagor till detta betänkande i elektronisk form. När detta skrivs sker publiceringen på regeringskansliets hemsida: www.regeringen.se samt på www.sou.gov

Utredningens innehåll

Nedan presenteras utredningens kapitel i korthet. Kapitel 2 Över- skuldsättning i Sverige och förslagen från Kapitel 5 Strategi mot överskuldsättning får ett större utrymme.

Kapitel 1. Konsumtion och krediter. En introduktion

I kapitel 1 görs en kortfattad beskrivning av teorier och historien om konsumtions- och kreditsamhället.

Synen på konsumtion och krediter har förändrats och ibland växlat över tiden.

I den västerländska civilisationen pågick länge en kamp mellan de katolska påbuden och människors praktik. En förutsättning för vår tids inställning att det är rimligt att ta ut räntor på lån kom i och med protestantismens revidering av de katolska dogmerna.

Även vårt förhållande till konsumtion har förändrats över tiden. Även om människor alltid har konsumerat, var det först under 1900-talet som konsumtion började att definiera vilka vi anser oss vara.

I modern tid har den kraftfulla avregleringen under 1980-talet följts av viss återreglering och lagstiftning i syfte att skydda personer som drabbas av överskuldsättning, exempelvis genom skuldsaneringslagen som kom 1994.

Ett skäl till att det kan finnas behov av att reglera och tillse kreditmarknaden samt att hjälpa konsumenter och överskuldsatta är att forskning och undersökningar visar att många individer har bristande räknefärdigheter, svaga finansiella kunskaper och fattar irrationella beslut.

Kapitel 2. Överskuldsättning i Sverige

I kapitel 2 diskuteras definitioner av överskuldsättning, det presenteras orsaker till och effekter av överskuldsättning, och utredningen presenterar huvudresultaten av den egna statistiska

SOU 2013:78 Sammanfattning

undersökning som nämndes ovan och som vi låtit Statistiska Centralbyrån genomföra.

Vad är överskuldsättning?

Det finns inte någon allmän och vedertagen definition av över- skuldsättning. Olika definitioner och indikatorer har använts i olika undersökningar.

Svårigheten att hitta en entydig definition vittnar om frågans komplexitet. Det är naturligt att tänka sig att överskuldsättning är ett gradvis växande problem där graden av allvar kan bero på skuld- ernas storlek, ålder och tillväxthastighet ställt i relation till hushållets nettoinkomster och realiserbara tillgångar. Varje gräns kommer att definiera en grupp som överskuldsatta, men utesluta andra med tydlig risk för att hamna där.

Vår slutsats är att flera olika indikatorer som till exempel obetalda fordringar, skuldsanering, enkäter och skuldkvoter behöver användas och att man ska se överskuldsättning som ett problem med olika grader av allvar. För vår del har vi i vår statistiska undersökning av praktiska skäl använt förekomst i Kronofogdemyndighetens register som definition och tid där som allvarlighetsfaktor.

En aspekt som anger graden av allvar är hur länge man har varit överskuldsatt. Diagram 1 nedan visar hur många personer som har varit registrerade med skulder hos Kronofogdemyndigheten från olika tidsperioder. Diagrammet visar att det finns fler än 95 000 personer som har haft minst en skuld hos Kronofogdemyndigheten sedan 1992 eller tidigare. Detta är den allvarligaste kategorin i detta avseende. Det betyder inte att övriga grupper skulle vara ointres- santa. Nästan 190 000 har haft minst en skuld sedan 2002 eller tidigare, alltså i över tio års tid. Nästan 250 000 sedan 2007 och tidigare och den 14 maj 2013 fanns det ungefär 370 000 personer med en skuld hos Kronofogdemyndigheten. Av dem som endast har haft någon enstaka eller få skulder under innevarande eller några få år är det rimligt att anta att en hel del kommer att bli skuldfria inom kort. Samtidigt ska man också vara medveten att det finns personer som kan betraktas ha allvarliga skuldproblem som inte syns i diagrammet ovan eftersom de inte är registrerade hos Kronofogdemyndigheten. Det kan vara personer som kanske klarar sin månatliga ekonomi genom att ta snabblån eller som har skulder hos inkassobolag som inte har registrerats hos Kronofogde- myndigheten.

Sammanfattning

SOU 2013:78

400000

350000

300000

250000

200000

150000

100000

50000

2013-

2012-

2007-

2002-

1997-

1992-

Orsaker till och konsekvenser av överskuldsättning

Enligt tidigare forskning går det oftast inte att ange en enskild faktor som den tydliga orsaken till överskuldsättning. Ofta sam- verkar flera faktorer som försämrade ekonomiska förutsättningar, bristande kunskaper och förmågor, för stora kreditengagemang och ett svagt socialt nätverk.

Överskuldsättning har en negativ inverkan på den skuldsatte och hans omgivning. påverkar den drabbade individen, anhöriga och samhället i stort. Det mest framträdande i forskningen är att överskuldsatta har sämre hälsa än andra. Utöver detta upplever över- skuldsatta också ofta att de har dålig kontroll över sin ekonomiska situation. Skulderna ökar snabbt på grund av räntor och avgifter. Många överskuldsatta beskriver känslor av maktlöshet och utsatt- het.

SOU 2013:78

Sammanfattning

Statistik om skuldsättning och överskuldsättning

Hushållens skuldsättning

Svenska hushåll är högt skuldsatta, såväl i ett historiskt som i ett internationellt perspektiv. Sedan 1990-talets mitt har skulderna i förhållande till disponibel inkomst ökat från 90 till 170 procent och är i dag omkring 1,5 gånger större än genomsnittet i Euroområdet. Men också tillgångarna har ökat, från nästan 300 till en bit under 600 procent av den disponibla inkomsten. Aggregerade siffror visar alltså att hushållen har en stor nettoförmögenhet.

För att bedöma kreditrisker säger emellertid genomsnittsdata inte så mycket. Det behövs mer detaljerade undersökningar som försöker ringa in hur många hushåll som verkligen befinner sig i risk- zonen för att blir överskuldsatta.

Utredningens egen undersökning visar att de stora lånen oftast tas av grupper som kan förväntas ha bättre förutsättningar att klara av stora lån, som höginkomsttagare och högutbildade.

Tre fjärdedelar av alla med lån har lån under 708 895 kronor och ju högre lån, desto mera koncentrerade till dem med höga inkomster är de. De 2,5 procenten av alla vuxna som har de högsta lånen har lån överstigande 1 807 387 kronor och är fördelade på hushållets kon- sumtionsstandard i decilgrupper enligt diagram 2 nedan. De största lånen är alltså mycket starkt koncentrerade till dem med de högsta inkomsterna.

Sammanfattning

SOU 2013:78

90 000

80 000

70 000

60 000

50 000

40 000

30 000

20 000

10 000

Decil 1

Decil 2

Decil 3

Decil 4

Decil 5

Decil 6

Decil 7

Decil 8

Decil 9

Decil 10

Källa: UC, SCB

Överskuldsättning bland hushållen

För dem som har skulder hos Kronofogdemyndigheten är bilden i viktiga avseenden annorlunda.

De saknar eftergymnasial utbildning, är ensamstående och bor i hyresrätt i högre utsträckning i befolkningen i allmänhet. En viktig slutsats av utredningen statistik är också att de personer som har skulder hos Kronofogdemyndigheten har lån i mindre utsträckning än andra hushåll. Det kan bero på att kreditprövningen fungerar tillfredsställande, så att hushåll med skuldproblem inte får nya lån. Men det kan också bero på att det finns lån, som kan antas ha en nära koppling till överskuldsättning, som inte registreras i de vanliga kreditregistren, som snabblån, fakturafordringar och skulder hos inkassobolag.

1 Fördelningen i inkomstkategorier har gjorts per konsumtionsenhet. Konsumtionsenhet förklaras i kapitlet Ordförklaringar. Om fördelningen av låntagarna sker på förvärvsinkomst utan justering för konsumtionsenheter blir mönstret detsamma med den stora skillnaden att fler höglånetagarna hamnar i decilgrupp 10.

SOU 2013:78

Sammanfattning

Särskilt märkbart hos personer med skuld hos Kronofogde- myndigheten är att överskuldsättning tydligt är förknippat med låga inkomster (se diagram 3). Av alla som har skulder hos Kronofogdemyndigheten kommer 30,8 procent från decil 1; 20,7 procent från decil 2 och 14 procent från decil 3.

35,0%

30,0%

25,0%

20,0%

15,0%

10,0%

5,0%

0,0%
Decil 1	Decil 2	Decil 3	Decil 4	Decil 5	Decil 6	Decil 7	Decil 8	Decil 9	Decil 10

Källa: KFM, SCB, egna beräkningar

Det är också viktigt att påminna om att många personer varit skuldsatta under lång tid (se diagram 1).

De grupper som har skulder hos Kronofogdemyndigheten är alltså utsatta på många sätt.

Ytterligare risker

Även om det är relativt få som är allvarligt skuldsatta idag finns det ett antal risker som kan leda till fler överskuldsatta i framtiden. I slutet av kapitel 2 diskuterar utredningen några sådana risker som det urholkade skyddet mot sjukdom och arbetslöshet, osäkra anställ-

2 Konsumtionsenhet förklaras i Ordförklaringar.

Sammanfattning

SOU 2013:78

ningar och egen företagsamhet i arbetslivet, brist på hyresrätter och den fortsatta utvecklingen på kreditmarknaden.

Kapitel 3. Kreditsamhällets infrastruktur

I kapitel 3 görs en översiktlig presentation av centrala lagar, regler, produkter och aktörer som tillsammans bildar kreditmarknadens infrastruktur ur ett överskuldsättningsperspektiv.

En viktig slutsats av kapitlet är att det finns flera förhållanden på kreditmarknaden som idag inte regleras på ett bra sätt. Det rör sig bland annat om vidlyftig marknadsföring av krediter, att krediter förekommer som standardalternativet vid betalning och att priset på krediter är otydligt. Men också att det inte bara är privata kredit- givare som bidrar till överskuldsättning utan också de offentlig- rättsliga systemen.

I avsnittet görs också en kortare internationell utblick för att se hur vissa institutioner gällande överskuldsättning fungerar i andra länder. En viktig iakttagelse är att synen på betalningsmoral sannolikt har färgat olika länders lagstiftning. I synnerhet framträder skillnader mellan Europa och USA.

Kapitel 4. Situationen för barn och unga

Det finns inte mycket forskning om barns situation, varken som skuldsatta och som anhöriga i ett överskuldsatt hushåll. Utred- ningen har försökt belysa barnens situation och fokuserat på områden som bör förbättras för att underlätta för barn och unga.

Barn under 18 år

Under de senaste åren har flera lagändringar tillkommit för att motverka skuldsättning av barn under 18 år.

Efter ett antal lagändringar, rättsliga utslag och tolkningar torde det också nu vara klarlagt att barn under 18 år i princip inte har rätt att utan förmyndares tillstånd ingå avtal och inte kan skuldsätta sig ens med målsmans tillstånd. Trots lagändringarna misstänker dock Kronofogdemyndigheten att ett fåtal omyndiga skuldsätts varje år.

SOU 2013:78

Sammanfattning

Barn till skuldsatta föräldrar

Det har tidigare varit okänt hur många barn som lever i över- skuldsatta familjer. Vi har i vår statistiska undersökning kunnat konstatera att 161 416 barn lever i ett hushåll med skulder hos Kronofogdemyndigheten (se tabell 1 nedan).

Källa: Kronofogdemyndigheten, SCB.

Om man även tittar på barnens biologiska föräldrar (oavsett om barnet bor hos dem eller inte) finns det i dag 208 481 barn där antingen den ena eller båda föräldrarna har en skuld hos Kronofogdemyndigheten.

Källa: Kronofogdemyndigheten, SCB.

Ungdomar 18–25 år

Gruppen unga vuxna, 18–25 år, är underrepresenterade hos Kronofogdemyndigheten generellt, men överrepresenterade för skulder understigande 20 000 kronor och bland dem som har snabblåneskulder hos Kronofogdemyndigheten.

Då ungdomars räkneförmåga och kunskaper om privatekonomi visat sig vara utmärkande låga i flera undersökningar är en ökad satsning på en förståelse och kunskap inom dessa områden av särskilt stor vikt.

Sammanfattning

SOU 2013:78

Kapitel 5. Strategi mot överskuldsättning

I vårt uppdrag har inte ingått att utforma färdiga förslag och för- fattningslösningar. En åtgärdsinriktad strategi har vi tolkat som en önskan om ett sammanhängande sätt att tänka kring reformer som ska skydda konsumenter som dels är så skuldsatta att de tappat kontrollen över det egna livet, dels dem som ännu inte är där, men ändå är i riskzonen för att bli svårt överskuldsatta.

Vi har då funnit att fyra områden framstår som särskilt ange- lägna att utveckla.

Det första handlar om hur den traditionellt höga svenska betal- ningsmoralen kan försvaras genom att regelverket mera tydligt bygger på ömsesidighet i kraven på borgenärer och, ofta, svagare gäldenärer. Tillräckligt starkt konsumentskydd genom lagstiftning och tillsyn är här den viktigaste punkten.

Det andra området gäller kunskap och stöd. I första hand tänker vi då på hur konsumenterna ska kunna få råd och stöd i tillräcklig omfattning för att förstå vilka förpliktelser de tar på sig och vilka möjligheter de har att angripa en begynnande eller utvecklad skuld- spiral. Men därtill kommer också att de grundläggande kunskap- erna om faktisk utveckling av olika gruppers skuldsituation är underförsörjd med statistik och forskning. Att öka förutsätt- ningarna för att följa och förstå hur skulder och risker faktiskt utvecklas är grundläggande för statsmakternas insatser i framtiden.

För det tredje, men kanske viktigast, finns en grupp personer som har varit svårt skuldsatt under lång tid och till stor del saknar förutsättningar att nås av en samlad skuldsanering eller att ta sig ur sin situation. Det typiska är att deras situation snarare tenderar att förvärras än förbättras. För att återge gruppen förhoppningen att de någonsin ska se sina omständigheter utvecklas åt rätt håll före- slår vi dels att en skuld som varit föremål för verkställighet hos Kronofogdemyndigheten sedan 15 år utan att vara slutbetald ska omfattas av slutlig preskription, dels också en del regler som ska göra det lättare att klara av att betala av skulden innan de 15 åren gått, till exempel rätten att under verkställighet få betala av på kapitalet före räntor och avgifter.

För det fjärde behöver barn och ungdomar särskilt uppmärk- sammas De ska egentligen inte kunna skuldsätta sig före 18 års ålder och det är allt mera ovanligt att så sker. Vi har emellertid några förslag som kan vara viktiga för att barn när de når 18- årsåldern ska vara bättre förberedda för mötet med kreditsamhället.

SOU 2013:78

Sammanfattning

Våra förslag

I beskrivningen nedan listas och beskrivs kortfattat utredningen huvudsakliga förslag. I kapitel 5 Strategi mot överskuldsättning presenteras orsakerna till utredningens ställningstaganden och redo- görs för förslagen mer i detalj.

Ramverk och tillsyn för en betalningsmoral byggd på ökad balans mellan kreditmarknadens parter

För att i förebyggande syfte åstadkomma större balans mellan kredit- givare och kredittagare föreslår vi att följande åtgärder infogas i en strategi mot överskuldsättning.

Ökade resurser till Konsumentverket samt eventuell skärpning av lagstiftningen för att bättre kunna övervaka kreditmarknaden ur ett konsumentperspektiv.

Förändring av lagarna om ocker för att bland annat möjliggöra jämkning av orimliga räntevillkor.

Sanktionsavgift vid bristande kreditprövningar (enligt regeringens proposition) bör införas. Därmed får Konsumentverket likartade sanktionsmöjlighet gentemot andra näringsidkare än kreditinstitut (till exempel snabblåneföretag) som Finansinspektionen har gente- mot kreditinstituten.

Utredning av om fler kreditupplysningsuppgifter skulle förbättra kre- ditbedömningsunderlaget. I en försöksverksamhet kunde prövas om olika kredituppgifter, till exempel förekomsten av inkassoskulder, skulle leda till bättre kreditbeslut.

Övervägande om praktiska lösningar för att kunna genomföra förslag om månadsinkomstuppgifter utan alltför betungande uppgifts- lämnarkrav. Många skulder som uppstår till staten skulle kunna undvikas om tiden mellan beräkningsinkomst och faktiskt fast- ställd inkomst för olika bidrag kunde kortas.

Sammanfattning

SOU 2013:78

Samverkan mellan Kronofogdemyndigheten och andra myndigheter bör etableras i syfte att arbeta förebyggande för att undvika skuld- sättning. Myndigheter som hanterar verksamhet som innebär att många ärenden överlämnas till Kronofogdemyndigheten bör få i uppdrag att till regeringen rapportera förslag som skulle kunna leda till en minskning av allmänhetens skuldsättning till staten.

Kunskap och stöd

Sammanfattningsvis föreslår vi följande insatser för vidgad kunskap och annat stöd till dem som är eller riskerar att bli överskuldsatta.

En mera kraftfull och likvärdig Budget- och Skuldrådgivning (BUS) över hela landet. Budget- och skuldrådgivningen är den personliga stödresurs som finns för svårt skuldsatta individer och familjer. Den är i många kommuner orimligt underförsörjd med resurser och uppfyller på många håll inte ens lagstadgade krav. För mera likformighet bör staten överta ansvaret för finansieringen av en basnivå genom att skatteväxla generella statsbidrag mot den genomsnittliga kommunala kostnaden för budget- och skuldsane- ringen. Därtill behövs tillkommande resurser för framför allt utbildning, systemstöd och tillsyn.

Försöksverksamhet med saneringslån. För att samla ihop många små dyra lån till ett enda till rimligt låg ränta för individer som därmed skulle kunna reda ut sin situation innan skuldsanering blir aktuell bör, med hjälp av en förstärkt budget- och skuldrådgivning, sane- ringslån prövas i en försöksverksamhet.

Ekonomiakut. En ekonomisk upplysningstjänst bör knytas till den upplysningstjänst för konsumenter som aviserats av regeringen. Förutom Konsumentverkets kompetensresurser bör även Krono- fogdemyndighetens kompetens- och hjälpresurser utnyttjas.

Finansiella folkbildningsuppdrag. I likhet med vad som gäller för Finansinspektionen bör Konsumentverket och Kronofogdemyn- digheten få särskilda medel avdelade för uppdrag att driva finansiell folkbildning i samverkan med varandra, andra myndigheter, kom- muner, det civila samhället och privata aktörer. Särskilt viktigt är att försöka nå barn och unga vuxna och personer med psykiska och kognitiva funktionshinder.

SOU 2013:78

Sammanfattning

Stöd för gäldenärer att kontrollera fordringars giltighet. Krav bör ställas på att borgenärer, när de ansöker om betalningsföreläggande, ska ange när och hur preskriptionsavbrott skett för fordringar som är äldre än preskriptionstiden för respektive fordringsslag. Därmed ges gäldenärer som förlorat överblicken över sin skuldsituation en bättre chans att bedöma giltigheten i kraven.

Statistik och forskning. För att säkerställa att beslutsfattare har till- räcklig kunskap om hur kreditmarknaden och risker för överskuld- sättning faktiskt utvecklas är det nödvändigt att utveckla statistiken om skulder på individ- och hushållsnivå. Statistiska Centralbyrån bör få ansvar för att inom ramen för den officiella statistiken pro- ducera statistik om hushållens allmänna skuldsättning och skuld- sättning hos Kronofogdemyndigheten. Därmed kan också forsk- ningen försörjas med bättre data. Också forskningen om hushål- lens skulder bör utvecklas. Ett samlat institut för forskning och utvärdering skulle innebära en successiv kunskapstillväxt av stor betydelse för politikutvecklingen för hanteringen av såväl system- som individrisker.

Svårt skuldsatta sedan lång tid

Den grupp i samhället som i årtionden lever under hotet om indriv- ning av varje krona de kan tjäna utöver existensminimum drabbas orimligt hårt. De skuldsatta och deras anhöriga lever kringskurna liv år efter år. De saknar ofta ork och förmåga att genomföra den totala skuldsanering som skulle vara dem till störst hjälp. Resultatet blir emellertid ofta att de hamnar i en allt mer omöjlig situation, med allt mindre hopp om att någonsin ta sig ur sin situation.

För att i någon mån lindra deras livstidsstraff och öka deras möj- ligheter att bli skuldfria på sikt föreslår vi att slutlig preskription införs efter drygt 15 år för fordringar som fastställts av Kronofogdemyndigheten eller i domstol.

Den slutliga preskriptionstidens starttidpunkt bör inträffa tre månader efter fastställelse och preskriptionstiden vara 15 år i normal- fallet och 20 år för fordringar mellan privatpersoner och om skulden grundar sig på brott.

Sammanfattning

SOU 2013:78

Avräkning på skuld bör först ske på kapitalbeloppet och därefter på räntor och avgifter. Regeln garanterar att skulden så småningom minskar för den som betalar, vilket i dag inte är fallet om räntorna är högre än vad gäldenären löpande förmår betala.

Kallelse på okända borgenärer. Hårt skuldsatta vet ofta inte vilka alla deras borgenärer är, bland annat beroende på den omfattande handeln med förfallna fordringar. Många inkassoskulder är inte heller aktiva hos Kronofogdemyndigheten om borgenären inte tror sig kunna få ut några pengar. För att få överblick och säker start- punkt för en slutlig preskriptionstid bör Kronofogdemyndigheten kunna kalla samtliga okända borgenärer och begära att de skrift- ligen anmäler sina fordringar till myndigheten.

Frivilliga överenskommelser och separat ackord. Frivilliga överens- kommelser med samtliga borgenärer kan i vissa fall vara mera rea- listiskt än skuldsanering. Att preskriptionstider börjar löpa bör innebära att borgenärernas intresse för sådana överenskommelser ökar. För privatpersoner kan emellertid en enda borgenär stoppa en uppgörelse. I 2007 års insolvensutredning föreslogs att privatper- soner, i likhet med vad som gäller för ackord för juridiska personer vid en konkurs eller företagsrekonstruktion, vid domstol med kva- lificerad majoritet bland borgenärerna skulle kunna genomdriva ackord. Förslaget bör enligt vår mening genomföras.

Barn och ungdomar

Barn och unga växer upp i en allt mera konsumtionsinriktad värld med allt flera möjligheter till omedelbar behovstillfredsställelse genom ett ökande utbud av lånemöjligheter. Dessutom drabbas de inte enbart av egna skulder utan också om deras föräldrar är skuld- satta. Före 18 års ålder har ungdomar små möjligheter att sätta sig i skuld, men just därför är det viktigt att de får möjligheter att lära sig förstå vad de kommer att möta när de blir myndiga. De utgör därmed en mycket viktig målgrupp för vad vi föreslår om finansiella folkbildningsuppdrag och finansiella kunskaper i skolan under avsnittet om stöd och kunskap.

SOU 2013:78

Sammanfattning

Höjt förbehållsbelopp vid löneutmätning. Föräldrar med löneut- mätning har mindre att leva på än föräldrar med försörjningsstöd, trots att en utgångspunkt när förbehållsbeloppet lades fast var att det skulle ligga på en högre nivå än socialbidraget.

Avskaffa det solidariska skadeståndsansvaret för barn och unga. Moti- vet bakom det solidariska ansvaret är att den skadelidande ska få sina pengar så snart som möjligt, oavsett vem som betalar. Ett pro- blem är dock att det ofta är svårt för den som ensam betalat att få tillbaka pengarna från de övriga skadeståndsskyldiga. Det är rimli- gen svårt för unga som vill bli fria från sina skulder och sona sitt brott att förstå rättslogiken att de också måste betala sina med- brottslingar skulder. Det kan motverka ambitionen att hindra unga lagöverträdare att återfalla i brott. Det finns således starka skäl för att avskaffa det solidariska skadeståndsansvaret.

Betalkort utan kredit till barn. Ett nytt betalkontodirektiv som för när- varande diskuteras inom den Europeiska Unionen kommer att inne- bära att medlemsstaterna ska utse minst en betaltjänstleverantör som ska erbjuda ett så kallat betalkonto med grundläggande funktioner till alla EU-medborgare. Direktivförslaget innehåller även ett förbud mot att koppla kontot till en kontokredit. Det är positivt för många grupper, till exempel personer med betalnings- anmärkningar eller personer med neuropsykiatriska sjukdomar som har svårt att hantera kreditkortens möjlighet till skuldsättning. Det finns dock inga skarpa förslag om att barn under 18 år ska få till- gång till denna typ av konto. I en alltmer kontantlös ekonomi är det viktigt att även barn får möjlighet att handla utan att skuldsätta sig. Utredningen menar därför att även barn bör få rätten att skaffa ett betalkonto enligt direktivets bestämmelser med tillhörande debet- kort.

1Konsumtion och krediter. En introduktion

1.1Kortfattad historisk översikt

Synen på lån, skulder och lånevillkor är sammansatt. Det finns starkt rotade moraliska föreställningar om vikten att återbetala sina skulder. Samtidigt finns och har funnits en utpräglad kritik av kredit- givare och förekomsten av penningutlåning.1 Regler och normer kring krediter har också varierat över tiden. Strikta perioder har följts av mer liberala och tvärtom. I dag har moderna företeelser satt sin prägel på kreditsamhället. Massproduktion av konsumtionsvaror, större marknader, finansiella innovationer och modern informationsteknik påverkar hur privatpersoner finansierar sin konsumtion och vilka regler som styr kreditgivningen. I detta kapitel görs en översiktlig beskrivning av synen på krediter i historien och framväxten av det moderna kreditsamhället.

1.1.1Tidiga förhållningssätt till krediter

Hur låntagande och långivande uppstod i mänsklighetens vagga vet vi ingenting om. Men under förutsättning att inte allt i ett samhälle ägdes kollektivt förefaller det rimligt att tro att det har förekommit lån av varor och tjänster så länge det har funnits samhällen.

Graeber (2011) menar att krediter historiskt har förekommit i lokala samhällen där människor känner varandra, och där man där- för har kunnat ha kontroll över vilka fordringar och skulder man har till varandra, medan bytesekonomier och kontanthandel i högre utsträckning skett med främlingar, personer till vilka relationen är till- fällig. Kreditsystemen har sedan kunnat växa i omfattning och utbred- ning.

1 Graeber (2011).

Konsumtion och krediter. En introduktion

SOU 2013:78

Historiska källor vittnar om tidiga kulturers syn och organisering av låntagande och långivande.

I Mesopotamien åren 3500–800 före vår tideräkning användes lertavlor för att hålla ordning på skulder och fordringar, samtidigt som det utvecklades traditioner att skriva av alla skulder vid nyårs- firandet. I de tidiga Vedatexterna, skapade omkring 1500 och 1200 före vår tideräkning, förekommer en stark oro för skulder, vilka jämställs med synd.2

Under Principatet, den romerska epoken från 27 före vår tide- räkning och 284 enligt vår tideräkning, sågs utlåning som en viktig marknadsfunktion. Man skulle inte låta pengar vila eftersom det innebar förlorad inkomst.3

I många religioner har uppfattningen däremot varit negativ till att man ska få ersättning för utlåning av pengar. Såväl hinduism, judendom som kristendom har förbjudit ocker.4

Lewis (2007) har skrivit om kristendomens syn på ocker och ränta. Dessa begrepp jämställdes länge med varandra inom kristen- domen. Under medeltida kristendom fanns åtminstone tio argument mot ocker/ränta, däribland att det stred mot Jesu lära, mot den hebreiska lagen5, mot Aristoteles distinktion mellan naturliga och onaturliga produktionsformer (det var onaturligt att producera pengar av pengar), att det ledde till ojämlikhet, att det inte var en ersättning som byggde på en arbetsinsats, att man inte tog en risk utan skulle få tillbaka sina pengar oaktat hur det hade gått för lån- tagaren samt att man tog betalt för tiden pengarna var utlånade, vilket var en styggelse då tiden ansågs tillhöra Gud.

Kyrkan gav ofta uttryck för sin kritik mot ocker och ränta. I medeltidens Frankrike skickades predikanter ut till byarna för att varna ockrare för de skräckinjagande gudomliga straff som kunde bli följden om de inte ångrade sig, upphörde med verksamheten och återbetalade räntorna. Under 1100-talet utfärdade påvedömet instruktioner till lokala församlingar att kända ockrare bland annat skulle bannlysas och att de inte skulle få begravas på helig mark.6

Medeltidens många religiösa invändningar mot ränta lyckades dock inte stoppa företeelsen helt. Olika metoder uppstod för att

2Graeber (2011).

3Zgur (2007).

4Lewis (2007.)

5Exempelvis Andra Mosebok (Exodus) 22:25: Lånar du penningar åt någon fattig hos dig bland mitt folk, så skall du icke handla mot honom såsom en ockrare; I skolen icke pålägga honom någon ränta.

6Graeber (2011).

SOU 2013:78

Konsumtion och krediter. En introduktion

kringgå förbuden. Om långivaren inte fick tillbaka sina utlånade pengar i tid ansågs han exempelvis ha rätt till kompensation. Genom att utfärda lån med korta löptider och se till att de förföll, ibland med låntagarens samtycke, kunde långivaren få ersättning för sina utlånade pengar.7

Motståndet mot ränta kom slutligen att falla. Den nya kommers som hade vuxit fram och var i tillväxt, ofta vid sidan av kyrkliga institutioner, skapade stora skillnader mellan kristen teori och vanliga människors praktik. Även om kyrkan till en början skärpte sina för- dömanden, var tillräckligt många villiga att söka lyckan i jordelivet trots risken att straffas i efterlivet. Sätten att kringgå de kristna påbuden var så många att själva reglerna började ifrågasättas. Det stora intellektuella kapital som hade investerats i ränteförbuden gjorde det svårt för den katolska kyrkan att finna en utväg. Lös- ningen kom snarare med den katolska kyrkans kritiker. Särskilt viktiga var de brev Calvin skrev från 1547 och framåt i vilka han gick i polemik mot synen att det var syndfullt att begära ersättning för utlåning av pengar. Calvin menade att evangelierna eller den hebreiska lagen inte kunde anses gälla för alla tider, utan att de var utformade för sin tids omständigheter. Långivaren sågs inte längre som paria utan som en viktig del av samhället, så länge räntorna var måttfulla. Denna nya syn på ränta och långivare omfamnades i det protestantiska Europa, och förbuden mot räntor avskaffades. Ocker blev istället något som förknippades med orimliga lånevillkor. I England satte man till exempel 1545 ett räntetak på 10 procent. För den katolska kyrkan tog det längre tid att avskaffa sina regler mot ränta, men under 1800-talet skedde lättnader även i det katolska regelverket. 8

1.1.2Krediter under det moderna Sveriges framväxt

Det svenska banksystemets utveckling 1820–1945

Under 1800-talet gick det svenska kreditsystemet från att vara informellt och främst baserat på personlig kännedom, till att bli mer formaliserat och anonymt, och på sikt även allt mer övervakat av staten. Ekonomin blev mer penningbaserad, vilket ökade behovet av finansiella mellanhänder. Under 1820-talet bildades de första spar- bankerna, vilka bedrev både in- och utlåningsverksamhet. Motivet att

7Lewis (2007).

8Lewis (2007).

Konsumtion och krediter. En introduktion

SOU 2013:78

etablera sparbankerna var främst att uppmuntra ett långsiktigt sparande hos arbetar- och medelklassen och på sikt kunna minska behovet av offentlig fattigvård. Regeringen uppmanade därför kom- muner och församlingar att etablera sparinrättningar. I den första sparbankslagen gavs också viss möjlighet att använda vinstmedel för att propagera för ett ökat sparande. Den utlåning som skedde var inriktad på näringslivet och skulle tillfredsställa behovet av krediter, framför allt inom jordbruket.9

På 1830-talet bildades de första affärsbankerna. För att säker- ställa förtroendet för dem etablerades de som så kallade egna banker, där ägarna var ansvariga för bankens åtaganden. Affärs- bankerna bedrev till en början inte någon inlåningsverksamhet, utan finansierade utlåningen med utgivning av egna sedlar. Etablerings- kontroller och regleringar gjorde att etableringsprocessen för affärs- bankerna var långsam, men under 1860-talet skedde ett stort antal avregleringar vilket inledde en våg av nyetableringar i Sverige. Under samma period ökade sparbankerna sin närvaro på lands- bygden och deras motiv var inte längre uttalat sparsociala utan verk- samheten syftade allt mer till att tillfredsställa jordbrukets ökade kreditbehov. Inlåningen fick nu sitt stora genombrott, vilket till del berodde på bankernas ökade närvaro, men också på att allt fler svenskar fick sin arbetsinkomst utbetald i pengar och att inkomst- erna vuxit så att det blev pengar över att lägga undan.10

Mot slutet av 1800-talet märktes en tydlig specialisering hos de olika kreditinstitutionerna, där sparbankerna inriktade sig på inlåning från småsparare och utlåning till främst det lokala jordbruket, medan affärsbankernas verksamhet inriktades på finansieringen av den växande industrisektorn. År 1901 kom genombrottet för börs- handeln med aktier i och med att handeln vid Stockholms fondbörs omorganiserades och utvidgades. Handel med aktier blev dock inte stort hos allmänheten förrän under första världskriget. Eftersom den svenska industrins export gynnades av kriget uppvisade de svenska industriföretagen stora vinster och förväntningarna på fort- satta vinster var höga. I och med de snabba kursstegringarna lockades många företag att introducera sig på börsen.11

Banden mellan industrin och affärsbanksväsendet var starka under den här perioden. Det var inte ovanligt att personer från industrin deltog i kontrollen av bankernas kreditgivning. Detta

9Myntkabinettet.

10Hedenborg och Morell (2006), kapitel 12.

11Larson (1993).

SOU 2013:78

Konsumtion och krediter. En introduktion

resulterade i att bankerna lånade ut en stor del av sitt kapital till industrin och en bank kunde ha upp till 90 procent av sin utlåning i ett och samma företag. Under första världskriget och den eko- nomiska kris som följde under 1920-talets första år, skulle detta visa sig vara olyckligt för de svenska bankerna. När de stora industri- bolagen drabbades av den minskade internationella efterfrågan på sina exportvaror drabbades även bankerna som hade investerat en stor del av sina tillgångar i dessa industrier. Under krisen försvann ett stort antal affärsbanker och förtroendet för affärsbankerna minskade kraftigt under perioden. Sparbankerna fick istället en starkare ställning och ansågs vara ett betydligt säkrare alternativ för den vanlige spararen.12

För enskilda individer var det fortfarande svårt att låna pengar. Under den här perioden lånade hushållen i princip enbart för att skaffa en egen bostad. Då bostadssituationen var svår och många bodde miserabelt fanns ett stort behov av krediter, men arbetarnas inkomster var oftast för små för att kunna gälla som säkerhet. Under det tidiga 1900-talet hade dock alternativ utvecklats för att hantera den säkerhetsrisk som det innebar för banker att låna ut pengar till arbetare. En lösning var att arbetsgivaren gick in och garanterade hela eller delar av sina anställdas lån, vilket från arbets- givarens sida innebar en möjlighet att knyta arbetaren hårdare till sitt företag. Som motvikt till denna arbetsgivarlösning, som av många ansågs allt för patriarkal, organiserade sig arbetare i vad som kallades egnahemsföreningar, där familjerna delade kreditrisken mellan sig. Föreningarna uppmuntrade mindre bemedlade att skaffa sig en egen bostad, vilket fick stöd från politiker och statliga myn- digheter. Eftersom de kollektiva föreningarna stod för krav på skötsamhet och inslag av social kontroll accepterades de efter en tid också av allt fler kreditgivare.13

Utöver köp av bostäder hade även konsumentkrediterna utvecklats kraftigt sedan mitten av 1800-talet. Som en följd av industrialiseringen och massproduktionen hade säljarna stora lager av varor och man utvecklade olika kreditformer för att kunna bli av med dessa. Avbetalningsköpen var uppbyggda så att säljaren hyrde ut varan till köparen tills varan var helt avbetalad. Om köparen inte kunde betala hade säljaren rätt att ta tillbaka varan. På grund av systemets uppbyggnad var det främst varor med lång livstid med ett värde som var relativt konstant över tid, som dyra maskinvaror, bilar och

12Hedenborg och Morell (2006), kapitel 12.

13Hedenborg och Morell (2006), kapitel 12.

Konsumtion och krediter. En introduktion

SOU 2013:78

möbler, som kunde köpas på avbetalning. Tidigare hade vanliga människor inte haft råd att köpa dessa varor och möjligheten att dela upp betalning blev snabbt populärt. I samband med spridningen av avbetalningsköpen blev det dock uppenbart att avbetalningen ofta var förknippad med orättvisa och olämpliga förhållanden. Detta berodde på maktförhållandet mellan säljare och köpare, där säljaren ofta utnyttjade sin position. Samtidigt saknades lagstiftning vilket gjorde att säljaren kunde utforma kontrakten efter eget behag. Köparen skulle ofta betala en oskäligt hög hyra och säljaren hade rätt att återta varan och behålla de erlagda betalningarna om köparen var sen med en betalning. Avbetalningssystemet skapade stora debatter, där många menade att det uppmuntrade till lyxkonsum- tion eftersom konsumenter uppmanades att köpa saker de inte hade råd med. Säljaren struntade dessutom ofta i att kontrollera köparens betalningsförmåga eftersom han ändå kunde ta tillbaka varan och sälja den vidare till någon annan. Utöver de mer orättfärdiga verksamheterna förekom också rent brottslig verksamhet. Debatten ledde till en lagstiftning om avbetalningsköp år 1915. Den nya lagen begränsade säljares möjlighet att sätta hårda och oskäliga vill- kor. Debatterna om att öka köparens skydd vid avbetalningsköp fortsatte dock även efter den nya lagstiftningen, vilket kommer att diskuteras mer nedan.14

Den svenska kreditmarknaden under efterkrigstiden

Den svenska kreditmarknaden var under hela efterkrigstiden hårt reglerad. Statens engagemang i näringslivet utökades rejält och man valde ut ett antal prioriterade sektorer som måste få tillgång till kapital för att kunna skapa det välfärdssamhälle som eftersträvades. Rationaliseringen av jordbruket ledde till att allt fler flyttade från landsbygden in till städerna och efterfrågan på bostäder och energi förväntades öka kraftigt. Myndigheterna var därför intresserade av att tillgodose energiutbyggnadens och bostadssektorns behov av billiga krediter. Målsättningen var att styra och fördela kredit- utrymmet genom en reglerad kreditmarknad och en förhållandevis låg räntenivå. Riksbanken kunde via lagstiftning kontrollera bank- ernas in- och utlåningsräntor. Man införde också likviditetskvoter som innebar en möjlighet att även styra den totala utlåningen. För att se till att industrins investeringar inte trängdes undan upp-

14 Persson (1998).

SOU 2013:78

Konsumtion och krediter. En introduktion

manades bankerna ofta att prioritera utlåningen till företag framför hushåll. Företagens möjligheter att finansiera sig på andra sätt var kringskuret då det krävdes särskilda tillstånd från Riksbanken för företag och kreditinstitut för att emittera obligationer eller andra värdepapper avsedda för rörelsen.15

Under 1980-talet började stödet för regelverket, och det stabila system som det resulterat i, att svikta. Svårigheterna att få tag på kapital och en ökad efterfrågan ledde till att bankerna i stor skala etablerade finansbolag som stod utanför bankernas strikta regelverk, men vilkas utlåning ändå finansierades av bankerna. Detta ledde snart till att en stor mängd krediter flödade utanför de statliga myn- digheternas kontroll.16 Samtidigt, i takt med att marginalskatterna steg, realräntorna sjönk och räntekostnaderna var avdragsgilla, blev fördelarna för hushållen att låna pengar alltmer påtagliga. Men regleringarna innebar att utbudet av krediter till hushållen var begränsat i förhållande till efterfrågan.17

Regleringar av konsumentkrediter

Under efterkrigstiden fortsatte diskussionen om hushållens krediter och rättigheter vid avbetalningsköp. Lagstiftningen från 1915 ansågs inte vara tillräcklig och under slutet av 1940-talet tillsattes en utred- ning kring behoven av en ändrad lagstiftning. 1953 kom sedan en ny avbetalningsköplag, som innebar en skärpning till köparens fördel. De viktigaste ändringarna var att ytterligare tvingande bestäm- melser till köparens förmån infördes avseende förutsättningarna för säljaren att återta varorna.18

Under 1960- och 1970-talet kom den allmänna politiken att bli allt mer inriktad på konsumenterna. I och med den nya politiken utarbetades ett flertal speciella konsumentskyddslagar. Samtidigt började lagen från 1953 diskuteras och många ansåg att det krävdes ytterligare konsumentskydd. Den gamla lagen saknade bestäm- melser som skulle motverka att konsumenter gick in i avbetalnings- köp som de inte hade råd med eller som var oförmånliga jämfört med andra typer av avtal. År 1966 lade konsumentkreditutred- ningen fram ändringsförslag rörande ökad konsumentupplysning. Köparen skulle ha tillgång till konsumentupplysning för att kunna

15Se Pålsson (1989) och SOU 1998:160.

16Hedenborg och Morell (2006), kapitel 12.

17Se Pålsson (1989) och SOU 1998:160.

18Persson (1998).

Konsumtion och krediter. En introduktion

SOU 2013:78

avgöra vilken kreditform som var mest förmånlig. Efter ytterligare kommittéarbete 1971 instiftades en ny konsumentkreditlag år 1977. Den nya lagen syftade i enlighet med den drivande konsument- inriktade politiken till att stärka skyddet för konsumenter via krediter som lämnades med köp av varor. En skillnad var att lagen nu omfattade alla typer av krediter som lämnades vid köp av varor, och inte enbart avbetalningsköp som var fallet i tidigare lagstift- ning. I den nya lagen fanns också krav på information vid mark- nadsföring, bland annat att säljaren måste lämna information om den effektiva räntan för krediten. Konsumentkreditlagen kom att revideras ytterligare fram tills i dag, i början av 1990-talet och 2011.19

Avreglering, kris och koncentration 1980 till 1990-talet

Åren före de slutgiltiga avregleringarna av finansmarknaden pågick en debatt om regleringens konsekvenser, och det angavs skäl för en mer avreglerad ordning. Argument som framfördes var bland annat att regleringarna inte längre hade de åtstramningseffekter som efter- strävades, att en avreglering skulle leda till smidigare anpassningar mellan utbuds- och efterfrågeförhållanden och till att allokeringen av krediter till rätt ändamål skulle underlättas.20 Vidare anfördes att den tekniska utvecklingen lett till inhemska och utländska substitut till de krediter som statsmakterna reglerade, vilket försvagade effekten av regleringarna.21 Många europeiska länder avreglerade samtidigt sina finansmarknader.22

I början av 1980-talet inleddes avregleringen av den svenska kredit- marknaden. År 1983 försvann likviditetskvoterna, 1985 togs ränte- taken och utlåningstaket för bankernas oprioriterade utlåning bort23, och 1989 avskaffades valutaregleringen.

Under slutet av 1980-talet blev tecknen på en överhettning i svensk ekonomi påtagliga. Allmänhetens sparande var lågt, och skatte- omläggningen i början av 1990-talet syftade bland annat till att främja sparande på bekostnad av lånande. Orsakerna till krisen i början av 1990-talet var flera, bland annat ledde valutakrisen 1991–1992 till en dramatisk höjning av nominella räntor och realräntor när kon-

19Persson (1998).

20Ekonomisk Debatt (1979).

21Lundgren (1983).

22Hedenborg och Morell (2006), kapitel 12.

23Pålsson (1989).

SOU 2013:78

Konsumtion och krediter. En introduktion

junkturen vände. Denna räntechock och en kraftigt minskad efter- frågan i ekonomin utlöste fallande tillgångspriser och en omfattande systemkris som satte det svenska finansiella systemet i gungning. Tidigt i krisförloppet sjönk fastighetspriserna kraftigt och bank- erna som hade stora placeringar i kommersiella fastigheter drogs med i fallet. Ett flertal av de stora bankerna drabbades av akuta kreditförluster och kunde inte klara av sina betalningar. För att rädda förtroendet för systemet gick staten till slut in och garant- erade bankernas förpliktelser genom en särskilt myndighet, Bankstödsnämnden, populärt kallad för Bankakuten.24

Det makroekonomiska förloppet är beskrivet i flera utredningar och analyser, men frågan om i vilken utsträckning avregleringarna på kredit- och valutamarknaderna och bankernas agerande åren där- efter föranledde den djupa krisen är fortfarande omdebatterad. Ökad konkurrens och avregleringar präglade utvecklingen i många länder vid den aktuella tiden, men vid en internationell jämförelse är det framför allt bankkriserna i Norge, Finland och Sverige som sticker ut vad gäller omfattning och verkningar.25

Framväxten av skuldsaneringslagstiftning

Hushållens skuldsättning ökade kraftigt mellan år 1986 och 1988 vilket ledde till diskussioner om skuldsättningens effekter.

Även om skuldsättningstakten minskade efter 1989 fanns fort- farande ett stort antal hushåll med stora betalningssvårigheter. Beräkningar från Konsumentverket från 1989 visade att det i Sverige fanns över 200 000 hushåll med större problem än de kunde klara.26 Situationen förvärrades dessutom under den ekonomiska krisen i början av 1990-talet. Det utbredda problemet med över- skuldsättning ledde slutligen till att skuldsaneringslagen tillkom år 1994. Skuldsaneringslagens huvudsakliga syfte var att verka rehab- iliterande genom att ge svårt skuldsatta hjälp med att lösa sina eko- nomiska problem.27 Trots den nya lagstiftningen var det många som inte lyckades komma ur sina problem. År 2013 finns det drygt 95 000 personer som har skulder hos Kronofogdemyndigheten som är minst 20 år gamla.28

24Hedenborg och Morell (2006), kapitel 12.

25Hedenborg och Morell (2006), kapitel 12.

26Prop. 1991/92:83.

27SOU 2004:81.

28Se statistiken i kapitel 2 Överskuldsättning i Sverige.

Konsumtion och krediter. En introduktion

SOU 2013:78

2000-nutid

Under 2000-talet genomled Sverige två stora finansiella kriser – IT- kraschen och finanskrisen mellan 2008 och 2009. Den senaste krisen ledde bland annat till att den globala regleringsstandarden Basel III togs fram. Regelverket ställer krav på banker gällande kapital och likviditet, vilket ska försvåra uppkomsten av finansiella bubblor och på så sätt minska stora konjunktursvängningar. Regel- verket ställer bland annat krav på höjda likviditets- och kapital- buffertar. Kapitalkravet reglerar hur mycket av inlåningen som måste behållas som kapital i banken och hur stor andel som kan lånas ut. Ny teknik innebar även att nya kreditmöjligheter började erbjudas på marknaden. Samtidigt inleddes en omfattande kredit- expansion, främst med fokus på upplåning för bostadsändamål via banker och kreditinstitut.

Utbudet av konsumtionslån ökade också. Bland annat introdu- cerades ökade möjligheter till fakturahandel vid internetköp och till delbetalning vid köp av konsumtionsvaror. År 2006 etablerades det första snabblåneföretaget i Sverige. Det följdes snabbt av flera andra. Dessa företag erbjuder lättillgängliga krediter som snabbt blev populära bland hushåll med små marginaler. Snabblån som kredit- form träffades av en rad undantag i konsumentkreditlagen från 1992. Antalet ärenden hos Kronofogdemyndigheten rörande snabblån ökade hastigt. I samband med ett nytt EU-direktiv om konsument- krediter togs en ny lag fram. Den 1 januari 2011 trädde den nya konsumentkreditlagen (2010:1846) i kraft. De största förändring- arna i den nya lagen var skärpta krav på att tillhandahålla information och på kreditprövning. Den skärpta lagen gäller även för snabblån.29

1.1.3Konsumtionshistoria

Svensk konsumtionshistoria från 1700-talet till nutid

Under 1700-talet producerade hushållen själva det mesta som de konsumerade. Det var först mot slutet av århundradet som mark- nadsintegrationen ökade, vilket innebar att allt flera varor istället började utbytas på marknader. Under den här tiden ökade också utbudet av kolonialvaror. Priset på socker och kaffe sjönk, och sär- skilt sockret började nu göra inträde i de svenska hushållen. Sedan

29 Kronofogdemyndigheten (2008a).

SOU 2013:78

Konsumtion och krediter. En introduktion

1600-talet hade Sverige haft en så kallad överflödslagstiftning som reglerade både hur mycket och vilka typer av varor hushållen fick konsumera. Syftet var att behålla den rådande samhällsordningen – bönder skulle konsumera som bönder och borgare som borgare – men också att hindra import och användning av vissa typer av lyx- produkter som ansågs onödiga. De som konsumerade lyxvaror som importerats från utlandet fördömdes dels för att de inte bidrog till det svenska välståndet, dels för att det ansågs vara omoraliskt att underkasta sig sina begär. I och med upplysningstiden hade flera andra länder i Europa börjat se lyxkonsumtion som en positiv eko- nomisk drivkraft, något som aldrig fick något egentligt genomslag i Sverige. Ett exempel på detta är den Svenska Nationella Kläde- dräkten som Gustav III försökte införa för att förhindra lyx- konsumtion. Syftet bakom dräkten var att svenskar inte skulle ta efter det exklusiva europeiska modet utan hålla sig till en måttlig klädstil. Dräkten fick genomslag och bars rätt allmänt av över- och medelklassen. Överflödslagstiftningen togs bort under 1800-talet, men kritiken mot en överdriven konsumtion levde länge kvar i det svenska samhället.30

Vid 1900-talets början hade Sverige genomgått en revolution- erande omvandling från jordbrukssamhälle till industrisamhälle och städernas befolkning ökade kraftigt. I och med industrialiseringen ökade också människornas inkomster och Sverige fick en stor medel- klass. De ökade inkomsterna ändrade hushållens konsumtions- mönster. Fram till 1910-talet utgjorde livsmedel nästan hälften av hushållens konsumtion. Efter 1930-talet minskade denna andel hastigt och år 2009 var andelen endast 12 procent av hushållens totala konsumtion.31

Under det tidiga folkhemsbygget hade konsumtionskontrollen övergått i en uppfostringstanke. Tydliga moraliska drag fanns i synen på konsumtion och konsumenten skulle vara förfinad och handla rationellt och inte efter sina begär. Konsumtionsupplysning och hushållsbudget skulle lära konsumenten att hushålla med sina resurser. Den tecknade serien ”Spara och Slösa” som 1926 började publiceras i tidningen Lyckoslanten är ett exempel på tidens ideal.32

I och med att medelklassen växte och massproduktionen av både kläder och livsmedel ökade började konsumtion ta en allt

30Hedenborg och Morell (2006), kapitel 10.

31Konsumtionsstatistiken innan 1910 är baserade på norsk statistik och uppskattas av för- fattarna Jönsson och Runefelt (i Hedenborg och Morell (2006)) vara aktuella även för Sverige under tidigt 1900-tal. Sifforna från 1930-talet kommer från SCB (HUT).

32Hedenborg och Morell (2006), kapitel 10.

Konsumtion och krediter. En introduktion

SOU 2013:78

större plats i människors vardag. Fabrikssydda kläder innebar att antalet klädesplagg per person ökade kraftigt och konsumtion blev allt viktigare som en markör av livsstil och personlighet. Detta ändrade också den moraliska synen på konsumenten. Att kon- sumera började ses som nödvändigt för att bidra till den svenska ekonomins utveckling. Under perioderna med hög inflation under 1970 och 1980-talet blev det dessutom mer gynnsamt att låna för konsumtion istället för att spara, något som ytterligare späddes på av möjligheten för låntagare att göra skatteavdrag.33

De senaste åren har konsumtionssamhället befästs ytterligare och kreditgivningen har blivit mer generös. Med hjälp av krediter går det att konsumera när behoven uppstår, istället för att spara i förväg. En naturlig effekt av en generös kreditgivning är dock att risken ökar för att en individ konsumerar över sina tillgångar och fastnar i överskuldsättning.

1.2Kortfattad teoriöversikt

Varför lånar hushåll pengar? Varför väntar de inte att skaffa efter- frågade varor och tjänster till dess att de kan betala med redan intjänade medel?

Hushållens inkomster varierar kraftigt över livscykeln. Att full- ständigt anpassa sin konsumtion till aktuell inkomst skulle leda till kraftiga konsumtionssvängningar. Bruket av krediter antas alltså framför allt ha en rationell grund. Genom att skuldsätta sig kan enskilda hushåll anpassa sin konsumtion över tiden och konsumera när behoven uppstår.34

För inköp av dyra produkter, som hus, är detta en självklarhet. Men man kan också finna det fördelaktigt att låna till mer kort- siktig konsumtion som elektronik och kläder. Unga har exempelvis ofta låga eller inga löneinkomster utan måste istället finansiera, åtminstone delar av, sin konsumtion med hjälp av lån, till exempel studielån.

Att ta lån innebär dock en risk att bli överskuldsatt, särskilt om individens inkomster tryter eller hon saknar förmögenhet.

Kopplingen mellan konsumtion och lån innebär att det är viktigt att försöka förstå drivkrafterna bakom hushållens konsumtion.

33Hedenborg och Morell (2006), kapitel 10.

34Konjunkturinstitutet (2013).

SOU 2013:78

Konsumtion och krediter. En introduktion

Den polsk-brittiske sociologen Zygmunt Bauman menar att de rika länderna gått från att ha varit produktionssamhällen till att bli konsumtionssamhällen. Människan har förvisso alltid konsumerat i någon mening, men det är först i modern tid som konsumtionen definierar vilka vi är.35

Människor, speciellt i överflödssamhällen som det svenska, kon- sumerar exempelvis inte enbart för att tillfredsställa konkreta behov utan också för att upprätthålla sin sociala position. Det kan handla om att försöka vara som andra, så kallad social emulering, eller att försöka vara unik och annorlunda, så kallad social distinktion.36

Bauman menar vidare att konsumtion blivit så viktigt för vår identitet att det är ett socialt misslyckande att inte kunna tillfreds- ställa sina behov, helst omedelbart.37

Nedan följer en genomgång av olika konsumtionsteorier i syfte att bättre förstå hushållens konsumtions- och lånebeteende.

1.2.1Konsumtionsteorier

Varför, vad, när och hur konsumerar människor? Trots kon- sumtionens självklara plats i människans vardag dröjde det länge innan filosofer och tänkare började intressera sig för konsumtion som ämne. Enligt Trentmann förekommer knappt begreppet konsumtion i något av de kända verken under 1700-talet.38 Trots att ovanstående frågeställningar ställdes implicit redan av Karl Marx under mitten av 1800-talet, fanns det 1910, i den elfte upplagan av Encyclopedia Britannica, enbart en kort notis om konsumtion där den definierades som antingen en nationalekonomisk term som beskrev förstörande av nyttigheter eller som slöseri i fysisk mening.39

Konsumtion har alltid varit en självklar del av människans dag- liga liv. Att konsumera innebär att använda saker och få dem att tillfredsställa behov. Men formen för konsumtionen och hur den påverkar och påverkas av vilka vi är har utvecklats över tiden.40

I jägarsamhällena var konsumtion och produktion tätt samman- kopplade. Människor levde i hög utsträckning från hand till mun.

35Bauman (2005).

36Ekström och Hjort (2010).

37Bauman (2005).

38Trentmann (2006) i Brewer & Trentmann (red).

39Bauman (2007).

40Se Bauman (2005) samt Bauman (2007).

Konsumtion och krediter. En introduktion

SOU 2013:78

När människan gick till att bli jordbrukare började produktion och konsumtion att särskiljas. Fasta bosättningar gjorde det möjligt att lagra och planera sin konsumtion. Industrialismen ökade i sin tur kraftigt tillgången på konsumtionsvaror, men det var under lång tid ändå produktionen som stod i centrum för tillvaron och som definierade människors roll i samhället. Individen fokuserade fort- farande på trygghet. De varor som ansågs ge status var solida och varans värde ansågs stiga med graden av beständighet, som exempelvis diamanter och fastigheter.41

Enligt Bauman uppstod det moderna konsumtionssamhället, där konsumtionen är inriktad på att tillfredsställa ständigt ökande begär, först från mitten av 1900-talet. Konsumtionsvarorna ger omedelbar njutning snarare än en långsiktig säkerhet. Till skillnad från major- iteten av tidigare samhällsstrukturer, där lyckan utlovats i efterlivet, erbjuds konsumenterna i konsumtionssamhället ögonblicklig lycka. Det moderna samhället förutsätter dock, enligt Bauman, att denna lycka ska vara kortvarig, och att icke-tillfredställelsen är ett kon- stant tillstånd. Inte heller statusvarorna behöver vara beständiga.42

Ett tecken på att det tog tid innan konsumtion ansågs betydelse- fullt för att förstå samhället är att det första kända teoretiska verket som hade konsumtion som sitt primära fokus skrevs av sociologen Torsten Veblen först mot slutet av 1800-talet. Veblen beskriver ett samhälle där människor inte bara konsumerar för att tillfredsställa sina nödvändiga behov utan för att signalera status och klasstill- hörighet. Till en början demonstrerade den övre klassen sin position genom att avstå från produktivt arbete. Genom att lära sig flera språk, spela instrument, vara bra på kricket och uppvisa ”vett och etikett” kunde överklassen bevisa att den inte ägnade sin tid åt att arbeta utan hade tid över till improduktiva sysslor. Att kon- sumera dyrbara varor var ett tecken på att det fanns ett överflöd av tid och pengar. Veblen observerade att i det moderna samhället, där gränserna mellan de olika samhällsklasserna blivit vagare, accepteras överklassens beteende som norm av de andra klasserna. Även låg- och medelinkomsthushåll kommer att sträva efter att efterlikna de rikare hushållen och försöka konsumera som de.43

Inom nationalekonomin var huvuduppfattningen dock länge att individers preferenser var oberoende av andras preferenser, varför konsumtion inte kopplades samman med status. National-

41Bauman (2005).

42Bauman (2005).

43Veblen (1899).

SOU 2013:78

Konsumtion och krediter. En introduktion

ekonomerna började inte ta in Veblens tankar om status förrän mot slutet av 1900-talet.

I början av 1900-talet diskuterades enbart den nödvändiga kon- sumtionen och hur stor del av inkomsten den upptog. Enligt de tidiga tankarna om konsumtion, ansåg nationalekonomerna att en individs konsumtionsbeslut baserades på den aktuella inkomsten, det vill säga att individer konsumerar vad de har råd med för stunden. Keynes stödde denna teori och menade också att ju rikare vi blir, desto mindre andel av inkomsten kommer vi att konsumera.44 När data över den aggregerade konsumtionen sedan presenterades av ekonomen Simon Kuznets, såg det istället ut som att konsumtions- andelen av inkomsten varit relativt stabil under en längre tids- period, trots förändringar i aggregerad inkomst, vilket fick andra att kritisera Keynes.45

Redan 1930 hade Irving Fisher föreslagit att individer baserar sina konsumtionsbeslut på sin livstidsinkomst, snarare än på den aktuella inkomsten, vilket skulle förklara att konsumtionsandelen är relativt konstant över tid.46 Utifrån denna tanke utvecklade sedan Modigliani och Brumberg den så kallade livscykelhypotesen, en idé som fortfarande i stor utsträckning präglar national- ekonomisk konsumtionsteori.47 Liksom Fisher, menar Modigliani och Brumberg att individer beaktar sin totala livstidsinkomst och sedan tar ett rationellt beslut kring hur konsumtionen ska fördelas över livet. Inkomsten kommer att se olika ut över livstiden. För de flesta är inkomsten låg i början av livet, under studietiden, och i slutet av livet när man slutat arbeta. Teorin fick stöd från Milton Friedman som introducerade den permanenta inkomsthypotesen. Friedman menar att inkomsten består av två delar; en permanent och en temporär inkomst. Båda kan förändras över tid, men det är enbart den permanenta inkomsten som förväntas ha en påverkan på individens konsumtionsnivå. Konsumtionen handlar inte främst om summan som individen för tillfället har i plånboken, utan den inkomst som individen förväntar sig framöver. Genom att spara under perioder när man har hög inkomst kan man flytta inkomsten från en period till en annan och på så sätt jämna ut konsumtionen, något som i hög grad sker i dag. Under studietiden lånar studenten pengar som betalas tillbaka när hon börjar arbeta och få löne-

44Keynes (1936).

45Kuznets (1942).

46Fisher (1930).

47Modigliani och Brumberg (1954).

Konsumtion och krediter. En introduktion

SOU 2013:78

inkomster. Samtidigt börjar hon också spara till pensionen. Enligt Friedman kommer konsumtionen att vara relativt jämn över en individs livstid, trots skillnader i inkomst, vilket fick stöd i den empiri som Kuznets presenterade i början på 1940-talet.

Enligt Friedman, Modigliani och Brumbergs teorier skulle en ökad skuldsättningsnivå i princip kunna förklaras med att kredit- regleringarna minskat och gjort det lättare för individer att rationellt och effektivt kunna jämna ut sin konsumtion över livet.

Under 1950-talet introducerade ekonomen James Duesenberry Veblens idéer i den konventionella nationalekonomiska konsumtions- teorin.48 Till skillnad från Modiglianis och Fishers tanke om att konsumtionsbeslut kom till genom rationell planering menade Duesenberry att besluten snarare var ett resultat av individers erfarenheter och vanebildning. Enligt de tidigare teorierna baserar individen sin konsumtion enbart på sin egen förväntade inkomst. Inkomstskillnader eller andras konsumtion kommer inte att påverka individens beslut. Duesenberry observerade att det verkade finnas andra krafter som styrde konsumtionsbesluten och att individer påverkades av att observera andras konsumtionsvanor. Duesenberry kallade detta fenomen för demonstrationseffekt och menade att en individ som observerar en högre konsumtionsnivå än sin egen hos en annan individ, kommer att bli missnöjd med sin egen nivå och då frångå sin tidigare optimala konsumtionsplan. Enligt Duesenberry gällde behoven inte bara det som var direkt nöd- vändigt för att överleva, utan handlade ofta om en önskan att demonstrera social status. Duesenberrys idéer har inkorporerats i nationalekonomiska modeller och har bland annat använts för att förklara vanebildning i konsumtionsbeslut.49

Nationalekonomen Robert Pollak introducerade en modell för att visa att vanebildning är en stark faktor i individers kon- sumtionsbeslut.50 När individen ska ta ett beslut om sin kon- sumtionsnivå i dag kommer det att baseras på förra periodens konsumtion. För att dagens konsumtion ska ge någon nytta måste den vara minst lika stor som gårdagens konsumtion. Det skulle kunna förklara varför individer har svårt att sänka sin konsumtions- nivå trots inkomstbortfall.51

48Duesenberry (1949).

49Pollak (1970).

50Pollak (1970).

51Duesenberry (1949).

SOU 2013:78

Konsumtion och krediter. En introduktion

Det har också gjorts empiriska studier på mikronivå för att undersöka om Veblens idé om statuskonsumtion stämmer. Forsk- ning från mitten av 1990-talet visar att det finns en tydlig status- komponent i köp av konsumtionsvaror. Chao och Schor presenterade i mitten av 1990-talet en studie där man studerat köp av märkesvaror och kunde visa att sambandet mellan pris och kvalitet var väldigt litet. Konsumenten var beredd att betala mer för en märkesvara trots att kvalitén inte var bättre, och i vissa fall även sämre, än hos de billigare varorna. En viktig egenskap hos status- konsumtion är att den måste vara synlig för andra. Detta förklarar till exempel uppkomsten av märkeslogotyper. När lyxkonsumtion enbart var till för en liten samhällsgrupp behövdes inga synliga märken. Klädskaparens identitet var ändå känd bland alla berörda parter. I dag när dessa typer av varor köps av en bredare allmänhet har både marknadsförare och konsumenter varit tvungna att använda sig av nya strategier för att göra statuskonsumtionen synlig.52

I forskningslitteraturen diskuteras också det faktum att individers referensgrupp verkar bli allt större. Tidigare jämförde sig kon- sumenter framför allt med dem i sin nära bekantskapskrets, men i och med att marknadsföring och media blir allt mer lika mellan länder, är referensgruppen snarare global. En annan förändring är att man i dag inte bara jämför sig med dem i liknande inkomst- grupper utan även med toppskiktet. Ett exempel är att lyx- produkter inte längre marknadsförs för en liten grupp individer. Dessa varor syns och omnämns numera i storfilmer, dagstidningar och tv-program, vilket skapar ett intresse även i grupper med lägre inkomster.53 En relaterad insikt är att individer bryr sig mer om sin relativa position än sin absoluta inkomst.54

Mättnad i konsumtionssamhället?

En fråga som ibland aktualiseras är varför människors kon- sumtionsbehov aldrig förefaller att mättas. Klassiska ekonomer som Keynes trodde att den ökade välfärden skulle leda oss till att ägna mer tid åt avkoppling och umgänge, men istället präglas samtiden av larmrapporter om obalans mellan arbete och privatliv

52Chao och Schor (1996).

53Schor (1998).

54Clark, Frijters and Shields (2008).

Konsumtion och krediter. En introduktion

SOU 2013:78

och tilltagande stress i yrkeslivet. Enligt Burenstam Linder (1969) är detta ingen oväntad, om än kanske olycklig, utveckling. Den ökade produktiviteten under arbetstid leder till att vi vill se mot- svarande produktivitetsökning av vår fritid. Ett sätt att nå detta är genom att öka mängden (och priset på) konsumtionsvaror tänkta att användas när vi är lediga, genom att exempelvis införskaffa komplexa TV-set, avancerade datorer, en aldrig sinande ström av leksaker till barnen och så vidare. Om inte människors preferenser ändras kommer alltså en ökad produktivitet i arbetslivet att fort- sätta att leda till ökade inköp av konsumtionsvaror.55

Bristande rationalitet hos hushållen

I tidig nationalekonomisk teoribildning förutsatte man att individer och företagare agerade rationellt. Teorierna utgick från Homo economicus, på engelska kallad The economic man, människan som agerar för att uppnå högsta möjliga välbefinnande, givet de till- gängliga alternativen och sin egen förmåga. Teorierna om den rationella människan innebar att man hade svårt att förklara bete- ende som var självdestruktivt och kortsiktigt, som att individer lånade över sina tillgångar och sedan inte klarade av att betala till- baka lånen. Under senare decennier har det skett en hel del forsk- ning på området och nationalekonomerna har också tagit in forskningsresultat från psykologi i sina modeller.

Kahneman och Tversky har visat att individer fattar irrationella beslut i situationer som involverar risk. De kunde även visa att individer beter sig olika när det gäller förluster och vinster. Individer har aversion mot risk när det kommer till eventuella vinster, men är riskbenägna när det handlar om eventuella förluster.56 Enligt teorin om förväntat nytta (expected utility theory) förväntas individer basera beslut, där sannolikheten för varje utfall är känt, på utfallens förväntade värde. Två exempel från studien presenteras nedan.

Statsvetaren och ekonomen Herbert Simon myntade begreppet begränsad rationalitet för att förklara att individer på grund av brist- ande information och resurser att fatta fullt optimala beslut, istället nöjer sig med ett tillfredställande beslut där individens tidigare erfarenheter spelar en stor roll för utfallet.57

55Burenstam Linder (1969).

56Kahneman och Tversky (1979).

57Simon (1957).

SOU 2013:78

Konsumtion och krediter. En introduktion

År 1977 beskrevs problemen med irrationellt beteende av Prescott och Kydland. De undersökte begreppet tidsinkonsistens, vilket beskriver det problem som uppkommer när individer inte kan hålla fast vid sina beslut.58 Det relaterade begreppet hyperbolisk diskontering, beskrivet av Laibson (1997)59, beskriver hur en tids- inkonsistent individs värdering av framtiden förändras över tid. I den närmast följande tiden är skillnaden stor mellan hur vi värderar i dag eller i morgon, men på lång sikt är värderingen mellan i dag och i morgon densamma.60 Detta går emot klassisk national- ekonomisk teori där värdering över tid antas vara konstant.61 Det kan förklara varför människor tar beslut i dag som de inte skulle valt att göra i framtiden. Att ta stora lån med höga effektiva ränte- satser kan utgöra exempel där tidsinkonsistens spelar in. Det möjlig- gör hög konsumtion i dag, men i framtiden kommer lånet innebära höga kostnader och eventuellt tvinga individen att minska sin kon- sumtion.62

Det finns även empiriska studier som visar att fattiga hushåll, i jämförelse med andra, i större utsträckning är tidsinkonsistenta och att de av flera praktiska skäl har det svårt att fatta långsiktiga beslut.63

1.2.2Låna till investeringar eller till konsumtion

En investering är en kapitalinsats som förväntas leda till framtida avkastning. För ett företag kan det handla om konstruktionen av en ny fabrik och för staten om byggande av ny järnväg.

För många är bostadsköpet det största köpet de gör under sin livstid. Inköp av bostäder har såväl en investerings- som en kon- sumtionskomponent. Den tjänst som bostäder genererar konsumeras över tid genom att ägaren i regel bor i sin bostad. Men bostäder har historiskt sätt också visat sig vara en relativt säker investering med små risker för förluster.

58Kydland och Prescott (1977).

59Laibson (1997) – Golden Eggs.

60Ett klassiskt exempel är huruvida en individ skulle välja att få 100 kronor i dag eller 110 kronor i morgon. I experiment har majoriteten av individerna svarat att de föredrar att få 100 kronor i dag framför 110 kronor i morgon. När individerna däremot fått välja om de vill ha

100kronor om ett år, eller 110 kronor om ett år och en dag, svarade majoriteten att de skulle föredra 110 kronor framför 100 och vänta en dag längre.

61Thaler (1981).

62Thaler, Wakker och Tversky (1997).

63Laureti och Szafarz (2012).

Konsumtion och krediter. En introduktion

SOU 2013:78

Även om belånade bostäder utgör en måttlig och sannolikt hanterbar risk under förutsättning att bostaden behåller sitt reala värde – bostaden kan oftast säljas – innebär alltså omfattande belåning av bostäder en riskexponering som kan drabba hushållet om bostadspriserna faller.

Men hushållen lånar också för att konsumera varor utan någon för- väntad värdestegring, som bilar, kläder och elektronik. Konsumtions- lån ökar friheten för människor att konsumera när behoven uppkommer, men konsumerade varorna har kort levnadstid och förlorar snabbt sitt värde. För hushåll som inte konsumerar dessa produkter utifrån en realistisk bedömning av sina ekonomiska ramar kan sådan konsumtion innebära en risk.

1.2.3Hushållens kunskaper och räknefärdigheter

En viktig fråga är om hushållen har de kunskaper och förmågor som krävs för att kunna hantera en finansiell omvärld som har blivit alltmer komplex. Kunskapen är inte bara viktig för dem själva, utan är också central för ekonomins funktionssätt. Eko- nomin bygger på att individer gör väl underbyggda beslut, vilket förhindrar förluster som innebär minskade kostnader både för den enskilda individen och för samhället.64

Svensk och internationell forskning har visat att många vuxna har svårt att räkna och har bristande finansiell förmåga.

Räknefärdighet mäts ofta med relativt basala räkneuppgifter av karaktären ”Om sannolikheten att få en sjukdom är 10 %, hur många av 1 000 personer kan förväntas få sjukdomen”. Den finansiella förmågan handlar om att förstå olika former av finansiella begrepp som ”Aktier brukar gå upp och ner i värde mer än vad obligationer gör” Sant eller falskt?

Svenska studier

I Sverige har Finansinspektionen sedan 2007 gjort flera studier som undersöker individers finansiella förmåga, varav en studie med inriktning på individers räknefärdighet och finansiella förmåga som presenterades 2011.

64 Hilgert och Hogarth (2003).

SOU 2013:78

Konsumtion och krediter. En introduktion

Räknefärdighet

Resultaten från studien tyder på att många, om än en minoritet, har svårt med enkla beräkningar. I det ovan nämnda räkneexemplet, svarade till exempel 13 procent fel. Studien visade också på sam- band mellan räknefärdighet och ålder, utbildningsnivå, inkomst samt kön. Resultaten rörande individers räknefärdighet presenteras nedan:

Unga och äldre presterade sämst: Deltagare över 65 år och del- tagare mellan 18 och 29 år var överrepresenterade i de grupper som hade lägst resultat.

Personer med högre utbildning och/eller högre inkomster hade generellt bättre räknefärdighet.

Kvinnor presterade sämre än män, oavsett utbildning och ålder.

Att deltagare över 65 år var överrepresenterade i de grupper som hade lägst resultat är inte förvånande eftersom utbildningssystemet successivt har byggts ut och allt fler har fått tillgång till utbildning i varje ny generation.65 Det anmärkningsvärda är snarare att 18–29- åringar också presterade dåligt, ungefär i linje med 65-åringarna. Författarna uppger att en trolig förklaring till detta är skolans utveckling. Denna teori får stöd i det faktum att svenska skolbarns matematikresultat sjunkit stadigt sedan 2003.66

Finansiell förmåga

Den finansiella förmågan testades med frågor rörande räntor och olika typer av sparformer. Även här antyder resultaten att en stor andel av befolkningen har svårt att förstå finansiella begrepp. På frågan: ”Vilket har historiskt sett gett högst avkastning på lång sikt, aktier eller obligationer?” svarade drygt 33 procent fel. Studien visade att:

Individer mellan 50 och 64 är överrepresenterade bland dem med högst resultat.

65Agarwal et al. (2009).

66Skolverket.

Konsumtion och krediter. En introduktion

SOU 2013:78

Ett starkt positivt samband mellan utbildning och finansiell för- måga. Sambandet var starkare än för räknefärdighet och utbild- ning.

Individer med högre inkomst hade bättre finansiell förmåga

Kvinnor presterade sämre än män

Arbetslösa, studenter och pensionärer fick sämre resultat än anställda och egna företagare.

