sou 2013 74

Unga som varken arbetar eller studerar

– statistik, stöd och samverkan

Slutbetänkande av Utredningen om unga som varken arbetar eller studerar

Stockholm 2013

SOU 2013:74

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2013

ISBN 978-91-38-24027-4

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och biträdande utbildningsministern

Regeringen beslutade den 20 juni 2012 att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda och föreslå hur arbetet med unga som varken arbetar eller studerar kan utvecklas. Ann-Marie Begler, general- direktör, Skolinspektionen, förordnades samma dag som särskild utredare.

Som experter förordnades fr.o.m. den 2 oktober 2010 Nihad Bunar, professor, Stockholms universitet, Olof Bäckman, docent, Stockholms universitet, Karin Flyckt, utredare, Socialstyrelsen, Caroline Hall, fil. dr, Institutet för arbetsmarknads- och utbild- ningspolitisk utvärdering, Pia Lannerheim Hellberg, planerings- sekreterare, Malmö stad, Petra Jansson, nationell projektledare, Unga in, Arbetsförmedlingen, Lena Jutdal, utredare, Sveriges Kommuner och Landsting, Therese Karlberg, verksamhetsområdes- chef, Försäkringskassan, Maria Netz, projektledare, Communicare, Thomas Rotter, undervisningsråd, Skolverket, Kristina Stilmark, arbetsledare, Hudiksvalls kommun, Oscar Svensson, utredare, Ungdomsstyrelsen, Rodolfo Vera, samordnare, Västerås stad och Lena Östlund, handläggare, Folkbildningsrådet. Från och med den 14 maj entledigades experten Nihad Bunar från utredningen.

Som sakkunniga förordnades fr.o.m. den 2 oktober 2010 kansli- rådet Anna Castberg, Finansdepartementet, kanslirådet Maria Götherström, Utbildningsdepartementet, departementssekreteraren Andreas Hermansson, Finansdepartementet, departementssekre- teraren Karin Lundström, Arbetsmarknadsdepartementet, departe- mentssekreteraren Elisabet Modée, Utbildningsdepartementet, departementssekreteraren Jan Schierbeck, Utbildningsdepartementet, kanslirådet Magnus Sjöström, Socialdepartementet, kanslirådet Karin Stillerud, Socialdepartementet, departementssekreteraren Kristina Söderström, Arbetsmarknadsdepartementet, kanslirådet Hanna Ågren, Finansdepartementet och ämnessakkunniga Tyri Öhman,

Utbildningsdepartementet. Från och med den 14 maj entledigades sakkunniga Anna Castberg och Karin Lundström. Som sakkunniga förordnades från och med samma dag kanslirådet Henry Mårtensson, Arbetsmarknadsdepartementet och departementssekreteraren Alexander Akhlaghi, Finansdepartementet.

Som sekreterare anställdes fr.o.m. den 1 augusti 2012 Gabriel Brandström, undervisningsråd, Skolverket och Eva Franzén, departe- mentssekreterare, Socialdepartementet. Mikael Hellstadius, konsult, anställdes som sekreterare på deltid fr.o.m. den 1 november 2012. Utredningen, som antagit namnet Utredningen om unga som varken arbetar eller studerar, överlämnar härmed slutbetänkandet Unga som varken arbetar eller studerar – statistik, stöd och samverkan (SOU 2013:74).

Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i oktober 2013

Ann-Marie Begler

/Gabriel Brandström

Eva Franzén

Mikael Hellstadius

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		13
Sammanfattning på lättläst svenska.....................................		21
Summary ..........................................................................		35
Författningsförslag .............................................................		45
1	Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800).................	45
2	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen ...........	49

I.Inledning

1	Inledning...................................................................	53
1.1	Uppdraget.................................................................................	53
1.2	Delbetänkandet........................................................................	54
1.3	Utredningens arbete ................................................................	56
1.4	Slutbetänkandets disposition ..................................................	58
2	Utredningens sammanfattande iakttagelser...................	61
2.1	Bristande samordning och helhetssyn ....................................	62

2.2Behov av förbättrat underlag för politisk styrning och

anpassade insatser ....................................................................	63
2.3 Framtida utmaningar utanför utredningens uppdrag ............	64

Innehåll

SOU 2013:74

	2.3.1 De svagaste eleverna riskerar att missgynnas i
		skolan.............................................................................	64
	2.3.2 Introduktionsprogrammens kvalitet är central ...........		65
3	Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången
	mellan skola och arbetsliv ...........................................		67
3.1	Arbetslösa och vissa personer utanför arbetskraften.............		68
	3.1.1 Unga arbetslösa och unga utanför arbetskraften –
		är inte detsamma som unga som varken arbetar
		eller studerar..................................................................	68
	3.1.2 Sysselsatta, arbetslösa och utanför arbetskraften........		71
	3.1.3 Arbetslöshet bland unga i åldern 20–24 år ..................		73
	3.1.4	Arbetslöshetstidens längd ............................................	75
	3.1.5 Unga som varken arbetar eller studerar – NEET........		77
3.2	Ungdomar utan gymnasieutbildning ......................................		81
	3.2.1	Genomströmning i gymnasieskolan ............................	83
3.3 Stödåtgärder på vägen från skola till arbetsliv ........................			87
	3.3.1 Stöd för att minska avhopp från utbildning och
		öka förutsättningarna för arbetsmarknadsinträde ......	87

3.4Samordning av social-, utbildnings- och

	arbetsmarknadspolitiska insatser.............................................	92
	3.4.1 Ökat behov av samordning ..........................................	93
	3.4.2 Internationella erfarenheter av samordnade
	insatser ...........................................................................	94
	3.4.3 ”En dörr in”-lösningar i Sverige ...................................	96
II. Bakgrundsfaktorer
4	Identifierade riskfaktorer ...........................................	101

4.1Unga som har det svårast kan påverkas negativt av

	förändringar i skolan ..............................................................	102
	4.1.1 Ökad sortering och mindre lärarledd
	undervisning i skolan ..................................................	103
4.2	Utbildningsnivån har stor betydelse för
	arbetsmarknadsetableringen ..................................................	105
4.3	Socioekonomi och uppväxtförhållanden har betydelse .......	107
6

SOU 2013:74

Innehåll

4.4Föräldraskap i tonåren innebär en ökad risk för att

	varken arbeta eller studera.....................................................	108
4.5	Utrikes födda är överrepresenterade ....................................	109
4.6	Brott i tonåren är en riskfaktor.............................................	110

4.7Ohälsa eller funktionsnedsättning försvårar etableringen

	på arbetsmarknaden ...............................................................	111
4.8	Regionala och lokala skillnader .............................................	112
4.9	Unga med okänd sysselsättning............................................	113
4.10	Långsiktiga konsekvenser av att varken arbeta eller
	studera.....................................................................................	114
	4.10.1 Stor risk för etableringsproblem och utsatthet
	på sikt ..........................................................................	115
4.11	Slutsatser.................................................................................	116
III. Statistik och uppföljning
5	Unga som varken arbetar eller studerar –
	en kategorisering med varierande definitioner..............	121

5.1Statistik som belyser gruppen unga som varken arbetar

	eller studerar...........................................................................	122
	5.1.1 Indikatorer baserade på registerdata..........................	123
5.2	Indikator baserad på Arbetskraftsundersökningar ..............	129
5.3	Omfattning och överlappning...............................................	132
	5.3.1 Jämförelser mellan olika indikatorer .........................	134
	5.3.2 Överlappning mellan olika registerbaserade
	indikatorer...................................................................	135
	5.3.3 Uppföljning två år efter..............................................	136
6	Förslag: Indikatorer och uppföljning ...........................	139
6.1	Vilken grupp av ungdomar ska indikatorn fånga? ...............	140

6.2Unga som varken arbetar eller studerar – en indikator

baserad på Arbetskraftsundersökningen ..............................

143

Innehåll

SOU 2013:74

6.3 Behov av fördjupade studier ..................................................

152

6.4Unga inom aktivitetsansvaret – indikator för unga under

20 år utanför gymnasieskolan................................................	156
6.5 Gymnasieuppföljningar ska kompletteras ............................	156

6.6Månadsdata nödvändigt för en mer tillförlitlig statistisk

	redovisning..............................................................................	158
IV. Insatser och kunskapsutveckling
7	Insatser till unga som varken arbetar eller studerar ......	161
7.1	Insatser från Arbetsförmedlingen .........................................	162
	7.1.1 Drygt en fjärdedel av inskrivna ungdomar har
	högst förgymnasial utbildning ...................................	163
	7.1.2 Insatser till ungdomar ska prioriteras........................	166
7.2	Kommunala insatser...............................................................	181
	7.2.1 Ungdomar under 20 år utanför gymnasieskolan
	erbjuds oftast utbildning ............................................	182
	7.2.2 Nästan alla kommuner erbjuder praktik till
	arbetslösa ungdomar ...................................................	183

7.3Försäkringskassans ansvar för unga med

	aktivitetsersättning.................................................................	187
7.4	Samordningsförbundens insatser till ungdomar...................	190
7.5	Europeiska socialfondens projekt riktade till ungdomar.....	193
7.6	Sammanfattande iakttagelser och slutsatser .........................	196
	7.6.1 Unga med stora behov är en prioriterad grupp.........	197
	7.6.2 Insatserna måste vara individanpassade .....................	198
	7.6.3 Låg kunskap om innehållet i insatserna .....................	199
	7.6.4 Alla unga som varken arbetar eller studerar har
	inte kontakt med Arbetsförmedlingen......................	199
	7.6.5 Ett svårnavigerat landskap av insatser – risk för
	dubbelarbete och ineffektivitet ..................................	200

SOU 2013:74		Innehåll
8	Tar unga som varken arbetar eller studerar del
	av specifika insatser?................................................	201
8.1	Vilka är deltagarna?................................................................	203
8.2	Projekt med praktik vanligt...................................................	204
8.3	Lågt utflöde från gruppen .....................................................	207
8.4	Projekt med praktik – en möjlig väg till arbete? ..................	209
8.5	Sammanfattande slutsatser ....................................................	211
9	Förslag: Bättre kunskapsutveckling ............................	215

9.1Analysera Arbetsförmedlingens stöd till ungdomar under 25 år som av särskilda skäl står långt ifrån

arbetsmarknaden....................................................................	216
9.2 Främja kunskapsbaserade kommunala insatser....................	217

9.3Sammanställ kunskap om metoder för att förebygga

	avhopp från skolan.................................................................	220
V. Samverkan
10	Samverkan kring unga som varken arbetar eller
	studerar ..................................................................	225
10.1	Framgångsrik samverkan kring unga....................................	227

10.2Leder samverkan till att fler unga arbetar eller studerar? .... 229

10.3Särskilda strukturer för samverkan kring unga som

varken arbetar eller studerar..................................................	230
10.3.1 Samordningsförbunden – en struktur för fyra
parter ...........................................................................	230
10.3.2 Navigatorcentrum för unga .......................................	232
10.3.3 Andra exempel på samverkansstrukturer..................	234
10.4 Erfarenheter av samverkan kring unga som varken
arbetar eller studerar ..............................................................	236
10.4.1 Bättre förutsättningar för samverkan efterfrågas
av kommuner ..............................................................	237
	9

Innehåll

SOU 2013:74

	10.4.2 Arbetsförmedlingens samverkan kring ungdomar
	kan utvecklas ...............................................................	239
	10.4.3 Samverkan kring unga med aktivitetsersättning
	kan bli bättre................................................................	240
10.5	Myndigheternas samverkanskrav ..........................................	241
	10.5.1 Kommuner har flera skyldigheter att samverka ........	242
	10.5.2 Vissa krav på Arbetsförmedlingen att samverka.......	244
	10.5.3 Försäkringskassan ska särskilt samverka kring
	unga med aktivitetsersättning ....................................	246
	10.5.4 Många generella krav på landstingen .........................	246
	10.5.5 Polis och socialtjänst ska samarbeta kring barn
	och unga.......................................................................	247
10.6	Sammanfattande iakttagelser och utvecklingsområden .......	248
11	Förslag: Satsa på unga i samverkan ............................	251
11.1	Övergripande mål och syfte med förslagen..........................	252
11.2	Många krav på samverkan – få etablerade strukturer...........	252
11.3	Fler unga i samordnade insatser ............................................	253
11.4	Unga ska särskilt uppmärksammas inom den finansiella
	samordningen .........................................................................	256
	11.4.1 Unga som varken arbetar eller studerar tillhör
	samordningsförbundens målgrupp ............................	257
	11.4.2 En förstärkning kräver utökade resurser...................	260
	11.4.3 Utvecklade stödstrukturer för
	kunskapsutveckling.....................................................	261
	11.4.4 Alla kommuner deltar inte i samordningsförbund ...	261

11.5Förtydliga möjligheten att samordna insatser till ungdomar utanför gymnasieskolan inom

	samordningsförbunden..........................................................	262
11.6	Arbetsförmedlingen ska särskilt uppmärksamma
	samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar.....	264
11.7	Tillsätt en nationell samordnare för att främja
	samordningsförbundens insatser till unga ............................	267
11.8	Förändringarna bör följas upp och utvärderas .....................	269
10

SOU 2013:74

Innehåll

VI. Övriga förslag och konsekvenser

12Förslag: Rätt till utbildning för unga som efter avslutad utbildning inte hör till gymnasiesärskolans

	målgrupp.................................................................	273
12.1	Konsekvenser för de unga av en felaktig placering i
	särskolan .................................................................................	274
12.2	Aktuella förbättringsinsatser.................................................	276
12.3	En rätt till gymnasial vuxenutbildning .................................	277
	12.3.1 Anmälnings- och omprövningsskyldighet ska
	gälla alla elever i särskolan..........................................	281
13 Förslagens konsekvenser och ikraftträdande ................		283
13.1	Ekonomiska konsekvenser....................................................	283
	13.1.1 Försäkringskassan.......................................................	284
	13.1.2 Regeringskansliet........................................................	284
	13.1.3 Skolinspektionen (Skolväsendets
	överklagandenämnd) ..................................................	285
	13.1.4 Socialstyrelsen.............................................................	285
	13.1.5 Statistiska centralbyrån ..............................................	286
	13.1.6 Statskontoret...............................................................	287
	13.1.7 Ungdomsstyrelsen......................................................	287
	13.1.8 Kommunala sektorn ...................................................	288
	13.1.9 Förslag till finansiering...............................................	290
13.2	Konsekvenser för barn och ungdomar .................................	290
13.3	Integrations- och jämställdhetspolitiska konsekvenser.......	291
13.4	Samhällsekonomiska konsekvenser för offentlig sektor .....	292
13.5	Konsekvenser för det kommunala självstyret ......................	293
13.6	Brottsförebyggande konsekvenser........................................	293
13.7	Övriga konsekvensanalyser enligt
	kommittéförordningen..........................................................	294
13.8	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser.........................	294

Innehåll

SOU 2013:74

14	Författningskommentar .............................................	295
14.1	Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)............	295
14.2	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen........	297
Referenser.......................................................................		299
Bilagor
1a	Kommittédirektiv 2012:70.....................................................	317
1b	Kommittédirektiv 2013:44.....................................................	329

2Unga som varken arbetar eller studerar – olika definitioners betydelse för omfattning, sammansättning

	och konsekvenser ...................................................................	331
3	Unga som varken arbetar eller studerar – fördjupad
	statistik....................................................................................	347
4	Kommentarer avseende Temagruppen
	Unga i arbetslivets analysmodell ...........................................	351
5	Utredningens enkät till kommunala navigatorcentrum.......	355
6	Gymnasieutbildning – olika definitioner..............................	359

Sammanfattning

Under senare decennier har ungdomars situation på arbetsmark- naden förändrats. Ungdomars etableringsålder har ökat, arbetslös- heten är högre och arbetsmarknad är mer instabil. Det är inte ovan- ligt att ungas anställningar är kortvariga och tillfälliga. Kraven på utbildning har ökat. Unga har därmed svårare att ta sig in på arbets- marknaden i dag. Unga som varken arbetar eller studerar är en grupp som har särskilt stora svårigheter att etablera sig på arbetsmark- naden. År 2012 var cirka åtta procent av de unga i åldern 15–24 år i en sådan situation. Det behövs ett starkt och stabilt stöd för att underlätta för dessa unga på deras väg tillbaka till utbildning eller för att kunna ta steget in på arbetsmarknaden. För många kan det vara en lång och krokig väg tillbaka till utbildning eller för att få fotfäste på arbetsmarknaden. De ungdomar som har en gymnasieutbildning klarar sig relativt bra på arbetsmarknaden. De som avbryter eller aldrig påbörjar en gymnasieutbildning har däremot stora svårigheter. Även andra faktorer, t.ex. den unges socioekonomiska förutsätt- ningar, påverkar risken att varken arbeta eller studera. Att ha be- funnit sig i en sådan situation kan också medföra långsiktiga kon- sekvenser för möjligheterna att etablera sig på arbetsmarknaden.

Utredningen ska enligt direktiven analysera olika statistiska källor som kan användas för att kartlägga gruppen unga som varken arbetar eller studerar och utifrån analysen föreslå kvalitetssäkrade statistiska mått. I uppdraget ingår även att analysera hur en bred samverkan kan åstadkommas. Utredningen ska även analysera vilka faktorer som kan bidra till att olika grupper unga varken arbetar eller stu- derar och särskilt undersöka om det finns strukturella faktorer som bidrar till att en stor andel av dessa unga är långvarigt utanför. Slut- ligen ska utredningen också kartlägga och analysera såväl det före- byggande arbetet, inklusive samverkansprojekt, som specifika insatser som riktas till gruppen unga som varken arbetar eller studerar.

Sammanfattning

SOU 2013:74

Mångfald av insatser, men bristande samordning

Arbetsförmedlingen, kommuner, Försäkringskassan m.fl. erbjuder insatser till utredningens målgrupp. De unga som varken arbetar eller studerar är ofta prioriterade, både i den ordinarie verksamheten och i projekt. Såväl insatser som målgrupper är dock överlappande mellan olika aktörer. Ambitionsnivån varierar och det faktiska innehållet likaså. Kunskapen om resultat och effekter är också begränsad. Det är därför oklart hur väl insatserna passar de unga som har de största behoven. Dessa ungdomar får möta en mängd olika aktörer i olika typer av sammanhang. Insatserna är inte alltid samordnade mellan aktörerna. En ungdom kan under en tid delta i kommunala insatser för att kort därefter påbörja en statlig insats med liknande innehåll. Utöver dessa insatser kan den unge vara i kontakt med Försäkrings- kassan eller andra myndigheter. Det finns ofta ingen som har en helhetssyn och ett sammanhållande ansvar för att de unga får ett individuellt anpassat stöd. Vidare kan utredningen konstatera att myndigheter har flera olika krav att samverka kring olika grupper av utsatta unga. Det finns dock ingen generell struktur för sam- verkan i hela landet, den är organiserad olika. Samverkan kan fungera väl i vissa kommuner medan den kan utvecklas i andra.

Uppföljningen av ungdomarna och kunskapen om insatser måste utvecklas

I dag räcker inte arbetslöshet som ett mått för att analysera ung- domars svårigheter på arbetsmarknaden. För att bättre kunna möta ungdomars behov av stöd och hjälp i övergången mellan skola och arbetsliv behöver kunskapen utvecklas. Det behövs ett bättre kun- skapsunderlag som kan bidra till att förstå hur många unga som har svårigheter och vilka behov av stödinsatser som finns. I dag saknas sådan kunskap, såväl nationellt som lokalt. Bristen på sådan kun- skap riskerar att medföra att politiska initiativ på området inte utformas på bästa sätt. Det behövs således regelbunden statistik om utredningens målgrupp och en fördjupad kunskap om olika grupper av ungdomar med etableringssvårigheter.

Kunskapen om hur insatser till unga som varken arbetar eller studerar hjälper individer till arbete eller utbildning måste också utvecklas. För att kunna erbjuda insatser som hjälper den unge till arbete eller utbildning och som är anpassade till den enskildes

SOU 2013:74

Sammanfattning

behov, behövs en förbättrad kunskapsbas om insatsernas innehåll och resultat.

Utredningens förslag

Unga som varken arbetar eller studerar – förslag på indikatorer och uppföljning

Publicera en indikator årligen för att beräkna antalet unga som varken arbetar eller studerar

Ungdomars svårigheter på arbetsmarknaden beskrivs vanligtvis utifrån indikatorn arbetslöshet. Under senare decennier har emellertid ungdomars situation på arbetsmarknaden förändrats i en rad avseen- den. Det behövs därför ett utvecklat statistiskt underlag för att beskriva den grupp av unga som varken arbetar eller studerar. Statistiska centralbyrån ges därför i uppdrag att årligen redovisa an- talet unga som varken arbetar eller studerar baserat på Arbets- kraftsundersökningen. I och med detta införs en ny indikator i den svenska redovisningen för att beskriva ungas arbetsmarknadsstatus.

Genomför fördjupade analyser av ungdomars övergång mellan skola och arbetsliv

För att kunna möta ungdomars behov av stöd och hjälp i över- gången mellan skola och arbetsliv behöver kunskapen fördjupas. T.ex. behövs mer kunskap om hur etableringsprocessen förändrats över tid för olika grupper av unga samt om regionala och lokala variationer avseende unga som varken arbetar eller studerar. Utred- ningen föreslår därför att Ungdomsstyrelsen vart tredje år redovisar utvecklingen av ungdomars övergång mellan skola och arbetsliv. Analyserna ska fokusera på de grupper som identifieras ha särskilt stora problem vid etableringen på arbetsmarknaden.

Komplettera gymnasieuppföljningarna

Statistiska centralbyrån gör regelbundet uppföljningar avseende ungas sysselsättning under perioden från gymnasieutbildningens slut och tre år efter. Utredningen kan emellertid konstatera att det

Sammanfattning

SOU 2013:74

helt saknas uppföljningar för de unga som saknar gymnasieutbild- ning och för de som avbryter en sådan utbildning. Utredningen föreslår därför att Statistiska centralbyrån utökar dessa uppfölj- ningar till att även avse ungdomar som saknar gymnasieutbildning.

Bättre kunskapsutveckling

Arbetsförmedlingens stöd till ungdomar som av särskilda skäl står långt ifrån arbetsmarknaden ska analyseras

Det är utredningens uppfattning att fler unga som varken arbetar eller studerar bör få stöd i övergången mellan skola och arbetsliv. För att kunna erbjuda sådant stöd bör fler vara i kontakt med Arbetsförmedlingen. Utredningen har konstaterat att långt ifrån samtliga berörda är i kontakt med myndigheten. Utredningen be- dömer att detta är ett problem och föreslår därför att Statskontoret ges i uppdrag att genomföra en fördjupad analys av Arbetsförmed- lingens verksamhet för att bedöma hur väl myndighetens insatser motsvarar målgruppens behov och förväntningar.

Främja kunskapsbaserade insatser

När unga söker ekonomiskt bistånd på grund av arbetslöshet kan det innebära att kommunen inte enbart ger en insats i form av för- sörjningsstöd. Kommunen har också rätt att både erbjuda eller kräva att den unge ska delta i en arbetsmarknadsrelaterad åtgärd. De flesta kommuner genomför olika former av arbetsmarknads- relaterade insatser för ungdomar som varken arbetar eller studerar. Organiseringen av och innehållet i dessa insatser varierar. Utred- ningen kan konstatera att det saknas kunskap hur dessa insatser påverkar de ungas möjlighet till etablering. Utredningen föreslår därför insatser som ska gynna en utveckling inom det kunskaps- område som berör arbetsmarknadsinsatser för ungdomar med eko- nomiskt bistånd. Dels föreslås att Socialstyrelsen ges i uppdrag att bygga ut Kunskapsguiden. Denna ska därmed utvidgas avseende det kunskapsområde som avser arbetsmarknadsinsatser för unga personer med ekonomiskt bistånd. Dels ska myndigheten ges i uppdrag att undersöka möjligheten att genomföra en studie av unga personer som deltagit i kommunala arbetsmarknadsrelaterade in- satser i syfte att öka kunskapen om vilka insatser som är verk-

SOU 2013:74

Sammanfattning

samma för att hjälpa deltagarna till självförsörjning. I det fall tillräck- ligt dataunderlag finns att tillgå ska myndigheten genomföra en sådan undersökning. Därutöver föreslår utredningen en finansiell satsning på 25 miljoner kronor årligen under åren 2015–2017 inom ramen för Överenskommelsen om en evidensbaserad praktik för god kvalitet inom socialtjänsten. Syftet med satsningen är att inom ramen för överenskommelsen stimulera en långsiktig hållbar utveckling avseende arbetsmarknadsinsatser för unga personer med ekonomiskt bistånd.

Förstärk befintliga strukturer för samverkan

Satsa på unga inom samordningsförbund (FINSAM)

Samverkan kring och samordning av insatser till utredningens mål- grupp kan utvecklas. Centrala aktörer som Arbetsförmedling, För- säkringskassa och kommuner kan förbättra arbetet för att de ung- domar som har störst behov ska få bättre stöd. Det finns dock inga samverkansstrukturer som är etablerade i hela landet, för utredning- ens målgrupp. Utredningen bedömer att samordningsförbundens1 verksamhet är en etablerad struktur som kan utvecklas och utvidgas för att skapa bättre förutsättningar för en effektiv samverkan för unga som varken arbetar eller studerar. Vidare konstaterar utredningen att ungdomar från 16 år som varken arbetar eller studerar och är i behov av samordnade insatser tillhör samordningsförbundens mål- grupp. Utredningen föreslår därför att unga som varken arbetar eller studerar särskilt ska uppmärksammas inom samordningsför- bunden genom att särskilda resurser för ändamålet tillförs. Staten ska öka sin del av finansieringen med 60 miljoner kronor per år under perioden 2015–2017.

Förtydligande av möjligheten att samordna insatser till unga under 20 år utanför gymnasieskolan

I dag sker kommunens medverkan i samordningsförbund vanligen inom ramen för socialtjänstens verksamhet. Ett stort gemensamt behov för unga som varken arbetar eller studerar är utbildningsin- riktade insatser. Utredningen anser därför att utbildningssektorns

1 Förbund enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser (FINSAM).

Sammanfattning

SOU 2013:74

roll i den finansiella samordningen av rehabiliteringsinsatser bör för- tydligas. Förtydligandet bör vara kopplat till utredningens förslag om det kommunala aktivitetsansvaret som lämnades i delbetänkan- det.2 Utredningen föreslår att skollagen förtydligas så att en kom- mun inom ramen för sitt aktivitetsansvar för ungdomar under 20 år utanför gymnasieskolan kan träffa överenskommelse med landstinget, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen om att samverka i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser.

Arbetsförmedlingen ska prioritera samverkan kring unga

Ungdomar som står särskilt långt från arbetsmarknaden har i många fall behov av stöd från fler än en myndighet. Arbetsförmedlingen är en central aktör vad gäller stödet till dessa unga. Myndigheten ska arbeta aktivt med denna grupp redan från första dagen i arbets- löshet och tidiga insatser ska ges till unga med stort behov av stöd. Utredningen anser att det är av stor vikt att Arbetsförmedlingen utvecklar samverkan med andra aktörer kring de unga som står särskilt långt från arbetsmarknaden och är i behov av samordnade insatser. Utredningen föreslår därför att Arbetsförmedlingen ska uppmärksamma denna grupp inom arbetet i samordningsförbund, enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabilite- ringsinsatser. Därutöver föreslår utredningen att myndigheten ges i uppdrag att utveckla stödet till ungdomar som på grund av särskilda skäl står långt från arbetsmarknaden och är i behov av samordnade insatser genom utvecklad samverkan med kommuner och andra rele- vanta myndigheter. Samverkan bör utvecklas inom ramen för sam- ordningsförbundens verksamhet eller där så inte är möjligt direkt med berörda kommunala och andra myndigheter.

Tillsätt en nationell samordnare för att främja samverkan kring unga

Utredningen har konstaterat att det pågår en mängd olika insatser till målgruppen och det finns flera olika typer av krav på lokala och statliga myndigheter att samverka kring olika delar av målgruppen. Det finns dock ingen myndighet eller organisation som har ett hel- hetsperspektiv och som driver frågorna framåt på nationell och lokal nivå. Det finns inte heller någon nationell överbyggnad som

2 SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun.

SOU 2013:74

Sammanfattning

driver på utvecklingen kring ungdomsfrågor i samordningsförbundens verksamhet. Utredningen bedömer därför att det behövs en aktör som främjar att fler unga med sammansatta behov får ett samordnat stöd. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att en nationell samordnare för att stimulera och stödja samordningsförbunden in- satser till unga ska tillsättas under åren 2015–2017.

Rätt till utbildning för unga som inte hör till gymnasiesärskolans målgrupp

Inför en rätt till gymnasial vuxenutbildning

En felaktig placering i särskolan kan få stora konsekvenser för en ung människas möjligheter till etablering på arbetsmarknaden. Flera ändringar i lagstiftningen som ska säkerställa att barn och unga inte är felaktigt placerade i särskolan har gjorts på senare år. Trots dessa ändringar förekommer att barn och unga är felaktigt placerade i särskola samt att dessa felaktiga placeringar inte upptäcks och åt- gärdas. Det finns alltså ungdomar som fullföljer utbildningen i gymnasiesärskolan trots att de inte hör till skolformens målgrupp. Denna grupp har i dag ingen rätt till utbildning på gymnasial nivå.

Utredningen föreslår att det ska införas en rätt till gymnasial vuxenutbildning för elever som efter avslutad utbildning i gym- nasiesärskolan konstaterats inte höra till gymnasiesärskolans mål- grupp. Hemkommunen ska bli skyldig att skyndsamt pröva om en tidigare elev vid tidpunkten för begäran om prövning hör till gym- nasiesärskolans målgrupp. Hemkommunens beslut i frågan ska kunna överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd.

Anmälnings- och omprövningsskyldighet ska gälla alla elever i särskolan

Från den 1 juli 2013 infördes en förstärkt skyldighet att anmäla och ompröva särskoleplaceringar när det finns skäl att tro att en elev inte längre hör till grundsärskolans eller gymnasiesärskolans personkrets. De nya bestämmelserna ska tillämpas på utbildning som påbörjas efter den 30 juni 2013.3 Utredningen bedömer att de nya reglerna om anmälnings- och omprövningsskyldighet bör tolkas så att de

3 Punkten 1 övergångsbestämmelserna till SFS (2012:109).

Sammanfattning

SOU 2013:74

endast ska gälla för elever som påbörjar sin utbildning efter detta datum. Enligt utredningen talar starka rättssäkerhetsskäl för att även de elever som påbörjat sin utbildning före den 1 juli 2013 ska omfattas av de nya reglerna.

Utredningen föreslår därför att övergångsbestämmelserna ska ändras så att reglerna om anmälnings- och omprövningsskyldighet vid misstanke om felaktig särskoleplacering ska gälla för alla elever i grundsärskolan eller gymnasiesärskolan, oavsett när de påbörjade utbildningen.

Förslagens ekonomiska konsekvenser

Utredningens förslag kommer att huvudsakligen medföra tempo- rärt ökade kostnader för staten och vissa permanent ökade kost- nader för kommunsektorn. Förslagen kan innebära ökade kostnader för staten med cirka 100 miljoner kronor årligen under perioden 2015–2017. Det är främst ökade kostnader för en förstärkt satsning på unga i samordningsförbundens verksamhet. För den kommunala sektorn kan förslagen innebära ökade kostnader på cirka två miljoner kronor per år på grund av den föreslagna skyldigheten om rätt till utbildning för unga som efter avslutad utbildning inte hör till gym- nasiesärskolans målgrupp. De ökade kostnaderna föreslås finansieras med anslag.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Utredningens förslag till författningsförändringar föreslås träda i kraft den 1 januari 2015. Övergångsbestämmelser bedöms inte vara nöd- vändiga.

Sammanfattning på lättläst svenska

Under de senaste tio till tjugo åren har ungdomars situation

på arbetsmarknaden förändrats.

Det tar längre tid

för ungdomar att få ett arbete, arbetslösheten är högre

och anställningarna är inte lika trygga som förr.

Det är vanligt

att ungas arbeten bara är för en kort tid. I dag är det mycket svårt att få ett arbete för personer som inte har en utbildning. Unga har därför svårare

att ta sig in på arbetsmarknaden i dag.

Unga som inte arbetar eller studerar är en grupp som har det särskilt svårt att komma in på arbetsmarknaden.

Åtta procent av alla som var 15–24 år varken arbetade eller studerade år 2012.

Det behövs ett starkt och stadigt stöd för att hjälpa dessa unga

på vägen tillbaka till utbildning eller in på arbetsmarknaden.

För många av dessa unga

kan det vara en lång och svår väg

Sammanfattning på lättläst svenska

SOU 2013:74

tillbaka till utbildning

eller för att komma in på arbetsmarknaden.

Det allra viktigaste

är att gå klart en utbildning. De unga som har avbrutit eller aldrig börjat gymnasiet har en mycket stor risk

att senare inte arbeta eller studera.

Det är också viktigt hur de unga har haft det när de växte upp.

Att ha växt upp i en familj

som har problem och dåligt med pengar ökar risken för

att man inte ska få ett arbete.

När man gör en utredning får man direktiv som säger hur man ska göra utredningen. Den här utredningens direktiv säger

att utredningen ska läsa och försöka förstå olika statistiska källor

för att lära sig mer

om unga som inte arbetar eller studerar. Statistik är siffror på olika fakta.

När utredningen har undersökt statistiken ska utredningen föreslå

hur man kan göra ändringar.

Direktiven säger också

att utredningen ska fundera på hur man kan få fler

som arbetar med unga att samarbeta.

Utredningen ska även försöka förstå vad det är som gör

att olika grupper av unga inte arbetar eller studerar. Utredningen ska särskilt undersöka

om något i samhället gör

att många av dessa unga aldrig får ett arbete.

SOU 2013:74

Sammanfattning på lättläst svenska

Till sist ska utredningen också ta reda på vilka som arbetar för att hjälpa unga som inte arbetar eller studerar.

Många som hjälper unga samarbetar inte

Arbetsförmedlingen, kommuner och Försäkringskassan är några som

arbetar för att hjälpa de unga som vi skriver om. Ibland arbetar de med samma saker,

men de gör olika mycket. De vet också ganska lite om

deras stöd verkligen hjälper de unga.

Det är därför oklart

om stödet passar de unga som behöver hjälpen mest.

Ungdomar med stora behov får många olika slags hjälp från olika håll.

Men de som ger stöd och hjälp vet ofta inte om varandra.

En ungdom kan under en tid

vara med i något som kommunen ordnar för att kort tid efteråt

börja på något som staten ordnar med ett liknande innehåll.

Den unge kan också vara i kontakt med Försäkringskassan

eller andra myndigheter. Men det finns ofta ingen som har en hel bild

av vad den unge får för stöd

eller som har ett helt ansvar för detta.

Det finns inga regler för samarbete i hela landet. Samarbetet är olika organiserat.

Samarbete kan fungera bra i vissa kommuner

men det kan bli bättre i andra.

Sammanfattning på lättläst svenska

SOU 2013:74

Kunskapen om stöd måste bli bättre

Det räcker inte bara med att säga att en ung person är arbetslös. För att vi ska bli bättre på

att ge stöd och hjälp

till dem som lämnar skolan och ska börja söka arbete behöver vi veta mer om dem.

Det behövs mer kunskap så vi kan förstå

hur många unga som har svårigheter och vilka behov de har av stöd.

I dag har ingen den kunskapen, varken över hela landet

eller i kommunerna.

Bristen på sådan kunskap kan göra så att politikerna

inte fattar de rätta och bästa besluten.

Det behövs alltså hela tiden

nya siffror om de unga utan utbildning och arbete och mer kunskap

om olika grupper av ungdomar med dessa svårigheter.

Vi måste veta mer

om hur stöd till unga som inte studerar eller arbetar hjälper dem till arbete eller utbildning.

I dag kan man inte ge stöd som passar varje ung person. Då måste man veta mer

om hur bra stöden verkligen är.

SOU 2013:74

Sammanfattning på lättläst svenska

Utredningens förslag

● Räkna varje år hur många unga som inte arbetar eller studerar

För att se vilka svårigheter ungdomar har på arbetsmarknaden

räknar man dem som är arbetslösa. Men under de senaste tiotalen år

har ungdomars situation på arbetsmarknaden förändrats på flera sätt.

Därför måste vi bli bättre på att räkna hur många unga

som varken arbetar eller studerar.

Varje år gör Statistiska centralbyrån en undersökning som heter Arbetskraftsundersökningen.

Denna undersökning ska användas för att räkna antalet unga

utan arbete och studier.

I och med detta nya sätt att räkna på får vi också ett nytt sätt

att beskriva hur unga har det.

● Vi behöver veta mer om ungdomars övergång mellan skola och arbete

För att kunna hjälpa ungdomar

när de lämnar skolan och ska börja arbeta behöver vi mer kunskap.

Till exempel behöver vi mer kunskap om hur sättet att få arbete har förändrats för olika grupper av unga.

Vi behöver också kunskap om skillnader i olika delar av landet.

Sammanfattning på lättläst svenska

SOU 2013:74

Utredningen föreslår därför

att myndigheten Ungdomsstyrelsen ska beskriva hur det fungerar

med ungdomars övergång mellan skola och arbete. Det ska komma en sådan beskrivning vart tredje år. Beskrivningarna ska allra mest

handla om de grupper

som man tror har allra svårast med att få arbete.

● Gör bättre undersökningar av dem som lämnar gymnasiet

Myndigheten Statistiska centralbyrån undersöker vad ungdomar gör

under tiden från gymnasieutbildningens slut och tre år efter.

Men utredningen kan se

att det helt saknas kunskap om

de unga som saknar gymnasieutbildning

och för de unga som avbryter en sådan utbildning.

Utredningen föreslår därför att Statistiska centralbyrån också ska undersöka

ungdomar som saknar gymnasieutbildning.

● Undersök Arbetsförmedlingens stöd

Utredningen tycker

att fler unga som varken arbetar eller studerar ska få stöd

i övergången mellan skola och arbetsliv. För att kunna erbjuda sådant stöd

ska fler unga vara i kontakt med Arbetsförmedlingen.

SOU 2013:74

Sammanfattning på lättläst svenska

Men utredningen har sett att alla unga

inte har kontakt med Arbetsförmedlingen. Utredningen tycker att detta är ett problem.

Vi föreslår därför att myndigheten Statskontoret ska undersöka Arbetsförmedlingens arbete

för att se hur bra myndighetens stöd passar de ungas behov.

● Ge stöd utifrån vad man vet

När unga söker ekonomiskt stöd på grund av arbetslöshet

kan det betyda att

kommunen inte bara ger de unga pengar. Kommunen har också rätt att säga

att den unge ska vara med i en arbetsmarknadsåtgärd.

Det kan vara en kurs till exempel. Men utredningen ser

att det saknas kunskap om ifall arbetsmarknadsåtgärder hjälper de unga att få arbete. Utredningen föreslår därför

att man ska få mer kunskap om detta.

Vi föreslår att myndigheten Socialstyrelsen får i uppdrag att göra Kunskapsguiden större.

Kunskapsguiden är en databas på internet med utbildningsmaterial

som kommuner och myndigheter kan använda. Kunskapsguiden ska innehålla

nya kunskaper om arbetsmarknadsåtgärder för unga personer med ekonomiskt stöd.

Sammanfattning på lättläst svenska

SOU 2013:74

Socialstyrelsen ska också undersöka om det går att göra en studie

av unga personer som varit med

i kommunens arbetsmarknadsåtgärder. Studien ska ta reda på

vilka stöd som verkligen fungerar för att hjälpa de unga att få ett arbete.

Arbetsmarknadsåtgärder

för unga personer med ekonomiskt stöd ska bli bättre.

Utredningen föreslår att 25 miljoner kronor varje år under åren 2015 till 2017. ska gå till detta.

● Satsa på unga inom samordningsförbund

Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, landsting och kommuner

måste arbeta tillsamman med vissa frågor, till exempel rehabilitering.

De arbetar tillsammans i samordningsförbund. Samarbetet styrs av lagen som kallas Finsam.

Utredningen tycker att samordningsförbundens arbete är ett bra sätt för samarbete

som också kan bli bättre.

Man kan bli bättre på att samarbeta när det gäller stöd

till gruppen unga utan utbildning och arbete. De ungdomar som har störst behov

ska få bättre stöd.

Utredningen ser också

att ungdomar från 16 år som inte arbetar eller studerar tillhör dem som samordningsförbunden ska arbeta för. Utredningen föreslår därför

att samordningsförbunden särskilt

ska arbeta för unga som varken arbetar eller studerar.

SOU 2013:74

Sammanfattning på lättläst svenska

Staten ska betala samordningsförbunden 60 miljoner kronor varje år

under tiden 2015 till 2017 för att arbeta med detta.

● Samordna stöd

till unga under 20 år utanför gymnasieskolan

I dag är kommunerna med i samordningsförbund genom socialtjänsten.

Men stöd med utbildning är viktigare för unga som inte arbetar eller studerar.

Utredningen tycker därför

att utbildningens roll ska bli tydligare.

Kommunerna ska samarbeta med landstinget, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen

för att kunna använd sina pengar bättre när det gäller ungdomar under 20 år som inte går i gymnasiet.

● Arbetsförmedlingen ska samarbeta om unga

Ungdomar som har extra svårt att få arbete behöver stöd från fler än en myndighet. Arbetsförmedlingen är viktig

vad gäller stödet till dessa unga. Arbetsförmedlingen ska arbeta mer med denna grupp

redan från första dagen i arbetslöshet. Myndigheten ska ge tidigt stöd till unga med stort behov av stöd.

Sammanfattning på lättläst svenska

SOU 2013:74

Utredningen tycker att det är mycket viktigt att Arbetsförmedlingen blir bättre på

att samarbeta med andra myndigheter när det gäller de unga

som har extra svårt att hitta arbete och som behöver stöd från flera håll.

Utredningen föreslår därför

att Arbetsförmedlingen ska tänka mer på denna grupp när de arbetar i samordningsförbund.

Utredningen föreslår också

att Arbetsförmedlingen ska utveckla stödet till ungdomar som av särskilda skäl står långt från arbetsmarknaden och är i behov av samordnat stöd.

Detta ska Arbetsförmedlingen göra genom att samarbeta mer med kommuner och andra myndigheter.

Samarbetet ska ske inom det arbete som samordningsförbunden gör.

Där det inte finns ett samordningsförbund ska man samarbeta direkt med kommuner och andra myndigheter.

● Nationell samordnare

Utredningen har sett att det finns många olika stöd till gruppen unga. Men det finns ingen myndighet eller organisation

som har en hel bild av stöden och som arbetar med frågorna

i hela landet och i kommunerna.

Därför tycker utredningen att det behövs någon

som arbetar för

att fler unga med många olika behov får ett samordnat stöd.

Därför föreslår utredningen att en nationell samordnare ska ge stöd till samordningsförbundens arbete

för unga under åren 2015 till 2017.

SOU 2013:74

Sammanfattning på lättläst svenska

● Skapa rätt till gymnasial vuxenutbildning

Elever med utvecklingsstörning kan få gå i särskolan om man tror att

barnen inte kommer att nå målen för grundskolan eller gymnasieskolan.

Men ibland händer det att elever

har blivit felaktigt placerade i särskola. De eleverna kan få det svårt

att sedan få ett arbete.

På senare år har många nya lagar försökt att se till att inga barn och unga

ska gå i särskolan om de inte har en utvecklingsstörning.

Trots dessa ändringar i lagarna kommer nog ändå en del barn och unga bli felaktigt placerade i särskolan.