Studien visar också på ett starkt samband mellan finansiell förmåga och räknefärdighet, vilket indikerar att räknefärdighet är en stark förklaringsfaktor för finansiell förmåga.

Slutligen visar studien också att individer som deltar på bolåne- marknaden i genomsnitt har högre nivåer av både räknefärdighet och finansiell förmåga. Ett liknande samband finns mellan del- tagande på aktiemarknaden och finansiell förmåga och räkne- färdighet.67

Internationella studier

Finansiell förmåga, eller financial literacy som det benämns i den internationella forskningen, studeras i ett stort antal OECD- länder. OECD har sammanställt resultaten från ett flertal studier och visar att det finns gemensamma nämnare. Studierna visar att den finansiella förståelsen och kunskapen är låg hos en stor del konsumenterna. Likt den svenska studien har man i flera andra länder hittat ett positivt samband mellan utbildning och finansiell förmåga, samt ett positivt samband mellan inkomst och finansiell förmåga.68

Många konsumenter svarade att de inte förstår information om finansiella produkter. En stor andel svarade också att de inte förstod information i sitt årliga pensionsbrev.

Konsumenter kan oftast inte bedöma sin finansiella förmåga. Till exempel svarade 65 procent av de studenter som deltagit i en amerikansk studie att de har en god förståelse av sin privat- ekonomi, men trots detta presterade de inte bättre än de som svarat att de hade en dålig förståelse. I Australien svarade 67

67Almenberg och Widmark (2011).

68OECD (2005).

SOU 2013:78

Konsumtion och krediter. En introduktion

procent att de förstod enkla ekonomiska begrepp, men enbart 28 procent svarade rätt på de ekonomiska och finansiella frågorna.69

En amerikansk studie från 2011 tittar särskilt på begreppet debt literacy som just handlar om individernas förståelse av skuld- sättning, räntor och annat som är en viktig del av finansiell förmåga som helhet.70 Studien visar att låg kunskap om skulder är normen och mest vanligt förekommande bland kvinnor, vissa minoritets- grupper och personer med låg inkomst.

Hur information påverkar hushållens beslutsfattande

Enligt teorier om rationellt beslutsfattande är information och kunskap avgörande för huruvida en individ kan fatta optimala beslut. Ett hushåll som ska ta beslut rörande sin ekonomi bör därför ha full översikt över de tillgängliga alternativen och till- räcklig kunskap för att kunna välja det bästa av dessa.71 Finansiell kunskap var viktigt även förr, men de tillgängliga alternativen har blivit fler och strukturen bakom dem allt mer komplicerad. Sam- tidigt har det finansiella risktagandet till stor del förflyttats från staten och finansiella institutioner till konsumenterna och finansi- ella beslut tar större plats i hushållens vardag. Till exempel har bostadsprisernas ökning lett till att hushållens skulder blivit större och pensionsreformerna kräver att hushållen själva är aktiva i beslutsfattandet. Förändringen har inneburit att det krävs allt mer kunskap och förståelse för att kunna fatta väl underbyggda beslut.72

Forskning har undersökt hur individer ändrar sina beslut när de får mer information om en produkt. Ett exempel är en studie där man främst tittade på så kallade snabblån.73 Även i fallen när informationen är tydlig visade det sig att låntagarna hade dålig för- ståelse för vad lånets totalkostnad blir och för hur man beräknar räntekostnaden för att ha ett lån i över en månad. I studien visade det sig att när deltagarna fick information om lånets totala kostnad valde tio procent att inte ta lånet, vilket kan jämföras med kontroll- gruppen som inte fick någon information om lånets totalkostnad

69OECD (2005).

70Lusardi och Tufano (2009).

71Schoenfeld (2011).

72Almenberg och Widmark (2011).

73Kallas för payday loans i USA och av författarna.

Konsumtion och krediter. En introduktion

SOU 2013:78

och där i princip alla valde att gå vidare med lånet.74 En annan viktigt fråga är hur väl individer kan ta till sig den tillgängliga informationen. Finansiell förmåga har i flera studier visat sig vara starkt korrelerad med räkneförmåga. Många ekonomiska beslut kräver en grundläggande förståelse för numerisk information och enklare beräkningar, och det har visat sig att en bristande räkne- färdighet kan ha allvarliga konsekvenser för en individs välbefin- nande. Bland annat har individer med låg räknefärdighet i större utsträckning betalningssvårigheter, även när man kontrollerar för andra egenskaper som ålder, utbildning och inkomst.75

Konsekvenser av bristande information och kunskap

Flera studier har undersökt konsekvenserna av bristande informa- tion och kunskap.

I internationella studier har man sett att individer med bristande finansiell kunskap oftare har skuldproblem.76 Studierna har också visat att dessa individer också sparar mindre, betalar högre avgifter jämfört med andra och oftare får problem med att betala sina bolån.77

En amerikansk studie visade att medianhushållet betalade 500 dollar om året i olika kostnader för att använda sina bank- och kredit- konton. Den summan skulle kunna minskas med mer än hälften genom mindre beteendeförändringar som att byta till kort med lägre räntekostnader och att betala av på sina skulder med medel som fanns på bankkontot.78

En annan amerikansk studie visade att 40 procent av kon- sumenterna valde det dyrare av två kreditkortsalternativ och att en liten grupp konsumenter inte bytte till det bättre alternativet efter hand, trots att de därigenom fick betala relativt stora belopp i högre räntor eller avgifter för att ha kreditkortet.79

Den här typen av felaktiga ekonomiska beslut kan leda till lång- siktiga välfärdsproblem, både för hushållen och för samhället. Till

74Bertrand och Morse (2011).

75Almenberg och Widmark (2010).

76Lusardi och Tufano (2009).

77Almenberg och Finocchiaro (2011) och Lusardi, Mitchell och Curto (2009).

78Stango och Zinman (2009).

79Agarwal et al (2007). Studien visar att 40 procent valde fel alternativ givet utfallet efteråt. De kan de ha trott på en annan utveckling när de väl fattade beslutet vilket kreditkort de skulle ha. Det är alltså inte säkert att så många som 40 procent var irrationella. Det är dock av samma skäl inte heller säkert att de återstående 60 procenten som valde rätt var rationella.

SOU 2013:78

Konsumtion och krediter. En introduktion

exempel kan val av bolån påverka ett samhälles finansiella stabilitet om hushållen blir väldigt känsliga för ränteförändringar.80 Kunniga och välinformerade konsumenter ska också, enligt ekonomisk teori, medverka till att hålla oseriösa säljare borta från marknaden.81

80Almenberg och Widmark (2010).

81Hilgert och Hogarth (2003).

2 Överskuldsättning i Sverige

2.1Vad är överskuldsättning?

Det finns ingen vedertagen definition av överskuldsättning. Olika länder använder sig av olika definitioner1, och när överskuld- sättning ska kvantifieras används olika mått. Tre huvudsakliga metoder att bestämma överskuldsättning har utkristalliserats i europeiska jämförelser: en administrativ, en objektiv/kvantitativ och en subjektiv. 2

Den administrativa använder sig av officiella noteringar, exempelvis i domstolar, av betalningsinställelse och liknande som ett mått på överskuldsättning. På så sätt kan man använda sig av uppgifter som är relativt lätta att samla in. Samtidigt kanske många typer av skuldproblem inte fångas i statistiken då många personer försöker lösa sina skuldproblem innan eller på annat sätt än att låta en betalningsinställelse ske. Och om man använder sig av ett snävt mått som exempelvis skuldsanering som mått på överskuldsättning riskerar dessutom juridiska regler av avgöra vem som klassas som överskuldsatt eller inte.3

Den objektiva/kvantitativa använder sig av ekonomiska data för att mäta överskuldsättning. Det kan handla om skuldkvoter, belåningsgrader och liknande. På så sätt får man bilder av hus- hållens finansiella ställning, vilka är centrala för att förstå före- komsten av överskuldsättning. Men det kan vara svårt att få till-

gång till alla relevanta data som krävs för att göra sofistikerade bedömningar. Istället kan man frestas att göra dåligt under-

1Fondeville, Özdemir och Ward (2010) och Davydoff et al. (2008).

2Niemi och Henriksson (2005).

3Till exempel beskrivs det i Rättsfallet NJA 2010 s. 496 att Högsta Domstolen gjorde bedömningen att en skuldsatt kvinna skulle kunna återbetala sina förfallna skulder inom en 15-årsperiod varför hon inte bedömdes som kvalificerat insolvent, och därför skulle hon inte heller ha rätt till skuldsanering. Det fick till följd att antalet skuldsaneringar minskade under nästkommande år trots att den faktiska skuldsituationen hos hushållen inte hade förändrats.

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

byggda bedömningar utifrån ett begränsat antal variabler eller bedömningar utifrån aggregerade data (genomsnittsdata för hela folkhushållet) i stället för mikrodata som bygger på enskilda hushålls finansiella ställning.

Den subjektiva utgår från att hushållens egna beskrivningar av bristande återbetalningsförmåga likställs med överskuldsättning. På så sätt kan man fånga in många hushåll som inte syns i de officiella registren – hushåll som kanske klarar sig från dag till dag genom att till exempel låna av släktingar eller genom att dra ner på sin konsumtion till ett minimum. Den subjektiva metoden brukar ge högre nivåer på överskuldsättning än de andra metoderna. 4

Problemet att hitta en entydig definition kan utvecklas. Det är naturligt att tänka sig att överskuldsättning är ett gradvis växande problem där graden av allvar bland annat beror på skuldernas stor- lek, ålder och tillväxthastighet ställt i relation till hushållets netto- inkomster och realiserbara tillgångar. Varje exakt gräns kommer då att definiera vissa hushåll som överskuldsatta medan andra på tydlig väg in i överskuldsättning utesluts. Följden blir att man riskerar att utesluta betydande gruppers skuldproblematik. Alternativt blir definitionen så vid och omfattande att allt för många hushåll betraktas som överskuldsatta.

En annan svårighet att ta hänsyn till när en definition ska väljas är tidsaspekten. Ett hushåll kan vara fullt solvent i dag, men få stora betalningsproblem i morgon, till exempel om hushållet drabbas av ett inkomstbortfall, till exempel orsakat av arbetslöshet eller sjuk- dom, eller om kostnaden för att ha lån, räntan, stiger kraftigt, eller om värdet på hushållets tillgångar faller kraftigt.

Slutligen finns rena mätproblem. Mycket sofistikerade defini- tioner, som exempelvis försöker fånga in olika tidsaspekter, kan vara svåra att mäta och tappar därmed i värde.

Diskussionen om hur man ska gå vidare för att hitta gemen- samma definitioner inom EU pågår för tillfället. I Towards a common operational European definition of overindebtedness från 2008 menar författarna5 att en gemensam definition bör grundas på följande sex begrepp:

4Niemi och Henriksson (2005).

5Davydoff et al. (2008).

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

Hushåll. Den enhet som ska studeras är hushåll, vilket består av en liten grupp personer som i viss utsträckning delar på inkomster och förmögenheter.

Finansiella åtaganden. Alla finansiella åtaganden inkluderas, däribland bolånekostnader, konsumentkrediter, telefonräkningar, med mera.

Betalningskapacitet. Kapaciteten att hantera sina utgifter. Över- skuldsättning handlar om att inte kunna möta dessa utgifter.

Strukturell bas (tidsdimensionen). Problemen måste vara fort- löpande (varigenom man exempelvis utesluter engångshändelser av enklare karaktär, som att glömma att betala en räkning)

Levnadsstandard. Hushållet ska inte klara av att möta sina betal- ningsåtaganden utan att minska sin levnadsstandard under aktuell miniminivå (kraftigt minska sin levnadsstandard).

Illikviditet. Hushållet kan inte hantera sin skuldsituation genom att använda aktuella tillgångar eller få tillgång till nya krediter.

Viljan att hitta en enhetlig definition betyder dock inte att för- fattarna menar att en enda indikator kan användas för att mäta förekomsten av överskuldsättning. Istället krävs flera indikatorer som till exempel obetalda fordringar, skuldsaneringsförfaranden, enkätundersökningar och skuldkvoter.6

Det kan också finnas invändningar mot det ovan nämnda för- söket till en enhetlig definition. Vissa kreditaktörer riktar sig specifikt till hushåll med ekonomiska problem. Även dessa hushåll kan alltså få nya krediter även om de är allvarligt skuldsatta. Det är tveksamt att mena att de inte skulle vara överskuldsatta för att en kreditgivare är beredd att förse dem med nya lån.

Bristen på en tydlig definition vittnar om överskuldsättningens komplexitet. Det går heller inte att låtsas som att den komplexiteten inte förekommer genom att välja en enstaka indikator eller snäv definition för att göra frågeställningen enklare. Då riskerar man att missa väsentliga utmaningar för samhället. För att belysa pro- blematiken med allvarlig skuldsättning hos hushållen krävs alltså flera olika mått och beskrivningar. I detta betänkande kommer utredningen att referera till olika rapporter, som ibland mäter och definierar överskuldsättning på olika sätt. Utredningen har också

6 Davydoff et al. (2008).

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

låtit göra en egen statistisk undersökning för att få reda på vad som kännetecknar överskuldsatta hushåll i Sverige. I den undersök- ningen har förekomst hos Kronofogdemyndigheten använts som indikator på att ett hushåll är överskuldsatt, vilket skett av nöd- vändighet eftersom det är det enda tillgängliga tillförlitliga måttet överskuldsättning. Det är dock viktigt att komma ihåg att alla som har skulder hos Kronofogdemyndigheten inte är överskuldsatta och att alla överskuldsatta inte finns hos Kronofogdemyndigheten.7 Om dessa grupper får resonemang föras utifrån olika källor och beskrivningar. Förhållningssättet är i linje med direktiven där det framgår att olika grader av skuldsättning ska analyseras.

2.2Orsaker till överskuldsättning. Vad visar tidigare undersökningar?

Överskuldsättning är ett relativt outforskat ämne. En orsak är troligen bristen på tillgängliga data. I de studier som vi har tagit del av menar forskarna att det oftast inte går att ange en enskild faktor som en orsak till överskuldsättning. Oftast samverkar flera faktorer som försämrade ekonomiska förutsättningar, bristande kunskaper och förmågor, för stora kreditengagemang och ett svagt socialt nätverk.

2.2.1Försämrade ekonomiska förutsättningar

Förändrade förutsättningar som skilsmässa, sjukdom eller arbets- löshet kan ha stor påverkan på ett hushålls eller en individs eko- nomiska situation. En ekonomi som tidigare varit hållbar kan snabbt förändras till det motsatta. Ett lån som tidigare var hanter- bart, kan efter en förändrad ekonomisk situation leda till obetalda räkningar och skuldsättningsproblem. Särskilt utsatta är hushåll som redan tidigare har små marginaler.

I en undersökning av 348 skuldsättningsärenden hos budget- och skuldrådgivare visas att 89 procent drabbats av någon av ovan nämnda omständigheter.8 Andra studier bekräftar att dessa omständigheter är vanliga orsaker till överskuldsättning.9

7I bilaga 3 Bakgrund till utredningen statistik finns en beskrivning över vilka hushåll som är med och vilka som utelämnas, och andra aspekter kring undersökningens brister och för- tjänster.

8Konsumentverket (2003).

9Tufte (2004), Niemi-Kiesiläinen och Henrikson (2005), Sandvall (2011).

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

Arbetslöshet

Arbetslöshet är en orsak som nämns ofta i samband med överskuld- sättning. Statistiken som utredningen tagit fram visar att nästan 17 procent av individer med skulder hos Kronofogdemyndigheten är arbetslösa, vilket är avsevärt högre än för befolkningen i sin helhet. Statistiken visar dock inte huruvida arbetslösheten utlöste skuld- sättningsproblematiken, men bekräftar dock att det finns ett sam- band mellan arbetslöshet och betalningsproblem.

Näringsverksamhet

I en studie gjord av Konsumentverket framkommer att skulder efter näringsverksamhet är en bidragande orsak till överskuldsättning. I studien har handläggare tittat på orsaken bakom ansökningarna till 71 stycken skuldsaneringsärenden och fann att 20 procent av dessa rörde konkurser.10 Före detta näringsidkare är överrepresenterade bland dem som söker skuldsanering och bland dem som söker hjälp av budget- och skuldrådgivare.11 Särskilt vanligt förekommande är personer som har haft enskild firma, vilket innebär att den per- sonliga ekonomin sammanblandas med verksamhetens ekonomi. I flera fall tvingas individen ta stora lån för att komma igång med verksamheten. Om verksamheten inte går som planerat, kan det vara mycket svårt att betala tillbaka lånen.

Sjukdom

Förutom det inkomstbortfall som oftast är en följd av sjukdom så har internationella studier visat att psykisk ohälsa är vanligt hos individer med skuldsättningsproblematik. En brittisk psykiatrisk studie visar vidare att personer med psykisk sjukdom är kraftigt överrepresenterade i överskuldsättningsstatistiken. Studien, som är baserad på registerdata, visar att en av elva engelsmän är skuldsatta, medan samma siffra för personer med psykisk sjukdom är en av fyra.12

I Sverige bekräftas detta av organisationen Nationell samverkan för psykisk hälsa (NSPH), som bland annat arbetar med att för- bättra psykiskt sjukas möjligheter att planera sin ekonomi. Många

10Konsumentverket (2003).

11Kronofogdemyndigheten (2008a).

12Fitch et al. (2007).

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

av deras medlemmar med till exempel ADHD eller bipolär sjuk- dom har i vissa perioder svårt att hantera sin ekonomi. I och med att krediter blivit allt mer lättillgängliga har den här gruppen lätt att hamna i överskuldsättning, särskilt eftersom de blir bundna av avtal som de egentligen inte vill ha eller behöver. Organisationen arbetar med att öka informationen om vad den generösa kreditgivningen innebär och vilka effekter den får för personer som till exempel har svårt med impulskontroll.

2.2.2Den enskildes kunskaper och förmågor

Den egna förmågan spelar roll för risken att hamna i överskuld- sättning. En av de viktiga faktorerna är kunskap och förståelse av sin ekonomi. Individer med låg utbildning, låg inkomst och ointresse inför den egna ekonomin är överrepresenterade bland dem med överskuldsättning.13

Kunskap och förståelse är viktigt för att kunna ta riktiga eko- nomiska beslut och planera sin ekonomi. I en skuldsättnings- situation är det viktigt att veta vem man ska vända sig till och att snabbt ta tag i situationen för att förhindra att den förvärras. De som inte har kunskap om hur man bäst ska hantera situationen blir istället ofta passiva och uppgivna.14

2.2.3Krediter

I en rapport av Niemi-Kiesiläiinen och Henrikson15 diskuteras konsumtionskrediter som en av de största orsakerna bakom över- skuldsättning. Konsumenter som tagit stora krediter har större risk än andra att hamna i överskuldsättning. Drabbas man då av inkomstbortfall och förlorar möjligheten att betala dyra räntor och avgifter blir situationen snabbt ohållbar.

Kreditprövningar ska hindra individer utan betalningsförmåga att ta lån, men som vi nämnt tidigare finns det ofta brister i kredit- givarnas prövningar. Och även i de fall när en tillräcklig prövning görs, är det omöjligt att förutse individens framtida ekonomiska situation.

Kreditkort är ofta en skuldfälla som gör det möjligt för individer att under lång tid leva över sina tillgångar.

13Kronofogdemyndigheten (2008a).

14Sandvall (2011), Kronofogdemyndigheten (2008a).

15Niemi-Kiesiläiinen och Henrikson (2005).

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

Det visar sig också att individer med skuldproblem är över- representerade i 30–50-årsåldern16, en tid i livet då man kan tänka sig att man har hunnit ta många och stora krediter och hunnit bygga upp en omfattande skuld.

2.2.4Svagt socialt nätverk

Individer som saknar sociala nätverk anses ofta ligga i riskzonen för överskuldsättning.17 Det kan till exempel handla om brist på stöd och råd i svåra ekonomiska situationer. De här personerna behöver i större utsträckning använda sig av kreditgivare vid lån av mindre summor pengar, vilket blir dyrt och ökar individens ekonomiska sårbarhet. Ensamstående föräldrar är också en grupp med ökad risk för skuldsättningsproblematik. Delvis på grund av ett svagt socialt nätverk, men andra orsaker, som en större försörjningsbörda, spelar förmodligen en större roll. Enligt utredningens statistik har drygt tolv procent av alla ensamstående med barn skulder hos Kronofogdemyndigheten, vilket kan jämföras med att fem procent av alla över 18 år har skulder hos Kronofogdemyndigheten. Sam- bandet bekräftas även av en norsk studie.18

2.3Konsekvenser av överskuldsättning

2.3.1Effekter på hälsa

Sambandet mellan fattigdom och ohälsa har påvisats i ett flertal studier. På senare tid har även sambandet mellan hög skuldsättning och hälsa diskuterats. En av de stora skillnaderna mellan en individ med låga inkomster och en överskuldsatt individ, är att den senare oftare upplever att han eller hon har sämre kontroll över sin situation. Skulderna ökar snabbt på grund av räntor och avgifter, vilket gör att gäldenärens situation förvärras över tid. Många gäldenärer beskriver känslor av maktlöshet och utsatthet, särskilt som indrivningen ibland kan uppfattas som kränkande och hotande. Gäldenärer beskriver också obehagskänslor och rädsla inför indrivningsprocessen, något som kan påverka det allmänna hälsotillståndet.19

16Tufte (2004).

17Konsumentverket (2003).

18Tufte (2004).

19Drentea och Lavrakas (2000).

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

Utöver de psykiska påfrestningarna som skuldsättning innebär måste individen ofta förändra sina levnadsvanor på ett sätt som kan ha negativ inverkan på hälsan. Låga inkomster och betalningssvårig- heter leder till exempel till att individen måste skära ner på utgifter och många väljer att köpa produkter av sämre kvalitet för att spara pengar. Om detta går ut över till exempel inköp av mat kan det påverka individens hälsa. Många upplever också att läkarbesök är allt för dyra och undviker dem, vilket kan leda till att hälsotill- ståndet försämras. Utredningens statistiska undersökning visar också att individer med sjuk- och aktivitetsersättning är kraftigt över- representerade bland dem med skulder hos Kronofogdemyndigheten jämfört med befolkningen i stort. Särskilt stor är överrepresenta- tionen bland dem med långvariga skuldproblem.

Flertalet av de studier som gjorts om sambandet mellan skuld- sättning och hälsa baseras på intervjuer gjorda med överskuldsatta individer. Det är svårt att dra några säkra slutsatser från dessa studier, eftersom intervjuerna ofta är få och med ett urval som ofta är selektivt.20 Samtidigt ger dessa studier bilder av hur det är att leva som överskuldsatt och vilka effekter det har på den psykiska och fysiska hälsan.

Även om de kvalitativa studierna ger en indikation om sam- bandet mellan överskuldsättning och hälsa, behövs kvantitativa forsk- ningsstudier, som bygger på individuella mikrodata och genomförda regressionsanalyser, för att klargöra orsakssambanden

I en internetbaserad enkätstudie baserad på över 1 700 svar från individer med skuldproblematik i Storbritannien svarar 74 procent att skuldsättning påverkat deras mentala hälsa. Över hälften, 54 pro- cent, svarar att skuldsättningen haft en påverkan på deras fysiska hälsa, som sömnsvårigheter och panikångestattacker.21

I en svensk intervjustudie, baserad på 32 intervjuer med män och kvinnor som ansökt om eller genomgått skuldsanering, beskriver i princip samtliga att betalningsproblemen haft negativ påverkan på deras självkänsla och hälsa. Många uppger att de tappat hoppet och livslusten.22 En annan studie baserad på 220 intervjuer och enkät- svar bekräftar att överskuldsättning innebär en enorm påfrestning

20Studierna bygger på intervjuer gjorda med personer som frivilligt valt att delta. Många har valt att inte delta. För att resultatet ska ge en rättvis bild krävs att deltagarna utgör en representativ del av den undersökta gruppen. Om de som valt att inte delta, gör detta på grund av gemensamma skäl, missar man deras bild av situationen som överskuldsatt, och resultaten är enbart relevanta för en del av gruppen.

21Cizitens Advice Bureau (2012).

22Sandvall (2011).

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

på den mentala hälsan och att det kan liknas vid ett psykiskt trauma.23

En svensk studie från 1998 tycks bekräfta att överskuldsättning har en negativ inverkan på en individs mentala och fysiska hälsa.24 I studien utvärderas 200 överskuldsatta individer och deras hälsa jämförs med resten av befolkningen. Resultaten visar att överskuld- sattas hälsa är betydligt sämre än det allmänna hälsotillståndet i Sverige. Tabell 2.1 visar en jämförelse mellan överskuldsatta och Sveriges befolkning. Jämförelsegruppen (Sveriges befolkning) är åldersjusterad.

Särskilt allvarlig är situationen för personer som genomgår skuld- sanering. I en svensk studie visas att dödligheten är 30 gånger högre för dessa personer jämfört med befolkningen i allmänhet.25

Sambandet mellan överskuldsättning och hälsa bekräftas också i ett flertal internationella studier.26 I dessa studier definieras över- skuldsättning ofta subjektivt, där individerna själva angivit att de har regelbundna betalningssvårigheter. Ibland samkörs dessa variabler med mer objektiva mått, som antal betalningsanmärkningar eller antal år i skuldsättning. Samtliga studier visar att skuldsatta personer har betydligt sämre hälsa än den övriga populationen.

23Engström, Josefsson och Ahlström (2004).

24Ahlström (1998).

25Ahlström och Savemark (2010).

26Hintikka et al. (1998), Hägg (2004), Drentea och Lavrakas (2000), Gathergood (2011), Fitch et al. (2007) med flera.

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

En finsk studie genomförd av Finska Statistikcentralen, baserad på över 4 000 individer, visar att den mentala hälsan är betydligt sämre hos personer som svarat att de har svårt att betala sina skulder. Självmordstankar var också betydligt vanligare bland dessa individer.27 Studien visar tydligt att personer med skuldsättnings- problem mår mentalt sämre än den övriga befolkningen. Studien ger dock inga svar på huruvida det är skuldsättningen i sig som orsakat den psykiska ohälsan, eller om det är ohälsa som föranlett överskuldsättning. Resultaten bekräftas av bland annat av studier från Hong Kong och Japan.28

En amerikansk forskningsstudie baserad på både intervjuer och registerdata visar att ångest är positivt korrelerat med storlek på kreditkortsskulder.29 En brittisk studie visar också att det finns ett samband mellan depression och egenupplevd överskuldsättning.30

I samtliga kvantitativa studier som utförts på området diskuteras problemen med orsak och verkan. Hur kan man avgöra om det är skuldsituationen som påverkat hälsotillståndet, eller om sämre hälsa ökar risken för ökad skuldsättning?

Det är troligt att sambandet mellan skuldsättning och ohälsa går från båda håll – skulder ger hälsoproblem och kan förvärra situa- tionen för personer med psykisk ohälsa, och dålig hälsa kan leda till skuldproblem.

2.3.2Utanförskap

En viktig aspekt av välbefinnande är huruvida en individ är inkluderad i den sociala gemenskapen. Socialt utanförskap har i flera studier förknippats med höga stressnivåer och ohälsa.31 Detta utanförskap kan bland annat orsakas av mindre konsumtion, ett lägre deltag- ande på arbetsmarknaden och mindre social interaktion med släkt och vänner, jämfört med andra.

Överskuldsatta personer upplever i många fall brister på flera av dessa områden. Inkomsterna är lägre än i befolkningen generellt och de har inte möjlighet att konsumera på samma nivå som andra i sin närhet. Ett flertal intervjustudier visar att överskuldsatta individer lider av att inte kunna erbjuda sina barn samma möjlig-

27Hintikka et al. (1998).

28Yip, Tang, Ip, Law och Watson (2007).

29Drentea (2000).

30Bridges och Disney (2010).

31Poppe (2008) och Bynner (2002).

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

heter som klasskamraterna.32 Skuldsättningen får ytterligare följder för familjen eftersom en person med en eller flera betalnings- anmärkningar har svårt att teckna hyreskontrakt, försäkringar eller mobil- och bredbandsabonnemang.

Att leva med överskuldsättning påverkar också individens del- tagande på arbetsmarknaden. Personer med löneutmätning och skuld- sanering kan beskriva att detta påverkar motivationen att arbeta, eftersom alla intjänade pengar över existensminimum går direkt till avbetalning av skulder.33 Utredningens egen statistik visar också att individer som har en skuld hos Kronofogdemyndigheten i större utsträckning har arbetsmarknadsstöd i jämförelse med övriga befolk- ningen.

I intervjustudier34 vittnar många om att de förlorat vänner och bekanta på grund av skuldsättningsproblemen. Dels på grund av att de inte längre har möjlighet att hålla samma levnadsstandard som tidigare, men också för att skuldsättningen lett till känslor av skam som kan förhindra ett nära socialt umgänge.

2.3.3Effekter på relationer

Kvantitativa svenska studier saknas om vilka effekter överskuld- sättning har på anhöriga och vänner. De uppgifter som finns är baserade på enstaka intervjuer och det är svårt att avgöra hur situationen ser ut för överskuldsatta i stort. Även på detta område behövs vetenskapliga studier som behandlar överskuldsättningens effekter. I de intervjuer som finns, vittnar dock en stor andel intervju- personer om att överskuldsättningen haft en negativ inverkan på relationen till personens partner. I en svensk avhandling från 2011 intervjuas 32 överskuldsatta personer. Några uppger att de skilt sig på grund av skuldproblemen.35

Sambandet mellan skuldsättning och konflikter bekräftas i ett flertal internationella studier. En amerikansk studie visar att det finns ett samband mellan höga kreditkortsskulder och konflikter i äktenskapet, där konflikterna ökar med storleken på skulden.36 Det finns även studier som visar att par med höga skulder är mindre lyckliga i sina förhållanden.37 Skuldsättning har också visat sig öka

32Sandvall (2011).

33Sandvall (2011).

34Sandvall (2011) och Jacobsson i Konsumentverket (2003).

35Sandvall (2011).

36Dew (2007).

37Dew (2008).

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

risken för skilsmässa. Särskilt gäller det lån utan säkerhet, som i huvudsak används till konsumtion. En amerikansk studie har visat att risken för skilsmässa ökar med storleken på konsumtionslånen.38

I en svensk avhandling diskuteras orsaker bakom konflikter som skuldsättningen kan orsaka. Stress och ångest är viktiga faktorer för att förklara den ökade konfliktrisken. En annan vanlig förklaring är att parterna har olika syn på ekonomin och hur pengarna ska hanteras. Särskilt komplicerat blir det när den ena parten är slös- aktig och den andra sparsam. Skuldsättningen leder ofta till en obalans i relationer. Den person som är i en svår ekonomisk situation hamnar ofta i underläge och makten förskjuts till den part som har hand om ekonomin, något som ytterligare försvårar par- relationen.39

2.3.4Hur påverkas samhället i stort av överskuldsättning?

Det är svårt att värdera hur förekomsten och utbredningen av över- skuldsättning påverkar samhället i stort. Överskuldsättning drabbar givetvis individer och deras omgivning, vilket skildrats i avsnitten ovan. Detta kan i förlängningen innebära kostnader för samhället som uteblivna skatteintäkter, utebliven konsumtion, läkarvård, medicin, arbetslöshetskassa, sjukpenning, ekonomiskt bistånd. Men den primära orsaken till överskuldsättning, att hushållen har kunnat skuldsätta sig för att finansiera inköp av en efterfrågad produkt, bidrog i det första ledet till en positiv konsekvens för såväl individen, som kunde möta ett behov, och för samhället, bland annat i form av den sysselsättning som skapandet och försäljningen av den köpta produkten gav upphov till.

I en rapport från Konsumentverket40 uppskattas de årliga kost- naderna för en överskuldsatt person. Uppgifterna är baserade på tidigare studier av vilka åtgärder samhället behöver vidta för att hjälpa överskuldsatta personer som hamnat i utanförskap. Kalkylerna utgår från typfall och ger en indikation om vad som kan hända en över- skuldsatt individ och vad det kan kosta för samhället.

Författarna har fördelat kostnaderna på olika aktörer för att under- söka var kostnaderna hamnar. De huvudsakliga aktörerna är arbets- förmedlingen (arbetslöshetskassa, aktivitetsstöd), Försäkringskassan (bostadsbidrag, sjukpenning), kommunen (bland annat försörj-

38Dew (2011).

39Sandvall (2011).

40Konsumentverket (2011b).

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

ningsstöd, arbetsträning), landstinget (sjukvård) och rättsväsendet (bland annat inkassoärenden). Beräkningen av de årliga kostnad- erna bygger på en värdering av olika insatser och aktiviteter. För- fattarna har upprättat prislistor för de olika insatserna och omräknat dem till marknadspriser. Se Konsumentverkets rapport för en mer detaljerad beskrivning.

Författarens beräkningar av typiska kostnader för olika insatser framgår av tabellen nedan.

Källa: Budgetrådgivning – en kortsiktig kommunal kostnad eller en lönsam social investering, Konsumentverket 2011:11.

Utöver de direkta kostnaderna, tillkommer dessutom kostnader i form av förlorade skatte- och produktionsintäkter.

Siffrorna i studien kan inte generaliseras till hela gruppen av överskuldsatta. I studien uppskattas kostnader för händelser som en svårt skuldsatt person eventuellt råkar ut för. Alla överskuld- satta personer råkar inte ut för samtliga händelser. Att ett antal utsatta personer får det mycket svårt vet vi dock. Bland annat är arbetslöshet och sjukdom mer vanligt förekommande bland över- skuldsatta jämfört med befolkningen i övrigt. Siffrorna ska tas som en fingervisning av vilka situationer en person med allvarliga skuld- sättningsproblem kan hamna i, och vad dessa situationer kan kosta samhället i reda pengar, utöver det lidande som inte bara drabbar den överskuldsatta individen, utan också anhöriga och andra i omgivningen.

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

2.4Hushållens balansräkning

2.4.1Tillgångar och skulder

De svenska hushållen har skulder som uppgår till drygt 170 pro- cent41,42 av disponibel inkomst och drygt 190 procent43 om man inkluderar bostadsrättsföreningarnas skulder. Nivån är hög både i förhållande till andra länder och i ett historiskt perspektiv. I en jämförelse omfattande totalt 16 länder hamnade de svenska hus- hållen på femte plats när skuldkvoterna, skulder i procent till disponibel inkomst, för 2010 jämfördes. De svenska hushållens skuld- kvot var 1,5 större än Euroområdets (se diagram 2.1).

300
250
200
150
100
50
0	Nederländerna	Irland
Danmark	Nederländerna	Irland

Källa: Riksbanken, Finansiell

Norge

England

Portugal

USA

Österrike

Italien

Polen

Sverige

Spanien

Finland

Euroområdet

Tyskland

Belgien

Frankrike

stabilitet 2012:2

41Riksbanken (2013a).

42Skuldkvoten i utredningens undersökning understiger de värden som riksbanken anger. Det kan bland annat bero på att definitionen av disponibel inkomst skiljer sig åt. I national- räkenskaperna ingår till exempel inte kapitalvinster och studielån. Det beror förmodligen också på det faktum att UC inte har alla kreditengagemang i sina register.

43Finansinspektionen (2013).

44Alla data, förutom för USA, kommer från Eurostat. När Eurostat beräknar skuldkvoten justeras den disponibla inkomsten för förändringar i hushållens pensionssparande. Det inne- bär att skuldkvoten för Sverige är lägre än den som återges på andra ställen i utredningen.

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

Sedan 1990-talets mitt har skulderna ökat från omkring 90 procent till dagens 170 procent av disponibel inkomst, exklusive bostads- rättsföreningarnas skulder. De närmaste åren spår riksbanken att de kommer att öka ytterligare några procentenheter.45

Men samtidigt som skulderna har ökat har också hushållens för- mögenheter ökat. Tillgångarna har mer än fördubblats från 1990- talets mitt fram till i dag, från att ha legat under 300 procent under 1980-talets första hälft till att tidvis ligga över 600 procent och i dags- läget vara en bit under 600 procent av den disponibla inkomsten (se diagram 2.2).

700	Total förmögenhet	Real förmögenhet
	Total förmögenhet	Real förmögenhet
	Finansiell förmögenhet	Skuldkvot
600
500
400
300
200
100
0
feb-80 maj-82 aug-84 nov-86 feb-89 maj-91 aug-93 nov-95 feb-98 maj-00 aug-02 nov-04 feb-07 maj-09 aug-11

Källa: Riksbanken, Penningpolitisk rapport oktober 2013.

För att få en bättre överblick över hur hushållens förmögenheter och skulder har förhållit sig till varandra visas i diagram 2.3 kvoten mellan förmögenheter och skulder. Vid 1980-talets början var hus- hållens förmögenheter omkring tre gånger så höga som deras skulder. I dagsläget är nivån något högre. De kraftiga fallen, vid

45 Riksbanken (2013a).

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

millennieskiftet och från 2007 och framåt, hänger främst samman med förändringar av de finansiella förmögenheterna.

5,0	Total förmögenhet/skulder	Real förmögenhet / skulder
	Total förmögenhet/skulder	Real förmögenhet / skulder
4,5	Finansiell förmögenhet / skulder
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
1980-02-01 1984-04-01	1988-06-01 1992-08-01 1996-10-01 2000-12-01 2005-02-01 2009-04-01
Källa: Riksbankens penningpolitiska rapport oktober 2013, egna beräkningar

Ett annat mått är att titta på bruttosoliditeten, det vill säga det egna kapitalet i relation till totala tillgångar. I en jämförelse med 15 stora svenska börsbolag hade hushållen den näst högsta brutto- soliditeten, endast slagna av H&M.46

Hushållens finansiella sparande har också varit högt under flera års tid. Om hushållen fortsätter att spara har de möjlighet att fort- sätta att bygga upp en större buffert.

Bilden av hushållens aggregerade tillgångar och skulder ser alltså god ut i dagsläget. Det finns dock ytterligare frågeställningar som måste belysas, nämligen hur skulderna fördelas på olika grupper i samhället, utvecklingen av priset på bostäder och hur hushållen skulle klara av en stor ekonomisk påfrestning.

46 Svensson (2013a).

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

2.4.2Fördjupning: Fördelning av totala lån på olika grupper47

Att titta på det aggregerade folkhushållet kan vara missvisande. Tillgångar och skulder fördelar sig inte lika över exempelvis inkomst- grupper, landsdelar och åldersgrupper.

Det kan finnas subgrupper, som exempelvis unga som nyss tagit sina första bostadslån eller låginkomsttagare med små marginaler, som befinner sig i en riskfylld situation och som skulle ha det sär- skilt svårt att hantera till exempel stigande räntor. Men det kan också vara så att det framförallt är personer med relativt goda möj- ligheter att hantera till exempel ränteförändringar, till exempel personer med höga inkomster, eller personer som löper liten risk att bli arbetslösa, som till exempel högutbildade, som sitter på de stora lånen.

Nedan redovisar vi i huvudsak statistik över totala lån från vår egen undersökning. Totala lån omfattar samtliga kreditengagemang registrerade hos UC samt lån hos Centrala studiestödsnämnden. 48

Hushållen delas in i fyra kategorier beroende på lånets omfatt- ning. Indelningen har skett i samråd med Statistiska Centralbyrån.

Inga lån: 0 kronor i lån (omfattar 2 551 235 personer)

Små lån: Percentil 0–25 av samtliga med lån. 1–80 000 kronor i lån (1 253 840 personer)

 Mellanstora lån: Percentil 25–75. 80 001–708 894 kronor (2 505 467 personer)

Stora lån: Percentil 75–100. 708 895 kronor eller mer (1 253 107 personer)

Skulder och inkomstnivå

Individer med högre inkomster har i större utsträckning större lån, medan individer med lägre inkomster har mindre lån än sin andel av befolkningen.

47I denna fördjupning ingår statistik från utredningens egen undersökning. För mer information om undersökningen se bilaga 3 Bakgrund till utredningens statistik.

48Se bilaga 3 Bakgrund till utredningens statistik för mer information om vilka uppgifter som ingår i undersökningen.

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

Källa: UC; SCB.

Att enbart se på hur lånen fördelar sig över inkomstgrupperna kan dock vara missvisande eftersom det inte framgår vilka inkomster de olika decilgrupperna har. Mer intressant blir det om man också tar hänsyn till decilgruppernas inkomstnivåer. Utredningen har därför beräknat olika inkomstgruppers skuldkvot, det vill säga totala lån i förhållande till inkomstnivå (diagram 2.4).

Diagrammet visar att skuldkvoten tenderar att vara högre ju större inkomster ett hushåll har.

Kvintil 1, den femtedel av befolkningen med lägst inkomster, utgör ett undantag. En anledning till att denna grupp utmärker sig är att gruppen med negativa inkomster, till exempel på grund av kapitalförluster eller negativ näringsinkomster, har relativt stora skulder. Om man exkluderar dessa blir skuldkvoten något lägre för kvintil 1.

49 Den vuxna befolkningen har tio jämnstora grupper utifrån disponibel inkomst för hus- hållets konsumtionsvikt. Se ordförklaringar för en närmare förklaring av konsumtionenhet.

SOU 2013:78						Överskuldsättning i Sverige
					50 51
2,0
1,8
1,6
1,4
1,2
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
0,0	Kvintil 1	Kvintil 2	Kvintil 3	Kvintil 4		Kvintil 5
	Kvintil 1	Kvintil 2	Kvintil 3	Kvintil 4		Kvintil 5
Källa: UC, SCB			Inkomstgrupper

En annan indikator är att se hur höglånetagarna, personerna med de största lånen, fördelar sig över inkomstdecilerna.

Enligt utredningens statistik har 189 656 personer, omkring 2,5 procent av den vuxna befolkningen, lån överstigande 1,8 miljoner kronor. Det visar sig att höglånetagarna i regel har höga inkomster (se diagram 2.5).

50RTB-familj skapas med hjälp av folkbokföringen. Personer som är sammanboende men ej är gifta eller har gemensamma barn kan inte kopplas samman och redovisas som ensam- stående i registret.

51Skuldkvoten i utredningens undersökning understiger de värden riksbanken anger. Det kan bland annat bero på att definitionen av disponibel inkomst skiljer sig åt. I national- räkenskaperna ingår till exempel inte kapitalvinster och studielån. Se också bilaga 3.

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

90 000

80 000

70 000

60 000

50 000

40 000

30 000

20 000

10 000

Decil 1

Decil 2

Decil 3

Decil 4

Decil 5

Decil 6

Decil 7

Decil 8

Decil 9

Decil 10

Källa: UC, SCB.

Sammantaget verkar det alltså finnas en stark koppling mellan hus- hållens inkomstnivå och omfattningen av deras kreditengagemang.

En liten varning behöver eventuellt utfärdas för hushållen med de allra lägsta inkomsterna. Denna grupp skulle dock behöva undersökas särskilt. I decilgrupp 1 finns exempelvis personer med negativa inkomster, till exempel på grund av kapitalförluster eller negativ näringsinkomster. Dessa kanske hamnar i decilgrupp 1 ett år, men i en mycket högre decilgrupp ett annat år, då näringsverk- samheten eller aktieaffärerna går bättre.

52 Fördelningen i inkomstkategorier har gjorts per konsumtions enhet. Konsumtionsenhet förklaras i Ordförklaringar. Om fördelningen av låntagarna sker på förvärvsinkomst utan justering för konsumtionsenheter blir mönstret detsamma med den stora skillnaden att fler höglånetagarna hamnar i decilgrupp 10.

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

Skulder och utbildningsnivå

Personer med endast förgymnasial utbildning har lån i mindre utsträckning och mindre lån än de med gymnasial eller eftergymnasial utbildning. Personer med gymnasial utbildning är överrepre- senterade i kategorin små och medelstora lån. Personer med efter- gymnasial utbildning är överrepresenterade i gruppen medelstora och stora lån.

Källa: UC, SCB.

Personer med högre utbildning bör i regel ha lättare att hantera stora lån än andra då deras arbetsmarknadsutsikter och inkomst- nivåer i regel är bättre än andras.

Skulder och åldersfördelning

Lånens fördelning över ålderskategorier följer en inverterad U-kurva, där unga och äldre ofta har färre och mindre lån i jämförelse med sin befolkningsstorlek, medan det motsatta förhållandet gäller för 30–54- åringar.

Överskuldsättning i Sverige		SOU 2013:78

Källa: UC, SCB.

30–54-åringar bör har större möjligheter att hantera stora lån än andra, eftersom de oftare har högre inkomster än äldre och yngre.

Skulder och kön

Män har skulder i något större utsträckning än kvinnor. Över- representationen är särskilt stor för större lån.

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

60%
60%	Kvinnor 18-år	Män 18- år
50%

40%
30%
20%
10%
0%
0%	Andel av befolkningen	Inget lån.	Nivå 1. P1 - P25.	Nivå 2. P25 - P75.	Nivå 3. P75 - P100.
	Andel av befolkningen	Inget lån.	Nivå 1. P1 - P25.	Nivå 2. P25 - P75.	Nivå 3. P75 - P100.
	18 år eller äldre.	2 551 235 pers.	1-80000 kr.	80 001 - 708 894 kr.	708 895 kr eller mer.
			1 253 840 pers.	2 505 467 pers.	1 253 107 pers.

Källa: SCB, UC

Män har i regel också högre inkomster och större förmögenheter än kvinnor varför de också bör ha bättre ekonomiska förutsätt- ningar att hantera stora lån.

Skulder och civilstånd

Det mest utmärkande när man tittar på lånemönster utifrån civil- stånd är att gifta och sammanboende med barn är kraftigt över- representerade bland hushåll med medelstora och stora lån och även att ensamstående med barn är något överrepresenterade i låntagar- grupperna.

Överskuldsättning i Sverige		SOU 2013:78

Källa: UC, SCB.

Gifta och sammanboende med barn bör troligen klara av större lån bättre än andra grupper. Möjligtvis utgör ensamstående med barn en riskgrupp.

Skulder och geografisk fördelning

Individer boende i Storstockholm är kraftigt överrepresenterade, och personer som inte bor i städer kraftigt underrepresenterade, bland dem med stora lån.

53 Hemmaboende ”barn" är personer 18 år eller äldre som är folkbokförda hos sina föräldrar.

SOU 2013:78	Överskuldsättning i Sverige

Källa: UC, SCB.

Den centrala förklaringen till Stor-Stockholms överrepresentation av stora lån är att bostadslånen är mer omfattande i Stor-Stockholm än i övriga Sverige. Av bostadslånetagarna kommer 44 procent av gruppen med stora lån från Stor-Stockholm.

Bostäderna utgör också en förmögenhet som kan realiseras. Så länge bostadspriserna är stabila eller stiger är risken för betalnings- problem liten för dem med bostadslån.

Därtill är arbetsmarknadsutsikterna bättre i Stor-Stockholm än på de flesta andra håll i Sverige.

Fördelning av totala lån. Sammanfattning

Statistiken visar sammantaget att personer med högre utbildning, högre inkomster, medelålders, män, boende i Stockholm och barn- familjer har lån i högre utsträckning än andra. Detta är i regel grupper som bör ha det lättare att hantera stora lån jämfört med andra eftersom de i regel har större förmögenheter, bättre arbets- marknadsutsikter och lägre förekomst av sjukskrivning än övriga grupper.

Möjligtvis bör man utfärda en varning för den lägsta decil- respektive kvintilgruppen i inkomstfördelningen och för ensam- stående med barn.

Det är dock viktigt att understryka att detta inte är en full- ständig bild. Många frågor om hushållens balansräkning kvarstår. Utredningen har till exempel inte haft tillgång till hushållens till-

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

gångar. Av särskilt intresse är också att studera hur utvecklingen ser ut över tiden.

2.4.3Fördjupning: Bostadslån

Omkring fyra femtedelar av hushållens lån utgörs av bostadslån. Den höga bruttoskuldsättningen för svenska hushåll beror därför till stor del av de kraftigt stigande bostadspriserna de senaste 15–20 åren.

				54
300
		Sverige
250		Danmark
250		Norge
200
150
100
50
0
1995-03-01	1997-05-01	1999-07-01	2001-09-01	2003-11-01	2006-01-01	2008-03-01	2010-05-01

Källa: Finansiell stabilitet 2012:1, Riksbanken

De stigande bostadspriserna innebär emellertid också att även hus- hållens reala förmögenheter har ökat.

En central fråga är om prisutvecklingen är rimlig, vilka låntagare som sitter på de stora lånen och hur hushållen skulle klara av för- ändrade villkor som till exempel högre arbetslöshet eller ett högre ränteläge.

54 Reala huspriser definieras som nominella priser minus KPI.

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

Prisbubbla eller fundamentala faktorer bakom prisuppgången på bostäder?

Priset på bostäder har stigit under lång tid. Huruvida det finns en prisbubbla på bostadsmarknaden eller om prisutvecklingen de senaste 15 åren bygger på fundamentala faktorer har diskuterats flitigt de senaste åren.

I många andra länder, bland annat Danmark (se diagram 2.7, ovan) innebär finanskrisen slutet på en lång period av stadigt stigande priser. I Irland, Spanien och vissa amerikanska delstater har pris- erna fallit med 40 procent sedan toppen.55 Sverige utgör ett undan- tag, om man bortser från en mindre nedgång under 2008.

Denna utveckling har fått många att varna för en svensk pris- bubbla. Exempelvis varnade Bostadskreditnämnden56 i februari 2010 för att svenska bostadspriser var övervärderade med omkring 20 procent. Andra menar dock att priserna bygger på fundamentala faktorer, exempelvis menar Frisell och Yazdi57 att de senaste årens prisuppgång kan förklaras av högre disponibla inkomster och strukturellt lägre reala bostadsräntor.

I Riksbankens utredning om risker på den svenska bostadsmark- naden (2011b) drogs slutsatsen att de höga svenska bostadspriserna i stor utsträckning kan förklaras av fundamentala faktorer som att hushållens inkomstutveckling varit god, att realräntan sjunkit och att utbudet av bostäder ökat långsamt. Samtidigt understryker riksbanken att man ska vara försiktig med att dra alltför långt- gående slutsatser av utvecklingen av fundamentala faktorer. En följdfråga är exempelvis om de fundamentala faktorerna i sig befinner sig på rimliga nivåer. Det gäller exempelvis det låga bostadsbyggandet och den låga realräntan.

För att göra en ordentlig analys av bostadsmarknaden krävs, lik- som för lånemarknaden i sin helhet, tillgång till mer relevant statistik. Utredningen lägger förslag på det området i kapitel 5. Vi har för vår del inte studerat prisutvecklingen på bostäder, utan istället undersökt vem som lånar på bostadsmarknaden.

55Frisell och Yasdi (2010).

56Bostadskreditnämnden (2010)

57Frisell och Yazdi (2010).

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

Nedbrutna siffror om bolånetagarna

Utredningens egen undersökning ger samma resultat som för totala lån

Vi har i vår egen undersökning också tittat på hur bostadslånen för- delar sig mellan olika grupper i samhället.58

Statistiken för bostadslån visar i stort sett samma mönster som för totala lån (som redovisades ovan), varför vi har valt att inte redovisa diagrammen och tabellerna separat. För den intresserade finns bakgrundstabellerna på regeringens hemsida i anslutning till publiceringen av huvudbetänkandet (se mer information i bilaga 3

Bakgrund till utredningens statistik). Nedan följer de viktigaste slutsatserna.

Bolånetagarnas inkomstfördelning visar på ett tydligt samband mellan inkomstnivå och bolånestorlek. Exempelvis innehas 27 procent av de högsta bostadslånen av den högsta decilen, medan den lägsta decilen endast har tre procent av de stora lånen.

Bolånetagarnas åldersfördelning följer en inverterad u-kurva. Åldersgrupper som är överrepresenterade bland dem med stora bostadslån är åldersgrupperna 30–54 år. Yngre och äldre är underrepresenterade med stora lån.

Bolånetagarnas civilstånd visar att barnfamiljer är över- representerade i gruppen med stora lån.

Bolånetagarnas utbildningsnivå visar att personer med efter- gymnasial utbildning är överrepresenterade i gruppen med stora lån och bland dem med mellanstora lån. Gymnasieutbildade är överrepresenterade i gruppen med små lån och mellanstora lån. Personer med förgymnasial utbildning är överrepresenterade i gruppen utan lån och underrepresenterade i gruppen med mellanstora och stora lån.

Bolånetagarnas kön visar att män är överrepresenterade i gruppen med bostadslån, i synnerhet gruppen med stora bostadslån.

Bolånetagarnas geografiska hemvist visar att boende i Stor- Stockholm är kraftigt överrepresenterade bland dem med stora

58 Även för dessa lån har befolkningen delats in i fyra grupper, men lånenivåerna per grupp ser något annorlunda ut. Inga bostadslån. 4 429 116 personer. Percentil 0-25. 1–242 060 kr. 783 630 pers. Percentil 25-75. 242 061–900 000kr 1 569 970 pers. Percentil 75-100. 780 933 pers. 900 001 kr eller mer.

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

lån. Personer boende i större städer och personer på lands- bygden är underrepresenterade i kategorin stora bostadslån.

Den sammantagna bilden är, liksom för totala lån, att det i huvud- sak är grupper som borde ha ekonomiska förutsättningar att klara av stora bostadslån som också har dem.

Denna bild understryks också av Finansinspektionens bolåne- undersökningar.59 Den visar bland annat att:

Skuldkvoten är större i storstäderna, särskilt i Stor-Stockholm, än i övriga landet. Det är en rimlig fördelning om man också utgår från att bostadspriserna är högre i storstäderna och att arbets- marknaden i regel är bättre i större städer än i mindre, varför risken för arbetslöshet och svårigheter att klara av sina bostads- lån minskar

Belåningsgraden däremot är mindre i Stor-Stockholm och Stor- Göteborg jämfört med övriga Sverige. Stockholmshushållet, som i genomsnitt tjänar mer än hushållet i övriga Sverige, köper alltså dyrare bostäder i förhållande till sin inkomst, men tar en mindre andel bolån, i förhållande till bostadens värde, för att bekosta sitt inköp. I genomsnitt förefaller alltså de med de största bostadslånen också ha den största bufferten vid prisfall på bostaden.

Belåningsgraden är högre ju yngre bolånetagaren är. Det förefaller rimligt då yngre inte har lika stora besparingar och inte har varit med om tidigare prisuppgångar på bostadsmarknaden i samma utsträckning som äldre.

Skuldkvoten är högst för 26–50-åringar. Även om unga tar stora lån i förhållande till bostadens värde, är bostäderna inte lika dyra i förhållande till de ungas inkomster, som de är för personer som i högre utsträckning har hunnit etablera sig på arbets- marknaden.

Den genomsnittliga skuldkvoten ökar ju större inkomster bolåne- tagaren har, med undantag för dem med allra högst inkomster. Det kan kanske ha att göra med en större försiktighet hos banker att låna ut pengar till låginkomsthushåll, men också en större försiktighet hos låntagarna själva.

59 Finansinspektionen (2012c) och Finansinspektionen (2013).

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

Sammantaget visar Finansinspektionens statistik över skuldkvot och belåningsgrad att hushåll som har högre inkomster, har nått en ålder där man i regel är etablerad på arbetsmarknaden och bor i den ekonomiskt mest välmående regionen i Sverige, Stor-Stockholm, också har störst skulder i förhållande till sin disponibla inkomst. Det är samtidigt hushåll som man på förhand kan anta har goda framtidsutsikter på arbetsmarknaden, varför de kan antas inte löpa lika stor risk att hamna i överskuldsättning på grund av arbets- löshet. Liknande samband kan också gälla beträffande hälsa och risken för sjukfrånvaro.

Finansinspektionens stresstester

Den sammantagna bilden av utredningens och Finansinspektionens statistik är att det huvudsakligen är hushåll som bör ha större mot- ståndskraft mot ekonomiska chocker som sitter på de stora lånen.

Finansinspektionen har också gjort stresstester för att se hur hushållen klarar av ekonomiska chocker som en kraftigt ökad arbetslöshet eller kraftigt höjda räntor.

Den sammantagna bilden är att hushåll som har tagit nya bolån har en god återbetalningsförmåga och god motståndskraft mot ränteuppgångar, inkomstbortfall och prisfall på bostäder.60

I diagram 2.8 visar det sig att relativt få hushåll skulle få under- skott i sin ”kvar att leva på”-kalkyl61 vid stora räntehöjningar (något fler skulle dock få underskott om de var tvungna att amortera vid stigande räntor).

60Finansinspektionen (2013).

61Se Ordförklaringar eller Finansinspektionen (2013) för beskrivning av ”Kvar att leva på”- kalkyl.

SOU 2013:78						Överskuldsättning i Sverige
	10,0
	9,0	Utan amortering
		Utan amortering
	8,0	Med amortering
	8,0
med underskott	7,0
	6,0
	5,0
hushåll	4,0
Andel	3,0
	3,0
	2,0
	1,0
	0,0
	1	2	3	4	5	6
Källa: Finansinspektionen, Den svenska bolånemarknaden 2013					Räntepåslag, procent

Finansinspektionen har också beräknat hur många som skulle få underskott i sina hushållsbudgetar vid ökad arbetslöshet. Vid en ökning av arbetslösheten på tio procentenheter och ett antagande att arbetslösa som är anslutna till a-kassan får ersättning, får cirka fyra procent av hushållen i stickprovet ett underskott i sin kalkyl (se diagram 2.9).

Överskuldsättning i Sverige					SOU 2013:78
	14
	12	Ingen antas få
	12	arbetslöshetsersättning
		Hushåll anslutna till a-kassan
underskott	10	antas få ersättning
	10
	8
med
Andel hushåll	6
Andel hushåll	4
	4
	2
	0
	0	5	10	15	20

Ökning av arbetslöshet, procentenheter

Källa: Finansinspektionen, Den svenska bolånemarknaden 2013

Finansinspektionens tester visar alltså att relativt få hushåll skulle hamna på underskott även om arbetslösheten eller räntenivåerna i samhället stiger kraftigt.

Men det finns fortfarande ett antal frågor som behöver utredas närmare. Finansinspektionen skriver själv till exempel att ett inkomst- bortfall eller räntehöjningar innebär att hushållens konsumtion för annat än boende minskar.62 Sådana förlopp kan i sin tur leda till ytterligare ökad arbetslöshet i samhället, vilket skulle kunna bidra till att än fler får underskott i sina budgetar. Sådana förlopp bör studeras vidare.

62 Finansinspektionen (2013).

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

2.4.4Fördjupning: Fördelning av konsumtionslån63 på olika grupper

En föreställning som utredningen har haft är att överskuldsättning i regel inte beror på stora bostadslån, utan om det är några lån som är problematiska är det andra varianter som konsumtionskrediter, fakturakrediter, snabblån med flera.

Därför ville utredningen separera konsumtionslånen (eller de övriga lånen) från bostadslånen (och CSN-lånen) och se hur dessa fördelas mellan olika grupper i samhället. En redogörelse för hur den fördelningen ser ut återfinns nedan.

Hushållen delas även för övriga lån in i fyra kategorier beroende på lånets omfattning. Indelningen har skett i samråd med Statistiska Centralbyrån.

Inga lån: 0 kronor i lån (omfattar 4 306 319 personer)

Små lån: Percentil 0–25 av dem med lån. 1–3 786 kronor i lån (814 362 personer)

Mellanstora lån: Percentil 25–75. 3 786–88 216 kronor (omfattar 1 628 639 personer)

Stora lån: Percentil 75–100. 88 217 kronor eller mer (814 329 personer)

De statistiska sambanden är ofta lika för konsumtionslån (övriga lån) och de totala lånen som redovisades ovan. Nedan redovisas därför endast de samband som avviker tillräckligt mycket från redovisningen av totala lån eller som är särskilt intressanta av andra anledningar.

Personer med gymnasial utbildning har mer konsumtionslån (övriga lån) än andra

Även när det gäller konsumtionslån (övriga lån) är personer med förgymnasial utbildning underrepresenterade. Men även personer med eftergymnasial utbildning är underrepresenterade för de stora

63 Konsumtionslån motsvarar i denna framställning alla lån som är registrerade hos UC som inte är bostadsrättskrediter eller fastighetskrediter. Inte heller CSN-lån ingår. Dock ingår inte alla lån som är intressanta ur överskuldsättningssynpunkt. UC har till exempel inte fakturafordringar, inkassobolagens fordringar eller snabblånen i sina register. Se bilaga 3 Bakgrund till utred- ningens statistik för en beskrivning av statistiken.

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

lånen, medan de med gymnasial är överrepresenterade för mellan- stora och stora lån.

Källa: UC, SCB.

Detta skiljer sig från fördelningen av totala lån. Det finns således måhända en viss förhöjd risk att det är personer utan högre utbild- ning som är överrepresenterade i gruppen stora övriga lån.

Övriga landet (ej städer) är överrepresenterat bland dem med stora konsumtionslån (övriga lån)

Individer boende utanför städerna är överrepresenterade i kategorin stora övriga lån.

Källa: UC, SCB.

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

Det kan innebära en viss förhöjd risk att personer utanför storstads- områden har större övriga lån i högre utsträckning än andra eftersom det är områden där arbetsmarknadsutsikterna ofta är något sämre än i tätorter och storstäder.

Personer som äger ett småhus är överrepresenterade och personer som bor i hyresrätt underrepresenterade i gruppen med stora konsumtionslån (övriga lån)

Lånens fördelning på boendeform har inte redovisats i avsnitten ovan eftersom personer boende i småhus eller bostadsrätter rimligtvis ska ha högre totala lån än personer boende i hyresrätter. Här redovisas dock fördelningen av övriga lån givet i vilken boendeform personen bor. Tabellen visar att småhusägare är något överrepresenterade bland låntagarna och att hyrestagarna är underrepresenterade. För- delningen är positiv ur ett överskuldsättningsperspektiv eftersom personer med stora förmögenheter i form av småhus bör ha lättare att också kunna klara de åtaganden som övriga lån medför.

Källa: UC, SCB.

Slutsats konsumtionslån (övriga lån)

Även konsumtionslån (övriga lån) samvarierar i hög utsträckning med hur fördelningen ser ut för totala lån. Bilden förefaller därför ganska positiv, även om det är viktigt att understryka att alla övriga lån inte ingår i den återgivna statistiken, däribland snabblån, faktura- fordringar och fordringar som ägs av inkassobolagen.

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

2.5Statistik om överskuldsättning

I avsnittet ovan belystes hushållens balansräkning och särskilt deras skuldsättning. I detta avsnitt tittar vi närmare på överskuldsättning, främst definierat som de hushåll som har sådana ekonomiska problem att de har skulder hos Kronofogdemyndigheten. En stor del av diagrammen och tabellerna bygger på utredningens egen undersök- ning. Undersökningens förutsättningar, och valet av mått på över- skuldsättning, beskrivs närmare i bilaga 3 Bakgrund till utredningens statistik.

2.5.1Överskuldsättning över tiden

Antalet fysiska gäldenärer hos Kronofogdemyndigheten ökade kraftigt åren 1995 till 1998, det vill mitt under budgetsaneringen som följde efter 1990-talskrisen i svensk ekonomi.

Mellan 1998 och 2008 minskade antalet fysiska gäldenärer från över 520 000 till under 420 000. Därefter har antalet ökat igen och är var 2012 uppe i över 440 000 personer.

550 000						Fysiska personer
						Fysiska personer
500 000
450 000
400 000
350 000
300 000
1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Källa: KFM

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

Även skuldbeloppet64 hos Kronofogdemyndigheten ökade kraftigt mellan 1995 och 1998, från drygt 70 till drygt 100 miljarder kronor, för att därefter vända ned igen till under 80 miljarder kronor under mitten av 2000-talet. Sedan dess har beloppet ökat igen till att 2012 vara drygt 92 miljarder kronor.

Åren mellan 1995 och 2000 uppvisade snabba förändringar i skuld- beloppet Därefter har utvecklingen varit lugnare. Om man justerar för inflationen är skillnaden i totalt skuldbelopp mellan 1995 och 2012 försumbar.

Den mest intressanta utvecklingen gäller dock inte totala skuld- belopp, utan snarare utvecklingen av e-målsskulderna, det vill säga privata skulder, som nästan har fyrfaldigats i nominella värden sedan 1995. Det är också viktigt att veta att utöver de registrerade enskilda målen hos Kronofogdemyndigheten finns obetalda fordringar som inte har skickats in för verkställighet hos Kronofogde- myndigheten och därmed inte heller finns i deras register.

120 000 000 000	A-mål	E-mål	Totalt
	A-mål	E-mål	Totalt
100 000 000 000
80 000 000 000
60 000 000 000
40 000 000 000
20 000 000 000
0
	1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Källa: KFM

64 Skuldbeloppet inbegriper både fysiska och juridiska gäldenärer. De juridiska gäldenärerna utgör i dagsläget drygt en tiondel av det totala antalet gäldenärer.

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

2.5.2Jämförelse av betalningsproblem med andra länder

Intressant vore att jämföra överskuldsättning i olika länder. Tyvärr saknas bra jämförelser på området. Under utredningens gång har ett arbete pågått inom EU-kommissionen med en internationell jämförelse som beräknades vara klar våren 2013. Rapporten har dock inte publicerats ännu.

Inom EU görs också en jämförelse av hur stor andel av befolk- ningen som har det svårt att få sin ekonomi att gå ihop. Sverige kommer väl ut ur jämförelsen. Endast 3,3 procent av Sveriges befolkning har stora problem att få ekonomin att gå ihop, jämfört med 10 procent för EU som helhet.

Norge Finland Luxemburg Tyskland Nederländerna Sverige Schweiz Danmark Frankrike Österrike Storbritannien Estland Tjeckien Belgien Slovenien Spanien Slovakien Litauen Island Polen Malta Irland Italien Portugal Kroatien Rumanien Lettland Cypern Grekland Ungern Bulgarien

Källa: Eurostat, Inability to make ends meet.

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

2.5.3Många med begränsad kontantmarginal

Enligt Statistiska Centralbyråns undersökningar av levnadsför- hållanden (ULF/SILC) saknar var sjätte person ekonomisk marginal för oförutsedda utgifter.

Med ekonomisk marginal menas att man skulle klara av att betala en oväntad utgift om 8 000 kronor inom en månad utan att låna eller be om hjälp.

Kvinnor och unga är överrepresenterade vilket framgår i diagram- met nedan. Enligt Statistiska Centralbyrån är också ensamstående med barn och arbetare överrepresenterade.

35
30
25
20
15
10
5
0
män	kvinnor	män kvinnor män kvinnor män kvinnor			män kvinnor män kvinnor män kvinnor			män kvinnor
16-24 år		25-34 år	35-44 år	45-54 år	55-64 år	65-74 år	75-84 år	85+ år
Källa: SCB

2.5.4Vem är överskuldsatt?

I detta avsnitt presenteras statistik om de personer som har en skuld hos Kronofogdemyndigheten jämfört med Sveriges vuxna befolkning i sin helhet. Avsnittet är uppdelat i tre underavsnitt.

Det första avsnittet är en kort beskrivning av den typiske gäldenären hos Kronofogdemyndigheten.

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

Det andra avsnittet redogör för vilka åldersgrupper, kön, civil- stånd med mera som är över- respektive underrepresenterade med skulder hos Kronofogdemyndigheten. Detta bygger på uppgifter från Kronofogdemyndigheten och Statistiska Centralbyrån.

Det tredje avsnittet inbegriper också uppgifter från UC och visar på över- respektive underrepresentation i kreditengagemang hos UC för dem som har skulder hos Kronofogdemyndigheten.

Avsnitt 1: Den typiske gäldenären hos Kronofogdemyndigheten

I statistiken har utredningen utgått från de 370 000 personer som hade en skuld hos Kronofogdemyndigheten den 14 maj 2013 och som kunde matchas mot Statistiska Centralbyråns befolknings- register respektive UC:s register.

Typiska attribut hos dessa är:

Att vara man (62 procent)

Att vara 25–54 år (67 procent)

Att bo i hyresrätt (66 procent)

Att inkomstmässigt tillhöra decilgrupp 1–3 (65 procent)

Att vara ensamstående (64 procent)

Att ha förgymnasial (34 procent) eller gymnasial (51 procent) utbildning (tillsammans 85 procent)

Att ha mindre totala lån än genomsnittet

Avsnitt 2: Vad kännetecknar skuldsatta hos

Kronofogdemyndigheten utifrån kön, civilstånd m.m.?

Överrepresentation av män

Män är överrepresenterade. Av alla som har skulder hos Kronofogde- myndigheten är 62 procent män.

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

70,0%

Kvinnor Män

60,0%

50,0%

40,0%

30,0%

20,0%

10,0%

0,0%

Andel av befolkningen 18 år eller äldre

Andel hos KFM

Källa: KFM, SCB

Män är särskilt överrepresenterade för skulder som är 100 000 kronor eller högre. För skulder mellan 100 000 och 200 000 kronor utgör de nästan 66 procent och för skulder över 200 000 kronor nästan 70 procent.

Män är än mer överrepresenterade bland personer registrerade hos Kronofogdemyndigheten 1992 eller tidigare, där de utgör två tredjedelar av gruppen.

En annan indikation på överrepresentationen av män är hur många allmänna mål som inbegriper män eller kvinnor. I diagram 2.15 visas att män är överrepresenterade i samtliga måltyper förutom studie- medel.

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

80000

70000

60000

50000

40000

30000

20000

10000

Källa: SCB, KFMavgift- Tv

	Kvinnor 18 år -		Män 18 år -

Skattekontot

Studiemedel

Fordonsskatt

Underhålls- stöd

Felparkering

Bötesmedel

Brottsoffer- fond

Marginella geografiska skillnader

Utredningen valde, i dialog med Statistiska Centralbyrån, att göra en geografisk uppdelning av Sverige i fem kategorier, de tre storstads- regionerna för sig, större städer samt övriga områden. Skillnaderna enligt denna indelning är marginella. Det finns en marginell över- representation i övriga områden, 36,1 procent hos Kronofogde- myndigheten jämfört med 33,7 procent av befolkningen och en marginell underrepresentation i större städer 25,6 procent hos Kronofogdemyndigheten mot 27,8 procent av befolkningen.

I de tre storstadsområdena är skillnaderna mycket marginella. I Stor-Malmö är det en marginell överrepresentation och i Stor- Göteborg en marginell underrepresentation. Skillnaderna är dock så små att det är vanskligt att dra några slutsatser.

En mer finfördelad indelning där enskilda kommuner eller grupper av kommuner analyseras gemensamt skulle möjligtvis ge en mer differentierad bild.

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

45,0%
40,0%		Andel av befolkningen 18 år eller äldre		Andel hos KFM
		Andel av befolkningen 18 år eller äldre		Andel hos KFM

35,0%
30,0%
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
0,0%	De tre storstadsregionerna		Större städer		Övriga
	De tre storstadsregionerna		Större städer		Övriga

Källa: KFM, SCB, egna beräkningar

Kraftig överrepresentation av ensamstående män och ensamstående kvinnor med barn

Ensamstående, i synnerhet de som har barn, är överrepresenterade hos Kronofogdemyndigheten.

Av alla som har skulder hos Kronofogdemyndigheten är 51 pro- cent ensamstående utan barn, medan denna grupp utgör 36 procent av befolkningen i sin helhet. Ensamstående med barn utgör 13,9 procent av dem med skulder hos Kronofogdemyndigheten men endast 5,5 procent av befolkningen.

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

60,0%

50,0%

40,0%

30,0%

20,0%

10,0%

0,0%

	Andel av befolkningen 18 år eller äldre					Andel hos KFM

Ensamstående utan	Ensamstående med	Gifta/sammanboende	Gifta/sammanboende Hemmaboende "barn"
barn	barn	utan barn	med barn

Källa: SCB, KFM

Situationen skiljer sig dock åt mellan män och kvinnor.

Bland kvinnorna är det ensamstående kvinnor med barn som är mest utsatta. Ensamstående kvinnor utan barn sticker däremot inte ut i statistiken.

De ensamstående männen är överrepresenterade oavsett om de har barn (5,0 procent hos KFM jämfört med 2,6 procent av alla män) eller inte (58,6 procent hos KFM jämfört med 36,9 procent av alla män).

Vidare är ensamstående särskilt överrepresenterade bland hus- håll som har varit skuldsatta under lång tid. Den enskilt största undergruppen av alla indelningar i civilstånd utgörs av ensam- stående utan barn med skulder hos Kronofogdemyndigheten från 1992 eller tidigare (nästan 55 000 personer). Ensamstående med barn är särskilt överrepresenterade bland skulder från 1993–2002.

65 Hemmaboende ”barn" är personer 18 år eller äldre som är folkbokförda hos sina föräldrar.

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

Överrepresentation av personer i åldern 25–59

Personer i åldern 25–59, i synnerhet personer i åldern 40–54, är överrepresenterade hos Kronofogdemyndigheten. Personer över 75 år är kraftigt underrepresenterade.

Åldersgruppen 25–59 utgör nästan 57 procent av hela befolk- ningen, men hos personer med skulder hos Kronofogdemyndigheten utgör de 76 procent. Åldersgruppen 40–54 utgör 25 procent av hela befolkningen, men hos personer med skulder hos Kronofogde- myndigheten utgör de 37 procent.

16,0%
14,0%				Andel av befolkningen 18 år eller äldre					Andel hos KFM
				Andel av befolkningen 18 år eller äldre					Andel hos KFM

12,0%
10,0%
8,0%
6,0%
4,0%
2,0%
0,0%
0,0%
18-19	20-24	25-29	30-34		35-39	40-44	45-49	50-54		55-59	60-64	65-69	70-74	75-

Källa: SCB, KFM, UC

Unga i åldersspannet 18 till 24, är dock överrepresenterade för skulder hos Kronofogdemyndigheten som understiger 20 000 kronor. Detta beskrivs noggrannare i kapitel 4 Situationen för barn och unga.

Beträffande skuldsanering och löneutmätning ser vi dock ett litet annorlunda mönster. Löneutmätning blir inte överrepre- senterat förrän i åldersgruppen 35–39 och är överrepresenterat ända till åldersgruppen 65–69 år.