Därför kan man också tro

att det finns ungdomar som har gått ut gymnasiesärskolan trots att de inte ska ha gått där.

Dessa ungdomar har i dag ingen rätt

till utbildning på vanliga gymnasiet när de gått klart gymnasiesärskolan.

Utredningen föreslår att

det ska införas en sådan rätt.

● Alla elever i särskolan ska kunna få nya beslut

I grundsärskolan och gymnasiesärskolan ska barn med utvecklingsstörning gå.

Men om någon tror att ett barn utan utvecklingsstörning går där ska man anmäla det

och kommunen ska besluta på nytt. Det kallas för anmälningsskyldighet och omprövningsskyldighet.

Sammanfattning på lättläst svenska

SOU 2013:74

Från 1 juli år 2013 blev reglerna tydligare för att anmäla och besluta på nytt

när någon tror

att en elev inte längre hör till dem som ska gå i grundsärskolan eller gymnasiesärskolan.

De nya bestämmelserna gäller för dem som börjar sin utbildning efter 30 juni år 2013.

Utredningen tycker att det är viktigt att samhället är rättssäkert.

Det betyder att alla ska vara skyddade av lagen. Därför tycker utredningen

att de nya reglerna ska gälla

även för de elever som påbörjat sin utbildning före den 1 juli 2013.

Utredningen föreslår därför att reglerna ska ändras.

Reglerna om anmälnings- och omprövningsskyldighet vid misstanke om felaktig särskoleplacering

ska gälla för alla elever i grundsärskolan eller gymnasiesärskolan

från och med 1 juli år 2013.

Då kommer anmälnings- och omprövningsskyldigheten att gälla för alla elever

som går i grundsärskolan eller gymnasiesärskolan.

Detta kommer förslagen att kosta

Utredningens förslag kommer

mest att medföra ökade kostnader för staten under en tid.

Det kommer också

att ge ökade kostnader för kommunerna. Förslagen kan innebära ökade kostnader för staten med ungefär 100 miljoner kronor

varje år under åren 2015 till 2017.

SOU 2013:74

Sammanfattning på lättläst svenska

För kommunerna kan förslagen ge ökade kostnader

på ungefär två miljoner kronor varje år. Vi föreslår att dessa ökade kostnader ska betalas av staten.

När detta ska börja gälla

Utredningen föreslår

att de här förslagen till författningsändringar ska börja gälla den 1 januari år 2015.

Vi tror inte att det behövs några övergångsbestämmelser.

Summary

The situation of young people in the labour market has changed in recent decades. The age at which young people become established has increased, unemployment is higher and the labour market more unstable. It is not uncommon for young people to be engaged in short-term and temporary employment. The requirements concerning education have increased. This means that young people today have a harder time entering the labour market. Seen as a group, young people not in employment, education or training (NEETs) have a particularly difficult time becoming established in the labour market. In 2012, approximately eight per cent of the young people aged 15– 24 years were in such a situation. Strong and stable support is required to help these young people find their way back to education, or to enter the labour market. For many of these young people it can be a long and difficult path back to education, or to gain a foothold in the labour market. Young people who have upper secondary education cope fairly well in the labour market. However, those who drop out of or never start upper secondary education have great difficulties. Other factors as well, such as the young person’s socio-economic situation, affect the risk of neither working nor studying. Having been in this kind of situation can also have longer-term consequences for labour market establish- ment.

Under its terms of reference, the Inquiry is to analyse various statistical sources that can be used to identify the group comprising young people not in employment, education or training and, based on the analysis, propose quality-assured statistical indicators. The remit also includes analysing how broad collaboration can be achieved. The Inquiry is also to analyse the contributing factors to groups of young people not being in employment, education or training, and in particular examine whether there are structural factors contributing to a large proportion of these young people

Summary

SOU 2013:74

being in social exclusion for extended periods. Finally, the Inquiry is also to identify and analyse the preventive efforts, including cooperative projects, and specific measures aimed at young people not in employment, education or training, seen as a group.

Diversity of measures, but lack of coordination

The Swedish Public Employment Service, municipalities, the Swedish Social Insurance Agency and others offer measures aimed at the Inquiry’s target group. Young people not in employment, education or training are often a priority group for measures, both in regular activities and projects. There is, however, an overlap of both measures and target groups between various actors. The level of ambition varies, as does the actual content. Knowledge of results and impacts is also limited. It is therefore unclear how well the measures suit the young people whose needs are greatest. Young people with extensive needs meet a variety of different actors in different types of contexts. The measures are not always coordinated between the actors. A young person can take part in municipal activities for a while, and shortly thereafter begin a central government activity with similar content. In addition to these activities, the young person may be in contact with the Swedish Social Insurance Agency or other government agencies. Often, no one has a comprehensive view and an overall responsibility to ensure that the young person re- ceives individually adapted support. Furthermore, the Inquiry notes that there are a variety of different requirements that necessitate cooperation between public authorities regarding different groups of vulnerable young people. However, there is no general structure for national collaboration. It is organised in different ways. It may work well in certain municipalities while others may need to develop collaboration further.

Follow-up of young people and knowledge about measures must be developed

Today, unemployment is not a sufficient indicator for analysing young people’s difficulties in the labour market. To better be able to meet young people’s need for support and assistance in the transition between school and working life, knowledge must be developed. A

SOU 2013:74

Summary

better knowledge base is needed that can help us to understand how many young people have difficulties and what the needs are regarding support measures. Such knowledge is lacking at present, both nationally and locally. This lack of knowledge means there is a risk of political initiatives in the area not being designed in an optimal manner. Accordingly, regular statistics on the Inquiry’s target group are needed as well as deeper knowledge of different groups of young people who find it difficult to gain a foothold in the labour market.

Knowledge of how measures aimed at young people not in employment, education or training help individuals find jobs or enter educational programmes must also be developed. At present, however, it is not possible to offer measures adapted to the needs of a young person. Providing such measures requires a better know- ledge base on the content and results of the measures.

The Inquiry’s proposals

Young people not in employment, education or training – proposals regarding indicators and follow-up

Publish an indicator annually to calculate the number of young people not in employment, education or training

Unemployment is the indicator usually used to describe young people’s difficulties in the labour market. However, in recent decades the situation of young people in the labour market has changed in a number of respects. Comprehensive statistical data is therefore needed to describe the group of young people who are not in employment, education or training. Statistics Sweden will therefore be instructed to report annually on the number of young people not in employment, education or training, based on the Labour Force Survey. Along with this new measure, a new indicator will be intro- duced in Swedish reports to describe the labour market status of young people.

Summary

SOU 2013:74

Carry out in-depth analyses of young people’s transition between school and working life

To be able to meet young people’s need for support and assistance in the transition between school and working life, knowledge must be improved. For example, more knowledge is needed on how the labour market establishment process has changed over time for different groups of young people, and on regional and local varia- tions regarding young people not in employment, education or training. The Inquiry therefore proposes that every third year, the Swedish National Board for Youth Affairs is to report on how young people’s transition between school and working life has developed. The analyses are to focus on the groups identified as having a particularly hard time gaining a foothold in the labour market.

Supplement upper secondary school follow-ups

Statistics Sweden conducts regular follow-up of youth employment during the period starting with the conclusion of upper secondary education and the three following years. However, the Inquiry notes that there is a complete lack of follow-up information regarding young people who lack or discontinue such education. The Inquiry therefore proposes that Statistics Sweden increase its follow-up to also include young people who lack upper secondary education.

Better knowledge development and measures

Swedish Public Employment Service support to young people who, for special reasons, are very detached from the labour market will be analysed

The Inquiry considers that more young people not in employment, education or training should be given support in the transition between school and working life. In order to provide such support, more people should be in contact with the Swedish Public Employ- ment Service. The Inquiry has noted that far from all concerned are in contact with the Service. The Inquiry considers this a problem and therefore proposes tasking Statskontoret (the Swedish Agency for Public Management) with conducting an in-depth analysis of the Swedish Public Employment Service’s activities to assess how

SOU 2013:74

Summary

well the Service’s measures correspond to the needs and expecta- tions of the target group.

Promote knowledge-based measures

When young people apply for financial assistance due to unemploy- ment, the course of action available to the municipality is not limited to providing income support. The municipality also has the right to either offer or require that the young person participate in a labour market-related measure. Most municipalities conduct different forms of labour market-related measures for young people not in employ- ment, education or training. The organisation and content of these measures vary. The Inquiry notes that there is a lack of knowledge of how these measures affect young people’s opportunities for labour market establishment. The Inquiry therefore proposes measures that will benefit developments in the area of knowledge relating to labour market measures for young people receiving financial as- sistance. It is proposed that the National Board of Health and Welfare be instructed to expand Kunskapsguiden (a web-based knowledge guide). The guide will accordingly be expanded in the area of knowledge relating to municipal labour market measures for young people receiving financial assistance. The Board will be tasked with examining the possibilities of conducting a study of young people who have participated in municipal labour market-related measures, with the aim of improving knowledge of which measures are effec- tive in helping participants become self-sufficient. If sufficient data is available, the Board is to conduct a study of this kind. In addition, the Inquiry proposes a financial investment of SEK 25 million annually between 2015 and 2017 within the framework of the agree- ment on an evidence-based practice for good quality in social services. The aim of this investment is, within the framework of the agreement, to stimulate long-term sustainable development as regards labour market measures for young people receiving financial assistance.

Summary

SOU 2013:74

Strengthen existing structures for collaboration

Focus on young people within coordination associations (FineCo)

Collaboration on and coordination of measures for the Inquiry’s target group can be developed. Central actors such as the Swedish Public Employment Service, the Swedish Social Insurance Agency and municipalities can improve efforts to ensure that young people who have the greatest needs receive better support. There are, how- ever, no cooperation structures for the Inquiry’s target group that are established throughout the country. The Inquiry considers that activities conducted by coordination associations1 are an established structure that can be developed and expanded to create better con- ditions for effective collaboration for young people not in employ- ment, education or training. In addition, the Inquiry notes that young people from the age of 16 who are not in employment, education or training and who are in need of coordinated measures belong to the coordination associations’ target group. The Inquiry therefore proposes that young people not in employment, education or training are to be given special focus within coordination associations, and special resources will be allocated for this purpose. The central government’s share of the funding will increase by SEK 60 million annually between 2015 and 2017.

Clarification of opportunities to coordinate measures targeting young people under the age of 20 who are outside of upper secondary education

Today, municipal participation in coordination associations usually takes place within the framework of activities carried out by the social services. Young people not in employment, education or training share a great need for education-oriented measures. The Inquiry therefore considers that the education sector’s role in the financial coordination of rehabilitation measures should be clarified. This clarification should be linked to the Inquiry’s proposal on municipal responsibility to act, presented in its interim report.2 The Inquiry

1Associations under the Act on Financial Coordination of Rehabilitation Measures (2003:1210) (FineCo).

2SOU 2013:13 Young people outside of upper secondary school – a clearer responsibility for central government and municipalities.

SOU 2013:74

Summary

proposes that the Education Act be clarified so that, within the framework of its responsibility to act regarding young people under the age of 20 who are outside of upper secondary education, a munici- pality may reach agreements with the county council, the Swedish Social Insurance Agency and the Swedish Public Employment Service on collaboration aimed at achieving a more effective use of available resources.

Swedish Public Employment Service must prioritise collaboration concerning young people

In many cases, young people who are very detached from the labour market are in need of support from more than one public authority. The Swedish Public Employment Service is a central actor regarding this support to young people. The Service is to work actively with this group from their very first day of unemployment and early measures are to be directed towards young people who have a sub- stantial need for support. The Inquiry considers it of great im- portance that the Swedish Public Employment Service develops collaboration with other actors as regards young people who are very detached from the labour market and in need of coordinated measures. The Inquiry therefore proposes that the Swedish Public Employment Service highlight this group in work within coordina- tion associations, in accordance with the Act on Financial Co- ordination of Rehabilitation Measures (2003:1210). In addition, the Inquiry proposes that the Service be instructed to develop support for young people who, for special reasons, are very detached from the labour market and in need of coordinated measures through deepened collaboration with municipalities and other relevant authori- ties. Collaboration should be developed within the framework of coordination association activities or, where this is not possible, directly with relevant municipal and other authorities.

Appoint a national coordinator to promote cooperation concerning young people

The Inquiry has noted that a variety of different measures are being conducted which are aimed at the target group, and that many different types of requirements are placed on local and national

Summary

SOU 2013:74

authorities regarding cooperation on different segments of the target group. However, there is no authority or organisation that has a holistic perspective and that drives the issues forward at national and local level. Nor is there a national superstructure that drives development of youth issues in coordination association activities. The Inquiry therefore considers that there is a need for an actor that promotes a development in which more young people with complex needs receive coordinated support. In light of this, the Inquiry proposes appointing a national coordinator between 2015 and 2017 to stimulate and support coordination association measures aimed at young people.

Right to education for young people not in the target group for upper secondary education for pupils with learning disabilities

Introduce a right to upper secondary adult education

Being erroneously placed in education for pupils with learning dis- abilities can have major consequences on a young person’s opportu- nities for labour market establishment. Several legislative amendments have been introduced in recent years aimed at ensuring that children and young people are not erroneously placed in schools for pupils with learning disabilities. Despite these amendments, children and young people are sometimes erroneously placed in education for pupils with learning disabilities, and these erroneous placements are not detected and corrected. There are therefore children who complete their studies in upper secondary education for pupils with learning disabilities even though they do not belong to the target group for that school type. At present, this group does not have the right to education at upper secondary level.

The Inquiry therefore proposes that a right to upper secondary adult education be introduced for students for whom, after comple- ting studies at upper secondary education for pupils with learning disabilities, it is established do not belong to that school type’s target group. The home municipality is to be obliged to promptly examine whether, at the time a request for an examination is made, a previous student belongs to the target group for upper secondary education for pupils with learning disabilities. It will be possible to appeal decisions taken by the home municipality in this issue to the Board of Appeal for Education.

SOU 2013:74

Summary

Obligation to report and re-examine is to apply to all pupils in education for pupils with learning disabilities

On 1 July 2013, a stronger obligation was introduced to report and re-examine placements in education for pupils with learning disabilities when grounds exist for believing that a pupil no longer belongs to the target group for compulsory education for pupils with learning disabilities or upper secondary education for pupils with learning disabilities. The new provisions are to be applied to educational programmes begun after 30 June 2013.3 It is the Inquiry’s assessment that the new regulations on the obligation to report and re-examine are only to apply to pupils who begin their educational programme after that date. Strong grounds of legal security support also including pupils who began their educational programmes before 1 July 2013 within the scope of the new regulations.

The Inquiry therefore proposes that the transitional provisions be amended so that the regulations on the obligation to report and re-examine suspected erroneous placements in education for pupils with learning disabilities are to apply to all pupils in compulsory or upper secondary education for pupils with learning disabilities from 1 July 2013. This means that all pupils attending compulsory or upper secondary education for pupils with learning disabilities are covered by the obligation to report and re-examine.

Financial consequences of the proposals

The Inquiry’s proposals will primarily entail a temporary increase of costs for the central government and some permanent increase of costs for the municipal sector. The proposals may entail increased costs for the central government amounting to some SEK 100 million annually between 2015 and 2017. This is primarily due to increased costs for an enhanced focus on young people in coordination as- sociation activities. For the municipal sector the proposals entail increased costs of some SEK 2 million annually due to the proposed obligation concerning the right to education for young people who, after completing studies, do not belong to the target group for upper secondary education for pupils with learning disabilities. The

3 Point 1, transitional provisions to SFS (2012:109).

Summary

SOU 2013:74

Inquiry proposes that the increased costs be financed by appropria- tions.

Entry into force and transitional provisions

It is proposed that the Inquiry’s proposed legislative amendments enter into force on 1 January 2015. Transitional provisions are not deemed necessary.

Författningsförslag

1Förslag till

lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)

dels att 20 kap. 19 § och 28 kap. 12 § ska ha följande lydelse,

dels att punkt 1 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2012:109) om ändring i nämnda lag ska ha följande lydelse, och

dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 2 kap 30 b § och 18 kap. 7 a §.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap. Huvudmän och ansvarsfördelning

Aktivitetsansvar för icke skolpliktiga ungdomar

30 b §

En hemkommun får inom ramen för sitt ansvar enligt 30 a § träffa överenskommelse med lands- tinget, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen om att sam- verka i syfte att uppnå en effek- tivare användning av tillgängliga resurser. Kommunen ska bidra till finansieringen av sådan verk- samhet som bedrivs i samverkan. Enligt bestämmelser i lagen (2003:1210) om finansiell sam- ordning av rehabiliteringsinsatser

Författningsförslag

SOU 2013:74

får kommunen delta i finansiell samordning inom rehabiliterings- området.

18 kap. Allmänna bestämmelser

Målgrupp

7 a §

Efter begäran av en före detta elev som avslutat sin utbildning i gymnasiesärskolan ska hemkom- munen skyndsamt pröva frågan om den före detta eleven hör till gymnasiesärskolans målgrupp vid tidpunkten för prövningen. Hem- kommunen ska besluta att den före detta eleven inte tillhör gymnasie- särskolans målgrupp om en utred- ning visar det. Den före detta eleven har då enligt 20 kap. 19 § andra stycket rätt att delta i vuxen- utbildning på gymnasial nivå. En begäran om prövning ska lämnas in till hemkommunen inom fem år från det att den före detta eleven avslutat sin utbildning i gym- nasiesärskolan.

20 kap. Kommunal vuxenutbildning

Rätt att delta i utbildning på gymnasial nivå

19 §

En vuxen som är behörig att delta i utbildning på gymnasial nivå enligt 20 § och som har examen från yrkesprogram i gymnasie- skolan enligt 16 kap. 27 § men inte uppnått grundläggande behörig- het till högskolestudier har rätt att delta i utbildning på gymnasial nivå i syfte att uppnå sådan behörighet.

En vuxen som är behörig att delta i utbildning på gymnasial nivå enligt 20 § och som vid en prövning enligt 18 kap. 7 a § an-

SOU 2013:74 Författningsförslag

	setts inte höra till gymnasiesär-
	skolans målgrupp har också rätt att
	delta i utbildning på gymnasial
	nivå.
Den som har rätt att delta i	Den som har rätt att delta i
utbildning på gymnasial nivå en-	utbildning på gymnasial nivå en-
ligt första stycket har rätt att	ligt första eller andra stycket har
delta i sådan utbildning i en	rätt att delta i sådan utbildning i
annan kommun än sin hemkom-	en annan kommun än sin hem-
mun eller ett landsting om ut-	kommun eller ett landsting om
bildningen finns där och inte	utbildningen finns där och inte
erbjuds av hemkommunen. I ett	erbjuds av hemkommunen. I ett
sådant fall är hemkommunen	sådant fall är hemkommunen
skyldig att ersätta den mot-	skyldig att ersätta den mot-
tagande kommunens kostnader.	tagande kommunens kostnader.
Bestämmelserna i 15 kap. 32 §	Bestämmelserna i 15 kap. 32 §
ska tillämpas när det gäller ung-	ska tillämpas när det gäller ung-
domar till och med första kalen-	domar till och med första kalen-
derhalvåret det år de fyller 20 år.	derhalvåret det år de fyller 20 år.

28 kap. Överklagande hos Skolväsendets överklagandenämnd

Beslut av en kommun eller ett landsting

12 §

Beslut av en kommun eller ett landsting får överklagas hos Skol- väsendets överklagandenämnd i fråga om

1.barns mottagande i grundsärskolan enligt 7 kap. 5 § eller till- hörighet till grundsärskolans målgrupp enligt 7 kap. 5 b §,

2.uppskjuten skolplikt enligt 7 kap. 10 § andra stycket,

3.skolpliktens förlängning enligt 7 kap. 13 § eller skolpliktens upphörande enligt 7 kap. 14 §,

4.mottagande av en elev från en annan kommun enligt 9 kap. 13 §, 10 kap. 25 § eller 11 kap. 25 §,

5.åtgärder enligt 10 kap. 29 § tredje stycket för en elev som inte bor hemma,

6.placering vid en annan skolenhet än den vårdnadshavare önskar

enligt 9 kap. 15 § andra stycket, 10 kap. 30 § andra stycket eller 11 kap. 29 § andra stycket,

7. behörighet eller mottagande i första hand enligt 16 kap. 36 § eller mottagande enligt 17 kap. 14 § när det gäller en utbildning i

Författningsförslag SOU 2013:74

gymnasieskolan som utformats för en grupp elever eller mottagan- de i första hand enligt 19 kap. 29 § första stycket,

8. tillhörighet till målgruppen	8. tillhörighet till målgruppen
för gymnasiesärskolan enligt	för gymnasiesärskolan enligt
18 kap. 5 eller 7 §,	18 kap. 5, 7 eller 7 a §,

9.mottagande till kommunal vuxenutbildning enligt 20 kap. 13 §, 14 § andra stycket eller 22 §, till särskild utbildning för vuxna enligt 21 kap. 7 § tredje stycket eller till utbildning i svenska för invand- rare enligt 22 kap. 15 §,

10.upphörande av utbildningen för en elev i kommunal vuxen- utbildning enligt 20 kap. 9 § andra stycket, i särskild utbildning för vuxna enligt 21 kap. 9 § andra stycket eller i utbildning i svenska för invandrare enligt 22 kap. 16 § andra stycket,

11.att på nytt bereda kommunal vuxenutbildning enligt 20 kap. 9 § tredje stycket, särskild utbildning för vuxna enligt 21 kap. 9 § tredje stycket eller utbildning i svenska för invandrare enligt 22 kap. 17 §,

12.åtagande om interkommunal ersättning enligt 20 kap. 21 § tredje stycket, eller

13.rätt till utbildning eller annan verksamhet för någon som avses

i 29 kap. 2 § andra stycket 3.

Beslut som avses i första stycket 1, 4 och 7–12 får över- klagas endast av barnet, eleven eller den sökande.

Beslut som avses i första stycket 1, 4 och 7–12 får över- klagas endast av barnet, eleven, den före detta eleven eller den sökande

Övergångsbestämmelser till SFS 2012:109

1. Denna lag träder i kraft den

1 april 2012 och tillämpas på ut- bildning som påbörjas efter den 30 juni 2013.

1. Denna lag träder i kraft den

1 april 2012 och tillämpas på ut- bildning som påbörjas efter den 30 juni 2013. De nya bestämmel- serna i 7 kap. 5 a och 5 b §§ samt 18 kap. 4, 5, 6 och 7 §§ tillämpas dock även på utbildning som på- börjats dessförinnan.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

Arbetsförmedlingen ska sär- skilt samverka med Försäkrings- kassan, Arbetsmiljöverket och Socialstyrelsen i syfte att uppnå en effektivare användning av till- gängliga resurser inom rehabili- teringsområdet. Arbetsförmed- lingen ska i samma syfte sam- verka med Försäkringskassan, kommun och landsting enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliterings- insatser och härvid särskilt upp- märksamma ungdomar som på grund av särskilda skäl står långt från arbetsmarknaden och är i behov av samordnade insatser.

SOU 2013:74

Författningsförslag

2Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen

Härigenom föreskrivs att 14 § förordningen (2007:130) med instruktion för Arbetsförmedlingen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

14 §

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

I. Inledning

1 Inledning

1.1Uppdraget

Utredningen ska analysera olika statistiska källor som kan användas för att kartlägga gruppen unga som varken arbetar eller studerar och utifrån analysen föreslå kvalitetssäkrade statistiska mått. Vidare ska utredningen föreslå hur statistiken kan redovisas, med vilken regelbundenhet detta bör göras och vilken myndighet som bör an- svara för redovisningen. I uppdraget ingår även att analysera hur en bred samverkan kan åstadkommas och vilka organisatoriska hinder som finns för att uppnå en effektiv samverkan. Utredningen ska även analysera vilka faktorer som kan bidra till att olika grupper unga varken arbetar eller studerar och särskilt undersöka om det finns strukturella faktorer som bidrar till att en stor andel av dessa unga är långvarigt utanför. Slutligen ska utredningen också kartlägga och analysera såväl det förebyggande arbetet, inklusive samverkanspro- jekt, som specifika insatser som riktas till gruppen. Uppdraget ska i denna del, enligt tilläggsdirektiv, redovisas senast den 15 oktober 2013.

I uppdraget ingick också att särskilt göra en översyn av det kom- munala informationsansvaret för unga som inte har fyllt 20 år och som inte genomför eller har fullföljt en gymnasieutbildning. Över- synen i denna del syftade till att förtydliga kommunernas ansvar för att erbjuda dessa unga åtgärder. Denna del av uppdraget redovisades i februari 2013 i delbetänkandet Ungdomar utanför gymnasieskolan

– ett förtydligat ansvar för stat och kommun, SOU 2013:13 (se vidare Bilaga 1 – Kommittédirektiv).

Inledning

SOU 2013:74

1.2Delbetänkandet

I februari år 2013 lämnade utredningen delbetänkandet Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun.1

I delbetänkandet behandlas den del som avser uppdraget att göra en översyn av det kommunala informationsansvaret för unga som inte fyllt 20 år och som inte genomför eller har fullföljt en gymnasie- utbildning. I delbetänkandet konstateras att arbetet med unga under 20 år som varken arbetar eller studerar behöver utvecklas. Utred- ningen identifierar fyra problemområden: ansvaret för de unga be- höver förtydligas, kvaliteten i kommunernas arbete varierar för mycket, Arbetsförmedlingens verktyg för målgruppen är begränsade samt att det saknas kunskaper om metoder och resultat av insatser som ges till ungdomar. För dessa problemområden föreslår utred- ningen ett antal förändringar. Utredningens förslag, vilka samman- fattas nedan, syftar sammantaget till att tiden som de unga befinner sig i inaktivitet ska förkortas och att inflödet i gruppen ska mini- meras.

Ett förtydligat ansvar för icke skolpliktiga ungdomar under 20 år – från informationsansvar till aktivitetsansvar

Utredningen föreslår ett förtydligat kommunalt ansvar för icke skol- pliktiga ungdomar under 20 år. Ansvaret ska benämnas aktivitets- ansvaret; ett ansvar för kommunen att vara aktiv i uppsökande och åtgärdande verksamhet. Hemkommunen ska bedriva ett strukture- rat arbete. Krav på skriftlig dokumentation, som en förutsättning för ett strukturerat arbete, införs. Kommunerna ska kontinuerligt under året söka upp samt hålla sig informerade om icke skolpliktiga ungdomar under 20 år som inte genomför eller har fullföljt en gym- nasieutbildning. Hemkommunen ska även se till att den unge erbjuds lämpliga individuella åtgärder; åtgärder som i första hand ska moti- vera den unge till att återuppta sin utbildning. I de fall den unge inte kan motiveras att återuppta sin utbildning ska kommunen se till att den unge kommer i kontakt med Arbetsförmedlingen. Utredningen föreslår också att skolhuvudmannen ska förstärka sitt förebyggan- de arbete genom vissa insatser inom studie- och yrkesvägledningen. Studie- och yrkesvägledningen i grundskola, grundsärskola, special-

1 SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun.

SOU 2013:74

Inledning

skola och gymnasieskola ska inriktas mot elever som riskerar att avbryta sin utbildning.

Förslagen ska leda till att statens ambitionsnivå tydliggörs och att kvaliteten i de kommunala verksamheterna höjs, något som ska leda till att de ungas tid i utanförskap och inaktivitet kortas. Aktivi- tetsansvaret markerar att de unga aktivt ska slussas vidare, inte fastna i passivt utanförskap.

Unga människor utan utbildning riskerar att fastna i utanförskap. En period av inaktivitet innebär en betydligt lägre sannolikhet för att individen inleder eller fullföljer sin gymnasieutbildning. De in- aktiva perioderna måste därför kortas. Kommunerna måste bli bättre på att identifiera de unga och snabbt nå fram med erbjudande om stöd. En förutsättning för det är att hemkommunerna får bättre verktyg. Utredningen föreslår därför att hemkommunen ska få bättre tillgång till tidig information om elever som riskerar att av- bryta sin utbildning. Hemkommunen ska få information om när en elev, i en gymnasieskola med annan huvudman än hemkommunen, är frånvarande utan giltigt skäl i betydande utsträckning. Bättre in- formation ska ge kommunerna en ökad beredskap för att arbeta med de unga som har stor risk att senare omfattas av aktivitetsansvaret. Informationsflödet till hemkommunen är centralt eftersom det alltid är hemkommunen som har det övergripande ansvaret för de unga.

Fler statliga arbetsmarknadspolitiska verktyg från 16 år

Det behövs förstärkta arbetsmarknadspolitiska insatser för de ung- domar som omfattas av kommunens aktivitetsansvar. Utbudet av insatser för de allra yngsta ungdomarna, 16–17-åringarna, behöver breddas. Dessa ungdomar kan i dag, via Arbetsförmedlingen, få till- gång till studiemotiverande kurser på folkhögskola och även delta i jobbgarantin för ungdomar. De får däremot ingen ersättning för att delta i insatserna. Det får de först när de fyller 18 år. Det är inte heller möjligt för de allra yngsta att få snabbt och effektivt stöd från Arbetsförmedlingen genom tidig tillgång till arbetsmarknads- politiska program. Ingen ung människa ska få falla mellan stolarna. Den allra yngsta åldersgruppen är särskilt utsatt. Det handlar många gånger om unga med en komplex livssituation. Snabba och lätt tillgängliga arbetsmarknadspolitiska insatser måste särskilt finnas för denna målgrupp. Det bör också finnas ett tydligare flöde mellan kommunernas och Arbetsförmedlingens insatser för målgruppen.

Inledning

SOU 2013:74

Arbetsförmedlingen måste få verktyg att kunna arbeta med de unga som saknar såväl utbildning som arbetslivserfarenhet. Utredningen föreslog därför sänkt åldersgräns för tidig tillgång till program- insatser, från dagens gräns vid 18 år till 16 år. De allra yngsta ska också få ersättning för att delta i Arbetsförmedlingens arbetsmark- nadspolitiska program; åldern för att få utvecklingsersättning ska sänkas från 18 till 16 år. Genom ekonomiska incitament premieras aktivitet framför inaktivitet.

Förändringarna ska förtydliga ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Utredningens förslag ska säkerställa att de unga får snabbt och tydligt stöd, oavsett om de får stöd från kommunen eller om de vänder sig till Arbetsförmedlingen. Det är avgörande att deras tid i utanförskap blir så kort som möjligt.

Nationell och lokal uppföljning ska förbättras

Det saknas nationell uppföljning av de unga som omfattas av kom- munernas ansvar. Möjligheterna att bygga nationell kunskap om målgruppen är begränsad. Kommunala register, eller ”listor”, över ungdomarna är inte enhetliga. Nationella uppföljningar kan i dag enbart baseras på kommuners beskrivningar och självvärderingar av verksamheten. Såväl den lokala som den nationella statistiken över målgruppen behöver utvecklas. Utredningen föreslår därför krav på lokala register och nationell statistikinsamling. Kommunerna och staten har i stor utsträckning samma behov av information. Den natio- nella statistiken ska därför baseras på de lokala registren. Statistiken ska redovisas årligen och utgöra grund för nationell uppföljning av hur kommunerna tar sitt ansvar. Den kommer att möjliggöra lokala och regionala jämförelser. Individbaserad statistik kommer att ge bättre förutsättningar för studier om insatsers effekter. Kunskapen om vilka insatser och åtgärder som ger effekt kan därmed fördjupas. Det bör i framtiden kunna leda till mer ändamålsenliga och effek- tiva insatser för att slussa de unga vidare till utbildning eller arbete.

1.3Utredningens arbete

Utredningen har på olika sätt inhämtat kunskap om de frågor som behandlas i detta betänkande. För att ta del av kommuners arbete med den aktuella målgruppen besöktes följande kommuner: Eskilstuna,

SOU 2013:74

Inledning

Göteborg, Ljusdal, Malmö, Stockholm, Sundsvall, Säter, Trelleborg och Umeå.2 I urvalet finns en variation i befolkning i åldern 16–24 år, andel elever som ej uppnått målen i ett eller flera ämnen i grund- skolan, geografisk placering, andel öppet arbetslösa i åldern 18–24 samt kommunens självskattning av arbetet med det kommunala in- formationsansvaret.3 Vid kommunbesöken medverkade politiker, förvaltningschefer, ansvariga handläggare, samt vid ett flertal till- fällen även unga som deltog i kommunala insatser.

Utredningen har vid ett flertal tillfällen samrått med Arbetsför- medlingen, Försäkringskassan och Ungdomsstyrelsen. Därutöver har samråd genomförts med representanter från Centrala studie- stödsnämnden, Institutet för arbetsmarknads- och utbildnings- politisk utvärdering, Kriminalvården, Folkbildningsrådet, Statens skolinspektion (Skolinspektionen), Statens skolverk (Skolverket), Socialstyrelsen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Statens in- stitutionsstyrelse, Statistiska centralbyrån, Svenska ESF-rådet och Temagruppen Unga i arbetslivet. Barnombudsmannen, Brottsföre- byggande rådet, Inspektionen för socialförsäkringen och Myndig- heten för handikappolitisk samordning har inbjudits till samråd, men de har av olika skäl inte deltagit. Utredningen har även haft löpande kontakter med Sveriges Kommuner och Landsting. Möten har även ägt rum med Parlamentariska socialförsäkringsutredning- en (S 2010:04) och Samordningsförbundens nätverk Väster. Utred- ningen har vidare inhämtat synpunkter från det Nationella Nätverket Navigatorcentrum4, samt skriftligt underlag från kommuner med etablerade navigatorcentrum (se bilaga 5). Utredningen deltog även i samordningsförbundens nationella konferens år 2013.

Vidare har utredningen tagit del av erfarenheter från organisatio- ner i det civila samhället genom en hearing då följande organisationer deltog: Rektorsakademien, Svenskt Näringsliv, Communicare, Folk- bildningsrådet, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Rörelse- folkhögskolornas intresseorganisation, Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationer (LSU) och Folkuniversitetet. En särskild hearing har också anordnats om statistik kring unga som varken arbetar eller studerar. Vid hearingen deltog representanter från Skol-

2Besöken genomfördes hösten 2012.

3Uppgiften om självskattning hämtades från Skolverkets enkätundersökning som redo- visades i rapporten Vad gör kommunerna för ungdomar som inte går i gymnasieskolan – En rapport om det kommunala informationsansvaret (uppföljningsansvaret), rapport 360, 2011.

4Följande kommuner deltog: Eskilstuna, Falkenberg, Fagersta/Norberg/Skinnskatteberg, Gislaved, Helsingborg, Jönköping, Kungsör, Köping, Landskrona, Motala, Sala, Sandviken, Tranås, Trelleborg, Västerås och Östersund.

Inledning

SOU 2013:74

verket, Regeringskansliet5, Uppsala Universitet, Statistiska central- byrån, Stockholms universitet, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering och Ungdomsstyrelsen. En hearing om förbättrad samverkan kring utredningens målgrupp har också anordnats. Vid hearingen deltog representanter från Skolverket, Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Socialstyrelsen, Ungdoms- styrelsen, Temagruppen Unga i arbetslivet, Sveriges kommuner och landsting, Malmö stad, Samordningsförbundet Göteborg Hisingen samt Samordningsförbundet Östra Södertörn.

För att ta del av andra länders erfarenheter har besök gjorts i Danmark där utredningen träffade företrädare för Ministeriet for Børn og Undervisning samt Ungdommens Uddannelsesvejledning København i Köpenhamns kommun. Kontakter har även tagits med European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, Eurostat, OECD och Nordens Välfärdscenter. Docent Renate Minas vid Institutionen för socialt arbete, Stockholms uni- versitet, har bistått utredningen i beskrivningen av internationella trender i samordning av social-, utbildnings- och arbetsmarknads- politiska insatser.

Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Svenska ESF-rådet och Samordningsförbunden i Västra Götaland har tagit fram beskrivande statistik. Statistiska centralbyrån har även på utredningens uppdrag genomfört de särskilda statistiska analyser som redovisas i betänkandet. Docent Olof Bäckman och docent Anders Nilsson vid Stockholms universitet har också bistått utred- ningen med särskilt underlag (se bilaga 2). Vidare har utredningen tagit del av tidigare utredningar, relevant forskning och andra studier.

Utredningen har i arbetet med slutbetänkandet genomfört två sammanträden med de experter som regeringen har utsett. Därutöver har två sammanträden genomförts med utredningens sakkunniga.

1.4Slutbetänkandets disposition

Slutbetänkandet är disponerat i sex delar. Del I inleds, förutom med en beskrivning av uppdraget, med hur arbetet har bedrivits och en sammanfattning av utredningens delbetänkande (kapitel 1). I del I finns också en presentation av utredningens sammanfattande iakt- tagelser (kapitel 2) samt en sammanhållen text i vilken slutbetänkan-

5 Arbetsmarknads-, Finans-, Utbildnings- och Socialdepartementet.

SOU 2013:74

Inledning

dets uppdrag diskuteras och sätts i ett större sammanhang (kapitel 3). Därefter behandlas utredningens olika uppdrag. I del II redogörs för faktorer som påverkar risken att befinna sig i en situation av att varken arbeta eller studera (kapitel 4). Den därpå följande delen (III, kapitel 5–6) behandlar utredningens uppdrag om statistiska mått. Här föreslås hur redovisningen i framtiden ska utformas för att ge bättre kunskapsunderlag om målgruppen. Detta följs (IV, kapitel 7–9) av en redovisning av de insatser som olika aktörer er- bjuder utredningens målgrupp samt förslag på hur kunskapsbaserade insatser riktade till målgruppen kan åstadkommas. Nästa del (V, kapitel 10–11) behandlar frågan om samverkan och hur denna bör utvecklas och förstärkas för målgruppen. I del VI lämnas avslut- ningsvis förslag på hur unga som efter avslutad utbildning i gymnasie- särskolan inte tillhör målgruppen ska kunna slutföra gymnasie- utbildning (kapitel 12). I denna avslutande del finns också ett kapitel om konsekvenser av utredningens förslag. Därefter följer en författningskommentar, referenser och bilagor. De olika delarna är skrivna som separata avsnitt, vilket kan innebära att viss upprep- ning kan förekomma.

2Utredningens sammanfattande iakttagelser

Unga som varken arbetar eller studerar har svårigheter att få fot- fäste på arbetsmarknaden. De behöver ett starkt och stabilt stöd på vägen tillbaka till utbildning eller för att ta steget ut på arbets- marknaden. För många unga kan detta vara en lång och krokig väg. Det är inte ovanligt att de har en historia av skolmisslyckanden bakom sig. Många har även andra typer av problem.

Sambandet är starkt mellan ungdomars uppväxtförhållanden och deras etableringsproblem. Att växa upp i en familj med bristande socioekonomiska förutsättningar och sociala problem medför en betydande risk för att den unge ska misslyckas i skolan och därmed också senare få svårigheter i etableringen på arbetsmarknaden. Utredningens litteraturgenomgång visar att det finns forskning som belägger detta samband. Att utjämna olika uppväxtvillkor är därför centralt. Insatser inom förskola och skola är avgörande för elever som har olika typer av svårigheter.

Det är således utredningens uppfattning att det först och främst krävs tidiga och förebyggande insatser av god kvalitet för att minska inflödet till utredningens målgrupp, dvs. de som varken arbetar eller studerar. Insatser behövs för att fler ska bli behöriga till gym- nasieskolan. I gymnasieskolan behövs riktade insatser till dem som riskerar att misslyckas. I utredningens delbetänkande föreslogs att kommunens skyldigheter mot dem som står utanför gymnasie- skolan ska förstärkas. Genom det kommunala aktivitetsansvaret ska uppföljningen och insatserna till dem som avbrutit utbildningen förbättras. Även socialtjänsten är en viktig aktör för att minska inflödet till gruppen. Utvecklingen av föräldrastödet kan vara en del i detta arbete. Uppsökande och förebyggande arbete direkt riktat till ungdomar är en annan viktig uppgift för socialtjänsten.

För det andra behövs åtgärder för att minska tiden i inaktivitet och arbetslöshet för de som befinner sig i en sådan situation. Det är

Utredningens sammanfattande iakttagelser

SOU 2013:74

fokus i såväl i utredningens delbetänkande som i detta slutbetänk- ande. För ungdomar som varken arbetar eller studerar behövs in- satser som underlättar övergången mellan skola och arbetsliv. Flera aktörer arbetar på parallella arenor med sådana insatser. Dock är det oklart om insatserna är organiserade och utformade på ett sådant sätt att de möter de ungas behov. Här behövs kunskap och forskning som ökar förutsättningarna för en förbättrad styrning och planering på området. Vidare behöver samverkan mellan olika aktörer i högre grad stimuleras. Samverkan ger bättre förutsättningar för att de unga ska få ett ändamålsenligt stöd från det offentliga.

Sammanfattningsvis presenteras nedan två problemområden som utredningen har identifierat. Avslutningsvis lyfter utredningen också fram andra centrala utmaningar, vilka faller utanför utredningens uppdrag men uppfattas vara avgörande för att minska antalet unga som varken arbetar eller studerar i framtiden.

2.1Bristande samordning och helhetssyn

Unga som varken arbetar eller studerar har olika behov. För de unga som är arbetslösa och inte har några andra behov av stöd än att söka och hitta arbeten kan Arbetsförmedlingens insatser många gånger vara tillräckliga. Ungdomar som har ekonomiska svårig- heter, har varit arbetslösa under en längre tid, saknar gymnasie- utbildning och därutöver lider av psykisk ohälsa behöver däremot stöd från flera aktörer. Ingen aktör har dock ett övergripande ansvar för denna utsatta grupp. Ansvaret är fördelat efter de tradi- tionella politikområden som karaktäriserar styrningen från nationell till lokal nivå, dvs. utbildning, arbetsmarknad, sociala frågor, hälso- och sjukvård etc. Detta kan få till följd att insatser till de unga som har behov av samordnade insatser inte prioriteras. De negativa konsekvenserna av detta riskerar inte enbart att påverka ungdom- arna. Det påverkar även den löpande verksamheten i myndigheter och departement. Intresset för tvärsektoriella frågor är många gånger svalt.

Utredningen konstaterar att Arbetsförmedlingen, kommuner, Försäkringskassan m.fl. bedriver en mängd olika insatser riktade till utredningens målgrupp. Insatserna innehåll kan, på en övergripande nivå, framstå som lika. Men ambitionsnivån varierar och det fak- tiska innehållet likaså. Kunskapen om resultat och effekter är också begränsad. Det är därför oklart hur väl insatserna passar ungdomar

SOU 2013:74

Utredningens sammanfattande iakttagelser

med störst behov. Utvecklingen har också medfört att fler utförare i form av kompletterande aktörer anordnar insatser för ungdom- arna. Ungdomar med stora behov av stöd möter således en mängd olika myndigheter och företag. Det kan vara kommuner, arbets- förmedlare, kompletterande aktörer, tillfälliga projekt osv.

Insatserna är inte heller samordnade. En ungdom kan först under en tid ta del av kommunala arbetsmarknadsinsatser. Därefter på- börjas liknande, eller andra, insatser i statlig regi. Utöver dessa kan den unge ha kontakt med hälso- och sjukvården eller andra stödjande myndigheter. Följden kan bli flera olika kartläggningar, handlings- planer och aktiviteter från en mängd olika aktörer och utförare. Ingen myndighet har en helhetssyn och ett samlat ansvar för att de unga ska få rätt stöd och en snabbare väg till arbete eller utbildning.

Utredningen kan konstatera att det finns flera olika krav på myndigheter att samverka kring olika grupper av unga. Dock finns det inga generella strukturer för samverkan i landets alla kom- muner. Samverkan är organiserad olika i landet. Den kan bedrivas med långsiktig finansiering genom samordningsförbund eller tempo- rärt i projektform finansierad av den Europeiska socialfonden. Samverkan kan fungera väl i vissa kommuner, mellan olika lokala och statliga aktörer, medan den kan behöva utvecklas i andra.

2.2Behov av förbättrat underlag för politisk styrning och anpassade insatser

Under senare decennier har ungdomars situation på arbetsmark- naden förändrats. Etableringsåldern har ökat, arbetslösheten är högre och arbetsmarknaden är mer instabil. Det är inte ovanligt att ung- domars anställningar är kortvariga och tillfälliga. Kraven på utbild- ning har ökat. Många har därmed svårigheter att överhuvudtaget ta sig in på arbetsmarknaden. Det finns således mycket som talar för att förutsättningarna för ungdomars övergång från skola till arbets- liv har förändrats. Traditionellt sett är arbetslöshet det mått som används för att få en uppfattning om ungdomars svårigheter på arbetsmarknaden. Eftersom situationen har förändrats på arbets- marknaden och att olika grupper av ungdomar möter olika svårig- heter räcker det inte att analysera svårigheterna på arbetsmark- naden endast mot bakgrund av ungdomsarbetslösheten. För att kunna möta ungdomars behov av stöd och hjälp i övergången mellan skola och arbetsliv behöver kunskapen utvecklas. För att

Utredningens sammanfattande iakttagelser

SOU 2013:74

kunna möta de behov som unga har i dag behövs ett gediget kun- skapsunderlag som kan bidra till att förstå hur många unga som har svårigheter och vilka behov av stödinsatser som finns. I dag saknas sådan kunskap, såväl nationellt som lokalt. Bristen på sådan kun- skap kan medföra att politiska initiativ på området uteblir eller att insatserna inte utformas på ett ändamålsenligt sätt. Det behövs således regelbunden statistik om gruppen och en fördjupad kun- skap om olika grupper av ungdomar med etableringssvårigheter.

Kunskapsbasen behöver också utvecklas avseende de insatser som ges till unga för att hjälpa dem att återgå till utbildning eller för att förbättra deras förutsättningar på arbetsmarknaden. Utred- ningen kan konstatera att de unga är föremål för en mängd olika insatser som är utformade av olika aktörer. De unga som varken arbetar eller studerar är ofta en prioriterad grupp, såväl i den ordi- narie verksamheten som i projekt. I dag saknas dock förutsätt- ningar för att efter individuella bedömningar erbjuda insatser som motsvarar den unges behov. För att lyckas med en sådan differen- tiering behövs en förbättrad kunskapsbas om insatsernas innehåll och resultat.

2.3Framtida utmaningar utanför utredningens uppdrag

Det finns utöver de ovan nämna problemen flera kvarstående frågor som faller utanför utredningens uppdrag men som har stor betyd- else för ungas etablering. Dessa frågor är i sig avgörande för att kunna förändra situationen för de ungdomar som riskerar att hamna i utredningens målgrupp. Utmaningarna är av sådan karaktär att utredningens förslag inte löser dem. Utredningen vill ändå peka på områden som är av stor betydelse för att minska inflödet i utredningens målgrupp. Utredningen menar att följande utveck- lingsområden är centrala för att fler unga ska arbeta eller utbilda sig.

2.3.1De svagaste eleverna riskerar att missgynnas i skolan

Skolans uppdrag att skapa så goda livschanser som möjligt för alla elever är en utmaning, men inte en omöjlighet. Utbildning är en av de viktigaste faktorerna för ungdomars framtida möjligheter. Ju tidigare en elev avbryter eller misslyckas i skolan desto sämre

SOU 2013:74

Utredningens sammanfattande iakttagelser

tenderar framtidsutsikterna att bli. Ungdomar som har en gym- nasieutbildning har goda chanser på arbetsmarknaden. Det finns således en stor möjlighet att via skolan påverka utvecklingen genom att se till att fler fullföljer gymnasieutbildningen. Antalet unga som riskerar att hamna utanför arbetsmarknaden skulle då minska.

Skolan har ett tydligt formulerat uppdrag att uppväga skillnader i elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Men hittills har skolan inte lyckats tillräckligt bra med att bryta de strukturer som genereras via bland annat socioekonomiska fak- torer. Ofta är det elever vars föräldrar har låg utbildning, elever som kommit till Sverige efter skolstart eller elever som har olika typer av fysiska eller neuropsykiatriska funktionsnedsättningar som har stora svårigheter i skolan. Enligt Skolinspektionen finns det i dag brister i skolan som innebär att de elever som har de största problemen särskilt drabbas. Bristerna gäller alltifrån lärarens arbete med den enskilde eleven till den pedagogiska ledningen och huvud- mannens styrning av verksamheten.1

För att öka möjligheter för unga att lyckas på arbetsmarknaden måste skolans förmåga förbättras när det gäller att stödja de unga som riskerar att misslyckas i skolan. Skolinspektionen pekar på att allt för många elever hålls tillbaka i sin utveckling. Granskningar av skolans verksamhet tyder på att flera gymnasieskolor brister i sitt ansvar när det gäller att ge eleverna särskilt stöd. I stället för att erbjuda eleven särskilt stöd förekommer det att skolor hänvisar elever till individuella programmet. Introduktionsprogram har nu ersatt det individuella programmet. Därmed ställs högre krav på att gymnasieskolorna ska ge eleverna det stöd de behöver för att slut- föra sina studier.

2.3.2Introduktionsprogrammens kvalitet är central

Det är således mycket viktigt att följa upp och förbättra skolans insatser i form av exempelvis särskilt stöd. Det är också centralt att skolorna i ökad utsträckning motverkar studieavbrott. Många av de förändringar som har genomförts i grund- och gymnasieskolan syftar till att förbättra detta arbete. Samtidigt avbryter alltför många elever sin gymnasieutbildning och en stor andel av dem återupptar

1 Skolinspektionen (2012)En skola med tilltro lyfter alla elever, Skolinspektionens erfaren- heter och resultat från tillsyn och kvalitetsgranskning 2011, Stockholm.

Utredningens sammanfattande iakttagelser

SOU 2013:74

inte heller utbildningen längre fram. Skolsystemet måste ständigt utvecklas och förbättras.

Introduktionsprogrammen, gymnasieprogrammet för de elever som inte är behöriga till nationella program, är för utredningens målgrupp särskilt viktiga. Dit bör kvalitetsutvecklande insatser riktas. Varje år börjar cirka 15 000 ungdomar i introduktions- programmen.2 Risken för avbrott i utbildningen är betydligt högre för dessa ungdomar än för de som läser nationella program. Att säkerställa en utbildning av hög kvalitet för dessa ungdomar är således avgörande för att förbättra deras etableringsmöjligheter. Bättre insatser till unga inom ramen för utbildningssystemet skulle också på sikt minska behovet av kortsiktiga arbetsmarknads- insatser, eller andra typer av insatser, från stat och kommun när dessa ungdomar lämnat utbildningen. Det är således oerhört viktigt att resurser läggs på introduktionsprogrammet för att hjälpa de unga som inte fångats upp tidigare i systemet. Här bör nämnas att regeringen nyligen har aviserat en utredning om förlängd skolplikt för de som inte är behöriga till gymnasieskolan. Resultaten av den utredningen kommer att ha betydelse för introduktionsprogrammens målgrupp och framtid.

2 Skolverket (2013) Skolor och elever i gymnasieskolan, läsåret 2012/13, 7 mars 2012, Stockholm, s. 6.

3Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

För ungdomar, och befolkningen i övrigt i arbetsför ålder, utgör ett arbete den i särklass viktigaste arenan för samhälleligt deltagande och är således av stor betydelse för såväl ungdomars som övriga indi- viders utveckling och välfärd. Ett arbete är först och främst den för individen viktigaste inkomstkällan. Ett arbete ger också en social förankring, strukturerar vardagen, skapar delaktighet och ger sociala relationer. Deltagande på arbetsmarknaden är också en förutsättning för att kvalificera sig till en stor del av de skydd som socialförsäk- ringarna ger.

Det finns ett starkt samband mellan etablering på arbetsmarkna- den och individens utbildning.1 Ungdomar som har en gymnasie- utbildning klarar sig relativt bra på arbetsmarknaden, oavsett kon- junkturläge. De ungdomar som misslyckas i gymnasieskolan eller aldrig påbörjar en sådan utbildning har däremot stora svårigheter på arbetsmarknaden.2 Ungdomars väg mellan skola och arbete kan så- ledes underlättas genom att fler fullföljer en gymnasieutbildning.

I denna utredning är fokus den kategori av unga som varken arbetar eller studerar. I betänkandet redogörs för vilka riskfaktorer (II) som bidrar till att en ung person befinner sig i en sådan situa- tion och förslag ges till hur gruppen statistiskt ska redovisas och följas upp (III). Dessutom kartläggs de insatser som ges till dessa unga för att underlätta övergången mellan skola och arbetsliv (IV). Ett flertal aktörer är ofta involverade för att bistå utredningens mål-

1SOU 2011:11 Långtidsutredningen, Bilaga 2, s. 127 ff; Bäckman, O. Att få fotfäste på arbetsmarknaden, I Alm, S et al. (red.) (2011) Utanförskap, Institutet för framtidsstudier, Stockholm: Dialogos; Olofsson, J. & Panican, A. Unga och utanförskap i Sverige, I Olsen, T. & Tägtström, J. (red.) (2013) For det som vokser, Unge, psykisk uhelse of tidlig uförepensjonering i Norden, Nordens välfärdscenter, Stockholm.

2Socialstyrelsen (2010) Social rapport 2010, Stockholm, s. 237 ff.

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

SOU 2013:74

grupp med olika typer av stödåtgärder. Samverkan mellan dessa aktörer är därför en annan aspekt som behandlas i utredningen (V). Det här sammanhållande kapitlet syftar till att sätta in utredningens frågor i en större kontext. Frågor om arbetslöshet, utbildning, sam- hällets insatser på olika arenor samt utformning av ett samordnat stöd ges därför här inledningsvis ett utrymme.

3.1Arbetslösa och vissa personer utanför arbetskraften

Ungdomars arbetsmarknadsstatus är av stort intresse. För att be- skriva situationen för de unga som varken arbetar eller studerar är det relevant att få en uppfattning om olika ungdomars arbetsmark- nadspositioner. I detta avsnitt ges en översiktlig bild av arbetslöshe- tens utveckling. Därefter fokuseras på utredningens målgrupp, dvs. de unga som varken arbetar eller studerar. Här avses såväl arbetslösa ungdomar som de unga som saknar sysselsättning men som inte till- hör arbetskraften.3 Här jämförs ungdomar med olika utbildningsbak- grund och unga som är inrikes- respektive utrikes födda. Eftersom tidigare studier pekat på sambandet mellan ungdomars möjligheter att lyckas på arbetsmarknaden och en fullständig gymnasieutbild- ning avslutas detta avsnitt med en beskrivning av genomströmningen i gymnasieskolan. I betänkandets del III återkommer utredningen till frågan om hur de unga som varken arbetar eller studerar bör definieras i framtiden för att på bästa sätt uppskatta hur många som befinner sig i en sådan position samt hur kunskapen om denna grupp av ungdomar ska öka.

3.1.1Unga arbetslösa och unga utanför arbetskraften

– är inte detsamma som unga som varken arbetar eller studerar

För att förstå vilka unga som är utredningens målgrupp behövs kun- skap om de begrepp och definitioner som används för att beskriva läget på arbetsmarknaden. I Arbetskraftsundersökningarna (AKU), dvs. de mätningar som ligger till grund för att beskriva läget på arbets-

3 Här redovisas unga i åldern 20–24 år, men också åldersgrupperna 15–24 respektive 15–19 år. Valet av åldersgrupp baseras främst på utredningens bedömning. T.ex. är det mindre lämpligt att redovisa den yngre åldersgruppen när utbildning är en faktor som finns med i analysen. Ibland avgörs åldersavgränsningen också av tillgången på data.

SOU 2013:74

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

marknaden, delas befolkningen upp efter arbetsmarknadsstatus.4 De mest centrala måtten som används är sysselsättning, arbetslös- het och arbetskraft. Individer klassificeras som antingen sysselsatta, arbetslösa eller ej i arbetskraften, dvs. tre grupper som är varandra ömsesidigt uteslutande. Sysselsatt5 är den som utfört minst en timmas arbete under referensveckan, arbetslös6 är den som inte är sysselsatt men sökt och kan ta ett arbete. Personer som varken klassificerats som sysselsatta eller arbetslösa klassificeras som ej i arbetskraften7. Arbetslöshet är främst ett mått som visar att matchningen mellan den som söker arbete och den som erbjuder arbete på arbetsmark- naden har misslyckats. Arbetslöshetsmåttet, i likhet med sysselsätt- ningsmåttet, är emellertid heterogena mått som innefattar många olika typer av situationer. Bland de arbetslösa finns t.ex. de som är utan arbete, söker ett arbete men där många av dem studerar.8 Arbets- löshetsmåttet säger således inte något om vilka sociala omständighe- ter en person lever under. För att komplettera arbetslöshetsmåttet har Eurostat utvecklat det internationella måttet NEET (Not in Employment, Education, or Training) för att få en uppfattning om hur stor andel av ungdomarna som riskerar att ha svårt att komma in på arbetsmarknaden.9 I arbetskraftsundersökningarna utgörs NEET, det som på svenska ibland kallas för unga som varken arbetar eller

4Statistiken som framställs är föremål för internationell samordning och bygger på Inter- national Labour Organization’s, ILO, konvention över arbetsmarknadsstatistik. Undersök- ningen är således anpassad till internationella krav. Se vidare kapitel 5 och 6.

5Personer som under en viss vecka utförde något arbete (minst en timme), antingen som avlönade arbetstagare, som egna företagare eller oavlönade medhjälpare i företag tillhörande make/maka eller annan medlem av samma hushåll. Även personer som inte utförde något arbete enligt tidigare beskrivning men som hade anställning och var tillfälligt frånvarande under hela referensveckan p.g.a. t.ex. sjukdom, semester, tjänstledighet (t.ex. vård av barn eller studier). Även personer som deltar i vissa arbetsmarknadspolitiska program räknas som sysselsatta t.ex. offentligt skyddat arbete, start av näringsverksamhet eller anställning med lönebidrag eller anställningsstöd.

6Personer som var utan arbete under en viss vecka men som sökt arbete under de senaste fyra veckorna och kunde arbete den s.k. referensveckan eller börja inom 14 dagar från refe- rensveckans slut. Arbetslösa omfattar även personer som har fått ett arbete som börjar inom tre månader, förutsatt att de skulle ha kunnat arbeta referensveckan eller börja inom 14 dagar från referensveckans slut.

7Personer som varken är sysselsatta eller arbetslösa. Gruppen omfattar bl. a. studerande, pensionärer, hemarbetande, värnpliktiga eller långvarigt sjuka.

8I Sverige har heltidsstuderande fram till och med AKU:s septembermätning 2007 inte klassificerats som arbetslösa, även om de uppfyller villkoren för att räknas som arbetslösa. Med heltidsstuderande i AKU avses personer som går i reguljära utbildningar såsom grund- skola, gymnasieskola och högskola, men också vissa arbetsmarknadspolitiska program be- traktas som utbildning. I stället har de hänförts till gruppen ”ej i arbetskraften”. Detta har avvikit från ILO:s rekommendationer och EU:s riktlinjer. Från och med AKU:s oktober- mätning 2007 ändrades detta till gängse internationell standard på så sätt att heltidsstuderan- de som aktivt söker arbete och är beredda att ta ett arbete räknas som arbetslösa.

9Se vidare kapitel 5 och 6 för en närmare beskrivning av definitionen NEET.

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

SOU 2013:74

studerar,10 av de icke-studerande arbetslösa och personer utanför arbetskraften som heller inte studerar.

Unga som varken arbetar eller studerar och ungdomsarbetslöshet

Även om NEET och arbetslöshet är relaterade begrepp finns det viktiga skillnader när det gäller hur andelen arbetslösa respektive NEET beräknas.

Kategorin arbetslösa utgörs av personer som är utan arbete, men har sökt arbete under den senaste månaden och kan påbörja ett arbete under de kommande två veckorna. För klassificeringen av de arbets- lösa tas inte hänsyn till eventuellt deltagande i studier.

Kategorin NEET utgörs, som tidigare nämnts, av personer som varken arbetar, studerar eller befinner sig i någon form av arbets- marknadspolitiskt program.11 Således utgörs kategorin av såväl unga som för tillfället saknar arbete som av de unga som saknar anknyt- ning till såväl arbetsmarknad som utbildning.

Med andra ord beräknas andelen arbetslösa som kvoten av antalet arbetslösa dividerat med antalet personer som ingår i arbetskraften, dvs. de som har ett arbete samt de som inte har funnit något arbete men som aktivt söker efter ett arbete. Arbetslöshet och NEET är således andelar av olika storheter.

Antal arbetslösa	=	Andelen
Antalet sysselsatta + antalet arbetslösa	=	arbetslösa

10Unga som varken arbetar eller studerar är en indikator som definieras på olika sätt av olika aktörer. Se vidare kapitel 5.

11Nästan samtliga arbetsmarknadspolitiska program i Sverige klassificeras som studier i Arbetskraftsundersökningarna, men inte som formella studier. Det krävs att intervjupersonen aktivt deltar i aktiviteten hos Arbetsförmedlingen. Det räcker således inte med att vara inskriven. Huruvida dessa personer klassas som arbetslösa eller ej beror på om de söker och kan ta arbete, precis på samma sätt som för övriga arbetslösa. Med andra ord leder deltagan- de i ett arbetsmarknadspolitiskt program inte per automatik till att en intervjuperson klassas som arbetslös. Enligt svenska AKU kan en person som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program även klassas som sysselsatt. Detta gäller då endast om personen deltar i arbetsplatsens produktion av varor och tjänster och att deltagaren också får lön från före- taget där personen arbetar.

SOU 2013:74

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

Andelen NEET, dvs. unga som varken arbetar eller studerar, å andra sidan, beräknas genom att dividera antalet personer som varken arbetar eller deltar i någon utbildning eller praktik med det totala antalet ungdomar i befolkningen.

Antal NEET	=	Andelen
Totala antalet unga i åldersgruppen	=	NEET

Antalet personer som beräknas tillhöra kategorin NEET är betyd- ligt fler än antalet arbetslösa i flertalet europeiska länder. Detta gäller däremot inte nödvändigtvis i alla länder, t.ex. Sverige. I Sverige för- klaras detta till stor del av att många av de arbetslösa är studerande.

3.1.2Sysselsatta, arbetslösa och utanför arbetskraften

För att beskriva utvecklingen av antalet unga som varken arbetar eller studerar finns det inledningsvis anledning till en mer övergri- pande beskrivning av samtliga ungas olika arbetsmarknadspositio- ner, på det sätt de klassificeras i Arbetskraftsundersökningarna. I diagram 3.1 visas hur andelen sysselsatta, arbetslösa och personer som ej är i arbetskraften fördelas under åren 2006–2013.12 Som beskrivits ovan är begreppen heterogena och därför redovisas också i nedanstående figur hur stort antal av de arbetslösa respektive de som ej är i arbetskraften som är studerande.13

De allra flesta arbetar eller studerar

De allra flesta ungdomar arbetar eller studerar. Detta gäller cirka 90 procent av de unga i åldern 20–24 år. De övriga 10 procenten är de unga som utgör gruppen NEET, dvs. de som är arbetslösa (ex- klusive personer i utbildning) samt de unga som ej är i arbetskraften (exklusive personer i utbildning). NEET illustreras således av de två översta kategorierna i diagrammet. Som framkommer ur dia- grammet har andelen NEET varit ungefär lika stor under perioden

12Data avser första kvartalet respektive år.

13Frågor ställs om personen studerat under referensveckan och i så fall om studierna var hel- eller deltidsstudier. Vidare efterfrågas antalet studietimmar under referensveckan. De euro- peiska kraven på AKU vidgades för 2007. Fr.o.m. januari 2007 ställs också en fråga avseende studier någon gång de tre veckorna närmast före referensveckan samt en fråga om studierna avsåg heltidsstudier.

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

SOU 2013:74

2006–2013. Hälften av de unga som tillhör NEET kategoriseras som arbetslösa och hälften är ej i arbetskraften, enligt AKU.

Diagram 3.1 Andel unga i åldern 20–24 år som är sysselsatta, arbetslösa och ej i arbetskraften år 2006–2013

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
			År

ej i arbetskraften

arbetslösa

arbetslösa därav studerande

ej i arbetskraften därav studerande (heltid)

sysselsatta

Not: Sysselsatta personer som också är studerande särredovisas inte här.

Källa: Statistiska centralbyrån (2013), Arbetskraftsundersökningarna.

En stor grupp av unga i åldern 20–24 år är studerande. Dels finns studerade i kategorin ej i arbetskraften. Dels finns också personer som är arbetslösa men som också studerar.14 Huruvida de arbetslösa ungdomarna som samtidigt studerar gör detta i brist på ett arbete eller utgörs av studerande som söker ett kompletterande deltids- jobb till studierna är emellertid inte känt.15

14Dessutom finns det studerande bland de sysselsatta. Detta särredovisas inte här eftersom utredningen har fokus på de grupper som inte är sysselsatta.

15Statistiska centralbyrån visar i Ungdomars arbetsmarknadssituation – en europeisk jämförelse att 41,5 procent av de svenska arbetslösa ungdomarna i åldern 15–24 år betraktade år 2011 studier som sin huvudsakliga verksamhet. Arbetslösheten bland ungdomar påverkas av en rad olika institutionella faktorer. Dessa varierar mellan olika länder och påverkar nivån på ungdomsarbetslösheten. Exempelvis påverkas konstruktionen av studiemedel incitamenten att söka feriearbete. Förutom konstruktionen av studiemedel påverkas också ungdoms- arbetslösheten av utbildningssystemens uppbyggnad, inklusive förekomst av lärlingar, samt förekomsten och kategoriseringen av arbetsmarknadspolitiska program. (Statistiska central- byrån (2013) Ungdomsarbetslöshet – jämförbarhet i statistiken mellan ett antal europeiska länder,

Bakgrundsfakta, Arbetsmarknads- och utbildningsstatistik, 2013:1, Stockholm).

SOU 2013:74

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

3.1.3Arbetslöshet bland unga i åldern 20–24 år

Ungdomar har generellt sett en högre arbetslöshetsnivå än befolk- ningen i övrigt. Detta har flera förklaringar. Framförallt består ungdomar av en grupp som gör sitt intåg på arbetsmarknaden, men det är också en ålderskategori som, vilket vi beskrivit ovan, ägnar sig åt studier i högre utsträckning än övriga befolkningen vilket san- nolikt påverkar deras incitament och möjligheter att delta på arbets- marknaden och därmed också arbetskraftstalet. I åldern 15–19 år går de allra flesta i grundskolan eller på gymnasiet och mycket få ungdomar söker arbete. Detta medför att denna åldersgrupp har en högre andel studerande, vilket i sin tur medför ett lägre arbets- kraftsdeltagande.16 I denna övergripande redovisning av ungdomars arbetslöshet fokuseras därför på ungdomar i åldern 20–24 år, dvs. den ålder där en betydligt större andel av ungdomarna söker arbete.

Utbildningsnivån påverkar risken för arbetslöshet

I diagram 3.2 visas den relativa arbetslösheten17 för unga i åldern 20–24 år under perioden 2005–2012. Över tid har arbetslösheten varierat mellan 13 och 19 procent. Unga män har en något högre arbetslöshet än motsvarande unga kvinnor. År 2012 hade män en arbetslöshet på cirka 21 procent medan kvinnors arbetslöshet var 17 procent.

16Arbetskraftstalet, dvs. arbetskraftens andel av befolkningen, för ungdomar i åldern 15–19 år var 32 procent år 2011. Motsvarande för unga i åldern 20–24 år var 72,9 procent.

17Andelen arbetslösa av antalet personer i arbetskraften.

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

SOU 2013:74

Diagram 3.2 Relativ arbetslöshet 2005–2012 bland unga i åldern 20–24 år
25%
20%
15%							Män
10%							Totalt
10%
5%							Kvinnor
5%
0%					2010	2011	2012
2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
			År
Källa: Statistiska centralbyrån (2013), Arbetskraftsundersökningarna.

I diagram 3.3 visas den relativa arbetslösheten för samma ålders- grupp fördelat på utbildningsnivå och kön. Utbildningsnivån är uppdelad utifrån om den unge har förgymnasial utbildning eller mer än förgymnasial utbildning. Förgymnasial utbildning kan här innebära endast grundskoleutbildning eller också inkludera en ej avslutad gymnasieutbildning. Mer än förgymnasial utbildning är här lägst en avslutad gymnasieutbildning.

Ur figuren framkommer tydligt att arbetslösheten samvarierar med utbildningsnivån. Unga med endast förgymnasial utbildning tenderar att ha dubbelt så hög arbetslöshet som de unga som har högre utbildning. Under år 2012 var arbetslösheten för män med förgymnasial utbildning 40 procent. Motsvarande för män med mer än förgymnasial utbildning var 18 procent. Arbetslösheten tenderar att vara hög för såväl kvinnor som män med endast förgymnasial utbildning. Dock tycks arbetslösheten för dessa unga kvinnor sjunka under de senaste åren, dvs. från 42 procent år 2009 till 31 procent 2012. För unga män och kvinnor som har mer än förgym- nasial utbildning är arbetslösheten mer jämn över tid. Under perio- den 2005–2012 har andelen varierat mellan 15 och 20 procent.

SOU 2013:74

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

Diagram 3.3 Relativ arbetslöshet bland unga i åldern 20–24 år fördelat på utbildning och kön

45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
			År
Källa: Statistiska centralbyrån (2013), Arbetskraftsundersökningarna.

Förgymnasial utbildning män

Förgymnasial utbildning kvinnor

Mer än förgymnasial utbildning män

Mer än förgymnasial utbildning kvinnor

3.1.4Arbetslöshetstidens längd

För att få en djupare förståelse för ungas situation på arbetsmark- naden bör ytterligare aspekter tas i beaktande. En viktig faktor, utöver huruvida de arbetslösa är studerande eller inte, är arbetslös- hetstidens längd. Innebörden av att vara arbetslös skiftar kraftigt beroende på tiden i arbetslöshet. En arbetslös person kan antingen befinna sig mellan anställningar eller ännu inte ha fått sin första an- ställning. Det är naturligt att ungdomar ofta startar som arbetslösa och att det kan ta en viss tid innan de får sina första jobb. Är arbets- löshetstiden lång kan orsakerna till denna vara av annan karaktär. En sådan orsak till arbetslöshet kan t.ex. handla om att arbetsgivares efterfrågan på ungdomar minskat.18

I diagram 3.4 visas tiden i arbetslöshet för ungdomar i åldern 15–24 år. Där framkommer att 40 procent av samtliga arbetslösa ung- domar är arbetslösa fyra veckor eller kortare. Lika stor andel, dvs. cirka 40 procent är arbetslösa mellan 1 och 5 månader (5–26 veckor).

18 Nordström Skans, O. (2009) Varför är den svenska ungdomsarbetslösheten så hög? Rapport till Finanspolitiska rådet 2009/6, IFAU, Uppsala universitet och IZA.

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

SOU 2013:74

Resterande ungdomar, dvs. cirka 20 procent, är långtidsarbetslösa,
dvs. de har en arbetslöshetstid längre än 6 månader (27 veckor).19
Diagram 3.4 Tid i arbetslöshet år 2007–2013 för ungdomar i åldern
	15–24 år*
100%
90%
80%
70%						mer än 27 veckor
60%						mer än 27 veckor
60%						5-26 veckor
50%						5-26 veckor
50%						1-4 veckor
40%						1-4 veckor
40%
30%
20%
10%
0%
2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
			År

* uppgifterna avser första kvartalet respektive år.

Källa: Statistiska centralbyrån (2013), Arbetskraftsundersökningarna.

I diagram 3.5 visas kort respektive lång arbetslöshet fördelat på kön. Där framkommer att år 2007 hade män respektive kvinnor i lika hög grad kort arbetslöshet. Därefter har utvecklingen gått åt att unga mäns korta arbetslöshet har minskat i förhållande till kvinnors. Kvin- nors korttidsarbetslöshet är även under första kvartalet 2013 cirka 50 procent medan mäns andel har sjunkit till 35 procent. Andelen män som är långtidsarbetslösa har ökat över tid. År 2007 var 13 pro- cent långtidsarbetslösa och 2013 var motsvarande andel 20 procent. Andelen kvinnor med långtidsarbetslöshet har i stället minskat över samma period och är första kvartalet 2013 cirka 15 procent.

19 Arbetslöshetstiden är betydligt längre för befolkningen i övrigt. Endast 16 procent av t.ex. arbetslösa personer i åldern 25–54 år har en arbetslöshetstid på fyra veckor eller kortare medan 41 procent av denna ålderskategori är långtidsarbetslösa.

SOU 2013:74

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

Diagram 3.5 Kort (1–4 veckor) respektive lång (> 27 veckor) arbetslöshet
	bland unga män och kvinnor i åldern 15–24 år
70%
60%
50%						Kvinnor 1-4
50%						veckor
40%						Män 1-4
30%						veckor
30%						Män mer än
						Män mer än
20%						27 veckor
20%						Kvinnor mer
10%						Kvinnor mer
10%						än 27 veckor
0%
2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
			År

* uppgifterna avser första kvartalet respektive år.

Källa: Statistiska centralbyrån (2013), Arbetskraftsundersökningarna

3.1.5Unga som varken arbetar eller studerar – NEET

Utredningens målgrupp och fokus är de unga som internationellt har kommit att kallas NEET – Not in Employment, Education or Training. I Sverige har dessa unga varierande benämningar: unga som varken arbetar eller studerar, inaktiva och unga utanför.20 För- utom att benämningarna varierar används olika dataunderlag för att fånga målgruppen.21 Därutöver skiftar också syftet med de olika in- dikatorerna. I vissa studier är syftet att fånga en bred grupp av de unga medan andra studier syftar till att fånga en smal och utsatt grupp av de unga. I Arbetskraftsundersökningarna utgörs NEET av de personer som (a) inte är sysselsatta (alltså arbetslösa eller utan- för arbetskraften) och (b) inte deltagit i någon form av utbildning under en fyraveckorsperiod.

I diagram 3.6 visas andelen unga som varken arbetar eller studerar under perioden 2007–2012 baserat på AKU.22 Såväl under periodens början som under periodens slut är andelen unga som varken arbetar

20I kapitel 5 redogörs i detalj för hur dessa unga i olika studier definierats och vad de olika definitionerna får för konsekvenser för storleken på gruppen.

21Utöver Arbetskraftsundersökningarna har ett antal studier genomförts baserade på register- data för att fånga gruppen unga som varken arbetar eller studerar.

22Se bilaga 3 för fördjupad redovisning avseende unga som varken arbetar eller studerar.

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

SOU 2013:74

eller studerar i åldern 15–24 år cirka åtta procent. Detta gäller oav- sett kön. Under lågkonjunkturen 2009 ökade emellertid andelen till cirka tio procent. Andelen varierar däremot beroende på ålder. Bland de yngre ungdomarna, 15–19 år, är andelen cirka fyra procent. Bland de något äldre ungdomarna är andelen däremot betydligt högre, dvs. cirka elva procent.

Diagram 3.6 Andel unga i åldern 15–24 år som varken arbetar eller studerar (NEET)

16%
14%
12%
10%					20-24 år
8%					15-24 år
8%
6%					15-19 år
6%
4%
2%
0%
2007	2008	2009	2010	2011	2012
			År
Källa: Statistiska centralbyrån (2013), Arbetskraftsundersökningarna.

Andelen unga som varken arbetar eller studerar är sannolikt en heterogen grupp och orsakerna till att den unge befinner sig i denna position antas variera. Detta framkommer i diagram 3.7 där de unga är fördelade på ålder, kön och födelseland.23 Generellt sett kvarstår skillnaderna mellan de olika åldrarna. Yngre ungdomar, oavsett kön och födelseland, har lägre andelar än de äldre ungdomarna. Bland de äldre varierar dock andelen unga som varken arbetar eller studerar när hänsyn tas till kön och födelseland. Såväl utrikes födda kvinnor som män har högre andelar än svenskfödda män och kvinnor. Sär- skilt hög är andelen bland utrikes födda kvinnor, där den är cirka 20 procent, vilket kan jämföras med inrikes födda där andelen är 10 procent.

23 Här kategoriseras födelseland endast som inrikes respektive utrikes född.

SOU 2013:74

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

Diagram 3.7 Andel unga i åldern 15–19 år respektive 20–24 år som varken
	arbetar eller studerar fördelat på kön och födelseland
25%					20-24 år utrikes födda
					20-24 år utrikes födda
					kvinnor
20%					20-24 år utrikes födda män
20%
					20-24 år inrikes födda
15%					kvinnor
15%					20-24 år inrikes födda män
					20-24 år inrikes födda män
10%					15-19 år utrikes födda män
10%
					15-19 år utrikes födda
5%					kvinnor
5%					15-19 år inrikes födda män
					15-19 år inrikes födda
0%					kvinnor
2007	2008	2009	2010	2011	2012
			År
Källa: Statistiska centralbyrån (2013), Arbetskraftsundersökningarna.

Hög risk för att varken arbeta eller studera bland unga som saknar gymnasieutbildning

Förhållandet mellan utrikes respektive inrikes födda förändras emellertid när hänsyn också tas till utbildningsnivå. I stället fram- står då skillnaden vara mellan dem som har en gymnasieutbildning och dem som inte har en sådan utbildning.24 I diagram 3.8 visas att oavsett kön och födelseland är det betydligt större sannolikhet att unga som endast har en förgymnasial utbildning saknar både arbete och utbildning. Andelen unga som varken arbetar eller studerar bland de med förgymnasial utbildning är för såväl inrikes- som utrikesfödda män och kvinnor över 25 procent år 2012. Särskilt anmärkningsvärt är svenska och utrikes födda kvinnors andel under lågkonjunkturen då andelen uppgick till över 40 procent för dessa unga kvinnor. För de unga som däremot har en gymnasieutbildning eller mer varierar andelen mellan 8 och 15 procent. För dessa unga ökade heller inte andelen under lågkonjunkturen i lika stor grad som för dem med förgymnasial utbildning.

24 Dessa resultat överensstämmer med registerbaserade analyser (Socialstyrelsen (2010)

Social rapport 2010, Stockholm, s. 83).

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

SOU 2013:74

Diagram 3.8 Andel unga i åldern 20–24 år som varken arbetar eller studerar
		fördelat på utbildningsnivå, kön och födelseland
50%					20-24 år förgym utb	utrikes
					20-24 år förgym utb	utrikes
45%					födda kvinnor
45%
40%					20-24 år förgym utb	inrikes
40%					födda kvinnor
35%					20-24 år förgym utb	inrikes
35%					födda män
					födda män
30%					20-24 år förgym utb	utrikes
					födda män
25%					20-24 år mer än förgym utb
					20-24 år mer än förgym utb
20%					utrikes födda kvinnor
20%
15%					20-24 år mer än förgym l
15%					utb utrikes födda män
10%					20-24 år mer än förgym utb
10%					inrikes födda män
					inrikes födda män
5%					20-24 år mer än förgymn
					utb inrikes födda kvinnor
0%
2007	2008	2009	2010	2011	2012
Källa: Statistiska centralbyrån (2013), Arbetskraftsundersökningarna.

Utbildningsnivån i gruppen varierar över tid

Så här långt har data från Arbetskraftsundersökningarna använts i detta avsnitt. För att fördjupa kunskapen om de unga som varken arbetar eller studerar kan registerdata med fördel också användas. Utredningen beskriver i kapitel sex på vilka sätt registerdata kan nyttjas. Nedan visas utvecklingen av andelen elever med slutbetyg från gymnasieskolan bland unga som varken arbetar eller studerar i åldern 20–24 år under åren 1998–2010, baserat på registerdata.25 Som framgår av diagrammet har andelen med slutbetyg26 minskat över tid i gruppen. I början av perioden hade hälften av de unga som varken arbetade eller studerade en gymnasieutbildning medan det år 2010 var motsvarande drygt 30 procent. Samma tendens finns bland både kvinnor och män, dock tycks denna utveckling vara

25Temagruppen för Unga i arbetslivets definition används, se kapitel 5.

26Till skillnad från tidigare redovisade mått på högsta utbildningsnivå ingår inte elever med samlat betygsdokument här. Se vidare bilaga 6 för ett resonemang om olika sätt att redovisa utbildningsnivå.

SOU 2013:74

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

extra stark bland de unga männen. Anledningen till detta är sanno- likt att sammansättningen av de individer som tillhör gruppen unga som varken arbetar eller studerar är olika i hög- respektive lågkon- junktur. I lågkonjunktur är gruppen mer heterogen och risken ökar även för personer med slutbetyg att hamna i gruppen. När antalet unga som varken arbetar eller studerar blir färre blir sammansätt- ningen en annan och andelen med slutbetyg blir därmed troligtvis också lägre. Det betyder att förutsättningarna för arbetsmarknads- etablering i gruppen delvis är beroende av det totala antalet individer i gruppen, vilket i sin tur har ett samband med konjunkturen.

Diagram 3.9 Andel unga som varken arbetar eller studerar med slutbetyg från gymnasieskolan i åldern 20–24 år

60%
50%
40%						Kvinnor
						Kvinnor
30%						Totalt
20%						Män
20%
10%
0%
1998	2000	2002	2004	2006	2008	2010
Källa: Statistiska centralbyrån (2013), LISA-databasen.

3.2Ungdomar utan gymnasieutbildning

Skolmisslyckande och avhopp är indikatorer på att en ungdom riske- rar att få problem i framtiden.27 Låga och ofullständiga betyg från grundskolan är riskfaktorer för arbetslöshet och lägre sysselsätt- ningsgrad. Dessutom ökar också sannolikheten för olika psyko-

27 Resultaten pekar mot att arbetsmarknadseffekten är ungefär densamma, oavsett om man aldrig börjar på gymnasiet eller om man avbryter utbildningen. Socialstyrelsen (2010) Social rapport 2010, Stockholm, s. 70–84; Bäckman, O. Att få fotfäste på arbetsmarknaden, I Alm, S et al. (red.) (2011) Utanförskap, Institutet för framtidsstudier, Stockholm: Dialogos; DS 2003:33 Skolmisslyckanden – hur gick det sen? Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Finansdepartementet.

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

SOU 2013:74

sociala problem.28 Ett skolmisslyckande är således ett problem för såväl samhället som individen.

Numera påbörjar nästan samtliga elever en gymnasieutbildning, dvs. cirka 98 procent av de som avslutar grundskolan går direkt till en gymnasieutbildning.29 Men det innebär ändå att 2 000 elever per år inte påbörjar utbildningen direkt efter avslutad grundskola.30 Att påbörja en gymnasieutbildning är dock inte det samma som att full- följa den. Många avbryter utbildningen i förtid. Andra deltar i utbild- ningen under tre år men avslutar utan fullständigt slutbetyg eller saknar gymnasieexamen.

Individuella programmet – det näst vanligaste gymnasieprogrammet

Det är vanligt att elever med olika svårigheter i skolan har gått på det individuella programmet. Under de senaste åren påbörjade cirka 12 procent av samtliga gymnasieelever det individuella programmet, vilket gjorde detta till det näst största programmet på gymnasiet.31

I beskrivningen nedan framkommer att elever som har gått på det tidigare individuella programmet är kraftigt överrepresenterade bland dem som under utbildningen avbryter sina studier, inte har en fullföljd gymnasieutbildning eller saknar grundläggande behörig- het till högre studier. I och med den nya gymnasiereformen, GY11, förändrades individuella programmet och ersattes med introduk- tionsprogram. Denna förändring beskrivs närmare nedan. Dock beskrivs först hur olika elever, fördelat efter typ av program i gym- nasieskolan, fullföljer utbildningen.

28Sambanden mellan låg utbildning och ökade risker för tidig död, somatisk och psykisk ohälsa som en rad sociala problem är väl kända sedan flera decennier och skillnaderna i medellivslängd mellan olika utbildningsgrupper fortsätter att öka. Socialstyrelsen (2010) Social rapport 2010, Stockholm, s. 229 ff; Bäckman, O. & Nilsson, A. (2011) Pathways to Social Exclusion, A Life-Course Study, European Sociological Review, 27: 107–123.

29SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kom- mun, s. 83 f.

3087,6 procent av eleverna som gick ut årskurs nio 2011 är behöriga att söka ett nationellt programmen i gymnasieskolan. Elever som inte är behöriga kan från och med höstterminen 2011 gå på introduktionsprogrammet.

31Ungefär lika stor andel som började på individuella programmet började sina studier på naturvetenskapliga programmet.

SOU 2013:74

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

3.2.1Genomströmning i gymnasieskolan

Långt ifrån alla som påbörjat gymnasieskolan har slutbetyg fyra år senare, dvs. har fullföljt utbildningen.32 I genomsnitt saknar 24 pro- cent slutbetyg.33 Denna andel har varit konstant under hela 2000- talet. Andelen varierar något mellan män och kvinnor. Kvinnor har i högre utsträckning än män ett slutbetyg efter fyra år; 21 procent av kvinnorna saknar slutbetyg medan motsvarande för män är 27 pro- cent.

I diagram 3.10 framkommer dessutom att andelen med slutbetyg varierar kraftigt beroende på typ av program i gymnasieskolan. Elever som gått på studieförberedande program har i högre utsträck- ning än elever på andra program ett slutbetyg. Men även bland de unga som gått på ett studieförberedande program är andelen som saknar slutbetyg relativt stort, dvs. cirka 13 procent. De elever som gått ett yrkesförberedande program saknar i ännu högre utsträckning slutbetyg. Cirka 80 procent av dessa elever fullföljer utbildningen och har slutbetyg inom fyra år. För dem som påbörjat det indivi- duella programmet är fullföljd gymnasieutbildning mycket ovanligt. Endast 20 procent av dessa elever har ett slutbetyg eller motsvarande fyra år senare.

32Se vidare bilaga 6 för ett resonemang om olika sätt att redovisa utbildningsnivå.

33För elever som avbryter gymnasieutbildning finns det möjlighet att fullfölja studierna vid ett senare tillfälle, t.ex. vid den kommunala vuxenutbildningen. Uppföljningar visar emeller- tid att andelen elever med slutbetyg från gymnasiet inte ökar nämnvärt när de följs upp efter en längre tid. Vid en uppföljning sju år senare framkommer endast marginella förändringar (SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun, s. 85 f).

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

SOU 2013:74

Diagram 3.10 Fullföljd gymnasieutbildning inom fyra år
100%
90%
80%				Studieförberedande
70%				Studieförberedande
70%				program
60%				Yrkesförberedande
50%				program
50%
40%				Individuella
40%				programmet
30%				programmet
30%
20%
10%
0%				2008
2004	2005	2006	2007	2008
		År

Not: Fullföljd gymnasieutbildning avser här slutbetyg eller motsvarande från gymnasieskolan. Avser samtliga nybörjare i gymnasieskolan respektive år.

Källa: Skolverket (2013).