För skuldsanering börjar överrepresentationen i åldersgruppen 40–44 år och gäller ända till 70–74 år.

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

18,0%
18,0%	Andel av befolkningen 18 år eller äldre	Löneutmätning	Skuldsanering
16,0%


14,0%
12,0%
10,0%
8,0%
6,0%
4,0%
2,0%

0,0%

18-19

20-24

25-29

30-34

35-39

40-44

45-49

50-54

55-59

60-64

65-69

70-74

75-

Källa: SCB, KFM

Överrepresentation av personer med förgymnasial och gymnasieutbildning

Personer utan eftergymnasial utbildning, i synnerhet de med enbart förgymnasial utbildning, är överrepresenterade hos Kronofogde- myndigheten.

Av alla som har skulder hos Kronofogdemyndigheten har 34 procent förgymnasial utbildning, medan denna grupp utgör 22 pro- cent av befolkningen i sin helhet. Personer med gymnasieutbild- ning utgör 51 procent av alla med skuld hos Kronofogdemyndigheten, men enbart 44 procent av befolkningen.

100

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

60,0%
50,0%		Andel av befolkningen 18 år eller äldre			Andel hos KFM
		Andel av befolkningen 18 år eller äldre			Andel hos KFM

40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
0,0%	Förgymnasial		Gymnasie	Eftergymnasial		Okänd
	Förgymnasial		Gymnasie	Eftergymnasial		Okänd

Källa: KFM, SCB

Sammantaget utgör gruppen med förgymnasial- och gymnasie- utbildning nästan två tredjedelar av befolkningen. Deras andel av alla som har skuld hos Kronofogdemyndigheten uppgår till över 85 procent. Gruppen blir än mer överrepresenterad ju mer långvariga skulderna har varit. Av personer med skulder från 1992 eller tidigare har 90 procent som mest gymnasieutbildning.

Kraftig överrepresentation av boende i hyresrätt

Personer boende i hyresrätt är kraftigt överrepresenterade hos Kronofogdemyndigheten.

Av alla som har skulder hos Kronofogdemyndigheten är nästan två tredjedelar boende i hyresrätt, medan denna grupp utgör färre än en tredjedel av befolkningen i sin helhet.

101

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

70,0%
60,0%	Andel av befolkningen 18 år eller äldre	Andel hos KFM
	Andel av befolkningen 18 år eller äldre	Andel hos KFM

50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
0,0%

Ägt småhus	Bostadsrätt	Hyresrätt m.m.
Källa: KFM, SCB, egna beäkningar

Kraftig överrepresentation av låginkomsttagare

Låginkomsttagare är kraftigt överrepresenterade hos Kronofogde- myndigheten.

Av alla som har skulder hos Kronofogdemyndigheten kommer 30,8 procent från decil 1; 20,7 procent från decil 2 och 14 procent från decil 3. Varje decil utgör en tiondel av befolkningen.

102

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

35,0%

30,0%

25,0%

20,0%

15,0%

10,0%

5,0%

0,0%
Decil 1	Decil 2	Decil 3	Decil 4	Decil 5	Decil 6	Decil 7	Decil 8	Decil 9	Decil 10

Källa: KFM, SCB, egna beräkningar

Decil 1 är särskilt överrepresenterad för skulder hos Kronofogde- myndigheten som är 100 000 eller lägre. För decil 2 och 3 är fördel- ningen av skulder jämnare.

De i decil 1 är extra överrepresenterade med skulder från perioden 2003–2012. I decil 2 och 3 växer andelen med antalet skuldår.

Skulder understigande 100 000 kronor?

En tredjedel av alla har skulder hos Kronofogdemyndigheten under- stigande 20 000 kronor och 70 procent har skulder understigande 100 000 kronor. Enbart 17 procent har skulder som överstiger 200 000 kronor.

66 Konsumtionsenhet och inkomstindelningen av decilgrupperna förklaras i Ordförklaringar.

103

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

160000

140000

120000

100000

80000

60000

40000

20000

< 20 tkr

20-100 tkr

100-200 tkr

>200 tkr

Källa: KFM, SCB,

Det är dock vanskligt att dra slutsatsen att det faktiska skuld- beloppet för dessa individer är måttligt. I denna statistik återfinns inte information om vilka övriga fordringar som inkassobolag och andra sitter på. De faktiska skulderna per individ kan alltså vara högre.

Korta och långa skuldförhållanden

En viktig fråga att få besvarad är hur länge hushåll befinner sig i en allvarlig skuldsituation. Är det någonting som går att hantera relativt snabbt eller något som är långvarigt och svårt att ta sig ur?

Det bästa vore att ha tillgång till registeruppgifter på individnivå som samlas in i lämpliga intervaller för att kunna följa utvecklingen över tiden. Men även ett enstaka nedslag, som utredningen har fått förlita sig på, kastar ett visst ljus över de aktuella förhållandena.

Av de omkring 370 000 personer som var inskrivna med en skuld hos Kronofogdemyndigheten den 14 maj 2013 och som gick att matcha gentemot Statistiska Centralbyråns register hade över 95 000 registrerats för första gången hos Kronofogdemyndigheten 1992 eller tidigare. Nästan 190 000 personer, hade registrerats 2002

104

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

eller tidigare. Samtidigt var nästan 125 000 personer registrerade 2008 eller senare.67

120000

100000

80000

60000

40000

20000

2013

2012 - 2008

2007-2003

2002-1998

1997-1993

1992 och tidigare

Källa: KFM, SCB

Det förefaller alltså finnas en tudelning av gäldenärerna, där en betydande del tar sig ur skuldproblemen inom några år, medan en annan grupp fastnar i skuldproblem under lång tid. Värt att notera är till exempel att antalet personer inskrivna 1993–1997 enbart är marginellt färre än de som registrerades 1998–2002.

Det finns en del som tyder på att den tudelningen dessutom är än mer markant än vad som framkommer i diagrammet ovan. Som beskrevs i fotnot 68, finns mycket som talar för att grupperna med långvariga skulder egentligen borde omfatta fler personer. Sam- tidigt är det många som betalar av sina skulder till Kronofogde- myndigheten inom 1–2 år. Av de cirka 85 000 personer som registrerades för sin första skuld hos Kronofogdemyndigheten

67 OBS! Gäldenärer registreras när de får sin första skuld hos Kronofogdemyndigheten och är kvar i registren så länge några skulder återstår. Om alla skulder betalas avregistreras man (se bilaga 3 Bakgrund till utredningens statistik). Det kan till exempel finnas gäldenärer som avregistrerades före 1992, men som sedan fick en ny skuld hos Kronofogdemyndigheten 1998. Då registreras de som perioden 1998-2002 i vår statistik, och inte för perioden 1992 och tidigare.

105

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

2012 återstod den 24 juni 2013 ungefär 35 500 personer, mot- svarande 42 procent av den ursprungliga gruppen. Av dem som registrerades under 2011 var det endast cirka 39 procent som hade en skuld kvar vid utgången av 2012.

Män är särskilt överrepresenterade bland dem med skulder från 1992 eller tidigare. Två tredjedelar, över 63 000 personer, i denna grupp är män.

Av dem med skulder från 1992 och tidigare har färre än 10 pro- cent eftergymnasial utbildning (jämfört med att över 30 procent av befolkningen har eftergymnasial utbildning).

Det kan också vara intressant att se hur många personer det finns per ackumulerat per skuldperiod (diagram 2.24).

400000

350000

300000

250000

200000

150000

100000

50000

2013-

2012-

2007-

2002-

1997-

1992-

106

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

Överrepresentation av arbetslösa och sjuka

Individer med arbetsmarknadsstöd eller någon form av sjukersätt- ning är kraftigt överrepresenterade bland dem som har skulder hos Kronofogdemyndigheten.

18%
18%	Samtliga	Andel hos KFM
16%

14%

12%

10%

Sjukpenning*

Arbetsmarknadsstöd

Sjuk- och aktivi-tetsersättning

Källa: SCB, KFM

Av dem som har en skuld hos Kronofogdemyndigheten är drygt 17 procent arbetslösa och nästan 13 procent har sjuk- eller aktivitets- ersättning.

Överrepresentationen av personer med sjuk- och aktivitets- ersättning är särskilt stor bland dem som genomgår skuldsanering. Bland dessa har 36 procent sjuk- och aktivitetsersättning, jämfört med sex procent i befolkningen i stort.

Diagram 2.26 nedan visar att andelen med sjuk- och aktivitets- ersättning ökar med åldern på skulderna. Bland individer som haft skulder hos Kronofogdemyndigheten sedan 1992 eller tidigare, har 24 procent sjuk- eller aktivitetsersättning. Bland dem som fick sin

68 Sjukpenning* inkluderar sjukpenning, graviditetsersättning, smittbärarpenning och sjuklöne- garanti.

107

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

första skuld hos Kronofogdemyndigheten 2013 har sex procent sjuk-eller aktivitetsersättning, vilket är på samma nivå som i befolk- ningen i stort. Detta skulle kunna tyda på att det inte är sjukdomen i sig som orsakar skuldproblemen, utan att skuldproblematiken ökar risken för sjukdom.

Andelen med arbetsmarknadsstöd och sjukpenning ökar också med åldern på skulderna. Däremot är andelen arbetslösa högre bland dem som fått sin första skuld hos Kronofogdemyndigheten år 2013, jämfört med befolkningen (tio procent jämfört med sex pro- cent). Det indikerar att arbetslöshet kan vara en bidragande orsak till att skulderna hamnar hos Kronofogdemyndigheten. Sedan ökar andelen arbetslösa med antalet skuldår hos Kronofogdemyndigheten. Bland dem som fick sin första skuld hos Kronofogdemyndigheten innan 2002 är 19 procent arbetslösa.

30%
25%		Sjukpenning*		Arbetsmarknadsstöd		Sjuk- och aktivi-tetsersättning
		Sjukpenning*		Arbetsmarknadsstöd		Sjuk- och aktivi-tetsersättning

20%
15%
10%
5%
0%
0%
2013	2012-2008		2007-2003		2002-1998		1997-1993	1992

Källa: SCB, KFM

Överrepresentation av personer med tidigare betalningsförsummelser

Beskrivningen ovan redogjorde för vilka grupper utredningen har funnit vara överrepresenterade hos Kronofogdemyndigheten. En viktig information som saknas är hur utvecklingen ser ut över tiden.

UC har gjort en sammanställning över vilket samband som finns mellan tidigare och nya betalningsanmärkningar. Enligt deras beräk-

108

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

ningar får 43 procent av alla med en betalningsanmärkning under 2 500 kronor en ny betalningsanmärkning inom ett år. För personer som saknar betalningsanmärkningar i dagsläget, är det färre än en procent som får en betalningsanmärkning inom 12 månader. 69

Avsnitt 3: Vilka studielån och kreditengagemang registrerade hos UC har skuldsatta hos Kronofogdemyndigheten?

I detta avsnitt jämförs överskuldsatta (skuldsatta hos Kronofogdemyndigheten) och övriga befolkningen utifrån vilka lån de har. I UC-lånen ingår dock inte snabblån, fordringar som ägs av inkassobolag och fakturafordringar (se bilaga 3 Bakgrund till utred- ningens statistik för mer information).

Överskuldsatta har mindre lån än resten av befolkningen

Personer med skulder hos Kronofogdemyndigheten har i mindre utsträckning studielån eller lån registrerade hos UC jämfört med befolkningen som helhet. Av dem som har lån är personer med skulder hos Kronofogden extra underrepresenterade av dem som har mellanstora eller stora lån hos UC och CSN.

Detta illustreras exempelvis i tabell 2.11 nedan.

Källa: UC, SCB, KFM.

69 UC (2008).

109

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

Det är liknande samband när man tittar på vilka som har löne- utmätning eller genomgår skuldsanering. Även där råder det en underrepresentation av hushåll med mellanstora eller stora kredit- engagemang.

60,0%
50,0%	Andel av befolkningen 18 år och äldre	Löneutmätning	Skuldsanering
	Andel av befolkningen 18 år och äldre	Löneutmätning	Skuldsanering

40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
0,0%

Inget UC- eller CSN-lån	Nivå 1 - P25 (1 - 80 000 kr) Nivå 2 P25 - P75 (80 001 - 708	Nivå 3 P75 - (708 895 kr eller
	894 kr)	mer)
Källa: SCB, KFM, UC

Om man ser specifikt på bostadslån, blir bilden än tydligare. Skuld- satta hos Kronofogden är underrepresenterade i alla tre nivåer av bostadslån och överrepresenterade hos gruppen utan bostadslån; 59 procent av befolkningen saknar bolån, men av dem som har en enskild eller allmän skuld hos KFM är det nästan 90 procent som saknar bolån.

Det är först för övriga lån som bilden förändras något. Personer med löneutmätning är marginellt överrepresenterade i gruppen med stora övriga lån. Sammantaget har 11 procent av befolkningen 18 år eller äldre ett övrigt lån överstigande 88 216 kronor. För per- soner med löneutmätning är andelen 14 procent. Men personer med löneutmätning är också fortfarande överrepresenterade i gruppen utan övriga lån hos UC.

110

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

80,0%
		Andel av befolkningen 18 år och äldre		Löneutmätning		Skuldsanering
70,0%
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
	Inget övrigt lån		Nivå 1 - P25 (1 - 3 786 kr)		Nivå 2 P25-P75 (3 787 - 88 216 kr) Nivå 3 P75- (88 217 kr eller mer)

Källa: SCB, KFM, UC

Längre tid med skuld hos Kronofogdemyndigheten minskar sannolikheten för att en person har lån hos UC eller CSN

Desto längre en person har varit registrerad med en skuld hos Kronofogdemyndigheten, desto större är sannolikheten att per- sonen inte har något kreditengagemang registrerat hos UC eller ett lån hos Centrala studiestödsnämnden. I diagram X nedan framgår också att sannolikheten att en individ ska ha ett stort kredit- engagemang hos UC och Centrala studiestödsnämnden minskar ju längre personen har varit registrerad med skulder hos Kronofogdemyndigheten.

111

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

60,0%
50,0%	Inget UC- eller CSN-lån	Nivå 3 P75 - (708 895 kr eller mer)
	Inget UC- eller CSN-lån	Nivå 3 P75 - (708 895 kr eller mer)

40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
0,0%

Andel av befolkningen

2012 - 2008

2007-2003

2002-1998

1997-1993

1992-

18 år och äldre Källa: SCB, KFM, UC

2.6Slutsatser av statistik

Det går att dra några breda slutsatser av den statistik som har redo- visats i kapitlen ovan

1.Behovet av data är stort. En så viktig fråga som hushållens skuld- sättning och överskuldsättning kräver att det finns tillgång på relevant och tillförlitlig statistik för allmänhet, myndigheter och beslutsfattare. Utredningen har kunnat bidra med en del nya uppgifter om fördelningen av hushållens kreditengagemang och vilka grupper som har skulder hos Kronofogdemyndig- heten. Men det kvarstår ett stort behov av ytterligare data och inte minst att få data över längre tidsperioder så att det går att göra longitudinella studier.

2.De hushåll som har de stora lånen är generellt de som kan för- väntas klara av ekonomiska chocker. Det rör sig bland annat om höginkomsttagare och högutbildade.

112

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

3.De som är överskuldsatta, definierat som personer med skuld hos Kronofogdemyndigheten, är i regel, personer med lägre inkomster, ensamstående, arbetslösa, sjuka, 25–54-åringar, personer utan eftergymnasial utbildning och boende i hyresrätt. En stor grupp har haft skulder registrerade hos Kronofogdemyndigheten under lång tid. Över 95 000 (1,3 pro- cent av den vuxna befolkningen) har varit skuldsatt i över 20 år och nästan 250 000 (3,3 procent av den vuxna befolkningen) har varit skuldsatt i över fem år.

2.7Ytterligare risker

Även om det är relativt få som är allvarligt skuldsatta i dag finns ett antal risker som kan leda till fler överskuldsatta i framtiden. Ovan har vi diskuterat risken på bostadsmarknaden och risken att det skulle vara fel hushåll som är högbelånade. Nedan presenteras och diskuteras ytterligare några risker som vi menar bör uppmärk- sammas.

2.7.1Mindre skydd mot sjukdom och arbetslöshet

Överskuldsatta är oftare arbetslösa eller sjuka än befolkningen i övrigt. De senaste cirka 20 årens urholkning av arbetslöshets- och sjukförsäkringen utgör därmed en risk för att fler blir överskuld- satta i framtiden.

Sjukförsäkringen

I en jämförelse mellan OECD-länderna70 konstateras att den svenska ersättningsnivån i sjukförsäkringen på 1970-talet låg på 90 procent av inkomsten efter skatt, vilket var bland de högsta ersättningarna inom OECD. Efter 1990-talskrisen skedde en nedtrappning i flera steg och ersättningen är numera knappt 80 procent, vilket gör att svensk sjukförsäkring placerar sig ungefär i mitten av OECD- länderna.

Skillnader kan uppkomma mellan de formellt lagstiftade nivåerna och faktiskt utfall också av andra skäl. Sverige har traditionellt

70 SOU 2010:04.

113

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

tillämpat relativt höga inkomsttak för de offentligt beslutade för- säkringarna. Sjukförsäkringens inkomsttak motsvarade på 1970- talet omkring 140 procent av en industriarbetarlön efter skatt, vilket innebar att också flertalet tjänstemän var täckta av sjukför- säkringens formella ersättningsnivå. Genom att taken enbart har räknats upp med prisstegringar och reallönerna ökat relativt kraftigt har emellertid allt fler en allt mindre del av sin inkomst täckt av inkomsttryggheten i den offentliga sjukförsäkringen. Högsta ersätt- ningen motsvarade 2010 ungefär 80 procent av en genomsnittlig industriarbetarlön efter skatt och en växande grupp får därför mindre än så från försäkringen vid sjukdom. Ungefär en tredjedel av alla inkomsttagare och cirka två tredjedelar av alla heltids- arbetande beräknades 2009 ha inkomster över ersättningstaket.71

Arbetslöshetsförsäkringen

För arbetslöshetsförsäkringen har utvecklingen varit än mera dramatisk. Från en ersättning som så sent som 2005 var bland OECD:s högsta är den nu nere på under 60 procent av en industri- arbetarlön efter skatt, vilket är under genomsnittet inom OECD. Att den maximala dagersättningen ligger kvar på nominellt oför- ändrade 680 kronor per dag fem dagar i veckan och att jobbskatte- avdraget inte får göras mot inkomster från arbetslöshetsför- säkringen är de viktigaste förklaringarna till att ersättningen efter skatt för en industriarbetare rasat med hela 13 procentenheter på fem år.72 Drygt 90 procent av svenskar som heltidsarbetar tjänar i dag över taket i arbetslöshetskassan och har därför inte ett bra skydd mot inkomstbortfall vid arbetslöshet.73 Till detta kommer att många har gått ur eller inte gått in i arbetslöshetskassan, vilket framför allt har tillskrivits kraftigt höjda individuella avgifter. Avgifterna har höjts dels för att spegla risken för arbetslöshet inom respektive område, dels för att finansiera en större del av kost- naden. Skillnaden mellan lägsta och högsta avgift per månad har ökat från 39 till 359 kronor. Regeringen har dock i budget- propositionen för 2014 föreslagit att differentieringen ska tas bort. Dessutom har den tidigare skattereduktionen för arbetslöshets- försäkringsavgiften avskaffats.

71Hedborg (2012).

72SOU 2010:04.

73TCO, pressmeddelande 2012-10-28.

114

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

Efter 2007 lämnade nära en halv miljon medlemmar arbets- löshetskassorna. Äldre, 60–64 år och yngre, 16–24 år, medlemmar var överrepresenterade bland dem som lämnade. Också inflödet minskade, främst bland unga, som stod för 80 procent av det minskade inflödet mellan 2006 och 2007. I dag står 30 procent av arbetskraften utanför arbetslöshetskassorna. Över hälften, 53 pro- cent, av dem som lämnade arbetslöshetsförsäkringen 2007 hade en månadsinkomst under 20 000 kronor jämfört med att 17 procent av dem som lämnade hade en inkomst över 30 000 i månaden. Innan 2007 utgjorde den lågavlönade gruppen nästan 50 procent av med- lemsantalet, men efter avgiftshöjningarna utgör de lågavlönade bara en tredjedel av medlemmarna.74 Eftersom arbetslöshetsrisken är störst för unga och lågavlönade har risken att stå utan försörjning vid arbetslöshet ökat kraftigt, samtidigt som arbetslösheten har ökat.

Förutom att ersättningsnivåerna vid arbetslöshet och för- säkringens täckningsgrad är låg saknas vid arbetslöshet i allmänhet de avtalstillägg som är vanliga vid sjukdom. En del fackförbund har tecknat medlemsförsäkringar, men det gäller i allmänhet dem som inom sina avtalsområden löper liten risk att bli arbetslösa. Den som har lånekostnader av någon omfattning i sin budget och blir arbets- lös löper således en avsevärd risk att få betalningsproblem.

2.7.2Osäkra anställningar

Osäkra anställningar i kombination med ett sämre försäkrings- skydd kan öka risken för att drabbas av överskuldsättning, efter- som de som har korta, osäkra anställningar med största sannolikhet har mer varierande inkomster än andra.

Antalet fast anställda minskade kraftigt under krisen i början på 1990-talet och har sedan dess inte återhämtat sig till den tidigare nivån. Samtidigt har antalet tidsbegränsade anställningar ökat från 11,6 procent 1987 till 15,2 procent 2004.75 Ökningen har fortsätt sedan 2005 med en kraftig uppgång och antalet tidsbegränsade anställ- ningar är i dag över 600 000. Totalt har antalet tidsbegränsade anställningar ökat med 200 000 sedan början av 1990-talet. Tids- begränsade anställningar är betydligt vanligare bland kvinnor än bland män.

74Kjellberg (2010b).

75Konjunkturinstitutet: Svensk arbetsmarknad.

115

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

En möjlig förklaring till att de tidsbegränsade anställningarna har ökat, är det faktum att efterfrågan på arbetskraft varit relativt ogynnsam under större delen av 1990-talet. Att det på grund av arbetsrättsliga regler är svårt att avskeda personal kan ha lett till att företagen blivit försiktigare med att erbjuda tillsvidaretjänster. Eftersom arbetslösheten varit stor under i princip hela perioden har det med stor sannolikhet varit lätt att hitta folk även till kortare anställningar. I och med att statsbidraget till permitteringslöne- ersättning (lön under en period då den anställde inte arbetar, men fortfarande är anställd av sin arbetsgivare) togs bort år 1995, har det blivit dyrare att göra sig av med personal på grund av arbets- brist. Detta kan ytterligare ha bidragit till att arbetsgivare väljer anställningsformer som är mer flexibla.

År 2007 ändrades också regelverket vilket gjorde det lättare att behålla individer i olika tidsbegränsade anställningar. I lagändringen tillkom en ny tidsbegränsad anställningsform, allmän visstidsanställ- ning, vilket gör det möjligt för en arbetsgivare att anställa någon under kortare period utan att motivera varför. Den nya anställ- ningsformen gör det möjligt att behålla en person i sammanlagt fyra år utan en tillsvidareanställning (två år på vikariat, två år på all- män visstidsanställning).76

För arbetsgivare kan tidsbegränsade anställningar vara ett effektivt sätt att anpassa produktionen efter efterfrågan. För arbetstagaren innebär anställningsformen ofta en större osäkerhet än en tills- vidareanställning. Lönen är ofta lägre och forskning har visat att det ofta ökar risken för att en individ ska fastna i återkommande tidsbegränsade anställningar.77 En tidsbegränsad anställning innebär en större osäkerhet för individen. Det gör det svårare att planera sin ekonomi och sin framtid.

2.7.3Egen företagsamhet

Antalet nystartade företag per år har nästan fördubblats under de senaste tio åren. Majoriteten av de nystartade företagen verkar inom tjänstesektorn och startades som enskilda firmor.

Arbetsförmedlingen ger stöd till start av näringsverksamhet till personer som varit arbetslösa under en längre tid. Enligt arbets- förmedlingen ges stödet enbart till den som bedöms ha goda förut-

76Lag (1982:80) om anställningsskydd.

77Håkansson (2001).

116

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

sättningar att driva företag och om verksamheten bedöms bidra med tillfredställande lönsamhet. Stödet som ges i form av ett aktivitetsstöd motsvarar arbetslöshetsersättningen och betalas ut av Försäkringskassan. Arbetsförmedlingen erbjuder också utbild- ningar och material om eget företagande.78

Under de senaste åren har antalet personer som fått stöd för start av näringsverksamhet nästan fördubblats.

Riksrevisionen gjorde 2008 en utredning av stödets effekter och kom fram till att det samlade resultatet var positivt.79 Samtidigt finns vissa problem. Ofta kräver en nystartad verksamhet stora investeringar. I enskilda firmor är individen personligt ansvarig för firmans skulder och tillgångar, och den privata ekonomin är sammankopplad med firmans ekonomi. Om firman går i konkurs blir privatpersonen ofta svårt skuldsatt.

För att kunna driva en egen firma krävs att näringsidkaren har stor förståelse och kunskap om de administrativa processerna kring verksamheten. Bland annat ska personen själv betala in preliminär- skatt och moms varje månad. Preliminärskatten baseras på individens egen uppfattning av verksamhetens framtida inkomster. Den administrativa processen och svårigheterna i att uppskatta verksam- hetens inkomst kan leda till att näringsidkare får skatteskulder.

2.7.4Brist på hyresrätter

På kort sikt bidrar bristen på hyresrätter i attraktiva regioner till att hålla uppe priset på bostadsrätter och villor och därmed till att minska risken för överskuldsättning. På sikt kan dock bristen på hyresrätter utgöra ett problem.

I dag bor ungefär en tredjedel av landets befolkning i hyresrätt. Majoriteten är unga eller äldre.80 Av dem med lägre inkomster bor också en större andel i hyresrätt, jämfört med övriga inkomst- grupper.81

Sedan 1998 har antalet hyresrätter i Sverige minskat, samtidigt som antalet bostadsrätter har ökat.82

78Arbetsförmedlingen.

79Riksrevisionen (2008).

80I åldersgruppen 20–29 år bor cirka 50 procent i hyresrätt. I åldersgruppen över 75 år bor cirka 40 procent i hyresrätt.

81SOU 2012:88.

82SCB.

117

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

I Stockholms innerstad har förändringen varit särskilt markant. Mellan år 1980 och 2010 minskade antalet hyresrätter i allmän- nyttan med 60 procent och antalet hyresrätter hos privata värdar med 40 procent, medan antalet bostadsrätter ökade med 150 pro- cent. En betydande förklaring är att antalet omvandlingar av hyres- rätter till bostadsrätter har ökat i hela landet, men särskilt i Stockholmsområdet. Mellan 2010 och 2012 omvandlades nästan 116 000 lägenheter i Stockholm. Om omvandlingen fortsätter i samma takt som under tidigare år kommer hyresrätten att för- svinna inom 20 år.83 Samtidigt ökar inflyttningen till Stockholm. På drygt 30 år har folkmängden ökat från ungefär 650 000 personer till 880 000. Minskningen av hyresrätter och den ökade folkmängden innebär att allt fler personer konkurrerar om allt färre hyresrätter. Situationen är särskilt kritisk bland studenter. I dag finns det runt 80 000 studenter i Stockholmsregionen, men enbart 12 500 student- lägenheter, varav 7 600 i Stockholms stad. Den genomsnittliga kötiden för en studentlägenhet i Stockholm är fem till sex år. Bristen på hyresrätter syns också i medlemsstatistiken hos Stockholms stads bostadsförmedling, som förmedlar allmännyttans och privata värdars hyresrätter i Stockholmsområdet. Sedan 2000 har det till- kommit 370 000 medlemmar i bostadskön, och antalet nya med- lemmar har stigit varje år. I slutet av 2012 stod ungefär 393 000 personer i bostadskön, varav nästan en femtedel är aktivt sökande (nästan 75 000 personer). Samma år förmedlades totalt 9 974 lägenheter.

Om hushåll inte har möjlighet att hyra kan de istället behöva ta lån för att köpa en bostad. Det finns forskare som menar att en situation där många tvingas in i bostadsägande och till stora lån, kan vara riskfylld för samhällsekonomin.84 Även om både tillgång- arna och skulderna ökar vid ett bostadsköp kan det bli problematiskt om inkomsterna förändras. En misslyckad bostads- affär kan numera innebära en förlust av flera årslöner.85 En studie från Storbritannien, där bostadsägandet ökat kraftigt, visar att många låginkomsttagarhushåll var oroliga över hur deras bostads- ägande skulle påverka privatekonomin och vad den ökade risken skulle innebära, särskilt eftersom många av dessa hushåll har osäkra och lågbetalda anställningar.86 Flera studier från bland annat USA,

83SOU 2012:88.

84SOU 2012:88.

85Almenberg (2011).

86McKee (2010): Promoting homeownership at the margins: the experience of low-cost homeownership purchasers in regeneration areas.

118

SOU 2013:78

Överskuldsättning i Sverige

England, Tyskland och Nederländerna understryker vikten av en välfungerande hyresmarknad. Särskilt i Tyskland och Nederländerna betonas att hyresmarknaden kan fungera stabiliserande då den kan minska risken för att individer med osäker ekonomi tar stora bostadslån.87

2.7.5Den fortsatta utvecklingen på kreditmarknaden

Kreditsamhället är under utveckling. Redogörelsen i kapitel 1

Konsumtion och krediter. En introduktion vittnar om vilka stora förändringar som har skett på kreditmarknaden de senaste decen- nierna. Hur utvecklingen kommer att se ut de kommande decennierna är det svårt att sia om. Men det finns ett antal förändringar i omvärlden som kan ha påverkan på kreditmarknaden.

Teknologisk utveckling: Den teknologiska utveckling som har inträffat de senaste decennierna har redan påverkat kredit- marknaden, bland annat genom möjligheten att låna pengar via internet eller mobiltelefon. En fortsatt snabb teknologisk utveckling kan innebära det blir än lättare att låna pengar när och hur man vill jämfört med idag.

Finansiella innovationer: Innovationsförmågan har varit hög på de finansiella marknaderna de senaste decennierna. Det kan inte uteslutas att det lanseras ytterligare nya kreditprodukter till hus- hållen de kommande decennierna.

Oro för skuldsättning: De senaste åren har det uttrycks en stor oro för hushållens allmänna skuldsättning. Oron har bland annat inneburit att riksbanken har hållit en högre räntenivå än vad man annars skulle ha gjort och att Finansinspektionen har beslutat om ett allmänt råd om bolånetak för nya lån omfattande 85 pro- cent av bostadens marknadsvärde. Vidare har andra förslag, som amorteringskrav, diskuterats. Den fortsatta oron för hushållens skuldsättning kan leda till ytterligare regleringar av lånemark- naden.

87 SOU 2012:88.

119

Överskuldsättning i Sverige

SOU 2013:78

Dessa, och andra förändringar, kan innebära såväl fördelar som nackdelar för hushållen. Krediter kan öka möjligheterna för hus- hållen att planera sin ekonomi, men riskerar också att bidra till överskuldsättning. Samtidigt kan nya regleringar stävja överskuld- sättning men också riskera att vara felaktigt utformad och exempel- vis försvåra för konsumenterna att planera sin ekonomi.

120

3 Kreditsamhällets infrastruktur

I detta kapitel görs en översiktlig beskrivning av centrala lagar, regler, produkter och aktörer som tillsammans bildar kreditmark- nadens infrastruktur ur ett skuld- och överskuldsättnings- perspektiv.

3.1Privat- och offentligrättsliga skulder

3.1.1Privaträttsliga skulder

Skulder till privatpersoner eller näringsidkare står för en stor del av den totala skuldsumman hos Kronofogdemyndigheten. De privat- rättsliga skulderna kan vara allt från obetalda hyror till obetalt under- hållsbidrag. När skulderna lämnats över till Kronofogdemyndigheten går det dock inte att urskilja varifrån skulden härrör, vilket gör det svårt att dra några slutsatser om de vanligaste kreditfällorna.

Utbudet på kreditmarknaden har förändrats över tid och det är ofta svårt att överblicka utbudet av olika produkter. Krediter kan i huvudsak delas in i två grupper: lån med säkerhet och lån utan säkerhet.

Lån med säkerhet innebär en lägre risk för långivaren och är därför billigare.

Lån utan säkerhet, som av kreditinstituten ofta kallas blancolån för att understryka att de används till privat konsumtion, innebär en större risk och har högre ränta.

Både lån med säkerhet och blancolån omfattas av konsument- kreditlagen. Under 2000-talets början ökade användningen av konsumtionskrediter och ett stort antal nya aktörer tillkom på kreditmarknaden, samtidigt som de existerande bankerna vuxit och blivit allt mer centraliserade. I en del företag inom handeln kommer huvuddelen av vinsterna från kreditgivningen och inte från försälj-

121

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

ningen av produkterna.1 Under de senaste åren har antalet finansie- ringsmöjligheter ökat. Sedan snabblåneföretagens inträde på den svenska marknaden 2006 kan i princip vem som helst få ett lån under 10 000 kronor. Samtidigt har också delbetalningar och fak- turakrediter ökat.2

Lån med säkerhet

Bostadslån, seniorlån och lån för att finansiera en bil eller båt är vanliga lån med säkerhet.

Bostadslån är den vanligaste typen av lån med säkerhet och står för ungefär fyra femtedelar av den totala utlåningen till hushållen. Lånet tas med bostaden som säkerhet, vilket innebär att kredit- givaren har bostaden som en försäkran om att få tillbaka pengarna. För att hantera risken av en värdeminskning på bostaden lånar kreditinstituten inte ut hela köpesumman, utan köparen får själv gå in med en insats. Sedan införandet av bolånetaket 2010 finansierar kreditinstituten i regel högst 85 procent av inköpspriset genom bostadslån. De resterande 15 procenten måste husköparen betala med egna medel eller genom att ta ett blancolån. Bostadslånen har generellt varit säkra, eftersom det inte skett några stora prisfall på den svenska bostadsmarknaden.

På marknaden finns också så kallade seniorlån, som erbjuder amorteringsfria lån till pensionärer som äger en bostad som är lågt belånad. Seniorlånen är en relativt ny företeelse. Först 2002 god- kände Finansinspektionen utlåning till äldre personer, med villko- ret att de måste ha en säkerhet i form av en obelånad bostad. Lånet innebär en möjlighet att frigöra en del av bostadens obelånade värde. Räntebetalningarna kan läggas på den totala skuldsumman som sedan betalas tillbaka vid låneperiodens slut. Lånen har ofta en bestämd löptid som kan vara allt från 10 år till livet ut. Under 2013 löper de första 10-årslånen ut vilket innebär att man först i år kommer att kunna se vilka effekter lånen har på pensionärers eko- nomi. I de fall låntagaren inte kan betala tillbaka skuldsumman och det inte finns möjlighet att belåna bostaden ytterligare, finns det risk att huset måste säljas.

1Kronofodemyndigheten (2008a).

2Kronofogdemyndigheten (2008a).

122

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

Lån utan säkerhet (blancolån)

Ett blancolån är ett lån utan en materiell säkerhet. I stället måste långivaren förlita sig på låntagarens återbetalningsförmåga och betalningsvilja. Blancolån innebär en högre risk än lån där det finns en bakomliggande säkerhet och har därför högre ränta. De mest vanligt förekommande blancolånen är banklån och olika former av kredit- och betalkort. Konsumentkrediter, krediter vid köp av produkter i butik, är också allt vanligare. Under senare tid har två andra former blivit allt mer vanliga på marknaden: snabblån och fakturakrediter.

Banklån

De flesta kreditmarknadsinstitut i Sverige lämnar ut blancolån där summan i regel är mellan 10 000 och 350 000 kronor. Amorte- ringskraven för blancolån är hårdare än för bostadslån. Återbetal- ningstiden är oftast upp till tio – tolv år och lånet betalas av varje månad inklusive ränta. Räntan är ofta rörlig och sätts individuellt. Hos de flesta kreditmarknadsinstitut ligger den i dagsläget mellan fem och elva procent. De flesta banker tar också ut en upplägg- ningsavgift på mellan 500 och 700 kronor.

Kontokort

Det finns ett flertal möjligheter för konsumenter att köpa varor och tjänster baserat på ett löfte om att betala senare. Ett vanligt sätt är att använda ett kreditkort. Kreditgivaren ger konsumenten (kortägaren) en kreditgräns, baserad på dennes betalningsutrymme. Konsumenten får sedan låna pengar upp till kreditgränsen. Krediten kan överföras till nästkommande månad, vilket innebär att den i princip aldrig behöver betalas till fullo. Många kreditgivare kräver dock att ett minimibelopp betalas varje månad. På det lånade beloppet tillkommer räntekostnader.

Ett annat vanligt kort är betalkort. Det ger konsumenten möj- lighet att köpa varor och tjänster och samla det totala beloppet på en faktura som betalas i slutet av månaden. Om det totala beloppet betalas tillkommer ingen ränta.

I dag är de flesta kort en blandning av betal- och kreditkort på så vis att de först har en räntefri period. Betalar man därefter allt

123

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

mot faktura slipper man ränta, som med betalkorten. Väljer man att inte betala direkt blir kortet ett kreditkort, där krediten förs över till nästkommande månad med ett räntetillägg.

Många detaljhandelsföretag erbjuder egna krediter vid köp av deras produkter. Till exempel erbjuder många elektronikföretag krediter i samarbete med kreditinstitut. Krediterna erbjuds direkt i butik och ansökningsprocessen går snabbt. I flera fall är den minsta avbetalningssumman per månad låg i relation till totalsumman. Istället måste konsumenten betala av under lång tid. I räkne- exemplet nedan beskrivs kostnaderna för delbetalning på 300 kronor i månaden av en vara värd 10 000 kronor i månaden.

Vid ett delbetalningsköp kan det tillkomma en uppläggningsav- gift på 295 kronor. Dessutom är det inte ovanligt att det ska betalas en administrativ avgift på till exempel 29 kronor i månaden. Varan betalas av i drygt tre år. Den totala kostnaden för varan vid ett delbetalningsköp blir då 13 172 kronor, i stället för 10 000 kronor vid direktköp. Produkten blir nästan 32 procent dyrare nominellt, vilket vid en årlig inflation om två procent motsvarar nästan 23 pro- cent realt.

Bankerna erbjuder också kort utan kreditmöjlighet, ett så kallat debetkort. Debetkortet är knutet till ett tillgodohavande på kort- ägarens konto och personen kan sedan enbart handla för de pengar som finns på kontot. Det enklaste debetkortet är ett online-kort. Handlar man med ett sådant kort måste kortterminalen vara direkt- uppkopplad mot banken. Innan köpet görs en saldoförfrågan. Detta innebär att det i princip inte går att övertrassera kortet. Dessa kort ges vanligtvis till barn (för nuvarande är den lägsta grän- sen elva år) samt till vuxna som har dålig kontroll på sin konto- ställning.

Snabblån

Snabblån är en allt vanligare form av blancolån som fått mycket uppmärksamhet i media, bland annat på grund av lånens höga räntor. Snabblånen, som ibland också kallas mikrolån eller sms-lån, är mindre än de blancolån som lämnas av banken. Kraven för att kunna ta ett snabblån är oftast lägre än för andra typer av blanco- lån. Ofta godkänns personer med betalningsanmärkningar.

År 2006 etablerades de första snabblåneföretagen i Sverige. De marknadsförde sig till en början som en snabb och bekväm lösning

124

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

på ekonomiska problem och eftersom de traditionella bankerna inte lånar ut summor under 10 000, blev snabblånen snabbt popu- lära. I dag finns ungefär 55 snabblåneföretag på den svenska mark- naden. Inträdesbarriärerna är relativt låga, vilket innebär att det sedan starten tillkommit ett stort antal snabblåneföretag.

Lånebeloppen är ofta mellan 500 och 3 000 kronor och tiden för återbetalning mellan en och tre månader. Kostnaden är ofta stor i jämförelse med lånets storlek och tiden för utlåning, vilket gör att den effektiva räntan blir extremt hög. Till exempel blir den effektiva räntan på ett månadslångt lån på 1 000, med en ränta på 250 kronor och en uppläggningsavgift på 80 kronor, 3 113 pro- cent.3

Enligt konsumentkreditlagen måste långivaren informera om den effektiva räntan i marknadsföringen. Om andra sifferuppgifter än den effektiva räntan lämnas, måste långivaren dessutom lämna information om det sammanlagda belopp som ska betalas av kon- sumenten och storleken på eventuella avbetalningar. 4 Detta innebär i praktiken att de flesta snabblåneföretag skriver ut totalbeloppet som ska betalas i sina annonser.

Ansökningsprocessen för att ta ett snabblån är oftast enkel och låntagaren kan få ett besked mer eller mindre direkt. Låneansök- ningarna görs på distans, oftast via mobiltelefonen eller via Internet och lånet utbetalas snabbt.

Under de första åren undantogs dessa lån från flera krav i Konsumentkreditlagen, vilket till exempel innebar att bolagen inte behövde göra kreditupplysningar.5 Många företag erbjöd lån till individer som hade betalningsanmärkningar och svag ekonomi, vilket ledde till att många hade svårt att betala tillbaka sina lån. Antalet obetalda snabblån steg till nästan 50 000 tre år efter lanse- ringen 2006 (se diagram 3.1). Efter att beslut tagits om en ny kon- sumentkreditlag år 2010, som även skulle omfatta snabblåneföreta- gen, minskade antalet obetalda lån.

3Beräkningen av effektiv ränta ska ske enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/48/EG om konsumentkreditavtal.

47 § Konsumentkreditlagen (2010:1846).

5Proposition 2009/10:242.

125

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

60 000	Antal obetalda SMS -lån

50 000

40 000

30 000

20 000

10 000

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Källa: Kronofogdemyndigheten.

Bara kort efter att den nya lagen trädde i kraft ökade emellertid antalet obetalda snabblån igen. År 2012 var antalet högre än innan den nya lagstiftningen. En förklaring till detta kan vara att aktö- rerna hittat vägar att gå runt lagstiftningen, men också att fler utnyttjar snabblåneföretagen.

Fakturakredit

Fakturakrediter erbjuds till företag som säljer mycket mot faktura och till konsumenter som vill köpa en vara mot faktura och inte betala direkt.

För företag som säljer produkter mot faktura innebär faktura- hanteringen ofta risker, dels för att det dröjer innan de får in peng- arna, men också för att risken ökar för att produkten inte betalas. Samtidigt upplevs fakturahandel som fördelaktigt, särskilt vid e- handel. Konsumenten uppskattar att kunna få hem varan innan han eller hon betalar varan. Många konsumenter känner sig fortfarande osäkra på att använda kontokort vid internetköp och fakturaköp är

126

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

en lösning på detta. Det gör att e-handeln blir mera lik butiksköp, där man testar produkten innan man betalar.

I och med att e-handel blivit allt vanligare har allt fler finans- institut börjat erbjuda företag som säljer produkter mot faktura att ta över deras fakturahantering. Det är ett sätt för e-handelsföreta- gen att öka sin likviditet och minska risken för kundförluster. Kostnaden för att låta någon annan överta fakturan och kredit- risken varierar. Ofta görs en uppskattning av kreditrisken och kostnaden bestäms efter denna. Ett annat argument för fakturaför- säljning är att företaget som säljer produkter kan överlämna fakturahanteringen till ett annat företag och på så sätt fokusera på sin kärnverksamhet – försäljning av produkter.

Instituten som köper fakturor har i allt större utsträckning utvidgat sina erbjudanden till konsumenterna. Till en början var det främst en tjänst till det säljande företaget, men många företag har dessutom börjat rikta sig direkt till konsumenten med olika typer av betalningsmöjligheter.

Konsumenten som köper en produkt via en e-handelsbutik väljer i köpögonblicket om han eller hon vill betala direkt med kontokort eller via någon av de andra tillgängliga betalningslösningarna. Om konsumenten väljer att inte betala direkt, görs en snabb kontroll av individens uppgifter. Eftersom fakturaköp vanligtvis undantas från kreditprövningskravet i konsumentkreditlagen behövs ingen kredit- prövning.6 Istället körs de lämnade uppgifterna mot databasen och en bedömning av individens betalningsbenägenhet görs. Konsumenten erbjuds sedan olika betalningsalternativ.

Även om konsumenten valt att betala via faktura, kommer sedan ofta en möjlighet att delbetala. På den första fakturan erbjuds en möjlighet att betala mindre än den totala summan, vilket automa- tiskt gör om fakturan till en delbetalning med ränta och aviavgift på vad som nu blivit ett avbetalningsköp.

Även om beloppet på en enskild faktura kan vara lågt, kan en konsument bygga upp stora skulder genom att kontinuerligt välja avbetalningsköp som måste betalas av under lång tid. För kon- sumenter med små marginaler kan sådana åtaganden riskera att leda till överskuldsättning.

6 Fakturakrediter undantas lagen om krediten är räntefri, ska betalas inom tre månader och enbart en obetydlig avgift tillkommer, som till exempel en aviavgift.

127

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

3.1.2Offentligrättsliga skulder

Hushållens skulder och betalningsproblem uppstår inte bara i relation till näringsidkare och kreditgivare utan också i relation till den offentliga sektorn. Vanliga skuldposter hos Kronofogdemyn- digheten är TV-licensavgifter, felparkeringsavgifter, fordonsskatter, studiemedel, skatteskulder och underhållsskulder. Majoriteten av skulderna till det offentliga registreras som allmänna mål hos Kronofogdemyndigheten.

Det totala skuldbeloppet hos Kronofogdemyndigheten är större för enskilda mål (e-mål) än för allmänna mål (a-mål). Men antalet allmänna mål är betydligt fler än antalet enskilda mål. Det kan till stor del förklaras av att skulder till det offentliga ofta är löpande och att varje förfallen betalning registreras som ett mål. När Försäkringskassan till exempel restför obetalt underhållsstöd för fem månader, registreras det som fem olika mål hos Kronofogde- myndigheten. Men Kronofogdemyndighetens statistik visar också att det finns nästan dubbelt så många gäldenärer med enbart all- männa skulder som gäldenärer med enbart enskilda skulder. Att ge en bild av skulderna till det offentliga är därför viktigt.

Källa: Kronofogdemyndigheten.

Uppkomst av allmänna skulder

Det finns ett stort antal olika typer av skulder som individer kan ha till staten. En del av skulderna uppkommer på grund av brott mot lagar och regler och uteblivna betalningar av böter och avgifter. Skulder kan också uppkomma i det offentligrättsliga systemet. Exempel på sådana är studieskulder och bostadsbidragsskulder. Systemen är ofta inkomstrelaterade och inte tillräckligt flexibla för att kunna hantera situationer där en individ har skiftande inkomster. Två exempel där det ofta blir fel är bostadsbidrag och

7 Siffrorna gäller per 2011-12-31.

128

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

underhållsstöd. När det gäller bostadsbidragen baseras bidrags- nivån på framtida inkomster. När den verkliga inkomsten sedan kontrolleras kan även små förändringar från den uppskattade inkomsten ge upphov till återkrav och eftersom denna grupp ofta har små marginaler kan kraven bli svåra att hantera.

Vid fastställelse av återbetalning av underhållsstöd baseras nivån däremot på senast taxerade inkomst. För många kan en nästan två år gammal inkomst vara mycket missvisande för den aktuella inkomstnivån.

I detta avsnitt kommer vi att beskriva de vanligaste allmänna skulderna och hur de uppkommer.

Tabell 3.2 nedan visar ett antal vanligt förekommande allmänna skulder hos Kronofogdemyndigheten. De enskilda skulderna finns inte uppdelade efter typ i Kronofogdemyndighetens register och det går inte att få ut siffror på olika skuldtyper. Två typer av vanligt förekommande enskilda mål härstammar emellertid från offentliga system och kommer också att diskuteras i texten, nämligen skulder som gäller återbetalning av bostadsbidrag och återkrav av studie- medel.

Källa: Kronofogdemyndigheten.

* Gäldenärer som endast hade angiven skuld hos Kronofogdemyndigheten.

Skulder för obetald radio- och tv-avgift är vanligt förekommande i alla åldersgrupper, men annars finns skillnader mellan de olika grupperna. För ungdomar mellan 18 och 25 år är skulder för fel- parkering vanligast. För gruppen 26–64 år gäller den vanligaste skulden underhållsstöd. För dem över 65 är, efter obetalda radio- och tv-avgifter, skatteskulder vanligast.

129

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

Värt att notera är att antalet unika gäldenärer för TV-avgifter, skatter, studiemedelsavgift och fordonsskatt uppgick till 77 350 personer den 13 juni 2013. Dessa utgör ungefär en sjättedel av alla skuldsatta i tabellen.

I flera fall går det att hantera skulderna innan de hamnar hos Kronofogdemyndigheten genom överenskommelser med den berörda myndigheten. Flera myndigheter har möjlighet att lägga upp en betalningsplan om gäldenären saknar betalningsförmåga. Detta kräver dock att gäldenären själv är aktiv och kontaktar de olika fordringsägarna (myndigheterna).

I detta avsnitt beskriver vi kort några vanliga stöd och skulder.

Radio- och tv-avgift

Grundläggande statistik8

3 469 000 betalade Radio-och tvavgift 2011

104 085 personer fanns hos Kronofogdemyndigheten med obetalda tvavgifter

Summan av obetalda skulder uppgick till 1 117 miljoner kronor, inklusive Kronofogdemyndighetens avgifter

Antal mål var 817 523

Den genomsnittliga skulden per gäldenär var 10 732 kronor

Genomsnittlig skuld per mål var 1 366 kronor, inklusive Kronofogdemyndighetens avgift

15 168 gäldenärer hade enbart en skuld för TV-avgift och ingen annan skuld hos Kronofogdemyndigheten (10 juni 2013)

Radiotjänst i Kiruna AB har enligt avtal med staten ett uppdrag att hantera inkasseringen av avgiften samt bedriva avgiftskontroll. Verksamheten regleras i lag (1989:41) om finansiering av radio- och TV i allmänhetens tjänst. Avgiften ska betalas av alla företag och hushåll som har tv-mottagare. Som tv-mottagare räknas tv, digital- box, dator eller surfplatta med internetuppkoppling, video med kanalväljare och inspelningsbar dvd-spelare. Radiotjänst genomför

8 Källa: Kronofogdemyndigheten (31 dec 2012 om inget annat anges).

130

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

avgiftskontroller genom telefonsamtal, brevutskick eller personliga besök. Avgiften går till Sveriges Television, Sveriges Radio och Sveriges Utbildningsradio och är sedan 2009, 2 076 kronor per år och kan delas upp i mindre betalningar. Radiotjänst skickar två påminnelser till den som inte betalat avgiften. Den första påminnel- sen kostar 75 kronor. Om beloppet inte betalas kostar den andra påminnelsen 40 procent av beloppet på den första räkningen. Om man inte betalat efter två påminnelser skickas räkningen till Kronofogdemyndigheten och då påförs en grundavgift om 600 kronor.

Huvudsakliga problem

Att ett stort antal gäldenärer har skulder rörande radio- och tv- avgiften beror enligt Radiotjänst till stor del på det stora antalet kunder (nästan 3,5 miljoner). Ungefär tre procent av dessa har i dag skulder hos Kronofogdemyndigheten (104 085). Dock är det troligt att många hushåll som har små marginaler upplever att avgiften är lätt att prioritera bort. Hushållen kan fortsätta se på tv, även om avgiften inte har betalats.9

Skattekontot

Grundläggande statistik10

94 370 personer fanns hos Kronofogdemyndigheten med obetalda skatteskulder

Summan av obetalda skulder uppgick till 18 209 miljoner kronor

Antal mål var 307 917

Den genomsnittliga skulden per gäldenär var 192 953 kronor

Genomsnittlig skuld per mål var 59 136 kronor

36 899 gäldenärer hade enbart en skuld på skattekontot och ingen annan skuld hos Kronofogdemyndigheten (10 juni 2013)

9Radiotjänst samt Konsumentverket PM 2003:04.

10Källa: Kronofogdemyndigheten (31 dec 2012 om inget annat anges).

131

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

Om skatter och avgifter inte betalas i tid uppkommer ett under- skott, en skuld, på skattekontot. På underskottet tillkommer en kostnadsränta. Om en individ har ett underskott på minst 100 kronor skickar Skatteverket en betalningsuppmaning. Om underskottet är 2 000 kronor eller högre skickas ett betalningskrav. Om skulden (över 2 000 kronor) är kvar efter nästa avstämning, normalt vid kommande månadsskifte, skickas skulden till Kronofogdemyndig- heten för indrivning. En skatteskuld preskriberas normalt efter fem år.11

Huvudsakliga problem

Konsumentverket menar att okunskap är en viktig förklaring till att skatteskulder uppkommer. Detta är särskilt vanligt när det gäller enskilda företagare, där den personliga ekonomin sammanblandas med verksamhetens ekonomi. Många saknar kunskap om regelver- ken och skillnaden mellan att vara anställd och att vara egen företa- gare och därmed själv behöva betala in skatter och avgifter, kan upplevas som stor och oförståelig.12

Studiemedelsavgift

Grundläggande statistik13

467 156 personer fick studiemedel 2012

År 2012 utbetalades totalt 24 091,6 miljoner i studiemedel

I slutet av 2012 fanns 1 241 893 återbetalningsskyldiga lånta- gare registrerade i Centrala studiestödsnämndens register med en total studieskuld på 194 miljarder kronor

Av de återbetalningsskyldiga låntagarna fanns 89 984 perso- ner hos Kronofogdemyndigheten. Detta motsvarar 7,2 pro- cent av antalet återbetalningsskyldiga låntagare

Summan av obetalda återkrav uppgick till 1 077 miljoner kronor

11Skatteverket.

12Konsumentverket (2003).

13Källa: Kronofogdemyndigheten (31 dec 2012 om inget annat anges).

132

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

Antal mål var 167 451

Den genomsnittliga skulden hos Kronofogdemyndigheten per gäldenär var 11 969 kronor

Genomsnittlig skuld per mål var 6 432 kronor

13 638 gäldenärer hade enbart en skuld för studiemedelsav- gift och ingen annan skuld hos Kronofogdemyndigheten (10 juni 2013)

En studerande på eftergymnasial nivå kan få studiemedel under högst 240 veckor, motsvarande sex års heltidsstudier. För studier på grundskolenivå varierar tidsgränsen för rätt till studiemedel mellan 40 och 100 veckor och på gymnasial nivå kan studiemedel beviljas under högst 80 eller 120 veckor beroende på den stu- derandes utbildningsbakgrund.

Ansökan om studiemedel görs till Centrala studiestödsnämnden (CSN). Efter avslutade studier ska studielånet återbetalas.

Det belopp som ska betalas tillbaka beror på skuldens storlek, räntan och återstående återbetalningstid. Årsbeloppet beräknas så att återbetalningen ökar med två procent varje år fram tills skulden är avbetalad. Årsbeloppet får sättas ned om låntagaren har låg inkomst eller om det finns synnerliga skäl.14 Dessutom kan års- beloppet sättas ned om låntagaren på nytt börjar studera med studiemedel eller får utbildningsbidrag för doktorander.

Årsbelopp och avgifter som inte betalas tillbaka i tid får tas ut genom utmätning utan föregående dom eller utslag. Dessa registre- ras som allmänna mål hos Kronofogdemyndigheten. Studielån kan också sägas upp till omedelbar betalning om låntagaren har fått påminnelser och krav och trots detta inte betalat förfallna årsbe- lopp och avgifter.15 Obetalda studieskulder registreras som all- männa mål hos Kronofogdemyndigheten.

Om en studerande fått mer studiestöd än vad han eller hon har rätt till, kommer Centrala studiestödsnämnden att kräva tillbaka pengarna. Återkrav kan man få om man avbrutit sina studier, tagit färre poäng än vad man skrivit i sin ansökan eller om man tjänat över gränsen för fribeloppet. Siffror från Centrala studiestödsnämnden

14Synnerliga skäl är exempelvis beroende av försörjningsstöd, aktivitetsersättning eller sjuk- ersättning.

1527 a § Lag (1999:1395).

133

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

visar att 19 procent av samtliga återkrav var överförda till Krono- fogdemyndigheten år 2012.

Om man inte betalar tillbaka ett återkrav i tid, skickar Centrala studiestödsnämnden en påminnelse. Betalas inte påminnelsen skickas ett kravbrev. CSN tar inte ut några avgifter för påminnelsen eller kravet, till skillnad från påminnelser och krav på de ordinarie lånen. Om kravet inte betalas ansöker CSN om ett betalnings- föreläggande hos Kronofogdemyndigheten. Kronofogdemyndig- heten skickar sedan ett föreläggande till gäldenären. Betalas inte skulden fastställs den i ett utslag för att sedan drivas in. För indrivning tillkommer ytterligare en avgift på 600 kronor.16

Huvudsakliga problem

Under 2012 inledde Centrala Studiestödsnämnden och Kronofog- demyndigheten ett förebyggande arbete för att minska antalet obetalda studieskulder och återkrav. I april 2013 publicerade de båda myndigheterna en gemensam slutrapport kring sitt gemen- samma projekt.17 Bland annat har de identifierat att antalet lånta- gare som använt möjligheten att nedsätta årsbeloppet på grund av låga inkomster, har minskat. CSN menar att det antagligen finns ett flertal personer som inte söker nedsättning, trots att de skulle ha rätt till det.

Ett annat problem återfinns i vuxenutbildningen på grundskole- nivå.18 De flesta som studerar på grundläggande nivå fortsätter sina studier på gymnasial nivå. För många, framför allt på den grundläg- gande nivån, utgjorde olika former av bidrag en väsentlig del av för- sörjningen då mer än hälften saknade inkomst från arbete under året. Studerande på grundläggande nivå lever dessutom ofta i familjer med svag ekonomi, vilket gör det svårare att få ekonomiskt stöd från familjen under studietiden. Hälften av dem som studerar på grund- läggande nivå inom Komvux har studiemedel från Centrala studie- stödsnämnden och drygt en tredjedel av dem med studiemedel tar studielån. Även om andelen som lånar är begränsad får många problem med att betala tillbaka sina lån. Återbetalningsproblemen är störst för dem som inte fortsätter studierna efter den grund-

16Centrala studiestödsnämnden

17Centrala studiestödsnämnden och Kronofogdemyndigheten (2013): Slutrapport Sam- verkansprojektet CSN/KFM.

18Vilket redogörs för i SOU 2013:20 Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå, – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet.

134

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

läggande nivån. Bland dem som enbart studerar på grundläggande nivå är det mer än hälften som någon gång får ett krav på betalning överlämnat till Kronofogdemyndigheten. Betalningsproblemen är ofta långvariga, trots att studieskulderna är relativt små. Den främsta förklaringen är mycket låga inkomster efter avslutad utbildning. Många låntagare ansöker inte heller om nedsättning av det belopp som ska betalas, trots att sådan nedsättning kan medges för den som har låg inkomst.

I rapporten från Delegationens mot felaktiga utbetalningar:

Varför blir det fel? Orsaker till felaktiga utbetalningar från trygghets- systemen – resultat från expertseminarier (2007) framhölls bland annat att ett vanligt fel var att Centrala studiestödsnämnden fick felaktiga inkomstuppgifter från studenter, bland annat för att den inkomst som ska lämnas i samband med en ansökan om studieme- del är beräknad inkomst, vilket gör det lätt att göra en felaktig upp- skattning och sedan glömma att anmäla sin faktiska inkomst.

Studiehjälp, ersättning under gymnasiestudier för 16–19-åringar, á 1 050 kronor per månad (10 månader per år) utbetalas utan före- gående ansökan men det krävs närvaro i gymnasieskolan. Under 2012 fattade Centrala studiestödsnämnden 20 800 beslut om åter- krav efter uppgifter om ändrade förhållanden, till exempel ogiltig frånvaro. Det är en uppgång med 1 200 beslut jämfört med 2011. Ungefär en femtedel av dessa hamnar hos Kronofogdemyndigheten eftersom de studerande eller deras föräldrar/vårdnadshavare inte kan betala tillbaka. 19

Underhållsstöd

Grundläggande statistik20

Ungefär 500 000 barn hade särlevande föräldrar 2011. Av dessa fick nästan hälften någon form av underhållsstöd från Försäkringskassan.21

137 329 föräldrar var bidragsskyldiga till Försäkringskassan

2012.

19Centrala studiestödsnämnden och Kronofogdemyndigheten (2013): Slutrapport Sam- verkansprojektet CSN/KFM.

20Källa: Kronofogdemyndigheten (31 dec 2012 om inget annat anges).

21Delic (2012).

135

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

42 952 personer fanns hos Kronofogdemyndigheten med obetalda underhållsstöd.

Summan av obetalda skulder uppgick till 1 326 miljoner kronor.

Antal mål var 1 421 347.

Den genomsnittliga skulden per gäldenär var 30 872 kronor.

Genomsnittlig skuld per mål var 933 kronor.

4 290 gäldenärer hade enbart en skuld för underhållsstöd och ingen annan skuld hos Kronofogdemyndigheten (10 juni 2013).

I föräldrabalken finns uttryckliga bestämmelser om föräldrars underhållsskyldighet. Där står att föräldrar ska svara för underhåll åt barnen efter vad som är skäligt, både ur barnets och ur förälderns synpunkt. Underhållsskyldigheten gäller oavsett om föräldrarna lever tillsammans eller inte. Särlevande föräldrar avgör själva om de vill reglera underhållsskyldigheten på egen hand, i enlighet med de civilrättsliga reglerna om underhåll i föräldrabalken, eller om de vill reglera underhållet genom Försäkringskassan, i enlighet med de offentligrättsliga reglerna om underhållstöd i socialförsäkrings- balken. I praktiken har inget av de två regelverken företräde, men den bakomliggande tanken är att föräldrarna i första hand ska avgöra underhållsfrågan på egen hand, i enlighet med de civilrätts- liga reglerna.22

Underhållet ska betalas till den förälder där barnet är varaktigt boende, det vill säga där barnet är folkbokfört.

Regleras underhållet mellan föräldrarna kallas det för under- hållsbidrag. Föräldrarna kan komma överens om ett valfritt belopp eller beräkna beloppet enligt de regler som finns i föräldrabalken. Beloppet ska bero på både föräldrarnas aktuella inkomst och bar- nets behov. I de fall avtal inte kan ingås frivilligt, fastställs beloppet i domstol. Om den bidragsskyldige inte betalar bidraget, bli denne skuldsatt till barnet.23

Regleras underhållet genom Försäkringskassan kallas det under- hållsstöd. Stödet finns i dag i tre former: helt underhållsstöd, utfyllnadsbidrag och underhållsstöd vid växelvis boende.

22Delic (2012).

23Försäkringskassan.

136

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

I de fall den betalningsskyldige föräldern, den som inte är var- aktigt boende med barnet, inte betalar något underhållsbidrag, kan boföräldern, den förälder där barnet är skrivet, ansöka om helt underhållsstöd från Försäkringskassan. Detta uppgår för närvarande till 1 273 kronor per månad. När stödet infördes beräknades det mot- svara hälften av kostnaderna för barnet som kvarstår efter att barnbidraget räknats in. Förutom en höjning på 100 kronor 2006 har nivån på underhållsstödet varit konstant sedan det infördes.24

Om den betalningsskyldige föräldern betalar ett underhålls- bidrag som är lägre än 1 273 kronor kan boföräldern ansöka om ett utfyllnadsbidrag. Försäkringskassan betalar då ut mellanskillnaden mellan underhållsbidraget och de 1 273 kronor som är underhålls- stödet. Utfyllnadsbidraget leder inte till någon återbetalnings- skyldighet, om den betalningsskyldige föräldern betalar sin del av summan, utan lämnas som ett rent stöd.

Om barnet bor växelvis hos båda föräldrarna kan båda ansöka om underhållsstöd vid växelvis boende. Stödet uppgår då till maxi- malt 636 kronor per barn och månad. Stödet leder inte till någon återbetalningsskyldighet, eftersom ingen av föräldrarna är bidrags- skyldig.

Även om den ursprungliga tanken var att föräldrarna skulle avgöra underhållet på egen hand väljer ändå ett stort antal föräldrar att gå genom Försäkringskassan (se statistikrutan ovan).

År 2012 var 137 329 föräldrar bidragsskyldiga för underhålls- stöd. Försäkringskassan har dock arbetat för att flera föräldrar ska komma överens om bidragsbeloppet på egen hand och antalet bidragsskyldiga har därför minskat stadigt sedan 1999, då antalet bidragsskyldiga var 237 026.25

Målet med underhållsstödet är att understryka att båda föräld- rarna har det ekonomiska ansvaret för barnet. Det innebär att den betalningsskyldige föräldern blir, efter förmåga, återbetalnings- skyldig till Försäkringskassan. Återbetalningsskyldighet uppkom- mer enbart i de fall Försäkringskassan betalat ut helt underhålls- stöd.

Den betalningsskyldiga föräldern ska återbetala en viss procent- sats av sin årsinkomst till Försäkringskassan, dock max 1 273 kronor per månad och barn. Som årsinkomst räknas den senast taxerade inkomsten, vilket i praktiken kan innebära inkomsten två år tidigare.

24Interpellation 2011/12:391. Riksdagen.

25Försäkringskassan.

137

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

Föräldern gör först ett grundavdrag på 100 000 kronor, vilket innebär att de som tjänar under grundavdraget inte behöver betala något alls. Om föräldern under en period inte kan betala det belopp som beräknats kan han eller hon ansöka om anstånd. Detta sker till exempel om föräldern blir sjuk. Anståndet betyder enbart att betal- ningarna skjuts upp.

Om föräldern inte betalar återbetalningsbeloppet hamnar han eller hon i skuld till staten. Senast fem månader efter att beloppet skulle ha betalats lämnas skulden till Kronofogdemyndigheten. När skulden hamnat hos Kronofogdemyndigheten tillkommer också kostnader i samband med indrivningen. Varje obetalt månads- belopp registreras som en enskild skuld, vilket kan förklara att antalet mål är väldigt högt.

Skulder hos försäkringskassan preskriberas vanligen efter fem år. Tiden förlängs dock om gäldenären beviljats anstånd.

Huvudsakliga problem

Underhållsstödet är en vanligt förekommande skuld hos Kronofogde- myndigheten, och enligt siffror från Kronofogdemyndigheten har antalet återkommande gäldenärer ökat sedan 2007. En stor del av gäldenärerna är dessutom återkommande. Tabell 3.3 nedan visar antalet gäldenärer med skulder till följd av obetalda återbetalnings- belopp.

Antalet gäldenärer hos Kronofogdemyndigheten tyder på att åter- betalningssystemet inte fungerar tillfredsställande. År 2012 fanns nästan 43 000 gäldenärer med obetalda underhållsstödsskulder registrerade hos Kronofogdemyndigheten.

Ett av de största problemen är att inkomstuppgifterna som ligger till grund för återbetalningsförmågan ofta är felaktiga. Den

138

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

bidragsskyldiges betalningsförmåga ska tas i anspråk vid beräkning av underhållsbeloppet. Förmågan beräknas på den senast taxerade inkomsten, vilken kan avse förhållanden så långt som två år tillbaka i tiden, vilket innebär att individer med inkomster som har fallit sedan taxeringstillfället kan få svårt med betalningarna (underhålls- bidraget, å andra sidan, baseras på den aktuella inkomsten).26

Bostadsbidrag

Grundläggande statistik27

2010 fick 235 304 svenskar bostadsbidrag

Totalt utbetalades 3 425 miljoner i bostadsbidrag

Den genomsnittliga inkomsten för samtliga som mottog bostadsbidrag år 2010 var 99 398 per år

Det genomsnittliga bidraget var på 1 652 kronor i månaden

91 704 personer som fått bostadsbidrag 2010 blev återbetal- ningsskyldiga

Det totala återbetalningsbeloppet var 443 miljoner kronor

År 2012 fick 178 066 hushåll bostadsbidrag. Den genomsnittliga bidraget för ett hushåll med barn var 2 425 per månad. För hushåll utan barn var det genomsnittliga bidraget på 883 kronor per månad.

Bostadsbidraget söks i förskott och beräknas på den förväntade årsinkomsten. Det slutgiltiga bidraget bestäms i efterhand när taxe- ringen är klar för det år då bidraget betalades ut. Om inkomsterna var lägre än väntat kan bidragsmottagaren få bidrag i efterskott. Om inkomsterna däremot var högre än väntat blir mottagaren åter- betalningsskyldig. Bostadsbidraget beräknas per kalenderår och inkomsten anses vara lika fördelad över årets alla månader. Den som har fått för mycket preliminärt bidrag utbetalt ska betala till- baka detta senast den 30 september året efter det året då bidraget utbetalades. I de fall en individ har låga inkomster och inte kan betala av hela beloppet, kan Försäkringskassan upprätta en betal- ningsplan. I dessa fall krävs att mottagaren av bostadsbidraget tar

26SOU 2011:51.

27Källa: Kronofogdemyndigheten (31 dec 2012 om inget annat anges).

139

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

kontakt med Försäkringskassan. Om ingen kontakt tagits och om skulden inte betalats, kan Försäkringskassan välja att göra avdrag på framtida utbetalningar. Om inga avdrag är möjliga kan Försäk- ringskassan ansöka om utmätning hos Kronofogdemyndigheten.

Huvudsakliga problem

Skulder som uppkommit på grund av erhållet bostadsbidrag tillhör inte de allmänna målen. Försäkringskassan ansöker om betalnings- föreläggande hos Kronofogdemyndigheten i varje enskilt fall, och skulden handläggs som ett enskilt mål avseende verkställighet.28 I de flesta fall löser Försäkringskassan dessa skulder genom kvitt- ning, det vill säga mot framtida betalningar, vilket i sig kan leda till betalningssvårigheter. Bostadsbidragen kan alltså ändå vara en bidragande faktor för de hushåll som råkat illa ut. Dessa skulder uppkommer också i det offentligrättsliga systemet, varför vi bedö- mer att det är intressant att nämna dem i detta avsnitt.

De hushåll som har rätt till bostadsbidrag har små inkomster och ofta små marginaler. Många av dem har också osäkra anställ- ningar, vilket gör att det kan vara svårt att förutse framtida inkomster. Om den faktiska inkomsten var högre än den angivna inkomsten leder det till återkrav. Om inkomsten minskat sedan återkravsåret kan det vara väldigt svårt att betala återkravet med påföljd att det slutligen går till Kronofogdemyndigheten för indriv- ning.29

3.2Villkor på kreditmarknaden

Nedan redogörs för delar av det juridiska regelverk och den institutionella struktur som finns i Sverige för att kreditmarknaden ska fungera tillfredsställande och för att hantera fenomen som överskuldsättning.

Först beskrivs avtalsfriheten och den lagstiftning som begränsar avtalsfriheten. Denna lagstiftning har tillkommit för att skydda konsumenten som i många fall är avtalets svagare part. Ansvaret för

28Att bostadsbidragen handläggs som enskilda mål beror på att det saknas särskild föreskrift om att beslut om återbetalning får verkställas direkt.

29Konsumentverket (2003).

140

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

tillsyn av att reglerna efterföljs ligger på ett antal olika myndig- heter.

3.2.1Avtalsfrihet och konsumentskydd

Avtalsrätten är en central del i civilrätten och fokuserar bland annat på hur avtal kommer till stånd. I Avtalslagens30 första paragraf står det som är lagens huvudmening: att ingångna avtal är bindande, både för den som erbjudit avtalet och den som svarat på det. Det finns dock undantagsfall, där avtal ogiltigförklaras. Det gäller till exempel om avtal ingåtts under tvång, eller om någon utnyttjat en annans oförstånd eller beroende ställning för att få till stånd ett avtal.

Utöver Avtalsrätten finns den fastslagna privaträttsliga princi- pen om avtalsfrihet. Avtalsfrihet består av rätten att avstå från att ingå avtal, rätt att välja avtalspart och rätt att bestämma avtalets innehåll. Det innebär att alla har rätt att välja vilka avtal de vill ingå och med vem. Parterna bestämmer också fritt vad som ska avtalas. När avtalet har ingåtts måste båda parter se till att avtalet fullföljs och om någon av parterna inte fullföljer har ett avtalsbrott begåtts.

Avtalsfriheten är dock inte absolut och flera avtalsformer styrs av tvingande regler. Det gäller till exempel avtal som innebär risk för personskador eller miljöförstöring eller avtal som strider mot allmänna intressen. Ett flertal lagar som inskränker avtalsfriheten har tillkommit för att skydda konsumenter.

Bland andra följande lagar reglerar avtalsfriheten på området som rör hushållens skuldsättning:

EU-direktiv om konsumentkrediter. Ett fullharmoniseringsdirek- tiv, vilket innebär att alla medlemsländer har samma regler. Län- derna kan inte heller tillämpa strängare regler än de som gäller enligt direktivet.

Konsumentkreditlagen (2010:1846). Reglerar bland annat inne- håll i marknadsföring och information till konsumenter. Lagen ställer också krav på kreditprövning och att kredit enbart får lämnas till en konsument som har återbetalningsförmåga.

Lagen om bank och finansieringsrörelse (2004:297). Reglerar kre- ditinstitutens tillstånd.

30 Lag (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrätten.

141

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

Marknadsföringslagen (2008:486). Om de särskilda reglerna kring marknadsföring av krediter i konsumentkreditlagen inte följs, tillämpas marknadsföringslagens bestämmelser om förbud och åläggande.