Avbrott i gymnasieskolan

Ett avbrott, dvs. antalet elever som inte studerade innevarande år men väl föregående år, från gymnasieskolan behöver inte nödvän- digtvis innebära att den unge blir arbetslös. Ett avbrott kan innebära att den unge börjar arbeta eller påbörjar en annan utbildning. Risken för att den unge inte återupptar studierna är emellertid stora. Gene- rellt avbryter cirka åtta procent av eleverna sina studier varje år. Det förekommer inga särskilda könsskillnader. Andel avbrott varierar kraftigt mellan olika gymnasieskolor, på vissa skolor är andel avbrott så hög som 40 procent. Det finns också skolor där det är mycket ovanligt med avbrott.34

Risken för avbrott varierar också mellan olika program. Avbrott förekommer framför allt inom det individuella programmet, vilket visas i diagrammet nedan. I detta fall redovisas avbrott som de elever som påbörjat en utbildning men inte deltagit i år två och år tre.

34 SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kom- mun, s. 87.

SOU 2013:74

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

Diagram 3.11 Andelen avbrott per program

14%

12%

10%

Individuella	Yrkesförberedande Studieförberedande
programmet
	Program

Not: Nybörjare höstterminen 2008 som inte deltagit i utbildningen år två och tre på gymnasieskolan. Källa: Skolverket (2013).

Ej grundläggande behörighet till högskolan

För att studera vidare på högskola eller universitet krävs s.k. grund- läggande behörighet från nationellt eller specialutformat program.35 Andelen med grundläggande behörighet varierar beroende på pro- gram, vilket visas i diagrammet nedan. Bland elever som har gått ett studieförberedande program har 80 procent grundläggande behörig- het medan motsvarande för elever på yrkesförberedande program är 65 procent. När det gäller det individuella programmet saknar nästan samtliga elever behörighet till högre studier. Endast tio pro- cent av eleverna på detta program når behörighet.

35 Kravet för elever i den gamla gymnasieskolan är ett slutbetyg från ett fullständigt program i gymnasieskolan med lägst betyget godkänd i minst 2 250 gymnasiepoäng samt för de som avslutade utbildningen år 2010 minst lägst betyget godkänt i svenska, engelska och matematik. För elever från den nya gymnasieskolan är kravet högskoleförberedande examen eller yrkesexamen samt lägst betyget E i de kurser i svenska och engelska som krävs för en högskoleförberedande examen i gymnasieskolan.

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

SOU 2013:74

Diagram 3.12 Andelen nybörjare på respektive program med grundläggande behörighet till universitet och högskolan inom fyra år

100%
90%
80%
70%				Studieförberedande
60%				Studieförberedande
60%				program
50%				Yrkesförberedande
40%				program
40%				Individuella
30%				Individuella
30%				programmet
20%				programmet
20%
10%
0%
2004	2005	2006	2007	2008
		År
Källa: Skolverket (2013).

Individuella programmet/introduktionsprogrammet

Den gymnasiereform som infördes år 2011 har inneburit flera stora förändringar. Nya gymnasieprogram, examensmål, ämnesplaner, kursplaner och ny betygsskala infördes. Särskilt intressant i detta sammanhang är att det individuella programmet ersattes med fem introduktionsprogram. Syftet med införandet av introduktionspro- gram var att bättre möta elevernas behov för att komma vidare i studier eller ut i arbetslivet. Erfarenheterna, dvs. problem med hög andel avhopp och en mycket låg genomströmning, från det indi- viduella programmet, föranledde ett antal förändringar. Införandet av introduktionsprogrammen innebär att det numera endast är av- sett för elever som inte är behöriga till något nationellt program eller som behöver skaffa sig behörighet till ett visst nationellt program. Det innebär att en del av de unga som tidigare skulle ha blivit erbjud- na plats på individuella programmet inte längre har detta som alter- nativ. Om det finns synnerliga skäl kan kommunen placera elever med behörighet till nationellt program på två av introduktionspro- grammen.36 Enligt Skolverkets första uppföljning av programmen

36 Yrkesintroduktion och Individuellt alternativ. Bedömningen av vad som avses med syn- nerliga skäl i 17 kap. 11§ skollagen (2010:800) tolkas restriktivt enligt Skolverkets första

SOU 2013:74

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

tycks uppfattningen bland intervjuade kommuner vara att avhoppen från nationella program minskat i och med förändringen.37 Skolverket konstaterar att det är för tidigt att bedöma hur introduktionspro- grammen lyckas hantera de problem som identifieras när det gäller det tidigare individuella programmet. Myndigheten ska fortsätta uppföljningen av introduktionsprogrammen.

3.3Stödåtgärder på vägen från skola till arbetsliv

Det finns många olika åtgärder som syftar till att underlätta för ung- domar att fullgöra sin utbildning och att etablera sig på arbetsmark- naden. Här samspelar generella och riktade insatser med såväl in- satser från tidig ålder som sådana som direkt syftar till att hjälpa den unge när han eller hon står inför den aktuella situationen att för- söka få ett arbete. Det här avsnittet syftar till att peka på att många aktörer är involverade i åtgärder till de berörda barn och ungdomar- na. Åtgärderna omfattar flera politikområden. Utredningen anser det angeläget att tydligt påtala det faktum att om barn och unga ska lyckas med utbildning och senare etablering på arbetsmarknaden behövs långt fler insatser än direkta arbetsmarknadsinsatser. Utred- ningen återkommer i kapitel 7 med en genomgång av vilka insatser som ges till målgruppen. Där avgränsas emellertid beskrivningen till de insatser som är arbetsmarknadsrelaterade.

3.3.1Stöd för att minska avhopp från utbildning och öka förutsättningarna för arbetsmarknadsinträde

Den schematiska figuren nedan syftar till att visa att en rad olika stödåtgärder och grundläggande förhållanden bör finnas på plats för att minska risken för avhopp från skola och en senare bristfällig arbetsmarknadsanknytning. Bristande resurser och kvalitet i ett av de led, som illustreras av figurens kolumner, ger återverkningar som är svåra att reparera i nästa led. För att lyckas med att minska avhopp och öka förutsättningarna för ett lyckat arbetsmarknadsinträde för

uppföljning av introduktionsprogrammen (IM). Kommuner kräver oftast andra skäl än av- brutna studier från nationella program för att ge en plats på ett IM.

37 Skolverkets första uppföljning av IM bygger på fallstudier i elva av landets 290 kommuner. Skolverket (2012) Delrapportering av uppdrag om gymnasieskolreformens lokala förankring – Introduktionsprogrammen, U2012/3589/S, Redovisning av regeringsuppdrag, Stockholm.

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

SOU 2013:74

samtliga ungdomar, krävs en helhetssyn på samtliga arenor som påverkar barn och ungas livsvillkor.

Figur 1 – Stödåtgärder i övergången mellan skola och arbetsliv

Tidiga insatser i förskola	Insatser för att	Insatser för att underlätta	Åtgärder för att öka
och skola innan	förebygga och åter-	övergången mellan skola	anställningsbarheten
problemet uppkommit	integrera avhoppare	och arbetsliv	bland unga

Föräldrastöd, special- lärare, särskilt stöd, diagnostiska verktyg för tidig identifikation etc.

Särskilt stöd i skolan,	Jobbgarantin för ungdomar,	Lärlingsutbildningar,
anpassad undervis-	förmedlingsinsatser,	YA-anställningar*, studie-
ning, introduktions-	kommunala arbets-	motiverande kurser, sänkta
programmen etc.	marknadsinsatser, särskilda	arbetsgivaravgifter etc.
	arbetsmarknadsprojekt etc.

* anställningar på yrkesintroduktionsavtal.

Not: Den schematiska beskrivningen bygger på Eurofounds (2012) kategorisering av insatser till ungdomar i övergången mellan skola och arbetsliv.

Tidiga insatser innan problemen uppkommit

En grundläggande förutsättning är att de verksamheter som möter barn och unga håller bra kvalitet. Det ökar förutsättningarna för att samtliga barn och unga ska klara sin utbildning och därmed ökar också chanserna för samtliga att så småningom erhålla ett arbete. Med en hög kvalitet i de generella insatserna är förhoppningen att färre barn och unga kommer att vara i behov av särskilda stödåt- gärder. Barn från utsatta miljöer och barn med inlärningssvårigheter, funktionsnedsättning, beteendeproblematik eller psykisk ohälsa har trots de generella insatserna ofta svårt att klara skolan. Deras svårig- heter riskerar att följa med och förvärras upp i vuxen ålder och leder inte sällan till problem med såväl arbetsmarknadsanknytning som ohälsa av olika slag. De insatser som görs för familjer och barn via mödra- och barnhälsovård, t.ex. föräldrastöd, och i förskola och skola har som mål att jämna ut uppväxtvillkor och ge alla barn en god start i livet. Ändå är det många unga som går in i vuxenlivet med otillräckliga färdigheter. För att kunna sätta in riktat stöd till barn som riskerar att få svaga resultat i skolan fordras dels att det finns en god kunskap som kan identifiera vilka barn som är i risk- zonen, dels krävs det goda kunskaper om hur dessa barn kan stöttas. Det finns tydliga tecken som pekar på att såväl de tidiga generella

SOU 2013:74

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

som de riktade insatserna kan bli mer effektiva och ändamålsenliga.38 I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Skolan ska ge alla barn och elever den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.

Insatser i skolan för att återintegrera potentiella avhoppare

Kommunen har ett flertal skyldigheter att ge barn och unga stöd på vägen till etablering i arbetsliv och övrigt samhällsliv.39 I skolan finns insatser som är direkt riktade mot de unga som riskerar att avbryta skolan. En elev i grundskolan har såväl som en elev i gym- nasieskolan omfattande rättigheter till särskilt stöd. Skolan har enligt skollagen skyldighet att skyndsamt utreda behov av särskilt stöd, upprätta åtgärdsprogram samt eventuellt besluta om anpassad studie- gång, särskilda undervisningsgrupper och förlängd skolplikt.40 I utredningens delbetänkande redogörs för skolans skyldigheter att under hela skoltiden stödja barn och unga. Granskningar visar att det ofta finns brister i skolornas arbete med att anpassa undervis- ningen utifrån elevernas behov och förutsättningar. Trots att elever har en omfattande rättighet till särskilt stöd får de långt ifrån alltid det.41

I gymnasieskolan är introduktionsprogrammen centrala i det före- byggande arbetet.42 Som visades tidigare är genomströmningen i det tidigare individuella programmet nästintill obefintlig. Vidare är studie- avbrott mycket vanligare jämfört med övriga program. Insatserna som ges i de nya introduktionsprogrammen är således av strategiskt

38Greiff, Camilo von m.fl. (2012) En god start? En rapport att stötta barns utveckling, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering, Rapport 2012:11, Stockholm.

39Se bl.a. utredningens delbetänkande SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun, s. 100 ff.

403 kap. 6–12 §§ skollagen (2010:800). I gymnasieskolan gäller inte bestämmelserna om särskild undervisningsgrupp eller anpassad studiegång.

41Skolinspektionen (2011) Olika elever – samma undervisning, Skolinspektionens erfarenheter och resultat från tillsyn och kvalitetsgranskning 2010, Skolinspektionens rapport, Stockholm.

42Varje år passerar många som unga riskerar att hamna i utredningens målgrupp genom dessa introduktionsprogram. Läsåret 2012/13 fanns cirka 34 000 elever på introduktionsprogram i årskurs 1 eller 2 eller i individuellt program i årskurs 3. Det motsvarar cirka elva procent av samtliga elever i gymnasieskolan (Skolverket, 2013).

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

SOU 2013:74

betydelse för såväl individ som samhälle.43 Kunskapen om på vilket sätt introduktionsprogrammen kan förebygga och förhindra avbrott är däremot ännu mycket begränsad.44

Skolan har också skyldighet att se till att elevernas behov av väg- ledning och framtida studie- och yrkesval kan tillgodoses. Mot bak- grund av det fria skolvalets införande under 1990-talet har valsituatio- nen för en ungdom avsevärt förändrats. Det medför möjligheter för de unga men också svårigheter att hitta rätt bland alla valbara alter- nativ. Framgångsrik vägledning kan motivera eleverna och höja deras ambitionsnivå. Studie- och yrkesvägledningen har således en sär- skilt viktig uppgift i att vägleda elever som saknar tillräckliga sociala nätverk i ett allt mer komplext skolsystem. I en forskningsgenom- gång av vägledningens effekter framkommer att fungerande vägled- ning har störst effekt för elever som kommer från studieovana miljöer.45 Erfarenheter säger att unga som byter utbildning också har större risk att inte slutföra utbildningen. Även för ungdomar som är äldre än 20 år har kommunen skyldighet att tillhandahålla ut- bildning genom kommunal vuxenutbildning på grundläggande och gymnasial nivå.46 I normalfallet gäller att den som saknar fullständig grundskoleutbildning har rätt att genomgå kommunal vuxenutbildning från det år han eller hon fyller 20 år. Kommunen har också en skyldighet att aktivt verka för att nå och motivera de unga som har rätt att läsa kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå47; dvs. ungdomar utan fullföljd grundskoleutbildning. En majoritet av kommunerna prioriterar vuxenutbildning för att få fler unga i åldern 20–24 år att fullfölja en gymnasieutbildning.48

43Inom projektet Plug In pågår ett systematiskt arbete för att utveckla nya metoder för att få ungdomar som riskerar att avbryta eller har avbrutit studier att återuppta dem. En nationell kunskapsplattform för att förhindra avhopp från gymnasieskolan har utvecklats. Plug In är till hälften finansierat av Europeiska socialfonden (ESF) och leds av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) i samverkan med Göteborgsregionens kommunalförbund, Region Jämtland, Regionförbunden i Kalmar län och södra Småland, Region Västerbotten och Region Östsam. Det pågår under åren 2012–2014.

44Här bör dock finns stor potential att utveckla kunskap om metoder och effekter eftersom denna förebyggande åtgärd, till skillnad från många arbetsmarknadspolitiska insatser, är tydligt reglerad och många unga i riskzonen går igenom detta program. Den generella kun- skapen om vilka insatser som är effektiva för att förebygga avhopp från studier är begrän- sade.

45Dansk Clearinghouse for Uddannelseforskning (2011) Viden om vejledning.

4620 kap. 3 § skollagen (2010:800).

4720 kap. 10 § skollagen (2010:800).

48Olofsson, J. m.fl. (2012) Ungas övergångar mellan skola och arbete – Förutsättningar, lokala strategier och åtgärder, Umeå universitet, s. 42.

SOU 2013:74

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

Insatser för att underlätta övergången mellan skola och arbetsliv

Insatser inom ramen för arbetsmarknadspolitiken har som huvud- syfte att underlätta övergången mellan skola och arbetsliv samt att öka anställningsbarheten bland unga. 49 Inom ramen för Arbetsför- medlingens verksamhet finns insatser som särskilt riktas till ung- domar. Arbetsförmedlingens verksamhet omfattar bland annat plats- förmedling, vägledning och arbetsmarknadspolitiska program. Även kommunerna har i allt högre grad parallella insatser som riktar sig till arbetslösa ungdomar. Kommuner tillhandahåller ofta praktik- platser eller bistår de unga med cv-skrivande och intervjuträning, coachning, matchning och arbetsträning. Inom ramen för projekt finansierade av Europeiska socialfonden finns också insatser som riktar sig till ungdomar som behöver stöd i övergången mellan skola och arbetsliv. Många av dessa insatser görs i samverkan med Arbets- förmedling, kommun och andra aktörer. De arbetsmarknadsinsatser som riktas till de unga som befinner sig i en situation av att varken arbeta eller studera redogör utredningen för i kapitel sju.

Åtgärder för att öka anställningsbarheten bland unga

För att öka arbetsgivares benägenhet att anställa unga har bland annat sociala avgifter sänkts för personer under 26 år.50 I budgetproposi- tionen för 2014 föreslår regeringen en ytterligare sänkning för dem som är yngre än 23 år.51 Även s.k. Yrkesintroduktionsanställningar kommer att införas.52 Vidare har gymnasiala lärlingsutbildningar in- förts för att öka ungdomars möjligheter att skaffa relevanta yrkes- kunskaper och därmed underlätta inträdet på arbetsmarknaden. Regeringen har också gjort särskilda utbildningspolitiska satsningar med anledning av konjunkturen. Ungdomar som varken har grund- läggande högskolebehörighet eller gymnasieexamen har getts möjlig-

49I budgetpropositionen för 2014 aviserar regeringen satsningar på 263 miljoner kronor som syftar till att förstärka insatserna för unga som står långt från arbetsmarknaden, t.ex. fler arbetsförmedlare och vägledningsinsatser.

50En arbetsgivare betalar bara hälften av den vanliga kostnaden för socialavgifter för an- ställda under 26 år (Prop. 2012/13:1 Budgetpropositionen för 2013, Utgiftsområde 14, s. 37).

51Prop. 2013/14:1, Budgetpropositionen för 2014, Utgiftsområde 14, s. 47.

52Yrkesintroduktion är ett samlingsnamn för branschspecifika avtal om anställningar för unga (upp till 25 år) utan tidigare erfarenhet i yrket. Stödet till arbetsgivaren utformas som en lönesubvention motsvarande en ordinarie arbetsgivaravgift. En del av arbetstiden används för utbildning och handledning och är då inte lönegrundande. 15 procent av arbetstiden, ska bestå av utbildning/handledning. Hittills har avtal tecknats om yrkesintroduktion inom industrin, handeln och vård- och omsorgssektorn.

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

SOU 2013:74

het att tillfälligt få ta del av studiemotiverande kurser på folkhög- skola. Därutöver kan de ungdomar som deltar i de arbetsmarknads- politiska programmen jobbgarantin för ungdomar och jobb- och utvecklingsgarantin få förhöjda studiemedel om de kompletterar utbildningen inom det reguljära utbildningssystemet. I budgetpro- positionen för år 2014 föreslås vidare att rätten till kommunal vuxen- utbildning ska stärkas genom att samtliga ska få rätt att läsa in grundläggande och särskild behörighet till högskolan.53

3.4Samordning av social-, utbildnings- och arbetsmarknadspolitiska insatser

Det behövs många gånger olika typer av insatser för att stödja utsatta unga personer. Ofta behövs en kombination av olika utbildnings- och arbetsmarknadspolitiska insatser. Inte sällan finns också behov av insatser från socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Behovet av att utveckla samordnade insatser för såväl ungdomar som andra grupper, som har en problematisk arbetsmarknadssituation, är inget nytt. Såväl i Sverige som internationellt finns en stark utvecklings- trend att hitta nya integrerade lösningar. I Sverige har under lång tid behovet av samverkan påpekats i ett flertal sammanhang.54 Sam- verkan och samverkansprojekt har blivit ett frekvent förekommande utvecklingsområde inom olika välfärdsorganisationer. Inom Euro- peiska unionen pågår också sedan något decennium ett arbete med att utveckla metoder som ska stimulera medlemsländerna att bättre samordna sina resurser. Begreppet ”aktiv inkludering” introducera- des inom ramen för EU i början av 2000-talet.55 Här rekommen- deras medlemsstaterna att utveckla sina strategier för att på ett bättre sätt lyckas integrera människor som är utestängda från arbetsmark- naden. Genom att samordna arbetsmarknadsåtgärder med socialt och annat stöd till människor som står långt ifrån arbetsmarknaden

53Regeringen har i budgetpropositionen för år 2014 aviserat att det i framtiden kommer finnas utrymme för att stärka rättigheterna till kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå. Regeringen avser därför, efter överenskommelse med SKL, att återkomma till riksdagen med förslag som stärker dessa rättigheter. (Prop. 2013/14:1 Budgetpropositionen för 2014, Utgiftsområde 16, s. 68).

54Ungdomsstyrelsen (2009) FOKUS 09 – Metoder för att bryta ungas utanförskap – exempel från Europa, Ungdomsstyrelsens skrifter 2009:7, Stockholm, s. 141; Sveriges Kommuner och Landsting (2011) Möjligheternas generation? – En rapport om ungdomsarbetslösheten, Stockholm, s. 24 f.

55Kommissionens rekommendation om aktiv inkludering av människor som är utestängda från arbetsmarknaden (2008/867/EG).

SOU 2013:74

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

antas processen från passivt inkomststöd till aktiva åtgärder främja övergången från bidrag till arbete. Aktiveringen avser dock inte en- bart bidragstagare. Drivkraften bakom de olika försöken att öka samverkan är också att själva systemet måste aktiveras. Även orga- nisationerna måste moderniseras och bli mer medborgarvänliga och i högre grad ge ändamålsenlig hjälp.

Utredningen har som uppgift att analysera hur en bred sam- verkan kan åstadkommas för att bättre stödja unga som varken arbetar eller studerar. I utredningens kapitel 10 och 11 behandlas frågan om samordning mer ingående och förslag ges på hur samordningen kring utredningens målgrupp ska kunna komma till stånd. I detta avsnitt görs emellertid en övergripande beskrivning av frågan om samverkan. Dels beskrivs kortfattat de generella drivkrafterna bakom behovet att öka samverkan. Dels beskrivs utvecklingen av sam- verkanslösningar i andra länder.

3.4.1Ökat behov av samordning

Olika utvecklingstendenser har drivit på behovet av en ökad sam- ordning av välfärdstjänster. För det första finns en kontinuerlig ut- veckling mot en alltmer specialiserad kunskap inom välfärdssektorn som i sin tur har bidragit till en tilltagande fragmentering av olika verksamheter. Samtidigt som kravet på specialistkompetenser ökar, vilket oftast syftar till att ge bättre service till den enskilde, innebär inte sällan en specialisering att de olika aktörerna har svårt att se hur det egna arbetet hänger ihop med andras insatser. Bristande helhets- syn kan bli en konsekvens av denna utveckling. Individer riskerar att skickas fram och tillbaka mellan myndigheter utan att få ända- målsenlig hjälp.

Behovet av en ökad samordning av välfärdstjänster drivs också på av att många individer har sammansatta behov. I genomsnitt uppger var fjärde vuxen i Sverige att de har två eller flera välfärdsproblem som t.ex. ekonomisk utsatthet, arbetslöshet, ohälsa eller trångbodd- het.56 Behovet av flera myndighetskontakter är särskilt relevant för gruppen ungdomar som varken arbetar eller studerar liksom för i övrigt lågutbildade personer. Det handlar om de unga som ofta har sammansatta problem och där insatsernas karaktär är i gränslandet mellan en rad olika myndigheters ansvarsområden.

56 Socialstyrelsen (2010) Social rapport 2010, Stockholm, s. 128 ff.

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

SOU 2013:74

Andra drivkrafter för att utveckla samverkan mellan olika verk- samheter inom välfärdssektorn är ökade krav och nya villkor för verksamheterna. Nya krav från såväl lagstiftare som brukare inne- bär problem i kombination med begränsade ekonomiska ramar. Detta tvingar fram nya lösningar, t.ex. samverkanslösningar mellan olika kommuner eller mellan kommuner och andra huvudmän. När det gäller ungdomsfrågor genereras också samverkanslösningar av att allt fler alternativa utförare och en mångfald av verksamheter finns på området. Fler aktörer ger nya förutsättningar och innebär nya krav på samverkan.

3.4.2Internationella erfarenheter av samordnade insatser

Behovet av att såväl öka anställningsbarheten som att förbättra de organisatoriska förutsättningarna har resulterat i att många länder har förändrat sina välfärdsorganisationer. Det kan å ena sidan röra sig om stora och omfattande reformer. Å andra sidan kan föränd- ringarna vara av mindre karaktär, exempelvis samlokalisering av olika verksamheter eller av enbart en gemensam plattform på en webb- sida.57 De samverkande verksamheterna varierar således när det gäller såväl innehåll som utformning.

I länder där samverkan förekommer över sektoriella gränser in- volveras oftast arbetsförmedlingen och socialkontor, men också andra organisationer. En sektorsövergripande samverkan innebär dock inte nödvändigtvis att professionella eller organisatoriska gränser berörs. Trots olikheter går emellertid ofta reformerna under den gemen- samma beteckningen ”en dörr in”.58 Exempel på sådana ”en dörr in”- lösningar i Europa är Jobbcentren i Danmark, LAFOS i Finland, UWV WERKbedrijf i Nederländerna, NAV-reformen i Norge, Jobcenter Plus i Storbritannien och Hartz-reformen i Tyskland.

Även om variationen är stor mellan ovan nämnda ”en dörr in”- lösningar finns det ett antal gemensamma nämnare. I Danmark, Nederländerna och Storbritannien handlar reformerna huvudsakligen om att få de arbetslösa i arbete. Här finns inget utvecklat samarbete över sektorsgränser. För att de arbetslösa ska få stöd och hjälp med andra problem får de fortfarande vända sig till andra verksamheter. Ambitionen i Danmark och Storbritannien var framför allt att imple-

57Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2012) One-stop shops i Europa – Samord- ning av sociala och arbetsmarknadspolitiska åtgärder utifrån ett organisations- och arbetsmark- nadspolitiskt perspektiv, underlagsrapport, Stockholm., s. 16 ff.

58På engelska kallas ofta dessa samverkanslösningar för one-stop shop agencies.

SOU 2013:74

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

mentera en striktare arbetslinje. I Norge, Finland och Tyskland är samverkansreformerna bredare och i dessa länder kan ”en dörr in”- lösningen sägas uppfylla kriterierna för en mer bokstavlig gemen- sam ingång.

Samverkansreformerna påverkas också av hur de olika länderna väljer att implementera och administrera såväl bidrag och ersättningar som tjänster till de berörda individerna. Etableringen av gemen- samma ingångar innebär ofta sammanläggning av tidigare separata klientgrupper. I t.ex. Danmark och Nederländerna förs alla arbets- lösa samman och i Norge avser ”en dörr in”-lösningen alla med- borgare som behöver ha kontakt med välfärdsorganisationerna.

Styrningen och ansvarsfördelningen av de olika samordningslös- ningarna har fått olika utformningar. Lösningarna varierar från att låta ansvaret vara helt på den kommunala nivån till en stark central- styrning. I Norge fungerar NAV som ett partnerskap mellan stat och kommun medan t.ex. reformerna i Storbritannien präglas av stark centralstyrning. I Finland kan organiseringen beskrivas som ett nätverk av professioner som arbetar med egen personal, egna metoder och egen budget. Finansieringen delas mellan den kom- munala socialtjänsten och arbetsförmedlingen. Samverkansorga- nisationen i Finland kan sägas existera vid sidan av de ordinarie organisationerna. I Norge däremot karakteriseras NAV-reformen av en genomgripande förändring på central, regional och lokal nivå. På central nivå har det skett en sammanslagning av departement och myndigheter och på regional nivå finns en särskild NAV-organisa- tion. På den lokala nivån finns samlokalisering mellan kommunerna och NAV-organisationen. I såväl Finland som i Norge finns det dock en frihet att organisera verksamheterna på lokal nivå.

Kunskapen om organisatoriska reformers effekter på återgång i arbete eller studier är begränsad. Frågan om kausalitet är kompli- cerad eftersom reformerna är komplexa, innehåller olika moment och framförallt sammanfaller med andra reformer och konjunktur- svängningar.

Samverkanslösningar för ungdomar

När det gäller enskilda grupper, som ungdomar som varken arbetar eller studerar, har specifika program riktade mot dessa ofta existerat innan de nationella administrativa eller strukturella reformerna genomfördes. Ett särskilt program för arbetslösa unga, New Deal

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

SOU 2013:74

for Young People, (NDYP) introducerades i Storbritannien redan 1998 och organiserades genom fyra samverkansmodeller som dock lokalt hade mycket olika utformning.59 Införandet av dessa s.k. Jobcentre Plus innebar bland annat att de lokala samarbetsområdena blev större och färre i antal. Nästan samtidigt introducerades även så kallade Employment Zones (EZ) i områden med hög arbetslös- het vilket innebar ett antal projekt riktade mot ungdomar 18–24 år.60 På liknande sätt sammanföll år 2009 etableringen av de danska Job- centren med introduktionen av flera initiativ som specifikt riktade sig mot ungdomar.61 Eftersom de danska kommunerna ansvarar för organisation och genomförande av sysselsättningsåtgärder, dvs. kan samordna genomförandet av åtgärder med andra politikområden och etablera samarbete med olika samarbetspartners i det lokala om- rådet, förekommer en hel del variation på lokal nivå. Det är ytterst komplicerat att särskilja effekter av organisatoriska reformer från effekter av andra samtida reformer. I Tyskland finns fortfarande på många håll en dubbelstruktur när det gäller utbildnings- eller arbets- marknadsåtgärder för arbetslösa ungdomar eftersom de tyska jobb- centren kan välja vilken aktör som ska utföra vilka åtgärder. Det innebär att vissa åtgärder utförs av arbetsförmedlingen och andra av kommunala aktörer. En utvärdering av reformen indikerar dock att när det gäller att lämna bidragsberoendet och att integrera arbets- lösa ungdomar i arbetslivet lyckades modellen med gemensamma verksamheter betydligt bättre än rent kommunala jobbcenter.62

3.4.3”En dörr in”-lösningar i Sverige

Samverkan och samordning har varit på agendan i Sverige i många år. Kommunala och statliga initiativ till samverkan över sektorsgränser har tagits flera gånger under de senaste decennierna. Även om det inte fattats samma omfattande beslut om organisatoriska samverkans- reformer som i andra länder finns det även i Sverige politiska, admi- nistrativa och professionella strukturer som skapar förutsättningar

59Department for Work and Pensions (2007) Jobcentre Plus evaluation: summary of evidence.

Research Report No 252.

60UK Commission for Employment and Skills (2010) Review of the Customer Experience in the Employment and Skills System, June 2010.

61OECD (2011) Managing Accountability and Flexibility’ in the Danish employment system.

Country Report, May 2011, Mploy.

62 Deutscher Bundestag (2008) Bericht zur Evaluation der Experimentierklausel nach § 6c des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch Unterrichtung durch die Bundesregierung, Drucksache 16/11488. 18.12.2008.

SOU 2013:74

Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv

för samarbete mellan myndigheter. Det finns emellertid intressen även i Sverige som önskar utveckla samverkanslösningar på liknande sätt som gjorts på många andra håll i Europa.

Det finns dock en struktur som på många sätt liknar ”en dörr in”-lösningen även i Sverige. Det är de finansiella samordningsför- bunden (FINSAM). Samordningsförbunden är en formaliserad form av samarbete som bygger på lagen om finansiell samordning.63 Lagen kräver att fyra parter, dvs. Försäkringskassa, Arbetsförmedling, kommun och landsting, gemensamt bildar ett samordningsförbund. I likhet med LAFOS i Finland är det upp till de lokala samverkans- parterna om de själva vill bilda samordningsförbund eller inte. Sam- ordningsförbunden svarar inte för någon myndighetsutövning utan syftar till att vara en arena där lokala behov av insatser kan iscen- sättas och utvecklas.

Utredningen har i uppdrag att undersöka och föreslå hur en bättre samverkan kan åstadkommas för de unga som varken arbetar eller studerar. I kapitel tio beskrivs samverkansskyldigheter som berörda aktörer har när det gäller ungdomar generellt och särskilt unga som har behov av särskilt stöd vid arbetsmarknadsetableringen. Mot bakgrund av utredningens analys lämnar utredningen i kapitel elva förslag på hur samverkan kring målgruppen kan utvecklas.

63 Lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringstjänster.

II. Bakgrundsfaktorer

4 Identifierade riskfaktorer

Unga personer som varken arbetar eller studerar är en grupp i be- folkningen som har kommit att få relativt stor uppmärksamhet under senare tid. Detta gäller såväl i Sverige som internationellt. I Sverige fick frågan om ungas utanförskap ett särskilt genomslag i betänkandet Unga utanför.1 Där konstaterades att många av dessa ungdomar hamnade i omfattande och långvariga utanförskap.

Det finns flera olika skäl till att unga varken arbetar eller stu- derar. Faktorer som bidrar till att unga befinner sig i en sådan situa- tion är relativt väl undersökta, framförallt internationellt. Den grupp som studeras brukar benämnas unga som varken arbetar eller stu- derar, unga som är ekonomiskt inaktiva, unga utanför eller i engelsk litteratur Not in Employment, Education or Training (NEET).2 Utredningen ska enligt direktiven analysera vilka faktorer som kan bidra till att olika grupper unga varken arbetar eller studerar och särskilt undersöka om det finns strukturella faktorer som bidrar till att en stor andel av dessa unga är långvarigt utanför.

Detta kapitel baseras på en litteraturgenomgång av i huvudsak- ligen kvantitativa studier, vilka har fokuserat på faktorer som på- verkar risken att befinna sig i en situation av att varken arbeta eller studera i åldern 16–24 år.

Trots olika sätt att definiera gruppen och olika metoder för att studera den finns en samstämmighet i slutsatserna. Liknande resul- tat och slutsatser återkommer, oavsett kontext och metod. Det finns således en väl belagd kunskap om de risker som bidrar till att unga varken arbetar eller studerar. Till viss del gäller detta även de fak- torer som bidrar till att individer under lång tid inte arbetar eller studerar och vilka konsekvenser det får på sikt.

1SOU 2003:92 Unga utanför.

2I detta kapitel benämns gruppen konsekvent unga som varken arbetar eller studerar. Inte sällan varierar åldersgränserna i olika studier. I Sverige studeras oftast åldersgruppen 16–24 år, medan andra länder, t.ex. Storbritannien har ett tydligare fokus på åldersgruppen 16–18 år. EU och OECD har ibland fokus på en större åldersgrupp, dvs. 15–34 år.

101

Identifierade riskfaktorer

SOU 2013:74

I kapitlet redovisas vilka riskfaktorer som bidrar till att unga be- finner sig i en situation av att varken arbeta eller studera. Risk- faktorerna redovisas var för sig i syfte att ge en tydlig beskrivning. Verkligheten är dock mer komplicerad vilket bland annat innebär att olika riskfaktorer ofta samvarierar. Det betyder att individuella riskfaktorer som t.ex. låg utbildning samvarierar med andra socio- ekonomiska faktorer. Det innebär alltså att många av de unga som varken arbetar eller studerar kan ha flera av de riskfaktorer som redovisas. När varje bakgrundsfaktor redovisas var för sig framgår emellertid inte alltid vilken som är den utlösande faktorn för pro- blemet. Styrkan i sambanden varierar också.

Inledningsvis pekar utredningen på ett antal förändringar som har betydelse för gruppen. Därefter följer en redovisning av ett antal individuella riskfaktorer som i olika studier identifierats som cen- trala.

4.1Unga som har det svårast kan påverkas negativt av förändringar i skolan

Under senare tid har ett antal förändringar skett som kan ha på- verkat ungdomars övergång mellan skola och arbetsliv. Analyser har t.ex. visat att spridningen i resultat mellan skolor och mellan elever har ökat.3 Samtidigt får utbildning allt större betydelse för ung- domars möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Numera är kravet på lägst gymnasieutbildning för att få ett arbete betydligt vanligare än tidigare och andelen anställningar som kräver mindre än två års utbildning efter grundskolan har minskat under 1990- talet.4 Ungdomars utbildningsnivå har således kommit att bli en viktig aspekt för att få fotfäste på arbetsmarknaden. Exempelvis framkommer att etableringsåldern varierar kraftigt mellan de som har respektive inte har en gymnasial utbildning.5 Nedan följer en översiktlig beskrivning av ett antal olika förändringar som kan inne- bära risker för utredningens målgrupp; den grupp unga som står långt ifrån arbete eller studier.

3Skolverket (2012) Likvärdig utbildning i svensk grundskola? – En kvantitativ analys av lik- värdighet över tid, rapport 374, Stockholm.

4Regeringskansliet (2012) Matchning på den svenska arbetsmarknaden, Framtidskommissionen, s. 22.

5Lindberg, H. (2012) Företagens kompetensförsörjning och ungas etablering på arbetsmark- naden, förstudie, RATIO Näringslivets forskningsinstitut, Stockholm, s. 26.

102

SOU 2013:74

Identifierade riskfaktorer

4.1.1Ökad sortering och mindre lärarledd undervisning i skolan

Betydelsen av vilken skola en elev går i har ökat sedan slutet av 1990-talet.6 Det innebär att variationen i skolors resultat har ökat under de senaste decennierna. Vidare har sammansättningen av elever på skolor allt större betydelse för elevers resultat. Enligt Skolverket är en tänkbar förklaring till denna utveckling att hög- presterande och studiemotiverade elever söker sig till samma skolor. Enligt myndigheten förstärks dessa elevers resultat genom positiva kamrateffekter och s.k. förväntanseffekter från lärarna. På samma sätt finns en risk att lågpresterande och omotiverade elever får en negativ skolgång på grund av låga krav och låga förväntningar från lärarna. Dessa elever får inte heller några positiva effekter av hög- presterande kamrater, vilka har valt en annan skola. Flera undersök- ningar tyder också på att olika valfrihetsreformer har ökat skol- segregationen utifrån socioekonomi och etnicitet.7 Samtidigt bör påpekas att även om variationen i resultat ökar mellan skolor kvar- står det faktum att variationen i resultat mellan elever är störst inom skolor. År 2011 förklarades över 80 procent av all variation i merit- värde inom skolorna och mindre än 20 procent mellan skolorna.8 Vad som sker inom en skola kan därför ha större betydelse för enskilda elevers utveckling än exempelvis ökad sortering mellan skolor.9

En annan trend i grundskolan under de senaste årtiondena är ett allt större inslag av eget arbete i undervisningen. En ökande andel individuellt arbete utan en aktivt involverad lärare gynnar inte elever- nas motivation och påverkar skolresultaten negativt.10 Denna ut- veckling har troligtvis påverkat lågpresterande och omotiverade elever, dvs. de elever som har störst behov av en aktiv och stöd- jande lärare. Det finns därutöver tecken på att elever i behov av sär-

6Skolverket (2012) Likvärdig utbildning i svensk grundskola? – En kvantitativ analys av lik- värdighet över tid, rapport 374, Stockholm, s. 80.

7Vlachos, J. (2011) Friskolor i förändring, I Hartman, L. (red) Konkurrensens konsekvenser – Vad händer med svensk välfärd? SNS Förlag, Stockholm, s. 96–99. Det bör i sammanhanget påpekas att Böhlmark & Lindahl (2012) visar att en ökning av andelen elever i fristående skolor förbättrar det genomsnittliga utbildningsresultatet i slutet av grundskolan och på lång sikt. Se Böhlmark, A. och Lindahl, M. (2012) Har den växande friskolesektorn varit bra för elevernas utbildningsresultat på kort och lång sikt? rapport 2012:17, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering, Uppsala.

8Skolverket (2012) Likvärdig utbildning i svensk grundskola? rapport 374, Stockholm, s. 34 f.

9Böhlmark, A. & Holmlund, H. (2012) Lika möjligheter? – Familjebakgrund och skolpresta- tioner 1988–2010, rapport 2012:14, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering, Uppsala, s. 40.

10Skolverket (2009) Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? – Kunskapsöversikt om betydelsen av olika faktorer, Stockholm, s. 28 ff.

103

Identifierade riskfaktorer

SOU 2013:74

skilt stöd ofta får särskiljande lösningar utanför den ordinarie under- visningen. Tidigt särskiljande lösningar kan bidra till en skolgång som inte gynnar elevens resultat på sikt.11

Ytterligare ett problem som kan konstateras är att elever inte får det stöd de har rätt till i förskola och skola.12 Skolorna brister exempelvis i individanpassning, särskilt stöd, elevhälsa och moders- målsundervisning.

De förhållanden som översiktligt beskrivs ovan riskerar att nega- tivt påverka de barn och unga som i tidig ålder har en svår skolgång eller de som inte är studiemotiverade. Regeringen har genomfört flera förändringar i syfte att motverka den negativa utvecklingen. Förändringarna omfattar bl.a. en ny skollag med stärkt rätt till sär- skilt stöd, tydligare styrdokument, stärkt uppföljning av elevernas kunskapsutveckling och skolans måluppfyllelse, insatser för att stärka lärares kompetens och det pedagogiska ledarskapet, en förstärkt stat- lig skolinspektion och en ny gymnasieskola.13 Även om reformer har genomförts eller ska genomföras för att motverka en negativ utveckling kvarstår att det finns stora risker att svaga elever tidigt sorteras ut.

Hur och om dessa förändringar i grundskolan har påverkat risken för att hamna i kategorin att vara ung och varken arbeta eller stu- dera är inte belagt. Däremot är det känt att andelen elever som inte är behöriga till något nationellt program i gymnasieskolan har ökat något över tid.14 Samtidigt har genomströmningen i gymnasie- skolan inte förändrats under 2000-talet. Andelen elever som inte fullföljer gymnasieutbildningen inom fyra år har varit konstant under den här tiden.15

11Skolverket (2009) Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? – Kunskapsöversikt om betydelsen av olika faktorer, Stockholm, s. 26.

12Se exempelvis: Skolinspektionen (2013) Skolans kvalitetsarbete ger möjlighet till förändring

– Skolinspektionens erfarenheter och resultat från tillsyn och kvalitetsgranskning 2012, Stockholm.

13En utförlig genomgång av flera av reformerna ges i SOU 2013:30 Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer.

14Våren 2012 var 12,5 procent, motsvarande 12 500 elever, inte behöriga. Det är en ökning mot åren 2011 och 2010 då motsvarande andel var 12,3 procent respektive 11,8 procent. Skolverket (2012) En beskrivning av slutbetygen i grundskolan våren 2012, Stockholm, s. 3.

15SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun, s. 85.

104

SOU 2013:74

Identifierade riskfaktorer

4.2Utbildningsnivån har stor betydelse för arbetsmarknadsetableringen

Individens utbildningsnivå är av stor betydelse för framtida etable- ringsmöjligheter på arbetsmarknaden. Utbildningsmisslyckanden är betydligt vanligare bland de unga som varken arbetar eller stu- derar. Endast 35 procent av ungdomar i åldern 20–24 som varken arbetade eller studerade år 2010 hade slutbetyg från gymnasie- skolan.16 Att ha hoppat av gymnasieskolan eller att inte ha påbörjat en gymnasieutbildning medför således högre risk för både män och kvinnor att senare varken arbeta eller studera.17 Avbrott från det tidigare individuella programmet är betydligt vanligare bland dem som senare varken arbetar eller studerar än bland de unga som slutförde gymnasieutbildningen på ett studie- eller yrkesförbered- ande program.18 Risken för att varken arbeta eller studera är fyra till fem gånger högre, både för män och för kvinnor, för dem som hoppat av gymnasieskolan jämfört med dem som avslutat en studie- förberedande inriktning.19 Det finns också ett tydligt samband mellan utbildningsresultat och arbetsmarknadsetablering i gruppen. Cirka 10–15 procent av unga som avbrutit en gymnasieutbildning står utanför arbetsmarknaden även åtta år efter avslutad grund- skola. Bland de som hoppade av det dåvarande individuella pro- grammet var motsvarande andel utanför arbetsmarknaden 20 pro- cent efter samma tid. Det ska jämföras med att enbart cirka tre till fem procent av dem som avbrutit en studie- eller yrkesförbered- ande utbildning befann sig i motsvarande situation.20

Sambandet mellan låg utbildningsnivå och att varken arbeta eller studera finns klarlagt även internationellt.21 OECD visar exempel-

16Enligt Temagruppen Unga i arbetslivets analysmodell. Statistiska centralbyrån (2013), utred- ningens egna beräkningar.

17Socialstyrelsen (2010) Anknytning till arbetsmarknaden och ungas etablering i Social rapport 2010, Stockholm, s. 54–87.

18Bäckman, O. (2011) Att få fotfäste på arbetsmarknaden, I Alm, S. Bäckman, O. Gavanas,

A.& Nilsson, A. (red) (2011) Utanförskap, Institutet för framtidsstudier, Dialogos, Stockholm, s. 99. Med avbrott menas i denna studie ej fullföljd gymnasieutbildning fyra år efter avslutad grundskola.

19Se referens i not 18, s. 82.

20Bäckman, O. (2011) Att få fotfäste på arbetsmarknaden, I Alm, S. Bäckman, O. Gavanas,

A.& Nilsson, A. (red) (2011) Utanförskap, Institutet för framtidsstudier, Dialogos, Stockholm, s. 99 f.

21Förutom de nedan nämnda, se: Furlong, A. (2006) Not a very NEET solution: represent- ting problematic labour market transitions among early school-leavers, Work, Employment & Society, 2006, 20:443; Scottish Executive Social Research (2005) Literature Review of the NEET group, York Consulting Limited, Edinburgh; Coles, B. m.fl. (2002) Literature Review of the Costs of Being 'Not in Education, Employment or Training' at Age 16–18, Research Report No 347, Social Policy Research Unit, University of York; Bynner, J. & Parsons, S.

105

Identifierade riskfaktorer

SOU 2013:74

vis att frånvaro av gymnasieutbildning ökar sannolikheten att unga i åldern 20–24 varken arbetar eller studerar.22 En brittisk studie visar också att ungdomar som efter ett år utanför börjar arbeta eller studera har högre betygsresultat än de som är långvarigt utanför.23 Sannolikheten för ungdomar med låga betyg från resursstarka familjer att hamna i målgruppen är också högre än för de med höga betyg, vilket framgår av samma studie. Eurofound visar i linje med ovanstående resultat att unga med låg utbildningsnivå har tre gånger högre risk än andra ungdomar att varken arbeta eller studera.24

Förutom faktiska utbildningsresultat kan det även finnas ett sam- band mellan ungdomars förväntningar på framtida sysselsättning och risken för att varken arbeta eller studera. Ungdomar med osäkra förväntningar på sin karriär hade högre sannolikhet att senare hamna i gruppen unga som varken arbetar eller studerar i 18 års ålder. Mönstret var särskilt tydligt för unga män med svaga utbildnings- resultat.25

Lägre risk att stå utanför arbetsmarknaden efter studieavbrott i Sverige

Utvecklingen i den svenska skolan kan ha påverkat förutsättning- arna för de elever som har det svårast. Den grupp som har det allra svårast är de elever som avbryter gymnasieutbildningen och inte åter- upptar den igen. Riskerna för unga att varken arbeta eller studera efter studieavbrott i gymnasieskolan har jämförts mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige.26 I studien framkommer skillnader i hur de olika utbildningssystemen på sikt fångar upp avhoppare. Inled-

(2002) Social Exclusion and the Transition from School to Work: The Case of Young People Not in Education, Employment or Training (NEET), Journal of Vocational Behaviour, vol. 60, s. 289–309.

22OECD (2012) Indicator C5 – Transition from school to work where are the 15–29 year- olds? Education at a Glance 2012:OECD Indicators, OECD Publishing.

23Britton, J, Gregg, P, Macmillan L. & Mitchell S. (2011) The Early Bird…Preventing Young People from Becoming a NEET statistic, November 2011, Department of Economics and CMPO, University of Bristol, 24 ff.

24Eurofound (2012) NEETs – Young people not in employment, education or training: Characteristics, costs and policy responses in Europe, Publications Office of the European Union, Luxembourg, s. 56.

25Yates, S. m.fl. (2010) Early Occupational Aspirations and Fractured Transitions: A Study of Entry into NEET Status in the UK, Journal of Social Policy, Cambridge University Press, Cambridge.

26Bäckman, O. m.fl. (2011) Dropping out in Scandinavia – Social Exclusion and Labour Market Attachment among Upper Secondary School Dropouts in Denmark, Finland, Norway and Sweden, Arbetsrapport/Institutet för framtidsstudier 2011:8, Stockholm.

106

SOU 2013:74

Identifierade riskfaktorer

ningsvis kan konstateras att andelen unga som varken arbetar eller studerar inte skiljer sig nämnvärt mellan de studerade länderna. Detta tyder på att det finns en grupp ungdomar, som oavsett utbildnings- system hamnar utanför i övergången mellan skola och arbetsliv.

Risken för att stå utanför arbetsmarknaden efter studieavbrott i gymnasieskolan är störst bland unga i Norge och lägst i Sverige. Den svenska vuxenutbildningen bedöms vara bättre på att fånga upp avhoppare och ge dem en andra chans på sikt.27 Enligt samma studie var risken att varken arbeta eller studera för ungdomar som av- brutit utbildningen i Danmark och Norge, med mer utvecklade lärlingsutbildningar, högre än i Sverige och Finland, med traditio- nellt mer teoretiska yrkesutbildning. Här bör dock noteras, i linje med tidigare slutsatser, att länderna med mer utvecklade lärlings- utbildningar fortfarande uppvisade bättre resultat generellt för ung- domar vad gäller övergången mellan skola och arbetsliv.

I en bred europeisk jämförelse framgår vidare att det finns visst stöd för att utbildningssystem med betydande inslag av lärlings- utbildning medför en något lägre andel unga som varken arbetar eller studerar.28 Utbildningssystem med stora inslag av arbetsplats- förlagd lärande verkar således underlätta övergången mellan skola och arbetsliv. Ett sådant utbildningssystem kan också antas minska risken för att unga varken arbetar eller studerar.

4.3Socioekonomi och uppväxtförhållanden har betydelse

Ungdomars uppväxtvillkor har betydelse för framtida möjligheter till etablering i arbetslivet. Att växa upp i en fattig familj eller i en familj med sociala problem medför sämre förutsättningar att lyckas i skolan, större risk för avvikande beteende i tonåren och för senare svårigheter i etableringen på arbetsmarknaden. Föräldrars socio- ekonomiska status samvarierar således med barnens framtida arbets- marknadsposition.29 Detta gäller även utredningens målgrupp.

27Bäckman, O. m.fl. (2011) Dropping out in Scandinavia – Social Exclusion and Labour Market Attachment among Upper Secondary School Dropouts in Denmark, Finland, Norway and Sweden, Arbetsrapport/Institutet för framtidsstudier 2011:8, Stockholm, s. 34 ff.

28Eurofound (2012) NEETs – Young people not in employment, education or training: Charac- teristics, costs and policy responses in Europe, Publications Office of the European Union, Luxembourg, s. 48 f.

29Se resonemang i Bäckman, O. och Nilsson, A. (2011) Pathways to Social Exlusion – A Life-Course Study, European Sociological Review, Volume 27, Number 1, Oxford University Press, s. 107–123.

107

Identifierade riskfaktorer

SOU 2013:74

Ungdomars socioekonomiska bakgrund har således betydelse för sannolikheten att varken arbeta eller studera som ung vuxen. Fak- torer som föräldrarnas utbildningsbakgrund och familjens ekonomi har belysts i olika studier. Även här finns en samstämmighet kring vilka faktorer som har betydelse för att tillhöra kategorin unga som varken arbetar eller studerar i både svenska och internationella stu- dier.30

Att växa upp i en familj där föräldrar har mottagit ekonomiskt bistånd medför också en överrisk för att varken arbeta eller studera.31 Dessa resultat bekräftas även av internationella studier.32 Euro- found visar exempelvis att unga från hushåll med låg inkomst och unga med föräldrar som har erfarenhet av arbetslöshet har ökad risk att varken arbeta eller studera.33

4.4Föräldraskap i tonåren innebär en ökad risk för att varken arbeta eller studera

Könsfördelningen mellan män och kvinnor bland unga som varken arbetar eller studerar är relativt jämn sett till hela åldersgruppen.34 Däremot ökar antalet och andelen kvinnor i gruppen från och med 22 års ålder. Detta förklaras troligtvis av att betydligt fler kvinnor än män är föräldralediga.35 Uppföljningar av gruppen unga som varken

30Förutom nedanstående, se exempelvis: Furlong, A. (2006) Not a very NEET solution: representing problematic labour market transitions among early school-leavers, Work, Employment & Society, 2006 20:443; Scottish Executive Social Research (2005) Literature Re- view of the NEET group, York Consulting Limited, Edinburgh; SOU 2003:92 Unga utanför, s. 34 ff; Coles, B. m.fl. (2002) Literature Review of the Costs of Being 'Not in Education, Employment or Training' at Age 16–18, Research Report No 347, Social Policy Research Unit, University of York.

31Nilsson, A. och Bäckman, O. (opublicerad) Unga vuxna som varken arbetar eller studerar – Riskfaktorer och konsekvenser – kommande publikation i antologin Ungas etablering – utmaningar och möjligheter (prel. titel).

32Se exempelvis: Cusworth, L, Bradshaw, J, Coles, B, Keung, A. and Chzhen, Y. (2009)

Understanding the Risks of Social Exclusion Across the Life Course: Youth and young adult- hood, Social Exclusion Task Force, Cabinet Office, London; Furlong, A. (2006) Not a very NEET solution: representing problematic labour market transitions among early school- leavers, Work, Employment & Society, 2006 20:443; Scottish Executive Social Research (2005) Literature Review of the NEET group, York Consulting Limited, Edinburgh; Coles, B. m.fl. (2002) Literature Review of the Costs of Being 'Not in Education, Employment or Training' at Age 16–18, Research Report No 347, Social Policy Research Unit, University of York.

33Eurofound (2012) NEETs – Young people not in employment, education or training: Characteristics, costs and policy responses in Europe, Publications Office of the European Union, Luxembourg, s. 54 ff.

34Statistiska centralbyrån (2013) och utredningens beräkningar; Eurofound (2012) NEETs – Young people not in employment, education or training: Characteristics, costs and policy responses in Europe, Publications Office of the European Union, Luxembourg, s. 29.

35Statistiska centralbyrån (2013) och utredningens beräkningar.

108

SOU 2013:74

Identifierade riskfaktorer

arbetar eller studerar inom OECD visar ett liknande mönster. Män som varken arbetar eller studerar är huvudsakligen arbetslösa medan kvinnor ofta befinner sig i en sådan situation på grund av vård av barn.36

Att bli förälder i unga år ökar således risken, särskilt för tonårs- föräldrar, för att varken arbeta eller studera. Detta framkommer i flera olika studier.37 Föräldraskap i tonåren kan leda till ett avbrott i gymnasieutbildningen, vilket i sin tur påverkar förutsättningarna att arbeta eller studera negativt. Unga föräldrar38 har lägre utbild- ningsnivå än jämnåriga. Det är också vanligare att få barn före 20 års ålder bland unga med utländsk bakgrund.39 Dessa förhållan- den ökar i sig risken för att vara ung och varken arbeta eller studera. Under åren 2005–2010 har antalet mödrar under 20 år varit drygt 1 300 per år och antalet fäder drygt 300 per år.40

4.5Utrikes födda är överrepresenterade

Utrikes födda är överrepresenterade bland unga som varken arbetar eller studerar. Under år 2010 var 28 procent av personerna i gruppen utrikes födda. Det ska jämföras med 13 procent utrikes födda i hela åldersgruppen 16–25 år. Vid en uppföljning av individens etablering ett år efter att varken ha arbetat eller studerat framkommer att utrikes födda kvinnor har lägst etableringsgrad.41 I dessa redovis-

36OECD (2012) Indicator C5 – Transition from school to work: where are the 15–29 year- olds? Education at a Glance 2012: OECD Indicators, OECD Publishing.

37Ungdomsstyrelsen (2012) Unga föräldrars möjligheter att slutföra sin utbildning, Stockholm; Nilsson, A. och Bäckman, O. (opublicerad) Unga vuxna som varken arbetar eller studerar – Riskfaktorer och konsekvenser– kommande publikation i antologin Ungas etablering – utmaningar och möjligheter (prel. titel); Cusworth, L, Bradshaw, J, Coles, B, Keung, A. and Chzhen, Y. (2009) Understanding the Risks of Social Exclusion Across the Life Course: Youth and young adulthood, Social Exclusion Task Force, Cabinet Office, London; Schröder, L. & Sahin, G. (2007) Närmar sig och fjärmar sig – Uppföljning av indikatorerna för utrikes föddas sysselsättning, Integrationsverket, Norrköping; Scottish Executive Social Research (2005) Literature Review of the NEET group, York Consulting Limited, Edinburgh; Coles, B. m.fl. (2002) Literature Review of the Costs of Being 'Not in Education, Employment or Training' at Age 16–18, Research Report No 347, Social Policy Research Unit, University of York.

38Unga som fick barn i åldern 15–19 år.

39Ungdomsstyrelsen (2012) Unga föräldrars möjligheter att slutföra sin utbildning, Stockholm,

s. 11 ff.

40Ungdomsstyrelsen resonerar om att antalet unga fäder är lägre än antalet mödrar kan bero på att unga kvinnor tenderar att få barn med män som är några år äldre samt möjligen också på att män under 20 år som blir föräldrar inte alltid registrerar sig för faderskapet och därmed inte finns med i statistiken (Ungdomsstyrelsen (2012) Unga föräldrars möjligheter att slutföra sin utbildning, Stockholm, s. 7).

41Temagruppen Unga i arbetslivet (2012) 2012 års uppföljning av unga som varken arbetar eller studerar, Skrifter från Temagruppen Unga i arbetslivet 2012:4, Stockholm, s. 4 f.

109

Identifierade riskfaktorer

SOU 2013:74

ningar tas inte hänsyn till andra faktorer som skiljer de olika grup- perna åt, t.ex. utbildningsnivå och socioekonomiska faktorer. När sådan hänsyn tas minskar överrisken för de utrikes födda.42 Det be- tyder t.ex. att en gymnasieutbildning motverkar den förhöjda risken för att varken arbeta eller studera för denna grupp.

Även i länder inom EU finns en överrepresentation av ung- domar med invandrarbakgrund bland unga som varken arbetar eller studerar. Risken att hamna i gruppen är 70 procent högre för denna grupp inom dessa länder.43

4.6Brott i tonåren är en riskfaktor

Brott i unga år kan medföra en ökad risk för att senare varken arbeta eller studera.44 Registrerad brottslighet i tonåren, 15–19 år, och som ung vuxen, 20–25 år, innebär en högre risk för att varken arbeta eller studera vid 25 års ålder. Detta gäller inte för de ung- domar som enbart registrerats för brott i 15–19 års ålder.45

Ungdomsbrottslighet i sig behöver således inte medföra en ökad risk för att varken arbeta eller studera som ung vuxen. Det kan för- klaras av att en mycket stor del av de unga begår brott under tonårstiden. Vidare är ungdomsbrottsligheten skevt fördelad; många ungdomar begår få brott och ett fåtal ungdomar begår många brott. Riskerna för ungdomsbrottslighet sammanfaller till stor del med riskfaktorer för social utslagning, såväl i tonåren som senare i livet.46

42Socialstyrelsen (2010) Anknytning till arbetsmarknaden och ungas etablering i Social rapport 2010, Stockholm, s. 82 f;

43Eurofound (2012) NEETs – Young people not in employment, education or training: Charac- teristics, costs and policy responses in Europe, Publications Office of the European Union, Luxembourg, s. 55.

44Scottish Executive Social Research (2005) Literature Review of the NEET group, York Consulting Limited, Edinburgh.

45Nilsson, A. och Bäckman, O. (opublicerad) Unga vuxna som varken arbetar eller studerar – Riskfaktorer och konsekvenser – kommande publikation i antologin Ungas etablering – utmaningar och möjligheter (prel. titel).

46Brottsförebyggande rådet (2009) Orsaker till brott bland unga och metoder att motverka kriminell utveckling – En kunskapsinventering, Stockholm, s. 8 ff.

110

SOU 2013:74

Identifierade riskfaktorer

4.7Ohälsa eller funktionsnedsättning försvårar etableringen på arbetsmarknaden

Det finns långsiktiga samband mellan sjukdom och att befinna sig i en situation av att varken arbeta eller studera som ung vuxen.47 Psykiska besvär och sjukdomsfall vid olika tillfällen under hela barn- domen samvarierar med att varken arbeta eller studera vid 22 års ålder. Särskilt allvarliga är konsekvenserna för individer som blir psykiskt sjuka i senare delen av tonåren. Bland dem är det mer än en fjärdedel som inte har fullföljt gymnasieutbildningen.48 Vidare framkommer att en femtedel av unga som har drabbats av en psyk- isk sjukdom i barndomen varken arbetar eller studerar vid 22 års ålder.

Många unga med funktionsnedsättning har ett arbete. Det är först när funktionsnedsättningen påverkar arbetsförmågan som den blir ett hinder för individen. Det finns svårigheter att följa arbets- marknadsetableringen för unga med funktionsnedsättning. Exem- pelvis går det inte att via register följa upp elever som har gått i grund- eller gymnasiesärskola eftersom individuppgifter inte regi- streras för dessa skolformer. Kunskaperna om riskerna för unga med funktionsnedsättning att varken arbeta eller studera är därför be- gränsade.

Det går dock att konstatera att det är vanligare att unga med funktionsnedsättning var arbetslösa jämfört med övriga unga år 2012. I åldersgruppen 16–25 år har 65 procent av unga med funktions- nedsättning varit arbetslösa någon gång, jämfört med 49 procent bland övriga unga. Vidare har unga med aktivitetsersättning eller ersättning för sjukdom svårare än andra grupper att gå vidare till utbildning eller arbete efter att under ett år ha tillhört gruppen som varken har arbetat eller studerat.49

Det finns också ett tydligt samband mellan att vara ung och varken arbeta eller studera och upplevd ohälsa; unga som upplever

47Se exempelvis Sjögren, A. och Svaleryd, H. (2011) Nitlott i barndomen – familjebakgrund, hälsa, utbildning och socialbidragstagande bland unga vuxna, rapport 2011:5, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering, Uppsala, s. 22 ff; Nilsson, A. och Bäckman, O. (opublicerad) Unga vuxna som varken arbetar eller studerar – Riskfaktorer och konsekvenser – kommande publikation i antologin Ungas etablering – utmaningar och möj- ligheter (prel. titel).

48Sjögren, A. och Svaleryd, H. (2011) Nitlott i barndomen – familjebakgrund, hälsa, utbildning och socialbidragstagande bland unga vuxna, rapport 2011:5, Institutet för arbets- marknads- och utbildningspolitisk utvärdering, Uppsala, s. 22 ff.

49Ungdomsstyrelsen (2012) FOKUS 12 – om levnadsvillkor för unga med funktionsnedsätt- ning, Ungdomsstyrelsen skrifter 2012:3,¸Stockholm, s. 95 ff.

111

Identifierade riskfaktorer

SOU 2013:74

sin hälsa som dålig eller mycket dålig har med stor sannolikhet en funktionsnedsättning. Sannolikheten är 40 procent högre att ung- domar i denna grupp varken arbetar eller studerar.50 Det finns även andra internationella studier som konstaterar sambandet mellan att ha en funktionsnedsättning och att befinna sig i situationen att vara ung och varken arbeta eller studera.51

4.8Regionala och lokala skillnader

Andelen unga som varken arbetar eller studerar år 2010 varierar stort mellan län och kommuner. Enligt en studie var andelen högst i Blekinge, Skåne och Västmanlands län, vilket också är län som på- verkades av den senaste ekonomiska krisen. Däremot var det en låg andel unga som varken arbetade eller studerade i Jönköping, Uppsala och Västerbottens län. Många kommuner i Skåne hade höga an- delar av unga som varken arbetar eller studerar. Det är kommuner som ofta har en svag lokal arbetsmarknad, låg sysselsättning, ett stort inslag av endast förgymnasialt utbildade i befolkningen samt en stigande arbetslöshet bland unga.52

Samtidigt som det finns stora skillnader mellan kommuner och län vad gäller andelen unga som varken arbetar eller studerar finns det också stora skillnader inom kommuner. Exempelvis gäller detta i Stockholm, Göteborg och Malmö. I stadsdelen Angered i Göteborg varken arbetade eller studerade cirka 25 procent av unga i åldern 20–25 år 2010. Motsvarande andel i stadsdelen Centrum var sex procent.53 Även andra studier visar på liknande resultat.54 Sanno- likheten för att tillhöra kategorin att vara ung och varken arbeta eller studera är högre för unga som bor i resurssvaga områden jäm- fört med dem som bor i mer resursstarka områden. Det finns också studier som visar att unga som varken arbetar eller studerar i resurs-

50Eurofound (2012) NEETs – Young people not in employment, education or training: Characteristics, costs and policy responses in Europe, Publications Office of the European Union, Luxembourg, s. 55.

51Scottish Executive Social Research (2005) Literature Review of the NEET group, York Consulting Limited, Edinburgh; Coles, B. m.fl. (2002) Literature Review of the Costs of Being 'Not in Education, Employment or Training' at Age 16–18, Research Report No 347, Social Policy Research Unit, University of York.

52Arbetsförmedlingen (2013) Ungdomar på och utanför arbetsmarknaden – fokus på unga som varken arbetar eller studerar, Stockholm, s. 36 ff.

53Statistiska centralbyrån (2013) och utredningens beräkningar.

54Ungdomsstyrelsen (2008) Fokus 08 – en analys av ungas utanförskap, Ungdomsstyrelsens skrifter 2008:9, Stockholm, s. 206 f; Socialstyrelsen (2006) “Skilda världar” – att leva i olika delar av staden i Social Rapport 2006, Stockholm, s. 220–235; SOU 2013:13 Ungdomar utan- för gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun, s. 79.

112

SOU 2013:74

Identifierade riskfaktorer

svaga områden har svårare att ta sig ur en sådan situation, även när hänsyn tas till individuella faktorer.55

4.9Unga med okänd sysselsättning

I flera statistiska modeller som används för att beräkna antalet unga som varken arbetar eller studerar ingår en grupp individer som har mycket låg eller ingen känd arbetsinkomst och inte heller har någon annan känd sysselsättning enligt register. Kunskapen om dessa ung- domar är begränsad. Utredningen har med hjälp av register delat in de unga med okänd sysselsättning i två olika grupper.56 De två grup- perna redovisas utifrån om familjen har en disponibel inkomst per konsumtionsenhet under eller över 60 procent av medianinkomsten; dvs. det mått som ofta används för att mäta risk för fattigdom.

Det verkar finnas två grupper av ungdomar bland de som varken arbetar eller studerar med okänd sysselsättning. Den ena gruppen består av ungdomar med relativt låg utbildningsnivå som bor i egna hushåll med risk för fattigdom. En mycket stor andel av dessa ungdomar är födda utanför Sverige. Den andra gruppen består av ungdomar som bor i föräldrahemmet i familjer utan risk för fattig- dom och förenas av bakgrundsfaktorer som till stor del liknar den totala populationens samma år.

Resultaten visar att cirka 47 procent av de unga i åldern 20–24 år utan känd sysselsättning finns i familjer med inkomster över fattig- domsgränsen år 2010. Dessa utgör cirka 10 000 individer.57 I denna grupp är i princip samtliga unga skrivna hos sina föräldrar, dvs. kan antas bo kvar hemma. Majoriteten, dvs. 73 procent, av de unga som finns i hushåll som löper risk för fattigdom bor däremot i egna hus- håll.

Utbildningsnivån skiljer sig mellan de olika grupperna. Den är betydligt högre bland de unga som bor i familjer som inte riskerar fattigdom. Här har cirka 20 procent av ungdomarna endast förgym-

55Socialstyrelsen (2006) “Skilda världar” – att leva i olika delar av staden i Social Rapport 2006, Stockholm, s. 220–235; Kassman, A. & Franzén, E. (2007) Unga vuxna utanför både skola och arbetsliv – nya etableringsmönster eller början till social utslagning? I Olofsson J. & Thoursie, A. (red.) Ungas framtidsvägar – Möjligheter och utmaningar, Agora, Stockholm.

56Åldersgruppen 20–24 år används för att kunna jämföra utbildningsnivåer mätt som för- gymnasial, gymnasial och eftergymnasial nivå. Se mer detaljerad data i bilaga 3.

57 År 2010 fanns totalt cirka 20 700 individer utan känd sysselsättning. Andelen män var 51 procent och andelen kvinnor 49 procent. Kategorin unga med okänd sysselsättning (ingen känd aktivitet) baseras på Temagruppen unga i arbetslivets analysmodell (Statistiska central- byrån, 2013).

113

Identifierade riskfaktorer

SOU 2013:74

nasial utbildning. Det kan jämföras med de unga som bor i hushåll som riskerar fattigdom, där endast cirka 50 procent har förgym- nasial utbildning.

Vidare framgår att cirka 90 procent av de unga i familjer som inte riskerar fattigdom är födda i Sverige. Motsvarande andel för de unga som bor i hushåll som riskerar fattigdom är 45 procent.

4.10Långsiktiga konsekvenser av att varken arbeta eller studera

De långsiktiga konsekvenserna av att varken ha arbetat eller studerat i unga år kan bli betydande för individen. Att varken ha arbetat eller studerat under ett år ökar också risken för att på lång sikt hamna utanför arbetsmarknaden.58 Denna risk förstärks ju längre tid individen har varit utanför.59

Det finns studier som visar att cirka 60 till 70 procent av unga som varken arbetar eller studerar ett år är i samma situation det påföljande året.60 Med andra ord är majoriteten kvar i samma posi- tion året efter. Drygt hälften av de unga som varken arbetar eller studerar är kvar i den situationen i minst tre år.61

Kvinnor är i majoritet bland de ungdomar som går vidare till arbete eller utbildning efter att under ett år varken arbetat eller studerat. Utflödet ur gruppen samvarierar tydligt med utbildnings- nivån. Det finns särskilt stora skillnader mellan dem med högst för- gymnasial utbildning respektive de unga med gymnasial eller efter- gymnasial utbildning. Det verkar således vara betydligt svårare för unga med låg utbildningsnivå att börja arbeta eller studera igen.62

58Bäckman, O. (2011) Ung och utanför, I Alm, S, Bäckman, O, Gavanas, A. & Nilsson, A. (red) (2011) Utanförskap, Institutet för framtidsstudier, Dialogos, Stockholm; Franzén, E. & Kassman, A. (2005) Longer-term Labour Market Consequences of Economic Inactivity during Young Adulthood – A Swedish National Cohort Study, Journal of Youth Studies, Vol.8, No 4:403–424; SOU 2003:92 Unga utanför, 43 ff.

59Franzén, E. & Kassman, A. (2005) Longer-term Labour Market Consequences of Eco- nomic Inactivity during Young Adulthood – A Swedish National Cohort Study, Journal of Youth Studies, Vol.8, No 4:403–424.

60Arbetsförmedlingen (2013) Ungdomar på och utanför arbetsmarknaden – fokus på unga som varken arbetar eller studerar, Stockholm, s. 30; Temagruppen Unga i arbetslivet (2011) Unga som varken arbetar eller studerar – hur många är de och vad gör de? Skrifter från Temagruppen Unga i arbetslivet 2011:1, s. 26; Temagruppen Unga i arbetslivet (2012) 2012 års uppföljning av unga som varken arbetar eller studerar, Skrifter från Temagruppen Unga i arbetslivet 2012:4, Stockholm, s. 4.

61Studien är gjord på åldersgruppen 16–29 år.

62Arbetsförmedlingen (2013) Ungdomar på och utanför arbetsmarknaden – fokus på unga som varken arbetar eller studerar, Stockholm, s. 30 f.

114

SOU 2013:74

Identifierade riskfaktorer

Studier som har följt unga som varken arbetat eller studerat under två år i rad visar att en tredjedel var i samma situation sju år senare.63 Bland de unga som var utanför enbart under ett år var fort- farande 13 procent utanför sju år senare. Denna risk kvarstår även när hänsyn tagits till bakgrundsfaktorer som födelseland, utbildnings- nivå, sjukdomshistorik, bostadsort etc. Detta indikerar att tillhöra kategorin som varken arbetar eller studerar i sig medför en betyd- ande risk för ett långvarigt utanförskap.

4.10.1Stor risk för etableringsproblem och utsatthet på sikt

Utredningen kan konstatera att det finns en lång rad långsiktiga konsekvenser av att varken arbeta eller studera. Utredningen har analyserat olika utfall åtta år senare efter att den unge befunnit sig i en sådan situation.64 De utfall som studeras är: dödlighet, att tillhöra kärnarbetskraften, att ha fullföljt gymnasieutbildning samt att någon gång ha varit frihetsberövad. Två olika definitioner av unga som varken arbetar eller studerar används och jämförs med de som har varit långtidsarbetslösa samt med de som har högst grund- skoleutbildning.

Resultaten visar att båda definitionerna av unga som varken arbetar eller studerar ringar in en grupp som har stora etablerings- problem. Vidare framgår att de unga som varken arbetar eller studerar även i övrigt befinner sig i en mycket utsatt position. En låg andel av de unga har lyckats etablera sig i kärnarbetskraften på lång sikt. Åtta år senare, vid 30 års ålder, är det 30 till 35 procent, som tillhör kärnarbetskraften. Långtidsarbetslösa, dvs. en annan grupp med etableringssvårigheter, är i högre grad i kärnarbetskraften på lång sikt än vad de unga som varken arbetar eller studerar är. Detta kan också jämföras med utfallet för dem som har högst fullföljd grund- skola. Även vid denna jämförelse har de unga som varken arbetar eller studerar större etableringssvårigheter.

63Franzén, E. & Kassman, A. (2005) Longer-term Labour Market Consequences of Eco- nomic Inactivity during Young Adulthood – A Swedish National Cohort Study, Journal of Youth Studies, Vol.8, No 4:403–424.

64Analysen är genomförd av Olof Bäckman och Anders Nilsson, Stockholms universitet. Se bilaga 2.

115

Identifierade riskfaktorer

SOU 2013:74

Tabell 4.1 Förhållanden 2010 för födda 1980 som vid 22-års ålder (2002) kategoriserades som ”utanför” enligt fyra definitioner. Procent (döda per 1 000)

	Varken arbeta	Varken arbeta	Långtids-	Högst	Kohorten
	eller studera	eller studera	Långtids-	Högst	Kohorten
	eller studera	eller studera	arbetslös	grundskola	Totalt
	under 1 år	under 2 av 3 år	arbetslös	grundskola	Totalt
	under 1 år	under 2 av 3 år
Döda (‰)	1,3	1,7	0,5	1,2	0,4
Kärnarbetskraft (%)	35,4	30,4	47,3	45,2	69,4
Fullföljd
gymnasie-	69,5	59,7	80,0	28,4	91,3
utbildning (%)
Någon gång	7,6	9,9	5,5	7,2	1,5
frihetsberövad (%)	7,6	9,9	5,5	7,2	1,5
frihetsberövad (%)

Även när det gäller de andra utfallen som studeras här, dvs. dödlig- het, andel med fullföljd gymnasieutbildning samt andelen som någon gång varit frihetsberövad, framkommer att utredningens målgrupp har en högre risk för utsatthet än övriga.

4.11Slutsatser

Det finns anledning att anta att elever i stort behov av stöd riskerar att missgynnas i den svenska skolan. En situation där eleverna inte får det stöd de har rätt till och betydelsen av vilken skola eleven går i har ökat. Även om genomströmningen i gymnasieskolan är rela- tivt konstant över tid är det oroväckande att cirka 25 procent av en årskull inte fullföljer utbildningen. Gymnasieskolan förmår således inte i tillräckligt hög grad att hjälpa alla de elever som har behov av stöd. Resultatet blir att många av de ungdomar som saknar gym- nasieutbildning riskerar att återfinnas bland de unga som varken arbetar eller studerar. Bristande utbildning är också en av de i sär- klass viktigaste individuella riskfaktorerna som framkommer i studier av målgruppen.

Skolan lyckas inte heller tillräckligt väl med sitt kompensatoriska uppdrag, dvs. att stödja de ungdomar som av olika anledningar kommer från resurssvaga familjer. Konsekvenserna av detta blir i många fall att dessa ungdomar avbryter utbildningen eller får sämre studieresultat. Betydelsen av föräldrarnas utbildningsbakgrund och familjens ekonomi visar sig också vara avgörande faktorer som på-

116

SOU 2013:74

Identifierade riskfaktorer

verkar ungdomars etableringsmöjligheter. Dessa faktorer återkommer i flera studier som undersöker risker för att varken arbeta eller studera.

Även andra faktorer påverkar risken för att varken arbeta eller studera, exempelvis att bo i resurssvaga och segregerade områden, bli förälder i tonåren eller att vara utrikes född. Dessa samband för- svagas däremot när hänsyn tas till utbildningsbakgrund och socio- ekonomi.

Skolan och de institutioner som möter de unga under uppväxten har således en avgörande betydelse för att bryta de mönster som leder till att de unga avbryter eller inte fullföljer sin utbildning.

117

III. Statistik och uppföljning

5Unga som varken arbetar eller studerar – en kategorisering med varierande definitioner

Gruppen ungdomar som varken arbetar eller studerar består av indi- vider som befinner sig i olika situationer. Det finns de som söker arbete men som av olika anledningar är arbetslösa. Det är inte ovan- ligt att anställningarna är kortvariga och tillfälliga vilket innebär att många ungdomar är arbetslösa under korta perioder, t.ex. vid byte av anställningar. Å andra sidan finns det ungdomar som har svårare än andra att få ett arbete och är därmed arbetslösa under en längre tid. I gruppen unga som varken arbetar eller studerar finns också de som är sjuka och som inte kan ta ett arbete. Andra är föräldralediga eller kanske nyanlända till landet. Därutöver finns också en grupp ungdomar som av olika anledningar saknar känd sysselsättning.

Antalet ungdomar som varken arbetar eller studerar varierar be- roende på val av data och definition. Det har gjorts ett antal försök att med olika metoder uppskatta antalet. Det här kapitlet syftar till att redovisa ett antal indikatorer och jämföra de olika definitioner som använts för att fånga målgruppen. Här fokuseras på ålders- gruppen 20–24 år.1 För en redovisning av andelen unga som varken arbetar eller studerar hänvisas till kapitel tre samt bilaga 3.

1 Utredningen jämför åldersgruppen 20–24 år på grund av att det finns en osäkerhet vad gäller den yngre åldersgruppen för de indikatorer som baseras på register. Se diskussion om detta i bilaga 4.

121

Unga som varken arbetar eller studerar – en kategorisering…

SOU 2013:74

5.1Statistik som belyser gruppen unga som varken arbetar eller studerar

I dagsläget saknas en officiell löpande statistik som belyser gruppen unga som varken arbetar eller studerar. Däremot har olika myndig- heter i en rad rapporter, med hjälp av olika metoder och varierande definitioner, tagit fasta på den grupp i befolkningen som är unga och som har bristfällig anknytning till arbetsmarknaden.

Bakgrunden till att intresset växte för denna grupp av ungdomar var dels att den svenska ekonomiska krisen under 1990-talet med- förde att allt fler ungdomar fick svårt att få fotfäste på arbetsmark- naden. En departementspromemoria, Arbetskraftsutbudet och väl- färden från 2002, satte fingret på det faktum att en större andel ungdomar än tidigare var inaktiva. I promemorian konstateras, mot bakgrund av Statistiska centralbyråns arbetskraftsundersökningar (AKU), att andelen unga som varken arbetar eller studerar ökade mellan åren 1990 och 2001 och att knappt tio procent i befolk- ningen i de yngre åldersgrupperna varken var studerande eller till- hörde arbetskraften.2 Därutöver pekades Sverige ut, bland annat i en OECD-rapport, som ett land med ett högt antal ”inaktiva unga” samtidigt som ökningstakten av antalet ekonomiskt inaktiva ung- domar angavs vara högre än i övriga länder.3

Oron för dessa ungdomar bidrog till att regeringen tillsatte en statlig utredning med uppdrag att undersöka hur många och vilka som drabbades samt ge förslag till vad man kunde göra åt problemet.4 Därefter har gruppen uppmärksammats av myndigheter och i en rad forskningsrapporter. Gruppen har kommit att få olika namn, såsom ”unga utanför”, ”ekonomiskt inaktiva” eller ”unga som varken arbetar eller studerar”. Gemensamt för dessa är att forskare och myndigheter med utgångspunkt i olika indikatorer försöker fånga en grupp av ungdomar som varken befinner sig på arbetsmark- naden eller i någon utbildning, dvs. en särskilt utsatt grupp bland de unga.

Nedan beskrivs närmare hur gruppen definieras i Sverige och internationellt. Som framkommer används både urvalsundersök- ningar och officiella register för att beräkna antalet unga som varken arbetar eller studerar. Detta kapitel syftar till att beskriva de mest

2Ds (2002:30) Arbetskraftsutbudet och välfärden: aktuell politik och framtida utmaningar, s. 58 ff.

3OECD (1999) Employment outlook, Paris; Ryan, P. (2001) ‘The school-to-work transition: a cross-national perspective’, Journal of Economic Literature, vol. XXXIX, pp. 34–92.

4SOU 2003:92 Unga utanför.

122

SOU 2013:74

Unga som varken arbetar eller studerar – en kategorisering…

frekvent använda indikatorerna och jämföra hur antalet unga som varken arbetar eller studerar varierar beroende på undersöknings- metod och valda avgränsningar. För att öka förståelsen för de re- gisterbaserade indikatorerna görs bland annat en analys av överlapp- ning dem emellan, dvs. utredningen ställer frågan om det är samma individer som fångas med de olika indikatorerna eller om det är olika grupper av unga.

5.1.1Indikatorer baserade på registerdata

I Sverige finns god tillgång på officiella register över totalbefolk- ningen. Baserat på dessa register kan en rad analyser göras för att studera olika förhållanden som berör befolkningen. I Statistiska centralbyråns databas LISA finns en sammanställning av ett antal variabler som syftar till att möjliggöra longitudinella studier inom arbetsmarknads- och sjukförsäkringsområdet.5 Databasen LISA är ofta den källa som används för att genomföra registeranalyser av- seende utredningens målgrupp.

Betänkandet Unga utanför

För att få en uppskattning av antalet unga som varken arbetar eller studerar introducerades i betänkandet Unga utanför en beräknings- modell baserad på registerdata.6 Modellen baseras på Statistiska centralbyråns databas LISA, i vilken det, vid denna tidpunkt, fanns uppgifter om samtliga personer som varit folkbokförda i landet åren 1990–2001. Utredningen definierade indikatorn unga utanför genom att använda individens inkomstuppgifter. De personer som hade inkomster under de normala inkomstnivåerna från hel- eller deltidsstudier, värnpliktstjänstgöring, sjukskrivning, pension, föräldra- ledighet, lönearbete eller arbetslöshetsersättning kategoriserades tillhöra målgruppen. I denna ingick även de individer som hade löneinkomster, arbetslöshetsersättning, sjukersättning och pension som inte översteg ett basbelopp. Personer som mottog handikapp- ersättning eller föräldrapenning exkluderades. Även de som hade

5LISA är en förkortning av Longitudinell integrationsdatabas för sjukförsäkrings- och arbets- marknadsstudier. Föregångare till denna var databasen LOUISE, En longitudinell databas kring utbildning, inkomst och sysselsättning 1990–2002, vilken användes i utredningen Unga utanför.

6SOU 2003:92 Unga utanför.

123

Unga som varken arbetar eller studerar – en kategorisering…

SOU 2013:74

normala inkomster från värnpliktstjänstgöring exkluderades. För personer med studiemedel sattes inkomstgränsen vid en sådan nivå att både hel- och deltidsstuderande exkluderades. Om motsvarande definition används för perioden 2005–2010 framkommer att andelen unga som varken arbetar eller studerar varierar mellan åtta och tolv procent per år. Kvinnor saknar, enligt denna definition, i något högre grad arbete och utbildning i början av perioden. Dock tycks andelen unga kvinnor som varken arbetar eller studerar konvergera med andelen män under senare tid.

Diagram 5.1 Andelen unga som varken arbetar eller studerar i åldern 20–24 år enligt definitionen i betänkandet Unga utanför

14%
12%
10%
8%					Män
6%					Män
6%					Totalt
					Totalt
4%					Kvinnor
					Kvinnor
2%
0%
2005	2006	2007	2008	2009	2010
			År
Källa: Statistiska centralbyrån (2013).

Treårig definition använd av Socialstyrelsen

Även ett antal myndigheter har använt registerdata för att på mot- svarande sätt fånga antalet unga som varken arbetar eller studerar. Socialstyrelsen är framför allt den myndighet som i ett flertal rappor- ter använt indikatorn. Indikatorn är oftast konstruerad på samma sätt som beskrivits ovan, dock varierar nivån på inkomstgränsen och antal år som observeras i Socialstyrelsens olika rapporter.7 I vissa analyser sätts gränsen vid ett basbelopp medan inkomstgränsen

7 T.ex. Socialstyrelsen (2006) Social rapport 2006, Stockholm; Socialstyrelsen (2010) Social rapport 2010, Stockholm.

124

SOU 2013:74

Unga som varken arbetar eller studerar – en kategorisering…

i andra analyser av unga som varken arbetar eller studerar utgörs dels av de som var ekonomiskt inaktiva, dvs. de som haft arbets- inkomster som understigit 0,5 basbelopp tre år i rad, dels av de i alternativ försörjning, dvs. de som hade arbetsinkomster som understiger 0,5 basbelopp två av tre på varandra följande år.8 Den senare definitionen har haft syftet att ringa in en grupp som har betydande etableringssvårigheter. Genom att definiera unga som varken arbetar eller studerar på detta sätt undanröjs ett antal problem, bland annat att indikatorn också fångar de unga som t.ex. tillfälligt reser eller studerar utomlands. Enligt denna snävare defini- tion framkommer att antalet unga som varken arbetar eller studerar varierar mellan fyra och fem procent under åren 2005–2010, vilket framgår av nedanstående diagram. Det framkommer ingen större skillnad mellan andelen män och kvinnor enligt denna definition.

Diagram 5.2 Andelen unga som varken arbetar eller studerar i åldern 20–24 år enligt den treåriga definitionen

6%
5%
4%
3%					Män
					Män
2%					Totalt
1%					Kvinnor
1%
0%
2005	2006	2007	2008	2009	2010
			År
Källa: Statistiska centralbyrån (2013).

8 Socialstyrelsen (2010) Social rapport 2010, Stockholm, s. 74.

125

Unga som varken arbetar eller studerar – en kategorisering…

SOU 2013:74

Ungdomsstyrelsens och Temagruppen Unga i arbetslivets indikator

Ungdomsstyrelsen har i ett flertal rapporter använt indikatorn unga utanför eller unga som varken arbetar eller studerar.9 Inledningsvis genomförde myndigheten år 2005 en studie där syftet var att under- söka tillförlitligheten i de studier som använt registerbaserade in- komster för att definiera och analysera ungdomar med svag för- ankring på arbetsmarknaden.10 Mot bakgrund av de resultat som framkommer i denna intervjuundersökning konstaterar myndigheten att beräkningen av andelen unga utifrån registerbaserade inkomster har en risk att överskatta andelen unga med svag förankring på arbetsmarknaden.11 Resultatet från undersökningen visar att när ungdomarna själva tillfrågades om storleken på sina inkomster angav cirka 70 procent en högre inkomst än den de hade enligt de register- baserade uppgifterna.12

Men framför allt har Ungdomsstyrelsen i rollen som projekt- ägare av Temagruppen unga i arbetslivet, dvs. ett projekt finansierat av Europeiska socialfonden, och i samarbete med Arbetsförmed- lingen, Försäkringskassan, Skolverket, Socialstyrelsen, Sveriges Kom- muner och Landsting samt Communicare, utvecklat en modell för registeranalyser av unga som varken arbetar eller studerar.13 År 2011 presenterades de första beräkningarna av antalet unga som varken

9I Fokus 08 – En analys av ungas utanförskap definieras indikatorn som de personer som utefter registerbaserade data inte har arbetsinkomster över ett basbelopp och som samtidigt inte har haft något studiemedel under året (varken lån eller bidrag). Med arbetsinkomst avses här inkomst av förvärvsarbete, näringsverksamhet samt ett flertal inkomstberoende ersätt- ningar vid sjukdom och föräldraledighet. Personer som mottagit värnpliktsersättning exklu- deras från gruppen (Ungdomsstyrelsen (2008) FOKUS 08 – En analys av ungas utanförskap, Ungdomsstyrelsens skrifter 2008:9, Stockholm, s. 207). I Fokus 11 – En analys av ungas bostadssituation, använder Ungdomsstyrelsen också indikatorn unga som varken arbetar eller studerar. Här definieras indikatorn på ett något annat sätt, dvs. utifrån den modell som Tema- gruppen Unga i arbetslivet under samma år tagit fram (Ungdomsstyrelsen (2012) FOKUS 11 – En analys av ungas bostadssituation, Ungdomsstyrelsens skrifter 2011:4, Stockholm,

s. 138 ff).