3.2.2Lagstiftning rörande konsumentkrediter

EU-direktiv

För att ta steg mot en gemensam finansiell marknad inom EU, beslutade EU-parlamentet om ett nytt konsumentkreditdirektiv i januari 2008. Direktivet är ett så kallat fullharmoniseringsdirektiv, vilket innebär att alla medlemsländer ska se till att implementera direktivet så att syftet och samma resultat uppnås. Detta för att skapa rättvisa konkurrensvillkor mellan länder och minska admi- nistrativa kostnader för företag som är verksamma i flera länder. EU-direktivet gäller inte lån under 200 euro, över 75 000 euro, bolån och fakturakrediter. Fakturakrediter omfattas dock av svensk lag, inom ramen för de undantag som angetts tidigare.31 Direktivet ställer till exempel krav på vilken typ av information som kreditgi- vare ska lämna till konsumenter. Direktivet innebär också att ett enskilt land inte kan införa strängare regler än de som gäller enligt direktivet.

I och med EU-direktivet skapades en ny konsumentkreditlag i Sverige (se nedan). I Sverige valde man att låta den svenska lagstift- ningen ha ett bredare tillämpningsområde än direktivet. Därför omfattar den svenska lagen även lån under 200 euro och över 75 000 euro.

I Sverige skulle det vara möjligt att införa andra regler när det gäller lån under 200 euro eller över 75 000 euro, utan att det skulle strida mot direktivet.

Konsumentkreditlagen

Konsumentkreditlagen (2010:1846) gäller kredit som en näringsidkare lämnar eller erbjuder en konsument. Den gäller exempelvis blanco- lån och bolån, men också vid köp av varor och tjänster på kredit och avbetalning. Lagen är tvingande till konsumentens förmån.

31 Fakturakrediter som betalas inom tre månader och där beloppen är små.

142

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

Kreditgivaren får alltså inte erbjuda konsumenten sämre villkor än vad som anges i lagen.

Lagen fastställer att näringsidkare ska iaktta god kreditgivnings- sed och ta tillvara konsumentens intressen.

Näringsidkaren ska lämna information om den effektiva räntan i marknadsföringen. Om näringsidkaren, utöver information om den effektiva räntan, lämnar annan sifferinformation ska följande information dessutom lämnas i marknadsföringen, enligt 7 §:

Krediträntan, med angivande av om den är bunden eller rörlig,

Avgifter och andra kostnader som utgör en del av kreditkostna- den,

Kreditbeloppet,

Kreditavtalets löptid,

Det sammanlagda beloppet som ska betalas av konsumenten och storleken på avbetalningarna

Kontantpriset och kontantinsats som krävs vid kreditköp

Innan avtal ingås ska näringsidkaren se till att konsumenten får det, enligt EU-direktivet, standardiserade informationsbladet (Standar- diserad konsumentkreditinformation). Om ovanstående informat- ion inte lämnas till konsumenten tillämpas marknadsföringslagen (se nedan).

Enligt konsumentkreditlagens 12 § ska näringsidkaren pröva om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad han eller hon åtar sig enligt kreditavtalet. Kreditprövningen ska grundas på tillräckliga uppgifter om konsumentens ekonomiska förhållan- den. Krediten får enbart beviljas de konsumenter som har ekono- miska förutsättningar att fullgöra avtalet.

Kreditavtalet ska nedtecknas i en varaktig form som är tillgäng- lig för konsumenten. I avtalet ska bland annat anges samtliga upp- gifter nämnda ovan (7 §) och uppgifter om till exempel hur man säger upp kreditavtalet, förekomst av ångerrätt, påföljder av dröjs- mål samt tillsynsmyndighet.

Konsumenten har enligt lagen 14 dagars ångerrätt från den dag då avtalet ingås, dock tidigast den dag då all dokumentation rörande kreditavtalet kommit konsumenten tillhanda.

Våren 2013, samtidigt som utredningen om överskuldsättning pågick, kom också en departementsskrivelse (Ds 2013:17) med ett

143

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

förslag om ändring av konsumentkreditlagen. Den 4 november 2013 kom regeringens proposition (2013/14:34 Sanktionsavgift vid bristande kreditprövningar). I propositionen föreslås att Konsument- verket, som är tillsynsmyndighet över vissa finansiella institut, ska kunna ta ut en straffavgift av näringsidkare som inte gör tillräckliga kreditprövningar. Straffavgiften kompletterar de existerande sank- tionsmöjligheterna, varning och föreläggande om att upphöra att lämna krediter.32

God kreditgivningssed

I konsumentkreditlagen står det följande i 6 § rörande god kredit- givningssed:

Näringsidkaren ska i sitt förhållande till konsumenten iaktta god kre- ditgivningssed. Näringsidkaren ska därvid ta tillvara konsumentens intressen med tillbörlig omsorg och ge de förklaringar som konsu- menten behöver.

I Konsumentverkets allmänna råd om konsumentkrediter (KOVFS 2011:1) diskuteras begreppet mer ingående. Här står bland annat att näringsidkaren ska ta hänsyn till att ett kreditavtal kan ha stor påverkan för den enskildes ekonomiska förhållanden. Näringsidka- ren ska därför se till att konsumenten har all nödvändig informa- tion och förståelse om låneavtalets villkor för att kunna avgöra om kreditavtalet passar hans eller hennes ekonomiska situation. Denna förklaringsskyldighet innebär inte att näringsidkaren har rådgiv- ningsskyldighet gentemot konsumenten. Det är i huvudsak kon- sumenten som, genom att ställa frågor, förväntas styra informa- tionsinnehållet. Näringsidkaren bör dock avråda konsumenten från att ingå kreditavtal om det finns omständigheter som tyder på att avtalet skulle vara ofördelaktigt för konsumenten. Näringsidkaren ska informera konsumenten om det finns risk för stora skuldsätt- ningsproblem och försäkra sig om att konsumenten har förstått avtalet och vad det innebär.33 Det är dock svårt att säga något om i vilken utsträckning detta sker i praktiken.

32Se kapitel 5 Strategi mot överskuldsättning för en beskrivning av propositionen.

33Se Anderson och Korling (2012), Finansmarknadskommitténs rapport nr 10, för analys och diskussion om konsumentinformation på området för finansiella tjänster.

144

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

Lagen om Bank och finansieringsrörelse

Lagen om bank och finansieringsrörelse (2004:297) innehåller olika bestämmelser om bank- och finansieringsrörelser, bland annat en definition av vad de båda rörelserna innebär.

Av lagen framgår vilka krav som banker och kreditmarknadsfö- retag har att uppfylla, bland annat gäller det övergripande krav på soliditet, likviditet och att respektive rörelse ska drivas på ett sätt som är sunt.

I lagen finns bestämmelser om vilka rörelser som är tillstånds- pliktiga. I regel gäller att all bank- och finansieringsrörelse måste ansöka om tillstånd hos Finansinspektionen. Vissa typer av verk- samhet undantas dock från tillståndsplikten. Bland annat krävs inte tillstånd för utgivning av elektroniska pengar34 eller tillhanda- hållande av betaltjänster. Dessa två verksamheter regleras istället enligt särskild lagstiftning.35 Företag som tillhandahåller finansie- ring i samband med försäljning av varor eller tjänster och som inte har som huvudsakligt ändamål att driva finansiell verksamhet undantas också från tillståndsplikten.

Enligt lagen om bank och finansieringsrörelse är konsument- krediter alltså inte tillståndspliktiga. I april 2013 kom dock en departe- mentsskrivelse där även vissa typer av konsumentkrediter föreslås bli tillståndspliktiga. Till dessa hör snabblånen. Om lagen införs kommer även snabblåneföretagen att stå under Finansinspektionens tillsyn, vilket enligt promemorian kommer att öka konsumentskyddet.

Marknadsföringslagen

Marknadsföringslagen (2008:486) ska skydda konsumenten mot vilseledande, aggressiv och annan typ av otillbörlig marknadsföring. I lagen finns bestämmelser om vad som anses utgöra otillbörlig marknadsföring. Bland annat finns förbud mot vilseledande mark- nadsföring.

I Konsumentkreditlagen finns särskilda bestämmelser om mark- nadsföring vid kreditgivning. Om dessa inte följs tillämpas marknads- föringslagens bestämmelser om förbud och åläggande (med undan- tag för § 29–36). Enligt marknadsföringslagen kan näringsidkaren

34Till exempel kreditkort.

35Se Finansinspektionens författningssamling FFFS 2010:3 samt lag (2011:755) om elektro- niska pengar.

145

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

bland annat åläggas förbud mot viss marknadsföring eller åläggas att lämna information.

Prisinformationslagen

Ytterligare en lag som styr information till konsumenter är prisin- formationslagen (2004:347). Lagen har till ändamål att främja god prisinformation till konsumenter. Lagen säger bland annat att pris- information ska lämnas genom uppgift om varans pris och jämför- pris. Jämförpris behöver inte alltid uppges för andra produkter än varor.

Prisinformation ska vara korrekt och tydlig. Om extra avgifter eller kostnader kan tillkomma, ska detta anges.

Lagen om oskäliga avtalsvillkor

Lag (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden gäller avtal mellan en näringsidkare och en konsument. Lagen säger att en näringsidkare som använder sig av oskäliga villkor (med hänsyn till pris och övriga omständigheter) kan dömas till förbud av Mark- nadsdomstolen.

Bestämmelser om ocker

I svensk rätt finns två bestämmelser om ocker, dels en civilrättslig i 31 § avtalslagen36, dels en straffrättslig i 9:5 brottsbalken (BrB). Kopplingen mellan den civilrättsliga och den straffrättsliga bestäm- melsen är stark.

I avtalslagen stadgas att om någon har begagnat sig av annans trångmål, oförstånd, lättsinne eller beroendeställning för förmåner, som står i uppenbart missförhållande till vederlaget, så gäller inte avtalet gentemot den förfördelade.37

Syftet med paragrafen i avtalslagen är att förhindra att någon tillskansar sig uppenbart orimliga ekonomiska förmåner av någon annan genom att utnyttja ett underläge i form av trångmål, oför-

36Se lag (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område.

37Det följande är hämtat från Grönfors, K. & Dotevall, R., Avtalslagen, 4 uppl., 2010, s. 210 ff, Adlercreutz, A & Gorton, L., Avtalsrätt I, 13 uppl., 2011, s. 256 ff, Ingvarsson, T., Ogiltighet och rättsföljd, 2012, s. 140 ff.

146

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

stånd, lättsinne eller beroendeställning hos honom eller henne. Med trångmål förstås bland annat ekonomiskt trångmål. Termen oförstånd avser bristande omdömesförmåga – enfald, oerfarenhet berusning. Lättsinne nämns särskilt i lagtexten som en önskan från lagstiftarens sida att skydda särskilt ”unga personer, som i för- hoppningen om blivande arv eller understöd från förmögna släk- tingar kasta sig i händerna på ockrare”. Lättsinne kan också vara om lånade pengar används för till exempel dyra semesterresor eller hasardspel. Med beroendeställning åsyftas att ett personligt bero- endeförhållande missbrukas.

Förmånerna enligt avtalet ska stå i uppenbart missförhållande till värdet av motprestationen. Det krävs alltså en betydande skill- nad i värde mellan prestationerna på ömse sidor för att bestämmel- sen ska bli tillämplig. Rättsföljden av ocker är att avtalet är ogiltigt mellan parterna, det vill säga att vardera part är förpliktad att åter- föra vad han erhållit på grund av avtalet. Den som utsatts för ocker har också enligt allmänna regler rätt till skadestånd.38

I brottsbalken stadgas att den som vid avtal eller någon annan rättshandling begagnar sig av någons trångmål, oförstånd, lättsinne eller beroende ställning till att bereda sig en förmån, som står i uppen- bart missförhållande till vederlaget eller för vilken vederlag inte ska utgå, döms för ocker till böter eller fängelse i högst två år.39 Är brottet grovt döms till fängelse, lägst i sex månader, och högst fyra år.

I lagkommentaren till brottsbalken anförs att för att en ocker- situation ska anses föreligga krävs att gärningsmannen har utnyttjat någons svaghet eller underläge. Gärningsmannens förmån ska stå i uppenbart missförhållande till vederlaget. För ockeransvar krävs uppsåt. Även kravet på uppenbart missförhållande ska vara täckt av uppsåt. Vidare sägs i kommentaren att missförhållandena mellan prestation och vederlag för straff enligt brottsbalken ska vara något större än vad som krävs för att avtalet ska vara ogiltigt enligt avtals- lagen.

38Se Grönfors & Dotevall, Avtalslagen s. 214.

39Det följande är hämtat från Berggren, N-O med flera författare, Brottsbalken. En kom- mentar, (Zeteo 1 maj 2012.) Kommentar till 9:5 BrB.

147

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

3.2.3Bedömning av betalningsförmågan

Enligt både lagen om bank- och finansieringsrörelse (2004:297) och konsumentkreditlagen (2010:1846) måste en låntagares betal- ningsförmåga vara avgörande för om en kredit ska beviljas. Lagen specificerar dock inte vad som ska ingå i en prövning av betal- ningsförmågan. Enligt Konsumentverkets allmänna råd om kon- sumentkrediter (KOVFS 2011:1) och Finansinspektionens all- männa råd (FFFS 2011:47) ska kreditprövningen syfta till att upp- skatta konsumentens nuvarande och framtida återbetalningsför- måga. Detta innebär vanligtvis att kreditgivaren måste ta hänsyn till låntagarens inkomster, tillgångar, utgifter och övriga skulder, samt eventuella borgensåtaganden. Både Konsumentverket och Finans- inspektionen klargör att kreditgivare bör bygga bedömningen på ett skriftligt underlag, till exempel en kreditupplysning inhämtad från ett kreditupplysningsföretag. Även om det är lag på kredit- prövning har kreditgivaren möjlighet att själv välja hur informa- tionen ska användas. Om en näringsidkare inte följer bestämmel- serna om kreditprövning kan Konsumentverket dock förelägga näringsidkare som är under deras tillsyn att upphöra med kredit- givningen.

En del kreditgivare har som affärsidé att rikta in sig på personer med osäker återbetalningsförmåga. Många av dessa har betalnings- anmärkningar och får inte lån hos de större kreditinstituten och tvingas därför vända sig till mindre och nischade aktörer. För att få sin verksamhet med ett högre risktagande att gå runt tar dessa aktörer ut högre avgifter och räntor än de mer etablerade insti- tuten.

Kreditgivare har utvecklat statistiska metoder för att försöka uppskatta individers återbetalningbenägenhet. Även om individen uppskattas ha betalningsförmåga finns det alltid en risk att han eller hon kommer välja att inte betala. Med avancerade algoritmer försö- ker man räkna fram sannolikheten för betalningsinställelse. I modellerna ingår ofta uppgifter om köparens inkomst och skulder, tidigare betalningshistorik samt vissa uppgifter om köparens bete- ende. Beteendeuppgifterna kan bland annat innehålla information om vilka produkter som köps. Forskning40 och erfarenheter41 från branschen visar att beteendeuppgifter42 ofta kan vara viktiga för att

40Vissing-Jorgensen (2012).

41Milne (2013), Artikel, Financial Times, 2013-03-05.

42Se Jacobsson och Siemiatkowski (2007).

148

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

förutspå en kredittagares återbetalningsbenägenhet. Bland de beskrivna beteendevariablerna finns bland annat köparens e-mail adress (adresser från domänerna Hotmail, Yahoo och MSN är korrelerade med sämre återbetalningsförmåga) och tidpunkt på dygnet vid köptillfället (köp som sker under natten ger ökad sannolikhet för betalningsinställelse).

Kreditupplysning i Sverige

Som nämndes ovan bör en kreditprövning baseras på en kredit- upplysning. I kreditupplysningen finns framför allt information om individens ekonomiska förhållanden. Det kan också finnas infor- mation om civilstånd och folkbokföringsadress. Det är dock inte säkert att individens samtliga kreditengagemang finns tillgängliga hos kreditupplysningsbolaget. Bland annat har kreditupplysnings- företag i Sverige inte snabblåneföretagens utlåning och individers skulder till inkassobolagen i sina register, trots att dessa typer av skulder är intimt förknippade med skuldproblem.

För att bedriva kreditupplysningsverksamhet behövs tillstånd från Datainspektion. I Sverige finns för nuvarande tio kreditupp- lysningsföretag med rikstäckande personnummer43, vilket innebär att de har information om samtliga svenskar över 15 år.

3.2.4Myndigheters ansvarsområden

I detta avsnitt beskrivs berörda myndigheters ansvarsområden och tillsyn. De myndigheter som nämns nedan har samtliga, indirekt eller direkt, uppdrag att arbeta mot överskuldsättning.

Konsumentverket och Konsumentombudsmannen

Konsumentverket är förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor och ska särskilt svara för att de konsumentskyddande regler som ligger inom myndighetens tillsynsansvar följs och att konsumenter har tillgång till information i den mån ingen annan myndighet har den uppgiften. Myndigheten ska även stödja och vara pådrivande i integreringen av konsumentaspekter i annan statlig verksamhet.

43 Rikstäckande personnummer innebär att de har uppgifter om individer i hela Sverige.

149

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

Generaldirektören för Konsumentverket är också Konsument- ombudsman (KO).

Konsumentverket ska bland annat arbeta för god marknadsfö- ringssed, skäliga avtalsvillkor och en god kreditgivningssed. Konsumentverket tar emot anmälningar men kan också ta upp fall på eget initiativ.

Konsumentverket har tillsyn över kreditgivare och näringsidkare för att se till att konsumentkreditlagen efterföljs, dock inte verk- samheter som står under Finansinspektionens eller Kronofogde- myndighetens tillsyn. Till de verksamheter som står under Konsumentverkets tillsyn räknas snabblåneföretagen. Verket har rätt att ta del av samtliga handlingar som behövs för tillsynen. Om näringsidkaren inte lämnar de efterfrågade handlingarna får Konsumentverket förelägga näringsidkaren att lämna ut handling- arna. Föreläggande får också förenas med vite.

Konsumentverket övervakar bland annat att näringsidkaren till- handahåller föreskriven information till konsumenterna. Krediten får enligt marknadsföringslagen och konsumentkreditlagen inte framställas på ett sätt som kan missleda konsumenten om de eko- nomiska följderna. Att en kredit går att få snabbt får inte heller anges som ett avgörande argument i förhållande till de övriga kre- ditvillkoren och får inte ges en framträdande plats i marknadsfö- ringen. Verket har i några fall väckt talan i Marknadsdomstolen. I ett av fallen förbjöds ett företag att i radio marknadsföra lånen som en snabb och bekväm lösning på ekonomiska problem.44

Enligt konsumentkreditlagen måste näringsidkaren göra en kre- ditprövning innan en kredit kan beviljas. Kredit får enbart ges till individer som förväntas kunna följa avtalet och betala tillbaka kre- diten. Innan 2011 undantogs snabblåneföretagen, på grund av snabblånens utformning, från flera punkter i lagstiftningen. Bland undantagen fanns bland annat kravet på kreditprövning. I och med det nya EU-direktivet trädde en ny konsumentkreditlag i kraft den 1 januari 2011. Den nya lagen innebar att samma regler som gällde för konsumentkrediter i allmänhet också började gälla för snabblå- neföretag. Även de måste nu lämna information om den effektiva räntan i marknadsföringen och i kreditavtalet. Snabblåneföretagen måste också göra en tillräcklig kreditprövning.45 Enligt konsument- kreditlagen kan Konsumentverket förelägga näringsidkare att upp- höra med att lämna krediter. År 2012 varnade Konsumentverket tio

44Prop 2009/10:242, samt rättsfallet MD 2007:17.

45Prop 2009/10:242.

150

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

snabblåneföretag på grund av bristande kreditprövning. Ännu har Konsumentverket inte förelagt någon kreditgivare att upphöra med kreditgivning. I november 2013 lämnade regeringen en proposition om att Konsumentverkets varningar till näringsidkare som inte gör tillräckliga kreditprövningar ska få förenas med en straffavgift.46

Konsumentverket har sedan 2007 ett formaliserat och lagstadgat uppdrag för att stödja landets kommuner i deras arbete med bud- get- och skuldrådgivning. I uppdraget ingår bland annat att bidra med utbildning och stöd till rådgivare. Konsumentverket erbjuder kommunerna kostnadsfri grund- och påbyggnadsutbildning. Grund- utbildningen innefattar allt från arbetsmetoder till lagstiftning, samtalsmetodik och avtalsrätt.

Konsumentverket erbjuder också arbetsmaterial och en yrkes- portal där rådgivarna bland annat kan ta del av dokument och rap- porter samt kommunicera med kollegor.

I regleringsbrevet för 2013 står att Konsumentverket har fått särskilda medel för en förstärkt tillsyn av finansmarknaden. Myn- digheten ska också arbeta aktivt med överskuldsättningsfrågor.47 Myndigheten har sedan tidigare haft en roll mot budget- och skuld- rådgivarna, men formuleringen i regleringsbrevet är ny.

Finansinspektionen

Finansinspektionens uppgift innefattar bland annat att utfärda till- stånd, utforma regler och utöva tillsyn. Finansinspektionen ger tillstånd till företag som erbjuder finansiella tjänster inom områ- dena bank-, kreditmarknad, försäkring, värdepapper, fonder och betaltjänster. För att vara tillståndspliktig på kreditmarknadsområ- det ska en verksamhet erbjuda både in- och utlåning till allmän- heten. Innan tillstånd ges kontrolleras företagets tillgång på kapital, företagets verksamhetsplan samt ägare och ledning. För banker och kreditmarknadsbolag krävs tillstånd för att bedriva verksamhet, vilket även innebär att de står under Finansinspektionens tillsyn. För finansiella institut som enbart erbjuder utlåning krävs enbart registrering. Registreringen innebär att Finansinspektionen grans- kar ledningen och ägare. Till de finansiella instituten räknas bland annat snabblåneföretagen.

46Prop 2013/14:34.

47Regleringsbrev Konsumentverket.

151

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

Finansinspektionens tillsyn är ett kontrollsystem som ska säker- ställa att samtliga företag som fått erforderliga tillstånd tillämpar det finansiella regelverket på rätt sätt och har förmåga att infria sina åtaganden på marknaderna. Tillsynen berör därmed ett brett spekt- rum av företag och verksamhetsområden och Finansinspektionen arbetar efter olika modeller för urval och prioriteringar utifrån den rådande riskbilden. Tillsynens fokus, de finansiella företagens uppförande och regelefterlevnad, berör ytterst konsumenternas ställning och trygghet på marknaderna. Men Finansinspektionen agerar inte som tillsynsmyndighet i enskilda konsumentärenden som till exempel klagomålsärenden eller tvister.

Konsumentskyddet på det finansiella området är nära kopplat till det regelverk för kapital och risker som ska skydda kundernas tillgångar i företag som banker, försäkringbolag och värdepappers- bolag. Andra viktiga områden är regler om information och doku- mentation före och efter köp av finansiella produkter, övervakning av rådgivning, förmedling och handel med finansiella instrument.

Finansinspektionen ingriper med sanktioner mot företag som missköter sig och bryter mot gällande regler. Tillstånd för verk- samheter kan även återkallas. För de finansiella verksamheter som inte kräver tillstånd, det vill säga de som enbart är registrerade, har Finansinspektionen begränsade möjligheter att ingripa. Finans- inspektionen kan övervaka att de registrerade verksamheterna inte bedriver penningtvätt eller finansierar terrorism. Utöver denna över- vakning står de registrerade företagen under Konsumentverkets tillsyn.

I skrivande stund pågår en diskussion om att göra även finansiella institut, till exempel snabblåneföretag, tillståndspliktiga.48

Kronofogdemyndigheten

Kronofogdemyndighetens huvudsakliga uppgifter är att driva in obetalda fordringar, fastställa skulder (betalningsföreläggande), besluta om skuldsanering och att utöva tillsyn över förvaltningen av enskilda konkurser. Kronofogdemyndigheten har också i upp- drag att upprätthålla en god betalningsvilja i samhället och mot- verka företeelser som kan leda till överskuldsättning.

1992 överfördes den juridiska processen rörande betalnings- föreläggande och handräckning från tingsrätterna till Kronofogde-

48 Se Ds 2013:26.

152

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

myndigheten (då myndigheterna). Den summariska processen är en snabb och enkel process som tillämpas för att fastställa otvistiga fordringar och innebär att myndigheten inte kan utreda de enskilda fallen. Om svaranden bestrider kravet kan sökanden begära att målet överlämnas till domstol för avgörande. Om svaranden inte bestrider ansökningen antas att yrkandet stämmer och att skulden fortfarande är gällande. Kronofogdemyndigheten får inte och ska inte utreda om yrkandet är riktigt utan ansvaret ligger på den enskild svaranden. Svaranden ansvar själv för att ta tillvara sin rätt. Det betyder till exempel att han eller hon måste hålla reda på om fordringen är preskriberad och i förekommande fall bestrida ansök- ningen på den grunden. Enligt Förvaltningslagen (1986:223) har varje myndighet en serviceskyldighet, vilket innebär att de ska lämna upplysningar, vägledning och råd i enskilda frågor som rör myndig- hetens verksamhetsområde. Kronofogdemyndigheten kan alltså informera gäldenären om vikten att ta reda på information om sin skuld och huruvida den fortfarande är giltig för att förhindra indriv- ningen av preskriberade fordringar. Dock måste serviceskyldigheten vägas mot Kronofogdemyndighetens objektiva och opartiska upp- drag.49

Det kan misstänkas att många gäldenärer inte tar till vara sina rättigheter i de här fallen. Gäldenärerna är inte lika organiserade som borgenärerna, deras kunskaper är i många fall otillräckliga, de kan ofta befinna sig i en så svår ekonomisk situation att de inte har kraft nog att försvara sina rättigheter.

Inspektionen för vård och omsorg

Inspektionen för vård och omsorg, tidigare Socialstyrelsen, har tillsyn över kommunernas verksamhet rörande budget- och skuld- rådgivning. Enligt utredningens samtal med Socialstyrelsen (sam- talet ägde rum före den 1 juni 2013 då inspektionen för vård och omsorg bildades) har det inte bedrivits någon tillsyn av verksam- heten.

Myndighetens tillsyn föreskrivs i proposition (2005/06:124) Ett enklare och snabbare skuldsaneringsförfarande. Enligt Skuldsanering- slagen (2006:548) ska kommunen, inom ramen för socialtjänst eller

49 Regeringsformen 1 kap. 9 §: ”Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet”.

153

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

på annat sätt, erbjuda budget- och skuldrådgivning. Inspektionen för vård och omsorg (härefter IVO), har tillsyn över socialtjänsten och därför också över budget- och skuldrådgivningen. Dock är enbart 64 procent av rådgivarna anställda av socialnämnden.

Föreskriften är vag och innehåller inte någon information om vad tillsynen ska innehålla.

IVO:s generella tillsynsansvar regleras i Socialtjänstlagen (2001:453). Enligt lagen ska tillsynen granska att ”verksamheten uppfyller krav och mål, enligt lagar och föreskrifter, samt beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter”.

Enligt IVO saknas krav och mål för budget- och skuldrådgiv- ningen, vilket gör att tillsyn över verksamheten i princip är omöj- ligt. I nuläget skulle det enbart vara möjligt att tillse huruvida kom- munerna erbjuder budget- och skuldrådgivning, utan att säga något om rådgivningens kvalitet.50

För att tillsyn av kvalitén ska kunna utföras krävs att det sätts tydliga mål och krav för kommunernas budget-och skuldrådgiv- ning.

Datainspektionen

Datainspektionen är tillstånds- och tillsynsmyndighet för den inkasso- verksamhet som inte står under Finansinspektionens tillsyn (till exempel banker) och verksamhet som inte drivs av advokater. En av uppgifterna är att se till att inkassoverksamheterna iakttar god inkassosed. I lagtexten står att en gäldenär inte ska vållas onödig skada eller utsättas för olämplig påtryckning. I lagtexten (1974:182) finns konkreta exempel på vad som är god inkassosed. Till exempel måste kraven mot en gäldenär framställas skriftligt. Om det föreligger sannolika skäl att fordran är ogiltig, bör inkas- sobolagen inte skicka ut något inkassokrav. Inkassoverksamheten har också tystnadsplikt, vilket innebär att de anställda inte får avslöja någon information om enskilda individers förhållanden och inkassoärenden. Enligt branschorganisationen Svensk Inkasso handlar inkassoåtgärder som anses strida mot god kreditgivnings- sed oftast om att en fordran inkasserats utan att den kontrollerats eller trots att fordringen bestritts på saklig grund.

50 Inspektionen för vård och omsorg.

154

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

En mer ingående förklaring och tolkning av begreppet god inkassosed finns i Datainspektionens allmänna råd om tillämpning av inkassolagen.51

Datainspektionens tillsyn sker både genom löpande kontakter och genom inspektioner hos inkassoföretagen.52

Kommunernas ansvarsområden

Skuldsaneringslagen och socialtjänstlagen reglerar till viss del kom- munernas arbete rörande ekonomiska svårigheter och skuld- problem. Men kommunerna har möjligheter att själva utforma organisation och bemanning. Enligt socialtjänstlagen ska kommu- nerna främja människors ekonomiska och sociala trygghet, jämlik- het i levnadsvillkor och det aktiva deltagandet i samhället.53 I social- styrelsens allmänna råd rörande ekonomiskt bistånd står det också specifikt om socialnämndens ansvar för stöd till individer med skuldproblem.

Få kommuner i dag beviljar ekonomiskt bistånd för betalning av skulder. Flera har tydlig information i sina biståndsbroschyrer om att ”ekonomiskt bistånd ej beviljas till lån eller andra skulder”. Alla kommuner har dock ansvar för budget- och skuldrådgivning. Kom- munernas ansvar rörande rådgivning och stöd är till viss del reglerad i skuldsaneringslagen:

Rådgivningsverksamheten varierar i praktiken mellan kommu- nerna. Det kommunala självbestämmandet godkänner variationer i hur kommunerna prioriterar de verksamheter som inte är myndig- hetsutövning.54 Nedan följer en beskrivning av hur rådgivningen ser ut i kommunerna.

Kommunernas budget- och skuldrådgivning

Budget- och skuldrådgivningen är en kommunal service som är lag- stadgad i skuldsaneringslagen. Rådgivaren kan till exempel ge praktiska råd om hantering och prioritering av skulder, samt kan bistå med beräkning vid ansökan om skuldsanering. Rådgivaren kan

51Tillämpning av inkassolagen - datainspektionens allmänna råd (2011).

52Datainspektionens hemsida:

http://www.datainspektionen.se/lagar-och-regler/inkassolagen/

53SFS 2001:453.

54Sandvall (2011).

155

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

i de fall skuldsanering inte är aktuellt räkna fram realistiska betal- ningsförslag och hjälpa till att förhandla fram betalningsvillkor hos fordringsägarna. Rådgivaren ska också arbeta förebyggande för att förhindra överskuldsättning.

Rådgivarens roll specificeras närmare i proposition 2005/06:124:

Grundidén är att de kommunala rådgivarna genom olika former av ekonomisk rådgivning dels skall bidra till att förebygga överskuldsätt- ning, dels skall hjälpa skuldsatta personer att finna en lösning på sina problem …

Konsumentverket har sedan fem år tillbaka utfört en årlig under- sökning av skuld- och budgetrådgivningen i Sveriges kommuner. I granskningen från 2013 visar det sig att av 290 kommuner saknar tre kommuner helt rådgivning, trots att det är en lagstadgad verk- samhet.55 Det är en försämring sedan 2012 då endast två kommuner saknade rådgivning, men en förbättring mot 2011 då sex kommu- ner saknade rådgivning.

Sammanfattning av rapportens resultat:56

Ungefär 44 000 personer var i kontakt med en rådgivare under 2012 (och ungefär 46 000 personer 2011).

Drygt 350 personer arbetar med budget- och skuldrådgivning. Deras arbetstid motsvarar 230 årsarbetskrafter.

60 procent av lägger mindre än en arbetsdag i veckan? på budget- och skuldrådgivning.

Alla kommuner med minst 80 000 invånare har åtminstone en heltidstjänst för budget- och skuldrådgivning.

26 procent av kommunerna (75 stycken) har en heltidsanställd rådgivare. Många kommuner har enbart en rådgivare en dag per vecka.

63 procent av rådgivarna är anställda av socialnämnden, 19 är anställda av kommunstyrelsen. Andra uppdragsgivare är kultur- och fritidsnämnden, arbetsmarknadsnämnden och konsument- nämnden.

55De tre kommunerna är Laholm, Vadstena och Vindeln. Totalt innebär detta att 36 179 invånare saknar tillgång till stöd i sin kommun.

56Konsumentverket (2013).

156

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

Ungefär 19 procent av alla kommuner (54 kommuner) har någon form av öppen mottagning. Resten tar enbart emot besök efter bokning.

Kommunerna fördelar rådgivarens arbetstid mellan rådgivning, skuld- sanering, förebyggande arbete och internt arbete. Största delen av tiden läggs på rådgivning och skuldsanering.

Omkring 40 procent av alla kommuner (110 stycken) arbetar inte alls med förebyggande arbete, trots att det anges som en arbetsuppgift i beskrivningen av rådgivarens roll57 och förespråkas som en av de viktigaste delarna i att förebygga överskuldsättning i en rapport av EU-kommission.58 Diagram 3.2 visar den genom- snittliga arbetstidens fördelning i procent.

Internt arbete 17,0%

	Rådgivning	Förebyggande arbete
	40,5%
		8,0%

Skuldsanering

34,5%

Källa: Konsumentverket: 2012:5.

Väntetiden är lång i flera kommuner. Enligt Konsumentverkets riktlinjer bör väntetiden vara maximalt en månad. 74 procent av kommunerna kan erbjuda detta. 16 kommuner har fyra månaders väntetid eller mer. Medelväntetiden är lite drygt fem veckor. Den längsta väntetiden är i dag 50 veckor.59

57Proposition 2005/06:124.

58Niemi och Henrikson (2005).

59Konsumentverket (2012:5)

157

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

Även SOU 2013:72 vittnar om långa väntetider till vissa budget- och skuldrådgivare vilket kan leda till att gäldenären inte orkar vänta på hjälp och istället tappar motivationen.

Någon genomgripande utvärdering av den faktiska verksam- heten har utredningen inte haft att tillgå.

Inspektionen för vård och omsorg har ansvaret för tillsyn av budget- och skuldrådgivningen, men någon sådan har aldrig skett.

I SOU 2013:72 redogörs för att kunskapen och kompetensen bland budget- och skuldrådgivare varierar, att de själva vill ha mer information och utbildning och att vissa budget- och skuldrådgivare har gett felaktiga råd till gäldenärer inför ansökan om skuldsanering.

3.2.5Är konsumenten tillräckligt skyddad?

Lagstiftning, regelverk och myndigheternas arbete bidrar i viss utsträckning till att skydda och stödja konsumenten i deras vardag. Men det är inget fullständigt skydd. Under arbetets gång har utredningen stött på flera företeelser som är problematiska ur ett överskuldsättningsperspektiv.60

Otydliga priser på krediter. I dag förekommer konstruktioner på kreditmarknaden där det är svårt att förstå hur mycket en kredit kostar i jämförelse med att betala kontant. Det kan innebära att konsumenter väljer att ta krediter i tron att kostnaden för krediten är låg. Det framgår oftast inte heller tydligt vilka konsekvenserna är vid utebliven kreditbetalning, till exempel i form av dröjs- målsräntor och påföljdsavgifter.

 Krediter som huvudalternativ vid betalning. Det förekommer i dag betalningsupplägg där det förvalda betalningssättet är att betala per kredit och inte kontant, ofta med dåliga villkor för konsumenten.

Vidlyftig marknadsföring av krediter. En del bolag marknadsför sina kreditlösningar på ett påträngande vis och ger sken av att krediter är lösningar på konsumentens ekonomiska problem.61

Oklar effekt av kreditprövning. Kreditgivare har ett särskilt ansvar att undersöka den enskildes förutsättningar att återbetala

60Några av punkterna nedan illustreras av bild 1 och 2 (se nästkommande sidor).

61Hellekant (2013).

158

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

den kredit som han eller hon har ansökt om.62 De omfattande volymerna av ansökningar till Kronofogdemyndigheten från exempelvis snabblåneföretagen vittnar dock om att bestämmel- sen inte har haft avsedd effekt.

Extrema räntesatser och påföjldsavgifter. Det förekommer kredit- lösningar, i synnerhet snabblån, med extrema räntor. I en sam- manställning Konsumentverket har översänt till utredningen uppgick den effektiva räntan för ett lån på 3 000 kronor i 30 dagar hos 19 olika snabblåneföretag till mellan 431 och 1 410 procent.63 Det förekommer också konstruktioner med extrema påföljdsavgifter vid utebliven betalning.

Utredningens experter från Konsumentverket och Finansinspek- tionen har uttryckt att det finns behov att komplettera nuvarande konsumenträttsliga regler i framförallt konsumentkreditlagen och kontrollera efterlevnaden av dem.

Konsumentverket har till exempel anfört att de allmänna råd som Konsumentverket ger ut inte är bindande för näringsidkare såsom en författning och måste prövas i domstol för att få status av tvingande rätt (praxis). Om en tillräckligt stor grupp näringsidkare väljer att följa de allmänna råden, utvecklas de till god sed på mark- naden. Det finns dock en risk att råd som uppfattas som stränga inte efterlevs och därmed inte blir sed på marknaden, varpå kravet på domstolsprövning ökar för att fastställa dem.

62Se bestämmelserna i konsumentkreditlagens 12 §.

63Lånen gällde den 13 maj 2013.

159

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

Bild 1

160

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

Bild 2

161

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

3.3Det samhälleliga indrivningssystemet

Den svenska lagstiftning som reglerar ekonomiska överenskom- melser har utvecklats med bland annat syftet att upprätthålla betal- ningsvilja, se till att avtalsförbindelser efterföljs samt att skydda konsumenter och borgenärer.

3.3.1Vägen från en obetald räkning till betalning via Kronofogdemyndigheten

Vägen från den första obetalda räkningen till en betalningsanmärk- ning är ofta snårig och svår att överblicka. För gäldenären gäller det att vara uppmärksam och själv ha kontroll över när räkningar ska betalas. Mellan en räkning och sista betalningsdag kan det vara kort tid, vilket ibland leder till problem. Eftersom det inte är obligato- riskt för fordringsägaren att skicka betalningspåminnelser kan fordran skickas vidare direkt till inkasso vilket leder till extra kost- nader för gäldenären. I detta avsnitt beskrivs kort vad som händer i varje steg på den obetalda räkningens väg från förfallodagen till dess att skulden fastställs och betalas genom Kronofogdemyndighetens åtgärder. I texten finns också en beskrivning av vad som händer vid löneutmätning och skuldsanering. Denna text beskriver i huvudsak förloppet för skulder till privata borgenärer.

När en konsument är skyldig pengar, efter att till exempel ha köpt en produkt och inte betalat kontant, skickar fordringsägaren en faktura (räkning) med information om summan som ska betalas och skuldens förfallodag. Om betalningen inte görs i tid har ford- ringsägaren rätt att ta ut en dröjsmålsränta. Om inget annat angivits i avtalet sätts dröjsmålsräntan till Riksbankens referensränta plus åtta procentenheter. Bestämmelsen om dröjsmålsränta är dispositiv. Den går att avtala bort eller om. Fordringsägaren är inte skyldig att skicka en påminnelse om summan inte betalas i tid och det är där- för upp till konsumenten att se till att betalningen görs innan sista betalningsdagen.

Om gäldenären anser att fakturan är felaktig, ska han eller hon kontakta företaget och meddela detta. Det händer att blufföretag skickar ut falska fakturor, vilket oftast drabbar företag, men också att seriösa företag gör fel. Om fakturan inte bestridits eller betalats till utsatt förfallodag kan fordringsägaren skicka fakturan direkt till Kronofogdemyndigheten. Det vanligaste är dock att fordringsäga-

162

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

ren väljer att skicka ett inkassokrav, antingen på egen hand eller via ett inkassoföretag. På inkassokravet framgår skuldbelopp, ränta och ersättning för inkassokostnaden. Datainspektionen övervakar att inkassoföretagen följer inkassolagen och att gäldenären inte utsätts för onödiga kostnader eller trakasserier.64

Om gäldenären anser att betalningskravet är korrekt ska hela summan betalas i tid. Om gäldenären inte har möjlighet att betala hela summan direkt ska han eller hon vända sig till den som skickat inkassokravet och försöka komma överens om en lösning. I vissa fall är det möjligt att lägga upp en betalningsplan, men det är inte obligatoriskt för inkassobolaget eller fordringsägaren att gå med på en sådan lösning.

Om gäldenären å andra sidan anser att kravet är felaktigt ska han eller hon bestrida kravet innan sista betalningsdagen. Invändningen behöver endast bestå av en kort förklaring om varför kravet är fel- aktigt och kan antingen göras skriftligt eller på telefon. När inkas- sobolaget eller fordringsägaren mottagit invändningen bör de inte, enligt god inkassosed, skicka kravet vidare till Kronofogdemyndig- heten. Om de inte kan komma överens med gäldenären ska de istället vända sig till tingsrätten och driva målet som ett tvistemål.65

Om inkassokravet varken betalas eller bestrids kan inkassobola- get eller fordringsägaren (sökanden) vända sig till Kronofogde- myndigheten och ansöka om att skulden fastställs i ett utslag. Kro- nofogdemyndigheten skickar då ett föreläggande, till den som kra- vet riktas mot (svaranden) med information om den totala skuld- summan, inklusive ränta och avgifter samt ett delgivningskvitto. Svaranden måste skriva under kvittot och skicka tillbaka det till myndigheten, oberoende av om han eller hon tycker att kravet är riktigt eller ej. Om svaranden inte skriver under delgivningskvittot kan en delgivningsman (oftast från Kronofogdemyndigheten, men även Polisen har delgivningsbehörighet och delger en mindre andel av de sökta) söka upp svaranden personligen för att få före- läggandet underskrivet.66 Efter delgivningen har svaranden en viss tid, en så kallad förklaringstid, på sig att betala eller bestrida kravet. Förklaringstiden är normalt tio dagar. Om svaranden betalar den totala summan innan utslag har meddelats ska sökanden återkalla sin ansökan. Skulden betalas direkt till fordringsägaren. Enligt Svensk Inkasso, återkallas 40 procent av alla ärenden innan utslag

64Inkassolag (1974:182).

65Datainspektionens hemsida.

66Kronofogdemyndighetens hemsida.

163

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

då gäldenären valt att betala eller träffa uppgörelse med inkasso- ombudet eller borgenären.67 Om svaranden istället bestrider kravet, kan sökanden begära prövning i tingsrätten.

Om svaranden inte besvarar stämningen eller inte infinner sig till förhandling leder detta till att domstolen fastställer kravet även om svaranden inte är närvarande (tredskodom) och sedan till en betalningsanmärkning hos kreditupplysningsföretagen.

Om svaranden varken betalat eller bestridit sökandens krav, fastställer Kronofogdemyndigheten skuldsumman och skickar ett utslag till både sökande och svarande. Sökande kan då välja att låta Kronofogdemyndigheten driva in skulden. Enligt Svensk Inkasso betalas ungefär 50 procent av skulderna innan Kronofogdemyndig- heten vidtagit några tvångsåtgärder (verkställighet).

3.3.2Allmänna och enskilda mål

Kronofogdemyndigheten handlägger inkomna mål som allmänna eller enskilda mål. Allmänna mål är skulder till stat och kommun. Till de allmänna målen hör böter, vite, skatt, tull, avgifter med mera som staten har rätt till och som enligt särskild föreskrift får utsökas utan föregående dom. Alla andra mål handläggs som enskilda mål. I regel rör enskilda mål skulder till privata borgenärer, men även stat och kommun kan vara borgenärer i enskilda mål. Det gäller främst de verk som är affärsdrivande, men även vissa avgifter till stat och kommun. Till dessa räknas till exempel återkrav för studiemedel (CSN) och bostadsbidrag (Försäkringskassan). Reglerna om verk- ställighet av allmänna mål skiljer sig i vissa fall från reglerna för enskilda mål.

3.3.3Verkställighet

Verkställighet innebär att en myndighet genomför innehållet i en dom. Verkställighet sker till exempel när Kronofogdemyndigheten utmäter en gäldenärs tillgångar i enlighet med ett utslag i mål om betalningsföreläggande. I detta fall är utslaget domen som ligger till grund för verkställighet. Det finns ett flertal domar, utslag och beslut som kan ligga till grund för verkställighet, dessa kallas exekutionstitlar. Verkställigheten sker i flera steg.

67 Svensk Inkasso, Nyhetsbrev 2013-05-27.

164

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

Ansökan

För att Kronofogdemyndigheten ska kunna verkställa, krävs att en sökande ansökt om verkställighet. För att ansökan ska godkännas krävs att det finns en bakomliggande exekutionstitel i form av till exempel en dom eller ett utslag. Exekutionstiteln ska vanligtvis lämnas in till Kronofogdemyndigheten tillsammans med ansökan. Om exekutionstiteln finns tillgänglig för Kronofogdemyndigheten på andra sätt behöver den inte lämnas in av sökanden. Detta kan gälla utslag om betalningsföreläggande, där utslaget finns hos Kronofogdemyndigheten. Domstolar och Rikspolisstyrelsen skickar även in domar och strafföreläggande som innehåller skadestånd i brottsmål till Kronofogdemyndigheten.

Kronofogdemyndigheten kan enbart verkställa exekutionstitlar som innehåller ett så kallat fullgörelsebeslut, det vill säga en för- pliktelse att betala eller vidta en åtgärd gällande egendom. Några exempel på exekutionstitlar som får verkställas är:

domstols dom, utslag eller beslut,

godkänt strafföreläggande, godkänt föreläggande av ordnings- bot eller godkänt avgiftsföreläggande,

förbindelse angående underhållsbidrag,

förvaltningsmyndighets beslut som enligt särskild föreskrift får verkställas,

Kronofogdemyndighetens utslag om betalningsföreläggande eller beslut om handräckning.68

Underrättelse

Innan enskilda och allmänna mål kommer in till Kronofogdemyn- digheten har gäldenären i regel fått ett antal uppmaningar att betala sin skuld. Som beskrevs i ovanstående avsnitt framställs kraven till privata borgenärer (enskilda mål) ofta i form av inkassokrav. När det gäller skulder till staten gäller skattebetalningslagen och indriv- ningsförordningen som säger att sökanden, om det kan ske utan väsentlig olägenhet och inte särskilda skäl talar emot det, ska upp- mana gäldenären att betala fordringen innan ansökan om indrivning görs.

68 Utsökningsbalken (1981:774), 3 kap. 1 §.

165

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

Kronofogdemyndigheten ska i de flesta fall underrätta gäldenä- ren om inkomna mål innan de börjar driva in skulden. Underrättel- sen ger gäldenären möjlighet att göra invändningar om till exempel preskription, eller göra upp med borgenären på annat sätt. Krono- fogdemyndigheten behöver inte underrätta en gäldenär i de fall det finns en risk att gäldenären gömmer eller förstör egendom om han eller hon får reda på att verkställighet sökts.

Utredning och utmätning

Kronofogdemyndigheten gör sedan en undersökning av gäldenä- rens tillgångar, en så kallad tillgångsundersökning, för att se om det finns utmätningsbar egendom. För att en egendom ska kunna utmätas ska den tillhöra gäldenären, den ska kunna överlåtas och den ska ha ett förmögenhetsvärde. Kronofogdemyndigheten beslutar i vilken ordning egendomen ska utmätas. Vanligtvis gäller följande utmätningsordning:

1.Kontanta medel

2.Banktillgodohavanden och andra likvida tillgångar som kan lyf- tas omedelbart

3.Löneutmätning

4.Fondandelar och aktier

5.Övrig lös egendom

6.Fast egendom

7.Skepp, luftfartyg, tvistiga fordringar m.m.

Om skulden antas kunna betalas genom löneutmätning inom tre månader ska verkställighet normalt stanna vid löneutmätning och inte gå vidare till övrig egendom. Kronofogdemyndigheten ska i första hand utmäta sådan egendom som normalt orsakar minst besvär och minst kostnad för gäldenären. Det innebär också att det finns viss egendom som inte kan utmätas, det gäller särskilt egen- dom som är nödvändig för att gäldenären ska ha möjlighet att för- sörja sig och sin familj.69

Löneutmätning är Kronofogdemyndighetens mest använda verkställighetsåtgärd. Det innebär att Kronofogdemyndigheten

69 Utmätningsbalken.

166

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

beslutar att arbetsgivaren betalar en del av gäldenärens lön direkt till Kronofogdemyndigheten, och inte till gäldenären. Löneutmät- ning kan ske i de flesta typer av inkomster, som lön och pension.

Vid löneutmätning ska Kronofogdemyndigheten bestämma hur mycket som får utmätas (utmätningsbelopp) och hur mycket av lönen som inte får tas i anspråk för betalning av skulderna (förbe- hållsbelopp). Förbehållsbeloppet räknas fram utifrån ett normal- belopp för hushållet som är olika beroende på om gäldenären är ensamstående, sammanboende och om barn bor i hushållet. Beloppen omräknas varje år och justeras för KPI-förändringar.70 Normal- beloppet ska garantera gäldenären och familjen en lägsta skälig levnadsstandard. Till normalbeloppet läggs kostnader för boende, arbetsresor, barntillsyn och sjuk- och tandvård.

Turordning vid avräkning

Avräkning av medel som tillkommer borgenärer ska först göras mot räntor och avgifter och därefter på det ursprungliga kapital- beloppet om inte borgenären har yrkat på en annan fördelning.

Leverans

När medel inkommer till Kronofogdemyndigheten ska de fördelas mellan borgenärerna. Myndigheten tar hänsyn till vilka som gör anspråk på medlen och i vilken ordning de har företräde. Vid löne- utmätning har följande fordringar företräde, enligt Utsökningsbal- ken 7 kapitlet 14 §:

1.Fordran som avser underhållsbidrag enligt äktenskapsbalken och föräldrabalken

2.Konkursbos fordran på gäldenärens lön

70 Kronofogdemyndighetens hemsida.

167

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

3.Fordran som avses i 2 § i lag (1993:891) om indrivning av stat- liga fordringar.

2 § i lag 1993:891 som refereras till i punkt 3 föreskriver företrädes- rätt för följande statliga fordringar, utan inbördes ordning.

Överlastavgifter

Felparkeringsavgifter

Vägtrafikskatt

Fordonsskatt

Brottsofferfonden

Skatter

Vägavgift

Underhållsstöd till försäkringskassan

Trängselskatt

Vid övrig form av utmätning eller konkurs har borgenärer inbördes rätt till betalning enligt lagen förmånsrättslagen (1970:979). Före- skrift om lika rätt till betalning innebär att varje borgenär får betalt i förhållande till sin fordran. För särskilda bestämmelser hänvisas till lagtexten.

Kostnader för verkställighet

Staten tar ut avgifter för att täcka sina kostnader för Kronofogde- myndighetens verksamhet. Avgifterna består av en grundavgift, för- beredelseavgift, försäljningsavgift och en särskild avgift. Avgiften betalas inte av båda parter, utan huvudregeln är att gäldenären står för kostnaden. Om gäldenären inte kan betala ansvarar sökanden oftast för kostnaden (i allmänna mål stannar avgiften på staten om den inte kan tas ut av gäldenären).

168

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

Grundavgift

Myndigheten tar ut en grundavgift per exekutionstitel, det vill säga, för varje dom eller liknande som sökanden åberopar som grund till verkställighet. Grundavgiften är 600 kronor per mål. I allmänna mål tas grundavgift ut en gång, det finns dock undantag för vissa mål. Avseende underhållsstöd tas till exempel en grundavgift ut per barn och år. I enskilda mål tas grundavgift ut varje år målet handläggs. Om avgiften inte betalas skrivs målet av.

Förberedelseavgift

Föreberedelseavgift tas ut av Kronofogdemyndigheten vid försälj- ning av viss typ av egendom. Det gäller försäljning av:

Fastigheter

Tomträtter

Luftfartyg

Intecknade reservdelar till luftfartyg

Skeppsbygge

Registrerat skepp

För fastigheter och tomträtter är förberedelseavgiften 1 procent av föregående års taxeringsvärde. För fastigheter och tomträtter utan fastställt taxeringsvärde, samt övrig nämnd egendom, ersätts taxe- ringsvärdet med 75 procent av egendomens uppskattade värde. Avgiften blir således 1 procent av detta värde.

Försäljningsavgift

För egendom som säljs exekutivt tar Kronofogdemyndigheten ut en försäljningsavgift. För fast egendom är försäljningsavgiften 2 procent av samma värde som användes för att ta fram förberedelseavgiften (taxeringsvärdet eller 75 procent av egendomens värde). För både förberedelse- och försäljningsavgiften vid försäljning av fast egen- dom gäller att avgiften får vara lägst 20 procent och högst 150 pro- cent av prisbasbeloppet.

169

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

För övrig egendom är försäljningsavgiften 4 procent av köpe- skillingen.

Särskild avgift

Den särskilda avgiften motsvarar de faktiska kostnader som Kronofogdemyndigheten har i målet. Det kan vara kostnader avse- ende till exempel mäklare, vårdhållning eller transporter.

3.3.4Preskription

Om inte krav på betalning ställs inom en viss tid kan fordringsäga- ren förlora rätten att kräva tillbaka skulden. I tabell 3.4 nedan visas preskriptionstider för olika fordringar.71 En skuld preskriberas dock inte så länge fordringsägaren fortsätter att skicka krav till gäldenären. Preskriptionstiden avbryts genom att:

gäldenären betalar eller på annat sätt erkänner skulden,

gäldenären får ett skriftligt krav eller erinran om fordringen från borgenären,

borgenären väcker talan mot gäldenären.72

När preskriptionen avbryts löper en ny preskriptionstid enligt tiderna i tabellen nedan.

71Preskriptionslagen (1981:130).

725 § Preskriptionslagen (1981:130).

170

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

När det gäller allmänna mål är preskriptionsreglerna annorlunda. För preskription av skulder till privata fordringsägare gäller pre- skriptionslagen. Preskription av allmänna skulder regleras i stället i lag (1982:188) om preskription av skattefordringar med mera. När det gäller skatteskulder föreskrivs en fast preskriptionstid på fem år. Som beskrivs i tabellen ovan kan preskriptionen i regel inte avbrytas. Det samma gäller bötesskulder.

Verkställighet av preskriberade fordringar m.m?

Enligt 8 § inkassolagen ska inkassoåtgärd inte vidtas om den inte är lagligen grundad eller om fordringen framstår som obefogad.

8 § Föreligger sannolika skäl för att fordran ej är lagligen grundad eller framstår fordringen annars som obefogad, bör inkassoåtgärd ej vid- tagas.

I Datainspektionens allmänna råd exemplifieras detta bland annat med att bestämmelsen har betydelse för preskriberade fordringar.74 Vid ansökan hos Kronofogdemyndigheten är den sökande dock inte skyldig att meddela att en fordran har preskriberats, varför det

kan förekomma att preskriberade fordringar verkställs.

73Kan förlängas om skyldiga anses dölja egendom eller hållit sig undan. Se lag (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. Lagen gäller även andra fordringar som det allmänna har rätt till och som drivs in enligt bestämmelserna i lag (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Lagen tillämpas dock inte på fordringar enligt studiestödslagen, rätts- hjälpslagen och bötesverkställighetslagen m.fl.

74Datainspektionen (2011).

171

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

Motsvarande problem kan gälla skuldsättning av barn och ung- domar. Huvudregeln enligt dagens lagstiftning är att personer under 18 år inte ska kunna skuldsätta sig utan överförmyndarens tillstånd. Men inte heller i dessa fall finns det någon skyldighet för sökanden att ange att hur gammal den svarande var när skulden uppstod.

3.3.5Betalningsanmärkningar

En betalningsanmärkning är kreditupplysningsföretagens benäm- ning för att en person, eller företag, inte har betalat sina skulder i tid.

Kreditupplysningsföretagen hämtar information från bland annat kreditmarknadsföretag, Kronofogdemyndigheten och Skatteverket. Personer som till exempel har skulder hos Kronofogdemyndigheten eller Skatteverket eller som har missbrukat sitt bankkonto får en betalningsanmärkning i kreditupplysningsföretagens register. Som skuld hos Kronofogdemyndigheten räknas bland annat alla skulder som blivit fastställda, det vill säga, när gäldenären inte betalat skulden efter att ha delgivits en ansökan om betalnings- föreläggande, förklaringstiden har löpt ut och utslag har meddelats.

När det gäller ansökningar om betalningsföreläggande får juri- diska personer en betalningsanmärkning redan i samband med att ansökningen registreras hos Kronofogdemyndigheten. Vad gäller ansökningar om verkställighet för fysiska personer finns regler om sekretess för den första skulden som överlämnas för verkställighet. Om gäldenären betalar innan verkställighetsåtgärder vidtagits sek- retessbeläggs skulden och uppgiften lämnas inte ut till kreditupp- lysningsföretagen. Om gäldenären får ytterligare en ansökning om verkställighet inom två år faller emellertid sekretessen och båda skulderna blir offentliga och informationen lämnas till kreditupp- lysningsföretagen. Även andra registreringar genererar betalnings- anmärkningar, till exempel tillgångsutredningar och beslut om skuld- sanering.

Betalningsanmärkningar utgör ofta hinder vid banklån, kredit- köp eller kontraktsskrivning för hyresrätter.

Många är också rädda att få betalningsanmärkningar, vilket kan leda till att man träffar ofördelaktiga uppgörelser med sina borgenärer eller till och med betalar fiktiva skulder.75

75 Kronofogdemyndigheten (2008a).

172

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

De vanligaste anmärkningarna är:

Utslag av Kronofogdemyndigheten i mål om betalningsföreläg- gande

Tredskodom76

Konkurser

Beslut om skuldsanering

Restförda skatter och avgifter

Utmätningsförsök

För företag registreras även ansökningar om betalningsföreläg- gande.77 En betalningsanmärkning ligger kvar i minst tre år efter registreringsdagen. För företag ligger anmärkningen kvar i minst fem år. Via kreditupplysning kan långivare och andra som har ett giltigt skäl få reda på individers och företags betalningsanmärk- ningar.78

3.3.6Skuldsanering79

Sedan 1994 finns det genom skuldsaneringslagen en möjlighet för gäldenärer att bli befriad från betalningsskyldigheten för sina skulder, utan att betala hela beloppet.

En ansökan om skuldsanering görs till Kronofogdemyndigheten som både utreder och beslutar om skuldsanering. Ansökan ska innehålla en förteckning över gäldenärens skulder och tillgångar, med kontaktuppgifter till samtliga borgenärer, uppgift om gäldenä- rens inkomster och utgifter, uppgifter om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden.80

De allmänna villkoren för skuldsanering, enligt 4 Skuldsane- ringslagen, säger att skuldsanering får beviljas en gäldenär med hemvist i Sverige som är fysisk person om:

76Tredskodom är benämningen på en dom mot en part som inte infunnit sig i rättegångs- förhandling.

77Datainspektionen.

78Den 1 januari 2011 skärptes kreditupplysningslagen så att enbart beställare med legitimt behov av informationen kan hämta en kreditupplysning. När en kreditupplysnings beställts måste även en kopia skickas till den berörda personen.

79Parallellt med denna utredning har 2012 års skuldsaneringsutredning utrett skuldsanerings- institutet. Detta beskrivs närmare i deras utredning, SOU 2013:72.

80SFS 2006:548.

173

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

1.Gäldenären är på obestånd och så skuldsatt att han eller hon inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid, och

2.Det är skäligt med hänsyn till gäldenärens personliga och eko- nomiska förhållanden.

Vill tillämpning av det andra stycket ska särskilt beaktas:

omständigheterna vid skuldernas tillkomst,

de ansträngningar gäldenären gjort för att fullgöra sina för- pliktelser, och

det sätt på vilket gäldenären har medverkat under handlägg- ningen av ärendet om skuldsanering.

Om gäldenären beviljas skuldsanering läggs en betalningsplan upp av Kronofogdemyndigheten. Betalningsplanen innebär att alla inkomster som gäldenären erhåller utöver ett förbehållsbelopp, kommer att gå direkt till avbetalning av skulderna. Förbehållsbe- loppet kompletteras med en buffert för oförutsedda utgifter för att säkra att förbehållsbeloppet ska gå att leva på under hela den femå- riga skuldsaneringsperioden. Buffertens storlek bestäms utifrån gäldenärens specifika förhållanden. Om gäldenärens inkomst är under förbehållsbeloppet saknas betalningsutrymme och han eller hon får ingen betalplan. Betalningsskyldigheten för skulderna upp- hör efter fem år, även om inga avbetalningar gjorts. Under skuld- saneringen finns det en markering hos kreditupplysningsföretagen om att gäldenären beviljats skuldsanering. Betalningsanmärkningen ligger också kvar under hela skuldsaneringsperioden. Efter fem år, om inte betalningsplanen förlängts eller avbrutits, försvinner både noteringen och anmärkningen. Under tiden som skuldsaneringen pågår har gäldenären det fulla ansvaret för att sköta betalningarna. Kronofogdemyndigheten har ingen kontrollfunktion under den här perioden.81 Om gäldenären inte betalar skulderna enligt plan, kan fordringsägarna ansöka om att skuldsaneringen upphävs. Om skuldsaneringen upphävs har gäldenären återigen fullt betalnings- ansvar för de skulder som omfattas av skuldsaneringen, men med avdrag för det som redan betalats av enligt plan.82

81Sandvall (2011).

82Kronofogdemyndigheten.

174

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

Om gäldenärens ekonomiska förutsättningar ändras under tiden för skuldsanering har såväl gäldenären som fordringsägarna möjlig- het att ansöka om omprövning för att få villkoren för saneringen omprövade.

Sedan 2008 har antalet inkomna ärenden till Kronofogdemyn- digheten ökat. Antalet beviljade ansökningar ökade mellan 2008– 2011, men minskade med 13 procent mellan 2011 och 2012. Dia- gram 3.3 visar antal inkomna och beviljade skuldsaneringsärenden mellan 2007 och 2012.83

10000
9000		Inkomna ärenden


8000		Beslut om skuldsanering



7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
0	2007		2008	2009	2010	2011	2012
	2007		2008	2009	2010	2011	2012

Källa: Kronofogdemyndigheten.

Sedan lagens tillkomst har ändringar gjorts för att göra det lättare för fler att komma ifråga för skuldsanering. Efter den senaste ändringen 2011 blev det enklare för näringsidkare att få skuldsane- ring. Samtidigt bestämdes också att skuldernas ålder inte ska vara avgörande för skuldsaneringsbeslutet.

I SOU 2013:72 Ut ur skuldfällan, som presenterades den 9 oktober 2013, föreslås ytterligare förändringar för att fler ska genomgå skuld- sanering. Kunskapen om skuldsanering hos allmänhet och profes- sionella aktörer ska öka bland annat genom att en skuldsanerings- portal inrättas och genom att Kronofogdemyndigheten ska bli skyldig att lämna information om skuldsanering till gäldenärer som

83 Kronofogdemyndigheten.

175

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

finns registrerade hos myndigheten. Ansökningsförfarandet ska bli enklare för gäldenärerna, exempelvis genom att borgenärerna ges ett större ansvar att redogöra för sina fordringar mot gäldenären. Lagstiftningen ska förtydligas genom att begreppet kvalificerad insolvens ska föras in i lagtexten. Skuldsaneringsperioden ska bli mindre betungande genom att gäldenärerna ska få två betalningsfria månader per år under betalningsplanen, och det ska bli lättare att få en kortare betalningsplan än fem år. Gäldenärens betalningar ska underlättas genom att en betalningsförmedling inrättas med årliga utbetalningar till borgenärerna. Det ska bli lättare att få en skuld- sanering en andra gång, för de gäldenärer som misslyckats under det första försöket.

2012 års skuldsaneringsutredning bedömer att dessa åtgärder bör leda till omkring 25 000 fler beviljade skuldsaneringar inom en femårsperiod. Därefter gör de bedömningen att nivån på antalet skuldsaneringar kan öka med 1 500 per år jämfört med nuvarande volymer.

3.3.7Inkassobolagen

Som nämndes tidigare kan en borgenär som inte får betalt inom utsatt tid vidta inkassoåtgärder. Borgenären kan själv driva in sina pengar eller anlita ett ombud, till exempel ett inkassoföretag.

Svensk Inkasso, som är branschorganisationen på den svenska inkassomarknaden, har i dag 53 medlemmar.

Den som driver in fordringar för någon annans räkning måste normalt ha Datainspektionens tillstånd. Undantag gäller advokater och anställda på advokatbyrå samt företag som står under Finans- inspektionens tillsyn (främst banker, kreditmarknadsbolag och försäkringsbolag) som får bedriva inkassoverksamhet utan tillstånd från Datainspektionen.

Inkassoverksamheten ska bedrivas enligt god inkassosed. Det innebär bland annat att den som åtgärderna riktas mot inte får utsättas för onödiga kostnader eller trakasserier. Vad som räknas som god inkassosed beskrivs i inkassolagen, 5–11 §§.

Inkassobranschen hanterar mellan 7 och 8 miljoner förfallna fordringar varje år. I de fall gäldenären inte betalar trots påtryck- ningar kan borgenären ansöka om betalningsföreläggande hos Kro- nofogdemyndigheten. År 2012 gjordes en miljon ansökningar om betalningsföreläggande.

176

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

De lagstiftade avgifterna för inkassoverksamhet och myndighetsav- gifterna för Kronofogdemyndigheten ska i första hand betalas av gäldenären, men tas ut av borgenären om gäldenären saknar medel för betalning.

84 Svensk Inkasso, Branschstatistik.

177

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

Handel med förfallna fordringar

Handel med förfallna fordringar innebär att ägare av fordringar som har förfallit säljer de till andra aktörer som anses vara bättre på att driva in fordringarna.

Handeln kan ha fördelar eftersom den ger möjlighet till risk- spridning för både kreditgivare och leverantörer av varor och tjänster. Försäljning av en fordran innebär bland annat att den ursprungliga borgenären får ett snabbare och säkrare kassaflöde.

Eftersom räntan fortsätter att stiga även på förfallna fordringar, kan värdet på en total fordringsstock, inklusive upplupna räntor, växa till stora summor.85 Fordringsägaren kan hålla fordringarna vid liv med preskriptionsavbrott och hoppas att gäldenärerna en dag kommer att kunna betala. Och handeln med förfallna fordringar kan leda till tuffare indrivningsmetoder om uppköparen räknar med låga marginaler och behöver driva in så stor andel som möjligt.

Både Datainspektionen och Finansinspektionen vittnar om att antalet klagomål rörande inkassobolag har ökat allt eftersom handeln med förfallna fordringar växer.86

3.4Jämförelser med andra länder

3.4.1Synen på skulder i olika länder

Olika syn på betalningsmoral har sannolikt färgat olika länders lag- stiftning. Skillnader i synen mellan USA och Europa på den över- skuldsatte är tydliga. I det amerikanska systemet ser man avskriv- ning av betalningsskyldighet som ett effektivt sätt att fördela risker. Tanken är att risken ska ligga på den starkaste parten, i detta fall långivaren. Även om låntagaren har bättre information om sin betalningsförmåga har långivaren större möjlighet att sprida och hantera de risker som kreditgivning innebär. Överskuldsättning ses som ett marknadsmisslyckande, där marknaden inte lyckats bedöma riskerna på ett tillfredställande sätt. Skuldsanering, som i USA kallas för personlig konkurs, och som blev tillgängligt för privat- personer i och med The Bankruptcy Reform Act of 1978, ses som ett sätt att effektivt hantera problemen med överskuldsättning så att

85Se bild 2 för ett exempel på hur snabbt en skuld kan växa med höga dröjsmålsräntor och avgifter.

86Finansinspektionen (2006a).

178

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

individen snabbt kan återkomma till marknaden som konsument och låntagare.87

I Europa ses inte överskuldsättning som ett marknadsmisslyck- ande på samma sätt, utan som ett socialt eller moraliskt problem.88 Till skillnad från det amerikanska systemet förväntas gäldenären bära en större del av risken. Skuldsanering, som började införas först under 1980- och 1990-talen och då under viss motvilja mot att gå emot århundranden av ett strikt vidmakthållande av avtalsrätten, ska inte uppfattas som en ”lätt väg ut” och är inte tillgänglig för alla. Enligt till exempel den svenska lagstiftningen ska bedöm- ningen ta hänsyn till gäldenärens tidigare ansträngningar och med- verkan i handläggningen av ärendet.

I de europeiska länderna finns inte heller någon möjlighet till direkt avskrivning av betalningsskyldigheten. Gäldenären måste först gå igenom en betalningsplan under i genomsnitt tre till fem år, periodens längd skiljer sig åt mellan länderna. Betalningsplanens omfattning beror på gäldenärens inkomster och storleken på skulden. Endast de gäldenärer som fullföljer betalningsplanen kan få sin betalningsskyldighet avskriven.

En tredje skillnad är att de europeiska länderna ofta strävar efter att lösa de skuldsattas situation genom budget- och skuldrådgiv- ning. Tanken är att individen ska lära sig av sina misstag och för- bättra sin förmåga att hantera sin ekonomi i framtiden.89

Under senare år kan man dock se att det amerikanska och det europeiska systemet närmat sig varandra. Sedan 2005 har USA för- ändrat sin konkurslagstiftning med ett tillägg om behovsprövning. Detta för att försäkra sig om att bara individer som tjänar under en viss nivå blir föremål för personlig konkurs. Samtidigt infördes också ett krav på skuldrådgivning för gäldenärer som ansökte om personlig konkurs. I Europa diskuteras på flera håll möjligheten att göra skuldsanering tillgänglig för fler.

Det finns också betydande skillnader mellan europeiska länder. I jämförelse med andra länder ser man att den svenska betal-

ningsmoralen är god. I Intrum Justitias årliga undersökning av sena betalningar i Europa är Sverige, Finland och Norge de tre länder som har minst antal förseningsdagar för betalningar. I Sverige är betalningen i snitt fem dagar sen, vilket kan jämföras med ungefär

87Niemi-Kiesiläinen (1999).

88Niemi-Kiesiläinen (1999).

89Niemi-Kiesiläinen (1999).

179

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

30 dagar i Italien, ett av länderna med högst antal förseningsdagar.90 Det sociala straffet för ett finansiellt misslyckande är också högt i Sverige. I en studie från 2004 svarar nästan 70 procent av enskilda företagare att de inte skulle vilja köpa varor från ett företag som tidigare misslyckats finansiellt. Siffran sticker ut i jämförelse med andra europeiska länder, där snittet ligger på 40–50 procent.91

Kanske har den strikta synen på betalningar präglats av protest- antismen, där skuldsättning länge var stigmatiserat, och gäldenä- rerna ansåg ha sig själva att skylla för sin situation, medan katoli- cismens syn var att utlåning var omoralisk och att den skuldsatte var ett offer som blivit utnyttjade av giriga långivare92

Det var dock de skandinaviska länderna som var först i Europa med att införa skuldsanering. År 1994 införde Sverige, som det sista skandinaviska landet, en skuldsaneringslag. I Danmark kom lagstiftningen 1984 och i Finland och Norge 1993. I dessa länders lagstiftningar syns dock tydligast konflikten mellan att upprätthålla betalningsmoralen och att hjälpa överskuldsatta gäldenärer. Det märks särskilt i bedömningen av om gäldenären ådragit sig skul- derna i god tro och visat på en ansträngning att betala av skulderna på egen hand.93

3.4.2Arbete mot överskuldsättning i andra länder

De flesta västeuropeiska länder har sedan 1990-talets början tagit fram lagstadgade metoder för att hantera överskuldsättning, där skuldsanering och kreditprövning är några exempel. Lagstiftning- arna kom till efter att överskuldsättningen ökat i samband med krisen i början av 1990-talet. I de västeuropeiska länderna finns ofta tillgång till statligt finansierad skuldrådgivning och lagstadgade möj- ligheter att skriva av betalningsskyldigheten när överskuldsättningen blivit alltför betungande. I Östeuropa saknas ofta möjlighet till fri- villiga överenskommelser mellan borgenär och gäldenär, som till exempel betalningsplan eller ackord. Statlig skuldsanering är då det enda alternativet.

Systemet rörande kreditupplysning skiljer sig åt mellan länderna. Samtliga medlemsländer i EU har godkänt registrering av obetalda skulder, så kallade negativa uppgifter. Några länder har också god-

90European Payment Index 2012, Intrum Justitia.

91Kronofogdemyndigheten (2008a).

92Ahlström i Konsumentverket (2003).

93Kilborn (2009).

180

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

känt positiva kreditregister, som utöver betalningsanmärkningar även innehåller uppgifter om individens samtliga lån. I Sverige är registrering av positiva uppgifter möjligt. Det innebär att svenska kreditregister bland annat innehåller information om individers samtliga lån.

Bland länder som undersökts inom ramen för utredningen har samtliga privata kreditupplysningsföretag. Belgien sticker dock ut bland de europeiska länderna med en kreditupplysningsfunktion som sköts av den belgiska centralbanken (NBB). Enligt lag är samtliga belgiska kreditgivare skyldiga att lämna uppgifter om kon- sumenternas kreditförhållanden till NBBs kreditregister. Kredit- upplysningens syfte är sedan att förhindra överskuldsättning. Indi- viduppgifter lämnas i princip inte ut för forskningsändamål. Vid beställningar från regeringen kan Centralbankens analysavdelning dock analysera och bearbeta materialet.94

I flera europeiska länder har det förekommit diskussioner om att införa positiva kreditregister. Den finska regeringen meddelade under våren 2013 att den tänker skjuta upp ett beslut om ett posi- tivt register då EU-kommissionen för nuvarande bereder en ny personuppgiftsförordning, ett direktiv om bostadskrediter och ett dataskyddsdirektiv.95

Beräkningen och bedömningen av en individs kreditvärdighet varierar mellan olika länder. I bland annat USA och Storbritannien görs en så kallad kreditvärdering (credit scoring) där man med hjälp av statistiska modeller försöker bedöma individers eller före- tags kreditvärdighet. Kreditvärdigheten mäts på en skala i stället för som i Sverige där bedömningen traditionellt enbart har två värden: betalningsanmärkning eller inte. På senare tid har dock även svenska kreditvärderingsinstitut börjat använda sig av credit scoring.

I Danmark, Finland och Norge fungerar kreditvärderingen som i Sverige. Dessa länder har också ett system med betalningsan- märkningar. I Danmark och Norge är dock skillnaden att betal- ningsanmärkningen tas bort så fort skulden är betald.96

I detta kapitel beskrivs systemen i Norden, Storbritannien och Nederländerna, där lagstiftningen rörande överskuldsättning är relativt utvecklad. Den dokumenterade information som finns till- gänglig berör i princip enbart de formella åtgärderna för att hantera överskuldsättning. Skuldsaneringsförfarandet i de olika länderna

94Nationale Bank van Belgie.

95Finska justitieministeriets publikation 22/2013, OM 18/014/2012.

96Debitor Registret, Gjeldsoffer-Alliansen.

181

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

finns väldokumenterat i olika rapporter. Det finns däremot mindre skrivet om orsakerna till överskuldsättning i de olika länderna. I texten kommer vi översiktligt att beskriva formella åtgärder i respektive land. Uppgifterna i texten är bland annat baserade på information från berörda organisationer samt en EU-rapport pro- ducerad av det brittiska konsultföretaget London Economics.97

De nordiska länderna var först i Europa att anta lagstiftning som frångick avtalsrätten och tillät att betalningsskyldigheten skrevs av för att minska problemen med överskuldsättning.

Systemen i de ovan nämnda länderna är snarlika. I princip finns tre möjliga åtgärder.

Omorganisering av skulder. Detta är oftast gäldenärens första alternativ. Omorganisering kan innebära att gäldenären ersätter dyra lån med ett skuldsaneringslån som är billigare och lättare att hantera. Gäldenären och fordringsägaren kan också komma överens om en betalningsplan. En annan åtgärd är att sälja indi- videns tillgångar som kan användas för avbetalning av skulderna.

Skuldlättnad. Om betalningsmöjligheterna är små kan gäldenä- ren och fordringsägaren kan komma överens om att minska gäl- denärens framtida betalningar. Det kan ske antingen genom att man fryser framtida räntebetalningar eller genom att skriva av delar av lånet.

Skuldsanering. Sker genom en lagstadgad överenskommelse. Gäldenären gör upp en betalningsplan och betalar sedan månat- ligen till fordringsägarna. Vid slutet av betalningsplanen skrivs resterande skulder av. Skuldsaneringsperioden är ofta mellan ett och tre år.

3.4.3Danmark

Budget- och skuldrådgivning

I Danmark erbjuds rådgivning till individer med låga inkomster och dålig kontroll över sin ekonomi (gældsrådgivning). Rådgivaren kan bland annat hjälpa till att få till stånd frivilliga överenskommelser mellan gäldenär och fordringsägare. Det danska registret är ett så kallat positivt register, med uppgifter utöver betalningsinställelser.

97 London Economics (2012).

182

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

Omorganisering

I Danmark finns konkurs som en åtgärd för överskuldsatta indivi- der. Det innebär dock inte att gäldenären blir av med betalnings- skyldigheten, utan enbart att hans eller hennes tillgångar likvideras och fördelas mellan borgenärerna. När tillgångarna fördelats är gäldenären fortsatt betalningsskyldig för de resterande skulderna.

Skuldsanering

Sedan 1984 har Danmark en skuldsaneringslag. Lagen kom till efter diskussioner om att samhällets kostnader för indrivning av skulder var för höga, särskilt eftersom så liten andel av skulderna faktiskt blev betalda.

Skuldsanering i Danmark fungerar i princip som det svenska systemet och består också av en femårig betalningsplan. Gäldenä- ren tar tillsammans med en handläggare fram ett förslag till betal- ningsplanen. Den stora skillnaden mellan det danska systemet och systemen i resten av de nordiska länderna är betalningsplanens upp- byggnad. I Danmark ska betalningsplanen uppge andelen skulder som gäldenären förväntas betala under skuldsaneringsperioden. Betal- ningarna beräknas utifrån gäldenärens månatliga inkomster. Om planen blir godkänd betalar gäldenären sedan ett fast belopp varje månad. Skillnaden mellan det danska systemet och det svenska systemet är att om gäldenären får en ökad inkomst får han eller hon behålla det resterande beloppet. Detta är ovanligt förlopp och följer av att resterande skuldbörda skrivs av redan innan betalningsplanen påbörjats. I de flesta västerländska länder skrivs betalningsskyldig- heten av först efter att betalningsplanen slutförts och gäldenären för- väntas betala högsta möjliga belopp varje månad under sanerings- perioden.

Om betalningsplanen inte sköts har fordringsägaren möjlighet att förlänga planen i upp till 20 år. Vid grov misskötsel finns en möjlighet för fordringsägaren att ansöka till konkursdomstolen (skifteretten) om att återväcka betalningsansvaret för de avskrivna skulderna.

183

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

3.4.4Finland

Finland drabbades ännu hårdare än Sverige av den finansiella krisen på 1990-talet. Arbetslösheten ökade betydligt och en stor del av befolkningen hamnade i allvarliga skuldsättningsproblem. En under- sökning från 1997 pekade på att tio procent av befolkningen upplevde sig vara överskuldsatt.98

Finland har genomfört flera radikala förslag för att minska över- skuldsättningen. Bland de senaste finns flera förändringar, bland annat absolut preskription, räntetak och sociala krediter.

Budget- och skuldrådgivning

Den finska skuldrådgivningen är, likt den svenska, en lagstadgad kommunal service. Rådgivningen är kostnadsfri. I rådgivningens tjänster ingår99:

Hjälp vid ansökan om saneringslån från Garanti-Stiftelsen

Hjälp till frivilliga avtal med fordringsägare

Hjälp vid ansökan om social kredit

Ekonomisk rådgivning

Hjälp vid ansökan om skuldsanering

Hjälp vid överklagan av rättsliga beslut

Viss rådgivning bedrivs också i kyrkans regi. Kyrkans Diakonifond har sedan lång tid tillbaka lämnat stöd för bland annat boendekost- nader. Sedan 2001 har den också ett projekt som syftar till att lösa individers överskuldsättningsproblem genom frivilliga överens- kommelser mellan gäldenärer, fordringsägare och Kyrkans Diako- nifond.

98Kronofogdemyndigheten (2008a).

99Finska Social- och hälsovårdsverket.

184

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

Sociala lån

Sedan 2003 har Finska kommuner kunnat erbjuda sociala krediter. I dag finns det som en möjlighet i 20 av Finlands 320 kommuner. Att bevilja invånarna sociala krediter finns inskrivet i kommunens allmänna skyldigheter i den finska Socialvårdslagen, 3 kap § 13.

Syftet med de sociala krediterna är att förebygga ekonomisk utslagning och överskuldsättning. Sociala krediter kan erbjudas för, till exempel, sanering av den personliga ekonomin, tryggat boende eller vid en social kris. De sociala lånen erbjuds individer som har låga inkomster och eventuella betalningsanmärkningar och som inte kan få en bankkredit med rimliga villkor. Tanken är att de ska vara ett alternativ till de dyra snabblån som riktas till de här perso- nerna.

Innan en social kredit beviljas ska utredas om personen har rätt till försörjningsstöd. Personer som är berättigade till försörjnings- stöd får detta bidrag i stället för den sociala krediten.

Räntan för en social kredit är den referensränta som avses i rän- telagen.

Räntetak

I mars 2013 antog Finland ett lagförslag om räntetak. Enligt lagen begränsas den effektiva räntan till högst 50 procent plus referens- räntan. Den nya lagstiftningen är tänkt att minska de skuldproblem som snabblån orsakar. Genom att begränsa den effektiva räntan bör kreditgivare bli mer måna om att säkerställa att de utställda lånen faktiskt betalas. De tillåts inte längre ta ut höga avgifter för att täcka upp för den höga risken som lånen innebär. Kreditgivaren måste därför klarlägga konsumentens kreditvärdighet noggrannare än tidigare.100

Prisregleringen gäller enbart lån under 2 000 euro, eftersom överskridande summor omfattas av EU-direktivet om konsument- krediter. Prisregleringen gäller inte heller krediter som ges i sam- band med avbetalningsköp. Lagen gäller från juni 2013.101

100Finska Statsrådet, pressmeddelande 2013-03-14.

101Konsumentskyddslag, 17 kap. 17 a §.

185

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

Absolut preskription

År 2003 gjordes en förändring av den finska utsökningslagen (679/2003) vilken innebar att man införde tidsfrist för verkställelse. När en fysisk person förelagts betalningsskyldighet till en juridisk person är preskriptionstiden 15 år. När en fysisk person har en skuld till en fysisk person, eller om skulden grundar sig på ett brott för vilken gäldenären dömts till fängelse eller samhällstjänst, är preskriptionstiden 20 år.102 Sedan 2008 innebär lagen även att skul- derna preskriberas när tidsfristen gått ut, vilket innebär en absolut preskription av skulden. Utmätningsmannen ska enligt lag kon- trollera att fordran inte preskriberats.103

Omorganisering

Saneringslån administreras av Garanti-Stiftelsen. Stiftelsen finansie- ras med medel från Penningsautomatföreningen, Finlands offent- ligt ägda spelbolag. Stiftelsen lämnar borgen till överskuldsatta privat- personer för att de ska kunna ta ett saneringslån och samordna sina skulder.

De kan också lämna borgen till andra typer av krediter som lån- tagaren kan använda till vissa större utgifter, som till exempel köp av hushållsutrustning, som tvätt- eller diskmaskin. Detta för att undvika dyra konsumtionskrediter som kan leda till överskuldsätt- ning.

Målgruppen för den här typen av lån är inte de med riktigt stora skuldproblem. De sammanlagda skulderna får högst uppgå till 300 000 kronor. Övriga gäldenärer hänvisas till skuldsanerings- förfarandet.

År 2002 slöts ett avtal mellan ett flertal departement, Bankföre- ningen och Garanti-Stiftelsen, där bankerna förband sig att försöka komma överens om förlikning med gäldenärer med skulder som härrör från krisen i början av 1990-talet. Uppgörelsen omfattade omkring 60 000–70 000 personer.104

1022 kap 24 § Utsökningsbalk.

103SOU 2008:82.

104Konsumentverket (2003).

186

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

Skuldsanering

Den finska skuldsaneringslagen påminner om den svenska. Gälde- nären måste vara så skuldsatt att han eller hon är oförmögen att betala sina skulder, och denna oförmåga ska inte vara av tillfällig art. Beslut om skuldsanering tas i domstol. Förfarandet är likt det svenska, dock med en betalningsplan som fortlöper under tre års tid.

Finland arbetar för att öka antalet frivilliga skuldsaneringar. Fri- villig skuldsanering upprättas enligt principerna i skuldsaneringsla- gen men beslut tas utanför domstol. Överenskommelser kan göras mellan gäldenär och borgenär även om borgenären är staten eller kommunen.105

3.4.5Norge

Liksom i de andra nordiska länderna drabbades de norska hushållen hårt av den ekonomiska krisen i början av 1990-talet. Mellan 1985 och 1992 ökade andelen av befolkningen som hade svårt att klara av sina betalningar med åtta procentenheter, från fem procent till 13 procent.106

Statens institutt for forbrukningsforskning (SIFO)107 har sedan flera år tillbaka bedrivit forskning om den norska överskuldsätt- ningen och dess orsaker. Institutet har producerat ett flertal rap- porter om ämnet och ligger i framkant när det kommer till forsk- ning om överskuldsättning. I de andra nordiska länderna saknas en motsvarighet till SIFO.

Budget- och skuldrådgivning

Den norska budget- och skuldrådgivningen108 administreras av det norska arbets-och välfärdsverket (NAV). Rådgivningen är en lag- stadgad kommunal service. Individer som har svårt att få ekonomin att gå ihop har möjlighet att få träffa en rådgivare. Rådgivningen är avgiftsfri men individen måste ansöka om att få tillgång till tjänsten. I ansökan bör individen bifoga en kopia av hyresfaktura, balansräkning,

105Finska Statsrådet.

106Poppe (2004).

107På engelska: National Institute for Consumer Research.

108Økonomisk rådgivning og gjeldsrådgivning.

187

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

information om eventuella lån, kostnader för försäkring, skola och omsorg. Rådgivningen kan hjälpa till med budgetplanering och med att ansöka om anstånd eller skuldsanering.

Skuldsanering

År 1992 antogs lagen om skuldsanering (gjeldsorningsloven109). Lagen gäller både frivillig och tvingande skuldsanering för privat- personer.

Det tvingande skuldsaneringsförfarandet har många likheter med det svenska. Dock kräver den norska lagstiftningen att gälde- nären försökt nå en frivillig uppgörelse med fordringsägarna innan en skuldsanering kan inledas. Detta krav togs bort från den svenska lagstiftningen år 2007.110

3.4.6Nederländerna

Nederländerna utmärker sig i jämförelse med andra europeiska länder genom att ha ett flertal frivilliga och juridiska alternativ för hantering av överskuldsättning.

Budget- och skuldrådgivning

Kommunerna har i uppdrag att tillhandahålla rådgivning. Bransch- organisationen NVVK111 har över 90 medlemsorganisationer som erbjuder skuldrådgivning och socialkreditgivning.

Organisationerna erbjuder bland annat:

Frivilliga uppgörelser med fordringsägarna. Gäldenären och råd- givaren gör upp en betalningsplan som föreslås fordringsägaren. Betalningsplanen baseras på gäldenärens inkomster. Gäldenären får behålla en del av inkomsten som ska täcka fasta kostnader och vissa andra utgifter. Fordringsägaren avgör sedan om han eller hon vill acceptera planen. Enbart om förslaget nekas kan gäldenären gå vidare och ansöka om en lagstadgad skuldsa- nering. Det finns dock drivkrafter för fordringsägaren att inte

109Lov om frivillig og tvungen gjelsordning for privatpersoner (LOV-1992-07-17-99).

110SFS 2006: 548.

111www.nvvk.eu

188

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

acceptera en frivillig uppgörelse. Bland annat innebär den frivil- liga uppgörelsen att mycket ansvar ligger på fordringsägaren som själv måste kontrollera att betalningarna kommer in. Ford- ringsägarna har också tillgång till mycket mer information om låntagaren vid en lagstadgad skuldsanering. Bland annat går all gäldenärens post via en administratör vilket gör det svårt att undanhålla tillgångar. Den frivilliga skuldsaneringen pågår van- ligtvis i tre år och följs sedan av en avskrivning av fortsatt betal- ningsskyldighet.

Förvaltare112. Förvaltaren utses av en domstol till individer som av olika anledningar inte kan ta hand om sin egen ekonomi. Förvaltaren kan vara en tjänsteman eller en familjemedlem.

Budgetförvaltning. Många organisationer erbjuder en möjlighet att förvalta en individs eller ett hushålls budget. Detta är till för individer eller familjer som har svårt att hantera sina inkomster. Inkomsterna går därför direkt till budgetförvaltaren som sedan betalar de fasta utgifterna och reserverar en summa för oförut- sedda utgifter och återbetalning av eventuella skulder. Reste- rande summa får individen eller hushållet använda för övriga utgifter. Budgetförvaltningen ska förhindra att hushåll och indi- vider hamnar i överskuldsättning.

Bistånd med hjälp om en konsument vill bestrida en fordran.

Social kreditgivning

År 2005 inrättades SBN, Sociale Banken Nederland, en paraply- organisation som arbetar med ansvarsfull utlåning. SBN är ett sam- arbete mellan ett antal kommunala kreditgivare. För närvarande är 25 lokala kreditinstitut anslutna. Syftet med SBN är att underlätta för individer som har låga inkomster och som har svårt att få lån via vanliga kreditinstitut. SBN uppmuntrar individer att spara till en buffert för oförutsedda utgifter och större inköp. På sin hemsida skriver banken att krediter ska ses som en nödlösning.

SBN lånar själv inte ut pengar, men kontrollerar och reglerar medlemsbankerna. Verksamheten är ideell och sker utan kommer- siellt intresse. Lånen är enbart avsedda för personer som tjänar upp till 130 procent av minimilönen. I januari 2013 var den lagstadgade

112 Beschermingsbewind.

189

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

minimilönen för personer över 23 år 1 469 euro i månaden (ungefär 12 600 kronor). Personer som tjänar under 1910 euro (16 421 kro- nor) i månaden har alltså möjlighet att få ett socialt lån. Medellö- nen var under samma period 3 073 euro (26 420 kronor) i månaden.

SBN rekommenderar först och främst att konsumenten sparar till sina inköp. Den erbjuder också rådgivning och diskuterar kon- sumentens betalningsförmåga för att kunna erbjuda en kredit som är möjlig att betala tillbaka.113

Omorganisering

I Holland finns konkurs som åtgärd, där gäldenärens tillgångar utmäts. Medlen fördelas mellan fordringsägarna. Gäldenären är fortfarande betalningsskyldig för resterande skulder.

Saneringslån från privata institut är också ett möjligt alternativ. Gäldenären erbjuds ett nytt lån, vars storlek beror på gäldenärens betalningsförmåga. Lånet används för att återbetala de existerande skulderna, antingen i sin helhet eller delvis, beroende på det nya lånets storlek. Lånet avbetalas sedan med en fast summa varje månad.

Skuldsanering

Den lagstadgade skuldsaneringen finns enbart tillgänglig för fysiska personer.114 För att bli aktuell för skuldsanering krävs liksom i den svenska lagstiftningen, att skuldbördan är stor och att det inte finns några utsikter för återbetalning. Skuldernas ålder har stor bety- delse, samt att de uppkommit i god tro. Gäldenären måste visa att han eller hon har möjlighet att klara skuldsaneringsprocessen, var- för det inte bör finnas nyligen tillkomna skulder. Rättsliga kostna- der som uppkommer i samband med skuldsanering dras från gälde- närens tillgångar, vilket minskar fordringsägarens framtida utbetal- ningar. Detta för att öka drivkrafterna att ingå frivilliga skuldsane- ringsöverenskommelser.

När den lagstadgade skuldsaneringen ingås, förlorar fordrings- ägarna sina lagliga rättigheter att driva in pengarna. Inga ytterligare räntekostnader får läggas på kapitalet.

113SBN.

114Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp).

190

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

Skuldsaneringen pågår under tre år. Gäldenären ska under denna period se till att han eller hon kan betala så mycket som möjligt till fordringsägarna. Gäldenären har inte tillgång till sina inkomster utan får en fast summa pengar varje månad att leva på. Resterande inkomster går direkt till avbetalningen av skulderna. Om gäldenä- ren behåller sitt arbete och sköter avbetalningsplanen skrivs betal- ningsskyldigheten för resterande skulder av efter tre år. Om gälde- nären inte följer betalningsplanen, till exempel genom att dra på sig nya skulder, avbryts skuldsaneringen och gäldenären försätts i kon- kurs. Gäldenärens tillgångar kommer att säljas ut och fördelas mellan fordringsägarna. Resterande skulder kvarstår och kan återi- gen drivas in av fordringsägarna. En gäldenär som avbrutit skuldsa- nering måste vänta tio år innan han eller hon kan bli aktuell för skuldsanering igen.

3.4.7Storbritannien

Det brittiska systemet syftar, likt det amerikanska, till att effektivi- sera kreditmarknaden och se till att den överskuldsatta konsumen- ten snabbt är tillbaka på marknaden. Till exempel tar skuldsane- ringsprocessen enbart ett år.115

Budget- och skuldrådgivning

I Storbritannien finns privata aktörer som kan användas som inter- mediär mellan gäldenär och fordringsägare, så kallade Debt Managent Companies. Vissa aktörer arbetar på frivillig basis och erbjuder avgiftsfri rådgivning. De aktörer som tar betalt för sina tjänster kan dessutom hantera betalningarna från gäldenär till ford- ringsägare, mot en andel av betalningarnas storlek. Ofta kan detta vara lönsamt för gäldenären då dessa aktörer kan förhandla fram bättre villkor med borgenären än vad gäldenären skulle kunna göra på egen hand.

En av de stora frivilligorganisationerna är Citizens Advice Bureau. Den erbjuder rådgivning i allt från konsumentfrågor till hushålls- budget och överskuldsättning. Den arbetar nära politiker och media för att sprida information och påverka beslutsfattare.

115 Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007, Chapter 4.

191

Kreditsamhällets infrastruktur

SOU 2013:78

Omorganisering

Saneringslån är ett vanligt sätt att omorganisera dåliga lån. Lånen lämnas ut av vanliga kreditinstitut. Tillgänglighet till den här typen av lån beror dock på gäldenärens kreditvärdighet. De gäldenärer som har störst problem har ofta inte möjlighet att få den här typen av lån.

Skuldsanering

I Storbritannien finns flera olika möjligheter för gäldenären att få sin betalningsskyldighet avskriven.

I Country Court Act (1984) finns en möjlighet till skuldlättnad för gäldenärer med mindre skulder, kallat Country Court Admi- nistration Order. För att bli godkänd för den processen får den totala skuldsumman inte överstiga 5 000 pund (drygt 50 000 svenska kronor). Gäldenären ansöker själv om skuldsanering och ärendet behandlas i domstol. Domstolen lägger upp en betalnings- plan som gäldenär och fordringsägare sedan får ta del av. Om ingen av dem bestrider planen antas den och gäldenären betalar den avta- lade summan varje månad. Om gäldenären följer planen blir reste- rande skulder avskrivna efter planens slut.

I den brittiska insolvenslagstiftningen (Insolvency Act 1986) finns ytterligare tre alternativ för skuldsanering.

Frivillig skuldsanering (Individual Voluntary Agreements). Gälde- nären går via legitimerade insolvensrådgivare (se avsnitt ovan). Ansökan om frivilligt ackordet görs till domstol. Vanligtvis för- söker man på frivillig väg få till ett 75 procents-ackord med borgenären.

Konkurs. Om borgenären inte vill gå med på det frivilliga ackor- det som beskrivits ovan kan gäldenären ansöka om konkurs (bankruptcy).116 Den brittiska konkursen skiljer sig från tidigare nämnda konkursförfaranden på så sätt att resterande skulder avskrivs efter att existerande tillgångar utmätts.117 Konkursen är ett formellt förfarande vid domstol. Även en borgenär kan ansöka om konkurs. Gäldenärens tillgångar likvideras för att

116Insolvency Act Part IX.

117Det konkursförfarande som beskrivits för till exempel Holland och Danmark innebar enbart en utmätning av tillgångarna, med fortsatt betalningsskyldighet för resterande skuld- belopp.

192

SOU 2013:78

Kreditsamhällets infrastruktur

betala av skulderna. Dessutom läggs en betalningsplan upp där gäldenären regelbundet betalar en fast summa. Efter ett år skrivs skulderna som inte täcks av betalningsplanen av. Studieskulder, bötesskulder och underhållsbidrag (och andra legala skulder inom familjen) kan dock inte skrivas av.

Debt relief order (DRO). År 2009 tillkom ett tredje alternativ i insolvenslagstiftningen. DRO är en ettårig skuldsaneringspro-

cess för gäldenärer med skulder under 15 000 pund (drygt 152 000 svenska kronor). För att bli aktuell för skuldsanering får gäldenären inte ha tillgångar över 300 pund (drygt 3 000 kronor) eller betalningsutrymme118 över 50 pund (drygt 500 kronor) i månaden. Det innebär att husägare ofta inte kan bli föremål för den här typen av sanering. Under ett år betalar gäl- denären i enlighet med sitt betalningsutrymme. Om betalning- arna skett enligt plan skrivs resterande betalningsskyldighet av. Studieskulder, bötesskulder eller underhållsstöd kan dock inte skrivas av. Om gäldenären misskött betalningarna kan långiva- ren ansöka om att försätta gäldenären i konkurs.

118 Som betalningsutrymme räknas del av inkomst som kan betalas till långivarna, efter nödvändiga utgifter tagits med i beräkningen.

193

4 Situationen för barn och unga

Barn och ungdomar har blivit en viktigare målgrupp för marknads- föring. Konsumtionsmönster grundläggs ofta tidigt i livet. I ett samhälle med tilltagande konsumtionskrav är ungdomar, med små ekonomiska marginaler, en sårbar grupp. Då ungdomsarbetslös- heten varit hög i flera år finns risk att gruppen unga vuxna hamnar i stora skuldsättningsproblem.

Under de senaste åren har flera lagändringar tillkommit för att motverka skuldsättning av barn under 18 år. Statistiken visar att lagändringarna verkar ha haft en effekt. Samtidigt är gruppen unga vuxna, 18–25 år, fortfarande en utsatt grupp.

4.1Färre barn under 18 år med skulder hos Kronofogdemyndigheten

Torgny Håstad har på regeringens uppdrag utrett konsumenternas rättsliga ställning när varor och tjänster betalas via telefonräkning med mera.1 I samband med detta har han också beskrivit under vilka villkor som barn och ungdomar får ingå rättsliga avtal och skuldsätta sig: Enligt svensk rätt har alla rättsförmåga eller rätts- kapacitet och kan därmed äga tillgångar och ha skulder. För att en person själv ska få förfoga över sin egendom eller ingå avtal krävs dock att personen har rättslig handlingsförmåga. Full rättslig hand- lingsförmåga inträder först vid 18 års ålder. Den som är underårig får enligt 9 kap. 1 § föräldrabalken inte själv ingå avtal. Syftet med denna bestämmelse är att skydda underåriga mot att ingå ekono- miskt ofördelaktiga rättshandlingar. En del undantag finns, till exempel vad gäller rätten att förfoga över egna arbetsinkomster eller rätten att råda över det som förvärvats genom gåva eller tes- tamente. När en underårig saknar rättslig handlingsförmåga före-

1 DS 2012:31.

195

Situationen för barn och unga

SOU 2013:78

träds han eller hon av förmyndaren. Denne är den omyndigas ställföreträdare. Om den underåriga handlar själv krävs förmynda- rens samtycke. Ett avtal som den underåriga ingår med förmynda- rens samtycke blir direkt gällande. Undantag gäller dock för skuld- sättning. Barn får inte skuldsätta sig ens med förmyndarens sam- tycke. För att ett sådant avtal ska bli gällande krävs överförmynda- rens samtycke. Regeln innebär bland annat att barn inte ens med förmyndares samtycke kan ingå avtal om abonnemang eller digitala tjänster där användningen av tjänsten betalas i efterhand.

Under de senare åren har ett flertal lagändringar tillkommit för att ytterligare minska möjligheterna att skuldsätta barn. Det före- kom tidigare att barn hamnade hos Kronofogdemyndigheten med skulder för obetalda parkeringsböter, då föräldrarna registrerat bilen i barnets namn. I november 2003 fanns drygt 4 100 barn regi- strerade på nästan 5 000 bilar. 1 juli 2007 ändrades lagen så att bru- karen, inte ägaren, blev ansvarig för alla fordonsrelaterade skulder. 2009 gjordes en ändring i föräldrabalken som hindrar föräldrar att skuldsätta barn till olika företag (SFS 2008:910). 1 juni 2010 gjor- des även ändringar i bland annat i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), tandvårdslagen (1985:125), lagen om läkarvårdsersätt- ning (1993:1651) och lagen om ersättning för sjukgymnastik (1993:1652), som innebar att avgifter inom dessa områden tas ut av förmyndaren. Tidigare var det möjligt att avgifter för uteblivna besök debiterades barnen när de blev myndiga, något som ledde till att flera ungdomar hamnade hos Kronofogdemyndigheten. Möjlig- heten att skuldsätta barn är alltså mycket begränsad.

Antalet barn under 18 år med skulder hos Kronofogdemyndig- heten har också minskat under de senaste åren, vilket med stor sannolikhet är en följd av lagändringarna. Under 2012 hade 1 180 barn sammanlagt drygt 14 miljoner kronor i skulder hos Kronofog- demyndigheten. Motsvarande siffror 2011 var 1 460 stycken barn med nästan 18,5 miljoner kronor i skuld.

196

SOU 2013:78

Situationen för barn och unga

I slutet av 2012 hade totalt 884 personer under 18 år ett eller flera obetalda allmänna mål. Som tabellen visar härrör majoriteten av skulderna från obetalda avgifter tills brottsofferfonden samt bötes- medel.

4.1.1Solidariskt skadeståndsansvar

Barnombudsmannen och Kronofogdemyndigheten har arbetat för att avskaffa det solidariska skadeståndsansvaret för omyndiga,4 och Barnombudsmannen har bland annat föreslagit ändringar i 6 kapitlet 4§ skadeståndslagen (1972:207).5

År 2010 avsåg 75 procent av omyndigas samlade skulder obe- talda skadestånd, och 25 procent av de skyldiga personerna bar ett solidariskt skadeståndsansvar.6 Det solidariska skadeståndsansvaret innebär att samtliga dömda gärningsmän blir gemensamt återbetal- ningsskyldiga. Betalningskravet kan riktas mot en av de dömda, som sedan får kräva de övriga på deras del av skulden. Motivet bakom det solidariska ansvaret är att den skadelidande ska få sina pengar så snart som möjligt, oavsett vem som betalar. Problemet är dock att det ofta är svårt för den som ensam betalat att få tillbaka pengarna från de övriga skadeståndsskyldiga. Detta kan vara sär- skilt svårt när det gäller omyndiga gärningsmän, varför enskilda ungdomar riskerar att hamna i långvariga skuldproblem.

2Kronofogdemyndigheten.

3Skadestånd, är en stor skuldpost för personer under 18 år, men definieras som enskilda mål och återfinns därför inte i denna tabell.

4Se lag (1936:81) om skuldebrev § 2 för beskrivning av det solidariska skadeståndsansvaret.

5http://www.barnombudsmannen.se/vart-arbete/skrivelser/2011/3/forslag-till-andring-i-6-

kap-4--skadestandslagen-1972207/ (lägg till i referenslista, eventuellt också göra bättre hän- visning här).

6 Barnombudsmannen.

197

Situationen för barn och unga

SOU 2013:78

4.1.2Systematik i skuldsättning av barn under 18 år

Trots lagändringar förekommer det att borgenärer kräver in pengar för fordringar som uppkommit före gäldenärens 18-års dag. Krono- fogdemyndigheten har själv, genom manuell kontroll av olika mål, undersökt antalet svaranden med en skuld som uppkom innan de fyllde 18 år, oaktat när fordringarna skickades in. Antalet ansök- ningar som riktades direkt mot personer under 18 år minskade med nästan 130 personer mellan 2011 och 2012. Mellan samma år ökade dock antalet ansökningar riktade mot 18–25 åringar (där skulden uppstod innan de fyllde 18 år) under samma period med drygt 110 personer.

Det förefaller alltså finnas en systematik i att borgenärer väljer att skicka in fordringar först när gäldenärerna fyllt 18 år, trots att skulden uppkommit när gäldenären var omyndig och således, enligt lag, inte kan ingå ett avtal. En möjlig orsak skulle kunna vara att Kronofogdemyndigheten i den summariska processen inte får kontrollera om skulderna har uppstått innan gäldenären har fyllt 18 år. Lagen om betalningsföreläggande och handräckning reglerar nämligen att beslut om betalningsfastställelse ska meddelas om svaranden inte bestrider yrkandena.

4.2Unga 18–25 år är fortfarande en utsatt grupp

I gruppen unga vuxna (18–25 år) har skuldsättningen ökat. Antalet utslag om betalningsföreläggande gällande ungdomar mellan 18 och 25 år ökade från 69 252 utslag till 79 260 utslag år 2010. Antalet utslag minskade dock mellan 2010 och 2011. Det totala antalet ungdomar med en aktuell skuld hos Kronofogdemyndigheten mins- kade marginellt mellan 2011 och 2012, från 40 550 till 40 338 per- soner. Däremot ökade deras sammanlagda skuld från drygt 1,15 miljarder kronor 2011, till drygt 1,23 miljarder kronor 2012.

Män har tidigare varit tydligt överrepresenterade i den här grup- pen, men de senaste åren har andelen kvinnor ökat. År 2011 var andelen kvinnor 46 procent.

I tabellen nedan presenteras de tio vanligaste A-målen för grup- pen 18–25 år.

198

SOU 2013:78

Situationen för barn och unga

Tabellen visar att ungdomar ofta hamnar hos Kronofogdemyndig- heten på grund av obetalda böter eller avgifter till brottsoffer- fonden. Tabellen visar dock enbart personer som har skulder till stat och kommun. Skulden till privata borgenärer är ännu större. År 2011 var ungdomars totala skuld till kommun och stat 463 miljoner kronor medan 742 miljoner var till privata borgenärer.8 Några av de vanligaste skulderna till privata fordringsägare beskrivs i nästa avsnitt.

Underrepresentation av unga hos Kronofogdemyndigheten?

I statistikavsnittet beskrevs att unga, i synnerhet 18–19-åringar, är underrepresenterade hos Kronofogdemyndigheten.

Det gäller som genomsnitt för samtliga skulder hos Krono- fogdemyndigheten, men för skulder understigande 20 000 kronor är unga överrepresenterade. Gruppen 18–19-åringar utgör 3,4 pro- cent av befolkningen över 18 år men 4,3 procent av alla gäldenärer med skulder understigande 20 000 kronor, för 20–24-åringar är förhållandet 8,6 respektive 15,4 procent.

En förklaring kan vara att unga har en ökad risk att hamna i betalningsproblem jämfört med vuxna, men att de ännu inte har hunnit ta mer omfattande lån, som bostadslån och billån, och att

7Skadestånd, är en stor skuldpost för personer under 18 år, men definieras som enskilda mål och återfinns därför inte i denna tabell.

8Barnombudsmannen (2012).

199

Situationen för barn och unga

SOU 2013:78

deras skuldbelopp hos Kronofogdemyndigheten därför är mindre omfattande.

18,0%
16,0%		Andel av befolkningen	Andel hos KFM
		Andel av befolkningen	Andel hos KFM

14,0%
12,0%
10,0%
8,0%
6,0%
4,0%
2,0%
0,0%
0,0%	18-29-åringar		20-24-åringar
	18-29-åringar		20-24-åringar

Källa: KFM, SCB.

Skulderna till privata fordringsägare

År 2012 granskade Kronofogdemyndigheten ett slumpmässigt urval inkomna ansökningar om betalningsföreläggande gällande ungdomar i åldersgruppen 18–25 år. Bland de ungdomar som fått sin första ansökan om betalningsföreläggande var skulder rörande telefoni, köp av vara eller tjänst mot faktura och internetköp mot faktura dominerande som inkörsportar till Kronofogdemyndig- heten.9

9 Kronofogdemyndigheten (2012).

200

SOU 2013:78

Situationen för barn och unga

Ungdomar är också överrepresenterade bland dem med snabb- låneskulder hos Kronofogdemyndigheten.

Snabblån

När snabblåneföretagen etablerade sig i Sverige år 2006, stod ung- domar mellan 18 och 25 för 40 procent av antalet ansökningar om betalningsföreläggande med snabblån som grund. I takt med att snabblånen blev allt mer populära, minskade ungdomarnas andel av ansökningarna. År 2012 står ungdomar för 21 procent av ansök- ningarna om betalningsföreläggande på grund av snabblån. Antalet personer bakom procentsiffran är dock 11 279, medan det år 2006 rörde sig om 563 personer. Diagrammet nedan visar antalet ansök- ningar mellan år 2006 och 2012.

10 Kronofogdemyndigheten.

201

Situationen för barn och unga

SOU 2013:78

12000

10000

8000

6000

4000

2000

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Källa: Kronofogdemyndigheten.

Antalet ungdomar som inte betalat tillbaka snabblån ökade drama- tiskt mellan år 2006 och år 2009. År 2010 sjönk antalet ansök- ningar, vilket också hänger ihop med att den totala mängden ansökningar minskade. Sedan år 2010 har dock antalet ungdomar med obetalda snabblån ökat kraftigt och är i dag större än någonsin.

Kommunikationsskulder

Under första halvåret 2012 kom det in knappt 57 000 ansökningar om betalningsföreläggande från de fyra största mobiloperatörerna Telia, Telenor, Tele2 och 3. Nästan en fjärdedel, 23 procent, av dessa rörde ungdomar 18–25 år. Samma grupp står för 13 procent av det totala antalet mobilabonnemang hos operatörerna. Gruppens andel av samtliga ansökningar har dock minskat från 28 procent år 2009 till 23 procent 2012. Tabell 4.4 nedan visar andelen ansök- ningar om betalningsföreläggande för olika åldersgrupper i jämfö- relse samma åldersgrupp andel av det totala antalet fakturor.

202

SOU 2013:78

Situationen för barn och unga

Tabellen visar att gruppen yngre är överrepresenterad bland dem med betalningsproblem, medan de som är 46 år eller äldre är under- representerade.

Att telefoniskulder är vanliga bland ungdomar kan bero på att ungdomar är snabba att införskaffa ny teknik. Genom att teckna ett abonnemang kan man snabbt och billigt få den senaste mobil- telefonen. Man förbinder sig dock att betala en relativt hög kostnad varje månad, ofta i minst två år. För ungdomar, som ofta har låga inkomster och osäkra anställningar, kan abonnemang med lång bindningstid innebära en risk.

Fakturaköp

Enligt Kronofogdemyndighetens undersökning härrör ungefär 25 procent av ungdomars första registrerade skulder hos Kronofogde- myndigheten från köp av vara eller tjänst mot faktura. Postorder och internethandel står för ungefär 14 procent av ungdomars första skulder. Då en stor del av köpen via postorder och internet är mot faktura, kan fakturaköp antas vara en dominerande inkörsport till överskuldsättning för ungdomar. Kvinnor är tydligt överrepresen- terade bland dem som hamnar hos Kronofogdemyndigheten på grund av internetköp. Drygt 20 procent av kvinnorna har den här typen av skulder, medan det bland männen är 9,7 procent. Faktura- köpen är också vanligare bland kvinnor.

11 Kronofogdemyndigheten.

203

Situationen för barn och unga

SOU 2013:78

Arbete och inkomster

Förutsättningarna för ungdomar är på många sätt sämre än vad den var för några år sedan. Ungdomsarbetslösheten är i dag runt 24 procent. Diagram 4.3 nedan visar hur ungdomsarbetslösheten för- ändrats sedan 2001.12

30,00
25,00
20,00
15,00
10,00
5,00
0,00
2001-01-01	2002-08-01	2004-03-01	2005-10-01	2007-05-01	2008-12-01	2010-07-01	2012-02-01
Källa: SCB.

För dem som faktiskt arbetar har löneutvecklingen dessutom varit sämre än för befolkningen i stort.

Allt fler ungdomar studerar vidare efter gymnasiet, vilket inne- bär att inträdet på arbetsmarknaden förskjutits. Studiestödsnivå- erna har dock enbart höjts obetydligt sedan mitten av 1990-talet, samtidigt som återbetalningskraven skärpts. Studiestödssystemet tar inte hänsyn till ungdomars möjligheter till arbete efter studi- erna, vilket lett till att ungdomar kan få svårt att betala tillbaka sina skulder.13

12Ungdomsarbetslöshet.

13Kronofogdemyndigheten (2008b).

204

SOU 2013:78

Situationen för barn och unga

4.3Hur påverkas barn och unga i överskuldsatta familjer?

Som nämndes i tidigare avsnitt saknas studier som undersöker hur skuldsättning påverkar anhöriga. Det gäller även effekterna på barn och unga. I maj 2013 publicerades Socialstyrelsens underlagsrap- port Barn till överskuldsatta. I rapporten konstateras att det saknas information om hur många barn som lever i överskuldsatta familjer. Vidare konstateras att det saknas studier som visar vilka effekter överskuldsättning har på barn och ungdomar.14 Det finns däremot studier som undersökt hur barn påverkas av utanförskap och fat- tigdom, men i Sverige finns ingen studie som särskilt undersöker överskuldsättningens effekter.

Överskuldsättning är ofta sammankopplat med låga inkomster. Att hamna hos Kronofogdemyndigheten och få skulden utmätt, innebär många gånger att man måste leva på existensminimum i flera års tid. Utredningen har tagit fram siffror från Statistiska Centralbyrån och Kronofogdemyndigheten som visar hur många barn som lever i familjer med skulder hos Kronofogdemyndig- heten.

I tabellen nedan presenteras antalet barn som lever i familjer med skulder hos Kronofogdemyndigheten. Det är dock viktigt att påpeka att statistiken inte visar alla barn som lever med familjer med skuldproblem eftersom en familj kan ha skuldproblem också utan att ha en skuld hos Kronofogdemyndigheten.

Källa: Kronofogdemyndigheten, SCB.

Siffrorna i diagrammet ovan är baserade på barnens folkbokförings- adress. I diagrammet nedan visas antal barn till biologiska föräldrar med skuld hos Kronofogdemyndigheten.

14 Ahrén (2013).

205

Situationen för barn och unga		SOU 2013:78

Källa: Kronofogdemyndigheten, SCB.

Utifrån tabell 4.6 kan man räkna fram att antalet barn där antingen den enda eller båda föräldrarna har en skuld hos Kronofogdemyn- digheten uppgår till 208 481 stycken.

Tabell 4.7 nedan visar också att par som har skulder registrerade hos Kronofogdemyndigheten i större utsträckning har tre eller fler barn, i jämförelse med par som inte har skulder hos Kronofogde- myndigheten.

Källa: Kronofogdemyndigheten, SCB

Sambandet återfinns även hos ensamstående med skulder hos Kro- nofogdemyndigheten, som i större utsträckning har tre eller fler barn, i jämförelse med ensamstående utan skulder hos Kronofog- demyndigheten.

Källa: Kronofogdemyndigheten, SCB.

206

SOU 2013:78

Situationen för barn och unga

Att drygt 38 000 barn lever i familjer med löneutmätning kan jäm- föras med att ungefär 139 000 barn lever i familjer med försörj- ningsstöd.15

Ett barn som lever ensam med en förälder med löneutmätning kan antas leva med små eller obefintliga marginaler. Även i en familj med två föräldrar kan den sammanlagda inkomsten vara låg. Situationen för dessa barn bör alltså kunna jämställas med situa- tionen för barn som lever i familjer med mycket små inkomster eller med försörjningsstöd. Trots detta har det inte talats mycket om dessa barn. Barnen syns ibland inte i den existerande fattig- domsstatistiken då deras föräldrar kan ha bruttoinkomster som överstiger fattigdomsstrecket.16

En företeelse som har uppmärksammats av Barnombudsmannen och budget- och skuldrådgivare är att föräldrar med löneutmätning har mindre att leva på än föräldrar med försörjningsstöd. I flera kommuner har Socialnämnden beslutat att bevilja extra bistånd för internetuppkoppling och fritidsaktiviteter för barn i familjer med försörjningsstöd. Sådana möjligheter finns inte för barn i familjer med löneutmätning. Anstånd vid löneutmätning är i princip omöj- ligt att få, vilket innebär att barn till dessa föräldrar har det sämre än barn som lever i familjer med försörjningsstöd.

4.3.1Fattigdom och utanförskap

En studie av barn som lever i familjer med låga inkomster visar att barn i stor utsträckning påverkas av familjens situation. Barnen upplever ofta att de väldigt tidigt måste sätta sig in familjens eko- nomiska situation, vilket kan göra att skola och fritid blir lidande.17 En del barn berättar att de känner sig utanför i skolan eftersom de inte kan följa med på olika aktiviteter.18

Utanförskap kan ha långtgående effekter på barn. Forskning har visat att barn som vuxit upp i social utsatthet står inför en större risk att själv hamna i utanförskap, jämfört med andra barn.19 Regis- terbaserad forskning i Storbritannien har visat att barn som lever i ekonomisk utsatthet riskerar att hamna utanför arbetsmarknaden

15Rädda barnen (2012a).

16Statistiken utgår från taxerad inkomst. Det syns inte om en del av inkomsten går direkt för betalning av skulder hos Kronofogdemyndigheten.

17Unicef (2012).

18Rädda barnen (2012b).

19Bäckman och Nilsson (2011).

207

Situationen för barn och unga

SOU 2013:78

och att få fysiska och psykiska sjukdomar. Studien visar också att det kan finnas en ökad risk för kriminalitet.20

Barn tar ofta efter sina föräldrar och barn med överskuldsatta föräldrar får själva ofta betalningsproblem.21

4.3.2Överskuldsättning

Utöver de ovan nämnda effekterna som fattigdom har på barn och unga, kan man anta att överskuldsättning innebär ytterligare ett orosmoment i barnens liv. Överskuldsättning med negativa effek- ter på föräldrarnas hälsa har också stor påverkan på barnen. Bland annat har forskning visat att barn till föräldrar med psykisk ohälsa har en ökad risk att själva få psykiska problem.22

Avsaknaden av vissa materiella nödvändigheter har också stor påverkan på barnens liv. Barn som lever i överskuldsatta familjer drabbas av att föräldrarna ofta är hindrade från att teckna hyres- kontrakt och mobil- och bredbandsabonnemang. Att inte ha en dator eller internet hemma kan göra det svårt att hänga med i skol- arbetet. Utöver de materiella begränsningarna innebär skuldsätt- ning ofta stor osäkerhet för familjen. Vissa föräldrar uppger att de inte vill berätta om situationen för sina barn, medan andra är mer öppna om sina ekonomiska svårigheter.

I överskuldsatta familjer beskriver föräldrar att de lider mycket av att deras situation påverkar barnen. De beskriver till exempel hur svårt det är att inte kunna köpa nya kläder till barnen, eller att inte kunna åka på semester. En del uppger att de skuldsätter sig ännu mer för att kunna upprätthålla samma nivå som andra familjer.23

4.3.3Avhysning av barn och unga

Att tvingas flytta från sin lägenhet på grund av obetalda hyror är något som ofta drabbar överskuldsatta. Betalningsanmärkningar kan sedan göra det svårt att få ett nytt hyreskontrakt, något som ytterligare försvårar situationen. Ibland drabbas barn i hushåll med överskuldsättning av vräkning. År 2012 vräktes 569 barn från sina hem. Året innan vräktes 663. Diagram 4.4 visar antalet vräkta barn

20Bynner (1998).

21Kronofogdemyndigheten (2008a).

22Siegenthaler, Munder och Egger (2012).

23Sandvall (2011).

208

SOU 2013:78

Situationen för barn och unga

ökade både mellan 2009 och 2010 och mellan 2010 och 2011. År 2012 minskade antalet vräkta barn.

3000
3000	Antal barn i registrerade ansökningar	Antal barn i verkställda avhysningar
2500

2000

1500

1000

500

2008

2009

2010

2011

2012

Källa: Kronofogden.

År 2011 inledde Barnombudsmannen ett samarbete med Krono- fogdemyndigheten och ett antal kommuner i Sverige för att minska antalet avhysta barn. Barnombudsmannen menar att barn behöver en trygg boendemiljö och att ständiga uppbrott kan försvåra skol- gång och möjligheten till ett socialt liv. Samarbetet ledde bland annat fram till förslagen:24

En vräkningsbestämmelse bör införas i socialtjänstlagen som ställer krav på förebyggande åtgärder. Socialtjänsten ska vara skyldig att arbeta uppsökande och förebyggande när en familj med barn riskerar att vräkas.

För att förebygga vräkningar som berör barn måste socialtjäns- ten ha möjlighet att säkerställa att hyran betalas direkt till hyresvärden när en familj får ekonomiskt bistånd. Detta bör tydliggöras i socialtjänstlagen

24 Barnombudsmannen och Kronofogdemyndigheten (2011).

209

Situationen för barn och unga

SOU 2013:78

4.4Ungdomars kunskaper

Eftersom ungdomars resultat var låga i de svenska studierna från Finansinspektionen25 är det intressant att titta närmare på studier som särskilt berör ungdomars privatekonomiska kunskaper.

År 2008 genomförde Konsumentverket och Kronofogdemyn- digheten en undersökning om ungdomars privatekonomiska kun- skaper. Testet bestod av en kort enkät till ungdomar mellan 17 och 24 år som är bosatta i olika delar av landet. Endast 71 personer svarade på enkäten. Det låga antalet svarande gör att man inte kan dra några slutsatser gällande hela befolkningen, men det kan ge en indikation om situationen på kunskapsområdet. Omkring nio av tio ungdomar visste vad en budget är. Lika många förstod begreppet förfallodag. Men endast 25 procent förstod skillnaden mellan ränta och amor- tering, och endast 40 procent kunde beräkna räntekostnaden för ett lån med given ränta. Hälften av de svarande förstod vad ett borgens- åtagande är och lika många visste vad en betalningsanmärkning var.

Det område som var mest problematiskt för ungdomarna var att uppskatta kostnader för ett eget boende. Många av de svarande missade viktiga utgiftsposter som ett eget boende innebär. Ofta utelämnades kostnader för försäkring, möbler, läkarvård, hygien- artiklar och hemutrustning. Samtidigt var det få som klarar av att uppskatta kostnaden för de olika angivna posterna.26

Även utländska studier bekräftar bristen på privatekonomiska kunskaper hos ungdomar. En amerikansk studie visar att ungdomar har liten förståelse för begrepp som ränta, inflation och riskspridning. Enbart 27 procent av deltagarna förstod och kunde förklara samtliga begrepp. I studien fann man starka samband mellan kognitiv förmåga och finansiell förmåga. De såg också att ungdomar med högre utbildning i större utsträckning förstod de privatekonomiska begreppen. Familjebakgrund hade också ett stort förklaringsvärde, där särskilt föräldrarnas utbildning hade en stor betydelse för ungdomarnas finansiella förmåga. I studien fann man också en skillnad mellan kvinnors och mäns kunskaper, där kvinnor i större utsträck- ning hade sämre finansiell förmåga än männen.27 Resultatet stämmer överens med resultaten från Finansinspektionens studie som undersökte kunskaperna hos konsumenter i olika åldrar.28

25Finansinspektionen (2007) och (2009).

26Kronofogdemyndigheten (2008b).

27Lusardi, Mitchell och Curto (2009).

28Almenberg och Finocchiaro (2011).

210

5 Strategi mot överskuldsättning

Krediter är viktiga. En individs inkomster varierar ofta kraftigt under livet. Krediter gör det möjligt att anpassa konsumtionen utifrån behov och inte behöva spara till alla utgifter. För de allra flesta skulle det exempelvis inte gå att finansiera köp av en bostad på annat sätt än genom att ta lån.

Men krediter innebär också att hushåll kan bli överskuldsatta. Så länge människor lånar för att finansiera konsumtion finns risken att en del inte kommer att kunna återbetala sina lån.

Tre populära idéer om överskuldsättning

Utredningen har under sitt arbete mött tre starka föreställningar om risker för och orsaker till överskuldsättning: höga bostadslån, snabblån samt ”lyxfällanproblematik”.

För det första diskuteras bostadslånemarknadens snabba utveck- ling mot allt högre priser och större lånevolymer. Det är rimligt med tanke på att bostadslånen utgör fyra femtedelar av hushållens samlade lån och för att bostadspriserna på många håll har ökat mycket snabbt. Ändå är det svårt att tydligt se bostadslånen som den mest akuta risken för ohanterlig överskuldsättning. Vi har i vår statistiska undersökning visat att de stora lånen i mycket hög grad finns hos dem med högst inkomster. Tre fjärdedelar av alla bolån understiger 900 000 kronor. Runt 97,5 procent av samtliga vuxna har lån under 1,8 miljoner kronor enligt uppgifterna i utredningens egen undersökning. Nästan hälften av dem med högst lån tillhör den tiondel av befolkningen som har högst disponibla inkomster. Enligt Finansinspektionens stresstester är det också ytterst få hus- håll som inte förväntas få sin ekonomi att gå ihop vid kraftig yttre påverkan som kraftigt höjd arbetslöshet eller stora ränteupp-

211

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

gångar.1 Detta innebär inte att det går att blåsa faran helt över. Vi vet lika lite som andra om en bostadsprisbubbla kommer att brisera. En del bedömare menar att prisuppgången under senare år kan förklaras med reella förändringar, som en stor inflyttning till Stockholmsregionen samtidigt som nybyggandet är lågt, räntorna låga och förmögenhets- och fastighetsskatt avskaffade varför risken för ett bostadsprisfall enligt dem är liten. Samtidigt finns andra som är mer bekymrade, bland annat på grund av de snabba prisstegring- arna och hushållens ökade skuldsättning i förhållande till den disponibla inkomsten. Vi kan dock konstatera i vår egen undersök- ning att av dem som i dag är överskuldsatta såtillvida att de finns hos Kronofogdemyndigheten är bostadslånetagare underrepre- senterade. Stora lån, ofta bostadslån, synes alltså inte vara det stora problemet.

För det andra upplever många att de så kallade snabblånen inne- bär en stor risk, särskilt för unga, att hamna i skuldfällan. Risken ska inte underskattas. Snabblånen är lättillgängliga, med ofta mycket hög effektiv ränta och snabb skuldtillväxt om lånet inte betalas i tid, och de har först på senare tid börjat omfattas av regel- verk och tillsyn på ett mera systematiskt sätt. Hos Kronofogde- myndigheten fanns 2012 drygt 50 000 obetalda SMS-lån. Ändå måste det konstateras att snabblånen än så länge utgör en begrän- sad del av hushållens samlade lån. Att koncentrera alla insatser till att stävja snabblånen är därför en för smal väg att gå för att lösa problemet med överskuldsättning.

För det tredje tycks många uppfatta problematiken som speglas i till exempel TV-programmet ”Lyxfällan”, det vill säga att personer med relativt hyggliga inkomster överkonsumerar onödigheter så att de tappar kontrollen över sin ekonomi, som en typisk överskuld- risk. Företeelsen existerar naturligtvis, men den framstår inte som typisk för de verkligt överskuldsatta i den statistik vi har presenterat. Snarare är det så att de personer som är inskrivna hos Kronofogdemyndigheten är personer som har låga inkomster, till exempel på grund av arbetslöshet eller sjukdom, eller personer med stor försörjningsbörda, som ensamstående.

1 Se Finansinspektionen (2012c) och Finansinspektionen (2013).

212

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

Orsaker till och utbredning av överskuldsättning

Sammantaget är utredningens bild att överskuldsättning snarare är en komplex företeelse med många olika möjliga orsaker och vägar dit. Det kan handla om plötsliga inkomstbortfall i ett hushåll eller kraftiga räntestegringar som innebär att en tidigare hållbar skuld- nivå plötsligt blir ohållbar. Det kan handla om företagsengagemang som slår fel. Det kan handla om bristande kunskaper, och psykiska och kognitiva svårigheter, som innebär att individer fattar lånebe- slut som inte är gynnsamma för dem själva och om kreditmark- nadsaktörer som lockar personer att ta ogynnsamma lån. Ofta sam- varierar flera orsaker i uppkomsten av överskuldsättning.

En grundläggande fråga är att uppskatta hur många som är över- skuldsatta. I tidigare utredningar och analyser återges vitt skilda bedömningar, allt från att det finns cirka 25 000 presumtiva skuld- saneringsgäldenärer2 till att uppemot 600 000 personer upplever sig vara överskuldsatta.3 Vi har i kapitel 2 Överskuldsättning i Sverige förklarat de problem som finns i att tydligt definiera vilka som är överskuldsatta. Det finns naturligtvis rena mätproblem av olika slag, men också ett problem med synsättet att kategoriskt dela in befolkningen i två grupper: överskuldsatta och inte överskuldsatta. Sådana avgränsningar riskerar att bli antingen för snäva eller mycket vida, vilket spannet ovan vittnar om. Vi menar istället att överskuld- sättning bör ses som ett gradproblem, där personer med skuld- problem som de inte kan hantera kan ses som mer eller mindre överskuldsatta. Graden av allvar beror till exempel på skuldernas storlek, individens inkomster, hur länge man har varit över- skuldsatt och vilka utsikter det finns att bli solvent igen. En strategi mot överskuldsättning måste rikta in sig mot såväl dem som redan är allvarligt överskuldsatta som mot dem som är det i mindre utsträck- ning, men också mot dem som har en ordnad ekonomi i dag, men riskerar att bli överskuldsatta i framtiden.

I utredningens egen undersökning har uppgifter från Krono- fogdemyndigheten använts för att avgränsa gruppen överskuld- satta. Det är ingen perfekt avgränsning men den fångar trots allt in många personer med allvarliga skuldproblem.4 De som lever med betalningsanmärkningar och/eller verkställighet, i synnerhet de som har gjort det i flera år, har ekonomiska problem. Utredningens

2Kronofogdemyndigheten(2013).

3Kronofogdemyndigheten (2008a).

4Se bilaga 3 Bakgrund till utredningen statistik för ett resonemang om för- respektive nack- delarna med att studera de inskrivna hos Kronofogdemyndigheten.

213

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

statistik över alla som hade en skuld hos Kronofogdemyndigheten den 14 maj 2013 visar att de i allmänhet är en utsatt grupp med lägre inkomster, högre förekomst av arbetslöshet och sjukskriv- ning, och i högre utsträckning är ensamstående jämfört med befolkningen i sin helhet.

Kreditsamhällets framtid

Även om överskuldsättning är ett problem klarar de flesta av att hantera sina lån.

En viktig förklaring är att merparten av kreditverksamheten fungerar tillfredsställande ur ett överskuldsättningsperspektiv. De stora kreditmarknadsaktörerna har ofta lång erfarenhet av kredit- givning och tillgång till kreditupplysningsverktyg som gör det möjligt för dem att fatta beslut om kreditgivning på goda grunder. Därtill utgörs den stora kreditvolymen av bostadslån, där det finns en säkerhet i botten för lånet.

Men ingen vet hur kreditsamhällets framtid kommer att utveck- las. Lån har funnits mellan människor i tusentals år. Men de knappa trettio år som ligger bakom oss och som i hög grad har präglats av ökade lånetransaktioner, fria kapitalrörelser och avreglering av kreditmarknader är en kort och speciell period. Den omfattning och betydelse som kreditmarknaderna i dag har för stater, företag och hushåll är så hastigt växande och stor att det är rimligt att sätta etiketten det oprövade kreditsamhället på våra nuvarande eko- nomier.

Nästan ofattbart stora belopp omsätts mellan stater, storbanker, finansbolag och företag. Överskuldsatta stater, nyskapade gigan- tiska finansiella förmögenheter och nya finansiella risker skapar omfattande intresse för systemfrågorna, som sysselsätter ekono- mer, finansministrar och ekonomisk journalistik. Bristande erfa- renheter och kunskaper på grund av kredit- och finanssamhällets korta historia i kombination med risken för att ett sammanbrott någonstans leder till kedjereaktioner och finanskriser gör denna inriktning på systemrisker naturlig. Behov finns av internationella överenskommelser och vissa nya regleringar för att de nya inter- nationella finansmarknaderna ska fungera rimligt säkert.

De som drabbas av effekterna av finanskriser är i sista hand hus- hållen, vilket gör att nya systemrisker också är en fråga för alla. Det faktum att privatlån till bostäder och konsumtion blivit en vanli-

214

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

gare och större del av enskilda hushålls verklighet skapar också nya risker för hushållen. Överskuldsättning på grund av för stora lån i förhållande till framtida betalningsförmåga har förvisso alltid varit ett problem. Men när lån på ett helt annat sätt än förr ses som det naturliga sättet att skaffa bostad eller finansiera inte bara kapital- varuköp, utan också löpande konsumtion, blir hushållens skuld- sättning också en samhällsfråga även i tider utan större finanskriser och sammanbrott. Riskerna ökar för att enskilda individer och hus- håll inte klarar sina förpliktelser, särskilt om de drabbas av ojämna och osäkra inkomster på grund av arbetslöshet, sjukdom eller andra oförutsedda händelser. I kombination med kraftigt stigande räntor och/eller systemkriser av ett eller annat slag har hushållens sår- barhet ökat. Många kan komma att drabbas hårt.

Liberaliseringen har medfört fler större och mindre aktörer, ökat utbud av krediter och ständigt nya låneprodukter. Att låna kan innebära att man kan välja att skaffa det man behöver utan att invänta att pengarna sparats ihop. Men att låna betyder också att binda upp sig för framtiden. Ju lättare det är att låna, desto vikti- gare är det att man faktiskt förstår den fulla innebörden av att den framtida privatekonomin intecknas.

Lånet är dock ett tvåpartsförhållande. Låntagaren måste bedöma sin framtida betalningsförmåga, men också långivaren har skyldig- het att göra en seriös kreditprövning och inte enbart förlita sig på de maktmedel som samhället tillhandahåller för att driva in skulden.

När tillträdet till kreditmarknaden underlättas för kreditgivarna och lånemöjligheterna utsträcks till allt större delar av befolkningen ökar också behovet av samhälleligt ansvarstagande för att regelverk och information finns som underbygger en väl fungerande mark- nad, inte bara för de ekonomiskt starka och välinformerade. Den fråga som bör ställas är om balansen mellan långivare och låntagare är rimlig.

Att låna och att låna ut har alltid betraktats ur såväl ekonomisk som moralisk synvinkel. Ur långivarens synvinkel är det avgörande att låntagaren vill, kan och tar ansvar för att återbetala lånet och låntagaren är beroende av att långivaren inte utnyttjar sitt resurs- övertag för att förmå låntagaren att acceptera orimliga villkor.

215

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

Vikten av en god betalningsmoral

Svenska hushålls betalningsmoral är hög. I Intrum Justitias årliga undersökning av sena betalningar i Europa tillhör Sverige, tillsam- mans med Finland och Norge, de länder som har minst antal förse- ningsdagar för betalningar.

Den svenska synen på betalningar har troligtvis såväl kulturella som institutionella orsaker, i den mån de går att separera från varandra.

I Europa är synen på överskuldsatta hårdare än i USA. Som beskrevs i avsnitt 3.4 Jämförelser med andra länder ser man i det amerikanska systemet avskrivning av betalningsskyldighet som ett effektivt sätt att fördela risker. Risken ska ligga på den starkaste parten, i detta fall långivaren med större möjlighet att sprida och hantera de risker som kreditgivning innebär. Överskuldsättning ses som ett marknadsmisslyckande där marknaden inte lyckats bedöma riskerna på ett tillfredsställande sätt. Skuldsanering, eller personlig konkurs, ses i USA som ett effektivt sätt att hantera problemen med överskuldsättning så att individen snabbt ska kunna komma tillbaka till marknaden som företagare, konsument och låntagare. I Europa ser man inte överskuldsättning som ett marknadsmisslyck- ande på samma sätt utan mera som ett socialt problem med inslag av moraliska förhållningssätt.5 Jämfört med det amerikanska syste- met förväntas gäldenären bära en större del av risken. Skuldsane- ring ska inte uppfattas som en lätt väg ut. Men även inom Europa råder det skillnader i synen på skuldsättning. Den har varit extra hård i protestantiska länder, där gäldenärerna historiskt ansetts ha sig själva att skylla för sin situation, och något mindre hård i katolska länder, som länge hade en mer kritisk hållning mot räntor och mot dem som lånar ut pengar.6

I det svenska systemet är Kronofogdemyndigheten ett kraftfullt instrument för att i ordnade former bidra till att driva in fordringar. Den rädsla som finns för att få en så kallad betalningsanmärkning skildras kanske bäst av en utomstående betraktare:

Det enda vi kunde göra i fortsättningen var att vara extremt noga med allt vi företog oss. För en svensk ligger det i blodet, den svensk finns inte som inte betalar sina räkningar i tid, för om man inte gör det får man en anmärkning och har man en anmärkning spelar det ingen roll hur liten summa det rör sig om, då får man inte lån i banken, då får

5Niemi-Kiesiläinen (1999).

6Ahlström i Konsumentverket (2003).

216

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

man inte teckna mobilabonnemang eller hyrbil. För mig som inte alltid var så noga med detaljerna och som var van vid ett par inkassoärenden i halvåret, fungerade förstås inte det.7

Synen på Kronofogdemyndigheten och myndighetens verktyg, i kombination med den genomlysning av individers privatekonomi som svenska kreditupplysningsföretag kan bistå med till följd av offentlighetsprincip, innehållsrika befolkningsregister, ett fåtal dominerande storbankers samverkan och en anpassad lagstiftning ger goda förutsättningar att upprätthålla den höga betalnings- moralen.

Det bör dock konstateras att gäldenären kan sägas befinna sig i ett institutionellt underläge genom att verktygen är inriktade på att förmå skuldsatta att återbetala sina skulder, men inte ger samma möjlighet för gäldenärer att hantera sin situation.

5.1Utgångspunkter för en strategi mot överskuldsättning

En bevarad hög betalningsmoral bör ses som en avgörande utgångspunkt för en strategi mot överskuldsättning. Att människor litar på att överenskommelser hålls och räkningar betalas underlät- tar affärsrelationer och handel och är en viktig del av det som gör att samhällen fungerar effektivt och med hög grad av social tillit.

Tillit förutsätter dock ömsesidighet. När finansmarknaderna växer i styrka och omfattning måste enskilda låntagares och kon- sumenters förutsättningar likaså förstärkas, särskilt som även mindre resursstarka grupper i ökad utsträckning deltar på kreditmarknaden. Tillräckligt starkt konsumentskydd genom lagstiftning och tillsyn är viktigt för att betalningsmoralen ska vara starkare folkligt för- ankrad än enbart genom avskräckande insatser. Tillräckligt kraftfull tillsyn och konsumentpolitik bör alltså ses som integrerade och omistliga delar av en strategi som bygger på en hög betalnings- moral.

Kunskap och stöd är det som bör betraktas som den andra utgångspunkten för en strategi mot överskuldsättning.

Som kunskap räknas då för det första att den enskilda konsu- menten kan få råd och stöd i tillräcklig omfattning för att förstå vilka förpliktelser han eller hon ikläder sig och få individuell hjälp

7 Knausgård (2009).

217

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

att se vilka lösningar som kan finnas när den egna ekonomin håller på att gå överstyr. Därtill finns också stort behov av att samhället kontinuerligt och systematiskt följer och beforskar vad som sker på kreditmarknaden. Därmed kan eventuellt nödvändiga åtgärder för att upprätthålla balansen mellan gäldenärer och borgenärer fotas på fakta och genomföras löpande. Stora, starka, systemavgörande banker och finansinstitut har resurser och starkt intresse av att hålla sig väl underrättade om utvecklingen på området. Konsu- menterna är oftast ensamma i sina möten med nya företeelser och behöver en upplyst stat som sin företrädare. Det saknas i dag såväl tillräckligt god löpande statistik om skuldsättning, som resurser för utredning och forskning på området.

Faktum är ändå att de allra flesta svenska kredittagare tycks klara sig ganska bra. Belåningen är visserligen hög och har vuxit kraftigt. Det tycks emellertid framför allt vara de som har höga inkomster och bäst förutsättningar som lånar mest.

I kontrast till den stora mängden låntagare med kontroll över sin skuldsituation finns emellertid den måttligt stora, men ändå ingalunda negligerbara, grupp som funnits i många år hos Krono- fogdemyndigheten utan stort hopp om att någonsin ta sig ur en skuldsituation som präglar hela deras liv och deras eventuella familjers förutsättningar. Lånen är ofta inte särskilt stora, åtmin- stone inte från början. Fallerande bostadslån är relativt sällsynta. Risken finns att gruppen med varaktiga problem växer i takt med en alltmer spridd kreditgivning för finansiering av löpande kon- sumtion. För den som har fastnat i skuldfällan är skuldsanering ofta den mest verkningsfulla åtgärden, eftersom den innebär att den skuldsatte blir av med samtliga skulder och kan starta om med rent bord. 2012 års skuldsaneringsutredning presenterade i SOU 2013:72 Ut ur skuldfällan förslag som om de genomförs kan innebär att fler får ta del av skuldsanering. Men kraven för skuldsa- nering är fortsatt hårda och ytterligare åtgärder kan därför behöva övervägas. Den tredje utgångspunkten för en strategi bör därmed vara den relativt lilla men mycket hårt drabbade gruppen svårt skuldsatta sedan lång tid.

Vidare är det viktigt att ta ett särskilt grepp om barn och ung- domars skuldsättning och villkor för barn och ungdomar i skuld- satta familjer.

218

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

5.1.1Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag är enligt direktiven att föreslå en åtgärdsin- riktad strategi för att motverka överskuldsättning. I uppdraget ingår att resonera kring eventuella behov av förändringar i lagstift- ningen, dock inte att lämna författningsförslag.

I sammanfattningen, i början av betänkandet, listas och beskrivs de huvudsakliga förslagen kortfattat. I den fortsatta texten nedan presenteras mer utförligt de ställningstaganden (med tillhörande förslag) som utredningen har landat i och som vi menar skulle kunna utgöra viktiga inslag i en framtida strategi för att mot- verka överskuldsättning.

5.2Hög betalningsmoral

På kreditmarknaden finns två parter, kredittagare och kreditgivare. Båda har ett ansvar för att marknaden ska fungera och för att upp- rätthålla en hög betalningsmoral. Kredittagaren ska återbetala sitt lån och ge kreditgivaren de uppgifter som krävs för att denne ska kunna fatta ett välgrundat beslut huruvida en kredit ska beviljas eller inte. Kreditgivaren ska i sin tur upplysa kredittagaren om lånets villkor, inte locka in låntagaren i ofördelaktiga kreditarrangemang och inte ge krediter om låntagaren inte förväntas kunna betala tillbaka lånet.

Vid sidan av parterna finns olika institutioner som tillsammans bildar en social och organisatorisk infrastruktur för att se till att kreditmarknaden fungerar på ett tillfredsställande sätt. Det handlar bland annat om de lagar och regler som styr kreditgivning och de myndigheter som övervakar kreditmarknaden. Dessa beskrivs när- mare i kapitel 3 Kreditsamhällets infrastruktur.

Är det institutionella ramverket adekvat utformat?

Kreditmarknaden och det omgivande regelverket har förändrats över tid, inte minst de senaste decennierna. Kreditmarknaden avre- glerades i hög utsträckning under 1980-talet. Den teknologiska utvecklingen och den finansiella uppfinningsrikedomen har lett till ett ökat utbud av kreditprodukter. Efter finanskraschen 2008 genomfördes regelskärpningar i syfte att motverka olika systemris- ker och hindra uppkomsten av en ny stor finanskrasch.

219

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

En central fråga för utredningen är huruvida det ramverk som omgärdar kreditmarknaden i dag är adekvat utformat för att möta dagens och morgondagens utmaningar ur ett överskuldsättnings- perspektiv.

Morgondagens situation debatteras flitigt i offentligheten. Nivån på hushållens skuldsättning anses av en del vara för hög och det finns en oro för att priset på bostäder ska falla vilket skulle minska hushållens förmögenheter och kunna ha stor påverkan på de hushåll som av olika anledningar är tvungna att sälja sina bostä- der. Det är i ljuset av den diskussionen man ska läsa Finans- inspektionens råd om ett bolånetak och den offentliga debatten om amorteringskrav eller främjandet av en amorteringskultur bland bolånetagare. I kapitel 2 Överskuldsättning i Sverige har vi skrivit om den statistik och de resonemang som har förts i den frågan och bidrar också med egna siffror om hushållens skulder. Vidare har vi i samma kapitel diskuterat nya eller framtida risker för svenska hushåll som det finns behov av att följa och analysera närmare.

Dagens situation diskuteras inte i samma omfattning som morgon- dagens. Det beror sannolikt på att den grupp som i dag inte kan klara av sina skuld- och betalningsåtaganden är liten i förhållande till befolkningen i sin helhet. Förhållandena för denna grupp är dock av intresse också för resten av befolkningen. Omkring en kvarts miljon individer8 har varit registrerade hos Kronofogdemynigheten i sex år eller längre och har under dessa år troligtvis levt under svåra ekonomiska villkor. Det drabbar dem själva, deras anhöriga och ekonomin i dess helhet. Dessutom, om farhågorna att fler hushåll riskerar få allvarliga betalningsproblem besannas, kommer fler att påverkas av dagens institutionella ramverk.

Utredningens samlade bedömning är att kredittagarna i dagslä- get befinner sig i ett institutionellt och kunskapsmässigt underläge gentemot kreditgivarna. Det är inte lagstiftarnas intention att det ska vara så. Stöd finns exempelvis för kredittagarna i olika former, till exempel lagstiftning med vissa skyddsinslag, informationsinsat- ser för att upplysa konsumenterna om deras rättigheter, möjlig- heter att bestrida oriktiga fordringar, kommunala budget- och skuld- rådgivare och möjligheten att erhålla skuldsanering. Utredningen menar dock att detta stöd inte är tillräckligt omfattande för att kredittagarna ska kunna uppfattas som rimligt jämbördiga med kreditgivarna.

8 Av de som kunde matchas mot Statistiska centralbyråns register.

220

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

Kredittagarna är av naturliga skäl mindre insatta i den lagstift- ning och det övriga regelverk som omgärdar kreditmarknaden än vad kreditgivarna är. Särskilt svår är situationen för svaga grupper, exempelvis ungdomar med begränsad erfarenhet av kreditmarknaden, personer med psykisk ohälsa som till exempel kan ha begränsad impulskontroll, låginkomsttagare som har snäva ekonomiska marginaler. Kunskapshöjande insatser från offentliga och frivilliga organisationer kan bidra till att minska, men inte helt undanröja underläget i kunskaper.

Det stöd som finns från det offentliga är ofta resurssvagt och otillräckligt: Budget- och skuldrådgivningen har ofta långa vänte- tider, och är sparsamt uppbyggd i vissa delar av landet. Skuld- sanering, som är tänkt att hjälpa allvarligt skuldsatta personer, beviljas endast till varannan person som ansöker.

De gäldenärer som har skulder hos Kronofogdemyndigheten, i synnerhet de som har varit skuldsatta under lång tid, är en utsatt grupp med bland annat lägre inkomster, lägre utbildningsgrad, högre förekomst av arbetslöshet och sjukdom och färre fasta tillgångar än det genomsnittliga hushållet i Sverige. Man kan med fog misstänka att de också har svårare att göra sina rättig- heter gällande gentemot kreditgivare än det genomsnittliga hus- hållet.