10Ungdomsstyrelsen (2005) FOKUS 05 – En analys av ungas etablering och egen försörjning, Ungdomsstyrelsens skrifter 2005:10, Stockholm, s. 117 ff.

11Enkäten omfattar ett urval på 600 ungdomar. Resultatet baserar sig på svar från 311 ung- domar som enligt registerstudier definierades som unga utanför under två år i rad.

12Orsakerna till att inkomsterna i realiteten var högre kan variera, t.ex. att ungdomarna har arbetat svart, transfereringar inom familjen, utlandsarbete etc (Ungdomsstyrelsen (2005)

FOKUS 05 – En analys av ungas etablering och egen försörjning, Ungdomsstyrelsens skrifter 2005:10, Stockholm, s. 143).

13Temagruppen unga i arbetslivet är en av fem temagrupper som under perioden 2009–2013 ska samla kunskaper och erfarenheter från projekt inom Europeiska socialfonden. Tema- gruppen Unga i arbetslivet samlar och sprider kunskaper och erfarenheter från Europeiska socialfondens arbetsmarknadsprojekt som är riktade till unga.

126

SOU 2013:74

Unga som varken arbetar eller studerar – en kategorisering…

arbetar eller studerar enligt denna modell.14 Till skillnad från tidi- gare registeranalyser av de unga som varken arbetar eller studerar innebär Temagruppens modell att indikatorn definieras så att den också omfattar de unga som t.ex. är föräldralediga eller deltar i arbetsmarknadspolitiska program. Modellen syftar till att fokusera på ungas aktivitet/inaktivitet till skillnad från andra registerbaserade definitioner som huvudsakligen speglar ekonomisk utsatthet. Modellen har fått stort genomslag i debatten och har också används av olika myndigheter för att analysera målgruppen.15 Se vidare bilaga 4 för utredningens kommentarer avseende modellen.

Indikatorn definieras genom att den utgörs av de personer som inte har någon inkomst som indikerar att den unge har studerat samt att den unge inte heller förekommer i någon form av register som indikerar deltagande i någon form av utbildning. Därutöver består gruppen av de unga som har en sammanlagd inkomst (summa inkomst av förvärvskälla + aktiv näringsverksamhet + värnplikts- ersättning) som understiger ett basbelopp. Från denna population exkluderas personer som har arbetspendlat till Danmark eller Norge samt de personer som deltagit i utbildning i svenska för invandrare (SFI) 60 timmar eller mer under ett år.

De unga som varken arbetar eller studerar enligt Temagruppens definition fördelas på nio underkategorier.16 Enligt Temagruppen är dessa kategorier användbara för att förstå vad de unga som ingår i populationen har varit sysselsatta med under året.17 Kategorierna är konstruerade utifrån en trappstegsmodell, dvs. först testas för villkoren för kategori 0, för de personer som återstår testas villkoren för kategori 1 osv.

14Temagruppen Unga i arbetslivet (2011) Unga som varken arbetar eller studerar – hur många är de och vad gör de? Skrifter från Temagruppen Unga i arbetslivet 2011:1, Stockholm.

15Se t.ex. Arbetsförmedlingen (2013) Ungdomar på och utanför arbetsmarknaden – fokus på unga som varken arbetar eller studerar, Stockholm.

16Kategori 0 – de unga som invandrat under året; Kategori 1 – unga som mer än sju månader haft statliga arbetsmarknadsåtgärder (dvs. personer som varit arbetslösa och inskriven på Arbets- förmedlingen och/eller deltagit i någon åtgärd anvisad av Arbetsförmedlingen för vilken det utgått aktivitetsstöd); Kategori 2 – unga som har kommunalt stöd/åtgärder mer än sju månader (dvs. mottagit ekonomiskt bistånd); Kategori 3 – Omvårdnad av barn längre än sju månader (dvs. har inkomst som indikerar på vård av barn); Kategori 4 – unga med sjukdom eller funktionsnedsättning (dvs. har inkomster som indikerar på sjukdom eller dylikt alter- nativt kodad enligt registret med aktivitet som indikerar sjukdom); Kategori 5 – unga som har en kombination av kategori 1–4 > 7 månader; Kategori 6 – unga som har en kombination av kategori 1–4 3–7 månader; Kategori 7– unga som har en kombination av kategori 1–4 0–3 månader och Kategori 8 – unga som saknar känd aktivitet.

17Temagruppen Unga i arbetslivet (2011) Unga som varken arbetar eller studerar – hur många är de och vad gör de? Skrifter från Temagruppen Unga i arbetslivet 2011:1, Stockholm, s. 6,

11ff.

127

Unga som varken arbetar eller studerar – en kategorisering…

SOU 2013:74

Temagruppens indikator har på Ungdomsstyrelsens uppdrag kvali- tetsgranskats av Statistiska centralbyrån.18 I granskningen har modellens stabilitet över tid och grundvariablerna granskats samt vissa begränsningar pekats ut.

Med Temagruppen Unga i arbetslivets definition varierar andelen unga som varken arbetar eller studerar under åren 2005–2010 mellan 11 och 14 procent, vilket visas i diagram 5.3. Enligt denna modell tillhör män och kvinnor i lika hög grad kategorin unga som varken arbetar eller studerar år 2010. Att andelen unga som varken arbetar eller studerar är högre än vad som framkommer i de övriga jäm- förande definitionerna stämmer väl med indikatorns intention, dvs. att den syftar till att omfatta en bredare grupp av unga med etable- ringsproblem än vad de jämförande indikatorerna gör.

Diagram 5.3 Andel unga som varken arbetar eller studerar i åldern 20–24 år enligt Temagruppen Unga i arbetslivets definition, år 2005–2010

16%
14%
12%
10%
8%					Totalt
8%
6%					Kvinnor
6%
4%					Män
4%
2%
0%
2005	2006	2007	2008	2009	2010
			År
Källa: Statistiska centralbyrån (2013).

18 Statistiska centralbyrån (2013) Kvalitetsstudie av Ungdomsstyrelsens modell för ”unga som varken arbetar eller studerar”, reviderad 2013-02-04, Stockholm.

128

SOU 2013:74

Unga som varken arbetar eller studerar – en kategorisering…

5.2Indikator baserad på Arbetskraftsundersökningar

Inom Europeiska unionen används begreppet NEET, vilket är en förkortning av Not in Employment, Education or Training. Inom ramen för EUs långsiktiga strategi, Europa 2020, har indikatorn NEET blivit en av flera indikatorer som används för att belysa ung- domars arbetslöshet och sociala situation.

Begreppet NEET myntades ursprungligen i slutet på 1980-talet i Storbritannien. Bakgrunden var att Storbritannien genomförde en förändring i bidragssystemen som medförde att många av de allra yngsta ungdomarna förlorade rätten till arbetslöshetsersättning. Regelförändringen bidrog till att statistiken över antalet arbetslösa ungdomar i åldern 16–18 år plötsligt försvann. Däremot kvarstod problemet med dessa ungas utanförskap. Mot bakgrund av detta togs ett antal initiativ från såväl forskningen som från regeringen att försöka uppskatta förekomsten av antalet unga som hade en svår situation på arbetsmarknaden. Begreppet NEET började användas för att beskriva en grupp bland unga i Storbritannien som inte täcktes in av någon av de gängse arbetsmarknadskategorierna.19 Begreppet fick i och med rapporten Bridging the gap20 en allt större politisk betydelse i Storbritannien. Den grupp av ungdomar som stod utan- för arbetsmarknaden fick därefter också en allt större uppmärk- samhet även i andra länder. I slutet av 2000-talet publicerade länder i EU resultat från undersökningar som på olika sätt fångade in en grupp av unga som saknade arbete och som på olika sätt befann sig i en socialt utsatt position. Även länder som Japan, Nya Zeeland, Taiwan och Hong Kong utvecklade definitioner för att fånga in en grupp av unga som stod utanför arbetsmarknaden.21

I och med utvecklingen av EUs långsiktiga strategi ”Europa 2020” och initiativet ”Unga på väg” påbörjades 2010 ett arbete inom den Europeiska kommissionen för att utveckla indikatorer som belyser ungas situation på arbetsmarknaden. Arbetet inom europeiska kommissionens arbetsgrupp, Employment Committee (EMCO) och dess arbetsgrupp för indikatorer (European Comission DG EMPL) ledde till beslutet att införa en ny indikator med en gemen-

19Williamson, H. (1997), ‘Status Zer0, youth and the “underclass”: Some considerations’, in MacDonald, R. (ed.) Youth, the ‘underclass’ and social exclusion, Routledge, London.

20Social Exclusion Unit (1999) Bridging the gap: New opportunities for 16–18 years olds not in education, employment or training, Stationery Office, London.

21Eurofound (2012) NEETs – Young people not in employment, education or training: Characteristics, costs and policy responses in Europe, Publications Office of the European Union, Luxembourg, s. 20.

129

Unga som varken arbetar eller studerar – en kategorisering…

SOU 2013:74

sam definition för att kunna mäta antalet NEET i samtliga med- lemsländer.22 Indikatorn har implementerats av Eurostat och den är således numera en av de indikatorer som följs inom ramen för Europa 2020-strategin.

EUs indikator NEET utgörs vanligtvis av de unga som är i åldern 15–24 år och som är arbetslösa, inaktiva eller heller inte deltar i någon form av utbildning eller praktik.23 NEET baseras på Labour Force Surveys24 vilka bygger på International Labour Organisation’s (ILO) konvention över arbetsmarknadsstatistiken. Labour Force Survey, dvs. arbetskraftsundersökningar, genomförs i en rad länder.25 Eurostat och medlemsländerna samarbetar för att kontinuerligt öka harmoniseringen av den europeiska arbetsmarknadsstatistiken. I arbetskraftsundersökningarna utgörs NEET-indikatorn av de per- soner som (a) inte är sysselsatta (alltså arbetslösa eller utanför arbetskraften) och (b) inte deltagit i någon form av utbildning under den fyraveckorsperiod som slutar med referensveckan.26

Eurostats jämförande data visar att andelen NEET varierar kraftigt bland EUs medlemsländer. I genomsnitt är andelen bland unga i åldern 20–24 år drygt 18 procent. Lägst andel har Nederländerna med cirka 6 procent medan andelen i Grekland och Italien är cirka 30 procent. Sveriges andel är som tidigare nämnts 11 procent. Åtta europeiska länder har lägre andel NEET än Sverige, däribland Norge och Danmark. Finland har däremot något högre andel.

22European Commission DG Employment, Social Affairs and Inclusion, INDIC/04/210111/EN-rev.

23Huvudindikatorn som produceras av Eurostat omfattar åldersgruppen 15–24 år. I data- basen finns även åldersgrupperna 15–17 år, 15–29 år, 18–24 år, 20–24 år, 20–34 år samt 25–

29år tillgängligt.

24Labour Force Surveys baseras på respektive lands Arbetskraftsundersökningar. Undersök- ningen är en internationell harmoniserad intervjuundersökning som syftar till att beskriva aktuella arbetsmarknadsförhållanden för hela befolkningen i åldersgruppen 15–74 år och att ge information om utvecklingen på arbetsmarknaden. Se vidare kapitel 6. Statistiska central- byrån levererar data till såväl Eurostat som OECD baserat på den svenska Arbetskrafts- undersökningen.

25Se vidare kapitel 6 för en detaljerad beskrivning av AKU.

26Informationen för klassificeringen av gruppen NEET kommer i huvudsak från två delar i AKU:s frågeformulär: För a): I frågeblocket om sysselsättning där urvalspersonen klassi- ficeras som sysselsatt eller ej ställs ett antal frågor för att avgöra om så var fallet under referensveckan. För b): I frågeblocket om deltagande i studier ställs ett antal frågor rörande urvalspersonens deltagande i utbildning. Från detta block fås information om deltagande i formella och icke-formella studier under referensveckan och de tre veckorna innan referens- veckan. Bearbetningen av intervjusvaren som sker för att skapa de slutgiltiga variablerna som ligger till grund för klassificeringen sker inom ramen för den löpande produktionen av AKU:s statistik.

130

SOU 2013:74

Unga som varken arbetar eller studerar – en kategorisering…

Diagram 5.4 Andel unga som varken arbetar eller studerar (NEET) i åldern 20–24 år i EU, år 2012

35%

30%

25%

20%

15%

10%

Holland

Island

Norge

Österrike

Schweiz

Luxemburg

Danmark

Tyskland

Sverige

Malta

Finland

Slovenien

Tjeckien

Estland

Belgien

Frankrike

Litauen

EU 27

Polen

Storbritannien

Lettland

Portugal

Slovakien

Rumänien

Kroatien

Cypern

Ungern

Bulgarien

Spanien

Irland

Italien

Grekland

Källa: Eurostat (2013), Labour Force Surveys.

I diagram 5.5 visas andelen unga som varken arbetar eller studerar, dvs. NEET baserat på Arbetskraftsundersökningarna (AKU) i Sverige under åren 2007–2012.27 Här framkommer att andelen varierar mellan 11 och 14 procent under de studerade åren. År 2012 var andelen unga som varken arbetar eller studerar på samma nivå som vid periodens början, dvs. cirka 11 procent. Det finns inga könsskillnader.

27 Till skillnad från tidigare redovisningar i detta kapitel påbörjas tidsserien här år 2007 på grund av ett tidsseriebrott som kan hänföras till förändringar av statistikredovisning. Här finns däremot, till skillnad från de tidigare redovisade indikatorerna, möjlighet till mer aktu- ella data och såldes redovisas nedan data fram till år 2012.

131

Unga som varken arbetar eller studerar – en kategorisering…

SOU 2013:74

Diagram 5.5 Andelen unga som varken arbetar eller studerar (NEET) i åldern 20–24 år enligt Arbetskraftsundersökningarna

16%
14%
12%
10%
8%					20-24 år män
6%					20-24 år kvinnor
6%
4%
2%
0%
2007	2008	2009	2010	2011	2012
Källa: Statistiska centralbyrån (2013), Arbetskraftsundersökningarna.

OECD använder också indikatorn NEET och i likhet med EU baseras datan på Labour Force Surveys.28 OECD samarbetar med Eurostat och definierar indikatorn NEET utifrån samma kriterier, dvs. dels att personerna inte är sysselsatta (enligt ILO-definitionen eller motsvarande för övriga länder), dels att de inte har deltagit i någon utbildning under de fyra veckorna som föregick under- sökningstillfället.

5.3Omfattning och överlappning

Av beskrivningen ovan framgår att definitionerna av utredningens målgrupp, de unga som varken arbetar eller studerar, varierar. Gemen- samt för de olika indikatorerna är emellertid att de syftar till att fånga en särskilt utsatt grupp av unga. Vissa indikatorer syftar till att beskriva en mycket utsatt grupp medan andra har som uppgift att fånga en något bredare grupp av ungdomar.

28 OECD (2012) Education at a Glance 2012: OECD Indicators, Paris, s. 382 ff. Indikatorn används för att beskriva etableringsprocessen för unga oftast i åldern 15–29 år, dvs. över- gången mellan skola och arbete.

132

SOU 2013:74

Unga som varken arbetar eller studerar – en kategorisering…

För att få en uppfattning om vilka individer som omfattas och hur indikatorerna överlappar varandra visas nedan dels hur många som omfattas, dels hur stor överlappningen är mellan de olika indi- katorerna. Därefter görs slutligen en uppföljning tre år efter det att det att den unge varken arbetat eller studerat. Först görs emellertid en sammanfattande och något förenklad beskrivning av de olika indi- katorernas definitioner.

Tabell 5.1 Sammanfattande tabell avseende ett antal viktiga faktorer som varierar mellan olika definitioner av indikatorn unga som varken arbetar eller studerar

Unga som	Unga som varken	Unga som varken	Unga som varken
varken	arbetar eller	arbetar eller	arbetar eller
arbetar eller	studerar – enligt	studerar – Tema-	studerar –
studerar	indikator i	gruppen Unga i	Socialstyrelsen
(NEET) –	betänkandet Unga	arbetslivets	treåriga indikator
enligt Arbets-	utanför	indikator
kraftsunder-
sökningen

Data	Urvals-
	undersökning
Population–	Omfattar dels
grund-	personer som
läggande	är arbetslösa,
definition	dels personer
	som ej är i
	arbetskraften
	(exkl.
	studerande).
Studerande-	Exkluderar
avgränsning	personer som
	uppger att de
	deltagit i
	någon form av
	utbildning
	eller praktik.

Registerdata	Registerdata	Registerdata
Omfattar personer	Omfattar personer	Omfattar personer
som inte har	som inte har	som inte har
inkomster från	inkomster från	inkomster från
förvärvsarbete/	förvärvsarbete	förvärvsarbete/
sjukpenning/	eller värnplikt som	sjukpenning/
värnplikt/studier	överstiger 1 bas-	värnplikt/studier
som överstiger	belopp under året.	som överstiger 0,5
1 basbelopp		basbelopp under
under året.		två av tre på var-
		andra följande år.
Exkluderar de som	Exkluderar de som	Exkluderar de som
har någon form	har någon form av	har studiemedel
av inkomst som	inkomst som visar	aktuellt år samt
visar på studie-	på studiedeltag-	inskrivna på hög-
deltagande som	ande som kan	skola.
kan anses vara	anses vara hel-
hel- eller deltids-	eller deltidsstudier
studier samt exkl.	samt exkl. per-
personer som en-	soner som enligt
ligt utb.registret	utb. registret
deltagit i utbild-	deltagit i utbild-
ning.	ning.

133

Unga som varken arbetar eller studerar – en kategorisering… SOU 2013:74

	Unga som	Unga som varken	Unga som varken	Unga som varken
	varken	arbetar eller	arbetar eller	arbetar eller
	arbetar eller	studerar – enligt	studerar – Tema-	studerar –
	studerar	indikator i	gruppen Unga i	Socialstyrelsen
	(NEET) –	betänkandet Unga	arbetslivets	treåriga indikator
	enligt Arbets-	utanför	indikator
	kraftsunder-
	sökningen

Aktualitet	En månad	1,5 år efter	1,5 år efter	1,5 år efter
	efter det	undersöknings-	undersöknings-	undersöknings-
	aktuella året	året	året	året
Övrigt		Exkluderar	Exkluderar arbets-	Exklusive
		personer med	pendlare till Norge	nyanlända
		föräldrapenning	o Danmark samt	invandrare.
		och handikapp-	SFI-studenter.
		ersättning.	Inkluderar per-
		Personer som	soner med för-
		deltar i arbets-	äldrapenning,
		marknarknads-	handikappersätt-
		politiska insatser	ning samt per-
		exkluderas.	soner i arb.mark-
			nadspol. insatser.

5.3.1Jämförelser mellan olika indikatorer

Tidigare i kapitlet har det redogjorts för de olika indikatorerna var för sig. För att underlätta en jämförelse presenteras samma data men i en och samma figur. I figuren framkommer tydligt att andelen unga som varken arbetar eller studerar varierar beroende på hur indi- katorn avgränsas och definieras. I en jämförelse mellan de valda indikatorerna visas att andelen varierar mellan 4 och 14 procent under åren 2007–2010. Indikatorn baserad på Arbetskraftsundersökningen och Temagruppen Unga i arbetslivets sammanfaller under periodens tre första år. Därefter minskar andelen något när det gäller indi- katorn baserad på Arbetskraftsundersökningen medan andelen baserad på Temagruppens faller något mer långsamt. Detta antas kunna förklaras av att ett utträde ur indikatorn NEET innebär att en individ går till en annan sysselsättning och därmed inte längre omfattas av indikatorn. I Temagruppens modell däremot betyder inte självklart en övergång från inaktivitet till aktivitet att individen inte omfattas av modellen.

134

SOU 2013:74

Unga som varken arbetar eller studerar – en kategorisering…

När det gäller de övriga två beräkningsmodellerna är andelarna lägre, vilket förklaras av en starkare avgränsning i definitionerna. För dessa två indikatorer kan inte heller någon särskilt stor ned- gång skönjas för år 2010. Detta kan sannolikt förklaras av att de fångar en grupp av unga som har stora etableringsproblem. Samtliga indikatorer visar däremot samma mönster när det gäller en uppgång under lågkonjunkturåret 2008. När det gäller den treåriga indikatorn saknas, till skillnad från de övriga indikatorerna, nedgång för år 2010.

Diagram 5.6 Unga som varken arbetar eller studerar i åldern 20–24 år baserat på olika indikatorer

16%
16%
14%				Temagruppen unga i



12%				arbetslivets indikator
				Indikatorn NEET

10%


				baserad på AKU
				baserad på AKU
8%				Indikator baserad på
8%



6%				betänkandet Unga
6%				betänkandet Unga
				utanför
4%				Socialstyrelsens
4%				Socialstyrelsens
2%				treåriga indikator


0%
0%			2010
2007	2008	2009	2010

År

Källa: Statistiska centralbyrån (2013), LISA-databasen och Arbetskraftsundersökningarna.

5.3.2Överlappning mellan olika registerbaserade indikatorer

Ovanstående genomgång visar att olika indikatorer, trots relativt likartad benämning, fångar olika grupper av unga med etablerings- problem. Genom att analysera överlappningen mellan de tre olika registerbaserade indikatorerna, dvs. försöka få en bild av i vad mån de olika indikatorerna fångar samma individer eller inte, kan kun- skapen om indikatorerna öka ytterligare.

135

Unga som varken arbetar eller studerar – en kategorisering…

SOU 2013:74

Vid en sådan analys framkommer att cirka 25 000 unga fångas av alla tre indikatorerna.29 I tabellen nedan framkommer att det finns en relativt stor överlappning mellan de olika indikatorerna. T.ex. fram- kommer att av Socialstyrelsens treåriga definition, där det totalt finns 33 300 unga i åldern 20–24 år, återfinns 90 procent i Unga utanförs indikator och 76 procent i Temagruppens indikator.

Unga utanförs indikator består av 74 000 unga. Dessa unga finns till 80 procent i Temagruppens indikator.

Tabell 5.2 Överlappning mellan de olika indikatorerna. Antal unga i åldern 20–24 år (år 2010)

	Socialstyrelsens	Indikator enligt	Temagruppen
	Socialstyrelsens	betänkandet	Unga i arbetslivets
	treåriga indikator	betänkandet	Unga i arbetslivets
	treåriga indikator	Unga utanför	indikator
		Unga utanför	indikator
Socialstyrelsens		30 200	25 500
treåriga indikator		30 200	25 500
treåriga indikator
Indikator enligt
betänkandet	30 200		59 600
Unga utanför
Temagruppen
Unga i arbetslivets	25 500	59 600
indikator

Källa: Statistiska centralbyrån (2013).

Sammanfattningsvis kan konstateras att de olika registerbaserade indikatorerna till viss del fångar olika grupper av unga men att det finns en gemensam kärna i samtliga dessa tre indikatorer. Olikheterna mellan indikatorerna förklaras dels av att syftet är att fånga olika stora grupper, dels av att det finns olika avgränsningar som har betydelse. En sådan avgränsning är t.ex. om nyanlända invandrare ingår eller inte ingår i definitionen.

5.3.3Uppföljning två år efter

Ett ytterligare sätt att försöka fördjupa kunskapen om de olika indikatorernas olikheter respektive likheter, är att följa upp de indi- vider som ingår i respektive indikator, t.ex. hur stor andel som kvar- står i samma situation tre år senare. Ur tabellen framkommer att

29 Avser år 2010 för de unga som är 20–24 år.

136

SOU 2013:74

Unga som varken arbetar eller studerar – en kategorisering…

andelen kvarvarande år 2010 varierar mellan 36 och 45 procent, dvs. andel kvarstående unga som varken arbetar eller studerar är relativt lika oavsett indikator.

Tabell 5.3 Uppföljning år 2010 av de unga som varken arbetade eller studerade år 2007

	Antal	Antal kvarvarande	Andel kvarvarande
	år 2007	år 2010	år 2010

Socialstyrelsens
treåriga indikator	22 000	9 000	41 %
Indikator enligt
betänkandet
Unga utanför	47 000	17 200	36 %
Temagruppen Unga
i arbetslivets
indikator	63 500	28 500	45 %

Källa: Statistiska centralbyrån (2013).

Sannolikt finns det olika tolkningsalternativ till detta resultat. En möj- lighet är att rörligheten är ungefär densamma mellan de olika indi- katorerna. En annan, och enligt utredningen en mer sannolik tolk- ning, är att utträdet ur de olika indikatorerna inte betyder samma sak. T.ex. är Temagruppens sammansättning av de unga mer hetero- gen än vad gäller övriga indikatorer. Bland de unga i Temagruppens indikator förekommer sannolikt en icke oväsentlig rörlighet inom gruppen, dvs. mellan de olika underkategorierna. I likhet med resone- manget ovan antas att många unga som omfattas av Temagruppens indikator deltar t.ex. först i kommunens arbetsmarknadsåtgärder och därefter i insatser inom Arbetsförmedlingen regi. Däremellan är det också sannolikt att det även fanns en period av arbetslöshet. När det gäller t.ex. den treåriga definitionen blir rörligheten sanno- likt en rörlighet ut från gruppen. I det fall den unge vid ett år deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och erhåller en ersättning vid deltagandet och därefter har ett tillfälligt arbete, innebär det att denna person inte längre omfattas av indikatorn.

137

6Förslag: Indikatorer och uppföljning

Ungdomsåren har länge uppfattats som en period av utbildning som därefter relativt okomplicerat följts av arbete och familjebildning. Under senare decennier har emellertid ungas etableringsprocess för- ändrats i en rad olika avseenden.1 Dessa förändringar medför olika konsekvenser för olika grupper av ungdomar.

Indikatorer har skapats och uppföljningar genomförts i syfte att få en uppfattning om förändringarna. Det är särskilt viktigt att ha kunskap om unga med en extra svår situation på arbetsmarknaden. En bra statistisk redovisning, med god aktualitet, är en förutsätt- ning för initiativ vars syfte är att stödja de grupper som har svårig- heter vid övergången mellan skola och arbetsliv. Det behövs ett mått som fångar samtliga unga som saknar sysselsättning, dvs. de unga som varken arbetar eller studerar. Det finns således behov av ett statistisk mått, utöver det som mäter arbetslöshet.

Ett flertal myndigheter använder olika mått för att beräkna antalet unga som varken arbetar eller studerar. Trots en relativt stor upp- märksamhet på gruppen under senare tid saknas en regelbunden statistisk redovisning av unga som varken arbetar eller studerar. Enligt direktiven ska utredningen föreslå statistiska mått som ska kunna bidra till att få fram ett tydligare underlag avseende gruppen unga som varken arbetar eller studerar. Förslaget ska i möjligaste mån medge internationella, regionala och lokala jämförelser. Utred- ningen vill också betona behovet att måttet kan beskriva den aktuella

1 Under 1990-talet ökade arbetslösheten bland unga samtidigt som antalet fasta heltids- anställningar minskade. Arbetsmarknaden för unga blev alltmer osäker. Under samma period skedde en bred satsning på utbildning. Numera påbörjar nästan samtliga ungdomar en gymnasieutbildning. Alltfler fortsätter till högre utbildning. Samtidigt som utbildningsnivån i befolkningen ökar är det tydligt att högskoleutbildning inte rekryterar från alla grupper i lika stor utsträckning (Nordström Skans, O. (2009) Varför är den svenska ungdomsarbets- lösheten så hög? Rapport till Finanspolitiska rådet 2009/6, IFAU, Uppsala universitet och IZA; Högskoleverket (2011) Universitet & högskolor: Högskoleverkets årsrapport 2011, Högskoleverkets rapportserie, 2011:8 R, Stockholm).

139

Förslag på indikatorer och uppföljning

SOU 2013:74

situationen. Utredningen ska också föreslå vilken myndighet som ska ansvara för ett sådant uppdrag.

Gruppen unga som varken arbetar eller studerar kan definieras på olika sätt. Detta diskuterades i föregående kapitel. De slutsatser som lyfts fram där, tillsammans med nedanstående resonemang om olika indikatorers för- och nackdelar, har lett fram till att utredningen här lämnar två förslag. För det första föreslås att en indikator, baserad på Arbetskraftsundersökningarna, regelbundet ska redovisas i Sverige. Denna indikator bör i framtiden kompletteras med uppgifter från registret över aktivitetsansvaret, dvs. det register som föreslogs i utredningens delbetänkande och som kommer att omfatta unga som är 20 år eller yngre.2 För det andra föreslås att regelbundna register- baserade analyser ska genomföras. Det behövs t.ex. mer kunskap om hur etableringsprocessen förändrats över tid för olika grupper av unga samt om regionala och lokala variationer avseende unga som varken arbetar eller studerar. Den kunskap som kan genereras från officiella register ska komplettera kunskapen om vilka de unga som varken arbetar eller studerar är samt vilka problem de har i över- gången mellan skola och arbetsliv. Därutöver föreslås också att de uppföljningar som görs av gymnasieelever ska kompletteras för att även omfatta de ungdomar som avbryter eller aldrig påbörjar en gym- nasieutbildning. Sammantaget kommer därmed kunskapen om etable- ringsprocessen för olika grupper av ungdomar att öka. Utredningens förslag bidrar till att i framtiden bättre möta de behov som unga med särskilt stora problem har i övergången mellan skola och arbetsliv.

Detta avsnitt inleds med en övergripande diskussion om syftet med att komplettera redan befintlig statistik med ett mått som har som uppgift att fånga de unga som varken arbetar eller studerar.

6.1Vilken grupp av ungdomar ska indikatorn fånga?

I kapitel fem har det redogjorts för en rad olika beräkningsmodeller som vanligtvis använts för att ringa in en grupp av ungdomar som inte fångas helt av varken Arbetsförmedlingens statistik eller av de regelbundna arbetskraftsundersökningarna (AKU). Indikatorn NEET har kommit att få särskilt stort genomslag, framför allt utanför Sverige, i syfte att komplettera bilden av ungdomars arbetsmark- nadsetablering. Nationellt har ett antal andra indikatorer använts,

2 SOU 2012:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun, s. 185–193.

140

SOU 2013:74

Förslag på indikatorer och uppföljning

t.ex. ekonomiskt inaktiva, unga som varken arbetar eller studerar, för att på samma sätt som NEET fånga en grupp i befolkningen som har problem att etablera sig på arbetsmarknaden. Utredningen kan konstatera att det kan vara svårt att uppfatta vad som skiljer de olika indikatorerna åt. En förståelse av de olika indikatorerna förutsätter goda kunskaper om såväl olika mätmetoder, olika dataunderlag som valda avgränsningars betydelse.

För att illustrera vilka grupper av ungdomar som omfattas av de olika indikatorerna görs här nedan en schematisk beskrivning av två centrala aspekter i sammanhanget. Syftet är att med utgångspunkt från figuren diskutera vilka behov det finns av kompletterande sta- tistik.

Figur 6.1 Individers relationer till arbetsmarknaden respektive myndigheter (exklusive personer i arbete)

Kontakt med myndigheter (AF/FK eller kommun)

	Känd	Arbetssökande
	sysselsättning	Arbetssökande
Ej i	sysselsättning
Ej i			I arbetskraften
arbetskraften	Saknar känd		I arbetskraften
arbetskraften
		Arbetssökande
	sysselsättning	Arbetssökande
	sysselsättning

Ingen kontakt med myndigheter

(AF/FK eller kommun)

Figuren ovan innehåller två dimensioner, dels hur individens rela- tion är till arbetsmarknaden, dels individens kontakter med i sam- manhanget relevanta myndigheter. Den första dimensionen avser huruvida individer är i arbetskraften eller utanför arbetskraften. I arbetskraften finns de som har arbete samt de som är arbetssökande (inklusive studerande som söker arbete). Utanför arbetskraften finns de som har annan sysselsättning, t.ex. personer som är i utbildning, är sjuka eller av annan anledning inte står till arbetsmarknadens för-

141

Förslag på indikatorer och uppföljning

SOU 2013:74

fogande. Här finns också de personer som helt saknar sysselsättning och som heller inte söker arbete.

Figurens andra dimension beskriver, på ett förenklat sätt, indi- viders kontakter med myndigheter. Individer kan å ena sidan ha en väl etablerad kontakt med en eller flera myndigheter (Arbetsförmed- lingen (AF), Försäkringskassan (FK) eller kommunen (socialtjänst, utbildningsförvaltning, arbetsmarknadsförvaltning etc.)) men också helt sakna sådana kontakter.

Figuren åskådliggör framför allt två viktiga aspekter som är centrala för det fortsatta resonemanget. För det första illustrerar figuren det faktum att individer kan vara aktivt arbetssökande och tillhöra arbetskraften i de fall de har kontakt med myndigheter men också vara arbetssökande då de saknar en sådan kontakt. Många ungdomar väljer t.ex. att inte söka arbete genom Arbetsförmedlingen trots att de är aktivt arbetssökande. Det betyder att Arbetsförmed- lingens statistik inte omfattar samtliga arbetssökande ungdomar.3

Den andra aspekten som figuren illustrerar är att det finns en grupp av ungdomar som inte tillhör arbetskraften och inte heller har någon känd kontakt med någon myndighet. ”Övriga” som inte är i arbetskraften, dvs. enligt figuren de som har ”känd sysselsätt- ning” avser de unga som å ena sidan studerar (och inte söker arbete) men också de unga som står utanför arbetsmarknaden av andra skäl, t.ex. sjukdom, föräldralediga eller som av andra skäl har en kontakt med myndigheter men som inte står till arbetsmarknadens för- fogande.

Sammanfattningsvis kan konstateras att de unga som varken arbetar eller studerar, med figuren som utgångspunkt, finns i alla figurens dimensioner. Det traditionella arbetslöshetsmåttet fångar således inte de som inte tillhör arbetskraften, Arbetsförmedlingens statistik fångar inte de arbetslösa som inte är inskrivna på myndig- heten. Syftet med att ha en indikator som ringar in de unga som varken arbetar eller studerar är flerfaldig. För det första finns det ett behov av att veta hur många de är, i Sverige och i jämförelse med andra länder, och om antalet ökar eller minskar över tid. Då krävs ett statistiskt jämförbart, och aktuellt, mått. För det andra finns det också behov av att bistå dessa unga med rätt insatser för att under- lätta inträdet på arbetsmarknaden eller till vidare utbildning. Där-

3 I Arbetsförmedlingens rapport konstateras att av de drygt 190 000 unga som ingick i studiens population år 2010 var det endast en femtedel som under merparten av året var inskrivna på Arbetsförmedlingen och tog del av förmedlingens insatser (Arbetsförmedlingen (2013) Ungdomar på och utanför arbetsmarknaden – fokus på unga som varken arbetar eller studerar, Stockholm, s. 4).

142

SOU 2013:74

Förslag på indikatorer och uppföljning

utöver är det också önskvärt att fler av de unga som saknar kontakt med t.ex. Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan eller socialtjänsten etc. etablerar en sådan kontakt. Först när den unge är i kontakt med en myndighet kan han eller hon erbjudas stöd och hjälp på vägen till arbete eller utbildning. Då krävs analyser av såväl insatser som effekter.

6.2Unga som varken arbetar eller studerar – en indikator baserad på Arbetskraftsundersökningen

Utredningens förslag: Statistiska centralbyrån ges i uppdrag att årligen ta fram och publicera en indikator för att mäta antalet unga som varken arbetar eller studerar i åldern 15–24 år baserat på Arbetskraftsundersökningarna. Indikatorn bör utgöra det officiella måttet på gruppen och definieras i enlighet med EU:s och OECD:s definition av indikatorn NEET (Not in Employ- ment, Education or Training). Indikatorn bör benämnas Unga som varken arbetar eller studerar.

Indikatorn NEET används inom såväl EU som OECD. Utredningen föreslår att Statistiska centralbyrån årligen ska ta fram och publi- cera en sådan indikator i enlighet med EU:s och OECD:s defini- tion.4 Bakgrunden och en detaljerad definition av denna indikator har beskrivits i kapitel tre och fem. Utredningen föreslår också att indikatorn ska benämnas ”unga som varken arbetar eller studerar”. Statistiska centralbyrån bör redovisa indikatorn i samband med övrig redovisning av Arbetskraftsundersökningarna (AKU) och fördela indikatorn på kön, åldersgrupperna 15–19 respektive 20–24 år. Statistiska centralbyrån bör i redovisningen överväga även andra möjliga redovisningar av indikatorn, t.ex. regional fördelning, inrikes respektive utrikes född samt redovisning av arbetsmarknadsflöden till och från gruppen. Statistiska centralbyrån bör undersöka om det är möjligt att publicera indikatorn med högre aktualitet, t.ex. varje kvartal.

4 I Europeiska rådets rekommendation om Sveriges nationella reformprogram för 2013,

med avgivande av rådets yttrande om Sveriges konvergensprogram för 2012–2016, upp- märksammas särskilt unga som varken arbetar eller studerar. Rådet ger Sverige rekommen- dationen att stärka ungdomsgarantin så att den bättre omfattar de unga som varken arbetar eller studerar (Council of the European union, 10657/1/13 REV 1, sid 9).

143

Förslag på indikatorer och uppföljning

SOU 2013:74

I arbetskraftsundersökningarna utgörs indikatorn av de personer som (a) inte är sysselsatta (alltså arbetslösa eller utanför arbetskraften) och (b) inte deltagit i någon form av utbildning under den fyra- veckorsperiod som slutar med referensveckan.5

En beskrivning av andelen unga som varken arbetar eller studerar fördelat på ålder, kön och utbildning under perioden 2007–2012 finns redovisat i kapitel tre samt i bilaga 3.

Unga som varken arbetar eller studerar – ett bättre sätt att fånga unga med etableringssvårigheter

Statistiska centralbyrån har sedan 1960-talet beskrivit olika indivi- ders arbetskraftsstatus baserat på Arbetskraftsundersökningarna. För ungdomar, som för befolkningen i övrigt, beskrivs individers arbetsmarknadspositioner utifrån de centrala måtten: sysselsatt, arbetslös och arbetskraft. Dessa begrepp och definitioner finns närmare beskrivet i kapitel tre. Ungdomars bristfälliga anknytning till arbetsmarknaden har under decennier utgått från dessa kategorier. Begreppet ungdomsarbetslöshet är det sätt som vanligtvis används för att beskriva den grupp av unga som har etableringsproblem.6 Bland de arbetslösa finns de som var utan arbete, sökt ett arbete men där många också studerar. I och med indikatorn unga som varken arbetar eller studerar förs ett nytt begrepp in i den svenska redo- visningen för att beskriva ungas arbetsmarknadsstatus. Som utred- ningen redogör för nedan bidrar indikatorn till att utveckla beskriv- ningen av ungdomars situation på arbetsmarknaden.7 Enligt AKU:s

5Informationen för klassificeringen av gruppen unga som varken arbetar eller studerar kommer i huvudsak från två delar i AKU:s frågeformulär: För a): I frågeblocket om syssel- sättning där urvalspersonen klassificeras som sysselsatt eller ej ställs ett antal frågor för att avgöra om så var fallet under referensveckan. För b): I frågeblocket om deltagande i studier ställs ett antal frågor rörande urvalspersonens deltagande i utbildning. Från detta block fås information om deltagande i formella och icke-formella studier under referensveckan och de tre veckorna innan referensveckan. I detta block finns också frågor om det som avser ”training”, dvs. någon form av praktik eller arbetsmarknadspolitisk insats. Här ställs frågor om t.ex. praktik, arbetslivsintroduktion, övriga arbetsmarknadspolitiska program eller akti- viteter.

6Observera att statistiken förändrades 2007, se not 8 kapitel 3. Alltså, till och med september 2007 tillhörde heltidsstuderande, oavsett om de var arbetssökande eller ej, kategorien ej i arbetskraften. Förändringen innebar att många heltidsstuderande därefter kom att tillhöra arbetskraften trots att de är studerande. Denna förändring bidrog till att arbetslösheten bland unga ökade.

7Utredningen vill påpeka att denna problematisering inte nödvändigtvis endast bör gälla ungdomar. Det finns all anledning att även beskriva andra åldersgruppers arbetsmarknads- status på liknande sätt.

144

SOU 2013:74

Förslag på indikatorer och uppföljning

begrepp kan indikatorn unga som varken arbetar eller studerar illustreras på följande sätt:

	Ungdomar i
	befolkningen
	I arbetskraften	Ej i arbetskraften
Sysselsatta	Arbetslösa

Syfte och nytta med en indikator som visar antalet unga som varken arbetar och studerar

Mot bakgrund av faktorer som att ungdomars etableringsålder har ökat, allt högre arbetslöshet bland ungdomar, en mer instabil arbets- marknad under senare decennier finns det mycket som talar för det faktum att ungdomars övergång mellan skola och arbetsliv har för- ändrats. Olika grupper av ungdomar möter varierande svårigheter. Som nämndes ovan brukar traditionellt sett arbetslöshetsmåttet vara det statistiska mått som används för att spegla ungdomars svårig- heter på arbetsmarknaden. Arbetslöshetsmåttet är emellertid främst ett mått som visar att matchningen mellan den som söker arbete och den som erbjuder arbete på arbetsmarknaden inte lyckats. I det fall intresset är att få en bredare bild av ungdomars situation, dvs. också ett mått som avspeglar situationen för de som befinner sig utanför arbetskraften, är arbetslöshetsmåttet otillräckligt. Indikatorn unga som varken arbetar eller studerar ökar således kunskapen om hur stor andel av ungdomar som också har svårt att komma in på arbetsmarknaden.

Det är utredningens uppfattning att indikatorn unga som varken arbetar eller studerar ökar uppmärksamheten på ungdomars svårig- heter på arbetsmarknaden. I förlängningen bör detta också bidra till att insatser för att överbygga dessa ungdomars svårigheter kommer till stånd. Indikatorn utökar således kunskapen om ungas omstän-

145

Förslag på indikatorer och uppföljning

SOU 2013:74

digheter vad gäller relationen till arbetsmarknaden och bör ses som ett komplement till det traditionella arbetslöshetsmåttet.

Unga som varken arbetar eller studerar – en heterogen grupp

Indikatorn unga som varken arbetar eller studerar fångar en hetero- gen grupp bland de unga.8 Utifrån den tidigare presenterade figuren kan indikatorn illustreras på följande sätt:

Figur 6.2 Individer som omfattas av indikatorn unga som varken arbetar eller studerar och deras relationer till arbetsmarknaden respektive myndigheter (exklusive personer i arbete)

	Kontakt med myndigheter
	(AF/FK eller kommun)
	Känd	Arbetssökande
	sysselsättning
Ej i
		I arbetskraften
arbetskraften
	Saknar känd
		Arbetssökande
	sysselsättning

Ingen kontakt med myndigheter

(AF/FK eller kommun)

Indikatorn omfattar således ungdomar som dels är arbetslösa och inskrivna på Arbetsförmedlingen, dels arbetslösa som söker arbete men som inte har någon kontakt med vare sig Arbetsförmedlingen eller någon annan relevant myndighet. Därutöver omfattar den också ungdomar som inte är arbetssökande och som av olika anledningar inte heller har någon kontakt med myndigheter. Dessutom om- fattas också de ungdomar som inte arbetar eller studerar på grund av

8 Gruppens heterogenitet problematiseras av många, exempelvis Yates & Payne (2006) och Eurofound (2012). Framför allt framhålls behovet av att differentiera insatser riktade till olika undergrupper samt att det också ofta behövs flera mått för att beskriva arbetsmark- nadssituationen för ungdomar.