Den summariska processen är en snabb och enkel process som tillämpas för att fastställa otvistiga fordringar och innebär att Kronofogdemyndigheten inte får utreda enskilda fall. Istället åligger det den enskilda gäldenären att bestrida fordringens gil- tighet om den är oriktig eller invända mot betalningsskyldighet om den är preskriberad. Det kan med fog misstänkas att många gäldenärer inte tar till vara sina rättigheter i de här fallen.

Kronofogdemyndigheten utgör ett kraftfullt verktyg för borgenären att få tillbaka sin fordran; ett verktyg som därtill är billigt att använda. De avgifter som borgenärer betalar in för betalningsföreläggande eller för att täcka andra kostnader hos Kronofogdemyndigheten, exempelvis kostnader för avhysning, ska betalas av gäldenären. Detsamma gäller avgifterna för inkas- soverksamhet.

221

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

Enligt preskriptionslagen (1981:130) preskriberas en fordran tio år efter tillkomsten. För konsumentfordringar är tidsrymden tre år. Preskription innebär att borgenären förlorar rätten att kräva ut sin fordran. Det är dock lätt att avbryta preskriptionen, vilket gör att fordringen kan hållas vid liv så länge gäldenären lever och dödsboet existerar. Med höga räntor och avgifter kan det inne- bära att en gäldenär får betala skuldens ursprungliga värde flera gånger om.

För att nå en bättre balans mellan kreditgivare och kredittagare krävs alltså åtgärder på ett flertal områden. Kunskapsinsatser spelar en viktig roll, och vi föreslår därför i Kunskap och stöd ett antal åtgärder för att öka kunskaperna hos hushåll och beslutsfattare. Det är dock vanskligt att tro att det kommer att räcka för att minska överskuldsättningen i samhället. Kreditmarknaden är kom- plex och under ständig utveckling. Skillnaderna är stora mellan olika konsumenters finansiella förmåga, räknefärdighet och eko- nomiska beteende. Inte ens välinformerade och intresserade perso- ner kan förväntas ha fullständig förståelse för alla produkter och villkor. En välfungerande kreditmarknad är därför också i behov av ett tydligt regelverk som upprätthåller balansen på kredit- marknaden och där myndigheterna har erforderliga resurser och verktyg till sitt förfogande för att kunna utöva ett bra tillsynsar- bete.

5.2.1En bättre fungerande kreditmarknad ur ett konsumentperspektiv

Ökade resurser till Konsumentverket för övervakning, samt eventuellt förstärkt lagstiftning

Regleringen på kreditmarknaden har skärpts under senare år. I första hand ur ett systemperspektiv. Förändringar har också skett utifrån ett konsumentperspektiv, men inte i samma utsträckning.

I dag ska Konsumentverket svara för att de konsumentskyd- dande regler som ligger inom myndighetens tillsynsansvar följs. Myndigheten har ett brett tillsynsansvar för bland annat marknads- föringslagen, konsumentkreditlagen och avtalsvillkorslagen. För bolag som har tillstånd hos Finansinspektionen, exempelvis banker och kreditmarknadsbolag, har Konsumentverket enbart tillsyn över

222

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

de bestämmelser i konsumentkreditlagen som rör marknadsföring, information och avtalsvillkor.

Finansinspektionens tillsyn på kreditmarknadsområdet gäller för alla verksamheter som kombinerar in- och utlåning från allmän- heten. Den typen av finansieringsrörelse kräver Finansinspektionens tillstånd enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse, men regleras därutöver bland annat av konsumentkreditlagen.

Finansinspektionens tillsyn har särskilt fokus på företagens hantering av kreditrisker, däribland på institutens interna processer för styrning, kontroll och dokumentation. Däremot agerar Finans- inspektionen inte som tillsynsmyndighet i enskilda konsument- ärenden som till exempel klagomålsärenden eller tvister. Och Konsumentverket gör det endast i särskilda fall i form av KO- biträde.

Företrädare för Finansinspektionen och Konsumentverket har till utredningen uttryckt att det finns behov att komplettera nuvarande konsumenträttsliga regler i framförallt konsumentkreditlagen och kontrollera efterlevnaden av dem.

Utredningen delar bedömningen att det finns behov av en bättre övervakning av kreditmarknaden ur ett konsumentperspektiv. Under utredningens arbete har vi stött på flera fenomen som skulle behöva granskas mer ingående än vad som är fallet i dag.

223

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

Krediter som ett huvudalternativ vid betalning. Det förekommer i dag betalningsupplägg där det förvalda betalningssättet är att betala per kredit och inte kontant, ofta med dåliga villkor för konsumenten.

Vidlyftig marknadsföring av krediter. En del bolag marknadsför sina kreditlösningar på ett påträngande vis och ger sken av att krediter är lösningar på konsumentens ekonomiska problem.

Oklar effekt av kreditprövning. Kreditgivare har ett särskilt ansvar att undersöka den enskildes förutsättningar att återbetala den kredit som han eller hon har ansökt om.9 De omfattande volymerna av ansökningar till Kronofogdemyndigheten från exempelvis snabblåneföretagen vittnar dock om att bestämmel- sen inte har haft avsedd effekt.

Dagens regelverk och granskning från myndigheternas sida är inte tillräckligt för att bemästra dessa problem.

Utredningen menar att de ansvariga myndigheterna bör få bättre möjligheter att granska kreditmarknaden för att kunna hantera dessa och andra typer av problem. En i vissa avseenden tydligare reglering och skärpt tillsyn bör närmare övervägas inom följande områden:

Ökade resurser för Konsumentverket att bedriva en aktiv gransk- ning av missförhållanden på kreditmarknaden, som marknads- föring, kreditprövning, efterlevnad av god kreditgivningssed med mera. Utökningen av resurser bör inbegripa såväl juridisk som ekonomisk kompetens.

Utred behov om skärpt regelverk för tillsyn av kreditmarknaden.

Regeringen har nyligen presenterat en proposition med förslag om en ny sanktionsavgift vid bristande kreditprövningar i syfte att stärka tillsynen av viss kreditgivning till konsumenter. Utred- ningen ser behov av ett samlat grepp om de krav som ställs på olika kreditgivare i samband med kreditgivning och gör bedöm- ningen att det kan behövas ytterligare anpassningar i gällande regelverk. En väg att gå är att ge Konsumentverket vidgade befogenheter i sin del av tillsynen utifrån konsumentkredit- lagen, bland annat för att närmare tolka och följa upp inne- börden av god kreditgivningssed och de krav som ställs på god kreditprövning. Effektivare sanktionsmöjligheter utgör en viktig

9 Se kapitel 3 och bestämmelserna i konsumentkreditlagens 12 §.

224

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

del för att säkra regelefterlevnaden på marknaden. En utredning bör genomföras om utökade befogenheter för Konsument- verket i tillsynen utifrån konsumentkreditlagen, eventuellt också bemyndiganden att utfärda föreskrifter. Därmed skulle också en naturlig samordning kunna ske med den reglering och tillsyn som utgår från lagen om bank- och finansieringsrörelse, som Finansinspektionen ansvarar för. Finansinspektionen har där särskilda bemyndiganden till exempel avseende åtgärder för kreditinstitutens sundhet och för att påverka den information som kreditinstituten lämnar till sina kunder.

Fungerande ockerbestämmelse och övervakning av kreditmarknaden ur ett konsumentperspektiv

Ett av de fenomen på kreditmarknaden som ofta lyfts fram när överskuldsättning diskuteras är de så kallade snabblånen (eller sms- lånen). Det är lån där ansökningarna görs på distans, oftast via mobiltelefonen eller via Internet, och lånet utbetalas snabbt. Låne- beloppen är ofta mellan 500 och 3 000 kronor och tiden för åter- betalning mellan en och tre månader. Kostnaden för lånet är ofta stor i jämförelse med lånets storlek, vilket gör att den effektiva räntan blir mycket hög. I en sammanställning Konsumentverket har översänt till utredningen uppgick den effektiva räntan för ett lån på 3 000 kronor i 30 dagar hos 19 olika snabblåneföretag till mellan 431 och 1 410 procent.10

Snabblåneföretagen är en relativt ny företeelse i Sverige som har vuxit snabbt. År 2006 etablerade sig det första företaget på den svenska marknaden. I dag finns ungefär 55 stycken.

Till en början var snabblånen undantagna från flera krav i kon- sumentkreditlagen, vilket till exempel innebar att bolagen inte behövde göra kreditupplysningar.11 I samband med att den nya konsumentkreditlagen trädde i kraft den 1 januari 2011 skärptes dock kraven på snabblånen med avseende på informationsgivning och kreditprövning.12

Antalet ansökningar om betalningsföreläggande till Kronofog- demyndigheten för snabblån ökade kraftigt efter deras lansering

10Lånen gällde den 13 maj 2013.

11Proposition 2009/10:242.

12Kronofogdemyndigheten (2008a).

225

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

2006. Under 2010 och 2011 minskade de igen, för att återigen nå höga nivåer under 2012 (se diagram 3.1 i kapitel 3).

Snabblåneföretagen kom till Finland innan de kom till Sverige, och företeelsen har diskuterats ingående i Finland där man har valt att från juni 2013 införa ett räntetak för lån som understiger 2 000 euro. 13 För dessa lån får den effektiva räntan inte uppgå till mer än 50 procent utöver den aktuella referensräntan, vilket i dagsläget innebär en effektiv räntesats om 51 procent.

Utredningen har också övervägt om Sverige borde införa en liknande bestämmelse. Ett räntetak skulle förmodligen leda till kraftigt minskad förekomst av snabblåneföretag. I Finland har antalet snabblåneföretag minskat från 81 till 16 sedan lagen trädde i kraft i juni.

Utredningen menar dock att ett räntetak inte bör införas i dags- läget. Det finns ett antal problem med en sådan konstruktion.

Det är svårt att veta vilken nivå på taket som är rimlig. Redan ett lån på 500 kronor som löper i en månad med en avgift på 20 kronor skulle ge en effektiv räntesats på 61 procent, det vill säga över Finlands nuvarande räntetak. Det är emellertid svårt att se det oanständiga i att ta ut 20 kronor i avgift för ett lån som löper i en månad.

Är det bara fördelar med ett mindre utbud av snabblån? Att införa ett räntetak skulle troligen innebära ett mindre utbud av snabblån. Även om det kan förefalla vara en god idé, eftersom privatpersoner därmed inte kommer att betala höga kostnader för att ta ett lån, innebär det också att samma personer inte har möjlighet att ta snabblån i situationer där de anser sig behöva det. I sin tur kan det leda till andra problem som vi i dagsläget inte överblickar. Det kan finnas personer som behöver ta snabb- lån för att snabbt täcka andra, för hushållet, viktiga utgifter.

Räntetak kan leda till större snabblån. En effekt av ett räntetak kan vara att snabblånen blir större, eftersom den administrativa kostnaden för att hantera lånet då kan slås ut på ett större låne- belopp. Detta kommer i så fall också att leda till större återbetal- ningsbelopp för de lån som tas, vilket kan leda till att en del får svårare att betala tillbaka dem.

13 Taket gäller inte avbetalningsköp.

226

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

Dessa problem ska dock inte tas till intäkt för att utredningen helt avvisar den finska modellen med ett räntetak för lån under 2 000 euro. Vi finner dock att det finns anledning att följa och analysera utvecklingen av snabblånen och deras effekter efter de ingrepp i lagstiftning och tillsynsfrågan som redan gjorts och kan tänkas till- komma. Dessutom blir det intressant att följa den finska utveck- lingen. Den kraftiga minskning av antalet snabblåneföretag som skett i Finland tycks visa att ett räntetak kan användas som ett sätt att drastiskt minska förekomsten av sms- och snabblån om utveck- lingen skulle göra detta önskvärt.

Överväg ändring av den civilrättsliga regeln om ocker i 31 § avtalslagen14

Det förekommer många kreditavtal med extrema räntesatser. Trots detta används inte ockerparagrafen aktivt för att pröva om dessa är giltiga. Lagstiftningen om ocker är gammal och innehåller kompli- cerade samband mellan civilrätt och brottsbalk. För att skapa rea- listiska förutsättningar att pröva och ogiltigförklara avtalsvillkor som innebär orimligt höga räntesatser kan det finnas skäl att över- väga vissa lagändringar som då också ger möjligheter för regering och riksdag att göra uttalanden i förarbetena som kan komma att påverka rättstillämpningen.

I avsnitt 3.2.2. Lagstiftning rörande konsumentkrediter finns en redogörelse av de två bestämmelser om ocker som i finns i avtals- lagen respektive brottsbalken. Där framgår att kopplingen mellan den civilrättsliga och den straffrättsliga bestämmelsen är stark, sam- tidigt som skillnader finns, som bidrar till svårigheten att i praktiken tillämpa bestämmelserna och pröva vad som ska anses vara ocker.

Enligt utredningens mening bör det övervägas om kopp- lingen mellan den civilrättsliga och den straffrättsliga bestäm- melsen bör förändras. För ockeransvar enligt den straffrättsliga bestämmelsen krävs som uppsåt. Även kravet på uppenbart miss- förhållande mellan gäldenärens förmån i förhållande till vederlaget ska vara täckt av uppsåt, vilket gör det svårt att binda gärnings- mannen. Genom att låta den civilrättsliga bestämmelsen vara fri- kopplad från den straffrättsliga skulle man kunna komma tillrätta med oskäliga räntor, utan att för den skull behöva gå in på en

14 Detta förslag är utformat efter förslag av experten i utredningen professor Annina Persson, Örebro Universitet.

227

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

bedömning om uppsåt föreligger. Även regeln i avtalslagen är utformad så att det krävs mycket stor obalans mellan prestation- erna på ömse sidor för att den ska vara tillämplig och om så är fallet blir hela avtalet ogiltigt. Den förändring vi tycker borde övervägas är att kravet på obalans mellan prestationerna sänks. Rättsföljden skulle som ett alternativ till ogiltighet kunna vara jämkning. Vidare borde en förändring av den civilrättsliga bestämmelsen om ocker sammankopplas närmare med konsumentkreditlagens krav på god kreditgivningssed. Utredningens förslag är att ett avtal skulle kunna förklaras ogiltigt eller jämkas med stöd av avtalslagen om brister föreligger avseende kravet på god kreditgivningssed.15

God kreditgivningssed innebär bland annat att näringsidkaren ska ge konsumenten de förklaringar, upplysningar, som han eller hon behöver för att kunna avgöra om det aktuella kreditavtalet passar hans eller hennes behov och ekonomiska situation. Det kan knappast vara i enlighet med god kreditgivningssed att erbjuda en person som befinner sig i ekonomiskt trångmål en kredit med en ränta på flera tusen procent. Om rekvisiten i avtalslagen kunde samordnas med konsumentkreditlagens krav på god kreditgiv- ningssed skulle ett sådant avtal kunna förklaras civilrättsligt ogiltigt eller jämkas på grund av ocker.

Om hela avtalet skulle förklaras ogiltigt skulle det emellertid innebära att kredittagaren omedelbart måste lämna tillbaka hela den lånade summan. En kredittagare som har förbrukat sina pengar skulle inte kunna påtala ockerräntan därför att hon eller han inte har pengar att betala tillbaka krediten med.16 Därför skulle man kunna betrakta kreditavtalet som uppdelat i två delar, där den ena delen avser själva penninglånet med villkoren för återbetalning och löptid, och en annan del som avser ränta och avgifter. Ogiltigheten skulle då kunna inriktas mot det som framstår som oskäligt, nämli- gen avgifter och ränta.

15Detta är redan teoretiskt möjligt i 36 § i avtalslagen, men paragrafen som är en general- klausul ska tillämpas restriktivt. Och eftersom 36 § avtalslagen inte har preciserade rekvisit är det svårt att på förhand avgöra vilka konkreta fall som medför att avtal och villkor blir ogiltiga eller kan jämkas. Sannolikheten att konsumenter ska våga processa när utgången är så pass oviss är naturligtvis liten. Istället för att förändra 36 § föreslår utredningen alltså att förändringar bör ske i 31 §. Bryter kreditgivaren mot god kreditgivningssed, det vill säga tar man inte till vara konsumentens intressen med tillbörlig omsorg, är detta att ett oskäligt för- farande, nämligen ocker och därmed är avtalsvillkoret ogiltigt.

16Se Ingvarsson, T., Ogiltighet och rättsföljd, s. 142.

228

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

Regeringsförslag om sanktionsavgift vid bristande kreditprövningar

Regeringen har snabblåneföretagen som utgångspunkt i sin pro- position Sanktionsavgift vid bristande kreditprövningar från den fjärde november 2013.

Konsumentverkets tillsyn enligt konsumentkreditlagen omfat- tar i dagsläget krediter som andra näringsidkare än kreditinstitut lämnar eller förmedlar. Konsumentverket har två sanktionsverktyg till sitt förfogande. Antingen kan de varna näringsidkaren eller före- lägga denne att upphöra med att lämna krediter. Enligt regeringens bedömning är sanktionsapparaten alltför trubbig, och det behövs ett mellanting mellan en varning och föreläggande om att upphöra med kreditverksamhet.

Förslaget är att det ska påföras en sanktionsavgift i samband med att Konsumentverket utfärdar en varning till en näringsidkare om inte överträdelsen är ringa. Avgiften ska vara mellan fem tusen och tio miljoner kronor, dock ej över tio procent av näringsidkarens omsättning närmast föregående räkenskapsår.

Eftersom Finansinspektionen redan i dag enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse har en liknande sanktionsmöjlighet kom- mer det att bli en ökad regelneutralitet över kreditgivningstillsynen i Sverige om förslaget i lagrådsremissen genomförs.

Förslaget bör kunna leda till en mer ansvarstagande kreditgiv- ning från snabblåneföretagens sida.

Utred om kreditupplysningsföretag ska få tillgång till uppgifter om inkassobolagens fordringar, snabblåneföretagens utlåning m.m.

För att kreditgivare ska kunna fatta korrekta beslut är det viktigt att de har goda kunskaper om kredittagarens möjlighet att återbe- tala lånet. För att bedöma en persons återbetalningsförmåga samlar kreditupplysningsföretag i dag in uppgifter om personens inkoms- ter, fastighetsinnehav, skulder registrerade hos Kronofogdemyn- digheten med mera. Alla kreditupplysningsföretag har inte samma typ av uppgifter. UC, som har de stora bankerna som inrapportörer, samlar till exempel också in uppgifter om hushållens kreditengage- mang, misskötsel av kontokrediter med mera.17

17 Se bilaga 4.

229

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

Utredningens statistiska undersökning visar dock att en stor del av de kreditengagemang som är direkt eller indirekt förknippade med överskuldsättning inte återfinns hos UC (som har den mest omfattande uppgiftsinsamlingen av kreditupplysningsföretagen). Till exempel snabblånebolagens utlåning, skulder som ägs av inkasso- bolag och fakturakrediter finns inte redovisade.

Denna avsaknad av uppgifter är förmodligen en bidragande orsak till den paradoxala siffran att 41 procent av dem som har en skuld hos Kronofogdemyndigheten inte har något lån registrerat hos UC eller något CSN-lån, trots att många av dem rimligen har blivit restförda hos Kronofogdemyndigheten en gång i tiden på grund av lån de inte har kunnat betala tillbaka.18

Avsaknaden av dessa uppgifter i kreditupplysningsföretagens register riskerar att leda till felaktiga kreditbeslut från kreditgivare, och att fler personer hamnar i betalningsproblem och kanske i för- längningen blir överskuldsatta.

En lösning på detta är att kreditupplysningsföretagen får till- gång till ovan nämnda uppgifter. Detta väcker å andra sidan frågor om det är rimligt ur integritetssynpunkt samt vilka kostnader det skulle leda till för de inrapporteringsskylda organisationerna.

Vi är därför av uppfattningen att staten i särskild ordning bör utreda om kreditupplysningsverksamheten skulle bli bättre om den fick tillgång till snabblånebolagens utlåning, skulder som ägs av inkassobolag och fakturakrediter samt vad detta skulle kräva av lagstiftning och insatser av uppgiftslämnarna. Ytterligare upp- gifter som bör ingå i en översyn är privatpersoners CSN-lån.

Dessa lån samlas i dag inte heller in trots att de ofta kan vara de största lån en person tar under sitt liv vid sidan av bostadslånen. Vidare bör en utredning undersöka om det finns andra uppgifter som kan vara relevanta att samla in.

Utredningen skulle delvis kunna ta formen av en försöksverk- samhet där värdet av olika nivåer av inrapportering utvärderas ur perspektivet att med rimliga rapporteringsinsatser åstadkomma en mera korrekt kreditbedömning än dagens.

18 Det kan naturligtvis finnas personer med skulder hos Kronofogdemyndigheten som endast har orsakats av offentligrättsliga fordringar. Men även i gruppen med skulder hos Kronofogde- myndigheten över 200 000 kronor utgör en så stor andel som 37 procent personer som saknar lån registrerade hos UC. När skulderna hos Kronofogdemyndigheten är 200 000 kronor eller mer är det sannolikt att det finns ett ursprungligt lån i botten.

230

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

I utredningen bör det också vara av intresse att ta upp frågan vilka kreditgivare som ska ha möjlighet att få tillgång till denna typ av uppgifter samt vilka uppgifter som ska krävas vid olika former av kreditgivning.

5.2.2Bättre hantering av offentligrättsliga fordringar

Som framgått i avsnitt 3.1 Privat- och offentligrättsliga skulder bidrar också utformningen av de offentligrättsliga systemen till betal- ningsproblem för ett stort antal hushåll.

Det totala skuldbeloppet för allmänna mål hos Kronofogde- myndigheten var vid utgången av 2012 52 miljarder kronor. Vid utgången av 2011 fanns 189 000 gäldenärer med enbart allmänna mål.

De offentligrättsliga systemen är viktiga i den svenska väl- färdsmodellen. Det är viktigt att de fungerar väl, att de går till avsedda ändamål och att det inte förekommer fusk. Men systemen måste också utformas så att de inte onödigt bidrar till att männi- skor hamnar i skuld- och betalningsproblem. Ovan nämnda siffror, och beskrivningarna i kapitel 3, visar att det kan behövas åtgärder för att minska de offentligrättsliga systemens påverkan på över- skuldsättning.

Utred praktiska lösningar för att kunna införa förslag om månadsinkomstuppgifter

Ett gemensamt problem ur överskuldsättningssynpunkt för flera olika offentligrättsliga system är att stöden bygger på den bidrags- berättigades inkomster, som kan variera över tiden, samtidigt som kontrolluppgifterna den utbetalande myndigheten tar del av kan vara upp till två år gamla. Det gäller till exempel studiemedel, underhålls- stöd och bostadsbidrag. Mycket hinner hända med den bidrags- berättigades inkomst mellan bidragstillfälle och avstämning.

Konsekvenserna drabbar staten, som riskerar att betala ut fel- aktiga belopp och få ägna tid och resurser åt att hantera problemen som uppstår, men framför allt drabbas de personer som dras in i en skuldsituation som innebär att de riskerar att bli återbetalnings- skyldiga och restförda hos Kronofogdemyndigheten.

231

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

I SOU 2011:40 Månadsuppgifter – snabbt och enkelt föreslås att arbetsgivare, Försäkringskassan, arbetslöshetskassorna, försäkrings- företag och andra som betalar ut ersättningar som utgör inkomst av tjänst ska lämna uppgift om utbetald ersättning till Skatteverket varje månad istället för varje år som är regel i dag. Uppgifterna ska lämnas elektroniskt. Dispens ska kunna ges av Skatteverket om särskilda skäl föreligger. En sådan förändring skulle minska fel- aktiga utbetalningar från välfärdssystemen och underlätta för många medborgare och flera myndigheter. I utredningen lyfts till exempel fördelarna för Försäkringskassans utbetalningar av bostadsbidrag, hanteringen av underhållsstödet, Centrala studiestödsnämndens studiemedel och Kronofogdemyndighetens löneutmätning fram.

Försäkringskassan behöver vid prövning om ansökan om bostadsbidrag uppgifter om den försäkrades inkomst. Att få en aktuell och tillförlitlig inkomstuppgift inför beslut om ersättning kan leda till färre återkrav på grund av felaktigt utbetald ersättning.

Vid löneutmätning ska Kronofogdemyndigheten bland annat utreda gäldenärens anställnings- och inkomstförhållanden och behöver då uppgifter om arbetsgivare och utbetald ersättning. Genom att få tillgång till månadsuppgifter skulle Kronofogdemyndighetens undersökningar kunna bli mer tillförlitliga och handläggningen bli mer effektiv. De förfrågningar som Kronofogdemyndigheten skickar ut till arbetsgivare skulle kunna minska, och möjligheten att få till stånd en löneutmätning öka, vilket skulle vara till fördel för borgenärskollektivet.

Men även andra system som bygger på inkomstuppgifter kan tjäna på månatlig rapportering. Det gäller exempelvis utbetalning av underhållsstöd, studiemedel och försörjningsstöd.

Sverige skulle inte vara först med månadsinkomstuppgifter. Liknande system har redan införts i flera andra länder som Danmark, Nederländerna, Tyskland, Ungern och Estland.19

Förslaget har mött positiv respons på olika håll. Majoriteten av remissinstanser var positiv till förslaget. Även i andra utredningars betänkande har fördelarna med månadsuppgifter uppmärksammats, däribland SOU 2008:74 Rätt och riktigt – åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och SOU 2012:47 Harmoniserat inkomstbegrepp. Möjligheter att använda månadsuppgifter i social- och arbetslöshetsförsäkringarna.

19 SOU 2011:40: Månadsuppgifter – snabbt och enkelt.

232

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

Omfattande kritik har dock riktats från olika näringslivsorgani- sationer. Den kritik som framförts har huvudsakligen handlat om att arbetsgivarnas uppgiftslämnarbörda kommer att öka om försla- get genomförs.

Regeringen har också valt att inte gå vidare med förslaget med motiveringen att den administrativa bördan för företagen skulle öka allt för mycket.

Utredningen vill dock framhålla de fördelar förslaget skulle innebära för att motverka överskuldsättning, och menar att det bör undersökas vilka praktiska förändringar som behövs och som skulle kunna genomföras, exempelvis i form av IT-stöd från Skattemyndigheten eller stöd för att utveckla nya moduler i existerande personaladministrativa datasystem, för att minska den administrativa bördan för företagen och därmed förverkliga förslaget om månadsinkomstuppgifter.

Även om arbetsgivarna inte avkrävs månadsredovisning av inkomstuppgifter kan det finnas skäl att överväga en månatlig kommunikation från de myndigheter vilkas förmåner är relate- rade till förmånstagarens eller hushållets inkomster. Myndighe- terna skulle då vid varje utbetalningstillfälle redovisa vilken månadsinkomst som är förenlig med det utbetalade stödet. På så sätt får individer information om det stöd de erhåller är långsiktigt hållbart eller om det finns risker för att en skuldbörda håller på att byggas upp.

Samverkan mellan Kronofogdemyndigheten och övriga myndigheter

Ett sätt att hantera de offentligrättsliga fordringarna är genom sam- arbete mellan Kronofogdemyndigheten och de myndigheter som överlämnar flest offentligrättsliga fordringar till Kronofogdemyndig- heten.

Kronofogdemyndigheten har i dag ett utvecklat samarbete med Centrala Studiestödsnämnden. Kronofogdemyndigheten har också samarbetat med andra myndigheter tidigare. Under 2008 pågick exempelvis ett arbete med Radiotjänst där personer med obetald skuld som för första gången riskerade att överlämnas till Krono- fogdemyndigheten för verkställighet kontaktades av Radiotjänst. Fyra av tio undvek med denna metod att hamna hos Kronofogde-

233

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

myndigheten. Arbetet bedrivs nu som normalrutin. Liknande åtgärder borde kunna genomföras av andra myndigheter.

De som registreras första gången hos Kronofogdemyndigheten får i allmänhet ett samtal från myndigheten i syfte att motverka fortsatt skuldsättning.

Utredningen menar att ett mer systematiskt och kontinuer- ligt samarbete mellan Kronofogdemyndigheten och övriga myndigheter bör ske i likhet med det som i dag sker mellan Kronofogdemyndigheten och Centrala studiestödsnämnden.

De myndigheter som överlämnar flest fordringar till Kronofogde- myndigheten för verkställighet bör också få ett särskilt ansvar att undersöka möjligheterna att minska uppkomsten av skulder. Arbetet för att uppnå detta kan ske enligt följande modell:

1.I myndigheternas regleringsbrev ges uppdrag till myndig- heterna att återrapportera till regeringen om de fordringar som uppkommer till följd av deras verksamhet.

2.Myndigheterna ges också i uppdrag att utifrån sin egen kart- läggning föreslå åtgärder för att reducera uppkomsten av skulder inom sitt område.

3.Regeringen kan på basis av de förslag som inkommer över- väga vilka av dessa som bör genomföras och i vilken utsträck- ning en mer generell ordning för indrivning av skulder, exempelvis i form av en mer samordnad statlig inkasso- funktion, skulle kunna skapas.

5.3Kunskap och stöd

Riksdagens mål för konsumentpolitiken är att ge konsumenter makt och möjlighet att göra aktiva val. Det innebär att konsumen- ter måste ha god information om produkter, produktvillkor och priser samt att de ska ha förmåga att förstå den information de möter.

De undersökningar om konsumenternas räknefärdighet och finansiella kunskaper som redovisats i betänkandet vittnar om att stora grupper av konsumenter har begränsade förmågor.

234

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

Goda räknefärdigheter och finansiell förmåga har visat sig ha ett positivt samband med beteenden som långsiktigt sparande, delta- gande på aktiemarknaden och ägande av bostad.20

Kreditmarknaden är dessutom en komplex marknad, i ständig utveckling, med priser och avtalsvillkor som ofta är svårtolkade för den enskilde konsumenten. Det krävs således åtgärder för att öka konsumenternas generella kunskapsnivå samt åtgärder som ger konsumenterna rätt och relevant information på ett enkelt sätt.

Överskuldsatta eller personer på väg in i överskuldsättning är än mer utsatta än det genomsnittliga hushållet. De som inte har kun- skap om hur man bäst ska hantera situationen blir ofta passiva och uppgivna.21 De kan behöva mer direkt stöd för att hantera och ta sig ur sin situation.

5.3.1En mer kraftfull budget- och skuldrådgivning

Den kommunala budget- och skuldrådgivningen fyller en viktig funktion. Under 2012 sökte 44 000 personer hjälp hos budget- och skuldrådgivningen22.

Många svårt skuldsatta är i en så allvarlig situation att de behö- ver personlig hjälp för att kunna reda ut sin situation, och kommu- nerna ska enligt skuldsaneringslagen (2 § andra stycket) lämna skuldsatta personer råd och anvisningar i budget- och skuldfrågor. Av skuldsaneringslagen framgår dock inte närmare hur kommu- nerna ska organisera sin verksamhet.

Konsumentverkets undersökningar har visat att verksamheten ser olika ut i landet och att den är eftersatt på flera håll.23

Tre av 290 kommuner saknar helt rådgivning, trots att det är en lagstadgad verksamhet.24 Det är en försämring sedan 2012 då endast två kommuner saknade rådgivning, men en förbättring mot 2011 då sex kommuner saknade rådgivning.

Alla kommuner med minst 80 000 invånare har åtminstone en heltidstjänst med budget- och skuldrådgivning.

20Almenberg (2011).

21Se Sandvall (2011) och Kronofogdemyndigheten (2008a).

22Konsumentverket (2013).

23Konsumentverket (2013).

24De tre kommunerna är Laholm, Vadstena och Vindeln. Totalt innebär detta att 36 179 invånare saknar tillgång till stöd i sin kommun.

235

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

26 procent av kommunerna (75 stycken) har en heltidsanställd rådgivare. Många kommuner har enbart en rådgivare en dag per vecka.

Omkring 40 procent av alla kommuner (110 stycken)25 arbetar inte alls med förebyggande arbete, trots att det anges som en arbetsuppgift i beskrivningen av rådgivarens roll26 och förespråkas som en av de viktigaste delarna i att förebygga överskuldsättning i en rapport av EU-kommission.27

Även SOU 2013:72 vittnar om långa väntetider till vissa budget- och skuldrådgivare vilket kan leda till att gäldenären inte orkar vänta på hjälp och istället tappar motivationen.

Någon genomgripande utvärdering av den faktiska verksam- heten har utredningen inte haft att tillgå. Inspektionen för vård och omsorg har ansvaret för tillsyn av budget- och skuldrådgivningen, men någon sådan har aldrig skett.

Utredningens egna erfarenheter av att till exempel försöka få fram statistik från budget- och skuldrådgivningen och Konsument- verket visar dock att det finns brister i verksamheten. Även andra iakttagelser vittnar om problem. I SOU 2013:72 redogörs för att kunskapen och kompetensen bland budget- och skuldrådgivare varierar, att de själva vill ha mer information och utbildning, att vissa budget- och skuldrådgivare har gett felaktiga råd till gäldenä- rer inför ansökan om skuldsanering, och att det finns olika förhåll- ningssätt i olika delar av landet om budget- och skuldrådgivare ska hjälpa gäldenärer att ansöka om skuldsanering om man tror att en ansökan inte kommer att gå igenom.

Även om en del problem har åtgärdats under senare år har utvecklingen gått långsamt. Därmed uppfyller inte budget- och skuldrådgivningen de krav som får anses rimliga för en fungerande verksamhet.

Det krävs genomgripande åtgärder för att dagens budget- och skuldrådgivning ska fungera tillfredsställande över hela landet.

Förändringar som måste komma på plats är en större likvärdig- het över landet vad gäller tillgänglighet och kvalitet, att rådgiv- ningen från budget- och skuldrådgivarna är tillgänglig när den behövs och håller god kvalitet och att budget- och skuldrådgivarna arbetar mer förebyggande.

25Konsumentverket (2012).

26Proposition 2005/06:124.

27Niemi och Henrikson (2005).

236

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

Förändringar av denna art kan inte överlåtas på enskilda rådgi- vare eller enskilda kommuner. För att de ska bli verklighet överallt måste staten ta ett större ansvar. I dag har Konsumentverket ett lagstadgat uppdrag att stödja kommunernas arbete med budget- och skuldrådgivning. Utredningen föreslår att verksamheten fort- farande ska ske i kommunernas regi, men att Konsumentverket ska överta basfinansieringen av verksamheten, samt ansvaret för verksamhetens kvalitetsutveckling och grunddimensionering över landet.

En förändring av detta slag kan också bidra till att det blir lättare att förverkliga 2012 års skuldsaneringsutrednings förslag om för- ändrat stöd till gäldenärerna i skuldsaneringsprocessen.

Detta bör finansieras genom en skatteväxling där de generella statsbidragen växlas ner i motsvarande grad som den genom- snittliga kommunala kostnaden för budget- och skuldrådgiv- ningen. Innebörden blir att de kommuner som satsar mindre skattekraft än genomsnittligt på sin rådgivning kommer att få ökade kostnader, men de får också ökade resurser. Kommuner med en högre ambitionsnivå får sin grundfinansiering från staten, men får behålla de extra resurser de avsatt för verksamheten till den högre kvalitet de satsat på. Därtill bör tillkommande resurser skjutas till från staten.

Saneringslån

En åtgärd som återkommit i diskussioner om överskuldsättning, och som tidigare föreslagits av Konsumentverket28, är möjligheten för samhället att erbjuda saneringslån till överskuldsatta individer. Utredningen anser att saneringslån skulle vara en möjlighet att hjälpa skuldsatta, som ännu inte har kvalificerat sig för skuldsanering, och förhindra att deras situation förvärras.

Överskuldsatta hushåll har ofta ett stort antal mindre skulder hos olika borgenärer. För den enskilda gäldenären kan det vara svårt att överblicka situationen, som snabbt upplevs som oöver- komlig med höga räntor och avgifter. Hushåll med betalningsan- märkningar kan ofta inte reda ut sin skuldsituation på ett effektivt sätt. Utan borgensman eller säkerhet kan det vara omöjligt att ersätta de små och dyra lånen med ett enda, mer hanterbart, sane-

28 Konsumenverket (2003).

237

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

ringslån. Saneringslånen skulle även kunna underlätta frivilliga betalningsuppgörelser och upplägg av en betalningsplan.

I Finland har ett system med saneringslån vuxit fram. År 1990 grundades den riksomfattande organisationen Garanti-Stiftelsen för att hjälpa hushåll i ekonomisk kris att lösa skuld- och betalnings- svårigheter. En av stiftelsens huvudverksamheter är att gå i borgen för saneringslån. Syftet med saneringen är att den överskuldsatta kan byta ut ett stort antal små och dyra skulder till ett enda banklån med förmånligare villkor. Kredittagaren betalar ränta på lånet men Garantistiftelsen tar inte ut avgifter för att förmedla garantin för lånet eller för de administrativa kringkostnaderna.29

Stiftelsen gjorde det möjligt för överskuldsatta individer att sanera sina lån, en möjlighet som har använts av ett stort antal per- soner. Bara mellan 1991–2001 lämnade stiftelsen närmare 5 000 kredit- garantier. Finland har även infört ett system med social kreditgivning med möjlighet för individer att låna en mindre summa pengar för att klara av tillfälliga ekonomiska problem.30

Vi menar att saneringslån skulle kunna vara en verkningsfull insats i syfte att sanera en överskuldsatt persons ekonomi och stoppa skuldspiralen. Att ersätta många dyra lån med ett enda lån, bör både minska gäldenärens kostnader och öka möjligheten att på sikt bli av med skuldbördan. I dag finns marknadslösningar att tillgå. För många gäldenärer är dessa lån dock inte ett alternativ, på grund av höga räntor och krav på garantier. I SOU 2008:82 avslogs förslaget om saneringslån i förhoppningen att marknaden skulle tillgodose efterfrågan. Så verkar dock inte ha skett. En orsak skulle kunna vara att räntorna uppfattas vara för höga för att gäldenären ska ha nytta av saneringslånet. Utredningen anser därför att det behövs insatser för att underlätta saneringslån för överskuldsatta individer.

Staten bör stå för en lånegaranti, men för att saneringslånen ska fungera effektivt anser utredningen att lånen bör administreras av kommunerna. Kommunerna bör ta ansvar för behovsprövningen, som ska avgöra huruvida individens skuldsituation skulle under- lättas av ett saneringslån och om individen har kapacitet att betala av och sköta ett saneringslån. Med en statlig lånegaranti i botten bör det vara möjligt för staten att upphandla själva kreditgivnings- tjänsten av externa aktörer. Privata kreditgivare har en utvecklad

29Garanti-stiftelsen finansieras i huvudsak av Penningautomatförenigen, Finlands motsvarig- het till Svenska spel.

30SOU 2008:82.

238

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

infrastruktur för kreditgivning, vilket medför att kostnaden för administration av själva lånet bör vara lägre hos dessa aktörer än i kommunen. Upphandlingsprocessen ska säkerställa att kostnaden för lånet är på en nivå som underlättar situationen för gäldenären.

Som ett led i förstärkningen av budget- och skuldrådgivningen skulle ett försök med saneringslån kunna genomföras i ett fåtal kommuner. Handläggningen bör ske av lokala budget- och skuld- rådgivare, särskilt utbildade av Konsumentverket.

Även om staten står för lånegarantin måste kommunerna ha ekonomiska drivkrafter att göra riktiga bedömningar, förslagsvis genom att kommunen står för en del av risken. Finansieringskost- naden för en fullskalig verksamhet bör i princip bäras av låntagarna genom att de får betala räntan plus ett risktillägg som beräknas på den genomsnittliga skuldavskrivningskostnaden hos kommunerna. Den kommun som överanvänder möjligheten så att orimligt höga förluster uppstår bör själv få betala en del av sina förluster.

Ett förslag som ofta diskuteras i samband med saneringslån är sociala lån. Utredningen förordar dock inte den typen av lån i offentlig regi för att lösa akuta ekonomiska problem. Gränsdrag- ningen mellan sociala lån och försörjningsstöd kan bli ett problem både om kommunen tenderar att hellre låna ut än att medge social- bidrag och om en individ som egentligen inte har råd frestas av goda kreditvillkor. Krediter som innebär nya betalningsåtaganden bör överlåtas åt kreditmarknaden och dess kreditprövning.

5.3.2Utvidga den nya upplysningstjänsten för konsumenter med en Ekonomiakut

I SOU 2012:43 omnämndes behovet av en rikstäckande vägled- ningstjänst, en Ekonomiakut, för att motverka överskuldsättning hos privatpersoner. Bland andra Kronofogdemyndigheten föror- dade en sådan tjänst. De långa väntetiderna hos budget- och skuld- rådgivningen samt det faktum att en del frågor inte behöver lösas via ett fysiskt möte, utan minst lika bra kan hanteras per telefon eller genom en samlad elektronisk informationsportal talar för att inrätta en Ekonomiakut. I Norge finns sedan 2009 en motsvarande inrättning, 800GJELD. Enligt undersökningar som har gjorts i Norge har en stor del av frågorna till 800GJELD rört kreditkorts- skulder och inkasso.

239

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

Ett stöd av denna typ skulle fungera som ett komplement och en förpost till Budget- och skuldrådgivningen, bland annat genom att möta behovet hos grupper som drar sig för att kontakta en bud- get- och skuldrådgivare i ett tidigt skede av sin skuldsättning, per- soner som inte har fått ekonomiska problem i den omfattning att de har känt sig nödtvungna att uppsöka budget- och skuldrådgiv- ningen och grupper som är svåra att identifiera.

Regeringen föreslår i budgetpropositionen för 2014 att en central upplysningstjänst ska inrättas för konsumenter. Regeringen menar att behovet av en central konsumentvägledning är stort eftersom många kommuner saknar konsumentstöd, det kommunala kon- sumentstödet varierar kraftigt mellan kommunerna, de konsument- byråer med uppdraget att ge opartiskt stöd som finns inom områden som bank-, försäkrings-, telekom- och energimarknaden ofta är okända för allmänheten och Konsumentverket kontaktas av ungefär 80 000 konsumenter årligen men saknar uppdraget att hantera enskilda fall.

Tjänsten ska byggas upp enligt samma modell som sjukvårds- upplysningen och bestå av ett telefonnummer konsumenterna kan vända sig till och en webbaserad informationstjänst.

En Ekonomiakut bör kunna knytas till denna väglednings- tjänst.

Fördelarna är flera: Någon ny organisation behöver inte byggas upp. Konsumentverket arbetar redan i dag med överskuldsätt- ningsfrågor och har en vägledande funktion för budget- och skuld- rådgivningen, ett ansvar som bör utvidgas (se ovan). Samtidigt måste Kronofogdemyndighetens kunskaper och erfarenheter tas till vara, varför de också bör ges ett utpekat ansvar att bistå Eko- nomiakuten. Eventuellt kan andra myndigheter, exempelvis Data- inspektionen, som är tillsynsmyndighet för inkassoverksamheten i Sverige, också behöva bistå Ekonomiakuten i dess arbete.

2012 års skuldsaneringsutredning har också föreslagit att en skuld- saneringsportal bör inrättas för att på ett bättre sätt ge information om skuldsanering och vad det innebär. Den typen av information bör med fördel kunna ingå hos en Ekonomiakut.

240

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

5.3.3Finansiell folkbildning

Regeringen har sedan flera år anvisat särskilda medel för att Finansinspektionen ska driva finansiell folkbildning som ett led i myndighetens arbete med att stärka konsumenternas ställning på marknaderna. I samverkan med andra myndigheter, företag och organisationer har det privatekonomiska nätverket Gilla din eko- nomi bildats. Det utgör en nationell plattform för utbildningsinsat- ser riktade till olika målgrupper och åldersgrupper i samhället.

Utredningen ser fortsatt samverkan mellan myndigheter, kom- muner, det civila samhället och privata aktörer som ett viktigt inslag för att hushållens privatekonomiska kunskaper ska kunna förbättras. Av särskild vikt är att försöka nå barn och unga vuxna med målgruppsanpassad information och utbildningsinsatser. Det upp- sökande arbete som sker i kommunerna via skolan, arbetsförmed- lingen och budget- och skuldrådgivningen för dessa åldersgrupper behöver utökas.

Av vikt är att Konsumentverket, genom nuvarande ansvar för kompetensutveckling och stöd till budget- och skuldrådgivningens uppsökande verksamheter, kan bidra till ytterligare utbildningsin- satser inom området. Utredningens förslag om ett utökat ansvar för Konsumentverket för stöd och rådgivning i budget- och kredit- frågor öppnar nya möjligheter. Även Kronofogdemyndigheten har i dag resurser som avdelas särskilt för förebyggande insatser mot överskuldsättning, bland annat för barn och unga vuxna.

Mot den bakgrunden förslår utredningen att Konsumentver- ket och Kronofogdemyndigheten i respektive regleringsbrev av regeringen tilldelas mål och uppdrag i linje med Finans- inspektionens nuvarande folkbildningsuppdrag. Förutom mål och uppdragsbeskrivningar bör särskilda medel öronmärkas och tillföras i respektive myndighets budget, för att till exempel göra det möjligt att initiera och driva väsentligt mer uppsökande verksamhet gentemot viktiga målgrupper.

Viktigt är att även samla erfarenheter på metodområdet om arbetssätt och verktyg som olika yrkesverksamma i myndigheter och kommuner kan använda. Särskilt viktiga är insatser för att hjälpa barn, unga vuxna och personer med psykiska och kognitiva funktionshinder att hantera sin ekonomi. Efter en period av något eller några år bör nyttan av den uppsökande verksamheten och av de utbildningsinsatser som genomförts utvärderas.

241

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

5.3.4Finansiella kunskaper i skola, gymnasieskola, vuxenutbildning och SFI

Som framgår i kapitel 1 har många unga svaga privatekonomiska kunskaper och färdigheter. En åsikt som har framförts till utred- ningen är att det behövs ett nytt skolämne i privatekonomi eller vardagsekonomi för att möta denna utmaning. Utredningen delar inte den uppfattningen. Utbildningsväsendet har redan i dag pro- blem med att lära ut grundläggande kunskaper, vilket flera under- sökningar pekar på. Det är viktigare att utbildningsväsendet genomgår en generell förbättring än att nya skolämnen införs. Kunskaper i exempelvis matematik, svenska och engelska är i sig värdefullt för att kunna hantera den information konsumenten möter i en modern marknadsekonomi.

Däremot menar vi att kunskaper i privatekonomi, konsument- rätt och överskuldsättning i högre utsträckning än i dag ska läras ut inom ramen för existerande skolämnen. Främst berörs ämnena hem- kunskap, samhällskunskap och matematik. Undervisningen kan behöva stärkas i dessa delar. Det är viktigt att förstärkningen sker i hela landet, och inte bara förverkligas av ett fåtal ambitiösa lärare.

Det är också en fördel om undervisningen kompletteras av andra utbildningsinsatser och av stöd från myndigheter, frivilliga organisationer och samarbetande privata aktörer på finansmark- naderna. Sparbankens klassiska serie Spara och Slösa i tidningen Lyckoslanten är en allmänt spridd och påkostad satsning, som fun- nits sedan 1920-talet (och fortfarande existerar). Många minns också sin första sparbanksbok som under många år delades ut i små- skolan tillsammans med en sparbössa. Motsvarande satsning från bankvärlden i dag skulle kunna ta modernare former, som väl utformade dataspel och ett särskilt ungdomsbetalkort.

242

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

5.3.5Ökat stöd för gäldenärer att kontrollera fordringars giltighet

Den summariska processen

Den summariska processen31 är en snabb och enkel process som är till för att fastställa otvistiga fordringar. Borgenären inkommer med ansökningshandlingar till Kronofogdemyndigheten. Bortsett från en viss formell granskning av ansökningshandlingarna ska Kronofogdemyndigheten i de allra flesta målen endast konstatera om gäldenen bestritt ansökningen eller inte. Om inga invändningar görs från gäldenären ska utslag utfärdas om betalningsföreläggande. Om ansökningen bestrids ska målet, på borgenärens begäran, över- lämnas till tingsrätt där tvistlösning ska äga rum.

Den nuvarande ordningen med Kronofogdemyndigheten som ansvarig för den summariska processen gäller från den 1 januari 1992 när kronofogdemyndigheterna fick till uppgift att handlägga mål enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och hand- räckning. Fram till dess hade tingsrätterna handlagt mål i den sum- mariska processen.

Ett grundläggande syfte med den summariska processen är att borgenärerna snabbt, enkelt och billigt ska få otvistiga fordringar fastställda så att de vid behov kan verkställas och drivas in. Krono- fogdemyndigheten får inte utreda enskilda fall, inte ens i situat- ioner där det råder starka misstankar att en gäldenär skulle få rätt om denne bestred en fordran. Istället åligger det den enskilda gäl- denären att bestrida oriktiga fordringars giltighet eller invända mot betalningsskyldigheten om gäldenären anser att fordringen är orik- tig till exempel genom att den är preskriberad.

Det kan med fog misstänkas att många gäldenärer inte tar till vara sina rättigheter i de här fallen. Gäldenärerna är inte lika organi- serade som borgenärerna, deras kunskaper är i många fall otillräck- liga, de kan ofta befinna sig i en så svår ekonomisk situation att de inte har kraft nog att försvara sina rättigheter.

Utredningen menar att gäldenärerna måste få ett ökat stöd för att kunna bestrida fordringar som är oriktiga. I första hand bör en förändring av regelverket ta sikte på fordringar där oriktigheten är relativt lätt att identifiera, som för preskriberade fordringar eller fordringar som har uppstått innan gäldenären fyllde 18 år.

31 I den summariska processen används termerna sökanden (om borgenärer) och svaranden (om gäldenärer). För att underlätta för läsaren har utredningen valt att använda begreppen borgenär och gäldenär i denna framställning.

243

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

Borgenären ska ange om och när preskriptionstiden för en fordran har avbrutits

Om inte krav på betalning ställs inom en viss tid kan fordrings- ägaren förlora rätten att kräva tillbaka fordringen och den preskri- beras. I tabell 3.4 i kapitel 3 redogjordes för preskriptionstider för vissa typer av fordringar. Preskriptionstiden inleds när fordringen uppkommer och kan avbrytas inom de angivna tiderna. I så fall löper en ny preskriptionstid enligt tiderna i tabellen. Preskriptions- tiden kan avbrytas hur många gånger som helst. Det kan ske genom att32:

gäldenären betalar eller på annat sätt erkänner skulden

gäldenären får ett skriftligt krav eller påminnelse om fordringen från borgenären,

borgenären väcker talan mot gäldenären,

borgenären åberopar fordringen i ett konkursförfarande, i en förhandling om offentligt ackord eller för verkställighet hos Kronofogdemyndigheten

Eftersom sätten att avbryta en preskription är många och pre- skriptionstiderna långa har många gäldenärer som har många skulder svårt att på egen hand hålla reda på om preskriptions- avbrott verkligen skett.

Utredningen menar att borgenärerna vid en ansökan om betal- ningsföreläggande för en fordran därför också ska ange när och på vilket sätt ett preskriptionsavbrott har skett, om fordran är äldre än de i tabell 3.4 angivna preskriptionstiderna.

Om flera preskriptionsavbrott har skett ska borgenären ange minst ett preskriptionsavbrott inom varje preskriptionsperiod, så att hela kedjan av preskriptionsavbrott kan följas. (Detta ska gälla för fordringar som uppstår efter att en ny regel har trätt i kraft. Se nedan vad som ska gälla för äldre fordringar).

Eftersom Kronofogdemyndigheten inom den summariska pro- cessen inte kan utreda och göra bedömningen av om giltigt pre- skriptionsavbrott skett måste gäldenären fortfarande göra detta på egen hand. Vad Kronofogdemyndigheten däremot kan göra är att förmedla borgenärernas uppgifter om preskribering.

32 5§ Preskriptionslagen (1981:130).

244

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

Vårt förslag är alltså att när Kronofogdemyndigheten skickar ett föreläggande till gäldenären ska borgenärens information om preskriptionsavbrott och allmän information om gäldenärens rätt att bestrida preskriberade fordringar framgå.

En följdfråga är om en sådan förändring ska gälla endast för nya fordringar, efter det att regeln införs, eller om den också ska gälla retroaktivt.

Enligt 8 § inkassolagen ska inkassoåtgärd inte vidtas om den inte är lagligen grundad eller om fordringen framstår som obefogad.

8 § Föreligger sannolika skäl för att fordran ej är lagligen grundad eller framstår fordringen annars som obefogad, bör inkassoåtgärd ej vid- tagas.

I Datainspektionens allmänna råd exemplifieras detta bland annat med att bestämmelsen har betydelse för preskriberade fordringar.33 Det innebär att borgenären redan i dag ska ha kunskap om en ford- ran är preskriberad eller inte, varför en bestämmelse också skulle kunna gälla för fordringar som har uppstått före de ovan nämnda förslagen på regeländringar. Samtidigt skulle en retroaktiv bestäm- melse kunna skapa stora administrativa merkostnader för borge- närskollektivet. Utredningen menar därför att för fordringar som uppstått innan en ny regel träder i kraft ska endast det senaste pre- skriptionsavbrottet anges.

Fordringar som har uppstått innan gäldenären fyllde 18 år

Huvudregeln enligt dagens lagstiftning är att personer under 18 år inte ska kunna skuldsätta sig utan överförmyndarens tillstånd. Trots det förekommer att fordringar skickas in till Kronofogdemyndigheten för fastställande för personer som var under 18 år vid tillfället för skuldens uppkomst. Även i dessa fall krävs förändringar i regel- verket för att Kronofogdemyndigheten ska kunna agera (se utred- ningens förslag under rubriken Försvåra möjligheten att skuldsätta barn och ungdomar).

33 Datainspektionen (2011).

245

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

5.3.6Bättre statistik och forskning som underlag för att möta nya risker

Diskussionen om hushållens skuldsättning har ökat kraftigt i omfatt- ning de senaste åren. På många håll finns en oro för att svenska hushåll är alltför skuldsatta. Oron gäller särskilt bostadslånen.

Sedan 2007, då förmögenhetsskatten hade avskaffats, har inte Skatteverket haft anledning att samla in individuella uppgifter om skulder och tillgångar. Kunskapen om hushållens faktiska förhål- landen är därmed eftersatt. De uppgifter som finns att tillgå och som i huvudsak används i den offentliga debatten handlar om hus- hållens samlade skulder och förmögenheter. Dessa säger dock inte mycket om eventuella risker, eftersom olika hushålls finansiella ställning och andra villkor som till exempel utbildningsnivå, arbets- marknadssituation, civilstånd och inkomstnivå, är olika.

Vi har i detta betänkande kunnat presentera en undersökning som bygger på registerdata från Kronofogdemyndigheten, UC och Statistiska Centralbyrån. Statistiska Centralbyrån har haft uppdra- get att under sin absoluta statistiksekretess bearbeta individdata. Vi har i utredningen enbart haft tillgång till statistiska resultat utan möjlighet att identifiera individer.

På så sätt har bilden av Sveriges befolknings faktiska skuldsätt- ning blivit tydligare, även om hushållens tillgångar inte finns redo- visade på individnivå. Den helt övervägande andelen lån gäller bostäder, som värderats i samband med att lånet beviljats. Så länge som bostadspriserna inte gått ned finns därmed värden som minst fullt ut motsvarar skulderna. Därmed kan man utgå ifrån att även stora bostadsskulder är möjliga att ta sig ur genom att sälja till- gången.

Ingen vet emellertid hur stor risken för överskuldsättning skulle bli om priserna plötsligt börjar sjunka eller räntorna kraftigt öka och allt fler därmed samtidigt skulle behöva sälja. Det är då som en eventuell bubbla riskerar att brista och nedgången att accelerera med stor överskuldsättning som följd. För att bättre förstå vilka marginaler för prissänkningar som med tiden utvecklas på bostads- marknaden genom prisstegringar efter husköp måste longitudinella studier kunna göras. Om individerna kan följas över tid finns helt andra möjligheter att analysera risken för att ett prisfall ska trigga ytterligare och ökande prisfall.

Ett enstaka nedslag räcker alltså inte för att besvara frågan om överskuldsättning på ett tillfredsställande vis. Det krävs kontinuer-

246

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

lig bevakning och forskning för att bättre förstå vad som orsakar överskuldsättning, hur omfattande riskerna är och hur riskerna förändras, liksom för att kunna ge tillfredsställande svar på frågor som har lyfts i betänkandet som försäkringssystemens utformning, blivande pensionärers balansräkning, ungdomars attityd och för- hållande till att spara och låna med mera.

Att kunskapen om hushållens tillgångar och skulder blivit sämre under just den period när skulderna ökar är olyckligt och kan ris- kera att leda till såväl för mycket som för lite ingripanden mot olika företeelser på kreditmarknaden.

För att säkerställa att beslutsfattare har tillräcklig kunskap på området framstår det som angeläget att statistiken på området utvecklas. Vi anser att Statistiska centralbyrån bör få ansvar för att inom ramen för den officiella statistiken producera statistik om hushållens allmänna skuldsättning och skuldförhållanden hos Kronofogdemyndigheten. För att göra det krävs författningsstöd som ger myndigheten rätt att samla in skulddata från banker och finansinstitut, för enkelhets skull genom samarbetsorganet UC. Därigenom fångas en mycket stor andel av de samlade lån som hus- hållen har, kanske omkring 90 procent.34

Den lilla andel hushållslån som saknas innehåller dock ur över- skuldsättningssynvinkel viktiga lån, nämligen de fordringar som ligger vilande hos inkassobolagen. För att slippa betala indrivningsavgifter till Kronofogdemyndigheten för fordringar som gäldenären inte kan betala avstår många inkassobolag från att aktivera fordringar gentemot gäldenärer som Kronofogdemyndigheten funnit saknar tillgångar.

Det bör noteras att ett statistikuppdrag till Statistiska centralbyrån inte skapar tillgång till data för tillsyn eller administrativa ändamål. Uppgifterna kommer hos Statistiska centralbyrån att skyddas av statistiksekretess, vilket är väsentligt för allmänhetens förtroende. Forskningsändamål utgör ett undantag från den absoluta statistik- sekretessen som Statistiska Centralbyrån har att tillämpa. I en sådan situation kommer uppgifterna att omfattas av samma starka sekretess hos forskaren. På så sätt har lagstiftaren samtidigt säker- ställt möjligheten att ta fram kunskap om verkligheten och garantera skyddet för uppgifterna.

Det framstår också som mycket viktigt att forskningen utveck- las inom området.

34 Se bilagor 3 och 4 för mer information vilka uppgifter UC har.

247

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

För det första bör den typ av registerbaserade uppgifter som utredningen fick möjlighet att analysera, det vill säga hushållens kreditengagemang och uppgifter om hushållens skuldförhållan- den hos Kronofogdemyndigheten, också kunna inhämtas av forskare i framtiden.

För det andra krävs en samlad ansats för att följa frågorna om (över)skuldsättning över tid. I dag bedrivs en del forskning om överskuldsättning på enskilda akademiska institutioner. Därtill har exempelvis Kronofogdemyndigheten anslagit medel för att stötta forskning på området. Men utredningen menar ändå att kunskaps- läget om överskuldsättning är för eftersatt i förhållande till den betydelse det borde tillmätas. En större kraftsamling krävs från samhället sida, för att säkerställa att kunskaperna utvecklas på rätt sätt. Ett samlat institut för forskning och utvärdering skulle kunna innebära en successiv kunskapstillväxt av stor betydelse för att hantera såväl samhälleliga som individuella risker i kre- ditsamhället. Institutet för Arbetsmarknadspolitisk utvärdering, IFAU och (delar av) det norska SIFO (Statens Institutt for For- bruksforskning) kan fungera som inspiration.

5.4Svårt skuldsatta sedan lång tid

5.4.1Slutlig preskription efter många år hos Kronofogdemyndigheten

Många hushåll har allvarliga skuldproblem som de inte lyckas ta sig ur. Det finns i dagsläget nästan 250 000 personer (3,3 procent av den vuxna befolkningen) som har haft en skuld hos Kronofogde- myndigheten från 2007 varav över 95 000 (1,3 procent av den vuxna befolkningen) från 1992 eller tidigare.35

Utredningen har tidigare i betänkandet beskrivit under vilka omständigheter dessa hushåll lever. Förutom sin pressade ekonomi har de jämfört med andra oftare sämre hälsa, är oftare arbetslösa eller sjuka har i genomsnitt kortare utbildning. Inte så få har barn, och deras tillstånd påverkar också såväl partner som barn.

Exakt hur många långvarigt skuldsatta som tar sig ur sin situa- tion vet vi inte, eftersom vi saknar longitudinella data. Men som framgår av diagram 5.1 som baseras på när nuvarande skuldsatta

35 Av de gäldenärer som också har kunnat matchas mot Statistiska Centralbyråns register. Se bilaga 3 för en närmare redogörelse av vilka som kan matchas och inte.

248

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

registrerades för sin första skuld hos Kronofogdemyndigheten, förefaller det som om en relativt stor grupp lyckas hantera sina skulder de första fem till tio åren, men att det därefter är avsevärt färre som blir skuldfria.

120000

100000

80000

60000

40000

20000

2013

2012 - 2008

2007-2003

2002-1998

1997-1993

1992 och tidigare

Källa: KFM, SCB.

Orsakerna till att det förefaller vara svårt att ta sig ur en skuldsi- tuation varierar. Det kan handla om att de skuldsatta har så låga inkomster och små eller inga tillgångar att de omöjligen kan betala tillbaka sina skulder även om villkoren i sig inte behöver vara ohemula. Men det kan också handla om att den ursprungliga skul- den eller räntevillkoren är så ofördelaktiga att skulden inte kan betalas tillbaka inom överskådlig tid, om ens någonsin (se exempel- vis bild 2 i kapitel 3 Kreditsamhällets infrastruktur).

Skulder ska betalas tillbaka. Därför är det viktigt med välfunge- rande regelverk och aktörer, som inkassobolag och Kronofogde- myndigheten, som bidrar till att upprätthålla betalningsviljan i sam- hället. Att under lång tid inte kunna sköta sina betalningsåtaganden och i en del fall vara föremål för Kronofogdemyndighetens åtgärder innebär emellertid stora påfrestningar för dem som drabbas. Under denna period måste de leva under knappa ekonomiska villkor samtidigt som det inte är ovanligt att deras skuldsituation snarare

249

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

förvärras än förbättras. Det är inte rimligt att människor som har tvingats leva på existensminimum under lång tid inte ska ha en chans att ta sig ur sin skuldsituation. Många vittnesmål finns om att deras situation ofta leder till utanförskap och resignation. Psykiska problem och sjukdomar förvärras. Hopplöshet blir deras förhärsk- ande livskänsla, något som också bidrar till att de inte klarar av att genomgå en skuldsanering.

Den grupp på över 95 000 personer som befunnit sig under verkställighet i över tjugo år innehåller förvisso alla sorters öden och verkligheter. Det kan inte ens uteslutas att en hel del lever utanför eller i utkanten av rättssamhället. Att deras tillvaro är hård kan ändå inte förnekas och dessutom är det knappast en vinst för någon att låta allvarligt skuldsatta förbli utan hopp om att någonsin kunna leva ett normalt ekonomiskt liv. Den som har en chans att bli av med sina skulder har också lättare att återvända till ett regul- järt liv och arbetsliv med inkomster och skatteinbetalningar till stat och kommun.

De institut som i dag finns för att hantera allvarlig skuldsättning är antingen frivilliga överenskommelser mellan borgenärer och gäldenärer eller skuldsanering.

En nackdel som har uppmärksammats senare år är att många gäldenärer som borde vara berättigade att genomgå skuldsanering inte ansöker, och att endast hälften av dem som ansöker också beviljas skuldsanering. Det innebär att alltför många personer dras med betydande skulder år efter år utan att det finns tillräckligt effektiva åtgärder för dem att bli skuldfria med en privatekonomi i balans. En förstahandslösning är därför att regelverket för skuldsa- nering utvecklas så att fler personer blir berättigade att få hjälp och att fler anser att det är meningsfullt att ansöka om och genomgå skuldsanering.

I SOU 2013:72 Ut ur skuldfällan, som presenterades den nionde oktober 2013, föreslås också flera förändringar som syftar till att fler ska genomgå skuldsanering. Kunskapen om skuldsanering bland allmänhet och professionella aktörer ska öka bland annat genom att en skuldsaneringsportal inrättas och genom att Krono- fogdemyndigheten ska bli skyldig att lämna information om skuld- sanering till gäldenärer som finns registrerade hos myndigheten. Ansökningsförfarandet ska bli enklare för gäldenärerna, exempelvis genom att borgenärerna ges ett större ansvar att redogöra för sina fordringar mot gäldenären. Lagstiftningen ska förtydligas genom att begreppet kvalificerad insolvens ska föras in i lagtexten. Skuld-

250

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

saneringsperioden ska bli mindre betungande genom att gäldenär- erna ska få två betalningsfria månader per år under betalnings- planen, och det ska bli lättare att få en kortare betalningsplan än fem år. Gäldenärens betalningar ska underlättas genom att en betal- ningsförmedling inrättas med årliga utbetalningar till borgenärerna. Det ska bli lättare att få en skuldsanering en andra gång, för de gäldenärer som misslyckats under det första försöket.

Att gå igenom en skuldsanering är en bättre lösning för gäldenä- rerna än att enbart vänta på att skulderna ska preskriberas. Skuldsa- nering innebär nämligen att gäldenärer kan hantera alla sina skulder i ett sammanhang. Möjligheten att få skuldsanering omfattar dock endast en begränsad grupp. 2012 års skuldsaneringsutredning bedömer att de åtgärder som presenterades ovan bör leda till omkring 25 000 fler beviljade skuldsaneringar inom en femårsperiod. Där- efter gör de bedömningen att antalet skuldsaneringar kan öka med 1 500 per år, i nivå, jämfört med nuvarande volymer. Det är långt färre än de som är skuldsatta och finns hos Kronofogde- myndigheten sedan lång tid.

Den viktigaste orsaken till att fler inte förväntas bli skuldfria är att skuldsaneringsinstitutet i sig bygger på stränga kriterier för att alls komma ifråga och därmed är tänkt att endast gälla en snäv krets personer. Därför omfattas inte fler långvarigt skuldsatta av de före- slagna reglerna.

Ytterligare åtgärder krävs därför för att komma tillrätta med fler mycket långvarigt skuldsatta hushålls skuldsituation.

För de personer som varit skuldsatta i tiotals år handlar det med största sannolikhet inte om någon bristande vilja, utan om att de saknar möjlighet att betala. Deras levnadssituation med obetalda skulder och de svårigheter det för med sig kan framstå som nog så stränga villkor som straffen för de allvarligaste brott. En relativt liten utsatt grupp bär en tung börda för att andra ska fullgöra sina betalningsförpliktelser. Frågan uppstår om det är socialt anständigt att dessa personer ska bli kvar i en skuldsituation de aldrig kan ta sig ur, och där inte så få dessutom redan återbetalat belopp översti- gande den ursprungliga kapitalskulden.

Med hänsyn till vad statistiken och andra redogörelser visar om de långvarigt skuldsatta hos Kronofogdemyndigheten och deras levnadsomständigheter finner vi att frågan om slutlig preskription bör aktualiseras.

De grundläggande invändningar som brukar resas mot absolut eller slutlig preskription är dels av moralisk natur; att en skuld inte

251

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

ska kunna upphöra utan att den skyldige gör rätt för sig, och dels av ekonomisk natur; att det skulle kunna leda till negativa effekter i kreditgivningen, exempelvis att kreditgivare blir mer återhållsamma och att det också kan komma att drabba även andra kredittagare i form av sämre kreditvillkor samt att det skulle kunna påverka han- deln negativt.36 Dessutom finns föreställningen att den allmänna betalningsmoralen skulle skadas och att vissa gäldenärer skulle spe- kulera i att kunna bli av med sina skulder utan att betala.

I den mån en slutlig preskription gör att kreditgivare blir mer selektiva och ger krediter enbart till personer som har möjlighet och intention att återbetala dem är det en positiv effekt och talar för en tvingande preskriptionsregel.

Det är dock inte otänkbart att en allmänt utformad slutlig pre- skription skulle kunna leda till viss påverkan på övrig kreditgivning. Genom att begränsa den slutliga preskriptionen till den grupp som varit föremål för insatser hos Kronofogdemyndigheten under ett flertal år menar vi emellertid att de ekonomiska och betalnings- moraliska skadeverkningarna minimeras.

Slutlig preskription innebär att gäldenären inte längre är betal- ningsskyldig för fordringen och att borgenären inte längre kan kräva betalning eller ansöka om verkställighet för fordringar som är äldre än ett visst antal år räknat från tidpunkten då fordran fast- ställts i ett utslag eller en dom. På så sätt uppstår en möjlighet för svårt skuldsatta att successivt uppleva lättnader i skuldbördan och därmed återfå praktiska möjligheter att klara av att ta sig ur sin skuldsituation. Andra fördelar är att det är en avsevärt enklare rättslig process än skuldsanering, eftersom skulderna preskriberas automatiskt.

Tidigare utredningsförslag

I en tidigare utredning om överskuldsättning, SOU 2008:82, ledd av Jan Ertsborn, ingick i direktiven att överväga absolut preskrip- tion37 för civilrättsliga fordringar. Utredaren fann att ett sådant förslag torde vara den fråga som har störst potential att åstad- komma förändringar för de överskuldsatta. Han kom emellertid till slutsatsen att resultatet av de då aktuella ändringarna i skuldsane-

36Se exempelvis Finansinspektionen (2006a).

37I SOU2008:82 används begreppet absolut preskription.

252

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

ringslagen borde avvaktas och att någon regeländring inte ”för när- varande” borde komma i fråga.

I utredningen ingick ändå en omfattande genomgång av argu- ment och möjliga lösningar.

Till argumenten för en absolut preskription anförde utredaren att den nya ADB-tekniken kraftigt underlättar bevakningen och gör att en fordran utan svårighet kan hållas vid liv under en obe- gränsad framtid. Med höga dröjsmålsräntor kan en skuld lätt fler- faldigas, vilket gör det lätt att inse att en gäldenär som haft problem att betala den ursprungliga skulden efter hand ställs inför ett läge då betalning framstår som helt omöjlig. Denna situation var enligt utredaren högst reell för många evighetsgäldenärer. En preskription efter ett visst antal år skulle sätta stopp för en accelererande och alltmer omöjlig situation.

Även den växande handeln med förfallna fordringar talade enligt utredaren för en regel om absolut preskription. I stora stockar av förfallna fordringar som sålts vidare har de nya ägarna ingen direkt relation till gäldenären och det kan då vara svårt att vid en rättslig prövning få fram relevanta omständigheter om de ursprungliga parternas relation, såsom till exempel om fordran faktiskt varit preskriberad. Enligt uppgifter från Kronofogdemyndigheten var det till exempel vanligt förekommande att betalningsförelägganden omedelbart återkallas av sökande inkassobolag om gäldenären häv- dat att preskription inträtt, kanske ofta för att det saknas uppgifter om ett preskriptionsavbrott skett eller ej. Inte heller torde det vara ovanligt att gäldenären inte gör invändning om att preskription skett trots att så kan vara fallet. Ett absolut slutdatum skulle vara lätt kontrollerbart för alla parter.

Ytterligare en fördel med absolut preskription skulle vara att en sådan skulle kunna bidra till att fler underhandsöverenskommelser kan träffas mellan gäldenärer och borgenärer.

En eventuell lagstiftning borde enligt utredaren i första hand gälla konsumtionskrediter och ha en tillräckligt lång tidsfrist. Där- med har den gäldenär som haft förutsättningar att betala hunnit erlägga räntor som rent av motsvarar det ursprungliga skuldbelop- pet eller mera. Den absoluta preskriptionsfristen borde börja löpa i och med att borgenären erhållit sin exekutionstitel och omfatta åtminstone 15 år. Preskriptionstiden föreslogs genom domstolsbe- slut kunna förlängas om gäldenären genom aktiva åtgärder har hindrat borgenären från att få betalning.

253

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

Till möjliga nackdelar med regler om absolut preskription räk- nade utredaren eventuell belastning hos domstolarna om många borgenärer vill pröva förlängning av tidsfristen, en mera selektiv kreditgivning (kan vara en fördel, men kan också leda till att de som har svårt att få kredit vänder sig till mindre nogräknade och dyrare kreditgivare), eventuell allmän prisökning på krediter och eventuellt tuffare metoder från borgenärer och inkassobolag vid bevakning och indrivning av fordringar, i vart fall om den absoluta preskriptionstiden uppfattas som orimligt kort.

Utredningens förslag

Tiden är nu mogen för att föreslå ett regelverk som ger hopp om förbättrade livsvillkor för den grupp skuldsatta som under många år varit föremål för samhälleliga tvångsåtgärder på grund av skulder, men som inte får eller förmår klara att genomgå skuldsanering.

Utredningen föreslår följande modell:

Preskriptionstidens startpunkt och längd

Starttidpunkt för den slutliga preskriptionstiden bör vara i sam- band med beslut om fastställelse av fordran som sker, antingen genom dom i domstol eller utslag av Kronofogdemyndigheten. Eftersom en stor andel gäldenärer betalar sina skulder inför hotet att fordran skickas till Kronofogdemyndigheten eller strax efter att beslut om betalningsfastställelse fattats föreslår vi att preskriptions- tiden börjar löpa tre månader efter att betalningsfastställelse beslutas.

En preskriptionstid måste ta hänsyn såväl till de överskuldsatta som till övriga kredittagare och kreditgivare. En kortare preskrip- tionstid innebär att det går fortare för privatpersoner att bli skuld- fria, men kan leda till att kreditgivare garderar sig genom att skärpa kreditvillkoren för alla som lånar med negativa effekter för ekono- min i sin helhet.

I Finland har man två preskriptionstider för slutlig preskription, 15 eller 20 år. När en fysisk person förelagts betal- ningsskyldighet till en juridisk person är preskriptionstiden 15 år. När en fysisk person har en skuld till en fysisk person, eller om skulden grundar sig på ett brott för vilken gäldenären dömts

254

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

till fängelse eller samhällstjänst, är preskriptionstiden 20 år. Utredningen menar att motsvarande regler borde gälla i Sverige.

En ny preskriptionsregel för slutlig preskription bör inte enbart gälla nya, utan också existerande, fordringar. Här är det viktigt att hitta en balans som både tar hänsyn till att en stor grupp varit skuldsatt under mycket lång tid och bör få möjlighet att relativt omgående få bukt med sina skuldproblem och att det finns en grupp av borgenärer som är ägare av fordringar som de inte längre kan kräva betalning eller verkställighet för när skulderna slutligt har preskriberats. Som en lösning föreslår vi att grund- principen ska vara att fordringar som fastställts för tolv år eller längre sedan tillbaka, ska vara indrivnings- och verkställbara i ytterligare tre år från att en regel om slutlig preskription införs.38 På så sätt har borgenärerna fortfarande tid på sig att få betalt, samtidigt som gäldenärerna vet att om tre år kommer de skulder som har passerat tidsgränsen att slutgiltigt preskriberas.

Alla civilrättsliga skulder bör omfattas

Utredningen menar att alla civilrättsliga skulder bör omfattas av slutlig preskription enligt tidsangivelserna ovan.

En invändning skulle kunna resas mot att regeln om slutlig pre- skription ska gälla bostadsskulder, då dessa är långsiktiga till sin karaktär. Å andra sidan omfattas de av säkerheter som kan tas i anspråk för att lösa en skuldsituation. I de fall en person har kvar- varande skulder med ursprung i bostadslån efter 15 års indrivning och i de flesta fall verkställighet torde det röra sig om att säker- heten inte har räckt för att täcka gäldenärens skulder. Även dessa skulder bör preskriberas. Vid fordringar med kvarvarande pant ska panten dock realiseras innan fordringen preskriberas.

Det bör dock finnas undantag för slutlig preskription i de fall en gäldenär undanhållit tillgångar eller försvårat verkställig- heten (samma regler som gäller för preskription av skatteford- ringar).

38 Grundprincipen gäller för den typ av skulder som ska preskriberas efter 15 år i huvud- förslaget. För fordringar som ska preskriberas efter 20 år blir motsvarande tidsgränser 17 + 3 år.

255

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

Avräkning på kapital före ränta och kostnader i målet

Slutlig preskription innebär att betalningsskyldigheten, och därmed möjligheten att kräva betalning via ett inkassobolag eller ansöka om verkställighet via Kronofogdemyndigheten, för en fordran upphör efter det att en tidsrymd förflutit sedan skulden fastställts i utslag eller i en dom. Kreditgivare som vill maximera sin avkastning vid en betalningsinställelse kan i ljuset av en sådan förändring av pre- skriptionsreglerna komma att införa orimligt höga dröjsmålsräntor i sina kreditavtal, med följden att beloppet som gäldenären ska betala, såvitt det finns medel att hämta, blir mycket högt. I den mån ingen preskription förekommer kan det dessutom bli så högt att det blir svårt för gäldenärerna att bli skuldfria.

Redan i dag förekommer många kreditavtal med höga dröjsmåls- räntesatser, vilket innebär att skulden växer kraftigt om gäldenären inte klarar av att betala enligt avtalet. Om dröjsmålsräntan och avgifter överstiger vad gäldenären kan betala under verkställighets- tiden stiger hela tiden skulden.

Ett förslag som har dryftats förut för att underlätta för gäldenä- rer att kunna betala av sina skulder är att den nuvarande ordningen om avräkning av kapital och ränta skulle kunna ändras. I dag är reglerna att avräkning av medel som tillkommer borgenärer först ska göras mot räntor och avgifter och först därefter på det ursprung- liga kapitalbeloppet om inte borgenären har yrkat på en annan fördelning. Om ordningen skulle ändras, så att gäldenärerna först fick betala av kapitalbeloppet och först när det har betalats av påbörja betalning av ränta och kostnaderna i målet, skulle skulden kunna betalas av fortare.

Tankar av dessa slag har bland annat diskuterats av Skatteverket39 och i SOU 2008:82. I den senare utredningen gjordes bedömningen att avräkningsreglerna borde prövas i samband med den då avi- serade översynen av utsökningsbalken. I utredningen diskuterades också tanken att en avräkningsregel ska börja gälla först en viss tid efter att ärendet nått Kronofogdemyndigheten. På så sätt skulle man normalt kunna räkna med att gäldenären under tiden betalat betydande belopp till borgenären varför borgenärens anspråk på betalning skulle ha blivit relativt väl tillgodosedda.

Vi menar att förslaget om avräkning på kapital före räntor och andra avgifter bör prövas på nytt, då det skulle ge gäldenärer en större möjlighet att återbetala sina skulder.

39 Skatteverkets (2004).

256

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

I debatten har hävdats att en förändring av turordningen av vilken del av skulden som betalas först skulle kunna sägas innebära ett brott mot det civilrättsliga avtalet mellan borgenär och gäldenär.

Vi finner emellertid att det faktum att betalning verkställs med hjälp av statliga tvångsmedel gör det rimligt att ursprungsskulden är den del som betalas först. Därmed säkerställs att den samlade skulden så småningom minskas, vilket framstår som en rimlig för- delning av ansvaret för ett kreditbeslut som byggt på en felvärde- ring av risken även från kreditgivaren, Att skulden minskar fram- står som en önskvärd effekt av ett statligt tvångsingripande.

Om man ytterligare vill påskynda nedtrappningen av skulden är införande av ett räntetak vid verkställighet hos Kronofogdemyndig- heten en möjlighet. Räntetaket skulle exempelvis kunna vara den dröjsmålsränta som gäller enligt räntelagen om inte annat har avtalats, nämligen referensräntan plus åtta procentenheter.

En enhetlig ränta vid verkställighet kan även innebära vissa för- delar för borgenärer som inte har avtalat om höga räntesatser, eftersom ingen borgenär då kan tillskansa sig en större del av de utmätta tillgångarna enbart av det skälet att hans skuld- eller dröjs- målsränta under verkställigheten varit extremt hög.

Kallelse på okända borgenärer

Ett regelverk om slutlig preskription innebär att betalningsskyldig- heten för gamla skulder upphör 15 eller 20 år efter att de har fast- ställts. Skuldbördan för långvarigt skuldsatta blir därigenom suc- cessivt lättare. I dag är det borgenären som begär fastställelse av en fordran hos Kronofogdemyndigheten eller i domstol. Om borgenä- ren väljer att inte ansöka om betalningsfastställelse finns en risk att betalningsskyldigheten för fordringen aldrig upphör eftersom den slutliga preskriptionstiden för indrivning via inkassobolag och verk- ställighet via Kronofogdemyndigheten inte påbörjas. Åtminstone två skäl talar för att så kan bli fallet. Dels kan borgenärerna redan i dag av ekonomiska skäl ha valt att inte ansöka om betalningsfast- ställelse. Om gäldenären saknar medel måste nämligen borgenären stå för de lagstadgade inkasso- och myndighetsavgifterna (se avsnitt om inkassobolagen i kapitel 3). Dels kan borgenären vilja undvika att slutlig preskriptionstid börjar löpa. Om borgenären tror att det inte finns medel att hämta hos gäldenären i närtid kan han istället avvakta med att begära att fordringen fastställs.

257

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

Utredningen menar därför att gäldenären också ska få rätt att via Kronofogdemyndigheten aktualisera sina samlade skulder i syfte att slutlig preskriptionstid ska börja löpa.

Många gäldenärer har emellertid dåliga kunskaper om vilka skulder de har och vem som är ägare till fordringen (det sistnämnda inte minst på grund av handeln med förfallna fordringar).

För att göra det möjligt för gäldenären att aktualisera skulder i syfte att tiden för slutlig preskription ska börja löpa föreslår utred- ningen därför att gäldenären ska kunna ansöka om att

Kronofogdemyndigheten utfärdar en kallelse på okända borgenärer, i likhet med vad som i dag gäller vid exempelvis avveckling av ett bolag eller i samband med äktenskapsskillnad. En kallelse på okända borgenärer är en uppmaning till dessa att skrift- ligen anmäla sina fordringar till Kronofogdemyndigheten. Myndig- heten kallar gäldenärens okända borgenärer genom en kungörelse i Post- och inrikes tidningar där borgenärerna föreläggs att skrift- ligen anmäla sina fordringar till Kronofogdemyndigheten. När fordringarna anmälts till myndigheten bör gäldenären få möjlighet att invända mot deras giltighet. Om gäldenären invänder mot en fordran bör Kronofogdemyndigheten underrätta borgenären om invändningen och borgenären kan då välja att, i likhet med för- farandet i den summariska processen, begära att fordringen hänskjuts till domstol för avgörande. Om borgenären väljer att inte hänskjuta sin fordran till domstol bör ändå möjligheten att fortsätta kräva betalning via inkassoföretag gå förlorad. Det kan inte vara i enlig- het med god inkassosed att kräva betalning för en fordran efter det att gäldenären har framfört invändning mot dess giltighet. I dessa fall behöver borgenären skaffa sig en exekutionstitel för att fort- sätta att driva sitt krav. För de otvistiga fordringar som anmäls i bevakningsförfarandet och fastställs av Kronofogdemyndigheten kan bevakningsbeslutet användas som exekutionstitel. I anslutning till att myndigheten fattat ett beslut om vilka otvistiga fordringar som har bevakats under förfarandet startar den slutliga preskriptions- tiden. I syfte att åstadkomma så lika regler som möjligt anser utred- ningen att det är lämpligt att ge samma tidsfrist för preskriptions- tidens inledande som utredningen har föreslagit avseende fastställande av fordringar, det vill säga tre månader efter beslutet.

För fordringar som inte har bevakats i förfarandet finns ingen exekutionstitel men den slutliga preskriptionstiden löper även för dessa fordringar. En borgenär kan alltså inte hindra att slutlig preskriptionstid börjar löpa genom att inte bevaka sin fordran.

258

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

Önskar borgenären att en obevakad fordran ska verkställas via Kronofogdemyndigheten behöver borgenären skaffa sig en exe- kutionstitel via myndigheten eller domstol.

Frivilliga överenskommelser och separat ackord

Gäldenärer och borgenärer kan, istället för att lösa en skuldsitua- tion genom skuldsanering, försöka komma tillrätta med situationen genom frivilliga överenskommelser. Kommunernas budget- och skuldrådgivare hjälper gäldenärer att söka sådana uppgörelser.

Utredningen har tidigare presenterat åtgärder för att få till stånd en mer effektiv budget- och skuldsaneringsrådgivning. Dessa för- ändringar bör kunna användas för att stärka kompetensen att nå uppgörelser mellan gäldenärer och borgenärer.

Förutom att förlita sig till helt frivilliga överenskommelser finns skäl att överväga om möjligheten att tvinga fram en överenskom- melse mellan borgenärer och gäldenärer bör öka.

I 2007 års Insolvensutredning40 påpekades att möjligheten för en gäldenär att få till stånd ett offentligt ackord med sina borgenärer i dag endast finns inom ramen för en konkurs eller en företagsre- konstruktion, vid sidan av möjlighet till skuldsanering för fysiska personer. Kraven på en fysisk gäldenär för att få en skuldsanering är dock strängare än vad som gäller för ett ackord i en konkurs eller en företagsrekonstruktion.

För juridiska personer gäller till exempel att om ett förslag till ackord inte accepteras av en eller flera fordringsägare kan ackord fastställas av domstol efter sammanträde och omröstning. I så fall gäller regler om kvalificerad majoritet vid borgenärssammanträdet. I 4 § lag om företagsrekonstruktion står det:

Ett ackordsförslag som ger minst femtio procent av fordringsbeloppen skall anses antaget av borgenärerna, om tre femtedelar av de röstande har godtagit förslaget och deras fordringar uppgår till tre femtedelar av de röstberättigande fordringarnas sammanlagda belopp. Är ackords- procenten lägre, skall ackordsförslaget anses antaget om tre fjärdedelar av de röstande har enats om förslaget och deras fordringar uppgår till tre fjärdedelar av de röstberättigande fordringarnas sammanlagda belopp.

40 SOU 2010:2.

259

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

För fysiska personer som inte driver företag finns inte samma möj- ligheter. Istället kan en enskild borgenär avvisa en frivillig överens- kommelse med konsekvensen att förslaget faller.

2007 års Insolvensutredning föreslog att en lösning på detta problem vore att införa ett nytt regelverk kring ackord i svensk lagstiftning, i utredningen benämnt som separat ackord. Detta för- slag inbegrep att det även för fysiska gäldenärer skulle vara möjligt att pröva ett ackordsförslag inför tingsrätten, där det skulle räcka med kvalificerad majoritet från borgenärskollektivet för att fatta beslut om förslaget.

Insolvensutredningens bedömning var att ett sådant förslag skulle leda till fler överenskommelser om skuldnedskrivning. Vi menar att detta förslag bör övervägas på nytt.

Förutom dessa förändringar menar utredningen att förslaget att införa slutlig preskription bör gynna förekomsten av frivilliga upp- görelser. Att en fordran försvinner 15 år efter en betalningsfast- ställelse ökar trycket på borgenärerna att försöka nå överenskom- melser med gäldenärerna. Utredningen menar att denna förändring kan vara minst lika viktig som förstärkningar av budget- och skuld- rådgivningen och förslaget om separat ackord.

Avslutande kommentarer om slutlig preskription

Att fordringar preskriberas är inte nytt. Preskriptionslagstiftningen har en lång historia.

Regler om slutlig preskription innebär inga större ingrepp i de civilrättsliga reglerna om den fria avtalsrätten. Den slutliga pre- skriptionen föreslås endast omfatta fordringar för vilka borgenären har skaffat sig en dom eller ett utslag som ska ligga till grund för verkställighet när avtalet inte följs. Hamnar borgenären i en situa- tion att fordringen behöver drivas in med tvång (i enlighet med Utsökningsbalken) via Kronofogdemyndigheten, innebär utred- ningens förslag att det ändå kan ske under 15 respektive 20 år. Under denna tid förverkligas alltså avtalsvillkoren så långt det är möjligt. Har fordringen inte betalats inom denna tidsrymd från fast- ställelsen är det osannolikt att den någonsin kommer att betalas.

När skuldsaneringsinstitutet infördes i mitten av 1990-talet fanns det kritiska röster som menade att skuldsanering skulle ha en negativ inverkan på betalningsmoralen i samhället. Liknande invändningar har också uppkommit om skärpningar av preskrip-

260

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

tionsreglerna. Utredningen finner det dock svårt att tro att det skulle bli en utbredd ordning att gäldenärer skulle välja att leva på existensminimum i minst 15 år i syfte att undkomma skulder de har dragit på sig.

5.5Barn och ungdomar

I kapitel 4 beskrevs situationen för skuldsatta barn och unga som själva är skuldsatta, eller som lever i skuldsatta familjer. Bland annat beskrivs de lagändringar som tillkommit för att försvåra skuldsätt- ning av omyndiga. Det går till exempel inte längre att kräva att barn som står som ägare av ett fordon ska betala fordonsrelaterade skulder, utan det är fordonets användare som registreras för skul- den. Förändringar har också skett i föräldrabalken för att förhindra föräldrar att skuldsätta sina barn till olika företag. Också hälso- och sjukvårdslagen och tandvårdslagen har ändrats så att avgifter inom dessa områden tas ut av förmyndaren och inte av barnet.

Trots lagändringar förekommer fortfarande skuldsättning av omyndiga. Utredningen kommer i detta avsnitt presentera förslag för hur detta kan försvåras ytterligare.

Utredningen har även tagit fram siffror som visar hur många barn som lever i familjer med skulder hos Kronofogdemyndigheten. Det är dock viktigt att påpeka att statistiken inte visar antalet barn som lever i familjer med skuldproblem. Någon kunskap om hur många som till exempel klarar av sina löpande betalningsåtaganden med hjälp av lån från anhöriga, kreditkortslån och snabblån finns inte.

I kapitel 4 beskrivs att barn i familjer med löneutmätning och skuldsanering lever under mycket svåra förhållanden. Barnombuds- mannen och budget- och skuldrådgivare har uppmärksammat att föräldrar med löneutmätning har mindre att leva på än föräldrar med försörjningsstöd. Utredningen har därför tagit fram ett förslag för att förbättra situationen för barn i skuldsatta familjer.

I detta avsnitt följer ett antal förslag som rör barn- och ung- domar. Utredningen har särskilt fokuserat på att motverka skuld- sättning av barn- och ungdomar, att förbättra situationen för barn och unga som lever i skuldsatta familjer samt att öka barn- och ungdomars privatekonomiska kunskap och förståelse.

261

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

5.5.1Försvåra möjligheten att skuldsätta barn och ungdomar

Torgny Håstad har på regeringens uppdrag utrett konsumenternas rättsliga ställning när varor och tjänster betalas via telefonräkning med mera.41 I samband med detta har han också beskrivit under vilka villkor som barn och ungdomar får ingå rättsliga avtal och skuldsätta sig: Enligt svensk rätt har alla rättsförmåga eller rätts- kapacitet och kan därmed äga tillgångar och ha skulder. För att en person själv ska få förfoga över sin egendom eller ingå avtal krävs dock att personen har rättslig handlingsförmåga. Full rättslig hand- lingsförmåga inträder först vid 18 års ålder. Den som är underårig får enligt 9 kap. 1 § föräldrabalken inte själv ingå avtal. Syftet med denna bestämmelse är att skydda underåriga mot att ingå ekono- miskt ofördelaktiga rättshandlingar. En del undantag finns, till exempel vad gäller rätten att förfoga över egna arbetsinkomster eller rätten att råda över det som förvärvats genom gåva eller tes- tamente. När en underårig saknar rättslig handlingsförmåga före- träds han eller hon av förmyndaren. Denne är den omyndigas ställföreträdare. Om den underåriga handlar själv krävs förmynda- rens samtycke. Ett avtal som den underåriga ingår med förmynda- rens samtycke blir direkt gällande. Undantag gäller dock för skuld- sättning. Barn får inte skuldsätta sig ens med förmyndarens sam- tycke. För att ett sådant avtal ska bli gällande krävs överförmynda- rens samtycke. Regeln innebär bland annat att barn inte ens med förmyndares samtycke kan ingå avtal om abonnemang eller digitala tjänster där användningen av tjänsten betalas i efterhand.

Torgny Håstads tolkning styrks också av Svea hovrätts dom den 8 oktober 2012 i mål T 2755-12. Målet, ursprungligen från Stockholms tingsrätt, rörde en tvist angående avtal om kreditköp som en förälder ingått 1997–2002 för sitt omyndiga barns räkning. Avtalen avsåg köp av skolfoton som levererades mot faktura. Fakturorna betalades varken av föräldern eller av barnet. Inkassoföretaget, som övertagit fakturorna, menade att det nu myndiga barnet skulle betala fakturorna samt den ränta som uppkommit. Tingsrätten menade att den nuvarande lagstiftningen tydligt reglerade frågan så att det inte ska gå att skuldsätta barn utan överförmyndares sam- tycke. Den äldre lagstiftningen ansågs inte lika tydlig men efter tolkning av förarbetena gjordes tolkningen att även den gamla lag- stiftningen innebar ett krav på överförmyndares samtycke för att en förälder skulle kunna ingå avtal om kreditköp för sitt barns räk-

41 DS 2012:31.

262

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

ning. Det nu myndiga barnet behövde därför varken betala faktu- rorna eller den uppkomna räntan. Tingsrättens dom överklagades till Hovrätten som fastslog domslutet. Hovrättens dom överklaga- des i sin tur till Högsta domstolen som beslutade att inte meddela prövningstillstånd den 17 juni 2013.

Möjligheten att skuldsätta barn är alltså mycket begränsad. Som har beskrivits ovan har också antalet barn under 18 år med skulder hos Kronofogdemyndighetens minskat de senaste åren, bland annat till följd av regelförändringar inom olika offentliga system. Samti- digt finns indikationer på att en del borgenärer väljer att ansöka om betalningsföreläggande för sina fordringar till Kronofogdemyndig- heten först efter att gäldenären har fyllt 18 år även om skulden uppkom innan dess.

Utredningen menar att den rådande lagstiftningen om betal- ningsföreläggande och handräckning är i strid med lagstiftningen att barn inte ska kunna skuldsättas utan överförmyndarens till- stånd.

För att komma till rätta med problemet att barn skuldsätts och att borgenärerna ansöker om betalningsföreläggande först när sva- randen fyllt 18 år finner utredningen därför att det vore önskvärt att borgenären blir tvungen att ange datumet för fordrans upp- komst i sin ansökan till Kronofogdemyndigheten, åtminstone om gäldenären är under 25 år gammal och att borgenären också ska kunna styrka datumet (exempelvis genom att ha en kopia på det ursprungliga avtalet) vid en förfrågan från gäldenären eller Kronofogdemyndigheten.

Problemet i sammanhanget är att Kronofogdemyndigheten i den summariska processen är förhindrad att utreda eller bedöma en ansökan. Det vore i och för sig möjligt för Kronofogdemyndig- heten att med modern teknik bara vidarebefordra information till gäldenären. Med tanke på att det här handlar om att stävja ett förbjudet handlande gentemot barn, som även efter 18-årsdagen kan förutsättas vara måttligt insatta i sina rättigheter, kan det ändå framstå som önskvärt att Kronofogdemyndigheten får möjligheter att undersöka åtminstone tveksamma fall.

Regeringen bör låta utreda om det är lämpligt att vidta rätts- liga förändringar för att få till stånd en sådan förändring.42

42 Kronofogdemyndighetens roll i den summariska processen diskuteras på ett mer generellt plan i avsnitt Ökat stöd för gäldenärer att kontrollera fordringars giltighet.

263

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

5.5.2Ändrade förbehållsbelopp vid löneutmätning

En oro som bland annat framförts av Barnombudsmannen och budget- och skuldrådgivare är att föräldrar med löneutmätning inte sällan har mindre att leva på än föräldrar med försörjningsstöd. I flera kommuner har Socialnämnden beslutat att bevilja extra bistånd för internetuppkoppling och fritidsaktiviteter för barn i familjer med försörjningsstöd, vilket kan vara svårare för barn i familjer med löneutmätning. Reglerna för anstånd vid löneutmätning är strikta, vilket innebär att barn till dessa föräldrar kan ha det sämre än barn som lever i familjer med försörjningsstöd.

Löneutmätningsförfarandet fick sin nuvarande utformning genom en reform av utsökningsbalken 1996. När förbehållsbelop- pet lades fast var en utgångspunkt att det skulle ligga på en högre nivå än normen för socialbidrag.43 Under våren 2008 gjorde Krono- fogdemyndigheten en jämförelse mellan normalbeloppet vid löne- utmätning och riksnormen för socialbidrag. Jämförelsen visar att skillnaderna är små, men att normalbeloppet ibland är någon pro- cent lägre istället för högre. Detta är särskilt anmärkningsvärt efter- som riksnormen är avpassad för ett kortvarigt biståndsbehov medan löneutmätning ofta pågår under relativt lång tid. Kronofog- demyndighetens egna slutsatser av jämförelsen var att systemet borde reformeras för att gäldenärerna skulle få en mindre betung- ande situation. Ett förlag till reform presenterades också.44

Utredningen delar Kronofogdemyndighetens bedömning att villkoren vid löneutmätning inte bör vara sämre än vid försörj- ningsstöd, snarare något bättre. Detta gäller i synnerhet för barn- familjer. Förslaget att förbättra villkoren för löneutmätning för barnfamiljer bör övervägas på nytt.

5.5.3Avskaffa det solidariska skadeståndsansvaret45 för barn och ungdomar

I slutet av 2012 hade totalt 884 personer under 18 år ett eller flera obetalda allmänna mål. Beloppsmässigt utgör skadestånd den största skuldposten för omyndiga. År 2010 avsåg 75 procent av omyndigas

43Kronofogdemyndigheten (2009).

44Kronofogdemyndigheten (2009).

45Solidariskt betalningsansvar är en förpliktelse för envar av flera att tillsammans med annan gemensamt ansvara för betalningen av en skuld. Vid krav från en borgenär är envar skyldig att betala hela skulden. Den eller de som betalar får regressrätt mot övriga medgäldenärer.

264

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

samlade skulder obetalda skadestånd. 25 procent av de skyldiga personerna bar ett solidariskt skadeståndsansvar.46 Det solidariska skadeståndsansvaret innebär att samtliga dömda gärningsmän blir gemensamt återbetalningsskyldiga. Betalningskravet kan riktas mot en av de dömda, som sedan får kräva de övriga på deras del av skulden. Motivet bakom det solidariska ansvaret är att den skade- lidande ska få sina pengar så snart som möjligt, oavsett vem som betalar. Problemet är dock att det ofta är svårt för den som ensam betalat att få tillbaka pengarna från de övriga skadeståndsskyldiga. Detta kan vara särskilt svårt när det gäller omyndiga gärningsmän, varför enskilda ungdomar riskerar att hamna i långvariga skuld- problem om de anstränger sig för att bli skuldfria.

Den nuvarande rättsordningen motiveras ofta med rättvisear- gument. Den skadelidande har en utsatt position och bör ha möj- lighet att vända sig till vem som helst av dem som åsamkat honom eller henne skada.47

Men det är rimligen också svårt för unga som vill bli fria från sina skulder och sona sitt brott att förstå rättslogiken i att de också måste betala sina medbrottslingars skulder. Detta kan motverka ambitionen att hindra unga lagöverträdare att återfalla i brott. Och det slår orättvist mot de unga gärningsmän som faktiskt vill göra rätt för sig.

Utredningen menar sammantaget att det finns skäl att avskaffa det solidariska skadeståndsansvaret för barn under 18 år.

5.5.4Debetkort för barn

EU-kommissionen har lagt fram ett förslag till Europaparlamentet och Rådet om ett nytt betalkontodirektiv.48

I svensk rätt har en konsument rätt till ett konto som omfattas av den statliga insättningsgarantin om inte särskilda skäl talar emot det. Däremot finns för närvarande ingen lagstiftning som medger konsumenter en absolut rätt till så kallade tilläggstjänster som till exempel debetkort eller tillgång till onlinebetalning med giro, även om tilläggstjänster som gör det möjligt att konsumenten ska kunna

46Barnombudsmannen.

47Barnombudsmannen och Kronofogdemyndigheten (2010). OBS! Barnombudsmannen och Kronofogdemyndigheten skriver att detta är ett vanligt argument. Myndigheternas egen åsikt är dock att det solidariska skadeståndsansvaret är problematiskt och bör ses över.

48Europeiska kommissionen (2013).

265

Strategi mot överskuldsättning

SOU 2013:78

sköta uttag, överföringar och betalningar bör erbjudas konsumen- ten, enligt ett Allmänt råd från Finansinspektionen.

Men direktivet innebär bland annat att medlemsstaterna ska utse minst en betaltjänstleverantör som ska erbjuda ett så kallat betal- konto med grundläggande funktioner till alla EU-medborgare. Förutom att det innefattar själva kontot så finns det i direktivet även krav på vilka tilläggstjänster som ska tillhandahållas med detta konto, till exempel betalkort och tillgång till online-betalningar. Direktivförslaget innehåller även ett förbud mot att koppla kontot till en kontokredit.49 Kontokortet som ska erbjudas EU-medbor- garna i samband med det grundläggande betalkontot är enligt direktivförslaget alltså ett debetkort.

I regeringskansliet har konstaterats att det finns individer som nekas tillgång till motsvarigheten till vad man i direktivet kallar ett grundläggande betalkonto till följd av att de har två eller flera betal- ningsanmärkningar. De får dyrare levnadsomkostnader eftersom de bland annat måste betala räkningar över disk. Utvecklingen mot ett alltmer kontantlöst samhälle gör det också viktigt att människor har rätt till betalkonto med grundläggande funktioner.50

Om förslaget blir verklighet innebär det alltså att alla EU- medborgare ska ha rätt till ett sådant konto. Det är positivt för många grupper, till exempel personer med betalningsanmärkningar eller personer med neuropsykiatriska sjukdomar som har svårt att hantera kreditkortens möjlighet till skuldsättning.

Det finns dock inga skarpa förslag om att barn under 18 år ska få tillgång till denna typ av konto. I en alltmer kontantlös ekonomi är det viktigt att även barn får möjlighet att handla utan att skuld- sätta sig. Utredningen menar därför att även barn bör få rätten att skaffa ett betalkonto enligt direktivets bestämmelser med till- hörande debetkort. Särskilt stor effekt som fostrande insats och stöd till föräldrar skulle en överenskommelse mellan banker, finansinstitut och handel ha om en gemensam standard för kort till barn under 18 år kunde etableras. Förbudet att skuldsätta barn bör ta sig uttryck i att den enda betalning som i normal- fallet godtas från den som är under 18 är kontanta medel eller ett debetkort där det krävs att medel finns på kontot. Svenska banker med sin tradition av samarbete i tekniska frågor borde ha förutsättningar att komma överens om att i sina banksystem lägga till en obligatorisk uppgift som går att använda som ålderskontroll

49Regeringskansliet (2013).

50Regeringskansliet (2013).

266

SOU 2013:78

Strategi mot överskuldsättning

och som förhindrar faktura- och kreditbetalning. Detta skulle inte bara omöjliggöra kreditköp, utan också vara ett avgörande bidrag till att lära barn det grundläggande om pengar och pengars värde i kreditsamhällets tid.

5.5.5Stärk ungdomars kunskaper

Flera studier visar att allt för många ungdomar har svaga kunskaper i privatekonomi och räknefärdighet.

I en mindre studie av Konsumentverket och Kronofogdemyndig- heten var det endast en fjärdedel som förstod skillnaden mellan ränta och amortering och endast fyra av tio kunde beräkna räntekostnaden för ett lån med given ränta. Hälften visste vad en betalningsanmärkning var. 51

Även utländska studier bekräftar bristen på privatekonomiska kunskaper hos ungdomar. En amerikansk studie visar att ung- domar har liten förståelse för begrepp som ränta, inflation och riskspridning. Endast drygt en fjärdedel av deltagarna förstod och kunde förklara samtliga begrepp. De såg också att ungdomar med högre utbildning i större utsträckning förstod de privateko- nomiska begreppen. Familjebakgrund hade också ett stort för- klaringsvärde, där särskilt föräldrarnas utbildning hade en stor betydelse för ungdomarnas finansiella förmåga.

Resultatet i ovan nämnde studie stämmer överens med resulta- ten från Finansinspektionens studie som undersökte kunskap- erna hos konsumenter i olika åldrar.52

I avsnittet om Kunskap och stöd ovan presenterade utredningen ett antal förslag för att förbättra kunskapsnivån hos allmänheten, ge- nom olika insatser för finansiell folkbildning och stärkt undervis- ning i skolan. Dessa insatser, i synnerhet insatserna i skolan, kom- mer att komma ungdomar till del.

51Kronofogdemyndigheten (2008b)

52Almenberg och Finocchiaro (2011).

267

6Finansiering och konsekvensanalys

I föregående kapitel redovisade vi inom fyra områden de förslag vi menar bör ingå i en strategi mot överskuldsättning. De fyra områ- dena var Konsumentstöd genom lagstiftning och tillsyn, Kunskap och stöd, Svårt skuldsatta under lång tid och Barn och ungdomar. I detta kapitel sorterar vi istället förslagen efter de förberedelser som ytterligare krävs för att förslagen ska kunna bli verklighet. Därefter analyserar vi vilka enskilda förslag som enligt vår uppfattning kan göra störst skillnad inför framtiden. Därtill överväger vi vilka finan- siella och andra konsekvenser som kan följa av förslagen utöver dem vi redan nämnt.

Eftersom vårt uppdrag inte varit att formulera färdiga förslag, utan underlag till en strategi, blir vårt konsekvens- och finansie- ringsavsnitt mindre preciserat än vad som är brukligt. Mycket arbete återstår innan det blir meningsfullt med t.ex. preciserade kostnadsberäkningar.

6.1Förslagen indelade efter krav på förberedelser

6.1.1Förslag som kräver författningsstöd

Många av våra förslag är av den karaktären att de kräver författ- ningsändringar som först måste beredas i vanlig ordning. Själva beredningen kräver givetvis resurser, liksom eventuella kostnader som beredningen leder fram till och som måste utredas närmare när varje förslag vidareutreds för sig. I många fall kommer förslagen dessutom att också leda till betydande vinster för såväl individer som samhället i stort. Förslag som kräver författningsstöd gäller:

269

Finansiering och konsekvensanalys

SOU 2013:78

Föreskriftsrätt för Konsumentverket och Finansinspektionen utifrån konsumentkreditlagen för att till exempel ge god kredit- givningssed ett tydligare och mera obligatoriskt innehåll

Utvärdering av det önskvärda och möjliga i att kreditupplys- ningsföretag får ökade uppgifter om fakturaskulder, fordringar hos inkassoföretag, snabblån och studielån, något som skulle kunna förbättra kreditupplysningen. Det är i dag ingen skillnad i kreditupplysningen mellan en person som haft en obetald räk- ning hos Kronofogdemyndigheten för verkställighet under en period, men som nyligen är betald, och en person som har ett flertal inkassoärenden sedan länge. Båda har så kallade betal- ningsanmärkningar, men deras ekonomiska förutsättningar skiljer sig kraftigt åt.

Förändring och modernisering av ockerlagstiftningen i syfte att skapa realistiska möjligheter att tillämpa lagarna i praktiken och därmed påverka orimliga ränte- och betalningsvillkor.

Stöd för gäldenärer att kontrollera fordringars giltighet. Svårt skuldsatta gäldenärer som blir föremål för många ansökningar om fastställelse har ofta tappat överblicken över sin skuld- situation. Den omfattande handeln med förfallna fordringar kan också verka förvirrande och göra det svårt att minnas genom att gäldenären inte har kvar någon personlig och egenupplevd relation till borgenären. I den summariska processen är det gäldenären som själv måste invända mot giltigheten hos en fordran om han eller hon menar till exempel att en fordran är preskriberad därför att något preskriptionsavbrott inte gjorts inom föreskriven tid. Det skulle för många vara till stor hjälp om det var rutin att borgenärer när de ansöker om betalnings- föreläggande ska ange när och hur preskriptionsavbrott skett för fordringar som är äldre än preskriptionstiden för respektive fordringsslag. Det har hävdats att den administrativa bördan för inkassobolagen skulle bli orimligt stor. Inkassobolagen måste emellertid redan i dag för att få driva in en fordran enligt god inkassosed veta att preskriptionsavbrott gjorts i tid. Den omfattande handeln med förfallna fordringar och bevakningen av dem bygger rimligen redan i hög grad på automatiserad data- behandling, liksom mottagande hos Kronofogdemyndigheten och vidarebefordran av uppgifterna till gäldenären skulle ske automatiskt. Av administrativa skäl förordar vi också att vid

270

SOU 2013:78

Finansiering och konsekvensanalys

ikraftträdande bara senaste preskriptionsavbrott ska behöva rapporteras för fordringar som är äldre än preskriptionstiden för respektive fordringsslag.

Slutlig preskription av fordringar som inte betalats av fullt ut 15 år1 efter betalningsfastställelse och verkställighet. Insatsen syftar till lättnader för de evighetsgäldenärer som inte kommer ifråga för eller inte klarar av skuldsanering. Slutlig preskription har konsekvensen att borgenärerna förlorar rätten att driva in fordran, vilket också bör innebära att fordringarna måste skrivas av i borgenärens räkenskaper när de blir slutligt preskriberade. Detta kommer framför allt att påverka inkassobolag och eventu- ellt andra som handlar med osäkra fordringar. Efter 15 års indrivning eller verkställighet utan att full betalning har erlagts torde fordringarna dock i allmänhet vara mycket osäkra och det är därför tveksamt hur stort värde de egentligen representerar. För de överskuldsatta utan hopp om att någonsin komma ur en skuldspiral, som innebär att varje extra intjänad krona ska mätas ut skulle insatsen innebära desto mera för möjligheten till reha- bilitering och omstart. För en svårt överskuldsatt person är skuldsanering en mera verkningsfull, men också mera svåråt- komlig och svårgenomförbar process. Slutlig preskription är alltså inte ett fullgott alternativ, utan en komplettering som syftar till att säkerställa att den som under många år levt med statliga tvångsåtgärder mot sig åtminstone ska garanteras att situationen så småningom inte hela tiden förvärras, utan faktiskt kan gå åt rätt håll, även för den som saknar egna resurser och förmåga att reda ut sin situation. De båda insatserna står inte heller i vägen för varandra. Preskriptionstider löper som en effekt av att borgenär utnyttjar den statliga tvångsåtgärden verk- ställighet. Skulle en skuldsaneringssituation uppstå gäller dess regler och om en fordran skulle slutligt preskriberas innan skuldsaneringstiden gått ut ökar utrymmet för betalning av andra fordringar.2

1Huvudregeln 15 år men 20 år vid fordringar mellan privatpersoner och om brottslighet ligger bakom fordran.

2Det kan noteras att livstidsstraff i princip är en mycket sparsamt förekommande företeelse i Sverige. Enligt Kriminalvården fanns den 10 oktober 2013 147 livstidsdömda fångar i svenska fängelser, varav några så småningom sannolikt kommer att benådas http://www.Kriminalvarden.se/Fangelse/Livstidsstraff. Samtidigt fanns över 95 000 personer i Kronofogdemyndighetens register sedan mer än tjugo år. Själva begreppet ”evighets- gäldenär” tycks implicera att detta kan ses som naturligt.

271

Finansiering och konsekvensanalys

SOU 2013:78

Möjlighet för gäldenär att själv ta initiativ till kallelse på okända borgenärer och separat ackord. Slutlig preskription kan skapa ett intresse hos en hårt skuldsatt person att själv initiera betal- ningsfastställelse för att preskriptionstiden ska börja löpa. Van- ligt torde det också vara att en svårt skuldsatt person har tappat den totala översikten och kunskapen om sin skuldsituation. Bland annat innebär den allt vanligare handeln med fordringar att borgenärerna ofta är okända för gäldenären. En gäldenär som vill få grepp om sin situation kan behöva stödet att hitta samt- liga sina borgenärer och borgenärerna kan, inför utsikten av pre- skription få ett ökat intresse av frivilliga uppgörelser och/eller ackord. Förslaget om separat ackord3 gör att enskilda individer i likhet med företag inför domstol kan erhålla ackord med viss majoritet bland borgenärerna, det vill säga att en enskild borge- när inte längre kan stoppa ackordsuppgörelsen.

Kontroll av tidpunkt för fordrans uppkomst när ansökan om betalningsföreläggande gäller ungdomar. Om man vill säker- ställa att borgenärer inte avvaktar 18-årsdagen för att ansöka om betalningsföreläggande för skuld som uppstått före 18-årsdagen måste Kronofogdemyndigheten kunna undersöka om så skett. Eftersom sådan undersökande aktivitet i princip inte är tillåten i den summariska processen måste de lagliga förutsättningarna utredas.

Ändrade förbehållsbelopp vid löneutmätning, så att den ursprung- liga något generösare bedömningen jämfört med familjer som har försörjningsstöd återställs, något som är motiverat eftersom löneutmätning ofta pågår under längre tid än och saknar den flexibilitet som finns för kommunernas försörjningsstöd

Avskaffat solidariskt skadeståndsansvar för barn. För att barn ska ha en mera realistisk möjlighet att göra rätt för sig bör deras skadeståndsansvar vara personligt. En konsekvens skulle kunna vara att den skadelidande får vänta längre, alternativt får ut mindre i skadestånd. Motsatsen är emellertid minst lika sanno- lik. De nuvarande reglerna medför svårigheter för en av flera att klara betalningen och det är osannolikt att alla har möjligheter att betala samtidigt.

3 SOU 2010:2.

272

SOU 2013:78

Finansiering och konsekvensanalys

6.1.2.Insatser som kan beredas av regeringen

Andra insatser kan regeringen välja att genomföra mera direkt genom regleringsbrev eller särskilda beslut med eller utan medföl- jande medel i proposition till riksdagen. Det gäller till exempel:

Uppdrag till berörda myndigheter att samverka med Kronofog- demyndigheten för att minimera skulderna till det allmänna.

Uppdrag till berörda myndigheter att redogöra för skulder som uppkommer i deras verksamhet och föreslå eventuella åtgärder för att undvika onödig skuldsättning.

Överväga om en mera enhetlig och sammanhållen statlig inkas- soverksamhet skulle vara effektiv.

Överväga vilka insatser som kan genomföras för att förenkla för företagen att lämna månadsinkomstuppgifter.

Hittills redovisade insatser syftar i allmänhet till att skapa större balans i styrkeförhållandena mellan borgenärer och gäldenärer, antingen genom lagstiftning om förebyggande ramar för kredit- verksamheten, eller genom insatser för att den som hamnat i svåra skuldförhållanden ska få en större möjlighet att ta sig ur en till synes evig problemsituation.

6.1.3.Förslag som gäller kunskap och stöd och som kräver finansiering

Återstår de förslag som syftar till de ökade kunskaper och det stöd som framstår som så väsentligt för de individer som ska navigera i ett samhälle med allt mera omfattande kreditgivning i allt flera former, liksom för de samhällsföreträdare som löpande måste förstå vilka institutionella förhållanden som krävs för en väl funge- rande kreditverksamhet. På detta område innebär verkningsfulla insatser också behov av finansiering.

En förstärkt och över landet mera likformig budget- och skuld- rådgivning. Verksamheten behöver på många håll förstärkas per- sonellt och kunskapsmässigt. En metod vi föreslår för att tvinga fram en högre minimistandard är att staten tar över grundfinan- sieringen av verksamheten genom att skatteväxla genomsnitts- kostnaden för dagens verksamhet. Det kommer att kosta de

273

Finansiering och konsekvensanalys

SOU 2013:78

kommuner som satsat mindre än andra skattekraft motsvarande skillnaden mellan genomsnittet och deras utdebitering för verk- samheten. Samtidigt får dessa kommuner tillbaka sina pengar i form av bidrag till den egna verksamheten. Staten bör därtill satsa ytterligare medel för i första hand kompetensutveckling och systemstöd. Att vara överskuldsatt innebär ofta ångest över att inte fullt ut förstå vad som kan förväntas hända och skam över att inte klara sig. För att reda ut situationen behövs per- sonligt professionellt bemötande och budget- och skuldrådgiv- ningen är den enda resurs som finns (där den finns). Det är svårt att tänka sig att även en rejäl ökning av resurserna, däri inbegri- pet en genomtänkt satsning på kompetensinsatser för att för- djupa budget- och skuldrådgivarnas kunskaper om kreditmark- nadens utveckling, regelverk och bemötandefrågor, inte skulle vara en lönsam affär för samhället. Framför allt skulle varje för- hindrad framtida svår skuldsättning innebära ett framtida mins- kat utanförskap, sannolikt också från arbetsmarknaden.

En ekonomiakut knuten till den av regeringen aviserade centrala upplysningstjänsten för konsumenter. Ett välkänt telefonnum- mer och en webtjänst som är lättillgängligt kan, enligt norska erfarenheter, ha stor betydelse för att hjälpa konsumenter att förstå vad som gäller i olika situationer. Det kan också såväl avlasta budget- och skuldrådgivningen enklare ärenden och frågor av mera allmän karaktär, som innebära en sluss till den personliga rådgivningen när detta är önskvärt.

Statistik och forskning om skuld- och överskuldsättning är full- ständigt otillräcklig, med risk för att de förslag och insatser som görs mera vilar på föreställningar och myter än på faktiska kun- skaper. För att få den totala bilden av hushållens finansiella situ- ation behövs egentligen både skuld- och tillgångsdata på indi- vidnivå. Att tillgångsdata är svåråtkomliga är emellertid inget argument för att inte ta fram den offentliga statistik om skulder som är betydligt enklare att åstadkomma genom att Statistiska Centralbyrån får uppdraget, författningsstödet och resurserna för att publicera offentlig statistik på området. Därmed kan vik- tiga data också tillhandahållas forskningen, som i sin tur behö- ver fastare former och mera kontinuitet inom ramen för ett sär- skilt institut eller program.

274

SOU 2013:78

Finansiering och konsekvensanalys

Kunskap måste inte bara finnas, utan också förmedlas även till medborgare och låntagare. Motsvarande finansiella folkbildnings- uppdrag som givits Finansinspektionen utifrån deras insikter om olika företeelser på kreditmarknaden bör därför ges också till Konsumentverket och Kronofogdemyndigheten. Genom sam- verkan mellan varandra och budget- och skuldrådgivningen och med skolor, folkrörelser och civilsamhället i övrigt kan kunska- per som fås genom myndigheternas verksamhet spridas brett i samhället.

6.2Finansiering

Överskuldsättning är ett komplext fenomen som kan uppstå på många olika sätt och beroende på agerandet från många olika aktö- rer. Utlösande faktorer kan vara felaktig kreditgivning, komplice- rade offentliga bidragsregler, dålig kunskap och/eller otillräcklig kontroll över den personliga ekonomin, otur, oförutsedda händel- ser på internationell, nationell eller individuell nivå.

De åtgärder vi föreslår påverkar kreditmarknadens aktörer, sta- ten och hushållen. Det framstår också som rimligt att alla parter får delta i finansieringen av de kostnader som uppstår för att följa, förstå och hantera kreditmarknadens utveckling och effekter.

Det framstår som naturligt att samhället i sin helhet, via staten, står för en del av finansieringen. Ett särskilt ansvar faller dock på kreditmarknadens aktörer, inte för att de är ensamma om ansvaret för överskuldsättning, men för att själva fenomenet överskuldsätt- ning, liksom nya risker, faktiskt uppstår i hanteringen och på grund av den snabba utveckling av verksamheten som följer i liberali- seringens spår. Att kunskapen i samhället utvecklas i takt med verksamheten är också ett egenintresse för verksamheten själv, liksom att de individer som behöver stöd för att agera klokt på marknaden också får det. Att den finansiella sektorn också gör stora vinster, som ytterst betalas av kredittagarna, är också ett rim- ligt skäl för att den står för en större del av finansieringen.

Vårt förslag är att den avgiftsbas som används för att finansiera Finansinspektionens tillsynsverksamhet används som bas också för en avgift eller skatt för att delfinansiera i första hand offentlig sta- tistik, forskning, Ekonomiakut, ökade resurser till Konsumentver- kets tillsynsverksamhet och budget- och skuldrådgivning. Finans- inspektionens avgiftsbas är framräknad för att representera olika

275

Finansiering och konsekvensanalys

SOU 2013:78

företagskategoriers omslutning och tillsynsbehovet hos Finans- inspektionen. Därigenom representerar den rätt väl olika kredit- företags betydelse och tyngd. Genom årlig utdebitering tas för närvarande cirka 330 miljoner kronor ut per år.

En årlig ökning med till exempel en procentenhet av avgiften skulle motsvara cirka 3,3 miljoner kronor i höjning per år eller cirka 17 miljoner kronor efter fem år. Om staten lägger till lika mycket skulle de ökade resurserna till åtgärder för att motverka överskuld- sättning uppgå till ungefär 35 miljoner kronor i nivåhöjning efter denna tid. För utveckling av kunskap och stöd är det inte obetyd- liga belopp och inte ens det dubbla skulle representera en särskilt stor kostnad för branschen.

Det borde också kunna övervägas om motsvarande konstruk- tion skulle kunna införas för att förstärka Datainspektionens till- synsverksamhet över inkassobranschen och därtill också deltagande från inkassoverksamheten i finansieringen av framför allt kunskap och stöd. Inkassoverksamheten lever i praktiken i hög grad på hotet om och utnyttjande av statens tvångsmedel genom insatser av Kronofogdemyndigheten. Branschens vinster är inte obetydliga. Göteborgsposten hävdar till exempel att var tredje krona av de tio största inkassobolagens inkomster är vinst och att den samlade vinsten för dessa bolag 2012 uppgick till cirka en miljard kronor.4

6.3Prioriterade insatser

Slutligen vill vi också ge uttryck för vilka av våra förlag som vi efter vårt utredningsarbete finner är mest strategiska för att uppnå målen om att förhindra överskuldsättning och bevara en folkligt förank- rad hög betalningsmoral byggd på en rimlig balans mellan kredit- marknadens parter.

Det som inte syns finns inte. Att statistiken om hushållens skulder blivit sämre och mindre tillgänglig för allmän diskussion och bevakning, liksom för fördjupande forskning finner vi därför djupt bekymmersamt. Samhällsinsatser av olika slag kommer att krävas i anslutning till kreditmarknadens utveckling och det är en god svensk tradition att samhällsingripanden om möjligt ska bygga på kunskap och bred insiktsfull debatt. Att bygga kunskap tar också tid. Satsningar på statistik och forskning framstår alltså som högprioriterat både i sak och tidsmässigt.

4 Göteborgsposten 7 nov 2013.

276

SOU 2013:78

Finansiering och konsekvensanalys

Socialt mest motiverat är utan tvekan förslaget om slutlig pre- skription. Skulder ska betalas och det finns goda skäl att staten bistår med det kraftfulla och effektiva hjälpmedel att driva in skul- der som betalningsfastställelse och verkställighet i statlig regi inne- bär i ett välordnat land som Sverige. Det är också rimligt att detta hjälpmedel får brukas under åtskilliga år. Men det är inte rimligt att individer som under åtskilliga år fått uppge den egna friheten att besluta om sin ekonomi efter 15 år med statliga tvångsåtgärder sannolikt befinner sig i ett sämre läge och kan se fram emot en sämre och inte en bättre situation i framtiden. En hög betalnings- moral har också en baksida som heter skam för den som inte kan leva upp till samhällets krav. Det framstår helt enkelt inte som socialt anständigt att den faktiska skuldspiral många av de riktigt långvarigt överskuldsatta som saknar kraft att klara en skuldsane- ring befinner sig i, inte har något slut.

I nästa prioriteringsled vill vi placera en mera likvärdig och för- stärkt Budget- och skuldrådgivning över hela landet, förändring av lagarna mot ocker och resursförstärkning av Konsumentverket för förstärkt tillsyn och rätt för dem utfärda föreskrifter. Det som för- enar dessa insatser är att de förenar ett förebyggande moment med möjligheter att reagera relativt omedelbart när något nytt orimligt inträffar på kreditmarknaden. I dag torde t.ex. ingen avstå från att ta ut höga räntor på grund av rädsla att bli åtalad för ocker. Om lagstiftningen förändras så att den blir tillämpbar borde det dels ha en allmänt återhållande effekt, dels kunna vara en hjälp direkt för den som faktiskt utsatts för orimliga villkor som kan prövas rättsligt.

Ett mera samlat grepp om den skuldsättning som staten själv ger upphov till framstår också som välmotiverat. Mycket av arbetet med att utreda vad som kan göras för att minimera onödig skuld- sättning kan med fördel ske inom respektive myndighet som känner sin verksamhet väl. Men det kan också vara värt att mera centralt överväga om en mera samlad statlig inkassoverksamhet inte skulle kunna innebära både en rationellare och för medborgarna mera begriplig hantering och mera individualiserade betalningspla- ner för de överskuldsatta.

Övriga förslag är viktiga för dem de berör, men har kanske inte lika stor strategisk betydelse.

277

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av experten Jan Bertoft

Utredningen har gjort ett gediget arbete med att klarlägga en mycket komplex problematik och jag stödjer de strategier och för- slag som läggs fram i kapitel 5. Dock anser jag att förslagen är otill- räckliga vad gäller de så kallade snabblånen. Jag förordar ett ränte- tak av den modell som införts i Finland, dock måste nivån för taket analyseras ytterligare.

Snabblånen kom till Sverige omkring 2006. I dag utgör de en liten del av den totala utlåningen men det handlar om många människor och är inte sällan inkörsporten till överskuldsättning. Enligt Kronofogdens statistik ligger antalet obetalda snabblån kvar på en hög nivå, 23 817 ärenden första halvåret 2013. 22 procent av dessa är unga i åldrarna 18–25 år. Trots politiska åtgärder i olika steg de senaste åren händer relativt lite. Utsatta konsumenter fort- sätter att hamna i skuldfällan i oacceptabelt stora tal. Att storleks- ordningen 50 000 nya ärenden inkommer till Kronofogden per år visar enligt min mening att samhället måste agera kraftfullt och snabbt och på allvar måste ifrågasätta om inte snabblånen ställer till betydligt mer skada än nytta.

Problemen med snabblånen är flera:

Marknadsföringen inriktas ofta mycket aktivt mot grupper med svag ekonomi och bidrar generellt till ett kortsiktigt ekono- miskt tänkande i samhället.

Snabbheten att få pengarna kan leda till ogenomtänkt kon- sumtion, till exempel spelande och krogbesök kvälls- eller nattetid. Nästan hälften av de tillfrågade att de inte skulle ha tagit ett sms- lån om de fått vänta ett dygn eller längre i Kronofogdens och Kon- sumentverkets rapport ”SMS-lån – en kartläggning av unga vuxnas erfarenheter” (2007:17).

279

Särskilda yttranden

SOU 2013:78

Kostnaderna är skyhöga, jämfört med andra krediter. Effektiva räntan kan vara 1000-tals procent. Ockerbestämmelserna som finns i dagens lagstiftning har ingen verkan.

Enligt en utredning om räntereglering som EU-kommissionen låtit utföra (Study on interest rate restrictions in the EU, Final Report, September 2010) finns det i 14 EU-länder åtminstone vissa bestämmelser om maximibeloppet för räntan under avtalsperioden. I tre länder (Irland, Grekland, Malta) finns bestämmelser om ett absolut tak, dvs. en fast årlig ränta, medan det i elva länder (Belgien, Spanien, Nederländerna, Italien, Portugal, Polen, Frankrike, Tyskland, Slovakien, Slovenien och Estland) används, antingen med stöd av lagstiftning eller fast rättspraxis, ett relativt räntetak, det vill säga ett tak bundet t.ex. till den genomsnittliga mark- nadsräntan eller grundräntan. Såvitt känt har inget av dessa länder avskaffat sina begränsningar, tvärtom har ytterligare ett land tillkommit, Finland, sedan i juni. I den finska propositionen konstateras att ”Överskuldsättningen av de konsumenter som är mest oerfarna, och som därmed är i en speciellt sårbar ställning, och de negativa konsekvenserna av denna överskuldsättning talar för strängare lagstiftningsåtgärder än tidigare.” I proportionstexten finns intressanta fakta och överväganden som är värda att studera.

De viktigaste argumenten för ett införa ett räntetak även i Sverige:

Samhället har markerat genom ockerbestämmelserna att oskäligt höga räntor inte är acceptabla. Det är ovärdigt ett modernt, civi- liserat samhälle att år efter år acceptera effektiva räntor på 1000- tals procent.

Någon form av räntetak finns i dag i mer än hälften av EU:s medlemsländer och har bevisat, snabb effekt.

Snabblånen kom till Sverige 2006. Åtgärder för att stoppa dess negativa följder har haft alldeles för liten effekt och Krono- fogdens statistik (ovan) visar fortsatt alarmerande siffror. Med tanke på de förödande följderna av överskuldsättning, inte minst tidigt i livet, är det nu hög tid för effektiva krafftag.

Argumenten mot ett räntetak skulle driva räntorna uppåt saknar grund genom studier över längre tid. I en fungerande konkur- rens hålls räntorna nere. Saknas konkurrens behövs andra typer av åtgärder.

280

SOU 2013:78

Särskilda yttranden

Den modell som föreslås av utredningen om ändring av den civilrättsliga regeln om ocker i 31§ avtalslagen är en intressant väg att utreda. Men osäkerheten kring om det kommer att inne- bära en faktisk skillnad på ränteläget är för stora. Dessutom kommer en avgörande praxisbildning att ta lång tid.

Jag konstaterar att utredningen inte tar avstånd från räntetak, men beskriver den som att det är en mer principiell fråga och att det är viktigt att följa utvecklingen i framför allt Finland. De invänd- ningar som utredningen ändå anför mot räntetak är mer frågeställ- ningar och i sig inga oöverstigliga hinder. Att det är svårt att veta vilken nivå taket ska ligga på får inte bli något argument i sig, här har andra länder lyckats och här finns säkerligen mycket att lära. Frågan om det bara är fördelar med ett mindre utbud av snabblån framstår som märklig mot bakgrund av de skador snabblånen bevisligen orsakar.

Att följa den finska utvecklingen är i och för sig viktig, men många år har gått förlorade. Det är dags för handling snarast. Det är dags för handling snarast. Det är min övertygelse att ett räntetak för snabblån, tillsammans med de utmärkta och genomtänkta åtgärder som utredningen föreslår, kommer att ha en reell effekt på överskuldsättningen och bidra till att minska antalet konsumenter som hamnar i skuldfällan.

Stockholm dag som ovan

Jan Bertoft

Generalsekretetare Sveriges Konsumenter

281

Särskilda yttranden

SOU 2013:78

Särskilt yttrande av Claes Månsson, Tomas Tetzell och

Anna-Karin Smedberg

Ändrade regler om preskription, processregler i den summariska processen, avräkningsregler i utsökningsbalken och kallelse på okänd borgenär

Utredaren föreslår

nya regler om slutlig preskription av privaträttsliga fordringar

att frågor om preskription, m.m. ska hanteras enligt nya processuella regler i den summariska processen vid Kfm

nya avräkningsregler vid betalningar som inflyter till Kfm

nya regler om kallelse av okända borgenärer

Utredarens förslag om lagändringar i dessa delar grundas till över- vägande del på förslag som framlagts tidigare, främst av Skatte- verket och av Konsumentverket. I samtliga fall har förslagen inte i tillräcklig grad beaktat den nu gällande rättsordningen och det rättsliga systemets uppbyggnad.

Utredaren har till utgångspunkt att de föreslagna regeländring- arna ska förbättra situationen för överskuldsatta samt tecknar en bild av att ändringarna endast avser att hjälpa långvarigt skuldsatta med aktuella mål vid Kronofogdemyndigheten, Kfm. Emellertid har förslagen inte den inriktningen och det är inte endast gälde- närer med långvarig skuldsättning vid Kfm som träffas av förslagen. Förslagen har räckvidd mot hela befolkningen Utredaren har inte analyserat hur de föreslagna reglerna kan påverka samhället och förändra beteenden. Mot denna bakgrund avstyrker vi utredarens förslag i dessa delar.

Bakgrund

Civil- eller privaträttsliga förhållanden regleras inom civilrätten, som i sin tur är starkt sammanbunden med processrätten, som klargör spelreglerna om det uppkommer tvist om vad de civilrätts- liga reglerna egentligen bör ge för utfall när två parter har olika uppfattning. De exekutionsrättsliga reglerna innehåller både mate- riella och processuella regler. Här anges t ex både om utsökning får ske för vissa fordringar och hur utsökning ska ske om två parter är

282

SOU 2013:78

Särskilda yttranden

oense, dvs både hur den exekutiva processen ska tillgå och vilka regler som ska gälla i sak. Det finns ytterligare insolvensrättsliga regler – konkurs, företagsrekonstruktion och skuldsanering – som klarlägger hur skulder ska avvecklas för både företag och privatper- soner.

Reglerna gäller för alla i samhället. Regelsystemen är mycket gamla och flera regler har ytterst sin grund i den romerska rätten. Utgångspunkten är att sådana regler kan och bör ändras endast om de inte längre fungerar tillfredsställande för sina ändamål eller nya behov uppkommit. Ett exempel lämnas i utredningen på en civil- rättslig ändring som kan vara lämplig att överväga, nämligen gäl- lande civilrättsligt ocker. Lagstiftarens utgångspunkt är att ocker- avtal ska vara ogiltiga. Bestämmelsen tillämpas knappast i praktiken och det kan finnas skäl att överväga om kriterierna för ocker är för stränga.

Vidare finns näringsrättsliga regler i vilka lagstiftaren fastlagt hur vissa näringar ska regleras i samhället, vilka krav som ska ställas på den som får utöva näring och hur näringsidkarna ska sköta den verksamhet de anförtrotts laglig rätt att utföra. Exempelvis finns regler om vem som får lämna kredit och hur kreditgivning ska gå till. De marknadsrättsliga reglerna klargör hur en näringsidkare får bete sig när t ex en kredit marknadsförs.

Med det beskrivna regelsystemet som bakgrund finns anledning att överväga hur en strategi mot överskuldsättning bäst ska utfor- mas. Av utredningen framgår att överskuldsättning är ett bety- dande problem för såväl de individer som drabbas som för sam- hället. Det finns goda skäl att motverka överskuldsättning. Det framkommer vidare att trots att problemen är stora, så drabbas en mycket liten del av befolkningen. Det går inte enkelt att klarlägga exakt hur stor gruppen är, men den allmänna meningen tycks vara att det rör sig om mellan 25000 och 90 000 personer som drabbats av överskuldsättning.

Det kan vara frestande att föreslå ändringar som faktiskt medför att fordringar inte alls ska vara gällande efter viss tid, att de ska kunna avfärdas på visst sätt, att betalningar ska avräknas på för gäl- denären fördelaktigt sätt och att fordringar på gäldenärens begäran ska övergå till att bli tidsbestämda. Sådana förändringar skulle ge vissa lättnader för överskuldssatta.

Den hittillsvarande linjen har varit att åtgärda överskuldsättning främst inom insolvensrätten, men också inom näringsrätten och marknadsrätten. Det betyder att skulder ska avvecklas hos den som

283

Särskilda yttranden

SOU 2013:78

drabbas av överskuldsättning och att regler som gäller alla ford- ringar i samhället inte ska ändras. Vidare innebär denna linje att näringsidkare som missköter sig och t ex inte följer bestämmelser om hur kreditgivning ska gå till – och därmed driver överskuldsätt- ning – ska tillrättaföras och ytterst mista sina rättigheter att driva näring. Den som genom felaktig marknadsföring framkallar överskuldsättning ska förbjudas använda otillåtna metoder och ytterst också mista sin rätt att driva näring. Om samhället ställt för låga krav på näringsidkare vad gäller näringens utförande eller marknadsföring av produkter och tjänster – vare sig genom svag lagstiftning eller -tillämpning – och dessa förhållanden lett till att medborgare blivit överskuldsatta så ska de närings- och marknads- rättsliga reglerna ändras. Tillstånd ska återkallas, verksamheter och marknadsföringsmetoder ska förbjudas. Brister på dessa håll kan inte motivera ändringar i civil-, process- eller exekutionsrätt.

Inget har framkommit i utredningen som ändrar den utgångs- punkten. Ändå föreslår utredaren flera ändringar på det civilrätts- liga, processuella och exekutionsrättsliga fälten utan att överväga eller beskriva följderna av sådana ändringar. Om utredarens ändringsförslag skulle införas innebär det att väl fungerande regel- verk ändras för folkflertalet och inte endast för de som drabbats av överskuldsättning, (eller de företag som missköter sig). I samman- hanget måste således beaktas att de föreslagna regeländringarna får inverkan för de drygt nio miljoner människor som inte har över- skuldsättningsproblem och de företagare som utan problem leve- rerar varor och tjänster. För denna del av samhället (som utgör nästan alla medborgare) har gällande rätt mycket stor betydelse för hur de väljer att leva sina liv och hur de presenterar och fullgör sina åtaganden. Ytterst avgörs deras handlingsmönster av utformningen av gällande bestämmelser på civil-, process- och exekutionsrättens områden.

Slutig preskription

Med andra ord gäller att om nya regler införs inom civilrätten, i detta fall en helt ny rättsfigur om slutlig preskription när en ford- ring uppnår en viss ålder, så uppstår skäl till ändrat beteende hos alla medborgare inte bara för överskuldsatta – en fordrings giltighet får en yttersta tidsgräns, därefter blir den ogiltig. Nu gällande pre- skriptionsregler har motiverats och utformats på så sätt att endast

284

SOU 2013:78

Särskilda yttranden

fordring som fallit i glömska preskriberas efter viss tid och det är helt egalt hur gammal den är, – det har heller ingen betydelse under vilka förutsättningar den tillkommit eller om den är av viss kvalitet

– detta slags frågor prövas i annan ordning.

Utredarens motiv till ändringförslaget är att ”det endast är överskuldsattas fordringar som fastställts i det rättsliga systemet och som inte betalts under lång tid som faktiskt finns kvar och att övriga inte påverkas”. En sådan utgångspunkt kan inte accepteras. Ett grundläggande skäl till att det är en begränsad krets på mellan 25 000 och 90 000 som är överskuldsatta är att just dessa personer med stor sannolikhet saknar resurser att betala sina skulder. Alla övriga medborgare väljer att betala eftersom de dels kan betala dels vet att det inte finns någon annan utgång; betalning är den enda vägen ut för den som inte är överskuldsatt. Den som är överskuld- satt har ytterligare en utväg, nämligen att efter prövning i varje enskilt fall erhålla beslut om skuldsanering med befrielse från skulderna enligt vissa villkor.

Om regler om slutlig preskription införs ändras förutsättningar för betalningsviljan; det finns ytterligare en utväg ur skuldförhål- landen. Det saknar betydelse om denna utväg – att vänta in slutlig preskription – är enkel eller svårtillgänglig. Självfallet är riskerna stora för beteendeändringar på gäldenärssidan. Kreditgivarna och handeln, som inte känner till kraften av de kommande beteendeför- ändringarna, men som vet att nya regler föreskriver att deras ford- ringar blir ogiltiga efter viss tid, måste också ändra beteende, såväl avseende riskbedömning som prissättning för sina tjänster och produkter. Hela samhället står inför förändringar till följd av en regeländring som endast motiverades av att 25 000–90 000 gälde- närer är i behov av skuldavskrivning.

Därtill kommer att en hel del fordringar i samhället inte blir prövade för fastställelse i det rättsliga systemet och här skulle såle- des de nu gällande preskriptionsbestämmelserna vara fortsatt gil- tiga. En rättsordning med två regelverk för preskription, med två helt skilda rättspolitiska grunder – med så smalt underlag för för- ändring – är inte önskvärd eller ens rimlig.

Svensk rätt innehåller sedan snart 20 år särskild lagreglering för samlad skuldavveckling genom skuldsaneringsinstitutet. Skuldsane- ring leder till att den skuldsatte kommer ur sin överskuldsättning helt och hållet under ordnade former och efter prövning i varje enskilt fall. En statlig utredning har precis framlagt förslag till ändringar i avsikt att förbättra institutet, se SOU 2013:72. Den av

285

Särskilda yttranden

SOU 2013:78

utredaren nu föreslagna modellen med slutig preskription av fast- ställda fordringar kommer med nödvändighet att konkurrera med skuldsaneringsinstitutet. Det saknas analys av de effekter som kan uppkomma. Vilka och hur många gäldenärer kommer att avstå från skuldsanering för att i stället vänta in en kommande skuldpre- skription? Är detta en rimlig lösning på samhällsproblemet överskuldsättning? I sammanhanget måste beaktas att preskription av enstaka fordringar vartefter de når en viss ålder inte kommer att leda till problemets lösning vare sig för den enskilde eller för sam- hället. Överskuldsatta personer kommer att befinna sig i sin orim- liga position under mycket lång tid. Det finns sannolikt inte många, om ens något, fall där en överskuldsatt gäldenär endast har en eller ett par skulder. Detta ligger i själva begreppet överskuld- sättning. Att en enstaka fordring av många preskriberas långt fram i tiden utgör ingen lösning på överskuldsättning och leder inte till någon beaktansvärd lättnad för den enskilde ens när fordringen blir ogiltig, – alla övriga skulder fortsätter att tynga.

Därtill finns det en rad fordringar som inte rimligen till följd av sin karaktär kan bli föremål för tidsbestämd preskription (i vart fall inte utan specialreglering). Dit hör inledningsvis alla fordringar med pantsäkerhet och/eller borgen, – under alla förhållanden innan panten eller borgensåtagandet tagits i anspråk. Utredningsbetän- kandet berör frågan helt kort, men innehåller ingen analys.

Utredarens förslag ska ha retroaktiv verkan och samtliga befint- liga rättsförhållanden ska träffas av de föreslagna bestämmelserna. Ett sådant förslag strider inte endast mot en grundläggande princip i svensk lagstiftning, nämligen att lagar inte ska ha retroaktiv verkan, utan leder dessutom till ingrepp i enskildas egendomsför- hållanden vilket i sig kräver överväganden av grundlagsbestämmelser. Något som inte gjorts av utredningen. Under alla förhållanden torde det röra sig om avskrivningar i enskildas balansräkningar på åtskilliga tiotals miljarder kr, vilket inte berörs i utredningsbetänkandet.

Sammanfattningsvis är det vår uppfattning att förslaget om slut- lig preskription inte har analyserats tillräckligt och att hänsyn inte tagits till konsekvenserna för gäldenärs- och borgenärskollektivet.

Nya processuella regler i den summariska processen

En borgenär ska enligt utredarens förslag vid ansökan om fast- ställelse (betalningsföreläggande) av en fordring, till Kfm anmäla när preskriptionsavbrott gjorts om fordringen är av en viss ålder.

Frågan är sedan lång tid aktuell i den rättspolitiska debatten och är avvisad av lagrådet, regeringen och riksdagen. Reglerna om pre-

286

SOU 2013:78

Särskilda yttranden

skription i rättegång beaktas endast om svaranden gör preskrip- tionsinvändning. Svaranden/gäldenären har alltså den processuella åberopsbördan för att preskriptionsfrågan ska kunna beaktas. Om preskriptionsinvändning görs har käranden/borgenären bevisbör- dan för att preskriptionsavbrott har gjorts om fordringen är av sådan ålder att den eljest vore preskriberad. Det har allmänt ansetts och anses alltjämt att det är olämpligt med olika processuella regler i domstol och vid Kfm avseende samma rättsförhållande. Utreda- rens nu framlagda förslag bör inte införas då inget nytt framkom- mit.

Därtill gäller att den av utredaren framlagda ordningen kommer att försvåra och belasta den summariska processen med uppgifts- lämnande av ett ganska omfattande slag, särskilt om preskriptions- avbrotten är många. Huvuddelen av alla mål i den summariska pro- cessen anhängiggörs via särskilda IT-lösningar på maskinell väg med begränsade tekniska möjligheter att bifoga tillkommande information. Effektivitets- och kostnadsaspekterna berörs inte i betänkandetexten.

Utredaren föreslår även processuella regler i den summariska processen avseende fordringar som eventuellt uppkommit när gäl- denären inte uppnått 18 års ålder. Förslaget är att borgenären i ansökan ska ange datum för fordringens uppkomst och även åläg- gas att inkomma med bevisning gällande detta förhållande, samt även gällande eventuellt samtycke från överförmyndaren. Förslaget går inte att införa. Det saknas utrymmer för bevisprövning i den summariska processen och det får bedömas som helt osannolikt att sådan skulle införas då hela processordningen mister sin legitimitet och kan sättas ifråga.

Nya avräkningsregler i utsökningsbalken

Utredaren föreslår att avräkningsreglerna i utsökningsbalken ska ändras på så sätt att medel som inflyter i exekutionsmål först ska avräknas mot kapitalbeloppet och först därefter mot kostnader och räntor.

Om ett sådant förslag ska presenteras, krävs åtminstone någon utredning om vad ett förslag kan innebära. Reglerna i utsöknings- balken om avräkning av influtna belopp är en direkt följd av sedan lång tid gällande civilrättsliga regler, nu främst kvar i skriftlig form i lagtext i handelsbalken 9 kap 5 § där det stadgas att ”ej må något

287

Särskilda yttranden

SOU 2013:78

av huvudstolen avräknas förr än räntan är gulden”. Den civilrätts- liga principen är således att den som underlåter att betala en över- enskommen fordring ska erlägga ränta till den berättigade som ersättning främst för de kapitalkostnader denne åsamkas till följd av den bristande betalningen. Sådan ränta utgår efter avtal eller (vanligast) enligt bestämmelser i räntelagen.

De rättspolitiska grunderna för avräkningsordningen i exeku- tionsmål är desamma; den som orsakat betalningsdröjsmålet ska svara för dels kostnader för förfarandet, dels de kapitalkostnader som hela tiden löper för den berättigade under tid som en i sig kor- rekt fordring är utestående.

Om nu ändring av dessa regler ska införas så bör de rimligen motiveras och följderna beskrivas. Det framstår som orimligt att ändra regler som sedan lång tid är etablerade och fungerar för folk- flertalet. Detta gäller även för huvuddelen av de gäldenärer som har mål vid Kfm. Även om utredarens beräkningar av antalet över- skuldsatta som har exekutionsmål öppna vid Kfm(cirka 90 000) används som utgångspunkt innebär också detta att flertalet (minst 75 procent) av gäldenärerna vid Kfm (som uppgår till över 400 000) inte är överskuldsatta eller enligt statistiska analyser tenderar att bli det. På vilken grund ska avräkningsordningen ändras för dem? Vad skulle en förändring innebära för beteendeförändringar för dessa gäldenärer, som enligt nuvarande regler både har möjlighet och faktiskt erlägger kostnader och räntor? För de borgenärer som ingår förbindelser under förutsättning att de kan få betalt inte bara för huvudstolen utan också för dröjsmål och kostnader? För de avtalsparter i samhället som över huvud taget ännu inte är aktuella i exekutionsmål, men som med förslaget erhåller helt nya spelregler för reglering av skulder? – den exekutiva avräkningsordningen blir annorlunda än den civilrättsliga och mer fördelaktig för gälde- närssidan och räntelagstiftningen riskerar att sättas ur spel.

Kallelse på okända borgenärer

Utredaren föreslår kort att ”gäldenären också ska få rätt att via Kfm aktualisera sina samlade skulder i syfte att slutlig preskrip- tionstid ska börja löpa”.