146

SOU 2013:74

Förslag på indikatorer och uppföljning

att de t.ex. är föräldralediga9 eller är sjuka10. Indikatorn utgörs således å ena sidan av unga som är aktivt arbetssökande, såväl kort- som långvarigt arbetslösa. Därutöver finns de unga personer som är sjuka, föräldralediga eller av andra anledningar inte kan ta ett arbete, dvs. de som inte står till arbetsmarknadens förfogande. I gruppen finns också personer som av olika anledningar, t.ex. kriminalitet och missbruk, varken arbetar eller studerar. Vidare finns också de som frivilligt inte arbetar eller studerar eftersom de i stället har valt att t.ex. göra en längre resa eller är upptagna av någon annan form av konstruktivt lärande, inom exempelvis musik eller dylikt, under tiden som de eventuellt blir försörjda av föräldrar. Sammantaget kan kon- stateras att indikatorn inkluderar både de unga som befinner sig i en sårbar situation och unga som inte riskerar någon form av utan- förskap på längre sikt. Olika typer av mått har olika svagheter och just detta är den beskrivna indikatorns svaghet.11 Heterogeniteten bland de unga innebär att indikatorn inte enkelt kan användas för policyåtgärder för gruppen som helhet. För att vidta lämpliga in- satser för gruppen krävs kunskap om olika undergrupper och deras specifika behov. Gruppens sammansättning varierar också beroende på konjunkturen. I lågkonjunkturen kan gruppen antas omfatta fler unga och därmed ändras också sammansättningen. I högkonjunktur minskar sannolikt antalet vilket innebär att gruppens sammansättning förändras till en grupp som i högre grad har etableringsproblem, t.ex. ofullständiga betyg från gymnasieskolan.12

Trots att indikatorn unga som varken arbetar eller studerar in- kluderar olika grupper av unga finns viktiga gemensamma nämnare. För det första ackumulerar de inte s.k. humankapital genom de formella kanalerna dvs. arbete och utbildning. Gemensamt är också att de oftast har kort utbildningsbakgrund samt att de många gånger kommer från socioekonomiskt svaga familjer. Därutöver riskerar de i högre grad att även på lång sikt vara arbetslösa och ha lägre sysselsättningsgrad än övriga unga. Forskningsresultat har visat att även om det finns viss rörlighet i gruppen kvarstår det faktum att varken arbeta eller studera är ett steg på en ogynnsam livskarriär och i många fall en utlösande faktor för exkludering på arbets-

9Individer som är hemma med barn, dvs. föräldraledig, och samtidigt saknar en anställning ingår i indikatorn. I de fall en person är föräldraledig, men har en anställning, klassificeras individen enligt AKU som sysselsatt.

10Individer som är sjuka och samtidigt saknar en anställning ingår i indikatorn. I de fall en person är sjuk, men har en anställning, klassificeras individen enligt AKU som sysselsatt.

11Detta gäller också ofta för de definitioner som baseras på registerdata.

12Se kapitel 3, avsnitt 3.1.5.

147

Förslag på indikatorer och uppföljning

SOU 2013:74

marknaden även på lång sikt.13 Trots olikheterna inom gruppen finns följaktligen faktorer som bidrar till att indikatorn fångar en grupp som har betydande etableringsproblem.14

Metodologiska för – och nackdelar med en indikator baserad på AKU

Indikatorn NEET baseras på Arbetskraftsundersökningarna (AKU), vilken är en urvalsundersökning, som genomförs av Statistiska central- byrån. AKU är den enda källan med kontinuerliga uppgifter om den totala arbetslösheten och står för det officiella arbetslöshetstalet.15 AKU beskriver utvecklingen på arbetsmarknaden för Sveriges be- folkning i åldern 15–74 år och är en väletablerad undersökning för att mäta individers sysselsättningsstatus.16 AKU tar fram månatlig, kvartalsvis och årlig statistik med tonvikt på såväl antal som andel sysselsatta respektive arbetslösa. AKU ger framför allt tvärsnitts- information, dvs. uppgifterna avser den tidpunkt som intervjuerna genomförs och en kortare period i anslutning därtill.17 I AKU finns också en panelundersökning med roterande urval vilket innebär att urvalspersoner ingår i undersökningen vid flera tillfällen.18 Dock finns det begränsade möjligheter att använda denna för utredningens målgrupp. För att följa samma individer över tid behövs annan typ av underlag, t.ex. registerdata.

AKU belyser dock inte bara situationen på arbetsmarknaden, vilket tidigare beskrivits. Undersökningen ger också information om antalet personer utanför arbetskraften, vilket är en nödvändig infor-

13Se t.ex. Franzén, E. & Kassman, A. (2005) Longer-term labour Market Consequences of Economic Inactivity during Young Adulthood – A Swedish National Cohort Study, Journal of Youth Studies, Vol.8, No 4:403–424; Bäckman, O. (2011) Att få fotfäste på arbets- marknaden, I Alm, S, Bäckman, O, Gavanas, A. & Nilsson, A. (red) (2011) Utanförskap, Institutet för framtidsstudier, Dialogos, Stockholm, s. 99 f; Nilsson, A. och Bäckman, O. (opublicerad) Unga vuxna som varken arbetar eller studerar – Riskfaktorer och konsekvenser – kommande publikation i antologin Ungas etablering – utmaningar och möjligheter (prel. titel).

14Eurofound (2012) NEETs Young people not in employment, education or training: Characteristics, costs and policy responses in Europe, s. 24 ff.

15Även Arbetsförmedlingen redovisar antalet arbetslösa, men myndighetens statistik är en verksamhetsstatistik som redovisar antalet som har skrivit in sig som arbetssökande vid Arbetsförmedlingen.

16Statistiska centralbyrån har genomfört arbetskraftsundersökningar sedan år 1961.

17Konsekvensen av detta är att gruppen som vid det aktuella tillfället intervjuas och vid det tillfälle utgör de unga som varken arbetar eller studerar också kan vara unga som mycket tillfälligt befinner sig i en sådan situation. Ju snävare en grupp definieras tidsmässigt desto större och mer heterogen framstår den.

18Individer som ingår i panelundersökningen är med i undersökningen totalt åtta gånger under en tvåårsperiod.

148

SOU 2013:74

Förslag på indikatorer och uppföljning

mation för att belysa utredningens målgrupp. Ytterligare en fördel med AKU är att resultat från undersökningen publiceras relativt snabbt.19 Det betyder att information om unga som varken arbetar eller studerar kan redovisas med hög aktualitet, vilket är en stor fördel för att möjliggöra politiska initiativ på området.

I den svenska arbetskraftsundersökningen ingår 29 500 individer varje månad.20 Den totala populationen i åldern 15–24 år består av 1 235 000 individer. Bruttourvalet i AKU för denna åldersgrupp motsvarar cirka 60 000 individer per år.

Personer som ingår i arbetskraftsundersökningen telefoninter- vjuas. Detta betyder att informationen baseras på individens eget svar och inte på sekundärdata, vilket kan antas öka undersökningens vali- ditet. Givetvis kan intervjuundersökningar också innehålla felaktiga uppgifter då de intervjuade av olika anledningar ger svar som de kan uppleva vara förväntade i stället för ett korrekt svar. Detta problem kan möjligtvis vara större när det gäller utredningens målgrupp än för övriga i befolkningen.

En ytterligare svaghet med att använda AKU i detta samman- hang är att det finns begränsade möjligheter mot bakgrund av under- sökningspopulationens storlek att bryta ner populationen i mindre grupper. Möjlighet finns emellertid att fördela populationen på t.ex. kön, utbildningsbakgrund och utrikes respektive inrikes född. AKU har här således vissa begränsningar om man vill uttala sig om skill- nader mellan olika grupper av ungdomar som har mer marginella positioner.

Inga kända skevheter i bortfallet

Eftersom Arbetskraftsundersökningen är en urvalsundersökning är svarsbortfallen en central faktor som kan påverka undersökningens resultat och bidra till osäkerhet i slutsatserna.21 Bortfallet i AKU har, i likhet med andra intervjuundersökningar, ökat väsentligt över tid. Under 2000-talet har bortfallet nästan fördubblats. År 2012 var

19Publicering sker cirka 20 dagar efter genomförd undersökning.

20Det svenska AKU-urvalet utökades 2009 med 8 000 personer per månad för att på ett mer detaljerat sätt kunna beskriva arbetsmarknadssituationen för befolkningen och dessutom beskriva dynamiken på arbetsmarknaden via flödesstatistik. Denna ökning av urvalet syftade också till att förbättra möjligheten att nå de personer som befinner sig utanför arbetskraften.

21I Sverige genomfördes den senaste bortfallsanalysen avseende AKU 1992. Där kon- staterades att bortfallets effekt på antalet sysselsatta var upp till 1 procents överskattning, medan det för arbetslösa var upp till 3 procents underskattning. Detta gällde hela popula- tionen och inga särskilda bedömningar gjordes specifikt för ungdomsgruppen.

149

Förslag på indikatorer och uppföljning

SOU 2013:74

bortfallet för hela undersökningspopulationen, dvs. 15–74 år, cirka 27 procent och för åldersgruppen 15–24 år var bortfallet något högre, dvs. 30 procent.22

Statistiska centralbyrån genomför vid varje undersökningstillfälle analyser av bortfallet i förhållande till de svarande för att konstatera huruvida det föreligger skevheter som kan påverka resultatet.23 I de fall det föreligger skevheter vidtas nödvändiga åtgärder för att undvika felaktiga slutsatser. Statistiska centralbyrån konstaterar att det vanligtvis inte förekommer några skevheter i bortfallet.24 Sam- tidigt kan det konstateras att ju högre bortfall som föreligger desto mer ökar risken för skevheter. Analyser av bortfallet underlättas emellertid av AKUs panelansats, dvs. om en individ saknas vid ett undersökningstillfälle kan uppgifter finnas om denne från tidigare tillfällen.

Det finns ingen specifik kunskap om bortfall när det gäller utred- ningens målgrupp. Det finns emellertid viss anledning att misstänka att de unga som varken arbetar eller studerar och som av olika anledningar har en besvärlig situation är mindre benägna att delta i intervjuundersökningar. I samtal med Statistiska centralbyrån fram- kommer dock att det inte tycks föreligga några särskilda problem avseende mätningarna av just denna grupp i AKU.25

Emellertid kan det konstateras att vid en internationell jämförelse är det svenska svarsbortfallet i AKU inte anmärkningsvärt högt.26 Svarsbortfallet inom utredningens målgrupp har heller inte föranlett någon diskussion internationellt.

22Statistiska centralbyrån konstaterar i en studie om jämförbarheten av ungdomsarbets- löshetsstatistiken mellan ett antal europeiska länder att problemet med skevheter till följd av bortfallet är litet, men att arbetslösheten eventuellt underskattas något. Slutsatsen är att det rör sig om marginella effekter. De flesta länder som Statistiska centralbyrån kontaktat kan inte uttala sig om bortfallets effekter på ungdomsarbetslösheten (Statistiska centralbyrån (2013) Ungdomsarbetslöshet – jämförbarhet i statistiken mellan ett antal europeiska länder, Bakgrundsfakta, Arbetsmarknads- och utbildningsstatistik, 2013:1, Stockholm, s. 31).

23Hur Statistiska centralbyrån hanterar bortfallet generellt i AKU finns beskrivet i http://www.scb.se/Pages/ProductDocumentations_23274.aspx, punkt 2.2.4.

24Samtal med Statistiska centralbyrån, avdelningen för Arbetskraftsundersökningar, 2013- 08-22.

25Samtal med Statistiska centralbyrån, avdelningen för Arbetskraftsundersökningar, 2013- 08-22.

26Statistiska centralbyrån (2013) Ungdomsarbetslöshet – jämförbarhet i statistiken mellan ett antal europeiska länder. Bakgrundsfakta, Arbetsmarknads- och utbildningsstatistik, 2013:1, Stockholm, s. 29–31.

150

SOU 2013:74

Förslag på indikatorer och uppföljning

God jämförbarhet över tid och mellan länder

Genom att undersökningen genomförs regelbundet finns det goda förutsättningar att jämföra utvecklingen över tid. AKU är harmo- niserad med Labour Force Surveys, för vilken det finns förordningar och variabeldefinitioner i EU:s lagstiftning.27 Dessa definitioner följer i sin tur ILO:s rekommendationer.28 Detta innebär att det finns en relativt god harmonisering vilket också medger jämförbarhet mellan olika länder. Genom att Arbetskraftsundersökningen följer ett internationellt överenskommet regelverk finns tydliga definitioner av de begrepp som används i undersökningen. Det gör att det finns en stabilitet i insamlingen och redovisningen. Undersökningen görs på samma sätt varje gång.

Begränsade möjligheter till regional och lokal kunskap

Som nämnts ovan finns ett antal begränsningar att bryta ner mål- gruppen i mindre grupper. Av det följer att det är svårt att genom- föra regionala och lokala analyser av de unga som varken arbetar eller studerar baserat på resultat från Arbetskraftsundersökningar.

Analys av bortfall

Utredningens bedömning: Statistiska centralbyrån bör överväga att genomföra en bortfallsanalys avseende Arbetskraftsundersök- ningen med fokus på de unga som varken arbetar eller studerar.

Svarsbortfall i en urvalsundersökning är alltid problematiskt. Ett högt bortfall leder till osäkerhet i skattningarna. Som tidigare kon- staterats gjordes den senaste bortfallsstudien i AKU 1992. I denna analys gjordes inga särskilda bedömningar för ungdomsgruppen. Sedan bortfallsstudien gjordes har ett antal förändringar skett. Bland annat har bortfallet väsentligt ökat. Därutöver finns det anledning att tro att undergrupper, såsom utredningens målgrupp, kan vara överrepresenterade i bortfallet.

27AKU eller Labour Force Surveys styrs av ett internationellt regelverk (ILO) som Sverige följer fullt ut sedan 1987 avseende insamlingen av uppgifter.

28International Labour Organisations.

151

Förslag på indikatorer och uppföljning

SOU 2013:74

Utredningen gör bedömningen att det är angeläget att validera träffsäkerheten i undersökningen med särskilt fokus på de unga som varken arbetar eller studerar.

6.3Behov av fördjupade studier

I Sverige finns god tillgång till registerdata. Såväl myndigheter som forskare har använt register för att fånga in utredningens målgrupp.29 Studier baserade på register möjliggör analyser som kan bidra till en större förståelse för gruppens olika förutsättningar och omständig- heter samt konsekvenserna av att befinna sig i en sådan situation. Fördelarna med registerstudier är många. Det är utredningens upp- fattning att indikatorn unga som varken arbetar eller studerar behöver kompletteras med sådana analyser för att öka träffsäkerheten i de policyåtgärder som riktas till målgruppen. Utredningen föreslår därför att det regelbundet genomförs fördjupade analyser av ung- domars övergång mellan skola och arbetsliv med särskilt fokus på de grupper som har stora problem vid arbetsmarknadsetableringen.30

Utredningens förslag: Ungdomsstyrelsen ges i uppdrag att vart tredje år redovisa utvecklingen av ungdomars övergång mellan skola och arbetsliv. Analyserna bör ha ett befolkningsperspek- tiv, dvs. utgå från samtliga ungdomar och ha ett särskilt fokus på de grupper som identifieras ha särskilt stora problem vid etable- ringen på arbetsmarknaden. Uppdraget ska göras i samarbete med Statistiska centralbyrån, Socialstyrelsen, Folkhälsomyndig- heten, Skolverket, Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Brottsförebyggande rådet.

Utredningen föreslår att Ungdomsstyrelsen ges i uppdrag att vart tredje år redovisa utvecklingen av ungdomars övergång mellan skola och arbetsliv. Myndigheten ska i genomförandet av uppdraget sam-

29Ungdomsstyrelsen har i rollen som projektägare för Temagruppen Unga i arbetslivet utarbetat en modell för att analysera unga som varken arbetar eller studerar. Modellen har fått stort genomslag i debatten under senare tid och en rad rapporter har publicerats där indikatorn används. Utredningen hänvisar till bilaga 4 för vidare kommentarer avseende modellen.

30Det är också utredningens uppfattning att kunskapen om de unga som varken arbetar eller studerar också behöver belysas med andra typer av undersökningsmetoder. Exempelvis behövs också kvalitativa studier för att fördjupa kunskapen. Dock föreslås inte några sådana typer av studier i denna utredning.

152

SOU 2013:74

Förslag på indikatorer och uppföljning

arbeta med Statistiska centralbyrån, Socialstyrelsen, Folkhälsomyn- digheten, Skolverket, Arbetsförmedlingen Försäkringskassan och Brottsförebyggande rådet. Det är utredningens uppfattning att de fördjupade analyserna bör göras i samarbete mellan de nämnda myn- digheterna eftersom ungdomars arbetsmarknadsetablering, inklusive konsekvenser av en bristande sådan, relaterar till en rad olika om- råden som faller inom och emellan dessa myndigheters ansvars- områden.

Syftet med förslaget är att åstadkomma en aktuell översikt över ungdomars övergång mellan skola och arbetsliv och hur denna ut- vecklas över tid. Analyserna bör ge kunskap om hur övergången mellan skola och arbete förändras mellan olika grupper av ungdomar samt tänkbara orsaker till sådana förändringar. Analyserna bör utgå från ett befolkningsperspektiv och redovisa hur villkoren varierar för olika grupper av ungdomar vid olika tidpunkter. Analyserna bör beakta eventuella skillnader mellan män och kvinnor samt också ha ett integrationsperspektiv.31 Analyserna bör också redovisa regionala och lokala variationer avseende unga som varken arbetar eller stu- derar.

Fokus bör vara på de grupper av ungdomar som har stora svårig- heter vid etableringen. Unga som varken arbetar eller studerar är en sådan grupp. Analyserna bör också ge kunskap om såväl olika grup- pers riskfaktorer, vilka försvårar en arbetsmarknadsetablering, som konsekvenser av sådana svårigheter. Utöver konsekvenser när det gäller sysselsättning bör analyserna också omfatta utfall på andra välfärdsområden, t.ex. hälsa, utbildning, ekonomi, boendeförhållan- den, sociala relationer, trygghet, fritid och politiska resurser.

Redovisningen bör vara utformad på sådant sätt att kunskapen kan användas av politiker på nationell, regional och lokal nivå. Redo- visningen bör också vara utformad på sådant sätt att den kan använ- das av organisationer och myndigheter som arbetar med ungdomar och att analyserna kan ligga till grund för politiska beslut.

31 För att möjliggöra integrationsanalyser samt analyser för att studera regionala variationer bör en detaljerad regional data användas. Databasen STATIV innehåller s.k. SAMS-områden (Small Areas for Market Statistics) dvs. en rikstäckande indelning av homogena bostads- områden, vilken med fördel kan användas i detta syfte.

153

Förslag på indikatorer och uppföljning

SOU 2013:74

Metodologiska för – och nackdelar med registerbaserade studier av unga som varken arbetar eller studerar

Genom att använda officiella register som omfattar hela befolkningen möjliggörs en rad olika analyser. I de officiella registren ingår alla uppgifter som är registrerade i enlighet med gällande lagar och för- ordningar och gäller samtliga personer som respektive år är folkbok- förda i Sverige. Under de senaste åren har ett antal försök gjorts att med hjälp av registerdata beräkna antalet unga som varken arbetar eller studerar. Detta finns beskrivet i föregående kapitel.

De analyser som använts för att studera utredningens målgrupp baseras oftast på uppgifter från Statistiska centralbyråns longitudi- nella databas LISA. Databasen är skapad för att möjliggöra analyser och utvärderingar inom bland annat arbetsmarknadsområdet. Genom att använda databasen för fördjupade analyser kan således den tra- ditionella arbetsmarknadsstatistiken kompletteras med fördjupade analyser. De ögonblicksbilder av data som vanligtvis presenteras baserat på AKU kan genom analyser baserade på databasen LISA ge kompletterande ”årsbilder”. Dessa kan emellertid anses vara allt för grova mått för att fånga ungdomars rörelser på arbetsmarkna- den. Unga har ofta korta arbetslöshetsperioder och går oftare än andra mellan arbetslöshet och arbete eller studier.

Att använda registerbaserad inkomststatistik är emellertid inte utan problem. Tidsfördröjningen av data är bland annat ett problem. Oftast är det först efter två år som taxeringsuppgifter finns tillgäng- liga. Registerdata är därför mindre lämplig att använda för att på nationell nivå regelbundet beräkna antalet unga som varken arbetar eller studerar, då utredningen har uppfattat att god aktualitet i data är viktigt utifrån ett politiskt perspektiv. Vidare finns också begrän- sade möjligheter att använda registerbaserade indikatorer för inter- nationella jämförelser.

Det har också framförts kritik när det gäller att försöka analysera utredningens målgrupp baserat på register. Metoden kritiseras mot bakgrund av att det är risk för feltolkning när kategoriseringen av gruppen unga som varken arbetar eller studerar görs utifrån inkomst- uppgifter baserat på offentliga register. Då inkomstregistret utgör en sekundär källa kan detta medföra feltolkningar. Att sakna inkomster behöver nödvändigtvis inte innebära att den unge har en proble- matisk situation. Vissa kan t.ex. ha inkomster som inte syns i den

154

SOU 2013:74

Förslag på indikatorer och uppföljning

offentliga inkomststatistiken. Andra bor hemma hos föräldrar och blir försörjda under tiden som de studerar.32

För analyser av rörelser på arbetsmarknaden över tid samt analy- ser av faktorer som är viktiga i en etableringsprocess, har registerdata emellertid betydande fördelar. Registeranalyser har också fördelar när det gäller undersökningar av förhållandevis små och svårnåbara grupper eftersom dessa tenderar att bli för små i urvalsundersök- ningar.

Risk för övertäckning?

Det finns även andra risker med att använda register för att mäta antalet unga som varken arbetar eller studerar. En sådan risk är det som kallas för övertäckning, dvs. det finns personer i folkbok- föringen som inte borde finnas där. Detta gäller t.ex. de som har utvandrat från landet utan att ha meddelat detta till Skatteverket. Statistiska centralbyrån har undersökt detta och konstaterar att folk- bokföringen och därmed RTB (Registret över totalbefolkningen) innehåller ett betydande antal personer som inte bor i landet.33 Många som flyttar ut ur landet saknar kunskap om att man ska an- mäla utflyttning och en del har heller inget intresse av att anmäla utflyttning.

Statistiska centralbyråns analyser av övertäckning görs på så sätt att de kontrollerar hur många personer som finns folkbokförda men som helt saknar inkomster baserade på anställning samt saknar trans- fereringar. Metoden för att undersöka övertäckningen överensstäm- mer till vissa delar med den metod som används för att via register undersöka utredningens målgrupp. Dock kan utredningen sam- tidigt konstatera att övertäckningen tycks vara marginell när det gäller yngre åldersgrupper i förhållande till övriga åldersgrupper. Enligt Statistiska centralbyråns beräkningar utgörs övertäckningen främst av åldrarna 25–34 år. När det gäller yngre personer bedöms övertäckningen vara ett mindre problem. Upp till 24 år bedöms över- täckningen kunna uppgå till cirka 3 000 personer i hela populationen.

32Se bilaga 3 för mer detaljerad information om de unga som saknar känd aktivitet.

33Statistiska centralbyrån (2010) Övertäckningen i Registret över totalbefolkningen, Bak- grundsfakta befolknings- och välfärdsstatistik, 2010:5, Stockholm.

155

Förslag på indikatorer och uppföljning

SOU 2013:74

6.4Unga inom aktivitetsansvaret – indikator för unga under 20 år utanför gymnasieskolan

I utredningens delbetänkande34 föreslogs att det ska införas ett re- gister över de ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret.35 Syftet med att förtydliga att kommunerna ska föra ett register är att säkerställa att kommunerna har identifierat samtliga ungdomar om omfattas av ansvaret. Kommunen ska förutom personuppgifter också dokumentera den unges sysselsättning samt den åtgärd som är aktuell för den unge. I betänkandet föreslås också att Skolverket ska ges i uppdrag att årligen samla in uppgifter från hemkommuner om de unga som omfattas av kommunens aktivitetsansvar. Dessa uppgifter kommer att fungera som en komplettering till den här föreslagna indikatorn unga som varken arbetar eller studerar.

Om förslaget från delbetänkandet genomförs kommer kommu- nernas redovisning av antalet ungdomar under 20 år, vilka saknar sysselsättning, att på ett betydande sätt förstärka det statistiska under- laget för denna åldersgrupp. Detta gäller såväl lokalt som nationellt. Enligt utredningens förslag ska kommunen föra ett register över samtliga de ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret. Införan- det av ett sådant register innebär att kommunen kommer att ha till- gång till bra information om antalet unga utanför gymnasieskolan. Registret bidrar till en aktuell uppdatering om antalet unga utanför gymnasieskolan på den kommunala nivån. Den nationella statistiken ska baseras på uppgifter från de kommunala registren. Det innebär således att den nationella kunskapen om antalet unga som varken arbetar eller studerar och som är under 20 år därmed avsevärt för- bättras.

6.5Gymnasieuppföljningar ska kompletteras

Utredningens förslag: Statistiska centralbyrån ges i uppdrag att utöka de s.k. gymnasieuppföljningarna till att även avse ung- domar som avbrutit eller aldrig påbörjat en gymnasieutbildning.

34SOU 2012:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun, s. 185–193.

35I dag kallas kommunens ansvar för ungdomar som inte går i gymnasieskola för infor- mationsansvar. I delbetänkandet Ungdomar utanför gymnasieskolan (SOU 2013:13) föreslås bland annat att detta ansvar i framtiden ska benämnas aktivitetsansvaret.

156

SOU 2013:74

Förslag på indikatorer och uppföljning

För att kunna sätta in rätt insatser i syfte att minska antalet unga som varken arbetar eller studerar är det inte tillräckligt att enbart ha kunskap om antalet ungdomar som befinner sig i en särskild situ- ation. Förutom att ha kunskap om antalet unga som varken arbetar eller studerar ökar eller minskar i befolkningen är det minst lika centralt att också ha kunskap om hur själva etableringsprocessen går till och hur denna förändras över tid. Ett antal myndigheter gör sådana uppföljningar. Sedan snart 15 år genomför framför allt Sta- tistiska centralbyrån uppföljningar avseende ungas sysselsättning under perioden från gymnasieutbildningens slut och tre år efter. I dessa undersökningar ställs bland annat frågor om arbetsuppgifternas relation till gymnasiestudiernas innehåll och de intervjuades mål- yrke.

Utredningen kan emellertid konstatera att det helt saknas upp- följningar för de unga som saknar gymnasieutbildning och för de som avbryter en sådan utbildning. Utredningen föreslår därför att Statistiska centralbyrån utökar dessa uppföljningar till att även avse ungdomar som saknar gymnasieutbildning. Det är utredningens uppfattning att det är allt mer viktigt att ha en gymnasieutbildning för att få ett arbete och att de som saknar en gymnasieutbildning har en helt annan etableringsprocess än övriga ungdomar. För att kunna jämföra de olika ungdomsgruppernas etableringsprocesser är det centralt att komplettera uppföljningarna.

Skolverkets uppföljningsförslag bör kompletteras

Utredningens bedömning: Skolverket bör komplettera det upp- följningsförslag som myndigheten redovisat till regeringen för att på lämpligt sätt även inkludera de ungdomar som avbrutit eller aldrig påbörjat en gymnasieutbildning.

Skolverket har på regeringens uppdrag lämnat ett förslag till hur uppföljning av ungdomars etablering på arbetsmarknaden ska gå till.36 Skolverket har tagit fram en modell för uppföljning av ung- domars etablering på arbetsmarknaden. Förslaget är framtaget i sam- råd med Statistiska centralbyrån och Arbetsförmedlingen. Skol- verket gör bedömningen att uppföljningen ska omfatta register-

36 Skolverket (2013) Redovisning av del 5 i uppdrag om utveckling av kvalitet i gymnasial lärlingsutbildning, Stockholm.

157

Förslag på indikatorer och uppföljning

SOU 2013:74

uppgifter, enkäter till ungdomar samt enkäter till avnämare. Vidare föreslår Skolverket att statistiken ska redovisas årligen för unga vuxna efter gymnasieskolan. Presentationen ska visa vad den unge gör 1 år, 3 år samt 5 år efter avslutade studier. Skolverket bör följ- aktligen komplettera denna redovisning med de unga som inte på- börjat eller har avbrutit gymnasiestudier.

6.6Månadsdata nödvändigt för en mer tillförlitlig statistisk redovisning

I april 2011 lämnades betänkandet Månadsuppgifter – snabbt och enkelt, till regeringen med förslaget att arbetsgivarnas uppgifts- lämnande till olika myndigheter ska effektiviseras.37 I betänkandet föreslås att uppgift om utgiven ersättning och förmån som utgör intäkt i inkomstslaget tjänst ska lämnas varje månad i stället som för närvarande varje år. Förslaget tycks i nuläget inte komma att bli verklighet. Det är dock utredningens bedömning att tillgång på månadsdata skulle avsevärt förbättra förutsättningarna när det gäller att säkerställa ett statistiskt mått för att beräkna de unga som varken arbetar eller studerar. En indikator som skulle baseras på informa- tion av månadsdata avseende inkomstuppgifter samt av Centrala studiemedelsnämndens månatliga utbetalningar av studiehjälp och studiemedel skulle förbättra det statistiska underlaget. Mot bakgrund av dessa uppgifter skulle de individer som arbetar och/eller studerar snabbt kunna identifieras. De unga som varken har arbetsinkomster eller någon form av bidrag som indikerar studier, exklusive de unga som deltar i någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd, skulle således utgöra indikatorn unga som varken arbetar eller studerar.

En sådan indikator skulle ha den fördelen, till skillnad från nu- varande registerbaserade analyser, att den skulle bestå av förhål- landevis aktuell data. I likhet med övrig registerbaserad data skulle även denna indikator vara möjlig att samköra med andra register- variabler, vilket skulle bidra till fördjupad kunskap om gruppen.

37 SOU 2011:40 Månadsuppgifter – snabbt och enkelt.

158

IV. Insatser och kunskapsutveckling

7Insatser till unga som varken arbetar eller studerar

Unga som varken arbetar eller studerar är en heterogen grupp med olika behov. Ungdomarna har olika förutsättningar att ta del av in- satser som syftar till att stärka deras möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden eller återuppta utbildning. Insatserna till denna målgrupp är därför av mycket olika karaktär. En 16-åring som har hoppat av gymnasiet och hellre vill söka arbete har behov av ett visst stöd. En 23-åring med funktionsnedsättning som medför ned- satt arbetsförmåga har andra behov. Många unga i utredningens mål- grupp befinner sig långt från arbetsmarknaden och utanför utbild- ningssystemet. Det är ofta ungdomar med stora behov av stöd.

Utredningen ska enligt direktiven kartlägga och analysera såväl det förebyggande arbetet, inklusive samverkansprojekt, som speci- fika insatser som riktas till gruppen unga som varken arbetar eller studerar. I det följande redovisas de insatser som olika centrala aktörer erbjuder till utredningens målgrupp. I beskrivningen fokuserar ut- redningen på vilka unga som tar del av olika insatser och vilka typer av insatser de kan ta del av.1 Beskrivningen inriktas särskilt på de unga som saknar gymnasieutbildning.2 Unga som saknar gymnasie- utbildning är de som har allra svårast att få ett arbete och har stor risk för att tillhöra gruppen unga som varken arbetar eller studerar. Det är ett flertal aktörer som erbjuder insatser till utredningens målgrupp. Arbetsförmedlingen erbjuder särskilda arbetsmarknads- politiska insatser till ungdomar. Kommunen erbjuder både före- byggande och specifika insatser, dels inom ramen för det kommu- nala informationsansvaret och dels inom ramen för socialtjänstens verksamhet. Det finns även en omfattande projektverksamhet finan-

1I kapitel 10 beskrivs också olika former av samverkan kring utredningens målgrupp.

2Redovisning fördelat på utbildningsnivå görs där det är möjligt. De redovisade aktörerna an- vänder olika metoder för att samla in deltagarnas utbildningsnivå. Jämförelser av samman- sättningen av deltagare hos olika aktörer bör därför göras med detta i åtanke.

161

Insatser till unga som varken arbetar eller studerar

SOU 2013:74

sierad av Europeiska socialfonden och av andra finansiärer som exempelvis Allmänna arvsfonden. Samverkansprojekt bedrivs i olika sammanhang. Dessa kan vara finansierade av samordningsförbund inom ramen för lagen (2003:121) om finansiell samordning av reha- biliteringsinsatser eller av den ovan nämnda socialfonden. Försäk- ringskassan är också en central aktör för de unga som är sjuka eller har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.

I kapitlet redovisas olika insatser till utredningens målgrupp uppdelat utifrån ansvarig aktör. Kapitlet avslutas med utredningens sammanfattande iakttagelser. Dessa iakttagelser redovisas även kort- fattat nedan.

Sammanfattande iakttagelser i korthet

Utredningens genomgång av de centrala aktörernas insatser till mål- gruppen visar att det pågår en mängd olika insatser. Insatserna kan i många fall likna varandra, vara oklart definierade och ha oklar ambi- tionsnivå. Vissa insatser ges av både kommunala och statliga aktörer samtidigt eller i följd. Detta gäller främst arbetsmarknadsinsatser till unga. Vidare konstaterar utredningen att insatserna måste vara individanpassade. Det finns indikationer på att såväl statliga som kom- munala insatser till unga som varken arbetar eller studerar inte an- passas efter individens förutsättningar och behov. Aktivitetsnivån kan vara låg och resultaten osäkra. Kunskapen om vad insatserna leder till är också bristfällig. Utredningen kan vidare konstatera att fler unga bör vara i kontakt med myndigheter, främst Arbetsför- medlingen. Det finns arbetslösa ungdomar som av olika skäl inte vänder sig till Arbetsförmedlingen. Det finns också ungdomar som under långa perioder inte har kontakt med någon myndighet trots att de skulle behöva stöd. Kunskapen om hur dessa ungdomar ska motiveras till att vända sig till rätt myndighet och få det stöd de behöver bör utvecklas.

7.1Insatser från Arbetsförmedlingen

Unga som varken arbetar eller studerar kan vända sig till Arbets- förmedlingen för att få hjälp och stöd att hitta ett arbete. Myndig- hetens uppdrag är att effektivt sammanföra dem som söker arbete med lämpliga arbetsgivare. Vidare ska myndigheten prioritera dem

162

SOU 2013:74

Insatser till unga som varken arbetar eller studerar

som befinner sig längst från arbetsmarknaden.3 Arbetsförmedling- en har i uppdrag av regeringen att arbeta aktivt med ungdomar under 25 år från första dagen i arbetslöshet.4 Ungdomar som skriver in sig på Arbetsförmedlingen kan ta del av olika typer av insatser och arbetsmarknadspolitiska program. Många unga som varken arbetar eller studerar kommer i kontakt med myndigheten. Som visades i utredningens delbetänkande har Arbetsförmedlingen under de senaste åren fått ett förändrat uppdrag i arbetet med ungdomar. Det hand- lar dels om införandet av jobbgarantin för ungdomar och dels om att myndigheten i dag har ett tydligare ansvar att arbeta aktivt med arbetslösa ungdomar från första dagen i arbetslöshet.5

I det följande ges en beskrivning av de insatser som ges till de ungdomar i åldern 16–24 år som skriver in sig vid Arbetsförmed- lingen, hur många de är, vilken utbildningsnivå de har och vilka insatser de kan ta och tar del av.6

7.1.1Drygt en fjärdedel av inskrivna ungdomar har högst förgymnasial utbildning

Ett stort antal arbetslösa ungdomar är arbetssökande varje månad hos Arbetsförmedlingen. Andelen inskrivna män är något högre än andelen kvinnor, vilket också framgår av tabellen nedan.

31 § förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen.

4Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Arbetsförmedlingen, A2013/2511/A, 2013- 06-19.

5Prop. 2012/13:1 Budgetpropositionen för 2013, Utgiftsområde 14, s. 37.

6I delbetänkandet avgränsades redovisningen till åldersgruppen 16–19 år. Här redovisas insatser för hela åldersgruppen. Viss upprepning av beskrivningar förekommer därför i relation till utredningens delbetänkande.

163

Insatser till unga som varken arbetar eller studerar SOU 2013:74

Tabell 7.1	Antal ungdomar (16–24 år) vid Arbetsförmedlingen år 2012*

	Åldersgrupp

	16–19 år	20–24 år

Kön
Kvinnor	46 %	44 %
Män	54 %	56 %
Högsta utbildning
Förgymnasial	-**	24 %
Gymnasial	-	69 %
Eftergymnasial	-	7 %

Antal per månad	29 900	104 400
(genomsnitt)	29 900	104 400
(genomsnitt)

*Kvarstående sökande vid månadens slut. Genomsnitt per månad.

**Utbildningsnivå redovisas inte för åldersgruppen 16–19 år eftersom de flesta av dessa ungdomar inte har haft möjlighet att fullfölja gymnasieutbildningen.

Källa: Arbetsförmedlingens datalager (2013-08-30) och utredningens bearbetningar.

Den absoluta majoriteten av ungdomarna i åldern 20–24 år har minst gymnasial utbildning.7 Fördelningen mellan ungdomar med högst förgymnasial utbildning och de med högre utbildning har inte förändrats mycket under de senaste åren. Sedan år 2006 har cirka 20–25 procent av ungdomarna i åldrarna 20–24 år haft högst för- gymnasial utbildning, cirka 65–70 procent har haft gymnasial utbild- ning och 10 procent har haft eftergymnasial utbildning.

Alla unga arbetslösa är inte inskrivna hos Arbetsförmedlingen

Det finns en betydande grupp arbetslösa ungdomar som väljer att inte vända sig till Arbetsförmedlingen. De utgör, enligt Statistiska centralbyråns arbetskraftsundersökningar, cirka 40 procent av samt- liga arbetslösa ungdomar i åldern 20–24 år.8 Andelen är relativt stabil under den senaste femårsperioden. Det är vanligare bland arbets- lösa ungdomar med endast förgymnasial utbildning att vara inskriven

7Uppgifterna om utbildningsnivå baseras på Arbetsförmedlingens verifiering att den sökande har fullföljt utbildningen. Det behöver dock inte innebära att den sökande har fullföljd utbildning i betydelsen slutbetyg, numera gymnasieexamen, eller grundläggande behörighet till högskolestudier. Utbildningsnivå redovisas utifrån kategorierna förgymnasial, gymnasial och eftergymnasial utbildning och baseras ofta på individens egna uppgifter.

8Statistiska centralbyrån (2013) Arbetskraftsundersökningarna.

164

SOU 2013:74

Insatser till unga som varken arbetar eller studerar

på Arbetsförmedlingen, vilket framgår av diagrammet nedan.9 Detta kan indikera att de ungdomar som har sämre förutsättningar att få ett arbete i högre grad vänder sig till Arbetsförmedlingen.

Diagram 7.1 Andelen unga arbetslösa (20–24 år) som är inskrivna på Arbetsförmedlingen, fördelat efter utbildningsnivå (2012)

100%
100%
90%
90%
80%
80%
70%
70%
60%				Nej
60%
50%
				Ja
				Ja
40%
40%
30%
30%
20%
20%
10%
10%
0%
0%	Förgymnasial	Mer än	Totalt
	Förgymnasial	Mer än	Totalt
		förgymnasial

Utbildningsnivå

Källa: Statistiska centralbyrån (2013) Svar på frågan ”Är du inskriven som arbetssökande på arbetsförmedlingen?” i Arbetskraftsundersökningen 2012.

Anledningen till att ungdomarna inte skriver in sig på Arbetsförmed- lingen kan vara flera. Av de unga i åldern 16–24 år som inte skriver in sig anger drygt 30 procent att skälet är att de studerar på heltid. En annan vanlig orsak är att de anser att de hittar jobb ändå. Bland unga som i första hand ser sig som arbetslösa är det en relativt större andel som väljer bort Arbetsförmedlingen för att de anser att de inte har några jobb att erbjuda än bland unga som i första hand ser sig som studerande. Ett annat skäl till att inte skriva in sig, vilket är vanligare bland ungdomar med tidigare erfarenhet från Arbetsförmedlingen, är att myndighetens insatser inte anses göra dem mer attraktiva på arbets-

9 Statistiken redovisas på åldersgruppen 20–24 år eftersom få individer under 20 år kan ha fullföljt gymnasieutbildning. Uppgifter avseende den yngre åldersgruppen skulle således bli missvisande. Resultatet blir motsatt det som redovisas i Riksrevisionens granskning Ung- domars väg till arbete – individuellt stöd och matchning mot arbetsgivare (s. 41), eftersom den yngre åldersgruppen exkluderas.

165

Insatser till unga som varken arbetar eller studerar

SOU 2013:74

marknaden.10 Det finns alltså en grupp ungdomar som inte söker sig till Arbetsförmedlingens trots att de troligtvis har behov av stöd.

7.1.2Insatser till ungdomar ska prioriteras

Arbetsförmedlingen ska prioritera ungdomar och särskilt de unga som står längst från arbetsmarknaden.11 Myndigheten har under år 2013 upprättat en ungdomsstrategi och utsett särskilda arbetsförmedlare med specifik kompetens om ungdomar. Det övergripande målet en- ligt strategin är att de ungdomar som skrivs in på Arbetsförmed- lingen så fort som möjligt ska påbörja arbete eller utbildning och att inga unga ska hamna i sysselsättningsfasen i jobb- och utvecklings- garantin.12

Trots att insatser till ungdomar ska prioriteras och att Arbets- förmedlingen har vidtagit en hel del åtgärder för att förstärka den verksamhet som riktas till ungdomsgruppen tycks det saknas till- räckligt stöd när det gäller såväl insatsernas omfattning som inne- håll. Det gäller i stor utsträckning de ungdomar som behöver sär- skilt stöd. Riksrevisionens analyser av Arbetsförmedlingens stöd till ungdomar visar att myndigheten behöver förstärka sitt arbete för att bättre möta de ungas behov.13 Fler arbetslösa ungdomar borde söka sig till myndigheten. Under det första kvartalet år 2011 var cirka 30 000 ungdomar i åldern 16–24 år arbetslösa utan att vara inskrivna på Arbetsförmedlingen och utan att de samtidigt var hel- tidsstuderande.14 För de ungdomar som är inskrivna på Arbetsför- medlingen behöver stödet förbättras. Insatserna behöver individ- anpassas. Arbetsförmedlingens arbetssätt ställer relativt höga krav på ungdomars egen initiativförmåga, vilket inte fungerar tillfreds- ställande för ungdomar som behöver särskilt stöd i sitt arbetssökande.

10Riksrevisionen (2013) Ungdomars väg till arbete – individuellt stöd och matchning mot arbetsgivare, RIR 2013:6, Stockholm, s. 41 ff.

11Arbetsförmedlingen (2013) Arbetsförmedlingens Återrapportering 2013 Förstärkt förmed- lingsstöd till ungdomar, 2013-06-14, Tidsperiod: första tertialet 2013, Stockholm, s. 14.

12Arbetsförmedlingen (2013) Strategi för arbetet med ungdomar, 2013-05-07, Stockholm.