Utredaren gör en jämförelse med nu gällande lagstiftning om kallelse på okända borgenärer. De nuvarande rättspolitiska grun- derna för lagen om kallelse på okända borgenärer är att öppna möj-

288

SOU 2013:78

Särskilda yttranden

lighet att klargöra rättsläget i speciella situationer inom familjerät- ten och associationsrätten. Avsikten är att slutligt kunna stänga oklara rättsförhållanden i samband med upplösning av äktenskap eller bolagsförhållanden och vid dödsfall. En kallelse på okända borgenärer har tydliga rättsföljder, nämligen att vad som anmäls efter kallelse kan prövas rättsligt. Om anmälan försummas inträder proklamaeffekt och eventuella fordringar blir ogiltiga under vissa förhållanden.

Det presenterade förslaget ska innebära att en ”anmälan” ska tvinga in en borgenär i den summariska processen och att en ”anmälan” ska leda till fastställelse av anmälda fordringar, alterna- tivt till konstaterande av att en anmäld fordring är tvistig. Försla- get, som är mycket kortfattat, avser införandet av en helt ny rätts- figur i svensk rätt, med en helt ny rättspolitisk grund. Rättsfölj- derna för berörda parter och för samhället är långtgående. En ford- ring som inte ”anmäls” blir föremål för de nya preskriptionsbe- stämmelser som föreslås och fordringen mister således sitt värde efter 15 år. Anmälda fordringar antingen fastställs eller förklaras tvistiga, i båda fallen med slutligt fastställd preskriptionstid som rättsföljd. Hanteringen av anmälningar och samverkan med den summariska processen är vagt tecknade, liksom de tämligen omfattande arbetsuppgifter som tillkommer för Kfm.

Kreditupplysningsföretagens utökade tillgång till uppgifter om enskilda

Utredaren föreslår att det bör utredas om kreditupplysningsföretag ska få rätt att få tillgång till uppgifter om kreditengagemang i högre utsträckning.

I dag är det är endast en begränsad krets av kreditgivare som lämnar uppgifter till UC (som är det enda kreditupplysningsföre- taget som för ett kreditengagemangsregister) och som också har rätt att få del av sådana uppgifter. Endast kreditgivare som lämnar information till UC om kreditengagemang har avtalsenlig rätt att få ta del av uppgifter om engagemang. De kreditgivare som medverkar är alla underkastade banksekretess. All kreditgivning som sker utanför denna krets (noga taget all kreditgivning utanför banksfä- ren) får aldrig tillgång till detta slags uppgifter i samband med att krediter lämnas.

289

Särskilda yttranden

SOU 2013:78

Det finns ingen skyldighet för någon att till kreditupplysnings- företag lämna ut detta slags uppgifter. Allt uppgiftslämnande sker på frivillig väg enligt ingångna avtal.

De kreditgivare som inte har tillgång till engagemangsuppgifter grundar sina kreditbeslut på sedvanliga kreditupplysningar som innehåller uppgifter om inkomster, bristande betalningar m.m. Det finns ingen utredning som ger stöd för att detta slags kreditupplys- ningar skulle ge otillräckligt underlag för kreditbeslut.

Det förhållandet att det i UCs engagemangsregister (tillgängliga för endast vissa kreditgivare) saknas information om fakturakredi- ter eller fordringar som i företagens/bankernas reskontror bokförts som förfallna/default och därefter överlåtits på annan – ofta inkas- soföretag eller kreditgivare utanför banksektorn – betyder knap- past att gäldenärer i dessa fordringsförhållanden har lätt att erhålla nya krediter. Praktiskt taget undantagslöst har dessa fordringar innan överlåtelse varit föremål för inkasso och fastställelse (annars finns knappast skäl att hantera dem som avskrivna i bokföringen) och gäldenärerna har regelmässigt betalningsanmärkning i kredit- upplysningsföretagens sedvanliga register.

***

290

SOU 2013:78

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av Per Arne Ström

Utredningen har att redovisa ekonomiska konsekvenser av de förslag som läggs fram, bland annat de kostnader som belastar statskassan. När det gäller finansieringen förespråkar utredningen att en ny modell införs, antingen en skatt eller en särskild avgift.

I första hand föreslås att den ”avgiftsbas” som finansierar mer- parten av Finansinspektionens verksamhet ska användas. De kre- ditgivande företagen i den finansiella sektorn ska enligt förslaget betala för mer offentlig statistik, forskning och för ökade insatser via budget- och skuldrådgivning. Då de befintliga tillsynsavgifterna till Finansinspektionen uteslutande avser myndighetens egna verk- samheter och ansvarsområden, innebär utredningens förslag en principiellt viktig omläggning och utökning av dagens avgiftssystem.

Som expert i utredningen ställer jag mig inte bakom detta förslag. Motiven hänvisar i allmänna ordalag bland annat till finans- sektorns stora vinster och de kreditgivande företagens ”egen- intresse” av att bidra till finanseringen av insatser mot överskuld- sättning. Vidare framhålls att de företag och organisationer som kan sägas orsaka hushållen problem med höga skulder själva bör få bära större delar av de ekonomiska konsekvenserna. Detta räcker enligt min bedömning inte som underlag och motiv i samman- hanget. Det krävs tydliga och korrekta underlag för de lagar och förordningar som ett beslut om ett nytt avgiftsuttag ska utgå från. Såväl grunderna för en ny reglering som övriga förutsättningar behöver diskuteras ingående, inklusive vilka motprestationer som berörda, avgiftsbetalande företag kan förvänta. Annars riskerar man tappa i trovärdighet och acceptans, också för de avgifter som i dag tas ut för att finansiera regelgivning och tillsyn på finans- marknaderna.

För de kostnadsökningar som utredningen redovisar framstår en finansiering genom statliga anslag och skatt som ett mer näralig- gande och lämpligt alternativ.

291

Ordförklaringar

För begrepp som huvudsakligen används i statistikavsnittet anges (statistik) efter begreppet.

Ackord. En uppgörelse om betalning mellan den person som ska betala och de han ska betala till. Uppgörelsen innebär oftast att skulden sätts ned (minskas).

Allmänt mål (a-mål). Mål om verkställighet avseende en fordran av offentligrättslig karaktär, till exempel uttagande av böter och skatt.

Anstånd. Ett beslut från Kronofogden som innebär att man får ytterligare tid på sig för att betala.

Bestrida. Att protestera mot ett betalningskrav som svaranden anser vara oriktigt genom att skriva ner sina invändningar och skicka dem till Kronofogdemyndigheten eller domstolen.

Betalningsanmärkning. Kreditupplysningsföretagens benämning för att en person, eller företag, inte har betalat sina skulder i tid. I bilaga 4 finns en sammanställning över vad som betraktas som en betalningsanmärkning i UC:s kreditupplysningsregister.

Blancolån. Lån utan säkerhet eller borgen.

Borgenär. Den som har en fordran på någon annan.

Buffert vid skuldsanering. Det belopp som gäldenären vid en skuldsanering får förbehålla sig för oförutsedda utgifter.

293

Ordförklaringar

SOU 2013:78

Decilgrupp (statistik). Befolkningen har delats in i tio jämnstora grupper utifrån deras inkomstnivåer. För att göra jämförelser av disponibel inkomst mellan olika typer av hushåll används ett viktsystem där konsumtionen är relaterad till hushållets samman- sättning, se konsumtionsenhet i ordförklaringar.

Delgivning. En bekräftelse på att svaranden tagit emot ett före- läggande eller ett beslut. Det sker vanligen genom att svaranden undertecknar ett kvitto på att han eller hon tagit emot handlingen.

Exekutionstitel. En domstols dom, utslag, beslut eller handling som får läggas till grund för verkställighet. Exekutionstiteln berättigar borgenären att begära verkställighet hos Kronofogdemyndigheten.

Enskilt mål (e-mål). Mål om verkställighet avseende en fordran av privaträttslig karaktär.

Förbehållsbelopp. För att klara sin försörjning vid löneutmätning är gäldenären alltid garanterad att behålla ett visst belopp – förbehållsbeloppet. Förbehållsbeloppet består av ett normalbelopp som ska täcka allmänna kostnader och bostadskostnad.

Föreläggande (i den summariska processen). En information att någon har begärt att en fordran ska fastställas i ett utslag.

Gäldenär. Den som har en skuld till någon.

Handräckning. En form av verkställighet som inte gäller betalning. Det kan exempelvis handla om avhysning/vräkning eller att flytta en bil som någon har ställt upp på annans mark. För att få handräckning måste man först ha ett utslag eller en dom.

Hemmaboende barn (statistik). Personer 18 år eller äldre som är folkbokförda hos sina föräldrar.

Indrivning. Åtgärder för att en skuld ska bli betald, till exempel utmätning.

294

SOU 2013:78

Ordförklaringar

Konsumtionsenhet, ke (statistik). För att göra jämförelser av till exempel disponibel inkomst mellan olika typer av hushåll används ett viktsystem där konsumtionen är relaterad till hushållets samman- sättning. Den disponibla inkomsten divideras med den konsumtions- vikt som gäller för hushållet. Skalan fastställs av SCB och bygger bland annat på budgetberäkningar utförda av Konsumentverket.

För ensamboende är enheten 1,00, för sammanboende par 1,51, för ytterligare vuxna i hushållet 0,60, för första barnet 0–19 år 0,52 och för påföljande barn 0–19 år 0,42.

Exempel: Ett sammanboende par med två barn har en disponibel inkomst på 490 000 kronor. Hushållet har en total konsumtions- vikt på 1,51 + 0,52 + 0,42 = 2,45. Hushållets disponibla inkomst per konsumtionsenhet blir då 490 000 kronor/2,03 konsumtions- enheter = 200 000 kronor per konsumtionsenhet. Det innebär att hushållet har samma ekonomiska standard som en ensamboende person med en disponibel inkomst på 200 000 kronor.

Kreditocker. Att vid utlåning av pengar till någon begagna sig av dennes underläge till att få orimligt hög ränta.

Kreditmarknadsinstitut. Banker och andra institutioner vars primära uppgift är att låna ut pengar.

Kreditupplysning. Information om en persons eller ett företags ekonomiska ställning och utveckling. Tjänar ofta som underlag vid bedömning av kreditvärdighet. För att driva kreditupplysnings- verksamhet i Sverige krävs tillstånd av Datainspektionen, som också är tillsynsmyndighet.

”Kvar att leva på” – kalkyl. Den beräkning som banken vanligtvis gör i samband med att en kund ansöker om lån. Kalkylen mäter hur mycket hushållet får kvar av sin disponibla inkomst när boende- kostnader och levnadsomkostnader är betalda.

Preskription. När rätten att kräva in en fordran upphör (konsument- fordran 3 år, skatter 5 år, andra fordringar 10 år).

295

Ordförklaringar

SOU 2013:78

Sammanräknad förvärvsinkomst (statistik). Består av inkomst av tjänst och inkomst av näringsverksamhet. I inkomst av tjänst ingår förutom löneinkomst även inkomst från pension, sjukpenning och andra skattepliktiga ersättningar från försäkringskassan.

Solidariskt betalningsansvar. En förpliktelse för envar av flera att tillsammans med annan gemensamt ansvara för betalningen av en skuld. Vid krav från borgenär är envar skyldig att betala hela skulden. Den eller de som betalar får regressrätt mot övriga med- gäldenärer.

Svaranden. Den part som en ansökan om betalningsföreläggande eller verkställighet riktar sig mot.

Utmätning. Kronofogdemyndighetens beslut om att någonting du äger ska användas till att betala din skuld. Det vanligaste beslutet är utmätning av lön, det vill säga att pengar dras direkt från din inkomst.

296

Litteratur- och referenslista

Adlercreutz, Axel och Gorton, Lars (2011). Avtalsrätt 1. Lund: Studentlitteratur.

Agarwal, Sumit, Chomsisengphet, Souphala, Chunlin, Liu och Souleles, Nicholas S. (2007). Do Consumers Choose the Right Credit Contracts? Working Paper, Federal Reserve Bank of Chicago.

Agarwal, Sumit, Driscoll, John C., Gabaix, Xavier och Laibson, David (2009). The Age of Reason: Financial Decisions over the Life cycle and Implications for Regulation. Brookings Papers on Economic Activity 40(2): 51-117.

Ahlström, Richard (1998). Overindebtedness affects health – what are the costs to society? Money Matters 3: 18-22.

Ahlström, Richard och Savemark, Mattias (2010). Dödsfall under och efter skuldsanering. Rapport/Konsumentverket: 2010:18. Karlstad: Konsumentverket.

Ahrén, Jennie C. (2013). Barn till överskuldsatta. Stockholm: Socialstyrelsen.

Almenberg, Johan (2011). Räknefärdighet och finansiell förmåga.

Ekonomisk Debatt Nr 5. Stockholm: Nationalekonomiska föreningen.

Almenberg, Johan och Finocchiaro, Daria (2011). Räknefärdighet, finansi- ell förmåga och hushållens ekonomi. Ekonomiska kommentarer 3. Rapport. Stockholm: Sveriges riksbank.

Almenberg, Johan och Widmark, Olof (2011). Räknefärdighet och finansiell förmåga. Preliminära resultat från Finansinspektionens konsumentundersökning. Rapport. Stockholm: Finansinspektionen.

Anderson, Anders och Korling, Fredric (2012). Bättre reglering av konsumentinformation på området för finansiella tjänster. Finans- marknadskommitténs rapport 10.

297

Litteratur- och referenslista

SOU 2013:78

Barnombudsmannen och Kronofogdemyndigheten (2010). Solidariskt skadeståndsansvar – en skuldfälla för unga? Skrivelse. Stockholm: Kronofogdemyndigheten och Barnombudsmannen.

Barnombudsmannen och Kronofogdemyndigheten (2011). Hur kommuner kan vända utvecklingen med att allt fler barn berörs av vräkning. Skrivelse. Stockholm: Kronofogdemyndigheten och Barnombudsmannen.

Barnombudsmannen (2012). Ung Idag 2012. Stockholm: Barnombudsmannen.

Bauman, Zygmunt (2005). Work, Consumerism and the New Poor(2nd edn). Open University Press.

Bauman, Zygmunt. (2007). Konsumtionsliv [Consuming Life].

Göteborg: Daidalos.

Berggren, Nils-Olof, Holmqvist, Lena, Berg, Ulf, Bäcklund, Agneta, Leijonhufvud, Madeleine, Munck, Johan, Träskman, Per Ole, Wennberg, Suzanne, Wersäll, Fredrik, Victor, Dag (2012). Brottsbalken: en kommentar. Stockholm: Nordstedts Juridik.

Bertrand, Mariann och Morse, Adair (2011). Information Disclosure, Cognitive Biases and Payday Borrowing. The Journal of Finance 66(6): 1865-1893.

Bostadskreditnämnden (2010). En bostadsbubbla kostar. Stockholm: Bostadskreditnämnden.

Brewer, John and Trentmann, Frank (red.). (2006). Consuming Cultures, Global Perspectives: Historical Trajectories, Transnational Exchanges. New York: Berg Publishing.

Bridges, Sara och Disney, Richard (2010). Debt and depression. University of Nottingham, Centre for finance and credit markets working paper 06/02.

Burenstam Linder, Staffan (1969). Den rastlösa välfärdsmänniskan. Tids- brist i överflöd – en ekonomisk studie (2:a upplagan). Stockholm: Ratio Förlag.

Bynner, John (1998). Origins of social exklusion: risk factors affecting young children. London: City University.

Bynner, John (2002). Risks and outcomes of social exklusion: insights of longitudinal data. London: Institute of Education.

Bäckman, Olof och Nilsson, Anders (2011). Social exkludering i ett livsförloppsperspektiv i utanförskap, Alm, Susanne, Bäckman, Olof, Gavanas, Anna och Nilsson, Anders (red.). Stockholm: Dialogos.

298

SOU 2013:78

Litteratur- och referenslista

Chao, Angela och Schor, Juliet B. (1998). Empirical tests of status consumption: Evidence from women's cosmetics. Journal of Economic Psychology 19 (1): 107 – 131.

Centrala studiestödsnämnden och Kronofogdemyndigheten (2013):

Slutrapport Samverkansprojektet CSN/KFM.

Citizen Advice Bureau (2012). 3 in 4 of those in debt say money worries are harming their health. 17 december. http://www.citizensadvice.org.uk/press_20121217 (hämtad 2013- 05-07).

Clark, Andrew E., Frijters, Paul och Shields, Michael A. (2008).

Relative Income, Happiness and Utility: An Explanation for the Easterlin Paradox and Other Puzzles. Journal of Economic Literature 46(1): 96-144.

Datainspektionen (2011). Tillämpning av inkassolagen.

Datainspektionens allmänna råd. Stockholm: Datainspektionen.

Davydoff, Didier, Naacke, Grégoire, Dessart, Elodie, Jentzsch, Nicola, Figuera, Filipa, Rothemund, Marc, Mueller, Wolf, Kempson, Elaine, Atkinkson, Adele och Finney, Andrea (2008).

Towards a common operational European definition of over- indebtedness. Bryssel: European Commission.

Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007). Varför blir det fel? Orsaker till felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen – resultat från expertseminarier. Rapport nr 5 Stockholm: Fritzes.

Delic, Edina (2012). Underhållsstöd – eftergift av återbetalnings- skyldigheten. Magisteruppsats, Uppsala Universitet.

Dew, Jeffrey (2007). Two sides of the same coin? The differing roles of assets and consumer debt in marriage. Journal of Family and Economic Issues 26: 89-104.

Dew, Jeffrey (2008). Debt change and marital satisfaction change in recently married couples. Family Relations 57 (1): 60-71.

Dew, Jeffrey (2011). The association between consumer debt and the likelihood of divorce. Journal of Family and Economic Issues 32 (4): 554-565.

Drentea, Patricia och Lavrakas, Paul (2000). Over the limit: the association among health, race and debt. Social Science & Medicine 50: 517-529.

Drentea, Patricia (2000). Age, debt and anxiety. Journal of Health and Social Behavior 41: 437-450.

299

Litteratur- och referenslista

SOU 2013:78

DS 2012:31: App to date. Konsumenternas rättsliga ställning när varor eller tjänster betalas via telefonräkningen, m.m. Stockholm: Justitie- departementet.

Duesenberry, James (1949). Income, Saving and the Theory of Consumer Behavior. Camebridge: Harvard University Press.

Ekonomisk Debatt (1979). Förhandlingar 78-12-04. Nationalekonomiska föreningen: Behövs regleringarna på kreditmarknaden? Stockholm: Nationalekonomiska föreningen.

Ekström, Karin M. och Hjort, Torbjörn (2010). ”Det blir många nej” – konsumtionens meningar och villkor för barnfamiljer med knapp ekonomi. Karlstad: Konsumentverket.

Engström, Jenni, Josefsson, Malin och Ahlström, Richard (2004).

Krisbetingade känsloreaktioner hos överskuldsatta, i Hushållens överskuldsättning i Norden. Rapport från ett samnordiskat forsk- ningsseminarium om orsakerna till och konsekvenserna av nordiska konsumenters överskuldsättning. TemaNord 2004:513. Copenhagen: Nordic Council of Ministers.

Europeiska kommissionen (2013). Förslag till Europarlamentets och Rådets direktiv om jämförbarhet för avgifter som avser betalkonto, byte av betalkonto och tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner.

Finansinspektionen (2006a). Handel med förfallna fordringar och inkasso. Rapport. Stockholm: Finansinspektionen.

Finansinspektionen (2007). Hushållens ekonomiska förmåga. Rapport. Stockholm: Finansinspektionen.

Finansinspektionen (2009). Hushållens finansiella förmåga. Rapport. Stockholm: Finansinspektionen.

Finansinspektionen (2012c). Den svenska bolånemarknaden. Rapport. Stockholm: Finansinspektionen.

Finansinspektionen (2013). Den svenska bolånemarknaden. Rapport. Stockholm: Finansinspektionen.

Fisher, Irving (1930). The Theory of Interest. New York: Macmillan.

Fitch, Chris, Chaplin, Robert, Trend, Colin och Collard, Sharon (2007). Debt and mental health – the role of psychiatrists. Advances in Psychiatric Treatment 13: 194-202.

Fondeville, Nicole, Özdemir, Erhan och Ward, Terry (2010). Over- indebtedness – new evidence from the EU-SILC special module.

Research note 4/2010. Bryssel: European Commission.

300

SOU 2013:78

Litteratur- och referenslista

Frisell och Yazdi (2010). Prisutvecklingen på den svenska bostads- marknaden – en fundamental analys. Penning- och Valutapolitik 3/2010. Riksbanken.

Graber, David (2012). Debt: The first 5, 000 years. New York: Melville House Publishing.

Gross, David och Souleles, Nicholas (2000). Consumer Response to Changes in Credit Supply: Evidence from Credit Card Data. The Wharton Financial Institutions Center. Working paper. University of Pennsylvania.

Grönfors, Kurt och Dotevall, Rolf (2011). Avtalslagen. Stockholm: Nordstedts Juridik.

Hedborg, Anna (2012). Under höga tak ryms alla. Rapport/Kommunal. Stockholm: Kommunal.

Hedenborg, Susanna och Morell, Mats (red.) (2006). Sverige – En Social och Ekonomisk Historia. Lund: Studentlitteratur.

Hellekant, Johan (2013). Bilköpare lockas med olagliga lån. 7 oktober. http://www.svd.se/naringsliv/branscher/industri-och- fordon/bilkopare-lockas-med-olagliga-lan_8586772.svd. Svenska Dagbladet. (Hämtad 2013-11-12).

Hilgert, Marianne A. och Hogarth, Jeanne M. (2003). Household Financial Management: The Connection between Knowledge and Behaviour. Federal Reserve Bulletin.

Hintikka, Jukka, Viinamäki, Heimo, Kontula, Osmo, Saarinen, P., Tanskanen, A., Koskela, K. och (1998). Debt and suicidal behaviour in the Finnish general population. Acta Psychiatrica Scandinavia 98 (6): 493-496.

Håkansson, Kristina (2001). Språngbräda eller segmentering? En longitudinell studie av tidsbegränsat anställda. Forsknings- rapport/IFAU: 2001:1. Uppsala: Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering.

Hägg, Birgitta (2004). Syvässä velkakriisissä olevien ihmisten selviytymiskeinot ja uumpus. I Norden. Rapport från ett samnordiskat forskningsseminarium om orsakerna till och konsekvenserna av nordiska konsumenterns överskuldsättning. TemaNord 2004:513. Copenhagen: Nordic Council of Ministers.

Ingvarsson, Torbjörn (2012). Ogiltighet och rättsföljd. Serie: Institutet för Rättsvetenskaplig Forskning (del 201). Stockholm: Nordstedts Juridik AB.

301

Litteratur- och referenslista

SOU 2013:78

Intrum Justitia (2012). European Payment Index.

Jacobsson, Victor och Siemiatkowski, Sebastian (2007). Consumption Credit Default Predictions. Master thesis. Stockholm School of Economics.

Kahneman, Daniel och Tversky, Amos (1979). Prospect Theory: An Analysis of Decision under Risk. Econometrica 47(2): 263-292.

Keynes, John Maynard (1936). General Theory of Employment, Interest and Money. London: Macmillan.

Kilborn, Jason (2009). Two decades, three questions. I Consumer Credit, Debt & Bankruptcy, Johanna Niemi, Ian Ramsay och William C Whitford (red.), 307-329. Portland: Hart Publishing.

Kjellberg, Anders (2010a). Växande avgiftsskillnader i a-kassan – ökad social polarisering. Forskningsrapport/Sociologiska institutionen, Lunds Universitet. Lund: Sociologiska institutionen, Lunds Universitet.

Kjellberg, Anders (2010b). Vilka hoppade av a-kassan eller avstod från att gå med? Forskningsrapport/Sociologiska institutionen, Lunds Universitetet. Lund: Sociologiska institutionen.

Knausgård, Karl Ove (2011). Min kamp 2. Stockholm: Nordstedts.

Konjunkturinstitutet (2013). Konjunkturläget - juni 2013. Rapport. Stockholm: Konjunkturinstitutet.

Konsumentverket (2003). Överskuldsättning – omfattning, orsaker och förslag till åtgärder. Promemoria 2003:4. Stockholm: Konsumentverket.

Konsumentverket (2010a). Samverkan för en effektivare hjälp till skuld- satta. Rapport. Karlstad: Konsumentverket.

Konsumentverket (2010b). Dödsfall under och efter skuldsanering. Rapport. Karlstad: Konsumentverket.

Konsumentverket (2011a). Budget – och skuldrådgivning – beskrivning av en viktig verksamhet. Rapport. Karlstad: Konsumentverket.

Konsumentverket (2011b). Budgetrådgivning – en kortsiktig kommunal kostnad eller en lönsam social investering. Rapport. Karlstad: Konsumentverket.

Konsumentverket (2011c). Konsumentverkets allmänna råd om konsumentkrediter. KOVFS 2011:1. Karlstad: Konsumentverket.

302

SOU 2013:78

Litteratur- och referenslista

Konsumentverket (2012 eller 2012:5). Kommunernas budget- och skuldrådgivning 2012 - en lägesrapport. Rapport 2012:5. Karlstad: Konsumentverket.

Konsumentverket (2013). Kommunernas budget- och skuldrådgivning 2013. En lägesrapport. Rapport 2013:10. Karlstad: Konsumentverket.

Kronofogdemyndigheten (2008a). Alla vill göra rätt för sig. Överskuld- sättningens orsaker och konsekvenser. Rapport. Stockholm: Kronofogdemyndigheten.

Kronofogdemyndigheten (2008b). Överskuldsättning och ekonomiska problem bland ungdomar – En kartläggning av risker. Rapport. Stockholm: Kronofogdemyndigheten.

Kronofogdemyndigheten (2009). Förenklad löneutmätning. Rapport. Stockholm: Kronofogdemyndigheten.

Kronofogdemyndigheten (2011). Remissyttrande avseende SOU 2011:51 Fortsatt förälder – om ansvar, ekonomi och samarbete för barnets skull.

Stockholm: Kronofogdemyndigheten.

Kronofogdemyndigheten (2012). Rapport avseende fördjupad gransk- ning av ungdomar med BF-ansökan registrerad under maj månad 2010. Rapport. Stockholm: Kronofogdemyndigheten.

Kronofogdemyndigheten (2013). Slutrapport – Från verkställighet till skuldsanering. Rapport. Jönköping: Kronofogdemyndigheten

Kuznets, Simon (1942). Uses of National Income in Peace and War.

New York: National Bureau of Economic Research.

Kydland, Finn E och Prescott, Edward C. (1977). Rules Rather Than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans. Journal of Political Economy 85(3): 473-491.

Laibson, David (1997). Golden eggs and hyperbolic discounting.The quarterly journal of economics.

Larsson, Mats (1993). Aktörer, marknader och regleringar – Sveriges finansiella system under 1900-talet. Report no 1, Uppsala universitet.

Laureti, Carolina och Szafarz, Ariane (2012). The Time-Inconsistency Factor: How Banks Adapt tp their Mix of Savers. Working papers CEB 11-053. Universite Libre de Bruxelles.

Lewis, Mervyn K. (2007). Comparing Islamic and Christian attitudes to usury. Handbook of Islamic Banking. Edited by M. Kadir Hassan och Mervyn K. Lewis. Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited.

303

Litteratur- och referenslista

SOU 2013:78

London Economics (2012). Study on means to protect consumers in financial difficulty. London: London Economics.

Lundgren, Nils (1983). Kreditpolitiska utredningens betänkande och expertrapporter. SOU 1982:52-53. Bokanmälningar. Ekonomisk Debatt 1: 57-61.

Lusardi, Annamaria, Mitchell Olivia S. och Curto, Vilsa (2009).

Financial literacy among the young: evidence and implications for consumer policy. NBER working paper 15352. Cambridge: National bureau of economic research.

Lusardi, Annamaria och Tufano, Peter (2009). Debt literacy, financial experiences and overindebtedness. NBER working paper 14808. Cambridge: National bureau of economic research.

Milne, Richard (2013). A Swedish take on ’buy now, pay later’. Financial Times. 5 mars. http://www.ft.com/ (Hämtad 2013-05-29).

Modigliani, Franco och Brumberg, Richard (1954). Utility analysis and the consumption function: An interpretation of cross-section data. I: Kurihara, K. K (ed.). Post-Keynesian Economics.

Niemi-Kiesiläinen, Johanna (1999). Consumer bankruptcy in comparison: do we cure a market failure or a social problem? Osgood Hall Law Journal 1&2: 473-503.

Niemi-Kiesiläinen, Johanna, Ramsay, Iain och Whitford, William (2003). Consumer bankruptcy in global perspective. Oxford: Hart Publishing.

Niemi-Kiesiläinen, Johanna och Henrikson, Ann-Sofie (2005). Legal Solutions to Debt Problems in Credit Societies – a report to the Council of Europe.Umeå: Umeå Universitet.

Niemi, Johanna, Ramsay, Iain och Whitford, William (2009).

Consumer credit, debt and bankruptcy. Oxford: Hart Publishing. OECD (2005). Improving Financial Literacy. Rapport. Paris: OECD.

Persson, Annina H. (1998). Förbehållsklausuler – En studie om en säker- hetsrätts nuvarande och framtida ställning. Diss., Stockholms Universitet.

Pollak, Robert (1970). Habit formation and dynamic demand functions.

Journal of Political Economy 78: 745–63.

304

SOU 2013:78

Litteratur- och referenslista

Poppe, Christian (2004). The relative debt burden and the likelihood of running into debt-and payment problems, i Hushållens överskuldsättning I Norden. Rapport från ett samnordiskat forsk- ningsseminarium om orsakerna till och konsekvenserna av nordiska konsumenters överskuldsättning. TemaNord 2004:513. Copenhagen: Nordic Council of Ministers.

Poppe, Christian (2008). Into the debt quagmire – how defaulters cope with severe debt problems. Diss., Universitetet i Oslo.

Proposition (1991/92:83). Ny konsumentkreditlag. Stockholm: Justitiedepartementet.

Proposition 2009/10:242. Ny konsumentkreditlag. Stockholm: Justitiedepartementet.

Pålsson, Anne-Marie (1989). Lennart Berg (red): Sparande, skatter och kreditpolitik. Bokanmälningar. Ekonomisk debatt 2.

Riksbanken (2011b). Riksbankens utredning om risker på den svenska bostadsmarknaden. Stockholm: Sveriges Riksbank.

Riksbanken (2012a). Finansiell stabilitet. Rapport 2012:1. Stockholm: Sveriges Riksbank.

Riksbanken (2012b). Finansiell stabilitet. Rapport 2012:2. Stockholm: Sveriges Riksbank.

Riksbanken (2013a). Penningpolitisk rapport oktober 2013. Stockholm: Sveriges Riksbank.

Riksrevisionen (2008). Stöd till start av näringsverksamhet. Rapport. Stockholm: Riksrevisionen.

Rädda barnen (2012a). Barns ekonomiska utsatthet. Rapport 2012:2. Stockholm: Rädda barnen.

Rädda barnen (2012b). På marginalen. Rapport. Stockholm: Rädda barnen.

Sandvall, Lisbeth (2011). Överskuldsättningens ansiken. En studie av vägar in och ut ur ekonomiska svårigheter. Diss., Linnéuniversitet.

Schoenfeld, Alan H. (2011). How we think: A theory of goal-oriented decision making and its educational applications. New York, NY: Routledge.

Schor, Juliet B. (1999). The Overspent American: Upscaling, Down- shifting and the New Consumer. New York: Basic Books.

305

Litteratur- och referenslista

SOU 2013:78

Scitovsky, Tibor (1992). The Joyless Economy: The Psychology of Human Satisfaction. Revised Edition. Oxford: Oxford University Press.

Siegenthaler, Eliane, Munder Thomas och Egger, Matthias (2012).

Effect of preventive interventions in mentally ill parents on the mental health of the offspring: Systematic reviews and meta-analysis. Journal of the American Academy of Child Adolescent Psychiatry 51: 8- 12.

Simon, Herbert (1957). A behavioral model of rational choice, I Models of Man, Social and Rational: Mathematical Essays on Rational Human Behavior in a Social Setting. New York: Wiley.

Skatteverket (2004). Evighetsgäldenärer.	Skrivelse.	Stockholm:
Skatteverket.

SOU 1998:160. Banklagskommittén. Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag. Stockholm: Fritzes.

SOU 2004:81. Skuldsaneringsutredningen. Ett steg mot ett enklare och snabbare skuldsaneringsförfarande. Stockholm: Fritzes.

SOU 2008:74 Rätt och riktigt – åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Stockholm: Fritzes.

SOU 2008:82. 2007 års insolvensutredning. Vägen tillbaka för över- skuldsatta. Stockholm: Fritzes.

SOU 2010:2 2007 års insolvensutredning. Ett nytt samlat insolvens- förfarande – förslag till ny lag. Stockholm: Fritzes

SOU 2010:04. Parlamentariska socialförsäkringsutredningen. Sveriges socialförsäkringar i jämförande perspektiv. En institutionell analys av sjuk-, arbetsskade- och arbetslöshetsförsäkringarna i 18 OECD-länder 1930 till 2010: underlagsrapport 10. Stockholm: Elanders.

SOU 2011:40. Månadsuppgifter – snabbt och enkelt. Stockholm: Fritzes.

SOU 2011:51. Fortsatt föräldrar - om ansvar, ekonomi och samarbete för barnens skull. Stockholm: Fritzes.

SOU 2012:43. Utredningen om framtidens stöd till konsumenter.

Konsumenten i centrum – ett framtida konsumentstöd. Stockholm: Fritzes.

SOU 2012:47 Harmoniserat inkomstbegrepp. Möjligheter att använda månadsuppgifter i social- och arbetslöshetsförsäkringarna. Stockholm: Fritzes.

SOU 2012:88 Att hyra – från en rätt för allt färre till en möjlighet för allt fler. Stockholm: Fritzes.

306

SOU 2013:78

Litteratur- och referenslista

SOU 2013:20 Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå, - en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. Stockholm: Fritzes.

SOU 2013:72. 2012 års skuldsaneringsutredning. Ut ur skuldfällan. Stockholm: Fritzes

Stango, Victor och Zinman, Jonathan (2009). What Do Consumers Really Pay on Their Checking and Credit Card Accounts? Explicit, Implicit and Avoidable Costs. American Economic Review: Proceedings 99 (2), 424-429.

Svensson, Lars E.O. (2013a). Skulder, bostadspriser och penningpolitik.

Presentation april 2013. Stockholm: Sveriges Riksbank.

Tema Nord (2004). Hushållens överskuldsättning i Norden. Rapport från ett samnordiskat forskningsseminarium om orsakerna till och konsekvenserna av nordiska konsumenterns överskuldsättning.

TemaNord 2004:513. Copenhagen: Nordic Council of Ministers.

Thaler, Richard H. och Shefrin H M. (1981). An Economic Theory of Self-Control. Journal of Political Economy 8 (2): 392-406.

Thaler, Richard H., Wakker, Peter P. och Tversky, Amos (1997). Probabilistic Insurance. Journal of Risk and Uncertainty 15 (1): 7- 28.

Tufte, Per Arne (2004). Managing strained circumstances. Strategies of financing consumption in households with low income and households with debt problems, i Hushållens överskuldsättning i Norden. Rapport från ett samnordiskt forskningsseminarium om orsakerna till och konsekvenserna av nordiska konsumenterns överskuldsättning.

TemaNord 2004:513. Copenhagen: Nordic Council of Ministers.

UC (2008). Remissvar avseende Departementspromemorian: Ett starkare skydd för den enskildes integritet vid kreditupplysning (Ds 2008:34).

Remiss: Ju2008/4277/L2

UNICEF (2012). Unga röster om socialt utanförskap. Rapport. Stockholm: Unicef.

Veblen, Thorstein (1899). The Theory of the Leisure Class. New York: Macmillan.

Vissing-Jorgensen, Annette (2012). Consumer Credit: Learning Your Customer's Default Risk from What (S)He Buys. Working paper. Tillgänglig via SSRN: http://ssrn.com/abstract=2023238

307

Litteratur- och referenslista

SOU 2013:78

Yip, Paul, Yang, Kris, Ip, Brian, Law och Watson, Ray (2007).

Financial debt and suicide in Hong Kong SAR. Journal of Applied Social Psychology 37(12): 2788-2799.

Zgur, Andrej (2007). The economy of the Roman Empire in the first two centuries – an examination of market capitalism in the Roman economy. Magisteruppsats, Aarhus School of Business.

308

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2012:31

Strategi för att motverka överskuldsättning

Beslut vid regeringssammanträde den 12 april 2012

Sammanfattning

En särskild utredare ska föreslå en åtgärdsinriktad strategi för att motverka överskuldsättning.

I uppdraget ingår att analysera de problem som olika grader av skuldsättning medför för enskilda personer, närstående och sam- hället i stort samt kartlägga vanliga orsaker till allvarlig skuld- sättning. Situationen för barn och unga i överskuldsatta familjer ska beaktas särskilt.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2013.

Utredningsuppdraget

Skuldsättningsproblemens omfattning, orsaker och konsekvenser

Tillgången till krediter ökar den enskildes möjligheter att planera och ordna sin ekonomi. Samtidigt kan skuldsättning leda till problem. Många personer lever under så ansträngda ekonomiska förhållanden att de har återkommande svårigheter att betala sina räkningar. Detta leder i en hel del fall till en allvarlig skuldsättning som är besvärlig för den enskilde att ta sig ur och som kan medföra även andra negativa konsekvenser i form av sociala och hälso- relaterade problem och utanförskap. Inte sällan drabbas även anhöriga, bl.a. barn och unga.

Att enskilda har problem med att betala sina skulder kan bero på allt från oförutsedda händelser i livet, såsom arbetslöshet, separation,

309

Bilaga 1

SOU 2013:78

konkurs, sjukdom eller dödsfall i familjen, till svagt socialt skyddsnät och bristande kunskaper om ekonomiska frågor.

Problemen med skuldsättning kan se olika ut. Personer som plötsligt får ett omfattande inkomstbortfall möter exempelvis andra problem än de som successivt byggt upp en svårhanterlig skuld. Ibland kan vissa konsumtionsmönster, som för den enskilde kan framstå som oproblematiska, leda till omfattande ekonomiska problem. Utvecklingen mot allt lättillgängligare krediter och nya inköpsmönster, bl.a. handel över internet, riskerar att förstärka problemen. Sannolikt är det ofta flera omständigheter i samverkan som ligger bakom en allvarlig skuldsättning.

Under de senaste åren har antalet personer i Kronofogdemyndighetens register legat relativt konstant runt 430 000 personer. Det motsvarar ca 4,5 procent av landets befolk- ning. Antalet ansökningar om betalningsföreläggande för obetalda skulder har ökat under senare år och sedan 2009 legat på ca 1,2 miljoner årligen. Ansökningarna om skuldsanering fortsätter att öka, 2011 avsåg dessa 8 452 personer. Särskilt allvarligt är det att antalet unga som har svårt att betala sina skulder har ökat.

Den vanligaste skuldtypen hos Kronofogdemyndigheten är under- hållsstödsskulder. Situationen för skuldtyngda bidragsskyldiga föräldrar uppmärksammades också t.ex. i betänkandet Fortsatt föräldrar – om ansvar, ekonomi och samarbete för barnets skull (SOU 2011:51).

Frågan om överskuldsättning har diskuterats under lång tid. Flera försök har gjorts att kartlägga orsakerna bakom allvarlig skuld- sättning och konsekvenserna av att enskilda hamnar i en sådan situation. Det saknas dock en samlad och aktuell bild av läget.

I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen Bättre möjlighet till skuldsanering (prop. 2010/11:31, bet. 2010/11:CU9, rskr. 2010/11:208) lämnade riksdagen ett tillkännagivande om behovet av en strategi mot överskuldsättning.

Utredaren ska mot denna bakgrund och med beaktande av tidigare arbete på området, bl.a. betänkandet Vägen tillbaka för överskuldsatta (SOU 2008:82),

närmare kartlägga och beskriva de problem som skuldsättning medför samt ge en bild av antalet personer som är drabbade av olika grader av skuldsättning,

analysera problemens omfattning i form av konsekvenser för den enskilde, anhöriga och samhället i stort och då särskilt

310

SOU 2013:78

Bilaga 1

analysera konsekvenserna för barn och unga i svårt skuldsatta familjer,

analysera vanliga orsaker till att enskilda hamnar i en skuld- sättning som innebär problem, vilket ska inkludera risk- och sårbarhetsanalyser och identifiering av olika typer av varnings- signaler.

Föreslå en strategi för att motverka överskuldsättning

Ett flertal insatser har vidtagits för att motverka att enskilda blir svårt skuldsatta, både på nationell och på kommunal nivå liksom av olika organisationer. Undervisning i privatekonomi lyfts fram mer tydligt i de nya kurs- och ämnesplanerna i skolan. Kronofogdemyndigheten, Konsumentverket m.fl. myndigheter arbetar med att ta fram skol- material för att nå framför allt unga med råd och information. För att ge även vuxna mer kunskap om privatekonomi har regeringen satsat mer resurser på utbildning och information om privat- ekonomi i Finansinspektionens regi.

Kommunernas budget- och skuldrådgivare hjälper enskilda att söka frivilliga uppgörelser med näringsidkare och ger stöd i sam- band med en skuldsaneringsprocess. Tillgängligheten till dessa tjänster skiftar dock mellan kommunerna. Väntetiderna kan variera mellan ingen och flera månaders kötid. En mindre del av budget- och skuldrådgivarnas arbete läggs på förebyggande insatser. Konsumentverket bistår budget- och skuldrådgivarna med utbild- ning och information samt med metodstöd och uppföljning. Även Kronofogdemyndigheten medverkar i det arbete som utförs av kommunerna. Socialstyrelsen har tillsynsansvar över verksamheten på området.

Flera förändringar har genomförts i lagstiftningen för att mot- verka att konsumenter överskuldsätts, bl.a. har skärpta regler för kreditprövning införts för krediter som avser mindre belopp (s.k. snabblån).

Utredaren ska, med utgångspunkt i den probleminventering som ska göras enligt ovan,

analysera hur dagens insatser fungerar, en analys som också ska inkludera ansvarsfördelningen mellan berörda aktörer,

föreslå en åtgärdsinriktad strategi för att minska omfattningen av skuldsättning som leder till problem för den enskilde och

311

Bilaga 1

SOU 2013:78

dess anhöriga och för att motverka att situationen för dessa förvärras, och då bl.a.

–överväga och lämna förslag till olika former av förebyggande åtgärder för att motverka överskuldsättning, inklusive åtgärder som underlättar för den enskilde att ta ansvar för sin ekonomi,

–överväga om och i så fall hur tidiga frivilliga överens- kommelser med borgenärerna kan främjas ytterligare,

–överväga om och i så fall hur budget- och skuldrådgivarnas roll bör utvecklas och vid behov föreslå närmare kriterier för detta (t.ex. när det gäller omfattning, tillgänglighet och kvalitet),

–överväga om det finns behov av en tydligare eller ändrad ansvarsfördelning mellan relevanta myndigheter och övriga berörda aktörer för att klargöra vilka insatser som bör vidtas av vem och i vilket skede.

Genomförande och redovisning av uppdraget

I uppdraget ingår att resonera kring eventuella behov av för- ändringar i lagstiftningen. Det ingår dock inte i utredarens uppdrag att lämna författningsförslag.

Utredaren ska beakta erfarenheter från arbete med över- skuldsättning i andra relevanta länder, i första hand övriga länder i Norden, men om det anses motiverat även t.ex. Nederländerna och Storbritannien.

Arbetet med strategin ska samordnas med utredningen om skuld- sanering för evighetsgäldenärer (dir. 2012:30) och utredningen om framtidens stöd till konsumenter (dir. 2011:38).

Utredaren ska inhämta information och synpunkter från de myndigheter och organisationer som påverkas av utredarens för- slag.

Utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag för konsumenter, näringsliv och det allmänna. Om för- slagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.

312

SOU 2013:78

Bilaga 1

Utredaren ska redovisa vilka konsekvenser de förslag som lämnas får för kvinnor respektive män.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2013.

(Justitiedepartementet)

313

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2013:84

Tilläggsdirektiv till

Utredningen om överskuldsättning (Ju 2012:06)

Beslut vid regeringssammanträde den 12 september 2013

Förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 12 april 2012 kommittédirektiv om en strategi för att motverka överskuldsättning (dir. 2012:31). Utred- ningen har antagit namnet Utredningen om överskuldsättning.

Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget redovisas senast den 1 oktober 2013. Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 29 november 2013.

(Justitiedepartementet)

315

Bilaga 3

Bakgrund till utredningens statistik

Överskuldsättning är ett relativt outforskat ämne i Sverige. De statistiska undersökningar som har gjorts är i regel baserade på små urval. Utredningen har ansett att det krävs mer statistiska fakta om överskuldsättning för att kunna utforma en fungerande strategi. Utredningen har därför, med bistånd av Statistiska Centralbyrån, UC och Kronofogdemyndigheten, genomfört en registerbaserad under- sökning för att undersöka olika samband mellan exempelvis arbets- löshet, inkomstnivåer och lånevolymer samt förekomsten av skulder hos Kronofogdemyndigheten. En del av resultaten av undersökningen redovisades i kapitel 2 Överskuldsättning i Sverige. De tabeller utredningen inte kunde redovisa i betänkandet kommer att tillgänglig- göras elektroniskt på regeringens hemsida (se nedan för mer infor- mation).

A. Vilka uppgifter ingår i de olika registren?

Utredningen har inhämtat uppgifter från tre källor: UC, Kronofogde- myndigheten och Statistiska Centralbyrån. Därefter har uppgifterna matchats mot varandra.

UC är det ledande kreditupplysningsföretaget i Sverige. De har omkring 90 procent av volymen av de svenska hushållens kredit- engagemang i sina register.1 Det rör sig om fastighetskrediter,

1 Antagandet om 90 procent bygger på en jämförelse av Finansmarknadsstatistikens upp- gifter om utlåning till hushållen i juni 2013 (2817 miljarder) med uppgifter om hur stora kreditengagemangsvolymer hos hushållen som fanns registrerade hos UC vid samma tidpunkt (2 533 miljarder).

317

Bilaga 3 SOU 2013:78

bostadsrättskrediter, kontokrediter, avbetalningskrediter och blanco-/borgenskrediter. 2

Uppgifterna från UC som skickades till Statistiska Centralbyrån innehöll 4 531 856 personer som den 31 december 2011 hade ett kreditengagemang registrerat hos UC. Uppgifterna per individ är indelade i två kategorier:

Totala lån (summan av alla kreditengagemang hos UC)

Bostadslån (bostadsrättskrediter och fastighetskrediter)

Därigenom har vi också fått en restpost (Totala lån minus Bostads- lån) som har döpts till:

 Konsumtionslån (övriga lån)

Vid sidan av dessa kreditengagemang har utredningen också, via Statistiska Centralbyrån fått tillgång till individernas CSN-lån. När totala lån redovisas nedan inbegrips också CSN-lånen i den kate- gorin.

Kreditengagemangsuppgifter som inte återfinns hos UC är fakturakrediter, lån av värdepapper (exempelvis vid blankning av aktier), lån som hushåll gör direkt till varandra, fordringar som inkassobolag äger samt lån från snabblåneföretag.

De uppgifter som saknas utgör i volym endast en liten del av hushållens samlade kreditengagemang. Men snabblån eller skulder till inkassobolag är en form av kreditengagemang som överskuld- satta hushåll har i högre utsträckning än andra hushåll. Det är således en förlust för undersökningen att dessa uppgifter inte finns med.

Kronofogdemyndigheten

Om en person blir restförd hos Kronofogdemyndigheten registreras också han eller hon hos myndigheten. Gallring ska enligt regelverket ske senast efter fem år, men kan ske tidigare om gäldenären inte längre har några skulder registrerade hos myndigheten. I de flesta fall är en person kvar i minst tre år i registren. Ett mål som avslutats gallras nämligen efter tre år räknat från det år som målet registrerades i Kronofogdemyndighetens databas. En gäldenär som

2 I bilaga 4 återfinns en förteckning över vilka kreditengagemangsuppgifter (och övriga uppgifter) som UC har över privatpersoner.

318

SOU 2013:78

Bilaga 3

i samband med gallringen saknar mål kommer att avföras från data- basen. En gäldenär som har flera skulder kommer att gallras ur registret tre år efter det att den sista skulden är betald eller åter- kallad.

Uppgifterna från Kronofogdemyndigheten som skickades till Statistiska Centralbyrån innehöll de 434 249 individer som den 14 maj 2013 hade en eller flera skulder hos Kronofogde- myndighetens. De uppgifter som kunde användas i den statistiska undersökningen var:

Tidpunkten för gäldenärens första registrering hos Kronofogde- myndigheten (under förutsättning att hon inte har avregistrerats sedan dess).

Om gäldenären är föremål för löneutmätning

Om gäldenären genomgår en skuldsanering

Skuldvolymen hos Kronofogdemyndigheten (se mer nedan).

Om en skuld tillhör ett enskilt eller allmänt mål, samt en upp- delning på de vanligaste a-målskategorierna (se mer nedan).

Skuldvolymen anger hur stora skulder en gäldenär har enligt Kronofogdemyndighetens register. Men det behöver inte ingripa en persons samlade förfallna skulder, eftersom borgenärer kan äga fordringar som inte är registrerade hos Kronofogdemyndigheten.

Kronofogdemyndigheten gör en uppdelning av allmänna mål i sina register. Det går till exempel att se om en person har en skuld för obetald TV-avgift eller trängselskatt. Det ger god vägledning om vilka offentligrättsliga skulder som hushåll drabbas av. Det görs dock ingen motsvarande uppdelning av enskilda mål, varför mot- svarande information inte finns om privaträttsliga skulder. Inte heller de uppgifter som utredningen har från UC är uppdelade på enskilda skuldtyper.

Det hade varit till fördel för undersökningen om också de enskilda målen var uppdelade på olika typer och om gäldenärens samlade förfallna skulder fanns registrerade.

319

Bilaga 3

SOU 2013:78

Statistiska Centralbyrån

Statistiska Centralbyrån har hanterat matchningen av alla uppgifter och tagit fram tabeller åt utredningen, och också bidragit med egna uppgifter i sammanställningen. Sammantaget fanns 9 545 887 per- soner i Statistiska Centralbyråns register den 31 december 2011. Uppgifterna från Statistiska Centralbyrån omfattar individernas:

Ålder

Kön

Utbildningsnivå

Civilstånd

Inkomstnivå och typ av inkomst

Boendeform (hyresrätt, bostadsrätt eller småhus)

Region där individen är bosatt

Närmare beskrivningar av de olika kategorier från Statistiska Centralbyrån (exempel definitioner av den geografiska indelningen) som används nedan återfinns på Statistiska Centralbyråns hemsida.

Matchning av uppgifter

Statistiska centralbyråns register omfattar sammanlagt cirka 9,5 miljoner personer. Utredningen har i ett flertal sammanhang valt att exkludera individer under 18 år i jämförelserna. Sammantaget är det cirka 20 procent av befolkningen som är under 18 år, men enbart 0,7 procent av som har skuld Kronofogdemyndigheten. Det kan ge en skev bild av olika samband om de ingår i de ordinarie analyserna. Istället presenterar utredningen en särskilt analys av ungas skulder och villkor i kapitel 4 Situationen för barn och unga.

För att kunna analysera uppgifterna från olika register måste dessa kunna matchas mot varandra. Av de 434 249 personer i Kronofogdemyndighetens register kunde 63 032 inte matchas mot Statistiska Centralbyråns register av olika anledningar:

41 066 hade ett samordningsnummer hos Kronofogde- myndigheten, men inte ett svenskt personnummer

17 382 hade utvandrat före 2011 års utgång

320

SOU 2013:78

Bilaga 3

3 026 hade invandrat efter 2011

Därutöver fanns det 1 558 personer som inte kunde matchas av andra skäl

Ett nedslag i statistiken visade att de 63 032 personerna som inte kunde matchas mot Statistiska Centralbyråns register i genomsnitt hade registrerats senare och hade lägre skuldbelopp hos Kronofogde- myndigheten jämfört med de återstående 371 217 individerna.3 Det rör sig därmed förmodligen i mindre utsträckning om personer som kan betecknas som överskuldsatta, och därmed är det inte ett särskilt allvarligt problem att de inte kan analyseras vidare.

Av de 4 531 856 personer som återfanns i UC register var det 39 250 som inte kunde matchas mot Statistiska Centralbyråns register.

22 467 hade utvandrat

16 312 hade avlidit

Därutöver fanns det 471 personer som inte kunde matchas av andra skäl

Denna grupp utgör mindre än en procent av populationen och bör därför inte utgöra något problem när uppgifter mellan Statistiska Centralbyrån och UC jämförs med varandra.

Ett nedslag i tiden

Kronofogdemyndighetens uppgifter är från den 14 maj 2013, Statistiska Centralbyråns från den 31 december 2011 och UC:s från den 31 december 2011.

Det hade varit önskvärt att ha fler nedslag i tiden för att se utvecklingstendenser över tid, men det har inte varit möjligt.

3 I den icke-matchningsbara gruppen hade 74,3 procent registrerats 2008 eller senare. Mot- svarande siffra för den matchningsbara gruppen är 33,5 procent. I den matchningsbara gruppen hade 81,2 procent en skuld till Kronofogdemyndigheten som understeg 20 000 kronor. För den matchningsbara gruppen var motsvarande siffra 33,3 procent.

321

Bilaga 3

SOU 2013:78

Inga tillgångsuppgifter

Statistiken över hushållens kreditengagemang inbegriper endast hushållens lån, inte deras tillgångar. Det hade varit önskvärt att också ha tillgångsuppgifter för att på så sätt bättre kunna redogöra för vilka hushåll som löper störst risk att bli överskuldsatta.

Analyseras rätt grupp?

Som beskrevs i avsnitt 2.1 Vad är överskuldsättning? finns ingen strikt definition av överskuldsättning. De omkring 370 000 per- soner som återfinns med skulder i Kronofogdemyndighetens register och som har kunnat matchas mot Statistiska Centralbyrån utgör en form av definition. En betydande fördel är att de ingår i registren och därmed kan analyseras. Det är dock rimligt att tro att det i denna grupp finns personer vilkas skuldproblematik är ringa och som relativt snart betalar av sin skuld för att inte återkomma till Kronofogdemyndigheten igen, samtidigt som det finns personer med omfattande skuldproblem som inte återfinns i sammanställ- ningen. Det kan röra sig om personer som klarar av att hantera sina utgifter i vardagen exempelvis genom att låna via släktingar, ta snabblån och dylikt eller personer eller personer som har varit eller är på väg in i Kronofogdemyndighetens register, men som inte var registrerade vid den tidpunkt då utredningen kunde ta del av materialet.

Utredningens sammantagna bedömning är dock att det finns många lärdomar att dra om överskuldsättning utifrån en analys av Kronofogdemyndighetens register. Urvalet är omfattande och det är den bästa tillgängliga sammanställning som finns av överskuld- sättningsproblematik i Sverige. De som varit registrerade med skulder hos Kronofogdemyndigheten under längre tid kan med säker- het sägas ha stora skuldproblem. Genom att förstå denna grupp bättre ökar möjligheterna att formulera en strategi som har bäring på verkliga överskuldsättningsförhållanden i samhället.

322

SOU 2013:78

Bilaga 3

B.Hur är indelningen av svenska hushålls kreditengagemang gjord?

Utredningen har presenterat statistik över såväl överskuldsättning i Sverige som över hushållens kreditengagemang i allmänhet.

Den senare statistiken har delats in i tre lånetyper: Totala lån, bostadslån och konsumtionslån (övriga lån).

Därefter har hushållen delas in i fyra kategorier beroende på lånets omfattning. Indelningen i de fyra kategorierna har skett i samråd med Statistiska Centralbyrån och ser ut så här:

Inga lån

Små lån: Percentil 0–25

Mellanstora lån: Percentil 25–75

Stora lån: Percentil 75–100

Vilka belopp som ingår i de olika kategorierna, samt hur många personer de omfattar, varierar beroende på typen av lån. Indel- ningarna redovisas under varje underrubrik, se nedan.

Hur stora totala lån har olika grupper?

Totala lån omfattar samtliga kreditengagemang registrerade hos UC samt lån hos Centrala studiestödsnämnden.

Hushållen har delats in i följande kategorier:

Inga lån: 0 kronor i lån (omfattar 2 551 235 personer)

Små lån: Percentil 0–25. 1–80 000 kronor i lån (1 253 840 personer)

Mellanstora lån: Percentil 25–75. 80 001–708 894 kronor (2 505 467 personer)

Stora lån: Percentil 75–100. 708 895 kronor eller mer (1 253 107 personer)

323

Bilaga 3

SOU 2013:78

Hur stora bostadslån har olika grupper?

Bostadslån omfattar bostadsrättskrediter och fastighetskrediter registrerade hos UC. Hushållen har delats in i följande kategorier:

Inga lån: 0 kronor i lån (omfattar 4 429 116 personer)

Små lån: Percentil 0–25. 1–242 060 kronor i lån (783 630 personer)

 Mellanstora lån: Percentil 25–75. 242 061–900 000 kronor (1 569 970 personer)

Stora lån: Percentil 75–100. 900 001 kronor eller mer (780 933 personer)

Hur stora konsumtionslån (övriga lån) har olika grupper? Ett urval

Konsumtionslån (övriga lån) omfattar lån registrerade hos UC som inte är bostadslån. Inte heller lån hos Centrala studiestödsnämnden ingår. Hushållen har delats in i följande kategorier:

Inga lån: 0 kronor i lån (omfattar 4 306 319 personer)

Små lån: Percentil 0–25. 1–3 786 kronor i lån (814 362 personer)

Mellanstora lån: Percentil 25–75. 3 786–88 216 kronor (omfattar 1 628 639 personer)

Stora lån: Percentil 75–100. 88 217 kronor eller mer (814 329 personer)

C. Sekretess

Uppgifterna från Kronofogdemyndigheten och UC har skickats direkt till Statistiska Centralbyrån. Utredningen har inte tagit del av några individuppgifter, utan enbart de statistiska tabeller som Statistiska Centralbyrån har sammanställt. I samband med att utred- ningen är klar gallras uppgifterna från Statistiska Centralbyrån, det vill säga de rensas bort och går inte längre att återskapa. Allt detta sker för att säkerställa att ingen enskild individ ska gå att identi- fiera.

324

SOU 2013:78

Bilaga 3

D. Ytterligare tabeller

Den statistik som utredningen redovisat i betänkandet utgör en del, men inte all, statistik som utredningen har låtit samla in. För att den intresserade ska kunna få en djupare bild av skuld- sättningens utbredning i Sverige kommer även övriga grundtabeller bli tillgängliga i en särskild elektronisk bilaga.

Tabellbilagan ska gå att nå på samma hemsida som den elektroniska utgåvan av huvudbetänkandet.

När detta skrivs sker publiceringen på regeringskansliets hem- sida: www.regeringen.se samt på www.sou.gov

Fortsatt kunskapsinhämtning

Tabellerna utgör ett viktigt komplement till beskrivningen nedan men är långtifrån uttömmande. I kapitel 5 Strategi mot över- skuldsättning har utredningen presenterat förslag för att öka kunskaperna om överskuldsättning i Sverige.

325

SOU 2013:78

Bilaga 4

UC kreditupplysningar – översikt person

		Person	Mikro Person	Adress Person
1	Sammanfattning
	Namn, adress	a	a	a
	Personnummer	a	a	a
	Personuppgift skyddad (begränsad tillgång till vissa uppgifter)	a	a	a
	Betalningsanmärkningar, Konkursansökan, Skuldsaldo	a	a
	Inkomstuppgifter	a
	Fastighetsuppgifter	a
	Engagemangsuppgifter, utnyttjad/beviljad kredit1	a
	OBS-texter som understryker viktig information	a
	1) Endast för bank/kreditmarknadsbolag som själva rapporterar
2	Senaste registrerade händelser
	Händelser de senaste 12 månaderna	a
3	Allmänna uppgifter
	Civilstånd, ogift, gift, skild, änka/änkling	a
	Datum för civilståndsändring	a
	Namn och personnummer på make/maka	a
	Vårdnadshavare, namn och personnummer	a
	Äktenskapsförord med datum	a
	Folkbokföringsadress, län, kommun, församling	a
	Ny återregistrerad hos UC de senaste 36 månaderna	a
	Utvandrad	a	a
	Förvaltare utsedd	a	a
	Förlorad id-handling, pass/körkort/id-kort	a	a
	Driver rörelse	a		a
	OBS-texter som berör avsnittet	a
4 Inkomstuppgifter för 2 år
	Överskott av tjänst	a
	Överskott av aktiv näringsverksamhet	a
	Överskott av passiv näringsverksamhet	a
	Allmänna avdrag	a
	Taxerad förvärvsinkomst	a
	Underskott av kapital	a
	Överskott av kapital	a
	Sammanräknad inkomst	a
	Moms	a
	Expansionsfondskatt	a
	Slutgiltig skatt	a
	Obs-texter som berör avsnittet	a
5	Kreditengagemang 1)
	Blanco/borgenskrediter	a
	Avbetalning	a
	Kontokrediter	a
	Fastighetskrediter	a
	Bostadsrättskrediter	a
	Totalt utnyttjat	a
	Totalt beviljat	a
	Antal krediter	a
	Antal kreditgivare	a
	OBS-texter som berör avsnittet	a
	1) Endast för bank/kreditmarknadsbolag som själva rapporterar
6	Fastighetsinnehav
	Fastighetsbeteckning	a
	Kommun	a
	Fastighetstyp	a
	Areal	a
	Ägarandel	a
	Förvärvsdatum	a
	Taxeringsvärde	a

327

Bilaga 4

SOU 2013:78

		Person	Mikro Person Adress Person
7	Konkursansökan (med datum)
	Konkursansökan	a	a
8	Betalningsanmärkning (med datum)
	Konkurs	a	a
	Tredskodom	a	a
	Återtagning; gods påträffat / ej påträffat	a	a
	Utmätning	a	a
	Betalningsföreläggande utslag	a	a
	Näringsförbud	a	a
	Företagsrekonstruktion, inledd/avslutad	a	a
	Restförda skatter och avgifter	a	a
	Skuldsanering, utreds	a	a
	Skuldsanering, ej aktuell	a	a
	Skuldsanering, beviljad	a	a
	Skuldsanering, upphävd	a	a
	Missbrukat bankkonto 1)	a	a
	Misskött kredit 1)	a	a
	Missbrukad kontokredit 1)	a	a
	OBS-texter som berör avsnittet	a
	1) Endast för bank/kreditmarknadsbolag som själva rapporterar
9	Aktuellt skuldsaldo hos kronofogden
	Belopp och antal månader	a	a
	Datum	a	a
	A-mål, belopp	a	a
	E-mål, belopp	a	a
	Totalt antal	a	a
10	Historiskt skuldsaldo hos kronofogden 2 år bakåt
	Belopp och antal månader	a	a
	Datum	a
	A-mål, belopp	a
	E-mål, belopp	a
	Totalt antal	a
	OBS-texter som berör avsnittet	a
11	Senaste frågor för 12 månader
	Datum för förfrågan	a
	Belopp på sökt kredit (om angivet)	a
	Namn på frågeställare (om angivet)	a

UC AB	Tel Växel: 08-670 90 00	E-post: sales@uc.se	Distriktskontor: Göteborg, Malmö
117 88 Stockholm	Fax: 08-670 90 20	Web: uc.se	Firma: UC AB, org.nr. 556137-5113

V. 2012.05.11

328

Statens offentliga utredningar 2013

Kronologisk förteckning

1.Förändrad hantering av importmoms. Fi.

2.Patientlag. S.

3.Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. Fi.

4.Tillstånd och medling. Ju.

5.Djurhållning och miljön

– hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. L.

6.Att förebygga och hantera finansiella kriser. Fi.

7.Skärpningar i vapenlagstiftningen. Ju.

8.Den svenska veteranpolitiken

Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. Fö.

9.Riksbankens

finansiella oberoende och balansräkning. Fi.

10.Rätta byggfelen snabbt!

–med effektivare förelägganden och försäkringar. S.

11.Kunskapsläget på Kärnavfallsområdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav

och framtidsalternativ. M.

12.Goda affärer – en strategi för hållbar, offentlig upphandling. Fi.

13.Ungdomar utanför gymnasieskolan

–ett förtydligat ansvar för stat och kommun. U.

14.En översyn inom Sevesoområdet

–förslag till en förstärkt organisation för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Fö.

15.För framtidens hälsa – en ny läkarutbildning. U.

16.Effektivare konkurrenstillsyn. N.

17.Brottmålsprocessen. Del 1 och 2. Ju.

18.Regeringsbeslut av ett statsråd – SRÄ. Fö.

19.Mera glädje för pengarna. Ku.

20.Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. U.

21.Internationell straffverkställighet. Ju.

22.Så enkelt som möjligt för så många som möjligt

–samordning och digital samverkan. N.

23.Ersättning vid läkemedelsskador och miljöhänsyn i läkemedelsförmånerna. S.

24.E-röstning och andra valfrågor. Ju.

25.Åtgärder för ett längre arbetsliv. +Lättläst + Daisy. S.

26.Fri att leka och lära

–ett målinriktat arbete för barns ökade säkerhet i förskolan. U.

27.Vissa frågor om gode män och förvaltare. Ju.

28.Försäkring på transportområdet i krig och kris. Fi.

29.Det svenska medborgarskapet. A.

30.Det tar tid

–om effekter av skolpolitiska reformer. U.

31.En digital agenda i människans tjänst

–Sveriges digitala ekosystem, dess aktörer och drivkrafter. N.

32.Budgetramverket

–uppfyller det EU:s direktiv? Fi.

33.En myndighet för alarmering. Fö.

34.En effektivare plan- och bygglovsprocess. S.

35.En ny lag om personnamn. Ju.

36.Disciplinansvar i ett reformerat försvar. Fö.

37.Begripliga beslut på migrationsområdet. Ju.

38.Vad bör straffas? Del 1 och 2. Ju.

39.Europarådets konvention om it-relaterad brottslighet. Ju.

40.Att tänka nytt för att göra nytta

–om perspektivskiften i offentlig verksamhet. S.

41.Förskolegaranti. U.

42.Tillsyn över polisen. Ju.

43.Långsiktigt hållbar markanvändning

–del 1. M.

44.Ansvarsfull hälso- och sjukvård. S.

45.Rätt information

–Kvalitet och patientsäkerhet för vuxna med nedsatt beslutsförmåga. S.

46.Beskattning av mikroproducerad el m.m. Fi.

47.Effektivare bredbandsstöd. N.

48.Patentlagen och det enhetliga europeiska patentsystemet. Ju.

49.Nämndemannauppdraget

–breddad rekrytering och kvalificerad medverkan. Ju.

50.En väg till ökad tillsyn: marknadsföring av och e-handel med alkohol och tobak. S.

51.Skydd för geografisk information. Fö.

52.Moderniserad studiehjälp. U.

53.Privata utförare – kontroll och insyn. Fi.

54.Tillgång till läkemedel och sjukvårdsmateriel vid allvarliga händelser och kriser. S.

55.Statens kulturfastigheter – urval och förvaltning för framtiden. S.

56.Friskolorna i samhället. U.

57.Samordnade bullerregler för att underlätta bostadsbyggandet. S.

58.Lättläst. + Lättläst version + Daisy. Ku.

59.Ersättning vid rådighetsinskränkningar

–vilka fall omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen och när ska ersättning lämnas? M.

60.Åtgärder för samexistens mellan människa och varg. M.

61.Försvarsfastigheter i framtiden. S.

62.Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhetsfrågor

i skatteförfarandet. Fi.

63.Verkställighet av utländska domar och beslut – en ny Bryssel I-förordning m.m. Ju.

64.Pensionärers och förtroendevaldas ersättningsrätt i arbetslöshetsförsäkringen. S.

65.Förstärkta kapitaltäckningsregler. Fi.

66.Översyn av det statliga stödet till dagspressen. Ku.

67.Flygbuller och bostadsbyggande. S

68.Synliggöra värdet av ekosystemtjänster

–Åtgärder för välfärd

genom biologisk mångfald och ekosystemtjänster. M.

69.Ny tid ny prövning – förslag till ändrade vattenrättsliga regler. M.

70.Säker utveckling!

–Nationell handlingsplan för säker användning och hantering av nanomaterial. M.

71.Viltmyndigheten

–jakt och viltförvaltning i en ny tid. L.

72.Ut ur skuldfällan. Ju.

73.En utvecklad budgetprocess

–ökad tydlighet och struktur. Fi.

74.Unga som varken arbetar eller studerar

–statistik, stöd och samverkan. U.

75.Organisering av framtidens e-förvaltning. N.

76.Svenska för invandrare – valfrihet, flexibilitet och individanpassning. U.

77.Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – IT-standardisering inom socialtjänsten. N.

78.Överskuldsättning i kreditsamhället? Ju.

Statens offentliga utredningar 2013

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Tillstånd och medling. [4] Skärpningar i vapenlagstiftningen. [7] Brottmålsprocessen. Del 1 och 2. [17] Internationell straffverkställighet. [21] E-röstning och andra valfrågor. [24]

Vissa frågor om gode män och förvaltare. [27] En ny lag om personnamn. [35]

Begripliga beslut på migrationsområdet. [37] Vad bör straffas? Del 1 och 2. [38]

Europarådets konvention om it-relaterad brottslighet. [39]

Tillsyn över polisen. [42]

Patentlagen och det enhetliga europeiska patentsystemet. [48]

Nämndemannauppdraget

– breddad rekrytering och kvalificerad medverkan. [49]

Verkställighet av utländska domar och beslut

– en ny Bryssel I-förordning m.m. [63] Ut ur skuldfällan. [72] Överskuldsättning i kreditsamhället? [78]

Försvarsdepartementet

Den svenska veteranpolitiken

Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. [8]

En översyn inom Sevesoområdet

– förslag till en förstärkt organisation för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. [14]

Regeringsbeslut av ett statsråd – SRÄ. [18] En myndighet för alarmering. [33] Disciplinansvar i ett reformerat försvar. [36] Skydd för geografisk information. [51]

Socialdepartementet

Patientlag. [2]

Rätta byggfelen snabbt!

– med effektivare förelägganden och försäkringar. [10]

Ersättning vid läkemedelsskador och miljöhänsyn i läkemedelsförmånerna. [23]

Åtgärder för ett längre arbetsliv. + Lättläst + Daisy. [25]

En effektivare plan- och bygglovsprocess. [34]

Att tänka nytt för att göra nytta

– om perspektivskiften i offentlig verksamhet. [40]

Ansvarsfull hälso- och sjukvård. [44]

Rätt information

– Kvalitet och patientsäkerhet för vuxna med nedsatt beslutsförmåga. [45]

En väg till ökad tillsyn: marknadsföring av och e-handel med alkohol och tobak. [50]

Tillgång till läkemedel och sjukvårdsmateriel vid allvarliga händelser och kriser. [54]

Statens kulturfastigheter – urval och förvaltning för framtiden. [55]

Samordnade bullerregler för att underlätta bostadsbyggandet. [57]

Försvarsfastigheter i framtiden. [61]

Pensionärers och förtroendevaldas ersättningsrätt i arbetslöshetsförsäkringen. [64]

Flygbuller och bostadsbyggande. [67]

Finansdepartementet

Förändrad hantering av importmoms. [1]

Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. [3]

Att förebygga och hantera finansiella kriser. [6]

Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning. [9]

Goda affärer – en strategi för hållbar, offentlig upphandling. [12]

Försäkring på transportområdet i krig och kris. [28]

Budgetramverket

– uppfyller det EU:s direktiv? [32] Beskattning av mikroproducerad el m.m. [46] Privata utförare – kontroll och insyn. [53]

Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhetsfrågor i skatteförfarandet. [62]

Förstärkta kapitaltäckningsregler. [65]

En utvecklad budgetprocess

– ökad tydlighet och struktur. [73]

Utbildningsdepartementet

Ungdomar utanför gymnasieskolan

– ett förtydligat ansvar för stat och kommun. [13]

För framtidens hälsa – en ny läkarutbildning. [15]

Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. [20]

Fri att leka och lära

– ett målinriktat arbete för barns ökade säkerhet i förskolan. [26]

Det tar tid

– om effekter av skolpolitiska reformer. [30]

Förskolegaranti. [41] Moderniserad studiehjälp. [52] Friskolorna i samhället. [56]

Unga som varken arbetar eller studerar

– statistik, stöd och samverkan. [74]

Svenska för invandrare – valfrihet, flexibilitet och individanpassning. [76]

Landsbygdsdepartementet

Djurhållning och miljön

– hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. [5]

Viltmyndigheten

– jakt och viltförvaltning i en ny tid. [71]

Miljödepartementet

Kunskapsläget på Kärnavfallsområdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav och framtidsalternativ. [11]

Långsiktigt hållbar markanvändning

– del 1. [43]

Ersättning vid rådighetsinskränkningar

– vilka fall omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen och när ska ersättning lämnas? [59]

Åtgärder för samexistens mellan människa och varg. [60]

Synliggöra värdet av ekosystemtjänster

– Åtgärder för välfärd genom

biologisk mångfald och ekosystemtjänster. [68]

Ny tid ny prövning – förslag till ändrade vattenrättsliga regler. [69]

Säker utveckling!

– Nationell handlingsplan för säker användning och hantering av nanomaterial. [70]

Näringsdepartementet

Effektivare konkurrenstillsyn. [16]

Så enkelt som möjligt för så många som möjligt

–samordning och digital samverkan. [22] En digital agenda i människans tjänst

–Sveriges digitala ekosystem, dess aktörer och drivkrafter. [31]

Effektivare bredbandsstöd. [47] Organisering av framtidens e-förvaltning. [75]

Så enkelt som möjligt för så många som möjligt

– IT-standardisering inom socialtjänsten. [77]

Kulturdepartementet

Mera glädje för pengarna. [19]

Lättläst. + Lättläst version + Daisy. [58]

Översyn av det statliga stödet till dagspressen. [66]

Arbetsmarknadsdepartementet

Det svenska medborgarskapet. [29]