13Riksrevisionen (2013) Ungdomars väg till arbete – individuellt stöd och matchning mot arbetsgivare, RIR 2013:6, Stockholm.

14Statistiska centralbyrån (2013) Arbetskraftsundersökningarnas (AKU) och Arbetsförmed- lingens (Af) arbetslöshetsstatistik – En jämförande studie, Arbetsmarknads- och utbildnings- statistik, Bakgrundsfakta 2013:8, Stockholm. Enligt jämförelsen var cirka 91 600 ungdomar i åldern 16–24 år arbetslösa enligt AKU utan att samtidigt vara inskrivna på Arbetsförmed- lingen. Av dessa ungdomar betraktade sig cirka 63 700 som heltidsstuderande. Det innebär att enligt undersökningen var cirka 27 900 ungdomar arbetslösa, studerade ej heltid och var inte inskrivna på Arbetsförmedlingen.

166

SOU 2013:74

Insatser till unga som varken arbetar eller studerar

Aktivitetsnivån behöver bli bättre i de insatser som ges inom och utom garantiprogrammen. Många av de ungdomar som är föremål för denna utredning är i behov av stort stöd och ofta av en strukturerad verksamhet för att öka sina förutsättningar på arbetsmarknaden.

Under de tre senaste åren har i genomsnitt cirka 130 000 ung- domar varje månad kvarstått som arbetssökande hos Arbetsförmed- lingen. Alla sökande är emellertid inte arbetslösa. Nedan redovisas fördelningen över tid mellan olika typer av sökande ungdomar. Som framgår av diagrammet nedan är majoriteten av de kvarstående sökan- de i program med aktivitetsstöd eller öppet arbetslösa15. Sedan år 2008 och den senaste lågkonjunkturen har andelen i program med aktivitetsstöd, dvs. arbetsmarknadspolitiska program, ökat markant. Denna ökning sammanfaller också med införandet av jobbgarantin för ungdomar. Andelen ungdomar i program med aktivitetsstöd har ökat betydligt sedan år 2008, från cirka 16 procent till 40 procent.

	Diagram 7.2 Arbetssökande ungdomar (16–24 år) vid Arbetsförmedlingen,
	andel i olika sökandekategorier (1996–2012)*
	100%
	90%
	80%
	70%	Anställning utan stöd
	60%	Anställning utan stöd
	60%	Anställning med stöd
	50%	Anställning med stöd
	50%	Öppet arbetslösa
	40%	Öppet arbetslösa
	40%
	30%	Program med
	30%	aktivitetsstöd
	20%	aktivitetsstöd
	20%
	10%
	0%
	År
	* Kvarstående sökande vid månadens slut. Genomsnitt per månad och år.

Not: Gruppen arbetssökande som har arbete med stöd omfattar samtliga typer av subventionerade anställ- ningar inklusive nystartsjobb. Arbetssökande med arbete utan stöd avser ombytessökande, deltidsarbetslösa, tillfälligt timanställda och sökande med tillfälligt arbete. Gruppen arbetssökande med förhinder är exkluderade.

15 Öppet arbetslös = arbetssökande som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen, är utan arbete, aktivt söker och omgående kan tillträda ett arbete samt inte deltar i ett arbetsmarknads- politiskt program.

167

Insatser till unga som varken arbetar eller studerar

SOU 2013:74

Källa: Arbetsförmedlingens datalager (2013-08-30) och utredningens bearbetningar.

Andelen unga med högst förgymnasial utbildning i program med aktivitetsstöd har ökat något under de senaste åren, från cirka 19 pro- cent år 2010 till 22 procent år 2012.16

Arbetsförmedlingen erbjuder i normalfallet olika typer av insatser till ungdomar.17 De aktiviteter som, i normalfallet, erbjuds inom de tre första månaderna innan inskrivning i jobbgarantin för ungdomar kan variera beroende på individernas behov.18 Det finns tidiga in- satser till ungdomar med särskilda behov. Det kan innebära förstärkta förmedlingsinsatser eller vid behov arbetsmarknadspolitiska program, exempelvis förberedande insatser eller arbetspraktik. Efter, i normal- fallet, tre månader av inskrivning erbjuds alla ungdomar det arbets- marknadspolitiska programmet jobbgarantin för ungdomar. Ung- domar kan, såväl innan som under tiden i någon av garantierna ta del av den särskilda satsningen på studiemotiverande kurs vid folk- högskola. Efter 15 månader i jobbgarantin för ungdomar övergår ungdomarna till det arbetsmarknadspolitiska programmet jobb- och utvecklingsgarantin. De olika insatserna och programmen beskrivs nedan.

Tidiga insatser till ungdomar med särskilda behov

Arbetsförmedlingen har i uppdrag av regeringen att arbeta mer aktivt med ungdomar under 25 år redan från första dagen i arbetslöshet.19 När en ungdom skriver in sig på Arbetsförmedlingen görs en be- dömning av ungdomens behov. Ungdomar med svårare utgångsläge på arbetsmarknaden kan då få bedömningen att de är i behov av tidiga insatser. Det handlar om ungdomar med ökad risk för lång- varig arbetslöshet. De har inte fullföljd gymnasieutbildning, har misstänkt ohälsa och/eller har haft kontakt med andra myndigheter

16Arbetsförmedlingens datalager 2013-08-30 och utredningens bearbetningar.

17För en mer utförlig beskrivning av insatser se exempelvis: Arbetsförmedlingen (2013)

Arbetsförmedlingens Återrapportering 2013 Förstärkt förmedlingsstöd till ungdomar, 2013-06- 14, Tidsperiod: första tertialet 2013, s. 24 ff.

18Cirka 60 procent av de ungdomar som svarat på Riksrevisionens enkät gör bedömningen att det stöd de får från Arbetsförmedlingen i viss eller hög grad är anpassat till de behov som de har. Riksrevisionen gör bedömningen att Arbetsförmedlingens arbete kan utvecklas bättre för att passa ungdomar med större behov av stöd. (Riksrevisionen (2013) Ungdomars väg till arbete – individuellt stöd och matchning mot arbetsgivare. RIR 2013:6, s. 53–54).

19Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Arbetsförmedlingen, A2012/4138/A, 2012- 12-20; Redan år 2012 fick myndigheten förstärkta medel för att generellt öka antalet förmedlare, prop. 2011/12:1 Budgetpropositionen för 2012, Utgiftsområde 14, s. 50.

168

SOU 2013:74

Insatser till unga som varken arbetar eller studerar

som bedöms påverka deras förutsättningar att få ett arbete.20 Dessa ungdomar kan få särskilt stöd genom direkt tillgång till förstärkta förmedlingsinsatser och i vissa fall till arbetsmarknadspolitiska pro- gram. Förmedlingsinsatser innebär täta kontakter med arbetsför- medlare, coachande samtal, vägledning, utredande samtal och kom- pletterande arbetsförmedlingstjänster. Tidiga arbetsmarknadspolitiska program är arbetspraktik, arbetsmarknadsutbildning, rehabiliterande och förberedande insatser samt studiemotiverande kurs vid folkhög- skola. Ungdomar i åldern 16–17 år kan förutom förmedlingsinsatser enbart få tillgång till programinsatsen studiemotiverande kurs vid folkhögskola.

Under det första tertialet år 2013 bedömdes cirka 13 procent av de ungdomar som skrevs in i öppen arbetslöshet vara i behov av tidig insats. Det motsvarar cirka 5 000 individer. Arbetsförmed- lingens statistik visar att dessa ungdomar i högre grad än övriga inskrivna ungdomar har förgymnasial utbildning som högsta utbild- ningsnivå, är utrikes födda eller har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Cirka 60 procent av ungdomar i behov av tidig insats får förmedlingsinsatser; coachande samtal är den vanligaste insatsen. Resterande andel, cirka 40 procent, av ung- domarna får programinsatser; arbetspraktik, förberedande utbild- ning, rehabiliterande insatser och folkhögskola.21

Arbetsförmedlingen följer upp ungdomarnas sysselsättning 90 dag- ar efter inskrivning på myndigheten. Vid uppföljningen det första tertialet 2013 framkom att 50 procent av ungdomarna som bedömts vara i behov av tidig insats var inskrivna som öppet arbetslösa, 9 procent hade fått arbete och 2 procent hade gått till reguljär utbild- ning. Cirka 13 procent av ungdomarna deltog i övriga program- insatser. Inga större skillnader noterades jämfört med uppföljnings- perioderna under 2012.22 Vid samma tidpunkt var 45 procent av ungdomar utan behov av tidig insats öppet arbetslösa, cirka 24 pro- cent hade fått arbete, 3 procent hade gått till reguljär utbildning och 12 procent deltog i övriga programinsatser. Enligt vad utredningen känner till finns ännu inga utvärderingar av effekter på individnivå av tidig insats för de ungdomar som har störst behov.

20Arbetsförmedlingen (2013) Arbetsförmedlingens Återrapportering 2013 Förstärkt förmed- lingsstöd till ungdomar, 2013-06-14, Tidsperiod: första tertialet 2013, s. 17.

21Arbetsförmedlingen (2013) Arbetsförmedlingens Återrapportering 2013 Förstärkt förmed- lingsstöd till ungdomar, 2013-06-14, Tidsperiod: första tertialet 2013, s. 20 f och 33.

22Arbetsförmedlingen (2013) Arbetsförmedlingens Återrapportering 2013 Förstärkt förmedl- ingsstöd till ungdomar, 2013-06-14, Tidsperiod: första tertialet 2013, s. 51.

169

Insatser till unga som varken arbetar eller studerar

SOU 2013:74

Förmedlingsinsatser under de tre första månaderna av inskrivning

Ungdomar som vänder sig till Arbetsförmedlingen kan ta del av olika typer av förmedlingsinsatser. Det kan innebära jobbsökar- aktiviteter och matchning. Vidare kan ungdomar ta del av tjänsten jobbcoachning i Arbetsförmedlingens eller i kompletterande aktörers regi. Det kan handla om vägledning i form av webbaserade själv- hjälpsverktyg eller fördjupade vägledningssamtal. De ungdomar som har en nedsatt arbetsförmåga på grund av funktionsnedsättning och/eller ohälsa kan erbjudas arbetslivsinriktad rehabilitering i form av utredande, vägledande, rehabiliterande eller arbetsförberedande insatser. I syfte att kartlägga den arbetssökandes förutsättningar för arbete kan utredande samtal genomföras. Det kan också bli aktuellt med en arbetspsykologisk utredning i syfte att ge den sök- ande ett bättre beslutsunderlag i val av studier eller yrkesinriktning. En annan form av insats som kan bli aktuell är en arbetssocial ut- redning, som genomförs av Arbetsförmedlingens socialkonsulenter. Syftet med en sådan är bl.a. att bedöma behovet av stöd, anpassning och samverkan med andra myndigheter. Aktivitetsbaserad utredning av arbetsförutsättningar/arbetsförmåga kan också erbjudas av Arbets- förmedlingens arbetsterapeuter eller sjukgymnaster i syfte att klar- göra den arbetssökandes resurser och förutsättningar. Arbetsför- medlingen har också kontaktpersoner för European Employment Services (EURES) i syfte att hjälpa arbetssökande att hitta jobb i andra länder.23

Lång tid i programinsats för många ungdomar

De allra flesta ungdomarna i åldern 20–24 år som är i ett arbets- marknadspolitiskt program (program med aktivitetsstöd) deltar i jobbgarantin för ungdomar eller jobb- och utvecklingsgarantin, vilka beskrivs nedan. Det, efter garantierna, vanligaste programmet för unga med endast förgymnasial utbildning är någon form av förberedande insats.24 Det bör också noteras att en relativt stor andel av ungdomarna som deltar i program med aktivitetsstöd, cirka 30 procent eller cirka 13 000 ungdomar, är inskrivna i jobb- och utvecklingsgarantin. Det finns således en relativt stor grupp

23Arbetsförmedlingen (2013) Arbetsförmedlingens Återrapportering 2013 Förstärkt förmed- lingsstöd till ungdomar, 2013-06-14, Tidsperiod: första tertialet 2013, s. 24 ff.

24Arbetsförmedlingens datalager (2013-08-30) och utredningens bearbetningar.

170

SOU 2013:74

Insatser till unga som varken arbetar eller studerar

ungdomar som har varit i olika typer av insatser hos Arbetsförmed- lingen i minst 18 månader och ofta längre.

Arbetssökande ungdomar i åldern 20–24 år med högst förgym- nasial utbildning är i högre utsträckning än arbetssökande med högre utbildningsnivå inskrivna som sökande i förberedande insatser. Sannolikt innebär detta att dessa unga utan fullföljd gymnasie- utbildning i högre grad får ta del av tidiga programinsatser under de tre första månaderna av inskrivning.

En vanligt förekommande förberedande insats är studiemoti- verande kurser vid folkhögskola. Endast ett hundratal ungdomar deltar i de arbetsmarknadspolitiska programmen arbetspraktik och arbetsmarknadsutbildning. Samtidigt bör påpekas att arbetspraktik och utbildning även är tillgängligt inom ramen för jobbgarantin. Fördelning av ungdomar inskrivna i olika program med aktivitets- stöd framgår av diagrammet nedan.

Diagram 7.3 Antal ungdomar (20–24 år) i olika program med aktivitetsstöd, respektive sökandekategori i maj 2013, efter utbildningsnivå*

40 000
40 000
35 000			Jobbgarantin för ungdomar
35 000
30 000
			Jobb- och



25 000			utvecklingsgarantin
25 000			utvecklingsgarantin
20 000			Förberedande insatser


			Arbetsmarknadsutbildning

15 000


			Arbetspraktik
10 000


5 000			Övriga


0
0	Förgymnasial	Gymnasial Eftergymnasial
	Förgymnasial	Gymnasial Eftergymnasial

Utbildningsnivå

* Kvarstående sökande vid månadens slut.

Källa: Arbetsförmedlingens datalager (2013-08-30) och utredningens bearbetningar.

Ungdomar under 25 år som av särskilda skäl står långt ifrån arbets- marknaden får delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program om de har fyllt 18 år. Ungdomar utan behov av tidiga insatser kan ta del av

171

Insatser till unga som varken arbetar eller studerar

SOU 2013:74

programinsatser inom ramen för jobbgarantin för ungdomar, efter i normalfallet tre månader i arbetslöshet.25

Unga som på grund av särskilda skäl står långt från arbetsmark- naden kan ta del av programmen arbetslivsinriktad rehabilitering, praktik, arbetsmarknadsutbildning eller förberedande insatser.26 Ung- domar i åldern 16–17 år får även ta del av kurser vid folkhögskola.

En femtedel av ungdomarna i jobbgarantin för ungdomar har endast förgymnasial utbildning

Arbetslösa ungdomar i åldern 16–24 år har tillgång till den så kallade jobbgarantin för ungdomar (UGA).27 Garantin vänder sig till ung- domar som har varit arbetslösa och i normalfallet inskrivna hos Arbetsförmedlingen under en period om sammanlagt tre månader.28 Under år 2012 var cirka 35 000 ungdomar i åldern 16–24 år i genom- snitt kvarstående som sökande i programmet. Det arbetsmarknads- politiska programmet är ett paraplyprogram som omfattar fler olika typer av insatser.

25Arbetsförmedlingen (2013) Arbetsförmedlingens Återrapportering 2013 Förstärkt förmed- lingsstöd till ungdomar, 2013-06-14, Tidsperiod: första tertialet 2013, s. 29.

26En genomgång av innehållet i de olika programmen ges i Arbetsförmedlingen (2013)

Arbetsförmedlingens Återrapportering 2013 Förstärkt förmedlingsstöd till ungdomar, 2013-06- 14, Tidsperiod: första tertialet 2013, s. 29 ff.

27Prop. 2006/07:118 En jobbgaranti för ungdomar.

28Dessa regler har förändrats över tid. Arbetsförmedlingen kan numera anvisa till jobb- garantin för ungdomar om den unge under en period om 90 kalenderdagar inom en ramtid av fyra månader varit arbetslös och anmäld som arbetssökande på Arbetsförmedlingen.

172

SOU 2013:74

Insatser till unga som varken arbetar eller studerar

Diagram 7.4 Antal ungdomar (20–24 år) i jobbgarantin för ungdomar, efter utbildningsnivå (år 2008–2012)*

40 000
40 000
35 000
35 000
30 000
30 000
25 000															Eftergymnasial
25 000
20 000


															Gymnasial

15 000


															Förgymnasial

10 000




5 000
5 000
0
0

2008 2009 2010 2011 2012

År

* Kvarstående sökande vid månadens slut. Genomsnitt per månad.

Källa: Arbetsförmedlingens datalager (2013-08-30) och utredningens bearbetningar.

Cirka 20 procent av ungdomarna i åldern 20–24 år som varje månad var kvar i jobbgarantin för ungdomar hade högst förgymnasial ut- bildning under hela tidsperioden. Det är samma andel med kort ut- bildning som återfinns bland samtliga ungdomar som varje månad är kvar hos Arbetsförmedlingen. Män deltar i högre utsträckning än kvinnor bland ungdomar i åldern 16–24 år; år 2012 var andelen kvin- nor i genomsnitt per månad 43 procent och andelen män 57 procent.

Jobbgarantin för ungdomar ska vara individuellt utformad. Varje arbetssökande ska ha en handlingsplan som innehåller aktiviteter på vägen till arbete eller utbildning. Målet är att ungdomarna ska finna ett arbete, alternativt återgå till eller påbörja studier. Jobbgarantin kan pågå i 15 månader. Därefter kan den unge anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin, vilken beskrivs nedan. Den vanligaste aktivi- teten inom programmet är jobbsökaraktivitet med coachning, cirka 40 procent av deltagarna deltar i sådana aktiviteter. Cirka 30 pro- cent av deltagande ungdomar får ta del av arbetsplatsförlagda akti- viteter, såsom arbetspraktik och timanställningar. Därutöver får ungdomarna ta del av aktiviteter hos kompletterande aktörer, cirka

173

Insatser till unga som varken arbetar eller studerar

SOU 2013:74

16 procent och övriga aktiviteter, cirka 15 procent, såsom fördjupad kartläggning och studie- och yrkesvägledning.29

Det finns få utvärderingar av effekter av jobbgarantin för ung- domar. De som finns visar på små eller osäkra positiva effekter för ungdomar, dvs. något fler ungdomar som deltar i jobbgarantin för ungdomar lämnar insatsen för att börja ett arbete än en jämförbar grupp ungdomar som inte deltar.30 Arbetsförmedlingen redovisar bl.a. resultatet av jobbgarantin för ungdomar genom måttet relativ omsättning.31 År 2012 var den relativa omsättningen 9,8 procent, vilket är en minskning mot år 2011 då den relativa omsättningen var 10,2 procent.32 Det innebär att en lägre andel av deltagarna har kommit ut i arbete eller påbörjat utbildning år 2012 än år 2011.

Innehållet och aktivitetsnivån i jobbgarantin för ungdomar har varit föremål för diskussion. Riksrevisionens senaste granskning av Arbetsförmedlingens insatser till ungdomar visar att det är relativt många av de ungdomar som är inskrivna hos Arbetsförmedlingen som inte deltar i några organiserade verksamheter överhuvudtaget.33 Även Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) har visat att aktivitetsnivån inom jobbgarantin för ungdomar är långt under ungdomarnas arbetsutbud.34 Resultaten från denna studie visar att ungdomarna var i genomsnitt bara aktiva 14 timmar per vecka.35 Även regeringen har uppmärksammat detta problem.36 I utredningens delbetänkande konstateras att problemet kvarstår trots ett antal vidtagna åtgärder från regeringen och att det därför är ange- läget att problemet analyseras ytterligare. Utredningen gör där be-

29Arbetsförmedlingen (2013) Arbetsförmedlingens Återrapportering 2013 Arbetsmarknads- politiska program, Årsrapport 2012, 2013-05-02, Stockholm, s. 70.

30Gerdes, C. (2011) Jobbgaranti för ungdomar – en utvärdering om garantin ökar deltagarnas chans att få ett jobb, Working Paper 2011:5, Arbetsförmedlingen, Stockholm; Hall, C. & Liljeberg, L. (2011) En jobbgaranti för ungdomar? Om Arbetsförmedlingens ungdomsinsatser, IFAU rapport 2011:1, Uppsala.

31Det genomsnittliga antalet övergångar till utbildning eller arbete i förhållande till antalet deltagare i genomsnitt per månad.

32Arbetsförmedlingen (2013) Arbetsförmedlingens Återrapportering 2013 Arbetsmarknads-

politiska program, Årsrapport 2012, 2013-05-02, Stockholm, s. 71.

33Cirka 80 procent av de ungdomar som besvarat Riksrevisionens enkät, och som inte deltar i något garantiprogram, har uppgett att de inte haft några organiserade aktiviteter under den vecka som föregick enkäten. Bland deltagare i garantiprogrammen var det närmare hälften som inte haft någon organiserad verksamhet alls under mätveckan (Riksrevisionen (2013)

Ungdomars väg till arbete – individuellt stöd och matchning mot arbetsgivare. RIR 2013:6, Stockholm, s. 45–46).

34Martinsson, S. & Sibbmark, K. (2010) Vad gör de i jobbgarantin för ungdomar? IFAU Rapport 2010:22, Uppsala.

35Problemet med aktivitetsnivån konstateras också i Långtidsutredningen 2011. Där kon- stateras att en ökad aktivitet inom jobbgarantin för ungdomar är ett av de mest angelägna målen inom arbetsmarknadspolitiken.

36Prop. 2012/13:1 Budgetpropositionen för 2013, Utgiftsområde 14, s. 25 och 35.

174

SOU 2013:74

Insatser till unga som varken arbetar eller studerar

dömningen att det krävs en fördjupad analys av Arbetsförmedlingens verksamhet i syfte att vidta nödvändiga åtgärder för at myndig- heten ska lyckas med sitt uppdrag i enlighet med regelverket.37

Studiemotiverande kurser för ungdomar utan fullständig gymnasieutbildning

Ungdomar i åldrarna 16–24 som varken har grundläggande hög- skolebehörighet eller gymnasieexamen kan erbjudas den förbered- ande insatsen studiemotiverande kurs vid folkhögskola, den s.k. folkhögskolesatsningen. Målgruppen vidgades från och med år 2013 till att även omfatta personer som har fyllt 25 år och som är inskrivna i jobb- och utvecklingsgarantin.38 Satsningen, som pågår under åren 2010–2014, syftar till att öka deltagarnas motivation att återgå till och avsluta sin reguljära utbildning. Insatsen är tillgänglig för mål- gruppen från och med den första dagen i arbetslöshet.39 Insatsen bygger på ett samarbetsavtal mellan Arbetsförmedlingen och Folk- bildningsrådet. Under år 2012 deltog totalt cirka 4 300 personer i åldrarna 16–24 år. Cirka 60 procent av deltagarna var män och cirka 40 procent kvinnor. Könsfördelningen har varit densamma under de tre åren som satsningen har pågått.40

Ungdomarna anvisas en tre månader lång studiemotiverande ut- bildning. Utbildningen innehåller kurser av orienterande, repeterande eller motivationshöjande karaktär. Uppföljningar av deltagarna efter avslutad kurs visar att från och med februari år 2010 till och med september 2012 har 24 procent studerat vidare, 17 procent har fått arbete och 13 procent har avaktualiserats av okänd orsak. En del- tagarundersökning, med en svarsfrekvens på 32 procent, visar att en majoritet av deltagarna anser att kurserna motiverat dem till fort- satta studier.41 Många känner sig också bättre rustade för fortsatta studier. Det finns inga utvärderingar av insatsens effekter på möj- ligheterna för unga att gå vidare till studier eller arbete. Regeringen har i budgetpropositionen för år 2014 aviserat att de tänker genom- föra en utvärdering av satsningen.42

37SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun, s. 170.

38Prop. 2012/13:1 Budgetproposition för 2013, Utgiftsområde 14, s. 35.

39Prop. 2012/13:1 Budgetproposition för 2013, Utgiftsområde 14, s. 26.

40Arbetsförmedlingen (2013) Arbetsförmedlingens årsredovisning 2012, Stockholm, s. 30.

41Folkbildningsrådet (2013) Studiemotiverande folkhögskolekurs 2012, Stockholm.

42Prop. 2013/14:1 Budgetpropositionen för år 2014, Utgiftsområde 14, s. 48.

175

Insatser till unga som varken arbetar eller studerar

SOU 2013:74

Allt fler unga skrivs in i jobb- och utvecklingsgarantin

Enligt Arbetsförmedlingens statistik har antalet ungdomar som varje månad skrivs in i jobb- och utvecklingsgarantin ökat under de senaste åren. I diagrammet nedan visas antalet kvarstående sökande ungdomar i åldern 20–24 i genomsnitt per månad under perioden 2008–2012.43 Även i detta arbetsmarknadspolitiska program är män överrepresenterade; cirka 60 procent av deltagarna är män och 40 procent är kvinnor under åren 2010–2012. Cirka 20 procent av ungdomarna som varje månad är kvar i programmet har endast förgymnasial utbildning och resterande 80 procent har gymnasial eller högre utbildning.44 Jobb och utvecklingsgarantin är för de ungdomar som har varit långvarigt arbetslösa. Att andelen med högst förgymnasial utbildning inte skiljer sig från samtliga inskrivna ungdomar är därför anmärkningsvärt. Jobb- och utvecklingsgaran- tin är ett program för dem som varit utan arbete under en längre tid. När det gäller ungdomar kan jobb- och utvecklingsgarantin bli aktuell först när den unge har deltagit i jobbgarantin för ungdomar i 15 månader. Som framgår av diagrammet nedan var cirka 13 000 ung- domar i genomsnitt inskrivna i programmet varje månad år 2012.

43Cirka 20 ungdomar under 20 år skrivs in per månad.

44Arbetsförmedlingens datalager (2013-08-30) och utredningens bearbetningar.

176

SOU 2013:74 Insatser till unga som varken arbetar eller studerar

Diagram 7.5 Antal ungdomar (20–24 år) i jobb- och utvecklingsgarantin, efter utbildningsnivå (år 2008–2012)*

14 000
14 000
12 000
12 000
10 000											Eftergymnasial
10 000
8 000


											Gymnasial
6 000


											Förgymnasial
4 000



2 000
2 000
0
0

2008	2009	2010	2011	2012
		År

* Kvarstående sökande vid månadens slut. Genomsnitt per månad och år.

Not: Jobb- och utvecklingsgarantin infördes år 2007, vilket till viss del förklarar det låga inflödet år 2008 och 2009.

Källa: Arbetsförmedlingens datalager (2013-08-30) och utredningens bearbetningar.

Utredningen kommenterade tidigare att utbildningsnivån i Arbets- förmedlingens statistik baseras på deltagarnas egna uppgifter. Ung- domar i jobb- och utvecklingsgarantin har haft stora svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden och det bör rimligtvis vara fler i gruppen som inte har en fullföljd gymnasieutbildning än vad som framgår av Arbetsförmedlingens statistik. En rimlig tolkning är att många ungdomar som själva anger att de har slutfört gymnasieut- bildningen i själva verket har studerat i gymnasieskolan under tre år, men inte formellt har fullföljt utbildningen eller har uppnått be- hörighet till högskolan.45

Jobb- och utvecklingsgarantin innehåller tre faser. Fas 1 innebär att arbetsförmedlaren kartlägger den arbetssökandes behov av aktivi- teter, jobbsökaraktiviteter med coachning och förberedande insatser. Fas 1 omfattar längst 150 dagar. Fas 2 ska, förutom det som finns att tillgå i fas 1, även innehålla arbetspraktik, arbetsträning eller för- stärkt arbetsträning. Om personen fortfarande är utan arbete efter 450 dagar i jobb- och utvecklingsgarantin, kommer han eller hon

45 Se liknande resonemang: Arbetsförmedlingen (2013) Arbetsförmedlingens Återrapportering 2011 Fördjupade analyser, 2011-08-01, dnr AF-2010/436389, Stockholm, s. 24.

177

Insatser till unga som varken arbetar eller studerar

SOU 2013:74

bli erbjuden sysselsättningsfasen som är en sysselsättning hos en anordnare (arbetsgivare).

Generella uppföljningar av deltagarna visar att deltagarna överlag var positiva, men att aktivitetsnivån var låg och att mer än hälften av deltagarna inte ansåg att deras chanser att hitta jobb hade ökat genom deltagandet.46 Det finns inga utvärderingar av programmets effekter. Arbetsförmedlingen har bl.a. påpekat att det är proble- matiskt att hitta en relevant kontrollgrupp för att kunna uttala sig om individeffekter.47 Det finns inga specifika uppföljningar av ung- domar i jobb- och utvecklingsgarantin. Ungdomar är inte heller en primär målgrupp för programmet.

Stor andel ungdomar i etableringsinsatser för nyanlända

Utredningens målgrupp kan i vissa fall omfattas av lagen om (2010:197) etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Av de cirka 23 000 individer som deltog i etableringsuppdraget vid ut- gången av augusti år 2013 var cirka 17 procent under 25 år, vilket motsvarar cirka 4 000 ungdomar.48 De flesta individer som Arbets- förmedlingen har varit i kontakt med inom ramen för uppdraget var kvar i insatser vid den senaste uppföljningen. Det går därför ännu inte att redovisa generella resultat. Endast cirka 1 500 av totalt cirka 21 000 personer har lämnat insatsen sedan Arbetsförmedlingen fick uppdraget.49

Majoriteten av ungdomarna, cirka 64 procent, i åldern 20–24 år hade enbart förgymnasial utbildning, vilket framgår av diagrammet nedan. Cirka 23 procent av ungdomarna hade motsvarande gym- nasial utbildning och cirka 14 procent eftergymnasial.

46Martinsson, S. & Sibbmark, K. (2010) Vad gör de i jobb- och utvecklingsgarantin? Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering, rapport 2010:15, Uppsala; Arbets- förmedlingen (2010) Jobb- och utvecklingsgarantin – en uppföljning ur deltagarnas perspektiv, URA 2010:2, Stockholm.

47Arbetsförmedlingen (2010) Jobb- och utvecklingsgarantin – en uppföljning ur deltagarnas perspektiv, URA 2010:2, Stockholm, s. 27.

48Arbetsförmedlingen (2013), underlag till utredningen 2013-09-10.

49Arbetsförmedlingen (2013) Arbetsförmedlingens Återrapportering 2013 – Etablering av vissa nyanlända – statistik kring etableringsuppdraget, Avser januari–mars 2013, Stockholm, s. 13.

178

SOU 2013:74

Insatser till unga som varken arbetar eller studerar

Diagram 7.6 Ungdomar (20–24 år) som deltar i etableringsuppdraget

4 000
4 000
3 500
3 500
3 000
3 000
2 500									Eftergymnasial
2 500
2 000

									Gymnasial

1 500

									Förgymnasial

1 000




500
500
0
0

2011-12	2012-12	2013-08
	År och månad

Källa: Arbetsförmedlingens underlag till utredningen (2013-09-10) och utredningens egna bearbetningar.

Det är något fler män än kvinnor som deltar under de studerade åren, 52 procent män och 48 procent kvinnor. Bland de cirka 300 ungdomarna i åldern 18–19 är majoriteten män i augusti 2013.50 De vanligaste aktiviteterna för deltagarna i åldern 18–24 år var en akti- vitet hos en etableringslots, 70 procent, eller studier i svenska för invandrare51, 45 procent.52 Andra vanliga aktiviteter var deltagande i arbetsmarknadspolitiska program, cirka 36 procent, eller i arbets- förberedande insatser, 23 procent. Män deltar i högre utsträckning än kvinnor i dessa aktiviteter. Cirka 10 procent av ungdomarna hade hinder att medverka i aktiviteter på grund av föräldraledighet, sjukskrivning mer än 30 dagar eller annat skäl. I denna kategori var kvinnor, 95 procent, överrepresenterade i relation till män, 5 pro- cent.53

Arbetsförmedlingen har ett samordnande ansvar för etablerings- insatserna. Tillsammans med den nyanlände upprättas en etablerings- plan med insatser för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbets- och samhällslivet. Aktiviteterna ska som huvud- regel motsvara verksamheter på heltid och minst innehålla utbild- ning i svenska för invandrare (sfi), samhällsorientering och arbets-

50Cirka 60 procent män och 40 procent kvinnor.

51Vanligtvis utbildning i svenska för invandrare (sfi).

52Samma person kan delta i flera olika aktiviteter.

53Arbetsförmedlingens (2013), underlag till utredningen 2013-09-10.

179

Insatser till unga som varken arbetar eller studerar

SOU 2013:74

förberedande insatser. En nyanländ med etableringsplan har även rätt att välja etableringslots.54 Den målgrupp som omfattas av lagen är nyanlända flyktingar samt anhöriga till dessa som ansökt om uppe- hållstillstånd inom två år från det att anknytningspersonen först togs emot i en kommun. Lagen omfattar nyanlända mellan 20 och 64 år som har beviljats ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring samt nyanlända som fyllt 18 men inte 20 år förut- satt att han eller hon saknar föräldrar i Sverige. Personer som går i gymnasieskolan har inte rätt till en etableringsplan. Nyanlända som medverkar till upprättande av en etableringsplan, eller deltar i akti- viteter enligt en etableringsplan, har rätt till etableringsersättning.

Unga med funktionsnedsättning ska särskilt prioriteras

Arbetsförmedlingen har ett särskilt uppdrag att bedriva verksamhet för vissa unga med funktionsnedsättning för att säkerställa och underlätta övergången från skola till arbetsliv.55 Målgruppen är de elever som har fyllt 16 år men inte 30 år, med en diagnostiserad funk- tionsnedsättning och som finns i skolan eller som skrivs in vid Arbets- förmedlingen i nära anslutning till skolslut.56 Även unga under 30 år som har aktivitetsersättning från Försäkringskassan är en målgrupp för särskilda insatser. Arbetsförmedlingen ska samverka med För- säkringskassan kring den senare målgruppen för att unga med akti- vitetsersättning lättare ska kunna aktualiseras på Arbetsförmedling- en. Under år 2012 hade i genomsnitt per månad tolv procent, cirka 16 000, av kvarstående sökande ungdomar vid Arbetsförmedlingen, i åldern 16–24 år, en dokumenterad funktionsnedsättning som på- verkade arbetsförmågan. Majoriteten av dessa var män, 64 procent, och något fler än en tredjedel, 36 procent, var kvinnor. Utbildnings- nivån i gruppen var relativt låg; cirka 40 procent hade förgymnasial utbildning och 60 procent hade gymnasial utbildning.57

Unga med funktionsnedsättning kan ta del av ett individuellt utformat stöd, s.k. introduktions- och uppföljningsstöd (SIUS).58 Under år 2012 togs cirka 3 400 nya beslut om SIUS-stöd till ung-

54Etableringslots är en aktör som tillhandahålls av Arbetsförmedlingen med uppgift att underlätta och bistå de nyanländas integrering i arbetslivet.

5515 § förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen.

56Underlag från Arbetsförmedlingen (2013-02-05).

57Arbetsförmedlingens datalager (2013-08-30) och utredningens bearbetningar.

58Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan (2013) Förstärkt stöd till unga med Aktivitetsersättning – Återrapportering enligt regleringsbreven för 2013, dnr Af-2012/445712, FK 003015-2013, 2013-08-01, Stockholm, s. 13.

180

SOU 2013:74

Insatser till unga som varken arbetar eller studerar

domar i åldern 16–24 år. Vidare kan arbetssökande med funktions- nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga få lönebidrag, skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare, trygghetsanställning och utveck- lingsanställning. Insatserna innebär på olika sätt att arbetsgivare får kompensation för att anställa personer som har svårt att få arbete.59

Den 1 februari medförde en ändring i regelverket att SIUS-stöd kan kombineras med utvecklingsanställning. Från februari år 2013 till och med maj 2013 har cirka 350 ungdomar med funktionsned- sättning fått en utvecklingsanställning via en SIUS-insats.60

Det finns begränsad kunskap om hur insatser till unga med funk- tionsnedsättning påverkar deras möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden.

7.2Kommunala insatser

Utöver Arbetsförmedlingen är kommunen en central aktör i arbetet med unga som varken arbetar eller studerar. Ungdomar omfattas av den portalparagraf i socialtjänstlagen (2001:453) som säger att kom- munen har det yttersta ansvaret för att de som vistas där får behöv- ligt stöd och hjälp.61 Under den tid som de unga befinner sig i skolan är det dock främst skollagen som anger samhällets skyldigheter. Skollagen (2010:800) ställer tydliga krav på kommuner och andra skolhuvudmän vad gäller exempelvis specialpedagogiska insatser, studie- och yrkesvägledning och elevhälsovård. Om en ungdom lämnar gymnasieskolan i förtid har kommunen ett särskilt ansvar, det s.k. kommunala informationsansvaret.62 Det innebär att kom- munen har en skyldighet att löpande hålla sig informerad om syssel- sättningen för ungdomar utanför gymnasieskolan under 20 år. Syftet är att kunna erbjuda dem lämpliga individuella åtgärder.63 Kom- munen kan också begära att ungdomar i åldrarna 18–24 år som får ekonomiskt bistånd ska delta i praktik eller annan kompetens-

59Arbetsförmedlingen (2013) Arbetsförmedlingens Återrapportering 2013 Arbetsmarknads- politiska program, Årsrapport 2012, 2013-05-02, Stockholm, s. 77 och 117.

60Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan (2013) Förstärkt stöd till unga med Aktivitets- ersättning – Återrapportering enligt regleringsbreven för 2013, dnr Af-2012/445712,

FK 003015-2013, 2013-08-01, Stockholm, s. 13 f.

612 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453).

62Aktivitetsansvaret enligt utredningens förslag i SOU 2013:13 Ungdomar utanför gym- nasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun.

6329 kap. 9 § skollagen (2010:800).

181

Insatser till unga som varken arbetar eller studerar

SOU 2013:74

höjande verksamhet.64 Detta givet att individen inte har kunnat erbjudas någon annan lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Kom- munen har således flera olika verktyg att ge stöd, vägledning och ställa krav på unga som varken arbetar eller studerar. Det kan vara förebyggande insatser inom ramen för utbildningssystemet, sociala insatser eller arbetsmarknadsinsatser. Gemensamt för kommunens olika insatser är att de på olika sätt syftar till att främja ungas etable- ring på arbetsmarknaden.

Här nedan beskrivs olika specifika insatser som kommunerna huvudsakligen ger inom ramen för det kommunala informations- ansvaret och som arbetsmarknadspolitiska åtgärder inom ramen för socialtjänstlagen.

7.2.1Ungdomar under 20 år utanför gymnasieskolan erbjuds oftast utbildning

Kommunen har ett särskilt ansvar för ungdomar under 20 år utan- för gymnasieskolan.65 Som visades i utredningens delbetänkande erbjuder kommunerna oftast utbildning eller praktik inom ramen för gymnasieutbildningen till ungdomar som omfattas av informa- tionsansvaret.66 Även erbjudanden om kommunal vuxenutbildning, folkhögskola eller utbildning i svenska för invandrare är vanligt förekommande. I princip samtliga kommuner erbjuder också någon form av studie- och yrkesvägledning till ungdomar utanför gymnasie- skolan. Cirka 30 000 ungdomar kan omfattas av det kommunala infor- mationsansvaret. En uppföljning visar att cirka 14 000 ungdomar hade kontaktats av kommuner inom ramen för informationsansvaret det första halvåret år 2010.67

644 kap. 4 § socialtjänstlagen (2001:453). T.o.m. den 30 juni 2013 gällde detta endast för individer under 25 år och inte samtliga försörjningsstödstagare. Numera kan kommunen ställa krav även på äldre.

6529 kap. 9 § skollagen (2010:800).

66SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun,

s.110 f.

67Skolverket (2011) Vad gör kommunerna för ungdomar som inte går i gymnasieskolan – En rapport om det kommunala informationsansvaret (uppföljningsansvaret), rapport 360, Stockholm,

s.28 och 35.

182

SOU 2013:74

Insatser till unga som varken arbetar eller studerar

7.2.2Nästan alla kommuner erbjuder praktik till arbetslösa ungdomar

Nästan samtliga kommuner genomför arbetsmarknadsinsatser som riktar sig till arbetssökande ungdomar. De kommuner som saknar sådana insatser är företrädesvis små kommuner.68 Resultat från Öppna jämförelser visar att 65 procent av landets kommuner emellertid erbjuder unga vuxna med ekonomiskt bistånd arbetsmarknads- insatser inom en månad från första kontakten.69 Syftet med insats- erna är att hjälpa ungdomarna närmare en egen försörjning. Andra viktiga syften är att ungdomarna ska fullgöra gymnasieutbildningen samt att insatserna ska leda till att ungdomarna ska kunna ta del av insatser från Arbetsförmedlingen.70 Insatserna kan å andra sidan också syfta till att ställa krav på de arbetssökande.71 Genom s.k. aktivering av de arbetslösa kontrolleras arbetsmotivationen hos de arbetssökande bidragstagarna.72

Praktikplatser i kommunens verksamhet eller hjälp att hitta praktikplats erbjuds av nästan samtliga kommuner. Det finns inga uppgifter om i vilken omfattning praktiken ges, dvs. om det är på hel- eller deltid. Andra vanliga aktiviteter är jobb-coachning och söka-jobb-aktiviteter, vilket framgår av tabellen.73

68Riksrevisionen (2013) Sammanställning av svar – Kommunenkät, bakgrundsmaterial till rapporten Ungdomars väg till arbete – individuellt stöd och matchning mot arbetsgivare, fråga 1 RIR 2013:6, Stockholm.

69Socialstyrelsen (2012) Öppna jämförelser av ekonomiskt bistånd 2012 – resultat och metoder, Stockholm, s. 26 f.

70Riksrevisionen (2013) Sammanställning av svar – Kommunenkät, bakgrundsmaterial till rapporten Ungdomars väg till arbete – individuellt stöd och matchning mot arbetsgivare, fråga 2 RIR 2013:6, Stockholm.

71Nybom, J. (2012) Aktivering av socialbidragstagare – om stöd och kontroll i socialtjänsten. Rapport i socialt arbete 141, Stockholm.

72Ungdomar tycks vara den grupp som i högre grad snarare får insatser som syftar till att aktivera i syfte att ställa krav på individen snarare än att ge insatser som syftar till att förbättra förutsättningarna för arbetsmarknadsetableringen (se Nybom, J. (2012) Aktivering av socialbidragstagare – om stöd och kontroll i socialtjänsten. Rapport i socialt arbete 141, 2012, s. 67).

73Riksrevisionen (2013) Sammanställning av svar – Kommunenkät, bakgrundsmaterial till rapporten Ungdomars väg till arbete – individuellt stöd och matchning mot arbetsgivare, RIR 2013:6, Stockholm.

183

Insatser till unga som varken arbetar eller studerar SOU 2013:74

Tabell 7.2	Kommunala arbetsmarknadsinsatser till arbetslösa ungdomar

Vilka arbetsmarknadsinsatser erbjuder kommunen ungdomar (16–24 år)?		Andel (%)
Hjälp att hitta praktikplats		88
Praktikplats i kommunens verksamhet		88
Söka-jobb-aktiviteter (cv-skrivning mm)		81
Jobbcoachning (individuellt eller i grupp)		78
Sysselsättning inom Fas 3, Jobb- och utvecklingsgarantin		72
Utbildningsinsatser av olika slag (ex. att komplettera gymnasiestudier)		60
Tillfälliga anställningar inom kommunen såsom ex. s.k. ungdomsanställningar		42
Annat		24
Vet inte		0

Källa: Riksrevisionen (2013) Sammanställning av svar – Kommunenkät, bakgrundsmaterial till rapporten